Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1252/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Dnia 18 października 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 594/21 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 29 lipca 2021 r. nr WOP.7721.43.2021.MK w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia kontroli i przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu mostowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 marca 2020 r., II SA/Gd 594/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie ("PGW" lub "Wody Polskie") na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (PWINB) z 29 lipca 2021 r., nr WOP.7721.43.2021.MK, w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia kontroli i przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu mostowego, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Gdańskim (PINB) z 28 stycznia 2021 r., nr PINB.5162.13.2021.GZ, w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, PWINB przekazał według właściwości PINB pismo Starosty Gdańskiego dotyczące stanu technicznego obiektu mostowego znajdującego się na Kanale Raduni wraz z zebranym dotychczas materiałem dowodowym. Dalej w wyroku II SA/Gd 594/21 przywołano, że PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu mostowego, przeprowadził jego kontrolę i decyzją z 28 stycznia 2021 r. nakazał PGW:

1. przeprowadzenie przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane kontroli obiektu mostowego na kanale Raduni, zlokalizowanego na działce nr [...] (obręb [...]) - łączącego ul. [...] w G. z ul. [...] w P.: okresowej rocznej, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego elementów, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu, kontroli okresowej pięcioletniej, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia;

2. przedstawienie wykonanej przez osobę posiadającą prawo do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie ekspertyzy stanu technicznego obiektu mostowego na Kanale Raduni, zlokalizowanego na działce nr [...] (obręb [...]) - łączącego ul. [...] w G. z ul. [...] w P., która określi sprawność elementów konstrukcyjnych oraz przydatność do użytkowania ww. obiektu budowlanego, a także zakres robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia ww. obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego.

W wyroku przywołano, że w toku postępowania PINB w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) ustalił, iż przedmiotowy obiekt mostowy nie znajduje się w jej zarządzie. Z kolei Zarząd Dróg Wojewódzkich w piśmie z 23 października 2020 r. stwierdził, że zarówno ul. B. w G. i ul. G. w P. nie stanowią ciągu żadnej z dróg wojewódzkich będących własnością Województwa Pomorskiego, dlatego też obiekt ten nie pozostaje na jego utrzymaniu. Gmina Miasta Gdańska wyjaśniła natomiast, że przedmiotowy obiekt nie leży w granicach administracyjnych Gminy. PINB stwierdził, że zgodnie z art. 529 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2021, poz. 624, uPw), z dniem wejścia w życie cyt. ustawy, Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie w stosunku do stanowiących jego własność urządzeń wodnych. W toku kontroli obiektu mostowego potwierdził się jego zły stan techniczny uzasadniający potrzebę zastosowania art. 62 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm., uPb).

Kolejno w wyroku wskazano, że odwołanie od powyższej decyzji wniosło PGW wskazując, że nie jest podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie przedmiotowego obiektu mostowego.

Następnie sąd pierwszej instancji ustalił, że rozpoznając w/w odwołanie PWINB powołaną na wstępie decyzją z 29 lipca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uprzednio zlecając organowi powiatowemu przeprowadzenie ponownych oględzin. W uzupełnieniu materiału dowodowego ustalono, że ul. G. w P. stanowi ciąg drogi krajowej nr 91, której zarządcą jest GDDKiA, natomiast ul. B., bez względu na swoją kategorię, jako znajdująca się na terenie miasta Gdańska, pozostaje zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2020, poz. 470, Udp), w zarządzie Prezydenta Miasta Gdańska. W toku oględzin ustalono granice działek, na których posadowiony jest przedmiotowy obiekt, szczegółowo określono jego konstrukcję i wymiary. Według oceny stanu technicznego wykonanej w grudniu 2020 r., obiekt mostowy jest w stanie przedawaryjnym. Stwierdzono spękane przyczółki w części ceglanej, nawierzchnia z desek jest spróchniała, z licznymi ubytkami, nadająca się do wymiany. Według oświadczenia pełnomocnika Wód Polskich, złożonego do protokołu oględzin, nie są one właścicielem obiektu mostowego nad Kanałem Raduni, natomiast stan techniczny przedmiotowego obiektu nie mieści się w zakresie ich działalności statutowej.

W wyroku przywołano dalej, że nie został ustalony inwestor ani właściciel przedmiotowego obiektu mostowego. Zaniechanie podmiotu zobowiązanego do utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym spowodował konieczność podjęcia działań nakazowych przez organ nadzoru budowlanego. Podkreślono, że w ewidencji gruntów jako właściciel działki nr 1 był wskazany Skarb Państwa - Starosta Gdański (wypis z rejestru gruntów z 19 listopada 2019 r.). Jednak zgodnie z uproszczonym wypisem z rejestru gruntów z dnia 23 kwietnia 2021 r. właścicielem działki nr [...] położonej w P., na której zlokalizowany jest przedmiotowy most, jest Skarb Państwa. W tym stanie rzeczy wskazanie, który z podmiotów w imieniu Skarbu Państwa pełni funkcję zarządcy tego obiektu, a więc jest odpowiedzialny za właściwe utrzymanie przedmiotowego obiektu: PGW czy Starosta Gdański, wynika z przepisów uPw oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy uznał, że w świetle tych przepisów uPw oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami podmiotem odpowiedzialnym za przedmiotowy obiekt mostowy na Kanale Raduni, jest PGW. Zdaniem PWINB organ I instancji wykazał, że nawierzchnia oraz część podwaliny przedmiotowego obiektu mostowego znajduje się w złym stanie technicznym, a na jednym z przyczółków znajdują się pęknięcia oraz, że obiekt ten jest w stanie zagrażającym bezpieczeństwu ludzi i mienia, w związku z czym konieczne jest w pierwszej kolejności wyeliminowanie zagrożenia oraz podjęcie działań zmierzających do doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego. Organ wojewódzki podzielił stanowisko organu I instancji co do uznania PGW za prawidłowo określonego adresata nałożonego obowiązku.

W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego PGW wniosło o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, zarzucając naruszenie:

1. art. 529 w zw. z art. 16 pkt 65 uPw poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że przedmiotowy obiekt mostowy jest urządzeniem wodnym i w związku z tym Wody Polskie wykonują co do niego uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa,

2. art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 529 i art. 16 pkt 65 uPw poprzez niestwierdzenie przez organ nieważności decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy skarżący nie był i nie jest stroną w sprawie i w związku z tym decyzja nie powinna być do niego skierowana i nakładać na niego zobowiązania,

3. art. 62 ust. 3 ustawy z 7 lipca "1974 r." Prawo budowlane w zw. z art. 61 uPb, art. 529 i art. 16 pkt 65 uPw poprzez zastosowanie i nakazanie skarżącemu wykonania obowiązku, mimo, że nie jest on stroną w sprawie,

4. art. 216 ust. 1 w zw. z art. 16 pkt 16 uPw poprzez nienależyte zastosowanie i uznanie, że grunt pod Kanałem Raduni jest gruntem pod wodami, gdy w rzeczywistości jest gruntem pod urządzeniem wodnym, w którym urządzeniu płynie woda. Kanał Raduni, jak sama nazwa wskazuje, nie jest ciekiem naturalnym, a urządzeniem wodnym, co oznacza, że co prawda płynie w nim woda, jednak grunt pod tym urządzeniem nie jest w myśl ustawy gruntem pokrytym wodą, a jedynie gruntem pod urządzeniem wodnym, w którym to urządzeniu płynie woda; oznacza to, że organ błędnie ustalił właściciela gruntu i znajdujących się na tym gruncie obiektów budowlanych,

5. art. 62 uPb w zw. z art. 4 ust. 4 pkt 2 Udp poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wprost z przepisu wynika, że most stanowi drogę, a zatem obowiązanym do dbania o stan mostu jest właściciel drogi.

W uzasadnieniu skargi powołano się m. in. na wyrok WSA w Gdańsku z 21 września 2016 r., II SA/Gd 361/16, w którym wskazano, że podmiotem zobowiązanym do dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego mostu wraz z przyczółkami, a zatem również podmiotem zobowiązanym do innych działań mających na celu utrzymanie mostu w należytym stanie, jest właściciel drogi. W sytuacji, gdyby sąd wojewódzki uznał, że przedmiotowy obiekt mostowy stanowi jednak urządzenie wodne, zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 216 ust. 4 w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 9 uPw a contrario art. 216 ust. 1 uPw poprzez niezastosowanie i uznanie, że skarżący jest podmiotem wykonującym uprawnienia właścicielskie w imieniu Skarbu Państwa w stosunku do domniemanego urządzenia wodnego w sytuacji, gdy wykonującym uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa, a co za tym idzie stroną postępowania i adresatem decyzji powinien być Starosta Gdański.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie uznał przedmiotowego obiektu mostowego za urządzenie wodne, lecz za budowlę objętą wyjątkiem z art. 21a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Ugn) i wchodzącą do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którymi nie dysponuje starosta jako jego reprezentant.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku uwzględnił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że orzekające w niniejszej sprawie organy nie zweryfikowały charakteru przedmiotowego obiektu mostowego i nie oceniły jego funkcji oraz związku z Kanałem Raduni jako urządzeniem wodnym, na którym most ten jest zlokalizowany. Tylko ustalenie, że obiekt mostowy oprócz pokonania przeszkody terenowej i funkcji komunikacyjnej służy również kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, otwiera drogę do odpowiedniego stosowania przepisów uPw i weryfikacji podmiotów odpowiedzialnych za utrzymanie takiego obiektu w świetle tej ustawy.

Tym samym – zdaniem tegoż sądu – zakwestionowane skargą rozstrzygnięcia organów obu instancji podjęte bez poczynienia ustaleń zmierzających do ustalenia związku mostu z gospodarką wodną, przy uwzględnieniu stanowiska prezentowanego przez Wody Polskie, uznać należało za wadliwe, bo przedwcześnie stosujące przepisy uPw.

Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że w toku postępowania nie poczyniono ustaleń, które pozwoliłyby na zweryfikowanie podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie mostu jako obiektu drogowego. Ustalono wyłącznie, że ani zarządca drogi krajowej – ul. [...] – GDDKiA, ani Zarząd Dróg Wojewódzkich nie mają w swoim zarządzie drogi przebiegającej przez most. Gmina Miasta Gdańska dostarczyła natomiast informacji odnośnie pozostawania mostu poza administracyjnymi granicami tej gminy. Prawidłowa weryfikacja powyższych kwestii winna natomiast uwzględniać specyficzne położenie mostu, jego funkcję oraz sąsiedztwo nieruchomości. Sąd wojewódzki wskazał, że most przebiega przez Kanał Raduni, na granicy administracyjnej dwóch gmin – Gdańska i Pruszcza Gdańskiego. Obiekt ten łączy ul. B., zlokalizowaną na terenie Gminy Miasta Gdańska, której kategorii nie ustalono dokładnie w toku postępowania, z ul. [...] – drogą krajową. Sąd pierwszej instancji argumentował dalej, że przedmiotem ustaleń i analiz organów orzekających w niniejszej sprawie nie był ani charakter, ani rodzaj, ani sposób zarządzania drogami łączącymi most z ul. [...], jak również ich przebieg przez most w kontekście pełnionej przez niego roli komunikowania z ul. [...] dzielnicy Gdańsk - Św. Wojciech, które to kwestie mogą mieć kluczowe znaczenie dla odpowiedzialności za utrzymanie mostu, jeśli wykluczy się jego przydatność dla realizacji celów gospodarki wodnej. Nie jest wiadomo zatem, w ciągu jakiej drogi zlokalizowany jest most, jaką ma ona kategorię oraz kto nią zarządza.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł PWINB – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię:

1. art. 62 ust. 3 w zw. z art. 61 pkt 1 uPb w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 lit. b uPw w zw. z art. 21a pkt 1 Ugn (Dz. U. 2021, poz. 1899 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329, Ppsa – w skardze kasacyjnej przywołano nieaktualny publikator ustawy, uwaga Sądu) poprzez przyjęcie, że PGW nie jest podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie mostu stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania, a także poprzez uznanie, że przepisy uPw mogą znaleźć zastosowanie tylko do takich obiektów mostowych, które służą realizacji celów gospodarki wodnej,

2. art. 62 ust. 3 w zw. z art. 61 pkt 1 uPb w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 lit. b uPw w zw. z art. 21a pkt 1 Ugn w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez przyjęcie, że przepisy uPw mogą znaleźć zastosowanie tylko do takich obiektów mostowych, które służą realizacji celów gospodarki wodnej,

Skarżący kasacyjnie organ wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku,

2. zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych,

ewentualnie, wnosi o:

3. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,

4. zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto oświadczono, że skarżący kasacyjnie organ zrzeka się rozprawy.

W ocenie PWINB, w związku z nowelizacją uPw, PGW jako państwowa osoba prawna jest od 1 stycznia 2018 r. głównym podmiotem odpowiedzialnym za gospodarkę wodną. Dalej podnosi, że uchylając decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji WSA w Gdańsku wskazał, że most nie jest urządzeniem wodnym, zdefiniowanym w art. 16 pkt 65 uPw, jako urządzenia budowlane służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Zwraca skarżący kasacyjnie organ w tym miejscu uwagę, że wskazany przepis nie wyczerpuje jednak zawartej w ustawie regulacji, bowiem w treści art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. b uPw zawarto nakaz odpowiedniego stosowania przepisów ustawy do prowadzonych przez wody powierzchniowe oraz wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych. Z woli ustawodawcy, na gruncie uPw, obiekty mostowe winny być traktowane w sposób zbieżny z urządzeniami wodnymi, jeśli realizują cele gospodarki wodnej, a przepisy dotyczące tych urządzeń winny być stosowane odpowiednio (z modyfikacjami) do obiektów mostowych. Traktowanie obiektów mostowych jako budowli na gruncie uPw, nie ma zatem normatywnego uzasadnienia. Faktycznie zatem odpowiedzialność za utrzymanie urządzenia w rozumieniu art. 188 ust. 1 uPw dla konkretnego podmiotu powstanie wówczas, gdy dane urządzenie daje się zakwalifikować jako urządzenie wodne (art. 16 pkt 65) poprzez odpowiednie stosowanie art. 17 ust. 1 pkt 3 lit. b uPw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

W ocenie Sądu skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Podniesione w pkt 1) i 2) skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd Naczelny postanowił rozpoznać łącznie, albowiem pozostają ze sobą w ścisłym związku.

B. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie sąd pierwszej instancji za błędne, bo przedwczesne uznał zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego przepisu art. 62 ust. 3 uPb, przewidującego ich kompetencję do wydania nakazu przeprowadzania kontroli obiektów budowlanych będących w nieodpowiednim stanie technicznym oraz przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części, adresując go wobec strony skarżącej. Przepis ten wskazuje adresata takiego nakazu wyłącznie pośrednio, tj. poprzez odesłanie do art. 62 ust. 1 uPb. Dopiero w wyniku rekonstrukcji normy prawnej na podstawie obu wskazanych przepisów można przyjąć, że adresatem nakazu powinien być właściciel lub zarządca obiektu (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r. II OSK 534/21, LEX nr 3331712). Tymczasem z akt sprawy wynika, że zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do obciążenia PGW skonkretyzowanymi w decyzji organu I instancji obowiązkami, albowiem nie poczyniono dostatecznych ustaleń w zakresie okoliczności mających wpływ na prawidłowe ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie mostu i tym samym przedwcześnie nałożono obowiązki w tym zakresie na Wody Polskie. Słusznie przy tym uznał sąd a quo, że organy przedwcześnie oceniły sprawę na gruncie przepisów uPw oraz Ugn, całkowicie pomijając aspekty tej sprawy na gruncie Udp.

C. Niewątpliwie rację miało skarżące PGW, że most nie jest urządzeniem wodnym, zdefiniowanym w art. 16 pkt 65 uPw, jako urządzenia lub budowli służącej do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Wskazany przepis nie wyczerpuje jednak zawartej w ustawie regulacji, bowiem w treści art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. b uPw zawarto nakaz odpowiedniego stosowania przepisów ustawy do prowadzonych przez wody powierzchniowe oraz wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych. Na gruncie uPw obiekty mostowe winny być traktowane w sposób zbieżny z urządzeniami wodnymi, jeśli realizują cele gospodarki wodnej, a przepisy dotyczące tych urządzeń winny być stosowane odpowiednio (z modyfikacjami) do obiektów mostowych.

Należy zatem zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że faktycznie odpowiedzialność za utrzymanie urządzenia w rozumieniu art. 188 ust. 1 uPw dla konkretnego podmiotu powstanie wówczas, gdy dane urządzenie daje się zakwalifikować jako urządzenie wodne (art. 16 pkt 65 uPw) poprzez odpowiednie stosowanie art. 17 ust. 1 pkt 3 lit. b uPw. Sąd Naczelny przychyla się do stanowiska sądu wojewódzkiego, że wzajemne relacje między wskazanymi przepisami sprowadzają się do "odpowiedniego stosowania", co zdaje się w niniejszym przypadku oznaczać konieczność jednoznacznego wykazania, jakim obiektem jest przedmiotowy obiekt, jaką funkcję pełni, czy inaczej – jaki posiada związek funkcjonalny z wodami powierzchniowymi, śródlądowymi płynącymi.

D. Tym samym za prawidłowe uznać wypada stanowisko sądu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, że orzekające organy nie zweryfikowały charakteru przedmiotowego obiektu i nie oceniły jego funkcji oraz związku z Kanałem Raduni, na którym most ten jest zlokalizowany, jako urządzenia wodnego. Tylko ustalenie, że obiekt mostowy oprócz pokonania przeszkody terenowej i funkcji komunikacyjnej służy również kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, otwierałby drogę do odpowiedniego stosowania przepisów uPw i weryfikacji podmiotów odpowiedzialnych za utrzymanie takiego obiektu w świetle tej ustawy. Obiekt taki stanowiący tzw. drogowy obiekt inżynierski (art. 4 pkt 12 Udp), jest elementem integralnym drogi (art. 4 pkt 2 Udp), będzie dzielił jej reżim właścicielski lub zarządczy. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 1 Udp organem administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Istotą działalności zarządcy drogi jest podejmowanie takiego działania, by droga była wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem, a pod względem technicznym zapewniała bezpieczeństwo użytkownikom, przez co realizuje interes społeczny i publiczny jednocześnie. W odniesieniu natomiast do dróg wewnętrznych - niezaliczonych do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowanych w pasie drogowym tych dróg, przepis art. 8 ust. 2 Udp stanowi, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Finansowanie tych zadań, o których mowa w art. 8 ust. 2 Udp, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 3 Udp). Z tego unormowania wynika, że most leżący w ciągu dróg wewnętrznych zarządzanych przez gminę i zlokalizowanych na działkach stanowiących jej własność, jest elementem drogi wewnętrznej. Taki kierunek wykładni art. 8 ust. 2 Udp uwzględnia także i to, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2022, poz. 559) zadania własne gminy obejmują sprawy gminnych dróg, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Natomiast jeśli most leży w ciągu drogi wewnętrznej nie stanowiącej własności gmin, obowiązkiem utrzymania może być ona obciążona jako zarządca w rozumieniu cywilistycznym. W razie braku takiego zarządu, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do właściciela terenu.

E. Słusznie zauważył sąd wojewódzki, że z powyższych przepisów wynika, iż odpowiedzialność za utrzymanie obiektów mostowych uzależniona jest od kategorii drogi, w ciągu której obiekt ten znajduje się, w tym również kategorii drogi, która prowadzi bezpośrednio do tego mostu, służącego pokonaniu przeszkody terenowej w postaci kanału i komunikacji obu jego brzegów. W przypadku dróg wewnętrznych natomiast kwestia ta zależy od sposobu sprawowania zarządu tym terenem. W toku kontrolowanego postępowania nie poczyniono zaś dostatecznych ustaleń, które w świetle wskazanych wyżej regulacji prawnych pozwoliłyby na zweryfikowanie podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie mostu jako obiektu drogowego. Ustalono wyłącznie, że ani zarządca drogi krajowej – ul. [...] – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, ani Zarząd Dróg Wojewódzkich nie mają w swoim zarządzie drogi przebiegającej przez most. Gmina Miasta Gdańska dostarczyła natomiast informacji odnośnie pozostawania mostu poza administracyjnymi granicami tej gminy.

Na co dalej trafnie zwrócił uwagę sąd wojewódzki, przedmiotem ustaleń i analiz organów orzekających w niniejszej sprawie nie był ani charakter, ani rodzaj, ani sposób zarządzania drogami łączącymi most z ul. [...], jak również ich przebieg przez most w kontekście pełnionej przez niego roli komunikowania z ul. [...] dzielnicy [...], które to kwestie mogą mieć kluczowe znaczenie dla odpowiedzialności oznaczonego podmiotu za utrzymanie mostu, jeśli wykluczy się jego przydatność dla realizacji celów gospodarki wodnej. Nie jest wiadome zatem, w ciągu jakiej drogi zlokalizowany jest most, jaką ma ona kategorię oraz kto nią zarządza. Nie budzi tymczasem wątpliwości, że przez most przebiega droga, ze względu na oczywistą funkcję komunikacyjną tego mostu. Innymi słowy, tylko w razie potwierdzenia przydatności mostu dla realizacji celów przewidzianych w przepisach uPw, weryfikacja podmiotu odpowiedzialnego za stan mostu będzie mogła odbywać się przy zastosowaniu przepisów tej ustawy, z odpowiednim zastosowaniem m. in. przepisów art. 188 ust. 1 i 6, art. 216 ust. 5, art. 258 ust. 8 oraz art. 529 ust. 1 uPw, czego skutecznie nie udało się podważyć PWINB w złożonej skardze kasacyjnej.

F. Skoro zatem istotne okoliczności nie zostały wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego, a mają znaczenie dla jednoznacznego przesądzenia kto jest odpowiedzialny za stan przedmiotowego obiektu mostowego, w tym stanie rzeczy nałożenie określonych obowiązków na stronę skarżącą należało uznać za przedwczesne.

G. Te wszystkie okoliczności czynią chybionymi zarzuty naruszenia art. 62 ust. 3 w zw. z art. 61 pkt 1 uPb w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 lit. b uPw w zw. z art. 21a pkt 1 Ugn w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa.

H. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku, czyli o oddaleniu skargi kasacyjnej.