Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 724/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1a i c  oraz art 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 3 ust 1 , art 4 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant : sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2023 r. znak SKO.IP/4105/13/2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego A. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 724/23

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 11 kwietnia 2023 r., znak: SKO.IP/4105/13/2023, wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Wójta Gminy Koniusza z dnia 2 marca 2023 r., znak: OŚ.7021.133.2022/2023, orzekającej o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie pytań nr 2, 4-5 i 8-10 – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 21 października 2022 r. A. B. – w związku z umową nr 1/2016 zawartą pomiędzy Gminą Koniusza a P.U.S.H. "[...] SPÓŁKA JAWNA na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie kanalizacji sanitarnej dla miejscowości Glew, Czernichów – wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) ile Gmina Koniusza zawarła umów, gdzie mieszkańcy płacili po 3000 zł w sprawie zlecenia przyłącza kanalizacyjnego;

2) jaką zebrano kwotę w związku z tymi wpłatami;

3) czy wszyscy mieszkańcy wpłacali równą kwotę 3000 zł w sprawie zlecenia budowy przyłącza kanalizacyjnego;

4) czy były też osoby, które wpłacały mniej;

5) czy były też osoby całkowicie zwolnione z opłaty 3000 zł w sprawie zlecenia budowy przyłącza kanalizacyjnego;

6) na jaki numer rachunku bankowego i do jakiego banku (nazwa i adres banku) mieszkańcy wpłacali wyżej wymienioną kwotę

7) ile wystawiono faktur VAT, a ile rachunków wpłacającemu od zawartej umowy w sprawie zlecenia budowy przyłącza kanalizacyjnego;

8) czy wszystkie wyżej wymienione umowy zlecenia budowy przyłącza kanalizacyjnego zawarte z poszczególnymi mieszkańcami zostały rozliczone – proszę przesłać 10 rozliczeń przykładowych umów zleceń budowy przyłącza kanalizacyjnego;

9) kopia faktury, umowy oraz rozliczenia umowy;

10) wszystkie kopie umów zleceń w sprawie budowy przyłącza kanalizacyjnego zawartych z mieszkańcami dotyczących wyżej wskazanej inwestycji.

Wnioskodawca powołał się na wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2015 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 12/15) i WSA w Bydgoszczy z dnia 17 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Bd 68/17) i wskazał, że treść umowy cywilnoprawnej, w której jedną ze stron jest organ administracji publicznej, stanowi informację publiczną, natomiast zawarte w umowie cywilnoprawnej dane (imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia) nie są objęte prawem do prywatności. Na wypadek uznania przez organ, że nie może udzielić informacji w takiej formie, wnioskodawca wniósł o zastosowanie anonimizacji i zastrzegł, że w takiej sytuacji wniesie skargę do sądu, bowiem umowy zlecenia jako zadanie publiczne były finansowane ze środków publicznych, a strony umów uzyskały z tego tytułu korzyści.

Pismem z dnia 2 listopada 2022 r. organ pierwszej instancji podał, że wniosek dotyczy dokumentacji archiwalnej i wezwał wnioskodawcę do wykazania w terminie 7 dni, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pismem z dnia 8 listopada 2022 r. wnioskodawca wskazał, że wnosił o udostępnienie informacji źródłowej. Wniosek dotyczy informacji prostej, która istnieje i należy ją odszukać, uporządkować i skompletować, a czynności, takie jak selekcja dokumentów, analiza ich treści i anonimizacja nie sprawiają, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej. Wnioskodawca wskazał też, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2937/19) to nie wnioskodawca, a organ ma obowiązek wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

Pismem z dnia 24 listopada 2022 r. organ pierwszej instancji powiadomił o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 21 grudnia 2022 r., wskazał powody opóźnienia (szczególnie skomplikowany charakter sprawy, wielość żądań) i podtrzymał ocenę, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej.

Decyzją z dnia 12 grudnia 2022 r., znak: OŚ.7021.133.2022, wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 104 k.p.a., organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej wobec braku szczególnej istotności dla interesu publicznego, której ani nie wykazał wnioskodawca (skupiający się na podkreślaniu, że wniosek dotyczy informacji prostej), ani nie dopatrzył się sam organ. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że realizacja wniosku wymagałaby wyszukania w zasobach archiwalnych (gdzie część tych dokumentów ma okres przechowywania 5 lat) dokumentów dotyczących budowy kanalizacji sanitarnej, a następnie szczegółowej analizy pod kątem sformułowanych we wniosku pytań i przygotowania stosownych zestawień oraz podjęcia czynności technicznych, takich jak anonimizacja (np. adresów zamieszkania mieszkańców) i kopiowanie. Pracownik realizujący wniosek musiałby zaprzestać wykonywania zwykłych zadań służbowych i wymagałby zastąpienia przez innych pracowników, a biorąc pod uwagę niewielkie zatrudnienie urzędu (niewiele ponad 20 osób), miałoby to negatywny wpływ na bieżące wykonywanie zadań ustawowych.

W odwołaniu od ww. decyzji z dnia 12 grudnia 2022 r. podniesiono m.in. to, że udostępnienie informacji jest w interesie publicznym, albowiem w związku z budową kanalizacji wójt zawierał z mieszkańcami gminy umowy zlecenia budowy przyłącza kanalizacyjnego na kwotę 3000 zł, przy czym niektórzy tej kwoty nie płacili, a niektórzy nie otrzymali faktury VAT za wpłacone 3000 zł. Były też osoby, którym odmawiano zawarcia takiej umowy z powodu niewyrażenia przez nie zgody na etapie projektowania kanalizacji i w związku z tym za założenie kanalizacji żądano od nich 17000 zł. Organ pierwszej instancji ignoruje to, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2937/19) wnioskodawca nie ma obowiązku wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego i z maniakalnym uporem żąda wykazania tego interesu, kwalifikując prostą informację źródłową jako informację przetworzoną, czego najlepszym przykładem jest brak odpowiedzi na pytanie nr 6 dotyczące numeru rachunku bankowego, który rodzi podejrzenie, że istnieją jakieś nieznane lub ukryte rachunki bankowe, na które mieszkańcy wpłacali pieniądze.

Decyzją z dnia 23 stycznia 2023 r., znak: SKO.IP.4105/1/2023, wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania A. B., organ odwoławczy orzekł kasatoryjnie wobec nieudowodnienia konieczności przetworzenia. Budowa kanalizacji sanitarnej została zakończona, więc należy się spodziewać, że dokumenty będą w jednym miejscu, a niektóre z zadanych przez wnioskodawcę kwestii wynikają ze sprawozdań i innych protokołów z wykonania zadania. Jakkolwiek zakres żądanej informacji wydaje się obszerny, to niektóre z pytań dotyczą kwestii niewymagających wyszukiwania czy dokonywania analiz. W ponownie prowadzonym postępowaniu - w przypadku uznania, iż żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej - należy wyczerpująco wyjaśnić, na czym polega jej przetworzenie ze wskazaniem na posiadane dokumenty, rejestry bazy danych, które wymagałyby analizy i badania celem udostępnienia informacji (przybliżona ilość tomów, kart w ich obrębie, segregatorów lub metrów bieżących oraz liczba godzin wymaganych do przygotowania informacji wraz ze sposobem ich wyliczenia).

Pismem z dnia 2 marca 2023 r. organ pierwszej instancji udzielił odpowiedzi na pytania nr 1 (110 umów cywilnoprawnych), nr 3 (każda umowa opiewała na 3000 zł) i nr 7 (nie wystawiono żadnych faktur ani rachunków wpłacającemu – podstawą do zaksięgowania wpłat był wyciąg bankowy) oraz poinformował, że w zakresie pytania nr 6 informacja nie podlega udostępnieniu, bo wnioskodawca jest już w jej posiadaniu (numer rachunku i nazwa banku są wskazane w treści umowy stanowiącej załącznik do wniosku). Niezależnie od powyższego dodano, że rachunek bankowy prowadzi Bank Spółdzielczy w Proszowicach ul. Krakowska 44, a jego numer zamieszczony jest w Biuletynie Informacji Publicznej (zakładka Urząd/dane kontaktowe).

Decyzją z dnia 2 marca 2023 r., znak: OŚ.7021.133.2022/2023, wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 104 k.p.a., organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie pytań nr 2, 4, 5, 8, 9, 10. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że wygenerowanie informacji nie jest możliwe w sposób prosty i szybki, bo wymaga wyszukania danych w dokumentacji papierowej (brak elektronicznej bazy danych umożliwiającej szybkie wyszukiwanie). W ramach budowy kanalizacji sanitarnej dla miejscowości Glew i Czernichów zawarto umowy cywilnoprawne z mieszkańcami tych miejscowości, których przedmiotem było określenie zasad finansowania wykonania przyłącza kanalizacyjnego do poszczególnych nieruchomości. Każda z tych miejscowości na dzień 31 grudnia 2016 r. liczyła po kilkadziesiąt numerów adresowych (łącznie 115), a przyłącza kanalizacyjne wykonano dla przeważającej większości z nich (zawarto 110 umów). Aktualnie dokumentacja tej inwestycji znajduje się poza głównym budynkiem urzędu gminy, bo została przekazana do archiwum zakładowego w innej miejscowości (Niegardów). Dokumentacja ta nie zawiera odrębnych rozliczeń poszczególnych umów zawartych z mieszkańcami na realizację przyłączy, zatem informacji dotyczących wpływów na rachunek bankowy gminy z tytułu tychże umów należałoby poszukiwać w zbiorczej dokumentacji finansowej, tj. w wyciągach bankowych. Zgodnie z przyjętym w urzędzie gminy sposobem prowadzenia ewidencji operacji gospodarczych, ewidencja ta sporządzana jest w porządku chronologicznym i systematycznym, co oznacza, iż prowadzona jest ona na bieżąco w kolejności według dat powstania tych operacji z podziałem na dochody i wydatki dotyczące całej gminy. Powyższe oznacza, że nie prowadzi się ewidencji dochodów i ewidencji wydatków w podziale na konkretne zadania, a poszczególne dokonywane na rzecz gminy wpłaty z różnych tytułów księgowane są wyłącznie według dat ich wpływów na ogólny rachunek dochodowy gminy. Wszystkie umowy zawierane z mieszkańcami przewidywały możliwość płatności w ratach, a w odniesieniu do części tych umów zawierano aneksy zmieniające termin uiszczania wpłat (np. rozkładano należność na więcej rat, odraczano płatność poszczególnych rat na późniejszy termin). Zatem odpowiedź na pytania nr 2, 4 i 5 wymagałaby szczegółowej analizy dokumentacji finansowej. Dokumentacja zawierająca dokumenty księgowe dotyczące operacji gospodarczych po stronie dochodów gminy z lat 2016-2017 liczy blisko 30 teczek, z których każda liczy ok. 200 kartek. Rocznie po stronie dochodów jest ok. 1500-1800 różnego rodzaju dokumentów księgowych, wśród których są faktury, wyciągi bankowe, dyspozycje przelewów, mandaty itp. Wyciągi bankowe z danej daty liczą niejednokrotnie kilka-kilkanaście stron. Pracownik musiałby spośród wszystkich dochodów wyselekcjonować wpływy na właściwy rozdział klasyfikacji budżetowej odpowiadający gospodarce ściekami, następnie przeanalizować wydrukowane wyciągi bankowe wg dat wpływów na rozdział dotyczący gospodarki ściekami i sprawdzić w każdym wyciągu z danej daty, kto wpłacał opłatę i w jakiej wysokości z tytułu realizacji zadania związanego z budową kanalizacji, jednakże nie tylko w miejscowościach Glew i Czernichów, ale i w innych miejscowościach gminy Koniusza, w których także w tamtym okresie czasu (bądź wcześniej) realizowano zadania związane z budową kanalizacji. Pozyskane w ten sposób dane pracownik musiałby wprowadzić do tabeli celem wyodrębnienia spośród wszystkich wpłat tylko tych wpłat, które realizowane były w związku z umowami zawartymi na budowę przyłączy kanalizacyjnych miejscowościach Glew i Czernichów, oraz celem zweryfikowania, jaką ostatecznie zebrano kwotę z tytułu wykonanych umów. Odpowiedź na pytanie, czy ktoś wpłacał mniej lub nie wpłacał w ogóle, wymagałaby sporządzenia zestawienia dla każdej ze stron zawartych umów. Na wykonanie tylko tych wyżej opisanych czynności pracownik księgowości potrzebowałby nie mniej niż 5 do 7 dni pracy, przy założeniu, iż zajmowałby się wyłącznie wyszukiwaniem danych mających służyć przygotowaniu informacji publicznej. W tym czasie jego obowiązki musiałby realizować inny pracownik (również księgowości), który z kolei nie mógłby wykonywać swoich zadań służbowych. Zważywszy na fakt, iż Urząd Gminy Koniusza jest niewielkim urzędem, zatrudniającym niewielu ponad 20 pracowników, oddelegowanie jednego z pracowników księgowości do załatwiania przez kilka dni tylko jednego wniosku, stanowić będzie znaczną uciążliwość dla normalnego toku pracy tego urzędu. Co istotne, wnioskodawca złożył analogiczny wniosek w odniesieniu do podobnego zadania realizowanego w innej miejscowości na terenie gminy we wcześniejszym okresie. Podkreślono, iż również odszukanie w zasobach archiwalnych urzędu dokumentacji finansowej za lata 2016-2017 wiązałoby się dodatkowo z koniecznością poświęcenia przez pracownika znacznej ilości czasu (co najmniej jednego pełnego dnia). Wreszcie przekazanie zanonimizowanych kopii umów oraz opracowanych rozliczeń wymagałoby znacznej ilości czasu. Abstrahując od czasu potrzebnego do wyszukania dokumentów i ich analizy, uwzględnić należy czas potrzebny na skopiowanie, zanonimizowanie i powtórne skopiowanie umów oraz przygotowanie zanonimizowanych rozliczeń. Jak wskazuje organ - na wykonanie powyższego co najmniej jeden pracownik - kosztem własnych zadań i obowiązków służbowych - musiałby przez co najmniej jeden pełny dzień zajmować się tylko tym jednym wnioskiem.

W odwołaniu od ww. decyzji z dnia 2 marca 2023 r. zwrócono uwagę m.in. na to, że: (i) nieudostępnienie informacji prostej rodzi podejrzenie, że przy budowie kanalizacji sanitarnej doszło do rażących nieprawidłowości; (ii) z jednej strony organ informuje, że każda umowa opiewała na 3000 zł, a z drugiej strony w decyzji pisze, że stwierdzenie, czy spośród mieszkańców ktoś wpłacił mniej bądź był zwolniony z płatności, wymagałoby szczegółowej analizy dokumentacji finansowej; (iii) nawet najmniejsza gmina posiada różne rachunki bankowe do różnych wpłat.

Działając na skutek odwołania A. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało - opisaną na wstępie i stanowiącą przedmiot kontroli sądowej - decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił ocenę organu pierwszej instancji, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej i wskazał, że wiedzę o organizacji przechowywania dokumentacji i czynnościach, jakie należy podjąć w celu realizacji wniosku posiada tylko organ pierwszej instancji, a w niniejszej sprawie nie ma podstaw do kwestionowania jego wyjaśnień. Z kolei wnioskodawca nie wskazał argumentów za przyjęciem, że istnieje szczególnie ważny interes publiczny w udostępnieniu informacji oraz realna możliwość wpłynięcia na funkcjonowanie struktur państwowych. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących pozostawania organu w bezczynności wskazano, że nie mieści się to w ramach niniejszego postępowania, a ewentualną bezczynność można jedynie podnosić w skardze do sądu.

W dniu 29 maja 2023 r. (data stempla pocztowego) A. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzje są wzajemnie sprzeczne, choć w sprawie nie wydarzyło się nic nowego. Organ pierwszej instancji w obydwu swoich decyzjach używa tej samej argumentacji, natomiast organ odwoławczy najpierw dążył do udostępnienia informacji, a teraz zajął odmienne stanowisko. Skarżący zwrócił uwagę na to, że organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego i nie powiadomił go o zebranym materiale dowodowym, a tym samym pozbawił go możliwości wniesienia nowych dowodów. Organ pierwszej instancji za wszelką cenę utrudnia dostęp do żądanych informacji, choć wiele osób domaga się wyjaśnienia sprawy niewystawienia faktur VAT lub rachunków rozliczenia umów zleceń. Udostępnienie kopii faktur lub rachunków za wykonane zadanie publiczne jest istotne dla interesu publicznego, bo może zakończyć się zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia przestępstwa (naruszenie dyscypliny finansów publicznych i kodeksu karnego skarbowego) do Prokuratury Krajowej. Jak wynika z wyroku NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2937/19) i wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 17 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Bd 68/17), skarżący nie ma obowiązku wykazywania szczególnej istotności dla interesu publicznego. Niezależnie od powyższego skarżący twierdzi, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, a organy mylą pojęcie informacji przetworzonej z pojęciem informacji źródłowej. Skarżący zwrócił uwagę na to, że według organu pierwszej instancji nawet numer rachunku bankowego jest informacją przetworzoną i w tym zakresie udzielił takiej odpowiedzi, że ani nie potwierdził, ani nie zaprzeczył, jaki jest numer rachunku bankowego. Na koniec skarżący nie zgodził się z tym, urząd gminy nie ma pracowników do odnalezienia dokumentów, wskazał, że archiwum zakładowe w Niegardowie działa w bardzo sprawny i uporządkowany sposób i wyraził wątpliwość, czy przed końcem kadencji Wójt Gminy Koniusza udostępni żądane informacje.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i wskazało, że uchylenie uprzednio wydanych decyzji organu pierwszej instancji następowało w związku z brakiem możliwości uznania, czy chodzi o informację przetworzoną i czy są podstawy do odmowy jej udostępnienia, a nie w związku z przyjęciem, że informację należy udostępnić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j. z dnia 2022.12.02 ) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.2023.1634 t.j. z dnia 2023.08.17, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję na podstawie wskazanych wyżej kryteriów, stwierdzić należy, że nie jest ona prawidłowa, a wywiedziona skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskrzonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 t.j. z dnia 2022.04.27) obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy Koniusza jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną (czego organ nie kwestionuje).

Organy obu instancji zbiorczo zakwalifikowały żądaną przez skarżącego informację w zakresie pytań nr 2 , nr 4-5 oraz 8-10 (wniosek z dnia 21 października 2022 r ), jako informację publiczną przetworzoną, a następnie, że nie wykazano by jej uzyskanie było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Taka kwalifikacja była przedwczesna bowiem nie odniesiono się do każdego z pytań z osobna, a ogólnie przyjęto, że część wniosku skarżącego obejmująca łącznie pytania nr 2 , nr 4-5 oraz 8-10 stanowi informację publiczną przetworzoną. Ten brak należytego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy (naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a.) prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p.– prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny.

Informacją przetworzoną jest również ta udzielona na wniosek który obejmuje wprawdzie informacje proste, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że jest to informacja przetworzona. To szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Potrzebę przetworzenia informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może również polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych może być traktowana, jako informacja przetworzona. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (na konieczność analizowania pojęcia informacji przetworzonej w kontekście obu powyższych sytuacji wskazał WSA Krakowie w wyroku z dnia 17 marca 2017 r., II SA/Kr 1612/16 oraz w wyroku z dnia 9 lutego 2021 r., II SA/Kr 924/20 CBOSA).

W orzecznictwie podkreśla się, że informacja publiczna przetworzona jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, na podstawie pierwotnego zasobu danych (zob. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, LEX nr 1368968; z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369; a także wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14 – dostępne w CBOSA).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2022 r., III OSK 5521/21 - użyte w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., pojęcie "informacja przetworzona" nie zostało normatywnie zdefiniowane. Tak w doktrynie, jaki i w judykaturze przyjmuje się, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada, a jej wyodrębnienie z posiadanych zbiorów nie wiąże się z koniecznością osobowego zaangażowania lub poniesieniem kosztów finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta – co do zasady - nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. Z kolei informacja przetworzona, w zasadzie w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o informacje proste.

W pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (zob. wyrok NSA z 06.10.2011 r., I OSK 1199/11, CBOSA; podobnie wyrok NSA z 17.05.2012 r., I OSK 416/12, CBOSA).

Także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11; z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12; z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; z 25 listopada 2016 r., I OSK 1513/15; z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 2791/16; z 26 marca 2018 r., I OSK 2349/17; z 27 marca 2018 r., I OSK 1526/16 – CBOSA).

Skład orzeczniczy Sądu rozpoznający skargę w pełni podziela wyżej przedstawiane poglądy prawne.

Ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być jednak dokonana w sposób zindywidualizowany w tym sensie, że powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie informacji. Odpowiedz na pytania : jaką zebrano kwotę w związku z wpłatami polegająca na prostym zsumowaniu wpłat, selekcja dokumentów - umów , ich analiza pod względem treści – czy były osoby które wpłaciły mniej niż 3.000 zł, bądź całkowicie zwolnione, czy wszystkie umowy zlecenia budowy przyłącza kanalizacyjnego zawarte z poszczególnymi mieszkańcami zostały rozliczone, następnie przesłanie 10 rozliczeń przykładowych umów zleceń, kopii faktury, umowy, rozliczenia umowy i wszystkich kopii umów zleceń, w okresie objętym zapytaniem są w większości prostymi czynnościami, które nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych informacji w całości jako przetworzonych. Nie można wobec tego pytań z pkt 2,4- 5, 8-10 łącznie zakwalifikować jako informacji przetworzonej. Organ nie wskazał w decyzji które z żądanych przez skarżącego informacji są informacjami prostymi, a które przetworzonymi, ogólnie pisząc o wszystkich informacjach jako o informacji przetworzonej, następnie zbiorczo odniósł je do trudności organizacyjnych w ich uzyskaniu. Nie wiadomo na jakiej podstawie organy przyjęły, że "opracowanie żądanej informacji zajęłoby pracownikowi około 7 dni pracy"(decyzja organu II instancji) i "nie mniej niż 5 do 7 dni pracy"(decyzja organu I instancji). Taki sposób uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwia Sądowi kontrolę jej poprawności.

Aby sporządzić odpowiedz na zadane zapytania, wbrew twierdzeniom organów obu instancji nie potrzeba podejmowania szczególnie skomplikowanych czynności, zestawień, analiz ani zabiegów przekraczających możliwości organu w sekwencji normalnych codziennych czynności. Trudno wyobrazić sobie, aby w czasach powszechnej komputeryzacji nowoczesna i dobrze gospodarowana gmina, nie dysponowała elektronicznym (informatycznym) systemem księgowym, który pozwala na dokonanie automatycznych sprawdzeń bądź wyliczeń, po wprowadzeniu stosownego zapytania, czy niezbędnych danych. W wydanych decyzjach organy obu instancji jedynie ogólnie wskazały, że "dokumentacja znajduje się poza głównym budynkiem Urzędu Gminy Koniusza", "dokumentacji należałoby poszukiwać w zbiorczej dokumentacji finansowej", "była możliwość płacenia w ratach więc chcąc odpowiedzieć na pytanie czy ktoś wpłacił mniej czy był zwolniony należałoby dokonać szczegółowej analizy dokumentacji finansowej", " wskazano sekwencję czynności ; spośród wszystkich dochodów delegowany pracownik musiałby wyselekcjonować wpływy na właściwy rozdział klasyfikacji budżetowej, odpowiadający gospodarce ściekami i sprawdzić w każdym wyciągu z danej daty, kto wpłacał opłatę i w jakiej wysokości z tytułu realizacji zadania związanego z budową kanalizacji, jednakże nie tylko w miejscowościach Glew i Czernichów, ale i w innych miejscowościach gminy Koniusza ". Brak szczegółowych rozważań organu jakie konkretnie czynności należy wykonać aby udostępnić żądane informacje w pkt 2, 4-5, 8-10 zapytania, dla każdej z nich osobna. Zauważyć trzeba że wnioskodawca nie pyta we wniosku z 21 października 2022 r. - ile konkretnie było osób spełniających warunki z pkt 4 i 5 zapytania i jakie to osoby, ale czy w ogóle takie były oraz czy wszystkie umowy zlecenia zostały rozliczone z poszczególnymi mieszkańcami (pkt 8), a nie pyta które konkretnie nie zostały rozliczone i ile ich było. Na tak postawione pytania wystarczy odpowiedz twierdząca bądź przecząca. Nie potrzeba szczegółowej wiedzy o wszystkich umowach, jeżeli organ posiada wiedzę o zaistniałym wyjątku o jakim mowa w pkt 4,5 i 8 zapytania. Odpowiedz na pytanie 2 jest zwykłą sumą arytmetyczną wpłat i dotyczy wyłącznie Gminy Koniusza. Żądanie kopii konkretnej faktury, umowy, czy rozliczenia umowy ( i przykładowych) oraz kopii umów zleceń, to zwykłe informacje proste dotyczące udostępnienia dokumentów, a nie przetworzone.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazane poglądy prawne i rozpozna ponownie wniosek skarżącego. Rozważy jakie czynności należy wykonać wykonując poszczególne zapytania z wniosku skarżącego (w zakresie każdego z nich), zakwalifikuje każde z pytań do informacji prostej bądź przetworzonej i ewentualnie wykona wniosek przez udzielenie informacji w zakresie tej którą posiada, bądź odmówi udzielenia informacji publicznej podając szczegółowo przyczynę zajętego stanowiska.

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 t.j. z dnia 2023.08.17)

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 ppsa.