Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 482/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 pkt 3 i 8
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Teza: Budynek w którym mają być umiejscowione 3 boksy dla koni jest  budynkiem inwentarskim. Bez znaczenia dla kwalifikacji tego budynku pozostaje okoliczność, że konie będą utrzymywane w celach rekreacyjnych a nie hodowlanych. Każde utrzymywanie zwierząt bez względu na cel wymaga bowiem odpowiedniej infrastruktury.

TEZY

Budynek w którym mają być umiejscowione 3 boksy dla koni jest  budynkiem inwentarskim. Bez znaczenia dla kwalifikacji tego budynku pozostaje okoliczność, że konie będą utrzymywane w celach rekreacyjnych a nie hodowlanych. Każde utrzymywanie zwierząt bez względu na cel wymaga bowiem odpowiedniej infrastruktury.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza C. z dnia [...] marca 2015 roku, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego S. K. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga został wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

1. W dniu (...) kwietnia 2014 r. inwestor – P. B. złożył w Urzędzie Miejskim w C. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z możliwością umiejscowienia 3 boksów dla koni wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, po granicy z działką nr (...), na terenie części działki o nr geod. (...), położonej w obrębie B., gmina C. Decyzją z dnia (...) lipca 2014 r. Burmistrz C. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji złożył S. K. (właściciel działki nr (...)) i zarzucił naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że teren objęty wnioskiem wykorzystywany jest pod działalność rolniczą w ramach zabudowy zagrodowej podczas gdy wnioskodawca nie prowadzi działalności rolniczej, nie posiada gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów ustawy o podatku rolnym, a należąca do niego działka nr (...) w istocie winna być kwalifikowana jako działka o charakterze budowlanym w zabudowie jednorodzinnej, co w konsekwencji powoduje, iż postawienie na niej budynku w postaci stajni spowoduje zmianę funkcji terenu;

- § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umożliwienie usytuowania stajni (przy błędnym przyjęciu iż jest to budynek gospodarczy), po granicy z działką nr (...) podczas gdy wysokość górnej krawędzi budynku miałaby być wyższa niż 3 m, a zatem uniemożliwia zastosowanie ww. przepisu;

- § 3 pkt 8 ww. rozporządzenia, poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że budynek z możliwością umiejscowienia 3 boksów dla koni jest budynkiem gospodarczym podczas gdy jest to budynek inwentarski;

- § 31 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie i wydanie warunków zabudowy umożliwiających usytuowanie stajni w odległości mniejszej niż 15 m od studni znajdującej się na działce nr (...).

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia (...) sierpnia 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powodem wydania decyzji kasacyjnej było brak jednoznacznego odniesienia się do kwestii dotyczącej dopuszczenia możliwości zabudowy nieruchomości po granicy z działką sąsiednią. Nadto zdaniem organu odwoławczego sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest wadliwa, albowiem brakuje w niej wyliczeń pozwalających zweryfikować prawidłowość wniosków końcowych w zakresie parametrów, cech i wskaźników przyszłej zabudowy. Z racji tego, że analiza jest załącznikiem do wydanej decyzji stąd powinna nosić cechy dokumentu czyli być podpisana przez upoważnionego w imieniu organu pracownika, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nakazano także organowi I instancji wyjaśnienie kwestii, czy inwestor wnioskuje o warunki zabudowy dla budynku inwentarskiego czy też gospodarczego. Kolegium podkreśliło przy tym, że właściciel nieruchomości może być w posiadaniu koni nie tylko w celu wykonywania działalności rolniczej (hodowlanej), czy też gospodarczej. We wniosku inwestor nie zgłasza zamiaru prowadzenia działalności hodowlanej, w związku z czym organ nie ma prawa mu tego narzucać. Nie można bowiem, zdaniem Kolegium, zakazać posiadania koni, tak jak każdych innych zwierząt utrzymywanych w celu zaspakajania własnych potrzeb, innych niż działalność rolnicza, usługowa czy inna działalność zarobkowa, o ile organ nie jest w stanie wskazać powszechnie obowiązującego przepisu prawa z którego wynikałoby wprost, że usytuowanie budynku służącego takim celom jest w danym miejscu niedopuszczalne.

2. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia (...) listopada 2014 r. ustalił po raz kolejny warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z możliwością umiejscowienia 3 boksów dla koni wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, po granicy z działką nr (...). Odwołanie od tej decyzji złożył S. K. i powtórzył zarzuty pierwotnego odwołania. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu i przyjęciu, że usytuowanie budynku na działce (...) po granicy z działką sąsiednią nr (...) pozostaje w zgodzie z zasadą dobrego sąsiedztwa w związku z tym, że na terenie wsi znajduje się jeden budynek gospodarczy usytuowany po granicy działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podano, że decyzja podlegała uchyleniu, aczkolwiek nie z przyczyn wskazanych w odwołaniu. Kolegium uznało, że organ I instancji wprawdzie usiłował usunąć dotychczasowe uchybienia w zakresie przeprowadzenia wymaganej prawem analizy jednak, zdaniem Kolegium, nadal sprawa nie może być uznana za wyjaśnioną w sposób wystarczający. Wskazano, że w dokumentacji z przeprowadzonej analizy zapisano, że teren objęty wnioskiem położony jest w zwartej zabudowie wsi B., zabudowanej budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, gospodarczymi i inwentarskimi w ramach zabudowy zagrodowej. Z opisu zabudowy 11 działek położonych wokół działki nr (...) nie wynika wszakże, aby znajdowały się na nich budynki inwentarskie. W tym zakresie zastrzeżenia odwołującego, zdaniem Kolegium, mogłyby być uznane za zasadne, jednak w przedmiotowej sprawie planowana inwestycja nie jest przewidziana jako zabudowa inwentarska, lecz jako zabudowa służąca zaspokojeniu potrzeb mieszkańców budynku znajdującego się na działce nr (...) w zakresie utrzymywania koni do celów rekreacyjnych. W ocenie Kolegium nie obowiązują żadne przepisy prawa, które stałyby na przeszkodzie wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla takiego przedsięwzięcia. Definicje zabudowy zagrodowej i budynku gospodarczego przyjęte w § 3 rozporządzenia nie mogą stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy, gdyż są to definicje mające zastosowanie wyłącznie w postępowaniach prowadzonych na podstawie prawa budowlanego. Na etapie procesu inwestycyjnego regulowanego przepisami ustawy i rozporządzenia przepisy rozporządzenia mogą mieć znaczenie wyłącznie wówczas, gdy jednoznacznie odwołują się do postanowień, jakie mają zapadać w ramach wydawania decyzji o warunkach zabudowy (jak np. § 12 ust. 2 i § 18 ust. 2, § 26 ust. 5, § 36 ust. 4). Natomiast z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby ustalając rodzaj zabudowy należało się kierować definicjami zawartymi w przepisach wykonawczych do prawa budowlanego. Obowiązuje w tym zakresie inne rozporządzenie - Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. W § 2 pkt 1 tego aktu przewidziano m.in. "zabudowę mieszkaniową" i "zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych", a w pkt 2 stwierdzono, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zabudową mieszkaniową i nic nie wskazuje na to, aby sprawa dotyczyła zabudowy w gospodarstwie rolnym. Przeszkodą ustalenia warunków zabudowy nie może być natomiast to, że na sąsiednich nieruchomościach nie występują obiekty budowlane służące do utrzymywania koni. Sprawa dotyczy gruntów rolnych (według danych z ewidencji gruntów), stąd nawet gdyby przyjąć, że budowa stajni o funkcjach rekreacyjnych stanowi odmianę zabudowy inwentarskiej, wykorzystanie tego typu terenu na taki cel jest zgodne z rolnym charakterem tego gruntu. Zaprzestanie przez właścicieli nieruchomości położonych we wsi B. wykorzystywania istniejących budynków gospodarskich na cele rolnicze nie może być powodem decyzji odmownej w niniejszej sprawie. Koniecznym w tym celu byłby odpowiedni przepis prawa bądź ustanowienie planu miejscowego wykluczającego tego typu zabudowę. Podstawą odmowy wydania wnioskowanej decyzji, zdaniem Kolegium, nie może być także to, że inwestor nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Ustawa nie wymaga bowiem, aby o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu mającego służyć utrzymywaniu koni dla celów rekreacyjnych mógł wystąpić wyłącznie rolnik (jest to wymagane tylko w przypadku zabudowy zagrodowej mającej służyć gospodarstwu rolnemu o powierzchni większej niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie, a miałaby ona powstać niezależnie od zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Natomiast zdaniem Kolegium w części graficznej wniosków z analizy terenu, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji nie zastosowano się do przepisów § 3 rozporządzenia. W efekcie nie sposób dokonać jednoznacznych ocen, czy faktycznie zabudowa po granicy działki lub w nieznacznej odległości od niej, jest oparta na udokumentowanych faktach. Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji nie może być natomiast przepis § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia. Podobnie jak większość przepisów tego rozporządzenia nie podlega on zastosowaniu w sprawie warunków zabudowy. Z tych powodów nie można kwestionować niewłaściwego zastosowania w sprawie przepisu § 3 pkt 8 rozporządzenia. Zastrzeżenia Kolegium wzbudziło natomiast to, że właściwe w tego typu sprawach parametry określono wprawdzie z powołaniem się na przeprowadzoną analizę terenu, ale wyznaczając je posłużono się niekompletnymi i niezgodnymi z przepisami § 7 i 8 rozporządzenia informacjami o "wysokości budynków" zamiast danymi o wysokości górnych krawędzi (ew. gzymsów lub attyki) elewacji frontowej i wysokościach głównych kalenic dachów. Ustalono parametr górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku "do 3,5 m" bez wykazania, w jaki sposób go obliczono, natomiast parametr "wysokości głównej kalenicy dachu" określono "do 7 m" ograniczając się wyłącznie do ustaleń, że jest to zgodne z wnioskiem inwestora i odpowiada najwyższemu wskaźnikowi wysokości takiej kalenicy w obszarze analizowanym. Z uwagi na brak prezentacji wywodu, jaki doprowadził organ I instancji do ustalenia przyjętych w decyzji parametrów i oparcie się na niekompletnych i nieprawidłowych danych, organ odwoławczy nie mógł zaakceptować dokonanych ustaleń w tym zakresie. Zaznaczono, że w zaskarżonej decyzji faktycznie nie zastosowano przepisu § 31 rozporządzenia, ale - podobnie jak w poprzednich kwestiach - nie może być to przyczyną jej uchylenia. Kwestia ta będzie mogła być oceniona dopiero w kolejnym stadium inwestycyjnego procesu budowlanego - przez właściwy organ administracji budowlanej, ale wyłącznie wówczas, gdy przedmiotem sprawy będzie zabudowa zagrodowa. Końcowo podano, że Kolegium nie może obecnie podzielić zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż będzie to możliwe dopiero wówczas gdy zostanie skompletowana prawidłowa dokumentacja z analizy terenu, a jej wyniki pozwolą ustalić, czy zabudowa po granicy z działkami sąsiednimi jest typowa w miejscowości B., w tym także na obszarze poddanym tej analizie.

3. Po rozpatrzeniu sprawy po raz trzeci organ I instancji decyzją z dnia (...) marca 2015 r. nr (...), ponownie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji złożył S. K. i powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od pierwszej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia (...) maja 2015 r. nr (...) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium w uzasadnieniu potwierdziło sformułowane dotąd oceny prawne na temat kwalifikowania planowanej inwestycji ze względu na jej rodzaj. Dodatkowo podano, że zamiar stworzenia możliwości wykorzystania części budynku gospodarczego na usytuowanie w nim trzech boksów dla koni, utrzymywanych w celach rekreacyjnych, a nie hodowlanych, nie może być oceniony jako zmieniający rodzaj planowanej zabudowy. To inwestor wskazuje funkcje i sposób wykorzystania planowanego budynku. Organ związany jest wnioskiem inwestora i nie wolno mu prowadzić postępowania przy założeniu, że dana inwestycja służyć ma innym funkcjom, niż zgłoszone przez wnioskodawcę. Skoro w niniejszej sprawie inwestor nie zgłasza zamiaru wykorzystywania planowanego budynku na cele działalności rolniczej, organom prowadzącym postępowanie nie wolno było traktować wniosku o wydanie decyzji jako dotyczącego zabudowy zagrodowej. Kolegium powtórzyło, że nawet w przypadku, gdyby inwestycja miała charakter rolniczy, w toku postępowania prowadzącego do ustalenia warunków zabudowy nie byłoby podstaw do rozstrzygania sprawy w oparciu o przepisy rozporządzeń w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż - co jest jednoznacznie potwierdzone w dotychczasowym orzecznictwie sądowym - przepisy te nie mają w takich sprawach zastosowania i nie można na ich podstawie odmówić ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Kolegium, po uzupełnieniu informacji o charakterystyce zabudowy i zagospodarowaniu terenu poddanego w nin. sprawie analizie można przyjąć, że sprawa ta została wyjaśniona i rozpatrzona w sposób wszechstronny i wyczerpujący. Oceniając merytorycznie sprawę Kolegium doszło do przekonania, że zaskarżona decyzja prawidłowo określa warunki zabudowy dla przedmiotowego rozstrzygnięcia. Ustalono w niej w szczególności, że nowa zabudowa kwalifikuje się jako budynek gospodarczy realizowany w ramach zabudowy jednorodzinnej oraz że ma być użytkowana zgodnie z przeznaczeniem (obejmującym utrzymywanie koni dla celów rekreacyjnych, zgodnie z wnioskiem inwestora). Linię zabudowy określono i przedstawiono w załączniku graficznym do decyzji w odległości 14 m od linii rozgraniczającej działki nr (...) z drogą gminną (jako kontynuację linii zabudowy budynku gospodarczego na działce sąsiedniej) dopuszczając zarazem do zabudowy po granicy z działką nr (...). Intensywność zabudowy ustalono na poziomie 0,1 wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem, jako mieszczącą się w granicach tego wskaźnika charakteryzującego zabudowę na terenie analizowanym, oscylującego od 0,02 do 0,15. Kolegium wywiodło, że wobec tak znacznego zróżnicowania intensywności zabudowy nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym przyjęcie wskaźnika średniej arytmetycznej (Wo

0,08) mogłoby być potraktowane jako nadmiernie ograniczającego prawa właściciela nieruchomości, gdyż owa średnia wartość jest rezultatem przyjęcia do obliczeń nieruchomości o bardzo zróżnicowanej powierzchni i intensywności zabudowy, a nie ilustruje zastanego ładu przestrzennego. Nie ma wątpliwości, że wobec istnienia na terenie analizowanym działek zabudowanych o wiele intensywniej (nawet w ponad 15%) ustalony wskaźnik intensywności zabudowy nie zakłóca istniejącego w tym terenie ładu przestrzennego. Jako niekontrowersyjne Kolegium uznało również ustalenie parametru szerokości elewacji frontowej planowanego budynku (do 11 metrów, co przy średniej wielkości tego parametru na obszarze analizowanym, wynoszącej 10 m, należy uznać za mieszczące się w granicach dopuszczalnych w świetle § 6 ust. 1 rozporządzenia, przewidującego możliwość 20%-owego odchylenia od wartości średniej na obszarze analizowanym). Prawidłowo, zdaniem Kolegium wykazano parametry wysokości elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy dachu. Uzupełniając dokonane ustalenia faktyczne osoba sporządzająca analizę terenu wykazała wystarczająco precyzyjnie, jak kształtuje się pod tym względem zabudowa nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym budynkami gospodarczymi. Zaprezentowane w dokumentacji z analizy dane obrazują znaczne zróżnicowanie istniejącej zabudowy. W ocenie Kolegium trudno mówić, że w tym względzie mamy do czynienia z jakimś jednoznacznie ukształtowanym ładem przestrzennym. Dlatego należy uznać, że wyznaczenie obu tych parametrów w przedziałach (od 2 do 3,5 m dla górnej krawędzi elewacji frontowej i od 2 do 7 m -dla głównej kalenicy dachu) jest zabiegiem zapewniającym, iż nowa zabudowa nie stworzy naruszającej ów swoisty ład przestrzenny dominanty (do czego prowadziłoby właśnie uwzględnienie pierwotnego wniosku Inwestora, domagającego się ustalenia warunku wysokości tej kalenicy do 9 m). Podobnie należy ocenić ustalenie dotyczące sytuowania budynku szczytem prostopadle lub równolegle do bocznych granic działki. Odwzorowane na załączniku nr 3 do decyzji kształty istniejących w obszarze analizowanym budynków wskazują, że w taki właśnie zróżnicowany sposób są one zabudowane i zagospodarowane.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego usytuowania planowanego obiektu po granicy z działką sąsiednią Kolegium podało, że znaczna część budynków gospodarczych występujących na obszarze analizowanym znajduje się po granicy z działką sąsiednią. Część budynków położonych jest na dwóch działkach, więc trudno je traktować jako wybudowane po granicy nieruchomości, ale nie da się wykluczyć, że któraś z działek, na której je pobudowano, zostanie sprzedana, a budynki - podzielone na dwa odrębne. Wówczas również one będą kwalifikowały się do grupy budynków usytuowanych przy granicy z działką sąsiednią. Pozostałe budynki odwzorowane na kopii mapy zasadniczej faktycznie znajdują się w bardzo niewielkiej odległości od granicy z działką sąsiednią. Zasadnym jest zatem dokonanie oceny, że na obszarze analizowanym ukształtował się w tym zakresie pewien standard i kolejny budynek, zrealizowany bezpośrednio przy granicy działki odwołującego, stanowić będzie kontynuację zastanego sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Pod względem urbanistycznym będzie to stan, o jaki chodzi ustawodawcy w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zaznaczono, że zaskarżona decyzja nie przesądza wcale, że taki obiekt powstanie właśnie w tym miejscu. Dopuszczalność takiej zabudowy będzie musiała być oceniona w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Dotyczy to również zgodności zabudowy z § 31 rozporządzenia. Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołującego co do braku ustaleń i rozstrzygnięcia w kwestiach sposobu gospodarowania ściekami i odpadami. Zaskarżona decyzja zawiera stosowne wymagania w tym zakresie (zarówno w pkt 2.2. rozstrzygnięcia, wskazującym na konieczność zapewnienia zgodności realizowanego obiektu z przepisami z zakresu ochrony środowiska, ochrony przyrody, jak i w pkt 2.4., wskazującym sposób odprowadzania ścieków oraz gospodarowania odpadami). Odnosząc się do kwestii uciążliwości zapachowej, hałasu i innych oddziaływań, a także ograniczenia możliwości dysponowania przez odwołującego się własną nieruchomością Kolegium podało, że wszelkie ograniczenia ustanawiane w postępowaniu administracyjnym, a w tym - w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, muszą opierać się na wyraźnych podstawach ustawowych. Jak już wspominano w poprzedniej decyzji, Kolegium nie są znane przepisy prawa upoważniające organy gmin do odmawiania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegających na budowie budynków gospodarczych, wykorzystywanych także do utrzymywania koni dla celów rekreacyjnych. Nie są też znane przepisy obligujące organy właściwe do ustalania w decyzjach o warunkach zabudowy szczegółowych wymagań, jakie ma zapewnić inwestor realizujący takie przedsięwzięcie.

4. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł S. K. i zarzucił naruszenie:

a) prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie:

- art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez:

- błędne ustalenie, że planowana przez wnioskodawcę inwestycja dotyczy budowy budynku gospodarczego z możliwością wykorzystania jego części na ulokowanie trzech boksów dla koni podczas gdy nie jest naturalnym sposobem użytkowania budynku gospodarczego prowadzenie w nim hodowli zwierząt, co powinno prowadzić do wniosku, iż zamierzona inwestycja będzie miała w istocie charakter budynku inwentarskiego;

- zaniechanie wyczerpującego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego, wybiórczą ocenę dowodów, a w konsekwencji dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, że zachodzą przesłanki do zakwalifikowania wniosku o wydanie warunków zabudowy jako dotyczącego budowy budynku gospodarczego w ramach zabudowy jednorodzinnej z przeznaczeniem obejmującym utrzymywanie koni dla celów rekreacyjnych umożliwiających usytuowanie budynku bezpośrednio po granicy z działką skarżącego podczas gdy niezależnie od ustalenia czy inwestycja polega na budowie budynku gospodarczego w celu rekreacyjnej hodowli koni czy w celu inwentarskim we wsi B. nie praktykuje się wznoszenia zarówno budynków inwentarskich jak i gospodarczych z przeznaczeniem do chowu zwierząt po granicy działek, a nadto już istniejące budynki usytuowane po granicy działek nie są budynkami z przeznaczeniem rolniczym, co bezpośrednio wynika z nierolniczego charakteru miejscowości oraz zabudowy jednorodzinnej, a nadto jedynym obiektem o charakterze tożsamym jak planowana inwestycja (wykorzystywanym w celach chowu zwierząt) jest budynek wzniesiony w latach 80-tych za zgodą właściciela działki sąsiadującej, a zatem zaskarżona decyzja narusza zasady kształtowania ładu przestrzennego w zakresie sąsiedztwa (kontynuacji) funkcji oraz prawidłowego rozmieszczenia przestrzennego funkcji, tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także zasady dobrego sąsiedztwa co w konsekwencji skutkowało naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj.:

- art. 8 k.p.a., tj. zasady zaufania obywateli wobec Państwa;

- art. 7 k.p.a., tj. zasady praworządności

b) prawa materialnego, a mianowicie:

- § 12 ust. 10 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z możliwością umiejscowienia trzech boksów dla koni na działce o nr geod. (...), przy granicy z działką o nr geod. (...),

podczas gdy wskazany przepis stanowi, iż budynek inwentarski, a także budynek gospodarczy do przechowywania płodów rolnych nie mogą być sytuowane bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jako sąsiadujące z budynkiem mieszkalnym;

- § 3 pkt 8 ww. rozporządzenia poprzez błędne jego zastosowanie i ustalenie, że planowana inwestycja stanowi budynek gospodarczy, podczas gdy przepisy prawa i orzecznictwo wskazują, że charakter inwestycji związanej z postawieniem budynku wraz z trzema boksami dla koni stanowi budynek inwentarski.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie na jego kosztów postępowania według norm przepisanych.

5. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja ustalająca warunki warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z możliwością umiejscowienia 3 boksów dla koni wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, po granicy z działką nr (...), na terenie części działki o nr geod. (...), położonej w obrębie B., gmina C.

Zasadniczy spór pomiędzy stronami dotyczy zakwalifikowania planowanej inwestycji ze względu na jej rodzaj. Zdaniem organu nowa zabudowa, zgodnie z wnioskiem inwestora, kwalifikuje się jako budynek gospodarczy realizowany w ramach zabudowy jednorodzinnej, w którym mają być utrzymywane konie dla celów rekreacyjnych. Natomiast zdaniem skarżącego nie jest naturalnym sposobem użytkowania budynku gospodarczego prowadzenie w nim hodowli zwierząt, co powinno prowadzić do wniosku, że zamierzona inwestycja będzie miała w istocie charakter budynku inwentarskiego.

Zdaniem Sądu stanowisko organu nie zasługuje na uwzględnienie. Jest ono oparte na dwóch podstawowych argumentach. Pierwszy dotyczy tego, że treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Treścią tego wniosku organ prowadzący postępowanie jest związany. Skoro w niniejszej sprawie inwestor nie zgłasza zamiaru wykorzystywania planowanego budynku na cele działalności rolniczej, organom prowadzącym postępowanie nie wolno było traktować wniosku o wydanie decyzji jako dotyczącego zabudowy zagrodowej. Drugi argument dotyczy tego, że definicje zabudowy zagrodowej i budynku gospodarczego przyjęte w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm. zwane dalej rozporządzeniem) nie mogą stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy, gdyż są to definicje mające zastosowanie wyłącznie w postępowaniach prowadzonych na podstawie prawa budowlanego.

Przechodząc do oceny tych argumentów podać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012, poz. 647 ze zm.; zwanej dalej ustawą) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Podstawą przeprowadzenia takiego postępowania jest wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 ustawy, który w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 stosuje się odpowiednio). We wniosku tym inwestor powinien określić, zgodnie z treścią art. 52 ust. 1 i 2 ustawy obowiązującą na datę złożenia wniosku:

- granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

- charakterystykę inwestycji, obejmującą: określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów; określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej; określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Z regulacji tej wynika, że to inwestor składając do organu wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane chce zrealizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej charakterystykę urbanistyczną. W sprawie niniejszej inwestor w pkt II wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, dotyczącym określenia projektowanej funkcji, sposobu i charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu podał, że zamierza wybudować budynek gospodarczy z możliwością umiejscowienia 3 boksów dla koni z niezbędną infrastrukturą techniczną po granicy z działką nr (...). Rację ma organ, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący postępowanie jest związany (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 1 kwietnia 2015 .r, II SA/Gd 787/14, Lex nr 1669386, wyrok WSA w Lublinie z 15 listopada 2012 r., II SA/Lu 564/12, Lex nr 1241014, wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1827/10, Lex nr 1134679). Związanie to jednak dotyczy przede wszystkim funkcji projektowanej inwestycji. W ocenie Sądu bezwzględnie wiążące dla organu w sprawie niniejszej powinno być to, że funkcją projektowanego budynku jest utrzymanie w nim koni a nie to, że został on nazwany przez inwestora budynkiem gospodarczym.

Kolejną kwestią podlegającą rozważeniu była kwalifikacja tego budynku (budynku w którym mają być utrzymywane konie) ze względu na jego rodzaj, tzn. czy jest to budynek gospodarczy (bo tak go nazwał inwestor we wniosku) czy też jest to budynek inwentarski. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje tych pojęć. Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się na tym tle dwa przeciwne stanowiska. Zgodnie z pierwszym stanowiskiem, zdecydowanie dominującym w judykaturze, pojęcia te nie mogą być definiowane poprzez § 3 rozporządzenia. Definicje legalne zawarte w tym rozporządzeniu nie mogą być uznane za definicje pojęć w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe wynika z faktu, że przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Z samego brzmienia § 2 ust. 1 rozporządzenia wynika, że przepisy w nim zawarte stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a co za tym idzie brak jest przesłanek do stosowania ich w postępowaniu prowadzonym na podstawie odrębnej ustawy w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu. Poza tym trzeba zwrócić uwagę, że także z brzmienia § 3 rozporządzenia wynika, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie jedynie w ramach przepisów tego rozporządzenia, o czym świadczy zwrot: "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o".

Zgodnie natomiast z drugim stanowiskiem (przeciwnym) w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, które stanowi pierwszy etap procesu inwestycyjnego, pojęcia powinny być definiowane zgodnie z jego rozumieniem wynikającym z przepisów prawa budowlanego, obowiązujących na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Rozporządzenie w § 3 pkt 8 definiuje pojęcie budynku gospodarczego, którym jest budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Nie definiuje w sposób bezpośredni pojęcia budynku inwentarskiego. Pojęcie to występuje jako element pojęcia zabudowy zagrodowej. Zabudową zagrodową zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia stanowią w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Wymienienie w definicji zagrodowej budynków gospodarczych i budynków inwentarskich wskazuje na to, że są to dwie odrębne kategorie budynków.

Jak już wskazano powyżej organy stanęły na stanowisku, że przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. W takim wypadku rzeczą organów było dokonanie samodzielnej wykładni pojęć: budynek gospodarczy i budynek inwentarski, przede wszystkim w oparciu o zasady wykładni językowej. Mając na względzie również to, że podstawowym kanonem wykładni językowej jest dyrektywa domniemania języka potocznego (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 89- 92). Organ dokonując takiej wykładni przyjął, że okolicznością decydującą o zakwalifikowaniu planowanej inwestycji jako budynku gospodarczego (oprócz tego, że inwestor tak nazwał ten budynek we wniosku) jest to, że konie będą utrzymywane w celach rekreacyjnych a nie hodowlanych. Z encyklopedii internetowej "Wikipedia" wynika, że budynek inwentarski to budynek do utrzymywania zwierząt gospodarskich. W ocenie Sądu budynek w którym mają być umiejscowione 3 boksy dla koni jest typowym budynkiem inwentarskim. Bez znaczenia dla kwalifikacji tego budynku pozostaje okoliczność, że konie będą utrzymywane w celach rekreacyjnych a nie hodowlanych. Każde utrzymywanie zwierząt bez względu na cel wymaga bowiem odpowiedniej infrastruktury.

Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni stanowisko Sądu odnośnie kwalifikacji planowanego budynek i oceni w oparciu o wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu czy jego realizacja jest dopuszczalna w świetle zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy