Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 732/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 11 pkt 2, art. 35 pkt 6, art. 76 ust.3, art. 78 par. 1, art. 78 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1192
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - t.j.
article: art. 7, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Notarialnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1735/21 w sprawie ze skargi D.S. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia 18 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie niewyrażenia zgody na przyjęcie ślubowania oraz umieszczenia w wykazie zastępców notarialnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 listopada 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1735/21, po rozpoznaniu skargi D.S., (1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Krajowej Rady Notarialnej z 22 stycznia 2021 r., (2) stwierdził nieważność uchwał Rady Izby Notarialnej w Krakowie z 28 sierpnia 2020 r. oraz 9 października 2020 r. i (3) zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Krajowa Rada Notarialna (dalej jako: "KRN"), wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.;

a) art. 76 § 1 i 3, w zw. z art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2020 r. poz.1192, ze zm.; dalej jako: "p.n."), w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zasady dotyczące tego, kto może zostać wpisany na listę zastępców notarialnych są jednoznaczne i nie wymagają żadnej wykładni, podczas gdy tryb zawarty w regulacji określonej w art. 76 § 1 i 3 p.n. powinien uwzględniać przesłanki określone w art. 11 pkt 2 p.n, odnoszące się do wymogu nieskazitelnego charakteru oraz wymogu dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu, co urzeczywistnia zarówno konstytucyjny cel utworzenia samorządu zawodowego polegający na sprawowaniu pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu dla ochrony interesu publicznego, wynikający z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, jak i status zastępcy notarialnego, który w określonym zakresie zastępuje notariusza, osobę wykonującą zawód zaufania publicznego i jako taki winien podlegać tożsamym rygorom selekcyjnym, co notariusz;

b) art. 76 § 3 oraz art. 11 pkt 2, w zw. z art. 35 pkt 6 p.n. oraz w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ pierwszej instancji nie jest organem właściwym do załatwienia wniosku skarżącego dotyczącego odebrania ślubowania, a następnie umieszczenia go na liście zastępców notarialnych, podczas gdy właściwość ta wynika z ww. przepisów, bowiem w przypadku powzięcia wątpliwości dotyczących prawidłowości wykonywania zawodu przez osobę ubiegającą się o wpis na taką listę, rada właściwej izby notarialnej jako organ, do którego zadań należy prowadzenie wykazu zastępców notarialnych, właściwa jest do podjęcia rozstrzygnięcia o tym, czy dana osoba może zostać umieszczona w takim wykazie.

2. na zasadzie art 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 752, ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 76 § 1 i 3, art. 11 pkt 2, art. 35 pkt 6 p.n. poprzez uchylenie uchwały organu odwoławczego z 18 marca 2021 r. i poprzedzającej ją uchwały z 22 stycznia 2021 r., a tym samym uznaniem, że organ odwoławczy naruszył prawo, tj. art. 156 § 1 pkt 11 2 k.p.a. odmawiając stwierdzenia nieważności uchwał organu pierwszej instancji z 28 sierpnia 2020 r, oraz z 9 października 2020 r., podczas gdy uchwały te zostały podjęte zgodnie z właściwością organu pierwszej instancji oraz stosownie do wymagań wynikających z normy prawnej z art. 35 pkt 6, w zw. z art. 76 § 3 Prawa o notariacie i nie naruszają prawa,

b) art. 147 § 1 p.p.s.a., w zw. z art 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 76 § 1 i 3, art. 11 pkt 2, art. 35 pkt 6 p.n. poprzez stwierdzenie nieważności uchwał organu pierwszej instancji z 28 sierpnia 2020 r, oraz z 9 października 2020 r., oraz uznaniem, że ww. uchwały rażąco naruszyły prawo, tj. art. 76 § 3 i art. 35 pkt 6 p.n., podczas gdy uchwały te zostały podjęte zgodnie z właściwością organu pierwszej instancji oraz stosownie do wymagań wynikających z ww. przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony pomimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Z całokształtu sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego (w pkt 1. ppkt a i b petitum skargi kasacyjnej), gdyż one mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, dodatkowo w konfrontacji z ich uzasadnieniem, wynika, że istota sporu dotyczy prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny, co do wykładni art. 78 § 1 i 3 p.n., a w konsekwencji podjęcia przez Radę Izby Notarialnej uchwały o niewyrażeniu zgody na przyjęcie od zastępcy notarialnego ślubowania i umieszczenia go w wykazie zastępców notarialnych.

Kontrola sądowa w niniejszej sprawie dotyczy aktu administracyjnego wydanego w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia uchwały, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 k.p.a. Należy wskazać, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłym z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. W powyższym przepisie określono enumeratywnie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (aktu administracyjnego). W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji (aktu administracyjnego), chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter zawężający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że Rada Izby Notarialnej w Krakowie bez żadnego umocowania prawnego podjęła uchwałę Nr X/133/2020 z 28 sierpnia 2020 r., sprostowaną uchwałą nr X/152/2020 z 9 października 2020 r. o niewyrażeniu zgody na przyjęcie od D.S. jako zastępcy notarialnego ślubowania i umieszczenia go w wykazie zastępców notarialnych. Jedynym organem uprawnionym do wykonania tych czynności mających wyłącznie charakter proceduralno-materialny jest Prezes RIN. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że doszło do wydania aktu administracyjnego przez niewłaściwy organ.

W orzecznictwie przyjęto, że przepisy normujące właściwość organów administracji mają charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego, czy to miejscowej, czy funkcjonalnej powoduje nieważność tego aktu bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (wyroki NSA z: 29 listopada 1999 r. sygn. akt V SA 955/99, LEX nr 49943; 20 sierpnia 1998 r. sygn. akt II SA 701/98, LEX nr 41872; 3 kwietnia 1998 r. sygn. akt II SA 207/98, LEX nr 41755; 7 października 1982 r. sygn. akt II SA 1119/82, ONSA 1982/2/95; 12 lipca 1994 r. sygn. akt II SA 781/93, OSP 1995/1/25; orzeczenia dostępne są na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga również, że przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości. Zwykle do naruszenia przepisów o właściwości dochodzi wówczas, gdy przepisy te zostaną błędnie zastosowane i decyzja będzie wydana przez inny organ niż organ właściwy.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że uchwała Krajowej Rada Notarialna nr X/4/21 z 22 stycznia 2021r. o odmowie stwierdzenia nieważności Uchwały Rady Izby Notarialnej w Krakowie z 28 sierpnia 2020r. nr X/133/2020 narusza prawo.

Poza tym Sąd pierwszej instancji uznał, że Rada Izby Notarialnej w Krakowie orzekając w sposób nieuprawniony, merytorycznie, w trybie czynności materialnotechnicznych, odmówiła przyjęcia od skarżącego ślubowania i umieszczenia go w wykazie zastępców notarialnych, czym dopuściła się rażącego naruszenia przepisów.

W ramach badania zarzutów naruszenia prawa materialnego rozstrzygnięcia wymaga również zagadnienie, czy wyżej wymienione organy tj. Prezes Rady Izby Notarialnej bądź Rada Izby Notarialnej - przed odebraniem od zastępcy notarialnego ślubowania i umieszczeniem go na liście zastępcy notarialnego – mają kompetencje do badania przesłanek wskazanych w art. 11 pkt 2 p.n. odnoszących się do posiadania wymogu nieskazitelnego charakteru i dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu.

Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że przepis art. 76 ust. 3 p.n. jednoznacznie wskazuje, że jedynie Prezes Rady Izby Notarialnej w Krakowie był uprawniony do załatwienia wniosku skarżącego oraz że odebranie ślubowania od zastępcy notarialnego oraz umieszczenie go w wykazie zastępcy notarialnego jest obowiązkiem ustawowym, a nie przywilejem. Sąd stwierdził nieważność uchwał Rady Izby Notarialnej w Krakowie z 28 sierpnia i 9 października 2020 r. nie tylko z powodu naruszenia przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) oraz również że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał bowiem, że brak było podstaw do wydania przez Radę Izby Notarialnej w Krakowie merytorycznego rozstrzygnięcia w kwestii spełnienia przez skarżącego przesłanek z art. 11 pkt 2 p.n. Podstawy prawnej do wydania uchwały nie daje również art. 35 pkt 6 p.n.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się powszechnie, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy sposób załatwienia sprawy stanowi zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części, gdy naruszanie praw jest oczywiste i nie daje pogodzić się ze standardami państwa prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego może mieć miejsce wówczas, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji administracyjnej (por. m.in. wyroki NSA z: 7 września 2021 r., II OSK 3122/18; 28 października 2020 r., II OSK 2886/18; 26 maja 2020 r., II OSK 3165/19).

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu decyduje łączne wystąpienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (np. wyrok NSA z 12 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1559/19). Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 190/12). Nawet dokonanie w akcie administracyjnym decyzji wykładni prawa odmiennej od wykładni przedstawionej w uchwale NSA nie stanowi rażącego naruszenia prawa. a zatem nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki NSA z: 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 516/09 i 6 września 2022 r. sygn. akt I OSK 1529/190). Nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (np. wyrok NSA z 6 października 2022 r., II OSK 3290/19). Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyrok NSA z 4 kwietnia 2012 r. I OSK 2565/10). Ponadto rażące naruszenie prawa może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Różnica poglądów w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, czy też wątpliwości interpretacyjne norm prawnych, nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego.

Koncentrując się wyłącznie na ocenie, czy zaskarżone uchwały Rady Izby Notarialnej w Krakowie dotknięte są kwalifikowaną wadą prawną w postaci "rażącego naruszenia prawa", posiłkując się wskazanymi wyżej poglądami, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że zaskarżone uchwały RIN nie mają cech rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżone uchwały RIN podlegają wyeliminowaniu z porządku prawnego wyłącznie z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości (art 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Dokonana przez RIN i KRN wykładnia art. 35 pkt 6 i art. 76 § 3 p.n. jest niewątpliwie błędna, jednakże w świetle przedstawionego wyżej ugruntowanego w doktrynie i w orzecznictwie stanowiska, że w przypadku dokonania przez organ błędnej wykładni prawa nie uprawnia to do nadania stwierdzonemu naruszeniu cechy rażącego naruszenia.

Organ przedstawił opinię prawną prof. zw. dr hab. Jacka Jagielskiego nt. dopuszczalności badania przez prezesa rady izby notarialnej spełnienia przez zastępcę notarialnego przesłanki nieskazitelnego charakteru. W podsumowaniu przeprowadzonych szerokich rozważań autor opinii wyraził pogląd, że z punktu widzenia celu regulacji zawartej w art. 76 § 3 p.n. przed nabyciem uprawnień zastępcy notarialnego istnieją uzasadnione podstawy do sprawdzenia przez prezesa rady izby notarialnej wypełnienia przez niego przesłanek ustawowych z przepisu art. 11 pkt 2 p.n. W opinii stwierdzono, że nie jest właściwa literalna wykładnia art. 76 § 3 p.n. w oderwaniu od art. 11 pkt 2 tejże ustawy, a także celu oraz funkcji ustanowienia zastępcy notarialnego, jego statusu, a przede wszystkim nadanych mu uprawnień.

Z powyższego wynika, że zagadnienie prawne będące przedmiotem rozstrzygania w niniejszej sprawie nie jest jednolicie interpretowane. W takiej sytuacji zgodnie z orzecznictwem NSA należy uznać, że cytowanym wyżej aktom RIN nie można uznać, ze zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Nawiązując do argumentów ogólnych dotyczących zasad wykładni prawa, czyli odkodowania treści określonej normy prawnej, podniesionych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd skarżącego kasacyjnie organu, który jest też powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r., sygn. akt FPS 14/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 92). Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego (wyroki NSA z: 19 listopada 2009 r., sygn. akt II FSK 976/08; 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I FSK 637/10 oraz powoływany tam L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 75 i n.).

Jakkolwiek wykładnia językowa jest pierwszorzędna, to jednak w procesie interpretacji prawa nie jest ona jedyna i rozstrzygająca. Przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza zatem braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Zasadne jest założenie, że prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia także do metod innych - niż wykładnia literalna - które pozwolą na weryfikację skutków wykładni językowej, w szczególności by sprawdzić, czy nawet gdy uzyskana w wyniku interpretacji językowej jednoznaczność przepisu nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa, nie burzy powszechnie akceptowanych wartości, nie daje rezultatów niedających się pogodzić z racjonalnością ustawodawcy. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, będzie wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Zgodzić należy się przy tym z poglądem, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i celowościowa dają zgodny wynik (por. np. wyroki NSA: z 12 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 1464/19; z 12 października 2017r., I OSK 829/17; 12 września 2017r., II FSK 2282/15; 12 stycznia 2017r., II FSK 3648/14; 12 kwietnia 2016r., I OSK 1841/14).

Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając ten pogląd, dodatkowo zauważa, że nigdy zasada prymatu wykładni językowej nie miała w orzecznictwie sądów administracyjnych charakteru absolutnego. W orzecznictwie podkreśla się, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Należy stosować wszystkie dyrektywy wykładni (językowe, systemowe, funkcjonalne), niezależnie od tego, czy uzyskano już wcześniej jednoznaczność interpretowanych zwrotów czy też nie. Wszystkie wskazane dyrektywy powinny być użyte, jeżeli chce się ustalić rzeczywiste znaczenie przepisu (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, s. 551-555, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 21). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 93/08, stwierdził, że "wykładnia językowa musi być uwzględniona wraz z wykładnią systemową, wykładnią funkcjonalną. Obowiązek taki wynika z wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która chroni prawa jednostki, stanowi też o prawie jednostki do działania organów państwa rzetelnie, sprawnie."

W kwestii interpretacji norm o charakterze kompetencyjnym w doktrynie i w orzecznictwie powszechnie akcentuje się natomiast prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. funkcjonalną, systemową i celowościową. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. W przypadku interpretacji przepisów kompetencyjnych istotne są konstytucyjne zasady dotyczące podstaw prawnych działania władzy publicznej, w szczególności wyrażona w art. 7 Konstytucji zasada legalizmu, nakazującą, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Wola ustawodawcy, szczególnie przy tworzeniu przepisów prawa publicznego, w tym zwłaszcza materialnego prawa administracyjnego, przy występowaniu w jego sferze znaczących ograniczeń i wręcz rygorów, powinna być wyrażona w sposób dookreślony, wyraźny i jasny dla adresatów jego norm (przede wszystkim dla osób wykonujące zawody prawnicze i organów stosujących prawo).

Kompetencji władzy publicznej nie można domniemywać ani też interpretować rozszerzająco, a podstawowe znaczenie przy określaniu zakresu kompetencji ma wykładnia językowa przepisu kompetencyjnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3025/17, II GSK 3026/17, II GSK 3027/17). Działanie organu administracji publicznej w sferze zawodów prawniczych powinno opierać się na konkretnej podstawie prawnej. Norma kompetencyjna, upoważniająca organ do podejmowania rozstrzygnięcia, powinna co najmniej określać czynność organu, która jest przedmiotem kompetencji (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06).

Wobec braku jednoznacznego sformułowania woli ustawodawcy, aby przepisy ustrojowe odnoszące się do notariusza w zakresie spełnienia przesłanek wymienionych w art. 11 pkt 2 p.n. stosować odpowiednio do zastępcy notarialnego, nie ma podstaw do przyjęcia, że analizowany przepis może być stosowany w stosunku do tych osób.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej art. 17 ust. 1 Konstytucji nie daje podstaw do zmiany powyższego stanowiska. Należy podkreślić, że przedmiotem pieczy, o której mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji jest należyte wykonywanie zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Przypisanie samorządom korporacyjnym "sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu" dotyczy "wykonywania zawodu", w tym wypadku notariusza. Nie budzi wątpliwości, że przepisy p.n. zawierają wiele regulacji zapewniających samorządowi notarialnemu sprawowanie "pieczy" nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza. W zakresie istotnym dla rozważanego zagadnienie ustawodawca przesądził, że jedynie do notariusza należy stosować przesłanki opisane w art. 11 pkt 2 p.n., brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że "piecza nad należytym wykonywaniem zawodu" obejmuje również zastępców notarialnych co do legitymowania się nieskazitelnym charakterem i dawaniem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu.

W świetle przedstawionych zarzutów kasacyjnych wskazanych w pkt 1 – które w zakresie odnoszącym się do wykorzystywania celowościowej i funkcjonalnej metody wykładni w podejściu do rekonstruowania normy prawnej oraz ustalenia jej (normatywnego) sensu nie uzasadniają jednak twierdzenia, że Rada Izby Notarialnej posiada kompetencje do sprawdzenia wypełnienia przez zastępcę notariusza przesłanek ustawowych wynikających z art. 11 pkt 2 p.n., tj. legitymowanie się nieskazitelnym charakterem oraz dawanie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu. Proponowana przez skarżący kasacyjnie organ interpretacja art. 76 § 3 p.n. i art. 35 pkt 6 tejże ustawy prowadzi do rezultatu o charakterze prawotwórczym, co nie znajduje akceptacji ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyjęcie, że powołany przepis może być stosowany w postępowaniach, przy braku jakichkolwiek przepisów dopuszczających odpowiednie stosowanie przepisów wykracza poza ramy sensu słów zawartych w tekście prawnym, a więc jest działaniem niedopuszczalnym. Z konstytucyjnej zasady legalności jak również zasady państwa prawa wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził (por. uchwała TK z dnia 10 maja 1994 r. sygn. W 7/94, OTK ZU 1994, poz. 23).

Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Faktem natomiast jest, że obecnie obowiązująca ustawa nie przewiduje stosowania do w stosunku do zastępcy notarialnego przesłanek z art. 11 pkt 2 p.n. To ustawodawca, który ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało zasadę racjonalnego, do chwili obecnej nie wprowadził regulacji dopełniających tę kwestię. To przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie legitymowania się przez zastępców notarialnych nieskazitelnym charakterem i dawaniem rękojmi prawidłowego wykonywania czynności notarialnych.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., który przewiduje, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Z taką sytuacją – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja zaskarżonego wyroku nie uległaby zmianie.