Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1088/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 1rt 36
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 89
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 12 czerwca 2023 r. nr SKO.ZP/415/64/2023 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1088/23

UZASADNIENIE

Wójt Gminy L. decyzją z dnia 6 lutego 2023 r., znak: B-D-7322/07/F/2010-23, wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) w związku z uchwałą nr VI/96/2007 Rady Gminy w Lisiej Górze z dnia 24 kwietnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi Brzozówka (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 396 poz. 2617):

1. ustalił M. M. jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 63361,72 PLN z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - części działki nr [...] obręb B. o powierzchni 1,1738 ha (łączna powierzchnia działki: 1,43 ha), KW nr [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. zobowiązał go do wpłacenia ustalonej opłaty po uzyskaniu przez decyzję waloru ostateczności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 12 czerwca 2023 r., znak: SKO.ZP/415/64/2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2023 r. poz. 775), art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu odwołania M. M., orzekł o:

1. uchyleniu zaskarżonej decyzji w pkt 1 i w tym zakresie orzekł: "1. Ustala się M. M. jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 63 361,72 zl (słownie: sześćdziesiąt trzy tysiące trzysta sześćdziesiąt jeden złotych 72/100) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb B. o powierzchni 1,1738 (łączna powierzchnia działki 1,4300 ha), dla której Sąd Rejonowy w T. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego",

2. utrzymaniu decyzji w mocy pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał najpierw na chronologię wydarzeń:

- M. M. zbył działki nr [...] o pow. 0,41 ha (objęta odrębnym postępowaniem) i nr [...] o pow. 1,43 ha za cenę [...] PLN (akt notarialny z dnia 16 stycznia 2008 r.);

- Wójt Gminy L. ustalił A. i M. M. rentę planistyczną w wysokości 99600 PLN (decyzja z dnia 14 grudnia 2010 r.);

- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie orzekło kasatoryjnie (decyzja z dnia 2 lutego 2011 r.);

- Wójt Gminy L. ustalił A. i M. M. rentę planistyczną w wysokości 81760 PLN (decyzja z dnia 28 lutego 2011 r.);

- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie orzekło kasatoryjnie (decyzja z dnia 19 kwietnia 2011 r.);

- Wójt Gminy L. ustalił A. i M. M. rentę planistyczną w wysokości 99528 PLN (decyzja z dnia 20 czerwca 2011 r.);

- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie orzekło reformatoryjnie w ten sposób, że ustaliło A. i M. M. rentę planistyczną w wysokości 81696,50 PLN (decyzja z dnia 2 sierpnia 2011 r.);

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił dwie ww. decyzje z dnia 2 sierpnia 2011 r. i 20 czerwca 2011 r. (wyrok z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1553/11);

- w toku ponownego postępowania biegły P. W. sporządził nowy operat szacunkowy z dnia 22 czerwca 2012 r.;

- Wójt Gminy L. ustalił M. M. rentę planistyczną w wysokości 81766 PLN (decyzja z dnia 1 października 2012 r.);

- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie orzekło reformatoryjnie w ten sposób, że ustaliło M. M. rentę planistyczną w wysokości 81696 PLN (decyzja z dnia 17 grudnia 2012 r.);

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję z dnia 17 grudnia 2012 r. (wyrok z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 295/13);

- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie orzekło kasatoryjnie (decyzja z dnia 5 grudnia 2013 r.);

- Wójt Gminy L. ustalił M. M. rentę planistyczną w wysokości 81696 PLN (decyzja z dnia 31 marca 2014 r.);

- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy (decyzja z dnia 25 sierpnia 2014 r.);

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzje z dnia 25 sierpnia 2014 r. i 31 marca 2014 r. (wyrok z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1485/14);

- na zlecenie organu pierwszej instancji sporządzono 4 operaty szacunkowe (dwa biegłej M. z dnia 1 grudnia 2015 r. i 16 stycznia 2017 r. oraz dwa biegłych W. i H. z dnia 13 stycznia 2021 r. i 24 marca 2022 r.);

- Wójt Gminy L. ustalił M. M. rentę planistyczną w wysokości 63361,72 PLN (decyzja z dnia 14 lipca 2022 r.);

- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie orzekło kasatoryjnie (decyzja z dnia 7 września 2022 r.);

- w piśmie z dnia 23 listopada 2022 r. rzeczoznawcy W. i H. wyjaśnili, że w operacie szacunkowym z dnia 24 marca 2022 r. zastosowane były metoda korygowania ceny średniej oraz metoda porównywania parami odpowiednio: dla wyceny wartości działki według stanu sprzed uchwalenia aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz według stanu po wejściu w życie aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyceny działki nr [...] dokonano według granic ewidencyjnych istniejących w dacie sprzedaży, nie zaś jedynie części tej działki o przeznaczeniu inwestycyjnym, bo część działki bez jej geodezyjnego wydzielenia nie może być przedmiotem obrotu na rynku. To, że niecała działka znajduje się na terenach inwestycyjnych, uwzględniono w ramach cechy "funkcjonalność działki", bo usytuowanie części o przeznaczeniu nieinwestycyjnym, jak również wielkość powierzchni tej części w stosunku do granic ewidencyjnych działki, wpływa jedynie na pogorszenie jej funkcjonalności. W związku z powyższym dokonano wyceny wartości działki nr [...] z uwzględnieniem całościowego przeznaczenia w jej granicach ewidencyjnych. Operat szacunkowy zawiera pełny opis nieruchomości porównawczych z podaniem ich położenia, przeznaczenia, powierzchni, numeru rep. przeprowadzonej transakcji, co czyni go kompletnym i w pełni weryfikowalnym. Dobór nieruchomości podobnych według stanu po wejściu w życie aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikał przede wszystkim z dostępności danych na rynku. Baza nieruchomości podobnych zawiera zarówno działki mniejsze, jak i większe, co w kontekście cechy "powierzchnia działki" powoduje, iż wszystkie różnice wynikające z luźnej wielkości powierzchni działek w stosunku do działki wycenianej zostały skorygowane;

- Wójt Gminy L. ustalił M. M. rentę planistyczną w wysokości 63361,72 PLN (decyzja z dnia 6 lutego 2023 r.).

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 1 lipca 2007 r. wszedł w życie nowy plan miejscowy (uchwała nr VI/96/2007 Rady Gminy w Lisiej Górze z dnia 24 kwietnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi Brzozówka), zgodnie z którym działka nr [...] znajduje się na terenach oznaczonych symbolami:

- 2P - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (1,1738 ha);

- 12KD(D) - tereny dróg publicznych klasy D (dojazdowych) (0,0136 ha);

- 2 ZL - tereny zieleni izolacyjno-krajobrazowej (0,0328 ha);

- 1 RZp - tereny naturalnej zieleni nieurządzonej w strukturze terenów rolniczych, stanowiące obudowę biologiczną cieków wodnych, z możliwością przekształcenia pod zieleń urządzoną (0,2084 ha).

Z kolei w poprzednio obowiązującym planie miejscowym (uchwała z dnia 29 lipca 1993 r. Nr XVII/148/93) działka ta położona była na terenach oznaczonych symbolem B.22.R - tereny użytków rolnych o przewadze gruntowo ornych, gdzie zalecało się intensywną uprawę rolną oraz zalesianie gruntów o niskich klasach i nieużytków.

Uchwalenie planu miejscowego spowodowało zatem – co stwierdził sam WSA w Krakowie w powołanych wyżej wyrokach - wzrost wartości działki, skoro przy poprzednim planie miejscowym możliwość jej zagospodarowania ograniczała się do użytkowania rolniczego, a obecnie możliwości inwestowania istotnie wzrosły (uruchomienie działalności produkcyjnej i związanej z funkcjonowaniem składów i magazynów).

Mając na względzie art. 153 p.p.s.a. i wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1485/14, organ odwoławczy postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2023 r. zwrócił się do organu pierwszej instancji o uzupełnienie materiału dowodowego przez:

1) przesłanie potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z dnia 24 marca 2023 r. sporządzonego przez rzeczoznawców majątkowych W. i H.;

2) wezwanie rzeczoznawców majątkowych o uzupełnienie operatu szacunkowego z 24 marca 2023 r. przez:

a. opis przeznaczenia w planie miejscowym każdej z osobna nieruchomości uznanych za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej (działka nr [...]) zarówno sprzed uchwalenia planu miejscowego, jak i po jego uchwaleniu;

b. opis każdej z nieruchomości podobnych (zarówno sprzed uchwalenia planu miejscowego jak i po jego uchwaleniu) i nieruchomości wycenianej w kontekście cech wpływających na wartość nieruchomości określonych na str. 14 i 17 operatu;

c. wyjaśnienie, czy i na której stronie operatu uwzględniono różnicę w powierzchni szacowanej nieruchomości w stosunku do nieruchomości przyjętych do bazy porównawczej wyszczególnionych w tabelach na str. 13, 14 i 16 operatu;

d. wyjaśnienie, dlaczego wzrost wartości nieruchomości działki nr [...] ustalono co do całej jej powierzchni (14.300 m kw.), w sytuacji gdy jej część położona jest w obszarze 2 ZL i 1RZp;

e. wyjaśnienie różnicy w cechach wpływających na wartość nieruchomości (str. 14) dotyczących położenia i otoczenia, dostępu komunikacyjnego i funkcjonalności działki;

f. wyjaśnienie różnicy w cechach wpływających na wartość nieruchomości (str. 17) dotyczących funkcjonalności działki.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2023 r. rzeczoznawcy wskazali, że:

1) chybione są zarzuty uzupełnienia przeznaczenia nieruchomości porównawczych zarówno sprzed uchwalenia miejscowego planu, jak i po jego uchwaleniu. Przy sporządzaniu operatu znaczenie ma wyłącznie przeznaczenie danej nieruchomości porównawczej w dacie jej sprzedaży. Bez znaczenia jest poprzednie i przyszłe przeznaczenie nieruchomości, które notabene na datę sprzedaży nie jest jeszcze znane. Informacja dotycząca przeznaczenia nieruchomości porównawczych znajduje się na stronie 16 ("rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów") i str. 13 operatu ("rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych jako tereny rolnicze");

2) informacje o cechach nieruchomości podobnych - zarówno przy wycenie działki po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - znajdują się na str. 13-14 i 16-20. Zamieszczone tabele z informacjami o nieruchomościach porównawczych zawierają m.in. datę transakcji, powierzchnię działek, ich przeznaczenie, informację o lokalizacji;

3) uwzględniono poprawkę do cechy "powierzchnia działki" przy wycenie nieruchomości według jej przeznaczenia przed wejściem (str. 15) i po wejściu w życie planu miejscowego (str. 20). Poprawki nadano stosownie do powierzchni nieruchomości wycenianej oraz powierzchni nieruchomości podobnych;

4) w operacie szacunkowym z dnia 24 marca 2022 r. dokonano wyceny wartości działki nr [...] według jej granic ewidencyjnych istniejących w dacie sprzedaży, nie zaś jedynie części tej działki o przeznaczeniu inwestycyjnym, gdyż część działki bez jej geodezyjnego wydzielenia nie może być przedmiotem obrotu na rynku. Mieszane przeznaczenie działki zostało uwzględnione w stosownej ocenie cechy "funkcjonalność działki", ponieważ usytuowanie części o przeznaczeniu nieinwestycyjnym i wielkość powierzchni tej części w stosunku do granic ewidencyjnych działki wpływa jedynie na pogorszenie jej funkcjonalności. W związku z powyższym dokonano wyceny z uwzględnieniem całościowego przeznaczenia w jej granicach ewidencyjnych;

5) pełny opis atrybutów cenotwórczych znajduje się na str. 13-14 i 17 operatu. Na podstawie tych kryteriów oraz w kontekście cech nieruchomości porównawczych dokonano oceny cech nieruchomości wycenianej (str. 15 i 20 operatu);

6) różnice w kontekście cechy "funkcjonalność nieruchomości" wynikają z nadania stosownych ocen tej cechy biorąc pod uwagę między innymi "kształt działki, ukształtowanie terenu, występowanie ograniczeń, zagospodarowanie działki". Identyfikacja każdej nieruchomości podobnej jest możliwa przez zamieszczone zrzuty prezentujące kształt działek (str. 18-19).

Następnie organ odwoławczy postanowieniem z dnia 11 maja 2023 r. zwrócił się do organu pierwszej instancji o uzupełnienie materiału dowodowego przez: (i) przesłanie potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z dnia 24 marca 2022 r. oraz wezwanie rzeczoznawców majątkowych o uzupełnienie tego operatu przez szczegółowe opisanie każdej z nieruchomości uznanych za nieruchomości podobne w sposób pozwalający na jednoznaczną oceny spełnienia wymogu "podobieństwa", w szczególności w zakresie przeznaczenia.

Pismem z dnia 23 maja 2023 r. rzeczoznawcy wskazali, że operat z dnia 19 kwietnia 2023 r. stanowi potwierdzenie aktualności operatu z dnia 24 marca 2022 r. Oszacowane wartości nie uległy zmianie, gdyż wycenie podlegał historyczny niezmienny poziom cen. Powyższe jest zgodne z art. 156 ust. 3, 4 i 5 u.g.n. Dalej podali, że wszystkie informacje niezbędne do przeprowadzenia procesu wyceny dotyczące działek porównawczych zamieszczono są w operacie. Z treści operatu wprost wynika, która baza nieruchomości podobnych dotyczy działek inwestycyjnych, a która dotyczy działek o przeznaczeniu niebudowlanym. Bez znaczenia dla wyniku końcowego byłoby opisanie każdej działki porównawczej z osobna, ponieważ zostały one pogrupowane w odpowiednie zbiory danych o jednakowym przeznaczeniu oraz stosowanie podpisane. Co więcej, opis nieruchomości porównawczych wynika w dużej mierze z treści aktów notarialnych, co mocno ogranicza możliwość tak precyzyjnego opisu, o jaki wnioskuje organ odwoławczy. Opis cech nieruchomości podobnych charakteryzuje się chronologicznym uszeregowaniem stopnia ich ocen i należy go rozumieć jako opis "od najlepszej do najgorszej" oceny. Potwierdzeniem powyższego rozumowania są poprawki kwotowe, które w metodzie porównywania parami posiadają znak minus lub plus w zależności od tego, czy ocena danej cechy nieruchomości podobnej jest lepsza lub gorsza od oceny nieruchomości wycenianej. Możliwości inwestycyjne nieruchomości wynikają w głównej mierze z postanowień planu miejscowego i są one do siebie zbliżone w danej grupie nieruchomości podobnych (zbiór danych o przeznaczeniu rolnym/zbiór danych o przeznaczeniu produkcyjno-magazynowym).

Opierając się na ustaleniach biegłych organ odwoławczy wskazał, że wartość rynkową nieruchomości gruntowej ustalono przy zastosowaniu podejścia porównawczego i korygowania ceny średniej do oszacowania wartości nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem w uprzednio obowiązującym planie miejscowym oraz metody porównywania parami w celu oszacowania wartości nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z nowego planu.

Wartość nieruchomości według stanu sprzed wejścia w życie planu miejscowego oszacowano metodą korygowania ceny średniej. Jako jednostkę porównawczą przyjęto cenę 1 m2 powierzchni gruntu niezabudowanego. Do porównań przyjęto 13 działek niezabudowanych przeznaczonych jako tereny rolnicze. Obszar badania to gmina L. . Do najistotniejszych cech nieruchomości mających wpływ na cenę, według biegłych, należą położenie i otoczenie, powierzchnia działki, dostęp komunikacyjny oraz funkcjonalność działki i to, czy działki objęte są planem miejscowym, czy tylko studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Na tej podstawie biegli określili cenę maksymalną i minimalną oraz cenę średnią. Ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych niezabudowanych zmieniają się w zakresie 0,27 zł/m2 - 2,72 zł/m2 ze średnią ceną wynoszącą 0,96 zł/m2. W wyniku przeprowadzonej i opisanej powyżej analizy trendu zmian cen nieruchomości w czasie na datę sporządzenia wyceny ceny transakcyjne zmieniają się w przedziale 0,29 zł/m2 – 2,90 zł/m2 z przeciętną ceną transakcyjną 1,05 zł/m2. Po dokonaniu obliczeń ustalono, że wartość rynkowa przed wejściem w życie planu miejscowego oraz według poziomu cen na datę 16.01.2008 r. wynosi: 20 878 zł.

Następnie biegli oszacowali wartość nieruchomości według stanu po wejściu w życie planu miejscowego. Ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych niezabudowanych zmieniają się w zakresie 20,34 zł/m2 - 45,05 zł/m2 ze średnią ceną wynoszącą 30,77 zł/m2. W wyniku przeprowadzonej i opisanej powyżej analizy trendu zmian cen nieruchomości w czasie na datę sporządzenia wyceny ceny transakcyjne zmieniają się w przedziale 21,34 zł/m - 45,16 zł/m z przeciętną ceną transakcyjną 31,42 zł/m2. Rzeczoznawcy wskazali, iż dla potrzeb wyceny według stanu po wejściu w życie planu zbadano rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznczonych jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. W tabelach (str. 16 i 20) zawarto informacje o nieruchomościach porównawczych: data transakcji, lokalizacja, powierzchnia działki, cena transakcyjna i jednostkowa. Dokonano opisu poszczególnych nieruchomości podobnych przyjętych do porównań. W operacie zamieszczono również zdjęcia obrazujące kształt nieruchomości przyjętych do porównań i zdjęcie obrazujące kształt działki wycenianej oraz przedstawiono cechy nieruchomości wycenianej na tle cech nieruchomości przyjętych do porównań (str. 20). Cechy, które mają największy wpływ na wartość nieruchomości to: powierzchnia działki, dostęp komunikacyjny, funkcjonalność nieruchomości. Ustalono, że średnia jednostkowa wartość nieruchomości [zł/m2] wynosi 28,45 zł. Po dokonaniu obliczeń ustalono, że wartość rynkowa po wejściu w życie planu miejscowego oraz według poziomu cen na datę 16.01.2008 r. wynosi: [...] zł.

Opłatę w wysokości 63 361,72 zł ustalono wyłączając z obliczeń powierzchnię, która nie zmieniła przeznaczenia (1,1738 ha).

W ocenie organu odwoławczego zarzuty strony kierowane pod adresem operatu szacunkowego są nieuzasadnione. Jak wynika z akt sprawy, aktem notarialnym z dnia 16 stycznia 2008 r. M. M. zbył nieruchomości gruntowe składające się z działki nr [...] o pow. 0,41 ha i nr [...] o pow. 1,43 na za cenę wynoszącą [...] zł. Rzeczoznawcy ustalili, iż wartość nieruchomości (po wejściu w życie planu) dla działki nr [...] wynosi [...] zł, a dla działki [...] wynosi [...] zł. W sumie za nieruchomość składającą się z ww. działek ustalona została przez rzeczoznawców wartość wynosi [...] zł, a zatem jest niższa o [...] zł od wartości faktycznej sprzedaży. W takiej sytuacji zarzuty strony co do wadliwości operatu i zawyżenia wartości działki nr [...] nie mogą się ostać. Dodatkowo do obliczenia opłaty organ pierwszej instancji wziął powierzchnię 1,1738 ha.

Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., co do zasady, oceny operatu szacunkowego dokonuje organizacja rzeczoznawców majątkowych. O potrzebie tej zewnętrznej weryfikacji operatu decyduje jednak nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu. Jeśli organ nie poweźmie wątpliwości w tym zakresie, to z wnioskiem o weryfikację operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych może wystąpić sama strona. Należy bowiem odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu (art. 157 ust. 1 u.g.n.).

Z kolei ocena wiarygodności operatu została pozostawiona organowi administracji. Zakwestionowanie operatu może jednak nastąpić wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nic zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, czy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia.

Kwestia doboru nieruchomości podobnych leży w gestii biegłego i jedynie oczywiste wadliwości mogą być podstawą uzasadnionych zarzutów. Taka sytuacja rażącej wadliwości w tej sprawie nie zachodzi. Nadto nie można oczekiwać od organu weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne.

W odwołaniu zarzucono nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej przez organ pierwszej instancji, jednakże w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność jej przeprowadzenia, bo nie przyczyniłaby się ona do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania. W zasadzie stan faktyczny nie jest kwestionowany, zaś przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej są potwierdzone m in. w wyrokach sądu administracyjnego, jakie w tej sprawie zapadły. Wartość dowodowa oświadczeń strony jest daleko niewystarczająca, choćby z tego powodu, że strona nie posiada wiadomości specjalnych na temat szacowania nieruchomości. Dla ustalenia danej okoliczności faktycznej organ nie ma obowiązku przesłuchania stron postępowania, co wynika z redakcji art. 86 k.p.a. Rzeczoznawcy w niniejszej sprawie - w związku z upływem terminu ważności operatu z dnia 24 marca 2022 r. - przedstawili nowy operat z dnia 19 kwietnia 2023 r. W istocie oba te operaty są identyczne i tożsame w 100 % co do zawartych w nich danych. Uwzględniając to, organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł merytorycznie, opierając swoje rozstrzygnięcie na operacie z dnia 19 kwietnia 2023 r., który jest tożsamy z operatem z dnia 24 marca 2022 r.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. M., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. przez całkowicie bezzasadne i dowolne pominięcie faktu sporządzenia operatu w sprawie ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości przez rzeczoznawcę powołanego przez organ (operatu M. ) i powołanie nowego rzeczoznawcy bez zwrócenia się o wyjaśnienia ewentualnych rozbieżności do rzeczoznawcy, podczas gdy taka była procedura w zakresie operatu przygotowanego przez rzeczoznawcę W. oraz rzeczoznawców H. i W.;

2) art. 89 § 1 i 2 k.p.a. przez bezpodstawne oddalenie wniosku strony o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, mimo to, że czynność ta doprowadzić mogła do rzetelnego wyjaśnienia sprawy w zakresie zarówno ustalenia faktycznego wykorzystania przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też rozbieżności w zakresie wycen w ramach poszczególnych operatów zalegających w aktach sprawy;

3) art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przez nieprawidłowe ustalenie wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wobec oparcia się na nierzetelnym operacie szacunkowym, który błędnie wycenia wartość nieruchomości sprzed i po ustaleniu planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Kontroli sądu w niniejszym postępowania poddana jest ocena legalności decyzji ustalającej wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej zwana ustawą), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy przesądza natomiast, iż wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jego wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Z przytoczonych unormowań wynika, że dla ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest wykazanie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości, która następnie została zbyta w okresie 5 lat od dnia uchwalenia tego planu, czyli że istnieje związek przyczynowy między uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości objętej tym planem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 919/06 i z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1244/06, Baza Orzeczeń Lex nr 360221).

Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy art. 149-159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.).

Podstawowym dowodem, w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest operat szacunkowy ustalający wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji) oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości oraz wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i prawidłowym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i co do zasady, podlega ocenie organu stosownie do przepisu art. 80 k.p.a. Tym niemniej ocena ta dokonywana jest w ograniczonym zakresie. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że ocena operatu szacunkowego może dotyczyć jedynie kwestii formalnych a podważanie ustaleń wynikających z operatu nastąpić może jedynie kwestii oczywistej wadliwości operatu. W żadnym razie kontrola ta nie może dotyczyć zakresu wiedzy specjalnej, jaką dysponuje rzeczoznawca majątkowy i którą wyraża w operacie. Dla przykładu można wskazać pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r. I OSK 384/19 w którym wskazano, iż zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r. I OSK 2023/17 wskazano, iż ocena mocy i wartości dowodowej operatu szacunkowego, dokonywana przez organ administracyjny nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną biegłego (por. też wyroki NSA z dnia z dnia 13 lipca 2018 r. I OSK 2269/16, z dnia 4 grudnia 2019 r. I OSK 3367/18, z dnia 28 kwietnia 2020 r. I OSK 557/19).

Kluczową kwestią, od istnienia której uzależnione jest prawidłowe - legalne ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest uchwalenie, rozumiane jako wejście w życie, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i związany z tym faktem wzrost wartości nieruchomości będący skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego wynikającego, czy to z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego poprzednio, czy też przeznaczenia faktycznego - wynikającego ze sposobu użytkowania z nieruchomości, jeżeli nie był on zapisami planu miejscowego objęty.

Skarga jest nieuzasadniona.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest operat szacunkowy sporządzony przez dr E. H. i mgr inż. M. W. – pierwotnie z 24 marca 2022 r., który następnie został potwierdzony przez autorów co do jego aktualności w dniu 19 kwietnia 2023 r. Jak wyjaśnili biegli w piśmie z dnia 23 maja 2023 r. (k. 17 akt organu II instancji): "Przedłożony operat szacunkowy z dnia 19.04.2023 r. stanowi potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z dnia 24.03.2022 r. i może być wykorzystany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie Jako formę aktualizacji operatu z dnia 24.03.2022 r. wybraliśmy przedłożenie operatu z aktualnymi datami jego sporządzenia bazując na wersji operatu z dnia 24.03.2022 r. Oszacowane wartości nie uległy zmianie, gdyż wycenie podlegał historyczny, niezmienny poziom cen. Powyższe rozumowanie jest zgodne z art. 156 punkt nr 3, 4, 5 ustawy u gospodarce nieruchomościami. W związku Z powyższym, przedłożony operat datowany na 19.04.2023 r. należy utożsamić ze zaktualizowanym operatem datowanym na 24.03.2022 r."

Zgodnie z art. 37 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej.

W tej sytuacji organy wydały zaskarżoną decyzję w oparciu o aktualny operat szacunkowy, sporządzony przez uprawnionych rzeczoznawców powołanych i opłaconych przez organ, tak jak tego wymaga ustawa o gospodarce nieruchomościami i ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W niniejszej sprawie, która trwa już od 2008 r. a zatem 15 lat, sporządzono kilka różnych operatów, niemniej istotny w sprawie jest jedynie ten operat, który stanowi podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Z tego względu bez znaczenia jest to, że organ nie wykorzystał operatu D. M., lecz zlecił sporządzenie nowego operatu innym biegłym. Nie stanowi to naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności zaś nie jest naruszeniem przepisów fakt, że organ nie wykorzystał w sprawie operatu, który był dla skarżących korzystniejszy. Zarówno operat D. M. jak i E. H. i M. W. nie zbliżają się bowiem nawet w połowie do ceny, za którą nieruchomość rzeczywiście została sprzedana w 2008 r. W tym zakresie zarzuty skargi są zatem nieuzasadnione.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przez nieprawidłowe ustalenie wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wobec oparcia się na nierzetelnym operacie szacunkowym.

Poza sporem w sprawie pozostaje, że wartość nieruchomości zbytej przez skarżącego po uchwaleniu planu miejscowego w 2007 r. wzrosła. Okoliczność ta w szczególności nie została zakwestionowana w żadnym z dotychczas zapadłym wyroku WSA w Krakowie (sygn.: II SA/Kr 1553/11; II SA/Kr 295/13; II SA/Kr 1485/14), a wynika też z podstawowej logiki. Skoro bowiem według poprzednio obowiązującego w tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1993 r. działka nr [...] znajdowała się w terenie upraw polowych, a następnie plan miejscowy z 2007 r. przeznaczył ją w zasadniczej części (1,1738 ha z całkowitej powierzchni 1,4300 ha) na tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, to oczywistym jest, że pojawiły się na tym terenie możliwości inwestycyjne, których dotychczas nie było. Działka w dacie jej zbycia stanowiła nieruchomość niezabudowaną, po utracie mocy planu miejscowego z 1993 r. nie została dla tej nieruchomości wydana decyzja o warunkach zabudowy, a rzeczoznawcy przyjęli zbiorczo jej przeznaczenie sprzed wejścia w życie planu miejscowego z 2007 r. jako "nieruchomość gruntową niezabudowaną przeznaczoną jako tereny rolnicze". Sąd podziela ocenę organu, że operat szacunkowy E. H. i M. W. jest rzetelny, a złożone przez rzeczoznawców dodatkowe wyjaśnienia (na wezwanie organu II instancji, SKO w Tarnowie) pismem z dnia 17 kwietnia 2023 r. (k. 17 akt organu II Instancji) wyjaśniają ewentualne wątpliwości co do przyjętych do porównania działek podobnych. Powtórzyć w tym miejscu należy, że kontrola operatu szacunkowego nie może dotyczyć zakresu wiedzy specjalnej, jaką dysponuje rzeczoznawca majątkowy i którą wyraża w operacie.

Za nieuzasadniony należy również uznać zarzut naruszenia art. 89 § 1 i 2 k.p.a. przez bezpodstawne oddalenie wniosku strony o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa.(§ 1) Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.(§ 2)

W piśmiennictwie wskazuje się, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje przyjęta w procesie cywilnym reguła, że organ orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie (por. art. 148 § 1 k.p.c.). Postępowanie wyjaśniające prowadzi się bowiem poza rozprawą, w tzw. trybie gabinetowym lub kameralnym, chyba że zachodzą przesłanki przeprowadzenia rozprawy (art. 89). Organ administracji publicznej jest obowiązany przeprowadzić rozprawę, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania. Ocena, czy przeprowadzenie rozprawy przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, należy do prowadzącego je organu. Podobnie to, czy przeprowadzenie rozprawy jest konieczne dla wyjaśnienia sprawy, należy do oceny organu. Natomiast, gdy z przepisu szczególnego wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy, organ administracji nie może uchylić się od jej przeprowadzenia. Organ powinien przeprowadzić rozprawę również wówczas, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron. Potrzeba uzgodnienia interesów stron zachodzi wówczas, gdy "w sprawie biorą udział co najmniej dwie strony o sprzecznych interesach, które organ powinien uzgodnić". (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 89.)

W sprawie ustalenia wzrostu wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeprowadzenia rozprawy nie wymaga żaden przepis, a postępowanie dowodowe sprowadza się w głównej mierze do pozyskania operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Wobec powyższego rozprawa nie wyjaśni żadnych istotnych okoliczności, o których przez wiele lat nie można byłoby poinformować organu na piśmie, podobnie nie przyśpieszy postępowania. W tego rodzaju sprawach nie ma też stron o sprzecznych interesach, które można byłoby uzgodnić w oczekiwanej przez skarżącego formie.

W szczególności rozprawa nie jest sposobem na wyjaśnienie "rozbieżności w zakresie wycen w ramach poszczególnych operatów zalegających w aktach sprawy". Ani organy ani sąd administracyjny nie mają takich kompetencji.

Zgodnie z art. 157 ust. 1 i 2 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. (ust. 1) Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. (ust. 2)

Wobec powyższego zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, a zaskarżona decyzja jest zdaniem Sądu prawidłowa. Wobec powyższego skarga została oddalona jako bezzasadna na podstawie art. 151 p.p.s.a.