Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 870/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, 77, 107 § 3 i 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 13 i 60
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 489/21 w sprawie ze skargi G. W., J. P., K. K., W. W. i Ł. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 grudnia 2020 r. znak: DOA.7110.221.2020.RKS/MMS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 489/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. W., J. P., K. K., W. W. i Ł. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 grudnia 2020 r. znak: DOA.7110.221.2020.RKS/MMS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I), zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących G. W., J. P., K. K., W. W. i Ł. B. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z 27 kwietnia 2020 r., nr O-218/20 na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), stwierdził nieważności decyzji Prezydenta Miasta Jeleniej Góry (dalej odpowiednio: "decyzja Prezydenta Miasta" i "Prezydent Miasta") z dnia 10 kwietnia 2015 r., nr 159/2015 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. D. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku na budynek handlowo-usługowy z placem parkingowo-dostawczym i infrastrukturą towarzyszącą przy ul. [...] w J., na działkach nr [...], [...], [...] (obręb [...]), oraz budowę dwóch zjazdów.

Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że rozbudowany obiekt przebiega po granicy działek nr [...] oraz [...] z działkami nr [...], [...] oraz [...]. Konieczne było zatem ustalenie, czy takie usytuowanie ściany projektowanego budynku jest dopuszczalne w świetle § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm. według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji; dalej: "rozporządzenie WT" lub "warunki techniczne"). Z decyzji o warunkach zabudowy z dnia 21 listopada 2013 r., nr 28/13 wynikało, że "dopuszcza się lokalizację nowej zabudowy przy granicy działki nr [...] z działkami sąsiednimi pod warunkiem spełnienia przepisów odrębnych". Zatem usytuowanie projektowanej rozbudowy było dopuszczalne w granicy działki nr [...] z działką nr [...] (od strony wschodniej) czy działką nr [...] (od strony zachodniej). Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawniała jednak inwestora do lokalizacji zabudowy w granicy działki nr [...], która znajduje się w granicy z działkami nr [...] i [...]. Wojewoda Dolnośląski nie podzielił wyjaśnień Prezydenta Miasta, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy wiedział i akceptował zamiar rozbudowy nie tylko w granicy działki nr [...], ale również [...], co miałoby wynikać z uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sprawie nastąpiła rozbieżność między treścią sentencji decyzji o warunkach zabudowy, a tekstowym załącznikiem do decyzji, więc w ocenie Wojewody Dolnośląskiego rozstrzygające znaczenie miała treść samej sentencji. W konsekwencji wydanie przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło z naruszeniem warunków technicznych dotyczących odległości sytuowania budynków w stosunku do granicy działki sąsiedniej, co oznaczało, że decyzja taka wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Jednocześnie jak stwierdził organ pierwszej instancji, inwestor nie przedłożył pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Teren objęty pozwoleniem na budowę położony jest w strefie ochrony konserwatorskiej, na podstawie decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...], nr [...] - układ urbanistyczny [...]. Wojewoda Dolnośląski stwierdził brak przedłożenia przez inwestora takiego pozwolenia i uznał, że doszło do naruszenia przepisów art. 39 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r., poz. 1409 ze zm. - stan prawny na dzień wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia; dalej: "p.b." lub "Prawo budowlane") - przez wydanie pozwolenia na budowę przy braku wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, czego nie może sanować uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy wydanej w sprawie przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z 22 grudnia 2020 r., znak DOA.7110.221.2020.RKS/MMS, po rozpatrzeniu odwołania R. D. uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego w całości i odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Prezydenta Miasta.

Organ drugiej instancji przyznał, że możliwość zabudowy w granicy z działkami sąsiadującymi została przewidziana wyłącznie na jednej z działek inwestycyjnych, tj. na działce nr [...]. W sentencji decyzji o warunkach zabudowy nie przewidziano takiej możliwości na działce nr ewid. [...], na której miała zostać zlokalizowana ta część budynku, która znajduje się w granicy z działkami nr [...] i [...]. Możliwości zabudowy działki nr ewid. [...] w granicy z działkami sąsiadującymi nie przewidywał również załącznik graficzny do decyzji Prezydenta Miasta. Możliwość zabudowy w granicy z działkami budowlanymi stanowi wyjątek od ogólnej zasady wynikającej z § 12 ust. 1 rozporządzenia WT. W ocenie GINB, w analizowanej sprawie nie można było powoływać się na błąd czy omyłkę organu przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, nawet w przypadku potwierdzenia takiej omyłki przez sam organ, tj. omyłki polegającej na rozbieżności między sentencją decyzji, a załącznikiem tekstowym.

Dlatego w ocenie GINB decyzja Prezydenta Miasta, została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia WT. Jednak skoro lokalizacja spornej inwestycji w granicy z działkami nr ewid. [...], [...] i [...] jest aktualnie zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to organ uznał, iż stwierdzone naruszenie nie ma charakteru rażącego i nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa.

Jednocześnie zdaniem GINB zabudowa w granicy z działkami nr ew. [...], [...] i [...] nie naruszała innych przepisów rozporządzenia WT, a w szczególności nie stwierdzono również rażącego naruszenia § 13 ust. 1 rozporządzenia WT regulującego kwestie przesłaniania. Sporny budynek został usytuowany ścianą pełną w granicy z działką nr [...] w odległości ok. 2,0 m od znajdującego się na tej działce budynku. Ze zdjęć dołączonych do pisma G. W. z 10 maja 2019 r. wynika, że w budynku na działce nr [...] na wysokości ok. 3 m znajdują się okna pokojowe. Projektowany budynek w części usytuowanej w granicy z działką nr [...] ma wysokość 5,90 m. Mając na względzie, że odległość między budynkiem inwestycyjnym (budynek przesłaniający) a budynkiem istniejącym na działce nr [...] (budynek przesłaniany) wynosi ok. 2,0 m, a najniżej położone okna pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku przesłanianym, znajdują się na wysokości ok. 3 m, organ stwierdził, że maksymalna wysokość przesłaniania wynosi ok. 2,90 m (5,9 m - ok. 3 m). Inwestycja znajduje się na terenie zabudowy śródmiejskiej, a zgodnie z § 13 ust. 4 ww. rozporządzenia WT, odległość, o której mowa w § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia WT może być zmniejszona o połowę i winna wynosić nie mniej niż ok. 1,45 m (2,90m:2). Skoro, w analizowanym przypadku odległość między budynkiem inwestycyjnym a budynkiem na działce nr [...] wynosi ok. 2,0 m, to nie można stwierdzić, że decyzja Prezydenta Miasta, została wydana z rażącym naruszeniem § 13 rozporządzenia WT.

Odnosząc się do kwestii braku wymaganego pozwolenia konserwatorskiego organ odwoławczy stwierdził, że naruszenie to także nie miało charakteru rażącego, bowiem nie wywoływało skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Wynika to z faktu, że mimo braku przedłożenia właściwego pozwolenia właściwego konserwatora zabytków na realizację spornej inwestycji, to jednak Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków we Wrocławiu pismem z 17 listopada 2014 r., zaopiniował pozytywnie projekt budowlany, o czym świadczy znajdująca się w tomie I projektu budowlanego pieczęć o treści "Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków Zał. Nr 1 do pisma nr 5183.995 z dnia 17.XI.2014 r." Zatem Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków znał i zaakceptował zakres i sposób prowadzenia robót budowlanych w budynku przy ul. [...]. Tym samym nie ma podstaw do uznania, że brak odrębnej decyzji wydanej na podstawie art. 39 Prawa budowlanego wywołuje niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno- gospodarcze.

W konsekwencji w ocenie GINB brak było podstaw do stwierdzenia, by kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta, była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tych przyczyn organ drugiej instancji, uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 27 kwietnia 2020 r., nr O-218/20 i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta.

Skargę na powyższą decyzję GINB wnieśli: G. W., J. P., K. K., W. W., Ł. B. wnosząc o uchylenie decyzji organu drugiej instancji. Skarżący m. in. kwestionowali ustaloną na ok. 2 m odległość między budynkiem inwestycyjnym, a budynkiem istniejącym na działce nr [...]. Wskazali, że rzeczywista odległość między tymi budynkami wynosi od 0m do 1,5m, w zależności od usytuowania granicy między działkami. Dodatkowo projektowana zabudowa w części graniczącej z działką nr [...], ma mieć wysokość 5,9m, co spowoduje zasłonięcie okien pokoi dziennych trzech rodzin. W przypadku jednej rodziny zamieszkującej część budynku [...] i zerowej odległości między budynkiem i inwestycją, zostanie ona pozbawiona jedynego okna na ścianie granicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę.

Sąd wskazał, że podziela ocenę organu drugiej instancji co do wadliwości kwestionowanej w trybie nieważności decyzji Prezydenta Miasta w zakresie art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia WT oraz ocenę, że przedmiotowa wadliwość nie miała charakteru rażącego, gdyż nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Ponadto Sąd stwierdził, że słuszna była ocena GINB, że brak przedłożenia pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy tym obiekcie, stanowiło naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 1 p.b., które nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Było to uzasadnione faktem, że zamierzenie inwestycyjne było znane służbom konserwatorskim m. in. na skutek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wydanej w niniejszej sprawie.

Jednak w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja GINB była wadliwa, gdyż nie zawierała dostatecznego wyjaśnienia kwestii przesłaniania i zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń sąsiednich budynków.

Zdaniem Sądu istotą zarzutów skargi było przekonanie skarżących o naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych poprzez niedopuszczalne zbliżenie zaprojektowanej inwestycji do budynków mieszkalnych znajdujących się na sąsiednich działkach przy ulicy [...] w J. Kwestia ta przewijała się w toku całego postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nieważności, a na dowód naruszenia norm w zakresie czasu nasłonecznienia pomieszczeń przedstawiono dokumentację zdjęciową.

Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji stwierdził nieważność kwestionowanej decyzji (z powodu rażącego naruszenia § 12 rozporządzenia WT), ale w ogóle nie rozważał kwestii spełnienia przez projektowaną inwestycję norm techniczno-budowlanych określonych w § 13 i 60 rozporządzenia WT. Z kolei GINB nie podzielił argumentacji w zakresie rażącego naruszania § 12 rozporządzenia WT (choć samo naruszenie stwierdził), ale jednocześnie uznał, że nie doszło do naruszenia pozostałych przepisów rozporządzenia WT. Organ odwoławczy ustalił bowiem, że sporny budynek został usytuowany ścianą pełną w granicy z działką nr [...] w odległości ok. 2m od znajdującego się na tej działce budynku, a z dokumentacji zdjęciowej wynikało, że w budynku na działce nr [...] znajdują się okna pokojowe na wysokości ok. 3m. GINB wskazał przy tym, że projektowany budynek w części usytuowanej w granicy z działką nr [...] ma wysokość 5,90 m. Niniejsze doprowadziło GINB do wniosku, że skoro odległość między budynkiem inwestycyjnym (budynek przesłaniający), a budynkiem istniejącym na działce nr [...] (budynek przesłaniany) wynosi ok. 2m, a najniżej położone okna pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku przesłanianym, znajdują się na wysokości ok. 3m, to maksymalna wysokość przesłaniania wynosi ok. 2,90 m (5,9m - ok. 3m).

Jak dalej ocenił Sąd, z uzasadnienia decyzji GINB wynikało, że inwestycja znajduje się na terenie zabudowy śródmiejskiej, a zgodnie z § 13 ust. 4 ww. rozporządzenia WT, odległość, o której mowa w § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia, może być zmniejszona o połowę i winna wynosić nie mniej niż ok. 1,45 m (2,9m:2). Odległość między budynkiem inwestycyjnym, a budynkiem na działce nr [...] wynosi ok. 2m i dlatego GINB nie stwierdził, aby decyzja Prezydenta Miasta była wydana niezgodnie z § 13 rozporządzenia WT.

Zdaniem Sądu decyzja Prezydenta Miasta nie zawierała rzetelnej analizy kwestii usytuowania projektowanej inwestycji w zgodności z przepisami § 13 i 60 rozporządzenia WT, przy czym w przedmiotowym nadzwyczajnym postępowaniu ocenie podlegać mogło jedynie projektowane usytuowanie inwestycji, a nie odległość, w jakiej faktycznie wybudowano obiekt, co wynika z istoty postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Jednak jak stwierdził Sąd, z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta nie wynika, aby Prezydent Miasta oceniał wpływ inwestycji na nasłonecznienie sąsiednich nieruchomości, chociaż powinien ocenić, czy nie doszło do naruszenia występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów określonych w § 13 i § 60 rozporządzenia WT. Przedłożony przez skarżących w toku nadzwyczajnego postępowania, materiał zdjęciowy uzasadniał wątpliwości co do spełnienia wymogu z powyższych przepisów rozporządzenia. Mimo to, organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie wykazał, że pokoje mieszkalne w istniejących budynkach sąsiednich przy ulicy [...] w J. miały zapewniony minimalny czas nasłonecznienia z § 60 rozporządzenia WT.

Co więcej w ocenie Sądu, GINB dokonując w przedmiotowym postępowaniu oceny zacienienia pomieszczeń budynków istniejących na sąsiednich działkach, powołując się na ustalenie wysokości przesłaniania liczonej od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego (w oparciu o wygląd budynku ze zdjęcia), nie odniósł się do całej treści § 13 rozporządzenia WT. Warunkiem prawidłowego ustalenia odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, umożliwiającej naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, jest wyznaczenie w płaszczyźnie poziomej kąta 60st., z usytuowaniem jego wierzchołka w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, a następnie zbadanie, czy między ramionami tak wyznaczonego kąta, w odległości mniejszej niż wysokość przesłonienia, nie znajduje się obiekt przesłaniający.

Dlatego zaniechanie dokonania takiej oceny naruszało art. 77 § 1 k.p.a zgodnie, z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a wyraz tego dać w uzasadnieniu decyzji, w myśl art. 107 § 3 k.p.a. Stąd w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu uzasadniającym eliminację jej z obrotu prawnego. Jak wskazał Sąd, GINB ponownie prowadząc postępowanie m. in. powinien rozważyć, czy posiadane dotychczas materiały i dokumenty, wystarczą do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia, czy też konieczne będzie ich uzupełnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wskazany wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z § 13 i § 60 ust. 1 rozporządzenia WT w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ niewłaściwie odmówił stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji Prezydenta Miasta i nie przeprowadził właściwej analizy nasłonecznienia, podczas gdy GINB prawidłowo ocenił przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wskazując na brak rażącego naruszenia prawa oraz wyczerpująco uzasadnił stanowisko w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (pkt 1), a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych (pkt 2). Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy.

Skargę kasacyjną na powyższą decyzję wniósł także R. D. zaskarżając wskazany wyrok w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

I. obrazę przepisu prawa procesowego w postaci art. 134 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie kontroli zasadności wydanej przez GINB decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta zezwalającej na budowę, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu zezwalała na przyjęcie prawa kontroli jedynie decyzji Wojewody Dolnośląskiego;

II. obrazę przepisu prawa procesowego w postaci art. 134 p.p.s.a. poprzez przyjęcie niezbadania przez organ drugiej instancji naruszenia § 13 i 60 rozporządzenia WT, podczas gdy treść pism składanych przez GINB oraz uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, w szczególności na stronie 16 prowadzą do wniosku przeciwnego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz nie wystąpił o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesione skargi kasacyjne należało uznać, że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw.

Analiza skarg kasacyjnych oraz ich uzasadnienia jak i motywów zaskarżonego wyroku i kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji prowadzi do wniosku, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, iż organ odwoławczy przedwcześnie stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z dnia 10 kwietnia 2015 r. nie jest dotknięta wadą nieważności, skoro nie zostało wyjaśnione czy projekt zagospodarowania terenu nie narusza § 13 i 60 warunków technicznych.

Zarzuty skarg kasacyjnych wskazujące na wadliwe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji konieczności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego nie zasługują na uwzględnienie.

Kontrolowana decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. Prawidłowo Sąd wojewódzki oraz skarżący kasacyjnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przypomnieli specyfikę tego postępowania oraz wskazali, że jego celem jest wyjaśnienie czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja nie jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., których ewentualne zaistnienie musiałoby prowadzić do stwierdzenia nieważność takiego rozstrzygnięcia. O ile jednak odnośnie do charakteru postępowania nieważnościowego należy podzielić pogląd zawarty w skardze kasacyjnej, który zresztą jest zgodny ze stanowiskiem prezentowanych przez Sąd pierwszej instancji, o tyle nie można zgodzić się z poglądem skarżącego organu co do tego, że postępowanie nieważnościowe nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wbrew bowiem zarzutom skargi kasacyjnej postępowanie takie winno być przeprowadzone, z tym że organ je prowadzący wyjaśnia nie istotę sprawy lecz zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Interpretacja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości odnośnie do tego, że dla stwierdzenia, że decyzja w sposób rażący narusza przepis prawa materialnego stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organ nadzoru w pierwszej kolejności musi wyjaśnić, czy w ogóle doszło do naruszenia danego przepisu. Dopiero stwierdzenie, że decyzja narusza prawo w dalszej kolejności prowadzić winno do oceny, czy naruszenie to ma kwalifikowany charakter.

Podsumowując, postępowanie nieważnościowe tak jak i postępowanie zwykłe wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, inny jest jedynie jego zakres. Ustalenie, że stan faktyczny sprawy nie odpowiada stanowi faktycznemu wskazanemu w normie prawa materialnego wymaga ponownej oceny materiału dowodowego, a czasami nawet przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie natomiast, że bezwzględnie obowiązuje zakaz prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie stwierdzenia nieważności jest sprzeczne z zasadami ogólnymi, w tym zasadą prawdy obiektywnej i zasadą ogólną praworządności, przy poszanowaniu zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnych. (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 571/18). Wymaga zatem podkreślenia, że - co do zasady - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opiera się na ustaleniach stanu faktycznego poczynionych przy wydaniu decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności, ale rzeczą organu w tym postępowaniu jest dokonanie kwalifikacji prawnej dostrzeżonych naruszeń prawa w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organy na każdym etapie postępowania jurysdykcyjnego.

Uwzględniając powyżej opisaną specyfikę postępowania wyjaśniającego możliwego do przeprowadzenia w ramach postępowania nadzorczego w trybie nieważnościowym, przyjąć należało, że ocena istnienia bądź nie kwalifikowanej wady materialnoprawnej w decyzji Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z dnia 10 kwietnia 2015 r. wymagało zarówno szerszej analizy stanu faktycznego sprawy niż poczyniona przez Prezydenta Miasta, jak i uzupełnienia materiału dowodowego akt sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Z tych względów należało przyjąć, że Sąd pierwszej instancji wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej organu administracji nie naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 13 i 60 warunków technicznych oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i prawidłowo stwierdził, że organ odwoławczy przedwcześnie uznał, że decyzja Prezydenta Miasta nie narusza prawa, w szczególności § 13 warunków technicznych, a w konsekwencji również przedwcześnie ocenił czy ewentualne naruszenie miało charakter rażący.

Jak wynika z treści § 13 warunków technicznych dla stwierdzenia, że budynek inwestycyjny nie uniemożliwia naturalnego oświetlenia innych obiektów przeznaczonych na pobyt ludzi niezbędne jest spełnienie 2 warunków. Pierwszy to kwestia przesłaniania, któe zdefiniowane jest w § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia WT. Ani skarżący – jak wynika z treści skargi, ani Sąd pierwszej instancji nie zakwestionowali prawidłowości dokonanych przez organ odwoławczy ustaleń w tym zakresie. Kwestie związane z przesłanianiem zostały również powtórzone przez organ w skardze kasacyjnej, mimo że Sąd pierwszej instancji nie wskazał na żadne wady postępowania w tym zakresie. Natomiast trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że dla zapewnienia naturalnego oświetlenia dodatkowo musi być spełniony 2 warunek wymieniony w § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, które odwołuje się do wymagań, o których mowa w § 57 i 60. Ostatni z tych przepisów wskazuje, w jakich godzinach i jak długo pomieszczenie mieszkalne powinno mieć zapewnione nasłonecznienie (dostęp do naturalnego światła). Również w tym przypadku ust. 3 przepisu wprowadza wyjątek od ogólnej zasady określając, iż w przypadku budynków zlokalizowanych w zabudowie śródmiejskiej wymagany czas nasłonecznienia, może być skrócony o połowę, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji słusznie doprowadziła Sąd pierwszej instancji do wniosku, że organ nie tylko nie zbadał, ale wręcz nie odniósł się do ww. kwestii. Brak jest również wyjaśnień i ocen w tym zakresie w decyzji będącej przedmiotem kontroli jak i zatwierdzonym projekcie budowlanym. Tym samym słusznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia o ww. kwestie. Zadaniem organu jest zatem ustalenie, czy spełnione zostały warunki zawarte w § 60 rozporządzenia, to jest czy lokale skarżących: G. W., J. P., K. K., W. W. i Ł. B. nie zostały zacienione w prawnie niedozwolony sposób. Wyjaśnienie powyższego jest niezbędne dla oceny, czy zaskarżona decyzja nie narusza ww. przepisu, a w dalszej kolejności czy to ewentualne naruszenie nie ma charakteru rażącego. Należyte wyjaśnienie okoliczności sprawy, w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej nie musi polegać na uzupełnieniu postępowania o tzw. linijkę słońca. Zakres tego postępowania jest uzależniony w szczególności od wyników ustaleń związanych z rodzajem lokali, które stanowią własność skarżących, a które mogą być zacienione przez budynek inwestorów. Przedmiotem ustaleń w pierwszej kolejności winny być zatem kwestie rodzaju pomieszczeń (mieszkalne, gospodarcze, inne) i ich wielkość/ilość pokoi wobec treści ust. 2 i 3 § 60 rozporządzenia.

Jedynie na marginesie wskazać należy, że organ winien również rozważyć czy dla rozpoznania niniejszej sprawy nie jest niezbędne uprzednie wyjaśnienie usytuowania budynku skarżących w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką inwestycyjną ścianą zawierającą otwory okienne, a nawet, jak wynika z materiału zdjęciowego, balkon.

Nietrafna jest również argumentacja skarżącego kasacyjnie organu wskazująca na zwolnienie go z prowadzenia postępowania wyjaśniającego w omawianym zakresie albowiem - jego zdaniem - wykroczyłoby to poza dopuszczalny zakres badania przez organ architektoniczno budowlany. Przypomnieć należy, że obowiązkiem organu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jest zbadanie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Skoro to projekt zagospodarowania terenu określa odległości planowanej inwestycji od granicy działki i budynków sąsiednich, to na Prezydencie Miasta Jeleniej Góry spoczywał obowiązek wyjaśnienia czy projekt będący przedmiotem wniosku spełnia wymagania zawarte w § 13 w zw. z § 57 i 60 warunków technicznych. Z uwagi na to, że takie wyjaśnienia nie zostały dokonane w postępowaniu zwyczajnym, to do pełnego rozpoznania sprawy, w tym ustalenia zaistnienia kwalifikowanej wadliwości okoliczność ta winna podlegać wyjaśnieniu przez organ prowadzący postępowanie nadzorcze.

Konkludując, zawarte w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia § 13 i 60 warunków technicznych w zw. z art. 7, 77, 107 § 3 i 80 oraz 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie zasługują na uwzględnienie.

Również wskazany w skardze kasacyjnej R. D. zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd nie objął kontrolą decyzji Prezydenta Miasta Jeleniej Góry, a jedynie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 grudnia 2020 r.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skarg kasacyjnych nie zasługują na uwzględnienie, skargi należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnych na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.