Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2361/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7a par. 1, art. 77 par. 1, art. 81a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 1 i 3,  art. 48 ust. 2 i 3, art. 29 ust. 1 pkt 2d i ust. 2 okt 5, art. 71a
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 106 par. 5, art. 119 pkt 3, art. 120, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 152/20 w sprawie ze skargi A. P. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2020 r., nr 40/2020 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych samowolnie przy budowie otwartej strzelnicy i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 152/20, oddalił skargę A. P. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2020 r., nr 40/2020, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych samowolnie przy budowie otwartej strzelnicy i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów.

Powyższym postanowieniem Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 3 grudnia 2019 r., nr 117/2019, wydane w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, zwana dalej: "Pr.bud."), nakładające na A. P. obowiązek wstrzymania robót budowlanych prowadzonych samowolnie przy budowie otwartej strzelnicy na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...] oraz przedłożenia (w terminie 3 miesięcy od uprawomocnienia się postanowienia): 1) czterech egzemplarzy projektu budowlanego otwartej strzelnicy wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wynikającymi z przepisów szczególnych; 2) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy otwartej strzelnicy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. PINB nakazał jednocześnie zabezpieczenie wybudowanej otwartej strzelnicy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U. z 2003 r. nr 47, poz. 401), poprzez ogrodzenie obiektu oraz oznaczenie stref niebezpiecznych, jeśli takie występują.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył A. P., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 120 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione jego zastosowanie w sytuacji, kiedy przedmiotem skargi nie było, ani postanowienie na które służyłoby zażalenie, ani postanowienie kończące postępowanie, ani też postanowienie rozstrzygające co do istoty sprawy, co spowodowało w konsekwencji pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw w toku rozprawy w tym składania ewentualnych dalszych wniosków dowodowych (art. 106 § 2 i 3 p.p.s.a.) i tym samym stanowi jedną z przesłanek nieważności postępowania tj. art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.;

b) art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167, zwana dalej: "p.u.s.a."), poprzez rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaistniałych wątpliwości co do treści norm prawnych płynących z przepisów prawa materialnego na korzyść organu administracji publicznej, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w przypadku zastosowania prawidłowej wykładni art. 7a § 1 k.p.a., winien w związku z tym, że przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku prawnego, wszelkie istniejące wątpliwości rozstrzygnąć na korzyść skarżącego, tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki w postaci spornych interesów stron albo osób trzecich, na które wynik postępowania miałby bezpośredni wpływ;

c) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez nieuzasadnione uznanie, bez dokonania odpowiedniej kontroli i weryfikacji zebranego przez organ administracji publicznej materiału dowodowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jakoby organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy zachodzi w tej kwestii wiele wątpliwości w szczególności w zakresie czynności kontrolnych jak i oględzin dokonywanych przez pracowników samego organu, których trudno przecież uznać za osoby bezstronne. Względem wykonanych oględzin dochodzi też do licznych wątpliwości co do ich właściwego przeprowadzenia, albowiem powstaje wiele rozbieżności, jak chociażby rzeczywista ustalana w toku oględzin ilość stref, tj. czy są dwie czy trzy strefy (istnieją dwie strefy), położenie stref i wałów względem torowiska (równolegle nie zaś prostopadle), rzeczywista odległość od siedlisk ludzkich, sposób wykonania "muru z opon" i użyte do tego materiały (czy w ogóle można mówić o "murze"), wykonanie wałów tj. z czego dokładnie zostały usypane, jak wizualnie przedstawia się teren zarówno "strzelnicy", jak i najbliższe jego otoczenie, tj. czy jest to teren rekreacyjny skoro znajduje się w środku pól porośniętych roślinnością a do terenu przylega sosnowy zagajnik, czy sprzęty znajdujące się w obrębie "strzelnicy" są trwale związane z gruntem, skoro w każdej chwili można przestawić je z jednego miejsca w inne (w szczególności "altana", która jest zamocowana do podłoża tylko z uwagi na to, aby nie przewróciły jej podmuchy wiatru, zaś bez problemu można ją przestawić w inne miejsce nie tylko w obrębie przedmiotowej nieruchomości), WSA nie zweryfikował zaś czy przeprowadzenie postępowania dowodowego zostało dokonane w sposób właściwy oraz czy materiał dowodowy jest w pełni wiarygodny;

d) art. 81 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez uznanie przez WSA, że organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego w sposób właściwy dokonał ustalenia stanu faktycznego, zaś istniejące i nie dające się usunąć wątpliwości rozstrzygał na korzyść strony do czego zgodnie z treścią art. 81a § 1 k.p.a. był zobowiązany, podczas gdy organ niezgodnie ze stanem faktycznym i pomimo licznych wątpliwości ustalił, że obiekt służy jedynie celom strzeleckim, podczas gdy służy on przede wszystkim celom rekreacyjnym właściciela, jego rodziny i znajomych, na obiekcie często bowiem odbywają się spotkania towarzyskie i grillowanie, błędnych ustaleń organ dokonał także w kwestii "altany", którą uznał za "wiatę", a przecież "wiata" równie dobrze może być altaną, gdyż nie ma konkretnych norm prawnych regulujących kwestię co możemy bezsprzecznie uznać za altanę, a co za wiatę i tutaj należałoby się odwołać do przeznaczenia samego obiektu, w przedmiotowym zaś przypadku obiekt, o którym mowa, niezależnie czy nazwiemy go altaną, czy też wiatą, spełnia głównie funkcję ochrony przed warunkami atmosferycznymi, nie służy zaś np. składowaniu materiałów budowlanych czy parkowaniu pod nim pojazdu, ponadto organ niesłusznie przyjął, że usypanie wałów wymaga stosownego pozwolenia na jego budowę, podczas gdy wały nie zawierają elementów budowli, a już z pewnością nie można uznać za taką, bliżej niezdefiniowanego "muru z opon", nie stanowi też wbrew twierdzeniom organu wykonywania robót budowlanych składowanie kostki betonowej na prywatnym terenie, gdyby bowiem przyjąć, że samo przywiezienie i składowanie materiałów budowlanych stanowi wykonywanie robót budowlanych, wówczas każdy skład budowlany winien w przypadku dostawy towarów, występować do organu o pozwolenie na budowę, co byłoby absurdem w czystej postaci;

e) art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., poprzez dowolną, a nie swobodną, ocenę materiału dowodowego przejawiającą się w przyjęciu za wiarygodne informacji ze sobą sprzecznych i wykluczających się, jak choćby w przedmiocie "muru z opon", który de facto nie może być murem, albowiem nie zawiera żadnego spoiwa łączącego trwale opony, ilości stref na obiekcie tj. za jednym razem organ stwierdzał istnienie dwóch stref, innym zaś razem trzech, w przyjęciu za wiarygodne, że obiekt służy jedynie celom strzeleckim, podczas gdy skarżący wyjaśniał, że obiekt jest wykorzystywany także w innych celach rekreacyjnych;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 pkt 1 oraz art. 3 pkt 3 Pr.bud., poprzez błędną wykładnię przepisów polegającą na uznaniu, że skarżący prowadzi roboty budowlane oraz że w zakresie usypanego wału ziemnego mamy do czynienia z obiektem budowlanym, budowlą ziemną, podczas gdy przepis w sposób wyraźny wskazuje, że poprzez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę, bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych, co nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym, zaś przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową, przedmiotowy obiekt zaś, który tworzą wały - nasypy ziemi, nie wyczerpuje desygnatów, którejkolwiek nazw obiektów wskazanych ww. przepisach, ponadto biorąc pod uwagę cechy jakie posiada obiekt nie można przypisać mu cech, ani funkcji, któregokolwiek z obiektów wskazanych w art. 3 pkt 1 oraz art. 3 pkt 3 Pr.bud., przypisanie zaś w ramach wykładni rozszerzającej cech obiektów określonych ww. przepisami prawa może mieć miejsce jedynie za sprawą naruszenia podstawowych zasad prawa procesowego tj. art. 7a § 1 k.p.a. oraz 81a § 1, poprzez sprzeczne z tymi przepisami rozstrzyganie na korzyść organu nie dających się usunąć wątpliwości, czy to w zakresie zastosowania prawa materialnego, czy ustalenia stanu faktycznego;

b) art. 48 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 d i ust. 2 pkt 5 Pr.bud., poprzez błędną wykładnię przepisów polegającą na uznaniu, że wykonywane przez skarżącego prace jak postawienie "altany", czy utwardzenie podłoża w niewielkim obrębie nieruchomości, należy zakwalifikować jako roboty budowlane wymagające uzyskania stosownego pozwolenia, a co najmniej wymagające zgłoszenia ich wykonania, podczas gdy skarżący wykonywał w istocie prace, które nie podlegają takim obowiązkom, a nawet nie podlegają przepisom prawa budowlanego;

c) art. 71a Pr.bud., poprzez nieuzasadnione niezastosowanie przepisu pozwalającego na zmianę sposobu użytkowania obiektu bez wymaganego zgłoszenia, podczas gdy prac wykonywanych na terenie obiektu zgodnie z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego nie można zakwalifikować jako robót budowlanych wymagających od skarżącego ich zgłoszenia, czy nawet uzyskania stosownego pozwolenia na ich wykonanie.

Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniósł nadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:

1) fotokopii Ekspertyzy z dnia 8 czerwca 2020 r. z zakresu broni, amunicji i balistyki, wykonanej na potrzeby postępowania w sprawie dotyczącej narażenia na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia, w związku z prowadzeniem strzelnicy w [...] oraz w sprawie udostępniania osobom nieuprawnionym broni palnej i amunicji tj. o czyn z art. 160 § 1 kk i art. 263 § 2 kk, znajdującej się w aktach ww. postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w [...] w sprawie pod sygn. akt PR.Ds. 186/2020, a stanowiącej dowód, który ujawniony został dopiero w toku trwającego postępowania, na jej treść oraz na okoliczność:

- że w obszarze utworzonych nasypów zwanych strzelnicą, nie ma przeszkód, aby przy zachowaniu odpowiednich norm bezpieczeństwa mogło odbywać się strzelanie z broni palnej, które w dodatku nie stwarza zagrożenia, ani nie narusza norm hałasu dla mieszkańców okolicznych miejscowości,

- że samo istnienie strzelnicy na jakimś terenie wcale nie musi wymagać żadnych prac budowlanych w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, znane są bowiem strzelnice zlokalizowane na terenie, który w naturalny sposób daje możliwości bezpiecznego strzelania bez konieczności prowadzenia jakichkolwiek prac adaptacyjnych, ponadto stanowiska strzeleckie i inne wymagane elementy strzelnicy mogą mieć charakter tymczasowy, wyłącznie na czas prowadzenia strzelań (stanowiska strzeleckie mogą być oznaczone np. samymi patykami), "(...) aby na danym terytorium powstała strzelnica wystarczy mieć ze sobą wymagane przepisami przedmioty i dokumenty, umieścić je w określonych na planie miejscach i strzelnica taka może funkcjonować doraźnie na danym terenie, a w pozostałym okresie w ogóle nie być zauważalną dla osób postronnych, na co dzień pełniąc zupełnie inne funkcje",

- że teren, o którym mowa, może równie dobrze pełnić funkcję działki rekreacyjnej otoczonej wałami na której odbywają się imprezy rodzinne, spotkania towarzyskie miłośników strzelectwa, grillowania, pikniki, bądź na której dzieci mogą urządzać sobie różne zabawy, zaś postawiona altana służy użytkownikom jako schronienie przed deszczem bądź słońcem tj. w zależności od warunków atmosferycznych;

2) dokumentacji fotograficznej "strzelnicy" - na jej treść, na fakt braku prowadzenia robót budowlanych oraz na okoliczność:

- dokonania przez organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego co prowadzi do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i niewłaściwego ich zastosowania jak również niezastosowania właściwych przepisów prawa materialnego, tj. poprzez błędne przyjęcie, że przemieszczenie mas ziemnych w obrębie działki prywatnej można uznać za obiekt budowlany lub budowlę, podczas gdy do usypania wałów jak widać na dokumentacji fotograficznej nie użyto jakichkolwiek materiałów budowlanych, zaś przecież z przemieszczeniem mas ziemnych mamy także do czynienia w przypadku tworzenia tzw. "grządek" w trakcie prac w ogródku działkowym, co idąc tokiem rozumowania organu, mogłoby także zostać uznane za obiekt budowlany lub budowlę,

- braku konstrukcji trwałych na przedmiotowym terenie, w tym w szczególności wskazanego przez organ "muru z opon", definicja takiego pojęcia nie istnieje bowiem ani w prawie, ani w słownikach języka polskiego i może być traktowana jedynie jako metafora użyta na określenie widocznych na dokumentacji fotograficznej ułożonych luźno na wałach opon nie spojonych ze sobą żadnym spoiwem, ani nie związanych trwale z wałem, czy gruntem, a zatem nie stanowiąca konstrukcji trwałej,

- że na działce postawiona została konstrukcja spełniająca funkcję altany nie zaś "wiaty", wprawdzie jak widać na zdjęciach konstrukcja ta pozbawiona jest ścian, jednakże służy przede wszystkim do schronienia przed deszczem, bądź słońcem, w trakcie pobytu na działce w celach rekreacyjnych, nie zaś parkowania pojazdu czy np. przechowywania materiałów budowlanych jakim to celom służy z reguły budowanie wiat,

- że wbrew twierdzeniom organu administracji publicznej, do których to przychylił się Wojewódzki Sąd Administracyjny, odległość nasypów od najbliższych zabudowań jest znaczna, w związku z czym nawet jeśli w ich obrębie dochodzi do strzelania z broni palnej, nie stwarza to zagrożenia dla mieszkańców okolicznych miejscowości,

- że linia torów kolejowych biegnie w znacznej odległości od nasypów i równolegle do nich, nie zaś prostopadle stwarzając jakiekolwiek zagrożenie dla pasażerów pociągów,

- że z nasypów ziemnych, uformowane są dwie, a nie jak wskazuje organ administracji trzy strefy,

- że składowana jest kostka betonowa, co nie stanowi prowadzenia prac budowlanych;

3) odpisu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr 3923/2019 z dnia 18 listopada 2019 r. Starosty Powiatu [...], który to dowód ujawnił się dopiero w toku trwającego postępowania - na jego treść oraz fakt zaskarżenia przez skarżącego decyzji nr 3923/2019 z dnia 18 listopada 2019 r. Starosty Powiatu [...].

W piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2022 r. skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 25 maja 2022 r., znak: IF-O.7843.54.2020.RCH2, stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia 18 listopada 2019 r., nr 3923/2016, w części dotyczącej budowy dwóch wiat na utwardzonym kostką betonową podłożu, na jej treść oraz fakty i okoliczności wskazane w uzasadnieniu pisma.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy wykonanie otwartej strzelnicy sportowej posiadającej trzy strefy strzelań (100 m, 55 m, 30 m) otoczone wałami ziemnymi, z wykorzystaniem drewnianej przesłony pionowej i wiaty wykonanej ze stalowych słupków posiadającej dach jednospadowy konstrukcji drewnianej, krytej blachą trapezową, pełniącej funkcję zadaszenia stanowisk strzeleckich (wiata trwale połączoną z gruntem za pomocą śrub stalowych przykręconych do stóp fundamentowych) jest budowlą w rozumieniu prawa budowlanego wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę a w jego braku uprawniającą organy nadzoru budowlanego do zastosowania trybu postępowania przewidzianego w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pr.bud.

Ponieważ skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania należało się do nich odnieść w pierwszej kolejności. Najdalej idącym zarzutem jest zarzut nieważności postępowania sądowego przez nieuprawnione zastosowanie przy rozpoznaniu sprawy art. 120 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., co spowodowało w konsekwencji pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw w toku rozprawy, w tym składania ewentualnych dalszych wniosków dowodowych (art. 106 § 2 i 3 p.p.s.a.), co stanowi przesłankę nieważności postępowania określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zarzut ten jest nieuprawniony, a jego sformułowanie w skardze kasacyjnej wraz z uzasadnieniem, świadczą o niewłaściwej interpretacji wskazanych przepisów. Należy w pierwszej kolejności zauważyć, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pr.bud. Na postanowienie to, stosownie do treści art. 48 ust. 2 (zdanie drugie) Pr.bud. przysługuje zażalenie. Skarżący kasacyjnie skorzystał z wymienionego środka zaskarżenia. W wyniku rozpatrzenia zażalenia organ II instancji utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie. Na rozstrzygnięcie organu odwoławczego skarżący kasacyjnie wywiódł skargę do Sądu I instancji. Ponieważ od postanowienia organu I instancji przysługiwało zażalenie, skarga na postanowienie organu II instancji mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Z przepisu art.119 pkt 3 p.p.s.a. wynika bowiem, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest między innymi postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie Twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że przedmiotem skargi do Sądu nie było opisane wyżej postanowienie jest całkowicie nieuzasadnione. Stosownie do treści art. 120 p.p.s.a., w postępowaniu uproszczonym sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów i tak też się stało w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć przy tym należy, że rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym nie pozbawia strony prawa do obrony jej interesów. Sąd rozpoznaje skargę na posiedzeniu niejawnym badając zgodność z prawem zaskarżonego aktu uwzględniając materiał dowodowy zebrany w sprawie nie będąc związany zarzutami i wnioskami podniesionym w skardze. Nie mniej jednak w sytuacji zgłoszenia zasadnych wniosków dowodowych na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. zawsze zachodzi możliwość przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie – art. 122 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie, w skardze do Sądu I instancji żadne wnioski dowodowe nie zostały zgłoszone. Twierdzenie, że skarżący został pozbawiony możliwości zgłoszenia takich wniosków na rozprawie, jest całkowicie gołosłowne, bowiem skarżący kasacyjnie nie wskazał jakich konkretnie wniosków nie mógł zgłosić, a tym samym wykazać, że uchybienie art. 106 § 3 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Stosownie do treści wymienionego przepisu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepis ten jest skierowany do organu nie do Sądu. W art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne w odniesieniu do przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu. Formułując zarzut naruszenia wskazanego przepisu należy wykazać, że faktycznie w sprawie możliwe były co najmniej dwie równoprawne interpretacje konkretnego przepisu przy zastosowaniu różnych rodzajów wykładni a organ nie wybrał najbardziej korzystnej dla strony obciążonej obowiązkiem. W uzasadnieniu podniesionego zarzutu autor skargi kasacyjnej wymienił jedynie szereg przepisów prawa budowlanego, które jego zdaniem zostały zinterpretowane na niekorzyść skarżącego kasacyjnie, uznając niesłusznie "strzelnicę" za obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy wykonane roboty budowlane, jak wykonanie altanki, czy ułożenie kilku kostek betonowych, nie wymagało ani pozwolenia, ani zgłoszenia, a w istocie nie podlegały one przepisom prawa budowlanego. Twierdzenie, że organ dokonał wykładni danych przepisów, w ocenie strony na jej niekorzyść, bez wykazania, że istniała inna równoprawna wykładnia tychże przepisów korzystna dla niej, nie jest wystarczające do postawienia skutecznego zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 3 § 3 p.p.s.a. wymieniony przepis nie miał zastosowania w sprawie. Bezpodstawnie także podniesiono zarzut naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Wymienione przepisy mają charakter ustrojowy. Do ich naruszenia mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji przy przeprowadzaniu kontroli zaskarżonego postanowienia przyjął inne aniżeli legalność kryterium kontroli, co w sprawie nie miało miejsca. Fakt, że wynik kontroli był negatywny dla skarżącego kasacyjnie nie oznacza, że wymienione przepisy zostały naruszone.

Nie doszło też w sprawie do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. W sprawie został w sposób wyczerpujący zebrany materiał dowodowy, przede wszystkim, w postaci dowodów z oględzin i załączonej dokumentacji fotograficznej, a także dowodów z dokumentów, który został wszechstronnie rozważony i stanowił wystarczającą podstawę do ustalenia stanu faktycznego.

Nieuprawniony jest także zarzut naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. Wymieniony przepis stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. W rozpoznawanej sprawie jak wyżej powiedziano stan faktyczny został ustalony prawidłowo i nie budzi wątpliwości. Zauważyć nadto należy, że art. 81a § 1 k.p.a. nie stosuje się, jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich. W niniejszej sprawie poza skarżącym są także inne podmioty, które sprzeciwiają się istnieniu strzelnicy. Wymieniony przepis nie mógł mieć zatem zastosowania przy rozpoznawaniu sprawy.

Niezasadny jest także ostatni z zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., poprzez dowolną, a nie swobodną, ocenę materiału dowodowego. Zauważyć należy, że wymienione przepisy mają zastosowanie wyłącznie do dowodów przeprowadzonych przez sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., a więc uzupełniających dowodów z dokumentów. W rozpoznawanej sprawie, jak wyżej powiedziano dowody takie nie zostały przeprowadzone ani z urzędu, ani nie wnioskowano o ich przeprowadzenie w skardze złożonej do Sądu I instancji. Tym samym nie mogło dojść do naruszenia wskazanych przepisów. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że autor skargi kasacyjnej usiłował przez jego sformułowanie zakwestionować ustalony w sprawie stan faktyczny.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, że w sprawie nie doszło do uchybienia art. 3 pkt 1 oraz art. 3 pkt 3 Pr.bud., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący prowadził roboty budowlane oraz że w zakresie usypanego wału ziemnego mamy do czynienia z obiektem budowlanym. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Pr.bud. obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Pojęcie obiektu budowlanego nie dotyczy tylko samego budynku, ale również budowli. W myśl art. 3 pkt 3 Pr.bud. budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a w szczególności: obiekt liniowy, lotnisko, most, wiadukt, estakada, tunel, przepust, sieć techniczna, wolno stojący maszt antenowy, wolno stojąca trwale związana z gruntem tablica reklamowa i urządzenie reklamowe, budowla ziemna, obronna (fortyfikacje), ochronna, hydrotechniczna, zbiornik, itd. W orzecznictwie jako budowlę ziemną określa się budowlę o charakterze kubaturowym, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem jest ziemia, widoczną i obiektywnie istniejącą, spełniającą określoną rolę i stanowiącą całość techniczno-użytkową (zob. wyroki NSA: z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1176/18; z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3318/17; z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2320/12 - publ. w CBOSA). Za rodzaj budowli ziemnej wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę uznaje się w szczególności otwartą strzelnicę jako obiekt budowlany, do którego powstania konieczne są roboty budowlane polegające na zgromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych w celu utworzenia wału ziemnego czy nasypu (zob. wyrok NSA z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 3344/20 - publ. w CBOSA) oraz wymagający wykonania pewnej infrastruktury towarzyszącej, traktowanych jako jedną całość użytkową (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 186/21 - publ. w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie oprócz wykonania wałów ziemnych, wykonano także drewniane przesłony pionowe, wiatę ze stalowych słupków posiadającą dach jednospadowy konstrukcji drewnianej, kryty blachą trapezową, pełniącą funkcję zadaszenia stanowisk strzeleckich (wiata trwale połączoną z gruntem za pomocą śrub stalowych przykręconych do stóp fundamentowych), jak również osłony z ułożonych opon oraz utwardzenie kostką betonową miejsca pod wiatą, co jednoznacznie wynika z protokołów oględzin jak i załączonej dokumentacji fotograficznej. Zasadnie zatem Sąd I instancji oraz organy orzekające w sprawie uznały, że wykonane roboty ziemne wraz z opisanymi wyżej elementami infrastruktury stanowiącymi zorganizowaną całość, są otwartą strzelnicą, stanowiącą budowlę ziemną w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr.bud., a w konsekwencji rodzaj obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 Pr.bud.) niebędącego budynkiem lub obiektem małej architektury, który to obiekt wymagał zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr.bud, uzyskania pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 pkt 1 i 3 Pr.bud. należało uznać za nieuprawnione. Rację ma przy tym Sąd pierwszej instancji, że dla kwalifikacji otwartej strzelnicy jako budowli ziemnej - obiektu budowlanego bez znaczenia pozostaje, że usypanie wałów nie wymagało użycia materiałów budowlanych w ścisłym znaczeniu tego pojęcia. Oceny tej nie zmienia fakt, iż definicja legalna obiektu budowlanego przewiduje jego wzniesienie z "użyciem wyrobów budowlanych". O tym bowiem, czy w konkretnej sytuacji mamy do czynienia z wyrobem budowlanym decyduje zasadniczo przeznaczenie tego wyrobu jak i zakres jego zastosowania. W ocenianym przypadku nie budzi natomiast wątpliwości to, że zasadniczym budulcem budowli ziemnej - jest właśnie ziemia. Tak zaś wytworzona budowla (wały ziemne) ma znaczne rozmiary i jednoznacznie określone przeznaczenie. Sposób jej wykonania, rozmiary i cel jej wzniesienia samodzielnie przesądzają o zasadności jej kwalifikowania jako budowli ziemnej, podlegającej regulacjom ustawy Prawo budowlane.

W świetle powyższych rozważań, za niezasadne należy również uznać zarzuty naruszenia art. 48 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 d i ust. 2 pkt 5 Pr.bud., poprzez błędną wykładnię przepisów polegającą na uznaniu, że wykonywane przez skarżącego prace jak postawienie "altany", czy utwardzenie podłoża w niewielkim obrębie nieruchomości, należy zakwalifikować jako roboty budowlane wymagające uzyskania stosownego pozwolenia, a co najmniej wymagające zgłoszenia ich wykonania, podczas gdy skarżący wykonywał w istocie prace, które nie podlegają takim obowiązkom, a nawet nie podlegają przepisom prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organy nie rozstrzygały w przedmiocie wybudowania wiaty (altany), czy też utwardzenia kostką betonową fragmentu gruntu. Przedmiotem postępowania było wykonanie nasypów ziemi wraz z wiatą i utwardzeniem gruntu oraz wskazanych wyżej innych elementów infrastruktury, które jako całość stanowią jedną budowlę jaką jest otwarta strzelnica wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec jednoznacznego ustalenia, że skarżący kasacyjnie nie występował przed wykonaniem tej budowli o udzielenie pozwolenia na budowę, zasadnie zastosowano w sprawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud.

Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 71a Pr.bud. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wykonał on szereg odrębnych robót budowlanych, z których każda z punku widzenia Prawa budowlanego wykonana była legalnie (w istocie nie podlegała reżymowi Prawa budowlanego), a zatem nie można było uznać, że w wyniku tych robót powstał samodzielny obiekt budowlany w postaci strzelnicy. Organy zatem powinny uznać, że nie dokonał on jedynie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania legalnie wykonanych obiektów oraz wykonania robót budowlanych i wszcząć postępowanie na podstawie powołanego wyżej przepisu. Stanowisko takie nie może być zaakceptowane. Skoro otwarta strzelnica składa się z usypanych nasypów ziemnych oraz innych elementów infrastruktury w postaci wiaty, utwardzenia gruntu, drewnianych przesłon oraz osłony wykonanej z ułożonych opon, to stanowi ona jako całość jeden obiekt budowlany i nie można oczekiwać by każdy z elementów tego obiektu budowlanego był oceniany odrębnie na gruncie przepisów prawa budowlanego. Fakt, że w następstwie wykonania szeregu robót budowlanych powstał jeden obiekt w postaci otwartej strzelnicy jest oczywisty, co wynika z ustalonego w sprawie materiału dowodowego.

Na koniec należy podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zgłoszone w skardze kasacyjnej i późniejszym piśmie wnioski o dopuszczenie dowodów z dokumentów, z uwagi na to, że nie odnoszą się one do przedmiotu postępowania. Dokumenty te wytworzone zostały po wydaniu zaskarżonego wyroku i pozostają bez wpływu na ocenę legalności wydanych aktów administracyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.