Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1499/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27, art. 36 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 282
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
article: art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79a § 1, art 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant sekretarz sądowy Marta Berska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1463/20 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 maja 2020 r. znak DOZ-OAiK.650.25.2020.KPA-1 w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia konserwatorskiego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1463/20 oddalił skargę M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca lub Spółka) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 maja 2020 r., znak: DOZ-OAiK.650.25.2020.KPA-1 w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia konserwatorskiego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 27 maja 2020 r. znak DOZ-OAiK.650.25.2020.KPA-1 po rozpatrzeniu odwołania M. Sp. z o. o. od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 18 listopada 2019 r. nr 1092/19, którą odmówiono Spółce wydania pozwolenia konserwatorskiego na realizację inwestycji polegającej na rozbiórce 6 budynków położonych na działce nr ew. [...] obr. [...] oraz muru granicznego znajdującego się na granicy ww. działki oraz działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. i budowie w ich miejsce budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z usługami w parterze, dwupoziomowym garażem podziemnym, murem granicznym, zjazdem i infrastrukturą techniczną oraz rozbiórką podziemnego pomieszczenia zsypu na części powyższych działek oraz dodatkowo na części działki nr ew. [...] obr. [...] w zakresie infrastruktury technicznej i zjazdu - działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ mając na uwadze, że inwestycja dotyczy obiektów, które znajdują się na terenie objętym obszarową formą ochrony zabytków (układu urbanistyczno-architektonicznego [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. z uwagi na to, że jest to część miasta sięgającą swymi początkami osadnictwa wczesnośredniowiecznego, w 1784 r. teren [...] zyskał rangę Wolnego Królewskiego Miasta, zaś w roku 1915 stał się dzielnicą K., terenu uznanego za pomnik historii [...] zarządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia [...] r., strefy buforowej obszaru K. wpisanego na [...], zabudowa oficynowa przy ul. [...] figuruje ponadto w gminnej ewidencji zabytków) i podzielając wartości zabytkowe przedmiotowego terenu przedstawione w opinii dr. Z. B., Rzeczoznawcy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zakresie opieki nad zabytkami (posesja objęta inwestycją jest jednym z ostatnich przykładów historycznego rozplanowania miasta z epoki [...] w., gdzie budynkiem frontowym jest obiekt przy ul. [...] tj. [...], zabudowa przeznaczona do rozbiórki pełni zaś wobec niego funkcje pomocniczo-gospodarczą, rozkład i gabaryty zabudowy zachowały się w stanie niemalże niezmienionym od czasów powstania, omawiana posesja wraz z jej zabudową jest ostatnim czytelnie zachowanym zabytkiem zgodnym z pierwotną koncepcją urbanistyczną, zdefiniowaną w najstarszej, [...] fazie budowy miasta [...], istotne z punktu widzenia jest zachowanie skali i formy tego fragmentu założenia przestrzennego, w ramach działań remontowych na terenie przedmiotowej działki dopuszczalna byłaby nawet całościowa wymiana substancji budowlanej zabudowy oficynowej), stwierdził, że projektowana inwestycja nie jest zgodna z uregulowaniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP dla obszaru [...]) w zakresie przewidzianych tam ograniczeń zabudowy dla obiektów zabytkowych (§ 7 ust. 2, § 7 ust. 1 pkt 3, § 19 ust. 7).

Inwestycja w zaproponowanej formie stałaby w sprzeczności z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ uznał, że w świetle treści § 7 ust. 2 oraz § 19 ust. 4-7 powyższego aktu, zabudowa zlokalizowana na posesji nie może przewyższać obiektów frontowych, którymi w rozumieniu planu są zarówno [...] i towarzysząca jej zabudowa oficynowa. Projektowany obiekt o wysokości ok. 19 m znacząco przewyższać będzie ww. budynek wpisany do rejestru zabytków (wysokość 13,25 m), jak również znacznie niższe od ww. kamienicy obiekty oficynowe. Również przekształcenie, polegające na częściowej rekonstrukcji oficyn wraz z ich nadbudową do wysokości 6 kondygnacji, w sposób jaskrawy odbiega od założeń ww. miejscowego planu, który w przypadku omawianych budynków pomocniczych na posesji dopuszcza jedynie nieznaczne podniesienie kalenicy dachu celem adaptacji poddasza.

Podkreślono, iż ustalenia ochrony konserwatorskiej zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są jedną z form ochrony konserwatorskiej określonych w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz są wiążące dla organów ochrony zabytków przy dokonywaniu rozstrzygnięć. Organ konserwatorski, rozpatrujący sprawę wniosku o pozwolenie konserwatorskie, nie może wydać decyzji, która byłaby sprzeczna z ww. ustaleniami planu.

Wskazano, iż autorzy opracowań zawierających pozytywną bądź częściowo pozytywną ocenę planowanej inwestycji pod względem konserwatorskim (prof. Dr hab. inż. arch. A. K., prof. zw. dr hab. inż. arch. W. K., dr hab. B. K.), nie wzięli w ogóle pod uwagę wymogów dotyczących kształtowania zabudowy na działce nr ew. [...] obr. [...], zawartych w powyższym miejscowym planie.

Uwarunkowania wynikające z przywołanych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostały także uwzględnione przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przy wydawaniu zaleceń konserwatorskich przywołanych przez inwestora (pisma ww. organu z dnia 24.11.2017 r.; 03.08.2018 r.). Rozpatrując sprawę wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na realizację planowanych działań, organ pierwszej instancji naprawił swój błąd i ocenił projektowane działania w kontekście zapisów ochrony konserwatorskiej zwartych w powyższym akcie prawa miejscowego. W zaleceniach z dnia 23.08.2017 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził natomiast jedynie, iż dopuszcza rozbiórkę zabudowy oficynowej na działce nr ew. [...] obr. [...], pod warunkiem uprzedniej akceptacji realizacji nowej zabudowy na tym terenie. Zdaniem Ministra, powyższe nie oznaczało pozytywnego stanowiska odnośnie inwestycji w zaproponowanym obecnie kształcie.

Minister stwierdził, iż zachowanie pierwotnego stanu zagospodarowania omawianej posesji może się wiązać z częściową lub nawet całościową rekonstrukcją zabudowy oficynowej, jak to zostało wskazane w przytoczonej opinii dr. Z. B.. Istotne z punktu widzenia konserwatorskiego jest bowiem utrzymanie kompozycji zagospodarowania działki, nawet kosztem wymiany substancji przedmiotowych budynków pomocniczych. Podkreślił, że w omawianym przypadku przedmiotem postępowania jest nie tylko kwestia rozbiórki ww. oficyn, lecz całokształt proponowanego zagospodarowania posesji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ stwierdził, że inwestor miał możliwość zapoznania się z całokształtem akt niniejszej sprawy, w tym z opinią dr. Z. B., w toku postępowania zażaleniowego. Przedstawiciel skarżącej dwukrotnie przeglądał akta sprawy w siedzibie organu drugiej instancji. Inwestor nie wniósł żadnego dodatkowego dowodu, który podważałby wnioski autora ww. opracowania, mające decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia. Spółka nie wykazała, że brak zapoznania się z ww. opinią miał wpływ na wynik sprawy. Dopiero taki skutek czyni skutecznym zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przez organ I instancji obowiązku z art. 79a ustawy o ochronie zabytków Minister wskazał, że w sprawie nie występowała potrzeba załączenia przez skarżącą dodatkowego dowodu, którego brak mógłby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ponieważ planowana inwestycja jest rażąco niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprowadzenie projektowanych prac do zgodności z powyższym aktem i umożliwienie wydania orzeczenia pozwalającego na realizację robót budowlanych oznaczać by musiało kompletną zmianę podstawowych założeń inwestycji i niewątpliwie nie byłoby zgodne z intencjami ww. strony.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Spółki.

Według Sądu, kwestią zasadniczą dla rozpoznania niniejszej sprawy było dokonanie oceny, czy organy administracji publicznej wydając decyzje odmawiające udzielenia pozwolenia na planowaną inwestycję, z uwagi na ochronę konserwatorską, naruszyły przepisy postępowania i przekroczyły granice uznania administracyjnego. Podkreślił, że decyzje wydawane w oparciu o przepisy art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Sąd uznał, że organy administracji publicznej odmawiając udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji planowanej przez skarżącą, z uwagi na ochronę obszaru zabytkowego i negatywny wpływ tejże inwestycji na zachowanie wartości i charakteru dobra chronionego, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

Za bezsporne w sprawie Sąd uznał, że projektowane działania dotyczą obszaru układu urbanistyczno-architektonicznego [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia 26.10.2019 r., a jednocześnie terenu uznanego za pomnik historii [...] zarządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia [...] r., jak również strefy buforowej obszaru K. wpisanego na [...]. Budynki objęte postępowaniem figurują w gminnej ewidencji zabytków i są chronione na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...].

Oceniając zgodność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który względem inwestycji przewidywał ograniczenia Sąd stwierdził, że organy dokonały właściwej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] (uchwała Rady Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] r.).

Z zapisów ww. planu wynika, że ochroną konserwatorską objęte są między innym [...] przy ul. [...] oraz zabudowa oficynowa przy ul. [...].

W § 7 ust. 2 pkt 1 planu w "Zasadach ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, dóbr kultury współczesnej oraz krajobrazu kulturowego" ustalono nakaz kształtowania zabudowy w ten sposób, aby wszystkie obiekty budowlane na danej nieruchomości były niższe od poziomu kalenicy budynku frontowego.

W rozumieniu ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 19 ust. 4-7), zabudowę frontową na działce nr ew. [...] obr. [...] stanowią zarówno [...] przy ul. [...], jak i zabudowa pomocniczo-gospodarcza zlokalizowana pod adresem ul. [...].

W odniesieniu do ww. zabudowy oficynowej powyższy plan dopuszcza adaptację poddasza, pod warunkiem niepodnoszenia górnej krawędzi elewacji frontowej. Dopuszczalna jest natomiast zmiana geometrii dachu polegająca na podniesieniu kalenicy, pod warunkiem, że kąt nachylenia połaci dachowych nie przekroczy 40° (§ 19 ust. 7 w zw. z § 19 ust. 5 pkt 5).

W stosunku do przyległej [...] ustalono obowiązek zachowania kształtu bryły i gabarytów budynku (§ 19 ust. 6 w zw. z § 19 ust.5 pkt 2) .

Sąd zauważył, że w świetle cytowanej treści § 7 ust. 2 oraz § 19 ust. 5-7 powyższego aktu, zabudowa zlokalizowana na posesji nie może przewyższać obiektów frontowych, którymi w rozumieniu planu są zarówno [...] i towarzysząca jej zabudowa oficynowa. Sąd wskazał, że projektowany obiekt o wysokości ok. 19 m znacząco przewyższać będzie ww. budynek wpisany do rejestru zabytków (wysokość 13,25 m), jak również znacznie niższe od ww. kamienicy obiekty oficynowe. Również przekształcenie, polegające na częściowej rekonstrukcji oficyn wraz z ich nadbudową do wysokości 6 kondygnacji, w sposób jaskrawy odbiega od założeń ww. miejscowego planu, który w przypadku omawianych budynków pomocniczych na posesji dopuszcza jedynie nieznaczne podniesienie kalenicy dachu celem adaptacji poddasza.

W ocenie Sądu, tych oczywistych faktów nie mogła zmienić argumentacja skargi. Zabudowa oficynowa może być też zabudową frontową. Sąd stwierdził, że już tylko z tego powodu decyzja o odmowie udzielenia zgody na przedstawioną inwestycję była prawidłowa.

Analizując argumentację odnoszącą się do ochrony obszarowej wynikającej z decyzji o wpisie do rejestru zabytków pod numerem [...] zespołu urbanistyczno- architektonicznego [...] na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. Sąd podniósł, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół.

Sąd wskazał, że organ dokonując oceny inwestycji z punktu widzenia ochrony układu urbanistycznego dopuścił dowód z opinii dr. Z. B., Rzeczoznawcy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zakresie opieki nad zabytkami, współautora [...] [...] w K. ([...]) oraz autora opracowania Dziedzictwo kulturowego krajobrazu [...], [w:] [...] [...] i ([...]), który w swoim opracowaniu stwierdził, że zabudowa przy ul. [...] jest częścią historycznego założenia urbanistycznego powstałego w konsekwencji lokacji miasta [...] w roku 1784. Działka objęta inwestycją, usytuowana między główną osią komunikacyjną miasta tj. traktem cesarskim w kierunku L. (dzisiejszą ulicą [...]) i biegnącą na jej zapleczu ul. [...], prezentowała modelowy sposób zagospodarowania. Polegał on na lokalizacji we frontowej części działki budynku mieszkalnego o charakterze reprezentacyjnym (barokowo- klasycystycznego dworu czyli [...], pełniącej historycznie funkcję zajazdu) i wykorzystaniu zaplecza posesji na wzniesienie parterowych oficyn zgrupowanych wokół dziedzińca, które wznoszone były w kilku etapach od końca XVIII w. do XX w. Omawiana posesja wraz z jej zabudową jest ostatnim czytelnie zachowanym zabytkiem zgodnym z pierwotną koncepcją urbanistyczną, zdefiniowaną w najstarszej, [...] fazie budowy miasta [...]. Stąd też istotne z punktu widzenia ochrony wartości zabytkowych jest zachowanie skali i formy tego fragmentu założenia przestrzennego. W ramach działań remontowych na terenie przedmiotowej działki dopuszczalna byłaby nawet całościowa wymiana substancji budowlanej zabudowy oficynowej.

Organ II instancji podzielił wniosek zaprezentowany przez dr. Z. B. Podkreślono, iż ekspert ten jest znawcą tematu historycznej zabudowy i urbanistyki dzielnicy [...].

W odniesieniu do argumentacji skargi Sąd zauważył, że jego wnioski dotyczące zasadniczego datowania zabudowy zlokalizowanej na działce nr ew. [...] obr. [...], jej funkcjonalnego powiązania z Kamienicą [...], kwestii przynależności do pierwotnego zagospodarowania miasta z końca XVIII w., jak również unikalności we współczesnym krajobrazie urbanistycznym [...], nie zostały zakwestionowane w materiale dowodowym, który został przedłożony przez inwestora, tj. w załączonych opiniach dotyczących wartości zabytkowych zabudowy wnioskowanej do rozbiórki: opracowaniu autorstwa prof. dr. hab. inż. arch. A. K. (marzec 2018 r.), opinii planistycznej prof. zw. dr. hab. inż. arch. W. K. (marzec 2018 r.), opracowaniu dr. hab. B. K. (marzec 2018 r.), jak również ekspertyzie konserwatorskiej dr. inż. arch. M. Ł., mgr. inż. arch. M. Ł. 1, mgr inż. arch. M. G.

Organ II instancji podkreślił również, że szczególna rola terenu pomiędzy ulicami [...], [...], [...] (w obrębie którego leży omawiana działka) dla budowania wartości zabytkowych obszaru [...] wpisanego do rejestru zabytków została podkreślona w uzasadnieniu decyzji wpisowej z dnia [...].

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał również, że istotna dla rozstrzygnięcia sprawy jest także okoliczność, iż zagospodarowanie powyższej posesji prezentuje w dalszym ciągu układ z czasów pierwszych dekad istnienia dzielnicy [...], a zatem posiada cenne wartości historyczne i naukowe. Powinien on zostać zachowany, jeżeli chodzi o skalę oraz zasadnicze elementy budujące na formę architektoniczną zabudowy.

Sąd podzielił przedstawioną wyżej argumentację. Jednocześnie zauważył, że organ wbrew zarzutom skargi przeanalizował treść opinii dr. Z. B., odniósł się do jej wniosków, jak też wziął pod uwagę treść opinii przedstawionych przez skarżącą Spółkę.

W ocenie Sądu, nie doszło też do naruszenia art. 79a K.p.a. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w omawianym przypadku nie występowała potrzeba załączenia przez skarżącą dodatkowego dowodu, którego brak mógłby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ponieważ planowana inwestycja jest rażąco niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprowadzenie projektowanych prac do zgodności z powyższym aktem i umożliwienie wydania orzeczenia pozwalającego na realizację robót budowlanych oznaczać by musiało kompletną zmianę podstawowych założeń inwestycji i niewątpliwie nie byłoby zgodne z intencjami ww. strony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. Sąd wskazał, że argumentacja organu odwoławczego w tym zakresie jest wyczerpująca i uznał ją za prawidłową.

Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii zaleceń pokontrolnych Sąd wskazał na wynikający z art. 5 Konstytucji RP obowiązek strzeżenia dziedzictwa narodowego, stanowiący jeden z podstawowych obowiązków państwa i tym samym wszystkich jego organów. Na etapie stosowania prawa, w procesie ważenia wartości, dobro zabytku ma tu charakter nadrzędny. Dokonując więc wykładni celowościowej art. 27 u.o.z.o.z., należy przyjąć, że zalecenia nie mają bezwzględnej mocy wiążącej. Organy ochrony zabytków są nimi związane, chyba że byłoby to sprzeczne z prawem, niewykonalne, wyłudzone przez podanie faktów lub okoliczności niezgodnych z prawdą albo gdyby nastąpiła zmiana stanu faktycznego, której nie można było przewidzieć wcześniej lub uległ zmianie stan prawny uniemożliwiający wykonanie przyrzeczenia.

Sąd podkreślił, że celem przepisów z zakresu ochrony zabytków oraz podstawową rolą administracji konserwatorskiej jest realizacja konstytucyjnego obowiązku państwa związanego ze strzeżeniem dziedzictwa narodowego. To sprawia, że jeżeli wydane zalecenia konserwatorskie godzą w dobro zabytku, a także gdy nastąpiła zmiana stanu faktycznego. Przyjęcie przeciwnej interpretacji tworzyłoby stan dysfunkcji systemu ochrony.

Sąd odwołując się do poglądów orzecznictwa w pełni podzielił pogląd, że zadaniem organów ochrony konserwatorskiej jest zapobieganie takim działaniom, które mogłyby prowadzić zarówno do naruszenia lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, jak i utrudnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzenno-architektonicznym, uniemożliwić jego zachowanie, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych wartości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1546/10 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1441/11).

Zdaniem Sądu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ rozpoznając sprawę, wnikliwie zbadał wszystkie okoliczności faktyczne i prawne tej konkretnej sprawy. Zajęte przez organy stanowisko – wbrew zarzutom skargi – zostało w sposób zindywidualizowany, szczegółowy i wyczerpujący uzasadnione. Organ nie naruszył przy tym granic swobodnej oceny dowodów oraz nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane po rzetelnej i fachowej ocenie materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłowo zastosowaną podstawę prawną – przepisy prawa materialnego i prawidłową ich wykładnię, jak również w zgodzie z głównym celem jakiemu służy ustawa o ochronie zabytków. Organ odwoławczy w sposób wystarczający wyjaśnił również motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia, a uzasadnienie decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Skarżąca Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 282 z późn. zm., dalej jako: "u.o.z.") w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi na decyzję odmawiającą wydania pozwolenia konserwatorskiego z uwagi na niezgodność projektowanej Inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (uchwała Rady Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] r., dalej jako: "MPZP Starego [...]"), podczas gdy z treści szeregu postanowień ww. planu miejscowego wynika, że na obszarze nieruchomości należących do Spółki dopuszczalne jest prowadzenie różnego rodzaju robót budowlanych oraz że planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z MPZP Starego [...].

Powołując się na naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy wskazano na naruszenie:

1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a., art. 27 u.o.z. oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi i w konsekwencji błędne uznanie, iż nie doszło do naruszenia przyrzeczenia publicznego jakim są zalecenia konserwatorskie wydane dla wnioskowanej inwestycji określone w pismach MWKZ z 23 sierpnia 2017 r,, 24 listopada 2017 r., 3 sierpnia 2018 r. i tym samym, że nie doszło do rażącego naruszenia zasady zaufania do Państwa i jego organów w wyniku diametralnej zmiany poglądu przez organy ochrony konserwatorskiej obu instancji (określonej przez MKiDN jako "naprawienie błędu");

2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art 80 K.p.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi będące następstwem wadliwego przyjęcia, że organy w sprawie rozpatrzyły cały zebrany materiał dowodowy i oceniły okoliczności sprawy na podstawie jego całokształtu;

3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i w konsekwencji błędne uznanie, iż nie doszło do naruszenia obowiązków organów konserwatorskich polegających na poinformowaniu Spółki o zgromadzeniu materiału dowodowego, w tym o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego sporządzonej przez dr Z. B. z 12 listopada 2019 r., podczas gdy z treści wskazanej normy prawnej wywieść należy, iż obowiązkiem organu administracji jest zapewnienie czynnego udziału stron na każdym etapie postępowania; naruszenie to skutkowało pozbawieniem skarżącej możności obrony jej praw i ustosunkowania się do materiału dowodowego;

4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 79a § 1 w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. polegającej na oddaleniu skargi, podczas gdy MWKZ zaniechał poinformowania Spółki o przesłankach zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, podczas gdy z treści wskazanej normy prawnej wywieść należy, iż w sytuacji, w której strona może przedstawić dodatkowe wyjaśnienia lub dowody potwierdzające spełnienie przesłanek do wydania decyzji zgodnie z jej oczekiwaniami, obowiązkiem organu jest poinformowanie strony i umożliwienie jej zajęcia stanowiska; naruszenie to skutkowało przedwczesnym wydaniem decyzji organu l instancji, co zostało zlekceważone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto Spółka domaga się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. nie miała uzasadnionych podstaw.

Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie czy Sąd I instancji słusznie uznał, że w sprawie o wydanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku organy ochrony konserwatorskiej miały podstawy do odmowy wydania pozwolenia konserwatorskiego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282).

W ocenie NSA, Sąd I instancji nie naruszył art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 282 z późn. zm., dalej jako: "u.o.z.") w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP uznając, że projektowane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z postanowieniami obowiązującego dla terenu jego realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie ulega wątpliwości, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mogą znaleźć się zapisy mające na celu ochronę występujących na terenie jego obowiązywania zabytków. Potwierdza to art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków, gdzie wśród ustawowych form ochrony zabytków wymienione są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo uznał, że ocena zapisów uchwały Rady Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] dokonana przez organ uzasadniała wniosek, że nie jest możliwa realizacja inwestycji w zaplanowanym przez Spółkę kształcie bowiem byłoby to sprzeczne z ustalonymi w planie formami ochrony tego zabytkowego układu urbanistycznego.

W ww. planie miejscowym w ramach ochrony konserwatorskiej układu urbanistyczno-architektonicznego [...] przewidziana jest ochrona między innym [...] przy ul. [...] oraz zabudowy oficynowej przy ul. [...], czyli zabudowy, na której inwestor planuje swoje przedsięwzięcie. Jak słusznie zauważa Sąd I instancji w § 7 ust. 2 pkt 1 planu w "Zasadach ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, dóbr kultury współczesnej oraz krajobrazu kulturowego" ustalono nakaz kształtowania zabudowy w ten sposób, aby wszystkie obiekty budowlane na danej nieruchomości były niższe od poziomu kalenicy budynku frontowego. Za zabudowę frontową plan ten nakazuje uznać zabudowę frontową na działce nr ew. [...] obr. [...] zarówno Kamienicę [...] przy ul. [...], jak i zabudowę pomocniczo-gospodarczą zlokalizowaną pod adresem ul. [...]. (§ 19 ust. 4-7 planu).

Dopuszczalne warunki przekształcenia zabudowy oficynowej określa § 19 ust. 7 w zw. z § 19 ust. 5 pkt 5 planu, stanowiąc, że dopuszcza się adaptację poddasza, pod warunkiem niepodnoszenia górnej krawędzi elewacji frontowej. Dopuszczalna jest natomiast zmiana geometrii dachu polegająca na podniesieniu kalenicy, pod warunkiem, że kąt nachylenia połaci dachowych nie przekroczy 40°. Natomiast w stosunku do przyległej pozostałej zabudowy frontowej tj. [...] ustalono obowiązek zachowania kształtu bryły i gabarytów budynku (§ 19 ust. 6 w zw. z § 19 ust.5 pkt 2 planu).

Z powyższych zapisów jednoznacznie wynika, że nie można prowadzić takich przekształceń materii zabytkowej na tym obszarze, która spowodowałaby, że zostanie podniesiona górna krawędź elewacji frontowej, nastąpi zmiana geometrii dachu poprzez zmianę wysokości kalenicy, która prowadziłaby do zmiany kąta nachylenia połaci dachowych ponad 40 stopni. Inaczej mówiąc wszelkie prace budowlane, które zmienią wysokość obiektów frontowych są niedopuszczalne. Zabudowa zlokalizowana na posesji nie może przewyższać obiektów frontowych ([...] ani towarzyszącej jej zabudowy oficynowej). Skoro tak to planowana przez Spółkę zabudowa narusza te warunki bowiem jak słusznie zauważył Sąd I instancji projektowany obiekt o wysokości ok. 19 m znacząco przewyższać będzie Kamienicę [...] wpisaną do rejestru zabytków (wysokość 13,25 m), jak również znacznie niższe od ww. kamienicy obiekty oficynowe. Nie zgodna z ww. ustaleniami jest również częściowa rekonstrukcja oficyn wraz z ich nadbudową do wysokości 6 kondygnacji. Zauważyć należy, że w przypadku budynków oficyn dopuszczalne było jedynie nieznaczne podniesienie kalenicy dachu celem adaptacji poddasza na cele mieszkaniowe a nie wykorzystanie fragmentu istniejącej połaci dachowej do wysokości kalenicy a w dalszej części zbudowanie budynku o wysokości 6 kondygnacji. Nie sposób przyjąć by taka bryła budynku nawiązywała do zabytkowego układu urbanistyczno-architektonicznego podlegającego ochronie konserwatorskiej. Zdaniem NSA, powstałby budynek, który w niewielkim jedynie stopniu (część połaci dachowej do kalenicy) nawiązuje do istniejącej zabudowy tego obszaru.

Projektowana zabudowa nie odpowiada też nakazom z § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a i b planu bowiem tworzy zabudowy pierzejowej w nawiązaniu do elementów architektonicznych zabudowy sąsiedniej a nadto nie będzie ona niższa od poziomu kalenicy budynku frontowego.

Owszem plan miejscowy dopuszczał na tym terenie szereg różnych robót budowlanych ale nakładał istotne ograniczenie w postaci wysokości krawędzi elewacji frontowej oficyn i zachowania bryły i gabarytów [...]. Dopuszczalne było całkowite rozebranie istniejącej zabudowy ale z zachowaniem jej charakterystycznych elementów jak wysokość budynków, geometria dachu nieprzekraczająca 40 stopni nachylenia. Tego wymogu planowany do realizacji budynek nie zachowuje bowiem zasadniczo góruje on nad niewielkim w stosunku do całej elewacji frontowej fragmentem tejże elewacji.

W ocenie NSA, nie doszło do naruszenia zasady zaufania do organów państwa i art. 2 Konstytucji RP poprzez zmianę stanowiska organu konserwatorskiego w stosunku do zaleceń konserwatorskich wyrażonych we wcześniejszych pismach kierowanych do skarżącej Spółki (pisma Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 23 sierpnia 2017 r., 24 listopada 2017 r., 3 sierpnia 2018 r.). Zalecenia konserwatorskie mają na celu zabezpieczenie posiadacza zabytku przed podjęciem działań w stosunku do zabytku, na które organ konserwatorski nie wyraża zgody. Skoro dotychczasowe zalecenia konserwatorskie w ocenie organu I instancji rozpoznającego wniosek Spółki doprowadziłyby do zabudowy niezgodnej z wymogami ochrony zabytków określonymi w planie miejscowym, to zasadnym było ich pominięcie bowiem organ konserwatorski nie może postępować wbrew zasadom i wymogom ochrony zabytków, które jako forma ochrony zabytków zostały zapisane w postanowieniach miejscowego planu. Skoro z art. 5 Konstytucji RP wynika obowiązek państwa i wszystkich jego organów strzeżenia dziedzictwa narodowego, to mając na uwadze ów obowiązek organ dostrzegając zagrożenia dla zabytku w dotychczasowych zaleceniach niezgodnych z prawem powinien zmienić swoje stanowisko właściwie to uzasadniając. Organ nie był bezwzględnie związany swoimi zaleceniami bowiem prowadziłoby to do naruszenia zasad ochrony zabytku z miejscowego planu.

Jeżeli organ konserwatorski miał możliwość zapobiec działaniom zmierzającym do naruszenia lub zmiany wyglądu zabytku czy też skutkującym zmianą chronionego układu przestrzenno-architektonicznego jak w niniejszej sprawie albo utratą wartości zabytkowej, to uzasadnione było odstąpienie od poprzednio wydanych zaleceń, które wadliwie zapewniały ochronę zabytkowi.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo ocenił postępowanie dowodowe przeprowadzone w niniejszej sprawie przez organy. Fakt, że organ oparł swoje wnioskowanie w sprawie odnośnie do wpływu projektowanej inwestycji na zabytkowy układ urbanistyczno-architektoniczny [...] na opinii jednego biegłego dr Z. B. z 12 listopada 2019 r., a nie dał wiary opiniom biegłych przedstawionych przez skarżącą Spółkę nie świadczy o dowolności w ocenie materiału dowodowego. Organ bowiem wziął pod uwagę pozostałe opinie ale ponieważ nie podważały one ustaleń opinii dr Z. B. z 12 listopada 2019 r., to w ramach swobodnej oceny dowodów uznał ją za wiarygodną i na niej oparł swoje ustalenia faktyczne w sprawie. Opinia ta nie wpływała na ocenę zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami planu a jedynie utwierdzała organ w przekonaniu o potrzebie ochrony walorów zabytkowych przedmiotowego układu urbanistycznego – architektonicznego. Przyjęcie wniosków z tej opinii nie miało znaczenia przesądzającego dla rozstrzygnięcia sprawy bowiem nie wynikała z niej sprzeczność zamierzeń Spółki z planem, a to przesądziło o rozstrzygnięciu w sprawie.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 79a § 1 K.p.a. i z art. 8 K.p.a. Obowiązek wynikający dla organu z art. 79a § 1 K.p.a. dotyczący poinformowania skarżącej Spółki o konieczności przedłożenia dodatkowego, istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z jej wnioskiem dowodu nie zachodził w okolicznościach niniejszej sprawy bowiem nie mogła ona przedłożyć takiego dokumentu, który powodowałby zgodność wnioskowanych robót budowlanych na obszarze chronionym z postanowieniami planu miejscowego. By wykazać zgodność z planem Spółka musiałaby zmienić w sposób radykalny własny projekt budowalny leżący u podstaw jej wniosku, a to było niemożliwe gdyż organ z uwagi na dokonane zmiany stanu faktycznego rozpatrywałby inną niż dotychczas sprawę. Przepis art. 79 a § 1 K.p.a. jest błędnie interpretowany przez Spółkę bowiem nie chodzi tu o poinformowanie strony o potrzebie przedstawiania takich dowodów, które zmieniłyby rozstrzygniecie organu na pozytywne dla strony ale o to by strona miała świadomość, że w sprawie został rozpatrzony taki materiał dowodowy, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie jej sprawy.

W ocenie NSA, także zarzut naruszenia przez Sąd art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi gdy organ nie poinformował skarżącej o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zajęcia stanowiska w tym zakresie, w szczególności odnośnie do opinii Z. B. z 12 listopada 2019 r. nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi. Słusznie zauważa Sąd, że naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi gdyby skarżąca wykazała, że w sprawie zostałoby wydane inne niż dotychczas rozstrzygnięcie. Taka zależność pomiędzy naruszeniem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie a wydaną decyzją nie zachodzi bowiem Spółka miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy administracyjnej w tym z rzeczoną opinią w toku postępowania odwoławczego. Jak wynika z akt sprawy pełnomocnik dwukrotnie 30 stycznia 2020 r. i 11 marca 2020 r. przeglądał akta administracyjne sprawy i nie zgłaszał zastrzeżeń odnośnie do wiarygodności czy przydatności tej opinii w sprawie.

Wobec powyższego postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych tam przepisów zarówno prawa procesowego jak i materialnego nie mogły skutkować uchyleniem wyroku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.