Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 308/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 136, art. 15,
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151a § 2, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 71a, art. 50-51
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2023 r. sprawy ze sprzeciwu K. H. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 11 sierpnia 2023 r., nr 93/II/2023 w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez K. H. (dalej jako: skarżąca lub inwestor), reprezentowaną przez pełnomocnika, decyzją z dnia 11 sierpnia 2023 r., nr 93/II/2023, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej również jako: OWINB), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej w skrócie: "Kpa", oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) dalej jako: Prawo budowlane lub Pb, po rozpatrzeniu odwołania strony postępowania M. K. (dalej również jako: strona) od decyzji z dnia 27 marca 2023 r., nr 19/2023, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim (dalej również jako: organ powiatowy lub w skrócie: PINB) umarzającej w całości postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania części wspólnej nieruchomości strychu i klatki schodowej - adaptacja na lokal mieszkalny w budynku wielorodzinnym trzy lokalowym położonym przy ul. [...] w P. dz. nr [...] – decyzję pierwszoinstancyjną uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wskazany sprzeciw został poprzedzony następującym stanem faktycznym i prawnym. W dniu 2 października 2019 r. PINB został zawiadomiony "o naruszeniu przez właścicieli lokalu nr [...] przy ul. [...], tj. Panią K. H. i poprzednich właścicieli, przepisów prawa budowlanego poprzez samowolne, bez zgody pozostałych współwłaścicieli, prowadzenie robót budowlanych obejmujących:

1) zagarnięcie i zaadaptowanie na własne potrzeby mieszkaniowe (zmiana sposobu użytkowania) części wspólnych nieruchomości - strychu i klatki schodowej, a także uniemożliwienie dostępu do dachu i komina z poziomu klatki schodowej,

2) zmianę konstrukcji dachu, w tym wykonanie balkonu na poziomie dachu, bez uzyskania stosownych pozwoleń lub poprzez wprowadzenie organu w błąd co do zgody wszystkich współwłaścicieli,

3) zamontowanie rur c.o. i wodnych w przewodnie kominowym - wentylacyjnym dla lokali nr [...] i [...], co doprowadziło do zagrożenia zdrowia i życia ich mieszkańców,

4) zburzenie ściany nośnej w budynku".

Do pisma została załączona dokumentacja fotograficzna jak i wyniki okresowej kontroli kominiarskiej, w której stwierdzono, że "w mieszkaniu nr [...] w przewodzie wentylacyjnym z kuchni i łazienki znajdują się rurki z wodą (co jest nieprawidłowe) - prawdopodobnie z mieszkania nr [...]. Zalecono wyciągnięcie ww. rurek z przewodu kominowego, a w celu sprawdzenia wszystkich przewodów należało wykonać inwentaryzację przewodów kominowych".

W oparciu o powyższą informację, organ I instancji w dniu 7 lutego 2020 r. przeprowadził kontrolę obiektu budowlanego położonego na działce nr a w P. przy ul. [...], której przebieg znalazł odzwierciedlenie stosownym protokole. Następnie organ powiatowy zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego "w sprawie zmiany sposobu użytkowania części wspólnej nieruchomości strychu i klatki schodowej - adaptacja na lokal mieszkalny, zmiana konstrukcji dachu, wykonanie balkonu na poziomie strychu, braku dostatecznej ilości przewodów kominowych w budynku, poprowadzenia instalacji c.o. i wodnej w istniejących przewodach kominowych, wyburzenie ściany nośnej w budynku, podniesienie stropu sufitowego w budynku mieszkalnym trzylokalowym położonym przy ul. [...] w miejscowości P. dz. nr a". Prowadząc postępowanie, wezwał M. K. do przedstawienia dowodów potwierdzających wykonanie samowoli budowlanej. W piśmie z dnia 2 grudnia 2020 r. inwestorka przedstawiła kserokopię umowy na opracowanie projektu budowlanego dobudowy przewodów kominowych dla lokalu mieszkalnego nr [...] i [...].

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 4 lutego 2021 r. ustalono, że w budynku znajdują się trzy lokale mieszkalne (po jednym na parterze, pierwszym piętrze i drugim piętrze). Cała nieruchomość jest współwłasnością. Właściciele nie powołali zarządu nieruchomością wspólną i nie posiadają żadnej dokumentacji technicznej dotyczącej obiektu. W toku prowadzonych czynności nie okazali książki obiektu budowlanego oraz aktualnych protokołów z kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego, instalacji i przewodów. W piwnicy użytkowanej przez G. W. umiejscowiony jest kocioł centralnego ogrzewania – elektryczny, a samo pomieszczenie nie jest wyposażone w kanał wentylacyjny. Podobne ustalenia poczynił organ powiatowy w piwnicy użytkowanej przez skarżącą, gdzie znajduje się kocioł na paliwo stałe (pelet), wpięty do przewodu kominowego od strony zachodniej, ale bez wentylacji. W toku oględzin pełnomocnik inwestorki oświadczył, że "obecnie wykonywana jest inwentaryzacja lokalu nr [...] wraz z przynależną piwnicą; inwentaryzacja lokalu mieszkalnego nr [...], inwentaryzacja elewacji budynku, na której zaprojektowane zostaną kominy; projekt dobudowy przewodów kominowych dla pomieszczenia piwnicy przynależnej do lokalu nr [...], pomieszczenia kuchni i łazienki w lokalu nr [...]". Do protokołu dołączył szereg dokumentów na potwierdzenie wskazanych przez siebie okoliczności.

Następnie 14 kwietnia 2021 r. organ powiatowy przeprowadził rozprawę i uzyskał wyjaśnienia w sprawie od współwłaścicieli lokalu mieszkalnego nr [...]. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, organ I instancji decyzją z dnia 14 lipca 2021 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie w całości. Z decyzją tą nie zgodziła się strona, która wniosła od niej odwołanie. W wyniku jego rozpatrzenia OWINB decyzją z dnia 4 stycznia 2022 r., uchylił kwestionowane rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Prowadząc ponownie postępowanie PINB, uzupełnił postepowanie dowodowe i w tym zakresie uzyskał wyjaśnienia A. K., w zakresie wykonanych robót budowlanych w mieszkaniu nr [...] oraz stanowisko Powiatowego Konserwatora Zabytków w B. Organ ten uznał, że zmiana materiałów pokrycia dachu na spornym budynku oraz wykonanie ocieplenia zewnętrznego części ścian, mogła spowodować pogorszenie stanu zachowania zabytku w zakresie negatywnej ingerencji w jego historyczną wartość.

Decyzją z dnia 6 maja 2022 r., nr [...], PINB ponownie umorzył prowadzone postępowanie. W wyniku rozpatrzenia odwołań, OWINB uchylił kwestionowane rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, m. in. z powodu pominięcia stron postępowania.

Uwzględniając zalecenia organu odwoławczego, organ I instancji pismem z 25 listopada 2022 r. powiadomił strony toczącego się postępowania, że "postępowanie w sprawie zmiany konstrukcji dachu, wykonania balkonu na poziomie strychu, wyburzenia ściany nośnej w budynku, podniesienia stropu sufitowego w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym trzylokalowym położonym przy ul. [...] w miejscowości P. dz. nr a prowadzone będzie pod nową sygnaturą [...], natomiast postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania części wspólnej nieruchomości strychu i klatki schodowej - adaptacja na lokal mieszkalny w budynku wielorodzinnym trzy lokalowym położonym przy ul. [...] w miejscowości P. dz. nr a, prowadzone będzie jak dotychczas pod sygnaturą [...]".

Po czym decyzją z dnia 27 marca 2023 r., nr 19/2023, PINB, działając na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzył w całości postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania części wspólnej nieruchomości strychu i klatki schodowej - adaptacja na lokal mieszkalny w budynku wielorodzinnym trzy lokalowym położonym przy ul. [...] w P. dz. nr a. W uzasadnieniu przywołał dotychczasowy przebieg postępowania i poczynione w jego toku ustalenia, a następnie wskazał, że M. K. postawiła zarzut dotyczący zagarnięcia na własne potrzeby mieszkaniowe części wspólnych nieruchomości tj. strychu i klatki schodowej. W ocenie organu zarzut ten nie mieści się w kategorii spraw rozpatrywanych przez organy nadzoru budowlanego, bowiem przedstawiony spór ma charakter cywilnoprawny, którego w rozstrzygnięcie nie jest w kompetencji organu nadzoru budowlanego. Dalej organ wskazał, że w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, nie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Zauważył, iż "klatka schodowa znajdująca się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w P. niezmiennie jest klatką schodową i taką pełni funkcję". Eksponując przy tym, że "celem przeprowadzonego postępowania w temacie zmiany sposobu użytkowania części wspólnej nieruchomości strychu klatki schodowej - adaptacja na lokal mieszkalny w budynku wielorodzinnym trzy lokalowym położonym przy ul. [...] w miejscowości P. dz. nr a nie jest sprawdzenie czy jakiekolwiek pomieszczenia wspólne zostały dołączone lub zagarnięte przez właścicielkę lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w P., ponieważ organy nadzoru budowlanego nie zajmują się sprawami o podłożu cywilnym". PINB stanął na stanowisku, że zmiana lokalizacji drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego nr [...] oraz do schowka znajdującego się na poddaszu w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w P. nie zmieniła w żaden sposób warunków wymienionych w art. 71 Prawa budowlanego, co oznacza że nie miała miejsca zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, która wniosła od niego odwołanie. W wyniku jego rozpatrzenia OWINB, przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 8 sierpnia 2023 r., nr 93/II/2023, uchylił kwestionowane rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytoczył zasadę dwuinstancyjności postępowania i wskazał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa i została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa. Wyjaśnił przy tym zasady z art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 oraz art. 80 Kpa. Po czym wskazał, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do art. 107 § 3 Kpa, czego zdaniem OWINB nie dokonał organ I instancji.

W pierwszej kolejności organ II instancji zauważył, że PINB nie wykonał wytycznych zawartych w decyzjach z dnia 4 stycznia 2022 r., [...] oraz z dnia 24 sierpnia 2022 r., nr [...], w których wskazano na naruszenie przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego.

Następnie OWINB przytoczył treść art. 71 Prawa budowlanego i zaznaczył, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia normatywnego zmiany sposobu użytkowania, a określił w treści Prawa budowlanego przykładowe i najczęściej występujące w praktyce jego składniki, zaopatrując wykaz dodatkowo określeniem "rozumie się w szczególności". Mając powyższe na uwadze przyjął OWINB, że "nie chodzi o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego czyli też dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania ale o zmianę, która wpływa na zmianę istotnych wymagań odnoszących się do danego obiektu związanych z konkretnym sposobem korzystania z niego". Zauważył organ, że dotyczy to w szczególności wymagań o jakich mowa w pkt 2 ust. 1 art. 71 ustawy, a wiec wymagań związanych z bezpieczeństwem dalszego, zmienionego sposobu użytkowania obiektu. Zalicza się do nich m.in. bezpieczeństwo pożarowe, higieniczno-sanitarne oraz wielkość lub układ obciążeń.

Zdaniem OWINB "zajęcie korytarza - klatki schodowej wraz ze schodami w ten sposób, że na spoczniku przed schodami zamontowano drzwi wejściowe przy równoczesnej likwidacji drzwi wejściowych prowadzących do mieszkania stanowi zmianę sposobu użytkowania tej części obiektu". Podobnie ocenił zabudowanie korytarza "stanowiącego nieruchomość wspólną i przyłączenie do mieszkania stanowi zmianę sposobu jego użytkowania, wymaga zatem dokonania zgłoszenia, do którego należy dołączyć między innymi oświadczenie o prawie do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane". Podkreślił przy tym, że wykonane roboty skutkują włączeniem do lokalu mieszkalnego części budynku (korytarza), co poparł stosowny orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

Mając na względzie powyższe, uznał organ odwoławczy, że PINB w tym zakresie nie dokonał żadnych rozważań, w szczególności nie odniósł się do obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych I Administracji z 7 czerwca 2010 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (tekst jen. Dz. U. z 2023 r., poz. 822), dalej jako: "warunki techniczne", przytaczając treść § 15 tego rozporządzenia. Tym samym uznał OWINB, iż "przyłączenie korytarza do mieszkania spowodowało, że zmienił on swój charakter w zakresie drogi ewakuacyjnej, natomiast montaż drzwi na spoczniku klatki schodowej mogła doprowadzić do jej zawężenia, co także nie zostało przez organ pierwszej instancji ocenione".

Kontynuując uzasadnienie rozstrzygnięcia zwrócił również uwagę organ odwoławczy, że organ I instancji nie zbadał stosunków właścicielskich w spornym budynku, akcentując szczególnie ustalenia faktyczne w zakresie "czy i które części uznawane przez strony za wspólne przynależą do poszczególnych lokali, i czy objęte są księgami wieczystymi, czy tylko podziałem użytkowania (podział quoad usum)". Następnie przytoczył definicję prawa własności, akcentując współposiadanie rzeczy, przywołując stosowne regulacje cywilnoprawne wraz z orzecznictwem sądowym i w oparciu o nie organ II instancji uznał, że korzystanie w utrwalony sposób z nieruchomości nie jest tożsame z prawem własności do określonej części tej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego podział quoad usum nie może zastąpić zgody wszystkich współwłaścicieli na przeprowadzenie robót budowlanych lub zmianę sposobu użytkowania przekraczających zakres zwykłego zarządu. Zwrócił uwagę OWINB, że organ I instancji, uzasadniając umorzenie postępowania, wskazał na "wieloletni istniejący stan rzeczy, gdzie część klatki schodowej została zamknięta drzwiami wejściowymi". Okoliczność ta - w ocenie organu II instancji - nie może zostać uznana za wystarczającą, ponieważ samowole nie ulegają przedawnieniu, a trwający wiele lat określony sposób użytkowania nie oznacza, że jest on legalny. Tym bardziej nie zastępuje prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Kontynuują OWINB zwrócił również uwagę, że PINB nie wykazał, w jaki sposób doszło do wstawienia drzwi na spoczniku przy schodach prowadzących do lokalu nr [...], czy związane to było z wykonywaniem robót budowlanych i na czym one ewentualnie polegały. Zdaniem organu odwoławczego wyjaśnienie powyższej kwestii jest niezbędne do zastosowania prawidłowej podstawy prawnej prowadzonego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 71a Prawa budowlanego ma zastosowanie wyłącznie przy zmianie sposobu użytkowania, która nie wiąże się z wykonywaniem robót budowlanych. W pozostałych wypadkach postępowanie winno toczyć się w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego. Z tych względów OWINB wyjaśnił, że konieczne było wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 Kpa.

Sprzeciw od powyższej decyzji, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wywiodła inwestorka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

art. 138 § 2 Kpa "polegające na błędnym i nieuzasadnionym przyjęciu przez organ II instancji, iż pozostały do wyjaśnienia zakres spraw), będzie miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy prawidłowa i kompleksowa ocena całości zebranego do chwili obecnej w sprawie materiału dowodowego winna prowadzić ku konkluzji, iż dalsze czynności i działania w sprawie (w tym także generowanie niepotrzebnych czynności postępowania dowodowego), będą pozostawał bez jakiegokolwiek wpływu na końcowy wynik tego postępowania (tj. konieczność umorzenia postępowania w całości)",

art. 12 § 1 Kpa "poprzez prowadzenie przez organ II instancji postępowania administracyjnego w sposób daleki od zasady sprawności, wnikliwości i szybkości postępowania, poprzez generowanie niepotrzebnych czynności postępowania dowodowego, które nie mają jakiegokolwiek wpływu na końcowy wynik tego postępowania (tj. konieczność umorzenia postępowania w całości)".

Podnosząc te zrzuty skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu jej autor wyeksponował, że rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 2 Kpa zostało wydane niezasadnie, powołując na poparcie swojej tezy stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne. W ocenie strony skarżącej "w uzasadnieniu decyzji organu II instancji zdecydowanie zabrakło wskazanych elementów, przede wszystkim z uwagi na brak faktycznej możliwości wykazania wpływu rzeczonych braków postępowania dowodowego, na treść rozstrzygnięcia wydanego przez Organ I Instancji". Inwestorka stwierdziła, że OWINB "w sposób zupełnie nieuzasadniony i niewynikający z treści zebranego dotychczas materiału dowodowego, przyjął fałszywą tezę, iż skarżąca wykonując remont swojego lokalu, rzeczywiście dokonała zmiany sposobu użytkowania części wspólnej nieruchomości strychu i klatki schodowej - adaptacja na lokal mieszkalny". Wskazała przy tym skarżąca, że organ ten "w ramach ustaleń własnych nie wskazał przy tym, dlaczego i na jakiej podstawie przyjął, iż do takiej zmiany sposobu użytkowani rzeczywiście doszło - przyjmując w tym zakresie wersję lansowaną przez M. K. - nawet wówczas, gdy jest ona całkowicie sprzeczna z pozostałymi dowodami zebranymi w sprawie, jak chociażby zeznaniami innych świadków". Zaznaczyła przy tym, że w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji "nie wynika (...) jakoby podczas remontu w lokalu nr [...] na przełomie 2018/2019 r. miało dojść do wykonania jakichkolwiek prac, polegających na zagarnięciu części nieruchomości wspólnej w postaci korytarza, a jedynie wymieniono same drzwi wejściowe do lokalu znajdujące się na klatce schodowej (bez zmiany światła otworu drzwiowego), które zgodnie z zeznaniami świadków, znajdowały się tam od zawsze". Podała w wątpliwość argumentację jakoby "zawłaszczyła" sobie część nieruchomości w czasie wykonywania remontu "skoro wszyscy świadkowie zgodnie potwierdzają, iż przedmiotowa część pozostawała zamknięta drzwiami i była wykorzystywana jeszcze przez poprzednią właścicielkę mieszkania, która z kolei zbyła mieszkanie na rzecz Skarżącej w 2017 r.".

W dalszej części sprzeciwu strona skarżąca podkreśliła, że organ II instancji całkowicie zaniechał szerszego odniesienia się i oceny jednego z nielicznych, niezwykle istotnych dowodów z dokumentów źródłowych tj. decyzja Prezydium Rady Narodowej Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w B. nr [...] z 2 stycznia 1969 r., z której wynika, że "na części wspólne całej nieruchomości budynkowej składają się: fundamenty, mury wewnętrzne i oddzielające lokale, dach, klatka schodowa pomieszczenia piwniczne oraz wszystkie służące do użytku właścicieli lokali urządzenia i instalacje". W ocenie pełnomocnika inwestorki dokument ten dowodzi, że "w nieruchomości brak jest ogólnodostępnego, wspólnego strychu czy poddasza, a więc nie sposób obecnie wywodzić, jakoby na kondygnacji, na której znajduje się lokal mieszkalny nr [...]. miało znajdować się również jakiekolwiek inne pomieszczenie/lokal wspólny, przeznaczony do użytku wszystkich współwłaścicieli".

Skarżąca zaznaczyła, iż niemożliwym jest zaliczenie fragmentu korytarza do części wspólnej. Podkreśliła przy tym, że "nawet wejście na dach budynku znajduje się jedynie w salonie mieszkania nr [...]". W ocenie strony skarżącej z uzasadnienia decyzji OWINB nie wynika, na jakiej podstawie uznał, iż doszło do wskazanej zmiany sposobu użytkowania części nieruchomości wspólnej. Z tych względów uznała skarżąca dalsze prowadzenie postępowania w sprawie za niecelowe.

W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację zawartą w treści kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków jest ograniczony. Z kolei na podstawie art. 64a P.p.s.a. od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa.

Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 Kpa (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Podkreślenia wymaga, że decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 Kpa, a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, (wszystkie przytaczane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Mając to na uwadze powtórzenia wymaga, że poddanej kontroli sądowej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowiła wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa decyzja kasatoryjna organu drugoinstancyjnego, która – mocą art. 64a P.p.s.a. – została zaskarżona w drodze sprzeciwu. Sprzeciw ten na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a., podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 P.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował do niego przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e P.p.s.a, zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Przepis ten został przytoczony przez autora sprzeciwu jako naruszony przez organ odwoławczy, stanowiąc zarazem uczyniony temu organowi zarzut. Wskazania zatem wymaga, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 Kpa. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadniczo Sąd, co pominął autor sprzeciwu, nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa, ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające do wydania tej decyzji. Niemniej jednak, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Tym samym w ramach niniejszej sprawy sąd może badać decyzję odwoławczą tylko przez pryzmat zasadności uchylenia drugiej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że:

po pierwsze – zaskarżona (w odwołaniu) decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto

po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie odkodował te przesłanki wskazując tak na wadliwości w postępowaniu dowodowym mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, wymagający zgodnie z zasadą dwuinstancyjności procedowania organu pierwszoinstancyjnego we wskazanym przez ten organ zakresie. Sąd w pełni za zasadne uznaje te wadliwości i motywy przytoczone na poparcie wyrażonego stanowiska w tym przedmiocie.

Jednocześnie Sąd podkreśla przy tym, że art. 138 § 2 Kpa winien być wykładany łącznie z art. 136 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym zakres ten nie może naruszać zasady dwuinstancyjności. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 Kpa.

Mając na względzie powyższe, w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję drugoinstancyjną wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne.

W zaistniałym stanie faktycznym podkreślenia wymaga, że już pobieżna lektura akt i decyzji pierwszoinstancyjnej potwierdza stanowisko organu odwoławczego, że PINB nie wykonał zaleceń czy wytycznych zawartych w decyzjach tak z dnia 4 stycznia 2022 r. jak i z dnia 24 sierpnia 2022 r., w których wyszczególniono wadliwości oraz braki w ustaleniach faktycznych wymagające rzetelnego dowodzenia.

W zaistniałej sprawie OWINB przeprowadził bardzo szczegółową analizę, która doprowadziła go do ustaleń, których nie można zanegować , czy też zarzucić im naruszenia prawa. Przede wszystkim w sprawie konieczne jest zinwentaryzowanie wykonanych robót budowlanych, aby prawidłowo ocenić je pod kątem ich legalności i prawidłowości.

W zaistniałym stanie faktycznym, organ odwoławczy zasadnie uznał, że wobec stwierdzonych rozbieżności nie można nie zgodzić się z organem odwoławczym, że "zajęcie korytarza - klatki schodowej wraz ze schodami w ten sposób, że na spoczniku przed schodami zamontowano drzwi wejściowe przy równoczesnej likwidacji drzwi wejściowych prowadzących do mieszkania stanowi zmianę sposobu użytkowania tej części obiektu". Podobnie jak z dokonaną przez ten organ oceną zabudowania korytarza "stanowiącego nieruchomość wspólną i przyłączenie do mieszkania stanowi zmianę sposobu jego użytkowania, wymaga zatem dokonania zgłoszenia, do którego należy dołączyć między innymi oświadczenie o prawie do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane".

Sąd zwraca uwagę, że zakres wyjaśnień i ustaleń związanych z wykonanymi robotami wymaga kompleksowego odtworzenia stanu faktycznego i dokonania ich oceny po katem naruszenia lub nie norm Prawa budowlanego, a to uzasadnia ocenę o konieczności ponowienia postępowania przed organem I instancji. W przeciwnym wypadku OWINB samodzielnie przeprowadziłby całe postępowanie w tym trybie zamiast organu I instancji.

Dostrzeżenia wymaga, że OWINB odwołując się do judykatury zasadnie podkreślił, iż "przyłączenie korytarza do mieszkania spowodowało, że zmienił on swój charakter w zakresie drogi ewakuacyjnej, natomiast montaż drzwi na spoczniku klatki schodowej mogła doprowadzić do jej zawężenia, co także nie zostało przez organ pierwszej instancji ocenione".

Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że samowole nie ulegają przedawnieniu, a trwający wiele lat określony sposób użytkowania nie oznacza, że jest on legalny. Zwłaszcza, że nie zastępuje prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym konieczne jest zbadanie stosunków właścicielskich w spornym budynku, zwłaszcza w aspekcie "czy i które części uznawane przez strony za wspólne przynależą do poszczególnych lokali, i czy objęte są księgami wieczystymi, czy tylko podziałem użytkowania (podział quoad usum)". Zwłaszcza, że zasadnie wskazał organ odwoławczy, iż podział quoad usum nie może zastąpić zgody wszystkich współwłaścicieli na przeprowadzenie robót budowlanych lub zmianę sposobu użytkowania przekraczających zakres zwykłego zarządu.

Wreszcie powtórzenia wymaga, iż PINB w ogóle nie ustalił w jaki sposób doszło do wstawienia drzwi na spoczniku przy schodach prowadzących do lokalu nr [...], czy związane to było z wykonywaniem robót budowlanych i na czym one ewentualnie polegały. Wyjaśnienie tej kwestii jest niezbędne do zastosowania prawidłowej podstawy prawnej prowadzonego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 71a Prawa budowlanego ma zastosowanie wyłącznie przy zmianie sposobu użytkowania, która nie wiąże się z wykonywaniem robót budowlanych. W pozostałych wypadkach postępowanie winno toczyć się w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego.

W takiej sytuacji postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego nie byłoby jedynie uzupełnieniem dotychczasowego postępowania o dodatkowe dowody (art. 136 kpa), ale prowadziłoby do przeprowadzenia go od nowa, co czyni niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 15 Kpa. Poczynienie przez organ drugoinstancyjny znaczących ustaleń istotnych okoliczności i modyfikacja treści rozstrzygnięcia mogłaby bowiem pozbawić strony postępowania prawa do jednej instancji, czyli prawa do odwołania. Przeprowadzenie postępowania naprawczego, a w konsekwencji wydanie decyzji przez OWINB spowodowałoby, że sprawa nie byłaby dwukrotnie rozpatrywana przez organy administracyjne.

W tych okolicznościach zarzut niezasadnego wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 Kpa, podniesiony w sprzeciwie, jest oczywiście bezzasadny.

Mając te względy na uwadze, a zwłaszcza charakter oraz rodzaj zaskarżonego rozstrzygnięcia zaakcentowania wymaga także, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej), co oznacza, że jego celem jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa). Właściwa realizacja zasady prawdy obiektywnej zawsze zależy od przestrzegania gwarancji zawartych w przepisach procedury administracyjnej, regulujących postępowanie dowodowe. Zasada prawdy obiektywnej wytycza cel postępowania dowodowego, a postulat bezpośredniości – jego metodę. Zasada bezpośredniości odnosi się do sposobu przeprowadzania dowodów, dotyczy formy, w jakiej podejmowane są czynności postępowania dowodowego a konkretniej, dotyczy sposobu zetknięcia się organu orzekającego z materiałem dowodowym. Postulat bezpośredniości oznacza nakaz, skierowany do organu orzekającego w sprawie, zobowiązujący go do tego, aby opierał ustalenia faktyczne na dowodach pierwotnych. Z nakazu takiego wynika powinność organu do zapoznawania się z materiałem dowodowym w taki sposób, aby wyeliminować nadmierną liczbę ogniw pośredniczących w łańcuchu informacji. Przy konstrukcji bezpośredniości w postępowaniu dowodowym, pierwszeństwo mają dowody bezpośrednie (oryginalne, pierwotne), przeprowadzone bezpośrednio przed organem rozpoznającym sprawę, tak aby ten organ zapoznał się z całym materiałem dowodowym w sprawie – jednocześnie i w bezpośrednim kontakcie – tak też: WSA w Białymstoku w wyroku z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 649/07. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którym utożsamia się Sąd meritii, wskazuje się, że antycypująca ocena materialnoprawna sprawy nierozstrzygniętej ostatecznie co do istoty przez organy administracji publicznej oraz wkraczanie w sferę ocen prawnych, które nie zostały jeszcze sformułowane przez organ odwoławczy, są niedopuszczalne w procesie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnych (zob. wyrok NSA z 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 219/13). W wyroku tym wyrażono pogląd, że granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, są węższe niż granice sprawy administracyjnej, w ramach której podjęto decyzję kasacyjną. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa. W przeciwnym przypadku narusza art. 134 § 1 P.p.s.a. Z uwag tych wynika zatem, że oceniając legalność decyzji kasatoryjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji organu pierwszej instancji jedynie przez pryzmat naruszeń prawa procesowego zarzuconych organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy oraz ich związku z istotą sprawy (por. w tym zakresie wyrok NSA z 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2156/13).

Jednocześnie powtórzenia wymaga, że z kolei z art. 138 § 2 Kpa wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna, co należy zaakcentować, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12).

Tym samym – w ocenie Sądu – zasadnie przyjął OWINB, że ujawnione braki dowodowe i wadliwości procedowania uniemożliwiają mu merytoryczne załatwienie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 Kpa. Postępowanie odwoławcze jest bowiem postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie – art. 136 Kpa i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie, co pominęła strona skarżąca, organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Art. 138 § 2 Kpa znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 Kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie bowiem przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 Kpa stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 Kpa). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 Kpa. Po pierwsze, organ ten wskazał, na konieczne do ustalenia okoliczności. Po drugie, w sposób może nie idealny ale dostateczny wykazał, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie została wyjaśniona. Po trzecie, nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zauważając braki dowodowe, nie dające się do konwalidowania na etapie odwoławczym bez naruszenia prawa strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwie instancje.

W związku z powyższym za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie zaskarżonej decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Trafne są również wytyczne organu odwoławczego – szeroko opisane w objętej skargą decyzji, o czym szerzej powyżej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie przepisów postępowania, w związku z czym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a podnoszonych przez stronę skarżącą. W konsekwencji, co wymaga podkreślenia, zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to tym samym organ drugiej instancji był zobligowany do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.