Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 562/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 2 pkt 1, 12, art. 54 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: par. 3-9,
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. P. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 maja 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część garażowo-gospodarczą, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...] i [...], ark. mapy [...], obręb S., położonej w P. przy ulicy [...].

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 2 czerwca 2020 r., zmienionym pismem z dnia

7 października 2020 r., F. K. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako: "rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część garażowo-gospodarczą", przewidzianej do realizacji na działkach nr [...]

i [...], ark. [...], obręb S., położonych w P. przy ul. [...].

Pierwotną decyzją z dnia [...] października 2020 r. znak [...] Prezydent Miasta P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego część garażowo-gospodarczą, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...] i [...], ark. mapy [...], obręb S., położonej w P..

W wyniku odwołania F. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 stycznia 2021 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał na błędy wykonanej w sprawie analizy urbanistycznej dotyczącej kształtowania się linii zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, powierzchni zabudowy i brak uwzględnienia zmian dokonanych wnioskiem inwestora z dnia 7 października 2020r.

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W wyniku ponownego odwołania R. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 października 2021 r. nr [...] uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W motywach swojego rozstrzygnięcia SKO podało między innymi, że obliczono procentowy wskaźnik powierzchni zabudowy dla połączonych działek, co skutkowało zafałszowaniem analizy urbanistycznej.

W ponownie prowadzonym postępowaniu sporządzono kolejną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 10 grudnia 2021 r. (analiza urbanistyczna) i na jej podstawie Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] ustalił następujące warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego o część garażowo-gospodarczą, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...]

i [...], ark. [...], obręb S., położonych przy w P. odnośnie wymagań dotyczących nowej zabudowy:

1) obowiązująca linia zabudowy (zgodnie z załącznikiem graficznym): wyznacza się w odległości ok. 3m od granicy frontowej działki od strony ul. [...], na przedłużeniu linii zabudowy wyznaczonej przez istniejący na działce budynek mieszkalny jednorodzinny

2) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: ustala się minimalnie 16% i maksymalnie 18%, powierzchnia zabudowy wnioskowanej części garażowej budynku mieszkalnego nie może przekroczyć 40 m˛;

3) szerokość elewacji frontowej wnioskowanego garażu: ustala się minimalnie 4,6m i maksymalnie 5 m;

4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustala się minimalnie 3m i maksymalnie 4 m od istniejącego poziomu terenu na obowiązującej linii zabudowy;

5) geometria dachu: ustala się dach płaski o spadku od 5° do 12°.

Ustalono także warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich, warunki ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, linie rozgraniczające teren inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła R. P. zarzucając zaskarżonej decyzji:

I. obrazę przepisów postępowania tj. art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1-5 ustawy o planowaniu przestrzennym

II. obrazę przepisów postępowania tj. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w sposób nieprawidłowy.

III. obrazę prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 2 pkt 13 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Decyzją z dnia 30 maja 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2022 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie.

Organ II instancji podkreślił, iż aby można było wydać pozytywną decyzję ustalającą warunki zabudowy konieczne jest spełnienie wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wskazało, iż zaskarżona decyzja jest trzecią decyzją organu I instancji w przedmiotowej sprawie. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy został bowiem złożony w 2020 r.

Zdaniem Kolegium analiza urbanistyczna została przygotowana prawidłowo, jest bardzo szczegółowa, przedstawia zestawienie wszystkich parametrów zabudowy występujących w obszarze analizowanym. Obszar wyznaczono na stosownej mapie załączonej do opracowania. Wyniki analizy, zostały także określone zgodnie z przepisami § 4 - § 8 rozporządzenia. Analizę uzupełniono o brakujące parametry linii zabudowy i wysokości. Dodatkowo zdaniem Kolegium organ I instancji wyjaśnił zastosowanie odstępstwa przy wyznaczeniu poszczególnych wskaźników.

Zdaniem SKO organ I instancji prawidłowo wyjaśnił, że nieruchomości składające się z kilku działek geodezyjnych, posiadające ten sam adres policyjny lub będące własnością tego samego podmiotu w ujęciu cywilno-prawnym lub wieczystoksięgowym, traktowane są jako jeden teren, przy obliczeniu średniej arytmetycznej wskaźnika powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej, projekt decyzji został podpisany przez osobę uprawnioną, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ustalenie tak przyjętych parametrów, zdaniem SKO, pozostaje z zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa. Dalej Kolegium argumentowało, że sporządzona w toku postępowania przed organem I instancji analiza urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej, w ocenie organu zabudowa objęta wnioskiem realizuje zasadę o której mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 i planowana inwestycja stanowi kontynuacje rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowani terenu.

Dalej organ przywołał § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazał, że w orzecznictwie podkreśla się, że dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić odstąpienie przez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia.

SKO wskazało, że organ I instancji ustalił szerokość elewacji frontowej na 4,6-5 m, podczas gdy średnia budynków jednorodzinnych w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie 12,3 m, a z tolerancją 20% - od 8,8 m do 13,2 m. Kolegium podało, że organ I instancji uzasadnił w zaskarżonej decyzji zastosowanie odstępstwa wskazując, że wnioskowana szerokość elewacji frontowej po rozbudowie wyniesie ok. 15,2m.

Odnosząc się do zarzutów Odwołującej się dotyczących nieprawidłowych wyliczeń w analizie urbanistycznej SKO wskazało, że projekt decyzji sporządza osoba posiadająca stosowne uprawnienia. Następnie organ przywołał art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium wskazało, że jest to trzecia decyzja wydana w sprawie. W toku obecnego postępowania organ I instancji zdaniem SKO skorygował wyznaczone parametry inwestycji, uzasadniając zastosowanie odstępstw przy wyznaczeniu parametrów zabudowy, projekt decyzji został podpisany przez osobę uprawnioną. Dodatkowo zdaniem Kolegium pozostawienie w tabeli połączonych powierzchni działek zostało również uzasadnione przez organ I instancji, tak samo jak kwestia związana ze spełnieniem przesłanki z art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy. SKO podało, że zarówno sposób odprowadzania wód, zapotrzebowanie w wodę i odprowadzanie ścieków na dotychczasowych zasadach i do istniejących przyłączy wodno-kanalizacyjnych uznać należy za wystarczające.

Odnosząc się do zarzutu związanego z opinią ZDM, który negatywnie zaopiniował możliwość trzeciego zjazdu, SKO wskazało, że jak wynika z treści decyzji i dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, obsługa komunikacyjna działek nr [...] i [...], na których planowana jest inwestycja winna odbywać się na dotychczasowych zasadach tj. dwoma istniejącymi zjazdami z ulicy [...] (drogi publicznej). Dalej wskazano, że inwestor pismem z dnia 7 października 2020 r. zmienił wniosek w tym zakresie m.in. wycofując z wniosku planowany trzeci zjazd na działkę, a pismem z dnia 23 listopada 2021 r.. ZDM ponownie podtrzymał swoje stanowisko w ww. zakresie.

Końcowo Kolegium wskazało, że w treści art. 56 i art. 61 u.p.z.p. wynika, iż wydania decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca nie pozostawił uznaniu organu, a spełnienie warunków określonych w art. 61 obliguje organ do pozytywnego załatwienia sprawy, dla rozstrzygnięcia mogą mieć zatem znaczenie tylko przesłanki wymienione w tym unormowaniu. Zatem, zdaniem SKO, jeżeli z dokonanej analizy wynika, iż w szeroko rozumianym sąsiedztwie znajduje się co najmniej jedna zabudowana działka, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu i gdy są spełnione pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła R. P. zaskarżając decyzję SKO w P. z dnia 30 maja 2022 r. w całości.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że planowana inwestycja miałaby być zlokalizowana w granicy jej działki o nr [...] co stanowi dla niej bardzo dużą uciążliwość i narusza ład architektoniczny osiedla. Zdumiewające jest dla Skarżącej, że Urząd Miasta P. wydał w marcu tego roku decyzję o warunkach zabudowy dla kolejnej rozbudowy budynku jednorodzinnego (nr [...]) przy analizie architektonicznej nie uwzględniającej poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy.

Końcowo podała, że warunki zabudowy dla budynku garażowo-gospodarczego w granicy działki naruszają zasadę dobrego sąsiedztwa oraz istniejącego ładu przestrzennego, tym bardziej gdy inwestor dysponuje nieruchomością o powierzchni ok. 1000 m2 i możliwa jest inna lokalizacja.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego 25 października 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2021 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część garażowo-gospodarczą, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], [...], ark. mapy [...], obręb S., położonej w P. przy ulicy [...].

Przeprowadzając kontrolę sądową nad zaskarżoną decyzją, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, iż zarówno ona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021 poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Zastosowanie znajduje także wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem").

Początkowo wskazać należy, że stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślić przy tym należy, że organ związany jest wnioskiem inwestora, co oznacza że nie jest uprawniony do ustalania warunków zabudowy w oparciu o cechy i parametry istniejącej zabudowy tylko dlatego, że dane wartości znajdują odzwierciedlenie w obszarze analizowanym. Stosowanie do art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy, określenie granic terenu, dla którego mają zostać ustalone warunki zabudowy, należy do wnioskodawcy. Co do zasady, zatem organ nie może granic tego terenu określać odmiennie, w szczególności dokonywać jego podziału, modyfikacji lub zawężenia.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy projektowana inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury, co oznacza że nie jest to decyzja uznaniowa. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja o wnioskowanych cechach i parametrach w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331).

Przy czym, podkreślić należy, że przy określeniu warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji spełniona winna być wyrażona w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada zachowania ładu przestrzennego zdefiniowana jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne". Zasada ładu przestrzennego jest kategorią generalną, wyznaczającą podstawową zasadę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do planowanych w terenach nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego inwestycji, realizację tej zasady mają zapewnić szczegółowo uregulowane wymagania i przesłanki. O tym zatem, czy realizacja określonej we wniosku inwestycji doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego, a więc do naruszenia zasady generalnej, decyduje dopiero negatywny wynik weryfikacji wniosku pod względem tychże szczegółowych wymagań i przesłanek. Innymi słowy zgodność zamierzenia inwestycyjnego z zasadą zachowania ładu przestrzennego, z woli ustawodawcy, nie została poddana "swobodnej" ocenie organu, co znalazło wyraz w nakazie odpowiedniego stosowania art. 56 do decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., który stanowi, że:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze wskazanym w tym przepisie.

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, unormowanej w w/w przepisie.

Mechanizm i metodę czynienia ustaleń w tym zakresie opisuje przytoczone powyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pierwszym, nakazanym działaniem organu, jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego (§ 3 ust. 1 rozporządzenia), a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Ustalenie wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy następuje według wzorców szczegółowo opisanych w §§ 4 – 8 rozporządzenia.

Stosownie zaś do art. 52 ust. 2 u.p.z.p. (mającym zastosowanie w zw. z art. 64) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem oraz charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych.

Z regulacji powyższych wynika, że przedstawione we wniosku dane mają służyć jednoznacznemu określeniu charakteru, rodzaju i wielkości planowanej zabudowy. Ta charakterystyka ma - co do zasady - służyć porównaniu zamierzenia inwestycyjnego z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym, a w konsekwencji stwierdzeniu, czy w obszarze tym istnieje już zabudowa "podobna", dająca możliwość ustalenia wymagań dla zabudowy "nowej". Ustalenie tych wymagań należy jednak do organu. W tym zakresie organ nie jest związany oczekiwaniami wnioskodawcy.

Kierunek postępowania w tej sprawie nadał sam wnioskodawca określając granice terenu inwestycji obejmującego dwie działki ewidencyjne.

Jak wyżej już podano, stosownie do art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o ustalenie warunków, określenie granic terenu, dla którego mają zostać ustalone warunki zabudowy, należy do wnioskodawcy. Konsekwencją tego, formalnego "związania" organu treścią wniosku w omawianym zakresie jest to, że i rozstrzygnięcie musi odnosić się do całego terenu we wskazanych granicach. Związanie to nie jest jednak jednoznaczne z zakazem merytorycznej kontroli sposobu określenia "terenu inwestycji".

Pojęcie "terenu" inwestycji nie zostało ustawowo zdefiniowane. Termin ten, lub jemu podobny, pojawia się w różnych kontekstach w aktach prawnych regulujących zagospodarowanie przestrzenne, jak i w aktach innych, i w zależności od tego kontekstu jest, albo nie, opatrzony dookreśleniami.

W art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4 u.p.z.p. w stosunku do "terenu" określono wymagania dotyczące dostępu do drogi publicznej, uzbrojenia, zgody na zmianę przeznaczenia. Już jednak w ust. 7 pkt 2 ustawodawca nakazał odniesienie wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni "działki lub terenu". W rozporządzeniu wykonawczym do tego przepisu ustawy (z dnia 26 sierpnia 2003 r. mającym zastosowanie do niniejszej sprawy) zobowiązano zaś organ do wyznaczenia obszaru analizy wokół "działki budowlanej, której dotyczy wniosek". Z kolei pojęcie "działki budowlanej zdefiniowano w ustawie (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.) jako nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W dalszych regulacjach ustawy pojęcia "działki budowlanej" używa zasadniczo w kontekście przepisów dotyczących planowania przestrzennego. Przyjmuje się zatem, że "terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji zostanie faktycznie zabudowana, wynika to z treści art. 59 ust. 1, a także art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (wyr. NSA z 11 listopada 2021r., sygn. akt II OSK 3439/18, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl dalej "CBOSA"). Oznacza to, że punktem wyjścia dla określenia terenu inwestycji jest działka ewidencyjna z wytyczonymi jej granicami geodezyjnymi, na której inwestor (wnioskodawca) planuje określone zamierzenie inwestycyjne.

Wprawdzie, jak to wyżej wskazano, organ nie może zmieniać złożonego przez stronę wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy, lecz nie oznacza to, że organ może - aby była zgodna z wnioskiem strony - wydać decyzję z naruszeniem przepisów prawa.

Dostrzec trzeba, że według art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p., ważnym elementem wniosku i decyzji o warunkach zabudowy jest określenie granic terenu objętego wnioskiem oraz linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na stosownej mapie zasadniczej lub kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z przytoczonych przepisów wynika, że precyzyjne określenie stanu faktycznego i prawnego terenu przewidzianego pod realizację inwestycji jest niezbędne dla prawidłowego zbadania jej dopuszczalności oraz ewentualnego określenia warunków zabudowy (wyr. NSA z 14.03.2019, sygn. akt II OSK 1135/17, CBOSA).

Niewątpliwie służy temu m.in. wymóg oznaczenia granic lub linii rozgraniczających terenu inwestycji na mapie zasadniczej, która zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne zawiera informacje o przestrzennym usytuowaniu m.in. działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych. Przypomnieć przy tym należy, że stosownie do art. 21 ust. 1 cyt. ustawy podstawę m.in. planowania przestrzennego, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, gospodarki nieruchomościami stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, obejmujące informacje dotyczące gruntów (ich położenia, granic, powierzchni – art. 20 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy).

Wymienione regulacje Prawa geodezyjnego i kartograficznego łączą się ściśle z pojęciem nieruchomości gruntowej ukształtowanym przede wszystkim w Kodeksie cywilnym (dalej: k.c.) oraz ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.).

Mimo różnic w definicjach "nieruchomości" i "nieruchomości gruntowej", zawartych w art. 46 § 1 k.c. i art. 4 pkt 1 u.g.n., przyjmuje się jednolicie, że nieruchomość gruntowa – w rozumieniu obu tych ustaw – może składać się z jednej działki gruntu lub większej liczby takich działek (zob. Ustawa o gospodarce Nieruchomościami. Komentarz, E. Bończak-Kucharczyk, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 47-50). Jednocześnie w systemie obowiązującego prawa podstawową jednostką obszarową występującą w obrocie nieruchomościami jest niewątpliwie "działka ewidencyjna". Aby dany grunt miał status prawny nieruchomości lub działki ewidencyjnej musi być wyodrębniony poprzez określenie jego granic zewnętrznych. Z kolei "teren" według znaczenia słownikowego to m.in. "pewien obszar ziemi", "część powierzchni ziemi wraz z jej rzeźbą i pokryciem" (zob. Słownik języka polskiego, pod red. prof. S.Dubisza PWN Warszawa 2008).

Jeżeli decyzja lokalizacyjna (decyzja o warunkach zabudowy) ma potwierdzić w sposób wiążący legalność albo nielegalność określonej inwestycji w konkretnym miejscu przy wykorzystaniu danych pochodzących z ewidencji gruntów oraz dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, to powinno być to uczynione przy uwzględnieniu precyzyjnie oznaczonych granicami zewnętrznymi działki ewidencyjnej przewidzianej do zabudowy lub innego zagospodarowania. Właściwe rozstrzyganie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wymaga więc tego, aby pojęcia "teren inwestycji" nie formułować w oderwaniu od używanych w systemie prawa takich pojęć jak: "nieruchomość gruntowa", "działka gruntowa" lub "działka ewidencyjna" (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1135/17, CBOSA).

Decyzja o warunkach zabudowy jest obok planu miejscowego podstawowym instrumentem planowania przestrzennego powiązanego na płaszczyźnie prawnej z regulacjami prawa cywilnego, ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ustawy o gospodarce nieruchomościami, których stosowanie opiera się w dużej mierze na danych geodezyjno-kartograficznych odnoszących się do działek ewidencyjnych. Dlatego przewidziany w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p. obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie. W rezultacie trzeba przyjąć, że określone prawnie granice działki gruntowej lub oznaczonych działek ewidencyjnych determinują sposób określenia granic terenu inwestycji, będącej przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy istotne zastrzeżenia budzi określenie terenu inwestycji. W rozpoznawanej sprawie określony we wniosku "teren" składa się z dwóch odrębnych części – dziełek ewidencyjnych - a każda z nich usytuowana jest w odrębnym kontekście archtektoniczno-urbanistycznym.

Działka o numerze ewid. [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] i znajduje się w linii zabudowach działek o podobnej powierzchni i zabudowie. Na tej też działce ewidencyjnej inwestor planuje rozbudowę budynku mieszkalnego o budynek gospodarczo-garażowy, w linii istniejącej zabudowy od strony ul. [...] aż do granicy z sąsiednią działką ewidencyjną o nr [...] stanowiącą drogę (k. 7, 10, 16 akt adm. I inst.). Drugą działkę objętą terenem inwestycji stanowi działka ewidencyjna o numerze [...], położona w tyle działki [...], niezabudowana, stanowiąca własność właściciela działki nr [...]. Z przedłożonych do akt sprawy map ewidencyjnych oraz wyciągów z ewidencji budynków i gruntów wynika, że działka nr [...] znajduje się w linii działek usytuowanych równolegle, w tyle działek mających bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...], niezabudowanych i niewykluczone że dostęp do drogi publicznej dla tych działek zaprojektowano właśnie przez działkę drogową nr [...] (k. 10 akt adm. I inst.). W tym stanie sprawy ocenie organu winno podlegać, czy zawnioskowany teren inwestycji winien obejmować wskazane dwie działki ewidencyjne, czy też tylko działkę nr [...], na której inwestor projektuje rozbudowę budynku mieszkalnego. Zgodzić się bowiem należy ze Skarżącą, że w okolicznościach niniejszej sprawy przyjęcie terenu inwestycyjnego składającego się z powyżej opisanych dwóch działek ewidencyjnych ma istotny wpływ na określenie parametrów nowej zabudowy, zwłaszcza wskaźnika powierzchni zabudowy, co prowadzi do zakłócenia istniejącego ładu architektoniczno-urbanistycznego na obszarze objętym analizą architektoniczną. Co istotne, organ odwoławczy, zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i przy poprzednim rozpatrzeniu sprawy decyzją SKO w P. z 25 października 2021r., gdy skarżąca podnosiła już tego rodzaju zarzut, w żaden sposób nie odniósł się do niego i nie przeanalizował skutków określenia przez inwestora terenu inwestycyjnego składającego się z działek ewidencyjnych, jak w niniejszej sprawie, tak usytuowanych w odrębnych warunkach architektoniczno-urbanistycznych. Wprawdzie organ I instancji odrębnie określił średni wskaźnik powierzchni zabudowy liczony dla nieruchomości wg. własności (dwóch działek ewidencyjnych - jednej zabudowanej i niezabudowanej) oraz tylko dla działek zabudowanych, to o ile współczynnik powierzchni nowej zabudowy – od min 16% do maks. 18 % jest niższy niż średnia 28 % przyjęta dla nieruchomości (łącznie zabudowanej i niezabudowanej), ale nie porównano natomiast tego współczynnika powierzchni nowej zabudowy na działce nr [...] do współczynnika powierzchni zabudowy przyjętej tylko dla działek zabudowanych, nie wiadomo zatem czy jest on dla nowej zabudowy na poziomie średnim 30%, ustalonym w analizie funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy, zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Zwrócić także należy uwagę, że dla uzasadnienia przyjętego parametru o jakim mowa w § 5 rozporządzenia, przepisy w swojej treści odnoszą się do współczynnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, który wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, podczas gdy organ I instancji nieprawidłowo posługuje się wnioskowaną powierzchnią zabudowy, średnią powierzchnią zabudowy, czy maksymalną powierzchnią zabudowy budynków z obszaru analizowanego.

Gdyby organ doszedł do wniosku, że w szczególnych okolicznościach przedmiotowej sprawy zasadne jest przyjęcie, że teren inwestycji stanowi tylko działka [...], to ponownie ustalić należy obszar analizowany zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz parametry nowej zabudowy uwzględniając teren działki budowlanej objętej planami inwestycyjnymi.

Stwierdzić także należy, że słusznie organ I instancji wskazał, że nie ma wątpliwości, że działka [...], którą inwestor przeznaczył pod inwestycję ma dostęp do drogi publicznej, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a także, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi i nie dotyczy sytuacji opisanych w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., spełnia zatem warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2, 4-6 u.p.z.p.

Wątpliwość Sądu budzi także prawidłowość ustalenia parametru odnoszącego się do szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy. Organ ustalił średnią szerokość elewacji frontowej budynków jednorodzinnych – ok. 11 %, co z tolerancją 20 % daje przedział od ok. 8,8 m do około 13,2 m. Wnioskowana szerokość elewacji frontowej mierzona na obowiązującej linii zabudowy wyniesie około 15,2 m. Organ w tym miejscu uzasadniał odstępstwo zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia wskazując, że analogiczna szerokość występuje na działce sąsiedniej przy ul. [...], tj. działce nr [...], ale szerokość elewacji frontowej dla tej działki organ ustalił w analizie na 15 m, zatem nowa zabudowa przekracza nie tylko średni wskaźnik szerokości elewacji frontowej, ale i maksymalny wskaźnik tego parametru występujący na obszarze analizowanym. Organ stosując odstępstwo od średniego wskaźnika (§ 6 ust. 2 rozporządzenia) nie tylko błędnie zastosował ten przepis, ale także szczegółowo nie uzasadnił zastosowania powyższego odstępstwa. Dominujące jest bowiem stanowisko, że przyjęcie przez organ określający parametry nowej zabudowy odstępstw od parametrów średnich wymaga szczegółowego uzasadnia, które winno odnosić się nie tylko do maksymalnych parametrów ustalonych na obszarze analizowanym, ale do szerszej argumentacji wynikającej z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

W tym miejscu wskazać także należy, że szerokość elewacji frontowej dla samej nowej zabudowy organ określił od min. 4,6 m do maks. 5 m. Skarżąca wskazywała przy tym, że odległość od istniejącego budynku do granicy działki [...] wynosi 4,7 m. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji określi szerokość frontowej elewacji nowej zabudowy tak, aby była precyzyjna i wykonalna. Warunki zabudowy określone w decyzji winny być ustalone prawidłowo i na tyle jednoznacznie, by nie budziły wątpliwości na dalszym etapie postępowania budowanego, gdy zadaniem organu architektoniczno-budowlanego będzie określenie zgodności z decyzją o warunkach zabudowy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla projektowanej rozbudowy budynku mieszkalnego.

Następnie organ I instancji ustalił wysokość nowej zabudowy - stanowiącej przeznaczenie gospodarczo-garażowe- od min. 3 m do maks. 4 m od istniejącego poziomu terenu. Z analizy wynika, że budynki mieszkalne mają wysokość od 6 m do 6,9 m przy dachu płaskim oraz do około 9,9 m przy dachu stromym; budynki pomocnicze mają wysokość od 2,3 m do 2,4 m (k. 369 akt adm. I inst.). W ocenie Sądu uzasadnienie dla przyjętej wysokości nowej zabudowy (3 m - 4 m) nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym i odbiega od ustaleń wskazanych przez organ w analizie cech i paramentów istniejącej zabudowy. Organ poprzestał także na ogólnikowym i nieweryfikowalnym stwierdzeniu, że planowana wysokość garażu jest zbliżona do wysokości sąsiednich budynków garażowo-gospodarczych, a także do jednokondygnacyjnych dobudówek do zasadniczych brył budynków mieszkalnych, np. przy ul. [...] (6,6 m), 14 (6,4 m), 15 (6,3 m), 17 (6,2 m + 2,3 m), ul. [...] (9,9 m + 2,4 m). W świetle tych parametrów ustalonych na obszarze analizowanym przyjęty przez organ parametr wysokości nowej zabudowy jawi się jako zupełnie dowolny i nieuzasadniony. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ określi dopuszczalne wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4 rozporządzenia), co wiąże się ze szczegółowym uzasadnieniem dopuszczanego odstępstwa, jak to wskazano powyżej.

Niemniej lektura decyzji organu I instancji, jak i zaskarżonej decyzji nie pozwala uznać, że w sprawie spełniony został warunek z art. 61 ust 1 pkt 3 u.p.z.p. Ustalenie czy uzbrojenie terenu jest wystarczające na potrzeby prawidłowego funkcjonowania planowanego zamierzenia budowlanego wiąże się z dokonywaną przez organ właściwy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oceną zapotrzebowania na media, które będzie generować inwestycja. Ocena ta powinna wprawdzie bazować na parametrach planowanej inwestycji, ale nie można wykluczyć, że ustalenia w tym zakresie poczynione przez organ będą odmienne od ustaleń inwestora (por. K. Małysa-Sulińska, "Swoboda organów administracji publicznej w określaniu przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu" LEX: opubl. w ST 2015/7-8/15-24).

Natomiast w decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że zasilanie w energię elektryczną jest zgodne z opinią E. SA z 29 czerwca 2020r., zaopatrzenie w wodę z istniejących przyłączy na dotychczasowych zasadach, odprowadzanie ścieków – do istniejących przyłączy, na dotychczasowych zasadach. Zdaniem Sądu stwierdzenie to jest niewystarczające dla spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Z przepisu wynika bowiem, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla nowego zamierzenia budowanego. Organ wskazał przy tym, że w dacie składania wniosku oświadczenie E. było aktualne i przywołał wyrok NSA z 9 marca 2010r. (II OSK 467/09). Odstąpiono zatem od wezwania o dostarczenia aktualnej opinii E. Operator SA. Zgodnie ze stanowiskiem NSA "W sytuacji gdy inwestor w dacie składania wniosku złożył dokumenty dotyczące warunków technicznych przyłączy to okoliczność, że niektóre uzgodnienia i warunki techniczne przyłączy na ostatnim etapie postępowania straciły ważność nie może prowadzić do wniosku, że zaskarżona decyzja jest w tym zakresie obarczona istotną wadliwością i narusza powołany przepis [art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. – uw. nin. Sądu]". Już z cytowanego fragmentu wynika – a lektura akt administracyjnych sprawy tylko to potwierdza – że uzgodnienie z E. zdezaktualizowało się (straciło "ważność") już przed dniem wydania decyzji przez organ I instancji.

Należy wyjaśnić, że w ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie – a już na pewno na etapie jej postępowania odwoławczego – nie mógł znaleźć zastosowania pogląd prawny przywołany w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta. Wypada bowiem zauważyć, że cytowany przez organ I instancji wyrok NSA o sygn. akt II OSK 467/09 zapadł w odmiennych okolicznościach faktycznych i prawnych. W wyroku wyraźnie jest mowa o braku stosownych zapewnień gestorów sieci tylko na "ostatnim etapie postępowania", podczas gdy w kontrolowanej sprawie inwestor nie dysponował wymaganymi zapewnieniami w toku całego postępowania administracyjnego zarówno pierwszoinstancyjnego, jak i odwoławczego. Wreszcie, z uwagi na specyfikę postępowania kasacyjnego, w ramach którego sąd administracyjny drugiej instancji jest co do zasady związany zarzutami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), NSA w cytowanym wyroku wypowiedział się jedynie na temat zgodności takiej praktyki z przepisem art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., a już nie z art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. Tymczasem, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, to właśnie do naruszenia tych ostatnich przepisów doszło w niniejszej sprawie przy wydaniu zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta.

Uchybień powyższych nie dostrzegł organ II instancji, co czyni zasadnym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Jak już wcześniej wskazano, postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko kwestię zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszelkie inne kwestie dotyczące warunków technicznych projektowanej zabudowy będą mogły być zasadnie podnoszone dopiero na dalszym etapie postępowania budowlanego. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - nie może być więc oceniana w takim zakresie, w jakim nastąpi to na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 438/08, CBOSA). Tak samo kwestie ewentualnego zacieniania, czy uciążliwości oceniane będą w toku kolejnego etapu zmierzającego do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej – uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę.

Słusznie także wskazały organy, że kwestia projektowanej rozbudowy w granicy z działką [...] nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, zwłaszcza że jest to granica z działką drogową. Przepisy warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie odnoszą się do zabudowy w granicy z działką budowlaną, a nie drogową, jak w niniejszej sprawie (§ 12 ust. 10 tego rozporządzenia).

Zasadnie także organ II instancji odniósł się do kwestii uwzględnienia przez organ I instancji uzgodnienia ZDM w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji. Po zmianie wniosku z 07 października 2020r. inwestor zaakceptował warunki ZDM, zgodnie z którymi obsługa komunikacyjna odbywać się będzie na dotychczasowych zasadach, tj. dwoma istniejącymi zjazdami z drogi publicznej ul. [...].

W tym stanie rzeczy jednak, organ I instancji jak i odwoławczy naruszyły przepisy postępowania art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisy prawa materialnego art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego, zatem zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji uwzględni powyższe stanowisko Sądu, a w szczególności wyjaśni wątpliwości co zgodności współczynnika powierzchni nowej zabudowy z tym parametrem ustalonym w obszarze analizowanym. Organ winien dokonać oceny cech i parametrów istniejącej zabudowy i odnieść je do zabudowy projektowanej, analizując każdy z czynników wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. Przy czym, przyjęte odstępstwa od parametrów średnich zobowiązują do szczegółowego ich uzasadnienia, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Organ architektoniczny dokonuje bowiem rozpatrzenia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a analiza urbanistyczna stanowi jedynie element, choć istotny, dla rozstrzygnięcia sprawy, zatem to organ winien uzasadnić swoje rozstrzygniecie w sposób pełny, wnikliwy, pozwalający poznać motywy jakim się kierował przy podjęciu decyzji, poparte wszechstronnie zebranym materiałem dowodowym. Organ ponownie uzyska aktualne zapewnienie, że uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego będącego przedmiotem wniosku o wydanie warunków zabudowy.

Po przeprowadzeniu postępowania organ winien rozpoznać sprawę w jej całokształcie, z zachowaniem zasad postępowania, w tym zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. Z uwagi na stwierdzone uchybienia Sąd uznał, że przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego oraz materialnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie nie tylko decyzji organu odwoławczego, ale też również decyzji organu I instancji, jak Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. (punkt 1 wyroku).

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi Sąd orzekł w pkt. 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 31 maja 2022r. na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, obowiązującej na dzień wydania zarządzenia) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (k. 31 akt sąd.). Stronom umożliwiono złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie.