Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1629/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 104 § 1 i § 2, art. 107 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Prądnik Biały w Krakowie skargi kasacyjnej K.L. i P.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 1/22 w sprawie ze skargi K.L. i P.L. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie przekazania odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od K.L. i P.L. na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 1/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę K.L. i P.L. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: organ, Prezydent) w przedmiocie przekazania odwołania.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się K.L. i P.L. (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucili zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z 133 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy Prezydent Miasta Krakowa pismem z 25 września 2020 roku (znak: WS-08.PP.6219-7/10), którym organ nałożył na strony skonkretyzowane, nowe obowiązki wraz z terminem ich wykonania pod rygorem egzekucji administracyjnej, co powinno doprowadzić do zastosowania przez organ zasady domniemania załatwiania sprawy przez organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej określonej w art. 104 § 1 i 2 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu wskazano, że wbrew zapatrywaniu Sądu I instancji, wskazane pismo od Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa zawiera w swojej treści wyraźny nakaz wraz ze skonkretyzowaną sankcją w przypadku niezastosowania się do treści nakazu.

W ocenie skarżących kasacyjnie, w realiach stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy doszło do nałożenia przez organ nowych, konkretnych obowiązków wraz z terminem ich wykonania z zastosowaniem rygoru (egzekucji administracyjnej), co powinno stanowić o zakwalifikowaniu wydanego przez Prezydenta aktu jako decyzji administracyjnej. Wskazano, że zawarte w art. 104 § 1 k.p.a. twierdzenie, iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji prawo nie przewiduje, jest decyzją wadliwą jako wydaną bez podstawy prawnej. A zatem aby organ mógł wydać rozstrzygnięcie w konkretnej sprawie musi mieć do tego podstawę prawną.

Jednocześnie podkreślono, że pisma z 25 września 2020 r. nie można kwalifikować jako postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści własnej decyzji administracyjnej, ponieważ wskazana instytucja nie służy do nałożenia na adresatów nowych lub precyzowania nałożonych decyzją administracyjną obowiązków.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżących kasacyjnie na rzecz Prezydenta kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest niezasadna, bowiem sformułowany w niej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z 133 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Oś sporu w niniejszej sprawie stanowi ustalenie, czy organ I instancji obowiązany był do przekazania organowi odwoławczemu pisma skarżących kasacyjnie z 5 października 2020 r., które – jak twierdzą skarżący kasacyjnie – stanowi odwołanie od pisma organu z 25 września 2020 r.

Zgodnie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Skarga do sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

Nie można zatem mówić o pozostawaniu przez organ w bezczynności, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wówczas, gdy nie wydaje on merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, albowiem nie ma podstaw prawnych do jego wydania. Nie można zatem podnosić zarzutu bezczynności organu gdy nie toczy się przed nim żadne postępowanie administracyjne, którego zakończenie wymaga wydania aktu władczego, jakim jest postanowienie lub decyzja administracyjna.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym nie można domniemywać załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, a taka forma aktu administracyjnego wynikać musi z upoważnienia ustawowego. Żądanie wydania decyzji administracyjnej możliwe jest bowiem tylko wtedy, gdy w porządku prawnym istnieje przepis prawa materialnego dopuszczający taką formę kształtowania praw i obowiązków (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 października 2014 r., sygn. akt II GSK 343/13; z 20 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1254/14 oraz z 3 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2210/12 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji może mieć miejsce tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2762/14; z 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1951/13).

W doktrynie przyjmuje się również, że z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej wyrażonej w art. 7 Konstytucji, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz z zasady ogólnej praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania jaką jest decyzja administracyjna, jedynie z okoliczności sprawy lub z treści przepisu art. 104 k.p.a. Podstawę wydania decyzji muszą stanowić powszechnie obowiązujące przepisy prawa materialnego (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 417-418).

Formę decyzji administracyjnej należy przypisać każdemu rozstrzygnięciu indywidualnej sprawy administracyjnej, w której dochodzi do konkretyzacji materialnej lub procesowej normy prawa administracyjnego. Niesporne pozostaje, że na zakwalifikowanie aktu do kategorii decyzji administracyjnych nie ma wpływu nazwa tego aktu, ale jego treść, co powoduje, że także pismo może stanowić w istocie decyzję administracyjną, której niezgodność z prawem może zostać wykazana w drodze złożenia od niej odwołania przez adresata tegoż pisma. Jakkolwiek przy ocenie charakteru prawnego pisma skierowanego do określonego podmiotu istotne znaczenie ma treść pisma, to nie jest możliwe przeprowadzenie analizy tejże treści na potrzeby ocenienia, czy pismo to jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a., bez rozważenia konkretnych okoliczności sprawy, w jakich pismo zostało sporządzone oraz powodów skierowania go do określonego podmiotu. Czynności te mieszczą się w pojęciu wykładni oświadczenia zamieszczonego w piśmie organu administracji publicznej, dlatego też nie jest możliwe ich pominięcie.

Wychodząc z założenia, że o charakterze danej czynności procesowej czy kwalifikacji aktu nie decyduje forma, lecz jego merytoryczna treść, przypomnieć należy, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawa administracyjnego poglądem, cechami konstytutywnymi aktu administracyjnego są: oznaczenie organu administracji publicznej, który akt wydał, oznaczenie adresata aktu, sformułowanie rozstrzygnięcia oraz podpis osoby upoważnionej do wydania aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 1994 r., sygn. akt I SAB 54/93 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego, OSP 1995/11/222). Określone pismo może zostać uznane za akt administracyjny pod warunkiem zaistnienia w nim wszystkich wskazanych wyżej elementów konstrukcyjnych. O ile przy tym do pism kierowanych do organu administracji publicznej przez stronę można odnosić zasadę ograniczonego formalizmu, które sprawia, że formułowane przez stronę oświadczenia woli poddawane mogą być nawet daleko idącym wnioskowaniom interpretacyjnym, o tyle wykładnia dokumentów urzędowych, w tym aktów administracyjnych, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, nie powinna wychodzić poza językowe znaczenie wyrażonej w dokumencie przez organ treści. Przyjmowanie domniemania działania organu w formie procesowej (decyzji/ postanowienia) z pewnością zwiększa sferę przyznawanej stronie ochrony, niemniej nie może to stać w sprzeczności z ujawnioną wolą organu i jednoznaczną treścią podjętej czynności urzędowej. Odformalizowanie postępowania administracyjnego ma swoje granice, nie powinno ono bowiem otwierać drogi do takich działań, które mogą podważyć gwarancje praworządności (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1678/14). Przypisanie działaniu organu znaczenia odmiennego od takiego, które zostało przezeń wyrażone w treści aktu (czynności), powinno być możliwe w zasadzie tylko wówczas, gdy ewidentnie nie odpowiada ono wyartykułowanej przez organ formie jego działania, natomiast koresponduje jednoznacznie z inną formą.

Z tego względu, jeżeli pismo organu sprowadza się do przekazania określonej osobie pewnych faktów, ponieważ organ zdaje sobie sprawę z tego, że nie zachodzi podstawa do jego działania w formie procesowej i o tym tę osobę informuje, to nawet zastosowanie zasady, iż postać (oznaczenie) pisma nie ma decydującego znaczenia, nie może prowadzić do wniosku, że zawarta w piśmie informacja stanowi rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. tylko dlatego, że adresat pisma z powyższą informacją się nie zgadza.

Uwzględniając powyższe rozważania wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, wedle którego pismo organu z 25 września 2020 r. z całą pewnością nie stanowi decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie pismo Dyrektora Wydziału Kształtowania Środowiska nie zawierało rozstrzygnięcia o sytuacji prawnej skarżących kasacyjnie, bowiem – w odpowiedzi na złożony wniosek – jedynie informowało o pozytywnym zaopiniowaniu przyjętego rozwiązania. Abstrahując od prawidłowości tychże ocen, ww. pismo miało charakter informacyjny nakierowany na przekazanie skarżącym opinii w zakresie przyjętych rozwiązań technicznych dotyczących wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom. Z treści tego pisma nie wynikała wola organu skierowana na wywołanie skutków prawnych.

Pismo Dyrektora Wydziału Kształtowania Środowiska z 25 września 2020 r. stanowi więc odpowiedź na wniosek części współwłaścicieli działki nr [...] zobowiązanych do wykonania obowiązku - realizacji urządzenia zapobiegającego szkodom, nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia merytorycznego, ani procesowego, nie indywidualizuje obowiązków skarżących kasacyjnie, jest wydane jedynie w związku z wcześniejszą decyzją Prezydenta Miasta Krakowa, a tym samym nie może być zakwalifikowane jako decyzja administracyjna. Rację ma Sąd I instancji, wskazując, że pismo to miało więc charakter wyłącznie informacyjny i stanowi odpowiedź w związku z zapytaniem skierowanym do organu od jednej ze stron. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, informacyjny charakter ma także adnotacja o postulowanym terminie wykonania wskazanych tam robót wraz z sankcją obejmującą wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji uznać należało, że pismo Dyrektora Wydziału Kształtowania Środowiska, stanowiące odpowiedź na wniosek w sprawie opinii dotyczącej przyjętego rozwiązania technicznego mieści się w ramach działań informacyjnych zmierzających do dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku.

W realiach niniejszej sprawy nie można było zatem uznać pisma skarżących kasacyjnie za odwołanie. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, ocena pisma z 5 października 2020 r. powinna zostać dokonana w oparciu o ustalony stan faktyczny i prawny sprawy. Skoro pismo organu z 25 września 2020 r. stanowi opinię dotyczącą przyjętego rozwiązania technicznego i nie może być uznane za decyzję administracyjną, to pismo skarżących kasacyjnie należy uznać jedynie za ustosunkowanie się i odniesienie do opinii organu zawartej w piśmie z 25 września 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie przysługuje od decyzji.

W konsekwencji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do uznania, iż działanie organu nosi cechy bezczynności, nie sposób bowiem zwalczać bezczynności organu w sytuacji, gdy organ nie miał obowiązku podjęcia działania w danej formie i w określonym trybie.

Skoro więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.