Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 70/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Motorowego Okręgowego Zespołu Działalności Gospodarczej Sp. z o.o. w B. na zarządzenie pokontrolne P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z terenu nieruchomości 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. na rzecz skarżącego Polskiego Związku Motorowego Okręgowego Zespołu Działalności Gospodarczej Sp. z o.o. w B. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest zarządzenie pokontrolne P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. (dalej: "PWIOŚ") z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...], którym zarządzono uregulowanie przez Polski Związek Motorowy w B. (dalej jako: "skarżąca spółka", "strona" bądź "Polski Związek Motorowy") stanu formalnoprawnego w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z terenu nieruchomości o nr ewid. [...] ob. A. – w trybie natychmiastowym. W zarządzeniu wyznaczono na dzień 30 grudnia 2022 r. termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 28 września 2022 r. do PWIOŚ wpłynęło zgłoszenie dotyczące zanieczyszczenia rowu znajdującego się przy ul. W. w B. substancjami ropopochodnymi. W tym samym dniu, na podstawie art. 10b ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1070 ze zm., dalej: "u.i.o.ś.") przy udziale pracowników Departamentu Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w B. oraz Państwowej Straży Pożarnej w B. przeprowadzono oględziny rowu odprowadzającego wody deszczowe w parku A. przy ul. W. w B., znajdującego się na działce o numerze ewid. [...] ob. A.

Podczas oględzin stwierdzono, że z wylotu kanału deszczowego wypływa substancja ropopochodna. Miejsce wylotu zostało zabezpieczone przez Straż Pożarną przed dalszym przedostawaniem się substancji do rowu. Następnie udano się na sąsiednią działkę celem sprawdzenia studzienek kanalizacyjnych i ustalenia źródła zanieczyszczenia, gdzie stwierdzono, iż źródłem zanieczyszczenia jest kanał samochodowy, który znajduje się w północnej części ww. działki. Kanał na całej długości zanieczyszczony był substancją ropopochodną, w środku kanału znajdowała się kratka, z której zanieczyszczenie spływało dalej do kanału deszczowego, a następnie do rowu znajdującego się na działce o nr ewid. [...]. Ponadto stwierdzono, że w kanale znajdują się 3 plastikowe wiadra o poj. 5l wypełnione substancją oleistą.

Na podstawie ww. ustaleń i sporządzonego protokołu oględzin z dnia 28 września 2022 r., w okresie od 30 września 2022 r. – 27 października 2022 r., Inspektorzy PWIOŚ przeprowadzili kontrolę na przedmiotowej nieruchomości. W trakcie kontroli spółka przedstawiła umowę dzierżawy nieruchomości z 28 grudnia 2004 r., zawartą z Polskim Związkiem Motorowym z siedzibą w W. od dnia 1 stycznia 2005 r., w oparciu o którą ma obowiązek wykonywać prawo dzierżawy zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. Obowiązkiem spółki jest zapewnienie właściwej eksploatacji dzierżawionych obiektów.

W dniu 30 września 2022 r. w obecności kierownika działu administracji J. S., przeprowadzono oględziny kanału samochodowego znajdującego się na działce nr [...] oraz rowu melioracyjnego na działce o nr ewid. [...]. Podczas oględzin odsłonięto kratkę w kanale samochodowym, znajdującym się na spornej działce, co ukazało, że podłoże jest częściowo wybetonowane z widoczną rurą odprowadzającą ścieki z tego miejsca. Następnie, przy udziale pracowników Departamentu Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w B., dokonano wpompowania wody w kanał celem zweryfikowania gdzie znajduje się ujście rury. Odsłonięto również studzienkę kanalizacji deszczowej, znajdującą się na przedmiotowej działce. Wizja wykazała, że w studzience kanalizacji deszczowej jest odpływ z kratki w kanale. Następnie dokonano oględzin rowu melioracyjnego w parku A., które wykazały, że woda wpompowana do kratki z kanału samochodowego wypływa do rowu melioracyjnego, znajdującego się na tej działce. Podczas kontroli skarżąca spółka nie przedstawiła pozwolenia wodnoprawnego w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z terenu dzierżawionej nieruchomości.

Spółka odmówiła podpisania protokołu kontroli, a następnie przedstawiła zastrzeżenia, zarzucając organowi błędne założenie, że jako dzierżawca nieruchomości była odpowiedzialna za brak pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z terenu nieruchomości oraz naruszenie art. 75a pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm., dalej: "P.w.") poprzez uznanie, że Polski Związek Motorowy dopuścił się naruszenia polegającego na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska, w sytuacji braku dowodów na to, że substancja znajdująca się w rowie melioracyjnym pochodzi z nieruchomości dzierżawionej przez stronę.

Dalej organ wskazał, że pismem z dnia 1 grudnia 2022 r. przedstawił swoje stanowisko w zakresie podnoszonych przez spółkę zarzutów. Powołując się na art. 16 pkt 65 lit. f P.w organ wyjasnił sposób rozumienia pojęcia "urządzenie wodne", a następnie nawiązując do treści art. 389 pkt 6 P.w. wskazał, że na wykonanie urządzeń wodnych wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Ponadto w myśl art. 35 ust. 3 pkt 5 P.w. wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych stanowi usługę wodną, na którą zgodnie z art. 389 pkt 1 wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie zaś z art. 393 ust. 4 P.w. pozwolenie wodnoprawne nie jest prawnie związane z własnością nieruchomości. Odnosząc się natomiast do uwagi, że brak jest dowodów na to, że substancja znajdująca się w rowie melioracyjnym pochodzi z dzierżawionej przez spółkę nieruchomości organ poinformował, że powyższe wynika z przeprowadzonych w dniu 30 października 2022 r. w obecności kierownika działu administracji skarżącej – J. S. - oględzin kanału samochodowego oraz rowu melioracyjnego, które wykazały, że woda wpompowana do kratki z kanału deszczowego wypływa do rowu melioracyjnego.

Następnie organ wydał zaskarżone zarządzenie pokontrolne. W jego podstawie prawnej wymienił art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś., a w uzasadnieniu wskazał, że zarządził usunięcie nieprawidłowości dotyczących przestrzegania wymagań ochrony środowiska na podstawie ustaleń kontroli. Powołał przy tym przepisy art. 35 ust. 3 pkt 5 i 389 pkt 1 i 6 P.w., zgodnie z którymi wykonanie urządzeń wodnych, jak również wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych - stanowiące usługę wodną, wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Skargę na zarządzenie pokontrolne złożył do sądu administracyjnego Polski Związek Motorowy, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. w zw. z art. 35 ust. 3 pkt. 7 P.w. poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego w przedmiocie uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z terenu nieruchomości o nr. ewid. [...] ob. A. w stosunku do skarżącego, w sytuacji gdzie skarżący nie jest podmiotem odpowiedzialnym za posiadanie pozwolenia wodnoprawnego;

b) art. 12 ust. 1 pkt 1 u.o.i.ś poprzez wydanie w stosunku do skarżącego zarządzenia pokontrolnego niespełniającego warunków, jakim powinno ono odpowiadać;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 411 ust. 1 P.w. poprzez błędne przyjęcie, iż Polski Związek Motorowy na podstawie umowy dzierżawy z dnia 28 grudnia 2004 r. stał się następcą prawnym Polskiego Związku Motorowego z siedzibą w W. w sytuacji gdzie umowa dzierżawy nie powoduje wstąpienia danego podmiotu w miejsce innego podmiotu w sferę jego stosunków prawnych;

b) art. 389 pkt 1 P.w. w zw. z art. 35 ust. 3 pkt. 5 P.w. poprzez błędne uznanie, iż skarżący wykonuje usługi wodne, polegające na wprowadzeniu ścieków do urządzeń wodnych, w sytuacji gdzie żaden dowód, przeprowadzony w sprawie, nie wskazuje na to, żeby skarżący wykonywał takie czynności.

Uzasadniając zarzuty skarżący wskazał, że treść wydanego zarządzenia w zestawieniu z jego uzasadnieniem nie daje odpowiedzi na pytanie: z uwagi na co skarżący powinien posiadać pozwolenie wodnoprawne i na jakiej podstawie. Organ zarządził uregulowanie przez skarżącego stanu formalnoprawnego w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, przy czym w uzasadnieniu zarządzenia odniósł się do wykonania urządzeń wodnych oraz odprowadzania ścieków do urządzeń wodnych. Tymczasem skarżący nigdy nie zakładał żadnych urządzeń wodnych na nieruchomości dzierżawionej od Polskiego Związku Motorowego z siedzibą w W. Nawet jeśli przyjąć, że na ww. nieruchomości wykonane zostało takie urządzenie bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, to bezpodstawne jest przypisanie skarżącemu przymiotu odpowiedzialności za ten stan, tj. brak pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący podkreślił, że obowiązek posiadania takiego pozwolenia nie obciąża dzierżawcy nieruchomości, który nie staje się automatycznie, poprzez zawarcie umowy dzierżawy następcą prawnym wydzierżawiającego. Jeśli zaś chodzi o usługi wodne, to organ nie skonkretyzował o jakie usługi chodzi. Dalej wskazał na okoliczność, że wydane w sprawie zarządzenie pokontrolne nie jest jasne w zakresie podstawy prawnej, na jakiej organ wyprowadził obowiązek legitymowania się przez stronę pozwoleniem wodnoprawnym. Nadto wskazał, że w materiale dowodowym brak jest potwierdzenia, że zanieczyszczenie znajdujące się w rowie melioracyjnym, pochodzi od skarżącej spółki. W szczególności, w toku przeprowadzonych oględzin nie sporządzono nagrania pochodzącego z wnętrza kratki, wskazującego na powiązanie pozostałości substancji w rurze łączącej kratkę znajdującą się w kanale samochodowym z rowem melioracyjnym, co mogłoby potwierdzić postawioną przez organ tezę o pochodzeniu ww. zanieczyszczenia od skarżącej spółki.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie, wnosząc o jej oddalenie z uwagi na bezzasadność zarzutów. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w myśl obowiązujących przepisów, skarżący jako korzystający ze środowiska poprzez odprowadzanie wód opadowych i roztopowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego jest zobowiązany uzyskać pozwolenie wodnoprawne na mocy art. 34 i art. 35 w zw. z art. 389 P.w. W ocenie organu obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego objęta jest działalność związana z korzystaniem ze środowiska czy to w ramach szczególnego korzystania z wód czy w ramach usług wodnych. Koniecznym jest zatem, aby podmiot korzystający ze środowiska legitymował się stosownym pozwoleniem. Na powyższe nie wpływa fakt, że dzierżawca terenu nie jest jego właścicielem. Zgodnie bowiem z art. 407 P.w, do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawne nie trzeba dołączać dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do urządzeń wodnych objętych przedmiotowym wnioskiem. Ustawodawca takiego wymogu nie wprowadza. Podobnie w pozostałych przepisach P.w. brak jest takiego uregulowania. Z związku zaś z tym, że skarżąca spółka zawarła w dniu 28 grudnia 2004 r. umowę dzierżawy obejmującą m.in. dzierżawę nieruchomości nr [...], niezasadnym jest zarzut, że nie jest ona obowiązana do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z dzierżawionego terenu. Ponadto przedstawiciel skarżącej - prezes zarządu, podczas przesłuchania jednoznacznie wskazał, że przedmiotem dzierżawy jest także kanał samochodowy znajdujący się na działce [...]. Właściciel nieruchomości ww. działki - Polski Związek Motorowy z siedzibą w W. z chwilą zawarcia umowy dzierżawy ze skarżącą nie miał pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z tego terenu, zatem nie było możliwości przeniesienia tego pozwolenia wodnoprawnego na skarżącą. Gdyby właściciel nieruchomości posiadał takie zezwolenie to tryby przejścia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego miałyby zastosowanie wyłącznie do czynności i zdarzeń, które nastąpiły po 1 stycznia 2018 r. Przed tą datą następca prawny zakładu, zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy z 18.07.2001 r. - Prawo wodne, automatycznie, bez potrzeby jakiegokolwiek potwierdzania, przejmował prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego, chyba że dotyczyło ono eksploatacji instalacji w rozumieniu ustawy z 27.04.2001 r. - Prawo ochrony środowiska lub wprowadzania ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 u.o.i.ś. poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego niespełniającego warunków jakim powinno ono odpowiadać, organ wskazał, że w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego omyłkowo odniesiono się do art. 35 ust. 3 pkt 5 P.w. dotyczącego wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, obejmującego także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych, które stanowi usługę wodną, na którą zgodnie z art. 389 pkt 1 wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. PWIOŚ w protokole kontroli wskazał, że zgodnie z art. 389 P.w. pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne. Co więcej w protokole kontroli prawidłowo określono na co skarżący powinien posiadać pozwolenie wodnoprawne, tj. art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w. Ponadto, w zarządzeniu pokontrolnym w pkt 1 jasno określono czego dotyczy uregulowanie stanu formalnoprawnego.

W piśmie procesowym z dnia 14 lutego 2023 r. skarżący, odnosząc się do odpowiedzi na skargę wskazał, że ustawa prawo wodne nie wskazuje wprost kto jest legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast treść art. 190 ust. 1 tej ustawy stanowi, że do legalizacji urządzenia wodnego uprawniony jest wyłącznie jego właściciel. Z powyższego należy, w ocenie strony, wyprowadzić wniosek, że do wystąpienia o pozwolenie wodnoprawne na usługi wodne również jest uprawniony wyłącznie właściciel nieruchomości, na której ma miejsce korzystanie z wód. Wniosek przeciwny prowadziłby do kuriozalnej sytuacji, polegającej na wewnętrznej sprzeczności ustawy, która z jednej strony dopuszcza wystąpienie o pozwolenie wodnoprawne na wykonywanie usługi wodnej każdego, kto na danej nieruchomości korzysta ze środowiska, zaś z drugiej – uprawnia do wystąpienia o legalizację urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia, wyłącznie właściciela tego urządzenia. W ocenie strony, w myśl zasady superficies solo cedit, trudno jest wyobrazić sobie sytuację, w której właściciel nieruchomości nie byłby jednocześnie właścicielem urządzenia wodnego na niej posadowionego.

Podczas rozprawy sądowej w dniu 16 marca 2023 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że zgodnie z zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym, skarżący ma uzyskać pozwolenie wodnoprawne, we wniosku o to pozwolenie, skarżący powinien określić zakres korzystania z urządzenia wodnego i w odpowiedzi na ten wniosek organ w wydanym pozwoleniu określi wszystkie zasady korzystania, tzn. odniesie się do treści żądania. Pełnomocnik wskazał ponadto, że trwają czynności wyjaśniające, co do legalności istnienia wylotu. Wedle pisma skarżącej spółki z dnia 1 lutego 2023 r. sporny wylot mógł zostać wykonany w latach 70 tych. W związku z tym w sprawie niniejszej zdaniem pełnomocnika nie ma zastosowania art. 190 obecnego P.w.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest zarządzenie pokontrolne PWIOŚ, nakładające na skarżącego zalecenie uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z terenu nieruchomości o nr ewid. [...] ob. A. - w trybie natychmiastowym oraz zalecenie poinformowania organu na piśmie o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń, w terminie do dnia 30 grudnia 2022 r.

W podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia wskazano art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 u.i.o.ś., na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Z ustępu zaś 2 art. 12 wynika natomiast, że kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

Z treści przywołanych powyżej norm wynika, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. W ocenie Sądu, zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma ono charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną, na co wskazuje treść art. 31a ust. 1 u.i.o.ś.

W orzecznictwie przyjmuje się, że skoro przepisy u.i.o.ś. uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej określony obowiązek, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08; z dnia 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09). Do tego typu aktów nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a., gdyż są one wydawane w trybie odrębnych przepisów i odrębnych postępowań (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12). Powoduje to, że uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego.

Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury, bądź gdy wyniki kontroli nie wypełniały przesłanek zastosowania przepisu prawa materialnego.

O ile zaskarżalność zarządzenia pokontrolnego do sądu administracyjnego nie budzi wątpliwości, nie jest oczywiste, czy i jakie obowiązki mogą być w tym zarządzeniu nałożone na kontrolowany podmiot. Zarządzenie pokontrolne jest stosunkowo najłagodniejszą formą reakcji na ustalenia kontroli. Nie powoduje ono odpowiedzialności administracyjnej za niewykonanie zarządzenia pokontrolnego, a wskazane w nim obowiązki nie są poddane egzekucji administracyjnej. Istniejący jednak obowiązek poinformowania w ustalonym terminie o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń jest sankcjonowany karnie i jest to odpowiedzialność związana z zaniechaniem przekazania informacji lub przekazaniem informacji niezgodnej z prawdą. Zarządzenie pokontrolne jest zatem aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem oddziaływującym lub korzystającym ze środowiska.

Sygnalizacyjny charakter zarządzenia pokontrolnego absolutnie jednak nie zdejmuje z kontrolującego wykazania, które konkretnie obowiązki kontrolowanego względem środowiska wynikające z przepisów prawa materialnego zostały naruszone. Skoro zarządzenie pokontrolne jest aktem wydawanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, nakładającym na jego adresata określone obowiązki, to powinny być one sformułowane w sposób precyzyjny i jednoznaczny. Należy zatem oczekiwać nadania omawianemu zarządzeniu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie oraz z jakiego powodu, jest mu zarzucane, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i przepisy prawa, doszło do stwierdzenia konkretnego naruszenia, polegającego na sprecyzowanym działaniu lub zaniechaniu, a także w jaki sposób owe naruszenie powinien wyeliminować. W orzecznictwie wskazuje się, że zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego uwarunkowana jest prawidłowym zrekonstruowaniem odnośnej normy indywidualnej (praw i obowiązków), prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, trafnym zidentyfikowaniem niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym oraz wskazaniem adekwatnego działania bądź zaniechania, dzięki któremu wspomniana niezgodność ustanie. Jego część dyspozytywna nie została przez ustawodawcę sprecyzowana, wobec czego - zważywszy na jej istotę i funkcję - należy przyjąć, że podlega ona kształtowaniu a casu ad casum i jest determinowana celem w postaci usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości. Zarządzenie pokontrolne zasadniczo zorientowane jest prospektywnie (cześć dyspozytywna), ale zawiera też element deklaratywny, tj. stwierdzenie niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 września 2019 r., Lex nr 2729668). Nie do zaakceptowania jest zatem sytuacja, w której jakikolwiek obowiązek nakładany byłby bez wyjaśnienia jego podstawy faktycznej i prawnej.

W tym względzie zauważyć należy, że uzasadnienie ww. aktu, musi wskazywać na ustalony stan faktyczny i prawny sprawy, z którego wynika, z jakich względów organ zastosował określone przepisy prawa, a także stwierdził w działalności jednostki kontrolowanej, konkretne naruszenia, do usunięcia których wezwał w zakreślonym terminie, wskazując sposób ich usunięcia. Nie jest przy tym dopuszczalne samo wskazanie na nieprawidłowości oraz naruszonego przepisu prawa, bez jednoczesnego odniesienia do szczegółowych ustaleń protokołu kontroli. W treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego nie mogą znaleźć się zatem jedynie ogólne sformułowania, pozbawione uszczegółowienia, jakimi konkretnie działaniami (okolicznościami faktycznymi) kontrolowany podmiot, będący adresatem zarządzenia, naruszył przepisy prawa. Skoro bowiem obowiązki nakładane na kontrolowanego w treści aktu, stanowią w istocie konsekwencje nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli, (tj. na podstawie jej ustaleń), jego treść musi korespondować z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r., II OSK 3441/18, Lex nr 3019722).

Tymczasem poddane kontroli sądowej zarządzenie pokontrolne nie spełnia ww. wymogów. Jak słusznie podnosi skarżąca spółka, z treści sentencji zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie wynika, na jakim konkretnie działaniu polegać ma zalecone uregulowanie stanu formalnoprawnego w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu spornej nieruchomości oraz w oparciu o jakie przepisy prawa zostały nałożone. Nie wynika to również z uzasadnienia zaskarżonego aktu, które ponadto nie spełnia wymogu precyzyjnego opisu stwierdzonych uchybień oraz wyczerpującego wskazania naruszonych przepisów prawa. Wywiedzione w tym względzie zarzuty skargi okazały się więc zasadne.

W podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia wskazano art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. Już tak okrojona podstawa prawna zarządzenia, skupiona wyłącznie na warstwie kompetencyjnej i ustrojowej służby przeprowadzającej kontrolę a abstrahująca od przepisu prawa materialnego nakładającego na skarżącego konkretne obowiązki i wymagania środowiskowe, związane z odprowadzaniem wód opadowych lub roztopowych z konkretnej działki, czyni zarządzenie pokontrolne niepełnym i iluzorycznym.

W uzasadnieniu zaś podjętego aktu, organ powołując się na art. 389 pkt 1 i 6 P.w. wskazał lakonicznie, że pozwolenie wodnoprawne wymagane jest na wykonanie urządzeń wodnych (pkt 6) oraz na usługi wodne (pkt 1), o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 5 P.w., tj.: na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych (pkt 5). Organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego aktu wskazanej wyżej podstawy prawnej w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego. Co więcej zauważyć należy, że organ zarządził uregulowanie stanu formalnoprawnego w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych ze spornego terenu (tak w komparycji zarządzenia), natomiast w uzasadnieniu zarządzenia odniósł się do wykonania urządzeń wodnych oraz odprowadzania ścieków do urządzeń wodnych, wskazując że w obu przypadkach wymagane jest posiadanie pozwolenia wodnoprawnego.

W tym miejscu podnieść należy, że formułując te ostatnie twierdzenie, organ w uzasadnieniu podjętego zarządzenia w żaden sposób nie odniósł się do konkretnych urządzeń, okresu ich powstania, nie wskazał na jakąkolwiek ich analizę formalnoprawną oraz czy okoliczność ta ma wpływ na obecny stan prawny urządzenia oraz korzystania przez skarżącą z usług wodnych. Nie wiadomo zatem jaki jest faktycznie obecny stan prawny kontrolowanych urządzeń, który powinien stanowić podstawę do ewentualnego rozważenia konieczności i zasadności nakładania na skarżącą określonych zaleceń, związanych z gospodarowaniem wodami. Organ nie może ograniczać się jedynie do stwierdzenia, że na wykonanie urządzeń wodnych oraz na usługi wodne, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 5 P.w., wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Powinien uprzednio dokonać analizy formalnoprawnej kontrolowanych urządzeń wodnych, ocenić, czy w chwili ich budowy, inwestor legitymował się zgodą wodnoprawną, a przede wszystkim – czy była ona wówczas wymagana, a jeśli tak - to w jakim zakresie, ewentualnie, czy taką zgodę uzyskano w okresie późniejszym. Kompletna analiza w tym zakresie powinna zostać zawarta w protokole kontroli, a następnie w uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego. Organ powinien przy tym wskazać na obowiązujące w chwili budowy urządzeń wodnych przepisy prawa, a także dokonać ich wyczerpującego wyjaśnienia oraz przeprowadzić szczegółową analizę dokumentacji - zarówno posiadanej przez niego, jak i mu udostępnionej przez podmiot kontrolowany. Nawet jeśli organ takową analizę przeprowadził, powinien był ją zaprezentować, najpierw w protokole kontroli, a następnie w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego. Co prawda w odpowiedzi na skargę organ podjął próbę analizy posiadania pozwolenia wodnoprawnych na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z omawianego terenu, jednakże jest to analiza spóźniona i nie posiadająca wiążącej mocy prawnej, ze względu na jej zaprezentowanie dopiero na etapie postępowania sądowego, w piśmie o charakterze procesowym.

Podkreślić należy, że zarządzenie pokontrolne jest wydawane w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenia prawa. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli przez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej, do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. W związku z powyższym powinno ono precyzować sposób wyeliminowania stwierdzonych naruszeń oraz zawierać ich wyczerpujący opis, z powołaniem naruszonych regulacji obowiązujących kontrolowany podmiot, w taki sposób, aby mógł się on do nich skutecznie dostosować.

W kontrolowanej sprawie trudno jednak stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego aktu zawiera wyczerpujący i precyzyjny opis naruszeń, opartych na ustaleniach kontroli. Jakkolwiek organ stwierdził, że skarżąca nie posiada pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych oraz odprowadzanie nimi ścieków oraz wód roztopowych i opadowych, to nie wyjaśnił jednak z których regulacji prawnych owe obowiązki wynikają. Powołanie obecnie obowiązującego art. 389 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 5 oraz art. 389 ust. 6 P.w. nie jest zaś wystarczające, skoro brak jest wiedzy kiedy powstały urządzenia, w szczególności czy pod rządem P.w. z 1974 r., co nie zostało wyjaśnione w sprawie. Wyczerpująca regulacja prawna, na mocy której nakładane są na podmiot kontrolowany określone nakazy, powinna więc uwzględniać stosowne przepisy przejściowe, nie tylko zawarte w P.w., ale również w P.w. z 2001 r., które uchyliło P.w. z 1974 r. Skoro zatem z uzasadnienia zaskarżonego aktu nie wynika w sposób jednoznaczny, jakie uregulowania prawne zostały naruszone, trudno stwierdzić na czym w istocie polegają stwierdzone uchybienia. Co więcej sam organ w odpowiedzi na skargę wskazuje, że w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia omyłkowo powołał się na art. 35 ust. 3 pkt 5 P.w., gdy faktycznie chodziło mu o przepis art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w., co znajduje potwierdzenie w protokole kontroli. A zatem rozważania organu w zakresie usługi wodnej wymagającej pozwolenia wodnoprawnego także uznać należy za niejasne.

W ocenie sądu rację także ma skarżąca spółka, że zaskarżone zarządzenia nie precyzuje jakiego konkretnego działania oczekuje od niej organ. Jakkolwiek z treści uzasadnienia wynika, że dopatrzył się on braku pozwoleń wodnoprawnych, co sugeruje, że oczekuje on legalizacji przez skarżącą tych urządzeń, jednakże sąd podtrzymuje stanowisko orzecznicze, że brak jest podstawy do wydania w zarządzeniu pokontrolnym władczego nakazu dokonania legalizacji (por. wyrok WSA w Białymstoku z 29 września 2020 r., II SA/Bk 419/20, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 czerwca 2022 r. II SA/RZ 174/22, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Sąd w składzie obecnym popiera pogląd, że charakter prawny postępowania legalizacyjnego odnoszącego się do urządzenia wodnego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia wskazuje na to, że postępowanie to jest wyłącznie uprawnieniem podmiotu dopuszczającego się samowoli, a przepisy nie przewidują żadnych mechanizmów prawnych pozwalających "nakłonić zobowiązanego do złożenia wniosku o legalizację". W przypadku zrealizowania urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia i niewystąpienia przez inwestora o wdrożenia trybu legalizacyjnego, P.w. przewiduje wyłącznie obowiązek likwidacji takiego urządzenia. Przy czym, co należy podkreślić, obowiązek ten jest nakładany przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Brak jest podstaw prawnych do "wymuszania", w trybie zarządzenia pokontrolnego, konieczności wdrożenia procedury legalizacyjnej zrealizowanych urządzeń wodnych. Zdaniem Sądu organ nadzorujący nie ma uprawnień do wydawania w powyższym zakresie zaleceń "miękkich", czy też sugerowania podjęcia działań przez podmiot kontrolowany. Nawet jeśli by uznać, że zalecenia "uregulowania stanu formalnoprawnego" zostało skonkretyzowane w uzasadnieniu zarządzenia, to i tak nie podlega ono wykonaniu; proces legalizacji może zostać zainicjowany wyłącznie na wniosek strony. Nie zmienia tego fakt, że – jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę – że przedmiotowe urządzenia zostały wykonane bez wymaganych prawem pozwoleń wodnoprawnych. Skoro więc nie ma podstaw do wszczęcia postępowania legalizacyjnego z urzędu, to organ może skorzystać z przysługującego mu uprawnienia z art. 190 P.w., nakładając podlegający wykonaniu obowiązek likwidacji w drodze decyzji merytorycznej.

W tym względzie zauważyć również należy, że zakres kontroli sądowej nie pozwala na rozstrzygnięcie przez sąd sporu zaistniałego między skarżącą spółką a organem, co do faktycznego zaistnienia przedmiotowych naruszeń. Rola sądu sprowadza się bowiem do zbadania, czy kontrola została przeprowadzona przez właściwy organ, a także czy treść aktu koresponduje z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli oraz, czy znajduje oparcie w przepisach prawa. W postępowaniu tym sąd nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem postępowanie kontrolne nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, do którego znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. W ramach tego postępowania działania organu i kontrolowanego są ograniczone i ukierunkowane, zaś przepisów k.p.a. nie stosuje się. Normatywnym punktem odniesienia do oceny legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, są natomiast przepisy P.w. dotyczące kontroli gospodarowania wodami, a w szczególności regulujące uprawnienia i obowiązki podmiotu wykonującego kontrolę, a także działania podejmowane po przeprowadzeniu kontroli.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że brak wskazania w sposób precyzyjny naruszonych norm prawa materialnego, w tym w odniesieniu do ustalonego podczas kontroli stanu faktycznego, czyni zarządzenie kontrolne niezgodnym z prawem. Jeszcze raz podkreślić należy, że organy administracji publicznej działają wyłącznie na podstawie przepisów prawa i w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa. Kompetencja inspektorów ochrony środowiska do przeprowadzania kontroli nie jest zatem równoznaczna z nakazem wydania zarządzenia pokontrolnego i obciążenia kontrolowanego obowiązkiem podjęcia działań nie znajdujących oparcia w przepisach prawa materialnego. Sąd zauważa przy tym, że nałożone zarządzeniem pokontrolnym obowiązki nie mogą być zagadkowo ujęte, jak to zawarte zostało w zaskarżonym zarządzeniu. Ustalenia poczynione w toku kontroli oraz sformułowane na ich podstawie wskazania powinny umożliwić kontrolowanemu przedsiębiorcy skuteczne usunięcie zaistniałych naruszeń. Koniecznym tego warunkiem jest przede wszystkim precyzyjne zidentyfikowanie i nazwanie przez organ stwierdzonych w toku kontroli uchybień i na tej podstawie sprecyzowanie wskazań służących ich wyeliminowaniu. Sformułowanie: "uregulowanie stanu formalnoprawnego w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych", nie jest precyzyjne i nie określa jednoznacznie sposobu usunięcia nieprawidłowości. Uzasadnienie zaś zarządzenia nie jest w tym względzie pomocne, nie odnosi się bowiem jednoznacznie do powyższego zalecenia, lecz uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na bliżej nie określone urządzenie wodne bądź usługę wodną, o której mowa w art. 35 ust. 3 pkt 5 P.w., a zatem inną niż opisana w komparycji zarządzenia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie 1 wyroku.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej spółki w łącznej kwocie 680 zł, orzeczono w punkcie 2 wyroku na mocy art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę tą składa się: uiszczony przez skarżącą spółkę wpis sądowy w wysokości 200 zł oraz kwota 480 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018 r., poz. 265).