Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 243/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Z. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Z. S. i J. S. kwotę 674 zł ( słownie: sześćset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. , na podstawie 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. ), art. 95 pkt. 7 i art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a, Burmistrz Miasta B. odmówił zatwierdzenia na wniosek Z.S. i J.S. projektu podziału nieruchomości położonej w B. , oznaczonej nr 1, na działki nr 2 i nr 3 , mając na uwadze. Uzasadnieniem dla powyższego było ustalenie, że zatwierdzenie przedmiotowego projektu podziału wymaga wprowadzenia warunku ustanowienia służebności gruntowej umożliwiającej dostęp do drogi publicznej wydzielonej działce nr 3 , zaś takim rozstrzygnięciem wnioskodawcy nie są zainteresowani.

Od decyzji organu pierwszej instancji Z.S. i J.S. wnieśli odwołanie, w którym kwestionując jej zasadność wskazywali, że działka nr 3 będzie miała dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) poprzez działkę komunalną nr 4 , będącą drogą wewnętrzną.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji jako prawidłową, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 93 ust. 3, art. 95 pkt 7, art. 96 ust. 1 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z póz. zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z póz. zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925).

Na skutek skargi Z.S. i J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2008 r., znak [...] , wyrokiem z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 865/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał na naruszenie przy wydaniu kontrolowanych aktów obowiązków wynikających z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i art. 81 k.p.a. z uwagi na brak w aktach administracyjnych decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1996 r., znak [...] , mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skarga kasacyjna od powyższego wyroku, którą wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w T. , została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt: l OSK 38/09.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak [...], na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. ), art. 95 pkt 7 i art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., Burmistrz Miasta B. odmówił zatwierdzenia na wniosek Z.S. i J.S. projektu podziału nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr 1, o pow. 0.2725 ha, położonej przy ul. [...] w B. , objętej Kw Nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w B. , zgodnie z którym to projektem podziału, sporządzonym przez geodetę uprawnionego E.R. , przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12 grudnia 2006 r. pod numerem ewidencyjnym [...], powyższa nieruchomość dzieli się na działki nr 2 o pow. 0.1414 ha i nr 3 o pow. 0.1311 ha.

Orzekając w ten sposób podał, że sprawa podziału powyższej działki była już przedmiotem rozpoznania. W szczególności, decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak [...], zatwierdzono przedłożony projekt podziału nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] stanowiącej współwłasność J. i Z.S. , objętej Kw Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 1 o powierzchni 0,2725 ha na działki oznaczone numerami 2 o powierzchni 0,1414 ha i 3 o powierzchni 0,1311 ha, pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonej działki nr 3 ustanowiona zostanie służebność drogowa dla każdoczesnych jej właścicieli, celem zapewnienia dostępu do drogi publiczne, tj. ul. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2007 r. , znak [...]. Kolegium nie podzieliło stanowiska wnioskodawców, że powstała w wyniku przedmiotowego podziału działka nr 3 nie będzie musiała posiadać służebności przejazdu, albowiem graniczyć będzie z działką nr 4 , stanowiącą własność gminy, która prawdopodobnie po uchwaleniu planu miejscowego stanowić będzie ogólnie dostępną drogę wewnętrzną. Niezadowoleni

z ostatecznej decyzji warunkowo zatwierdzającej podział ich nieruchomości J.

i Z.S. złożyli w dniu 27 czerwca 2007 r. na ręce Burmistrza Miasta B. pisemne oświadczenie o rezygnacji z podziału działki nr 1. W tej sytuacji, w dniu 19 lipca 2007 r. Burmistrz Miasta B. stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. zatwierdzającej warunkowo podział. Decyzja wygaszająca na skutek jej niezaskarżenia w przewidzianym przez prawo terminie stała się ostateczna.

Występując ponownie w dniu 22 kwietnia 2008 r. o zatwierdzenie projektu podziału wnioskodawcy powołali się na "uregulowany stan prawny działki nr 4 ", co prawdopodobnie ich zdaniem oznaczało zmianę dotychczasowego oznaczenia użytku gruntowego tejże działki jako użytku rolnego ( R) na drogę ( dr ).

Rozpatrując ten wniosek wzięto pod uwagę, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1996 r., znak [...], na wniosek J.F. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej

w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr 5 . Zgodnie z art. 10 ust. 5 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości jedną z powstałych w wyniku podziału działek - a to działkę nr 4 , przeznaczono pod budowę drogi. Działka ta stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasta B. . Nie można jednak nie zauważyć, że w świetle ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych droga powstała na działce nr 4 nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych

w rozumieniu art. 2 ust. 1 tejże ustawy. Podjęcia uchwały Rady Miejskiej w przedmiocie zaliczenia tej drogi do kategorii dróg gminnych nie uzasadniają bowiem względy funkcjonalne, a sprzeciwiają się przepisy dotyczące warunków technicznych dla klasy drogi będącej drogą gminną ( rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). A zatem mimo uznania działki nr 4 za drogę wewnętrzną, dostępną dla każdego użytkownika, a w szczególności właścicieli nieruchomości sąsiadujących z tą działką, wnioskodawcy nie mają nadal podstawy twierdzić, że powstała w wyniku podziału działka nr 3 będzie miała dostęp do drogi publicznej. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, normująca między innymi podziały nieruchomości, stanowi bowiem, że podział nieruchomości nie jest dopuszczamy, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych dziatek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem (art. 93 ust. 3 ustawy). Przepis ten ewidentnie uważa za dostęp do drogi publicznej jedynie dostęp poprzez drogę wewnętrzną wydzieloną z nieruchomości objętej podziałem, bądź też poprzez inną służebność drogową ustanowioną na działkach podlegających podziałowi, a nie drogę wewnętrzną już istniejącą, powstałą w wyniku podziału innej nieruchomości, chociażby stanowiła ona własność gminną. Ponadto należy mieć na uwadze, że zgodnie z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki

i ich usytuowanie, szerokość dojazdu do projektowanej do wydzielenia działki nr 3 ( przewidzianej do zabudowy) nie powinna być mniejsza niż 4,5 m. Parametrów tych nie spełnia wydzielona w roku 1996 pod drogę wewnętrzną działka nr 4 , posiadająca szerokość 3,5 m. Tak więc zmiana oznaczenia użytku gruntowego działki nr 4 w istocie swej nie stanowiła o uregulowaniu jej stanu prawnego, niezmiennego od 1996 r. Ponowny zaś wniosek o podział nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 1 , został złożony w niezmienionej sytuacji prawnej, która zresztą prawdopodobnie i w przyszłości nie ulegnie zmianie, gdyż droga wewnętrzna, którą stanowi działka nr 4 , nie uzyska statusu drogi gminnej, a co za tym idzie i statusu drogi publicznej, do której dostęp umożliwiałby bezwarunkowy podział działki nr 1. Ponieważ zatwierdzeniem podziału pod warunkiem ustanowienia stosownej służebności gruntowej, umożliwiającej wydzielonej działce nr 3 odpowiedni dostęp do drogi publicznej wnioskodawcy nie są zainteresowani - co wynika z zalegającego w aktach sprawy [...] ich pisma z dnia 27 czerwca 2007 r., jedynym zgodnym z prawem rozstrzygnięciem ich wniosku z dnia 22 kwietnia 2008 r. pozostała odmowa zatwierdzenia przedłożonego projektu podziału.

W oparciu o powyższe ustalenia wydano zatem w dniu [...] maja 2008 r. decyzję znak [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu podziału działki nr 1. Na skutek odwołania J. i Z.S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. sygn. akt: [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, iż nowo wydzielona działka nie będzie miała dostępu do drogi publicznej. Organ drugiej instancji podkreślił, że fakt, iż działka nr 4 w ewidencji gruntów oznaczona została jako droga nie przesądza o tym, że nieruchomość ta jest drogą publiczną, z której korzystać może każdy. Jest to jedynie droga" wewnętrzna i jej właściciel - Gmina Miasta B. - musi wyrazić zgodę na korzystanie z niej. Powyższą decyzję J. i Z.S. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W dniu 27 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Krakowie wyrokiem sygn. akt. II SA/Kr 865/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu , że w trakcie rozpoznawania sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności zaś do akt sprawy nie dołączono decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B.

z dnia [...] października 1996 r., co uniemożliwia sądowi weryfikację czy ocena skutków tej decyzji dokonana w sprawie będącej przedmiotem zaskarżenia jest prawidłowa. Skarga kasacyjna w tej sprawie, złożona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. , została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 38/09.

Po zwrocie akt sprawy, w dniu 31 sierpnia 2009 r. organ pierwszej instancji uzupełnił akta o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B. , stwierdzając zarazem, że wydana została ona między innymi w oparciu o art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z decyzji ewidentnie wynika, że działka nr 4 o powierzchni 0,0577 ha stanowi drogę, a jej własność przechodzi na mocy ustawy na Gminę Miasta B. , z dniem z którym decyzja staje się ostateczna. Z tak uzupełnionymi materiałami sprawy strony zostały zapoznane na rozprawie administracyjnej w dniu 15 września 2009 r. Po przeprowadzeniu dowodu z oględzin działki nr 4 stwierdzono, że na całej długości działka ta posiada szerokość 3,65 m., a jedynie w sąsiedztwie działki nr 6 zawęża się do szerokości 3,40 m. Wnioskodawcom ponownie zaproponowano wydzielenie pasa drogowego z ich działki, o szerokości 1,0 m. wzdłuż całej działki komunalnej oznaczonej nr 4, stanowiącej w terenie drogę wewnętrzną, tak ażeby łączna szerokość drogi wewnętrznej wynosiła 4.5 m. Na propozycję takiego podziału zainteresowani ponownie nie wyrazili zgody. Oświadczyli jedynie, że do nowo powstającej działki nr 7 zachowana zostanie zatoczka o odpowiedniej szerokości potrzebnej do wjazdu.

Zdaniem organu pierwszej instancji, skoro stan faktyczny, jak i stan prawny

w sprawie nie uległ zmianie w stosunku do stanu na dzień wydania decyzji z dnia [...] maja 2008 r., która została przez organ odwoławczy uznana za uzasadnioną, a sądy administracyjne merytorycznie sprawy nie badały poprzestając na stwierdzeniu naruszenia prawa procesowego, należało ponownie odmówić zatwierdzenia przedłożonego projektu podziału.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się Z.S. i J.S. , wnosząc

w terminie odwołanie , w którym żądali jej uchylenia w całości oraz wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Skarżący zarzucali, że decyzja organu pierwszej instancji jest nieprawidłowa, albowiem po raz kolejny podstawą odmowy żądanego podziału nieruchomości uczyniono kwestię rzekomego braku dostępu do drogi publicznej, w odniesieniu do jednej z działek powstających w wyniku podziału nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekając w niniejszej sprawie stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1996 r., wydana w trybie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jest istotnym elementem materiału dowodowego w sprawie. Na treści tej właśnie decyzji odwołujący się opierają swoje stanowisko, że powstała w wyniku żądanego podziału działka nr 3 będzie miała dostęp do drogi publicznej. Zgodnie ze wskazaniami wyroku sądowego, organ pierwszej instancji przeprowadził obecnie dowód ze wskazanej wyżej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego. Niewątpliwym jest zatem, że powstające w wyniku podziału działki sąsiadują z działką, której przeznaczenie w ewidencji gruntów przewidziano jako droga. Bez znaczenia są przy tym ustalenia , poczynione na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a dotyczące szerokości drogi dojazdowej. Powołane rozporządzenie stanowi akt wykonawczy do ustawy Prawo budowlane i stosowanie jego treści na gruncie niniejszego postępowania pozbawione jest podstaw prawnych.

Odnośnie analizy art. 93 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżący wskazywali, że nie można podzielić stanowiska organu pierwszej instancji jakoby wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem było jedynym i wyłącznym rozwiązaniem alternatywnym dla bezpośredniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Na powyższe wskazuje przede wszystkim analiza gramatyczna tego przepisu . Przed powołaną wyżej częścią hipotezy przepisu użyto sformułowania "również", co oznacza, że mogą istnieć również i inne przykłady dostępu do drogi publicznej. Dla przykładu należy wskazać, że przepis art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera definicję pojęcia dostępu do drogi publicznej, w której wskazano, że należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Należy przy tym podkreślić, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami w zakresie podziału nieruchomości wielokrotnie odwołuje się do rozwiązań przewidzianych w ustawie planistycznej, tj. do instytucji planu miejscowego, czy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ponadto, zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, wśród których znajdują się m.in. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący podkreślali, że stanowiąca własność gminy działka drogowa, oznaczona nr 4 zapewnia działce mającej powstać w wyniku żądanego podziału dostęp do drogi publicznej i dlatego możliwym jest orzeczenie o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości 1.

Na marginesie powyższych rozważań podnosili, że działka nr 4 traktowana jest przez zarządzającą nią gminę jak droga gminna, albowiem został wykonany jej remont sfinansowany z budżetu Gminy Miasta B. na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B,. z dnia 28 czerwca 2007 r., gdzie inwestycje tą określono w dziale [...] : a) wydatki majątkowe - nawierzchnia ul. M. - 6000 zł. Z powyższego wynika ze Miasto B. traktuje działkę drogową nr 4 jako drogę publiczną. Nadto, należy uwzględnić oświadczenie J.F. , poprzedniego właściciela nieruchomości oznaczonej jako, 5 z której w wyniku podziału powstała działka drogowa nr 4 . Z oświadczenia tego wynika, że dokonując podziału swojej nieruchomości przewidywał on możliwość korzystania przez skarżących z nowo powstałej drogi.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 93 ust. 3, art. 95 pkt 7 i art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z póz. zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z póz. zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie.

Wskazało następnie, że niniejsze postępowanie dotyczy zatwierdzenia projektu podziału w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Tak więc podział dokonywany jest niezależnie od ustaleń planu miejscowego w myśl z art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przedstawiając projekt podziału działki nr 1 z dnia 22 kwietnia 2008 r. Z. i J.S. wskazali, że dojazd z drogi publicznej do działki nr 3 odbywał się będzie poprzez działkę nr 4 .

W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że w wyniku decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1996 r., znak [...], działka nr 4 powstała w wyniku podziału działki nr 5 , stanowiącej własność J.F. , przeszła na własność Gminy Miasta B. , na podstawie art. 10 ust. 5 obowiązującej w dacie wydania decyzji podziałowej ustawy

z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jak wynika z projektu podziału dokonanego tą decyzją działka nr 4 miała obsługiwać nowo wydzielone działki budowlane o numerach ewidencyjnym : 8, 9, 10, 11, 12.

Działka nr 4 nie jest drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Działka ta bowiem nie została zaliczona przez Radę Miejską w B. do dróg publicznych - gminnych. O publicznym w rozumieniu powyżej ustawy charakterze ciągu komunikacyjnego na działce nr 4 nie przesądza także okoliczność, że działka nr 4 powstała w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją z dnia [...] października 1996 r., znak [...]\, przeszła na własność gminy Miasta B. Jak bowiem wynika z podziału dokonanego tą decyzją, przedmiotowa działka została utworzona

w celu umożliwienia dojazdu do nieruchomości powstałych w wyniku podziału, a nie w celu umożliwienia korzystanie z niej właścicielom działki nr 1. Innymi słowy przejście działki nr 4 na własność Gminy Miasta B. i oznaczenie jej jako droga nie stanowi samo w sobie o uznaniu takiej działki za drogę publiczną, albowiem drogi wewnętrzne przeznaczone do obsługi działek powstałych w wyniku podziału, nie musiałyby należeć do żadnej z kategorii dróg publicznych, wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (zob. wyrok Sądu Najwyższego- Izba Cywilna z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt: IV CK 418/2005). Jak wynika z cytowanego wyżej przepisu, nie każda droga spełniająca funkcje komunikacyjne może być uznana za drogę publiczną. Odnosi się to także do ciągów komunikacyjnych stanowiących własność gminy. Stosownie do art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Z treści cytowanego wyżej przepisu wynika, że warunkiem zatwierdzenia projektu podziału jest zapewnienie nowo tworzonym działkom dostępu do drogi publicznej. Niewątpliwie celem tego przepisu jest to, aby w wyniku podziału tworzone były tylko takie nowe działki, które mają samodzielny dostęp do dróg publicznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało dalej, że właściciele działki nr 1 obecnie mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...]. Do wniosku o zatwierdzenie projektu podziału skarżący załączyli protokół z przyjęcia granic nieruchomości nr 1. W tracie tych prac ustalono, że granica działki nr 1 na długości z działką nr 4 przebiega ogrodzeniem trwałym wykonanym z siatki stalowej na podmurówce betonowej. Tak więc na dzień dzisiejszy brak jest możliwości korzystania przez strony z tej działki. Sami odwołujący nie kwestionują też faktu , że nie posiadają tytułu prawnego do działki nr 4. Nie mają oni zatem prawnie usankcjonowanego prawa do korzystania z działki nr 4 . Prawo to nie wynika także z tego, że działka nr 4 powstała w wyniku podziału działki nr 5 dla obsługi nowo wydzielonych działek 8-12 stanowi własność Gminy Miasta B. Cytując fragmenty wydanego w podobnym stanie fatycznym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt l SA/Wa 2070/2007 , oraz przenosząc w nim zawarte rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdziło, iż art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami precyzyjnie wyjaśnia, że każda nowo utworzona w wyniku podziału działka winna mieć dostęp do drogi publicznej. Za taki dostęp uważa się także wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Brak jest podstaw do interpretowanie analizowanego przepisu rozszerzająco, tj. przyjmując , że sposoby dostępu do drogi publicznej w nim wymienione nie są wyczerpujące i że jest możliwy dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną bez żadnego tytułu prawnego do korzystania z tej drogi. W tym zakresie nie może mieć także zastosowania powoływany przez skarżących art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy mieć bowiem na uwadze, że przepis ten dotyczy innej sfery prawa i nie ma odniesienia do podziałów nieruchomości, a odnosi się do nieruchomości już istniejących.

Odnosząc się do argumentów stron, iż działka nr 4 jest traktowana jako droga wskazało, że to iż Gmina wydatkuje środki pieniężne na remont, czy też modernizację nawierzchni ciągu komunikacyjnego znajdującego się na tej działce nie jest dowodem na to, że jest to droga publiczna, a jedynie wyrazem tego, że Gmina korzysta ze swoich właścicielskich uprawnień do tej działki.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] grudnia 2009 r., znak [...], Z.S. i J.S. domagali się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta B. , a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący wskazali jako okoliczność bezsporną, że działka nr 4 powstała w wyniku podziału innej działki i stanowi drogę dojazdową do nieruchomości budowlanych powstałych w wyniku tego podziału. Za bezsporne uznawali także, że podział, w wyniku którego powstała działka nr 4 został dokonany na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1996 r.

o zatwierdzeniu projektu podziału na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy

o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W treści tej decyzji stwierdzono, że działka 4 stanowi drogę. W ewidencji gruntów przedmiotowa nieruchomość jest również opisana jako droga. Faktem jest, że droga ta nie jest drogą publiczną.

Podtrzymując całą dotychczasową argumentację skarżący wskazywali, że dokonana przez Kolegium wykładnia art. 93 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprowadza się do przyjęcia zamkniętego katalogu sytuacji, w których istnieje dostęp do drogi publicznej, przy czym jest ona nieuzasadniona z kilku powodów.

Po pierwsze, interpretacja taka zakłada, że nie może w systemie prawnym istnieć norma, która opisuje inny przypadek dostępu. Taki sposób dokonywania wykładni jest oczywiście nieuzasadniony. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której w ustawie szczególnej znajdzie się inny przypadek "dostępu do drogi publicznej". Nie ma w systemie prawnym przepisu, który konstruowałby taką normę. Nie czyni tego w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce. Jeżeli zatem przyjąć, że katalog

z art. 93 ust. 3 jednak nie jest zamknięty, pojawia się kolejne zagadnienie pomijane dotąd w sprawie.

Oto przecież przepis art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami

i wywłaszczeniu nieruchomości również nie zezwalał na dowolne dokonywanie podziałów. Przewidywał, że podział taki jest możliwy m.in. w przypadku wydzielenia stosownej nieruchomości pod "ulicę", a nie "drogę dojazdową". Mało tego,

w przypadku takiego wydzielenia ustawodawca nie widział podstaw do ustanawiania jakichkolwiek służebności lub sprzedaży udziałów w nieruchomościach,

a przewidywał przejście własności nieruchomości z mocy prawa. Działanie takie odbywało się w ramach systemu prawnego, który zakładał, że wywłaszczenie (przejście własności z mocy prawa) możliwe jest wyłącznie na cel publiczny. Pojawia się zatem pytanie jaki status administracyjnoprawny miała "ulica" i czy tego statusu została pozbawiona. Najpełniejsze rozważania dotyczące tej kwestii zawarte są w wyroku Sądu Najwyższego, który w części przytacza Kolegium (wyrok z 6 kwietnia 2006 roku, sygn. akt I CK 418/05 ), pomijając jednak istotne części uzasadnienia. Cytując te właśnie fragmenty skarżący wskazywali, że skoro nie jest kwestionowane przejście działki nr 4 na własność Gminy z mocy prawa jako ulicy (bo tylko taką okoliczność przewidywała ustawa), pojawia się pytanie, czy zmiana ustawy

o drogach publicznych i zmiana kategoryzacji dróg zmieniła cokolwiek w zakresie statusu prawnego ulicy, która nie stała się drogą publiczną. W szczególności, czy droga ta utraciła swój ogólnodostępny (dla każdego) charakter. Takiego przepisu

w systemie prawa nie ma. Skoro zatem ulica była ogólnodostępna i zapewniała dostęp do drogi publicznej, a katalog z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest zamknięty, nie istnieje uzasadniony w systemie prawa powód, dla którego należy uznać, że nieruchomość skarżących takiego dostępu nie posiada. Będzie to inny przypadek, który mieści się w sformułowaniu "również", co oznacza, że mogą istnieć również i inne przykłady dostępu do drogi publicznej. Istnieją w systemie prawnym inne normy, które taki przypadek przewidują. Dla przykładu można podać art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawierającego definicję pojęcia dostępu do drogi publicznej, w której wskazano, że należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Należy przy tym podkreślić, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami w zakresie podziału nieruchomości wielokrotnie odwołuje się do rozwiązań przewidzianych w ustawie planistycznej, tj. do instytucji planu miejscowego czy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ponadto, zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami , w przypadku braku planu miejscowego -jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, wśród których znajdują się m.in. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący zauważyli , że pogląd Kolegium prowadzi do absurdalnych rozwiązań praktycznych. Właściciele czterech spośród pięciu znajdujących się przy istniejącej drodze nieruchomości mają przez nią dostęp do drogi publicznej, mimo że nie mają w przedmiotowej działce ani udziału, ani służebności. Właściciel nieruchomości piątej już takiego dostępu nie ma, mimo że znajduje się w identycznej sytuacji prawnej (braku uprawnienia cywilnoprawnego), a sytuacja faktyczna różni się tylko położeniem (po lewej zamiast po prawej stronie). Organy proponują w tym zakresie wydzielenie pasa na druga drogę (co zresztą ze względu na odległość budynku od granicy działki jest niemożliwe). Prowadzi to zatem do sytuacji, w której obok siebie zaistniałyby dwie drogi, ale właściciele nieruchomości po prawej stronie mogliby korzystać tylko z prawej drogi, a właściciele nieruchomości z lewej strony tylko z lewej drogi. W ten sposób można nawet doprowadzić do wydzielenia na osiedlu mieszkaniowym kilkupasmowej drogi, z której każdy z równoległych pasów będzie prowadził tylko do jednej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, z analogicznym uzasadnieniem.

W piśmie przygotowawczym z daty 31 marca 2010r. skarżący wskazywali dodatkowo na zasadność przyjmowanej przez nich interpretacji przepisów w kontekście wyroku Trybunału Strasburskiego w sprawie [...] przeciwko Polska i z nim związanej linii orzecznictwa sądów administracyjnych. Podnosili, że na powyższe naprowadza także pośrednio treść wydanego już uprzednio w niniejszej sprawie wyroku oraz podkreślali ponownie brak znaczenia dla jej rozstrzygnięcia regulacji zawartych w rozporządzeniu o warunkach technicznych jakie mają spełniać drogi publiczne. Zgłoszone w tym piśmie oraz w piśmie z daty 23 czerwca 2010r. wnioski dowodowe skarżący cofnęli na rozprawie dnia 29 czerwca 2010r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Ponadto, fakt uprzedniego wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 865/08, ma między innymi ten skutek, że dokonywana obecnie ponowna kontrola winna uwzględniać wiążący charakter oceny prawnej i wskazań w nim zawartych ( art. 153 p.p.s.a.). Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyr.NSA z dnia 22.09.1999r., I SA 2019/98 , ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Podobny skutek mogą wywołać niektóre istotne zmiany stanu faktycznego. Taka sytuacja nie zachodzi jednakże w niniejszej sprawie. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa materialnego i procedury oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie , a pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu eliminację błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia dostrzeżonych wadliwości, przy czym wskazania te nie mogą z góry narzucać sposobu przyszłego rozstrzygnięcia , które zostanie wydany w sprawie. Ocena prawna prezentowana w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 865/08 odnosi się do zagadnień proceduralnych związanych z podstawą faktyczną rozstrzygnięcia, przy czym wynikające z niej zalecenia co do dalszego toku postępowania zostały wykonane przez organy administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Mając na uwadze treść pozostających w obrocie prawnym orzeczeń oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzone materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie , zaś podnoszone w niej zarzuty są zasadne. Także prezentowana dla ich uzasadnienie argumentacja jest trafna, przy czym zasługuje ona na uwzględnienie przy wykładni przepisów prawa w nieco innym aspekcie, niż prezentowany przez skarżących.

W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym stan faktyczny jest bezsporny, w przeciwieństwie do kwestii wykładni prawa materialnego, a ściślej przepisów uzależniających możliwość podziału nieruchomości od posiadania przez powstałe działki dostępu do drogi publicznej. Nie dostrzegając innych uchybień przepisom prawa materialnego lub postępowania niż podnoszone w skardze, pozostałe kwestie pozostawia się poza szerszymi rozważaniami.

Obowiązujący w dacie wydania obu decyzji art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. Dalej w skrócie ugn) miał następujące brzmienie :

" Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6."

Analiza pierwszego zdania przytoczonego przepisu prowadzi do wniosku, że brak dostępu do drogi publicznej działek gruntu, projektowanych do wydzielenia, stanowi negatywną przesłanką podziału nieruchomości. Podział jest zatem możliwy jedynie wówczas, gdy działki, które mają zostać wydzielone, będą taki dostęp posiadać. Zarówno art. 93 ust. 3 ugn, jak też inne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają legalnej definicji pojęcia " drogi publicznej " . Przy braku szczególnych uwarunkowań, co do zasady, pojęcia używane w języku prawnym należy wykładać dynamicznie, uwzględniając zmiany znaczeniowe zachodzące na przestrzeni czasu w systemie prawnym. Takie podejście zaś uzasadnia wzgląd na spójność systemu prawnego oraz aktualności i wykonalność norm tworzących go w danym czasie. Za drogi publiczne należy zatem uznać drogi tak klasyfikowane przez przepisy obowiązującej w dacie wydania kontrolowanych decyzji ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jednolity

Dz.U.z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm . )

Brak art. 93 ust. 3 ugn, jak też innych regulacjach wyjaśnienie, co należy rozumieć przez dostęp do drogi publicznej. Co charakterystyczne, w tym ostatnim zakresie nie mówi się o bezpośrednim dostępie do drogi publicznej, a to nakazuje uznać, że taki dostęp może być pośredni. Potwierdza powyższe wskazanie, że za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem odpowiednich służebności albo ustanowienie służebności drogowych, gdy nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej. Taki dostęp do drogi publicznej, gdy działka powstającą w wyniku podziału nie graniczy z drogą publiczną, jest bowiem dostępem pośrednim. Należy nadto zwrócić uwagę, że przewidziany wprost w analizowanym przepisie pośredni dostęp do drogi publicznej opiera się na prawach rzeczowych , skutecznych " erga omnes " , co uwzględniając regulację wprowadzoną w zdaniu drugim art. 93 ust. 3 ugn, naprowadza na dążenie ustawodawcy do zapewnienia działkom powstałym z podziału nieruchomości przy ich zbyciu niezależnej od praw innych podmiotów możliwości dostępu do drogi publicznej. Ten ostatni aspekt odzwierciedla też cel regulacji, która wprowadza ograniczenia w dopuszczalności podziału nieruchomości li tylko dla zapewnienia realnego, nieskrępowanego dostępu do drogi publicznej. Co istotne brak, w tym przepisie , jak również ustawie o gospodarce nieruchomościami lub innych aktach normatywnych konkretnych wskazań na szerokość szlaku służebności drogowej. Przepisy prawa cywilnego mówią zaś jedynie o odpowiednim dostępie do drogi publicznej ( art. 145 k.c.). Warto również zwrócić uwagą na fakt, że nawet spełnienie warunku ustanowienia służebności nie stanowi gwarancji trwałego dostępu działek powstałych w wyniku podziału do drogi publicznej, albowiem taka służebność nawet ustanowiona może wygasnąć, albo być zniesiona przez sąd powszechny lub w drodze czynności prawnej.

Bezpośredni dostęp do drogi publicznej w myśl reguł znaczeniowych występuje wtedy, gdy działka powstała w wyniku podziału graniczy z drogę publiczną.

Zasadność szerszej interpretacji rozumieniu art. 93 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przemawiają też argumenty podnoszone w orzecznictwie, w tym powołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 547/07( Lex Omega nr 467084 ), w którym za zapewnienie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznano przyrzeczenie dostępu do autostrady, zawarte w decyzji lokalizacyjnej.

Uznając zatem, że nie występuje negatywna przesłanka zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości w świetle art. 93 ust. 3 ugn wtedy, gdy w dacie wydania decyzji dostęp do drogi publicznej dla mających powstać działek jest zapewniony inaczej niż przez dostęp bezpośredni bądź jeden ze sposobów, wymienionych wprost w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie mniej jednak jako dostęp niezależny od praw innych podmiotów, w stanie faktycznym niniejszej sprawie istotnym znaczenia ma ocena skutków ostatecznej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1996 r., znak [...].

Powyższą decyzją , na podstawie art. 10 ust.1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. Nr 30 , poz. 127), zatwierdzono na wniosek J.F. projekt podziału będącej jego własnością nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr 5 na szereg innych działek, wyodrębniając w rozstrzygnięciu powstała w wyniku podziału działkę nr 4 o powierzchni 0,0577 ha jako drogę. Z uzasadnienia decyzji wynika też, że powyższe działka stanowiąca drogę przechodzi na własność Gminy Miasta B. , na warunkach ustalonych pomiędzy wnioskodawcą a Burmistrzem Miasta B. z dniem , w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stanie się ostateczna .

Artykuł 10 ust. 5 obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości przewidywał , że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przejście prawa własności na rzecz gminy następowało ex lege. W orzecznictwie przyjmuje się trafnie, że organ wydający decyzję o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości nie miał kompetencji do orzekania o własności, natomiast jego rzeczą było wskazanie działki wydzielaną pod ulicę ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Po 1435/87, ONSA 1988/2/53; podobnie Sąd Najwyższy w powoływanym przez strony wyroku z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CK 418/05, Lex Omega nr 398461). Sama decyzja organu administracji publicznej zezwalająca na podział

i zatwierdzająca jego projekt, jeżeli wskazywała działkę pod budowę ulicy w trybie art. 10 ust. 5 ustawy, stanowiła podstawę wpisu w księdze wieczystej prawa własności przysługującego gminie (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 1 września 1993 r., sygn. akt III CZP 84/93).

Artykuł 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W uchwale z 29 marca 1993 roku, sygn. akt W 13/92 (Dz. U. z 1993 r. Nr 17, poz. 126), wykonując przysługujące mu wówczas uprawnienie do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, Trybunał Konstytucyjny przyjął, iż sformułowanie "pod budowę ulic" oznacza, że wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału. Pogląd wiążący wydzielenie działki pod budowę nowych ulic na podstawie 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z przeznaczeniem ich do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości został zaakceptowany również przez Sąd Najwyższy (zob. wyrok z dnia 7 sierpnia 1996 r., III ARN 28/95, OSNP 1997/5/65).

Powyższe nie oznacza jednak, że takie ulice służyć miały wyłącznie obsłudze działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości.

Wyczerpującą wykładnię przepisów, z uwzględnieniem ratio legis rozwiązań wprowadzonych w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zaprezentowano w powoływanym przez obie strony i cytowanym obszernie w skardze wyroku Sądu Najwyższego z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CK 418/05. Podzielając wyrażone w nim poglądy, w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na te elementy uzasadniania wyroku, które przy interpretacji użytego w powyższym przepisie pojęcia " ulic " , w powiązaniu z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w ówczesnym brzmieniu ( Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm. ), kładą nacisk na charakter ulic jako dróg ogólnodostępnych oraz akcentują , że wydzielenie działki pod ulicę nie jest równoznaczne z tym, że droga ta musi zostać zaliczona do kategorii dróg publicznych.

W świetle powyższego należy przyjąć, że działka nr 4 , powstała jako ulica, dla obsługi pozostałych nieruchomości wydzielone w ramach tego samego podziału. Z chwilą przejścia tak powstałej nieruchomości ex leg na własności Gminy Miasta B. ulica jako ogólnodostępna droga przeznaczona była do obsługi bezpośredniego otoczenia, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 ówcześnie obowiązującej ustawy o drogach publicznych.

Przyjęcie odmiennej interpretacji nie jest uzasadnione. Zważyć należy bowiem, że regulacja z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, skutkuje quasi wywłaszczeniem, a więc w myśl ogólnych zasad winna służyć celom publicznym. W samej ustawie wskazano przedmiot przejścia własności, którym jest ulica, przy czym uznaniu, że wydzielenie ulicy następuje li tylko w interesie właścicieli działek powstałych z podziału nieruchomości sprzeciwia się choćby fakt, że utrata własności następuje za odszkodowaniem.

Wydając w sprawie niniejszej decyzje organy administracji publicznej nie wskazały przepisów, z których wnikałoby, że wraz z późniejszą zmianą kategoryzacji dróg w ustawie o drogach publicznych działka nr 4 straciła charakter drogi ogólnodostępnej.

W ramach ustaleń podaje się zaś , że działka ta stanowi własność Gminy Miasta B. , jest oznaczona w ewidencji gruntów jako droga, ma szerokość 3,5 m i jest uznawana za drogę wewnętrzną, dostępną dla każdego użytkownika, a w szczególności właścicieli nieruchomości sąsiadujących z tą działką.

Ta ogólnodostępna droga mogła zatem w dacie orzekania zapewnić dostęp do drogi publicznej również działce nr 3 projektowanej do wydzielenia z działki nr 1 .

Wydzielenie i przejęcie na własność przez Gminę Miasta B. z mocy prawa działki nr 4 , przesądza także aktualnie o jej przeznaczeniu jako ulicy –obecnie drogi innej niż publiczna – ogólnodostępnej dla nieograniczonego kręgu osób, która stanowi pośredni, niezależny dostęp do drogi publicznej.

Przysługująca Gminie Miasta B. własność jest prawem, na straży którego stoją przepisy prawa powszechnie obowiązującego wraz z Konstytucją RP. Stosownie do art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W zgodzie z tym przepisem pozostaje art. 140 k.c., który określa treść i granice prawa własności. Przepis ten stanowi, że : " W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą." Ostateczna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1996 r., znak [...] oraz obowiązujące ówcześnie przepisy prawa mają wpływ na treść prawa własności przysługującego Gminie Miasta B. do działki nr 4 , określając jej społeczno-godpodarczego jako drogi ogólnodostępnej. Dalsze korzystanie z działki nr 4 w zgodzie z art. 140 k.c. musi się zatem odbywać przy uwzględnieniu społeczno – gospodarczego przeznaczenia tej nieruchomości . Skoro skuteczne rozporządzenie rzeczą może nastąpić w tych samych granicach, nawet zbycie działki przez Gminę Miasta B. nie może prowadzić do zmiany społeczno – gospodarczego tej nieruchomości, jako drogi ogólnodostępnej służącej obsłudze bezpośredniego otoczenia. Zmiana społeczo-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nabytej z mocy prawa, w wyznaczonym ustawą celu jest możliwa tylko wyjątkowo. Na takie okoliczności w sprawie niniejszej jednak nie wskazywano.

Bezzasadnie podnosi się w obu kontrolowanych decyzjach, że tak ogólnodostępna droga, klasyfikowana aktualnie w myśl ustawy o drogach publicznych jako droga wewnętrzna, musi spełniać wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a dotyczące szerokości drogi dojazdowej. Powołane rozporządzenie stanowi akt wykonawczy do ustawy Prawo budowlane i jego stosowanie na gruncie niniejszego postępowania pozbawione jest podstaw prawnych.

Podsumowując czynione rozważania należy stwierdzić, że organy obu instancji naruszyły w sprawie niniejszej przepisy prawa materialnego dokonując błędnie zawężającej wykładni art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To zaś w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, przy czym rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem oceny prawnej prezentowanej w niniejszym wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie II. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.