Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1003/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 24 września 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. B. i S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1252/08 w sprawie ze skargi R. B. i S. B. na uchwałę Rady Gminy Mierzęcice z dnia 29 maja 2008 r. nr XX/111/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. B. i S. B. solidarnie na rzecz Gminy Mierzęcice kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpoznając skargę R. B. i S. B. na uchwałę Rady Gminy Mierzęcice z 29 maja 2008 r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność § 4 ust. 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zwrotu "lub powodujących konflikty społeczne" i oddalił skargę w pozostałej części. Ponadto zasądził od Gminy Mierzęcice na rzecz skarżących 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że skarżący w skardze kwestionowali § 4 ust. 1 pkt 7 oraz § 12 ust. 6 lit. b zaskarżonej uchwały. Twierdzili, że są właścicielami nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] (działka nr [...]) objętej zaskarżonym planem i zaliczonej w tym planie do terenów oznaczonych symbolem 7U-MN oraz że kwestionowane postanowienia tego planu naruszają ich prawo własności. W § 4 ust. 1 pkt 7 zaskarżonego planu ustanowiono bowiem zakaz lokalizacji na obszarze objętym planem obiektów i urządzeń mogących pogorszyć stan środowiska, stanowiących uciążliwość dla mieszkańców lub powodujących konflikty społeczne, zaś w § 12 ust. 6 lit. b, ustalając szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 7U-MN, postanowiono, że na tym terenie możliwe będzie realizowanie usług nie wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Odnośnie do kwestionowanego § 4 ust. 1 pkt 7 planu argumentowali, że wprowadza on ograniczenie przysługującego im prawa własności uchybiając zasadzie proporcjonalności. Wywodzili, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Powołując się na poglądy doktryny wskazali, że przywołany przepis Konstytucji formułuje cztery warunki dotyczące ograniczania konstytucyjnych praw i wolności, a to przesłankę formalną (wyłączność ustawy), przesłankę materialną (katalog wartości uzasadniających ograniczenie), przesłankę proporcjonalności (konieczność ograniczenia w demokratycznym państwie prawnym) oraz zakaz naruszenia istoty wolności i praw. Twierdzili, że w art. 64 ust. 3 Konstytucji dotyczącym ograniczeń w wykonywaniu prawa własności powtórzone zostały pierwsza i ostatnia z wyliczonych przesłanek, jednakże pozostałe przesłanki dotyczące zasady proporcjonalności oraz wartości uzasadniających ograniczenie praw podmiotowych powinny być także brane pod uwagę przy ograniczaniu prawa własności. W tym zakresie odwołali się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r. w sprawie P 2/98. Podnieśli, że ograniczenie prawa własności wprowadzone § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały znajduje formalne oparcie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże w ich ocenie brak było materialnych podstaw do ograniczenia ich prawa przez wprowadzenie do planu zapisu zakazującego realizacji inwestycji "powodujących konflikty społeczne". Ich zdaniem zapis taki nie służy bowiem zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego, ochrony środowiska, zdrowia czy moralności publicznej oraz ochronie wolności i praw innych osób. Wskazali, że konflikt związany z realizacją inwestycji winien być rozstrzygany w oparciu o pozytywne przesłanki, zaś kwestionowany zapis planu przenosi jego rozstrzygnięcie na grunt subiektywny, powodując, że w przypadku sprzeciwu społecznego inwestycja nie może być realizowana. Tym samym wystarczy powstanie konfliktu w oparciu o subiektywne przekonania części społeczności, aby inwestycja nie doszła do skutku. W ocenie skarżących § 4 ust. 1 pkt 7 łamie zasadę konieczności i proporcjonalności. Likwidowaniu konfliktów społecznych oraz godzeniu sprzecznych interesów w procesie inwestycyjnym służą odpowiednie regulacje prawne pozwalające w oparciu o obiektywne kryteria ważyć prawa i wolności rożnych osób, a nie wprowadzanie normy likwidującej konflikt społeczny poprzez ingerencję jedynie w prawa i wolności jednej strony. Ponadto porównanie wreszcie prawa, w które zapis ten ingeruje i interesów, które on chroni wskazuje na złamanie zasady proporcjonalności.

Odnosząc się do § 12 ust. 6 lit. b planu miejscowego skarżący wskazali, że zapis ten ogranicza możliwość realizacji przez nich niektórych przedsięwzięć oraz stwarza niepewność co do tego jakie przedsięwzięcia mogą być na ich nieruchomości realizowane. W ich ocenie ten przepis planu narusza także art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem nie określa w sposób jednoznaczny warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołując się na art. 51 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska skarżący wskazali, że obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może wynikać z mocy prawa, ale także może być nałożony decyzją wójta. Tym samym w wielu przypadkach to nie plan decydować będzie o możliwości realizacji przedsięwzięć na ich nieruchomości lecz postanowienie wójta stwierdzające obowiązek sporządzenia raportu. W konsekwencji redakcja § 12 ust. 6 lit. b planu powoduje, że wynikająca z tego przepisu norma ma charakter otwarty, co stoi w sprzeczności z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wnosząc o oddalenie skargi Rada Gminy wskazała, że w jej ocenie zaskarżony § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały nie narusza zasady proporcjonalności. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności zawarte w planie miejscowym są uzasadnione w demokratycznym państwie prawa, bowiem zostały określone w zgodzie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wynikają wprost z tej ustawy. Wskazano, że kwestionowany zapis zakazujący realizacji inwestycji powodujących konflikty społeczne służy przede wszystkim zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego, gdyż nie można jednoznacznie wykluczyć przypadków skrajnych, kiedy konflikty społeczne mogą osiągnąć rozmiary zagrażające porządkowi społecznemu. W planie nie określono także, jakiego rodzaju obiekty zakazuje się realizować na objętym nim terenie, a zatem nie można mówić, że ogranicza on realizację wszystkich inwestycji mogących wywoływać konflikty społeczne. Tym samym zdaniem organu kwestionowany § 4 ust. 1 pkt 7 planu miejscowego nie narusza zasady konieczności i proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności. Rada Gminy Mierzęcice wskazała także, że zarówno ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i Prawo o ochronie środowiska zapewniają udział społeczeństwa w procedurze sporządzania planów miejscowych. Tym samym niezgodne z oczekiwaniami mieszkańców przeznaczenie terenów objętych planem może być negowane w toku procedury planistycznej.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia § 12 ust. 6 lit. b uchwały poprzez zastosowanie normy otwartej i niedookreślonej Rada Gminy wskazała, że przepis ten stanowi rozwinięcie ogólnych ustaleń w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zawartych w rozdziale 2 uchwały, a w szczególności w jej § 4 ust. 1 pkt 7. Dookreśla on podstawowe przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem 7U-MN, m.in. poprzez wskazanie, że nie mogą być na tym obszarze realizowane przedsięwzięcia wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska.

Wyjaśniając podstawy rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podzielił zarzut skargi dotyczący § 4 ust. 1 pkt 7 in fine zaskarżonej uchwały, zgadzając się z twierdzeniem, że regulacja ta narusza zasady konieczności i proporcjonalności wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Odnośnie do § 12 ust. 6 lit. b zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji uznał, że redakcja tego przepisu nie narusza art. 31 ust. 3 oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. W szczególności przepis ten jest zgodny z zasadami proporcjonalności, konieczności i określoności, gdyż ograniczenie prawa własności wprowadzone tym przepisem związane jest z konstytucyjną wartością, jaką stanowi ochrona środowiska. Sąd wskazał, że przepis ten wykładany a contrario wprowadza zakaz realizacji usług wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska. Stanowi on tym samym rozwinięcie zakazu wprowadzonego § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały, w którym jest mowa o inwestycjach mogących pogorszyć stan środowiska. Odwołuje się do ustawowej regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 i ust. 2 Prawa ochrony środowiska. W oparciu o delegację zamieszczoną w art. 51 ust. 8 tej ustawy Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Tym samym za pozbawiony podstaw Sąd pierwszej instancji uznał zarzut skarżących, że kwestionowany przepis narusza art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie sposobu zagospodarowania terenu za pomocą normy otwartej i niedookreślonej. Sąd zgodził się przy tym z twierdzeniem skarżących, że dopuszczalność w związku z takimi zapisami planu realizacji szeregu usług na ich nieruchomości będzie uzależniona od tego czy organ ochrony środowiska nałoży na nich obowiązek sporządzenia raportu. Wskazał jednak, że organ ochrony środowiska wydając postanowienie nakładające obowiązek sporządzenia raportu nie może uczynić tego w sposób arbitralny, gdyż jest on w tej kwestii związany przepisami wspomnianego rozporządzenia, gdzie wymienione zostały enumeratywnie przedsięwzięcia, których realizacja może wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (§ 3 ust. 1) oraz przypadki, w których zmiany dokonywane w obiektach mogą zostać zakwalifikowane jako przedsięwzięcia mogące wymagać sporządzenia takiego raportu (§ 3 ust. 2).

Sąd pierwszej instancji dostrzegł pewne wątpliwości dotyczące aktualnej wykładni kwestionowanego przepisu związane z utratą z dniem 15 listopada 2008 r. mocy obowiązującej przepisów zamieszczonych w tytule I, działu VI, rozdziału II Prawa ochrony środowiska. Wskazał więc, że obecnie problematykę związaną z oceną, jaką może wywrzeć na środowisko realizacja konkretnych zamierzeń reguluje ustawa z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Analizując przepisy tej ustawy Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że także w świetle aktualnie obowiązujących przepisów § 12 ust. 6 lit. b uchwały nie zawiera normy otwartej i niedookreślonej, a tym samym nieuzasadniony jest zarzut naruszenia tym przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wyrok Sądu pierwszej instancji skarżący zaskarżali skargą kasacyjną w części dotyczącej oddalenia ich skargi.

Jako podstawy skargi kasacyjnej przytoczono naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, mianowicie:

- błędną wykładnię art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji przez przyjęcie, że zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidujący możliwość realizacji na nieruchomości wyłącznie usług nie wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska nie narusza zasady konieczności.

- błędną wykładnię art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2009 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 2 Konstytucji, przez przyjęcie, że wymóg określoności zapisów planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na uzależnienie dopuszczalności realizacji inwestycji od zapadającego w toku procesu inwestycyjnego postanowienia organu administracji, z którego wynika obowiązek przedłożenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

W oparciu o przytoczone podstawy skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i stwierdzenie nieważności § 12 ust. 6 lit. b zaskarżonej uchwały, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że spór pomiędzy skarżącymi a organem administracji, w części w jakiej wyrok został zaskarżony, dotyczy dopuszczalności zakresu ograniczenia prawa własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz "techniki legislacyjnej", za pomocą której to ograniczenie zostało wprowadzone. Zaznaczono też, że § 12 ust. 6 lit. b planu należy odnosić zarówno do Prawa ochrony środowiska w brzmieniu sprzed 15 listopada 2008 r., jak i do nowej ustawy, gdyż uchylone przepisy Prawa ochrony środowiska, na podstawie art. 154 nowej ustawy, obowiązują nadal w odniesieniu do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie i nie zakończonych decyzją ostateczną. Przepisy te obowiązują zatem nadal w odniesieniu do toczącego się z wniosku skarżących postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania i rozbudowie parteru budynku produkcyjnego na zakład pogrzebowy z krematorium przy ul. [...] w P.. Jednocześnie, gdyby skarżący obecnie chcieli rozpocząć nowy proces inwestycyjny, to podlegałby on regulacjom nowej ustawy. Stąd, postanowienia planu powinny być rozpatrywane w odniesieniu do obu tych aktów prawnych.

Dalej wywiedziono, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że § 12 ust. 6 lit. b planu ogranicza prawo własności w sposób nie naruszający konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Wskazano, że takie stanowisko Sądu wynika z błędnej wykładni art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, dla ustalenia, czy w danym wypadku nie zachodzi nadmierność ingerencji w konstytucyjne prawa lub wolności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, 3) czy efekty wprowadzenia tej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Odpowiednio można mówić o kryteriach przydatności, konieczności i proporcjonalności sensu stricto.

Skarżący wskazali, że z uzasadnienia skarżonego wyroku wynika, że Sąd utożsamia ochronę wartości konstytucyjnych przez badany przepis ze spełnianiem przez ten przepis kryterium konieczności i proporcjonalności. Taką wykładnię art. 31 ust. 3 Konstytucji uznali za wadliwą, ponieważ przepis ten wymaga, by regulacje ograniczające konstytucyjne prawa i wolności nie tylko służyły ochronie innych konstytucyjnych wartości, ale także nie ingerowały w prawa i wolności w sposób naruszający zasadę proporcjonalności. Konstytucja nie pozostawia prawodawcy pełnej swobody w zakresie tego jak dalece może ingerować w konstytucyjne prawa i wolności, nawet wtedy, gdy chroni inne dobra, którym przyznana jest ochrona konstytucyjna. Konstytucja przewiduje mechanizm ważenia tych dóbr jakim jest zasada proporcjonalności w skład której wchodzi zasada konieczności i proporcjonalności sensu stricto.

Zdaniem skarżących kwestionowany zapis narusza kryterium konieczności. Odwołuje się bowiem do obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Obowiązek ten w odniesieniu do określonej grupy przedsięwzięć inwestycyjnych wynika wprost z ustawy, a w odniesieniu do innej, szerszej grupy przedsięwzięć, może być konsekwencją wydania postanowienia nakładającego obowiązek sporządzenia raportu (na gruncie uchylonej ustawy), bądź postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (na gruncie nowej ustawy). Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem w oparciu, o który dokonuje się oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Samo wystąpienie obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie świadczy o tym, że przedsięwzięcie oddziałuje negatywnie na środowisko. Widać to na gruncie nowej ustawy, gdzie ustawodawca dzieli przedsięwzięcia na mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 nowej ustawy). Do pierwszej grupy zaliczane są przedsięwzięcia, które ze względu na swą specyfikę zawsze znacząco oddziałują na środowisko. Natomiast, do drugiej grupy zaliczane są przedsięwzięcia, które potencjalnie mogą się charakteryzować takim oddziaływaniem. To, że dany rodzaj przedsięwzięcia uznany został za potencjalnie mogący znacząco oddziaływać na środowisko nie oznacza, że konkretna inwestycja tego rodzaju w ogóle będzie oddziaływała na środowisko. Do tej grupy przedsięwzięć zaliczone zostały bowiem inwestycje, które w konkretnych wypadkach na środowisko mogą nie oddziaływać. Występowanie obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie jest równoznaczne z występowaniem takiego negatywnego oddziaływania. Okoliczność tą, jak i ewentualnie zakres negatywnego oddziaływania, ma dopiero ustalić postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w którym kluczowym dokumentem jest raport.

W świetle powyższego, uzależnienie możliwości realizacji inwestycji od tego czy wystąpi obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, powoduje, że inwestycje nie mogą być realizowane zanim zostanie ustalone, że in concreto stanowią one zagrożenie dla środowiska. Taki mechanizm służący ochronie środowiska jest nieuprawnioną "drogą na skróty". W niektórych wypadkach, dopuszczalne będzie ustanowienie w planie miejscowym zakazu realizacji inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Tak też dzieje się na gruncie § 4 ust. 1 pkt 7 planu, którego treści skarżący nie kwestionują. Niemniej jednak, ocena czy inwestycja może pogorszyć stan środowiska dokonuje się w świetle tego zapisu in concreto. Jeżeli w oparciu o realia konkretnego przedsięwzięcia okaże się, że inwestycja może pogorszyć stan środowiska, to nie będzie mogła być realizowana. Nie jest natomiast konieczne wprowadzanie regulacji uniemożliwiającej realizację inwestycji zanim rzeczywiście okaże się, że może ona negatywnie oddziaływać na środowisko. Dlatego, wbrew stanowisku Sądu opartemu o błędną wykładnię art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji, zapis § 12 ust. 6 lit. b planu narusza zasadę konieczności.

Odnosząc się do tezy, że § 12 ust. 6 lit. b planu nie narusza zasady określoności wskazano, że zasada określoności wynikająca z zasady demokratycznego państwa prawnego wymaga aby przepis prawa pozwalał na identyfikację wynikających z niego praw i obowiązków. Nabiera ona istotnego znaczenia m. in. w odniesieniu do przepisów dotyczących przedsięwzięć inwestycyjnych. Przepisy te powinny w ocenie skarżących pozwalać na ustalenie przez inwestora, przed przystąpieniem do procesu inwestycyjnego, dopuszczalnego pola działania. Inwestor przed podjęciem decyzji o zakupie nieruchomości, zamówieniem projektów itp. powinien móc ustalić czy może realizować zamierzoną przez siebie inwestycję. Szczególnego znaczenia nabiera w tym zakresie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jest komunikatem dla inwestora o tym jakie przedsięwzięcia może realizować na określonym terenie. Komunikat ten powinien się charakteryzować określonością, tzn. powinien być zredagowany w taki sposób, aby inwestor przed podjęciem decyzji o przystąpieniu do procesu inwestycyjnego, wiedział czy jest ono dopuszczalne w świetle zapisów planu.

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną zapis § 12 ust. 6 lit. b planu powyższego kryterium nie spełnia, gdyż tylko w odniesieniu do niektórych przedsięwzięć (mniejszości) obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika z mocy prawa, zaś w odniesieniu do większości jest konsekwencją wydania stosownego postanowienia (nakładającego obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na gruncie uchylonej ustawy lub nakładającego obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko na gruncie nowej ustawy). Zauważono przy tym, że co prawda powszechnie obowiązujące przepisy zawierają katalog przedmiotów w odniesieniu do których takie postanowienie może zostać wydane (§ 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko - Dz. U. z 2004 r. nr 257, poz. 2573), niemniej jednak przesłanki jego wydania są na tyle ogólne, że w istocie jest to rozstrzygnięcie o charakterze uznaniowym.

Wywiedziono też, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji błędna wykładnia art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 Konstytucji polega na wadliwym ustaleniu zakresu obowiązków stawianych prawodawcy miejscowemu w związku z zasadą określoności. Zdaniem skarżących przesądzenie o tym czy określona inwestycja może być realizowana powinno nastąpić przed przystąpieniem do procesu inwestycyjnego, a nie w jego toku i nie powinno być uzależnione od treści rozstrzygnięć, które mają w istocie uznaniowy charakter.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Mierzęcice wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż Sąd pierwszej instancji nie naruszył powołanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Rozważając zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zauważyć należy, że kwestionowany przez skarżących § 12 ust. 6 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest częścią szerszej regulacji, która teren, na którym znajduje się nieruchomość skarżących, przeznacza pod zabudowę usługową i jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe. W tej szerszej perspektywie zarzut, polegający na twierdzeniu, że kwestionowany przez skarżących przepis nie jest konieczny dla ochrony środowiska okazuje się nietrafny, gdyż widać, że może on służyć (być konieczny) nie tylko ochronie środowiska, ale też ochronie praw i wolności innych osób, mianowicie tych, którzy na tym terenie mają zamiar realizować dopuszczalną jednorodzinną zabudowę mieszkaniową. Zapis ten uzyskuje zatem dodatkowe wsparcie z punktu widzenia zasady proporcjonalności uregulowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż zgodnie z tym przepisem także ochrona wolności i praw innych osób może być uzasadnieniem dla ograniczenia konstytucyjnych praw. Już z tego powodu, pominiętego przez Sąd pierwszej instancji, można uznać, że prawidłowe było oddalenie skargi w części, w której kwestionowano § 12 ust. 6 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto rację ma Sąd pierwszej instancji, gdy stwierdza, że kwestionowany przepis nie narusza zasady proporcjonalności także ze względu na ochronę środowiska. Nie narusza tej zasady fakt, że przyjęta metoda regulacji prowadzi do tego, że realizację jednych inwestycji można będzie wykluczyć od razu, innych zaś dopiero na skutek określonej procedury, stanowiącej element szeroko pojmowanego procesu inwestycyjnego. Za każdym bowiem razem wykluczone z możliwości realizacji będą inwestycje, które w większym stopniu niż inne (w ogóle niewymienione w powołanym rozporządzeniu) negatywnie oddziałują na środowisko. Ograniczenie prawa własności skarżących zostało zatem ściśle powiązane z ochroną środowiska i z tego powodu nie narusza zasady proporcjonalności. Można zauważyć, że kwestionowany przepis mógł wykluczać możliwość realizacji usług negatywnie oddziałujących na środowisko i też byłby zgodny z zasadą proporcjonalności. Przyjęta zaś regulacja sprowadza się do tego samego i nadto jest bardziej precyzyjna, gdyż (pomijając problemy interpretacyjne związane ze zmianą Prawa ochrony środowiska) nie posługuje się zwrotem niedookreślonym (negatywny wpływ na środowisko).

Z tych samych względów, które wskazano w ostatnim akapicie, nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. Z art. 2 Konstytucji RP. Kwestionowany przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga wykładni, ale nie można twierdzić, aby zawierał normę otwartą. Nawiązując do zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że zawiera on wystarczająco jasny komunikat odnośnie do tego, co na terenie 7U-MN można budować. Każdy inwestor będzie wiedział, że realizacja na tym terenie inwestycji w zakresie usług zależy od tego, czy nie będzie ona wymagała sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Jeżeli zaś będzie to inwestycja, która potencjalnie jedynie może wymagać sporządzenia takiego raportu, to inwestor będzie poinformowany o ryzyku związanym z zamiarem wykonania takiej inwestycji – ryzyku, które polegać będzie na tym, że inwestycja taka może być niedopuszczalna.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na mocy art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił ją.

Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym oddalono skargę, Sąd na mocy art. 204 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od skarżących na rzecz strony przeciwnej zwrot poniesionych przez nią kosztów postępowania kasacyjnego, na które składa się wynagrodzenie radcy prawnego, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.