Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 431/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 613/22 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 16 maja 2022 r. nr WOA.7722.103.2021.PP w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 9 listopada 2022 r., II SA/Sz 613/22, w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej WINB) z dnia 16 maja 2022 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Stargardzie z dnia 20 września 2021 r. (dalej PINB) oraz zasądził od WINB na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:

Zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2021.735 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2021.2351 ze zm.; dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania D. K., utrzymał w mocy ww. decyzję PINB, nakazującą stronie rozbiórkę biologicznej oczyszczalni ścieków posadowionej na terenie działki nr [...], obręb M., niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Na ww. decyzję skargę do WSA złożył D. K.

Zaskarżonym wyrokiem WSA skargę uwzględnił.

Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, że dla terenu, na którym skarżący wybudował przydomową oczyszczalnię ścieków, ustanowione zostały warunki zagospodarowania mocą przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy w Marianowie z dnia 31 sierpnia 2006 r. nr XXXVII/224/2006 (Dz.Urz. Woj. Zachodniopom. Nr 102, poz. 1897). Według przepisów planu, w ramach Zasad Obsługi Inżynieryjnej, przewidziano: "Odprowadzenie ścieków bytowych - do sieci kanalizacji ściekowej przyłączonej do oczyszczalni ścieków, a usytuowanej w drogach oznaczonych symbolami 4.KDD, 5.KDD, 7.KPj, 8.KPj i 10.KDW. Do czasu realizacji sieci kanalizacji ściekowej, dopuszcza się odprowadzanie ścieków bytowych do indywidualnych, szczelnych zbiorników bezodpływowych. Obowiązuje nakaz likwidacji zbiorników bezodpływowych wraz z powstaniem możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji ściekowej". Dokonując wykładni tych przepisów planu miejscowego organy nadzoru budowlanego obu instancji stwierdziły, że istnienie przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie obowiązywania ww. planu jest z nim niezgodne. Z tego względu konieczne stało się orzeczenie o nakazie rozbiórki wybudowanej przez skarżącego przydomowej oczyszczalni ścieków. W ocenie Sądu, działanie organów nadzoru budowlanego, w szczególności tryb procedowania i zakończenia sprawy wydaniem nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., wpisuje się w wykładnię przepisów Prawa budowlanego oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Niemniej Sąd zaznaczył, że każdą sprawę należy rozpatrywać indywidualnie, z uwzględnieniem elementów jej odmienności od innych spraw w danym przedmiocie i w realiach tej sprawy obowiązkiem zarówno organów, jak i Sądu, było zwrócenie uwagi na szczególne okoliczności, które wystąpiły w niniejszej sprawie.

Sąd podniósł, że w dniu 29 października 2020 r. skarżący na podstawie art. 30 p.b. złożył w Starostwie Powiatowym w Stargardzie zgłoszenie robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ekologicznej o wydajności do 5 m³ na dobę. Starosta, w piśmie z dnia 18 marca 2021 r. poinformował inwestora, że nie wniósł sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalnie ścieków. Zdaniem Sądu, brak zgłoszenia przez Starostę sprzeciwu oraz wydanie zaskarżonej decyzji o nakazie rozbiórki przez organy nadzoru budowlanego, wynikały z odmiennej wykładni tych samych przepisów miejscowego planu. Przedmiotem postępowania jest bowiem nałożenie na skarżącego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Natomiast treść normy prawnej wzbudza wątpliwości, czego przykładem jest zajęcie odmiennych poglądów wyspecjalizowanych organów w zakresie budownictwa, co do wykładni tego samego przepisu planu w stosunku do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Oznacza to, że w istocie dokonały one wykładni tego samego przepisu prawa miejscowego, dotyczącej tej samej inwestycji, a więc z punktu widzenia skarżącego, w tej samej sprawie. Taka odmienność poglądów organów niewątpliwie podważać może zaufanie strony do organów władzy publicznej i zostać uznana za naruszenie zasady wskazanej w art. 8 k.p.a. W opinii WSA, ponownie rozpoznając sprawę rolą organu będzie uwzględnienie uwag Sądu i rozważenie wystąpienia przesłanek zastosowania art. 7a § 1 lub § 2 pkt 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł WINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez obrazę prawa materialnego polegającą na błędnej wykładni:

1) art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t.Dz.U.2020.875) poprzez przyjęcie, że przepis ten stanowi o dopuszczalności budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, pomimo wyraźnego i jednoznacznego ustanowienia zakazu sytuowania przydomowych oczyszczalni ścieków w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,

2) poprzez nieuwzględnienie art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2020.2933; dalej u.p.z.p.) w związku z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości Marianowo - dz. nr [...] (uchwała Rady Gminy Marianowo z 31 sierpnia 2006 r. nr XXXVI), co skutkowało uznaniem przez Sąd, iż pomimo kategorycznego nakazu wypływającego z ww. przepisów, tj. że każdy ma w granicach ustawy prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich - inwestor miał prawo do wybudowania przydomowej oczyszczalni ścieków;

3) art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., poprzez przyjęcie, że przepis ten nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek każdorazowego badania czy wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków, pomimo że zakaz budowy takich urządzeń budowlanych został ustanowiony w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - dopuszczalny jest w świetle innych przepisów prawa, "np. z zakresu ochrony środowiska, ochrony wód, przepisy sanitarne, związane z bezpieczeństwem ludzi i zdrowia, czy też interesy osób trzecich", które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez obrazę przepisów postępowania i przyjęcie, iż organ budowlany II instancji powinien zastosować art. 7a k.p.a., co skutkowało nie dokonaniem przez Sąd wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przerzuceniu na organy nadzoru budowlanego dokonania wykładni, przy braku wskazania przez Sąd na podstawie jakich przepisów prawa organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do badania, czy wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków, pomimo że zakaz budowy takich urządzeń budowlanych został ustanowiony w obowiązującym miejscowym planie - narusza inne przepisy prawa, w tym "np. z zakresu ochrony środowiska, ochrony wód, przepisy sanitarne, związane z bezpieczeństwem ludzi i zdrowia, czy też interesy osób trzecich" - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W piśmie procesowym z dnia 29 lutego 2024 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu uzupełnił uzasadnienie zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie opierał swojego rozstrzygnięcia na unormowaniu zawartym w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a przepis ten wymienił jedynie w ramach przywoływanej w motywach zaskarżonego wyroku treści pisma Starosty Stargardzkiego z dnia 23 marca 2021 r. WSA nie naruszył w tej sytuacji powyższego unormowania, bowiem w istocie go nie stosował.

Jeżeli chodzi o nieuwzględnienie art. 6 u.p.z.p. w związku z przepisami miejscowego planu, to – abstrahując od faktu, że w zarzucie tym nie wskazano konkretnych jednostek redakcyjnych art. 6 u.p.z.p. (dzieli się on na dwa paragrafy, a jego § 2 ma dwa punkty) oraz konkretnych unormowań planu miejscowego – zaznaczyć trzeba, że Sąd I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł na stwierdzeniu, że treść przepisów planu miejscowego nie została pominięta przez organ administracyjno-budowlany, lecz że organ ten dokonał innej wykładni tych unormowań niż organ nadzoru budowlanego. Dlatego też zarzut ten uznać należy za nietrafny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. zauważyć wypada, że Sąd I instancji nie twierdził, że chociaż zakaz budowy przydomowej oczyszczalni ścieków został ustanowiony w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to budowa taka jest dopuszczalna w świetle innych przepisów prawa, "np. z zakresu ochrony środowiska, ochrony wód, przepisy sanitarne, związane z bezpieczeństwem ludzi i zdrowia, czy też interesy osób trzecich". WSA stwierdził natomiast, że organ winien rozważyć, czy na przeszkodzie zastosowania względniejszej dla skarżącego wykładni przepisów prawa miejscowego nie stoją na przeszkodzie inne przepisy, "np. z zakresu ochrony środowiska, ochrony wód, przepisy sanitarne, związane z bezpieczeństwem ludzi i zdrowia, czy też interesy osób trzecich". Te "inne przepisy" nie miałyby więc świadczyć o dopuszczalności budowy przydomowej oczyszczalni ścieków pomimo zakazu ustanowionego w planie miejscowym, ale mogłyby ewentualnie stać na przeszkodzie zastosowania względniejszej dla skarżącego wykładni przepisów prawa miejscowego. Tak sformułowany zarzut nie był więc zasadny, skoro opierał się na przypisaniu Sądowi I instancji innych motywów niż te, które faktycznie przez Sąd ten zostały przedstawione.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez obrazę przepisów postępowania i przyjęcie, iż organ budowlany II instancji powinien zastosować art. 7a k.p.a. Sąd I instancji nie dokonywał wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki i nie przerzucał na organy nadzoru budowlanego dokonania takiej wykładni, a jedynie stwierdził, że organ administracyjno-budowlany dokonał innej wykładni unormowań planu miejscowego niż organy nadzoru budowlanego. Konsekwencją stanowiska WSA była nie konieczność dokonania ponownej wykładni przepisów planu, lecz – jak uznał Sąd I instancji – konieczność rozważenia przez organ wystąpienia – z uwagi na rozbieżną wykładnię zastosowaną przez organ administracyjno-budowlany i organy nadzoru budowlanego – przesłanek zastosowania art. 7a § 1 lub § 2 pkt 1 k.p.a. Jak już wyżej zaznaczono, WSA nie twierdził, że chociaż zakaz budowy przydomowej oczyszczalni ścieków został ustanowiony w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to budowa taka jest dopuszczalna w świetle innych przepisów prawa i nie kazał organom przepisów tych poszukiwać i wskazywać, ale stwierdził, że z uwagi na realia tej konkretnej sprawy organ winien rozważyć, czy na przeszkodzie zastosowania względniejszej dla skarżącego wykładni przepisów prawa miejscowego nie stoją "inne przepisy". W podniesionych zarzutach WINB w istocie nie wykazuje wadliwości powyższego stanowiska Sądu I instancji, lecz przypisuje Sądowi I instancji inne motywy niż faktycznie Sądem tym kierowały i zostały przez niego przedstawione. Skarżący kasacyjnie organ koncentruje się przy tym na swoim stanowisku, że miejscowy plan zakazuje lokalizowania na przedmiotowym terenie przydomowych oczyszczalni ścieków, pomijając, że organ architektoniczno-budowlany treść miejscowego planu interpretował inaczej. Ta właśnie rozbieżność wykładni planu dokonana przez różne organy, a nie to, która z nich jest prawidłowa, była podstawą rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, w tym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7a k.p.a., do tego zasadniczego stanowiska WSA się jednak nie odnoszą i nie wykazują jego wadliwości.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podlegały uwzględnieniu.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.