Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 969/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 147, art. 182, art. 183, art. 184, art. 204
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3, art. 9, art. 14, art. 15, art. 20, art. 27, art. 28, art. 32
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 21, art. 22, art. 32, art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 552/21 w sprawie ze skarg J. K. i G. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Łobżenicy z dnia 26 marca 2021 r. nr XXVIII/267/21 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1.oddala skargę kasacyjną, 2.zasądza od G. K. na rzecz Gminy Łobżenica kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 552/21, oddalił skargi J. K. i G. K. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rada Miejska w [...] podjęła w dniu 26 marca 2021 r. uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, ze zm., dalej: u.p.z.p.). Uchwała zmieniająca została przyjęta po stwierdzeniu, że nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 22 czerwca 2018 r. Zmiana planu miejscowego nastąpiła w związku z uprzednim podjęciem uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 marca 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Przedmiotem uchwały z dnia 26 marca 2021 r. nr [...] było wprowadzenie zmian w uchwale nr [...] z dnia 27 kwietnia 2001 r. Rady Miejskiej w [...] z wyłączeniem części terenów objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, przyjętymi uchwałami enumeratywnie wymienionymi w § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały z dnia 26 marca 2021 r. nr [...].

Na powyższą uchwałę odrębne skargi o tożsamej treści wnieśli w dniu 7 czerwca 2021 r. J. K. i G. K., zaskarżając przedmiotową uchwałę w części, tj. co do całości § 1 ust. 1 pkt 3 ("w zakresie całości tego punktu"), i wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały zmieniającej w zaskarżonej części. Uchwale tej w zaskarżonej części zarzucili niezgodność z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 22 i art. 64 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargi Gmina [...] wniosła o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargi w pierwszej kolejności wskazał, że plan miejscowy przyjęty uchwałą nr [...] z dnia 27 kwietnia 2001 r. w § 5 brzmiał następująco: "1. Na całym obszarze objętym planem ustala się zakaz lokalizowania inwestycji mogących znacząco pogorszyć stan środowiska, a w szczególności zdrowia ludzi."; "2. Inwestycje mogące pogorszyć stan środowiska mogą być realizowane na obszarach, zgodnie z przeznaczeniem terenu, wynikającym z niniejszej uchwały, z zachowaniem przepisów szczególnych oraz zasady nieuciążliwości dla zabudowy mieszkaniowej bez względu na obowiązujące graniczne normy oddziaływania czynników uciążliwych, w szczególności – hałasu"; "3. Za uciążliwe dla środowiska uznaje się stany utrudniające życie albo dokuczliwe dla otoczenia, a zwłaszcza hałas, wibracje, zanieczyszczenie powietrza i zanieczyszczenie odpadami". W § 1 ust. 1 pkt 3 uchwały nr [...] zmieniono brzmienie § 5 ust. 1 planu miejscowego (uchwały nr [...]) w ten sposób, że "na całym obszarze objętym planem ustala się: 1) zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem inwestycji celu publicznego, z zastrzeżeniem pkt 2; 2) możliwość lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenach oznaczonych symbolem Up; 3) zakaz lokalizacji zakładów o dużym lub zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej". Zarazem w § 1 ust. 1 pkt 4 uchwały zmieniającej został uchylony ust. 2 § 5 uchwały nr [...]. Zakwestionowana uchwała zmieniająca posługuje się pojęciami aktualnie obowiązujących przepisów z zakresu ochrony środowiska. Sąd podkreślił, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w § 2 ust. 1 pkt 51 lit. b do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza chów lub hodowlę zwierząt innych niż wymienione w lit. a [ten dotyczy norek w liczbie nie mniejszej niż 105 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP)], w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP; przy czym przepis ten wskazuje, że za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę zwierząt; współczynniki uznaje za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko chów lub hodowlę zwierząt, inne niż wymienione w pkt 103 [które dotyczą norek]: a) w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP i mniejszej niż 210 DJP - jeżeli ta działalność będzie prowadzona w odległości mniejszej niż 210 m od terenów lub gruntów szczegółowo określonych w tym przepisie; b) w liczbie nie mniejszej niż 60 DJP i mniejszej niż 210 DJP - na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Konsekwentnie zatem odczytanie § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 planu miejscowego w zmienionym brzmieniu prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że na całym terenie objętym planem obwiązuje generalny zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem inwestycji celu publicznego. Jednocześnie na terenach oznaczonych symbolem Up (na terenach usługowo-produkcyjnych) dopuszczona została możliwość lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tylko na tych ostatnich terenach możliwe jest zatem podjęcie przedsięwzięć dotyczących chowu i hodowli zwierząt o intensywności określonej w § 3 ust. 1 pkt 104 wyżej przywołanego rozporządzenia. Nie ma w ogóle możliwości zagospodarowania terenów na cele jeszcze bardziej intensywnej produkcji zwierzęcej, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia, z grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Dalej Sąd wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy skarżący w pierwszej kolejności wywodzili swój interes prawny z umów najmu nieruchomości – działek nr [...] (J. K.) i [...] (G. K.) znajdujących się w obrębie [...] w gminie [...]. Działki te miały być wykorzystywane dla potrzeb hodowli trzody chlewnej (punkty III.1 umów najmu z dnia 2 listopada 2020 r.). Umowy te (w punktach III.2) obejmują uprawnienie najemcy do wybudowania na własny koszt budynków chlewni nie większych niż 2500 m.kw. powierzchni i obiektów pomocniczych i zawierają sformułowanie, że "upoważnienie to stanowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 4 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.)". W tym zakresie Sąd podkreślił, że ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny. Podmiot będący najemcą lub dzierżawcą nieruchomości, jeżeli udostępniono je temu podmiotowi na określony cel, którego po uchwaleniu planu nie może realizować, może jedynie od właściciela tych nieruchomości domagać się umożliwienia mu realizowania zawartych z nimi umów. W orzecznictwie przewidziano wprawdzie wyjątki w tym względzie, stwierdzając, że nie tylko stosunek prawnorzeczowy może stanowić podstawę do skutecznego podnoszenia naruszenia prawa skarżącego, jednakże stanowisko to dotyczyło sytuacji, w których wywodził swój interes prawny z faktu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości, której właścicielem była gmina. Odstępstwa od powyższej zasady mogą zatem być rozważane wyłącznie w odniesieniu do sytuacji, w których umowy zobowiązaniowe dotyczyłyby gruntów publicznych, w szczególności gruntów gminy, której organ stanowiący uchwalił plan miejscowy dla tego terenu. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie tak nie było. Grunty, które zostały skarżącym wynajęte na potrzeby prowadzenia hodowli trzody chlewnej – w tym realizacji odpowiedniej infrastruktury z uwagi na prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) – nie stanowią własności gminy [...], lecz osób fizycznych. Nadto skarżący nie dysponują jakimikolwiek skierowanymi do nich orzeczeniami administracyjnymi dotyczącymi realizacji inwestycji na przedmiotowych działkach, w tym w szczególności ostatecznymi decyzjami środowiskowymi dotyczącymi planowanych zamierzeń inwestycyjnych, co dodatkowo wskazuje, że nie doszło w zakresie zmian planistycznych dotyczących tych dwóch działek do naruszenia interesu prawnego rozumianego jako uprawnienie, wynikające z przepisów prawa materialnego lub odpowiednich orzeczeń sądowych lub administracyjnych. Ewentualne dysponowanie przez skarżących ostatecznymi decyzjami o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji określonej inwencji na wskazanych działkach, mogłoby bowiem uzasadniać potrzebę rozważania wpływu przyjęcia kwestionowanej uchwały niweczącej ich zamiary inwestycyjne, zgodne z decyzją stanowiącą wstępny etap procesu inwestycyjnego (budowlanego), na ich interes prawny i co za tym idzie dopuszczalności jej skutecznego zaskarżenia. Sąd uznał, iż nie znalazł podstaw do tego, by z tej przyczyny odrzucić obydwie wniesione skargi. W tym względzie Sąd podzielił pogląd, że regulacja z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) dotyczy jedynie tych przypadków, gdy brak naruszenia interesu prawnego jest oczywisty. Jeśli natomiast przepis szczególny, jako warunek skutecznego wniesienia skargi, formułuje naruszenie interesu prawnego skarżącego, zaś owo naruszenie może być wykazane jedynie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a ocena w tym zakresie pozostaje w związku z badaniem legalności zaskarżonych aktów, brak jest podstaw do odrzucenia skargi. Sąd wskazał, że takie podejście wynika z tego, że co do zasady instytucja odrzucenia skargi powinna służyć do wykluczania skarg kierowanych przeciwko aktom, w których brak jest jakiegokolwiek "łącznika materialnoprawnego" i które to w oczywistym zakresie nie spełniają wymaganego prawem kryterium indywidualizacji naruszonego interesu prawnego, a nie do rozważania merytorycznych aspektów naruszenia prawa własności przez władztwo planistyczne. Z powyższych powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę J. K., gdyż wywodził on swój interes prawny z faktu najmowania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 1,717 ha położoną w [...] w gminie [...]. Prowadzi on gospodarstwo rolne m.in. na terenie wsi [...] z wykorzystaniem tych gruntów, ale nie wykazał, że jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) gruntów na terenie gminy [...], objętych postanowieniami kwestionowanego planu miejscowego (zmiany planu). Z tych samych przyczyn Sąd oddalił skargę w stosunku do G. K. w tym zakresie, w jakim swój interes prawny wywodził z faktu najmowania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 2,928 ha, położoną w [...] w gminie [...].

Niemniej jednak Sąd uznał po stronie G. K. legitymację skargową w zakresie, w jakim prowadzi gospodarstwo rolne m.in. na terenie [...] w gminie [...] na gruntach, których jest właścicielem. Wskazał, że w świetle treści § 5 aktu notarialnego z dnia 30 sierpnia 2013 r. Rep. [...] G. K. jest współwłaścicielem nieruchomości położonych w [...] w gminie [...] – jednej stanowiącej działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...]o łącznym obszarze 22,3300 ha, objętej księgą wieczystą nr [...]oraz drugiej stanowiącej działki nr [...], [...]i [...]o łącznym obszarze 2,3827 ha, objętej księgą wieczystą nr [...]. Poza tym, jak wynika z aktu notarialnego z dnia 16 maja 2001 r. Rep. [...], jest właścicielem gospodarstwa rolnego obejmującego m.in. położone w Walentynowie w gminie [...] działki nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 8,51 ha, zapisane w księdze wieczystej nr [...] oraz działkę nr [...]o powierzchni 1,26 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...]. W toku postępowania Burmistrz [...] w piśmie procesowym z dnia 8 października 2021 r. przedstawił na żądanie Sądu wyrys z planu miejscowego (uchwała nr [...] z dnia 27 kwietnia 2001 r.), zmienionego zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia 26 marca 2021 r., przedstawiając m.in. położenie i przeznaczenie działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...]oraz działek nr [...], [...](wcześniej [...]), [...](wcześniej [...]). W tym też względzie Burmistrz wyjaśnił, że działki te w zakresie, w jakim mieszczą się w granicach planu, znajdują się odpowiednio: 1) działki nr [...], [...], [...][...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]"w zasięgu terenu oznaczonego w ww. planie jako grunty rolne z zabudową (ozn. Rm)"; 2) działka nr [...] "w zasięgu terenów oznaczonych w ww. planie w części jako grunty rolne z zabudową (ozn. Rm) oraz w części jako lasy"; 3) działki nr [...], [...](wcześniej [...]), [...](wcześniej [...]) "w zasięgu terenów oznaczonych w ww. planie w części jako tereny usługowo-produkcyjne (ozn. Up), w części jako obszary wyłączone z zabudowy (ozn. N) oraz w części jako tereny mieszkaniowo-usługowe (ozn. Mu)"; 4) działka nr [...] "w zasięgu terenu oznaczonego w ww. planie jako tereny mieszkaniowo-usługowe (ozn. Mu)"; 5) działka nr [...]"w zasięgu terenów oznaczonych w ww. planie jako tereny mieszkaniowo-usługowe (ozn. Mu) oraz w części jako tereny usługowo-produkcyjne (ozn. Up)". Część z tych gruntów położonych na terenie objętym planem ma przeznaczenie Rm - grunty rolne z zabudową, a inne objęte są częściowo przeznaczeniem pod tereny usługowo-produkcyjne (Up) – dotyczy działek nr [...], [...]i [...]powstałych z wcześniejszej działki nr [...]. Zdaniem Sądu, skoro m.in. w stosunku do powyższych terenów nastąpiło co do zasady wprowadzenie zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem inwestycji celu publicznego, a możliwość lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko została ograniczona jedynie na terenów oznaczonych symbolem Up (tereny usługowo-produkcyjne), to interes prawny skarżącego G. K., wywodzony z prawa własności nieruchomości objętych przedmiotowym zakazem i ograniczeniem został naruszony. Zmiana planu ustanawia bowiem daleko bardziej idące ograniczenia w zagospodarowaniu gruntów, niż według stanu sprzed zmiany planu miejscowego. W konsekwencji większych ograniczeń doznaje również skarżący co do zakresu korzystania z nieruchomości w ramach jego działalności rolniczej obejmującej intensywną produkcję zwierzęcą (hodowlę trzody chlewnej). Prowadzenie takiej działalności na terenach objętych zmianą planu doznaje istotnych ograniczeń.

Przechodząc do kontroli zgodności z prawem takiego rozwiązania planistycznego pod kątem merytorycznym Sąd nie stwierdził uchybień procedury planistycznej, stanowiących istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Wskazał, że procedura została zainicjowana uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia 29 marca 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. W dniu 4 grudnia 2019 r. miały miejsce niezbędne obwieszczenie zawierające informację o przystąpieniu do prac planistycznych i możliwości składania wniosków do planu. Po zgromadzeniu wniosków do planu (wykaz wniosków osób prywatnych i instytucji w aktach) i uwzględnianiu zgłoszonych uwag instytucji i częściowo również uwag osób prywatnych, przeprowadzono również procedurę uzgodnieniową w odniesieniu do projektu zmiany planu miejscowego, uzyskując w tym zakresie pozytywne stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, ewentualnie brak zastrzeżeń do projektu planu (wykaz uzgodnień i opinii w aktach). Następnie, 9 grudnia 2020 r. projekt planu wyłożono do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i informacją o możliwości składania uwag (wyłożenie w okresie od dnia 17 grudnia 2019 r. do 8 stycznia 2021 r.); uwagi można było składać do dnia 25 stycznia 2021 r.; w dniu 7 stycznia 2021 r. przeprowadzono publiczną dyskusję na projektem. Zgromadzono w tym czasie uwagi do projektu planu (wykaz uwag w aktach). W ramach procedury planistycznej przeprowadzono strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko, sporządzając prognozę oddziaływania na środowisko (dokument z dnia 4 grudnia 2020 r., uzupełnioną 17 lutego i 11 marca 2021 r.). Udział społeczeństwa został w tym postępowaniu zapewniony. Sporządzono informację o sposobie i zakresie wzięcia pod uwagę w planie miejscowym ustaleń zwartych w prognozie oddziaływania na środowisko. Wymogi z art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. oraz art. 42 i art. 53 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 2373) – dalej: u.u.i.ś. Udokumentowany w aktach postępowania planistycznego sposób dokonywania poszczególnych czynności, wymaganych przez art. 17 u.p.z.p. i przepisy wykonawcze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587) nie budził zastrzeżeń Sądu. Ponadto Sąd zaznaczył, że przedmiotem kwestionowanej uchwały było wprowadzenie określonych zmian – przede wszystkim zakazów i ograniczeń, bez zasadniczej zmiany przeznaczenia tych terenów i bez zmiany ich granic (linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu) – w uchwale nr [...] z dnia 27 kwietnia 2001 r. Pozostałe ustalenia planu miejscowego pozostały bez zmian (§ 1 ust. 2 uchwały zmieniającej). Poza tym w § 1 ust. 3 uchwały nr [...] stwierdzono, że załączniki graficzne do planu, o którym mowa w ust. 1, pozostają bez zmian i pozostają integralną częścią planu, przy czym oznaczono granice planów zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały zmieniającej. W § 2 uchwały z dnia 26 marca 2021 r. wskazano, że załącznikami do uchwały są: 1) rysunki planu z oznaczonymi zmianami zgodnie z zapisami § 1 ust. 1 pkt 1 niniejszej uchwały - załączniki nr 1 do 9; 2) rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w [...] o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - załącznik nr 10; 3) rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w [...], dotyczące sposobu realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasad ich finansowania - załącznik nr 11; 4) dane przestrzenne dotyczące planu - załącznik nr 12.

Sąd nie stwierdził również – w granicach wynikających z zakresu zaskarżenia – naruszenia zasad sporządzania planu poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Zdaniem Sądu, wprowadzone rozwiązania planistyczne w zaskarżonej uchwale znajdują swoje obiektywne umocowanie ustawowe i są uzasadnione. Analiza całokształtu działań podjętych przez Radę Miejską w [...] w związku ze zmianą planu miejscowego w kontekście wprowadzenia określonego rodzaju ograniczeń na terenie objętym planem w ocenie Sądu nie wskazywała na przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych. Poprzez wprowadzenie nowego brzmienia § 5 ust. 1 (i uchylenie ust. § 5) planu miejscowego przez § 1 ust. 1 pkt 3 i 4 uchwały zmieniającej nie doszło do niezgodnego z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości ani do nieuprawnionego ograniczenia wolności działalności gospodarczej.

Dalej Sąd wskazał, że wśród zasad sporządzania planu szczególnie istotne znacznie ma spełnienie wymogów kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ, co wiąże się z koniecznością zachowania warunku zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Według treści uchwały z dnia 26 marca 2021 r. nr [...], została ona podjęta po stwierdzeniu na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., że uchwała nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 22 czerwca 2018r. W niniejszej sprawie postanowienia zmienionego planu miejscowego nie są niezgodne z uwarunkowaniami i kierunkami zagospodarowania określonymi w studium, w szczególności dotyczącymi celów polityki przestrzennej gminy (kierunki – III.1) rolniczej przestrzeni produkcyjnej (uwarunkowania – II.3; kierunki – III.9.1) i terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów o specjalnych warunkach zabudowy i zagospodarowania (uwarunkowania – II.11; kierunki – III.2.1, III.2.2, III.2.3) oraz kierunków i zasad ochrony środowiska (uwarunkowania – II.2; kierunki – III.3). Dla przykładu należy wskazać, że wśród terenów przeznaczonych pod zabudowę zakwalifikowano w studium m.in. tereny oznaczone na rysunku studium symbolami: MU – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, M2 – tereny zabudowy mieszkaniowej rozproszonej, w tym zagrodowej, U – tereny zabudowy usługowej, P2 – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, obiekty wysokich technologii, w tym tereny obsługi produkcji rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstw leśnych i rybackich (kierunki – III.2.2.1 i III.2.3.1). Dla wskazanych w odpowiedzi na skargę terenów oznaczonych symbolem P2 i wyróżnionych (na rysunku studium) kolorem fioletowym, przewidziano przeznaczenie pod lokalizowanie intensywnej produkcji rolniczej. Ukierunkowanie przeznaczenia tych terenów obejmuje realizację obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, budynków wysokich technologii oraz obiektów do obsługi produkcji rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstw leśnych i rybackich wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i układem komunikacyjnym obsługującym tę zabudowę; dopuszcza się wprowadzanie na te tereny produkcji związanej z przetwórstwem i produkcją rolną. W studium zaznaczono również, że w miejscowych planach zastosować rozwiązania minimalizujące uciążliwości związane z sąsiadującymi terenami przemysłowymi. Z kolei wśród terenów o specjalnych warunkach zabudowy i zagospodarowania (kierunki – III.2.2.2 i III.2.3.2) wymieniano m.in. tereny RM (terenu użytkowane rolniczo, tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych) oraz R (tereny rolnicze). Warto zdaniem Sądu zauważyć, że w ramach charakterystyki stanu rolnictwa na terenie gminy wskazano w studium, że zapełniającym kierunkiem produkcji rolniczej na terenie gminy [...] jest chów zwierząt, a intensywność produkcji zwierzęcej dla trzody chlewnej według spisu rolnego z 2010 r. została określona wskaźnikiem 375, co znacząco przewyższa wskaźnik dla województwa wielkopolskiego, który wyniósł 222,9 (uwarunkowania – II.3). Dalej Sąd podniósł, że w ramach kierunków ochrony zasobów środowiska (III.3.1) wskazano w studium dyrektywę, że dla realizacji celów polityki przestrzennej gminy niezbędne jest zapewnienie zrównoważonego rozwoju, które przejawiać się będzie w równoczesnym rozwoju gminy i ochronie oraz dbałości o walory środowiska przyrodniczego; istotne jest zatem przestrzeganie zasad ochrony środowiska, które należy uwzględnić w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do kwestii związanych m.in. z ochroną powietrza zaznaczono, że należy dążyć do utrzymania wysokiej jakości powietrza poprzez ograniczenie emisji zanieczyszczeń, jak i stwierdzono, że oddziaływanie na środowisko, związane z funkcją terenu, nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska, określonych w przepisach odrębnych, poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny.

Idąc dalej, Sąd zauważył, że prognoza oddziaływania ustaleń zmiany plany miejscowego na środowisko (dokument z 4 grudnia 2020 r., uzupełniony 17 lutego i 11 marca 2021 r.) uwzględniała postanowienia studium z 22 czerwca 2018 r. Prognoza została sporządzona po uzgodnieniu przez Burmistrza [...] zakresu i stopnia szczegółowości tego dokumentu (pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia 7 stycznia 2020 r. znak [...] oraz pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pile z dnia 13 grudnia 2019 r. znak [...]), stosownie do wymagań art. 53 w zw. z art. 57 i art. 58 u.u.i.ś. (k. 6). Ponadto zostały do niej wprowadzone odpowiednie uzupełnienia, stosownie do opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia 8 października 2020 r. znak [...]; w tym dotyczące minimalizacji wpływu lokalizacji chowu i hodowli zwierząt zakwalifikowanych do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenach Up oraz określenia wpływu działalności rolniczej na poszczególne komponenty środowiska, jak i weryfikacji zapisów dotyczących możliwości lokalizacji przedsięwzięć zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko (k. 7). W Charakterystyce ustaleń projektu planu miejscowego (rozdział 3.) omówiono uwarunkowania wprowadzenia zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze, jak i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dopuszczając wyłącznie na terenach do tego przewidzianych, czyli usługowo-produkcyjnych (tereny Up). W prognozie wskazano, że uprządkowanie zapisów planu miejscowego ma na celu jasne określenie ich funkcji, także dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i ograniczenie ich lokalizacji tylko do terenów oznaczonych symbolem Up. Zwrócono uwagę na "ryzyko konfliktów przestrzennych występujących pomiędzy koniecznością ochrony terenów cennych przyrodniczo, a istotnych z punktu widzenia rozwoju społeczno-gospodarczego gminy" (k. 36-37). Przeprowadzono analizę ustaleń projektu planu miejscowego w zakresie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania (możliwych funkcji terenu), w tym wyłączenia z zabudowy i zakazu lokalizacji określonych przedsięwzięć (k. 39). Przedstawiono prognozę odziaływania ustaleń planu na środowisko, w tym te zmiany, które mają na celu doprecyzowanie kwestii dotyczących przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i ograniczenie ich lokalizacji tylko do terenów oznaczonych symbolem Up (rozdział 4, k. 41). Prognoza uwzględnia, że zmiana planu miejscowego nie przewiduje wyznaczenia nowych funkcji, a jedynie ich doprecyzowanie, w tym wprowadzenie zapisów dla funkcji już istniejących i realizowanych na podstawie obowiązującego planu (k. 44-47). W rozdziale 5. (k. 49) przedstawiona została ocena rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych, podsumowanie i wnioski, korespondująca z wcześniej przedstawionymi w rozdziale 1. celami i zakresem zmian planu miejscowego (k. 6). Stwierdzono tam, że zmiana planu miejscowego m.in. dotyczy zapisów, która są niekatulane bądź forma ich zapisu niepotrzebnie znacznie ogranicza możliwości inwestycyjne, wprowadzone zmiany mają umożliwić jednoznaczną identyfikację rodzaju zabudowy na poszczególnych terenach, zwłaszcza na terenach zabudowy siedliskowej; przyjęte w projekcie planu rozwiązania wynikają z obecnie obowiązujących rozwiązań ustawowych, stąd też w ramach opracowania zmiany nie planuje się korekt w zakresie przeznaczenia terenów. W podsumowaniu zauważono, że wszelkie zmiany zapisów planu w formie jego noweli wprowadzono w celu usprawnienia procesów inwestycyjnych; nie ma w tym wypadku konieczności opracowania całkowicie nowego planu dla gminy, a zapisy w sposób minimalny zmieniają treść oryginalnej uchwały; plan pozostaje zgodny ustaleniami studium i nie narusza jego ustaleń.

W ocenie Sądu zachodzi spójność pomiędzy postanowieniami obowiązującego studium gminnego, prognozą oddziaływania zmiany planu miejscowego na środowisko i samą treścią uchwały zmieniającej. Rada Miejska prawidłowo uchwaliła przedmiotową zmianę planu po stwierdzeniu jego zgodności z postanowieniami studium.

W następnej kolejności Sąd wskazał, że zakwestionowane w skargach postanowienia zmiany planu – dotyczące wszelkich terenów nim objętych i ogólnie wszelkich inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać, jak i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – będą ze swej istoty powodowały również ograniczenia wielkości ferm hodowlanych o charakterze przemysłowym. W ten sposób wprowadzają ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości, obejmując również zakaz rozbudowy istniejących i lokalizacji nowych inwestycji, które stanowiłyby przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Sądu trafnie organ zauważył, że działalność hodowlana nie jest tutaj dyskryminowana w stosunku do innych rodzajów działalności, skoro postanowienia uchwały ustalają jednakie ograniczenia, uwarunkowane przepisami z zakresu ochrony środowiska oraz intensywnością projektowanych inwestycji. Nawet jeżeli zmiana planu była motywowana potrzebą zahamowania uciążliwości, jakie generuje określona działalność (intensywna produkcja zwierzęca) dla lokalnej społeczności mieszkańców, to kwestionowane ustalenia planu miejscowego odnoszą się przecież do całego obszaru objętego planem. Przepis § 5 planu ma znacznie szersze oddziaływanie niż jedynie nieruchomości, na których może być podejmowana działalność rolnicza czy tym bardziej tylko jeden określony rodzaj przedsięwzięcia, jakim jest "wielkotowarowa hodowla zwierząt". Wykorzystanie terenu na przemysłowy chów i hodowlę (produkcję zwierzęcą), stanowiące przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, będzie dopuszczalne jedynie na terenach usługowo-produkcyjnych (Up), a nie na terenach o przeznaczeniu rolniczym (R i Rm). Ograniczenie takie jest w ocenie Sądu dopuszczalne z uwagi na oddziaływanie tego rodzaju przedsięwzięć na środowisko i otoczenie. Oczywiste są również zdaniem Sądu uciążliwości (głównie odorowe), jakie niewątpliwie powodują fermy trzody chlewnej o dużej skali, pogarszając jakość i warunki życia w miejscowości. Przy tym plan miejscowy nie wyłącza całkowicie tego rodzaju zagospodarowania terenu, a jedynie wyklucza przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zaś te, które należy zaliczyć do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dopuszcza na terenach Up. Innymi słowy, plan nie uniemożliwia prowadzenia działalności hodowlanej, a jedynie ogranicza jej wielkość ze względu na lokalizację i oddziaływanie. Wpisuje się to w przewidywany ekstensywny charakter zabudowy na terenach rolniczych oznaczonych symbolem Rm, co było intencją planu miejscowego. Intencja ta jest tym bardziej czytelna, że – jak zauważyła Rada – "hodowle wysokotowarowe już powstały w gminie, a w obrębie [...] nastąpiła ich znaczna intensyfikacja". Sąd zauważył, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, choć uwzględnia uwarunkowania zastanego stanu rzeczy, to ze swej istoty nie nakazuje zaprzestania korzystania z nieruchomości według dotychczasowego ich stanu zagospodarowania. Wskazał, że przepis art. 35 u.p.z.p. wprost stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Zmiana planu nie powoduje, że działalność, która była prowadzona przed jego uchwaleniem, niezgodna z obecnymi jego zapisami musi być zakończona. Plan miejscowy odnosi się do zdarzeń przyszłych i tak też należy postrzegać i interpretować jego postanowienia. Zakazy i ograniczenia nie dotyczą zatem już wybudowanych ferm hodowlanych oraz prowadzonej obecnie działalności. Plan nie zakazuje prowadzenia działalności, która w chwili jego uchwalenia była już prowadzona. Wprowadzone zakazy ogólne mogą dotyczyć m.in. rozbudowy istniejących i lokalizacji nowych ferm trzody chlewnej o charakterze przemysłowym. To pozwoli zdaniem Sądu osiągnąć jeden z celów zmiany planu i ograniczyć uciążliwości, jakie powodują takie fermy w gminie [...], a także ograniczyć ryzyko konfliktów lokalnych. Zarazem zwiększy przewidywalności i stabilność lokalizacji nowego zagospodarowania i zabudowy na terenie gminy. W ten sposób według intencji organu planistycznego przyczyni się do poprawy możliwości inwestycyjnych w gminie. Zaskarżony plan w istocie zakazuje wyłącznie rozbudowy obecnie prowadzonych przedsięwzięć i lokalizacji nowych obiektów, które mogą (zawsze i potencjalnie) znacząco oddziaływać na środowisko i lokalizacji nowych obiektów, przy czym nowe przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko mogą być lokalizowane, jednakże wyłącznie na terenach usługowo-przemysłowych (Up). Plan nie nakazuje natomiast zaniechania prowadzonej działalności ani nie wymaga aby tę działalność ograniczyć. Nie stanowi zatem w ocenie Sądu niedopuszczalnego ograniczania wolności działalności gospodarczej.

Zdaniem Sądu organ stanowiący gminy jest uprawniony do wprowadzenia instrumentów ochrony dobra, jakim jest bezpieczne i niezagrożone środowisko zamieszkania czy też zapewnienie realizacji ekstensywnej funkcji rolniczej terenów i stabilności procesów inwestycyjnych. Przemysłowy (masowy) chów i hodowla zwierząt stanowi istotny problem, generując konflikty lokalne na terenie gminy [...]. Na kwestie te Rada Miejska zwróciła uwagę w odpowiedzi na skargę, wskazując również debatę, jak odbyła się 26 lutego 2019 r., a dotyczyła realizacji wielkotowarowych hodowli zwierząt w gminie. Konsekwencją m.in. tej debaty było podjęcie przez Radę Miejską w [...] uchwały nr [...] z dnia 20 grudnia 2019 r. w prawie oświadczenia Rady Miejskiej w [...] dotyczącego budów ferm tuczu przemysłowego zwierząt na terenie Gminy [...]. Uchwała ta potwierdza wystąpienie konfliktów lokalnych, przejawiające się w protestach społecznych związanych z budową takich przedsięwzięć, co ma związek z uciążliwością odorowową, która budzi największy sprzeciw mieszkańców. Zdaniem Sądu trzeba mieć na uwadze, że jak to zasygnalizował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1281/16, odory emitowane przez obiekty gospodarcze położone w bezpośrednim sąsiedztwie innych terenów (w szczególności mieszkaniowych) stanowią nie tylko uciążliwość dla mieszkańców, ale także mogą powodować zagrożenie dla zdrowia mieszkańców i stanowić zanieczyszczenie w rozumieniu art. 3 pkt 49 p.o.ś. Wobec tego za zrozumiałe można uznać takie rozwiązania planistyczne, które z jednej strony uniemożliwią lokalizowanie takich przedsięwzięć (inwestycji o znaczniej skali, o charakterze przemysłowym), jeżeli z uwagi na swoją intensywność będą one kwalifikowane jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a z drugiej dopuszczą przedsięwzięcia o mniejszej skali (mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) na terenach o określonym przeznaczeniu (tu: na terenach usługowo-przemysłowych). W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko organu co do celowości wprowadzenia ograniczeń takiego zagospodarowania i zabudowy na terenie gminy.

Sąd stwierdził, że zmiany wprowadzone w § 5 uchwały nr [...] z dnia 27 kwietnia 2001 r. nie zostały podjęte z naruszeniem zasady proporcjonalności ani nie stanowiły nadużycia władztwa planistycznego. Tereny objęte zmianą planu miejscowego nie utraciły na skutek uchwalenia zaskarżonego planu dotychczasowego przeznaczenia (w szczególności chodzi tu o tereny rolnicze i usługowo-produkcyjne), przewidziano jednak ograniczenia w zakresie zagospodarowania tych terenów. Sąd w tym względzie zgadza się ze stanowiskiem Rady, że rozdzielenie zabudowy produkcyjnej (w tym przemysłowej hodowli) od zabudowy mieszkaniowej czy zagrodowej uwzględnia wyważony interes społeczny, gdyż oznacza zachowanie pożądanej w planie miejscowym intensywności zabudowy, przewidywalność zagospodarowania terenu i przewidywalność skali lokalizowanych inwestycji. Poza tym – jak wyjaśnił organ – budynki produkcji hodowlanej powstały i powstają na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolem Rm, które to tereny przewidziane były do lokalizacji zabudowy rolniczej w ramach siedlisk, a zabudowa miała mieć charakter ekstensywny. Zdaniem Sądu zasadny jest wobec tego wniosek organu, że powstające inwestycje z zakresu wielkotowarowej hodowli zwierząt powodują, że nie można stwierdzić, by wpływ na tereny sąsiednie był znany i przewidziany. Przy tym, jak zauważył organ, na skutek wprowadzenia zmiany planu nie wzrośnie znacząco intensywność zabudowy na terenach rolniczych, a przeznaczenie terenu będzie przewidywalne w sposób bardziej przejrzysty dla właścicieli nieruchomości na terenach Rm, jak i dla terenów sąsiadujących; inwestycje o dużej skali będą zaś w sposób jednolity identyfikowalne w przestrzeni gminy.

W ocenie Sądu, po stronie organu planistycznego nie doszło do naruszenia powyżej przywołanych przepisów, w szczególności zaś nie miało miejsca naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 i art. 22 Konstytucji. Wprowadzone modyfikacje planu miejscowego stanowiły przejaw konsekwentnej polityki przestrzennej gminy [...], począwszy od uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...]z dnia 27 marca 2015 r. w sprawie oceny aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przez uchwałę nr [...]z dnia 20 grudnia 2019 r. w sprawie oświadczenia Rady Miejskiej w [...] dotyczącego budów ferm tuczu przemysłowego zwierząt na terenie Gminy [...], po uchwałę nr [...] z dnia 22 czerwca 2018 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Znalazły zaś swoje finalne ucieleśnienie w uchwale nr [...] z dnia 26 marca 2021 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Wprowadzone ograniczenia w dotychczasowym sposobie zagospodarowania odpowiadają zasadzie proporcjonalności, która sprowadza się do wyważenia w trakcie sporządzania planu interesów podmiotów zewnętrznych, których plan dotyczy oraz interesów organu planistycznego. W ocenie Sądu, wprowadzone ograniczenia stanowią odpowiednie wyważenie pomiędzy interesem publicznym (interesem wspólnoty) a interesem prywatnym. Dla istnienia uzasadnianie wprowadzenia danych zakazów i ograniczeń nie było też konieczne kazuistyczne wykazanie, że każda konkretna działalność czy sposób korzystania z gruntu stanowi określone niebezpieczeństwo dla sąsiedztwa czy szerzej – dóbr chronionych prawnie, co wymagałoby wprowadzania danego rodzaju ograniczeń. Nie było to zadaniem organu planistycznego, który miał w tym względzie swobodę opartą na jego władztwie planistycznym. Swoboda ta była jednak powiązana z obowiązkiem zapewnienia, aby wprowadzone ograniczenia czy zakazy były uzasadnione potrzebami gminy oraz dały się pogodzić z interesem indywidualnym, czyli by zachowana została zasada proporcjonalności. Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko zostały przez prawodawcę uznane za stanowiące niebezpieczeństwo na tyle istotne, że zostały określone ustawowo sytuacje, w których konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania takich inwestycji i określenie środowiskowych uwarunkowań ich realizacji.

Sąd stwierdził też, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały spełniało wymogi określone w art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., w tym sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 (pkt 1) i zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1. Organ planistyczny był także konsekwentny przy rozpatrywaniu uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Rozstrzygając o sposobie rozpatrzenia wniesionych uwag – w tym o uwagach dotyczących wprowadzenia dla terenów oznaczonych w projekcie planu symbolem Rm (grunty rolne) oraz Mu (tereny mieszkaniowo-usługowe) zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisk – organ przedstawił argumentację spójną z intencjami, jakie doprowadziły do zmiany studium gminnego, a następnie planu miejscowego.

Reasumując Sąd stwierdził, że kontrolowana uchwała w zaskarżonej części nie narusza przepisów wskazanych w skardze G. K. i pismach ją uzupełniających. Rada Miejska w [...] nie wykroczyła bowiem poza granice przysługującego gminie władztwa planistycznego. Sam fakt potencjalnego naruszenia uprawnień właścicielskich, nie przesądza o nieważności podjętej uchwały w zaskarżonej części. Ograniczenie prawa własności jest dopuszczalne pod warunkiem poszanowania zasady proporcjonalności, równości, wyważenia interesu publicznego oraz indywidualnego, co w ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie miało miejsce. Wobec ustalenia, że akt ten odpowiada prawu, Sąd nie znalazł przesłanek do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargi.

Skargą kasacyjną G. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, przepis art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. 1995r. poz. 175) przejawiające się w ograniczeniu prawa własności nieruchomości,

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 7 i 9, art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 i 2 pkt. 1) i 2) u.p.z.p. poprzez ich niezasadne niezastosowanie i zaakceptowanie niewspółmiernej do potrzeb ingerencji w prawo własności działek skarżącego i przekroczenie władztwa planistycznego, niezastosowanie zasady równości oraz brak wyważenia interesu publicznego i prywatnego,

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w z. z art. 27 u.p.z.p., art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich nieuzasadnione niezastosowanie i pozostawienie w obrocie prawnym aktu prawnego sporządzonego z istotnym naruszeniem procedury jego sporządzania, poprzez uznanie, że uchwała Rady Miejskiej w [...] nie jest sprzeczna z obowiązującym dla przedmiotowego obszaru studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], podczas gdy aktualne studium nie przewiduje możliwości wprowadzania ograniczeń na terenie stanowiącym własność skarżącego w zakresie wprowadzanym zaskarżaną uchwalą, co powinno skutkować uznaniem za skarżonych zapisów za niezgodne z postanowieniami studium,

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w z. z art. 27 u.p.z.p., art. 15 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez ich nieuzasadnione niezastosowanie i pozostawienie w obrocie prawnym aktu prawnego sporządzonego z istotnym naruszeniem procedury jego sporządzania poprzez uznanie, że dokonano oceny zgodności z wynikami analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji gdy uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] w sprawie oceny aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego została podjęta z dnia 27 marca 2015r. natomiast Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalono uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 22 czerwca 2018 r., zatem w dacie podejmowania uchwały oceniającej zgodność ze Studium, przedmiotowe Studium nie było uchwalone, więc nie mogło stanowić punktu odniesienia dla dokonywania analizy w 2015 r.

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie i zaakceptowanie nieuzasadnionych prawnie ograniczeń prawa własności naruszających istotę tego prawa oraz nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości,

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poborze ograniczenie wolności działalności gospodarczej skarżącego, w zakresie ograniczającym możliwość prowadzenia działalności hodowanej w rolnictwie,

II. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - poprzez oddalenie skargi, mimo że skarga była zasadna i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy a polegających na tym, że uchwała w zakażonej części została podjęta z przekroczeniem podstawowej zasady planowania przestrzennego gminy, wynikającej z regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, doktrynalnie nazwanej "władztwem planistycznym", a także z naruszeniem zasad sporządzania planu oraz naruszeniem procedury planistycznej.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] w zaskarżonej części tj. w zakresie § 1 ust. 1 pkt. 3 uchwały i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący wnosząc skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, po doręczeniu odpisu tej skargi, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przez organ uchwałodawczy gminy - przy podejmowaniu kontrolowanej uchwały - zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego informacyjnie podnieść należy, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przy tym istotne naruszenie zasad sporządzenia planu to takie, które jest nieakceptowalne z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego (wyrok NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18). Interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce tylko wtedy, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu, lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (por. wyroki NSA z: 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1487/17; 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 75/17; 7 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 207/14; 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 451/21).

Wbrew zarzutom kasacji przedmiotowa zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszała ustaleń obowiązującego na przedmiotowym obszarze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl zaś art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Na tle tych regulacji należy przyjąć, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie należy podkreślić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15). Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. np. wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 837/21). Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1753/19). Wynika z tego, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 729/21).

Pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu charakter ocenny. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Ustawodawca obecnie żąda od gminy sprawdzenia, czy plan nie narusza ustaleń studium. Studium nie jest "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo. Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele.

W przedmiotowej sprawie strona skarżąca kasacyjnie sprzeczności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] po dokonaniu jego zmiany uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 marca 2021 r. nr [...] upatruje we wprowadzeniu w § 5 na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem inwestycji celu publicznego z zastrzeżeniem możliwości lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenach oznaczonych symbolem Up, a także zakazu lokalizacji zakładów o dużym lub zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Mając tak określonych zakres kwestionowanej zmiany przedmiotowego planu miejscowego zwrócenia uwagi wymaga, że w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wskazano – na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji - że dla realizacji celów polityki przestrzennej gminy niezbędne jest zapewnienie zrównoważonego rozwoju, które przejawiać się będzie w równoczesnym rozwoju gminy i ochronie i dbałości o walory środowiska przyrodniczego (Kierunki ochrony zasobów środowiska). Ponadto wskazano, że należy dążyć do utrzymania wysokiej jakości powietrza poprzez ograniczenie emisji zanieczyszczeń oraz że oddziaływanie na środowisko, związane z funkcją terenu, nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska, określonych w przepisach odrębnych. W Studium zwrócono zatem uwagę na konieczność zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięć na środowisko. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowane uregulowania uchwały wypełniają ww. wytyczne zastępując jednocześnie dotychczasowe nieostre zapisy § 5 ust. 1 nowelizowanej uchwały wprowadzającego zakaz lokalizowania na całym obszarze objętym planem "inwestycji mogących znacząco pogorszyć stan środowiska, a w szczególności zdrowia ludzi" zapisami normatywnymi z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839). Trudno w tych okolicznościach twierdzić, że zmiana przedmiotowego planu miejscowego dokonana kwestionowaną uchwałą była sprzeczna z obowiązującym na przedmiotowym obszarze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Analiza omówionych powyżej zapisów znowelizowanego planu miejscowego pod kątem przyjętych w Studium kierunków rozwoju gminy prowadzi do wniosku, iż plan w sposób dopuszczalny uszczegóławia zapisy Studium, nie naruszając przy tym przyjętej polityki przestrzennej Gminy [...]. Z tych przyczyn podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w z. z art. 27 u.p.z.p., art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnośnie natomiast przywoływanej w skardze kasacyjnej uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 marca 2015 r. nr [...] w sprawie oceny aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz powiązanego z ww. uchwałą zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w z. z art. 27 u.p.z.p., art. 15 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wskazać należy, że przedmiotem tej uchwały nie była ocena zgodności uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 marca 2021 r. nr [...] z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 22 czerwca 2018 r. nr [...]. Przywołana przez skarżącego kasacyjnie uchwała została podjęta w trybie art. 32 u.p.z.p. nakazującego organowi wykonawczemu gminy sporządzanie analizy stanu zagospodarowania terenu i jego zgodności z postanowieniami studium oraz planu i przekazywanie wyników tych analiz radzie gminy, która podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych. O ile zatem skutkiem dokonanej uchwałą z dnia 27 marca 2015 r. nr [...] analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym Gminy [...] było późniejsze podjęcie przez Radę Miejską w [...] uchwały z dnia 22 czerwca 2018 r. w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] oraz dokonanie zaskarżoną uchwałą zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak uchwała ta nie została podjęta w toku kontrolowanej procedury planistycznej. Z tych przyczyn ww. zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Nieusprawiedliwione są także w okolicznościach przedmiotowej sprawy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące nieuzasadnionego naruszenia prawa własności, zasady równości, proporcjonalności czy ograniczenia wolności działalności gospodarczej.

Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji ), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.).

Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 Kodeksu cywilnego). Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Aczkolwiek gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego ma prawo przeznaczyć określone tereny na inne cele niż dotychczasowe przeznaczenie, to jednak podejmując taką decyzję organ planistyczny musi uzasadnić nowe przeznaczenie terenu tak, aby uchronić się przed zarzutem nadużycia władztwa planistycznego. Gmina dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Jednak okoliczność, że stronę pozbawia się możliwości zagospodarowania działki zgodnie z jej oczekiwaniami nie zawsze musi oznaczać nadużycia władztwa planistycznego. To czy w danej sytuacji doszło do przekroczenia władztwa planistycznego czy też takie nadużycie nie zaistniało Sąd musi rozważyć także w kontekście przeznaczenia na określony cel całego terenu, na którym położona jest dana nieruchomość strony. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Dokonując w tym kontekście oceny, czy w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasady równości o jakiej mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP a w konsekwencji do nieuprawionego ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności nieruchomości znajdujących się na terenie obowiązywania przedmiotowej uchwały oraz wolności działalności gospodarczej w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga, że wskutek podjęcia kwestionowanej uchwały nie doszło do zmiany dotychczasowego przeznaczenia terenów objętych przedmiotową zmianą planu miejscowego jak i wprowadzenia zakazu prowadzenia określonej działalności. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] po zmianie dokonanej będącą przedmiotem sporu uchwałą nie nakazuje zaniechania prowadzonej działalności jak też nie wymaga jej ograniczenia, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Trudno w tych okolicznościach twierdzić, że doszło do niedopuszczalnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej skarżącego. Zaskarżoną uchwałą dostosowano jedynie – co już wyżej podkreślono – zawarte w dotychczasowym planie miejscowym ustalenia w zakresie ochrony środowiska do obecnego brzmienia przepisów regulujących tę materię przez co usunięto z niego nieostre i niezdefiniowane sformułowania przeczące zasadzie pewności i określoności prawa. Nie doszło zatem w tym zakresie do pogorszenia sytuacji skarżącego ale wręcz do jej poprawy poprzez zwiększenie przewidywalności, pewności prawa z korzyścią w postaci usprawnienia przyszłych procesów inwestycyjnych. Jednocześnie zwrócenia uwagi wymaga, że ustalenia kwestionowanej uchwały nie różnicują sytuacji prawnej skarżącego i nie stawiają go w sytuacji gorszej od sytuacji właścicieli innych objętych tą uchwałą nieruchomości bowiem kwestionowany § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały wprowadzający zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (z możliwością lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenach oznaczonych symbolem Up) oraz zakaz lokalizacji zakładów o dużym lub zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, został wprowadzony na całym obszarze objętym planem. Wprowadzone miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] ograniczenia w zakresie zagospodarowania terenów uwarunkowane przepisami z zakresu ochrony środowiska zostały ponadto należycie wyjaśnione przez Gminę, m.in. koniecznością doprecyzowania, gdzie dane przedsięwzięcia można lokalizować zgodnie z pierwotną intencją planu, koniecznością zachowania walorów krajobrazowych terenu czy potrzebą ochrony interesów mieszkańców. Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o jej przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania, odbyła się zatem zgodnie z prawem bez nadużycia władztwa planistycznego. Nie doszło więc, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w realiach tej sprawy, do przekroczenia władztwa planistycznego Gminy. Okoliczność ta nie daje w konsekwencji podstawy do przyjęcia zarzucanego w kasacji naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 7 i 9, art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP czy art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 22 Konstytucji RP.

Również zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 147 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie jest usprawiedliwiony. Niezależnie od tego, iż przepis art. 147 p.p.s.a. nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej jak wyżej wskazano, to przede wszystkim powołany w powiązaniu z nim przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli zaskarżonej uchwały oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli.

Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały a to, iż wydał wyrok, który został zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej.

Nie budzi zatem wątpliwości Sądu odwoławczego w tej sprawie, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i trafnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi z art. 151 p.p.s.a. precyzyjnie wyjaśniając przesłanki wydanego rozstrzygnięcia. Odmienne stanowisko skarżącego w tym zakresie nie zasługuje więc na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, zapadło w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.