Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 504/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
658
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt I SAB/Rz 1/23 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi K. B. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów zastępstwa procesowego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt I SAB/Rz 1/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę K. B. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów zastępstwa procesowego.

Ze stanu sprawy przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że skarżący wniósł skargę na bezczynność ZUS polegającą na niewydaniu decyzji odmownej w przedmiocie umorzenia kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że o ile na podstawie przepisu art. 77a ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1009 ze zm. - określana dalej jako "ustawa systemowa") umorzenie należności cywilnoprawnych następuje w formie pisemnej i nie wymaga wydania decyzji to rozstrzygnięcie odmowne winno przybrać formę decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że kwestia odmowy umorzenia należności cywilnoprawnych następuje według przepisów prawa cywilnego a nie prawa administracyjnego. Skoro organ nie wydaje decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności cywilnoprawnych to nie sposób zarzucać mu bezczynności w tym zakresie.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność ZUS polegająca na niewydaniu decyzji odmownej w przedmiocie umorzenia kosztów zastępstwa procesowego.

Analizując, czy przedmiot niniejszej sprawy mieści się w zakresie wyznaczonym art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej: p.p.s.a.), Sąd I instancji w pierwszej kolejności zauważył, że w świetle przepisów ustawy systemowej, ZUS nie ma kompetencji do wydawania któregokolwiek z aktów wymienionych w treści art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. - w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów zastępstwa procesowego. Jak bowiem stanowi przepis art. 77a ust. 5 ustawy systemowej umorzenie należności cywilnoprawnych, odroczenie terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenie płatności całości lub części należności na raty następuje w formie pisemnej, na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Oznacza to, że w sprawie odmowy umorzenia należności cywilnoprawnych (kosztów zastępstwa procesowego) zarówno rozstrzygnięcie pozytywne jak i negatywne przybiera formę pisemną - zwykłego pisma. Takim też pismem z dnia 9 grudnia 2022 r. skarżący został poinformowany o tym, że jego wniosek o umorzenie kosztów zastępstwa procesowego został rozpatrzony negatywnie.

W konsekwencji WSA stwierdził, że zaskarżona bezczynność nie należy do żadnej kategorii spraw mieszczących się w zakresie objętym kognicją sądu administracyjnego, gdyż brak jest przepisu prawa zobowiązującego organ do wydania decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów zastępstwa procesowego.

W związku z tym, w ocenie WSA, złożona w niniejszej sprawie skarga podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z powodu odrzucenia skargi, stosownie do art. 222 p.p.s.a., nie wzywano skarżącego do uiszczenia wpisu.

Skargą kasacyjną skarżący zaskarżył powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 1 p.p.s.a.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1.naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. – poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Jaśle w sprawie braku wydania decyzji odmownej w zakresie umorzenia zasądzonych kosztów zastępstwa procesowego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 77a ust. 5 ustawy systemowej – poprzez ich błędną wykładnię, tj. uznanie że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, poddającej się kontroli sądowej w przypadku odmowy umorzenia przysługujących mu należności cywilnoprawnych.

Argumentację na poparcie podniesionych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Jak wynika z zaskarżonego postanowienia, Sąd I instancji dokonując interpretacji art. 77a ust. 5 ustawy systemowej doszedł do przekonania, że w sprawie odmowy umorzenia należności cywilnoprawnych (kosztów zastępstwa procesowego) zarówno rozstrzygnięcie pozytywne jak i negatywne przybiera formę pisemną - zwykłego pisma. Dalej WSA wywiódł, że takim też pismem (z dnia 9 grudnia 2022 r.) skarżący został poinformowany o tym, że jego wniosek o umorzenie kosztów zastępstwa procesowego należnych organowi został rozpatrzony negatywnie. W efekcie WSA stwierdził, że zaskarżona bezczynność nie należy do żadnej kategorii spraw mieszczących się w zakresie objętym kognicją sądu administracyjnego, gdyż brak jest przepisu prawa zobowiązującego organ do wydania decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego stanowiska.

Zagadnienie prawne, jakie występuje w rozpoznawanej sprawie dotyczy wywołującego kontrowersje w orzecznictwie oraz w doktrynie prawa administracyjnego problemu określenia prawnej formy załatwienia sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej w sytuacji, gdy przepisy prawa nie wskazują wyraźnie, że sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Przykłady ustaw, w których w taki sposób uregulowane są sprawy administracyjne są nader liczne. Należy zgodzić się z tym kierunkiem orzecznictwa sądowego oraz wypowiedziami w piśmiennictwie prawniczym, z których wynika stanowisko, że brak w ustawie wyraźnego wskazania, że określone indywidualne sprawy administracyjne są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, nie przesądza o tym, że sprawa nie należy do kategorii spraw administracyjnych, załatwianych w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Trafny jest pogląd wyrażony między innymi w uzasadnieniach uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98, uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r., sygn. akt OPK 24/99 i OPK 25/99 oraz uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 28 maja 2001 r. sygn. akt OPK 10/01, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, że w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna albo że do rozpoznania sprawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy /np. zezwala, przydziela, potwierdza, wyraża zgodę/. W uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia 15 listopada 1999 r. trafnie podniesiono, że w przypadku gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 77a ust. 1 ustawy systemowej dodanym przez art. 1 pkt 27 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. zmieniającej powyższą ustawę z dniem 18 września 2021 r. Zakład może umarzać w całości albo w części, odraczać spłatę lub rozkładać na raty przypadające Zakładowi należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, zwane dalej "należnościami cywilnoprawnymi". W myśl art. 77a ust.4 ww. ustawy na wniosek dłużnika, w przypadkach uzasadnionych:

1) ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym - należności cywilnoprawne mogą być umarzane w całości;

2) względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika - należności cywilnoprawne mogą być umarzane w części, termin spłaty całości albo części należności może zostać odroczony lub płatność całości albo części należności może zostać rozłożona na raty.

Stosownie zaś do ust. 5 wzmiankowanego przepisu, umorzenie należności cywilnoprawnych, odroczenie terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenie płatności całości lub części należności na raty następuje w formie pisemnej, na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Jak z powyższego wynika, ust. 5 art. 77a ustawy systemowej nie obejmuje rozstrzygnięć, których przedmiotem jest odmowa uwzględnienia wniosku strony złożonego w trybie art. 77a ust. 4 ww. ustawy. Z kolei w myśl art. 83 ust. 1 ustawy systemowej, Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności (....). Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za błędne stanowisko organu zaakceptowane następnie w zaskarżonym postanowieniu, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy systemowej zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć. Przeczy temu treść tego przepisu, użyto bowiem w nim zwrot "w szczególności" co oznacza, że zawarte w powołanym przepisie wyliczenie ma charakter przykładowy. Wzmiankowany przepis nie tylko nie zawiera katalogu zamkniętego spraw w których wydawane są decyzje, ale również jakichkolwiek wykluczeń spraw pozostających w zakresie działalności Zakładu. Takich wykluczeń nie zawiera również cytowany na wstępie przepis art. 77a ww. ustawy.

Przypomnieć wypada, że w przypadku, gdy nie są spełnione przesłanki z art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. nie mamy do czynienia ze sprawą indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, stosowanie przepisów k.p.a. może mieć miejsce tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi (zob. Z. Kmieciak [w:] W. Chróścielewski, Z. Kmieciak red., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 34 i n.).

Tymczasem rozpoznawana sprawa nosi niewątpliwie znamiona indywidualnej. W takim przypadku wchodzi w grę klauzula inwazyjna z art. 1 pkt 1 k.p.a. Odmowa przyznania obywatelowi przewidzianych w przepisach prawa uprawnień zawsze wymaga formy decyzji. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 5 II 1988 r. III AZP 1/88 stwierdzono "...odmowa przyznania obywatelowi uprawnień określonych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, winna zawsze nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Chodzi bowiem o to, aby odmowa taka została podjęta przy zachowaniu określonej procedury i gwarancji procesowych zainteresowanego".

Należy też przypomnieć, że postępowaniu w sprawie z zakresu ubezpieczenia społecznego stosuje się przepisy k.p.a., chyba że dana kwestia (proceduralna) jest po pierwsze – uregulowana w przepisach (proceduralnych) prawa ubezpieczeń społecznych, po drugie – uregulowana jest odmiennie niż w k.p.a. Oznacza to, że przepisy o ubezpieczeniach społecznych mają pierwszeństwo przed przepisami kodeksu jedynie o tyle, o ile zawierają odmienności (odrębności) w stosunku do uregulowań zawartych w kodeksie. Innymi słowy, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego tylko wyjątkowo nie mają zastosowania w postępowaniu z zakresu ubezpieczenia społecznego, a mianowicie wtedy, gdy: 1) możliwość stosowania przepisów kodeksu wyklucza przepis ustawy, 2) dana kwestia proceduralna jest odmiennie uregulowana w przepisach ustawy. Przepisy prawa ubezpieczeń społecznych zawierają dwie ogólne normy odsyłające do k.p.a. Na gruncie rozpoznawanej sprawy znaczenie ma przepis art. 123 ustawy systemowej, zgodnie z którym w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona w tych sprawach, w których od decyzji organu rentowego służy odwołanie do sądu powszechnego. Natomiast w sprawach, w których od decyzji organu rentowego służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, od decyzji tych służy skarga do sądu administracyjnego. Wynikająca z prawa ubezpieczeń społecznych "dwutorowość" postępowania sądowego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych nie narusza konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1), skoro od wszystkich decyzji organu rentowego służy środek odwoławczy do sądu powszechnego (odwołanie-pozew) lub sądu administracyjnego (skarga). Okoliczność, że zakres kognicji sądu administracyjnego jest ograniczony do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, a zatem jest węższy od zakresu rozpoznania sprawy ubezpieczeniowej przez sąd powszechny, nie ma tu znaczenia.

Należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że zaakceptowanie argumentacji Sądu I instancji prowadziłoby do sytuacji, iż ewentualna odmowa umorzenia czy też rozłożenia należności na raty pozostawałaby całkowicie dowolną i pozbawioną możliwości poddania jej jakiejkolwiek kontroli, zarówno co do jej prawidłowości, jak i zastosowanych kryteriów. Nie ulega natomiast wątpliwości, że ulgi, o których mowa w art. 77a ust. 4 powołanej ustawy udzielane będą na wniosek dłużnika, będą miały charakter uznaniowy i będą stanowić dla dłużnika korzyść ze środków publicznych. W związku z powyższym, ze względu na spełnienie przesłanek z art. 107 ust.1 TFUE, ulgi te będą stanowiły pomoc publiczną - umarzanie, odraczanie i rozkładanie na raty będzie udzielane z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej np. przepisów Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis.

W efekcie Naczelny Sąd Administracyjny podziela także zarzut kasacyjny naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77a ust. 5 ustawy systemowej – poprzez ich błędną wykładnię, tj. uznanie, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, poddającej się kontroli sądowej w przypadku odmowy umorzenia przysługujących mu należności cywilnoprawnych.

Biorąc powyższe pod uwagę, błędne było stanowisko WSA, że złożona w niniejszej sprawie skarga podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.