Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3046/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Berska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 724/19 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2019 r. nr SKO.ZP/415/346/2018 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 19 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 724/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie") oddalił skargę P. K. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO w [...]", "Kolegium") z 22 stycznia 2019 r., znak: SKO.ZP/415/346/2018. Decyzją tą Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") z 8 sierpnia 2014 r., znak: AU-2/6730.2/1850/2014, ustalającą na wniosek A. G. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal usługowy ([...] oraz [...]) na dz. nr [...], [...], obr. [...] przy ul. [...] w [...]" w części obejmującej załącznik nr 1 pkt II.4.d. i w tym zakresie nadano mu nowe brzmienie w odniesieniu do kwestii miejsc postojowych (poprzez wskazanie, że inwestor ma obowiązek zapewnić na terenie inwestycji łącznie trzy miejsca postojowe, uwzględniając w tym miejsca już istniejące), a w pozostałym zakresie Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. K., zaskarżając go w całości, zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, jakie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.):

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, pomimo że zachodziły przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz niedostrzeżenie, że zaskarżona decyzja była w dniu wydania niewykonalna i niewykonalność ma charakter trwały;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 153 wraz z art. 141 § 4, a także 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie i niestwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to częściowego pominięcia wiążących wskazań i oceny prawnej wyrażonych przez WSA w Krakowie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie oraz niepodjęcie przez organ wszystkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i pominięcie słusznego interesu obywateli, a to wobec braku wyczerpującego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego w sprawie z pominięciem braku wiarygodności złożonego przez wnioskodawczynię oświadczenia w zakresie miejsc postojowych, które nie znajdują się na działkach objętych wnioskiem;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 153 p.p.s.a. wraz z art. 7, 77, 80, 84 i 86 k.p.a. poprzez pominięcie naruszeń organu w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i jego rozpatrywania poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego, nieprawidłową ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie opinii biegłego wobec wiadomości specjalnych (np. gdzie są usytuowane deklarowane istniejące miejsca postojowe), a także nie zwracając się do stron o wyjaśnienia w trakcie przesłuchania stron;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i organ wiążącej oceny i wskazań, że w niniejszej sprawie nie będzie kolejnego etapu inwestycyjnego, co powoduje brak możliwości i zasadności pozostawiania danych kwestii na późniejsze etapy inwestycyjne;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 153 p.p.s.a. wraz z art. 7, 77, 80, 84 i 86 k.p.a. poprzez pominięcie i brak dostatecznego dostrzeżenia, a w konsekwencji braku stwierdzenia naruszeń postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy w postaci nieścisłości interpretacyjnych w określeniu terenu inwestycji i liczby istniejących miejsc postojowych poprzez pominięcie, że teren inwestycji obejmuje działki [...] i [...], "obr. [...]", co oznacza, że nie obejmuje znacznej części podjazdu przedmiotowego budynku inwestora, gdyż znaczna część podjazdu znajduje się na działce [...], "obr. [...]", której inwestycja w ogóle nie obejmuje, bowiem została wyeliminowana z wniosku;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 153 p.p.s.a. wraz z art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie prowadzenia postępowania przez organ w sposób nie budujący zaufania do władzy publicznej, gdyż zmieniona decyzja budzi wątpliwości interpretacyjne w zakresie wprowadzenia wymogu w zakresie 3 miejsc postojowych na terenie inwestycji z uwzględnieniem już miejsc istniejących, gdy oczywiste jest, że powołane istniejące miejsca postojowe nie znajdują się na działkach objętych wnioskiem; a także błędne powoływanie się na treść uchwały nr LIII/723/12 Rady Miasta [...] z dnia 29 sierpnia 2012 r., "Program obsługi parkingowej dla miasta [...]", stosując błędną wykładnię zastosowanego wskaźnika i pominięcie rozróżnienia wskaźnika na obszar ograniczeń i poza ograniczeniami, co zgodnie z powołanym programem należy rozumieć jako obszar obejmujący swym zasięgiem teren miasta, położony w granicach śródmieścia funkcjonalnego, a także nie uwzględnienia kwestii miejsc postojowych dla niepełnosprawnych;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie zarzutu dotyczącego niejasnego wymogu decyzji w zakresie miejsc postojowych wobec miejsc postojowych istniejących, gdzie wprost z map zalegających w aktach sprawy wynika, że wskazane przez inwestora miejsca istniejące nie leżą na terenie objętym wnioskiem, co jest sprzeczne z wiążącymi w sprawie wyrokami;

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; dalej: "Rozporządzenie WT") poprzez niedostosowanie liczby miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo z uwzględnieniem stanowisk postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, pomimo że zgodnie z tym przepisem, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Kolegium na jego rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22 - CBOSA).

3.4. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022, sygn. akt II OSK 1462/21 - CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21 - CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy po pierwsze stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Krakowie, oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 17 października 2022 r., sygn. akt II GSK 2505/21, CBOSA). W szczególności, WSA Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób obszerny i wnikliwy odniósł do spornej kwestii dotyczącej zapewnienia przez inwestora miejsc postojowych. Okoliczność, że oceny prawne wyrażone przez WSA w Krakowie w tej kwestii są odmienne od stanowiska skarżącego, nie może skutkować zasadnością zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

3.5. Odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia, że Naczelny Sąd Administracyjny, w świetle m. in. art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a, jest związany ocenami prawnymi wyrażonymi w uzasadnieniach prawomocnych wyroków WSA w Krakowie oraz NSA wydanych w granicach niniejszej sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 27 – 30) przywołano te orzeczenia oraz przytoczono obszernie zawarte w uzasadnieniach do tych orzeczeń oceny prawne. W realiach niniejszej sprawy zaakcentowanie konieczności uwzględnienia rzeczonych ocen prawnych zawartych w prawomocnych wyrokach jest szczególnie istotne w kontekście zasady zaufania do działań organów władzy publicznej, w tym sądów (art. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP), jeżeli zważy się, że postępowanie administracyjne z wniosku inwestorki zostało wszczęte w 2008 r.

3.6. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Istota tego zarzutu oparta jest na twierdzeniu, że zaskarżona decyzja jest niewykonalna, albowiem nie wskazano konkretnej lokalizacji spornych miejsc postojowych, a zdaniem skarżącego na działkach wskazanych we wniosku (w wersji zmodyfikowanej w 2014 r.) nie jest możliwe urządzenie trzech miejsc postojowych. Z zarzutem tym wiążą się ściśle kolejne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym obejmujące zarzuty naruszenia art. 7 i 77, art. 80, art. 84 i 86 k.p.a. oraz sformułowane w powiązaniu z tymi przepisami zarzuty pominięcia wiążących wskazań i oceny prawnej wyrażonych przez WSA w Krakowie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. O bezzasadności tych zarzutów, w kontekście art. 153 p.p.s.a., przesądza już to, że w uzasadnieniu do prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1411/15, wskazano m. in., że: "Rację mają bowiem organy, że na etapie ustalenia warunków zabudowy poza kognicją organów jest ustalenie czy istnieją techniczne warunki dla zabezpieczenie wymaganej liczby miejsc postojowych jak i ustalania rodzaju tych miejsc, ponieważ dotyczy to dalszego już etapu inwestycyjnego" (s. 14). Właściwe odczytanie tego przywołanego fragmentu uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie wymaga zauważenia, że został on poprzedzony stwierdzeniem o bezzasadności pozostałych zarzutów skargi. To stwierdzenie pozostaje w ścisłym związku z konstatacją WSA w Krakowie, że "W wyżej wskazanym zakresie zarzuty skargi okazały się uzasadnione". Z kolei ten "wyżej wskazany zakres" odnosi się wyłącznie do wymogu jednoznacznego rozstrzygnięcia w decyzji, że miejsca postojowe maja być urządzone na działkach objętych wnioskiem, a nadto do jednoznacznego rozstrzygnięcia, że w skład wymaganych w decyzji trzech miejsc postojowych wchodzą miejsca już istniejące" (zob. s. 12 – 13 uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Kr 1411/15). Dalej trzeba wskazać, że takie odczytanie treści wiążących ocen prawnych wyrażonych w wyroku WSA w Krakowie z 22 stycznia 2016 r. znajduje potwierdzenie w analizie zarzutów sformułowanych przez skarżącego w sprawie II SA/Kr 1411/15 (zob. s. 8 – 9 uzasadnienia tego wyroku). Otóż skarżący zarzucał, podobnie jak czyni to obecnie w skardze kasacyjnej, że w ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ winien badać techniczną możliwość urządzenia spornych miejsc postojowych na działkach inwestorki. Zarzuty te, jak podkreślono już wyżej, zostały uznane przez WSA w Krakowie w wyroku z 22 stycznia 2016 r., za bezzasadne. Co więcej, uchodzi uwadze skarżącego kasacyjnie, że kwestia braku podstaw do badania, na etapie ustalenia warunków zabudowy, technicznych możliwości urządzenia spornych trzech miejsc postojowych, była przez niego podniesiona również w skardze kasacyjnej od przywołanego wyżej wyroku WSA w Krakowie z 22 stycznia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1202/16, oddalił tę skargę stwierdzając w uzasadnieniu, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach (zob. s. 13 - 15 uzasadnienia przywołanego wyroku NSA).

3.7. Powyższe rozważania dotyczące związania NSA ocenami prawnymi wyrażonymi w poprzednich prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych wydanych w granicach niniejszej sprawy znajdują, mutatis mutandis, zastosowanie do kwestii niewyszczególnienia w decyzji o warunkach zabudowy miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Skarżący kasacyjnie zagadnienie to podnosi przede wszystkim w ramach zarzutu naruszenia § 18 ust. 2 Rozporządzenia WT. Odnosząc się do tego zarzutu należy przede wszystkim wskazać, że na s. 14 uzasadnienia w wyroku w sprawie II SA/Kr 1411/15 wprost przyjęto, że w decyzji o warunkach zabudowy nie ma obowiązku określania rodzaju miejsc postojowych. Skarżący podjął próbę zakwestionowania tego stanowiska WSA w Krakowie wyrażonego w wyroku z 22 stycznia 2016 r. w skardze kasacyjnej od tego wyroku, formułując m. in. zarzut naruszenia § 18 Rozporządzenia WT. Również ten zarzut został uznany za bezzasadny przez NSA, który przywołanym wyżej wyrokiem z 7 marca 2018 r. oddalił skargę kasacyjną. Tym samym, NSA w składzie rozpoznającym mniejszą skargę kasacyjną jest związany oceną prawną wyrażoną w sprawie II SA/Kr 1411/15 co do tego, że na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji w postaci zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal usługowy ([...] oraz [...]) nie było obowiązku określania rodzaju miejsc postojowych, w tym określenia ilości miejsc dla osób niepełnosprawnych.

3.8. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zasada zaufania została naruszona, gdyż zmieniona decyzja budzi wątpliwości interpretacyjne w zakresie wprowadzenia wymogu w zakresie 3 miejsc postojowych. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, treść zmienionego punktu II.4.d. załącznika nr 1 do decyzji Prezydenta z 8 sierpnia 2014 r. nie budzi uzasadnionych wątpliwości interpretacyjnych. Z treści tego fragmentu decyzji o warunkach zabudowy, w brzmieniu nadanym decyzją SKO w [...] z 22 stycznia 2019 r., wynika, po pierwsze, że miejsca postojowe maja być zlokalizowane na terenie inwestycji określonym we wniosku (tj. na dz. nr [...] i [...] obręb [...]). Po drugie, w świetle nowego brzmienia rzeczonego punktu załącznika nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy jest jasne, że do wymaganej liczby 3 miejsc postojowych zalicza się miejsca już istniejące. Tak zmieniona treść decyzji o warunkach zabudowy realizuje również wymagania co do tej kwestii wynikające z wiążących ocen prawnych zawartych w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych.

3.9. W kontekście zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. skarżący powołał się również na naruszenie uchwały nr LIII/723/12 Rady Miasta [...] z dnia 29 sierpnia 2012 roku "Program obsługi parkingowej dla miasta [...]" (dalej: "Program obsługi parkingowej"; uchwała dostępna pod adresem: [...]). Odnoszą się do tego zarzutu należy zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, uchwała ta nie ma charakteru powszechnie obowiązującego źródła prawa, tj. nie jest ona aktem prawa miejscowego (art. 87 Konstytucji RP). Tym samym, w świetle zasady legalizmu (art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP), uchwała ta nie może stanowić samodzielnej podstawy do władczego ukształtowania sytuacji prawnej podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie władzom Miasta [...], w tym w ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Uchwała ta może mieć w takim postępowania co najwyżej tylko charakter pomocniczy i porządkujący. Zawarte w tej uchwale postanowienia mogą mieć pewne znaczenie dla oceny, czy w realiach danej sprawy orzekające organy nie nadużyły wobec jednostki uprawnień dyskrecjonalnych związanych z ustaleniem samego wymogu urządzenia miejsc postojowych dla danej inwestycji, a także, w razie przyjęcia takiego obowiązku, uprawnień dyskrecjonalnych związanych z ustaleniem ilości takich miejsc. W szczególności, konsekwentne przestrzeganie postanowień tej uchwały przez organy może zapobiegać zarzutom naruszenia zasady równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP). Po drugie, zasadnie przyjął WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku, że niezależnie od tego, czy teren inwestycji znajdowałby się w strefie ograniczeń albo w strefie poza ograniczeniami, to liczba wymaganych miejsc parkingowych byłaby taka sama dla przedmiotowej inwestycji (zob. tabelę zawartą w punkcie 4.3 Programu obsługi parkingowej, s. 24 – 24 tego Programu). Z uwagi na profil i zakres planowanej działalności usługowej, w świetle tego Programu wymagane jest jedno miejsce postojowe dla celów prowadzenia tej działalności.

3.10. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.