Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 29/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 63 § 3, art. 64 § 2, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia 9 października 2023 r. nr [...]; II. zasądza od Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie na rzecz J. C. kwotę 100 zł (sto złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 listopada 2023 r. nr [...] Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako "organ II instancji", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu zażalenia J. C. (dalej jako "skarżąca"), uchylił postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia 9 października 2023 r. nr [...] w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego w części dotyczącej obowiązku poddania P. C. obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko inwazyjnym zakażeniom Streptococcus pneumoniae i przeciwko inwazyjnym zakażeniom Heamophilus influenzae typu B oraz utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w pozostałym zakresie.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lublinie w dniu 23 sierpnia 2023 r. wystawił wobec J. C. tytuł wykonawczy obejmujący obowiązek poddania jej małoletniej córki P. C. (ur. 7 listopada 2017 r.) szczepieniom ochronnym przeciwko: gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (Poliomyelitis), inwazyjnym zakażeniom Haemophilus influenzae typu B, inwazyjnym zakażeniom Streptococcus pneumoniae, odrze, śwince i różyczce.

Pismem z dnia 3 września 2023 r., skarżąca wniosła zarzuty do powyższego tytułu wykonawczego w postępowaniu egzekucyjnym, które obejmowały określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, brak uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia, brak wymagalności obowiązku. Zarzuciła również, że tytuł egzekucyjny nie spełnia wymogów określonych art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 z późn. zm.), dalej jako "u.p.e.a.", poprzez niewłaściwe podaną podstawę obowiązku o charakterze niepieniężnym i brak wskazania podstawy prawnej prowadzonej egzekucji. Pismo nie zostało podpisane przez skarżącą.

Postanowieniem z dnia 9 października 2023 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lublinie oddalił zarzuty skarżącej.

Po rozpoznaniu wniesionego przez skarżącą zażalenia, postanowieniem z dnia 27 listopada 2023 r., Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia 9 października 2023 r. w części dotyczącej obowiązku poddania P. C. obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko inwazyjnym zakażeniom Streptococcus pneumoniae oraz przeciwko inwazyjnym zakażeniom Heamophilus influenzae typu B wobec braku wymagalności obowiązku w związku z jego wygaśnięciem oraz utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w pozostałym zakresie.

Organ wskazał, że obowiązek poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1284 z późn. zm.), dalej jako "ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń", przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy, w stosunku do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m. in. dziecka), odpowiedzialność za wypełnienie tych obowiązków ponoszą rodzice. Szczegółowe unormowania w zakresie obowiązkowych szczepień ochronnych nadto określają przepisy art. 17-21 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń oraz Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 753 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych".

Organ odwoławczy wskazał, że w wyroku z dnia 9 maja 2023 r., sygn. SK 81/19, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował istnienia samego obowiązku szczepień ochronnych, lecz jedynie przepis art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń w związku z § 5 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych w zakresie terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych oraz liczby dawek szczepionek przeciwko poszczególnym chorobom. Organ zauważył jednocześnie, że Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej powyższych przepisów na sześć miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, z uwagi na konieczność zapewnienia ciągłości realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych. Na dzień wydania tytułu wykonawczego przepisy nadal obowiązywały.

Organ II instancji podniósł, że zgodnie z art. 17 ust. 9a ustawy, szczepienia obowiązkowe przeprowadza się zgodnie ze schematem szczepienia określonym dla danego szczepienia w przepisach wydanych na podstawie ust. 10. Wymagalność obowiązku została doprecyzowana w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. poz. 2077), dalej jako "rozporządzenie z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych". Schemat obowiązkowych szczepień ochronnych określa załącznik nr 1 rozporządzenia.

Informację o braku szczepień ochronnych u dziecka organ otrzymał od lekarza z podmiotu leczniczego: [...] w L. [...], Al. [...], [...]. W przesłanym formularzu zgłoszenia osoby uchylającej się od obowiązku szczepień ochronnych, nie wskazano przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych oraz stwierdzono upływ terminu do ich wykonania. Do dnia wydania tytułu wykonawczego strona nie przedstawiła żadnych dowodów na wykonanie obowiązku bądź też braku możliwości jego wykonania. Przed wydaniem tytułu wykonawczego wierzyciel zwracał się do podmiotu leczniczego, do którego zapisane było dziecko o udzielenie informacji na temat aktualnego stanu zaszczepienia dziecka oraz występowania ewentualnych przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych. W odpowiedzi lekarz wskazał, że u dziecka brak jest informacji na temat występujących przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych a prawni opiekunowie nie stawili się z dzieckiem w celu wykonania obowiązku.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z dołączonej do pisma z dnia 17 października 2023 r. kopii dokumentacji medycznej wynika, że w dniu 26 września 2023 r. u małoletniej P. C. nie stwierdzono przeciwwskazań do wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych, w związku z czym dziecko zostało zakwalifikowane do szczepienia. Strona zarzuca lekarzowi kwalifikującemu do szczepień zignorowanie opinii lekarza specjalisty, który odroczył u dziecka szczepienia ochronne (zaświadczenie lekarskie z dnia 7 września 2023 r.). Decyzję o tym, czy dziecko może zostać poddane szczepieniom ochronnym podejmuje jednak lekarz po przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym przed szczepieniem, kierując się aktualną wiedzą medyczną, nie zaś organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał jednoznacznie wskazuje, że P. C. powinna otrzymać obowiązkowe szczepienia ochronne.

Organ II instancji nie podzielił również zarzutu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeśli jest wymagane. Upomnienie, zawierające wezwanie do poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zostało doręczone zobowiązanej w dniu 9 maja 2023 r.

J. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia. Skarżąca zarzuciła organowi II instancji:

1) naruszenie art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez brak rozpoznania przez organ II instancji zarzutów skarżącej i ograniczenie się do stwierdzenia, że organ odwoławczy podziela stanowisko wierzyciela;

2) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, tj. uznanie przez organ, że skarżąca nie wykonała obowiązku, podczas gdy obowiązek nie może być uznany za wymagalny, z uwagi na odroczenie małoletniej od obowiązkowych szczepień ochronnych, ponadto dla małoletniej nie został ustalony indywidualny kalendarz szczepień, nie zostały wykluczone przeciwwskazania do szczepienia;

3) naruszenie art. 7, art. 7a, art. 77 i art. 81a k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, poprzez określenie w zaskarżonym postanowieniu wymagalności obowiązku w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, które nie obowiązywało na dzień wszczęcia postępowania, rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść skarżącej, jak również wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego;

4) naruszenie art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie tej oceny w sposób dowolny, skutkujące uznaniem, że skarżąca uchyla się od wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych, co nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, w szczególności brak jest oświadczenia o odmowie szczepień, a strona podejmuje kroki w celu wykonania obowiązku.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 217 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie nieważności aktu. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Działając na podstawie kompetencji określonych powołanymi wyżej unormowaniami sąd uznał, że w sprawie niniejszej zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności postanowień wydanych w obu instancjach.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego, wydane na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a.

Stosownie do art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie. Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej, i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (§ 2). Podanie wniesione na piśmie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (§ 3).

Natomiast w myśl art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W świetle powyższych regulacji nie budzi wątpliwości, że w sprawie zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące m.in. wymagań stawianych podaniom (art. 63 k.p.a.) oraz trybu postępowania z podaniem, które dotknięte jest brakami (art. 64 § 2 k.p.a.). Zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej powinny zatem nie tylko określać istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie, stosownie do art. 33 u.p.e.a., ale również zawierać elementy określone w art. 63 k.p.a., w tym wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i podpis.

W przypadku pisma wnoszonego w formie papierowej i nadanego za pośrednictwem poczty, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, przez podpisanie podania należy rozumieć własnoręczne umieszczenie podpisu przez wnoszącego pismo pod treścią dokumentu.

Pismo procesowe niespełniające powyższego wymogu obarczone jest brakiem formalnym, który powinien być usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Stwierdzając zatem, że zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie spełniają wymogów formalnych, organ jest zobowiązany wezwać stronę do usunięcia braku, w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania.

W rozpoznawanej sprawie pismo skarżącej z dnia 3 września 2023 r., zawierające zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, nie zostało przez stronę podpisane (k. 56 akt adm.).

Obowiązkiem organu w tej sytuacji było wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych pisma, poprzez jego podpisanie, w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Tymczasem z akt sprawy wynika, że organ w zasadzie w ogóle nie dostrzegł braku podpisu pod pismem z dnia 3 września 2023 r. W konsekwencji organ nie wezwał również skarżącej do jego usunięcia, lecz rozpoznał zarzuty i wydał postanowienie oddalające te zarzuty. Oznacza to, że organ rozpoznał merytorycznie pismo, które w istocie nie zostało skutecznie wniesione. Uchybienia tego nie dostrzegł także organ odwoławczy, który rozpoznał wniesione przez stronę zażalenie i utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Prowadzenie postępowania, bez wezwania do usunięcia braku podpisu czy też innych wymagań formalnych, którymi obarczone jest pismo strony inicjujące to postępowanie, oznacza wadliwość postępowania w postaci kwalifikowanej. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią swoisty środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu, zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. Rozpoznanie takiego środka, który nie został podpisany przez stronę, prowadzi do sytuacji działania przez organ z urzędu, co narusza zasadę skargowości wyrażoną w art. 61 § 2 k.p.a w zw. z art. 33 u.p.e.a. i tym samym wydania przez organ rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że postanowienie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 27 listopada 2023 r. oraz postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia 9 października 2023 r., wydane w wyniku rozpatrzenia niepodpisanego pisma zawierającego zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej i zażalenia od postanowienia organu pierwszej instancji, dotknięte są wadą nieważności.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe rozważania i podejmie czynności zmierzające do usunięcia braku formalnego pisma zawierającego zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.