Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1896/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 397/13 w sprawie ze skargi B. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 397/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, skargę oddalił.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 19 listopada 2012 r. działając na podstawie art. 61a § 1 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku B. W. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...]grudnia 1998 r., znak: [...].

Organ wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia, że pismem z dnia 27 września 2012 r. B., W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Limanowej z dnia [...] października 1998 r., znak: [...], powołując jako podstawę art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), którą nakazano B. W. rozbiórkę samowolnie wybudowanego muru oporowego na działce nr ew. [...] położonej w P., gm. [...]. Organ zakwalifikował zatem wniosek B. W. jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...].

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt: II SA/Kr 297/99 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie oddalił skargę B. W. na decyzję Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] grudnia1998 r.

Organ podniósł, że zgodnie z uchwalą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt: I OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok Sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Wprawdzie na podstawie art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) art. 157 § 3 k.p.a. został uchylony, to jednakże jego rolę w obecnie obowiązującym stanie prawnym pełni art. 61a § 1 k.p.a., na podstawie którego organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Organ wskazał, że w świetle art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. z 1995 r. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), Sąd nie był związany granicami skargi, co oznacza, że rozstrzygał w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie organu, argumenty zawarte we wniosku skarżącego w zdecydowanej większości pokrywają się z zarzutami podnoszonymi w skardze, która była przedmiotem postępowania przed NSA zakończonego wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt: II SA/Kr 297/99. Oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracji publicznej drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. W. sprecyzował, że wnioskuje o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...]. Wskazał również, że okoliczności podnoszone we wniosku nie były objęte orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt: II SA/Kr 297/99. Wynika to z odmienności zarzutów podnoszonych w skardze do sądu administracyjnego i we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a także z faktu, że NSA nie mógł badać argumentacji zarzutu niewykonalności decyzji, którą to argumentację wnioskodawca przedstawił dopiero we wniosku z 27 września 2012 r. Skarżący stwierdził, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt: II SA/Kr 297/99 nie podnosił kwestii nieważności decyzji ze względu na jej niewykonalność.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku B. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r.

Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko podnosząc ponownie, że NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt: II SA/Kr 297/99 oddalił skargę, nie znajdując tym samym przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] grudnia 1998 r. Zatem sprawa zgodności decyzji z prawem nie może być odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny, a na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu. Podkreślono, że NSA rozpoznając sprawę nie był związany zarzutami i wnioskami skargi i nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...].

Organ podkreślił, że zarzuty podnoszone w rozpoznawanym wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy były już przedmiotem analizy w postępowaniu przed NSA zakończonym wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2000 r.

Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. W. wnosząc o jego uchylenie oraz postanowienia je poprzedzającego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w niewyjaśnieniu w sposób dokładny stanu faktycznego poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie oraz niezałatwieniu sprawy z wniosku skarżącego z dnia 27 września 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] grudnia 1998 r., w szczególności mając na względzie słuszny interes strony, co w konsekwencji skutkowało również sporządzeniem uzasadnienia postanowienia w sposób niewłaściwy, naruszający wymagania wynikające z powołanego art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a.;

- art. 8 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu i nieustosunkowaniu się do materiału dowodowego przedłożonego przez skarżącego na potwierdzenie okoliczności przemawiających za uwzględnieniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a załączonego do wniosku, tj. dokumentu pod nazwą Orzeczenie techniczne dotyczące skutków rozbiórki muru oporowego na działce ew. nr [...] w K. oraz nieprzeprowadzenia co do podnoszonych tam okoliczności stosownego postępowania wyjaśniającego;

- art. 158 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji winien być rozpoznany merytorycznie poprzez wydanie odpowiedniej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej;

- art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 157 § 1 k.p.a. polegające na błędnym zastosowaniu wskazanego przepisu art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie przepis ten nie powinien znaleźć zastosowania, a to z uwagi na brak spełnienia w przedmiotowej sprawie wymienionych w nim przesłanek, w szczególności braku występowania uzasadnionych przyczyn powodujących odmowę wszczęcia postępowania;

- art. 157 § 2 k.p.a. poprzez oczywiście błędne zastosowanie, wbrew jednoznacznemu brzmieniu tego przepisu, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, co w następstwie skutkowało tym, że organ w sposób niewłaściwy nie zastosował tego przepisu w sytuacji, gdy to właśnie on winien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie jako podstawa do wszczęcia, a następnie przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przejawiające się brakiem jego zastosowania w sytuacji, gdy w ocenie skarżącego przepis ten winien stanowić podstawę wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pismem z dnia 27 września 2012 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji, powołując jako podstawę art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. okoliczność, iż decyzja w dniu jej wydania była niewykonana, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Do wniosku skarżący załączył opracowanie - Orzeczenie techniczne dotyczące skutków rozbiórki muru oporowego na działce nr [...] w P. opracowaną przez specjalistów w zakresu budownictwa. Z w/w opinii wynika, że wykonanie decyzji wydanej 15 lat temu będzie miało negatywne oraz trudne do odwrócenia konsekwencje dla otoczenia, co w efekcie powoduje, że spełniona jest przesłanka nieważności decyzji powoływana przez skarżącego, a mianowicie niewykonalność w tym kształcie obowiązku rozbiórki.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu i podał, że uchwała NSA powołana w uzasadnieniu postanowień nie znajduje zastosowania do przedmiotowej sprawy. Już z samej sentencji tejże uchwały wynika, że wyrażone w niej stanowisko nie ma zastosowania do każdej sprawy, w której nastąpiło oddalenie prawomocnym wyrokiem skargi na ostateczną decyzję administracyjną. Decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności winna zostać wydana jedynie wówczas, gdy ze względu uprzedni wyrok sądu administracyjnego organ po wstępnym badaniu wniosku ustali istnienie przeszkody przedmiotowej, czyniącej rozpoznanie podania o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego niedopuszczalnym. Nadto, co również wynika z uzasadnienia powołanej uchwały NSA kwestia reżimu prawnego właściwego do załatwienia sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie powinna pomijać takich elementów jak treść, charakter zarzutów podniesionych w skardze oddalonej prawomocnym wyrokiem, przedmiotowego zakresu oceny dokonanej w tym wyroku.

W ocenie skarżącego organ nie wskazał jakiejkolwiek "przedmiotowej przeszkody", która uniemożliwiałaby rozpatrywanie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji. Z uzasadnienia postanowienia w żadnym stopniu nie wynika, aby ta właśnie okoliczność - niewykonalność decyzji - była przedmiotem rozważań sądu administracyjnego rozpatrującego skargę w 2000 r.

Zdaniem skarżącego organ winien, po otrzymaniu wniosku o stwierdzenie nieważności, przeprowadzić stosowne postępowanie administracyjne, w ramach którego, przy zastosowaniu przepisów procedury administracyjnej, zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. powinien zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna podkreślając, że przedmiotem kontroli było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r. odmawiające wszczęcia – na wniosek B. W. – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] grudnia 1998 r., utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 1998 r., którą nakazano skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanego muru oporowego na działce nr ew. [...] położonej w P., gm. N.

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli sądu administracyjnego.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji zauważył, że decyzja Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] grudnia1998 r. była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt: II SA/Kr 297/99 oddalił skargę B. W.

Podkreślono, że powyższa sprawa zakończona orzeczeniem prawomocnym jest tożsama pod względem przedmiotowym ze sprawą zainicjowaną wnioskiem skarżącej. Zasadnie zatem podniósł organ administracji, że skoro kwestionowana przez stronę skarżącą decyzja była już poddana kontroli Sądu, merytoryczne rozpatrzenie przez organ wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności byłoby niedopuszczalne.

Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno skutkować odmową wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na uprzednio wydany wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Stanowisko zawarte w cytowanym wyroku jest bowiem wiążące, zaś wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z zarzutami skarżącego, że kwestia wykonania decyzji rozbiórkowej i ewentualnego zagrożenia dla bezpieczeństwa nie była znana i nie była rozważana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżący w skardze z dnia 7 lutego 1998 r. na decyzję Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] grudnia 1998 r. podniósł m.in., iż mur (ogrodzenie) spełnia oprócz funkcji odgraniczającej także funkcję zabezpieczającą przed obsuwającą się ziemią i wodami opadowymi, a jego rozbiórka z uwagi na dużą pochyłość terenu stworzy niebezpieczeństwo dla sąsiednich nieruchomości. Podkreślono także, że postanowieniem z dnia 7 czerwca 1999 r., Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając wniosek skarżącego, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] grudnia 1998 r. ze względu na prawdopodobieństwo trudnych do odwrócenia skutków.

Skarżący podał w skardze, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji oparł na przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. okoliczności, że decyzja nakazująca rozbiórkę była niewykonalna, i że niewykonalność ta ma charakter trwały. W ocenie skarżącego bowiem wykonie kwestionowanego orzeczenia spowoduje negatywne konsekwencje dla otoczenia. Swoje stanowisko skarżący poparł "Orzeczeniem technicznym dotyczącym skutków rozbiórki muru oporowego na działce nr [...] w K.", w którym stwierdzono, że zlikwidowanie muru oporowego prawdopodobnie naruszy system korzeniowy drzew co doprowadzi do powstania zjawiska osuwiskowego.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestia powstawania ewentualnego zagrożenia dla nieruchomości sąsiednich, a co za tym idzie trudnych do odwrócenia skutków była podnoszona przez skarżącego na etapie kontroli decyzji rozbiórkowej i niewątpliwie była przedmiotem analizy Sądu, co potwierdza materiał zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy, a który powołał Skład Orzekający w niniejszej sprawie w swoich rozważaniach. Powyższe prowadzi do uprawnionego wniosku, że zasadnie organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, powołując uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009r., sygn. akt: I OPS 6/09, która wbrew twierdzeniom strony skarżącej, miała w niniejszej sprawie zastosowanie.

Oceniając zaskarżone postanowienia w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym zarzutu dowolności i podważenia legalności zapadłych w sprawie orzeczeń, bowiem oba wydane rozstrzygnięcia nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 397/13 wywiódł B. W. zaskarżając ten wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wadliwe zastosowanie skutkujące oddaleniem skargi, podczas gdy nie zachodzą uzasadnione przyczyny powodujące niemożliwość wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...], a wniosek skarżącego z dnia 27 września 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji winien być rozpoznany co do istoty przy zastosowaniu art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 k.p.a.;

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi oraz niewyjaśnienie w sposób dostateczny podstawy prawnej rozstrzygnięcia, iż wskazana przez skarżącego przesłanka nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...] - sytuacja trwałej niewykonalności decyzji - była w rzeczywistości w sposób dokładny badana przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt: II SA/Kr 297/99, w sytuacji gdy na skutek znacznego upływu czasu od powołanego orzeczenia oraz zachodzących na przedmiotowej nieruchomości zmian, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie nie miał możliwości odniesienia się do wszystkich obecnie podnoszonych kwestii dotyczących trwałej niewykonalności decyzji, a nadto, argumenty podnoszone wówczas co do zagrożenia wynikającego z wykonania decyzji i w chwili obecnej we wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na trwałą niewykonalność nie są tożsame i nie wszystkie były przedmiotem oceny wówczas przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie;

- art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przyjęciu przez Sąd, że sprawa zakończona przez sąd administracyjny orzeczeniem prawomocnym z dnia 13 kwietnia 2000 r. jest tożsama pod względem przedmiotowym ze sprawą zainicjowaną wnioskiem skarżącego z dnia 27 września 2012 r., podczas gdy w rzeczonym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazane zostały nowe okoliczności w postaci faktycznej niewykonalności decyzji uzasadniające stwierdzenie nieważności, które powinny zostać poddane ocenie przez organ w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, a z akt sprawy nie wynika, aby wszystkie argumenty podnoszone obecnie przez stronę skarżącą były poddane ocenie przez NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że doszło do naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd przyjął za podstawę orzeczenia okoliczność, która nie wynika z akt sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie oraz nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] oraz poprzedzającego je postanowienia GINB z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] w sytuacji, gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ błędnie odmówił wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...];

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że kluczowym argumentem zarówno w postanowieniu GINB, jak również w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie była kwestia, iż w przedmiocie decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia 31 grudnia 1998 r. zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w dniu 13 kwietnia 2000 r. oddalający skargę na ww. decyzję. Na uzasadnienie, że w sytuacji, gdy w sprawie decyzji administracyjnej wypowiedział się już sąd administracyjny brak jest możliwości żądania stwierdzenia nieważności, Sąd pierwszej instancji wskazał na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt: I OPS 6/09. Z uchwały tej jednakże nie wynika generalny zakaz wszczynania przez organy administracji publicznej postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji, gdy sąd administracyjny oddalił skargę na decyzję. Zaznaczono, że w powołanej uchwale NSA w sposób jednoznaczny dopuścił możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy sąd administracyjny dokonał już legalności decyzji administracyjnej. Dotyczy to sytuacji, gdy powołane we wniosku okoliczności nie były objęte rozpoznaniem i rozstrzygnięciem Sądu, w tym przypadku orzeczeniem wydanym przez NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2000 r.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę oparł się na art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 61a § 1 k.p.a. stwierdzając, że zachodzi przesłanka innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiająca wszczęcie postępowania i rozpoznania wniosku skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego. Zdaniem skarżącego takowa przesłanka nie zachodzi. Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności powoływał okoliczności dotyczące faktycznej niemożliwości wykonania decyzji. Sąd administracyjny rozpatrując w 2000 roku skargę B. W. na decyzję Wojewody Nowosądeckiego nie mógł i nie odniósł się do wszystkich okoliczności dotyczących podnoszonych argumentów w zakresie faktycznej niemożliwości wykonania decyzji o nakazie rozbiórki muru oporowego na dz. ew. nr [...] w P., gmina N.

NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wydając wyrok w dniu 13 kwietnia 2000 r. nie był w stanie zbadać wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 k.p.a., w tym tak skomplikowanej przesłanki nieważności decyzji jaką jest faktyczna niewykonalność decyzji administracyjnej w przedmiocie rozbiórki.

Podniesiono, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przesłanka "innych uzasadnionych przyczyn" uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania nie została skonkretyzowana w ustawie. Należy przez nią rozumieć sytuację, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, (tak: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt: IV SA/Po 332/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt: VII SA/Wa 813/12). Podnosi się również w doktrynie prawa administracyjnego, iż zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. odnosi się do sytuacji, gdy żądanie zawarte we wniosku nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji, a wymaga innej formy działania (np. czynności cywilnoprawnych) [tak: B. Adamiak, J. Borkowski, KPA Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012, str. 298]. Nie bez znaczenia przy ocenie zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. jest również okoliczność, że istotą i celem działalności administracji publicznej jest załatwienie sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, strona skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku zaakceptował niewłaściwe zastosowania przez organ art. 61a § 1 k.p.a. W efekcie więc Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosował art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi wniesionej do WSA w Warszawie.

W zaskarżonym wyroku, w ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił oraz nie zbadał w sposób dostateczny czy sprawa zainicjowana przed sądem administracyjnym badającym legalność decyzji o rozbiórce była tożsama z ze sprawą zainicjowaną wnioskiem skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie skarżącego nie były to sprawy tożsame. Sprawa zakończona wyrokiem NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie dotyczyła kontroli decyzji rozbiórkowej. Natomiast złożony przez skarżącego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zmierzał do oceny przez organ administracji czy występuje wskazana przesłanka nieważności. Jak wskazywał organ, a co znalazło również odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w ocenie organu argumenty zawarte we wniosku skarżącego w zdecydowanej większości pokrywają się z zarzutami podnoszonymi w skardze, które była przedmiotem postępowania przed NSA zakończonego wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2000 r. Zatem z powyższego faktu wynika, iż nie wszystkie argumenty powołane obecnie we wniosku o stwierdzenie nieważności były poddane ocenie przez sąd administracyjny orzekający w 2000 roku, co oznacza, że sąd ten mógł przeoczyć tę wadę decyzji o nakazie rozbiórki - faktyczną niewykonalność decyzji, tak więc zasadne jest wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji celem wyjaśnienia powołanych i udokumentowanych zarzutów co do niewykonalności decyzji. Jak wspomniano powyżej powołana uchwała 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt: I OPS 6/09 dopuszcza taką możliwość.

Ponadto nadmieniono, że od wydania wyroku przez NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie upłynęło ponad 13 lat. W tym czasie na przedmiotowej nieruchomości - dz. ew. nr [...] w P. zaszły nieodwracalne zmiany i powstały nowe okoliczności, które nie mogły być przedmiotem rozpoznania przez Sąd administracyjny w 2000 r., a które powinny zostać poddane analizie przez właściwy organ administracji publicznej w stosownym postępowaniu administracyjnym.

Nie sposób zgodzić się – w ocenie skarżącego kasacyjnie - ze stwierdzeniem, że sprawa zakończona orzeczeniem prawomocnym jest tożsama pod względem przedmiotowym ze sprawą zainicjowaną wnioskiem skarżącego. Jak wspomniano powyżej sprawa zakończona wyrokiem NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2000 r. nie dotyczyła sprawy stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na faktyczną niewykonalność decyzji, lecz kontroli decyzji rozbiórkowej, dokonywanej w oparciu o inne kryteria niż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W ramach tego postępowania sąd nie badał w sposób dokładny i precyzyjny poszczególnych przesłanek nieważności. Zatem stwierdzenie, że sprawa zakończona orzeczeniem prawomocnym jest tożsama pod względem przedmiotowym ze sprawą zainicjowaną wnioskiem skarżącego nie znajduje oparcia w aktach sprawy, a tym samym narusza art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Konsekwencją powyższych uchybień było również naruszenie również art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, a to w sytuacji, gdy zostały naruszone przepisy postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Zatem skarga winna zostać uwzględniona, a zaskarżone postanowienie organu uchylone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do kwestii znaczenia dla dopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...] faktu pozostawania w obrocie prawnym prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt: II SA/Kr 297/99, którym oddalono skargę B. W. na powyższą decyzję Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...].

Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, "w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeżeli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji". Należy przy tym zauważyć, że pomimo zmiany stanu prawnego, polegającej na uchyleniu art. 157 § 3 k.p.a., uchwała ta zachowuje nadal swą aktualność (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2014 r., I OSK 2996/12; wyrok NSA z dnia 24 lipca 2014 r., I OSK 1552/13).

Z treści wniosku B. W. z dnia 27 września 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...] wynika, że domagał się on stwierdzenia nieważności powyższej decyzji jako niewykonalnej w dniu jej podejmowania, tj. na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Wnioskodawca wskazywał na faktyczną niewykonalność decyzji nakazującej rozbiórkę muru oporowego, co miałoby się przejawiać w spowodowaniu tą rozbiórką nieodwracalnych skutków w istniejącym układzie hydro-geologicznym na działce ewidencyjnej nr [...] i negatywnym oddziaływaniem na położone niżej działki ewidencyjne nr [...].

W skardze z dnia 5 lutego 1998 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie na decyzję Wojewody Nowosądeckiego z dnia 31 grudnia 1998 r., znak: GPA.7356-II-Niedź-8/98 B. W. uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podnosił, że "ogrodzenie to (mur) spełnia oprócz funkcji odgraniczającej działkę nr 639 od sąsiednich, funkcję zabezpieczającą przed obsuwającą się ziemią i wodami opadowymi. Dodatkowo podkreślić należy, iż duża pochyłość terenu w miejscu położenia ogrodzenia (muru) powoduje, że wykonanie decyzji Wojewody Nowosądeckiego stworzy dla sąsiednich nieruchomości, a zwłaszcza działki Pani W. K. poważne niebezpieczeństwo zagrożenia dla ludzi i mienia". Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia 7 czerwca 1999 r., sygn. akt: II SA/Kr 297/99 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. z 1995 r. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem "Wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże Sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Zgodnie z ugruntowanym na tle tego przepisu orzecznictwem sądowoadministracyjnym, o możliwości przyznania ochrony przewidzianej w art. 40 ust. 1 ustawy o NSA przesądzało to, czy nadawał się on do wykonania (postanowienie NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., 1382/96; postanowienie NSA z dnia 7 stycznia 2003 r., SA/Rz 1587/02; glosa Z. Kmieciaka do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3/54).

Skoro zatem w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą B. W. z dnia 5 lutego 1998 r. kwestia wykonalności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...] nie tylko była podnoszona przez skarżącego, ale również była badana przez NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który wstrzymując wykonanie tej decyzji dał wyraz swojemu stanowisku, że decyzja ta nadawała się do wykonania, to zasadnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów, że kwestia podnoszona we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji niewykonalności decyzji była już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 kwietnia 2000 r. nie wypowiadał się w tej kwestii, co jest zrozumiałe, skoro swoje stanowisko wyraził w postanowieniu z dnia 7 czerwca 1999 r. Postanowienie z dnia 7 czerwca 1999 r. zapadło w sprawie o sygn. akt: 297/99, tj. tej samej sprawie, w której wydany został wyrok z dnia 13 kwietnia 2000 r. i znajdowało się w aktach sądowych tej sprawy. Wszystkie te okoliczności wskazują, że kwestia wykonalności (niewykonalności) decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...] była analizowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. Oddalając skargę w tym stanie rzeczy NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie nie mógł nie uwzględnić okoliczności, że skutkiem wyroku będzie konieczność wykonania decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...], a w konsekwencji NSA nie zakwestionował możliwości wykonania tej decyzji. Należy także zauważyć, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 kwietnia 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie napisał, że "przeprowadzona kontrola sądowa nie wykazała, aby zaskarżona decyzja czy poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszały prawo".

W niniejszej sprawie organy dokonały zatem wstępnego badania treści wniosku B. W. z dnia 27 września 2012 r. i prawidłowo ustaliły na podstawie dokumentacji sprawy o sygn. akt: II SA/Kr 297/99 zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2000 r., przeszkody przedmiotowej czyniącej niedopuszczalnym rozpoznanie wniosku z dnia 27 września 2012 r.. Trafnie w tym stanie rzeczy wydane zostało w sprawie postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a konsekwencji tego Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym jako niezasadny należy ocenić podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tych przepisów poprzez ich wadliwe zastosowanie, jak i zarzut niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenia tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje w przyjęciu przez Sąd, że sprawa zakończona przez sąd administracyjny orzeczeniem prawomocnym z dnia 13 kwietnia 2000 r. jest tożsama pod względem przedmiotowym ze sprawą zainicjowaną wnioskiem skarżącego z dnia 27 września 2012 r.

Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia sąd ocenia ich zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049).

Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., II FSK 419/07, LEX nr 488560.). W ramach zarzutu art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji (postanowienia) – również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się skarżący (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Sąd analizował zwłaszcza treść dokumentów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj.: wniosku B. W. z dnia 27 września 2012 r., uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i dokumentacji sprawy o sygn. akt: II SA/Kr 297/99 zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2000 r. (skargi z dnia 5 lutego 1998 r. i postanowienia NSA Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 7 czerwca 1999 r. i wyroku NSA Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2000 r.). Sąd pierwszej instancji analizując i oceniając powyższą dokumentację w kontekście ustaleń poczynionych na jej podstawie przez organ administracji, które Sąd zaakceptował i trafnie na jej podstawie przyjął, że sprawa zakończona przez sąd administracyjny orzeczeniem prawomocnym z dnia 13 kwietnia 2000 r. jest tożsama pod względem przedmiotowym ze sprawą zainicjowaną wnioskiem skarżącego z dnia 27 września 2012 r., nie mógł naruszyć art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi oraz niewyjaśnienie w sposób dostateczny podstawy prawnej rozstrzygnięcia, "iż wskazana przez skarżącego przesłanka nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...] - sytuacja trwałej niewykonalności decyzji - była w rzeczywistości w sposób dokładny badana przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt: II SA/Kr 297/99, w sytuacji gdy na skutek znacznego upływu czasu od powołanego orzeczenia oraz zachodzących na przedmiotowej nieruchomości zmian, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie nie miał możliwości odniesienia się do wszystkich obecnie podnoszonych kwestii dotyczących trwałej niewykonalności decyzji, a nadto, argumenty podnoszone wówczas co do zagrożenia wynikającego z wykonania decyzji i w chwili obecnej we wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na trwałą niewykonalność nie są tożsame i nie wszystkie były przedmiotem oceny wówczas przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie".

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności wskazać, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z 61a § 1 k.p.a. przyjął Sąd pierwszej instancji, i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Motywy przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazują, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał istotę sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.