Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 201/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 4 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
article: art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 2, art. 87
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 269 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 200 ust. 1 pkt 2, art. 206
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: NSA Piotr Niczyporuk NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2784/20 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 września 2021 r. oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dodatkowo spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23 poz. 120, z późn. zm.), dalej: rozporządzenie wykonawcze, przez uznanie, że wykazanie zarządu przy pomocy dokumentów w postaci decyzji dotyczących naliczenia opłat za zarząd gruntem może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy spełniają ściśle określone wymogi, mimo że takie ograniczenia nie wynikają z tego przepisu;

2) art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22 poz. 99, z późn. zm.), dalej: ugg, przez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty, na potwierdzenie czego przedłożyła stosowną decyzję;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez niezastosowanie oraz art. 151 ppsa przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę.

Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o przedstawienie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego polegającego na ustaleniu rozumienia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.)".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie Minister zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z 26 maja 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w M., obręb [...], obejmującego działki nr: [...], [...], [...], [...] zapisane w Kw nr [...], działkę nr [...] zapisaną w Kw nr [...], działki nr: [...], [...] zapisane w Kw nr [...], działkę nr [...] zapisaną w Kw nr [...]. W uzasadnieniu organ podkreślił, że skarżąca spółka nie wykazała, że dysponowała prawem zarządu do przedmiotowego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Wywiódł, że prawo zarządu powstawało w ściśle określony sposób i dotyczy ściśle określonych składników mienia, co wyklucza jego ustanowienie w sposób ogólny. Zdaniem Ministra prawa zarządu skarżącej spornymi nieruchomościami nie potwierdza decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T. z [...] stycznia 1987 r. o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu gruntem, gdyż nie wskazuje ona na istnienie aktu o charakterze indywidualnym, na którego podstawie zostało ustanowione prawo zarządu tą nieruchomością. Minister podkreślił także, że skarżąca pomimo wezwania do przedłożenia dowodu wskazującego na przekazanie spornego gruntu w użytkowanie bądź zarząd nie przekazała takiego dokumentu.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że żaden ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie potwierdził istnienia 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego poprzednikowi prawnemu skarżącej spółki do spornych działek. Sąd podzielił również zdanie organów co do mocy dowodowej decyzji w przedmiocie opłat z tytułu zarządu nieruchomością, wskazując, że decyzja ta nie zawiera wzmianki o konkretnym akcie przekazującym poprzednikowi prawnego skarżącej lub jego terenowej jednostce organizacyjnej sporny teren w użytkowanie, które mogło przerodzić się w prawo zarządu. Sąd zaznaczył, że prawa zarządu nie można stwierdzić na podstawie domniemania, a brak dokumentu kreującego prawo zarządu oznacza, że prawa tego nie nabyto.

Rozpatrując zarzuty skargi kasacyjnej podnieść należy, że zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65, z późn. zm.), dalej: ugn, w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Jednocześnie w myśl § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów – decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością.

Prawo zarządu należy odróżnić od faktycznego wykonywania. To pierwsze powstaje na podstawie przepisów prawa albo na skutek wydania w ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej prawo zarządu (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16). Oznacza to, że prawo zarządu musi mieć określone źródło powstania i nie można jego istnienia domniemywać ani nie można uzyskać go w sposób dorozumiany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2034/19). Stanowisko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało również wyrażone pośrednio w przepisach przywołanego rozporządzenia. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 1 rozporządzenia właściwy organ stwierdza istnienie prawa zarządu na podstawie co najmniej jednego z wymienionych w tym przepisie dokumentów. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, w oparciu o stanowisko wypracowane przez Trybunał Konstytucyjny, że decyzja o naliczeniu bądź aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, w sytuacji, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Odmienne bowiem rozumienie przepisów rozporządzenia wykonawczego oznaczałaby niezgodność jego przepisów z delegacją ustawową zawartą, w art. 206 ugn, a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo zarządu nieruchomością mogło zatem powstać wyłącznie zgodnie z art. 38 ust. 2 oraz art. 87 ugg, a decyzja o naliczeniu opłat odwołująca się do aktu ustanowienia prawa zarządu może stanowić dowód istnienia tego prawa w sytuacji, gdy akt ten nie zachował się (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3044/19, z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2730/19, czy z 5 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2891/19).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka istnienia prawa zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. upatruje w legitymowaniu się decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T. z [...] stycznia 1987 r. o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu gruntem. Decyzja ta w swej treści nie odwołuje się do żadnego aktu administracyjnego, mocą którego ustanowiono na rzecz poprzednika prawnego skarżącej prawo zarządu sporną nieruchomością. Zauważyć także należy, że skarżąca wezwana przez organy administracji publicznej do przedłożenia dowodu wskazującego na przekazanie spornego gruntu w użytkowanie bądź zarząd nie przekazała takiego dokumentu. Oznacza to, że w tak ustalonym stanie sprawy nie sposób mówić o istnieniu aktu administracyjnego ustawiającego prawo zarządu na tej nieruchomości, który zaginął. W konsekwencji powyższego decyzja z 30 stycznia 1987 r. o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu gruntem nie może stanowić w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dowodu wskazującego, że poprzednikowi prawnemu skarżącej spółki w dniu 5 grudnia 1990 r. do spornego gruntu przysługiwało prawo zarządu. Uznanie istnienia tego prawa wyłącznie w oparciu o decyzję w przedmiocie opłat gdy brak jest odwołania do właściwego aktu ustawiającego to prawo w rzeczywistości sprowadzałoby się do niedopuszczalnego w obowiązującym stanie prawnym uznania istnienia prawa zarządu sporną nieruchomością na podstawie domniemania.

W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie w działaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie można było dopatrzeć się naruszenia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego, art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 ugg ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 151 tej ustawy w zw. z art. 75 § 1 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne.

Niezależnie od powyższych wywodów, odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przedstawienie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego polegającego na ustaleniu rozumienia pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ugg, wskazać należy, że podstawą tego wniosku autor skargi kasacyjnej uczynił art. 269 § 1 ppsa. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że znajduje on zastosowanie w przypadku, gdy skład orzekający w określonej sprawie nie podziela stanowiska zajętego we wcześniej podjętej uchwale. W tym miejscu wskazać należy, że skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela stanowiska zawarte w uchwałach z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17 w zakresie sposobu powstania prawa zarządu. Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku autora skargi kasacyjnej o przedstawienie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego wskazanego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.