Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 14/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11d ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Referent stażysta Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. w Gdańsku na rozprawie ze skargi M. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 24 października 2022 r., nr WI-III.7821.1.6.2021.EK w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 24 października 2022 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 18 marca 2021 r. Prezydent Miasta Gdyni zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa ul. A. w Gdyni wraz z przebudowa kolidującej infrastruktury", zlokalizowanej na działkach o następujących numerach: [...]-[...], obręb [...], przy czym w nawiasach podano numery działek przed podziałem. Na wniosek inwestora w ww. decyzji organ nadał jej także rygor natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363) – dalej "specustawa drogowa", gdyż przygotowanie inwestycji do realizacji jest niezbędne dla zabezpieczenia ważnego interesu społecznego, polegającego na terminowym przygotowaniu inwestycji do realizacji, z uwagi na ewentualną utratę środków do pozyskania na ten cel z Unii Europejskiej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przedłożony projekt budowlany wraz z wnioskiem z 8 października 2020 r., jest kompletny i spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1935), został wykonany przez osoby posiadające uprawnienia budowlane i będące członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Projektanci i sprawdzający złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Inwestor uzyskał także niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia.

Po rozpoznaniu wniesionego przez M. P. odwołania, decyzją z 24 października 2022 r. Wojewoda uchylił: - w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 1, w wierszu 26-28, licząc od dołu strony zapis: "zlokalizowanej na działkach o następujących numerach: [...]-[...] obręb [...]; w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 2 i 3, punkt III; - w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 3, punkt V; - w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 3, punkt VII; - w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 5, punkt XIV; - w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 5 i 6, punkt XV; - w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 6, punkt XVI; rysunek nr 01 mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiący integralną część zaskarżonej decyzji jako załącznik nr 1, rysunek nr 01 części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, stanowiący integralną część zaskarżonej decyzji jako załącznik nr 4;

i w powyższym zakresie orzekł poprzez: - ustalenie, w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, w miejsce uchylenia, na stronie 1, nowego zapisu: "zlokalizowanej na działkach o następujących numerach w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego: [...]-[...], przeznaczonych pod przebudowę sieci uzbrojenia terenu, przebudowę innych dróg publicznych, przebudowę zjazdów: [...]-[...]."; - ustalenie, w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, w miejsce uchylenia na stronie 3, nowej treści punktu III: "III. Określenie linii rozgraniczających teren. Mapa z liniami rozgraniczającymi teren pasa drogowego oraz liniami określającymi obszar niezbędny dla obiektów budowlanych stanowi załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, gdzie linie rozgraniczające oznaczono: linią przerywaną koloru różowego - teren zajęty pod pas drogi gminnej, linią kreska kropka koloru niebieskiego - granice terenu objętego wnioskiem"; - ustalenie, w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, w miejsce uchylenia na stronie 3, nowej treści punktu V: "V. Wykaz działek przeznaczonych pod przebudowę sieci uzbrojenia terenu, przebudowę innych dróg publicznych, przebudowę zjazdów: [...]-[...]. (...) - w nawiasach podano numery działek przed podziałem"; - ustalenie, w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, w miejsce uchylenia na stronie 3, nowej treści punktu VII: "VII Termin i tryb wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń", poprzez sformułowanie odpowiednich zapisów w literach a) – c). Nadto Wojewoda w pkt XV. ustalił obowiązek dokonania budowy i przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu, innych dróg publicznych oraz rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania. W pozostałej zaś części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że złożony przez zarządcę drogi publicznej wniosek spełnia przewidziane przepisami prawa wymogi. Przedłożona dokumentacja zawiera wymagane opinie, informację o planowanym przedsięwzięciu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapę orientacyjną z zaznaczonym przebiegiem drogi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości i projekt budowlany. Tym samym, do wniosku dołączony został komplet dokumentów wymaganych na podstawie art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Nadto przedłożony projekt budowlany posiada wymagane opinie, uzgodnienia, sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego. Nadto projekt sporządzony został przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie. Projektanci złożyli przewidziane prawem budowlanym oświadczenia, jak również zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.

Wojewoda wskazał na stanowisko orzecznictwa, że przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organ administracji architektoniczno-budowlanej pełni w procesie budowy drogi funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i pozwolenia na budowę, nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji. Rola organu wydającego decyzję sprowadza się zatem do opisania dyspozycji i uwarunkowań dla inwestycji drogowej w zakresie wskazanym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Nadto postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej toczyło się z wniosku, co powoduje związanie organów orzekających w tych sprawach jego treścią. W toku postępowania organy mają zatem ocenić kompletność tego wniosku oraz ustalić, czy spełnia on inne przesłanki określone przepisami ustawy.

Wojewoda uwzględnił, że niniejsza inwestycja obejmuje budowę ul. A. - drogi gminnej nr 135020G klasy D (dojazdowa). Zaprojektowano na odcinku między ul. Aragońską i ul. Apenińską wykonanie układu drogowego jednokierunkowego z wyodrębnioną jezdnią o szerokości 3,5 m wraz z dwustronnymi opaskami, za skrzyżowaniem z ul. Apenińską ulica A. zakończona jest placem do zawracania o wymiarach 12,5 m x 12,5 m.

Organ wskazał, że na należących do skarżącego działkach nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) i nr [...] (powstałej z poddziału działki nr [...]), zaprojektowano budowę placu do zawracania o parametrach geometrycznych zgodnych z § 125 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Na etapie postępowania odwoławczego pełnomocnik inwestora przesłał mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi, zawierające oznaczenie: terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych (zakres wniosku), granice pasa projektowanej drogi oraz skorygował wykaz działek terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, na których planowane są przebudowy sieci uzbrojenia terenu, rozbiórki obiektu budowlanego oraz przebudowa innych dróg publicznych.

Konsekwencją przedstawionej powyżej korekty projektu budowlanego oraz wskazanych działań są - dokonane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - zmiany szczegółowo określone w punkcie I niniejszej decyzji. Wojewoda uwzględniając obecny stan prawny na nowo wskazał działki, zajęte pod inwestycję drogową, dokonał korekty wykazu nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających pas drogowy drogi gminnej oraz terenie niezbędnym dla obiektów budowlanych. Dokonał korekty zaskarżonej decyzji, w zakresie dotyczącym punktu XV ustalającego obowiązek przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, przebudowy dróg innych kategorii i zjazdów oraz zezwalającego na wykonanie robót budowlanych koniecznych dla realizacji tego obowiązku. Konsekwencją ww. korekty była również zmiana niektórych załączników do decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, co wiązało się ze zmianą zapisów w odpowiednich jednostkach redakcyjnych decyzji Prezydenta. Zmiany te zostały szczegółowo określone w pkt 1 niniejszej decyzji. Organ odwoławczy, dokonując powyższych zmian uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punkcie I.

W ocenie organu odwoławczego w liniach rozgraniczających teren inwestycji drogowej znalazły się jedynie te nieruchomości, bądź ich części, których przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta Gdyni jest konieczne, w tym także część nieruchomości odwołującego. Zdaniem Wojewody w tak wyznaczonych liniach rozgraniczających ulicę pozbawienie prawa własności jest konieczne, a interes prawny skarżącego nie został naruszony. Jednocześnie wskazano na ugruntowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym stanowisko, wyrażające pogląd, że szczególna rola specustawy drogowej oraz jej cel powodują, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie tej ustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora we wniosku o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca), to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Przepisy "specustawy drogowej" nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji. Stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Organ rozpoznający skargę na decyzję lokalizacyjną, może jedynie zbadać zgodność z prawem rozwiązań decyzji.

Zdaniem Wojewody to inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Jak podkreśla się w judykaturze zadaniem organu jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określonej w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa. Organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę.

Wojewoda wyjaśnił, że liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych wywłaszczeniem. Przy założonym przebiegu drogi wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz nie istnieje, nadto wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję.

Zgodnie z art. 11 i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy Prawa budowlanego. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym, decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji.

W świetle powyższego Prezydent, jak również Wojewoda, nie mają podstaw, by dokonywać oceny możliwości realizacji inwestycji drogowej w inny sposób niż przedstawiony przez inwestora. Tym bardziej ocena taka nie mogłaby być podstawą do odmowy udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zgodnie z projektem przedstawionym przez zarządcę drogi, jeśli spełnia on wymogi określone w obowiązujących przepisach. W ocenie Wojewody zaskarżoną decyzję Prezydenta z 18 marca 2021 r. należało utrzymać w jej zasadniczej części w mocy, z uwagi na fakt, iż postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeprowadzone zostało przez Prezydenta w sposób prawidłowy, z zachowaniem wymogów przewidzianych prawem.

Jednocześnie Wojewoda zauważył, że zezwolenie na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy specustawy drogowej, Prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg użytku publicznego.

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu kwestii zgodności pozyskanych z zasobu geodezyjnego informacji ze stanem faktycznym, tj. czy granice działki o nr [...] uwidocznione na mapach odpowiadają tym w rzeczywistości, wyjaśniono, że weryfikacji danych znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym można domagać się od organu, który prowadzi tego typu rejestry oraz odpowiada za zmiany danych w tych rejestrach. Wojewoda wskazał, że decyzją o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości (art. 12 ust. 1 specustawy drogowej). Projekt takiego podziału, wykonywany w celu ustalenia przebiegu drogi i oznaczenia co do tożsamości nieruchomości (lub ich części) podlegających przejęciu na cel publiczny, tworzy wyłącznie te granice, które powstają w wyniku podziału gruntu i wyłącznie dla określenia przebiegu drogi. Granice już na gruncie istniejące i niezmieniane w wyniku podziału, podlegają wyłącznie mechanicznemu odzwierciedleniu na mapie - inwestor nie ma ani prawa, ani obowiązku odmiennego od ujawnionego w krajowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym ustalania przebiegu takich granic.

Dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania materiałów graficznych, w tym projektów podziałów nieruchomości, opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, nie może być w takiej sytuacji kwestionowana przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizacji inwestycji drogowej. Klauzula przyjęcia map podziałowych do zasobów właściwego ośrodka geodezji i kartografii stanowi wystarczający dowód, że ww. mapy podziału zostały sporządzone z zachowaniem przepisów odrębnych.

Skoro więc mapy projektowanych podziałów działek, stanowiące podstawę do zatwierdzenia podziału nieruchomości, zostały w sposób oficjalny zatwierdzony przez właściwy organ, z potwierdzeniem dokonania oceny projektu podziału przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, to organy orzekające w sprawie nie miały podstaw do zakwestionowania takiego dokumentu i odmowy zatwierdzenia podziału.

Zatem organy procedujące w niniejszej sprawie nie posiadają uprawnień do weryfikowania danych znajdujących się w mapach pozyskanych od właściwego organu. Natomiast podkreślono, że wszelkie dane, w tym powierzchnie działek, przebieg ich granic i kształt uwidocznione w urzędowych dokumentach (a takim jest mapa pozyskana z państwowego zasobu) korzystają z domniemania prawdziwości i wiarygodności. Dowód z takiego dokumentu można jedynie zakwestionować innym dokumentem urzędowym, a takiego na chwilę obecną strona skarżąca nie posiada.

Nie mogło zatem dojść do naruszenia przepisów postępowania poprzez brak zbadania podnoszonych przez stronę okoliczności (kwestia poprawności map w zakresie wyznaczonych granic przedmiotowej nieruchomości), które w tym wypadku nie mogą być przez organy orzekające oceniane przy wydaniu decyzji. Analiza obszaru objętego przedmiotową inwestycją drogową prowadzi do wniosku, że jej realizacja wymagała przejęcia na własność Gminy nieruchomości prywatnych, w tym nieruchomości skarżącego, w niezbędnej części powstałej wskutek zatwierdzonego podziału. Zgodnie z założeniami projektowymi inwestora działka nr [...] powstała z podziału działki o nr [...], której właścicielem jest skarżący znajduje się w liniach rozgraniczających pasa drogowego ul. A. Na działce [...] zaprojektowano plac do zawracania.

W skardze na tak wydaną decyzję podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania: 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak realizacji zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zgodnie z wymogami procedury administracyjnej poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, 2) art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która nie tłumaczy w sposób dostateczny wydanego rozstrzygnięcia poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej przedmiotowej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej i drugiej instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w sposób rzeczowy i wyczerpujący, 3) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie prawidłowości stanowiska inwestora i nieprzeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego w celu jego weryfikacji, a także 4) nadużycie specustawy drogowej poprzez wykonanie elementu drogi publicznej w postaci placu do zawracania samochodów nie połączonego z elementem drogi publicznej.

Skarżący wskazał, że użyte w ust. 1 § 14 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) pojęcie "jezdni" odnosi się do każdego pasa, po którym ma odbywać się dojazd, a w konsekwencji - że minimalnym wymaganiem dla takiego pasa jest szerokość 3 m. Nie do przyjęcia jest pogląd, według którego owo pojęcie "jezdni" w każdym przypadku miałoby oznaczać część drogi, o jakiej mowa w przepisach o ruchu drogowym. Nic bowiem nie uprawnia do utożsamiania "dojścia i dojazdu" z drogą, której w dodatku tylko część miałaby stanowić jezdnia. Wskazano, że szerokość sięgacza to 4,5 m a to jest standard dojścia, które jest samo w sobie zakończeniem drogi od skrzyżowania ulic A. oraz Apenińskiej. Plac manewrowy obok przelotowej drogi publicznej jest parkingiem.

Zaskarżonej decyzji zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 11 f ust. 1 specustawy drogowej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organy nie mogą bez zgody modyfikować parametrów inwestycji, w szczególności w zakresie jej przebiegu, 2) art. 7, 12 i 77 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej poprzez zaniechanie rozważenia i ustalenia alternatywnych przebiegów przedmiotowej inwestycji, 3) art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości jakiejkolwiek kontroli zasadności przebiegu inwestycji w toku prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego.

W rezultacie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta w części dotyczącej nieruchomości skarżącego i przekazanie sprawy do ponownego, wszechstronnego i prawidłowego przeprowadzenia postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie było przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym z przepisami specustawy drogowej. Zdaniem skarżącego ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokonana została w oparciu o wadliwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Nadto organy obu instancji, nie wywiązały się z obowiązków w zakresie dotyczącym uzasadnienia decyzji. Skarżący podkreślił, że złożył w terminie odwołanie od decyzji Prezydenta z 18 marca 2021 r. i jako strona postępowania postawił konkretne zarzuty w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Z uwagi zatem na wymogi stawiane przez ustawodawcę w art. 107 § 3 k.p.a. i obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej strona skarżąca ma prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do przedstawionej argumentacji w całości. Jednakże wnioski wynikające z treści decyzji nie mogą wyprzedzać analizy zarzutów, gdyż tak przedstawione stanowisko organu wypacza jakikolwiek sens prowadzenia postępowania w sposób pogłębiania zaufania obywateli do władzy.

Przechodząc w dalszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego strona skarżąca uznała za nieprawidłowe zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów specustawy drogowej do inwestycji drogowej objętej postępowaniem. Zaplanowanie drogi i jej realizacja nie ma racjonalnego uzasadnienia, w tym przede wszystkim komunikacyjnego, ekonomicznego, społecznego i gospodarczego. Inwestycja jest całkowicie sprzeczna z interesem publicznym, a nadto wymusza wykorzystanie gruntów osób trzecich, naruszając ich prawo własności, co bezpośrednio dotyczy osoby skarżącego w zakresie nieruchomości położonej w Gdyni, przy ul. A., aktualnie oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0025 ha i [...] o pow. 0,0003 ha.

Skarżący podkreślił, że wyjątkowy charakter specustawy drogowej wynika z tytułu i z całości jej uregulowań, których intencją było stworzenie takich prawnych instrumentów aby zapewnić sprawny przebieg inwestycji drogowych, a w szczególności ich szybką modernizację i rozbudowę sieci dróg w kraju. Organy administracyjne powinny przeanalizować, czy zatwierdzany projekt spełnia wszystkie, wynikające z przepisów prawa, wymienione w ustawie warunki. Skarżący wskazał, że ma na uwadze, że w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ nie może oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych oraz że inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Jednakże jest dopuszczalna weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Powyższa istotna w sprawie okoliczność została według strony skarżącej w całości pominięta przez organy orzekające w mniejszej sprawie. Organy zaniechały bowiem rozważenia alternatywnych przebiegów przedmiotowej inwestycji, a brak wariantowości przebiegu zamierzenia inwestycyjnego skutkuje realizacją drogi z pasem pieszo- jezdnym stanowiącym realne zagrożenie dla osób z tego pasa pieszo jezdnego korzystającego. Nadto nie zostało zapewnione bezpieczeństwo w ruchu drogowym dla wszystkich użytkowników ruchu drogowego. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Aktualna szerokość jezdni przy ul. A. uniemożliwia zastosowanie rozwiązania dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, gdyż niewystarczająca jest szerokość drogi umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów.

Wskazano, że Wojewoda, wydając skarżoną decyzję, całkowicie pominął okoliczności, co do charakteru i skutków decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, szczególnie dotkliwych dla osób trzecich, takich jak skarżący, których prawo własności zostało odebrane bez żadnej zgody i w zakresie, na który skarżący nie wyraził żadnej zgody i na co nie miał żadnego wpływu. Zdaniem skarżącego argumentacja organu, że inwestorowi nie można odmawiać udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, w której spełnia ustawowe przepisy, jest nietrafna w sytuacji prawnej, z której wynika, że inwestor nie legitymuje się prawem do gruntu, gdyż to dopiero w postępowaniu decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi o prawie inwestora do gruntu stanowiącego własność osób trzecich i stanowi podstawę odjęcia tej własności aktualnemu właścicielowi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

W odniesieniu do ww. stanowiska Wojewody, skarżący zarzucił organowi, że bagatelizuje postępowanie poprzez lakoniczność odpowiedzi na skargę. Strona skarżąca zarzuciła Wojewodzie błędne adresowanie korespondencji (niewłaściwy kod pocztowy). Tym samym, zdaniem skarżącego, czynność doręczenia nie miała miejsca. Nadto strona skarżąca podkreśliła, że nie była obecna podczas błędnych jej zdaniem czynności geodezyjnych, wskazanych w operacie [...] z 2017 r. Skarżący podtrzymał także stanowisko w zakresie braku potrzeby wywłaszczania go z nieruchomości, wskazując jednocześnie, że zastosowano przymus mimo, że organ nie był do tego zobligowany. Skarżący powołał przykłady przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wskazując, że w nie zaistniała sytuacja zastosowania pojęcia "może" (§ 110 ust. 1), ani też nie ustanowiono obowiązku (§ 10 ust. 1 pkt 2). Odcinek pomiędzy ulicą Apenińską a wywłaszczoną działką nie posiada żadnej klasy drogi wymienionej w ww. rozporządzeniu. Zdaniem skarżącego, ulica o szerokości 4,5 metra stanowi dojście, gdyż nawet ciąg pieszo-jezdny musi mieć 5 metrów szerokości. Skarżący zarzucił także, że Wojewoda pominął w uzasadnieniu decyzji nieusuwalne błędy w procedurach oraz błędne interpretacje ustawy o drogach publicznych, wskazując na możliwość powstania drogi publicznej o szerokości 2,25 m oraz na fakt zmniejszenia przez geodetę działki skarżącego o 7 m2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 7 kwietnia 2020 r., która – co do zasady – utrzymuje w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 18 marca 2021 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (uchylenie poszczególnych punktów decyzji organu I instancji wiąże się z ich doprecyzowaniem przez organ wyższego stopnia oraz uwzględnieniem korekty wniosku przez inwestora). Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. poz. 162), zwanej dalej specustawą drogową.

W trybie tej ustawy podjęto działania zmierzające do realizacji inwestycji polegającej na "Budowa ul. A. w Gdyni wraz z przebudową kolidującej infrastruktury". Analiza akt sprawy doprowadziła sąd do wniosku, że ani zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy i wymagał jej eliminacji z obrotu prawnego. Zaznaczyć przy tym należy, że kontroli zaskarżonej decyzji dokonano w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego skarżącego, wynikającego z przysługującego mu prawa własności do nieruchomości, stanowiących działki o numerach ewidencyjnych: [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) i [...] (powstałej z podziału działki nr [...]). Pomimo tego, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ze względu na swój liniowy charakter obejmuje wiele nieruchomości, a w konsekwencji jest wiele stron postępowania, to interes prawny każdej z nich nie dotyczy całej decyzji. Wręcz przeciwnie, interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2010). Zatem sąd jest uprawniony do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny skarżącego, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść. Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, 1768, 1783 i 2185), powoływanej dalej jako u.d.p., a także organy właściwe w tych sprawach. Specustawa drogowa, stanowiąca podstawę orzekania w sprawie, zawiera ogólne i powszechne rozwiązania dotyczące zasad realizacji dróg w Polsce, a jej celem jest uproszczenie procedur związanych z wydawaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy i przebudowy drogi publicznej, co w zamyśle ustawodawcy ma poprawić efektywność realizacji zadań publicznych dotyczących rozbudowy dróg, a tym samym usprawnienia komunikacji i poprawy jej bezpieczeństwa. Ustawa przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem "inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 P.b. w związku z § 3 pkt 3 in fine i § 101 - § 140 rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie).

Zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności:

1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenia terenu;

2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;

3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami;

4) określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego;

5) określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone;

6) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu;

7) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu;

8) opinie wskazanych w ustawie organów:

9) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.

Analiza przepisów specustawy drogowej prowadzi do wniosku, że nie wskazują one expressis verbis szczegółowych kryteriów, jakimi powinien się kierować organ wydając decyzję o lokalizacji drogi. Stąd uprawnione jest twierdzenie, że organy rozstrzygające w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w pierwszej kolejności badają kompletność wniosku wraz z załącznikami oraz zgodność ze szczegółowymi przepisami technicznymi. W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że inwestor przedłożył kompletną dokumentację, spełniającą wymogi ustawowe określone w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej i analiza Sądu w tym zakresie potwierdza powyższą ocenę.

Zasadniczy zarzut skargi dotyczy pozbawienia strony skarżącej zaskarżoną decyzją praw do części nieruchomości stanowiących jej własność. W ocenie skarżącego, organy zamierzały pozbawić go części nieruchomości z uwagi na budowę placu do zawracania ("zawrotki") na terenie jego działek, tymczasem – jego zdaniem – wywłaszczenie jest zbędne. Niewątpliwie realizacja analizowanej inwestycji z wykorzystaniem nieruchomości skarżącego, stanowi naruszenie jego interesu. Jak wynika z akt, inwestycja obejmuje budowę ul. A. w Gdyni, stanowiącej drogę gminną nr 135020G, klasy D. Na działkach nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 28 m2, powstałych z podziału należących do skarżącego działek o nr odpowiednio [...] i [...], zaprojektowano budowę placu do zawracania. Z decyzji wynika bezspornie, że ww. działki nr [...] i [...] znajdują się w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego (punkt I. decyzji).

Odnosząc się do stanowiska skarżącego wskazującego na niezgodność z prawem wymiarów placu manewrowego ("zawrotki") wskazać trzeba, że Sąd podziela wyrażone w skarżonej decyzji stanowisko Wojewody, że ma on mieć parametry geometryczne zgodne z § 125 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 124, zwane dalej rozporządzeniem z 1999 r.), stosowanego z uwagi na przepis przejściowy § 115 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U.2022 poz.1518). W konsekwencji, zgodnie z § 125 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w przypadku nieprzelotowego zakończenia drogi wykonuje się plac do zawracania samochodów. Przy czym dla samochodów ciężarowych powinien on mieć promień nie mniejszy niż 9,0 m lub kształt kwadratu o wymiarach nie mniejszych niż 12,5 m x 12,5 m (§ 125 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia z 1999 r. w sprawie warunków technicznych dróg). Jak wynika z dokumentacji projektowej, a także ze stanowiska inwestora wyrażonego w piśmie z 1 czerwca 2021 r. w odpowiedzi na zastrzeżenia skarżącego, w projekcie przyjęto minimalne parametry zawrotki, tj. 12,5 m na 12,5 m. W konsekwencji, w ocenie Sądu, w tym zakresie argumentacja skargi nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w zaskarżonej decyzji przyjęto rozwiązanie zapewniające osiągnięcie minimalnych parametrów tego typu urządzenia drogowego, jak zawrotka, wynikających z przepisów prawa, uwzględniając tym samym na możliwie minimalnym poziomie konieczność wywłaszczenia nieruchomości skarżącego niezbędną dla realizacji tej zawrotki. Trudno w tej sytuacji podzielić argumentację skargi o naruszeniu wymogi niezbędności i racjonalności przyjętego do realizacji projektu inwestycji w opisanym wyżej zakresie. Analiza sentencji obu decyzji wskazuje też, że prawidłowo organ wyższego stopnia doprecyzował rozstrzygnięcie organu I instancji. Wojewoda podzielił przy tym stanowisko Prezydenta Miasta Gdańska w zakresie zatwierdzenia podziału działek [...] i [...] odpowiednio na działki nr [...] i [...] oraz [...] i [...].

Z decyzji Wojewody wynika, że działki nr [...] i [...] znajdują się w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego i stają się własnością Gminy Miasta Gdyni. Powyższe rozstrzygnięcie dotyczące nieruchomości skarżącego znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji projektowej. W projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji zaprojektowano bowiem wykonanie układu drogowego z wyodrębnioną jezdnią o szerokości 3,50 m wraz z dwustronnymi opaskami o szerokości 1,0 m od strony istniejących ogrodów. Projekt zakłada przy tym wprowadzenie ruchu jednostronnego i wykonanie sięgacza o szerokości 4,50 m wraz z dwustronnymi opaskami o szerokości 0,75 m. Projektowany sięgacz zakończony jest placem do zawracania o wymiarach 12,5 m na 12,5 m (strona 6, tom 2 projektu budowlanego: projekt architektoniczno-budowlany). Według stanu istniejącego zagospodarowania działki (strona 2, tom 1 projektu budowlanego: projekt zagospodarowania terenu oraz (strona 17 i 42 projektu architektoniczno-budowlanego) widoczny jest istniejący plac do zawracania. Projekt zakłada powiększenie placu a także demontaż części istniejącego ogrodzenia na ówczesnych działkach [...] i [...], [obecnie [...] i [...]] od strony placu do zawracania (s. 43).

Sąd w składzie orzekającym nie przychylił się także do argumentacji skargi dotyczącej niewystarczającej szerokości drogi. Wskazać należy, że sporna droga na wysokości nieruchomości skarżącego ma mieć szerokość 4,5 m – na pas ruchu przypada 2,25 m, co jest zgodne z wymogami wskazanymi w przypadku drogi klasy D w § 17 ust. 1 pkt 7 i § 17 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, podobnie jak i z § 15 ust. 4 mającego w sprawie zastosowanie ww. rozporządzenia z 1999 r., przewidującego tą samą wartość szerokości pasa ruchu drogi klasy D w rozwiązaniu uspokajającym ruch. Nie ma przy tym racji skarżący, oczekując zastosowania w tym przypadku przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), bowiem przedmiotem inwestycji jest droga, a nie budynek. Stąd w zakresie warunków technicznych dróg zastosowanie znajdują wyżej wskazane przepisy rozporządzeń z 1999 r. i 2022 r., dotyczące dróg publicznych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że organ administracji publicznej właściwy do rozstrzygnięcia sprawy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w której postępowanie jest prowadzone na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany. Organ I instancji, a następnie organ odwoławczy, nie mogą dokonywać jakichkolwiek w nim zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz parametrów technicznych. Organ nie ma też podstaw prawnych do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. Tym samym nie może dokonywać w tym zakresie ustaleń w oparciu o opinię biegłego, czy w wyniku przeprowadzenia oględzin. Inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. W tym też kontekście zarzuty strony skarżącej, wskazującej na konieczność analizy przez organy obu instancji wariantów alternatywnych i oczekiwań właścicieli nieruchomości są co do zasady chybione. Z przepisów specustawy drogowej wynika bowiem jednoznacznie, że to inwestor decyduje o przebiegu trasy oraz najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach lokalizacyjnych i techniczno-organizacyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi, co w konsekwencji oznacza, że organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi – jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia – oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. Pozytywna ocena w tym zakresie nie pozwala organom na inne rozstrzygnięcie, niż wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedstawionej w badanym wniosku. W szczególności zaś art. 11e specustawy drogowej uniemożliwia uzależnienie takiego zezwolenia od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach.

Zdaniem Sądu, tak określony zakres kontroli projektu budowlanego powoduje, że nie można skutecznie w niniejszej sprawie zarzucić organom naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a., czy też naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W tym kontekście nie może być także mowy o naruszeniu interesu prawnego skarżącego czy też wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu przepisów administracyjnych. Powyższe wynika z uproszczonego charakteru opisywanego postępowania, o czym mowa już była powyżej, a z czym wiąże się także zasadnicza dopuszczalność ingerencji w prawa i interesy jednostek, jeśli mają uzasadnienie w celu, leżącym u podstaw realizowanej w interesie publicznym inwestycji drogowej wraz z infrastrukturą jej towarzyszącą.

Należy przy tym wskazać, że w powołanym przez skarżącego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Ta weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego (por. wyroki NSA: z 3 września 2014 r., II OSK 1730/14; z 6 kwietnia 2018 r., II OSK 114/18). W tej zaś sprawie dokonano takiej oceny, nie doszukując się naruszenia przepisów techniczno-budowlanych i oceniając, że przyjęte rozwiązania projektowe nie naruszają w sposób nieproporcjonalny uzasadnionego interesu strony skarżącej, który wymagałby skorygowania projektu budowlanego. Tym samym Sąd przychylając się do ww. stanowiska orzecznictwa nie podziela zarzutu w zakresie zasadności rozważenia alternatywnych rozwiązań.

Kolejny zarzut skargi dotyczy naruszenia przez organ pierwszej instancji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu z uwagi na niedoręczanie lub nieprawidłowe doręczenie skarżącemu korespondencji w sprawie. Jak wynika ze znajdującej się w aktach postępowania administracyjnego koperty nadawczej, zawiadomienie z 3 grudnia 2020 r. o wszczęciu postępowania zostało wysłane skarżącemu na adres ul. B. [...], Gdynia, kod pocztowy [...]. Przesyłka po dwukrotnym awizowaniu w dniach 7 grudnia 2020 r. i 15 grudnia 2020 r. została zwrócona do nadawcy w dniu 22 grudnia 2020 r. Nadto zawiadomienie zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń. W zawiadomieniu z 29 marca 2021 r. o wydaniu decyzji Prezydenta podano adres ul. B. [...], Gdynia, kod pocztowy [...], a skarżący w terminie wniósł odwołanie. Jak twierdzi skarżący o prowadzonym postepowaniu dowiedział się w dniu 23 marca 2021 r. Jak przy tym wynika z pisma Prezydenta Miasta Gdyni, zawiadomienia wysłano na adres podany w katastrze nieruchomości, zgodnie z art. 11 ust. 5 specustawy drogowej.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że w przypadku powiadamiania stron w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie przepisów specustawy drogowej reguły powiadamiania stron różnią się od reguł ogólnych, również stanowiąc o ich znacznym uproszczeniu (uregulowanie specustawy drogowej stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego). I tak, w myśl art. 11d ust. 5 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Funkcję katastru pełni ewidencja gruntów i budynków. Jak wynika z akt sprawy, przed wysłaniem zawiadomienia o wszczęciu przedmiotowego postępowania organ pierwszej instancji dysponował informacją z rejestru gruntów według stanu na dzień 19 listopada 2020 r. Jako właściciel działek [...] i [...] wpisany był M. P., adres: ul. B. [...], [...].

Skarżący słusznie podniósł w toku postępowania, że kod pocztowy [...] jest błędny. Prezydent Miasta Gdyni miał jednak możliwość zweryfikowania kodu pocztowego. W rezultacie organ wysłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania na adres wskazany w katastrze, z uwzględnieniem omyłki w zakresie kodu - zamiast [...] wpisano prawidłowy zdaniem skarżącego kod [...] (kod [...] został potwierdzony przez skarżącego w skierowanym do Wojewody piśmie z 28 marca 2022 r.). Przesyłka zawierająca wskazane wyżej zawiadomienie została nadana w placówce operatora pocztowego i po jej dwukrotnym awizowaniu i przechowaniu w placówce przez okres 14 dni została zwrócona nadawcy. W rezultacie, w ocenie Sądu, organ pierwszej instancji nie naruszył art. 11d ust. 5 specustawy drogowej. Nadto w toku postępowania przed organem drugiej instancji, M. P. uczestniczył w spotkaniach, mających na celu zapoznanie się z dokumentacją geodezyjną i umożliwienie stronom sporządzenia fotografii. Skarżący skorzystał także z uprawnień wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., odnosząc się przy tym pisemnie do zebranego materiału (pismem z 28 marca 2022 r.). Brał zatem czynny udział w postępowaniu.

Co do doręczenia decyzji, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych - doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2 specustawy drogowej, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

W aktach organu pierwszej instancji brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia z 29 marca 2022 r. o wydanej decyzji, jednakże zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa, stosownie do art. 11f ust. 3 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadomione o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Jak ustalono przy tym, termin do wniesienia odwołania biegnie nie od dnia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a od dnia publicznego ogłoszenia. Doręczenie uważa się za skuteczne po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia (za wyrok NSA z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2286/16, CBOSA).

Jak wynika z akt sprawy, obwieszczenie z 29 marca 2021 r. o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń urzędu, stronie internetowej urzędu oraz w prasie lokalnej. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący złożył odwołanie od decyzji w dniu 12 kwietnia 2021 r., co potwierdza, że został on poinformowany o wydaniu decyzji Prezydenta. Sam także przyznał, że przed wydaniem tej decyzji posiadał wiedzę o postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta. Zawiadomienie o wydaniu decyzji, wystosowane przez Wojewodę pismem z 25 października 2022 r. zostało natomiast doręczone na podany przez skarżącego adres ul. A. [...] w Gdyni (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy administracyjnej).

Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów w zakresie danych adresowych, na marginesie już wskazać należy, że w myśl art. 22 ust. 2 zd. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, obowiązek aktualizacji danych objętych ewidencją gruntów i budynków spoczywa co do zasady na właścicielach nieruchomości. Zatem, jeżeli dane te są błędne, to są to dane, które powinien był zaktualizować w myśl wskazanego przepisu. Tym samym, doręczenie korespondencji na adres widniejący w katastrze, choćby był nieaktualny, nie stanowi co do samej zasady o naruszeniu przepisów powołanej ustawy. Nie ulega też wątpliwości, że skarżący złożył skutecznie odwołanie od decyzji organu I instancji, a następnie skargę do sądu administracyjnego, a w toku postępowania – wyrażane przez niego stanowisko i zastrzeżenia były przedmiotem ustosunkowania się do nich przez inwestora (por. pismo Wojewody z 20 maja 2021 r. oraz pismo inwestora z 1 czerwca 2021 r.). Oznacza to, że skarżący skutecznie uczestniczył w postępowaniu, korzystał z prawa do składania uwag i zastrzeżeń, a także skutecznego formułowania środków odwoławczych, uruchamiających kontrolę instancyjną i sądową. W tej sytuacji, stwierdzone uchybienia przepisom prawa nie miały wpływu na wynik sprawy, a w konsekwencji – nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi.

W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących naruszenia pozostałych przepisów postępowania, wskazać należy, że Sąd w składzie orzekającym, podziela pogląd orzecznictwa, że aby naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 p.p.s.a. mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 16 grudnia 2022 r. III OSK 2652/22, z 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4875/21, CBOSA). Sąd w składzie orzekającym nie podziela zarzutów skargi w zakresie dotyczącym uzasadnienia skarżonej decyzji. Wbrew stanowisku skarżącego, Wojewoda odniósł się do zarzutów i argumentów wskazanych w odwołaniu. Odniesiono się do zarzutów związanych z dowodami, w szczególności w zakresie zgodności informacji pozyskanych z zasobu geodezyjnego ze stanem faktycznym, wskazując na brak podstaw do kwestionowania tej dokumentacji przez organ orzekający w niniejszej sprawie. Wojewoda w toku postępowania przeprowadził także postępowanie w zakresie dotyczącym, m.in. zarzutów poniesionych przez odwołujących się, pozyskując od Prezydenta Miasta Gdyni informacje i wyjaśnienia, które kierowane były także do M. P. Do akt w zakresie postępowania prowadzonego przez Wojewodę na podstawie art. 136 k.p.a. przedłożona została przy tym uzupełniająca materiał dowodowy decyzja Ministra Cyfryzacji z 14 stycznia 2022 r., zwalniająca Prezydenta Miasta Gdyni z obowiązku budowy kanału technologicznego. Nadto w uzasadnieniu decyzji Wojewoda zajął stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnił jasno i należycie swoje zdanie. Tym samym zdaniem Sądu - Wojewoda nie naruszył przepisów postępowania, w tym wskazanych w skardze art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.).