Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 673/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. S.A. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 30 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w związku z jej podziałem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Spółka A. S.A. z siedzibą w L. przy ul. P. [...] (dalej powoływana także jako: "skarżąca spółka") wniosła skargę na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w L. (powoływane dalej również jako: "SKO" lub "Kolegium") z dnia 30 lipca 2012 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 16 maja 2012 r. nr [...], mocą której została ustalona opłata adiacencka w wysokości 24.690,00 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej oznaczonej nr [...] o pow. 6,0907 ha, położonej w L. w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy w L. prowadzi księgę wieczystą nr [...], w związku z jej podziałem.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia 20 sierpnia 2009 r. nr [...], Prezydent Miasta L. zatwierdził podział opisanej wyżej działki. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 7 września 2009 r.

W związku z dokonanym podziałem działki Prezydent Miasta L. zawiadomieniem z dnia 29 października 2009 r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z powodu wzrostu wartości podzielonej nieruchomości.

Decyzją z dnia 18 stycznia 2010 r. nr [...], Prezydent Miasta L. ustalił spółce opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem w wysokości 49.110,00 zł, stanowiącej 30 % różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed i po podziale.

Po rozpoznaniu odwołania, SKO w L. decyzją z dnia 16 marca 2010 r. nr [...], utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpatrzeniu skargi złożonej przez A. S.A., wyrokiem z dnia 21 października 2010 r. sygn. sygn. akt II SA/Wr 283/10 uchylił decyzję SKO z dnia 16 marca 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Z uzasadnienia wynika, że Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego, które doprowadziły do tego, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie był wystarczający do wydania decyzji. Organy nie pouczyły bowiem Spółki - która konsekwentnie w toku całego postępowania kwestionowała poprawność operatu szacunkowego o jej prawie wynikającym z art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010, Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) - dalej w skrócie: "u.g.n.", w którym to przepisie przewidziano specjalny tryb weryfikacji opinii - zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny spornego operatu. Sąd zaznaczył, że organizacja ta dokonuje wiążącej oceny w oparciu o zasady wyceniania nieruchomości wynikające z ustaw i rozporządzeń i jest uprawniona do oceny operatu szacunkowego. Jednocześnie Sąd zalecił aby w ponownym postępowaniu organ I instancji wystąpił do biegłego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego ewentualnie o sporządzenie nowego operatu. W sytuacji zgłoszenia przez stronę zastrzeżeń przeciwko opinii organ powinien pouczyć stronę o jej uprawnieniu.

Organ pierwszej instancji zgodnie z zaleceniami Sądu po uzyskaniu od rzeczoznawcy potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego pouczył stronę o prawie wystąpienia do organizacji zawodowej o dokonanie oceny tego operatu. Skarżąca wyraziła wolę takiego wystąpienia. Ponieważ jednak do grudnia 2011 r. nie uzyskano opinii Stowarzyszenia, organ zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego, który wykonany został z datą 5 grudnia 2011 r. i pouczył stronę o możliwości wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie jej oceny, przekazując jej kopię. Skarżąca skorzystała z tego prawa, w dniu 5 kwietnia 2012 r. Do organu wpłynęła opinia zespołu opiniodawczego przy L. Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych, w której zawarta została konkluzja, że nie stwierdzono w nim błędów które uniemożliwiałby uznanie określonych w nim wartości za właściwe i operat uznano za przydatny dla celu dla jakiego został wykonany.

Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego, Prezydent Miasta L. decyzją z dnia 16 maja 2012 r. nr [...], ustalił spółce opłatę adiacencką w wysokości 24.690,00 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w związku z jej podziałem.

W uzasadnieniu opisano szczegółowo przebieg postępowania podkreślając fakt, że w dniu 5 grudnia 2011 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził nowy operat szacunkowy. Wartość nieruchomości przed podziałem oszacowano na kwotę 1.875.900,00 zł, a po podziale na kwotę 1.958.200,00 zł. Wzrost wartości nieruchomości został ustalony na kwotę 82.300,00 zł, w związku z czym opłata adiacencka z tytułu podziału nieruchomości (odpowiadająca 30% tej wartości) równa jest 24.690,00 zł. Dowód z opinii biegłego, zdaniem organu I instancji spełnia wymogi formalne stawiane tego typu dokumentom i mógł stanowić podstawę do ustalenia przedmiotowej opłaty. Następnie organ I instancji wyjaśnił, że pismem z dnia 16 stycznia 2012 r. zawiadomiono stronę o możliwości zapoznania się z treścią operatu szacunkowego, a także o możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty roczne płatne w okresie do 10 lat, które podlegają zabezpieczeniu. Poinformowano też stronę o możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. i wyznaczono 14 dniowy termin (liczony od dnia doręczenia tego pisma) do zawiadomienia Prezydenta Miasta L. o przedstawienie stanowiska w tej kwestii. Spółka skorzystała z takiej możliwości i w dniu 5 kwietnia 2012 r. zespół opiniodawczy L. Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych wydał opinię o poprawności sporządzenia powyższego operatu szacunkowego.

Decyzja organu pierwszej instancji została zakwestionowana w drodze odwołania przez spółkę, która w odwołaniu podniosła, że decyzja ta jest wadliwa gdyż nie uwzględnia szeregu okoliczności rzutujących na ustalenie czy i w jakim zakresie wzrosła wartość nieruchomości na skutek dokonanego podziału, co ma związek z określeniem wysokości opłaty adiacenckiej. W szczególności organ I instancji nie ustalił, czy podział nieruchomości był tym jedynym zdarzeniem, które spowodowało wzrost wartości nieruchomości po podziale. Pełnomocnik spółki wskazał przy tym, że z art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika wniosek, że dopuszcza się ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości. Takie stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 5 października 2007 r.

(sygn. akt: I OSK 1425/06 niepublikowane). W dalszej części odwołania pełnomocnik zakwestionował wartość dowodową operatu szacunkowego z dnia 5 grudnia 2011 r. zarzucając m.in. nie uwzględnienie przez rzeczoznawcę majątkowego takich okoliczności jak: kto i na czyj koszt dokonał uzbrojenia oraz czy wszystkie działki powstałe w wyniku podziału mają do tej infrastruktury dostęp. Wskazał, że to strona "w większości urządzenia infrastruktury technicznej do nieruchomości będącej przedmiotem podziału doprowadziła na swój koszt", co odnosi się do podłączenia wody, wybudowania sieci kanalizacyjnej (wcześniej były szamba), podłączenia sieci gazowej, doprowadzenia linii energii elektrycznej, rozbudowania i zmodernizowania sieci oświetleniowej, utwardzenia dróg i placów wewnętrznych. Tych okoliczności organ I instancji nie uwzględnił. Nadto wydając decyzję organ I instancji nie uwzględnił słusznego interesu strony "polegającego na oczekiwaniu, że nie będzie ponosiła negatywnych (finansowych) konsekwencji własnego działania polegającego na uzbrojeniu nieruchomości w infrastrukturę techniczną". Rzetelne określenie wysokości opłaty adiacenckiej, w świetle art. 98a ust. 1 u.g.n. ma odzwierciedlać wzrost wartości nieruchomości powstały tylko wskutek podziału, a nie nakładów poczynionych przez spółkę na nieruchomość. Pełnomocnik wskazał, że przepis art. 98a u.g.n. nie daje wprost możliwości odliczenia wysokości nakładów na uzbrojenie od wysokości opłaty adiacenckiej, jednak obiektywna ocena interesu strony, nie kolidująca z przepisami prawa, może również polegać na miarkowaniu wysokości opłaty adiacenckiej (tak m.in. wyrok WSA w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 574/09). Ta okoliczność wymaga jednak przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego i dokonania dodatkowych ustaleń odnoszących się do tego, w jakiej części na wzrost wartości nieruchomości (wyliczonej przez rzeczoznawcę) miały wpływ sieci infrastruktury technicznej wybudowane przez Spółkę. Operat jest bowiem tylko jednym z dowodów, a to oznacza, że sprawa winna być oceniona przez organ administracji w aspekcie całokształtu materiału dowodowego w świetle art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Na ustalenie wartości nieruchomości ma wpływ m.in. dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej, a rzeczoznawca pominął fakt, że nie wszystkie działki powstałe w wyniku podziału mają do infrastruktury technicznej dostęp w równym stopniu. Okoliczność ta, ze względu na wyżej wskazany istotny wpływ uzbrojenia na wartość działki, została przez biegłego przeoczona, a to rzutuje na wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej.

W końcowej treści odwołania pełnomocnik zarzucił organowi I instancji błędy w ustaleniach stanu faktycznego, naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 75 k.p.a. W pierwszej kolejności organ I instancji winien bowiem ustalić, jakie sieci infrastruktury technicznej zostały wybudowane na koszt spółki, a następnie zobowiązany był uzyskać od rzeczoznawcy majątkowego "zapewnienie (w aspekcie sporządzonego operatu szacunkowego), czy przy wycenie nieruchomości brał on pod uwagę dostęp działek nr [...][...][...][...][...] do w/w sieci, oraz jaki wpływ na wzrost wartości nieruchomości (przed - i po podziale) miała ta infrastruktura techniczna (czy jest możliwe określenie procentowe)". Organ winien także rozważyć, czy wyjaśnienia powyższych kwestii przez rzeczoznawcę nie powinny być poprzedzone wyznaczeniem rozprawy administracyjnej (art. 89 § 2 k.p.a.) z udziałem rzeczoznawcy i strony postępowania. Tak zebrany materiał dowodowy może dopiero stanowić dla organu podstawę do rozważenia, czy istnieje możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej w oparciu o inną kwotę wzrostu wartości nieruchomości, niż wyliczona przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym z dnia 5 grudnia 2011 r. - w aspekcie słusznego interesu strony. Zdaniem pełnomocnika ustalenie opłaty adiacenckiej nie jest obligatoryjne w świetle art. 98a ust. 1 u.g.n., a skoro tak, to miarkowanie jej wysokości też nie jest wykluczone.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, Kolegium decyzją z dnia 30 lipca 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organ II instancji uzasadnił tym, że po przeanalizowaniu akt sprawy przedłożonych wraz z odwołaniem przez organ I instancji, stwierdzono, że organ I instancji prowadząc postępowanie poprzedzające ustalenie opłaty działał zgodnie z przepisami prawa. W szczególności Kolegium wskazało, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała uchwała Rady Miejskiej L. nr [...] z dnia 25 września 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w północnej części miasta L. u zbiegu ulic B. i P. oraz zakładu A. (Dz. Urz. Woj. Doln. nr 39, poz. 394 z 25 kwietnia 2001 r.). Obowiązywała też uchwała Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia 28 stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 34, poz. 461 z dnia 13 lutego 2008 r.), która w § 1 pkt 1 ustaliła stawkę procentową opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 30 % różnicy wartości nieruchomości przed dokonanym podziałem a jej wartością po podziale. Natomiast ustalenie kwoty opłaty nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 5 grudnia 2011 r., w którym stan nieruchomości przed podziałem ustalono na dzień 20 sierpnia 2009 r. (data wydania decyzji podziałowej), stan nieruchomości po podziale ustalono na dzień, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna (7 września 2009 r.), zaś poziom cen nieruchomości przyjęto na dzień 5 grudnia 2012 r. Operat ten podlegał ocenie, dokonanej przez L. Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych, na zlecenie strony. Wskazane Stowarzyszenie w dniu 5 kwietnia 2012 r. wydało opinię w przedmiocie poprawności sporządzenia operatu szacunkowego, wykonanego w dniu 5 grudnia 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Z. S.. W sentencji tej opinii podano, że w dacie sporządzenia kwestionowanego operatu - mógł on stanowić podstawę określenia wartości wycenianych nieruchomości, gdyż nie zawiera błędów stanowiących odstępstwa od przepisów prawa, mających wpływ na określona wartość nieruchomości.

Odnosząc się do argumentacji odwołania Kolegium uznało, że nie może ona mieć znaczenia w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej spowodowanej podziałem nieruchomości. Żaden przepis prawa nie uzależnia bowiem możliwości ustalenia wielkości takiej opłaty od okoliczności wskazanych w odwołaniu. Ponadto Kolegium przyjęło, że podniesiona przez pełnomocnika argumentacja ewentualnie mogłaby mieć znaczenie w przypadku obciążenia strony opłatami adiacenckimi związanymi z wybudowaniem ze środków publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w Rozdziale 7 (Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej) ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium nie podzieliło wobec tego podglądu pełnomocnika odnośnie naruszenia, w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, przepisów procesowych, w szczególności art. 89 § 2 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że jedyną przyczyną wzrostu wartości spornej nieruchomości gruntowej był dokonany na wniosek skarżącej podział tej nieruchomości. Ponadto pełnomocnik spółki sformułował zarzut naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania w sprawie istotnych dowodów i przeprowadzenia w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego; art. 80 k.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób dowolny i nieuwzględnienie w całości materiału dowodowego; art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn, z których innym faktom odmówił wiarygodności mocy dowodowej.

Z uzasadnienia skargi wynika, że zdaniem skarżącej spółki Kolegium w sposób nieuprawniony potwierdziło prawidłowość ustaleń organu I instancji, nie przeprowadziło dostatecznych dowodów, nie wyjaśniło zgłoszonych w odwołaniu wątpliwości co do rzetelności w określeniu prawidłowej wartości nieruchomości, mimo że w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniesiono, że nie wziął pod uwagę szeregu okoliczności, które rzutują na ustalenie czy i w jakim zakresie wzrosła wartość nieruchomości na skutek dokonanego podziału, co przekłada się na określenie wysokości opłaty adiacenckiej. Pełnomocnik sformułował, tak jak w odwołaniu, zarzut pominięcia przy ustalaniu opłaty adiacenckiej, okoliczności wyposażenia przez stronę skarżącą nieruchomości w infrastrukturę techniczną. Argumentował, że podział spornej nieruchomości nie był jedynym zdarzeniem powodującym wzrost jej wartości. Chcąc prawidłowo określić wzrost wartości tej nieruchomości wynikający z samego podziału winno się ustalić jej wartość z wyłączeniem doprowadzonych przez stronę skarżącą urządzeń infrastruktury technicznej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych pełnomocnik przyjął, że ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym dokładnego ustalenia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego biorąc jednocześnie pod uwagę ujawnione w trakcie postępowania dodatkowe okoliczności, które prowadziłyby do rzetelnego określania wysokości opłaty adiacenckiej. Organ nie może ograniczyć się do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Ponadto ocena organu w powyższym zakresie powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. W rozpoznawanej sprawie wskazane powyżej wymogi proceduralne nie zostały zachowane, gdyż Kolegium ograniczyło się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji i stwierdzenia, że jest ona zgodna z procedurą administracyjną. Tymczasem, jak wynika z charakteru postępowania odwoławczego, organ II instancji ma nie tylko za zadanie skontrolować fakt dokonanych przez organ I instancji ustaleń, ale także powinien ocenić ich prawidłowość. Wbrew zatem obowiązkowi ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, Kolegium ograniczyło się jedynie do kontroli treści zaskarżonej decyzji nie przeprowadzając w żadnym zakresie analizy materiału dowodowego, nie wzięło pod uwagę dodatkowych faktów, jakie prowadziłyby do rzetelnego określenia wysokości opłaty adiacenckiej oraz nie udowodniło, że jedynym zdarzeniem, które spowodowało wzrost wartości w/w nieruchomości stanowił jej podział. Zastrzeżenia strony skarżącej wskazane w odwołaniu od decyzji organu I instancji nasuwały pewne wątpliwości co do kompletności i rzetelności w określeniu prawidłowej wartości nieruchomości. W takiej sytuacji organ odwoławczy obowiązany był do podjęcia dodatkowych czynności usuwających zaistniałe wątpliwości, zwłaszcza powinien kwestie sporne wyjaśnić, czy to w drodze zlecenia rzeczoznawcy sporządzenia aneksu do operatu, czy też przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłego. Takich czynności organ II instancji nie dokonał i w konsekwencji postępowanie przeprowadzone w obu instancjach nie doprowadziło do wyjaśnienia, w sposób nie budzący wątpliwości, podstawowej kwestii, a mianowicie czy podział nieruchomości rzeczywiście wpłynął na wzrost jej wartości, co warunkowało ustalenie opłaty adiacenckiej. Tym samym ocena prawidłowości ustaleń organu I instancji dokonana została z naruszeniem przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez co uchybia przepisowi art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości przedstawioną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą ostateczną decyzją organu administracji publicznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa.

Dokonując na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało uznać, że decyzja nie narusza przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani przepisów prawa materialnego.

Przy ocenie zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. należy uwzględnić fakt, że zapadła ona w następstwie uchylenia decyzji tego samego organu oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 października 2010 r. sygn. sygn. akt II SA/Wr 283/10. Jest to istotne, gdyż w myśl art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ograniczając się tylko do zwięzłego przedstawienia przesłanek ległych u podstaw ówczesnego uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w skrócie rzecz ujmując Sąd wytknął wówczas orzekającym w sprawie organom administracji publicznej, że te w sytuacji kwestionowania metody /poprawności/ wyceny nieruchomości, z naruszeniem art. 9 k.p.a. w związku z art. 157 ust. 1 u.g.n. nie pouczyły skarżącej o jej uprawnieniu do zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia opisanego wyżej operatu szacunkowego z 12 listopada 2009 r. Z uzasadnienia wyroku uchylającego poprzednie decyzje wynikały wskazania sprowadzające się zatem do konieczności pouczenia skarżącej strony o jej uprawnieniu wynikającym z cyt. wyżej art. 157 ust. 1 u.g.n., a w którym to przepisie przewidziano specjalny tryb weryfikacji opinii przez organizację rzeczoznawców majątkowych, która dokonuje wiążącej oceny w oparciu o zasady wyceniania nieruchomości wynikające z przepisów ustawy oraz rozporządzenia. Tym samym w ocenie Sądu, materiał dowodowy w sprawie został uznany za niewystarczający do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem. Wobec tego, że za uchyleniem kontrolowanych wówczas decyzji przesądziły uchybienia proceduralne, Sąd uznał za przedwczesne w tej sytuacji odnoszenie się do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, orzekający w sprawie organ administracji publicznej trafnie odczytał wiążące wnioski płynące z uzasadnienia poprzedniego wyroku (poinformowanie pismem z dnia 16 stycznia 2012 r. strony o możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n.) i zastosował się do nich w sposób nienaruszający art.153 p.p.s.a.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej jako "u.g.n.", z którego wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu.

Ponadto, do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem stosuje się odpowiednio przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 tejże ustawy.

Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości.

Z całości regulacji wskazanego przepisu wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki:

1) nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, przy zastrzeżeniu art. 98a ust. 2 u.g.n.;

2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna;

3) nastąpił fatyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.);

4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Podstawowe znaczenie dla prawidłowego ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej mieć zatem będzie kwestia ustalenia wartości danej nieruchomości przed i po dokonaniu jej podziału. Ustalenie tego faktu jest istotne zarówno ze względu na samą możliwość wymierzenia opłaty (konieczność zbadania, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości), jak również ze względu na konieczność obliczenia wysokości opłaty. Podstawą obliczenia opłaty, jest bowiem różnica wartości nieruchomości przed i po podziale.

Ustawodawca nie pozostawił jednak w tym względzie organom administracji swobody w zakresie sposobu ustalania wartości nieruchomości. W myśl bowiem art. 7 u.g.n., jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V.

Zgodnie zaś z art. 149 w/w ustawy zamieszczonym w Dziale IV. Rozdział 1, zatytułowanym "Określanie wartości nieruchomości" - przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie w planie miejscowym, a także bez względu na podmiot własności, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

W tym miejscu zaznaczyć również trzeba, że możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest między innymi podział nieruchomości (uchwała NSA z 9 października 2000 r., OPK 8/00, ONSA 2001 z. 1, p.15).

Z przepisu art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika, że ustawodawca nie nałożył na organy samorządu terytorialnego obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej, lecz jedynie zezwolił na ustalenie tej opłaty w sytuacji, gdy wskutek podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. Organ ustalający przedmiotową opłatę, jest zatem zobowiązany dowieść, na podstawie zebranego materiału dowodowego, że w wyniku podziału konkretnej nieruchomości nastąpił niewątpliwy wzrost jej wartości.

W rozpoznawanej sprawie spełnienie przesłanek wymienionych w art. 98a u.g.n. nie wzbudziło wątpliwości Sądu. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że na wniosek strony skarżącej, jako właściciela nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. 6,0907 ha, położonej w L. w obrębie [...], w dniu 20 sierpnia 2009 r. nr [...] wydana została decyzja zatwierdzająca jej podział, przy czym stała się ona ostateczna w dniu 7 września 2009 r., w której to dacie obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia 28 stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 34, poz. 461 z dnia 13 lutego 2008 r.). Uchwała ta ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału, w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Uchwała ta obowiązywała zarówno w dacie wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 lipca 2012 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 16 maja 2012 r. Ustalenie opłaty adiacenckiej w wysokości 24.690,00 zł nastąpiło natomiast na podstawie nowego operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 5 grudnia 2011 r., w którym stan nieruchomości przed podziałem ustalono na dzień 20 sierpnia 2009 r. (data wydania decyzji podziałowej), stan nieruchomości po podziale ustalono na dzień, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna (7 września 2009 r.), zaś poziom cen nieruchomości przyjęto na dzień 5 grudnia 2012 r. Operat ten został poddany na wniosek skarżącej spółki ocenie, dokonanej przez L. Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych, które przyjęło, że mógł on stanowić podstawę określenia wartości wycenianych nieruchomości, gdyż nie zawiera błędów stanowiących odstępstwa od przepisów prawa, mających wpływ na określona wartość nieruchomości.

Głównym zarzutem, jaki sformułowała skarżąca pod adresem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego był zarzut naruszenie art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że jedyną przyczyną wzrostu wartości nieruchomości gruntowej oznaczonej nr [...] był dokonany na wniosek skarżącej podział tej nieruchomości. W ocenie skarżącego w przypadku ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału, należy uwzględnić wysokość nakładów poniesionych przez właściciela na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej.

Sąd nie podziela tego stanowiska. Przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. jest bowiem jednoznaczny. Stanowi on, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości odpowiednie zastosowanie ma art. 148 ust. 1-3 ustawy. Brak jest w tym przepisie odesłania do ust. 4 art. 148, wskazującego na obowiązek pomniejszenia różnicy wartości o wartość nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości, na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Zauważyć więc należy, że ustawodawca nie odnosi się do innych okoliczności mogących wpływać na zwiększenie lub też zmniejszenie wartości nieruchomości. Jest szereg czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wskazuje na to ustawodawca w art. 152 u.g.n. zaznaczając, że sposoby określenia wartości nieruchomości stanowiące ich podejścia uzależnione są od czynników wpływających na wartość nieruchomości. W art. 154 u.g.n. stanowi wprost, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości, przy czym przez stan nieruchomości rozumie się stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość charakter i stopień zurbanizowania miejscowości w której nieruchomość jest położona. Co należy zatem podkreślić, w przypadku omawianej opłaty ustawodawca sam określił jak należy ustalać, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości. O wzroście wartości nieruchomości stanowi różnica pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem a wartością nieruchomości po podziale. Ustawodawca określił też jak należy ustalać wartość nieruchomości przed podziałem i podziale i zadecydował, że jednym z elementów które muszą być uwzględnione jest stan nieruchomości, obejmujący również stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej (art. 98 a w związku z 4 u.g.n). Przy czym dla określenia wartości nieruchomości przed podziałem uwzględnić należy stan nieruchomości z dnia wydania decyzji o podziale a po podziale z dnia kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Ustawodawca nie pozostawił więc w tym względzie organom administracji swobody w zakresie sposobu ustalania wartości nieruchomości.

Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że dla ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej, na zlecenie organu I instancji mgr inż. Z. S. - uprawniony rzeczoznawca majątkowy sporządził 5 grudnia 2012 r. operat szacunkowy, stwierdzając w tymże opracowaniu, że działka nr [...] przed podziałem posiadała następujące uzbrojenie terenu: woda z sieci wodociągowej obsługiwanej przez Związek Komunalny "[...]" z siedzibą w P., kanalizacja deszczowa z odprowadzaniem do rowu, kanalizacja sanitarna sieciowa obsługiwana przez B. sp. z o.o. w P., sieć energetyczna, sieć telefoniczna, sieć gazowa doprowadzona do biur i obiektów produkcyjnych /str. 7 operatu szacunkowego/. Z tak ustalonego stanu faktycznego wynika, że stan nieruchomości przed podziałem i po podziale różnił się tylko ilością działek ewidencyjnych. Pozostałe czynniki (powierzchnia, przeznaczenie w planie, uzbrojenie) były takie same dla nieruchomości przed podziałem i po podziale. Rzeczoznawca majątkowy ustalił bowiem, że w dacie podziału jaki po podziale nieruchomość była już wyposażona w infrastrukturę techniczną.

W świetle okoliczności występujących w niniejszej sprawie brak było podstaw do powoływania się na stanowisko opierające się na poglądzie, że ze względu na interes strony należało przeprowadzić ustalenia zmierzające do zbadania, w jakiej części na wzrost wartości nieruchomości wyliczonej przez rzeczoznawcę, miały wpływ sieci infrastruktury technicznej pobudowane przez skarżącą. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie prezentowane są w tym względzie również poglądy przeciwne (zob. np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Go 622/09), natomiast w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 28 stycznia 2010r., sygn. akt II SA/Bk 574/09, na którym w tym względzie oparła się strona przyznaje się, że przepis art. 98 a u.g.n. nie daje wprost możliwości odliczenia wysokości nakładu na doprowadzenie sieci od wysokości opłaty adiacenckiej. Zasadnie wskazuje się nadto, że jest to możliwe tylko w przypadku przekazania prawa własności działki gruntu wydzielonej wskutek podziału – art. 98 a ust. 4 u.g.n. Podzielić zatem należy stanowisko Kolegium, które w niniejszej sprawie przyjęło, że podniesiona przez pełnomocnika w tym zakresie argumentacja mogłaby mieć znaczenie w przypadku obciążenia strony opłatami adiacenckimi związanymi z wybudowaniem ze środków publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w Rozdziale 7 (Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej) ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zaś tak jak to ma miejsce w badanej sprawie w przypadku ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości.

Reasumując w rozpoznawanej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wskazywał stan zagospodarowania działki nr [...], oraz jej wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale, a w konsekwencji różnicę tych wartości stanowiącą podstawę określenia opłaty adiacenckiej.

Niewątpliwie operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna.

Dodać również trzeba, że ocena organu w powyższym zakresie znaleźć powinna swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., II OSK 2012/06; wyrok NSA z 13 marca 2008 r., I OSK 374/07; wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 r., IV SA 1656/96; wyrok NSA z 16 stycznia 2002 r., I SA 1999/00; wyrok NSA z 5 lutego 2002 r., I SA 1978/00; wyrok WSA z 7 września 2007 r., sygn. II SA/Ke 345/07; wyrok WSA z 14 lutego 2007 r., VIII SAA/Va 74/07; wyrok WSA z 2 października 2007 r., II SA/Łd 531/07; wyrok z 8 lutego 2005 r., II SA/Bk 717/04; wyrok z 19 września 2007 r., II SA/GI 989/06; wyrok WSA 11 kwietnia 2008 r., II SA/Gi 965/07).

W rozpoznawanej sprawie wskazane powyżej wymogi proceduralne zostały zachowane. Należy jednak odróżnić ocenę wartości dowodowej operatu szacunkowego od możliwości jego modyfikowania przez organ administracji publicznej. Stan zagospodarowania i wartość nieruchomości - na co wskazał już uprzednio sąd – została ustalona przez biegłego w operacie szacunkowym a organ nie miał swobody w zakresie modyfikowania wartości nieruchomości. Taka ocena prawna wynika wprost z wyroku wcześniej wydanego którą związane były organy i obecnie orzekający sąd. Znajduje ona zresztą wsparcie w dotychczasowym orzecznictwie stwierdzającym, że jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę. Wbrew zatem stanowisku skarżącej spółki, orzekające w sprawie organy administracji publicznej nie mogły dowolnie zmienić wartości nieruchomości określonej przez biegłego, poprzez pomniejszenie jej o wartość sieci infrastruktury technicznej, czy też modyfikować tej wartości w taki sposób nawet z udziałem biegłego.

Opłata adiacencka winna zostać wyliczona od różnicy w wartości nieruchomości wywołanej podziałem nieruchomości, ustalonej przy uwzględnieniu stanu nieruchomości przed i po podziale. Operat szacunkowy w niniejszej sprawie wykazujący taką różnicę poddany został ocenie zgodnie z art. 157 u.g.n. I skarżąca nie kwestionuje w istocie jego prawidłowości. Tym samym organ dysponował dostatecznym dowodem potwierdzającym, że podział spowodował wzrost wartości nieruchomości. Z decyzji organu pierwszej instancji wynika, w jakim zakresie dokonana została kontrola operatu szacunkowego, będącego zasadniczym dowodem służącym ustaleniu wartości przedmiotowej nieruchomości przed podziałem i po podziale. A zatem skoro organ uznał, że operat jako opinia biegłych jest wiarygodna, logiczna i odpowiada na zadane przez organ pytanie, ze wzrosła wartość nieruchomości, wyłącznie z tego powodu, że została podzielona na mniejsze działki, to nie było potrzeby prowadzenia dalszego postępowania dowodowego za pomocą innych środków dowodowych, zmierzającego wyłącznie do przedłużenia tego postępowania.

W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu skarżącej, że w sprawie koniecznym było przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z dopuszczeniem dowodów z przesłuchania rzeczoznawcy majątkowego oraz samej strony skarżącej. W sprawie o ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej na skutek wzrostu wartości nieruchomości, po jej podziale, istotne znaczenie ma wycena nieruchomości dokonana przez rzeczoznawców majątkowych jako biegłych z dziedziny znajomości rynku nieruchomości, zmian zachodzących w tym obszarze na skutek wzrostu lub spadku koniunktury i popytu na nieruchomości o określonej powierzchni. A zatem takie dowody jak przesłuchania świadków, oględziny z udziałem stron, czy też rozprawa, w sytuacji gdy mamy do czynienia wyłącznie z jedną opinią są w ocenie Sądu drugorzędne i nie wnoszące do sprawy nic nowego. A zatem skoro organ uznał, że operat jako opinia biegłych jest wiarygodna, logiczna i odpowiada na zadane przez organ pytanie, że wzrosła wartość nieruchomości, wyłącznie z tego powodu, że została podzielona na mniejsze działki, to nie było potrzeby prowadzenia dalszego postępowania dowodowego za pomocą innych środków dowodowych, zmierzającego wyłącznie do przedłużenia tego postępowania.

Ponadto okoliczność dla której miałaby zostać przeprowadzona rozprawa – dotycząca wpływu zrealizowania przez spółkę inwestycji infrastrukturalnych na wzrost wartości podzielonej nieruchomości – nie miała z punktu widzenia stosowanej w sprawie normy prawnej znaczenia. Z tego samego powodu brak jest podstaw do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego (zlecenia rzeczoznawcy sporządzenia aneksu do operatu) dla dokonania ustaleń zmierzających do określenia w jakiej części na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości wyliczonej przez rzeczoznawcę miały wpływ sieci infrastruktury technicznej wybudowane przez skarżącą.

Podzielając natomiast zarzut dotyczący braków w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z której wynika, że Kolegium wbrew obowiązkowi ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, w dużej mierze ograniczyło się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji i stwierdzenia, że jest ona zgodna z procedurą administracyjną, to w ocenie Sądu, uchybienia w tym zakresie nie mają istotnego znaczenia w tym sensie, że nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy. Szczupłość w tym zakresie przedstawionej przez Kolegium argumentacji może być tłumaczona trafnością przedstawionego przez ten organ stanowiska dotyczącego zastosowania w sprawie przepisu art. 98a ust. 1 u.g.n.

Z uwagi na brak po stronie orzekających w sprawie organów administracyjnych naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania, skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.