Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1587/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9  ust. 4,  art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. S, W. S. (S.) na uchwałę Rady Gminy Buczkowice z dnia 27 listopada 2013 r. nr XXXIV/226/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 21 sierpnia 2023 r. A.S. i W.S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na Uchwałę Rady Gminy Buczkowice z dnia 27 listopada 2013 r. nr XXXIV/226/I3 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Rybarzowice (Dz.Urz.Woj.Śl. z 2013 r., poz. 7333), pierwotnie w zakresie działki oznaczonej numerem 1., a następnie powstałej z niej działki nr 2., obręb Rybarzowice, gmina Buczkowice.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie interesu prawnego skarżących, które jest skutkiem naruszenia:

- art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezgodne z prawem ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności działki nr 1. oraz działki nr 2., polegające na określeniu przeznaczenia jako "R.3 - użytki rolne" (w szczególności sprzecznie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy);

- art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

poprzez niezgodne z prawem określenie przeznaczenia w zaskarżonym planie miejscowym działki nr 1. oraz działki nr 2., jako "R.3 - użytki rolne", skutkujące pozbawieniem skarżących możliwości uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie odpowiadającego jej wartości rynkowej;

- art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez niezgodne z prawem określenie przeznaczenia w zaskarżonym planie miejscowym najpierw działki nr 1. a potem działki nr 2. jako "R.3 - użytki rolne", skutkujące pozbawieniem skarżących możliwości uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie części wymienionej działki odpowiadającego jej wartości rynkowej;

- art. 140 kodeksu cywilnego - poprzez ograniczenie możliwości korzystania z działki nr 1., poprzez określenie w zaskarżonym planie miejscowym jej przeznaczenia niezgodnego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

Ponadto zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie obiektywnego porządku prawnego, tj.: art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przeznaczenie w zaskarżonym planie miejscowym działki nr 1. oraz działki nr 2., jako "R.3 - użytki rolne", podczas gdy zgodnie z obowiązującą wówczas Uchwałą Rady Gminy Buczkowice z dnia 31 marca 2000 r. nr XV/106/2000 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Buczkowice z elementami strategii rozwoju gminy, zmienioną Uchwałą Rady Gminy Buczkowice z dnia 26 października 2011 r. nr XII/61/11 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Buczkowice w części obszaru gminy w Sołectwie Rybarzowice, przeznaczenie niniejszej działki zostało określone jako "tereny usług drobnej wytwórczości, turystyki, przemysłu małouciążliwego";

W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domagają się: stwierdzenia nieważności Uchwały nr XXXlV/226/13 Rady Gminy Buczkowice z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Rybarzowice w zakresie działki nr 1. oraz działki nr 2. ewentualnie stwierdzenie nieważności § 5 pkt 17, § 43 oraz Załącznika nr 1 zaskarżonej Uchwały w zakresie wymienionych działek.

W skardze zawarto także wnioski o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów na okoliczność: podjęcia przez skarżących próby pozyskania dokumentów urzędowych na poparcie swoich twierdzeń, bezskuteczności tej próby spowodowanej bezczynnością organu, jej zaskarżenia do WSA w Gliwicach, a ponadto na okoliczność przysługiwania skarżącym prawa własności działki nr 1., (w momencie uchwalania zaskarżonego planu miejscowego, w chwili wywłaszczenia części wymienionej działki) oraz przysługiwania skarżącym w chwili obecnej prawa własności działki nr 3., pozostałej po wywłaszczeniu części działki nr 1., a także na okoliczność naruszenia interesu prawnego skarżących przez zaskarżoną uchwałę, sprzeczności planu miejscowego z obowiązującym w chwili jego uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Buczkowice, a ponadto na okoliczność wezwania Rady Gminy Buczkowice do usunięcia naruszeni prawa.

W skardze został także zawarty wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi został przedstawiony wywód, zmierzający do wykazania jej zasadność, w tym jej dopuszczalności m.in. wobec wezwania Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący wyjaśnili również, że byli właścicielami działki nr 1. w dniu uchwalenia przez Radę Gminy Buczkowice zaskarżonego planu miejscowego, a także w dniu, w którym z wymienionej działki na skutek nabrania przymiotu ostateczności przez decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 21 września 2017 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa obwodnicy Buczkowic" wywłaszczona została działka nr 2., jak również nadal pozostają właścicielami pozostałej po wywłaszczeniu działki nr 3.. Ponadto część działki nr 1. uległa podziałowi geodezyjnemu oraz nosi obecnie numer 2.. W prowadzonym, w wyniku wyżej opisanego wywłaszczenia postępowaniu, w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz skarżących, dokonując wyceny wywłaszczonej nieruchomości, przyjęto przeznaczenie wynikające z wadliwego aktu planistycznego tj. "użytki rolne". Zgodnie natomiast z ustanowioną w art. 134 ust. 4 u.g.n. "zasadą korzyści", z uwagi na wyższe ceny transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym niż nieruchomościami o przeznaczeniu rolnym, wartość wywłaszczonej działki nr 2., obręb Rybarzowice, gmina Buczkowice, dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie ustalona została wg przeznaczenia drogowego. Gdyby zaś Rada Gminy Buczkowice, w obowiązującym w dniu wydania (będącej podstawą wywłaszczenia działki nr 2., obręb Rybarzowice, gmina Buczkowice) decyzji Wojewody Śląskiego. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwalonym Uchwałą nr XXXIV/226/13 z dnia 27 listopada 2013 r.), wypełniając dyspozycję art. 9 ust. 4 ustawy planistycznej, określiła przeznaczenie działki nr 1. zgodnie z postanowieniami obowiązującego studium, to wywłaszczona działka posiadałaby przeznaczenie mieszczące się w określonym w studium zakresie przeznaczenia inwestycyjnego. W konsekwencji wysokości odszkodowania za wywłaszczenie byłaby nieporównywalnie wyższa, niż ustalona w operacie szacunkowym będącym podstawą ustalenia wysokości odszkodowania.

Skarżący wskazali także, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały będzie podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 15 września 2021 r., nr [...], jak i decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 12 stycznia 2023 r., nr [...] jako wydanych na podstawie operatu szacunkowego ustalającego przeznaczenie wywłaszczonej działki na podstawie planu miejscowego, którego nieważność zostanie stwierdzona przez tut. Sąd, a także do ustalenia prawidłowej wartości wywłaszczonej nieruchomości, zgodnie z jej przeznaczeniem inwestycyjnym określonym w studium - zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n. Dlatego też skarżący zainicjowali procedurę wzruszenia wymienionej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 12 stycznia 2023 r. nr [...] w trybie nadzwyczajnym, żądając stwierdzenia jej nieważności, a w wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na przedmiotową decyzję skarżący zawnioskowali o zawieszenie postępowania

Skarżący podnieśli także, że żadne z postanowień części tekstowej studium nie dopuszczało alternatywnego przeznaczania gruntów w uchwalanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych na "Terenach usług drobnej wytwórczości. Turystyki, Przemysłu małouciążliwego" pod tereny rolne.

W konsekwencji wynikające z § 5 pkt 17, § 43 oraz z Załącznika nr 1 zaskarżonego planu miejscowego przeznaczenie działki nr 1. (w późniejszym okresie, już po wywłaszczeniu - również działki nr 2.) było niezgodne ze studium. Jest to oczywista sprzeczność zaskarżonego planu miejscowego ze studium, skutkująca naruszeniem obiektywnego porządku prawnego w postaci naruszenia zasad sporządzania wymienionego planu miejscowego oraz istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, o których mowa w art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze został zawarty wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Buczkowice wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, a także skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi organ wyjaśnił, że w dniu 27 listopada 2013 r. podjęto Uchwałę nr XXXIV/226/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Rybarzowice (Dz.Urz.Woj.Śl. z 9 grudnia 2013 r., poz. 7333 ), który został zmieniony Uchwałą nr XVII/130/16 z 27 kwietnia 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Śl. Z 10 maja 2016 r. poz. 2603). Plan ten obowiązywał do 4 marca 2023 r. w związku z wejściem w życie nowego planu miejscowego dla sołectwa Rybarzowice uchwalonego uchwałą nr XLIX/334/23 z dnia 25 stycznia 2023 r. (Dz.UrzWoj.Śl. z 2023 r. poz.924). W obowiązującym do 4 marca 2023 r. planie działka nr 1. (przed podziałem) położona była w jednostce R.3 (strefa techniczna gazociągu przesyłowego wysokiego ciśnienia). W opracowaniu wyżej wskazanego m.p.z.p. uwzględnione zostały założenia określone uchwałą nr XV/106/2000 Rady Gminy Buczkowice z 31 marca 2000 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Buczkowice z elementami strategii rozwoju gminy ze zmianą wprowadzoną uchwałą Rady Gminy z 26 października 2011 r. nr Xll/61/11. Zgodnie z zapisami studium, działka 1. w obrębie Rybarzowic była położona w obszarach oznaczonych jako "tereny usług drobnej wytwórczości, turystyki, przemysłu małouciążliwego".

Organ podniósł także, że zaskarżony plan miejscowy z 27 listopada 2013 r. był poprzedzony planem miejscowym uchwalonym Uchwałą Rady Gminy Buczkowice z dnia 27 czerwca 2012 r.nr XX/120/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Rybarzowice, którego nieważność na skutek skargi Wojewody Śląskiego stwierdził WSA w Gliwicach wyrokiem z 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt: II SA/Gl 1202/12. W skardze, która doprowadziła do wydania tego wyroku Wojewoda Śląski zarzucił przede wszystkim brak zgodności planu z ustaleniami Studium, wskazano przy tym tereny z dokładnym oznaczeniem jednostki tego planu jako sprzecznych ze Studium. Wojewoda Śląski nie wskazał wówczas na sprzeczność m.p.z.p. ze Studium obszaru obejmującego działkę 1. WSA w Gliwicach podzielił w większości stanowisko Wojewody.

Ponadto w związku z powyższym wyrokiem WSA ustalono wykaz czynności wymagających ponowienia w procedurze planistycznej, w tym ze względu na zmiany dokonane w tekście i rysunku planu wyłożenia oraz publicznej dyskusji.

Organ zwrócił także uwagę na to, że skarżący ani przed wszczęciem procedury planistycznej ani w trakcie jej trwania nie kwestionowali przeznaczenia działki 1. zapisanego zarówno w studium jak i m.p.z.p. Skarżący po ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzania studium, a następnie projektów planów nie składali żadnych wniosków wyrażających ich wolę w zakresie przeznaczenia działki 1.. Skarżący nie składali też uwag do wyłożonego projektu m.p.z.p.

Organ zaakcentował także, że Wójt Gminy Buczkowice uzyskał do projektu obecnie zaskarżonego planu miejscowego wymagane prawem opinie i uzgodnienia. W szczególności organ wskazał na opinię GDDKiA z 4 czerwca 2010 r., w której nakazano uwzględnić przebieg drogi krajowej nr 69 i obsługę komunikacyjną terenów przyległych do drogi ekspresowej oraz opinię z 9 marca 2011 r. nr [...], gdzie m.in. wyjaśniano, iż drogi wewnętrzne (serwisowe) służą tylko i wyłącznie dojazdowi do działek rolnych i dojazdowi służb drogowych do obiektów w celach serwisowych i nie wyraziła zgody na skomunikowanie terenów zabudowy produkcyjnej, magazynowej i usługowej (PU). Opinie te nie mogły być pominięte przy opracowaniu projektu m.p.z.p.

Według organu zaskarżony plan miejscowy nie naruszał ustaleń Studium. Zaakcentowano przy tym, że zgodnie z art. 9 ust.1 u.p.z.p.. Studium służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej, dlatego też zgodnie z art. 10 ust. 2 przywołanej ustawy, jego postanowienia wyznaczają ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium jest z założenia aktem elastycznym, który stwarza nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji m.p.z.p. Z art. 4 ust.1 p.z.p. wynika, że w m.p.z.p. następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Jak wyżej wskazano teren objęty projektem m.p.z.p. uwzględniał również inwestycje celu publicznego. W projekcie planu należało uwzględnić uwarunkowania wynikające z położenia na obszarze gminy zadania o znaczeniu ponadlokalnym pn. "Budowa dróg ekspresowych, w tym S69 " przyjętego w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Śląskiego (Dz.Urz.Woj.ŚI. z 2004 r. nr 68, poz.2049)

Ponadto zgodnie z art. 20 ust.1 u.p.z.p. w dacie uchwalania zaskarżonego obecnie planu miejscowego z 27 listopada 2013 r. nie obowiązywał już wymóg zgodności (identyczności) planu miejscowego ze Studium tylko wymóg jego nienaruszania.

Według organu nie bez znaczenia dla oceny sprawy pozostaje również to, że o przebiegu obwodnicy S69 oraz drogi serwisowej zdecydowały decyzje ZRID wydane przez Wojewodę Śląskiego.

W dodatkowym piśmie z dnia 2 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżących odniósł się do odpowiedzi organu na skargę oraz przedstawił wywód zmierzających do zakwestionowania zasadności stanowiska organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1364 - dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przed przystąpieniem do badania zasadności skargi wyjaśnić należy, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zaskarżona uchwała została wydana przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji, tj. przed 1 czerwca 2017 r. Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 4 p.p.s.a., w przypadku innych aktów (m.in. aktów prawa miejscowego), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., nie ma zastosowania. Z kolei w myśl art. 53 § 2 tej ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W realiach rozpoznawanej sprawy wskazane powyżej wymogi zostały spełnione. Jak wynika z załączonego do skargi dowodu nadania wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało nadane listem poleconym w dniu 26 lipca 2023 r., zaś skargę wniesiono do organu w dniu 21 sierpnia 2023 r.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, ze zm.; dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Sądu uznaje, iż skarżący skutecznie wykazali swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowego planu w zakresie w jakim określa on przeznaczenie działki nr 1. (a w późniejszym okresie, już po wywłaszczeniu - działki nr 2.).

Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gmina realizuje jedno ze swoich zadań własnych określonych w art. 7 u.s.g., do których należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na jej terenie, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 września 2012 r., sygn. II OSK 1575/12, "przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności." Przy tym, "działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1656/15). Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny.

Przywołana powyżej ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została znacząco znowelizowana na mocy przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1688). Nowelizacja weszła w życie z dniem 24 września 2023 r. Jak jednak stanowi art. 65 ust. 1 ustawy zmieniającej, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Podobnie, na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy zmieniającej, dotychczasowe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują moc na danym obszarze do dnia wejścia w życie nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze i mogą być zmieniane. Do oceny legalności kontrolowanej w ramach rozpoznawanej sprawy uchwały punktem odniesienia będą więc przepisy dotychczasowe, przy czym uwagę brać należy brzmienie tych przepisów w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, dalej w skrócie u.p.z.p.) ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W świetle art. 20 ust. 1 u.p.z.p. "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały".

Przytoczone powyżej przepisy w sposób jasny ustalają relacje, pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy a planem miejscowym.

Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza ono podstawowe kierunki zagospodarowania gminy. Natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia tych ustaleń. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest związanie planowania miejscowego przez ustalenia studium, którego stopień może być - w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy albo słabszy.

Zaakcentować należy, że ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień planu miejscowego, ale nie mogą być między sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy uchwalaniu planu miejscowego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, 2021 wyd. 12, Legalis).

Przenosząc przedstawione powyżej podstawy normatywne na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw.

Jak wcześniej wspomniano, stosownie do dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g. z skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. W rozstrzyganej sprawie Sądu uznaje, iż skarżący skutecznie wykazali swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowego planu w zakresie w jakim określa on przeznaczenie działki nr 1. (a w późniejszym okresie, już po wywłaszczeniu - działki nr 2.).

Według skarżących wynikające z § 5 pkt 17, § 43 oraz z Załącznika nr 1 zaskarżonego planu miejscowego przeznaczenie działki nr 1. (a w późniejszym okresie, już po wywłaszczeniu - działki nr 2.) jest sprzeczne z przeznaczeniem tej działki w studium uchwalonym uchwałą Rady Gminy Buczkowice z 31 marca 2000 r. i zmienionym uchwałą tego organu z dnia 26 października 2011 roku (dalej jako "studium"). Nie stanowi przy tym przedmiotu sporu, że w odniesieniu do ww. działki w zaskarżonym planie miejscowym określone zostało przeznaczenie "R.3 – użytki rolne". Natomiast według studium działka ta stanowiła "Tereny usług, drobnej wytwórczości, turystki, przemysłu małouciążliwego". Jednak w ocenie Sądu zarzucana przez skarżących niezgodność nie zachodzi.

W realiach rozpoznawanej sprawy nie stanowi przedmiotu sporu, że w dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego według rysunku studium, stanowiącego "Załącznik nr 3 do uchwały nr XII/61/11 Rady Gminy Buczkowice z dnia 26 października 2011 r." ówczesna działka nr 1. znajdowała się na terenie oznaczonym na rysunku zawierającym ustalenia tego studium jako "Tereny usług, drobnej wytwórczości, turystyki, przemysłu małouciążliwego" (takie samo oznaczenie i legenda dot. ustaleń znajduje się zresztą na rysunku stanowiących załącznik do uchwały Rady Gminy Buczkowice z dnia 31 marca 2000 r. nr XV/106/2000). Jest to obszar zaznaczony na rysunku poziomymi, pogrubionymi liniami koloru jasnofioletowego. Należy zaakcentować, że w zamieszczonej na rysunku studium legendzie dotyczącej ustaleń tego studium teren ten został ujęty w ramach "kierunków rozwoju komunikacji". Ta ostatnia okoliczność nie jest eksponowana w skardze. Można odnieść wrażenie, że skarżący nie dostrzegają, że we wspomnianej legendzie wyjaśniającej znaczenie poszczególnych oznaczeń graficznych ustalone zostało 5 obszarów (w tym m.in. obszary zabudowane, obszary wskazane pod zabudowę) oraz 2 kierunki (wspomniane kierunki rozwoju komunikacji oraz kierunki rozwoju infrastruktury technicznej).

Tymczasem, w ocenie Sądu, okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny podnoszonego przez skarżących zarzutu dotyczącego niezgodności zaskarżonego planu miejscowego ze studium. Z rysunku studium czytanego razem z legendą i przyjętą w niej systematyką poszczególnych oznaczeń wynika, że dla spornego terenu w studium określono nie tyle co przeznaczenie, lecz wyłącznie kierunek rozwoju komunikacji, precyzując zarazem, że kierunkiem ten to "tereny usług, drobnej wytwórczości, turystyki, przemysłu małouciążliwego". Należy przy tym dodać, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego w studium określa się w szczególności m.in. kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z rysunku studium (zarówno w wersji z 31 marca 2000 r. oraz po zmianie z 26 października 2011 r.) wynika, że sporna działka znajduje się na obszarze, w którym kluczowe znaczenie mieć miała inwestycja drogowa związana z budową drogi s94, a następnie po zmianie z 26 października 2011 r. – kluczowym elementem stał się przebieg drogi S-69, zatwierdzony decyzją Wojewody wraz z preferowanym przebiegiem obwodnicy do Szczyrku. Stąd dla tego obszaru, w tym dla spornej działki w studium ustalono właśnie kierunek rozwoju systemów komunikacji.

Zaakcentowania wymaga także to, że w ramach zmiany studium z 26 października 2011 r. do omawianego tutaj rysunku studium dodano nowe oznaczenia i nową legendę, w której oprócz przebiegu drogi ekspresowej S69 i preferowanego wariantu przebiegu obwodnicy wskazano sześć terenów, w tym teren zabudowy usługowej (U – jednolity kolor różowy), teren zabudowy produkcyjnej (P – jednolity kolor jasno fioletowy – jaśniejszy niż kolor linii na spornej działce). Według rysunku studium na obszarze, dla którego ustalono kierunek rozwoju komunikacji w postaci "terenów usług, drobnej wytwórczości, turystyki, przemysłu małouciążliwego" wyznaczono dodatkowo niewielki teren przeznaczony po zabudowę produkcyjną. Jest to powierzchnia zaznaczona na rysunku studium jako P1. Obok zaś tej powierzchni położone są dwie jeszcze mniejsze powierzchnie: produkcyjna (Pd – przemysł drzewny) oraz usługowa (UH – handel detaliczny), co wyjaśnia już wcześniej obowiązująca – od 2000 r. legenda rysunku w części dotyczącej użytków. Jednocześnie, co wymaga szczególnego zaakcentowania, żadnego z takich przeznaczeń i użytków nie oznaczono w studium w odniesieniu do spornej działki. W ocenie Sądu wynika stąd, że w odniesieniu do spornej działki w studium określono kierunek rozwoju systemów komunikacyjnych, jednocześnie nie wskazując jej konkretnego przeznaczenia, a na pewno nie przewidziano możliwości jej zabudowy. Nie zastosowano w odniesieniu do tej działki żadnego z nowych oznaczeń, zwłaszcza U i P.

Co równie istotne, w tekście studium - w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia spornego planu miejscowego - nie wyjaśniono jak należy rozumieć kierunek rozwoju systemów komunikacyjnych oznaczony jako "tereny usług, drobnej wytwórczości, turystyki, przemysłu małouciążliwego". W tekście tym określono natomiast kierunki zmian w strukturze przestrzennej obszaru oraz w przeznaczeniu terenu (str. 81-85), ale dotyczyło to terenów oznaczonych jako M, U, P, R, ZC i S, a zatem nie dotyczyło to działki 1.. Zwrócić przy tym należy uwagę na to, że zgodnie z pkt 2.1. (str. 81 studium) "Z uwagi na ogólny charakter dokumentu i skalę opracowania ustalone na rysunku zmiany studium granice obszarów o zmienionym kierunku zagospodarowania mają charakter orientacyjny i powinny być doprecyzowane w trakcie sporządzenia np. planów miejscowych". Lokalnemu prawodawcy pozostawiono zatem szeroki zakres elastyczności we wskazaniu w planie miejscowym obszarów o ściśle inwestycyjnym charakterze tj. m.in. oznaczonych jako U – teren zabudowy usługowej i oznaczonych jako P - tereny zabudowy produkcyjnej. W odniesieniu do spornej działki lokalny prawodawca z takiej opcji zaś nie skorzystał.

W ocenie Sądu uwadze skarżących umknęło również to, że w § 43 zaskarżonego planu miejscowego dopuszczono lokalizację urządzeń turystycznych, takich jak a) kładki, szlaki turystyczne, w tym rowerowe i konne, ścieżki dydaktyczne, miejsca widokowe (pkt 9 a-d), dróg dojazdowych. Wpisuje się to w kierunek rozwoju systemu komunikacyjnego w zakresie turystyki. Skoro bowiem w ramach tego kierunku w studium przewidziano: "tereny usług, drobnej wytwórczości, turystyki, przemysłu małouciążliwego", to zdaniem Sądu uwzględnienie we wskazanym w planie miejscowym choćby jednego z tych elementów wystarcza już do zapewnienia wystarczającej spójności pomiędzy ogólnymi i niedookreślonym postanowieniami studium a szczegółowymi postanowieniami planu miejscowego. Z omawianego tutaj, zawartego w studium oznaczenia, kierunku rozwoju systemu komunikacyjnego nie wynika, że w planie miejscowym działka nr 1. powinna była otrzymać przeznaczenie realizujące każdy z ww. elementów. Zwłaszcza, że usługi, drobna wytwórczości, przemysł małouciążliwy wymaga, co do zasady, określonej zabudowy. Tymczasem, jak już wcześniej wskazano, na rysunku studium ustalonym uchwałą z 26 października 2011 r. tereny zabudowy usługowej, czy zabudowy produkcyjnej zostały odrębnie wydzielone z obszaru o kierunku rozwoju systemów komunikacyjnych oznaczonego jako "tereny usług, drobnej wytwórczości, turystyki, przemysłu małouciążliwego" i te wydzielone tereny nie objęły spornej działki. Przedstawionej tutaj oceny nie zmienia również fakty, że według § 43 zaskarżonego planu miejscowego dla terenów oznaczonych symbolem R jako podstawowe przeznaczenie wskazano użytki rolne. W ocenie Sądu ze względu na wspomnianą wyżej relację pomiędzy ogólnymi i niedookreślonym postanowieniami studium a szczegółowymi postanowieniami planu miejscowego wymóg zgodności pomiędzy tymi dwoma aktami jest spełniony nie tylko wtedy, gdy dotyczy wskazanego w planie przeznaczenia podstawowego.

Wracając do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia spornego planu miejscowego wskazać należy, że użyte w nim "pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu charakter ocenny. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Ustawodawca obecnie żąda od gminy sprawdzenia, czy plan nie narusza ustaleń studium. Studium nie jest "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo." (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 144/20).

Plan miejscowy ma stanowić doprecyzowanie ustaleń studium. Zważywszy na treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p., trzeba zauważyć, że plan miejscowy ma jedynie "nie naruszać" ustaleń studium. Z przepisu tego nie wynika wymóg zgodności planu ze studium, czy np. niesprzeczności. Już ten zwrot, jak i charakter studium, które jest aktem polityki przestrzennej gminy (a nie aktem prawnym) należy interpretować jako stan, w którym postanowienia planu, z natury rzeczy bardziej szczegółowe, nie muszą odpowiadać wprost postanowieniom studium, ale mają je jedynie nie naruszać, czyli nie pozostawać z nimi w wyraźniej sprzeczności. W podobny sposób określane są relacje plan - studium w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym. WSA w Gdańsku w wyroku z 25 kwietnia 2018 r., II SA/Gd 414/17 stwierdza m.in. "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny). Plan miejscowy ma doprecyzować określone w studium zasady prowadzenia polityki przestrzennej i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zasadniczej zmiany lub modyfikacji."

W realiach rozpoznawanej sprawy zważywszy na przedstawione dotychczas ustalenia studium, w tym zwłaszcza brak wyjaśnienia w studium jak należy rozumieć przewidziany dla spornej działki kierunek rozwoju komunikacji, brak ustaleń przewidujących na spornej działce jakąkolwiek zabudowę usługową, czy produkcyjną i jednocześnie spójność planu i studium w zakresie dotyczącym turystyki, w ocenie Sądu, zaskarżony plan miejscowy, w dacie uchwalenia nie naruszał postanowień obowiązującego wówczas studium, a żadne podnoszone w skardze zarzuty (w tym dotyczące naruszenia wskazanych przez skarżących przepisów) nie mogły zostać uznane za zasadne.

Mając na względzie przedstawione powyżej argumenty w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że w zakresie dotyczącym wskazanych przez skarżących działek plan miejscowy jest sprzeczny z ustaleniami studium, w brzmieniu nadanym przez uchwałę Rady Gminy Buczkowice z dnia 2011 r.

Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.