Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 635/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1  3b; art. 32
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. art. 7, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchylił swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek w części dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek ponad kwotę 28.384,05 zł i w tym zakresie umorzył postępowanie odwoławcze. W pozostałym zakresie Zakład utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r., odmawiającą [...] umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, za okres od stycznia 2008 r. do listopada 2009 r. w łącznej kwocie 28.384,05 zł.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Zakład w pierwszej kolejności wskazał, że w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. błędnie o 3 zł została wykazana kwota należności z tytułu odsetek naliczonych na dzień 18 listopada 2014 r. na Fundusz Pracy.

Dalej Zakład podniósł, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki umorzenia należności, wynikające z przepisów art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 121 z późn. zm.) - dalej wymienianej także jako u.s.u.s. lub ustawa, gdyż formalnie nie została stwierdzona całkowita nieściągalność należności.

Ponadto organ ustalił, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Utrzymuje się obecnie z dochodu z tytułu zasiłku stałego otrzymywanego z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w kwocie 529,00 zł. Ze stałych miesięcznych wydatków związanych z utrzymaniem wnioskodawczyni wykazała kwotę 529,00 zł miesięcznie, w tym koszty związane z leczeniem w wysokości 280,00 zł. Organ ustalił, że skarżąca nie posiada żadnych nieruchomości i ruchomości. Nie ma też zobowiązań wobec innych wierzycieli. Zamieszkuje w mieszkaniu męża, który nie udziela jej żadnej pomocy materialnej.

Zakład podniósł, że analiza sytuacji materialnej skarżącej wskazuje na brak możliwości jednorazowej spłaty zadłużenia; podkreślił jednak, że spłata zadłużenia może być dokonywana w ramach układu ratalnego lub systematycznych wpłat w wysokości uzależnionej od sytuacji finansowej.

W opinii Zakładu, nie istnieją także inne okoliczności przemawiające za umorzeniem [...] należności, określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), dalej powoływanego także jako "rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.". Odnosząc się do argumentu dotyczącego stanu zdrowia skarżącej Zakład zauważył, że przedłożone dokumenty niewątpliwie potwierdzają problemy zdrowotne wnioskodawczyni. Jednak załączone orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 24 lutego 2015 r. nie stanowi dowodu, że wnioskodawczyni jest niezdolna do samodzielnej egzystencji oraz wymaga opieki. Przedłożona przez skarżącą dokumentacja medyczna nie stanowi dostatecznej przesłanki do umorzenia należności. W przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., organ podejmujący rozstrzygnięcie może, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności.

Zakład podniósł, że instytucja umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne obwarowana została przez ustawodawcę szczególnymi wymogami, a Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (zobowiązanemu do ściągania należnych składek na ubezpieczenie społeczne, zarządzania nimi oraz wypłaty świadczeń z ubezpieczenia społecznego) przyznano w tym zakresie szerokie kompetencje. Ustawodawca określił jedynie przesłanki stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności. Stany faktyczne, które uzasadniałyby umorzenie zaległości w razie braku ich całkowitej nieściągalności nie zostały jednoznacznie określone. W odniesieniu do tych ostatnich nie istnieje "szablon" sytuacji, w których umorzenie byłoby obligatoryjne. Istotne jest nadto, że nawet, gdy organ stwierdzi, iż zaistniał "uzasadniony przypadek" umorzenia pomimo braku całkowitej nieściągalności, to nie jest zobligowany do uwzględnienia wniosku strony. Zatem w odniesieniu do osób, u których nie stwierdzono całkowitej nieściągalności, nawet skrajnie trudna sytuacja materialna czy zdrowotna nie stanowi przesłanki, która bezwzględnie obligowałaby ZUS do umorzenia zaległości.

Zakład wskazał, że rozpatrzeniu podlega również wniosek skarżącej z dnia 2 września 2014 r., na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r. poz. 1551). W dniu [...] października 2014 r. została wydana decyzja o warunkach umorzenia należności z tytułu składek za okres od stycznia 2008 r. do lutego 2009 r. na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...] zakwestionowała stanowisko Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że jej sytuacja majątkowa i stan zdrowia nie wyczerpuje przesłanki uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd administracyjny bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz, czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień - czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania; ponadto sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, gdy ustali, że akt taki dotknięty jest wadą nieważności - art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.".

W świetle powyższego, kontrola legalności decyzji zaskarżonej w rozpoznawanej sprawie prowadzi do wniosku, że decyzja ta powinna być uchylona, bowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne jest art. 28 ust. 1 – 3a u.s.u.s. Przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do umorzeń między innymi składek na ubezpieczenie zdrowotne i składek na Fundusz Pracy (art. 32 u.s.u.s.).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a, przewidującego wyjątek od tej zasady. Wyjątek polega na tym, że pomimo braku całkowitej nieściągalności składek możliwe jest ich umorzenie w uzasadnionych przypadkach, przy czym taka możliwość dotyczy tylko składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek.

Według art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1/ dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2/ sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3/ nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4/ nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 5/ wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 6/ naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 7/ jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Jak wcześniej już wyjaśniono, wyjątek od zasady, że umorzeniu podlegają należności z tytułu składek tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności dotyczy składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Wówczas należności mogą być umarzane w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). W ustawie nie określono bliżej uzasadnionych przypadków w rozumieniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s., natomiast zgodnie z art. 28 ust. 3b tej ustawy minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego otrzymał upoważnienie ustawowe do określenie w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad umarzania składek, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1/ gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2/ poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3/ przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Analiza wskazanych przepisów pozwala stwierdzić, że wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował bliżej w ustawie uzasadnionych przypadków dających podstawę do umorzenia składek na podstawie art. 28 ust 3a u.s.u.s., jednak skorzystał z konstrukcji upoważnienia ustawowego zobowiązującego właściwego ministra do określenia w rozporządzeniu, w ramach szczegółowych zasad umarzania składek, także przesłanek uzasadniających umorzenie. Oznacza to w gruncie rzeczy delegację ustawową do zdefiniowania uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Treść § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że takie uzasadnione przypadki dające podstawę do umarzania składek zachodzą wówczas, kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. We wskazanym przepisie przykładowo wymieniono takie sytuacje, o których mowa wyżej, w tym przypadek, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz przypadek przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Użycie sformułowania w "szczególności" wskazuje, że nie jest to zamknięty katalog sytuacji, które można uznać za spełniające przesłankę umorzenia składek opisaną w § 3 ust. 1 rozporządzenia in principio, a przechodząc na grunt ogólnego sformułowania z art. 28 ust. 3a ustawy - przesłankę uzasadnionego przypadku.

Trzeba w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma, a ściślej rzecz biorąc, może mieć charakter uznaniowy, a więc do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy wówczas wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Dotyczy to zarówno sytuacji kiedy podstawą umorzenia jest art. 28 ust. 1- 3 u.s.u.s.( całkowita nieściągalność składek), jak i art. 28 ust. 1 i 3a ustawy (uzasadniony przypadek przy braku nieściągalności). Oznacza to, że nawet ustalenie, że zachodzą przesłanki umorzenia opisane we wskazanych przepisach, nie zobowiązuje Zakładu do umorzenia zaległości. Organ ma wówczas możliwość wyboru rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego dla wnioskodawcy. Możliwość wyboru rozstrzygnięcia nie oznacza jednak, że decyzja Zakładu może być dowolna. Organ rozstrzygnięcie powinien uzasadnić, wskazując w szczególności jakie okoliczności skłoniły go do odmowy umorzenia składek, mimo ustalenia, że przesłanki konieczne dla umorzenia, określone w przepisach ustawy zostały spełnione.

Jednak jak wcześniej wspomniano decyzja wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jedynie może mieć charakter uznaniowy, co oznacza, że nie zawsze ma taki charakter. Jest tak dlatego, ponieważ uprawnienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do uznaniowości w podejmowaniu decyzji o umorzeniu składek lub odmowie umorzenia realizuje się dopiero po prawidłowym ustaleniu, że zachodzą przesłanki do umorzenia przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 albo w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Do podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego, czyli do możliwości wyboru określonego rozstrzygnięcia, dochodzi dopiero po uprzednim ustaleniu, że w sprawie zaistniała przesłanka w postaci całkowitej nieściągalności składek lub przesłanka uzasadnionego przypadku zdefiniowanego w rozporządzeniu jako sytuacja, kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Można stwierdzić, że wystąpienie opisanych przesłanek jest konieczne dla podjęcia decyzji o umorzeniu składek, ale niewystarczające, bowiem w takiej sytuacji ostateczna decyzja podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

W związku z powyższym należy wskazać, że ustalając samo istnienie lub brak przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 2 - 3a ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może działać w ramach uznania administracyjnego, ponieważ kwestia ustalenia czy zachodzą ściśle sprecyzowane okoliczności decydujące o całkowitej nieściągalności składek (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.) oraz czy występuje sytuacja, kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny (art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia), to nie jest kwestia wyboru między różnymi możliwościami, lecz kwestia jednoznacznych ustaleń faktycznych i prawidłowych jednoznacznych wniosków wynikających z tych ustaleń.

Jeżeli ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że nie są spełnione omawiane przesłanki umorzenia składek, to wówczas Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma możliwości działania w ramach uznania administracyjnego i wyboru konsekwencji prawnych. Może wówczas tylko odmówić umorzenia. Decyzja wydana w takiej sytuacji faktycznej i prawnej ma charakter decyzji związanej.

Natomiast wykazanie istnienia którejkolwiek z wymienionych przesłanek, choć pozwala Zakładowi na zastosowanie tej ulgi, to jednak do tego nie zobowiązuje. Dopiero i jedynie po ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 2 – 3a u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję o umorzeniu albo o odmowie umorzenia składek działa w ramach uznania administracyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że kontrolą sądu objęte zostały decyzja i prowadzące do wydania tej decyzji postępowanie, w którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że nie ma podstawy do umorzenia składek, ponieważ nie tylko nie zachodzi całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., ale także ustalił, że nie zachodzi przesłanka umorzenia składek określona w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Co do tego drugiego ustalenia Zakład Ubezpieczeń stwierdził, że sytuacja materialna skarżącej wskazuje na brak możliwości spłaty zadłużenia jednorazowo, jednak spłata należności może następować w ramach systematycznych wpłat, w wysokości uzależnionej od sytuacji finansowej dłużnika. Zakład także ustalił, że skarżąca ma problemy zdrowotne, jednak nie wykazała, że jest niezdolna do samodzielnej egzystencji oraz wymaga opieki osób drugich. Jak podniósł Zakład Ubezpieczeń, złożona dokumentacja medyczna nie wykazuje dostatecznej przesłanki do umorzenia należności.

Ustalenie braku przesłanek umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. jest prawidłowe, ponieważ znajduje potwierdzenie w ustaleniach faktycznych opartych na materiale zebranym w aktach sprawy. W szczególności z akt sprawy nie wynika, że było prowadzone jakiekolwiek postępowanie egzekucyjne, w którym organ egzekucyjny stwierdziłby bezskuteczność egzekucji wynikającą z braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Takiego stwierdzenia przez naczelnika urzędu skarbowego lub przez komornika sądowego wymaga przepis art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. W związku z nieprowadzeniem postępowania egzekucyjnego nie wykazano także przesłanki całkowitej nieściągalności składek wymienionej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Brak jest również dowodów, a nawet twierdzeń skarżącej, że w sprawie wystąpiły inne okoliczności pozwalające na ustalenie nieściągalności składek na podstawie art. 28 ust. 3 pkt 1 – 4a ustawy.

Nie sposób tego samego stwierdzić co do prawidłowości ustaleń faktycznych, oceniając legalność decyzji, o ile organ oparł ją na ustaleniu, że nie zachodzi przesłanka umorzenia składek określona w art. 28 ust 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Takie ustalenie można by zaakceptować, tylko gdyby zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., to jest gdyby organ w sposób prawidłowy ustalił i rozważył wszystkie okoliczności istotne dla ustalenia istnienia bądź braku omawianej przesłanki.

W myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża zasadę prawdy obiektywnej, która oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Wyrazem tej zasady są obowiązki nałożone na organ administracji publicznej w art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Według tych przepisów organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 K.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Przy tym przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a.

W ocenie Sądu, powyższych wymogów nie spełnia zaskarżona decyzja, bowiem Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie uzasadnił w przekonujący i logiczny sposób swojego ustalenia, że w niniejszej sprawie nie występuje sytuacja kiedy zobowiązana ze względu na stan majątkowy i sytuacją rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej (art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia).

Można wprawdzie uznać za prawidłowe ustalenie, że nie zachodzi sytuacja, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Według tego przepisu przewlekła choroby zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności jest jedną z tych okoliczności, które sprawiają, że zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuacją rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to dla niego zbyt ciężkie skutki. W rozpoznawanej sprawie nie było mowy o konieczności opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Skarżąca nie wykazała też, że jest dotknięta przewlekłą chorobą pozbawiającą ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przeciwnie - ze złożonego do akt sprawy administracyjnej orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że skarżąca może być zatrudniona, tyle tylko, że jedynie w warunkach pracy chronionej.

Nie można natomiast - w okolicznościach wynikających z akt sprawy - uznać za pozbawione błędu ustalenie, że nie zachodzi sytuacja, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Według tego przepisu jedną z tych okoliczności, które sprawiają, że zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuacją rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to dla niego zbyt ciężkie skutki jest taka sytuacja, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W kontekście tego przepisu podkreślić należy dotychczasowe ustalenia faktyczne organu, z których wynika, że skarżąca utrzymuje się wyłącznie ze środków publicznych (zasiłku stałego) w wysokości 529 zł miesięcznie, z których 280 zł wydaje na leczenie. Organ nie ustalił, aby strona miała jakikolwiek majątek albo inne źródła dochodu. Ustalił natomiast ograniczenia w uzyskiwaniu dochodów wynikające ze stopnia niepełnosprawności pozwalającego na zatrudnienie jedynie w warunkach pracy chronionej.

W takiej sytuacji nie sposób uznać za logicznie wypływający z powyższych ustaleń wniosek organu, że wprawdzie analiza sytuacji materialnej skarżącej wskazuje na brak możliwości jednorazowej spłaty zadłużenia, to jednak, spłata zadłużenia może być dokonywana w ramach układu ratalnego lub systematycznych wpłat w wysokości uzależnionej od sytuacji finansowej. Organ nie wskazał jakie kwoty i w jakich sytuacjach życiowych skarżąca może przeznaczać bardziej lub mniej systematycznie na ratalne spłaty zadłużenia, przekraczającego obecnie 28 tys. zł, bez pozbawienia siebie możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Przy czym, wyjaśnić należy, że oceniając sytuację majątkową zobowiązanej dla potrzeb rozstrzygnięcia o przesłance skonkretyzowanej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia należy również mieć na uwadze, że zobowiązana, nie opłacając zadłużenia z tytułu składek, może być w stanie zaspokajać niezbędne potrzeby życiowe, a dopiero opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Tak należy rozumieć treść omawianego przepisu, który dotyczy nie tylko sytuacji, w której opłacenie składek pogłębi stan niemożności zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanej. Dotyczy bowiem również sytuacji, w której dopiero opłacanie składek pozbawiłoby zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W związku tym ustalenie, że zobowiązana, nie opłacając składek zaspokaja niezbędne potrzeby życiowe, nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy bowiem również zawsze ustalać czy nastąpiłaby zmiana sytuacji polegająca na tym, że dopiero opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Wymaga podkreślenia, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności organ, ustalając sytuację majątkową dłużniczki, powinien między innymi porównać stwierdzoną aktualną sytuację materialną zobowiązanej z wysokością zaległej należności i wskazać dochody zobowiązanej (uzyskiwane rzeczywiście czy możliwe realnie do uzyskania), które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2007 r. w sprawie II GSK 176/07, publ. SIP LEX nr 399183). Przy tym oczywiste jest, że pokrycie tego zadłużenia mogłoby nastąpić w dłuższej perspektywie czasowej, a nie tylko jednorazowo lub w krótkim okresie. Należy ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez dłużniczkę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania w celu ustalenia, czy strona jest w stanie faktycznie spłacić istniejące zadłużenie bez pozbawienia siebie możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych.

Organ w ogóle nie rozważył jakie znaczenie w sytuacji majątkowej i życiowej skarżącej ma okoliczność, że jej łączne zadłużenie wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest stosunkowo duże w konkretnej sytuacji majątkowej, bowiem przekracza 28 tysiące złotych, a więc jest kilkukrotnie wyższe od rocznej sumy uzyskanej z tytułu zasiłku stałego z MOPR.

Organ zaniechał również wskazania czy i jaka kwota pozostaje miesięcznie skarżącej po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, która to kwota mogłaby być przeznaczona na choćby ratalną spłatę zadłużenia, przy uwzględnieniu stosunkowej dużej wysokości tego zadłużenia. Nie wiadomo więc na jakiej podstawie organ przyjął, że spłata zadłużenia w ratach jest możliwa nawet w dłuższym okresie bez pozbawienia zobowiązanej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W takich okolicznościach dotyczących ustaleń faktycznych dokonanych przez organ oraz dotyczących treści uzasadnienia decyzji nie można zaakceptować przedstawionego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniosku, że opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby zobowiązanej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Omówione okoliczności wskazują, że postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem reguł proceduralnych określonych w art. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a także w art. art. 107 i 11 K.p.a. Naruszenie wymienionych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro doprowadziło do ustalenia, że brak jest przesłanki odmowy umorzenia składek, bez potrzeby analizy sprawy w ramach kompetencji organu wynikających z uznaniowości decyzji o umorzeniu.

W rozpoznawanej sprawie Zakład niezależnie od ustalenia, że nie zachodzą przesłanki umorzenia składek określone w art. 28 ust. 1 – 3 a u.s.u.s. niejako alternatywnie przedstawił okoliczności mogące uzasadnić odmowę umorzenia składek w ramach uznania administracyjnego organu. Tak skonstruowana podstawa odmowy umorzenia nie może być zaaprobowana, ponieważ zasadniczym elementem motywacji skorzystania z prawa do odmowy umorzenia składek w ramach uznania jest skonfrontowanie okoliczności powodujących, że według ustaleń istnieją przesłanki umorzenia z okolicznościami, które uzasadniają w ocenie organu podjęcie decyzji negatywnej dla strony. Zatem istotnym elementem rozumowania organu, uzasadniającego odmowną decyzję podjętą w ramach uznania administracyjnego, jest uwzględnienie okoliczności, że przesłanki umorzenia zostały wykazane. Inaczej należałoby uznać, że wykazywanie przesłanek jest nieistotne, bo i tak organ może odmówić umorzenia, nie biorąc w ogóle pod uwagę wykazania przesłanek. Takie stwierdzenie jest nieuprawnione, ponieważ przeciwny wniosek wynika z konstrukcji przepisów u.s.u.s.

Ponownie rozpoznając sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalając istnienie lub brak przesłanek umorzenia składek, w szczególności przesłanki określonej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia powinien rozpatrzyć wszystkie okoliczności sprawy wynikające z twierdzeń skarżącej oraz przeprowadzonych dowodów. Ustalenie istnienia lub braku przesłanek umorzenia powinno być logicznym wynikiem dokonanych ustaleń faktycznych. Jeżeli okoliczności faktyczne sprawy dotyczące kwestii istotnych dla oceny stanu majątkowego oraz zdolności skarżącej do opłacenia składek bez pozbawienia jej możliwości pozbawienia zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, nie ulegną zmianie, to organ powinien albo przekonująco uzasadnić, że mimo wszystko skarżąca jest w stanie spłacać należności, choćby ratalnie, bez pozbawienia się możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, albo powinien – ustalając, że istnieje konieczna przesłanka pozwalająca na umorzenie składek - podjąć decyzję o umorzeniu albo o odmowie umorzenia składek działając (dopiero w takiej sytuacji) w ramach uznania administracyjnego – i uzasadnić, z jakiej przyczyny wybrał określony sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Podkreślić należy, że to wskazanie Sądu co do dalszego postępowania nie wyznacza w żaden sposób kierunku rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza jedynie konieczność wyczerpującej oceny stanu faktycznego sprawy i wyciągnięcia logicznych wniosków z dokonanych ustaleń. Dopiero wyczerpująca i logiczna ocena istnienia lub braku przesłanek z art. 28 ust. 1 – 3a u.s.u.s. pozwoli Zakładowi odmówić umorzenia składek (w razie braku wszystkich przesłanek) albo przejść do uznaniowego umorzenia, bądź odmowy umorzenia składek (jeżeli któraś z przesłanek zostanie stwierdzona).

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.