Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4211/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.23 ust.2
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
article: ART.184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.35 ust.1
journal: Dz.U. 2009 nr 92 poz 753
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w  województwie
article: par.41 w zw.z par.2 i 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 754/19 w sprawie ze skargi H. B. na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 5 grudnia 2019 r. nr 1161/XLVII/10 w przedmiocie obszarów chronionego krajobrazu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez H. B. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2020 roku, sygn. akt II SA/ Gd 754/19, którym oddalono skargę w/w na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 5 grudnia 2019 roku nr 1161/XLVII/10 w przedmiocie obszaru chronionego krajobrazu.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

H. B. w piśmie z dnia 29 października 2019 r. wniosła skargi: na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z 28 kwietnia 2010 r. nr 1161/XLVII/10 w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2010 r., nr 80, poz. 1455) w części dotyczącej punktu 20 tabeli nr 1, to jest Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu - w zakresie, w jakim uchwała ta nie utraciła mocy na podstawie § 10 uchwały nr 259/XXIV/16 i w zakresie wyznaczenia tego obszaru chronionego krajobrazu i jego granic, w jakim następuje odesłanie do rozporządzenia Wojewody Gdańskiego nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994 r. oraz na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z 25 lipca 2016 r., nr 259/XXIV/16 w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim w części (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2016 r., poz. 2942) dotyczącej punktu 20 załącznika nr 1 do uchwały, to jest Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Skargi te zostały rozdzielone i odrębnie zarejestrowane, skarga na uchwałę z dnia 25 lipca 2016 r. nr 259/XXIV/16 pod sygnaturą akt II SA/Gd 753/19, a skarga na uchwałę z dnia 28 kwietnia 2010 r. pod sygnaturą akt Il SA/Gd 754/19, która to skarga była przedmiotem oceny Sądu I instancji w niniejszej sprawie.

W skardze skarżąca domagała się

1. stwierdzenia nieważności punktu 20 załącznika nr 1 do uchwały nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim;

2. stwierdzenia nieważności § 10 uchwały nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim w związku z punktem 20 tabela 1 załącznika do uchwały nr 1161/XLVIl/10 z dnia 28 kwietnia 2010r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, w związku z punktem 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia Wojewody Gdańskiego nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994 roku (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z 1994 r. nr 27, poz. 139 i z 1998 nr 59, poz. 294).

Uzasadniając interes prawny skarżącej wyjaśniono, że jest ona właścicielką nieruchomości znajdujących się w granicach Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, a uchwała Sejmiku wprost oddziałuje na jej interes prawny. Ustanowienie obszaru chronionego krajobrazu na nieruchomości prywatnej powoduje bowiem, że staje się ona w pewnym sensie dobrem publicznym, którego walory mają być chronione poprzez obowiązywanie zakazów wynikających z przepisów ustawy o ochronie przyrody. Zakres uprawnień właściciela takiej nieruchomości po wprowadzeniu takiej formy ochrony przyrody nie jest taki sam jak przed jego ustanowieniem.

Jak wskazała skarżąca, uchwałą nr 1161/XLVII/10 Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, w § 1 w pkt 20 tabeli określono nazwę obszaru chronionego krajobrazu - Nadmorski Obszar Chronionego Krajobrazu, określając położenie tego obszaru chronionego krajobrazu wskazano powiat [...] i [...] oraz gminy [...], [...], [...] i [...], określono obszar [...],00 ha i odwołano się do miejsca publikacji aktu normatywnego wyznaczającego obszary chronionego krajobrazu i jego granice - Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z 1994 r., nr 27, poz. 139 i z 1998 nr 59, poz. 294. Załącznik nr 1 do uchwały na mapie województwa pomorskiego w bardzo wysokiej skali określił rozmieszczenie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim. Uchwała określiła również działania w zakresie czynnej ochrony ekosystemów leśnych (§ 2), działania w zakresie czynnej ochrony nieleśnych ekosystemów lądowych (§ 3), działania w zakresie czynnej ochrony ekosystemów wodnych (§ 4), wprowadzone zakazy (§ 5 i § 6), odstępstwa od wprowadzonych zakazów (§ 7), organ nadzoru nad obszarem (§ 8), przepisy przejściowe i końcowe (§ 9-12). Następnie, dokonując analizy przepisów prawa w zakresie ochrony przyrody, skarżąca wskazała, że na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody z 16 października 1991 r., z dniem 2 lutego 2001 r, obszary chronionego krajobrazu utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy, co wynika z art. 7 tejże ustawy. Zgodnie zaś z art. 11 ustawy zmieniającej przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w zakresie, w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Przy czym, w orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 7 ww. ustawy zmieniającej jest przepisem szczególnym i w stosunku do wskazanych w nim form ochrony przyrody nie ma zastosowania klauzula intertemporalna z art. 11. Gdyby uznać, że w wyniku zastosowanej regulacji intertemporalnej w mocy pozostały zapisy uchwały nr 1161/XLVII/10 z dnia 28 kwietnia 2010 r., w części dotyczącej punktu 20 tabeli nr 1, tj. Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu - w zakresie wyznaczenia tej formy ochrony przyrody i jej granic, w jakim następuje odesłanie do rozporządzenia Wojewody Gdańskiego nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994 roku (Dz. Urz. Woj, Gdańskiego z 1994 r. nr 27, poz. 139 i z 1998 nr 59, poz. 294), to zdaniem skarżącej sposób określenia położenia Obszaru Chronionego Krajobrazu w rozporządzeniu Wojewody nr 5/94 również nie odpowiadał obowiązującym na dzień podjęcia tej uchwały przepisom prawa. W obowiązującym bowiem do dnia 7 czerwca 2010 r. stanie prawnym, stosownie do treści art. 113 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, w centralnym rejestrze form ochrony przyrody konieczne były określenie położenia geograficznego i administracyjnego formy ochrony przyrody, obejmującego - poza gminą, powiatem, województwem - również obręb ewidencyjny. Takich danych akt prawa miejscowego z dnia 28 kwietnia 2010 roku nie zawierał. Uszczegółowienie przebiegu granic wymagało wówczas pozyskania danych z Powiatowych Ośrodków Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Wejherowie. W ocenie skarżącej za nieprawidłowe należy uznać odesłanie do treści załącznika nr 3 do rozporządzenia nr 5/94 Wojewody określającego m.in. przebieg granic Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Określenie przebiegu granic w 1994 roku nie było związane z szczegółowymi regulacjami tej materii wynikającymi z obowiązującego wówczas systemu prawa. W konsekwencji opis tych granic był nieadekwatny zarówno do stanu prawnego obowiązującego w kwietniu 2010 r., jak i w lipcu 2016 r. Według skarżącej, nie wszystkie załączniki do rozporządzenia nr 5/94 Wojewody zostały ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w szczególności nie został ogłoszony załącznik graficzny, który w późniejszym czasie został ujawniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku w rejestrze form ochrony przyrody prowadzonym na podstawie art. 114 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Tymczasem zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. z 1990 r. nr 21, poz. 123) dniem prawnego ogłoszenia rozporządzenia Wojewody był dzień ogłoszenia w tym dzienniku. Ponadto, strona zwróciła uwagę, że w posiadaniu Urzędu Marszałkowskiego Województwa od 27 grudnia 2017 r. jest sporządzone na zlecenie Urzędu Gminy w Choczewie opracowanie ekofizjograficzne dotyczące m.in. delimitacji granic Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu na odcinku od wsi [...] do północno-zachodniej części wsi [...] (działka nr [...]). Opracowanie to zostało sporządzone w ramach prac planistycznych, związanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębach geodezyjnych [...], [...] w gminie [...]. Powstało ono w wyniku analizy pisemnego załącznika nr 3 do Rozporządzenia nr 5/94 Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r. Opracowanie to zostało sporządzone przez rzeczoznawcę NOT w zakresie geodezji i urządzeń rolnych, przez eksperta przyrodnika i pracownika [...]. Treść tego opracowania jednoznacznie potwierdza stanowisko skarżącej, że rozbieżne interpretacje zapisu przebiegu granic prowadzą do pozbawionego podstaw prawnych ograniczenia jej prawa własności poprzez pewne zdarzenia faktyczne, takie jak ujawnienie graficznego przebiegu granic w centralnym rejestrze form ochrony przyrody.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W ocenie organu w dniu przyjęcia zaskarżonej uchwały nie istniały przesłanki ustawowe, na podstawie których organ byłby uprawniony do zmiany granic Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, w tym dokonania ich ponownej delimitacji. Podstawy prawne ponownej delimitacji zostały określone w art 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Obszar Chronionego Krajobrazu utworzony został w roku 1994 i od tego czasu kolejne działania organów nie dokonywały zmian jego granic. Zgodnie z art. 153 ustawy o ochronie przyrody, formy ochrony przyrody, o których mowa w jej przepisach, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu ustawy. Nie budzi zatem wątpliwości, że Obszar Chronionego Krajobrazu utworzony w roku 1994 i istniejący w dniu wejścia w życie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody stał się formą ochrony przyrody w myśl jej zapisów. Ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. nr 92 poz. 753) - dalej "ustawa zmieniająca" - sejmikowi województwa w miejsce wojewody powierzone zostało tworzenie i likwidacja Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zgodnie z art. 35 ww. ustawy do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego. Zgodnie z § 32 ust 3 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawcze] (Dz. U. nr 100, poz. 908 ze zm.) jeżeli zmiana treści przepisu upoważniającego polega na tym, że zmienia się organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt zachowuje moc obowiązującą; w takim przypadku organem upoważnionym do zmiany lub uchylenia aktu wykonawczego wydanego na podstawie zmienionego przepisu upoważniającego jest organ wskazany w zmienionym upoważnieniu. Zdaniem organu ani ogólne zasady legislacji, ani ustawa zmieniająca nie przewidywała utraty mocy dotychczasowych aktów, lecz ich kontynuację. Wszelkie zmiany w obrębie aktów musiały być zatem dokonywane z uwzględnieniem procedur wskazanych w ustawie o ochronie przyrody.

W związku z tym, że Obszar Chronionego Krajobrazu znajduje się na przedmiotowym terenie od ponad 25 lat, a przesłanki zmniejszenia obszaru wynikają wprost z przepisu art. 23 ust 2 ustawy o ochronie przyrody, sejmik mógłby (zarówno podejmując uchwałę w 2011 r., jak i obecnie) we własnym zakresie zmniejszyć obszar Obszaru Chronionego Krajobrazu wyłącznie w sytuacji ustalenia bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem, co na przedmiotowym obszarze nie miało miejsca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu wyroku, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, stanowiska skarżącej oraz organu, Sąd podkreślił, że niniejszej sprawie sądowej kontroli została poddana uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego z 28 kwietnia 2010 r., w części dotyczącej pkt. 20 tabeli nr 1 w zakresie w jakim uchwała ta nie utraciła mocy na podstawie § 10 uchwały Sejmiku z 25 lipca 2016 r. nr 259/XXIV/16, a podstawą prawną wniesienia skargi był art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 1668 ze zm.), dalej jako "u.s.w." Dalej stwierdził, że z uwagi na datę podjęcia zaskarżanej uchwały oraz treść art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), w sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyp. sądu) oraz przepisy ustawy zmienianej w art. 6 (ustawa o samorządzie województwa - przyp. sądu), w brzmieniu obowiązującym przed ww. nowelizacją. Z tego względu wniesienie niniejszej skargi należało poprzedzić wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, czego skarżąca dopełniła pismem z dnia 12 października 2019 r.

Następnie w obszernych rozważaniach Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca legitymuje się interesem prawnym, o którym mowa w art. 90 ust. 1 u.s.w., a tym samym spełniła warunek skutecznego wniesienia skargi na wskazaną wyżej uchwałę Sejmiku, a tym samym została spełniona przesłanka formalna umożliwiająca merytoryczną jej kontrolę.

Wobec tego Sąd uznał, że strona skarżąca wykazała naruszenie przysługującego jej interesu prawnego, co stanowi o spełnieniu przesłanki formalnej umożliwiającej merytoryczną kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Niemniej jednak, okoliczność ta nie przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności kwestionowanych zapisów uchwały, albowiem zgodnie z art. 89 ust. 1 zd. pierwsze u.s.w. uchwała organu samorządu województwa jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z prawem. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się natomiast naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Z takim jednak naruszeniem, w ocenie WSA, nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Dalej Sąd I instancji podniósł, że przedmiotowa uchwała Sejmiku została podjęta m.in. na podstawie art. 23 i 24 z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r. poz. 55 ze zm. - dalej "u.o.p."), w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania tego aktu. Przedmiotem uchwały są obszary chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, a w jej treści zawarto m.in. nazwy, położenie, obszar i miejsce publikacji aktu normatywnego wyznaczającego objęte uchwałą obszary chronionego krajobrazu oraz ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów, zakazów wynikających z potrzeb ochrony dla obszarów chronionego krajobrazu i podmiotu sprawującego nadzór. Jednym z takich obszarów jest Nadmorski Obszar Chronionego Krajobrazu, na terenie którego położone są działki stanowiące własność skarżącej (pkt 20 załącznika nr 1 do uchwały). Przy czym, co istotne, ww. obszar został ustanowiony rozporządzeniem nr 5/94 Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń, do którego zresztą zaskarżona uchwała się odwołuje. Zaskarżona uchwała nie jest zatem uchwałą ustanawiającą obszary chronionego krajobrazu, a jedynie stanowi dostosowanie istniejących na obszarach chronionego krajobrazu na terenie województwa pomorskiego zakazów do aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Akt ustanawiający Nadmorski Obszar Chronionego Krajobrazu został bowiem wydany na podstawie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 114, poz. 492, dalej "u.o.p."). Powyższy stan prawny nie uległ zmianie także z dniem 1 maja 2004 roku, kiedy to w życie weszła aktualna ustawa o ochronie przyrody, z uwagi na treść art. 153 tej ustawy. Oznacza to, że przedmiotowy obszar utworzony w roku 1994 r., który istniał w dniu wejścia w życie u.o.p., stał się formą ochrony przyrody przewidzianą w tej ustawie.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał na konieczność dostosowania przepisów uprzednio obowiązującego rozporządzenia Wojewody nr 5/05 do brzmienia art. 24 ust. 1 pkt 2 u.o.p. wprowadzonym w życie art. 150 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisk i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227, dalej jako "u.u.i.o.ś."), co zostało uczynione uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2010 roku nr 1161/XLVII/10 w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, będącej przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Zapisy tej uchwały zapewniły zdaniem Sądu ciągłość zasad obowiązujących w dotychczasowych aktach prawnych regulujących funkcjonowanie obszarów chronionego krajobrazu, jednocześnie nie doszło do zmian granic istniejących w województwie przedmiotowych form ochrony przyrody. O aktualizacyjnym charakterze zaskarżonej uchwały świadczy także fakt, że w art. 24 - zarówno na gruncie ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., jak i z 2004 r., ustawodawca określił zamknięty katalog zakazów, jakie mogą być wprowadzone na terenie obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, przy czym na przestrzeni lat, w związku ze zmianami w prawie, katalog ten ulegał modyfikacjom. Utworzenie takiego katalogu oznacza, że organ wyznaczający obszar chronionego krajobrazu może na jego terenie wprowadzić część, a nawet wszystkie ustawowe zakazy, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tego obszaru. Zakazy te nie mogą być dowolnie modyfikowane, czy też rozszerzane przez organ ustanawiający obszar chronionego krajobrazu, a uchybienia w tym zakresie stanowić będą naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały.

Analizując zaskarżoną uchwałę Sąd I instancji stwierdził, że podejmując działania uchwałodawcze w odniesieniu do istniejących obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa pomorskiego Sejmik działał w granicach i na podstawie prawa - przepisów ustawy o ochronie przyrody. Przewidziane w nim zakazy nie wykraczają bowiem poza katalog ustalony przez ustawodawcę w art. 24 u.o.p., a ich przyjęcie nie stanowiło naruszenia zasady proporcjonalności w tworzeniu zapisów aktu prawa miejscowego ograniczających prawa obywateli. Mimo, iż zaskarżona uchwała zawiera określone zakazy i ograniczenia dla nieruchomości znajdujących się na obszarach chronionego krajobrazu, to nie stanowi ona aktu kreującego w tym sensie, że tworzy te zakazy od nowa, lecz bazuje na już istniejących, dostosowując je jedynie do aktualnych wymogów prawa. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie budzi wątpliwości, że uchwała Sejmiku z 2 kwietnia 2010 r. nie stanowiła aktu kreującego obszary chronionego krajobrazu, ani nie wprowadzała na terenach nieobjętych dotychczas formami przyrody nowych ograniczeń, lecz kontynuowała istniejący stan ochrony, aktualizując jego regulację zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Nie byłoby to jednak możliwe bez uprzedniego ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu, do których regulacje te się odnoszą, a więc bez wydania rozporządzenia Wojewody Gdańskiego nr 5/94- tworzącego ten obszar, ustalającego jego granice i wprowadzające określone ograniczenia dla właścicieli nieruchomości znajdujących się na tym i innych obszarach chronionych, dostosowywane w kolejnych uchwałach do aktualnego stanu prawnego. Granice upoważnienia ustawowego do wprowadzania na terenach ochrony przyrody zakazów nie zostały przekroczone, gdyż przyjęte w uchwale rozwiązania odpowiadają zakazom przewidzianym przez ustawodawcę w art. 24 u.o.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały.

Odnosząc się do kwestii, że pkt 20 załącznika nr 1 został utrzymany w mocy na podstawie § 10 uchwały Sejmiku z 25 lipca 2016 r., nr 259/XXIV/16 w zakresie w jakim wyznacza Nadmorski Obszar i jego granice poprzez odesłanie do rozporządzenia Wojewody nr 5/94 Sąd I instancji stwierdził, że również ten zarzut nie jest zasadny. Po pierwsze, kwestia poprawności redakcji § 10 uchwały z 25 lipca 2016 r. stanowiła przedmiot rozważań w sprawie sygn. akt II SA/Gd 753/19 i pozostaje poza zakresem rozważań w niniejszej sprawie. Ponadto nietrafny jest wniosek skarżącej, że także przedmiotowa uchwała błędnie określała położenie Nadmorskiego Obszaru, skoro nie podaje obrębu ewidencyjnego. Dla aktu o charakterze aktualizacyjnym, który nie zmienia przebiegu ustalonych w przeszłości granic, z jakim mamy do czynienia w niniejszym wypadku, znaczenie ma informacja wskazana w art. 113 ust. 2 pkt 7 u.o.p., czyli oznaczenie dziennika urzędowego, w którym został ogłoszony akt o utworzeniu lub uznaniu formy ochrony przyrody, co też organ uchwałodawczy uczynił. W związku z tym zarówno odwołanie w przedmiotowej uchwale do miejsca publikacji aktu normatywnego wyznaczającego Nadmorski Obszar Chronionego Krajobrazu i jego granice, jak i podanie w niej wyłącznie powiatu i gminy, bez obrębu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała z 28 kwietnia 2010 r. odpowiada prawu i oceny tej nie zdołały zmienić zarzuty skargi. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. B. wnosząc, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o jego uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 1161/XLVII/10 z dnia 28 kwietnia 2010 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim w części dotyczącej punktu 20 tabeli nr 1, tj. Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu - w zakresie w jakim uchwała ta nie utraciła mocy na podstawie § 10 uchwały nr 259/XXIV/16 i w zakresie wyznaczenia tego obszaru chronionego kraj obrazu i jego granic w jakim następuje odesłanie do rozporządzenia Wojewody Gdańskiego nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994 roku (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z 1994 r. Nr 27, poz. 139 i z 1998 Nr 59, poz. 294) - Dz. Urz. Woj. Pomorskiego 2010 Nr 80, poz. 1455). Nadto strona skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wnosiła o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. 2009, Nr 92, poz. 753 z późniejszymi zmianami) - poprzez niewłaściwe zastosowanie wyżej wymienionych przepisów i uznanie, że w świetle normy intertemporalnej dopuszczalne jest inne niż całościowe (kompleksowe) wykonanie delegacji ustawowej do ustanowienia aktu prawa miejscowego;

b) § 41 w związku z § § 2 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - poprzez błędną wykładnię tej regulacji i uznanie, iż naruszenie podstawowej zasady techniki prawodawczej w postaci wyczerpującego uregulowania danej dziedziny spraw, bez pozostawiania poza zakresem tego uregulowania istotnych fragmentów tej dziedziny nie stanowi rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, wprowadzającego do systemu tworzenia aktów prawa miejscowego, pojęcia "aktu kontynuującego" czy też "aktu o aktualizującym charakterze". Dostrzegając złożoność regulacji intertemporalnych związanych z formami ochrony przyrody, jak również konstytucyjną wartość ochrony środowiska jako przesłanki ograniczania praw obywatelskich, w ocenie skarżącej, nie powinno to jednak wpływać na akceptację fatalnej jakości aktów prawa miejscowego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego. W ocenie skarżącej treść tej normy, nie pozostawia wątpliwości, że wykonanie delegacji wynikającej z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody przez Sejmik Województwa po dniu 1 sierpnia 2009 roku powinno prowadzić do derogacji aktów prawa miejscowego wydanych na tej podstawie uprzednio przez Wojewodę. W okolicznościach przedmiotowej sprawy aktem prawa miejscowego nie można było derogować części dotychczasowego aktu prawa miejscowego, pozostawiając w pozostałej części ów akt w mocy. Na taki zabieg legislacyjny art. 35 ust. 1 ustawy nowelizującej nie zezwalał. Skoro akt prawa miejscowego w postaci uchwały Sejmiku Województwa [...] nr 1161/XLVII/10 z dnia 28 kwietnia 2010 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim w części dotyczącej punktu 20 tabeli nr 1, tj. Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu - w zakresie w jakim uchwała ta nie utraciła mocy na podstawie § 10 uchwały nr 259/XXIV/16 i w zakresie wyznaczenia tego obszaru chronionego krajobrazu i jego granic w jakim następuje odesłanie do rozporządzenia Wojewody Gdańskiego nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994 roku (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z 1994 r. Nr 27, poz. 139 i z 1998 Nr 59, poz. 294 oraz Dz. Urz. Woj. Pomorskiego 2010 Nr 80, poz. 1455), nie realizuje w pełni delegacji ustawowej z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody m.in. nie określając granic obszaru chronionego krajobrazu, winien być wyeliminowany z obrotu prawnego.

Skarżąca kasacyjnie nie podzieliła również poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, iż naruszenie § 41 w związku z § 2 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej "ZTP") nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Zasada wyrażona w § 41 ust. 1 ZTP jest konsekwencją jednej z podstawowych zasad techniki prawodawczej, wyrażonej w § 2 ZTP. Zgodnie z tą zasadą ustawa powinna wyczerpująco regulować daną dziedzinę spraw, nie pozostawiając poza zakresem swojego unormowania istotnych fragmentów tej dziedziny. Dzięki przestrzeganiu tej zasady system prawmy staje się bardzie czytelny i łatwiej w nim wyszukać informację o prawie obowiązującym w danej dziedzinie. Zasadę tę należy stosować przez cały czas obowiązywania danej ustawy, a to oznacza, że w wyniku zmian wprowadzanych przepisami zmieniającymi lub uchylającymi nie powinny pozostawać w obrocie akty z fragmentaryczną treścią, zaburzoną konstrukcją lub z tytułem nieadekwatnie informującym o ich treści (Grzegorz Wierczyński, Komentarz do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w: Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Wydanie II, WK 2016). Pojęcie "istotności" należy ponadto do grupy pojęć niedookreślonych i o tym, czy doszło do istotnego lub nieistotnego naruszenia prawa, można orzec w konkretnych okolicznościach. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wyrażonym w innym składzie (wyrok z dnia 22 stycznia 2019 roku; I SA/Gd 1045/18), z istotnym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy wywołuje ono negatywne skutki u określonego podmiotu lub znacząco wpływa na stosunki społeczne. Jeżeli prawo miałoby zostać w widoczny sposób zdeformowane, przez utrzymanie w mocy aktu prawa miejscowego niezgodnego z prawem, to wówczas należałoby uznać, że dochodzi do istotnego naruszenia prawa. Istotne naruszenie prawa to zatem naruszenie o poważnym ciężarze gatunkowym. Brak określenia w uchwale uchwały Sejmiku Województwa [...] nr 1161/XLVII/10 z dnia 28 kwietnia 2010 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim w części dotyczącej punktu 20 tabeli nr 1, tj. Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu - w zakresie w jakim uchwała ta nie utraciła mocy na podstawie § 10 uchwały ni1259/XXIV/16 i w zakresie wyznaczenia tego obszaru chronionego krajobrazu i jego granic w jakim następuje odesłanie do rozporządzenia Wojewody Gdańskiego nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994 roku (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z 1994 r. Nr 27, poz. 139 i z 1998 Nr 59, poz. 294) - Dz. Urz. Woj. Pomorskiego 2010 Nr 80, poz. 1455), przebiegu granic Nadmorskiego Obszaru Chronionego Kraj obrazu wpływa w bardzo istotny sposób na interes prawny skarżącej jako właścicielki nieruchomości, która nie ma możliwości jednoznacznego ustalenia w jakim obszarze obwiązuje ją szczególny reżim prawny, ograniczający jej prawo własności.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wnosił o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko reprezentowane przez Sądem I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Przypomnieć nadto należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, o czym świadczy wskazane wyżej związanie podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd I instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów. Artykuł 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jednoznacznie wskazuje, że skarga kasacyjna ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Zatem strona ma wskazać naruszone - jej zdaniem - przepisy, wyjaśnić na czym polegało ich naruszenie, przedstawić sposób poprawnego stosowania tych przepisów i wykazać, w przypadku naruszeń procesowych istotny wpływ tych naruszeń na wynik sprawy. Wymogi te muszą być spełnione w sposób bezwzględny, nawet pomimo uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09. Mają co najmniej być zawarte w uzasadnieniu jeżeli nie znalazły odzwierciedlenia w samym zarzucie. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest precyzyjne sformułowanie jej zarzutów.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie zasługuje, w szczególności na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie - poprzez niewłaściwe zastosowanie wyżej wymienionych przepisów i uznanie, że w świetle normy intertemporalnej dopuszczalne jest inne niż całościowe (kompleksowe) wykonanie delegacji ustawowej do ustanowienia aktu prawa miejscowego. Przepis art. 23 ust. 2 u.o.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej ustawy stanowił, że wyznaczenie, likwidacja oraz zmniejszenie obszaru chronionego krajobrazowo następuje w drodze uchwały sejmiku województwa. Obszary chronione krajobrazowo są jedną z form ochrony przyrody, które mogły być do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie powoływanie przez różne organy. Zgodnie z postanowieniami art. 23 ust. 2 u.o.p. z chwila wejścia jego w życie uprawnienia to przysługują wyłącznie sejmikowi wojewódzkiemu. W związku z treścią art. 35 wskazanej wyżej ustawy do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego (jakimi niewątpliwie są między innymi akty tworzące, likwidujące oraz zmniejszające obszar chronionego krajobrazu) wydanych na postawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą tj. z 23 stycznia 2009 roku zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego. Zatem Nadmorski Obszar Chronionego Krajobrazu, który jak wynika z akt sprawy został utworzony w oparciu o regulacje prawne zawarte w ustawie z dnia 16 października 1991 roku o ochronie przyrody tj. rozporządzeniem nr 5/94 Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 roku w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajoznawczych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń stał się z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody formą ochrony przyrody również w rozumieniu tej ustawy. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, uchwała sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2010 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazowo w województwie pomorskim nie stanowiła aktu kreującego, tworzącego obszaru chronione krajobrazowo, w tym Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazowi, na terenie którego położone są nieruchomości stanowiące własność skarżącej kasacyjnie. Analiza zarówno rozporządzenia Nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994 roku Wojewody Gdańskiego jak i uchwały nr 1161/XLVII/ 10 Sejmiku Województwa [...] z dnia 28 kwietnia 2010 roku w sprawie obszarów chronionego Krajobrazu w województwie pomorskim oraz uchwały nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 roku tego samego organu samorządowego, prowadzi do wniosku, że swoimi postanowieniami dwa z ostatnich wymienionych aktów kontynuowały istniejący stan ochrony, aktualizując zawarte w rozporządzeniu nr 5/94 roku Wojewody Gdańskiego regulacje prawne zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w sprawie istnieje ciągłość historyczna i prawna, zgodnie z którą Nadmorski Obszar Chroniony Krajobrazowo utworzony został na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z 1994 roku. Natomiast zaskarżona uchwała jak i następująca po niej uchwała z dnia 25 lipca 2016 roku nie tworzą Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, albowiem jego granice i obszar, na których się znajduje, pozostały niezmienione. Słowo "tworzyć" oznacza powodować powstanie czegoś, którego przedtem nie było; ustanawiać, organizować, konstytuować, tworzyć nowy ład (zob. M. Szymczak, Słownik Języka Polskiego, tom trzeci, Warszawa 1981, s. 558-559). Wykładnia przepisu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie prowadzi do wniosku, że tylko w sytuacji gdy mamy do czynienia z tworzeniem, likwidacją lub zmniejszeniem obszaru chronionego krajobrazu w znaczeniu wyżej podanym tracą moc dotychczasowe akty prawa miejscowego dotyczące tego obszaru, a nie w sytuacji dostosowywania zawartych w nich regulacji prawnych do aktualnie obwiązujących przepisów prawnych, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Niewątpliwie związana z tym derogacja nieaktualnych postanowień, czy też związana z tym konieczność uszczegółowienia niektórych postanowień w sytuacji gdy obszar i granice danej formy ochrony przyrody pozostają bez zmian nie daje podstawy do zastosowania wspomnianego art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie. Stanowiłoby to nadmierny formalizm, a nadto wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia całej procedury związanej z utworzeniem lub zmniejszeniem obszaru chronionego krajobrazu mimo, że nie było to zamiarem organu. Gdyby wolą ustawodawcy, było wprowadzenie takiego formalizmu, zapewne dałby temu wyraz w przepisach przejściowych. Mając zatem na uwadze treść wspomnianego art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku przy uwzględnieniu brzmienia art. 23 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy prawo ochrony przyrody stwierdzić należy, że nie jest usprawiedliwione stanowisko skarżącej, że nie można derogować części dotychczasowego aktu prawa miejscowego dotyczącego obszaru chronionego krajobrazu, pozostawiając w pozostałej części ów akt w mocy. Taka sytuacja zaistniałby w przypadku likwidacji danego obszaru chronionego krajobrazu lub ograniczeniu jego obszaru, czy też zmiany jego granic. Do takiego wniosku prowadzi także treść przepisu art. 153 ustawy o ochronie przyrody zgodnie z którym formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4i 6-10 , utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Formy te występowały również pod rządami ustawy o ochronie przyrody z 1991 roku. Dlatego też w celu uniknięcia ponownego powoływania ich do życia na nowych zasadach zawarto powyższe rozwiązanie.

Nie zasługuje także na uwzględnienie drugi z podniesionych zarzutów kasacyjnych, a dotyczący naruszenia § 41 w związku z § § 2 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - poprzez błędną wykładnię tej regulacji i uznanie przez Sąd I instancji, iż naruszenie podstawowej zasady techniki prawodawczej w postaci wyczerpującego uregulowania danej dziedziny spraw, bez pozostawiania poza zakresem tego uregulowania istotnych fragmentów tej dziedziny nie stanowi rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego. W tej materii wskazać należy, że po pierwsze zasady techniki prawodawczej nie zawierają regulacji materialnoprawnych, prawidłowość wykładni czy zastosowanie których stanowiłaby kryterium oceny legalności aktów prawa miejscowego. Poza tym zauważyć należy, że w doktrynie i orzecznictwie zasady te określa się mianem zbioru dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa (zob. T Bąkowski, Zarys legislacji administracyjnej - Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, Wrocław 2010, s. 85; por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2012 r., II GSK 1886/11, LEX nr 1367217; 25 września 2018 r., II OSK 127/18, LEX nr 2565952; 19 lutego 2019 r., II OSK 770/17, LEX nr 2641740, 25 sierpnia 2022 r., II OSK 3055/19, 18 lipca 2023, II OSK 2685/22). Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej, można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2020 r., II OSK 3746/18, z dnia 18 lipca 2023roku, sygn. akt II OSK 2685/22, z dnia 9 listopada 2023 roku, sygn. akt II GSK 144/23 ). Skoro zatem zasady techniki prawodawczej, jako dyrektywy techniczne (celowościowe), określają optymalne, preferowane sposoby redagowania tekstów prawnych, nie kwalifikując alternatywnych sposobów tej redakcji (...), to nie można uznać, że naruszenie ZTP przy sporządzeniu aktu prawa miejscowego tworzy stan sprzeczności/niezgodności z prawem, prowadzący do pozbawienia tego aktu mocy obowiązującej (M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego (Studium z zakresu nauki prawa administracyjnego), Gdańsk 2008, s. 223).

Skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia powyższych regulacji zawartych w ZTP nie powiązała ich z naruszeniem zasad konstytucyjnych i nie wskazała konkretnych przepisów Konstytucji RP, które zostały w wyniku naruszenia zasad tworzenia prawa naruszone. Takiego warunku nie spełnia ogólne stwierdzenie, że skarżąca jako właścicielka nieruchomości nie ma możliwości jednoznacznego ustalenia w jakim obszarze obowiązują ją szczególny reżim prawny, ograniczający jej prawa własności bez wskazania jakich to dotyczy konkretnych regulacji wprowadzających te ograniczenia

W tej sytuacji brak jest podstaw do uwzględnienia podniesionego przez skarżącą również tego zarzutu kasacyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.