Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 996/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 51 par. 1, art. 82 par. 1, art. 124 par. 1, art. 141, art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 821
law: Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - tekst jedn.
article: art. 415, art. 427, art. 428, art. 430
journal: Dz.U. 2023 poz 1610
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)
article: art. 20a
journal: Dz.U. 2023 poz 100
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (t. j.)
article: art. 14 ust. 2a, art. 16
journal: Dz.U. 2023 poz 165
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 288 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 127
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski, Asesor WSA Beata Czyżewska, , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Brzeziny na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 2 października 2023 r. znak: PNIK-I.4131.845.2023 w sprawie stwierdzenia nieważności ust. 6 pkt 3, ust. 7, ust. 8 pkt 3, 4 i 9, ust. 9, ust. 11, ust. 13, ust. 15, ust. 16 i ust. 18 oraz ust. 8 pkt 6 w zakresie wyrazu: "zaśmiecania" załącznika nr 4 do uchwały nr LXX/412/2023 Rady Gminy Brzeziny z dnia 30 sierpnia 2023 r. w sprawie wprowadzenia zmiany do uchwały nr XVIII/122/2016 Rady Gminy Brzeziny z dnia 25 lutego 2016 r. w sprawie przyjęcia regulaminów korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej – gminnych placów zabaw, boisk sportowych piłkarskich, sal sportowych zlokalizowanych na terenie gminy Brzeziny oddala skargę.


UZASADNIENIE

30 sierpnia 2023 r. Rada Gminy Brzeziny działając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, poz. 572), powoływanej dalej jako: u.s.g." podjęła uchwałę nr LXX/412/2023 w sprawie wprowadzenia zmiany do uchwały nr XVIII/122/2016 Rady Gminy Brzeziny z 25 lutego 2016 r. w sprawie przyjęcia regulaminów korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej - gminnych placów zabaw, boisk sportowych piłkarskich, sal sportowych zlokalizowanych na terenie gminy Brzeziny, powoływanej dalej jako: "Uchwała".

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 2 października 2023 r., znak: PNIK-I.4131.845.2023 Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność ust. 6 pkt 3, ust. 7, ust. 8 pkt 3, 4 i 9, ust. 9, ust. 11, ust. 13, ust. 15, ust. 16 i ust. 18 oraz ust. 8 pkt 6 w zakresie wyrazu: "zaśmiecania" załącznika nr 4 do uchwały nr LXX/412/2023 Rady Gminy Brzeziny z 30 sierpnia 2023 r. w sprawie wprowadzenia zmiany do uchwały nr XVTII/122/2016 Rady Gminy Brzeziny z dnia 25 lutego 2016 r. w sprawie przyjęcia regulaminów korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej - gminnych placów zabaw, boisk sportowych piłkarskich, sal sportowych zlokalizowanych na terenie gminy Brzeziny, powoływanego dalej jako: "Regulamin".

W rozstrzygnięciu wyjaśniono, że pismem z 13 września 2023 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie kontroli Uchwały wzywając o złożenie wyjaśnień w sprawie. W piśmie z 20 września 2023 r. Przewodniczący Rady Gminy Brzeziny wyraził pogląd, że nie jest zabronione powielanie w Regulaminie, jakim jest regulamin przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności zawartych w Kodeksie wykroczeń. W przypadku powielenia w akcie prawa miejscowego przepisów Kodeksu wykroczeń do ustawowej normy zakazującej zostaje bowiem dodatkowo przypisana także sankcja obejmująca niedopuszczenie do korzystania lub przerwanie korzystania z obiektu użyteczności publicznej.

Następnie organ nadzoru uzasadniając swoje rozstrzygnięcie nadzorcze wyjaśnił, że w Regulaminie zamieszczono szereg przepisów, które powtarzają lub modyfikują przepisy ustawy wyjaśniając, że wydanie aktu prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. polega na wprowadzeniu do porządku prawnego nowych przepisów, które albo w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach obowiązujących, albo przepisy te uszczegóławiają w określonym zakresie, w ramach ustawowych upoważnień. Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy (rady miejskiej) nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, wobec czego jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów organ nadzoru stwierdził, że ust. 7 Regulaminu wkracza w materię uregulowaną przepisami Kodeksu cywilnego, powoływanego dalej jako: "k.c.", bowiem delegacja zawarta w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie obejmuje upoważnienia do wprowadzania do aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilną. Podobnie w materię uregulowaną przepisami k.c. wkracza przepis ust. 13 Regulaminu.

Nawiązując do ust. 8 Regulaminu Wojewoda Łódzki stwierdził, że bezwzględny zakaz wprowadzania zwierząt na boisko narusza uprawnienia osób niepełnosprawnych wynikające z art. 20a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zakaz niszczenia urządzeń wynika z treści Kodeksu wykroczeń, powoływanego dalej jako: "k.w.", Kodeksu karnego, powoływanego dalej jako: "k.k." oraz k.c. Zakaz zaśmiecania wynika z art. 145 k.w. Zakaz zakłócania porządku i używania wulgarnych słów wynika z art. 51 § 1 k.w.

Organ nadzoru nie zgodził się z poglądem, że w akcie prawa miejscowego można powielać ustawowe zakazy wprowadzone przepisami k.w., gdyż akt prawa miejscowego wprowadza dodatkową sankcję obok sankcji karnej w postaci niedopuszczenia do korzystania lub przerwanie korzystania z obiektu użyteczności publicznej. Prawo niedopuszczenia do korzystania lub przerwanie korzystania z obiektu użyteczności publicznej w przypadku naruszania k.k. czy k.w. ma swoje umocowanie już przepisach prawa karnego bez potrzeby dodatkowej regulacji w prawie miejscowym. Ponadto tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności.

Odnosząc się do pkt 9 Regulaminu Wojewoda Łódzki stwierdził, że zakaz palenia tytoniu na obiekcie takim jak boisko powinien być wprowadzony na mocy uchwały podjętej na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych. Zakaz spożywania alkoholu w miejscu publicznym wynika z art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W ocenie organu nadzoru przepisy ust. 6 pkt 3 i ust. 11 Regulaminu naruszają zasadę prawidłowej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, bowiem stanowią odesłanie do innych przepisów. Przepisy te nie są jednak wyraźnie wskazane w odesłaniu. Ponadto akt w randze uchwały nie może orzekać o obowiązku stosowania przepisów wyższej rangi jak ustawa lub rozporządzenie.

Następnie organ nadzoru stwierdził, że art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie upoważnia do wprowadzania przepisów o charakterze wyłączenie informacyjnym oraz wprowadzających w błąd, a w ocenie Wojewody Łódzkiego taki właśnie charakter mają przepisy ust. 15, ust. 16 i ust. 18 Regulaminu.

Mając na względzie powyższe w ocenie organu nadzoru wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego eliminującego z obrotu prawnego uchwałę w opisanej części jest uzasadnione i konieczne.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze w całości wywiodła Rada Gminy Brzeziny, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 2 pkt. 4 u.s.g. poprzez uznanie, że poszczególne postanowienia Regulaminu powtarzają lub modyfikują przepisy ustawy, a nadto wprowadzają przepisy o charakterze wyłącznie informacyjnym oraz wprowadzające w błąd.

W ocenie Rady Gminy Brzeziny nie jest zabronione powielanie w Regulaminie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Powołując się na treść orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych strona skarżąca wskazała, że nie jest zabronione powielanie w załączniku do uchwały jakim jest regulamin przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Ponadto strona skarżąca wskazała, że gdyby zastosować się do uwag organu nadzoru, tworzenie zasad korzystania z boiska sportowego nie miałby racji bytu, wszak wszyscy jego użytkownicy winni wiedzieć, że na terenie boiska nie wolno spożywać alkoholu, czy zachowywać się w nieodpowiedni sposób. Skoro przepis u.s.g. zezwala na wprowadzenie zasad i trybu korzystania z obiektów gminnych, to takie zasady zostały określone w Regulaminie, a rozstrzygnięcie nadzorcze zasługuje na uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację przyjętą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Organ nadzoru nie podzielił poglądu skarżącego, że uzasadnieniem dla powtarzania w uchwale norm ustawowych czy ich modyfikacji jest bliżej nieokreślona funkcja edukacyjna polegająca na potrzebie zaznajomienia młodych osób z przepisami i wynikającymi z nich zasadami. Uchwała rady gminy podjęta na postawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. ma spełniać funkcję normatywną, a nie pozaprawną funkcję edukacyjną. Edukację mieszkańców może realizować natomiast organ wykonawczy gminy, który w sposób właściwy dla danej społeczności lokalnej, w razie takiej potrzeby, poinformuje korzystających z danego obiektu o obowiązujących przepisach prawa czy to rangi ustawowej czy zawartych w uchwale rady gminy.

Ponadto art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie daje podstawy do stanowienia sankcji w postaci niedopuszczenia do korzystania lub przerwania korzystania z obiektu użyteczności publicznej. Sankcja taka powinna mieć bowiem wyraźną podstawę prawną zawartą w ustawie, a z ww. przepisu taka podstawa nie wynika. W ocenie organu nadzoru nie oznacza to, że organ wykonawczy gminy nie ma możliwości niedopuszczenia do korzystania lub przerwania korzystania z obiektu użyteczności publicznej tym nie mniej, w ocenie organu nadzoru, art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie daje stosownej podstawy prawnej dla stanowienia takiej sankcji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.).

W ramach wspomnianej kontroli Sąd oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., jeśli stwierdzi, że rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, bądź też - stosownie do treści art. 148 p.p.s.a. - uchyla akt nadzoru, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego.

Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego, który stwierdził nieważność ust. 6 pkt 3, ust. 7, ust. 8 pkt 3, 4 i 9, ust. 9, ust. 11, ust. 13, ust. 15, ust. 16 i ust. 18 oraz ust. 8 pkt 6 w zakresie wyrazu: "zaśmiecania" załącznika nr 4 do uchwały nr LXX/412/2023 Rady Gminy Brzeziny z 30 sierpnia 2023 r. w sprawie wprowadzenia zmiany do uchwały nr XVTII/122/2016 Rady Gminy Brzeziny z dnia 25 lutego 2016 r. w sprawie przyjęcia regulaminów korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej - gminnych placów zabaw, boisk sportowych piłkarskich, sal sportowych zlokalizowanych na terenie gminy Brzeziny.

Sąd badając w zakreślonych wyżej granicach legalność zakwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego uznał, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa i brak jest przesłanek do jego uchylenia w trybie art. 148 p.p.s.a.

Kwestię podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych normuje rozdział 10 u.s.g. zatytułowany "Nadzór nad działalnością gminną". Zgodnie z art. 85 tej ustawy, wspomniany nadzór sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). Z mocy art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wnioskowanie z tego ostatniego przepisu wskazuje, że rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W.Chróścielewski, Z.Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s.28). Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji konieczności opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. W judykaturze podkreśla się, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy tj. nakazy i zakazy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 397/2000, ONSA 2001/3/117). Jest to zrozumiałe, skoro gmina jako jednostka samorządu terytorialnego korzysta z konstytucyjnego prawa do uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i art. 2 ust. 3 u.s.g.).

Niewątpliwie kontrolowane rozstrzygnięcie spełnia opisane wyżej wymogi i zawiera niezbędne elementy przewidziane w art. 91 ust. 3 u.s.g.

Rolą Sądu, rozpatrującego skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, a więc oceniającego legalność rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest zastępowanie organu nadzoru w ocenie legalności przedmiotu nadzoru. Jeżeli więc zakresem kontroli sądowoadministacyjnej objęte jest rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzając naruszenie przez nie prawa, Sąd nie ma możliwości uznania, że przedmiot nadzoru (uchwała rady gminy) narusza prawo w innym stopniu, niż to wskazano w samym rozstrzygnięciu nadzorczym. Formułę działania Sądu w takim wypadku określa bowiem przywołany już wyżej art. 148 p.p.s.a.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, co wynika także z przepisu art. 85 u.s.g. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego, przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 719/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność ust. 6 pkt 3, ust. 7, ust. 8 pkt 3, 4 i 9, ust. 9, ust. 11, ust. 13, ust. 15, ust. 16 i ust. 18 oraz ust. 8 pkt 6 w zakresie wyrazu: "zaśmiecania" załącznika nr 4 do uchwały nr LXX/412/2023 Rady Gminy Brzeziny z 30 sierpnia 2023 r. w sprawie wprowadzenia zmiany do uchwały nr XVTII/122/2016 Rady Gminy Brzeziny z dnia 25 lutego 2016 r. w sprawie przyjęcia regulaminów korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej - gminnych placów zabaw, boisk sportowych piłkarskich, sal sportowych zlokalizowanych na terenie gminy Brzeziny.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym podnosząc, iż organ stanowiący gminy naruszył zasady sporządzania uchwały wskazując, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą.

Analizując zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności zapisy kwestionowanej uchwały, nie sposób zakwestionować prawidłowości stanowiska organu nadzoru. Słusznie ocenił Wojewoda, że treść:

← ust. 6 pkt 3 i ust 11 regulaminu "Prowadzącego zorganizowane zajęcia, odpowiedzialnego za grupę oraz osoby korzystające z obiektu zobowiązuje się do przestrzegania przepisów BHP i PPOŻ, ewakuacyjnych i porządkowych." "Na obiekcie obowiązuje bezwzględne przestrzeganie zasad BHP i PPOŻ." narusza zasadę prawidłowej legislacji, gdyż stanowi odesłanie do innych (niewskazanych wyraźnie) przepisów, oraz że akt w randze uchwały nie może orzekać o obowiązku stosowania przepisów wyższej rangi jak ustawa lub rozporządzenie.

Obowiązek przestrzegania przepisów przeciwpożarowych na kilku płaszczyznach wynika z ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, a odpowiedzialność za naruszenie tych obowiązków określa art. 82 § 1 Kodeksu wykroczeń, który określa odpowiedzialność m.in. za czynności, które mogą spowodować pożar. Natomiast konieczność przestrzegania przepisów BHP wynika z przepisów kodeksu pracy. Tym samym ww. nakaz przestrzegania przepisów BHP i PPOŻ pozostaje w sprzeczności z ww. regulacjami prawnymi. Reasumując, tak sformułowane wskazane wyżej przepisy Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej Uchwały, wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego do określenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.), a także stanowią we ww. przypadkach powtórzenie przepisów rangi ustawowej;

← ust. 7 regulaminu "Osoby niszczące sprzęt, urządzania obiektu, nawierzchnię sportową ponoszą odpowiedzialność materialną za wyrządzone szkody. Za szkody wyrządzone przez dzieci odpowiadają ich rodzice lub opiekunowie." wkracza w materię uregulowaną przepisami k.c., a u.s.g. nie obejmuje upoważnienia do wprowadzania do aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilną.

Powyższe kwestie uregulowane zostały w kodeksie wykroczeń, zgodnie z art. 124 § 1 k.w. kto cudzą rzecz umyślnie niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, jeżeli szkoda nie przekracza 500 złotych, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Ponadto kwestie dotyczącej odpowiedzialności cywilnej osób korzystających za tych obiektów czy też rodziców i opiekunów prawnych dzieci za wyrządzone szkody, w sytuacji gdy odpowiedzialność deliktowa została już uregulowana w art. 415 oraz art. 427, 428 i 430 Kodeksu cywilnego stanowi niedopuszczalne powtarzanie w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji;

← ust. 8 pkt 3, pkt 4, pkt 9 regulaminu "W celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem zabrania się: 3) wprowadzania zwierząt; 4) niszczenia urządzeń sportowych i płyty boiska; 9) zakłócania porządku i używania wulgarnych słów;" wkracza w materię uregulowaną przepisami k.c i k.w.

Odnosząc się do zakazu wprowadzania zwierząt, to należy mieć na uwadze, że ustanowienie zakazu wprowadzania zwierząt do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej narusza art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 100 z późn. zm.), który określa prawo osoby niepełnosprawnej do wstępu do obiektów użyteczności publicznej wraz z psem asystującym. Formułowany w Regulaminie zakaz wprowadzania zwierząt w tym psów pozostaje sprzeczności z przepisem art. 20a cyt. wyżej ustawy w zakresie w jakim pozbawiony jest zastrzeżenia dotyczącego możliwości korzystania z psa asystującego przez osoby niepełnosprawne. Kwestie dotyczące niszczenia mienia uregulowane zostały w kodeksie wykroczeń, zgodnie z art. 124 § 1 k.w. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2151 z późn. zm.) kto cudzą rzecz umyślnie niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, jeżeli szkoda nie przekracza 500 złotych, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny oraz art. 288 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1138 z późn. zm.) stanowiącego, że kto cudzą rzecz niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5". Ponadto zakaz zakłócania porządku oraz używania słów wulgarnych, wynika z art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń, wedle którego kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Natomiast zakaz używania słów wulgarnych wynika z art. 141 Kodeksu wykroczeń, który stanowi, iż kto w miejscu publicznym umieszcza nieprzyzwoite ogłoszenie, napis lub rysunek albo używa słów nieprzyzwoitych, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1500 złotych albo karze nagany. Zapisy regulaminu stanowią niedopuszczalne powtarzanie w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji;

← ust. 8 pkt 6 regulaminu "W celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem zabrania się: zaśmiecania , wnoszenia napojów w szklanych i metalowych opakowaniach;" w zakresie wyrazu "zaśmiecania" wkracza w materię uregulowaną przepisami k.w.

Sąd nie ma wątpliwości, że powyższy zapisy regulaminu stanowi niedopuszczalne powtarzanie w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji. Art. 145 § 1 kodeksu wykroczeń, wprost przewiduje, że kto zanieczyszcza lub zaśmieca obszar kolejowy lub miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny nie niższej niż 500 złotych;

← ust. 9 regulaminu "Na całym terenie obowiązuje bezwzględny zakaz spożywania alkoholu i palenia tytoniu." wkracza w materię uregulowaną przepisami ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych i ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Sąd nie ma wątpliwości, że powyższy zapisy regulaminu stanowi niedopuszczalne powtarzanie w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji należy mieć na uwadze, że zakaz palenia tytoniu i spożywania alkoholu na terenie boiska zawarto w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 700), stanowiącym, iż zabrania się palenia wyrobów tytoniowych, w tym palenia nowatorskich wyrobów tytoniowych, i palenia papierosów elektronicznych, z zastrzeżeniem art. 5a w pomieszczeniach obiektów kultury i wypoczynku do użytku publicznego. Na marginesie należy nadmienić, że stosownie do art. 5 ust. 1a cyt. wyżej ustawy właściciel lub zarządzający obiektem lub środkiem transportu, w którym obowiązuje zakaz palenia wyrobów tytoniowych i palenia papierosów elektronicznych, jest obowiązany umieścić w widocznych miejscach odpowiednie oznaczenie słowne i graficzne informujące o zakazie palenia wyrobów tytoniowych i palenia papierosów elektronicznych na terenie obiektu lub w środku transportu, zwane dalej "informacją o zakazie palenia". Natomiast zakaz spożywania alkoholu wynika z art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 165 z późn. zm.), stanowiącego, iż zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Art. 16 cyt. wyżej ustawy stanowi natomiast, że zabrania się wnoszenia napojów alkoholowych na teren zakładów pracy, stadionów i innych obiektów, w których odbywają się imprezy sportowe i rozrywkowe, a także obiektów lub miejsc objętych zakazem wnoszenia napojów alkoholowych (podobnie: III SA/Wr 96/20);

← ust. 13 regulaminu "Osoby korzystające ponoszą odpowiedzialność za wszelkie skaleczenia, urazy, wypadki oraz mienie znajdujące się na boisku." wkracza w materię uregulowaną przepisami ustawy k.c.

W powyższym przypadku Sąd także nie ma wątpliwości, że tak sformułowany przepis ust. 13 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, nie tylko wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego do określenia "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.), ale także bezpodstawnie ingerują w zastrzeżoną dla ustawodawcy sferę odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych. Stanowienie o zasadach odpowiedzialności cywilnoprawnej, karnej lub administracyjnej należy bezspornie do materii ustawowej i żaden akt prawny niższego rzędu nie może tworzyć, zmieniać lub uchylać reguł ustawowych w tym zakresie;

← ust. 15, ust. 16 i ust. 18 regulaminu "Osoby naruszające zasady bezpieczeństwa i porządku na boisku będą pociągnięte do odpowiedzialności karno-administracyjnej.", "Osoby naruszające zasady niniejszego regulaminu lub zakłócające porządek publiczny, będą pociągnięte do odpowiedzialności.", "O wszelkich aktach wandalizmu lub innych niebezpiecznych zdarzeniach mających miejsce na obszarze boiska należy poinformować Komendę Powiatową Policji Brzezinach tel. 16 874 03 30 lub 997 - Policja. 999 - Pogotowie, 998 - Straż Pożarna ." są przepisami o charakterze wyłączenie informacyjnym oraz wprowadzającym w błąd.

Sąd pragnie zauważyć, że upoważnienie zawarte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym przyznaje organowi stanowiącemu gminy kompetencję do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się przez korzystających z takich terenów i urządzeń. Jednakże rada gminy nie jest na tej podstawie uprawniona do wprowadzenia w akcie prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność karną i administracyjną. Powyższe ustępy uchwały w istocie nie mają charakteru normatywnego, lecz wyłącznie informacyjny – co jest nie do pogodzenia z charakterem prawnym Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, który powinien zawierać wyłącznie postanowienia służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania, oraz z zasadą racjonalnego prawodawcy. Racjonalny prawodawca (tu: uchwałodawca) używa bowiem przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą odtwarzaniu norm prawnych.

Odnosząc się również do zarzutów i treści skargi, Sąd wskazuje, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązujący. Jest to też dezinformujące, bowiem powtórzony przepis jest interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może doprowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Nie każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Jednak powtarzanie przepisów ustawowych co do zasady narusza prawo. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje liczba tych powtórzeń, a zwłaszcza charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy co w przedmiotowej uchwale nie miało miejsca ani razu.

Powyższe argumenty jednoznacznie wskazują na prawidłowość kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Konkludując, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.