Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2709/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 54 ust. 1 w zw. z art. 3
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art.7 ust. 1 i2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art.141 § 4, art.145 § 1 pkt 1 lit a, art.153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 136/15 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 136/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] lutego 1973 r. nr [...], w której organ odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. E., nr hip. "K. " dz. nr [...] o pow. [...] m2. Zdaniem organu nadzoru, kwestionowana decyzja została bowiem wydana bez podstawy prawnej, gdyż były właściciel w/w nieruchomości warszawskiej nie złożył w terminie wniosku o przyznanie do niej prawa własności czasowej. Jednocześnie jednak w uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja Prezydium RN w m. st. Warszawie została wydana na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Rozpatrując sprawę na skutek wniosku M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., utrzymało w mocy swoje pierwotne rozstrzygnięcie.

W motywach rozstrzygnięcia organ podkreślił, że ponieważ niniejsze postępowanie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, to nie można było przyjąć, aby w tego rodzaju postępowaniu miało być prowadzone postępowanie dowodowe w takim zakresie, w jakim powinno ono być przeprowadzone w postępowaniu zwykłym. Tym niemniej, mając na uwadze treści zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium zwróciło się do Prezydenta m. st. Warszawy i M. Urzędu Wojewódzkiego ze stosownymi pytaniami. W odpowiedzi zaś Prezydent m. st. Warszawy wyjaśnił, iż nie odnaleziono żadnych dodatkowych dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości i nie było możliwe ustalenie, jakich akt dotyczyła adnotacja znajdująca się na karcie informacyjnej nieruchomości. Pismem z dnia [...] września 2014 r. natomiast M. Urząd Wojewódzki w W. potwierdził, iż w rejestrze wniosków dekretowych brak jest informacji dotyczącej złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do w/w nieruchomości. W tej sytuacji Kolegium uznało, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do uznania, że wniosek "dekretowy" złożyła uprawniona osoba w ustawowym terminie jedynie na podstawie dowodu pośredniego, jakim był akt notarialny z dnia [...] listopada 1959 r. Rep. Nr [...], choć z jego treści wynikało że przy jego sporządzeniu zostało okazane notariuszowi zaświadczenie Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie Wydziału Gospodarki Terenami z dnia [...] marca 1959 r., nr [...] potwierdzające złożenie w terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu bowiem, akt ten stanowił dowód jedynie tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone w zakresie działania notariusza. Nie sposób było zaś uznać, aby do zakresu działania notariusza należało rozpatrywanie, czy przyjmowanie wniosków dekretowych. Ponadto, jak wywodził organ, notariuszowi nie był okazany wniosek, a jedynie zaświadczenie wydane przez odrębny podmiot. Treść zaświadczenia nie została natomiast przytoczona w akcie notarialnym, a w związku z tym nie można ustalić, co było przedmiotem zaświadczenia.

Skoro zatem w aktach sprawy brak było zarówno wniosku, jak i powołanego wyżej zaświadczenia, to nie było możliwe przyjęcie, że wniosek "dekretowy" został faktycznie złożony przez uprawnioną osobę i w ustawowym terminie.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014 r. M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi naruszenie: art. 1, art. 7, art. 76, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 15 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwaną dalej: "p.p.s.a." – zaskarżoną decyzję a także decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była uzasadniona.

Na wstępie Sąd omówił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, podzielił stanowisko skarżącego, że w niniejszym postępowaniu nadzorczym nie został wykazany brak, złożonego w terminie ustawowym, wniosku "dekretowego", o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu "warszawskiego", a którego brak uzasadniałoby stwierdzenie wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] lutego 1973 r. nr [...] bez podstawy prawnej - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd zwrócił uwagę w tym miejscu, że - zgodnie art. 80 k.p.a. - organ administracji publicznej, a więc i organ nadzoru, ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zatem nie można było przyjąć, że kwestionowana decyzja z 1973 r. została wydana przy braku prawidłowo wniesionego wniosku "dekretowego". Zdaniem Sądu, trafnie skarżący zwracał uwagę, że przesądzające w tym zakresie znaczenie miała treść dokumentów urzędowych - w rozumieniu art. 76 § 1 i 2 k.p.a. - to jest: wypisu z aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1959 r. Rep. nr [...] i kwestionowanej decyzji z dnia [...] lutego 1973 r. Z treści pierwszego dokumentu wynikało bowiem, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości został złożony w ustawowym terminie i nie został dotychczas rozpoznany, co stwierdzało okazane notariuszowi W. O. zaświadczenie PRN w m. st. Warszawie Wydziału Gospodarki Terenami z dnia [...] marca 1959 r. nr [...]. Ponadto, jak wywodził Sąd, z treści w/w aktu notarialnego nie wynikało też, aby fakt złożenia wniosku "dekretowego" w terminie był kwestionowany przez strony, które stawały do umowy, w osobach: A. G., B. G. i W. P. Z treści zaś kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji z dnia [...] lutego 1973 r. wynikało, że rozstrzygnięcie merytoryczne o prawach W. i A. P. zostało wydane na skutek wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Okoliczności tej przy tym – jak nadmienił Sąd - nie zmieniał fakt, że decyzja ta została sporządzona na formularzu. Przeciwny wniosek wzmacniała natomiast widniejąca na karcie nr [...] w aktach nieruchomości adnotacja: "Uwaga ! Wniosek złożony/patrz akta "[...]" oraz to, że organ "dekretowy", załatwiający szereg tego typu spraw znał treść art. 7 ust. 1 dekretu "warszawskiego", pozwalającego na przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu "warszawskiego" wyłącznie na wniosek złożony w ustawowym terminie.

Sąd podkreślił również, że po ponad 40 latach od wydania kwestionowanej decyzji, licznych zmianach ustrojowych w administracji publicznej, wiążących się z wielokrotnym przekazywaniem akt administracyjnych różnym organom mogło zdarzyć się, że wniosek "dekretowy" został zniszczony lub zagubiony lub z innych przyczyn nie zachował się do chwili obecnej, zwłaszcza, iż Wojewoda M., w piśmie z dnia 29 września 2014 r., poinformował Urząd m. st. Warszawy, że posiadane rejestry wniosków dekretowych mają jedynie charakter pomocniczy i nie stanowią wyłącznego dowodu potwierdzającego złożenie bądź niezłożenie wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu.

W konkluzji Sąd przyjął, że brak przeciwdowodu jednoznacznie wykluczającego fakt złożenia wniosku "dekretowego", w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu "warszawskiego", skutkował tym, że nie można było kwestionowanej decyzji z 1973 r. postawić zarzutu, że została wydana bez podstawy prawnej - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał bowiem przyjąć, że w dacie [...] lutego 1973 r. wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości "warszawskiej" na pewno popierała A. Po., skoro w dniu [...] lutego 1969 r. zmarł jej mąż - W. P. (prawomocne postanowienie spadkowe Sądu Powiatowego w O. z dnia [...] kwietnia 1973 r.), a jej syn M. P. był niepełnoletni (adnotacja na k. 142 akt administracyjnych).

Poza tym, Sąd uznał, że trafnie wprawdzie Kolegium dostrzegło, że w kwestionowanej decyzji z 1973 r. jako jej podstawę prawną ówczesny organ wskazał przepis art. 1 dekretu "warszawskiego" a przepis ten nie mógł być podstawą prawną do wydania decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego w trybie w/w dekretu, uszło jednakże uwadze organu nadzoru, iż w postępowaniu nadzorczym organ, badając wystąpienie w sprawie podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w zakresie wydania decyzji bez podstawy prawnej) zobligowany jest do ustalenia, czy – obiektywnie rzecz biorąc – wydana decyzja ma oparcie w normach prawa materialnego. Nie budzi zaś wątpliwości Sądu, że odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do gruntu "warszawskiego" mogła mieć w dacie 19 lutego 1973 r. oparcie w przepisach art. 7 ust. 1 i 2 dekretu "warszawskiego" bądź w przepisie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Skoro zatem w sprawie "dekretowej" istniała podstawa materialnoprawna do wydania decyzji merytorycznej kończącej tę sprawę, to nie można było uznać, że samo wskazanie przepisu art. 1 dekretu "warszawskiego" w treści kwestionowanej decyzji z 1973 r. (choć niewątpliwie wadliwe), świadczyło o wydaniu tej decyzji bez podstawy prawnej - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W rezultacie Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2013 r., z mającym wpływ na wynik sprawy, naruszeniem przepisu prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez błędne uznanie kwestionowanej decyzji z dnia 19 lutego 1973 r. za wydaną bez podstawy prawnej.

W związku z tym Sąd polecił, aby ponownie prowadząc postępowanie, Kolegium miało na uwadze zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną i rozpoznając wniosek M. P. z dnia [...] lutego 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji wyjaśniło, czy kwestionowana decyzja z dnia [...] lutego 1973 r. została wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu "warszawskiego", czy na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., biorąc pod uwagę w szczególności treść uzasadnienia tej decyzji. Następnie organ nadzoru winien ocenić legalność tej decyzji w aspekcie podstaw nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., z punktu widzenia zastosowanej przez organ materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. Organ nadzoru wyjaśnić także powinien, jakie znaczenie dla sprawy nieważnościowej, w szczególności w aspekcie wady rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 k.p.a., miało odmowne orzeczenie w kwestionowanej decyzji z 1973 r. o prawach materialnych W. P., w sytuacji, gdy w dacie kwestionowanej decyzji W. P. już nie żył. Jeżeli zaś – jak kontynuował Sąd - organ nadzoru uznałby, że kwestionowana decyzja z 1973 r. była obciążona wadą nieważności w postaci wydania jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), wówczas organ winien wyjaśnić i ocenić, czy możliwe byłoby stwierdzenie nieważności tej decyzji, mając na uwadze przepis art. 156 § 2 k.p.a. oraz skutki prawne wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r.( sygn. akt P 46/13), ogłoszonego w dniu 21 maja 2015 r. w Dzienniku Ustaw z 2015 r. pod poz. 702. W zależności od poczynionych ustaleń organ został zobowiązany do wydania stosownego rozstrzygnięcia, uzasadnionego - zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. K. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. prawa materialnego, to jest: art. 54 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm., dalej: "Ustawą") w zw. z art. 3 Ustawy - poprzez ich błędną wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) wyrażającą się w przyjęciu, iż odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu warszawskiego mogła mieć w dacie 19 lutego 1973 r. oparcie w art. 54 ust. 1 Ustawy, niezależnie od art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: "Dekret"), podczas gdy:

-) art. 54 ust. 1 Ustawy nie stanowi samodzielnej podstawy odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego i w związku z tym musi być odczytywany przez pryzmat art. 7 ust. 2 Dekretu, który zawiera materialnoprawne przesłanki dopuszczalności odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego,

-) obowiązywanie art. 54 ust. 1 Ustawy w dacie wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] lutego 1973 r. o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości "warszawskiej", położonej przy ul. E. działka Nr [...] o pow. [...] m2 (dalej: "Nieruchomość") nie może przemawiać za tym, że decyzja Prezydium Rady Narodowej została wydana także na jego podstawie, zwłaszcza, iż Prezydium Rady Narodowej nie wymieniło go w jej treści,

-) w postępowaniu nadzorczym, toczącym się na podstawie art. 156 § 1 k.p.a należy odróżnić zarówno treść, jak i sposób stosowania art. 7 ust. 2 Dekretu oraz art. 54 ust. 1 Ustawy przy rozpoznawaniu wniosków o przyznanie prawa własności czasowej, w szczególności uwzględniając fakultatywność zastosowania art. 54 ust. 1 Ustawy;

II. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 153 p.p.s.a. - poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wyrażające się w tym, iż mimo uwzględnienia zarzutów skargi wniesionej do Sądu przez skarżącego od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], Sąd w sposób niewszechstronny rozpoznał niniejszą sprawę oraz sporządził częściowo wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, zawierające błędną ocenę prawną odnośnie samodzielności podstawy do wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej w oparciu o art. 54 ust. 1 Ustawy, podczas gdy prawidłowo dokonana przez Sąd kontrola powinna prowadzić do wniosku, iż art. 54 ust. 1 Ustawy nie stanowi samodzielnej podstawy do odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego i może być odczytywany jedynie w powiązaniu z art. 7 ust. 2 Dekretu, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, rzutujący ponadto na dalsze postępowanie przed organem, a w konsekwencji związanie go oceną prawną dokonaną przez Sąd, która we wskazanym zakresie jest błędna,

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 153 p.p.s.a. - poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wyrażające się w skierowaniu do organu błędnych wytycznych odnośnie obowiązku określenia przez organ, czy decyzja Prezydium Rady Narodowej została wydana na podstawie art. 7 ust, 2 Dekretu, czy też na podstawie art. 54 ust. 1 Ustawy, biorąc w szczególności pod uwagę treść uzasadnienia Decyzji Prezydium Rady Narodowej, podczas gdy art. 54 ust. 1 Ustawy nie miał zastosowania w tej sprawie, zaś odwołanie się w uzasadnieniu Decyzji Prezydium Rady Narodowej na decyzję lokalizacyjną, nie może być podstawą do domniemywania istnienia podstawy prawnej z art. 54 ust. 1 Ustawy, zwłaszcza wobec braku możliwości dokonania odmowy przyznania prawa własności czasowej jedynie na podstawie decyzji lokalizacyjnej, w oderwaniu od ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego,

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. - poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wyrażające się w skierowaniu do organu wytycznych dotyczących obowiązku wyjaśnienia, jakie znaczenie dla sprawy nieważnościowej, w szczególności w aspekcie wady rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 k.p.a., ma odmowne orzeczenie w decyzji Prezydium Rady Narodowej o prawach W. P. w sytuacji, gdy w dacie kwestionowanej decyzji nie żył już W. P., podczas gdy prawidłowo dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji powinna prowadzić do wniosku, iż wydanie wobec W. P. decyzji Prezydium Rady Narodowej winno skutkować stwierdzeniem przez organ jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej z jednoczesną zmianą błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku - w części dotyczącej oceny prawnej oraz wytycznych, odnoszących się do art. 54 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. i jego zastosowania w niniejszej sprawie jako samodzielnej podstawy odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto obszerną argumentacje dotyczącą przede wszystkim zagadnienia wzajemnego stosunku art. 7 dekretu "warszawskiego" i art. 54 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty w niej zawarte zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na zarzucie obrazy prawa materialnego w postaci błędnej wykładni (a w konsekwencji błędnego zastosowania) art. 54 ust 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), wyrażającej się w przyjęciu, iż odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu "warszawskiego" mogła mieć w dacie [...] lutego 1973 r. oparcie w art. 54 ust. 1 w/w ustawy, niezależnie od art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, w postaci: art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że skarga wniesiona w tej sprawie do Sądu Wojewódzkiego dotyczyła decyzji, która była wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po raz pierwszy. W związku z tym, wydając decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. st. W. z dnia [...] lutego 1973 r. nr [...], w której organ odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. E., nr hip. [...] o pow. [...] m2, z powodu wydania tej decyzji bez podstawy prawnej, ani Kolegium, ani następnie Sąd Wojewódzki nie działali w ramach związania, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. Wyrażenie zaś określonego poglądu materialnoprawnego przez Sąd I instancji, a z którym skarżący się nie zgadzał, w żaden sposób nie świadczyło o naruszeniu przez zaskarżony wyrok w/w przepisu.

Powyższe nie świadczyło również o naruszeniu przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a.

Sąd uwzględnił skargę M. K., gdyż podzielił zawarte w niej stanowisko, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2013 r., z - mającym wpływ na wynik sprawy - naruszeniem przepisu prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), poprzez błędne uznanie kwestionowanej decyzji z dnia [...] lutego 1973 r. za wydaną bez podstawy prawnej. Z tego względu wskazanie przez Sąd I instancji w podstawie prawnej wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. było z wszech miar prawidłowe, skoro przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją jeżeli stwierdzi, że decyzja ta naruszała prawo materialne, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Trudno także zarzucić zaskarżonemu wyrokowi naruszenie (i to istotne) art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie a w przypadku, gdy w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania i te wymagania spełnia zaskarżony wyrok. Skierowanie zatem do organu wytycznych, w których Sąd Wojewódzki polecił by organ ocenił, jakie znaczenie dla sprawy nieważnościowej, w szczególności w aspekcie wady rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 k.p.a., ma odmowne orzeczenie (zawarte w kwestionowanej decyzji z 1973 r.) o prawach materialnych W. P., w sytuacji, gdy w dacie wydania kwestionowanej decyzji, osoba ta już nie żyła, nie budzi wątpliwości składu orzekającego co do prawidłowości stanowiska Sądu I instancji. Zwrócić przy tym należy uwagę, że sądy administracyjne (z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 106 § 3 p.p.s.a.) nie mają uprawnień do czynienia własnych ustaleń faktycznych w sprawie ani orzekania w miejsce decyzji organu. Wyroki sądów administracyjnych na decyzje administracyjne zwierają bowiem jedynie ocenę ich legalności. Z tego powodu Sąd Wojewódzki mógł tylko zwrócić organowi uwagę na powyższą, choć zasadniczą w tej sprawie kwestię, ale czyniąc to w taki sposób by wyrok Sądu nie zastąpił rozstrzygnięcia organu.

Oczywiście, jeżeli orzekając ponownie, organ nadzoru ustali, że kwestionowana decyzja została skierowana do osoby zmarłej, to już sam ten fakt będzie determinował treść decyzji Kolegium. Zgodnie bowiem z utrwalonym od szeregu lat orzecznictwem sądowoadministracyjnym, prowadzenie postępowania z "udziałem" osoby nieżyjącej a także wydanie w stosunku do niej decyzji administracyjnej dowodzi, że decyzja taka została wydana z rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide np. wyroki NSA z dnia: 22.12.2015 r., sygn. akt I OSK 857/14 LEX nr 1999942, 6.04.2012, sygn. akt I OSK 829/11, LEX nr 126580, 27.10.2011, sygn. akt I OSK 1876/10, LEX nr 106962927.04.2010, sygn. akt I OSK 901/09, LEX nr 595601 i 30.09.2009, sygn. akt I OSK 1429/08, LEX nr 595138).

W przedstawionej zatem wyżej sytuacji, praktycznie w niniejszej sprawie nadzorczej nie będzie już miała znaczenia dla rozstrzygnięcia wykładnia art. 54 ust 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Tym niemniej, z uwagi na treść zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że po myśli art. 54 ust. 1 cyt. ustawy, poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu przeszedł na własność Państwa, mogło być odmówione prawo własności czasowej tego gruntu, stosownie do przepisów tego dekretu, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy (cele użyteczności publicznej, cele obrony Państwa, wykonanie zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, przeznaczenie nieruchomości pod planową realizację na terenie nieruchomości budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego lub dla organizacji spółdzielczej, czy organizacji kółek rolniczych) podczas, gdy art. 7 ust. 1 i 2 dekretu "warszawskiego" przewiduje, że właściciel gruntu, prawni następcy jego, będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące mogli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej a Gmina zobowiązana jest taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wg planu zabudowania. Zatem – co do zasady - decyzje administracyjne, wydane na podstawie tych przepisów były wydawane na różnych zasadach. Decyzję, opartą na przepisie art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy gruntowej z 1958 r. organ mógł wydać ("mogło być odmówione") natomiast decyzję, opartą na podstawie dekretu "warszawskiego", organ był zobowiązany wydać ("gmina jest zobowiązana"). Jednakże w realiach niniejszej sprawy, treść wytycznych Sądu Wojewódzkiego była uzasadniona. Specyfika bowiem analizowanego stanu faktycznego polegała na tym, że w decyzji kwestionowanej w trybie nadzorczym nie została wskazana żadna podstawa prawna, która mogłaby być oparciem dla tej decyzji. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że w decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 1973 r. podano jako podstawę prawną dla odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości "warszawskiej" położonej przy ul. E.- art. 1 dekretu "warszawskiego". Przepis ten stanowił zaś jedynie, że wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przechodzą z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy m. st. Warszawy. Zatem, skoro z treści decyzji z 1973 r. nie wynika, na jakiej podstawie prawnej została ona wydana, to – co do zasady - celowym jest, aby w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji nastąpiło wyjaśnienie wszelkich możliwości podstaw prawnych, mogących uzasadniać zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcie.

Biorąc więc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie była uzasadniona bo zaskarżony wyrok, zarówno w zakresie jego sentencji, jak i uzasadnienia był prawidłowy, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.