Postanowienie WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 549/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6059 Inne o symbolu podstawowym 605
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 3 pkt 3, art. 54 ust. 1, art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b
journal: Dz.U. 2022 poz 350
law: Ustawa z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych (t. j.)
article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nidzicy na pismo Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 3 lipca 2024 r., nr [...] w przedmiocie wycofania z Rejestru Dokumentów Paszportowych (RDP) zastrzeżenia/wpisu postanawia: odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Nidzicy (dalej jako: "skarżący", "Prokurator"), złożył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie skargę na czynność Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej jako: "Wojewoda", "organ") wycofania z Rejestru Dokumentów Paszportowych (RDP) zastrzeżenia/wpisu o ograniczeniu prawa M. M. do posiadania dokumentu paszportowego, zastosowanego na podstawie decyzji Wojewody z [...] r. znak: [...] o unieważnieniu M. M. paszportu serii [...] nr [...], wydanego przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego.

Skarżący zarzucił organowi obrazę art. 37 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 stycznia

2022 r. o dokumentach paszportowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1302, dalej jako: "u.d.p.")

w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 2 tej ustawy, przez samowolne wycofanie przez Wojewodę z Rejestru Dokumentów paszportowych (RDP), aktywnego statusu ograniczenia prawa M. M. do posiadania dokumentu paszportowego, pomimo braku wycofania wniosku przez organ prowadzący postępowanie przygotowawcze, który uprzednio wnioskował w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 197 z późn. zm.), a obecnie uregulowanego w art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b u.d.p., o unieważnienie paszportu serii [...] nr [...] M. M., wskutek błędnego przyjęcia, że wpisywane do RDP ograniczenie ma charakter jednostkowy i dotyczy jedynie konkretnego dokumentu paszportowego i niejako wygasa z chwilą unieważnienia dokumentu paszportowego.

W związku z powyższym, Prokurator wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności wycofania w sprawie [...] z RDP aktywnego wpisu/zastrzeżenia o ograniczeniu prawa M. M. do posiadania dokumentu paszportowego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzją z [...] r. – wydaną na wniosek Prokuratora Rejonowego w Nidzicy – na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych, został unieważniony paszport serii [...] nr [...] wydany przez Wojewodę 6 lutego 2014 r. na dane M. M. Dane dotyczące unieważnienia paszportu, w tym przyczynę tej decyzji zostały zapewne wpisane przez organ do prowadzonej przez siebie "Ewidencji wydanych i unieważnionych dokumentów paszportowych" oraz przekazane do "Centralnej ewidencji wydanych i unieważnionych dokumentów paszportowych" prowadzonej przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych. W dniu 13 listopada 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 stycznia

2022 r. o dokumentach paszportowych, zastępując derogowaną ustawę z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych – mocą której – na podstawie art. 104 u.d.p. - został utworzony Rejestr Dokumentów Paszportowych, do którego przeniesiono dane z likwidowanych "ewidencji paszportowych" oraz "centralnej ewidencji wydanych i unieważnionych dokumentów paszportowych". W dniu 4 lipca 2024 r. do Prokuratury Rejonowej w Nidzicy wpłynęło pismo Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego w Olsztynie informujące o wycofaniu zastosowanego wobec M. M. zastrzeżenia z Rejestru Dokumentów Paszportowych.

Skarżący podniósł, że w czasie obowiązywania poprzedniej ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych, praktyka oraz zasady prawidłowego rozumowania nakazywały w sytuacji złożenia przez prokuratora czyli "organ prowadzący postępowanie przygotowawcze" albo wniosku na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy (obecnie art. 54 ust. 1 pkt 2 u.p.d.) o odmowę wydania paszportu albo na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b (obecnie art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b u.p.d.) wniosku o unieważnienie już posiadanego paszportu przez konkretną osobę, to organ paszportowy wprowadzał do "ewidencji paszportowej" zastrzeżenie wskazujące na zakaz wydania nowego dokumentu paszportowego tej osobie tak długo, jak nie ustaną przesłanki, o ustaniu których powiadamiał wnioskujący organ prowadzący postępowanie przygotowawcze. Motywy takiego postępowania są bardzo proste i wynikają z faktu prowadzenia postępowania przygotowawczego przeciwko osobie, której zakaz wydania paszportu dotyczy, a jeśli wcześniej posiadała dokument paszportowy – dodatkowo uprzedniego unieważnienia tego dokumentu, przy czym takie działania podejmowane są dopiero w sytuacji ukrywania się podejrzanych i uniemożliwienia postawienia im zarzutów popełnienia przestępstwa,

co wymaga fizycznej obecności podejrzanych przed organami ścigania.

Prokurator wyjaśnił, że w celu uniknięcia ucieczki podejrzanego poza granice kraju, w szczególności do państw wymagających posiadania dokumentu paszportowego, organ postępowania przygotowawczego zgłasza przed organem paszportowym wniosek zależny od ustalenia, czy podejrzany posiada (o unieważnienie paszportu), czy jeszcze nie posiada dokumentu paszportowego (o odmowę wydania paszportu). W każdym razie konsekwencją obu wyżej wymienionych wniosków jest wyrażone przez organ postępowania przygotowawczego żądanie, aby pozbawić konkretną osobę wskazaną we wniosku prawa do posiadania dokumentu paszportowego tak długo, dopóki nie ustaną przesłanki, o czym wówczas organ postępowania przygotowawczego zawiadamia organ paszportowy. Tego rodzaju ograniczenie do posiadania paszportu – wynikające z uprzedniego unieważnienia paszportu bądź wydania decyzji o odmowie wydania paszportu w przypadku nieposiadania takiego dokumentu przez podejrzanego – zamieszczane jest w postaci wpisu do RDP oraz Centralnej ewidencji wydanych i unieważnionych dokumentów paszportowych, co wynika z przepisu art. 37 ust. 3 pkt 3 u.p.d. Złożenie przez organ postępowania przygotowawczego jakiegokolwiek wniosku – czy o odmowę wydania paszportu, czy o unieważnienie paszportu – rodzi obowiązek zamieszczenia tego wniosku w formie elektronicznej w RDP jako dokumentu związanego z ograniczeniem prawa konkretnej osoby do posiadania dokumentu paszportowego (art. 82 ust. 2 u.p.d). Po wykonaniu czynności dochodzeniowo-śledczych

z udziałem podejrzanego, praktyką jest informowanie organu paszportowego o ustaniu przesłanek ograniczających prawo wymienionego do posiadania paszportu i dopiero wówczas jest możliwe "wycofanie" stosowanego wpisu/zastrzeżenia w RDP.

Ostatecznie Prokurator dodał, że nieuzasadniona jest argumentacja Wojewody, jakoby zastrzeżenie ograniczenia prawa do posiadania paszportu przez M. M. zostało zrealizowane jedynie przez zapis w RDP o unieważnieniu dokumentu paszportowego, dając możliwość ww. skutecznego złożenia wniosku o wydanie kolejnego dokumentu paszportowego.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na to, że ani pismo Wojewody z 3 lipca 2024 r., ani usunięcie z Rejestru Dokumentów Paszportowych "zastrzeżenia/ograniczenia do wydania paszportu" nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), ani nie podlega kontroli na podstawie przepisów szczególnych. Ewentualnie organ wniósł

o oddalenie skargi jako pozbawionej uzasadnionych podstaw.

W obszernym uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Wojewoda podał, że wydanie decyzji na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych miało charakter obligatoryjny. Organy paszportowe były związane treścią wniosku uprawnionego podmiotu i nie były władne do rozpatrywania wniosku pod względem merytorycznym. Z uwagi na powyższe, Wojewoda unieważnił decyzją z [...] r. M. M. dokument paszportowy. Zgodnie z obowiązującym wówczas rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie ewidencji paszportowych i centralnej ewidencji (Dz.U. Nr 26, poz. 131), "zastrzeżenie/ograniczenie" zostało wprowadzone do Centralnej Ewidencji Wydanych i Unieważnionych Dokumentów Paszportowych".

W dniu 13 listopada 2022 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 27 stycznia 2022 r.

o dokumentach paszportowych. Na jej mocy został wprowadzony nowy rejestr – Rejestr Dokumentów Paszportowych, który zastąpił dotychczasowy system. Zmianie uległ także sposób wprowadzania danych do systemu. Zgodnie z art. 37 ust. 3 pkt 3 u.p.d., organ paszportowy wprowadza do RDP sporządzane w postaci elektronicznej dokumenty związane z ograniczeniem prawa do posiadania dokumentu paszportowego. Ustawa wyróżnia dwie formy ograniczenia prawa do posiadania dokumentu paszportowego. Pierwszą jest uregulowana w art. 54 odmowa wydania dokumentu paszportowego, a drugą unieważnienie dokumentu paszportowego. Sposób prowadzenia RDP i rodzaje statusów został określony w rozporządzeniu Ministra Cyfryzacji z dnia 10 listopada 2022 r. w sprawie Rejestru Dokumentów Paszportowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2297). Zgodnie z § 5 pkt 4, dla ograniczenia prawa do posiadania dokumentu paszportowego określa się następujące rodzaje statusów: aktywny i nieaktywny.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewoda wskazał, że wniosek, o którym mowa w art. 70 ust. 2 pkt 11 u.p.d., skutkujący wprowadzeniem stosownego ograniczenia w RDP, ma charakter jednorazowy. Dotyczy on bowiem konkretnego, ważnego dokumentu paszportowego, sytuacji teraźniejszej, czyli unieważnienia dokumentu, który został wydany dla danej osoby i jest w obrocie prawnym. Wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie unieważnienia dokumentu paszportowego oznacza zrealizowanie tego wniosku i odpada podstawa faktyczna dla wprowadzonego przez organ paszportowy ograniczenia do wyżej wspomnianego rejestru. Status ograniczenia określa się zaś jako nieaktywny, albowiem ograniczenie zostało zrealizowane – dokument paszportowy został unieważniony. Natomiast w celu wprowadzenia przez organ paszportowy ograniczenia prawa do posiadania dokumentu paszportowego odnoszącego się do przyszłości, Prokurator winien wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w art. 54 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.d., czyli o odmowę wydania dokumentu paszportowego. Wówczas, dopóki wnioskodawca nie wystąpi z wnioskiem o wydanie dokumentu paszportowego, ograniczenie posiada status aktywny. Organ zaznaczył, że nie istnieje przepis prawa, który uprawniałby skarżącego do żądania zamieszczenia w RDP zastrzeżenia/ograniczenia prawa do posiadania dokumentu paszportowego bez złożenia stosownego wniosku. Wniosek z 8 lutego 2022 r. został rozpatrzony i ww. decyzją z 25 marca 2022 r. Wojewoda unieważnił dokument paszportowy. W świetle obowiązujących przepisów, istnienie w rejestrze statusu "aktywny" w odniesieniu do ograniczenia prawa do posiadania dokumentu paszportowego jest uzależnione od złożenia przez organ prowadzący postępowanie przygotowawcze wniosku o odmowę wydania dokumentu paszportowego w trybie art. 54 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.d.

Wojewoda wyjaśnił, że działanie informacyjne Wojewody nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie spełnia kryteriów określonych w tym przepisie. Czynność ta nie potwierdza ani nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z ustawy. Jest to jedynie pismo informacyjne, w związku z czym nie podlega kognicji sądów administracyjnych. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego można mówić wówczas, gdy akt (lub czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Działania organu paszportowego polegające na informowaniu o zasadach działania nowego Rejestru Dokumentów Paszportowych nie są aktami (czynnościami) podjętymi w sprawie indywidualnej, nie są one skierowane do oznaczonego podmiotu administrowanego, nie dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. Wobec tego wniesienie skargi na działania Wojewody jest niedopuszczalne.

Ostatecznie organ podniósł, że swoim działaniem nie naruszył on art. 37 ust. 3 u.p.d., ani art. 82 u.p.d. Wniosek o unieważnienie dokumentu paszportowego został rozpatrzony i zrealizowany. Natomiast wobec braku złożenia przez organ prowadzący postępowanie przygotowawcze kolejnego wniosku dotyczącego ograniczenia prawa do posiadania dokumentu paszportowego, organ paszportowy nie posiadał uprawnień do wprowadzenia w RDP jakichkolwiek "zastrzeżeń" w tym zakresie. Organ paszportowy nie może bowiem działać w tym zakresie z urzędu. W świetle obowiązujących przepisów prawa Wojewoda, jako organ paszportowy posiada kompetencję do wprowadzenia do RDP danych dotyczących ograniczeń w zakresie prawa do posiadania paszportu na podstawie wniosku złożonego przez uprawniony organ w trybie art. 54 ust. 1 pkt 2 lub art. 70 ust. 2 pkt 11 u.p.d.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu jest bowiem możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna.

W przedmiotowej sprawie skarga nie jest dopuszczalna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie

w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z powyższego wynika, że zaskarżone do sądu administracyjnego mogą być akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W ocenie tutejszego Sądu, zaskarżona czynność nie stanowi czynności, o jakiej mowa w powyższym przepisie. Pismo Wojewody z 3 lipca 2024 r. stanowi wyłącznie informację o wycofaniu zastrzeżenia w nawiązaniu do wniosku o unieważnienie dokumentu paszportowego i wydanej przez organ decyzji z 25 marca 2024 r.

Zastrzeżenie to – jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę – miało charakter jednorazowy i dotyczyło konkretnego dokumentu paszportowego. Wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie unieważnienia dokumentu paszportowego oznacza więc jego zrealizowanie. Nie posiada on już więc statusu "aktywny". Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że ograniczenie do posiadania paszportu wynikające z uprzedniego unieważnienia paszportu zamieszczane jest w postaci wpisu w RDP, co wynika z przepisu art. 37 ust. 3 pkt 3 u.p.d. Zgodnie z tym przepisem - organ paszportowy wprowadza do Rejestru Dokumentów Paszportowych sporządzone w postaci elektronicznej dokumenty związane z ograniczeniem prawa do posiadania dokumentu paszportowego. Powołano się też na przepis art. 82 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy w myśl którego w Rejestrze Dokumentów Paszportowych przetwarza się dane dotyczące wniosku o odmowę wydania i unieważnienie dokumentu paszportowego a) dane dotyczące tożsamości osoby, której wniosek dotyczy, b) dane dotyczące organu, który wniosek złożył, c) sygnaturę akt sprawy i podstawę prawną wniosku, d) datę wpływu wniosku, e) datę wycofania wniosku przez uprawniony organ.

Przyjęcie przez skarżącego, że złożenie przez organ postępowania przygotowawczego jakiegokolwiek wniosku – czy o odmowę wydania paszportu, czy o unieważnienie – rodzi obowiązek zamieszczenia tego wniosku w formie elektronicznej w RDP jako dokumentu związanego z ograniczeniem prawa konkretnej osoby do posiadania dokumentu paszportowego, jest nieuzasadnione. W myśl postanowień art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych, obowiązującej w dacie wydania decyzji o unieważnieniu dokumentu paszportowego (obecnie art. 54 ust. 1 pkt 2 u.p.d.), wydania dokumentu paszportowego odmawia się na wniosek organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze, organu postępowania wykonawczego w sprawie karnej, w tym o przestępstwo skarbowe, przeciwko osobie ubiegającej się o wydanie dokumentu paszportowego. Natomiast zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b (obecnie art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b u.p.d.), dokument paszportowy podlega unieważnieniu na wniosek organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze, organu postępowania wykonawczego w sprawie karnej, w tym o przestępstwo skarbowe, przeciwko posiadaczowi dokumentu paszportowego.

Żaden z ww. przepisów nie oznacza, że wpis w RDP ma charakter stały, aktualny. Zaskarżone pismo ma więc wyłącznie charakter informacyjny. Natomiast wskazany w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. akt powinien dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających

z przepisów prawa. Obowiązek organu utrzymania zastrzeżenia nie wynika z przepisów prawa. Organ wyjaśnił procedurę umieszczania statusu aktu "aktywny" w sposób precyzyjny i nie występuje ona w przedmiotowej sprawie.

Wyjaśnić w tym miejscu należy ponadto, że akt lub czynność podejmowane są

w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony

i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc, musi istnieć związek pomiędzy przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisów prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego dochodzi w drodze aktu lub czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa (zob. postanowienie NSA z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/06, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 28).

Tym samym, o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. , na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W przedmiotowej sprawie prawidłowo zatem przyjął Wojewoda, że działania organu paszportowego polegające na informowaniu o zasadach działania nowego Rejestru Dokumentów Paszportowych nie są aktami podjętym w sprawie indywidualnej, nie są skierowane do oznaczonego podmiotu administrowanego, ani nie dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd orzekł

o odrzuceniu skargi.