Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1168/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1021/20 w sprawie ze skargi D. T. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1021/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. T. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 30 marca 2020 r., nr 570/20, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 16 grudnia 2019 r., nr [...] nakazujące współwłaścicielom nieruchomości: S. G. , E. S. , M. T., D. T. oraz P. P. przedłożenie organowi ekspertyzy technicznej stanu technicznego budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej znajdującego się na działce nr [...] w [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. T. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zarzucił przy tym naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji, gdy organ uchybił przepisom:

a. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") wobec niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności przez:

– brak wskazania jakie okoliczności uznał za świadczące o uzasadnionych wątpliwościach co do stanu technicznego budynku, gdyż organ wymienia to co stwierdzono na wizji lokalnej, lecz nie wskazuje, które z tych okoliczności należy uwzględnić w ekspertyzie, w szczególności, czy rzeczoznawca ma badać braki w tynkach zewnętrznych, brak pełnego orynnowania, itp. w budynku gospodarczym, w który służy do przechowywania opału,

– brak wyjaśnienia, co organ ma na myśli wskazując wymogi dotyczące nośności i stateczności konstrukcji, to jest, czy rzeczoznawca ma badać wpływ braku części tynku zewnętrznego na nośność konstrukcji,

– brak wyjaśnienia potrzeby położenia tynku na budynku gospodarczym i zgodności otynkowanego budynku z rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r.,

– brak wyjaśnienia okoliczności podnoszonych przez stronę, to jest spowodowania uszkodzenia budynku od strony południowej przez zawiadamiającego o wątpliwym stanie technicznym, co miało wpływ na treść postanowienia, poprzez brak nałożenia obowiązku zbadania powodu powstania pęknięcia ściany zewnętrznej;

b. art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i uczynienie jej dowolną, polegającą na ocenie materiału dowodowego w sposób wybiórczy, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego i zasadami logiki;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niepełnym wyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku motywów rozstrzygnięcia, w szczególności zawarcie lakonicznych wniosków sprowadzających się do uznania, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, bez rozpatrzenia argumentów podnoszonych w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Przedmiotem kontroli legalności przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji było postanowienie organu nadzoru budowlanego wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U z. 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., dalej "P.b."). Zgodnie z tym przepisem: "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 [uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego], obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał wątpliwości, że w sprawie spełniony został warunek wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Na działce nr [...] pracownicy Powiatowego Inspektoratu dwukrotnie przeprowadzili czynności kontrolne mające na celu ustalić stan techniczny znajdującego się tam budynku gospodarczego: 19 sierpnia 2016 r. oraz 11 grudnia 2019 r., czyli tuż przed wydaniem postanowienia w pierwszej instancji. Z kontroli sporządzono odpowiednią dokumentację fotograficzną oraz protokoły, które są zawarte w aktach sprawy. W trakcie kontroli stwierdzono: podłużne pęknięcia ściany zewnętrznej od strony południowej, ubytek ściany attykowej od strony południowej, ubytki tynków zewnętrznych, zmurszenia ścian attykowych z cegły pełnej czerwonej, ugięcia rynien, brak rur spustowych, braki w stolarce okiennej i drzwiowej, pęknięcia ścian zewnętrznych od strony północnej, ubytki schodów zewnętrznych od strony wschodniej. Wewnątrz budynku zaobserwowano również ubytki tynków wewnętrznych na ścianach i sufitach, ubytki w stolarce drzwiowej, brak warstw wykończeniowych podłogowych, ubytki i korozję biologiczną stropów ceglanych i ich pęknięcia. Z kolei na poziomie piętra zaobserwowano pęknięcie ściany wewnętrznej wydzielającej pomieszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że stwierdzone wady techniczne budynku, a zwłaszcza pęknięcia ścian i stropów oraz korozja murów, prowadziły do jednoznacznego wniosku, że stan techniczny budynku budził uzasadnione wątpliwości co do jego zgodności zarówno z obowiązującymi przepisami technicznymi dotyczącymi budynków, a także zasadniczego standardu bezpieczeństwa użytkowania budynku.

W rozpoznawanej obecnie skardze kasacyjnej D. T. sformułował zarzuty, z których wszystkie dotyczą braku wyczerpujących ustaleń lub niewystarczającej względnie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego. Dotyczyło to z jednej strony działania organów nadzoru budowlanego: w tym kontekście wywiedziono zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (co powinien był w ocenie skarżącego dostrzec Sąd pierwszej instancji i w rezultacie uwzględnić skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.); natomiast z drugiej strony nienależytych wyjaśnień ze strony Sądu orzekającego, który miał w ten sposób sam naruszyć art. 141 § 4 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z oceną sprawy zaprezentowaną przez D. T. w skardze kasacyjnej. Skarżący twierdzi, że organy miały naruszyć przepisy z zakresu administracyjnego postępowania wyjaśniającego przez "brak wskazania jakie okoliczności organ uznał za świadczące o uzasadnionych wątpliwościach co do stanu technicznego, gdyż organ wymienia to co stwierdzono na wizji lokalnej, lecz nie wskazuję, które z tych okoliczności należy uwzględnić w ekspertyzie". Rozumowanie D. T. jest nieprawidłowe w okolicznościach sprawy. Z perspektywy art. 81c ust. 2 P.b. istotne jest, aby organ powziął uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Sporny obiekt budowlany był dwukrotnie kontrolowany, jego stan techniczny dokładnie opisano. Zjawiska, które mogły być naocznie stwierdzone, dotyczące budynku, świadczą – i to bez potrzeby odwoływania się do specjalistycznej wiedzy – o wątpliwościach co do jego [należytego] stanu technicznego. Poza szeregiem drobniejszych wad, takich jak ubytki tynków, stan budynku ujawnia poważne zużycie, o czym świadczą pęknięcia ścian zewnętrznych i wewnętrznych oraz ubytki i korozja biologiczna stropów ceglanych i ich pęknięcia.

Formułując zarzuty skargi kasacyjnej D. T. oczekuje dokładnego sprecyzowania, co powinno być zbadane w ekspertyzie technicznej i wymaga, aby zostało to określone w treści postanowienia organu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawie postanowienie jest w tym zakresie prawidłowe. Ustalony w toku dwóch kontroli stan techniczny budynku prowadzi do wniosku, że mamy do czynienia z jego znacznie pogorszonym stanem technicznym, gdy chodzi o nośność i stateczność konstrukcji oraz bezpieczeństwo użytkowania. Świadczą o tym zwłaszcza wyraźnie widoczne pęknięcia ścian, odnotowane w protokole i odzwierciedlone na fotografiach sporządzonych przez inspektorów nadzoru budowlanego. W tym kontekście Powiatowy Inspektor prawidłowo uznał, że oczekiwana ekspertyza powinna rozstrzygać o spełnieniu przez ten budynek wymagań dotyczących: nośności i stateczności konstrukcji budynku i bezpieczeństwa jego użytkowania wynikających z art. 5 P.b,, a także zgodności budynku z warunkami wynikającymi z działu V (Bezpieczeństwo konstrukcji) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej "r.w.t.").

Motywując zarzut naruszenia przez organy przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. D. T. w sposób nieusprawiedliwiony eksponuje znaczenie stwierdzonych braków w tynkach zewnętrznych, czy brak orynnowania, na ogólny obraz obiektu budowlanego. Usiłuje tak przedstawić stan sprawy, jakoby te właśnie wady budynku wywołały uzasadnione wątpliwości co do jego stanu technicznego. Idąc tym tokiem rozumowania skarżący stawia pytania, na ile braki w tynkach zewnętrznych, czy brak orynnowania mogą wpływać na stan budynku. Charakter wypowiedzi skarżącego sugeruje, że nie widzi on w tym przypadku związku przyczynowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że D. T. pomija jednak w swej argumentacji fakt, iż budynek na działce nr [...] ujawnia wiele innych poważniejszych wad, w tym takich jak wyraźne pęknięcia samych ścian zewnętrznych i wewnętrznych (nie tylko tynków) oraz stropów. Są to zjawiska świadczące o pracy konstrukcji budynku i wywołują uzasadnione wątpliwości co do jego stanu technicznego.

Wreszcie wyjaśnić trzeba, że wbrew sugestiom skarżącego, nie jest tak, że organ nie nakreśla kierunku opracowania eksperckiego, którego oczekuje. Jak już zaznaczono, ekspertyza powinna rozstrzygać o spełnieniu przez budynek wymagań dotyczących: nośności i stateczności konstrukcji i bezpieczeństwa jego użytkowania wynikających z art. 5 P.b., a także zgodności z warunkami wynikającymi z działu V (Bezpieczeństwo konstrukcji) r.w.t. Osoba posiadająca ku temu odpowiednie uprawnienia jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dostatecznie przygotowana, aby skontrolować budynek, zidentyfikować jego wady oraz wypowiedzieć się w obszarach przedmiotowych, które nakreślił organ.

Dla sprawy nie ma natomiast znaczenia okoliczność, że być może sporny budynek od strony południowej uległ uszkodzeniu na skutek działań innego podmiotu. Przyczyny, dla których stan obiektu budowlanego uległ pogorszeniu, nie wyłączają art. 81c ust. 2 P.b.

W skardze kasacyjnej, w jej przedostatnim akapicie zawarta została uwaga, że obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej został niesłusznie nałożony na P. P. , który nie jest właścicielem nieruchomości. D. T. stwierdził, że jest to "sprzeczne z prawem jak i zasadami współżycia społecznego". Nie powiązał tej uwagi jednak z naruszeniem żadnego sprecyzowanego przepisu prawa, a Naczelny Sad Administracyjny, orzekający w granicach podstaw skargi kasacyjnej, nie mógł w tym zakresie czynić domniemań.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.