Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1858/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 115/21 w sprawie ze skargi A.Ś. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.Ś. na rzecz Gminy D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 115/21, oddalił skargę A.Ś. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] 2016 r., nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. w obrębach geodezyjnych: P.1, K.1, K.2, T., N., R., S., P.2, B.

W skardze, złożonej na powyższą uchwałę, A.Ś. wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zakresie dotyczącym działek stanowiących jego własność, o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] N., gmina D., a w szczególności § 8, w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolem "14R" w pkt 3, 5, 7, 13 i 14 oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na treść uchwały, tj.:

a. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez:

– wprowadzenie generalnego zakazu lokalizowania zabudowy produkcyjnej fermowej na obszarze obejmującym działki skarżącego, w sytuacji, gdy w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej: "studium") nie został przewidziany generalny zakaz lokalizacji takiej zabudowy na tym obszarze,

– wprowadzenie maksymalnej obsady budynku inwentarskiego na obszarze obejmującym działki skarżącego w sytuacji, gdy w studium nie został przewidziany generalny zakaz lokalizacji inwestycji o większej obsadzie na tym obszarze,

– wprowadzenie ograniczeń w ilości i powierzchni budynków gospodarczych na obszarze obejmującym działki skarżącego w sytuacji, gdy w studium nie zostały przewidziane takie ograniczenia,

b. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r. poz. 380 z późn. zm., dalej: "k.c.") w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez ustanowienie w mpzp ograniczeń i zakazów w zakresie zabudowy związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz ograniczeń w zakresie budowy budynków gospodarczych i inwentarskich, które stanowią naruszenie istoty prawa własności, ewentualnie ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności, a nie są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a nadto mają charakter arbitralny i zostały wprowadzone bez przeprowadzenie testu proporcjonalności przewidzianego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także wprowadzają zakaz prowadzenia działalności, która nie jest zakazana powszechnie obowiązującymi przepisami prawa,

c. art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ustanowienie w mpzp ograniczeń i zakazów w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, które stanowią naruszenie istoty tego prawa, ewentualnie ograniczenie konstytucyjnie chronionej wolności prowadzenia działalności gospodarczej, a nie są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a nadto mają charakter arbitralny i zostały wprowadzone bez przeprowadzenia testu proporcjonalności przewidzianego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także wprowadzają zakaz prowadzenia działalności, która nie jest zakazana powszechnie obowiązującymi przepisami prawa,

d. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP przez ustanowienie w mpzp zakazu zabudowy fermowej oraz ograniczeń w lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na działkach skarżącego, w sytuacji gdy żaden z obowiązujących aktów prawnych rangi ustawowej nie daje podstaw do ustanowienia w planie miejscowym (tj. akcie prawa miejscowego) tego rodzaju zakazów,

e. art. 15 ust. 1 u.p.z.p. przez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało wprowadzeniem w mpzp ograniczeń i zakazów, które są sprzeczne ze studium oraz a nadto mają charakter arbitralny i zostały wprowadzone bez przeprowadzenie testu proporcjonalności przewidzianego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,

f. art. 11, art. 17 i art. 15 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz trybu jego sporządzania oraz pominięciem w planie ustaleń, które są obowiązkowe.

Do skargi strona dołączyła kserokopię decyzji z 1 marca 2017 r., znak: OŚ-PŚ.7222.50.2016, którą Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego udzielił A.Ś. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do chowu drobiu o więcej niż 40 000 stanowisk – Fermy Brojlerów zlokalizowanej na ww. działkach, z zachowaniem warunków eksploatacyjnych i ochrony środowiska określonych w tej decyzji. Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, gdyż planował on rozbudowę istniejącej fermy drobiu na ww. działkach objętych planem, którego ustalenia uniemożliwiają realizację tego przedsięwzięcia.

Ponadto skarżący wniósł o połączenie przedmiotowej sprawy ze sprawą toczącą się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie z jego skargi na uchwałę Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D." zmienioną zarządzeniem zastępczym Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 16 lipca 2018 r., gdyż pozostają one ze sobą w związku – ta sama osoba jest skarżącym, interes prawny jest wywodzony z tych samych okoliczności, a studium i plan są kwestionowane z analogicznych przyczyn i w odniesieniu do tych samych terenów.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy D. wniosła o jej oddalenie, kwestionując podniesione przez skarżącego zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do wniosku skarżącego o połączenie niniejszej sprawy ze sprawą ze skargi na uchwałę Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D.". Sąd podniósł, że w dniu orzekania w niniejszej sprawie wniosek ten był bezprzedmiotowy bowiem skarga na ww. uchwałę w przedmiocie zmiany studium została rozpoznana 27 kwietnia 2021 r.

W ocenie Sądu, analiza dokumentacji planistycznej, wbrew zarzutom skargi, prowadzi do wniosku, że nie ma podstaw do uznania, aby doszło do istotnych naruszeń trybu bądź zasad sporządzania planu sporządzania planu. Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będąca przedmiotem niniejszego postępowania została podjęta z uwzględnieniem chronologii czynności wskazanych w art. 17 u.p.z.p., które zostały dokonane w sposób prawidłowy.

Sąd przywołał, że w tej kwestii wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dokonując kontroli przedmiotowej uchwały w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 1333/16 i uznając, że procedura planistyczna nie została naruszona, a plan zawiera wszystkie wymagane elementy. Stanowisko to zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1253/17.

Sąd nie dopatrzył się też niezgodności zaskarżonej uchwały z ustaleniami studium. Wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenie prowadzonej produkcji w sektorze chowu lub hodowli zwierząt jest usprawiedliwione polityką przestrzenną prowadzoną przez gminę ukierunkowaną na rozwój funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej, realizacją celów przyrodniczych związanych z racjonalną gospodarką zasobami środowiska, a także ograniczeniem zanieczyszczeń pochodzących ze źródeł lokalnych.

Według Sądu przedmiotowe zmiany planu nie ingerują w prawa nabyte strony, która może prowadzić hodowlę w dotychczasowym rozmiarze, na dotychczasowych warunkach. W zaskarżonej uchwale nie wprowadzono zakazu hodowli w ogóle. Przewidziano jedynie dopuszczalną obsadę budynku inwentarskiego (w tym brojlerów) – 40 DJP. Takie ograniczenie, wywołujące skutki prawne jedynie na przyszłość, znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. poz. 672 z późn. zm., dalej: "p.o.ś.").

Sąd zaznaczył, że bezpodstawny jest także zarzut skargi dotyczący braku przeprowadzenia testu proporcjonalności. Gmina wprowadzając ograniczenia kwestionowane przez skarżącego, uwzględniła zarówno wymagania ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, jak też prawo własności skarżącego, nie pozbawiając go uprawnień do prowadzenia działalności na dotychczasowych warunkach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A.Ś., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie:

1. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz co do części zarzutów i argumentów podniesionych w skardze, co w konsekwencji uniemożliwia dokonanie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, a mianowicie:

a. nie wyjaśnia z jakiego względu Sąd uznał, że nie ma sprzeczności pomiędzy postanowieniami uchwały Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D." (dalej jako: "studium") a kwestionowanymi zapisami mpzp, w sytuacji gdy dla obszaru, na którym są położone działki skarżącego w studium przewidziano priorytet w zakresie rolnictwa i dopuszczono możliwość przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (o ile są związane z produkcją rolną w istniejących gospodarstwach wielkoobszarowych), a w mpzp przewidziano zakazy i ograniczenia dotyczące działalności rolnej, tj. zakaz lokalizacji zabudowy produkcyjnej fermowej, ograniczenie maksymalnej obsady budynku inwentarskiego oraz ograniczenia w ilości i powierzchni zabudowy budynków inwentarskich i gospodarczych (bez względu na to, czy są inwestycje związane z produkcją rolną w istniejących gospodarstwach wielkoobszarowych),

b. nie wskazuje w jednoznaczny sposób, które z wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowiły podstawę do wprowadzenia kwestionowanych zapisów mpzp, a jednie w różnych miejscach uzasadnienia powołuje się na wartości związane z ochroną środowiska, bezpieczeństwem ludzi i mienia oraz zdrowiem publicznym,

c. nie wyjaśnia na jakiej podstawie Sąd ustalił, że działalność prowadzona i planowana przez skarżącego rzeczywiście i realnie (a nie jedynie potencjalnie) zagraża środowisku, bezpieczeństwu ludzi i mienia lub zdrowiu publicznemu (oraz w jaki sposób zagraża tym wartościom) oraz w jakiej odległości od siedzib ludzkich lub różnych form ochrony przyrody jest prowadzona, co uniemożliwia ustalenie, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

d. nie wyjaśnia czy Sąd dokonywał ustaleń w zakresie zmierzających do rozstrzygnięcia, czy kwestionowane ograniczenia zawarte w mpzp są rzeczywiście niezbędne dla ochrony interesu publicznego w postaci ochrony środowiska, bezpieczeństwa ludzi i mienia lub zdrowia publicznego, co uniemożliwia ustalenie, czy wprowadzona regulacja jest konieczna w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,

e. nie wyjaśnia czy Sąd dokonywał ustaleń zmierzających do rozstrzygnięcia, czy kwestionowane ograniczenia pozostają w proporcji do ciężarów (ograniczeń) nakładanych przez nią na skarżącego, co uniemożliwia ustalenie, czy wprowadzona regulacja jest proporcjonalna w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,

f. nie wyjaśnia na jakiej podstawie Sąd uznał, że wprowadzone w mpzp zakazy prowadzenia określonej działalności (zakaz zabudowy produkcyjnej fermowej oraz ograniczenia w obsadzie budynków inwentarskich) mają podstawę prawną w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska, w sytuacji gdy w żadnym z przepisów przywołanych przez Sąd nie zawarto upoważnienia do wykluczenia możliwość lokalizacji inwestycji, które są dopuszczone do realizacji przepisami prawa powszechnego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że ustanowienie w mpzp zakazów i ograniczeń dotyczących działalności rolnej (zakaz lokalizacji zabudowy produkcyjnej fermowej, ograniczenie maksymalnej obsady budynku inwentarskiego oraz ograniczenia w ilości i powierzchni zabudowy budynków inwentarskich i gospodarczych) na obszarze, dla którego w studium przewidziano priorytet w zakresie rolnictwa i dopuszczono możliwość nawet tych przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko (o ile są związane z produkcją rolną w istniejących gospodarstwach wielkoobszarowych), stanowi jedynie uszczegółowienie i doprecyzowanie zapisów studium, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, iż wprowadzenie w miejscowym planie zapisów, które zakazują prowadzenia działalności dopuszczonej w studium (a nawet pożądanej na tym obszarze) nie może być kwalifikowane jako uszczegółowienie lub doprecyzowanie zapisów studium,

2. art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, iż ustanowienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego kwestionowanych ograniczeń i zakazów w zakresie prawa własności oraz prowadzenia działalności gospodarczej, w tym ograniczeń dotyczących powierzchni zabudowy, lokalizacji zabudowy produkcyjnej fermowej oraz maksymalnej obsady budynku inwentarskiego, było uzasadnione interesem publicznym, a wprowadzone ograniczenia są proporcjonalne w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że ograniczenia kwestionowane przez skarżącego stanowią przejaw nadużycia władztwa planistycznego i zostały wprowadzone bez przeprowadzenia testu proporcjonalności, gdyż:

a. uzasadnienie zaskarżonej uchwały Rady Gminy jest lakoniczne i nie wyjaśnia na czym miał polegać test proporcjonalności przeprowadzony przez organ, nie wskazuje w sposób jednoznaczny jaki interes publiczny ma być chroniony przez wprowadzone ograniczenia, ani na jakich analizach albo badaniach opierał się organ wprowadzając kwestionowane ograniczenia,

b. ustalenia dokonane przez Sąd nie pozwalają na przyjęcie, że wprowadzone ograniczenia doprowadzą do osiągnięcia zakładanych celów (uzasadnienie wyroku ani uchwały nie zawiera żadnych ustaleń w tym zakresie, w tym nie zawierają ustaleń, czy działalność doznająca zakazów i ograniczeń rzeczywiście i realnie zagraża środowisku, bezpieczeństwu ludzi i mienia lub zdrowiu publicznemu, w tym w jakiej odległości od siedzib ludzkich lub różnych form ochrony przyrody jest prowadzona ta działalność),

c. ustalenia dokonane przez Sąd nie pozwalają na przyjęcie, że wprowadzone ograniczenia są niezbędne dla osiągnięcia zakładanych celów (uzasadnienie wyroku ani uchwały nie zawiera żadnych ustaleń w tym zakresie, w tym nie zawiera ustaleń, czy cel może być osiągnięty przy pomocy innych, mniej drastycznych rozwiązań),

d. ustalenia dokonane przez Sąd nie pozwalają na przyjęcie, że wprowadzone ograniczenia pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów (ograniczeń) nakładanych na skarżącego (uzasadnienie wyroku ani uchwały nie zawiera żadnych ustaleń w tym zakresie, w tym nie zawiera ustalenia, czy rozbudowa fermy o 5,2% ma jakikolwiek wpływ na wartości, które mają być chronione),

3. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 15 ust. 2 pkt 9 i art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1-7, art. 73 ust. 1-8, art. 138 ust. 1 i art. 141 ust. 1 i 2 p.o.ś. w zw. z art. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że ustanowienie w mpzp zakazu zabudowy fermowej oraz ograniczeń w lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na działkach skarżącego miało podstawę w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 15 ust. 2 pkt 9 i art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.) oraz w przepisach p.o.ś. (art. 72, art. 73, art. 138 i art. 141 p.o.ś.), w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, iż żaden z przepisów wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie dawał podstaw do ustanowienia w planie miejscowym (tj. akcie prawa miejscowego) tego rodzaju zakazów, gdyż przepisy przywołane przez Sąd stanowią jedynie o ogólnym obowiązku, aby w miejscowym planie uwzględniać potrzeby ochrony środowiska i ograniczenia wynikające z odrębnych przepisów, ale nie przewidują możliwości wprowadzenia zakazu prowadzenia określonej działalności lub działalności o określonym skali, w sytuacji gdy taka działalność jest dopuszczona powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Na podstawie powyższych zarzutów, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 115/21 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie na rzecz A.Ś. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy D. zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego profesjonalnego pełnomocnika według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zakwestionowała ich zasadność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Odnosząc się do rozbudowanego w swej treści zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. należy na wstępie zwrócić uwagę na brzmienie wymienionych przepisów. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a.: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi." Z kolei w myśl 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."

Z podniesionego zarzutu i jego uzasadnienia należy wnosić, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o przepisy ujęte w pierwszych zdaniach obu wskazanych artykułów p.p.s.a. Wziąwszy zatem pod uwagę te właśnie części art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., należy wyjaśnić, że zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd wydaje rozstrzygnięcie na podstawie innego materiału niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy (wyrok NSA z 19.05.2022 r., III FSK 4909/21, LEX nr 3353530). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7.03.2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049), czego skarżący nie wykazuje, a treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza, by doszło w nim do wyjścia poza zgromadzony w aktach materiał. Przepis ten nie służy natomiast kwestionowaniu oceny przez sąd materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którą nie zgadza się strona skarżąca (por. wyroki NSA z: 9.11.2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; 17.11.2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105).

Nie można też zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że kontrolowany wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kwestionowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by Sąd musiał się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i co kluczowe w tym względzie, sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Należy również zaznaczyć, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy lub dokonanej wykładni prawa materialnego.

Mając na uwadze uszczegółowienie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wypada odnotować, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji wyjaśnił powody, z których wywiódł brak sprzeczności zaskarżonego planu z ustaleniami studium, wskazując że zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium nie można utożsamiać z ich identycznością. Uznał również, że to iż studium nie przewidywało zakazu lokalizacji zabudowy produkcyjnej fermowej na obszarze obejmującym działki skarżącego, nie świadczy o niezgodności zaskarżonej uchwały z odpowiednimi ustaleniami studium.

Związanie ustaleniami studium organów gminy sporządzających, a następnie uchwalających plan miejscowy (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), prowadzące do tego by plan nie naruszał ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), należy oceniać przy uwzględnieniu charakteru obu aktów planowania gminnego, zaś nieważność tych ustaleń planu, które naruszają ustalenia studium, przy uwzględnieniu uwarunkowań określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że powodem nieważności uchwały (bądź jej części) w sprawie planu miejscowego jest istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu. Zarówno w doktrynie prawa jak i w orzecznictwie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest określane mianem aktu polityki przestrzennej gminy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, [red. Z. Niewiadomski], Warszawa 2021, s. 60; M. Szewczyk [w:] Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2021, s. 251; wyrok NSA z 4.11.2020 r., II OSK 2171/18, LEX nr 3180761, czy też wyrok NSA z 17.08.2022 r., II OSK 1222/21, LEX nr 3412455). Celem takiego aktu polityki jest m.in. określenie nieprzekraczalnych ram, w których mają się mieścić ustalenia planów miejscowych (por. wyrok NSA z 16.02.2022 r., II OSK 729/21, LEX nr 3321133).

Z kolei plan miejscowy, zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego. Zatem jego ustalenia mają moc powszechnie obowiązującą, co oznacza, że wiążą one zarówno podmioty władzy publicznej, jak również podmioty pozostające poza strukturą władzy publicznej. Plany miejscowe, będąc elementem systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, muszą pozostawać w zgodności z aktami normatywnymi wyższego szczebla, w tym z ustawami oraz przepisami Konstytucji RP. Nadto, z uwagi na wskazane powyżej przepisy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., nie mogą naruszać ustaleń studium. Użyty w tym ostatnim przepisie zwrot "nie narusza" nie oznacza, że pomiędzy ustaleniami studium i ustaleniami planu miejscowego musi zachodzić pełna zgodność. Wystarczy bowiem, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. (wyrok NSA z 17.10.2019 r., II OSK 2525/18, LEX nr 2759113). Stąd też do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ze względu na niezgodność jego ustaleń z ustaleniami studium (skutkującego nieważnością ustaleń planu, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) dochodzi wówczas, gdy w planie miejscowym określi się przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. wyrok NSA z 20.10.2022 r., II OSK 1616/21, LEX nr 3435103).

Mając powyższe na względzie należy przyjąć, że Sąd I instancji właściwie ocenił relację pomiędzy treścią planu w zaskarżonym zakresie i odpowiadającą mu treścią studium. Wprowadzenie ograniczeń dotyczących konkretnej działalności i jej skali na terenie, na którym znajdują się działki skarżącego kasacyjnie, nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium, z których wynika, że priorytetem dla tego terenu jest rolnictwo.

Na marginesie wypada wyjaśnić, że zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie stanowiskiem, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego (por. m.in. wyroki NSA z: 18.06.2020 r., II OSK 334/20, LEX nr 3110973; 21.07.2020 r., II OSK 832/20, LEX nr 3117279; 5.10.2021 r., II OSK 220/21, LEX nr 3318329). Zatem podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia niewyjaśnienia w zaskarżonym wyroku ewentualnej sprzeczności ustalań zaskarżonego planu z ustaleniami studium w odniesieniu do gospodarstw wielkoobszarowych pozostawała poza zakresem kontroli Sądu I instancji, albowiem jak wynika z treści skargi, skarżący nie zarzucał naruszenia prawa zaskarżonej uchwały, jako właściciel gospodarstwa wielkoobszarowego.

W świetle powyższego należało również uznać za nieuzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Skarżący kasacyjnie niezasadnie też zarzuca Sądowi I instancji niewyjaśnienie przyjęcia, że plan miejscowy w zaskarżonym zakresie pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności oraz wiążące się z tą kwestią naruszenie art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię. Otóż po pierwsze, Sąd wskazał, że kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie ograniczenia wynikające z ustaleń planu wynikają z polityki przestrzennej gminy określonej w studium, której cele skupiają się między innymi na funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej, realizacji celów przyrodniczych związanych z racjonalną gospodarką zasobami środowiska, a także ograniczeniem zanieczyszczeń pochodzących ze źródeł lokalnych. Po drugie, wprowadzone ograniczenia stanowiły wyjście naprzeciw postulatom zgłaszanym przez mieszkańców okolicznych wsi wprowadzenia zakazu lokalizacji zabudowy fermowej z uwagi na zagrożenie pogorszenia warunków życia ze względu na negatywne oddziaływanie takich inwestycji na środowisko między innymi przez immisję odoru. Po trzecie, kwestionowane ustalenia planu – co zostało wyrażone wprost w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – nie ingerują w prawa nabyte skarżącego kasacyjnie, który może prowadzić hodowlę w dotychczasowym rozmiarze i na dotychczasowych warunkach. Wypada bowiem zaznaczyć, że stosownie do art. 35 u.p.z.p., tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że (co w niniejszym przypadku nie miało miejsca) w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Oznacza to, że istota prawa do korzystania z działek skarżącego kasacyjnie objętych ustaleniami planu nie została naruszona w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na korzystanie z rzeczy (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 25.05.1999 r., SK 9/98, OTK 1999, nr 4, poz. 78 oraz z 12.01.1999 r., P 2/98, OTK 1999, nr 1, poz. 2). Tym samym, nie każde, nawet znaczne pozbawienie właściciela atrybutów korzystania z nieruchomości, oznacza ingerencję w istotę jego prawa własności.

Wskazane wyżej okoliczności świadczą o niezasadności zarzutów dotyczących niedostatków uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tym zakresie, jak również zarzutu błędnej wykładni 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znajduje się też – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – wskazanie podstaw wprowadzenia zaskarżoną uchwałą kwestionowanych ograniczeń. Sąd w tym względzie odwołuje się do brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., z którego wynika powinność uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony środowiska. Ponadto jak już wyżej podniesiono, wprowadzone w planie ograniczenia stanowią realizację polityki planistycznej gminy określone w obowiązującym studium.

Powyższa kwestia wiąże się merytorycznie z zarzutem błędnej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 15 ust. 2 pkt 9 i art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1-7, art. 73 ust. 1-8, art. 138 ust. 1 i art. 141 ust. 1 i 2 p.o.ś. w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, który z tych też powodów również okazał się nieuzasadniony.

Uzasadniając ocenę powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności odwołać się do art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepis ten dobitnie wskazuje, że ustalenia planu miejscowego są ze swej istoty wyrazem władztwa planistycznego gminy, w wyniku którego korzystanie z własności nieruchomości może doznawać szeregu ograniczeń. Oczywiście ograniczenia te muszą mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego, co zostało podniesione między innymi w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., który obliguje organy planistyczne do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności. Nie oznacza to jednak, jak wynika to chociażby z przywołanego art. 6 ust. 1 u.p.z.p., że ustalenia planu nie mogą w żaden sposób wkraczać w sferę praw podmiotowych właściciela nieruchomości. Ograniczenie w korzystaniu z własności nieruchomości może i bywa konsekwencją objęcia prawną ochroną innych wartości wysoko cenionych, określnych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym wymagań ochrony środowiska, zgodnie z przywołanym wyżej art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Poza tym obowiązek uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności nie dotyczy jedynie prawa własności inwestora, ale również prawa własności innych podmiotów, w tym właścicieli nieruchomości położonych w pobliżu nieruchomości inwestora (por. wyrok NSA z 19.10.2022 r., II OSK 1518/21, LEX nr 3447858).

Należy zaznaczyć, że kwestionowane wskazanie przez Sąd I instancji art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. jako podstawy wprowadzonych do planu zaskarżonych ustaleń znajduje akceptację w orzecznictwie sądowym, które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, a zgodnie z którym dopuszczalne jest na podstawie wymienionego przepisu wprowadzanie w miejscowym planie zakazów i ograniczeń dotyczących ustalenia poziomu produkcji w celu ograniczenia emisji odorów. Możliwe są zatem ograniczenia wielkości ferm hodowlanych jako formy ochrony mieszkańców przed uciążliwościami związanymi z ich funkcjonowaniem (por. m.in. wyrok NSA z 18.04.2023 r., II OSK 1226/20, LEX nr 3575607).

W świetle powyższego przywołanie w zaskarżonym wyroku przepisów art. 72 ust. 1-7, art. 73 ust. 1-8, art. 138 ust. 1 i art. 141 ust. 1 i 2 p.o.ś., jako podstawy rozwiązań przyjętych w planie miejscowym bez szerszego wyjaśnienia i powiązania z kwestionowanymi ustaleniami planu nie miało wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.