Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 286/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 8 par. 1 i 2, art. 15, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: Par. 5, par. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: Art. 4 ust.2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-6, ust. 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi Spółki P. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 22 grudnia 2022 r. nr SKO.4150.520.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. ał


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 grudnia 2022 r. nr SKO.4150.520.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-VII.1309.2022 ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowo-magazynowego wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. N. b.n. na działce o numerze ewidencyjnym [...], obrębie [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej w skrócie jako: "k.p.a") oraz art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503, powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskodawca, reprezentowany przez pełnomocnika, złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowo-magazynowego wraz z urządzeniami budowlanymi o następujących parametrach:

— powierzchnia zabudowy — od 2000 m2 do 6000 m2;

— szerokość elewacji frontowej — od 20,0 m do 34,0 m;

— wysokość elewacji frontowej / attyki - od 5,0 m do 10,0 m;

— wysokość górnej kalenicy — od 5,0 m do 10,0 m; — kąt nachylenia połaci dachowych do 15°.

W toku postępowania organ I instancji m.in. przeprowadził analizę urbanistyczną, stanowiącą podstawę do ustalenia, czy planowana inwestycja odpowiada wymogom wskazanym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wokół terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (tj. działki nr [...] w obrębie [...]) organ wyznaczył obszar analizowany w odległości 51 m obejmujący wszystkie działki z obszaru w ich granicach geodezyjnych, i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wyznaczając granice obszaru analizowanego organ wziął pod uwagę trzykrotną szerokość frontu terenu, a więc granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W niniejszej sprawie było to 17 m, zatem trzykrotność tej wartości to 51 m. Co istotne, w analizie wskazano, iż przyjęto obszar analizowany obejmujący wszystkie działki geodezyjne, których chociażby fragment znalazł się w granicach minimalnego obszaru, tak aby w przeprowadzonej analizie można było w pełni uwzględnić cechy i parametry znajdującej się na nich zabudowy, w szczególności wskaźnik powierzchni zabudowy, którego nie sposób wyznaczyć na części działki. Rysunek z zaznaczeniem obszaru analizowanego wykonano na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W oparciu o tak wyznaczony obszar organ I instancji dokonał analizy urbanistycznej, we wnioskach której stwierdzono m.in., iż wskaźniki powierzchni istniejącej zabudowy do powierzchni działek występujących w obszarze analizowanym wynoszą od 0,01 do 0,1, zaś średni wskaźnik przyjął wartość 0,05. We wniosku wskazano planowaną powierzchnię zabudowy od 2000 m2 do 6000 m2, co dla działki nr [...] o powierzchni wynoszącej 9556 m2 daje wskaźnik od 0,21 do 0,63, zatem znacząco przekracza wskaźniki powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym. Brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, która zabudowana byłaby w sposób pozwalający na określenie wymagań planowanej zabudowy w sposób wskazany we wniosku. Podkreślono, że na analizowanym obszarze występują jedynie dwie działki, posiadające wskaźnik zabudowy większy od średniego:

• ul. N. 11 (dz. nr [...],[...] w obrębie [...] o powierzchni 2466m2) – 0,09, zabudowana czterema budynkami u funkcji niemieszkalnej oraz 1 budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym,

• ul. [...] (dz. nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 8578 m2) – 0,1 zabudowana 1 budynkiem o funkcji produkcyjnej oraz 1 budynkiem o funkcji niemieszkalnej – stacja transformatorowa. (Wprawdzie wskazano, iż działka ta ma numer [...], jednak badanie załączonej do analizy mapy w połączeniu ze wskazanymi w analizie parametrami nieruchomości jednoznacznie wskazuje, iż chodzi o działkę nr [...] w obrębie [...]. Nieruchomość przy ul. [...] powoływana jest w analizie kilkukrotnie i tylko raz, w opisywanym właśnie fragmencie, określono ją jako działka nr [...], zaś w pozostałych przypadkach jako działka nr [...]).

Dla zachowania ładu przestrzennego należało zatem ustalić wskaźnik powierzchni zabudowy od 0,05, tj. średniego z obszaru analizy do 0,1 – maksymalnego wskaźnika z obszaru analizy, co w stosunku do powierzchni działki wynoszącej 9556 m2 pozwoli na zabudowę budynkiem o powierzchni zabudowy do ok. 956 m2.

Odnośnie wysokości górnej granicy elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wskazano, iż w obszarze analizowanym występują budynki I-II kondygnacyjne o wysokościach elewacji frontowych od 2,5 m do 8,5 m, co daje średnio 5,0 m. We wniosku wskazano wysokość elewacji frontowej na 5,0 – 10,0 m. Przeprowadzona analiza wykazała jednak, że na obszarze analizowanym nie występują budynki o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przekraczającej 8,5 m. Znajdują się natomiast budynki o wysokościach zawierających się w przedziale od 5,0 m do 8,5 m:

• ul. N. 11 (dz. nr 67/4 w obrębie [...]) 5,0 m – budynek mieszkalny jednorodzinny;

• ul. N. 6 (dz. nr 4 w obrębie [...]) 7,5 m – budynek o funkcji handlowo – usługowej;

• ul. [...] (dz. nr [...] w obrębie [...] – tym razem oznaczona przez organ prawidłowo, co dowodzi, w mojej ocenie, iż poprzednie błędne oznaczenie tej działki jako działka o nr [...] było jedynie omyłką pisarską) – 8,5 m – budynek o funkcji produkcyjnej.

W związku z powyższym ustalono, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki można wyznaczyć w przedziale od 5,0 m minimalnej wnioskowanej wysokości do 8,5 m maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wzdłuż ul. N. w obszarze analizy.

W oparciu o opisane powyżej wyniki analizy urbanistycznej Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 19 października 2022 r. nr DPRG-UA-VII.6730.178.2022 ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowo-magazynowego wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. N. b.n., na działce o numerze ewidencyjnym [...], w obrębie [...] – teren inwestycji zawarty w liniach rozgraniczających, przedstawiony na załączniku graficznym do decyzji. W punkcie 1.2 decyzji wskazano zasady zabudowy, zgodnie z którymi m.in. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy projektowanej w stosunku do powierzchni działki to 0,05 do 0,1; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – od 5,0 m do 8,5 m, zaś wysokość głównej kalenicy / attyki – do 8,5 m.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor, jednak zaskarżoną decyzją z dnia 22 grudnia 2022 r. nr SKO.4150.520.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawę do ustalenia, czy wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., została sporządzona prawidłowo, zaś jej wyniki pozwoliły na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Analiza urbanistyczna winna zawierać wskazanie działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Takie kryteria, w ocenie organu drugiej instancji, spełnia sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno - architektoniczna, w oparciu o którą prawidłowo ustalono funkcję terenu w obszarze analizowanym i na jej podstawie ustalono parametry zabudowy dla nowej inwestycji.

W ocenie Kolegium przeprowadzona analiza dowiodła, że planowana inwestycja jest możliwa do zrealizowania co do zasady, ale w nieco innym kształcie niż zaplanował to inwestor. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że organ wyznaczając parametry, które kwestionuje inwestor, wyznaczył je od średniej wartości z obszaru do wartości maksymalnych, jakie możliwe były do ustalenia. Ponadto organ może wyznaczyć wskaźniki inne niż średnie, lecz dopiero pod warunkiem, że w ogóle takowe występują w obszarze analizowanym. Z analizy wynikają wprost konkretne parametry istniejących budynków. Parametry te są ustalane w oparciu o posiadany dostępny materiał dowodowy. Z analizy wynika, że parametrów, o jakie wnosi inwestor, nie ma w obszarze analizowanym. Jeżeli inwestor posiada udokumentowaną wiedzę o istniejących w tym obszarze obiektach o parametrach, jakie są odpowiednie, to należało je konkretnie wskazać. Organ kieruje się przepisami prawa, postępowanie prowadzone jest w sposób sformalizowany, nie służy ono poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Należy bowiem pamiętać, iż zasadniczym celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co w żadnej mierze nie może sprowadzać się do poszukiwania działki zabudowanej w sposób najbardziej zbliżony do planowanego.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółka P. z siedzibą w B., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów postępowania tj.

• art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy i wyprowadzenie z materiału zgromadzonego w sprawie wniosków z niego niewynikających, pominięcie przy orzekaniu istotnych okoliczności w tym w szczególności niewzięcie pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia, iż wysokości zabudowy nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym z nieruchomością objętą wnioskiem, są wyższe niż 8,5 m, a zatem istniejące warunki zabudowy w obszarze analizowanym pozwalają na budowę obiektu wyższego, niż wskazany w decyzji tj. w okolicy 10 m;

• art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady bezstronności — w świetle treści uzasadnienia organu II instancji oraz odmienne orzeczenie wbrew utrwalonej praktyce rozstrzygania w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a zatem postępowanie wbrew zasadzie ogólnej budzenia zaufania uczestników postępowania do organu administracji publicznej, proporcjonalności oraz konsekwencji;

• art. 15 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnień decyzji Organów obu instancji w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie ich kontroli instancyjnej, w szczególności niewskazanie podstaw do ustalenia wskaźników, parametrów i zasad zabudowy.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

• § 5 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: rozporządzenie), poprzez przeprowadzenie analizy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z zasadami precyzyjnie oznaczonymi w rozporządzeniu, a w konsekwencji wskazanie parametrów inwestycji niezgodnych z wnioskiem inwestora i niezgodnych z wynikami prawidłowo przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, obejmującego zabudowę wielokondygnacyjną;

• art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 5a u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji sprzecznej z prawidłowo dokonanymi ustaleniami w sprawie, w szczególności w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej elewacji frontowej;

• art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego oraz wzięcie pod uwagę przy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości nieznajdujących się w tym obszarze, co doprowadziło do pozbawienia skarżącej możliwości oceny prawidłowości przeprowadzonej przez organ analizy oraz ustalonych parametrów (wskaźników) wziętych pod uwagę przy wydawaniu decyzji.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej jej decyzji organu I instancji także w całości;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa od organu na rzecz skarżącej;

3) przeprowadzenie dowodów z dokumentów: wydruku z mapy intersit, wydruku z mapy z zaznaczeniem szacunkowego pomiaru wysokości budynku na dz. ew. nr [...], kopii decyzji z 24 września 2013 r. w celu wykazania faktu: rzeczywistych funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, możliwych do ustalenia warunków, parametrów oraz wskaźników inwestycji.

W uzasadnieniu swojej skargi skarżąca wskazała, iż pierwsza jej wątpliwość sprowadza się do prawidłowości określenia obszaru analizowanego, a także przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ co prawda wskazuje w decyzji w jaki sposób dokonał ustalenia tego obszaru tj. opierając się o szerokość frontu terenu, jednak z dołączonej mapy ewidencyjnej okoliczność ta nie wynika, co uniemożliwia skarżącemu przeprowadzenie oceny rozumowania organu I i II instancji (brak zaznaczenia obszaru).

Przyjmując jednak nawet, iż organ zakreślił prawidłowo obszar analizowany wzięty pod uwagę przy dokonywaniu analizy urbanistycznej na gruncie rozporządzenia, to w ocenie skarżącej, wyprowadził niewłaściwe wnioski, niewynikające ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skarżąca podkreśliła, iż dopuszczalne jest wyznaczenie innych parametrów planowanej inwestycji niż występujące w zabudowaniach zlokalizowanych w obszarze zabudowanym, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Strona nie ma dostępu do parametrów technicznych budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym, jednak własnym staraniem ustaliła, że budynek posadowiony na działce ew. nr [...] (nota bene nie wziętej pod uwagę przez organ I i II instancji) osiąga wysokość ok. 10 m. Zatem organ miał możliwość odstąpienia od średniego wskaźnika w sposób zaprezentowany przez wnioskodawcę, czego nie uczynił, powołując się na brak zabudowy przekraczającej wartość wysokości 8.5 m. Próżno szukać tak na mapie ewidencyjnej, jak i w uzasadnieniach obu decyzji czy analizie cech i funkcji, aby organ uwzględnił tę nieruchomość i jej parametry. Organ nie sprostał wymaganiom stawianym przez ustawę, w szczególności brak jakichkolwiek danych wskazujących na to, które konkretnie budynki zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy, ani jakie mają parametry — to uniemożliwia skarżącej zweryfikowanie, czy rzeczywiście wydane w sprawie decyzje są poprawne i czy rzeczywiście okoliczna zabudowa (w tym zwłaszcza dwukondygnacyjna) nie pozwala na zrealizowanie przedsięwzięcia o parametrach wskazanych przez skarżącą. Co więcej organ II instancji wskazał, że pod uwagę została wzięta nieruchomość oznaczona jako dz. ew. nr [...], która nie znajduje się w obszarze analizowanym.

Wbrew oburzeniu organu - co w ocenie skarżącej świadczy o braku bezstronności i obiektywizmu (m.in. zwroty pisane wielkimi literami, czy określające, że zarzuty są "nie na miejscu", co nie przystoi organowi administracji publicznej) — organ I i II instancji dokonał ustaleń niezgodnych ze stanem rzeczy, niedokładnie wyjaśniając stan faktyczny, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki, nie powinna mieścić się w przedziale od 5 do 10 m. Tym samym, zdaniem skarżącego, organ ustalił kategorycznie jedynie zaproponowane warunki zabudowy, odbiegające od tych rzeczywiście istniejących na terenie obszaru analizowanego.

Odnośnie wielkości powierzchni zabudowy przedmiotowego terenu skarżąca wskazała, iż poprawne ustalenia w zakresie obszaru analizowanego — zdaniem skarżącej — doprowadziłyby do odmiennych wniosków niż te zaprezentowane w uzasadnieniach obu decyzji. W obszarze analizowanym (który wbrew twierdzeniom organu nie musi się ograniczać jedynie do trzykrotności frontu działki — jest to parametr minimalny) — przy ul. N. w Ł., znajdują się inne budynki o charakterze usługowo-magazynowym, o podobnych parametrach np. G., T., P., a bliżej inwestycji dwukondygnacyjny budynek Auto szkoły [...]. W ocenie skarżącej, postępowanie organu prowadzi do praktyki, która powoduje efekt zaniżania i zmniejszania obiektów, z uwagi na przyjętą przez organ metodę wyliczenia maksymalnej wysokości budynku oraz wyliczeniu wskaźników zabudowy, przy wzięciu pod uwagę obiektów powstałych na gruncie uprzednio wydawanych - przy zastosowaniu tej metody - decyzji o warunkach zabudowy (które w dużej mierze zależne są od inwestora).

Skarżąca w toku postępowania powoływała się również na inne rozstrzygnięcie o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, wydane w identycznym stanie faktycznym (jego przedmiotem była inwestycja planowana na tej samej działce), a ustalające warunki zabudowy w inny sposób – wskaźnik zabudowy powierzchni ustalono na 0,11, zaś wysokość górnej granicy elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – do 10 m (załączona do skargi decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 24 września 2013 r. nr DAR-UA-VII.1460.2013).

Nie jest zrozumiałe dla skarżącej, dlaczego organ mając wiedzę z urzędu o tym rozstrzygnięciu oraz mając na uwadze treść twierdzeń skarżącej, kompletnie tę okoliczność pominął. Skarżąca ma nieodparte wrażenie, iż wbrew zasadom ogólnym procedury administracyjnej, organ starał się przerzucić ciężar dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także działania w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli, na skarżącą — której nie przysługują takie jak organowi środki zmierzające do wyjaśnienia stanu rzeczy.

Skarżąca podkreśliła również, że nie można, wyłącznie na podstawie subiektywnych przekonań organu, nieuzasadnionych okolicznościami faktycznymi, doprowadzić do rozstrzygnięcia takiego, które narusza zasadę proporcjonalności i w konsekwencji wyrażoną w przepisach art. 8 § 2 k.p.a. zasadę przestrzegania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw. Skarżąca wyraziła również obawę, że organ nie działał w sposób całkowicie bezstronny, w sposób nieuzasadniony kierując się emocjami, co mogło także wpłynąć na poprawność ustaleń faktycznych w sprawie. Nie temu zaś służy postępowanie odwoławcze, mające co do zasady doprowadzić do ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do podnoszonych w skardze argumentów Kolegium wskazało, że organ kieruje się przepisami prawa, postępowanie prowadzone jest w sposób sformalizowany, nie służy ono poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Należy bowiem pamiętać, iż zasadniczym celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co w żadnej mierze nie może sprowadzać się do poszukiwania działki zabudowanej w sposób najbardziej zbliżony do planowanego. Rolą organu jest ocena, czy w ramach "dobrego sąsiedztwa" forma ta nie będzie zaburzała ładu przestrzennego. Nie można za prawidłowe uznać poszukiwania w całym obszarze analizowanym chociażby jednej nieruchomości tylko po to, aby móc wydać decyzję zgodną z oczekiwaniami wnioskodawcy. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że organ wyznaczając parametry, które kwestionuje inwestor, wyznaczył je od średniej wartości z obszaru do maksymalnych, jakie możliwe były do ustalenia. Odnośnie natomiast zarzutu niestosowych zwrotów składu orzekającego i oburzenia Kolegium wyjaśniło, że skład orzekający nie emocjonuje się planowanymi inwestycjami, a wytłuszczona czy powiększona czcionka służy jedynie podkreśleniu niektórych okoliczności, które w toku postępowania są istotne lub np. umknęły stronie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259) z późn. zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 22 grudnia 2022 r., nr. SKO.4150.520.2022, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 19 października 2022 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji. Kontrolując zaskarżoną w tej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, organ nie dopuścił się bowiem istotnego naruszenia prawa materialnego lub prawa procesowego, które uzasadniałoby usunięcie decyzji z obrotu prawnego.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały skonkretyzowane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Z powołanego przepisu wynika, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków. Niespełnienie zaś choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Stosownie do art. 61 ust. 5a w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W rozpatrywanej sprawie nie jest spornym, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przywołany powyżej przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza do polskiego systemu prawnego wspomnianą "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61). Planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od zabudowy sąsiedniej, istniejącej w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Ochrona ładu przestrzennego uzależnia dopuszczenie nowej zabudowy od spełnienia warunku, aby zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno – estetycznych. Ład przestrzenny i zrównoważony rozwój stanowią podstawę działań w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Stosownie do art. 2 pkt 1 u.p.z.p. pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Jak podkreśla się w judykaturze nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dokumentem o podstawowym znaczeniu jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W niniejszej sprawie skarżący podnosi zarzut wadliwego ustalenia granic obszaru analizowanego wskazując, że obszar ten nie musi ograniczać się jedynie do trzykrotności frontu działki. Nie jest przy tym sporne, że obszar analizowany został wyznaczony na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości 51 m, tj. trzykrotności szerokości frontu działki, wskazanego we wniosku inwestora. Granicami tymi objęto wszystkie działki z obszaru w ich granicach geodezyjnych.

Odnosząc się do powyższego zarzutu podnoszonego w skardze należy wskazać, że granice obszaru analizowanego, jak trafnie wywodzi skarżący, nie muszą ograniczać się jedynie do trzykrotności frontu działki, gdyż jest to parametr minimalny. Jednak zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach a obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę, przy czym podkreślić należy, że powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma bowiem na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie, jego poszerzenie ponad minimalne rozmiary wymaga wykazania, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego. Celem samym w sobie powiększenia obszaru analizowanego nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie (por. np. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1389/19; wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1952/21; wyrok NSA z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2184/21; wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2321/21, CBOSA). W pełni należy zaaprobować pogląd, według którego celu zachowania ładu przestrzennego nie realizuje nadmierne rozciąganie obszaru analizowanego nakierowane na objęcie analizą zabudowy znajdującej się w znacznej odległości od terenu objętego wnioskiem (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2235/21, wyrok NSA z 23 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 887/20). Poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest zatem możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2650/15, CBOSA).

W realiach niniejszej sprawy brak jest takich szczególnych okoliczności, związanych z potrzebą zachowania ładu przestrzennego, które uzasadniałyby rozszerzenie granic obszaru analizowanego. Przyczyną, która miała uzasadniać, zdaniem skarżącego, zasadnicze rozszerzenie granic obszaru analizowanego, było objęcie tym obszarem znajdujących się przy ul. N. w Ł. budynków o charakterze usługowo – magazynowym o podobnych parametrach, co planowana przez skarżącą inwestycja. Skarżąca wskazuje na budynki należące do takich przedsiębiorców jak: G., T., P. Należy jednak zważyć, że znajdują się one w odległości kilkuset metrów od planowanej inwestycji, a zatem w znacznej odległości od granic obszaru analizowanego wyznaczonego w jego podstawowych wymiarach. Brak było przy tym innego uzasadnienia dla rozciągnięcia obszaru analizowanego, poza objęciem zakresem analizy tych nieruchomości, których zabudowa pozwoliłaby na ustalenie parametrów zamierzonej inwestycji w myśl wskazań skarżącego. Tego rodzaju okoliczność nie ma jednak związku z realizacją wartości wskazanych w art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 375/20, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje utrwalony pogląd, w myśl którego nie jest dopuszczalne poszerzanie granic obszaru analizowanego wyłącznie w celu poszukiwania nieruchomości zabudowanych w sposób uzasadniający ustalenie parametrów przyszłej zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie obszar analizy został przez organ wyznaczony prawidłowo. Jego granice zaznaczono na mapie, stanowiącej załącznik do analizy urbanistyczno – architektonicznej. Ponadto organ pierwszej instancji wyczerpująco opisał, w jaki sposób dokonał wyznaczenia obszaru. Należy zatem podzielić argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, zgodnie z wymaganiami wskazanymi w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a więc w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie mniejszej niż 50 metrów. W analizie urbanistyczno – architektonicznej wzięto również pod uwagę stanowisko dominujące obecnie w judykaturze i do obszaru analizowanego włączono w całości działki, których choćby fragment został objęty obszarem analizowanym, wyznaczonym stosownie do treści ww. przepisu. Dokładne wskazanie granic obszaru analizowanego znalazło się na kopii mapy, stanowiącej załącznik do analizy urbanistyczno – architektonicznej, znajdującej się w aktach postępowania pierwszej instancji. Konkludując, w ocenie Sądu zarzut skarżącej okazał się bezpodstawny.

W dalszej kolejności należy wskazać, że jak wynika z akt administracyjnych, analiza urbanistyczna została sporządzona przez osobę uprawnioną, o której mowa w art. 5 pkt 4 u.p.z.p., posiadającą dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie gospodarki przestrzennej – podinspektor P. S. W treści analizy jej autorka dokonuje opisu funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania rzeczywiście występujących na poszczególnych działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Cechy te przedstawia tabela, w której przejrzyście zaprezentowano dla każdej z działek znajdujących się w obszarze analizowanym dane obejmujące adres, numer działki i obręb, powierzchnię, funkcję budynków, powierzchnię budynków, liczbę kondygnacji, szerokość elewacji frontowej i jej wysokość, geometrię i kąt nachylenia dachu, wysokość kalenicy, wskaźnik powierzchni zabudowy. W części tekstowej analizy znalazł się syntetyczny opis funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. a także odniesienia do wymogów z art. 61 ust. 2-5 tej ustawy. Z analizy danych przedstawionych w tabeli wynika prawidłowe pod względem matematycznym wyliczenie średnich wartości danego parametru.

Za niezasadny Sąd uznał przedstawiony w skardze zarzut nieuwzględnienia działki numer [...] oraz oparcia się na parametrach działki nr ewid [...], podczas gdy (jak wywodzi skarżący) taka działka nie znajduje się w obszarze analizowanym. Zarzut ten pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią analizy urbanistycznej. W tabeli znajdującej się na stronie 57 akt administracyjnych wymieniona jest działka nr [...] obręb [...], położona w N. pod nr [...], o powierzchni 8578m2, zabudowana budynkiem produkcyjnym o powierzchni 765m oraz stacją transformatorową o powierzchni 8 m, dla której wskaźnik powierzchni zabudowy, jak wynika z tabeli wynosi 0,10. Parametry tej działki, opisywanej jako działka nr [...] wymieniane są w części tekstowej analizy (m.in. we fragmentach dotyczących szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz przy analizie geometrii dachu). Natomiast w punkcie dotyczącym analizy wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki znajduje się informacja, zgodnie z którą jedną z działek posiadających wskaźnik zabudowy większy od średniego jest działka opisana jako: "N. 5 (dz. nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 8578 m2) – 0,1, zabudowanej 1 budynkiem o funkcji produkcyjnej oraz 1 o funkcji niemieszkalnej – stacja transformatorowa." W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że posłużenie się w tym fragmencie analizy numerem działki [...] zamiast [...] stanowi oczywistą omyłkę pisarską i w żadnej mierze nie może dowodzić, że w obszarze analizowanym nie zawarto działki o nr ewid. [...], zaś objęto nim działkę o nr [...]. Lektura całości wywodu zawartego w analizie urbanistycznej jednoznacznie wskazuje, że uwzględnione zostały parametry zabudowy znajdującej się na działce nr [...]. Nie sposób zgodzić się z zarzutem skarżącej, jakoby organ w swojej analizie nie uwzględnił budynku produkcyjnego, znajdującego się na działce o nr [...], a którego wysokość sięga niemal 10 metrów. Nieruchomość ta, o czym mowa powyżej, znalazła się w obszarze analizowanym i znajdująca się na niej zabudowa była przedmiotem badania. W analizie ustalono, iż wskaźnik powierzchni zabudowy tej nieruchomości wynosi 0,1 przy powierzchni działki 8576 m2. Szerokość elewacji znajdującego się na niej budynku produkcyjnego wynosi 60,5 metra, wysokość górnej krawędzi jego elewacji to 8,5 metra, podobnie jak wysokość górnej kalenicy.

Zatem w konsekwencji prawidłowo zostało ustalone przez organy, iż 8,5 metra to wysokość maksymalna górnej krawędzi elewacji frontowej budynków, posadowionych w obszarze analizowanym. Nie może zmienić tej oceny fotografia budynku znajdującego się na działce nr [...], załączona przez skarżącą do skargi. Ocena wynikająca z oględzin przedmiotowej fotografii jako materiału dowodowego, nie pozwala na ustalenie jaka jest wysokość elewacji budynku na niej widocznego. Należy przy tym zważyć, że wysokość ta została odmiennie ustalona przez sporządzającego analizę urbanistyczną, natomiast sama skarżąca przyznaje, że nie zna parametrów technicznych budynków, znajdujących się na nieruchomościach sąsiadujących z działką, na której planowana jest inwestycja, a wysokość budynku, znajdującego się na działce nr [...] została przez skarżącą jedynie oszacowana.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, organy na potrzeby ustalania cech zabudowy w obszarze analizowanym uwzględniły działkę przy ul. N. 6 (działka nr [...] w obrębie [...]), o czym wprost stanowi analiza urbanistyczna. W części dotyczącej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – wskazano, iż na nieruchomości przy ul. N. 6 (dz. nr 4 w obrębie [...]) znajduje się budynek o funkcji handlowo – usługowej o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 7,5 m oraz o wysokości górnej kalenicy na 8,5 m.

Konkludując, w ocenie Sądu, obszar analizy został przez organ wyznaczony prawidłowo i zaznaczony na mapie, stanowiącej załącznik do analizy urbanistyczno – architektonicznej. Ponadto organ wyczerpująco opisał, w jaki sposób dokonał wyznaczenia obszaru. Analiza urbanistyczna zawiera szczegółowe badanie zabudowy działek znajdujących się w wyznaczonym obszarze, co pozwoliło na prawidłowe ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącą inwestycji. Skarżąca nie wykazała przy tym, że w obszarze analizy znajdują się zabudowania o parametrach przekraczających wartości maksymalne wskazane w decyzji organu pierwszej instancji. Zatem niezasadny okazał się zarzut dokonania przez organ niedokładnych ustaleń faktycznych i wyprowadzenia wniosków nie wynikających z ustalonego stanu faktycznego oraz niewzięcia pod uwagę, iż wysokości zabudowy nieruchomości w obszarze analizowanym są wyższe niż 8,5 m. Nie doszło w tym zakresie do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że organ, na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588 z późn. zm.), dalej jako: Rozporządzenie, był władny do ustalenia warunków odbiegających od wartości średnich w obszarze analizowanym. Stosownie do § 5 ust. 1 Rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ustęp 2 przewiduje, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Zgodnie z § 7 Rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1 ). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3 ). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4 ). Organ w niniejszej sprawie skorzystał z możliwości wyznaczenia innego wskaźnika oraz ustalenia innej wysokości niż wielkości średnie, czemu dał wyraz ustalając warunki w granicach od wartości średnich do maksymalnych występujących w obszarze analizowanym. Dotyczy to w szczególności parametrów kwestionowanych przez skarżącą, jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalone w granicach od 5m do 8,5m oraz wskaźnika powierzchni zabudowy, który ustalono od 0,05 do 0,1. Natomiast analiza urbanistyczna nie daje podstaw do wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w wymiarze 10 m, jak tego oczekuje skarżąca ani też do ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy w wielkości ponad 0,1, co skutkowałoby wyznaczeniem tych parametrów na poziomie wyższym niż maksymalny w obszarze analizowanym. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 października 2015 r. (sygn. akt IV SA/Po 188/15), że przepis § 5 ust. 2 Rozporządzenia pozwala na wyznaczenie wskaźnika zabudowy z odstępstwem od średniego wskaźnika zabudowy, a nie z przekroczeniem maksymalnego wskaźnika zabudowy. Należy również zaznaczyć, że skarżąca nie podaje okoliczności wskazujących, że oczekiwane przez nią wielkości są pożądane i uzasadnione z punktu widzenia zasad odnoszących się do zachowania ładu przestrzennego. Za niezasadny należało zatem uznać zarzut skarżącej naruszenia §5 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 , 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady bezstronności przez odmienne orzeczenie wbrew utrwalonej praktyce rozstrzygania w takim samym stanie faktycznym i prawnym, należy w pierwszej kolejności wskazać, że organy administracji, przy załatwianiu spraw z zakresu własnej kognicji związane są przede wszystkim obowiązującym prawem. Wynika to z art. 6 k.p.a. oraz z art. 7 Konstytucji RP i nawet ustalona praktyka załatwiania spraw podobnych, nie mogłaby przemawiać za uzgodnieniem zamierzenia inwestycyjnego, które byłoby niezgodne z prawem, tj. naruszałoby obowiązujące przepisy (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., II OSK 1871/20, Lex nr 3096458). Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Praktyka taka przede wszystkim powinna być zgodna z prawem. Ponadto wyrażona w art. 8 k.p.a. zasada rozstrzygania spraw zgodnie z utrwaloną praktyką mówi o nieodstępowaniu bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W odniesieniu do decyzji nr DAR-UA-VII.1460.2013 z dnia 24 września 2013 r. nie można mówić o związaniu organu rozstrzygnięciem w niej zawartym przy rozpoznawaniu wniosku inwestora w niniejszej sprawie, które skutkowałoby obowiązkiem ustalenia parametrów zabudowy identycznych do tych, jakie ustalono we wcześniejszej decyzji. Skarżąca nie wykazuje tożsamości stanu faktycznego. Należy zważyć, że z uzasadnienia decyzji z 24 września 2013 r. oraz wyników analizy urbanistycznej sporządzonych w związku z tą decyzją nie wynika ówczesna maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Prawidłowo zatem w niniejszej prawie organ oparł się na analizie sporządzonej na potrzeby prowadzonej sprawy, zgodnie z którą maksymalna wysokość wynosi 8,5m. Odnośnie natomiast wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, to w obszarze analizowanym wykazuje on wartość maksymalną 0,1, co trafnie ocenił organ w niniejszej sprawie jako wielkość wyznaczającą granice odstępstwa od średniego wskaźnika, pozwalającą na zachowanie ładu przestrzennego. Na podkreślenie zasługuje, że przedmiotem niniejszej sprawy był konkretny wniosek dotyczący danej inwestycji a nie zasadność wydania warunków zabudowy dotyczących innych inwestycji. Każdorazowo w sprawie o ustalenie warunków zabudowy istnieje wymóg dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W oparciu o wyniki tej analizy osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy. Fakt istnienia w obrocie prawnym innej decyzji administracyjnej określającej wyższą wysokość elewacji frontowej lub wyższy wskaźnik powierzchni zabudowy, nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z wynikami prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż brak podstaw do ustalenia, aby została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezpodstawnym okazał się zarzut naruszenia art. 15 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Organy wskazały i wyjaśniły ustalone fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśniły także prawidłowo podstawę prawną decyzji. W świetle powyższych ustaleń Sąd uznał, iż skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności, aby doszło do naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bądź z pominięciem zbadania którejkolwiek z przesłanek, wskazanych w art 61 ust. 1 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

dc