Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 532/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2025-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust 1 pkt 1, ust. 3, art. 40 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 6 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Asystent sędziego Beata Drożdż, Protokolant, w składzie następującym: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2025 roku sprawy ze skargi U. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 16 maja 2024 roku nr SKO.4163.21.2024 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 16 maja 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej: SKO, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania U. D. (dalej: skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi (dalej: organ I instancji) z 6 marca 2024 r. o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320, dalej u.d.p.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu 4 marca 2024 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. S. (dz. nr [...], obręb [...]) na wysokości posesji nr 72, celem funkcjonowania obiektu handlowego o powierzchni 22,32 m2, w okresie od 1 marca 2024 r. do 31 marca 2024 r. Decyzją z 6 marca 2024 r. organ I instancji nie zezwolił skarżącej, prowadzącej działalność gospodarczą "U. D. Ł. S. 72", na zajęcie pasa drogowego celem funkcjonowania urządzenia obcego: obiektu handlowego o powierzchni 22,32 m2 w pasie drogi powiatowej w dz. B. ulicy S. (dz. Nr [...], obręb [...]) na wysokości posesji nr 72 w okresie od 1 marca 2024 r. do 31 marca 2024 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że począwszy od 1 stycznia 2021 r. zarządca drogi konsekwentnie odmawia stronie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem funkcjonowania obiektu handlowego. Ostatnią decyzją, tj. z 9 lutego 2024 r. organ nie udzielił stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 lutego 2024 r. do 29 lutego 2024 r. Od wszystkich decyzji zarządcy drogi strona wnosiła odwołania do SKO, które utrzymywało w mocy decyzje zarządcy drogi o odmowie zezwolenia na funkcjonowanie obiektu handlowego w pasie drogowym ul. S.. W odwołaniach skarżąca konsekwentnie podnosiła, że posiada zgodę na bezterminowe użytkowanie terenu. W aktach brak jest natomiast dokumentów potwierdzających tę okoliczność, a bezterminowe użytkowanie terenu, na które powołuje się strona, dotyczy warunków pozwolenia na budowę, wydanego w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Organ podkreślił, że z analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że decyzjami z 4 lipca 1991 r. oraz z 29 grudnia 1994 r. udzielono skarżącej pozwolenia na budowę i rozbudowę pawilonu handlowego typu "[...]" przy ul. S.. W ww. decyzjach zapisano o "usytuowaniu kiosku jako prowizorium na 3 lata" na okres wyznaczonej przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich dzierżawy. Następnie decyzją z 9 października 2001 r. uchylono ww. decyzje w części określającej czas użytkowania pawilonu handlowego przy ul. S. 72, wskazując, że zgodnie z wnioskiem strony zmieniono decyzję w części dotyczącej terminu użytkowania na czas nieokreślony, załączając zgodę właściwego organu na zajęcie pasa drogowego. W dniu 31 lipca 1992 r. pomiędzy Wojewódzką Dyrekcją Dróg Miejskich w Łodzi a skarżącą została zawarta pierwsza umowa dzierżawy na ustawienie tymczasowego pawilonu handlowego przy ul. S. 72 do 31grudnia 1993 r. W dniu 31 grudnia 1993 r. został zawarty aneks do umowy określający termin dzierżawy od 1 stycznia 1994 r. do 31 grudnia 1995 r., a 19 stycznia 1995 r. zawarty został kolejny aneks, którego stroną było Miasto Łódź. W związku z wnioskiem skarżącej z 27 grudnia 1995 r. o przedłużenie dzierżawy gruntu ww. działki, 23 stycznia 1996 r. Urząd Miasta Łodzi Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami zawarł ze stroną kolejną umowę dzierżawy na czas od 1 stycznia 1996 r. do 31 grudnia 1997 r. W § 1 ust. 2 ww. umowy strony zawarły porozumienie, że z dniem 31 grudnia 1997 r. umowa dzierżawy wygasa. Zatem do końca grudnia 1997 r. Miasto Łódź łączył ze skarżącą stosunek dzierżawy działki gruntu położonej przy ul. S. 72 w Ł.. Natomiast od stycznia 1998 r. do dnia dzisiejszego właściwy zarządca drogi wydaje na wniosek strony decyzje administracyjne na zajęcie pasa drogowego, zgodnie z obowiązującym prawem. Skarżąca nie kwestionowała nigdy faktu zajęcia pasa drogowego i przez ponad 20 lat wydawane były decyzje na zajęcie pasa drogowego w oparciu o art. 40 ustawy, od których nie wnosiła odwołań.

Zdaniem zarządcy drogi zajęcie terenu pod obiektem handlowym będącym własnością strony może odbywać się wyłącznie w drodze wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 40 ustawy. Zajmowany teren stanowi pas drogowy drogi publicznej, a ustawodawca przewidział dwa różne tryby oddawania do korzystania przedsiębiorcom i innym osobom przez zarządcę drogi gruntów położonych w pasie drogi. Tryb cywilnoprawny (umowy) określony został w art. 22 ust. 2 ustawy, a tryb administracyjny reguluje art. 40 (zezwolenie zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej).

Zarządca drogi, mając na względzie słuszny interes społeczny, nie wyraża zgody na pozostawienie obiektu w pasie drogowym drogi powiatowej ul. S., zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem [...], w obrębie [...]. Powodem odmowy wydania zezwolenia jest fakt, że skarżąca w związku z pozostawaniem obiektu handlowego w pasie drogowym posiada zadłużenie względem organu, które na dzień 6 marca 2024 r. wynosi 143 857,95 zł wraz z odsetkami. Skarżąca nie wnosząc należnych opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego narusza interes Gminy Miasta Łódź, powodując brak wpływu środków finansowych do budżetu miasta i stawia się w uprzywilejowanej pozycji w odniesieniu do podmiotów, które uzyskują zezwolenia i wnoszą należne opłaty.

W obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi drogowemu. Do tej zasady są dostosowane dalsze regulacje ustawowe, w tym m.in. art. 39 ust. 1, wyrażający ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności m.in. zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1). Od powyższego zakazu wyjątki dopuszcza art. 39 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 7, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w oparciu o art. 40 ust. 1 ustawy jest możliwe jedynie w szczególnych wypadkach i pod warunkiem, że zajęcie nie będzie kolidowało z realizacją zasadniczych funkcji pasa drogowego oraz obowiązków wykonywanych w stosunku do niego przez zarządcę drogi, do których należą m.in. utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Umieszczone zatem w pasach drogowych obiekty handlowe mogą pozostać jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, za zgodą zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej lub umowy. Jest to decyzja uznaniowa i zarządca drogi nie ma obowiązku udzielać zgody na zajęcie pasa drogowego. Fakt otrzymywania w okresie wcześniejszym zezwoleń na zajęcie pasa drogowego dla pozostawania obiektu w danym miejscu nie powoduje powstania po stronie wnioskodawcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a po stronie zarządcy drogi obowiązku każdorazowego udzielenia zezwolenia w każdym następnym okresie. Użytkownik pasa drogowego, posiadający zezwolenie na jego zajęcie, musi się liczyć z tym, że takie zezwolenia mają charakter czasowy.

W ocenie zarządcy drogi pozostawanie w pasie drogowym ww. obiektu, którego właściciel posiada zadłużenie finansowe na rzecz Miasta Łódź, w żadnym razie nie może zostać uznane jako przypadek szczególny i uzasadniony, przeważający nad interesem społecznym, polegającym m.in. na nieskrępowanym dostępie do przestrzeni publicznej. Jego ograniczenie, związane z pozostawaniem obiektu w pasie drogowym ulicy S., jest zatem nieuzasadnione.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od tej decyzji SKO decyzją z 16 maja 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że w świetle dokonanych przez zarządcę drogi ustaleń nie budzi wątpliwości, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżąca nie dysponowała terenem w obrębie pasa drogowego na podstawie umowie cywilnoprawnej. W świetle zgromadzonych przez zarządcę drogi dokumentów bezspornym jest, że umowa dzierżawy, na którą powołuje się skarżąca, łącząca ją z właścicielem terenu pod pawilonem handlowym zlokalizowanym przy ul. S. 72, wygasła 31 grudnia 1997 r.

Kolegium podkreśliło, że od 1 stycznia 1998 r. na wniosek skarżącej zarządca ul. S. wydaje na jej rzecz kolejne zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. S. w Ł. (działka [...]) pod obiekt handlowy/usługowy o powierzchni 22,32 m2. Zatem skoro w dniu złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. S. w Ł. (dz. [...]) skarżąca nie legitymowała się ważną umową dzierżawy gruntu pod pawilonem, to nie ulega wątpliwości, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 40 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, dotyczy między innymi zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności, w celach innych niż prowadzenie robót w pasie drogowym, czy też umieszczania w tym pasie urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 4).

Decyzja wydawana na podstawie art. 40 ustawy, rozstrzygająca w przedmiocie wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, jest decyzją uznaniową. W niniejszej sprawie z treści wniosku nie wynika żaden "szczególnie uzasadniony przypadek" przemawiający za wydaniem decyzji pozytywnej, a w szczególności przypadkiem tym nie może być prowadzenie od dłuższego czasu działalności gospodarczej przez wnioskodawczynię. Wręcz przeciwnie, zdaniem Kolegium, istnienie po stronie skarżącej wysokiego zadłużenia z tytułu opłat za wydane wcześniej na jej rzecz zezwolenia na zajęcie pasa drogowego tej samej drogi publicznej, na ten sam cel, może być przesłanką odmowy wydania zezwolenia na kolejny okres. Skoro bowiem zarządca drogi zobowiązany jest m.in. do utrzymywania dróg, to za racjonalną i nieprzekraczającą granic uznania administracyjnego uznać należy odmowę udzielenia zezwolenia podmiotowi, który od wielu lat zalega z opłatami z tego tytułu, a które to opłaty służą realizacji zadań zarządcy drogi.

Kolegium podkreśliło, że bezsporne jest, że decyzją z 9 października 2001 r. organ I instancji zmienił na wniosek skarżącej decyzje o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na rozbudowę pawilonu handlowego (tj. z 4 lipca 1991 r. i z 29 grudnia 1994 r.). Zmiana dotyczyła terminu użytkowania pawilonu handlowego, a nie użytkowania terenu pod pawilonem.

W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, 7, 8, 9 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, naruszenia reguł dowodowych wskazanych w art. 77 k.p.a., 81 k.p.a. w związku z dowolną interpretacją art. 40 ustawy i stanu faktycznego sprawy. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że płaci podatek od nieruchomości za teren pod jej obiektem budowlanym, stąd nie rozumie wielokrotnej (począwszy od 1 stycznia 2021 r.) odmowy wydania zezwolenia na zajęcie tej działki, którą uznano za pas drogowy. Przez wiele lat płaciła za zajęcie "pasa drogowego", lecz uznała, że skoro Prezydent Miasta Łodzi przesyła jej do opłacenia podatek od nieruchomości, to w kwestii comiesięcznych zgód organ w końcu wyda zezwolenie bez wnoszenia opłaty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy S. na wysokości posesji nr 72 o powierzchni 22,32 m2 (działka nr [...]) w okresie od 1 marca 2024 r. do 31 marca 2021 r.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320), dalej ustawa. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1). W myśl art. 39 ust. 3 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Zgodnie z art.40 ust. 1 ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W myśl art.40 ust. 2 ustawy zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że decyzje administracyjne w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydawane są na podstawie art.39 ust.3 w związku z art.40 ust.1 i 2 ustawy. W art. 39 ust. 1 pkt 1 ustanowiono generalny zakaz umieszczania w pasie drogowym między innymi urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zatem zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia) na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie takie ma charakter czasowy. Dlatego też w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy zlokalizowanie określonego obiektu lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w konkretnym miejscu stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy. To na podmiocie występującym o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego spoczywa ciężar wykazania zaistnienia po jego stronie szczególnych, wyjątkowych okoliczności, które uzasadniają w konkretnym przypadku odstąpienie od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy (por. wyroki NSA z 19 listopada 2020 r., II GSK 689/20, z 20 listopada 2018 r., II GSK 1489/18, z 3 marca 2022 r., II GSK 1794/18, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 listopada 2019 r., II SA/Rz 763/19, wyrok WSA w Krakowie z 29 marca 2017 r., III SA/Kr 1751/16, wyroki WSA w Warszawie z 4 stycznia 2018 r., IV SA/Wa 1405/17, z 29 czerwca 2021 r., IV SA/Wa 1115/21).

Decyzja o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ma charakter uznaniowy. Uznaniowość decyzji nie może jednak oznaczać dowolności rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji (zezwolenia) lub jego odmowa musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek wydania zezwolenia i ich analizą – z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Dopiero w takich warunkach podjęta decyzja uznaniowa może być uznana nie za decyzję dowolną, lecz mieszczącą się w granicach uznania administracyjnego Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji. Z kolei uzasadnienie takich decyzji, szczególnie negatywnych dla strony, powinno być przekonywująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W przypadku decyzji uznaniowej organ zobowiązany jest w sposób czytelny, umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy S. na wysokości posesji nr 72 polegające na umieszczeniu w pasie drogowym obiektu handlowego w postaci kwiaciarni.

W ocenie sądu organy administracji słusznie odmówiły skarżącej uwzględnienia jej wniosku gdyż nie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający udzielenie takiego zezwolenia. W ustawie o drogach publicznych przewidziano dwa różne tryby oddania do korzystania gruntów położonych w pasie drogowym różnym podmiotom przez zarządcę drogi. Pierwszy to tryb cywilnoprawny (na podstawie umowy) określony w art. 22 ust. 2 oraz drugi administracyjnoprawny (udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w drodze decyzji administracyjnej) uregulowany w art.40. Zastosowanie jednego z tych trybów wyklucza drugi z nich (por. wyrok NSA z 25 marca 2014 r., II GSK 109/13).

W rozpoznanej sprawie skarżąca nie posiada tytułu prawnego do gruntu, na którym usytuowany jest obiekt handlowy. W szczególności nie ma ważnej umowy dzierżawy wymienionego gruntu. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego 31 lipca 1992 r. skarżąca zawarła z Wojewódzką Dyrekcją Dróg Miejskich w Łodzi umowę dzierżawy gruntu pod pawilonem handlowym przy ul. S. 72 na okres do 31 grudnia 1993 r. Aneksem z 21 grudnia 1993 r. okres dzierżawy przedłużono do 31 grudnia 1995 r., zaznaczając, że z tym dniem umowa dzierżawy wygasa. Następnie w 27 grudnia 1995 r. strony zawarły nową umowę dzierżawy tego samego gruntu na okres do 31 grudnia 1997 r., zaznaczając w § 1 ust. 2 umowy, że dzierżawa wygasa z dniem 31 grudnia 1997 r. Po 31 grudnia 1997 r. strony nie zawarły już nowej umowy dzierżawy, co oznacza, że od 1 stycznia 1998 r. skarżąca przestała być dzierżawcą, a więc nie dysponowała już terenem gruntu pod pawilonem handlowym na podstawie umowy cywilnoprawnej. Od tego dnia (tzn. od 1 stycznia 1998 r.) wydawano jej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wnioski skarżącej o wydanie jej takich zezwoleń były uwzględniane aż do 31 grudnia 2020 r. Zaznaczyć należy, że wnioski takie byłyby nieuzasadnione, gdyby skarżąca dysponowała umową dzierżawy gruntu po 1 stycznia 1998 r., lecz skarżąca po tym dniu taką umową nie dysponowała. Innymi słowy, począwszy od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2020 r. skarżąca zajmowała pas drogowy pod pawilonem handlowym uzyskując zezwolenie w trybie administracyjnym, tj. na podstawie decyzji administracyjnych wydawanych w oparciu o art. 40 ustawy.

Przyczyną odmowy udzielenia skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego było zadłużenie skarżącej z tytułu zaległych opłat za zajęcie pasa drogowego we wcześniejszych okresach. Na dzień 6 marca 2024 r. zadłużenie to było wysokie i wynosiło wraz z odsetkami 143 857,95 zł. W ocenie Sądu istnienie takiego zadłużenia uzasadniało odmowę uwzględnienia wniosku skarżącej o wydanie jej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres (tzn. na okres od 1 do 31 marca 2024 r.). Podkreślić należy, że organy administracji z tej przyczyny odmawiały skarżącej wydawania takich zezwoleń już od 1 stycznia 2021 r. W przekonaniu Sądu nie może być tak, że w sytuacji nieuiszczania przez konkretny podmiot opłat za zajęcie pasa drogowego we wcześniejszym okresie, uzyskuje on kolejne zezwolenie na zajęcie pasa w następnym okresie.

Należy zaznaczyć, że zarządca drogi jest obowiązany między innymi do utrzymywania dróg (tzn. ich remontów, konserwacji, przebudowy, napraw, itp.), a środki na ten cel pochodzą m. in. z opłat za zajmowanie pasa drogowego przez poszczególne podmioty. Skoro zatem skarżąca zalega z uiszczaniem takich opłat, to tym samym zarządca drogi dysponuje mniejszymi środkami na realizację zadań, do których jest zobowiązany. W takiej sytuacji decyzja organu administracji odmawiająca udzielenia skarżącej kolejnego zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego jest racjonalna i uzasadniona. W ocenie Sądu nie przekracza ona granic uznania administracyjnego.

Skarżąca nie wykazała istnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" przemawiającego za uwzględnieniem jej wniosku. Za taki "szczególnie uzasadniony przypadek" nie można uznać okoliczności, że skarżąca od wielu lat posiada kwiaciarnię w tym samym miejscu. Okoliczność ta nie oznacza automatycznie, że powinna ona otrzymać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres. Obowiązkiem skarżącej było systematyczne uiszczanie opłat za zajęcie pasa drogowego, lecz skarżąca tego nie czyniła, wskutek czego powstało duże zadłużenie. Istnienie dużej zaległości z tego tytułu przemawiało przeciwko udzieleniu skarżącej kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na następny okres.

W niniejszej sprawie nie ma prawnego znaczenia okoliczność podniesiona w skardze, że skarżąca co roku uiszcza podatek od nieruchomości w związku z zajmowaniem gruntu na prowadzenie działalności gospodarczej. Podatek od nieruchomości jest opłacany na podstawie ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych i płaci go każdy posiadacz nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego, w tym także posiadacz bez tytułu prawnego (art. 3 ust. 1 pkt 4b). Skarżąca zajmuje nieruchomość na działce nr 187/1 w związku z prowadzaniem działalności gospodarczej i choć nie ma do tego tytułu prawnego - jest zobowiązana do zapłaty podatku. Kwestia podatku od nieruchomości nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zarzut skargi w tym zakresie nie jest zasadny.

Reasumując sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Organy administracji, wydając swoje rozstrzygnięcia, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, zaś skarżąca nie wykazała, że w stosunku do niej występuje "szczególnie uzasadniony przypadek", dający podstawę do uwzględnienia jej wniosku. Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu (art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024 r. poz. 935).

eg