Wyrok NSA, sygn. akt I OZ 168/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: ART. 61 § 3 W ZW. Z ART. 135 , ART. 184 W ZW. Z ART. 197§ 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 56 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2500/22 w zakresie wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 30 listopada 2017 r., nr UD-IV-WSZ-SRI/000629/ZZ/2017 oraz postępowania egzekucyjnego w sprawie ze skargi A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia z 17 sierpnia 2022 r., nr KOC/4876/Fa/22 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2500/22, odmówił skarżącej wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 30 listopada 2017 r., nr UD-IV-WSZ-SRI/000629/ZZ/2017, oraz postępowania egzekucyjnego, w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 17 sierpnia 2022 r., nr KOC/4876/Fa/22, w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zawarte w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") rozumienie "sprawy administracyjnej" nie umożliwia w niniejszej sprawie – dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego – wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 30 listopada 2017 r., wydanej w sprawie uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane i obowiązku ich zwrotu. Między obydwoma wymienionymi sprawami nie zachodzi bowiem tożsamość przedmiotowa i właśnie ze względu na odrębność zakresu przedmiotowego nie można uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił ponadto, że zarówno w objętej skargą decyzji z 17 sierpnia 2022 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 18 lipca 2022 r., organy obu instancji nie badały, czy pobrane przez skarżącą świadczenie z funduszu alimentacyjnego były świadczeniami nienależnie pobranymi. Ta kwestia została ostatecznie ustalona w odrębnym postępowaniu zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 21 maja 2018 r. Decyzja ta była przedmiotem kontroli WSA w Warszawie, który wyrokiem z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1499/18, oddalił skargę A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 21 maja 2018 r., nr KOC/2227/Fa/18, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 30 listopada 2017 r., nr UD-IV-WSZ-SRI/000629/ZZ/2017, w przedmiocie uznania pobranych przez skarżącą świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane. Pomimo tego, że obie sprawy pozostają ze sobą w związku chronologicznym i podmiotowym, to niewątpliwie rozstrzygnięcia organów podjęte w tym zakresie nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy rozstrzygnięcia. Dlatego też w ocenie Sądu I instancji brak było podstaw do zastosowania wobec wnioskodawczyni ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca (reprezentowania przez pełnomocnika z urzędu) złożyła zażalenie, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie art. 61 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a poprzez wadliwe uznanie, że wstrzymanie wykonalności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 30 listopada 2017 r. oraz wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w administracji toczącego się na podstawie ww. decyzji nie mieści się w granicach sprawy, w której wniesiona została skarga. Zdaniem skarżącej oba postępowania pozostają ze sobą w ścisłym związku podmiotowym i przedmiotowym, z uwagi na fakt, że dalsze kontynuowanie egzekucji administracyjnej może sprawić, że wniosek skarżącej o umorzenie należności stwierdzonych ww. decyzją stanie się całkowicie bezprzedmiotowy. Jedynym bowiem możliwym do wydania rozstrzygnięciem przez organ administracji publicznej, do którego sprawa powtórnie trafi, będzie umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., nawet pomimo stwierdzonej przez sąd nieprawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz niezależnie od zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczących jej meritum, którymi organ administracji publicznej w ogóle nie będzie musiał się już zajmować. Skarżącej grozi zatem niepowetowana szkoda, ponieważ ściągnięte w ramach egzekucji środki nigdy nie zostaną jej zwrócone, niezależnie od wyniku postępowania.

Skarżąca ponownie również wskazała na trudną sytuację finansową, w której się znalazła.

Autor zażalenia wniósł również o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu w postępowaniu zażaleniowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Powyższy przepis stanowi zatem nie tylko o możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, ale także aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Oznacza to, że przedmiotem ochrony tymczasowej może być nie tylko zaskarżony akt, lecz także inne akty wydane wcześniej, z tym jednak warunkiem, że muszą one mieścić się "w granicach tej samej sprawy".

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi do Sądu I instancji jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 17 sierpnia 2022 r., nr KOC/4876/Fa/22, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy dnia 18 lipca 2022 r., nr UD-IV-WSZ-SRI/000134/UM/2022, o odmowie umorzenia A. R. nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego,

Z kolei zawarty w skardze wniosek o ochronę tymczasową dotyczy wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 30 listopada 2017 r., nr UD-IV-WSZ-SRI/000629/ZZ/2017, którą Prezydent m. st. Warszawy uznał za nienależnie pobrane świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone na syna skarżącej D. R. (za okres od 1 listopada 2014 r. do 30 września 2015 r. po 500 zł miesięcznie) oraz zobowiązał skarżącą do zwrotu wypłaconych świadczeń. Powyższa decyzja stała się prawomocna po wydaniu przez WSA w Warszawie wyroku z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1499/18, oddalającego skargę A. R. Dodatkowo skarżąca domagała się wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytuł wykonawczy Prezydenta m. st. Warszawy z 9 maja 2022 r., nr UD-IV-WSZ-SRI/000004/05/TW/2022.

Zasadnie zatem WSA w Warszawie uznał, że kluczową kwestią jest odpowiedź na pytanie, jak należy rozumieć sformułowanie odnoszące się do wszystkich postępowań "w granicach tej samej sprawy", a w szczególności, czy w granicach sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia mieści się decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 30 listopada 2017 r. oraz postępowanie egzekucyjne wszczęte w wyniku wydania tejże decyzji.

Odpowiadając na powyższe, w pierwszej kolejności należy wskazać, że w art. 134 § 1 p.p.s.a. ustawodawca posłużył się zwrotem "w granicach danej sprawy", a w art. 135 p.p.s.a. nakazał stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych lub podjętych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga", jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I OZ 1181/19 – cboin.nsa.gov.pl., brak jest podstaw do uznania, że sens znaczeniowy ww. sformułowań miałoby różnić się od znaczenia zwrotu "w granicach tej samej sprawy" zawartego w art. 61 § 3 p.p.s.a.

Istotnym jest również, że użyty przez użyty w art. 61 p.p.s.a. zwrot "w granicach tej samej sprawy", należy rozumieć sprawę w ujęciu materialnym, co oznacza, że o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1193/19, z 2 września 2009 r. sygn. akt II OZ 689/09, z 14 września 2010 r. sygn. akt II GZ 246/10 oraz z 12 czerwca 2012 r. sygn. akt II FZ 441/12 – cbois.nsa.gov.pl).

Należy zatem odnieść zakres udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd do zakresu orzekania przez ten sąd (art. 135 p.p.s.a.).

Zdaniem NSA Sąd I instancji zasadnie uznał, iż rozumienie "sprawy administracyjnej" nie umożliwia w niniejszej sprawie – dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczeń z funduszu alimentacyjnego – wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 30 listopada 2017 r., wydanej w sprawie dotyczącej uznania nienależnie pobrane świadczenie z funduszu alimentacyjnego, a nienależnie pobrane i obowiązku jego zwrotu przez skarżącą, pomimo tego, że chodzi tu o to samo świadczenie. Między obydwoma wymienionymi sprawami nie zachodzi bowiem tożsamość przedmiotowa i właśnie ze względu na odrębność zakresu przedmiotowego nie można uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. Czym innym jest bowiem postępowanie dotyczące przesądzenia, że dane świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym i z tego powodu powstaje obowiązek jego zwrotu, a czym innym postępowanie dotyczące kwestii samego już tylko umorzenia takiego świadczenia na wniosek strony, gdzie fakt uznania świadczenia za nienależnie pobrane nie może być już weryfikowany, a ocenie podlegają jedynie przesłanki związane z ewentualnym umorzeniem tego świadczenia.

Wobec powyższego, w omawianej sprawie brak jest podstaw do wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 30 listopada 2017 r.

Właściwie również za niezasadne uznał WSA w Warszawie brak podstaw do zastosowania ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w administracji, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 9 maja 2022 r., w przedmiocie egzekucji należności wynikających z decyzji z 30 listopada 2017 r., choć zdaniem NSA Sąd I instancji nie uzasadnił właściwie zajętego w tej kwestii stanowiska.

Należy zatem wskazać, że sądy administracyjne są właściwe w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonych do nich orzeczeń organów administracji, natomiast wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego nie ma podstawy prawnej w przepisach normujących postępowanie przed tymi sądami. Z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r., poz. 479) wynika, że kompetencja do wstrzymania postępowania egzekucyjnego przysługuje organowi egzekucyjnemu oraz organowi odwoławczemu i organowi sprawującemu nadzór nad organem egzekucyjnym.

Sąd administracyjny nie jest ani organem egzekucyjnym, ani organem odwoławczym lub organem nadzoru nad organem egzekucyjnym i przez to nie jest właściwy do wydania orzeczenia o wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego. Sądy administracyjne nie mają bowiem kompetencji do zastępowania administracji publicznej, a jedynie sprawują kontrolę jej działalności stosownie do art. 3 p.p.s.a. Tak więc rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego nie może zapaść w toku postępowania przed sądem administracyjnym.

Wobec powyższego zarzuty naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a należy uznać za bezzasadne

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 p.p.s.a.