Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 892/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 36 ust 4 w zw z art 37 ust 1 i 12
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2024 r. znak: SKO.ZP/415/564/2023 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P. sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 10 kwietnia 2024 r. znak SKO.ZP/415/564/2023 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W stanie faktycznym sprawy Wójt Gminy Z. decyzją z 20 września 2023r., nr WGG.6725.1.5.2023.AK, orzekł o ustaleniu skarżącej jednorazowej opłaty w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,4833 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,1839 ha, objętej księga wieczystą nr [...] (na dzień zbycia), spowodowanej uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ wskazał, że skarżąca zbyła 20 grudnia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego powyższej nieruchomości. Wskazał, że w zakresie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości 13 lipca 2018 r. Rada Gminy Z. podjęła uchwałę nr XLVII/454/18 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw B., B., U. i Z. w Gminie Z. w części obejmującej tereny od południowej krawędzi drogi powiatowej nr [...] K w kierunku północnym, a uchwałą z 25 marca 2022 r. nr XXXVII/424/22 zmieniła powyższy MPZP. Organ odwołał się do sporządzonego w toku postępowania operatu szacunkowego z 24 kwietnia 2023 r. autorstwa B. M. i ustalił, że wzrost wartości nieruchomości wyniósł [...] zł, co dało [...] zł renty planistycznej.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zakwestionowała prawidłowość operatu. Wartość nieruchomości nie uległa zmianie w wyniku wejścia w życie aktualnie obowiązującego mpzp, co prowadzi do konkluzji, iż po stronie Odwołującej brak jest podstaw do uiszczania opłaty planistycznej. W uzasadnieniu wywiedziono, iż organ I instancji w stosunku do działek sąsiadujących z przedmiotem wyceny umarzał postępowania wszczęte w sprawie naliczenia opłaty planistycznej. Powołano się tutaj na następujące sygnatury postępowań umarzające postępowania w sprawie: nr WGG.6725.1.55.2022AK (w sprawie działki nr [...]), [...] (działki nr [...] i [...]), [...] (działka nr [...]), nr [...] (działki nr [...] i [...]). Wskazano, iż w analogicznych sprawach postępowania o naliczenie opłaty planistycznej były umarzane w oparciu o operaty szacunkowe sporządzane przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. B., dlatego też opracowanie sporządzone przez rzeczoznawcę majakowego B. M. - jako "drugie" - pozostaje w rażącej sprzeczności z opracowania na podstawie wydano w/w decyzje umarzające postanowienia w sprawie określenia opłat planistycznych. Nadto Odwołująca podniosła szereg zarzutów co do sporządzonego operatu szacunkowego przez B. M.. W tabeli zamieszczonej w odwołaniu na stronie 4, dokonano porównań ustaleń aktualnie obowiązującego mpzp z poprzednim planem w zakresie parametrów oraz przeznaczenia gruntu i z zestawienia tego wywiedziono, iż przeznaczenie nieruchomości nie zmieniło się w sposób przemawiający za naliczeniem opłaty planistycznej. Wskazano przy tym, iż nieruchomość objęta wyceną składająca się z działki nr [...] i [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] na podstawie prawomocnej decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 13 września 2019r., nr WGG.6831.186.2018.TM, w związku z czym rzeczoznawca nieprawidłowo określił przedmiot wyceny określając nieruchomość na dzień sierpnia 2018r. co wyraźnie wskazano w treści operatu, jednak bez jakiegokolwiek odniesieni! się do działki nr [...]. Podniesiono, iż rzeczoznawca majątkowy nie przedstawił choćby jednej transakcji gruntami z przeznaczeniem na lokalizację obiektów i urządzeń do produkcji roślinnej, produkcji zwierzęcej i zaplecza produkcyjno-usługowego rolnictwa, w sytuacji gdy wyceniania nieruchomość posiadała właśnie takie przeznaczenie w "starym planie", zaś rzeczoznawca wziął pod uwagę nieruchomości rolne, które nie posiadają w znacznej części możliwości zabudowy, co prowadzi do konkluzji, iż wadliwa jest przyjęta baza transakcji nieruchomości podobnych pod rządami poprzednio obowiązującego mpzp. Dalej wskazano, iż w operacie w pkt 6.1 rzeczoznawca majątkowy niewłaściwe wskazał na cenę minimalną transakcji przyjętych do porównań bowiem przyjęto nieruchomość o cenie 1 m kw wynoszącą 72,76 zł, zaś z tabeli na stronie 18 wynika, iż jako cena minimalna winna zostać uwzględniona nieruchomość o cenie 72,00 zł za 1 m kw. Następnie przedstawiła uwagi do operatu zamówionego przez organ, a za pismem z 16 lutego 2024 r. przedstawiła analizę rynku nieruchomości sporządzoną na potrzeby niniejszej sprawy przez rzeczoznawcę R. B..

Decyzją z 10 kwietnia 2024 r. znak SKO.ZP/415/564/2023 organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję I instancji. SKO wskazało, że zbycie przedmiotowego prawa nastąpiło po wejściu w życie MPZP i przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan stał się obowiązujący, jednocześnie wszczęcie postępowania nastąpiło pismem z 5 kwietnia 2023 r. (data doręczenia). Ze sporządzonego operatu szacunkowego wynika, że przeznaczenie nieruchomości zmieniło się z uwagi na zdecydowanie inne możliwości inwestycyjne w postaci realizacji odmiennej zabudowy niż ta związana z produkcją rolną, jaka dominowała w poprzednio obowiązującym MPZP.

Jak wynika z operatu przy określeniu wartości w obu stadiach zastosowano podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej. Z operatu, wynika, iż wartość prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości pod rządami "starego" planu wynosiła [...] zł, zaś po wejściu w życie aktualnie obowiązującego mpzp wartość ta wynosi [...] zł. Różnica między tymi kwotami to [...] zł.

Kolegium stwierdziło, iż wycena wartości prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w obu stanach została dokonana prawidłowo, zaś sporządzony operat może stanowić dowód w sprawie na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, z uwagi na wejście w życie aktualnie obowiązującego mpzp.

Wyceniana nieruchomość, jak i nieruchomości porównawcze, zostały szczegółowo opisane w sporządzonym opracowaniu. Przy szacowaniu wartości w obu stadiach wskazano, iż starano się dobrać nieruchomości o najbardziej zbliżonych parametrach do nieruchomości wycenianej, w szczególności pod względem przeznaczenia. Jednocześnie wskazano na małą ilość transakcji takimi nieruchomościami na rynku lokalnym obejmującym w znacznej większości gminę Z. oraz przylegające gminy, takie jak np. L. Nadto w treści operatu w sposób szczegółowy dokonano scharakteryzowania rynku lokalnego, dokonano opisu preferencji nabywców, wskazano na występowanie ewentualnego trendu czasowego, a także opisano zmiany zabudowy jakie dokonywały się w Gminie Z. na etapie ostatnich lat.

I tak, dla wyceny pod rządami "nowego" planu, stworzono bazę transakcji nieruchomościami podobnymi (pkt 6.1 operatu), gdzie wskazano na 11 transakcji o charakterze mieszkalno-usługowym i powierzchni w granicach od ok. 1 700 m2 do ok. 3 400 m2. W tabeli tej wskazano datę transakcji, cenę 1 m2, położenie oraz numer aktu notarialnego. Nieruchomościom przypisano poszczególne cechy, którym to cechom przypisano następnie wagi wyrażone w procentach: lokalizacja (20%), sąsiedztwo (25%), możliwości inwestycje (15%), uzbrojenie terenu w infrastrukturę (15%), powierzchnia (10%), obciążenia (15%). Dodatkowo każdej z tej w/w cech przypisano ocenę w skali pięciostopniowej, za wyjątkiem cechy "obciążenia" w której przyjęto skalę dwustopniową. Następnie dokonano szczegółowej charakterystyki nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej w aspekcie cech rynkowych, gdzie wskazano na wszystkie przyjęte cechy oraz wyliczono cenę średnią wynoszącą 120,43 zł/m2. Wskazano, iż z uwagi na charakter nieruchomości porównanych i ograniczenia należy zastosować współczynnik korygujący "k" o wartości 0,90. Wszystkie szczegółowe wyliczenia zostały zawarte w tabelach w końcowej części operatu.

W wyniku dokonanych obliczeń ustalono, iż wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości pod rządami "nowego" planu wynosi 417 723 zł. Uwzględniono przy tym takie okoliczności jak stawka procentowana opłaty rocznej wynosząca 3% oraz liczbę lat niewykorzystanego okresu użytkowania wieczystego (2019-2090 - 71 lat). Następnie rzeczoznawca dokonała analizy rynku nieruchomości gruntowych w kontekście wykorzystania nieruchomość przy uwzględnieniu mpzp poprzednio obowiązującego. Tutaj również poddano ocenie rynek, preferencję nabywców oraz postanowienia aktualnie obowiązującego w terenie mpzp i na podstawie rozważań autorka analizy dokonała wyboru 11 nieruchomości z gminy Z. oraz W. , Z. i L. i (tj. gmin sąsiadujących z gminą Z. ). Z obliczeń wynika, iż średnia cena 1 m2 nieruchomości 74,45 zł. Wskazano tutaj szczegółowo, iż dokonano porównań zapisów z mpzp z możliwościami inwestycyjnymi nieruchomości z uwagi na okoliczność, iż podobne transakcje praktycznie nie występują lub pojawiają się bardzo rzadko; wskazano, iż w badanym obszarze jedynie raz pojawiała się transakcja nieruchomością o funkcji w mpzp "RU". W tym celu dokonano rozważań w zakresie zapisów mpzp dotyczących wybranych do bazy transakcji pod kątem podobieństwa funkcji "RU". Wywiedziono, iż zasadnym jest wzięcie do porównań transakcji gruntów o przeznaczeniu mieszanym, gdzie możliwość zabudowy "MN" szacuje się w okolicy 10-30 % pow. całej nieruchomości, celem możliwości zabudowy nieruchomości w niewielkim stopniu przy funkcji " RU".

W wyniku dokonanych obliczeń ustalono, iż wartość 1 m2 prawa użytkowania wieczystego nieruchomości pod rządami "starego" planu wynosiła 74,45 zł – całej nieruchomości [...] zł.

W ocenie Kolegium trafne są zatem ustalenia wynikające z operatu, iż z całokształtu okoliczności niewątpliwie wynika, iż nastąpił wzrost wartość przedmiotowej nieruchomości spowodowany zmianą możliwości inwestycyjnych w związku z wejściem w życie mpzp. Powyższe ma niewątpliwie związek ze znacznym zwiększeniem możliwości inwestycyjnych na nieruchomości poprzez jej zabudowę mieszkaniową wraz z usługami.

W odniesieniu do zarzutów skarżącej Kolegium wskazało, iż przedstawione przez skarżącą opracowanie w postaci analizy rynku nieruchomości gminy Z., nie może być traktowane jako miarodajny dowód w sprawie, świadczący o braku wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wejścia w życie mpzp. Nie może ono także zastępować opinii wydawanej przez organizację rzeczoznawców, dlatego też ustalania tam zawarte nie mają wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie organu odwoławczego.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:

- art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwanej upzp) w związku z brakiem wzrostu wartości nieruchomości pomimo uchwalenia aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 37 ust. 1 upzp w związku z błędnym przyjęciem przez SKO za poprawne ustalenie w wadliwym operacie szacunkowym, iż wzrost wartości nieruchomości stanowiącej przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie może być ustalony z uwzględnieniem skutków późniejszego podziału nieruchomości,

- art. 7 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa, 77 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez błędne ich zastosowanie - na skutek nieuwzględnienia oraz nie dopuszczenia przez SKO dowodów zgłoszonych przez skarżącą mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy,

- art. 7 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa, 77 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa i art. 80 kpa oraz 107 § 3 kpa poprzez błędne ich zastosowanie - na skutek dopuszczenia jako dowodu wadliwego operatu szacunkowego (naruszającego m.in. przepis art. 4 pkt. 16). ustawy o gospodarce nieruchomościami dalej zwaną ugn).

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji zaskarżonej i ją poprzedzającej. Skarżąca podkreśliła, iż nieruchomości stanowiące przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie tj. działka ewidencyjna nr [...] i nr [...] powstały na skutek podziału jednej, dużej działki ewidencyjnej nr [...]. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla sprawy, gdyż pomimo wiedzy w tym przedmiocie organy nie dokonały poprawnej, zgodnej z prawem obowiązującym oceny dopuszczonego dowodu w postaci wadliwego operatu szacunkowego. W operacie należy określić stan nieruchomości z dnia wejścia w życie obowiązującego aktualnie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, natomiast ceny należy określić na dzień zbycia nieruchomości. W wadliwym operacie rzeczoznawca majątkowa opisała stan nieruchomości tj. wydzielonej już działki, charakteryzując ją pod kątem cech rynkowych jakie działka ta posiadała w dacie wejścia w życie aktualnego planu miejscowego. Natomiast zgodnie z art. 37 ust. 1 upzp wzrost wartości nieruchomości winien być ustalony bez uwzględnienia skutków późniejszego podziału wskazanej powyżej dużej działki. W ocenie skarżącej rzeczoznawca majątkowy miała obowiązek dokonać wyceny pierwotnej nieruchomości tj. w stanie, w jakim nieruchomość ta istniała w dacie wejścia w życie aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej wycena wartości nieruchomości dla potrzeb ustalania opłaty planistycznej powinna być dokonana w taki sposób aby nie zakłócały jej inne czynniki m.in. podział na mniejsze działki ewidencyjne. Opłata planistyczna nie może wobec powyższego obejmować żadnych zmian wartości nieruchomości spowodowanych jej podziałem na mniejsze działki ewidencyjne już po uchwaleniu planu miejscowego. Przedmiot zbycia jakim była wydzielona z większej nieruchomości działka predestynował rzeczoznawcę majątkową jedynie do proporcjonalnego ale poprawnego ustalenia wartości tej działki. Konsekwencją błędu rzeczoznawcy jest konieczność następczego zakwestionowania dobranych do porównań przez rzeczoznawcę majątkową nieruchomości. Operat powinien zawierać także poprawny opis nieruchomości o cenie maksymalnej i cenie minimalnej, których wbrew ustawie operat ten nie. zawiera. Ponadto, opis zamieszczony w błędnym operacie sprowadza się jedynie do przypisania wag dla poszczególnych cech, natomiast absolutnie nie przenosi informacji, które pozwoliłyby na weryfikację prawidłowości sklasyfikowania atrybutów dla nieruchomości przyjętych do porównań.

Skarżąca podkreśliła również, że w analogicznej sprawie dotyczącej innej działki powstałej w wyniku podziału, SKO skorzystało z operatu dostarczonego przez skarżącą i uchyliło decyzję organu I instancji decyzją z 26 kwietnia 2024 r.

Dodatkowo SKO pominęło, że w sprawie działek przyległych do przedmiotowej działki, organ I instancji ustalił brak wystąpienia wzrostu wartości prawa użytkowania nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i umorzył postępowania. W tamtych sprawach organ oparł się na operatach sporządzonych przez Ł. B., których nie dopuścił w niniejszej sprawie.

Skarżąca podkreśliła, że kwestionowany operat nie przedstawia m.in. poprawnej analizy zapisów planów miejscowych tj. nieobowiązującego i obowiązującego, w zakresie przeznaczeń terenu Ru i 7MU, w którym to obszarze badania należało zwrócić uwagę, iż zwiększył się maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy z 0,6 do 0,8, natomiast zmniejszyła się powierzchnia zabudowy z 60% do 40%. Zaistniałe różnice są na tyle niewielkie, że nieuchwytne w analizie transakcji, ponieważ przeciętny uczestnik rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych na terenie gminy Z. i gmin sąsiednich nie analizuje takich parametrów nieruchomości, jak też nie zamieszcza takich informacji w akcie notarialnym.

Ponadto w kwestionowanym operacie rzeczoznawca nie przedstawiła choćby jednej transakcji gruntami z przeznaczeniem na lokalizację obiektów i urządzeń do produkcji roślinnej, produkcji zwierzęcej, zaplecza produkcyjno-usługowego rolnictwa.

W punkcie 6.1 omawianego operatu pn: "Oszacowanie wartości rynkowej nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu według obowiązującego planu", na stronie 18 w tabeli przedstawiono transakcje nieruchomościami, które posłużyły do oszacowania wartości. Natomiast na stronie 19 tego operatu opisano transakcje o najwyższej i najniższej cenie. Jako transakcję o cenie minimalnej rzeczoznawca opisała transakcję nr [...], Z. , a podana cena za 1 m wynosiła 72,76 zł za m2, który to parametr rzeczoznawca oceniła według przyjętych przez siebie cech rynkowych i ich skali. Z kolei w tabeli na stronie 18, transakcja nr [...] gm. Z., obręb B., wskazano cenę transakcyjną 72,0zł za m" i to ta właśnie transakcja powinna zostać opisana jako transakcja o cenie minimalnej, skoro też została przyjęta w wycenie dokonanej przez rzeczoznawcę majątkową. W transakcjach wziętych do porównań nie było żadnej transakcji z obrębu B. , choć w analizowanym przez rzeczoznawcę majątkową okresie było w tym obrębie ok. 20 transakcji - którą to okoliczność SKO pominęło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W punkcie 6.4 kwestionowanego operatu pn: "Oszacowanie wartości rynkowej nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu według nieobowiązującego planu", na stronie 20 w tabeli przedstawiono transakcje nieruchomościami, które posłużyły do oszacowania wartości. Rzeczoznawca majątkowa przyjęła do porównań 11 transakcji z 4 gmin, ale żadna z tych nieruchomości nie jest przeznaczona pod zabudowę obiektami i urządzeniami do produkcji roślinnej, produkcji zwierzęcej, zaplecza produkcyjno-usługowego rolnictwa. Nieruchomość -tj. działki nr [...] i nr [...] zgodnie z nieobowiązującym planem w 99,55 % były przeznaczone do zabudowy, z przeznaczeniem na lokalizację obiektów i urządzeń do produkcji roślinnej, produkcji zwierzęcej, zaplecza produkcyjno-usługowego rolnictwa. Natomiast w przedmiotowej tabeli operatu rzeczoznawca majątkowa opisała przeznaczenie jako mieszane, tj.: mieszkaniowe Jednorodzinne, mieszkaniowo - usługowe, rolne, zieleń. Z powyższych powodów przyjęte do wyceny nieruchomości, które były przedmiotem obrotu nie są podobne w myśl art. 4 pkt. 16) ugu. Na stronach 14 i 15 omawianego operatu szacunkowego zostały opisane cechy nieruchomości i ocena cechy. Cecha lokalizacja - ocena "bardzo dobra", opis R. i Z. są nieprecyzyjne, ponieważ np. Z. to gmina jak i obręb, zważywszy na cały opis lokalizacji błędnie przyjęto, że są to nazwy obrębów. W nieruchomościach wziętych do wyceny nie ma natomiast transakcji nieruchomościami zlokalizowanymi w R. , Z.. Cecha powierzchnia

ocena cechy "mała" do 249 m

, "średnia" od 250m2 do 599m2, "przeciętna" od 600m do 1490m'. Natomiast najmniejsza nieruchomość wzięta przez rzeczoznawcę do porównań ma powierzchnię 1729 m co wprosi narusza wskazaną w treści powyższej niniejszej skargi ustaloną linię orzeczniczą NSA w przedmiocie zasad dokonywania wyceny nieruchomości podzielonych po wejściu w życie nowego planu miejscowego. W przedmiotowym operacie szacunkowym wyceniono nieruchomość dwukrotnie (zgodnie z metodologią) używając do tego celu dwóch różnych zbiorów nieruchomości, które były przedmiotem transakcji - przyjmując takie same cechy nieruchomości, ich gradację opis oraz takie same wagi cech. Co wymaga podkreślenia - cechy nieruchomości, ich gradacja oraz wpływ na cenę nie jest uniwersalny, wypływa wprost ze zbioru nieruchomości wziętych do porównań. Zbiór transakcji wskazany na str. 18 operatu pochodzi z gminy Z. - 9 nieruchomości i dwie z gminy L.. Zbiór transakcji na str. 20 operatu pochodzi z 4 gmin tj. z gminy Z. - 2 nieruchomości, z gminy L. - 2 nieruchomości, z gminy W. W. - 5 nieruchomości i z gminy Z. - 2 nieruchomości. Dla każdego z tych zbiorów cecha "lokalizacja" wpływa na cenę nieruchomości w 20%.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skarga jest zasadna, co prowadzi do uchylenia decyzji obu instancji.

Przede wszystkim nawiązać trzeba do zarzutu skargi, iż wzrost wartości nieruchomości został ustalony z uwzględnieniem podziału nieruchomości mającego miejsce po wejściu w życie Planu. W tym zakresie niejednokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne, formułując tezę, iż ustalenie wartości nieruchomości musi dotyczyć nieruchomości w takim kształcie (wielkości), w jakiej istniała w chwili wejścia w życie planu miejscowego, bez względu na jej późniejsze podziały oraz bez względu na przedmiot zbycia albowiem w świetle art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu, jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2022 r. II SA/Gl 997/22 LEX nr 3444705, Wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r. II OSK 1384/19, LEX nr 3348905, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2021 r. II OSK 1407/19 LEX nr 3124021, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2021 r. IV SA/Po 570/21, LEX nr 3282957, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 sierpnia 2021 r. II SA/Gd 185/21, LEX nr 3218567). Podział geodezyjny, który jest dokonywany po wejściu w życie planu miejscowego, może doprowadzić do zmiany wartości nieruchomości, co nie ma jednak jakiegokolwiek związku z ulepszeniem planistycznym (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2022 r. II SA/Gl 998/22 LEX nr 3444778).

W badanej sprawie przedmiotem wyceny rzeczoznawcy były działki: nr [...], o pow. 0,4833 ha oraz nr [...] o pow. 0,1839 ha. Analiza akt sprawy wskazuje jednak, że działki te nie istniały w dacie uchwalenia planu miejscowego. Jak wskazano bowiem w operacie, działki te powstały z podziału działki nr [...] o pow. 1,9312 ha, na podstawie prawomocnej decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 13 września 2019r., nr WGG.6831.186.2018.TM. Z powyższego wynika zatem, że ani pod rządami uprzednio obowiązującego planu miejscowego, ani w dniu wejścia w życie nowego planu z 13 lipca 2018 r. działki nr [...] oraz nr [...] nie istniały. Zarówno pod rządami starego planu, jak i w dacie wejścia w życie planu z 2018 r. istniała jedna działka nr [...] o pow. 1,9312 ha, i taki też stan należało uwzględnić przy dokonywaniu przedmiotowej wyceny.

W szczególności więc tworząc zbiór nieruchomości podobnych należało przyjąć do porównania takie działki, których nie tylko przeznaczenie, ale również powierzchnia, jako cecha rynkowa determinująca cenę transakcji, była podobne do ww. działki, jak również prawidłowa powierzchnia działki powinna zostać uwzględniona przy charakterystyce wycenianej nieruchomości i korygowaniu przypisanych jej cech za pomocą ustalonych wag. Nie ulega bowiem wątpliwości, że błędne ustalenie powierzchni wycenianego gruntu poprzez jego zmniejszenie ma znaczenie dla zbioru nieruchomości podobnych. Tak utworzony zbiór ma natomiast wpływ na przyjęte cechy rynkowe i ustalenie ich wag, bowiem te za każdym razem odnoszą się do konkretnego zbioru porównywanych nieruchomości, a zmiana któregoś z parametrów spowoduje przyjęcie do porównania zupełnie innych nieruchomości. W konsekwencji inna będzie też końcowa kwalifikacja wycenianej nieruchomości, która będzie mieć znaczenie dla oszacowania jej wartości. Wprawdzie kwestie związane z wyborem transakcji przyjętych do porównania leżą w gestii biegłego sporządzającego wycenę i ani organy, ani sąd nie mogą wkraczać w kompetencje biegłego w tym zakresie, lecz stanowisko to znajduje zastosowanie tylko w sytuacji, gdy zbiór nieruchomości podobnych odnosi się do prawidłowo ustalonego przedmiotu wyceny. W razie błędów w tym zakresie wadliwość nie dotyczy kwestii należących do wyłącznych kompetencji rzeczoznawcy i jego specjalistycznej wiedzy, które nie podlegają merytorycznej ocenie, lecz kwestii podstawowych, determinujących samą zasadność zlecenia sporządzenia operatu dla danego postępowania. Nie można bowiem mówić o prawidłowości działań biegłego, jeżeli od początku dotyczyły one błędnie określonego przedmiotu.

Tymczasem w przedmiotowym operacie biegła wprawdzie w operacie zasygnalizowała, że działka podlegająca wycenie została wydzielona z innej nieruchomości, lecz autorka wyceny nie wyciągnęła z tej okoliczności prawidłowych wniosków, w szczególności w zakresie doboru nieruchomości podobnych. Analiza sporządzonego operatu ujawnia bowiem, że do porównania jako działki podobne po uchwaleniu nowego planu zostały przyjęte działki o powierzchni porównywalnej z działkami powstałymi w wyniku podziału dokonanego po wejściu życie planu z 2018 r., a tym samym o powierzchni znacznie mniejszej, niż działka istniejąca w badanym okresie.

Pominięcie większych nieruchomości ma znaczenie dla ustalonego zbioru porównywanych nieruchomości, przyjętych cen średnich, ustalonej w wyniku porównania wartość jednostkową nieruchomości i w konsekwencji dla wartości rynkowej nieruchomości, która stanowiła podstawę do obliczenia opłaty planistycznej. W rozważanym wypadku podstawę dla określenia stopy wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości powinien więc stanowić stan rzeczy dotyczący całości nieruchomości przed podziałem na mniejsze działki (w tym jej kształt i wielkość). Dopiero po ustaleniu dla całej działki przed podziałem jej wartości, można by dokonać przeliczenia ustalonej ceny m2 na mniejszą powierzchnię.

Orzekające w niniejszej sprawie organy administracji powinny więc były dokonać oceny, czy sporządzony przez rzeczoznawcę operat odpowiada powyższym wymogom. Badanie sporządzanego na potrzeby postępowania administracyjnego operatu pod względem spełnienia wymogów formalnych, spójności i logiki jest bowiem obowiązkiem organów, a w razie stwierdzenia jakichkolwiek niejasności lub powstania wątpliwości, organ ma obowiązek podjąć działania zmierzające do ich wyjaśnienia lub usunięcia, w tym wezwać biegłego do złożenia niezbędnych wyjaśnień. Takich ustaleń i działań brak zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i na etapie postępowania odwoławczego, co doprowadziło do tego, że rozpoznając sprawę Wójt Gminy Z. nie dysponował wartością nieruchomości według jej stanu na dzień uchwalenia planu. Określenie wartości takiej nieruchomości ma natomiast charakter hipotetyczny i nie daje podstaw do przyjęcia, że został wykazany wzrost wartości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 u.p.z.p. Skoro więc organ nie może uwzględniać w kwocie renty planistycznej efektu podziału dużej działki, a w okolicznościach sprawy zostaje sprzedane prawo użytkowania wieczystego co do części dawnej dużej działki, to adekwatnie ułamkowa będzie kwota opłaty (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 316/12; WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 268/13, dostępne w CBOSA). Prawidłowe ustalenie omawianej opłaty powinno opierać się na operacie szacunkowym, który określa wartość nieruchomości w stanie jaki rzeczywiście istniał w badanym okresie, tj. przed podziałem i w dacie uchwalenia nowego planu. Następnie organy w odniesieniu do tak oszacowanej wartości całej działki powinny ustalić procentowy udział działki podlegającej sprzedaży, a powstałej po uchwaleniu nowego planu w powierzchni całej wycenianej nieruchomości i w takim też zakresie ustalić opłatę planistyczną.

W ocenie sądu, w świetle przedstawionych okoliczności sprawy zasadnym jest stwierdzenie, że sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy z kwietnia 2023r. r. nie mógł stanowić podstawy ustalenia opłaty związanej ze wzrostem wartości działki nr [...] oraz nr [...], gdyż wycena ta błędnie odnosiła się do nieruchomości, która nie istniała przed uchwaleniem nowego planu, ani w dacie jego wejścia w życie, które to daty są istotne dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Wobec tego nie sposób jednoznacznie stwierdzić, że spełniona została ustawowa przesłanka ustalenia przedmiotowej opłaty, tj. wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia nowego planu miejscowego, a jeżeli nawet - to wysokość wzrostu nie została ustalona prawidłowo i w sposób niewątpliwy. Decyzje organów zostały zatem oparte na dowodzie, który zawiera błędy, a więc dokonana przez nie ocena materiału dowodowego nie spełnia wymogów wskazany w art. 7 i art. 77 k.p.a. Z uwagi zaś na to, że w postępowaniu dotyczącym renty planistycznej operat szacunkowy jest jedynym dokumentem, na podstawie którego organ ustala opłatę, uchybienia w tym zakresie mają istotny wpływ na wynik sprawy, a przy tym nie mogły być naprawione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a.

W niniejszej sprawie ma miejsce jeszcze jedna istotna okoliczność. Do odwołania skarżąca dołączyła decyzję umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia renty planistycznej odnośnie działek leżących w pobliżu działki będącej przedmiotem sprawy. Organ odwoławczy w tej kwestii zauważył, że umorzenia były dokonywane na podstawie każdorazowo sporządzonego innego operatu dla danej nieruchomości, z którymi to operatami Kolegium się nie zapoznało, biorąc pod uwagę indywidualny charakter każdej sprawy. Tymczasem Sąd, badając te decyzje zauważył, że dwie działki, a to [...] i [...] oraz [...] są to również działki powstałe z podziału działki [...], podobnie jak działki nr [...] oraz nr [...]. Co więcej, leżą one po sąsiedzku ( nr [...]) względnie w zbliżeniu ( nr [...]). Wskazać trzeba, że jak wynika z treści decyzji ustalających, że nie nastąpił wzrost wartości tych nieruchomości, operaty były w tych sprawach sporządzane przez tego samego rzeczoznawcę, ale innego, niż w sprawie niniejszej. Wbrew zatem stanowisku organu powinno to wzbudzić wątpliwość co do tego, jak to możliwe, że sąsiednia działka powstała z tej samej nieruchomości, leżąca obok, nie zanotowała wzrostu wartości na skutek uchwalenia Planu, podczas gdy działki nr [...] oraz nr [...] wręcz przeciwnie. W efekcie nasuwa się pytanie, czy wobec faktu, iż wydzielone części tego samego terenu ( nieruchomości pierwotnej) były wyceniane w innych postępowaniach z pomocą innych operatów i nie odnotowano wzrostu wartości nieruchomości – to czy nie powinno to zwrócić uwagi organów, zwłaszcza w kontekście art. 8 k.p.a. i ewentualnie zainicjować procedurę z art. 157 ust. 1 u.g.n.

Oczywistym jest dla Sądu, że sposób wyceny i konkretne okoliczności (choćby poprzez nieruchomości wzięte do porównania) może dawać różnicę nawet dla sąsiednich nieruchomości. Jednak tutaj mamy do czynienia z ustalaniem opłaty przy założeniu, że nieruchomości zbyte ( w tym działka nr [...] oraz nr [...]) stanowiły jedną nieruchomość, która, co wyżej podkreślono, winna była być przedmiotem porównań w prawidłowo sporządzonym operacie. Wobec tego zdaniem Sądu istnienie takich różnic winno było skłonić organy do rozważenia przeprowadzenia takiego dowodu, przede wszystkim dla zidentyfikowania odmienności w operatach i ustalenia, o ile to możliwe, z jakich przyczyn doszło do takiej różnicy. Wymóg ten jest związany z zasadą wynikającą z art. 8 k.p.a. , a mianowicie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) uznać należy niewątpliwie m.in. takie działania organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany (tak wyrok NSA z dnia 18 marca 2020 r. II OSK 263/19, LEX nr 3031251, podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2020 r. VII SA/Wa 2501/19, LEX nr 3020076).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w zgodzie z zasadami wyznaczonymi dyspozycją przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w oparciu o ponownie sporządzony operat szacunkowy uwzględniający, na zasadzie art. 153 p.p.s.a., ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku i związanie tą oceną wskazaniami co do dalszego postępowania. W opinii, która ustali wartość wycenianej nieruchomości zgodnie z wymogiem art. 37 ust. 1 u.p.z.p., biegły winien prawidłowo ustalić stan nieruchomości wycenianej na datę uchwalenia planu i przyjęcia do porównania, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, nieruchomości podobnych do tej nieruchomości. Dopiero opinia biegłego uwzględniająca wskazane elementy będzie mogła stanowić podstawę do ustalenia opłaty związanej ze wzrostem wartości wycenianej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która powinna uwzględniać, że przedmiotem sprzedaży były działki powstałe po uchwaleniu miejscowego planu z większej działki.