Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 123/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 15, art. 136
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 15 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2024 roku sprawy ze sprzeciwów Miasta P. , [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska od decyzji Wojewody z dnia 23 stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz Miasta P. oraz na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę po 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 23 stycznia 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., oraz art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n., po rozpatrzeniu odwołania Miasta P. uchylił decyzję Starosty [...] z 22 sierpnia 2023 r., znak [...], orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Motywując decyzję organ wskazał, że decyzją z 22 sierpnia 2023 r., znak [...], Starosta P. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz P. S., J. K., E. K., W. S., A. O., I. B., K. S. i A. S. nieruchomości położonej w P., stanowiącej ewidencyjną działkę nr [...] o pow. 93 m i [...] o pow. 573 m2 zapisane w księdze wieczystej nr [...] jako własność Miasta P., oznaczoną w ewidencji gruntów jako obręb W., arkusz mapy [...] oraz ewidencyjne działki nr [...] cz. i [...] cz. zapisane w księdze wieczystej nr [...] jako własność Miasta P., oznaczoną w ewidencji gruntów jako obręb W., arkusz mapy [...].

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył pełnomocnik wnioskodawców wskazując, że przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone pod budowę II etapu osiedla mieszkaniowego "[...]". Jak wnika z decyzji, działki nr [...] i [...] zostały przeznaczone na realizację budowy budynku i zagospodarowania terenu wokół niego tj. urządzona zieleń czy miejsca postojowe - parkingowe obecnego Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P. (WIOŚ) na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 26 czerwca 1990 r. znak: [...] i nie są realizacją celu wywłaszczenia jakim była budowa II etapu osiedla mieszkaniowego "[...]". Z kolei działki nr [...] i [...] objęte były postępowaniem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wskazano, że przeznaczenie nieruchomości jest niezgodne z celem określonym w wywłaszczeniu, a w tym przypadku pod planowaną rozbudowę ul. [...], czy też pod "Budowę trasy tramwajowej od pętli W. do N. w P.".

Rozpoznając odwołanie Wojewoda opisał szczegółowo stan faktyczny sprawy i wskazał, że nieruchomości objęte niniejszym postępowaniem zostały nabyte przez Skarb Państwa umową sprzedaży z 6 listopada 1970 r., Rep. nr [...] oraz umową sprzedaży z 6 listopada 1970 r., Rep. nr [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94). W dacie nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. P. z 9 września 1966 r. nr [...].

Wojewoda wskazał, że sporne nieruchomości zostały oznaczone w powyższym planie symbolem [...], stanowiącym tereny mieszkalnictwa rodzinnego o wysokiej intensywności. Analiza części tekstowej planu wskazuje, że przeznaczenie w planie perspektywicznym dla jednostki oznaczonej tym symbolem to mieszkalnictwo rodzinne o intensywności 1,04 do 1,71 netto. Jednakże przy ww. symbolu znajdują się również odręczne notatki wskazujące na to, że symbolem [...] objęte zostały również tereny oznaczone symbolami B19 UO przeznaczone w planie perspektywicznym pod szkołę średnią oraz B31 UZ (dopisane ręcznie) przewidziane pod dom małych dzieci. Ponadto wskazana została uchwała nr [...] z 23 grudnia 1966 r., pozyskana do akt sprawy w dalszym toku niniejszego postępowania. Ponadto w części dotyczącej ustaleń realizacyjnych dla symboli [...] oraz B19UO obowiązują ustalenia realizacyjne jak dla B5 MW.

Z kolei ustalenia realizacyjne dla terenów oznaczonych symbolem B5MW przedstawiały się następująco:

• realizacja według planu szczegółowego opracowanego łącznie dla B5MW, B7MW, B9MW, B13MW, [...], B21MW, B16MW, B22MW, B53MW, B47MW, B45MW, B28U, B29U, B30U, B58U, B36US, B54MN, B15MN, B23MN, B46MN, który określi zakres likwidacji istniejącej zabudowy;

• obowiązywały ustalenia ogólne dla miasta pkt 1.2.3.2.-1.2.

Wojewoda stwierdził, że powyższe wskazuje na to, że dla przedmiotowych terenów przewidziany był plan szczegółowy. Potwierdza to znajdująca się w aktach sprawy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej P. nr [...] z 8 czerwca 1968 r. o ustaleniu lokalizacji szczegółowej pod budowę II etapu ośrodka [...] w jednostkach A-B-C, albowiem - co wynika z jej treści - została wydana w oparciu o ww. plan ogólny oraz o plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego P.-W., zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. P. nr [...] z 20 grudnia 1966 r.

Zdaniem Wojewody z powyższego zatem wynika, że dokumentem stanowiącym punkt wyjścia dla ustalenia celu wywłaszczenia jest ww. decyzja o lokalizacji szczegółowej, z której wynika, że została ona wydana w oparciu o:

1. plan ogólny m. P., zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. P. nr [...] z dnia 9 września 1966 r. oraz;

2. plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego P.-W., zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. P. nr [...] z 20 grudnia 1966 r.

Z analizy fotokopii załącznika graficznego do powyższej decyzji, znajdującego się w aktach organu II instancji (w sprawie [...]) wynika, że nieruchomości objęte niniejszym postępowaniem znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem C13 U03, co wskazuje na usługowe przeznaczenie tego terenu.

Z treści uchwały nr [...] z 23 grudnia 1966 r. wynika, że dotyczy ona odstępstw od planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. P.. Z § 1 ust. 6 tej uchwały wynika, że w dzielnicy S. tereny przeznaczone w planie pod szkołę średnią (oznaczone w planie symbolem [...]) oraz pod dom małego dziecka ([...]) położone w rejonie ulicy [...] przeznacza się na cele budownictwa rodzinnego o wysokiej intensywności i włącza do terenów oznaczonych na planie symbolem [...], natomiast obydwa obiekty przenosi się na część terenów oznaczonych na planie symbolem [...], przylegające do trasy komunikacyjnej przy ul. [...] oznaczonej symbolem B 99 KP II. Symbole odnoszące się do obiektów: domu małego dziecka i szkoły średniej pozostają bez zmian.

Ponadto w aktach sprawy znajduje się również treść uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia 20 grudnia 1966 r. w sprawie zatwierdzenia planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu P. W., przedłożona do akt sprawy pismem Urzędu Miasta P. - Wydziału Organizacyjnego z 8 października 2018 r. Jednakże próba pozyskania przez organ II instancji wypisu i wyrysu z tego planu z zasobów Miejskiej Pracowni Urbanistycznej zakończyła się niepowodzeniem.

Organ II instancji pozyskał natomiast do akt sprawy wyrys ze zaktualizowanego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu S. , zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. P. w dniu 11 stycznia 1969 r., a zatem powstałego przed wywłaszczeniem. Z tego względu może on pełnić rolę pomocniczą w ustaleniu celu wywłaszczenia.

Z powyższego wyrysu wynika, że na terenach objętych niniejszym postępowaniem planowane było liceum ogólnokształcące. Powyższe koresponduje z przywołanymi wyżej adnotacjami w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego oraz z treścią uchwały nr [...] z 23 grudnia 1966 r. w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie odstępstw od planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. P..

Wojewoda zwrócił uwagę, że budowa siedziby ówczesnego Ośrodka Badań i Kontroli Środowiska została przewidziana dopiero w planie zagospodarowania przestrzennego m. P., zatwierdzonego przez Wojewodę [...] 22 sierpnia 1975 r. stanowiącym integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa P. , zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 21 października 1977 r., nr [...] Przedmiotowy plan powstał po wywłaszczeniu i z tego względu nie mógł zostać uwzględniony w procesie ustalania celu wywłaszczenia.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że nie można zgodzić się z odwołującymi, że przeznaczenie nieruchomości pod inwestycję drogową, nawet nie związaną z celem wywłaszczenia, nie stoi na przeszkodzie jej zwrotowi. W zakresie dróg publicznych, oprócz omówionych wyżej szczególnych regulacji specustawy drogowej, dotyczących inwestycji drogowych lokalizowanych na podstawie tej ustawy, znaczenie ma również art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że: drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Konsekwencją rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest wyłączenie ich z obrotu prawnego. Jako że drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z obrotu powszechnego, nie mogą one być zbyte ani podlegać egzekucji, jak również "za bezwzględnie wykluczone należy uznać ustanowienie lub istnienie hipoteki na nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. Droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym. Dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego" (R. Skwarło, glosa do uchwały SN z dnia 13 października 2004 r. III CZP 52/04, Sam. Teryt. 2006, nr 11, s. 74). Ponadto dyspozycja art. 2a ustawy o drogach publicznych wskazuje na wyłączenie możliwości dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której została urządzona droga publiczna (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2018 r" I OSK 1151/16 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lutego 2018 r., II SA/Kr 1593/17). Wynika z tego, że sam fakt, że na nieruchomości objętej postępowaniem zwrotowym znajduje się droga publiczna, wyłącza możliwość zwrotu tej nieruchomości, niezależnie od ewentualnej realizacji celu wywłaszczenia.

Z zebranego przez Wojewodę materiału dowodowego wynika, że zarówno działki nr [...], jak i [...] były objęte postępowaniem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Jak wynika z załącznika graficznego do decyzji Prezydenta Miasta P. z 30 kwietnia 2020 r., znak [...], zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, działka nr [...], znajduje się w całości w liniach rozgraniczających inwestycję, natomiast działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] o pow. 0,1289 ha oraz działkę nr [...] o pow. 0,0110 ha. Działka nr [...] została objęta linią rozgraniczającą inwestycji.

Jednakże w zebranym przez Starostę [...] materiale dowodowym znajduje się również decyzja Wojewody z 29 listopada 2022 r., znak [...]. uchylająca w części wskazaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta P. z 30 kwietnia 2020 r., znak [...], i orzekająca w tym zakresie co do istoty sprawy. Szczególną uwagę należy zwrócić na fakt, że w pkt. III ww. decyzji Wojewoda uchylił w całości załącznik nr [...] do zaskarżonej decyzji - rysunek pn. "Mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi", ukazujący linie rozgraniczające teren i zatwierdził w to miejsce nowy załącznik.

W związku z tym, wobec istnienia ostatecznej decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a tym samym ostatecznie zatwierdzonego projektu podziału nieruchomości, analizując kwestię zwrotu części działek nr [...] cz. oraz dawnej działki [...] cz., w procesie oceny zasadności zwrotu tych nieruchomości, należy mieć na uwadze kwestię zlokalizowania wydzielonych działek w liniach rozgraniczających inwestycję drogową i uwzględnić stan faktyczny i prawny związany z wydaniem przez Wojewodę ostatecznej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Natomiast organ odwoławczy zgadził się z oceną odwołujących się co do zasadności zwrotu działek nr [...] i [...]. Oceny tej nie zmienia fakt trwałego zagospodarowania tych działek na inny cel, podnoszony przez Miasto P. w odpowiedzi na odwołanie. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1217/17, wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana do innych celów niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Ta podstawowa zasada prawa wywłaszczeniowego zawarta w przepisie art. 136 ust. 1 u.g.n. stanowi gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jego ratio legis, np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów społecznych, które nie mogą być zrealizowane w inny sposób jak przez odjęcie lub ograniczenie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto Sąd wskazał, że modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą tylko modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą jego charakteru. O zmianie celu wywłaszczenia należy mówić w przypadku, gdy następuje trwała zmiana funkcji wywłaszczonego terenu.

Dodatkowo Wojewoda wskazał, że w obecnym stanie prawnym brak jest przepisu, który stanowiłby przeszkodę do zwrotu nieruchomości w przypadku, gdy służy ona celom publicznym. Do kwestii tej odnosił się art. 229a u.g.n., zgodnie z którym przepis art. 229, wyłączający roszczenie o zwrot nieruchomości, stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Przepis ten jednakże utracił moc 9 kwietnia 2008 r. wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05 (Dz. U. z 2008 r. Nr 59 poz. 369).

Końcowo Wojewoda zwrócił uwagę ma to, że w stanowisku złożonym dnia 27 grudnia 2023 r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w P. zasadnie podniósł, że skutkiem zmian ustawowych wprowadzonych ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1479) z nieruchomości korzystają dwie jednostki - Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w P. i Główny Inspektorat Ochrony Środowiska. Stan ten dotyczy m.in. działek nr [...] i [...], objętych KW nr [...] Fakt wspólnego trwałego zarządu nie został na ten moment ujawniony w ww. księdze wieczystej. Jednakże ostateczną decyzją z 7 maja 2020 r., znak [...], Wojewoda, na podstawie art. 18 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1479) potwierdził ustanowienie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. nieodpłatnego, wspólnego trwałego zarządu nieruchomości Miasta P. zabudowanej budynkiem o powierzchni użytkowej 4515 m2, położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu W., objętej KW nr [...] w następujących udziałach: 1. Główny Inspektorat Ochrony Środowiska - w udziale [...] w ww. nieruchomości.

Podsumowując Wojewoda wskazał, że ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Starosta P. oceni zasadność zwrotu nieruchomości, mając na uwadze powyższe rozważania i wedle potrzeby zleci sporządzenie operatu szacunkowego w niniejszej sprawie. W kwestii podziału nieruchomości, Starosta P. będzie miał na uwadze podział zatwierdzony w związku z realizacją inwestycji drogowej omówionej w niniejszej decyzji. Ponadto organ I instancji uwzględni w niniejszym postępowaniu kwestie legitymacji Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska.

Od powyższej decyzji wniesione zostały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. dwa sprzeciwy- Miasta P. oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

W sprzeciwie Miasta P. wskazano, że Miasto zaskarża w całości decyzję Wojewody i zarzuca jej naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a.. poprzez: bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wskazał istnienia oraz nie skonkretyzował przyczyn wymienionych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., w tym, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz jakie to przepisy miały zostać naruszone,

2. art. 11d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 162 z późn. zm.), ponieważ ewentualnie dopuszczone przez organ II instancji orzeczenie o zwrocie części działek nr [...] (obecnie, po podziale: [...] i [...]) i [...] zostałoby wydane pomimo zakazu obrotu nieruchomościami objętej wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, zawiadomieniem o wszczęciu postępowania i następnie decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej;

3. art. 2a ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.), ponieważ ewentualnie dopuszczone przez organ II instancji orzeczenie o zwrocie części działek nr [...] (obecnie, po podziale: [...] i [...]) i [...] zostałoby wydane pomimo zakazu przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż Miasto P. ;

4. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. i art. 211 k.c., ponieważ ewentualnie dopuszczone przez organ II instancji orzeczenie o zwrocie działek objętych postępowaniem dotyczyłoby gruntów trwale zagospodarowanych częścią budynku Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska wraz z funkcjonalnie przyległym parkingiem oraz drogą publiczną; szczególnie niedopuszczalny jest zwrot terenów zabudowy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, ponieważ prowadziłoby to do niedopuszczalnego podziału budynku, co utrudniając korzystanie z niego byłoby sprzeczne ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem rzeczy a ponadto powodowałoby jej istotną zmianę i znaczne zmniejszenie jej wartości, podobnie twierdzić należy odnośnie funkcjonalnie powiązanego parkingu oraz drogi publiczną - zwrot prowadziłby do utrudnienia korzystania z budynku przez Inspekcji Ochrony Środowiska, co stanowiłoby przeszkodę w wykonywaniu ich zadań.

Miasto P. wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

Uzasadniając sprzeciw rozwinięto powyższe zarzuty, skupiając się na zagadnieniach materialnoprawnych, sprowadzających się do tego, że zasadnie organ I instancji odmówił zwrotu nieruchomości na rzecz wnioskodawców.

Z kolei w sprzeciwie [...]WIOŚ zaskarżył decyzję Wojewody w całości i podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez: bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami, a organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wskazał istnienia oraz nie skonkretyzował przyczyn wymienionych w przepisie art. 138 § 2 kpa, w tym, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz jakie to przepisy zostały rzekomo naruszone;

2. naruszenie art. 139 k.p.a. z uwagi na to, że w dniu 18.10.2022 r. Wojewoda wydał decyzję nr [...], odmawiająca zwrotu spornych nieruchomości. Po skardze dotyczącej wyłącznie ustalenia kręgu adresatów, do których skierowana była decyzja, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem I SA/Po [...] stwierdził nieważność tej decyzji, lecz wyłącznie ze względu na skierowanie jej do osoby zmarłej. Sąd nie podważył merytorycznej zasady orzeczenia, rozstrzygającej o braku podstaw do zwrotu. Tymczasem Wojewoda, w nowej decyzji, nakazującej ponowne rozpatrzenie sprawy orzekł także w zakresie obowiązku istnienia przesłanek zwrotu (a nie wyłącznie w zakresie określenia kręgu adresatów decyzji). Wojewoda nie wykazał jednak zaistnienia przesłanek do niestosowania zakazu wyrażonego w powołanym przepisie;

3. naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. tj. zasady trwałości i stabilności decyzji i pewności obrotu prawnego;

4. naruszenie art. 8 §2 k.p.a. - polegające na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach Wojewody wydanych w toku niniejszego postępowania w odniesieniu do Skarżącego, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany - wyrok NSA w Łodzi z 8.04.1998 r., I SA/Łd 652/97, ONSA 1999/1, poz. 27;

5. naruszenie art. 8 i 11 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do twierdzeń i zarzutów skarżącego zawartych w odpowiedzi skarżącego na odwołanie od decyzji organu I instancji;

6. naruszenie art. 11 d ust. 9 specustawy drogowej, ponieważ działki nr [...] i [...] objęte są ustawowym zakazem obrotu nieruchomościami

7. naruszenie art. 2a ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach Publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.), ponieważ działki, których dotyczy niniejsze postępowanie oznaczone numerami [...] i [...], objęte są zakazem przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż Miasto P. ;

8. naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. ponieważ orzeczenie o zwrocie działek objętych postępowaniem dotyczyłoby gruntów trwale zagospodarowanych częścią budynku Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P. (znajdującego się obecnie we wspólnym trwałym zarządzie WIOŚ w P. i GIOŚ) wraz z funkcjonalnie przyległym parkingiem oraz drogą publiczną, co prowadziłoby to do niedopuszczalnego utrudnienia korzystania z niego przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska - WIOŚ w P. i GIOŚ i utrudniło realizację przez te organy ich zadań ustawowych.

Mając na względzie wskazane zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz oraz zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa trasy tramwajowej od pętli W. do N. w P." oraz "Budowa węzła komunikacyjnego N. N." - celem przeznaczenia nieruchomości pod drogę publiczną, gdyż rozstrzygnięcie to jest zdaniem Skarżącego zagadnieniem wstępnym z uwagi na objęcie spornych działek inwestycją drogową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W ocenie Sądu sprzeciwy zasługują na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja Wojewody narusza art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określa art. 64e p.p.s.a., z treści którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w powyższym przepisie. Sprzeciw nie jest więc środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter wyłącznie formalny (por. wyrok NSA z 7.07.2017 r. o sygn. akt II OSK 3001/17, CBOSA).

Stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu. Przepis ten wymaga zatem, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Sąd podziela zaprezentowane poglądy i stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie zawiera wyjaśnienia odnośnie konieczności zastosowania przez Wojewodę przepisu art. 138 § 2 K.p.a., nie wskazuje również, z jakiej przyczyny niemożliwym było skorzystanie z dyspozycji art. 136 K.p.a. i wydanie decyzji merytorycznej.

W ocenie Sądu, wskazane przez Wojewodę argumenty decyzji nie oznaczają niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego, bez którego nie można sprawy rozpoznać merytorycznie. Wojewoda zaprezentował odmienne poglądy co do meritum sprawy, oceniając inaczej niż Prezydent Miasta P. kwestie odmowy zwrotu nieruchomości, w szczególności co do działek nr [...] i [...], wywłaszczonych pod budowę osiedla [...]. Organ drugiej instancji wyjaśnił szczegółowo jak kształtowało się przeznaczenie nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem w oparciu o zgromadzone przez organ I instancji dokumenty, a ponad to pozyskał wyrys ze zaktualizowanego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu S. , zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. P. w dniu 11 stycznia 1969 r., aby ustalić (pomocniczo) cel wywłaszczenia. Biorąc to pod uwagę, w ocenie Sądu Wojewoda powinien zająć merytoryczne stanowisko w sprawie, nie zaś przekazywać ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, któremu nie nakazał uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, lecz zrewidowanie poglądu na rozstrzygnięcie. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Zgodnie bowiem z przywołaną już wyżej zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Wynika to również z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym żądania wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Ponadto na organie odwoławczym ciążą te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie, nie wychodząc przy tym poza granice określone art. 136 k.p.a. W przedstawionym przez organ stanie sprawy, za podstawę zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie sposób zatem uznać konieczności ponownej oceny wniosku o zwrot nieruchomości w sytuacji, w której Wojewoda dysponował pełnym materiałem dowodowym i był uprawniony do orzeczenia co do zwrotu lub odmowy zwrotu nieruchomości.

Sąd wskazuje skarżącym, iż zakres sprzeciwu i wspomniane na wstępie ograniczenia w kontroli Sądu decyzji kasatoryjnej nie pozwalają Sądowi na odniesienie się co do większości stawianych zarzutów. Wymagałoby to bowiem od Sądu przesądzenia kwestii merytorycznych, co jest na tym etapie niedopuszczalne.

Sąd nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie, gdyż jego wynik nie zależał od prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa trasy tramwajowej od pętli W. do N. w P." oraz "Budowa węzła komunikacyjnego N. N." tj. spraw o sygn. IV SA/Po [...] oraz IV SA/Po [...].

Reasumując Sąd podzielił stawiany w obu sprzeciwach zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. i z tego względu orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody, o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku na podstawie art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżących wpisów od sprzeciwu i orzekając na rzecz każdego z nich kwotę 100 zł.