Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 324/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 października 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 556/21 w sprawie ze skargi S. W. i J. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 30 marca 2021 r. nr IR-IV.7721.45.2021.5 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. G. na rzecz S. W. i J. W. kwotę 700 zł (słownie: siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 października 2021 r., IV SA/Po 556/21, w sprawie ze skargi S. W. i J. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego (dalej Wojewoda) z dnia 30 marca 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania (dalej Prezydent Miasta) z dnia 8 stycznia 2021 r. oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:

Zaskarżoną decyzją Wojewoda, po rozpoznaniu odwołań S. W. i J. W., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 8 stycznia 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z dwoma lokalami mieszkalnymi oraz jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z jednym lokalem mieszkalnym) wraz z wewnętrzną instalacją gazową dla każdego z budynków na działkach nr [...],(ark. [...], obr. [...]) i na działkach nr [...] (ark. [...], obr. [...]) przy ul. [...] w Poznaniu.

Skargę na tę decyzję Wojewody wnieśli S. W. i J. W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd podał, że nie jest jasne, czy organy obu instancji rozpoznały i rozstrzygnęły sprawę według właściwego stanu prawnego, tj. czy w sposób właściwy uwzględniły okoliczność, że z dniem 19 września 2020 r. weszła w życie nowelizacja Prawa budowlanego, dokonana ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471; dalej "ustawa zmieniająca"), która w istotnym zakresie zmieniła treść szeregu unormowań Prawa budowlanego i/lub ich numerację.

W ocenie Sądu, zasadny jest zarzut skargi, że inwestor nie legitymował się wymaganym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które obejmowałoby całość robót budowlanych przewidzianych w ramach projektowanej inwestycji. Organ II instancji, podobnie jak inwestor, "zdają się rozumować", że skoro część okapu dachu budynku skarżących "zwiesza się" nad nieruchomością inwestora, to zaprojektowana ingerencja w tę część okapu nie wymaga dysponowania przez inwestora odrębnym tytułem prawnym – wystarczy tytuł prawny do nieruchomości (działki nr [...]), w przestrzeni której owa sporna część okapu się znajduje. W ocenie Sądu takie stanowisko jest błędne, gdyż zapoznaje konsekwencje prawne wynikające z jednej z podstawowych zasad prawa rzeczowego, jaką jest zasada superficies solo cedit, wysłowiona przede wszystkim w art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (j.t.Dz.U.2020.1740 ze zm.; dalej k.c.). W świetle przywołanych przepisów k.c., budynek posadowiony na działkach skarżących stanowi część składową nieruchomości gruntowej (obejmującej działki nr [...] i [...]) będącej własnością skarżących. Oceny tej nie zmienia fakt, że część okapu budynku wystaje poza granice ww. nieruchomości, gdyż ta część okapu – jako trwale związana z budynkiem, a przez to i z gruntem "wyjściowym" (działką skarżących) i w żaden sposób nie związana z gruntem sąsiednim (działką inwestora) – pozostaje częścią składową nieruchomości gruntowej stanowiącej własność skarżących. Prowadzi to do wniosku, że w kontrolowanej sprawie brak było wymaganego oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – w odniesieniu do nieruchomości skarżących, w zakresie, w jakim zatwierdzony projekt przewiduje ingerencję w okap ich dachu ("przebudowę" tego okapu).

Zdaniem Sądu, organy bezkrytycznie i przedwcześnie zaakceptowały stanowisko inwestora, że projektowana inwestycja dotyczy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, a nie – jak zarzucają skarżący – budynku wielorodzinnego. Decyzja organu I instancji nie zawiera w tym zakresie żadnych rozważań. Natomiast rozważania poczynione przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sprowadzają się do przytoczenia tezy "wypreparowanej" z jednego, wybranego orzeczenia sądu administracyjnego poświęconego analizie pojęcia zabudowy szeregowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła inwestor – E. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej PB) poprzez przyjęcie, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (działka nr [...]) należącą do S. W. i J. W., podczas gdy Sąd I instancji wadliwie przyjął, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy inwestor taką zgodą powinien się legitymować w sytuacji, w której inwestor nie będzie realizował przedsięwzięcia budowlanego na nieruchomości należącej do J. i S. W. stanowiącej działkę nr [...],

- art. 3 pkt 2a PB poprzez zakwestionowanie, iż przedsięwzięcie inwestora nie stanowi trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, podczas gdy brak jest podstaw do uznania, że stanowisko to zostało przyjęte przez organy obu instancji przedwcześnie, zaś projekt budowlany złożony przez skarżącą potwierdza, iż zaprojektowane przedsięwzięcie polega na budowie trzech przylegających do siebie budynków mieszkalnych jednorodzinnych i jednocześnie stanowi konstrukcyjnie samodzielną całość,

II. przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 PB, podczas gdy decyzje organów obu instancji są prawidłowe, zaś błędna wykładnia przepisów prawa materialnego doprowadziła WSA do podjęcia wadliwego orzeczenia w sprawie,

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia przepisów przez organy obu instancji, które powodowałoby konieczność usunięcia decyzji tych organów z obrotu prawnego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i przyjęcie, że przedsięwzięcie inwestora nie stanowi trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, podczas gdy brak jest podstaw do uznania, że stanowisko to zostało przyjęte przez organy obu instancji przedwcześnie, zaś projekt budowlany złożony przez skarżącą potwierdza, iż zaprojektowane przedsięwzięcie polega na budowie trzech przylegających do siebie budynków mieszkalnych jednorodzinnych i jednocześnie stanowi konstrukcyjnie samodzielną całość, co w konsekwencji doprowadziło do podjęcia swobodnej decyzji w sprawie,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a., poprzez brak należytego wyjaśnienia przesłanek, dla których WSA w Poznaniu poddał w wątpliwość, że przedsięwzięcie inwestora nie stanowi trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Brak odniesienia się przez Sąd w tym zakresie do norm prawnych, narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że WSA w Poznaniu w wyniku przeprowadzenia niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (nie oddalił skargi), pomimo że zebrany przez organy obu instancji materiał dowodowy jest wystarczający do udzielenia pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem skarżącej i nie powinien budzić wątpliwości. Ponadto WSA w Poznaniu nie zakwestionował skutecznie jakoby przywołane przez organy obu instancji uzasadnienie prawne decyzji miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną i uczestnicząc w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący w I instancji wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2023 r. wnieśli o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów – decyzji PINB z dnia 31 maja 2022 r. nr 197/2022 oraz decyzji WINB z dnia 25 października 2022 r. nr WOA.7721.147.2022.RD.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, bowiem kontrolowane rozstrzygnięcie odpowiada prawu, chociaż nie wszystkie argumenty podnoszone przez Sąd I instancji były w pełni trafne.

Zgodzić się przede wszystkim trzeba z Sądem I instancji, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do wyjaśnienia i należytego ustalenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do dwóch zasadniczych zagadnień. Pierwszym z nich jest kwestia, czy fakt, że okap budynku skarżących w I instancji wystaje nad działkę inwestora sprawia, że inwestor powinien złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością skarżących w I instancji jako właścicieli budynku, którego częścią jest ten okap. Drugim zagadnieniem jest to, czy projektowana inwestycja stanowi trzy budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej (dwa budynki mieszkalne jednorodzinne z dwoma lokalami mieszkalnymi oraz jeden budynek mieszkalny jednorodzinny z jednym lokalem mieszkalnym), czy jest to jeden budynek mieszkalny wielorodzinny.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonych aktów Sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny z chwili podejmowania tego aktu. Co do zasady więc zdarzenia mające miejsce po wydaniu kontrolowanego aktu nie mają wpływu na ocenę jego zgodności z prawem.

W odniesieniu do pierwszej ze wskazanych wyżej kwestii w toku postępowania administracyjnego nie poczyniono jednoznacznych ustaleń co do tego, czy okap jest legalnie usytuowany nad działką inwestora. Dopiero po wyjaśnieniu powyższej okoliczności możliwe będzie prawidłowe rozstrzygnięcie w tym zakresie. Jeżeli bowiem sporny okap jest legalnie nad działką inwestora, to fakt ten powinien być uwzględniony przez inwestora i konieczna byłaby zgoda właścicieli budynku, którego jest on częścią (a więc skarżących w I instancji) na ingerencję w niego. Nie w pełni jednak trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że w takiej sytuacji inwestorka powinna złożyć oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której jest budynek z okapem. Może to też być np. porozumienie zawarte pomiędzy stronami, bądź rozstrzygnięcie sądu cywilnego. Inna byłaby sytuacja, gdyby usytuowanie okapu nad działką inwestorki nie było legalne. Nielegalność okapu nie mogłaby bowiem powodować negatywnych konsekwencji dla właściciela działki, nad którą okap ten nielegalnie by się znajdował. Nie przesądzając tej kwestii, gdyż sąd administracyjny nie może rozpatrywać sprawy za właściwy organ administracyjny, mając prawo jedynie do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, a ponadto przy tej kontroli – jak już wyżej podkreślono – bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny z chwili podejmowania kontrolowanego aktu, zauważyć jedynie wypada, że z przedstawionych przez skarżących w I instancji w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym decyzji PINB z dnia 31 maja 2022 r. nr 197/2022 oraz decyzji WINB z dnia 25 października 2022 r. nr WOA.7721.147.2022.RD, a więc podjętych po wydaniu zaskarżonej decyzji, wynika, że w ocenie organów nadzoru budowlanego przedmiotowy okap został zrealizowany legalnie. Na tym etapie postępowania nie oznacza to jednak wiążącego rozstrzygnięcia kwestii legalności okapu. Wiążące ustalenia w tej kwestii mogą bowiem być poczynione dopiero przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organy architektoniczno-budowlane.

Wyjaśnienia wymaga też kwestia, czy projektowana inwestycja stanowi trzy budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej (dwa budynki mieszkalne jednorodzinne z dwoma lokalami mieszkalnymi oraz jeden budynek mieszkalny jednorodzinny z jednym lokalem mieszkalnym), czy jest to jeden budynek mieszkalny wielorodzinny. Wątpliwości w tym zakresie – pomimo że w projekcie budowlanym wyraźnie jest mowa o odrębnych trzech budynkach w zabudowie szeregowej – wzbudzają takie okoliczności, jak to, że w istocie stanowią one jedną całość, powierzchnia ich kondygnacji jest sumowana i podawana jako całkowita powierzchnia użytkowa parteru czy I piętra, a brak dylatacji i ścian oddzielenia przeciwpożarowego między poszczególnymi "budynkami" sprawia, że "budynki" te nie mogą być odrębnie wznoszone. Rozważenie tej problematyki musi jednak zostać dokonane przez właściwe organy architektoniczno-budowlane, bowiem – jak wyżej zaznaczono – sąd administracyjny jedynie ocenia zgodność z prawem kontrolowanych aktów, a nie rozstrzyga sprawy za organ.

Mając powyższe na względzie za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należy zarzuty naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 PB; art. 3 pkt 2a PB; art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 PB; art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Podkreślić należy, że uznanie, iż konkretne okoliczności nie zostały należycie wyjaśnione nie jest równoznaczne z przyjęciem, że należało je ocenić inaczej niż uczyniono to dotychczas. Bez prawidłowego ich wyjaśnienia nie można przesądzić, że dotychczasowe stanowisko jest wadliwe (bo może jest tylko przedwczesne, tj. nie poprzedzone należytym jego rozważeniem), bądź że jest prawidłowe (bo może po właściwym wyjaśnieniu okaże się, iż powinno ono być odmienne). Dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania i należytym wyjaśnieniu wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, możliwe będzie zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego i prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.