Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 281/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Z. w P. na decyzję Wojewody z dnia 16 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wojewoda (dalej również jako organ II instancji) decyzją z 16 lutego 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.- dalej k.p.a.) w związku z art. 11c i art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 162 ze zm. – dalej specustawa), po rozpatrzeniu odwołania Z. (D. w P.) - dalej również jako Skarżący - od decyzji Prezydenta Miasta P. (dalej również jako organ I instancji) nr [...] z 9 grudnia 2022 r. (znak: [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi (ul. [...] w P.) w ramach zadania "Dokumentacja projektowa dla poprawy infrastruktury rowerowej na ulicy [...] na odcinku pomiędzy ulicą [...], a ulicą [...] w P.":

I. Uchylił w punkcie I.1. na stronie 2. (w wierszach 14.-15., licząc od góry strony z pominięciem nagłówka) zaskarżonej decyzji, zapis: "- drogą wewnętrzną (os. [...]) - skrzyżowanie zwykłe trójwlotowe (projektowane jako wyniesione),".

II. W tabeli, znajdującej się w punkcie II.3.1. na stronie 3. zaskarżonej decyzji, uchylił wiersz 1. (licząc od dołu tabeli) i orzekł poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego wiersza, o wskazanej w treści.

III. W tabeli, znajdującej się w punkcie II.3.2. na stronie 3. zaskarżonej decyzji, uchylił wiersze 1-2. (licząc od dołu tabeli) i orzekł poprzez ustalenie, w miejsce uchyleń, nowych wierszy, wskazanej treści.

IV. Uchylił w całości punkt II.3.5. na stronie 3. zaskarżonej decyzji orzekł poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, następującego zapisu:

"3.5 Nieruchomości w całości przejmowane odpowiednio na rzecz Miasta P. (oznaczone w tabeli w pkt. VI.2. decyzji) lub Województwa (oznaczone w tabeli w pkt. VI1 .2. decyzji).".

V. Uchylił w całości punkty IV.1-IV.8. na stronach 4.- 5. zaskarżonej decyzji.

VI. Uchylił w całości punkt VI.1. na stronie 6. zaskarżonej decyzji i orzekł poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, następującego zapisu:

"1. Ustalam, że części nieruchomości powstałe wskutek podziału nieruchomości - oznaczone pogrubioną czcionką bez symbolu "w" w tabeli zawartej w pkt. V. decyzji, stają się z mocy prawa własnością Miasta P. z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna".

VII. Uchylił w tabeli, znajdującej się w punkcie VI.2. na stronie 6. zaskarżonej decyzji, wiersze o wskazanej treści.

VIII. Orzekł poprzez dodanie do zaskarżonej decyzji po punkcie VI. nowego punktu VI1 o wskazanej treści.

IX. Uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim zatwierdzono następujące elementy projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, stanowiącego część załącznika nr 3 do zaskarżonej decyzji:

. stronę tytułową projektu zagospodarowania terenu (str. 3. wspólnie oprawionych elementów projektu budowlanego),

. fragment opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu (str. 7. wspólnie oprawionych elementów projektu budowlanego),

. rys. nr 2.1 i 2.2 Plan zagospodarowania terenu oraz rys. nr 2.1.1 i 2.2.1 Plan zagospodarowania terenu - bez wypełnień (str. 8.-11. wspólnie oprawionych elementów projektu budowlanego),

. spis treści projektu architektoniczno-budowlanego (str. 13. wspólnie oprawionych elementów projektu budowlanego),

. stronę tytułową tomu 1/7 projektu architektoniczno-budowlanego: branża drogowa,

. rys. nr 2.1 i 2.2 Plan sytuacyjny (str. 9-10. tomu 1/7 projektu architektoniczno- budowlanego: branża drogowa),

i orzekł poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchyleń, nowych dokumentów

projektowych:

. strony tytułowej projektu zagospodarowania terenu (str. 3. wspólnie oprawionych elementów projektu budowlanego),

. fragmentu opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu (str. 7. wspólnie oprawionych elementów projektu budowlanego),

. rys. nr 2.1 i 2.2 Plan zagospodarowania terenu (projekt zagospodarowania terenu),

. spisu treści projektu architektoniczno-budowlanego (str. 13. wspólnie oprawionych elementów projektu budowlanego),

. strony tytułowej tomu 1/7 projektu architektoniczno-budowlanego: branża drogowa,

. rys. nr 2.1 i 2.2 Plan sytuacyjny (str. 9-10. tomu 1/7 projektu architektoniczno- budowlanego: branża drogowa),

które stanowią odpowiednio załączniki nr 1-6 do niniejszej decyzji.

X. Uchylił część załącznika nr 3 do zaskarżonej decyzji, w zakresie:

. okładki wspólnie oprawionych elementów projektu budowlanego,

. spisu załączonych opinii, uzgodnień, pozwoleń, oświadczeń i innych dokumentów (str. 14. wspólnie oprawionych elementów projektu budowlanego),

. szczegółowego spisu "opinii, pozwoleń i uzgodnień dla zadania" (str. 53B. wspólnie oprawionych elementów projektu budowlanego),

i orzekł poprzez ustalenie, w miejsce uchyleń, nowych dokumentów projektowych:

. okładki wspólnie oprawionych elementów projektu budowlanego,

. spisu załączonych opinii, uzgodnień, pozwoleń, oświadczeń i innych dokumentów (str. 14. wspólnie oprawionych elementów projektu budowlanego),

. szczegółowego spisu "opinii, pozwoleń i uzgodnień dla zadania" (str. 53B. wspólnie oprawionych elementów projektu budowlanego),

które stanowią odpowiednio załączniki nr 7-9 do niniejszej decyzji.

XI. Orzekł poprzez dodanie do załącznika nr 3 do zaskarżone] decyzji, w ramach załączników do projektu budowlanego (tj. opinii, uzgodnień, pozwoleń, oświadczeń i innych dokumentów), uzgodnienia z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych z 15 czerwca 2022 r. (str. 117. wspólnie oprawionych elementów projektu budowlanego), które stanowi załącznik nr 10 do niniejszej decyzji.

XII. Uchylił:

1. zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim zatwierdzono tom 6/7 projektu architektoniczno-budowlanego: stała organizacja ruchu, stanowiący część załącznika nr 3 do zaskarżonej decyzji;

2. część załącznika nr 3 do zaskarżonej decyzji, w zakresie oświadczenia złożonego przez mgr inż. M. S. (str. 19. wspólnie oprawionych elementów projektu budowlanego);

3. w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się w punkcie VII.:

- na stronie 6. (w wierszu 8., licząc od dołu strony z pominięciem stopki) zapis: "• Projekt architektoniczno-budowlany - Stała organizacja ruchu - tom 6/7",

- na stronie 7, (w wierszu 23., licząc od góry strony z pominięciem nagłówka) zapis: "imię i nazwisko autora projektu: mgr inż. M. S.".

XIII. Uchylił i orzekł poprzez zastąpienie w punkcie VII. na stronie 6. (w wierszu 6., licząc od dołu strony z pominięciem stopki) zaskarżonej decyzji, zapisu: "• Plan BIOZ" zapisem: "wraz z załącznikami do projektu budowlanego, tj. opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami, oświadczeniami i innymi dokumentami, a także informacją dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia".

XIV. Uchylił i orzekł poprzez zastąpienie w punkcie VIII.7. na stronie 8. (w wierszach 4-5., licząc od dołu strony z pominięciem stopki) zaskarżonej decyzji, zapisu: "budowę/przebudowę, o których mowa w punkcie VIII.5. i VIII.6 decyzji" zapisem: "na rozbiórki/budowę/przebudowę, o których mowa w punktach VIII.3., VIII.5. i VIII.6. decyzji".

XV. W pozostałym zakresie organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. nr [...] z 9 grudnia 2022 r. (znak: [...]) zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 8 czerwca 2022 r. Prezydent Miasta P. - działając jako zarządca dróg miasta P., reprezentowany przez M. G. - Wiceprezesa Zarządu Spółki P. Sp. z o.o. w P. i pełnomocnika B. P. (P. Sp. z o. o. w P.,) oraz pełnomocnika substytucyjnego K. S. złożył wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. Rozbudowa drogi (ul. [...] w P.) w ramach zadania "Dokumentacja projektowa dla poprawy infrastruktury rowerowej na ulicy [...] na odcinku pomiędzy ulicą [...], a ulicą [...] w P.".

O wszczęciu postępowania organ I instancji zawiadomił pisemnie wnioskodawcę i właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem, zgodnie z danymi widniejącymi w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczenia z 15 lipca 2022 r. Obwieszczenie ogłoszono na tablicy informacyjnej Urzędu Miasta P. w okresie od dnia 18 lipca 2022 r. do dnia 1 sierpnia 2022 r., umieszczono na stronie internetowej Urzędu Miasta P. (Biuletyn Informacji Publicznej Miasta P. - [...]) oraz dnia 20 lipca 2022 r. opublikowano na łamach prasy lokalnej ("[...]").

Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z 9 grudnia 2022 r. (znak: [...]) udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi (ul. [...] w P.) w ramach zadania "Dokumentacja projektowa dla poprawy infrastruktury rowerowej na ulicy [...] na odcinku pomiędzy ulicą [...], a ulicą [...] w P.": Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ I instancji doręczył decyzję pełnomocnikowi zarządcy drogi oraz zawiadomił właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o jej wydaniu. Organ I instancji dokonał również zawiadomienia w drodze obwieszczenia z 12 grudnia 2022 r. Obwieszczenie zostało zamieszczone w prasie lokalnej oraz w biuletynie informacji publicznej organu.

W terminie odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta P. wniosło Z. (D. w P.). Odwołujący, będący właścicielem działek o nr. ewid.: [...] i [...], ark. 06, obręb [...], zaskarżył decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 11f ust. pkt 4 specustawy, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem uzasadnionego interesu wnoszącego odwołanie;

2. art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11c specustawy, poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę;

3. art. 8 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez naruszenie zasady równego traktowania i traktowanie w sposób uprzywilejowany inwestora w stosunku do innych uczestników postępowania, tj. wydanie decyzji wyłącznie w oparciu o wyjaśnienia inwestora przy pominięciu stanowiska Odwołującego.

Wobec powyższego, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie ww. działek, stanowiących własność Odwołującego, i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Odwołanie od zaskarżonej decyzji wniósł także R. S.. Postanowieniem z 1 marca 2023 r. Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez ww. stronę.

W trakcie postępowania odwoławczego Wojewoda ponownie rozpatrzył wniosek zarządcy drogi o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Prezydenta Miasta P. , w tym zbadał poprawność postępowania organu I instancji oraz poprawność zaskarżonej decyzji, wezwał organ I instancji do uzupełnienia dokumentacji, wezwał zarządcę drogi do uzupełnienia dokumentów i złożenia wyjaśnień (w tym do odpowiedzi na zarzuty zawarte w odwołaniu), jak również rozpatrzył zarzuty podniesione przez Odwołującego.

Biorąc pod uwagę udzielone wyjaśnienia, przekazane materiały i wprowadzone korekty, Wojewoda, działając w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a., w związku z art. 11c i art. 11d ust. 5 specustawy, pismem z 20 grudnia 2023 r. zawiadomił Pełnomocnika substytucyjnego zarządcy drogi i właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem zgodnie z danymi widniejącymi w katastrze nieruchomości o zakończeniu postępowania dowodowego w toku postępowania administracyjnego, wyznaczając termin zapoznania się z aktami i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem decyzji, do 18 stycznia 2024 r. Pozostałe strony postępowania zostały zawiadomione w drodze obwieszczenia Wojewody z 20 grudnia 2023 r. zamieszczonego na tablicach ogłoszeń i [...] w P. oraz UM P. w terminie od 28 grudnia 2023 r. do 11 stycznia 2024 r. Obwieszczenie zostało opublikowane także w prasie lokalnej ("[...]") w wydaniu z 28 grudnia 2023 r.

Uzasadniając decyzję wydaną w wyniku wniesionego odwołania, Wojewoda powołując się na treść art. 11d specustawy drogowej, wskazał na obligatoryjne elementy wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wojewoda stwierdził, że wszystkie wymagane w niniejszej sprawie elementy wniosku znajdują się w aktach sprawy, przy czym załączone do wniosku materiały zawierały uprzednio nieścisłości i braki, które zostały wyjaśnione i skorygowane dopiero w toku postępowania odwoławczego. W dalszej kolejności Wojewoda szczegółowo wyliczył dokumenty zgromadzone w aktach sprawy.

Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz treści decyzji organu I instancji Wojewoda przyjął, że spełnia wymogi art. 11 f ust. 1 pkt 3, 4, 5 oraz art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 specustawy drogowej oraz częściowo spełniała ona wymogi z art. 11f ust. 1 pkt 1, 2, 6, 7 i 8 specustawy. Z uwagi na dostrzeżone uchybienia, omyłki oraz braki, organ II instancji uznał za konieczne skorygowanie i uzupełnienie zapisów decyzji Prezydenta Miasta P. oraz uchylenie i zastąpienie poszczególnych jej jednostek redakcyjnych.

W odniesieniu do zarzutów wyrażonych w odwołaniu po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym stanowiska Pełnomocnika substytucyjnego zarządcy drogi, jak również zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz pismach, organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty odwołania, oparte jedynie na polemice ze stanowiskiem zarządcy dróg, nie mogą zostać uwzględnione. Stanowisko strony co do przyjętych rozwiązań projektowych nie jest przedmiotem analizy w postępowaniu odwoławczym. Przepisy specustawy nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W toku postępowania pełnomocnik zarządcy drogi ustosunkował się do wniesionych przez stronę uwag, stwierdzając brak technicznej możliwości zaprojektowania inwestycji drogowej z ominięciem należących do odwołującej fragmentów działek o nr. ewid.: [...] i [...] (ark. 06, obręb [...]). Uzasadniając przyjęte rozwiązania projektowe, pełnomocnik zarządcy nie wyraził woli zmiany lokalizacji inwestycji w zakresie wskazanych przez odwołującą nieruchomości. Wojewoda podzielił zapatrywania pełnomocnika zarządcy drogi, nie znajdując przy tym podstaw do stwierdzenia, iż kształt inwestycji narusza normy prawne, lub że zajęcie części spornej nieruchomości jest nieuzasadnione.

Natomiast kwestie dotyczące utrudnień w realizacji nowego, jednolitego ogrodzenia, utraty nasadzeń na działce czy konieczności ewentualnych zmian w zagospodarowaniu nieruchomości (np. w celu wygospodarowania alternatywnego miejsca na nową zieleń) nie są przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wojewoda zauważył, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zarówno Prezydent Miasta P. , jak i organ odwoławczy, badają zgodność z prawem wniosku inwestora, nie zaś zagadnień dotyczących ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych tą decyzją. Z samej bowiem istoty przedsięwzięcia drogowego, będącego inwestycją liniową, wynika ingerencja w prawa przysługujące innym podmiotom w stosunku do nieruchomości objętych projektowaną inwestycją. Z omawianej ingerencji wynikać mogą z kolei inne utrudnienia dla podmiotów dotychczas wykorzystujących daną nieruchomość w określony sposób. Nie oznacza to jednak, że taka decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest wadliwa. Nie zamyka to jednak Odwołującemu prawa do dochodzenia ochrony naruszonych, w jego ocenie, dóbr w postępowaniu przed sądami powszechnymi w drodze ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych.

W ocenie organu odwoławczego, przedłożony do zatwierdzenia PZT i PAB nie przewidują rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności Odwołującego. Ingerencja we własność związana z realizacją inwestycji odpowiada tylko jej koniecznemu zakresowi. Teren będący własnością Odwołującego nie został zajęty w wymiarze większym, niż jest to wymagane dla realizacji inwestycji.

Organ odwoławczy stwierdził również, że zamierzonego skutku nie mogą odnieść zarzuty Odwołującego dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, w zakresie interesu prawnego Odwołującego, Prezydent Miasta P. przeprowadził kontrolowane postępowanie w sposób rzetelny, wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, a ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie ustosunkował się do uwag i zastrzeżeń Odwołującego wniesionych w toku postępowania. Według organu II instancji uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwala na poznanie motywów, którymi Prezydent Miasta P. kierował się przy załatwianiu sprawy, a ustalenia poczynione przez organ I instancji, wskazujące na spełnienie przesłanek niezbędnych dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy. Fakt, że organ nie uwzględnił żądań Odwołującego, nie świadczy o tym, że ich nie badał.

Zdaniem organu II instancji, brak jest również podstaw do uznania, aby organ I instancji nie kierował się zasadami proporcjonalności, bezstronności czy równego traktowania. Nie sposób bowiem przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organ administracji wyda rozstrzygnięcie, którego oczekuje Odwołujący.

W ocenie Wojewody nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Kwestia zgodności zaskarżonej decyzji z przywołanym przepisem prawa została już omówiona w uzasadnieniu niniejszej decyzji. Na marginesie należy zauważyć, że Odwołujący podnosząc zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie wskazał jednocześnie na czym polegać miało jego naruszenie.

Odnosząc się do zarzutu, że przeprowadzenie ścieżki rowerowej przed siedzibą Odwołującego spowoduje zwiększenie zagrożenia wystąpienia wypadków (w tym z udziałem dzieci), Wojewoda podkreślił, że to inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji. Natomiast za opracowanie projektu inwestycji w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania odpowiada projektant, a nie organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji w postaci decyzji. Tym samym, organ zatwierdzający projekt budowlany i wydający pozwolenie budowlane kontroluje wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, co w niniejszej sprawie ma miejsce, a całkowitą odpowiedzialność za zgodność projektu budowlanego z prawem ponosi projektant. Tak określona odpowiedzialność projektanta ma stanowić gwarancję dla inwestora, ale i dla organu, że projekt został opracowany zgodnie z przepisami.

Odnosząc się następnie do zgłoszonego przez Odwołującego wniosku o przeprowadzenie wizji terenowej w związku ze zgłoszonymi uwagami w toku postępowania odwoławczego, Wojewoda powołując się na treść art. 78 §1 i art. 85 k.p.a. stwierdził, że Odwołujący składając wniosek o przeprowadzenie wizji terenowej nie wskazał na żadne nowe okoliczności czy dowody, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. Wojewoda zaznaczył, że kwestia zgłoszonego alternatywnego rozwiązania projektowego w zakresie lokalizacji ścieżki rowerowej (z wykorzystaniem gruntów zlokalizowanych po przeciwnej stronie ul. [...] względem d. ), które nie zyskało aprobaty Pełnomocnika substytucyjnego zarządcy drogi, również nie wymaga przeprowadzenia dodatkowego dowodu w sprawie, zwłaszcza mającego formę wizji terenowej. Wojewoda uznał zatem, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymaga uzupełnienia o wspomnianą przez stronę wizję w terenie.

,

Z. w P. reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, kwestionując powyższa decyzję, wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 1 ust. 1 specustawy w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. z 2023r. poz. 645 ze zm. – dalej u.d.p.) poprzez błędne zastosowanie specustawy do przedmiotowej inwestycji, w sytuacji gdy inwestycja nie znajduje się w całości w pasie drogowym oraz nie jest związana bezpośrednio funkcjonalnie z drogą publiczną, a tylko takich inwestycji dotyczy specustawa,

2. przepisu art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem uzasadnionego interesu skarżącego,

3. przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11 c specustawy, poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, w tym nieprzeprowadzenie wizji terenowej,

4. przepisów postępowania, tj. art. 78 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie oględzin, pomimo że przeprowadzenie ww. dowodu miało znaczenie dla niniejszego postępowania, w szczególności potwierdziłoby podnoszone przez skarżącego zarzuty, w tym brak zasadności przeprowadzenia ścieżki rowerowej w zaprojektowany sposób, nadmierną ingerencją w prawo własności skarżącego,

5. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez naruszenie zasady równego traktowania i traktowanie w sposób uprzywilejowany inwestora w stosunku do innych uczestników postępowania, tj. wydanie decyzji wyłącznie w oparciu o wyjaśnienia inwestora przy pominięciu stanowisk skarżącego,

6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie co do zasady w mocy wadliwej decyzji wydanej przez organ I instancji.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organów I i II instancji a ewentualnie o uchylenie ww. decyzji w zakresie działki nr [...], obręb [...], arkusz 06, oraz działki nr [...], obręb [...], arkusz 06.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że stosowanie przepisów specustawy do budowy samodzielnej drogi rowerowej czy też ciągu pieszego jest nieuprawnione i niezgodne z przepisami. Nadto, infrastruktura niezwiązana bezpośrednio funkcjonalnie z drogą publiczną nie powinna być zaliczana do jej części składowych (np. samodzielne ciągi pieszych, drogi rowerowe, duże parkingi).

Niezależnie od powyższego Skarżący wskazał, że przeprowadzenie inwestycji drogowej na jego nieruchomości, tj. fragmencie działki nr [...], obręb [...], arkusz 06, oraz fragmencie działki nr [...], obręb [...], arkusz 06, jest bezpodstawne i stanowi naruszenie uzasadnionego interesu uczestnika postępowania. Skarżący podniósł, że po drugiej stronie ulicy znajduje się całkowicie niezagospodarowany teren, który można zająć pod nową ścieżkę rowerową. W ocenie Skarżącego przeprowadzenie ścieżki rowerowej przez jego nieruchomość, która jest w pełni zagospodarowana, i jej podział, są bezpodstawne. Na skutek planowanej inwestycji usunięte będzie musiało zostać znajdujące się na spornej nieruchomości kilkunastoletnie zadrzewienie, zniszczeniu będzie musiał ulec także płot oraz konieczna będzie zmiana lokalizacji skrzynki gazowej, co nadto spowoduje czasowe ograniczenia w korzystaniu z działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]).

Nadto, przeprowadzenie ścieżki rowerowej przed siedzibą Skarżącego, w jego ocenie, spowoduje zwiększenie ruchu oraz zwiększenie zagrożenia wystąpienia wypadków, co jest o tyle istotne, że Zgromadzenie gości u siebie również dzieci. Na skutek realizacji planowanej inwestycji ze spornej nieruchomości będzie się wychodzić bezpośrednio na publiczny chodnik i ścieżkę rowerową, a nie, jak aktualnie, na "przedsionek", który umożliwia bezpieczne i spokojne włączenie się do ruchu. Organ w tym zakresie wskazuje na wolną przestrzeń o głębokości ok. 0,6 - 0,8m przed posesją uczestnika. Tymczasem aktualnie po wyjściu poza posesję oraz bramę uczestnika możliwe jest wyjście na fragment chodnika stanowiącego wgłębienie znajdujące się poza ruchem pieszych. Natomiast po realizacji inwestycji, przechodząc poza bramę uczestnika, wychodzić się będzie bezpośrednio na "główny" chodnik. Skarżący zwrócił także uwagę na szczególny charakter spornych nieruchomości, na których znajduje się centrum misyjne, kaplica oraz muzeum. Przeprowadzenie planowanej inwestycji na ww. nieruchomościach stanowi naruszenie słusznego interesu skarżącego, polegające na utrudnianiu prawidłowego wykorzystywania nieruchomości stanowiącej jego własność.

Skarżący wskazał także, że w pobliżu ul. [...] w P. znajdują się już ścieżki rowerowe, w tym na równoległej ulicy, tj. ul. [...] (ale także przykładowo na ul. [...], ul. [...], ul. [...]). Budowanie kolejnej ścieżki rowerowej na ul. [...], w szczególności w zaprojektowany sposób, jest niecelowe, niepotrzebne i nadmiernie uciążliwe dla właścicieli nieruchomości oraz mieszkańców.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz utrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z. w P. podtrzymało zarzuty skargi w piśmie procesowym z 16 maja 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023r. poz. 1634 ze zm. - dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) – przy czym jest poza sporem, że takimi aktami są m.in. zarządzenia pokontrolne wydawane przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska (zob. np. wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 86). Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Celem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu, w kontekście zarzutów sformułowanych w rozpoznawanej skardze i przedstawionych faktów i okoliczności dotyczących postępowania odwoławczego, jest dokonanie oceny decyzji Wojewody z 16 lutego 2024r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Materialnoprawną podstawą do wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy specustawy drogowej. Przepis art. 11f ust. 1 specustawy drogowej zawiera katalog niezbędnych elementów, które organ obowiązany jest zawrzeć w treści decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z jego treścią, decyzja zawiera w szczególności:

1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;

2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów;

3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa;

4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1;

6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;

7) zatwierdzenie projektu budowlanego;

8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące:

a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych,

b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych,

c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych,

d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie,

e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu,

f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych,

g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych,

h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów,

i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h,

j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h.

Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś organ dokonał prawidłowej oceny wniosku inwestora w świetle art. 11d ust. 1 specustawy.

W kontrolowanym postępowaniu Wojewoda uznał za zasadne dokonanie korekty zaskarżonej decyzji w punktach I – XIV sentencji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Dokonana korekta została szczegółowo i przekonująco uzasadniona przez organ odwoławczy, a konieczność oraz poprawność jej dokonania nie budzi zastrzeżeń Sądu.

Sąd stoi na stanowisku, iż zaskarżona decyzja zawiera wszystkie obligatoryjne elementy wyszczególnione w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej oraz w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Dokumentacja zgromadzona w aktach administracyjnych sprawy, uzupełniona w toku postępowania przed organem II instancji, pozwalała na określenie wszystkich wymaganych przepisami specustawy drogowej obligatoryjnych elementów decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, o których mowa w art. 11f ust. 1 specustawy, poprzedzone stwierdzeniem spełnienia wymogów formalnych i materialnych wniosku zarządcy drogi, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy. W decyzji Wojewody określono wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi wraz z określeniem linii rozgraniczających teren inwestycji. Dołączono mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren, w ramach graficznej części projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego element projektu budowlanego, Przedmiotowy dokument został uwzględniony przez organ jako załącznik wydanej decyzji, wśród których znalazły się również mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określenie zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor załączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi.

W toku postępowania odwoławczego przedmiotowa dokumentacja została uzupełniona i poprawiona zgodnie z wytycznymi Wojewody, co znalazło odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia decyzji. Organ odwoławczy skorzystał z kompetencji wynikającej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie w punktach I – XIV sentencji zaskarżonej decyzji poszczególnych fragmentów rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta P. i w tym zakresie zmodyfikował rozstrzygnięcie organu, orzekając merytorycznie, jak również orzekł poprzez dodanie stosownych punktów, w sposób szczegółowo opisany. Dokonana korekta została również szczegółowo i przekonująco uzasadniona przez organ odwoławczy, a konieczność oraz poprawność jej dokonania nie budzi wątpliwości Sądu. W decyzji Wojewody odniesiono się również do sygnalizowanych przez Skarżącego uchybień i w tym zakresie wskazano odpowiednie przepisy prawa regulujące kwestie postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgromadzony materiał dowodowy był kompletny i umożliwiał wydanie rozstrzygnięcia, a organ prowadzący postępowanie należycie wypełnił dyspozycję art. 7 i 8 k.p.a.

Stanowiąca podstawę procedowania w kontrolowanym postępowaniu specustawa została przyjęta w celu realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Przedmiotem regulacji specustawy drogowej jest uproszczony tryb postępowania w sprawach związanych z realizacją dróg. Przepisy specustawy znajdują zastosowanie podczas procedowania wniosków inwestorów zmierzających do uzyskiwania pozwoleń na realizację inwestycji drogowych oraz nabywania nieruchomości pod drogi. W ramach ujednoliconej procedury, którą wieńczy wydanie decyzji ZRID, dokonywane jest ustalenie przebiegu inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego, a także zatwierdzenie podziału nieruchomości. Przepisy specustawy drogowej stanowią normy szczególne względem prawa budowlanego, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych aktów prawnych. Złożenie przez inwestora wniosku o wydanie zezwolenia w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych uruchamia procedurę, w której rolą organów nie jest ocena racjonalności przyjętych rozwiązań. Decyzja wydana w oparciu o przepisy specustawy drogowej jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym, gdyż jak wynika z art. 11e ustawy, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Powyższe oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia.

Rola organów w procedurze inwestycyjnej uregulowanej przepisami specustawy drogowej nie polega na aktywnym uczestnictwie w projektowanej inwestycji. Określenie przebiegu drogi, jej parametrów oraz usytuowania pozostaje w gestii zarządcy drogi. Dość powiedzieć, że to nie odczucia strony, lecz zamierzenie zarządcy drogi powinno determinować kształt przyjętych rozwiązań. To inwestor dokonuje bowiem wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego (zob. np. wyroki NSA z dnia 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; z dnia 5 września 2018 r., II OSK 1737/18; z dnia 17 maja 2017 r., II OSK 203/17; z dnia 13 listopada 2018 r., II OSK 2933/18, CBOSA). Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 i 3 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Organy mogą działać tylko w granicach tego wniosku, nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., II OSK 432/13). Nie stanowią przedmiotu kontroli organu II instancji oraz Sądu zagadnienia dotyczące zasadności i racjonalności realizacji przedmiotowej inwestycji, w tym w szczególności przyjętych rozwiązań projektu, ewentualnych odmiennych wariantów przebiegu drogi, infrastruktury towarzyszącej czy też szkody i ubytki wartości nieruchomości prywatnych. Roszczenia stron tym przedmiocie rozstrzyga się w odrębnym postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zadaniem organów oraz Sądu nie jest również przeprowadzenie szczegółowej oceny poszczególnych rozwiązań technicznych projektu budowlanego.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi przedmiotowa inwestycja mogła być zrealizowana na podstawie przepisów specustawy drogowej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach. W przepisie tym ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem: "inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, ze zm.) "droga" to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt, usytuowana w pasie drogowym. W myśl art. 4 pkt 1 tej ustawy pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy chodnik jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Również w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.) droga powinna mieć w szczególności pobocza lub chodnik - jeżeli jest przeznaczona do ruchu pieszych (§ 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). W orzecznictwie przyjmuje się, że zaprojektowanie w granicach pasa drogi publicznej ciągu pieszego i drogi rowerowej w ramach rozbudowy czy przebudowy drogi publicznej mieści się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej (por. wyroki NSA: z 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3337/17; z 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1881/16, CBOSA).

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi dotyczących położenia nieruchomości poza pasem drogi, stwierdzić należy, że zarzut ten jest nieuzasadniony. Z analizy mapy stanowiącej załącznik do zaskarżonej wynika, że działki nr [...] i [...] wydzielone na mocy tej decyzji z należących do skarżącej działek nr [...] i nr [...] wchodzą w skład pasa drogowego. Podkreślić w tym miejscu należy, że nie ulega wątpliwości, że wyznacznikiem drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. jest lokalizacja w pasie drogowym. Potwierdza to art. 4 pkt 1 u.d.p. Skoro wyznacznikiem drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. jest umiejscowienie w pasie drogowym, to chodnik i droga rowerowa, jako element urządzenia drogi powinien mieścić się w pasie drogowym. Co do zasady, chodnik i droga rowerowa powinny być zlokalizowane w liniach rozgraniczających teren inwestycji drogowej. W związku z tym, nieruchomość na której chodnik i droga rowerowa zostały przewidziane, powinny zostać wydzielone w trybie określonym w art. 12 ust. 1 specustawy drogowej oraz przejęte na własność przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 tej ustawy (patrz: wyrok NSA z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1103/23). Zaskarżona decyzja spełnia powyższe wymagania w związku z powyższym Sąd uznał, że podstawą prawną realizacji przedmiotowej inwestycji mogły być przepisy powołanej specustawy drogowej.

W ocenie pełnomocnika Skarżącej organ II instancji nie podjął wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy. W szczególności strona skarżąca wskazała, iż rolą organu było samodzielne ustalenie istotnych okoliczności stanu faktycznego w zakresie umiejscowienia drogi rowerowej i ciągu pieszego, nie zaś przeniesienie tego obowiązku na inwestora. Według strony skarżącej decyzja organu wydana została z naruszeniem zasady ochrony słusznego interesu strony, wynikającej z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, zgodnie z którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Na zaistnienie przedmiotowego naruszenia wskazuje fakt, iż wywłaszczenie na cele lokalizacji chodnika i drogi rowerowej dokonane jest kosztem nieruchomości skarżącej, choć w jej ocenie możliwe było ich przeniesienie na drugą tronę ulicy. Powyższe okoliczności, w ocenie strony skarżącej, wskazują na naruszenie zasady równego traktowania przez organy władzy publicznej. W skardze zakwestionowano również konieczność zlokalizowania chodnika i drogi rowerowej we wskazanym miejscu.

Sąd zauważa, że zastrzeżenia formułowane przez skarżącą były podnoszone również w toku postępowania przed organem II instancji. W toku postępowania Wojewoda wzywał inwestora do ustosunkowania się do uwag złożonych przez skarżącą w odwołaniu, które są tożsame z argumentacją skargi. Pełnomocnik zarządcy drogi w treści pisma z 13 marca 2023 r. wskazał, iż dostępność do rozbudowanej sieci ścieżek rowerowych ma za zadanie zachęcić mieszkańców do zmiany swoich nawyków komunikacyjnych (rezygnacja z poruszania się samochodami na rzecz ruchu rowerowego). Rozbudowa tej sieci zapewnia także poprawę bezpieczeństwa rowerzystów. Odnosząc się do kwestii usunięcia istniejącej zieleni na działkach należących do skarżącej, pełnomocnik substytucyjny zarządcy drogi zauważył, że prace wycinkowe prowadzone będą w minimalnym i niezbędnym zakresie i usunięte zostaną żywotniki zachodnie w ilości łącznie 12 m2. Po przeciwnej stronie jezdni wykonane zostaną nasadzenia zastępcze. Inwestor ustosunkował się również do uwag Skarżącej w przedmiocie docelowej lokalizacji ścieżki rowerowej i chodnika oraz wynikającej z niej konieczności dokonania podziału oraz wywłaszczenia części nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, nie znajdując podstaw do zmiany przyjętych w projekcie rozwiązań. Inwestor wyjaśnił, że ze względu na bezpieczeństwo projekt zakłada przeprowadzenie całego ciągu rowerowego (na całym projektowanym odcinku tj. od ul. [...] do ul. [...]) po jednej stronie jezdni, bez konieczności przeprowadzenia rowerzystów na drugą stronę jezdni. Istniejące fragmentami ścieżki rowerowe po przeciwnej stronie jezdni zostaną usunięte a ich miejsce zajmie chodnik. Ruch pieszo – rowerowy zostanie uporządkowany i uspokojony.

W doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter decyzji związanej. Przepisy specustawy nie przewidują uprawnień po stronie organów do dokonywania modyfikacji co do przebiegu oraz lokalizacji samej inwestycji, jak również jej parametrów technicznych. Co więcej, niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O ile dopuszczalna jest analiza poszczególnych wariantów samej inwestycji tak, aby dążyć do zminimalizowania uciążliwości w stosunku do właścicieli działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, to sam przebieg planowanej inwestycji drogowej nie stanowi kwestii rozstrzyganej w postępowaniu przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. Weryfikacja poszczególnych elementów projektu, będąca wyrazem dążenia do wypracowania możliwych rozwiązań alternatywnych, zapewniających możliwość realizacji celu publicznego przy ograniczeniu ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności jest możliwa, jednak nie może mieć ona na celu kontroli zasadności samej inwestycji. Przepisy specustawy nie nakładają na inwestora obowiązku uwzględnienia wszystkich oczekiwań stron i uczestników postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 stycznia 2023 r. II OSK 2348/22, z 17 sierpnia 2022 r. II OSK 1242/21, z 8 lipca 2020 r. II OSK 1824/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r. VII SA/Wa 56/19, z 5 lipca 2018 r. VII SA/Wa 961/18, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 lutego 2019 r. II SA/Op 344/18).

Analiza materiałów postępowania prowadzi do wniosku, iż Wojewoda wywiązał się z obowiązków wynikających z przepisów specustawy drogowej, nie naruszając przy tym wskazanych w skardze zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Jak wskazano uprzednio, w toku postępowania odwoławczego organ uzyskał stanowisko inwestora w przedmiocie uwag formułowanych przez Skarżącą. Z uwagi na prezentowane przez inwestora stanowisko, organ nie był władny dokonać ingerencji w kształt drogi publicznej, jak również nie dysponował kompetencją do dokonania zmian w zakresie podziału oraz wywłaszczenia działki przeznaczonej pod ścieżkę rowerową. Mając na uwadze obszerność zgromadzonej dokumentacji oraz treść uzasadnienia decyzji Wojewody, należy przyjąć, iż organ podjął wszelkie niezbędne kroki w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, z uwzględnieniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia wizji terenowej w związku ze zgłoszonymi uwagami w toku postępowania odwoławczego, zgodzić należy się, że Skarżąca nie wskazała na żadne nowe okoliczności czy dowody, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. Zgłoszone w odwołaniu i podtrzymane w skardze alternatywne rozwiązanie w zakresie lokalizacji ścieżki rowerowej (z wykorzystaniem gruntów zlokalizowanych po przeciwnej stronie ul. [...] względem domu zakonnego), przy braku aprobaty zarządcy drogi, również nie wymagało przeprowadzenia dodatkowego dowodu w sprawie.

W ocenie Sądu w analizowanym postępowaniu nie doszło również do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Aby wykazać naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy należy wskazać, który konkretnie przepis przewidujący określone uprawnienia lub obowiązki doznaje naruszenia wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Musi być to naruszenie konkretne i wynikające z okoliczności obiektywnych, bowiem ocena wniosku inwestora, w tym projektu budowlanego oraz kontrola sądu odnośnie legalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może uwzględniać przesłanek racjonalności, słuszności czy celowości przyjętych rozwiązań. Przyjęcie założenia, że ochronie przewidzianej w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy podlega interes faktyczny osób trzecich, mogłoby prowadzić do paraliżu inwestycji związanych z celami publicznymi, nie zaś do zapewnienia poszanowania praw, które są zagrożone w związku z planowaną inwestycją.

W realiach kontrolowanego postępowania celem zachowania ciągłości ścieżki rowerowej organ związany był kształtem projektowanych rozwiązań, przyjętych przez inwestora. Podkreślenia wymaga, iż to wnioskodawca dokonuje wyboru najbardziej korzystnego rozwiązania lokalizacyjnego i techniczno-wykonawczego, które wpływa na określenie linii rozgraniczających teren inwestycji drogowej. Należy również mieć na uwadze, iż przy lokalizacji poszczególnych elementów infrastruktury drogowej decydujące znaczenie mają takie czynniki jak warunki techniczne, faktyczne możliwości realizacji planowanego zamierzenia oraz istniejąca zabudowa. Ewentualne szkody i ubytki wartości nieruchomości prywatnych załatwiane są w odrębnym postępowaniu, w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne, nie współuczestniczą w projektowaniu inwestycji, której usytuowanie i konkretny kształt zależą od woli zarządcy drogi.

Przedstawione okoliczności doprowadziły Sąd do przekonania, że skarga strony nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości.