Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1410/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi K. Ł. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 26 września 2022 r. nr WS-VI.7581.22.2022.BP w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz K. Ł. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 6 kwietnia 2022 r. znak: GS-17.6826.2.5.2022.SW, Prezydent Miasta Krakowa odmówił wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka ewid. nr [...], obr. 57, jedn. ewid. Podgórze m. Kraków, objętej księgą wieczystą nr [...]

Orzekając w ww. sposób organ I instancji wskazał, iż wg stanu na 1 stycznia 2019 r. przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkiem o funkcji niemieszkalnej, a zatem w tej dacie nie spełniała przesłanek dopuszczających przekształcenie. Natomiast art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, zawierający szczególną regulację tzw. opóźnionego przekształcenia, nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania, ponieważ nieruchomość jest zabudowana budynkiem, który został oddany do użytkowania przed dniem 1 stycznia 2019 r. - przebudowa i zmiana sposobu użytkowania części istniejącego na nieruchomości budynku usługowo-handlowego na funkcję mieszkalną nastąpiła po ww. dacie, zaś powyższy przepis będzie miał zastosowanie w sytuacji kiedy budynek zostanie oddany do użytkowania po dniu 1 stycznia 2019 r.

Zażalenie na ww. postanowienie złożyła K. Ł., wnosząc o zmianę rozstrzygnięcia organu I instancji poprzez wydanie wnioskowanego zaświadczenia, a jeśli organ odwoławczy nie znajdzie ku temu podstaw - o uchylenie wydanego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji celem wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Żaląca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów ("ustawy przekształceniowej"), poprzez błędną interpretację wskazanych przepisów i przyjęcie, że w przypadku gruntu będącego we współwłasności (współużytkowaniu wieczystym) wnioskodawcy nie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W uzasadnieniu zażalenia żaląca wskazała, że: "Nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym spełniającym nadto funkcje usługowo-handlowe. Okoliczność ta wynika z przedłożonego przez wnioskodawcę zaświadczenia z dnia 19 października 2021 r. znak: ROIK [...], wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, w przedmiocie nie wniesienia w terminie ustawowym sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku. W ocenie wnioskodawcy spełnione zostały wszystkie przesłanki zawarte w art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej. Grunt jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 tej ustawy, bowiem posadowiony jest na nim budynek mieszkalny wielorodzinny, w którym ponad połowa lokali to lokale mieszkalne. Oddanie tego budynku mieszkalnego do użytkowania nastąpiło po 1 stycznia 2019 r. (w dniu 19 października 2021 r.) co uzasadnia przyjęcie przekształcenia w trybie art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej. Organ I instancji przyjął jednak niezasadną interpretację przepisu, wedle której wydanie zaświadczenia stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej jest możliwe wyłącznie, jeżeli wedle stanu na dzień 1 stycznia 2019 r. na nieruchomości nie istniał jakikolwiek budynek. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej wprost w swej treści wskazuje, iż dla jego zastosowania konieczne jest oddanie po dniu 1 stycznia 2019 r. budynku mieszkalnego do użytkowania. Nie ma więc żadnych podstaw, aby łączyć normę wyprowadzoną z tego przepisu z normą z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej. Żaden przepis ustawy nie wymaga, aby dla zastosowania art. 13 ust. 1 na dzień 1 stycznia 2019 r. nie istniał na nieruchomości jakikolwiek budynek. Przyjmując interpretację organu wystarczyłoby, aby na nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym w dniu 1 stycznia 2019 r. istniał budynek gospodarczy o dowolnej kubaturze (np. gospodarczy czy garaż), co do którego wydano kiedykolwiek przed dniem 1 stycznia 2019 r. pozwolenie na użytkowanie, aby na zawsze wykluczyć tę nieruchomość z zastosowania przepisów ustawy przekształceniowej. Takie rozumowanie jest sprzeczne z intencją ustawodawcy oraz systemową rolą ustawy i zawartych w niej przepisów. Celem ustawy było wyeliminowanie użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, tak aby osoby zamieszkujące w budynkach na nich posadowionych nie ponosiły dodatkowego obciążenia w postaci opłat za użytkowanie wieczyste. Wynika to wprost z uzasadnienia projektu ustawy (druk sejmowy nr 2673): "Aby należycie wypełnić cel ustawy, polegający na wyeliminowaniu użytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe, w tym w szczególności współużytkowania wieczystego, które generuje liczne problemy, zaproponowano w art. 9 [w toku późniejszych prac numeracja uległa zmianie - przyp. pełn.] szczególną regulację tzw. "opóźnionego" przekształcenia. Dla gruntów, które po dniu 1 stycznia 2019 r. zostaną zabudowane budynkami wielorodzinnymi lub jednorodzinnymi momentem przekształcenia praw byłoby oddanie budynku do użytkowania, o którym mowa w przepisach prawa budowlanego". Tymczasem wykładnia dokonana przez organ I instancji niweczy cel ustawodawcy, bowiem prowadzi do sytuacji, że na przyszłość nadal powstawać będą sytuacje, w których grunty mieszkalne zostaną zabudowane budynkiem mieszkalnym, a mimo to pozostaną w użytkowaniu wieczystym, bowiem na dzień 1 stycznia 2019 r., który z niewiadomych przyczyn ma stanowić punkt odniesienia przy stosowaniu art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej (choć wyraźnie w swej treści nakazuje on rozważać okres po tej dacie), istniał na nich jakiś budynek, co do którego przed tą datą wydano pozwolenie na użytkowanie. Regulując tzw. "opóźnione przekształcenie" ustawodawca, jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy, przewidział następujące rozwiązanie: "Dla gruntów, które po dniu 1 stycznia 2019 r. zostaną zabudowane budynkami wielorodzinnymi lub jednorodzinnymi momentem przekształcenia praw byłoby oddanie budynku do użytkowania, o którym mowa w przepisach prawa budowlanego". W niniejszej sprawie tak właśnie się stało - po dniu 1 stycznia 2019 r. na nieruchomości powstał budynek mieszkalny, który został oddany do użytkowania pod koniec 2021 r. Przed 2021 r. na nieruchomości nie istniał budynek mieszkalny, "pojawił się" po tej dacie. Nieuprawnione są przy tym twierdzenia organu I instancji, że budynek ten został oddany do użytkowania przed 1 stycznia 2019 r. - przed tą datą został prawdopodobnie oddany do użytkowania (choć daty tej wnioskodawca nie zna) budynek handlowo-usługowy, lecz wskutek prowadzonych robót budowlanych nieruchomość zabudowano po dniu 1 stycznia 2019 r. w inny sposób - oddano na nim do użytkowania budynek mieszkalny wielorodzinny. Gdyby twierdzenia organu I instancji były zasadne, to przedłożone przez wnioskodawcę zaświadczenie o niewniesieniu sprzeciwu wobec użytkowania, równoważne pozwoleniu na użytkowaniu, byłoby bezprzedmiotowe - skoro oddanie do użytkowania nastąpiło przed 1 stycznia 2019 r. Art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej w sposób wyczerpujący wymienia przesłanki tzw. "opóźnionego przekształcenia", a są to: 1) zakwalifikowanie gruntu jako zabudowanego na cele mieszkaniowe, a więc aby posadowiony na nim był budynek mieszkalny (na dzień przekształcenia - z żadnego przepisu ustawy nie wynika, aby taka kwalifikacja miała być aktualna na dzień 1 stycznia 2019 r.), 2) oddanie budynku do użytkowania po 1 stycznia 2019 r. Wobec spełnienia powyższych przesłanek z dniem oddania budynku do użytkowania doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, co uzasadnia wydanie zaświadczenia".

Wojewoda Małopolski, po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez K. Ł., postanowieniem z dnia 26 września 2022 r., znak WS-VI.7581.22.2022.BP utrzymał w mocy wskazane wyżej postanowienie, jako podstawę prawną wskazując art. 4a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1495) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.).

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że pismem z dnia 4 lutego 2022 r. K. Ł. wystąpiła z wnioskiem o wydanie zaświadczenia - na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów – potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], obr. 57, jedn. ewid. Podgórze. Jako uzasadnienie wniosku K. Ł. wskazała, że jest właścicielką lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego w budynku przy ul. [...], położonym na ww. nieruchomości. Do wniosku zostało dołączone m.in. zaświadczenie z dnia 19 października 2021 r. znak: ROIK 11.5121.172.2021.BMA, wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, w przedmiocie nie wniesienia w terminie ustawowym sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku usługowo-handlowego po dokonanej przebudowie, rozbudowie i nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku usługowo-handlowego na funkcję mieszkalną wielorodzinną, wraz ze zmianą elementów zagospodarowania terenu i przebudową, rozbudową instalacji wewnętrznych i zewnętrznych (wentylacji hydrantowej i mechanicznej, wód. - kań., C.O., elektrycznej NN oraz słaboprądowej) na dz. nr [...] obr. 57 Podgórze przy ul. [...] w Krakowie.

Dalej Wojewoda wskazał, że ustawa przekształceniowa przewiduje trzy przypadki, w których dochodzi do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Pierwszy z nich uregulowany jest w art. 1 ww. ustawy, który określa warunki dopuszczalności przekształcenia na dzień 1 stycznia 2019 r. Zgodnie z tym przepisem, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Na podstawie tego przepisu, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na dzień 1 stycznia 2019 r. dopuszczalne jest zatem wyłącznie w odniesieniu do tych gruntów, które wg stanu na ww. datę, w rozumieniu ustawy były zabudowane na cele mieszkaniowe.

Kolejny przypadek w którym dochodzi do przekształcenia, przewiduje art. 2 ustawy przekształceniowej zgodnie z którym, w przypadku gdy na gruncie, o którym mowa w art. 1 ust. 2 lub art. 1 a, położone są także inne budynki niż określone w art. 1 ust. 2, których łączna powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe następuje z dniem: 1) założenia księgi wieczystej dla tej nieruchomości albo 2) wyłączenia z istniejącej księgi wieczystej działki gruntu, zabudowanej innymi budynkami niż określone w art. 1 ust. 2, których łączna powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. W takiej sytuacji datą przekształcenia będzie data założenia księgi wieczystej dla nowo powstałej nieruchomości albo data wyłączenia z księgi wieczystej części nieruchomości niespełniającej warunków do przekształcenia.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której na dzień 1 stycznia 2019 r. na nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka ewid. nr [...], obr. 57, jedn. ewid. Podgórze m. Kraków, istniał już budynek, jednak z uwagi na jego niemieszkalny charakter, nieruchomość nie spełniała przesłanek do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ww. przepisów. Jak wynika z treści załączonego przez wnioskodawcę zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, jak również z treści wniosku, po dniu 1 stycznia 2019 r. nastąpiła przebudowa i zmiana sposobu użytkowania części istniejącego na nieruchomości budynku usługowo-handlowego na funkcję mieszkalną. W okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalność przekształcenia należy zatem rozpatrywać ewentualnie na gruncie art. 13 ustawy przekształceniowej. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania.

Z informacji posiadanych przez organ I instancji (znajdujących odzwierciedlenie w przesłanych aktach) wynika jednoznacznie, że w dniu 1 stycznia 2019 r. przedmiotowa działka nie była zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub mieszkalnym wielorodzinnym, lecz budynkiem o charakterze handlowo-usługowym. Wolą ustawodawcy było zaś wprowadzenie możliwości opóźnionego przekształcenia dla zabudowanych na cele mieszkaniowe gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste, które dopiero po 1 stycznia 2019 r. zostały oddane do użytkowania. Analogiczne stanowisko w tej kwestii zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 10 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 487/22: "W art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. mowa jest o gruncie "zabudowanym na cele mieszkaniowe" tj. o gruncie, na którym wybudowano budynki służące celom mieszkaniowym. Posłużenie się tutaj pojęciem "zabudowania" należy odnosić do pierwotnego celu w jakim zrealizowano daną zabudowę. Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość jako "zabudowana" na cele handlowo-usługowe nie jest objęte zakresem tego przepisu. Ponadto w dalszej części przepisu mowa jest o "oddaniu budynku mieszkalnego do użytkowania", które ma nastąpić po dniu 1 stycznia 2019 r., co zdaniem Sądu wskazuje, że chodzi tutaj wyłącznie o budynki, które dotychczas nie zostały oddane do użytkowania. Ponadto skoro ustawodawca posługuje się pojęciem "zabudowania" gruntu, nie definiując co to znaczy "zabudować" grunt, to zasadnym jest sięgnięcie do znaczenia słownikowego czasownika "zabudować". Zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego "zabudować - zabudowywać" oznacza 1. «postawić na jakimś terenie budowle» 2. «budując, zasłonić coś». Innymi słowy w art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. mowa jest o sytuacji, w której na terenie określonej nieruchomości stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego "postawiono" budynek mieszkalny. W dacie 1 stycznia 2019 r. proces "stawiania" ma być jeszcze nie zakończony, zaś oddanie do użytkowania "postawionego budynku mieszkalnego" ma nastąpić w okresie przypadającym po dacie 1 stycznia 2019 r. Zgoła odmienna sytuacja zachodzić będzie, gdy postawiony już wcześniej i oddany do użytkowania budynek handlowo-usługowy podlega przebudowie, jeszcze nie zakończonej w dacie 1 stycznia 2019 r. Pojęcie przebudowy zostało bowiem zdefiniowane w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez pojęcie przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Z porównania omawianych tutaj pojęć wynika jednoznacznie, że czym innym jest "zabudowanie nieruchomości na cele mieszkaniowe", a czym innymi jest "zabudowanie nieruchomości na cele handlowo-usługowe", a następnie przebudowanie zabudowy handlowo-usługowej na cele mieszkaniowe. Wobec tych zasadniczych różnić, stosowanie instytucji opóźnionego przekształcenia także w odniesieniu do tej drugiej sytuacji dopuszczalne byłoby tylko wtedy, gdyby ustawodawca wprost przewidział to w treści art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. lub w innym przepisie tej ustawy. Tymczasem nie tylko takiego wyraźnego wskazania brak, ale także z przywołanego powyżej projektu ustawy wynika, że zakresem opóźnionego przekształcenia objęte miały być wyłącznie sytuacje, w których wybudowano budynek mieszkalny, a nie sytuacje, w której doszło do przebudowy na budynek mieszkalny istniejącego wcześniej i oddanego do użytkowania budynku o innej funkcji".

Podsumowując, organ I instancji prawidłowo stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość wg stanu na 1 stycznia 2019 r. była zabudowana budynkiem o funkcji niemieszkalnej, a zatem w tej dacie nie spełniała przesłanek do przekształcenia się w prawo własności, natomiast art. 13 ustawy przekształceniowej nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania, ponieważ nieruchomość jest zabudowana budynkiem, który został oddany do użytkowania przed dniem 1 stycznia 2019 r., zaś przebudowa i zmiana sposobu użytkowania części istniejącego na nieruchomości budynku usługowo-handlowego na mieszkalną nastąpiła po ww. dacie.

K. Ł. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie opisane wyżej postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 26 września 2022 r., znak WS-VI.7581.22.2022.BP, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni przepisu art. 13 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2040 z późn. zm. - dalej "ustawa przekształceniowa") i przyjęcie, że mimo oddania po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie do użytkowania budynku mieszkalnego nie dochodzi do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tego gruntu w prawo własności z uwagi na fakt, że na dzień 1 stycznia 2019 r. grunt ten nie był gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy.

Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa w całości, a nadto, na zasadzie art. 145a § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu I instancji do wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako dz. ewid. nr [...], obr. 57 jedn. ewid. Podgórze, objętej księgą wieczystą nr [...] W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła zarzut skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wynikające z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.

Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej. Na gruncie niniejszej sprawy, istota problemu sprowadza się do tego, czy w zaistniałym stanie faktycznym możliwe jest przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność w trybie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1495 ze zm.) – dalej jako u.p.u.w. lub ustawa przekształceniowa.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.u.w. z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie do art. 1 ust. 2 u.p.u.w., przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Według treści art. 2 ust. 1 u.p.u.w.:

1. W przypadku gdy na gruncie, o którym mowa w art. 1 ust. 2 lub art. 1a, położone są także inne budynki niż określone w art. 1 ust. 2, których łączna powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe następuje z dniem:

1) założenia księgi wieczystej dla tej nieruchomości albo

2) wyłączenia z istniejącej księgi wieczystej działki gruntu, zabudowanej innymi budynkami niż określone w art. 1 ust. 2, których łączna powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.

W myśl natomiast art. 13 ust. 1 u.p.u.w., jeżeli po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 oraz z 2022 r. poz. 88), prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Przepisy art. 2 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio.

Jak wynika z powyższego zestawienia ustawodawca przewidział trzy tryby przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność.

Pierwszy z nich – przewidziany w art. 1 ust. 1 u.p.u.w. – zakłada, że z dniem 1 stycznia 2019 r. dochodzi do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Nabycie przez dotychczasowych użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, następuje o ile spełnione są przesłanki wskazane w ustawie, a mianowicie przekształceniu podlegają grunty "zabudowane na cele mieszkaniowe" (por. też Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, wyd. II, LEX/el; komentarz do art. 1).

Drugi tryb przewiduje art. 2 ustawy przekształceniowej zgodnie z którym, w przypadku gdy na gruncie, o którym mowa w art. 1 ust. 2 lub art. 1a, położone są także inne budynki niż określone w art. 1 ust. 2, których łączna powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe następuje z dniem: 1) założenia księgi wieczystej dla tej nieruchomości albo 2) wyłączenia z istniejącej księgi wieczystej działki gruntu, zabudowanej innymi budynkami niż określone w art. 1 ust. 2, których łączna powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. W takiej sytuacji datą przekształcenia będzie data założenia księgi wieczystej dla nowo powstałej nieruchomości albo data wyłączenia z księgi wieczystej części nieruchomości niespełniającej warunków do przekształcenia.

Zgodnie z trzecim trybem, tzw. opóźnionym przekształceniem (art. 13 ust. 1 u.p.u.w.) prawo użytkowania wieczystego przekształca się we własność nie z dniem 1 stycznia 2019 r., tak jak wskazano w art. 1 ust. 1 u.p.u.w., ale "z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania".

Warunki jakie muszą być spełnione, aby doszło do tzw. opóźnionego przekształcenia, to:

- grunt pozostający w użytkowaniu wieczystym musi być zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

- po dniu 1 stycznia 2019 r. budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 oraz z 2022 r. poz. 88).

Do przekształcenia dochodzi w tym przypadku z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania.

Ustawa nie zawiera jakichkolwiek innych warunków, od których uzależnione jest przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność.

Irrelewantne są zatem okoliczności dotyczące sposobu zagospodarowania nieruchomości w dniu 1 stycznia 2019 r. z tym zastrzeżeniem, że może być to jakiekolwiek zagospodarowanie, z wyjątkiem zabudowy na cele mieszkaniowe, bowiem w takiej sytuacji doszłoby już do przekształcenia w trybie art. 1 ust. 1 u.p.u.w. Tym samym nieruchomość, która podlega przekształceniu w trybie art. 13 ust. 1 u.p.u.w. to znaczy w trybie tzw. opóźnionego przekształcenia, według stanu na dzień 1 stycznia 2019 roku mogła być nieruchomością zarówno niezabudowaną jak i zabudowaną na cele inne niż mieszkaniowe, jak również budowa mogła być dopiero w toku.

Dla oceny możliwości zastosowania art. 13 ust. 1 ustawy istotne jest, czy zabudowa mieszkaniowa, która istnieje na nieruchomości powstała zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy oraz czy po 1 stycznia 2019 r. została oddana do użytkowania zgodnie z wymogami ustawy prawo budowlane – jako budynek mieszkalny. Nie ma przy tym znaczenia w jaki sposób powstał budynek (budowa, przebudowa i/lub rozbudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania itp.) oraz w jakim trybie (zgłoszenie przyjęte bez sprzeciwu czy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie) doszło do oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Przesłanki warunkujące przekształcenie powinny być oceniane według stanu faktycznego i prawnego na dzień, w którym to przekształcenie następuje.

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że bezzasadne jest stanowisko organów, które uzależnia możliwość przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności od innych, nieprzewidzianych w art. 13 ust. 1 u.p.u.w. warunków i okoliczności. Nieuprawnione w świetle ustawy jest odwoływanie się do stanu zagospodarowania nieruchomości w dniu 1 stycznia 2019 r. czy wskazania, że nie doszło do "zabudowy" na cele mieszkaniowe, a tylko do przebudowy i rozbudowy, co miałoby wykluczać możliwość przekształcenia.

Wskazać należy, że argumentacja organów nawiązująca do ustalenia w jakim trybie doszło do powstania zabudowy mieszkaniowej nie koresponduje z treścią art. 13 ust. 1 u.p.u.w., który takich warunków ani wymagań nie przewiduje. Skoro ustawa takich warunków nie ustanawia, to nie jest możliwe uzależnianie od nich wydania zaświadczenia, które potwierdza przekształcenie prawa użytkowania wieczystego danej nieruchomości w prawo jej własności.

W szczególności w świetle art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. nie jest tak, jak to podaje organ, że grunt zabudowanym na cele mieszkaniowe to tylko grunt na którym wybudowano budynki od początku ich powstania służące celom mieszkaniowym. Zdaniem organu oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość jako uprzednio już "zabudowana" na cele handlowo-usługowe nie jest objęta zakresem tego przepisu. Ponadto, jak argumentuje organ, w dalszej części przepisu mowa jest o "oddaniu budynku mieszkalnego do użytkowania", które ma nastąpić po dniu 1 stycznia 2019 r., co zdaniem organu wskazuje, że chodzi tutaj wyłącznie o budynki, które dotychczas nie zostały oddane do użytkowania. Powyższe stanowisko jednak, jako wprowadzające dodatkowe, nieprzewidziane przez ustawę warunki przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, i pozostające w sprzeczności z brzmieniem art. 13 ust. 1 u.p.u.w., nie jest trafne. Trzeba także zauważyć, że w przepisie art. 13 ust. 1 u.p.u.w. ustawodawca w żaden sposób nie nawiązuje do instytucji pozwolenia na budowę ani nie posługuje się takimi pojęciami jak: inwestycja, pozwolenie na budowę czy pozwolenie na użytkowanie. W przepisie tym natomiast aż dwukrotnie używa się sformułowania "budynek mieszkalny" (mający sprecyzowane znaczenie na gruncie u.p.u.w.), który ma zostać "oddany do użytkowania" (por. M. Gdesz - " Mechanizm opóźnionego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego", Samorząd Terytorialny 1-2/2021, k. 116).

Zauważyć wypada, że "zabudowa" mieszkaniowa może być przecież przekształcona w zabudowę o charakterze nie mieszkaniowym, jak i odwrotnie zabudowa niemieszkaniowa może zostać przekształcona w zabudowę mieszkaniową. Takie zmiany są, w świetle obowiązujących przepisów, możliwe i dopuszczane, a o ile zostały przeprowadzone legalnie i w ten sposób dochodzi do spełnienia warunków, o których mowa w art. 13 ust. 1 u.p.u.w., to wówczas skutkuje to przekształceniem prawa użytkowania wieczystego danej nieruchomości w prawo jej własności (por. też np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 25 marca 2022 r., sygn. I OSK 1125/21)

Przekształcenie w trybie art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej nie może być uzależnione od istnienia w tej dacie zabudowy na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 tej ustawy. Wprost przeciwnie, ustawodawca zakłada, że przekształceniu w tym trybie będą podlegały nieruchomości, na których taka zabudowa w dniu 1 stycznia 2019r. się nie znajdowała. Gdyby było inaczej to w odniesieniu do takiej nieruchomości doszłoby przecież do przekształcenia na zasadach ogólnych i stosowanie mechanizmu opóźnionego przekształcenia byłoby całkowicie zbędne.

Nie można również twierdzić, że skoro według stanu na dzień 1 stycznia 2019 r. dana nieruchomość była zabudowana, aczkolwiek w sposób inny niż na cele mieszkaniowe, to zastosowanie do niej rozwiązania przewidzianego w art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej jest wykluczone. Taka wykładnia nie znajduje bowiem jakiegokolwiek oparcia w przepisach u.p.u.w. Wszak w przepisie tym ustawodawca nie uzależnia skutku przekształcenia od tego, by zabudowa nieruchomości na cele mieszkaniowe nastąpiła po 1 stycznia 2019 r., a jedynie od tego, by po tej dacie budynek mieszkalny został oddany do użytkowania (por. też M. Gdesz - "Mechanizm opóźnionego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego", Samorząd Terytorialny nr 1-2/2021, s. 116).

Ze względu na powyższe zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., podlegają uchyleniu, o czym Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku organ zastosuje się do powyższych wskazanych w niniejszym uzasadnieniu uwag.

Analogiczne poglądy prawne zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając podobne sprawy o sygn. akt: II SA/Kr 1408/22, II SA/Kr 1411/22, II SA/Kr 1412/22, II SA/Kr 1413/22.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość zasądzonych kosztów postępowania składa się należny uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.