Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2159/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 116 ust. 2 pkt 1, 3, 4, 6
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 102/20 w sprawie ze skargi K. P., D. S., J. S. i K. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 11 grudnia 2019 r. nr GN-III.7581.313.2019.AW w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od K.P., D. S., J. S. i K. S. na rzecz Wojewody Łódzkiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 11 sierpnia 2021 r. II SA/Łd 102/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. P., D. S., J. S. i K. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z 11 grudnia 2019 r. nr GN-III.7581.313.2019.AW w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości:

1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 21 maja 2019 r.;

2. zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Wojewoda Łódzki decyzją z 11 grudnia 2019 r. nr GN-III.7581.313.2019.AW, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. dalej: "u.g.n."), po rozpatrzeniu odwołania K. P., uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 21 maja 2019 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w Ł. przy ul. G., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,2155.ha, w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], poprzez udzielenie P[...] w Ł. zezwolenia na przeprowadzenie gazociągu średniego ciśnienia oraz o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w celu budowy przyłączy gazowych i orzekł o:

1. ograniczeniu sposobu korzystania z części wskazanej nieruchomości poprzez udzielenie P[...] w Ł. zezwolenia na przeprowadzenie na wskazanej działce gazociągu średniego ciśnienia o średnicy 63 PE wraz z trzema przyłączami o średnicy 25 PE (do działek nr [...], [...], [...]) w granicach określonych na mapie do celów projektowych w skali 1:500, stanowiącej integralną część decyzji. Obszar niezbędny do zajęcia na stałe wynosi 130,65 m2: obejmuje pas gruntu o szerokości 1 m i długości 128,95 m celem wybudowania i pozostawienia gazociągu oraz trzy pasy gruntu o szerokości 1 m i długości 1 m każdy celem wybudowania i pozostawienia trzech przyłączy gazu. Obszar niezbędny na czas wykonania robót wynosi 321,22 m2,

2. zobowiązaniu P[...] w Ł. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu robót, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub spowoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielom nieruchomości przysługuje odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu;

3. właściciele nieruchomości opisanej w punkcie 1 są zobowiązani do udostępnienia nieruchomości każdorazowo, gdy zachodzi potrzeba wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń służących do przesyłu gazu. Obowiązek udostępnienia podlega egzekucji administracyjnej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedsięwzięcie opisane we wniosku inicjującym postępowanie polega na realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Inwestor legitymuje się ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 20 grudnia 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia o średnicy 63 mm na terenie przy ul. B[...] w Ł. w granicach nieruchomości o numerach ewidencyjnych działek: [...], [...], [...], [...], [...]. Planowana inwestycja jest zatem zgodna z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Na nieruchomości ma bowiem zostać wybudowany gazociąg średniego ciśnienia o średnicy 63 PE o długości 128,95 m oraz trzy przyłącza gazowe średniego ciśnienia o średnicy 25 PE o długości 1 m każde. Źródłem zasilania projektowanego gazociągu będzie istniejący gazociąg o średnicy 63 PE usytuowany wzdłuż ul. C.

W realizacji celu, określonego jako budowa, gazociągu mieści się również budowa przyłączy do działek nr [...], [...] i [...]. Stanowią one odgałęzienie głównej nitki gazociągu i umożliwiają przyłączenie do sieci wskazanych działek. Urządzenia te są niezbędne do korzystania z sieci. Jako element sieci stanowią również cel publiczny, określony w decyzji lokalizacyjnej ogólnie jako budowa gazociągu średniego ciśnienia.

Zdaniem organu drugiej instancji, został spełniony warunek uprzedniego przeprowadzenia rokowań z właścicielami gruntu. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] uregulowana jest w księdze wieczystej nr [...], w której jako współwłaściciele gruntu ujawnieni są: K. P., J. S., A. G., M. S., W. S., K. K., P. K., A. P., T. F., K. F. i A. B. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Łodzi-Widzewa w Łodzi z 11 czerwca 2013 r. I Ns 192/13, spadek po W. S. nabyli: K. S., D. S. i J. S. K. P., będąca jedną ze współwłaścicieli gruntu, nie wyraża zgody na inwestycję. Odmówiła przyjęcia adresowanej do niej przesyłki zawierającej propozycję umownego udostępnienia gruntu w celu wykonania planowanej inwestycji. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego K. P. złożyła wiele pism, w których kategorycznie odmawia wyrażenia zgody na przeprowadzenie na działce inwestycji gazowych i elektrycznych.

Zdaniem organu odwoławczego należało zatem uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1-7 u.g.n. orzec o udzieleniu zezwolenia na przeprowadzenie całej inwestycji objętej złożonym przez inwestora wnioskiem, to jest zarówno gazociągu jak i przyłączy.

W skardze na powyższą decyzję K. P., K. S., J. S. i D. S. stwierdzili, że sprawa toczy się od 7 września 2015 r., kiedy P[...] w Ł. i P[...] w L. wkroczyła na ich grunty bez żadnych umów i przeprowadziła linię wysokiego napięcia. Cały czas walczą o "sprostowanie i o uregulowanie wejścia bez ich zgód". W związku z powyższym nie wyrażają zgody na żadne inwestycje "gazowe" dopóki nie zostaną "uporządkowane mapki i prawidłowe numery działek", jak również prawidłowo "wykonane inwestycje na ich gruntach". Skarżący stwierdzili, że członek ich rodziny M.S. "dokonuje różnych wpisów", podziałów i "zmiany" numerów działek bez ich wiedzy, a potem wszystko się "nie zgadza". Zmiany te dokonywane są z udziałem "żywych i zmarłych".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie 11 sierpnia 2021 r. skarżąca K. P. oświadczyła, że popiera skargę. Kwestionuje mapę, prawidłowość granic nieruchomości oraz podział nieruchomości. Skarżąca oświadczyła także, że wyraża zgodę na inwestycję, ale gazociąg powinien być przeprowadzony w innym miejscu, a nie przez środek jej działki.

Uczestniczka postępowania A. B. wniosła o oddalenie skargi oraz oświadczyła, że jest właścicielką działki nr [...], którą nabyła od A. G. wraz z udziałem w działce nr [...]. Obsługa komunikacyjna odbywa się przez działkę nr [...].

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 11 sierpnia 2021 r. II SA/Łd 102/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że podstawą wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, o której stanowi art. 124 ust. 1 u.g.n. jest wniosek inwestora. Treść wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, czy szerzej jego warunki formalne, kształtowana jest przez art. 116 u.g.n. wyliczający elementy wniosku o wywłaszczenie (ust. 1), a także dokumenty, jakie należy do tego wniosku załączyć (ust. 2).

W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n., stanowi jedną z form wywłaszczenia, określaną jako wywłaszczenie częściowe (tak np. Ł. Strzępek, Ograniczenie praw rzeczowych w drodze wywłaszczenia, Sosnowiec 2016, zwłaszcza s. 36-37; wyroki NSA: z 16 grudnia 2016 r., I OSK 213/16, z 27 lutego 2019 r., I OSK 703/17). W art. 112 ust. 2 u.g.n. wyraźnie wskazano bowiem, że wywłaszczenie może polegać nie tylko na odjęciu prawa do nieruchomości, ale także na jego ograniczeniu. Istota wywłaszczenia częściowego również sprowadza się więc do władczej, jednostronnej ingerencji w sferę prawną podmiotu, któremu przysługuje własność, użytkowanie wieczyste lub inne prawo rzeczowe do nieruchomości. W orzecznictwie wypowiedziano nawet pogląd, że prowadzi ono do przyznania szczególnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez ograniczenie praw wspomnianego podmiotu odpowiadające w swej treści służebności gruntowej (tak wyroki NSA z 6 lipca 2016 r. I OSK 774/15 oraz I OSK 2872/15).

Tak jak każda decyzja o wywłaszczeniu winna ona w myśl art. 119 ust. 1 u.g.n. zawierać, m. in. podanie oznaczenia nieruchomości według księgi wieczystej lub zbioru dokumentów oraz według katastru nieruchomości (pkt 2), określenie praw podlegających wywłaszczeniu (pkt 3), wskazanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości oraz osoby, której przysługują ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomości (pkt 4 i 5).

Przed wydaniem decyzji organ administracji winien zatem zbadać, czy wniosek inwestora spełnia określone w art. 116 i art. 124 ust. 3 u.g.n. wymogi, a następnie po usunięciu stwierdzonych braków w trybie art. 64 § 2 k.p.a. ocenić, czy ograniczenie prawa rzeczowego jest konieczne i czy możliwa jest realizacja celu publicznego w sposób najmniej uciążliwy dla podmiotu wywłaszczonego.

W ocenie Sądu I instancji z akt sprawy nie wynika, aby inwestor poza próbą doręczenia skarżącym propozycji zawarcia "standardowej umowy użyczenia działki przeznaczonej pod drogę dojazdową", podjął jakiekolwiek inne działania w celu uzyskania ich zgody na wykonanie prac związanych z wybudowaniem i pozostawieniem na działce nr [...] gazociągu wraz z trzema przyłączami (pismo z 10 kwietnia 2018 r.). Inwestor nie wykazał, że próbował podjąć ze skarżącymi w tym celu rokowania i wyjaśnić, dlaczego konieczne jest zajęcie działki nr [...] w określonym we wniosku zakresie. Samej próby doręczenia skarżącym propozycji umowy nie można utożsamiać z rokowaniami. Z oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie 11 sierpnia 2021 r. wynika, że kwestionuje ona nie tyle samą zasadność realizacji inwestycji, co jej przebieg oraz załączone do wniosku mapy. Nie można zatem wykluczyć, że gdyby rokowania zostały przeprowadzone właściwie, to nie byłoby konieczne wydanie przez organ decyzji o ograniczeniu korzystania z części nieruchomości.

Do wniosku nie załączono także odpisu z księgi wieczystej albo oświadczenia przedstawiającego aktualny stan wpisów w księdze wieczystej założonej dla nieruchomości objętej wnioskiem o wywłaszczenie wraz ze wskazaniem numeru księgi wieczystej albo zaświadczenia o stanie prawnym, jaki wynika ze zbioru dokumentów. W aktach sprawy znajdują się jedynie wydruki z przeglądarki internetowej dla księgi wieczystej, które nie stanowią jednakże odpisów, dokumentów wydanych przez sąd, czy równoważnych z nimi wydruków z Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych - nie posiadają identyfikatora do identyfikacji wydruku, który pozwoliłby na ich weryfikację z danymi zawartymi w centralnej bazie danych ksiąg wieczystych zgodnie z art. 364 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204 ze zm.).

Do wniosku nie załączono również wydanego przez właściwy organ wypisu z ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...]. Zamiast tego są pozyskane przez organ "do użytku służbowego" wydruki z informacji z rejestru, które poza informacją, że zostały sporządzone przez P. W. nie zawierają jednak podpisu osoby uprawnionej.

Wreszcie nie sposób nie zauważyć, że załączone do wniosku oraz wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji mapy do celów projektowych nie odpowiadają wymogom określonym w powołanym wyżej art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Podkreślić należy, że mapa ta ma umożliwić dokonanie wywłaszczenia częściowego, czyli podjęcie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. w oparciu o odzwierciedlone w niej dane pozwalające ustalić nie tylko granice poszczególnych działek w terenie oraz lokalizację planowanego przedsięwzięcia, w związku z którym wywłaszczenie następuje, ale również stopień i rodzaj niezbędnych ograniczeń, jakie mają być tą decyzją wprowadzone. Musi ona zatem odnotowywać też stan prawny nieruchomości, w szczególności wskazywać prawa rzeczowe, jakie będę podlegać ograniczeniu, podmioty, którym te prawa przysługują, albo ewentualnie potwierdzać, że stan ten pozostaje nieuregulowany. Mapa do celów projektowych nie czyni zadość temu ostatniemu wymogowi. W tej ostatniej kwestii Sąd I instancji oparł się w całości na poglądzie wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2016 r. I OSK 213/16, gdzie stwierdzono, że mapa dla celów projektowych sporządzana jest na potrzeby postępowania prowadzonego na podstawie przepisów prawa budowlanego i nie może być uznana za mapę z rejestrem nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie w rozumieniu art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Z powyższych względów, zdaniem Sądu I instancji, decyzje organów obydwu instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 8, art. 64 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), ale także z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 124 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 3 i art. 116 ust. 2 pkt 1, 3, 4 i 6 u.g.n.). Wydanie decyzji o ograniczeniu sposoby korzystania z części nieruchomości na wniosek dotknięty wskazanymi wyżej brakami, których nie usunięto, było bowiem w tej sytuacji przedwczesne. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Łódzki. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przejawiające się niewłaściwą kontrolą legalności działania organów administracji publicznej i w rezultacie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi przyjąwszy, że przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, pomimo, że do naruszenia procedury nie doszło i zachodziły przesłanki do wydania decyzji o ograniczaniu sposobu korzystania z nieruchomości, której dotyczy postępowanie;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 64 § 2, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 116 ust. 2 pkt 1, 3, 4, 6 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie wniosek wszczynający postępowanie nie spełniał wymogów stawianych wnioskom o wywłaszczenie nieruchomości, a tym samym obarczony był brakami formalnymi, a organy administracji obu instancji zaniechały podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie i jego wszechstronnej oceny poprzez zaniechanie wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że przedłożona przez inwestora mapa do celów projektowych, stanowiąca załącznik do decyzji organu, nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, to jest w art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n. oraz § 75 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. nr 263, poz. 1572) i nie uprawnia organów do orzekania na jej podstawie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości;

II. prawa materialnego:

1. art. 124 ust. 1 i ust. 3 i art. 116 ust. 2 pkt 1, 3, 4, 6 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące niezasadnym uznaniem, że przepisy dotyczące wywłaszczeń mają zastosowanie w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i organ administracji publicznej ma obowiązek zbadać czy wniosek inwestora spełnia wymagania określone przepisami ustawy dla wniosku o wywłaszczenie nieruchomości, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że jedynym obligatoryjnym załącznikiem do wniosku inwestora są dokumenty z przeprowadzonych rokowań zakończonych brakiem zgody właściciela na wykonanie prac na jego nieruchomości, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uzasadnia oddalenie skargi, a nie uchylenie decyzji organów administracji orzekających w pierwszej i w drugiej instancji;

2. art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka przeprowadzenia przez inwestora rokowań z właścicielem nieruchomości, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na nieprzeprowadzenie rokowań w myśl tego przepisu, podczas gdy ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje rokowań, ani nie precyzuje sposobu ich prowadzenia, czasu, jaki jest niezbędny do uznania, że rokowania zostały przeprowadzone i zakończyły się brakiem porozumienia, a rolą organu jest wyłącznie zbadanie, czy rokowania w ogóle odbyły się oraz czy doszło do zawarcia porozumienia (były przeprowadzone rokowania zakończone brakiem porozumienia).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Zrzekł się także rozpoznania sprawy na rozprawie.

Na posiedzenie niejawne nie wyraziła natomiast zgody skarżąca K. P.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych pozostają ze sobą w związku i wobec tego zostaną rozpoznane łącznie.

Główne motywy zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oparte zostały na tezie zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2016 r. I OSK 213/16, gdzie stwierdzono, że mapa dla celów projektowych sporządzana jest na potrzeby postępowania prowadzonego na podstawie przepisów prawa budowlanego i nie może być uznana za mapę z rejestrem nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie w rozumieniu art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Pogląd ten bazuje na argumencie, że do postępowania prowadzonego w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. stosuje się wprost przepisy o wywłaszczeniu, w tym art. 116 ust. 1 i 2 u.g.n. W orzecznictwie pogląd ten budzi jednak pewne kontrowersje, czego przykładem są orzeczenia NSA powoływane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (np. wyrok NSA z 27.09.2017 r. I OSK 3024/15, LEX nr 2454740; wyrok NSA z 18.04.2019 r. I OSK 65/19, LEX nr 2688600). W tym ostatnim wyroku podniesiono np., że "Oczywiste jest, że zakres ograniczenia w decyzji administracyjnej prawa własności musi być ściśle określony. Powinna ona zatem wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione. Osiągnięto je poprzez określenie zakresu ograniczenia w formie graficznej w postaci mapy. Mapy tej nie musiał sporządzić geodeta, nie musiała ona też spełniać wymogów wskazanych przez Sad Wojewódzki. Mapa ta bowiem pełni jedynie funkcję uzupełniającą do decyzji. Podstawą wpisu w księdze wieczystej jest wyłącznie decyzja. Załącznik do niej w niniejszej sprawie obrazuje jedynie określenie zakresu ograniczenia w formie graficznej (por. wyrok NSA z 31 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2618/16)."

Niezależnie jednak od tego, który z powyższych poglądów jest bardziej przekonujący, to nawet przyjęcie tezy, na której oparł się Sąd I instancji, nie prowadziło w okolicznościach tej sprawy do naruszenia wskazanych przez ten Sąd przepisów postępowania, ze skutkiem mogącym mieć istotny wpływ dla rozstrzygnięcia. W posumowaniu Sąd I instancji uznał bowiem, że gdyby wniosek inwestora spełniał wymogi z art. 116 ust. 1 i 2 u.g.n. (w tym zawierał "weryfikowalny" odpis z księgi wieczystej, zakres ograniczenia prawa własności przedstawiony zostałby na mapie do celów prawnych z potwierdzonymi granicami działek), a stronom wyjaśniona zostałaby konieczność przeprowadzenia inwestycji, to być może nie doszłoby w ogóle do wszczęcia postępowania administracyjnego. Takie przekonanie Sądu I instancji nie znalazło jednak potwierdzenia w stanowiskach stron postępowania przedstawionych na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym. Okazało się bowiem, że K. P. oraz J. S. (dwie z czterech skarżących przed Sądem I instancji) w istocie nie kwestionują ani stanu prawnego, ani granic działki nr [...], przez którą ma przebiegać gazociąg, ani też trasy przebiegu tego gazociągu. Wcześniejsze próby "blokowania" tej inwestycji wynikały z nieporozumienia, wynikającego z ich niezadowolenia z działań Miasta Łodzi, które są podejmowane wobec pozostałej części ich nieruchomości (w tym zmiany przeznaczenia ich działek w planie miejscowym). Wszystkie strony (w tym też A. B.) są natomiast zainteresowane powstaniem planowanego gazociągu.

W takiej sytuacji nawet gdyby przyjąć, że organ odwoławczy uchybił przepisom postępowania wskazanym przez Sąd I instancji, to uchybienia tego nie można zakwalifikować jako istotnego dla zapadłego rozstrzygnięcia. Zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 64 § 2, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należy uznać za usprawiedliwiony (pkt I.2. skargi kasacyjnej).

Powyższe wyjaśnienia wskazują też na to, że Sąd I instancji błędnie ocenił sposób zastosowania w niniejszej sprawie art. 124 ust. 3 u.g.n. i uznał, że nie została spełniona przesłanka przeprowadzenia przez inwestora rokowań z właścicielem nieruchomości. Wprawdzie zarzut skargi kasacyjnej ujęty w pkt II.2. mówi o błędnej wykładni art. 124 ust. 3 u.g.n., a nie jego zastosowaniu, i nie odwołuje się, w aspekcie procesowym, do niewłaściwej oceny dowodów na okoliczność przesłanki wypełnienia rokowań, to jednak niewątpliwe jest, że inwestor rokowania podjął, a ich negatywny skutek nie był wynikiem niewłaściwych działań inwestora, ale wynikającego z nieporozumienia (jak ostatecznie wyjaśniono na rozprawie przed NSA) negatywnego nastawienia części współwłaścicieli nieruchomości obciążonej względem planowanej inwestycji, mającego swoje źródło w innych działaniach Miasta Łodzi.

W takiej sytuacji błędy proceduralne wytknięte przez Sąd I instancji nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, jako że nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Skutkiem pozostawienia w obrocie prawnym rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd I instancji byłoby bowiem dalsze przedłużanie możliwości realizacji inwestycji, której powstaniem zainteresowane są wszystkie strony postępowania, i to w kształcie określonym przestrzennie w zaskarżonej decyzji.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Odstąpił natomiast od obciążania skarżących przed Sądem I instancji kosztami postępowania kasacyjnego, w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a.