Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 149/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
658
Hasła tematyczne: Zabytki
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędzia WSA Daria Gawlak- Nowakowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2023 r. sprawy ze skargi S. D. na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie postępowania o uchylenie decyzji w sprawie wpisu do rejestru zabytków oraz wszczęcia procedury wywłaszczeniowej I. stwierdza bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie postępowania o uchylenie decyzji w sprawie wpisu do rejestru zabytków, uznając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w zakresie wskazanym w pkt I w terminie 14 dni dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. odrzuca skargę w zakresie wszczęcia procedury wywłaszczeniowej; IV. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz S. D. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi S. D. jest bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie wpisu do rejestru zabytków oraz odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie procedury wywłaszczeniowej.

Jak wynikało z akt sprawy w dniu 3 marca 2023 r. Skarżący złożył skargę na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w związku z brakiem reakcji i niezastosowaniem się do postanowienia Ministra Kultury Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 13 lipca 2022 r. w zakresie wydania decyzji uchylającej wpis do rejestru zabytków budynku aresztu policyjnego w L. przy "ul. [...]" i muru dziedzińca znajdującego się przy tym budynku oraz wniosku Strony w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. wystosowania do Prezydenta Legnicy wniosku o wywłaszczenie nieruchomości po wpisaniu jej do rejestru zabytków. Skarżący wnioskował o stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyjaśniał, że postanowieniem z dnia 12 lipca 2019 r. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił wnioskowi Strony w przedmiocie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa opisanej nieruchomości, stwierdzając, że działania organu w tym zakresie następują z urzędu. Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2021 r. Minister Kultury Dziedzictwa Narodowego i Sportu uchylił opisane postanowienie. Na wezwanie organu I instancji Skarżący w dniu 3 lutego 2022 r., w wyznaczonym terminie, uzupełnił swój wniosek wskazując, że jego podstawę stanowiły przepisy art. 154 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), a jeżeli nie, to wnosił o wszczęcie przez organ I instancji procedury wywłaszczeniowej poprzez wystąpienie z wnioskiem do właściwego starosty.

Skarżący podkreślał, że taki wniosek może być złożony wyłącznie przez organ, o czym przesądza art. 50 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: ustawa o ochronie zabytków). Zaznaczał, że to decyzje organu konserwatorskiego doprowadziły do wstrzymania prac remontowych, które prowadzono zgodnie z zaleceniami konserwatorskimi. Wywodził, że pomimo uzupełnienia braków formalnych zawiadomieniem z dnia 25 marca 2022 r. organ wniosek Strony pozostawił bez rozpoznania. Zdaniem Strony błędne rozstrzygnięcie organu może być zwalczane skargą na bezczynność. W dniu 31 maja 2022 r. Strona złożyła ponaglenie, które organ wyższego stopnia rozpoznał w dniu 13 lipca 2022 r., stwierdzając, że organ I instancji nie pozostaje w bezczynności, gdyż zasadnie przekazał wniosek Strony organowi właściwemu, choć organom obu instancji wiadomym jest, że Strona nie ma uprawnień do wystąpienia z takim wnioskiem. Do dnia złożenia skargi organ nie wystąpił z takim żądaniem, choć Strona wnioskowała o to na podstawie art. 241 k.p.a., tym samym nie podjęto żadnych działań w sprawie, co stanowi działanie na szkodę Strony i społeczną. Mając na uwadze fakt, że działania organu noszą znamiona przestępstwa Strona wniosła o powiadomienie prokuratury przez Sąd. Wnioskowała o zobowiązanie organu do wniesienia wniosku o wywłaszczenie przez Prezydenta Legnicy, rozstrzygnięcia w sposób merytoryczny łącznie ze sprawami karnymi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg dotychczasowego postępowania. Wskazał, że w dniu 5 maja 2019 r. Strona wniosła o uchylenie decyzji ostatecznej organu I instancji z dnia 15 września 2008 r. w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynku aresztu policyjnego w L. przy "ul. [...]" lub o wszczęcie procedury wywłaszczeniowej.

Postanowieniem z dnia 12 lipca 2019 r. organ odmówił wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, co stało się przedmiotem zażalenia Strony.

Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2021 r. organ odwoławczy uchylił orzeczenie organu I instancji z zaleceniem ustalenia treści żądania Strony. Organ odwoławczy wskazał, że należy wezwać Stronę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. po rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania do wyjaśnienia na jakiej podstawie domaga się uchylenia decyzji ostatecznej jak również wskazania, czy żądanie dotyczy wszczęcia procedury wywłaszczeniowej, czy przekazania sprawy właściwemu staroście.

Pismem z dnia 18 stycznia 2022 r. organ wezwał Stronę do uzupełnienia braków formalnych poprzez sprecyzowanie podstawy prawnej wnoszonego żądania uchylenia decyzji ostatecznej i wskazania, czy stanowi ją art. 154 k.p.a., czy art. 155 k.p.a., jak również wskazania, czy wniosek jest podaniem o wywłaszczenie nieruchomości, czy też zawiera, na podstawie art. 241 k.p.a., żądanie złożenia przez organ wniosku o wywłaszczenie do Starosty.

W odpowiedzi z dnia 3 lutego 2022 r. Strona złożyła trzy odrębne wnioski: żądanie uchylenia decyzji ostatecznej trybie art. 154 k.p.a., żądanie uchylenia decyzji ostatecznej trybie art. 155 k.p.a., przekazania do starostwa, na podstawie art. 241 k.p.a., wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. W uzasadnieniu dwóch pierwszych pism Strona dodatkowo wskazała na żądanie odnoszące się do uchylenia decyzji wpisującej do rejestru zabytków mur dziedzińca przy budynku aresztu.

Uznając, że tak sformułowane pisma nie mogą stanowić wniosku o uzupełnienie braków formalnych zawiadomieniem z dnia 22 marca 2022 r. organ pozostawił bez rozpoznania wnioski dotyczące uchylenia decyzji, zaś w zakresie żądania złożenia do Starosty wniosku o wywłaszczenie w dniu 7 kwietnia 2022r. przekazał je właściwemu organowi.

W dniu 25 marca 2022 r. Strona złożyła ponaglenie do organu wyższej instancji w zakresie braku wydania odpowiedniej decyzji oraz wszczęcia procedury wywłaszczeniowej. Domagała się też zobowiązania organu do wydania decyzji do dnia 31 maja 2022 r.

Postanowieniami z dnia 13 lipca 2022 r. organ wyższego stopnia uznał zasadność ponaglenia w części odnoszącej się do wszczęcia postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji o wpisie do ewidencji zabytków zobowiązując organ do jej wydania w terminie 30 dni. Natomiast w odniesieniu do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie pozostaje w bezczynności.

Decyzją z dnia 18 sierpnia 2022 r. organ odmówił uchylenia decyzji ostatecznych w sprawie wpisania do ewidencji zabytków budynku aresztu policyjnego w L. oraz muru dziedzińca więziennego oraz postanowieniem z tej samej daty odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do ewidencji zabytków ww. obiektów. Oba orzeczenia zostały doręczone Stronie, a zatem postępowanie w tej sprawie zakończono.

W opinii organu nie pozostaje on w bezczynności w zakresie postępowania dotyczącego uchylenia decyzji ostatecznej o wpisie do ewidencji zabytków. Sprawę zakończyły powołane orzeczenia z dnia 18 sierpnia 2022 r. Orzeczenia te w dniu 19 sierpnia 2022 r. zostały wysłane do Strony na adres podany we wniosku, tożsamy z adresem wskazanym w skardze na bezczynność. Przesyłki po dwukrotnym ich awizowaniu uznano za doręczone. Podobny wniosek dotyczy żądania wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości. Pismem z dnia 7 kwietnia 2022 r. organ przekazał wniosek Strony wraz z opinią o braku podstaw wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w trybie art. 50 ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków właściwemu organowi, załatwiając tym samym sprawę.

W dniu 5 czerwca 2023 r. Strona sporządziła pismo procesowe, w którym opisała okoliczności nabycia spornej nieruchomości w 2007 r., która nie była wówczas uznawana za zabytek. Zbywcą nieruchomości był podmiot ze 100% udziałem spółki P.K.P. S.A. Skarżący zamierzał wyremontować nieruchomość z przeznaczeniem na sprzedaż i cele mieszkaniowe, co pokrzyżowały działania organów nadzoru konserwatorskiego, które dokonały wpisu nieruchomości do ewidencji zabytków wstrzymując prace budowlane, organ także prowadził przeciwko Stronie postępowania karne. Nakazy organu nadzoru nad zabytkami doprowadziły do bezcelowości kontynuowania działań i planów Skarżącego ograniczając jego prawa jako właściciela, nie dbając o zabytek. Skarżący działania w tym zakresie podejmuje od 2011 r. i jest w tym pozostawiony sam sobie, zaś organ nadzoru wykorzystuje ustawę do podjęcia działań mających na celu przejęcie nieruchomości, co Strona szeroko opisała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie odnotowania wymaga, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm. dalej p.u.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 1 - 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie zaś do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach. Z zapisów tych wynika, że w pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym treścią art. 3 p.p.s.a., a także kontrola innych kwestii rozpoznawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów p.p.s.a., jak sprawy wymienione w art. 4 p.p.s.a. (spory o właściwość lub kompetencję), a także przekazanych z mocy ustaw odrębnych. Tym samym sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach.

W przypadku zaskarżenia bezczynności organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu, lecz ich brak, tak co do terminu jak i formy. W konsekwencji zarzut bezczynności ma uzasadnienie wówczas, gdy zobowiązany prawem organ do czasu wniesienia skargi nie podejmie właściwych działań. Dla uznania, że doszło do bezczynności konieczne jest ustalenie, czy na organie spoczywał obowiązek podjęcia określonych prawem czynności (tj. wydania decyzji, innego akt lub czynności), których pomimo upływu terminów ustawowych nie wykonał lub też wręcz odmawia ich podjęcia wbrew ustawowo nałożonym obowiązkom.

Jednocześnie istotne jest zastrzeżenie, że zaskarżenie opisanej bezczynności musi być odnoszone wyłącznie do obowiązku wydania aktów podlegających zaskarżeniu, a zatem wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4b p.p.s.a. W przypadku stwierdzenia, że zarzut bezczynności dotyczy innych form działania organów administracji skarga na bezczynność jest niedopuszczalna i winna podlegać odrzuceniu.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, jak wynika z treści skargi, jej uzasadnienia i pism procesowych Strony oraz organu administracji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak działania organu w zakresie rozpoznania wniosku Strony o wydanie decyzji uchylających wpis do rejestru zabytków budynku aresztu policyjnego w L. przy "ul. [...]" i muru dziedzińca znajdującego się przy tym budynku oraz w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. wystosowania do Prezydenta Legnicy wniosku o wywłaszczenie nieruchomości po wpisaniu jej do rejestru zabytków.

Z uwagi na odrębne uwarunkowania prawne obu wniosków Strony konieczne jest rozważanie każdego z zagadnień w sposób niezależny. Jako pierwszą rozważyć trzeba prawidłowość postępowania organu w zakresie zarzutu bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku Strony o uchylenie decyzji w sprawie wpisu do rejestru zabytków, zaś w dalszej kolejności w zakresie wszczęcia procedury wywłaszczeniowej.

W obu sprawach konieczne jest odwołanie się do okoliczności faktycznych. Jak wynika z akt sprawy Skarżący w dniu 5 maja 2019 r. złożył wniosek, który odnosił się do uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 15 sierpnia 2008 r. wpisującej sporną nieruchomość do rejestru zabytków lub wszczęcia procedury wywłaszczeniowej.

Postanowieniem z dnia 12 lipca 2019 r. o nr 461/2019 organ odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego wniosku Strony z dnia 5 maja 2019 r. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej o wpisie do rejestru zabytków oraz wszczęcia procedury wywłaszczeniowej.

Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2021 r. wydanym na skutek zażalenia Skarżącego organ wyższego stopnia uchylił ww. postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania nakazując wyjaśnienie istoty żądania Skarżącego, tj. wskazania na jakiej podstawie prawnej domaga się uchylenia decyzji ostatecznej. W zakresie postępowania wywłaszczeniowego organ wskazał na konieczność poinformowania Strony o możliwości wszczęcia tego postępowania wyłącznie na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, zaś samo postępowanie prowadzone jest przez właściwego starostę oraz wyjaśnienie, czy wniosek Strony stanowi podanie o wszczęcie takiego postępowania, czy też zawiera żądanie wskazane w art. 241 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), tj. żądanie złożenia przez organ wniosku do właściwego starosty o wywłaszczenie zabytku nieruchomego.

Realizując ww. zalecenia organ I instancji pismem z dnia 18 stycznia 2022 r. wezwał Skarżącego do usunięcia braków formalnych podania poprzez wskazanie podstawy prawnej uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 15 września 2008 r. oraz wskazania, czy wniosek stanowi podanie o wywłaszczenie nieruchomości, czy żądanie na podstawie art. 241 k.p.a.

Skarżący w trzech odrębnych pismach datowanych na dzień 3 lutego 2022 r. wskazał, że na podstawie art. 241 k.p.a. wnosi o złożenie do starosty wniosku o wywłaszczenie nieruchomości, uchylenie decyzji ostatecznej o wpisie nieruchomości do rejestru zabytków na podstawie art. 155 k.p.a. (wniosek dotyczył decyzji z dnia 15 września 2008 r. o wpisie do rejestru zabytków budynku aresztu policyjnego w L. przy "ul. [...]" na dz. nr [...], [...] oraz decyzji ostatecznej z dnia 17 listopada 2009 r. w sprawie wpisania do rejestru zabytków muru dziedzińca znajdującego się przy tym budynku). W trzecim piśmie wniósł o uchylenie ww. decyzji ostatecznych na podstawie art. 154 k.p.a.

Zawiadomieniem z dnia 22 marca 2022 r. organ pozostawił bez rozpoznania wnioski Strony o uchylenie decyzji ostatecznych stwierdzając, że obejmują one dodatkowe żądania, a zatem nie mogą stanowić uzupełnienia braków formalnych.

W dniu 25 marca 2022 r. Skarżący wniósł ponaglenie dotyczące uchylenia decyzji oraz wszczęcia procedury wywłaszczeniowej.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2022 r. organ poinformował Skarżącego o przekazaniu jego wniosku w przedmiocie wywłaszczenia właściwemu staroście.

Postanowieniem z dnia 13 lipca 2022 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że Dolnośląski Konserwator Zabytków we Wrocławiu nie pozostaje w bezczynności w sprawie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. W uzasadnieniu wskazał na tryb wszczęcia ww. procedury, wynikający z art. 50 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r., poz. 840 ze zm., dalej ustawa o ochronie zabytków), wykluczający prowadzenie w tym zakresie postępowania przez organ nadzoru nad zabytkami kompetencje w tej sprawie przekazując właściwemu staroście. Organowi nadzoru służy jedynie prawo złożenia wniosku o wszczęcie takiego postępowania. W przypadku otrzymania takiego wniosku od właściciela nieruchomości obowiązkiem organu jest poinformowanie o treści ww. regulacji i ustalenie, czy intencją wnioskodawcy jest wniesienie podania w tym zakresie, czy też wniosek w trybie art. 241 k.p.a. W zależności od uzyskanej odpowiedzi organ powinien przekazać podanie właściciela na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. lub udzielić informacji w trybie art. 244 § 2 k.p.a. Jak wynika z akt organ przekazał wniosek Strony w trybie art. 65 § 2 k.p.a. właściwemu organowi, a brak podstaw do wydania w tym zakresie decyzji wyklucza możliwość wniesienia ponaglenia.

Kolejnym postanowieniem z tej samej daty Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uznając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz wyznaczył 30 dniowy termin na załatwienie sprawy. Orzeczenie dotyczyło rozpoznania wniosku Strony o uchylenie decyzji ostatecznych o wpisie nieruchomości do rejestru zabytków.

W dniu 18 sierpnia 2022 r. organ I instancji wydał dwa orzeczenia – postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie uchylenia w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji ostatecznych z dnia 15 września 2008 r. oraz z dnia 18 stycznia 2011 r. wpisujących nieruchomości do rejestru zabytków. Decyzją z tej samej daty organ odmówił uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. ww. decyzji. Orzeczenia te organ doręczył Stronie, a wobec niepodjęcia korespondencji zostały one uznane za doręczone, co wynika z odpowiedzi na skargę.

Oceniając opisany przebieg postępowania w kontekście skargi na bezczynność organu trzeba dostrzec, że wbrew poglądowi wyrażonemu w odpowiedzi na skargę organ nie posiada dowodu pozwalającego uznać, że postępowanie w sprawie uchylenia decyzji ostatecznych zostało zakończone. Brak bowiem podstaw do uznania, że doręczenie ww. orzeczeń nastąpiło zgodnie z przepisami prawa, co uchyla przyjęcie skutku domniemania doręczenia. Sporne orzeczenia zostały istotne wysłane do Skarżącego ale przesyłka powróciła z adnotacją "nie podjęto w terminie". Potwierdza to zapis na kopercie zawierającej ww. przesyłki. W aktach znajduje się także "zwrotne potwierdzenie odbioru" tzw. "żółta zwrotka", na której nie poczyniono jednak żadnej adnotacji.

Zgodnie z art. 44 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).

Problem w tym, że dokumentacja doręczenia spornych pism nie wskazuje na taki sposób doręczenia pisma, potwierdza wręcz, że adresat nie podjął pisma w terminie. Nie ma jednak żadnych adnotacji dokumentujących sposób doręczenia pism w trybie opisanym w art. 44 k.p.a. gwarantującym skutek domniemania doręczenia pisma.

W orzecznictwie wskazuje się, że samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma odcisku pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy też wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 710/14 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 935/11, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Konstrukcja skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 k.p.a. pociąga za sobą wszelkie skutki doręczenia tylko wówczas, gdy wszystkie przesłanki przewidziane w tym artykule zostały spełnione, w tym dokonano adnotacji przez doręczyciela, czy i gdzie pozostawił zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru przez określony czas (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1758/11, publ. w ONSAiWSA 2014/1/7; z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 794/10, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się także, że treść formularza dowodu doręczenia nie stanowi i nie może stanowić przeszkody w dopełnieniu obowiązku poczynienia odpowiednich adnotacji służących wykazaniu okoliczności o jakich mowa w art. 44 § 1 do § 3 k.p.a. Fakt, iż zastosowany formularz zwrotnego potwierdzenie odbioru nie zawiera rubryki na uczynienie adnotacji o sposobie zawiadomienia adresata o pozostawieniu korespondencji w placówce pocztowej nie stanowi okoliczności uzasadniającej przyjęcie, że doszło do skutecznego doręczenia przesyłki. Przepis art. 44 k.p.a. bezwzględnie wymaga dla przyjęcia prawidłowości doręczenia zastępczego zamieszczenia informacji o miejscu odbioru awizowanej przesyłki. Jest oczywiste, że jakiekolwiek formularze bądź instrukcje nie mogą uchylić tego ustawowego wymogu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 350/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 789/12, orzeczenia dostępne w CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się też, że jeżeli kompletu wymaganych prawem informacji nie przewidziano na druku potwierdzenia odbioru, ani też nie zapisano ich na kopercie, mamy do czynienia z wadliwym doręczeniem zastępczym, a zatem skutek doręczenia przewidziany w przepisie art. 44 § 4 k.p.a. nie może nastąpić (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1198/13; dostępne w CBOSA).

Domniemanie doręczenia zasadza się na pewnej fikcji prawnej uznania, że pismo, którego faktycznie nie dostarczono stronie jest uznane za doręczone. Uznanie to wymaga jednak skrupulatnego wykonania wszystkich czynności opisanych w art. 44 k.p.a. i właściwego ich udokumentowania. Pominięcie choć jednej z nakazanych prawem czynności lub brak dowodu potwierdzającego taki stan rzeczy wyklucza skutek domniemania doręczenia.

W realiach tej sprawy organ ani nie wykazał ani nie udokumentował, że dochowano wymogów wynikających z ww. art. 44 k.p.a. Akta sprawy dowodzą, że organ zastosował tzw. "żółty" blankiet potwierdzenia odbioru, nie zawiera on rubryk ani adnotacji wymaganych przepisem art. 44 k.p.a. dlatego też brak jest faktycznej możliwości prześledzenia i rzeczywistego ustalenia kolejnych czynności, które zobligowany był wykonać doręczyciel w trybie art. 44 k.p.a., a niewątpliwie ich bezsporne ustalenie jest konieczne, ażeby przyjąć fikcję doręczenia zastępczego.

Tym samym nie można uznać, że nastąpiło prawidłowe doręczenie decyzji, że weszła ona do obrotu prawnego, co oznacza, że wbrew nakazowi wynikającemu z przepisów prawa (art. 12 i art. 35, art. 36 k.p.a.) organ nie zakończył postępowania, co świadczy o jego bezczynności. Definicja tego pojęcia zawarta jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i stanowi, że bezczynność oznacza sytuację, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Nie ulega wątpliwości, że wniosek Strony powinien być załatwiony w terminie miesiąca od jego wpływu. W tej sprawie pomimo zaleceń zawartych w postanowieniu organu wyższej instancji z dnia 13 lipca 2022 r. do dnia orzekania nie załatwił sprawy w sposób wymagany prawem, a zatem popadł w bezczynność, o czym orzeczono w pkt I sentencji orzeczenia.

Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępne w CBOSA). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Zdaniem Sądu, na ocenę stopnia naruszenia prawa wpływa wiele czynników, w tym również fakt, czy organ pozostawał całkowicie bierny, czy też starał się podejmować czynności zmierzające do rozpoznania sprawy, za które następczo okazały się wadliwe. Mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy trzeba dostrzec, że organ podejmował działania mające na celu rozpoznanie wniosku Skarżącego i jakkolwiek czynił to w sposób wadliwy, to nie można mu przypisać świadomego i celowego działania na niekorzyść Skarżącego. Jak wskazano rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. Podejmował on działania, które następczo okazały się wadliwe, co jednak nie uzasadnia rażącego naruszenia prawa.

Jednocześnie, w pkt II sentencji wyroku, mając na uwadze fakt, że organ nie rozpoznał jeszcze wniosku Skarżącego w zakresie wniosku o uchylenie decyzji ostatecznych w prawem przewidzianej formie Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy.

Odmienne rozstrzygnięcie dotyczy żądania Strony w zakresie wszczęcia procedury wywłaszczeniowej przypomnieć trzeba, że dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracyjny, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, był zobowiązany, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia czynności i mimo to nie podejmuje w terminie działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi lub odmawia ich podjęcia. Zaskarżenie bezczynności organu administracyjnego jest bowiem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4b p.p.s.a. W innym przypadku – braku podstaw do realizacji żądania w jednej z prawnych form działania organów administracji, określonych w 3 § 2 pkt 1-4b p.p.s.a. - skarga na bezczynność jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.

Opisane okoliczności sprawy wskazują, że żądanie Skarżącego dotyczące wszczęcia przez organ nadzoru konserwatorskiego postępowania w zakresie procedury wywłaszczeniowej nie mieści się w zakresie poddanym kognicji sądu administracyjnego. Na podstawie analizy akt sprawy trzeba przyjąć, że formuła działań przyjęta przez Stronę przyjmuje postać działań objętych trybem wniosku w trybie art. 241 k.p.a., co potwierdza pismo Skarżącego z dnia 3 lutego 2022 r. stanowiące odpowiedź na wezwanie organu z dnia 18 stycznia 2022 r. o uzupełnienie braków formalnych. Z treści ww. pisma wyraźnie wynika, że Strona domaga się złożenia przez organ nadzoru nad zabytkami wniosku o wszczęcie postępowania w zakresie procedury wywłaszczeniowej, w podstawie prawnej pisma Skarżący wskazał na art. 241 k.p.a., co oznacza, że wskazał procedurę wniosku. Takie żądanie może być złożone w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski".

Przedmiotem wniosku składanego w tym trybie mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności (art. 241 k.p.a.), zaś przedmiotem skargi powszechnej składanej w trybie art. 227 k.p.a. może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw.

Jak wynika z powołanych na wstępie przepisów czynności organów administracji będące przedmiotem ww. skarg i wniosków nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, nie mieszczą się bowiem w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu w świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że w sprawach skarg i wniosków, o których mowa w Dziale VIII k.p.a., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wobec tego, również bezczynność organu w takiej sprawie nie może podlegać ocenie sądu, a skarga w takim przedmiocie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku.

Odnosząc się do argumentacji i żądań strony zawartych w skardze i pismach procesowych wskazać trzeba, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych żądanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego przez starostę w przypadkach określonych w art. 50 ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków jest jego prawem, i zależy od oceny potrzeby złożenia wniosku w danej konkretnej sprawie. Żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego czy ustawy o ochronie zabytków, nie daje możliwości wyegzekwowania od właściwego organu inicjatywy w tym zakresie w toku kontroli instancyjnej, czy też w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu.

Końcowo jeszcze wskazać trzeba, że orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt IV sentencji wyroku, wsparto na treści art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.