Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 227/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 128 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 64e, art. 151a § 2, art. 182 § 2a, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1234/22 w sprawie ze sprzeciwu B. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia i przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 września 2022 r. oddalił sprzeciw B. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z [...] maja 2022 r. w przedmiocie ustalenia i przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r. nieruchomość położona w jednostce ewidencyjnej K., miasto K., oznaczona jako działka nr [...] została przeznaczona pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] w K. na odcinku od granicy miasta do skrzyżowania z ul. [...]. Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. Wojewoda nadał przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z [...] września 2021 r. Minister Rozwoju i Technologii uchylił w części powyższą decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Następnie decyzją z [...] czerwca 2021 r. Wojewoda ustalił wysokość odszkodowania przyznanego na rzecz uprawnionych podmiotów i zobowiązał Prezydenta Miasta K. do wypłaty ustalonego odszkodowania.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Minister Rozwoju i Technologii decyzją z [...] maja 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda nie przeprowadził postępowania w sposób prawidłowy, gdyż działając jedynie w oparciu o pismo skarżącej spółki przyjął, że każdy z nabywców lokali w planowanym na nieruchomości budynku złożył oświadczenie dotyczące zrzeczenia się wszelkich roszczeń w stosunku do dewelopera wynikających z decyzji Wojewody o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W ocenie organu odwoławczego sytuacja ta wymagała weryfikacji, a nawet gdyby okazała się faktem, to tego typu cesja praw nie stanowi podstawy do żądania ustalenia i wypłacenia odszkodowania z tytułu przejęcia prawa własności nieruchomości, gdyż wierzytelność o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przysługuje wyłącznie wywłaszczonemu właścicielowi lub też jego następcom prawnym pod tytułem ogólnym. Nie jest to zatem roszczenie, którym uprawniony może skutecznie rozporządzać. Pominięcie właścicieli wyodrębnionych lokali jako uprawnionych do otrzymania części odszkodowania stanowi na tyle istotny błąd, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Ponadto na części nieruchomości lokalowych ustanowiono ograniczone prawa rzeczowe w postaci hipoteki, które również, na mocy art. 18 ust. 1 c specustawy drogowej, objęte są obowiązkiem odszkodowawczym, które w takim przypadku podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw skarżącej spółki. W uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego dotyczące błędów w ustaleniu kręgu stron postępowania administracyjnego i wskazał, że źródłem uprawnień do występowania w postępowaniu w charakterze strony jest przepis prawa materialnego, a nie skutek czynności pranej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego. Sąd wskazał także, że obowiązkiem Wojewody było zbadanie sytuacji prawnej wywłaszczonej nieruchomości pod względem ustanowionych na niej ograniczonych praw rzeczowych, które wygasły na skutek nabycia przez decyzję lokalizacyjną waloru ostateczności i przysługującego z tego tytułu odszkodowania. Sąd zaznaczył, że zasadą dwuinstancyjności postępowania jest uczynienie przedmiotem oceny organu odwoławczego nie samej decyzji, ale sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co uzasadniało wydanie decyzji kasatoryjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

1) art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 128 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899), dalej: ugn, przez jego nieprawidłową interpretację polegającą na przyjęciu, że status stron niniejszego postępowania winni mieć wszyscy właściciele wyodrębnionych lokali, a nie cesjonariusze wierzytelności odszkodowawczej z tytułu wywłaszczenia nieruchomości (lub też ograniczenia prawa do nieruchomości);

2) art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ odwoławczy w toku postępowania administracyjnego prawa materialnego wskazanego w pkt 1;

3) art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ odwoławczy w toku postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisów:

a) art. 138 § 2 kpa polegającym na jego niezasadnym zastosowaniu mimo braku podstaw faktycznych i prawnych do takiego postąpienia w szczególności zaś jego zastosowaniu w sytuacji, gdy nie zachodziła przesłanka wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania;

b) art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegającym na niezasadnej odmowie jego zastosowania, pomimo że okoliczności prawne i faktyczne sprawy uzasadniały utrzymanie w mocy zaskarżonej odwołaniem decyzji;

4) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 ppsa przez nieprzeprowadzenie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, w następstwie nieuzasadnionego nieuwzględnienia okoliczności podnoszonych przez skarżącą kasacyjnie, powołującą się m.in. na to, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 kpa i art. 128 ust. 1 i 2 ugn;

5) art. 135 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa przez niepodjęcie działań zmierzających do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, podczas gdy jej wydanie nastąpiło z naruszeniem przepisów wskazanych w powyższych zarzutach;

6) art. 151 ppsa przez niezasadne zastosowanie polegające na oddaleniu sprzeciwu w sytuacji, gdy nie był on bezzasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie sprawy na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 2a ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że niniejsze postępowanie wszczęte zostało na skutek złożenia sprzeciwu od decyzji Ministra uchylającego decyzję Wojewody. Jest to zatem postępowanie sądowoadministracyjne szczególne, uregulowane odrębnie m.in. przepisami art. 64a-64e i art. 151a ppsa. Powoduje to w szczególności, że w postępowaniu tym nie znajdują zastosowania art. 145 § 1 ani art. 151 ppsa. Uwzględnienie bądź oddalenie sprzeciwu następuje bowiem na podstawie odpowiednio art. 151a § 1 oraz art. 151a § 2 ppsa.

W świetle powyższych uwag Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok, nie mógł naruszyć przepisów art. 145 § 1 pkt 1 ani art. 151 ppsa.

Odnotować w tym miejscu wypada, że oddalenie sprzeciwu skarżącej spółki nastąpiło prawidłowo na podstawie art. 151a § 2 ppsa. W konsekwencji w niniejszej sprawie brak było podstaw uznania za słuszne zarzutów naruszenia art. 151 ppsa oraz naruszenia art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z naruszeniem przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej, a także naruszenia art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 kpa.

Przechodząc do rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej postępowanie ze sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej nie jest postępowaniem nieograniczonym zakresem pisma inicjującego to postępowanie. Zgodnie bowiem z art. 64e ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Oznacza to, że zakres kontroli realizowanej przez sąd administracyjny w tym postępowaniu nie obejmuje wszystkich aspektów postępowania administracyjnego i ograniczony jest wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa, tj. pewnego wycinka dotyczącego kwestii procesowych tego postępowania. Powoduje to m.in. że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw, nie bada prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, o ile nie mają one wpływu na prawidłowość ustalenia przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z niekwestionowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pojęcie strony, jakim posługuje się zacytowany powyżej przepis, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1626/21).

W rozpoznawanej sprawie normę taką wywodzić należy z art. 128 ust. 1 ugn, zgodnie z którym wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że uprawnionymi do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości są osoby wywłaszczone. To ten przepis i wywiedziona norma prawna, a nie wynik czynności prawnej ze sfery prawa cywilnego wskazują interes prawny przemawiający za uznaniem określonych podmiotów za strony postępowania administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22)

Odnotować w tym miejscu także należy, że wprawdzie przepis art. 128 ust. 1 ugn posługuje się pojęciem odszkodowania, ale nie jest to instytucja prawna tożsama z określoną w przepisach prawa cywilnego. O ile bowiem odszkodowanie ustalane na podstawie art. 128 ust. 1 i n. ugn obejmuje wyłącznie wartość wywłaszczonego (ograniczonego) prawa, to odszkodowanie w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego obejmuje także inne aspekty, jak chociażby utracone korzyści, przez co stanowi wartość równej powstałej szkodzie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1923/19). Oznacza to, że instytucja odszkodowania w rozumieniu art. 128 ust. 1 ugn, pomimo zbieżności w warstwie językowej, nie jest tożsama z instytucją odszkodowania na gruncie prawa cywilnego. Uznać ją zatem należy za odrębną instytucję prawa publicznego, która nie podlega regulacjom prawa cywilnego. Oznacza to, że umowa cesji dotycząca odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości nie powoduje zmiany kręgu stron postępowania o ustalenie tego odszkodowania, chociaż niewątpliwie może stanowić podstawę do dochodzenia równowartości tego odszkodowania na drodze cywilnej pomiędzy stronami umowy cesji.

W konsekwencji powyższego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał za zasadne stanowisko organu odwoławczego w zakresie błędnego określenia przez Wojewodę kręgu stron postępowania. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że stwierdzone uchybienia procesowe w połączeniu z brakami w materiale dowodowym odnoszącym się do kwestii ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na wywłaszczonej nieruchomości powodują, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji Wojewody na podstawie art. 138 § 2 kpa i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W konsekwencji powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 28 kpa w zw. z art. 128 ust. 1 ugn, naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 ppsa oraz naruszenia art. 135 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a ppsa, oddalił skargę kasacyjną.