Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 27/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 8 par. 1,  art. 12,  art. 35-36,  art. 65 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 149 par. 1 pkt 1,3,   art. 149 par. 1a, 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Haberka Sędziowie: Asesor WSA Łukasz Cieślak (sprawozdawca) Sędzia WSA Dagmara Stankiewicz-Rajchman po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2023 r. w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi V. C. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1500 zł (jeden tysiąc pięćset złotych); V. w pozostałej części skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, którą wniosła V. C., jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w ramach postępowania w przedmiocie wydania skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy.

Strona skarżąca zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu naruszenie art. 6, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 i art. 12 oraz art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a. lub Kodeks postępowania administracyjnego). Zarzucono również naruszenie art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c. lub ustawa o cudzoziemcach).

Strona skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni; 2) stwierdzenie, że w organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2800 zł; 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podano m.in., że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia został złożony w dniu 25 kwietnia 2019 r., a termin załatwienia sprawy wyznaczony na 25 października 2019 r. W marcu 2020 r. skarżąca zawiadomiła organ o zmianie adresu zamieszkania, uzasadniającej przekazanie jej wniosku Wojewodzie Pomorskiemu. Wojewoda Pomorski poinformował skarżącą pismem z 18 stycznia 2022 r. o tym, że nie odnotował wpływu jej wniosku. Skarżąca pomimo upływu 3 lat i 7 miesięcy nie uzyskała od Wojewody Dolnośląskiego decyzji, ani żadnej informacji czy wystąpiły przeszkody uniemożliwiające wydanie decyzji. Nie uzyskano też informacji o niezałatwieniu sprawy w terminie, ani o przyczynach zwłoki. Zdaniem skarżącej niewątpliwie powyższe świadczy o tym, że doszło do bezczynności organu.

Odnosząc się do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, skarżąca podała, że od prawie 4 lat nie może opuścić terytorium Polski, by np. odwiedzić rodzinę. Bezczynność organu narusza zatem jej prawo do ochrony życia prywatnego i rodzinnego gwarantowane przez Konstytucję RP i Europejską Konwencję Praw Człowieka. Stąd zasadne jest zapewnienie stronie słusznej rekompensaty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi. Poinformował jednocześnie, że zawiadomieniem z dnia 30 stycznia 2023 r. przekazał akta sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem strony zgodnie z właściwością Wojewodzie Pomorskiemu.

Dalej podano, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Podano, że w 2018 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynęło 20 080 wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców. W 2019 r. wpłynęły 26 854 takie wnioski, natomiast w 2020 r. wpłynęło 30 226 wniosków, a w 2021 r. wpłynęło 45 328 wniosków. Przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywiste jest, że może i niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, pomimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Biorąc pod uwagę ogromną liczbę spraw prowadzonych przez inspektora prowadzącego sprawę oraz uwzględniając fakt, iż podania rozpatrywane są według kolejności wpływu, nie sposób uznać, że opóźnienie, do jakiego doszło w niniejszej sprawie ma charakter rażący. W ocenie organu, w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość organu kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa.

Wojewoda zaznaczył, że "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r, I OSK 1925/16). W ocenie organu, w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce bezczynność organu kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa.

Zdaniem Wojewody, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak ponadto podstaw do uznania, iż przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nieznajdujące żadnego uzasadnienia. Wprost przeciwnie, sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wpływających do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność wpływu do urzędu. Każda sprawa wymaga już na wstępie wszczęcia postępowania dochowania należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów, celem uniknięcia ewentualnych błędów mogących skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia wydanego w niewłaściwie prowadzonej sprawie. Z uwagi na powyższe, termin załatwienia sprawy może być więc znacząco przesunięty w czasie względem dnia złożenia dokumentów. Nie wynika to jednakże z lekceważenia wniosków strony i braku woli do załatwienia sprawy. Wskazano, że sprawy trafiające do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych indywidualnych przypadków. Istotne jest również to, iż Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców ma problem z dużą fluktuacją pracowników, która nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Powołując fragmenty wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (II SAB/Kr 47/18), wskazano, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa zarezerwowane jest dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Przy ocenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy wziąć pod uwagę okoliczności związane z trudną sytuacją kadrową, znaczną ilością postępowań administracyjnych oraz dużą liczbą spraw przypadających na jednego pracownika. Okoliczności te mogą powodować opóźnienia w pracy organu. Biorąc pod uwagę tożsame okoliczności uniemożliwiające wydanie decyzji w ustawowym terminie, nie sposób ocenić, iż bezczynność organu w niniejszej sprawie ma charakter kwalifikowany w postaci rażącego naruszenia prawa. Przywołano również fragmenty wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (z dnia 29 października 2019 r., III SAB/Wr 554/19 oraz z dnia 11 grudnia 2019 r., III SAB/Wr 1127/19).

Kolejno, powołując się na daleko idącą ostrożność, Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności bądź przewlekłości, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Należy mieć przy tym na uwadze obiektywne uwarunkowania związane z działalnością organu. Ponadto, suma pieniężna jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., II OSK 490/17). Zdaniem organu, oceniając całokształt okoliczności sprawy, w szczególności kwestie związane z ilością spraw procedowanych przez organ (przyczyniających się do powstania opóźnień niezależnie od woli organu, dążącego do szybkiego rozstrzygania procedowanych spraw), przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenie organowi grzywny jest niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie w znacznej części, ponieważ organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Przechodząc do omówienia motywów wydanego rozstrzygnięcia, należy wskazać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne, niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej.

Ponadto w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Należy też powiedzieć, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W myśl art. 104 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach zezwolenia na pobyt czasowy, z wyjątkiem zezwoleń, o których mowa w art. 139a ust. 1 i art. 139o ust. 1, udziela lub odmawia jego udzielenia wojewoda właściwy ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca, w drodze decyzji. Stosownie do art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie.

Zauważyć należy, że w postępowaniu administracyjnym w wyniku złożenia wniosku (żądania wszczęcia postępowania) może zostać wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), organ może pozostawić podanie bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), czy też wystąpi konieczność przekazania podania do właściwego organu (art. 65 k.p.a.). Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z 3 września 2013 r. (I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl), że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej, a skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. czy też w art. 65 § 1 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania.

Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy administracyjnej, należy powiedzieć, że strona złożyła wniosek o wydanie zezwolenia w dniu 25 kwietnia 2019 r. Organ, przyjmując wniosek, wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień 25 października 2019 r. W terminie tym sprawa nie została jednak załatwiona. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisami art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 36). W niniejszej sprawie organ wyznaczył termin półroczny, co trudno uznać za termin możliwie krótki. Niemniej, Sąd wziął przy tym pod uwagę, że konsekwencją zawiadomienia strony o nowym terminie załatwienia sprawy jest brak bezczynności organu. Powody niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu mogą natomiast świadczyć o przewlekłości postępowania (zob. P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 36). W tym zakresie jednak strona wniosła ponaglenie w dniu 14 listopada 2019 r., które Wojewoda ocenił jako uzasadnione. Uwzględniając, że postępowanie toczyło się dalej i globalnie patrząc na jego czas trwania, należy powiedzieć, że pomimo iż organ formalnie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 25 października 2019 r., to na dzień wniesienia skargi (28 grudnia 2022 r.) organ trwał w bezczynności. Bezczynność ta jednak nie dotyczyła już wydania zezwolenia na wniosek skarżącej. Istotne jest bowiem, że strona skarżąca, pismem z dnia 6 marca 2020 r. (pismo dołączone do skargi oraz wzmiankowane w zawiadomieniu datowanym przez organ na 30 stycznia 2023 r.), poinformowała organ o zmianie miejsca zamieszkania, tj. o przeprowadzce na teren województwa pomorskiego. Z chwilą otrzymania tego pisma strony na organie ciążył, wynikający z art. 65 § 1 k.p.a., obowiązek niezwłocznego przekazania wniosku skarżącej i akt sprawy do organu właściwego, czyli Wojewody Pomorskiego. Czynność przekazania podania organ podjął dopiero w dniu 30 stycznia 2023 r. (po wniesieniu skargi na bezczynność przez stronę). Nie budzi przy tym wątpliwości, że nieprzekazanie wniosku strony innemu, właściwemu w sprawie organowi administracji uprawnia stronę do złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 czerwca 1998 r., IV SAB 145/97).

Godzi się oczywiście zauważyć, że w trakcie trwania postępowania obowiązywał przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), który wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. i stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przy czym przepis ten został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U poz. 875) zmieniającej przywołaną ustawę z dniem 16 maja 2020 r. Zgodnie z art. 68 ust. 7 cyt. ustawy z dnia 14 maja 2020 r. terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Zawieszenie postępowania na podstawie wyżej powołanych przepisów nie miało jednak w kontrolowanym postępowaniu decydującego wpływu na tok postępowania, ponieważ ponowny bieg terminu na przekazanie podania organowi właściwemu nie spowodował podjęcia tej czynności przez organ. Organ trwał w bezczynności aż do dnia 30 stycznia 2023 r.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ w odpowiedzi na skargę nie podał żadnej okoliczności, która mogłaby usprawiedliwić bezczynność po dniu 6 marca 2020 r. (informacja o zmianie miejsca zamieszkania skarżącej), czy też od maja 2020 r. (ponowny bieg terminów) w przekazaniu wniosku do właściwego miejscowo wojewody. Bez wpływu na stwierdzenie bezczynności organu pozostają przy tym wyznaczone przepisami ustawy o cudzoziemcach terminy wydania zezwolenia, ponieważ po dniu, w którym organ dowiedział się o utracie właściwości miejscowej, jego zasadniczym i jedynym obowiązkiem było zastosowanie art. 65 § 1 k.p.a. i przekazanie sprawy organowi właściwemu.

Przypomnieć należy, że pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (zob. np. wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, nr 6, poz. 87). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.

Reasumując tę część rozważań, w ocenie Sądu organ dopuścił się bezczynności. Złożony przez stronę wniosek nie został załatwiony we właściwym, ustawowym terminie, a przede wszystkim nie został przekazany organowi właściwemu miejscowo. Organ pozostawał bierny przez ponad 2,5 roku i zaczął procedować sprawę strony po złożeniu przez nią skargi do sądu administracyjnego. Powyższe determinuje uznanie, że organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 8 § 1 i art. 12 k.p.a. w związku z art. 65 § 1 k.p.a. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – nagminnych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji.

W zaistniałym stanie rzeczy zastosowanie miał art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stwierdzić zatem należało, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie Sąd przyjął, że "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. W celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17). Przykładowo, braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej (zob. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1233/19).

Uwzględniając powyższe kryteria, Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności biorąc pod uwagę ogólny czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej bierną wobec wniosku strony postawę organu – skutkujące oczywistym i nieuzasadnionym naruszeniem wynikającego z przepisów prawa obowiązku przekazania akt sprawy organowi właściwemu. Zachowanie (bierność) organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Tymczasem wywodzona z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada ochrony zaufania do państwa i prawa opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 2). Wobec tego, że strona skarżąca jest cudzoziemcem, wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na przekazanie wniosku i akt sprawy właściwemu miejscowo wojewodzie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.

Dalej powiedzieć trzeba, że Sąd bierze pod uwagę działania organu podjęte po wniesieniu skargi, a więc w szczególności zawiadomienie z dnia 30 stycznia 2023 r. o przekazaniu wniosku skarżącej wraz z aktami sprawy Wojewodzie Pomorskiemu. Z uwagi na dokonanie tego zawiadomienia, należało umorzyć postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub do dokonania czynności w określonym terminie, o czym orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w pkt III sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu zwrotem "może". Jednocześnie w ustawie nie wskazano przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla orzeczenia w tym zakresie nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, ponieważ sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że stronie skarżącej należy przyznać od organu sumę pieniężną w wysokości 1500 zł, co uzasadnione jest długością okresu bierności organu i charakterem naruszenia prawa strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie. Równocześnie Sąd uznał przyznaną kwotę za wystarczający środek dyscyplinujący organ i adekwatnie, z punktu widzenia zasadniczych celów skargi na bezczynność wynikających z art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., realizujący oczekiwania strony skarżącej. Wobec tego Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. Zdaniem Sądu, wobec przyznania skarżącej sumy pieniężnej w ww. wysokości, nadmiernym z punktu widzenia celów wniesionej skargi obciążeniem byłoby dodatkowo wymierzenie organowi grzywny, dlatego w tej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił (pkt V sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt VI sentencji wyroku, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, obejmujący zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi (100 zł) oraz opłaty od pełnomocnictwa (17 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym (480 zł), wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).