Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2244/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1, art. 183 § 1-2, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: ust. 1 części III załącznika nr 2
journal: Dz.U. 2015 poz 415
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
article: art. 27 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 562
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Lidia Ciechomska - Florek Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 lutego 2018 r.; sygn. akt III SA/Lu 622/17 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na rok 2016 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 622/17 uwzględnił skargę M. G. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na rok 2016.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie decyzją z [...] czerwca 2017 r. w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2016, przyznał skarżącemu płatność w wysokości 2.603,04 zł, Wariant 5.1 Zmiennowilgotne łąki trzęślicowe, jednocześnie odmówił przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej do działek rolnych zadeklarowanych w ramach Wariantu 3.1 Zachowanie sadów tradycyjnych odmian drzew owocowych oraz ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym: zobowiązanie Wariant 3.1 Zachowanie sadów tradycyjnych odmian drzew owocowych na powierzchnię 0,53 ha i zobowiązanie Wariant 5.1 Zmiennowilgotne łąki trzęślicowe na powierzchnię 2,04 ha.

Wskazał, iż M. G. w dniu [...] maja 2016 r. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2016, w którym ubiegał się o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej:

1. Wariant: 3.1 Zachowanie sadów tradycyjnych odmian drzew owocowych 0,53 ha,

2. Wariant: 5.1 Zmiennowilgotne łąki trzęślicowe 2,04 ha.

W dniach [...]-[...] grudnia 2016 r. przeprowadzono kontrolę w gospodarstwie, czego potwierdzeniem jest raport z czynności kontrolnych.

Odmawiając przyznania płatności z tytułu Wariantu 3.1 Zachowanie sadów tradycyjnych odmian drzew owocowych organ stwierdził, że zgodnie wymogami minimalna ilość drzewek owocowych na zgłoszonym areale powinna wynosić 48 sztuk. W wyniku kontroli na działce rolnej A3 położonej na działce ewidencyjnej nr 67 stwierdzono 30 sztuk drzew kwalifikujących się do płatności oraz 26 sztuk nowych nasadzeń odmianami określonymi w rozporządzeniu. Wyliczony udział procentowy nowych nasadzeń przekroczył 40% obsady wszystkich drzew, co jest niezgodne z załącznikiem nr 2 części III rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. W związku z przekroczeniem nowych nasadzeń zastosowano kod nieprawidłowości R_3_2_1 - co oznacza, że rolnik nie prowadzi sadu zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu.

Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] września 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wskazał, że kwestia materialno-prawnych przesłanek przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2016 została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (j.t. Dz.U. z 2015, poz. 415 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne).

Odwołując się do przepisów rozporządzenia organ podkreślił, że w gospodarstwie strony została przeprowadzona kontrola (protokół z czynności kontrolnych). W jej trakcie stwierdzono 30 sztuk drzew w wieku powyżej 15 lat, wysokość pnia powyżej 1,2 m, obwód pni powyżej 47 cm. Stwierdzono drzewa w rozstawie nieregularnej, lecz spełniające wymogi minimalnego (4x6 m.) i maksymalnego (10x10 m.) rozstawu. Stwierdzono 30 szt. drzew: śliwa - 11 szt., czereśnia 1 szt. grusza - 1 szt., wiśnia - 1 szt. jabłoń 16 szt. Nadto 14 sztuk drzew w wieku 8-10 lat, które znajdowały się na działce w momencie rozpoczęcia zobowiązania. Ponadto stwierdzono nowe nasadzenia w liczbie 26 nowych drzew owocowych. W dniu [...] lutego 2017 r. J. G. przedłożył rachunek WZ dostawy drzewek owocowych nr [...], certyfikat wydany podmiotowi gospodarczemu oraz załącznik określający materiał szkółkarski objęty certyfikacją. Dokument dostawy dotyczył kupna drzewek owocowych w ilości 26 sztuk.

Przytaczając treść § 4 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego organ stwierdził, że zgodnie z określonymi powyżej wymogami minimalna ilość drzewek owocowych na zgłoszonym areale powinna wynosić 48 sztuk. W wyniku kontroli na działce rolnej A3 położonej na działce ewidencyjnej nr 67, stwierdzono 30 sztuk drzew kwalifikujących się do płatności oraz 26 sztuk nowych nasadzeń odmianami określonymi w rozporządzeniu. Wyliczony udział procentowy nowych nasadzeń przekroczył 40% obsady wszystkich drzew, co jest niezgodne z załącznikiem nr 2 części III rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględniając skargę wskazał, iż do postępowań w sprawach dotyczących płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tylko wtedy, gdy inaczej nie stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 562 ze zm.; dalej: uwrow).

W ocenie Sądu, organ dokonał błędnej interpretacji postanowień ust. 1 części III załącznika nr 2 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, czym naruszył prawo materialne. Odmawiając przyznania płatności w tym zakresie organy obu instancji odwoływały się do wyników kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy w dniach [...]-[...] grudnia 2016 r., stwierdzonych w raporcie z czynności kontrolnych (k. 238-270 akt adm.).

Z zawartych w raporcie ustaleń wynika, że w toku kontroli stwierdzono, co następuje:

- liczba drzew na tej powierzchni to 48 drzew (liczba 48 wpisana po dokonaniu poprawek w dniu 12 04 2017 r.);

- 30 szt. drzew w wieku powyżej 15 lat (wysokość pnia drzewa pow. 1,2 m, obwód pni powyżej 47 cm drzewa w rozstawie nieregularnej, lecz spełniające wymogi minimalnego i maksymalnego rozstawu tj.- 4x6; 10x10);

- 5 gatunków drzew, łącznie 30 sztuk tj. śliwa 11 szt. - 9 szt. węgierka, 2 szt. - lubaszka, czereśnia 1 szt. - bladoróżowa; grusza 1 szt. - kongresówka; wiśnia 1 szt. - odroślowa; jabłoń - 6 szt. - grochówka 2 szt. kosztela 5 szt., boiken 8 szt., papierówka 1szt.;

- ok. 20 pni po ściętych drzewach owocowych, wg oświadczenia pełnomocnika beneficjenta drzewa spełniające wymogi w ilości ok. 20 szt. Wycięto z powodu choroby na wiosnę 2016;

- rolnik dokonał uzupełnień w sadzie po uzyskaniu pierwszej płatności, ze względu na termin kontroli (warunki atmosferyczne, brak liści na drzewkach) policzono wszystkie nowe nasadzone drzewa; łączna liczba nowych nasadzeń wynosi 200 szt.; przedstawiono fakturę nr [...] na 26 sztuk odmian zgodnych z ust. 2 załącznika 4 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego lub odmian drzew tradycyjnie uprawianych na terytorium RP przed 1950 r.;

- ponadto 14 szt. drzew w wieku ok. 8-10 lat, co oznacza, że znajdowały się na działce w momencie rozpoczęcia zobowiązania;

- udział procentowy nowych nasadzeń;

x = 26 liczba nowych nasadzeń; 56 liczbę wszystkich drzew owocowych x 100% = 46,43%.

- procentowy udział nowych nasadzeń powyżej 40%.

Jak za organami podkreślił Sąd I instancji, minimalna ilość drzewek owocowych na zgłoszonym areale powinna wynosić 48 sztuk. W wyniku kontroli na działce rolnej A3 stwierdzono 30 sztuk drzew kwalifikujących się do płatności oraz 26 sztuk nowych nasadzeń odmianami określonymi w rozporządzeniu. Wyliczony udział procentowy nowych nasadzeń przekroczył 40% obsady wszystkich drzew, co jest niezgodne z załącznikiem nr 2 części III rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. Z powyższego wynika, że organy przyjęły, że rolnik dokonał nowych nasadzeń w liczbie 26 sztuk drzew. Żaden z organów nie wskazał jednak wyraźnie na podstawie jakich dowodów dokonano takich ustaleń, co narusza dyspozycję art. 107 § 3 kpa.

Zdaniem WSA w Lublinie, mając na uwadze, że tak w protokole z kontroli, jak też w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji przywoływano rachunek nr [...], który według organów dokumentował transakcję kupna drzewek owocowych w ilości 26 sztuk, można domniemywać, że ustalenia liczby nowych nasadzeń w ilości 26 sztuk organy dokonały właśnie w oparciu o treść rachunku nr [...].

Ustalenie takie jest wadliwe, bowiem nie uwzględnia rzeczywistej treści dokumentu.

W rachunku nr [...] (k. 221 akt administracyjnych) istotnie wymieniono ilość 26 sztuk (3 + 3 + 2 + 3 + 3 + 4 + 3 + 3 + 2). Uwagi organów uszło jednak, że ostatnia pozycja tego rachunku w ilości "2,00 szt." (Lp. 9) dotyczy nie nabywanych drzewek owocowych, lecz usługi transportowej. Powyższe oznacza, że przedmiotowy rachunek stwierdza nabycie 24 sztuk drzewek owocowych.

Tym samym ustalenie, jakoby rachunek ten dokumentował transakcję kupna 26 sztuk drzewek owocowych, jak też ustalenie liczby nowych nasadzeń w ilości 26 sztuk, uznać należy za nieprawidłowe. Ustalenia te pozostają bowiem w sprzeczności z treścią przeprowadzonego w sprawie dowodu. Podkreślił, że żaden z organów nie wyjaśnił, w jaki sposób interpretować należy postanowienia ust. 1 części III załącznika nr 2 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, co daje podstawę do postawienia organom zarzutu nienależytego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji (art. 107 § 3 kpa).

Z wyliczeń dokonanych przez organy wynika, że liczba nowych nasadzeń (wadliwie ustalona na 26 sztuk) odnosiła się do liczby wszystkich drzew owocowych (56 sztuk). Organy nie wyjaśniły, w jaki sposób ustaliły tę liczbę, przy czym jej wartość (56) sugeruje, że jest to suma nowych nasadzeń (26) i drzew w wieku ponad 15 lat (30). Powyższe wskazywałoby, że organy liczbę nowych nasadzeń odniosły do sumy drzew nowo nasadzonych oraz drzew ponad 15-letnich, określając w ten sposób możliwą do uzupełnienia liczbę nowych nasadzeń.

W ocenie Sądu, taki sposób interpretacji normy ust. 1 części III załącznika nr 2 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego nie jest prawidłowy, bowiem wykładni tego unormowania dokonywać należy również z uwzględnieniem dyrektyw wykładni celowościowej. Istnieje możliwość uzupełnienia wypadów w sadzie w miejscach, gdzie nie ma zapewnionej ciągłości nasadzenia, po uzyskaniu pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach tego pakietu, do 40% obsady wszystkich drzew odmianami określonymi w ust. 2 załącznika nr 4 do rozporządzenia lub odmianami drzew tradycyjnie uprawianych na terytorium RP przed 1950 r. Uzupełnienie wymaga zwiększenia liczby odmian lub gatunków o co najmniej trzy odmiany lub gatunki dla sadu, w którym dosadzane jest trzy lub więcej drzew. W przypadku dosadzenia jednego lub dwóch drzew, wystarczy uzupełnienie sadu odpowiednio o jedną lub dwie odmiany lub gatunki. Uzupełnienia dokonuje się drzewami rozmnażanymi na silnie rosnących podkładkach i prowadzonymi jako pienne lub wysokopienne drzewa.

Z powyższego wynika, że przy realizacji pakietu 3 - Zachowanie sadów tradycyjnych odmian drzew owocowych istnieje możliwość uzupełnienia wypadów w sadzie w miejscach, gdzie nie ma zapewnionej ciągłości nasadzenia, do 40% obsady wszystkich drzew. Treść powyższej regulacji jest lapidarna i wynika z niej jedynie, że uzupełnienia wypadów w sadzie tradycyjnym można dokonać do 40% obsady wszystkich drzew. Dlatego też dla ustalenia właściwego znaczenia i zakresu powyższej regulacji należy się odwołać do reguł wykładni teleologicznej, tj. celu, jaki ma realizować powyższy przepis. Realizacja w ramach zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego pakietu 3 - Zachowanie sadów tradycyjnych odmian drzew owocowych, jak sama nazwa wskazuje, ma służyć zachowaniu sadów obejmujących tradycyjne odmiany drzew owocowych, przy czym drzewa te powinny być drzewami wieloletnimi (ponad 15-letnimi). Oczywiste jest, że już z racji wieku takich drzew, jak też z uwagi na to, że są to drzewa odmian tradycyjnych, tego rodzaju drzewa stosunkowo często będą narażone na obumieranie.

Ustawodawca dla właściwej i racjonalnej realizacji powyższego pakietu przewidział w ust. 1 części III załącznika nr 2 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego możliwość dokonania nowych nasadzeń w miejsce wypadów. Co oczywiste, możliwość taka nie mogła mieć charakteru nieograniczonego, bowiem mogłoby to prowadzić do utraty charakteru danego sadu jako składającego się z tradycyjnych odmian wieloletnich drzew owocowych. W tym celu wprowadzono ograniczenie możliwości uzupełnienia wypadów w sadzie jedynie do poziomu 40% obsady wszystkich drzew. W istocie zatem celem regulacji z ust. 1 części III załącznika nr 2 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego jest niedopuszczenie do utraty charakteru sadu obejmującego tradycyjne odmiany wieloletnich drzew owocowych, przy jednoczesnym zapewnieniu możliwości dokonania, w ściśle określonym zakresie, nowych nasadzeń w miejsce wypadów.

Jak wskazał WSA w Lublinie, literalnie rzecz biorąc w ust. 1 części III załącznika nr 2 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego wskazano na możliwość uzupełnienia wypadów do 40% obsady wszystkich drzew. Oznacza to, że dla zachowania sadu tradycyjnych odmian drzew owocowych oraz możliwości realizacji w ramach zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego pakietu 3 - Zachowanie sadów tradycyjnych odmian drzew owocowych liczba ponad 15-letnich tradycyjnych odmian drzew owocowych, nie może spaść poniżej 60% obsady wszystkich drzew, które muszą występować w sadzie stosowanie do regulacji z ust. 1 pkt 5 części III załącznika nr 2 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego.

Na działce rolnej A3, na której prowadzony jest sad tradycyjnych odmian drzew owocowych, minimalna liczba drzew zgodna z wymogiem określonym w ust. 1 pkt 5 części III załącznika nr 2 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, pokrywała się z liczbą drzew ponad 15-letnich istniejących w pierwszym roku realizacji programu rolno-środowiskowo-klimatycznego i wynosiła 48 drzew. 60% z 48 drzew daje 28,8 drzewa. Oznacza to, że dla zachowania możliwości realizacji pakietu 3 - Zachowanie sadów tradycyjnych odmian drzew owocowych, liczba ponad 15-letnich tradycyjnych odmian drzew owocowych w sadzie wnioskodawcy nie może spaść poniżej liczby 29 drzew.

Z ustaleń organów wynikało, że w sadzie wnioskodawcy nadal rośnie 30 sztuk ponad 15-letnich drzew owocowych tradycyjnych odmian, co oznaczałoby, że skarżący nie naruszył wymogów wynikających z ust. 1 części III załącznika nr 2 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. Przy tak rozumianym ograniczeniu wynikającym z ust. 1 części III załącznika nr 2 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego fakt, że wnioskodawca dokonał nowych nasadzeń w liczbie większej od wypadów nie miałby znaczenia dla oceny kwestii zachowania dotychczasowego charakteru sadu tradycyjnych odmian drzew owocowych.

Dyrektor Lubelskiego OR ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości. W skardze kasacyjnej wniósł o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. ust. 1 części III załącznika nr 2 do rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na:

- przyjęciu przez Sąd, że dla zachowania sadu tradycyjnych odmian drzew owocowych oraz możliwości realizacji w ramach zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego pakietu 3 - Zachowanie sadów tradycyjnych odmian drzew owocowych liczba ponad 15 letnich tradycyjnych odmian drzew owocowych nie może spaść poniżej 60% obsady wszystkich drzew, co doprowadziło do wniosku, że beneficjent nie naruszył wymogów określonych dla zachowania sadów tradycyjnych odmian drzew owocowych, gdyż liczba ponad 15 letnich drzew owocowych w sadzie wnioskodawcy nie spadła poniżej liczby 29 drzew, podczas gdy zgodnie ust. 1 części III załącznika nr 2 do rozporządzenia nie daje podstaw do takiego stwierdzenia, bowiem dla zachowania sadu tradycyjnych odmian drzew owocowych konieczne jest spełnienie wszystkich wymogów określonych przepisem, w tym minimalna obsada w przeliczeniu na 1 ha powierzchni sadu nie może być mniejsza niż 90 szt.;

oraz

- przyjęciu przez Sąd, że dokonanie nasadzeń w liczbie większej od wypadów nie ma znaczenia dla oceny kwestii zachowania dotychczasowego charakteru sadu tradycyjnych odmian drzew owocowych, podczas gdy zgodnie ust. 1 części III załącznika nr 2 do rozporządzenia wynika, że istnieje możliwość uzupełnienia wypadów w sadzie w miejscach gdzie nie ma zapewnionej ciągłości nasadzenia. Przy czym przepis zawiera wskazanie co do ilości nowych nasadzeń oraz charakterystyki nowych drzew.

Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu środka prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M .G. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na podstawie art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie, Sąd II instancji rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Omawiany środek prawny jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym.

Jego granice są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne, zawierać określenie naruszonego przepisu wraz ze wskazaniem jednostki redakcyjnej aktu prawnego, którego naruszenie zarzuca, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych tj. wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych (v. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., II GSK 20/11, LEX nr 1121149).

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie, skarga kasacyjna została oparta jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię.

Autor środka prawnego na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zarzucił wyrokowi Sądu I instancji błędną wykładnię ust. 1 części III załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. 2015, poz. 415 ze zm.), poprzez przyjęcie, że dla zachowania sadu tradycyjnych odmian drzew owocowych oraz możliwości realizacji w ramach zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego pakietu 3 - Zachowanie sadów tradycyjnych odmian drzew owocowych liczba ponad 15 letnich tradycyjnych odmian drzew owocowych nie może spaść poniżej 60% obsady wszystkich drzew, co doprowadziło do wniosku, że beneficjent nie naruszył wymogów określonych dla zachowania sadów tradycyjnych odmian drzew owocowych, gdyż liczba ponad 15 letnich drzew owocowych w sadzie wnioskodawcy nie spadła poniżej liczby 29 drzew, podczas gdy ust. 1 części III załącznika nr 2 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego nie daje podstaw do takiego stwierdzenia, bowiem dla zachowania sadu tradycyjnych odmian drzew owocowych konieczne jest spełnienie wszystkich wymogów określonych przepisem, w tym minimalna obsada w przeliczeniu na 1 ha powierzchni sadu nie może być mniejsza niż 90 szt.; oraz przyjęcie przez Sąd, że dokonanie nasadzeń w liczbie większej od wypadów nie ma znaczenia dla oceny kwestii zachowania dotychczasowego charakteru sadu tradycyjnych odmian drzew owocowych, podczas gdy z ust. 1 części III załącznika nr 2 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego wynika, że istnieje możliwość uzupełnienia wypadów w sadzie w miejscach, gdzie nie ma zapewnionej ciągłości nasadzenia. Przy czym przepis zawiera wskazanie co do ilości nasadzeń oraz charakterystyki nowych drzew.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji tymczasem stwierdził, że organy obu instancji nie rozpatrzyły wyczerpująco całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wynikających z niego okoliczności faktycznych (art. 27 ust. 1 pkt 2 uwrow), w części dokonały ustaleń sprzecznych z przeprowadzonymi dowodami (art. 80 kpa), jak też nienależycie wyjaśniły podstawę faktyczną i prawną decyzji (art. 107 § 3 kpa).

W skardze kasacyjnej organ nie postawił zarzutów odnoszących się do tych ustaleń Sądu I instancji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie prawidłowo ustalonego w sprawie stanu faktycznego (v. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 2300/18, dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak już wspomniano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami środka prawnego, w tym określonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami.

W związku z powyższym należy uznać, że nie zostało skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej, że organ w toku postępowania administracyjnego dokonał ustaleń sprzecznych z przeprowadzonymi dowodami i nie rozpatrzył w całości zgromadzonego materiału dowodowego.

Z tej przyczyny zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego należy uznać za co najmniej przedwczesny, wobec niezakwestionowania w skardze kasacyjnej stwierdzonych przez Sąd I instancji naruszeń przepisów postępowania.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.