Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 542/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Wojewody z dnia 28 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. decyzją z 30 października 2023 r. znak: [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 12 ust. 4a, ust. 4f i ust. 5 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t: Dz. U. z 2023 r., poz. 162 ze zm. – dalej ustawa), art. 4 pkt 9b1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 i ust. 5 oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. – dalej u.g.n.), orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...]zł. na rzecz G. Z. (dalej również jako skarżący), za część nieruchomości położoną w P. zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącą działkę nr [...], obręb Ł., ark. mapy 15 o pow. 300 m2.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że Prezydent Miasta P. decyzją nr [...], znak: [...] z 27 czerwca 2023 r. zezwolił zarządcy drogi - Prezydentowi Miasta P., na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie ulicy [...] i projektowanej drogi gminnej 10KD-D. Zgodnie z tą decyzją, działka nr [...], położona w obrębie Ł., ark. mapy 15 została przeznaczona pod budowę ww. drogi i stała się w całości własnością Miasta P. z mocy prawa, z dniem w którym decyzja stała się ostateczna, tj. dnia 12 stycznia 2024 r., w którym to dniu Wojewoda, jako organ II instancji wydał decyzję znak: [...]

Krąg osób uprawnionych do odszkodowania ustalono na podstawie danych z księgi wieczystej nr [...] i jej zbioru dokumentów z których wynika, że w dniu wydania decyzji, tj. 27 czerwca 2023 r., właścicielem nieruchomości był G. Z.. W dziale III tej księgi wpisane były nieodpłatne i bezterminowe służebności oraz nieodpłatne i na czas nieoznaczony prawo użytkowania nieruchomości, jednak jak ustalił organ związane były one z działkami nr [...] oraz [...] i nie dotyczyły objętej inwestycją części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].

W sprawie powołano rzeczoznawcę majątkowego A. P. jako biegłą w sprawie i zobowiązano ją do sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości. W ocenie organu pierwszej instancji biegła właściwie określiła rynek nieruchomości podobnych, biorąc pod uwagę przedmiot, zakres i cel wyceny oraz dostępność danych. Sporządzony przez nią operat został uznany za spójny i logiczny, a określoną w nim wartość nieruchomości oceniono jako wiarygodną. Na jego podstawie ustalono, że odszkodowanie za działkę nr [...] wynosi [...] zł., w tym wartość gruntu [...] zł., wartość nakładów budowlanych [...] zł. oraz wartość nakładów roślinnych [...] zł. Biegła potwierdziła ustalenia organu, że wpisane w dziale III księgi wieczystej służebności nie dotyczą wycenianej działki.

Organ pierwszej instancji ustalił również, że nieruchomość nie została wydana Miastu P. a inwestor nie rozpoczął realizacji inwestycji. W konsekwencji nie została spełniona przesłanka określona w art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy umożliwiająca powiększenie odszkodowania.

G. Z. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, kwestionując przedmiotową decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 12 ust. 5 ustawy w zw. z art. 134 u.g.n. poprzez błędne i zaniżone ustalenie wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość oraz naruszenie przepisów dotyczących wyceny nieruchomości, co w konsekwencji skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji, ewentualnie - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W piśmie z dnia 9 lutego 2024 r. doprecyzowano, że skarżący wnosi o skorygowanie, ewentualnie o sporządzenie nowego operatu szacunkowego, określającego wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Wojewoda decyzją z 28 maja 2024 r. nr [...] utrzymał w mocy wymienioną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg postępowania oraz przywołano treść art. 12 ust. 4, art. 18 ust. 1, ust. 1 e ustawy, art. 130 ust. 2, 132 ust. 3, art. 154 u.g.n. oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 – dalej rozporządzenie). Wojewoda zaznaczył, że ww. rozporządzenie utraciło moc, z racji wydania Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (j.t.. Dz. U. z 2023 r. poz. 1832). Nowe rozporządzenie weszło w życie dnia 9 września 2023r., jednakże na podstawie § 85 ust. 1 tego rozporządzenia "do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, które w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe". Mając powyższe na uwadze, przyjęto że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma rozporządzenie.

Wojewoda stwierdził, że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie kwoty odszkodowania, a zatem ocena sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, a także zbadanie, czy zostały spełnione przesłanki do powiększenia kwoty odszkodowania o 5% z uwagi na treść art. 18 ust. 1e ustawy. Opierając się na materiale dowodowym, organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji wskazał, że nie zostały spełnione przesłanki do powiększenia kwoty odszkodowania o 5%.

W dalszej kolejności, Wojewoda poddał analizie operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego A. P. z 20 sierpnia 2023 r., sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy. W ocenie organu odwoławczego operat ten może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w myśl przepisów ustawy. Wojewoda stwierdził, iż przedmiotowy operat odznacza się czytelnością - gdyż już na pierwszy rzut oka widać, iż rzeczoznawca majątkowy sporządzając opinię kierował się pewną logiką oraz metodyką pracy. Dalej organ odwoławczy skonstatował, iż operat pod względem swej zawartości nie uchybia wymogom, nałożonym mocą § 56 rozporządzenia - gdyż zawiera każdy z wymienionych w tym przepisie elementów. W ocenie Wojewody operat szacunkowy prawidłowo opisuje rzeczywistość, a mianowicie przedmiot wyceny w postaci nieruchomości zlokalizowanej w P. w rejonie ul. [...], w obrębie Ł., ark. mapy 15, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], KW nr [...]. Biegła prawidłowo ustaliła, iż na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. 27 czerwca 2023 r. ww. nieruchomość była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "rejon ulic: [...]" w P., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia 12 lipca 2016 r. Zgodnie z planem miejscowym działka nr [...] jest położona na obszarze oznaczonym symbolem 10KD-D (tereny dróg publicznych - drogi klasy dojazdowej).

Biegła, przyjmując jako przedmiot wyceny ww. działkę, do porównania przyjęła działki podobne względem działki wycenianej. Z racji tego, że wyceniana działka w ww. planie miejscowym miała przeznaczenie pod drogę, biegła dokonała analizy transakcji, których przedmiotem były nieruchomości przeznaczone pod drogi. Przeznaczenie drogowe przedmiotowej nieruchomości wynikało również z treści decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której działka nr [...] w całości została wywłaszczona w celu budowy drogi.

Dalej wskazano, iż przyjęte przez biegłą parametry wycenianych działek również odpowiadają rzeczywistości. Wojewoda sprawdził także, czy inne elementy operatu szacunkowego opierają się na prawidłowych ustaleniach faktycznych. Wynik tych sprawdzeń okazał się pozytywny. Wojewoda nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych nieprawidłowości.

Wojewoda, oceniając przedmiotowy operat szacunkowy, zwrócił uwagę na jego zgodność z przepisami prawa. W tym zakresie zauważono, iż biegła, sporządzając operat szacunkowy, prawidłowo zastosowała m.in. art. 130, art. 150, art. 151 oraz art. 152 u.g.n. Organ odwoławczy uznał także, iż biegła nie uchybiła normie prawnej, zawartej w art. 4 pkt. 16 u.g.n, przyjmując do zastosowanej metody porównań wyłącznie nieruchomości podobne. Zastosowanym przez biegłą kryterium podobieństwa były takie cechy rynkowe jak: lokalizacja ogólna, cenność gruntów przyległych - rodzaj gruntów sąsiednich oraz znaczenie drogi w układzie komunikacyjnym. W operacie przedstawiono 12 transakcji, których przedmiotem były nieruchomości przeznaczone pod komunikację, podobne do nieruchomości wycenianej. Transakcje, na które powołała się biegła w operacie pochodziły z okresu od września 2020 r. do grudnia 2022 r. i dotyczyły nieruchomości położonych na terenie miasta P.. Biegła wskazała, że początkowo analizowała transakcje z okresu 2 ostatnich lat. Jednak z uwagi na mało rozwinięty segment rynku oraz ze względu na fakt występowania danych o zbliżonej charakterystyce lokalizacji w okresie wcześniejszym, a także brak występowania trendu czasowego dla nieruchomości drogowych, zdecydowała się na wydłużenie okresu badania do 3 lat. Wartość rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Wybór niniejszej metody wyceny biegła uzasadniła na stronach 8-9 operatu. Ponadto zastosowanie tej metody było zgodne z § 36 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia.

Organ odwoławczy sprawdził obliczenia wykonane przez biegłą i nie dopatrzył się błędów rachunkowych rzutujących na wartość odszkodowania. Biegła w sposób jasny i precyzyjny przedstawiła obliczenia, nadto w operacie nie występują nieprawidłowości, które miałyby wpływ na wycenę przedmiotowej nieruchomości.

Wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości jako nieruchomości mieszkaniowej ustalono na poziomie [...] zł. Następnie tę wartość pomnożono razy powierzchnię działki nr [...] (300 m2). W związku z czym wartość rynkowa prawa własności działki nr [...] została oszacowana na kwotę [...]zł. Biegła oszacowała również wartość nakładów budowlanych i roślinnych. Jeśli chodzi o wycenę nakładów budowlanych biegła zastosowała metodę kosztów odtworzenia przy użyciu techniki wskaźnikowej. Koszt odtworzenia nakładów określono w oparciu o opracowania: Wacetob, "Scalone normatywy do wycen budynków i budowli", katalog nr [...], II kwartał 2023 r. oraz Sekocenbud, BCO cz. II - obiekty inżynieryjne, I kwartał 2023 r., a także na podstawie własnej wiedzy, analiz i kalkulacji. Wycenie podlegało ogrodzenie - płot systemowy z paneli ocynkowanych 3D, na cokole/podmurówce betonowej. Szacunkowy koszt odtworzenia oszacowano na kwotę [...]zł. Wojewoda co do tej wyceny nie miał zastrzeżeń.

Jeśli chodzi o nasadzenia roślinne znajdujące się na wycenianej nieruchomości, biegła określiła ich wartość posługując się tzw. "[...]", uwzględniając m.in. wartość bieżącą rośliny, koszty pielęgnacji i stan rośliny. Posłużono się publikacją "Określanie wartości roślin ozdobnych", wydaną przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w B., B. wraz z analizą aktualnych cen rynkowych. Wyceniono 32 brzozy, 21 świerków oraz bluszcz, co dało łączną kwotę [...]zł. Zdaniem organu odwoławczego, także nakłady roślinne zostały oszacowane w sposób prawidłowy. Łącznie wartość nieruchomości wraz z wartością nakładów budowlanych i roślinnych została oszacowana na kwotę [...]zł.

Odnosząc się do treści odwołania, organ odwoławczy wskazał, iż odwołanie jest niezasadne i nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu, że odszkodowanie nie zostało ustalone w oparciu o cenę z dnia jego ustalenia, organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż biegła uzasadniła dlaczego przyjęła do porównań transakcje, których przedmiotem były nieruchomości drogowe podobne do nieruchomości wycenianej z okresu 2020 - 2022. Po pierwsze, biegła uznała, że na terenie P. brak jest wystarczającej liczby nieruchomości drogowych podobnych do wycenianej, w związku z czym zdecydowała się na wydłużenie okresu, z którego pochodzą transakcje przyjęte do porównań. Ponadto wydłużenie tego okresu było spowodowane również występowaniem transakcji o zbliżonej lokalizacji do obrębu Ł. w 2020 r. Po drugie, biegła ustaliła, że nie występuje trend czasowy dla nieruchomości drogowych. Dodatkowo, w piśmie z dnia 14 marca 2024 r. biegła przedstawiła dane transakcyjne nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod tereny komunikacji z 2023 r. Ceny te, po odrzuceniu najniższej - odstającej od pozostałych, mieszczą się w przedziale danych przyjętych w operacie szacunkowym z dnia 20 sierpnia 2023 r. oraz potwierdzają brak zmian poziomu cen w 2023 r.

W ocenie organu odwoławczego, biegła prawidłowo dobrała nieruchomości podobne przyjęte do porównań. Przedział cenowy nieruchomości drogowych położonych w podobnym położeniu i oddaleniu od centrum P. co wyceniana działka wynosi od 200 do [...] zł/m2, tym samym kwota [...]zł za 1 m2 gruntu, którą oszacowała biegła jest adekwatna do rzeczywistej wartości nieruchomości wycenianej. Transakcja w wysokości [...] zł/m2, o której mowa w odwołaniu, dotyczyła nieruchomości położonej w obrębie J., w śródmiejskiej strefie miasta, na terenie wysoko zurbanizowanym, zupełnie o innej charakterystyce niż nieruchomość podlegająca wycenie. Biegła nie uznała tej nieruchomości za podobną do nieruchomości wycenianej, co zdaniem Wojewody było działaniem słusznym.

Organ odwoławczy zgodził się z biegłą, że nie jest najważniejsza odległość pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomością przyjętą do porównań. Prawidłowym działaniem rzeczoznawcy majątkowego jest przyjęcie do porównań nieruchomości położonych w podobnej odległości od centrum miasta. Jeżeli nieruchomość wyceniana jest położona na obrzeżach P., to zasadnym jest przyjęcie do porównań nieruchomości położonych również na obrzeżach miasta, niekoniecznie położonych w tej samej dzielnicy, obrębie itd. Odległość pomiędzy nieruchomościami nie ma aż tak dużego znaczenia jak odległość tych nieruchomości od centrum miasta.

Przy nieruchomościach drogowych na cenę nie ma również wpływu powierzchnia nieruchomości, co wynika z tabeli przedstawiającej transakcje podobne (strona nr 14 operatu). Nie ma dużych rozbieżności w cenie, jeśli chodzi o działki o pow. ok. 100 - 200 m2 i działki o pow. ok. 800 m2, czy powyżej 1.000 m2. Ceny oscylują zazwyczaj w przedziale [...] za m2, bez względu na powierzchnię nieruchomości. Nie występuje zależność, np. że im mniejsza powierzchnia nieruchomości, tym większa wartość 1 m2. Ceny nieruchomości przyjętych do porównań są zróżnicowane, a różnice nie są związane z powierzchnią tych nieruchomości.

Jeśli chodzi o ocenę lokalizacji wycenianej nieruchomości, biegła uznała, że nieruchomość ta ma lokalizację przeciętną, ponieważ w zestawieniu zarejestrowanych nieruchomości podobnych znajdują się nieruchomości o lepszej i gorszej lokalizacji, w związku z czym uzasadnione było przyjęcie oceny jako "przeciętnej" - ze środka przedziału. Biegła też powołała się na § 4 ust. 4 rozporządzenia, stanowiący, iż "przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości". Zdaniem Wojewody biegła uzasadniła zastosowanie współczynników. Błędem byłoby przyznanie oceny "dobra" oceniając lokalizację nieruchomości, skoro część nieruchomości przyjętych do porównań ma lokalizację lepszą od nieruchomości wycenianej. Przyjęcie cechy "po środku" w tym przypadku było jak najbardziej zasadne.

Na marginesie wskazano, że szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, w tym w zakresie wyróżnionych cech rynkowych, nadawania im określonych wag czy przyjętych współczynników korygujących, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Te kwestie, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. mogą być poddane kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. To w gestii rzeczoznawcy majątkowego leży wybór atrybutów waloryzujących i ustalenie wartości współczynników korygujących i organ administracji nie ma kompetencji, by oceniać, czy wartości dobrane przez rzeczoznawcę są prawidłowe. Rzeczoznawca jest podmiotem profesjonalnym, posiada wiedzę fachową, a wybór atrybutów waloryzujących bądź wartości współczynników wchodzi w zakres szczegółowej wiedzy rzeczoznawcy, dlatego niniejszy aspekt nie podlega ocenie przez organ administracji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, iż biegła uzasadniła i wyjaśniła swój tok rozumowania i założenia, dlatego organ odwoławczy uznał, że przedmiotowy operat został sporządzony w sposób prawidłowy i może stanowić dowód w sprawie.

G. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, kwestionując powyższą decyzję, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie :

1) przepisu art. 18 ustawy w zw. z art. 135 ust. 3 w zw. z art. 134 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy oraz art. 6 i 15 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a przez to nieustalenie odszkodowania według cen aktualnych na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy;

2) przepisu art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowej oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydania decyzji Wojewody utrzymującej w mocy decyzję Organu I Instancji, który jest nieprawidłowy pod względem formalnym i spójności tj.:

a) naruszającego przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez brak dokonania wyceny wykorzystując ceny transakcyjne gruntów przyległych o przeważającym przeznaczeniu;

b) a nawet gdyby przyjąć odmiennie niż w lit a) - niezawierającego uzasadnienia wskazującego na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenia istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących

c) sporządzonego z pominięciem zastosowania przepisu art. 134 u.g.n.

3) przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie, w wyniku czego została utrzymana w mocy decyzja organu I instancji, wydana z naruszeniem prawa;

4) przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez brak jego zastosowania, a przez to utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty, w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu administracji publicznej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024r. poz. 935 - dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przechodząc do oceny zasadności samej skargi, wskazać należy, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji Wojewody z 28 maja 2024 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z 30 października 2023 r. znak: [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz G. Z. w kwocie [...]zł. za część nieruchomości położonej w P. zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącą działkę nr [...], obręb Ł., ark. mapy 15 o pow. 300 m2. Zarzuty skargi zasadniczo kwestionują poprawność operatu szacunkowego, w którym oszacowana została wartość nieruchomości.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy, nieruchomości objęte decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej stają się własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem. Jak stanowi zaś art. 12 ust. 5 powołanego aktu, do ustalenia i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji ustalającej odszkodowanie stanowił art. 18 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W/w ustawa nie reguluje metod i sposobów szacowania nieruchomości, oczywiste jest więc (wynika to także z art. 23 w/w ustawy), że zastosowanie mają przepisy u.g.n. Wskazane przepisy mają bowiem charakter "uniwersalny", określony przez art. 149 u.g.n., zgodnie z którym przepisy rozdziału pt. "Określanie wartości nieruchomości" stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.), a podstawę ustalenia wysokości tego odszkodowania stanowi – co do zasady – wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod budowę drogi i jako taki podlega ocenie organu stosownie do przepisu art. 80 k.p.a. Aktualnie dominującym wydaje się być pogląd, że ocena ta dokonywana jest w ograniczonym zakresie a podważanie ustaleń wynikających z operatu nastąpić może jedynie kwestii wadliwości operatu nie związanej ze sferą wiadomości specjalnych, jakie posiada rzeczoznawca majątkowy – autor operatu. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3140/18 (publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA), zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe.

Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z dyspozycja art. 154 ust 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie zaś do art. 154 ust 2 w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W oparciu o regulację zawartą w art. 159 u.g.n. wydane zostało rozporządzenie. Przepis § 36 tego rozporządzenia dotyczy regulacji w zakresie ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2017 r. I OSK 823/15 przepis § 36 rozporządzenia jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości.

Zgodnie z § 36 ust 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Przepis § 36 ust 3 rozporządzenia stanowi, iż w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Z kolei § 36 ust 4 rozporządzenia stanowi, iż w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych" może stanowić podstawę szacunku jedynie wówczas, gdy nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania (por. też wyrok NSA z 21 lutego 2019 r. I OSK 691/17, wyrok z dnia 9 lutego 2017 r. I OSK 823/15).

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją w m.p.z.p. obowiązującym na dzień wydania decyzji zrid jest przeznaczona pod drogi. Zasadnie więc przyjęto do porównania transakcje nieruchomościami drogowymi. Postępowanie rzeczoznawcy majątkowego odpowiada bowiem wymogom § 36 ust. 4 rozporządzenia. w tym miejscu wyjaśnić należy, że postanowienia tego przepisu należy odczytywać w ten sposób, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Zwrot "chyba, że" występujący w brzmieniu analizowanego przepisu oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Dopiero zatem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Dopiero, jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym [tak: wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 388/21 oraz powołane tam orzecznictwo]. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi dokonując wyceny nieruchomości trafnie odwołano się do cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W ocenie Sądu wątpliwości w przedmiocie rzetelności nie może budzić fakt odwołania się na potrzeby wyceny do czterech transakcji z 2020 r., dwóch z 2021 r. i sześciu z 2022 r. Biegła w swoich wyjaśnieniach przekonywująco wyjaśniła, że z uwagi na mało rozwinięty segment rynku zdecydowano się na wydłużenie badania do trzech lat. Ponadto wydłużenie tego okresu było spowodowane również występowaniem transakcji o zbliżonej lokalizacji do obrębu Ł. w 2020 r. Biegła ustaliła również, że nie występuje trend czasowy dla nieruchomości drogowych. Dodatkowo, w piśmie z dnia 14 marca 2024 r. biegła przedstawiła dane transakcyjne nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod tereny komunikacji z 2023 r. Ceny te, po odrzuceniu najniższej - odstającej od pozostałych, mieszczą się w przedziale danych przyjętych w operacie szacunkowym oraz potwierdzają brak zmian poziomu cen w 2023 r. Ceny nieruchomości drogowych nie uległy również zmianie w porównaniu do 2020 r., co potwierdziła również analiza biegłej i przedstawione w piśmie z dnia 14 marca 2024 r. transakcje z 2023 r., których cena była zbliżona do transakcji wskazanych w operacie szacunkowym z dnia 20 sierpnia 2023 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi kwestionujących wysokość odszkodowania i dobór nieruchomości w operacie szacunkowym, wskazać należy, że ewentualna weryfikacja prawidłowości przyjętych założeń mogłaby - na co wskazano powyżej - nastąpić w trybie i na zasadach wynikających z art. 157 u.g.n. W tym względzie sam skarżący ma uprawnienia, aby zwrócić się do właściwej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego - czego jednak nie uczynił. Natomiast, skoro organ nie widział podstaw do poddania takiej ocenie operatu biegłego, to powinien to uczynić skarżący, który operat ten kwestionował. Podkreślić należy, że samo subiektywne przekonanie strony o błędnie określonej wartości nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego (wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 456/16, LEX nr 2105357).

W tym miejscu wskazać należy, iż wbrew zarzutom skargi decyzja organu II instancji wydana była również w okresie ważności operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Wyjątek od powyższej reguły unormowano w art. 156 ust. 4 powołanego aktu. Zgodnie z tym przepisem operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W przedmiotowej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w dniu 20 sierpnia 2023 r. Oznacza to, iż operat ten był ważny na dzień wydania decyzji przez organ II instancji. W tym miejscu podkreślić należy, że organ prawidłowo zastosował przepisy rozporządzenia. Zgodnie bowiem z § 85 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r. poz. 1832) do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, które w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Rekapitulując całokształt powyższych rozważań, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Rozstrzygnięcia te stanowią w ocenie Sądu wynik trafnego zastosowania postanowień ustawy i u.g.n. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia w toku dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego reguł rządzących tym postępowaniem. Organy obu instancji dokonały w szczególności prawidłowej oceny wiarygodności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji.