Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 562/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Specjalista Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 lipca 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 23 lipca 2020 r., uzupełnionym w dniu 2 września 2020 r. oraz w dniu 15 grudnia 2020 r., A. wystąpiła do prezydenta Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla budowy hali namiotowej do składowania materiałów budowlanych i elementów stalowych na działce nr [..], obręb nr [..], przy ul. R. w G. We wniosku wskazano parametry planowanej inwestycji, tj. wymiary hali - 8 x 16 m oraz jej powierzchnię 128 m2.

Pismem z dnia 4 września 2020 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. W piśmie z dnia 11 września 2020 r. B. wniosły uwagi informując, że inwestycja sąsiaduje z terenem kolejowym zamkniętym, co powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora wynikające z ustawy o transporcie kolejowym.

Decyzją z dnia 29 stycznia 2021 r. Prezydent Miasta odmówił ustalenia warunków dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozpatrując przedmiotową sprawę zbadano zgodność zamierzenia inwestycyjnego z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., zgodnie z § 3 którego ustalono granice obszaru analizowanego w odległości 114 m wokół przedmiotowej działki. Odległość ta jest trzykrotną szerokością frontu terenu, która wynosi ok. 38m (3x38m=114m) i uznając go za wystarczający przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalono, że w obszarze analizowanym, składającym się m.in. z nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej - ul. R., zlokalizowane są budynki biurowe, usługowe i magazynowe, a także place składowe. Teren inwestora jest obecnie zabudowany budynkiem biurowym i magazynowym. Planowana inwestycja kontynuuje funkcję magazynową, która występuje w obszarze analizowanym, a także na działce inwestora. Inwestycja nie spełnia jednak warunku kontynuacji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: inwestycja zwiększy wskaźnik z 0,25 do 0,28, co znacząco przekracza średni parametr około 0,14. W toku postępowania inwestor złożył wniosek o rozszerzenie obszaru analizowanego i przedłożył mapę z większym obszarem wokół swojej działki, w skali 1:2000. Dodatkowo, inwestor poinformował, że w przypadku osiągnięcia właściwego wskaźnika powierzchni zabudowy dokona zmiany geometrii dachu, tak by była kontynuacją geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W konsekwencji, organ przyjął rozszerzony obszar analizowany, w którym średni wskaźnik wynosi ok. 0,19. Jednakże inwestycja nadal przekracza znacząco średni parametr wskaźnika powierzchni zabudowy, a zatem warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie został spełniony.

Ponadto, działka inwestora posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. R., a więc warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy będzie spełniony. Jak wynika z treści mapy przedłożonej z wnioskiem wzdłuż ul. R. znajdują się sieci: wodociągowa, kanalizacji sanitarnej, elektroenergetyczna. W toku postępowania odstąpiono od pozyskania zapewnień gestorów sieci w tym zakresie, gdyż inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust 1 pkt 1, co czyni wydanie decyzji niemożliwym. Warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy będzie możliwy do spełnienia po otrzymaniu zapewnień gestorów sieci o możliwości przyłączenia lub wykazaniu, że możliwe jest wykorzystanie istniejącej infrastruktury na działce inwestora. Dodatkowo, zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazany we wniosku teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a zatem warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy będzie spełniony. Co więcej, inwestycja nie należy do inwestycji wymienionych w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Działka inwestora nie leży w obszarze chronionego krajobrazu ani na terenie objętym ochroną konserwatorską. Sąsiaduje z terenem kolejowym (terenem zamkniętym). Uwarunkowania dla inwestycji wynikające z ustawy o transporcie kolejowym umożliwiają zbliżenie inwestycji do terenów kolejowych pod warunkiem uzyskania stosownego odstępstwa. Warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy nie jest więc możliwy do oceny w pełnym zakresie.

Przed wydaniem decyzji, zgodnie z art. 7, 9 i 10 § 1 k.p.a., pismem z dnia 18 listopada 2020 r., powiadomiono strony, że można zapoznać się z dowodami i materiałami zgromadzonymi w powyższej sprawie, a także wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto, realizując obowiązek określony w art. 79a k.p.a. powiadomiono również o tym, że nie jest spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co skutkuje wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, tj. decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Po otrzymaniu zawiadomienia inwestor zaproponował zmianę dotyczącą rozszerzenia obszaru analizowanego, co jednak nie zmieniło wyników analizy. Pozostałe strony nie wniosły uwag.

Po rozpoznaniu odwołania A. decyzją z dnia 5 lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza kontynuację zagospodarowania terenu dominującego na danym terenie, a decydującym czynnikiem dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jest zachowanie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występujących na działkach sąsiednich wobec działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Co więcej, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz - co istotne dla przedmiotowej sprawy - także intensywności wykorzystania terenu.

Kolegium wskazało, że zgodnie z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w decyzji o warunkach zabudowy ustala się m.in. wymagania dotyczące ustalenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Jak wynika z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym, zgodnie z § 5 ust. 2, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z analizy urbanistycznej sporządzonej w sprawie wynika, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, gdyż inwestycja zwiększyłaby wskaźnik z 0,25 do 0,28, co znacząco przekracza średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla analizowanego terenu. Nawet pomimo rozszerzenia analizowanego obszaru na wniosek inwestora ustalono, że ww. średni wskaźnik dla przedmiotowego terenu nadal wynosi ok. 0.19, a tym samym inwestycja znacząco przekracza średni parametr, wskutek czego warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostaje niespełniony.

Co istotne, w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik tekstowy do zaskarżonej decyzji, wskazano, że granice obszaru analizowanego ustalono w odległości 114 metrów wokół przedmiotowej nieruchomości, która to odległość jest trzykrotnością frontu terenu, która wynosi ok. 38 metrów. Po rozszerzeniu obszaru analizowanego o działki położone wzdłuż ul. R., dostępne z tej samej drogi publicznej, szerokość obszaru zwiększyła się do 250 metrów na wschód oraz 210 metrów na zachód, a tym samym analizie poddanych zostało siedem nieruchomości, na podstawie których dokonano wiążących obliczeń, mających znaczenie dla planowanej inwestycji. Kolegium przypomniało, że wypełnieniem dyspozycji § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia nie jest ograniczenie się w analizie do podania samego wskaźnika, tj. samego wyniku obliczeń, ale również podanie sposobu tego obliczenia, w tym podanie wskaźników występujących na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Organ I instancji wykazał dokładny sposób obliczeń w analizie przeprowadzonej przez uprawnionego, wykwalifikowanego inżyniera architekta. Wynika z nich, że wskaźnik powierzchni zabudowy dla poszczególnych działek poddanych analizie to odpowiednio: 0,25 (działka inwestora), 0,04, 0,37, 0,07, 0,20, 0,11, 0,32, a tym samym średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wyniósł 0,19. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że z przeprowadzonej analizy nie wynika, aby co do planowanej inwestycji dopuszczono inny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Jak wynika z materiału dowodowego, analizowany na potrzeby niniejszej sprawy obszar nie daje podstaw, aby ww. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki został ustalony wbrew zasadzie określonej wprost w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia.

W ocenie Kolegium, po wnikliwym zapoznaniu się z materiałem dowodowym przedmiotowej sprawy, określone w zaskarżonej decyzji ustalenia dotyczące funkcji i rodzaju planowanej zabudowy oraz zasady zagospodarowania terenu, a przy tym poczynione wyliczenia parametrów planowanej inwestycji, nie dają podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Z przeprowadzonej przez Kolegium analizy zabudowy i zagospodarowania wynika, że planowana inwestycja nie spełnia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a tym samym w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy, stanowiące warunek wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze na powyższą decyzję A. zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść decyzji, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie pominięcia wykorzystania kompetencji opisanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.") w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "rozporządzenie"), tj. ustalenia innej wartości wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, niż przyjęty wymiar średni, przez co organ administracji publicznej nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych do załatwienia sprawy, a co świadczy o nieprzeprowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i naruszenie zasady proporcjonalności;

b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez zaniechanie powołania przez organ administracji publicznej I jak i II instancji biegłego z zakresu architektury i urbanistyki w celu przeprowadzenia w wyznaczonym przez organ I Instancji obszarze analizowanym analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., podczas gdy do dokonania ww. analizy konieczne są wiadomości specjalne, zaś organy administracji publicznej mają prawny obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności, że z treści decyzji organu I Instancji wynika niedająca się pogodzić sprzeczność, tj. nie jest możliwe zweryfikowanie, na jakiej podstawie raz organ I Instancji ustalił średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 0,14, w innym zaś miejscu wpływ inwestycji na zwiększenie wskaźnika z 0,25 do 0,28 (str. 2 decyzji);

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów przez organy administracji publicznej I i II instancji, polegającej na niewszechstronnym rozważeniu całokształtu zebranego materiału dowodowego oraz wysnuciu sprzecznych z zasadami prawidłowego rozumowania, wiedzy i doświadczenia życiowego wniosków, tj. uznaniu, że projektowana przez skarżącą inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, podczas gdy organ I instancji w uzasadnieniu decyzji uznał, że projektowana inwestycja kontynuuje funkcję magazynową, występującą w obszarze analizowanym i na działce skarżącej, co wprost wskazuje, że zrealizowanie inwestycji nie narusza w żaden sposób ładu przestrzennego, nie jest sprzeczne z dopasowaniem architektonicznym i zgodnością wizualną z istniejącą zabudową, nie dąży do wykreowania odmiennego ładu przestrzennego, a w konsekwencji winno skutkować ustaleniem innej wartości wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i udzieleniem warunków zabudowy skarżącej.

II. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie został spełniony warunek kontynuacji parametrów sąsiadującej zabudowy w zakresie kontynuacji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, podczas gdy organ administracji publicznej ma obowiązek korzystać z kompetencji określonej w § 5 ust. 2 rozporządzenia oraz wyjaśnić powody odmowy zastosowania w/w kompetencji, w szczególności, że projektowana inwestycja nie narusza funkcji zabudowy, a na analizowanym obszarze istnieją budynki odpowiadające cechom architektonicznym obiektu projektowanego, co winno skutkować ustaleniem innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i udzieleniem warunków zabudowy;

b) art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie wykładni zawężającej/restrykcyjnej, wskazującej na uznanie organu I instancji, że udzielenie warunków zabudowy jest możliwe wyłącznie, gdy następuje wierna kontynuacja zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, zgodnie z ugruntowanym od lat orzecznictwem sądów administracyjnych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie (w tym tworzenia nowych zespołów urbanistycznych, w których są zaspokajane m.in. potrzeby bytowe mieszkańców) oraz nakazu bezwzględnego powielania dominującej funkcji zabudowy, jej parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w odniesieniu do zabudowy występującej na analizowanym obszarze, w szczególności, gdy nie jest sprzeczna z funkcją istniejącą w analizowanym obszarze, tj. w niniejszej sprawie.

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu II instancji do wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. udzielenia warunków zabudowy skarżącej, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że wadliwość postępowania organu I instancji (oraz organu II instancji) nie koncentruje się na przyjęciu spełnienia przez skarżącą wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ale na niewykorzystaniu kompetencji opisanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia, tj. nieustaleniu ani niepodaniu przyczyn nieustalenia innej wartości wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, niż przyjęty wymiar średni, przez co organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych do załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącej, konsekwencją powyższego było uchybienie wielu normom postępowania (m. in. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 80 k.p.a.), skutkujące nieprzeprowadzeniem postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, naruszając zasadę proporcjonalności. Ponadto, organ II instancji w zasadzie wyłącznie powielił argumentację zaprezentowaną przez organ I instancji, dlatego skarżąca w całości podtrzymuje stanowisko wyrażone w złożonym odwołaniu.

Skarżąca podniosła szereg zarzutów naruszenia norm postępowania oraz wniosków o dokonanie czynności postępowania, jednakże Kolegium w ogóle się do nich nie odniosło. W ocenie skarżącej, stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji był wadliwie ustalony z uwagi na uchybienie obowiązującym normom postępowania, co ipso iure powoduje wadliwość stosowania prawa materialnego. Skarżąca wnosiła o powołanie biegłego z zakresu architektury i urbanistyki, który miał w wyznaczonym obszarze analizowanym dokonać analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., gdyż do dokonania ww. analizy konieczne są wiadomości specjalne, zaś organ II instancji (jak i organ I instancji) miał prawny obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności, że z treści decyzji organu I instancji wynikała niedająca się pogodzić sprzeczność, tj. nie było możliwe zweryfikowanie, na jakiej podstawie raz organ I instancji ustala średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 0,14, w innym zaś miejscu wpływ inwestycji na zwiększenie wskaźnika z 0,25 do 0,28. Jednakże organ II instancji zbył zarzut i wniosek skarżącej milczeniem, by móc powołać się na wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego nieuprawnione wnioski, nieuwzględniające stanowiska skarżącej. Skarżąca wskazała ponadto, że domagała się przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie przez ww. biegłego ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., uwzględniającej możliwości ustalenia innej wartości wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia, czego Kolegium zaniechało. W ocenie skarżącej, postępowanie organu II instancji stanowi rażące uchybienie jej interesu i winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wniosek o powołanie biegłego miał szczególnie istotne znaczenie z uwagi na wynikające z uzasadnienia decyzji organu I instancji wnioski wykoncypowane w toku oceny materiału dowodowego.

Zdaniem skarżącej, organ I instancji naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, która wyrażała się w niewszechstronnym rozważeniu całokształtu zebranego materiału dowodowego i wysnuciu sprzecznych z zasadami prawidłowego rozumowania, wiedzy i doświadczenia życiowego wniosków, tj. uznaniu, że projektowana przez skarżącą inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, podczas gdy organ I instancji w uzasadnieniu decyzji uznał, że projektowana inwestycja kontynuuje funkcję magazynową, występującą w obszarze analizowanym i na działce skarżącej, co wprost wskazuje, że zrealizowanie inwestycji nie narusza w żaden sposób ładu przestrzennego, nie jest sprzeczne z "dopasowaniem architektonicznym i zgodnością wizualną z istniejącą zabudową", nie dąży do wykreowania odmiennego ładu przestrzennego, a w konsekwencji winno skutkować ustaleniem innej wartości wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i udzieleniem warunków zabudowy skarżącej. Zdaniem skarżącej, organy odmówiły uwzględnienia jej stanowiska w zakresie rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Wydane w sprawie decyzje nie uwzględniają fundamentalnego prawa skarżącej do wpływu na tok postępowania, rozpoznania wniosków dowodowych i przeprowadzenie w szczegółowy sposób postępowania dowodowego.

Następnie, skarżąca zarzuciła, że organy pominęły, iż reguły ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki określa § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, zgodnie z którym organ administracji publicznej władny jest wyznaczyć inny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie skarżącej, z powyższego wynika, że analiza architektoniczno-budowlana obligatoryjnie zawsze musi zawierać rozważania dotyczące możliwości wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu a organ ma obowiązek uzyskać tą analizę, która wyjaśni wszelkie przesłanki umożliwiające załatwienie sprawy skarżącej, w tym w szczególności powody odmowy przyjęcia innego niż średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Powołując się na orzecznictwo skarżąca wskazała, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie.

Skarżąca przypomniała, że organy obu instancji uznały, że wnioskowana inwestycja jest zgodna z funkcją zabudowy i zagospodarowania terenu, a także z innymi cechami zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołując się na orzecznictwo przypomniano, że wartością podstawową przy wykładni art. 61 ust 1 u.p.z.p. jest uwzględnienie prawa do zagospodarowania terenu zurbanizowanego wywodzonego z prawa własności. Ochrona prawna tej wartości uzasadnia odejście od rygorystycznej wykładni przepisów u.p.z.p. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Kontynuacja funkcji oznacza też brak sprzeczności z funkcją dotychczasową, harmonijne z nią współistnienie, a niekiedy także jej uzupełnienie. Planowane przedsięwzięcie nie musi więc powielać funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z zabudową występującą już w terenie analizowanym, lecz musi być z tą zabudową niesprzeczna. Z analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik nr 2 i zarazem podstawę zaskarżonej decyzji wynika, że planowana inwestycja nie narusza funkcji zagospodarowania terenu sąsiednich nieruchomości, jaka istnieje na analizowanym obszarze. Mając zatem na względzie powyższe orzecznicze determinanty, gdzie dopuszczalne jest ustalanie warunków zabudowy, nawet w przypadkach, gdy projektowana inwestycja polegałaby na nieznacznym odstępstwie od średniej wartości wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, odmowa jawi się jako nieuzasadnione ograniczenie prawa do zagospodarowania terenu. NSA wprost nakazuje odejście od rygorystycznej, formalnej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nawet w sytuacji, gdyby nie zachodziła zgodność między oceną kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji i cech architektonicznych a projektowanej inwestycji. Wskazano, że analiza architektoniczno-budowlana i decyzja o warunkach zabudowy nie ma na celu powielania dominującej funkcji zabudowy, jej parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z zabudową występującą w analizowanym obszarze, a ma stanowić wyraz dbania o ład przestrzenny, który poprzez realizację inwestycji skarżącej nie jest zagrożony, zwłaszcza że analiza urbanistyczna wykazuje wprost zgodność funkcji zabudowy. Co więcej, gdyby organy wyłącznie dążyły do kreowania idealnie odwzorowanej po sąsiedzku zabudowy, stosując rygorystyczną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., de facto uczyniłyby iluzorycznym prawo do zabudowy nieruchomości.

Następnie, skarżąca powołała się na wyrok NSA, zgodnie z którym wprawdzie § 6 ust. 1 rozporządzenia co do zasady nakazuje określić parametr - szerokość elewacji frontowej budynku ustalany jest na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, jednakże ust. 2 tego paragrafu dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust 1. Wykładnia § 6 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że ustalając szerokość elewacji frontowej organ administracji winien tę wielkość (20% tolerancji) uwzględnić w podanych wartościach, z tym, że - co do zasady - winien ustalić w pierwszej kolejności średnią szerokość wynikającą z analizy obszaru, a następnie określając ten parametr w decyzji tak określoną wartość zmniejszyć i zwiększyć o 20%. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy na podstawie średniego wskaźnika organy nie ustaliły przedziału wartości, w których skarżąca powinna się zmieścić.

W dalszej kolejności powołano się na orzecznictwo, w myśl którego niedopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego albo też odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. Natomiast w uzasadnieniu decyzji organ I instancji raz wskazał, że inwestycja zwiększy wskaźnik z 0,25 do 0,28, co przekroczy parametr 0,14, a po zwiększeniu obszaru analizowanego, 0,19. Według skarżącej taka teza jest kompletnie nielogiczna, sprzeczna wewnętrznie i niezrozumiała. W zasadzie nie jest jasne, jaką wartość organy powinny uznać za wartość średnią, mającą stanowić podstawę do ustalenia wartości wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki. Skarżąca podniosła także zarzut niewyczerpującego i nienależytego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie. Skarżąca nie jest w stanie w żaden sposób zweryfikować sposobu ustalenia wysokości wskaźnika średniego, w szczególności, że w jednym zdaniu uzasadnienia organ I instancji stwierdza, że inwestycja zwiększy wskaźnik z 0,25 do 0,28, by po chwili stwierdzić, że średni wskaźnik wynosi 0,14, a po zwiększeniu obszaru analizowanego, że wynosi 0,19. Z kolei brak szczegółowych danych i opisu metodologii wyliczenia wskaźnika średniego powierzchni zabudowy do powierzchni działki uniemożliwia kontrolę ustaleń faktycznych organów.

Zdaniem skarżącej, z powyższych powodów należy stwierdzić, że w sprawie konieczne było powołanie biegłego z zakresu architektury i urbanistyki celem sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., który uwzględniłby wszelkie przesłanki oraz określone przez przytoczone orzecznictwo sądów administracyjnych wymagania, które musi spełniać należycie sporządzona i przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p, względnie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i sporządzenie kolejnej analizy. Jeżeli okazałoby się, że organy powinny ustalić średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki na poziomie 0,24, tak jak wskazał w uzasadnieniu decyzji, to przy uwzględnieniu dyrektywy sformułowanej przez NSA ww. wyroku z dnia z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 267/15, wyznaczenie przedziału wartości wskaźnika, uwzględniającego 20% tolerancję w rezultacie dawałoby wskaźnik na poziomie od ok. 0,19 do ok. 0,29, co umożliwiałoby przyjęcie zgodności projektowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja Prezydenta Miasta są zgodne z prawem.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 lipca 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 stycznia 2021 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie hali namiotowej do składowania materiałów budowlanych i elementów stalowych na działce nr [..], obręb [..], w G. przy ulicy R.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 471 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w celu dostosowania zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów urbanistyczno - architektonicznych. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Przy tym nie można utożsamiać zasady dobrego sąsiedztwa z bezwzględnym obowiązkiem kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, lecz z dostosowaniem nowej zabudowy do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju – przy uwzględnieniu wymogów ładu przestrzennego (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX/el. 2019).

W pierwszej kolejności organ musi zatem dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z zabudową już istniejącą.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., przewidziano w powołanym wyżej rozporządzeniu, w którym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Natomiast stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z tego wynika, że wskazane wyżej parametry stanowią podstawowe kryteria dla określenia obszaru analizowanego w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ustalając minimalne odległości, jakie należy uwzględnić, wytyczając granice analizowanego obszaru (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 2097/11, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze cel przyjętych w przepisach rozporządzenia rozwiązań, jak również uwzględniając wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podkreślić należy, że organ w trosce o ochronę i kształtowanie ładu przestrzennego obowiązany jest czuwać nad kontynuacją zabudowy danego obszaru tworzącego urbanistyczną całość. Stąd też określenie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań stawianych nowej zabudowie powinno nastąpić po uwzględnieniu istniejącego już sposobu zagospodarowania działek sąsiednich. Wyznaczając zatem obszar analizowany, organ każdorazowo powinien uwzględnić charakter i specyfikę istniejącej zabudowy na danym terenie, biorąc w szczególności pod rozwagę rodzaj planowanej inwestycji. Wskazać bowiem należy, że ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, realizowana w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że z części tekstowej analizy urbanistycznej sporządzonej w sprawie wynika, że w pierwszej kolejności obszar analizowany został wyznaczony w wielkości minimalnej odpowiadającej trzykrotności szerokości frontu działki nr [..], tj. w łącznej odległości 114 m (3 x 38 m), a następnie na wniosek inwestora został poszerzony do 250 m na wschód i 210 m na zachód.

W granicach tak poszerzonego obszaru analizowanego organ I instancji dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, co do prawidłowości której Sąd nie powziął żadnych wątpliwości.

W niniejszej sprawie kwestią sporną pomiędzy skarżącą a organami było ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Stwierdzony przez organy brak możliwości jego określenia dla projektowanej zabudowy w zgodzie z zasadą kontynuacji był podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Podstawą normatywną ustalenia powyższego parametru jest przepis § 5 rozporządzenia, który stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. (ust. 2).

Warunkiem koniecznym przyjęcia prawidłowego wskaźnika zabudowy w postaci wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest niewątpliwie prawidłowe ustalenie średniego wskaźnika w obszarze analizowanym. Dla potrzeb zachowania ładu przestrzennego średnie wielkości powinny być wyliczane dla całego obszaru analizowanego. Stanowi to niezbędny punkt wyjścia do ustalenia konkretnych i zindywidualizowanych parametrów i wskaźników nowej zabudowy, które mogą odbiegać od wartości średnich w obszarze analizowanym, jeśli odstępstwo to jest urbanistycznie usprawiedliwione. Ustalenie średnich wielkości wskaźników w obszarze analizowanym jest więc obligatoryjnym elementem analizy urbanistycznej. Działania te i ustalenia mają na uwadze zasadniczo zachowanie ładu przestrzennego i kontynuację dotychczasowych cech i warunków zabudowy. Nie jest wykluczone w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej.

W niniejszej sprawie, organy, w ślad za ustaleniami urbanisty sformułowanymi w analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ustaliły średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym w wysokości 0,19, na podstawie wartości tego wskaźnika na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym poszerzonym zgodnie z wnioskiem Spółki. Pierwotnie wskaźnik ten wynosił 0,14. Ustalono, że wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki inwestora nr [..] wynosi 0,25, a w związku z planowaną inwestycją wzrośnie do wartości 0,28. Zestawienie tabelaryczne parametrów działek w obszarze analizowanym charakteryzuje stan istniejącej zabudowy i zagospodarowania w sposób wystarczający dla poczynienia ustaleń niezbędnych do załatwienia wniosku Spółki. W ocenie Sądu, przyjęta metodologia ustalania powyższego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, była prawidłowa i w rezultacie mogła doprowadzić do rozstrzygnięcia merytorycznego nie naruszającego prawa.

W analizie urbanistycznej uprawniony urbanista stwierdził, w oparciu o powyższe dane, że wartość, jaką osiągnie przedmiotowy wskaźnik wskutek realizacji planowanej inwestycji znacząco przekracza średni parametr. Dodatkowo, urbanista stwierdził, że nie ma podstaw do innego wyznaczenia tego parametru, który dla działek dostępnych z tej samej drogi publicznej ul. R., wynosi 0,04, 0,08 i 0,25 (działka inwestora).

W sytuacji, w której w analizie urbanistycznej wykluczono możliwość odstępstwa od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, organ nie mógł dokonać innych ustaleń, albowiem jego ustalenia muszą być ściśle powiązane z wynikami analizy urbanistycznej sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalną. Ujawnione okoliczności sprawy nie podważają również prawidłowości i zgodności z przepisami rozporządzenia sporządzonej analizy. Odstępstwo od parametrów średnich powinno wynikać i być uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartym w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Powody i przesłanki odstępstwa od zasady wyznaczania parametrów i wskaźników muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy, albowiem tylko wtedy będzie możliwa ocena czy tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., II OSK 61/19, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z brzmienia § 5 rozporządzenia nie wynika ani obowiązek organu czy urbanisty rozważania odstępstwa od średnich parametrów w obszarze analizowanym, ani ustalanie parametrów nowej zabudowy na podstawie wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Pomimo tego treść analizy potwierdza, że urbanista przedmiotem swoich rozważań objął również możliwość wyznaczenia parametru intensywności wykorzystania terenu działki zainwestowanej w wielkości odbiegającej od średniej w obszarze analizowanym.

W niniejszej sprawie istotne jest, że organy wychodząc naprzeciw oczekiwaniom skarżącej Spółki, poszerzyły granice obszaru analizowanego, nie uzyskując jednak wyników analizy zabudowy i zagospodarowania satysfakcjonujących Spółkę. Organy podjęły zatem działania zmierzające do załatwienia wniosku skarżącej Spółki zgodnie z jej oczekiwaniami, co nie przyniosło jednak pożądanego efektu. Nie świadczy to jednak o uchybieniach organu przy procedowaniu wniosku Spółki. Jej subiektywne przekonanie o konieczności odstąpienia od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy nie kreuje takiego obowiązku po stronie organu, którego zasadniczym determinantem jest dbałość o zachowanie ładu przestrzennego na wskazanym obszarze i pozostawanie w zgodzie z obowiązującymi przepisami (zasada praworządności).

Fakt, że skarżąca jest nieusatysfakcjonowana z poczynionych przez organ ustaleń w żaden sposób nie obliguje organu do odstąpienia od średnich wskaźników zabudowy z obszaru analizowanego, po to, aby ustalić parametry na poziomie korzystnym dla wnioskodawcy. Działanie takie nie tylko nie wynika z żadnego przepisu obowiązującego prawa, ale przede wszystkim byłoby sprzeczne z zasadą kontynuacji, która zakłada ustalenie warunków nowej zabudowy w oparciu o średnie wskaźniki z obszaru analizowanego, celem utrzymania ładu przestrzennego na danym terenie.

Wbrew zarzutom skarżącej Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegającego na dążeniu do wiernej kontynuacji dotychczasowej zabudowy. Żaden z organów nie negował bowiem możliwości powstania projektowanej hali namiotowej, uzależniając ją natomiast od ustalenia wskaźników i paramentów zabudowy i zagospodarowania terenu pozwalających na wpisanie jej w istniejący układ architektoniczno – urbanistyczny. Sporządzona analiza urbanistyczna takiej możliwości nie potwierdziła, co znalazło odzwierciedlenie w treści kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Jako że w niniejszej sprawie podstawą ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest średni wskaźnik w poszerzonym obszarze analizowanym wynoszący 0,19, a urbanista nie doszukał się okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od wartości średniej, to, w ocenie Sądu, nie ma błędu w stwierdzeniu organów, że wskaźnik na poziomie 0,28 na działce zainwestowanej (który zostałby osiągnięty po realizacji planowanej hali namiotowej) znacznie przekracza wartość średnią i w związku z tym wyklucza możliwość ustalenia takiego parametru dla projektowanej inwestycji. Wielkość średnia parametru jest bowiem zasadą, a wszelkie odstępstwa powinny być szczegółowo uzasadnione.

W związku z powyższym Sąd uznał, że prawidłowo organy obu instancji doszły do przekonania, że brak jest możliwości ustalenia dla projektowanej zabudowy warunków, które wpisywałyby ją w zastany ład przestrzenny i bezkolizyjnie uzupełniły istniejące otoczenie urbanistyczne, pomimo tego, że pod względem funkcji zabudowa ta jest zbieżna z występującą w obszarze analizowanym. Zbieżność funkcjonalna to jednak za mało, aby ustalić uwarunkowania dla nowej zabudowy, co potwierdzają ustalenia faktyczne poczynione w niniejszej sprawie oraz wnioski sformułowane na ich podstawie. Dla pozytywnego rozpoznania wniosku Spółki zachodzić musiałaby zgodność zarówno funkcji, jak i łącznie wszystkich pozostałych wskaźników i parametrów zabudowy wyznaczanych na podstawie rozporządzenia, w tym intensywności wykorzystania terenu. Wystarczy zatem, że jeden z tych parametrów nie może być ustalony dla nowej zabudowy na zasadzie kontynuacji, aby dawało to podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Sąd nie podzielił również zarzutów skargi odnośnie naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, w tym braku powołania biegłego z zakresu architektury do sporządzenia analizy funkcji. Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Powołany art. 5 u.p.z.p. odnosi się zaś do osób, które:

1) nabyły uprawnienia do projektowania w planowaniu przestrzennym na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym;

2) nabyły uprawnienia urbanistyczne na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym;

3) posiadają kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzyskane na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów;

4) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie architektury, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej;

5) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie innym niż określony w pkt 4 oraz ukończyły studia podyplomowe w zakresie planowania przestrzennego, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej;

6) są obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, którzy nabyli kwalifikacje zawodowe do projektowania zagospodarowania przestrzeni i zagospodarowania przestrzennego w skali lokalnej i regionalnej odpowiadające wymaganiom określonym w pkt 4 lub 5.

Jak wynika z akt sprawy osoba, która sporządziła zarówno analizę urbanistyczną, jak i projekt decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie posiada kompetencje, o których mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Jest to bowiem magister inżynier architekt K. M. wpisana na listę Okręgowej Izby Architektów RP. Wobec tego, zdaniem Sądu, organ zasadnie odstąpił od przeprowadzania dowodu zawnioskowanego przez Spółkę, gdyż w sprawie obiektywnie takiej potrzeby nie było. Regulacje art. 60 ust. 4 u.p.z.p. są oczywistą konsekwencją koniecznej treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na którą składa się również część graficzna przedstawiająca mapę terenu analizowanego pod kątem inwestycji, a odpowiedni poziom merytoryczny projektu decyzji wykonanego zgodnie z wiedzą fachową projektanta nabiera szczególnego znaczenia dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarach pozbawionych planu miejscowego (zob. wyrok z dnia 5 marca 2020 r., IV SA/Po 937/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie ma przy tym wątpliwości co do kompetencji osoby sporządzającej analizę i przygotowującej decyzję, których nie podważono w toku postępowania, wobec czego nie dostrzegł zaniedbania organu w pominięciu dowodu wnioskowanego przez Spółkę. Wszystkie niezbędne dla rozpoznania sprawy ustalenia poczyniono w oparciu o analizę urbanistyczną, sporządzoną zgodnie z wymogami art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu I instancji ustalającego warunki zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2021 r., II OSK 2152/20, LEX nr 3166477).

Mając powyższe na uwadze, wobec faktu, iż planowana inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organ I instancji prawidłowo odmówił ustalenia warunków zabudowy, a organ odwoławczy słusznie utrzymał tę decyzję w mocy. Zdaniem Sądu, zarówno przeprowadzone postępowanie dowodowe, zgromadzony w jego toku materiał dowodowy oraz wyniki jego oceny nie są dotknięte wadliwościami, które mogłyby zaważyć na bycie prawnym zaskarżonych decyzji. Zarzuty skargi nie zdołały powyższej oceny podważyć.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.