Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 51/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9x ust. 2 i ust. 3, art. 9zb ust. 1 , art. 9 zf
journal: Dz.U. 2022 poz 2519
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski, Sędziowie Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o. o. z siedzibą w na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia 8 listopada 2023 r. nr SKO Gd/685/23 w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. Spółka z o.o. z siedzibą w G. (dalej jako "spółka" lub "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 8 listopada 2023 r., wydaną w sprawie SKO Gd/685/23 w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami odpadów komunalnych.

Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 28 grudnia 2022 r. Prezydent Miasta Gdańska nałożył na P. sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 21.689 zł za nieosiągnięcie w 2019 roku wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Podstawę nałożenia kary pieniężnej stanowiły m.in. przepisy art. 9x ust. 2 i ust. 3 i art. 9zb ust. 1 i art. 9zf ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r., poz. 2519 ze zm.), dalej zwanej "ustawą" lub "u.c.p.g."

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w 2019 r. spółka prowadziła działalność polegającą m.in. na odbieraniu odpadów komunalnych. Zgodnie z art. 9n ust. 1 u.c.p.g., podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań. Sprawozdanie takie spółka złożyła, wykazując w nim, że nie osiągnęła wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych (papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła) za 2019 rok. Osiągnięty poziom recyklingu wyniósł 6,8% w stosunku do wymaganego 40% poziomu. Na tej podstawie organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie naliczenia administracyjnej kary pieniężnej za niewykonanie w 2019 roku obowiązku osiągnięcia poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła.

W toku tego postępowania spółka prezentowała stanowisko, w myśl którego w złożonym sprawozdaniu wykazane były usługi, które w istocie nie były usługami odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i nie podlegały w związku z tym regulacji ustawy. Chodzi tu o odpady odbierane przez spółkę z organizowanych na terenie Miasta G. imprez masowych, koncertów, festynów, a także ze statków morskich. Nawet jeśli odpady te uznać za odpady komunalne zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, to nie została spełniona przesłanka dotycząca ich odbioru z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. W rezultacie spółka wnioskowała o umorzenie postępowania argumentując, że skoro nie świadczyła usług w ramach realizacji umów z właścicielami nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g., to dla ich realizacji nie mogą mieć zastosowania przepisy tej ustawy przewidujące możliwość nałożenia na przedsiębiorcę kary za niespełnienie obowiązku osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu.

Organ I instancji stanowiska spółki nie uwzględnił. Wskazał, że odpady pochodzące z imprez odbywających się na terenie Miasta G. należy zaliczyć do odpadów komunalnych ze względu na ich podobieństwo pod względem charakteru jak i składu do odpadów pochodzących z gospodarstw domowych. Wytwórcą odpadów są uczestnicy imprezy okolicznościowej i w konsekwencji jej organizator, zlecający następnie skarżącej spółce usługę odbioru odpadów wytworzonych na terenie imprezy. Organizator imprezy musi mieć prawo do dysponowania terenem na czas organizacji wydarzenia, stając się tym samym władającym tym terenem/nieruchomością i spełniając wyrażone w art. 2 ust. 1 pkt 4 przesłanki definicji właściciela nieruchomości. Wobec tego spółka prawidłowo zakwalifikowała w prowadzonej przez siebie ewidencji odpadów odebrane w wyniku świadczenia ww. usług odpady jako pochodzące z działalności polegającej na odbieraniu odpadów i następnie wykazała je w sprawozdaniu.

W kwestii stosowania ustawy do odbierania odpadów ze statków organ I instancji wskazał, że rozważania związane z odpowiednim zakwalifikowaniem takich odpadów powinny mieć miejsce na etapie sporządzania ewidencji odpadów i w okresie poprzedzającym złożenie sprawozdania za 2019 rok, tj. do 31 sierpnia 2020 roku. Ponadto zgodnie z art. 9taa u.c.p.g. przedsiębiorcy przysługuje prawo złożenia korekty sprawozdania w okresie nieprzekraczającym dwóch lat od ustawowego terminu do jego złożenia. Zmiana kwalifikacji odpadów odbieranych ze statków na niekomunalne wiązałaby się z koniecznością zmian w ewidencji odpadów w 2019 r. Przy odbieraniu odpadów innych niż komunalne zastosowanie mają przepisy ustawy o odpadach, w tym o konieczności sporządzania karty przekazania odpadów. Przedsiębiorca winien zatem przeanalizować możliwość dokonania zmiany kwalifikacji odpadów z mocą wsteczną oraz wynikającą ze zmian w ewidencji odpadów konieczność złożenia/skorygowania, wynikającego z art. 75 ustawy o odpadach, rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami. Organ podkreślił, że toczące się postępowanie nie dotyczy jednak przeprowadzenia analizy pochodzenia odpadów, które zostały przedstawione w sprawozdaniu, a niewykonania obowiązku osiągnięcia poziomu recyklingu na podstawie zawartych w sprawozdaniu danych. Wszczęcie postępowania jest konsekwencją przedstawionych w sprawozdaniu danych. Informacje ze sprawozdania złożonego przez przedsiębiorcę zostały następnie ujęte w sprawozdaniu Prezydenta Miasta. Sprawozdanie jest wiążącym zarówno przedsiębiorcę jak i organ dokumentem przedłożonym za pośrednictwem systemu teleinformatycznego BDO, w którym przedstawiony jest określony stan faktyczny i prawny.

Jednocześnie, zdaniem organu, w sprawie nie zaistniały przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej o jakich mowa w art. 189f § 1 k.p.a., ponieważ spółka nie zaprzestała naruszenia prawa, rozumianego jako nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użytku i recyklingu.

Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1, art. 189f § 2 i 3 oraz art. 189d k.p.a. a także naruszenie art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. w związku z art. 9g pkt 1 tej ustawy, podtrzymując prezentowane dotychczas stanowisko.

Decyzją z dnia 8 listopada 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej zwane "Kolegium" lub "organem odwoławczym"), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 9g pkt 1 ustawy podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w art.3 b ust. 2 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 3c ust. 2. Poziom ten w 2019 r. wynosił 40%.

Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań (art.9n ust. 1). Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (ust. 7). Dane, które winno zawierać sprawozdanie zostały określone w przepisie art. 9n ust. 3, 4 i 5 u.c.p.g. W celu weryfikacji danych zawartych w sprawozdaniu, o którym mowa w art. 9n ust. 1, art. 9na ust. 1, art. 9nb ust. 1 lub art. 9o ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może zobowiązać podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, podmiot prowadzący punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot zbierający odpady komunalne, podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, prowadzącego instalację komunalną lub innego posiadacza odpadów do okazania dokumentacji, na podstawie której są sporządzane dokumenty na potrzeby ewidencji odpadów oraz dokumentów potwierdzających przetworzenie odpadów. W przypadku gdy sprawozdanie jest sporządzone nierzetelnie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta wzywa podmiot, który przekazał sprawozdanie, do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie 14 dni (art. 9p).

Zgodnie z definicją "właściciela nieruchomości" (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.) właścicielem nieruchomości jest także pomiot faktycznie władający nieruchomością bez tytułu prawnego. Organizator imprezy musi mieć prawo do dysponowania terenem na czas organizacji wydarzenia, tym samym jest władającym tym terenem w świetle powołanej ustawy. Wszystko to świadczy, że strona odbierała odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielami nieruchomości. Odpowiedzialność za prawidłowe zakwalifikowanie odpadów w sprawozdaniu leży po stronie przedsiębiorcy, który ma prawo złożenia korekty sprawozdania w okresie 2 lat od ustawowego terminu do jego złożenia. Na etapie weryfikacji sprawozdania organ I instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania rzetelności przedstawionego przez stronę sprawozdania. Wykazane w sprawozdaniu dane o ilości i rodzaju odpadów stanowiły oświadczenie strony, że przedstawiła w sprawozdaniu dane dotyczące odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości i z podanych danych obliczyła wymagane prawem poziomy. W oparciu o przekazane przez stronę dane wygenerowane zostało w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) i przekazane Marszałkowi Województwa Pomorskiego sprawozdanie Prezydenta Miasta Gdańska z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2019 rok. Dane przekazane w sprawozdaniu są zgodne z prowadzoną ewidencją odpadów, którą strona przedłożyła na etapie postępowania przed organem I instancji. Ewidencja odpadów świadczy o prowadzeniu przez stronę usług odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Złożenie sprawozdania jest okolicznością, która niesie za sobą ściśle określone konsekwencje, nie można przyjąć argumentacji strony o możliwości złożenia sprawozdania z ostrożności i obawy przed poniesieniem konsekwencji prawnych.

Na podstawie przedłożonego sprawozdania stwierdzono, że we wskazanym okresie Spółka nie osiągnęła wymaganego prawem 40% poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia frakcji odpadów komunalnych - papieru, metalu, tworzyw sztucznych i szkła. Brakująca masa odpadów potrzebna do osiągnięcia przez Spółkę wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w 2019 roku wyniosła 127.582 Mg. Zatem za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w 2019 roku kara pieniężna wynosi: 127,582 Mg x 170 zł/Mg=21.689,00 zł (po zaokrągleniu).

Brak jest, zdaniem Kolegium, w sprawie podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszym przypadku nie można mówić, aby naruszenie prawa było znikome, skoro Spółka nawet w połowie nie zrealizowała ciążącego na niej obowiązku. Ponadto stopnia naruszenia prawa nie można uznać za znikomy także z innych powodów. P. sp. z o.o., jako profesjonalny podmiot działający w systemie gospodarki odpadami, miał obowiązek znać przepisy prawne dotyczące prowadzonej przez niego działalności oraz wykonać ciążące na nim obowiązki związane z wymaganym odbieraniem odpadów. Podmiot prowadzący działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych musi tak organizować swoją działalność, żeby móc wywiązać się z ciążących na mim obowiązków. Nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami poszczególnych frakcji odpadów ma wpływ na osiągnięcie całościowo przez gminę wymaganych dla niej poziomów. Ewentualnie nieosiągnięcie przez gminę wymaganych w tym względzie poziomów wiąże się zaś z wymierzeniem jej odpowiednich kar, którymi mogą być w efekcie obciążeni jej mieszkańcy m.in. w następstwie podwyżek stawek za odbiór odpadów. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie "waga naruszenia prawa jest znikoma", nawet gdyby faktycznie dana gmina obowiązujące ją poziomy recyklingu odnośnie do danych frakcji odpadów w danym roku osiągnęła. Kolegium wskazało, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą także przesłanki wskazane w art. 189f § 2 k.p.a.

Twierdzenia strony, że w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej "nieustannie podejmuje wszelkie możliwe działania mające na celu skłonienie swoich kontrahentów do selektywnej zbiórki odpadów", nie znajdują pokrycia w materiale dowodowym sprawy. Strona nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów, które świadczyłyby o prowadzonej przez nią promocji selektywnego zbierania odpadów czy kierowania do klientów informacji o obowiązkowej segregacji odpadów i to pomimo wydłużonego terminu na uzupełnienie stanowiska.

Nieosiągnięcie przez przedsiębiorcę poziomu recyklingu w danym roku kalendarzowym prowadzi do konsekwencji w postaci nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej bez możliwości jej miarkowania ze względu na takie okoliczności, jak stopień szkodliwości czynu zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu. Podstawy prawnej dla takiego miarkowania nie można poszukiwać też w treści art. 189d k.p.a.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie wskazanie organowi I instancji sposobu załatwienia niniejszej sprawy i zobowiązanie go do wydania w określonym terminie decyzji uwzględniającej zgłoszone przez skarżącą wyjaśnienia, tj. decyzji w przedmiocie odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9g pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca odbierała odpady komunalne na podstawie umów zawartych z właścicielami nieruchomości, co doprowadziło do wymierzenia jej administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g., podczas gdy skarżąca nie odbierała odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, lecz od organizatorów imprez masowych oraz podmiotu zarządzającego portem, którzy nie są uznawani za właścicieli nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g.,

art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że odpowiedzialność administracyjna wynikająca z tych przepisów ma charakter obiektywny i absolutny, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy brak osiągnięcia przez skarżącą wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wynikał z przyczyn niezależnych od skarżącej, zaś odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnego i podlega indywidualizacji;

art. 80, art. 77 § 1 oraz art. 7 k.p.a. poprzez:

dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia, że skarżąca dopuściła się naruszenia art. 9g pkt 1 w zw. z art. 9x ust. 2 u.c.p.g., podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest ona adresatem tego obowiązku; nieprawidłowego ustalenia, że skarżąca dopuściła się ww. naruszenia z przyczyn zawinionych, podczas gdy przyczyny te były od niej niezależne; nieprawidłowego ustalenia, że waga naruszenia prawa przez skarżącą nie była znikoma, a także że skarżąca nie zaprzestała naruszenia prawa, co ma znaczenie dla możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.;

braku wszechstronnej oceny przesłanek z art. 189f § 2 i 3 k.p.a., co ma znaczenie dla możliwości odstąpienia od nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu na podstawie ww. przepisów;

art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g., podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy przepis ten winien mieć zastosowanie, albowiem zachodziły przesłanki do obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia ww. kary pieniężnej;

art. 189f § 2 i 3 k.p.a. poprzez brak należytego rozważenia przez organ II instancji czy odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na tej podstawie i poprzestanie na pouczeniu pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;

art. 189d w zw. z art. 189a § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że nie znajduje on zastosowania do administracyjnej kary pieniężnej z art. 9x ust. 2 u.c.p.g., z uwagi na fakt, że przepis odrębny, tj. art. 9x ust. 3 u.c.p.g., określa przesłanki jej wymiaru, podczas gdy przepis ten ma charakter techniczny i wskazuje wyłącznie sposób obliczenia kary, a nie przesłanki jej wymiaru, a w konsekwencji art. 189d k.p.a. winien znaleźć zastosowanie do ww. administracyjnej kary pieniężnej;

art. 107 § 1 pkt 6 i § 3, art. 11 oraz art. 8 § 1 k.p.a. polegające na tym, że organ II instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, jak również nie wskazał faktów i dowodów, na których oparł się wydając decyzję oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co w konsekwencji doprowadziło także do naruszenia zasady przekonywania z art. 11 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej z art. 8 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu Spółka podniosła m.in., że wyłącznie z daleko posuniętej ostrożności zakwalifikowała odpady odbierane od organizatorów imprez masowych na terenie Miasta G. oraz ze statków jako odpady komunalne, a w konsekwencji tylko dlatego uwzględniła je w sprawozdaniu, o którym mowa art. 9n ust. 1 u.c.p.g. odpady te jednak nie są ani odpadami komunalnymi, ani nie były odbierane od właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., w związku z tym nie zostały spełnione przesłanki do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

W ocenie skarżącej, dla wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. nie ma jakiegokolwiek znaczenia fakt uwzględnienia tych odpadów w sprawozdaniu. Obowiązek złożenia sprawozdania ma charakter wtórny i jedynie pomocniczy dla ustalenia realizacji obowiązku z art. 9g u.c.p.g. Zasadnicze znaczenie dla możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie ma spełnienie przesłanek ustawowych, które w żaden sposób nie odnoszą się do kwestii sprawozdania.

Dalej skarżąca podniosła, że odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnego. Zasadnicze znaczenie w tym zakresie należy przypisać orzecznictwu Trybunału Konstytucyjnego, w którym wskazano, że podmiot naruszający przepisy może uwolnić się od odpowiedzialności administracyjnej poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić (tak: Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2002 r., P 12/01 oraz w wyroku z dnia 22 września 2009 r., SK 3/08). Co więcej, odpowiedzialność administracyjna podlega subiektywizacji. W ocenie skarżącej, nieosiągnięcie przez nią wymaganego poziomu recyklingu wynikało z przyczyn od niej niezależnych, na które nie miała żadnego wpływu. Analiza okoliczności sprawy prowadzi bowiem do wniosku, że skarżąca uczyniła wszystko, czego można było od niej rozsądnie wymagać, aby osiągnąć wymagany poziom recyklingu, którego jednak nie osiągnęła z przyczyn od niej niezależnych, co wyjaśniała w odwołaniu. Do okoliczności tych należy zaliczyć m.in.:

a. brak realnego wpływu na wybierany przez kontrahenta sposób zbierania odpadów (selektywnie/nieselektywnie);

brak realnego wpływu na prawidłową realizację przez kontrahenta obowiązku selektywnego zbierania odpadów;

brak mechanizmów prawnych pozwalających na weryfikację oświadczeń i działań kontrahentów, w tym mechanizmów prawnych umożliwiających karanie kontrahentów, którzy pomimo ciążących na nich obowiązków nie podpisują umowy na odbiór odpadów zbieranych selektywnie;

brak wpływu na praktykę postępowania zakładów utylizacyjnych, z którymi skarżąca ma zawarte umowy na zagospodarowanie odpadów (ograniczenia instalacji komunalnej Z. Sp. z o.o. w G., a w konsekwencji utrata znacznego strumienia odpadów, który nadaje się do recyklingu).

Skarżąca zanegowała stanowisko organów co do braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Odnosząc się do przesłanki "zaprzestania naruszenia prawa", wskazała, że naruszenie polegające na braku osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu za rok 2019 siłą rzeczy uległo zaprzestaniu wraz z końcem 2019 roku. Odnosząc się do przesłanki "znikomego charakteru naruszenia prawa" natomiast wskazała, że znikomy charakter naruszenia powinien być oceniany z perspektywy całokształtu okoliczności danego przypadku, w tym także skutków, jakie takie naruszenie wywołało lub mogło wywołać. Tymczasem obowiązek określony w art. 9g u.c.p.g. tj. obowiązek osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu przez podmiot odbierający odpady ma charakter wtórny w stosunku do obowiązku gmin w tym zakresie, który wynika z art. 3aa albo 3b ust. 1 u.c.p.g. To nie zatem procent w jakim nie został dotrzymany przez Spółkę poziom recyklingu, ale znaczenie naruszenia dla osiągnięcia poziomu recyklingu przez Gminę, ma miarodajne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa. Ilość odpadów, którą odebrała skarżąca na terenie gminy Miasta G. w roku 2019 nie mogła w sposób negatywny wpłynąć na środowisko, ponieważ miała znikome znaczenie dla osiągnięcia przez gminę wymaganego poziomu recyklingu. Co więcej, w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia dobra prawnego w postaci środowiska, albowiem gmina zrealizowała swój obowiązek w zakresie osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu. Za znikomym charakterem naruszenia przemawia także to, że poziom recyklingu obowiązujący w 2019 r. był bardzo wysoki. Z uwagi na fakt, że większość gmin miała problemy z osiągnięciem poziomów recyklingu założonych przez ustawodawcę, począwszy od 2021 r. poziomy te uległy znaczącemu obniżeniu (o połowę - w 2021 r. wymagany poziom wynosił 20%).

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 189f § 2 i 3 k.p.a. skarżąca wskazała, że wbrew stanowisku organu II instancji, zastosowanie tych przepisów nie jest pozostawione całkowitemu uznaniu organu administracji. Ocena zasadności skorzystania z tej konstrukcji prawnej należy do organu i jest uwarunkowana osiągnięciem celów administracyjnej kary pieniężnej. Tymczasem taka analiza nie została przeprowadzona przez organy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.

W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń zarówno prawa materialnego jak i procesowego, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Z tego powodu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Kolegium wydana w przedmiocie nałożenia na Spółkę pieniężnej kary administracyjnej określonej w art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. w związku z nieosiągnięciem w 2019 r. - w odniesieniu do masy odebranych przez nią odpadów komunalnych - poziomów recyklingu, poziomów przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami.

Zgodnie z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2. W roku 2019 poziom ten wynosił 40 %, co nie jest sporne. Nieosiągnięcie wymaganych poziomów przez przedsiębiorcę jest deliktem administracyjnym zagrożonym karą, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., obliczaną zgodnie z art. 9x ust. 3 u.c.p.g., czyli jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Z prowadzeniem działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości wiąże się obowiązek sprawozdawczy. Zgodnie z art. 9n u.c.p.g., podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań (ust. 1). Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy (ust. 2). Sprawozdanie zawiera informacje o masie poszczególnych rodzajów odebranych od właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych oraz sposobie zagospodarowania tych odpadów, wraz ze wskazaniem nazwy i adresu instalacji, do których zostały one przekazane; pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, powstałych z odebranych od właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych, przekazanych do składowania albo do termicznego przekształcania; odpadów komunalnych przekazanych do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu; innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych będących odpadami komunalnymi, przekazanych do przygotowania do ponownego użycia, recyklingu i innych procesów odzysku (ust. 3). Co istotne, podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany zamieścić w sprawozdaniu także informacje o osiągniętych poziomach recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w ostatnim sprawozdaniu składanym za dany rok (ust. 4). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym roku nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe (ust. 6).

W niniejszej sprawie spółka wypełniła ciążący na niej obowiązek sprawozdawczy, składając sprawozdanie numer 2019/OOKW/000005374/37/1 i podając w nim, zgodnie z art. 9n ust. 4 u.c.p.g., informację o osiągniętym poziomie recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Poziom ten wyniósł 6,8% i został obliczony na podstawie wzoru wynikającego z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2167), w oparciu o dane liczbowe wynikające ze sprawozdania obejmujące: łączną masę odpadów papieru, metalu, tworzyw sztucznych i szkła poddanych recyklingowi i przygotowanych do ponownego użycia, pochodzących ze strumienia odpadów komunalnych z gospodarstw domowych oraz od innych wytwórców odpadów komunalnych; łączną masę wytworzonych odpadów papieru, metalu, tworzyw sztucznych i szkła, pochodzących ze strumienia odpadów komunalnych z gospodarstw domowych oraz od innych wytwórców odpadów komunalnych; łączną masę odebranych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

Organ I instancji nie podważał wiarygodności danych liczbowych podanych w sprawozdaniu, zweryfikował jedynie poprawność działania matematycznego, potwierdzając, że skarżąca prawidłowo obliczyła osiągnięty poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami (6,8%) zgodnie ze wzorem wynikającym z ww. rozporządzenia.

Nałożona na spółkę kara pieniężna została obliczona, stosownie do art. 9x ust. 3 u.c.p.g., jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku (co nie jest sporne) i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu. Owa brakująca masa wynosząca 127.582 Mg (obliczona poprzez przekształcenie wzoru wynikającego z ww. rozporządzenia) ustalona została na podstawie danych wynikających ze sprawozdania.

Skarżąca w toku postępowania stała na stanowisku, że oparcie się przez organ wyłącznie na danych wynikających ze sprawozdania było niewystarczające. Wskazała, że w sprawozdaniu błędnie zostały ujęte odpady, które nie stanowiły odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości (pochodzące z organizacji imprez masowych i ze statków) i organ powinien zweryfikować ilość odpadów komunalnych faktycznie odebranych przez spółkę od właścicieli nieruchomości. W istocie zatem stanowisko spółki sprowadzało się do kwestionowania własnego sprawozdania.

W ocenie Sądu stanowisko Spółki nie jest prawidłowe.

Otóż obowiązek sprawozdawczy uregulowany w rozdziale 4b u.c.p.g. wprowadzony został w związku z podjętymi pracami nad uszczelnieniem systemu gospodarki odpadami i miał na celu umożliwienie gminom skuteczniejszego monitorowania i kontroli przestrzegania przepisów ustawy. Obowiązek składania sprawozdań ma charakter informacyjny, pozwalający ustalić stan odbioru odpadów z terenu gminy. Wpływa bezpośrednio na realizację przez właściwe organy obowiązku ciągłej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi na danym terenie gminy czy miasta (zob. wyrok NSA z 16.06.2020 r., II OSK 3510/19). Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada obowiązki sprawozdawcze na wszystkie podmioty biorące udział w systemie gospodarki odpadami komunalnymi, tj. na podmioty odbierające odpady komunalne (art. 9n ust. 1 u.c.p.g.), podmioty prowadzące punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 9na ust. 1 u.c.p.g.), podmioty zbierające odpady komunalne (art. 9nb ust. 1 u.c.p.g.) oraz na podmioty prowadzące instalację komunalną (9oa ust. 1 u.c.p.g.). Na podstawie informacji zawartych w sprawozdaniach opracowywane są plany gospodarki odpadami na poziomie krajowym i wojewódzkim.

Obowiązek sprawozdawczy nie ma wyłącznie charakteru formalnego, ale służy ściśle określonym celom związanym z ochroną środowiska (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 26 sierpnia 2020 r., II SA/Go 306/20). "Ponadto obowiązek sprawozdawczy pozwala wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta na wykonanie obowiązku sporządzania rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 9q). Realizacja tego obowiązku pozwala także na wykonanie obowiązku związanego z nadzorem nad przedsiębiorcami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a w konsekwencji stosowania sankcji w postaci wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru (art. 9j)" (wyrok NSA z 16.06.2020 r., II OSK 3510/19). Zob. komentarz do art. 9n - Magdalena Budziarek, Aneta Szymczak, Utrzymanie czystości i porządku w gminach, komentarz – SIP LEX.

W celu weryfikacji danych zawartych w sprawozdaniu, o którym mowa w art. 9n ust. 1, art. 9na ust. 1, art. 9nb ust. 1 lub art. 9o ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może zobowiązać podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, podmiot prowadzący punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot zbierający odpady komunalne, podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, prowadzącego instalację komunalną lub innego posiadacza odpadów do okazania dokumentacji, na podstawie której są sporządzane dokumenty na potrzeby ewidencji odpadów oraz dokumentów potwierdzających przetworzenie odpadów (art. 9p ust. 1). W przypadku gdy sprawozdanie jest sporządzone nierzetelnie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta wzywa podmiot, który przekazał sprawozdanie, do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie 14 dni (art. 9p ust. 2). W niniejszej sprawie przepis ten nie został przez organ zastosowany, bowiem organ nie powziął wątpliwości co do rzetelności złożonego przez skarżącą sprawozdania.

Z drugiej strony, również podmiot składający sprawozdanie ma możliwość jego skorygowania, w okresie nieprzekraczającym dwóch lat od ustawowego terminu do jego złożenia (art. 9taa). Z uzasadnienia do projektu ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1579 ze zm.), która wprowadziła art. 9taa u.c.p.g., wynika, że jego celem było "określenie terminu końcowego, po którym nie należy składać korekt sprawozdań, co pozwoli uniknąć sytuacji zamierzonego ciągłego aktualizowania danych ze sprawozdań lub sytuacji, gdy takie sprawozdanie nie jest w ogóle składane" (VIII kadencja, druk sejm. nr 3495)

W niniejszej sprawie złożone przez skarżącą za 2019 rok sprawozdanie uwzględniało dane wynikające z prowadzonej przez nią ewidencji odpadów i było z nią zgodne. Nie zostało ono przez skarżącą skorygowane w trybie art. 9taa u.c.p.g. Dane w nim zawarte stanowiły też podstawę sprawozdania Prezydenta Miasta Gdańska z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2019 rok. W tej sytuacji uwzględnienie stanowiska skarżącej prowadziłoby do braku spójności całego systemu monitorowania i kontroli przestrzegania przepisów ustawy oraz prowadziłoby do obejścia wynikającego z art. 9taa ustawy terminu na dokonanie korekty sprawozdania.

Prawidłowo więc organy oparły się na złożonym przez skarżącą sprawozdaniu za 2019 rok, z którego wynikało, że spółka osiągnęła 6,8% poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Zarzuty skargi naruszenia art. 9g pkt 1 w zw. z art. 9x ust. 2 uznać należy wobec tego za niezasadne.

Spółka kwestionowała również stanowisko organów co do braku podstaw do odstąpienia od nałożenia na nią administracyjnej kary pieniężnej. Wskazywała na braki w analizie przesłanek odpowiedzialności administracyjnej, w tym w szczególności okoliczności, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów wynikał z przyczyn od spółki niezależnych. Zdaniem skarżącej, wobec uznania, że odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnej, organy winny były dokonać oceny możliwości przypisania jej odpowiedzialności z perspektywy ww. okoliczności, a także innych przesłanek, wynikających z art. 189d k.p.a. Spółka w swoim przekonaniu podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania w 2019 r. wymagań wynikających z art. 9g pkt 1 ustawy. Zdaniem spółki, w tych okolicznościach, zaistniały również podstawy z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. do odstąpienia od nakładania kary. W przekonaniu spółki bowiem, w okolicznościach sprawy waga stwierdzonego naruszenia ma charakter znikomy, zwłaszcza w kontekście osiągnięcia przez Gminę wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych, a spółka zaprzestała naruszenia prawa z końcem 2019 roku, co oznacza, że organy bezpodstawnie odstąpiły od zastosowania wobec niej instytucji, wynikającej z ww. przepisu. Zarzuciła również, że w sytuacji gdy organy nie znalazły podstaw do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary w oparciu o art. 189f § 1 k.p.a., ich obowiązkiem było przeprowadzenie analizy możliwości zastosowania przepisów art. 189f § 2 i 3 k.p.a., czego w sprawie zabrakło, a miało wpływ na wynik sprawy.

Zarysowane powyżej kwestie sporne były już przedmiotem rozstrzygnięć sądów wojewódzkich i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 17 lutego 2022 r. o sygn. akt II SA/Gl 1326/21, wyroku WSA w Bydgoszczy z 12 kwietnia 2023 r. o sygn. akt II SA/Bd 1108/22, wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 957/22, jak również wyrok tutejszego Sądu z 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 713/22). Poglądy te Sąd podziela.

Niewątpliwie, w świetle przytoczonego wyżej art. 9g pkt 1 u.c.p.g., na skarżącej, jako podmiocie odbierającym odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości ciążył m.in. obowiązek osiągnięcia w 2019 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych odpowiednich poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Nieosiągnięcie wymaganych poziomów przez przedsiębiorcę jest deliktem administracyjnym zagrożonym karą, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., obliczanej zgodnie z art. 9x ust. 3 u.c.p.g., czyli jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

W świetle treści tych przepisów nie może ulegać wątpliwości, że obowiązek osiągnięcia wynikających z przepisów poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, obciąża przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości niezależnie od takiego samego obowiązku ciążącego na gminie czy innych przedsiębiorcach również odbierających odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Odpowiedzialność spółki zatem za osiągnięcie wynikających z przepisów poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych jest jej indywidualną odpowiedzialnością, niezależną od tego, czy wymagany poziom udało się ostatecznie w gminie osiągnąć.

Warto podkreślić, że wprowadzone ustawą poziomy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych służą realizacji postanowień dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.U.UE.L.2008.312.3), tak zwanej dyrektywy ramowej 2008/98/WE. Celem dyrektywy jest zbliżenie UE do "społeczeństwa recyklingu", dążącego do eliminacji wytwarzania odpadów i do wykorzystywana odpadów jako zasobu (pkt 28 preambuły). Zgodnie z art. 1 dyrektywy, ustanawia ona środki służące ochronie środowiska i zdrowia ludzkiego poprzez zapobieganie powstawaniu i zmniejszenie ilości odpadów oraz negatywnego wpływu ich wytwarzania i gospodarowania nimi oraz przez zmniejszenie całkowitego wpływu użytkowania zasobów i poprawę efektywności takiego użytkowania, co ma zasadnicze znaczenie dla przejścia na gospodarkę o obiegu zamkniętym oraz dla zapewnienia konkurencyjności Unii w perspektywie długoterminowej. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi implementację przepisów powyższej dyrektywy.

Adresatem obowiązków wynikających z art. 9g ustawy jest podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Przedsiębiorca działający poza gminnym systemem gospodarowania odpadami jest zatem zobowiązany do osiągnięcia tych samych wskaźników jak gmina. Taka regulacja wynika stąd, że na gminie spoczywa obowiązek osiągania określonych poziomów, natomiast w zakresie określonym w art. 9g nie jest ona odbiorcą odpadów i nie ona organizuje ich odbiór. Jednocześnie dzięki tym obowiązkom gminy mogą w sposób kompleksowy monitorować działania podejmowane zarówno przez właścicieli nieruchomości, jak i przez przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, co w efekcie ma przyczyniać się do zwiększenia osiąganych poziomów wyznaczonych przepisami Unii Europejskiej. Obowiązki te mają też na celu motywowanie przedsiębiorców i podmioty wytwarzające odpady do podejmowania na szeroką skalę działań służących zmniejszeniu ilości ich wytwarzania w zakresie, w jakim nie jest możliwy ich recykling. W innym wypadku podmiot odbierający odpady nie byłby w ogóle zainteresowany ich segregowaniem i recyklingiem (zob. wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3015/17). Przedsiębiorca prowadzący tego rodzaju działalność musi się liczyć z ustawowymi wymaganiami. Do niego należy takie zorganizowanie przedsiębiorstwa, które zapewni spełnienie wskazanych wymagań. Powinien dołożyć wszelkiej staranności, żeby osiągnąć wielkości wynikające z ustaw. W szczególności może wpływać na odpowiednie kształtowanie treści postanowień umowy, które zapewnią możliwość osiągnięcia wielkości wskazanych w ustawie i rozporządzeniach. Przedsiębiorca, który dąży do wywiązania się z tych obowiązków, powinien oszacować swoje możliwości techniczne i systematycznie monitorować osiągane poziomy. W razie potrzeby może renegocjować umowy, jeżeli zauważy np. obniżanie się zdolności do uzyskania właściwych poziomów recyklingu.

Niezasadne są tym samym zarzuty skargi dotyczące braku możliwości osiągnięcia przez skarżącą wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, podnoszone w kontekście absolutnego charakteru odpowiedzialności nałożonej na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Przede wszystkim za nieracjonalne w myśl zasad konstytucyjnych należałoby uznać działanie prawodawcy gdyby przyjąć, jak tego faktycznie domaga się skarżąca, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma ona obiektywnych możliwości wpływania na uzyskanie obowiązujących poziomów recyklingu i odzysku w odniesieniu do masy odbieranych przez nią odpadów komunalnych. Takie przekonanie niewątpliwie przekładałoby się na praktykę biznesową przedsiębiorców zajmujących się gospodarowaniem odpadami, bowiem w takiej sytuacji nie byliby oni skłonni podejmować i wykonywać działalności gospodarczej skazanej na brak powodzenia ekonomicznego. Ponadto w konsekwencji takiego rozumowania przepis art. 9x ust. 2 u.c.p.g. mógłby się okazać w praktyce "martwy", ponieważ przedsiębiorca zawsze mógłby się powołać na brak możliwości osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, uzasadniając to nieskutecznym podejmowaniem różnych dostępnych mu działań, ukierunkowanych na realizację tego celu. Takiej interpretacji tych przepisów Sąd nie podziela.

W ocenie Sądu, skarżąca zawierając umowy w zakresie odbioru odpadów komunalnych zmieszanych miała możliwość oszacowania, w kontekście własnych możliwości technicznych i wymagań prawnych, w tym dotyczących poziomów odzysku, czy osiągnie w danym roku, przy określonej ilości podmiotów, wymagany poziom recyklingu. Spółka podejmując się jako przedsiębiorca konkretnego rodzaju działalności powinna liczyć się z wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym brać m.in. pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Spółka jako profesjonalista w branży, działająca od wielu lat, powinna być świadoma konsekwencji wynikających z ustawy za niedochowanie poziomów recyklingu. W celu zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, winna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Powinna też mieć świadomość, że powodzenie w osiąganiu wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu możliwe jest w przypadku selektywnego zbierania odpadów. Spółka, jako przedsiębiorca, winna była zatem podjąć takie działania, które zapewniłyby właściwy poziom przygotowania omawianej kategorii odpadów do ponownego użycia i recyklingu. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że brak było podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie miała wpływu na nieosiągnięcie zgodnie z treścią art. 9g u.c.p.g. obowiązujących w 2019 r. poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.

Kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g ustawy polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami przewidziana w art. 9x ust. 3 tej ustawy należy przy tym do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Przesłanką jej wymierzenia jest zatem obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z obowiązku wynikającego z art. 9g ustawy. Potwierdza to treść art. 9zc ust. 1 ustawy, który przy nakładaniu kar pieniężnych nakazuje uwzględniać stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu – z tym jednak, że nie ma on zastosowania do kar wymierzanych na podstawie art. 9x ust. 3 ustawy. Zakładając racjonalność ustawodawcy pominięcie w tym artykule kary wymierzanej na podstawie art. 9x ust. 3 ustawy uznać należy za celowe działanie, potwierdzające, że nieosiągnięcie przez przedsiębiorcę poziomu recyklingu w danym roku kalendarzowym prowadzi do konsekwencji w postaci nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej bez możliwości jej miarkowania ze względu na takie okoliczności, jak stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu.

Podstawy prawnej dla takiego miarkowania nie można w tej sytuacji poszukiwać w treści art. 189d k.p.a., jak tego domaga się skarżąca. Zgodnie z tym przepisem, wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę:1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia; 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła; 7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. Niemniej jednak zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., przepisy działu IVa nie mają zastosowania w przypadku uregulowania przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w przepisach odrębnych. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Zasady wymiaru będącej przedmiotem postępowania kary wynikają z ustępu trzeciego art. 9x u.c.p.g., który stanowi, że karę pieniężną oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Ustawa jednocześnie zawiera regulację, która przy nakładaniu kar pieniężnych nakazuje uwzględniać stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu – z tym jednak, że nie ma on zastosowania do kar wymierzanych na podstawie art. 9x ust. 3 ustawy (art. 9zc ust. 1). Nie zachodzi zatem sytuacja braku uregulowania w ustawie szczególnej (u.c.p.g.) przesłanek wymiaru kary pieniężnej, która uzasadniałaby sięgnięcie do przepisów art. 189d k.p.a. Powyższego poglądu nie zmienia okoliczność, że określone przepisem art. 189d k.p.a. przesłanki wartościowania kary pieniężnej ujęte zostały szerzej, niż to uczynił ustawodawca w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem niezmieniony pozostaje ustawowy warunek wynikający z art. 189a § 2 k.p.a. stosowania regulacji kodeksowej wyłącznie w warunkach braku regulacji szczególnej w danym zakresie, przy czym brak ten należy pojmować jako brak zupełny.

W ocenie Sądu brak było również podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten, w odróżnieniu do art. 189d k.p.a., ma zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawa ta bowiem nie zawiera regulacji dotyczących możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Stanowisko takie zawarte zostało w uchwale NSA z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21, w której wyrażono pogląd, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stosuje się art. 189f k.p.a. W myśl przywołanego przepisu organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Analizując ten przepis podnieść należy, że przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. Mając to na uwadze przyjąć należy, że w niniejszym przypadku nie można mówić, aby naruszenie prawa było znikome. Chronionym dobrem jest dobro wspólne, jakim jest środowisko, a celem – ograniczenie negatywnego oddziaływania na jego elementy przyrodnicze, poprzez wprowadzenie obowiązku osiągnięcia określonych limitów recyklingu. Wprowadzone zatem ustawą poziomy recyklingu w ramach gospodarowania odpadami komunalnymi ukierunkowane są na ograniczenie negatywnego wpływu na środowisko zbędnych wytworów działalności ludzkiej. Kwestia negatywnego wpływu na środowisko odpadów nie budzi większej wątpliwości i jest oczywista. Stąd też, wbrew stanowisku spółki, osiągnięty przez nią poziom recyklingu w relacji do wymaganego, jak słusznie wskazało Kolegium, ma istotne znaczenie w kontekście oceny "znikomości" naruszenia. Otóż poziom recyklingu wymagany od spółki wynosił 40% masy odebranych odpadów komunalnych. Tymczasem faktycznie wskaźnik ten wyniósł 6,8 %. Powoływana okoliczność, że odbierane przez spółkę z terenu gminy odpady komunalne stanowią w istocie niewielką część wszystkich odebranych w 2019 r. z terenu gminy odpadów, wobec czego ilość ta nie mogła mieć wpływu na poziom recyklingu osiągnięty przez gminę, gdyż gmina wymagany poziom osiągnęła, nie może odnieść spodziewanego przez skarżącą skutku co do oceny realizacji obowiązku z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. Przychylenie się do stanowiska strony podważałoby cel przyjęcia obowiązujących w tym względzie uregulowań prawnych, związanych z ochroną środowiska, adresowanych – niezależnie – do przedsiębiorców oraz do gmin. Należy przy tym mieć na uwadze, że nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami ma wpływ na osiągnięcie całościowo przez gminę wymaganych dla niej poziomów, przy czym poziom ten ma charakter wymaganego minimum. A zatem, zarówno przedsiębiorcy jak i gminy powinni dążyć do tego, aby te poziomy osiągnąć w jak najwyższym stopniu. Fakt, że wynik osiągnięty przez skarżącą nie przełożył się w sposób negatywny na wynik gminy, która zrealizowała ustawowy cel, nie może świadczyć o znikomej wadze naruszenia, którego dopuściła się skarżąca. W ocenie Sądu sytuacja osiągnięcia określonych poziomów recyklingu przez gminę nie może prowadzić do różnicowania sytuacji przedsiębiorców z perspektywy oceny wagi naruszenia prawa, bowiem byłoby to nieracjonalne i dyskryminacyjne. Ewentualnie nieosiągnięcie przez gminę wymaganych w tym względzie poziomów wiąże się z wymierzeniem jej odpowiednich kar, którymi mogą być w efekcie obciążeni jej mieszkańcy m.in. w następstwie podwyżek stawek za odbiór odpadów. Nie można jednak przyjąć, że w tym zakresie waga naruszenia prawa przez konkretnego przedsiębiorcę jest znikoma, w zależności od tego czy faktycznie dana gmina obowiązujące ją poziomy recyklingu odnośnie do danych frakcji odpadów w danym roku osiągnęła, czy też nie.

Biorąc po uwagę brzmienie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. odstąpienie od wymierzenia kary może mieć miejsce, jeśli obie przesłanki wynikające z tego przepisu zachodzą, a więc zarówno waga naruszenia prawa jest znikoma jak i zachodzi okoliczność, że strona zaprzestała naruszania prawa. Przesądzenie o braku znikomości naruszenia prawa w okolicznościach niniejszej sprawy czyni niecelowym rozważanie w przedmiocie przesłanki zaprzestania naruszenia prawa.

Odnosząc się natomiast do zarzutu wadliwego zastosowania w niniejszej sprawie art. 189f §§ 2 i 3 k.p.a. wskazać należy, że Sąd go nie podziela. Zgodnie z ww. przepisami w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:

1) usunięcie naruszenia prawa lub

2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (§ 2).

Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (§ 3).

W kwestii zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie § 2 art. 189f k.p.a. wypowiedział się NSA w wyroku z 10 maja 2023 r. w sprawie I OSK 957/22 i Sąd orzekający w niniejszym składzie pogląd ten w pełni akceptuje i przyjmuje jako własny (z uwzględnieniem odmienności stanu faktycznego). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że procedura inicjująca możliwość odstąpienia od wymierzenia kary w oparciu o art. 189f § 2 k.p.a. nie została wszczęta, organ bowiem nie wydał postanowienia, o którym mowa w tym przepisie. Należy mieć przy tym na uwadze, że jej zastosowanie przez organ ma charakter fakultatywny. Co więcej, w celu odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f §§ 2 i 3 k.p.a. niewystarczające jest ustalenie, że podmiot, na który kara miała zostać nałożona, usunął naruszenie prawa lub powiadomił właściwe podmioty o stwierdzonym naruszeniu prawa. Przepis art. 189f § 2 k.p.a. wymaga bowiem wprost ustalenia przez organ nakładający karę, że odstąpienie od jej nałożenia pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. Dopiero stwierdzenie tej okoliczności umożliwia organowi skierowanie do strony postępowania postanowienia, w którym wyznaczy stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa. Zdaniem Sądu, wysoce wątpliwe byłoby uznanie w okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę charakter kary i dobro chronione (środowisko), że odstąpienie od jej nałożenia pozwoliłoby na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. Niezależnie od tego jednak, zastosowanie art. 189f § 2 k.p.a. zostało pozostawione uznaniu organu i nie wynika z akt sprawy, aby zostało w niej wydane postanowienie, o jakim mowa w tym przepisie. Na postanowienie to nie przysługuje przy tym zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego, nie przysługuje zatem także skarga na bezczynność w przypadku zaniechania jego wydania. Organ w granicach przyznanego mu uznania uprawniony jest do wydania postanowienia z art. 189f § 2 k.p.a. bądź niewydania takiego postanowienia i nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na zasadach ogólnych. Z tego powodu, w ocenie Sądu, zarzuty pod adresem braku zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. nie mogą doprowadzić do wniosku, że jakiekolwiek uchybienia w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie organy prowadzące postępowanie zasadnie uznały bowiem, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nie pozwoli na spełnienie jej celów. Ponadto zauważyć należy, że w tej konkretnej sprawie skarżąca nie miała jakiejkolwiek możliwości usunięcia naruszenia prawa, jakiego dokonała. Nie sposób także przyjąć, by samo powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, w świetle wagi dobra chronionego (vide art. 86 Konstytucji RP), mogło stanowić wystarczającą okoliczność umożliwiającej odstąpienie od nałożenia na nią kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 3 k.p.a.

Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji nie dopuściły się też naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 8, art. 10 i art. 11 k.p.a., w sytuacji gdy brak jest podstaw do przyjęcia, aby treść przepisów art. 9g i art. 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g., stanowiących materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, budziła wątpliwość w zakresie jej interpretacji w odniesieniu do stanu prawnego niniejszej sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę należało przyjąć, że sprawa została w postępowaniu administracyjnym dostatecznie wyjaśniona i rozważona w zakresie niezbędnym do jej końcowego załatwienia zgodnie z przepisami prawa materialnego. Wbrew zarzutom skargi zaskarżone rozstrzygnięcie zostało też uzasadnione w sposób odpowiadający wszystkim wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.