Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1300/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 3 par. 2, art. 57 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 155 poz 1043
law: Ustawa z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Nowogrodzie Bobrzańskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Go 536/15 w sprawie ze skargi J. H. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowogrodzie Bobrzańskim z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S., gmina [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 4 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Go 536/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. H., stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w N. z [...] stycznia 2012 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S., gmina \[...].

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w myśl § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały, przedmiotem ustaleń planu jest przeznaczenie i ustalenie zasad gospodarowania terenów pod lokalizację elektrowni wiatrowych (farmy wiatrowe) wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Na obszarze objętym planem wyodrębniono tereny będące przedmiotem ustaleń, w tym m.in. tereny użytkowane rolniczo, oznaczone na rysunku planu symbolami R – tereny rolnicze oraz EWR – tereny rolnicze z dopuszczeniem lokalizacji turbin wiatrowych wraz z fundamentami, sieciami, urządzeniami infrastruktury technicznej i masztami pomiarowymi (§ 2 ust. 1 pkt 1). W treści uchwały zawarto również m.in. ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Z kolei zgodnie z § 17 ust. 1 wyznaczono tereny rolnicze z dopuszczeniem lokalizacji elektrowni wiatrowych, oznaczone na rysunku planu symbolami EWR. Jako podstawowe przeznaczenie tych terenów ustalono tereny upraw polowych

z możliwością lokalizacji elektrowni wiatrowych (§ 17 ust. 2 pkt 1). W granicach terenu EWR oraz w strefie występowania hałasu o równoważnym poziomie ≥ 40 dB wprowadzono zakaz lokalizacji budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Dodatkowo wśród zasad zagospodarowania terenu, parametrów i wskaźników ustalono m.in. nieprzekraczalne linie zabudowy od zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi w celu spełnienia warunków wynikających z norm poziomu hałasu dla środowiska min. 400 m (§ 17 ust. 4 pkt 1e), a także przesunięcia lokalizacji elektrowni wiatrowej oraz dróg wewnętrznych placów manewrowych na tej samej działce możliwe bez konieczności zmiany planu, pod warunkiem zachowania przepisów odrębnych oraz braku kolizji z pozostałymi ustaleniami planu, przy czym szczegółową lokalizację elektrowni wiatrowych i dróg dojazdowych eksploatacyjnych przewidziano w projekcie budowlanym (§ 17 ust. 4 pkt 1g).

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim J. H. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zarzucił m.in. naruszenie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego, związanych z prawem własności nieruchomości, nienależyte uzasadnienie przyjętych rozwiązań planistycznych, brak racjonalnej argumentacji oraz uzasadnienia celowości rozwiązań, niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości poprzez ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odniesieniu do istniejącej już zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, a nie w odniesieniu do granic działek, na których możliwa jest budowa takowych zabudowań, a także poprzez wprowadzenie zakazu lokalizacji budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi w strefie hałasu o równoważnym poziomie ≥ 40dB.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że posiada prawo do nieruchomości graniczących z nieruchomościami objętymi miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zabudowanymi, na których możliwa jest dalsza zabudowa przeznaczona na stały pobyt ludzi. Jego interes prawny został naruszony poprzez wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz zakazu lokalizacji budynków wykraczających poza teren objęty planem, a obejmujących nieruchomości skarżącego.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że

w okolicznościach rozpatrywanej sprawy interes prawny skarżącego – będącego współwłaścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...] - został naruszony ustaleniami kwestionowanego aktu pomimo, iż jego nieruchomość zlokalizowana jest poza terenem nim objętym. Decydujący dla takiej konstatacji okazał się fakt położenia nieruchomości J. H. w bezpośredniej bliskości w stosunku do granic terenu objętego planem, charakter przedsięwzięcia planowanego na obszarach objętych planem (lokalizacja farm wiatrowych) oraz szczegółowe ustalenia planu, a zwłaszcza wynikający z § 17 ust. 3 uchwały zakaz lokalizacji budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi, wprowadzony w granicach terenu EWR oraz w strefie występowania hałasu o równoważnym poziomie ≥ 40 dB. Istotne pozostaje przy tym, iż na rysunku planu nie oznaczono strefy, na którym zakaz zabudowy obowiązuje. Za przyjęciem, iż skarżącemu przysługuje w niniejszej sprawie legitymacja skargowa przemawia zatem fakt, iż elektrownia wiatrowa oddziałuje na otoczenie m.in. poprzez emitowanie fal elektromagnetycznych, akustycznych i infradźwięków, a co za tym idzie, w zakresie swojego oddziaływania może naruszać niezakłócone korzystanie z nieruchomości. Ta okoliczność wskazuje, że interesu prawnego strony skarżącej należy poszukiwać także w przepisach dotyczących prawa własności, tzn. w art. 140 k.c., jak również w przepisach z zakresu prawa sąsiedzkiego, w tym art. 144 k.c.

Sąd podniósł, że minimalna odległość 400 m turbin elektrowni wiatrowej od najbliższych zabudowań, o której mowa w sporządzonej w toku procedury planistycznej prognozie oddziaływania na środowisko, stała się wytyczną dla wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy. Z rysunku planu wynika, że nieruchomość stanowiąca własność J. H. (na której znajduje się budynek mieszkalny) położona jest w odległości ok. 400 m od nieprzekraczalnej linii zabudowy, wyznaczonej w planie dla dopuszczalnej lokalizacji turbin elektrowni wiatrowych dla jednego z terenów EWR położonego na zachód od działki skarżącego, przy czym na podstawie analizy rysunku planu nie można wykluczyć, iż omawiana strefa 400 m obejmuje część działki nr [...]. Dodatkowo w odległości ok. 500 m na wschód od tej działki przebiega nieprzekraczalna linia zabudowy, wyznaczona dla dopuszczalnej lokalizacji turbin na kolejnym terenie oznaczonym symbolem EWR.

Te ustalenia planu w połączeniu z położeniem nieruchomości skarżącego przesądzają, iż zaskarżona uchwała co najmniej rodzi stan niepewności prawnej co do tego, że zakres zakazu zabudowy wynikający z zaskarżonego planu i oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych wykracza poza teren objęty planem miejscowym

i obejmuje swym zasięgiem obszar położony poza granicami terenu objętego planem. Okoliczności te pozwalają na przyjęcie naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji uznał, że została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na terenach oznaczonych symbolem EWR, uchwała przewiduje tereny rolne

i tereny przewidziane pod energetykę wiatrową, które to przeznaczenia wzajemnie się wykluczają. Elektrownie wiatrowe stanowią bowiem przedsięwzięcia produkcyjne, służące do wytwarzania energii, ponadto są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały).

Brak określenia linii rozgraniczających uniemożliwia w istocie określenie terenu, który – w realiach niniejszej sprawy – będzie przeznaczony pod farmy wiatrowe, od tego przeznaczonego na cele rolnicze. Określenie zatem w części tekstowej planu –

w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego – więcej niż jednego przeznaczenia terenu o wykluczającym się wzajemnie sposobie zagospodarowania, obligowało w myśl przywołanych powyżej przepisów ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego, do ustalenia linii rozgraniczających, w tym ich wyrysowanie w części rysunkowej stanowiącej "ilustrację graficzną tekstu". Z terenu o przeznaczeniu rolniczym powinny zostać wyłączone tereny przeznaczone pod lokalizację elektrowni wiatrowych, gdyż takie budowle nie są związane z rolnictwem i jego wytwórstwem. Nadto jako tereny o dwóch innych przeznaczeniach powinny być oddzielone liniami rozgraniczającymi tereny. Tymczasem obszary te nie zostały oddzielone od siebie takimi liniami.

Sąd podniósł także, iż zakaz lokalizacji budynków przeznaczony na stały pobyt ludzi w granicach terenu EWR oraz w strefie występowania hałasu o równoważnym poziomie ≥ 40 dB, zawarty w § 17 ust. 3 zaskarżonej uchwały, należy uznać za dalece nieprecyzyjny z następujących względów. Po pierwsze, granic jego obowiązywania nie zaznaczono na rysunku planu, co już samo w sobie stwarza dla adresatów norm w nim zawartych, w tym mieszkańców gminy, ogromne trudności interpretacyjne. Po drugie,

z prognozy wynika, że czterystumetrowa odległość zabudowy mieszkaniowej od wiatraków dla ochrony przed hałasem to odległość minimalna, ustalona w oparciu

o dane inwestora oraz obserwacje innych tego typu obiektów w innych lokalizacjach, zaś Rada Miejska w N. przyjęła tę odległość za pewnik. Po trzecie wreszcie, zarówno z prognozy oddziaływania na środowisko jak i z pozostałej dokumentacji planistycznej nie wynika, czy na obszarze, na którym położona jest nieruchomość skarżącego, może występować skumulowane oddziaływanie akustyczne dwóch terenów EWR znajdujących się po przeciwległych stronach działki skarżącego, zależne np. od ukształtowania terenu czy siły wiatru, które będzie miało swoje odzwierciedlenie w granicach obowiązywania zakazu zabudowy ustalonego w § 17 ust. 3 uchwały. Powyższe okoliczności wskazują, że zaskarżony plan stworzył daleko idący stan niepewności prawnej co do możliwości lokalizowania przez właścicieli nieruchomości położonych w pobliżu terenów EWR zabudowy mieszkaniowej na swych działkach, który należało wyeliminować z obrotu prawnego.

W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej Rada Miejska w N. wniosła o zmianę wyroku z 4 lutego 2016 r. i oddalenie skargi J. H., ewentualnie uchylenie wyroku i odrzucenie ww. skargi, bądź też uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na rozpoznaniu skargi w sytuacji braku należytego wykazania naruszenia interesu prawnego, który uzasadniałby jej wniesienie;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. kolejne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej "ustawą nowelizującą"), polegające na błędnym stosowaniu ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu innym, niż sprzed wejścia w życie wskazanej ustawy nowelizującej, co miało istotny wpływ na wynik postępowania m.in. w zakresie ustalenia naruszenia interesu skarżącego;

3. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na błędnym przyjęciu, że

w zaskarżonej uchwale zachodziła konieczność zamieszczania szczegółowej lokalizacji turbin wiatrowych i zasięgu ich oddziaływania;

4. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że treść uchwały w zakresie oznaczenia terenów jako EWR, a więc jako tereny o mieszanym przeznaczeniu, stanowi naruszenie, a w związku z tym konieczne jest stwierdzenie nieważności uchwały.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że wykluczonym jest, aby nieruchomości będące we współwłasności J. H. faktycznie utraciły swoje dotychczasowe przeznaczenie, a on sam nie mógłby dysponować nimi na cele obecnie dla nich dopuszczone. Plan nie dotyczy bowiem w ogóle nieruchomości skarżącego, a na skutek jego uchwalenia nieruchomości położone poza planem nie mogą być dotknięte jego postanowieniami choćby nawet pośrednio. Samo bowiem przeznaczenie terenów w treści planu zagospodarowania przestrzennego pod budowę elektrowni wiatrowej nie oznacza ani ostatecznego zezwolenia na realizację tego przedsięwzięcia, ani tym bardziej zezwolenia na emisję oddziaływań na nieruchomości ościenne i na ludzi. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny popełnił "dość duży błąd" i traktuje zaskarżoną uchwałę w podobny sposób, jak decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych zgody na realizację przedsięwzięcia.

Na powyższy błąd składają się dwa mniejsze. Pierwszym z nich jest przyjęcie, że na załączniku graficznym do uchwały koniecznym było wskazanie zakresu oddziaływania inwestycji, w tym szczegółowego umiejscowienia konkretnych turbin, który to obowiązek wynika z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, a które to przepisy w związku z art. 3 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 8 sierpnia 2010 r. nie mają zastosowania. Drugim błędem było przyjęcie, że (także w związku z brakiem zakresu oddziaływania) interesy i prawa skarżącego nie podlegają ochronie w innym postępowaniu. Takie postępowanie jest przewidziane i jest to postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych zgody na realizację przedsięwzięcia, w toku którego ustalany będzie dopuszczalny zakres oddziaływania inwestycji na ludzi, mienie i środowisko.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie da się zrealizować przedsięwzięcia

w postaci budowy farmy wiatrowej w taki sposób, by faktycznie doszło do naruszeń, o których mowa w skardze. Wynika to z prostej przyczyny - inwestor nie uzyska decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych w przypadku, gdy strefa hałasu generowanego będzie oddziaływała na nieruchomości zabudowane w sposób przekraczający dopuszczalne wskaźniki hałasu. Nie jest więc prawnie możliwe doprowadzenie do takiej sytuacji, by skarżący utracił możliwość korzystania ze swojej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

Podniesiono, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa wyżej, toczy się obecnie przed Wójtem Gminy Brzeźnica, a ochrona interesu prawnego skarżącego i zapobieżenie ewentualnym jego naruszeniom odbywać się powinna w toku tego właśnie postępowania.

Ponadto, jak wynika z graficznych załączników, odległość nieruchomości skarżącego (i to działki [...], stanowiącej grunt orny) nie jest w ogóle objęta zasięgiem skrajnego oddziaływania turbin wiatrowych, więc na nieruchomościach skarżącego w ogóle nie będzie dochodzić do jakichkolwiek przekroczeń. Na podstawie samych zapisów uchwały nie doszło do naruszenia interesu skarżącego, a takie właśnie naruszenia uprawniają do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego. Dlatego skarga w istocie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

W zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej podniósł, że uchwałą przyjęto dla terenów EWR funkcję rolniczą, jako funkcję podstawową, a przeznaczenie pod energetykę wiatrową ma charakter wyłącznie alternatywny. Teren objęty planem ma powierzchnię 157,0600 ha, przy czym tereny zajęte pod turbiny wiatrowe, trwałe place manewrowe i drogi dojazdowe będą mieć powierzchnię ok. 1000 m2 dla każdej turbiny, w związku z czym "wpływ lokalizacji turbin wiatrowych na tereny rolnicze nie będzie miał jakiegokolwiek wpływu na produkcję rolną".

Ponadto grunty objęte postanowieniami planu są w całości własnością jednego podmiotu, w związku z czym ewentualnie ten podmiot mógłby mieć interes prawny

w zaskarżeniu uchwały. Jednocześnie na terenach objętych planem zagospodarowania przestrzennego nie ma gruntów o klasach bonitacyjnych I-Illb

w zwartym obszarze 0,5 ha, który to obszar miałby zostać wyłączony z produkcji.

W istocie żaden zwarty obszar o takiej powierzchni nie zostanie wyłączony

z produkcji, a podstawowe przeznaczenie rolnicze gruntów EWR zostanie zachowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Nie są zasadne zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przepis art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., który – w ramach tej podstawy – miał naruszyć, w ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uregulowanie zawarte

w art. 3 § 2 p.p.s.a. ma więc charakter ustrojowy i zakreśla granice kognicji sądów administracyjnych. Sąd mógłby więc powołany w skardze kasacyjnej przepis naruszyć, gdyby nie dokonał w ogóle kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego, czego zresztą w skardze kasacyjnej się nie zarzuca. Faktycznie bowiem, autor skargi kasacyjnej kwestionuje efekt tej kontroli w postaci stwierdzenia nieważności uchwały objętej skargą, a takiego zarzutu nie można skutecznie przyporządkować naruszeniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Nie można także zgodzić się z tymi zarzutami skargi kasacyjnej, które dotyczą zaprezentowanej przez Sąd I instancji oceny, dotyczącej naruszenia postanowieniami zaskarżonej uchwały interesu prawnego J. H..

Jak wynika z argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor wykazując zasadność stawianych Sądowi Wojewódzkiemu zarzutów wskazuje na to, że skarżący nie wykazał "konkretnego naruszenia swojego wymiernego interesu prawnego samą tylko Uchwałą", gdyż sam fakt wejścia jej

w życie nie wywołuje negatywnych skutków w sferze praw i obowiązków skarżącego.

Naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wedle brzmienia na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, opublikowanego w Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oznacza takie ukształtowanie sytuacji prawnej strony uchwałą bądź innym aktem podjętymi przez organ gminy, które - w razie realizacji uprawnień albo obowiązków wynikających z tych aktów - powoduje, że sytuacja prawna tej strony ulega pogorszeniu w porównaniu z tą, w jakiej znajdowała się przed ich podjęciem.

W sprawie będącej przedmiotem osądu, z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia, co wykazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naruszenie interesu prawnego J. H. wiąże się bowiem z negatywną ingerencją zapisami planu w przysługujące mu prawo własności, która skutkuje ograniczeniem w sposobie wykonywania tego prawa. W szczególności, jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, chodzi o nieprecyzyjnie określony w § 17 ust. 3 uchwały zakaz lokalizacji budynków przeznaczonych na pobyt ludzi w strefie występowania hałasu o równoważnym poziomie ≥ 40 dB. Granice tej strefy nie zostały w planie oznaczone ani w części tekstowej ani graficznej. Jedynie w załączonej do akt prognozy oddziaływania na środowisko mówi się, że "w oparciu o dane inwestora oraz obserwacji na terenach innych tego typu obiektów można założyć", że minimalna bezpieczna granica ochrony akustycznej dla zabudowy mieszkaniowej to 400 m. Założenie to (pomijając ocenę jego obiektywności czy miarodajności) nie znalazło jednak żadnego odzwierciedlenia w treści § 17 ust. 3 uchwały, który wprowadził zakaz zabudowy w strefie o nieokreślonych i płynnych granicach, wykraczającej niewątpliwie poza obszar objęty planem. Owe 400 m, o których mowa wyżej, prawodawca gminny uwzględnił natomiast w § 17 ust. 4 pkt 1 lit.e) tiret czwarte, dotyczącym wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy elektrowni wiatrowych, jednak odniósł ich ustalenie do odległości liczonej od zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, a nie od granic działek budowlanych, czy od istniejących terenów zabudowy mieszkaniowej, jak zostało to zaproponowane w prognozie oddziaływania na środowisko.

Kwestia możliwości wpływu rozwiązań przyjętych w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na działki, które nie są objęte ustaleniami takiej uchwały była wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1780/10 NSA podkreślił, że nie ma prostej zawsze aktualnej reguły, która wykluczałaby legitymację skargową każdego bez wyjątku właściciela działki położonej poza terenem, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Konieczne jest staranne zbadanie każdego pojedynczego przypadku dla oceny skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym utrwalone zostało stanowisko wyrażone uprzednio m.in. w wyrokach NSA z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 900/09; z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 591/09; z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1360/08.

Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie podziela, co nakazuje uznać za niezasadne te argumenty skargi kasacyjnej, które powołują się li tylko na fakt, że obie działki będące współwłasnością skarżącego znajdują się poza obszarem objętym planem.

Sytuację prawną podmiotu wnoszącego skargę, ukształtowaną wskutek postanowień zaskarżonej uchwały, Sąd Wojewódzki dokładnie przeanalizował,

a wyciągnięty na jej podstawie wniosek o naruszeniu interesu prawnego skarżącego, uznać należy za trafny.

Jak wynika z akt sprawy, J. H. jest współwłaścicielem dwóch działek, oznaczonych nr [...] i nr [...] (działka nr [...] wydzielona została z ujawnionej na rysunku planu działki nr [...], przylegającej bezpośrednio do granic terenu objętego zaskarżoną uchwałą). Działka nr [...] stanowi grunt zabudowany, zaś działka [...] – grunt orny. Skoro – jak podkreślił Sąd pierwszej instancji - obie działki skarżącego położone są w odległości ok. 400 m od najdalej wysuniętej na północ elektrowni wiatrowej, planowanej na terenie EWR wyznaczonym w zachodniej części terenu objętego planem, a więc na granicy oddziaływania turbin, ujętej jako odległość minimalną dla zachowania ochrony akustycznej terenów zabudowanych, trudno skutecznie bronić poglądu, że jego interes prawny nie został uchwalonym planem miejscowym naruszony. Poza tym, w § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały wskazano, że usytuowanie na rysunku planu turbin wiatrowych wraz ze strefą bezpośredniego ich oddziaływania ma charakter informacyjny i nie jest ustaleniem planu, co faktycznie oznacza, że elektrownie wiatrowe mogą być ulokowane w dowolnym miejscu obszaru EWR, a w konsekwencji, wyznacznikiem przy badaniu naruszenia interesu prawnego strony wnoszącej skargę musiała być nieprzekraczalna linia zabudowy, określona w § 17 ust. 4 pkt 1 lit.e) tiret czwarte, ze szczególnym uwzględnieniem tych miejsc, w których znajduje się ona w najmniejszej odległości od granic działek skarżącego.

Słusznie także Sąd Wojewódzki podkreślił, że naruszenia interesu prawnego J. H. należy poszukiwać również w przepisach prawa cywilnego, a konkretnie w art. 140 kc, mając na uwadze różnorakie, znane już dziś powszechnie, oddziaływania negatywne, poza hałasem, związane z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych, takie jak infradźwięki czy migotanie cienia. Zaplanowane w zaskarżonej uchwale turbiny mają być zlokalizowane w na tyle niewielkiej odległości od działek J. H., że nie można mieć wątpliwości co do ich wpływu na sposób wykonywania przez niego prawa własności.

Bez znaczenia dla oceny prawidłowości poglądu zaprezentowanego

w zaskarżonym wyroku pozostają argumenty skargi kasacyjnej sprowadzające się do wykazania, że samo przeznaczenie terenów pod budowę elektrowni wiatrowych

w planie miejscowym nie może powodować naruszenia interesu prawnego, gdyż zakres oddziaływania poszczególnych turbin zostanie określony w postępowaniu

w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań, gdzie skarżący może dochodzić swoich praw. Stanowiska takiego nie można podzielić, gdyż oba uprawnienia nie są konkurencyjne ani się nie wykluczają. Od strony jedynie zależy, czy wykaże naruszenie swojego interesu prawnego i skorzysta z możliwości, jaką daje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czy będzie dochodzić swoich praw w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dowodząc, że dotyczy ono jej interesu prawnego bądź obowiązku (art. 28 kpa), czy też skorzysta

z obu tych uprawnień. Poza tym, postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dotyczy oceny lokalizacji poszczególnych wież elektrowni wiatrowych pod względem szeroko rozumianej ochrony środowiska. Chodzi zatem o etap realizacji przedsięwzięcia w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zakres sprawy kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji był natomiast zupełnie inny, także w zakresie zbadania, czy interes prawny skarżącego został naruszony. Interes prawny strony mają bowiem naruszać zapisy uchwały objętej skargą, w oderwaniu od tego, czy i w jaki konkretny sposób będą one realizowane.

Dlatego też wynik postępowania w sprawie o określenie środowiskowych uwarunkowań dla planowanych elektrowni wiatrowych, czy też złożony tam raport

i postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gorzowie Wielkopolskim z [...] lutego 2016 r., na które powołuje się autor skargi kasacyjnej, nie mogą mieć znaczenia dla kontrolowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy, niezależnie od tego, że dołączone do skargi kasacyjnej postanowienie RDOŚ z [...] lutego 2016 r. zapadło już po wydaniu zaskarżonego wyroku.

Podkreślenia także wymaga, że podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty dotyczące poparcia tezy o braku naruszenia interesu prawnego J. H. pomijają całokształt uprawnień wynikających z prawa własności, a zwłaszcza z art. 140 kc, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ochroną prawną objęte zostało także niezakłócone korzystanie z nieruchomości. Właściciel każdej nieruchomości powinien bowiem przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 kc).

Autor skargi kasacyjnej wskazuje na to, że "nie da się zrealizować przedsięwzięcia w postaci budowy farmy wiatrowej w taki sposób, by faktycznie doszło do naruszeń, o których mowa w skardze. Wynika to z prostej przyczyny - inwestor nie uzyska decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych w przypadku, gdy strefa hałasu generowanego będzie oddziaływała na nieruchomości zabudowane

w sposób przekraczający dopuszczalne wskaźniki dopuszczalnego hałasu. Nie jest więc prawnie możliwe doprowadzenie do takiej sytuacji, by skarżący utracił możliwość korzystania ze swojej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem." Przedstawiona argumentacja nie uwzględnia jednak chociażby tego, na ile przy tak nieprecyzyjnym określeniu zakazu zabudowy, jaki ujęty został w § 17 ust. 3 zaskarżonej uchwały, J. H. mógłby ubiegać się o uzyskanie pozwolenia na rozbudowę obiektów znajdujących się na działce nr [...]. Poza tym,

w przyszłości obszar nie objęty planem, w zakresie drugiej z działek - nr [...], której współwłaścicielem jest skarżący, położonej od planowanej elektrowni wiatrowej

w mniejszej odległości aniżeli działka [...] - mógłby mieć inne przeznaczenie niż w chwili jego uchwalania, ale nie będzie to możliwe z uwagi na treść ustanowionego w § 17 ust. 3 zakazu, co stanowi ingerencję w możliwość zagospodarowania tego terenu. Lokalizacja elektrowni wiatrowych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinna być zatem taka, aby plan ten obejmował całość strefy ochronnej i by uciążliwości generowane przez te elektrownie zamykały się

w granicach planu (por. wyrok NSA z 2 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2807/16).

Tym samym, za nietrafne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (dotyczącego wymogu określenia w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 155, poz. 1043), ujęty w obu podstawach kasacyjnych, przy czym w ramach podstawy opartej o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powiązano go z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powołaną ustawą z 6 sierpnia 2010 r. dodano do art. 15 ust. 3 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - pkt 3a, który uzyskał następujące brzmienie: w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu

i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Ustawa weszła w życie 25 września 2010 r., przy czym art.

3 ust. 2 stanowił, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Ponieważ w stanie sprawy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu podjęta została w dniu [...] września 2009 r. (uchwała Rady Miejskiej w N. nr [...]), nie ma wątpliwości co do tego, że nie miał w procedurze planistycznej zastosowania przepis art. 15 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dodany ustawą z 6 sierpnia 2010 roku. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 tej ustawy jest nietrafny przede wszystkim dlatego, że orzekając w sprawie, Sąd pierwszej instancji nie kontrolował jego zastosowania przez organ planistyczny, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepis ten nie został w ogóle powołany, podobne jak art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wręcz przeciwnie, stwierdzając nieważność uchwały objętej skargą, Sąd Wojewódzki przytoczył treść art. 15 ust. 2 pkt 1 tej ustawy nakładającego obowiązek określenia w miejscowym planie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Konieczność rozdzielenia liniami rozgraniczającymi terenu przeznaczonego pod elektrownie wiatrowe, czyli na cele produkcyjne, od terenu przeznaczonego pod wykorzystanie rolnicze, Sąd wywiódł z wykładni tego przepisu, czemu dał wyraz w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej w tym zakresie podkreślenia wymaga, że co do zasady należy podzielić pogląd (nie kwestionowany zresztą przez autora skargi kasacyjnej), że gmina, realizując zadanie własne polegające na kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim terenie, w granicach wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 15 ust. 2 pkt 1, może w tym samym terenie realizować różne zadania pod warunkiem, że nie są one wzajemnie sprzeczne. Możliwe jest określenie podstawowego przeznaczenia terenu poprzez wskazanie funkcji alternatywnych, które nie są wzajemnie sprzeczne ani się nie wykluczają, realizowanych osobno lub łącznie (por. np. powołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 2490/12).

W stanie faktycznym sprawy nie mamy jednak do czynienia z taką sytuacją.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz w powołanym tam orzecznictwie, wypracowanym jeszcze przed nowelizacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przed wejściem w życie art. 15 pkt 3a tej ustawy, zgodnie z którym tereny przeznaczone pod wieże elektrowni wiatrowych, drogi dojazdowe do nich i place manewrowe oraz tereny rolne stanowią tereny o różnym przeznaczeniu i niezbędne jest ich rozgraniczenie liniami rozgraniczającymi (por. np. wyroki NSA: z 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2562/14, z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 197/13).

W stanie sprawy jest to pogląd tym bardziej uzasadniony, że powierzchnia terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe nie została w planie w żaden sposób określona. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor argumentuje, że teren objęty planem ma powierzchnię 157,0600 ha, a obszary zajęte pod turbiny wiatrowe, trwałe place manewrowe i drogi dojazdowe będą mieć powierzchnię ok. 1000 m2 dla każdej turbiny, w związku z czym lokalizacja turbin wiatrowych nie będzie miała jakiegokolwiek wpływu na produkcję rolną, jednak ustalenie tej powierzchni, nawet jeśli wynikało z prac planistycznych, nie znalazło jakiegokolwiek odzwierciedlenia w tekście planu. Poza tym, treść cytowanego już § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały wskazuje na to, że planowane elektrownie wiatrowe mogą być ulokowane w dowolnym miejscu obszaru EWR. Tym samym, w realiach niniejszej sprawy, słusznie Sąd pierwszej instancji przyjął, że teren ten obejmuje obszary o wzajemnie wykluczającym się i sprzecznym przeznaczeniu, co powodowało konieczność rozdzielenia ich liniami rozgraniczającymi.

Bez znaczenia prawnego jest także powoływana w skardze kasacyjnej okoliczność, że na terenach objętych planem nie ma gruntów o klasach bonitacyjnych I-IIIb w zwartym obszarze 0,5 ha, który to obszar miałby zostać "wyłączony z produkcji", co ma świadczyć o tym, że "zwarty obszar o takiej powierzchni nie zostanie wyłączony z produkcji, a podstawowe przeznaczenie rolnicze gruntów EWR zostanie zachowane". Można jedynie domniemywać, że autor skargi kasacyjnej nawiązał w tym zakresie do treści art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst na datę podjęcia zaskarżonej uchwały opublikowany w Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), dotyczącego nie tyle wyłączenia z produkcji użytków rolnych i gruntów leśnych

(o którym stanowi art. 11 tej ustawy), ale przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonywanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dla oceny prawidłowości zastosowania w sprawie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jego wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku, argumentacja ta nie ma jednak znaczenia, głównie z uwagi na podkreślany już wyżej fakt, że zapisy planu nie wyznaczają konkretnych terenów, na których mają być zlokalizowane elektrownie wiatrowe, ani nie określają powierzchni, którą mogą one zajmować. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że sytuacja taka oznacza, że ten sam teren przeznaczony został w planie zarówno na cele produkcyjne (elektrownie wiatrowe) jak i rolne, które wzajemnie się wykluczają.

Nie mogą mieć także przełożenia na stan niniejszej sprawy poglądy zaprezentowane w powołanych w skardze kasacyjnej wyrokach NSA (z 6 maja 2010 roku, sygn. akt II OSK 670/09 oraz z 27 czerwca 2008 roku, sygn. akt II OSK 1826/06), gdyż zostały wyrażone na bazie innych okoliczności faktycznych

i prawnych (obie sprawy dotyczyły uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu).

Z przedstawionych wyżej powodów nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dwa ostatnie przepisy nie były przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji, nie mogły więc zostać naruszone. Artykuł 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dodany zresztą ustawą z 6 sierpnia 2010 r., podobnie jak art. 15 ust. 3 pkt 3a, nie dotyczy w ogóle planu miejscowego, tylko studium; co się zaś tyczy art. 15 ust. 3 pkt 3a, stanowisko odnośnie do zastosowania tego przepisu, zostało już wyrażone w rozważaniach dotyczących zarzutu naruszenia art. 3 ust. 2 ustawy z 6 sierpnia 2010 r. Sąd Wojewódzki nie naruszył także art. 28 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji uchybienia w postaci naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określającego obligatoryjne elementy, jakie powinien zawierać plan miejscowy, dawało bowiem podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.