Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2073/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
659
Hasła tematyczne: Inne
Przewlekłość postępowania
Drogi publiczne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4 i 8, art. 25 par. 1, art. 26 par. 1, art. 27, art. 32, art. 33, art. 58 par. 1 pkt 1 i 6, art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 183 par. 2 pkt 1 i 2, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 104 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 13b ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 12
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 50/22 w sprawie ze skargi K.G. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie wniosku o wydanie abonamentu mieszkańca oddala skargę kasacyjną. Zdanie odrębne złożył sędzia Jacek Czaja


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt VI SAB/Wa 50/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K.G., stwierdził przewlekłość postępowania Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie wniosku o wydanie abonamentu postojowego, stwierdził, że: przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa ( pkt 1 i 2 ), zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku K.G. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 3 ) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 4 ).

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

H.G. zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich z wnioskiem o wydanie abonamentu postojowego mieszkańca dla reprezentowanej przez niego małoletniej córki – K.G.. Następnie kilkakrotnie ponawiał to żądanie.

Organ kilkakrotnie informował, że abonament nie mógł być wydany. Stroną przedłożonej wraz z wnioskiem umowy użyczenia była bowiem małoletnia, nieposiadająca zdolności do czynności prawnych i niebędąca uprawnionym użytkownikiem drogi.

WSA w Warszawie stwierdził przewlekłość postępowania organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wydanie abonamentu następuje w drodze aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s.a."). Ma ono bowiem charakter indywidualny, wynika z przepisów uchwały Rady m. st. Warszawy będącej aktem prawa miejscowego, ma charakter jednostronny i jest podejmowany przez organ administracji w sferze administracji publicznej. Odmowa wydania abonamentu mieszkańca stanowi zaś decyzję administracyjną i podlega sądowej kontroli na mocy art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Odmowa wydania abonamentu pozbawia konkretną osobę prawa do korzystania ze strefy płatnego parkowania zasadach określonych w § 6 uchwały Rady m. st. Warszawy. Zdaniem Sądu, z uwagi na poszanowanie zasad demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości proceduralnej nie może więc odbywać się poza postępowaniem jurysdykcyjnym regulowanym przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej " k.p.a.").

W konsekwencji WSA przyjął, że kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi z uwagi na występującą przesłankę nieważności postępowania sądowego, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., względnie o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organ zrzekł się rozprawy. Zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 3 § 2 pkt 1 oraz pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że wydanie abonamentu ma charakter aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a poinformowanie wnioskodawcy o braku możliwości wydania abonamentu przybiera formę decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., podczas gdy wydanie abonamentu, jak też informacja o jego niewydaniu nie są aktami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a., w konsekwencji czynności te nie mogą zostać zaskarżone w trybie administracyjnym ani nie jest możliwe złożenie na nie skargi w zakresie przewlekłości postępowania, a zatem zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.,

art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie istnieje przedmiot należący do zakresu kognicji sądu administracyjnego, prowadzenie kontroli działalności administracyjnej i wydanie wyroku w niniejszej sprawie pomimo, iż w sprawie nie mamy do czynienia z przewlekłością prowadzonego postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 ww. przepisu, gdyż czynności podejmowane przez organ w tej sprawie nie były którymikolwiek z czynności wskazanych w pkt 1-4 ww. przepisu, w konsekwencji czynności te nie mogą zostać zaskarżone w trybie administracyjnym ani nie jest możliwe złożenie na nie skargi w zakresie przewlekłości postępowania, a zatem zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.,

art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi, w sytuacji, w której przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

w przypadku nie podzielenia przez Sąd powyższej argumentacji zarzucił:

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.; dalej "u.d.p.") w zw. § 6 uchwały Nr XXXVI/1077/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 138 poz. 4868 ze zm.; dalej "uchwała") poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że przepisy te stanowią podstawę i upoważnienie dla Prezydenta m. st. Warszawy do wydania decyzji administracyjnej o odmowie wydania abonamentu, podczas gdy przepisy te nie przewidują rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej, w konsekwencji

3) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 104 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że Prezydent m.st. Warszawy, informując o braku możliwości wydania abonamentu, zobowiązany był rozstrzygnąć tę kwestię, wydając decyzję administracyjną, podczas gdy żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie daje podstawy i nie upoważnia Prezydenta m. st. Warszawy do wydania takiego aktu w tym zakresie,

art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i stwierdzenie przewlekłości postępowania Prezydenta m.st. Warszawy oraz zobowiązanie do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, podczas gdy przewlekłość postępowania Prezydenta m.st. Warszawy nie wystąpiła, z uwagi na to, że organ poinformował skarżącą, we właściwej formie, o niemożliwości wydania abonamentu,

art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skargi pomimo, iż zachodziły podstawy do oddalenia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Na wstępie stwierdzić należy, że nie budzi wątpliwości możliwość działania w rozpoznawanej sprawie w charakterze strony skarżącej będącej osobą małoletnią. Trzeba pamiętać bowiem, że zgodnie z art. 25 § 1 p.p.s.a. osoby fizyczne posiadają zdolność występowania przed sądem administracyjnym. Zdolność ta pozwala na udział w postępowaniu i skuteczną ochronę swoich praw w charakterze strony przed sądem administracyjnym. Bez wątpienia posiadanie zdolności sądowej przez osoby fizyczne jest naturalną konsekwencją ich podmiotowości prawnej i posiadania zdolności prawnej ( art. 8 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, tj. Dz.U z 2022 poz. 1360 , dalej jako k.c.). Osoby fizyczne posiadają zdolność sądową zawsze, od urodzenia aż do śmierci. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. 6, s. 225 ). Dodać też należy, że w myśl art. 26 § 1 p.p.s.a. zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych (zdolność procesową) mają osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych. Stosownie natomiast do treści art. 12 k.c. zdolności do czynności prawnych nie posiadają osoby, które nie ukończyły lat trzynastu oraz osoby ubezwłasnowolnione całkowicie. Skarżąca K.G. nie ukończyła trzynastu lat, wobec czego - jako osoba fizyczna niemająca zdolności do czynności w postępowaniu - nie mogła samodzielnie dokonywać czynności prawnych w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do art. 27 p.p.s.a. mogła je podejmować tylko przez swoich przedstawicieli ustawowych. W rozpoznawanej sprawie skarżąca prawidłowo działała przez swoich rodziców – M.G. i H.G., będących jej przedstawicielami ustawowymi, którzy w ramach swoich uprawnień udzielili pełnomocnictwa procesowego adwokatowi A.G. obejmujące wniesienie skargi do WSA i reprezentowania małoletniej w sprawie.

Wyjaśnienie kwestii zdolności sądowej i procesowej skarżącej w rozpoznawanej sprawie powstało na kanwie badania z urzędu przesłanek nieważności postępowania wskazanych w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Z uwagi na podejmowanie czynności w postępowaniu przez rodziców skarżącej – zgodnie z art. 27 p.p.s.a. - należy stwierdzić, że nie mamy do czynienia z nieważnością postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Przedmiotem badania w fazie merytorycznego rozstrzygania skargi kasacyjnej była również kwestia nieważności postępowania wynikająca z niedopuszczalności drogi sądowej ( art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Zakres badania wyznaczały sformułowane w pkt 1 a), b) i c) petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 i 8 , art. 58 § 1 pkt 1 i art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., jak również badanie z urzędu interesu prawnego skarżącej.

Po dokonaniu oceny ww. zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 pkt 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. albowiem wniesiona przez skarżącą do Sądu pierwszej instancji skarga nie podlegała odrzuceniu, gdyż sprawa przewlekłości w rozpoznaniu sprawy o wydanie abonamentu postojowego - podlegała kognicji sądu administracyjnego.

Tytułem wstępu należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje jedynie "w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a" (3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) oraz "bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw" (3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).

Autor skargi kasacyjnej zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji co do dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania abonamentu postojowego stawiając zasadniczy zarzut nieważności postępowania. Co do zasady w sytuacji gdy zarzucana jest nieważność postępowania NSA w pierwszej kolejności bada, czy zaszły jej przesłanki. Jednak na gruncie niniejszej sprawy zarzut nieważności postępowania łączy się z badaniem zasadności stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, czy wydanie abonamentu postojowego miało charakter aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a odmowa jego wydania przybiera formę decyzji, ponieważ stwierdzenie to determinowało możliwość złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wobec tego ta ostatnia kwestia podlegała ocenie w pierwszej kolejności.

Należy w tym zakresie wskazać, że stosownie do 13b ust. 2 u.d.p. wprowadza możliwość wprowadzenia strefy płatnego parkowania na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 cyt. ustawy). Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania. Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a lub b, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać wartości określonych w tym przepisie; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

W m.st. Warszawie zasady korzystania ze strefy płatnego parkowania zostały ustalone powołaną we wstępnej części uzasadnienia uchwałą. § 6 ust. 1 uchwały wprowadził tzw. opłatę abonamentową dla mieszkańca, tj. osoby zameldowanej na pobyt stały lub czasowy na obszarze obejmującym SPPN oraz przylegające do jej granic nieruchomości – za postój wyłącznie jednego: a) pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej do 2,5 tony, albo b) samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 2,5 tony, będącego jego własnością, współwłasnością lub pozostającego w jego użyciu na podstawie odpłatnej czynności cywilno-prawnej lub umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego, której są stroną. Wysokość tej opłaty określona została w § 6 ust. 1a tej uchwały.

Zgodnie z regulaminem, stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały, abonament przysługujący mieszkańcowi wydawany jest po wniesieniu jednorazowej opłaty abonamentowej (§ 2 ust. 7). Wzór abonamentu ustala zarządzający SPPN. W abonamencie określa się w szczególności: termin ważności, numer seryjny, numer rejestracyjny samochodu, rejon postoju pojazdu – poprzez wskazanie do ośmiu numerów parkomatów, albo obszar postoju pojazdu – poprzez wskazanie jego numeru (nazwy kodowej), albo obszar postoju pojazdu – poprzez wskazanie jego oznaczenia zgodnie z Mapą obszarów abonamentowych w SPPN (§ 5 ust. 2 regulaminu). Zgodnie z § 5 ust. 6 regulaminu abonament wydawany jest na udokumentowany wniosek uprawnionego użytkownika drogi, w biurach obsługi SPPN (lub elektronicznie poprzez wypełnienie formularza dostępnego na stronie internetowej zarządzającego SPPN), w terminie 7 dni roboczych od dnia przedstawienia kompletu dokumentów. Jednakże w sprawach wymagających postępowania wyjaśniającego wydanie abonamentu może nastąpić nie później niż w terminie jednego miesiąca od dnia przedstawienia kompletu dokumentów, a w sprawach szczególnie skomplikowanych wydanie abonamentu może nastąpić nie później niż w terminie dwóch miesięcy od dnia przedstawienia kompletu dokumentów.

W ocenie NSA, rację miał więc Sąd pierwszej instancji, że w sprawach regulowanych powołanymi przepisami uchwały i regulaminu funkcjonowania SPPN organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o wydanie abonamentu może zasadniczo: 1) wydać abonament w terminie 7 dni roboczych od dnia przedstawienia kompletu dokumentów, 2) wydać abonament nie później niż w terminie jednego miesiąca od dnia przedstawienia kompletu dokumentów w sprawach wymagających postępowania wyjaśniającego; 3) wydać abonament nie później niż w terminie dwóch miesięcy od dnia przedstawienia kompletu dokumentów w sprawach szczególnie skomplikowanych; 4) odmówić wydania abonamentu.

Ani ustawodawca, ani uchwałodawca nie przewidział jednak wprost formy prawnej wydania abonamentu mieszkańca czy odmowy jego wydania.

Jak stwierdził WSA, udzielenie abonamentu przybiera formę aktu, określonego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zasadnie w tej mierze Sąd pierwszej instancji odwołał się do treści uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II GPS 2/13, w treści której dokonano głębokiej analizy pojęcia aktu lub czynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również inne niż decyzje czy postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w powołanej powyżej uchwale, ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). Tym samym, obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.).

Za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną.

Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek.

Analizując wydanie abonamentu mieszkańca w kontekście powyższych uwag, Sąd pierwszej instancji doszedł do uzasadnionego wniosku, że stanowi ono akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niewątpliwie bowiem wydanie abonamentu mieszkańca nie zostaje załatwione decyzją czy postanowieniem (o czym szerzej w zaskarżonym wyroku, a co nie było kwestionowane w skardze kasacyjnej), ma charakter indywidualny, podejmowane jest na podstawie przepisów prawa miejscowego, które mają charakter powszechnie obowiązujący na terenie m.st. Warszawy, są podejmowane w ramach administracji publicznej i przez organ wykonujący administrację publiczną.

Sąd pierwszej instancji słusznie też podkreślił, że inną formę przybiera odmowa wydania abonamentu mieszkańca.

W tym zakresie należy odnieść się do stanowiska wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 24 maja 2012 r., sygn. akt I GPS 1/12.

Wskazano w niej, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją "prawa do procesu administracyjnego", wynikającego z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Prawo do procesu – którego źródłem jest konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego – "ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy". Obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą".

W uchwale tej powołano się również na stanowisko TK, zgodnie z którym z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. W szczególności regulacje prawne tych postępowań muszą zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji, a jednocześnie umożliwiać sprawne rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie. Istotnym elementem sprawiedliwości proceduralnej jest także m.in. obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05).

Domniemanie załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej jest uzasadnione również w świetle konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Wszak w sytuacji, gdyby rozstrzygnięcie administracji było podejmowane poza jakąkolwiek procedurą, możliwość skontrolowania legalności takiego rozstrzygnięcia stawałaby się iluzoryczna. Wynika to z faktu, że sąd administracyjny – sprawujący wymiar sprawiedliwości z zasady wyłącznie poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (por. art. 184 Konstytucji) – nie dysponowałby odpowiednim wzorcem prawnym, który mógłby stanowić punkt odniesienia kontroli.

W konsekwencji, w demokratycznym państwie prawnym nie można dopuścić do sytuacji, w której wnioski jednostek mające znaczenie dla realizacji ich praw byłyby rozpatrywane poza procedurą. Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w formie decyzji, wydawanej w odpowiedniej procedurze, która następnie podlega kontroli (zob. B. Adamiak, Prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010, s. 94). Odnosi się to zwłaszcza do rozstrzygnięć opartych na uznaniu, czy na ocenie nieostrych przesłanek – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Z zasady demokratycznego państwa prawnego należy więc wywieść normę, która stanowi, że w sytuacji gdy ustawodawca nie wypowiada się na temat formy działania organu administracji publicznej, zaś skutek takiego działania ma znaczenie dla realizacji praw jednostki, to należy przyjmować, iż załatwienie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej, wydawanej w procedurze opartej na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem NSA, zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że odmowa wydania abonamentu mieszkańca powinna być załatwiona w formie decyzji administracyjnej. Odmowa korzystania przez dany podmiot z uprawnienia parkowania pojazdu w SPPN na preferencyjnych warunkach stanowi indywidualne i władcze działanie organu administracji w sferze administracji publicznej, a więc decyzję, stosownie do art. 104 § 1 k.p.a.

Z uwagi na powyższe niezasadne okazały się zarzuty sformułowane w pkt 2 lit. a i pkt 3 lit. a petitum skargi kasacyjnej.

W konsekwencji NSA uznał, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął dopuszczalność wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie wniosku o wydanie abonamentu mieszkańca. Skoro bowiem wydanie abonamentu stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, a odmowa jego wydania powinna zostać załatwiona decyzją, to na przewlekłe prowadzenie postępowanie przysługiwała skarga, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie zachodziły wobec tego przesłanki do odrzucenia skargi z uwagi na to, że droga sądowa była niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jak wskazuje się w doktrynie, odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego nastąpi w szczególności w wypadku, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 p.p.s.a.). Odrzucenie skargi z wymienionego powodu nastąpi także wówczas, gdy skarga została wniesiona w sprawie objętej właściwością sądów powszechnych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 58).

Zdaniem NSA, nie doszło również do naruszenia art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez wydanie przez WSA wyroku w sprawie, w której droga sądowa była niedopuszczalna.

W doktrynie wskazuje się, że art. 183 § 2 p.p.s.a. zawiera m.in. przyczyny nieważności postępowania w przypadku rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny mimo braku przesłanek procesowych, kiedy skarga podlega odrzuceniu Wystąpienie przesłanek nieważności z tej grupy będzie skutkowało obowiązkiem uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 189 p.p.s.a. i odrzuceniem skargi.

Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej ma miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach, które nie są objęte właściwością sądu administracyjnego (nie należą do kategorii wymienionych w art. 3–5 p.p.s.a.). Przyczyny podmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego.

Za typowy przykład spełnienia przesłanek z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. podawane jest rozpoznanie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi w sprawie nienależącej do kognicji sądu administracyjnego (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 183).

W rozpoznawanej sprawie do takiej sytuacji nie doszło, ponieważ – jak już wskazano powyżej – skarga na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie wydania abonamentu mieszkańca należała do właściwości sądu administracyjnego, a Sąd pierwszej instancji zasadnie ją rozpoznał.

Z powyższych powodów NSA nie uwzględnił zarzutów powołanych w pkt 1 lit. a – c petitum skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, a więc poza granicami sformułowanych zarzutów kasacyjnych badał również zagadnienie co do posiadania przez skarżącą interesu prawnego do złożenia w niniejszej sprawie skargi. Osoba niemająca interesu prawnego nie może bowiem poszukiwać ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, W orzecznictwie przyjmuje się, że wniesienie skargi przez podmiot niebędący stroną czyni skargę niedopuszczalną, a w konsekwencji powoduje jej odrzucenie. Następuje to wówczas, gdy nie ma żadnych wątpliwości, że skarga została wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 p.p.s.a. ( por uzasadnienie uchwały NSA z 11 kwietnia 2005r., sygn. akt OPS 1/04)

Podkreślić należy, że istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną (por. wyrok NSA z 24 listopada 2004 r., OSK 919/04, publ. OSP 2005, z. 11, poz. 128; por. także A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 199 - 130). Interes prawny musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje zatem norma prawa materialnego. Interes prawny musi być interesem własnym, konkretnym, indywidualnym, aktualnym, realnym, obiektywnym, wynikającym z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 231; por. też m.in. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89; wyrok NSA z 6 września 1999 r., IV SA 2473/98, LEX nr 47873). Źródłem interesu prawnego jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznane jednostce prawem konkretnych korzyści, które może realizować w postepowaniu administracyjnym.

Zdaniem NSA w świetle wskazanych wyżej okoliczności przyjąć należy, że istnieje norma prawa materialnego konstytuująca interes prawny skarżącej. Jest nim § 6 ust. 1 powołanej już na wstępie uchwały wraz z postanowieniami Regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego stanowiącego załącznik nr 2 do ww. uchwały ( § 2 ust. 7, § 5 ust. 6 ). Charakter prawny tych przepisów został już szczegółowo określony, stąd też w tym miejscu należy jedynie odwołać się do tych rozważań i przyjąć, że powyższe przepisy są aktami prawa miejscowego, a więc źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które ten akt ustanowiły. Są to normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Adresowane są do generalnie określonego adresata, a stan faktyczny, w którym te normy mają mieć zastosowanie, jest opisany w sposób abstrakcyjny, a nie konkretny. Charakter prawny tych norm przesądza o interesie prawnym skarżącej do domagania się we własnym imieniu uprawnienia tj. wydania abonamentu postojowego.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że nie zachodziła podstawa do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a w konsekwencji do wydania w trybie art. 189 p.p.s.a. postanowienia o uchyleniu wydanego w sprawie wyroku Sądu pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia związana z merytorycznym rozstrzygnięciem wniosku małoletniej skarżącej o wydanie abonamentu postojowego na obecnym etapie sprawy wymyka się z kontroli instancyjnej. Zagadnienie to będzie dopiero przedmiotem badania organu. Prezydent m.st. Warszawy oceni, czy w świetle wskazanych wyżej norm prawa skarżąca spełnia przesłanki przyznania jej abonamentu postojowego.

Następnie NSA uznał, że niezasadny był zarzut naruszenia art. art. 149 § 1 pkt 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie, że poinformowanie skarżącej o niemożności uwzględnienia jej wniosku uniemożliwiło uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Rację miał bowiem Sąd pierwszej instancji, stwierdzając, że poinformowanie strony o tym, że jej wniosek nie mógł zostać pozytywnie rozpoznany, nie stanowi załatwienia sprawy. W tym zakresie należy podkreślić, że pismo informujące stronę o niemożliwości załatwienia sprawy nie jest decyzją administracyjną. Pismo takie oznacza, że organ administracji uchyla się od rozstrzygnięcia sprawy podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (postanowienie NSA z 13 lipca 1983 r., II SA 593/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 55). Wobec tego wysłanie skarżącej pisma przez pracownika Zespołu Kart i Abonamentów SPPN nie stanowiło przeszkody do uwzględnienia skargi.

W konsekwencji powyższych rozważań NSA nie uwzględnił również zarzutu sformułowanego w pkt 3 lit. c petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Jak niejednokrotnie wskazywano w orzecznictwie przepis ten ma charakter wynikowy. Nie może on stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Wskazuje on, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowanie to jest przepisem kompetencyjnym – dającym sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" – stanowiącym o tym, jaki może być wynik sprawy. Przepis ten można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Ocena, czy oddalenie skargi jest wadliwe i stanowi naruszenie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie, możliwa jest zatem wtedy, gdy zostanie wykazane naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego, jednak w skardze kasacyjnej tego nie uczyniono.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Zdanie odrębne złożył sędzia Jacek Czaja


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne.

1. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt VI SAB/Wa 50/22. W wyroku tym sąd pierwszej instancji stwierdził przewlekłość postępowania Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie wniosku o wydanie abonamentu postojowego.

Z wyrokiem tym nie można się zgodzić z dwóch powodów.

Po pierwsze, NSA pominął skutki prawne braku przymiotu strony postępowania małoletniej skarżącej, która to okoliczność stanowi samodzielną przesłankę odrzucenia skargi - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wobec spełnienia tej przesłanki, NSA powinien uchylić zaskarżony wyrok na podstawie art. 189 p.p.s.a. Po drugie, nie można podzielić poglądu NSA, że "nie zaktualizowały się przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 pkt 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. albowiem wniesiona przez skarżącą do Sądu pierwszej instancji skarga nie podlegała odrzuceniu, gdyż sprawa przewlekłości w rozpoznaniu sprawy o wydanie abonamentu postojowego - podlegała kognicji sądu administracyjnego".

2. Odnosząc się do pierwszego z poruszonych zagadnień, podkreślić należy, że postępowanie przed WSA w Warszawie zainicjowane zostało skargą na "przewlekłość postępowania prowadzonego przez Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie w sprawie wniosku o wydanie abonamentu postojowego", wniesioną przez osobę, która w chwili wszczęcia postępowania sądowego przed WSA w Warszawie nie miała ukończonego czwartego roku życia (ur. 17 maja 2018 r.). Okoliczność ta została całkowicie pominięta przez sąd pierwszej instancji, który w obszernym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wielokrotnie odwoływał się do działań prawnych podejmowanych przez skarżącą, czym - w sposób dorozumiany - zaakceptował zdolność małoletniej skarżącej do wszczęcia w tej sprawie postępowania sądowego.

3. Powyższe zagadnienie nie zostało przez sąd pierwszej instancji rozważone z punktu widzenia przesłanki interesu prawnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.), o czym mowa dalej. Jakkolwiek w tym zakresie nie został sformułowany zarzut skargi kasacyjnej, jednakże nie zwalniało to NSA od oceny tej kwestii przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, co jest konsekwencją obowiązywania art. 189 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.

4. Przepis art. 189 p.p.s.a. znajduje zastosowanie w przypadku postępowania zainicjowanego wniesieniem skargi przez podmiot niebędący stroną, co czyni skargę niedopuszczalną i w konsekwencji rodzi obowiązek jej odrzucenia. Uprawnionym do wniesienia skargi jest, zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., każdy, kto ma w tym interes prawny - także inne podmioty określone ustawowo (np. prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka). Stroną w rozumieniu przytoczonego przepisu są podmioty, o których mowa w art. 32 i art. 33 p.p.s.a., tj. skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, a także uczestnik na prawach strony. Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzależniona jest od posiadania interesu prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wniesienie skargi przez podmiot niebędący stroną czyni skargę niedopuszczalną, gdy nie ma wątpliwości, że została ona wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 p.p.s.a. Jednakże jeśli skarga kasacyjna została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, ale wcześniej dopuszczony do udziału w postępowaniu jako strona, wówczas wymagane jest merytoryczne rozpoznanie sprawy w kontekście posiadania przez podmiot skarżący interesu prawnego w sprawie (zob. uzasadnienie uchwały NSA z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04).

5. W rozpoznawanej sprawie doszło do sytuacji procesowej, w której sąd pierwszej instancji nie zbadał interesu prawnego skarżącej, dopuszczając tym samym do faktycznego jej udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jednak fakt ten nie tworzy sytuacji prawnej wpływającej na status skarżącej, jako podmiotu potencjalnie mającego interes prawny. Kierując się więc wskazaniami przedstawionymi w cyt. uchwale NSA z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, obowiązkiem zarówno sądu pierwszej instancji, jak i NSA, było ustalenie istnienia podstawy materialnoprawnej dla uznania skarżącej za stronę postępowania w przedmiocie wydania "abonamentu mieszkańca, czy też "przyznania abonamentu mieszkańca [...] w związku z wprowadzeniem strefy parkowania".

6. NSA, przeprowadzając prawidłowo kontrolę orzeczenia WSA, winien stwierdzić, że skarżąca kasacyjnie (przedstawiciele ustawowi) nie wykazała istnienia podstawy prawnej uzasadniającej jej legitymację skargową w niniejszej sprawie. Istnienie realnej legitymacji do złożenia skargi uzależnione było od wskazania obowiązującej normy prawa materialnego, konstytuującej interes prawny strony skarżącej oraz związku między chronionym przez prawo interesem prawnym tej strony, opartym na tej normie, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji publicznej - w tym przypadku przewlekłości postępowania organu.

7. Jest przy tym oczywiste, że z racji wieku skarżącej (w dacie rozstrzygnięcia sprawy przez NSA - 4 lata i 11 miesięcy), zarówno w chwili zgłoszenia żądania przyznania spornego abonamentu, jak i otrzymania informacji o braku takiej możliwości, strona skarżąca nie miała nawet ograniczonej zdolności do czynności prawnych. Nie mają bowiem zdolności do czynności prawnych osoby, które nie ukończyły lat trzynastu (art. 12 kodeksu cywilnego). W tym kontekście trafnie zauważył skarżący organ, że skarżąca co do samej zasady nie mogła być uznana za użytkownika pojazdu samochodowego w rozumieniu § 6 uchwały nr XXXVI/1077/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 26 czerwca 2008 roku w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat. Abstrahując od samej treści i kwestii kauzalności umowy, na podstawie której spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego skarżącej) miała oddać w bezpłatne używanie samochód osobowy marki [...] (vide akt notarialny z 6 grudnia 2021 r., k. 10-14 akt sprawy), niewątpliwie będący przedmiotem tej umowy samochód nie spełnia przesłanki pojazdu strony, jako "pozostającego w jej użyciu na podstawie odpłatnej czynności cywilno-prawnej lub umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego, której jest stroną". Jest przecież oczywiste i niewymagające dalszego rozwinięcia, że pięcioletnie dziecko nie ma zdolności używania jakiegokolwiek pojazdu samochodowego.

8. W świetle powyższego nie mogą mieć znaczenia ustalenia NSA, że stosownie do art. 27 p.p.s.a. skarżąca mogła podejmować czynności tylko przez swoich przedstawicieli ustawowych i w rozpoznawanej sprawie skarżąca "prawidłowo działała przez swoich rodziców" - będących przedstawicielami ustawowymi - "którzy w ramach swoich uprawnień udzielili pełnomocnictwa procesowego adwokatowi [...] obejmujące wniesienie skargi do WSA i reprezentowania małoletniej". Problem prawny - jak już wyżej wskazano - nie dotyczy kwestii działania małoletniej strony przez jej przedstawicieli ustawowych, lecz oczywistego i niebudzącego wątpliwości braku interesu prawnego, związanego z nieusuwalnym brakiem zdolności do wszczęcia postępowania w sprawie przyznania abonamentu. Zagadnieniem spornym nie było więc samodzielne realizowanie podmiotowości administracyjnoprawnej, lecz istnienie uprawnienia wynikającego z prawa materialnego, czego NSA nie wziął pod uwagę w wydanym wyroku.

9. Naczelny Sąd Administracyjny powinien także uznać za zasadny ten zarzut skargi kasacyjnej, który wskazywał na błędne niezastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W zaskarżonym wyroku WSA stwierdził, że wydanie abonamentu ma charakter aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. WSA wskazał, że wydanie abonamentu ma charakter indywidualny, gdyż jego przedmiotem jest konkretne uprawnienie konkretnej osoby do postoju w strefie płatnego parkowania na preferencyjnych zasadach. WSA podniósł, że uprawnienie to wynika z przepisów uchwały Rady m. st. Warszawy, będącej aktem prawa miejscowego, a więc źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które ten akt ustanowiły. Uchwała ta zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wymagającym konkretyzacji, co cechuje m.in. § 6 ust. 1. Zdaniem WSA, akt wydania abonamentu, podobnie jak odmowa jego wydania ma charakter jednostronny, podejmowany przez organ administracji w sferze administracji publicznej. Ponadto wydanie abonamentu (na podstawie wniosku i kompletu załączonych do niego dokumentów) stanowi potwierdzenie istnienia uprawnienia wynikającego z przepisu powszechnie obowiązującego prawa, które nie wymaga konkretyzacji przy wykorzystaniu sformalizowanej procedury k.p.a. Jest przejawem wiedzy organu wykonującego administrację publiczną.

10. Natomiast co do odmowy wydania abonamentu, to zdaniem WSA "towarzyszy jej element autorytatywnej wypowiedzi o braku możliwości realizacji uprawnienia wynikającego z przepisu powszechnie obowiązującego prawa". WSA stwierdził, że odmowa ta jest aktem stosowania prawa, który wyraża się "w autorytatywnym konkretyzowaniu § 6 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy, a rezultatem tej konkretyzacji jest odmowa przyznania uprawnienia korzystania ze strefy płatnego parkowania na zasadach preferencyjnych". Jest to akt woli organu, "którego treścią jest odmowa realizacji uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, a to skłania do przyjęcia decyzyjnej formy rozstrzygnięcia o odmowie wydania abonamentu, jego zaskarżalności w toku postępowania administracyjnego i sądowej kontroli na mocy art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.".

11. Pogląd ten nie jest prawidłowy. WSA pominął w swojej ocenie ustalenie relacji pomiędzy uprawnieniem do uzyskania tzw. abonamentu z istotą związanego z nim nakazu ponoszenia opłaty parkingowej za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Jak wiadomo, obowiązek ponoszenia opłaty parkingowej nie wymaga konkretyzacji w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji), co również obejmuje - ze względu na funkcjonale związanie z opłatą za parkowanie w strefie płatnego parkowania - obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "ustawodawca nie upoważnił organów administracji do wydawania takich aktów". Zdaniem NSA również postanowienia ustawy stwierdzające, że opłaty te są "pobierane", nie zaś "wymierzane" czy "ustalane" albo "określane" przez organ administracji - "potwierdzają zasadność tego wniosku" (zob. np. wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 553/18).

12. Mając na uwadze powyżej wskazany kontekst ustawowy, konieczne było odniesienie się przez WSA - a w konsekwencji także przez NSA - do zagadnienia charakteru omawianej opłaty abonamentowej, przy uwzględnieniu tego, że istota abonamentu wyraża się nie w przyznaniu bądź odmowie przyznania prawa do korzystania ze strefy płatnego parkowania, lecz w korzystaniu z ulgowej stawki za parkowanie w tej strefie. Opłata abonamentowa, podobnie jak "zwykła" opłata oraz opłata dodatkowa, określona została - co do jej wysokości i wymogów formalnych - wprost we wskazanej uchwale, a więc jej stosowanie nie tylko nie wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, ale i brak jest podstawy normatywnej do wydania takiej decyzji. Innym natomiast zagadnieniem jest poprawność legislacyjna przyjętej w uchwale konstrukcji stanowiącej podstawę do wydania abonamentu, co oczywiście wykracza poza granice niniejszej sprawy - pozostając do oceny organu nadzoru lub autorefleksji samej Rady Miasta Stołecznego Warszawy. Ewentualnych wad konstrukcji uchwały Rady Miasta nie można jednak usuwać w drodze kreowania przez sąd administracyjny norm kompetencyjnych i materialnoprawnych, przekraczającego dopuszczalne granice aktywizmu. Granice te zostały przekroczone w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie, co jest szczególnie istotne wobec nieprzedstawienia przez WSA argumentacji opartej na kompleksowej wykładni i odniesieniu się do aksjologii stosowanych norm. Należało to oczekiwać biorąc pod uwagę skutki zaskarżonego wyroku - w celu wykazania racjonalności rozstrzygnięcia oraz nieprzekroczenia granic dyskrecjonalności wyrokowania przez sąd pierwszej instancji.