Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 130/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Stwierdzono, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś (spr.), asesor WSA Paweł Konicki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi W. W. na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii I. zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania odwołania i wydania rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpatrzenie odwołania złożonego przez W. W. od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2022 r. nr [...]; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz W.W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; V. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

1. W.W. (dalej: "skarżący") pismem z 29 czerwca 2023 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: "organ", "Minister") w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z 1 sierpnia 2022 r. nr 25/2022 zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]" (dalej: "decyzja ZRID").

Skarżący zarzucił Ministrowi naruszenie:

- art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 35 § 2 k.p.a. i art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. i art. 36 § 2 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia odwołania od decyzji ZRID w ustawowym terminie oraz niepoinformowanie skarżącego o przyczynach takiego stanu rzeczy;

- art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prostoty i szybkości postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w związku z bezczynnością organu oraz prowadzeniem postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu;

- art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez brak poszanowania przez organ prawa skarżącego do uzyskania słusznego odszkodowania za wywłaszczenie w rozsądnym czasie i bez zbędnej zwłoki.

Skarżący wniósł o: 1) uwzględnienie niniejszej skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania oraz zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") do zakończenia postępowania w określonym przez Sąd terminie, 2) stwierdzenie na podstawie art, 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) przyznanie skarżącemu od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a., 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że w związku z wywłaszczeniem jego nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...] oraz [...]obręb [...], Gmina [...], przed Wojewodą Małopolskim toczyła się sprawa o ustalenie odszkodowania (znak. WS-II.7570.5.371 2022.KD). Decyzja ustalająca na rzecz skarżącego odszkodowanie wydana została przez Wojewodę Małopolskiego w dniu 20 stycznia 2023 r. W dniu 27 stycznia 2023 r. skarżący złożył na podstawie art 12 ust. 5 a ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 r. wniosek o wypłatę na jego rzecz zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego w ww. decyzji. Od ww. decyzji wywłaszczony oraz inwestor nie złożyli odwołania, w związku z czym stała się ona ostateczna wraz z upływem terminu do jego złożenia. Jednocześnie w pkt. 3 decyzji Wojewody Małopolskiego ustalającej odszkodowanie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad została zobowiązana do wypłaty skarżącemu odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

W związku z powyższym, bardzo istotne dla skarżącego jest szybkie rozpatrzenie przez Ministra odwołania od wydanej przez Wojewodę Małopolskiego w dniu 1 sierpnia 2022 r. decyzji nr 25/2022 zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa obwodnicy [...]w ciągu drogi krajowej nr [...]". Skarżący zaznaczył, że dopiero bowiem w terminie 14 dni od dnia ostateczności decyzji ZRID, stronie wypłacone zostanie w pełnej wysokości odszkodowanie ustalone przez Wojewodę Małopolskiego w decyzji z 20 stycznia 2023 r.

Skarżący wskazał, że pomimo upływu 11 miesięcy od wydania decyzji ZRID oraz niewiele krótszego czasu od dnia wniesienia od tej decyzji odwołania do dnia dzisiejszego nie zostało ono rozpoznane, a tym samym decyzja ZRID do dnia dzisiejszego nie jest ostateczna. Wskazał ponadto, że w dniu 28 kwietnia 2023 r. wniósł ponaglenie na działanie organu, jednak nie zostało ono uznane za zasadne. Ponadto wskazał, że z informacji uzyskanych telefonicznie przez pełnomocnika skarżącego wynika, że nie jest wiadome kiedy można spodziewać się rozstrzygnięcia w sprawie.

Dalej skarżący przytoczył treść art. 35 § 1 k.p.a., art. 35 § 2 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. i wyjaśnił, że nie ulega wątpliwości, iż organ je naruszył, ponieważ pomimo tego, iż od wniesienia odwołania do Ministra minęło już kilkanaście miesięcy to nie zachował on wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. miesięcznego terminu do jego rozpatrzenia. Ponadto skarżący przytoczyło treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 marca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 17/18 i wskazał, że w jego ocenie nie budzi wątpliwości, iż opisane powyżej postępowanie Ministra nosi znamiona bezczynności i to z rażącym naruszeniem prawa. Ponownie wskazał, że przez okres kilkunastu miesięcy od kiedy wniesione zostało do Ministra odwołanie od decyzji ZRID, nie był on w stanie wydać merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem skarżącego zachowanie takie świadczy nie tylko o bezczynności organu, ale narusza również podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a mianowicie wysłowioną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa oraz wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości i prostoty postępowania.

Ponadto wskazał, że bezczynność organu w przedmiotowym postępowaniu uznać należy za postępowanie noszące znamiona rażącego naruszenia prawa również z tego względu, iż od jego zakończenia zależny jest termin wypłaty na rzecz skarżącego odszkodowania w związku z wywłaszczeniem jego nieruchomości. W ocenie skarżącego, mając na względzie wynikającą z Konstytucji ochronę prawa własności oraz dopuszczalność wywłaszczenia jedynie za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji), organ powinien dochować zatem szczególnej staranności w szybkim rozpatrzeniu sprawy celem umożliwienia mu otrzymania słusznego odszkodowania za odjęcie prawa własności. W niniejszym postępowaniu Minister zdaje się jednak w ogóle nie brać powyższych okoliczności pod uwagę, co zdaniem skarżącego uznać należy za niedopuszczalne.

Skarżący podniósł, że wnosi skargę zarówno na bezczynność organu jak i na przewlekłość prowadzonego postępowania. Wyjaśnił, że art. 149 § 1 p.p.s.a. wyróżnia dwie instytucje: skargę na bezczynność organu oraz skargę na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Każda z tych instytucji, zgodnie z zamiarem ustawodawcy, ma inny cel i inny zakres ochrony, której strona wnosząca może domagać się w sądzie. Natomiast, zgodnie z art. 54 § 1 i § 3 p.p.s.a i art. 149 § 1 p.p.s.a. możliwe jest zakwestionowanie zarówno bezczynności organu jak i przewlekłości prowadzonego postępowania.

Zdaniem skarżącego, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, zachodzi sytuacja wystąpienia jednocześnie bezczynności organu (brak podjęcia przez organ szybkich działań mających na celu zakończenie postępowania) oraz przewlekłość prowadzonego postępowania (gdyż sporadycznie podejmowane przez organ czynności są pozorne i nie zmierzają do szybkiego zakończenia postępowania). Zaznaczył, że podejmowane przez organ czynności stoją w sprzeczności z wyrażoną w art 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania. Ponadto wyjaśnił, że przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania polega w tym przypadku na tym, iż postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny i pozorny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, co powoduje, iż organ formalnie nie jest bezczynny. W ocenie skarżącego przewlekłość postępowania zachodzi także wtedy gdy postępowanie przekracza rozsądne granice, a organ w sposób nieuzasadniony przedłuża rozstrzygnięcie sprawy, co ma miejsce w sytuacji opisanej w skardze.

2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że analiza czynności dokonanych przez Ministra w niniejszej sprawie uzasadnia stwierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie nie można skutecznie zarzucić organowi bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania w sprawie prowadzonego postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody Małopolskiego.

Podniósł, że z akt sprawy wynika, iż podejmował w przedmiotowej sprawie czynności merytoryczne, zmierzające w pierwszej kolejności do uzupełnienia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, przejawiające się w kolejnych wystąpieniach zarówno do stron postępowania, organu I instancji, jak również do Urzędu Stanu Cywilnego w [...], Sądu Rejonowego dla [...]w [...]oraz właściwego w sprawie notariusza, co wpłynęło na konieczność przedłużenia terminu rozpatrzenia ww. odwołania, o czym każdorazowo skarżący był informowany.

Minister wskazał, że jak wynika z akt sprawy, Wojewoda Małopolski przekazał odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego przy pismach: z 30 sierpnia 2022 r. (wpływ do Ministerstwa 12 września 2022 r.); z 14 września 2022 r. (wpływ do Ministerstwa 19 września 2022 r.); z 20 września 2022 r. (wpływ do Ministerstwa 23 września 2022 r.).

Wyjaśnił jednocześnie, że akta sprawy organ I instancji przekazał Ministrowi przy piśmie z 16 września 2022 r. (wpływ do Ministerstwa 21 września 2022 r.).

Dalej wskazał, że w pierwszej kolejności poddał analizie formalno-prawnej wniesione odwołania. W konsekwencji poczynionych ustaleń, pismem z 27 października 2022 r. wezwał pięćdziesiąt dwie strony skarżące do wykazania interesu prawnego przysługującego skarżącym w kwestionowaniu decyzji Wojewody Małopolskiego wraz ze wskazaniem numeru działki ewidencyjnej, których są właścicielami, bądź przysługuje im do nich ograniczone prawo rzeczowe oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających to prawo. Wobec tej okoliczności oraz z uwagi na konieczność przeprowadzenia innych czynności wyjaśniających, w rzeczonym piśmie Minister poinformował o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 19 grudnia 2022 r.

W zakresie odwołań spełniających wymogi formalno-prawne, Minister pismem z 27 października 2022 r. wystąpił do inwestora o szczegółowe wypowiedzenie się w sprawie podniesionych zarzutów. Jednocześnie Minister wezwał inwestora do wyjaśnienia braku załączenia do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, dokumentu wymienionego w art. 11d ust. 1 pkt 7b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 162; dalej: "specustawa drogowa").

Minister ponadto wyjaśnił, że pismami z 27 października 2022 r. wystąpił do: Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o udzielenie informacji w kwestii ostateczności decyzji z [...] sierpnia 2021 r. znak [...]; Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o udzielenie informacji w kwestii ostateczności postanowienia z [...]września 2021 r. znak [...]Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie o udzielenie informacji, czy zakończył on postępowanie w sprawie wznowienia/zmiany decyzji RDOŚ w [...]z [...]października 2016 r. znak [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji drogowej.

Wyjaśnił również, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...]udzielił informacji w piśmie z 10 listopada 2022 r. (data wpływu do Ministerstwa 10 listopada 2022 r.). Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie udzielił informacji w piśmie z 21 listopada 2022 r. (data wpływu do Ministerstwa 25 listopada 2022 r.) Inwestor uczynił zadość ww. wezwaniu, przesyłając żądane wyjaśnienia i dokumenty przy piśmie z 8 listopada 2022 r. (data wpływu do Ministerstwa 28 listopada 2022 r.). Dyrektor Zarządu Zlewni w [...]Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie udzielił informacji w piśmie z 22 listopada 2022 r. (data wpływu do Ministerstwa 22 listopada 2022 r.).

Ponadto wskazał, że pismami z 13 grudnia 2022 r. (data wpływu do Ministerstwa 21 grudnia 2022 r.) i 2 stycznia 2023 r. (data wpływu do Ministerstwa 2 stycznia 2023 r.), Wojewoda Małopolski poinformował o rozbieżnościach ewidencyjnych w zakresie niektórych działek objętych przedmiotową inwestycją drogową.

Następnie Minister pismem z 23 stycznia 2023 r., działając w oparciu o art. 9 k.p.a., przesłał skarżącym stanowisko inwestora w zakresie podniesionych w odwołaniach zarzutów, zawiadamiając o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma, jak również o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W rzeczonym piśmie, organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy - do dnia 31 marca 2023 r.

Ponadto, Minister pismem z dnia 23 stycznia 2023 r., działając na podstawie art. 136 k.p.a. wezwał inwestora do udzielenia wyjaśnień oraz przedłożenia wskazanej w tym piśmie dokumentacji, uwzględniającej okoliczności wskazane w ww. pismach Wojewody Małopolskiego z 13 grudnia 2022 r. i z 2 stycznia 2023 r.

W toku prowadzonego postępowania odwoławczego Minister powziął informację o śmierci jednej ze stron postępowania – M.S., wobec tego pismem z 23 stycznia 2023 r. zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego w [...] o przedłożenie dokumentów potwierdzających tą okoliczność.

Dalej Minister postanowieniem z 3 lutego 2023 r. znak DLI-II-7621.35.2022.PMJ.9 odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji Wojewody Małopolskiego.

Pismem z 2 lutego 2023 r. (data wpływu do Ministerstwa w dniu 6 lutego 2023 r.) Kierownik Urząd Stanu Cywilnego przesłał skrócony akt zgonu M.S.

Jednocześnie pismami z 20 lutego 2023 r. (data wpływu do Ministerstwa 21 lutego 2023 r.) i z 17 marca 2023 r. (data wpływu do Ministerstwa 21 marca 2023 r.), inwestor wniósł o przedłużenie terminu do udzielenia odpowiedzi na ww. wezwanie Ministra z 23 stycznia 2023 r.

Pismem z 6 kwietnia 2023 r. Minister, celem ustalenia następców prawnych zmarłego, zwrócił się do Sądu Rejonowego dla [...]w [...], o udzielenie informacji, czy toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym M.S. Do dnia dzisiejszego organ nie otrzymał informacji zwrotnej.

Jednocześnie pismem z 6 kwietnia 2023 r. Minister poinformował skarżących o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2023 r., informując o okolicznościach niedotrzymania wcześniej ustalonego terminu.

Pismem z 26 kwietnia 2023 r. (data wpływu do Ministerstwa 2 maja 2023 r.), inwestor uczynił zadość wezwaniu z 23 stycznia 2023 r., przedkładając stosowną dokumentację i udzielając żądanych informacji.

Pismem z 28 kwietnia 2023 r. W.W. wniósł ponaglenie w sprawie postępowania odwoławczego prowadzonego przez Ministra. Minister pismem z 22 maja 2023 r. udzielił odpowiedzi na ww. ponaglenie. Dalej Minister pismem z 22 czerwca 2023 r., wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 sierpnia 2023 r. Jednocześnie pismem z 22 czerwca 2023 r. ponownie zwrócił się o przesłanie kopii postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym skarżącym.

Następnie w dniu 29 czerwca 2023 r. W.W. wniósł skargę na bezczynność oraz przewlekłość postępowania odwoławczego prowadzonego przez Ministra.

Ponadto Minister pismem z 10 lipca 2023 r., działając na podstawie art. 136 k.p.a., zwrócił się do właściwego notariusza o przesłanie wypisu aktu poświadczenia dziedziczenia zmarłego M.S.. Pismem z 21 lipca 2023 r. (data wpływu do Ministerstwa 26 lipca 2023 r.), notariusz przesłał ww. dokument.

Dalej Minister pismem z 2 sierpnia 2023 r. działając na podstawie art. 10 k.p.a., zawiadomił strony postępowania, że zostało zakończone postępowanie wyjaśniające umożliwiające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a strony postępowania mogą wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 7 dni od dnia otrzymania tego pisma. Minister zaznaczył, że w ten sposób zrealizował zasadę ogólną k.p.a., wynikającą z ww. art. 10 k.p.a., statuującą nakaz zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Wskazał jednocześnie, że w chwili obecnej oczekuje na upływ terminu na ewentualne wypowiedzenie się przez strony postępowania co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co uniemożliwia zakończenie postępowania odwoławczego.

Minister wskazał również, że pomimo iż przedmiotowa sprawa nie została rozpatrzona zgodnie z terminem wynikającym z przepisów specustawy drogowej, jak również w terminie wyznaczonym na podstawie art. 36 k.p.a., brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania. Zauważył, że działając na podstawie art. 36 k.p.a. informował skarżącego i inwestora o wyznaczanych nowych terminach załatwienia sprawy oraz powodach przedłużenia terminu. Organ każdorazowo w ww. pismach pouczał również o przysługującym stronom prawie do wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a., z którego to uprawnienia W.W. skorzystał w dniu 28 kwietnia 2023 r. oraz w dniu 29 czerwca 2023 r. Podniósł, że po wpływie pierwszego z ponagleń niemożliwe było jednak niezwłoczne zakończenie postępowania odwoławczego, o czym strony zostały poinformowane.

Ponadto Minister przytoczył treść art. 30 § 4 k.p.a. oraz odwołał się do uzasadnień wyroków WSA w Krakowie z 12 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 360/17 i NSA z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2478/18. Wskazał jednocześnie, że mając zatem na uwadze konieczność rozstrzygania co do wszystkich odwołań w jednej decyzji, nie ma możliwości wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, bez zachowania ww. norm prawnych dotyczących następców prawnych i konieczności ich ustalenia.

Wyjaśnił ponadto, że pomijając powyższe kwestie dotyczących zmarłej strony postępowania, zwrócić należy uwagę, iż omawiane postępowanie odwoławcze dotyczy sprawy o szczególnie skomplikowanym charakterze. Podniósł, że proces przygotowywania rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych na podstawie specustawy drogowej jest skomplikowany. Zaznaczył, że wynika to przede wszystkim ze specyfiki materii będącej przedmiotem rozpatrywanych spraw, ich zawiłości i wielopłaszczyznowego charakteru oraz obszerności zgromadzonego w takich sprawach materiału dowodowego. Dalej przytoczył treść art. 11g ust. 2 specustawy drogowej i wyjaśnił, że w przypadku zaś niemożliwości rozpatrzenia odwołania w wyznaczonym terminie 30 dni, organ odwoławczy zobowiązany jest do stosowania art. 36 k.p.a. o zawiadamianiu stron o przyczynach zwłoki i nowym terminie rozpatrzenia sprawy.

Ponadto Minister wskazał, że zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania. Zdaniem Ministra nie ma przeszkód prawnych do wielokrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy.

Minister zaznaczył również, że organ odwoławczy jest organem ponownie merytorycznie rozpoznającym sprawę a nie organem kontrolującym i jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Oznacza to, że ponowne rozstrzygnięcie co do istoty jest efektem przeprowadzenia postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zatem zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ II instancji uprawniony jest także, jeżeli uzna to za konieczne, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.).

Ponadto wyjaśnił, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, zatem zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów, jak i rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie, nie zaś tylko na kontroli argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Zadaniem organu II instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko rozważyć, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji.

Minister podniósł, że w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego był zobligowany m.in. do ponownego rozpatrzenia wniosku zarządcy drogi (inwestora) o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, analizy dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji, weryfikacji wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z przepisami materialnymi i proceduralnymi oraz odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji Wojewody Małopolskiego, które były uzupełniane w trakcie trwania procedury odwoławczej, jak również uwzględnienia zgłoszonych rozbieżności co do stanu faktycznego i prawnego niektórych nieruchomości objętych przedmiotowa inwestycja drogową.

W ocenie Ministra, powyższe oznacza, że postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji Wojewody Małopolskiego obejmowało nie tylko zbadanie zarzutów wniesionych przez odwołujące się strony, ale również wszechstronną analizę sprawy we wszystkich jej aspektach - w tym ponowną analizę wniosku o wydanie decyzji wraz z załącznikami do tego wniosku. Jednocześnie podkreślił, że nowelizacja k.p.a. dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – k.p.a. oraz niektórych innych ustaw), wskazuje na to, że ustawodawca wzmacnia zakres i funkcję postępowania odwoławczego, podkreślając merytoryczny charakter tego postępowania, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

W związku z powyższym Minister wskazał, że w trakcie przedmiotowego postępowania odwoławczego zaszła konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, m.in. w zakresie wniesionych uwag przez wszystkie odwołujące się strony i związaną z tym analizą dokonanych korekt zatwierdzonych dokumentacji projektowych, co z kolei wpływało na konieczność przedłużenia rozpatrywania sprawy, o czym każdorazowo strony postępowania były informowane przez organ. W ocenie Minister potrzebował on więcej czasu - niż wynika to z przepisów prawa - na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Zdaniem Ministra każdorazowe przedłużenie terminu załatwienia sprawy odwoławczej dotyczącej decyzji Wojewody Małopolskiego nie było zatem skutkiem rażącej opieszałości, lecz związane było z charakterem sprawy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Ponadto wyjaśnił, że ustalenie wszystkich faktów w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wymaga bowiem szczegółowego rozeznania, w tym poprzez zgromadzenie i rozpatrzenie kompletnego materiału dowodowego.

Zdaniem Ministra, w takiej sytuacji zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) musi ustąpić pierwszeństwa zasadzie dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.). Nie sposób zatem uznać, że organ uchylał się od rozpatrzenia sprawy nie podejmując jakichkolwiek czynności oraz nie informował stron o nowym terminie rozpatrzenia sprawy. Podkreślił również, że nie wszystkie podejmowane czynności znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy w postaci dokumentu sporządzonego w formie pisemnej. Podkreślił ponadto, że oczywiste bowiem jest, iż także organ, na rzecz którego pracę wykonują konkretne osoby fizyczne, potrzebuje czasu na analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Jednocześnie Minister przytoczył treść uzasadnień wyroków WSA w Warszawie z 29 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1623/22 oraz WSA w Warszawie z 3 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1128/09 i wyjaśnił, że czynności organu odwoławczego nie miały charakteru pozornego, lecz przyczyniały się do wnikliwego rozpoznania istoty sprawy o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

W ocenie Ministra, w zaistniałej sytuacji na nierozstrzygnięcie postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie w terminie wynikającym z art. 11g ust 2 specustawy drogowej, jak również w terminie wyznaczonym na podstawie art. 36 k.p.a., miała niewątpliwie wpływ także duża ilość postępowań toczących się przed organem, w tym przede wszystkim postępowań odwoławczych w sprawach priorytetowych inwestycji infrastrukturalnych.

Dalej Minister wyjaśnił również, że powyżej wskazany problem dotyczący dużej ilości postępowań prowadzonych przez poszczególnych pracowników związany jest także z brakami kadrowymi po stronie organu. Pomimo znanego tutejszemu organowi jednolitego stanowiska zaprezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że "natłok" wpływających spraw i niewystarczająca obsada kadrowa do załatwiania ich na bieżąco, nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy, zaś trudności o charakterze organizacyjnym nie mogą stanowić obiektywnej przeszkody uzasadniającej przekroczenie terminu załatwienia sprawy Minister wskazał, że powyższe kwestie miały jednak znaczący wpływ na niezakończenie w terminie ustawowym postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Wojewody Małopolskiego.

Ponadto Minister przytoczyło treść uzasadnień wyroków NSA z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 28/16 , sygn. akt II OSK 501/16, oraz z 6 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2550/14 i wyjaśnił, że Dyrektor Generalny Ministerstwa Rozwoju i Technologii podejmował (jak również stale podejmuje) czynności mające na celu zapewnienie odpowiedniej obsady kadrowej urzędu. Wskazał, że w wyniku kilkukrotnie przeprowadzanych rekrutacji na wolne stanowiska pracy w wydziałach prowadzących postępowania w sprawach lokalizacji inwestycji infrastrukturalnych, przez długi czas nie udawało się "obsadzić" wolnych stanowisk pracy z powodu braku kandydatów chętnych do podjęcia pracy, bądź - w przypadku ich zgłoszenia się - braku osób spełniających niezbędne wymagania/minimum kwalifikacyjne, umożliwiające zatrudnienie w urzędzie. W związku z powyższym, liczba pracowników - w odniesieniu do ilości wpływających spraw - w dalszym ciągu pozostaje niewystarczająca.

Minister stwierdził, że ma zatem pełną świadomość ciążących na nim obowiązków w zakresie zapewnienia odpowiedniej - do ilości zadań - obsady kadrowej, w celu sprawnego i terminowego prowadzenia postępowań administracyjnych. Wskazał, że organ nie ma możliwości wywierania wpływu na decyzje poszczególnych pracowników o rozwiązaniu stosunku pracy, co - warto zasygnalizować - również stanowi istotny problem po stronie organu. Jednocześnie wskazał, że organ pozostaje bez wpływu na decyzje potencjalnych kandydatów do pracy co do chęci złożenia przez nich aplikacji na wolne stanowiska pracy, jak również, w przypadku zgłoszonych kandydatur, na brak odpowiednich kwalifikacji, wymaganych do podjęcia zatrudnienia.

W związku z powyższym Minister uznał, że duża ilość spraw kierowanych przez strony do organów i ograniczenia kadrowe powodują zatem terminowe przesunięcie w załatwianiu spraw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

1. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie formy – "bezczynności" lub "przewlekłego prowadzenia postępowania".

Skarżący w niniejszej sprawie złożył skargę na "na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania od wydanej przez Wojewodę Małopolskiego w dniu 1 sierpnia 2022 r. decyzji nr 25/2022, znak: WI-VI.7820.1.40.2021.AL o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa obwodnicy [...] wciągu drogi krajowej nr [...]".

Dla rozróżnienia pojęcia bezczynności i przewlekłości wskazać należy, iż ta pierwsza występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym czasie organ pozostaje bezczynny tj. nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i nie podejmuje rozstrzygnięcia w danej sprawie. O przewlekłości postępowania można natomiast mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Go 62/14). "Przewlekłość" postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a., oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Przewlekłość jest pojęciem nieco szerszym niż bezczynność, gdyż to nie tylko długotrwała bezczynność lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Wr 420/22). Wspólną cechą pojęć przewlekłości i bezczynności jest to, że określają one stan zaniechania organu w wyniku którego, konkretna sprawa administracyjna nie została załatwiona w terminie.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego a nie wyłącznie "bezczynność organu". W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie.

Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

2. Z art. 53 § 2 b p.p.s.a. wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z akt sprawy wynika, że takie ponaglenie skarżącej wpłynęło do organu 28 kwietnia 2022 r.

3. Podkreślić trzeba, że w niniejszej sprawie:

a) decyzja organu I instancji została wydana 1 sierpnia 2022 r.;

b) ostatnia czynność organu odwoławczego miała miejsce w dniu 2 sierpnia 2023 r. (por. pismem z 2 sierpnia 2023 r., znak: DLI-II.7621.35.2022.BW.18 (DLI-III).

Już proste zestawienie wskazanych wyżej dat pokazuje, że postępowanie prowadzone przez organ II instancji trwa nadal (tj. ponad rok) i nie zostało zakończone. Zatem Sąd stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania złożonego przez W.W. od decyzji Wojewody Małopolskiego z 1 sierpnia 2022 r. nr 25/2022.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wskazał na wszystkie konieczne czynności jakie w tym czasie podejmował oraz na skomplikowany charakter sprawy z wieloma stronami (ponad 50 osób).

W związku z tym, Sąd stwierdzając przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sentencji wyroku, stwierdził jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z "rażącym naruszeniem prawa". W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z "rażącym" naruszeniem prawa, nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania postępowania, wielość stron i jego skomplikowany charakter. Przyjmuje się, że "rażącym" naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Sytuacja taka zachodzi, gdy potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 106/19). Taka sytuacja jednak nie zaistniała w niniejszej sprawie.

4. W związku z tym, że postępowanie prowadzone przez organ II instancji nie zostało zakończone, Sąd zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania odwołania skarżącego i rozstrzygnięcia w terminie 30 dniu od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt I sentencji wyroku). Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 11 g ust. 2 specustawy drogowej "odwołanie strony od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpatruje się w terminie 30 dni". Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 4 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Wr 4/22).

5. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt V sentencji). Skarżący wnosił bowiem o "(...) przyznanie skarżącemu od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a.". Zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności (przewlekłości), a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Gd 118/23). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Środki dodatkowe wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. mają charakter dyscyplinująco-represyjny, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Sytuacja taka, zdaniem Sądu, nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

6. Powoływanie się przez organ w odpowiedzi na skargę na trudności kadrowe i organizacyjne, nie zwalniały organu z obowiązku respektowania terminów, określonych ustawowymi przepisami proceduralnymi. Kwestie te organ winien więc rozwiązywać we własnym zakresie (por. wyrok NSA z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 41/23). Swojej bezczynności (przewlekłości) organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów, czy też dużą ilością wniosków (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 107/19). Okoliczność ta może być brana jedynie pod uwagę (i została) przy ocenie, czy bezczynność (przewlekłość) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.

7. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.