Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2545/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c, art.182, art,188, art.193, art.203 pkt 1, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art.17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 7, art. 77 § 1, art.80
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1727/22 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 3 października 2022 r. nr SKO-NP-4115-375/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz E. K. kwotę 360,- (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 kwietnia 2023 r. o sygn. akt III SA/Kr 1727/22 oddalił skargę E.K. ( dalej: "Strona" lub "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 3 października 2022 r., nr SKO-NP-4115-375/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 29 czerwca 2022r, znak: MOPS.III.524.Od.002270.SP.06.2022 Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w A., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta A. orzekł o odmowie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia uzasadniono niespełnieniem przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: "u.ś.r."), która uzależnia ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Decyzją z 3 października 2022 r., nr SKO-NP-4115-375/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia stwierdzono, że jakkolwiek w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, to jednak zaskarżona decyzja odpowiada prawu gdyż w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy lub jej niepodejmowaniem przez Skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Organ stwierdził, iż zakres czynności opiekuńczych sprawowanych przez Skarżącą przy niepełnosprawnej matce nie wskazuje, aby uniemożliwiał jej podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie godzinowym. Ponadto w ocenie organu historia zatrudnienia Skarżącej wskazuje, iż rezygnacja z przez nią z zatrudnienia nie była spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad matką, u której niezdolność do egzystencji istniała od 28 listopada 2018 r.

Podniesiono również, że oprócz Skarżącej zobowiązanymi do alimentacji względem matki jest również dziesiątka jej rodzeństwa, co do którego nie zachodzą obiektywne przeszkody w partycypowaniu w opiece nad matką.

Skargę na powyższą decyzję wniosła E.K.

W uzasadnieniu opisanego wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "Sąd I instancji" lub "WSA") podzielił stanowisko Kolegium, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.

W ocenie Sądu SKO prawidłowo przyjęło także, że w sprawie nie zaistniała przesłanka w postaci związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub nie podejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Zauważono, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. System świadczeń rodzinnych został bowiem tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Jednak wówczas wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowo skutkowy. Sąd I instancji stwierdził, że niewątpliwie matka Skarżącej jest osobą schorowaną i wymagającą opieki, ale jednak nie jest osobą obłożnie chorą, pampersowaną czy bez kontaktu, tudzież z zaburzeniami wymagającymi ciągłej obecności opiekuna. Wskazuje na to choćby fakt, że Skarżąca nie mieszka z matką ale w miejscowości położonej kilkanaście kilometrów od miejsca zamieszkania matki. Strona w tygodniu spędza u matki część dnia, a zatem nie jest konieczna jej stała i nieprzerwana obecność przy matce. Opieka sprawowana przez Skarżącą, nie ma więc takiego charakteru, żeby zmuszała ją do definitywnej rezygnacji z jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Zdaniem WSA nie można uznać, aby takie czynności jak: ubieranie, sprzątanie, gotowanie, wyjazdy do lekarzy, wykupywanie leków i pomoc w ich zażywaniu mogły być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności Skarżącej. Również pomoc w czynnościach higienicznych jest wykonywana zwykle w określonych porach dnia, a zatem i ta czynność nie ma charakteru ciągłego. Są to typowe czynności dnia codziennego, które mogą być wykonywane przez osoby na co dzień pracujące zawodowo i wykonujące je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Ponadto rodzaj i charakter tych czynności mieści się w zakresie prawidłowych relacji rodzinnych jakie występują pomiędzy rodzicem, a dzieckiem. Czynności te w rozmiarze świadczonym przez Skarżącą nie wykluczały w ocenie Sądu możliwości podjęcia pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Z kolei dotychczasowa historia aktywności zawodowej Skarżącej nie potwierdza wprost aby skarżąca zrezygnowała z pracy zarobkowej w związku z koniecznością podjęcia opieki nad matką. W 2018 r., od kiedy matka Strony została uznana za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji, Skarżąca nadal pracowała aż do 2021 r., a później była osobą bezrobotną.

W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy słusznie zauważył, że Skarżąca ma jeszcze dziesiątkę rodzeństwa w równym stopniu zobowiązanych alimentacyjnie względem matki. Jako okoliczności uniemożliwiające współuczestniczenie w opiece nad matką w stosunku do poszczególnych osób wskazano min. takie powody jak: praca zawodowa, posiadanie swojej rodziny, zamieszkanie i praca za granicą. Osoby te nie są zwolnione z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego wobec matki z samego tylko faktu, że pracują i zamieszkują w znacznej odległości od matki, czy mają swoje rodziny. Zdaniem WSA praca zawodowa czy zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowi obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że dzieci niepełnosprawnego nie są w stanie sprawować opieki nad rodzicem. Zauważono też, iż świadczenie alimentacyjne nie musi polegać na fizycznym sprawowaniu opieki nad osobą jej wymagającą, lecz może polegać np. na finansowaniu usług opiekuńczych. Możliwość współdziałania rodzeństwa wnioskodawcy w opiece nad niepełnosprawnym rodzicem jest postrzegane w orzecznictwie jako element związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem aktywności zawodowej wnioskującego, a potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W sytuacji gdy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ww. ustawowego obowiązku, brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, ponieważ w opiece powinny uczestniczyć również pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji, a zatem nie zachodziła konieczność rezygnacji przez Skarżącą z zatrudnienia, a dokładniej nie było przeszkód aby takie zatrudnienie podjęła. Nie do pogodzenia z interesem społecznym, a w interesie społecznym jest przestrzeganie całego obowiązującego porządku prawnego, byłaby taka wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r., z której wynikałoby, że obowiązki Państwa obejmujące pomoc rodzinie, wyprzedzałyby obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, ponieważ w takiej sytuacji doszłoby do przerzucenia realizacji tych obowiązków na całe społeczeństwo, w sytuacji gdy powinny one zostać zrealizowane przez członków rodziny. Pominięcie przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. regulacji kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie konieczności wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodzica naruszałoby też zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), czy obowiązek przestrzegania prawa RP (art. 83 Konstytucji RP). Wobec tego "limitowanie" dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium konieczności wypełnienia przez wszystkie dzieci obowiązku alimentacyjnego względem rodzica nie może zostać uznane za naruszenie kryteriów przyznania tego świadczenia wyrażonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby - poza dwójką rodzeństwa, które pobiera rentę - istniały obiektywne przeszkody w wywiązywaniu się przez liczne rodzeństwo Strony ze swoich obowiązków alimentacyjnych względem matki. Rodzeństwo w przeważającej większości pozostaje w kontakcie ze skarżącą albowiem była w stanie przedłożyć podpisane przez nich oświadczenia. Skarżąca nie wykazała zatem braku możliwości takiego ułożenia stosunków rodzinnych żeby pozostałe dzieci niepełnosprawnej - w wybranej przez siebie formie - współuczestniczyły w opiece nad matką.

Wobec powyższego ocenie Sądu I instancji prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały odmowę przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad matką.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E.K. zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając :

I. naruszenie prawa materialnego, tj:

1. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki nie uniemożliwia podjęcia przez nią zatrudnienia;

2. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż przepis ten w jakikolwiek sposób uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania, iż Skarżąca podjęła działania mające na celu zapewnienie swojej niepełnosprawnej matce w inny sposób niż poprzez osobiste jej sprawowanie, np. poprzez skorzystanie z pomocy rodzeństwa czy usług opiekuńczych, podczas gdy warunek taki nie wynika ani z ww. przepisu ani z jakiegokolwiek innego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych.

3. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż dla istnienia związku przyczynowego konieczne jest wykazanie, iż rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia niepełnosprawnego i że zdarzenia te pozostawały w związku czasowym ze sobą, co z kolei doprowadziło do błędnego uznania, iż w przedmiotowej spawie nie występuje związek przyczynowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym, podczas gdy poprawna wykładnia tego przepisu nakazuje ustalić, czy na dzień złożenia wniosku zakres opieki sprawowanej przez skarżącą był na tyle szeroki, iż obiektywnie uniemożliwiał jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.

4. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nakazuje przyjąć iż możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego.

II. naruszenie prawa procesowego, tj: art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że zakres sprawowanej przez nią opieki nad osobą niepełnosprawną uniemożliwiał i nadal uniemożliwia jej podejmowanie jakiegokolwiek zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej nawet w częściowym wymiarze czasu pracy. Zaznaczono, iż przy ocenie związku przyczynowego między rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia przez Skarżącą brać należy pod uwagę moment złożenia wniosku, a więc obecną sytuację, nie zaś sytuację przeszłą, gdy do rezygnacji z zatrudnienia dojść mogło z innych przyczyn niż sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Strona na moment złożenia wniosku nie podejmuje zatrudnienia, do którego podjęcia obecnie jest zdolna, w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zatem przyjąć należy, iż w sprawie zachodzi związek przyczynowy między rezygnacją (niepodejmowaniem) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.

Podniesiono nadto, że zarówno organom administracji jak i sądom, w odróżnieniu od osób specjalizujących się w zakresie medycyny, brak jest wiadomości specjalnych umożliwiających stwierdzenie, wprost sprzecznie z wydanym wobec danej osoby orzeczeniem o niepełnosprawności, że nie wymaga ona na tyle szerokiego zakresu opieki, ze opiekun mógłby podjąć zatrudnienie.

Skarżąca zwróciła uwagę, że organ odwoławczy jak i sąd I instancji orzekły na podstawie tego samego materiału dowodowego zupełnie odmiennie aniżeli stwierdził pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy, a następnie orzekł organ I instancji. Niezasadnym jest zatem stanowisko organu odwoławczego i sądu I instancji, bowiem organy te nie wykazały w jakim zakresie zebrany materiał dowodowy był wadliwy. Skoro wprost z materiału dowodowego wynika, iż Skarżąca nie jest w stanie podjąć zatrudnienia w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką, to nie sposób znaleźć uzasadnienia dla zupełnie odmiennej oceny tego materiału, w sposób zupełnie z tym materiałem i z oceną organu I instancji sprzeczny.

Dalej zauważono, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest podstawy do uznania, iż stronie należne będzie świadczenie pielęgnacyjne jedynie w sytuacji, w której pozostałe osoby zobowiązane alimentacyjnie wobec osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu będą obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki. Ustawodawca ustanowił kolejność osób, które mają możliwość uzyskania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego oraz określił okoliczności umożliwiające wykluczenie ich z tej kolejności, co umożliwia ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym w dalszej kolejności, jednak w żadnym z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie określił żadnych "zasad kolizyjnych" między uprawnionymi w tym samym stopniu. Zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych osoby zobowiązane alimentacyjnie wobec osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu są na równi uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i każde z nich może, przy spełnieniu pozostałych przesłanek, prawo do tego świadczenia uzyskać. Ustawa określa krąg osób uprawnionych do świadczenia jako osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym, jednak nie wskazuje, że w przypadku, gdy żyje kilka osób zobowiązanych w równym stopniu to konieczne jest wykazanie, że wszystkie pozostałe poza wnioskodawcą są obiektywnie niezdolne do zrealizowania ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego. Brak jest zatem podstaw do uznania, że konieczne jest wykluczenie możliwości sprawowania opieki przez inne osoby zobowiązane alimentacyjnie w tym samym stopniu wobec osoby niepełnosprawnej, aby możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jednej z tych osób. Odmowa przyznania świadczenia na takiej podstawie wprost stoi w sprzeczności z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie znajduje oparcia w żadnych innych przepisach prawa. Przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są dość jednoznaczne. Żadna z norm wynikających z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ustanawia obowiązku wykazania "wyczerpania" innych form pomocy ani tym bardziej nie ustanawia zasady subsydiarności pomocy państwa w opiece nad osobami niepełnosprawnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2024 poz. 935 – dalej: "p.p.s.a."), ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy występuje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a opieką nad niepełnosprawną matką oraz czy posiadanie przez Skarżącą rodzeństwa obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym wobec matki stanowi negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia.

Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu aktualnym w dacie wydania kwestionowanych przez Skarżącą decyzji) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych sprawy wynika, iż matka skarżącej (urodzona w 1945 r.) na dzień wydania zaskarżonej decyzji miała ponad 77 lat, jest wdową, trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji ( wypis z orzeczenia komisji lekarskiej KRUS z dnia 8 lutego 2019 r.).

Z ustaleń dokonanych przez pracownika socjalnego wynika, iż M.K. jest po operacji obu bioder (endoproteza), nie jest sprawna ruchowo, ma trudności w poruszaniu się, nie jest w stanie samodzielnie poruszać się po schodach, korzysta z lasek. Ponadto ma aparat słuchowy, jest osobą bardzo słabo słyszącą, a także jest także po operacji oka.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Jednocześnie opieka ta musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca nie zawęził charakteru sprawowanej opieki, w szczególności nie wskazał, aby opieka ta musiała być opieką stałą rozumianą jako wykonywaną bez przerwy, przez 24 godziny na dobę oraz samodzielnie, np. bez doraźnej pomocy osób trzecich. Nie wskazał nawet na obowiązek zamieszkiwania opiekuna ze swoim podopiecznym. Przyjmuje się zatem, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego wskazują na konieczność sprawowania opieki ustawicznej nad osobą niepełnosprawną. Powinna ona być sprawowana codziennie, a opiekun winien pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Sądu I instancji i organu odwoławczego, należy uznać, że zakres sprawowanej przez Skarżącej opieki nad matką nie daje sposobności do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym zakresie. Bez wątpienia Skarżąca wykonuje czynności opiekuńcze nad matką codziennie i regularnie w takim wymiarze, który pozostaje adekwatny do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Z ustaleń dokonanych w trakcie wywiadu środowiskowego wynika, iż Skarżąca, która nie mieszka na stałe z matką, przebywa u niej codziennie przez co najmniej osiem godzin, a w weekendy zostaje także na noc. Ponadto w razie potrzeby przyjeżdża do matki także w późnych godzinach wieczornych lub w nocy. Skarżąca wykonuje następujące czynności opiekuńcze: pomaga w ubieraniu, sprząta , przygotowuje posiłki, wykonuje podstawowe czynności higieniczne, towarzyszy w wizytach u lekarza, pomaga w zażywaniu lekarstw, zajmuje się ogrodem oraz zwierzętami domowymi. Z akt sprawy nie wynika aby czynności przy których pomaga córka, matka Skarżącej byłaby w stanie wykonać bez jej pomocy. Bez wsparcia córki Skarżąca mogłaby być skazana np. na niewychodzenie z domu, czy nawet z łóżka oraz na przekraczające możliwości ich pokonania uciążliwości związane z wykonywaniem czynności higienicznych. Trzeba zauważy, iż nawet jeśli Skarżąca nie wykonuje w danym momencie bezpośrednio czynności opiekuńczych, bowiem nie wymaga tego stan i potrzeba matki, to pozostaje w tym czasie w dyspozycji osoby niepełnosprawnej, aby w każdej chwili służyć stosowną opieką i pomocą (przyjeżdża w nocy lub w późnych godzinach wieczornych), co także, bez wątpienia, stanowi element sprawowanej opieki. Warto też odnotować, iż tak zwane czynności dnia codziennego, konieczne do wykonania w każdym gospodarstwie domowym, w połączeniu z działaniami stricte obsługowymi wobec niepełnosprawnego członka rodziny, stają się naturalnie bardziej czasochłonne i absorbujące, w związku z czym mogą wypełnić opiekunowi znaczna część dnia. W okolicznościach rozpoznanej sprawy podkreślić też należy, iż Skarżąca nie mieszka na stałe z matką, ą wiec te czynności "dnia codziennego" nie są związane z prowadzeniem jej własnego gospodarstwa domowego i wykonywane są wyłącznie na rzecz pozostającej pod jej opieką matki. Mając na uwadze zakres i charakter sprawowanej opieki nad matką, w pełni zrozumiały jest brak możliwości pogodzenia tej opieki z podjęciem przez Skarżącą zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

W tym miejscu trzeba także zaznaczyć, iż kwestia wcześniejszej aktywności zawodowej Skarżącej jest o tyle nieistotna, że na datę złożenia wniosku – z uwagi na zły stan zdrowia matki i zakres aktualnie wykonywanych czynności opiekuńczych – nawet gdyby Skarżąca miała potencjalną możliwość podjęcia zatrudnienia, wykluczałaby to sprawowana opieka. Badanie spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. odbywać się winno na datę złożenia wniosku o przyznanie świadczenia z kompletnymi dokumentami. Walidacja spełnienia określonych w ww. normie warunków dotyczyć ma bowiem stanu aktualnego i oceny, czy w dacie złożenia wniosku, strona miała realną możliwość pogodzenia aktywności zawodowej z zakresem i czasem, koniecznym dla prawidłowego, zgodnego z potrzebami i uwzględniającego godność osoby niepełnosprawnej, sprawowaniem opieki. Podkreślić w tym miejscu należy, że ww. norma nie wymaga, by strona zrezygnowała z pracy zarobkowej, a wystarczającym jest, by nie miała realnej możliwości jej podjęcia z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną ( por. wyroki NSA z 09 maja 2024 r. o sygn. akt I OSK 1384/23 oraz z 29 maja 2024 r., o sygn. akt I OSK 1661/23 - dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl)

Z akt sprawy nie wynikają też inne, niż konieczność opieki nad niepełnosprawną matką, okoliczności stanowiące obiektywną przeszkodę podjęcia przez Stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieprawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, które uznały, że Skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne ze względu na istnienie jeszcze dziesiątki rodzeństwa zobowiązanych, w równym stopniu co ona, do alimentacji względem matki.

Bezspornie zarówno Skarżąca, jak i jej rodzeństwo, należą do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie względem matki i jednocześnie uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowało się stanowisko, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób, tj. czy wnioskodawca, czy może ktoś z rodzeństwa, winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA z: 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1596/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt 1626/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1554/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1521/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1627/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1397/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1407/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1471/23; 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 127/23; 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 781/22; 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22; 5 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1576/22; 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21 - wszystkie orzeczenia dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Zatem stwierdzić trzeba, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika, aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz Skarżącej, rodzeństwa należącego do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołany przepis wśród wyraźnie określonych negatywnych i pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie przewiduje takiej negatywnej przesłanki. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne, czy też sąd administracyjny, dodatkowych, nieprzewidzianych w u.ś.r., negatywnych przesłanek jego przyznania.

Przypomnieć tez należy, że organy władzy publicznej, a więc sądy i organy administracji publicznej, działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna, powołując się na prokonstytucyjne działanie, sąd de facto narusza podstawowe, wyrażone w art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady, to jest zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonuje jego stanowienia (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 1998 r., sygn. akt FPS 9/97 ora wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2024 r. sygn.. akt I OSK 1594/23 - dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasadne okazały się zatem zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego przez Sąd I instancji, który bezkrytycznie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego o możności odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na brak związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką oraz ze względu na możność brania udziału w sprawowaniu opieki nad matką przez rodzeństwo Skarżącej.

Zasadny okazał się także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., albowiem słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, że zaskarżona decyzja została wydana wbrew przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy wydano wadliwe rozstrzygnięcie o odmowie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku oraz okoliczność, że Skarżący spełnia wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzje organu II instancji.

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) zasądzając od organu na rzecz Skarżącej kwotę 360,- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.