Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 278/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 61 par. 2, art. 105 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 124 ust.1, 1a i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska, Protokolant starszy inspektor sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 listopada 2023 r. nr [...] Starosta B. , na podstawie art. 105 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. - dalej "k.p.a."), umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm. - dalej "u.g.n.") ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta B., dla której Sąd Rejonowy w B. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej własność Z. M., w celu wymiany stanowiska słupowego poprzez usunięcie stanowiska oraz ponownego montażu stanowiska słupowego w nowym miejscu jako konstrukcji wsporczej i elementu składowego dla istniejącej linii WN 110 kV G. - K. - B., w osi napowietrznej linii WN 110 kV i komunikacji w obrębie obszaru ograniczenia - dojazd oraz w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. zezwalającej na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu 6 czerwca 2022 r. wpłynął wniosek z dnia 29 kwietnia 2022 r. pełnomocnika E. S.A. z siedzibą w G. (dalej "Spółka" lub "wnioskodawca") o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości jak i odrębnej decyzji zezwalającej na niezwłoczne jej zajęcie z rygorem natychmiastowej wykonalności. Starosta B. w dniu 28 lutego 2023 r. znak [...] wydał decyzję ograniczającą sposób korzystania z części nieruchomości oraz decyzję z dnia 28 lutego 2023 r. znak [...] zezwalającą na niezwłoczne zajęcie części ww. nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności. Wyżej wymienione decyzje Starosty zostały uchylone decyzjami Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 17 maja 2023 r. znak K-GN-4.7536.10.2023.PK oraz znak K-GN-4.7536.11.2023.PK, sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia. Po zwrocie akt, Spółka pismem z dnia 6 listopada 2023 r. cofnęła wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w obrębie nr [...] miasta B. i wniosła o umorzenie postępowania. Pismem z dnia 21 listopada 2023 r. Z. M. oświadczyła, że nie wyraża zgody na zakończenie postępowania w drodze umorzenia.

Organ I instancji powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. wywiódł, że jeżeli wnioskodawca cofa wniosek i wnosi o umorzenie postępowania, które może być wszczęte i prowadzone tylko na wniosek, to wówczas zachodzi obiektywna przeszkoda do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i musi być ono umorzone. Natomiast wyeliminowanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości czyni bezprzedmiotowym rozstrzyganie w sprawie żądania dotyczącego niezwłocznego zajęcia tej nieruchomości, na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., gdyż nie istnieje już uprawnienie podlegające wykonaniu (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2021 r. w sprawie o sygn. I OSK 2611/20). Zdaniem Starosty, bezprzedmiotowość postępowania oraz fakt, że strona cofnęła wniosek jeszcze przed wydaniem decyzji przez tutejszy organ spowodowało, że należało umorzyć postępowanie administracyjne.

Z. M. (dalej jako "skarżąca") odwołała się od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej, względnie - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędną interpretację i błędne zastosowanie przepisów prawa,

- naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: zasady praworządności, rozważenia interesów strony, zasady zaufania do władzy publicznej, przewidującej kierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, zasady informowania strony, zasady szybkości i prostoty postępowania, pominięcie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów.

Skarżąca podniosła, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 105 § 2 k.p.a., a tymczasem pominięto wskazaną w tym przepisie przesłankę braku zgody skarżącej na umorzenie postępowania. Nadto odwołując się do art. 124 ust. 2 u.g.n. podkreśliła, że błędnie organ przyjął jakoby w niniejszej sprawie postępowanie mogło toczyć się wyłącznie na wniosek.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia 20 lutego 2024 r. nr K-GN-4.7536.3.2024.JD, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 9a u.g.n., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że zasadnie Starosta przyjął brak dopuszczalności dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, skoro przed podjęciem przez organ I instancji czynności zmierzających do merytorycznej weryfikacji zasadności wniosku, doszło do jego cofnięcia przez inwestora.

W konsekwencji wydana w niniejszej sprawie decyzja o umorzeniu - jako bezprzedmiotowego - postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania ze stanowiącej własność Z. M. działki nr [...], położonej w obrębie nr [...] miasta B., znajduje podstawy w dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (w całości albo w części), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania, nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (wyrok NSA z 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 929/14). W przypadku zatem zaistnienia takiej bezprzedmiotowości, organ zobligowany jest umorzyć postępowanie, pozostawiając sprawę bez merytorycznego rozstrzygnięcia co do jej istoty (pozytywnego bądź negatywnego), które staje się prawnie niedopuszczalne. Taka niedopuszczalność merytorycznego załatwienia sprawy zachodzi w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o wydanie określonego rozstrzygnięcia, którego uzyskaniem była pierwotnie zainteresowana.

W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne - wszczęte na wniosek Spółki - dotyczyło ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nr [...], położonej w obrębie nr [...] miasta B. w celu wykonania prac związanych z przebudową napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV. Nie budzi przy tym wątpliwości, że wskutek pisma Spółki z 6 listopada 2023 r. doszło do cofnięcia tego wniosku.

Odstąpienie od popierania wniosku, który w opisanej sytuacji stanowił konieczny i niezbędny warunek wszczęcia i prowadzenia postępowania, było równoznaczne z rezygnacją z rozpoznania danej sprawy i uzyskania określonego rozstrzygnięcia. Oświadczenie inwestora o cofnięciu wniosku oznaczało więc, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i zachodziły podstawy do jego obligatoryjnego umorzenia. Umorzenie postępowania nie jest w takiej sytuacji zależne od woli organu administracji ani pozostawione do jego uznania. Na skutek wycofania wniosku przestał bowiem istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie nie mógł kontynuować postępowania i orzec merytorycznie o żądaniu, którym wnioskodawca nie był już zainteresowany (tym samym nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącej, że przedmiot sprawy nadal istnieje). Odmienne działanie stanowiłoby działanie z urzędu, które w postępowaniu prowadzonym na wniosek jest zakazane stosownie do art. 61 § 2 k.p.a.

W ocenie organu odwoławczego, wskazywany przez skarżącą jako podstawa do ewentualnego umorzenia postępowania art. 105 § 2 k.p.a. odnosi się do sytuacji fakultatywnego jego umorzenia i ma zastosowanie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone nie tylko na wniosek, ale także z urzędu. Przepis art. 105 § 2 k.p.a. przewiduje bowiem możliwość umorzenia postępowania, które nie stało się obiektywnie bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla jednej ze stron inicjujących postępowanie, która nie jest zainteresowana jego kontynuacją i merytorycznym załatwieniem sprawy. W przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek, przepis ten może być stosowany tylko wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, a rezygnacja inwestora z kontynuowania postępowania nie powoduje, że postępowanie które może toczyć się tylko na wniosek, w wyniku jego cofnięcia staje się postępowaniem prowadzonym z urzędu. Niezależnie bowiem od braku przedmiotu postępowania, brak jest także podmiotu zainteresowanego uzyskaniem wnioskowanego pierwotnie rozstrzygnięcia. Brak umorzenia postępowania prowadziłby w takich okolicznościach do sytuacji, w której strona występująca o nadanie jej określonego uprawnienia a następnie cofająca wniosek, uzyskałaby to uprawnienie wbrew swojej woli. Stanowiąca przesłankę umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. klauzula interesu społecznego, w sprzeczności z którym nie może pozostawać brak wydania decyzji orzekającej o prawach i obowiązkach stron, nie może być w takiej sytuacji utożsamiana z przymusem realizacji celu publicznego, jakim stosownie do art. 6 pkt 2 u.g.n. jest budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. W tym kontekście działanie takie nie narusza również interesu skarżącej jako właściciela nieruchomości, na której miała być realizowana inwestycja

Pismem z dnia 4 kwietnia 2024 r. Z. M. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze decyzji tej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty B. z dnia 29 listopada 2023 r. umarzającej w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o odmowie udzielenia zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej, określonego we wniosku wnioskodawcy z dnia 29 kwietnia 2022 r., względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji,

- art. 105 § 1 k.p.a. przez dokonanie błędnej subsumpcji do ustalonego w sprawie stanu prawnego i faktycznego, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, iż postępowanie w sprawie jest obiektywnie bezprzedmiotowe w rozumieniu powołanego przepisu i prowadzi do obligatoryjnego umorzenia postępowania - co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania art. 105 § 2 k.p.a. i pominięcia braku zgody skarżącej na umorzenie postępowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Skarżąca odwołując się do art. 124 ust. 2 u.g.n. podniosła, że wbrew stanowisku organu, w niniejszej sprawie działanie z urzędu nie jest zakazane art. 61 § 2 k.p.a. W jej ocenie, nie zaszły obiektywne przesłanki umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., albowiem wówczas postępowanie to musiałoby zakończyć się umorzeniem postępowania bez względu na oświadczenie Spółki o cofnięciu wniosku. Podkreśliła, że Spółka przestała być zainteresowana wydaniem decyzji co do meritum np. odmową ograniczenia własności i dlatego cofnęła wniosek. To z kolei wypełnia normę art. 105 § 2 k.p.a., stąd umorzenie postępowania na skutek cofnięcia wniosku wymagało zgody skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. - dalej "p.p.s.a.").

Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 20 lutego 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty B. umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oraz decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie tej nieruchomości.

W sprawie bezsporne jest, że wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2022 r. E. S.A. w G. wniosła o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej w celu wykonania prac związanych z przebudową napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV (tj. wymiany stanowiska słupowego poprzez usunięcie stanowiska oraz ponownego montażu stanowiska słupowego w nowym miejscu jako konstrukcji wsporczej i elementu składowego dla istniejącej linii WN 110 kV G. - K. - B., w osi napowietrznej linii WN 110 kV i komunikacji w obrębie obszaru ograniczenia – dojazd) jak i odrębnej decyzji zezwalającej na niezwłoczne jej zajęcie z rygorem natychmiastowej wykonalności. Nie budzi również wątpliwości, że pismem z dnia 6 listopada 2023 r. Spółka cofnęła wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, żądając umorzenia postępowania toczącego się przed Starostą B. pod sygn. akt [...]. W tych okolicznościach organy obu instancji zgodnie uznały, że postępowanie w sprawie jest obiektywnie bezprzedmiotowe, co skutkuje jego obligatoryjnym umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z kolei skarżąca stoi na stanowisku, że umorzenie wymagało jej zgody, stosownie do treści art. 105 § 2 k.p.a. W sporze tym należy przyznać rację organom.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (w całości albo w części), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że bezprzedmiotowość, o której mowa w tym przepisie, oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. Zawsze jednak oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Organ umarza więc postępowanie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przyjmuje się także, że istota bezprzedmiotowości postępowania polega na nastąpieniu takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 818/20 i powołane tam orzecznictwo czy wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 2078/19, wyroki dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zdaniem Sądu, z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodzić należy się bowiem z organami, że wobec cofnięcia przez Spółkę pismem z dnia 6 listopada 2023 r. złożonego wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wystąpiła obiektywna bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

W myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na mocy art. 124 ust. 1a u.g.n. w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei ust. 2 stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej.

W doktrynie przyjmuje się, że pomimo wyraźniej możliwości zainicjowania postępowania w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. z urzędu, w praktyce najczęściej będzie ono wszczynane na wniosek (dopuszczalność ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości ex officio należy raczej traktować jako mechanizm znajdujący zastosowanie w wyjątkowych sytuacjach). Zezwolenie to może być wydane z urzędu, gdy realizatorem urządzeń, przewodów lub obiektów ma być państwowa jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej albo jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej należąca do miasta na prawach powiatu (zob. A. Bródka [w:] Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, red. E. Klat-Górska, Warszawa 2024, art. 124; P. Wojciechowski [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. P. Czechowski, Warszawa 2015, art. 124; M. Wolanin czy E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, dostępne w LEX).

Niewątpliwie Spółka, która wystąpiła z wnioskiem złożonym w trybie art. 124 ust. 1,1a i 2 u.g.n., nie posiada statusu państwowej jednostki organizacyjnej czy jednostki organizacyjnej miasta. Powyższe prowadzi więc do konstatacji, że postępowanie w niniejszej sprawie mogło toczyć się tylko na wniosek, a Spółka jako podmiot je inicjujący jest jedynym podmiotem uprawnionym do decydowania o przebiegu tego postępowania. To bowiem od wnioskodawcy w takiej sytuacji zależy, czy będzie zmierzał do rozpatrzenia przez organ administracji publicznej sprawy administracyjnej, w której jest stroną. W konsekwencji rację ma organ odwoławczy, że złożony przez Spółkę wniosek stanowił konieczny i niezbędny warunek wszczęcia jak i prowadzenia postępowania. Skoro Spółka w realiach niniejszej sprawy posiada wyłączne uprawnienie do zainicjowania postępowania administracyjnego, to tym bardziej służy jej uprawnienie do rezygnacji z jego dalszego prowadzenia. Jako dysponent swojego wniosku, mogła wobec tego do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzją merytoryczną, załatwiającą wniosek co do istoty, wniosek ten skutecznie cofnąć, co też uczyniła. Przy czym organ związany jest wolą takiego podmiotu. Odstąpienie zatem przez Spółkę od popierania wniosku jest równoznaczne z brakiem żądania (uprawnionego podmiotu) rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, określony we wniosku, przestał istnieć. Z racji tego organy słusznie uznały, że wystąpiła obiektywna przesłanka o charakterze formalnym uniemożliwiająca procedowanie w sprawie (brak wniosku - brak sprawy). Inaczej rzecz ujmując z chwilą cofnięcia wniosku odpadł jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obligowało organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Powyższe znajduje potwierdzenie również w judykaturze. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt I OSK 893/17 stwierdzono, że cofnięcie przez stronę żądania wszczęcia postępowania, które może zostać wszczęte wyłącznie na żądanie (wniosek) strony, skutkuje bezprzedmiotowością dalszego postępowania, a w konsekwencji obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W tego rodzaju sytuacjach cofnięcie wniosku oznacza, że przestaje istnieć przedmiot postępowania oznaczony we wniosku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2007 r. II OSK 377/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2019 r. II SA/Kr 761/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 września 2019 r. II SA/Bk 588/19, wyroki dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zaprezentowana interpretacja art. 105 § 1 k.p.a. znajduje również oparcie w analizie unormowania art. 61 § 2 k.p.a. w świetle którego, organ administracji publicznej może jedynie wyjątkowo, ze względu na szczególnie ważny interes strony, wszcząć także z urzędu postępowanie w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, ale wówczas obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, zaś w razie nieuzyskania zgody – postępowanie umorzyć. Skoro, jak wynika z przywołanego przepisu, w omawianej kategorii spraw, wszczynanych wyłącznie na żądanie strony, brak zgody tej strony na kontynuowanie postępowania wszczętego przez organ bez wymaganego wniosku skutkuje obligatoryjnym umorzeniem postępowania, to nie sposób przyjmować, że w podobnej sytuacji - kiedy to strona wyraźnie manifestuje swój brak zgody na kontynuowanie postępowania poprzez wycofanie swego wniosku - skutek braku zgody mógłby być inny. Trudno byłoby doszukać się w tym przypadku racjonalnego uzasadnienia dla takiej interpretacji. Przeciwnie, przyjęcie tezy o możliwości kontynuowania "z urzędu" postępowania wymagającego dla swego bytu wniosku strony, pomimo cofnięcia przez stronę takiego wniosku, raziłoby swą nieracjonalnością (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 623/14, dostępny w LEX nr 1547894).

Wbrew stanowisku skarżącej, w sprawie nie znajdował zastosowania art. 105 § 2 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym.

Przytoczony przepis przewiduje możliwość fakultatywnego umorzenia postępowania (o czym świadczy zwrot "może") i ma zastosowanie jedynie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek – wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania złożony został przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 246/10, dostępny w LEX nr 1071218 czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1369/12, dostępny w LEX nr 1338794).

Jak już wyżej wskazano, postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się na wniosek. Co istotne, art. 124 ust. 2 u.g.n. posługuje się alternatywą rozłączną z uwagi na użycie w tym przepisie spójnika "albo". Alternatywa rozłączna dotyczy wyboru między dwoma wykluczającymi się alternatywami. Jak wynika z powyższego przepisu zezwolenie może być udzielone albo z urzędu albo na wniosek jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie. W niniejszej sprawie postępowanie toczyło się na wniosek, a zatem zezwolenie nie mogło zostać udzielone z urzędu.

Z tych też względów cofnięcie złożonego wniosku, nie może skutkować przekształceniem postępowania w prowadzone z urzędu i wydaniem orzeczenia co do meritum. Przy czym podkreślenia wymaga, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że Spółka była jedynym wnioskodawcą w sprawie, a zatem umorzenie postępowania nie wymagało uzyskania zgody skarżącej. Stąd jej sprzeciw wobec tej czynności pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że to w dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a., nie zaś art. 105 § 2 k.p.a. mieści się sytuacja, gdy jedyny wnioskodawca składa wyraźne oświadczenie o wycofaniu wniosku. Wówczas to przestaje istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ pozbawiony wniosku nie może orzekać w sposób merytoryczny o nieistniejącym żądaniu. W przeciwnym wypadku, dalsze prowadzenie postępowania byłoby działaniem z urzędu, do czego – w analizowanym przypadku - nie uprawnia ani treść art. 124 ust. 2 u.g.n., ani art. 61 § 2 k.p.a. Uwadze skarżącej uszło też, że merytoryczne rozpatrzenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może prowadzić do wydania decyzji odmownej wówczas gdy brak jest przesłanek do zastosowania takiego ograniczenia. Natomiast gdyby przesłanki te zostały spełnione, wówczas organ – idąc za tokiem rozumowania skarżącej – zobligowany byłby wydać decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości pomimo, że żaden podmiot takim ograniczeniem nie byłby zainteresowany (skoro wniosek w tym zakresie został skutecznie cofnięty).

Podsumowując, zarzuty skargi okazały się chybione, gdyż istniała podstawa do obligatoryjnego umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2022 r. Cofnięcie przez Spółkę tego wniosku stanowiło bowiem bezwzględną przeszkodę do wydania decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawę ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, będącej własnością skarżącej jak i zezwolenia na niezwłoczne zajęcie tej nieruchomości.

Jak już wcześniej wspomniano, stosownie do art. 124 ust. 1a u.g.n., w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowi odrębne rozstrzygnięcie od decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Niemniej jednak decyzja ta, ma w stosunku do decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., charakter subsydiarny, który przejawia się tym, że umorzenie postępowania w sprawie o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości powoduje, że traci rację bytu – staje się tym samym bezprzedmiotowe postępowanie o wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Brak jest podstaw do orzekania przez właściwy organ o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, jeśli inwestor wycofał się z żądania ograniczenia sposobu korzystania co do tej samej nieruchomości. Oznacza, to że umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. we wskazanej wyżej części (art. 124 ust. 1a u.g.n.) było także prawidłowe. Sąd, działając z urzędu nie dopatrzył się też żadnych innych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stosownie do art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.