Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1657/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 35 ust. 1 punkt b
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 978/21 w sprawie ze skargi H.A. i I.A. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 2 listopada 2021 r. nr 341/2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 978/21, w wyniku rozpoznania skargi H.A. i I.A. na decyzję Wojewody Łódzkiego z 2 listopada 2021 r. nr 341/2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z 24 maja 2021 r.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 25 sierpnia 2020 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej T-Mobile "[...]" wraz z wewnętrzną linią zasilającą, w miejscowości W. na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...],, gm. [...].

Starosta [...], decyzją z dnia 22 października 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania H.A. i I.A. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 18 grudnia 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Starosta [...] postanowieniem z dnia 12 stycznia 2021 r, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym.

W dniu 19 kwietnia 2021 r. do organu administracji wpłynęło pismo inwestora o uzupełnieniu braków i nieprawidłowości. Wobec powyższego Starosta [...] decyzją z dnia 24 maja 2021 r. nr 168/2021 działając na podstawie art., 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) dalej: p.b. oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) dalej: k.p.a. zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił pozwolenia na realizację inwestycji.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli H. i A.A. wskazując na "za bliską lokalizację stacji" od ich sąsiedniej działki. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 2 listopada 2021 r. nr 341/2021 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia Wojewoda Łódzki przypomniał, co jest przedmiotem inwestycji oraz wyjaśnił, iż inwestor uzupełnił braki projektu budowlanego. Dalej wskazał, iż obszar, na którym zlokalizowana jest stacja bazowa objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów obrębów wsi: [...] (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z [...] r. poz. [...]) dalej: m.p.z.p.. Inwestycja znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 2UZ (tereny zabudowy usługowej w zieleni), dla której ustalono jako przeznaczenie podstawowe zabudowa usługowa z zakresu ochrony zdrowia, opieki społecznej, kultu religijnego, kultury, sportu, wychowania, obsługi turystyki (w tym zamieszkania zbiorowego) i rekreacji, gastronomii wraz z obiektami towarzyszącymi oraz tereny zieleni urządzonej z urządzeniami rekreacyjnymi i obiektami małej architektury. Przeznaczenie dopuszczalne na terenie planowanej inwestycji to funkcje mieszkaniowe realizowane w samodzielnych budynkach mieszkalnych lub pomieszczeniach mieszkalnych w budynkach usługowych wyłącznie dla obsługi funkcji usługowych zlokalizowanych w granicach działki. Wojewoda Łódzki dodał, że w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ustalono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w przepisach odrębnych z zakresu ochrony środowiska, zakaz ten nie dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej, przedsięwzięć lokalizowanych na terenach obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług PU. Ustalono także zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w przepisach odrębnych z zakresu ochrony środowiska, w zakresie określonym w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów, zakaz nie dotyczy: urządzeń infrastruktury technicznej, przedsięwzięć lokalizowanych na terenach obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług PU, terenów eksploatacji powierzchniowej PK, terenów obsługi komunikacji KS, terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług MNU oraz terenów zabudowy usługowej U, w zakresie zgodnym z ustaleniami szczegółowymi dla poszczególnych terenów, obiektów hodowlanych i produkcji rolnej lokalizowanych na terenach rolniczych 6R, 7R. W zakresie ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym ustalono możliwość realizacji obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej (masztów telefonii lub innych obiektów tego typu m.in.: wież i masztów radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych), przy czym na terenach przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej dopuszczono wyłącznie lokalizację infrastruktury o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu przepisów odrębnych z zakresu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Z powyższego organ odwoławczy wywiódł, że na terenie objętym planem dopuszczono lokalizację planowanej inwestycji – tym samym zarzuty skarżących w zakresie niezgodności inwestycji z m.p.z.p. organ uznał za niezasadne.

W ocenie Wojewody Łódzkiego zasadnicze znaczenie w sprawie mają przepisy określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 roku, poz. 1839) dalej: r.p.m.z.o.ś, które wskazują, iż do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się, m.in. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz. Z przedłożonego projektu budowlanego wynika zaś, że inwestycja ma polegać na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, na której planuje się instalację trzech anten sektorowych Huawei ADU4517R0v06 pracujących w paśmie o częstotliwości 800 MHz i 900 MHz, skierowanych na azymuty 30°, 130o, 240° oraz jednej radiolinii. Anteny radiolinii zostały wyłączone z katalogu inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W zakresie anten sektorowych kwalifikacji tych przedsięwzięć dokonuje się w oparciu o ww. § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. r.p.m.z.o.ś, wobec czego przy kwalifikowaniu instalacji radiokomunikacyjnej, z wyłączeniem radiolinii znaczenie ma częstotliwość, równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) wyznaczona dla pojedynczej anteny, wysokość zawieszenia anten oraz ich pochylenie (tilt) i wynikająca z tych parametrów odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Dalej Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że z projektu budowlanego wynika, iż dla projektowanej instalacji trzech anten sektorowych (azymuty 30°, 130°, 240") wypadkowa równoważna moc promieniowana izotropowo dla każdej z ww. anten sektorowych wynosi 8402 W, zatem zawiera się w przedziale 5000 + 10000 W. W związku z powyższym organ stwierdził, iż osie główne wiązek promieniowania anten sektorowych w odległości do 200 m od środka anten występują ponad miejscami dostępnymi dla ludności. Zgodnie z zapisami w projekcie budowlanym metoda montażu anten sektorowych całkowicie uniemożliwia jej mechaniczne pochylenie. Nie będą również stosowane żadne dodatkowe akcesoria pochylające. W ocenie organu II instancji dla przedstawionej przez inwestora konfiguracji anten sektorowych, zgodnie z r.p.m.z.o.ś rozpatrywana instalacja radiokomunikacyjna nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponadto organ zwrócił uwagę, iż zgodnie z projektem budowlanym w promieniu 1 km od planowanej inwestycji nie jest zlokalizowana żadna instalacja radiokomunikacyjna mogąca prowadzić do kumulacji emisji, zatem brak jest podstaw, by uznać, że oddziaływanie wskazanych przez skarżących stacji bazowych sieci telefonii komórkowej Play i Orange w miejscowości W. skumuluje się. Planowana inwestycja jest także zgodna z art. 121 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm.) dalej: p.o.ś., gdyż na podstawie załączonej do projektu budowlanego graficznej prezentacji poziomu pól elektromagnetycznych, ustalono, iż w zakresie oddziaływania inwestycji nie występują obiekty budowlane z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Z uwagi na powyższe Wojewoda Łódzki stwierdził, iż parametry i zasięg pól elektromagnetycznych przedstawionych w projekcie są zgodne z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U . z 2019r. poz. 2448). W ocenie organu II instancji przedłożony projekt budowlany jest kompletny.

Skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego wnieśli H.A. i I.A. zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że organ administracji prowadził postępowanie w oderwaniu od zasady zaufania uczestników do władzy publicznej; 2) art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, polegające na tym, że organ administracji w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy; 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w zw. z art. 3 pkt 20 oraz pkt 5 ust. 1 pkt 9 p.b., w zw. z art. 140 i następne Kodeksu cywilnego, poprzez naruszenie zasady poszanowania interesów osób trzecich przez ustalenie obszaru oddziaływania obiektu wyłącznie na podstawie danych zawartych w projekcie budowlanym; 4) 35 ust. 1 i art. 32 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na pominięciu przez organ ustalenia czy projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami ochrony środowisk, a w szczególności w zakresie art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieni u informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247) dalej: u.o.ś, 5) art. 138 § 1 pkt 2, poprzez utrzymanie w mocy w części decyzji Starosty [...]. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym wyżej wyrokiem uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej doszedł do przekonania, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Następnie Sąd wojewódzki przywołał treść art. 35 ust. 1 p.b. i wskazał, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zweryfikowanie projektu budowlanego z punktu widzenia jego zgodności z ustaleniami m.p.z.p. oraz z wymaganiami ochrony środowiska. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestor planuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci T-Mobile "[...] " w zakres, której wchodzą: wieża stalowa typu CP.52-R o wysokości 52,5 m (wysokość całkowita z odgromnikami równa 54,8 m), anteny sektorowe i radioliniowe mocowane do konstrukcjach wsporczych; urządzenia radiowe typu outdoor, droga kablowa; ogrodzenie stacji. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor dołączył decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 7 kwietnia 2020 r. umarzającą w całości postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji wspomnianego wyżej przedsięwzięcia oraz Kwalifikację przedsięwzięcia opracowaną w maju 2020 r., zgodnie z którą inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Pogląd o braku konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia podzielił w całości organ odwoławczy, co nie spotkało się z aprobatą Sądu, gdyż uznał on to stanowisko za przedwczesne.

W ocenie sądu przedłożenie decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, w świetle regulacji zawartej w art. 35 ust. 1 p.b. nie zwalniało organu architektoniczno-budowlanego od obowiązku oceny zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności w kwestii uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia. Z ogólnikowego uzasadnienia decyzji Wójta Gminy [...], nie sposób w ocenie Sądu jednoznacznie określić, czy wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczył w pełni tożsamego przedsięwzięcia z tym, które zostało następnie objęte wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Wobec powyższego organ odwoławczy prawidłowo dokonał oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, pominął jednak kwestię kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów przedsięwzięcia. Wobec powyższego Sąd I instancji wyjaśnił, iż przypadku stacji bazowych telefonii komórkowych kwalifikacji do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokonuje się na podstawie dwóch kryteriów określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś, tj. równoważnej mocy promieniowania izotropowego wyznaczonej dla pojedynczej anteny i odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny, następnie przywołał dokładną treść tychże przepisów. Nie można było poprzestać, jak to uczyniły organy wyłącznie na uwzględnieniu równoważnej mocy promieniowania dla każdej anteny z osobna. Z przedłożonej wraz z projektem budowlanym Kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, że ocenę oddziaływania w zakresie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczono dla pojedynczych anten, pomijając zupełnie możliwość kumulacji oddziaływań czy sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia. W ocenie Sądu dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie mogło mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie. Ochrona przed ponadnormatywnym polem elektromagnetycznym zakłada konieczność przeanalizowania, czy ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek może spowodować, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. W sprawie nie wyjaśniono bowiem, jaki wpływ na środowisko będzie miała planowana inwestycja jako całość, a nie jej poszczególne anteny. Ocena taka nie wynika również z przedłożonej kwalifikacji przedsięwzięcia. Ponadto, jak zauważył Sąd wojewódzki, Kwalifikacja przedsięwzięcia jest dokumentem prywatnym inwestora, który nie posiada szczególnej mocy dowodowej. Zatem bez prawidłowego ustalenia tych parametrów nie sposób rozstrzygnąć o charakterze planowanej inwestycji.

Kolejną kwestią, która została poddana w wątpliwość Sądu I instancji jest prawidłowość dokonanej przez organy obu instancji kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia oraz ustaleń organu w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 p.b., na podstawie którego organ ustalił katalog stron niniejszego postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. Organy we własnym zakresie nie ustaliły, czy możliwy jest inny kąt nachylenia poszczególnych anten niż 0°-10°, które podaje inwestor oraz, czy możliwa jest zmiana ich azymutu. Organ przyjął deklarację inwestora, że "zgodnie z zapisami w projekcie budowlanym metoda montażu anten sektorowych całkowicie uniemożliwia jej mechaniczne pochylenie. Nie będą również stosowane żadne dodatkowe akcesoria pochylające". Nie dokonał własnych ustaleń w tym zakresie. Sąd podniósł, że nie można również wykluczyć niekontrolowanej zmiany ustawień na skutek warunków atmosferycznych.

W ocenie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi znaczenie w sprawie ma także zdefiniowanie pojęcia "odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny". Organ administracji publicznej obowiązany jest do badania i uwzględniania ewentualnej wysokościowej zabudowy działek leżących w pobliżu projektowanej stacji bazowej. Sąd odwołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, iż przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie pól elektromagnetycznych zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. W niniejszej sprawie organy zbagatelizowały znaczenie pojęcia "miejsca dostępne dla ludności", jak i "wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny", bowiem nie poczyniły samodzielnych ustaleń w tej mierze, lecz także w tym wypadku oparły się tylko na dokumentacji złożonej przez inwestora. W trackie prowadzonego postępowania administracyjnego. Skarżący, właściciele sąsiadującej z terenem inwestycji działki nr [...], wielokrotnie podnosili, że działka ma charakter budowlany, że zamierzają na niej budować, a przedmiotowa inwestycja im to uniemożliwi. Wskazywali, że miejscem dostępnym dla ludzi jest także działka na której w przyszłości może powstać zabudowa. Podnosili także, że wiązki promieniowania przechodzą centralnie nad ich działką. Również P.A., właściciel działki [...] wskazywał, że na jego działce znajduje się staw rybny, zaś część działki przeznaczoną pod budowę centralnie przecina oś główna wiązki promieniowania anteny sektorowej.

Powyższe spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

[...] S.A. z siedzibą w W. wniosła skargę kasacyjną od zapadłego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania tj.:

1) art. 35 ust. 1 punkt b p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie mimo, iż inwestycja nie jest sprzeczna z wymaganiami ochrony środowiska;

2) § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 w związku z § 3 ust. pkt 3 r.p.m.z.o.ś, polegające na ich nieprawidłowej wykładni polegającej na przyjęciu, iż dla ustalenia, czy inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko bądź zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uzyskanie sumowania parametrów poszczególnych anten oraz określenie maksymalnego możliwego (a nie deklarowanego przez inwestora) kąta pochylenia anten;

3) art. 124 ust. 2 p.o.ś, polegające na nieprawidłowej wykładni pojęcia miejsc dostępnych dla ludności i błędnym przyjęciu, iż dla inwestycji konieczne jest ustalenie, czy na działkach sąsiednich w przyszłości znajdzie się zabudowa w miejscach przebiegu osi głównych wiązek anten podczas, gdy przepis ten odnosi się do istniejącego sposobu i zabudowy i zagospodarowania;

4) art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 poz. 329 ze zm.) dalej: p.p.s.a, polegające na ich nieprawidłowym zastosowaniu i uchyleniu decyzji organu obu instancji mimo zgodności inwestycji z przepisami.

Mając powyższe na względzie, skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi H.A. i I.A. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych, zrzekając się jednocześnie rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie pomimo, że uzasadnione są niektóre z podniesionych w jej treści zarzutów.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego a dotyczące oceny Sądu I instancji wskazującej na braki postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do kwestii znaczącego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. W tym miejscu należy wskazać, że ocena Sądu I instancji opierała się na jednym z poglądów prawnych, zgodnie z którym dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 243/18 i inne). Jednak powyższe stanowisko wynikłe na tle wykładni przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. nie było jednolite w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Choć z jednej strony były prezentowane poglądy dopuszczające i wymagające sumowania oddziaływania poszczególnych anten sektorowych wchodzących w skład stacji bazowej (również z innymi przedsięwzięciami), czy wymagające badania maksymalnych możliwości technicznych urządzeń; z drugiej zaś – przedstawiano poglądy przeciwne – w których Sądy opowiadały się za literalną wykładnią przepisów ww. rozporządzenia nakazujących wyznaczanie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny (por. przykładowo wyroki NSA: z 21 maja 2014 r., II OSK 2907/12; z 17 lutego 2017 r., II OSK 1448/15; z 2 kwietnia 2019 r., II OSK 1194/17 i także najnowsze z 5 lutego 2020 r., II OSK 760/18; z 12 stycznia 2021 r., III OSK 3455/21, czy z 20 kwietnia 2022 r., II OSK 1887/19).

Pojawiające się w orzecznictwie wątpliwości w powyższym zakresie zostały rozstrzygnięte uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r. o sygn. akt III OPS 1/22, w której orzeczono, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie ww. przepisów jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Przemawiać za tym ma wykładnia, jaka powinna być nadawana tym przepisom, jak również uznanie, że § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś, do analizowanego rodzaju instalacji nie może mieć zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazał, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikowanej pod kątem instalacji radiokomunikacyjnej z § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś, w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreślił, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż wskazanym przez inwestora w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.

Według art. 187 § 2 p.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., jest w danej sprawie wiążąca. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że uchwała taka ma ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio." Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (por. wyroki NSA: z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt I FSK 172/07; z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 254/07; postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 824/10).

Naczelny Sąd Administracyjny, nie kwestionując stanowiska wyrażonego w powołanej uchwale, a równocześnie rozpoznając sprawę o podobnym stanie faktycznym i prawnym, jest więc związany treścią przywołanej uchwały. W tych okolicznościach sformułowaną przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ocenę prawną odnośnie wymogu – przy ocenie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko – uwzględnienia kumulacji mocy planowanych do zainstalowania anten, oraz możliwości zmiany kąta ich nachylenia, należało uznać za wadliwą. Dlatego podniesione w omówionym powyżej zakresie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8, a także § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś, – zawierają usprawiedliwione podstawy.

Natomiast rację ma Sąd I instancji, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 124 ust. 2 u.p.o.ś. przyjmując, że przy ocenie miejsc dostępnych dla ludności uwzględnia się jedynie istniejący stan zagospodarowania i zabudowy nieruchomości Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażany już w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazujący, że przez miejsce dostępne dla ludności należy rozumieć teren, na którym możliwa jest, choćby jedynie potencjalnie, legalna zabudowa budynkami z przeznaczeniem na pobyt ludzi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2009/20, CBOSA, a także pozostałe wyroki potwierdzające ugruntowaną już linię orzeczniczą: w tym wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 419/13, CBOSA; 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 527/17, CBOSA; 9 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 216/19, CBOSA; 19 października 2017 r., sygn. akt II OSK 289/16, CBOSA; 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2883/15, CBOSA; oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 3133/19, CBOSA). W konsekwencji przez miejsca dostępne dla ludności należy zatem rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów, w tym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 719/09, CBOSA).

Przedmiotowe stanowisko jest także przyjmowane w doktrynie – jak stwierdza K. Gruszecki: "przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć wszystkie te, w których mogą lub będą mogli przebywać ludzie w przyszłości, łącznie z otoczeniem niezbędnym do skorzystania z nich, z wyjątkiem tych, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego" (K. Gruszecki [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2022, Lex, uwagi do art. 124). Z tych przyczyn jako prawidłową należało uznać wykładnię omawianego przepisu zaproponowaną przez Sąd pierwszej instancji, a tym samym zarzut kasacyjny naruszenia art. 124 ust. 2 u.o.ś. nie zasługuje na uwzględnienie.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania, który skarżący kasacyjnie skonkretyzował jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (brak wskazania pełnej jednostki redakcyjnej powołanego przepisu). Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest jednolicie pogląd, że art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma charakter wynikowy i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Określa on podstawy uwzględniania skargi na akty będące decyzjami administracyjnymi lub postanowienia wydanymi w postępowaniu administracyjnym. Na tej podstawie sąd uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powinna wskazać konkretne przepisy, które w jej ocenie, błędnie przyjął Sąd, jako naruszone. Tym czasem ani zarzut skargi kasacyjnej, ani jego uzasadnienie nie zawierają wskazania takich przepisów, nie konkretyzują też na czym polegać ma naruszenie prawa procesowego. Powyższe oznacza, że zarzut ten, jako wadliwie skonstruowany nie może podlegać kontroli instancyjnej.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.