Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1176/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.D. i A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1145/19 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta m. st. Warszawy na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 22 marca 2019 r. nr DO.8.6613.54.2018.RT w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta m.st. Warszawy (dalej skarżący) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister) z 22 marca 2019 r., nr DO.8.6613.54.2018.RT, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wyrokiem z 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1145/19, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Ministra Rozwoju na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta m.st. Warszawy kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli uczestnicy postępowania B.D. i A.D., zastępowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż:

i. nieruchomość, w stosunku do której miała zostać wydana decyzja wywłaszczeniowa mogła zostać uznana za niezbędną dla realizacji przedsięwzięcia będącego celem wywłaszczenia, mimo iż realizacja takowego przedsięwzięcia zakończyła się definitywnie przed datą wydania decyzji wywłaszczeniowej;

ii. w pewnych stanach faktycznych dopuszczalnym było wydanie decyzji wywłaszczeniowej jedynie w celu uregulowania statusu prawnego wywłaszczanej nieruchomości.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania sądowo - administracyjnego, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") poprzez jego bezzasadne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo iż na gruncie postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania, a to:

i. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a."), bowiem wbrew ustaleniom Sądu I instancji:

1) wykładnia art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, z uwagi na jednoznaczność i konkretność przedmiotowego przepisu, nie wymaga dokonywania zabiegów interpretacyjnych, a co za tym idzie możliwe jest jego rażące naruszenie, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) ustalenia faktyczne przyjęte przez organ II instancji, tj., iż:

a. decyzja wywłaszczeniowa została wydana w dacie po zakończeniu inwestycji, która miała stanowić cel wywłaszczenia,

b. postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte z wniosku przedsiębiorstwa państwowego będącego faktycznym posiadaczem spornej nieruchomości w odpowiedzi na żądanie udzielenia sądowej ochrony petytoryjnej zgłoszone przez jej ówczesną właścicielkę,

w sposób jednoznaczny wskazują, iż jedynym celem postępowania wywłaszczeniowego było uregulowanie stanu prawnego objętej nim nieruchomości;

3) kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, bowiem została wydana z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do organów administracji państwowej z uwagi na wykorzystanie drogi władczego postępowania administracyjnego do sprawy cywilnej, co miało na celu uprzywilejowanie przedsiębiorstwa państwowego kosztem obywatela;

4) decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej bowiem ubiegający się o wywłaszczenie zaniechał przed wszczęciem postępowania w przedmiocie wywłaszczenia z wystąpieniem do ówczesnej właścicielki nieruchomości o dobrowolne odstąpienie nieruchomości,

ii. art. 156 § 2 k.p.a., bowiem organ II instancji zastosował prawidłową wykładnię przedmiotowego przepisu, zgodnie z którą upływ nawet znacznego okresu czasu nie stoi automatycznie na przeszkodzie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przypadku ustalenia, iż takowa obciążona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I Instancji i z uwagi na fakt, iż sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, utrzymanie w mocy decyzji organu II instancji w trybie art. 188 p.p.s.a, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I Instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Wniesiono również o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestników postępowania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie uważają, że istotną okolicznością w sprawie jest to, że inwestycję można było zrealizować bez dysponowania prawem własności spornej nieruchomości. Decyzja Prezydium Stołecznej Rady Narodowej z 14 marca 1963 r. o nr 188/63, którą została ustalona szczegółowa lokalizacja inwestycji stanowiącej cel użyteczności publicznej wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, dotyczyła inwestycji realizowanej w okresie od 22 maja 1968 r. do 11 grudnia 1971 r. Przed rozpoczęciem przedmiotowego przedsięwzięcia, a także w jego trakcie nie została wydana decyzja w przedmiocie wywłaszczenia spornej nieruchomości. Co więcej nie został nawet złożony wniosek w tym zakresie. Inwestycja została zakończona, mimo że inwestor nie uzyskał prawa własności spornej nieruchomości. Tym samym należy uznać, że nieruchomość, mimo że została objęta decyzją lokalizacyjną, nie była niezbędna dla możliwości realizacji omawianej inwestycji.

Zdaniem skarżących kasacyjnie naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej stanowi naruszenie rażące, które uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Skarżący oraz Minister nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpoznane łącznie.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że spór dotyczy części nieruchomości o pow. 3278 m², z ogólnej pow. 2 ha 8441 m², położonej w W. przy ul. [...], uregulowanej w KW nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość została przekazana w użytkowanie Przedsiębiorstwu Państwowemu – P. w Warszawie decyzją Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z 30 lipca 1963 r., nr GT.VII-6/2/56/61/63. Faktyczne przekazanie ww. nieruchomości w użytkowanie nastąpiło 13 września 1963 r. protokołem zdawczo-odbiorczym. Przekazanie spornego gruntu na rzecz P. w 1963 r. nastąpiło wraz ze wzmianką, że grunt stanowi własność Skarbu Państwa.

Czynności zmierzające do regulacji stanu prawnego przedmiotowej działki zostały podjęte w związku z postanowieniem Sądu Powiatowego dla m.st. Warszawy z 10 kwietnia 1975 r., sygn. akt II IC 3006/74, wydanym w sprawie z powództwa byłej właścicielki H.D. o nabycie wywłaszczonej nieruchomości przez P. Sąd przychylił się do wniosków pozwanych i zawiesił postępowanie, jednocześnie zobowiązując P. do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w określonym terminie, co pozostawało w zgodzie z intencją i interesem powódki.

Naczelnik Dzielnicy Warszawa-[...] decyzją z 30 maja 1978 r. orzekł o wywłaszczeniu - przez odjęcie prawa własności na rzecz Państwa na wniosek P. - części nieruchomości o pow. 3278 m², z ogólnej pow. 2 ha 8441 m², położonej w Warszawie przy ul. [...], uregulowanej w KW nr [...], stanowiącej własność H.D. i ustalił odszkodowanie za ww. nieruchomość w kwocie 59 004 zł. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z treścią decyzji z 30 maja 1978 r., była budowa bazy produkcyjno-usługowej P. przy ul. [...]. Inwestycja została ukończona przed datą wydania decyzji o wywłaszczeniu.

Minister Inwestycji i Rozwoju (organ nadzoru) zaskarżoną decyzją stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Dzielnicy Warszawa-[...] z 30 maja 1978 r.

Organ nadzoru wskazał, że przedmiotowa nieruchomość nie była niezbędna do realizacji celów określonych w ww. ustawie, bowiem inwestycja polegająca na budowie bazy produkcyjno-usługowej przy ul. [...] została ukończona przed datą wydania decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z treścią pisma P. S.A. z 15 grudnia 2015 r. już w 1963 r. przystąpiono do przygotowań związanych z tworzeniem i gromadzeniem dokumentacji projektowej. Realizacja inwestycji rozpoczęła się 22 maja 1968 r. i trwała do 11 grudnia 1971 r., co znajduje potwierdzenie w treści protokołu z 23 grudnia 1971 r. w sprawie odbioru końcowego i przekazania do użytku inwestycji. Minister podniósł ponadto, że kwestia zwrotu ww. nieruchomości była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w prawomocnym wyroku z 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 277/11 wskazał na wydanie decyzji z 30 maja 1978 r. z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Sąd I instancji uwzględnił skargę Skarbu Państwa - Prezydenta m.st. Warszawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak jest podstaw do zaaprobowania stanowiska Ministra, że kontrolowana przez organy administracji decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa-[...] z 30 maja 1978 r., (we wskazanej części) została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z powodu braku ustawowych przesłanek do dokonania wywłaszczenia.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przede wszystkim wskazać, że postępowanie o stwierdzenie nieważności stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), służącej realizacji tak fundamentalnych zasad państwa prawnego jak pewność prawa, zaufanie do państwa czy ochrona praw nabytych. Tym samym wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa winno następować tylko w okolicznościach niewątpliwych. Przyjmuje się, że przy dokonywaniu oceny tego, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, w sytuacji znacznego upływu czasu od podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia tej oceny, nie jest możliwe proste przeniesienie aktualnie przyjmowanych standardów legalności działań administracji publicznej, do decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, innej kulturze prawnej i organizacyjnej. Dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat od wydania kwestionowanej decyzji, rodzi możliwość zarzucania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym – w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji (zob. wyrok TK z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, Dz.U. poz. 702). Dokonując takiej oceny należy brać pod uwagę nie tylko to, czy oceniany przepis jest jednoznaczny, ale również i to, w jaki sposób był on wykładany i stosowany w ówczesnej praktyce organów administracji.

W powyższym kontekście winny być oceniane okoliczności rozpoznawanej sprawy.

Należy podkreślić, że przedmiotem oceny organu było ustalenie, czy decyzja wywłaszczeniowa nie jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zatem organ nie prowadził postępowania w pełnym zakresie, jak ma to miejsce w przypadku postępowania i decyzji wydawanej w postępowaniu zwyczajnym. Obowiązkiem organu w ramach oceny rażącego naruszenia prawa jest wprawdzie poczynienie pewnych ustaleń faktycznych, jednakże jedynie co do wystąpienia wad nieważnościowych. Organ administracji w postępowaniu nieważnościowym bierze pod uwagę już zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i w tym kontekście ocenia wady kontrolowanej decyzji.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64, dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.") wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

W dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. z zasady przyjmowano, że wydanie decyzji wywłaszczeniowej po zakończeniu robót budowlanych czyniło niedopuszczalnym wydanie tej decyzji z uwagi na osiągnięcie celu wywłaszczenia (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA 242/02, z 2 grudnia 2003 r. sygn. akt I SA 1332/02, z 17 stycznia 2007r. sygn. akt I OSK 272/06, z 1 października 2002 r. sygn. akt I SA 2162/00). Wydanie w takim przypadku decyzji wywłaszczeniowej traktowano jako rażące naruszenie prawa (art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.), ponieważ służyłoby wyłącznie kwestii uregulowania stanu prawnego nieruchomości, a do tych celów należało wykorzystać drogę postępowania cywilnego.

Wypowiedziano równocześnie pogląd, że w szczególnych sytuacjach wywłaszczenie nieruchomości, na której uprzednio zrealizowano cel publiczny lub nawet zajętej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego na cel publiczny, nie narusza istoty wywłaszczenia (czyli przymusowego odebrania nieruchomości w celu realizowania na tej nieruchomości celu publicznego), jak również nie pogarsza praw osoby wywłaszczonej w porównaniu z sytuacją wywłaszczenia nieruchomości przed realizacją celu publicznego (osobie tej należało się w szczególności odszkodowanie). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 3376/18: "Po pierwsze ustawa z 1958 r. w żadnym miejscu nie przewidywała, w sposób jednoznaczny, zakazu wywłaszczenia nieruchomości, na której prowadzono już prace związane z celem wywłaszczenia. Przepisem takim nie jest w szczególności art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Oczywistym jest, że rozpoczęcie prac budowlanych nie powoduje że nieruchomość przestaje być »niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych«. Po drugie możliwość wcześniejszego wykonywania prac (przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu) przewidywały przepisy ustawy z 1958 r. w art. 39-43 ustawy. Warunkiem niezbędnym dla uzyskania zgody na wejście na grunt i wykonywanie robót budowlanych było złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Zatem inwestycja mogła być realizowana niezależnie od toczącego się postępowania w sprawie wywłaszczenia, a jedynym warunkiem było rozpoczęcie robót po wszczęciu administracyjnego postępowania wywłaszczeniowego. Po trzecie w świetle art. 3 ustawy z 1958 r. bez znaczenia jest kiedy zakończono inwestycję. Skoro ustawodawca przewidział możliwość realizacji prac budowlanych również przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu, to nie budzi wątpliwości, że w przypadku nieskomplikowanych obiektów budowlanych zakończenie budowy mogło nastąpić przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu. Należy pamiętać, że postępowanie wywłaszczeniowe składało się z wielu czasochłonnych etapów wymagających zarówno udziału stron, jak i powołania biegłych. Nieracjonalne byłoby stanowisko nakazujące inwestorowi zaprzestanie wykonywania robót budowlanych i niejako »czekanie« z ich realizacją na wydanie decyzji wywłaszczeniowej. Tak jak rozpoczęcie robót nie niweczy celu wywłaszczenia, tak również i zakończenie robót budowlanych przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej nie czyni nieruchomości zbędnej dla realizacji tego celu. Należy pamiętać że budowa na danym gruncie miała swoje oparcie zarówno w planie miejscowym, decyzji lokalizacyjnej oraz w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. (...) Realizacja inwestycji nie czyniła zatem postępowania wywłaszczeniowego bezprzedmiotowym ponieważ nadal do wyjaśnienia pozostawała kwestia jego prawidłowości. Uznanie, że po zakończeniu budowy nie można już prowadzić postępowania wywłaszczeniowego pozbawiłoby właściciela nieruchomości ochrony na drodze administracyjnej jaką dawała możliwość zaskarżenia decyzji opartej o przepis art. 3 ustawy z 1958 r. do organu wyższego stopnia. (...) Z tych przyczyn nie można było przyjąć, że decyzja wywłaszczeniowa wydana po realizacji inwestycji pociąga za sobą skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym porządku prawnym."

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 kwietnia 2021 r. wskazał również, że nieracjonalność z punktu widzenia skutków społecznych i gospodarczych tezy o niemożności wywłaszczenia nieruchomości z tego tylko powodu, że cel publiczny został zrealizowany przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego, dostrzegł współczesny ustawodawca, przyjmując art. 122a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145). Przepis ten przewiduje możliwość przymusowego nabycia takiej nieruchomości w drodze decyzji, która to procedura mieści się w autonomicznej definicji wywłaszczenia z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten zaczął obowiązywać w porządku prawnym z dniem 27 listopada 2010 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej i zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze nie jest kwestionowane, że znajduje on zastosowanie wyłącznie do tych postępowań wywłaszczeniowych, które zostały wszczęte najwcześniej w dacie wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej.

Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skoro przekazanie spornego gruntu na rzecz P. w 1963 r. nastąpiło wraz ze wzmianką, że grunt stanowi własność Skarbu Państwa, to nie było wówczas podstaw do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Decyzja wywłaszczeniowa została natomiast wydana po zakończeniu realizacji inwestycji - w sytuacji, gdy Sąd Powiatowy dla m.st. Warszawy, który orzekał w sprawie z powództwa byłej właścicielki H.D. o nabycie wywłaszczonej nieruchomości przez P. w W., postanowieniem z 10 kwietnia 1975 r. sygn. akt II I C 3006/74, zawiesił postępowanie, jednocześnie zobowiązując P. do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w określonym terminie, co pozostawało w zgodzie z intencją i interesem powódki. Skoro Sąd Powiatowy dla m.st. Warszawy wydając ww. postanowienie uznał za dopuszczalne wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, to nie można przyjmować, że w takich okolicznościach sprawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego stanowiło oczywiste naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Przyjęty przez Sąd Powiatowy sposób rozumienia ww. przepisu dezawuuje w tych okolicznościach stanowisko o konieczności uznania za rażące naruszenie prawa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości po zakończeniu inwestycji uzasadniającej niezbędność wywłaszczenia.

W konsekwencji nie ma podstaw do twierdzenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że został naruszony art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze względu na to, że istniały podstawy do oceny, że art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej został naruszony w sposób rażący.

Nie ma również podstaw do twierdzenia, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. W okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy, że skoro w toku postępowania cywilnego strony wyartykułowały swoje stanowisko w kwestii przejścia własności przedmiotowej nieruchomości i nie doszły do porozumienia, to został spełniony wymóg wynikający z ww. przepisu i nie było konieczne odrębne wystąpienie do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego.

Zarzut, że decyzja wywłaszczeniowa wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, bowiem została wydana z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do organów administracji państwowej z uwagi na wykorzystanie drogi władczego postępowania administracyjnego do sprawy cywilnej, co miało na celu uprzywilejowanie przedsiębiorstwa państwowego kosztem obywatela, nie jest zasadny. Kasator podnosi, że działanie organu prowadzącego postępowanie wywłaszczeniowe było swoistym obejście prawa regulującego cywilnoprawną ochronę petytoryjną. Działania takie miało na celu ograniczenie w możliwie najszerszym zakresie odpowiedzialności finansowej strony postępowania będącej przedsiębiorstwem państwowym względem obywatela. Gdyby sprawa była rozstrzygana w toku postępowania cywilnego, H.D. Miałaby możliwość uzyskania szerszego zaspokojenia swoich roszczeń, aniżeli miało to miejsce w postępowaniu wywłaszczeniowym.

Należy przypomnieć w tym miejscu, że droga administracyjna została otwarta przez wspomniane postanowienie Sądu Powiatowego dla m.st. Warszawy z 10 kwietnia 1975 r. Nie można stawiać zarzutu organowi wywłaszczeniowemu, że wydał decyzję wywłaszczeniową, skoro możliwość taka wynikała z powyższego postanowienia.

Zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. należy uznać za zasadny.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku P 46/13 wskazał, że wyrok ten zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa (cz. III pkt 10.6 uzasadnienia wyroku P 46/13).

Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych (cz. III pkt 10.7 uzasadnienia wyroku P 46/13). Od dnia wydania wyroku P 46/13 do dnia orzekania w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, ustawodawca nie wydał ustawy naprawiającej wskazane przez Trybunał pominięcie prawodawcze. Nie dostarczył zatem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ani organom nadzoru skutecznego narzędzia prawnego do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 156 § 2 k.p.a. W przypadku wyroków trybunalskich, stwierdzających pominięcia prawodawcze, konieczne jest każdoczesne usunięcie pominięcia prawodawczego ustawą przez prawodawcę.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne początkowo nie było jednolite w kwestii, czy w sytuacji, w której dotychczasowa treść art. 156 § 2 i art. 158 k.p.a. nie została do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), dostosowana przez ustawodawcę do poglądu wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 46/13, istnieje możliwość stosowania tego przepisu, przyjmując jego inną treść (tak jak wskazano to w wyrokach NSA z: 11.9.2018 r. I OSK 2256/16; 29.8.2018 r. II OSK 2139/16; 29.8.2018 r. II OSK 1708/16; 28.9.2016 r. II OSK 450/15; 11.10.2017 r. II OSK 2791/16). Przeważyło stanowisko, że dopóki nie zostanie znowelizowana treść art. 156 § 2 k.p.a., to jest wiążąca taka treść tego przepisu, jaka była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 46/13, gdyż brak jest określenia w sposób ustawowy długości terminu, w którym byłoby możliwe stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Określenie okresu, po którym nie stwierdza się nieważności decyzji, należy do ustawodawcy, a nie sądów administracyjnych. Za taką wykładnią opowiada się Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie.

Wobec powyższego nie może być uznany za prawidłowy pogląd Sądu I instancji o możności uznania zaskarżonej decyzji nadzorczej za wadliwą w związku z nieuwzględnieniem przy jej podejmowaniu konsekwencji prawnych wynikających z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. To uchybienie Sądu I instancji nie może jednak spowodować uwzględnienia skargi kasacyjnej, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.

Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.