Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 934/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 207 ust. 1, art. 184 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] w S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Na podstawie umowy o dofinansowanie projektu (dalej: "umowa") w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia [...] lipca 2012 r. numer: [...] P. Szkoła [...] im. [...] w S. (dalej: "Strona", "Beneficjent", "Skarżąca") realizowała projekt pn.: "[...]". Dofinansowanie miało wynieść nie więcej niż kwotę 308.520,00 zł.

Minister Rozwoju - Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki (dalej: "Minister", "IZ") przeprowadził kontrolę, której celem było zweryfikowanie zgodności zaangażowania A.P. i B.T. w ramach projektów Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia (NSRO) oraz w działalności pozaprojektowej. W rezultacie kontroli stwierdzono wystąpienie nieprawidłowości w zakresie wydatków kwalifikowanych z tytułu przyznania dodatku projektowego A.P. oraz wypłacenia wynagrodzenia B.T. za obsługę księgowo-kadrową projektu.

W trakcie kontroli IZ PO KL ustaliła, że A.P. została zaangażowana w projekcie nr [...] na podstawie aneksu do umowy o pracę z dnia [...] sierpnia 2012 r, na stanowisku koordynatora projektu na okres od dnia 1 sierpnia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. Wynagrodzenie otrzymywała w formie dodatku projektowego. Jednocześnie, w tym okresie A.P. była zatrudniona u Beneficjenta na podstawie umowy o pracę z dnia 1 września 2008 r., wielokrotnie zmienianej aneksami, na stanowisku Głównego Specjalisty ds. Współpracy i Funduszy Zewnętrznych oraz p.o. Zastępcy Kanclerza, a następnie na stanowisku Zastępcy Kanclerza ds. administracyjnych (od dnia 1 września 2012 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r.). Dodatkowo, A.P. była również zaangażowana w realizację innych projektów realizowanych w ramach PO KL w formie aneksów do umowy o pracę, określających dodatki projektowe lub umów cywilnoprawnych.

Natomiast B.T. została zaangażowana w projekcie nr [...] na podstawie aneksu do umowy o pracę z dnia [...] sierpnia 2012 r. do obsługi księgowo-kadrowej na okres od dnia 1 sierpnia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. (wynagrodzenie było rozliczane w ramach kosztów pośrednich). Jednocześnie, w tym okresie B.T. była zatrudniona u Beneficjenta na podstawie umowy o pracę z dnia [...] września 2008 r., wielokrotnie zmienianej aneksami, na stanowisku Specjalisty ds. Pracowniczych w wymiarze 7/8 etatu i Kierownika Kancelarii Tajnej w wymiarze 1/8 etatu. Dodatkowo, B.T. była również zaangażowana w realizację innych projektów realizowanych w ramach PO KL w formie aneksów do umowy o pracę, określających dodatki projektowe lub umów zlecenia.

Analiza wyżej opisanego stanu faktycznego przywiodła Ministerstwo Zdrowia, pełniące funkcję Instytucji Pośredniczącej II stopnia, zwanej dalej "IP2" i będące drugą stroną umowy o dofinansowanie do konkluzji, że w odniesieniu do A.P. Beneficjent naruszył Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (dalej: Wytyczne), w wersji z dnia 15 grudnia 2011 r., która obowiązywała od dnia 1 stycznia 2012 r., a następnie w wersji z dnia 14 sierpnia 2012 r., która obowiązywała od dnia 1 września 2013 r., do stosowania których Odwołująca była zobowiązana na mocy § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie z dnia [...] lipca 2012 r. W opinii organu I instancji w zakresie warunków kwalifikowalności wynagrodzenia personelu projektu będącego jednocześnie pracownikiem Beneficjenta naruszono podrozdział 4.5.1 pkt 2 Wytycznych, który stanowi, że umowa o pracę z osobą stanowiącą personel projektu obejmuje wszystkie zadania wykonywane przez tę osobę w ramach projektu lub projektów realizowanych przez Beneficjenta. Ponadto, naruszenie dotyczyło również podrozdziału 4.5.1 pkt 7 Wytycznych, który stanowi, że dodatki, są kwalifikowalne do wysokości 40% wynagrodzenia, z zastrzeżeniem, że przekroczenie tego limitu może wynikać wyłącznie z aktów prawa powszechnie obowiązującego. Na tej podstawie IP2 stwierdziła, że wydatki związane z wynagrodzeniem A.P. w kwocie 25.500,07 zł należy uznać za niekwalifikowalne.

W przypadku zatrudnienia B.T. organ I instancji stwierdził naruszenie Wytycznych w podrozdziale 4.5 pkt 7a, który mówi, że wydatki związane z zaangażowaniem osoby wykonującej zadania w więcej niż jednym projekcie są kwalifikowalne, o ile obciążenie z tego wynikające, nie wyklucza możliwości prawidłowej i efektywnej realizacji wszystkich zadań powierzonych danej osobie.

W przypadku zatrudnienia B.T. efektywność jej zaangażowania w skarżonym projekcie IP2 zakwestionowała ze względu na jej nadmierne obciążenie pracą poprzez zaangażowanie w tym czasie w realizację zadań w innych projektach PO KL jednocześnie w ramach umów zlecenie, oddelegowania, zaangażowania na ułamek etatu oraz dodatków zadaniowych. W związku z powyższym za niekwalifikowalną uznano kwotę 15 299,93 zł.

IP2, opierając się na powyższych ustaleniach pismem z dnia [...] czerwca 2016r., wezwała Beneficjenta do zwrotu kwoty nieprawidłowości w wysokości 25 500,07 zł, która stanowiła sumę niekwalifikowalnych wydatków poniesionych na wynagrodzenie A. P. z tytułu wypłaconego dodatku projektowego. W związku z brakiem zwrotu powyższej kwoty, IP2 wszczęła postępowanie administracyjne w dniu [...] sierpnia 2016 r.

Następnie pismem z dnia [...] marca 2017 r., IP2 wezwała Beneficjenta do zwrotu kwoty nieprawidłowości w wysokości 15 299,93 zł, która stanowiła sumę niekwalifikowalnych wydatków poniesionych na wynagrodzenie B.T. z tytułu wypłaconego dodatku projektowego. W związku z brakiem zwrotu powyższej kwoty oraz tożsamością projektu IP2 postanowiła wznowić postępowanie administracyjne w dniu [...] maja 2017 r. i rozszerzyć je o nieprawidłowość związaną z wynagrodzeniem B.T.

W dniu [...] grudnia 2017 r. została wydana decyzja administracyjna, w której organ I instancji określił kwotę do zwrotu w wysokości 40 800 zł, zarzucając Stronie naruszenie: w zakresie zatrudnienia A.P. zasad zatrudniania personelu projektu określonych w Wytycznych podrozdział 4.5.1 oraz, w zakresie zatrudnienia B.T., efektywności jej zaangażowania ze względu na nadmierne obciążenie pracą, co regulują zapisy Wytycznych.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania, Minister opisaną w komparycji wyroku decyzją uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zwrotu kwoty 15 299,93 zł wraz z odsetkami i umorzył w tej części postępowanie, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu IZ wskazała, że A.P. była zatrudniona na pełen etat w P. w S. na podstawie umowy o pracę z dnia 1 września 2008 r. (która to umowa była wielokrotnie zmieniana). Z akt sprawy wynika, że Odwołująca dodatkowo zatrudniła A.P. do skarżonego projektu nr [...] w ramach aneksu do umowy o pracę z dnia [...] sierpnia 2012 r. Na mocy w.w. aneksu A.P. pełniła funkcję koordynatora ww. projektu od dnia 1 sierpnia 2012r. do dnia 31 grudnia 2013 r. Wynagrodzenie wypłacane było w formie dodatku projektowego. Zakres obowiązków dla osoby pełniącej tę funkcję został zdefiniowany we wniosku o dofinansowanie w części 3.7. : "Opis sposobu zarządzania projektem jako "całościowe wdrożenie, zarządzanie personelem wykonawczym, podejmowanie decyzji finansowych, nadzór formalny, finansowy i merytoryczny, rekrutacja, współpraca z innymi instytucjami, w tym z IP", a także wskazany w budżecie projektu w części 4.1.1 jako element kosztów bezpośrednich (poz. 24 Koordynator projektu - wynagrodzenie wraz z pochodnymi — umowa o pracę 1/2 etatu). Fakt ten potwierdzają również wnioski o płatność, w których wynagrodzenie A.P. zostało wykazane w kosztach bezpośrednich (zadanie 4 - zarządzanie projektem).

Organ odwoławczy ustalił, że w dniu podpisania ww. aneksu do umowy o pracę A.P. była już zaangażowana przez Beneficjenta w realizację innego projektu nr [...] na podstawie aneksu do umowy o pracę z dnia 1 września 2009 r. (dodatek projektowy), na stanowisku asystent kierownika projektu, na okres od dnia 1 września 2009 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. Wydatki były rozliczane w ramach kosztów bezpośrednich.

W momencie przyznania A.P. dodatku projektowego w innym projekcie nr [...], spełniła już ona definicję personelu projektu, zgodnie z zapisem Wytycznych w podrozdziale 2.3 pkt 5.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z Wytycznymi w podrozdziale 4.5.1 sekcja 1 pkt 2 umowa o pracę z osobą stanowiącą personel projektu obejmuje wszystkie zadania wykonywane przez tą osobę w ramach projektu lub projektów realizowanych przez Beneficjenta, co jest odpowiednio udokumentowane postanowieniami umowy o pracę lub zakresem czynności służbowych pracownika lub opisem stanowiska pracy poprzez wskazanie w w. dokumentach wszystkich zadań, które ta osoba będzie wykonywała w ramach projektu. Ponieważ A.P., będąc już personelem projektu nr [...] w okresie od dnia 1 września 2009 r. do dnia 31 grudnia 2012 r., została zatrudniona od dnia 1 sierpnia 2012 r. do zadań w skarżonym projekcie w ramach kolejnego aneksu do umowy o pracę, to Beneficjent naruszył tym samym w.w. zapisy Wytycznych.

Minister wskazał, że powyższa regulacja narzuca bezwzględny obowiązek modyfikacji zakresu obowiązków służbowych pracownika w ramach stosunku pracy, o ile Beneficjent chce zaangażować dotychczasowego pracownika będącego personelem projektu do realizacji innych zadań w ramach projektu. Jest to jedyna dopuszczalna forma zatrudnienia pracownika będącego już personelem projektu do realizacji zadań w kolejnych projektach realizowanych przez Beneficjenta, Rozwiązanie takie wyklucza jednoczesne zatrudnienie pracownika będącego personelem projektu na mocy wielu aneksów do umowy o pracę (dodatków projektowych). Fakt niezmodyfikowania zakresu obowiązków służbowych przez Beneficjenta w momencie przyznania kolejnego dodatku został przez Beneficjenta przyznany w odwołaniu.

Co do zakwestionowanego wynagrodzenia B.T., Minister wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania zapisy Wytycznych podrozdział 4.5 pkt 7a (nadmierne obciążenie pracą mające wpływ na efektywność wykonywanych zadań), na naruszenie których wskazywała IP2. Zapisy te odnoszą się do kwalifikowalności kosztów związanych z angażowaniem personelu, a B.T. nie spełniała w skarżonym projekcie definicji personelu. Jednocześnie, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że obowiązki Specjalisty ds. Pracowniczych w wymiarze 7/8 etatu i Kierownika Kancelarii Tajnej w wymiarze 1/8 etatu nie zawierają w sobie obowiązków obsługi księgowo-kadrowej projektu, bowiem dotyczą podstawowej działalności jednostki, a nie realizacji konkretnego projektu. Zatem, nie można mówić w tym przypadku o nieracjonalności lub nieefektywności zatrudnienia B.T. dodatkowo w ramach kosztów pośrednich. Zaangażowanie B.T. w przedmiotowym projekcie jako osoby odpowiedzialnej za obsługę księgowo-kadrową projektu, za którą przysługiwał jej dodatek do wynagrodzenia rozliczanych w kosztach pośrednich, oznaczało realizację projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, a tym samym Strona nie naruszyła § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie z [...] lipca 2012 r., który stwierdza, że "beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu na podstawie wniosku". Tym samym organ odwoławczy uznał wydatki dotyczące przyznania dodatku projektowego B.T. w wysokości 15 299,93 zł za kwalifikowalne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Finansów. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie:

1) art. 7, art. 73 § 1 i § 2 art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej: "K.p.a.", polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie drugiej instancji na mocy art. 77 § 1 i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz na dowolnej ocenie materiału dowodowego, wyrażające się zwłaszcza w zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z akt osobowych A.N. oraz zeznań świadka A.N. na okoliczność zakresu obowiązków wynikającego z zaangażowania w projekcie [...] oraz jego porównania z zakresami obowiązków służbowych wynikającymi z umowy o pracę wraz z aneksami obowiązującymi w okresie od 1 sierpnia 2012 r. do 31 grudnia 2013 r., a także dowodu z przesłuchania strony na okoliczność prawidłowości zrealizowania i rozliczenia projektu pt.: [...] oraz braku podstaw do żądania zwrotu kwoty 25.500,07 zł.,

2) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. przez przeprowadzenie oceny w sposób dowolny, wyłącznie na podstawie wyników kontroli Instytucji Zarządzającej PO KL,

3) art. 7 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

4) art. 8 K.p.a., polegające na:

a) niedokonaniu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do twierdzeń strony oraz nieuwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli,

b) zaniechaniu zgromadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych do poczynienia ustaleń faktycznych,

c) przeprowadzeniu postępowania dowodowego w szczątkowym zakresie.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1) art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 i 2 u.f.p. oraz podrozdz. 4.5.1. pkt 2 oraz 4.5.1 pkt 7 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki poprzez nieprawidłową interpretację zapisów: Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 15 grudnia 2011 r., Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki poprzez nieprawidłową interpretację zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 14 sierpnia 2012 r. oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 1 lipca 2013 r., bez uwzględnienia opracowanych przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (obowiązujących w okresie od 1 sierpnia 2012 r, do 31 grudnia 2013r.) Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki,

2) art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych oraz podrozdz. 4.4.4. pkt 1 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w związku z podrozdz. 2.1.2. Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (obowiązujących w okresie od 1 sierpnia 2012 r. do 31 grudnia 2013 r.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że A.N. stanowiła "personel projektu" w rozumieniu treści Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, w związku z czym zdaniem organów administracji koszty jej wynagrodzenia mieszczą się w katalogu kosztów bezpośrednich, podczas gdy w okresie realizacji projektu [...] A.N. zatrudniona była u skarżącej kolejno na stanowiskach: p.o. Zastępcy Kanclerza, Zastępcy Kanclerza ds. administracyjnych oraz p.o. Kanclerz, a wiec na stanowiskach uprawniających do reprezentowania jednostki oraz stanowiących personel obsługowy, zatem nie stanowiła projektu i tym samym nie miały do niej zastosowania zapisy podrozdz. 4.5.1 Sekcja 1 pkt 7 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki,

2) art. 184 u.f.p. poprzez bezpodstawne uznanie przyznanego dodatku projektowego A.N. jako nieuzasadnionego wydatku, a tym samym jako niekwalifikowalnego, podlegającego zwrotowi,

3) rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25 ze zm.; dalej: "rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006") poprzez bezpodstawne uznanie wystąpienia nieprawidłowości powodujących szkodę w budżecie Unii Europejskiej.

W odpowiedzi na skargę IZ wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.

Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, ani takiego naruszenia przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca na podstawie umowy z dnia [...] lipca 2012 r., realizowała projekt pn.: "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.

Zgodnie z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spójności oraz Funduszu Spójności oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25 ze zm.; zwane dalej: "rozporządzeniem Rady (WE) nr 1083/2006"), instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji, b) weryfikacje, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi (...).

Z kolei art. 70 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, stanowi, że państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą następujących działań:

a) zapewnienia, że systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych są ustanowione zgodnie z art. 58-62 i że funkcjonują skutecznie;

b) zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji i informują Komisję na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych

W przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom, państwa członkowskie odpowiadają za zwrot utraconych kwot do budżetu ogólnego UE, jeżeli zostanie stwierdzone, że straty powstały z jego winy lub w wyniku niedbalstwa z jego strony (art. 70 ust. 2).

Przepisy tego rozporządzenia regulują także zasady odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy Unijnych, w tym także kwestie korekt finansowych, do których dokonywania zobowiązane są państwa członkowskie (art. 98).

W myśl art. 98 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Zgodnie zaś z ust. 2 państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

W rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 zdefiniowane zostały też terminy i pojęcia, którymi się ono posługuje. I tak, zgodnie z art. 2 pkt 3, dla jego celów terminowi "operacja" nadano znaczenie: projekt lub grupa projektów wybranych przez instytucję zarządzającą danym programem operacyjnym lub na jej odpowiedzialność, zgodnie z kryteriami ustanowionymi przez komitet monitorujący, i realizowanych przez jednego lub więcej beneficjentów, pozwalające na osiągnięcie celów osi priorytetowej, do której odnosi się ta operacja.

Natomiast w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 zdefiniowano pojęcie "nieprawidłowość", które oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Zatem definicja "nieprawidłowości" zawiera trzy elementy: (i) musi wystąpić działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, (ii) które powoduje naruszenie przepisu prawa Unii oraz (iii) które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Zarówno Komisja Europejska jak również TSUE przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego. Za nieprawidłowość należy w związku z tym uznać zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, iż do popełnienia nieprawidłowości, z punktu widzenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii.

Dlatego też zarówno wykrycie naruszenia prawa Unii Europejskiej, jak też naruszenia prawa krajowego takiego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i skutkuje powstaniem obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, w tym nałożenia korekty finansowej (art. 98). Powyższe, na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa nie budzi żadnych wątpliwości, gdyż w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L z 20 grudnia 2013r., nr 347, s. 320) prawodawca unijny uwzględnił orzecznictwo TSUE i prezentowane stanowisko Komisji Europejskiej i zaznaczył wprost, że nieprawidłowością będzie także naruszenie prawa krajowego. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Mimo, że powołany przepis nie dotyczy przedmiotowej sprawy, to jednak potwierdza prawidłowość dotychczas prezentowanej wykładni art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

W krajowym porządku prawnym zasady prowadzenia polityki rozwoju, podmioty prowadzące tę politykę oraz tryb współpracy między nimi, określone zostały w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84 poz. 712 ze zm.); dalej: "u.z.p.p.r.".

Zgodnie z art. 25 u.z.p.p.r. za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada: instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa (pkt 1); w przypadku programu rozwoju – odpowiednio właściwy minister lub zarząd województwa (pkt 2).

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1, 5-8, 10, 11, 14, 15 i 15a u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy między innymi: wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (...); zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2; określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego; określenie poziomu dofinansowania projektu, jako procentu wydatków objętych dofinansowaniem; określenie systemu realizacji programu operacyjnego; zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych; dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów; prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów; odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych; ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

W myśl art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r., umowa o dofinansowanie stanowi podstawę dofinansowania projektu. Umowa ta określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (art. 30 ust. 2), w czym mieszczą się także zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku – ogólnie rzecz ujmując – nieprawidłowego ich wykorzystania.

Stosownie do treści art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji przewidzianej w art. 207 ust. 9 u.f.p. – wydanej po bezskutecznym upływie terminu (zakreślonego w wezwaniu, w trybie określonym w ust. 8 tego przepisu) zwrotu środków lub wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności.

Zgodnie z przepisem art 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – pkt 2 oraz środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2 – pkt 3), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

W ocenie Sądu, pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 u.f.p., należy rozumieć nie tylko procedury określone w powszechnie obowiązującym prawie publicznym (europejskim i krajowym). Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 stycznia 2015 r. o sygn. akt II GSK 2004/13, zgodnie z którym, procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. NSA stwierdził, że sposób ten jest obowiązujący i odstępstwo od niego stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p. (por. także wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2012 r. o sygn. akt II GSK 732/11; z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1546/12; z dnia 23 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1141/14; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pogląd ten został podtrzymany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2109/14, w którym wskazano, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko procedury określone obowiązującymi powszechnie normami prawa, lecz również postanowienia umowy zawartej w wyniku wyłonienia danego projektu do dofinansowania. Rozwijając tę tezę NSA wskazał dodatkowo, że wynika to ze specyfiki ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 383 ze zm.; zwanej dalej: "u.z.p.p.r."). Powyższą regulacją przyjęto, że u podstaw tworzenia krajowych systemów realizacji programów operacyjnych i regionalnych nie leżą przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zaś same projekty realizowanie są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego (co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.) stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd i przyjmuje w rozpoznawanej sprawie za własny.

Reasumując powyższe Sąd stwierdza, iż naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. może wynikać z postanowień umowy oraz procedur, których stosowanie w umowie postanowiono, określonych w innych, przywołanych w umowie aktach, co z kolei implikuje wydanie decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

W konsekwencji, w przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez instytucję wzorem uznać należy, że reguluje ona również procedurę realizacji projektu. Niewypełnienie przez stronę postanowień umowy powoduje zatem konieczność odzyskiwania przez organ kwot podlegających zwrotowi.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż procedurę, o której mowa w art. 184 u.f.p. stanowiły zapisy umowy o dofinansowanie projektu, zawartej w dniu 30 lipca 2012 r. pomiędzy Skarżącą a Ministrem Zdrowia. Zgodnie z § 3 ust. 1 tej umowy Skarżąca zobowiązała się do zrealizowania projektu na podstawie wniosku. Jednocześnie Skarżąca oświadczyła, że zapoznała się z treścią Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL i zobowiązała się do ich stosowania (§ 3 ust. 2, ust. 4 umowy).

Zgodnie z Rozdziałem 3 Wytycznych – Ogólne zasady kwalifikowania wydatków, wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają warunki określone m.in. w podrozdziale 3.1, w tym są zgodne ze szczegółowymi zasadami określonymi w Wytycznych (podrozdział 3.1 pkt 1 lit. i Wytycznych).

W podrozdziale 4.5.1 pkt 7 Wytycznych zawarto zapis, iż w przypadku wykonywania zadań w kilku projektach u tego samego beneficjenta personelowi projektu przyznawany jest wyłącznie jeden dodatek.

Jak wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, kontrolując realizację projektu organ powziął wątpliwości, co do prawidłowości poniesionych przez Skarżącą wydatków w związku z zatrudnieniem A.N. w projekcie [...] pn.: "[...]".

Z akt sprawy wynika, że A.N. była zatrudniona w P. [...] Szkole Zawodowej w S. na pełen etat na podstawie umowy o pracę z dnia [...] września 2008 r. oraz aneksów do tej umowy. Dodatkowo w ramach przedmiotowego projektu w. wym. powierzono koordynatora projektu na podstawie aneksu do umowy z dnia 28 sierpnia 2012r. z wynagrodzeniem brutto 1500 zł miesięcznie w formie dodatku projektowego w okresie od 1 sierpnia 2012 r. do 31 grudnia 2013 r. Z tego tytułu przedstawiono do rozliczenia w sumie 25.500,07 zł.

Organ odwoławczy ustalił, że w dniu podpisania ww. aneksu do umowy o pracę A.P. była już zaangażowana przez Beneficjenta w realizację innego projektu nr [...] na podstawie aneksu do umowy o pracę z dnia 1 września 2009 r, (dodatek projektowy), na stanowisku asystent kierownika projektu, na okres od dnia 1 września 2009 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. Wydatki były rozliczane w ramach kosztów bezpośrednich, W momencie przyznania A.P. dodatku projektowego w innym projekcie nr [...], spełniła już ona definicję personelu projektu, zgodnie z zapisem Wytycznych w podrozdziale 2.3 pkt 5 (personel projektu — osoby zaangażowane do realizacji zadań w ramach projektu, które osobiście wykonują zadania w ramach projektu, tj. w szczególności osoby zatrudnione na podstawie stosunku pracy lub stosunku cywilnoprawnego, osoby samozatrudnione, osoby współpracujące w rozumieniu ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, z późn. zm.) oraz osoby wykonujące świadczenia w formie wolontariatu).

Ponieważ A.P., będąc już personelem projektu nr [...] w okresie od dnia 1 września 2009 r. do dnia 31 grudnia 2012 r., została zatrudniona od dnia [...] sierpnia 2012 r. do zadań w skarżonym projekcie w ramach kolejnego aneksu do umowy o pracę, to Beneficjent naruszył tym samym zapisy Wytycznych. Sąd podziela pogląd organu, że powyższa regulacja narzuca bezwzględny obowiązek modyfikacji zakresu obowiązków pracownika służbowych w ramach stosunku pracy, o ile Beneficjent chce zaangażować dotychczasowego pracownika będącego personelem projektu do realizacji innych zadań w ramach innego projektu. Jest to jedyna dopuszczalna forma zatrudnienia pracownika będącego już personelem projektu do realizacji zadań w kolejnych projektach realizowanych przez Beneficjenta, Rozwiązanie takie wyklucza jednoczesne zatrudnienie pracownika będącego personelem projektu na mocy wielu aneksów do umowy o pracę (dodatków projektowych).

Wobec powyższego Sąd podziela stanowisko organów, iż w sprawie doszło do naruszenia Wytycznych, polegające na przyznaniu A.P. w projekcie [...] dodatku projektowego pomimo przyznanego wcześniej dodatku w innych realizowanych przez Skarżącą projektach PO KL. Takie działanie Skarżącej narusza wskazane wyżej procedury realizacji programu PO KL, a sfinansowanie tych wydatków powoduje szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Jednocześnie za nieuzasadniony Sąd uznaje zarzut Skarżącej, iż koszty pracy koordynatora projektu należy rozliczyć jako koszty pośrednie, a przyznanie dodatku projektowego nie narusza opisanej powyżej zasady pojedynczego dodatku dla personelu projektu.

Pojęcie "personel projektu" zostało zdefiniowane na potrzeby przedmiotowego projektu w Wytycznych (podrozdział 3 – słowniczek): "personel projektu – osoby zaangażowane do realizacji zadań w ramach projektu, które osobiście wykonują zadania w ramach projektu, tj. w szczególności osoby zatrudnione na podstawie stosunku pracy lub stosunku cywilnoprawnego, osoby samozatrudnione, osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, osoby współpracujące w rozumieniu ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205 poz.1585 z późn. zm.) oraz osoby wykonujące świadczenia w formie wolontariatu."

Osoba zatrudniona na stanowisku koordynatora projektu niewątpliwie stanowi personel projektu, a koszty jej wynagrodzenia mieszczą się w katalogu kosztów bezpośrednich. Ponadto, na co należy wskazać, stanowisko to i koszty z nim związane tak zostało opisane przez Skarżącą we wniosku o dofinansowanie projektu.

Powyższych ustaleń można było bezproblemowo dokonać na podstawie zgromadzonej przez organy dokumentacji stanowiącej materiał dowodowy sprawy. Wbrew twierdzeniem Skarżącej przesłuchanie w charakterze świadka A.P. oraz pozostałych osób zaangażowanych w realizację projektu nie miałyby wpływu na poprawność tych ustaleń. Mogłyby jedynie je potwierdzić. Zasadnie więc organy odmówiły przeprowadzenia dowodu z przesłuchania tych osób uzasadniając odmowę stwierdzeniem, że prawidłowość realizacji i rozliczenia projektu wynika z konkretnych, istniejących w obrocie prawnym dokumentów, które są kompletne, a oświadczenia w nich zawarte prawdziwe.

W tym miejscu wobec zawartych w skardze zarzutów "zaniechania zgromadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych do poczynienia ustaleń faktycznych" oraz "przeprowadzenia postępowania dowodowego w szczątkowym zakresie" należy wyjaśnić stronie, iż na organie istotnie ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Nie oznacza to jednak, że organ musi przeprowadzić wszelkie możliwe do przeprowadzenia dowody w danej sprawie, jednakże treści skargi sugeruje, że właśnie takiego działania oczekiwała skarżąca od organów obu instancji. Wymaga zatem podkreślenia, iż chodzi o zgromadzenie i rozpatrzenie dowodów, które są niezbędne do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Nie ma potrzeby gromadzenia kolejnych dowodów jeżeli te, którymi organ już dysponuje są wystarczające do ustalenia danej okoliczności i jej trafnej oceny, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Przeprowadzenie dowodów tylko po, żeby je przeprowadzić byłoby nadto sprzeczne z zasadą szybkości i sprawności postępowania, uregulowaną w art. 12 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu z akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że w kontrolowanej sprawie organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Pomimo zarzutów Beneficjenta przeprowadzenia oceny dowodów w sposób dowolny dokonanej ocenie materiału dowodowego nie sposób tego zarzucić. Wyciągnięte w sprawie wnioski są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione. Zaskarżona decyzja zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Poszczególne dowody poddano szczegółowej analizie i ocenie, dowody zostały także ocenione we wzajemnej łączności. Organy wyjaśniły też stronie zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwianiu sprawy. Postępowanie zostało również przeprowadzone w sposób budzący zaufanie do orzekających organów, które udzielały stronie niezbędnych informacji i wyjaśnień mających związek z przedmiotem postępowania, a także prawidłowo reagowały na zgłoszone przez beneficjenta wnioski.

Reasumując Sąd stwierdził, że przeprowadzone postępowanie w pełni odpowiada wymogom wynikającymi z k.p.a. Organy obu instancji działały na podstawie prawa i w jego granicach, więc niezasadne okazały się postawione przez skarżącą zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu działające w sprawie organy prawidło przyjęły, iż Skarżąca naruszyła procedury, o których mowa w art. 184 u.f.p., bowiem dokonywała wydatków, w sposób naruszający zasady określone w Wytycznych. Stanowisko takie znajduje oparcie w materiale dowodowym.

Sąd nie dopatrzył się przy tym aby organy naruszyły zapisy umowy, czy też inne przepisy znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie. W szczególności organ prawidłowo dokonał oceny kwalifikowalności wydatków, zgodnie z zasadami wynikającymi z umowy. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, z jakich przyczyn określone wydatki poniesione przez Skarżącą przy realizacji projektu nie mogły zostać uznane za kwalifikujące się do objęcia wsparciem, jak również dokonano ich szczegółowego wyliczenia. W konsekwencji Sąd stwierdza, iż w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Przechodząc natomiast do kontroli samego procesu odzyskiwania wypłaconego dofinansowania, przypomnieć na wstępie należy, iż zgodnie z art. 98 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, Państwa Członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Ponadto, Państwo Członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez Państwo Członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo Członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

Definicja pojęcia "nieprawidłowości" została zawarta w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Przez "nieprawidłowość" należy rozumieć jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Uzupełnieniem regulacji w zakresie postępowań kontrolnych prowadzonych przez organy w ramach udzielonych dofinansowań z budżetu Unii Europejskiej jest rozporządzenie Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1; zwane dalej: "rozporządzeniem nr 2988/95"). Stosownie do art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, stwierdzenie w wyniku kontroli nieprawidłowości z reguły prowadzi do cofnięcia bezprawnie uzyskanej korzyści poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych nienależnych lub bezprawnie uzyskanych. Rozporządzenie to w art. 2 ust. 4 określa, że – z zastrzeżeniem stosowanego prawa wspólnotowego – procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu państw członkowskich. Zawarta także w art. 1 ust. 2 rozporządzenia konstrukcja nieprawidłowości oraz jej normatywne skutki zostały przeniesione na grunt przepisów prawa polityki rozwoju. Przepisami tymi uregulowano kompetencje do ustalania i nakładania na beneficjentów sankcji w związku z powstałymi w toku realizacji projektów nieprawidłowościami. Również, w prawie krajowym znajdują się normy precyzujące przesłanki zwrotu środków oraz tryb ich dochodzenia. Kwestie te regulują wskazane już przepisy u.f.p.

Powyższe regulacje wskazują, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 7 cytowanego rozporządzenia. Wymieniona "nieprawidłowość" ma natomiast miejsce w sytuacji gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II GSK 1984/15, zgodnie z którym, "nieprawidłowością" jest zatem nie tylko działanie wywołujące szkodę, ale także mogące ją wywołać (szkoda potencjalna). Taki zaś charakter należy przypisać naruszeniu prawa polegającemu na braku wykazania, że wydatkowała ona środki publiczne z zachowaniem wymaganych zasad, w tym zwłaszcza wyboru oferty najbardziej korzystnej ekonomicznie. Tego rodzaju naruszenie mogło wywołać potencjalną szkodę w budżecie Unii Europejskiej. Ponadto, zgodnie z wyjaśnieniami Komisji nr 2006/C 179/02 oraz orzecznictwa ETS, do beneficjenta, którego nie obowiązują przepisy o zamówieniach publicznych, powinny być stosowane podstawowe zasady zaczerpnięte z traktatów Unii Europejskich, w tym także zasada przejrzystości, równego traktowania i uczciwej konkurencji czyli te zasady, które są wymienione w treści § 12 ust. 2 umowy o dofinansowanie, a których Spółka nie dochowała (por. także wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 173/13).

Wobec niestwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna i na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.