Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1696/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Odrzucenie sprzeciwu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 6 w zw. z art. 64f par. 1, art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej miasta stołecznego Warszawy na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 578/23 o oddaleniu sprzeciwu miasta stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 stycznia 2023 r. nr 470/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania postanawia oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 578/23, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu miasta stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 stycznia 2023 r. nr 470/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. odrzucił sprzeciw; 2. zwrócił skarżącemu Miastu Stołecznemu Warszawie kwotę 100 zł, uiszczoną tytułem wpisu od sprzeciwu.

Sąd I instancji w uzasadnieniu postanowienia podał, że decyzją z dnia 26 stycznia 2023 r. z dnia 26 stycznia 2023 r. nr 470/2023 Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej X.Y. z siedzibą w Warszawie od decyzji Prezydenta miasta stołecznego Warszawy z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr 195/BM/WWO/DW/2022 o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie w dzielnicy Ursynów, zlokalizowanej przy ulicach N., R. i B., stanowiącej działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] oraz działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni 3433 m2, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Od ww. decyzji sprzeciw wniosło miasto stołeczne Warszawa. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 138 § 2 i [art.] 136 kpa w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej ugn), w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., przez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, podczas gdy decyzja ta została wydana zgodnie z prawem i brak jest koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji wniosło o: uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z 26 stycznia 2023 r.; zasądzenie na rzecz skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Sąd I instancji uznał sprzeciw za niedopuszczalny. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r. poz. 259, zm. 803, dalej ppsa). Zgodnie z art. 50 § 1 ppsa, sąd wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, którym jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawowo przyznano takie uprawnienie (art. 50 § 2 ppsa).

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że to gmina, jako podmiot posiadający osobowość prawną (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej usg) ma zdolność do występowania przed sądem administracyjnym w charakterze strony (zdolność sądową - art. 25 ppsa). Należy mieć na uwadze, że reprezentujący miasto stołeczne Warszawa - Prezydent miasta stołecznego Warszawy działał w przedmiotowej sprawie jako organ wydający decyzję pierwszej instancji. Realizował więc swoje uprawnienia mające charakter władczy, ze sfery imperium. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej czy postanowienia, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza w zasadzie możliwość występowania w tej sprawie tej jednostki samorządu terytorialnego jako strony postępowania administracyjnego, bądź sądowoadminstracyjnego. Oznacza to, że jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnej czy postanowienia do sądu administracyjnego. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej (uchwała NSA z 19.5.2003 r. OPS 1/03, ONSA 2003/4/115).

W niniejszej sprawie Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 29 kwietnia 2022 r. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania. W postępowaniu tym działał on jako organ pierwszej instancji na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2018 r. poz. 1817). Organem drugiej instancji jest Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda), który zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z "2015 r. poz. 525" [winno być "2022 poz. 135, zm. poz. 655 i 1504" - uw. NSA]), jest reprezentantem Skarbu Państwa w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Nie jest dopuszczalne, by przed sądem administracyjnym prowadziły spór organy obu instancji - oba reprezentujące Skarb Państwa. Prezydent m. st. Warszawy, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej i jednocześnie reprezentujący w sprawie Skarb Państwa, który wydał decyzję pierwszej instancji, działając w tym samym charakterze nie ma w konsekwencji legitymacji do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję organu odwoławczego. W tej sytuacji brak jest podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa (postanowienie NSA z 1.12.2017 r. I OSK 349/16). Organ pierwszej instancji może "bronić" interesu jednostki samorządu terytorialnego jedynie w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.

Wnosząc sprzeciw miasto stołeczne Warszawa nie powołało się w nim na własny interes prawny, a w istocie polemizuje z organem wyższego stopnia co do tego, jakiej treści rozstrzygnięcie winno być wydane w wyniku rozpoznania odwołania. W sprzeciwie zakwestionowano stanowisko Wojewody, wskazując, że organ pierwszej instancji zgromadził kompletny materiał dowodowy, przeanalizował go i po dokładnej analizie wydał kwestionowaną decyzję z 29 kwietnia 2022 r.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że sprzeciw podlega odrzuceniu i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 zw. z art. 64b § 1 ppsa orzekł, jak w pkt I sentencji postanowienia. O kosztach postępowania orzekł w oparciu o art. 232 § 1 pkt [1] ppsa (pkt II sentencji postanowienia; k. 22-26 akt sądowych).

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło miasto stołeczne Warszawa. Zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa zarzuciło naruszenie przepisów postępowania:

I. art. 58 § 1 pkt 6 i art. 50 § 1 w zw. art. 64b § 1 ppsa w zw. z przepisem prawa materialnego, tj. art. 28 kpa, przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że miastu stołecznemu Warszawie nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Mazowieckiego z 26 stycznia 2023 r. nr 470/2023, co skutkowało odrzuceniem sprzeciwu wniesionego przez uprawniony podmiot;

II. art. 58 § 1 pkt 6 i art. 50 § 1 w zw. art. 64b § 1 ppsa w zw. z przepisami prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 2 usg, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wynikająca z osobowości prawnej miasta stołecznego Warszawy legitymacja do występowania jako strona w drugoinstancyjnym postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 ugn, toczącym się przed Wojewodą Mazowieckim, doznaje ograniczenia z tego powodu, że Prezydent miasta stołecznego Warszawy orzekał w tej sprawie jako organ pierwszej instancji.

Skarżące kasacyjnie miasto stołeczne Warszawa wniosło o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; zrzekło się przeprowadzenia rozprawy i wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie (art. 182 § 1 i 3 ppsa).

Zgodnie z art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, przeto Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zaistniały w sprawie spór sprowadza się do kwestii legitymacji skargowej Skarbu Państwa, reprezentowanego przez miasto stołeczne Warszawa, w sytuacji, gdy Prezydent m. st. Warszawy wydał decyzję pierwszej instancji wydającego w tej sprawie.

Kwestia braku uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (odpowiednio również sprzeciwu) przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, nie budzi obecnie wątpliwości i jest jednolicie oceniana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16.2.2016 r. I OPS 2/15 stwierdził, że: "powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta (...)". Jakkolwiek stanowisko wyrażone w powołanej uchwale odnosi się do spraw związanych z decyzjami odszkodowawczymi za drogi nabyte przez powiaty, w których decyzję w pierwszej instancji wydawał starosta, a skargę do sądu wnosił zarząd powiatu, to jednak zawartą w uzasadnieniu powołanej uchwały tezę należy odnieść również do sytuacji, gdy skargę do sądu administracyjnego wnosi jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydawał w sprawie decyzję pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej uchwały wyjaśniono, że wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi (sprzeciwu) na decyzje organu odwoławczego, w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Jednostki te nie mają własnych praw, ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, których praw lub obowiązków dotyczy ich władcze rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie aktu administracyjnego uniemożliwia dochodzenie przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego. Organ administracji, który występował w sprawie na pierwszym jej etapie, nie może się domagać takich uprawnień, jakie ustawodawca przyznał podmiotom prawa w celu zapewnienia im ochrony przed ewentualnym bezprawnym działaniem administracji.

Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w sprawie wystąpiła przesłanka odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 ppsa. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której ten sam podmiot występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a następnie występuje jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Ustawowa instancyjność postępowania administracyjnego wyklucza dopuszczalność traktowania organu pierwszej instancji jako strony mogącej kwestionować rozstrzygnięcie organu drugiej instancji w procedurze dostępnej jedynie stronom rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (np. postanowienie NSA z 9.5.2018 r. akt I OSK 1326/18).

Oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogła odnieść argumentacja, że skoro rozpoznanie wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej X.Y. z siedzibą w Warszawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 ugn wpływa na interesy miasta stołecznego Warszawy, to może ono zaskarżyć decyzję organu odwoławczego. Powyższe nie zmienia bowiem faktu, że to Prezydent m. st. Warszawy jest organem pierwszej instancji w tej sprawie, a żaden przepis nie przyznaje uprawnienia organowi pierwszej instancji do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcie w podmiot kwestionujący to rozstrzygnięcie przez złożenie sprzeciwu. Jeśliby przyznać, że legitymacja do wniesienia sprzeciwu przysługiwałaby miastu stołecznemu Warszawie, to mielibyśmy do czynienia z sytuacją, w której organ wydający decyzję w pierwszej instancji, na etapie postępowania sądowoadministracyjnego staje się stroną postępowania, mającą interes prawny. Jako że organowi powierza się właściwość do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (imperium), to za niebudzący wątpliwości uznać należy brak możliwości dochodzenia przez ten organ ochrony jego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji organ nie ma legitymacji procesowej strony w postępowaniu i nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji administracyjnych ani postanowień (uchwała NSA z 19.5.2003 r. OPS 1/03; wyrok NSA z 28.5.2009 r. I OSK 728/08; postanowienia NSA z: 15.9.2016 r. II FSK 894/16; 24.4.2018 r. I OSK 1236/16). Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy (postanowienie NSA z 25.5.2022 r. I OSK 1130/19).

Wobec powyższego zarzuty naruszenia: art. 58 § 1 pkt 6 i art. 50 § 1 w zw. art. 64b § 1 ppsa w zw. z art. 28 kpa oraz art. 58 § 1 pkt 6 i art. 50 § 1 w zw. art. 64b § 1 ppsa w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997/78/483, sprost. 2001/28/319, zm. 2006/200/ 1471, 2009/114/946), art. 2 ust. 2 usg i art. 98 ugn, okazały się niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 ppsa podlega oddaleniu.