Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 214/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 2 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 53 par. 3, art. 119 pkt 2, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 70
journal: Dz.U. 2023 poz 1360
law: Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r.  Prawo o prokuraturze (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 12 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Gminy Nowa Brzeźnica z dnia 30 listopada 2021 roku nr 203/XXXVII/21 w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet radnych Rady Gminy Nowa Brzeźnica stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

30 listopada 2021 r. Rada Gminy Nowa Brzeźnica, na podstawie art. 25 ust. 4, 4, 7 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.) w zw. z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu Gminy (Dz.U. z 2021 r., poz. 1974), podjęła uchwałę nr 203/XXXVII/21 w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet radnych Rady Gminy Nowa Brzeźnica.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Sieradzu zarzucając istotne naruszenie art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) polegające na zaniechaniu ogłoszenia w sposób przewidziany w ustawie, tj. w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w przepisach końcowych zaskarżona uchwała:

- przepisem § 3 derogowała uchwałę podjętą wcześniej w tej materii, tj. uchwałę nr 28/IV/19,

- przepisem § 4 wykonanie uchwały powierzyła Wójtowi Gminy Nowa Brzeźnica,

- przepisem § 5 wskazała datę wejścia w życie podjętej uchwały - czyli 1 listopada 2021 r.

Prokurator podniósł, że organ administracji nie wskazał sposobu ogłoszenia uchwalonego aktu prawnego. W bazie danych Dziennika Urzędowego Województwa Łódzkiego zaskarżona uchwała nie występuje. Jedyną zatem formą publikacji przedmiotowej uchwały, choć nie wynikającą z jej treści, było jej zamieszczenie w BIP. W ocenie skarżącego takie ukształtowanie przepisów końcowych powoduje, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z art. 7 Konstytucji RP wynika wymóg, aby władza publiczna działała na podstawie i w granicach prawa. W orzecznictwie ugruntowana jest ocena, że uchwały podejmowane przez organy samorządowe w oparciu o art. 25 ust. 4, są aktami prawa miejscowego. W związku z powyższym skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i jego obowiązywanie zależy od ogłoszenia w wymaganej formie. Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego i wszelkich aktów normatywnych, jest ich ogłoszenie. Ogłoszenie zaś zgodnie z ust. 2 wskazanego powyżej przepisu ustawy zasadniczej następuje na zasadach określonych w ustawach. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Nie ma zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała powinna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, a Rada Gminy Nowa Brzeźnica zaniechała nie tylko tej formy publikacji, ale w treści uchwały zupełnie z niej zrezygnowała. Nadto, na marginesie Prokurator dodał, że zaskarżona uchwała wchodząc w życie z dniem 1 listopada 2021 r., narusza również zasadę zakazu retroakcji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W przypadku zaskarżonego aktu prawnego brak jest jakichkolwiek okoliczności uzasadniających wyjątek, o którym mowa w przepisie art. 5 przywołanej ustawy. Wadliwość zaskarżonego aktu prawnego opisana w zarzucie i konsekwencje z niej wynikające, czyli konieczność stwierdzenia nieważności spowodowały, że Prokurator odstąpił od formułowania w tym zakresie odrębnego zarzutu, podobnie jak w odniesieniu do przepisów § 1 ust. 2 i § 2 zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Nowa Brzeźnica wniosła o jej oddalenie argumentując, że uchwała Rady Gminy Nowa Brzeźnica nr 203/XXXVII/21 z 30 listopada 2021 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet radnych Rady Gminy Nowa Brzeźnica została przedłożona, zgodnie z art. 90 ust. 2 u.s.g., do nadzoru prawnego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi 7 grudnia 2021 r., a ta nie stwierdziła żadnych uchybień. Zatem nie jest uprawnione twierdzenie, że uchwała nie została przesłana od organu nadzoru. W ocenie organu zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym. W szczególności uchwała nie zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym, lecz zawiera normę o charakterze indywidualnym. W uchwale o dietach radnych brak norm, które byłyby skierowane do nieokreślonej grupy adresatów, znajdujących się na zewnątrz administracji i nadających się do wielokrotnego zastosowania. W omawianym przypadku dieta radnych została ustalona jednorazowo. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała to typowy akt kierownictwa wewnętrznego, mający moc wiążącą jedynie wewnątrz danego określonego układu organizacyjnego. Treść tej uchwały dotyczy bowiem tylko radnych i reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem przez nich mandatu, tj. rekompensaty poniesionych kosztów (diety). Ponadto organ zauważył, iż kwestia przyznania oraz wysokości diet została narzucona przez ustawodawcę. Wreszcie adresatem tego aktu nie jest społeczność lokalna gminy, a jedynie ograniczony krąg wybranych adresatów, ściśle powiązanych ze strukturą organów gminy. Co więcej, regulując sprawy z zakresu stosunków wewnętrznych w strukturze organizacyjnej gminy, uchwała nie ma żadnego wpływu na sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy. Dodatkowo organ wskazał, że Prokurator Rejonowy w Sieradzu składając skargę, naruszył regulacje art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze. Zgodnie z tą regulacją, jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Zdaniem organu z powyższego wynika, że owszem prokurator uprawniony jest do złożenia skargi do sądu administracyjnego, ale konstrukcja przytoczonej regulacji prawnej sugeruje, iż w pierwszej kolejności powinien on zwrócić się do danego organu samorządu terytorialnego z odpowiednim wnioskiem. Prokurator może bowiem także wystąpić do sądu administracyjnego. Wobec tego prokurator nie może jedynie wystąpić do sądu administracyjnego, pomijając tryb wnioskowy, konsultacje z właściwym organem stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego. Tymczasem w przedmiotowym wypadku etap wnioskowy do właściwego organu został całkowicie przez prokuratora pominięty

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez skarżącego, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5-6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej kryteriów, sąd stwierdził, że jest ona zasadna, gdyż zakwestionowana przez Prokuratora Rejonowego w Sieradzu uchwała Rady Gminy Nowa Brzeźnica z 30 listopada 2021 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet radnych Rady Gminy Nowa Brzeźnica została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, które to naruszenie skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 u.s.g.). Natomiast w myśl art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) – dalej: "u.o.a.n.". Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. W myśl zaś art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Podkreślenia wymaga, że choć w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych czy przedsiębiorców). Przy czym dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego, wystarczające jest uznanie, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (zob. np. wyroki NSA z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3156/18; a także chociażby wyrok WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2018 r., V SA/Gl 515/18 - dostępne w CBOSA).

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu jest uchwała nr 203/XXXVII/21 Rady Gminy Nowa Brzeźnica z 30 listopada 2021 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet radnych Rady Gminy Nowa Brzeźnica. Przedmiotowa uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 25 ust. 4 u.s.g., w myśl którego na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (zob. np. wyroki NSA: z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16; z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3270/14 - dostępne w CBOSA).

Zaskarżona do sądu uchwała nr 203/XXXVII/21 Rady Gminy Nowa Brzeźnica z 30 listopada 2021 r. zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Co prawda krąg adresatów uchwały nie jest liczny, niemniej jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej funkcji, przepisy te stały się aktami generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g. Ponadto, nie jest ona związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił.

Skoro przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 5 uchwały wskazano jedynie, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 listopada 2021 r. Nie przewidziano natomiast jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zauważyć jednak należy, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązujących, jest ich ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące – a tak jest w niniejszym przypadku, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.o.a.n. Zgodnie zaś z przytaczanym już wcześniej art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ powiatu, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe.

Należy podkreślić, że uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (zob. np. wyroki NSA: z 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 233/16; z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3156/18; a także chociażby wyrok WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt V SA/Gl 515/18 - wszystkie dostępne w CBOSA). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. – jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Stąd też sąd zaniechał oceny pozostałych zawartych w uchwale przepisów. Pozostaje to bowiem bez prawnego znaczenia, skoro uchwała w ogóle nie weszła w życie, z uwagi na jej nieopublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a wadliwość ta spowodowała konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.

W odniesieniu do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę należy zauważyć, że zgodnie z art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2023r., poz. 1360 ze zm.), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Do wniesienia skargi prokurator jest uprawniony w oparciu o art. 53 § 3 p.p.s.a., przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. W świetle powyższego, mając na uwadze stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, należy wyjaśnić, że art. 70 Prawa o prokuraturze przyznaje prokuratorowi alternatywne środki prawne służące do kwestionowania (czy to uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego, czy to rozporządzenia wojewody) w postaci zwrócenia się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie (ewentualnie skierowania wniosku do organu nadzoru o ich uchylenie) albo - w przypadku uchwały organu samorządu terytorialnego - wystąpienia ze skargą o stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny. Użycie w tym przepisie wyrażenia "albo" niewątpliwie przesądza o dualistycznym, alternatywnym modelu kwestionowania takiej uchwały bądź rozporządzenia (zob. np. uchwała składu 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 6/05, ONSAiWSA 2006 r. nr 3, poz. 68, wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1114/14). Z treści cytowanego powyżej przepisu – tj. art. 70 Prawa o prokuraturze – wynika więc, że zgłoszony przez prokuratora wniosek o stwierdzenie nieważności niezgodnej z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, chociażby prokurator nie zwrócił się uprzednio w tym zakresie do organu, który wydał wadliwą uchwałę albo do właściwego organu nadzoru (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 160/16 - dostępny w CBOSA). Również z art. 53 § 3 p.p.s.a. nie wynika, aby skarga prokuratora na akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego była ograniczona wymogiem uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 26 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Wa 1079/16 - dostępny w CBOSA). Należy również zauważyć, że za przyjęciem powyższej interpretacji przemawia także i to, że odmienne są skutki ewentualnego uchylenia lub zmiany uchwały, a ewentualnego stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd administracyjny. Utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego, wynikająca np. z jego uchylenia, oznacza wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Natomiast sąd administracyjny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego władny jest stwierdzić nieważność tego aktu co powoduje, że od samego początku (ex tunc) akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. W pierwszym z podanych przypadków przepisy uchwały od daty jej podjęcia do daty utraty przez nią mocy obowiązującej traktowane być muszą jako istniejące i wiążące, a więc mogą być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązane były do ich przestrzegania. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny przesądza o jej wadliwości od chwili podjęcia - wówczas uchwałę taką należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta (zob. np. postanowienia NSA z 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 869/14; z 27 września 2013 r., sygn. akt II OSK 2231/13 - dostępne w CBOSA). Mając na uwadze powyższe za nieuzasadnione uznać należało stanowisko organu co do wymaganego w pierwszej kolejności skierowania przez prokuratora wniosku o zmianę lub uchylenie zaskarżonego aktu do skarżonego organu lub organu nadzoru.

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

a.kr