Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 731/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46 b pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 324/22 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz A. Z. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 342/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę A. Z. (skarżący, strona, strona skarżąca) na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie, uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] kwietnia 2022 r. oraz umarzając postępowanie administracyjne i orzekając o kosztach postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 10 kwietnia 2020 r. funkcjonariusz Policji, prowadząc telefoniczną kontrolę przestrzegania kwarantanny domowej przez skarżącego, nie zastał ww. w miejscu zamieszkania. Funkcjonariusz zanotował, że po zakończonej rozmowie telefonicznej skarżący niezwłocznie wrócił do miejsca zamieszkania. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. (organ I instancji) wszczął postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku odbycia 14-dniowej kwarantanny w związku z przekroczeniem w dniu 27 marca 2020 r. granicy państwowej.

Decyzją z dnia 15 kwietnia 2020 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46 b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia z 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł.

Zaskarżoną decyzją z 14 stycznia 2022 r. Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach (organ odwoławczy/II instancji), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, osoba, która przekroczyła granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium RP, zostawała zobowiązana do poddania się obowiązkowej kwarantannie, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r.), trwającej 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej graniczy wraz z osobami wspólnie z nią zamieszkującymi lub gospodarującymi. Skoro skarżący przekroczył granicę RP w dniu 27 marca 2020 r., to obowiązany był odbyć kwarantannę w terminie od 28 marca 2020 r. do 10 kwietnia 2020 r.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę na powyższe rozstrzygnięcie, uznając ją za zasadną.

Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na fakt, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano z konstytucyjnymi regułami. Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, to muszą dodatkowo spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie wykonawcze do ustawy musi zatem zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. W ocenie Sądu I instancji wprowadzone w zastosowanych przez kontrolowane organy rozporządzeniach wykonawczych ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, naruszyły zasady konstytucyjne, w tym wynikające z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do nałożenia sankcji w postaci kary administracyjnej w wysokości 5.000 zł. za naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem granicy państwowej. Sąd Wojewódzki uznał, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii zostało wydane niezgodnie z art. 52 ust. 1-3 i art. 92 Konstytucji RP, a zatem kontrolowane organy nie były uprawnione do nałożenia na skarżącego na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. kary pieniężnej za niepoddanie się obowiązkowej kwarantannie. W związku z powyższym Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 oraz art. 145 § 3 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji oraz umorzył postępowanie administracyjne, orzekając o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ odwoławczy, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 46, 46a i art. 46b w zw. z art. 48a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz art. 52 ust. 1-3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3, poprzez stwierdzenie, że rozporządzenie z dnia 31 marca 2020 r., wydane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, przekracza kompetencję ustawową, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w oparciu o jego postanowienia nie mogło dojść do nałożenia kwarantanny na skarżącego, a w dalszej kolejności nałożenia administracyjnej kary pieniężnej;

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii poprzez ich niezastosowanie, w wyniku czego Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że kwarantanna nie została nałożona na skarżącego, a w konsekwencji nie doszło do jej naruszenia, "co uzasadniałoby nałożenie administracyjnej kary pieniężnej";

3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 46, art. 46a, art. 46b w zw. z art. 48a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i. chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że brak było podstaw do nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem w dniu 27 marca 2020 r. granicy państwowej;

4. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 68 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy obowiązkiem władzy publicznej jest ochrona zdrowia, w tym w szczególności zwalczanie chorób epidemicznych, a tym samym konieczność natychmiastowego reagowania i wprowadzania regulacji prawnych mających na celu ochronę obywateli Rzeczypospolitej Polskiej przed szerzeniem się koronawirusa SARS-CoV-2 wywołującego chorobę zakaźną COVID-19;

5. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 135 p.p.s.a. przez stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa materialnego, pomimo że organy administracji prowadziły postępowanie zgodnie z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa uznając, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy doszło do naruszenia obowiązku poddania się kwarantannie;

6. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy i nieoddalenie skargi, podczas gdy okoliczności sprawy przemawiały za oddaleniem skargi w całości, gdyż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do uchylenia decyzji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, gdyż nie doszło do naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego;

7. naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 193 Konstytucji RP i art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania i niezadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, w sytuacji w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powziął uzasadnioną wątpliwość co do zgodności z Konstytucją RP przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w tym przepisów stanowiących podstawę objęcia skarżącego kwarantanną;

8. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie jednoznacznej przyczyny, dla której Sąd uchylił obie decyzje, "gdyż za przyczynę taką (zgodnie z uzasadnieniem) nie można uznać braku legalności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii";

9. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 orz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wyprowadzenie błędnego wniosku z zebranego w sprawie materiału dowodowego, jakoby skarżący nie został objęty obowiązkiem kwarantanny w związku z przekroczeniem granicy państwowej;

ewentualnie także:

10. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez przyjęcie, że obowiązek wynikający z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r., a następnie rozporządzenia z dnia 10 kwietnia 2020 r. "(uprzednio także w rozporządzeniu Ministra Zdrowia - § 2 ust. 2 pkt 2) - nie jest tożsamy z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy, a takim mógłby być wyłącznie w stanie nadzwyczajnym".

W związku z powyższym organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została oddalona, albowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie zaistniały podstawy do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, z których zasadnicza część podlegała oddaleniu, natomiast stwierdzone naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie objętym punktem pierwszym petitum skargi kasacyjnej nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w sentencji zaskarżonego wyroku.

W pierwszej kolejności stwierdzono bezzasadność formalną zarzutów naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 124 § 1 pkt 5 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzuty te zostały skonstruowane wadliwie, albowiem strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wskazała wyczerpująco w treści skonkretyzowanych podstaw kasacyjnych (w petitum skargi kasacyjnej, a nie w jej uzasadnieniu, które jest miejscem prezentacji szczegółowej argumentacji prawniczej mającej wykazywać zasadność podniesionych zarzutów) zakresu oraz sposobu naruszenia prawidłowo zinterpretowanych wzorców kontroli kasacyjnej, lecz dodatkowo nie przedstawiła i nie wykazała zaistnienia przesłanki funkcjonalnej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegającej na realnej możliwości istotnego wpływu naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. W tej sytuacji obydwa zarzuty jako obciążone nieusuwalną wadliwością formalną podlegały oddaleniu bez dalszej weryfikacji ich treści.

W drugiej kolejności przystąpiono do weryfikacji zarzutów naruszenia prawa materialnego, dokonując zróżnicowanej oceny ich zasadności.

1. Oddaleniu, jako oczywiście bezzasadny, podlegał zarzut naruszenia przepisów § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 491 ze zm.) "poprzez ich niezastosowanie".

Skarżący kasacyjnie organ nie zauważył, że przepisy te zostały jedynie wspomniane w początkowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, natomiast nie były one przedmiotem weryfikacyjnego stosowania przez Sąd pierwszej instancji w sprawie, której dotyczy skarga, albowiem kontrolowane decyzje nie tylko nie zostały wydane na podstawie tych przepisów, lecz także i przede wszystkim nie mogły zostać wydane w oparciu o nie z tego względu, że będące podstawą wydania ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. przepisy art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (u.z.z.ch.z.) nie zawierały upoważnienia do wprowadzenia w drodze rozporządzenia o ogłoszeniu stanu epidemii na obszarze całego kraju względem osób przekraczających granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, obowiązku w zakresie odbycia po przekroczeniu granicy państwowej kwarantanny trwającej 14 dni, licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, a tym samym obowiązek ten nie mógł zostać uznany za równoważny z obowiązkiem, o którym mowa w art. 34 ust. 2 u.z.z.ch.z. (§ 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1). Stwierdzenie oczywistej niekonstytucyjności (w zakresie naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 46 ust. 2 i 4 u.z.z.ch.z.) ww. przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w granicach sprawy kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie wymagało zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP uruchamiania procedury prejudycjalnej przed Trybunałem Konstytucyjnym (art. 193 Konstytucji RP).

2. Nie zasługiwał w sposób oczywisty na uwzględnienie także zarzut naruszenia przepisów art. 46, 46a, art. 46b w zw. z art. 48a u.z.z.ch.z. w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 658 ze zm.) "poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że brak było podstaw do nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem w dniu 27 marca 2020 r. granicy państwowej".

Zarzut ten – niezależnie od wady formalnej polegającej na niewskazaniu prawidłowego, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, sposobu zastosowania spornej regulacji – jest dotknięty błędem merytorycznym polegającym na określeniu w treści skonkretyzowanej podstawy kasacyjnej nieadekwatnego i bezprzedmiotowego wzorca kontrolnego w zakresie przepisów, które były bezpośrednią podstawą rekonstrukcji normy sankcjonowanej (a więc tej, z której miał wynikać obowiązek poddania się kwarantannie przez skarżącego po przekroczeniu granicy państwowej w dniu 27 marca 2020 r.) i której naruszenie stało się podstawą zastosowania normy sankcjonującej (art. 48a ust. 1 pkt 1 u.z.z.ch.z.) przez nałożenie na skarżącego w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej.

Pomijając w tym miejscu ostateczną ocenę legalności wyboru i konkretyzacji normy sankcjonowanej (zob. dalsze uwagi poniżej), należy kategorycznie stwierdzić, że przepis § 2 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. nie mógł mieć zastosowania do skarżącego jako podmiotu, który w dniu 27 marca 2020 r. przekroczył granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem wszedł on w życie z mocą od dnia 10 kwietnia 2020 r., a zatem stany faktyczne, które miały miejsce przed tym dniem, nie zostały objęte zakresem jego obowiązywania i stosowania. Powstaje natomiast – nieobjęte rozważanym zarzutem – pytanie, czy w dniu 27 marca 2020 r. obowiązywała w porządku prawnym legalna podstawa do nałożenia na osoby przekraczające granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, obowiązku w zakresie odbycia po przekroczeniu granicy państwowej kwarantanny (zob. dalsze uwagi poniżej).

3. Formalnemu oddaleniu podlegał również zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 68 ust. 1 i 4 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy obowiązkiem władzy publicznej jest ochrona zdrowia, w tym w szczególności zwalczanie chorób epidemicznych, a tym samym konieczność natychmiastowego reagowania i wprowadzania regulacji prawnych mających na celu ochronę obywateli Rzeczypospolitej Polskiej przed szerzeniem się koronawirusa SARS-CoV-2 wywołującego chorobę zakaźną COVID-19".

Tak skonstruowany zarzut jest obciążony nieusuwalnym błędem konstrukcyjnym, ponieważ nie wykazuje on bezpośredniego związku merytorycznego pomiędzy niezastosowaniem wskazanych przepisów konstytucyjnych z poddanymi bezpośredniej kontroli legalnościowej Sądu pierwszej instancji przepisami rangi ustawowej i podustawowej, a ponadto nie zawiera opisu postulowanego sposobu zastosowania tych ostatnich przepisów w świetle przywołanych reguł i zasad konstytucyjnych. W związku z powyższym nie jest możliwa dalsza kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku w świetle tego zarzutu.

4. Nie jest wreszcie uzasadniony zarzut naruszenia art. 34 ust. 2 u.z.z.ch.z. "poprzez przyjęcie, że obowiązek wynikający z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r., a następnie rozporządzenia z dnia 10 kwietnia 2020 r." nie jest tożsamy "z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy, a takim mógłby być wyłącznie w stanie nadzwyczajnym".

Negatywna ocena tak sformułowanej ekscepcji kasacyjnej jest z jednej strony konsekwencją jej wadliwości formalnej (brak wskazania postulowanej przez skarżący kasacyjnie organ wersji wykładni i zastosowania art. 34 ust. 2 cyt. ustawy na tle sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją), z drugiej zaś – błędnym przypisaniem Sądowi Wojewódzkiemu wyrażenia jakiejkolwiek oceny prawnej na tle relacji art. 34 ust. 2 u.z.z.ch.z. do § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 566 ze zm.). W tym stanie rzeczy podniesiony zarzut podlega formalnemu oddaleniu.

5. Częściowo uzasadniony okazał się natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 46, art. 46a i art. 46b w zw. z art. 48a u.z.z.ch.z. w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii przez przyjęcie, że powyższe rozporządzenie wykonawcze przekroczyło w zakresie ww. przepisów granice upoważnienia ustawowego wynikającego z przepisów art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 u.z.z.ch.z.

W tym zakresie ocena prawna Sądu pierwszej instancji jest istotnie wadliwa, ponieważ niezależnie od tego, że wprowadzony do ww. ustawy (zob. art. 25 pkt 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych) z mocą od dnia 8 marca 2020 r. przepis art. 46b pkt 5 u.z.z.ch.z. upoważnił Radę Ministrów do ustanowienia w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a tej ustawy, obowiązku poddania się kwarantannie, nie są przekonujące argumenty, że ustawodawca naruszył w zakresie konstruowania powyższych przepisów kompetencyjnych warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przez niezamieszczenie "jakichkolwiek wytycznych" dotyczących treści aktu wykonawczego.

Nawiązując do utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego na tle konstytucyjnych zasad prawidłowego formułowania wytycznych treściowych w przepisach ustawowych upoważniających do wydania rozporządzeń, o których mowa w art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, należy przypomnieć, że wytyczne te mogą przybierać rozmaitą postać redakcyjną, natomiast sposób ich sformułowania, zakres szczegółowości oraz zawarte w nich treści są w zasadzie sprawą uznania ustawodawcy (zob. wyrok TK z 12 września 2006 r., sygn. akt K 55/05, OTK-A 2006, nr 8, poz. 104). Brzegowymi warunkami konstytucyjności przepisu delegacyjnego w rozważanym zakresie są zawarcie w ustawie, do której należy ten przepis, podstaw pozwalających na zrekonstruowanie wytycznych treściowych rozporządzenia oraz sformułowanie tych wytycznych w zgodzie z ogólnymi zasadami wyłączności ustawy. Ważne jest również to, że wytyczne, o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nie muszą być zawarte w przepisie formującym upoważnienie do wydania rozporządzenia, gdyż mogą być one zamieszczone także w innych przepisach ustawy, o ile tylko rozwiązanie to pozwala na precyzyjne zrekonstruowanie treści tych wytycznych (por. np. wyrok TK z 14 grudnia 1999 r., sygn. akt K 10/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 162). W jednym z wyroków Trybunał uznał, że brak wytycznych w przepisach prawnych zawierających delegację ustawową nie zawsze jednak dyskwalifikuje przepisy upoważniające, ponieważ problem istnienia wytycznych powinien być rozpatrywany w całym kontekście normatywnym ustawy i ustaw z nią związanych, a więc w perspektywie całego normatywnego układu odniesienia. Jeśli organ wykonawczy pośrednio, poprzez dogłębną analizę całokształtu przepisów ustawy (ustaw), uzyska wskazówki i wytyczne do odpowiedniego ukształtowania treści rozporządzenia, to pomimo braku wytycznych w przepisie upoważniającym można uznać, że upoważnienie nie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok TK z 18 marca 2003 r., sygn. akt K 50/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 21).

Odnosząc powyższe twierdzenia Trybunału do treści art. 46, art. 46a i art. 46b u.z.z.ch.z. oraz dokonując ich zestawienia z normatywnym układem odniesienia wynikającym z art. 1 oraz art. 32-44a u.z.z.ch.z., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził – nie podzielając odmiennych poglądów wyrażanych na tle innych spraw kasacyjnych (np. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2023 r., II GSK 413/22, LEX nr 3502577) – że ustawodawca, udzielając w art. 46a i 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi upoważnienia Radzie Ministrów do wydawania rozporządzeń w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, nie naruszył konstytucyjnego warunku określenia wytycznych dotyczących treści tych aktów (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP).

6. Powyższe konstatacje nie są jednak wystarczające do uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej, albowiem błędne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie organu – niezależnie od niestwierdzenia tej wadliwości przez kontrolowany Sąd Wojewódzki – że przepis § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii mógł mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a nałożenie na skarżącego na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 5 u.z.z.ch.z. w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku odbycia kwarantanny w związku z przekroczeniem granicy państwowej w dniu 27 marca 2020 r. było legalne.

W przedmiotowej sprawie nie zauważono i nie uwzględniono w administracyjnym toku instancji oraz postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, że przepisy będące podstawą rekonstrukcji – skonkretyzowanej w wydanym na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzeniu Rady Ministrów – normy sankcjonowanej nakazującej osobom przekraczającym granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, odbycie po przekroczeniu tej granicy kwarantanny, weszły w życie dopiero 31 marca 2020 r. i miały zastosowanie do stanów faktycznych, które wystąpiły od tego dnia (zob. § 20 i § 2 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii), pomimo iż przepisy delegacyjne art. 46a i 46b weszły w życie 8 marca 2020 r. (art. 25 pkt 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych).

Ponieważ przepisy ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. nie miały wstecznej mocy obowiązującej (zgodnie z § 20 weszły w życie z dniem ogłoszenia), dlatego jest oczywiste, że w zakresie obowiązku określonego w § 2 ust. 2 pkt 2 nie mogły mieć zastosowania do osób, które przekroczyły granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu w kraju, przed dniem 31 marca 2020 r.

Wobec powyższego należy uznać, że skarżący, który przekroczył granicę państwową w dniu 27 marca 2020 r., nie był adresatem obowiązku nałożonego w ww. rozporządzeniu z dnia 31 marca 2020 r. na podstawie art. 46b pkt 5 u.z.z.ch.z., a zatem nie była prawnie dopuszczalna względem niego konkretyzacja normy sankcjonującej wynikającej z art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 46b pkt 5 u.z.z.ch.z. W konsekwencji zgodne z prawem było uchylenie przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym orzeczeniu decyzji organów drugiej i pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oraz umorzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie, co oznacza, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia poddany kontroli kasacyjnej wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz strony skarżącej kwoty 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.