Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 256/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skargi R. K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z 12 lutego 2024 r., znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w R. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy lub SKO) z 12 lutego 2024 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. (dalej: organ I instancji lub Wójt)

z 28 grudnia 2023 r. w sprawie odmowy przyznania R. J. (dalej także: strona, skarżąca) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką H. W..

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia 28.12.2023 r. Wójt odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką H. W..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy wskazując, że przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest niespełnianie przesłanek z przepisu art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.

o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: "u.ś.r.", "ustawa o świadczeniach rodzinnych").

W odwołaniu od tej decyzji, skarżąca podniosła, że decyzja jest dla niej krzywdząca, gdyż jej matka jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga jej codziennej pomocy. "Codziennie muszę do niej dojechać lub czasami co drugi dzień,

w razie konieczności zostać na noc to zależy od tego w jakim jest stanie. [...] Dojazdy do niej wraz z zajęciami na miejscu zajmują codziennie od 5 do 6 godzin."

Kolegium, powołaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przedstawiło na wstępie dotychczasowy przebieg postępowania. Przypomniało, że skarżąca 14.11.2023 r. wystąpiła

z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką H. W. (wdowa, ur. [...] r.), która orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. z 13.11.2023 r. została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności do dnia 31.12.2027 r. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 25.09.2023 r., a niepełnosprawność istnieje od 69-go roku życia.

Kolegium wskazało, iż w sprawie został przeprowadzony wywiad środowiskowy ze skarżącą w miejscu zamieszkania osoby wymagającej opieki w dniu 7.12.2023 r. Ustalono, iż H. W. jest po przebytym zabiegu operacyjnym usunięcia guza płuca prawego, cierpi na migotanie przedsionków, cukrzycę typu 2, nadciśnienie tętnicze; występuje u niej obustronny guz nerek oraz łagodny guz ślinianki przyusznej (do dalszej diagnozy). Skarżąca organizuje matce dojazd na wizyty lekarskie

i towarzyszy podczas niego, konsultuje się w sprawie zdrowia matki. H. W. jest osobą chodzącą, utykającą na nogę; wymaga wspomagania w utrzymaniu równowagi, narzeka na dolegliwości bólowe prawej kończyny dolnej, cierpi na niewydolność oddechową, korzysta z koncentratora tlenu, cierpi na depresję. Podczas nieobecności córki H. W. przygotowuje sobie posiłki (śniadanie i kolacje), odgrzewa obiad przygotowany przez córkę, samodzielnie się ubiera, utrzymuje powierzchowną toaletę. Ze względu na nietrzymanie równowagi nie jest w stanie wykonywać innych czynności, nie może dźwigać.

Skarżąca przyjeżdża do matki co drugi dzień, dojazd zajmuje ok. 20 minut

w jedną stronę. W domu matki pali w piecu, robi zakupy, w zależności od potrzeb gotuje obiad na miejscu lub go przywozi od siebie, sprząta zajmowane przez matkę pomieszczenia, pomaga w kąpieli i ubraniu się, wykupuje i dawkuje leki, dba o dobre samopoczucie matki, gdy jest taka konieczność zostaje na noc u matki, w pozostałe dni matka skarżącej przebywa sama. Skarżąca jest w stałym kontakcie telefonicznym

z matką. Każdorazowo skarżąca przebywa w domu matki około 5-6 godzin lub całą noc.

Odnosząc się następnie do meritum wskazało, zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy

z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023r., poz. 1429 ze zm.; dalej: "u.ś.w.") w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Wskazało zatem, iż w pierwszej kolejności zbadać należy, czy prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego powstałoby do 31 grudnia 2023 r. zgodnie

z przepisami u.ś.r., tj. m.in. w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4. Podało, że skarżąca ma lat 56, jest zamężna, pozostaje na utrzymaniu męża, jest płatnikiem KRUS jako domownik

w gospodarstwie rolnym syna. Z dniem 11.04.2019 r. zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, zgodnie

z oświadczeniem z 14.11.2023 r. Staż pracy skarżącej wynosi 3 lata praca GS J., od 1990 r. – KRUS.

Zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką, zgodnie z ustaleniami wywiadu środowiskowego polega na tym, że pomaga jej w czynnościach domowych, tj.: przygotowywaniu obiadu, zakupy, umawianie wizyt lekarskich, pomoc w poruszaniu się po mieszkaniu, pomocy przy kąpieli, ubieraniu się, palenie w piecu.

Z treści art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne muszą być spełnione łącznie wszystkie przesłanki. Po pierwsze osoba niepełnosprawna musi legitymować się odpowiednim orzeczeniem, co w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, po drugie na osobie sprawującej opiekę ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki, co również w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, oraz po trzecie, opiekun osoby niepełnosprawnej musi zrezygnować

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź nie podejmować tego zatrudnienia

z uwagi na konieczność zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej. Brak spełnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek obliguje organ do wydania decyzji odmownej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Kolegium wskazało, iż w okolicznościach niniejszej sprawy kluczowa jest zatem ocena, czy zakres (charakter) sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego.

Stosownie do powyższego przepisu, zdaniem Kolegium istotne jest, aby zaniechanie podjęcia lub rezygnacja z zatrudnienia wynikało z konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem zrekompensować utratę uzyskiwanego lub potencjalnego dochodu osobie, która podejmuje się opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania.

Podniosło, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad rodzicem, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku dzieci względem rodziców, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu.

Z powyższego wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się

o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi jednocześnie w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zarobkowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem),

a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły.

Wskazało, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", tym niemniej z treści art. 17 ust. 1 wynika, iż aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Omawiane świadczenie nie jest więc przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację

z zatrudnienia w celu jej sprawowania i w związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu, a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją

z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką – por. wyrok NSA

z 26.05.2023 r., I OSK 1205/22, LEX nr 3602174.

W ocenie Kolegium, zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką

i jednocześnie niezbędnej dla niej w chwili obecnej, nie wyklucza podjęcia przez skarżącą jakiegokolwiek zatrudnienia. Charakter i zakres opieki oraz pomocy jakiej wymaga matka skarżącej, został potwierdzony w trakcie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Matka skarżącej, pomimo orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jest częściowo samodzielna jeśli chodzi o funkcjonowanie w domu. Nie jest bowiem osobą leżącą, samodzielnie również załatwia potrzeby fizjologiczne, jak również jest w stanie samodzielnie przygotować i spożyć posiłki - śniadanie i kolację oraz obiad przygotowany przez córkę. Natomiast konieczność wykonywania takich czynności jak sprzątanie, pranie czy robienie zakupów nie są czynnościami uniemożliwiającymi skarżącej podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zauważyło przy tym, że czynności te mogą być wykonane w dowolnym czasie, a nadto są to czynności związane są z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Czynności te

z pewnością nie kolidują z wykonywaniem pracy przez osoby pozostające

w zatrudnieniu lub wykonujące inną pracę zarobkową. Jeśli chodzi natomiast o wizyty lekarskie, to z pewnością nie zachodzi codzienna potrzeba takich wizyt. Wskazało

w tym miejscu, że osoby pracujące i członkowie rodzin tych osób korzystają z wizyt lekarskich i wówczas dotarcie na wizytę do lekarzy wiąże się albo z koniecznością wzięcia urlopu, albo zaplanowania wykonywanej pracy w taki sposób, aby wyjazd na wizytę do lekarza był możliwy. Z kolei pomoc matce przy kąpieli również może odbywać się w dowolnych godzinach dnia. Pomoc matce przy ubieraniu się dotyczyć może

w zasadzie godzin porannych, a nadto ubieranie nie jest aż tak absorbujące czasowo, aby stało to na przeszkodzie w podjęciu przez skarżącą zatrudnienia. W ocenie Kolegium, sytuacja zdrowotna H. W. w chwili obecnej nie powoduje, aby nie była ona w stanie wykonać niezbędnych czynności koniecznych dla niej w codziennym funkcjonowaniu, przy niewielkiej pomocy skarżącej zorganizowanej w sposób wskazany wyżej.

Mając na względzie powyższe Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie zakres opieki i pomocy sprawowanej przez skarżącą, nie wskazuje na wystąpienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a mianowicie konieczności rezygnacji

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania tej opieki. Zdaniem Kolegium, przepis art. 17 ust. 1 ww. ustawy należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki nad osobą niepełnosprawną wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, czy na podstawie umowy zlecenia lub umowy o dzieło). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżąca nie sprawuje opieki nad matką codziennie, ale co drugi dzień i zajmuje jej to około 5-6 godzin. Aby mówić o opiece

w rozumieniu przepisu art. 17 ust. 1 musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują zaś na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie.

Reasumując, zdaniem Kolegium prawo do świadczenia pielęgnacyjnego

w niniejszej sprawie nie powstało do dnia 31.12.2023 r. W związku z treścią art. 63 ust. 1 u.ś.w., należy zatem do rozpatrzenia niniejszej sprawy zastosować przepisy dot. świadczenia pielęgnacyjnego w brzmieniu obowiązującym od 1.01.2024 r., co oznacza, że skarżąca nie spełnia przesłanek do jego przyznania z powodu sprawowania opieki nad osobą w wieku po ukończeniu 18 roku życia.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zwrot kosztów postępowania, postawiła zarzuty naruszenia przepisów:

- art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą, podczas gdy opieka nad niepełnosprawną matką determinowała do dnia

31 grudnia 2023 r., jak i obecnie determinuje konieczność sprawowania nad nią stałej opieki oraz konieczność rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą;

- art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

- art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organy wszechstronnej oceny materiału dowodowego, dokonanie oceny w sposób wybiórczy

z pominięciem istotnych okoliczności,

- art. 80 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów w sposób dowolny, wbrew zasadom doświadczenia życiowego oraz przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w sposób nieobiektywny, wybiórczy, pomijający ważne okoliczności

i dowody dla wyniku sprawy,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organy w uzasadnieniu decyzji, które fakty uznały za udowodnione, dowodów, na których oparto rozstrzygnięcie

i dlaczego innym dowodom odmówiono wiarygodności,

- błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że H. W. nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki innej osoby, podczas gdy w pkt 7 orzeczenia

o niepełnosprawności matki skarżącej wskazano wprost na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną zdolnością do samodzielnej egzystencji,

- 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie przez SKO

i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego powinno polegać na zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. i w rezultacie - na uchyleniu w całości decyzji wydanej z up. Wójta i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy.

Skarżąca wniosła nadto o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego

z dokumentów: Karty Informacyjnej z Mazowieckiego Szpitala Specjalistycznego

w R. z 1 lutego 2024 r. i badania Pracowni Tomografii Komputerowej w R. - na okoliczność wykazania, że stan faktyczny ustalony przez organy I i II instancji wymaga uzupełnienia.

W odpowiedzi na skargę, SKO wystąpiło o oddalenie skargi wywodząc, jak

w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo, co uzasadnia uwzględnienie skargi.

Przedmiotem skargi jest decyzja, którą SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.

Organ odwoławczy przyjął, że w stanie prawnym do 31 grudnia 2023r. skarżąca nie nabyła prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

z uwagi na zakres sprawowanej opieki nad matką, która w ocenie tego organu nie wykluczała podjęcia przez skarżącą zatrudnienia. W ocenie Kolegium sytuacja zdrowotna matki skarżącej w chwili obecnej nie powoduje, aby nie była ona w stanie wykonać niezbędnych czynności koniecznych dla niej w codziennym funkcjonowaniu, przy niewielkiej pomocy skarżącej zorganizowany w sposób umożliwiający podjęcie zatrudnienia. SKO nie stwierdziło zatem koniczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki na matką skarżącej, jako jednej

z przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, od której uzależnione jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Skarżąca podnosi zaś, iż wbrew twierdzeniom zaskarżonej decyzji stan zdrowia matki determinował do dnia 31 grudnia 2023 r., jak i obecnie konieczność sprawowania nad nią stałej opieki oraz konieczność rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą,

a ustalenia i ich ocena dokonane w zaskarżonej decyzji są błędne i dokonane w sposób wybiórczy oraz wbrew zasadom doświadczenia życiowego.

Odnosząc się do tak zakreślonego przedmiotu sporu wskazać należy, iż zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U.

z 2023r., poz. 1429 ze zm.; także jako: "u.ś.w.") w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej

w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Z uwagi na złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przed upływem 2023 r., w pierwszej kolejności zbadać należy, czy prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego powstałoby do 31 grudnia 2023 r. zgodnie z przepisami u.ś.r., tj. m.in. w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r., na co trafnie wskazuje organ odwoławczy.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. we wskazanym wyżej brzmieniu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia

9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego

1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest występowanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną przez nią opieką nad matką, jako jednej z przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem organu pomoc strony zasadniczo sprowadza się wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie ich członkowie pracują. Wykonywane czynności mogą być realizowane w dowolnym czasie, przy wykorzystaniu urlopu wypoczynkowego lub odpowiednim zaplanowaniu wykonywanej pracy. W konsekwencji odmówiono skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, powołując się na fakt, że w ocenie organu zakres i charakter sprawowanej opieki nad matką nie uniemożliwia skarżącej podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy lub na podstawie umowy zlecenia lub umowy o dzieło. Inaczej mówiąc opieka nad matką nie stanowi przeszkody dla podjęcia przez stronę pracy.

W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują

z aktywności zawodowej, aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Treść tego orzeczenia jest więc dla organów orzekających

w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracji należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu

o niepełnosprawności. Innymi słowy dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 u.ś.r., zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia

o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. stanowisko wyrażone

w wyrokach NSA z 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3946/18; z 12 lutego 2020 r.; sygn. akt I OSK 516/19; z 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1334/21 – orzeczenia dostępne w CBOSA).

Należy jednocześnie podkreślić, że sposób sprawowania opieki nie został określony w ustawie o świadczeniach rodzinnych i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat wskazanego wcześniej celu tej regulacji. Wobec tego uznać należy, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie również spełniona, jeżeli stosownie do konkretnych okoliczności, w szczególności zakresu niepełnosprawności i wynikających z niego potrzeb osoby niepełnosprawnej, opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego podopiecznego.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że pod pojęciem "sprawowania opieki", użytym w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. W zakres opieki, o której mowa w art. 17 u.ś.r. wchodzą zarówno czynności opiekuńcze związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie może - co do zasady - sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2022 r., II SA/Po 354/22, CBOSA).

W orzecznictwie przyjmuje się również, że zarówno określenie "stała" lub "długoterminowa" są w tym kontekście pojęciami charakteryzującymi czas, okres sprawowania opieki. Rozróżnianie przez ustawodawcę opieki stałej i długoterminowej implikuje przyjęcie, że nie stawia on wymogu sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale

w pobliżu osoby, która opieki w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wymaga. Warunku "stałej" opieki, nie można bowiem rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała w sensie trwałości,

a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

Nie można także sztywno określić czynności dokonywanych w ramach opieki nad osobą niepełnosprawną. Potrzeba ich wykonania może się zmieniać, a nawet może być trudne do przewidzenia, jakie czynności będą niezbędne danego dnia do wykonania, ponieważ stan zdrowia i kondycja osoby chorej może się zmieniać.

Innymi słowy opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Stała opieka powinna być zatem rozumiana jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, wykazuje on realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Nie oznacza to jednak zawsze

i w każdej sytuacji konieczności całodobowego przebywania z taką osobą (wyroki: WSA w Gdańsku z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 531/23, WSA w Rzeszowie

z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19, WSA w Łodzi z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 137/22, z 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 212/22 i sygn. akt II SA/Łd 200/22, z 7 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 214/22 – dostępne w CBOSA).

W tym kontekście, w realiach kontrolowanej sprawy, na podkreślenie i analizę zasługuje również ustawowa definicja niepełnosprawności. Stosownie do art. 3 pkt 21 lit. a) u.ś.r. ilekroć w ustawie mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności - oznacza to niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Przepis ten odsyła zatem do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 44), która w art. 4 ust. 1 stanowi, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Tak skonstruowana definicja niepełnosprawności w stopniu znacznym wskazuje, że pojęcie opieki nad osobą niepełnosprawną obejmuje zarówno czynności stricte opiekuńcze, do których zalicza się pielęgnację w zakresie samoobsługi, higieny osobistej czy karmienia, jak i czynności polegające na koniecznej pomocy niesionej choremu w codziennym funkcjonowaniu, w tym w zakresie prowadzenia gospodarstwa domowego, leczenia i rehabilitacji. Ustawodawca wymaga natomiast, aby celem jednych i drugich było zapewnienie choremu pełnienia ról społecznych.

Wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy

i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności

i stopniu niepełnosprawności (t.j.: Dz. U. 2021 r., poz. 857) w § 29 ust. 1 określa reguły kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące: 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu; 2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem; 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również

w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.

Powyższe przepisy wskazują, że ustawodawca do opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym zalicza te czynności, które wynikają z całkowitej zależności osoby od otoczenia, przy czym nie ogranicza ich do podstawowych czynności życia codziennego, ale obejmuje także czynności z zakresu prowadzenia gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem. Natomiast udzielanie pomocy polega na wsparciu w czynnościach samoobsługowych,

w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Cały zakres wymienionych czynności składa się na sprawowanie opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przy ocenie możliwości "samodzielnej egzystencji" należy przede wszystkim brać pod uwagę całokształt schorzeń, na które osoba wymagająca opieki cierpi i z uwagi na ich charakter oraz związane z tym potrzeby niepełnosprawnego (leczenie czy rehabilitację) dokonać wszechstronnej oceny jego rzeczywistych możliwości samodzielnego sprostania podstawowym czynnościom związanym z prawidłowym funkcjonowaniem w środowisku.

Dla dokonania oceny, czy w konkretnym przypadku występuje bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki organ powinien ustalić w toku postępowania wyjaśniającego rodzaj i ilość faktycznie wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego czynności opiekuńczych nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a następnie rozważyć czy uniemożliwiają one wnioskodawcy podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej (zatrudnienia). Konieczne jest również ustalenie wymiaru opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, w celu zaspokojenia jej potrzeb. Istotne znaczenie mają zatem potrzeby podopiecznego wynikające z jego stanu zdrowia, które determinują zakres niezbędnych czynności,

w tym czynności o charakterze pomocowym oraz z zakresu prowadzenia gospodarstwa domowego, o ile są to czynności, których wykonywanie przez wnioskodawcę jest skutkiem niepełnosprawności podopiecznego. Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych, prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym fakt sprawowania opieki w odpowiednim zakresie może być okolicznością badaną przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże owa "odpowiedniość" ("adekwatność") do potrzeb osoby niepełnosprawnej odnoszona jest zasadniczo do wskazań wynikających z orzeczenia

o niepełnosprawności. Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby w zakresie wynikającym z orzeczenia

o niepełnosprawności może stanowić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Ustalenia w tym zakresie powinny zostać dokonane z poszanowaniem podstawowych reguł procedury administracyjnej, z których wynika przede wszystkim obowiązek działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Organ winien zatem w toku postępowania z urzędu lub na wniosek stron podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jego obowiązkiem jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna zostać dokonana w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.).

Mając na uwadze ustalenia dokonane w niniejszej sprawie, stwierdzić należy, że pozostają one w sprzeczności z treścią orzeczenia o niepełnosprawności, którym legitymuje się H. W.. We wspomnianym orzeczeniu, zaliczając matkę do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie tylko uznano, że matka skarżącej jest osobą z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy i wymagającą,

w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób

w związku ze znaczne ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ale przede wszystkim stwierdzono, że powyższe oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem.

W niniejszej sprawie organ z jednej strony ustalił, że matka skarżącej nie jest osobą leżącą, samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne, jest w stanie samodzielnie przygotować i spożyć śniadanie i kolację oraz obiad przygotowany przez córkę, natomiast konieczność wykonywania takich czynności jak sprzątanie, pranie czy robienie zakupów nie uniemożliwia podejmowania skarżącej zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podobnie – dotarcie i udział w wizytach lekarskich, czy pomoc przy kąpieli i ubieraniu.

Jednocześnie z ustaleń pracownika socjalnego wynika, że H. W., korzysta z koncentratora tlenu z uwagi na niewydolność oddechową, wymaga wspomagania w utrzymywaniu równowagi, co też sprawia, że nie może wykonywać innych czynności poza przygotowaniem śniadania i kolacji oraz odgrzaniem obiadu przygotowanego przez skarżącą, ubraniem się i utrzymaniem powierzchownej toalety. Poza przygotowaniem obiadu i utrzymaniem czystości, wizytami lekarskimi, zrobieniem zakupów, pomocą w kąpieli i ubraniu się podopiecznej, skarżąca zajmuje się utrzymaniem dodatniej temperatury w domu (palenie w piecu), wykupuje i dawkuje leki, dba o dobre samopoczucie mamy, zostaje na noc w razie potrzeby, w przypadku złego samopoczucia przebywa z matką przez całą dobę, jest w stałym kontakcie telefonicznym, aby mieć pewność, że wszystko u mamy jest w porządku. Pracownik socjalny wskazał, iż skarżąca musi być stale dostępna, by w razie potrzeby móc nieść pomoc, stąd podjęcie zatrudnienia jest niemożliwe. Pracownik socjalny wskazał, iż H. W. nie jest w stanie samodzielnie egzystować, wymaga opieki i pomocy z strony córki, która okazuje matce wsparcie i zrozumienie, poświęca dużo czasu, aby jej towarzyszyć i nieść pomoc.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie rozważył zatem wszystkich istotnych kwestii i nie dokonał należytej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszone zostały przepisy art. 107 § 3 k.p.a. i art. 17 ust. 1 u.ś.r. Skoro bowiem z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że matka skarżącej jest zależna od otoczenia, to oznacza, że prawdopodobnie bez pomocy świadczonej przez córkę nie mogłaby samodzielnie funkcjonować. Jeszcze raz przypomnieć należy, że dla uznania opieki za spełniającą kryteria o jakich mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotny jest jej charakter, niezbędność oraz adekwatność do stanu zdrowia i niepełnosprawności osoby jej wymagającej, które z uwagi na swą intensywność wykluczają podjęcie przez opiekuna zajęcia zarobkowego (bądź zmuszają go do rezygnacji z niego). Organy winny zatem wziąć pod uwagę nie tylko to, jakie czynności skarżąca wykonuje w związku z opieką nad matką, ale również to, czy ze względu na stopień dysfunkcji organizmu matki te czynności mieszczą się w ramach koniecznej pomocy niesionej choremu w codziennym funkcjonowaniu, w tym w zakresie prowadzenia gospodarstwa domowego, leczenia i rehabilitacji oraz pozostawania w stałej dyspozycji chorego.

W tej sytuacji stanowisko organu odwoławczego, że opisane czynności, które skarżąca wykonuje w ramach sprawowanej nad matką opieki nie wymuszają na niej rezygnacji z zatrudnienia, jest wynikiem zbyt pobieżnej oceny okoliczności tej sprawy. Dokonana przez Kolegium ocena, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w niniejszej sprawie nie powstało do dnia 31.12.2023 r. jest zatem co najmniej przedwczesna.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium zobowiązane będzie uwzględnić powyższe wywody Sądu i wynikającą z nich wykładnię przepisów prawa, celem usunięcia wskazanych powyżej naruszeń.

Z tego względu Sąd orzekając na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, orzekając jak w wyroku.