Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 389/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 144 par. 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 203 poz 1966
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 2086/19 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej, w części powiatowej, kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. O. na rzecz Ministra Finansów 8100 (słownie: osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 września 2020r., sygn. akt V SA/Wa 2086/19 oddalił skargę Miasta Olsztyn (dalej: Miasto, Skarżący), na decyzję Ministra Finansów z [...] września 2019 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej, w części powiatowej, kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2015.

Miasto wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy. Wniosło ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W obu przypadkach wnosiło o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Wyrokowi temu zarzuciło:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 23, z późn. zm.; dalej; u.d.j.s.t.) w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2015 (Dz. U. poz. 1977; dalej; rozporządzenie w sprawie podziału subwencji) oraz załącznikiem do tego rozporządzenia w części dotyczącej wagi P26, P27, P30 oraz P46 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że organ w sposób prawidłowy wydał skarżoną decyzję, zaliczając opis zawarty na str. 32-33 Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu [...] (30 września 2014 r.) do materialnoprawnych (choć niewymienionych w przywołaniu podstawy prawnej skarżonej decyzji organu) podstaw i źródła sposobu rozumienia pojęć wpływających na ustalenie wysokości należnej skarżącemu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2015, w taki sposób, że ww. Instrukcja zawiera kryteria inne niż wynikające z ww. rozporządzenia, modyfikujące powszechnie obowiązujące przepisy rozporządzenia, a wpływające na wysokość ustalonej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, co w świetle art. 7 oraz art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w rażący sposób narusza zasadę działania organów na podstawie i w granicach prawa zawartego w źródłach prawa powszechnie obowiązującego;

b) § 3 pkt 2 lit. f rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych gromadzonych w bazach oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U poz. 957, z późn. zm.; dalej; rozporządzenie o gromadzonych danych) poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że dane oświatowe powinny być wprowadzane na podstawie Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu [...] (30 września 2014 r.), podczas gdy Instrukcja nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego; delegacji do jej wydania nie zawiera ani ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 139, poz. 814, z późn. zm.), ani ww. rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2012 r., zaś Instrukcja zawiera pojęcia nie występujące ani w ww. rozporządzeniu, ani w ustawie, których użycie i sposób rozumienia wpływa na sposób wypełniania danych w systemie informacji oświatowej, a co za tym idzie – na wysokość należnej skarżącemu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2014, co w świetle art. 7 i 87 Konstytucji narusza zasadę działania organów na podstawie i w granicach prawa;

c) § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie organizacji roku szkolnego (Dz. U. Nr 46, poz. 432, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie o organizacji roku szkolnego) w związku z § 1 i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 marca 2013 r. w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w przedszkolach i szkołach specjalnych, zorganizowanych w podmiotach leczniczych i jednostkach pomocy społecznej (Dz.U. poz. 380; dalej; rozporządzenie o organizacji kształcenia) poprzez ich niezastosowanie i pominięcie aspektu wpływu na kwotę subwencji oświatowej ogólnej w odniesieniu do określenia kształcenia oraz specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w czasie uzgodnionym z kierownikiem podmiotu lub ordynatorem oddziału szpitalnego, odpowiednio do wskazań lekarza prowadzącego leczenie oraz w odniesieniu do systemu pięcio- lub sześciodniowego w tygodniu a także oraz w odniesieniu do określenia dni wolnych w szkole;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób niezupełny, pomijający aspekt pozaprawnego oparcia się organu w skarżonej decyzji na sposobie ustalania części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2014 według Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu [...] (30 września 2014 r.), a wręcz uznający ww. Instrukcję za źródło określające sposób ustalania danych wpływających na wysokość części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2014.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę skarżonego wyroku WSA w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Finansów (dalej: Minister, MF). Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie (Dyrektor IAS) w wyniku przeprowadzonego audytu w Zespole P. S., ul. [...] w O. (dalej: Z., Z. [...]) w zakresie gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, przygotował sprawozdanie, do którego ustaleń Ministerstwo Edukacji Narodowej przedstawiło opinię, informując w niej Ministra Finansów, że błędy w wykazywaniu danych w systemie informacji oświatowej przez Zespół P. S. w O. na dzień 30 września 2014 r, skutkowały naliczeniem dla Miasta, w części powiatowej, części oświatowej subwencji oświatowej na rok 2015 w zawyżonej wysokości.

Minister Finansów po przeprowadzeniu postępowania, które uzupełniono o dwa sprawozdania Dyrektora IAS z audytu w Zespole S. S. [...] W. [...] w O. (dalej: Z., Z. [...]) decyzją z [...] kwietnia 2019 r. zobowiązał Miasto Olsztyn do zwrotu nienależnie uzyskanej, w części powiatowej części oświatowej subwencji ogólnej za 2015 r. w wysokości [...] zł.

Wskutek wniosku Miasta Olsztyn o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister zaskarżoną decyzją utrzymał swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Stwierdził, że z wprowadzeniem nieprawidłowych danych do systemu informacji oświatowej, na dzień 30 września 2014 r. nastąpiło zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych ogółem o [...], a tym samym zawyżono o kwotę [...] zł część oświatową, w części powiatowej subwencji ogólnej na rok 2015 dla Miasta Olsztyn.

Kwestią sporną pozostawał sposób wyliczenia średniej miesięcznej liczby wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć wychowawczych/grup wychowawczych zorganizowanych w szkołach przy podmiotach leczniczych.

Zdaniem Ministra w przypadku ustalenia liczby wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć wychowawczych/grup wychowawczych zorganizowanych w szkołach przy podmiotach leczniczych należało uwzględnić regulację zawartą w § 7 ust. 2 rozporządzenia o organizacji kształcenia (Dz.U. poz. 380). W myśl powołanego przepisu prace zespołu pozalekcyjnego i grupy wychowawczej organizuje się w ciągu całego roku, również w okresie ferii szkolnych i w dniach wolnych od nauki. Zatem, przy wyliczeniu średniej miesięcznej liczby wychowanków pozalekcyjnych zajęć w podmiotach leczniczych, o której mowa w tabeli D[...] w wierszu 1 Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu [...] (z 30 września 2014 r), należało kierować się zasadą wynikającą z przywołanego wyżej przepisu, że zespół pozalekcyjny i grupa wychowawcza funkcjonuje cały rok. Biorąc pod uwagę opis tabeli D[...]. w wierszu 1 należało wykazać średnią miesięczną liczbę wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć wychowawczych/grup wychowawczych, zorganizowanych w szkołach/przedszkolach przy podmiotach leczniczych wyliczaną według zasady: suma średnich stanów miesięcznych (liczoną, że liczbę wychowanków odnotowaną w dzienniku zajęć wychowawczych w danym dniu, w którym prowadzone były zajęcia i następnie sumę wychowanków w poszczególnych dniach należało podzielić przez liczbę dni w miesiącu) od września 2013 r. do sierpnia 2014 r. podzielona przez 12.

W rezultacie za nieprawidłowe uznał MF wyliczenie średniej miesięcznej liczby wychowanków zespołów pozalekcyjnych jako wynik dzielenia:

- liczby wychowanków w danym miesiącu przez ilość godzin zajęć pozalekcyjnych zrealizowanych w miesiącu, jak miało to miejsce w Zespole [...], w odniesieniu do Szkoły Podstawowej nr [...] S. dla U. z Z. P. w O. oraz Gimnazjum nr [...] S. dla U. z Z. P. w O.;

- liczby wychowanków w danym miesiącu przez liczbę dni pracy w danym miesiącu – w Zespole [...], w odniesieniu do Szkoły Podstawowej nr [...] S. dla U. z C. P. w O. oraz Gimnazjum nr [...] S. dla U. z C. P. w O.

Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

W myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko jedynie weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, mając na uwadze treść art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; opubl. podobnie jak niżej cytowane orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl). O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde ich uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie (§ 1 pkt 2), co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Należy zauważyć, że rozpoznawana skarga kasacyjna w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie wypełnia standardów przewidzianych w wyżej powołanych przepisach prawa.

W ramach podstawy kasacyjnej w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (lit. a) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.(lit. b).

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i dlatego nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut jego naruszenia zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut, z wyraźnym zaznaczeniem podstawy określonej pod lit. a) – c) z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, czego Strona skarżąca kasacyjnie nie uczyniła.

Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., Skarżący ograniczył się do wskazania w zarzucie naruszenia ww. przepisu, bez rozwinięcia naruszenia tego przepisu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (czego wymaga art.176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), w tym określenia przyczyn istotnego wpływu ww. uchybienia na wynik sprawy, co z kolei jest warunkiem prawidłowego skonstruowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania zgodnie z art.174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 16 lipca 2024 r., sygn. akt III FSK 994/23; 2 lipca 2024 r., sygn. akt III FSK 1058/23).

Wyjaśnić należy, z uwagi na treść samego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ujętą w pkt 2.lit.b) petitum skargi kasacyjnej, że z naruszeniem ww. przepisu ma się do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu (uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie), jak i gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co właśnie Miasto zawarło w omawianym zarzucie (por. wyroki NSA z: 11 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2481/23; 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2469/22).

W tej sytuacji zarzuty zgłoszone w pkt 2.petitum skargi kasacyjnej okazały się nieskuteczne.

Przechodząc do oceny zarzutów prawa materialnego, należy zauważyć, że zarzuty zostały oparte na podstawie niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, przewidzianej w art.174 pkt 1 p.p.s.a., co mogłoby oznaczać, że Skarżący kasacyjnie nie podważał wykładni przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów, przedstawionej w zaskarżonym wyroku. Co innego jednak wynikało z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Dlatego należało odwołać się do uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, w której uzasadnieniu podkreślono, że nie powinien Naczelny Sąd Administracyjny automatycznie dyskwalifikować skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., jeżeli powołana choćby niedoskonale podstawa prawna na to pozwala, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego, ale nie w stopniu, aby Sąd kasacyjny wyciągał z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych w niej zarzutów i wiązał je z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej.

Mając jednakże na uwadze, że podstawowym argumentem skargi kasacyjnej, mającym przemawiać za naruszeniem prawa, było to, że Instrukcja wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu [...] (dalej: Instrukcja [...]) została uznana bez podstawy prawnej za powszechnie obowiązujące prawo tak przez organ, jak i Sąd I instancji. Zapisy Instrukcji [...] zaś, nie mające umocowania w przepisach ogólnie obowiązujących przy ustalaniu wysokości należnej kwoty części subwencji oświatowej ogólnej za 2015 r., jak ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. Nr 139, poz. 814 z późn. zm.; dalej u.s.i.o.), rozporządzenie w sprawie podziału subwencji, rozporządzenie o gromadzonych danych), a nie regulacje tych aktów, decydowały o sposobie wypełniania danych w systemie informacji oświatowej, a w rezultacie miały wpływ na wysokość należnej Miastu kwoty wspomnianej dotacji w roku 2015. Z uwagi na komplementarny charakter zgłoszonych zarzutów naruszenia prawa materialnego pkt 1 lit.a)-c) petitum skargi kasacyjnej, zdaniem NSA należało je rozpoznać łącznie.

Zdaniem Skarżącego kasacyjnie Instrukcja bowiem miała wprowadzać nie znajdujący uzasadnienia ww. przepisom sposób wyliczenia średniej miesięcznej liczby ww. wychowanków specjalnych zespołów zajęć opiekuńczo-wychowawczych, że zsumować należało liczby wychowanków odnotowane w dzienniku zajęć wychowawczych w danym dniu, w którym prowadzone były zajęcia obejmujące okres miesiąca i następnie sumę tę podzielić przez liczbę dni w miesiącu, a nie przez liczbę dni pracy w miesiącu (tak wyliczono średnią w ZSP), czy też liczbę godzin zajęć pozalekcyjnych zrealizowanych w miesiącu (co uczyniono w ZSS). Następnie, według Instrukcji [...], sumę średnich stanów miesięcznych od września 2013 r. do sierpnia 2014 r. należało podzielić przez 12.

Należy wyjaśnić, że przedmiotem kontroli WSA była decyzja Ministra wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. zobowiązująca Skarżące Miasto do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2015 rok. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t., w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji:

1) zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty - wstrzymuje przekazywanie rat, bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego - wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji;

2) zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

Wymaga podkreślenia, że podstawą określenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej przypadającej do zwrotu powinno być prawidłowe ustalenie wysokości części subwencji ogólnej, którą powinien otrzymać powiat (tutaj: Miasto), a następnie ustalenie różnicy między kwotą otrzymaną a kwotą należną. W myśl art. 28 ust. 5 zd. drugie u.d.j.s.t., (w brzmieniu na 1 stycznia 2015 r.) podstawę do wyliczenia wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego stanowiły, m.in. dane zgromadzone bazie danych systemu informacji oświatowej, którego organizację i zasady działania regulowała ustawa o systemie informacji oświatowej. Ustawa ta w art. 108 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 107 ust. 3 pkt 1 lit. h) uregulowała obowiązek prowadzenia przez starostów baz danych oświatowych obejmujących zbiory danych z baz danych oświatowych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego na terenie województwa. Z kolei art. 111 ust. 3 u.s.i.o. statuował obowiązek podmiotów, o których mowa w art. 108 ust. 8 pkt 1 lit. a) tego aktu sprawdzania poprawności danych przekazywanych im z innych baz danych oświatowych z danymi uzyskanymi w ramach nadzoru sprawowanego przez te podmioty na podstawie odrębnych przepisów. Stosownie do art. 111 ust. 4 i 5 u.s.i.o., w przypadku stwierdzenia odpowiednio niekompletności lub niepoprawności danych przekazanych z innych baz danych oświatowych lub powzięcia wątpliwości co do ich zgodności ze stanem faktycznym, kurator oświaty, w rozpatrywanej sprawie starosta, obowiązany jest niezwłocznie powiadomić o stwierdzonych nieprawidłowościach podmiot, który wprowadził te dane do bazy danych oświatowych. Natomiast podmiot, który wprowadził dane do bazy danych oświatowych, ma obowiązek niezwłocznego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i ponownego przekazania pełnych zbiorów danych zgodnie z zasadami określonymi w art. 105-118 omawianej ustawy.

W okresie objętym rozpatrywaną sprawą, podstawę prawną wykazywania danych w systemie informacji oświatowej stanowiły zatem przepisy ustawy o systemie informacji oświatowej oraz - wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 115 ust. 1 tej ustawy - rozporządzenia o gromadzonych danych. Zakres gromadzonych danych o liczbie uczniów, słuchaczy, wychowanków oraz absolwentów z poprzedniego roku szkolnego określono w § 6 i 7 rozporządzenia o gromadzonych danych. Regulacja ta obejmuje obowiązek wprowadzania do systemu informacji oświatowej bardzo szczegółowych danych.

Sposób wykazywania danych o liczbie uczniów (dzieci i młodzieży, wychowanków) w systemie informacji oświatowej opisany w Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu [...] (30 września 2014 r.), uwzględniał omówione uregulowania u.s.i.o. rozporządzenia o gromadzonych danych.

Istotność prawidłowego gromadzenia danych o liczbie uczniów w systemie informacji oświatowej wynikała także z celów, dla jakich miało być wydane rozporządzenie o gromadzeniu danych określonych m.in. w delegacji ustawowej do jego wydania z art. 115 ust. 2 i 3 u.s.i.o., że powinno uwzględniać w szczególności potrzebę zapewniania organom administracji publicznej koordynującym i realizującym politykę edukacyjną państwa aktualnych informacji niezbędnych do realizowania zadań w tym zakresie, a także planowania środków budżetowych niezbędnych do finansowania zadań oświatowych oraz konieczność dostosowania terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych do terminów przygotowywania projektu budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego (ust.2). Wskazane wytyczne są zbieżne z celami u.s.i.o. wyszczególnionymi w jej art.1 ust. 1, że ustawa określa organizację i zasady działania systemu informacji oświatowej służącego uzyskiwaniu danych niezbędnych do: prowadzenia polityki oświatowej państwa na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym, w tym wspomagania zarządzania oświatą (pkt 1); efektywnego funkcjonowania systemu finansowania zadań oświatowych na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym (pkt 2); analizy efektywności wykorzystania środków publicznych przeznaczonych na finansowanie zadań oświatowych (pkt 3); nadzorowania i koordynowania wykonywania nadzoru pedagogicznego na terenie kraju oraz podnoszenia jakości edukacji (pkt 4).

Ponadto, jak już wspomniano, zgodnie z art. 28 ust. 5 zd. drugie u.d.j.s.t., (w brzmieniu w dniu 1 stycznia 2015 r.) podstawę do wyliczenia wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego stanowiły m.in. dane zgromadzone w bazie danych systemu informacji oświatowej.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 6 u.d.j.s.t., że minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia, sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem w szczególności typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki, stopni awansu zawodowego nauczycieli oraz liczby uczniów w tych szkołach i placówkach zostało wydane rozporządzenie w sprawie podziału subwencji. Akt ten w § 1 ust.1 stanowił że część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2015 jest dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.; dalej: u.s.o.). Z kolei według § 3 tego rozporządzenia podział części oświatowej na 2015 rok, po odliczeniu rezerwy, o której mowa w 28 ust. 2 u.d.j.s.t., będącej w dyspozycji ministra właściwego do spraw finansów publicznych, nastąpił według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia. Część oświatowa (SO) podlegająca podziałowi składała się z kwoty bazowej (SOA), kwoty uzupełniającej (SOB) i kwoty na zadania pozaszkolne (SOC). Określone w załączniku wagi P zwiększały finansowy standard A na realizację zadań szkolnych, jak wynikało z definicji kwoty uzupełniającej.

Skarżący kasacyjnie uważał, że nieprawidłowo zostały uwzględnione dane (w sposób wynikający z Instrukcji [...], a nie z ogólnie obowiązujących przepisów) przy obliczaniu wag P26 i P27, przy tym bez uwzględnienia rozumienia wag P30 i P46, określonych w ww. załączniku. W opisach tych wag ujęto, że waga P26 = 1,00 ustalona została dla uczniów oddziałów specjalnych, szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych i szkół ponadgimnazjalnych specjalnych - zorganizowanych w podmiotach leczniczych - N26,i; waga P27 = 1,84 dla wychowanków specjalnych zespołów pozalekcyjnych zajęć wychowawczych lub grup wychowawczych prowadzonych w szkołach podstawowych, gimnazjach i szkołach ponadgimnazjalnych - zorganizowanych w podmiotach leczniczych - N27,i; waga P30= 0,04 dla uczniów gimnazjów dla dzieci i młodzieży - N30,i, a waga P46 = 0,030 dla placówek realizujących zadania pozaszkolne, w tym umożliwiających realizację obowiązku nauki w formach pozaszkolnych, według rzeczywistej liczby uczniów w szkołach zlokalizowanych na terenie i-tego powiatu i prowadzonych lub dotowanych przez jednostki samorządu terytorialnego - N46,i.

Waga P46 w okolicznościach sprawy nie miała zastosowania, gdyż Zespół [...] i [...] były szkołami specjalnymi przy podmiotach leczniczych, przez które na mocy art. 3 pkt 1a u.s.o. należało rozumieć: szkołę lub oddział dla uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, zorganizowane zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 71b ust. 7 pkt 2 (lit. a), szkołę lub oddział zorganizowane w podmiocie leczniczym, o którym mowa w przepisach o działalności leczniczej, oraz w jednostce pomocy społecznej, w celu kształcenia dzieci i młodzieży przebywających w tym podmiocie lub jednostce, w których stosuje się odpowiednią organizację kształcenia oraz specjalne działania opiekuńczo-wychowawcze, zorganizowane zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 71c ust. 2 (lit. b). Natomiast waga P46 odnosiła się do placówek realizujących zadania pozaszkolne, w tym umożliwiających realizację obowiązku nauki w formach pozaszkolnych, według rzeczywistej liczby uczniów w szkołach zlokalizowanych na terenie i-tego powiatu i prowadzonych lub dotowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, a według art. 3 pkt 17 u.s.o. przez formy pozaszkolne należy rozumieć formy uzyskiwania i uzupełniania wiedzy, umiejętności i kwalifikacji zawodowych w placówkach i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 3a, a także kwalifikacyjne kursy zawodowe.

Także z uwagi na rodzaj szkół, których dotyczyła kontrolowana przez WSA decyzja, nie miała zastosowania waga P30, skoro nie było sporne, że należało uwzględnić wagę P26.

Gdy chodzi o obliczanie wag P26 i P27 należało podzielić argumentację WSA, który z kolei uznał za prawidłowe stanowisko Ministra. Dla ich obliczenia, trzeba było uwzględnić zapisy rozporządzenia o organizacji kształcenia i rozporządzenia o organizacji roku szkolnego.

Z treści zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że Skarżący nie dostrzega różnicy prawnej i faktycznej między danymi dotyczącymi liczby wychowanków szkoły specjalnej w podmiocie leczniczym od liczby wychowanków specjalnych zespołów pozalekcyjnych zajęć opiekuńczo – wychowawczych. Jak zasadnie uważał organ i WSA, z treści przepisów prawnych wynikało zaś, że są to dwa odrębne sposoby prowadzenia zajęć edukacyjnych i wychowawczych w podmiocie leczniczym. Zgodnie z treścią § 1 rozporządzenia o organizacji kształcenia przedszkola specjalne, szkoły podstawowe specjalne, gimnazja specjalne oraz szkoły ponadgimnazjalne specjalne, zorganizowane w podmiotach leczniczych zapewniają dzieciom i młodzieży kształcenie oraz specjalne działania opiekuńczo-wychowawcze, organizowane w czasie uzgodnionym z kierownikiem podmiotu lub ordynatorem oddziału szpitalnego. Powołany przepis wyraźnie stanowi o "kształceniu dzieci i młodzieży" oraz o "specjalnych działaniach opiekuńczo- wychowawczych". Potwierdza to również § 2 ust. 1 rozporządzenia o organizacji kształcenia, mówiąc, że uczniowi organizuje się kształcenie oraz specjalne działania opiekuńczo-wychowawcze w przedszkolu lub szkole, zorganizowanych w podmiocie, odpowiednio do wskazań lekarza prowadzącego leczenie. W § 4 ust. 2 omawianego rozporządzenia wskazano, co jest przedmiotem zajęć szkolnych, albowiem szkoły zorganizowane w podmiotach realizują programy nauczania uwzględniające podstawę programową kształcenia ogólnego ustaloną dla danego etapu edukacyjnego oraz ramowe plany nauczania szkół, do których uczniowie uczęszczali przed przyjęciem do podmiotów. Z kolei według § 5 ust. 1 rozporządzenia przedmiotem zajęć opiekuńczo – wychowawczych są specjalne działania opiekuńczo-wychowawcze w przedszkolach i szkołach, zorganizowanych w podmiotach, które organizuje się w celu zaspokajania potrzeb edukacyjnych i rozwojowych uczniów, wspomagania ich procesu terapeutycznego oraz zagospodarowania czasu wolnego uczniów. Działania te, zgodnie z ust. 2 § 5, są realizowane w szczególności w formie: 1) odrabiania lekcji; 2) zajęć wychowawczych oddziałujących terapeutycznie na psychikę dziecka, w tym zajęć czytelniczych, plastycznych, teatralnych, wokalno-muzycznych, gier i zabaw; 3) spacerów, gier i zabaw na wolnym powietrzu, w tym usprawniających fizycznie.

W dalszych regulacjach wskazuje się na formalną odrębność specjalnego zespołu pozalekcyjnego, gdyż zgodnie z § 6 ust. 1. specjalne działania opiekuńczo-wychowawcze w przedszkolach i szkołach, zorganizowanych w podmiotach, realizuje się w specjalnych grupach wychowawczych (grupach wychowawczych) lub w specjalnym zespole pozalekcyjnym zajęć wychowawczych (zespół pozalekcyjny). Podział ten zależy od liczby uczniów objętych specjalnymi działaniami opiekuńczo-wychowawczymi (§ 6 ust. 2, 6 i 7 rozporządzenia). Mimo odrębności tej formy zespół pozalekcyjny stanowił integralną część szkoły (§ 7 ust.1 rozporządzenia), a jednocześnie, mimo tej integralności ze szkołą, pozostawał w odrębności co do organizacji pracy, skoro, w myśl § 7 ust. 2 rozporządzenia o organizacji kształcenia, pracę zespołu pozalekcyjnego i grupy wychowawczej organizuje się w ciągu całego roku, również w okresie ferii szkolnych i w dniach wolnych od nauki. Natomiast na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia o organizacji roku szkolnego w szkołach zajęcia dydaktyczno-wychowawcze rozpoczynają się w pierwszym powszednim dniu września, a kończą w ostatni piątek czerwca, a jeżeli pierwszy dzień września wypada w piątek lub sobotę, zajęcia dydaktyczno-wychowawcze rozpoczynają się w najbliższy poniedziałek po dniu 1 września.

Wskazywane przez Miasto przepisy § 4 i 5 rozporządzenia o organizacji roku szkolnego nie wyłączały obowiązku z § 7 ust. 2 rozporządzenia o organizacji kształcenia, że pracę zespołu pozalekcyjnego i grupy wychowawczej organizuje się w ciągu całego roku, również w okresie ferii szkolnych i w dniach wolnych od nauki.

Podkreślić także należy, że rozporządzenie o organizacji kształcenia zostało wydane w oparciu o delegację ustawową z art. 71c ust. 2 u.s.o. Według tego upoważnienia minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia oraz ministrem właściwym do spraw zabezpieczenia społecznego, określić miał w drodze rozporządzenia, organizację kształcenia oraz warunki i formy realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w szkołach, w których zorganizowana jest szkoła specjalna, uwzględniając szczególne potrzeby psychofizyczne dzieci i młodzieży.

Zatem w świetle powyższych uregulowań, opisana odrębność organizacyjnoprawna, zajęć dydaktycznych polegających na kształceniu dzieci i młodzieży i specjalnych działań opiekuńczo - wychowawczych, pozalekcyjnych, znalazła swoje odzwierciedlenie w treści Instrukcji [...] (na 30 września 2014 r.). Mianowicie zgodnie z Instrukcją w tabeli [...]: w wierszu 1 wpisano - należy wskazać średnią miesięczną liczbę wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć wychowawczych (grup wychowawczych, zorganizowanych w szkołach) przedszkolach przy podmiotach leczniczych według zasady: suma średnich stanów miesięcznych od września 2013 r. do sierpnia 2014 r. podzielona przez 12; w wierszu 2 wpisano - należy wykazać średnią miesięczną liczbę uczniów w szkołach/ wychowanków w przedszkolach przy podmiotach leczniczych lub jednostkach pomocy społecznej według zasady: suma średnich stanów miesięcznych w dniach nauki szkolnej od września 2013 r. do sierpnia 2014 r. podzielona przez 10.

Wiersz 2 (odnoszący się do uczniów szkoły specjalnej przy podmiocie leczniczym) wyraźnie wskazywał na "sumę średnich stanów miesięcznych w dniach nauki szkolnej" i odróżniał tym samym zapis z wiersza 1 (odnoszącego się do wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć wychowawczych), który stanowił o samej "sumie średnich stanów miesięcznych" i odnosił się do podziału 12 miesięcy, czyli odwoływał się do całorocznych zajęć i tym samym odwoływał się w wersji cząstkowej do dni miesiąca kalendarzowego.

Kwestionowane przez Skarżącego zapisy Instrukcji [...] nie wprowadzały odmiennej czy nowej terminologii i zasad wprowadzania danych, mających do tego nie mieć oparcia w obowiązujących przepisach, jak podnosiło Miasto. Z powołanych uregulowań rozporządzenia o organizacji kształcenia pracę specjalnego zespołu pozalekcyjnych zajęć wychowawczych charakteryzowało przed wszystkim jego całoroczne działanie, bez przerw feryjnych czy wolnych od nauki. Jednocześnie konieczność funkcjonowania takiego zespołu przez cały rok uzasadniała przyznanie przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2015 większej wartości wagi dla wychowanków zespołów pozalekcyjnych (P27=1,84) niż dla uczniów szkoły przyszpitalnej, która działa tylko w dniach nauki szkolnej (P26=1).

Informacje w systemie informacji oświatowej należało wprowadzać według stanu na 30 września, o ile w Instrukcji [...] nie wskazywało się innego terminu (innej zasady) wprowadzania danych. Ten termin z kolei wynikał z art. 112 ust. 1 u.s.i.o., że dane w bazach danych oświatowych winny były być aktualizowane i przekazywane w odniesieniu do roku szkolnego 2014/2015, według stanu na dzień 30 września 2014r. Zatem liczba uczniów szkół i placówek uwzględniona przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla Skarżącej kasacyjnie, winna była zostać ustalona na podstawie danych uzyskanych z systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2014 r.

Wymaga także zauważenia, że w myśl art.109 ust. 1 i 2 u.s.i.o. bazy danych oświatowych są prowadzone w formie elektronicznej. Podmioty prowadzące bazy danych oświatowych są obowiązane do prowadzenia tych baz za pomocą oprogramowania, którego zgodność z wymaganiami określonymi przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, z późn. zm.) została potwierdzona w sposób określony w art. 21 i 22 tej ustawy. Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania zaś nieodpłatnie udostępnia oprogramowanie służące do prowadzenia baz danych, spełniające warunki, o których mowa w ust. 2, i umożliwiające zakładanie, aktualizowanie zbiorów danych, budowę baz danych oświatowych i ich scalanie, w wersjach działających w systemach operacyjnych powszechnie użytkowanych na obszarze kraju, z uwzględnieniem zasady równego traktowania różnych platform systemowych (art. 109 ust. 5).

Z przytoczonych regulacji wynika, że właściwy minister jest odpowiedzialny za finalne zbudowanie systemu informacji oświatowej i jego poprawne działanie, co także potwierdza m.in. art. 95 pkt 1 u.s.i.o., że podmioty prowadzące lokalne bazy danych [...] prowadzą te bazy za pomocą oprogramowania udostępnianego nieodpłatnie przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania.

W sytuacji wprowadzonego ustawowo wymogu jednolitego sposobu zbierania, wprowadzania i przekazywania danych w ramach systemu, którego uczestnikiem było i jest wiele podmiotów, do tego w sytuacji zmian co do zakresu wymaganych danych w [...], także wynikających ze zmian w obrębie innych aktów, instrumentem ułatwiającym realizację ww. zadań była Instrukcja wprowadzania i przekazywania danych, w odniesieniu do roku 2015 w wersji 3.17 (por. wyrok NSA z 15 maja 2024r., sygn. akt I GSK 1315/20; opubl.; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wbrew argumentacji Skarżącego Miasta nie była, bo nie mogła być wspomniana Instrukcja [...] źródłem prawa i nie została tak potraktowana ani przez Sąd I instancji, ani przez Ministra. Była, jak wskazywała, instrukcją - przewodnikiem o charakterze technicznym wyjaśniającym, jak należy wprowadzać dane, utworzonym na bazie uregulowań szeregu aktów powszechnie obowiązujących, co miało miejsce także w przypadku danych dla obliczania omawianej subwencji.

Okoliczność, że Miasto nie zapoznało się z powołanymi uregulowaniami i jego błędne przeświadczenie o zasadach wprowadzania danych, mimo szczegółowych wskazówek w Instrukcji [...], mających oparcie w obowiązujących przepisach, skutkowało trafnym zastosowaniem przez organ art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t.

W świetle powyższego zarzuty naruszenia prawa materialnego, zgłoszone w pkt 1.lit.a)-c) petitum skargi kasacyjnej, należało także uznać za niezasadne.

Wobec powyższego skargę kasacyjną Miasta na podstawie art. 184 p.p.s.a. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić.

O kosztach postępowania kasacyjnego, jak w punkcie drugim sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935) .