Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2698/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 września 2022 r., sygn. akt III SA/Po 243/22 w sprawie ze skargi L.B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2022 r., nr 7/E/ODW/2022 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 2 września 2022 r., sygn. akt III SA/Po 243/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.B., uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2022 r., nr 7/E/ODW/2022 oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia 20 grudnia 2021 r., nr 50/Ks/2021 w przedmiocie odmowy wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 29 listopada 2018 r. L.B. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji [...] o ponowne ustalenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy z uwzględnieniem należnych odsetek, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Komendant Powiatowy Policji [...], decyzją z dnia 20 grudnia 2021 r., nr 50/Ks/2021, wydaną na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., dalej "ustawa o Policji") oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r., poz. 1610; dalej "ustawa o szczególnych rozwiązaniach"), odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że z dniem 1 października 2020 r. przepis art. 115a ustawy o Policji otrzymał nowe brzmienie, zaś art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ustalił zasady jego przyznania. Następnie organ wyjaśnił, że policjantowi z tytułu zwolnienia ze służby został wypłacony ekwiwalent pieniężny, obliczony zgodnie z regułą określoną w art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą obowiązującą przed dniem 6 listopada 2018 r., tj. wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. W tej części postępowanie zainicjowane wnioskiem o wypłatę ekwiwalentu należało uznać za wszczętą i zakończoną przed 6 listopada 2018 r. Wypłacony wnioskodawcy ekwiwalent pieniężny został naliczony w sposób prawidłowy, w oparciu i na podstawie obowiązujących w chwili jego wypłacenia przepisów prawnych.

Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 18 stycznia 2022 r., nr 7/E/ODW/202, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 20 grudnia 2021 r., podtrzymując stanowisko organu I instancji, stwierdzając, że stronie nie przysługuje prawo do wypłaty ekwiwalentu w wyższej wysokości, bowiem nie mają do niego zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalania wymiaru tego ekwiwalentu, gdyż wypłacono już stronie ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przed dniem 6 listopada 2018 r.

Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 6 listopada 2018 r., poz. 2102), stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, oznacza, że przepis taki nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Wyrok Trybunału ma wobec tego skutki retroaktywne, a przez to zachodzi konieczność rozpoznania spraw z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu. Skutkiem wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, jest to, iż z dniem 6 listopada 2018 r., to jest z dniem jego ogłoszenia, wyeliminowany został z porządku prawnego art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim przepis ten ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, ze skutkiem od dnia jego wejścia w życie, to jest od dnia 19 października 2001 r. W dniu 1 października 2020 r., na mocy art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, art. 115a ustawy o Policji otrzymał nowe brzmienie. Jednocześnie w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zawarto przepis przejściowy, który wyłączył możliwość sięgnięcia w realiach kontrolowanej sprawy po art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r., jak również dokonał restytucji mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim przepis ten został przez wyrok Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, tej mocy obowiązującej pozbawiony. Ten zabieg ustawodawczy spowodował, że w kontrolowanej sprawie – w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., to jest przed wejściem w życie (ogłoszeniem) wyroku Trybunału, w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach – organy uznały za prawidłową wysokość wypłaconego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za każdy dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyinterpretowana w tym zakresie przez organy norma prawna z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed 6 listopada 2018 r. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest – w świetle wyroku Trybunału – oczywiście niekonstytucyjna i jako taka nie może stanowić podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Przywrócenie, na mocy art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., prowadzi do wtórnej niekonstytucyjności. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że oczywista niekonstytucyjność dotyczy wyłącznie jednego elementu przepisu – wskazanego w nim ułamka. Wprawdzie element ten jest niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to, jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z Konstytucją RP wynika jednoznacznie z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu tym Trybunał wskazał, że: "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".

Stwierdzone naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Organy ponownie rozpatrując sprawę uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności dotyczące konieczności rozstrzygnięcia wniosku z pominięciem art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu, który wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się odmową jego zastosowania z uwagi na oczywistą niekonstytucyjność, podczas gdy nie zaistniały przesłanki do takiego uznania, a sąd miał obowiązek rozpatrzyć sprawę w oparciu o ten przepis;

2. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że dla prawidłowości decyzji wydanych w sprawie nie mają znaczenia regulacje zawarte w obowiązującej od 1 października 2020 r. ustawie o szczególnych rozwiązaniach, w tym art. 9 ust. 1 zdanie drugie tej ustawy i stwierdzenie we wskazaniach co do dalszego postępowania, że organ powinien dokonać wyliczenia i wypłaty części należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w świetle obowiązujących regulacji prawnych interpretowanych w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i przy założeniu, że w zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału odnosi także skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału, podczas gdy ustawodawca wskazał wprost w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, tj. ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. - czym też Sąd pierwszej instancji narzuca organowi podjęcie działań niezgodnych z obowiązującym prawem;

3. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organy obu instancji były uprawnione do rozstrzygania o wtórnej niekonstytucyjności tego przepisu, co skutkowałoby wydaniem decyzji administracyjnej z pominięciem obowiązującego przepisu prawa, co do którego Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o jego niezgodności z Konstytucją RP;

4. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stosowanie tego przepisu do funkcjonariuszy Policji, którzy odeszli na emeryturę/rentę po dniu 19 października 2001 r. a przed dniem 6 listopada 2018 r., narusza zasadę mocy wiążącej ostatecznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, podczas gdy przepis ten nie został poddany kontroli konstytucyjnej przed Trybunałem Konstytucyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uznania, iż brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w sprawie;

5. art. 184 i 188 pkt 1 Konstytucji RP przez błędne ich zastosowanie, polegające na dokonaniu kontroli zgodności przepisu ustawy, tj. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach z Konstytucją RP, podczas gdy o zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP orzeka wyłącznie Trybunał Konstytucyjny;

6. art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych, w tym prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, tj. z dniem rozwiązania stosunku służbowego;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, co spowodowało wydanie wyroku uwzględniającego skargę, w sytuacji, gdy zastosowanie tego przepisu, nie powodującego wątpliwości w zakresie interpretacyjnym, powinno prowadzić do oddalenia skargi;

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, wynikające z przyjęcia, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest niezgodny z Konstytucją RP, co spowodowało wydanie wyroku uwzględniającego skargę, w sytuacji gdy zastosowanie tego przepisu, nie powodującego wątpliwości w zakresie interpretacyjnym, powinno prowadzić do oddalenia skargi;

9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż w sprawie doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy zaskarżone decyzje zostały wydane w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w chwili wydania obu decyzji;

10. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP poprzez:

a) dokonanie błędnej oceny prawnej w zaskarżonym wyroku i odmowę zastosowania uznanego przez Sąd jako niekonstytucyjnego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach;

b) błędne udzielenie wskazówek, co do dalszego postępowania i nakazanie organom przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonym wyroku i pominięcie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach;

- podczas gdy przepis ten korzysta z domniemania konstytucyjności, a ocena i orzekanie o konstytucyjności przepisu ustawy należy wyłącznie do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyrku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpatrzenie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Ponadto skarżący kasacyjnie organ, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., wniósł o zawieszenie postępowania z urzędu, gdyż rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Oceniając wniesiony środek odwoławczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w sprawie o sygn. akt P 7/21 o zbadanie zgodności art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach z Konstytucją RP Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., który stanowi, że Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, oddalił wniosek strony skarżącej kasacyjnie o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20 (sprawa zarejestrowana przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. akt P 7/21), ponieważ Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 15 lutego 2024 r. umorzył postępowanie w tej sprawie.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy zauważyć, że zasadniczy problem w sprawie odnosi się do interpretacji art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przy czym Sąd pierwszej instancji przyjął, że w zakresie w jakim przepis ten nakazuje stosowanie art. 115a ustawy o Policji w jego niekonstytucyjnym brzmieniu stwierdzonym wyrokiem Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 w odniesieniu do niekonstytucyjnego przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami, jest w sposób oczywisty niekonstytucyjny, co uprawnia go do odmowy jego stosowania. W skardze kasacyjnej organ w istocie zakwestionował uprawnienie Sądu do takiego działania, uznając je za przekroczenie kompetencji i wkroczenie w sferę zastrzeżoną dla Trybunału Konstytucyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji o wtórnej niekonstytucyjności części regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie jest prawidłowe, przede wszystkim z uwagi na inną niż przyjął to Sąd pierwszej instancji wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Wykładnię, która sprowadza się do przyjęcia, że przepis ten w istocie nie odnosi się do "wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu", o którym mowa w art. 115a ustawy o Policji, a zatem nie dotyczy wysokości samego współczynnika (1/30 czy 1/21 "miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym"), lecz odnosi się wyłącznie do "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy". Tym niemniej wyrok Sądu pierwszej instancji pomimo błędnego w tym zakresie uzasadnienia odpowiada prawu, co ostatecznie przesądziło o konieczności oddalenia skargi kasacyjnej (art. 184 P.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, oparł się bowiem wyłącznie na językowej wykładni zdania pierwszego art. 9 ust. 1 tej ustawy, nie dokonując analizy tego przepisu w kontekście całej regulacji art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w tym treści jego zdania drugiego.

Przypomnieć należy, że w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach. Przepis art. 1 pkt 16 tej ustawy nadał nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji. Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulujący zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wynika, że art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu znowelizowanym stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Wykładnia przytoczonego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie powinna ograniczać się wyłącznie do jego zdania pierwszego interpretowanego a contrario, że przepis art. 115a ustawy o Policji w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu policjantowi zwolnionemu ze służby przed 6 listopada 2018 r. Taki wniosek nie jest uprawniony w kontekście całej regulacji art. 9 ust. 1 tej ustawy.

W procesie wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach fundamentalne znaczenie ma bowiem treść zdania drugiego tego przepisu, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy o Policji) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy interpretacji tych zasad należy uwzględnić charakter ekwiwalentu jako świadczenia równoważnego za niewykorzystany urlop, na co zwracał uwagę Trybunał w stanowisku wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym: "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze".

W treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania.

Odwołanie się zatem przez ustawodawcę w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach do "zasad", a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i nakazanie stosowania, do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego), uregulowań, które utraciły moc w następstwie wydania wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę.

Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne oraz NSA, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału. Trybunał w motywach swojego wyroku z dnia 30 października 2018 r. stwierdził bowiem, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji". Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku w sprawie K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II PSKP 122/21, OSNP 2023 r., nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa).

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie daje zatem podstaw do przyjęcia wtórnej niekonstytucyjności norm wskazanych przez Sąd pierwszej instancji, a zatem i do odmowy jego stosowania z tego powodu. Z treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie wynika wniosek, że ustawodawca postanowił, że wobec policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli przed dniem 6 listopada 2018 r., zastosowanie ma art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją. Nie do zaakceptowania jest również wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

Sąd pierwszej instancji nie stwierdził ponadto w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, jest niezgodny z Konstytucją RP, a tym samym nie naruszył przywoływanych przez skarżący kasacyjnie organ przepisów Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni obejmującej również wykładnię prokonstytucyjną, do czego miał kompetencję, skoro z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wynika upoważnienie sądów administracyjnych obydwu instancji m.in. do weryfikacji poprawności stosowania w sprawie norm prawa materialnego, a tym samym do weryfikacji dokonywanej wykładni tego prawa, stanął na stanowisku, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Częściowa wadliwość argumentacji przytoczonej przez Sąd pierwszej instancji na uzasadnienie powyższego stanowiska nie skutkowała wadliwością rezultatu wykładni, nie mogła również tym bardziej skutkować przekroczeniem kompetencji w ramach sprawowanej władzy sądowniczej. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organu I i II instancji.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu czynności wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie stoi na przeszkodzie przepis art. 107 ust. 1 ustawy o Policji przewidujący, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał i jego ogłoszeniem skarżący nie mógł wystąpić z żądaniem wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Dopiero z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., a więc od 6 listopada 2018 r. powstało po stronie byłego funkcjonariusza Policji zwolnionego ze służby po 19 października 2001 r. roszczenie o wypłatę wyrównania należnego ekwiwalentu. Innymi słowy, z chwilą wejścia w życie orzeczenia Trybunału rozpoczął się bieg terminu przedawnienia roszczeń wynikających z tego wyroku.

Skoro zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieskuteczne, to tym samym w realiach niniejszej sprawy nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonego wyroku, tym samym nie mogło dojść do jego naruszenia. W sytuacji natomiast gdy Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, a stanowisko Sądu w tym zakresie nie zostało skutecznie podważone, to zachodziły podstawy do zastosowania w sprawie art. 145 § pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Wobec powyższego niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 P.p.s.a., sformułowany jako zarzut naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego.

Z tego samego powodu nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania dla organów Policji, które są, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, co z kolei, jego zdaniem, uniemożliwia organom Policji ponowne prawidłowe, pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, załatwienie sprawy. Abstrahując od tego, że treść art. 141 § 4 P.p.s.a. i ugruntowane na tle jego wykładni poglądy orzecznictwa wskazują, że w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, bowiem przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, a w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej, to sformułowane wskazania co do dalszego postępowania są bezpośrednią logiczną konsekwencją rezultatu wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w związku z art. 115a ustawy o Policji, którego to rezultatu strona skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła zarzutami naruszenia prawa materialnego. Zasadność tych wskazań nie może być zaś kontestowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy Policji uwzględnią wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i ustalą wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu przy przyjęciu zasad jakie obowiązywały w chwili jego odejścia ze służby ale przy zastosowaniu nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą o szczególnych rozwiązaniach. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą, a wypłaconą przy odejściu ze służby powinna być skarżącemu wypłacona w ramach wyrównania wypłaconego świadczenia.