Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1603/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1229/20 w sprawie ze skargi G.w W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 sierpnia 2020 r., WINB.WOA.7722.108.2020.KC w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym obowiązku doprowadzenia budynku do stanu pierwotnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 marca 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1229/20, oddalił skargę G. w W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 sierpnia 2020 r., nr WINB.WOA.7722.108.2020.KC, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Jastrzębie-Zdrój, nr 30/2020, którym na podstawie art. 34 § 1 i 2 w zw. z art. 33 § 1 pkt 2 i 10 oraz art. 17 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1438), zwanej dalej u.p.e.a., za nieuzasadnione uznano zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym zarzuty: braku wymagalności obowiązku nałożonego na Spółdzielnię decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 października 2019 r. doprowadzenia do stanu poprzedniego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w J., braku wykonalności tego obowiązku oraz braku wskazania w tytule wykonawczym konkretnego środka egzekucyjnego, jaki ma być zastosowany.

W skardze kasacyjnej G. w W., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie przepisu art. 33 § 1 pkt 2 i 5 u.p.e.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. w brzmieniu obowiązującym w dniu 12 lutego 2020 r., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż obowiązek nałożony na skarżącą mocą decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 października 2019 r. był wymagalny i wykonalny w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Jastrzębie-Zdrój, a także, iż organ egzekucyjny prawidłowo wskazał środek egzekucyjny, jaki powinien być zastosowany, przez co nie zaistniały przesłanki do uwzględnienia zarzutów skarżącej złożonych w toku postępowania egzekucyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz zmiany postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 sierpnia 2020 r., nr WINB.WOA.7722.108.2020.KC oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Jastrzębie-Zdrój z 17 marca 2020 r., nr 30/2020, poprzez uznanie za uzasadnione zarzutów skarżącej w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego nr 1 z dnia 12 lutego 2020 r., oraz uchylenia ww. tytułu wykonawczego i umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tego tytułu wykonawczego. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu a quo i organów odnośnie zarzutów wniesionych przez skarżącą w toku postępowania egzekucyjnego obowiązków nałożonych na nią decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 października 2019 r. Pomimo tego, że zarzuty kasacyjne sformułowane zostały w sposób nieprecyzyjny bez powiązania wskazanych przepisów u.p.e.a. w zw. z art. 13 ust. 1 z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2070) z właściwymi przepisami p.p.s.a., których naruszenie wiązałoby się z uchybieniami przepisom u.p.e.a. wskazanymi w podstawach kasacyjnych, to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono ich istotę w sposób dostatecznie zrozumiały i umożliwiający ocenę podniesionych zarzutów naruszenia prawa. Nieprecyzyjne przytoczenie podstaw kasacyjnych czy też ich nieporadne uzasadnienie, które jednak oddaje istotę zarzucanych naruszeń, w świetle wykładni prawa wynikającej z uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie może być uznane za takie uchybienie skargi kasacyjnej, które uzasadniałoby jej oddalenie bądź odrzucenie. Zgodnie bowiem z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tak postawionych zarzutów kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 i pkt 5 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że obowiązki nałożone na skarżącą były wymagalne i wykonalne w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz, że organ prawidłowo wskazał środek egzekucyjny, jaki powinien być zastosowany. Uzasadnienie zarzutów potwierdza jednak, że istoty nieprawidłowości skarżąca kasacyjnie upatruje nie tyle w błędnej wykładni powyższych przepisów, co w niewłaściwym ich zastosowaniu. Skarżąca nie wskazała bowiem na czym polegał błąd Sądu a quo w zakresie odczytania treści powyższych norm i, jak zdaniem skarżącej, te normy prawne powinny być rozumiane. Zarzuca zatem błąd w subsumcji polegający nie niewłaściwym uznaniu, że stan faktyczny przyjęty w sprawie w tym wypadku nie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu we wskazanych normach prawnych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, to legło u podstaw wadliwego rozstrzygnięcia o uznaniu zarzutów za nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny żadnego ze sformułowanych zarzutów kasacyjnych nie uznał za usprawiedliwiony.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie było postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji obowiązków wynikających z decyzji tego organu z 8 października 2019 r. zobowiązującej, na podstawie w art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, skarżącą do doprowadzenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego do stanu poprzedniego poprzez wykonanie określonych ściśle robót budowlanych.

Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią podstawowy środek prawny przysługujący zobowiązanemu w związku z prowadzoną egzekucją administracyjną, będącą główną częścią administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Dlatego też niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej może być przedmiotem zarzutu. Wyłączne prawo zobowiązanego do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przesądza o tym, że organ egzekucyjny nie ma obowiązku i prawa badać z urzędu, czy w sprawie wystąpiły podstawy do sformułowania innych zarzutów niż zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego. To na osobie, do której skierowany został tytuł wykonawczy, spoczywa bowiem obowiązek wskazania, na której z okoliczności wymienionych w art. 33 § 1 u.p.e.a. opiera swój zarzut. Postępowanie w sprawie zgłoszonych zarzutów ogranicza się do rozpatrzenia tego zarzutu i nie obejmuje rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a tym bardziej ponownego rozpoznania sprawy, zakończonej decyzją nakładającą egzekwowany obowiązek. Ograniczony zakres kognicji organu egzekucyjnego wynika zatem ze związania podstawą prawną zarzutów, które wyznaczają granice tego postępowania. Zgłaszanie nowych zarzutów lub uzupełnianie już wniesionych o nowe podstawy prawne lub faktyczne po upływie terminu do wniesienia zarzutów uznawane jest za niedopuszczalne.

W niniejszej sprawie granice kontrolowanego postępowania wyznaczyły w istocie trzy zarzuty odpowiadające treści przepisów art. 33 § 1 u.p.e.a.: pkt 2 (brak wymagalności obowiązku), pkt 5 (niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym) oraz pkt 10 (niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.). Skarżąca konsekwentnie na etapie skargi kasacyjnej podtrzymuje dotychczasowe stanowisko odnośnie braku wymagalności i wykonalności obowiązku wynikającego ze wskazanej wyżej ostatecznej i prawomocnej decyzji, a także braku skonkretyzowania w tytule wykonawczym środka egzekucyjnego mającego mieć w tej egzekucji zastosowanie.

Niezasadny okazał się zarzut niewłaściwego zastosowania art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez stwierdzenie, że nie ma w niniejszej sprawie miejsca niewymagalność obowiązków obciążających Spółdzielnię. Przez wymagalność należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego. Stwierdzenie, że obowiązek nie jest wymagalny, oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie ze względu np. na wstrzymanie wykonania, odroczenie terminu wykonania lub rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej (zob. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2021, s. 307). Obowiązek wynikający z decyzji administracyjnej staje się wymagalny jeżeli decyzja, którą został nałożony, stała się ostateczna i nie doszło do wstrzymania jej wykonania (przy założeniu, że decyzja nie określa terminu wykonania obowiązku) albo jeżeli decyzja, którą został nałożony, wprawdzie nie jest ostateczna, ale nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności lub jest natychmiast wykonalna z mocy prawa.

Przyjmując taki sposób rozumienia pojęcia wymagalności Sąd a quo prawidłowo stwierdził, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym wynika z ostatecznej i prawomocnej decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 października 2019 r., której wykonania nie wstrzymano na żadnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, co oznacza, że był on wymagalny nie tylko w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, lecz także przez cały późniejszy okres, w którym egzekucja ta była prowadzona.

Argumentacja skargi kasacyjnej upatrująca niewymagalności obowiązku w braku określenia w decyzji terminu wykonania robót jest nietrafna. Przepis art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, stanowiący podstawę materialnoprawną egzekwowanego obowiązku, nie upoważnia organów do określenia w decyzji terminu wykonania obowiązku rozbiórki. Oznacza to, że decyzja nakazująca przywrócenie stanu poprzedniego podlega wykonaniu z dniem, w którym stała się ostateczna, co uzasadnia zasada ogólna trwałości decyzji administracyjnych, wynikająca z art. 16 k.p.a. Jeżeli natomiast po tym dniu nie zostanie wykonana dobrowolnie przez inwestora, właściwy organ ma prawo podjąć czynności egzekucyjne. Skarżący pozostaje w błędzie twierdząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wyznaczenie terminu wykonania obowiązku, i to nierealnego ze względu na jego długość – siedem dni, nastąpiło dopiero w upomnieniu z 3 stycznia 2020 r. Obowiązek bowiem określony został w decyzji z 8 października 2019 r., co oznacza, że już wówczas skarżąca była zobowiązana nałożony na nią obowiązek wykonać. Pisemne upomnienie, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a., jest (o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej) warunkiem koniecznym wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Termin siedmiu dni na wykonanie egzekwowanego obowiązku po doręczeniu upomnienia jest, jak wynika z art. 15 in fine u.p.e.a., terminem ustawowym. Skarżąca zatem nie ma racji zarzucając, że termin ten był za krótki. Termin ten został określony zgodnie z ustawą, zaś skarżąca jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego miała obowiązek wykonać nałożone na nią ostateczną decyzją obowiązki. Wskazane podstawy kasacyjne nie są zatem zasadne.

Powodując się na naruszenie art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. skarżąca kasacyjnie kwestionuje wykonalność obowiązku określonego w decyzji z 8 października 2019 r., upatrując jej w braku możliwości fizycznego wykonania obowiązku wynikającego z braku dostępu do nadbudowy objętej nakazem rozbiórki mającym doprowadzić budynek do stanu poprzedniego, którego pomimo podejmowanych starań, nie udało jej się uzyskać. Skarżąca twierdzi przy tym, że wejście do nadbudowy stanowi warunek sine quo non jej rozbiórki. Sąd Wojewódzki nie przychylił się do takiego stanowiska skarżącej kasacyjnie, co należy uznać za trafne. W tym zakresie Sąd a quo powołał się na wiążące stanowisko wyrażone w kwestii wykonalności przedmiotowego obowiązku przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2022 r., II OSK 1877/21, którym oddalono skargę kasacyjną Spółdzielni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2021 r., II SA/Gl 1647/19, oddalającego skargę od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 października 2019 r., stanowiącej źródło egzekwowanego w niniejszej sprawie obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "(...) okoliczności prowadzenia procesu cywilnego o zaniechanie naruszenia prawa własności nie stanowią argumentu przemawiającego za uznaniem, iż w sprawie zaistniała wskazywana przez Spółdzielnię niemożność wykonania kwestionowanej decyzji. Co do zasady niewykonalność powinna mieć charakter obiektywny, a więc niezależny od subiektywnej oceny podmiotu zobowiązanego do jej wykonania. W szczególności nie mają tutaj znaczenia przeszkody o charakterze technicznym, finansowym, organizacyjnym itp., które mogą być usunięte działaniem tego podmiotu. Niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały, to znaczy, że jej adresat jest trwale pozbawiony możliwości wykonania nałożonych decyzją obowiązków. Ocena niewykonalności decyzji nie może wynikać tylko ze stanu rzeczy istniejącego w dacie jej wydania, lecz musi uwzględniać faktyczny brak możliwości jej wykonania, również po jej wydaniu. Ponadto niewykonalność decyzji musi być następstwem przeszkód o charakterze obiektywnie i trwale nieusuwalnym. Przeszkody powodujące niewykonalność decyzji powinny być oczywiste (niewątpliwe). Natomiast z takimi przeszkodami nie mamy do czynienia w tej sprawie. Nie istnieją bowiem w szczególności przeszkody prawne wykonania decyzji a więc nakazy lub zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji. O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wtedy, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W sprawie w żaden sposób nie wykazano by skarżona decyzja była niemożliwa do wykonania przez skarżącą Spółdzielnię".

Powyższa ocena prawna wiąże w niniejszej sprawie. Jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem materializuje się zasadniczo tylko w danej sprawie (art. 153 p.p.s.a.), to może jednak odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (art. 170 p.p.s.a.). Skoro moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że podmioty wymienione w tym przepisie muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, to w kontrolowanym przez Sąd a quo postępowaniu pojawiająca się ponownie w formie zarzutu kwestia niewykonalności przedmiotowego obowiązku nie mogła być odmiennie oceniona.

Uwzględniając powyższe wiążące stanowisko w kwestii wykonalności egzekwowanego obowiązku Sądu a quo trafnie skonstatował, że faktyczne trudności w wykonaniu obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym czy podejmowane przez skarżącą działania zmierzające do jego realizacji, potwierdzone wyrokami sądów cywilnych, nie świadczą o jego niewykonalności. Okoliczności te nie mogły przemawiać za zasadnością zarzutu egzekucyjnego przewidzianego w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. i jednocześnie za naruszeniem powyższego przepisu przez Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł również przychylić się do stanowiska skarżącej odnośnie wadliwości spowodowanej brakiem wskazania w tytule wykonawczym środka egzekucyjnego, który ma być zastosowany. Przede wszystkim poza ogólnym sformułowaniem takiego zarzutu skarżąca kasacyjnie nie wskazała przepisu prawa, który w tym zakresie został naruszony i nie uzasadniła sposobu naruszenia, a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania bądź modyfikowania sformułowanego przez skarżącą kasacyjnie zakresu i podstaw zaskarżenia. Obowiązkiem skarżącej kasacyjnie jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Wobec tego powyższy zarzut nie zdołał podważyć stanowiska Sądu a quo, że w przypadku egzekucji obowiązków niepieniężnych nie ma prawnego wymogu wskazywania w tytule wykonawczym środka egzekucyjnego, gdyż wymóg taki odnosi się tylko do egzekucji należności pieniężnych (art. 27 § 1 pkt 11 u.p.e.a.).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.