Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 539/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7a, art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Warmińsko – Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 753/22 w sprawie ze skargi [...] S. [...] na decyzję Warmińsko – Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2022 r. znak: P.7721.31.2022 04.DP w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 753/22, w wyniku rozpoznania skargi [...] Stowarzyszenia [...] (dalej: Stowarzyszenie) uchylił decyzję Warmińsko – Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia 30 sierpnia 2022 r. nr P.7721.31.2022 04.DP w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia 17 marca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB), działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., stwierdził brak podstaw do nałożenia na inwestora [...] sp. z o.o. w W. obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż w dniu 15 listopada 2021 r., do PINB wpłynął wniosek Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej spółki [...] w G., na działce nr [...] przy ul. [...] oraz o dopuszczenie organizacji do udziału w tej sprawie. Podczas przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że na działce nr [...] w G. , przy ul. [...] zlokalizowano stację bazową telefonii komórkowej [...] składającą się z wieży kratowej o wysokości 36,15 m. Inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę nr 268/20 z dnia 11 sierpnia 2020 r. wydanego przez Starostę [...]. W dniu 6 czerwca 2021 r. organ przyjął zawiadomienie o zakończeniu budowy w/w inwestycji i nie wniósł sprzeciwu do jej użytkowania. Jednocześnie ustalono, że na przedmiotowej wieży w dniu 16 grudnia 2021 r. zainstalowano dodatkowo 7 anten sektorowych oraz 6 urządzeń sterujących. Wobec powyższego organ powiatowy wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie. Ze złożonych. przez inwestora wyjaśnień wynika, że inwestycji dokonano w trybie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b. Postanowieniem z dnia 21 lutego 2022 r. PINB zwrócił się do inwestora o przedłożenie oceny technicznej zainstalowanych dodatkowo anten oraz urządzeń sterujących w wyznaczonym terminie. W dniu 7 marca 2022 r. inwestor przedłożył wymagane dokumenty. Ze sprawozdania z pomiarów pól elektromagnetycznych wykonanych dla celów ochrony ludności i środowiska wynika, że w obszarze pomiarów nie występują przekroczenia dopuszczalnych pól elektromagnetycznych określonych w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. określającego dopuszczalne poziomy pół elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448), dalej: rozporządzenie. Z uwagi na powyższe stwierdzono brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W wyniku rozpoznania odwołania Stowarzyszenia WINB postanowieniem z 11 maja 2022 r. zlecił organowi powiatowemu uzupełniające postępowanie dowodowe poprzez przeprowadzenie oględzin i dokonanie ustaleń w zakresie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. PINB oględziny przeprowadził w dniu 14 czerwca 2022 r., podczas których ustalono, że w wyniku przeprowadzonych na obiekcie robót montażowych nastąpiła zmiana parametrów technicznych dla sygnału wież w wyniku zamontowania anten sektorowych, bez naruszenia parametrów wieży, jako budowli, co spełnia warunek definicji przebudowy. Decyzją z dnia 30 sierpnia 2022 r. nr P.7721.31.2022 04.DP, WINB utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że budowa i przebudowa budowli w myśl ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 p.b. wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast remont budowli wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 3 pkt 2 p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia instalowanie na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m. W ocenie organu odwoławczego na gruncie niniejszej sprawy zakres wykonywanych przez inwestora robót budowlanych odpowiada treści tegoż przepisu i brak jest dowodów na to, iż w sprawie doszło do rozbudowy, nadbudowy czy przebudowy stacji telefonii komórkowej. Podkreślono także, iż parametry charakterystyczne przedmiotowej stacji bazowej nie uległy zmianie, nie zmieniły się również inne parametry wybudowanej wieży, jako budowli. Zatem instalacja urządzeń, o których mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a nie może być uznawana za przebudowę, pomimo, iż w wyniku tej instalacji uległy zmienianie parametry techniczne dla samego sygnału nadawanego z wieży.

Skargę na decyzję WINB wniosło Stowarzyszenie domagając się jej uchylenia i zarzucając jej naruszenie: 1) art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż obiekt został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem bez wskazania, z którymi przepisami ustawy p.b. jest zgodny; 2) art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 271 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1138 ze zm.), dalej: k.k., poprzez poświadczenie nieprawdy, iż inwestor wykonał tylko i wyłącznie roboty budowlane na obiekcie niepołączone z urządzeniami znajdującymi się na ziemi; 3) art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż proceder obejścia przepisów prawa jest dopuszczalny; 4) art. 3 pkt 6 p.b. poprzez pominięcie faktu, iż inwestor dokonał rozbudowy obiektu budowlanego; 5) art. 35 ust. a 1 pkt 1 lit. b oraz 35 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez uznanie, że obiekt niespełniający najważniejszych wymogów określonych w ustawie prawo budowlane jest zgodny z przepisami, które nie zostały wskazane w decyzji; 6) § 20 ust. 1 pkt 9 lit. d rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1679 ze zm.), dalej: r.w.f.p.b., poprzez przez nie udowodnienie, że obiekt nie będzie stanowił zagrożenia dla ludzi, zwierząt, roślin, dóbr materialnych, czyli dla środowiska zgodnie z przepisami odrębnymi, których nawet nie wskazano; 7) art. 35 ust 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U.2005.219.1864),dalej: r.w.t. poprzez uznanie, iż obiekt nie musi spełniać w/w wymogów; 8) art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b. poprzez przyjęcie, iż ma on zastosowanie w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnił, iż w rozpoznawanej sprawie WINB uznał, że wykonane przez inwestora roboty budowlane na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, obejmujące montaż dodatkowych anten sektorowych i urządzeń sterujących, zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a p.b. nie wymagały decyzji o pozwoleniu na budowę. Dalej Sąd I instancji podniósł, iż kwalifikacja prawna wykonanych przez inwestora robót budowlanych jako rozbudowy lub przebudowy obiektu budowlanego (stacji bazowej), prowadzi do zastosowania zasady ogólnej, wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd wojewódzki przytoczył następnie treść art. 29 ust. 3 pkt 3 lit .a p.b., zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. Wobec powyższego, jak zauważył Sąd, zwolnione z pozwolenia na budowę, a objęte obowiązkiem zgłoszenia na podstawie ww. przepisu, są te roboty budowlane, które polegają na instalowaniu (montowaniu) do konstrukcji nośnej, którą jest obiekt budowlany, urządzeń budowlanych w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających. Regulacją tą objęta jest więc modernizacja stacji bazowych telefonii komórkowej, pod warunkiem, że modernizacja ta nie dotyczy konstrukcji wsporczej będącej budowlą. Maszt z zainstalowaną na nim stacją bazową telefonii komórkowej stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pb. Nie jest to jednak typowy obiekt budowlany, który należy oceniać tak jak np. budynek, gdyż istota jego działania polega głównie na wytwarzaniu i emitowaniu fal elektromagnetycznych.

Powyższą procedurą, jak podniósł Sąd nie jest objęta budowa stacji bazowej telefonii komórkowej (wykonanie konstrukcji wsporczej z jednoczesnym montażem urządzeń radiotelekomunikacyjnych). Zwolnieniem tym nie są też objęte roboty budowlane dotyczące konstrukcji nośnej, tj. masztu antenowego – budowli. Montaż dodatkowych anten sektorowych powoduje zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącej stacji, m.in. poprzez zwiększenie emisji pola elektromagnetycznego lub chociażby przez zwiększenie obciążenia samego masztu. Roboty budowalne wykonane przy realizacji przedmiotowej stacji bazowej należy zatem zakwalifikować jako budowę/rozbudowę obiektu budowlanego, a nie instalację urządzenia budowlanego. W ocenie Sądu wojewódzkiego rozważyć należy, czy montaż urządzeń i nowych anten o innych parametrach technicznych i mocach, to instalacja urządzenia budowlanego, czy też jego przebudowa. Funkcjonalną istotą stacji bazowych telefonii komórkowych jest bowiem moc zainstalowanych na niej anten. Stacja bazowa telefonii komórkowej powoduje bowiem emisję fal elektromagnetycznych, które z zasady rozprzestrzeniają się poza obszarem, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co może potencjalnie wprowadzać na terenie wyznaczonym w otoczeniu tego obiektu ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy

Reasumujące Sąd wojewódzki wskazał, że przepis art. 29 ust 3 pkt 3 lit. a p.b. może mieć zastosowanie jedynie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie może natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy (rozbudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest cała stacja bazowa telefonii komórkowej. W ocenie Sądu, przepisy te mają zastosowanie jeżeli ma dojść do wykonania robót budowlanych polegających na demontażu części anten zainstalowanych na wieży antenowej i montażu anten nowych o podobnych mocach, w ramach prac konserwacyjnych, naprawczych bądź innowacyjnych. Jeżeli jednak w ramach robót budowlanych ma dojść do budowy jeszcze nowych anten, to jest to nie instalowanie urządzenia, o którym mowa art. 29 ust 3 pkt 3 lit. a (czy ust. 4 pkt 3 lit. a p.b)., ale przebudowa obiektu budowlanego - budowli poprzez zmianę jej parametrów użytkowych i technicznych. Skoro więc stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, wymagającą pozwolenia na budowę, to do tak określonego przedmiotu postępowania nie może mieć zastosowania przepis art. 29 ust 3 pkt 3 lit. a p.b.

Skargę kasacyjną wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów w postaci treści złożonych wyjaśnień skarżącego oraz analizy przedsięwzięcia dokonanych podczas wizji lokalnej przez organy inspekcji budowlanej obu instancji a w konsekwencji dokonanie arbitralnego ustalenia, iż prace wykonane przez skarżącego stanowią roboty budowlane i wymagają pozwolenia na budowę;

2) art. 3 pkt 9 w zw. z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) i w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) p.b. poprzez ich niewłaściwą interpretację a w konsekwencji uznanie, iż pojęcia "urządzenia budowlane" użyte w art. 3 pkt 9 p.b. oraz "urządzenia" art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) p.b. to pojęcia tożsame podczas gdy oba zbiory posiadają inne desygnaty;

3) art. 3 pkt 7a w zw. a art. 3 pkt 8) w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) p.b. poprzez ich niewłaściwą interpretację a w konsekwencji uznanie, iż instalowanie na obiektach budowlanych urządzeń, o wysokości nieprzekraczającej 3 m, stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających jest przebudową lub remontem i wymaga pozwolenia na budowę.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zrzekając się jednocześnie przeprowadzenia w sprawie rozprawy.

Skargę kasacyjną wniósł także WINB zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez błędne uznanie przez Sąd, że organ naruszył przepisy postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (bez wskazania w uzasadnieniu wyroku, które przepisy postępowania zostały naruszone) podczas gdy organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia braków elementów formalnych decyzji nie znajdują potwierdzenia w stanie sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7a, art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie przez Sąd, że organ I instancji dokonał błędnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych w niniejszej sprawie;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie przez Sąd okoliczności, że tryb naprawczy z art. 50-51 p.b. ma zastosowanie zarówno do badania prawidłowości robót budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę jak i wymagających pozwolenia na budowę, a nie stanowiący budowy, a co za tym idzie jeżeli zastosować kwalifikację robót zasugerowaną przez Sąd (przebudowa) rozstrzygnięcie organu, pomimo odmiennej kwalifikacji wykonanych robót byłoby odpowiadające w swej istocie decyzji dotychczasowej, a co za tym idzie nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, oddalenie skargi Stowarzyszenia na decyzję WINB oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, zrzekając się jednocześnie przeprowadzenia w sprawie rozprawy.

W piśmie procesowym z dnia 7 marca 2024 r. Stowarzyszenie zawarło swoje stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia 2 kwietnia 2024 r. [...] Stowarzyszenie [...] wniosło o dopuszczenie go do udziału w prowadzonym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowaniem.

Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2024 r. ww. Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie przez inwestora oraz organ odwoławczy nie zawierały usprawiedliwionych podstaw.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów i arbitralne ustalenie, że prace wykonane przez inwestora wymagały pozwolenia na budowę. Z tak sformułowanym zarzutem nie sposób się zgodzić. Po pierwsze z art. 141 § 1 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym. Analiza akt potwierdza, że uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w ustawowym terminie, zatem nie doszło do naruszenia wskazanego przepisu. Sąd I instancji nie mógł również naruszyć wskazanych w tym zarzucie norm k.p.a. albowiem ich nie stosował, a jedynie oceniał ich zastosowanie w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji.

Niezasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 3 pkt 9 p.b. w zw. z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b. poprzez ich niewłaściwą interpretację i w konsekwencji przyjęcie, że "urządzenie budowlane" z art. 3 pkt 9 p.b. oraz "urządzenie" z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b. to pojęcia tożsame. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej urządzenie, o jakim mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a p.b., to urządzenie budowlane zdefiniowane przez art. 3 pkt 9 p.b., który stanowi, iż są to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Zgodnie z tym przepisem, urządzenie budowlane to urządzenie łącznie posiadające następujące cechy: a) jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym; b) urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2786/21, LEX nr 3516778).

Maszt z zainstalowaną na nim stacją bazową telefonii komórkowej jest obiektem budowlanym, stanowiącym całość techniczno-użytkową. Nie jest to jednak typowy obiekt budowlany, który należy oceniać tak jak np. budynek, gdyż istota jego działania polega głównie na wytwarzaniu i emitowaniu fal elektromagnetycznych. Rodzaj, moc i usytuowanie anten ma wpływ na działanie stacji bazowej, a w konsekwencji na parametry użytkowe i techniczne obiektu budowlanego, w skład którego wchodzi tego rodzaju urządzenie. Zgodnie z niezakwestionowanym w tym zakresie przez wnoszącą skargę kasacyjną stanem faktycznym przyjętym w zaskarżonym wyroku, wykonane przez skarżącą roboty budowlane obejmowały zainstalowanie na istniejącej stacji bazowej dodatkowych siedmiu anten sektorowych oraz sześciu urządzeń sterujących (RRU). W tej sytuacji nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zakres wykonanych robót spowodował zamianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącej stacji, m.in. poprzez zwiększenie emisji pola elektromagnetycznego lub chociażby przez zwiększenie obciążania samego masztu. Skoro zaś w sytuacji, w której posadowienie (budowa) samej stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z zainstalowaniem na nim anten wymaga pozwolenia na budowę, to dodatkowe zainstalowanie kolejnych anten sektorowych sieci komórkowej, wraz z osprzętem, stanowi w takiej sytuacji rozbudowę pierwotnej budowli (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK1276/18, LEX nr 3315136). Zwiększenie lub ogólna zmiana sumaryczna mocy pojedynczych anten są traktowane jako rozbudowa stacji bazowej. Roboty budowlane prowadzące do zwiększenia lub ogólnej zmiany sumarycznej, nieobjęte zwolnieniami wskazanymi w art. 29-30 p.b., wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Zakwalifikowanie takich robót jako rozbudowy obiektu budowlanego znajduje potwierdzenie w utrwalonym już orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 1101/18, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 789/17; wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3341/14; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1494/15; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14).

Podzielić należy także pogląd Sądu I instancji, że przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a p.b. (ewentualnie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b.) może mieć zastosowanie do modernizacji istniejących już konstrukcji urządzeń radiokomunikacyjnych, jeżeli np. ma dojść (w oparciu o zgłoszenie) do wykonania robót budowlanych polegających na demontażu części anten zainstalowanych na wieży antenowej i montażu anten nowych o podobnych mocach, w ramach prac konserwacyjnych, naprawczych bądź innowacyjnych, czy też w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń na obiektach budowlanych, a nie budowy (rozbudowy, przebudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej (por. wyroki NSA z dnia: 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2696/19; 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1224/14; 15 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 596/17; 20 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1148/15; 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 613/17; 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 527/17; 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1389/16 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 618/22).

Zasadnie przy tym zwraca się uwagę, że funkcjonalną istotą stacji bazowych telefonii komórkowych jest bowiem moc zainstalowanych na niej anten. Stacja bazowa telefonii komórkowej powoduje bowiem emisję fal elektromagnetycznych, które z zasady rozprzestrzeniają się poza obszarem, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co może potencjalnie wprowadzać na terenie wyznaczonym w otoczeniu tego obiektu ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy (art. 3 pkt 20 p.b.). W przypadku braku planu miejscowego dla danego terenu, zakres tych ograniczeń praktycznie jest nieznany użytkownikom okolicznych nieruchomości, aż do wystąpienia któregoś z nich z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Budowa (rozbudowa) stacji bazowej telefonii komórkowej bez pozwolenia (w tym ewentualnie na podstawie zgłoszenia), a więc bez udziału stron, o których mowa w art. 28 ust. 2 p.b., nie daje gwarancji prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 p.b.) oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich posiadających nieruchomości w tym obszarze (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.). Użytkowa całość, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 p.b., jaka cechuje obiekty budowlane w kategorii budowla, w przypadku masztów antenowych - inaczej stacji bazowych telefonii komórkowej, to właśnie moc anten jako wyznacznik ich technicznej wartości. Znaczna zmiana w tym zakresie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to właśnie rozbudowa obiektu, a nie instalowanie urządzenia budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a p.b. i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b. Stąd też jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 pkt 7a w zw. z art. 3 pkt 8 p.b. w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b.

Brak jest także podstaw do zakwestionowania zaskarżonego wyroku w oparciu o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., prawidłowo bowiem Sąd I instancji stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, gdyż organy nadzoru budowlanego pomimo zebrania niezbędnej dokumentacji nie poddały jej należytej ocenie, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wyniki sprawy. Podobnie jak niezasadny w świetle poczynionych na wstępie uwag jest zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7a i art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a p.b. Nie ulega bowiem wątpliwości, że art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a p.b. nie może mieć zastosowania do robót, których następstwem jest zmiana parametrów technicznych oraz użytkowych stacji bazowej.

Bez wpływu na aktualność przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie stanowiska, pozostaje zmiana przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko. Brak potrzeby uzyskania dla tego typu inwestycji decyzji środowiskowych, nie oznacza bowiem, że od tego momentu wszelkie roboty budowlane wykonywane w obrębie istniejących stacji bazowych powinny być kwalifikowane jako instalowanie urządzeń, nie wymagające zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę. Przyjęcie takiej wykładni prowadziłoby to do sytuacji, w której istniałaby możliwość poza wszelką kontrolą rozbudowy w dowolny sposób stacji bazowych z pominięciem gwarancji ochrony uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości znajdujących się w obrębie oddziaływania takich stacji bazowych.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. W ocenie organu przyjmując nawet, że wykonane przez inwestora roboty budowlane stanowiły przebudowę stacji bazowej, to w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz tą samą podstawę prawną (art. 51 ust.1 pkt 2 p.b.) wydana zostanie decyzja tożsama w swej treści co dotychczasowa. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić bowiem w przypadku zakwalifikowania wykonanych robót jako rozbudowy istniejącej stacji bazowej, właściwym będzie tryb legalizacyjny określony w art. 48 p.b.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargi kasacyjne oddalił.