Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3602/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Protokolant referent Magdalena Morawiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r.

nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), zwanej dalej również ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), odmówił wyłączenia stosowania wobec J. G. art. 15c, art. 22a i art. 24a powołanej ustawy.

Organ wskazał, że wnioskodawca podniósł, iż służbę w Milicji Obywatelskiej rozpoczął w dniu [...] lipca 1987 r. w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...] w sekcji obserwacji Wydziału [...] Służby Bezpieczeństwa. Dodając jednocześnie, iż w roku 1990 został zatrudniony w Policji na takich samych warunkach i zasadach jak funkcjonariusze powołani do służby po raz pierwszy po dniu 12 września 1989 r. Wnioskodawca zaznaczył, że w trakcie wykonywania obowiązków służbowych w Policji był wielokrotnie nagradzany pieniężnie przez przełożonych różnego szczebla z Komendantem Głównym Policji włącznie, został także odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi oraz Brązową Odznaką Zasłużony Policjant. Podniósł, że służbę w SB pełnił krótkotrwale, natomiast służbę w Policji rzetelnie, z poświęceniem swojego życia i czasu dla rodziny. W dalszej części uzasadnienia opisał charakter wykonywanych przez siebie zadań w pionie obserwacji, które wymagały pełnej dyspozycyjności, dużej sprawności fizycznej i odporności na stres, jak również niejednokrotnie wiązały się z podejmowaniem ryzyka zagrożonego utratą zdrowia lub życia. Wskazał, że 27 lat służby w Policji przepracował po roku 1990, a służba w SB była pełniona krótkotrwale. Dodatkowo zaznaczył, iż nigdy nie był karany dyscyplinarnie i nie popełnił żadnego przestępstwa oraz nigdy nie działał na szkodę wolności narodu polskiego.

Minister wskazał, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] listopada 2017 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy.

Z pisma z dnia [...] marca 2018 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu tj. informacji o przebiegu służby

Nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa wart. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia [...] lipca 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. 3 lata i 1 miesiąc. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 30 lat, 5 miesięcy i 1 dzień. Do wysługi emerytalnej zaliczono również okres zasadniczej służby wojskowej, tj. 2 lata i 2 dni.

Organ podał, że z kopii kompletnych akt osobowych o sygn. [...] przekazanych pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Minister wskazał, że Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. przekazał informację dotyczącą przebiegu służby wnioskodawcy. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że ww. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe. Wnioskującemu wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz nadano Brązową Odznakę Zasłużony Policjant, a także Brązowy Krzyż Zasługi. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji

o wymierzonych wymienionemu karach dyscyplinarnych. W zgromadzonym materiale zawarta jest natomiast informacja, iż brak jest dokumentów potwierdzających udział ww. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Organ przytoczył art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Wskazał, że przesłanki muszą być spełnione łącznie. Podał, że art. 8a ustawy w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Odnosząc się do pierwszej z przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Podał, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Analizując drugą z przesłanek organ wskazał m.in.,

że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Organ stwierdził, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważył jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister wskazał, że jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Minister przytoczył fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, w którym NSA ugruntował użyty w art. 8a ustawy powyższy zwrot stwierdzając, że: "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę ≫szczególnie uzasadnionych przypadków≪, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Organ przywołał też poglądy prezentowane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 147/19.

Organ wskazał, że przy podejmowaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawach prowadzonych na podstawie ww. przepisu: "(...) unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem służby na rzecz totalitarnego państwa << jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań

i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego" (por. cyt. wyżej wyrok NSA).

Organ przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy wskazał, że całkowity okres pełnionej przez wnioskodawcę służby wynosi 30 lat, 5 miesięcy i 1 dzień. Natomiast służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa to okres 3 lat i 1 miesiąca, co zdaniem Ministra oznacza, że służba ta nie była krótkotrwała. W ocenie Ministra przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, nie może być oceniony jako krótkotrwały, mając na uwadze powyżej przytoczone znaczenie tego słowa. Przeszło trzyletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem, szczególnie, iż wykonywała zadania operacyjne. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie została zatem spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy.

Przechodząc do analizy rzetelności pełnienia przez wnioskodawcę służby po dniu 12 września 1989 r., organ wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po dniu

12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W opinii Komendanta Głównego Policji ww. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy. Organ stwierdził, że z zebranej dokumentacji wynika, iż wnioskodawca w toku pełnionej służby w Policji posiadał pozytywne opinie służbowe, a także wielokrotnie podwyższano mu dodatek służbowy do uposażenia. Minister podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań

i obowiązków, w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności każdego funkcjonariusza służb mundurowych. Stąd też nie można jeszcze uznać za wyjątkową sytuację przypadek, w którym zainteresowany otrzymywał w czasie pełnienia służby nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu. Jednakże mając już na względzie nadanie ww. odznaczenia resortowego tj. Brązowej Odznaki Zasłużony Policjant oraz państwowego, tj. Brązowego Krzyża Zasługi, Minister stwierdził,

że wnioskodawca legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Powyższe nie pozostawało zatem bez znaczenia w zakresie dokonywania przez organ oceny czy sprawę zainteresowanego można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku, umożliwiającego zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy.

Organ wskazał, że na kanwie przytoczonego powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt IOSK 1895/19, niebagatelne znaczenie - a w istocie kluczowe - w kontekście badania przez organ zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", powinno stanowić również ustalenie czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji.

Minister wskazał, że wnioskodawca w sposób świadomy rozpoczął służbę na stanowisku wywiadowcy Wydziału [...] Służby Bezpieczeństwa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] (zob. Podanie o przyjęcie do służby z dnia [...] czerwca 1987 r. strona akt [...], tu cyt. (...) Zwracam się z uprzejmą prośbą o przyjęcie mnie do służby w organach Służby Bezpieczeństwa. Zawsze interesował mnie ten rodzaj pracy (...), na której widnieje odręczna adnotacja Naczelnika Wydziału [...] WUSW w [...], tu cyt. "(...) Z kandydatem do służby rozmawiałem osobiście i w związku z tym proponuję przyjęcie wymienionego do Wydziału na stanowisko wywiadowcy (...), w związku z czym sporządzono wniosek personalny w dniu [...] czerwca 1987 r. strona akt [...], tu cyt. "(...) Po rozpatrzeniu akt osobowych i rozmowie osobistej (...) Wobec powyższego proponuję: przyjąć na stanowisko wywiadowcy Sekcji [...] Wydziału [...] SB (...)"). Organ podał nadto, że w aktach prowadzonego postępowania znajduje się dokument pn.: "Świadectwo złożenia egzaminu na [...] (...) Szkoły [...] Biura [...] MSW " z dnia [...] czerwca 1989 r. strona akt [...], czyli w okresie służby w Służbie Bezpieczeństwa. Powyższe wskazuje, że J. G. był funkcjonariuszem, co do którego przełożeni mieli określone oczekiwania i inwestowali w jego rozwój zawodowy. W trakcie służby na rzecz totalitarnego państwa wymieniony awansował w stopniu i stanowisku służbowym, otrzymywał nagrody pieniężne oraz został mianowany funkcjonariuszem w służbie stałej. Opinia służbowa z dnia [...] czerwca 1990 r. wystawiona za okres służby od dnia [...] lipca 1987 r. do dnia [...] czerwca 1990 r. strony akt [...], zawiera m.in., tu cyt. " (...) Wyróżnienia - nagrody pieniężne (...) W roku 1989 ukończył Szkołę [...] Biura [...] MSW w [...] (...) W ciągu 3 lat pracy jako wywiadowca sekcji obserwacji Wydz. [...] w pełni opanował zasady pracy niezbędne przy wykonywaniu zadań służbowych (...) Wykonuje zadania postawione przed sekcją obserwacji w sposób dobry, przejawiając przy tym duże zaangażowanie

i pracowitość (...) 1. Mianowanie funkcjonariuszem stałym z dniem [...].07.1990 r. 2. Awansowanie na etat st. wywiadowcy sekcji obserwacji (...) ".

Organ stwierdził, że wobec powyższego, z pewnością nie można tutaj mówić

o braku świadomości strony co do charakteru struktur, do których przynależał

i uzyskiwanych z tego tytułu apanaży.

Jednocześnie organ wskazał, że wnioskodawca realizował zadania na stanowisku wywiadowcy w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], który był jednostką terenową odpowiedzialną za działania polegające na obserwacji i inwigilacji społeczeństwa, za pośrednictwem rozbudowanej sieci wywiadowców i agentów, a także przy użyciu środków techniki operacyjnej. Powyższy pion SB odpowiedzialny był za śledzenie osób podejrzanych o szeroko rozumianą działalność antykomunistyczną. Wśród inwigilowanych byli m.in. dostojnicy kościelni, opozycjoniści, dyplomaci placówek zagranicznych i dziennikarze. Dzięki obserwacji "figuranta" (osoba śledzona, inwigilowana) SB uzyskiwała informacje o jego trybie życia i osobach, z którymi się kontaktował. Działania wywiadowcy kończyły

się sporządzeniem raportu (komunikatu) dla jednostki, na której zlecenie prowadzono obserwację. Szczegółowo opisywano w nim zachowanie "figuranta" podczas prowadzenia działań, dołączając do tego wykonane zdjęcia operacyjne. Charakterystyczną cechą działań operacyjnych prowadzonych przez funkcjonariuszy pionu [...] była głęboka konspiracja pracy wobec osoby śledzonej oraz jej otoczenia (organ powołał się na wystawę IPN "Oczy i uszy bezpieki. Metody inwigilacji społeczeństwa przez Służbę Bezpieczeństwa (...)"

Organ podkreślił szczególnie fakt, iż ww. wykonywał tam zadania stricte operacyjne, bowiem zajmował stanowisko wywiadowcy, stąd też do realizowanych przez niego obowiązków służbowych nie należały czynności biurowe, administracyjne czy też kancelaryjne, co mogłoby ewentualnie wpłynąć na korzyść wnioskodawcy przy ostatecznym rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Nadmienił również, iż pomimo posiadania przez zainteresowanego tego rodzaju wiedzy, odnośnie represyjnego charakteru wykonywanych przez SB zadań w panującym wówczas ustroju totalitarnym, zdecydował się w dalszym ciągu zasilać szeregi ww. formacji.

W kontekście analizy wystąpienia w przedmiotowej sprawie szczególnego przypadku Minister wskazał również, że zakończenie powyżej wskazanego okresu pełnienia przez wnioskodawcę służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z pobudek etyczno-moralnych, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Pozostając zatem na etacie SB, był częścią wskazanej formacji i czerpał z niej określone, wymierne korzyści. Postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, w ocenie organu nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji "szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje

się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art, 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

Organ wskazał, że osiągnięcia odnotowane przez zainteresowanego po dniu 12 września 1989 r., niewątpliwie zasługują na aprobatę. Jednakże biorąc pod uwagę fakt, iż wnioskodawca nie spełnia przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, jak również uwzględniając charakter wykonywanych przez ww. czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji, to w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z wymienionego wyżej art. 8a ustawy.

Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2021 r.

nr [...] stała się przedmiotem skargi J. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 8a ust. 1 i 2 w związku z art. 15c, art 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) poprzez ich niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu przez organ, że skarżący nie spełnił warunków określonych w art. 8a ustawy dla wyłączenia stosowania wobec niego art 15c, art 22a i art 24a ustawy, podczas gdy w niniejszej sprawie ma miejsce szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art 8a ustawy, służba skarżącego pełniona na rzecz państwa totalitarnego przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, a skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art 75 i art 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i naruszenie przez organ zasady prawdy obiektywnej oraz naruszenie obowiązku zebrania całego materiału dowodowego, brak wyjaśnienia i niezbadanie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie a dotyczących przebiegu służby skarżącego, otrzymanych przez niego odznaczeń wyróżnień i podziękowań oraz zajmowanych stanowisk, charakteru pracy i faktycznie wykonywanych czynności przed dniem 31 lipca 1990 r., co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik postępowania,

- art 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie i niedostateczne rozważenie i brak oparcia się przez organ na istotnych dla sprawy okolicznościach, zaś z przeprowadzonych dowodów wyciągnięcie wniosków sprzecznych z zasadami logiki i stwierdzenie,

że skarżący nie spełnił warunków określonych w art. 8a ustawy, podczas gdy w niniejszej sprawie ma miejsce szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art 8a ustawy, skarżący nie angażował się w zwalczanie działalności antykomunistycznej, służba skarżącego pełniona rzecz państwa totalitarnego przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, a skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r..

- art 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom zawnioskowanym przez skarżącego oraz poprzez niedokonanie wykładni pojęcia niedookreślonego "krótkotrwałości służby".

W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., że organ w ogóle nie badał historii służby skarżącego przed rokiem 1990, a priori przyjmując, że była to służba charakteryzująca się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Tymczasem, jak podał, w czasie służby pełnionej zarówno przed rokiem 1990, jak i później pełnił funkcję wywiadowcy. Podstawowym zadaniem służbowym skarżącego nie była, jak twierdzi organ, inwigilacja działaczy antykomunistycznych. Praca skarżącego tak przed rokiem 1990, jak i później miała, jak wskazał, charakter kryminalno-śledczy i polegała na obserwacji osób podejrzanych o popełnienie przestępstwa, w tym również zorganizowanych grup przestępczych. Oczywistym jest, że przed rokiem 1990 przez służby, w których pracował pozwany, obserwowani musieli być również działacze podziemia, jednakże nie była to główna działalność skarżącego, który uzyskał pozytywny wynik w postępowaniu kwalifikacyjnym i został ponownie zatrudniony w Policji. Skarżący podał, że przez cały okres służby nie dopuścił się czynu karalnego i nie zrobił niczego, czego musiałby się wstydzić. Jednocześnie fakt pozytywnego złożenia przez skarżącego egzaminu na młodszego chorążego w 1989 r. nie dowodzi, jak podał, jego aktywnego udziału w zwalczaniu opozycji, ponieważ nie było to warunkiem awansu na stanowisko podoficerskie albo oficerskie. Skarżący podniósł, że przed rokiem 1990 nie angażował się w działalność mającą na celu zwalczanie opozycji. Jego służba przed dniem 31 lipca 1990 r. powinna zostać uznana za krótkotrwałą, ponieważ w/w czas stanowi jedynie 10% całego czasu służby, a po dniu 12 września 1989 r. służba skarżącego charakteryzowała się rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków, co zostało przyznane przez organ.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji,

w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c,

art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 tej ustawy, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Zgodnie z art. 11 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) ma charakter decyzji uznaniowej. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem,

z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną

(v. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1488/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W sprawie niniejszej organ dokonał ustaleń stanu faktycznego, co do okresów pełnienia służby oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków, w tym

z narażeniem zdrowia i życia.

Służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o którym mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) pełniona przez okres 3 lat i 1 miesiąca zdaniem organu nie stanowi krótkotrwałej służby na rzecz totalitarnego państwa.

Sąd oceny dokonanej przez organ nie podziela. Biorąc pod uwagę długość okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o którym mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) przede wszystkim w ujęciu proporcjonalnym, tj. w porównaniu do całego okresu służby skarżącego wynoszącego

30 lat, 5 miesięcy i 1 dzień przyjąć należało, że służba przez okres 3 lat i 1 miesiąca była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Podkreślenia wymaga, że każdy przypadek należy rozpatrywać indywidualnie. Jako krótkotrwała może być rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu stosunkowo krótko. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie.

Ustawodawca wymaga też, aby osoba, w odniesieniu do której organ może zastosować art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., wskazuje przy tym,

że to rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków ma miejsce w szczególności wówczas, gdy służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia.

Minister w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r., powołał się w tym zakresie na informację Komendanta Głównego Policji o przebiegu służby.

Minister stwierdził przy tym, powołując się na fakt nadania skarżącemu odznaczenia resortowego: Brązowej Odznaki Zasłużony Policjant oraz odznaczenia państwowego, tj. Brązowego Krzyża Zasługi, że skarżący legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy.

W sprawie niniejszej organ nie dokonał natomiast pełnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem "szczególnie uzasadnionego przypadku", co stanowi podstawę zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, decyzja jako dowolna, nie mogła się ostać w obrocie prawnym.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, powołany również przez organ w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym art. 8a ust. 1 ustawy w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (v. wyrok NSA z dnia z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazania wymaga,

że w uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in.,

że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest także pogląd, zgodnie z którym "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała

się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą

się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie,

że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań

i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań

i funkcji właściwych państwu totalitarnemu." (v. wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż "mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia ustawy nowelizującej oraz rolę w tym kontekście regulacji przewidzianej w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo" (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2155/19, orzeczenia.wsa.gov.pl).

Takich konkretnych ustaleń w odniesieniu do skarżącego w aspekcie szczególnie uzasadnionego przypadku organ w tej sprawie nie dokonał. Ustalenia w tym zakresie nie wyczerpuje bowiem samo wskazanie, że skarżący zajmował stanowisko wywiadowcy w Wydziale [...] WUSW w [...] i określenie, ze wskazaniem źródła: "Wystawa IPN "Oczy i uszy bezpieki. Metody inwigilacji społeczeństwa przez służbę bezpieczeństwa", za co był odpowiedzialny ten pion SB. Także opinie służbowe, na które powołał się organ nie wyszczególniają działań wnioskodawcy. Zgodzić można się z organem, że na zajmowanym stanowisku nie wykonywano czynności biurowych, administracyjnych, czy kancelaryjnych. Jednakże, organ nie przypisał w tej sprawie skarżącemu żadnych konkretnych czynów godzących w wolności obywatelskie, które pozwalałyby – w świetle orzecznictwa NSA – na jednoznaczną ocenę, że prawa emerytalne nabyte- przede wszystkim po 27 latach służby w Policji - zostały nabyte niesłusznie. Brak ustaleń faktycznych i wyczerpującej ich oceny w tym zakresie uwidacznia się tym bardziej, że skarżący twierdzi w skardze, iż " przed rokiem 1990, jak i później pełnił funkcję wywiadowcy. Podstawowym zadaniem służbowym skarżącego nie była, jak twierdzi organ, inwigilacja działaczy antykomunistycznych. Praca Skarżącego tak przed rokiem 1990, jak i później miała charakter kryminalno-śledczy (...)". Powyższe wymaga podkreślenia tym bardziej, że skarżący w czasie służby w Policji otrzymał m.in. od Prezydenta RP Brązowy Krzyż Zasługi. Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom (art. 16 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach

i odznaczeniach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 25)).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ – uwzględniając przedstawioną wyżej ocenę i wskazania – dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Organ uzasadni decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., tj. m.in. wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji – stanowiące wyraz zindywidualizowanej oceny przypadku wnioskodawcy – nie powinno pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął sprawę strony w taki a nie inny sposób. Zależnie od dokonanej ponownie, wyczerpującej oceny, organ podejmie stosowną decyzję.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w wyroku. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, albowiem kosztów tych skarżący nie wykazał. Nadto, w sprawie tej na skarżącym nie spoczywał obowiązek uiszczania kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. d powołanej ustawy).