Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 252/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 11, art. 48 ust. 2, art. 52
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2021 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Gminy kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 252/21

U Z A S A D N I E N I E

Przedmiotem skargi Gminy [...] (dalej jako: "Gmina" lub "skarżąca") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] (dalej zwanego w skrócie: "WINB" lub "organem odwoławczym") z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] nakazująca rozbiórkę garażu, którą wydano w następującym stanie sprawy;

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako: "PINB" lub "organ I instancji") decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm. – dalej: "u.P.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. – dalej: "K.p.a."), nakazał M.Z., rozbiórkę obiektu budowlanego - garażu blaszanego nr 62 o wymiarach 5,00 m x 3,00 m, położonego na działce nr ewid. 168/1 w [...], będącej własnością Gminy [...].

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podał, że w trakcie oględzin w terenie dokonanych w dniu 3 marca 2020 r. ustalono, że na ww. działce o powierzchni 0,8140 ha (8140 m2), znajdują się obiekty budowlane w ilości 65 sztuk, użytkowane jako garaże i budynki gospodarcze. Obiekty ustawione są na działce leśnej. Grunt pod obiektami budowlanymi dzierżawiony jest przez właścicieli garaży na podstawie umów zawartych z Gminą. Żaden z obiektów nie jest własnością Gminy.

Następnie w dniu 5 sierpnia 2020 r. przeprowadzono kontrolę, podczas której ustalono, że na ww. działce znajduje się obiekt budowlany – garaż wybudowany w 2007 r., o wymiarach 5,00 x 3,00 m. Wysokość garażu wynosi od 1,90 m do 2,15 m. Konstrukcję budynku stanowią profile stalowe obłożone blachą stalową trapezową. Budynek został posadowiony na wylewce betonowej, zamocowany za pomocą kotew stalowych, posiada jednospadowy dach o konstrukcji z profili stalowych, kryty blachą trapezową ocynkowaną. Obiekt nie jest orynnowany, nie jest ogrzewany, nie ma instalacji elektrycznej. Stan techniczny oraz estetyka budynku są bardzo dobre. Właścicielka obiektu, M.Z., nie posiada dokumentacji związanej z budową garażu.

PINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 u.P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy budowa taka wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z wyliczeniami dokonanymi przez organ I instancji na ww. działce może być usytuowane nie więcej niż 16 obiektów typu garaż, zatem powyższe kryteria w odniesieniu do liczby obiektów względem powierzchni działki nie zostały spełnione.

Organ wyjaśnił następnie, że nie jest możliwa legalizacja budowy przedmiotowego garażu, ze względu na jej niezgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także naruszenie przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jak wskazał, w 1988 r. uchwalono miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta [...], w którym teren obecnych garaży przeznaczono pod projektowaną ulicę główną ruchu przyspieszonego. Uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] marca 1992 r. plan ten został zmieniony i na terenie rezerwowanym pod projektowaną ulicę tranzytową główną o funkcji międzyregionalnej KOGT, dopuszczono możliwość budowy zespołów tymczasowych, przestawnych garaży. Z kolei uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. po raz kolejny zmieniono zapis w miejscowym planie i zgodnie z nim działka przeznaczona jest pod budowę projektowanej ulicy głównej ruchu przyspieszonego, kontynuacji drogi krajowej międzynarodowej nr [...]. Dodatkowo ww. działka posiada klasę użytku gruntowego Ls - działka leśna, w związku z czym konieczna byłaby uprzednia zmiana przeznaczenia terenu. Gmina zwróciła się do Lasów Państwowych z prośbą o zmianę przeznaczenia gruntów, jednakże w tej sprawie nie zapadła jeszcze decyzja. Ponadto, zgodnie z § 271 ust. 1 i ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2019 r. poz. 1065 – dalej: "rozporządzenie") minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem zaliczonym do kategorii PM, a granicą lasu winna wynosić 12 m. Tymczasem budynek usytuowany jest na działce leśnej, a zatem odległość ta wynosi 0, co stanowi niedające się usunąć naruszenie ww. przepisu prawa.

W odwołaniu od powyższej decyzji M.Z. wniosła o obarczenie kosztami rozbiórki garażu Urzędu Miasta i Gminy [...]. Wskazała, że grunt, na którym postawiony jest obiekt był dzierżawiony od Gminy na podstawie umowy [...]. Gmina wyznaczyła teren, za który corocznie pobierała podatek, pod budowę garaży, bez zachowania wymogu z art. 30 ust. 1 pkt 1 u.P.b.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., WINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 48 ust. 1 pkt 1 u.P.b. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie nakazał odwołującej się, rozbiórkę budynku - garażu nr 62 o wymiarach 5,00 m x 3,00 m położonego na działce nr ewid. 168/1 w [...], będącej własnością Gminy [...]. Organ odwoławczy wskazał, że stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, jednak sentencja decyzji została niewłaściwie sformułowana, dlatego należało ją zreformować.

W uzasadnieniu WINB wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy sprzed 19 września 2020 r., a to stosownie do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Jak następnie wskazał, przedmiotowy obiekt jest budynkiem, gdyż zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 u.P.b., jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W pozostałym zakresie organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji. Końcowo wskazał, że właścicielem przedmiotowego obiektu, zgodnie z art. 48 Kodeksu cywilnego jest Gmina [...]. Jednak z uwagi na fakt, że odwołująca się jest użytkownikiem garażu, organ uznał ją za zarządcę obiektu, o którym mowa jest w art. 52 u.P.b., stwierdzając, że może być ona adresatem nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję złożyła Gmina, zaskarżając ją w zakresie pkt 2 oraz zarzucając naruszenie:

1. § 271 ust. 1 i ust. 8 rozporządzenia, poprzez błędne zastosowanie oraz § 102-108 oraz § 274-281 rozporządzenia poprzez niezastosowanie,

2. art. 3 pkt 2 oraz art. 62 ust. 1 i 2 u.P.b., poprzez błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 2, wstrzymanie jej wykonania, zasądzenie na rzecz Gminy kosztów postępowania od organu, a także o połączenie do wspólnego rozpoznania wszystkich skarg, jakie zostaną złożone na decyzje dotyczące nakazu rozbiórki garaży na ww. działce.

W uzasadnieniu skargi podano, że organ błędnie zakwalifikował przedmiotowy garaż jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.P.b. Garaże na działce nr 168/1 nie posiadają trwałego związania z gruntem, o czym świadczy stwierdzenie organu, że garaże przymocowane są za pomocą kotew. Ponadto, betonowa wylewka w środku garażu nie stanowi fundamentu, ponieważ przepisy techniczne dotyczące wymagań technicznych dla garaży i ich usadowienia są inne, aniżeli dla budynków. Błędne zakwalifikowanie garażu, jako budynku, rodzi zdaniem skarżącej, istotne wątpliwości w zakresie ewentualnego wykonania decyzji, gdyż sam garaż nie jest trwale związany z gruntem, natomiast wylewka, która miałaby pozostać, stanowi własność Gminy. Skarżąca podkreśliła również, że organ dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego w odniesieniu do przepisów techniczno-budowlanych. Zdaniem skarżącej analiza usytuowania garażu z działką leśną jest nieprawidłowa. Nie można ustalać wymagań odległości z granicą lasu ze względu na przepisy pożarowe w odniesieniu do obiektu usytuowanego na działce leśnej. Natomiast organ odwoławczy w ogóle nie wziął pod uwagę przepisów technicznych odnoszących się do garaży oraz ich wzajemnego usytuowania. Ponadto wyliczenia organu co do możliwej do usytuowania na działce ilości garaży zawierają błąd matematyczny, ponieważ wynik nie został przemnożony przez dwa. Niezrozumiałym jest również, dlaczego organ w tej samej sprawie, co do takich samych garaży, w tym samym czasie, wydaje różne decyzje i stosuje różne przepisy prawa. Garaże na działce istnieją od przeszło 30 lat, nigdy nie spowodowały zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, nie odnotowano też żadnych incydentów związanych z funkcjonowaniem garaży.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ przyznał, że decyzja zawiera omyłkę w wyliczeniu ilości garaży możliwych do usytuowania na działce (nie więcej niż 32), jednak omyłka ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, gdyż wiadome jest organowi z urzędu, że garaży wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. jest 33.

Postanowieniem z dnia 30 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 marca 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym.

Po zbadaniu sprawy w przedstawionych wyżej aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, że kontrolowaną decyzją organ nadzoru budowlanego nakazał M.Z. rozbiórkę budynku - garażu nr 62 o wymiarach 5,00 m x 3,00 m, położonego na działce nr ewid. 168/1 w [...], będącej własnością Gminy [...].

W niniejszej sprawie, podobnie jak w pozostałych sprawach zainicjowanych skargami Gminy na decyzje dotyczące rozbiórki garaży zlokalizowanych w [...] na ww. działce (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 298/21 – wszystkie powołane orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń: CBOSA), Sąd uznał, że na obecnym etapie postępowania, przy uwzględnieniu zakresu ustaleń faktycznych, dokonanych przez organy I i II instancji nie można przyjąć, aby adresat nakazu rozbiórki garażu został prawidłowo ustalony. Organy nie wyjaśniły również w sposób nie budzący wątpliwości, czy garaż jest trwale z gruntem związany, co przekłada się nie tylko na prawidłową kwalifikację przedmiotowego obiektu budowlanego i ewentualne konsekwencje prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jak wskazywał organ II instancji, lecz przede wszystkim na prawidłowe ustalenie podmiotu, do którego decyzja o nakazie rozbiórki garażu może zostać skierowana. W ocenie Sądu organy dokonały też nieprawidłowej oceny pod względem możliwości legalizacji spornego obiektu budowlanego w oparciu o art. 48 ust. 2 u.P.b. uznając, że posadowienie obiektu jest niezgodne z obowiązującym planem miejscowym.

Zgodnie z art. 52 u.P.b., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie (z uwagi na art. 25 ustawy zmieniającej), inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51, a zatem również w decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.

W niniejszej sprawie osoba inwestora nie została ustalona. Z protokołu kontroli, przeprowadzonej na działce nr 168/1 z dnia 5 sierpnia 2020 r. wynika, że garaż został postawiony ok 2007 r. Nie jest wiadome, czy został on posadowiony przez ówczesnego dzierżawcę tej części terenu działki, na której obecnie garaż się znajduje, czy też przez właściciela nieruchomości, tj. Gminę. Umowa dzierżawy pomiędzy Gminą a M.Z., tj. aktualnym dzierżawcą garażu została tymczasem zawarta 18 grudnia 2018 r. Z tej korelacji czasowej wynika więc, że garaż został posadowiony na wiele lat przed zawarciem umowy dzierżawy. Obecny dzierżawca nie dysponuje dokumentacją związaną z budową garażu. Organy nie zgromadziły również żadnej innej dokumentacji, która dotyczyłaby okoliczności posadowienia garażu na działce. W świetle materiału dowodowego sprawy za inwestora nie mógł być więc uznany obecny dzierżawca garażu a zarazem adresat decyzji rozbiórkowej.

Organy I i II instancji zdecydowały się skierować decyzję o nakazie rozbiórki do obecnego dzierżawcy garażu – M.Z. WINB uznał, że garaż stanowi własność Gminy, jako część składowa nieruchomości i stwierdził, że nakaz rozbiórki należy skierować do ww. użytkownika garażu, jako podmiotu wymienionego w art. 52 u.P.b., tj. zarządcy obiektu. W ocenie Sądu zakwalifikowanie dzierżawcy garażu jako zarządcy obiektu jest nieprawidłowe.

Pojęcie zarządcy obiektu budowlanego nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jednak zostało doprecyzowane zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie. Przez zarządzanie obiektem budowlanym należy rozumieć podejmowanie czynności w zakresie bieżącej konserwacji i utrzymania obiektu budowlanego. W pojęciu "zarządca obiektu budowlanego" mieści się zarówno podmiot władający nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, a także podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy. Zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu regulacji prawa budowlanego jest podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania tym obiektem, będącym cudzą własnością w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela. Zdarzeniem prawnym skutkującym powstaniem zarządu może być przy tym zarówno umowa cywilnoprawna (np. umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością, umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością wspólną, ale też umowa ustanawiająca na nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe w postaci użytkowania), jak i władczy akt administracyjny (np. oddanie nieruchomości w trwały zarząd), czy też orzeczenie sądu powszechnego - art. 203 i art. 269 § 1 k.c., (por. wyroki NSA z 18 czerwca 2013 r., II OSK 141/13; z 4 października 2016 r., II OSK 665/16; z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 1395/16). Za zarządcę zobowiązanego do właściwego utrzymywania obiektu budowlanego uznać należy osobę władającą tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego i na której - z mocy tego stosunku oraz regulujących go stosownych przepisów prawa - spoczywa taki obowiązek (J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2002, s. 280-281; por. również wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1602/18).

W niniejszej sprawie organ II instancji określił dzierżawcę garażu mianem użytkownika. Niemniej jednak prawo do korzystania z części działki, na której był posadowiony garaż nie wynika z ograniczonego prawa rzeczowego lecz z umowy dzierżawy. W przypadku tego stosunku obligacyjnego przyjmuje się, że status zarządcy obiektu co do zasady nie będzie przysługiwał podmiotom faktycznie posiadającym nieruchomość lub posiadającym ją w ramach najmu czy dzierżawy. Nie można jednak wykluczyć, że zakres uprawnień wynikających z umowy najmu lub dzierżawy będzie odpowiadał określonemu w art. 3 pkt 11 u.P.b. prawu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ o treści określonych w umowie uprawnień decydują strony. (por. A. Kosicki, A. Plucińska-Filipowicz, Strony i sąsiedztwo w sprawach budowlanych [w:] Proces inwestycji budowlanych, red. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, Warszawa 2015, s. 52). W ocenie Sądu zawarta przez M.Z. umowa dzierżawy nie uprawnia do stwierdzenia, by na jej podstawie ww. dzierżawca mógł zostać uznany za osobę uprawnioną do prowadzenia robót budowlanych w stosunku do ww. obiektu. W § 6 ww. umowy wskazano jedynie, że dzierżawca po zakończeniu dzierżawy ma przywrócić przedmiot dzierżawy do stanu pierwotnego. Trudno w ocenie Sądu na podstawie ww. lakonicznego postanowienia uznać, że dzierżawca na jego podstawie był uprawniony do prowadzenia prac budowlanych, w tym rozbiórki garażu. W § 1 umowy dzierżawy wskazano jedynie, że wydzierżawiający oddaje w dzierżawę część nieruchomości pod lokalizację garażu blaszanego. Jak wskazano powyżej, umowa ta nie odnosi się do kwestii istniejącego na tym terenie garażu. Treść tej umowy nie daje podstaw do uznania, że dzierżawca miał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy założeniu, jak uczynił organ, że garaż jest budynkiem (co w ocenie Sądu budzi jednak wątpliwości), a więc obiektem trwałe z gruntem związanym i elementem składowym nieruchomości stanowiącej własność Gminy, skierowanie nakazu rozbiórki do dzierżawcy prowadziłoby do naruszenia prawa własności Gminy, gdyż umowa dzierżawy nie przewiduje uprawnienia do prowadzenia prac budowlanych w zakresie koniecznym do wykonania nakazu rozbiórki. Należy natomiast uwzględnić, że wybór osoby, na którą należy nałożyć omawiany obowiązek, winien być dokonany przez organ prowadzący postępowanie i być uzależniony przede wszystkim od możliwości legalnej realizacji obowiązku przez ten podmiot (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017r., II OSK 1024/15).

W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego powinien być nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Dotyczy to jednakże tylko takiej sytuacji, gdy inwestor posiada w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości. W przypadku, gdy inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością, dochodzi do przeniesienia prawa własności obiektu budowlanego na inny podmiot i w związku z tym ewentualny obowiązek dokonania rozbiórki obciąża aktualnego właściciela obiektu budowlanego, ponieważ brak jest podstaw prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, który nie jest już jego własnością (tak m.in. NSA w wyroku z 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2100/14, oraz w wyroku z 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11).

W niniejszej sprawie, jak już powyżej wskazano, organy nie ustaliły, kto był inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego. Garaż został posadowiony na wiele lat przed zawarciem umowy dzierżawy przez obecnego dzierżawcę, na którą powołały się organy. W związku z powyższym, mając na uwadze treść art. 52 u.P.b. należało ustalić, czy ta sama osoba, która jest aktualnie dzierżawcą była również inwestorem oraz – w razie gdy nie było takiej tożsamości, komu obecnie przysługuje prawo własności przedmiotowego obiektu budowlanego. Przesądzenie jednak tej kwestii jest możliwe dopiero po ustaleniu w sposób niebudzący wątpliwości, czy garaż jest trwale z gruntem związany. Ustalenie kwestii trwałego związania z gruntem garażu co do zasady rzutuje na określenie osoby właściciela tego obiektu a w konsekwencji na określenie podmiotu, do którego nakaz rozbiórki może być skierowany.

Zgodnie z art. 48 k.c. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Jeżeli budynki lub inne urządzenia o podobnym charakterze nie są trwale związane (połączone) z gruntem, to mają one charakter ruchomości i podlegają reżimowi prawnemu dotyczącemu ruchomości (K. Piasecki, Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, LEX/el., komentarz do art. 48, pkt 2). Co do zasady nie jest możliwe na gruncie prawa polskiego przeniesienie samej własności obiektu połączonego z gruntem bez jednoczesnego przejścia własności gruntu. Zatem, wszystko co zostało na gruncie wzniesione dzieli los prawny gruntu i stanowi własność właściciela gruntu, nawet jeżeli inwestycji dokonała osoba trzecia. Uznanie natomiast, że garaż nie jest trwale z gruntem związany a zatem nie jest elementem składowym przedmiotowej nieruchomości spowoduje konieczność ustalenia osoby jego właściciela jako rzeczy ruchomej.

W tym kontekście W.J. Katner w Komentarzu do art. 48 k.c. (W.J. Katner (w:) Księżak Paweł (red.), Pyziak-Szafnicka Małgorzata (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, wyd. II, Lex/el., komentarz do art. 48, pkt 5) stwierdza, że garaże bywają murowane, drewniane, blaszane, posadowione "na stałe", przenośne itd. Przyjmuje jednak, że z natury rzeczy są to ruchomości. Dopiero łącznie oceniając całą konstrukcję można uznać garaż za część nieruchomości. Musi być spełniona jednak przesłanka nieprzenaszalności bez istotnej zmiany rzeczy, a tego w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły w sposób niebudzący wątpliwości.

W protokole kontroli z 5 sierpnia 2020 r. w opisie konstrukcji kontrolowanego garażu znajduje się zapis odnośnie fundamentów: płyta betonowa – wylewka. Odnośnie sposobu zamocowania w protokole kontroli stwierdzono, że garaż jest zamocowany za pomocą kotew stalowych. Nie jest natomiast wiadomo, gdyż zarówno z protokołu kontroli, jak i dokumentacji zdjęciowej to nie wynika, czy kotwy stalowe zostały osadzone na stałe w płycie betonowej, czy też zostały zamocowane w inny sposób. Kwestia ta ma istotne znaczenie dla stwierdzenia, czy garaż ten może być odłączony od gruntu bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego w rozumieniu art. 47 § 2 k.c. Należy bowiem ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy po odmontowaniu kotew możliwe jest, mając do dyspozycji odpowiednio duży i mocny sprzęt, przeniesienie w całości takiego obiektu w inne miejsce. W przypadku bowiem ustalenia, że po usunięciu mocowania w postaci kotew możliwe jest przeniesienie garażu, za pomocą odpowiedniego sprzętu w inne miejsce, garaż należałoby traktować jako rzecz ruchomą. W tej sytuacji garaż nie byłby elementem składowym nieruchomości co wykluczałoby przyjęcie, że zgodnie z art. 47 § 1 i art. 48 k.c. stanowi własność Gminy. Wątpliwości dotyczące trwałego związania z gruntem garażu potęguje sposób załatwienia przez organy analogicznej sprawy o sygn. II SA/Rz 299/21 w sprawie ze skargi na decyzję WINB z [...] stycznia 2021r. nr [...]. Sprawa ta również dotyczy nakazu rozbiórki garażu, który wedle protokołu kontroli, tak jak w niniejszej sprawie – został zamocowany do podłoża za pomocą kotew stalowych. W tym jednak przypadku organ II instancji, odmiennie niż sprawie niniejszej, nie dokonał zmiany kwalifikacji garażu z obiektu budowlanego na budynek.

W przypadku uznania, że garaż nie jest trwale związany z gruntem należałoby natomiast określić właściciela tego obiektu, traktując go jako rzecz ruchomą. Należy natomiast zauważyć, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, na podstawie których można by ustalić, komu przysługuje tytułu prawny do ww. obiektu budowlanego przy założeniu, że nie jest on trwale z gruntem związany. W § 1 umowy dzierżawy wskazano jedynie, że wydzierżawiający oddaje w dzierżawę część nieruchomości pod lokalizację garażu blaszanego. Umowa ta nie odnosi się do kwestii istniejącego na tym terenie garażu. W razie bezspornego przesądzenia przez organy, że obiekt nie jest trwale związany z gruntem, a zatem nie jest elementem składowym nieruchomości będącej własnością Gminy, należałoby ustalić komu przysługuje tytuł prawny do garażu, umożliwiający wykonanie rozbiórki tego obiektu.

W niniejszej sprawie skierowanie nakazu rozbiórki do dzierżawcy było w ocenie Sądu nieprawidłowe. Organy nie wyjaśniły bowiem, komu faktycznie przysługuje prawo własności kontrolowanego obiektu budowlanego, co jest, jak wskazano powyżej uzależnione od ustalenia, czy obiekt ten jest trwale z gruntem związany. Jeżeli bowiem inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej albo, jeżeli dane inwestora samowoli budowlanej nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określenia podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nielegalnego obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020 r., II OSK 1322/18). Natomiast gdy nałożenie nakazu na właściciela z jakichś przyczyn nie jest możliwe, wówczas nakaz winien zostać nałożony na zarządcę obiektu budowlanego, przy czym uznanie danego podmiotu za zarządcę obiektu budowlanego musi nastąpić z uwzględnieniem uprawnień, jakie rzeczywiście takiemu podmiotowi przysługują w ramach stosunku prawnego, na podstawie którego dysponuje on kontrolowanym obiektem budowlanym. Zatem uprawnienia, wynikające ze stosunku prawnego muszą obejmować prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tak, aby nakaz rozbiórki mógł zostać rzeczywiście wykonany.

W związku z powyższym Sąd doszedł do przekonania, że z przedstawionych powyżej względów organy nie wyjaśniły w sposób niebudzący wątpliwości kwestii trwałego związania z gruntem garażu, jak również podmiotu, któremu przysługuje prawo własności przedmiotowego obiektu budowlanego, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Na obecnym etapie postpowania, wobec braku wyjaśnienia ww. kwestii skierowanie nakazu rozbiórki garażu do dzierżawcy terenu naruszało art. 52 u.P.b.

Jak wskazano na wstępie, organy dokonały nieprawidłowej oceny pod względem możliwości legalizacji spornego obiektu na podstawie art. 48 ust. 2 u.P.b. wadliwe uznając, że posadowienie na działce garażu niezgodne jest z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 48 ust. 2 u.P.b. (w brzemieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na art. 25 ustawy zmieniającej), jeżeli budowa, o której mowa w art. 48 ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że organy I i II instancji wadliwie uznały, że dla działki nr 168/1 istnieje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak podawał WINB w zaskarżonej decyzji, dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowy garaż uchwalony został w 1988 r. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy [...] uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r., w którym teren działki nr ewid. 168/1 przeznaczono pod projektowaną ulicę tranzytową główną o funkcji międzyregionalnej KOGt. Uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 1992 r. dokonano zmiany w ww. Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...]. Zmiana ta dopuszczała na terenie rezerwowanym w planie ogólnym pod projektowaną ulicę tranzytową główną o funkcji międzyregionalnej KOGt możliwość budowy zespołów tymczasowych, przestawnych garaży. Następnie Uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dn. [...] kwietnia 1997 r. po raz kolejny zmieniono zapis w miejscowym planie zgodnie z którym, obecnie działka nr 168/1 położona jest w obszarze oznaczonym symbolami KOGP - projektowana ulica główna ruchu przyspieszonego - kontynuacja drogi krajowej międzyregionalnej Nr [...] (III kl. tech.).

Plan miejscowy przyjęty w uchwale Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 1 stycznia 1995r.), tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie a zatem 31 grudnia 2003 r. Z tego powodu wskazany miejscowy plan, zatwierdzony uchwałą z dnia [...] maja 1988 r. utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., a więc jeszcze przed realizacją spornego garażu. Oceny tej nie zmienia fakt, że ww. plan był następnie dwukrotnie zmieniany odpowiednio uchwałami z dnia [...] marca 1992 r. oraz [...] kwietnia 1997 r. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że w ocenie Sądu uchwała z dnia [...] kwietnia 1997 roku nie może zostać uznana za samodzielny plan, który jako uchwalony po 1 styczna 1995 roku zachowałby moc obowiązującą. Chociaż ww. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie reguluje zasad obowiązywania zmian miejscowych planów uchwalonych po 1995 r., to jednak orzecznictwo i doktryna stoją na stanowisku, że moc obowiązującą mogą zachowywać tylko te zmiany planów, które zostały sporządzone jako samodzielne miejscowe plany i które w pełni regulują przeznaczenie terenu oraz zasad jego zabudowy i zagospodarowania. W ocenie Sądu uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dn. [...] kwietnia 1997 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego jedynie uzupełniła ustalenia ogólne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem uchwała ta nie reguluje w pełni przeznaczenia terenów oraz zasad zabudowy i zagospodarowania przestrzennego i nie może funkcjonować jako samodzielny plan zagospodarowania przestrzennego.

Jeśli w dacie orzekania przez organy nadzory budowlanego nie istniał obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wykluczający zabudowę na danym terenie, to plan ten nie mógł stanowić przeszkody uniemożliwiającej legalizację obiektu (Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany). W takiej sytuacji, jeśli w dacie orzekania brak jest obowiązującego planu miejscowego, potrzebna jest decyzja o warunkach zabudowy, która powinna uwzględniać stan faktyczny i prawny dla inwestycji już zrealizowanej samowolnie.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma również fakt, że przedmiotowa działka w ewidencji gruntów oznaczona jest jako teren leśny – "Ls IV". Co do zasady, budowa obiektu na działce leśnej możliwa jest tylko wtedy, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla tego terenu możliwość zabudowy. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o możliwości zabudowy decyduje gmina wydając decyzję o warunkach zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest możliwe w szczególności, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo gdy jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tak: wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2019 r., II OSK 2422/18). W związku z powyższym w niniejszej sprawie kluczowego znaczenia nabiera okoliczność, czy w ww. miejscowym planie, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, została zawarta zgoda na zmianę przeznaczenia działki nr 168/1 na grunt nieleśny. Należy bowiem zauważyć, że działka, zarówno w uchwale z 1988 r., jak i uchwale zmieniającej z 1997 r. została przeznaczona na budowę drogi ruchu przyspieszonego. Zatem projektowane przeznaczenie sprzeczne było z wynikającym z ewidencji gruntów przeznaczeniem działki na użytek leśny. W związku z powyższym zasadne staje się pytanie, na które w trakcie kontrolowanego postępowania organy nie udzieliły odpowiedzi, czy w ww. miejscowym planie została zawarta zgoda na zmianę przeznaczenia ww. działki na cele nieleśne. Ustalenie powyższej kwestii na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe, bowiem akta administracyjne sprawy nie zawierają ww. uchwały z 1988 r., natomiast uchwała z 1997 r. została zamieszczona jedynie we fragmencie, co należy ocenić negatywnie z perspektywy brzmienia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tym kontekście należy wskazać, że powoływany przez strony postępowania oraz organy fakt toczącego się postępowania w sprawie wyłączenie gruntów z produkcji leśnej stanowi odrębną kwestię od ustalenia, czy w nieobowiązującym już miejscowym planie została wyrażona zgoda na zmianę przeznaczenia działki na cele nieleśne. Gdyby bowiem taka zgoda została wyrażona, otwiera się możliwość nałożenia na stronę, ustaloną zgodnie z art. 52 u.P.b. obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy.

Powyżej wskazane aspekty świadczą o tym, że ocena organów I i II instancji co do braku możliwości legalizacji spornych obiektów była przedwczesna i wynikała z błędnej oceny co do niezgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem, jak również z niewyjaśnienia kwestii co do wyrażenia w miejscowym planie zgody na zmianę przeznaczenia działki na cele nieleśne.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy obowiązane będą uwzględnić ocenę Sądu wyrażoną w powyższym zakresie. Należy również wskazać, że ustalenie, iż działka objęta jest zgodną na zmianę jej przeznaczenia na cele nieleśne będzie determinowała konieczność ponownej oceny co do zgodności inwestycji z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z przedstawionych powyżej przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz Skarżącej Gminy zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 980 zł, na którą składa się wpis od skargi – 500 zł oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika adwokata – 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).