Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2740/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 18 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr KKU-129/21 w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 25 sierpnia 2022 r., nr KKU-129/21 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, działając na podstawie art. 18 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. w W. od decyzji Wojewody Małopolskiego z 11 czerwca 2021 r., nr WS-VII.7532.1.411.2016.BT, utrzymała w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Komisja wskazała, że Wójt Gminy [...] pismem z 19 kwietnia 2016 r. zwrócił się o zbadanie przesłanek komunalizacji nieruchomości w trybie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r.

Decyzją z 11 czerwca 2021 r. Wojewoda Małopolski stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Gm. [...] , obręb [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,4610 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w S. , IV Wydział Ksiąg Wieczystych.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości, w dziale II wpisany jest jako właściciel Skarb Państwa - Starosta S. - na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. z 17 grudnia 2009 r., sygn. akt [...] o zasiedzeniu nieruchomości. Zgodnie z treścią ww. postanowienia Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie nieruchomość z dniem 1 stycznia 1985 r.

Ponadto Wojewoda Małopolski powołał się na:

1. zaświadczenie Starosty S. z 12 kwietnia 2016 r., z którego wynika, że w rejestrze ewidencji gruntów obrębu L. wg stanu na 27 maja 1990 r. figurowała działka nr [...] , w stosunku do której jako właściciel wpisana była [...] w K. ;

2. pismo Wójta Gminy [...] z 2 lutego 2018 r., w którym poinformował, że działka [...] w dacie 27 maja 1990 r. w części stanowiła drogę wewnętrzną;

3. pismo [...] S.A. z 20 stycznia 2021 r., w którym spółka poinformowała, że nie posiada dokumentacji potwierdzającej prawo zarządu do ww. nieruchomości wg stanu na 27 maja 1990 r.;

4. pismo Wójta Gminy [...] z 4 stycznia 2021 r., w którym poinformował, że nie posiada dokumentacji potwierdzającej prawo zarządu do ww. nieruchomości wg stanu na 27 maja 1990 r.;

5. pismo Starosty S. z 18 lutego 2019 r., w którym poinformował, że decyzją z 22 lutego 1994 r., nr GG.7224-i/1/94 ustalono dla [...] w K. opłatę roczną z tytułu zarządu gruntów Skarbu Państwa, w tym za pow. 6,1236 ha z pozycji rej. [...] . Dodatkowo wskazał, że decyzja została wydana w nawiązaniu do decyzji Naczelnika Miasta S. z 1989 r. i 1990 r. o naliczaniu opłaty rocznej dla [...] . Ustalono, że żadna z tych decyzji nie dotyczy przedmiotowej nieruchomości.

Organ podał, że działka nr [...] jest przedmiotem wszczętego na wniosek [...] postępowania uwłaszczeniowego prowadzonego pod nr WS-V.752.1.234.2013.OR, w trybie art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2020, poz. 292).

Wojewoda Małopolski powołał się na przepis art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. i podkreślił, że decydujące znaczenie dla komunalizacji w omawianym trybie ma stan prawny i faktyczny mienia państwowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r.

W ocenie Wojewody z całokształtu zebranych dowodów nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość 27 maja 1990 r. znajdowała się w zarządzie innej niż Skarb Państwa państwowej osoby prawnej.

Odwołanie od decyzji Wojewody Małopolskiego złożyła spółka [...] S.A w W. .

Rozpoznając sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody stanowi art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe).

Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r., tj. 27 maja 1990 r.

Obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ pierwszej instancji powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy z 10 maja 1990 r.

Komisja podniosła, że bezspornie przedmiotowa nieruchomość 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa - na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. z 17 grudnia 2009 r., sygn. akt [...] o zasiedzeniu nieruchomości. Zgodnie z treścią ww. postanowienia Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie działkę nr [...] z dniem 1 stycznia 1985 r.

Kolejną kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Dla ustalenia powyższego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do".

Komisja wyjaśniła, że "należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji.

Organ wskazał, że należenia mienia do danej rady narodowej można w istocie domniemywać. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm. - dalej "ustawa gruntowa") grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te zatem do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183, z późn. zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego.

Sam fakt gospodarowania mieniem stosownie do obowiązujących regulacji przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej).

Z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej, zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego, m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (por. art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, art. 3 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych Dz. U. z 1952 r. poz. 31). Organ podkreślił, że regulacje poprzedzające ustawę gruntową wyróżniały się brakiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości za podstawę powstania zarządu.

Stanu powyższego nie zmienił przejściowy art. 80 ust. 1 ustawy gruntowej (w brzmieniu z 27 maja 1990 r.), zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przepis ten odnosił się bowiem w istocie do analogicznego do zarządu z ustawy gruntowej formy władztwa przedsiębiorstw państwowych, w ramach zasady jednolitej własności Skarbu Państwa, w postaci "użytkowania". Użytkowania tego nie można sprowadzać wbrew literalnemu brzmieniu ww. przepisu i ww. zasadzie do "użytkowania" stricte w znaczeniu cywilistycznym, czy też faktycznego władztwa (posiadania), którego nie można utożsamiać z użytkowaniem. Potwierdza to zresztą ust. 2 ww. regulacji, zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przepis ten potwierdza, że istotnymi w sprawie są tylko "dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianym", nie mają więc znaczenia inne rozstrzygnięcia, jeśli nie dotyczą ww. przedmiotu, a np. opłat z tytułu zarządu ustanawianych z nieuzasadnionym pominięciem faktu braku jego formalnego ustanowienia. Zdaniem Komisji powyższe potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądowe.

Organ odwoławczy wskazał na tezy dwóch uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, zgodnie z którymi pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

W ocenie Komisji z akt sprawy nie wynika, aby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz [...], a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Żadnego z tytułów prawnych wskazanych w art. 38 ustawy gruntowej odwołująca się spółka nie przedstawiła. Faktyczne władanie mieniem przez spółkę bądź przez jej poprzedników prawnych nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

Dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym nie mogą stanowić zapisy ewidencji gruntów oraz zaświadczenia starosty. Podstawową cechą ewidencji gruntów i budynków jest stwierdzenie, że zapisy w nich zawarte mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny (wyrok NSA z 20 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 914/08). Wpis w ewidencji gruntów może być uznany jedynie za środek dowodowy, a nie za przesłankę prawną.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że w postępowaniu komunalizacyjnym ustalenie charakteru działki nie ma znaczenia. Istotny jest fakt jej "należenia" w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r.

Komisja podniosła, że prawo zarządu [...] do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Na stanowisko to wskazuje ukształtowana linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, które organ powołał. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...], jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym) nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

Komisja powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1080/09 wyjaśniła, że przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", stanowi w sposób ogólny, że "wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo [...] własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie.

Ustawa o kolejach przyznała jedynie [...] uprawnienie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Nie potwierdziła natomiast przysługiwania zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie [...] po zmianach. Także uchwalona 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) zmieniająca, m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania spółce zarządu posiadanymi gruntami. Art. 16 ust. 1 ustawy z 1989 r. stanowił, że przedsiębiorstwu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji [...] w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie. Z przepisu tego nie wynikało jednak przyznanie [...] jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa z 1989 r., jak i ustawa z 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463), nakazywały uznać prawo [...] do wydzielonego mienia jedynie jako "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe do konkretnej nieruchomości.

W konsekwencji powołane przepisy nie mogły stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władały [...], jeżeli 27 maja 1990 r. nie posiadały indywidualnego tytułu do konkretnej nieruchomości, czyli jeżeli nieruchomość ta w prawem przewidziany sposób nie została [...] oddana w zarząd lub nie ustanowiono na niej na rzecz [...] innego prawa rzeczowego.

Komisja wskazała, że w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu brak jest przedsiębiorstwa państwowego [...].

[...] 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej (wyrok NSA z 13 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 760/07)

Jednocześnie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że komunalizacja (na 27 maja 1990 r.) i uwłaszczenie prawem użytkowania (na 5 grudnia 1990 r.) nie pozostają ze sobą w konflikcie czasowym, ani także rzeczowym, ponieważ ustawodawca wprowadzając uwłaszczenie uwzględnił zajście komunalizacji z mocy prawa ponad pół roku wcześniej. Wobec tego niezrozumiałym jest kwestionowanie komunalizacji poprzez pryzmat przepisów uwłaszczeniowych.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 25 sierpnia 2022 r. złożyły [...] SA w W..

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało decydujący wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia, a w szczególności:

1. art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. poprzez błędne zastosowanie tych przepisów w związku z błędnym uznaniem, że nieruchomość 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego;

2. art. 4 i art. 6 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PP "Polskie Koleje Państwowe" poprzez brak zastosowania prowadzący do błędnego uznania, że nieruchomości przeznaczone do użytku kolei nabyte z mocy prawa przez [...] podlegają komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r.;

3. art. 34 i 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez brak zastosowania, w związku z pominięciem przesłanki posiadania nieruchomości przez PP [...] z dniem 27 maja 1990 r.

W ocenie spółki zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza również przepisy postępowania, tj.:

1. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 oraz 138 § 2 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający słuszny interes skarżącej, a ponadto dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że spełnione zostały przesłanki komunalizacji wyrażone w art. 5 ust. 1 ustawy;

2. art. 7, 75 § 1, 77 § 1 kpa poprzez bezzasadne pominięcie w postępowaniu dowodowym posiadania przez skarżącą nieruchomości według stanu na 5 grudnia 1990 r. pomimo, że jest to przesłanka wyłączająca komunalizację mienia w sytuacji ustalenia w postępowaniu dowodowym braku dokumentów o ustanowionym zarządzie;

3. art. 15 i art. 107 § 2 kpa.

Powyższe naruszenia przepisów postępowania miało, w ocenie skarżącej, istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasadzenie kosztów postępowania.

Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Jak wynika z akt sprawy nabycie własności wskazanej nieruchomości przez Gminę S. nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, którego treść Komisja przytoczyła.

Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie wyżej powołanej ustawy.

Objęta postępowaniem nieruchomość 27 maja 1990 r. stanowiła własność Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem spełniała przesłanki komunalizacji określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

Przedsiębiorstwu [...] nie przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Nie legitymowało się ono bowiem dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) tej nieruchomości.

Zauważyć należy, że kwestia dotycząca sporu pomiędzy spółką [...], a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia, na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych.

W orzeczeniach podkreślano, że jeżeli [...] nie legitymują się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, to nie mogą być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego, jak trafnie wskazała Komisja, nie da się wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności [...]. Akty prawne regulujące status skarżącej spółki, jak również akty ustawowe i wykonawcze na podstawie których przeprowadzono postępowanie nacjonalizacyjne kolei mają bowiem charakter przepisów ogólnych, a co za tym idzie nie mogły regulować stanu prawnego poszczególnych nieruchomości. Stanowisko powyższe potwierdza rozliczne i ugruntowane orzecznictwo, w tym przywołane przez Komisję.

[...] nie jest przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. [...] 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej.

W sprawie nie ma także zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym, składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Jak trafnie wskazała Komisja wykaz tych przedsiębiorstw i jednostek określa rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r., w którym nie zostało wymienione przedsiębiorstwo państwowe [...].

Wskazać należy, że w licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał m.in., że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Jak słusznie wskazały organy pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Podkreślono, że w szczególności o zarządzie nie świadczy także samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym. Nie świadczy także o zarządzie legitymowanie się decyzją o opłatach za zarząd, w sytuacji braku tytułu prawnego - zarządu.

Jak wskazano w wyroku NSA z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2132/17, aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność, NSA podjął dwie uchwały: z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. W tezach tych uchwał NSA przyjął, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W uchwale z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 NSA dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa [...] nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

We wskazanych uchwałach przyjęto również, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia [...], w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że [...] nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uchwale z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 podkreślono, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" zmieniająca, m.in. ustawę z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania [...] zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji [...] w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa [...]. Jak podkreślono ustawa z 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" także nakazywała w art. 16 uznać prawo [...] do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd.

Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że skarżącej nie została wydana żadna decyzja, która wskazywałaby na taki tytuł, ustanawiała go lub potwierdzała. Skarżąca twierdząc, że sporna nieruchomość pozostawała w zarządzie [...], nie przedstawiła takiego dokumentu, a przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało, aby [...] dysponowały tytułem prawnym do nieruchomości jak decyzja, umowa, protokół zdawczo - odbiorczy, które ustanawiałby zarząd czy użytkowanie. Jak wskazano wyżej tytułu do spornej nieruchomości nie potwierdzają też w/w przepisy ogólne w tym rozporządzenie Prezydenta RP z 24 września 1926 r. Tytułu tego nie kreuje decyzja o opłatach za zarząd.

Z przyczyn wyżej omówionych stwierdzić należy, że [...] władały sporną działką wyłącznie w sposób faktyczny. Brak tytułu prawnego w dniu 27 maja 1990 r. do przedmiotowej nieruchomości oznacza natomiast, że nieruchomość należała wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Nie doszło więc do naruszenia wyżej wskazanego przepisu.

Chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przez Komisję art. 34 i art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Organy tych przepisów nie stosowały, bowiem nie dotyczą one postępowania w przedmiocie komunalizacji prowadzonego na podstawie odrębnej regulacji, tj. ustawy z 10 maja 1990 r.

Przepis art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. dotyczy uwłaszczenia gruntów Skarbu Państwa będących 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...] , co do których [...] nie legitymowały się dokumentami o przekazania mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Natomiast art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. stanowi, że grunty o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. Podkreślić jednak należy, że przepisy art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji nie dotyczą gruntów, których komunalizacja nastąpiła na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r., lecz gruntów o których mowa w art. 5 ust. 3 i ust. 4 tej ustawy (por. wyroki NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 526/08; z 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1417/11). Niniejsze postępowanie prowadzone jest na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o komunalizacji.

W wyroku z 12 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 677/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wskazana w przepisie art. 34 data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego określona została jako data późniejsza w stosunku do 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez [...] na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Błędne jest więc kwestionowanie przez [...] komunalizacji poprzez przepisy uwłaszczeniowe.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów kpa. Organy przeprowadziły postępowanie stosując się do zasad wynikających z przepisów art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 i 80 kpa i dokonały trafnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, podejmując z urzędu niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie ma cech dowolności. Decyzje zostały należycie uzasadnione z powołaniem się na aktualne orzecznictwo sądowe.

Organ odwoławczy ponownie i w całokształcie rozpoznał sprawę, a wydana decyzja ma umocowanie w treści przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.