Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2565/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 września 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 521/23 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 21 kwietnia 2023 r., nr AB-II.7840.5.10.2022.MM w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 19 września 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 521/23, uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z 21 kwietnia 2023 r., nr AB-II.7840.5.10.2022.MM, oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Augustowskiego z 30 listopada 2022 r., nr 272/22, znak AB-VII-2.6740.6.2022, którą zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielono G. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowo-gospodarczego na działce o nr [...], obręb ewid. [...], przy ul. [...] w A..

Sąd pierwszej instancji, uwzględniając część zarzutów skargi i uchylając decyzje organów obu instancji uznał, że organy dokonały błędnej wykładni przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, w tym § 12 ust. 2, zgodnie z którym sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (dotyczącym konieczności zachowania odległości 3 m od granicy działki w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Wskazano, że obowiązujący na obszarze inwestycji miejscowy plan dopuszcza sytuowanie budynków garażowych, gospodarczych lub garażowo-gospodarczych ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości od 1,5 m do 3,0 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej (§ 4 ust. 6 uchwały), jednakże organy pominęły dodatkowe wymagania techniczne, które powinny spełniać budynki określonego typu, które wynikają z treści § 12 ust. ust. 3 i 4 rozporządzenia. Sąd Wojewódzki wskazał, że planowana inwestycja nie zakłada usytuowania budynku w taki sposób, aby przylegał on swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce, tak więc zastosowania nie ma § 12 ust. 3 rozporządzenia, jednak okoliczność, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zabudową jednorodzinną, w przypadku której projekt dotyczy sytuowania budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, bezpośrednio przy tej granicy, zastosowanie mają warunki techniczne określone w § 12 ust. 4 rozporządzenia. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie, szerokość działki inwestycyjnej nie może przekraczać 16 m, zaś budynek gospodarczy/garaż nie może być dłuższy niż 6,5 metra, ani wyższy niż 3 m. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy obu instancji w ogóle pominęły i nie zbadały jaką szerokość ma działka inwestycyjna, a dodatkowo z akt sprawy wynika, że budynek garażowo-gospodarczy ma mieć ponad 6 m wysokości oraz ponad 8 m długości, a więc wyraźnie przekracza dopuszczalne rozmiary. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, pominięcie powyższych kwestii wynikające z błędnej wykładni § 12 ust. 2 rozporządzenia, stanowiło istotne uchybienie.

Sąd pierwszej instancji zwrócił także uwagę, że na terenie działki inwestycyjnej znajduje się niewielka część obiektu objętego decyzją o nakazie rozbiórki (decyzja PINB z 29 listopada 2018 r., nr NB.7355-1/06/10/2011) o powierzchni 7.28 m2, tj. byłej [...], a okoliczności tej nie zmienia powoływane przez organ pierwszej instancji pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 23 marca 2022 r., z którego wynikało, że decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki stała się ostateczna 2 stycznia 2019 r. i obowiązek z niej wynikający został częściowo wykonany. Sąd Wojewódzki wskazał, że zarówno brzmienie językowe oraz orzecznictwo wyraźnie wskazują, że art. 35 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, zgodnie z którym decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wydaje się, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki, stanowi o faktycznym istnieniu budynku na terenie działki inwestycyjnej, co ma miejsce w niniejszej sprawie, a nie o samym istnieniu decyzji o nakazie rozbiórki.

Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie przez Wojewodę przepisów postępowania, tj. zasady dwuinstancyjności, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na dokonanie oceny, czy zakres modyfikacji wprowadzonych do projektu architektoniczno-budowlanego na etapie postępowania odwoławczego był dopuszczalny, czy też nie. Ze znajdującego się w aktach sprawy projektu Sąd Wojewódzki nie był w stanie wywnioskować jaki charakter miały naniesione zmiany, tj. czy mamy do czynienia ze zmianą projektu, co wymagałoby działania ze strony organu pierwszej instancji, czy może było to zwykłe uzupełnienie, co mógł zrobić organ drugiej instancji.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że oprócz zasady dwuinstancyjności organy obu instancji dopuściły się także naruszenia innych przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej k.p.a.

Formułując wytyczne Sąd Wojewódzki wskazał, że rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę, organy winny uwzględnić ocenę prawną, wykładnię i wskazania co do dalszego postępowania, które sprowadzają się do konieczności ponowienia ustaleń w zakresie zgodności planowanej inwestycji z przepisami rozporządzenia, a także w zakresie istnienia na terenie działki inwestycyjnej części budynku objętego nakazem rozbiórki. Ponadto, organ powinien szczegółowo przeanalizować zawartość projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego pod kątem ich zgodności z wymogami formalnoprawnymi już na etapie pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej G. K., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 a oraz pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 2 oraz § 12 ust. 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zastosowany w sprawie przez organy obu instancji § 12 ust. 2 rozporządzenia pozwalający na sytuowanie wnioskowanego budynku bezpośrednio przy tej granicy z uwagi na odpowiedni przepis planu miejscowego, który przewiduje taką możliwość, musi spełniać dodatkowe warunki zawarte w § 12 ust. 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia podczas, gdy prawidłowym powinno być uznanie, że wskazane w rozporządzeniu przepisy mają charakter rozłączny, co oznacza, że możliwa jest lokalizacja wnioskowanego budynku po granicy nieruchomości, bowiem odległość taka wynika z przepisów planu miejscowego bez dodatkowej konieczności badania innych warunków określonych w § 12 ust. 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz w zw. z § 12 ust. 2 i § 12 ust. 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia oraz § 4 ust. 6 planu miejscowego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie organy nie dokonały żadnych analiz i wyjaśnień w zakresie możliwości sytuowania projektowanego budynku przy granicy z działką sąsiednią, które wynikają z innych przepisów rozporządzania niż będący podstawą rozstrzygnięcia § 12 ust. 2 podczas, gdy wskazany przez Sąd pierwszej instancji brak ustaleń w zakresie m.in. szerokości działki oraz wysokości i długości projektowanego budynku, nie ma żadnych podstaw prawnych na gruncie rozpatrywanej sprawy, wystarczające jest bowiem ustalenie przepisu planu miejscowego, który przewiduje możliwość lokalizacji projektowanego budynku po granicy z działką sąsiednią;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 4 Prawa budowlanego oraz art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego winien być rozumiany w ten sposób, że każda (również niewielka część budynku objętego nakazem rozbiórki), zawsze winna skutkować odmową wydania pozwolenia na budowę, podczas gdy ww. przepis powinien być interpretowany szerzej przy stosowaniu wykładni systemowej oraz z poszanowaniem zasady wolności budowlanej oraz konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, a w konsekwencji nie może prowadzić do uznania, że każda, nawet niewielka i w żaden sposób nie kolidująca z przyszłą inwestycją część budynku objęta nakazem rozbiórki, musi zawsze skutkować automatyczną odmową udzielenia pozwolenia na budowę;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 4 Prawa budowlanego oraz art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym i naruszającym zasady wolności budowlanej oraz konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności przyjęciu, iż organy obu instancji niewłaściwie udzieliły inwestorowi pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy na jego działce znajdowała się niewielka część obiektu objętego decyzją o nakazie rozbiórki budynku byłej [...], podczas gdy rozbiórka wskazanej części obiektu, z przyczyn technologicznych oraz prawnych nie może być dokonana przez inwestora, który dodatkowo wypełnił nałożony obowiązek i rozebrał część budynku na działce będącej jego własnością, co zostało potwierdzone przez właściwe organy nadzoru budowlanego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 136 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie mogło dojść do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, podczas gdy dokonane przez organ odwoławczy czynności dowodowe polegające wyłącznie na wyjaśnieniach w zakresie spełnienia przez ścianę projektowanego budynku, warunków ściany oddzielenia przeciwpożarowego określonych w rozporządzeniu - nie prowadziły do nowych ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie, a czynności organu odwoławczego, który w niewielkim (śladowym) zakresie uzupełnił złożony przez inwestora projekt budowlany - nie zmieniły przedmiotu sprawy, a także nie przyczyniły się do wystąpienia jakichkolwiek negatywnych skutków procesowych przez biorące udział w postępowaniu strony;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. z art. 15 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie trudno stwierdzić co faktycznie zostało zmienione w projekcie budowlanym na etapie postępowania przed organem odwoławczym, a tym samym zweryfikować zakres dokonanych zmian pod kątem naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, tymczasem:

a) wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, wszystkie dokonane w projekcie budowlanym poprawki zostały w sposób czytelny opatrzone pieczęcią oraz datą i parafką wraz z opisanym zakresem dokonanych zmian;

b) do oceny naruszenia zasady dwuinstancyjności wystarczające było dokonanie przez Sąd pierwszej instancji analizy znajdującego się w aktach sprawy postanowienia z dnia 1 marca 2023 r., gdzie Wojewoda Podlaski szczegółowo i precyzyjnie opisał zakres zmian, które miały być dokonane przez inwestora w projekcie budowlanym;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 2 oraz § 12 ust. 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż z uwagi na wskazane przez ten Sąd uchybienia w zakresie naruszenia prawa materialnego uzasadnione jest również przyjęcie naruszenia przez organy przepisów postępowania w zakresie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, podczas, gdy przyjąć należy, iż:

a) organy w sposób prawidłowy zebrały i oceniły materiał dowodowy w zakresie faktycznej rozbiórki budynku objętego nakazem rozbiórki i opierając się na dokumentach (w tym piśmie właściwego w sprawie organu nadzoru budowlanego) słusznie uznały, że usytuowanie niewielkiej nierozebranej części budynku [...] nie stanowi żadnej przeszkody do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę;

b) organy należycie zebrały i oceniły materiał dowodowy w zakresie sytuowania budynku przy granicy z działką sąsiednią, właściwie uznając, że wobec zapisów obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, treść § 12 ust. 2 rozporządzenia w zupełności wystarcza do oceny prawidłowości zlokalizowania projektowanego budynku po granicy z sąsiednią nieruchomością, bez potrzeby dokonywania dodatkowej analizy i wyjaśnień w zakresie przesłanek zawartych w § 12 ust. 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że organ odwoławczy naruszył zawarte w ww. przepisach dyrektywy postępowania nakazujące organom administracji publicznej stanie na straży praworządności, a także podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podczas gdy organ odwoławczy w sposób drobiazgowy i z poszanowaniem zasad zawartych w k.p.a. zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie, jasno i precyzyjnie wyrażając swoje stanowisko w wydanym rozstrzygnięciu utrzymującym w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny ocenia zasadność i trafność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, albowiem zarzuty skargi objęte podstawami kasacyjnymi nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku, pomimo tego, że część z nich okazała się zasadna potwierdzając częściowo błędne uzasadnienie wyroku.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy była kwestia istnienia na działce nr [...], której dotyczy projekt zagospodarowania, obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przeszkodą do udzielenia pozwolenia na budowę było istnienie okoliczności objętych hipotezą normy prawnej wynikającej z art. 35 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682), zwanej dalej Prawem budowlanym. Przepis ten stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki. Bez wątpienia dyspozycją niniejszej normy objęte zostały tereny, na których istnieje obiekt budowlany, w stosunku do którego organ nadzoru budowlanego wydał decyzję nakazującą rozbiórkę. Z literalnej wykładni art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że wystarczającą przesłanką wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę jest istnienie na terenie podlegającym zainwestowaniu, obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki.

Z ustaleń faktycznych poczynionych w toku kontrolowanego postępowania, na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy, wynika, że na działce objętej przedmiotowym projektem budowlanym, tj. działce nr [...] w A., od strony granicy z działką nr [...], znajduje się fragment obiektu budowlanego – budynku [...], objętego ostateczną decyzją o rozbiórce z 29 listopada 2018 r. Pomimo tego, że uzasadnienie organu odwoławczego w powyższej kwestii jest dość ogólnikowe, to w odpowiedzi na skargę organ ten w sposób chronologiczny, zbieżny ze zgromadzoną dokumentacją, przedstawił losy nielegalnej zabudowy obiektem [...] na działkach nr [...] i [...]. Wynika z tego, że obiekt ten zlokalizowany łącznie na działkach nr [...] i [...] powstał z naruszeniem prawa (z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego) i od 2001 r. toczyło się względem niego postępowanie w sprawie legalności (postępowanie naprawcze) zakończone ostateczną decyzją o rozbiórce z 29 listopada 2018 r. Treść obowiązku rozbiórki została sformułowana w sentencji powyższej decyzji w ten sposób, że do ówczesnego właściciela działki nr [...] – K. L., poprzednika prawnego skarżącego, skierowano nakaz rozbiórki części będącego w budowie budynku [...] usytuowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w A., a do współwłaścicieli działki nr [...] R. i E. Ł. skierowano nakaz rozbiórki części będącego w budowie budynku [...] usytuowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w A., tj. wykonanych ścian i słupów w poziomie przyziemia, a także wykonanej nadbudowy budynku gospodarczego – pomieszczeń oznaczonych w projekcie budowlanym [...] jako: 2.5, 2.6 (wc), 2.7 i 2.7 (dwa pokoje gościnne), 2.8 (pokój bilardowy)i 2.9 (komunikacja). Z uzasadnienia wskazanej decyzji wynika, że budynek [...] położony był w większej części na działce nr [...], natomiast na działce nr [...] pomieszczenia budynku [...] zajmowały około 6 m2 w poziomie przyziemia i około 70 m2 w poziomie pierwszej kondygnacji (nad istniejącym pomieszczeniem gospodarczym i częściowo wysunięte poza lico ścian przyziemia, wsparte na słupach żelbetonowych). Powyższe potwierdza, że obowiązek rozbiórki obiektu usytuowanego łącznie na obu wskazanych wyżej działkach skierowany został jednocześnie do właścicieli każdej z nich w zakresie odpowiadającym części budynku położonej na każdej z działek. Innymi słowy, każdy z właścicieli działek nr [...] i [...] został zobowiązany do rozbiórki tej części budynku [...], która znajduje się na jego działce.

Skarżący jako inwestor nie kwestionował faktu, że na działce nr [...] nadal istnieje fragment budynku [...] objętego przedmiotowym nakazem rozbiórki, który przekracza jej granicę o 73 cm. Potwierdza to projekt zagospodarowania terenu, uwzględniający powierzchnię nielegalnej zabudowy przy określaniu powierzchni zabudowy działki nr [...] oraz dostosowujący położenie projektowanego budynku względem tej zabudowy w celu zadośćuczynienia wymogom technicznym rozporządzenia w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego.

Treść obowiązku rozbiórki skierowanego do byłego właściciela działki nr [...] nie pozostawia wątpliwości co do jej zakresu. Obowiązek skierowano bowiem do ówczesnego właściciela działki w zakresie odpowiadającym granicom jego prawa własności, tj. nakazano rozbiórkę tej części budynku [...] będącego w budowie, która znajduje się na działce nr [...]. Wykonanie tego obowiązku zgodnie z ostateczną decyzją rozbiórkową mogło nastąpić zatem wyłącznie poprzez usunięcie w całości tej części budynku [...], który usytuowany został na działce nr [...]. Przepis art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego nie pozostawia żadnej dowolności kategorycznie stwierdzając, że przyczyną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę jest istnienie na działce objętej projektem budowlanym obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki. Dla zastosowania powyższego przepisu istotne jest istnienie na działce podlegającej zainwestowaniu obiektu objętego nakazem rozbiórki. Bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, czy aktualny inwestor podejmujący nową inwestycję był jednocześnie adresatem niewykonanego obowiązku rozbiórki, czy tak jak w niniejszej sprawie, jest tylko następcą prawnym zobowiązanego właściciela. Z tego też powodu argument organu odwoławczego, że nakaz rozbiórki [...] nie został skierowany do inwestora nie ma w niniejszej sprawie doniosłości prawnej.

Materiał zgromadzony w sprawie nie potwierdził twierdzeń skarżącego kasacyjnie, że ingerujący w jego działkę fragment budynku [...] stanowi w istocie nierozłączny element obiektu istniejącego na działce nr [...], do rozbiórki którego wyłącznie zobligowanym są właściciele działki nr [...], wobec których toczy się postępowanie egzekucyjne. Przeczy temu przytoczona wyżej treść decyzji rozbiórkowej z 2018 r., z której wynika, że przedmiotem rozbiórki objęto jeden budynek [...], zlokalizowany na dwóch działkach, będących przedmiotem własności odrębnych właścicieli. Przy czym, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, większa część obiektu [...] znajdowała się na działce nr [...], a tylko około 6 m2 w przyziemiu i około 70 m2 na pierwszej kondygnacji znajdowała się na działce nr [...]. Skoro, jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, przedmiotem rozbiórki był jeden budynek, a tylko obowiązek rozbiórki został podzielony adekwatnie do jego usytuowania na poszczególnych działkach, to za nieuzasadnione należało uznać twierdzenia o braku prawnych i technicznych możliwości rozbiórki tej części obiektu, który nadal istnieje na działce stanowiącej własność skarżącego kasacyjnie i który objęty jest nakazem rozbiórki skierowanym do właściciela działki nr [...]. Poza tym nie ujawniono żadnych okoliczności, które potwierdziłyby zasadność twierdzeń skarżącego kasacyjnie w tym zakresie. Skoro jest oczywiste, że część budynku [...] nie została w całości usunięta z działki nr [...], to nie można powiedzieć, że część obowiązku rozbiórki odnosząca się do działki nr [...] została wykonana zgodnie z jego treścią. Wobec tego, treść pisma organu nadzoru z 23 marca 2022 r., w którym potwierdzono częściowe wykonanie nakazu rozbiórki, tj. tej części, która znajduje się na terenie działki nr [...], należało poddać wnikliwej weryfikacji w organie, a nie czynić z niego zasadniczego dowodu potwierdzającego kompletne wykonanie nałożonego obowiązku, któremu przeczą pozostałe dowody w sprawie.

Aktualizacja przeszkody do udzielenia pozwolenia na budowę z art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego następuje wówczas, gdy obiekt podlegający rozbiórce nie został rozebrany. Skoro przepis nie rozróżnia, to niewykonanie obowiązku rozbiórki obiektu w pełnym zakresie, to jest pozostawienie chociażby części obiektu objętego obowiązkiem rozbiórki, wyklucza działkę jako przyszły teren zainwestowania. Istotą regulacji z punktu 3 ustępu 5 art. 35 jest bowiem doprowadzenie do uprzedniego usunięcia skutków szeroko pojętej samowoli budowlanej na terenie, którego dotyczyć miałaby nowa decyzja o pozwoleniu na budowę.

Brak wykonania nakazu rozbiórki części budynku [...] usytuowanego na działce nr [...] w pełnym zakresie stanowiło wystarczającą przesłankę do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, co trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, dokonując prawidłowej wykładni i właściwego zastosowania art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego, co czyni zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie niezasadnymi. Ponieważ przepis art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego jest wyjątkiem od zawartej w ust. 4 zasady nie może być interpretowany rozszerzająco i powinien być postrzegany jako oczywisty językowo nakaz zachowania określony w normie prawnej. Istota tego nakazu polega natomiast na tym, że istnieje konieczność doprowadzenia do uprzedniego usunięcia skutków wszelkiej samowoli budowlanej na terenie, którego dotyczyć miałaby nowa decyzja o pozwoleniu na budowę. Nowa inwestycja nie może bowiem ani bazować ani w jakikolwiek inny sposób wiązać się z obiektem, którego stan niezgodności z prawem potwierdza ostateczna decyzja rozbiórkowa. Interpretacja art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego skutkująca dopuszczeniem określonych postaci i form samowoli na działce objętej inwestycją, mogłaby doprowadzić do skutków, którym przeciwdziałać ma właśnie ten przepis, to jest do utrwalenia bądź powielenia już istniejącej niezgodności z prawem w ramach nowopowstającego obiektu. W niniejszej sprawie natomiast, pomimo tego, że na działce nr [...] objętej projektem zagospodarowania terenu pozostał nierozebrany tylko niewielki fragmentu budynku objętego nakazem rozbiórki z 2018 r. to jego usytuowanie pozostaje w nierozerwalnym związku z nowoprojektowanym budynkiem, albowiem zgodne z wymogami technicznymi zagospodarowanie działki nr [...] wymagało jego uwzględnienia, co potwierdza treść projektu zagospodarowania przedłożonego w sprawie (uwzględnienie w powierzchni zabudowy, zachowanie odległości, ściana oddzielenia przeciwpożarowego). W tych okolicznościach przyjęta przez Sąd a quo wykładnia art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego i jego zastosowanie nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, która nie ma charakteru absolutnego i dopuszcza ograniczenia wynikające z ustawy, nienaruszające istoty prawa własności.

Co zaś się tych pozostałej problematyki objętej zarzutami kasacyjnymi naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 2 i ust. 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia oraz § 4 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zajętego w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji. Wobec jednak wyjaśnionej wyżej uzasadnionej podstawy odmowy udzielenia pozwolenia na budowę w okolicznościach niniejszej sprawy, błędne uzasadnienie w zakresie wykładni i zastosowania przepisów § 12 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia nie miało wpływu na ocenę prawidłowości kontrolowanego wyroku.

Bezsporne w sprawie jest, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta A. zwanego "[...]" obejmującego tereny położone między ulicami: [...], Al. [...], [...], [...], [...], [...]i ul. [...], w brzmieniu nadanym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] kwietnia 2009 r., w § 4 ust. 6 dopuścił sytuowanie budynków garażowych, gospodarczych lub garażowo-gospodarczych ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości od 1,5 m do 3,0 m od granicy z sąsiednią działka budowlaną lub bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej.

W tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zlokalizowanie budynku garażowo – gospodarczego bezpośrednio w granicy z działką nr [...] spełnia wymogi warunków technicznych dotyczące sytuowania budynków względem działki sąsiedniej wynikające z § 12 ust. 2 rozporządzenia oraz § 4 ust. 6 wskazanego wyżej planu miejscowego. Zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 wskazanego rozporządzenia, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził jednak, że nawet wobec zgodności usytuowania budynku z § 12 ust. 2 rozporządzenia uwzględnić należało wymogi § 12 ust. 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia. Z takim rozumowaniem nie można się jednak zgodzić, gdyż § 12 rozporządzenia wskazuje na kilka, zupełnie różnych, odrębnych podstaw dopuszczalności sytuowania budynku ścianą zewnętrzną bez otworów w odległościach nienormatywnych względem granicy działki budowlanej. Przepis § 12 ust. 4, który w punktach: 1), 2), 3) przewiduje przypadki odnoszące się do sytuowania w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej budynku w granicach względem granicy działki budowlanej, dotyczy terenów zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, dla których bądź nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego bądź miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego samodzielnie nie przewiduje dopuszczalności lokalizacji zabudowy po granicy działki. W tej sytuacji nie ma racji Sąd pierwszej instancji, że powinien mieć zastosowanie w sprawie § 12 ust. 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia i wynikający z niego wymóg dysponowania przez inwestora działką budowlaną o szerokości 16 metrów (lub mniejszej) oraz wymóg odpowiednich parametrów budynku (wysokości i długości) dla uzyskania zgody organu na usytuowanie budynku garażowo – gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza sytuowanie takich budynków na działce budowlanej bezpośrednio przy granicy, a jednocześnie z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 rozporządzenia ani z przepisów odrębnych nie wynikają inne ograniczenia dla takiego usytuowania budynku. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuścił sytuowanie budynków garażowo -gospodarczych ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości od 1,5 m do 3,0 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej to w sprawie może mieć zastosowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia i nie ma możliwości ziścić się wyjątek z ust. 4. Wyjątki zawarte w § 12 ust. 1 – 4 rozporządzenia określają oddzielne względem siebie sytuacje, jak i rozłączne przesłanki, które nie pozostają ze sobą w związku, ani nie uzupełniają się.

Sąd Naczelny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zajmując powyższe stanowisko podziela w istocie aktualne poglądy prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA z: 17 listopada 2020 r., II OSK 405/20, 23 maja 2023 r., II OSK 1153/22, 10 października 2023 r., II OSK 1150/22, 7 grudnia 2022 r., II OSK 3892/19, 13 grudnia 2023 r., II OSK 1810/22, 20 grudnia 2023 r., II OSK 1880/22). Przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzecznictwo na potwierdzenie trafności stanowiska Sądu a quo odnosiło się do odmiennych okoliczności faktycznych i prawnych związanych z przewidzianą przed 1 stycznia 2018 r. możliwością sytuowania obiektów w zbliżeniu do granicy działki sąsiedniej na podstawie ustaleń decyzji o warunkach zabudowy.

Niezasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że organy dokonały błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia oceniając usytuowanie budynku garażowo - gospodarczego w granicy z działką nr [...] jako zgodne z wymogami warunków technicznych określonych w § 12 ust. 2 rozporządzenia bez uwzględnienia pozostałych wymogów wynikających z § 12 ust. 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia. W tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej objęte podstawą naruszenia przepisów prawa materialnego oraz adekwatnie prawa procesowego (braków w ustaleniach faktycznych niezbędnych dla zweryfikowania wymogów z § 12 ust. 4) okazały się zasadne, choć nieskuteczne dla podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku, który pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako nieprawidłowe należało również ocenić stanowisko Sądu a quo, który przypisał organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez akceptację na etapie drugiej instancji projektu budowlanego zmodyfikowanego w nieokreślonym wyraźnie zakresie. Otóż wyjaśnić należy, że zastrzeżeń Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie potwierdza zgromadzony materiał dowodowy, w tym przedłożone projekty budowlane po korektach dokonanych na wezwanie organu odwoławczego sformułowane w postanowieniu z dnia 1 marca 2023 r. Treść skorygowanych projektów (strony: 11, 13, 15, 20, 35, 37, 39, 42, 43, 44) stanowi dowód na to, że zgodnie z wezwaniem do uzupełnienia poczyniono w nim zmiany opatrzone adnotacjami oraz datą i podpisem uprawnionego projektanta potwierdzające, że ściana projektowanego budynku w granicy z działką nr [...] jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego i spełnia wymagania § 272 ust. 3 i § 235 rozporządzenia, albowiem na całej długości wysunięta została o 0,3 m ponad dach, od strony działki nr [...] na ścianie tej zaprojektowano pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości równej 2 m i klasie odporności ogniowej E160, natomiast od strony działki nr [...] zaprojektowano wysunięcie poza lico ściany zewnętrznej o 0,3 m.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, treść poprawek naniesionych na projekt zagospodarowania oraz architektoniczno – budowlany nie wzbudza wątpliwości co do zakresu poczynionych uzupełnień oraz ich charakteru. Dokonano bowiem wyłącznie uzupełnienia informacji potwierdzających spełnienie przez ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, istniejącą w pierwotnym projekcie, wymogów warunków technicznych w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Uzupełnienie projektu we wskazanym zakresie nie wykraczało poza kompetencje organu odwoławczego określone w art. 136 § 1 k.p.a. oraz było dopuszczalne w trybie i na zasadach wynikających z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Tym samym nietrafnie Sąd pierwszej instancji dopatrzył się naruszenia zasady dwuinstancyjności, albowiem organ odwoławczy zadośćuczynił w pełni swoim obowiązkom merytorycznego rozpoznania sprawy w administracyjnym toku instancji. Na podkreślenie zasługuje, że zasadniczym celem jurysdykcji wykonywanej przez organ drugiej instancji jest załatwienie sprawy poprzez ponowne zastosowanie normy administracyjnego prawa materialnego. Tylko dodatkowym celem jest kontrola decyzji organu pierwszej instancji, a także zadośćuczynienie żądaniom odwołującego się określonym w odwołaniu. Organ odwoławczy nie tylko jest uprawiony, ale przede wszystkim jest zobowiązany prowadzić postępowanie wyjaśniające według takich samych reguł, które obowiązują organ pierwszej instancji, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w momencie wydawania decyzji. Oznacza to, że ma on obowiązek rozważyć i uwzględnić wszelkie fakty i zdarzenia powstałe po wydaniu decyzji pierwszej instancji, a także że powinien on poddać nowej analizie fakty i zdarzenia powstałe przed wydaniem tamtej decyzji. Powinien to uczyć poprzez ocenę wcześniej zgromadzonych dowodów, ale i poprzez przeprowadzenie własnych, powtórnych dowodów, jeśli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Podkreślić należy, że rzeczywista realizacja zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) przez organ drugiej instancji nie może polegać tylko na zbadaniu wcześniej przeprowadzonych dowodów, ale na zbadaniu samych faktów relewantnych dla sprawy. Organ odwoławczy nie jest więc związany ani granicami poprzednio obowiązującego stanu prawnego, ani granicami wcześniej istniejących lub ustalonych faktów, ani też granicami wcześniej wydanej decyzji, czy wreszcie granicami wniesionego odwołania. Jest jedynie związany granicami sprawy administracyjnej i jego głównym zadaniem jest jej kompleksowe rozpoznanie i załatwienie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uznał, iż podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Konieczne jest przy tym podkreślenie, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu innej oceny prawnej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji, wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych względów ponownie rozpoznając sprawę, organ winien uwzględnić stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.