Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1942/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: .Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 7/22 w sprawie ze skargi W.M., E.B., K.P., K.P.1 i C.K. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 7/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.M., E.B., K.P., K.P.1 i C.K. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła W.M., zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 50 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania wszystkich sformułowanych w skardze wniosków oraz zarzutów naruszenia przepisów, skierowanych przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewody Lubelskiego, a w konsekwencji brak dokonania należytej kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co w konsekwencji bardzo utrudnia, a wręcz uniemożliwia merytoryczną kontrolę zaskarżonego wyroku, w szczególności zaś:

a) brak rozpoznania zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie oceny dowodów zgromadzonych w sprawie oraz brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych,

b) brak rozpoznania zarzutu naruszenia art. 81 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie z uwagi na brak informowania stron o czynnościach podejmowanych w toku postępowania przez organ administracji I oraz II instancji,

c) brak rozpoznania zarzutu naruszenia art. 47 ust. 4 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego niezastosowanie przez organy I i II instancji oraz brak informowania poprzednich właścicieli o uprawnieniu do zwrotu nieruchomości, co stanowi rażące naruszenie prawa,

d) brak rozpoznania zarzutu naruszenia art 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i brak zastosowania w zakresie braku rozstrzygnięcia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości w sytuacji, w której zaistniały wszelkie przesłanki do dokonania zwrotu na rzecz wnioskodawców;

2. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz nieuchylenie postanowienia Wojewody Lubelskiego z [...] listopada 2021 r. i poprzedzającego postanowienia Prezydenta Miasta Lublin z [...] października 2021 r., pomimo iż postanowienia te zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego poprzez m.in. niewyczerpujące przeanalizowanie materiału dowodowego w sprawie, niepodjęcie wszelkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy czynności oraz wydanie rozstrzygnięcia bez dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego, nierozpoznanie wniosku alternatywnego skarżących w postaci wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie żądania zwrotu nieruchomości, niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, brak uwzględnienia faktu, iż sprzedaż przedmiotowej nieruchomości nastąpiła z winy organu administracji publicznej już po dniu złożenia przez poprzednika prawnego skarżących J.M. wniosku o jej zwrot, a także z uwagi na nienależyte uzasadnienie postanowienia, zawarcie zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia decyzji;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegającego na lakonicznym i niewystarczającym wskazaniu przez Sąd, jakie okoliczności przesądziły o wydaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pismem z 15 lipca 2022 r. zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Pozostałe strony nie złożyły odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Postanowieniami z 22 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zawiesił postępowanie sądowe w sprawie na skutek śmierci skarżącej E.B., a następnie podjął postępowanie w sprawie z udziałem jej następcy prawnego – J.J.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Należy wyjaśnić, że w rozpatrywanej skardze kasacyjnej postawiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mimo że kasator błędnie wskazał podstawę postawienia tego rodzaju zarzutów (tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).

Zarzuty skargi kasacyjnej nie dotykają powodów oddalenia skargi przez Sąd I instancji i nie wskazują na uchybienia mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegającego zdaniem skarżącego kasacyjnie na lakonicznym i niewystarczającym wskazaniu przez Sąd, jakie okoliczności przesądziły o wydaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej), wskazać należy, że zgodnie z ww. przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie te elementy – w tym zwięzłe przedstawienie stanu sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej.

Na aprobatę nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 50 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., który zdaniem autora skargi kasacyjnej miał polegać na zaniechaniu merytorycznego rozpoznania wszystkich sformułowanych w skardze wniosków i zarzutów naruszenia przepisów (pkt 1 ppkt a-d petitum skargi kasacyjnej). Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi – sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. np.: wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., I OSK 850/09; wyrok NSA z 17 lutego 2011 r., I OSK 1824/10; wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., II OSK 1766/10). Jednak nie oznacza to, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany do przedstawienia i odniesienia się do tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w zakresie – co należy podkreślić – w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy oraz dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Okoliczność zatem, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które zostanie uwzględnione przez sąd kasacyjny w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 lutego 2011 r., I OSK 1824/10; z 28 lipca 2015 r., II OSK 851/15; z 21 listopada 2014 r., II OSK 1084/13; z 28 czerwca 2016 r., II GSK 358/15). Z powyższego wynika, że jakkolwiek brak odniesienia się wojewódzkiego sądu administracyjnego do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie, stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał należytej kontroli zaskarżonego orzeczenia oraz rozważył wszystkie relewantne dla rozstrzygnięcia okoliczności, wobec czego nie wystąpiła konieczność odniesienia się do zarzutów i twierdzeń niemających znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Z uwagi na zbieżność argumentacji autora skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów z pkt 1 i 2 petitum, dalsze rozważania dla jasności wywodu zostaną poczynione na gruncie obu zarzutów dotyczących naruszenia zarówno art. 50 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 2), jak i naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. (pkt 3). Ostatni z podniesionych zarzutów, podobnie jak pozostałe, również został pozbawiony atrybutu skuteczności.

Kasator zdaje się konsekwentnie pomijać, że podstawę prawną obu orzeczeń organów I i II instancji, a w rezultacie podstawę rozważań Sądu I instancji stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że wnioskiem z 26 sierpnia 2021 r. W.M. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik K.P., K.P.1 i C.K. wystąpiła o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu przeznaczenia na inny cel nieruchomości oznaczonej uprzednio jako działki [...] i nr [...] stanowiącej byłą własność J. i A. M., wywłaszczonej decyzją Prezydenta Miasta Lublin z [...] grudnia 1977 r. oraz o ustalenie i wypłatę odszkodowania z uwagi na brak powiadomienia byłego właściciela bądź jego spadkobierców o prawie pierwokupu przejętej nieruchomości oraz z uwagi na brak powiadomienia o zmianie celu wywłaszczenia wskazanej nieruchomości. Postanowieniem z [...] października 2021 r. Prezydent Miasta Lublin odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż wskazany w decyzji z [...] grudnia 1977 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem ww. nieruchomości oraz z uwagi na brak powiadomienia byłego właściciela bądź jego spadkobierców o prawie pierwokupu przejętej nieruchomości. Po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawczyń Wojewoda Lubelski postanowieniem z [...] listopada 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Jak stanowi art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest zatem wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie (por. wyrok NSA z 8 listopada 2018 r., II OSK 2691/16).

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że do "innych uzasadnionych przyczyn" zaliczyć można sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (res iudicata) lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyroki NSA: z 4 marca 2016 r., II FSK 137/14; z 13 października 2017 r., II OSK 2565/16; z 6 września 2018 r., I OSK 449/18; z 28 grudnia 2018 r., I OSK 1948/18).

W rozpoznawanej sprawie powodem odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. było stwierdzenie, że brak jest przepisu prawa materialnego, na podstawie którego organ administracji mógłby rozpatrzyć żądanie strony w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przeznaczenia na inny cel nieruchomości oznaczonej uprzednio jako działki nr [...] i [...], stanowiącej byłą własność poprzedników prawnych żalących się, wywłaszczonej decyzją Prezydenta Miasta Lublin z [...] grudnia 1977 r., bez powiadomienia byłego właściciela bądź jego spadkobierców o prawie pierwokupu przejętej nieruchomości oraz roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu przeznaczenia na inny cel niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej znacznej części nieruchomości, oznaczonej uprzednio nr [...] i nr [...]. Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że postanowieniem z [...] października 2017 r., znak: [...], Prezydent Miasta Lublin odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania ww. nieruchomości oznaczonej uprzednio jako działki [...] i nr [...] stanowiącej byłą własność J. i A. M. oraz ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przeznaczenia na inny cel niż wskazany w decyzji z [...] grudnia 1977 r., wyłączając powierzchnię w stosunku do której orzeczono zwrot. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę Lubelskiego postanowieniem z [...] lutego 2018 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 359/18, oddalił skargę wnioskodawczyń w tym przedmiocie.

W świetle powyższego, skarżąca kasacyjnie bezpodstawnie domaga się przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie, przy czym czyni to w sposób ogólnikowy, nie wskazując precyzyjnie, jakie okoliczności nie zostały ustalone przez organy administracyjne i Sąd I instancji, a jakie zostały ustalone w sposób "dowolny i nieuprawniony", co tym bardziej przemawia za bezzasadnością sformułowanych zarzutów. Zarówno rozważenie, czy roszczenia skarżących mają podstawę w przepisach administracyjnych, jak również czy w sprawie wystąpiła res iudicata (co zostało ustalone przez Sąd I instancji w oparciu o wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 359/18), nie wymaga dodatkowych, bliżej niesprecyzowanych przez skarżącą kasacyjnie czynności. Postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia, prowadzącego do wyjaśnienia sprawy. Organ, działając na podstawie art. 61a k.p.a., jest zobowiązany odmówić wszczęcia postępowania tylko w przypadkach oczywistych, z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Badanie istnienia okoliczności stanowiących przeszkody do wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61a k.p.a., nie jest podstawą do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, gdyż w takim wypadku byłoby to rozstrzyganie sprawy co do jej istoty (wyrok NSA z 17 listopada 2023 r., I GSK 24/20).

W konsekwencji skarżąca kasacyjnie nie wykazała wpływu zarzucanych naruszeń na wynik postępowania. Skoro organy obu instancji były zobligowane w pierwszej kolejności dokonać jedynie formalnej analizy roszczeń skarżących i w jej wyniku ustaliły, że zachodzą podstawy do odmowy wszczęcia postępowania, to brak było potrzeby przeprowadzania postępowania dowodowego. Nie doszło więc do uchybienia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji nie występowała konieczność informowania stron o podjętych czynnościach. W powołanym w skardze przepisie art. 81 k.p.a., do naruszenia którego miał nie odnieść się Sąd I instancji, mowa o udowodnieniu "okoliczności faktycznej", której nie stanowi wstępna analiza formalna wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Nie sposób również przyjąć, aby uzasadnienia postanowień organów obu instancji zostały sformułowane w sposób zbyt ogólnikowy i uniemożliwiający kontrolę sądową. Przeciwnie, organy precyzyjnie wskazały przyczyny odmowy wszczęcia postępowania, odnosząc się do okoliczności relewantnych dla sprawy, a wynikających z analizy charakteru zgłoszonych w piśmie z 26 sierpnia 2021 r. roszczeń wnioskodawczyń.

Sąd I instancji nie był także zobligowany do ustosunkowania się do zarzutu naruszenia art. 47 ust. 4 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości, stanowiącego uzasadnienie żądań o ustalenie i wypłatę odszkodowań. Okoliczność, że w innym postępowaniu administracyjnym organy nie poinformowały poprzednich właścicieli o uprawnieniu do zwrotu nieruchomości, pozostaje obojętna dla rozpoznawanej sprawy, której przedmiotem jest wyłącznie ocena wystąpienia formalnych przesłanek odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie roszczeń, dla których brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia w trybie administracyjnym.

Skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku nie mogła ponadto odnieść argumentacja odnosząca się do braku rozstrzygnięcia o alternatywnym wniosku skarżących o zwrot nieruchomości, której poświęcono znaczną część uzasadnienia skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom jej autora, w piśmie z 26 sierpnia 2021 r. (zarejestrowanym pod znakiem: [...]) skarżące nie sformułowały alternatywnego wniosku o zwrot nieruchomości. Wnioskodawczynie wyraźnie wskazały, że domagają się odszkodowania z tytułu przeznaczenia na inny cel wywłaszczonej nieruchomości oraz odszkodowania z uwagi na brak powiadomienia byłego właściciela bądź jego spadkobierców o prawie pierwokupu przejętej nieruchomości oraz z uwagi na brak powiadomienia o zmianie celu wywłaszczenia wskazanej nieruchomości. Tym samym sprawa została rozpoznana całościowo zarówno przez organy obu instancji, jak i przez Sąd I instancji. Natomiast z treści załączonego do skargi wezwania organu I instancji z 9 września 2021 r. (k. 30) wynika, że wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości został zarejestrowany pod znakiem [...], zatem w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Podkreślić jeszcze raz należy, że zarzuty kasacyjne nie odnoszą się do powodu oddalenia skargi przez Sąd I instancji, jakim było wystąpienie instytucji związania prawomocnym orzeczeniem (art. 170 p.p.s.a.), tj. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 11 września 2018 r, sygn. akt II SA/Lu 359/18, na mocy którego oddalono skargę wnioskodawczyń od postanowienia Wojewody Lubelskiego z [...] lutego 2018 r., utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Lublin z [...] października 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania nieruchomości oznaczonej uprzednio jako działki [...] i nr [...], oraz ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano również stanowiska Sądu I instancji co do braku podstaw materialnoprawnych do występowania na gruncie postępowania administracyjnego z roszczeniami o odszkodowanie z tytułów wskazanych przez wnioskodawczynie. Sam kasator takich przepisów nie powołuje.

Z tych wszystkich powodów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu jako bezzasadna, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.