Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1470/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 pkt 16, art. 11, art. 11a ust. 1,  ust. 2, ust. 3, ust. 3a, ust. 5, ust. 7, art. 33a ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 572
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
article: art. 42 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1421
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Przemyślu na uchwałę Rady Gminy Orły z dnia 28 marca 2022 r. nr LV/331/2022 w przedmiocie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Orły w 2022 r." stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Orły, działając na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2022 r. poz. 559 ze zm. – dalej: "u.s.g.") oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2022 r., poz. 572 – dalej: "u.o.z.") oraz po zasięgnięciu opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...], [...] Klubu Łowieckiego "[...]" w [...] i Stowarzyszenia [...], podjęła dnia 28 marca 2022 r., uchwałę nr LV/331/2022 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Orły w 2022 roku". W § 1 tej uchwały, wskazano, że program stanowi załącznik do uchwały. Jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Orły (§ 2), nadzór zaś nad jej wykonaniem powierzono Komisji Rolnictwa, Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej Rady Gminy Orły (§ 3). Wskazano także, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego (§ 4).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą uchwałę złożył Prokurator Prokuratury Rejonowej w Przemyślu, zaskarżając ją w części dotyczącej załącznika do uchwały w zakresie § 3 ust. 2 pkt 3 i § 8, § 3 ust. 2 pkt 4, § 7 ust. 1 pkt 1 i § 9, § 4 ust. 2 pkt 1, 2 i 3, 5 i 6, § 5 ust. 1 pkt 1, ust. 5, § 6 ust. 1 pkt 1 i 2, § 6 ust. 2.

Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, mianowicie:

- art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez wskazanie w załączniku do ww. uchwały w § 3 ust. 2 pkt 3 i § 8, że jednym z celów "Programu" jest ochrona mieszkańców gminy przed zagrożeniami pochodzącymi od bezdomnych zwierząt, podczas gdy unormowanie powyższe pozostaje poza kompetencją zawartą w dyspozycji wskazanego przepisu,

- art. 11 ust. 2 u.o.z. poprzez wskazanie w załączniku do ww. uchwały w § 4 ust. 2 pkt 1, 2, 3 jako podmiotów którym powierza się realizację działań dotyczących zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opiekę nad zwierzętami bezdomnymi - Policję, szkoły, dzierżawców obwodów łowieckich działających na terenie Gminy Orły,

- 11a ust. 2 u.o.z. poprzez wskazanie w załączniku do ww. uchwały w § 4 ust. 2 pkt 5 i 6, że realizatorami programu są "organizacje pozarządowe" i "inne podmioty na podstawie odrębnych umów", bez wskazania konkretnych podmiotów, którym powierza się realizację działań dotyczących zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opiekę nad zwierzętami bezdomnymi,

- art. 11 a ust. 2 pkt 3 u.o.z. i § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. 1998 r. Nr 116, poz. 753) poprzez nie sprecyzowanie w załączniku do uchwały w § 5 ust. 1 pkt 1, ust. 5, w jaki sposób będzie odbywać się odławianie bezdomnych zwierząt, nie wskazano czy wyłapywanie ma charakter stały czy okresowy, a także nie wskazano terminu wyłapywania;

- art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez niewskazanie w załączniku do ww. uchwały w § 6 ust. 1 pkt 2 konkretnych działań mających na celu realizację zadania w postaci opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz konkretnych podmiotów realizujących to zadanie,

- art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zawarcie w załączniku do uchwały w § 6 ust. 2 zapisu, że w przypadku podejrzenia choroby zakaźnej u żywego lub martwego bezdomnego zwierzęcia niezwłocznie powiadomiony zostanie organ inspekcji weterynaryjnej, podczas gdy materia wskazana w powyższym zapisie uregulowana została w art. 42 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i chorobach zakaźnych (Dz. U. 2020 r., poz. 1421);

- art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., poprzez wskazanie w załączniku do ww. uchwały w § 3 ust. 2 pkt 4, § 7 ust. 1 pkt 1 i § 9 jako jednego z celów i zadań programu edukacji mieszkańców gminy w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt i opieki nad nimi, które to unormowania pozostaje poza kompetencją zawartą w art. 11 u.o.z. Podstawowymi celami programu są: zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganie bezdomności zwierząt. Z kolei granice realizacji tychże celów określa art. 11a ust. 2, 3 i 5 u.o.z. Wyznacza on zamknięty katalog elementów jakie winny znaleźć się w programie.

Wobec powyższych zarzutów Prokurator zawnioskował o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, jako sprzecznej z prawem.

Natomiast w uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że analiza poszczególnych paragrafów uchwały oraz jej załącznika wykazała, że zawarte w niej uregulowania istotnie naruszają przepisy prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części, jako sprzecznej z prawem.

Rozwijając poszczególne zarzuty Prokurator wskazał, że w § 3 ust. 2 pkt 3 i § 8 załącznika do uchwały doszło do naruszenia art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez wskazanie, że jednym z celów "Programu" jest "zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom Gminy". Takie unormowania pozostają poza kompetencją zawartą w art. 11a u.o.z. Podstawowymi celami programu jest: zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganie bezdomności zwierząt. Z kolei granice realizacji tychże celów określa art. 11a ust. 2, 3 i 5 u.o.z. Wyznacza on zamknięty katalog elementów jakie winny znaleźć się w programie. W ramach dyspozycji tego unormowania nie mieści się określenie działań, które służyć mają zapewnieniu bezpieczeństwa mieszkańcom.

Wskazano także, że do naruszenia prawa doszło również poprzez zawarcie w załączniku do ww. uchwały w § 3 ust. 2 pkt 4, § 7 ust. 1 pkt 1 i § 9 jako jednego z celów i zadań programu podejmowanie działań o charakterze edukacyjnym w tym "Edukację mieszkańców Gminy w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt". Takie unormowanie pozostaje poza kompetencją zawartą w art. 11a u.o.z. Również i w tym zakresie Prokurator wskazał, że podstawowymi celami programu są: zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganie bezdomności zwierząt. Z kolei granice realizacji tychże celów określa art. 11a ust. 2, 3 i 5 u.o.z. Wyznacza on zamknięty katalog elementów jakie winny znaleźć się w programie. W ramach dyspozycji tego unormowania nie mieści się określenie działań, które służyć zapewnieniu edukacji mieszkańców gminy w powyższym we wskazanym zakresie.

W § 4 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 załącznika do uchwały przekroczono ustawową delegację wynikającą z art. 11a ust. 2 u.o.z., w zakresie w jakim powierzono realizację działań dotyczących zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opiekę nad zwierzętami bezdomnymi - Policji, szkołom i dzierżawcom obwodów łowieckich działających na terenie Gminy. Prokurator wyjaśnił, że to ustawy określają zakres działań Policji. Niewątpliwie odnosi się to do organów samorządu terytorialnego, ale tylko w sytuacjach ściśle określonych w ustawach. Tymczasem przepisy, w oparciu o które została podjęta uchwała nie przewidują możliwości podjęcia realizacji zadań w zakresie wskazanym w załączniku do uchwały, gdyż Policja stoi na straży przestrzegania prawa i egzekwuje realizacje pewnych obowiązków, ale czynić to może wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez akty prawa rangi ustawowej. Wprowadzenie przez Radę Gminy jakichkolwiek norm o takim charakterze kłóci się z ideą samego programu i wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego.

Jako niedopuszczalne uznać należy zobowiązywanie dzierżawców obwodów łowieckich działających na terenie Gminy do realizacji programu zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Art. 33a ust. 3 u.o.z. uprawnia dzierżawcę obwodu łowieckiego do określonych działań względem psów wałęsających się, które nie są psami bezdomnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.o.z.

Prokurator wskazał, że w rozdziale III § 4 ust. 2 pkt 5 i 6 zawarto uregulowanie naruszające art. 11a ust. 2 u.o.z., zgodnie z którym realizatorami programu są "organizacje pozarządowe" i "inne podmioty na podstawie odrębnych umów". Identyfikacja konkretnej organizacji lub podmiotu w oparciu o treść uchwały jest niemożliwa. Zbiór organizacji i podmiotów podlegających takiej weryfikacji nie jest w żaden sposób limitowany.

Za istotnie naruszającą prawo Prokurator uznał regulację zawartą w § 6 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały odnoszącą się do opieki nad kotami wolno żyjącymi, poprzez niewskazanie konkretnych działań mających na celu realizację zadania w postaci opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz konkretnych podmiotów realizujących to zadanie. Nie wskazano konkretnie kto ma się zajmować dokarmianiem kotów, kto będzie odpowiedzialny za zakup karmy, na jakich zasadach będzie odbywało się wydawanie karmy. Nie podano także przy udziale jakich osób będą podjęte działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Wskazane przez Radę Gminy rozwiązania są ogólnikowe, niezupełne, nie pozwalają na realizację przyjętego w tym zakresie programu. W uchwale nie podano nazwy organizacji pozarządowej, która miałaby się zajmować realizacją zadań w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz podejmować ewentualne interwencję w sprawach tych kotów. W uchwale brak jest również innych form sprawowania opieki nad kotami wolno żyjącymi.

Prokurator wskazał także na istotne naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. oraz § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt - poprzez nie sprecyzowanie w załączniku do uchwały w rozdziale IV § 5 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 5, w jaki sposób będzie odbywać się odławianie bezdomnych zwierząt. Nie wskazano czy wyłapywanie ma charakter stały, czy okresowy, a także nie wskazano terminu wyłapywania. W ocenie strony skarżącej, nie jest zgodne z prawem wskazanie w programie jedynie, że "odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na wniosek Urzędu Gminy". Postanowienia te, nie określające charakteru odławiania bezdomnych zwierząt naruszają § 2 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 1998 r., w którym określono, że wyłapywanie zwierząt bezdomnych ma charakter stały lub okresowy, w zależności od treści uchwały. Uchwała przyjmująca program musi zatem wskazać perspektywę czasową przeprowadzania akcji wyłapywania zwierząt bezdomnych. Oznacza to, że niezależnie od terminów konkretnych akcji, zadania w zakresie wyłapywania mogą być realizowane w sposób stały (przez cały rok) albo okresowo (np. w okresie od marca do czerwca).

Zastrzeżenia Prokuratora wzbudził zapis, w którym za realizację tych zadań ma być odpowiedzialne określone w uchwale schronisko "A." - "w oparciu o zawartą umowę". Z zapisu tego wynika, że możliwość skorzystania z usług firmy "A." nie jest bezwarunkowa, a zatem dla adresata programu nie jest jasne i precyzyjne w jakiej konkretnie konfiguracji faktycznej może zwrócić się do tego podmiotu z informacją o konieczności odłowu bezdomnego zwierzęcia.

Do istotnego naruszenie prawa doszło również poprzez zawarcie w załączniku do ww. uchwały w § 6 ust. 2, zapisu, że w przypadku podejrzenia choroby zakaźnej u żywego lub martwego bezdomnego zwierzęcia niezwłocznie powiadomiony zostanie organ inspekcji weterynaryjnej. Prokurator wskazał, że materia wskazana w powyższym zapisie i sposób postępowania uregulowane zostały w art. 42 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt i chorobach zakaźnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1421 ze zm.).

Z uwagi na charakter naruszeń, jakimi obarczona jest uchwała, w szczególności poprzez podjęcie jej z przekroczeniem delegacji ustawowej, Prokurator zawnioskował o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Orły wniosła o uznanie zarzutów Prokuratora Rejonowego w Przemyślu zawartych w skarze a dotyczących zapisów § 3 ust. 2 pkt 3 i § 8; § 3 ust. 2 pkt 4; § 7 ust. 1 i § 9; § 4 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 uchwały. W pozostały zakresie zawnioskowała o oddalenie skargi.

Na wstępie wskazano, że organ nadzoru w stosunku do w/w uchwały nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, w związku z tym uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego (Dz. Urz. Woj. Podk. poz. 1677).

Przedmiotowa uchwała uzyskała pozytywną opinię Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] wyrażoną w piśmie znak PIW.PZ.546.6.2022 z 10 lutego 2022 r. oraz [...] Klubu Łowieckiego "[...]" w [...] pismo znak L.dz.85/02/22 z 4 lutego 2022 r. Natomiast Stowarzyszenie [...] nie wydało opinii, zgodnie z art. 11a ust. 8 ustawy o ochronie zwierząt, niewydanie opinii w terminie 21 dni uznaje się za akceptację przesłanego programu.

Organ wyjaśnił, że dokonał analizy zarzutów i uzasadnienia wniesionej skargi. W konsekwencji podjęto działania zmierzające do wyeliminowania wadliwych zapisów w skarżonej uchwale.

Natomiast jako niezasadny oceniono zarzut dotyczący § 5 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 5, gdyż program jest uchwalany na rok (okres 1 roku) więc nie można się zgodzić, aby wymagał on dodatkowego zapisu w postaci określenia "realizowania tej czynności w sposób stały". Czyli realizowany jest w sposób ciągły i bieżący zgodnie ze zgłoszeniami. W zakresie § 5 ust. 2 i 5 regulaminu dotyczącego zapisu regulamin wyraźnie wskazano, że odławianie zwierząt odbywa się za pośrednictwem Urzędu Gminy na wniosek przez schronisko A.

W zakresie § 6 uchwały organ podał, że z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby w programie opieki nad zwierzętami istniała konieczność skonkretyzowania działań mających na celu realizację zadania w postaci opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz konkretnych podmiotów realizujących to zadanie. Podanie osoby, która się tym zajmuje naruszałoby przepisy RODO. Zarzut odnoszący się do § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 jest niezasadny.

Organ wyjaśnił także, że w uchwale zmieniającej zostały uwzględnione zastrzeżenia zawarte w skardze Prokuratora w postaci rozszerzenia i skonkretyzowania wskazanych paragrafów regulaminu. Opracowany projekt uchwały zmieniającej po uzyskaniu stosowanych opinii będzie rozpatrywany na najbliższej sesji Rady Gminy Orły.

Zauważono jednocześnie, że w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały po uwzględnieniu przez Sąd niektórych, bądź wszystkich zarzutów podniesionych w skardze uchwała nadal może funkcjonować w obrocie prawnym bez kwestionowanych zapisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty były zasadne.

W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, powoływana dalej jako P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm. – dalej u.s.g.) przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 cyt. ustawy, w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa.

Na mocy przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1767 ze zm.), jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex 33805; z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, Lex 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11 ust. 1 cyt. ustawy, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin.

Sąd podziela stanowisko prezentowane w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, że uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt stanowi akt prawa miejscowego i tym samym podlega publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 3051/15, z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 221/16, z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 725/17, z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17, z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 268/16, z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1574/18, z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 661/17, z dnia 26 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 3758/18, z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1503/17, z dnia 25 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3136/17, z dnia 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 971/19, z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 249/21 oraz z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 45/21).

Dodatkowo, w wyrokach z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3245/14, z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1503/17 oraz z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2040/18 wskazano, że program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem normatywnym o charakterze powszechnie obowiązującym, na obszarze działania gminy. Akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała - określona w ustawie o ochronie zwierząt, jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że roczny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. Wystarczy bowiem, żeby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Także w piśmiennictwie zwraca się uwagę, że systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, która odczytuje zawarte tam upoważnienie, jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, "Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka", nr 4 z 2012 r., s. 44).

Uchwała w sprawie przyjęcia programu jest skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. zarówno do mieszkańców gminy jak i podmiotów realizujących określone w programie zadania. Jej postanowienia mają charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany poprzez m.in. oddanie zwierzęcia do właściwego schroniska, zawiezienie poszkodowanego zwierzęcia w przypadkach zdarzeń drogowych do lekarza weterynarii czy też w przypadku adopcji otrzymanie rekompensaty części kosztów utrzymania zwierząt. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Stanowią zatem prawo dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów.

Nie można przy tym pominąć, że postanowienia uchwały są zarówno istotne z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy. Mają więc one znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, przez co odnoszą się do wszystkich mieszkańców gminy. Jak zwraca się uwagę w przywołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w określonym przedmiotowo zakresie, uchwała rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Nie mają one charakteru jednorazowego tylko powtarzalny, co oznacza, że dyspozycje norm programu, mimo iż w części kierowane do indywidualnego adresata, dotyczą zachowań powtarzalnych, a więc są normami abstrakcyjnymi.

Okoliczność, że określone w treści zaskarżonej uchwały zasady postępowania dotyczą zachowań powtarzalnych a nie jednostkowych wskazuje, że zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne. Dotyczy to w szczególności odławiania bezdomnych zwierząt, sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku, usypiania ślepych miotów, zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym. Z całą więc pewnością w uchwale zostały zawarte nomy o charakterze generalno-abstrakcyjnym.

W załączniku zaskarżonej uchwały wprost nakłada się obowiązki na podmioty pozostające poza strukturą administracji samorządu gminnego m.in. w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami, w zakresie czasowego utrzymywania zwierząt gospodarskich, opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt czy też sterylizacji albo kastracji zwierząt. Zaznaczyć należy, że jeżeli z treści uchwały wynika, że zawiera ona jakiekolwiek uprawnienie skierowane do podmiotów pozostających poza sferą administracji samorządowej lub pozwala na realizację obowiązku wobec tych podmiotów, to jest to akt prawa miejscowego. Co istotne, ustawodawca nie wprowadził definicji aktu prawa miejscowego, a tym samym w każdym przypadku należy odrębnie oceniać, czy dana uchwała jest takim aktem lub nie jest, chyba że sam ustawodawca kwestię tę rozstrzygnął.

W konsekwencji stwierdzić zatem należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, jako że rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową i jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, a treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 14 lipca 2022 r., I OSK 66/21).

Skoro zaś zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, powinna być - jako akt prawa miejscowego - zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji i art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461). Kontrolowana uchwała prawidłowo została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy także mieć na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Oznacza to, że za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155).

Organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta, bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ww ustawie.

W ocenie Sądu regulacje zawarte w badanej uchwale, nie stanowią należytego wykonania upoważnienia zawartego w art. 11a ustawy. W załączniku do uchwały stanowiącym Program, Rada Gminy w kilku regulacjach naruszyła przepisy prawa.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt chyba, że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a (ust.3). Z kolei w myśl art. 11 a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Program obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt).

Natomiast stosownie do art. 11a ust. 5 u. o. z. program, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Ponadto stosownie do treści art. 11a ust. 7 u.o.z. projekt programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (art. 11a ust. 8 u.o.z.).

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa - art. 11 a ust. 2 u.o.z. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i bezpodstawne ujęcie w § 3 ust. 2 pkt 4, § 7 ust. 1 pkt 1 i § 9 uchwały jako jednego z celów i zadań programu edukacji mieszkańców gminy w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt i opieki nad nimi, które to unormowania pozostają poza kompetencją zawartą w art. 11a u.o.z. Podstawowymi celami programu są: zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganie bezdomności zwierząt. Z kolei granice realizacji tychże celów określa art. 11a ust. 2, 3 i 5 u.o.z. Zarzut ten Sąd uznał za nieuzasadniony. Zdaniem Prokuratora art. 11 a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. zawiera katalog zamknięty zadań, które program powinien regulować. Należy jednak zwrócić uwagę, iż po zmianie ustawy o ochronie zwierząt dokonanej ustawą z 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016 r. poz. 2102, która weszła w życie z dniem 6 stycznia 2017 r.), katalog spraw, które mogą być uregulowane w Programie, przestał mieć charakter zamknięty. Zawarte w art. 11a ust. 2 u.o.z. sformułowanie ,,w szczególności" zdaniem Sądu świadczy o tym, że aktualnie w tym ustępie nie są wyliczane w sposób enumeratywny kwestie, które może regulować program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, ale że jest to katalog otwarty. W ocenie Sądu wraz z w/w zmianą rady gminy uzyskały kompetencję do regulacji w uchwałach przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, kwestii zawiązanych z edukacją mieszkańców jako element fakultatywny tejże uchwały. Wskazać należy, iż w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej art. 11a ust. 2 u.o.z. podano, że" "Ponadto proponuje się wprowadzenie otwartego katalogu elementów, będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny. W art. 11a ust. 2 ustawy wprowadzenie do wyliczenia otrzymałoby brzmienie: Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:, co pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych" (Lex. VIII.897, Zmiana ustawy o ochronie zwierząt – uzasadnienie projektu).Podobne stanowisko jak przedstawione przez tutejszy Sąd zostało zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych w wyrokach: WSA w Kielcach z 13 czerwca 2018 r., II SA/Ke 285/18, WSA w Krakowie z 12 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1420/17, WSA w Rzeszowie z 10 stycznia 2018 r., II SA/Rz 1182/17, WSA w Gdańsku z 23 stycznia 2019 r., II SA/Gd 681/18, NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18, WSA w Bydgoszczy z 17 września 2019 r., II SA/Bd 628/19, WSA w Poznaniu z 23 października 2019 r., IV SA/Po 646/19.

W konsekwencji – zdaniem Sądu – nie można skutecznie zarzucić, że co do określonych w § 3 ust. 2 pkt 4, § 7 ust. 1 pkt 1 i § 9 skarżonej uchwały działań w zakresie edukacyjno-informacyjnym, w zakresie zwiększenia świadomości społecznej dotyczącej bezdomności zwierząt i opieki nad zwierzętami, uchwałodawca przekroczył swoje uprawnienia. Regulacje, jakie znalazły się w tym przepisie mieszczą się w katalogu elementów, jakie może zawierać program, stosownie do treści art. 11a ust. 2 u.o.z. Poza tym uwzględniając zasadę proporcjonalności a także fakt, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 8 u.s.g. zadaniem w własnym gminy jest edukacja publiczna oraz art. 11 ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym zapobieganie bezdomności zwierząt jest zadaniem własnym gminy, nie można jednocześnie twierdzić, że podejmowane przez Gminę działania edukacyjne łamią prawo. Edukacja społeczna jest bowiem jednym ze sposobów zapobiegania bezdomności zwierząt.

Sąd nie podziela także zarzutu skargi co do wadliwego wskazania, jako celu programu, jego zadana priorytetowego w § 3 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały – zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom gminy jako wykraczającego poza uprawnienia ustawowe z art. 11a ust. 2 u.o.z.

Jak już wyżej wskazano, w cytowanym wyroku NSA z dnia 14 lipca 2022 r., I OSK 66/21, oczywistym jest, że postanowienia uchwały są zarówno istotne z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy. Mają więc one znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, przez co odnoszą się do wszystkich mieszkańców gminy.

Akceptacja powyższego stanowiska przez Sąd skutkuje uznaniem zarzutów skargi w tej części za bezzasadne. Aktualne są tu wcześniejsze uwagi o otwartym katalogu elementów programu opieki nad zwierzętami.

Sąd podziela stanowisko skarżącego, który zakwestionował § 4 ust. 2 pkt 1, 3, 5 – w zakresie organizacji pozarządowych załącznika i 6 załącznika do uchwały.

Rację ma skarżący, że w § 4 ust. 2 pkt 1 i 3 załącznika do uchwały przekroczono ustawową delegację wynikającą z art. 11a ust. 2 u.o.z., w zakresie w jakim powierzono realizację zadań dotyczących zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opiekę nad zwierzętami bezdomnymi – Policji, szkołom i dzierżawcom obwodów łowieckich działających na terenie gminy.

Zgodnie z ustawą o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz.U. z 20122 r., poz. 1855), policja to umundurowana i uzbrojona formacja, która ma służyć społeczeństwu i jest przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego; jej podstawowe zadania wyznacza art. 1 ust. 2 ustawy o Policji. W granicach swych zadań wykonuje czynności: operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze i administracyjnoporządkowe (art. 14 ust. 1 ustawy o Policji). Policja wykonuje również czynności na polecenie sądu, prokuratora, organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego w zakresie w jakim obowiązek został określony w odrębnych ustawach. Z tego wynika, że to ustawy określają zakres działań Policji. Niewątpliwie odnosi się to do organów samorządu terytorialnego ale tylko w sytuacjach ściśle określonych w ustawach. Tymczasem przepisy, w oparciu o które została podjęta niniejsza uchwała nie przewidują możliwości podjęcia realizacji zadań w zakresie wskazanym w załączniku do uchwały, gdyż Policja stoi na straży przestrzegania prawa i egzekwuje realizacje pewnych obowiązków ale czynić to może wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez akty prawa rangi ustawowej. Wprowadzenie przez Radę Gminy jakichkolwiek norm o takim charakterze kłóci się z ideą samego programu i wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 478/13).

Za niedopuszczalne należy uznać zobowiązywanie dzierżawców obwodów łowieckich działających na terenie Gminy do realizacji programu zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Art. 33a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt uprawnia dzierżawcę obwodu łowieckiego do określonych działań względem psów wałęsających się, które nie są psami bezdomnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1079/17).

W dalszej części programu w załączniku do uchwały w rozdziale III § 4 ust. 2 pkt 5 i 6 zawarto uregulowanie naruszające art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym realizatorami programu są "organizacje pozarządowe" i "inne podmioty na podstawie odrębnych umów". Identyfikacja konkretnej organizacji lub podmiotu w oparciu o treść uchwały jest niemożliwa.

Sąd nie akceptuje zarzutów skarżącego o wadliwym określeniu wolontariuszy jako wykonawców programu. Są oni z definicji podmiotami biorącymi udział w jego realizacji ad hoc. Ich udział, bardzo ważny, zależny jest od ich woli i dyspozycji.

Dodatkowo Sąd zauważa, że program jest aktem normatywnym (aktem prawa miejscowego), dlatego konkretyzacja ustawy musi być na tyle kompletna i precyzyjna, aby nie było wątpliwości co do tego, kto, w jakich warunkach i w jakim zakresie jest adresatem treści normatywnej wynikającej z przedmiotowego programu.

Prokurator w skardze zakwestionował § 4 ust. 2 pkt 2 załącznika do uchwały, w którym jako adresata programu wskazano szkoły.

Oczywiście, że nie jest w szczególności wystarczające wskazanie, ze szkoły "prowadzą edukację dzieci i młodzieży w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt i sposobów zapobiegania ich bezdomności" (§ 4 ust. 2 pkt 2), gdyż tego rodzaju przepis nie jest dostatecznie określony, to znaczy nie wskazuje on: kto, w jakiej formie, w jakim terminie będzie prowadził działalność edukacyjną w ramach kształcenia powszechnego w szkołach. Ponadto adresatem obowiązku powinny być określone podmioty (np. nauczyciele, dyrektorzy szkół), a nie "szkoły" jako gminne jednostki organizacyjne.

W § 9 ust. 1 załącznika do uchwały obowiązki edukacyjne nałożono na nauczycieli szkół i przedszkoli z terenu gminy.

Oceniając te regulacje Sąd zauważa, że przepis § 4 ust. 2 pkt 2 i § 9 ust. 1 załącznika należy odczytywać łącznie. Mimo braku pewnej spójności i precyzji, jasne jest, że wskazane obowiązki edukacyjne nałożono na nauczycieli przedszkoli i szkół z terenu gminy, co można uznać za spełnienie standardów precyzji i właściwej konkretyzacji podmiotu będącego realizatorem programu.

Uchwała oprócz § 4 załącznika zawiera rozwiązania w tym zakresie także w innych jego postanowieniach. W § 6 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały jest mowa o społecznych opiekunach zwierząt, w § 6 ust. 1 pkt 2 mowa jest o zarejestrowanych społecznych opiekunach.

W uchwale nie zostały precyzyjnie określone zasady, tryb oraz podmiot zobowiązany do tworzenia i prowadzenia rejestru "społecznych opiekunów kotów" i "zarejestrowanych społecznych opiekunów kotów". Pomijając już kwestię sposobu rozumienia terminu "społeczny opiekun kotów" czy "zarejestrowany społeczny opiekun kotów", nie można na podstawie zaskarżonej uchwały wskazać: kto i w jakim trybie decyduje o uznaniu danej osoby za "opiekuna" czy "zarejestrowanego opiekuna" oraz w jaki sposób ma być dokonywana aktualizacja danych powyższego rejestru. Oznacza to, że rozwiązania zawarte w § 6 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały mające być wykonaniem (obligatoryjnym) delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. jest istotnie wadliwe z powodu nie dość konkretnego określenia adresata tych obowiązków. Ponadto rację ma skarżący zarzucając temu przepisowi, że przyjęte w nim rozwiązania są bardzo ogólnikowe. Zdaniem Sądu nie jest niezbędne wskazanie konkretnych sposobów, częstotliwości czy miejsc dokarmiania wolnożyjących kotów, albowiem wkraczałoby to w obszar celowości, nie pokrywając się z sądowym kryterium zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 września 2017 r. , II SA/Go 700/17). Należy też uwzględnić, że opieka nad wolnożyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie ma charakter o tyle specyficzny, że nie wymaga udziału podmiotu wyspecjalizowanego, a ustawa nie wskazuje tego jak szczegółowy ma być charakter omawianej regulacji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 marca 2021 r., II SA/Kr 92/21).

Rację ma skarżący podnosząc, że do istotnego naruszenia doszło również poprzez zawarcie w załączniku do ww uchwały w § 6 ust. 2, zapisu, iż w przypadku podejrzenia choroby zakaźnej u żywego lub martwego bezdomnego zwierzęcia niezwłocznie powiadomiony zostanie organ inspekcji weterynaryjnej. Zauważyć należy, że materia wskazana w powyższym zapisie i sposób postępowania uregulowane zostały w art. 42 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i chorobach zakaźnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1421 z dnia 20 sierpnia 2020 r.).

Zgodnie z treścią art. 42 ust. 1 w przypadku podejrzenia wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt (...) posiadacz zwierzęcia jest obowiązany m.in. do niezwłocznego zawiadomienia o tym organu Inspekcji Weterynaryjnej albo najbliższego podmiotu świadczącego usługi z zakresu medycyny weterynaryjnej, albo wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Ust. 3 wskazuje, że obowiązek, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, realizują również osoby mające kontakt ze zwierzętami, w szczególności przy wykonywaniu obowiązków służbowych lub zawodowych (...).

Sąd podziela także stanowisko skarżącego kwestionującego prawidłowość regulacji z § 8 załącznika do uchwały, ale nie z powodu "wyjścia" przez Radę poza zakres upoważnienia z art. 11a ust. 2 u.o.z.

Treść § 8 załącznika do uchwały ma następujące brzmienie"

"W ramach Programu zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom gminy realizowane jest poprzez:

1. Egzekwowanie we współpracy z inspekcją weterynaryjną obowiązku wykonania corocznego szczepienia psów przeciw wściekliźnie,

2. Konsekwentne egzekwowanie przepisów prawa, w tym lokalnego, w zakresie obowiązków właścicieli zwierząt domowych".

Oczywistym jest, że realizacja celu zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom w akcie prawa miejscowego nie może polegać na egzekwowaniu obowiązków ciążących na poszczególnych podmiotach na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Skarżący zakwestionował § 5 ust. 1 i 5 załącznika do uchwały zaznaczając, że nie wskazano w nim w jaki sposób będzie odbywać się odławianie bezdomnych zwierząt, nie wskazano czy wyłapywanie ma charakter stały, czy okresowy, a także nie wskazano terminu wyłapywania. W ocenie skarżącego, nie jest zgodne z prawem wskazanie w Programie jedynie, iż "odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na wniosek Urzędu Gminy". Postanowienia te, nie określające charakteru odławiania bezdomnych zwierząt naruszają przepis § 2 rozporządzenia ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, w którym określono, że wyłapywanie bezdomnych zwierząt ma charakter stały lub okresowy w zależności od treści uchwały. Uchwała przyjmująca program musi zatem wskazać perspektywę czasową przeprowadzania akcji wyłapywania zwierząt bezdomnych. Oznacza to, że niezależnie od terminów konkretnych akcji, zadania w zakresie wyłapywania mogą być realizowane w sposób stały (przez cały rok) albo okresowo (np. w okresie od marca do czerwca).

Zdaniem skarżącego zastrzeżenia budzi zapis, w którym za realizację tych zadań ma być odpowiedzialne określone w uchwale schronisko "A." – "w oparciu o zawartą umowę". Z zapisu tego wynika, że możliwość skorzystania z usług firmy "A." jest bezwarunkowa, a zatem dla adresata programu nie jest jasne i precyzyjne w jakiej konkretnie konfiguracji faktycznej może zwrócić się do tego podmiotu z informacją o konieczności odłowu bezdomnego zwierzęcia.

Oczywiście prawidłowe jest wskazanie § 5 ust. 2 uchwały schroniska dla bezdomnych zwierząt zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z.

Nie budzi wątpliwości Sądu powierzenie schronisku zadania z art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., tj. odławiania bezdomnych zwierząt, o czym mowa w § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały. Z § 5 ust. 5 uchwały wynika, że odławianie zwierząt, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 odbywa się wyłącznie na wniosek Urzędu Gminy. Norma wynikająca z § 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 uchwały czyni realizację zadania w postaci odławiania bezdomnych zwierząt bardzo wątpliwą. Co w sytuacji, gdy informacja o bezdomnym zwierzęciu zostanie powzięta po godzinach urzędowania Urzędu Gminy czy w święta czy dni wolne od pracy. Kto będzie decydował o odłowieni zwierzęcia. Braki w tym zakresie prowadzą do wniosku o istotnym naruszeniu art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z.

Sąd, kontrolując całokształt postanowień uchwały dostrzegł, że umieszczając w § 2 ust. 4 i 5 załącznika do uchwały definicje terminów: "zwierzęta bezdomne", "zwierzęta domowe", zdefiniowane w art. 4 pkt 16 i 17 u.o.z., rada gminy naruszyła art. 11a ust. 2, ust. 3 i ust. 3a u.o.z. przekraczając upoważnienie ustawowe. Wynikający z powyższych przepisów zakres upoważnienia do określenia szczegółowej materii dotyczącej programu nie obejmuje bowiem uprawnienia do formułowania jakichkolwiek definicji pojęć na potrzeby programu. Brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza zarówno zakaz tworzenia w programie na jego potrzeby własnych definicji pojęć, w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jak i do powtarzania w nim definicji ustawowych. Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, narusza bowiem prawo w sposób istotny. Zawsze tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie budzi wątpliwości Sądu, że regulacja wprowadzona w § 5 ust. 1 pkt 7 załącznika do zaskarżonej uchwały ogranicza ilość zwierząt, które mogą być umieszczone w gospodarstwie rolnym w [...] tylko do odebranych właścicielom zwierząt gospodarskich ze względu na ich niehumanitarne traktowanie. Należy zauważyć, że ustawodawca nie przewidział takiej możliwości w przepisie art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., który ma wyłącznie wskazać gospodarstwo rolne, w którym zapewni się miejsce bezdomnym zwierzętom gospodarskim. Jak słusznie podniesiono w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 602/14, LEX nr 1571932, chodzi o każde zwierzę gospodarskie, które w zaistniałym stanie faktycznym wymaga umieszczenia w gospodarstwie rolnym, z powodu szeregu różnych przyczyn. Kierując się treścią art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. trudno przyjąć, że określenie użyte w tym przepisie, tj. "zwierząt gospodarskich" ma oznaczać wyłącznie zwierzęta odebrane od właścicieli na podstawie decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego, czy odebrane jeszcze przed wydanie takiej decyzji.

Zakwestionowany przepis nie realizuje więc w pełni obligatoryjnego elementu programu po myśli art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z.

Z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. wynika obowiązek uregulowania w uchwale obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Zapis § 5 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały nie zawiera passusu o obligatoryjnej sterylizacji zwierząt w schronisku. Sformułowanie "prowadzenie sterylizacji" oznacza, ze takie zadanie jest w schronisku zrealizowane, ale nie jest równoznaczne z obowiązkiem sterylizacji zwierząt w schronisku, na który wskazuje art. 1a ust. 2 pkt 4 u.o.z. Także w tym zakresie uchwała nie zawiera obligatoryjnego elementu z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z.

Reasumując wskazane wyżej uchybienia przesądzają o nieważności uchwały w całości. Wyeliminowanie bowiem tylko zakwestionowanych przez Sąd jednostek redakcyjnych doprowadziłoby do niekompletności aktu prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a orzekł jak w wyroku.