Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 137/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6279 Inne o symbolu podstawowym  627
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1,  art. 12 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 112a
journal: Dz.U. 2024 poz 769
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
article: art. 100c,  art. 100d
journal: Dz.U. 2024 poz 167
law: Ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojny na terytorium tego państwa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze skargi O. S. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązuje Wojewodę Śląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem datowanym na 11 czerwca 2024 r. O. S. (dalej jako strona lub skarżący) reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w sprawie dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającego na rażącym przekroczeniu terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz zażądał zobowiązania wspomnianego organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni, przyznania mu od tego organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) w wysokości połowy kwoty, o której mowa w art. 154 § 6 tej ustawy ewentualnie wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w tym ostatnim przepisie, a także zasądzenia na jego rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Uzasadniając skargę strona podniosła, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożyła 26 stycznia 2024 r., z kolei 19 lutego 2024 r. wniosła za pośrednictwem Wojewody Śląskiego ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, jednak nadal nie wydano w sprawie rozstrzygnięcia, choć powinno to nastąpić w terminie 60 dni, co wynika z art. 112a ustawy z 12 grudnia 2023 r. o cudzoziemcach (aktualnie Dz. U. z 2024 r., poz. 769). W ocenie skarżącego organ nie dopełnił tu obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki wynikającego z art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a skoro równocześnie nie zawiadomił go w trybie art. 36 § 1 tego Kodeksu o zwłoce ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, to pozostaje w bezczynności albowiem pod pojęciem tym należy rozumieć sytuację, w której organ administracji publicznej - jak ma to miejsce w niniejszym przypadku - mimo przewidzianego prawem obowiązku, w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Zdaniem skarżącego bezczynność ta nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, o czym świadczy znaczne przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, brak racjonalnego uzasadnienia opóźnienia (za takowe trudno uznać konsekwentnie i stale podnoszone przez organ problemy kadrowe czy organizacyjne), jak również charakter towarzyszących mu uchybień organu kolidujących z zasadą budzenia zaufania jednostki do organów administracji publicznej. Powyższe uzasadnia nadto przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej, stanowiącej formę zadośćuczynienia, co jest dodatkowo umotywowane faktem, że w następstwie wspomnianej opieszałości miała ona problemy ze zmianą pracy na lepiej płatną a także z możliwością wyjazdu do kraju pochodzenia w celu odwiedzenia najbliższych.

Niezależnie od powyższego skarżący podkreślił, że w jego sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa (Dz. U. z 2024 r., poz. 167). Ustawa ta obejmuje bowiem swoim zakresem ściśle określoną grupę podmiotów, a mianowicie - jak wynika z jej art. 1, zasadniczo wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski w związku z toczącymi się tam działaniami wojennymi. Brak jest zatem podstaw do rozciągania powyższej regulacji na postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych dotyczących innych osób i do rozpatrywania ich wniosków z uwzględnieniem art. 100c i 100d powołanej ustawy, w tym art. 100c ust. 1 pkt 1 przewidującego wstrzymanie biegu terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Chociaż bowiem z literalnego brzmienia tej ostatniej normy wynika, że ma ona zastosowanie do wszystkich prowadzonych przez wojewodę spraw dotyczących cudzoziemców, jednak jest to uregulowanie o charakterze szczególnym i dlatego nie może być interpretowane rozszerzająco. Za konkluzją taką przemawia również ratio legis wskazanego przepisu polegające na wstrzymaniu biegu terminów w sprawach dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt stały lub czasowy obywatelom Ukrainy przybyłym do Polski w związku toczącą się wojną przy równoczesnym zwolnieniu ich z obowiązku uzyskania tych zezwoleń. Skoro zatem inni cudzoziemcy nie zostali takim zwolnieniem objęci, wstrzymanie biegu terminu na wydanie wskazanego dokumentu nie powinno mieć wobec nich zastosowania. Zdaniem strony wniosek taki płynie z wykładni systemowej jak i z celu powołanej ustawy, który sprowadza się do udzielenia wsparcia ściśle określonym osobom, jakimi są obywatele Ukrainy i dlatego nowelizacje wprowadzone do tej ustawy nie mogą być traktowane jako zmiany unormowań regulujących postępowanie w sprawach wszystkich cudzoziemców, gdyż sprawy te podlegają zasadom ogólnym określonym w przepisach ustawy o cudzoziemcach. Gdyby zatem intencją ustawodawcy było ustanowienie regulacji odnoszących się do wszystkich takich postępowań, wówczas wprowadziłby on stosowną zmianę do tej ostatniej ustawy.

Mając na względzie powyższe skarżący wywiódł, że wstrzymanie biegu terminów na wydanie zezwolenia na pobyt stały lub czasowy przewidziane w art. 100 c ust. 1 powołanej ustawy, a także związane z tym wyłączenie - na podstawie art. 100c ust. 3 i 4 niniejszego aktu - stosowania przepisów o bezczynności oraz o możliwości dochodzenia przez stronę od organu środków prawnych związanych z jego bezczynnością, nie może odnosić się do cudzoziemców, którzy nie zostali objęci zakresem podmiotowym przedmiotowej ustawy, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z zasadami: prawa do sądu oraz prawa do wynagrodzenia szkody poniesionej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, sformułowanymi odpowiednio w art. 45 i w art. 77 Konstytucji RP, a nadto kolidowałoby z zasadą praworządności wyrażoną w art. 2 ustawy zasadniczej. Na poparcie powyższego stanowiska strona przywołała szereg orzeczeń wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko w pierwszej kolejności przyznał, że skarżący będący obywatelem [...], 26 stycznia 2024 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Podkreślono, że wspomniany wniosek był obarczony brakami formalnymi, które do chwili obecnej nie zostały uzupełnione. Równocześnie wskazano, że 19 lutego 2024 r. wpłynęło ponaglenie wyżej wymienionego skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, które jednak z uwagi na treść art. 37 § 3a Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach nie zostało przekazane do wspomnianego organu. Następnie Wojewoda odnotował, że w świetle art. 112 a ustawy o cudzoziemcach, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, jednak podkreślił, iż z mocy art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa, w okresie do 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały oraz zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Z ustępów 3 i 4 powołanego przepisu wynika natomiast, że w okresie, o którym mowa w ust. 1: przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się zaś organowi prowadzącemu postępowanie w takich sprawach nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa, z kolei zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Zdaniem organu administracji, powyższe unormowania, wbrew twierdzeniom strony, mają zastosowanie do postępowań dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko do tych, które odnoszą się do obywateli Ukrainy przybyłych do Polski w związku z toczącymi się działaniami wojennymi. Jakkolwiek bowiem jest to regulacja szczególna wprowadzona do powołanej ustawy z 12 marca 2022 r., to jednak jej uchwalenie spowodowane było kolejnymi wzrostami liczby wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych stanowiącymi skutek agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę dokonanej 24 lutego 2022 r., a nadto nie użyto w jej treści zwrotu "obywatel Ukrainy", lecz posłużono się pojęciem "cudzoziemiec", które należy dekodować przy użyciu ogólnosystemowej definicji tego pojęcia wyrażonej w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W tym miejscu zaznaczono, że celem wskazanej wyżej regulacji szczególnej nie było zaprzestanie realizacji wniosków pobytowych, które są rozpoznawane zgodnie z kolejnością ich wpływu, lecz było to uzasadnione koniecznością umożliwienia dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej, wyjątkowej sytuacji migracyjnej. Na poparcie swego stanowiska organ przywołał w sposób obszerny szereg orzeczeń wydanych w ostatnim okresie przez sądy administracyjne i w tym stanie rzeczy wywiódł, że skoro z woli ustawodawcy terminy załatwienia spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy - w odniesieniu do wszystkich cudzoziemców - uległy zawieszeniu oraz wprowadzone zostało wyłączenie stosowania w tym czasie przepisów o bezczynności, to tym samym podnoszone przez stronę w niniejszych ramach zarzuty są bezzasadne, podobnie jak żądanie przyznania sumy pieniężnej oraz stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Niezależnie od powyższego organ wyjaśnił, że powodem przedłużonego procedowania wniosku skarżącej jest duża, a do tego stale powiększająca się ilość wpływających wniosków pobytowych, znacznie spotęgowana masowym napływem uchodźców z Ukrainy i skutkująca coraz większym obciążeniem pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych. Wpłynął na to również wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego przekładający się na wzrost absencji chorobowych oraz na powstanie zaległości. Równocześnie Wojewoda zwrócił uwagę, że choć wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje zgodnie z regulacją ogólną wyrażoną w art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak pod warunkiem, że żądanie (wniosek) spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 tego Kodeksu, co na gruncie niniejszego przypadku oznacza konieczność zachowania innych wymagań ustalonych w przepisach szczególnych i dlatego uwzględniwszy treść z art. 35 § 5 powołanego Kodeksu, terminu do uzupełnienia braków wniosku nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy. Dodatkowo wskazano, że skarga w zakresie obejmującym wniosek o przyznanie stronie sumy pieniężnej powinna podlegać odrzuceniu albowiem nie doznała ona szkody, gdyż czas procedowania nad spornym wnioskiem nie wpłynął na jej sytuację pobytową, jako że z mocy art. 108 ustawy o cudzoziemcach, pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie

Na wstępie przyjdzie wskazać, że w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) kontrola sprawowana przez sąd administracyjny sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej i polega ona na ocenie, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie przy tym do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych wyżej przepisów ustawy procesowej wynika przy tym, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tego Kodeksu i mamy z nią do czynienia nie tylko w przypadku, gdy pomimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również wówczas, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Z kolei przewlekłość postępowania to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 powołanego Kodeksu), czyli innymi słowy, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie podejmuje rozstrzygnięcia, mimo że brak jest do tego przeszkód (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 - dostępna w CBOSA).

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa stwierdzając równocześnie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 tej ustawy - w przypadku, o którym mowa w powołanym art. 149 § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w cytowanym art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 przywołanej ustawy). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 tej ustawy).

W rozpoznanej sprawie przedmiotem postępowania było udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżącemu, który będąc obywatelem [...], przybył - jak wynika z akt sprawy - do Polski 31 grudnia 2023 r., celem kontynuacji studiów na [...] Uniwersytecie [...] w K..

W pierwszej kolejności przyjdzie zaznaczyć, że obecnie obowiązujący art. 53 § 2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że skargę na bezczynność postępowania można wnieść w każdym czasie po złożeniu ponaglenia do właściwego organu. Nie ma również znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż takiego wymogu nie formułują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest wyłącznie samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (vide: wyrok NSA z 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2367/15 - publ.: LEX nr 2106651). W niniejszej sprawie jest poza sporem, że skarżący zachował powyższy warunek wynikający z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co potwierdza zalegające w aktach administracyjnych pismo zawierające to ponaglenie, skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, złożone przez jego pełnomocnika za pośrednictwem Wojewody Śląskiego 16 lutego 2023 r. W tym miejscu dostrzec należy, że ponaglenie to zostało wniesione jeszcze przed upływem terminu do załatwienia złożonego wniosku, co oznacza, że nie zasługiwało ono na pozytywne rozpatrzenia. Powyższy fakt nie oznacza, że samej czynności ponaglenia skarżący nie dopełnił. Należy zatem przyjąć, że wyczerpał on tryb poprzedzający wniesienie skargi, przy czym zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, które Sąd w pełni aprobuje, zarówno sposób załatwienia ponaglenia przez organ wyższego stopnia, jak i to, czy w ogóle zareagował on na ponaglenie nie ma wpływu na dopuszczalność skargi ani też na jej skuteczność (vide między innymi: wyrok NSA z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18, publ. LEX nr 2573182, wyrok WSA w Gdańsku z 20 kwietnia 2023 r.; sygn. akt II SAB/Gd 59/23, publ. LEX nr 3555006 oraz wyrok tutejszego Sądu z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 52/23, publ. LEX nr 3585601).

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z uwzględnieniem terminów określonych w § 3 i 3a. Stosownie zaś do treści § 4 powyższego unormowania, przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwiania spraw niż określone w tym Kodeksie.

Przedstawiony powyżej stan prawny pozwala na uznanie, że w rozpoznawanej sprawie doszło do bezczynności organu administracji publicznej w powyższym rozumieniu. Wypowiadający się w przedmiotowej skład orzekający dostrzega że 15 kwietnia 2022 r., a więc na długo przed złożeniem wniosku przez skarżącego wszedł w życie art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa. Unormowanie to w ust. 1 pkt 1 stanowiło, że w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Równocześnie z brzmienia ust. 3 powołanego przepisu wynika, że w powyższym okresie przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; zaś organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Należy również zwrócić uwagę, że z dniem 1 stycznia 2023 r. do cytowanej ustawy z 12 marca 2022 r. dodany został art. 100d, który zasadniczo powtarza treść wskazanego art. 100c wydłużając okres jego obowiązywania do 24 sierpnia 2023 r., zaś w wyniku jego kolejnych nowelizacji przedmiotowy okres ulegał dalszemu wydłużeniu - najpierw do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy zmieniającej z 14 kwietnia 2023 r. - Dz.U. poz. 1088), następnie do 30 czerwca 2024 r, (art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej z 9 lutego 2024 r. - Dz. U. poz. 232) i aktualnie - aż do 30 września 2025 r. (art. 1 ustawy zmieniającej z 15 maja 2024 r. - Dz. U. poz. 854).

Kwestia zakresu zastosowania powyższej normy była przedmiotem rozważań w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych i na gruncie tym zarysowała się poważna rozbieżność. Jak trafnie zauważył pełnomocnik strony, w wielu spośród tych orzeczeń sformułowano pogląd, zgodnie z którym art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa, ze względu na zakres przedmiotowy i podmiotowy tej regulacji mają zastosowanie wyłącznie do obywateli Ukrainy i stanów faktycznych zaistniałych po wejściu w życie tej ustawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie poglądu tego jednak nie podziela, gdyż dostrzega, że dla wyjaśnienia niniejszego zagadnienia niezbędne jest tu przyjęcie wykładni systemowej uwzględniającej całokształt uregulowań powyższej ustawy. Jakkolwiek określa ona co do zasady - jak wynika to z brzmienia jej art. 1 - kwestie związane z legalizacją pobytu obywateli Ukrainy przybyłych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium tamtego państwa w związku z prowadzonymi tam działaniami wojennymi (oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu wspomnianych działań wojennych przybyli na terytorium Polski), to jednak wymaga podkreślenia, że ustawodawca posługuje się w przedmiotowym akcie dwoma odrębnymi pojęciami, a mianowicie "obywatel Ukrainy" i "cudzoziemiec". Pierwszy z tych zwrotów został zdefiniowany w art. 1 ust. 2 cytowanej ustawy stanowiącym, że przez obywatela Ukrainy rozumie się także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Natomiast drugie z tych pojęć precyzuje art. 2 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach określający, że cudzoziemiec to każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. W tym kontekście pojęcie "cudzoziemiec" jest znacznie szersze od "obywatela Ukrainy", a skoro ustawodawca używa tych dwóch różnych zwrotów, należy uznać, że uczynił to w sposób celowy i zamierzony. Oznacza to, że przepisy, w których jest mowa o cudzoziemcach należy odnieść do osób mieszczących się w definicji wskazanej w ustawie o cudzoziemcach, a tym samym art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa należy stosować do spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy.

W ocenie składu orzekającego, przy ocenie zasadności wniesionej skargi w polu widzenia należy mieć nie tylko wykładnię przywołanych powyżej przepisów, ale także międzynarodowych. Warto w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Natomiast po myśli art. 91 ust. 2 tego aktu umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Oznacza to, że umowy międzynarodowe wprowadzone we wskazany sposób do krajowego porządku prawnego mają pierwszeństwo przed postanowieniami przepisów prawa krajowego, w tych przypadkach, gdy ich treści nie się pogodzić.

W tym zaś kontekście wymaga podkreślenia, że obowiązek sprawnego działania przez organ administracji publicznej jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, wynikającej z postanowień art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, które stanowi zasadę prawa Unii Europejskiej. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym w treści jego art. 35 § 1 nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, zaś w postępowaniach wymagających przeprowadzenia czynności wyjaśniających ustawy przewidującego konkretne terminy załatwiania spraw, a w rozpoznawanej sprawie skorygowanej dodatkowo postanowieniami ustawy o cudzoziemcach i ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa.

W Polsce obowiązują także postanowienia Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). Zgodnie z jej art. 1 "Wysokie Układające się Strony zapewniają każdemu człowiekowi, podlegającemu ich jurysdykcji, prawa i wolności określone w rozdziale I niniejszej konwencji." "(...) Konwencja chroni prawa nie tylko obywateli lecz także cudzoziemców, bezpaństwowców, itd." W świetle art. 13 przywoływanej Konwencji "Każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe."

Zgodnie zaś z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, środek odwoławczy wymagany przez powyższy art. 13 musi być "skuteczny", zarówno w praktyce, jak i w prawie. Nie musi tu także chodzić o naruszenia dokonane przez władzę sądową, ale również przez inne organy państwowe (por. np. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 26 października 2000 r., sprawa nr 30210/96 Kudła przeciwko Polsce).

Z jednej strony zatem wprowadzono środki służące przeciwdziałaniu opieszałości organów administracji publicznej (ponaglenie, skarga na bezczynność albo przewlekłość), natomiast z drugiej strony doszło do zawieszenia możliwości korzystania z przedmiotowych środków, przez co prawo to stało się w istocie iluzoryczne. O ile jeszcze w sytuacji nadzwyczajnej, jaka pojawiła się po wybuchu działań wojennych w Ukrainie, przejściowo sytuacja taka była tolerowana przez niektóre składy orzecznicze w sądach administracyjnych, a to ze względu na ogromną ilość spraw, które nagle musiały być rozpatrywane przez organy, o tyle długotrwałe akceptowanie tego stanu rzeczy nie powinno mieć miejsca, zwłaszcza przez władzę ustawodawczą. W konsekwencji, również interpretacja przepisów powinna podążyć w kierunku zapewnienia praw i wolności człowieka, a nie ich ograniczania.

W rozpoznawanej sprawie skarżący nie jest obywatelem Ukrainy przybyłym na terytorium Polski "w związku z konfliktem zbrojnym", lecz obywatelem innego państwa, zatem w świetle zaprezentowanych wyżej rozważań prawnych należy stwierdzić, że co do zasady w stosunku do niego stosować należy unormowania zamieszczone w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa, przy jednoczesnym uwzględnieniu unormowań międzynarodowych.

W świetle powyższego uznać należy, że organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Skarżący złożył bowiem swój wniosek 26 stycznia 2024 r., zaś postępowanie w sprawie nie jest prowadzone. Skarżący nie był wzywany do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jak również nie podjęto w stosunku do niego żadnej czynności procesowej. W rezultacie doszło tu do bezczynności, albowiem ta ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2567/15, publ. Lex nr 2036047 oraz z 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2936/16, publ. Lex nr 2538112).

Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021), co miał na uwadze Sąd rozstrzygając o tym w ramach art. 149 § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jakkolwiek bowiem działanie organu w niniejszej sprawie narusza terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, to jednak zdaniem składu orzekającego bezczynności tej nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. Stanowisko takie jest wynikiem tego, że organ administracji publicznej miał w polu widzenia postanowienia przywoływanej powyżej ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Biorąc zatem pod uwagę łącznie wszystkie powyższe ustalenia, w kontrolowanej przez Sąd sprawie zaniedbanie Wojewody Śląskiego nie miało cech naruszenia prawa o rażącym charakterze.

Przy ocenie działań kontrolowanego organu podnieść należy, że w odpowiedzi na skargę organ ten akcentuje zwiększoną ilość spraw, które przychodzi mu rozpoznawać. Warto zauważyć, że twierdzenia organu nie są poparte żadnymi dodatkowymi informacjami. Jak już bowiem powyżej zostało to podniesione największa ilość tego typu spraw miała miejsce w początkowym okresie zaistniałego konfliktu. Obecnie sytuacja ta przedstawia się inaczej i nie ma już tak znacznego napływu obywateli Ukrainy, a wręcz przeciwnie dostrzegane są zjawiska opuszczania przez nich Polski. W tej sytuacji powoływanie się na sygnalizowaną okoliczność nie jest poparte żadnymi danymi i nie znajduje umocowania w dostępnej wiedzy o występujących zjawiskach społecznych. Tym samym podnoszony przez organ administracji publicznej argument nie może być uwzględniony, albowiem oparty jest jedynie na twierdzeniach nie mających oparcia w obiektywnych informacjach. W analogiczny sposób widzieć należy argumentację odwołującą się do następstw związanych z pandemią i wynikających z tego ograniczeń. Już od dłuższego czasu organy administracji publicznej funkcjonują w trybie tradycyjnym i odwoływanie się obecnie na tę okoliczność nie znajduje umocowania w stanie faktycznym.

Z uwagi na fakt, że po wniesieniu skargi, a przed wydaniem niniejszego wyroku organ administracji publicznej nie wydał decyzji w sprawie niezbędnym stało się zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od dnia przekazania akt temuż organowi.

W odniesieniu natomiast do wyrażonego w skardze wniosku o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej oraz o wymierzenie organowi grzywny, podkreślenia wymaga, że wymienione środki mają charakter fakultatywny a ich stosowanie pozostawiono uznaniu sądu. W tym zakresie ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. W doktrynie podkreśla się, że środek w postaci przyznania sumy pieniężnej ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz, Wymierzenie grzywny lub zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 636). Jego celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SAB/Gd 17/21, publ. Lex nr 3198412). Mając w polu widzenia okoliczności rozpoznawanej sprawy, jak również zakres zadań stojących przed organem administracji publicznej wskazać należy, że spełnienie niewątpliwie wygórowanych oczekiwań finansowych wyartykułowanych w skardze (zwłaszcza dotyczących żądanej sumy pieniężnej), nie ma żadnych podstaw. Przydzielenie nowych etatów, tak by można było szybciej rozpoznawać sprawy cudzoziemców, w tym skarżącego, wymagałoby przeznaczenia na to dodatkowych pieniędzy. Tymczasem na podwyżki uposażeń związane z inflacją oczekiwali ówcześnie także urzędnicy, nauczyciele, służby mundurowe, emeryci, którzy przepracowali kilkadziesiąt lat i inne grupy społeczne. Część z tych podwyżek uposażeń stopniowo jest realizowana. Dlatego Sąd uznał, że w tej części skarga nie była uzasadniona i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na marginesie prowadzonych rozważań przyjdzie zauważyć, że w skardze podniesiono zarzut, iż brak wydania stosownej decyzji uniemożliwia skarżącemu podjęcia lepiej płatnej pracy. Warto podkreślić, że skarżący przybył do Polski celem studiowania [...]. Fakt ten determinować pobyt skarżącego w Polsce, gdyż powinien być on ukierunkowany na zdobywanie wiedzy, natomiast podjęcie pracy ma tu charakter subsydiarny i związany jest z poprawą swojej sytuacji materialnej. Tym samym podniesiony argument nie może być brany pod uwagę przy ocenie żądania skarżącego.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 przywoływanej ustawy. Obejmuje ona wpis od skargi w należnej kwocie 100 zł (oraz koszty zastępstwa procesowego dla pełnomocnika w wysokości 480 zł określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), a także opłatę skarbową od pełnomocnictwa wymaganej stosownymi przepisami wysokości 17 zł, gdyż tylko taką można uznać za wydatek uzasadniony. Uwzględniwszy charakter i stopień zawiłości sprawy, nakład pracy pełnomocnika, jego aktywność oraz okoliczność, że rozpoznawana sprawa stanowi jedną z wielu tego rodzaju zawisłych przed tutejszym Sądem, nie stwierdzono podstaw do zasądzenia na rzecz wyżej wymienionego, wynagrodzenia w podwójnej wysokości wnioskowanej w skardze.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 powyższej ustawy