Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1778/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5; art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] delegowanego do Prokuratury Regionalnej w [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 marca 2023 r. nr 1499/2023 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia 13 sierpnia 2021 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki decyzją z 27 marca 2023 r. nr 1499/23 orzekł w punkcie 1 o uchyleniu wydanej we wznowionym postępowaniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 13 sierpnia 2021 r. nr 203/SD/2021 w części objętej jej punktami 1 i 2 . W punkcie 2 orzekł o uchyleniu tej decyzji w części objętej jej punktem 3 i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji. W punkcie 3 natomiast orzekł o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 19 grudnia 2016 r. nr 26/SD/2016.

Decyzja Wojewody Mazowieckiego wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

W następstwie rozpoznania złożonego w 2008 r. przez następców prawnych M. F. wniosku, Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 19 grudnia 2016 r. orzekł o ustaleniu w trybie art. 215 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) dalej: "u.g.n." odszkodowania w wymiarze 50 % wartości gospodarstwa rolnego dawnej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. jako "[...]", [...] o pow. [...] m2 na rzecz E. M. i L. K. w wysokości odpowiednio [...] zł i [...] zł. Decyzja ta poprzedzona została dwoma odrębnymi decyzjami Prezydenta m.st. Warszawy przyznającymi na rzecz następców prawnych M. F. odszkodowanie za to gospodarstwo w wymiarze po 25% jego wartości (decyzja nr 13/GK/DW/2014 z 15 kwietnia 2014 r. oraz decyzja nr 240/GK/DW/2015 z 22 kwietnia 2015 r.).

W związku z pozyskaniem w toku odrębnego postępowania materiałów fotograficznych z Centralnego Archiwum Wojskowego - Wojskowego Biura Historycznego z lat 1953 i 1955, obejmujących m.in. obszar przedmiotowej nieruchomości, której stan zainwestowania uwidoczniony na fotografiach mógł świadczyć o braku możliwości prowadzenia na nim gospodarstwa rolnego przed 5 kwietnia 1958 r., Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 5 sierpnia 2020 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z 19 grudnia 2016 r. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy - w toku którego pozyskał dodatkowo opinię geodezyjną sporządzoną 7 maja 2020 r. dotyczącą przedmiotowej nieruchomości, a także opinię Zakładu Fotogrametrii, Teledetekcji i Systemów Informacji Przestrzennej Wydziału Geodezji i Kartografii Politechniki Warszawskiej z 16 października 2020 r. polegającą na opracowaniu fotogrametrycznym rejonu części działki zwanej "Pierwsza Rola" na podstawie zdjęć lotniczych z lat 1951, 1953, 1955 i 1960 - decyzją z 21 września 2015 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a oraz art. 4 pkt 9b1, art. 11ust. 1, art.. 132 ust.3a i art. 215 ust. 1 u.g.n. orzekł: o uchyleniu w całości własnej decyzji z 19 grudnia 2016 r. (pkt 1); o odmowie przyznania E. M. i L. K. odszkodowania za 50% wartości gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. jako "[...]", [...] o pow. [...] m2 (pkt 2) oraz zobowiązał ww. do zwrotu na rzecz m.st. Warszawy, w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, zwaloryzowanej kwoty odszkodowania w łącznej wysokości [...] złotych, z której kwota przypadająca do zwrotu przez E. M. wynosiła [...] zł, a L. K. [...] zł (pkt 3).

Odwołując się do ujawnionych zdjęć terenu, za który przyznano odszkodowanie i wykonanej do nich opinii fotogrametrycznej - której krańcowa konkluzja brzmiała, że "w roku 1955 i 1960 działalność rolnicza nie jest widoczna na żadnej z przedmiotowych działek: [...] z obrębu [...] oraz dz. ew. [...] z obrębu [...]; są to tereny transportu kolejowego lub innych inwestycji realizowanych przed 1955 r. we współczesnych granicach ewidencyjnych, nie w granicach nieruchomości hipotecznej" - Prezydent m.st. Warszawy wywodził, że na terenie obejmującym m.in. przedmiotową nieruchomość (wchodzącym aktualnie w skład ww. działek) nie była prowadzona działalność rolnicza już w 1955 r. Były one bowiem zagospodarowywane w sposób ją wykluczający. Ten sposób zagospodarowania występował przy tym nie tylko w granicach dawnej nieruchomości hipotecznej, ale również swym zasięgiem obejmował nieruchomości sąsiednie. Nie została zatem spełniona jedna z przesłanek określonych w art. 215 ust. 1 u.g.n. Fakt zaś zagospodarowania przed 5 kwietnia 1958 r. terenu będącego przedmiotem ww. decyzji w sposób wykluczający prowadzenie na nim działalności rolniczej stanowi nową istotną i nieznaną organowi okoliczność istniejącą w dniu wydawania decyzji w przedmiotowym postępowaniu. Niezależnie od powyższego pozyskane przez organ zdjęcia lotnicze stanowią nowy i nieznany organowi w dniu wydania decyzji z 2016 r. istniejący wówczas dowód.

Te okoliczności przesądziły zatem o uchyleniu decyzji z 2016 r i odmowie przyznania odszkodowania. Żądanie zwrotu wypłaconego odszkodowania Prezydent m.st. Warszawy uzasadniał odwołując się do treści art. 132 ust. 3a u.g.n.

Od decyzji tej E. M. i L. K. wnieśli odwołanie, w następstwie rozpoznania którego Wojewoda Mazowiecki decyzją z 27 marca 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 , uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 13 sierpnia 2021 r. w części objętej jej punktami 1 i 2 (pkt1), a także w części objętej punktem 3 i w tej części umorzył postepowanie przed organem I instancji (pkt 2) oraz odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z 19 grudnia 2016 r. (pkt 3).

W motywach tej decyzji Wojewoda zwracał uwagę, że jakkolwiek materiał fotograficzny pozyskany przez organ I instancji obrazuje stan faktyczny na nieruchomości hipotecznej zwanej "[...]" w momencie jego wykonania. Jednakże rzetelne i wiarygodne wnioski w zakresie stanu faktycznego władania nieruchomością w dacie wykonania zdjęć lotniczych wyciągnąć można dopiero po fachowym umiejscowieniu granic dawnej hipoteki oraz obecnych działek ewidencyjnych w treści tych zdjęć oraz ich opisie pod kątem zawartości przez biegłego. Opinia taka w niniejszej sprawie została sporządzona dopiero we wznowionym postępowaniu w dniu 16 października 2020 r. Skoro zaś bez profesjonalnego opisu zdjęć lotniczych, będących podstawowym materiałem dowodowym we wznowionym postępowaniu, na którym organ I instancji oparł twierdzenie o zajściu nowych dowodów lub okoliczności, których treść zadecydowała z kolei o odmiennych od pierwotnie poczynionych ustaleniach w zakresie spełnienia przesłanek odszkodowawczych, nie byłoby dopuszczalne stwierdzenie, że w sprawie zaszły okoliczności lub dowody o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie byłoby także możliwe i dopuszczalne, by na podstawie treści tych - jak ocenił je organ I instancji - nowych dowodów lub okoliczności, wyciągnąć tezę o odmiennym niż stwierdzony w decyzji z 2016 r. stanie spełnienia przesłanek odszkodowawczych. Powyższe oznacza, że za nowy dowód lub wynikającą z niego nową okoliczność uznać można opinię biegłego, wykonującego profesjonalny opis zdjęć lotniczych, nie zaś - same zdjęcia. Ta zaś, jak już zaznaczono, powstała po wydaniu decyzji odszkodowawczej. Stanowiący podstawę wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć natomiast zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, że te "nowe okoliczności faktyczne ", "nowe dowody", nie były znane organowi, który wydał decyzję. Aby zatem dana okoliczność (dowód) mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania, musi on istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej. Co za tym idzie nie będą stanowiły takiej podstawy okoliczności lub dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy.

W tym stanie rzeczy doszło w ocenie Wojewody do naruszenia przez organ pierwszej instancji ww. przepisu poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy opinia Zakładu Fotogrametrii, Teledetekcji i Systemów Informacji Przestrzennej Wydziału Geodezji i Kartografii Politechniki Warszawskiej z 16 października 2020 r. nie stanowi ani dowodu, który istniał w dacie wydania decyzji odszkodowawczej, ani jej treść nie zawiera nowych w sprawie okoliczności, istniejących w tej dacie.

Organ wojewódzki zwracał przy tym uwagę na dostrzeżone mankamenty ww. opinii fotogrametrycznej, która nie wyjaśnia w ogóle, jaki był stan zagospodarowania części dawnego terenu, wchodzącego obecnie w skład działki ew. nr 12, a przy tym w zakresie interpretacji zdjęcia z 1960 r. wskazuje na "widoczne na niektórych częściach obszaru mozaika upraw rolnych'', przy jednoczesnym braku wyjaśnienia czy stwierdzenie to dotyczy i w jakim zakresie nieruchomości hipotecznej.

Odnosząc się zaś do nałożonego w decyzji pierwszoinstancyjnej obowiązku zwrotu ustalonego w pierwotnej decyzji odszkodowania, organ wojewódzki zauważał, że do zwrotu odszkodowania, o czym stanowi art. 132 ust. 3 a u.g.n. niezbędne jest zaistnienie dwóch przesłanek: otrzymania odszkodowania i późniejszego wzruszenia decyzji ostatecznej, na podstawie której je wypłacono. Do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji odszkodowawczej dochodzi zaś w sytuacji uostatecznienia się decyzji, którą wzruszono tę decyzję. W niniejszej natomiast sprawie decyzja Prezydenta m.st. Warszawy uchylająca własną decyzję z 19 grudnia 2016 r. przymiotu ostateczności nie uzyskała. Zatem orzeczenie w niej o obowiązku zwrotu odszkodowania było niezgodne z dyspozycją art. 132 ust. 3a u.g.n. z uwagi na jego przedwczesność.

Z tych względów decyzję organu I instancji, uchylającą we wznowionym postępowaniu decyzję odszkodowawczą i rozstrzygająca o odmowie przyznanie tego odszkodowania należało uchylić, a w części nakazującej zwrot odszkodowania także umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji. Brak z kolei potwierdzenia zaistnienia przesłanki wznowieniowej prowadził także do odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji odszkodowawczej.

Na decyzję Wojewody Mazowieckiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] del. do Prokuratury Regionalnej w [...] zarzucając jej naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem Prokuratora eliminując decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 13 sierpnia 2021 r. Wojewoda Mazowiecki błędnie i w sposób nieuprawniony przyjął, że podstawą wznowienia postępowania w istocie stanowił nowy dowód w postaci opinii fotogrametrycznej, która powstała już po decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 2016 r., a więc opinia ta nie spełniała kryterium nowego nieznanego organowi dowodu istniejącego w dacie wydania decyzji podczas gdy takie stanowisko i wydane rozstrzygnięcie należy zanegować, bowiem w istocie wypacza ono sens korzystania przez organ I instancji z wynikających z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podstaw wznowienia, co w zasadzie uniemożliwia temu organowi dążenie do ustalenia prawdy materialnej.

W oparciu o tak sformułowany zarzut, rozwinięty w motywach skargi, wniósł on o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu decyzji. O oddalenie skargi wnieśli także uczestnicy postępowania – E. M. i L. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skarga jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w jednym z nadzwyczajnych trybów, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Instytucja ta ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją (postanowieniem), w stosunku do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145, art. 145a i art. 145b k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania.

Reguły związane z wszczęciem postępowania wznowieniowego oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego. Obejmuje ono kilka etapów. W sytuacji, gdy jest uruchamiane z urzędu – jak miało to miejsce w sprawie – organ podejmuje w tym przedmiocie postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) i przechodzie do postępowania rozpoznawczego składającego się z dwóch odrębnych faz: co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

Działania organu w ramach tych faz wyznacza z kolei art. 151 k.p.a. Wynika z niego mianowicie, że jeżeli organ stwierdzi w następstwie wznowienia postępowania, iż wskazana w żądaniu podstawa wznowienia w rzeczywistości nie zaistniała wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Stwierdzając natomiast jej zaistnienie uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zasada ta doznaje jednak ograniczenia w sytuacji przewidzianej w § 2 art. 151 k.p.a. Ma to miejsce wówczas, gdy w sprawie występują okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. – tj. nie można uchylić decyzji z przyczyn podanych w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. k.p.a., jeśli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynął przewidziany w przepisie okres czasu (§ 1), bądź gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2). W takim przypadku, organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchyla tej decyzji.

W rozpoznawanej przyczyny wznowienia postępowania i uchylenia w tym postępowaniu ostatecznej decyzji odszkodowawczej z 19 grudnia 2016 r. oraz odmowa przyznania odszkodowania upatrywane były przez Prezydenta m.st. Warszawy w zaistnieniu przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. ujawnieniu istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Tymi dowodami były zaś pozyskane w 2020 r. z Centralnego Archiwum Wojskowego - Wojskowego Biura Historycznego zdjęcia wykonane w latach 1953 - 1955, terenów obejmujących m.in. obszar przedmiotowej nieruchomości, z których wynikać miało, że był on zagospodarowany w sposób mogący świadczyć o braku możliwości prowadzenia na nim gospodarstwa rolnego przed 5 kwietnia 1958 r. Ta okoliczność była zaś o tyle istotne, że w świetle stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o ustaleniu odszkodowania, tj. art. 215 ust. 1 u.g.n., uzyskania odszkodowania za utracone gospodarstwo rolne uwarunkowane było prowadzeniem go przez byłych właścicieli lub ich następców prawnych na terenach objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy do dnia 5 kwietnia 1958 r. i pozbawieniem ich po tej dacie faktycznego władania tym gospodarstwem. Informacje o okolicznościach, których nośnikiem były te zdjęcia, potwierdzała zaś specjalistyczna opinia Zakładu Fotogrametrii, Teledetekcji i Systemów Informacji Przestrzennej Wydziału Geodezji i Kartografii Politechniki Warszawskiej sporządzona 16 października 2020 r., której krańcowe wnioski sprowadzały się do konkluzji, że w obszarze aktualnych działek ewidencyjnych (gdzie zlokalizowana jest dawna nieruchomość hipoteczna tworząca byłe gospodarstwo rolne M. F.) na zdjęciach z 1955 i 1960 nie jest widoczna działalność rolnicza i są to tereny transportu kolejowego lub innych inwestycji realizowanych przed 1955 r. we współczesnych granicach ewidencyjnych, w obszarze których zlokalizowana jest dawna nieruchomości hipoteczna i poza jej granicami.

Odmiennie, w aspekcie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., dokonał oceny tych dokumentów Wojewoda Mazowiecki. Uznał on bowiem, że z uwagi na to, iż archiwalne zdjęcie – jakkolwiek odzwierciedlają stan faktyczny na nieruchomości istniejący w dacie wykonania zdjęcia - nie mogą stanowić samodzielnego dowodu w sprawie o odszkodowanie i wymagają opisania przez osobę posiadającą odpowiednią wiedzę z zakresu fotogrametrii. Wobec czego dopiero łącznie z taką opinią stanowić może nowy dowód w sprawie. Ponieważ zaś w okolicznościach niniejszej sprawy opinia fotogrametryczna sporządzona została kilka lat po wydaniu decyzji odszkodowawczej, dowód z kompletu tych materiałów (zdjęć i opinii) nie może być uznany z ten, o którym mowa w art. 145 § 1 k.p.a., co oznaczało, że przesłanka wznowienia w rzeczywistości nie zaistniała, a tym samym rozstrzygnięcie sprawy we wznowionym postępowaniu winno być determinowane treścią art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (odmową uchylenia dotychczasowej decyzji).

Z oceną organu wojewódzkiego jednak nie sposób się zgodzić. Wprawdzie istotnie materiał fotograficzny, dla wyprowadzenia na jego podstawie miarodajnych wniosków o stanie nieruchomości (jej zagospodarowaniu) wymagał co do zasady uzyskania opinii specjalistycznej wykonanej przez osobę posiadającą kompetencję do interpretacji uwidocznionych na nim elementach topografii terenu i zlokalizowanych tam obiektów infrastruktury technicznej, a także naniesienia na zdjęcia granic nieruchomości, będącej przedmiotem zainteresowania organu (opinii fotogrametrycznej). Nie oznacza to jednak, że sama fotografia/fotografie są pozbawione cech, pozwalających na zakwalifikowanie ich jako dowodu, który może być źródłem wiedzy o istotnych z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia okolicznościach faktycznych. W postępowaniu administracyjnym nie ma kategoryzacji środków dowodowych, czy wyłączenie z możliwości posługiwania się niektórymi z nich. Przeciwnie, jak stanowi art. 75 § 1 zdanie pierwsze k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jeśli zatem, jak w niniejszej sprawie, zdjęcia obrazujące stan nieruchomości za którą ustalane było odszkodowanie przed kluczową dla rozstrzygnięcia datą (5 kwietnia 1958 r.), ujawnione zostały po wydaniu decyzji z 19 grudnia 2016 r. – co jest okolicznością niesporną – to stanowią one nowy dowód istniejący w dniu wydania tej decyzji i nieznany organowi, który ją wydał, a więc dowód, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sporządzona z kolei przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe, umożliwiające w sposób profesjonalny i wiarygodny dokonywanie interpretacji odwzorowanych na zdjęciu obiektów, opinia fotogrametryczna jest źródłem informacji o stanie fotografowanej rzeczy (tu nieruchomości), istniejącym w dacie wykonania owej fotografii. Treść tej opinii wskazuje zatem na okoliczności faktyczne istniejące w przeszłości. Jeśli przy tym przedstawiają się one zasadniczo odmiennie od tych, które legły u podstaw wydanej decyzji i gdyby wówczas były organowi znane mogły prowadzić do odmiennego co do istoty rozstrzygnięcia, to są one tymi, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Oznacza, to że również druga przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w tym przepisie została spełniona. Dla uznania wystąpienia tej przesłanki nie ma bowiem znaczenia relewantnego data powstania ww. opinii. Jak bowiem zasadnie wywodził Prokurator "nowe okoliczności" w rozumieniu ww. przepisu przedstawiają określony stan faktyczny, który istniał w chwili wydania przez organ decyzji ostatecznej lecz nie był znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jej praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Stąd przesłanka ta będzie miała zastosowanie – jak wskazuje się w orzecznictwie - również w sytuacji, gdy dokument, czy opinia powstały po wydaniu decyzji ostatecznej, potwierdzi jednoznacznie istnienie przed jej wydaniem owych nowych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2023 r. VII SA/Wa 2740/22, Lex nr 3606766). W rozpoznawanej sprawie treść opinii fotogrametrycznej, sporządzonej na bazie materiału zdjęciowego wykonanego w latach 1950-1960, uzyskanego przez organ z Centralnego Archiwum Wojskowego w 2020 r. wskazuje, że już na początku lat pięćdziesiątych ub. wieku doszło do zagospodarowania gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej, zwanego "[...]", w sposób wyłączającym prowadzenia na nim gospodarstwa rolnego. Powyższe zatem pozostaje w opozycji do ustaleń organu jakie legły u podstaw decyzji z 19 grudnia 2016 r., gdzie bazując na dokumentach wytworzonych po 1958 r. oraz oświadczeniach świadków organ przyjął, że gospodarstwo to było przez byłych właścicieli prowadzone co najmniej do 5 kwietnia 1958 r. Nowo ujawnione okoliczności były zatem istotne z punktu widzenia materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia o odszkodowaniu, tj. art. 215 ust. 1 u.g.n. Skoro zaś przesłanki wznowienia w sprawie zaistniały, to niedopuszczalne było wydanie orzeczenia o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej – o czym orzekł Wojewoda Mazowiecki, po uprzednim uchyleniu wydanej we wznowionym postępowaniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Tego rodzaju rozstrzygnięcie, w świetle art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., może być bowiem wydane wyłącznie w sytuacji gdy istnienie podstaw wznowienia, w ramach postępowania przeprowadzonego po jego wznowieniu się nie potwierdzi. Z tych względów zaskarżona decyzja podlegać musi uchyleniu jako wydana z istotnym naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a w konsekwencji także naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym, który organu do tego nie uprawniał.

Kwestią odrębną natomiast pozostaje to, czy w świetle tych nowych dowodów i ujawnionych okoliczności faktycznych, skonfrontowanych z pozostałym materiałami dowodowym zgromadzonym w sprawie, organ dojdzie do odmiennych wniosków niż te, które wywiódł w decyzji dotychczasowej i w efekcie czego wyeliminuje ją z obrotu prawnego, co będzie mogło być ustalone dopiero po przeprowadzeniu postępowania co do istoty (art. 149 § 2 in fine k.p.a). Ten jednak etap postępowania będzie dopuszczalny dopiero wówczas, gdy na jego przeszkodzie nie będzie stała negatywna przesłanka z art. 146 § 1 k.p.a. w postaci przedawnienia możliwości uchylenia weryfikowanej w tym trybie decyzji. Wobec ukształtowanego na gruncie procedury administracyjnej modelu postępowania wznowieniowego – opisanego na wstępie niniejszych rozważań - w pełni zgodzić się bowiem należy z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2017 r. II OSK 1783/15 (Lex nr 2301631), iż "zakres rozpoznania sprawy (...) zależy od tego, czy w sprawie istnieją przeszkody do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 k.p.a., czy też przeszkody takie nie wystąpiły. W wypadku wystąpienia takiej przeszkody zakres rozpoznania sprawy określa art. 151 § 2 k.p.a. Pełne badanie "istoty sprawy" ma natomiast miejsce wówczas, gdy organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo gdy odmawia uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, że w jego ocenie, w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.)". Innymi słowy, w przypadku zaistnienia przeszkody związanej z upływem czasu od wydania lub ogłoszenia weryfikowanej we wznowionym postępowaniu decyzji organ traci nie tylko uprawnienia do jej uchylenia, ale także do odmowy jej uchylenia z powodu stwierdzenia, że obecnie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy byłoby tożsame. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji (art. 146 § 1 in fine k.p.a.), nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r., II OSK 124/09, Lex nr 555045).

W rozpoznawanej sprawie, okoliczności związane z upływem terminu dopuszczalności uchylenia decyzji wydanej w trybie zwykłym nie były przez Wojewodę Mazowieckiego brane pod uwagę, z uwagi na zakończenie przezeń postępowania rozpoznawczego na pierwszym jego etapie opisanym w art. 149 § 2 in principio k.p.a., tj. co do przyczyn wznowienia. To zaś wobec uznania (błędnie), że przyczyny te nie zaistniały. Zagadnienie to jednak aktualizuje się obecnie, wobec konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że weryfikowana we wznowionym postępowaniu wznowieniowym decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 19 grudnia 2016 r. doręczona została pełnomocnikowi stron 20 grudnia 2016 r. Oznacza to, że ustanowiony w art. 146 § 1 k.p.a. pięcioletni okres przedawnienia możliwości jej wzruszenia z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. upłynął 20 grudnia 2021 r. Tym samym obecnie, na gruncie procedury opisanej w kodeksie postępowania administracyjnego, nie jest nie tylko możliwa jej eliminacja z obrotu prawnego, ale również badanie co do istoty sprawy nią zakończonej. Obowiązkiem zaś organu, który wszczął postępowania jest w takim przypadku jego zakończenie decyzją determinowaną treścią art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. Z tych przyczyn dla końcowego załatwienia sprawy niezbędnym było uchylenie także wydanej w pierwszej instancji decyzji Prezydenta m.st Warszawy.

Powyższa konstatacja nie wyklucza oczywiście możliwości weryfikacji tej decyzji, jak też wydanych w przedmiocie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 13/GK/DW/2014 z 15 kwietnia 2014 r. oraz nr 240/GK/DW/2015 z 22 kwietnia 2015 r. w ramach procedury przewidzianej w ustawie z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2021 r., poz. 795). Tym bardziej, że w ramach tej weryfikacji Komisja – nie będąc związana terminami z art. 146 § 1 k.p.a. - może nie tylko dokonać oceny tych decyzji w aspekcie ujawnionych nowych okoliczności faktycznych dotyczących stanu nieruchomości na dzień 5 kwietnia 1958 r., ale przede wszystkim także zbadać czy prawnie dopuszczalne było rozstrzyganie o odszkodowaniu z tego samego tytułu trzema odrębnymi decyzjami – a więc w swoistym systemie ratalny, gdzie poszczególne "raty" były wyliczane od trzech różnych wartości tego samego gruntu. Zwrócenie uwagi Komisja na potrzebę kontroli tych decyzji, zależy jednak od inicjatywy podmiotów tym zainteresowanych.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), orzekł jak w sentencji wyroku.

Wskazania co do dalszego postępowania, wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i sprowadzają się do konieczności zakończenia przez organ wznowionego postępowania w sposób przewidziany w art. 151 § 2 k.p.a., o ile uprzednio sprawa nie zostanie objęta postępowaniem rozpoznawczym przed Komisją do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich. W takim bowiem przypadku wznowione postępowanie podlegać będzie zawieszeniu, stosownie do art. 26 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r.