Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 444/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prokuratora Prokuratury Krajowej, Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, P.S. siedzibą w W., M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1702/17 przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej Warszawa – Praga w Warszawie delegowanego do Prokuratury Krajowej w sprawie ze skarg E.P.S. w W., M.M., Miasta Stołecznego Warszawy, D.R.T., B.T. i Y.K. na decyzję Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia 4 sierpnia 2017 r. nr R 3/17 w przedmiocie uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej i odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia od P.S. w W. i M.M. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 listopada 2019 r., po rozpoznaniu skarg E.P.S. w W., M. M., Miasta Stołecznego Warszawy, D. R. T., B. T. i Y. E. na decyzję Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z 4 sierpnia 2017 r. w przedmiocie uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej i odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżących koszty postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 18 kwietnia 1948 r. pełnomocnik C. M. z O. T. złożył do Zarządu Miejskiego w Warszawie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej nr (...) położonej przy ul. (...) jako współwłaścicielce tej nieruchomości.

Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem z 2 lutego 1952 r. odmówiło dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do wspomnianej nieruchomości, wskazując, że jest on przeznaczony pod użyteczność publiczną.

W dniu 19 sierpnia 2009 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek Y. E. i B. T. spadkobierców C. M. z O. T. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 2 lutego 1952 r.

Decyzją z 20 sierpnia 2010 r. Kolegium stwierdziło nieważność orzeczenia z 2 lutego 1952 r., wskazując, że z akt sprawy nie wynika czy możliwość korzystania ze spornej nieruchomości przez dotychczasowych współwłaścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości w dokumentach planistycznych i czy była ona przedmiotem oceny orzekającego organu.

Postanowieniem z 7 czerwca 2010 r. Sąd Rejonowy dla Warszawy Śródmieścia ustanowił kuratora spadku nieobjętego po R. R. O. (drugim pierwotnym współwłaścicielu spornej nieruchomości), a postanowieniem z 10 listopada 2010 r. wyraził zgodę na zniesienie wspólności praw i roszczeń do spornej nieruchomości wynikających z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279), dalej: Dekret, w ten sposób, by ogół praw i roszczeń o wartości 345 000 złotych przyznać Y. E. B. T. i D. R. T. po 1/3 każdemu z nich, z zasądzeniem na rzecz kuratora spadku nieobjętego po R. R. O. od Y. E., B. T. i D. R. T. po 57 500 złotych.

Umową z 10 grudnia 2010 r. kurator spadku i A. M., działający w imieniu i na rzecz Y. E., B. T. i D. R. T. znieśli odpłatnie wspólność praw i roszczeń do spornej nieruchomości, wynikających z art. 7 dekretu w ten sposób, że ogół praw i roszczeń o wartości 345 000 zł nabyli: Y. E. w 8/24 części, B. T. w 8/24 części i D. R. T. w 8/24 części.

Wnioskiem z 11 stycznia 2011 r. adw. A. M. zwrócił się do Urzędu m.st. Warszawy Biura Gospodarki Nieruchomościami o wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu spornej nieruchomości na rzecz: Y. E. w 1/3, B. T. w 1/3 i D. R. T. w 1/3.

W toku postępowania administracyjnego Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 28 września 2011 r. zatwierdził podział nieruchomości opisanej jako działka ewidencyjna (...) i (...) z obrębu (...) na działki ewidencyjne (...), (...), (...), (...) wydzielone w granicach dawnej nieruchomość hipotecznej.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 3 lutego 2012 r. ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o pow. 1 177 m², położonego w Warszawie przy (...) opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr (...) z obrębu (...), dla której prowadzona jest księga wieczysta nr (...) na rzecz: Y. E. w udziale wynoszącym 1/3 części gruntu, B. T. w udziale wynoszącym 1/3 części gruntu, D. R. T. w udziale wynoszącym 1/3 części gruntu, ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o pow. 375 m2 położonego w Warszawie przy ul. (...) opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr (...) z obrębu (...), na rzecz: Y. E. w udziale wynoszącym 1/3 części gruntu, B. T. w udziale wynoszącym 1/3 części gruntu, D. R. T. w udziale wynoszącym 1/3 części gruntu; ustalił czynsz symboliczny za prawo użytkowania wieczystego oraz odmówił wskazanym powyżej osobom ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntów opisanych w ewidencji jako działki nr (...) i (...) z obrębu (...) z uwagi na ich przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną.

Umową sprzedaży z 20 lutego 2012 r. M.M., działający w imieniu Y. E. B. T., D. R. T., sprzedał samemu sobie całość przysługujących Y. E. B. T., D. R. T. praw i roszczeń do spornej nieruchomości.

Wnioskiem z 20 lutego 2012 r. M.M. zwrócił się do Prezydenta m.st. Warszawy o zmianę decyzji z 3 lutego 2012 r. i ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na jego rzecz, a pismem z 21 lutego 2012 r. Y. E., B. T. i D. R. T. zwrócili się do Urzędu m.st. Warszawy o zmianę ww. decyzji Prezydenta i przeniesienie jej na rzecz M.M.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 1 marca 2012 r. zmienił za zgodą stron decyzję z 3 lutego 2012 r., wpisując w miejsce spadkobierców nabywcę roszczeń do nieruchomości.

Umową z 19 kwietnia 2012 r. Miasto Stołeczne Warszawa oddało M.M. działki gruntu nr: (...) i (...) z obrębu (...) w użytkowanie wieczyste. Decyzjami nr 12/2012 i nr 13/2012 z 26 czerwca 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy orzekł o nieodpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego M.A.M. w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka (...) i (...) z obrębu (...)

W dniu 21 listopada 2016 r. na mocy umowy własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) i nr (...) z obrębu (...) przeszła na rzecz E.P.S. w W.

W dniu 9 maja 2017 r. Prokuratura Regionalna we Wrocławiu wniosła sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 20 sierpnia 2010 r.

Postanowieniem z 12 czerwca 2017 r. Komisja wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 3 lutego 2012 r. i 1 marca 2012 r.

Decyzją z 4 sierpnia 2017 r. Komisja uchyliła decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 3 lutego 2012 r. w części obejmującej punkty 1 i 2 sentencji oraz odmówiła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. W ocenie Komisji za takim rozstrzygnięciem przemawiało uzyskanie informacji o stwierdzeniu zgonu R. O. i niepodjęcie przez Prezydenta czynności zmierzających do ustalenia kręgu spadkobierców po nim. Ponadto zdaniem organu Prezydent nie zbadał kwestii posiadania spornej nieruchomości osób wnioskujących o ustanowienie prawa własności czasowej. Zwrócił przy tym uwagę, że zakres szkód na nieruchomości i jej stan wskazywał, że w tym przypadku zamiast ustanowienia prawa własności czasowej wnioskodawcom przysługiwało odszkodowanie za tę nieruchomość, a zatem nie istniała możliwość dokonania zwrotu tej nieruchomości. Dodatkowo Komisja stwierdziła, że Prezydent pominął kwestię samokontraktacji i nabycie nieruchomości przez pełnomocnika do własnego majątku.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że Komisja, stwierdzając niepodjęcie przez Prezydenta czynności mających na celu ustalenie kręgu spadkobierców po R. O., sama również nie podjęła tych czynności, co wykluczało możliwość wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie przez odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego. Zaznaczył przy tym, że nie można domniemywać, że spadek po pierwotnym współwłaścicielu, jako nieobjęty, przypadł Skarbowi Państwa. Sąd odnotował także, że Komisja, orzekając o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, nie określiła adresata tego rozstrzygnięcia, przy czym jednocześnie pozostawiła w obrocie prawnym punkt decyzji z 3 lutego 2012 r. ustalający czynsz symboliczny. Zdaniem Sądu Miasto ani Prezydent nie mogli być uczestnikami postępowania o ustalenie spadkobierców po R. O., gdyż postępowanie to nie dotyczyło praw Miasta ani Skarbu Państwa. Rozpoznając sprawę, Sąd stanął na stanowisku, że kwestia posiadania nieruchomości jako przesłanka umożliwiająca przyznanie prawa własności czasowej dotyczyła wyłącznie następców prawnych właściciela nieruchomości, a nie samych właścicieli, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Ponadto zdaniem Sądu kwestia nabycia roszczeń dekretowych za kwotę nieekwiwalentną w stosunku do wartości nieruchomości nie leży w interesie społecznym, na którego straży stoi Komisja. Jego zdaniem Prezydent nie był podmiotem uprawnionym do skutecznego zakwestionowania ważności takiej umowy, a czynności te mogły zostać podjęte przez Komisję. Dodatkowo Sąd stwierdził, że fakt wnoszenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi o tym, że reprywatyzacja przebiegła w celu zrealizowania zamiaru inwestycyjnego uzgodnionego przez Prezydenta i inwestora. Prawo składania uwag do takiego projektu jest prawem powszechnym, a sam plan uchwalany jest przez Radę Miasta, a nie Prezydenta.

Odrębne skargi od powyższego wyroku złożyli Komisja, Prokurator Prokuratury Okręgowej w Poznaniu delegowany do Prokuratury Krajowej, M.M. i P.S. w W. (dawniej E.P.S. w W.).

Prokurator zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skarg. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r. poz. 718), dalej: ustawa reprywatyzacyjna, oraz art. 16 ust. 3 tej ustawy w zw. z art. 49 § 1 kpa przez przyjęcie, że Komisja była obowiązana do przeprowadzenia postępowania spadkowego po R. O. podczas gdy: po pierwsze - organ ten nie miał legitymacji czynnej do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym właścicielu nieruchomości, żaden zaś przepis prawa nie nakłada na organ administracji obowiązku ustalenia spadkobierców strony, jeżeli do jej śmierci doszło przed wszczęciem postępowania administracyjnego, po drugie - okoliczność braku przyjęcia spadku przez ewentualnych spadkobierców, a także charakter spadku wakującego po R. O. oraz dziedziczenie przez Skarb Państwa z dniem 8 kwietnia 1973 r. było okolicznością bezsporną, po trzecie – Sąd nie wskazał podstawy prawnej wspomnianego obowiązku Komisji oraz nie wykazał tego, by stwierdzone przezeń uchybienie w realiach niniejszej sprawy mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, zwłaszcza w perspektywie przyjęcia doręczenia decyzji wszystkim stronom zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy reprywatyzacyjnej w zw. z art. 49 § 1 kpa;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 kpa przez przyjęcie, że Komisja nie wskazała adresata rozstrzygnięcia i może istnieć wątpliwość, czy odmowa ustanowienia użytkowania prawa użytkowania wieczystego dotyczyła nabywców roszczeń dekretowych, czy spadkobierców C. M. T., a ponadto przez stwierdzenie, że Komisja nie uchyliła w decyzji rozstrzygnięcia Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: "Prezydenta") z dnia 3 lutego 2012 r. w zakresie czynszu symbolicznego – podczas gdy zarówno z rozstrzygnięcia decyzji Komisji, jak i jej uzasadnienia wynika zarówno to, kto jest adresatem decyzji, jak i fakt uchylenia wspomnianej decyzji w zakresie czynszu symbolicznego;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), dalej: Dekret, przez wyrażenie błędnego poglądu, że przesłanka "posiadania", o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, została przypisana jedynie prawnym następcom właściciela, ale już nie samemu właścicielowi gruntu (jego pełnomocnikowi, użytkownikowi czy zarządcy) - co skutkowało uznaniem przez Sąd, że w sprawie nie zaistniała potrzeba badania kwestii posiadania nieruchomości przez "dotychczasowych właścicieli gruntu" lub innych podmiotów, o których mowa w art. 7 ust. 1 Dekretu w chwili złożenia wniosku dekretowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do przeciwnego wniosku;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy reprywatyzacyjnej w zw. z art. 27, art. 3 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przez przyjęcie, że Komisja nie posiada kompetencji do ustalenia wartości świadczenia wzajemnego w stosunku do wartości przedmiotowej nieruchomości warszawskiej, lecz powinna wystąpić do sądu powszechnego o ustalenie nieważności umowy zbycia roszczeń za świadczenie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach, podczas gdy z przepisów ustawy o szczególnych zasadach, zwłaszcza z jej art. 27, wynikają kompetencje do samodzielnej oceny zaistnienia przesłanki "przeniesienia roszczeń do nieruchomości warszawskiej w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej".

Komisja zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) art. 30 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 3 ust. 1-3 w zw. art. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy reprywatyzacyjnej przez błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę jego zastosowania, z uwagi na uznanie, że wprowadzona ustawą o Komisji przesłanka materialnoprawna wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wymieniona w art. 30 ust. 1 pkt 5, może znaleźć zastosowanie pod warunkiem wcześniejszego uzyskania prejudykatu w postaci orzeczenia sądu powszechnego stwierdzającego nieważność umowy zbycia roszczeń do nieruchomości dekretowej z uwagi na występującą w jej ramach niewspółmierność świadczeń między stronami stosunku prawnego, przy czym ww. błędna wykładnia tych przepisów doprowadziła do uznania braku podstaw do uchylenia nadzorowanej decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję w oparciu o ww. przesłankę, zgodnie z którą przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, ponieważ nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej, podczas gdy dokonanie właściwej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy reprywatyzacyjnej w powiązaniu ze stanem faktycznym wskazanym w decyzji Komisji pozwalało na uznanie, że w przypadku spornej nieruchomości wydanie decyzji reprywatyzacyjnej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym z uwagi na rażący brak ekwiwalentności świadczeń stron mający miejsce w umowie dotyczącej przeniesienia roszczeń do ww. nieruchomości, co uprawniało Komisję do uchylenia w całości nadzorowanego aktu i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy;

2) art. 30 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 3 ust. 1-3 w zw. art. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 2-4 ustawy reprywatyzacyjnej przez błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę jego zastosowania, z uwagi na uznanie, że przesłanka materialnoprawna wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wymieniona w art. 30 ust. 1 pkt 5, może znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, w których doszło wcześniej do stwierdzenia nieważności umowy cywilnoprawnej dotyczącej przeniesienia roszczeń do nieruchomości warszawskiej z uwagi na brak ekwiwalentności świadczeń, podczas gdy treść powołanego przepisu nie uzależnia możliwości jego zastosowania od wcześniejszego uzyskania prejudykatu w postaci orzeczenia wyroku sądu powszechnego potwierdzającego nieważność czynności prawnej dotyczącej przeniesienia roszczeń do nieruchomości warszawskiej, dokonanie właściwej wykładni powołanego przepisu w powiązaniu z ustaleniem przez Komisję wartości nieruchomości warszawskiej na podstawie art. 27 ustawy reprywatyzacyjnej, jest wystarczające dla stwierdzenia, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności, jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej;

3) art. 3. ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy reprywatyzacyjnej przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, z uwagi na uznanie, że Komisja w dacie wydania decyzji posiadała legitymację czynną umożliwiającą jej skuteczne wystąpienie z powództwem w trybie art. 189 kpc o ustalenie przez sąd cywilny umowy zbycia roszczeń dekretowych za nieważną z uwagi na występującą na jej tle niewspółmierność świadczeń stron, podczas gdy Komisja w dacie wydania rozstrzygnięcia w sprawie nie posiadała uprawnień prokuratorskich, zaś wskazany na wstępie przepis nie wyposażał organu w legitymację do skutecznego wszczynania postępowań przed sądami powszechnymi dotyczących ustalenia nieważności umów cywilnoprawnych obejmujących roszczenia do nieruchomości warszawskich;

4) art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy reprywatyzacyjnej w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej przez błędną wykładnię i uznanie prawidłowości w pomijaniu przez Prezydenta m.st. Warszawy zbadania przesłanki "posiadania" w stosunku do dotychczasowego właściciela i jego następców prawnych podczas wydawania decyzji reprywatyzacyjnej, co oparto na poglądzie, że wymóg "posiadania" gruntu przewidziany w art. 7 ust. 1 Dekretu nigdy nie dotyczył dotychczasowego właściciela, z kolei odnośnie następców prawnych właściciela wymóg ten przestał obowiązywać po dacie 1 stycznia 1947 r., gdy tymczasem art. 7 ust. 1 Dekretu przewiduje niezmiennie wymóg posiadania gruntu w dacie złożenia wniosku w stosunku do właściciela i następców prawnych właściciela, nakładając tym samym na organy dekretowe obowiązek zbadania danej przesłanki, a której to powinności przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopełniono, jak przyznaje sam Prezydent m.st. Warszawy, co w konsekwencji winno skutkować oddaleniem wszystkich skarg, z uwagi na prawidłowe oparcie rozstrzygnięcia decyzji na art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy reprywatyzacyjnej;

5) art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy reprywatyzacyjnej w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 i art. 80 kpa przez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że Komisja nie jest uprawniona do wyeliminowania ostatecznych decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych z pominięciem obowiązku ustalenia posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następców prawnych, podczas gdy Komisja jest zobligowana do przeprowadzenia postępowania pod kątem sprawdzenia, czy decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 Dekretu, zaś w przypadku wykazania braku sprostania owemu obowiązkowi przez organy administracyjne, Komisja z woli ustawodawcy jest obowiązana do wydania decyzji związanej na podstawie jednej z form rozstrzygnięcia przewidzianej w art. 29 ust. 2-4 ustawy reprywatyzacyjnej;

6) art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy reprywatyzacyjnej w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędną wykładnię i uznanie, że sam brak ustaleń co do posiadania (na gruncie art. 7 ust, 1 Dekretu) względem tak właściciela, jak i jego następców prawnych, przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie może zostać uznany za rażące naruszenie prawa, jak również naruszenie prawa w stopniu podstawowym, podczas gdy jeżeli warunkiem przyznania prawa użytkowania wieczystego (własności czasowej) było spełnienie łącznie trzech przesłanek, a organ sprawdza jedynie zaistnienie dwóch, odstępując w całości od weryfikacji spełnienia trzeciej przesłanki, to tym samym dopuszcza się wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa materialnego;

7) art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu przez uznanie, że spełnienie przesłanki posiadania gruntu zarówno w kontekście właściciela nieruchomości, jak i następców prawnych właściciela, nie stanowiło warunku uwzględnienia wniosku dekretowego, gdyż jedyne kryterium przy badaniu wniosków dekretowych stanowiła ocena przesłanki zgodności korzystania z gruntu z przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), podczas gdy w odniesieniu do właściciela gruntu oraz następców prawnych właściciela gruntu, warunkiem pozytywnego rozpatrzenia wniosku, obok przesłanki planistycznej było również posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku oraz złożenie wniosku w przepisanym prawem terminie;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 i 5 oraz w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy reprywatyzacyjnej w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej przez uchylenie decyzji, co wynikało z uznania, że w stanie faktycznym i prawnym konkretnej sprawy żadna ze wskazanych jako podstawy rozstrzygnięcia decyzji przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej nie mogła prowadzić do uznania naruszenia prawa przez Prezydenta m.st. Warszawy, co wyklucza możliwość uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję, podczas gdy Komisja, działając w oparciu przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy reprywatyzacyjnej była uprawniona do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej i orzeczenia w uchylonym zakresie co do istoty sprawy wobec zaistnienia którejkolwiek z przesłanek pozytywnych wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 ustawy reprywatyzacyjnej przewidujących niezależne podstawy wzruszenia decyzji;

9) art 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy reprywatyzacyjnej w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa przez uchylenie decyzji Komisji i uznanie wadliwości rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym stwierdzenia przez organ, że Prezydent m.st. Warszawy wydając decyzję reprywatyzacyjną, dopuścił się rażącego naruszenia prawa przez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku, podczas gdy kwestionowane przez Sąd stanowisko Komisji odnośnie zasadności w stwierdzeniu naruszenia prawa w podanym zakresie było prawidłowe i jako takie uzasadniało wzruszenie nadzorowanego aktu w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy reprywatyzacyjnej;

10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 i 5 kpa przez uznanie, że niewymienienie w rozstrzygnięciu decyzji Komisji nazwy i siedziby podmiotu – adresata, do którego skierowano odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, stanowi naruszenie ww. przepisu kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia kontrolowanej decyzji przez Sąd, podczas gdy treść decyzji Komisji zawiera prawidłowe oznaczenie strony - adresata rozstrzygnięcia w postaci E.P.S. z siedzibą w W., a zatem umożliwia jednoznaczną identyfikację zindywidualizowanego podmiotu, któremu odmówiono przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu;

11) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy reprywatyzacyjnej i w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kp. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej przez uchylenie decyzji Komisji z uwagi na uznanie, że orzeczenie co do istoty sprawy przez Komisję nie było możliwe z uwagi na istotne braki w materiale dowodowym zachodzące w związku z nieprzeprowadzeniem postępowania spadkowego po R. O., a które to zaniechanie skutkowało naruszeniem przez Komisję ww. przepisów postępowania administracyjnego ze skutkiem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy dla wydania w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego przez Komisję - wobec zaistniałych w konkretnej sprawie okoliczności – nie było koniecznym wcześniejsze uzupełnienie materiału dowodowego przez przeprowadzenie postępowania spadkowego po R. O., co powoduje, że ewentualne uchybienie Komisji w tym zakresie pozostawałoby bez wpływu na wynik sprawy;

12) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 kpa przez uchylenie decyzji Komisji z uwagi na uznanie, że spełnienie warunku posiadania przez przeddekretowego właściciela gruntu musi zostać ocenione jako niewątpliwe w związku z przysługującym mu na datę wejścia w życie Dekretu prawem własności, podczas gdy żaden z przepisów materialnoprawnych obowiązujących w dacie wejścia w życie Dekretu, jak i w okresie po nim następującym, nie wprowadzał domniemania prawnego prowadzącego do automatycznego przypisania podmiotowi właścicielskiemu posiadania z samego faktu przysługującego mu prawa własności rzeczy;

13) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 76 § 1 kpa i w zw. z art. 7 kpc w zw. z art. 189 kpc przez uchylenie decyzji Komisji i uznanie, że skoro organ dekretowy nie posiadał legitymacji czynnej pozwalającej mu na skuteczne wystąpienie do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie nieważności umowy zbycia roszczeń, to nie można mu zarzucić naruszenia przepisów postępowania administracyjnego obejmujących przeprowadzenie oceny dokumentu urzędowego, jakim była umowa cywilnoprawna, podczas gdy Prezydent m.st. Warszawy w dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej posiadał możliwość zwrócenia się do prokuratora o rozważenie możliwości wytoczenia powództwa nakierowanego na przeprowadzenie oceny ważności umowy zbycia roszczeń dekretowych do nieruchomości warszawskiej pod kątem zachowania ekwiwalentności świadczeń między stronami czynności prawnej, co należy odnieść zwłaszcza do sytuacji, gdy owa rażąca niewspółmierność była zauważalna bez konieczności przeprowadzania wnikliwej analizy konkretnego dokumentu;

14) art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez zakwestionowanie zasadności stwierdzenia przez Komisję, że Prezydent m.st. Warszawy wszczynając i prowadząc postępowanie reprywatyzacyjne w nadzorowanej sprawie, zmierzał do osiągnięcia z góry założonego celu polegającego na zrealizowaniu zamierzenia inwestycyjnego przez podmioty roszczeń o reprywatyzację gruntu, przy jednoczesnym niekwestionowaniu przez Sąd samej podstawy ustaleń prowadzących do takiego stanowiska organu w podanym zakresie, a które to ustalenia były wynikiem kompleksowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania rozpoznawczego;

15) art. 141 § 4 ppsa przez sporządzenie uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli kasacyjnej, a to jest przez jego niejasną oraz nielogiczną w odbiorze formułę, a nadto popadanie w daleko idące sprzeczności wewnętrzne;

16) art. 125 § 1 pkt 1 i 2 ppsa przez niezastosowanie tego przepisu i odmowę zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, w sytuacji skierowania do sądu powszechnego aktu oskarżenia obejmującego okoliczności związane z nabyciem roszczeń do nieruchomości warszawskiej stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, podczas gdy sam fakt skierowania aktu oskarżenia dotyczącego okoliczności związanych z nabyciem roszczeń do konkretnej nieruchomości dekretowej uzasadniał zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego.

P.S. w W. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, wniosła o jego uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) art. 15 ust. 1 i 2 ustawy reprywatyzacyjnej przez jego niezastosowanie (błędne zastosowanie) i zalecenie Komisji obowiązku poszukiwania dodatkowych podstaw do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej, podczas gdy istnienie takich przesłanek powinno być co najmniej uprawdopodobnione na etapie wszczęcia postępowania rozpoznawczego;

2) art. 153 i art. 145 § 3 ppsa przez faktyczne zalecenie Komisji podejmowania czynności przy ponownym rozpoznaniu sprawy w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3, 4, i 5 ustawy reprywatyzacyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd powinien umorzyć postępowanie administracyjne z uwagi na niemożność stosowania tych przepisów wobec zasady tempus regit actum;

3) art. 145 § 3 ppsa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 ustawy reprywatyzacyjnej, w sytuacji, gdy przepisy tej ustawy nie mają zastosowania w sprawie z uwagi na zasadę lex retro non agit, co doprowadziło jednocześnie do naruszenia zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), zasady legalności działania (art. 6 kpa) i zasady zaufania obywatela do państwa (art. 8 kpa), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji i umorzyć postępowanie administracyjne.

M.M. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, wniósł o jego uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 15 ust. 1 i 2 ustawy reprywatyzacyjnej przez jego niezastosowanie (błędne zastosowanie) i zalecenie Komisji obowiązku poszukiwania dodatkowych podstaw do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej, podczas gdy istnienie takich przesłanek powinno być co najmniej uprawdopodobnione na etapie wszczęcia postępowania rozpoznawczego;

2) art. 153 i art. 145 § 3 ppsa przez faktyczne zalecenie Komisji podejmowania czynności przy ponownym rozpoznaniu sprawy w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3, 4, i 5 ustawy reprywatyzacyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd powinien umorzyć postępowanie administracyjne z uwagi na niemożność stosowania tych przepisów wobec zasady tempus regit actum;

3) art. 145 § 3 ppsa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 ustawy reprywatyzacyjnej, w sytuacji, gdy przepisy tej ustawy nie mają zastosowania w sprawie z uwagi na zasadę lex retro non agit, co doprowadziło jednocześnie do naruszenia zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), zasady legalności działania (art. 6 kpa) i zasady zaufania obywatela do państwa (art. 8 kpa), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji i umorzyć postępowanie administracyjne;

4) art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 2 pkt 4 oraz art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy reprywatyzacyjnej przez niezbadanie istotnego aspektu sprawy tj. wywołania przez decyzję reprywatyzacyjną nieodwracalnych skutków prawnych i w konsekwencji faktyczne zlecenia Komisji obowiązku poszukiwania przez Komisję dodatkowych podstaw do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej pomimo zaistnienia tych nieodwracalnych skutków.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne P.S. M.M. i Prokuratora Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o oddalenie tych skarg kasacyjnych i zasądzenie od skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Pismem procesowym z 1 marca 2021 r. Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej Komisji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Pismem procesowym z 16 lipca 2021 r. Miasto Stołeczne Warszawa przesłało opinię dotyczącą metod wykładni art. 7 Dekretu.

Pismem procesowym z 19 sierpnia 2021 r. Komisja nadesłała opinię językową i prawną w zakresie rozumienia pojęcia "posiadanie" na gruncie art. 7 Dekretu jako rozwinięcie stanowiska procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając zarzuty skarg kasacyjnych P.S. i M.M. należy odnotować, że pomimo odrębnego wniesienia skarg kasacyjnych przez tych skarżących poszczególne ich zarzuty i uzasadnienia w przeważającej części pozostają tożsame. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się wspólnie do odpowiadających sobie zarzutów zawartych w obu środkach zaskarżenia.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 i 2 ustawy reprywatyzacyjnej należy wyjaśnić, że zgodnie z tymi przepisami Komisja przeprowadza z urzędu czynności sprawdzające w celu stwierdzenia, czy w związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej istnieją podstawy do wszczęcia postępowania rozpoznawczego. Komisja może powierzyć przeprowadzenie czynności sprawdzających wyznaczonemu członkowi albo wyznaczonym członkom Komisji (art. 15 ust. 1). Komisja w wyniku przeprowadzenia czynności sprawdzających wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania rozpoznawczego w przypadku uprawdopodobnienia, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa (art. 15 ust. 2).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny ustalony wstępnie w rozpoznanej sprawie daje podstawę do badania prawidłowości wydania decyzji reprywatyzacyjnej. W sprawie tej nie jest bowiem oczywiste, jaki był krąg podmiotów mogących wywodzić swoje uprawnienia do spornej nieruchomości, a to w związku z nieustaleniem stanu spadku po R. O. Do rozstrzygnięcia pozostaje również kwestia skuteczności nabycia roszczeń do nieruchomości z uwagi na nieekwiwalentność świadczenia wynikającego z umowy ich nabycia w stosunku do wartości nieruchomości, a także w kontekście skutków tego nabycia dla ustalenia przysługiwania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o ustanowienie prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej. Odnotować bowiem należy, że do uchylenia decyzji Komisji doszło na skutek stwierdzenia uchybień w toku postępowania oraz wad samej decyzji tego organu. Okoliczności te nie pozwalały zatem na wydanie rozstrzygnięcia, chociaż ich stwierdzenie nie stanowi tak w ogóle o braku podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie ustanowienia prawa do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Tym samym w sprawie nie doszło do naruszenia art. 15 ust. 1 i 2 ustawy reprywatyzacyjnej.

Odnosząc się do kwestii możliwości zastosowania ustawy reprywatyzacyjnej do stanów faktycznych i zdarzeń prawnych zaistniałych przed wejściem w życie tego aktu normatywnego należy odnotować, że problem ten w odniesieniu do art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy reprywatyzacyjnej był przedmiotem oceny wyrażonej w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt I OPS 3/22. Wprawdzie rozważania składu poszerzonego koncentrowały się wokół wspomnianego art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy reprywatyzacyjnej, który nie jest podstawą żadnego zarzutu skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie, ale we wspomnianej uchwale zawarte zostały uwagi natury ogólnej, które w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie mogą i powinny zostać odniesione do innych przepisów tej ustawy, w tym także znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

W uzasadnieniu uchwały skład poszerzony wskazał, że z punktu widzenia przepisów ustawy reprywatyzacyjnej data wydania decyzji kontrolowanej przez Komisję jest irrelewantna, a jej zastosowanie wiąże się z wystąpieniem skutków wskazanych w ustawie. W ocenie składu poszerzonego należy zwrócić uwagę na wewnętrzną systematykę art. 30 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej, w którym zawarto katalog przesłanek charakterystyczny dla nadzwyczajnych trybów wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji, które z istoty tych trybów odnoszą się do okoliczności faktycznych mających miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy reprywatyzacyjnej. Odnotowano przy tym, że zasady wyrażone w Konstytucji RP, w tym wynikająca z jej art. 2 zasada ochrony praw nabytych nie mają charakteru absolutnych i możliwe są od nich wyjątki w postaci możliwości wstecznego zastosowania nowych przepisów w celu zastosowania środków naprawczych przy spełnieniu warunków wypracowanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Skład orzekający wskazał także, że sam tytuł ustawy reprywatyzacyjnej zawiera istotną deklarację istotnych celów i motywów usuwania skutków decyzji wydanych przed wejściem w życie tej ustawy. Okoliczności te zdaniem składu poszerzonego wskazują wyraźnie, że intencją ustawodawcy było wyposażenie Komisji w kompetencje do stwierdzenia nieważności lub uchylenia decyzji reprywatyzacyjnych, które były wydane przed wejściem w życie ustawy reprywatyzacyjnej, w oparciu o przesłanki, które nie obowiązywały w chwili wydania decyzji reprywatyzacyjnych.

W ocenie NSA w sprawie o sygn. akt I OPS 3/22 nie zawsze w przypadku braku przepisów interptemporalnych należy przyjąć domniemanie zasady tempus regit actum i uznawać, że ustawa ma zastosowanie tylko do faktów mających miejsce po wejściu w życie ustawy, gdyż zasięg domniemania bezpośredniego działania ustawy nowej obejmuje jedynie przypadki, w których nie pojawiają się żadne istotne względy aksjologiczne, systemowe czy pragmatyczne mogące przemawiać zarówno na rzecz objęcia danej kategorii faktów zasadą bezpośredniego działania prawa nowego, jak i dalszego działania prawa dawnego. Wskazano, że jeśli określone założenie leżące u podstaw uchwalenia ustawy posiada silne uzasadnienie w aksjologii konstytucyjnej i jednocześnie nie da się tego założenia zrealizować bez odstąpienia od zakazu działania prawa wstecz, to takie rozwiązanie można uznać za zgodne z Konstytucją.

Uwagi powyższe skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i uznaje za własne. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że z uwagi na ogólny zakaz stosowania prawa wstecz Komisja nie miała kompetencji do wydania kontrolowanej decyzji. W konsekwencji powyższego zarzuty naruszenia art. 153 i art. 145 § 3 ppsa oraz art. 145 § 3 ppsa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy reprywatyzacyjnej należało uznać za niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej M.M. naruszenia art. 134 § 1 ppsa przez nieodniesienie się do zarzutów wywołania przez decyzję reprywatyzacyjną nieodwracalnych skutków, wskazać należy, że kwestia ta została w sposób wystarczający rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji w ramach problematyki stwierdzenia nieważności umowy nabycia roszczeń dekretowych za nieekwiwalentne świadczenie w stosunku do wartości nieruchomości. Sąd wskazał bowiem, że istnieje prawna możliwość wzruszenia tej decyzji. Mając na uwadze, że nabycie roszczeń dekretowych było czynnością poprzedzającą dalsze czynności podjęte w stosunku do spornej nieruchomości, stwierdzenie nieważności tej czynności może dać podstawę prawną do uchylenia skutków prawnych czynności podjętych w stosunku do niej już po zawarciu tej umowy. Brak jest zatem podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się co do tego zarzutu i nie zbadał dotyczącego go aspektu sprawy. Tym samym zarzut ten należało uznać za chybiony.

Przechodząc do rozpoznania kolejnych zarzutów skarg kasacyjnych należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji co do wadliwego sformułowania rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo wskazał, że rozstrzygnięcie to w związku z wielością podmiotów występujących w sprawie powinno jasno określać, któremu podmiotowi Komisja odmówiła przyznania tego prawa. Należy bowiem zauważyć, że w toku postępowania reprywatyzacyjnego prawo to zostało decyzją z 3 lutego 2012 r. pierwotnie przyznane D. R. T., B. T. i Y. E.. Następnie decyzją z 1 marca 2012 r. Prezydent dokonał zmiany pierwotnej decyzji, podstawiając w miejsce wskazanych powyżej osób M.A.M., który w późniejszym okresie wniósł sporny grunt aportem do spółki. Oznacza to, że adresatem rozstrzygnięcia Komisji mogły być zarówno spółka aktualnie posiadająca nieruchomość, M.A.M. jako beneficjent decyzji z 1 marca 2012 r., jak i beneficjenci decyzji z 3 lutego 2012 r. na skutek uchylenia przez Komisję decyzji z 1 marca 2012 r. Zaznaczyć przy tym należy, że wymienienie stron postępowania w rozdzielniku decyzji czy jej komparycji w przypadku ich wielości nie powoduje, że rozstrzygnięcie w niej zawarte może zostać określone z pominięciem adresata tego rozstrzygnięcia. W konsekwencji powyższego uchybienia redakcyjne rozstrzygnięcia decyzji Komisji w zakresie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości miały istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 i 5 kpa.

Odnosząc się do kwestii ekwiwalentności świadczeń, za które nabyto roszczenia dekretowe, w stosunku do wartości spornej nieruchomości należy wskazać, że nie ulega wątpliwości, że Komisja na podstawie art. 27 ustawy reprywatyzacyjnej posiadała prawo do ustalenia wartości tej nieruchomości. Zgodnie bowiem z tym przepisem wartość nieruchomości w postępowaniu rozpoznawczym określa rzeczoznawca majątkowy zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, według stanu na dzień wydania decyzji reprywatyzacyjnej. Analiza tego przepisu nie daje jednak podstaw do przyjęcia, że Komisja posiada samodzielną kompetencję do określania czy zbycie roszczeń dekretowych nastąpiło w drodze wzajemnego świadczenia nieekwiwalentnego. Takie uprawnienie pozostaje w wyłącznej kompetencji sądu powszechnego, jako immanentna konsekwencja oceny ważności i prawidłowości umów cywilnoprawnych w sferze cywilnoprawnej. Odmienna interpretacja prowadziłaby do powstania sytuacji, w której Komisja uznając samodzielnie nieekwialentność świadczenia uchylałaby decyzję reprywatyzacyjną, a sąd powszechny badający umowę nabycia roszczeń dekretowych pod kątem wad takiej umowy nie stwierdziłby podstaw do jej eliminacji z obrotu prawnego. Sytuacja taka byłaby ze wszech miar niepożądana z punktu widzenia pewności obrotu prawnego. W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że określenie wartości nieruchomości dekretowej na podstawie art. 27 ustawy reprywatyzacyjnej powinno prowadzić do wystąpienia przez Komisję do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie czy umowa nabycia roszczeń dekretowych powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek jej wady przejawiającej się w niewspółmierności świadczenia wynikającego z tej umowy i wartości nieruchomości, której dotyczą roszczenia dekretowe. Zaistnienie nieekwiwalentności świadczeń cywilnoprawnych i jej znaczenie dla ważności i dopuszczalności zawarcia umowy w przedmiocie tych świadczeń stanowi okoliczność cywilnoprawną, stąd nie podlega samodzielnej ocenie organu w postępowaniu administracyjnym. O ile bowiem ustawowa okoliczność nieekwiwalentności świadczenia umownego jest przesłanką do oceny, że decyzja reprywatyzacyjna wydana została z naruszeniem prawa, o tyle wpływ nieekwiwalentności świadczeń umownych na ważność i skuteczność zawarcia umowy jest okolicznością cywilnoprawną podlegającą ocenie sądu cywilnego. Bez uznania przez ustawodawcę nieekwiwalentnosci świadczeń umownych za przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, zaistnienie takiej okoliczności nie dawałoby podstawy do stwierdzenia nieważności. Nieekwiwalentność świadczeń umownych stanowi zatem przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże zaistnienie tej okoliczności i jej wpływ na ważność umowy z tego powodu pozostaje w kompetencji sądu cywilnego. Stanowi prze to prejudykat dla wydania decyzji przez Komisję rozstrzygany przez inny organ, w tym przypadku przez sąd powszechny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji Komisja pozbawiona była uprawnienia do występowania z tego typu wnioskami do sądu cywilnego. Taka możliwość została przy tym wprowadzona do ustawy reprywatyzacyjnej już w wyniku nowelizacji nadającej temu organowi uprawnienia prokuratorskie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zatem powołał się na art. 3 ust. 2 ustawy reprywatyzacyjnej, zgodnie z którym zadaniem Komisji jest także występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie. Analiza tego przepisu wskazuje, że przy jego redagowaniu ustawodawca nie posłużył się terminem "organ administracji", a w jego miejsce zastosował ogólny zwrot "organ". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala to na przyjęcie, że Komisja na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy reprywatyzacyjnej dysponowała prawem występowania zarówno do organów administracji, jak i organów władzy sądowniczej. Przepis ten pozwalał zatem Komisji na wystąpienie do sądu powszechnego o zbadanie prawidłowości umowy nabycia roszczeń dekretowych i ewentualnej eliminacji tej umowy z obrotu prawnego, a następnie uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy reprywatyzacyjnej.

W świetle powyższych wywodów za nietrafne należało uznać zatem zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy reprywatyzacyjnej w zw. z art. 27, art. 3 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, art. 30 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 3 ust. 1-3 w zw. art. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy reprywatyzacyjnej, art. 30 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 3 ust. 1-3 w zw. art. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 2-4 ustawy reprywatyzacyjnej, art. 3. ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy reprywatyzacyjnej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 76 § 1 kpa i w zw. z art. 7 kpc w zw. z art. 189 kpc.

Odnosząc się do kwestii ustalenia następców prawnych po zmarłym R. O., należy wskazać, że kwestia ta miała wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania, stanowiła zatem istotną wadę działania organu administracji publicznej. Okoliczność ta nie pozwala bowiem na ustalenie, czy postępowanie toczyło się z udziałem właściwych podmiotów, czy ich prawa zostały uwzględnione i czy wydane rozstrzygnięcie zostało skierowane do wszystkich adresatów. Podzielić w tym miejscu należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że niedopuszczalne jest przyjęcie domniemania, że spadek ten jako nieobjęty przypadł Skarbowi Państwa. Nie jest bowiem wykluczone, że w toku postępowania spadkowego wyjdą na jaw nowe istotne prawnie okoliczności, które będą miały wpływ na los prawny spadku po pierwotnym współwłaścicielu spornej nieruchomości, porównywalny z przywołanym przez Komisję w toku postępowania faktem stwierdzenia zgonu tego współwłaściciela i przypisanie mu przez organ istotnej okoliczności mającej wpływ na wydaną decyzję reprywatyzacyjną. Nie sposób przy tym stwierdzić, że kwestia ewentualnych spadkobierców po R. O. znalazła swoje rozwiązanie w art. 16 st. 3 ustawy reprywatyzacyjnej. Przepis ten wprowadza możliwość zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, decyzjach i czynnościach Komisji w drodze ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej Ministra Sprawiedliwości. Jest to zatem przepis wprowadzający fikcję prawną doręczenia zawiadomień o wszczęciu postępowania, czynnościach oraz doręczenia decyzji. Nie jest to jednak przepis, który pozwala na zastępcze ustalenie stron postępowania, a zarazem stanu faktycznego (stanu prawnego nieruchomości dekretowej) bez przeprowadzania niezbędnych ku temu czynności.

Jednocześnie nie można uznać, że Komisja pozbawiona była uprawnień do zainicjowania postępowania spadkowego po pierwotnym współwłaścicielu spornej nieruchomości. Jak bowiem wskazano powyżej, przepis art. 3 ust. 2 ustawy reprywatyzacyjnej uprawniał Komisję do występowania nie tylko do organów administracji, ale także organów władzy sądowniczej w wszczęcie właściwych postępowań.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy reprywatyzacyjnej i art. 16 ust. 3 tej ustawy w zw. z art. 49 § 1 kpa oraz zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy reprywatyzacyjnej i w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kp. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej.

Przechodząc do kwestii posiadania nieruchomości przez osobę składającą wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości, należy wskazać, że zgodnie z art. 7 ust. 1 Dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Z cytowanego przepisu wynika, że jedną z kluczowych okoliczności faktycznych warunkujących wnioskowanie przez dotychczasowego właściciela gruntu położonego na obszarze m.st. Warszawy oraz jego prawnego następcę o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy było posiadanie tego gruntu.

Pojęcie "posiadanie" nie zostało jednak przez ustawodawcę zdefiniowane w powołanym dekrecie. Przy ustalaniu normatywnej treści tego pojęcia nie można więc poprzestać na językowej wykładni cytowanego przepisu. Istotną wskazówką w tej metodzie wykładni pozostaje jednak to, że ustawodawca użył omawiane pojęcie w cytowanym przepisie dwukrotnie. Pierwszy raz w odniesieniu do właścicieli i ich prawnych następców. Drugi raz w odniesieniu do gminy, tj. Miasta Stołecznego Warszawy. Dwukrotne użycie tego samego pojęcia w jednej jednostce redakcyjnej przepisu prawa bez jego zdefiniowania nakazuje przyjąć nadanie przez prawodawcę temu pojęciu tego samego znaczenia.

Przy takim założeniu, nietrudno uznać, że omawiane pojęcie "posiadanie" nie może oznaczać faktycznego i aktualnego korzystania z gruntu. Nie sposób bowiem takiego korzystania przypisać gminie, która obejmowała grunt w posiadanie w terminie i w sposób określony najpierw w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. R. P. Nr 16, poz. 112), a następnie w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. R. P. Nr 6, poz. 43). Według § 8 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. grunt uważa się za objęty przez gminę m.st. Warszawy w posiadanie w rozumieniu art. 7 ust. (1) z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym Zarządu Miejskiego ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin, chociażby grunt ten znajdował się pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy. Nawet więc w akcie wykonawczym do dekretu, służącym określeniu jedynie terminu i trybu obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy – zgodnie z art. 4 dekretu – prawodawca związał skutek objęcia gruntu w posiadanie z samym faktem ogłoszenia przez Zarząd Miejski w organie urzędowym o sporządzonym protokole oględzin obejmowanego gruntu także wtedy, gdy grunt ten już znajdował się pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy. Cytowany przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. wyraźnie więc dotyczył nie tylko gruntów już pozostających pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy, ale wszystkich pozostałych, które zostały ujęte w stosownych protokołach oględzin ogłaszanych w organie urzędowym Zarządu Miejskiego gminy m.st. Warszawy.

Również w myśl § 1 kolejnego rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r., obejmowanie w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nieobjętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. (Dz. U. R. P. Nr 16, poz. 112), następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie. Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r., grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie.

Z przedstawionych normatywnych definicji trybu obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy jasno wynika, że objęcie to nie musiało skutkować faktycznym posiadaniem, mającym w szczególności polegać na faktycznym korzystaniu z objętych gruntów.

Brak definicyjnego zróżnicowania znaczenia pojęcia "posiadanie" użytego w art. 7 ust. 1 dekretu, przy jednoczesnym dopuszczeniu przez prawodawcę rozumienia tego pojęcia wobec gminy m.st. Warszawy, jako jedynie formalnego aktu publicznego zamanifestowania zamiaru korzystania z objętego w posiadanie gruntu, nakazuje przypisać takie samo znaczenie pojęciu posiadania użytego w art. 7 ust. 1 dekretu wobec dotychczasowego właściciela gruntu i jego prawnego następcy. Nie można bowiem przy tak uproszczonym przez prawodawcę unormowaniu obejmowania posiadania gruntu przez gminę m.st. Warszawy jednocześnie wymagać od dotychczasowych właścicieli gruntu i ich następców prawnych sprostania rygorystycznym regułom posiadania wynikającym z typowych rozwiązań prawnych niezwiązanych z okolicznościami faktycznymi i celem wprowadzenia w życie omawianego dekretu.

Oznacza to więc tylko tyle, że właściciel i jego prawny następca również powinni byli zamanifestować swój zamiar dalszego korzystania z gruntu, aby w ten sposób dać wyraz swojemu posiadaniu gruntu. O ile więc sformalizowanego trybu publicznego zamanifestowania objęcia w posiadanie gruntu przez gminę przez ogłoszenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nie można wprost odnosić do dotychczasowych właścicieli i ich prawnych następców, ze względu na to, że tryb ten został normatywnie przypisany tylko gminie m.st. Warszawy, o tyle za publiczne zamanifestowanie posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli i ich prawnych następców można uznać sam fakt złożenia wniosku określonego w art. 7 ust. 1 Dekretu o ustanowienie prawa do gruntu an rzecz byłego właściciela tego gruntu.

W chwili wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, tj. w dniu 21 listopada 1945 r. na terenie m.st. Warszawy obowiązywał m.in. art. 2228 i art. 2232 Kodeksu Napoleona. Według art. 2228 "Posiadanie jest utrzymywanie lub używanie rzeczy, albo prawa, które mamy, lub go używamy przez nas samych, albo przez kogo innego, który je odbywa, lub używa w naszem imieniu". Prawodawca dopuszczał zatem przysługiwanie posiadania rzeczy osobie, która sama nie korzystała z rzeczy, a korzystała z niej inna osoba, o ile korzystanie przez tę inną osobę odbywało się w imieniu posiadacza (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2022 r., sygn. akt I OSK 3188/19, czy z 16 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1899/20).

Faktu posiadania nieruchomości dekretowej nie można wywodzić także z prawa własności tej nieruchomości, gdyż jak wynika to z art. 1 Dekretu z dniem jego wejścia w życie prawo własności nieruchomości przeszło na m.st. Warszawę. Zauważyć jednak należy, że Sąd pierwszej instancji nie wywodził faktu posiadania nieruchomości przez dotychczasowego jej właściciela, a jedynie wskazał na pewne rozumowanie, które przypuszczalnie legło u podstaw stanowiska przytoczonego przez ten Sąd na podstawie orzecznictwa i wywodów doktryny. Podkreślenia przy tym wymaga, że Sąd ten nie wywodził faktu posiadania nieruchomości dekretowej przez wnioskodawczynię z przysługującego jej pierwotnie prawa własności tej nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że pomimo, iż z przyczyn przedstawionych powyżej nie sposób podzielić zapatrywania Sądu pierwszej instancji co do kwestii przesłanki posiadania i odniesienia jej wyłącznie do następców prawnych pierwotnego właściciela nieruchomości dekretowej, to kierunek zaskarżonego rozstrzygnięcia okazał się prawidłowy, a zarzuty: naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu, naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy reprywatyzacyjnej w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej, naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy reprywatyzacyjnej w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 i art. 80 kpa, naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy reprywatyzacyjnej w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy reprywatyzacyjnej w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 kpa, nie zasługiwały na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie brak było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez zakwestionowanie zasadności stwierdzenia przez Komisję, że Prezydent m.st. Warszawy wszczynając i prowadząc postępowanie reprywatyzacyjne w niniejszej sprawie, zmierzał do osiągnięcia z góry założonego celu. Zauważyć w tym miejscu należy, że wypowiedź Sądu pierwszej instancji dotycząca tej kwestii nie wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał takie stanowisko za błędne, a jedynie stwierdził, że wywody organu w tym zakresie są nieprzekonujące. Sąd wyjaśnił bowiem, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na którego podstawie miało dojść do realizacji inwestycji, uchwalany jest przez radę gminy a nie prezydenta miasta, w związku z czym brak było podstaw do przyznania słuszności stwierdzeniu, że w sprawie inwestor wszedł w porozumienie z organem wydającym decyzję reprywatyzacyjną. W ocenie Sądu pierwszej instancji, którą to ocenę podziela Naczelny Sąd Administracyjny, fakt składania przez inwestora uwag do projektu planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren, na którym ma być realizowana przez niego inwestycja, również nie świadczy o istniejącym porozumieniu pomiędzy inwestorem a organem reprywatyzacyjnym. Prawo do składania uwag do dokumentacji planistycznej jest bowiem prawem powszechnym, a zamiar realizacji inwestycji na nieruchomości objętej planem jest logiczną i normalną przesłanką zapoznania się z projektem i ewentualnego wniesienia do niego uwag. Okoliczności te nie mogą zatem świadczyć o istnieniu niedopuszczalnego prawnie porozumienia pomiędzy inwestorem i organem wydającym decyzję reprywatyzacyjną.

Brak było także podstaw do przyznania słuszności zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 i 5 oraz w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy reprywatyzacyjnej w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej. W zarzucie tym autor skargi kasacyjnej stwierdził, że uchylenie decyzji Komisji wyklucza możliwość uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej wydanej przez Prezydenta. Stanowisko to należy uznać za błędne. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok, określił podejście do przesłanki "posiadania", które wiązać będzie Komisję w toku postępowania prowadzonego po uchyleniu zaskarżonej decyzji, ale wywody Sądu nie dają podstaw do uznania, że żadna z przesłanek uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej nie może być zastosowana w tej sprawie. Do uchylenia zaskarżonej decyzji doszło bowiem przede wszystkim na skutek uchybień proceduralnych organu takich jak nieustalenie losu spadku po R. O. i co za tym idzie prawidłowego wykazania stron postępowania, braku uchylenia umowy nabycia roszczeń dekretowych czy nieprawidłowa redakcja rozstrzygnięcia. Dopiero eliminacja tych błędów może prowadzić do ewentualnej eliminacji decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta Miasta.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego wbrew stanowisku pełnomocnika Komisji są logiczne i spójne ze sobą. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej, gdyż sformułowane w nim wywody pozwalają na prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji.

Odnosząc się do kwestii zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące się postępowanie karne, wskazać należy, że zgodnie z art. 125 § 1 ppsa sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej (pkt 1) bądź jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej (pkt 2). Analiza zacytowanych przepisów wskazuje, że zawieszenie postępowania jest możliwe, o ile pomiędzy tym postępowaniem a czynem zabronionym bądź postępowaniem w sprawie tego czynu istnieje taka zależność, w której przypadku ustalenia bądź wynik postępowań w przedmiocie czynu zabronionego mają wpływ na określony kierunek rozstrzygnięcia postępowania sądowoadministracyjnego. Do zastosowania tej instytucji nie jest wystarczające stwierdzenie, że strona postępowania sądowoadministracyjnego jest zarazem stroną postępowania karnego. Dopiero wykazanie istnienia wspomnianego związku otwiera drogę sądowi administracyjnemu do ewentualnego zawieszenia postępowania.

W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik Komisji uzasadniając przedmiotowy zarzut, nie przedstawił okoliczności, których istnienie wskazywałoby na przedmiotowy związek, który mógłby być przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powoduje to, że ocena zasadności stosowania instytucji uregulowanej w art. 125 § 1 pkt 1 i 2 ppsa jest niemożliwa, a zarzut naruszenia tych przepisów nie mógł wywrzeć skutku oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargi kasacyjne.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika Miasta Stołecznego Warszawy o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, odnotować należy, że skarga kasacyjna organu została doręczona pełnomocnikowi Miasta w dniu 9 czerwca 2020 r., podczas gdy pismo ustosunkowujące się do zarzutów tej skargi kasacyjnej nosi datę 1 marca 2021 r. Niewątpliwie zatem pisma tego – z uwagi na przekroczenie 14-dniowego terminu – nie można uznać za odpowiedź na skargę kasacyjną, z której wniesieniem wiąże się możliwość zasądzenia zwrotu kosztów (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).

Jednocześnie należy odnotować, że skargi kasacyjne P.S. i M.M. wprawdzie dążą do uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale zawarty w nich został wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 ppsa, który to skutek zabezpieczałby również interesy procesowe Miasta. W sytuacji takiej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oddalenie tak sformułowanych skarg kasacyjnych stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 ppsa uzasadniający odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Odnosząc się z kolei do wniosku Miasta o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tytułu oddalenia skargi kasacyjnej Prokuratora, zaznaczyć należy, że stosownie do uchwały z 3 lipca 2017 r. wydanej w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OPS 1/17, prokurator, który zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym w celu ochrony praworządności nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego. W konsekwencji powyższego powyższy wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie.