Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 799/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-08-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Asesor WSA Dominik Dymitruk, , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 lipca 2023 r. sprawy ze skargi I. Ż. na czynność Zarządu Powiatu Karkonoskiego w przedmiocie ustalenia zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za lipiec 2022 r. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi I. Ż. (strona, skarżąca) prowadzącej niepubliczną placówkę oświatową Dom Wczasów Dziecięcych (DWD) "[...]" w K. (dalej: DWD) jest czynność Zarządu Powiatu Karkonoskiego (organ) z zakresu administracji publicznej, polegająca na ustaleniu przez organ, że skarżącej nie przysługiwała część dotacji oświatowej za lipiec 2022 r. Skarżąca zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest przepisu:

1) art. 34 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2029 z późn. zm., dalej jako "u.f.z.o.") oraz w zw. z § 4 ust. 1 uchwały nr III/19/2018 Rady Powiatu Jeleniogórskiego z dnia 28 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji dla niepublicznych podmiotów oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nie wypłacenie skarżącej części dotacji przypadającej za lipiec 2022 r.;

2) § 68 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1606 ze zm. – dalej rozporządzenie MEN z 11 sierpnia 2017 r.), poprzez jego błędną wykładnię w zakresie definicji wychowanka DWD;

3) § 73 w zw. z § 68 i § 69 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pobyt dziecka w DWD w okresie ferii lub wakacji automatycznie wykluczał możliwość nadania mu statusu wychowanka, a tym samym organ prowadzący DWD w okresie ferii zimowych i wakacji letnich nie był uprawniony do otrzymywania części dotacji.

Skarżąca wniosła o:

1) uznanie, że skarżąca była uprawniona do otrzymania od organu dotującego za miesiąc lipiec 2022 r. części dotacji oświatowej w kwocie 108.509,18 zł;

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że prowadząc DWD w roku 2021 wystąpiła z wnioskiem o dotację na rok 2022. Nabyła uprawnienie do dotacji na rok 2022. Skarżąca otrzymywała dotację oświatową zgodnie z art. 29 ust. 1 u.f.z.o. Organ nie wypłacił jednak części dotacji przypadającej za miesiąc lipiec 2022 r., co w jej ocenie stanowi naruszenie prawa.

Strona argumentowała, że przepis art. 34 ust. 1 u.f.z.o. jednoznacznie wskazuje, iż dotacje są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy – Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach każdego miesiąca roku. U.f.z.o. nie przewiduje, by wypłata dotacji placówkom, o których mowa w art. 2 pkt 8 Prawa oświatowego (DWD) miała następować jedynie w 10 częściach. Ustawodawca wyraźnie podkreślił, że dotacja oświatowa ma być wypłacana każdego miesiąca, bez wyjątku. Tym bardziej, że DWD są placówkami nieferyjnymi, a celem wypłaty comiesięcznie, jest zapewnienie im środków i możliwości nieprzerwanego funkcjonowania w całym roku budżetowym. Zatem organ nie miał podstaw do zaniechania płatności dotacji za rok 2022 (jej części) w miesiącu lipcu. Tym bardziej, że DWD jako nieferyjne placówki funkcjonują także w okresie wakacji i ferii, ponoszą koszty przez cały rok, a nie wyłącznie w wybrane miesiące. Strona wyraziła zapatrywanie, że w przypadku ewentualnych wątpliwości co do statusu wychowanka DWD organ może dokonać rozliczenia dotacji, co jednak następuje ex post. Brak jest natomiast możliwości zaniechania wypłaty części dotacji za konkretne miesiące, tylko dlatego, iż organ antycypuje i ma podejrzenie, jakoby w tych miesiącach brak było wychowanków uprawnionych do otrzymania dotacji, jedynie dlatego, bo to okres wakacyjny.

W dalszej kolejności skarżąca wywodziła, że okres wakacji nie wyklucza sam w sobie możliwości uzyskania statusu wychowanka DWD. Wskazała że koniecznym warunkiem pobytu ucznia w domu wczasów dziecięcych jest odbywanie nauki poza miejscem stałego zamieszkania, bowiem zgodnie z art. 2 pkt 8 Prawa oświatowego placówki te są zaliczane do kategorii placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania. Tylko pobyt ucznia w domu wczasów dziecięcych, w czasie którego uczeń spełnia obowiązek szkolny lub obowiązek nauki przez uczęszczanie do szkoły poza miejscem stałego zamieszkania - realizuje cele i zadania placówki określone w § 66 i § 67 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r. Dlatego też w nowej wersji ww. rozporządzenia uzupełniono przepis § 66, wskazując, że domy wczasów dziecięcych są przeznaczone do okresowego pobytu dzieci i młodzieży "w celu realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki". Projektowana zmiana ma na celu podkreślenie, że pobyt w DWD jest powiązany z odbywaniem nauki poza miejscem stałego zamieszkania i to odbywaniem nauki efektywnie (stąd wprowadzenie limitu pobytu). Realizacja obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki połączona ma być z efektywnym wspieraniem fizycznego i psychicznego rozwoju dzieci i młodzieży oraz wzmocnieniem ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowaniem zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych. Dlatego ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie drugiego kryterium definiowania wychowanka uprawnionego do dotacji - minimalnego okresu pobytu w DWD. Strona zaznaczyła, że ustawodawca wyraźnie różnicuje cel pobytu wychowanka w DWD. Tym celem jest zarówno realizacja obowiązku szkolnego, jak i obowiązku nauki. A zatem – w jej ocenie - okres wakacyjny nie wyklucza ani jednego, ani drugiego. Dalej zaś wskazała, że nowa definicja "wychowanka" DWD wyklucza dzieci korzystające z "wypoczynku". Stosownie do przepisu art. 92a ust 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r., ilekroć w art. 92b-92t i art. 96a jest mowa o wypoczynku, należy przez to rozumieć wypoczynek organizowany dla dzieci i młodzieży w celach rekreacyjnych lub regeneracji sił fizycznych i psychicznych, połączony ze szkoleniem lub pogłębianiem wiedzy, rozwijaniem zainteresowań, uzdolnień lub kompetencji społecznych dzieci i młodzieży, trwający nieprzerwanie, co najmniej 2 dni, w czasie ferii letnich i zimowych oraz wiosennej i zimowej przerwy świątecznej, w kraju lub za granicą w szczególności w formie kolonii, półkolonii, zimowiska, obozu i biwaku. Przy czym przepis art. 92a. ust. 2 tej samej ustawy mówi o tym, że: "przepisom ustawy nie podlega wypoczynek organizowany dla dzieci własnych lub dzieci znajomych przez rodzinę lub osoby znane rodzicom osobiście". Dlatego zdaniem skarżącej ustawodawca różnicuje akcenty - o ile celem pobytu wychowanka DWD jest nauka poza miejscem stałego zamieszkania, gdzie jest ona dodatkowo połączona z efektywnym wspieraniem fizycznego i psychicznego rozwoju dzieci i młodzieży oraz wzmocnieniem ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowaniem zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych, o tyle celem wypoczynku jest regeneracja sił fizycznych i psychicznych, połączona dodatkowo ze szkoleniem lub pogłębianiem wiedzy, rozwijaniem zainteresowań, uzdolnień lub kompetencji społecznych dzieci i młodzieży. Innymi słowy to program pobytu i charakter realizowanych zajęć decyduje o kwalifikacji pobytu dziecka w DWD, a nie czas (pora roku) kiedy tam przebywa. A to – w ocenie skarżącej - może zostać zweryfikowane dopiero na etapie rozliczenia dotacji, a nie "z góry", uznaniowo na etapie wypłacania części dotacji przypadającej za dany miesiąc.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

Organ przede wszystkim argumentował, że zarzut skarżącej w zakresie zaniechania wypłaty dotacji oświatowej za miesiąc lipiec 2022 r. i żądanie ustalenia przez Sąd uprawnienia do wypłaty tej kwoty, nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

Następnie organ odnosząc się do zarzutów materialnych wskazał na treść obowiązujących przepisów z których wynika, że przekazanie dotacji może mieć miejsce wyłącznie w przypadku spełniania obowiązku szkolnego w trakcie pobytu w DWD. Z dniem 25 czerwca 2022 r. rozpoczęły się ferie letnie, uczniów polskich szkół, którzy zakończyli zajęcia edukacyjne (naukę), wystawiono im w szkołach oceny roczne i wydano świadectwa, tym samym brak przesłanki do twierdzenia że dzieci i młodzież kierowane do placówki w trakcie trwania wypoczynku od nauki szkolnej spełniały obowiązek szkolny. Na poparcie takiego zapatrywania przytoczył stanowisko Ministra Edukacji Narodowej w piśmie z dnia 23 kwietnia 2019 r.

Dalej organ argumentował, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.f.z.o. dotacja oświatowa dla placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania należna jest na wychowanka domu wczasów dziecięcych, natomiast zgodnie z § 70 ust. 1 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r., wychowankami domu wczasów dziecięcych są dzieci i młodzież przebywające w domu wczasów dziecięcych w celu, o którym mowa w § 68 ust. 1 i niekorzystające z pobytu w domu wczasów dziecięcych w ramach wypoczynku oraz krajoznawstwa i turystyki. Dlatego dzieci i młodzież przebywający w DWD w okresie wolnym od zajęć szkolnych nie powinni być wykazywani jako wychowankowie DWD ponieważ stanowi to nieprawidłowość przy naliczaniu subwencji i dotacji. Tym samym podkreślił, że niepublicznym DWD za okres wypoczynku, nie przekazuje się dotacji oświatowej. Następnie organ podkreślił, że pobyty dzieci i młodzieży w okresie wakacyjnym zostały zgłoszone przez tychże organizatorów wypoczynku do Centralnej Bazy Wypoczynku, prowadzonej przez Ministerstwo Edukacji i Nauki, jako obozy i kolonie - czyli pobyty o charakterze wypoczynkowym - na które dotacja oświatowa nie przysługuje (jest nienależna). Dlatego takie pobyty, są pobytami komercyjnymi i nie mogą odbywać się w ramach przyznanej dotacji oświatowej w okresie pobierania nauki. Na dowód tej okoliczności organ przedłożył stosowne kopie zgłoszeń wypoczynku dzieci i młodzieży. Stad też w ocenie organu, skarżąca w sposób nieprawidłowy składała informację o liczbie wychowanków w miesiącu lipcu 2022 roku, a następnie dokonując korekty tej informacji, wykazywała uczestników pobytów wypoczynkowych jako wychowanków domu wczasów dziecięcych. Nie można zatem, jak to czyni skarżąca wykazywać uczestników wypoczynku w DWD jako wychowanków DWD i żądać wypłaty dotacji oświatowej za pobyt uczestnika wypoczynku o charakterze (wypoczynkowym) komercyjnym. Resumując swoje stanowisko organ wskazał, że brak jest podstaw prawnych do żądania wypłaty dotacji oświatowej za pobyty wypoczynkowe dzieci i młodzieży w miesiącach wakacyjnych (w okresie wypoczynku) albowiem dotacja w świetle ww. przepisów nie przysługuje w tym zakresie.

Dnia 6 marca 2023 r. organ złożył pismo procesowe do którego załączył: zawiadomienie o wszczęciu śledztwa z 31 stycznia 2023 r., rozliczenie dotacji przedstawione przez DWD, zgłoszenie wypoczynku dzieci i młodzieży (11 kart). Powyższe dowody organ zamieścił w celu stwierdzenia następujących faktów: nieprawidłowości w funkcjonowaniu DWD, próby nienależnego pobrania dotacji oświatowej oraz zgłoszenia grup dzieci i młodzieży do pobytów wypoczynkowych. W ocenie organu skarżąca prowadzi swoją działalność z naruszeniem przepisów prawa, nie zapewnia możliwości realizacji obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki podczas pobytu dzieci w placówce. Organ podkreślił również, że sprawą dotacji zajęły się także organy ścigania – Prokuratura wszczęła śledztwo w tej sprawie.

W kolejnym piśmie z dnia 15 maja 2023 r. organ złożył wydruki postanowień WSA w Krakowie w sprawach o sygnaturach: I SA/Kr 1093/22 oraz I SA/Kr 1175/22. W ocenie organu, uzasadnienia postanowień powyższych spraw wskazują przeznaczenie dotacji oświatowej, przez co nie można pominąć, że jej cel i waga wymiaru dotacji zależy od wypełniania w pełni obowiązków szkolnych uczestników pobytu w DWD.

Pismami z dnia 14 i 17 lipca 2023 r. strona ustosunkowała się do stanowiska organu oraz nowych dowodów w sprawie. Stwierdziła, że organ nie dysponuje żadnymi dowodami w sprawie a jedynie posiłkuje się zgłoszeniami do Prokuratury ubierając je w ocenę próby wyłudzenia dotacji. Skarżąca zauważyła, że w myśl argumentacji organu wypłaty dotacji w nieferyjnej placówce odbywałyby się tylko przez 8,5 miesiąca biorąc pod uwagę wszystkie przerwy świąteczne oraz ferie letnie oraz zimowe. Strona podkreśliła, że dotacje dla DWD są zależne od ilości wychowanków, którzy przebywali w placówce, wpływy wielkości dotacji są zmienne, a wymagania do jej otrzymania stałe. Nie jest zatem możliwe spełnienie obowiązków ustawowych bez finansowania DWD przez Państwo. Skarżąca wskazuje, że realizacja zadań DWD została oceniana przez sądy w świetle przepisów sprzed 2022 r. zaś od 2022 r. przepisy rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r. zostały doprecyzowane.

Na rozprawie pełnomocnicy stron podtrzymali swoje stanowiska oraz ich argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, określanej dalej jako "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.

Sąd, poddając kontroli zaskarżoną czynność organu, stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej jednak kolejności należało rozważyć kwestię dopuszczalności drogi sądowej w przedmiotowej sprawie, zważywszy w szczególności na prezentowane w tym względzie stanowisko organu.

Zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2029 z późn. zm., dalej jako "u.f.z.o.") czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W judykaturze istniał spór dotyczący charakteru prawnego dotacji przyznawanych niepublicznych placówkom oświatowym, co rzutowało na ocenę możliwości kontroli sądowoadministracyjnej czynności polegającej na wypłacie dotacji, czy też w zakresie możliwości orzekania w tym zakresie przez sądy powszechne z powództw wytaczanych o wypłatę dotacji. Do 31 grudnia 2017 r. zasady finansowania szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego były uregulowane w przepisach ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Podczas jej obowiązywania spory o dotacje oświatowe podlegały rozpoznawaniu przez sądy powszechne i dominowało stanowisko, zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego o niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym (por.: orzeczenia Sądu Najwyższego z 14 lipca 2017 r. II CSK 773/16 LEX nr 2417586, z 11 maja 2018 r. II CSK 477/17, z 3 stycznia 2007 r. IV CSK 312/06 LEX nr 2486821, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 2004 r. w sprawie OW 53/04 LEX nr 174021, a także dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA": postanowienia o sygn. akt II GPS 7/08, II GSK 98/10, I GSK 453/19 i wyrok I GSK 629/20).

Omawiane zagadnienie było przedmiotem szczegółowej analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku o sygn. akt I GSK 1713/20 (dostępny w CBOSA), w którym wskazano, że czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje bowiem, że zwroty "o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnoszą się do określenia organów dotujących oraz rodzajów dotacji, a nie do opisania rodzajów czynności. Tak więc czynności organu dotującego polegające na ustaleniu wysokości dotacji, jak i jej przekazaniu, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako takie poddane są kognicji sądów administracyjnych (tak też w licznych orzeczeniach: np. wyrok o sygn. akt I GSK 650/21, I GSK 427/21 oraz I GSK 1168/21).

Z utrwalonego poglądu judykatury wynika zatem, że wypłata dotacji nie jest wyłącznie czynnością techniczną przekazania fizycznego środków finansowych (który to pogląd był wyrażany we wcześniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego), a finalnym rezultatem ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu dokonanego na podstawie konkretnych regulacji. Czynności te zawierają element konkretyzacji normy prawnej dokonywane są w sposób władczy i jednostronny, a zatem podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W granicach pojęcia "przekazanie dotacji" mieści się m.in. przekazanie dotacji w zaniżonej wysokości, a także dokonanie aktualizacji dotacji. Aktualny stan prawny (art. 47 u.f.z.o.) nie pozostawia zatem wątpliwości, że czynności dokonywane w celu ustalenia wysokości, w tym po aktualizacji, lub przekazania dotacji oświatowej, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, które kontrolowane są przez sądy administracyjne. Skoro czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest przyznanie dotacji, to w zakres działań organu z tym związanych wchodzi ustalenie jej wysokości i przekazanie dotacji (z uzasadnienia postanowienia o sygn. akt I GSK 1414/20 dostępnego w CBOSA). Przepis art. 47 u.f.z.o. nie stanowi, że czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są wyłącznie te, które realizowane są na podstawie przepisów w nim enumeratywnie wymienionych, a zatem nie można doszukiwać się braku wymienienia czynności z art. 35 u.f.z.o. w art. 47 u.f.z.o. jako podstawy do wyłączenia kognicji sądów administracyjnych (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 1713/20).

Sąd przyjął, że skarga została wniesiona w terminie. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Co istotne ten sam przepis stanowi, że sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W sprawie spór dotyczył dotacji, jaka powinna być wypłacona za lipiec 2022 r.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. Zatem należy zasadniczo zgodzić się poglądem zaprezentowanym przez skarżącą, że o nie wypłaceniu części dotacji za lipiec (a tym samym o zakwestionowaniu uprawnienia skarżącej), dowiedziała się najwcześniej 1 sierpnia 2022 r. Rozpatrywana skarga natomiast został wniesiona 29 sierpnia 2022 r.

Po przesądzeniu kwestii dopuszczalności i terminowości wniesienia skargi, w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że udzielanie dotacji oświatowej, oraz wszelkie jej aktualizacje, nie następuje w formie decyzji administracyjnych, wydawanych w trybie postępowania administracyjnego. Czynności organów administracyjnych podejmowane na podstawie przepisu art. 29 ust. 1 i art. 34 ust. 1 i 2 u.f.z.o. dotyczące przyznania lub odmowy przyznania dotacji, a także ustalenia wysokości dotacji dla placówki niepublicznej, są czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności te, zawierają element konkretyzacji normy prawnej, dokonywane są w sposób władczy i jednostronny, a zatem podlegają kontroli Sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Skoro ustalenia organu w kwestii prawidłowej wysokości dotacji oświatowej wypłacanej w poszczególnych miesiącach nie są dokonywane w postępowaniu administracyjnym prowadzonym według reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, brak jest więc podstaw do nałożenia na organ obowiązku przeprowadzenia w tym wypadku postępowania w całości zgodnego z wymaganiami k.p.a. Sąd podkreśla zatem, że zwieńczeniem ciągu intelektualnych działań organu dotującego w zakresie ustalenia wysokości należnej części dotacji oświatowej nie jest decyzja administracyjna, lecz czynność z zakresu administracji publicznej (art. 47 u.f.z.o.).

Ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 452/19, LEX nr 2644367).

Skoro organ ma uprawnienie do bieżącego weryfikowania materialnej zasadności wypłaty dotacji (np. rzeczywistej liczny wychowanków albo spełnieniu przez nich merytorycznych warunków) to konsekwentnie ma prawo do dokonania wypłaty w mniejszej wysokości lub jej zaniechania.

Nie ma zatem racji skarżąca, że z treści art. 34 u.f.z.o. wynika bezwzględny obowiązek wypłaty dotacji w 12 częściach, każdego miesiąca roku tj. dotacja oświatowa musi być wypłacana każdego miesiąca, bez wyjątku.

W tym kontekście należy podkreślić, że wskazana w skardze norma art. 34 u.f.z.o. ma charakter przepisu "technicznego" który odnosi się do zakładanej ustawowej częstotliwości wypłaty dotacji (oczywiście przy spełnieniu ustawowych kryteriów) i nie można tylko z jej treści wyprowadzić roszczenia o comiesięczne wypłaty dotacji.

NSA w wyroku z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13 stwierdził, że przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu bieżącą weryfikację rzeczywistych potrzeb finansowych poszczególnych placówek oświatowych. Przyjęcie, że organ pozbawiony jest w trakcie możliwości weryfikowania zasadności wielkości wypłacanej dotacji byłoby sprzeczne przede wszystkim z celem tej dotacji, a także ustaloną przez ustawodawcę formą wypłaty w miesięcznych ratach. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma prawo, a nawet obowiązek, bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy.

Konsekwentnie nie zasługuje na aprobatę stanowisko skarżącej, że finalne rozliczenie dotacji może nastąpić tylko ex post (w domyśle w trybie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu dotacji). Dotacja oświatowa ma charakter roczny, co nie oznacza obowiązku jej rocznego rozliczania. Obowiązek rocznego rozliczania dotacji nie wynika z przepisów prawa, a udzielający dotacji ma obowiązek kontrolować na bieżąco wypłacaną comiesięcznie dotację w oparciu o otrzymywaną przez beneficjenta informację.

Podsumowując, Sąd respektuje uprawnienie organu do bieżącego monitorowania merytorycznych podstaw wypłaty dotacji. A zatem wstrzymując wypłatę dotacji za dany miesiąc organ manifestuje powiązanie tego faktu z dokonaną oceną spełnienia określonych kryteriów jej wypłaty.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że skarżąca kwestionowała czynność organu polegającą na niewypłaceniu dotacji za lipiec 2022 r., zarzucając naruszenie art. 29 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 u.f.z.o. a także dalej § 68 ust.1 i 2oraz § 73 w zw. z § 68 i § 69 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r.

Istota sporu sprowadza się zatem do zasadności odmowy wypłacenia przez organ dotacji oświatowej za miesiąc lipiec 2022 r.

Sposób przekazania dotacji m.in. dla DWD został wskazany w powoływanym już wyżej art. 34 ust. 1 u.f.z.o., zgodnie z którym dotacje, o których mowa m.in. w art. 29, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. Po myśli art. 34 ust. 2 u.f.z.o. dotacje, o których mowa m.in. w art. 29, są przekazywane na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, będącego w danym miesiącu roku budżetowego odpowiednio dzieckiem objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniem, wychowankiem, uczestnikiem zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczem kwalifikacyjnego kursu zawodowego odpowiednio w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe.

Sposób ustalenia wysokości dotacji dla niepublicznej placówki wskazany został w art. 29 ust. 1 u.f.z.o., zgodnie z którym niepubliczne placówki, o których mowa w art. 2 pkt 7 i 8 ustawy - Prawo oświatowe, otrzymują na każdego wychowanka dotację z budżetu powiatu w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego wychowanka w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu. Wysokość dotacji, o której mowa w ust. 1, dla niepublicznych placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, będących domami wczasów dziecięcych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe, jest ustalana jako iloczyn kwoty przewidzianej na takiego wychowanka w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu oraz liczby dni pobytu tego wychowanka w tej placówce pomniejszonej o jeden dzień i podzielonej przez liczbę dni w roku budżetowym (ust. 2).

Z art. 29 ust. 1 u.f.z.o. wynika, że dotacja oświatowa jest wypłacana na wychowanka. Warunkiem wypłaty dotacji jest zatem wykazanie w deklaracji osób rzeczywiście będących wychowankami DWD. Z kolei z art. 29 ust. 2 wynika, że dotacja ta przyznawana jest na wychowanka przebywającego w domu wczasów dziecięcych, a funkcjonowanie takiego domu zostało zdefiniowane w przepisach rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r. Na podstawie bowiem art. 123 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 i 949) zostało wydane rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (Dz. U. z 2017 r., poz. 1606 ze zm.).

Sąd zauważa również, że rozporządzeniem MEN z dnia 11 maja 2021 r. zmieniono powołane wyżej rozporządzenie MEN z dnia 11 sierpnia 2017 r. m.in. w ten sposób, że nadano nowe brzmienie § 68 i § 70 tego rozporządzenia. Powyższe rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem 1 stycznia 2022 r., a więc znowelizowane przepisy, mają zastosowanie w rozstrzyganej sprawie.

A zatem można stwierdzić, że w niniejszej sprawie kluczowa okazała się kwestia odpowiedzi na następujące pytanie, czy można przyjąć że wakacyjny (feryjny) pobyt dzieci i młodzieży mieści się w celach i zadaniach DWD oraz w konsekwencji tego, czy młodzież przebywająca wtedy w DWD posiada normatywny status "wychowanka DWD".

Od 1 stycznia 2022 r. przepis § 68 ust. 1 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r. otrzymał następujące brzmienie: "dom wczasów dziecięcych jest placówką przeznaczoną do okresowego pobytu dzieci i młodzieży w celu organizowania i prowadzenia kształcenia dzieci i młodzieży lub wspierania i uzupełniania tego kształcenia, połączonego z jednoczesnym wspieraniem ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnieniem ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowaniem zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych." Dom wczasów dziecięcych prowadzi działalność dla uczniów szkół podstawowych dla dzieci i młodzieży, liceów ogólnokształcących dla dzieci i młodzieży, techników, branżowych szkół I stopnia oraz szkół specjalnych przysposabiających do pracy (ust. 2).

W stanie prawnym obowiązującym do 1 stycznia 2022 r. nie było zdefiniowane pojęcie "wychowanka DWD", które – w określonych wypadkach - mogłoby ograniczyć możliwość wypłaty dotacji oświatowej. Pobyt dzieci i młodzieży mieścił się w celach i zadaniach DWD podlegających dotowaniu w okresie wakacji. Celem pobytu dzieci i młodzieży nie była jedynie nauka co wynikało wprost z poprzednio obowiązującego brzmienia § 68 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r. (zob. uzasadnienie wyroku WSA we Wrocławiu z 23 sierpnia 2023, sygn. akt III SA/Wr 256/22, które dotyczyło analogicznej sprawy na tle stanu prawnego sprzed wspomnianej nowelizacji rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r.).

Tymczasem w obowiązującym od 1 stycznia 2022 r. § 70 ust. 1 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r. zdefiniowano pojęcie wychowanka, gdzie wskazano, że wychowankami domu wczasów dziecięcych są dzieci i młodzież przebywające w domu wczasów dziecięcych w celu, o którym mowa w § 68 ust. 1, i niekorzystające z pobytu w domu wczasów dziecięcych w ramach: 1) wypoczynku, o którym mowa w art. 92a-92t ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2020 r. poz. 1327 oraz z 2021 r. poz. 4); 2) krajoznawstwa i turystyki, organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, do których uczęszczają, inne niż dom wczasów dziecięcych, w którym przebywają. Okres pobytu wychowanka w domu wczasów dziecięcych nie może być krótszy niż 6 dni i dłuższy niż 12 tygodni (ust. 2).

Dlatego Sąd uznał, że ponieważ w niniejszej sprawie skarżąca domaga się dotacji za okres miesiąca letnich wakacji (lipiec) nie jest to dotacja o której mowa w art. 29 u.f.z.o. Nie jest to bowiem okres pobierana nauki a wypoczynek o którym mowa w art. 92a - 92 t ustawy o systemie oświaty, co jednoznacznie wyłącza kwalifikowanie dzieci jako "wychowanków DWD".

Okoliczność ta została wykazana na podstawie dokumentów przedłożonych przez organ wraz z aktami administracyjnymi (zgłoszenia wypoczynku dzieci i młodzieży w trybie przepisów ustawy o systemie oświaty) i – co istotne – dokumenty te nie były kwestionowana przez stronę skarżącą.

Motywując takie zapatrywanie Sąd dostrzega, że cel funkcjonowania DWD, opisany w § 68 ust. 1 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r., w części pokrywa się z wypoczynkiem w rozumieniu art. 92a ust.1 ustawy o systemie oświaty. Niemniej nie można przy tym stracić z pola widzenia, że prawodawca za podstawowy cel funkcjonowania DWD przyjął właśnie "kształcenie" lub jego "wspierania i uzupełnianie".

Cel ten może być z powodzeniem realizowany w formie wypoczynku w rozumieniu art. 92a-92t ustawy o systemie oświaty (czyli poza dotacją lub subwencją), skoro jest on realizowany w celach rekreacyjnych lub regeneracji sił fizycznych i psychicznych, połączony ze szkoleniem lub pogłębianiem wiedzy, rozwijaniem zainteresowań, uzdolnień lub kompetencji społecznych dzieci i młodzieży, trwający nieprzerwanie co najmniej 2 dni, w czasie ferii letnich i zimowych oraz wiosennej i zimowej przerwy świątecznej, w kraju lub za granicą, w szczególności w formie kolonii, półkolonii, zimowiska, obozu i biwak.

Czyli można zaakcentować, że wypoczynek także wymaga realizacji pewnego rodzaju kształcenia, choć nie bezpośrednio, lecz jako jego wspieranie i uzupełnienia (tj. szkolenie lub pogłębianie wiedzy, rozwijanie zainteresowań, uzdolnień lub kompetencji społecznych). To także wpisuje się w cel funkcjonowania DWD.

Innymi słowy, cel opisany w analizowanym § 68 ust. 1 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r. można rozpisać w sposób następujący (alternatywny): Po pierwsze, jest nim "kształcenie dzieci i młodzieży" poprzez realizację obowiązku nauki lub obowiązku szkolnego lub – pod drugie – "wspieranie i uzupełnienia tego kształcenia", czyli wypoczynek, o którym mowa w art. 92a-92t ustawy o systemie oświaty oraz krajoznawstwo i turystyka organizowane przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, do których uczęszczają, inne niż dom wczasów dziecięcych, w którym przebywają.

Przy tym Sąd zaznacza, że jedynie realizacja obowiązku nauki lub obowiązku szkolnego oraz krajoznawstwo i turystyka odbywają się w czasie roku szkolnego. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 8 listopada 2001 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki krajoznawstwa i turystyki, krajoznawstwo i turystyka są organizowane w trakcie roku szkolnego, w szczególności w ramach odpowiednio zajęć dydaktyczno-wychowawczych lub opiekuńczych, z wyjątkiem okresu ferii letnich i zimowych oraz wiosennej i zimowej przerwy świątecznej.

Oznacza to, że w okresie wakacji (ferii) realizowany może być wyłącznie wypoczynek, który mieści się co prawda w celach DWD, ale nie jest tożsamy z kształceniem. Ponadto można wywieść generalne zapatrywanie, że jedynie kształcenie jest dotowane (zarówno w przypadku jednostek niepublicznych jak i w przypadku jednostek publicznych). Oznacza to, że pozostałe przejawy aktywności DWD odbywają się w ramach pobytów komercyjnych.

Jeżeli chodzi o podnoszoną przez skarżącą argumentację, że DWD stanowi placówkę "nieferyjną" sąd prezentuje następujące stanowisko. Zgodnie z § 74 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r., dom wczasów dziecięcych prowadzi działalność przez cały rok kalendarzowy jako placówka, w której nie są przewidziane ferie szkolne. Regulacja ta jednak ma znaczenie przede wszystkim z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta nauczyciela dotyczących min., uprawnień urlopowych (zob. art. 64). Skoro powyżej wywiedziono, że DWD jest placówką, w której oprócz kształcenia może odbywać się także wypoczynek w formach komercyjnych, nie dotowanych czy subwencjonowanych, to w sposób szczególny uzasadnia to prowadzenie działalności w sposób ciągły przez cały rok. Innymi słowy, gdyby nie wskazany przepis DWD nie mogłyby funkcjonować w okresie ferii.

Podsumowując, jeśli dzieci i młodzież przebywa w DWD w okresie ferii, to nie realizuje kształcenia w rozumieniu § 68 ust. 1 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r., a co najwyżej wpisuje się w cel DWD jakim jest wspieranie i uzupełnianie kształcenia. To jednak może być realizowane wyłącznie w formie wypoczynku, którego elementem jest "szkolenie lub pogłębianie wiedzy, rozwijanie zainteresowań, uzdolnień lub kompetencji społecznych dzieci i młodzieży". Takie dziecko nie spełnia więc definicji wychowanka DWD, z którego pobytem wiązałoby się pobieranie dotacji oświatowej. Co też prawodawca uwzględnił wprowadzając w § 70 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r. jednoznaczną negatywną przesłankę uznania za wychowanka DWD, w sytuacji gdy dzieci i młodzież korzystają z pobytu w domu wczasów dziecięcych w ramach wypoczynku, o którym mowa w art. 92a-92t ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Innymi słowy, "wychowankiem DWD" nie może być inne dziecko niż te, które przebywa w DWD wyłącznie w ramach kształcenia. Pozostałe dwie formy pobytu uczniów w DWD (tj. wypoczynek oraz turystyka i krajoznawstwo), choć wypełniają cel z § 68 ust. 1 rozporządzenia (wspieranie i uzupełniania kształcenia), nie są pobytami wychowanków, czyli nie podlegają dotowaniu.

Poza tym nie można pomijać, że takie zapatrywanie koresponduje z generalnym założeniem iż DWD jest placówką zapewniające opiekę i wychowanie uczniom "w okresie pobierania nauki" poza miejscem stałego zamieszkania (art. 2 pkt 8 Prawa oświatowego).

Jako prawidłowe należało zatem uznać stanowisko organu, że skarżąca w sposób nieuprawniony składała informację o liczbie wychowanków w miesiącu lipcu 2022 r. a tym samym wykazywała uczestników pobytów wypoczynkowych, jako "wychowanków DWD". Stąd też czynność polegająca na wstrzymaniu wypłaty dotacji za ww. miesiąc była prawidłowa.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.