Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 542/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 105 par. 1, art. 138 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4 i 5, art. 146 par. 1 i 2, art. 149 par. 1 i 3, art. 151 par. 1 pkt 1, art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2015 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] maja 2015r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie (dalej: Kolegium) – po rozpoznaniu odwołania E. S. (dalej również: "zainteresowana" lub "wnioskodawczyni") – uchyliło na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) decyzję Wójta Gminy W. (dalej: Wójt) z dnia [...] 2015 r. znak [...] i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uchyloną przez Kolegium decyzją organ I instancji odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej nr [...] z dnia [...] 2009 r. wydanej w przedmiocie ustalenia na rzecz Z. i J. F. (dalej również: inwestorzy) warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego wraz z infrastrukturą na działce nr ewid. [...], położonej w [...].

Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] 2009 r. (znak [...]) Wójt ustalił na rzecz Z. i J. F. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego wraz z infrastrukturą na działce nr ewid. [...], położonej w obrębie geodez. [...]. Decyzja została doręczona jedynie inwestorom.

W dniu 30 września 2013 r. E. S. (dalej również: "wnioskodawczyni" lub "zainteresowana") złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] 2009 r. Następnie w piśmie z dnia 21 października 2013 r., w odpowiedzi na wezwanie organu, wnioskodawczyni podała, że podstawą wznowienia postępowania jest art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., ponieważ bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, a ponadto aktualne badania oddziaływania na środowisko wskazują na negatywny wpływ przedmiotowej inwestycji na środowisko.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Wójt wznowił na żądanie zainteresowanej postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia na rzecz Z. i J. F. warunków zabudowy dla powyżej opisanego przedsięwzięcia.

Następnie w dniu [...] 2015 r. Wójt wydal decyzję znak [...], którą na podstawie art. 146 § 2 oraz art. 145 § 1 pkt 4 i 5 w zw. z art. 151 § 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] 2009 r.

W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania i podkreślił, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w przepisanym terminie.

Dalej stwierdził, że z przeprowadzonego postępowania wynika, iż inwestycja objęta decyzją z dnia [...] 2009 r. nie oddziałuje negatywnie środowisko i zabudowę istniejącą na sąsiednie działki, a odległość od budynku mieszkalnego jednorodzinnego wnioskodawczyni, znajdującego się na działce nr ewid. [...], od granicy z działką nr ewid. [...], na której planowana jest inwestycja, wynosi ok. 175 m. Zdaniem organu nie można stwierdzić występowania uciążliwości, o których mowa w przepisach prawa budowlanego i rozporządzeniach wykonawczych. W ocenie organu granice obszaru oddziaływania przedsięwzięcia zamykają się w granicach terenu działki inwestorów, stad też nie zachodzi przesłanka uchylenia decyzji, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji Wójt nie uznał wnioskodawczyni za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., wobec czego stwierdził, że nie zaistniały przesłanki uchylenia decyzji nr [...]. W tym zakresie odniósł się do przepisów art. 28 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Zarazem organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie upłynął pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., co oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie.

Ponadto Wójt wyjaśnił, że nie zaszła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem przed wszczęciem postępowania nie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub dowody nieznane organowi w dniu wydania decyzji.

W odwołaniu od decyzji z dnia [...] 2015 r. wnioskodawczyni podniosła, że: organ wznowił postępowanie na jej wniosek, co świadczy o tym, iż jest stroną postępowania; nieruchomość stanowiąca jej własność sąsiaduje z działką nr ewid. [...]; inwestycja objęta kwestionowaną decyzją istotnie oddziałuje na możliwość korzystania z nieruchomości zainteresowanej, zatem wnioskodawczyni jest stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Dalej stwierdziła, że inwestycja polegająca na rozbudowie zakładu produkcyjnego wybudowanego na podstawie wcześniejszej decyzji nr [...] z dnia [...] 2008 r. (co do której organ uznał następnie, że została ona wydana z naruszeniem prawa) istotnie oddziałuje na możliwość korzystania z jej nieruchomości i uważa, że sama ta okoliczność, polegająca na ograniczaniu mojego prawa własności, wskazuje na istnienie interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Ponadto podniosła, że Wójt nie wskazał na jakiej podstawie uznał, że brak jest oddziaływania spornej inwestycji na jej nieruchomość.

W ocenie zainteresowanej Wójt wydał decyzję nr [...] o warunkach zabudowy, mimo że na danym terenie wówczas nie istniały żadne obiekty tego typu, a cały obszar przylegający do drogi publicznej objęty był wyłącznie gospodarstwami oraz zabudowaniami siedliskowymi. Ponadto stwierdziła, że wbrew twierdzeniom organu - w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie upłynął pięcioletni okres od doręczenia decyzji nr [...].

W toku postępowania odwoławczego inwestorzy w piśmie z dnia 2 kwietnia 2015 r. wyrazili stanowisko w sprawie, wskazując, że zainteresowana, nabywając działkę doskonale wiedziała, jakie przeznaczenie mają tereny sąsiednie, a są to w przeważającej części tereny zagrodowe, rolne, ogrodnicze i przemysłowe.

W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia [...] maja 2015 r. Kolegium przywołało treść przepisów art. 145 § 1, art. 148 § 1, art. 146 § 1 oraz art. 151 § 1 i 2 k.p.a.

Odnosząc się merytorycznie do zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie został złożony przez zainteresowaną w przepisanym terminie, zaś organowi I instancji zarzucił naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem w ocenie Kolegium organ nie zbadał dokładnie wszystkich okoliczności sprawy, wobec czego przedwcześnie uznał, że wnioskodawczyni nie przysługuje status strony postępowania.

Odwołując się do wykładni przepisu art. 28 k.p.a. i stanowiska orzecznictwa, Kolegium wyjaśniło, że o kręgu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należą również właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych, o ile zamierzona inwestycja dotyczy ich bezpośrednio, wywołując dla nich uciążliwe skutki. Organ II instancji zaznaczył, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron nie jest ustalany na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane lub przepisów wykonawczych do tej ustawy, bowiem stosowane one są dopiero na etapie uzyskania pozwolenia na budowę, stąd też za błędne uznał w tym zakresie rozważania zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Zdaniem Kolegium organ I instancji powinien, opierając się na powołanych przepisach i rozważaniach, dokonać wszechstronnej analizy akt sprawy i dopiero na jej podstawie ocenić, czy zainteresowanej przysługuje przymiot strony. Wątpliwości Kolegium wywołały również twierdzenia organu I instancji w kwestii braku oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomość wnioskodawczyni, bowiem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ w sposób niewystarczający odniósł się do podnoszonej przez zainteresowaną kwestii różnego rodzaju immisji związanych z przedsięwzięciem, dla którego ustalono warunki zabudowy. Kolegium zaznaczyło także, że organ I instancji nie ustosunkował się do przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tym samym organ odwoławczy uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto Kolegium zaznaczyło, że w aktach sprawy powinny znaleźć się wszystkie dokumenty dotyczące postępowania, które zostało wznowione, a nie tylko sama decyzja z dnia [...] 2009 r. Jednocześnie stwierdziło, że z uwagi na treść przepisu art. 146 § 1 k.p.a. niezbędne jest ustalenie kiedy inwestorzy odebrali decyzję nr [...] z dnia [...] 2009 r., bowiem w aktach sprawy brak jest bowiem potwierdzenia odbioru tejże decyzji przez strony tego postępowania.

Uzasadniając zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., Kolegium podniosło, że brak jest podstaw do orzeczenia merytorycznego w sprawie przez organ odwoławczy ze względu na zakres okoliczności, które powinny być w sprawie wyjaśnione.

W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2015 r. inwestor J. F., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że nie zbadano w wystarczającym stopniu sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż E. S. przysługuje status strony postępowania administracyjnego, gdy tymczasem osoba ta nie ma interesu prawnego w uczestnictwie w postępowaniu, a jedynie interes faktyczny,

2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że decyzja organu I instancji nie jest w sposób prawidłowy uzasadniona, gdy tymczasem organ I instancji w sposób wystarczający odniósł się do wszystkich mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii,

3. art. 11 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na takim sformułowaniu uzasadnienia kwestionowanej obecnie decyzji, które nie przekonuje co do jej poprawności i zasadności,

4. art. 146 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że nie wiadomo kiedy E. S. dowiedziała się o decyzji z dnia [...] 2009 r.

W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła wyżej przywołane zarzuty, przedstawiając rozważania stanowiące uzupełnienie rozważań organu I instancji, a zarazem polemikę ze stanowiskiem skarżonego organu. Skarżący stwierdził, że uzasadnienie decyzji organu I instancji odpowiadało wymogom art. 10 § 3 k.p.a., a dopatrywanie się przez organ II instancji jego naruszenia nie było prawidłowe; [wszystkie istotne] okoliczności w postępowaniu wyjaśniono i omówiono je w pisemnym uzasadnieniu decyzji; ponadto kwestia rzekomego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie mogła mieć wpływu na treść decyzji organu I instancji. Przedstawiając analizę orzecznictwa, na które powołało się Kolegium – zdaniem strony – w sposób bezkrytyczny, skarżący stwierdził, że przymiot strony i wystąpienie przesłanek z art. 28 k.p.a. właściciel sąsiedniej nieruchomości może wykazywać w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach sprawy, z wszystkimi tego konsekwencjami, zatem to sama osoba zainteresowana, tj. E. S., winna wykazać elementy stanu faktycznego wskazujące na to, że planowana inwestycja w sposób obiektywny wpłynie na jej nieruchomość oraz określić sposób tego "wpływania".

Ponadto, przybliżając treść art. 146 § 2 k.p.a., podniósł, że, biorąc pod uwagę charakter planowanej inwestycji oraz odległość sąsiedniej nieruchomości należącej do E. S., [merytoryczna] decyzja organu I instancji co do zasady (w swej istocie) byłaby tożsama z decyzją uchyloną.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, ustosunkowując się do zarzutów skargi i uznając je za nieuzasadnione, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 9 października 2015 r. pełnomocnik uczestniczki E. S. złożył do akt kserokopie wyroków Sądu Rejonowego w L. sygn. akt [...], [...], [...], [...] oraz pozbawioną oznaczenia sygnatury kopię wyroku Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] stycznia 2014 r.

Pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Ponadto, odnosząc się do doręczonych mu kserokopii wyroków, oświadczył, że niniejszej postępowanie dotyczy inwestycji związanej z budynkiem magazynowym, a nie z zakładem produkcyjnym, którego dotyczą przedmiotowe wyroki.

Uczestniczka postępowania oświadczyła, że w budynku magazynowym odbywa się produkcja i podtrzymuje stanowisko swojego pełnomocnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości rozstrzygnięcia zapadłego we wznowionym postępowaniu administracyjnym, zakończonego ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...] maja 2015 r. uchylającą decyzję Wójta z dnia [...] 2015 r., którą organ I instancji odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej nr [...] z dnia [...] 2009 r. wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego wraz z infrastrukturą na działce nr ewid. [...], położonej w [...]. Ocena ta dotyczy stanowiska skarżonego organu wyrażonego według stanu faktycznego i prawnego sprawy na dzień wydania kwestionowanej przez inwestora decyzji. Kolegium w odpowiedzi na skargę zauważyło, że w aktach sprawy brakowało wszystkich dokumentów dotyczących wznowionego postępowania, zaś akta uzupełnione przesłano do organu II instancji dopiero w dniu 29 maja 2015 r. w odpowiedzi na pismo z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] dotyczące wniosku zainteresowanej o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...].

Kolegium, wskazując na naruszenia prawa przez organ I instancji, przede wszystkim nakazało organowi I instancji przeprowadzenie postępowania pod kątem pogłębionej analizy, czy zainteresowana E. S. – jako właścicielka działki sąsiedniej względem terenu inwestycji – miała status strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a zatem, czy jej nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy, i jest stroną wznowionego postępowania. Ponadto zwróciło uwagę na potrzebę uzupełnienia akt, co w dniu wydania zaskarżonej decyzji było działaniem celowym.

Podstawę rozstrzygnięcia przez organy administracji w przedmiotowej sprawie stanowiły przede wszystkim przepisy art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 1 i 2 oraz art. 28 k.p.a. Organ I instancji pobieżnie i niekonsekwentnie odwołał się również do przepisu art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Kolegium z kolei swoje rozstrzygnięcie oparło na przepisie art. 138 § 2 k.p.a., akcentując naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości rozstrzygnięcia organu II instancji, kwestionowanej przez skarżącego, zauważyć należy, że stanowisko Kolegium jest trafne co do zasadniczych braków postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Trzeba również podkreślić, że wprawdzie – jak trafnie zauważył skarżący – to osoba domagająca się wznowienia postępowania powinna przedstawić okoliczności, które świadczą jej zdaniem o tym, że jest stroną postępowania, jednak nie oznacza to, że organ nie powinien zbadać całokształtu okoliczności i poczynienia odpowiednich ustaleń pod kątem stwierdzania rzeczywistego statusu wnioskodawcy. Obowiązek organu wprost wynika z trafnie przywołanych przez Kolegium przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Natomiast istotne braki w umotywowaniu stanowiska w tym względzie faktycznie stanowią naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro dotyczy tak podstawowej kwestii, jak to, czy wnioskodawczyni jest stroną postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy.

Zdaniem Sądu Kolegium nie podeszło bezkrytycznie do przywołanego w uzasadnieniu decyzji orzecznictwa, bowiem gdyby tak było, to w istocie przesądziłoby, że zainteresowana jest stroną postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] 2009 r., a trudno takiego stanowiska doszukać się w zaskarżonej decyzji. Wobec tego nie można również Kolegium przypisać naruszania art. 28 k.p.a.

W ocenie Sądu wątpliwości Kolegium co do prawidłowości ustaleń poczynionych przez organ I instancji są całkowicie zasadne. W tym zakresie Sąd uznaje za stosowne wyjaśnić, że przy braku przepisów szczególnych zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199, z późn. zm. - dalej: u.p.z.p.) krąg stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy ustala się na zasadach przewidzianych w art. 28 k.p.a, w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (niezawiniony brak udziału w postępowaniu) organ w zasadzie ma obowiązek wznowić postępowanie na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. (tylko oczywisty brak przymiotu strony mógłby na tym etapie postępowania prowadzić do odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.), jak to ostatecznie miało miejsce w niniejszej sprawie, a następnie w toku wznowionego postępowania zbadać, czy osoba składająca wniosek jest stroną postępowania i czy faktycznie przyczyny wznowienia postępowania miały miejsce. Stroną wznowionego postępowania jest zatem nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji, ale także – stosownie do art. 28 k.p.a. – każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki wznowienia postępowania i zakończenia go określonym rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 151 k.p.a. Natomiast w razie stwierdzenia w toku wznowionego postępowania, że podanie nie pochodzi od strony postępowania, lecz od pomiotu, który takiego statusu nie ma, organ powinien wznowione postępowanie umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Idąc dalej trzeba przypomnieć, że zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie nie budzi wątpliwości teza, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest więc istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie i w uwzględnieniem okoliczności konkretnej, indywidualnej sprawy oraz przepisów mających w niej zastosowanie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie eliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu.

Interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 733/07, Lex nr 469204). Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym jednostka wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że fakt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Co więcej, dla ustalenia statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie jest wymagane naruszenie interesu prawnego, ale jego istnienie, co trafnie zauważył tutejszy Sąd w uzasadnieniu wcześniej wydanego w niniejszej sprawie wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Po 833/05, a podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1949/06 (orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczneia.nsa.gov.pl).

Krąg osób uprawnionych do udziału w charakterze stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie ogranicza się do wnioskodawcy (inwestora) oraz właścicieli działek objętych wnioskiem. Definitywne określenie kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w przedmiocie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, powinien być ustalony w oparciu o analizę strefy oddziaływania inwestycji (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 135/10 - dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, jak już wspomniano, trzeba mieć na uwadze, że negatywny wpływ przyszłego przedsięwzięcia nie musi być koniecznie faktycznie wykazany, lecz wystarczy, by zachodziła sama możliwość powstania jego ujemnych następstw. Tak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1505/07 (orzeczenie dostępne jw.). Przyjmuje się, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być w szczególności również właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 grudnia 1995 r. sygn. akt 20/95, ONSA 1996/2/54). Co więcej, w ocenie tutejszego Sądu stronami takiego postępowania mogą być także właściciele czy użytkownicy wieczyści (posiadacze samoistni) nieruchomości (działek), które wprawdzie nie graniczą z terenem inwestycji (bezpośrednie sąsiedztwo), dla którego ustalane są warunki zabudowy, ale i inne, na które inwestycja taka może potencjalnie negatywnie oddziaływać, a zatem takie, które znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej zabudowy (sąsiedztwo dalsze).

Z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że określa ona w sposób wiążący m.in. dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji (a tym bardziej inwestycji uciążliwej) wpływającej na nieruchomości występujące w sąsiedztwie rozumianym jako obszar oddziaływania inwestycji. Wiążący charakter tego rodzaju decyzji jest oczywisty, gdyż określa dopuszczalny sposób zabudowy, z którym projekt budowlany musi być zgodny, jak o tym stanowi przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.). A skoro tak, to decyzja o warunkach zabudowy niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości, a w każdym razie może wykraczać w rozumieniu art. 28 k.p.a. Decyzja taka sama w sobie nie narusza prawa własności, lecz może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na nieruchomości konkretnej inwestycji. Rozróżnienia zatem wymaga pojęcie prawa własności w znaczeniu jego przeniesienia, zbycia, zmiany itp. oraz pojęcie wykonywania prawa własności (a więc i sposobu użytkowania, zagospodarowania), w tę ostatnią zaś sferę wkracza bez wątpienia decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być nie tylko prawo administracyjne ale również prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza prawo własności bądź użytkowanie wieczyste (por. wyrok tutejszego Sądu z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1297/11 i powołane tam orzecznictwo - dostępny jw.).

Takim przepisem z zakresu materialnego prawa cywilnego jest w szczególności art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Obowiązkowi właściciela odpowiada po stronie właścicieli nieruchomości sąsiednich uprawnienie do egzekwowania tego ograniczenia. Nie można nie zauważyć, że ta norma także – podobnie jak zasada tzw. dobrego sąsiedztwa na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez odwołanie się do społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz stosunków miejscowych ma na celu harmonizowanie sposobu korzystania z nieruchomości sąsiednich i ochronę właścicieli działek sąsiednich. Również na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można stawiać tezy, że służy ona jedynie realizacji prawa właściciela do zagospodarowania jego działki, przepis art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w równym zakresie przewiduje zarówno prawo do zagospodarowania własnego terenu, jak i prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób.

W konsekwencji osoba trzecia może mieć interes prawny wynikający z przepisów prawa administracyjnego, a nawet z przepisów art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego może zapaść lub zapadła decyzja kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej) w taki sposób, że będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt II OZ 394/11 - dostępne jw.). Dotyczy to w szczególności postępowania ustalającego warunki zabudowy dla inwestycji, której oddziaływanie na tereny sąsiednie może odpowiadać przesłankom z art. 144 Kodeksu cywilnego i zakłócać ponad przeciętną miarę korzystanie z nieruchomości sąsiednich na takie odziaływanie inwestycji narażonych, a zatem znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu (planowanej zabudowy). Tym bardziej, jeżeli warunki planowanej inwestycji mogą prowadzić do ograniczenia prawa zagospodarowania i zabudowy sąsiednich nieruchomości.

Przywołane powyżej rozważania natury ogólnej wskazują, że kwestia oddziaływania inwestycji w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy powinna być szczególnie wnikliwie wyjaśniona i rozważona przez organ prowadzący postępowanie w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym. Nie może bowiem status strony postępowania być oceniany według tych samych kryteriów, które stosowane są na płaszczyźnie ustawy Prawo budowlane, tj. wskazane w art. 28 ust. 2 tej ustawy, na co zresztą innymi słowami zwróciło uwagę również Kolegium, odnosząc się do rozważań przedstawiony przez organ I instancji.

Tymczasem organ I instancji – uznawszy za dopuszczalne wznowienie postępowania, co uczynił postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. po stwierdzeniu, że wniosek zainteresowanej w tym względzie został złożony w przepisanym terminie, o którym mowa w art. 145 § 1 i 2 k.p.a. – w sposób dalece niepełny uzasadnił swoje stanowisko. Dodać należy, że nawet gdyby było ono trafne, to powinien organ powinien był wznowione postępowanie umorzyć, nie zaś odmawiać uchylenia decyzji własnej i to niekonsekwentnie powołując jako podstawę faktycznie przepis art. 151 § 1 pkt 1 i § 2 oraz art. 146 § 1 i 2 k.p.a.

Należy podkreślić, że tylko uprzednie jednoznaczne stwierdzenie, iż podmiot domagający się wznowienia postępowania ma przymiot strony mogłoby uzasadniać rozważenie, czy w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. W przeciwnej sytuacji strona postępowania właśnie na etapie wznowionego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma prawo zabiegać o to, by jej interes prawny nie został naruszony wskutek wydania decyzji o warunkach zabudowy w określonym kształcie. Prawo to nie może doznać ograniczenia z uwagi na treść przepisu art. 151 § 2 k.p.a., nawet jeżeli taki przepis w dane sprawie znajdzie zastosowanie, bowiem czym innym jest stwierdzenie określonych wad postępowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji (a więc merytoryczne uznanie zasadności twierdzeń strony domagającej się wznowienia), a czym innym ewentualny ustawowy brak możliwości uchylenia takiej decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Podobnie należy odnieść się również do zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 146 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji tego organu nie wynika wprost, że upłynął już okres 5 lat od dnia doręczenia inwestorom (stronom postępowania) decyzji o warunkach zabudowy. Organ jedynie wspomniał, że decyzja taka została doręczona. Jako że sformułowany w art. 146 § 1 k.p.a. zakaz wiążący się z przedawnieniem uchylenia decyzji ma charakter bezwarunkowy, okoliczności mogące stanowić podstawę do zastosowania tego przepisu powinny być szczególnie wnikliwie ustalone i rozważone.

Ponadto rozważenie powyższej kwestii nie umniejsza obowiązku organu w należytym odniesieniu się do podstawy wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Zainteresowana podnosiła bowiem w toku postępowania okoliczności dotyczące oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Organ zaś powinien jednoznacznie się wypowiedzieć, czy takie twierdzenia faktycznie wskazują na to, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Wobec wspomnienia przez Kolegium okoliczności świadczących o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzania nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] 2009 r. (Kolegium powołało się na swoje pismo z dnia [...] maja 2015 r. znak [...]), Sąd uznaje za zasadne wskazać również, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wznowienia postępowania przez organ I instancji zajdzie potrzeba wyciągnięcia należytych wniosków z takiego domniemanego faktu. Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie reguluje skutków prawnych zbiegu dwóch trybów weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej. Dotyczy to zbiegu trybów weryfikacji decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi, tj. trybu wznowienia postępowania i trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem nie ma wyraźnych podstaw prawnych, by tak samo oceniać każdy przypadek, gdy organ nie zawiesił wznowieniowego postępowania administracyjnego dotyczącego określonej decyzji, w sytuacji, gdy w toku tego postępowania wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Niemniej jednak postępowaniu nadzwyczajnemu, mającemu na celu podważenie ostatecznej decyzji administracyjnej z powodu jej wadliwości w trybie stwierdzania jej nieważności, należy przypisać pierwszeństwo w stosunku do innych nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Dla przykładu warto stwierdzić, że decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc ma ona znamiona decyzji obarczonej ciężką wadą materialnoprawną stanowiącą podstawę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Postępowanie nieważności we prowadzone na podstawie art. 156 k.p.a. "wyprzedza" postępowanie wznowieniowe w tym znaczeniu, że w przypadku wystąpienia podstaw do zastosowanie jednego i drugiego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych, pierwszeństwo ma tryb nieważnościowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2002 r. sygn. akt II SA/Gd 441/00 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 451/14, Lex nr 1644316 -dostępne jw.). Stwierdzenie nieważności nosi bowiem znamiona aktu deklaratoryjnego, który w sposób prawnie wiążący uznaje nieważność decyzji od momentu jej podjęcia (działa wstecz, ex tunc), podczas gdy uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania działa jedynie na przyszłość (działa ex nunc).

Przedstawione okoliczności wskazują na naruszenie przez organ I instancji przepisów prawa procesowego art. 28 oraz art. 146 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., przy czym naruszenia te powiązane były z naruszeniem art. 7 i art. 77 §1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co miało swoje źródło w zbyt pobieżnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, jak i jego kompletności, pod kątem ustalenia stanu faktycznego i poddania go adekwatnej ocenie prawnej. W szczególności co do motywów stwierdzania braku po stronie zainteresowanej uczestniczki wznowionego postępowania administracyjnego interesu prawnego i odmówienia jej przymiotu strony postępowania. Naruszenia te miały niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zdeterminowały kierunek rozstrzygnięcia, stanowiąc zarazem przeszkodę dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie wynikającym z podstawy wznowienia. Naprawa stwierdzonych uchybień wymaga zaś przeprowadzenia ponownie postępowania przez organ I instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Stąd też zastosowanie przez Kolegium przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie decyzji kasacyjnej było w pełni zasadne.

Na koniec jeszcze raz podkreślić należy, że zarzuty skargi okazały się bezpodstawne. Uzasadnienie decyzji Kolegium nie narusza art. 106 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. W żadnym stopniu nie sugeruje ono merytorycznego kierunku załatwienia sprawy przez organ I instancji.

Natomiast całkowicie niezrozumiały jest zarzut naruszania przez Kolegium przepisu art. 146 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że nie wiadomo kiedy zainteresowana dowiedziała się o decyzji z dnia [...] 2009 r. Kolegium nie sformułowało takiej tezy w zaskarżonej decyzji. Przeciwnie, w ślad za organem I instancji uznało terminowe złożenie przez zainteresowaną wniosku o wznowienie postępowania, jednak akcentowało konieczność ustalenia, kiedy decyzja z dnia [...] 2009 r. została doręczona stronom postępowania (inwestorom), co miałoby istotne znaczenie dla oceny wystąpienia przesłanki z art. 146 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji.