Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 391/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Ruch drogowy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4
journal: Dz.U. 2024 poz 107
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)

SENTENCJA

Dnia 25 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Agnieszka Raczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2024 roku sprawy ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 29 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie udzielenia pełnomocnictwa dla Zastępcy Dyrektora ds. Inwestycyjnych Zarządu Dróg Powiatowych w [...] w zakresie zatwierdzania czasowych zmian organizacji ruchu na drogach powiatowych i gminnych uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

Starosta P. zarządzeniem nr [...] z dnia 24 października 2023 r., powołując się na art. 64b ust. 3, art. 64c ust. 3 oraz art. 64i w zw. art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023, poz. 1047, z późn. zm., dalej jako P.r.d.), art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej jako K.p.a.), § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 21 stycznia 2021r. w sprawie zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych (t.j. Dz.U. z 2021, poz. 212 ze zmianami), § 3 ust. 1, § 6 ust. 1, ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r., poz. 784), uchwałę nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia 22 stycznia 1999 r. w sprawie utworzenia Zarządu Dróg Powiatowych w P. oraz § 72 uchwały nr [...] Zarządu Powiatu w P. z dnia 10 grudnia 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w P.:

1. upoważnił M. B., Zastępcę Dyrektora ds. Inwestycyjnych Zarządu Dróg Powiatowych w P. do wydawania zezwoleń kategorii I i II na przejazd pojazdu nienormatywnego, składanie i odbiór zamówienia na blankiety zezwoleń kategorii I i II na przejazd pojazdu nienormatywnego (§ 1 zarządzenia);

2. upoważnił M. B. do zatwierdzania czasowych zmian organizacji ruchu na drogach powiatowych i gminnych, ale tylko w przypadku jednoczesnej nieobecności Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w P. i Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania (§ 2 zarządzenia);

3. zastrzegł, że upoważnienie zostaje udzielone na czas pełnienia funkcji Zastępcy Dyrektora ds. Inwestycyjnych Zarządu Dróg Powiatowych w P..

W uzasadnieniu podał, że w związku z koniecznością uaktualnienia przepisów Prawa o ruchu drogowym w zakresie wydawania zezwoleń na przejazdy pojazdów nienormatywnych zaszła konieczność wydania nowego pełnomocnictwa dla Zarządu Dróg Powiatowych w P., co umożliwi rozpatrywanie zezwoleń w oparciu o aktualne przepisy prawa.

Pismem z 18 kwietnia 2024 r. Wojewoda, działając w trybie art. 77a ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107, dalej jako u.s.p.) zwrócił się do Starosty o przedłożenie ww. trzech zarządzeń. W odpowiedzi, pismem z 29 kwietnia 2024 r. Starosta P. przedłożył zarządzenia organowi nadzoru.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 29 maja 2024 r. nr [...] Wojewoda, powołując się na art. 79 § 1 u.s.p. orzekł nieważność § 2 zarządzenia nr [...] Starosty [...] – w części dotyczącej zatwierdzania czasowych zmian organizacji ruchu na drogach powiatowych i gminnych, w przypadku jednoczesnej nieobecności Dyrektora i Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Zarządu Dróg Powiatowych w P. – ze względu na istotne naruszenie prawa.

Uzasadniając Wojewoda napisał, że zgodnie z art. 10 ust. 5 P.r.d. starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Z kolei Minister Infrastruktury wydał 23 września 2003 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784). W ocenie Wojewody z obu tych regulacji jednoznacznie wynika, że organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych jest starosta, który posiada z tego tytułu kompetencje do zatwierdzania organizacji ruchu, w tym zatwierdzania czasowej organizacji ruchu.

Wojewoda wskazał na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej jako: u.d.p.) w tym art. 19 ust. 2 pkt 3, zgodnie z którym zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu (z zastrzeżeniami, które nie mają znaczenia w kontrolowanej sprawie). Wojewoda nadmienił, że Rada Powiatu [...] uchwałą nr [...] z dnia 22 stycznia 1999 r. utworzyła Zarząd Dróg Powiatowych w P. w formie samorządowej jednostki budżetowej (§ 1) oraz określiła, że przedmiotem jego działania jest wykonywanie zadań określonych w ustawie o drogach publicznych, a powierzonych przez Zarząd Powiatu (§ 2). Wojewoda ocenił, że jednostka utworzona do pełnienia zadań zarządcy, w analizowanym przypadku: Zarząd Dróg Powiatowych w P., może wykonywać takie zadania, które zostały określone dla zarządcy drogi; podkreślił, że zadania zarządcy drogi nie są zbieżne z zadaniami organu zarządzającego ruchem.

Następnie Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 1 u.d.p. zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Z kolei w myśl art. 21 ust. 1a u.d.p. zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych.

Zdaniem Wojewody zarządca drogi działając na podstawie art. 21 ust. 1a u.d.p. może upoważnić pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych a wymienione w art. 21 ust. 1 u.d.p. organy stanowiące samorządu terytorialnego (m. in. rada powiatu), uprawnione do utworzenia zarządu drogi, nie mogą przekazać mu kompetencji organu zarządzającego ruchem, ponieważ ich nie posiadają. Wojewoda zaznaczył, że stan taki znajduje odzwierciedlenie w przepisach statutu Zarządu Dróg Powiatowych w P..

Następnie Wojewoda wskazał, że w podstawie prawnej badanego zarządzenia wskazano m. in. na art. 268a K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może upoważniać, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Tymczasem w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 26 czerwca 2014 r. I OPS 14/13 dotyczącej zatwierdzenia organizacji ruchu jako czynności podlegającej kognicji sądów administracyjnych zaznaczono, że zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego należy do materii publicznoprawnej, nie następuje w drodze decyzji, postanowienia ani aktu prawa miejscowego, ma ponadto charakter władczy, oddziałuje generalnie, a więc nie odnosi się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu. Ergo, nie ma charakteru indywidualnego i nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. Wojewoda wskazując na orzecznictwo podał, że wybór upoważnianego pracownika należy do organu i nie jest związany z żadnymi wymaganiami prawnymi w tym względzie, w szczególności nie jest to uzależnione od funkcji i stanowisk zajmowanych w danym urzędzie. Ustawodawca wprowadził w tym przypadku jedno ograniczenie – osoba ta musi być pracownikiem obsługującym organ. Przepisy szczególne mogą jednak wprowadzać w tym zakresie dodatkowe ograniczenia. Nie jest dopuszczalne udzielanie upoważnienia na podstawie komentowanego przepisu pracownikowi nadzorowanej jednostki organizacyjnej.

Wojewoda podsumował, że organ zarządzający ruchem jakim jest starosta, na mocy art. 10 ust. 5 P.r.d. nie może upoważnić pracowników zarządu dróg, będącego wyodrębnioną jednostką organizacyjną do załatwiania spraw w zakresie zarządzania ruchem na podstawie art. 268a k.p.a., z uwagi na możliwość zastosowania tego przepisu wyłącznie wobec pracowników kierowanych przez organ administracji publicznej. Upoważnienie wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu w prawnych formach, ale upoważniony pracownik nie staje się przez to organem administracyjnym (nosicielem kompetencji), lecz pełni – w granicach określonych w upoważnieniu – jedynie funkcję tego organu. Dodatkowo, w procedurze zmiany organizacji ruchu nie będą miały zastosowania przepisy K.p.a., w tym art. 268a K.p.a.

Wojewoda podał, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a- b, § 7 ust. 2 pkt 4, § 10 pkt 2, § 12 ust. 6 rozporządzenia zarząd drogi m.in. sporządza projekty organizacji ruchu i przedstawia je do zatwierdzenia organowi zarządzającemu ruchem, a także opiniuje takie projekty, jeśli nie jest jednostką składającą je, wprowadza tymczasowe ograniczenia ruchu, dokonuje wymiany zniszczonych lub uszkodzonych znaków. W obecnej sytuacji Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w P. zatwierdza projekty, które tworzy m.in. kierowana przez niego jednostka.

Podstawy do upoważnienia pracowników zarządu dróg nie mogą stanowić także przepisy kompetencyjne zawarte w ustawach samorządowych, w szczególności: art. 38 ust. 2 u.s.p. bowiem wskazują one jedynie organ właściwy do wydawania decyzji administracyjnych. W przepisie tym nie wskazano, że upoważnienie to obejmuje inne akty prawne, akty administracyjne czy chociażby czynności organizacyjno – techniczne, do których zaliczono rozpatrywanie projektów organizacji ruchu i zatwierdzanie organizacji ruchu. W ocenie Wojewody prawo do przekazywania kompetencji przysługuje tylko i wyłącznie w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej podejmowanych w toku postępowania administracyjnego, zwieńczonych wydaniem decyzji administracyjnej. Kompetencja do dokonywania określonych czynności przyznana jednemu organowi może być wykonywana tylko przez ten organ w oznaczonym zakresie i nie może być przenoszona.

Sumując Wojewoda podał, że badane zarządzenie w części obejmującej § 2 zostało podjęte z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 5 p.r.d. oraz art. 268 a k.p.a.

W terminowo wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Powiat [...] wniósł o uchylenie ww. rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.: art. 79 ust. 1 u.s.p. oraz art. 268a K.p.a.

Uzasadniając skargę pełnomocnik napisała, że rozstrzygnięcie Wojewody zapadło na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p., który to przepis daje organowi nadzoru uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwał organów powiatu sprzecznych z prawem. Strona skarżąca w pierwszej kolejności podniosła, że art. 79 ust. 1 u.s.p. nie ma zastosowania do zarządzeń starosty i wymyka się określonemu w tym artykule rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody. Przede wszystkim kontroli zgodnie z tym przepisem podlegają uchwały a nie jednoosobowe zarządzenia starosty. Starosta nie może wydać uchwały, bowiem nie jest organem kolegialnym, a wydawanie uchwał zastrzeżone jest dla organów kolegialnych z racji ich wieloosobowego składu. Po drugie starosta zgodnie ustawą ustrojową samorządu powiatowego nie jest organem powiatu. Zgodnie z art. 8 ust 2 ustawy o samorządzie powiatowym organami powiatu są: rada powiatu i zarząd powiatu. W związku z powyższym zdaniem skarżącego nadzór wojewody wynikający z ustawy o samorządzie powiatowym dotyczy powiatu i jego ustrojowych organów. Zdaniem skarżącej jedynie w sprawach do których stosuje się k.p.a. starosta może występować jako organ – starosta. Działania starosty jako organu podlegają wówczas kontroli przewidzianej w k.p.a. poprzez organy nadzoru tam wskazane jako organy wyższego stopnia i zgodnie z uregulowaną tam właściwością.

Skarżący podał, że orzecznictwo wypracowało pogląd, iż w ramach procedury przewidzianej w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wojewoda jest uprawniony do kontroli zarządzeń starosty o charakterze generalnym i powszechnie obowiązującym. I choć nie podziela tego stanowiska, to nie znajduje ono zastosowania w sprawie, gdyż zarządzenie objęte kontrolą wojewody, nie ma charakteru generalnego i nie stanowi powszechnie obowiązującego aktu.

Uprawnienia zarządzającego ruchem nie zostały w przeniesione zarządzeniem starosty na Zarząd Dróg Powiatowych w P.. Upoważnienie imienne dla dyrektora ZDP nie stanowi przeniesienia uprawnienia z organu starosty na jednostkę organizacyjną. Statut ani Regulamin jednostki nie uległ zmianie i związku z powyższym, zadania określone dla organu zarządzającego ruchem nie zostały przeniesione na zarządcę drogi.

Zdaniem skarżącego przepis art. 268a K.p.a. umożliwia organom dokonywanie tzw. dekoncentracji wewnętrznej, rozumianej jako upoważnienie pracowników obsługujących ten organ do załatwienia spraw oznaczonych w treści upoważnienia. Podał, że termin "pracownicy" dotyczy wszystkich osób, które znajdują się względem organu w podległości służbowej i podporządkowania hierarchicznego, niezależnie od tego czy relacje te są oparte na stosunku pracy. Podał, że między starostą a upoważnionym M. B. zachodzi podległość służbowa, w sytuacji gdy zastępuje on zgodnie z regulaminem Dyrektora, którego zgodnie z § 4 ust. 2 zwierzchnikiem służbowym jest starosta.

Skarżący nie zgodził się z zarzutem powołanym w rozstrzygnięciu nadzorczym, że przepis art. 268a K.p.a. nie znajduje zastosowania do zadań organu publicznego polegających na zarządzaniu ruchem, ponieważ K.p.a. nie ma do tych zadań zastosowania. Zdaniem skarżącego, gdyby przyjąć taką tezę to należałoby przypuszczalnie uznać, iż sam piastun organu zarządzającego ruchem (minister, wojewoda, starosta, Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych, marszałek) musiałby osobiście prowadzić całość czynności i spraw związanych z zarządzaniem ruchem, gdyż jak wywiódł w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda, nie ma przepisu zezwalającego na dekoncentrację tych kompetencji. Zdaniem skarżącego czynności związane z zatwierdzeniem organizacji ruchu mają na celu indywidualne rozstrzygnięcie aktualizujące się wobec każdego w momencie uczestniczenia w ruchu drogowym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym.

W uzasadnieniu wskazał na niejednolity charakter prawny zarządzeń starosty. Podał, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wojewoda jako organ nadzoru posiada kompetencje do stwierdzenia nieważności zarządzeń starosty, które mają właściwość aktów powszechnie obowiązujących. Przedmiotowe zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 10 ust. 5 p.r.d., które określa starostę jako organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach powiatowym i gminnych. Czynność zatwierdzania organizacji ruchu uznawana jest za akt quasi – normatywny o charakterze generalnym, ogólnym i abstrakcyjnym. W związku z tym przedmiotowe zarządzenie mogło mieć wpływ i oddziaływać na sytuację adresatów znajdujących się poza strukturami organów administracyjnych w zakresie każdorazowego zatwierdzenia czasowej zmiany organizacji ruchu stanowiącej także akt o charakterze generalnym, ogólnym i abstrakcyjnym. Wojewoda podał, że zgadza się z podnoszoną w piśmiennictwie możliwością realizowania kompetencji nadzorczych przez wojewodę w odniesieniu do stwierdzenia nieważności zarządzeń starosty, również gdy stanowią akty wewnętrznie obowiązujące (o charakterze normatywnym lub nienormatywnym), które mogą być wydawane zarządzenia o charakterze samoistnym lub wykonawczym. W ocenie Wojewody w sytuacji gdy dojdzie do wydania przez starostę zarządzenia wewnętrznego bez podstawy prawnej to pozbawienie go środka nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności aktu powodowałoby funkcjonowanie aktów sprzecznych z prawem a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowym stanie faktycznym.

Wojewoda nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że zatwierdzenie organizacji ruchu to czynność mająca na celu indywidualne rozstrzygnięcie aktualizujące się wobec każdego w momencie uczestniczenia w ruchu. Ma ona charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie – na zasadzie powszechności dostępu. Wskazując na stanowisko NIK i stanowisko wyrażane podczas prac nad nowelizacją rozporządzenia dotyczącego zarządzaniem ruchem Wojewoda podał, że stan powstały na skutek zarządzenia prowadzi do sytuacji, w której Zastępca Dyrektora ds. Inwestycyjnych Zarządu Dróg Powiatowych w P. zatwierdza projekty organizacji ruchu, które tworzy, m.in. kierowana przez niego jednostka. Taka koncentracja uprawnień może sprzyjać występowaniu nieprawidłowości mogących wpływać na obniżenie poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.") kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i została wniesiona w przepisanym prawem terminie.

Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). W razie zaś jej nieuwzględnienia sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Do uchylenia aktu nadzoru może dojść w każdym przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia tym aktem prawa, zarówno materialnego jak i procesowego. W szczególności zaś naruszenie prawa przez organ nadzoru może polegać na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej "NSA", z 10 października 2018 r., II OSK 1936/18, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność przedmiotowego zarządzenia, z którym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, kryterium zastosowania tego aktu nadzoru, zdaniem Wojewody określone zostało w art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. 2024.107, dalej: u.s.p.)

W świetle art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów trafnie przyjmuje się, że "podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorię naruszeń «nieistotnych» (argument a contrario z art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.p.), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia" (zob. wyrok NSA z 23.06.2021 r., III OSK 3740/21).

W doktrynie i w orzecznictwie zasadnie uznaje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np.: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2517/18).

W przedmiotowej sprawie Wojewoda stwierdził nieważność § 2 zarządzenia starosty upoważniającego M. B. do zatwierdzania czasowych zmian organizacji ruchu na drogach powiatowym i gminnych w przypadku jednoczesnej nieobecności Dyrektora i Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania i to na czas pełnienia przez M. B. funkcji Zastępcy Dyrektora ds. Inwestycyjnych Zarządu Dróg Powiatowych w P.

W pierwszej kolejności należało więc ustalić czy kwestionowany przez Wojewodę § 2 zarządzenia Starosty [...] z dnia 24 października 2023r. Nr [...] mogło być przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 79 ust. 1 u.s.p. Przepis ten odnosi się bowiem jedynie do uchwał organu powiatu, którymi zgodnie z art. 8 ust. 2 u.s.p. są : rada powiatu i zarząd powiatu.

Rację miał Wojewoda twierdząc, że choć wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych ma zastosowanie do uchwał organów powiatu, a starosta nie jest organem powiatu (jest organem administracyjnym, ale nie organem powiatu w rozumieniu przepisów rozdziału 8 u.s.p.), to problematyka dotycząca aktów starosty nie jest obojętna dla działalności organów nadzoru. Rozstrzygnięcie nadzorcze stanowi podstawowy akt nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Przy czym jako organ nadzoru, co słusznie podał skarżący może wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Interpretacja przepisów o nadzorze nie może więc z jednej strony stać w sprzeczności z zasadą ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji) a z drugiej nie może godzić w ochronę porządku prawnego (art. 7 Konstytucji).

Sąd podziela stanowisko wyrażone w piśmiennictwie (Komentarz do art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym. Red. Paweł Chmielnicki. Wyd. Lexis Nexis 2005), że odniesienie wydawania rozstrzygnięć nadzorczych do uchwał organu powiatu może w niektórych sytuacjach obejmować zarządzenia starosty. Nie bowiem nazwa aktu czy nazwa organu a jego treść ma decydujące znaczenie w ocenie czy dany akt mieści się w dyspozycji art. 79 ust. 1 u.s.p. Jak wskazano w cyt. publikacji : "Ustawodawca nie przewidział - co do zasady - możliwości wydawania aktów generalnych przez przewodniczącego zarządu powiatu. Może jednak dojść do sytuacji, w której podmiot nieuprawniony podejmuje rozstrzygnięcie w materii zastrzeżonej dla uchwał organu powiatu. Możliwość skargi na zarządzenie starosty (jako przewodniczącego zarządu powiatu) nie została w ustawie przewidziana zapewne dlatego, że zarządzenie takie nie może mieć charakteru zewnętrznego, a zatem nie może naruszać interesów prawnych lub uprawnień podmiotów stojących poza administracją publiczną. Jeżeli jednak starosta wydał akt mający charakter generalny, to tym samym wkroczył w materię przeznaczoną dla organu powiatu i z materialnego punktu widzenia wydał akt będący odpowiednikiem uchwały (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 1997 r., II SA/Kr 2021/96, OSP 1998, nr 10, poz. 183). O dopuszczalności kontroli takiego aktu nie decyduje nazwa aktu ("zarządzenie"), ale jego zawartość (treść). Niewątpliwie właściwość organu orzekającego nie może zależeć od nazwy nagłówkowej aktu. Brak nazwania aktu prawnego uchwałą organu powiatu nie może przecież decydować o wyłączeniu właściwości organu nadzoru. Dalej, z punktu widzenia zasady działania organów sprawujących administrację publiczną zgodnie z prawem (art. 7 Konstytucji) nie sposób zaakceptować sytuacji, aby wadliwe akty prawne, będące z punktu widzenia materialnego uchwałami organu powiatu o treści uzasadniającej właściwość organu nadzoru, wyłączone były spod kognicji organów nadzoru dlatego tylko, iż zostały wydane przez podmiot niekorzystający z ustawowo nadanego przymiotu organu powiatu. (...). O przyjęciu poglądu, iż dopuszczalne jest, wyjątkowo, podejmowanie rozstrzygnięć nadzorczych wobec aktów prawnych odpowiadających w sensie materialnym uchwałom organów powiatu, ale niepochodzących od rady powiatu czy też zarządu powiatu, powinna decydować konieczność realizacji głównej funkcji nadzoru - strzeżenia prawa, przejawiającej się w pozbawianiu mocy wadliwych uchwał (...). Dlatego można uznać za trafny pogląd, że dopuszczalne jest wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego wobec aktów będących w sensie materialnym uchwałami organu powiatu, ale wydanych z naruszeniem właściwości przez inne podmioty działające w strukturze organizacyjnej powiatu. (...). W wypadku prawidłowego delegowania kompetencji do regulowania spraw objętych uchwałami organów powiatu nie jest dopuszczalne - jak się wydaje - stosowanie środka nadzorczego ustanowionego na mocy art. 79 ust. 1 u.s.p. do korygowania działań innych, niż organy powiatu, podmiotów, ale pod warunkiem, iż nie doprowadzi to do wyłączenia części działalności powiatu spod oceny pod względem legalności (...). Od problematyki kontroli aktów starosty, wydawanych w ramach funkcji przewodniczącego zarządu powiatu, należy odróżnić problem nadzoru nad działaniami starosty jako zwierzchnika zespolonych służb, inspekcji i straży. Jak podniesiono w nauce, jedynym organem pełniącym nadzór nad starostą jest rada powiatu, dysponująca uprawnieniami w zakresie ustalania kierunków działalności służb, inspekcji i straży. Żaden organ państwowy nie ma uprawnień nadzorczych wobec starosty jako zwierzchnika zespolonych służb, inspekcji i straży. Czynności starosty z zakresu zwierzchnictwa nie podlegają też zaskarżeniu do sądu administracyjnego, wykonywanie zaś przez starostę zadań z zakresu zwierzchnictwa może być co najwyżej przedmiotem skargi do rady powiatu, stosownie do art. 229 pkt 4 k.p.a. (S. Czarnow: Zespolenie..., s. 28 i n.)"

Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy w ocenie Sądu na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p. możliwe jest wydanie rozstrzygnięć nadzorczych wobec zarządzeń starosty, które regulują materię zastrzeżoną do kompetencji organów powiatu. Przedmiotowe zarządzenie takiej materii nie reguluje.

Możliwe jest również kontrolowanie we wspomnianym trybie takich zarządzeń starosty, które oddziałują na zewnątrz, nie mają charakteru wewnętrznego i nie mogą być w żaden inny sposób ocenione pod względem legalności.

Zdaniem Sądu przedmiotowe zarządzenie również nie mieści się w tych granicach.

Zarządzenie to w kwestionowanym § 2 nie jest takim akt normatywnym, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty o charakterze generalnym i abstrakcyjnym skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (zob. wyroki NSA: z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2353/16, Lex nr 2576977; z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, Lex nr 2706500). Zatem przesądzające znaczenie dla dokonywanej kwalifikacji ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów oraz ustalenie, kto jest adresatem norm postępowania, wynikających z danego aktu.

Analiza kwestionowanego zarządzenia prowadzi do wniosku, że jego adresatem jest konkretna osoba, w określonej sytuacji (tj. braku innych osób), na czas pełnienia funkcji. Zarządzenie ma charakter wewnętrzny, działa w strukturach wewnętrznych. Nie jest skierowane do adresatów znajdujących się poza strukturą administracji. Ma zastosowanie w konkretnie określonej sytuacji (zatwierdzanie czasowych zmian organizacji ruchu w przypadku jednoczesnej nieobecności dwóch wskazanych w nim osób). Nie jest więc aktem generalnym, ogólnym i abstrakcyjnym.

To, że w przypadku skorzystania z udzielonego upoważnienie zostać może dokonana czynność o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym (czasowa organizacja ruchu), która wbrew twierdzeniom skarżącego nie jest czynnością mającą na celu indywidualne rozstrzygnięcie wobec każdego w momencie uczestniczenia w ruchu drogowym a jak słusznie wskazał Wojewoda oddziałuje na sytuacje wszystkich uczestników danego ruchu; nie oznacza, że upoważnienie do jej dokonania ma również taki charakter. Jak wyżej wskazano zarządzenie objęte rozstrzygnięciem nadzorczym działa w strukturach wewnętrznych organu.

Warto przy tym wskazać, że legalność przedmiotowego zarządzenia nie pozostaje poza możliwością oceny. Czynność w przedmiocie zatwierdzenia czasowej organizacji ruchu podlega bowiem kontroli sądowej. Zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935). Istniejące wcześniej w tym zakresie wątpliwości w orzecznictwie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)".

Sporna w niniejszej sprawie kwestia dotycząca legalności delegowania przez starostę jako organ zarządzający ruchem kompetencji na pracownika samorządowej jednostki budżetowej utworzonej przez Radę Powiatu (Zarząd Dróg Powiatowych), któremu powierzono zadania zarządcy dróg będzie mogła stanowić przedmiot oceny przy badaniu legalności czasowej organizacji ruchu, w przypadku jej zatwierdzenia przez tak upoważnioną osobę.

W niniejszej sprawie objęcie rozstrzygnięciem nadzorczym § 2 zarządzenia starosty stanowiącego akt o charakterze wewnętrznym, nie umożliwiającym zakwalifikowanie go jako aktu o charakterze generalnym, ogólnym i abstrakcyjnych oddziaływującym na podmioty poza strukturami organu administracji, narusza prawo, tj. art. 79 ust. 1 i ust. 3 u.s.p. Zarządzenie

Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.