Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 49/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 49 g, art. 49 h, art. 49  i
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2023 r. nr OA.7721.25.8.2023 w przedmiocie legalizacji budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 11 września 2023 r. nr PINB.5160.4.3.2021; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącego M. O. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 49/24

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi M.O. jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: PWINB) z 13 listopada 2023 r. nr OA.7721.25.8.2023 dotycząca legalizacji budynku.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w trakcie kontroli przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) 24 lutego 2021 r. na działce [...] w miejscowości B., stanowiącej własność Gminy [....], ustalono, że znajduje się na niej obiekt budowlany w kształcie litery "L" o konstrukcji drewnianej obity deską elewacyjną, przykryty dachem dwuspadowym. Konstrukcja budynku posadowiona jest na fundamentach betonowych na całej długości ścian. Od strony wejścia głównego do budynku wykonany jest zadaszony taras z elementów drewnianych. Budynek posiada instalację elektryczną, wodno-kanalizacyjną oraz c.o. W wydzielonej części krótszej budynku wstawiony jest piec c.o. na paliwo stałe, podłączony do komina dymowego. W pomieszczeniu znajduje się ubikacja oraz umywalka.

W dniu kontroli stwierdzono, że budynek wykorzystywany jest jako obiekt handlowy (sklep wielobranżowy) i znajduje się w odległości 2,72 m od słupka granicznego znajdującego się pomiędzy działkami nr [...]. Właścicielka budynku – E.W. oświadczyła, że budynek powstał ok. 1991-1993 r., ale nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających legalność jego budowy. Budynek jest w stanie w jakim znajdował się w dacie zakupu w 2012 r. Poprzednim właścicielem i inwestorem obiektu budowlanego byli Z. i D.Z. Ustalono, że przedmiotowy budynek wybudowany został bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

PINB postanowieniem z 28 kwietnia 2021 r. nr PINB.5160.4.3.2021 - działając na podstawie art. 49g ust. 1 w zw. z art. 49f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: u.P.b) - nałożył na E.W. obowiązek przedłożenia do organu dokumentów legalizacyjnych dotyczących budynku tj.:

- oświadczenia - pod rygorem odpowiedzialności karnej - o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej w/w budynku,

- ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującej, czy stan techniczny ww. budynku nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie budynku zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania

w terminie do 2 sierpnia 2021 r.

Kolejnymi postanowieniami z 3 stycznia 2022 r., 3 marca 2022 r., 11 maja 2022 r., 16 czerwca 2022 r., 6 lipca 2022 r., 3 sierpnia 2022 r. - na wniosek inwestora - ustalano nowe terminy wykonania obowiązku, ostatni do 1 sierpnia 2022 r.

PINB decyzją z 1 września 2022 r. nr PINB.5160.4.3.2021 nakazał E.W. rozbiórkę w całości będącego jej własnością budynku o funkcji handlowej, konstrukcji drewnianej, w kształcie litery "L", o wymiarach zew. 10,55 x 5,50 m oraz 3,30 x 3,54 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 7,01 x 1,53 m stanowiącego jej własność, usytuowanego na części działki nr [...] stanowiącej własność Gminy [....], dzierżawionej przez E.W. Powyższe było następstwem nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych w oparciu o art. 49i ust. 1 pkt 2a pb.

PWINB decyzją z 13 grudnia 2022 r. nr OA.7721.25.7.2022 uchylił decyzję PINB z 1 września 2022 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyjaśnił, że postępowanie legalizacyjne dla obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r. może być prowadzone w dwóch trybach: 1. z urzędu na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr 38 poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 u.P.b, lub 2. na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego w trybie uproszczonym, wynikającym z art. 49g w zw. z art. 49f ust. 1 pkt 1 u.P.b. Organ I instancji wszczął uproszczone postępowanie legalizacyjne bez wniosku zarządcy budynku E.W. Zatem postępowanie zostało wszczęte wadliwie. Nieprzedłożenie dokumentów legalizacyjnych w wadliwie wszczętym postępowaniu nie może stanowić podstawy rozbiórki obiektu budowlanego.

W związku z powyższym PWINB pismem z 14 listopada 2022 r. wezwał E.W. o ww. trybach i możliwości wyboru procedury korzystniejszej w jej ocenie w danym przypadku jednocześnie wzywając do złożenia odpowiedzi czy chce skorzystać z procedury uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a jeśli tak to do złożenia wniosku o jego o wszczęcie w trybie art. 49f p.b.

Pismem z 24 listopada 2022 r. E.W. złożyła do organu odwoławczego wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49f u.P.b. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że ma obowiązek przekazać organowi I instancji wniosek E.W. o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, celem wyznaczenia terminu na przedłożenie wymaganych dokumentów legalizacyjnych o których mowa w art. 49g ust. 2 u.P.b., tj. oświadczenia - pod rygorem odpowiedzialności karnej - o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej przedmiotowego budynku, ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane - wskazującej czy stan techniczny przedmiotowego budynku nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne jego użytkowanie zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

Jednocześnie PWINB wskazał, że dalszy przebieg uproszczonego postępowania legalizacyjnego określają przepisy art. 49h i art. 49i u.P.b. W rozpatrywanym przypadku E.W. nie jest właścicielem przedmiotowego budynku, gdyż zgodnie z ogólną zasadą superficies solo cedit, budynki oraz inne urządzenia trwale związane z gruntem uważane są za część składową tego gruntu i w związku z tym stanowią własność właściciela gruntu. Wyżej wymieniona faktycznie włada tym budynkiem jak właściciel, przez co jest jego zarządcą, a tym samym stroną tego postępowania.

PINB postanowieniem z 29 grudnia 2022 r. nr PINB.5160.4.3.2021 nałożył na inwestorkę obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych do 21 kwietnia 2023 r.; postanowieniem z 2 maja 2023 r. przedłużył termin do 30 czerwca 2023 r., a postanowieniem z 7 lipca 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r.

PINB decyzją z 11 września 2023 r. nr PINB.5160.4.3.2021 nakazał E.W. rozbiórkę budynku o funkcji handlowej, konstrukcji drewnianej, w kształcie litery "L", wraz z zadaszonym tarasem, stanowiącego jej własność, usytuowanego na części działki nr [...] stanowiącej własność Gminy [...] i dzierżawionej przez wyżej wymienioną i części działki nr [...] stanowiącej własność M.O., położonych w B. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 49i ust. 1 pkt 2a u.P.b., a powodem rozbiórki było nieprzedłożenie wszystkich wymaganych dokumentów legalizacyjnych.

W odwołaniu od decyzji PINB 11 września 2023 r. E.W. (reprezentowana przez adwokata) zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 52 w zw. z art. 17 w zw. z art. 3 pkt 11 u.P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż adresatem decyzji o nakazie rozbiórki jest E.W., podczas gdy prawidłowa wykładania przepisu wskazuje, iż decyzja powinna zostać skierowana do właściciela nieruchomości, którym jest Gmina [...],

2) rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia:

- art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez błędne uznanie, iż E.W. jest stroną niniejszego postępowania, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisów i materiału dowodowego w sprawie wskazuje, iż z niniejszym postępowaniem łączy ją jedynie interes faktyczny (ekonomiczny), a nie interes prawny. Prowadzi to do uznania, iż decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w postępowaniu,

- art. 75 z zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nałożenie na E.W. niemożliwych do zrealizowania obowiązków w postaci przedłożenia odpowiednich dokumentów i oświadczeń do których nie miała dostępu, narażając ją tym samym na ewentualną odpowiedzialność karną,

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpanie przysługującej organowi administracji inicjatywy dowodowej skutkującej brakiem uzasadnienia dla przyjętych w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięć,

- art. 7, art. 8 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego przyjętego za podstawę wydanego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji zastosowanie w sprawie dalece dowolnego uznania administracyjnego skutkującego brakiem przeprowadzenia pełnego postępowania w sprawie,

- art. 8-9 i art. 11 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie decyzji w sposób przekonywujący, niewyjaśnienie okoliczności sprawy, nieustosunkowanie się do żądań i twierdzeń strony wnioskującej, nieuwzględnienie w decyzji zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli oraz oparcie decyzji w dużej mierze na niezweryfikowanych przekonaniach prowadzącego postępowanie I–instancyjne,

- art. 10 k.p.a. poprzez niepoinformowanie stron postępowania o planowanym zakończeniu postępowania i tym samym niewskazanie terminu do zapoznania się z aktami postępowania prowadzonego przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie,

- art. 97 i art. 98 k.p.a. poprzez brak zawieszenie prowadzonego postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia kwestii związanych z rzeczywistym przebiegiem granic nieruchomości których dotyczy przedmiotowa sprawa, pomimo oczywistego faktu, że zarówno konieczność uzyskania zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane jak i geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obejmując nieruchomość oznaczoną nr [...] stałaby się bezprzedmiotowa w obliczu odmiennego ustalenia przebiegu granic nieruchomości.

PWINB po rozpatrzeniu odwołania opisaną na wstępie decyzją z 13 listopada 2023 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylił decyzję PINB z 11 września 2023 r. w całości i równocześnie orzekł "o legalizacji budynku o funkcji handlowej w kształcę litery L, o wymiarach zewnętrznych 10,55 x 5,50 m oraz 3,30 x 3,54 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 7,01 x 1,53 m, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości B.".

W uzasadnieniu decyzji PWINB powołał się na ustalenia PINB ustalił, że przedmiotowy obiekt usytuowany na części działki nr [...] w miejscowości B. stanowiącej własność Gminy [....], dzierżawionej przez E.W., powstał w okresie 1991 - 1993 bez wymaganego pozwolenia na budowę, które było wymagane w dacie jego budowy, jak i obecnie. Ustalony przez PINB stan faktyczny wypełnia przesłankę z art. 49f ust. 1 pkt 1 u.P.b, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Zgodnie z art. 49f ust. 2 ww. ustawy, w przypadku obiektów budowlanych o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego. E.W. stosowne żądanie złożyła pismem z 24 listopada 2022 r. do organu II instancji, które za pismem z 13 grudnia 2022 r. przekazane zostało do organu I instancji.

Zgodnie z art. 49g ust. 1 u.P.b., w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia. Zgodnie z art. 49g ust. 2 u.P.b., do dokumentów legalizacyjnych o których mowa w art. 49i ust. 1, należą: oświadczenie o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego, ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane - wskazująca, czy stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

PINB postanowieniem z 29 grudnia 2022 r. nałożył na E.W. obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych dotyczących spornego budynku, tj. oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej w/w budynku, ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującej, czy stan techniczny w/w budynku nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie w/w budynku zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania - w terminie do dnia 21 kwietnia 2023 r.

W wyznaczonym terminie E.W. przedłożyła do organu I instancji geodezyjną inwentaryzację powykonawczą przedmiotowego budynku wykonaną przez uprawnionego geodetę, z której wynika że przedmiotowy budynek jest położony w całości na działce nr [...] w B.

Z map zalegających w aktach sprawy wynika możliwość przekroczenia granicy między działkami nr [...] a [...], niemniej ewentualne przekroczenie jest niewielkie - o grubość linii i dotyczy tylko narożnika północno-wschodniego. Takie przekroczenie granicy o grubość linii, biorąc pod uwagę dokładność położenia punktów granicznych i dokładność pomiarów geodezyjnych, które zgodnie z wiedzą techniczną mogą uzyskać różnicę do 0,30 m, nie uprawnia do stwierdza przekroczenia granicy. W związku z tym nie uprawniało to organu I instancji do nałożenia obowiązku przedłożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością nr [...] na cele budowlane (wyrok WSA w Olsztynie z 26 kwietnia 2022r. II SA/Ol 173/22, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto z art. 151 Kodeksu cywilnego wynika, że jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba że bez nieuzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze. W takiej sytuacji ewentualny konflikt może być rozstrzygnięty jedynie na drodze powództwa cywilnego, nie zaś przez organy nadzoru budowlanego.

W postępowaniu uproszczonym organy nadzoru budowlanego nie mają obowiązku doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem cywilnym, co wynika wprost z treści przepisów określających kiedy i jakie rozstrzygnięcia zobowiązane są wydać. Powyższe przepisy nie pozostawiają organom nadzoru budowlanego uznania administracyjnego. Organy nadzoru budowlanego mają możliwość wydać jedną z dwóch decyzji określonych w art. 49i ust. 1 u.P.b., tj. rozbiórkę bądź legalizację obiektu. Przy czym aby wydać decyzję rozbiórkową, muszą być spełnione przesłanki określone w art. 49i ust. 1 pkt 2 u.P.b., co w sprawie nie miało miejsca. E.W. przedłożyła bowiem ekspertyzę techniczną przedmiotowego budynku sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującą, że obiekt znajduje się należytym stanie technicznym, nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie budynku zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Przedłożyła też oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane dla działki nr [...] w B., na której jest usytuowany przedmiotowy budynek.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wadliwie postanowieniem z 2 maja 2023 r. nr PINB.5160.4.3.2021, w oparciu o art. 49h ust. 2 u.P.b., nałożył na E.W. obowiązek uzupełnienia braków w złożonych dokumentach, poniE.ż przedłożone przez nią w wymaganym terminie dokumenty legalizacyjne budynku były kompletne. Dokumenty te spełniają kryterium zapisów art. 49h ust. 1 u.P.b. Z ekspertyzy technicznej wynika, że obiekt znajduje się w należytym stanie technicznym, nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. E.W. przedłożyła również wymagane przepisami oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością - działką nr [...] w B. - na cele budowlane. Ponadto przedmiotem inwentaryzacji geodezyjnej jest przedmiotowy budynek kształcie litery L z tarasem usytuowany na działce nr [...], a nie zagospodarowanie działki nr [...].

Spełnienie ww. wymagań obligowało PWINB do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i równocześnie do orzeczenia o legalizacji budynku na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.P.b. Zgodnie z art. 49i ust. 1 pb organ nadzoru budowlanego, w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, wydaje:

1) decyzję o legalizacji, w przypadku gdy:

a) dokumenty legalizacyjne są kompletne lub ich niekompletność została usunięta zgodnie z postanowieniem o którym mowa w art. 49h ust. 2, oraz

b) z ekspertyzy technicznej o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3 wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

Ponadto w myśl art. 49i ust. 2 u.P.b., decyzja o legalizacji stanowi podstawę użytkowania obiektu budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję PWINB z 13 listopada 2023 r. zaskarżył w całości M.O. (działający przez pełnomocnika – adwokata), zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49i u.P.b. oraz art. 17 w zw. z art. 271 i 272 rozporządzenia o warunkach technicznych, w związku z naruszeniem przepisów postępowania dowodowego polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności związanych z legalizacją budynku przez E.W., poprzez pominięcie okoliczności związanych z odległością budynku od granicy w połączeniu z wymogami bezpieczeństwa pożarowego.

Wniósł o uchylenie zaskarżone] decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania w taryfowej wysokości.

W ocenie skarżącego postępowanie organów administracji nie powinno ograniczać się wyłącznie do formalnego zweryfikowania opinii o której mówi art. 49h ust. 1 pkt 2 u.P.b., tj. sprawdzenia, czy zawiera ona oświadczenie, że "stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania". Organ administracyjny powinien dokonać własnej oceny całokształtu dowodów i w omawianym przypadku m.in. wziąć pod uwagę, w jakiej odległości od granicy posadowiony jest budynek i z czego jest wykonany oraz jakie są jego właściwości pożarowe. Powyższa ocena powinna zostać obowiązkowo skonfrontowana w tym zakresie z przepisami ochrony przeciwpożarowej. Sporny budynek nie spełnia jakichkolwiek norm z zakresu wymogów odległości posadowienia drewnianego budynku od granicy, a obie decyzje milczą na ten temat.

Organy w toku postępowania nie przeprowadziły analizy i oceny przedłożonej w sprawie ekspertyzy, która w żadnym miejscu nie odnosi się precyzyjnie do konkretnych norm techniczno-budowlanych, jakie spełniać powinien drewniany budynek wykorzystywany na cele gospodarcze (prowadzenie sklepu). Tymczasem w świetle art. 49g ust. 2 pkt 3 u.P.b., przedmiotem ekspertyzy było nie tylko ewentualne zagrożenie ze strony obiektu dla życia lub zdrowia ludzi, ale także zdatność budynku do jego bezpiecznego użytkowania na cele gospodarcze - sklepowe. To zaś niewątpliwie implikowało konieczność powołania konkretnych wymagań techniczno-budowlanych jakie spełniać muszą obiekty tego rodzaju i zweryfikowania, czy w konkretnym przypadku zostały one zachowane w stopniu umożliwiającym bezpieczne użytkowanie. Niepowołanie w ramach ekspertyzy precyzyjnych norm techniczno- budowlanych wyznaczających normatywny wzorzec oceny budynku pod kątem przesłanek z art. 49h ust. 1 pkt 2 u.P.b. rodzi istotną wątpliwość co do jej wiarygodności. Powyższe okoliczności pozwalają przyjąć, że w sprawie ma miejsce istotne naruszenia przepisów art. 80 k.p.a.

Zdaniem skarżącego, stosowanie przepisów prawa budowlanego, w tym przepisów o uproszczonej legalizacji samowoli budowlanej, nie polega na tym, że przyjmuje się, że skoro budynek został wybudowany sprzecznie z normami bezpieczeństwa - w tym dla nieruchomości sąsiednich, to z samego faktu że przez ponad 20 lat nikt na te uchybienia nie reagował, to sam upływ czasu powoduje, że stosowanie jakichkolwiek wymogów zgodności z warunkami posadowienia budynków i bezpieczeństwa przeciwpożarowego nie musi być przestrzegane. Drewniany budynek stoi zbyt blisko granicy. Nie spełnia wymogów odległości od granicy zarówno na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jego wybudowania, jak i przepisów obecnie obowiązujących. Ponadto bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego dotyczy także jego bezpieczeństwa od wpływu pożaru mogącego powstać na sąsiedniej działce. Posadowienie drewnianego budynku w granicy takiego bezpieczeństwa nie zapewnia. Nie bez znaczenia jest także interes właścicieli działek sąsiednich. Przepis nie może być stosowany w ten sposób, że na zasadzie swoistego "zasiedzenia" i zasady kto pierwszy ten lepszy pomija się obowiązkowe odległości od granicy.

Legalizacja spowoduje, że właściciel działki sąsiedniej w sytuacji kiedy będzie na niej chciał realizować inwestycję zostanie w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę zobowiązany do stosowania rygorystycznych norm przeciwpożarowych, z których E.W. zostanie całkowicie zwolniona.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich niE.żności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).

Sąd podziela wyrażone w przedmiotowej sprawie stanowisko PWINB, że postępowanie legalizacyjne dla obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r. może być prowadzone w dwóch trybach: z urzędu na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr 38 poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 u.P.b., lub na żądanie właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w trybie uproszczonym wynikającym z art. 49g w zw. z art. 49f ust. 1 pkt 1 u.P.b. W rozpatrywanej sprawie organy zastosowały wskazany powyżej wnioskowy, uproszczony tryb postępowania legalizacyjnego.

W myśl art. 49f ust. 1 u.P.b., w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2) - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne.

Zgodnie z art. 49f ust. 2 u.P.b., w przypadku obiektów budowlanych o których mowa w art. 103 ust. 2, to jest obiektów których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy prawo budowlane lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego.

Poza sporem pozostaje, że od zakończenia budowy objętego postępowaniem budynku upłynęło 20 lat (jak ustalono w toku postępowania, został wybudowany w latach 1991-1993), a skarżąca wystąpiła ze stosownym żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Zatem wobec spełnienia powyższych wymogów zastosowanie trybu uproszczonego było właściwe.

Konsekwencją wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego był obowiązek nałożenia na skarżącą, jako następcę prawnego inwestora, obowiązku wynikającego z art. 49g u.P.b., tj. obowiązku przedstawienia wymienionych w tym przepisie dokumentów legalizacyjnych, w tym m.in. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej.

Zdaniem Sądu, z opisanych wyżej przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, PWINB słusznie podważył stanowisko organu I instancji co do uznania braku przedstawienia przez zobowiązaną oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie stanowiącej własność skarżącego działki nr [...] (niezależnie od oświadczenia co do działki nr [...] stanowiącej własność Gminy [...]), a tym samym niewykonania ciążącego obowiązku przedłożenia wymaganej przepisami dokumentacji, co wg PINB stanęło na przeszkodzie wydania decyzji względem obiektu stanowiącego przedmiot postępowania decyzji legalizacyjnej. Słuszność stanowiska PWINB w tym zakresie pośrednio potwierdza sam skarżący, który w uzasadnieniu skargi (s. 2) stwierdził, że "Budynek stoi bezpośrednio w granicy z działką M.O. oznaczoną numerem [...]". Skoro więc nie wkracza w jej teren, niezasadne było wymaganie od zobowiązanej do złożenia dokumentów legalizacyjnych – jak błędnie uznał PINB – stosownego oświadczenia o dysponowaniu nią na cele budowlane.

W tej sytuacji istota sprawy sprowadza się do oceny, czy orzekające w sprawie organy właściwie uznały, że przedłożona przez zobowiązaną ekspertyza techniczna z 10 kwietnia 2023 r. (sporządzona przez osobę uprawnioną o specjalności konstrukcyjno – budowlanej, do sporządzania projektów, kontrolowania i nadzorowania budowy i robót) spełniała wymogi określone w art. 49g ust. 2 pkt 3 u.P.b., w związku z czym (przy spełnieniu pozostałych przesłanek ustawowych) możliwe było orzeczenie przez PWINB o legalizacji przedmiotowego budynku.

Ekspertyza ta zawiera: wskazanie podstawy jej opracowania (pkt I), informacje ogólne o obiekcie (pkt II), opis stanu istniejącego (pkt III), ekspertyzę stanu technicznego (pkt IV) oraz wnioski końcowe, z czego dla sprawy znaczenie mają dwie ostatnie pozycje.

Część IV ekspertyzy obejmuje:

4.1. Dane ogólne: Przedmiotowy obiekt jest budynkiem wykonanym w konstrukcji drewnianej. Ściany od zewnątrz obite są deską elE.cyjną, od wewnątrz panelami ściennymi. Obiekt wykonany jest w kształcie litery "L". Budynek powstał ok. 1991-1993 r. Wykorzystywany jest zgodnie z jego przeznaczeniem, tj. jako sklep wielobranżowy.

4.2. Dach: Budynek przykryty jest dachem dwuspadowym, wykonanym w konstrukcji drewnianej. Pokrycie stanowi blacha trapezowa. Więźba dachowa wraz z pokryciem jest w stanie technicznym dobrym.

4.3 Konstrukcja budynku: Budynek posadowiony jest na fundamentach betonowych na całej długości ścian. Od strony wejścia głównego wykonany jest taras zadaszony. Konstrukcja budynku i tarasu jest w stanie technicznym dobrym.

4.4 Instalacje: Budynek posiada instalację elektryczną, wodno – kanalizacyjną oraz c.o. W wydzielonej części krótszej budynku wstawiony jest piec c.o. na paliwo stałe podłączony do komina dymowego. W pomieszczeniu tym znajduje się również ubikacja i umywalka. Instalacje w budynku są w stanie technicznym zadowalającym.

/niejako na marginesie należy zauważyć, że przytoczona wyżej część IV ekspertyzy de facto stanowi powielenie jej części III, względem której różnica generalnie sprowadza się do stwierdzenia, że budynek, jego więźba dachowa i instalacje w które jest wyposażony są w dobrym /zadowalającym stanie technicznym/.

Wg "wniosków końcowych" ekspertyzy, obiekt znajduje się w należytym stanie technicznym, nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

Mimo że literalny zapis ekspertyzy zawarty we "wnioskach końcowych" czyni zadość wymaganiom ustawowym art. 49g ust. 2 pkt 3 u.P.b. regulującym jej merytoryczny zakres (wykazanie, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania), w kontekście ustalonego w sprawie stanu faktycznego kluczowe pozostaje, czy okoliczność ta została prawidłowo oceniona przez PWINB; zgodnie bowiem z art. 49h ust. 1 u.P.b., w trakcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego sprawdza: 1) kompletność dokumentów legalizacyjnych oraz 2) czy z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

Powyższe oznacza, że ekspertyza techniczna powinna zostać przez organ oceniona pod kątem wykazania spełnienia warunków stojących u podstaw jej sporządzenia i dopiero pozytywna opinia w tym względzie pozwala na wydanie decyzji legalizacyjnej; wynika to z art. 49i ust. 1 pkt 1 u.P.b., stosownie do którego organ nadzoru budowlanego, w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, wydaje decyzję o legalizacji, w przypadku gdy: a) dokumenty legalizacyjne są kompletne lub ich niekompletność została usunięta zgodnie z postanowieniem o którym mowa w art. 49h ust. 2, oraz b) z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

W związku z tym Sąd za niewystarczające uznaje samo stwierdzenie autora ekspertyzy technicznej, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na jego bezpieczne użytkowanie oraz podziela zarzuty skargi, że kluczowa dla oceny stanowiska PWINB uznającego spełnienie tego warunku było odniesienie się w tym zakresie przez ten organ i sporządzającego ekspertyzę nie tylko do samego stanu technicznego budynku, ale także rozważenie – mając na uwadze jego drewnianą konstrukcję, usytuowanie jednym bokiem w granicy działek nr [...] i [...] oraz bliskie sąsiedztwo na działce nr [...] innych budynków - spełnienia wymogów bezpieczeństwa pożarowego wynikających z § 271 - 273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.).

O ile rozporządzenie to ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 u.P.b. (a więc co do zasady dotyczy budynków nowoprojektowanych), to na mocy § 2 ust. 1 przepisy rozporządzenia stosuje się także przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2.

Właśnie § 207 ust. 2 wskazuje wprost, że przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi (zgodnie z § 207 ust. 1, budynek i urządzenia z nim związane powinny być projektowane i wykonane w sposób ograniczający możliwość powstania pożaru, a w razie jego wystąpienia zapewniający m.in. ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie obiekty budowlane lub tereny przyległe).

W tej sytuacji, skoro w postępowaniu nie uwzględniono (nie poddano analizie) stanu technicznego obiektu budowlanego oraz wynikającego z tego ewentualnego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz bezpiecznego użytkowania obiektu w kontekście mających zastosowanie przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) w zakresie bezpieczeństwa pożarowego (w tym usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe), skutkuje to uznaniem, że PWINB przedwcześnie zaakceptował przedłożoną ekspertyzę techniczną i orzekł o legalizacji budynku. Legalizacja ta bowiem zasadniczo następuje zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie prowadzenia postępowania w tym zakresie przez organy administracji i w przedmiotowej sprawie miała na celu zweryfikowanie możliwości bezpiecznego użytkowania budynku z punktu widzenia aktualnie obowiązujących uregulowań prawnych.

Reasumując, weryfikacja przedstawionej ekspertyzy technicznej przez organ nadzoru budowlanego (w okolicznościach sprawy przez PWINB) nie mogła ograniczać się do niepopartego żadnym uzasadnieniem ani odniesieniem się do przepisów prawa uznaniem za prawidłowe i wystarczające skwitowanie przez jej autora, że obiekt znajduje się w należytym stanie technicznym, nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na jego bezpieczne użytkowanie.

W opisanej sytuacji osoba zobowiązana do przedłożenia ekspertyzy technicznej powinna zostać na podstawie art. 49h ust. 2 u.P.b. wezwana do jej uzupełnienia w zakresie obejmującym spełnianie przez przedmiotowy budynek warunków technicznych pod kątem bezpieczeństwa pożarowego.

Niekompletność dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w art. 49h ust. 2 u.P.b. oznacza zarówno nieprzedłożenie któregoś z wymaganych dokumentów określonych w art. 49g ust. 2 pkt 1-3 u.P.b., ale również przedłożenie dokumentu nie spełniającego określonych w obowiązujących przepisach wymogów; tak J. Siegień, (w:) Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2021.

Końcowo należy przypomnieć, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku powinien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 49i ust. 1 pkt 2 u.P.b.; zgodnie z tą regulacją organ nadzoru budowlanego, w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, wydaje decyzję o nakazie rozbiórki, w przypadku: a) nieprzedłożenia dokumentów legalizacyjnych w wyznaczonym terminie wskazanym w postanowieniu, o którym mowa w art. 49g ust. 1, b) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w art. 49h ust. 2, c) gdy z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub nie pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

Z uwagi na opisane wyżej uchybienia zarzuty skargi okazały się zasadne, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji PWINB oraz – z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części i poddania go ponownej całościowej ocenie – poprzedzającej ją decyzji PINB z 11 września 2023 r., o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają dla organów administracji wprost z przedstawionych wyżej rozważań wskazujących na konieczność rzetelnej i wnikliwej oceny przesłanek stosowania w sprawie art. 49h i art. 49i u.P.b.

O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) obejmujących opłacony od skargi wpis (500 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł) wraz z opłatą kancelaryjną od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.