Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2241/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1341/19 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 4 kwietnia 2019 r. nr SKO.4000-1616/2018 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 marca 2020 r., IV SA/Wa 1341/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie uwzględniając skargę kasacyjną K.J. od wyroku WSA w Warszawie z 27 września 2019 r., IV SA/Wa 1341/19, w sprawie ze skargi L.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach (SKO) z 4 kwietnia 2019 r., nr SKO.4000-1616/2018, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w pkt 1. uchylił zaskarżony wyrok IV SA/Wa 1341/19, w pkt 2. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Siedlce z 28 listopada 2018 r., nr PB-RUB.6730.62.2018; w pkt 3. zasądził od Skona rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, w pkt 4. odstąpił od zasądzenia na rzecz K.J. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, K.J. (inwestor) zwrócił się do Prezydenta Miasta Siedlce o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci myjni bezdotykowej, trzystanowiskowej z kontenerem na działkach nr geod. [...] oraz [...] obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...]. Decyzją z 28 listopada 2018 r. Prezydent Miasta Siedlce ustalił warunki zabudowy dla tego przedsięwzięcia (decyzja wzt). Strony postępowania, w tym L.S., wniosły odwołania od decyzji wzt, wskazując na niezgodność funkcji planowanej inwestycji z mieszkaniową funkcją najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji. Odwołujący podnieśli, iż realizacja planowanej inwestycji spowoduje istotne pogorszenie się ich komfortu życia poprzez emisję hałasu, trującą bryzę, opary chemiczne detergentów, ścieki ropopochodne (zagrożenie zdrowia oraz zakłócenie wypoczynku i miru domowego).

Wyrokując w sprawie IV SA/Wa 1341/19 kolejno wskazano, że powołaną na wstępie decyzją SKO rozpoznało w/w odwołania, utrzymując decyzję wzt w mocy. W wyroku przywołano zasadnicze motywy decyzji organu odwoławczego, SKO wskazało w szczególności, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uznać należało za w pełni dopuszczalne w świetle przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073, Upzp), oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, rozp. MI 2003); organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego obszaru analizowanego, wykazując zgodność inwestycji z wymogami zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust.1 pkt 1 Upzp oraz ustalając szczegółowe parametry inwestycji w granicach wyznaczonych przepisami rozporządzenia. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu zawierającym się w ramach ustawowego minimum, to jest trzykrotności frontu nieruchomości od strony ul. [...] - gdzie inwestor określił wjazd na działkę inwestycyjną - w przedmiotowej sprawie wynosiło to 99 m. Do obszaru analizy włączono wszystkie działki zabudowane wokół terenu inwestycji, przez które przebiega granica obszaru analizowanego. Zawarte w obszarze analizowanym nieruchomości są zagospodarowane – występują w nim budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki garażowe, budynki gospodarcze, budynki mieszkalne wielorodzinne, budynki usługowe (w tym między innymi warsztat samochodowy przy ul. [...]), magazynowe oraz budynki przemysłowe (w zabudowie usługowej), w obszarze analizowanym znajdują się również tereny zamknięte – tereny kolejowe. Z przeprowadzonej na potrzeby postępowania analizy wynika między innymi, że w terenie objętym analizą znajdują się – na działkach nr [...] i [...] zakład "[...]" trudniący się diagnostyką samochodową, wulkanizacją oraz wymianą oleju; [...] - stacja kontroli pojazdów; [...] - mechanika pojazdowa; [...] - mechanika samochodowa. Przyjęty przez organ I instancji obszar analizy uznano za wystarczający dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy oraz ustalenia cech charakterystycznych dla zabudowy stwierdzanej w analizowanym obszarze. Z analizy dokonanej przez organ I instancji wynika, że w sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się nieruchomości zabudowane zabudową tego rodzaju, która pozwala na ustalenie parametrów zabudowy dla projektowanej inwestycji, to jest między innymi zabudowa o funkcji usługowej. Przedmiotem wniosku inwestora jest budowa obiektu o funkcji usługowej - myjni samochodowej, z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy można w sposób jednoznaczny wywieść, iż nie jest to funkcja obca, sprzeczna z funkcjami, które można stwierdzić w obszarze analizowanym. Mając na uwadze fakt, że w obszarze objętym analizą występują nieruchomości posiadające funkcję usługową, SKO stwierdziło, że inwestycja objęta wnioskiem stanowi kontynuację funkcji występującej w tymże obszarze.

SKO podzieliło stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że budowa myjni samochodowej nie naruszy zasady kontynuacji funkcji na terenie o dominującej funkcji mieszkaniowej, gdyż niewątpliwie stanowi również jej uzupełnienie. Inwestycja może być również rozpatrywana jako funkcja uzupełniająca dominującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej. Kolegium zauważyło, że zarzuty dotyczące możliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, kwestie związane z ukształtowaniem terenu i inne, będą badane na kolejnym etapie postępowania, to jest ubieganiu się o wydanie pozwolenia na budowę. W decyzji wzt zaznaczono także i określono wymagania dotyczące interesów osób trzecich, stąd też inwestycja musi być realizowana z poszanowaniem i zachowaniem określonych w treści decyzji wymagań.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że L.S. wniosła skargę na w/w decyzję SKO, zarzucając naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm. K.p.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wzt, sprostowanej postanowieniem Prezydenta Miasta Siedlce z 10 stycznia 2019 r., gdy tymczasem nie było podstaw do wydawania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z powodu naruszenia przezeń przepisów proceduralnych, jak również przepisów prawa materialnego, bowiem brak było podstaw ku temu, by uwzględnić wniosek inwestora, a tym samym wydać decyzję o warunkach zabudowy;

2. art. 77 i 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie wbrew obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a przez to obrazę naczelnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, 7, 8, 9, 15, 16 K.p.a., a w szczególności art. 10 K.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, praworządności, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;

3. naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez pominięcie w skarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, i w większej mierze powielenie uzasadnienia decyzji organu I instancji;

4. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 61 Upzp poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż inwestor spełnił wszystkie przesłanki warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy tymczasem w świetle aktualnie obowiązujących przepisów, tj. przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak również rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. i rozp. MI 2003 warunków tych inwestor nie spełnił, nie została zachowana kontynuacja zabudowy, nie wzięto pod uwagę zasady dobrego sąsiedztwa, organ I i II instancji nie dokonał kontroli przeprowadzonej w sprawie analizy, ponieważ zarówno analiza architektoniczno-urbanistyczna jak i projekt decyzji zostały przygotowane przez tę samą osobę, organy nie zbadały czy nie zachodzi konieczność wydania decyzji środowiskowej (ścieki podczyszczane w urządzeniach neutralizujących są inwestycją potencjalnie oddziaływującą na środowisko), dlatego też wydane decyzje naruszają prawa skarżącej.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z 27 września 2019 r., IV SA/Wa 1341/19, WSA w Warszawie skargę uwzględnił, uchylając zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W motywach tego wyroku sąd wojewódzki stwierdził, że wbrew stanowisku organów planowana inwestycja usługowa nie spełnia zasadniczego wymogu, składającego się na zasadę dobrego sąsiedztwa, ustanowioną w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, tj. jej realizacja nie stanowiłaby kontynuacji mieszkaniowo-usługowej funkcji obszaru analizowanego, wyznaczonego w niniejszej sprawie. Sąd wojewódzki stwierdził, że w oczywisty sposób planowanej inwestycji nie można kwalifikować jako inwestycji nieuciążliwej, niezakłócającej ukształtowanego już mieszkaniowego sposobu korzystania najbliższego sąsiedztwa. Oznacza to, że inwestycja ta nie może stanowić właściwie pojmowanej kontynuacji funkcji zabudowy obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt 1 ww. ustawy. Na powyższą ocenę nie wpływa w żaden sposób fakt, że po drugiej stronie ul. [...] zlokalizowana jest, także objęta obszarem analizowanym, zabudowa usługowa, związana z obsługą pojazdów samochodowych. WSA w Warszawie wskazał, że naturalnym miejscem lokalizowania inwestycji w postaci bezdotykowych myjni samochodowych winno być bezwzględnie sąsiedztwo innej zabudowy usługowej (która to praktyka jest zresztą powszechnie stosowana). Sąd ten wobec tego uznał, że zlokalizowanie ekranu ochronnego o wysokości co najmniej 4 metry (jak wskazano w oświadczeniu inwestora) i to w granicy nie tylko z działką skarżącej, ale również w granicy z działką nr [...], która, jak wynika z materiału zdjęciowego, jest również zabudowana jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym, stanowiłoby samo w sobie daleko idącą ingerencję w ład przestrzenny, a tym samym jako element zmiany sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu bezwzględnie wymagałoby – stosownie do wymagań art. 59 ust. 1 Upzp – uzyskania warunków zabudowy (a tym samym ujęcia ekranu w przedmiocie inwestycji planowanej przez inwestora).

Sąd wojewódzki nie podzielił stanowiska wybranego orzecznictwa sądowego, powołanego w zaskarżonej decyzji SKO co do dopuszczalności lokalizowania bezdotykowych myjni samochodowych w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, przyłączając się w to miejsce do stanowiska wyrażonego w prawomocnym wyroku z 26 października 2016 r., IV SA/Wa 2107/16.

Inwestor wniósł skargę kasacyjną od w/w wyroku sądu wojewódzkiego z 27 września 2019 r., zarzucając orzeczeniu:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 65 § 1 Ppsa w zw. z art. 45 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady jawności postępowania i niedopełnienie obowiązku doręczenia skarżącemu kasacyjnie pism procesowych, a tym samym pozbawienie go możności obrony swych praw, co stanowi przesłankę nieważności wskazaną w art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi na decyzję organu II instancji, która została wydana z zgodnie z przepisami prawa materialnego i K.p.a.;

- art. 151 Ppsa przez jego bezzasadne niezastosowanie;

- art. 141 § 4 Ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku elementów wykraczających poza ramy ustawowe;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego, "a w szczególności":

- art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp przez jego niezasadne pominięcie;

- art. 61 ust. 1 Upzp przez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegającą na błędnym uznaniu, iż nie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez jego niewłaściwą rozszerzającą wykładnię powołującą się na pozaustawowe kryteria badania istnienia tzw. "dobrego sąsiedztwa";

- art. 59 ust. 1 Upzp przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, iż decyzja o warunkach zabudowy powinna obejmować także ekran akustyczny;

- art. 3 pkt 1 i 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186, uPb) poprzez błędną wykładnię definicji obiektu budowlanego i urządzenia budowlanego przy ocenie charakteru ekranu akustycznego.

W skardze kasacyjnej K.J. od wyroku WSA w Warszawie z 27 września 2019 r. wniesiono o:

1) jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji;

2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W odpowiedzi pełnomocnika skarżącej na skargę kasacyjną inwestora, podtrzymano skargę na decyzję SKO, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Na rozprawie przed sądem wojewódzkim w dniu 13 marca 2020 r., przeprowadzonej w celu rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej na podstawie art. 179a Ppsa, pełnomocnicy skarżącej oraz inwestora złożyli następujące oświadczenia:

(-) mąż skarżącej oświadczył, iż na działce sąsiadującej z terenem inwestycji od strony zachodniej (w protokole rozprawy błędnie zapisano "wschodniej"), tj. na działce [...] została zrealizowana zabudowa mieszkaniowa (na tablicy informacyjnej znajduje się adnotacja, że jest to budynek wielorodzinny, nie oddany jeszcze do użytku, ale będący w fazie wykańczania wnętrza);

(-) pełnomocnik inwestora oświadczył, że wspomniany budynek znajduje się obecnie na przedmiotowym terenie, natomiast nie ma wiedzy na temat stanu z dnia wydawania zaskarżonej decyzji; podnosił, że na zachód od terenu inwestycji, w tym także poza granicą obszaru analizowanego wzdłuż ulicy [...] jest lokalizowana w pierwszej linii zabudowy zabudowa usługowa (duże sklepy); w ocenie inwestora przedmiotowy teren traktowany całościowo ma jednoznacznie charakter usługowy, także błędem w zakresie polityki przestrzennej było i jest lokalizowanie w tym obszarze zabudowy mieszkaniowej, uciążliwość jest zwiększona przez intensywnie eksploatowaną linię kolejową po drugiej stronie ulicy [...]; powyższe dodatkowo uzasadnia nadanie przedmiotowemu obszarowi charakteru strefy buforowej.

W opisanym na wstępie wyroku z 13 marca 2020 r. uwzględniającym skargę kasacyjną K.J. WSA w Warszawie stwierdził, że całkowicie trafnie zarzucił inwestor, iż przy rozpoznawaniu przez sąd po raz pierwszy skargi zaszła nieważność postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa. Istotnie bowiem inwestor został pozbawiony możności obrony swych praw na skutek niedoręczenia mu przez sąd wskazanych w skardze odpisów pism procesowych, w tym w szczególności odpisu skargi i odpowiedzi na skargę. Z tej racji wyrok WSA w Warszawie z 27 września 2019 r. należało uchylić i sprawę rozpoznać ponownie.

Sąd wojewódzki skargę skarżącej ponownie uwzględnił, albowiem zarówno zaskarżona decyzja odwoławcza, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, polegającym na wadliwym przyjęciu, iż planowana inwestycja w postaci bezdotykowej myjni samochodowej stanowi kontynuację funkcji w obszarze analizowanym. Dostrzeżone uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem organy błędnie uznały, że w sprawie zostały spełnione ustawowe warunki do uwzględnienia wniosku inwestora. Z tej racji decyzje SKO i Prezydenta sąd pierwszej instancji wyeliminował z obrotu prawnego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że o jednoznacznej sprzeczności planowanej inwestycji z wymogami zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, przemawiają łącznie następujące okoliczności:

(-) oczywiste w świetle wskazań doświadczenia życiowego, nieuchronne towarzyszenie eksploatacji bezdotykowej myjni samochodowej różnego rodzaju emisji do otoczenia w postaci gazów, płynów, hałasu i światła,

(-) niewielka powierzchnia obu działek stanowiących teren inwestycji (dz. nr [...] – pow. 659 m², dz. nr [...] – 237 m², a zatem łącznie 896 m²) i to w sytuacji ograniczenia powierzchni inwestycyjnej ściśle do głębi działek, wynikającego z ustalenia linii zabudowy od dwóch pasów drogowych,

(-) bezpośrednie sąsiadowanie w/w terenu z co najmniej dwoma działkami zabudowanymi zabudową jednorodzinną, w tym z działką skarżącej (w tym kontekście nie jest zatem niezbędne uwzględnienie, budynku wielorodzinnego, posadowionego na przylegającej do terenu inwestycji działki nr [...]).

Zdaniem tegoż sądu w świetle w/w uwarunkowań faktycznych planowanej inwestycji nie można kwalifikować jako inwestycji nieuciążliwej, niezakłócającej ukształtowanego już, mieszkaniowego sposobu korzystania najbliższego sąsiedztwa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K.J. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w części, tj. w pkt 2, 3 i 4.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, "a w szczególności":

- 179a Ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie;

- art. 47 § 1 oraz art. 65 § 1 Ppsa w zw. z art. 45 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady jawności postępowania i niedopełnienie obowiązku doręczenia skarżącemu kasacyjnie K.J. pism procesowych, a tym samym pozbawienie go możności obrony swych praw, co stanowi przesłankę nieważności wskazaną w art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące niezasadnym uwzględnieniem skargi na decyzję organu II instancji, która została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego i K.p.a.,

- art. 151 Ppsa przez jego bezzasadne niezastosowanie,

- art. 141 § 4 Ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania wykraczających poza ramy ustawowe;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, "a w szczególności":

- art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp poprzez jego niezasadne niezastosowanie,

- art. 61 ust. 1 Upzp poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegającą na błędnym uznaniu, iż nie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez jego niewłaściwą rozszerzającą wykładnię powołująca się na pozaustawowe kryteria badania istnienia tzw. "dobrego sąsiedztwa".

Skarżący kasacyjnie wnosi o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi;

2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W skardze kasacyjnej starano się rozwinąć sformułowane w niej podstawy kasacyjne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie obszar analizowany jest wręcz zdominowany przez usługi z branży motoryzacyjnej, które istniały dużo wcześniej, niż realizowana później w południowej i zachodniej części tego obszaru zabudowa mieszkaniowa, trudno zatem mówić – jego zdaniem – o braku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

W piśmie z 22 lipca 2020 r. działający w imieniu i na rzecz K.J. pełnomocnik, w wykonaniu wezwania sądu z 7 lipca 2020 r. do uzupełnienia braków skargi kasacyjnej, oświadczył, że wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej, tj. pkt 2, 3 i 4.

W odpowiedzi, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika L.S., na wniesioną skargę kasacyjną wniesiono o:

- oddalenie w całości skargi kasacyjnej jako bezzasadnej ;

- zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

Zdaniem skarżącej trudno się zgodzić, że prowadzone na tym terenie usługi (sklep, czy stacja wulkanizacyjna) są tożsame z usługami oferowanymi przez właściciela myjni bezdotykowej, która jest czynna 24 godz. na dobę, a nadto w sposób bezpośredni oddziałuje na sąsiadujące z nimi działki poprzez spływ ścieków, poprzez bryzę z substancjami chemicznymi służącymi do mycia samochodów.

W trakcie rozprawy pełnomocnik S.S., następcy prawnego skarżącej, która zmarła, wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując stanowisko i wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Strona skarżąca kasacyjnie uprzednio wnioskująca o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie stawiła się.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

A. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem ma on charakter ogólny i wynikowy, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przywołanego przepisu, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę na taki akt uwzględniono, powinna wskazać konkretne przepisy, którym nie uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ nie były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – nie mogły one mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

B. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 179a Ppsa. Zgodnie z przywołanym przepisem "Jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna". Zaskarżonym wyrokiem uwzględniono skargę kasacyjną K.J. od wyroku WSA w Warszawie z 27 września 2019 r. uchylając ten wyrok, albowiem stwierdzono, iż zachodziła nieważność ówczesnego postępowania sądowego. Jednocześnie na tym samym posiedzeniu rozpoznano skargę. Wyrokując przeto w dniu 13 marca 2020 r. sąd pierwszej instancji działał zgodnie z art. 179a Ppsa. Podnoszone przez skarżącego kasacyjnie okoliczności związane z brakiem doręczenia mu pisma procesowego skarżącej z 15 lipca 2019 r., gdy uprzednio sąd pierwszej instancji doręczył mu wreszcie skutecznie odpis skargi oraz odpis odpowiedzi na skargę, nie dowodzą – zdaniem Sądu Naczelnego – skuteczności podniesionego zarzutu naruszenia art. 179a Ppsa w aktualnie kontrolowanym postępowaniu sądu pierwszej instancji.

Nie jest skuteczny, w aspekcie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa, zarzut naruszenia przepisów art. 47 § 1 oraz art. 65 § 1 Ppsa w zw. z art. 45 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady jawności postępowania i niedopełnienie obowiązku doręczenia skarżącemu kasacyjnie K.J. pism procesowych, a tym samym pozbawienie go możności obrony swych praw, co stanowić miałoby przesłankę nieważności wskazaną w art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa. Skarżący kasacyjnie słusznie zauważa, że sąd wojewódzki nie doręczył mu odpisu pisma procesowego skarżącej z 15 lipca 2019 r., nadto odpisów innych pism procesowych, które strona miała złożyć podczas rozprawy 27 września 2019 r. Rzecz w tym, że z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów – art. 47 § 1 i art. 65 § 1 Ppsa – wynika odpowiednio, obowiązek strony dołączenia odpisów pisma i załączników oraz sposób doręczania pism przez sąd. W ocenie Sądu Naczelnego uwzględniając, że skarżący kasacyjnie podczas rozprawy w dniu 13 marca 2020 r. był reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, który nie zgłaszał wówczas uwagi odnośnie uchybienia przepisom postępowania, nie zgłosił zastrzeżenia do protokołu rozprawy, nadto w aktualnej skardze kasacyjnej, poza ograniczeniem się do werbalnego oświadczenia, że podniesione w niedoręczonym stronie piśmie przygotowawczym skarżącej zawierały szereg istotnych zarzutów i informacji, które mogły mieć wpływ na sposób obrony i argumentację skarżącego kasacyjnie, nie wskazał żadnego skonkretyzowanego argumentu, który należałoby uwzględnić i co prowadzić miałoby do wniosku, że zachodzi przesłanka nieważności z art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa, taka sytuacja nie zachodzi. Skarżący kasacyjnie poinformowany był o terminie rozprawy, jego pełnomocnik fachowy brał w niej udział.

C. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut kasacyjny naruszenia art. 179a Ppsa w aspekcie rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku w jego pkt 4 w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z cyt. przepisem sąd pierwszej instancji rozstrzygnął w swym wyroku w przedmiocie kosztów kasacyjnych, z tym że odstąpił od ich zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie na podstawie art. 207 § 2 Ppsa, motywując to, iż uwzględnienie skargi kasacyjnej nastąpiło wskutek wyłącznie uchybienia procesowego tegoż sądu. Naruszenia zaś przepisu art. 207 § 2 Ppsa w obecnie rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie podniesiono.

D. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa).

Podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa skarżący kasacyjnie wyłuszcza, że nie zgadza się ze wskazaniami zawartymi w wyroku. Zwalczanie zawartych w motywach wyroku wytycznych sądu pierwszej instancji odnośnie kierunku dalszego postępowania w sprawie i wyrażonych w nich ocen prawnych co do wykładni prawa materialnego, w ocenie Sądu Naczelnego nie może być prowadzone skutecznie przez podniesienie wyłącznie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Przepis ten określa wyłącznie składniki uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, kwestie natomiast ocen merytorycznych wyrażonych w orzeczeniu sądu należy zwalczać przy użyciu innych zarzutów.

E. Nie jest – w okolicznościach przedmiotowej sprawy – usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W sprawie istotne było ustalenie, czy planowana zabudowa przez inwestora spełnia warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa". Ten warunek ujęty został w art. 60 ust. 1 pkt 1 Upzp, z konstrukcji cyt. przepisu wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia oznaczonych warunków, m. in. "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Do zagadnienia spornego w sprawie należało to, czy występuje przesłanka kontynuacji funkcji zabudowy. Organy orzekające w sprawie uznały, że taka kontynuacja funkcji zabudowy istnieje, przywołując fakt istnienia w terenie objętym analizą urbanistyczno-architektoniczną budynków usługowych – m. in. warsztatu samochodowego przy ul. [...], zakładu "[...]" trudniącego się diagnostyka samochodową, wulkanizacją oraz wymianą oleju, stacja kontroli pojazdów, mechanika pojazdowa, mechanika samochodowa. W ocenie Sądu Naczelnego, organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły w sposób dostatecznie jednoznaczny, która z działek (wszystkie?) wskazanych m. in. w zaskarżonej decyzji SKO (s. 8) została uwzględniona jako pozwalająca uznać, że zachodzi sytuacja ujęta warunkiem z art. 60 ust. 1 pkt 1 Upzp. W szczególności uwypuklenia wymaga, że ma to być wedle ustawodawcy "działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej...". Ponieważ planowana inwestycja ma być zlokalizowana na działce dostępnej zarówno od ul. [...], jak i ul. [...] w Siedlcach, należy jednoznacznie ustalić, które z działek uwzględnionych w sporządzonej na potrzeby decyzji o warunkach zabudowy, spełniać mają kryteria wskazane w art. 60 ust. 1 pkt 1 Upzp. Wątpliwości Sądu wzbudza posłużenie się w odniesieniu do części z tych działek wskazaniem na adres: ul. [...] (w uzasadnieniu decyzji I instancji, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, takie wskazanie dotyczyć ma działki, na której zlokalizowany jest warsztat samochodowy – uwaga Sądu). Na taki adres zresztą wskazuje sam skarżący kasacyjnie we wniesionym środku odwoławczym (s. 7 skargi kasacyjnej). Gdyby okazało się, że działki, które organy uznają za pozwalające przyjąć, że w sprawie został spełniony warunek z art. 60 ust. 1 pkt 1 Upzp, dostępne są jednak z innej drogi publicznej, niż działki inwestycyjne nr [...] i [...], to – w realiach tej sprawy – należałoby uznać, że warunek wynikający z cyt. przepisu nie został spełniony.

Z wyłuszczonych powodów, ponieważ w aktach sprawy brak bezspornych ustaleń faktycznych w powyższym zakresie, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. jest chybiony.

F. Trafny jest za to zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp – ale jedynie w takim zakresie, w jakim sąd pierwszej instancji odwołujący się do oznaczonych judykatów, sformułował stanowczy pogląd o obowiązku organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy do dokonania oceny, czy daną inwestycję usługową można uznać jako "nieuciążliwą", a w konsekwencji dokonania pod tym kątem oceny kontynuacji funkcji zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp.

Sąd pierwszej instancji, nie zgadzając się z orzeczeniami przywoływanymi w motywach zaskarżonej decyzji, a dotyczącymi zagadnienia warunków dopuszczalności lokalizowania zabudowy usługowej, w szczególności myjni samochodowych, w granicy z zabudową mieszkalną, sformułował w tym zakresie generalne stanowisko sprowadzające się do ustalenia katalogu pewnych wytycznych, gdy idzie o lokalizowanie zabudowy usługowej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej (s. 20 i n. uzasadnienia zaskarżonego wyroku – uwaga Sądu), oceniając planowane przedsięwzięcie jako usługę "uciążliwą", a w konkluzji formułując pogląd mający wiązać organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Tak obszernie wyłożonego stanowiska sądu a quo, gdy idzie o wykładnię i zastosowanie powyżej wskazanych przepisów Upzp, Sąd Naczelny w tym składzie nie podziela.

Niesporny jest brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym położone są działki inwestora, z tych względów określenie sposobu zagospodarowania terenu następować musiało w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Reguły wydawania takiej decyzji określają przepisy Upzp oraz wydane na ich podstawie przepisy wykonawcze. Zgodnie z art. 1 ust. 2 Upzp "W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; 6) walory ekonomiczne przestrzeni; 7) prawo własności; 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9) potrzeby interesu publicznego; 10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych; 11) zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej; 12) zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych; 13) potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności". Uwypuklenia wymaga, że zgodnie z art. 6 ust. 2 Upzp "Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Podkreślenia również wymaga, że do decyzji o warunkach zabudowy ma odpowiednie zastosowanie (por. art. 64 ust. 1 Upzp) art. 56 Upzp, wedle którego "Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego". Przywołanie tych regulacji uznać należy za celowe, a to w aspekcie braku akceptacji dla stanowiska sformułowanego w zaskarżonym wyroku odnośnie wykładni i zastosowania, podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego – art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp.

G. Istota stanowiska sądu pierwszej instancji w powyżej przywołanym zakresie sprowadzała się do sformułowania tezy, że planowana inwestycja ma charakter usługi "uciążliwej", "naturalnym miejscem lokalizowania" inwestycji w postaci bezdotykowych myjni samochodowych winno być bezwzględnie sąsiedztwo innej zabudowy usługowej, w konsekwencji przedmiotowa inwestycja nie może stanowić "właściwie pojmowanej kontynuacji funkcji zabudowy obszaru analizowanego". Wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp przyjętą w zaskarżonej decyzji sąd wojewódzki ocenił jako sprowadzającą się do "automatycznego aprobowania inwestycji znajdującej co najmniej jeden swój odpowiednik w obszarze analizowanym sąd pierwszej instancji ocenił, jako opartą na "dogmatyzmie" i abstrahującej od konieczności ustalenia takiego wzorca zagospodarowania obszaru analizowanego, który ma oparcie w rzeczywistych potrzebach ładu przestrzennego (s. 22 uzasadnienia zaskarżonego wyroku – uwaga Sądu).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp dokonany w zaskarżonym wyroku nie jest prawidłowy. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który Sąd w tym składzie podziela, że kontynuacja funkcji zabudowy rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z: 26 czerwca 2012 r., II OSK 586/11; 12 marca 2020 r., II OSK 243/19; 8 grudnia 2020 r., II OSK 2636/18; wyroki publik. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA.nsa.gov.pl). Sąd Naczelny w tym składzie przyłącza się do tych judykatów, w których uznawano, że co do reguły da się pogodzić funkcjonowanie bezobsługowej myjni samochodowej z występującą na analizowanym obszarze zabudową mieszkalną jednorodzinną – "Nie sposób jednocześnie przyjąć, by funkcjonowanie przedmiotowej myjni samochodowej samoobsługowej nie dawało się pogodzić z występującą w obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową jednorodzinną" (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., II OSK 779/17, LEX nr 2427484). Zaaprobować wypadnie i ten pogląd orzecznictwa, wedle którego inwestycja w postaci myjni samochodowej samoobsługowej wraz z niezbędnymi instalacjami należy do szeroko rozumianej obsługi komunikacyjnej, a zatem usługi współistniejącej z mieszkalnictwem, innymi usługami służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców miasta i stąd mieści się w pojęciu "usług ogólnomiejskich" (por. wyrok NSA z 28 listopada 2019 r., II OSK 2887/18, LEX nr 2866097). Podobne stanowisko zajmował NSA w wyroku z 30 sierpnia 2022 r., II OSK 2793/19 (CBOSA.nsa.gov.pl). W tym ostatnim judykacie podkreślano trafnie, że pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Do stwierdzenia, że zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego, którym służyć ma zasada określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, wystarczający jest jeden obiekt w analizowanym obszarze (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2012 r., II OSK 564/11, LEX nr 1252108). Zatem budowa myjni samochodowej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie może budzi wątpliwości prawnych (por. wyrok NSA z 10 października 2018 r., II OSK 2516/16, LEX nr 2737659). Dla rozstrzygnięcia tej sprawy istotnie ważne było ustalenie czy realizacja samoobsługowej myjni samochodowej nie wchodzi w kolizję z zabudową istniejącą i uzupełnia ją.

H. Sąd pierwszej instancji swoje stanowisko w zakresie braku podstaw do przyjęcia, że zachodzi kontynuacja funkcji zabudowy, obszernie argumentował poprzez podniesienie kwestii rodzaju planowanej usługi, przypisując jej kwantyfikator "uciążliwej". Rzecz jednak w tym, że takie działanie nie znajduje umocowania w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, jak również w kontekście potrzeby uwzględnienia praw, o których mowa w art. 6 ust. 2 Upzp. Odwoływanie się przez sąd pierwszej instancji do przykładów zaczerpniętych z judykatury, abstrahując iż przywołane w motywach zaskarżonego wyroku orzeczenia nie mogą stanowić źródła prawa i nie wiążą w przedmiotowej sprawie, jest nieskuteczne. Po pierwsze, wyroki te zapadły na tle innych stanów faktycznych i prawnych (wyrok II OSK 568/17 dotyczył inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego przeznaczonego dla świadczenia usług pogrzebowych: przechowywania zmarłych i organizowania uroczystości pożegnań zmarłych wraz z zapleczem biurowym oraz na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie chłodni do przechowywania ciał osób zmarłych, gdzie zabudowa usługowa w analizowanym obszarze znajdowała się wyłącznie na terenie należącej do inwestorów nieruchomości, stanowiąc jedynie uzupełnienie znajdującej się tam zabudowy mieszkaniowej; wyrok II OSK 1/09 dotyczył warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwumieszkaniowych w zabudowie bliźniaczej, z częścią usługowo-handlową; wyrok II OSK 134/07 dotyczył decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a związanej z inwestycją polegającą na zmianie sposobu użytkowania części istniejącego budynku hurtowni sprzętu i materiałów instalacyjnych na salę weselną; wyrok w sprawie II OSK 304/15 dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń po fabryce wódek na funkcję usługową (działalność rozrywkowo-gastronomiczną) w celu legalizacji; wyrok II OSK 1266/17 dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego garażu na zakład usługowo-handlowy (przy istniejącym budynku mieszkalnym); wyrok II SA/Kr 908/13 dotyczył zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na usługowy punkt skupu złomu stalowego i metali kolorowych.) Po drugie, formułowane w zaskarżonym wyroku wytyczne odnośnie obowiązku uwzględniania przez organy orzekające w sprawie warunków zabudowy stopnia "uciążliwości" przedsięwzięć, mających charakter usługowy, a mających być lokalizowanymi w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, mają charakter postulatywny, nie oparte są przy tym na obowiązujących regułach wydawania takich decyzji, opisanych w przepisach Upzp. Dodatkowy wypadnie zauważyć, że w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) występuje jako jedyne oznaczenie dotyczące rodzaju zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy – "zabudowa usługowa" (por. § 2 pkt 1 lit. b cyt. rozporządzenia), bez dodatkowego kwantyfikatora – np. "uciążliwa" lub "nieuciążliwa". To pośrednio wskazuje, że nie sposób nakładać na organy właściwe w sprawie ustalania warunków zabudowy obowiązku dokonywania oceny pod takim właśnie kątem, charakteru planowanej zabudowy usługowej i od tego uzależniać spełnienie warunku kontynuacji funkcji zabudowy z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. W przepisach Upzp brak jest ponadto takiego unormowania, które pozwalałaby w sposób całkowicie obiektywny oceniać oznaczone przedsięwzięcia pod kątem ich "uciążliwości", taki kwantyfikator może mieć przy tym charakter wysoce subiektywny. Nie sposób wszak wykluczyć, gdyby zaaprobować zasadniczą myśl sformułowaną przez sąd pierwszej instancji, że w szczególnych przypadkach np. lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej obok już istniejącej zabudowy usługowej, to zabudowa mieszkaniowa mogłaby być traktowana w kategorii "uciążliwej" dla już istniejącej zabudowy usługowej. Wyrażonego w zaskarżonym wyroku oczekiwania od organów administracji w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, że wedle własnego przekonania będą w stanie ocenić charakter planowanej zabudowy usługowej odnośnie jej "uciążliwości" i w tym aspekcie ocenić ziszczenie się warunku kontynuacji funkcji zabudowy, jest chybione.

Dodatkowym argumentem na rzecz odmiennego – niż zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku – kierunku rozumienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy, uzależniającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy o charakterze usługowym w obszarze graniczącym z zabudową mieszkaniową, jest sama procedura w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. W jej ramach sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy powierza się osobie posiadającej stosowne uprawnienia urbanistyczno-architektoniczne (por. art. 60 § 4 Upzp), a zasadnicze znaczenie ma sporządzenie tzw. analizy urbanistyczno-architektonicznej, to na jej podstawie dokonuje się m.in. analizy funkcji zabudowy. W myśl § 2 pkt 2 rozp. MI 2003 pod pojęciem funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. W sporządzonej w ramach przedmiotowej sprawy administracyjnej analizie, ziszczenie się tzw. dobrego sąsiedztwa, uwzględniając treść art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, organy upatrywały w zabudowie usługowej mającej charakter obsługi środków komunikacyjnych (warsztat samochodowy, zakład diagnostyki samochodowej, mechanika pojazdowa, stacja kontroli pojazdów). Sąd pierwszej instancji nie podważył przy tym ustalenia, że działki, na których znajdują się przywołane przez organy orzekające w sprawie obiekty usługowe dotyczące szeroko rozumianej obsługi pojazdów, znajdują się w obszarze analizowanym. Z tego względu nietrafne było przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że "uciążliwy" charakter planowanej inwestycji zdeterminować winien przyjęcie, że nie zachodził warunek z art. 61 ust. 1pkt 1 Upzp.

Dokonując w zaskarżonym wyroku generalizowania wytycznych odnośnie dopuszczalności zlokalizowania w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej nowej zabudowy usługowej i opowiadając się za koniecznością jej kwantyfikowania jako zabudowy "nieuciążliwej", sąd pierwszej instancji uwzględnił łącznie kilka okoliczności przeciwko uznaniu, że w przedmiotowej sprawie zachodzi kontynuacja funkcji zabudowy: nieuchronne towarzyszenie eksploatacji bezdotykowej myjni samochodowej różnego rodzaju emisji do otoczenia (w tym aspekcie powołano się na doświadczenie życiowe), niewielką powierzchnię działek inwestycyjnych oraz ograniczenie powierzchni inwestycyjnej, bezpośrednie sąsiadowanie terenu inwestycji z dwoma działkami zabudowanymi zabudową jednorodzinną (s. 21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W tym aspekcie i mając świadomość treści art. 6 ust. 1 pkt 1 Upzp odnośnie uprawnień inwestora do zabudowy nieruchomości, sąd wojewódzki eksponował, że to prawo inwestora do zabudowy następuje w granicach określonych ustawą, a granicy tej upatruje w normie art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Jak wskazano uprzednio w motywach niniejszego wyroku, dodatkowe kwantyfikowanie rodzaju usługi jako przesłanka dopuszczająca ziszczenie się warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w odniesieniu do stwierdzonej w obszarze analizowanym zabudowy usługowej, nie było – w realiach tej sprawy – uzasadnione. Sąd Naczelny w tym składzie nie podzielił przeto tych wywodów zawartych zaskarżonym w wyroku, w których sąd pierwszej instancji w istocie wykraczając poza literalne związanie prawem pozytywnym, starał się doprecyzować treści prawa stanowionego, takie działanie sąd u quo, które w piśmiennictwie określane jest mianem "prawa sędziowskiego"(por. np. D. Dąbek, Prawo sędziowskie w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2010, s. 79 i n.) – uwzględniając realia sprawy – nie mogło zostać uwzględnione. Z tego względu uznać należy, że doszło do naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp, skoro okoliczności wywiedzione w zaskarżonym wyroku, a mające ograniczać prawo zabudowy inwestora, nie zostały powiązane z chronionym prawem interesem publicznym oraz osób trzecich.

I. Z wyłożonych względów i przyjmując, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiadał prawu, oraz działając w tym zakresie na podstawie art. 184 Ppsa, orzeczono, jak w pkt 1 sentencji niniejszego wyroku.

Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę ustali na potrzeby rozstrzygnięcia, która działka (które działki) ujęte w obszarze analizowanym, mające stanowić podstawę oceny ziszczenia się warunku kontynuacji funkcji zabudowy, dostępna miałaby być (dostępne miałyby być) z tej samej drogi publicznej, co działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym. Wyniki tego postępowania wyjaśniającego organ utrwali w aktach sprawy, zamieszczając także jednoznacznie czytelną mapę z naniesionymi ulicami i ich nazwami. W zależności od tych ustaleń organ I instancji wyda stosowną decyzję, uwzględniając stanowisko wyrażone w tym względzie w szczególności w pkt E niniejszego uzasadnienia. Organ pominie natomiast wytyczne zawarte w wyroku IV SA/Wa 1341/19 w takim zakresie, w jakim wiążąca jest ocena prawna wyrażona w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

J. Uwzględniając treść rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 sentencji niniejszego wyroku i jego motywy, uznać należało, że zachodzi podstawa do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości – art. 207 § 2 Ppsa.