Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 464/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2012-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 1 i 2, art. 82
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 576
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.
article: art. 34 ust. 1 pkt 10, art. 247 ust. 1, art. 250
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 55 ust. 1, art. 114 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 115 ust. 1 pkt 1, art. 116
journal: Dz.U. 2011 nr 112 poz 654
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Piskozub, sędzia WSA Wojciech Czajkowski (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Jakub Gosk, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 5 września 2012r. sprawy ze skargi Województwa na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyznania dotacji celowych samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz Województwa kwotę 540 (słownie pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 10 kwietnia 2012 r. Zarząd Województwa podjął uchwałę Nr "[...]" w sprawie przyznania dotacji celowych z budżetu Województwa na 2012 rok samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, dla których Samorząd Województwa jest organem założycielskim.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej także jako: Kolegium RIO), badając w/w uchwałę, na posiedzeniu w dniu "[...]" stwierdziło jej nieważność wobec niezgodności z art. 7 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 34 ust. 1, art. 247 ust. 1 i art. 250 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) i art. 70 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.).

W uzasadnieniu uchwały Nr "[...]" z dnia "[...]", organ nadzoru powołał jako podstawę art. 55 ust. 1 pkt 4, art. 114 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 115 ust. 1 pkt 1, art. 116 ustawy o działalności leczniczej z dnia 15 kwietnia 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 112, poz. 654 ze zm.) oraz art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie województwa. W myśl art. 55 ust. 1 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może uzyskiwać środki finansowe na cele i na zasadach określonych w przepisach art. 114 –117 tej ustawy. Stosownie do art. 115 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, na realizację zadań, o których mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1, 4 i 7 ustawy, podmioty wykonujące działalność leczniczą mogą uzyskać środki finansowe na podstawie umowy zawartej m.in. z jednostką samorządu terytorialnego lub z uczelnią medyczną. Art. 116 ustawy wymienia z kolei, jakie niezbędne elementy winna posiadać zawierana umowa. Natomiast art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa określa, że zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. W świetle art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa do zadań zarządu województwa należy m.in. przygotowywanie projektu i wykonywanie budżetu województwa. Zgodnie zaś ze Statutem Województwa z dnia "[...]" Zarząd Województwa jest organem wykonawczym (§ 44), rozstrzyga o sposobie wykonania uchwał sejmiku w zakresie nieokreślonym przez sejmik (§ 45 ust. 3) oraz rozstrzyga w formie uchwał sprawy należące do jego kompetencji (§ 48).

Uwzględniając powyższe unormowania, Kolegium RIO stwierdziło, że badana uchwała Zarządu Województwa narusza wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, w świetle której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W ocenie organu nadzoru, powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy wskazują jedynie na możliwość przekazania środków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na cele wskazane w ustawie o działalności leczniczej oraz określają, jakie minimalne dane powinna zawierać umowa o przekazaniu środków. Nie przewidują jednak kompetencji do podjęcia uchwały w sprawie przyznania dotacji celowych samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej. Upoważnienia do takiego działania nie zawiera również art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie województwa, który stanowi o ogólnych zasadach wykonywania zadań przez zarząd oraz o wykonywaniu budżetu województwa, ani też zapisy Statutu Województwa, które określają organizację pracy zarządu. Tymczasem organ jednostki samorządu terytorialnego może podjąć uchwałę jedynie wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący go do wydania uchwały.

Powołując natomiast art. 250 ustawy o finansach publicznych, organ nadzoru wskazał, że prawną formą udzielenia przez zarząd województwa dotacji celowej powinna być umowa zawarta przez ten organ z beneficjentem dotacji, przy czym umowa dotacyjna powinna określać tryb i zasady udzielania lub rozliczania dotacji na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych (art. 115 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej).

Kolegium RIO zaznaczyło, że w uchwale budżetowej na 2012 rok Sejmik, w § 13 określił, że to zarząd województwa jest wykonawcą uchwały i jest za to odpowiedzialny, na co wskazują również art. 70 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 247 ustawy o finansach publicznych. Z kolei art. 34 ust. 1 pkt 10 ustawy o finansach publicznych stanowi, że jawność gospodarowania środkami publicznymi jest realizowana m.in. poprzez podejmowanie, w glosowaniu jawnym i imiennym, uchwał organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego dotyczących gospodarowania środkami publicznymi. W ocenie organu nadzoru, taki sposób głosowania i podpisywania uchwał dotyczących gospodarowania środkami publicznymi umożliwia ustalenie odpowiedzialności członków zarządu za podejmowane przez ten organ uchwały.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Województwo wniosło o uchylenie wskazanego wyżej rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu podniosło, że zakwestionowaną przez organ nadzoru uchwałą Zarząd Województwa podzielił ogólną kwotę zaplanowanej na 2012 rok dotacji celowej na poszczególne programy zdrowotne realizowane przez samodzielne zakłady opieki zdrowotnej, dla których Samorząd Województwa jest organem założycielskim. Określił ponadto, iż z każdym z wymienionych w uchwale samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej Województwo zawrze umowę określającą sposób przekazania, wykorzystywania i rozliczenia dotacji celowej według projektów umów stanowiących załączniki do niniejszej uchwały. W projektach tych umów wyraźnie wskazano, że w imieniu Województwa umowy dotacyjne zawrze Zarząd Województwa reprezentowany przez dwóch członków. Ponadto wykonanie uchwały zostało powierzone Marszałkowi Województwa.

W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania powołany przez Kolegium RIO art. 250 ustawy o finansach publicznych, który stanowi o formie prawnej udzielenia dotacji celowej, gdyż kwestię tę regulują odrębne przepisy, tj. przepisy ustawy o działalności leczniczej, stanowiące samodzielną podstawę do zawierania umów dotacyjnych. Ponadto, zdaniem strony, do uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego nie znajduje zastosowania przywołana przez organ nadzoru zasada, w myśl której musi istnieć konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały. Na poparcie tego stanowiska strona w obszerny sposób powołała orzeczenia organów (uchwała RIO w Bydgoszczy z dnia 2 lutego 1994 r., nr III/14/94, Lex nr 43632) oraz sądów (postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11, wyrok NSA z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1409/10). Wskazała ponadto, że nie jest odosobniona w swoich poglądach, gdyż w tego rodzaju sprawach uchwały podjęły również Zarządy Województw: "[...]","[...]","[...]","[...]","[...]" i "[...]".

Strona podniosła, że konstrukcja osób prawnych opiera się na zasadzie wewnętrznego zarządu, przy wyraźnym odróżnieniu sfery decydowania o dokonywaniu określonych czynności od wtórnej w stosunku do niej sfery reprezentacji. Podkreśliła, że Zarząd Województwa (jako organ osoby prawnej) w sferze decydowania o dokonywaniu określonej czynności (tj. wykonywaniu budżetu) dokonał podziału ogólnej kwoty dotacji celowej zapisanej w budżecie na poszczególne programy zdrowotne realizowane przez samodzielne zakłady opieki zdrowotnej, dla których Samorząd Województwa jest organem założycielskim. W ocenie skarżącego, jedyną właściwą formą tej czynności, była uchwała. Gdyby natomiast, zgodnie z koncepcją RIO, zawierane były tylko umowy dotacyjne, to działanie to wchodziłoby w zakres jedynie reprezentacji i sprowadzałoby się w istocie do podziału ogólnej puli dotacji przez dwóch członków zarządu, którzy podpisywaliby umowy dotacyjne.

Strona nie podzieliła stanowiska organu nadzoru o niedopuszczalności powierzenia wykonania kwestionowanej uchwały Marszałkowi Województwa, co – w ocenie organu nadzoru – sprowadzało się do powierzenia Marszałkowi wykonania budżetu Województwa. Wskazała, że proces wykonywania budżetu obejmuje szereg zróżnicowanych czynności faktycznych i prawnych, których przedmiotem jest realizacja zadań finansowych ustalonych w budżecie. Jak podkreśliła, pojęcie "wykonanie uchwały" w szerszym znaczeniu obejmuje szereg czynności takich jak: przesłanie jej do właściwych organów nadzoru, zainteresowanych osób i instytucji, podaniu jej do wiadomości powszechnej, a także podjęciu czynności w celu zabezpieczenia wykonania aktu oraz kontroli jego realizacji. NSA w wyroku z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 109/04, wskazał, że wyrażenie ustawowe "zapewnienie wykonania uchwał" należy rozumieć jako zobowiązanie do podjęcia działań mających na celu realizację podjętych uchwał. W ocenie strony, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia właśnie z takim rozumieniem "powierzenia wykonania uchwały Marszałkowi Województwa" – jako aktu prawnego, a nie budżetu województwa. Stąd bezzasadnym jest stanowisko organu nadzoru, iż powierzenie Marszałkowi Województwa wykonania uchwały Zarządu sprowadza się do powierzenia Marszałkowi wykonania budżetu Województwa. Ponadto, zgodnie z poglądem wyrażonym w komentarzu do art. 41 ustawy o samorządzie województwa autorstwa Andrzeja Szewca (opubl. Lex), zarząd nie jest jedynym wykonawcą uchwał sejmiku. Do grona tego należą bowiem także przewodniczący sejmiku, komisje rady i ich przewodniczący, skarbnik województwa, kierownicy wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, itp.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium RIO w kwestii imiennego podpisywania uchwał dotyczących gospodarowania środkami publicznymi przez członków Zarządu. Postawiony przez organ nadzoru zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 pkt 10 ustawy o finansach publicznych był o tyle bezzasadny, że głosownie nad zakwestionowaną przez ten organ uchwałą było jawne i imienne, co znalazło odzwierciedlenie w protokole z posiedzenia Zarządu. Ponadto strona wskazała, że obowiązku imiennego podpisywania uchwał Zarządu nie przewiduje Statut Województwa.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie. Powtórzyło argumentację zaskarżonej uchwały w części dotyczącej braku podstawy prawnej do wydania uchwały przez Zarząd Województwa. W zakresie zaś zarzutów dotyczących powierzenia wykonania tej uchwały Marszałkowi Województwa wskazało, że z przepisów art. 126 i 247 ustawy o finansach publicznych wynika, że przyznanie dotacji stanowi wykonywanie budżetu, które to leży w kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Z powyższych względów zarząd jednostki samorządu terytorialnego nie może powierzyć przewodniczącemu zarządu wykonywania uchwał, których realizacja prowadzi do wykonywania budżetu tej jednostki. Kolegium RIO zauważyło przy tym, że czym innym jest podpisanie uchwały Zarządu przez Marszałka, a czym innym – wskazanie w uchwale, że Marszałek jest jej wykonawcą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej: "p.p.s.a.", poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych m.in. skargi na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W wyniku dokonanej na podstawie powyższych przepisów kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia "[...]", Sąd stwierdził, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ wymienionych w skardze przepisów prawa, są zasadne.

Podstawę prawną zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Zarządu Województwa z dnia "[...]" stanowiły przepisy art. 55 ust. 1 pkt 4, art. 114 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 115 ust. 1 pkt 1 i art. 116 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 ze zm.), dalej jako: "u. o d.l.", oraz art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), dalej jako: "u.s.w.".

Artykuł 41 ust. 1 u.s.w. stanowi, iż zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Zgodnie natomiast z ust. 2 pkt 3 tego artykułu, do zadań zarządu województwa należy w szczególności przygotowywanie projektu i wykonywanie budżetu województwa.

Stosownie do treści art. 55 ust. 1 pkt 4 u. o d.l., samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może uzyskiwać środki finansowe na cele i na zasadach określonych w przepisach art. 114 – 117. W myśl tych uregulowań, podmiot wykonujący działalność leczniczą może otrzymać środki publiczne z przeznaczeniem na realizację zadań w zakresie programów zdrowotnych i promocji zdrowia, w tym na zakup aparatury i sprzętu medycznego oraz wykonanie innych inwestycji koniecznych do realizacji tych zadań (art. 114 ust. 1 pkt 1 u. o d.l.). Podmiot wykonujący działalność leczniczą może otrzymywać środki publiczne na zadania, o których mowa w ust. 1 pkt 1, w odniesieniu do wydatków inwestycyjnych, w zakresie, w jakim realizacja tych zadań służy udzielaniu świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 114 ust. 2 u. o d.l.). Stosownie do treści art. 115 ust. 1 u. o d.l., na realizację zadań, o których mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 i 4 – 7, podmioty wykonujące działalność leczniczą mogą uzyskać środki finansowe na podstawie umowy zawartej ze Skarbem Państwa, reprezentowanym przez ministra, centralny organ administracji rządowej, wojewodę, a także z jednostką samorządu terytorialnego lub z uczelnią medyczną. Przepis art. 116 ustawy wymienia z kolei elementy umowy dotacyjnej oraz zawiera zasady rozliczenia przyznanych środków finansowych.

Badając opisaną wyżej uchwałę Zarządu Województwa, Kolegium RIO uznało, że została ona wydana bez podstawy prawnej, a więc z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP. Tym samym, w ocenie Kolegium RIO, uchwała ta została wydana z istotnym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności (art. 82 ust. 1 i 5 u.s.w.).

Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych. Nie pokrywa się też w żaden sposób z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa są takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Podkreślić należy, że samo powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały przez organ samorządu terytorialnego nie jest uchybieniem tej rangi, które zawsze musi prowadzić do stwierdzenia nieważności takiej uchwały albo stwierdzenia jej niezgodności z prawem, jeżeli w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania uchwały była podstawa prawna do wydania takiej uchwały przez organ, który ją wydał (wyrok 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 1999 r., opubl. ONSA 1999/4/109).

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 843/12 (opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wszelkie zadania administracji publicznej muszą wynikać z przepisów prawa. Zależnie od charakteru czynności podejmowanej przez administrację, podstawa prawna może być mniej lub bardziej szczegółowa. Powołany w niniejszej sprawie przez organ nadzoru art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.w. tworzy ogólną normę kompetencyjną dla wykonywania przez zarząd województwa zadań należących do samorządu województwa, które nie zostały zastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Do zadań tych, w świetle ust. 2 pkt 3 w/w, należy w szczególności przygotowywanie projektu i wykonywanie budżetu województwa. Jak jednak zostało utrwalone w orzecznictwie, ogólna norma kompetencyjna nie może stanowić samoistnej podstawy do podjęcia uchwały, gdyż uprawnienie to musi wynikać z przepisu szczególnego. Ogólna norma kompetencyjna daje zatem podstawę do podjęcia uchwały przez organ jednostki samorządu terytorialnego tylko w sytuacji, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy materii nie mającej charakteru normatywnego, czyli uchwała zawiera ogólną inicjatywę bądź intencję. Niewątpliwym jest bowiem, ze rozstrzyganie w formie władczej wymaga oparcia na wyraźnym przepisie prawa, w myśl określonej w art. 7 Konstytucji RP zasady, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

W niniejszej sprawie takimi uregulowaniami szczególnymi, na podstawie których Zarząd Województwa zasadnie wywiódł swe uprawnienie do działania w formie władczej, są przepisy ustawy o działalności leczniczej, w szczególności wskazane w podstawie prawnej uchwały przepisy art. 55 ust. 1 pkt 4, art. 114 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 115 ust. 1 pkt 1 i art. 116 tej ustawy, które stanowią podstawę przyznania dotacji celowych samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Zauważyć zaś należy, iż organ nadzoru nie zakwestionował samej kompetencji do podjęcia przez Zarząd Województwa władczego działania w omawianym zakresie, czemu dał wyraz na s. 4 uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego (akapit 2 od dołu strony, wers 1 i 2). Nie podważył tym samym możliwości podejmowania przez Zarząd Województwa działań polegających na rozdysponowani środków publicznych na rzecz samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej. Zdaniem Sądu, wyłącznie zaś do takiej sytuacji, tj. braku w/w kompetencji, mogłoby znaleźć zastosowanie wyrażone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stanowisko o naruszeniu art. 7 Konstytucji RP i powołane w tym względzie orzecznictwo sądowe (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). W przedmiotowej sprawie spór nie koncentruje się wokół kwestii, czy Zarząd Województwa posiada stosowną kompetencję do rozdziału dotacji celowych określonym w zakwestionowanej uchwale podmiotom, lecz dotyczy wyłącznie zagadnienia, czy prawidłową formą prawną tego działania Zarządu była uchwała, czy też powinna być umowa dotacyjna, o której stanowią art. 114 – 116 u.o.d.l..

W tym zaś stanie rzeczy, w związku z charakterem naruszenia jakie organ nadzoru zarzucił organowi jednostki samorządu terytorialnego, przedstawiona w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego argumentacja odnośnie naruszenia art. 7 Konstytucji RP i wyrażonej w niej zasady legalizmu, nie może zdaniem Sądu zasługiwać na uwzględnienie. O naruszeniu w/w przepisu Konstytucji RP można by bowiem mówić jedynie w sytuacji, gdyby organ jednostki samorządu terytorialnego podjął działanie władcze, do którego nie upoważniałby go żaden przepis prawa materialnego, a nie wtedy, gdy jedyny zarzut jaki stawia się temu organowi dotyczy formy prawnej działania, do którego organ ten został w pełni upoważniony w świetle właściwych uregulowań szczególnych.

Stanowisko organu nadzoru, w myśl którego podjęcie przez Zarząd Województwa uchwały w przedmiocie przyznania z budżetu Województwa na 2012 r. dotacji celowych samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa, Sąd uznał tym samym za bezzasadne. Powołane wyżej przepisy u.s.w. przewidują kompetencję zarządu województwa w zakresie wykonywania budżetu województwa, zaś przepisy u.o.d.l. zawierają uregulowania szczególne, stanowiące podstawę przyznania samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej dotacji z tego budżetu. Ponadto w myśl postanowień § 45 ust. 3 Statutu Województwa (stanowiącego załącznik do uchwały Sejmiku Województwa z dnia "[...]", Nr "[...]"), Zarząd Województwa rozstrzyga o sposobie wykonania uchwał Sejmiku w zakresie nieokreślonym przez Sejmik. Stosownie zaś do § 46 i 48 ust. 1 Statutu Zarząd działa kolegialnie i rozstrzyga w formie uchwał sprawy należące do jego kompetencji. Jedynie w przypadkach określonych przepisami szczególnymi podejmuje decyzje lub postanowienia (§ 48 ust. 2). Zgodnie z dalszymi zapisami Statutu, Zarząd podejmuje uchwały, decyzje i postanowienia przez głosowanie, które jest jawne, a z posiedzeń Zarządu sporządza się protokół (§ 48 ust. 3 i 4 oraz § 49 Statutu Województwa).

Postanowienia Statutu Województwa wyraźnie wskazują więc, że uchwała jest podstawą formą prawną działania Zarządu w zakresie spraw należących do jego kompetencji, w tym również spraw, których przedmiotem jest sposób wykonania uchwał Sejmiku. Uchwalając Budżet Województwa na 2012 r., "[...]", Sejmik Województwa w dziale 851 – Ochrona zdrowia określił globalną kwotę dotacji celowych w 2012 r. na realizację programów polityki zdrowotnej przez pozostałe jednostki zaliczane do sektora finansów publicznych. Dokonując w formie uchwały przyznania poszczególnym zakładom opieki zdrowotnej konkretnych kwot dotacji w ramach ogólnej puli tej dotacji przewidzianej przez Sejmik w budżecie, Zarząd Województwa działał w oparciu o w/w postanowienia Statutu, które to uprawnienie przewidywały. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru, działanie to nie stanowiło o wkraczaniu Zarządu w zakres kompetencji Sejmiku dotyczących uchwalania budżetu Województwa, lecz jak słusznie wskazywała strona skarżąca, mieściło się w granicach realizacji zadań finansowych ustalonych przez Sejmik w budżecie. Zatem przeciwnie do stanowiska organu nadzoru, podejmując powyższą uchwałę Zarząd dopełnił obowiązków wynikających z art. 70 ust. 1 u.s.w., oraz w art. 247 ust. 1 i art. 250 ustawy o finansach publicznych, w świetle których za prawidłowe wykonanie budżetu województwa odpowiada zarząd województwa, a do jego obowiązków należy m.in. udzielenie dotacji celowej do wysokości określonej w uchwale budżetowej.

Podjęcie przez Zarząd Województwa uchwały w sprawie przyznania dotacji celowych samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej nie stanowi też naruszenia powołanych na wstępie przepisów ustawy o działalności leczniczej, skoro określony w § 2 tej uchwały tryb udzielenia dotacji przewidywał zawarcie umów dotacyjnych z beneficjentami, regulujących szczegółowe kwestie związane ze sposobem przekazania, wykorzystania i rozliczenia dotacji celowej, co w pełni odpowiadało uregulowaniom art. 55 ust. 1 pkt 4, art. 114 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 115 ust. 1 pkt 1 i art. 116 u.o.d.l..

Nie znajduje również uzasadnienia argumentacja rozstrzygnięcia nadzorczego, w świetle której zakwestionowana uchwała Zarządu Województwa naruszyła w sposób istotny art. 34 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, przewidujący zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi. Jak trafnie zwróciła uwagę strona skarżąca, Zarząd Województwa podejmuje uchwały w drodze głosowania jawnego i imiennego, a z posiedzeń Zarządu sporządzane są protokoły. W ocenie Sądu, obrany przez Zarząd Województwa tryb działania, w którym zawarcie umów dotacyjnych zostało poprzedzone podjęciem uchwały o sposobie rozdysponowania konkretnych kwot dotacji poszczególnym zakładom opieki zdrowotnej, w większym stopniu odpowiada zadaniu realizowanemu przez Kolegium RIO, którym jest najogólniej rozumiana troska o przestrzeganie dyscypliny finansów publicznych, aniżeli preferowany przez ten organ tryb udzielania dotacji celowych wyłącznie na podstawie umowy dotacyjnej. W tym zakresie strona słusznie wskazała, że przyjęcie koncepcji organu w istocie prowadziłoby do podziału puli środków przewidzianych w budżecie Województwa na cele programów polityki zdrowotnej w drodze umów cywilnoprawnych zawieranych z poszczególnymi beneficjentami, a w konsekwencji pozbawiłoby również możliwości kontroli podejmowanych w tym zakresie działań na mocy art. 82 u.s.w.. Ponadto, jak słusznie zauważyła strona skarżąca, podziału tego dokonałby nie Zarząd, jako organ jednostki samorządu terytorialnego, ale jego dwóch członków upoważnionych do działania wyłącznie w sferze reprezentacji Zarządu, a nie sferze podejmowania decyzji o dokonywaniu czynności przez ten organ.

W kontekście wyrażonej powyżej oceny na uwzględnienie nie mogło również zasługiwać, przedstawione dopiero w odpowiedzi na skargę, stanowisko organu nadzoru w kwestii powierzenia wykonania zakwestionowanej przez ten organ uchwały Marszalkowi Województwa. Błędne jest założenie Kolegium RIO, iż przedmiotową uchwałą delegowano na rzecz Marszałka Województwa przysługujące Zarządowi uprawnienia w zakresie wykonania budżetu Województwa. W szczególności nie upoważniono Marszałka Województwa ani do rozdysponowania środków pomiędzy poszczególnych beneficjentów, ani też nie upoważniono go do zawarcia z nimi umów dotacyjnych. W świetle załączonych do uchwały projektów poszczególnych umów, ich stroną z ramienia Województwa miał być bowiem Zarząd reprezentowany przez dwóch członków. W tym aspekcie zawarte w § 3 uchwały sformułowanie o powierzeniu Marszałkowi Województwa wykonania tej uchwały, należy rozumieć jako zobowiązanie Marszałka Województwa do wykonania wyłącznie czynności technicznych związanych z realizacją tej uchwały, a nie czynności podejmowanych w ramach wykonania uchwały budżetowej.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż zarzuty podniesione przez stronę skarżącą są zasadne, zaś zaskarżone rozstrzygnięcie organu nadzoru wydane zostało z naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaskarżony akt nadzoru uchylił. O jego niewykonywaniu orzeczono podstawie art. 152 p.p.s.a, zaś o kosztach na podstawie jej art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.