Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 528/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części

SENTENCJA

Dnia 30 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. SA w D. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia 24 listopada 2004 r. Nr XXI/139/04 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność par 149 pkt 3 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w D. Nr XXI/139/05, z dnia 24 listopada 2004 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy D.; 2. stwierdza, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie par 149 pkt 3 do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Miejskiej w D. na rzecz A S.A. w D. kwotę 555,00 (pięćset pięćdziesiąt pięć) złotych z tytułu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Łd 528 / 05

U Z A S A D N I E N I E

W dniu 9. maja 2005 roku A. Spółka Akcyjna w D. (obecnie B S.A. w D.) wywiódł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia 24. listopada 2004 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [..] z dnia 10. lutego 2005 roku, Nr 35, poz. 384). Strona skarżąca powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8. marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniosła o stwierdzenie nieważności przepisu par. 149 pkt. 3 uchwały Rady Miasta i Gminy D. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D., zarzucając naruszenie:

1) art. 20, art. 21 oraz art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2. kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.),

2) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 15 ust: 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27. marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.),

3) art. 4 ust. 2 oraz art. 378 ust. 2 ustawy z dnia 27. kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.),

4) art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27. kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.),

5) art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2. lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807).

Dodatkowo strona skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż dla ukazania całokształtu problematyki związanej z kwestionowanym zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. konieczne jest przedstawienie postępowania związanego z udzieleniem B S.A. w D. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i termicznego przekształcania odpadów oraz pozwolenia na wprowadzanie do powietrza pyłów i gazów. Strona skarżąca podniosła, iż wnioskiem z dnia 7. czerwca 2003 roku wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie zezwolenia na prowadzenie działań polegających na wykorzystaniu odpadów, prowadzących do odzyskania energii w piecu cementowym oraz zezwolenia na magazynowanie odpadów. Po uzupełnieniu przez skarżącą wniosku, pismami z dnia 22. lipca 2003 roku (znak: DZ/12/2003) oraz z dnia 7. października 2003 roku (znak: DZ/19/2003), a także po przeprowadzeniu stosownego postępowania, w dniu 24. lutego 2004 roku Wojewoda [...] wydał decyzję w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i termicznego przekształcania odpadów. Dalej strona skarżąca wskazała, iż w dniu 8. marca 2004 roku Rada Miejska w D. złożyła wniosek do Ministra Środowiska o uchylenie przedmiotowej decyzji Wojewody [..]. W tym samym czasie Burmistrz Miasta i Gminy D. złożył do Ministra Środowiska odwołanie od powyżej decyzji Wojewody [...].

W dniu 30. kwietnia 2004 roku Minister Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy D., wydał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Na powyższą decyzję Ministra Środowiska Burmistrz Miasta i Gminy D. złożył w dniu 8. czerwca 2004 roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 2. grudnia 2004 roku w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 496/04 sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska wskazując, iż podstawą rozstrzygnięcia było naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego. Sąd nie podzielił natomiast argumentów Burmistrza Miasta i Gminy D., stwierdzając, iż w skardze nie wykazano interesu prawnego Gminy D. opartego na konkretnych normach prawa materialnego, który zostałby naruszony wskutek odmowy przyznania tejże gminie statusu strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i termicznego przekształcania odpadów.

W dniu 31. stycznia 2005 roku Minister Środowiska wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarga kasacyjna nie została dotychczas rozpatrzona.

Dalej strona skarżąca podniosła, iż w celu realizacji warunku określonego w decyzji Wojewody [..] w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i termicznego przekształcania odpadów, B S.A. wystąpił w dniu 10. sierpnia 2004 roku z wnioskiem do Wojewody [...] o wydanie pozwolenia na wprowadzanie do powietrza pyłów i gazów. W dniu [..] Wojewoda [..] wydał decyzję o udzieleniu stronie skarżącej pozwolenia na wprowadzanie do powietrza pyłów i gazów z instalacji znajdujących się na terenie B S.A. W powyższej decyzji Wojewoda [..] ustalił rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzania do powietrza oraz warunki emisji między innymi dla instalacji do produkcji klinkieru ze współspalaniem odpadów w piecu obrotowym. Powyższa decyzja stała się ostateczna, a organy Miasta i Gminy D. w powyższym postępowaniu nie zajęły stanowiska i nie skorzystały ze środków odwoławczych. Strona skarżąca dodatkowo wskazała, iż wszczęła przed Wojewodą [...] postępowanie o wydanie pozwolenia zintegrowanego, obejmującego swym zakresem również zbieranie i termiczne przekształcanie odpadów w celu odzyskania energii.

Odnosząc się natomiast do prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego strona skarżąca wskazała, iż w dniu 8. września 2004 roku Burmistrz Miasta i Gminy D. wystosował do B S.A. pismo (znak:GPI.I.7329-11/04) zawiadamiające o wyłożeniu w dniach od 9. do 30. września 2004 roku w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy D. do publicznego wglądu projektu miejscowego planów zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy D. obejmującego obszar miasta w granicach administracyjnych i obszar gminy, z wyłączeniem większości terenów rolnych i leśnych, a także terenów posiadających obowiązujące plany miejscowe.

Dalej strona skarżąca wskazała, iż w dniu 14. października 2004 roku, działając stosownie do art. 18 ustawy z dnia 27. marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), złożyła szereg uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona skarżąca wniosła m.in. o wykreślenie z projektu planu w części dotyczącej obrębu "T"–T. przepisu par.129 punkt 4 w brzmieniu "zakaz magazynowania i spalania odpadów na terenie zakładu" uznając, iż zapis ten jest niezgodny z obowiązującym prawem. Do rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska w D. w dniu 24. listopada 2004 roku przyjęła następujący zapis przepisu par. 149 pkt. 3 uchwały: "Zakaz składowania i termicznego przekształcania odpadów na terenie B S.A". Następnie Rada Miejska w D. przyjęła uchwałę Nr XXI/139/2004, z dnia 24. listopada 2004 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D.

Strona skarżąca podniosła następnie, iż w dniu 8. grudnia 2004 roku wystąpiła do Wojewody [...] jako do organu nadzoru z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przepisu par. 149 pkt. 3 uchwały Nr XXI/139/2004 Rady Miejskiej w D. z dnia 24. listopada 2004 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. – z uwagi na sprzeczność powyższego zapisu z przepisami prawa.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na pismo strony skarżącej, pismem z dnia 20. stycznia 2005 roku (znak:PN-I-0551/5/2005) odmówił stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w D. uznając, iż w trakcie badania sprawy nie stwierdził uchybień formalnoprawnych bądź naruszenia procedury planistycznej przy uchwalaniu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie Wojewoda [...] poinformował stronę o możliwości zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w D. do sądu administracyjnego.

Następnie strona skarżąca podniosła, iż w dniu 7. marca 2005 roku wystosowała na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8. marca 1990 roku o samorządzie gminnym do Rady Miejskiej w D. wezwanie do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego wskutek wprowadzenia w przepisie par. 149 pkt. 3 uchwały Rady Miejskiej w D. Nr XXI/139/2004 z dnia 24. listopada 2004 roku zapisu o "zakazie składowania i termicznego przekształcania odpadów na terenie B. S.A. Strona skarżąca wskazała w tym zakresie, iż zgodnie ze stanowiskiem NSA przedstawionym w wyroku z dnia 8. kwietnia 2002 roku, w sprawie sygn. akt IV SA 3595/01 (opublikowanym w: LEX nr 82642), jeżeli warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to wezwanie do usunięcia naruszenia może być skierowane dopiero po ogłoszeniu tego aktu.

Strona skarżąca wskazała, iż powyższe wezwanie było przedmiotem debaty na posiedzeniu Rady Miejskiej w D. w dniu 15. kwietnia 2005 roku. Strona skarżąca została wówczas zobowiązana do dostarczenia dodatkowych dokumentów w postaci: 1) aktualnych pomiarów emisji gazów z instalacji, w których stosuje się współspalanie odpadów, 2) danych dotyczących rodzajów odpadów stosowanych w podobnych instalacjach w innych cementowniach działających w Polsce. Po przeprowadzeniu dyskusji Rada Miejska w D. ostatecznie nie podjęła uchwały w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na wezwanie strony skarżącej do usunięcia naruszenia prawa.

Dalej strona skarżąca podniosła, iż z uwagi na fakt, iż Rada Miejska nie zajęła stanowiska w sprawie udzielania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – co zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 30. listopada 2000 roku, w sprawie sygn. akt l SA 794/00 (opublikowanym w: LEX nr 57172), oznaczać może zarówno brak jakiejkolwiek reakcji ze strony organu gminy, jak i wyraźną odmowę usunięcia naruszenia, która musi być w formie uchwały – zaistniały przesłanki do złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Formułując zarzuty wobec zaskarżonej uchwały B S.A w D. wskazał, iż u podstaw ustrojowych Rzeczpospolitej Polskiej leżą zasady ochrony prawa własności oraz wolności prowadzenia działalności gospodarczej. Powyższe zasady mają bezpośrednie odzwierciedlenie w przepisach Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z przepisem art. 20 Konstytucji społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie przepis art. 21 Konstytucji statuuje gwarancję ochrony prawa własności, zaś norma art. 22 Konstytucji dopuszcza ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej jedynie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zdaniem strony skarżącej, w takiej sytuacji prawnej wprowadzenie przepisu par. 149 pkt. 3 zaskarżonej uchwały stanowiącego o zakazie składowania i termicznego przekształcania odpadów na terenie B S.A., narusza jej interes prawny poprzez naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności oraz prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżąca podniosła, iż zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 20. marca 2003 roku , w sprawie sygn. akt II SA/Po 1376/02 (opublikowanym w: LEX nr 81497) "dokonywana przez sąd administracyjny ocena zgodności z prawem uchwał rad gmin w przedmiocie planów zagospodarowania przestrzennego nie może ograniczać się tylko do kontroli ich zgodności z procedurą planistyczną, lecz winna obejmować także kontrolę uchwały z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego. Plan zagospodarowania przestrzennego nie jest sposobem ograniczenia chronionej konstytucyjnie swobody działań gospodarczych i nakładania ograniczeń w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych. Ustawodawca dopuszcza bowiem ograniczenie działalności gospodarczej tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny".

Dalej strona skarżąca podniosła, iż przyjęty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapis zakazujący składowania i termicznego przekształcania odpadów na terenie B S.A. stanowi nadmierną i nieznajdującą podstaw w przepisach prawa ingerencję w przysługującą skarżącej swobodę prowadzenia działalności gospodarczej zagwarantowaną w ustawie z dnia 2. lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Przepis art. 6 ust. 1 tejże ustawy stanowi, iż "podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa". Zdaniem strony skarżącej, wprowadzenie przez Radę Miejską w D. zakazu składowania i termicznego przetwarzania odpadów niewątpliwie godzi w zasadę równego traktowania przedsiębiorców bez jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia i prowadzi de facto do wprowadzania nieuzasadnionych ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto strona skarżąca zauważa, iż zgodnie z przepisem art. 8 ust. 1 powyższej ustawy "organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej". A skoro tak, to kwestionowany zapis przepisu par. 149 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. stoi w jawnej sprzeczności z zasadą wspierania działalności gospodarczej wyrażoną w cytowanym przepisie, a co więcej stanowi jawne naruszenie tej zasady.

Strona skarżąca wskazała, iż z istniejącego w sprawie stanu faktycznego, w szczególności całokształtu postępowań dotyczących uzyskania zezwoleń na wykorzystanie współspalania odpadów w technologicznym procesie produkcji klinkieru nasuwa się wniosek, iż wprowadzenie przez Radę Miejską w D. zakazu składowania i termicznego przekształcania odpadów na terenie B S.A. stanowi kolejną próbę zablokowania możliwości wykorzystania odpadów w procesie produkcyjnym. Prowadzi więc do nadmiernej ingerencji w sposób prowadzenia działalności gospodarczej poprzez uniemożliwienie stosowania w procesie produkcji klinkieru cementowego paliw alternatywnych w sytuacji, gdy nie przemawiają za tym żadne ustanowione w drodze odpowiednich przepisów prawa wymogi ochrony środowiska. Powoływane przez Radę Miejską w D. względy ochrony środowiska nie znajdują odzwierciedlenia ani też nie są oparte na żadnych stosownych ekspertyzach lub badaniach. Co więcej, przedstawiane przez stronę skarżącą wyniki pomiarów emisji substancji szkodliwych spełniają wszelkie standardy określone stosownymi regulacjami prawnymi oraz decyzją Wojewody [...] o udzieleniu skarżącej pozwolenia na wprowadzanie do powietrza pyłów i gazów z instalacji znajdujących się na jej terenie.

Zdaniem skarżącej, w sytuacji gdy dotychczasowe działania Rady Miejskiej oraz Burmistrza Miasta i Gminy w D. w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i termicznego przekształcania odpadów nie przyniosły oczekiwanych rezultatów, podjęto próbę odwrócenia skutków decyzji Wojewody [..] w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i termicznego przekształcania odpadów oraz decyzji o pozwoleniu na wprowadzanie do powietrza pyłów i gazów z instalacji znajdujących się terenie A S.A., przy pomocy przepisu par. 149 pkt 3 zaskarżonej uchwały.

Strona skarżąca podniosła, iż wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu składowania i termicznego przekształcania odpadów na terenie jednego, konkretnie wymienionego podmiotu gospodarczego stanowi również naruszenie podstawowych zasad określonych w przepisach art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27. marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Skarżąca nigdy nie kwestionowała celowości i konieczności uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony środowiska. Jednakże zgodnie z wyrażanym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem powyższe "wymagania zostały wyrażone w przepisach prawa pozytywnego, zwłaszcza w ustawach: z dnia 21. kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), z dnia 16. kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), z dnia 18. lipca 2001 roku – Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), z dnia 3. lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 roku, Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Uszczegółowienie powyższych regulacji nastąpiło w aktach wykonawczych, wydanych na podstawie upoważnień zawartych w wymienionych ustawach." (vide: T.Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, str.17). Zdaniem skarżącej, organy, do których kompetencji należy opracowywanie i uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zobowiązane są do uwzględniania w procedurze planistycznej obowiązujących ustaw i rozporządzeń regulujących w sposób szczegółowy zasady ochrony środowiska. Nakaz uwzględniania w procesach planistycznych wymagań ochrony środowiska należy przyjąć jako szczególny wyraz troski o tę kategorię dóbr o charakterze powszechnym, a zarazem wprowadzenie konkretnych gwarancji wymienionych w powołanych wyżej ustawach szczególnych.

W ocenie strony skarżącej przyjęty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapis par. 149 pkt 3 jest również sprzeczny z przepisem art. 15 ust, 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozwiązania ujęte w projekcie miejscowego planu oraz w samym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinny uwzględniać uwarunkowania wynikające wprost z przepisów prawa, zwłaszcza z regulacji ustaw szczególnych. Pod pojęciem "przepisów odrębnych", o których mowa w art. 15 ust. 1 tejże ustawy kryje się szereg regulacji determinujących przyszły kształt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy do nich zaliczyć zwłaszcza przepisy z zakresu ochrony środowiska.

Strona skarżąca wskazała, iż w wyroku z dnia 9. czerwca 1995 roku w sprawie sygn. akt IV SA 346/93 (ONSA 1996/3/125) NSA potwierdził, iż gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jeżeli władztwa tego nie nadużywa. Zdaniem skarżącej wprowadzenie zapisu zakazującego zbierania i termicznego przekształcania odpadów na terenie będącym jej własnością stanowi nadużycie władztwa planistycznego, ponieważ nie jest podyktowane żadnymi obiektywnymi kryteriami, w szczególności nie może być uzasadnione względami ochrony środowiska. Dalej skarżąca wskazała, iż organy Miasta Gminy w D. nie przeprowadziły żadnej analizy wpływu termicznego przetwarzania odpadów na terenie należącym do strony skarżącej i w związku z powyższym nie posiadają żadnych danych wskazujących, że termiczne przetwarzanie odpadów w piecu obrotowym "Warta II" może prowadzić do pogorszenia stanu środowiska na terenie gminy D. Natomiast przedstawione przez stronę skarżącą wyniki pomiarów emisji w jej instalacjach, jak również porównawcze wyniki pomiarów przeprowadzane w innych zakładach produkcji cementu wskazują, iż spalanie odpadów w piecach obrotowych nie powoduje zwiększenia emisji gazów do atmosfery w porównaniu do instalacji wykorzystujących jedynie węgiel.

Następnie strona skarżąca wskazała, iż sporządzanie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z "przepisami odrębnymi" to również uwzględnienie zasady, zgodnie z którą "akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi" (vide: wyrok NSA z dnia 16 marca 2001 roku w sprawie sygn. akt IV SA 385/99, LEX nr 53377). Skarżąca podkreśliła, iż w przedmiotowej sprawie wprowadzenie zakazu składowania i termicznego przetwarzania odpadów na terenach położonych w obrębie "T"-T." miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. jest de facto próbą odwrócenia skutków decyzji administracyjnej Wojewody [...] z dnia 24. lutego 2004 roku w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i termicznego przekształcania odpadów oraz decyzji Wojewody [..] z dnia 4. listopada 2004 roku o udzieleniu pozwolenia na wprowadzanie do powietrza pyłów i gazów. Strona podkreśliła, iż zgodnie z przepisem art. 26 ustawy o odpadach oraz art. 378 ust 2 ustawy dnia 27. kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska, organem właściwym do zezwalania bądź zakazywania działalności w zakresie przetwarzania odpadów jest wojewoda. Zamieszczanie zatem zapisu o zakazie prowadzenia działalności w tym zakresie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ma podstaw prawnych i stanowi nieuprawnione wkraczanie w kompetencje innego organu. W ocenie strony skarżącej ratio legis przepisów powierzających kompetencje w zakresie udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów wojewodzie było uznanie, iż podejmowanie decyzji w tych sprawach wymaga odpowiedniego aparatu urzędniczego, posiadającego specjalistyczną wiedzę w tym zakresie. Rada gminy z pewnością nie jest organem, który mógłby dokonać kompleksowej oceny powyższego zagadnienia.

Dalej strona skarżąca wskazała, iż zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone na rzecz innych podmiotów, a zgodnie z ust. 2 tegoż przepisu, rozstrzyganie w tych sprawach należy do gminy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W sytuacji zatem, gdy przepisy szczególne przewidują właściwość wojewody do wydawania decyzji w zakresie zbierania i spalania odpadów, to należy uznać, iż wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisu zakazującego konkretnemu podmiotowi prawnemu prowadzenia działalności w tym zakresie jest działaniem contra legem, bowiem prowadzi do zastąpienia decyzji administracyjnej, wydawanej w tym zakresie przez właściwego wojewodę, przez zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem strony skarżącej przyjęcie takiej interpretacji przepisów ustanawiających kompetencje w zakresie władztwa planistycznego prowadziłoby do wniosku, że rada gminy może w drodze odpowiednich zapisów w uchwale o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w dowolny sposób wkraczać w kompetencje innych organów. Co więcej, powołując się na ogólny argument o konieczności ochrony środowiska organy gminy mogłyby zastępować poszczególnymi zapisami miejscowych planów zagospodarowania, odwracać skutki prawne decyzji administracyjnych wydawanych w zakresie prawa ochrony środowiska, a adresowanych do konkretnych podmiotów, jak chociażby pozwoleń zintegrowanych, pozwoleń na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, czy pozwoleń na emitowanie hałasu. Strona skarżąca podniosła dalej, iż w trakcie postępowania o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i termicznego przekształcania odpadów wykazała we wniosku z dnia 7. czerwca 2003 roku oraz w pismach z dnia 22. lipca 2003 roku i 7. października 2003 roku. znak: DZ/19/2003, iż spełnia wszelkie wymogi organizacyjne i techniczne niezbędne do zbierania i termicznego przekształcania odpadów.

Zdaniem strony skarżącej zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w D. narusza również przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27. kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem korzystanie ze środowiska wykraczające poza ramy korzystania powszechnego może być w drodze ustawy obwarowane obowiązkiem uzyskania pozwolenia, ustalającego w szczególności zakres i warunki tego korzystania, wydanego przez właściwy organ ochrony środowiska. Cytowany przepis także precyzuje, iż jedyną drogą ograniczenia sposobu korzystania ze środowiska wykraczającego poza ramy korzystania powszechnego może być ustawa, a nie uchwała gminy.

Strona skarżąca podkreśliła, iż planowane wykorzystanie w procesie produkcji klinkieru cementowego współspalania odpadów nie tylko nie wpłynie ujemnie na stan środowiska, a wręcz przeciwnie, doprowadzi do wykorzystania w sposób korzystny ekonomicznie odpadów, które w przeciwnym wypadku musiałyby zostać gdzieś składowane i w ten sposób mogłyby wpływać ujemnie na ogólny stan środowiska. Zgodnie z zasadami zawartymi w ustawie z dnia 27. kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), w szczególności z przepisem art. 1, 5, 9 oraz 14, celem polityki w zakresie gospodarki odpadami jest ich odzysk i dalsze gospodarcze wykorzystywanie w zgodzie z zasadami ochrony środowiska. W dniu 24. lutego 2004 roku strona skarżąca uzyskała decyzję Wojewody [...] w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i termicznego przekształcania odpadów. W trakcie postępowania zmierzającego do wydania powyższej decyzji Wojewoda [...] dokonał kompleksowej analizy skutków, jakie proces spalania oraz przetwarzania odpadów może spowodować w środowisku naturalnym, po czym uznał, iż przedstawiona przez A S.A. technologia procesu spalania gwarantuje zachowanie przewidzianych w polskim systemie prawnym wymagań w tym zakresie.

W ocenie skarżącej zgodnie z obecnym stanem wiedzy i praktyki w zakresie procesów technologicznych stosowanych w cementowniach, współspalanie odpadów w procesie wytwarzania klinkieru nie stwarza dla środowiska naturalnego większych zagrożeń niż wykorzystywanie jako paliwa jedynie węgla. Prowadzone w A S.A. systematyczne pomiary emisji gazów i pyłów zgodnie z obowiązującymi przepisami i wymogami nałożonymi w drodze decyzji administracyjnych nie wykazują żadnego zwiększenia emisji substancji niebezpiecznych i mieszczą się całkowicie w granicach wyznaczonych w decyzji Wojewody [...] o pozwolenia na wprowadzanie do powietrza pyłów i gazów. Porównanie wartości emisji zanieczyszczeń gazowych i pyłowych z instalacji pieca obrotowego do wypalania klinkieru przed i po rozpoczęciu współspalania opon udowadnia, iż w wyniku współspalania opon nie uległy przekroczeniu żadne normy emisyjne, a w przypadku niektórych substancji poziom emisji jest niższy, niż poziom emisji występujący przy używaniu jako paliwa jedynie miału węglowego. Ponadto pomiary prowadzone w innych Cementowniach (Cementowni C i Cementowni D) również wykazują, iż współspalanie odpadów nie prowadzi do zwiększenia emisji zanieczyszczeń do atmosfery. Ponadto proces współspalania odpadów w procesie produkcji klinkieru jest obecnie powszechnie stosowany w zakładach produkujących cement na terenie Polski. Taką technologię stosują m.in. D S.A., E S.A., F S.A., G S.A., I S.A., co uprawnia tezę, iż jest to technologia powszechnie stosowana w branży wytwarzania cementu, nie tylko w Polsce, ale i na obszarze Unii Europejskiej. Powyższa metoda produkcji nie tylko pozwala na zmniejszenie kosztów produkcji, a przede wszystkim umożliwia odzyskiwanie energii z odpadów, co ma bardzo korzystny wpływ na środowisko naturalne, ponieważ prowadzi do zmniejszenia ilości odpadów, które należy składować, oraz umożliwia zmniejszenie zużycia nieodnawialnych surowców, takich jak węgiel. Wykorzystywanie przy produkcji cementu paliw alternatywnych polepsza także efektywność gospodarowania i zarządzania przedsiębiorstwem.

Konkludując strona skarżąca wskazała, iż przepis par 149 pkt 3 uchwały w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. ustanawiający "zakaz składowania i termicznego przekształcania odpadów na terenie B S.A.." narusza jej interes prawny chroniony wykazanymi powyżej przepisami Konstytucji oraz ustaw: o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o odpadach, o swobodzie działalności gospodarczej oraz ustawy prawo ochrony środowiska i tym samym stanowi nieuprawnioną ingerencję w gwarantowane prawo do swobody prowadzenia działalności gospodarczej, prawo własności oraz prawo do korzystania ze środowiska zgodnie z posiadanymi w tym zakresie zezwoleniami i pozwoleniami właściwych organów administracyjnych.

W odpowiedzi na powyższą skargę Rada Miejska w D. wniosła o jej oddalenie wywodząc, iż na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8. marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27. marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Rada Miejska w D. kierując się zapisami wynikającymi ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz treścią par. 4 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadziła w przepisie par. 149 pkt. 3 zaskarżonej uchwały stosowny zapis. Dokonała tego mając przede wszystkim na względzie zapisy w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 7 ust.1 i 2 Konstytucji RP władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych i winny one wspierać działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska. Ustawa z dnia 27. kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska w przepisach art. 72 i art. 73 zobowiązuje właściwe organy do przyjmowania zasad zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska przy sporządzaniu kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Rada Miejska w D. wprowadzając zapis par. 149 pkt 3 uchwały uwzględniła przede wszystkim kierunki określone w Strategii Rozwoju Województwa [..] , Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] oraz Strategii Rozwoju Gminy D. W każdym z tych dokumentów gminie D. przypisano funkcję gminy rolniczowypoczynkowej. Głównym źródłem utrzymania ponad 40% mieszkańców gminy jest rolnictwo. Funkcję wypoczynkową gminy D. uzasadniają atrakcyjne walory przyrodnicze. [..] Obszar Chronionego Krajobrazu zajmuje 26,3% powierzchni gminy, [...] Park Krajobrazowy wraz z otuliną zajmuje 43,5% powierzchni gminy, [....] Zespół PrzyrodniczoKrajobrazowy obejmuje dolinę W. od otuliny [...] Parku Krajobrazowego do terenu B S.A. Co więcej, na terenie miasta i gminy D. znajduje się największe w regionie skupisko zakładów przetwórstwa rolnospożywczego. Zdaniem organu, termiczne przekształcanie odpadów na terenie B S.A. może doprowadzić do likwidacji tych zakładów, a tym samym przyczynić się do wzrostu i tak już wysokiego bezrobocia oraz wystąpienia dużych niepokojów społecznych. Należy podkreślić, iż B S.A. aktualnie posiada pozwolenie na użytkowanie linii wypału klinkieru metodą suchą, przy zastosowaniu jako paliwa miału węglowego (decyzja Starosty [...] Nr[...] , z dnia[...]). Rada Miejska w D. wskazała, iż wprowadzając zapis wyrażony w par. 149 pkt. 3 uchwały miała na względzie przede wszystkim zapobieganie powstawaniu zanieczyszczeń oraz zapewnienie ochrony przed powstającymi zanieczyszczeniami. Ustawa z dnia 27. kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) określając zasady postępowania z odpadami ma na celu zapewnienie ochrony życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności uwzględnia zasady zapobiegania powstawania odpadów bądź ograniczenia ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Ustawa nakłada m.in. na samorządy gminne obowiązek opracowywania i uchwalania gminnych planów gospodarki odpadami, które z kolei wraz z wojewódzkimi i powiatowymi planami tworzą część odpowiedniego programu ochrony środowiska. Organ wskazał, iż Plan Gospodarki Odpadami powiatu pajęczańskiego oraz Plan Gospodarki Odpadami Gminy D. (uchwała Nr XXV/173/05 z dnia 31 maja 2005 roku) nie przewidują termicznego przekształcania odpadów.

Rada Miejska w D. uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy D. kierowała się także jako wspólnota samorządowa interesem wyrażonym przez lokalne społeczeństwo, a mianowicie wynikiem referendum gminnego, które zostało przeprowadzone w dniu 21. grudnia 1997 roku w sprawie spalania odpadów komunalnych i poprodukcyjnych przy wypale klinkieru w B S.A. w D. Zdecydowana większość społeczeństwa zamieszkująca teren działania Gminy wypowiedziała się negatywnie w tej kwestii. Ponadto uchwała Nr IX/72/03 Rady Miejskiej w D. z dnia 27. sierpnia 2003 roku w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej wniosków B S.A. w D. o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu i wykorzystywaniu odpadów do odzyskiwania energii poprzez termiczne ich przekształcanie jest także potwierdzeniem wcześniejszego stanowiska w niniejszej sprawie. Negatywne było także stanowisko Rady Miejskiej, wyrażone na sesji w dniu 27. sierpnia 2003 roku w uchwale Nr IX/72/03, oraz Burmistrza Miasta i Gminy D. zawarte w postanowieniu Nr [....] z dnia[...]. Organ wskazał, iż negatywne stanowiska w tej sprawie zajęły również: Rada Miejska w P. (uchwała Nr 72/IX/03, z dnia 18. września 2003 roku), Rada Powiatu [..] (uchwała Nr 85/IX/03, z dnia 11. września 2003 roku) oraz Sejmik Województwa [..] (uchwała Nr XV/186/03, z dnia 30. września 2003 roku).

Organ wskazał, iż Gmina D. domagała się także uczestnictwa w charakterze strony w procesie administracyjnym prowadzonym przez Wojewodę [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności z zakresie zbierania i termicznego przekształcania odpadów. W związku z tym, iż Wojewoda [..] zignorował wniosek Gminy D., wniosła ona odwołanie do Ministra Środowiska, który decyzją z dnia [...] postępowanie w sprawie umorzył uznając, iż nie można gminie przypisać prawnej legitymacji strony w tym procesie administracyjnym. Burmistrz Miasta i Gminy D. zaskarżył wyżej wskazaną decyzję Ministra Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżona decyzja została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylona (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2004 roku w sprawie sygn. akt IVSA/Wa 496/04). Minister Środowiska złożył skargę kasacyjną od wyżej wskazanego wyroku, a Naczelny Sąd Administracyjny nie wydał jeszcze rozstrzygnięcia w tej sprawie.

Ponadto Rada Miejska w D. w dniu 28. lutego 2005 roku podjęła uchwałę Nr XXI V/156/05, zobowiązującą Burmistrza Miasta i Gminy D. do wystąpienia do Ministra Środowiska z wnioskiem o podjęcie z urzędu działań, mających na celu stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w trybie przepisu art. 156 k.p.a. Burmistrz Miasta i Gminy D. skierował stosowny wniosek do Ministra Środowiska w dniu 17. marca 2005 roku

Ustosunkowując się do skargi organ wskazał, iż uchwala Rady Miejskiej w D. z dnia 24. listopada 2004 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy D. była przedmiotem badania przez Wojewodę [...], bowiem B S.A. w D. wystąpił o stwierdzenie nieważności przepisu par. 149 pkt 3 tejże uchwały. Wojewoda [..] odmówił jednakże stwierdzenia nieważności zapisu: "zakaz składowania i termicznego przekształcania odpadów na terenie B S.A." zawartego w kwestionowanym par. 149 pkt 3 uznając, iż uchwała nie zawiera uchybień formalnoprawnych i nie narusza procedury planistycznej.

Dalej organ wskazał, iż nieprawdziwe jest stanowisko strony skarżącej, iż organy gmina D. uchwalając przepis par. 149 par. 3 miejscowego planu wkroczyły w kompetencje innych organów. Zdaniem organu, działania te były i są w granicach dozwolonych prawem, a ewentualna ingerencja podjęta została z uwagi na stanowisko społeczności lokalnej, w imieniu i na rzecz której, zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym wykonuje zadania o charakterze publicznym. Zdaniem Rady Miejskiej w D. zaskarżona uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Działoszyn jest podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności z zapisami art. 20 ustawy z dnia 11. lipca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8. marca 1990 roku o samorządzie gminnym, art. 71, art. 72 i art. 73 ustawy z dnia 27. kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska, a także art. 14 i art. 15 ustawy z dnia 27. kwietnia 2001 roku o odpadach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie

1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

- naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

- inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej uchwale naruszeń prawa powodujących konieczność stwierdzenia jej nieważności (art. 145 par. 2 p.p.s.a.).

Rozważania w niniejszej sprawie wypada rozpocząć od wskazania, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała organu gminy, a więc akt prawa miejscowego. Strona skarżąca poodnosi, iż podstawy prawnej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego upatruje w treści przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8. marca 1991 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowiącym, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Mając na uwadze treść przepisu art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym stanowiącego, iż w sprawach, o których mowa w rozdziale 10 tejże ustawy, nie stosuje się przepisów art. 52 par. 3 i 4 p.p.s.a., wskazać należy, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie przepisu art. 101 ust. 1 tejże ustawy możliwe jest w każdym czasie (vide: W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004/3/63), a jedynym warunkiem jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego strony lub jej uprawnienia, stosownie do treści tegoż przepisu. Nie może więc budzić wątpliwości skuteczne wniesienie skargi.

Rozważania o charakterze merytorycznym winny być poprzedzone wskazaniem, iż z dniem 11. lipca 2003 roku weszła w życie ustawa z dnia 27. marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która w przepisie art. 85 ust. 2 określiła, iż do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz do planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.). Skoro w niniejszej sprawie obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło w dniu 2. września 2003 roku, a więc już pod rządem ustawy z dnia 27. marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), to okoliczność ta jednoznacznie determinuje uchwalenie miejscowego planu w oparciu o przepisy tejże ustawy. Tak więc w powyższym zakresie uchwała Rady Miejskiej w D. z dnia 24. listopada 2004 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiada prawu.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie kwestionuje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lecz odnosi się jedynie do konkretnego zapisu tegoż planu. Sąd analizując zaskarżoną uchwałę w takim zakresie, w jakim domaga się tego strona skarżąca doszedł do przekonania, iż sprzecza jest ona z prawem, a w konsekwencji nieważna (art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1991 roku o samorządzie gminnym w związku z przepisem art. 145 par. 2 p.p.s.a.).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy społeczność lokalna uprawniona jest do kształtowania ładu przestrzennego również w takim zakresie, jaki, nie odnosząc się bezpośrednio do kwestii zagospodarowania przestrzennego wynika z przepisów ustaw oraz indywidualnych decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tychże ustaw. Innymi słowy, czy poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwe jest pozbawienie strony uprawnień wynikających z ostatecznych decyzji administracyjnych. W realiach niniejszej sprawy, w obu postawionych kwestiach należy udzielić negatywnej odpowiedzi.

Skoro gospodarowanie przestrzenią jest procesem z natury konfliktowym i grą wielu podmiotów o sprzecznych interesach, to tworzenie ładu przestrzennego musi być wyrazem kompromisu pomiędzy różnymi interesami i wyobrażeniami o zagospodarowaniu przestrzenią. (vide: Z. Niewiadomski Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz: C.H.Beck, W-wa 2005 rok, str. VII). Tym samym gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwa planistycznemu, ale tylko pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, oraz jeżeli władztwa tego nie nadużywa (vide: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 roku w sprawie sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125). Z powyższym zapatrywaniem prawnym koresponduje pogląd, iż przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu, a więc Konstytucji, ustaw i rozporządzeń i tylko w zakresie upoważnień wyraźnie w tych aktach udzielonych. Hierarchia źródeł prawa wyraźnie określa, iż akty prawa miejscowego, jako przepisy gminne, nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne. (vide: wyrok NSA z dnia 16 marca 2001 roku w sprawie sygn. akt IV SA 385/99, LEX nr 53377).

Przepisy prawa hierarchicznie wyższe niż akty prawa miejscowego nie są jedynym ograniczeniem w procesie tworzenie ładu przestrzennego, ograniczeniem tym jest również potrzeba uwzględnienia sprzecznych interesów poszczególnych członków społeczności lokalnej bądź interesu społecznego i indywidualnego. Kwestia ta wymaga od organu gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia, tak aby nie narazić się na zarzut nadużycia władztwa planistycznego.

Zaskarżonej uchwale, w zakresie par. 149 ust. 3, należy postawić zarzut zarówno naruszenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, jak i uprawnień oraz interesów strony skarżącej. Zawarty w uchwale zapis o zakazie składowania i termicznego przekształcania odpadów na terenie konkretnie wskazanego przedsiębiorstwa powoduje uzasadnione wątpliwości w zakresie przestrzegania przez organ przepisu art. 22 Konstytucji R.P., stanowiącego, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Skoro zatem wolność gospodarcza, w takim rozumieniu, jak określa to przepis art. 20 Konstytucji R.P. jest wartością chronioną, to plan zagospodarowania przestrzennego, jako przepis prawa gminnego nie może być uznany za skuteczny sposób ograniczenia swobody działań gospodarczych. (vide: wyrok NSA z dnia 20. marca 2003 roku w sprawie sygn. akt II SA/Po 1376/02, LEX nr 81497).

Ponadto zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej polegające na zakazie wykorzystywania przez konkretnie wskazanego przedsiębiorcę określonej technologii produkcyjnej pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 6 ustawy z dnia 2. lipca 2004 roku o swobodzie gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) stanowiącym, iż wykonywanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Skoro zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób podmiotowy określa konkretny teren zakazując wykorzystywania na nim określonej technologii produkcyjnej, to bez wątpienia zapis ten pozostaje w sprzeczności nie tylko z zasadą wolności prowadzenia działalności gospodarczej, ale również z zasadą bezstronnej konkurencyjności przedsiębiorców.

Istota sporu w niniejszej sprawie objawia się także w tym, iż organ gminy chcąc uzyskać określony cel, który definiuje jako cel z zakresu ochrony środowiska, prowadzi dwutorowo działania mające doprowadzić stronę skarżącą do zaprzestania wykorzystywania w procesie produkcji określonej technologii. Jednym z owych działań jest właśnie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z kwestionowanym zapisem par. 149. Wydaje się jednak, iż nie jest to legalna droga. W szczególności wskazać wypada, iż rację ma strona skarżąca, gdy podnosi, że zaskarżony zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi obejście przepisów ustawy z dnia 27. kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz z dnia 27. kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.). Skoro bowiem prowadzenie przez stronę skarżącą produkcji klinkieru z wykorzystaniem procesu współspalania odpadów, po ich wcześniejszym składowaniu na terenie przedsiębiorstwa, następuje jako wynik pozwolenia wydanego przez właściwe, bowiem określone w ustawie organy państwa, po przeprowadzeniu odpowiedniego dla każdego z udzielonych pozwoleń postępowania administracyjnego, to kwestionowany zapis miejscowego planu zasadnie należy uznać za próbę wytyczenia nowej drogi do osiągnięcia zakreślonego celu. Z takim zaś postępowaniem organu samorządu terytorialnego niepodobna się zgodzić uznając, iż jest to próba wkroczenia w kompetencje zastrzeżone dla innych organów administracji publicznej. Skoro do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8. marca 1991 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.), to uznać należy, iż dążenie przez organy gminy do uzyskania określonego efektu prawnego (niemożność składowania odpadów lub ich termicznego wykorzystania), identycznego z tym, jaki winien wynikać z decyzji administracyjnej właściwego organu administracji publicznej, jest obejściem przepisów ustaw o charakterze szczególnym regulujących kwestie oddziaływania na środowisko i jednocześnie naruszeniem wskazanego powyżej przepisu art. 6 ustawy o samorządzie gminnym.

W tym zakresie trzeba dodatkowo wskazać, iż organ uchwalając kwestionowany zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuścił się nadużycia władztwa planistycznego, bowiem w konflikcie interesu społeczności lokalnej i interesu indywidualnego podmiotu bez uzasadnionych motywów opowiedział się za interesem społecznym jednocześnie istotnie ograniczając uprawnienia jednostki. Skoro wyłączną przyczyną, dla której uchwalony został kwestionowany zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był wzgląd na ochronę środowiska, to organ winien wykazać, w czym upatruje zagrożenia dla środowiska. Słusznie natomiast podnosi strona skarżąca, iż organ nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy potrzeby ochrony środowiska przed szkodliwym oddziaływaniem przedsiębiorstwa. Z tego punktu widzenia nie można nawet określić, jakie konkretnie racje z zakresu ochrony środowiska przemawiają za ograniczeniem uprawnień strony skarżącej. Jeżeli dodatkowo weźmiemy pod uwagę, iż strona skarżąca legitymuje się stosownymi pozwoleniami właściwych organów administracji, wskazującymi na takie oddziaływanie jej przedsiębiorstwa na środowisko naturalne, które mieści się w dozwolonych przez prawo normach, to musimy dojść do wniosku, iż powoływanie się przez organ na potrzebę ochrony środowiska jest twierdzeniem gołosłownym.

Natomiast zupełnie nie do przyjęcia jest twierdzenie organu, iż kwestionowany zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wynikiem stanowiska społeczności lokalnej, w tym referendum gminnego. Gdyby stanowisko społeczności lokalnej było wyłączną podstawą do działań planistycznych szybko okazałoby się, iż interes jednostki sprzeczny z interesem społecznym nie znajduje jakiejkolwiek ochrony. Owszem, interes społeczności może być impulsem do określonych działań, ale ich kształt zawsze zależeć powinien od wszechstronnego rozważenia w toku prac planistycznych interesów wszystkich uczestników postępowania. Dopiero wówczas możemy mówić w procesie planistycznym o zrównoważonym rozwoju wynikającym z wszechstronnej analizy interesów wszystkich jego uczestników.

Konkludując wskazać należy, iż poprzez kwestionowany przepis uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nastąpiło naruszenie uprawnień i interesu prawnego strony skarżącej, o jakim mowa w przepisie art. 101 ustawy z dnia 8. marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.). to zaś jest następstwem nieprzestrzegania przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących i musi skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Miejskiej w D. z dnia 24. listopada 2004 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. w zaskarżonym zakresie (vide: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 roku w sprawie sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125)

Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 2 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 101 i art. 91 ustawy z dnia 8. marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wobec stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie, konieczne stało się wydanie rozstrzygnięcia w trybie przepisu art. 152 p.p.s.a.). O zasądzonych kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.