Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 809/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art, 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80.
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 13, art. 14 ust. 2 pkt 1 i 2,
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art.60,
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3,
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w T. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Go 21/20 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w T. Ż. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 8 listopada 2019 r. nr 9004-2019-0061 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w Z. G. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 21/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. Ż. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 8 listopada 2019 r. nr 9004-2019-0061 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017.

W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku uznania że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wydanie wyroku reformatoryjnego poprzez jego uchylenie i orzeczenie przez NSA merytorycznie w trybie at. 188 p.p.s.a., a także zastosowanie normy art. 145 a p.p.s.a. i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z jednoczesnym zobowiązaniem do zmiany swojej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego tj.:

1. niewłaściwe zastosowanie normy art. 19 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 i w konsekwencji nieuwzględnienie przez WSA zasadności zarzutu postawionego wobec organów I i II instancji ARiMR w zakresie nierozstrzygnięcia sprawy w terminie, co doprowadziło do przewlekłości postępowania w sprawie,

2. niewłaściwe zastosowanie norm art. 2 lit. a, lit. h rozporządzenia Rady WE nr 73/2009 oraz niezastosowanie normy art. 3 lit. H rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, niewłaściwe zastosowanie normy art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej (...) oraz art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1307/2013 art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez bezpodstawne przyjęcie, że spółka P. sp. z o.o. nie jest rolnikiem, beneficjentem ani producentem ani posiadaczem gospodarstwa rolnego,

3. niewłaściwe zastosowanie normy art. 7 i art. 8 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312, dalej –ustawa o płatnościach, u.p.r.s.w.b. ), i przyjęcie, że skarżąca spółka nie ma prawa do przyznania płatności,

4. niewłaściwe zastosowanie normy art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L z dnia 23 grudnia 1995 r., dalej: rozporządzenie nr 2988/95) i przyjęcie że skarżąca spółka podjęła działanie skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego,

5. niezastosowanie normy art. 3 pkt. 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (EP), art. 2 ust. 1a rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, ze zm., zwanego dalej Rozporządzeniem nr 1306/2013) oraz art. 2 ust. 1 d Rozporządzenia nr 1306/2013 , oraz Rozporządzenia Parlamentu nr 1166/2008 i przyjęcie, że skarżąca nie jest producentem rolnym i nie posiada gospodarstwa rolnego,

6. niewłaściwe zastosowanie normy art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz art. 4 rozporządzenia nr 1305/2013 poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wypełnia celów wspólnej polityki rolnej,

7. niewłaściwe zastosowanie normy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez przyjęcie że skarżąca spółka stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści, w sprzeczności z celami prawodawstwa rolnego,

8. niewłaściwą wykładnię normy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez niewłaściwe zdefiniowanie przesłanki subiektywnej koniecznej dla możliwości zastosowania przedmiotowej normy i przyjęcie, że wystarczające jest wykazania istnienia elementów obiektywnych dla przypisania cech subiektywności, zamiaru działania i intencjonalności przesłanek działania w sztucznych warunkach w celu pozyskania nienależnych płatności, jak również poprzez wyłączenie z przesłanki subiektywnej konieczności wykazania wyłączności takiego celu działania, który determinuje wszelkie działania skarżącego tak w chwili powstania skarżącej spółki jak w chwili składania wniosku o przyznanie płatności,

9. niezastosowanie normy art. 18 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w związku z błędną jego subsumpcją do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i przyjęciem że skarżąca nie była posiadaczem gruntów i nie przysługują jej płatności,

10. niewłaściwe zastosowanie norm:

a) § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (rozporządzenie ONW PROW 2014-2020),

b) § 20 ust. 1 i 2 oraz § 13, § 13a ust. 1 rozporządzenia Ministerstwa Rozwoju i Rolnictwa Wsi z dnia 13 marca 2013r w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (rozporządzenie PRŚ 2013),

c) § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę żywotności lasów" objętego Programem Rozwoju obszarów Wiejskich na lata 2014-2020,

d) art. 13, art. 15 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że spółka P. sp. z o.o. jest jednym gospodarstwem rolnym wraz z podmiotami powiązanymi i powinna otrzymać płatność rolnośrodowiskową, ONW, płatności bezpośrednie w wysokościach uwzględniających limity powierzchniowe i liczbowe do przyznania płatności

II. naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. przepisu art. 3 i art. 24 ust. 8 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania, przedłużające się prowadzenie postępowania, nieudzielanie żadnych wyjaśnień o przyczynach przedłużającego się postępowania i wyjaśnień umożliwiających stronie czynny udział w sprawie, uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów dowodowych, uniemożliwienie przeprowadzenia zawnioskowanych przez stronę dowodów i realizacji przez stronę obowiązku ponoszenia ciężaru dowodowego w sprawie i prawa do skorzystania z przysługujących stronie wyjaśnień i przedstawienia wniosków dowodowych,

2. art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez niewłaściwe sprawowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli działalności administracji publicznej,

3. art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie,

4. art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe (dowolne, niezgodne z prawem, bezprawne) dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego,

5. rażące naruszenie przepisów dotyczących zasad postępowania, w tym naczelnych zasad postępowania administracyjnego, przy ocenie działań organów ARiMR I i II instancji takich jak:

a) zasady praworządności (art. 6 k.p.a.),

b) zasady prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu społecznego i interesu obywateli, (art. 7 k.p.a.),

c) zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 k.p.a.),

d) art. 9 k.p.a. albowiem organ nie poinformował na żadnym etapie postępowania czego naprawdę dotyczy postępowanie, uniemożliwiając stronie podjęcie skutecznej obrony i złożenia wniosków dowodowych, nadto w kolejnych zawiadomieniach o niezałatwieniu sprawy w terminie organ wskazywał na konieczność ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach rolnych, przez co wprowadzał stronę w błąd co do zakresu prowadzonego postępowania,

e) zasady zasadności przesłanek (art. 11 k.p.a.),

f) zasady rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.) - organ zastosował szeroko idące domniemania faktyczne bez przeprowadzenia dowodów, w oparciu o własne przypuszczenia i całkowitą i dowolną uznaniowość, a wszystkie nieudowodnione twierdzenia przyjął za dogmaty rozstrzygające wątpliwości lub pomijając braki,

g) zasada szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), albowiem postępowanie przed organem odwoławczym, a także przed organem I instancji trwało wiele miesięcy od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017,

6. rażące naruszenie normy art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1, § 2, § 3 i § 4 k.p.a. oraz art. 127 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji poprzez faktyczne pozbawienie strony możliwości obrony swych praw w dwuinstancyjnym postępowaniu poprzez które to wyżej wymienione naruszenia Sąd I instancji wadliwie dokonał kontroli przejawów działalności i wydanych decyzji organów ARiMR.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Skarga kasacyjna została oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, niemniej jednak zasadnicze dla rozpoznania tej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach sprawy organ prawidłowo uznał, a sąd I instancji w ramach zaskarżonego wyroku zaakceptował, że wnosząca skargę kasacyjną (wraz ze wskazanymi podmiotami) uczestniczyła w mechanizmie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017.

Rozważając w pierwszej kolejności zarzuty o charakterze procesowym należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Podobna sytuacja wystąpiła w przypadku zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm. – dalej jako p.u.s.a.), zgodnie z którą sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tak niewątpliwie sytuacją miała miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy.

W świetle art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, a także jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis ten (wcześniej art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu) w istotny sposób modyfikuje zatem obowiązki organów ARiMR w stosunku do reguł obowiązujących na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego. Ograniczeniu uległy bowiem niektóre z podstawowych zasad, takie jak: zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przepisy te nie znajdują zatem zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie stworzenia przez wnioskodawcę sztucznych warunków do otrzymania płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. W zakresie zaś art. 80 k.p.a. regulującego dokonywanie przez organ swobodnej oceny dowodów, w podstawach kasacyjnych złożonej przez spółkę skargi kasacyjnej nie można doszukać się sposobu naruszenia tego unormowania, z wykazaniem konkretnie, jakie kryteria oceny zostały naruszone, dlaczego zasadzie swobodnej oceny dowodów organy uchybiły. W zarzutach procesowych skargi kasacyjnej spółki odnośnie sposobu naruszenia powołanych przepisów strona głównie wskazuje na nieprzeprowadzenie znacznej części zgłaszanych wniosków dowodowych, niedopuszczenie lub ich pominięcie w zakresie twierdzeń i wyjaśnień skarżącej. Trudno więc odnieść się do takich zarzutów. Dalej stwierdzić należy, że we wszystkich zarzutach procesowych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wywodów dotyczących wpływu tych uchybień na wynik sprawy.

Przy czym podkreślić należy, że w świetle powołanego wyżej art. 3 ust. 1-3 ustawy o płatnościach – aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może sprowadzać się tylko do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń. Wbrew bowiem zarzutom, skarżąca spółka nie tylko nie przedstawiła dowodów podważających ustalonych przez organ powiązań, ale przede wszystkim nie powoływała się na żadne dowody, które potwierdzałyby jej stanowisko, że takie jej działanie prowadzi do osiągnięcia celu danego systemu wsparcia, np. z lepszym efektem. Jest to okoliczność kluczowa dla oceny prawidłowości prowadzonego w sprawie postępowania.

W tej sytuacji za chybione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 3 i 24 ust. 8 ustawy o płatnościach oraz art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 , art. 9, art. 11, art. 12, art. 15, art. 77 § 1 i 2 k.p.a., jak też zarzuty dotyczące naruszenia art. 75, art. 78 i art. 80 k.p.a. regulujące kwestie dowodowe. Przede wszystkim dlatego, że w zarzutach procesowych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wywodów dotyczących wpływu tych uchybień na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła zatem skutecznie ustaleń faktycznych sprawy. Prawidłowa jest również zaprezentowana w zaskarżonym wyroku wykładnia przesłanek określonych w art. 127 przewidująca prawo do odwołania od decyzji, art. 136 § 1 k.p.a. które określają granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Prawidłowo wskazano, że organ musi wyważyć czy ewentualne uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 136 K.p.a. nie będzie stanowiło naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Nie stwierdzono przy tym naruszania art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Skarżącej kasacyjne spółce zapewniono bowiem na gruncie rozpatrywanej sprawy odpowiednie standardy w tym zakresie.

Przechodząc kolejno do merytorycznej oceny zarzutów o charakterze materialnym należy wskazać, że analiza zaskarżonego wyroku pozwalała przyjąć, że skarżąca spółka, wraz z powiązanymi podmiotami, współkreowała sztuczne warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co też skutkowało usprawiedliwioną odmową przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie zwracano uwagę, że pojęcie sztucznego tworzenia warunków należy do nieostrych. Jego znaczenie ustalić należy w toku wykładni na tle okoliczności konkretnego przypadku (ad casum). Sztuczny charakter czynności prawnych można przypisać takim, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie. Kreowanie w ten sposób przesłanek uzyskania pomocy publicznej jest w świetle art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 niedopuszczalne. Przepis ten stanowi, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Z przepisem tym koresponduje art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, w myśl którego, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że przytoczone przepisy mają chronić wydatkowanie środków unijnych na rzecz podmiotów dopuszczających się obejścia prawa w ramach procedur przyznawania płatności (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., I GSK 736/18).

Ze wspomnianych regulacji wynika, że celem stworzenia sztucznych warunków jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Pomimo braku definicji pojęcia warunków sztucznie stworzonych, przyjmuje się, że dotyczy ono takich sytuacji, w których można przyjąć na podstawie istniejących okoliczności faktycznych, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia (por. wyroki NSA: z 15 listopada 2019 r., I GSK 563/19 i z 18 listopada 2022 r., I GSK 2148/18).

Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, że dzięki zgłoszeniu do płatności kilkunastu podmiotów ominięto szereg limitów kwotowych i powierzchniowych obowiązujących dla pojedynczego gospodarstwa. W rezultacie stworzenie przez podmioty prywatne i powiązane z nim osoby wielu spółek zgłaszających grunty jako odrębne podmioty (również osoby fizyczne) ma charakter działania ukierunkowanego na obejście przepisów w rozumieniu § 3 ust. 4 Rozporządzenia ONW, § 13a ust. 1 oraz § 20 ust 1 Rozporządzenia PRŚ oraz § 3 ust. 3 Rozporządzenia PRSK oraz § 4 ust 4 rozporządzenia RE oraz art. 13, art. 14 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.r.s.w.b.

Obszerne ustalenia i wyjaśnienia organu, zaakceptowane w ramach zaskarżonego wyroku pozwalają przyjąć, że skarżąca nie podważyła skutecznie ustaleń organu, zgodnie z którymi została utworzona w celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności. Skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnego wiarygodnego uzasadnienia wskazującego na racjonalność w tworzeniu tak dużej liczby powiązanych podmiotów. Ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku (wyrok NSA z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 1772/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wynika, że wszystkie wymienione podmioty współpracowały ze sobą.

Podsumowując uznać należało, że wnosząca skargę kasacyjną w rzeczywistości nie prowadziła wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego. Wszystkie jednostki produkcyjne, tj. osoby i spółki powiązane osobowo i kapitałowo, zarządzane przez te same osoby tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby powiązane z tymi samymi osobami. Zasadnie zatem uznano, że takie elementy jak: struktura i powiązania organizacyjne poszczególnych podmiotów, struktura osobowa (te same osoby we władzach spółek) świadczą o tym, że poszczególne podmioty występujące o płatności zostały utworzone jedynie w celu uzyskania środków z Unii Europejskiej, z pominięciem ograniczenia co do powierzchni i degresywnych stawek płatności obowiązujących w programach. Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami, zaakceptowana w ramach zaskarżonego wyroku, wskazująca na sposób ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy korespondencyjne oraz łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwalała na uznanie, że doszło do zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez kilka podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. Istotne jest przy tym to, że w rozpoznawanej sprawie nie było żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez osoby powiązane ze tymi samymi osobami kilku spółek, które podzieliły między siebie grunty. W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilku podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zatem zapatrywania wyrażone w ramach zaskarżonego wyroku, co do stworzenia przez spółkę w zaistniałych okolicznościach sprawy sztucznych warunków i braku realizacji stosownych celów wsparcie rolników.

Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreśla, że niniejszy wyrok jest kontynuacją poglądów jurysdykcyjnych tego Sądu prezentowanych w zakresie zagadnienia sztucznych warunków m. in. w wyrokach NSA: z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1912/18; z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 2129/18; z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1913/18; z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2009/18; z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2182/18; publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl i pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).