Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 526/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 6, art. 149 § 1 pkt 3, art. 182 § 2 i 3, art. 183 § 1 i 2, art. 189, art. 2023, art. 232 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 124/21 w sprawie ze skargi D. S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić D. S. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 (słownie: sto) złotych.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt: II SAB/Ke 124/21 oddalił skargę D. S. na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 11 listopada 2020 r. D. S. zwróciła się do Urzędu Miasta i Gminy w D. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zawartych przez Gminę lub jednostkę organizacyjną Gminy "jakichś ugód pozasądowych", na mocy których wypłacono drugiej stronie kwotę pieniężną, ze wskazaniem jaka to kwota, z jakiego tytułu i na jakiej podstawie została wypłacona oraz jakie świadczenie wzajemne otrzymała Gmina lub jej jednostka organizacyjna. Skarżąca wniosła również o przesłanie kopii ugód, o ile takowe zostały zawarte.

W dniu 26 listopada 2020 r. Sekretarz Miasta i Gminy D. występujący z upoważnienia Burmistrza zwrócił się do skarżącej z prośbą o doprecyzowanie sformułowania "jakaś ugoda", bowiem jest ono zbyt abstrakcyjne i nie wynika z niego jakich informacji domaga się skarżąca, a przez to nie jest możliwe stwierdzenie, że wniosek dotyczy informacji publicznej. Skarżąca w piśmie z dnia 1 grudnia 2020 r. poinformowała, że wnosi o udostępnienie informacji o każdej zawartej ugodzie pozasądowej, na mocy której Gmina D. bądź jej jakakolwiek jednostka organizacyjna wypłaciła na rzecz drugiej strony jakąkolwiek kwotę pieniężną, ze wskazaniem jaka to kwota, z jakiego tytułu i na jakiej podstawie została wypłacona oraz jakie świadczenie wzajemne otrzymała Gmina lub jej jednostka organizacyjna.

Organ uznał, że zakres żądanych informacji wymaga przetworzenia i w dniu 15 grudnia 2020 r. wezwał skarżącą do wykazania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego. Skarżąca w odpowiedzi zakwestionowała, że złożony przez nią wniosek dotyczy informacji przetworzonej. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała, że informacja przetworzona to taka, która co do zasady wymaga od podmiotu zobowiązanego do udostępnienia dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskiwanie określonych środków osobowych i finansowych, a taka konieczność w niniejszej sprawie nie zachodziła. Mimo to skarżąca wskazała, że "informacja o zawartych w 2020 roku ugodach pozasądowych jest szczególnie istotna dla ogółu społeczności Gminy D., gdyż mieszkańcy mogą w ten sposób zweryfikować prawidłowość podejmowanych przez władze decyzji, w tym również przestrzegania obowiązujących procedur, jak również skontrolować władzę Gminy D. w wydatkowaniu środków publicznych pod kątem ich zasadności i celowości".

Pismem z dnia 5 stycznia 2021 r. organ uznał, że skarżąca nie wykazała występowania szczególnej istotności dla interesu publicznego, ponieważ nie uprawdopodobniła, że wykorzysta uzyskane informacje dla dobra ogółu i że korzyści te przeważą nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia takiej informacji.

W dniu 8 lutego 2021 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność organu żądając: stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 11 listopada 2020 r., zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości. W uzasadnieniu skargi powtórzyła przedstawione wcześniej stanowisko, zgodnie z którym żądana przez nią informacja nie ma charakteru przetworzonego, a brak działania ze strony organu w ustawowym terminie stanowi o jego bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że w celu realizacji wniosku skarżącej konieczne byłoby zebranie niezbędnych informacji z jednostek organizacyjnych Gminy, z każdego z wydziałów urzędu oraz zaangażowanie pracowników do zebrania materiałów do ich udostępnienia, co przemawia za uznaniem żądanych informacji za informacje przetworzone. W opinii organu skarżąca nie uprawdopodobniła, że udostępnione informacje wykorzystane zostaną dla dobra ogółu i że uzyskane korzyści przeważą nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji, co zostało wskazane w piśmie z dnia 5 stycznia 2021 r. Podkreślono również, że działania organu były terminowe, bowiem w piśmie z dnia 15 grudnia 2020 r. poinformował on skarżącą o wyznaczeniu terminu na rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji, tj. do dnia 5 stycznia 2021 r. – wtedy też nastąpiła odpowiedź. Nie można tym samym uznać, że organ pozostawał w bezczynności.

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt: II SAB/Ke 38/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę skarżącej i zobowiązał organ do rozpatrzenia jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalił wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zasadnie uznano Burmistrza Miasta i Gminy D. za podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej. Jednakże w przedmiotowej sprawie organ stwierdzając, że skarżąca nie wykazała, iż uzyskanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej powinien wydać decyzję administracyjną, w której odmówiłby udzielenia informacji publicznej. Tym samym odmowa udzielenia informacji publicznej w drodze pisma skierowanego do skarżącej w dniu 5 stycznia 2021 r. nie wypełnia właściwej procedury wynikającej z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w rezultacie organ dalej pozostaje w bezczynności co do wniosku skarżącej z dnia 11 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w ocenie tego Sądu nie sposób uznać, że działanie organu (a w zasadzie jego brak) było celowe lub zamierzone. Niezasadne było również nakładanie na organ grzywny, ponieważ organ nie uchylał się od załatwienia wniosku, a jedynie zakończył postepowanie w niewłaściwej formie procesowej bez wydania koniecznej decyzji. W związku z wyrokiem Sądu I instancji organ zobowiązany został do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 11 listopada 2020 r.

Decyzją z dnia 11 czerwca 2021 r. nr AR.1431.74.2020 Burmistrz Miasta i Gminy D. odmówił udostępnienia informacji publicznej wskazując, że żądane informacje mają charakter informacji publicznych przetworzonych, a skarżąca mimo odpowiedniego wezwania nie wykazała, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Decyzja organu z dnia 11 czerwca 2021 r. stała się przedmiotem odwołania skarżącej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 25 czerwca 2021 r., w którym zażądała ona uchylenia decyzji. Zarówno skarżąca w odwołaniu, jak i organ w złożonym do sprawy stanowisku podtrzymali przedstawione uprzednio stanowiska w sprawie.

Postanowieniem z dnia 16 lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach stwierdziło niedopuszczalność odwołania, ze względu na fakt, że zaskarżona decyzja nie została prawidłowo doręczona skarżącej. Decyzja organu z dnia 11 czerwca 2021 r. została bowiem przesłana do skarżącej za pośrednictwem poczty elektronicznej tego samego dnia jako skan decyzji w formie papierowej z własnoręcznym podpisem osoby upoważnionej organu. Tym samym dokument przesłany do skarżącej nie zawierał ani bezpiecznego podpisu elektronicznego, który byłby weryfikowalny za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu (forma dokumentu elektronicznego), ani podpisu złożonego własnoręcznie przez uprawnioną osobę, więc w rezultacie był on jedynie kopią oryginalnej decyzji. W związku z faktem, że oryginalna decyzja z dnia 11 czerwca 2021 r. nie została doręczona skarżącej, nie rozpoczął się bieg 14-dniowego terminu na wniesienie odwołania, a złożone odwołanie należało uznać za niedopuszczalne. Postanowienie Kolegium doręczone zostało skarżącej i organowi.

Skarżąca w dniu 30 lipca 2021 r. działając za pośrednictwem pełnomocnika profesjonalnego złożyła skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy D. wnosząc o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 11 listopada 2020 r., a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości oraz dołączenie do niniejszej sprawy akt sprawy rozpatrywanej przed tut. Sądem o sygn. akt II SAB/Ke 38/21. W skardze podniesiono, że w związku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia 11 listopada 2020 r. organ w dniu 11 czerwca 2021 r. wydał decyzję administracyjną, w której odmówił udostępnienia informacji. Przedmiotowa decyzja nie weszła jednak do obrotu prawnego, bowiem została doręczona do skarżącej w nieprawidłowej formie (skan dokumentu przesłany pocztą elektroniczną). Tym samym skarżąca twierdzi, że brak odpowiedniego działania ze strony organu w postaci doręczenia decyzji we właściwej formie stanowi o pozostawaniu organu w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w całości ewentualnie o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ podkreślił, że nie można w przedmiotowej sprawie uznać, że organ pozostawał w stanie bezczynności, ponieważ decyzja w sprawie została wydana w dniu 11 czerwca 2021 r., a strona została powiadomiona o jej treści. Brak formalny nastąpił jedynie w aspekcie doręczenia decyzji do skarżącej, wskutek czego skarżąca pozbawiona została możliwości zaskarżenia decyzji. Podkreślono również, że wbrew twierdzeniom skarżącej po doręczeniu organowi postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 16 lipca 2021 r. stwierdzającego nieprawidłowość doręczenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia 11 czerwca 2021 r., organ ponowił procedurę doręczenia przedmiotowej decyzji w sposób spełniający wszelkie wymogi formalne. Co więcej uznano, że warunkiem dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania, na podstawie przepisów kodeksu postepowania administracyjnego, jest uprzednie wniesienie ponaglenia do organu, któremu zarzuca się prowadzenie sprawy w sposób przewlekły, takie działanie nie zostało jednak podjęte przez skarżącą.

Wyrokiem z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt: II SAB/Ke 124/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę skarżącej. W uzasadnieniu podano, że skarga na bezczynność została wniesiona w przedmiotowej sprawie po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyroku z dnia 28 kwietnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Ke 38/21, w którym stwierdzono bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy D. w związku z rozpoznaniem wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia 11 listopada 2020 r., czyli zakres podmiotowy i przedmiotowy skargi został określony w tożsamy sposób. Podkreślono również, że skarga dotyczy bezczynności (na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a nie niewykonania wyroku (art. 154 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a tylko w drugiej z w/w wymienionych kategorii spraw, wbrew twierdzeniom organu, elementem koniecznym jest uprzednie złożenie ponaglenia. Zgodnie z ustalonym w orzecznictwie rozumieniem bezczynność organu administracji publicznej zachodzi w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Przy stwierdzaniu bezczynności nie ma znaczenia przyczyna niepodjęcia wymaganego działania, ale sam fakt jego braku. Zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez materialno-techniczną czynność (udostępnienie) albo przez wydanie decyzji odmownej albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udostępniona albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Zgodnie z ustalonym stanem faktycznym, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 kwietnia 2021 r. wraz z uzasadnieniem został doręczony organowi w dniu 27 maja 2021 r., następnie organ nie kwestionując tego rozstrzygnięcia, w dniu 11 czerwca 2021 r. (tj. przed stwierdzeniem prawomocności wyroku) wydał na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzje odmowną co do wniosku skarżącej z dnia 11 listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organ wykonał zatem obowiązek wynikający z wyroku Sądu I instancji przed rozpoczęciem biegu terminu na jego spełnienie, nie ma tym samym możliwości, aby zarzucić mu bezczynność. Problem w niniejszej sprawie pojawia się dopiero w odniesieniu do sposobu doręczenia decyzji, jednakże w opinii Sądu ocena prawidłowości doręczenia nie może wpływać na przyjęcie, że organ pozostaje w bezczynności. Sąd przy badaniu skarg na bezczynność nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności związanych z żądaniem, ale bada czy w danej sprawie dokonana została czynność wydania aktu. WSA w Kielcach zwrócił ponadto uwagę, że czynność doręczenia nie wywołuje żadnych skutków w sferze merytorycznej (nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje żadnych uprawnień lub obowiązków), a jedynie odnosi się do sfery procesowej i ewentualnej możliwości zaskarżenia orzeczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła D. S. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy (w piśmie z dnia 13 stycznia 2022 r.) oraz zarzucając mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów zawartych w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 149 § 1 pkt 1-3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 393, 107 i 109 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu skutkujące ustaleniem, że organ rozpoznał wniosek o udzielenie informacji publicznej i nie pozostaje w bezczynności.

W zwięzłym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że do dnia złożenia skargi kasacyjnej decyzja organu z dnia 11 czerwca 2021 r. nie została jej prawidłowo doręczona. Skarżąca zaznaczyła dodatkowo, że brak prawidłowego doręczenia decyzji przekłada się na fakt, że decyzja nie weszła w ogóle do obrotu prawnego. W opinii skarżącej stanowisko Sądu I instancji nie zasługuje na aprobatę, bowiem zgodnie z jego treścią organ mógłby zupełnie pominąć obowiązek doręczania decyzji podmiotom ich dotyczących, a takie działanie nie wpływałoby na ich moc prawną.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził podstawy wymienione w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w postaci niedopuszczalności drogi sądowej. W związku z powyższym zaskarżony przez stronę skarżącą wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach podlegał na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uchyleniu, a skarga na bezczynność została odrzucona.

Zgodnie z art. 189 p.p.s.a., "jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie". Skarga na bezczynność z dnia 30 lipca 2021 r. złożona została po załatwieniu przez organ sprawy – po wydaniu decyzji z dnia 11 czerwca 2021 r. odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w żądanym przez skarżącą zakresie, a tym samym na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga powinna być odrzucona przez Sąd I instancji. Wskazane powyżej okoliczności są bezsporne i wynikają z akt sprawy, a także treści samej skargi i uzasadnienia Sądu I instancji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przed rokiem 2020 pojawiała się rozbieżność poglądów, co do dopuszczalności skargi na bezczynność organu w postepowaniu w sytuacji, gdy postępowanie to zostało już w chwili wniesienia skargi zakończone, jednakże wątpliwości w tym zakresie zostały rozwiane poprzez podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały z dnia 22 czerwca 2020 r. o sygn. akt: II OPS 5/19 dotyczącej bezczynności. Dodatkowo w rozpatrywaniu spraw dotyczących bezczynności możliwe jest uwzględnienie stanowiska wyrażonego w uchwale z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt: II OPS 1/21 dotyczącej przewlekłości postępowań, ze względu na podobieństwo tych konstrukcji prawnych. Wprawdzie treść obydwu wskazanych uchwał nawiązuje do zakończenia postępowania administracyjnego aktem ostatecznym, co nie miało miejsca w realiach niniejszej sprawy, to jest oparta na ogólnym spostrzeżeniu, zgodnie z którym wydanie aktu w sprawie administracyjnej sprawia, że ewentualny stan bezczynności (przewlekłości) staje się stanem historycznym, co z kolei oznacza, że skarga wniesiona w czasie, w którym bezczynność (przewlekłość) jest już takim właśnie stanem historycznym, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt: II OPS 1/21 stwierdzono, że "Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie. Za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy przy tym uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania". Stanowisko powyższe zaprezentowane wyłącznie jako uzasadnienie uchwały dotyczącej kwestii ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego, nie podważa generalnych ustaleń, że samo już wydanie aktu administracyjnego jest tym istotnym zachowaniem organu, które czyni z przewlekłości (bezczynności) stan historyczny uniemożliwiający przyjęcie, że istnieje przedmiot postępowania, w którym możliwe jest skorzystanie z kompetencji określonej w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu m.in. do wydania w określonym terminie aktu, skoro akt taki został już wydany (ustawodawca w treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. używa określenia "wydanie w określonym terminie aktu").

W niniejszej sprawie trzeba zauważyć, że na podstawie wyroku WSA w Kielcach z dnia 28 kwietnia 2021 r. o sygn. akt II SAB/Ke 38/21 zobowiązano organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku, natomiast organ już w dniu 11 czerwca 2021 r., a zatem przed stwierdzeniem prawomocności wyroku, wydał decyzję administracyjną w sprawie z wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że od dnia 11 czerwca 2021 r. nie istnieje stan bezczynności, a tym samym nie istnieje również przedmiot skargi w rozpatrywanej aktualnie sprawie. Wskazuje się, że celem skargi na bezczynność jest zmuszenie organu administracji publicznej do załatwienia sprawy – w przypadku udostępnienia informacji publicznej oznacza to, że organ powinien przekazać informację w drodze czynności materialno-technicznej albo zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) wydać decyzję odmowną, ewentualnie poinformować stronę, że przedmiotowa informacja nie stanowi informacji publicznej. Warto zwrócić uwagę, że w treści uchwały z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt: II OPS 5/19, jak i w jej uzasadnieniu, Naczelny Sąd Administracyjny wiąże skutek w postaci przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu przez sąd administracyjny skargi na bezczynność z samym faktem "wydania decyzji" ("skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane"), co ma znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem decyzja organu z dnia 11 czerwca 2021 r. została wydana, a problem pojawił się wyłącznie w zakresie prawidłowości jej doręczenia. Pogląd wiążący ustanie stanu bezczynności z faktem załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności jest poglądem dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego tę sprawę, jest poglądem trafnym (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., II OSK 3747/18, wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r., I FSK 1401/17, wyrok NSA z dnia 11 lutego 2011 r., I FSK 198/10). W orzecznictwie tym zasadnie podnosi się, że "zaniechanie czynności doręczenia decyzji nie stanowi bezczynności, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a." (postanowienie NSA z dnia 21 października 2021 r. II OSK 1833/20; postanowienie z dnia 17 maja 2019 r., I OSK 1047/19), "(...) Na gruncie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w prawem przewidzianym terminie nie zakończyły postępowania odpowiednim aktem bądź czynnością, wobec czego w zakresie bezczynności organu, podlegającej kontroli sądów administracyjnych, nie mieści się czynność doręczenia szeroko rozumianych pism procesowych w postępowaniu administracyjnym, w tym samej decyzji. Czynność doręczenia nie przyznaje, nie stwierdza, ani nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków, nie stanowi również załatwienia sprawy administracyjnej. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia, wobec czego sama prawidłowość doręczenia decyzji nie podlega kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi" (wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2835/19; por. też: wyrok NSA z dnia 4 września 2019 r., I OSK 1031/190), "(...) Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających żądanie. Oznacza to, że Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Kwestia prawidłowości doręczenia wydanej przez organ decyzji nie może być zatem rozstrzygana w trybie skargi na bezczynność, gdyż nie mieści się w pojęciu bezczynności. (...)" (wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., I OSK 1295/17).

Sąd I instancji po otrzymaniu skargi na bezczynność z dnia 30 lipca 2021 r. powinien był zatem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucić skargę. Obowiązek odrzucenia skargi wynika wprost z treści uzasadnienia uchwały II OPS 1/21, w której Sąd stwierdził, że "za inną przyczynę niedopuszczalności skargi, nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako przewlekłość nie dającą się usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji powyższego, na etapie dokonywania przez sąd oceny istnienia przedmiotu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma żadnego znaczenia, czy przed jej wniesieniem zostało złożone ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Jeżeli bowiem sąd ustali brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania przewlekłości postępowania administracyjnego wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, to nie może dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia." Wyjaśnił także: "Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie". Przedmiotowe stanowisko można i należy również odnieść do stanu bezczynności organu.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym postanowienia.

W sytuacji uchylenia wyroku i odrzucenia skargi, Sąd zgodnie z art. 203 p.p.s.a. zwraca stronie, która wniosła skargę kasacyjną poniesione przez nią niezbędne koszty postępowania kasacyjnego, jeżeli do uchylenia wyroku doszło w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej. Na gruncie rozpatrywanej sprawy taka sytuacja jednak nie wystąpiła. Przypomnieć bowiem należy, że podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku był art. 189 p.p.s.a., na podstawie którego Sąd uchyla zaskarżony wyrok z urzędu, niezależnie od treści skargi kasacyjnej. Innymi słowy, przyczyną uchylenia wyroku nie było uwzględnienie skargi kasacyjnej, o którym mowa w art. 203 p.p.s.a., a zatem nie zaistniała przesłanka do rozstrzygnięcia wniosku strony o zwrot kosztów postępowania, wskazana w art. 209 cytowanej ustawy.

Natomiast o zwrocie wpisu od skargi na rzecz strony skarżącej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.