Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 147/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody z dnia 12 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 2.09.2022 r. do Starostwa Powiatowego w R. wpłynął złożony przez P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej jako inwestor) wniosek o pozwolenie na budowę dla stacji bazowej sieci P. nr [...] wraz z przyłączem energetycznym oraz urządzeniami nadawczymi na działkach o nr ewid.[...] i [...] położonych w C.. Zawiadomieniem z dnia 11.10.2022 r. Starosta R. poinformował strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie, a także o prawie wglądu w akta sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Z powyższego prawa skorzystała w dniu 18.10.2022 r. R. G.. Pismem z tego samego dnia R. G. wniosła sprzeciw przeciwko inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. Sprzeciw wobec przedmiotowej inwestycji wniosła również właścicielka działki nr [...] położonej w C. - J. S. (dalej jako skarżąca).

Decyzją z dnia 2.11.2022 r. nr [...] (znak: [...]) Starosta R. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. wraz przyłączem energetycznym oraz urządzeniami nadawczymi na działkach o nr ewid.[...] i [...] położonych w C..

Od powyższej decyzji tożsame w treści odwołania wniosły R. G. oraz skarżąca.

Decyzją z dnia 12.01.2023 r. nr [...] Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że kwestią wymagającą wyjaśnienia jest ustalenie, czy R. G. oraz skarżącej rzeczywiście przysługuje przymiot strony, by móc skutecznie podważyć decyzję organu I instancji z dnia 2.11.2022 r. Mając powyższe na względzie, przed przejściem do merytorycznej oceny planowanej inwestycji, organ II instancji rozważył istnienie interesu prawnego po stronie R. G. i J. S..

Wojewoda wskazał, że planowana inwestycja obejmuje realizację stalowej wieży "[...]" o łącznej wysokości 61,95 m n.p.t. (wieża + iglice odgromowe), posadowionej na żelbetowym fundamencie. Na wieży zostanie zamontowanych: 6 anten sektorowych AS26_2 pracujących w pasmach 800 MHz, 1800 MHz, 2100 MHz; 3 anteny sektorowe AS251 pracujące w paśmie 900 MHz; 7 szt. anten RL o średnicy 0,6 m; 12 modułów RRU. Moc EIRP anteny AS25_1 wynosić będzie 1011 W, natomiast moc EIRP anteny AS26_2 wynosić będzie 479 W. Maksymalne nachylenie anten sektorowych, które zawieszone zostaną na wysokości 58, 5 m n.p.t. wynosi 10°.

Dalej organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu wówczas, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Powyższy przepis nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze art. 105 k.p.a. Wojewoda wskazał, że decyzją o umorzeniu zakończy się więc np. takie postępowanie odwoławcze, w toku którego właściwy w sprawie organ administracji publicznej stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98). Stosownie bowiem do art. 127 § 1 k.p.a. postępowanie odwoławcze może być uruchomione wyłącznie wskutek wniesionego odwołania przez uprawniony podmiot, tj. przez stronę postępowania.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym więc, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla danego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot różnych przyczyn może być zainteresowany prowadzeniem tegoż postępowania, jednakże zainteresowania tego nie może poprzeć odpowiednimi przepisami prawa. Ocena interesu prawnego nie może być dokonana w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego.

Następnie Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej jako p.b.) będącym lex specialis (przepisem szczególnym) w stosunku do art. 28 k.p.a., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 p.b., za obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Zatem w celu uznania właściciela nieruchomości sąsiedniej za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, przy czym przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Sama potencjalna, teoretyczna możliwość ograniczenia w sposobie zabudowy działki wskutek powstania w sąsiedztwie obiektu budowlanego, bez potrzeby konkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy, nie wystarcza do zaliczenia tej działki w obręb oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje według kryterium geograficznego, z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja, lecz dla uzyskania statusu strony tego postępowania, konieczne i niezbędne jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zabudowę.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Wojewoda wskazał, że wyznaczenie obszaru oddziaływania nieruchomości powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą zatem decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Uzupełniająco organ II instancji wyjaśnił, że nie jest akceptowalne twierdzenie, że obszar oddziaływania obiektu to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na okoliczność, że w sprawie krąg stron postępowania został wyznaczony w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225, dalej jako Rozporządzenie Ministra Infrastruktury), przepisy środowiskowe, w tym rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448, dalej jako Rozporządzenie Ministra Zdrowia).

W ocenie organu II instancji, z uwagi na okoliczność, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w dniu 2.09.2022 r., zastosowanie w sprawie znajdzie nowelizacja rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływa na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm., dalej jako Rozporządzenie Rady Ministrów) dokonana na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1071). Skutkiem nowelizacji było m.in. uchylenie z dniem 4.06.2022 r. zapisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Rady Ministrów, dotyczących instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz. Tym samym ww. inwestycje, do których należą stacje bazowe telefonii komórkowych, wyłączone zostały z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem organu odwoławczego, powyższe skutkuje zawężeniem kręgu stron postępowania, ponieważ nie ma aktualnie potrzeby badania miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny od środka elektrycznego.

Wojewoda wyjaśnił również, że merytorycznie decyzję o pozwoleniu na budowę podważyć może jedynie podmiot będący stroną postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie, wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w dniu 2.09.2022 r., a więc już po wejściu wżycie nowelizacji przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów, obszar oddziaływania inwestycji zawęził się. W związku z powyższym, zarówno R. G., jak i J. S. uznane za strony postępowania przez Starostę R. nie posiadają przymiotu strony w rozpatrywanej sprawie.

Organ II instancji wskazał, że nałożenie na organy państwa, w tym organy administracji architektoniczno-budowlanej, obowiązku sprawdzania, czy odpowiednie poziomy pól elektromagnetycznych zostały zachowane, rodzi uprawnienia po stronie osób, które zamieszkują w miejscach, w których takie pola mogą bądź będą mogły występować. Badanie powyższych kwestii uzasadnia również § 314 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zgodnie z którym budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Organ odwoławczy wskazał, że promieniowanie elektromagnetyczne nie ma charakteru opadu radioaktywnego, zatem na potrzeby niniejszego przedsięwzięcia istotne jest ustalenie na jakich wysokościach dopuszczalne parametry analizowanego promieniowania będą występować.

Ponadto, Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm., dalej jako Prawo ochrony środowiska), przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Tożsamą definicję miejsc dostępnych dla ludności zawiera załącznik do Rozporządzenia Ministra Zdrowia.

W niniejszej sprawie zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach większych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej przedstawiono na rys. nr ZT2 znajdującym się w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, natomiast zasięgi obszarów pół elektromagnetycznych o poziomach większych od dopuszczalnych w płaszczyźnie pionowej zamieszczono na rysunku w załączniku projektu budowlanego znajdującym się na str. 9 i uwzględnia on obecnie obowiązujące przepisy Rozporządzenia Ministra Zdrowia. Analizując rozkład pionowy ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego przy uwzględnieniu wysokości zawieszenia anten oraz sposobu zagospodarowania terenu w otoczeniu stacji bazowej stwierdzono, że nie wystąpi ekspozycja ludności na ponadnormatywne pole elektromagnetyczne wytwarzane przez projektowane anteny. Z części graficznej wynika, że ww. promieniowanie występować będzie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności na działce inwestycyjnej. Jak wynika z rysunku znajdującego się w załączniku do projektu budowlanego na str. 9 promieniowanie elektromagnetyczne o poziomach większych od dopuszczalnych występować będzie przy uwzględnieniu maksymalnego nachylenia anten na każdym z azymutów w odległości do 4,16 m od anten oraz na wysokości minimalnej 57,7 m od poziomu terenu. Uwzględniając natomiast minimalne nachylenie anten na każdym z azymutów, promieniowanie elektromagnetyczne o poziomach większych od dopuszczalnych występować będzie w odległości do 4,21 m od anten oraz na wysokości minimalnej 58,0 m od poziomu terenu. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że przyjęte w przedmiotowej inwestycji parametry pracy anten nie spowodują ograniczeń w zabudowie działek sąsiednich, w tym zwłaszcza nieruchomości R. G. oraz J. S., jak również nie będą wpływać na zdrowie i życie ludzi. Organ II instancji podkreślił ponadto, że także z części opisowej projektu zagospodarowania terenu (pkt 7) wynika, że obszar oddziaływania projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej będzie zamykał się wyłącznie na działce objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Podsumowując swoje rozważania, Wojewoda wskazał, że skoro w obszarze, gdzie występuje ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne nie znajdują się nieruchomości R. G. i skarżącej, to uznać należy, że planowana inwestycja nie wpłynie na ograniczenie możliwości zabudowy ich nieruchomości, jak również nie ograniczy im dostępu do drogi publicznej oraz szeroko pojętych mediów. Inwestycja nie będzie również powodować na ich działkach negatywnego oddziaływania ponad przeciętną miarę. W związku z powyższym organ odwoławczy doszedł do wniosku, że w aktualnym stanie prawnym, nie można uznać ani R. G., ani J. S. za stronę postępowania. W ocenie organu Ii instancji brak jest normy publicznoprawnej, z której wynikałyby dla nich bezpośrednio określone prawa lub obowiązki w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę omawianej inwestycji. Wojewoda podkreślił, że posiadany przez R. G. i J. S. interes faktyczny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nie może być utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy uznał za niecelowe odnoszenie się merytorycznie do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. S., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. poprzez brak uznania skarżącej za stronę postępowania,

2. art. 38, art. 74 ust. 1-4 Konstytucji RP w związku z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku poprzez przyjęcie, iż tylko i wyłącznie przepisy tego aktu prawnego stanowią przepis odrębny na podstawie, którego ustala się obszar oddziaływania obiektu, podczas gdy powinien być ustalany również na podstawie wszystkich okoliczności, a zwłaszcza z uwzględnieniem zdrowia i życia mieszkańców,

3. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm., dalej jako k.c.) i art. 143 k.c. oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż przepisy Kodeksu cywilnego nie mogą stanowić źródła interesu prawnego skarżącej, pomimo iż przedmiotowa inwestycja narusza dobra chronione prawem, a także ogranicza możliwość rozporządzania własnością,

4. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierzetelne i niedokładne zbadanie stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim niezbadanie oddziaływania pól elektromagnetycznych, a oparcie się jedynie na dokumentacji przedłożonej przez inwestora,

5. art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia miejsca dostępnego dla ludności, poprzez uznanie, iż miejsce dostępne dla ludności obejmuje jedynie miejsce przeznaczenie na pobyt ludzi, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego pojęcia wskazuje, iż miejscem dostępnym dla ludności ze swej istoty będzie nie tylko zabudowa mieszkaniowa, ale leż teren, w którym człowiek może się znaleźć w ramach zwykłego korzystania,

6. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, podczas gdy nie zachodziły ku temu przesłanki.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wskazała m.in. że nieruchomość należąca do skarżącej - w jej ocenie – znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ponadto, skarżąca wywiodła swój interes prawny z art. 140 k.c., zgodnie z którym właściciel może rozporządzać rzeczą oraz art. 143 k.c., zgodnie z którym własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. J. S. wyjaśniła, że jako właściciel doznaje przeszkód w rozporządzaniu rzeczą, ponieważ nikt nie będzie zainteresowany zakupem nieruchomości w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentacją.

Inwestor, będący uczestnikiem postępowania, w piśmie z dnia 11.04.2023 r. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że zarzuty podniesione przez skarżącą są bezzasadne. W ocenie inwestora decyzja Wojewody z dnia 12.02.2023 r. odpowiada prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 j.t. z późn. zm) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1842 ze zm.).

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta została decyzja Wojewody z dnia 12.01.2023 r., nr [...], umarzająca postepowanie odwoławcze w sprawie z decyzji Starosty R. z dnia 02.11.2022 r. nr [...] (znak: [...]).

Przedmiotem sporu jest zaś, czy organ odwoławczy zasadnie uznał, że skarżącej nie przysługuje status strony postępowania.

Zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewoda wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ II instancji wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. W myśl tego przepisu przyjmuje się, że o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego zasadniczo świadczyć będą dwie okoliczności - cofnięcie odwołania lub ustalenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania ciąży również na organie odwoławczym nawet w przypadku, kiedy organ I instancji przyznał danemu podmiotowi status strony, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wobec powyższego, Wojewoda miał zatem ustawowy obowiązek zweryfikować, czy podmiot wnoszący odwołanie jest do tego uprawniony. Jeżeli więc organ odwoławczy ustaliłby po stronie podmiotu wnoszącego odwołanie brak legitymacji do bycia stroną postępowania, wówczas organ ten zobligowany jest postępowanie zainicjowane odwołaniem umorzyć (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lutego 2023 r., sygn. akt: II SA/Po 593/22, CBOSA).

Wyjaśnić należy, że organy administracji architektoniczno-budowlanej, z woli ustawodawcy zobowiązane są, w sprawach pozwoleń na budowę do ustalenia stron postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 p.b., nie zaś art. 28 ust. k.p.a. Przepis art. 28 ust. 2 p.b. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, a więc sytuację, kiedy podmiot choć jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, to jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę żądania określonych czynności organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie rację miał organ odwoławczy twierdząc, że 28 ust. 2 p.b., stanowiący lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., wyraźnie wskazuje, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje natomiast przepis art. 3 pkt 20 p.b., zgodnie z którym jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Kluczowe do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę jest więc prawidłowe określenie obszaru oddziaływania obiektu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą zatem decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27.07.2022 r., II OSK 1857/19, LEX nr 3403744).

W orzecznictwie zasadnie podkreśla się, że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do stwierdzenia, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, jako przesłanka niezbędna do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23.10.2018 r., II OSK 674/17, LEX nr 2582291).

Do przepisów odrębnych w rozumieniu powołanego wyżej art. 3 pkt 20 p.b. należą zaś, przywoływane już przez organ II instancji, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. W tym miejscu należy wyjaśnić, że cyt. wyżej Rozporządzenie Rady Ministrów, na skutek rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1071; dalej: "rozporządzenie zmieniające") nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie. W wyniku nowelizacji, z dniem wejścia przepisów nowelizacyjnych w życie, czyli z dniem 4.06.2022 r. uchylono zapisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Rady Ministrów dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz. Uchylenie ww. przepisów powoduje, że inwestycje, do których należą stacje bazowe telefonii komórkowych, wyłączone zostały z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Słusznie więc przyjął Wojewoda, że nowelizacja Rozporządzenia Rady Ministrów odniosła skutek w postaci zawężenia kręgu stron postępowania.

Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został w niniejszej sprawie złożony w dniu 2.09.2022 r. Nowelizacja przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów miała zaś miejsce z dniem 4.06.2022 r., a zatem kilka miesięcy przed wszczęciem postępowania w sprawie. W stanie prawnym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę nie znajdowały więc zastosowania przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów. Organ II instancji, dostrzegając powyższą zmianę stanu prawnego (której nie uwzględnił organ I instancji), zasadnie zweryfikował krąg stron postępowania.

Odnosząc się do przepisów Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, będących w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. przepisami odrębnymi, Sąd wskazuje, że w przypadku budowy stacji bazowej telefonii komórkowej za istotne przesłanki pozwalające ustalić obszar jej oddziaływania uznaje się także natężenie szkodliwego promieniowania. W orzecznictwie wskazuje się, że ponadnormatywne szkodliwe promieniowanie to promieniowanie emitowane przez pole elektromagnetyczne przekraczające wartość dopuszczalną, zaś takie promieniowanie może występować tylko w miejscach niedostępnych dla ludzi. Oznacza to, iż stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji telefonii komórkowej będzie właściciel nieruchomości, która znalazłaby się w strefie, gdzie występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lutego 2023 r., sygn. akt: II SA/Po 593/22, CBOSA).

W niniejszej sprawie organ II instancji wyjaśnił, że zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach większych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej przedstawiono na rys. nr ZT2 znajdującym się w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, natomiast zasięgi obszarów pół elektromagnetycznych o poziomach większych od dopuszczalnych w płaszczyźnie pionowej zamieszczono na rysunku w załączniku projektu budowlanego znajdującym się na str. 9. Dokonując analizy rozkładu pionowego ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego przy uwzględnieniu wysokości zawieszenia anten oraz sposobu zagospodarowania terenu w otoczeniu stacji bazowej, stwierdzono, że nie wystąpi ekspozycja ludności na ponadnormatywne pole elektromagnetyczne wytwarzane przez projektowane anteny. Z ustaleń organu poczynionych na podstawie części graficznej wynika, że ww. promieniowanie występować będzie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności na działce inwestycyjnej. Z rysunku znajdującego się w załączniku do projektu budowlanego na str. 9 wynika zaś, że promieniowanie elektromagnetyczne o poziomach większych od dopuszczalnych występować będzie przy uwzględnieniu maksymalnego nachylenia anten na każdym z azymutów w odległości do 4,16 m od anten oraz na wysokości minimalnej 57,7 m od poziomu terenu. Uwzględniając natomiast minimalne nachylenie anten na każdym z azymutów, promieniowanie elektromagnetyczne o poziomach większych od dopuszczalnych występować będzie w odległości do 4,21 m od anten oraz na wysokości minimalnej 58,0 m od poziomu terenu.

Prawidłowo więc Wojewoda uznał, że przyjęte w przedmiotowej inwestycji parametry pracy anten nie spowodują ograniczeń w zabudowie działek sąsiednich, w tym również działki skarżącej, a także nie będą wpływać na zdrowie i życie ludzi. Ponadto, organ II instancji dostrzegł, że z części opisowej projektu zagospodarowania terenu (pkt 7) wynika, że obszar oddziaływania projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej będzie zamykał się wyłącznie na działce objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Obszar ponadnormatywnego oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego nie obejmuje należącej do skarżącej działki nr [...]. Mając więc na uwadze, że w obszarze, gdzie występuje ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne nie znajduje się nieruchomość skarżącej należało zgodzić się z organem odwoławczym, że planowana inwestycja nie wpłynie na ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości skarżącej, jak również nie ograniczy dostępu do drogi publicznej oraz szeroko pojętych mediów. Inwestycja nie będzie również powodować na działce skarżącej negatywnego oddziaływania ponad przeciętną miarę. Wobec powyższego słusznie organ odwoławczy wskazał, że skarżąca nie może być uznana za stronę postępowania. Podkreślenia ponadto wymaga, że w świetle art. 28 ust. 2 p.b. sam fakt położenia działki skarżącej w sąsiedztwie inwestycji, w sytuacji kiedy nie jest ona narażona na ponadnormatywne oddziaływanie elektromagnetyczne, nie pozwala przyjąć, że jest ona stroną postępowania.

Skarżąca nie wskazała na żadne inne normy, które wskazywałby na ograniczenie jej prawa do zagospodarowania, w tym zabudowy nieruchomości. Tylko bowiem wskazanie takich przepisów i ograniczeń oraz określenie ich skutków dla skarżącej mogłoby zdecydować o przyznaniu J. S. przymiotu strony. Innymi słowy mówiąc, skarżąca nie przedstawiła w jaki sposób budowa stacji bazowej telefonii komórkowej może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, nieruchomości należącej do skarżącej. Orzekający w sprawie Sąd, po przeanalizowaniu akt sprawy, nie dopatrzył się takich ograniczeń.

W związku z powyższymi rozważaniami Sąd uznał podnoszone w skardze zarzuty za bezpodstawne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.