Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1847/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2456/19 w sprawie ze skarg K. K. i [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2456/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg K. K. i [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego w S. z [...] lutego 1989 r., znak: [...], zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę, w części dotyczącej działki nr ew. [...], położonej w miejscowości P., gmina R., oddalił skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły [...] S.A. z siedzibą w K., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to:

1. art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr. 38 poz. 229, dalej: "Prawo budowlane z 1974 r.") i § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48, dalej: "Rozporządzenie") poprzez dokonanie interpretacji ww. przepisów przez pryzmat ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U.2019.1186 t.j. ze zm., dalej: "Prawo budowlane z 1994 r."), w szczególności art. 32 ust. 4 pkt 2 i przyjęcie w jej następstwie, że wydanie przez Urząd Wojewódzki w S. [...] lutego 1989 r. decyzji w sprawie znak: [...] nastąpiło bez wyrażenia przez M. K. i F. K. zgody na przeprowadzenie przez terenie Ich nieruchomości obejmującej działkę nr ewid. [...] w m. P., gmina R. inwestycji polegającej na budowie linii 400 kV [...];

2. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy do oceny stanu faktycznego przedmiotowej sprawy ww. artykuł nie może mieć zastosowania z uwagi na to, że został on wprowadzony do stosowania dopiero pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., które weszło w życie 1 stycznia 1995 r., zaś decyzja Urzędu Wojewódzkiego w S. z [...] lutego 1989 r. została wydana w oparciu o Prawo budowlane z 1974 r., które obowiązywało do 31 grudnia 1994 r.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 p.p.s.a., polegające na tym, że WSA w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował środek określony w art. 151 p.p.s.a, podczas gdy przy prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego do przepisów prawa powinien dojść do wniosku o uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2019 r. w zaskarżonym przez [...] S.A. zakresie, ponieważ decyzja Urzędu Wojewódzkiego w S. z [...] lutego 1989 r. nie została wydana z naruszeniem prawa, gdyż inwertor dysponował zgodą ówczesnych właścicieli działki nr ewid. [...] m. P., gmina R. – M. K. i F. K. (zgoda ta istniała, inwestor się nią wylegitymował przed wydaniem), co jednoznacznie wynika z tego, że decyzja ta została wydana w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a nie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., która przewidywała, że przed wydaniem pozwolenia na budowę inwestor był zobligowany wykazać (udowodnić) przed organem prawo dysponowania nieruchomością, gdyż w przeciwnym razie pozwolenie na budowę nie zostałoby udzielone. Organ nie polegał jedynie na oświadczeniu inwestora, że takie prawo posiada, co dopuszczone zostało przez ustawodawcę dopiero w ustawie Prawo budowlane z 1994 r.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i wydanie orzeczenia reformatoryjnego oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów, podkreślając, że wydanie decyzji i funkcjonowanie jej w obrocie pranym przesądza, że zgoda ówczesnych właściciel działki nr ewid. [...] na wybudowanie przedmiotowej linii na ich działce była udzielona.

W piśmie z [...] lipca 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, K. K. wniósł o jej oddalenie, uchylenie wyroku Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2020 r. w części dotyczącej wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego oraz stwierdzenie jej nieważności, alternatywnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna, powielająca w części zarzuty podniesione przed Sądem wojewódzkim, nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Przede wszystkim przywołany w skardze kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. to przepis ustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć go wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie sąd rozpoznał skargę na ostateczną decyzję, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu.

Zauważyć należy, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym – w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnych, w związku z czym, organ stwierdzając nieważność decyzji, zobowiązany jest wykazać nie tylko, że naruszony został przepis prawa, ale również, że naruszenie to ma charakter rażący. Cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną przez proste ich zestawienie ze sobą w ten sposób, że powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie to takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Innymi słowy chodzi o oczywiste naruszenie przepisu prawa. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Tak więc z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Ponadto dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym nie bez znaczenia jest zbadanie skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga.

Wobec powyższego, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji nie orzeka co do istoty, ale działa jak organ kasacyjny. Postępowanie to ma bowiem na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy. Zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada więc temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Tymczasem w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a skoncentrowano się na zarzutach naruszenia prawa materialnego.

Należy zgodzić się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego i Sądem wojewódzkim, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Urzędu Wojewódzkiego w S. z [...] lutego 1989 r. została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia. W świetle tych regulacji, nie budzi wątpliwości, że zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, inwestor, występując o pozwolenie na budowę, musiał wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w rozpatrywanej sprawie oznaczało dokument zawierający zgodę właścicieli działki. Jak wynika z akt sprawy, w dacie wydania decyzji przez Urząd Wojewódzki w S., właścicielami spornej działki byli M. i F. K., natomiast w aktach sprawy brak jest dokumentów, potwierdzających prawo inwestora do dysponowania działką inwestycyjną nr ewid. [...] na cele budowlane oraz zgodę właścicieli na realizację na ich działce przedmiotowej linii energetycznej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, takiej zgody nie można domniemywać tylko na podstawie faktu wydania ocenianej decyzji, tj. że bez zgody takie rozstrzygnięcie nie mogłoby zapaść.

W sprawie doszło zatem do naruszenia prawa, jednak nie miało ono charakteru rażącego – nie wywołało skutków społeczno-ekonomicznych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Od dnia wydania decyzji minęło bowiem ponad 30 lat i przez ten czas żadna ze stron jej nie kwestionowała. Ponadto przedmiotowa inwestycja służy realizacji interesów i zabezpieczeniu potrzeb szerszej grupy podmiotów, takiej jak np. osiedle bądź cała miejscowość. Słusznie wskazał organ, a za nim Sąd, że stanowi ona system zależny od ciągłości funkcjonowania jego elementów i każde jego ewentualne przerwanie, poprzez demontaż jednego z elementów, pozbawia funkcjonalności całą sieć, a wszystkich jej odbiorców – dostępu do dobra publicznego, jakim jest energia elektryczna.

Na marginesie można zauważyć, że niezrozumiały jest zarzut skargi kasacyjnej, odnoszący się do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Wbrew jej twierdzeniom, organ nadzoru budowalnego nie zastosował ww. przepisu, ani też Sąd wojewódzki nie przyjął, że powinien on mieć zastosowanie w sprawie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 422/17, LEX nr 2449253), art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. ustanowił expressis verbis przesłankę wydania pozwolenia na budowę – przesłankę wykazania prawa do dysponowania nieruchomością. (...) Prawo do dysponowania nieruchomością nie zostało ograniczone wyłącznie do wykazania tytułu prawnego wynikającego z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ale obejmuje też ograniczone prawo rzeczowe oraz stosunek zobowiązaniowy, przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Tak szeroki zakres wykazania prawa do dysponowania nieruchomością obejmuje wyraźnie zgody na wykonywanie robót budowlanych. (...) Ustanowiona przesłanka wydania pozwolenia na budowę po wykazaniu prawa do dysponowania nieruchomością może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji tylko, gdy w dniu wydania pozwolenia nie została spełniona. Natomiast przywołany przez organ i Sąd wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1188/10, LEX nr 1068964, odnosił się do kwalifikacji braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako przesłanki rażącego naruszenia prawa. Fakt, że kontrolowana w nim decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym odnosiła się do pozwolenia na budowę, wydanego na podstawie Prawa budowlanego z 1994 r., nie miał zatem znaczenia dla niniejszej sprawy, a tym bardziej nie mógł prowadzić do wniosku, że w sprawie zastosowano art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – orzekł jak w wyroku.