Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2439/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 44/22 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 13 listopada 2021 r. nr DOM1.1125.315.2021.EDE w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2) zasądza od A. K. na rzecz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 44/22) po rozpoznaniu skargi A. K. uchylił zaskarżoną decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 13 listopada 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z 27 sierpnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z 18 marca 2020 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach stwierdził zwolnienie ze służby na skutek wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego z upływem 31 sierpnia 2017 r. - wskutek nieotrzymania w terminie do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Zdaniem organu, przebieg dotychczasowej służby skarżącego nie umożliwił złożenia mu propozycji służby, gdyż prowadziłoby to do przekroczenia ustalonego limitu funkcjonariuszy. Nadto organ wskazał na brak wymaganej od funkcjonariusza dyspozycyjności, polegający na problemie z oddelegowaniem go do pełnienia służby poza miejscem zamieszkania, poważne trudności w kompleksowym pełnieniu służby z uwagi na przeciwwskazania do prowadzenia pojazdów służbowych kategorii B, brak stosowania wymaganych procedur związanych z dokonywaniem odpraw celnych oraz niskie oceny przebiegu służby za lata 2000-2001.

Decyzją z 22 czerwca 2020 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Obie powyższe decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 marca 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 1618/20), który uznał, że argumentacja organu nie została powiązana ani z posiadanymi przez skarżącego kwalifikacjami, ani z przebiegiem dotychczasowej służby, ani z uwzględnieniem miejsca zamieszkania, jak wymaga tego art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z 27 sierpnia 2021 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach na podstawie art. 104 K.p.a. w związku z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) stwierdził zwolnienie ze służby na skutek wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego z upływem dnia 31 sierpnia 2017 r. - wskutek nieotrzymania w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący.

Decyzją z 13 listopada 2021 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, że organ I instancji uwzględnił wcześniejsze wskazania Sądu oraz rozważył okoliczności sprawy zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, dokonując analizy przebiegu służby funkcjonariusza (kwalifikacji, przebytych szkoleń, ocen okresowych, dyspozycyjności) oraz odnosząc je do ścieżki awansowej skarżącego. Organ wziął również pod uwagę potrzeby organizacyjno – kadrowe podległej jednostki.

Organ odwoławczy wskazał, że w aktach osobowych skarżącego znajduje się skierowanie na badania lekarskie z 4 stycznia 2016 r., w którym, określając stanowisko pracy funkcjonariusza, wskazano m. in. prowadzenie pojazdów służbowych kategorii B. Stwierdzenie w orzeczeniu lekarskim z 14 stycznia 2016 r., że niewskazane jest prowadzenie przez skarżącego pojazdów służbowych tej kategorii, niewątpliwie utrudniało kompleksowe pełnienie służby.

Nadto organ II instancji wskazał na niewykonane polecenie sporządzenia notatki służbowej oraz niezwłocznego przekazania odwołania (pismo Naczelnika Oddziału Celnego w Kielcach z 6 grudnia 1993 r.) w konsekwencji, czego Naczelnik Oddziału wniósł o jego ukaranie poprzez potrącenie premii za miesiąc grudzień 1993 r. w wysokości 50%. Po wystąpieniu tego zdarzenia awans na stanowisko starszego kontrolera celnego skarżący otrzymał dopiero w styczniu 2006 r., podczas gdy osoby rozpoczynające służbę w tym samym roku co skarżący, otrzymały awans znacznie wcześniej niż skarżący.

Skarżący otrzymał również najniższą możliwą, dostateczną ocenę z egzaminu kwalifikacyjnego w służbie przygotowawczej, co spowodowało, że dopiero 1 lutego 1994 r. został mianowany kontrolerem celnym. Inni funkcjonariusze, rozpoczynający pracę w tym samym roku co on, którzy zdali ww. egzamin na wyższe oceny, otrzymali awans znacznie wcześniej.

Nadto na ścieżkę awansów miały wpływ oceny okresowe skarżącego. Organ I instancji wskazał, że w porównaniu z innymi osobami przyjętymi do służby w 1991 r., skarżący do stycznia 2006 r. zajmował najniższe stanowisko służbowe.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji wziął także pod uwagę nie tylko zasadę ochrony pracy, lecz także inne wartości konstytucyjne, jak interes publiczny, dobro wspólne, równowagę finansów publicznych, które mają związek ze zmianami dokonywanymi w strukturach administracji publicznej.

Skargę na powyższą decyzję wniósł A. K., zarzucając jej naruszenie art. 32 i art. 60 Konstytucji RP, art. 167 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w zw. z art. 183 ust. 2 ww. ustawy, art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., art. 7 – 9, art. 11, art. 12, art. 1 i 3 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych oraz art. 15 K.p.a. Zdaniem skarżącego organy oparły się na dokumentacji zdarzeń z początku pracy a nie brały pod uwagę pozytywnych opinii, nagród i wyróżnień z roku 2016 i wcześniejszych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na zapadły uprzednio w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 marca 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 1618/20) oraz na swoje związanie nim zgodnie z art. 153 i art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję, organ dopuścił się naruszenia obu tych przepisów.

Odwołując się następnie do art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz wprowadzonych nią rozwiązań dotyczących zmiany stosunku służbowego i uznaniowego charakteru decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego, Sąd pierwszej instancji uznał, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto organ odwoławczy, aprobując wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji, dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zaś wydane w sprawie decyzje nie zawierają rzetelnej i wyczerpującej analizy i oceny kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 p.w.KAS.

Nie kwestionując celu utworzenia Krajowej Administracji Skarbowej i pozostawienia dyrektorom izb administracji skarbowej kwestii doboru kadr, Sąd pierwszej instancji uznał, że organy generalnie wykonały wcześniejsze zalecenia Sądu, ale nie uwzględniły w pełni w uzasadnieniach decyzji wymogów art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające. Z materiału dowodowego wynika, że poszczególni dyrektorzy izb administracji skarbowej podejmowali indywidualne decyzje w kwestii zatrudnienia, w tym także w zakresie ewentualnego ograniczenia skali zatrudnienia. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach sam narzucił sobie liczbę zatrudnionych funkcjonariuszy, przyjął to kryterium jako jedyne w selekcji zatrudnionych pracowników. Choć w decyzji z 13 listopada 2021 r. organ wskazał z jakich przyczyn skarżącemu nie przedstawiono propozycji służby, to argumentacja organu nie jest pełna. Organ wskazał, na posiadane przez skarżącego kwalifikacje, ocenił przebieg dotychczasowej służby. Z decyzji wynika, jakie wykształcenie ma funkcjonariusz, jakie kursy czy szkolenia odbył, jakie czynności wykonywał, jakie stanowiska zajmował, czy przez wszystkie lata służby awansował, czy też nie, bo np. na przeszkodzie awansom stało wspomniane przez organ w decyzji niestosowanie wdrożonych i wymaganych procedur w okresie służby przygotowawczej, czy też problemy z oddelegowaniem w 2003 r. Także wskazane przez organ oceny funkcjonariusza z roku 2000 i 2001 zostały ujęte w kontekście zajmowanego stanowiska i wpływu na dalszy przebieg służby strony. Niemniej jednak w ocenie Sądu z decyzji tych nie wynika dlaczego, biorąc pod uwagę posiadane przez skarżącego kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, skarżącemu nie przedstawiono propozycji pracy.

Odniesiono się do trudności w kompleksowym pełnieniu służby przez skarżącego w związku z orzeczeniem lekarskim nr 2/2016, w którym zanotowano "niewskazane prowadzenie pojazdów służbowych kategorii B", ale okoliczność ta nie została w pełni uzasadniona. Jak wskazywał skarżący w ogłoszeniach z 2 stycznia 2018 r. czy z 29 stycznia 2018 r. o naborach do Izby Administracji Skarbowej w Kielcach na funkcjonariusza do służby celno-skarbowej, w koniecznych kwalifikacjach zawodowych nie było wymogu posiadania prawa jazdy kat. B. Z tego powodu wyjaśnienia wymaga oparcie zaskarżonej decyzji m.in. o ten zarzut.

Zasadne jest twierdzenie skarżącego o konieczności wyjaśnienia zarzutu o niestosowaniu wdrożonych i wymaganych procedur. W okresie 1 lutego 1991 r. – 31 stycznia 1994 r. skarżący był w służbie przygotowawczej i nie mógł wykonywać samodzielnie obowiązków służbowych. Zaistniałe zdarzenie w służbie przygotowawczej nie miało wpływu na przebieg służby w okresie przygotowawczym to jest od 1 lutego 1991 r. do 31 stycznia 1994 r., gdyż otrzymał pozytywną opinię od Naczelnika Oddziału Celnego w Kielcach, która umożliwiała w dniu 1 lutego 1994 r. uzyskanie aktu mianowania w służbie stałej oraz awans na kontrolera celnego.

Decyzje organów w części dotyczącej służby przygotowawczej nadal nie wyjaśniają negatywnej oceny skarżącego. Skarżącego powołano potem do służby stałej, którą to służbę skarżący pełnił przez wiele lat. Oczywiście organ, decydując o przedstawianiu propozycji służby czy pracy, miał prawo brać pod uwagę i okoliczności z tego okresu, jednak powyższe przy braku analizy przebiegu służby w pozostałych latach, nie pozwala przyjąć, że decyzja ta jest należycie uzasadniona.

Z zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji nie wynika nadto dlaczego, biorąc pod uwagę posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, skarżącemu nie przedstawiono propozycji pracy. Z dokumentacji administracyjnej wynika, że skarżący awansował, otrzymywał nagrody pieniężne.

Również w ocenie Sądu pierwszej instancji nie został wykazany zarzut braku dyspozycyjności. Nadto nie wzięto pod uwagę opinii bezpośrednich przełożonych skarżącego z ostatniego okresu służby, które znajdują się w jego aktach osobowych :

- wniosek o przyznanie wyróżnienia w formie nagrody pieniężnej za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej z 14 września 2016 r.,

- wniosek o przyznanie wyróżnienia w formie nagrody pieniężnej za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej z 5 grudnia 2016 r.,

- wniosek o mianowanie na stopień służbowy służby celnej z 13 stycznia 2017 r.

Nadto zasadne jest zbadanie przesłanek, jakimi kierował się organ w decyzji z 18 marca 2020 r. przyznając nagrodę 28 lipca 2017 r. za wzorowe wypełnianie powierzonych zadań służbowych, osiągnięcie wyznaczonych celów i zaangażowanie, dyspozycyjność oraz specjalistyczną wiedzę, w okresie kiedy wiadomo już było, że nie dostanie propozycji służby.

W ocenie Sądu konieczne jest rozważenie czasu pracy skarżącego w latach 2004 – 2017 zarówno pod kątem ocen negatywnych jak i ocen pozytywnych, które nie zostały uwzględnione w omawianych decyzjach.

Obowiązkiem organu była, w oparciu o ww. kryteria ustawowe, ocena powodów, dla których skarżącemu nie została przedstawiona propozycja służby. Obowiązku tego w niniejszej sprawie orzekające organy nie dopełniły.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Szef Krajowej Administracji Skarbowej, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 w zw. z art. 153 w zw. z art. 170 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organ pominął ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 marca 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 1618/20), podczas gdy decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach wydana w następstwie ww. wyroku nastąpiła zgodnie ze wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania w sprawie,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 w zw. z art. 153 w zw. z art. 170 P.p.s.a, poprzez formułowanie nowych ocen prawnych, które nakładają na organ szerszy zakres badania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego, podczas gdy sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji winien ograniczyć się - tylko i wyłącznie - do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji na tle stanu faktycznego sprawy, iż brak jest właściwego uzasadnienia decyzji organów I i II instancji podjętych w warunkach uznania administracyjnego, podczas gdy uzasadnienia zaskarżonych decyzji zawierają wszystkie wymagane prawem elementy, zaś organy wyczerpująco uzasadniły wydane rozstrzygnięcia, opierając się na kompletnym i wszechstronnie przeanalizowanym materiale dowodowym, odwołując się przy tym do wszystkich niezbędnych, przewidzianych prawem przesłanek (w tym zawartych w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm. – zwanej dalej "p.w.KAS"), którymi kierowano się nie przedstawiając skarżącemu nowych warunków zatrudnienia bądź pełnienia służby w Krajowej Administracji Skarbowej,

4. art 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art 7, art. 8, art. 11, art 77 § 1, art. 80 i art 107 § 3 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji na tle stanu faktycznego sprawy, iż powołanie się przez organy orzekające w sprawie na okoliczności związane z reformą służb skarbowych i celnych, dotyczące zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych związanych utworzeniem nowej struktury organizacyjnej i nałożeniem nowych zadań na Krajową Administrację Skarbową oraz ocena, w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w.KAS, posiadanych przez skarżącego kwalifikacji oraz dotychczasowego przebiegu służby, nie były wystarczające dla prawidłowego i kompletnego uzasadnienia decyzji organu I instancji o nieprzedstawieniu skarżącemu propozycji służby bądź zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy organy orzekające odwołując się do powyższych przesłanek wyczerpująco uzasadniły zaskarżone decyzje, opierając się na kompletnym i wszechstronnie przeanalizowanym materiale dowodowym, nie pomijając przy tym żadnych istotnych okoliczności,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że argumentacja organu zawarta w decyzji z 13 września 2021 r. nie jest pełna i zarówno z zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji nie wynika dlaczego, biorąc pod uwagę posiadane przez skarżącego kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby - skarżącemu nie przedstawiono propozycji pracy, podczas gdy organy w swoich decyzjach przedstawiły wyczerpująco swoje stanowisko stosując się do wytycznych zawartych w wyroku z 19 marca 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 1618/20) odnosząc się zarówno do propozycji służby, jak i pracy,

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji na tle stanu faktycznego sprawy, że decyzje organów obu instancji nie zawierają dostatecznie zindywidualizowanej oceny przesłanek braku przedstawienia propozycji pracy lub służby w okolicznościach dotyczących konkretnej osoby, podczas gdy organy w uzasadnieniu wydanych decyzji odwołały się do takich zindywidualizowanych przesłanek jak: posiadane kwalifikacje, przebyte szkolenia, niskie oceny okresowe, niestosowanie wdrożonych procedur, trudności w kompleksowym pełnieniu służby, które w sposób obiektywny i skonkretyzowany uzasadniają decyzję o nieprzedstawieniu skarżącemu propozycji pełnienia służby bądź zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej,

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ I instancji nie rozważył w sposób wszechstronny i rzetelny wszystkich okoliczności sprawy w powiązaniu z aktami osobowymi skarżącego przy uwzględnieniu kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, podczas gdy organ wydał decyzję w oparciu o kompletną i wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego sprawy, a w szczególności akt osobowych skarżącego, co znalazło odzwierciedlenie w treści jego rozstrzygnięcia,

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż Szef KAS aprobując wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., podczas gdy wszechstronna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również rozstrzygnięcia organu I instancji mogła skutkować jedynie wydaniem rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji,

9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 15 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Szef KAS wobec nieuwzględnienia argumentów odwołania naruszył art. 107 § 3 i art. 15 K.p.a., podczas gdy organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się wyczerpująco do zarzutów odwołania, wskazał przesłanki, którymi kierował się wydając dane orzeczenie, a więc w sposób wyczerpujący wyjaśnił podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają,

10. Nadto z ostrożności procesowej oraz z uwagi na brak wyraźnego wskazania jako podstawy wydania orzeczenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że analiza przebiegu służby funkcjonariusza, o której mowa w tym przepisie, w sytuacji uzasadnienia decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego, obejmuje konieczność zweryfikowania wszystkich przesłanek i okoliczności związanych z przebiegiem służby, w tym również tych które nie miały żadnego wpływu na decyzję o zwolnieniu ze służby, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organy nie odniosły się do przebiegu służby Funkcjonariusza, podczas gdy niskie oceny okresowe, niestosowanie wdrożonych procedur w okresie służby przygotowawczej, trudności w kompleksowym pełnieniu służby, na które powołano się w uchylonych decyzjach stanowiły istotny element przebiegu służby skarżącego, który miał kluczowe znaczenie przy podejmowaniu przez organ I instancji decyzji o nieprzedstawieniu mu propozycji nowych warunków zatrudnienia bądź pełnienia służby w Krajowej Administracji Skarbowej.

Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, z uwzględnieniem możliwości procedowania w formie wideokonferencji.

Pismem z 2 grudnia 2022 r. skarżący przedstawił swoje stanowisko w sprawie, podkreślając, że nie podważa złożonej w sprawie skargi kasacyjnej, ale wnosi o wydanie orzeczenia, które ureguluje ostatecznie jego sytuację zawodową i życiową.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Stwierdzić trzeba, że podstawę uchylenia kontrolowanych w sprawie decyzji stanowiła ocena Sądu pierwszej instancji o nieuwzględnieniu w ich uzasadnieniach wymogów z art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zgodnie z wytycznymi zawartymi we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 marca 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 1618/20). Co istotne, w ocenie Sądu pierwszej instancji "organy generalnie wykonały zalecenia Sądu opisane w w/w wyroku (...)" oraz "organ wskazał z jakich przyczyn skarżącemu nie przedstawiono propozycji służby to argumentacja organu nie jest pełna". Ocena Sądu pierwszej instancji zaprezentowana w kontrolowanym wyroku nie podważyła zatem całości wydanej w sprawie decyzji, ale dotyczyła jedynie pewnego fragmentu. Podkreślić należy, że w ocenie Sądu pierwszej instancji organ w zaskarżonej decyzji wskazał "na posiadane przez skarżącego kwalifikacje, ocenił przebieg dotychczasowej służby", ustalił "jakie wykształcenie ma funkcjonariusz, jakie kursy czy szkolenia odbył, jakie czynności wykonywał, jakie stanowiska zajmował, czy przez wszystkie lata służby awansował, czy też nie (...)". Zdaniem jednak Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z obu kontrolowanych w sprawie decyzji "nie wynika dlaczego – biorąc pod uwagę posiadane przez skarżącego kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby – skarżącemu nie przedstawiono propozycji pracy". Z tak sformułowaną oceną Sądu pierwszej instancji nie sposób się jednak zgodzić z następujących powodów.

Kwestionując pierwszą okoliczność dotyczącą "niewskazania prowadzenia pojazdów służbowych kategorii B", Sąd pierwszej instancji odwołał się do ogłoszeń o naborach z 2 stycznia 2018 r. i 29 stycznia 2018 r., a więc tych które miały miejsce po dacie 31 maja 2017 r., wskazanej w art. 165 ust. 7 ww. ustawy z 16 listopada 2016 r. Odwołanie się do nich nie miało jednak znaczenia w sprawie, bowiem decydujący pozostaje opis stanowiska pracy w skierowaniu na badania lekarskie, zaś ujawnione w tym zakresie przeciwwskazanie świadczy – jak prawidłowo zauważył organ odwoławczy – o ograniczeniach w możliwości pełnego odbywania służby na zajmowanym stanowisku.

Także nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie do zarzutu o niestosowanie wdrożonych i wymaganych procedur. Jak słusznie podkreślono w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, okres służby przygotowawczej nie zwalnia funkcjonariusza z obowiązku prawidłowego i rzetelnego wykonywania powierzonych mu zadań służbowych. Tym samym fakt, że skarżący otrzymał następnie pozytywną opinię od przełożonego, która umożliwiła mu uzyskanie aktu mianowania w 1994 r., nie wyklucza możliwości uwzględnienia ww. uchybienia przy ocenie, któremu z pracowników lub funkcjonariuszy przedstawić pisemną propozycję nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 165 ust. 7). Za niezrozumiałą należy uznać w tym zakresie konkluzję Sądu pierwszej instancji, który z jednej strony przyznaje, że organ miał prawo decydować komu przedstawi propozycję zatrudnia lub pełnienia służby, by z drugiej strony przyjąć, że "brak analizy przebiegu służby w pozostałych latach, nie pozwala przyjąć, że decyzja ta jest należycie uzasadniona". Brak tej analizy, rozumianej jako drobiazgowa ocena wszystkich elementów przebiegu pracy zawodowej, nie był wymagany, bowiem jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w (wydanym uprzednio w sprawie ze skargi na bezczynność) wyroku z 18 grudnia 2018 r., przy stosowaniu art. 170 ust. 1 ww. ustawy każdorazowo należy uwzględnić kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy, a "[k]ryteria te są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określanej w ostatnio wymienionym przepisie, brak której doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego". Oznacza to, że nie było obowiązkiem organu poddanie ocenie wszystkich faktów i zdarzeń, jakie miały miejsce w trakcie służby skarżącego, ale przede wszystkim wyeksponowanie tych okoliczności, które doprowadziły do decyzji o nieprzedstawieniu funkcjonariuszowi żadnej propozycji. Z tego też punktu widzenia nie miały przesądzającego znaczenia dla sprawy takie okoliczności jak awanse skarżącego, otrzymywane nagrody i wyróżnienia, w tym okoliczności przyznania skarżącemu nagrody decyzją z 28 lipca 2017 r. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił przy tym, dlaczego przyjął, że w przypadku ostatniej z ww. decyzji organ wiedział, że nie złoży propozycji służby lub pracy skarżącemu tym bardziej, że przyznanie takiej nagrody może wymagać przeprowadzenia trwającej określony czas procedury. Również Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego uznał za konieczne rozważanie czasu pracy skarżącego w latach 2004 – 2017 zarówno pod kątem ocen negatywnych i pozytywnych, szczególnie nie wyjaśnił, jakie to ma znaczenie dla niniejszej sprawy w świetle powyżej cytowanych wskazań zawartych w wyroku z 18 grudnia 2018 r.

W tym też zakresie słusznie zwraca uwagę strona skarżąca kasacyjnie, uznając stanowisko Sądu pierwszej instancji za niezrozumiałe z uwagi na to, że nie wiadomo, co organy miałyby jeszcze w tym przedmiocie wyjaśniać. Rację ma organ odwoławczy, że prowadzone przez niego postępowanie nie może oznaczać nieograniczonego, czy też drobiazgowego badania wszystkich okoliczności, które dotyczyły służby skarżącego. I chociaż rację ma również Sąd pierwszej instancji, wskazując na rolę prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji oraz zasadę przekonywania z art. 11 K.p.a., to jednak ww. gwarancje procesowe strony, nie mogą niweczyć uprawnień organu do przeprowadzenia reformy aparatu skarbowego, jakie przyznał mu ustawodawca, a więc przede wszystkim prawa do wyboru osób, które otrzymają ofertę dalszej służby lub pracy. Nie budziło wątpliwości w sprawie na każdym jej etapie, że organ nie miał obowiązku przedstawienia pracownikom propozycji pracy, zaś funkcjonariuszom propozycji służby, co podkreślano zresztą w ww. wyroku z 18 grudnia 2018 r. jak również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 marca 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 1618/20), ani że nie miał obowiązku przedstawienia którejkolwiek z propozycji wszystkim dotychczas zatrudnionym funkcjonariuszom i pracownikom. Ustawodawca umożliwił dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb kadrowych kierowanych jednostek i realizowanych przez nie zadań. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej był uprawniony do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu skarżącemu propozycji służby/pracy z uwagi na konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na Krajową Administrację Skarbową. Dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno – kadrowe podległej jednostki (wyrok NSA z 13 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 7637/21). Na problemy organizacyjne w tym zakresie wskazywał zresztą organ I instancji, podając określony w Izbie Administracji Skarbowej limit zatrudnienia funkcjonariuszy, zmniejszony 31 marca 2017 r. ze 172 do 142 funkcjonariuszy.

W konsekwencji powyższego, jako niezasadne należało ocenić okoliczności, dla których Sąd pierwszej instancji zakwestionował prawidłowość wydanych w sprawie decyzji. Organ odwoławczy podważył w rozpoznawanej skardze kasacyjnej stanowisko zaprezentowane w skarżonym wyroku, że wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się on naruszenia art. 153 w związku z art. 170 P.p.s.a. oraz że prowadząc postępowanie administracyjne organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Wydając kontrolowane w sprawie decyzje, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, organy wykonały zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 marca 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 1618/20).

Uchylając zaskarżony wyrok i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w sprawie skargę (art. 188 P.p.s.a.) uznając, że w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji szczegółowo wyjaśniono, dlaczego skarżącemu nie przedstawiono propozycji służby ani zatrudnienia. Zawarte w nich motywy należy uznać za przekonujące, ale przede wszystkim za wypełniające wskazania co do dalszego postępowania sformułowane we wcześniejszych prawomocnych wyrokach. Argumentacja organu w sposób jednoznaczny wskazuje przesłanki, jakimi kierował się organ rozstrzygając o sytuacji prawnej skarżącego. Organy administracji skarbowej, podejmując kontrolowane w sprawie decyzje, oparły swoje rozstrzygnięcia na analizie przebiegu służby funkcjonariusza, jego kwalifikacjach, przebytych szkoleniach, ocenach okresowych, dyspozycyjności oraz odniosły je do ścieżki awansowej skarżącego z uwzględnieniem ścieżki awansowej funkcjonariuszy rozpoczynających służbę w tym samym roku co skarżący, a więc kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

W tym stanie sprawy zasadne okazały się być wszystkie zarzuty przedstawione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, opisane powyżej szczegółowo.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 tej ustawy.