Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 124/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi: V. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku strony w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej uznając, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (słownie: tysiąc złotych); IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie procedowania wniosku V. S. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Jak wynikało z akt sprawy w dniu 27 stycznia 2021 r. Skarżący wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Do wniosku dołączył szereg dokumentów.

Pismem z tego samego dnia organ zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wyznaczając termin jego zakończenia na dzień 27 listopada 2021 r.

Pismem z dnia 13 kwietnia 2021 r. organ działając na podstawie art. 223 w zw. z art. 207 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach), wystąpił do wskazanych piśmie służb o informację, czy pobyt Skarżącego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W odpowiedzi z dnia 22 kwietnia Komenda Policji we Wrocławiu poinformowała, że na podstawie posiadanych danych pobyt Skarżącego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W dniu 1 lipca 2021 r. Skarżący uzupełnił dokumentację oraz w kolejnych miesiącach wnioskował o szybsze rozpoznanie sprawy. W dniu 13 stycznia 2022 r. po raz kolejny uzupełnił dokumentację niezbędną do rozpoznania sprawy. W dniu 10 lutego 2022 r. złożył ponaglenie do organu wyższego stopnia. W dniu 26 września 2022 r. złożył skargę na działanie organu.

W dniu 4 stycznia 2023 r. Skarżący złożył skargę na bezczynność organu, którą cofnął w dniu 25 maja 2023 r.

Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2023 r. pod sygn. akt III SAB/Wr 39/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wobec cofnięcia skargi, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o pobyt rezydenta długoterminowego UE.

Pismem z dnia 23 stycznia 2024 r. powołując się na art. 203 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach organ wezwał Stronę do przedłożenia niezbędnych dokumentów, poinformował o terminach rozpoznania sprawy i uprawnieniach wynikających z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.). Ponadto wskazał na art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103 ze zm., dalej: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy), informując, że do dnia 4 marca 2024r. nie rozpoczyna się i ulega zawieszeniu bieg terminów rozpoznania sprawy.

W dniu 9 stycznia 2024 r. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w zakresie procedowania jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Zarzucał naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § , art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminu do załatwienia sprawy.

Wnioskował o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od daty jego doręczenia organowi; dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego; na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r., Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.) o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; przyznania od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 3.000 zł, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 ww. ustawy oraz zasądzenie na rzecz Strony zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników.

W dniu 17 lipca 2024 r. organ nadesłał odpis decyzji kończącej postępowanie w sprawie, a datowanej na dzień 17 kwietnia 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i to w sposób rażący.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Dokonując oceny postępowania organu w zakreślonych granicach trzeba wskazać, że terminy załatwiania spraw regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.). W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie w § 4 ww. normy wskazał, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw.

Taką szczególną normę stanowią przepisy art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach, które na moment składnia przez Stronę wniosku o udzielenie zezwolenia stanowiły, że do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stosuje się przepisy art. 202 oraz art. 206-210 (art. 223 ustawy o cudzoziemcach). Zgodnie zaś z art. 210 ww. ustawy postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania.

Przepis ten uległ zmianie na mocy nowelizacji na ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r. poz. 91, dalej "ustawa zmieniająca"), co nastąpiło z dniem 29 stycznia 2022 r. Na mocy dokonanej zmiany w ustawie o cudzoziemcach m.in. wprowadzono terminy rozpoznania spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, pobyt rezydenta długoterminowego UE oraz przepisy przejściowe regulujące bieg terminów w odniesieniu do spraw w toku. Fakt ten jednak może wpłynąć na ocenę istnienia bezczynności w rozpoznawanej sprawie. Organ popadł bowiem w zwłokę na długo przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. Odmienny pogląd, oparty wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, pomijałby całokształt porządku prawnego i naruszał zasady konstytucyjne, w tym zasadę demokratycznego państwa prawa, wyrażaną w art. 2 Konstytucji RP.

Oceniając zatem zaistniałe w sprawie okoliczności należy wskazać na art. 12 k.p.a. opisujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy, w tym także wskazane w powołanym art. 35 k.p.a. oraz ustawie o cudzoziemcach. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji.

Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność ma miejsce w sytuacji, kiedy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność)". Bezczynność organu administracji występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.).

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa Strony nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako trzymiesięczny. Ramy te w niniejszej sprawie rażąco zostały przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego postępowanie toczyło się ponad 35 miesięcy, do dnia wniesienia skargi nie rozpoznał wniosku Strony. Decyzja została wydana dopiero na etapie postępowania sądowego. Tym samym organ naruszył i to w istotny sposób terminy wyznaczone na rozpoznanie sprawy, dopuszczając się bezczynności.

Orzeczenie w tym zakresie mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ administracji powołuje się w tej mierze na ogromny wpływ wniosków i problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a., w opinii Sądu, nie sposób uznać, aby tak znaczący czas bezczynności organu mieścił się w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia zatorów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że fakty te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. W świetle opisanych okoliczności faktycznych niewątpliwe organowi należy postawić zarzut bezczynności.

Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie wniosku Strony i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku.

Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: dalej: CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i niemający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy o Cudzoziemcach mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy, co zostało uwzględnione. Stwierdzona bezczynność musi być zatem oceniona jako rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w wydarzeniach zewnętrznych. Przy czym podkreślania wymaga, że Strona podejmowała wszelkie kroki zmierzające do przyspieszenia rozpoznania sprawy, z własnej inicjatywy uzupełniała dokumentację, składała skargi i monity, te jednak były przez organ lekceważone, co nie ma uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. charakter przewlekłości organu administracji uznał za rażący, orzekając o tym w pkt I sentencji wyroku.

Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia przyznanie na rzecz Strony sumy pieniężnej. Przy czym stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając zatem na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez Stronę kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, a adekwatną będzie tu kwota 1.000 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu przewlekłości, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt III sentencji wyroku.

Jednocześnie w pkt II sentencji wyroku Sąd na podstawie orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, co ma umocowanie w treści art. 161 § 3 p.p.s.a. Odnotowania bowiem wymaga, że w dniu 17 kwietnia 2024 r. organ wydał decyzję, kończąc postępowanie w sprawie.

Końcowo odnotowania wymaga, że w sprawie nie znajdzie zastosowania przepis ani powoływany przez organ art. 100c ani art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2002 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.), gdyż normy te odnoszą się do zawieszenia biegu terminów na załatwienie wskazanych w tym przepisie spraw, a zatem do sytuacji, w której terminy te biegną lub nie rozpoczęły jeszcze biegu (ustawodawca zawiesza bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących (...) - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres). W realiach rozpoznawanej sprawy ww. terminy już dawno upłynęły, a zatem wskazany przepis nie mógł ich zawiesić.

O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.