Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1762/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4;
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 1  i ust. 2;
journal: Dz.U. 2021 poz 2114
law: Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
article: art. 7;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 50 ust. 5;
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3863/21 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2021 r. nr OB/188/2021 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D. M. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 lutego 2022 r., sygn. V SA/Wa 3863/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie), po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. M. (dalej zwanego skarżącym lub skarżącym kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2021 r., nr OB/188/2021, w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniósł skarżący, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

• na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 50 ust. 5 rozporządzenia UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku (Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 608 z późn. zm.) oraz art. 13 ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2021 poz.2114 ze zm., dalej zwanej ustawą o płatnościach bezpośrednich) poprzez przyjęcie, że skarżący nie spełnił warunków do przyznania płatności dla młodych rolników,

• na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 K.p.a., tj. nieustalenie "Czy wnioski o płatności bezpośrednie dla młodych rolników, w sytuacji analogicznej do wnioskodawcy, tj. jeśli w kampanii 2017 uprawnieni rolnicy wnioskowali o przyznanie płatności dla młodych rolników mimo że przepisy prawa nie przewidywały dla nich takiej możliwości, otrzymali płatność dla młodych rolników ze względu na zmianę przepisów po 1 stycznia 2018 roku" postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasadzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w sprawie nie zostało ustalone w jaki sposób liczy się pięcioletni okres "począwszy od pierwszego złożenia wniosku o płatność". Zdaniem skarżącego kasacyjnie w sprawie nie ustalono także tego czy w analogicznych sytuacjach przyznawane są płatności.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego AMiMR, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 193 zd. 2 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Omawiany przepis (art. 193 zd. 2 P.p.s.a.) ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, wobec oddalenia skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Uzupełnieniem wskazanej wyżej regulacji, w odniesieniu do wymogów skargi kasacyjnej jest art. 176 pkt 2 P.p.s.a., w myśl którego skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Tak więc, mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.

W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie podniósł dwa zarzuty, spośród których jeden dotyczył naruszenia przepisów prawa procesowego, drugi zaś materialnego.

Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 - dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia przepisów postępowania zauważyć należy, że w jego ramach podniesiono jedynie uchybienie przez Sąd I instancji art. 7 K.p.a., statuującego na gruncie postępowania administracyjnego zasadę prawdy obiektywnej oraz nakaz uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Uchybienia tej zasadzie skarżący kasacyjnie upatruje w nieustaleniu przez rozstrzygające sprawę organy czy podobne wnioski, w innych sprawach, w analogicznych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych, są załatwiane pozytywne. W jego ocenie brak tego rodzaju ustaleń stanowiło istotną wadę postępowania, uniemożliwiającą prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Z takim stanowiskiem skarżącego kasacyjnie nie sposób się jednak zgodzić, gdyż postępowanie dotyczące przyznawania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, do których zalicza się między innymi płatność dla młodych rolników, nie jest prowadzone w oparciu o art. 7 K.p.a. Wynika to z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ten przepis w istotny sposób modyfikuję sposób procedowania organów w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w stosunku do zasad wynikających z K.p.a. Zgodnie z tymi modyfikacjami, na organie prowadzącym postępowanie nie spoczywa obowiązek poszukiwania dowodów na potwierdzenie zasadności stanowiska konkretnego wnioskodawcy, występującego o płatność. Innymi słowy ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to ją obciąża obowiązek wykazania zasadności złożonego wniosku.

Tak więc z uwagi na wyłączenie stosowania w postepowaniu dotyczącym płatności dla młodych rolników art. 7 K.p.a. Sąd I instancji nie mógł dopuścić się uchybienia przedmiotowej regulacji. Już więc tylko z tego powodu zarzut jego naruszenia uznać należy za bezpodstawny.

Niezależnie jednak od powyższego, odnosząc się do twierdzeń skarżącego kasacyjnie, zawartych w treści przedmiotowego zarzutu, na marginesie niniejszych rozważań zauważyć jedynie należy, że WSA w Warszawie, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji orzekał w granicach danej sprawy, a jej podmiotowe i przedmiotowe granice wykluczały badanie uwarunkowań prawnych i faktycznych występujących na gruncie innych spraw. Ponadto rozstrzygające sprawę skarżącego organy nie były w jakikolwiek sposób związane treścią rozstrzygnięć zapadłych w innych sprawach.

Brak jest także podstaw do podzielenia stanowiska skarżącego kasacyjnie, jeżeli chodzi o drugi ze sformułowanych przez niego zarzutów, dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego. W ramach tego zarzutu podniósł on naruszenie przez WSA w Warszawie art. 50 ust. 5 rozporządzenia 1307/2013 oraz art. 13 ustawy o płatnościach bezpośrednich, zarówno poprzez ich błędną wykładnię, jak i nieprawidłowe zastosowanie.

Ustosunkowując się do kwestii błędu wykładni, wymienionych w ramach tego zarzutu przepisów, na wstępie stwierdzić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut błędnej wykładni winien wskazywać nie tylko przepis, który zdaniem autora skargi kasacyjnej został naruszony w ten właśnie sposób i na czym ten błąd polegał, ale także to jak przepis ten winien być on prawidłowo wykładany. Innymi słowy, w ramach tego rodzaju zarzutu nalży wskazać konkretnie w którym aspekcie wojewódzki sąd administracyjny niewłaściwie wyłożył dany przepis i jak on winien być prawidłowo interpretowany.

Zarzut skarżącego kasacyjnie nie spełnia tego rodzaju warunku, gdyż jego autor ograniczył się w jego ramach do stwierdzenia, że wskazywane przez niego uchybienie sprowadzało się do przyjęcia, iż nie spełnił on warunków przyznania mu pomocy. Tego zaś rodzaju, ewentualna wadliwość orzeczenia, może wskazywać jedynie na to, autor tego stwierdzenia podważa w istocie nie prawidłowość wykładni wskazywanych przez siebie przepisów, ale ich zastosowanie. Brak jest więc podstaw do zakwestionowania zaprezentowanej przez Sąd I instancji wykładni, wymienionych w treści zarzutu przepisów.

Niezależnie jednak od powyższego, mając na względzie motywy przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że wynikający z nich postulat, interpretowania art. 50 ust. 5 rozporządzenia 1307/2013 w sposób dopuszczający odstąpienie od ciągłości aplikowania o wsparcie, w ramach pięcioletniego okresu na jaki pomoc jest przyznawana, nie znajduje uzasadnienia w żadnej z uznanych metod wykładni przepisów. Wykluczają go w sposób jednoznaczny rezultaty wykładni gramatycznej, których nie sposób zakwestionować w oparciu o reguły wykładni systemowej czy też funkcjonalnej. Z tego więc względu twierdzenia skarżącego kasacyjnie odnośnie błędnej wykładni art. 50 ust. 5 rozporządzenia 1307/2013, który wprost traktuje o zasadach przyznawania wnioskowanego przez niego wsparcia, w ciągu pięciu lat od daty rozpoczęcia działalności, nie zasługuje na uwzględnienie.

Jeżeli zaś chodzi o kwestię prawidłowości zastosowania wymienionych w treści zarzutu przepisów, to również w tym wypadku brak jest podstaw do podzielenia stanowiska skarżącego kasacyjnie. W omawianym aspekcie zaznaczyć bowiem należy, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. II GSK 2735/15 – dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z tym w orzecznictwie podkreśla się, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to bowiem z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (np. wyroki NSA z 5 września 2014 r., I OSK 1119/13,; z 15 czerwca 2021 r., III OSK 181/21, dost. w CBOiS).

W niniejszym przypadku skarżący kasacyjnie zarzucił błędne niezastosowanie wymienionych przez siebie regulacji, a więc błąd subsumpcji w formie negatywnej, przy braku podważenia prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. W tym ostatnim aspekcie zauważyć także należy, że w istocie nie podjął on nawet takiej próby, ograniczając się w swoim zarzucie procesowym jedynie do kwestii nieustalenia sposobu załatwienia analogicznych spraw.

Tak samo skarżący kasacyjnie nie podważył sposobu wykładni wymienionych przez siebie przepisów. W tej więc sytuacji przedmiotowy zarzut, również w aspekcie dotyczącym zastosowania wskazanych w nim regulacji, nie znajdował uzasadnionych podstaw.

Mając więc na uwadze nieskuteczność oraz bezzasadność podniesionych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego kasacyjnie na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Warszawie kwotę 360 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.