Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 711/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 579/14 w sprawie ze skargi S. Z. na bezczynność Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. Z. na rzecz Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 7 lipca 2014 r. S. Z. zwrócił się do Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie o udostępnienie do wglądu i dla wykonania zdjęć, w trybie dostępu do informacji publicznej, oryginałów dokumentów urzędowych akt wszystkich spraw, które obejmować będą wszelką korespondencję, wszelkie inne dokumenty, oraz korespondencję pomiędzy centralą a oddziałami terenowymi w Szczecinie i w Warszawie, które to dane odnosić się będą do wszystkich czynnych umów dzierżawy nieruchomości rolnych, o pierwotnej wydzierżawionej powierzchni ponad 500 ha, położonych na terenie powiatu P. w tym m.in. nieruchomości O., P., G.G. i W..

W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia 9 lipca 2014 r. stwierdził, że żądana informacjia została już stronie udostępniona przez Oddział w S. a więc brak jest przesłanek, dla których ta sama instytucja miałaby dwukrotnie udostępniać te same dokumenty.

Nie czując się usatysfakcjonowanym powyższą odpowiedzią wnioskodawca wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu. W uzasadnieniu przedstawił stan sprawy i zwrócił uwagę na fakt, iż uwzględnienie wniosku przez Oddział w S. nastąpiło w sposób nierzetelny, a więc stąd koniecznym było powtórzenie wniosku i skierowanie go do centrali.

Również na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. skarżący zwrócił uwagę na to, że wcześniej udzielonej informacji nie uważa za udzielonej w sposób poprawny, gdyż dokumenty były niekompletne, pomieszane, kserowane a także nadmiernie zanonimizowane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, ze żądana informacja została już wcześniej udostępniona stronie a więc zaczęła funkcjonować w obrocie publicznym, co uniemożliwia ponowne jej udostępnienie.

Nadto organ powołując tezę uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 7/13 wywiódł niezasadność wniosku strony, a więc w konsekwencji też samej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014r., sygn. akt II SAB/Wa 579/14 oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza zatem, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez właściwy organ administracji publicznej oczekiwanego aktu, lub dokonania określonej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia żądanej informacji. Przez pryzmat realizacji tego celu należy więc oceniać zasadność toczenia się postępowania wywołanego skargą na bezczynność organu administracji. Sąd podkreślił, iż okolicznością niesporną było, że Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych jest organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Poza sporem pozostawało też to, że żądana informacja posiada status informacji publicznej. Istota sprawy sprowadzała się zaś do ustalenia tego, czy skarżący, w toku wcześniej toczącego się postępowania, otrzymał już od organu sporną informację. Gdyby bowiem tak było, to wniosek inicjujący niniejszą sprawę należałoby traktować jako niezasadny. W myśl bowiem tezy – z którą Sąd w pełni się zgadza i traktuję ją jak własną - zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 10 października 2012 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1499/12 "dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje i nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy (...)". Analiza akt administracyjnych prowadziła do konkluzji, iż informację oznaczoną we wniosku, należało traktować jako funkcjonującą dla wnioskodawcy w obiegu publicznym. Organ zwrócił się bowiem do swojego Oddziału w S. z pytaniem, czy udostępniał stronie informację opisaną we wniosku z 7 lipca 2014 r. (przesyłając przedmiotowy wniosek w załączeniu). W reakcji na powyższe pytanie organ otrzymał pozytywną odpowiedź. W tym stanie sprawy należało uznać, że organ postąpił prawidłowo, nie udostępniając żądanej informacji. Skoro została ona już wcześniej udostępniona stronie, to brak było podstaw do jej ponownego udostępniania. Wnioskodawca nie udowodnił ani nawet nie uwiarygodnił twierdzeń, iż informacja otrzymana od Oddziału w S., nie była pełna. Nie wskazał bowiem konkretnie jakich dokumentów nie otrzymał do wglądu. Zatem wniosek inicjujący niniejsze postępowanie, w świetle uzasadnienia wniosku jak i skargi, zmierzał de facto do uzupełnienia odpowiedzi otrzymanej przez stronę od Oddziału w S.

Rozpoznając sprawę Sąd nie podzielił zaś stanowiska organu, iż przedmiotem żądania strony były akta, jako całość. Sformułowanie wniosku świadczy bowiem o tym, że jego zakres przedmiotowy jest szerszy niż żądanie udostępnienia akt konkretnych spraw administracyjnych.

Sąd uznał, że skoro na dzień rozpoznawania wniosku przez organ jak i orzekania przez Sąd, żądana przez skarżącego informacja funkcjonowała już w obiegu publicznym, skargę należało oddalić.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S. Z., reprezentowany przez pełnomocnika, w oparciu o przepis art. 173 § 1 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zaskarżył w całości powołany wyżej wyrok. Jako podstawę skargi kasacyjnej w oparciu o art.174 ust.1 p.p.s.a. wskazał : naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a i pkt. 5 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782; j.t. z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie udostępnienia przez organ informacji publicznych objętych wnioskiem z dnia 7 lipca 2014r., z uwagi na ich wcześniejsze udostępnienie przez Oddział Terenowy Agencji Nieruchomości Rolnych w S., podczas gdy zarówno postać i treść dokumentów gromadzonych w tych jednostkach jest różna - co wynika z nadrzędności Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie nad Odziałem Terenowym w S. i posiadaniem zupełnego, a nie wybiórczego kompletu dokumentacji - w tym dokumentów o charakterze nadzorczym - które z uwagi na szeroki zakres wniosku były nim objęte, a nie mogły zostać udostępnione przez Oddział Terenowy Agencji Nieruchomości Rolnych w S., a nadto przez nieuwzględnienie, że postaci dokumentów będących w posiadaniu Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie i Oddziału Terenowego w S. są różne, co wynika chociażby z odmiennych sposobów anonimizowania i oznaczania tych dokumentów, co wpływa na zakres ujawnianych informacji publicznych, zwłaszcza przez nieuwzględnienie, iż informacją publiczną jest już sam nośnik informacji, jakim jest karta papieru, a nie tylko ujawniona na nim treść.

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a ewentualnie na podstawie art. 185 pp.s.a. o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasator wskazał, że do dnia złożenia skargi kasacyjnej, tj. 30 stycznia 2015 r. organ administracji publicznej nie udzielił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust.1 u.d.i.p., czym naruszył 14 dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 tej ustawy. Dalej w ocenie skarżącego, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ogranicza terytorialnie dostępu do informacji, nie stanowi również, że informacja może zostać udostępniona tylko raz, można więc dokonywać wglądu do dokumentów wielokrotnie, w różnych oddziałach tej samej instytucji. W niniejszej sprawie, ze względu na podział zadań i kompetencji pomiędzy poszczególne jednostki organizacyjne ANR, a także nierzetelne udzielenie poprzedniej informacji publicznej, ten wgląd jest niezbędny właśnie w Centrali ANR w Warszawie.

Zgodnie zaś z przepisem art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jej udzielenie powinno nastąpić niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten minął. Jednocześnie skarżący nie otrzymał informacji, o której mowa w art. 13 ust. 2, art. 15 ust. 2 ustawy lub decyzji, o której mowa wart. 16 ust. 1 ustawy.

W ocenie skarżącego zarówno Oddział Terenowy ANR w S., jak i Biura Prezesa ANR w Warszawie, stanowią odrębne jednostki organizacyjne osoby prawnej. Postać i treść dokumentów gromadzonych w tych jednostkach, jest różna. Biuro Prezesa, jako jednostka bezpośrednio obsługująca Prezesa Agencji, ma do wypełnienia zadania z zakresu nadzoru i kontroli, które enumeratywnie wymienia statut Agencji i regulaminy organizacyjne. Zakres dokumentów gromadzonych w aktach konkretnej sprawy może być też różny. Poza tym porównanie wszystkich cech dokumentów i ich postaci, daje też możliwość dokonania tzw. kontroli krzyżowej, która jest jednym z najważniejszych sposobów potwierdzenia wiarygodności dokumentów. Dokumenty urzędowe, nawet tożsamej sprawy, zarówno w Oddziale i Biurze Prezesa ANR, to dokumenty o różnej postaci, a być może i różnym zakresie merytorycznym, których ta druga jednostka organizacyjna używa do wykonywania zadań kontrolnych i nadzorczych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015r., poz.1311) dalej w skrócie p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach :

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polegało. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z dnia 31 marca 2004r. OSK 59/04, ONSAiWSA 2004 z.1, poz.10; z dnia 20 września 2005r. I OSK 794/05, niepubl.; z dnia 20 października 2005r. I OSK 163/05, LEX nr 188715; z dnia 19 grudnia 2005r. II OSK 299/05, LEX nr 190971; z dnia 17 stycznia 2006r/ II OSK 403/05, LEX nr 196461).

Po stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania należało przystąpić do oceny skargi kasacyjnej.

Analizowana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zarzut w niej zawarty należało uznać za niezasadny.

Przede wszystkim należy zauważyć, że Agencja Nieruchomości Rolnych jest państwową osobą prawną, wykonującą prawo własności oraz inne prawa rzeczowe na rzecz Skarbu Państwa w zakresie określonym przepisami prawa. Organem Agencji jest Prezes, a w jej skład wchodzą : Biuro Prezesa i oddziały terenowe Agencji. Nie ulega wątpliwości, że Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądana informacja dotycząca umów dzierżawy nieruchomości rolnych posiada status informacji publicznej w rozumieniu art.1 ust.1 ustawy o informacji publicznej, a to na podstawie art.6 ust.1 pkt 2 lit. f tej ustawy, a okoliczność ta była w sprawie bezsporna. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił bowiem w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W świetle tego przepisu oraz art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, można powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem.

W tym miejscu zauważyć należy, iż skarżący kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a i pkt. 5 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782; j.t. z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie udostępnienia przez organ informacji publicznych objętych wnioskiem z dnia 07 lipca 2014r., z uwagi na ich wcześniejsze udostępnienie przez Oddział Terenowy Agencji Nieruchomości Rolnych w S. nie zakwestionował ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy. Nie zarzucił naruszenia przepisów postępowania, nie zakwestionował ustalonych faktów. Kasator podkreślił jedynie, że zarówno postać i treść dokumentów gromadzonych w tych jednostkach jest różna - co wynika z nadrzędności Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie nad Oddziałem Terenowym w S. i posiadaniem zupełnego, a nie wybiórczego kompletu dokumentacji - w tym dokumentów o charakterze nadzorczym - które z uwagi na szeroki zakres wniosku były nim objęte, a nie mogły zostać udostępnione przez Oddział Terenowy Agencji Nieruchomości Rolnych w S. Nadto postaci dokumentów będących w posiadaniu Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie i Oddziału Terenowego w S. są różne, co wynika z odmiennych sposobów anonimizowania i oznaczania tych dokumentów i wpływa na zakres ujawnianych informacji publicznych, zwłaszcza przez nieuwzględnienie, iż informacją publiczną jest już sam nośnik informacji, jakim jest karta papieru, a nie tylko ujawniona na nim treść. Skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego nie wskazał (do czego był zobowiązany) jakie powinno być w jego ocenie właściwe zastosowanie rzekomo naruszonych przepisów prawa materialnego.

Jak wynika z akt sprawy, co słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, organ administracji zwrócił się do swojego Oddziału Terenowego w S. z pytaniem, czy udostępniał stronie informację opisaną we wniosku z 7 lipca 2014 r. (przesyłając przedmiotowy wniosek w załączeniu). W reakcji na powyższe pytanie organ otrzymał pozytywną odpowiedź. W tym stanie sprawy słusznie Sąd wskazał, że organ postąpił prawidłowo, nie udostępniając żądanej informacji. Skoro została ona już wcześniej udostępniona stronie, to brak było podstaw do jej ponownego udostępniania. Skarżący kasacyjnie nie udowodnił, ani nawet nie uwiarygodnił twierdzeń, iż informacja otrzymana od Oddziału w S., nie była pełna. Nie wskazał bowiem konkretnie jakich dokumentów nie otrzymał do wglądu. Zatem wniosek inicjujący postępowanie, w świetle uzasadnienia wniosku jak i skargi, zmierzał de facto do uzupełnienia odpowiedzi otrzymanej przez stronę od Oddziału w S. Jeżeli jednak strona nie czuła się usatysfakcjonowana odpowiedzią Oddziału w S., to powinna podjąć ustawowe kroki zmierzające do przymuszenia tego Oddziału do udzielenia pełnej odpowiedzi. W szczególności strona mogła inicjować skargę na bezczynność tego Oddziału skoro uważała, że nie otrzymała wszystkich żądanych dokumentów, czy też w sytuacji gdy twierdziła, ze otrzymane dokumenty nie powinny być anonimizowane. Skoro tego jednak strona nie uczyniła, to nie może obecnie wszczynać innego postępowania w wyniku którego chciałaby uzyskać tożsamą informację. Skoro bowiem nie kwestionowała w drodze prawnej kompletności i rzetelności odpowiedzi udzielonej przez Oddział w S., to zaniechanie takie jest równoznaczne z przyznaniem, że Oddział w S. zrealizował w pełni wniosek strony. Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i co najistotniejsze – nie funkcjonuje w obiegu publicznym. Tym bardziej za niezasadny trzeba uznać wniosek o udzielenie informacji, którą zainteresowany posiada, gdyż w takim przypadku dostęp do informacji wydaje bezprzedmiotowy. Takie żądanie nie zmierza bowiem do uzyskania pewnych wiadomości, lecz ewentualnie potwierdzenia (sprawdzenia) wiadomości znanych już wnioskującemu. Wykracza zatem poza przedmiot i cele ochrony przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że Sąd I instancji prawidłowo ustalił, iż skarżący kasacyjnie otrzymał wnioskowaną informację, organ nie pozostawał zatem w bezczynności i nie doszło do naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów prawa materialnego. To czy informacja została udostępniona wnioskodawcy w pełnym zakresie czy też nie, nie powoduje naruszenia przepisów prawa materialnego.

Z uwagi na powyższe, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art.184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 209 P.p.s.a. oraz art.204 pkt 1 P.p.s.a. i art.205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust.2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. 2013r. poz.490 ze zm.).