Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7526/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 12 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 352/21 w sprawie ze skargi J.D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 stycznia 2021 r. nr 6/kadr/21 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 352/21 oddalił skargę J.D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 stycznia 2021 r., nr 6/kadr/21 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J.D. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"), poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji w sposób wszechstronny i wnikliwy analizy materiału dowodowego poprzedzającego wydanie zaskarżonego wyroku, a w szczególności:

a) dokonanie oceny spełnienia przez skarżącą kryterium "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." przez pryzmat definicji "słownikowej", a nie stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie i z pominięciem faktu, iż "rzetelna służba od dnia 12 września 1989 r." została potraktowana przez ustawodawcę jako przesłanka pozytywna, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i mogło mieć istotne znaczenie dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, zważywszy, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, jaki okres służby na rzecz totalitarnego państwa można uznać za krótkotrwały w ujęciu zarówno proporcjonalnym, jak też bezwzględnym, a jaki nie może być uznany za taki okres;

b) brak wskazania, na jakiej podstawie organ przyjął, iż w przypadku skarżącej nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pomijając dokonania skarżącej wyróżniające ją na tle innych funkcjonariuszy, przyznane wyróżnienia i odznaczenia – w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Wskazując na powyższy zarzut, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wprawdzie oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jednak naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego powiązano w istocie z zarzutem naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Ocenę zasadności skargi kasacyjnej należy zatem poprzedzić poczynieniem uwag natury ogólnej w zakresie wykładni przepisów ustawy.

Przepis art. 8a ustawy stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 ust. 2.

Z treści art. 8a ust. 1 ustawy wynika, że wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy może być zastosowane do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, czyli pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Dążąc do ustalenia treści normy wyrażonej w art. 8a ust. 1 ustawy należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że przepis ten został sformułowany przy użyciu pojęć nieostrych, takich jak: "szczególnie uzasadnione przypadki", "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków". Ustawodawca dla ustalenia treści normy zawartej w w/w przepisie posłużył się nie tylko wskazanymi pojęciami nieostrymi, ale również zdefiniowanym ustawowo zwrotem "osoby pełniącej służbę, o której mowa w art. 13b ustawy", który również wymaga procesów interpretacyjnych. Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.

Służba, o której mowa w art. 13b ustawy, to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz "służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy). Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, jak wynika z pozostałych unormowań ustawy, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, ale domniemanie to może być obalone w konkretnym stanie faktycznym m.in. z uwagi na charakter i rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie. Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy – co mogłaby sugerować wykładnia językowa art. 13b w związku z art. 13c ustawy, nieuwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również dążenie do ustalenia pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma jednoznacznie negatywne znaczenie. Oznacza to, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. Dlatego też celowe jest sięgnięcie również do wykładni celowościowej przepisów omawianej ustawy. Przyjęcie bowiem, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy określenie "służba na rzecz totalitarnego państwa", odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby, miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności, które zawsze były i są podejmowane w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadą równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne, a więc relewantne.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji oraz których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy może stanowić podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań tej ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.

Podkreślenia wymaga, że z treści art. 8a ust. 1 ustawy wynika, iż ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów: "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ustawodawca zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Zauważyć należy, że kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków". W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności, podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Skoro bowiem postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Podkreślić należy, że kryterium krótkotrwałości w realiach konkretnej sprawy może być uznane za spełnione również wówczas, gdy służba wyrażona była w latach.

Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinno cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie mogą one ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP.

Reasumując, z przedstawionej wyżej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wynika, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozważając, czy w przypadku J.D. norma materialnoprawna, określona w art. 8a ust. 1 ustawy, została przez nią spełniona, powinien przede wszystkim zbadać przesłankę szczególnie uzasadnionego konkretnego przypadku wyżej wymienionej, gdyż dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, pełnią jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. O ile ustawodawca stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy ma charakter uznaniowy, to jednak kryteria dokonywania tego wyboru nie były oczywiste. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy, stąd też niezbędne było dokonanie wykładni tego przepisu, aby ustalić normę materialnoprawną w nim zawartą, a tym samym wskazać kryteria, przy zachowaniu których może być wydawana decyzja. Podkreślenia wymaga, iż nawet sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy automatycznie nie wyłącza spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie były wówczas podejmowane w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych (por. np. wyroki NSA z dnia: 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2476/19 oraz 19 października 2022 r., sygn. akt III OSK 2218/21).

Przechodząc od zaprezentowanych rozważań na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, iż decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 stycznia 2021 r. nr 6/kadr/21 została wydana na skutek wcześniejszego uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy wyroku z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2670/19 decyzji tego organu z dnia 30 września 2019 r. nr 1384/kadr/19. W uzasadnieniu w/w wyroku wskazano, że organ nie podał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przekonywujących motywów tego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, a zatem nie tylko wybitne osiągnięcia w służbie, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990 r., a więc np. krótki okres służby przed tą datą czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego. Sąd stwierdził, że w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie jeszcze raz dokona oceny spełnienia przez J.D. przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy. Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego organ rozstrzygnął w taki, a nie inny sposób.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponowna decyzja organu wydana w następstwie w/w wyroku, a więc zaskarżona w tej sprawie decyzja z dnia 12 stycznia 2021 r. nr 6/kadr/21, jest prawidłowa i zgodna z zawartymi w tym wyroku wytycznymi.

Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż podczas ponownego rozpoznania sprawy organ rozpatrzył materiał dowodowy w sposób wszechstronny i wnikliwy. Podkreślenia wymaga, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwego orzeczenia. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem to przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności – z punktu widzenia omówionego wyżej przedmiotu postępowania i jego specyfiki – zostały wyjaśnione. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że J.D. w okresie od dnia 1 sierpnia 1983 r. do dnia 15 stycznia 1989 r. pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy (zaświadczenia IPN z dnia 26 kwietnia 2017 r. i dnia 28 września 2018 r.) – była to służba w Wydziale [...] Służby Bezpieczeństwa Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...]. Okres służby skarżącej kasacyjnie na rzecz totalitarnego państwa przed dniem 31 lipca 1990 r. obejmuje 5 lat, 5 miesięcy i 15 dni, co stanowi 26 % łącznego okresu pracy skarżącej, który wynosi 21 lat i 15 dni. Z akt sprawy wynika także, że wyżej wymieniona rzetelne wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż J.D. służbę w Wydziale [...] Służby Bezpieczeństwa Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...] na stanowisku inspektora podjęła z własnej inicjatywy, w sposób świadomy i przez nikogo nie była do tej służby skierowana (por. wniosek personalny o przyjęcie do MO z dnia [...] 1983 r., ankieta personalna). Od początku wyróżniała się zaangażowaniem, zdyscyplinowaniem, właściwie realizowała zlecone jej zadania operacyjne (wniosek o nadanie stopnia MO z dnia [...] 1983 r.). Osiągała pozytywne wyniki w pracy zawodowej, za które była kilkakrotnie wyróżniana nagrodami pieniężnymi. W 1984 r. ukończyła kurs wdrożeniowy, organizowany przez Wojewódzki Urząd Spraw Wewnętrznych z wynikiem bardzo dobrym. Z uwagi na predyspozycje wskazujące na przydatność w pracy operacyjnej umożliwiono jej podnoszenie kwalifikacji zawodowych (por. zaświadczenie z dnia [...] 1984 r., opinia służbowa z dnia [...] 1985 r.). Ponadto z własnej inicjatywy wnioskowała o wyrażenie zgody na podjęcie nauki w Studium Podyplomowym Akademii Spraw Wewnętrznych, wskazując, że pragnie podnieść swoje kwalifikacje zawodowe, które są jej niezbędne w pracy w wydziale operacyjnym (raport skarżącej z dnia [...] 1985 r.). Po uzyskaniu zgody na przeszkolenie (z uwagi na postawę wyróżniającą się osiąganymi wynikami i zaangażowaniem) w dniu [...] 1986 r. ukończyła Studium Oficerskie w Akademii Spraw Wewnętrznych [...] (por. świadectwo ukończenia Studium z dnia [...] 1986 r.). Z kolei we wniosku personalnym z dnia [...] 1986 r. o mianowanie na funkcjonariusza stałego wskazano, że J.D. dała się poznać jako funkcjonariusz zaangażowany, mający dobre rozeznanie w ochranianych obiektach. Z powierzonych obowiązków wywiązywała się bez zastrzeżeń, jest pracownikiem aktywnym i zdyscyplinowanym. W sposób właściwy sporządza i opracowuje dokumenty operacyjne, wykazała się umiejętnością analiz operacyjnych i wyciągania z nich właściwych wniosków. Ponadto z dokumentacji IPN wynika, że wyżej wymieniona od 1977 r. była członkiem PZPR, zaś w opinii partyjno-służbowej, z którą J.D. zapoznała się w dniu [...] 1986 r., wskazuje się, że prezentowana przez nią postawa społeczno-polityczna i zawodowa daje pełną gwarancję przydatności do służby w organach Służby Bezpieczeństwa.

Powyższe okoliczności wskazują, iż służba J.D. w okresie od dnia 1 sierpnia 1983 r. do dnia 15 stycznia 1989 r. w Wydziale [...] Służby Bezpieczeństwa Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...] nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań czy czynności, które zawsze były i są podejmowane w każdej służbie publicznej, ale charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko organu, iż J.D. nie była szeregowym pracownikiem ówczesnej służby publicznej, ale była pracownikiem merytorycznym i operacyjnym w strukturach Służby Bezpieczeństwa, w którego inwestowano środki finansowe w związku z jego rozwojem zawodowym. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie była świadoma charakteru struktur, do których przynależała, wstąpiła do nich z własnej inicjatywy i wykazywała zaangażowanie i chęć dalszego podnoszenia swoich kwalifikacji zawodowych, które były jej niezbędne w pracy w wydziale operacyjnym. Dodatkowo należała do PZPR, do której wstąpiła zaraz po maturze. Wszystkie powyższe okoliczności pozwalają na przyjęcie, iż J.D. angażowała się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. Oceny tej nie zmienia treść pojedynczego raportu z dnia [...] 1988 r. (a więc dotyczącego już końcowej części omawianego okresu służby na rzecz totalitarnego państwa i jednocześnie okresu postępującej transformacji struktur umundurowanych formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce), na który skarżąca kasacyjnie się powołuje, a w którym wskazuje się obniżenie jej zaangażowania w służbie i brak ochoty do pracy w wydziale operacyjnym. Dodatkowo trudno uznać, aby w przedstawionych realiach tej konkretnej sprawy okres służby J.D. na rzecz totalitarnego państwa przed dniem 31 lipca 1990 r., który obejmował 5 lat, 5 miesięcy i 15 dni, co stanowi 26 % łącznego okresu jej pracy (wynoszącego 21 lat i 15 dni), uznać za krótkotrwały w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Pomimo zatem niekwestionowanego rzetelnego wykonywania przez skarżącą kasacyjnie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (a więc spełnienia jedynie przesłanki "pomocniczej" określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, która nie ma w sprawie decydującego znaczenia), w świetle przedstawionych rozważań nie można uznać, aby spełniła ona przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków". Szczegółowo przedstawione w tej sprawie okoliczności, mające odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, nie mogą zatem prowadzić do obalenia domniemania pełnienia przez J.D. służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Skarżącej kasacyjnie nie przysługuje w konsekwencji uprawnienie do wyłączenia stosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.