Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1114/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6294 Przejęcie mienia na podstawie umów międzynarodowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 145 § 1 pkt 1 lit c art 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 7 art 77 § 1 art 80 art 105 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Dominik Kozarski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1964/19 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Ministra Finansów z dnia 5 czerwca 2019 r. nr PR4.6400.106.2018.2.GLVG w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1964/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Ministra Finansów z dnia 5 czerwca 2019 r. nr PR4.6400.106.2018.2.GLVG w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 28 maja 2018 r., którą - umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek Prezydenta Miasta Krakowa, w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. nr 12, poz. 65; dalej też ustawa, ustawa z 1968 r.) w stosunku do nieruchomości w Krakowie przy ul. [...], objętej dawną księgą wieczystą [...] Kraków XV [...] (ewentualnie [...], ks. gr. gm. kat. Kraków Dz. XV [...]), aktualnie księgą wieczystą nr [...], działka nr [...], obręb ew. [...], o pow.0,0418 ha, w części należącej uprzednio do S.M. w związku z Układem pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii dotyczącym załatwienia spraw finansowych, który wszedł w życie z dniem podpisania - 11 listopada 1954 r. (dalej też układ, układ z 11 listopada 1954 r., układ indemnizacyjny). Zdaniem Ministra nie można stwierdzić, że zaistniał stan przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w związku z postanowieniami układu indemnizacyjnego. Wyjaśnił przy tym, że możliwość uzyskania odszkodowania w odniesieniu do nieruchomości utraconej w sposób faktyczny, czyli także bez podstawy prawnej, w oparciu o dokument wystawiony przez siebie, tj. zrzeczenia się prawa własności, jeżeli dokumenty, dotyczące jakiegoś roszczenia nie są do uzyskania - Rząd Zjednoczonego Królestwa powinien uzyskać dokument wystawiony przez obywatela brytyjskiego, któremu ma być dokonana zapłata o zrzeczeniu się przez niego wszelkich roszczeń, do których odnosi się zapłata. Podkreślić tu należy, że ta klauzula umowna wprost wskazuje, że w takim przypadku, jako wyjątku od zasady, wymagane jest uzyskanie przez Rząd Wielkiej Brytanii od obywatela brytyjskiego zrzeczenia się roszczeń do takiego mienia. Oznacza to tym samym wniesienie roszczenia o zapłatę za mienie, czyli w sensie proceduralnym złożenie wniosku przez obywatela brytyjskiego i istnienie dokumentacji odszkodowawczej. Natomiast w sprawie brak jest zarówno dokumentu, stanowiącego zrzeczenie się praw do nieruchomości, jak również innego dokumentu pośrednio wskazującego na istnienie dokumentacji odszkodowawczej. Przepisy ustawy z 1968 r. nakładają na Ministra Finansów obowiązek wydania decyzji stwierdzającej przejście prawa rzeczowego do nieruchomości, nie zaś stwierdzenie przyznania odszkodowania. W związku z tym brak jest normy kompetencyjnej (podstawy prawnej) dla Ministra Finansów do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty oraz wydania decyzji o treści niewskazanej w przepisach tej ustawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł Prezydent Miasta Krakowa.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, ustalenie, że nie nastąpiło przejście nieruchomości na Skarb Państwa oraz wygaśnięcie roszczeń ze względu na zawarcie układów indemnizacyjnych oznacza, że stany prawny sugerowany przez Stronę skarżącą nie zaistniał, a wobec tego nie istnieje przedmiot postępowania administracyjnego. Zasadny jest więc pogląd Ministra Finansów, że w odniesieniu do nieruchomości brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 2 ustawy z 1968 r. Mając bowiem na względzie ograniczoną przepisami prawa jurysdykcję administracyjną do rozstrzygania jedynie co do tego, co wyraźnie wynika z przepisu prawa materialnego, konstytuującego sprawę administracyjną, w przypadku ujawnienia braku podstaw do wydania decyzji pozytywnej, tj. stwierdzenia przejścia własności na Skarb Państwa, uzasadnione staje się umorzenie postępowania.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Prezydent Miasta Krakowa zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie uchybienia organu w zakresie nierozpatrzenia materiału dowodowego w sposób dokładny i wyczerpujący, w konsekwencji oddalenia skargi Skarbu Państwa-Prezydenta Miasta Krakowa w warunkach przedwczesności decyzji Ministra Finansów.

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie uchybienia organu błędnie uznającego sprawę jako bezprzedmiotową, podczas gdy na podstawie całokształtu materiału dowodowego w sprawie konieczne jest wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w zw. z art. 6 ust 1 Układu pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii, dotyczącym załatwienia spraw finansowych z dnia 11 listopada 1954 r." poprzez jego błędną wykładnię co doprowadziło do odmowy ochrony interesu prawnego Skarbu Państwa i nieuwzględnienia skargi Skarbu Państwa-Prezydenta Miasta Krakowa,

d) art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Ministra Finansów z dnia 5 czerwca 2019 r. znak PR.6400.106.2018.2.GLVG, utrzymującą w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia 28 maja 2018 r., znak PR3.6400.62.2017.6.ZAR, podczas gdy okoliczności faktyczne i prawne sprawy przemawiają za uwzględnieniem skargi.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Pismem, nie będącym odpowiedzią na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o oddalenie środka odwoławczego (skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne. Zawarte w środku odwoławczym zarzuty kasacyjne w istotnej części powtarzają treści zarzutów skierowanych wobec ostatecznej decyzji Ministra Finansów, które były przedmiotem oceny Sądu I instancji, co ma swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Rozpoznawana przez Sąd odwoławczy skarga kasacyjna stanowi polemikę z prawidłowym orzeczeniem Sądu wojewódzkiego.

Kluczową kwestią w rozpoznawanej sprawie jest to, czy Sąd wojewódzki zasadnie oddalił skargę Prezydenta Krakowa na decyzję Ministra Finansów, którą utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 28 maja 2018 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek Prezydenta Miasta Krakowa, w sprawie zastosowania ustawy z 1968 r. w stosunku do nieruchomości w Krakowie przy ul. [...] w związku z Układem pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii dotyczącym załatwienia spraw finansowych. Wokół powyższego skupiają się zarzuty skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wykonując sądowoadministracyjną kontrolę instancyjną podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych uprzednio rozstrzygnięć organów i następnie orzeczenia Sądu I instancji stanowiły przepisy ustawy z 1968r w związku z w/w układem.

Na kanwie realizowanej kontroli sądowoadministracyjnej należy przypomnieć, za ugruntowanym orzecznictwem i piśmiennictwem, że układy indemnizacyjne – międzynarodowe umowy o jakich stanowi ustawa z 1968 r. – formowały ogólne ramy prawne dla określenia zakresu objętych nim roszczeń, za które należało się odszkodowanie: stwierdzały, że chodzi o roszczenia obywateli i osób prawnych państw-stron układów (w myśl zasady ciągłości obywatelstwa osoba poszkodowana musiała je posiadać w dniu wejścia w życie stosownych polskich przepisów prawnych oraz w dniu zawarcia układu); posiadanie lub nie paralelnie obywatelstwa polskiego nie odgrywało żadnej roli. Jeśli chodzi natomiast o skonkretyzowanie roszczeń, układy odsyłały do właściwego prawa polskiego, na mocy którego dokonano nacjonalizacji lub wywłaszczenia, wydanego również przed ich zawarciem. Jest to tzw. zasada ciągłości obywatelstwa, która stanowi niezbędną przesłankę wystąpienia przez państwo, którego obywatelem jest osoba poszkodowana, w jej imieniu, o odszkodowanie w stosunku do państwa, które w wyniku działań nacjonalizacyjnych spowodowało szkodę. Państwo występujące w imieniu interesów własnego obywatela działa w ramach tzw. ochrony dyplomatycznej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 maja 1999r. sygn. akt I OSA 2/98; 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 595/11; 19 maja 2022r. sygn. I OSK 1453/21; 31 sierpnia 2022r. sygn. akt I OSK 904/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe w okoliczności rozpoznawanej sprawy nie można zaskarżonemu wyrokowi postawić zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z wskazywanymi przepisami prawa zawartymi w art. 7 i nast. k.p.a., jak i odpowiednio przywoływanymi przepisami ustawy z 1968 r. w zw. z art. 6 ust 1 Układu pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii, dotyczącym załatwienia spraw finansowych z dnia 11 listopada 1954r. - przywoływanymi również w środku odwoławczym. Naruszenie przez Sąd wojewódzki powołanych przepisów mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. wynika bowiem, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w powołanym przepisie. W niniejszej sprawie nie można Sądowi I instancji postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

Sąd I instancji zasadnie uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Postawione zarzuty zmierzały natomiast do wykazania, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności załatwianej sprawy na gruncie ustawy z 1968 r. w zw. z układem – zaś Sąd I instancji takie postępowanie organu zaakceptował. Z zarzutem tym nie można się jednak zgodzić.

Należy podkreślić, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił i przeanalizował wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, co w pełni podziela rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe w okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd odwoławczy podziela ustalenia WSA, że z analizy akt sprawy, w tym brytyjskiej dokumentacji odszkodowawczej wynika, że S.M. nie występował z roszczeniem o odszkodowanie za utratę prawa do nieruchomości do organów władzy Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii. W związku z tym z akt odszkodowawczych w sposób bezpośredni wynika, że nie został ustalony ani tytuł prawny przejścia prawa własności nieruchomości, ani sam fakt utraty tej nieruchomości. W stosunku do nieruchomości stanowiącej ówcześnie własność S.M. nie zostały również zastosowane przepisy nacjonalizacyjne. Nieruchomość położona w Krakowie przy ul. [...] została objęta wprawdzie działaniem ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych. W związku z uwzględnieniem wniosku S.M. na podstawie postanowienia Sądu Grodzkiego w Krakowie z dnia 21 lipca 1947 r. sygn. Co.236/47, z klauzulą wykonalności z 15 stycznia 1948 r., pismem z 14 maja 1948 r. Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego, S.M. został jednak wprowadzony w posiadanie nieruchomości. Nieruchomość pozostawała w faktycznym zarządzie państwowych jednostek organizacyjnych, które m.in. zajmowały się najmem lokali w budynku znajdującym się na tej nieruchomości. Natomiast S.M. co najmniej od 21 listopada 1949 r. zamieszkiwał w Wielkiej Brytanii, a 16 lipca 1947 r. organy władzy tego państwa wydały dla niego certyfikat naturalizacji. Od 31 lipca 1947 r. S.M., po złożeniu przysięgi wymaganej prawem brytyjskim, posiadał obywatelstwo brytyjskie, tj. pełnię praw (uprawnień i obowiązków) przynależnych rodowitemu obywatelowi brytyjskiemu i zamieszkiwał w Essex. Tym samym nie doszło do nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa na postawie ustawy z 1945 r. Ustalenia te wskazują także na to, że przedmiotowa nieruchomość została objęta skutkami któregokolwiek układu indemnizacyjnego. Tym samym wobec nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...] nie wystąpiły przesłanki stanu przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1453/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie może też zostać uwzględniony ogólnie sformułowany zarzut naruszenia przez zaskarżony wyrok art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie uchybienia organu błędnie uznającego sprawę jako bezprzedmiotową, podczas gdy na podstawie całokształtu materiału dowodowego w sprawie konieczne jest wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16; 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862; B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., który to przepis został wskazany w podstawie prawnej ostatecznej decyzji Ministra Finansów z dnia 5 czerwca 2019 r. (a wcześniej decyzji pierwszoinstancyjnej Ministra Finansów z dnia 28 maja 2018 r.), postępowanie administracyjne umarza się, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe.

Rozważając przedmiotową kwestię – zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. – nie można tracić z pola widzenia celu postępowania administracyjnego. Celem postępowania administracyjnego jest zaś załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzającej do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Umorzenie postępowania traktowane jest jako "środek ostateczny, niweczący dotychczasowe wyniki postępowania" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 476). Rozstrzygnięcie co do istoty stanowi władcze i jednostronne rozstrzygnięcie kształtujące indywidualną sytuację prawną jednostki nie podporządkowanej organowi. Rozstrzygnięcie co do istoty sprawy może mieć postać zarówno decyzji pozytywnej, jak i negatywnej, które można wyróżnić przy użyciu kryterium uwzględnienia żądania strony. W pierwszym wypadku decyzja spełnia żądania strony zawarte w podaniu, natomiast w drugim nie (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, Opublikowano: LEX 2010). W Komentarzu do art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. W. Chróścielewskiego i Z. Kmieciaka (Opublikowano: WKP 2019, teza 3), wprost stwierdzono, że "Najmniej wątpliwości budzi podział na decyzje pozytywne i negatywne, wyróżnione przy użyciu kryterium uwzględnienia żądania strony. Każda z tych decyzji ma charakter rozstrzygnięcia co do istoty, mimo że decyzja negatywna stanowi wyraz odmowy konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony postępowania." (zob. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 904/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za powyższym stanowiskiem wskazującym, że zarówno decyzja pozytywna, jak i negatywna ma charakter rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, mimo że decyzja negatywna stanowi wyraz odmowy konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony postępowania.

Tym samym, na gruncie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy, nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że decyzja odmowna może być wydana tylko wtedy, gdy została wyraźnie przewidziana przepisami prawa, a przepisy ustawy z 1968 r. takiej możliwości nie przewidują. Należy natomiast zgodzić się z Sądem I instancji, że o bezprzedmiotowości postępowania można byłoby mówić wówczas, gdyby nie było podmiotu lub przedmiotu, w stosunku do którego można byłoby wydać decyzję. Taka sytuacja w niniejszej sprawie zaś nie zaistniała. Istnieją następcy prawni osoby, do której należała nieruchomość wymieniona w decyzji Ministra Finansów, a także istnieje Skarb Państwa, na rzecz którego miała zostać wydana decyzja. Nie zaistniały więc podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego z przyczyn podmiotowych. Nie zaistniały też przesłanki do umorzenia postępowania z przyczyn przedmiotowych. Istnieje nieruchomość, w odniesieniu do której miała być wydana decyzja. Nie ma wątpliwości, że istniały przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które mogły stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia, to jest ustawa z 1968 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację należało przyznać skarżącemu kasacyjnie, że organ nie miał podstaw do tego, by umorzyć postępowanie w sprawie zastosowania ustawy z 1968 r. w stosunku do nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...]. Minister Finansów miał obowiązek rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. Tym samym należy zgodzić się z kasatorem, że Minister Finansów wydając decyzję o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy nie było przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia, naruszył art. 105 § 1 k.p.a.

Nie można jednak podzielić oceny środka odwoławczego, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) może zatem nastąpić jedynie wtedy, jeżeli to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Tylko takie naruszenie przepisów, które mogło spowodować, że wynik sprawy mógłby być inny, gdyby do tego naruszenia nie doszło, powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd. Innymi słowy, Sąd, uchylając decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., musiałby wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (por. np. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 407/05, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy, mimo wadliwego sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, Sąd I instancji dokonał merytorycznej oceny legalności kwestionowanej decyzji w zakresie żądania objętego wnioskiem Prezydenta Krakowa, a także w granicach sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta jest prawidłowa, jak wskazano to powyżej. W takiej sytuacji uwzględnienie skargi, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (naruszenie prawa procesowego - art. 105 § 1 k.p.a.) mogłoby mieć znaczenie wówczas, gdy po wycofaniu decyzji z obrotu prawnego, mogłoby to doprowadzić do innego (korzystnego dla skarżącego) wyniku sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd I instancji takiego związku nie wykazał, a ponadto, mając na uwadze wynik merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, nie mógł wykazać, że rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne, gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Z uwagi zaś na powagę orzeczeń sądowych sąd administracyjny nie powinien wydawać wyroku stwarzającego pozory ochrony prawnej (zob. wyroki NSA z dnia: 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 904/19; 9 listopada 2022r. sygn. akt I OSK 2207/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a tym samym Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę – nie doszło więc do naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.