Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2331/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 271 pkt 2 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 8 par. 1, art. 15, art. 16par. 1, art. 107 par. 3 oraz art. 138[ar 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. W. i C. W. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2216/13 w sprawie ze skargi B. J. i H. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. wznawia postępowanie sądowe zakończone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2216/13; II. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2216/13; III. uchyla zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...]; IV. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz A. i C. W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania wznowieniowego; V. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz B. J. i H. J. kwotę 714 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego ze skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej jako PINB), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej kontroli w trybie nadzoru budowlanego sprawowanego przez ten organ w zakresie sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako [...]WINB) decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] uchylił to rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta nie została poddana kontroli sądowej, w związku z czym stała się prawomocna.

Na skutek wniosku M. K., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji [...]WINB z dnia [...] maja 2012 r., a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]. Również i w tym przypadku nie została wdrożona kontrola sądowoadministracyjna wydanych aktów.

W związku z powyższym, [...] WINB ponownie rozpoznał odwołanie B. J. i H. J. i decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] ponownie uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2012 r., przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

II.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. M. K. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB z dnia [...] lutego 2013 r.

Wskazanemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

- obrazę przepisów postępowania tj. art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.) poprzez niepoinformowanie właściciela budynku zlokalizowanego przy ulicy [...] - tj. M. K. o prowadzeniu postępowania w przedmiocie rozpoznania na nowo odwołania B. J.i H. J.,

- obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na kształt orzeczenia, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., poprzez uznanie za stronę postępowania o zmianę sposobu użytkowania sąsiadów z nieruchomości sąsiednich, a w konsekwencji rozpoznanie odwołania wniesionego przez osoby nieuprawnione tj. właścicieli nieruchomości sąsiednich B. J. i H. J., podczas gdy nie legitymowali się oni interesem prawnym w sprawie.

III.

Po rozpatrzeniu wniosku, GINB decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] na podstawie art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji [...] WINB z dnia [...] lutego 2013 r.

W uzasadnieniu wskazał, że decyzja organu nadzoru szczebla wojewódzkiego jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że w wyniku przeprowadzonego postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., umorzył postępowanie administracyjne. Po rozpatrzeniu odwołania B. J. i H. J. od ww. decyzji organu powiatowego, [...] WINB decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kwestią sporną w sprawie pozostaje zdaniem GINB fakt, czy można mówić o zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego w sytuacji prowadzenia w jego części działalności opiekuńczo-wychowawczej w postaci punktu przedszkolnego. [...] WINB uznał, że prowadzenie działalności związanej z prowadzeniem punktu przedszkolnego w budynku mieszkalnym kwalifikować należy jako zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu właściwych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.).

Pojęcie "zmiana sposobu użytkowania" określone zostało w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. i rozumie się przez nie w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zdaniem [...] WINB w sprawie doszło do wymagającej zgłoszenia organom administracji architektoniczno-budowlanej, zmiany sposobu użytkowania ww. budynku.

Stanowisko przedstawione przez organ wojewódzki jest sprzeczne z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 785/10, stwierdzającym że prowadzenie działalności opiekuńczej czy wychowawczej nad niewielka grupą dzieci nie powoduje zaistnienia takich okoliczności jakie są wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.

GINB wskazał, że przy badaniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części niezbędne jest ustalenie pierwotnego sposobu użytkowania obiektu oraz porównanie tych ustaleń z nową działalnością, która ma być w nim prowadzona lub porównanie tych ustaleń ze zintensyfikowaniem dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, z punktu widzenia oddziaływania zmian na warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. W niniejszej sprawie bezspornie działalność podjęta została w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na podstawie przepisów odrębnych niż ustawa Prawo budowlane. Prowadzenie w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] punktu przedszkolnego uregulowane zostało przez przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. z 2010 r., Nr 161, poz. 1080 ze zm. - dalej jako rozporządzenie MEN). Zgodnie z jego § 3 pkt 2 dopuszcza się prowadzenie zajęć w ramach punktu lub zespołu w lokalu znajdującym się w budynku lub jego części, innych niż określone w ust. 1, jeżeli lokal:

1) będzie przeznaczony dla nie więcej niż 25 dzieci;

2) znajduje się na parterze budynku wykonanego z elementów co najmniej nierozprzestrzeniających ognia;

3) posiada co najmniej dwa wyjścia na zewnątrz, przy czym jednym z nich są drzwi wyjściowe z lokalu, a drugim inne drzwi lub okno umożliwiające w sposób bezpieczny bezpośrednie wyjście na przestrzeń otwartą;

4) został wyposażony w:

a) co najmniej trudno zapalne wykładziny podłogowe i inne stałe elementy wyposażenia i wystroju wnętrz,

b) gaśnicę proszkową ABC o zawartości co najmniej 4 kg środka gaśniczego.

Warunkiem utworzenia punktu lub zespołu jest uzyskanie przez organ prowadzący pozytywnych opinii właściwego państwowego inspektora sanitarnego oraz komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej o zapewnieniu w lokalu, w którym mają być prowadzone zajęcia w ramach punktu lub zespołu, bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu dzieci, uwzględniających warunki z § 3 i 4.

GINB mając na uwadze powyższy przepis wskazał, że na podmiocie zamierzającym prowadzić punkt przedszkolny ciąży jedynie obowiązek uzyskania akceptacji właściwych organów w kwestii spełnienia wymogów sanitarnych i przeciwpożarowych. Zmiana funkcji części domu jednorodzinnego nie pociąga za sobą zmiany parametrów czy czynników lub warunków przykładowo wskazanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. jak i innych związanych z charakterem prowadzonej działalności, co w przeciwnym razie rodziłoby obowiązek dokonania zgłoszenia planowanej zmiany organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W konsekwencji przeznaczenie części budynku na punkt przedszkolny nie spowodowało zmian w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowia, higieniczno-sanitarnych oraz wielkości i układu obciążeń tj. warunków o jakich mowa w art. 71 ust.1 pkt 2 P.b. Oznacza to, że bez potrzeby dokonywania zgłoszenia organom administracji architektoniczno-budowlanej, mogło dojść do przeznaczenia części budynku mieszkalnego na punkt przedszkolny, koniecznym było jedynie uzyskanie akceptacji innych właściwych organów w kwestii spełnienia wymogów sanitarnych, przeciwpożarowych.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, GINB stwierdził, że w odniesieniu do punktu przedszkolnego zlokalizowanego na ul. [...], brak jest podstaw do stosowania procedury z art. 71 ust. 2 P.b., gdyż prowadzenie działalności opiekuńczej, czy wychowawczej nad niewielką grupką dzieci nie powoduje zaistnienia takich okoliczności, jakie są wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2. Natomiast czy w konkretnym przypadku można będzie mówić o zmianie sposobu użytkowania, jest uzależnione od ustalonego wnikliwie stanu faktycznego i jego oceny z dokładnym, a nie tylko powtarzającym powyższą normę, omówieniem przyczyn, dla jakich właśnie w takiej sprawie należy jednak uznać, iż następuje zmiana sposobu użytkowania. Skoro więc wymagania określone w rozporządzeniu MEN zostały spełnione, [...] WINB dopuścił się rażącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., wskazując konieczność przeprowadzenia postępowania w trybie art. 71a ust. 1 pkt 2 P.b.

Z protokołu oględzin PINB z dnia [...] lutego 2011 r., potwierdzonego również protokołem z dnia [...] czerwca 2011 r. wynika, że w budynku przy ul. [...] w [...] przebywa 23 dzieci. Pomieszczenia na parterze są użytkowane dla celów punktu przedszkolnego, a w trakcie oględzin nie stwierdzono użytkowania pomieszczeń na pierwszym i drugim piętrze na cele przedszkolne. Natomiast [...] WINB oparł swoje stanowisko na raporcie z czynności wykonanym na zlecenie B B, dotyczącego ilości dzieci wchodzących na teren posesji przy ul. [...] w [...] oraz ustalenia czy na II piętrze ww. budynku przebywają dzieci. Dowód w postaci ww. raportu, nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie stanowi on dokumentu urzędowego. Ustalenia wynikające z przedmiotowego raportu winny zostać potwierdzone przez organ nadzoru budowlanego w drodze oględzin.

Jednocześnie GINB zaznaczył, że organ powiatowy wbrew twierdzeniom [...] WINB prawidłowo ustalił strony postępowania. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów, C. W. i A. W. są użytkownikami wieczystymi działki przy ul. [...] w [...], przylegającej bezpośrednio do działki, na której usytuowany jest budynek przy ul. [...] w [...]. Powyższe przesądza o konieczności doręczenia rozstrzygnięć również wskazanym wyżej osobom. [...] WINB błędnie zaadresował i doręczył zaskarżoną decyzję bezpośrednio do M. K., pomijając tym samym ustanowionego w toku postępowania pełnomocnika - adwokata K. F.

W ocenie organu nadzorczego decyzja [...] WINB z dnia [...]lutego 2013 r., uchylająca decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2012 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji rażąco narusza art. 138 § 2 k.p.a. w z w. z art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., co wypełnia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po zbadaniu wniosku B. J. i H. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2013 r.

W uzasadnieniu powtórzył argumenty przedstawione na etapie pierwszego rozpoznania sprawy. Dodał, że w sprawie nie naruszył reguł postępowania dowodowego. Jak wynika z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stan faktyczny sprawy ustalany jest na podstawie materiału dowodowego, który podlega ocenie organu administracji publicznej. Nie zgodził się, że jako dowód należy uznać raport z czynności wykonanych na zlecenie B. B., dotyczącego ilości dzieci wchodzących na teren posesji przy ul. [...] w [...] oraz ustalenia czy na II piętrze ww. budynku przebywają dzieci, a pominąć protokół oględzin PINB z dnia [...] lutego 2011 r., potwierdzony również protokołem z dnia [...] czerwca 2011 r. Raport powstał na zlecenie osób pozostających w sporze ze stroną postępowania i nie stanowi dokumentu urzędowego. Natomiast w związku z kwestionowaniem we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy protokołu oględzin PINB z dnia [...] lutego i [...] czerwca 2011 r. zauważył, iż zainteresowane osoby mogły wystąpić do organu z wnioskiem o ponowne przeprowadzenie dowodu z oględzin na okoliczność sprawdzenia sposobu użytkowania budynku oraz liczby przebywających w nim dzieci.

IV.

Skargę na powyższą decyzję złożyli B. J. i H. J. (dalej jako Skarżący).

Rozstrzygnięciu GINB zarzucili:

I. Obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego wobec nieuzasadnionego nieuwzględnienia dowodu w postaci Raportu z czynności wykonanych przez [...], dotyczącego ilości dzieci wchodzących na teren posesji przy ul. [...] w [...] oraz ustalenia czy na II piętrze ww. budynku przebywają dzieci", co skutkowało naruszeniem art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz art. 6 k.p.a. poprzez niedziałanie na podstawie przepisów prawa;

2. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez:

▪ nieprzekonywujące, niepełne, nieprawidłowe i pobieżne uzasadnienie decyzji, poprzez pominięcie w rozważaniach okoliczności sprawy, które wskazywały na zmianę sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w [...], wynikające z nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego,

▪ niewyjaśnienie podnoszonych przez Skarżących wątpliwości co do tego, że w budynku przy ulicy [...] w [...] doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku,

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji GINB z dnia 1 lipca 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z dnia [...] lutego 2013 r., w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

4. błędną wykładnię art. 71 P.b. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w budynku mieszkalnym przy ulicy [...] w [...] nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, podczas gdy materiał zgromadzony w niniejszej sprawie nie dawał podstaw do stwierdzenia, iż działalność prowadzona w przedmiotowym budynku polegająca na opiece nad dziećmi nie zmienia w szczególności warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń;

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

GINB w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

V.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2216/13 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2013 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wskazał, iż decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja GINB zapadły z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 16, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu nieważnościowym organ orzeka kasacyjnie, weryfikując ostateczną decyzję z punktu widzenia tego, czy jest ona dotknięta jedną z wad kwalifikowanych. Organ może więc stwierdzić nieważność decyzji jedynie wówczas, gdy zaistnienie jednej ze wskazanych w tym przepisie wad jest niewątpliwe, przy czym przesłanki te wymienione są enumeratywnie i nie podlegają wykładni rozszerzającej.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowił procesową podstawę wydania decyzji [...]WINB (mającej charakter kasacyjny), skutkującej przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

GINB stwierdził nieważność decyzji kasacyjnej, która nie rozstrzygała sprawy merytorycznie (co do jej istoty), a jedynie była decyzją przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Błędnie uznał, że decyzja [...]WINB obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym dokonał oceny merytorycznego rozstrzygnięcia, którego w tej decyzji nie zawarto. Stwierdził bowiem, że brak jest podstaw do stosowania procedury zawartej w art. 71 ust. 2 P.b. a przecież przepis ten nie stanowił podstawy prawnej decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie merytoryczne miał dopiero wydać organ I instancji. GINB ocenił nadto materiał dowodowy, w tym wartość dowodu złożonego przez stronę w postępowaniu odwoławczym, odmiennie niż organ odwoławczy. W ramach trybu nadzwyczajnego GINB działał zatem jako swego rodzaju "trzecia instancja".

W ocenie Sądu postępowanie nieważnościowe nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym na nowo bada się zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia zarzuty strony. Postępowanie to nie jest "trzecią instancją" i nie może prowadzić do dokonywania nowych ustaleń, czy też weryfikacji dotychczasowych w zakresie przyjętego na moment orzekania stanu faktycznego i prawnego.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie nieważościowe jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. Nie może być ono traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (tak wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258).

Powyższy wyrok na skutek jego niezaskarżenia stał się prawomocny.

W następstwie powyższego orzeczenia tutejszego Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując wniosek M. K. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] lutego 2013 r., nie uwzględnił go i decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji organu nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego.

VI.

W dniu [...] września 2014 r., A. i C. W., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 roku, sygn. akt VII SA/Wa 2216/13, powołując jako podstawę prawną wznowienia art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.).

W skardze wnieśli o:

1. wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 7 lutego 2014 roku, sygn. akt VII SA/Wa 2216/13,

2. zmianę powyższego wyroku poprzez oddalenie skargi na decyzję GINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymującą w mocy własną decyzję tego organu wydaną dnia [...] 2013 r.,

3. zasądzenie od Skarżących na ich rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając dochowanie trzymiesięcznego terminu na wystąpienie ze skargą o wznowienie postępowania wskazano, iż w dniu [...] czerwca 2014 r. GINB doręczył pełnomocnikowi M. K. decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]. W tym samym dniu pełnomocnik M. K. zawiadomił A. K., A. i C. W. o wydaniu przedmiotowej decyzji. W dniu [...] czerwca 2014 r. pełnomocnik M. K. zapoznał się z aktami sprawy w siedzibie Sądu. Trzymiesięczny termin na wniesienie wniosku o wznowienie postępowanie zaczął więc płynąć od dnia [...] czerwca 2014 r., gdyż jest to pierwszy dzień, w którym A. i C. W. dowiedzieli się o przedmiocie niniejszej sprawy.

Uzasadniając z kolei wskazaną podstawę wznowienia postępowania (a więc pozbawienie możliwości działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym) wyjaśniono, iż A. i C. W. są właścicielami nieruchomości przy ulicy [...] w [...], tj. nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością stanowiącej przedmiot sporu. Pod wskazanym adresem zamieszkują od 2008 roku. Z nieznanych przyczyn Sąd dokonywał doręczeń na adres przy ul [...] w [...]. W aktach sprawy znajduje się także zarządzenie, aby pominąć te osoby jako strony w postępowaniu.

Z uwagi na powyższe okoliczności, uznać należy, że żądający wznowienia postępowania zostali pozbawieni możliwości działania w sprawie. W związku z powyższym postępowanie winno zostać wznowione, aby mogli oni na równych zasadach uczestniczyć w niniejszej sprawie.

Ustosunkowując się natomiast do skargi B. J. i H. J. wskazano, że winna ona zostać oddalona.

Jak podkreślono, podstawami skierowanego do GINB wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB z dnia [...] lutego 2013 r. było rażące naruszenie prawa polegające na niezawiadomieniu M. K. o prowadzeniu postępowania w przedmiocie rozpoznania na nowo odwołania B. J. i H. J. (zarzut nr 2), wydaniu decyzji przez organ nieuprawniony (zarzut nr 1), wydaniu decyzji na skutek odwołania osoby niebędącej stroną postępowania (zarzut nr 3).

Przedmiotem żądania "stwierdzenia nieważności postępowania" nie była ocena merytoryczna sprawy toczącej się przed [...] WINB, gdyż sprawa nie była prawomocnie zakończona.

Najistotniejszym zarzutem wniosku o stwierdzenie nieważności było niepoinformowanie właściciela budynku o prowadzeniu postępowania w przedmiocie rozpoznania na nowo odwołania B. J. i H. J. Okoliczność powyższa nie była kwestionowana przez organ ani strony zatem zgodnie z art. 10 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiła podstawę do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W treści uzasadnienia GINB nie poświęcił jednak zbyt wiele miejsca przedmiotowemu zarzutowi, zwracając głównie uwagę na element dodatkowy decyzji, tj. ocenę stanu sprawy ze względu na możliwość prowadzenia działalności punktu przedszkolnego w budynku przy ulicy [...] - co jest nieprawidłowe, gdyż nie było to przedmiotem zarzutu wniosku o unieważnienie decyzji.

Kluczowe do zrozumienia niniejszego stanu faktycznego jest zdaniem Strony to, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB, nie dotyczył oceny merytorycznej sprawy, lecz uzasadnionej podstawy stwierdzenia nieważności, jaką jest rażące naruszenie prawa - art. 10 k.p.a. Poświęcając zbyt wiele miejsca ocenie merytorycznej możliwości prowadzenia punktu przedszkolnego w spornym budynku, GINB stworzył mylne wrażenie, że ocena ta stanowi podstawę wydania decyzji i jest orzeczeniem co do istoty. Odzwierciedlenie tego stanu rzeczy widoczne jest w treści zarzutów zawartych w skardze do WSA, gdzie Skarżący nie podnosili, że w postępowaniu nie miało miejsca zarzucane przez M. K. rażące naruszenie prawa - co z uwagi na ich taktykę obronną byłoby uzasadnione, lecz ich zarzuty dotyczyły oceny merytorycznej sprawy toczącej się przed [...] WINB, tak jakby GINB orzekał co do istoty sprawy, jak organ trzeciej instancji. Kwestię tę zauważa WSA w treści uzasadnienia (str. 7-8).

Żądający wznowienia podnieśli także, iż przedmiotem skargi na decyzję GINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. mogły być uchybienia organu związane z wydaniem decyzji oraz oceną, czy miało miejsce w trakcie postępowania przed [...] WINB rażące naruszenie prawa polegające na niezawiadomieniu M. K. o toczącym się postępowaniu (zarzut nr 2), wydaniu decyzji przez organ nieuprawniony (zarzut nr 1), wydaniu decyzji na skutek odwołania osoby niebędącej stroną postępowania (zarzut nr 3). Skarżący nie odnieśli się jednak do przedmiotowych kwestii polemizując jedynie z oceną czy prowadzona w budynku przy ulicy [...] działalność stanowi punkt przedszkolny.

Decyzja [...]WINB przekazywała sprawę do rozpoznania organowi I instancji, w związku z tym sądowoadministracyjnej ocenie w zakresie, czy w budynku przy ulicy [...] miała miejsce zmiana sposobu użytkowania budynku winna zostać poddana dopiero po prawomocnym zakończeniu sprawy, a takie miejsca nie miało. W związku z tym skarga do WSA przysługiwała Skarżącym tylko i wyłącznie w zakresie stwierdzenia, czy przy wydaniu decyzji [...]WINB miało miejsce rażące naruszenie prawa i czy wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji był uzasadniony. Skoro zarzuty skargi dotyczyły jednak zgoła innych kwestii, to z uwagi na powyższe uznać należy, że była ona nieuzasadniona i podlegała oddaleniu.

Decyzja [...]WINB z dnia [...] lutego 2013 r. (w skardze o wznowienie błędnie w tym miejscu jej uzasadnienia wskazano datę wcześniejszej decyzji z dnia [...] maja 2012 r.) została wydana z rażący naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten nie zastrzega, iż przewidziany w nim nadzwyczajny tryb postępowania dotyczy wyłącznie decyzji ostatecznych. Niezależnie więc od faktu, iż decyzja ma charakter decyzji kasacyjnej, istnieje możliwość jej uchylenia na gruncie przedmiotowego przepisu.

Naruszenia [...]WINB mają charakter rażący, gdyż organ będąc w posiadaniu akt sprawy, zatem świadomy stanu faktycznego oraz interesów prawnych stron postępowania wybiórczo poinformował strony o treści decyzji oraz odmówił właścicielom dostępu do akt sprawy.

Podsumowując skargę o wznowienie wskazano, iż WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 lutego 2014 r. mylnie przyjął, że GINB zadziałał niejako organ trzeciej instancji, rozpatrując sprawę co do istoty. Decyzja GINB rozpatrywała wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB w zakresie zarzutów w nim wskazanych. Zarzuty te nie dotyczyły oceny merytorycznej sprawy, lecz rażącego naruszenia prawa w trakcie wydawania decyzji. Co prawda w treści uzasadnienia GINB odniósł się także do oceny merytorycznej sprawy w zakresie nieobjętym zaskarżeniem, jednak to treść i zarzuty skargi do WSA stworzyły mylne wrażenie, że decyzja GINB stanowi rozpatrzenie sprawy co do istoty. W rzeczywistości organ stwierdził nieważność decyzji z uwagi na fakt, że w postępowaniu nie brała udziału właścicielka nieruchomości M. K.. Ocena GINB, czy w spornym budynku miała miejsce zmiana sposobu użytkowania budynku była jedynie elementem dodatkowym nie przesądzającym o nieważności przedmiotowej decyzji.

VII.

W odpowiedzi na skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego pierwotni Skarżący wnieśli o jej oddalenie w całości na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a. oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Ich zdaniem okoliczności dotyczące doręczania korespondencji w sprawie nie mają najmniejszego znaczenia dla prawidłowości i słuszności wydanego przez WSA wyroku.

VIII.

Po rozpatrzeniu skargi o wznowienie postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 2 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2085/14 oddalił tę skargę.

Wskazał w uzasadnieniu, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Nie nastąpiło naruszenie przepisów prawa ponieważ w kontrolowanym postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r. zostały zachowane przez Sąd wymogi dotyczące doręczeń. O pozbawieniu możności działania można mówić jedynie wtedy, gdy z powodu naruszenia przez Sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu w istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień. Z przepisu tego wynika, że pozbawienie stronnym możliwości działania musi być skutkiem naruszenia przepisów prawa. W niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, aby bezpośrednią i wyłączną przyczyną pozbawienia strony możności działania było naruszenie prawa. Skoro nie doszło do naruszenia prawa ani do pozbawienia strony możności działania, to nie zachodzi tutaj związek przyczynowy.

IX.

Na skutek skargi kasacyjnej A. i C. W., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2339/15 uchylił zaskarżony wyrok WSA i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazano, iż WSA co najmniej przedwcześnie przyjął, że nie nastąpiło ziszczenie się warunku zawartego w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji ocenę w tym zakresie oparł głównie na dokumentach i oświadczeniach złożonych przez A. W. w latach 2003-2007 r. oraz o zarządzenie z dnia [...] stycznia 2014 r. Sąd pominął to, że jego podstawowym zadaniem była ocena prawidłowości tego zarządzenia, skoro to na jego podstawie pominięto A. i C. W. jako uczestników postępowania niniejszej sprawy.

Zaprezentowana przez WSA ocena pomija całkowicie zebrany po 2007 r. i znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy, wskazujący na prawidłowy adres do doręczeń.

X.

Po ponownym rozpoznaniu skargi o wznowienie postępowania tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1355/17 po raz drugi ją oddalił.

W uzasadnieniu wyjaśnił, iż zgodnie z art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym oprócz stron, tj. skarżącego i organu, mogą brać udział uczestnicy na prawach strony, o których mowa w § 1 oraz pozostali uczestnicy, których dotyczy § 2 tego przepisu. Różnica w ich uprawnieniach dotyczy sposobu dopuszczenia do udziału w postępowaniu: w stosunku do uczestników na prawach strony, którzy brali udział w postępowaniu administracyjnym, odbywa się to z mocy prawa, wobec pozostałych uczestników, wcześniej niebiorących udziału w postępowaniu administracyjnym - na ich wniosek.

Z art. 32 i 33 p.p.s.a. wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym poza skarżącym i organem mogą brać udział także inne podmioty, które ustawa uznaje za uczestników postępowania na prawach strony. Ustawodawca wyraźnie powiązał przesłanki uzyskania statusu uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego z mocy prawa ze statusem jaki konkretny podmiot miał w uprzednio prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Osobom, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, które nie wniosły skargi, a których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z mocy prawa z chwilą wszczęcia takiego postępowania. Ich udział jest obligatoryjny w przeciwieństwie do fakultatywnego udziału pozostałych uczestników, tj. osób, o których stanowi art. 33 § 2 p.p.s.a.

W przypadku uregulowanym w art. 33 § 2 p.p.s.a. aby być uczestnikiem postępowania nie wystarczy sam fakt, że wynik postępowania dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, ale konieczne jest zgłoszenie swego udziału do czasu zamknięcia rozprawy.

Z akt administracyjnych zakończonych decyzją GINB wynika, iż A. i C. W. nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym. Choć byli wymieniani w rozdzielnikach pism kierowanych do stron, to żadna korespondencja nie została im skutecznie doręczona, wysyłano ją bowiem na nieaktualny adres.

To zatem GINB pozbawił państwa W. udziału w postępowaniu. Skarżący nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną do Sądu decyzją, a wobec tego w postępowaniu sądowym dotyczącym ww. decyzji GINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. mogli brać udział jedynie po dokonaniu stosownego zgłoszenia, stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a. Z mocy prawa Sąd nie miał natomiast obowiązku traktować ich jako uczestników postępowania, co wiąże się m.in. z obowiązkiem poinformowania o terminie rozprawy. Słusznie też pominął ich w dalszym postępowaniu.

Skoro wnoszący skargę o wznowienie postępowania sądowego nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, to nie mieli też statusu uczestników postępowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym i Sąd w sprawie na ww. decyzję nie był zobowiązany do zawiadomienia ich o toczącym się postępowaniu - art. 33 § 1 p.p.s.a. Nie zgłosili też swego udziału w trybie przewidzianym w art. 33 § 2 p.p.s.a.

XI.

Na skutek kolejnej skargi kasacyjnej A. i C. . Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 111/18 uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1355/17 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podkreślono, iż stanowisko wyrażone w wyroku WSA nie jest zgodne z wykładnią art. 271 pkt 2 p.p.s.a. zawartą w wyroku NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2336/15.

Sama okoliczność niedoręczenia decyzji GINB nie mogła być przy ponownym rozpatrywaniu sprawy decydująca dla oceny przesłanki wznowienia postępowania sądowego, przewidzianej w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. WSA błędnie przyjął, że w sprawie państwo Weston mogliby domagać się wyłącznie wznowienia postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady zgodził się z twierdzeniem WSA, że jeżeli przesłanki wznowienia są następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu administracyjnym, wówczas to właśnie postępowanie powinno podlegać wznowieniu. Natomiast wznowienie postępowania przed sądem administracyjnym powinno nastąpić wówczas, gdy przesłanki wznowienia są następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu sądowym.

Niemniej jednak w okolicznościach sprawy WSA nie dość wnikliwie ocenił to, czy w postępowaniu sądowym zakończonym wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r. doszło do takich uchybień procesowych, które doprowadziły do pozbawienia możności działania wskazanych osób bez ich winy.

W zawiadomieniu o wszczęciu sprawy w trybie nadzwyczajnym do kręgu stron zaliczano A. W. i C. W. Następnie GINB w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. zaznaczył m.in. że są oni stronami postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...], co przesądza o konieczności doręczenia im rozstrzygnięć.

We wcześniejszych postępowaniach osoby te występowały jako strony w sprawie, z tym że korespondencja była kierowana na niewłaściwy adres. Ten błąd organów nadzoru budowlanego przeniósł się na postępowanie sądowe, czego efektem było nieskuteczne przesłanie zawiadomienie o rozprawie wyznaczonej na dzień 7 lutego 2014 r. Zarządzenie z dnia [...] stycznia 2014 r. o pominięciu A. W. i C. W., jako uczestników postępowania sądowego jest więc niewłaściwe. Skoro z akt administracyjnych oraz zaskarżonej decyzji GINB ewidentnie wynikało, że przyznano im status stron, to rzeczą WSA było podjęcie takich czynności, które umożliwiłyby im udział w postępowaniu sądowym.

Analiza akt administracyjnych pozwalała ustalić aktualny adres, na który należało skierować korespondencję sądową, z pouczeniem o możliwości zgłoszenia się przez tych uczestników do udziału w sprawie. WSA tego nie uczynił, co pozbawiło wskazane osoby udziału w rozprawie oraz ewentualnego złożenia wniosku w trybie art. 30 § 2 p.p.s.a. Sąd nie skorzystał z możliwości zastosowania art. 110 p.p.s.a. przewidującego odroczenie rozprawy, jeżeli sąd postanowi zawiadomić o toczącym się postępowaniu osoby, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron.

Ustalenie kręgu uczestników zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. i ochrona ich praw należy do obowiązków sądu, który jest np. zobligowany do zawiadomienia ich o jawnych posiedzeniach (art. 91 § 2 p.p.s.a.) bądź odroczenia rozprawy, jeśli nie zostali o niej zawiadomieni (art. 109 i 110 p.p.s.a.), przy czym uchybienia ze strony sądu w tym zakresie mogą stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności postępowania, jeśli doprowadziły do pozbawienia uczestnika możności obrony swoich praw (tak wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1956/15).

W przedmiotowej sprawie zachodził wymóg odroczenia rozprawy na podstawie art. 110 p.p.s.a. i zawiadomienia państwa W., których interesu prawnego dotyczyło postępowanie sądowe, celem umożliwienia im złożenia wniosku w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a.

Okoliczność, że małżonkowie W. mający status stron nie brali udziału w postępowaniu nadzwyczajnym wskutek tylko tego, że organ nadzorczy omyłkowo wysłał wydane przez siebie decyzje na nieaktualny adres nie powinna prowadzić automatycznie do tego, że pozbawieni zostali udziału również w postępowaniu sądowym. Rzeczą sądu administracyjnego jest rzetelne prowadzenie postępowania i wykorzystanie środków prawnych celem wyeliminowania decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem, jak też usuwania wad postępowania mogących skutkować koniecznością wznowienia postępowania w danej sprawie.

Rozróżnić zatem należy przypadki, gdy sąd administracyjny nie ma wiedzy o stronach wadliwie pominiętych w postępowaniu administracyjnym i nie może wówczas ich zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym oraz przypadki, gdy taką wiedzę posiada i może podjąć czynności zapobiegające sytuacjom kwalifikującym postępowanie sądowe jako nieważne (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) lub wywołującym potrzebę jego wznowienia na podstawie art. 271 pkt 1 p.p.s.a.

WSA z jednej strony w sposób formalistyczny przyjął, że A. i C. W. nie stali się uczestnikami postępowania sądowego z mocy prawa (art. 33 § 1 p.p.s.a.), z drugiej zaś nie podjął próby skutecznego ich zawiadomienia o wyznaczonym terminie rozprawy, ani też rozprawy nie odroczył celem umożliwienia im zgłoszenia wniosku w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a.

W końcowej konkluzji NSA uznał, iż w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2216/13 doszło do naruszenia przepisów postępowania, w następstwie państwo W. zostali pozbawieni możności działania jako uczestnicy postępowania. Udzielając wytycznych co do dalszego postępowania podkreślono, iż WSA musi uwzględnić, że nieważnościowy charakter przesłanki wznowienia z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. stwarza obowiązek uchylenia zapadłego wyroku i rozstrzygnięcia sprawy na nowo, zgodnie z art. 282 § 1 i § 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając ponownie skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zważył, co następuje:

XII.

(stanowisko w przedmiocie skargi o wznowienie postępowania)

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z dwoma uprzednimi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2336/15 oraz z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 111/18, wydanymi na skutek skarg kasacyjnych od dwóch wyroków tutejszego Sądu oddalających skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2216/13.

W kontekście powyższego należy zwrócić uwagę na przepisy art. 153, art. 170 i art. 190 p.p.s.a., które odnoszą się do kwestii związania sądów i organów innymi orzeczeniami. Zgodnie z pierwszym z nich, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W myśl drugiego z przytoczonych przepisów, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei przepis art. 190 p.p.s.a. wskazuje, iż sąd, któremu sprawa została przekazana (na skutek uchylenia jego rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym), związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (...).

Należy zatem zauważyć, iż ukształtowane na tle tych trzech norm prawnych, a zwłaszcza art. 190 p.p.s.a., orzecznictwo sądowe wskazuje, iż skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, przyszłe postępowanie administracyjne oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji.

Wskazane związanie orzeczeniem oznacza więc, że nie można w nowych postępowaniach formułować ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, wydanym na tle ocenionego uprzednio stanu faktycznego. Sądy administracyjne, jak również organy i inne podmioty, zobowiązane są zatem podporządkować się tym wiążącym rozstrzygnięciom w pełnym zakresie. Ratio legis takiego działania polega bowiem na gwarancji zachowania spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając w swej istocie funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie wymiaru sprawiedliwości (czyli wzajemnie sprzecznych).

Podkreślenia wymaga, iż ocena danej sprawy jest uwarunkowana wcześniejszymi wyrokami sądu kasacyjnego, które w niej zapadły. Sens regulacji prawnej przewidzianej w art. 190 p.p.s.a. sprowadza się m.in. do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy przez sąd pierwszej instancji i powołane już związanie oceną prawną Sądu wyższej instancji.

Mając powyższe na uwadze Sąd zauważa, iż w myśl art. 277 p.p.s.a., skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym. Termin ten liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy podstawą tą jest pozbawienie możliwości działania lub brak należytej reprezentacji - od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy. Państwo W. za datę uzyskania wiedzy o podstawie wznowienia wskazali dzień 25 czerwca 2015 r., a zatem wnosząc skargę o wznowienie postępowania w dniu 25 września 2014 r. (data nadania) wnieśli ją w terminie. Kwestia powyższa jest przesądzona we wcześniejszych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w tej sprawie, bowiem wskazany Sąd nie zakwestionował okoliczności podawanych przez A. i C. W. jako uprawdopodabniających okoliczności, w jakich powzięli wiedzę o wyroku Sądu z dnia 7 lutego 2014 r.

Z kolei w myśl art. 270 p.p.s.a., można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Przesłanki wznowienia określa m.in. art. 271 pkt 2 p.p.s.a. wskazując, iż możliwe jest wznowienie jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania, z tym zastrzeżeniem, iż nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe. Wprawdzie skarga o wznowienie podaje przesłankę z art. 271 pkt 1 p.p.s.a., jednakże jest oczywiste, iż Stronie chodzi o art. 271 pkt 2 p.p.s.a., na co wskazuje szerokie uzasadnienie podstawy wznowienia i odwołanie się do kwestii niewłaściwych doręczeń.

W ocenie Sądu orzekającego obecnie, przy uwzględnieniu wytycznych i wykładni prawa wyrażonej w dwóch wspomnianych wcześniej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, iż A. i C. W. jako uczestnicy postępowania administracyjnego zostali pozbawieni możliwości działania w postępowaniu zakończonym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2216/13 i przed jego uprawomocnieniem nie mieli możliwości działania.

Podkreślenia wymaga, iż w aktach administracyjnych sprawy znajdują się informacje zarówno wskazujące na nieprawidłowy adres do doręczeń małżonków Weston, jak i na adres pod którym rzeczywiście zamieszkiwali i zamieszkują. W powyższej sytuacji Sąd orzekając w postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt VII SA/Wa 2216/13 winien był, wobec rozbieżności w tym zakresie i nieskutecznych doręczeń przesyłek sądowych jak i administracyjnych, zawiadomić o terminie rozprawy wysyłając przesyłkę na prawidłowy, najbardziej aktualny adres, w ostateczności zaś - wobec istnienia dwóch adresów o niepotwierdzonym statusie - wysłać stosowne zawiadomienie na oba adresy. Jako wadliwe należy zatem uznać zarządzenie sędziego sprawozdawcy z dnia 31 stycznia 2014 r. o pominięciu państwa W. w dalszym toku postępowaniu, bowiem okoliczności sprawy nie dawały do tego podstaw.

Sąd wskazuje także, iż jest w tym względzie również związany oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 28 czerwca 2017 r. wiążąco przesądził to, iż postępowanie sądowe, w obliczu stwierdzonych nieprawidłowości z doręczeniem przesyłki sądowej, błędnym pominięciem Stron zarządzeniem sędziego sprawozdawcy oraz nieodroczeniem rozprawy celem prawidłowego zawiadomienia o niej państwa W. i umożliwienia im złożenia oświadczenia o wstąpieniu do postępowania sądowego, powinno zostać wznowione.

W efekcie w pkt I niniejszego wyroku Sąd wznowił postępowanie zakończone wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r.

Zgodnie z art. 282 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznaje sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia, w tym więc przypadku w całości, bowiem podstawą wznowienia jest nie branie udziału w postępowaniu przez uczestników na prawach strony, a przez to uniemożliwienie im wypowiedzenia się co do słuszności kontrolowanej w pierwotnym postępowaniu decyzji GINB.

W myśl art. 282 § 2 p.p.s.a. po ponownym rozpoznaniu sprawy sąd oddala skargę o wznowienie albo ją uwzględnia stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem, który wznowił postępowanie lub uchyla zaskarżone orzeczenie i skargę odrzuca lub postępowanie umarza.

W niniejszej sprawie Sąd uznał za konieczne uchylenie w całości wyroku z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2216/13 o czym orzeczono w pkt II sentencji. Uwzględnienie skargi w tym zakresie i wyeliminowanie z obrotu wskazanego orzeczenia następuje z tej bowiem przyczyny, iż stanowisko małżonków Weston wobec skargi B. J. i H. J. nie mogło być znane Sądowi orzekającemu poprzednio (nie mogli oni go w ogóle zaprezentować), zatem wyrok z dnia 7 lutego 2014 r., z oczywistych względów, zapadł bez rozważenia tego stanowiska i jego sądowej oceny.

Tym samym uchylenie wskazanego wyroku jest konieczne, bowiem otwiera drogę do ponownej oceny skargi B. J. i H. J. przy uwzględnieniu stanowiska wszystkich stron postępowania, w szczególności małżonków Weston. Ich stanowisko jest przy tym sformułowane w skardze o wznowienie postępowania, a przez jej złożenie wskazane osoby wyrażają oczywistą wolę brania udziału w postępowaniu sądowym.

XIII.

(stanowisko w przedmiocie ponownej oceny decyzji GINB z dnia [...]sierpnia 2013 r.)

Oceniając w tych okolicznościach sprawy skargę B. J. i H. J. wywiedzioną od decyzji GINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. należy wskazać, iż jest ona uzasadniona, choć z innych powodów niż w niej wskazane.

Zauważyć wypada, iż na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w tym przypadku nie ma zastosowania, bowiem dotyczy spraw, w których kontrolowane są pisemne interpretacje podatkowe, opinie zabezpieczające i odmowy ich wydania.

Przepis ten pozwala zatem Sądowi, działającemu w granicach danej sprawy, ocenić ją w całości, bez względu na prawidłowość czy skuteczność podniesionych przez Skarżących zarzutów i formułowanych przez nich żądań. Myli się zatem strona wnosząca skargę o wznowienie postępowania twierdząc (a co najmniej sugerując), iż kontrola sądowoadministracyjna może odbywać się tylko w zakresie zarzutów podniesionych w skardze i w kontekście wniosku o stwierdzenie nieważności wniesionego przez M. K. Wskazany przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. daje Sądowi uprawnienie do oceny aktu poddanego kontroli sądowej w całości, bowiem taki zakres wyznaczyła wniesiona skarga (kwestionująca decyzję GINB w całości).

W tej sytuacji Sąd zauważa więc, iż GINB wydając decyzję z dnia [...]sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającą ja decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. naruszył art. 6, art. 7, art. 8 (aktualnie art. 8 § 1), art. 15, art. 16 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym bardzo istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało to zatem wyeliminowanie z obrotu zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej, o czym orzeczono w pkt III sentencji.

Uzasadniając takie stanowisko należy przypomnieć, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może zatem nastąpić w przypadku niewątpliwego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji. W postępowaniu tym kontroluje się bowiem ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Oceniając zatem sprawę dotyczącą nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy mieć na uwadze, iż tylko wady kwalifikowane, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają stwierdzenie nieważności. W postępowaniu nieważnościowym właściwy organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w weryfikowanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny.

Należy rozróżniać zatem postępowania prowadzone w trybie zwykłym, gdzie do instancyjnego lub sądowego wyeliminowania decyzji z obrotu wystarczające są "zwykłe" naruszenia prawa, a przez to zakres kontroli jest szerszy, od postępowań nadzwyczajnych w przedmiocie stwierdzenia nieważności, gdzie kontroluje się jedynie wystąpienie wady kwalifikowanej w decyzji. Dla wzruszenia decyzji w tym trybie nie jest więc wystarczające stwierdzenie "zwykłego" naruszenia prawa, lecz naruszenia kwalifikowanego np. rażącego.

Przypomnieć przy tym trzeba, iż o rażącym naruszeniu można mówić wówczas, gdy jest ono jednoznaczne, widoczne na pierwszy rzut oka oraz wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Nie każde więc naruszenie, nawet takie, które mogłoby skutkować uchyleniem decyzji w trybie zwykłym lub na skutek wdrożonej kontroli sądowej, ma charakter kwalifikowany.

Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że możliwość stwierdzenia nieważność decyzji administracyjnej wystąpi wówczas, gdy zaistnienie jednej ze wskazanych w tym przepisie wad jest niewątpliwe, przy czym przesłanki te wymienione są enumeratywnie i nie podlegają wykładni rozszerzającej.

W tym kontekście Sąd zwraca uwagę, iż podstawę prawną decyzji [...]WINB z dnia [...] lutego 2013 r. stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a., było to więc orzeczenie kasacyjne, które spowodowało przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB.

GINB stwierdził zatem nieważność decyzji kasacyjnej, która nie rozstrzygała sprawy merytorycznie (co do jej istoty), a jedynie była decyzją przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z przyczyn procesowych. Należy wskazać, iż co do zasady możliwe jest stwierdzenie nieważności również decyzji kasacyjnej, niemniej jednak organ nadzorczy ma w takim przypadku jeszcze większy obowiązek szczegółowego wykazania i uzasadnienia w czym upatruje wady kwalifikowanej takiego rozstrzygnięcia (w jakich naruszeniach procesowych).

Tymczasem w niniejszej sprawie GINB wadliwie przyjął, że decyzja [...]WINB obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 71a ust. 1 pkt 2 P.b i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu nie ma jakichkolwiek wątpliwości, iż GINB przeprowadził w istocie merytoryczną ocenę rozstrzygnięcia kasacyjnego [...] WINB, który w swojej decyzji, pomimo stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu, takiej oceny (merytorycznej) nie zawarł. Wbrew temu co twierdzą A. i C. W. w skardze o wznowienie postępowania sądowego GINB wyraźnie i jednoznacznie ocenił to, iż w sprawie brak było podstaw do stosowania procedury zawartej w art. 71 ust. 2 P.b., w sytuacji gdy przepis ten nie stanowił podstawy prawnej decyzji kasacyjnej [...]WINB. To dopiero w ponownym postępowaniu mogłoby zapaść orzeczenie merytorycznie kończące sprawę. Dodatkowo nie można nie wskazać na to, iż GINB dokonał w postępowaniu nieważnościowym oceny materiału dowodowego sprawy prowadzonej w trybie zwykłym, w tym wartościował dowód w postaci raportu i ocenił go odmiennie niż [...]WINB. Należy zatem stwierdzić, iż GINB w postępowaniu nieważnościowym, w którym ma zbadać kwestię występowania wad kwalifikowanych, w istocie dział jako swoista "trzecia instancja" lub jako sąd administracyjny kontrolujący decyzję kasacyjną organu II Instancji.

W kontekście powyższego Sąd podkreśla zatem, iż w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie nieważnościowe organ nadzorczy nie ma kompetencji do badania sprawy tak, jakby kontrolował ją w trybie zwykłym. Nie jest to w tym sensie postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym organ nadzorczy może ponownie zbadać zgromadzony materiał dowodowy, przeprowadzić dowody uzupełniające lub ponownie ocenić zarzuty formułowane przez strony. Organ nadzoru ma dokonać oceny decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem.

W tej sytuacji GINB naruszył istotnie wskazane na wstępie przepisy postępowania administracyjnego, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji tego organu oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Ustosunkowując się zaś do stanowiska A. i C. W. wyrażonego w skardze o wznowienie postępowania Sąd uznaje je za niezasadne.

Przede wszystkim nie jest tak, iż w postępowaniu sądowym zarzuty skargi wyznaczają zakres sprawy. Zakresem sprawy nie są kwestie wynikające z podniesionych zarzutów a decyzja poddana ocenie (w tym przypadku w całości). Z uwagi więc na wskazany już art. 134 § 1 p.p.s.a. możliwe było zbadanie decyzji GINB nie tylko w aspekcie podniesionych w pierwotnej skardze zarzutów.

Po drugie, wyjaśnienia wymaga, iż organ nadzorczy rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma nie tylko prawo ale i obowiązek zbadania kontrolowanej decyzji pod kątem wszystkich przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie tylko tych wskazanych przez wnioskodawcę. Wynika to z potrzeby kompleksowej i pełnej oceny decyzji w trybie nieważności, tak aby w przyszłości nie było podstaw do inicjowania ponownego postępowania nieważnościowego, obejmującego inną przesłankę.

Po trzecie, Sąd nie podziela argumentacji strony, iż GINB w istocie rozstrzygnął jedynie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji bowiem przyjął, że doszło do rażącego naruszenia przez [...]WINB art. 10 k.p.a. poprzez niepoinformowanie właściciela budynku zlokalizowanego przy ulicy [...] – M. K. o prowadzeniu postępowania w przedmiocie rozpoznania na nowo odwołania B. J. i H. J. Wskazane "niepoinformowanie" i w konsekwencji uszczuplenie jak można mniemać z wypowiedzi strony praw M. K. do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (przed [...]WINB) stanowi ewentualną przesłankę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności. Co do zasady przesłanki wznowieniowe nie mogą stanowić podstawy uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji.

O zwrocie kosztów postępowania wywołanego skargą A. i C. W. o wznowienie postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 276 p.p.s.a. przyjmując, iż składa się na nie zwrot wpisu od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w kwocie 480 zł oraz opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

O zwrocie kosztów postępowania wywołanego skargą B. J. i H. J. orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. przyjmując, iż składa się na nie zwrot wpisu od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w kwocie 480 zł oraz opłata od pełnomocnictw w kwocie 34 zł.