Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 28/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wiesława Batorowicz asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi K L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 października 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga K. L. (zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "skarżącą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 18 października 2022 r., nr [...]. W decyzji tej odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") nr [...], znak: [...] z dnia 19 stycznia 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu ziemnego, wiaty garażowej, basenu oraz przydomowej oczyszczalni ścieków, przewidzianej do realizacji na terenie części działki nr ew. [...], położonej w miejscowości P., gm. S.. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.

Decyzją nr [...], znak: [...] z dnia 19 stycznia 2022 r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu ziemnego, wiaty garażowej, basenu oraz przydomowej oczyszczalni ścieków, przewidzianej do realizacji na terenie części działki nr ew. [...], położonej w miejscowości P., gm. S.. Decyzję tę wydano na wniosek A. F. (zwanego dalej "inwestorem"). Z uwagi na fakt, że w ustawowo zakreślonym terminie żadna ze stron nie złożyła odwołania, decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności z dniem 23 lutego 2022 r.

W piśmie z dnia 8 marca 2022 r. wnioskodawczyni, reprezentowana przez pełnomocnika – r. pr. M. S. – złożyła do SKO wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza. Powołano, jako podstawę żądania, przepis art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."). Zdaniem wnioskodawczyni doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, tj.:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, zwanej dalej "u.p.z.p.");

2) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.;

3) art. 61 ust. 5 u.p.z.p.;

4) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm., zwanej dalej "u.o.g.r.l.").

Wnioskodawczyni podniosła, że w myśl załączników graficznych do decyzji Burmistrza, nie ma żadnej zabudowy w obszarze analizowanym, jaka odpowiadałaby funkcji zabudowy planowanej, a na pewno nie zachodzi z tej samej drogi publicznej. W obszarze tym nie ma basenów, ani stawów, nie mówiąc o oczyszczalni ścieków. Wnioskodawczyni twierdzi, że inwestor nie posiadał żadnej dokumentacji świadczącej o zapewnieniu przez gestorów sieci, uzbrojenia terenu. Nie mogło zatem dojść do wydania pozytywnej decyzji.

Jak wynika z art. 2 ust. 2 pkt 2 i 3 u.o.g.r.l. na terenach rolnych i leśnych można lokować zabudowania odpowiadające funkcji rolnej lub leśnej. Staw może zostać wybudowany, ale powinien on spełniać cele hodowli ryb, tudzież przetwórstwa rolno-spożywczego. Inwestor nie określił tymczasem jakie będzie przeznaczenie tegoż stawu, czy będzie on wykorzystywany na cele rolnicze, czy jeszcze jakieś inne.

Stanowisko w niniejszej sprawie zajął również inwestor. W piśmie z dnia 28 września 2022 r. podniósł on, że wnosi o odrzucenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza. Wnioskodawczyni zdaje się kwestionować wszelkie ustalenia podniesione w toku prowadzonej analizy funkcjonowania i zagospodarowania przestrzeni. Ciekawe jest dla inwestora to, że wcześniej wnioskodawczyni nie wykazywała szczególnego zainteresowania sprawą. Inwestor wskazał, że jest właścicielem tejże nieruchomości i chce stworzyć sobie enklawę przyrodniczą, na której będzie mógł spokojnie żyć.

Decyzją z dnia 18 października 2022 r., nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. SKO zrelacjonowało stan faktyczny i wyjaśniło, że w toku postępowania nieważnościowego nie bada się podstaw wydania decyzji objętej tym postępowaniem. Nie rozstrzyga się sprawy ponownie w razie stwierdzenia, że istotnie zachodzą podstawy nieważnościowe. Ponadto SKO ma obowiązek zbadać, czy wszystkie podstawy nieważnościowe mogą zostać ujawnione w tym postępowaniu. Organ II instancji wyjaśnił również, że rażące naruszenie prawa to takie, które oczywiście pozostaje w sprzeczności z przepisem prawa materialnego lub procesowego, a ustalenie tej sprzeczności nie wymaga przeprowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego.

SKO zaznaczyło, że wady analizy funkcji i cech zagospodarowania przestrzennego nie mogą stanowić podstawy do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Sporządzenie takiej analizy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a więc efekty tej analizy są przedmiotem określonych działań interpretacyjnych. Rażące naruszenie prawa jest wolne od interpretacji. Tylko całkowite zaniechanie jej przeprowadzenia mogłoby narazić organ administracji publicznej na zarzut nieważności. O nieważności można by mówić również wtedy, gdyby po przeprowadzeniu wspomnianej analizy, zbudowano całkowicie inny obiekt o innym przeznaczeniu niż wskazano w tejże analizie.

Z analizy dołączonej do akt sprawy wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się zbiorniki wodne. Widać to zresztą na stronie geoportalu. Poza zbiornikami, znajdują się tam także wiaty garażowe. Ponadto budowa stawu nie musi wynikać z tego, że w okolicy znajduje się już staw. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza ujednolicania zabudowy w obszarze analizowanym. Zdaniem SKO, inwestor posiadał zapewnienie o uzbrojeniu terenu, ponieważ przedstawił sposób odprowadzania ścieków – przydomowa oczyszczalnia ścieków.

Ponadto planowana inwestycja ma zostać zrealizowana na gruntach oznaczonych w ewidencji gruntów symbolem RVI – są to grunty rolne niewymagające zezwolenia na ich zabudowę w myśl art. 7 u.o.g.r.l. na cele nierolnicze i nieleśne. SKO stwierdziło, że nie wystąpiła przesłanka nieważnościowa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani żadna inna.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zrezygnowała ze składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Decyzji tej zarzucono naruszenie przepisów prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;

2) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.;

3) art. 61 ust. 5 u.p.z.p.;

4) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.g.r.l.

Ponadto skarżąca zarzuciła SKO, że wydało swoją decyzję z naruszeniem:

1) normy-zasady ogólnej jurysdykcyjnej procedury administracyjnej, prawdy materialnej, zakodowanej w art. 7 k.p.a., która nakazuje organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji tego naruszenia także;

2) normy zasady ogólnej jurysdykcyjnej procedury administracyjnej, budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej, wyrażonej w art. 9 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez SKO z odpowiednimi wytycznymi, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz orzeczenie o kosztach postepowania i o kosztach zastępstwa procesowego.

Skarżąca podniosła, że SKO najwyraźniej ma świadomość tego, że planowana inwestycja została dopuszczona na cele realizacji przedsięwzięcia nierolniczego i nieleśnego. Wobec tego, zdaniem skarżącej, naruszono zasadę dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż w analizowanym obszarze istnieje zabudowa zagrodowa, co z kolei świadczy o rolniczym przeznaczeniu tego obszaru. Dobre sąsiedztwo wymaga tego, aby w obszarze analizowanym była zabudowa, dostępna z tej samej drogi publicznej, która będzie odpowiadać planowanej inwestycji. Teraz zaś wprowadza się konflikt społeczny.

Skarżąca uważa, że to nie inwestor ma zapewnić dostęp do sieci kanalizacyjnej, ale gestor tejże sieci poprzez przedstawienie stosownej umowy albo innego zapewnienia. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. wymaga przedłożenia przez inwestora odpowiednich dokumentów.

Co do gruntu RVI, nie ma pewności, czy rzeczywiście inwestycja będzie znajdować się na gruncie z przeznaczeniem na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ przedmiot inwestycji nie jest doprecyzowany. Skarżąca uważa, że to musi zostać wyjaśnione.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji w pełni podtrzymał swoje stanowisko, które wyeksponował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 6 grudnia 2022 r. skarżąca wniosła, że począwszy od dnia 3 stycznia 2022 r. inwestor miał obowiązek spełnić także szósty warunek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jeśli chodzi o zgodność z przepisami odrębnymi, to inwestycja, a nie decyzja ma wykazywać zgodność z przepisami prawa. Tymi przepisami w niniejszej sprawie są przepisy u.o.g.r.l. Skarżąca uważa, że na rzecz zasadności jej twierdzeń przemawia to, że należy ocenić przeznaczenie zbiornika, jaki ma zostać zbudowany w ramach planowanej inwestycji. Inwestycja ma być zrealizowana na terenach rolnych, a więc musi zostać wyjaśnione to, czy inwestycja może być ulokowana na gruntach tego rodzaju.

W piśmie z dnia 9 maja 2023 r. skarżąca podniosła, że w ewidencji gruntów teren inwestora jest oznaczony jako teren rolny, a w rzeczywistości jest to polana śródleśna. Inwestor chce wykorzystać to na cele rekreacyjne, które wprost przeczą rolniczemu przeznaczeniu terenu.

Na rozprawę w dniu 10 maja 2023 r. stawili się: pełnomocnik skarżącej oraz inwestor. Pełnomocnik skarżącej podniósł i wywiódł jak w skardze oraz w piśmie uzupełniającym z kwietnia 2023 r. Wskazano, że w decyzji nie wskazuje się na rodzaj inwestycji. Inwestor wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że jest ona niezasadna co do zaskarżonej decyzji, jak i co do decyzji o warunkach zabudowy.

W piśmie z dnia 11 maja 2023 r. – już po zamknięciu rozprawy - skarżąca uzupełniła swoją argumentację podnosząc, że tak jak umowa cywilnoprawna nieposiadająca essentialia negotti nie może się ostać, tak brak określenia rodzaju inwestycji sprawia, że nie może się ostać decyzja o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". W związku z tym, Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na rozprawie w dniu 10 maja 2023 r. Z uwagi na złożoność sprawy, ogłoszenie wyroku zostało odroczone na dzień 24 maja 2023 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem niniejszej skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza wydanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Analiza całości akt sprawy oraz zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że decyzja ta odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Wobec licznych twierdzeń i zarzutów podnoszonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego, na wstępie zasadniczych rozważań nad motywami zapadłego wyroku, Sąd pragnie jedynie przypomnieć, że przedmiotem niniejszej sprawy jest nieważność decyzji administracyjnej wydanej przez Burmistrza. Przedmiot ten określa kierunek analizy, jaka może być prowadzona w niniejszej sprawie.

"Instytucja stwierdzenia nieważności ma przede wszystkim charakter materialnoprawny przez ustanowienie sankcji nieważności decyzji dotkniętej ciężkimi kwalifikowanymi wadami. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy bowiem możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter procesowy przez unormowanie trybu zastosowania sankcji nieważności i w tym zakresie charakter niejednolity, bo występują w niej zarówno elementy charakterystyczne dla środka zaskarżenia, środka nadzoru jak też w zakresie ograniczonym – odwołalności decyzji." (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2017, s. 395). Przytoczone stanowisko doktryny podkreśla nadzwyczajność tej instytucji prawnej, która stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej z art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności musi sprowadzać się do wystąpienia kwalifikowanej wady prawnej, która eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem retroaktywnym (ex tunc). Ponadto należy mieć na względzie to co podkreśliło także SKO, że w postępowaniu nieważnościowym nie dochodzi do ponownego ustalania stanu faktycznego, ani weryfikacji prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2680/17, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA" albo w Systemie Informacji Prawnej LEX). Przypomnienia wymaga także i to, że nadzwyczajność instytucji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, która, jak wskazano wyżej, jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji z art. 16 § 1 k.p.a. sprawia, że niedopuszczalne jest stosowanie dyrektyw wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae). Oznacza to, że organ administracji publicznej musi badać podstawy nieważnościowe wyłącznie w świetle tylko tych przesłanek, jakie wskazał ustawodawca w art. 156 § 1 k.p.a., bez możliwości wykroczenia poza ich zakres. Same zaś przesłanki należy rozumieć literalnie, a więc niedopuszczalne jest stosowanie dyrektyw wykładni celowościowej, aby nie doprowadziły one do przyjęcia odmiennych rezultatów interpretacyjnych niźli wynika to z dyrektyw wykładni językowej.

Skarżąca powołała w swoim wniosku, inicjującym postępowanie nieważnościowe, przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Według skarżącej, doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 u.p.z.p., art. 61 ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.g.r.l. Rzekome rażące naruszenie powołanych przepisów prawa miało polegać na niedokładnościach ustaleń w analizie funkcji i cech zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, rozbieżnościach z załącznikami graficznymi, a także zachodzącymi wątpliwościami co do przeznaczenia basenu, który zaprojektował inwestor. Sąd w składzie orzekającym nie podzielił żadnego z zarzutów, jak i żadnego twierdzenia podniesionego przez skarżącą.

Tak jak wskazano powyżej, instytucja stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia przewidzianym przez ustawodawcę w postępowaniu administracyjnym. Zastosowanie tego trybu weryfikacji jest obarczone wysokimi wymaganiami, aby tenże tryb nie był "kolejną instancją" merytoryczną w toku postępowania administracyjnego, obok postępowania rozpoznawczego oraz odwoławczego. Postępowanie nieważnościowe nie jest bowiem konkurencyjne względem postępowania odwoławczego.

Skarżąca podnosząc zarzut rażącego naruszenia prawa sugeruje, że doszło do takich naruszeń w decyzji Burmistrza, że nie przystaje ona do stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu jej wydania. Sąd tej opinii nie podziela. Rażące naruszenie prawa to takie kwalifikowane naruszenie prawa, które polega na istnieniu oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją (wyrok NSA z dnia 18 listopada 2003 r., sygn. akt III SA 521/02, LEX nr 110437). Sąd nie może zgodzić się z twierdzeniem, że doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 61 ust. 1, 3 i 5 u.p.z.p.

Aby przeprowadzić analizę funkcji i cech zagospodarowania terenu, musi zostać przeprowadzone postępowanie na okoliczność występujących parametrów oraz wszelkich cech objętych w przepisach wykonawczych, wydanych na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Jeżeli zaistniały błędy w tejże analizie, a skarżąca podnosi istnienie nieprawidłowości w treści tego dokumentu i wiąże te okoliczności z sankcją nieważności, to nie można traktować tego, jako rażącego naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ tylko przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mogłoby skutkować dowiedzeniem tychże nieprawidłowości, a jak wyjaśniono w poprzednim akapicie niniejszego uzasadnienia, w postępowaniu nieważnościowym nie może być mowy o ponownym ustalaniu stanu faktycznego. Dopiero całkowite zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wobec istnienia prawnego obowiązku jego przeprowadzenia (tu: analiza funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) mogłoby być przesłanką stwierdzenia nieważności, gdyż w tej sytuacji, istotnie można by mówić o rażącym naruszeniu przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2771/19, dostępny w CBOSA). Zatem przeprowadzenie takiej analizy, nawet w sposób błędny, nie daje podstaw do twierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Analogiczne stanowisko przyjmuje się w orzecznictwie. "Nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa." (wyrok NSA z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2388/19, dostępny w CBOSA). Jakkolwiek wadliwe procedowanie w sprawie, w tym niewłaściwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, czy też analizy stanu faktycznego i prawnego terenu może mieć wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy, to jednak nieprawidłowo przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też błędna analiza stanu faktycznego i prawnego terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1632/19, dostępny w CBOSA).

Burmistrz, zanim wydał decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, zlecił przeprowadzenie analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu. Spełnił więc swój obowiązek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i podjął się przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Miało ono odpowiedzieć na pytanie, czy zaplanowana przez inwestora inwestycja będzie mogła zostać zrealizowana w kontekście cech i form zabudowy ujawnionych w przedmiotowej analizie. Nie ma zatem tutaj mowy o oczywistej sprzeczności. Oczywistość to brak wątpliwości co do znaczenia, wagi, prawdziwości; bezsporność, pewność (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 569). W niniejszej sprawie musiałoby zatem bezspornie zaistnieć całkowite zaniechanie organu I instancji w zakresie przeprowadzenia analizy albo przeprowadzenie jej w taki sposób, że co innego byłoby przedmiotem wniosku, a co innego wynikałoby z decyzji ustalającej warunki zabudowy dla jeszcze innej formy zabudowy. Tylko w takiej sytuacji mogłaby być mowa o oczywistości naruszenia przepisów prawa, a tym samym jego rażącym naruszeniu. Jeżeli analiza została przeprowadzona, a mimo to posiada ona błędy, niedoskonałości, czy też braki, nie można traktować o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 946/19, dostępny w CBOSA). Tutejszy Sąd orzekł już niejednokrotnie, że tylko brak spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa daje podstawę do stwierdzenia nieważności, a nie niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po 488/19, dostępny w CBOSA). Ocena tego, czy zachowano standardy dobrego sąsiedztwa wymaga każdorazowo przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co nie może mieć w miejsca w postępowaniu nieważnościowym. Jednocześnie Sąd analizując akta sprawy spostrzegł, że nie zachodzą oczywiste rozbieżności pomiędzy wnioskiem o wszczęcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy a decyzją ostateczną. Sąd nie znalazł także oczywistych sprzeczności w analizie funkcji. Na obszarze analizowanym znajdują się zabudowania zagrodowe i gospodarcze, które nie wyłączają możliwości zainwestowania działki, do której tytuł prawny posiada inwestor. Zabudowania, według Burmistrza, pozwalają na wyznaczenie parametrów kolejnych form architektonicznych, które być może zostaną w przyszłości zrealizowane. "Poszukiwanie" rażącego, a więc oczywistego naruszenia przepisów u.p.z.p. wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co na tym etapie jest zwyczajnie niedopuszczalne.

Charakterystyka zabudowy istniejącej na danym terenie w tzw. obszarze analizowanym i określenie w odniesieniu do niej cech nowej zabudowy należy do wiedzy urbanistycznej. Ewentualne wadliwości analizy i ewentualna błędna jej ocena przez organ to takie naruszenia, które ze swej istoty nie noszą cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej, potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej, albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 25/18, dostępny w CBOSA). W sytuacji zatem, kiedy organ administracji publicznej przeprowadził analizę funkcji i cech zagospodarowania terenu, aby ustalić, czy zaplanowana inwestycja spełnia wymagania dobrego sąsiedztwa, a analiza ta zawiera niedoskonałości, których wyjaśnienie wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to takiego stanu rzeczy nie można traktować jako rażącego naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Jeśli chodzi o naruszenie dotyczące zapewnienia dostępu działki do mediów, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na przedmiot planowanej inwestycji – budowa stawu, basenu, wiaty garażowej, a także przydomowej oczyszczalni ścieków. W analizie, którą sporządzono przed wydaniem decyzji Burmistrza wskazano, że nie ma możliwości doprowadzenia przyłącza do działki inwestora, dlatego też zdecydowano się na przydomową oczyszczalnię ścieków. Organ I instancji uznał, że pozostałe formy zabudowy nie wymagają dostępu do innych mediów. Inwestor także we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne wskazał, że ścieki będą zagospodarowywane dzięki planowanej przydomowej oczyszczalni ścieków, natomiast odpady będą unieszkodliwiane według przepisów ustawy o odpadach. Jeżeli inwestor nie planuje żadnego przedsięwzięcia, które wymagałoby np. dostępu do energii elektrycznej, nie ma potrzeby starania się o zapewnienie dostaw energii. Niezbędne są te media, które mają na celu zapewnienie prawidłowego funkcjonowania planowanej inwestycji, a nie kompleksowe uzbrojenie działki, gdyż może wiązać się z koniecznością poniesienia nadmiarowych kosztów. Jeżeli zaś jakakolwiek forma budowlana będzie generować np. nieczystości, wystarczającym zagospodarowaniem ich jest realizacja zbiornika bezodpływowego albo przydomowej oczyszczalni ścieków (zob. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1084/21, dostępny w CBOSA).

Jeśli chodzi o zarzut dotyczący spełnienia wymagania zgodności z przepisami szczególnymi – w tym przypadku u.o.g.r.l. – Sąd stwierdza, że nie doszło do rażącego naruszenia i tych przepisów. Skarżąca stwierdziła w skardze, jak i innych pismach skierowanych do tut. Sądu, że realizacja stawu, czy basenu na terenie rolniczym, wymaga zapewnienia im charakteru rolno-spożywczego albo rybnego. Ta kwestia, jak stwierdziła skarżąca, musiałby zostać wyjaśniona. W tym miejscu należy z kolei powrócić do twierdzeń podniesionych wyżej. W toku postępowania nieważnościowego organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w takim znaczeniu, w jakim prowadzi je w toku postępowania rozpoznawczego, kiedy ustala stan faktyczny sprawy, z którym wystąpieniem ustawodawca wiąże określony skutek prawny. Zarówno we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, jak i w skardze do sądu, skarżąca podniosła, że inwestor nie wskazał przeznaczenia planowanych przez siebie zbiorników wodnych. Skarżąca zasadnie twierdzi, że należałoby sprawdzić, czy funkcja tych zbiorników będzie odpowiadać funkcji rolnej. Nie można jednak dokonać takiej oceny, gdyż powołanie przesłanki nieważnościowej – rażącego naruszenia prawa – wiąże się z koniecznością zaistnienia oczywistego naruszenia prawa, nieprzystającego do rozstrzygnięcia. Ponownie zatem należy stwierdzić brak oczywistości, która wyłącza możliwość stwierdzenia, że rozstrzygnięcie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Konieczność wyjaśnienia czegokolwiek stanowi zaprzeczenie oczywistości.

Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że SKO w toku postępowania nieważnościowego prawidłowo podjęło się analizy pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., których nie podniesiono we wniosku. Kolegium uczyniło więc zadość obowiązkowi z art. 7 i art. 77 k.p.a., rozpoznając sprawę w całokształcie trybu nieważnościowego, a więc trybu nadzwyczajnego, nie przekraczając przy tym granic tejże procedury.

Sąd odniósł się już do zasadniczych zarzutów, jakie podniesiono we wniosku inicjującym postępowanie. Odniesiono się do zarzutów naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 u.p.z.p., art. 61 ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.g.r.l. Pozostaje odnieść się do pozostałych zarzutów.

Nie doszło do naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. Skarżąca ma rację, że każde postępowanie administracyjne wymaga przeprowadzenia z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej. Jednakże należy pamiętać, że tryb przeprowadzenia postępowania administracyjnego (tu: nieważnościowego), może determinować zakres prowadzenia tegoż postępowania pod kątem ustalenia okoliczności faktycznych. W postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego, które miałoby na celu ponowną weryfikację zapadłego rozstrzygnięcia, gdyż to pozostaje domeną postępowania odwoławczego, którego skarżąca z kolei nigdy nie zainicjowała. Postępowanie wyjaśniające, jakie wiąże się z art. 7 k.p.a. dotyczy raczej obowiązku sprawdzenia, czy w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, zachodzą nie tylko te przesłanki, jakie podniósł wnioskodawca, ale także czy zaistniały pozostałe. Kolegium dokonało tej analizy i doszło do wniosków niezaakceptowanych przez skarżącą.

Nie naruszono także przepisu art. 9 k.p.a. Gdyby SKO postąpiło tak, jak oczekiwałaby tego skarżąca, organ II instancji naruszyłby zasadę praworządności, o której mowa w art. 6 k.p.a., ponieważ zastosowałby tryb nieprzystający do instytucji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Taka postawa z pewnością nie mogłaby być uznana za budzącą zaufania do organów władzy państwowej. Skarżąca otrzymała decyzję organu I instancji. Odebrała ją osobiście, o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji), a więc miała możliwość wniesienia odwołania. Składając wniosek o stwierdzenie nieważności, skarżąca nie może liczyć na to, że jej sprawa zostanie rozpoznana tak, jakby wniosła odwołanie, a więc w całokształcie, z uwagi na niezwiązanie organu odwoławczego granicami środka odwoławczego.

W piśmie z dnia 6 grudnia 2022 r. skarżąca podniosła, że należy ocenić przeznaczenie zbiornika wodnego, jakie planuje zrealizować inwestor. Sąd nie podziela tego stanowiska, ponieważ ponownie należy podnieść, że w toku postępowania nieważnościowego nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego, które miałoby cokolwiek weryfikować, czy też sprawdzać, jak kształtuje się stan faktyczny. To samo dotyczy wniosków z pisma złożonego w kwietniu 2023 r. Nie można wyjaśniać przeznaczenia obiektów zaplanowanych do realizacji pod kątem spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., ponieważ z tym wiązałaby się konieczność prowadzenia ustaleń faktycznych.

W odniesieniu do ostatniego pisma złożonego po zamknięciu rozprawy, Sąd wskazuje, że decyzja Burmistrza ma wszystkie elementy, jakie wynikają z przepisów u.p.z.p. Nie jest tak, że brakuje elementu konstytuującego zaskarżoną decyzję, co świadczyłoby na rzecz twierdzenia o nieważności decyzji. Jeżeli którykolwiek z elementów został umieszczony nieprawidłowo, niedokładnie albo ma po prostu jakieś niedoskonałości to nie jest to podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi i jej samej. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł innych podstaw, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.