Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 577/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 b, art. 32
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi H. S.- B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 6 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia 2 kwietnia 2015 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 kwietnia 2015 r., Nr [...] Burmistrz [...] na podstawie art. 17 ust. 1 b i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114, dalej zwanej "u.ś.r.") oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby ubiegającej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 959), odmówił H. S. (dalej jako: strona, skarżąca) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką T. W., zaznaczając, że stopień niepełnosprawności matki ustalono od 6 listopada 2014 r., natomiast nie ustalono daty powstania niepełnosprawności. Organ nie negował faktu sprawowania przez stronę opieki nad niepełnosprawną matką w stopniu znacznym.

Ponadto w uzasadnieniu decyzji ustalono, że T. W. od 3 lat zamieszkuje wspólnie ze stroną i jej rodziną, jest chora przewlekle i niezdolna do samodzielnej egzystencji, wymaga stałej opieki osoby drugiej, ma problemy z poruszaniem się z uwagi na niedowidzenie. Zdaniem organu, sytuacji strony nie zmienia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13), zgodnie z którym uznano art. 17 ust. 1 b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

H. S. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym podniosła, że matka nie jest w stanie samodzielnie egzystować, wymaga stałej opieki, a ona sama została zmuszona do rezygnacji z pracy zarobkowej. Powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego (K 38/13) stwierdziła, że spełnia wszystkie niezbędne wymogi do przyznania jej tego świadczenia, a podstawa do jego odmowy jest niezgodna z Konstytucją.

Decyzją z dnia 6 maja 2015 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 b utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym przepis art. 17 ust. 1 stanowiący, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Ponadto w ust. 1b tego przepisu wskazano, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, uznał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, jednak konsekwencją tego wyroku, jak wynika z jego uzasadnienia, nie jest uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Taka konstrukcja wyroku nie skutkuje więc utratą mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu ustawy, ani modyfikacją jego obecnego brzmienia. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie, jak podniesiono w uzasadnieniu wyroku TK, należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Organ odwoławczy powołując się na wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r. (I OSK 2926/14) uznał, że "Trybunał Konstytucyjny orzekł wprawdzie o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy, nie zmienił jednak sytuacji prawnej skarżącego, musi on bowiem czekać na rozwiązania ustawowe". W konsekwencji uznał, że obecnie skarżąca nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad matką.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję złożyła H. S. twierdząc, że spełnia wszystkie wymogi niezbędne do przyznania świadczenia, zaś jej sytuacja prawna uległa zmianie na skutek ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga H. S. zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądowej w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 maja 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 2 kwietnia 2015 r. o odmowie przyznania H. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

W niniejszej sprawie organy uznały, że skarżąca nie spełnia warunku do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2015, poz. 114 ze zm., dalej zwanej "u.ś.r." lub "ustawą"), gdyż w przypadku matki skarżącej - w oparciu o przedłożone orzeczenie o niepełnosprawności - nie można ustalić od kiedy istnieje jej niepełnosprawność. Trzeba przy tym zaznaczyć, że z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że stwierdzenie niepełnosprawności oraz daty jej powstania powinno być zawarte w orzeczeniu wydanym w innym postępowaniu, poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związane są - co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia, orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę (por. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z 16 października 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 4/14, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www. nsa.gov.pl).

Jak wynika z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, który pozostawał poza sporem, skarżąca wnioskiem z dnia 18 stycznia 2015 r. wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką – T. W.

T. W. urodziła się 1 stycznia 1931 r. Na mocy orzeczenia z dnia 14 stycznia 2015 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu stwierdzono, że nie można ustalić daty, od której istnieje niepełnosprawność. T. W. nie może funkcjonować bez pomocy opiekuna i wymaga stałej, całodobowej opieki. Jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Zły stan zdrowia matki skarżącej jest spowodowany demencją starczą, nadciśnieniem tętniczym, schorzeniem nerek i niedowidzeniem, które powoduje problemy z poruszaniem się. Skarżąca oświadczyła, że wykonuje wszelkie czynności związane z opieką. Pomaga mamie ubierać się, przy kąpaniu i myciu się oraz podaje jej lekarstwa. Pierze, sprząta i przyrządza posiłki. Kupuje lekarstwa i organizuje wizyty u lekarza. Skarżąca nie pracuje. Nie ma uprawnień do renty. Nie posiada gospodarstwa rolnego i nie prowadzi działalności gospodarczej. Opierając się na wywiadzie środowiskowym z dnia 27 lutego 2015 r. organ pierwszej instancji wskazał, że T. W. od trzech lat zamieszkuje wspólnie ze skarżącą i jej rodziną. Córka sprawuje opiekę nad matką i "wykonuje wszelkie czynności związane z opieką w zakresie pielęgnacji, odżywiania, poruszania i czynności gospodarczych". T. W. ma obecnie 84 lata. Jak wynika z treści skargi i odwołania, matka skarżącej traci świadomość i orientację, nie poznaje domowników, ma urojenia i lęki, potrzebuje pomocy w ubieraniu się i przy poruszaniu się, wymaga karmienia. Stan zdrowia zagraża jej bezpieczeństwu. H. S. jest opiekunem dorosłej osoby niepełnosprawnej.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, a zarazem do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy na gruncie obowiązujących przepisów, opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo, że nie da się ustalić momentu powstania niepełnosprawności dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką.

Zarówno skarżąca, jak i organy zgodnie wskazują, że dla udzielenia odpowiedzi na powyższe pytanie, konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dla określania ich wpływu na sytuację prawną skarżącej.

Kwestia ta jest kluczowa dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż strony pozostają w sporze co tego w jaki sposób ww. wyrok wpłynął na sytuację prawną opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Rzeczą Sądu jest zatem zbadanie, czy organy w prawidłowy sposób ustaliły zakres normy prawnej, na podstawie której powinien zostać rozpoznany wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia.

Organy jako wyłączny powód odmowy przyznania świadczenia, wskazały na okoliczność nie stwierdzenia przez zespół orzekania o niepełnosprawności momentu powstania niepełnosprawności u matki skarżącej. Warunkiem bowiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, co wynika wprost z treści art. 17ust. 1b ustawy.

Przepis ten został powołany jako podstawa prawna wydania obu skierowanych do skarżącej decyzji.

Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, że choć Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, to nie zmieniło to jednak sytuacji prawnej skarżącej i pozwoliło na odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na tej podstawie prawnej. Z uzasadnienia bowiem wyroku Trybunału wynika, że skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Ponadto organ ten, na poparcie swojego stanowiska, powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2926/14, wyrok dostępny w przywołanej powyżej bazie danych (do treści którego Sąd się odniesie w dalszej części niniejszego uzasadnienia). Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że choć ww. wyrok Trybunału orzekł o niekonstytucyjności przepisu, który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji, nie zmieniło to sytuacji prawnej strony, która musi czekać na uporządkowanie przez ustawodawcę systemu świadczeń dla opiekunów osób niepełnosprawnych.

Skarżąca nie zgadza się z powyższym stanowiskiem, gdyż w jej ocenie, nie zostały uwzględnione przez organy w procesie stosowania prawa skutki płynące z wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny.

Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym.

Przytoczona zaś treść punktu drugiego sentencji wyroku jest jasna i nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Jest to o tyle istotne, że skoro w wyroku tym została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie powyższego przepisu ustawy z Konstytucją RP, to Sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Wyrok zakresowy to takie rozstrzygnięcie, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www. nsa.gov.pl) możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", P i P nr 10/2008). Stanowisko to należy w pełni podzielić.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy skutkiem ww. orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Stwierdzenie niekonstytucyjności ze swej istoty, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba, że Trybunał Konstytucyjny wydając wyrok wydłuży moc obowiązującą zakwestionowanych przepisów (z której to jednak możliwości nie skorzystano). Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie.

Powyższy przepis ustawy art. 17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Przyjęcie więc przez organy, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jest w ocenie Sądu sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji posiadają bowiem uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Organy w istocie zakwestionowały prawotwórczy charakter orzeczeń Trybunału stwierdzających niekonstytucyjność przepisów. Zdaniem Sądu, prawotwórczy charakter orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego stwierdzających niekonstytucyjność przepisów prawa, zawsze powinien determinować kierunek dalszych analiz konkretnej sprawy, a przede wszystkim tezę, że ocena wszelkich konsekwencji prawnych rozstrzygnięcia Trybunału musi uwzględniać kształtujący efekt tego rozstrzygnięcia (następujący od momentu wejścia w życie).

Faktem jest, że wejście w życie takiego wyroku, który tak jak w przedmiotowej sprawie ma charakter zakresowy negatywny, samo w sobie nie tworzy nowych przepisów prawa. Jednak poważnym błędem jest twierdzenie, że ten fakt prawny nie modyfikuje przepisów już uchwalonych przez ustawodawcę.

Ponadto, powyższe nie oznacza również, aby poprzez swoje uzasadnienie Trybunał Konstytucyjny mógł przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania.

Trzeba podkreślić, że treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia, gdyby była dokonana przez organy, nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny.

Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego). Brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

Tym samym przytaczany przez organy fragment uzasadnienia wyroku Trybunału, nie stoi w sprzeczności z przedstawionym stanowiskiem Sądu i można go rozumieć przede wszystkim jako zgłoszony przez Trybunał postulat podjęcia bezzwłocznych działań ustawodawczych, które w przyszłości doprowadzą do kompleksowego zreformowania systemu świadczeń dla osób i opiekunów osób niepełnosprawnych, w sposób przez niego zasygnalizowany.

Także w ww. wyroku WSA w Bydgoszczy wskazuje, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, wskazał że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8 znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy - "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki". Fragment ten potwierdza wyżej omówioną charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy.

Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8 uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

W konkluzji WSA w Bydgoszczy podniósł, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich, jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta bowiem w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu może być stosowany.

Ponadto, za uznaniem bezpośredniego skutku wyroku - przemawiają również istotne argumenty funkcjonalne i argument prakseologiczny. Zróżnicowanie bowiem wprowadzone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. godzi w normatywnie określoną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencję do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 46 i nast.). Natomiast instytucja sygnalizacji ma charakter postulatywny, nie zaś normatywny. Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w pkt 8 uzasadnienia wyroku, będą stosować przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dotychczasowym brzmieniu i ustawodawca nie wykona zaleceń Trybunału, jednostki, których prawa zostały naruszone treścią tego przepisu, zostaną pozbawione ochrony. Natomiast aktywność sądów administracyjnych może mieć decydujący wpływ na działania legislacyjne dopełniając w ten sposób zobowiązania wskazane dla ustawodawcy w pkt 7 i 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony.

Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W niniejszej sprawie organy z tego obowiązku się nie wywiązały, skupiając swoją uwagę wyłącznie na wskazaniu, że skarżąca nie spełnia warunku przyznania świadczenia, który nie powinien mieć w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż jest niekonstytucyjny (organy uwzględniając skutki wyroku TK, nie były uprawnione do wydania decyzji w oparciu o art. 17 ust. 1b ustawy). Organy nie ustaliły również treści normy prawnej, na podstawie której mogły i miały obowiązek rozpatrzyć wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Ponadto, organy nie rozważyły i nie skonstatowały, czy skarżąca spełnia pozostałe, obowiązujące ją warunki przyznania świadczenia, określone w art. 17 ust. 1 ustawy. Co do zasady okoliczności, że skarżąca jest osobą, która rezygnuje z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad spokrewnioną w linii prostej osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec której spoczywa obowiązek alimentacyjny, nie zostały zakwestionowane przez organy oraz znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Jak już wskazano, uzasadniając stanowisko o braku wpływu orzeczenia TK na sytuację skarżącej, organ odwoławczy ograniczył się do powołania, bez głębszej refleksji, fragmentu uzasadnienia Trybunał oraz nawiązał do wyroku NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2926/14, w którego uzasadnieniu przyjęto, że "Trybunał Konstytucyjny orzekł wprawdzie o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy, nie zmienił jednak sytuacji prawnej skarżącego, musi on bowiem czekać na rozwiązania ustawowe". Odnosząc się do tego przedmiotowego poglądu, to nie może być ono miarodajne dla oceny skutków wyroku Trybunału. Po pierwsze, NSA nie uzasadnił szerzej swojego stanowiska, ograniczając się tylko do przywołania cyt. fragmentu uzasadnienia orzeczenia Trybunału. Po drugie, zostało ono wyrażone w sprawie, w której skarga kasacyjna opierała się tylko na jednym zarzucie, a mianowicie naruszenia przepisu postępowania art. 125 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co przekłada się bezpośrednio na zakres dokonanej oceny.

Sąd nie podziela tym samym poglądu wyrażonego w tym wyroku, jak i w innych orzeczeniach, w których przyjęto, że wejście w życie przedmiotowego wyroku Trybunału nie ma wpływu na kształt obowiązujących przepisów, z uwagi na zawarte w jego uzasadnieniu wyjaśnienia (np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1085/14 czy wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 464/15 wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www. nsa.gov.pl). Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące, co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Należy zgodzić się natomiast z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i stwierdzają o konieczności uchylenia decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15 czy cytowany powyżej wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15 i przywołane w jego uzasadnieniu wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2014 r., II SA/Go 818/14, WSA w Poznaniu z 23 października 2014 r., IV SA/Po 969/14, WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2014 r., II SA/Bk 1022/14, WSA w Łodzi z 10 grudnia 2014 r., II SA/Łd 1034/14, dostępne na www.cbois.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy, organy powinny uwzględnić, że postulat jednakowego traktowania osób niepełnosprawnych bez różnicowania przysługujących im praw z uwagi na moment powstania niepełnosprawności, musi również dotyczyć osób, w stosunku do których uprawniony organ orzekł o niemożności ustalenia momentu powstania niepełnosprawności (co wynika z zakresu, w jakim orzeczono o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 b ustawy).

Stosowanie warunku z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych wobec takich osób, powoduje także nierówne traktowanie podobnych podmiotów, wyłącznie z uwagi na kryterium związane z momentem powstania niepełnosprawności. W grupie osób niepełnosprawnych, wobec których nie można stwierdzić, kiedy powstała ich niepełnosprawność (z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie), znajdą się bowiem i osoby, których niepełnosprawność powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, jak i osoby, których niepełnosprawność powstała później. W przypadku jednych i drugich podmiotów, nie da się tego jednak jednoznacznie ustalić, a można jedynie takiego momentu domniemywać, np. na podstawie wieku czy schorzeń, na które cierpi osoba niepełnosprawna. Pokazuje to dodatkowo, że przyjęte przez ustawodawcę li tylko kryterium momentu powstania niepełnosprawności jest dyskryminujące i nie powinno być stosowane. Aktualnie na mocy omawianego wyroku Trybunału kryterium to zostało wyłączone z zakresu normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy. W przyszłym stanie prawnym ustawodawca został zobowiązany do uwzględnia zawartych w uzasadnianiu tego wyroku postulatów, w taki sposób aby nowy, zreformowany system świadczeń dla opiekunów osób niepełnosprawnych, został oparty o inne i zgodne z Konstytucją RP kryteria.

Zaistniała zatem podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, gdyż przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Skarżąca nie powinna być bowiem traktowana gorzej niż osoby sprawujące opiekę nad niepełnosprawnym dorosłym członkiem rodziny nie tylko wówczas, gdyby niepełnosprawność powstała w czasie, gdy osoba ta nie spełniała określonych w ww. przepisie warunków, ale tym bardziej gdy - wobec treści orzeczenia o niepełnosprawności - nie da się ustalić, kiedy ona powstała, a więc nie można wykluczyć, że w tym okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, o ile ustawodawca nie wprowadzi zmian w prawie, o których mowa w uzasadnieniu wyroku Trybunału, organy uwzględnią wykładnię art. 17 ustawy przedstawioną powyżej. Organy dokonają merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej, badając, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny począwszy od dnia 23 października 2014 r. na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.