Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1063/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 7, art. 87 ust. 2 i art.  94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4 ust. 1, ust. 2 i 2a, art. 5 ust. 1,
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1 i art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia 26 kwietnia 2017 r. nr XXXI/274/2017 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 4 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów: "w tym z chodników położonych wzdłuż nieruchomości," i pkt 2, - § 4 ust. 2, - § 14 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 4; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Dnia 26 kwietnia 2017 r. Rada Miejska w Pińczowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., zwanej dalej "u.s.g") oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 250 zm., zwanej dalej "u.c.p.g."), po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Busku - Zdroju, podjęła uchwałę nr XXXI/274/2017 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Pińczów - w brzmieniu załącznika do tej uchwały (§ 1 uchwały, dalej też jako "regulamin").

W § 4 ust. 1 regulaminu postanowiono, że właściciele nieruchomości mają obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń: z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym z chodników położonych wzdłuż nieruchomości (pkt 1), z części nieruchomości, tak aby zapewnić dojazd i dojście od miejsca ustawienia pojemników na odpady komunalne do głównego ciągu ulicy, w celu wykonania usługi odbioru odpadów komunalnych (pkt 2). Zgodnie zaś z § 4 ust. 2 regulaminu właściciele nieruchomości zobowiązani są do usunięcia z dachów budynków sopli lodu i nawisów śniegu stanowiących zagrożenie dla przechodniów.

Z kolei stosownie do § 14 ust. 3 regulaminu, utrzymujący zwierzęta domowe zobowiązani są do: prowadzenia zwierząt na uwięzi, z zastrzeżeniem ust. 4 (pkt 1), nałożenia kagańca psom ras uznawanych za agresywne zagrażającym otoczeniu (pkt 2); nie wprowadzania zwierząt, za wyjątkiem psów-przewodników, na tereny: a) placów zabaw i piaskownic dla dzieci, b) kąpielisk i boisk szkolnych, c) zieleni i sportowe zarządzane przez następujące jednostki organizacyjne gminy: - szkoły, - przedszkola i żłobki, - placówki kultury, d) budynków użyteczności publicznej i obsługi ludności, w tym w szczególności budynków, w których siedziby mają jednostki organizacyjne gminy określone w ppkt c, o ile władający tymi budynkami nie postanowią inaczej (pkt 3).

W § 14 ust. 4 Regulaminu postanowiono natomiast, że w miejscach mało uczęszczanych, za wyjątkiem psów rasy określonej za agresywną, dopuszcza się prowadzenie psa bez smyczy, pod warunkiem, że pies ma nałożony kaganiec,

a właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem.

Skargę na powyższą uchwałę, w części obejmującej § 4 ust. 1 i ust. 2 oraz

§ 14 ust. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i ust. 4 regulaminu, wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Pińczowie, podnosząc zarzuty istotnego naruszenia art. 7 Konstytucji PR, art. 40 ust. 1 u.s.g oraz art. 4 ust. 2 pkt 1lit. c i art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a także § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez:

1) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i powtórzenie w § 4 ust. 1 i 2 regulaminu treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. i wprowadzenie zapisu, że właściciele nieruchomości mają obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym z chodników położonych wzdłuż nieruchomości oraz z części nieruchomości, tak aby zapewnić dojazd i dojście do miejsca ustawienia pojemników na odpady komunalne do głównego ciągu ulicy, w celu wykonania usługi odbioru odpadów komunalnych, w sytuacji gdy w treści regulaminu można zawrzeć jedynie regulacje dotyczące nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego, co wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ww. ustawy;

2) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 14 ust. 3 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 4 regulaminu zapisów, że utrzymujący zwierzęta domowe zobowiązani są do prowadzenia zwierząt na uwięzi, z zastrzeżeniem ust. 4, nałożenia kagańca psom raz uznawanych za agresywne zagrażającym otoczeniu, nie wprowadzania zwierząt, za wyjątkiem psów-przewodników, na tereny placów zabaw i piaskownic dla dzieci, kąpielisk i boisk szkolnych, zieleni i sportowe zarządzane przez następujące jednostki organizacyjne gminy: szkoły, przedszkola i żłobki, placówki kultury, budynków użyteczności publicznej i obsługi ludności, w tym w szczególności budynków, w których siedziby mają jednostki organizacyjne gminy, o ile władający tymi budynkami nie postanowią inaczej oraz zapisu, iż w miejscach mało uczęszczanych, za wyjątkiem psów rasy określonej za agresywną, dopuszcza się prowadzenie psa bez smyczy, pod warunkiem, że pies ma nałożony kaganiec, a właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem, czym naruszono art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

W związku z powyższymi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do zaskarżonej uchwały tj. Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Pińczów w zaskarżonym zakresie.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., który stanowi podstawę do określenia w regulaminie szczegółowych wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, Rada Gminy nie była upoważniona na mocy tej regulacji do określenia w zaskarżonym regulaminie obowiązków w powyższym zakresie tj. względem wszystkich "chodników położonych wzdłuż nieruchomości" bez uściślenia, że dotyczy to wyłącznie chodników przeznaczonych do użytku publicznego.

Ponadto skarżący podniósł, że art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. stanowi, że regulamin określa wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Generalny i bezwarunkowy nakaz zaopatrzenia wszystkich psów w kaganiec, niezależnie od indywidualnych cech zwierzęcia i jego uwarunkowań, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Prokurator wskazał, że jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie wyjątkowych sytuacji niekiedy nadmiernie mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami. Zdaniem Prokuratora, wprowadzając zaskarżony zapis, organ uchwałodawczy pominął całkowicie regulację zawartą w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, zabraniający puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, a także art. 78 k.w. oraz modyfikację art. 108 k.w.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że uregulowania uchwały nie stanowią istotnego naruszenia prawa, które mogłoby stanowić podstawę stwierdzenia jej nieważności. Rada Miejska zarzuciła, że wskazany przez Prokuratora jako naruszony art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. dotyczył w dacie podejmowania uchwały mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, zaś skarżący w swoich zarzutach w ogóle nie odnosi się do tego przepisu. Zdaniem organu, § 4 ust. 1 pkt 1 regulaminu wyraźnie wskazuje, że dotyczy części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Z kolei § 4 ust. 1 pkt 2 regulaminu ma na celu prawidłową realizację usługi odbioru odpadów komunalnych i niejako antycypuje treść dodanego później do art. 4 ust. 2 pkt 2a ww. ustawy. Rada Miejska podniosła, że wbrew twierdzeniom Prokuratora, § 14 ust. 3 pkt 2 regulaminu nie stanowi generalnego i bezwarunkowego nakazu zaopatrzenia wszystkich psów w kagańce, a dotyczy jedynie psów ras uznawanych za agresywne zagrażających otoczeniu. W ocenie organu, nałożenie kagańca nie jest niehumanitarne, ale ma na celu ochronę przed zagrożeniem dla ludzi, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy, podobnie jak obowiązek prowadzenia psów na uwięzi oraz nie wprowadzania psów na tereny określone w regulaminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. - na datę podjęcia uchwały) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący.

W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 770/19, lex nr 2748084 i powołane tam orzecznictwo, m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2114/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy wniosek wynika zarówno z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej jako "rozporządzenie"), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 załącznika do rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem

§ 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 ww. załącznika do rozporządzenia, w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).

Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., II OSK 2498/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. – na datę podjęcia zaskarżonej uchwały – Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.), dalej jako "u.c.p.g".

Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, rada gminy po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., regulamin określa także szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników.

Nadto na mocy art. 4 ust. 2 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego (pkt 3); innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (pkt 5); obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 6); wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach (pkt 7); wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (pkt 8).

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a u.c.p.g.).

Stosownie zaś do art. 5 ust. 1 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez:

1) wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

2) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych;

3) zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a;

3a) gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych;

3b) pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi;

4) uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych;

5) realizację innych obowiązków określonych w regulaminie.

Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie dotyczącym § 4 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów: "w tym z chodników położonych wzdłuż nieruchomości," i pkt 2, § 4 ust. 2 oraz § 14 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. Nie zasługiwała ona na uwzględnienie w części dotyczącej § 4 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów: "z części nieruchomości służących do użytku publicznego" oraz § 14 ust. 3 pkt 3 regulaminu.

Odnośnie postanowienia zaskarżonej uchwały zawartego w § 4 ust. 1 pkt 1 regulaminu należy wskazać, że w sposób nieuprawniony powtarza ono obowiązek zawarty w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., co powoduje, że wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Po pierwsze, przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. (nie zaś jak błędnie wskazuje skarżący art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy) upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Kwestie zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje bowiem art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.- zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 786/19 i tam powołane: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15). W kwestionowanym przepisie uchwały postanowiono, że obowiązek uprzątania przez właścicieli nieruchomości błota, śniegu i lodu dotyczy w szczególności chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Taki zapis świadczy o tym, że uchwałodawca lokalny wkroczył w materię uregulowaną w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Z tych przyczyn Sąd stwierdził nieważność w części § 4 ust. 1 pkt 1 regulaminu, bo tylko co do słów: "w tym z chodników położonych wzdłuż nieruchomości", natomiast oddalił skargę odnośnie części analizowanego przepisu uchwały, która dotyczy części nieruchomości służących do użytku publicznego, albowiem w tym zakresie nie wykracza on poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.

Odnośnie zapisu zawartego w § 4 ust. 1 pkt 2 regulaminu ponownie podkreślić trzeba, bo już podniesiono wyżej, że delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia regulacji, które nie dotyczą części nieruchomości służących do użytku publicznego. Tymczasem regulamin w § 4 ust. 1 pkt 2 odnosi się do części nieruchomości ich właścicieli, która obejmuje teren od miejsca ustawienia pojemników na odpady komunalne do głównego ciągu ulicy, przy czym, jak należy rozumieć, chodzi o teren inny niż określony w § 4 ust. 1 pkt 1 regulaminu (inny niż części nieruchomości służące do użytku publicznego). To dowodzi zasadności argumentacji skargi, że lokalny prawodawca z przekroczeniem delegacji ustawowej uchwalił przepis § 4 ust. 1 pkt 2 regulaminu. Zresztą sam organ w odpowiedzi na skargę dostrzega to, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały brak jest podstawy prawnej dla regulacji odnoszącej się do miejsc gromadzenia odpadów.

Przechodząc zaś do oceny legalności § 4 ust. 2 regulaminu wskazać trzeba, że przepis ten nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek związany z usuwaniem z dachów budynków sopli lodu i nawisów śniegu. Taka regulacja nie mieści się w delegacji ustawowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Wymagania w zakresie uprzątania śniegu, czy lodu mają się odnosić do części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś do wszelkich budynków znajdujących się na tych nieruchomościach. Ponadto bezpieczeństwo osób i mienia związanych z użytkowaniem budynku mają zapewniać przepisy prawa budowlanego i prawa sąsiedzkiego.

Odnośnie zarzutów skargi skierowanych przeciwko § 14 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, stwierdzić należy, że skarga w tym zakresie zasługiwała na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z § 14 ust. 3 regulaminu, utrzymujący zwierzęta domowe zobowiązani są do prowadzenia zwierząt na uwięzi, z zastrzeżeniem ust. 4 (pkt 1), nałożenia kagańca psom ras uznawanych za agresywne zagrażającym otoczeniu (pkt 2). Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Niewątpliwie więc wprowadzony w zaskarżonym regulaminie nakaz prowadzenia zwierząt domowych na uwięzi, a psów ras uznawanych za agresywne - z nałożonym kagańcem służy osiągnięciu celów ustawowych przewidzianych w przepisie prawa, który stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały. Niemniej - jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela zwierzęcia domowego, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków - obowiązki te muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania zwierząt domowych na uwięzi (czy z nałożonym kagańcem – psa rasy uznawanej za agresywną), nieprzewidującego żadnych wyjątków uzasadniających odstąpienie od tego obowiązku narusza powyższą zasadę. Należy bowiem zwrócić uwagę na art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 ze zm.), zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe (głównie psów) ze względu na uwarunkowania indywidualne dotyczące tych zwierząt prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania niezgodne z regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminach, które z kolei w świetle innych obowiązujących przepisów prawa, w tym o randze ustawowej, są zachowaniami legalnymi. Z tych powodów analizowane postanowienia § 14 ust. 3 pkt 1 i 2 regulaminu należało ocenić jak istotnie naruszające prawo.

Powyższej oceny nie zmienia postanowienie § 14 ust. 4 regulaminu, ponieważ nie przewiduje ww. wyjątkowych sytuacji, gdy na mocy przepisów rangi ustawowej dopuszczalne jest prowadzenie psa zarówno bez smyczy jak i bez kagańca. Ponadto w postanowieniu tym lokalny prawodawca posługuje się pojęciem "psów rasy określonej za agresywną". Pojęcie to nie znajduje swojego wyjaśnienia w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ani też w innym akcie prawnym.

W powszechnie obowiązujących przepisach prawa wyodrębniono jedynie kategorię "ras psów uznawanych za agresywne" określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r. Nr 77, poz. 687), co nie jest jednak jednoznaczne z pojęciem zastosowanym przez Radę Miejską w Pińczowie. Tym bardziej budzi zastrzeżenia Sądu to, że w tym samym paragrafie - § 14 - lokalny prawodawca posługuje się raz pojęciem "psa ras uznawanych za agresywne" (ust. 3), zaś w innym przepisie pojęciem "psów rasy określonej za agresywną" (ust. 4).

Należy w tym miejscu odwołać się do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, w którym zwrócono uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. wyrok WSA w Kielcach II SA/Ke 770/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Posługiwanie się pojęciem "psów rasy określonej za agresywną" w § 14 ust. 4 regulaminu tym bardziej budzi zastrzeżenia Sądu w zakresie niejednoznacznej wykładni tego pojęcia, że w tym samym paragrafie załącznika do uchwały, a to w punkcie 2, regulamin posługuje się pojęciem "psów ras uznawanych za agresywne". Sąd podzielił więc stanowisko Prokuratora, że § 14 ust. 4 regulaminu narusza w stopniu istotnym prawo, więc skarga zasługiwała w tej części na uwzględnienie.

Sąd nie podzielił jednak argumentacji skargi dotyczącej § 14 ust. 3 pkt 3 regulaminu. Otóż postanowienie to dotyczy nie wprowadzania zwierząt, za wyjątkiem psów-przewodników, na tereny: placów zabaw i piaskownic dla dzieci (lit. a), kąpielisk i boisk szkolnych (lit. b), zieleni i sportowe zarządzane przez szkoły, przedszkola i żłobki oraz placówki kultury (lit. c), budynków użyteczności publicznej i obsługi ludności (lit. d).

Po pierwsze, ustęp 3 § 14 regulaminu dotyczy zwierząt domowych. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie definiuje pojęcia zwierząt domowych. Natomiast pojęcie to jest zdefiniowane w ustawie o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm. – brzmienie na datę podjęcia uchwały, dalej też jako "u.o.z.") - w art. 4 pkt 17, przy czym z uwagi na przedmiot regulacji obu tych ustaw oraz reguły wykładni systemowej znajduje ono zastosowanie również przy ocenie legalności aktów wydawanych na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 pkt 17 u.o.z. zwierzęta domowe to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Zatem regulacja dotycząca nie wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny w głównej mierze odnosi się do psów, ewentualnie kotów (nie sposób uznać, że można prowadzić takie zwierzęta domowe jak papuga, czy chomik) i w odróżnieniu od regulacji zawartej w § 14 ust. 3 pkt 1 i 2 regulaminu w tym przypadku przewiduje ona wynikający z ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wyjątek dotyczący możliwości wprowadzania na te tereny psów-przewodników, o którym Sąd wyjaśnił wyżej. W przypadku § 14 ust. 3 pkt 3 regulaminu nie można więc stwierdzić naruszenia prawa, jakie stało się podstawą stwierdzenia nieważności § 14 ust. 3 pkt 1 i 2 regulaminu.

Po drugie, analizowany zakaz z pewnością realizuje cel ustawowy zawarty w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Wprowadza regulację, która ma chronić przed zagrożeniem lub uciążliwością ze strony zwierząt domowych (przede wszystkim psów i kotów) w miejscach, gdzie należy szczególnie dbać o bezpieczeństwo dzieci. Zarówno zachowanie zwierząt, jak również powodowane przez nich zanieczyszczenia, zagrażają zdrowiu dzieci. Place zabaw, piaskownice, kąpieliska, boiska szkolne, tereny zieleni i sportowe przy szkołach przedszkolach czy żłobkach stanowią tylko pewien ułamek terenów przeznaczonych na użytek publiczny, dlatego zakaz obowiązujący w tym zakresie nie jest nadmiernym ograniczeniem praw osób utrzymujących zwierzęta domowe, skoro przewiduje wyjątki odnośnie psów dla osób niepełnosprawnych. W każdym razie Sąd nie dopatrzył się w powyższych zapisach

§ 14 ust. 3 pkt 3 regulaminu naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Po trzecie, powyższy wyjątek nie wprowadzania psów-przewodników na określone w regulaminie tereny dotyczy także budynków użyteczności publicznej i obsługi ludności. Co do tych budynków regulamin umożliwia nadto wprowadzanie zwierząt domowych także wówczas, gdy władający tymi budynkami tak postanowią. Zapisy te uwzględniają więc sytuacje, w których inne niż regulamin akty prawne odmiennie regulują zasady korzystania z tych budynków (w tym akty wydane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.). Z tych powodów również w części dotyczącej

§ 14 ust. 3 pkt 3 lit. d regulaminu Sąd nie dostrzegł istotnego naruszenia prawa.

Ubocznie tylko dodać należy, że regulamin nie odnosi się do możliwości wprowadzania na tereny, o których mowa w § 14 ust. 3 pkt 3, psów asystujących funkcjonariuszom służb mundurowych, skoro analizowane zapisy załącznika do uchwały odnoszą się do zwierząt domowych definiowanych jak w ustawie o ochronie zwierząt. Z kolei ta ostatnia ustawa definiuje odrębnie pojęcie zwierząt wykorzystywanych do celów specjalnych (art. 4 pkt 20 u.o.z.), co do sposobu postępowania z takimi zwierzętami ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 4 się nie odnosi.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów: "w tym z chodników położonych wzdłuż nieruchomości," i pkt 2, § 4 ust. 2 oraz § 14 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku), a na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części (pkt II wyroku).