Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1543/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6166  Łowiectwo
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 23 listopada 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 58/22 w sprawie ze skargi E.z o.o. w P. na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 kwietnia 2022 r. II SA/Sz 58/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę E. Spółki z o.o. w P. (Skarżąca) na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S. (Dyrektor) z [...] grudnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :

1. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na rozstrzygnięcia sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności:

a) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu za prawidłowe ustalenia organu, iż w sprawie nie wykonywano czynności w ramach ustawy Prawo łowieckie od której Skarżąca mogłaby się odwołać, tymczasem 5 października 2021r. dokonano oględzin uszkodzonej uprawy, z czego nie sporządzono protokołu szacowania szkody, a następnie wykonane zostały czynności oględzin w trybie odwoławczym 19 listopada 2021r. z czego również nie wykonano protokołu;

b) na skutek uznania za prawidłowe postępowanie organu polegające na niewydaniu przez organ w sprawie decyzji o wysokości odszkodowania w oparciu o art. 46e ust. 1 ustawy, mimo wykonania czynności na polu 19 listopada 2021 r.;

c) na skutek przyjęcia za organem, iż w sprawie zachodzi spór kompetencyjny, w sytuacji, gdy podmiotem zobowiązanym do przeprowadzenia czynności szacowania szkód w sprawie pozostaje Nadleśnictwo P.;

d) naruszenie przepisów rozdz. 9 "Szkody łowieckie" ustawy Prawo łowieckie, w szczególności art. 46c i art. 46d ustawy w zw. z art. 8 k.p.a., a także art. 105 § 1 k.p.a. na skutek stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, mimo rażącego naruszenia przepisów ustawy Prawo łowieckie przez Nadleśnictwo P. i uchylenie się od wydania Skarżącej protokołu szacowania szkody łowieckiej oszacowanej 5 października 2021r.;

2. naruszenie art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie rozstrzygnięcia podważającego zaufanie obywatela do organów państwa, wskazującego na nierówne, dyskryminującego traktowanie Skarżącej, nadto naruszenia art. 77 Konstytucji i art. 46 f ustawy Prawo łowieckie (Dz.U. Nr 147, poz. 713), na skutek pozbawienia Skarżącej należnego odszkodowania.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Na wstępie przypomnieć należy istotę sprawy, w której wniesiona została skarga kasacyjna.

Postanowieniem z 23 listopada 2021 r., Dyrektor, powołując się na treść art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 § 1 ustawy z 14 czerwca1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej "k.p.a.") oraz zaistnienie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Z., a Nadleśnictwem P. w zakresie podmiotu uprawnionego do dokonania oględzin i szacowania zaistniałej szkody łowieckiej, zawiesił postępowanie.

Po rozpoznaniu zażalenia Skarżącej, postanowieniem z 9 grudnia 2021 r., Dyrektor, na podstawie art. 132 § 1 pkt 4 w związku z art. 144 § 1 oraz art. 134 k.p.a. oraz art. 26, 46, 46a, 46c, 46d, 49a oraz 50 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (tj. Dz.U z 2020 r., poz. 1683), dalej jako "u.p.ł.", w punkcie pierwszym - uchylił zaskarżone postanowienie, a w punkcie drugim - stwierdził niedopuszczalność odwołania z uwagi na jego przedwczesność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę wniesioną na punkt 2 postanowienia z 23 listopada 2021 r. wyjaśniając, że Skarżąca kwestionując postanowienie organu odwoławczego w tym zakresie akcentowała przede wszystkim, iż organ, do którego zwróciła się o dokonanie szacowania szkód łowieckich rażąco narusza prawo poprzez uchylanie się od sporządzenia i wydania protokołu szacowania szkód, pomimo dokonania czynności oględzin i szacowania 5 października 2021 r.

Po przywołaniu brzmienia art. 46 ust. 1 i ust. 2, art. 46a ust. 4 oraz 46c ust. 4 i 46 d ust. 1 u.p.ł. Sąd wyjaśnił, że w sprawie sporządzono 31 marca 2021 r. protokół oględzin, nie sporządzono natomiast protokołu szacowania ostatecznego. Zamiast tego protokołu komisja powołana w celu dokonania ostatecznego szacowania sporządziła jedynie pisemne stanowisko, w którym wyraziła przekonanie, iż właściwym do sporządzenia protokołu, w związku z okolicznością, iż szkoda powstała na terenie ogrodzonym, jest Marszałek Województwa Z. Stanowisko to nie jest protokołem, o którym mowa w art. 46c ust. 5 u.p.ł. Dokument ten winien bowiem zawierać dane wyszczególnione w treści przywołanego przepisu. Tymczasem, jak wynika z kwestionowanego stanowiska z 5 października 2021 r. komisja uchyliła się od dokonania ostatecznego szacowania, zatem nie ulega wątpliwości, że dokument ten protokołem ostatecznego szacowania nie jest, a w konsekwencji nie przysługuje od niego środek odwoławczy w postaci odwołania.

Sąd podzielił zatem stanowisko organu odwoławczego, że odwołanie było niedopuszczalne, podkreślając jednak, że niedopuszczalność odwołania wynikała nie z tego, że – jak wskazał organ, jest ono przedwczesne, ale z tego, że czynność, która przybrała formę pisemnego stanowiska komisji jest niezaskarżalna. Sąd zwrócił uwagę, że dostrzegła to również Skarżąca wywodząc, że w tej sytuacji, skoro – wbrew twierdzeniom organu, oględziny zniszczonej uprawy się odbyły, a nie sporządzono z tej czynności protokołu, organ odwoławczy winien nałożyć na organ I instancji obowiązek jego sporządzenia i wydania Skarżącej, co umożliwiłoby złożenie odwołania.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który wiązała z zarzutem naruszenia art. 46e ust. 1, art. 46c i art. 46d u.p.ł. w związku z art. 8 i art. 105 § 1 k.p.a.

Jeżeli chodzi o przywołane przez Skarżącą przepisy art. 46c i 46d u.p.ł. regulują one procedurę przeprowadzania szacowania ostatecznego i wypłaty odszkodowania (art. 46c u.p.ł.) oraz procedurę odwoławczą od dokonanych szacowań (art. 46d u.p.ł.). Każdy z tych przepisów składa się z kilku ustępów, z których część dzieli się następnie na punkty.

Oznacza to, że Skarżąca wadliwie skonstruowała w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. I OSK 249/21 i powołane tam orzecznictwo).

Zatem w zakresie, w którym Skarżąca zarzuca sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 46c i art. 46d u.p.ł. i art. 8 k.p.a. (który składa się z dwóch jednostek redakcyjnych) jej zarzuty uchylają się spod kontroli sądu kasacyjnego.

Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca skonkretyzowała swoje stanowisko powołując art. 46d ust. 1 u.p.ł. przewidujący możliwość wniesienia odwołania od sporządzonego protokołu. Skarżąca podkreśliła, że wbrew twierdzeniom organu odbyły się oględziny uprawy, z której to czynności nie sporządzono protokołu, wobec czego Skarżąca odwołała się od tej czynności. Wyjaśniła następnie, że 19 listopada 2021 r. organ nadrzędny dokonał oględzin na polach Skarżącej i z czynności tej nie również nie sporządził protokołu.

Oznacza to, że w ocenie Skarżącej doszło do naruszenia art. 46 ust. 1 u.p.ł. z uwagi na pozbawienie jej możliwości wniesienia odwołania.

Skarżąca nie przedstawiła jednak żadnych zarzutów pozwalających na zakwestionowanie dokonanej przez Dyrektora i podzielonej przez Sąd pierwszej instancji oceny stanu faktycznego w sprawie, z której wynika, że wbrew jej twierdzeniom w sprawie nie doszło do sporządzenia protokołu ostatecznego, o którym mowa w art. 46c ust. 5 u.p.ł. a jedynie do sporządzenia przez komisję pisma obejmującego jej stanowisko, które to pismo nie jest zaskarżalne.

W aktach administracyjnych znajduje się protokół oględzin z [...] marca 2021 r., w którym strony zgodnie wskazały, że szczegółowy zakres zniszczeń ustalony zostanie w protokole szacowania. Skarżąca złożyła następnie wniosek o szacowanie ostateczne, datowany na 28 września 2021 r. (data wpływu do organu 5 października 2021 r.). Sąd pierwszej instancji uznał, że sporządzone przez Komisję 5 października 2021 r., pismo nie jest protokołem ostatecznego szacowania, o którym mowa w art. 46c ust. 5 u.p.ł. zwracając uwagę, że nie zawiera ono elementów, o których mowa w przywołanym przepisie.

Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zostały podniesione żadne argumenty pozwalające na uznanie, że pismo z [...] października 2021 r. jest protokołem ostatecznego szacowania, o którym mowa w art. 46c ust. 5 u.p.ł. Przeciwnie, ze stanowiska Skarżącej wynika, że wadliwości działania Dyrektora upatruje ona w okoliczności, że w sytuacji dostrzeżenia uchybienia organu niższego rzędu nie nakazał on wydania stronie protokołu szacowania względnie sam nie wykonał czynności, które nie zostały wykonane.

Oznacza to, że Skarżąca nie zakwestionowała skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji co do oceny pisma z [...] października 2021 r., to jest co do braku podstaw do uznania go za protokół szacowania ostatecznego, od którego możliwe jest wniesienie odwołania.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, Skarżąca naruszenia art. 46d ust. 1 u.p.ł poprzez pozbawienie jej możliwości wniesienia odwołania upatruje w fakcie niesporządzenia protokołu. Skarżąca nie dostrzega jednak, że zaniechanie sporządzenia protokołu czyli zaniechanie dokonania czynności przez organ administracji może być zwalczane, jak na to zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, poprzez wykorzystanie instrumentów przewidzianych w art. art. 35, art. 36 i art. 37 k.p.a. Sąd kasacyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym narzędziem do tego, aby wymóc na właściwym organie sporządzenie protokołu odpowiadającego wymogom opisanym w art. 46c ust. 5 u.p.ł. nie jest odwołanie od stanowiska komisji, które to stanowisko nie jest zaskarżalne.

Oznacza to również, że podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty są nieadekwatne do zarzutów objętych punktem 1 petitum skargi kasacyjnej. W konsekwencji za niezasadny uznać należało zarówno sprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 46d ust. 1 u.p.ł jak i zarzut naruszenia art. 46e ust. 1 u.p.ł. Zgodnie z tym ostatnim przepisem Nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkód ustala wysokość odszkodowania, w drodze decyzji, biorąc w szczególności pod uwagę ustalenia zawarte w protokołach, o których mowa w art. 46a ust. 4, art. 46c ust. 5 i art. 46d ust. 8. Opinia przedstawiciela izby rolniczej, o której mowa w art. 46d ust. 9, nie jest wiążąca.

Jak wynika z przywołanego brzmienia art. 46e ust. 1 u.p.ł. wydanie decyzji, o której mowa w analizowanym przepisie następuje po rozpoznaniu odwołania wniesionego od sporządzonego uprzednio protokołu. Skoro jak ustalono, w niniejszej sprawie nie doszło do sporządzenia protokołu ostatecznego szacowania, o którym mowa w art. 46d ust. 5 u.p.ł. organ prawidłowo przyjął, że nie było dopuszczalne wniesienie odwołania. W konsekwencji nie można postawić Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 46e ust. 1 u.p.ł. Niesporządzenie protokołu szacowania, o którym mowa w art. 46d ust. 5 u.p.ł. wyklucza możliwość wniesienia odwołania od niego, a co za tym idzie wydania decyzji w trybie art. 46e ust. 1 u.p.ł.

Skarżąca podnosiła również zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zarzut ten jest niezrozumiały. W niniejszej sprawie nie doszło bowiem do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, Skarżąca nie wskazała również ani w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, by w jej ocenie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie rozstrzygnięcia podważającego zaufanie obywatela do organów państwa, wskazującego na nierówne, dyskryminującego traktowanie Skarżącej, nadto naruszenia art. 77 Konstytucji i art. 46 f ustawy Prawo łowieckie. Jak już wskazano, argumentacja podniesiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, że w sprawie doszło do zaniechania wydania protokołu ostatecznego szacowania. Takie zaniechanie winno być kwestionowane przez Skarżącą w trybie właściwym dla zwalczania bezczynności organu, a więc w innym trybie niż skarga na stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, w sytuacji nie wykonania czynności od której mogłoby ono być wniesione nie może być uznane ani za podważające zaufanie obywatela do organów państwa, ani za nierówne traktowanie Skarżącej ani też za naruszenie art. 77 Konstytucji, przewidującego prawo do wynagrodzenia za szkodę, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej ani też za zamknięcie drogi sądowej do dochodzenia naruszonego prawa.

Zarzut naruszenia art. 46f u.p.ł. Skarżąca uzasadniała wadliwym przyjęciem, że w sprawie zaistniał spór kompetencyjny. Zarzut ten jednak nie dotyczy istoty sprawy rozpoznawanej obecnie przez Sąd kasacyjny, to jest sprawy, w której badane jest, czy wyrok oddalający skargę na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania odpowiada prawu w świetle podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że zgodnie z przywołanym przez Skarżącą przepisem, w przypadku gdy obwód łowiecki, na terenie którego wystąpiła szkoda, o której mowa w art. 46 ust. 1, został wyłączony z wydzierżawiania i przekazany w zarząd nadleśnictwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, właściwym w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania zgodnie z art. 46d i art. 46e jest dyrektor regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Zaskarżone w sprawie postanowienie wydał Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S. Skarżąca wskazywała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że właściwe w sprawie jest "Nadleśnictwo P.". Nie wskazała jednak na żadne okoliczności, z których wynikałoby, że nie zaistniały podstawy do przyjęcia właściwości wskazanej w art. 46f u.p.ł. Nie wyjaśniła również dlaczego za organ uznaje Nadleśnictwo nie zaś Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.