Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 382/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 2, art. 21, art. 64, art. 77 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 36 poz 175
law: PROTOKÓŁ Nr 1 I Nr 4 DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI sporządzony w Paryżu dnia 20  marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A., B. B., C. C., D. D., E. E. i F. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 112/22 w sprawie ze skargi A. A., B. B., C. C., D. D., E. E. i F. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2021 r. nr DN.gn.625.164.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 112/22 oddalił skargę A. A., B. B., C. C., D. D., E. E. i F. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 8 grudnia 2021 r. nr DN.gn.625.164.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. A., G. G., B. B. i C. C. wnioskami z 14 listopada 2019 r. wystąpili do Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 15 czerwca 1950 r. znak: L:Rol:U/4/c/42/5/50 orzekającego o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów położonych w gromadzie [...], gminy zbiorowej X., pozostałych po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli, w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości od D. D. (wymienionego pod pozycją 12). Następnie, 19 maja 2020 r. udział w postępowaniu zgłosili spadkobiercy G. G., tj. D. D., E. E. i F. F.

Wojewoda Małopolski decyzją z 21 października 2021 r. znak: WS-III.7515.2.137.2019.RW stwierdził, że postępowanie z wniosku skarżących w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w [...] z 15 czerwca 1950 r. zostało umorzone z mocy prawa dniem 16 września 2021 r.

Odwołanie od decyzji Wojewody Małopolskiego wnieśli A. A., B. B., C. C., D. D., E. E. i F. F.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 8 grudnia 2021 r. nr DN.gn.625.164.2021 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ ustalił, że orzeczenie PPRN w [...] z 15 czerwca 1950 r. zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] 1950 r. pod pozycją [...]. Taki sposób ogłaszania orzeczeń przewidywały przepisy rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. poz. 271) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. poz. 416). Zgodnie z tymi rozporządzeniami, władza, która wydała orzeczenie o przejściu mienia na własność Państwa, ogłaszała je w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wywieszała równocześnie w swoim lokalu urzędowym i w lokalu zarządu gminy, w której mienie było położone. Za datę doręczenia orzeczenia uważało się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia.

Zdaniem Ministra, skoro orzeczenie PPRN w [...] z 15 czerwca 1950 r. zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w dniu [...] 1950 r., to za datę doręczenia orzeczenia należy uznać [...] 1950 r.

Dalej, Minister wskazał, że postępowanie nieważnościowe w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem, który wpłynął do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego 18 listopada 2019 r. (prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Minister uznał zatem, że wszczęcie postępowania nieważnościowego nastąpiło po upływie trzydziestu lat od doręczenia kwestionowanego orzeczenia, przez co postępowanie podlega umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), powoływanej dalej jako "ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.", która weszła w życie 16 września 2021 r. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy przez wydanie merytorycznej decyzji. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego, więc zarówno Wojewoda, jak i Minister mają obowiązek uwzględnić go przy wydawaniu decyzji.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 8 grudnia 2021 r. do sądu administracyjnego wnieśli A. A., B. B., C. C., D. D., E. E. i F. F.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak podkreślił Sąd I instancji, z treści przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1), a więc przepisy nowe. Powyższe oznacza, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji i niezakończone przed 16 września 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Sąd I instancji wyjaśnił też, że nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

Zatem, zdaniem Sądu I instancji, na gruncie niniejszej sprawy, organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji z 1950 r., z uwagi na brzmienie przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.

W ocenie Sądu I instancji, skoro decyzja z 1950 r. została doręczona [...] 1950 r., a wniosek o stwierdzenie jej nieważności został złożony 18 listopada 2019 r. (i ustalenia te nie są kwestionowane przez skarżących), to za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie organu o umorzeniu z mocy prawa postępowania nadzorczego na podstawie powołanych przepisów.

Sąd I instancji podkreślił, że skarżący nie kwestionują ustaleń organu, że od dnia doręczenia decyzji z 1950 r. do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności, upłynęło ponad 30 lat. Wyjaśnił, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i dlatego zastosowanie przez Ministra w tej sprawie regulacji art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. nie może być uznane za naruszające prawo. Z kolei, odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących czasu trwania postępowania, Sąd I instancji zauważył, że to zagadnienie pozostaje poza zakresem orzekania w tej sprawie. Skarżącym w toku postępowania przysługiwały określone prawem środki, takie jak skarga na bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. A., B. B., C. C., D. D., E. E. i F. F. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., który to przepis nie powinien mieć zastosowania w sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest on oczywiście sprzeczny z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wprowadzone przez ustawodawcę zmiany w K.p.a. wykraczają daleko poza to, co stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Zmiana przepisów K.p.a. doprowadziła do tego, że toczące się nawet od bardzo długiego czasu postępowania administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych zostały nagle umorzone z mocy prawa i osoby uprawnione straciły z dnia na dzień możliwość uzyskania prejudykatu do dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym. Jak wyjaśnili wnoszący skargę kasacyjną, brak możliwości zakończenia toczących się postępowań administracyjnych, bądź też wszczęcia nowych postępowań, uniemożliwia osobom uprawnionym uzyskanie decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, co otwiera drogę do domagania się odszkodowania za wyrządzoną decyzją szkodę na drodze postępowania cywilnego.

Wnoszący skargę kasacyjną ponoszą konsekwencje tego, że organy administracji państwowej nie zdołały przez ponad 2 lata rozpatrzeć złożonego wniosku i załatwić sprawy administracyjnej. Narusza to zawarte w Konstytucji RP zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodny z art. 2 oraz art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, naruszając przede wszystkim konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, ponieważ wprowadza obowiązek umarzania z mocy prawa spraw administracyjnych będących w toku, wszczętych w porządku prawnym, który pozwalał na prowadzenie i merytoryczne rozstrzyganie taki spraw. Wnoszący skargę kasacyjną nie mieli realnego wpływu na długość prowadzonego przez organy administracji publicznej postępowania administracyjnego. Składając wniosek do Wojewody Małopolskiego mieli prawo oczekiwać, że ich wniosek zostanie merytorycznie rozpoznany, a następnie to rozstrzygnięcie będzie mogło zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej.

Wyjaśnili, że zasada zaufania do prawa opiera się na założeniu określonej pewności prawa i przewidywalnym postępowaniu organów państwa. Z zasady ochrony zaufania do państwa i prawa wywodzona jest również zasada ochrony interesów w toku. Kolejną zasadą, mającą źródło w art. 2 Konstytucji RP, jest zasada lex retro non agit. Z art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest także zasada przyzwoitej legislacji.

Wniosek wnoszących skargę kasacyjną podlegał rozpatrzeniu przez organy władzy publicznej, które powinny rozpatrzyć ten wniosek bez zbędnej zwłoki i w rozsądnym terminie. Tymczasem, Wojewoda Małopolski procedował wniosek przez prawie 2 lata i, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, celowo przedłużał postępowania administracyjne, aby jak najbardziej opóźnić wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego.

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest także niezgodny z art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Wnoszący skargę kasacyjną domagali się stwierdzenia, że orzeczenie z 15 czerwca 1950 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem obowiązującego wówczas prawa. Skorzystali z dostępnych środków prawnych i, na drodze administracyjnej oraz sądowej, zamierzali dochodzić odszkodowania za szkody wyrządzone niezgodnymi z prawem działaniami organów władzy publicznej. Z powodu wejścia w życie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., wnoszący skargę kasacyjną zostali w sposób nagły i niespodziewany pozbawieni możliwości wynagrodzenia szkody, jakiej doznał ich poprzednik prawny za niezgodne z prawem pozbawienie go własności nieruchomości.

Przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zamyka wnoszącym skargę kasacyjną drogę do domagania się przed sądem odszkodowania za utratę przez ich poprzednika prawnego własności nieruchomości przejętej na własność Skarbu Państwa z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o pozbawieniu prawa własności, bądź też stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa, otwiera drogę do dochodzenia odszkodowania przed sądem cywilnym. Przepis art. 4171 § 2 zd. 1 Kodeksu cywilnego nakłada na wnoszących skargę kasacyjną obowiązek uzyskania prejudykatu potwierdzającego bezprawność orzeczenia lub decyzji wywołujących szkodę – przed wystąpieniem do sądu cywilnego o naprawienie szkody. Jak wskazali wnoszący skargę kasacyjną, prejudykatem w rozumieniu cyt. przepisu jest w niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Brak przedstawienia prejudykatu będzie skutkować oddaleniem powództwa bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego i w konsekwencji utratę opłaty sądowej. W praktyce wyklucza więc uzyskanie odszkodowania. Zatem, przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. pozbawia wnoszących skargę kasacyjną prawa do sądu.

Wnoszący skargę kasacyjną zwrócili uwagę, że umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, będącego w toku od ponad 4 lat, należy traktować za naruszenie przez Polskę art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, w niniejszej sprawie sąd administracyjny jest uprawniony do stwierdzenia niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. z Konstytucją RP oraz do odmowy stosowania tego przepisu przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. oraz w związku z art. 2 oraz art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzuty naruszenia wskazanego przepisu K.p.a. ani nie wykazał, aby uchybienie mu mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, ani nie powiązał naruszenia tego przepisu z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy P.p.s.a.

Należy podkreślić, że o skuteczności zarzutów naruszenia zasad ogólnych postępowania decyduje wykazanie istotnego wpływu zarzucanych naruszeń zasady ogólnej postępowania na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną obowiązany jest uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień zasad ogólnych postępowania były na tyle ważkie, że miały istotny wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, rozstrzygnięcie sądu administracyjnego mogłoby być inne. Dla wykazania istotnego, a nie jakiegokolwiek, wpływu na wynik sprawy, niewystarczające jest przytoczenie zasad ogólnych, ale konieczna jest konkretyzacja i wskazanie, który przepis postępowania, będący realizacją zasady procesowej, został naruszony, w jaki sposób oraz wykazanie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu.

Dodać należy, że w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04 czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi bowiem postępowanie na podstawie przepisów P.p.s.a. a nie przepisów K.p.a. Zatem, sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowaniu, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). Zatem, w przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji.

Kolejno należy zauważyć, że ze sposobu skonstruowania zarzutu kasacyjnego przez powiązanie naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. z naruszeniem art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., należy wnosić, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje uprawnień organu odwoławczego w zakresie możliwości orzekania w sprawie (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.). Analiza skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w ocenie skarżących przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. nie powinien mieć zastosowania w sprawie, gdyż umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego z wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej, a także świadczy o naruszeniu art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Z punktu widzenia formalnego należy jeszcze zwrócić uwagę, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest przepisem prawa materialnego a nie procesowego, jak wskazano w skardze kasacyjnej.

O charakterze danego przepisu nie decyduje charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (wyroki NSA z 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 1356/05, z 16 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 733/06). Za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określające zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r. sygn. akt II OPS 5/09, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II FSK 1603/06).

Zważywszy jednak, że wskazane uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Odnosząc się więc do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej, nie można podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że Sąd I instancji aprobując zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 2 ust. 2 w stanie faktycznym i prawnym sprawy, naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sądy administracyjne orzekają wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a.; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 344). Wyjątkiem są tu sprawy ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w których sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy, albo stan z daty wniesienia skargi (patrz: J. P. Tarno, op. cit., s. 343-344 uw. 1; postanowienie NSA z 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, uzasadnienie uchwały NSA z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08.

Sąd ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu (wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II FSK 72/06; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 133. https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-07-09).

Nie jest kwestionowane, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości.

Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia, stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego.

Wskazać trzeba, że celem opisanego rozwiązania prawnego, na co wskazano wprost w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej – i jak słusznie wyjaśnił Sąd I instancji - było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Powołanym orzeczeniem Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach powyższego orzeczenia Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście sąd konstytucyjny zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału, obowiązkiem ustawodawcy jest wręcz kształtowanie regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem, zdaniem sądu trybunalskiego, ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko wtedy gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby ograniczenia te nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Te właśnie przyczyny stały się podstawą przyjętej przez ustawodawcę regulacji, którą w art. 158 § 3 K.p.a. wprowadzono cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. W konsekwencji, nie ma obecnie możliwości zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem takich spraw o stwierdzenie nieważności będących w toku. Niemożność ta wynika wyraźnie z zawartego w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. art. 2 ust. 2, który zakłada umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy.

Należy tez mieć na uwadze, że czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, nie są novum - przewidziano je również w systemie prawa cywilnego czy karnego. Przykładowo, system prawa cywilnego zna instytucję zasiedzenia, co następuje odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego, czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego). Kolejnym przykładem przyjętych przez ustawodawcę w systemie prawa cywilnego ograniczeń czasowych jest przedawnienie roszczeń przeciwko użytkownikowi wieczystemu o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, a także roszczenie użytkownika wieczystego o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 K.c.) czy przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 K.c.). Wszystkie powołane regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na 30 lat (por. nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z 31 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 497/23).

Dodać też trzeba, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie ma żadnych uprawnień do badania prawidłowości uchwalenia określonych przepisów prawa. Jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), a nie ocena procesu legislacyjnego, w którym podstawa prawna decyzji została uchwalona.

Zasada powyższa dotyczy również sądów administracyjnych, a wyjątek ma miejsce tylko i wyłącznie w sytuacji, w której po wniesieniu skargi bądź skargi kasacyjnej przez stronę, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Wówczas sądy administracyjne powinny zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny nie pozostaje wówczas związany treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. (uchwała składu 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 183, https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-07-09). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich dopiero zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

W sytuacji natomiast uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 cyt. ustawy, będzie mogła żądać wznowienia postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - art. 145a K.p.a.

Niezasadny również okazał się zarzut dotyczący niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wg skarżących – jak wyżej wspomniano - poprzez wprowadzenie regulacji umarzającej - z mocy prawa - niezakończone postępowanie nadzorcze, prowadzone z ich wniosku, zostali oni pozbawieni możliwości uzyskania prejudykatu, w oparciu o który w przyszłym postępowaniu cywilnym mogliby ubiegać się o zasądzenie na ich rzecz odszkodowania z tytułu szkody, jakiej doznał w 1950 r. ich poprzednik prawny za niezgodnie z prawem pozbawienie go własności nieruchomości.

Wyjaśnić zatem należy, że art. 1 Protokołu nr 1 do w/w Konwencji, u którego podstaw leżą zasady praworządności i zasady legalizmu, wszedł w życie w stosunku do Polski z dniem 10 października 1994 r., zgodnie z treścią oświadczenia rządowego - Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 178). W myśl zaś postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 7 października 2008 r. nr 47550/06 Prussische Treuhand GmbH & Co KGA.A. przeciwko Polsce, państwo, będące stroną Konwencji dysponuje swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze już historycznym (które miały miejsce przed datą ratyfikacji Konwencji). Ponadto, przepis art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym, chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia, a nie prawo do jego uzyskiwania czy nabywania (por. wyrok NSA z 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22).

Warto też wskazać, że o ile Naczelny Sąd Administracyjny ma możliwość dokonania oceny zgodności określonego przepisu ustawowego z przepisami Konstytucyjnymi w ramach tzw. kontroli rozproszonej, czyli sprawowanej w odniesieniu do sprawy rozpoznawanej, o tyle nie jest już uprawniony do badania prawidłowości procesu legislacyjnego, w następstwie którego przepis ten został przez parlament uchwalony. Dlatego też zarzuty podnoszone w tym zakresie w skardze kasacyjnej nie mogły odnieść spodziewanego przez skarżących skutku.

Wobec powyższego, należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.