Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 214/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skarg M. M., B. M., A. L., P. B. oraz M. W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 2 lutego 2023 r. znak GN.V.7534.2.4.2023.MJC w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi.


UZASADNIENIE

M. M., B. M., A. L., P. B. oraz M. W. (dalej jako "strona", "skarżący"), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 2 lutego 2023 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia 13 lutego 1978 r, znak: GTO.VII.8221/76/77, wywłaszczono nieruchomość stanowiącą własność F. M., oznaczoną dawnym numerem [...] o pow. 0,0470 ha zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "C." ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego

i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L. Przejęcia nieruchomości dokonano na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach

i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Wnioskiem z dnia 4 grudnia 2003 r. spadkobiercy byłej właścicielki nieruchomości – T. M., D. M. – W. i M. S. wystąpili do Urzędu Miejskiego w Lublinie o zwrot działki nr [...], podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Postanowieniem z dnia 7 września 2004 r. Prezydent Miasta Lublin zawiesił na wniosek spadkobierców F. M.i postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. w pobliżu ul. K., oznaczonej na planie nr [...] o powierzchni 470m2. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717)

z dniem 31 grudnia stracił moc obowiązujący od 30 grudnia 1986 r. Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Funkcyjnego Lubelskiego Zespołu Miejskiego. W oparciu o ww. plan działka była usytuowana w obszarze przeznaczonym pod zieleń parkową.

Postanowieniem z dnia 28 marca 2008 r. Prezydent Miasta Lublina podjął zawieszone na wniosek postępowania w przedmiocie zwrotu ww. nieruchomości.

Postanowieniem z dnia 1 września 2008 r. wydanym na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", Wojewoda Lubelski wyłączył Prezydenta Miasta Lublina od prowadzenia niniejszej sprawy i wyznaczył do jej prowadzenia Starostę Lubelskiego. Ustalono bowiem, że sporna nieruchomość wchodząca w cześć aktualnej działki nr [...] stanowi obecnie własność Gminy.

W toku postępowania w dniu 28 października 2008 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, podczas których stwierdzono, że zawnioskowana do zwrotu działka stanowi teren zielony, podrośnięty trawą, na którym znajduje się fragment ciągu pieszego.

Ze względu na fakt, że zawnioskowany do zwrotu teren nie stanowił geodezyjnie wyodrębnionej działki, na potrzeby postępowania sporządzona została dokumentacja geodezyjno – prawna, celem odtworzenia granic wywłaszczonej nieruchomości na tle aktualnej ewidencji gruntów.

W dniu 9 kwietnia 2010 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości z udziałem stron postępowania wraz z uprawnionym geodetą. W wyniku czynności stwierdzono, że obszar dawnej działki nr [...] porośnięty jest trawą, przez który przebiega część ciągu pieszego z płyt betonowych. Trawnik nie jest "urządzony".

Na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono, że zawnioskowany teren położny jest w terenie zieleni publicznej

z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod parki, skwery o zieleńce.

Z treści pisma z dnia 13 grudnia 2010 r. Wydział Planowania Urzędu Miasta Lublin poinformował, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowy teren objęty był Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Perspektywa zatwierdzonym Uchwałą nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 3 czerwca 1969 r. z którego wynika, że sporny teren przeznaczony był pod park dzielnicowy

w ramach realizacji wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego z usługami.

W toku postępowania w związku ze śmiercią wnioskodawców do sprawy przystępowali poszczególni spadkobiercy, którzy podtrzymywali wniosek o zwrot dawnej działki nr [...]. Ostatecznie krąg osób uprawnionych ubiegających się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowią: A. L., M. M., P. B., B. M., G. C., M. S., M. W., Z. S. i S. S.

W dniu 9 czerwca 2022 r. przeprowadzone zostały oględziny zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości celem ustalenia aktualnego stanu jej zagospodarowania. W wyniku przeprowadzonej czynności stwierdzono, że dawna działka nr [...] leży w wąwozie, położonym pomiędzy budynkami mieszkalnymi. Przedmiotowy teren w znacznej części stanowi obszar zielony, porośnięty trawą (niewykoszoną) i kilkoma drzewami (zarówno wieloletnimi, jak i stanowiącymi niedawne nasadzenia). Przez zawnioskowaną do zwrotu nieruchomość przebiega utwardzony kostką brukową ciąg pieszy, wzdłuż którego ustawiono ławkę oraz kosz na śmieci. Teren jest pagórkowaty, stanowi część większego obszaru o podobnym charakterze. Wnioskodawcy wnieśli do protokołu uwagę, że w ich ocenie zawnioskowany do zwrotu teren nie jest funkcjonalnie powiązany z osiedlem mieszkaniowym.

Do akt postępowania włączono informację dostępną na stronie internetowej Spółdzielni Mieszkaniowej "C.", z której wynika, że osiedla mieszkaniowe w ramach SM "C." realizowane były w latach 70-tych ubiegłego stulecia, a zabudowa była "dogęszczana" i rozszerzana w latach 80-tych i 90-tych XX wieku.

W poczet materiału dowodowego włączono również zdjęcia lotnicze zawnioskowanego do zwrotu obszaru z lat 1983, 1997, 2003, 2005, 2009, 2012, 2014, 2018 i 2021 obrazujące stan zagospodarowania wywłaszczonej działki oraz jej otoczenia. Pismem z dnia 22 czerwca 2022 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." poinformowała, że nie posiada w swoich zasobach archiwalnych planu realizacyjnego osiedla oraz że zawnioskowany do zwrotu teren nie jest objęty zarządem Spółdzielni.

Wydział Zieleni i Gospodarki Komunalnej UM Lublin pismem z dnia 13 lipca 2022 r. znak: GK-UZ-I.7021.342.6.2022 przekazał dokumentację potwierdzającą, że od 2013 r. zieleń znajdująca się na zawnioskowanym do zwrotu obszarze położonym w Wąwozie C., pozostaje w utrzymaniu Wydziału.

W wyniku ustalonego stanu faktycznego sprawy Starosta Lubelski decyzją z dnia 25 listopada 2022 r. odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...] o pow. 0,0470 ha, położonej w L. przy ul. K., w obszarze aktualnej działki nr [...] (obr. 6, ark. 11).

W uzasadnieniu wskazano, że z uwagi na ogólne określenie celu wywłaszczenia w treści decyzji z 1978 r., na podstawie archiwalnych materiałów planistycznych ustalono szczegółowe przeznaczenie nieruchomości, którym były tereny zielone w postaci parku dzielnicowego w ramach realizacji wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego z usługami. Organ I instancji podniósł, że przeprowadzone w sprawie oględziny wykazały, że nieruchomość objęta wnioskiem położona jest w wąwozie, stanowi obszar ogólnodostępny, porośnięty niewykoszoną trawą oraz kilkoma drzewami. Część działki zajęta jest pod fragment utwardzonego ciągu pieszego. Przedmiotowy obszar stanowi część większego terenu o podobnych charakterze, otoczonego zabudową wielorodzinną. Jak wynika z informacji dostępnych na stronie internetowej SM "C.", osiedla mieszkaniowe powstałe w ramach w/w Spółdzielni wybudowane zostały w latach 70-tych ubiegłego wieku, a zabudowa była uzupełniona w talach 80-tych i 90-tych XX wieku.

Organ I instancji stwierdził, że z analizy zdjęć lotniczych wynika, że obszar dawnej działki nr [...] od chwili wywłaszczenia pozostawał wolny od zabudowy, stanowiąc część terenu zielonego, położonego w otoczeniu zagęszczającej się na przestrzeni lat zabudowy wielorodzinnej. Jak wynika z fotografii lotniczych, początkowo zieleń stanowiła teren nieurządzony, jednak na zdjęciu z 2003 r. widoczne są skutki podjętych w tym obszarze działań polegających na usunięciu z obszaru wąwozu gęstej roślinności. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, organ I instancji uznał, że istniejący na przedmiotowej nieruchomości ogólnodostępny teren zielony, leżący w otoczeniu zabudowy wielorodzinnej, mieści się w celu wywłaszczenia, który stanowiła budowa osiedla mieszkaniowego i przewidziany w planie zagospodarowania przestrzennego teren zielony (park dzielnicowy).W ocenie organu I instancji, tereny o charakterze parkowym bezsprzecznie mieszczą się w pojęciu realizacji zabudowy wielorodzinnej, stanowiąc element infrastruktury osiedla, służącej okolicznym mieszkańcom, stanowiąc miejsce wypoczynku i rekreacji dla miejscowej społeczności. Stopień zagospodarowania i zorganizowania nieruchomości, był zdaniem Starosty wystarczający dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców osiedla, zapewniając miejsce do wypoczynku i aktywności fizycznej. Ogólnodostępny obszar porośnięty trawą bez wątpienia może zostać uznany za obszar zieleni parkowej o funkcji rekreacyjnej. Starosta Lubelski uznał, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość została zagospodarowania zgodnie z celem wywłaszczenia jako teren zieleni publicznej funkcjonujący w ramach infrastruktury osiedla mieszkaniowego.

Odwołaniea od ww. decyzji Starosty Lubelskiego w ustawowym terminie złożyli: Z. S., A. L., B. M., M. W., M. M. (działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik P. B.). Natomiast odwołanie M. S. zostało wniesione z uchybieniem terminu, w związku z czym rozpoznaniu podlegały tylko te złożone w terminie.

Odwołujący wnieśli o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i wydanie decyzji o zwrocie działki, ewentualnie o uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwagi na nieustalenie w dotychczasowym postępowaniu istotnego stanu rzeczy a zatem prawdy materialnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i innych uchybień prawnych decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołań skarżących, wskazaną na wstępie decyzją z 2 lutego 2023 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego .

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzuje norma wynikająca z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 – dalej "u.g.n.").

Przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywanie zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie muszą świadczyć o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia.

Zdaniem Wojewody w postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustalono następców prawnych byłej właścicielki F. M. oraz zidentyfikowano przedmiot postępowania. Przesłanką odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w zaskarżonej decyzji była realizacja celu wywłaszczenia, a zatem brak zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Cel ten został określony jako budowa osiedla mieszkaniowego "C.". Nie budziło wątpliwości organu II instancji, że osiedle mieszkaniowe powstało i istnieje do dziś. Wojewoda wskazał także na stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych które wskazuje, że cel wywłaszczenia określony, jako "budowa osiedla mieszkaniowego" nie może być rozumiany wyłącznie jako wywłaszczenie terenów przeznaczonych do zabudowy, bowiem realizacja tak określonego celu wywłaszczenia obejmuje także realizację infrastruktury niezbędnej dla funkcjonowania osiedla mieszkaniowego: dróg dojazdowych, zieleni, sieci ciepłowniczych, gazowniczych i elektrycznych oraz innych obiektów potrzebnych dla funkcjonowania osiedla jako całości.

Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych przez organ I instancji ustalono, że dawna działka nr [...], położona jest w wąwozie usytuowanym pomiędzy budynkami mieszkalnymi. Przedmiotowy teren w znacznej części stanowi obszar zielony, porośnięty trawą i kilkoma drzewami (zarówno wieloletnimi, jak i stanowiącymi niedawne nasadzenia). Na terenie działki znajduje się utwardzony kostką brukową ciąg pieszy, wzdłuż którego ustawiono ławkę oraz kosz na śmieci. Teren jest pagórkowaty, stanowi część większego obszaru o podobnym charakterze. Powyższe ustalenia potwierdzają załączone do akt sprawy zdjęcia lotnicze zawnioskowanego do zwrotu terenu z lat 1983, 1997, 2003, 2005, 2009, 2012, 2014, 2018 i 2021. Wskazano także, że jak wynika z geoportalu miejskiego przez teren działki przebiegają również urządzenia infrastrukturalne (sieci) związane z funkcjonowaniem osiedli mieszkaniowych w ramach Spółdzielni Mieszkaniowej "C.", powstałych w latach 70-tych, których zabudowa była uzupełniana w latach 80-tych i 90-tych XX wieku.

Zdaniem Wojewody, wbrew twierdzeniom zawartych w odwołaniach - skoro osiedla mieszkaniowe powstały, to zagospodarowanie pomiędzy budynkami w postaci zieleni parkowej oraz urządzeń infrastrukturalnych wraz z przyłączami do okolicznych budynków mieszkalnych - nie stoi w sprzeczności z realizacją celu wywłaszczenia. Organ odwoławczy podkreślił, że zawnioskowany do zwrotu teren jest zagospodarowany i wykorzystywany przez okolicznych mieszkańców Spółdzielni Mieszkaniowej "C." jako miejsce wypoczynku i rekreacji, a także aktywności fizycznej.

W ocenie organu odwoławczego, jeżeli ustalono, że celem wywłaszczenia miała być budowa osiedla mieszkaniowego "C.", organ nie musiał ustalać czy wywłaszczona działka miała podlegać jakiemuś szczególnemu, konkretnemu zagospodarowaniu. Wystarcza ustalenie, że wywłaszczony teren został zagospodarowany jako fragment tego osiedla czy to pod zabudowę, czy pod infrastrukturę techniczną czy pod tereny zielone.

W powołanych na wstępie skargach o tożsamej treści skarżący wnieśli

o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Lubelskiego uznając ją za sprzeczną z przepisami prawa materialnego i procesowego.

Wskazując na treść art. 137 u.g.n. skarżący podkreślili, że wniosek o zwrot nieruchomości został złożony przez wyrokiem Trybunału z 13 marca 2014 r., o sygn. P 38/11. Zdaniem skarżących kluczowe w sprawie jest ustalenie czy w dacie granicznej w 2007 r.tj. 10 lat od uchwalenia u.g.n. cel wywłaszczenia został zrealizowany. Natomiast w ocenie skarżących organy takich ustaleń nie poczyniły, przyjmując ustalenia z 2022 r. lub 2023 r. Podkreślili, że decyzja dotycząca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie ma charakteru uznaniowego i w związku z treścią art. 137 u.g.n. ustalenia czy cel wywłaszczenia został zrealizowany powinny być dokonywane na datę 2007 r. Niezrozumiałym jest dla skarżących, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany od 1978 r. do 1990 r. kiedy obowiązywała "zasada jednolitości własności mienia państwowego". Skarżący podnoszą, że także od 1990 r. do 2007 r. cel nie został zrealizowany. Ich zdaniem nie można mówić ogólnie o budownictwie mieszkaniowym, gdy wywłaszczony teren należy do Gminy Miasta. Przeprowadzenie infrastruktury na rzecz innych podmiotów nie stanowi argumentu na realizację celu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej: "p.p.s.a.").

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Lubelskiego utrzymująca w mocy decyzję Starosty Lubelskiego o odmowie zwrotu skarżącym wywłaszczonej w 1978 r. nieruchomości gruntowej.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu - w toku prowadzonego postępowania, organy administracji zebrały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący i ustaliły stan faktyczny, który obecnie nie budzi wątpliwości. Prawidłowo ustalony stan faktyczny został również właściwie oceniony w kontekście mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Przesłanki zwrotu nieruchomości zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do postanowień art. 136 ust. 3 u.g.n. podstawową materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Regulacja ta znajduje zastosowanie także w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych w oparciu o przepisy inne, niż wyżej powołana ustawa, w szczególności znajduje zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 216 ust. 1 u.g.n.), co właśnie miało miejsce w niniejszej sprawie.

W art. 137 ust. 1 u.g.n. ustawodawca sformułował legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli: pkt 1 - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia albo pkt 2 - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Nie jest kwestią sporną, że z treści aktualnie obowiązujących przepisów wynika, że dla wywłaszczenia nieruchomości konieczne jest wydanie decyzji z precyzyjnie określonym celem publicznym, na jaki ma być ono dokonane i polega na pozbawieniu albo ograniczeniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Zwrócić jednakże należy uwagę na okoliczność, że przedmiotowa sprawa odnosi się do wywłaszczenia nieruchomości, które zostało dokonane w latach 70-tych ubiegłego wieku. Przejęcie nieruchomości przeprowadzone było zatem w innym - niż obecnie - porządku prawnym. W obowiązującym wówczas stanie prawnym cel, na jaki wywłaszczenia dokonywano, określany był niejednokrotnie w sposób ogólny.

Odpowiednie stosowanie przepisu dopuszcza pewne modyfikacje, jeżeli nie co do samego brzmienia normy prawnej wywodzonej z danego przepisu, to z pewnością do określenia szczegółowości kwestii normowanych tym przepisem. Dlatego też w niniejszej sprawie trzeba wziąć pod uwagę, iż w poprzednim systemie prawnym orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości nie odpowiadały aktualnie obowiązującym, bardziej rygorystycznym wymaganiom. W orzecznictwie wskazuje się, że analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może abstrahować od kontekstu funkcjonalnego z daty wywłaszczenia nieruchomości (por. wyroki NSA z: 18 grudnia 2014 r., I OSK 1417/13; 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1519/14). Do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym nie można wprost stosować aktualnych uregulowań w zakresie takich pojęć jak "cel wywłaszczenia". Interpretacja pojęcia "celu wywłaszczenia" musi więc uwzględniać, iż w dacie dokonania wywłaszczenia, z którym to wiąże się niniejsze postępowanie i co wynika z ówcześnie obowiązujących przepisów i praktyki, cel nie musiał być precyzyjnie określony, a podmioty przejmujące własność nieruchomości, co należy podkreślić nie były ograniczone żadnym terminem jego realizacji.

W konsekwencji, mając na uwadze stan prawny obowiązujący przy dokonywaniu wywłaszczenia nieruchomości, w niniejszej sprawie przy ocenie zbędności nieruchomości nie ma konieczności uwzględniania terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., co do nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem tych terminów do systemu prawa. Brak jest bowiem podstaw do wymagania od podmiotów przejmujących wywłaszczoną nieruchomość, aby zrealizowały cel wywłaszczenia w terminach, które nie były wówczas określone. Zwrócić należy uwagę, że w wyroku z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1832/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot - ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie mimo, że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat. Sąd w tym składzie w pełni podziela ten pogląd.

W niniejszej sprawie pozostaje bezspornym, że działka nr [...] została wywłaszczona na podstawie decyzji z dnia 13 lutego 1978 r., wydanej wobec poprzednika prawnego osób obecnie ubiegających się o zwrot. Nie budzi również żadnych wątpliwości cel wywłaszczenie, który został literalnie zapisany w decyzji wywłaszczeniowej jako budowa osiedla mieszkaniowego "C.". Natomiast kwestią sporną jest ustalenie, czy tak określony cel wywłaszczenia został zrealizowany.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest ugruntowane stanowisko, że jeżeli celem wywłaszczenia było osiedle mieszkaniowe, to ścisłe ustalanie celu wywłaszczenia, w sensie ustalania konkretnych obiektów lub elementów infrastruktury, jakie miały powstać na nieruchomości wywłaszczonej, nie jest konieczne. Podkreśla się także, że gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy czas, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, budowa tego rodzaju założeń uzasadnia przyjęcie stanowiska, iż poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Dotyczy to zwłaszcza osiedli mieszkaniowych, które są traktowane jako pewny, swego rodzaju, mikroorganizm urbanizacyjny, rządzący się szczególnymi zasadami, to jest uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt osiedlowy lub określony użytek, powstał inny obiekt albo inna przestrzeń, spełniająca aktualnie potrzeby mieszkańców osiedla (wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r., I OSK 3608/18 i powołane tam orzecznictwo; wyrok WSA w Poznaniu z 17 maja 2018 r., IV SA/Po 29/18). Wskazany pogląd orzecznictwa Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela.

Zdaniem Sądu nie ma również wątpliwości, że cel wywłaszczenia należy wykładać literalnie, ale równocześnie nie oznacza to jednak, iż trzeba czynić to bez uwzględnienia specyfiki okoliczności towarzyszących danej inwestycji i bez oceny jej całokształtu. W judykaturze konsekwentnie wyrażany jest pogląd, który Sąd sprawę niniejszą rozpoznający podziela, a mianowicie, że w przypadku, gdy na wywłaszczonych nieruchomościach miało powstać założenie złożone to nie można przyjmować, iż celem wywłaszczenia było zabudowanie w konkretny sposób poszczególnych elementów budowlanych, czy też infrastrukturalnych tego założenia, ale należy w takiej sytuacji - jako cel wywłaszczenia - traktować w sposób ogólny tę złożoną infrastrukturę (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1370/22). Uwzględniając treść decyzji wywłaszczeniowych z dawnego okresu Państwa Polskiego (PRL), zauważa się, że w ogólny sposób określony cel wywłaszczenia nie stanowi ani nowości, ani rzadkości. Przyjmuje się, że w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2023 r. sygn. I OSK 3378/19).

Cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa, ciągi piesze (vide: wyrok NSA z dnia 20 stycznia1999 r. sygn. IV SA 2033/96 – Lex nr 47337; por. wyroki: NSA z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 610/15, z dnia 3 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1537/09 ).

W przedmiotowej sprawie nie ma najmniejszych wątpliwości, że na wywłaszczonej działce nie wybudowano żadnego budynku mieszkalnego. Niemniej jednak jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie cel wywłaszczenia należy ustalać nie tylko w oparciu o treść decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lecz w razie potrzeby z uwzględnieniem innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego) oraz obowiązujących w dacie wywłaszczenia (np. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Z akta sprawy niezbicie wynika, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowy teren objęty był Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Perspektywa zatwierdzonym Uchwałą nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 3 czerwca 1969 r. z którego wynika, że sporny teren przeznaczony był pod park dzielnicowy w ramach realizacji wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego z usługami.

Sąd zwraca uwagę, że budowa osiedla jest procesem, w którym zagospodarowuje się poszczególne tereny, które następnie tworzą pewną całość. Z akt sprawy wynika, że dawna działka [...] wraz z przyległym do niej terenem stanowi tereny zielone, porośnięte drzewami, które sąsiadują z wybudowanym osiedlem mieszkaniowym. Przez teren działki przebiega cześć ciągu pieszego, obecnie wykonanego z kostki brukowej. Jest to teren ogólnodostępny. Skarżący podnoszą, że jest to teren zaniedbany i nie został wykorzystany na określony cel wywłaszczenia, tj. budowę osiedla. Sąd tego stanowiska nie podziela.

Jak wyżej zauważono przez pojęcie budowa osiedla nie należy rozumieć wyłącznie wznoszenia budynków wraz z infrastrukturą techniczną. Z planu zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał w dacie wywłaszczenia wynika, że sporny teren przeznaczony był pod park dzielnicowy. Podkreślić należy, że tereny zielone są istotnym elementem osiedli mieszkaniowych, stanowią bowiem jego integralną część. Okoliczność, że wygląd spornego terenu na przestrzeni ostatnich lat uległ zmianie co szczególnie przejawia się w jakości jego zagospodarowania, nie oznacza, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla, nie został zrealizowany.

Jak zwrócił uwagę organ I instancji na fotografii z 1983 r. dawna działka nr [...] oraz obszar stanowiący jej otoczenie pozostawały niezagospodarowane. W roku 1997 widoczna jest zabudowa wielorodzinna powstała po zachodniej oraz wschodniej stronie zawnioskowanego do zwrotu terenu. Na zdjęciu z 2003 r. widoczne są kolejne budynki wielorodzinne powstałe w otoczeniu dawnej działki nr [...], a stan zabudowy z tego okresu pozostaje niezmieniony do chwili obecnej. Widoczny na fotografiach zawnioskowany do zwrotu teren położony jest w obszarze ogólnodostępnym, porośniętym zielenią, której stopień zorganizowania wzrastał z upływem lat. Widoczna na zdjęciu z 1997 r. zieleń wydaje się nieurządzona, gęsta, jednak teren poprzecinany jest przejściami pieszymi. Z fotografii z 2003 r. wynika, że w okresie tym podjęto na nieruchomości działania polegające na usunięciu roślinności, pozostawiono jedynie pojedyncze drzewa w obszarze wąwozu. W kolejnych latach obszar zawnioskowanej do zwrotu działki oraz jej otoczenia widoczny jest jako teren porośnięty trawą oraz pojedynczymi drzewami. Przez teren przebiegają przejścia piesze.

Należy jednak podkreślić, że na przestrzeni lat nastąpiła znacząca zmiana w podejściu do sposobu zagospodarowania przestrzeni w parkach, skwerach i terenach zielonych przy czym kluczowe jest, że sposób zagospodarowania i utrzymywania takich terenów obecnie bardzo mocno odbiega od standardów panujących dwie czy trzy dekady temu. O ile współczesne zagospodarowanie przestrzeni oznacza kompleksowe zaaranżowanie i urządzenie wszystkich części terenu stanowiącego parki czy skwery, systematyczne jego pielęgnowanie obejmujące zarówno pełne wykaszanie trawników, także w częściach mniej uczęszczanych, sezonowe odnawianie nasadzeń oraz szeroko pojęta rekultywacja terenów poddanych zwiększonej aktywności okolicznych mieszkańców, o tyle parki, skwery czy tereny zielone sprzed 20 lat odznaczały się znacznie mniejszymi warunkami ich zagospodarowania, zaś utrzymanie polegało na wykonaniu prac wyłącznie w zakresie niezbędnym sprowadzającym się najczęściej do zachowania drożności ciągów komunikacyjnych lub utrzymania użyteczności ściśle wydzielonych miejsc rekreacji. Pozostałe jego elementy choć bez wątpienia będące integralnymi częściami terenów zielonych, celowo pozostawiano w postaci naturalnej, tj. bez ingerencji i pielęgnacji co w pełni pozostawało w zgodzie z ówczesnymi standardami zagospodarowywania części zielonych miast i stanowiło istotę przyjętych w Polsce rozwiązań planistycznych w tym zakresie. Zaakcentować w tym miejscu należy, że błędne jest utożsamianie terenu niezagospodarowanego lub zaniedbanego z terenem zielonym o charakterze naturalnym tj. terenem, który planowo i celowo pozostawiono bez ingerencji i pielęgnacji. Pasy zieleni pozbawione zabudowy, istnienie korytarzy przewietrzających pozwalających na swobodny przepływ powietrza w miastach, nieprzypadkowo przewidziane były przez planistów projektujących miasta w ubiegłym stuleciu. Taki też teren stanowi wąwóz w skład którego wchodzi sporna nieruchomość.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym zdjęć lotniczych obszaru w skład, którego wchodzi sporna działka stanowi całość i na przestrzeni lat stanowi teren zielony, przez który przebiegają ciągi piesze z okolicznych osiedli. Taką też funkcję przypisano spornemu terenowi w obowiązującym w momencie wywłaszczenia planie zagospodarowania przestrzennego jak i kolejnych uchwalanych dla spornego terenu.

Mając na uwadze powyższe, należy wskazać, że w okolicznościach badanej sprawy, całokształt zebranego materiału dowodowego, daje podstawy do sformułowania jednoznacznego wniosku, że sporna nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, którym była budowa osiedla. Ponownie należy wskazać, że jak wynika z obowiązującego w czasie wywłaszczenia planu zagospodarowania przestrzennego sporny teren przewidziany był pod park dzielnicowego mający służyć mieszkańcom zaplanowanego osiedla. W związku z powyższym niczym nie uzasadnione byłoby zatem przyjęcie, że celem wywłaszczenia było uzyskanie terenu dla zabudowy wyłącznie mieszkaniowej.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące zwrot nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Tym samym Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że na terenie wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia. Jak wynika z prawidłowych ustaleń organów, przedmiotowa nieruchomość zarówno w przeszłości, jak i aktualnie jest wykorzystana na cel związany z realizacją celu wywłaszczenia.

Dodatkowo należy wskazać, że wydany w przeszłości akt wywłaszczenia nie odpowiadał aktualnie obowiązującym standardom. Nie można jednak do stanu faktycznego, zaistniałego w innym porządku prawnym odnosić wprost aktualnych uregulowań w zakresie takich pojęć jak "cel wywłaszczenia". Interpretacja tego pojęcia musiała uwzględniać fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony i co, równie ważne, podmioty przejmujące własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji tego celu.

W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcia organów obu instancji orzekające o odmowie zwrotu spornej działki na rzecz następców prawnych byłej właścicielki, należało uznać za zasadne w świetle przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., a nadto wydane z zachowaniem zasad postępowania określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., oraz opatrzone uzasadnieniami odpowiadającymi kryteriom z art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów Sąd, na postawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.