Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 711/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1145
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 maja 2024 r., sygn. akt SKO Gd/2225/24 w przedmiocie opinii w sprawie wstępnego podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Łęczyce z dnia 28 lutego 2024 r., nr NGP.6724.5.2024.SM, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego A. B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z 5 lutego 2024 r. A. B. (dalej: "Wnioskodawca", "Inwestor", "Skarżący"), na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", wystąpił do Wójta Gminy Łęczyce (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") o podział nieruchomości położonej w obrębie R., oznaczonej w katastrze nieruchomości jako działki nr [...] i [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Wnioskodawca wskazał, że wstępny projekt podziału został opracowany na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z 10 stycznia 2024 r.

Postanowieniem z 28 lutego 2024 r. Wójt, na podstawie art. 93 ust. 4 i art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., zaopiniował negatywnie proponowany podział nieruchomości.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że działka nr [...] o powierzchni 2,2400 ha oraz działka nr [...] o powierzchni 2,9514 ha, położone na terenie obrębu geodezyjnego R., gmina Ł., według księgi wieczystej [...] stanowią własność Wnioskodawcy. Biorąc pod uwagę fakt, że dla przedmiotowej nieruchomości brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") Wójt, zgodnie z art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., ocenił wstępny projekt podziału tych działek pod kątem zgodności z zapisami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu. Wskazano, że proponowany podział działek zakłada wydzielenie trzynastu działek o powierzchni powyżej 0,1000 ha każda, co jest niezgodne z treścią decyzji Wójta z 10 stycznia 2024 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących, na terenie części działek nr [...] i [...] w obrębie geodezyjnym R., gmina Ł. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu brak jest jakichkolwiek parametrów dotyczących podziału nieruchomości. W związku z brakiem możliwości pozytywnego zaopiniowania projektu podziału Wójt orzekł jak w sentencji.

W wyniku zażalenia wniesionego przez Wnioskodawcę na powyższe postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") postanowieniem z 7 maja 2024 r. utrzymało je w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując następnie, że zgodnie z art. 93 ust. 2a u.g.n. podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne

i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami.

Kolegium zaznaczyło, że podział nieruchomości nie stanowi jej zagospodarowania

i jest następczy w stosunku do sposobu zagospodarowania terenu. Wskazano, że w treści decyzji o warunkach zabudowy powinny znaleźć się tylko i wyłącznie warunki, jakie inwestor winien spełnić, aby zrealizowane przedsięwzięcie inwestycyjne harmonijnie wpisało się w istniejącą przestrzeń.

Organ odwoławczy wskazał, że wyłączenie stosowania u.g.n. wobec nieruchomości rolnych i leśnych wynika z faktu, że zagospodarowanie tych nieruchomości na cele rolne

i leśne nie jest zależne od spełnienia jakichkolwiek dodatkowych warunków planistycznych dotyczących położenia tych nieruchomości, ich konfiguracji lub wyposażenia

w infrastrukturę techniczną. Rolnicze i leśne wykorzystanie nieruchomości stanowi swoisty rodzaj pierwotnego ich zagospodarowania. Dla rolniczego lub leśnego wykorzystywania nieruchomości nie określa się jakikolwiek kryteriów w planie miejscowym lub w decyzji

o warunkach zabudowy. Nie jest więc konieczne dokonywanie sformalizowanej oceny dopuszczalności podziałów nieruchomości rolnych i leśnych w procedurze administracyjnej. Wyjątek odnoszący się do wydzielenia z nieruchomości rolnych i leśnych przynajmniej jednej działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha w ramach procedury administracyjnej dodatkowo został ograniczony tylko i wyłącznie do następujących przypadków: 1) na powiększenie sąsiedniej nieruchomości (art. 93 ust. 2a u.g.n.), 2) dla dokonania regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami (art. 93 ust. 2a u.g.n.), 3) w okolicznościach określonych w art. 95 u.g.n., 4) pod drogi wewnętrzne (art. 93 ust. 3a u.g.n.).

Kolegium podkreśliło, że istota tych ograniczeń polega na wykluczeniu możliwości zbycia wydzielonej w ramach ewidencyjnego podziału nieruchomości rolnej lub leśnej

o powierzchni poniżej 0,3000 ha na rzecz kogokolwiek. Takie ograniczenie dokonywania podziałów tych nieruchomości ma zapobiegać ich rozdrabnianiu i w konsekwencji przeznaczeniu ich na cele inne niż rolne lub leśne. Organ odwoławczy wskazał,

że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy

o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw, którą uregulowano powyższe ograniczenia w podziale nieruchomości rolnych i leśnych na działki mniejsze niż 0,3000 ha, wynika, że zmiana ta miała na celu zapobieżenie niekontrolowanemu dzieleniu nieruchomości rolnych na działki rzekomo rolne, ale o wielkości i kształcie działek budowlanych, w celu późniejszego ich przekształcenia w działki przeznaczone pod zabudowę. Działania takie prowadzą do naruszenia ładu przestrzennego, a ponadto prowadzą do tworzenia nieruchomości, których zagospodarowanie jest utrudnione ze względu na ich przypadkowy kształt, nieracjonalne układy komunikacyjne i wzajemny układ działek. Działania te powodują również niszczenie struktury nieruchomości rolnych.

Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało, że istotne ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 12 budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej nie może nastąpić

w gospodarstwie rolnym Inwestora, który na terenie gminy posiada grunty orne

o powierzchni 5.1402 ha oraz las o powierzchni 0.0512 ha, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgodnie bowiem z art. 2

ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

(Dz. U. z 2024 r., poz. 82) - dalej: "u.o.g.r.l.", grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu są gruntami rolnymi. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie mamy zatem do czynienia

z przypadkiem, w którym pomimo ustalenia warunków zabudowy (w decyzji z 10 stycznia 2024 r.) nieruchomość nie utraciła charakteru rolnego. Jednocześnie w decyzji tej nie określono warunków podziału geodezyjnego i stwierdzono, które mogłyby być podstawą podziału części działek, na których ma być zrealizowana inwestycja. W ocenie Kolegium faktem jest, że Wnioskodawca nie ma celu czy zamiaru inwestować w budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej swojego gospodarstwa, ale zamierza wybudować w celu komercyjnym na gruntach rolnych 12 domów jednorodzinnych w celach komercyjnych jako zespołu czy osiedla mieszkaniowego.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wskazana w zażaleniu podstawa podziału gruntów rolnych (ornych) na cele nie przeznaczone pod zabudowę zagrodową, ale pod budowę domów mieszkalnych jednorodzinnych (12 domów). Poza tym w zażaleniu pominięto całkowicie bezpodstawnie przepis art. 93 ust. 2a u.g.n., który jest wyjątkiem od zasad podziałowych nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Zatem ten przepis szczególny u.g.n. ma bezspornie pierwszeństwo zastosowania w tej sprawie wprowadzając te ograniczenia, uzasadnione nie może być uzasadnione ogólnie orzecznictwem sądowym, wręcz przeciwnie ustalenie to stanowi próbę obejścia prawa. Przepis art. 93 ust. 2a u.g.n. nie pozwala na obejście przepisów prawa w celu możliwości wydzielenia w przyszłości z nieruchomości rolnej ma inne cele jako działki budowlane.

W konsekwencji ustalenie takie mogłoby nieść niebezpieczeństwo rozdrobnienia nieruchomości rolnej i zbycia działek powstałych na skutek takiego podziału komukolwiek.

Kolegium wskazało, że grunty Wnioskodawcy są gruntami ornymi rolnymi: działka

nr [...] o powierzchni 2.2400 ha stanowi użytek rolny klasy RV, działka nr [...]

o powierzchni 2.9514 ha - grunt orny użytkowy klasy RIVb (o powierzchni 0.8801 ha), użytek klasy RV 9 (o powierzchni 2.0201 ha) i las-Ls IV (o powierzchni 0,0512 m2). Natomiast proponowany we wniosku podział ww. gruntów rolnych na 12 działek jest

o powierzchni od 0.1354 ha do 0.1074 ha. Zatem nie ulega wątpliwości, że ten proponowany podział gruntów rolnych działek nr [...] i nr [...] nie jest zgodny z art. 93 ust. 2 i art. 94 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 93 ust. 2a u.g.n., z których wynika, że przy braku planu miejscowego podział gruntów rolnych poniżej 0,3000 ha jest możliwy wyjątkowo przy spełnieniu jego przesłanek w nim przedstawionych (powierzchnie sąsiedniej nieruchomości i regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami). Z tego przepisu, który zawiera ochronę nieruchomości rolnych przed ich podziałami rozdrabniającymi grunty rolne ma

w tej sprawie zastosowanie.

Końcowo Kolegium przyznało, że postanowienie Wójta zawiera niewłaściwe uzasadnienie, jednakże jest ono zgodne z prawem, zaś zmiana podstawy prawnej rozstrzygnięcia opartego o bezsporny stan faktyczny na etapie postępowania odwoławczego uprawniała do utrzymania go w mocy.

W skardze na postanowienie organu odwoławczego A. B., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucił mu naruszenie art. 93 ust. 2a u.g.n. w zw. z art. 92 ust. 2 u.g.n. polegające na jego zastosowaniu, pomimo że przepis ten nie miał zastosowania na gruncie niniejszej sprawy, gdyż dla nieruchomości objętej wnioskiem ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonego, jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podano, że zgodnie z art. 92 ust. 2 u.g.n. za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. A contrario, na gruncie przepisów Rozdziału 1 Działu III u.g.n. nieruchomości, dla których wydano decyzję

o warunkach zabudowy nie są uznawane za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne

i leśne. Podkreślono, że warunek negatywny (jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu) odnosi się do definiendum, tj. "nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne". Zdaniem strony skarżącej do takiego wniosku prowadzi nie tylko językowa wykładnia normy powołanego przepisu, ale również wykładnia systemowa. Po pierwsze, warunki zabudowy i zagospodarowania ustala się dla "terenu" (art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p."). Na gruncie przepisów u.p.z.p. desygnatem pojęcia "teren" jest działka lub część działki budowlanej. Z tych względów za nieprawidłową uznano taką wykładnię, która sformułowanie "jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu" odnosiłaby do wchodzących w skład nieruchomości rolnych użytków kopalnych, nieużytków i dróg. Oczywiste jest bowiem, że warunków zabudowy nie ustala się dla użytków, tym bardziej dla użytków kopalnych, nieużytków i dróg. Ewentualnie warunki zabudowy

i zagospodarowania (terenu) mogą regulować sposób realizacji inwestycji polegającej na budowie drogi. W żadnym razie nie ustala się warunków zabudowy określających zasady lokalizacji użytków kopalnych, czy nieużytków (art. 50 ust. 2 u.p.z.p.). Z kolei wyłączenie stosowania przepisu art. 93 ust. 2a u.g.n. do dróg wewnętrznych zostało unormowane

w art. 93 ust. 3a tej ustawy, zgodnie z którym warunku, o którym mowa w ust. 2a, dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne. Zatem przyjęcie, że powyższe sformułowanie miałoby się odnosić do dróg (wszystkich) stanowiłoby wykładnię wbrew założeniu racjonalnego prawodawcy, gdyż mielibyśmy do czynienia z superfluum ustawowym i to w ramach jednego aktu.

Mając powyższe na uwadze strona skarżąca podniosła, że Kolegium niewłaściwie zastosowało art. 93 ust. 2a u.g.n., gdyż norma tego przepisu nie ma w ogóle zastosowania na gruncie niniejszej sprawy. Wynika to również wprost z art. 93 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zatem to ten przepis, będzie stanowił podstawę dokonania podziału i nie znajduje on ograniczeń

w przepisie art. 93 ust. 2a u.g.n. Zwrócono uwagę, że art. 94 ust. 1 u.g.n. wyznacza następujące (wyłączne) warunki, pod jakimi podział może nastąpić w przypadku braku planu miejscowego: 1) nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem jego sporządzenia oraz: 2) podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, alb jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunki te na gruncie niniejszej sprawy są spełnione.

W dalszej części uzasadnienia skargi wskazano, że zmiana przepisów, które weszły w życie w 2003 r., w szczególności polegająca na wprowadzeniu ograniczenia podziałów nieruchomości rolnych na działki mniejsze niż 0,3000 ha, był motywowana celem zapobieżenia niekontrolowanemu dzieleniu nieruchomości rolnych na działki rzekomo rolne, ale o wielkości i kształcie działek budowlanych, w celu późniejszego ich przekształcenia w działki przeznaczone pod zabudowę: inaczej mówiąc ograniczenia nie miały dotyczyć działek, których przeznaczenie było już ustalone, czy to na podstawie planu miejscowego, czy decyzji o warunkach zabudowy. Strona skarżąca podała, że aktualne brzmienie przepisów art. 92, art. 93 i art. 94 u.g.n. jest skutkiem zmian, które zostały wprowadzone ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), miało na celu zliberalizowanie oraz doprecyzowanie przepisów dotyczących dokonywania podziałów działek, dla których zostały ustalone warunki zabudowy. Z tych względów wykładnię zaoferowaną przez Kolegium uznano za nieprawidłową, sprzeczną nie tylko

z wykładnią językową i systemową, ale również z motywami zmian wprowadzonych

w 2007 r.

Końcowo podniesiono, że Kolegium nadało znaczenie okoliczności, iż Skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego, natomiast jedyny przepis mający znaczenie dla procedury podziału, który odnosi się do "gospodarstwa rolnego" to art. 92 ust. 1 u.g.n. Ma on zastosowanie jedynie w sytuacji podziału, w którym następuje konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Zaznaczono, że w zakresie dokonywania podziałów u.g.n. nie rozróżnia wnioskujących o podział na tych, którzy gospodarstwo posiadają i na tych, którzy nie są właścicielami gospodarstwa. Dlatego wywody w tym zakresie uznano za irrelewantne na gruncie niniejszej sprawy, gdyż celem podziału nie jest wydzielenie drogi prowadzącej do gospodarstwa rolnego.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane

w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie,

a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane

w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 7 maja 2024 r. utrzymujące

w mocy postanowienie Wójta Gminy Łęczyce z 28 lutego 2024 r. opiniujące negatywnie proponowany podział nieruchomości położonej na terenie obrębu geodezyjnego R., jednostka ewidencyjna Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] oraz działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...].

Przed przystąpieniem do oceny zgodności zapadłych w sprawie rozstrzygnięć

z przepisami prawa materialnego w pierwszej kolejności należy wskazać na obowiązki, jakie ciążą na organach administracji publicznej.

W myśl art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika m.in. rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu, jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji.

Konsekwencją zasady praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn

z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie powołanej normy, uzasadnienie faktyczne i prawne jest bowiem obowiązkowym elementem decyzji.

W myśl art. 124 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania (§ 1). Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2).

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1417/19, z 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1035/17, czy

z 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2457/14, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i w piśmiennictwie (zob. C. Martysz - komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Wydawnictwo Zakamycze, 2005) podkreśla się, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Mocą tej zasady to organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy nie sprostały wymaganiom wynikającym z przywołanych wyżej regulacji.

Uzasadnienie postanowienia Wójta z 28 lutego 2024 r. sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że skoro w decyzji z 10 stycznia 2024 r. o warunkach zabudowy brak jest jakichkolwiek parametrów dotyczących podziału nieruchomości, pozytywne zaopiniowanie wniosku Skarżącego o podział jest niemożliwe.

Uzasadnienie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji organ odwoławczy uznał co prawda za niewłaściwe, lecz uznając je za zgodne z prawem zmienił podstawę prawną rozstrzygnięcia i utrzymał je w mocy.

Oceniając z kolei uzasadnienie postanowienia Kolegium z 7 maja 2024 r. pod kątem wymogów, jakie ciążą na organach administracji publicznej z mocy regulacji zawartych

w art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli),

art. 11 (zasada przekonywania) i art. 80 (zasada swobodnej oceny dowodów) k.p.a., należy stwierdzić, że jest ono nieczytelne, momentami chaotyczne, co znacznie utrudniło (ale nie uniemożliwiło) jego kontrolę. Nie wiadomo np., o co chodzi w pierwszym zdaniu na ostatniej stronie zaskarżonej decyzji: "Wskazana przez pełnomocnika Skarżącego podstawa podziału gruntów rolnych (ornych) na cele nie przeznaczone pod zabudowę zagrodową, ale pod budowę domów mieszkalnych jednorodzinnych (12 domów).". Podobne wątpliwości budzi kolejne zdanie: "Poza tym, pełnomocnik Skarżącego pomija całkowicie bezpodstawnie w swojej argumentacji do przedstawionych przepisów art. 93 ust. 2a ugn który jako wyjątek od cyt. wyżej zasad podziałowych nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne.". Chaos wkradł się również w trzecie zdanie zawarte na s. 5 decyzji: "Zatem ten przepis szczególny ugn ma bezspornie pierwszeństwo zastosowania w tej sprawie wprowadzając te ograniczenia, uzasadnione nie może być uzasadnione ogólnie orzecznictwem sądowym, wręcz przeciwnie ustalenie to stanowi próbę obejścia prawa.". Również zdanie: "Z tego przepisu, który zawiera ochronę nieruchomości rolnych przed ich podziałami rozdrabniającymi grunty rolne ma w tej sprawie zastosowanie." (s. 5, akapit 3) wymaga pogłębionej refleksji, jaki był sens wypowiedzi organu odwoławczego.

Wskazany powyżej sposób uzasadnienia postanowienia, które dla jego adresata jest rozstrzygnięciem negatywnym, gdyż pozbawia go potencjalnego uprawnienia (w niniejszej sprawie podziału należącej do niego nieruchomości), narusza przepisy postępowania

w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Pomimo opisanych wyżej niedostatków uzasadnień zapadłych w sprawie rozstrzygnięć Sąd dokonał ich kontroli pod kątem wykładni przepisów prawa materialnego, uznając ją za nieprawidłową.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są przepisy ustawy

z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145), która w art. 93 ust. 1 stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94.

W myśl art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie Wójt wydał w dniu 10 stycznia 2024 r. decyzję nr NGP.6730.121.2022.DW ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących na terenie części działek nr [...] i [...], obręb geodezyjny R., gmina Ł. (k. 13-18 akt organu pierwszej instancji).

Jak słusznie zauważył organ pierwszej instancji, w powyższej decyzji nie zamieszczono zapisów dotyczących podziału nieruchomości, jednakże brak takich zapisów nie może automatycznie przesądzać o negatywnym dla Skarżącego rozstrzygnięciu wnioskującego o podział nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], przez co zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie zawarte w postanowieniu Wójta z 28 lutego 2024 r. jest nieprawidłowe.

Jako błędne na gruncie rozpoznawanej sprawy należy również ocenić stanowisko Kolegium zaprezentowane w uzasadnieniu postanowienia z 7 maja 2024 r., w którym odwołano się do regulacji zawartych w art. 93 ust. 2a u.g.n.

W powyższym zakresie należy wskazać, że zgodnie z art. 92 ust. 1 u.g.n. przepisów niniejszego rozdziału (tj. Rozdziału 1 "Podziały nieruchomości" - przypisek Sądu) nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha.

W myśl natomiast art. 92 ust. 2 u.g.n. za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skoro w niniejszej sprawie dla działek nr [...] i [...] ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzją Wójta z 10 stycznia 2024 r.), co nie jest sporne, to działek tych nie można już uznawać za "wykorzystywane na cele rolne i leśne"

z konsekwencjami wynikającymi z art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 2a u.g.n.

Stanowisko powyższe znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo, w wyroku z 22 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 888/13 WSA w Poznaniu wskazał, że niewątpliwie brzmienie art. 92 ust. 2 u.g.n. w końcowej części wskazuje,

że mimo tego, iż nieruchomość jest wykorzystywana na cele rolne, to ustalenie dla niej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu niweluje ograniczenia podziałowe

o których mowa w art. 93 ust. 2a u.g.n., a jej zagospodarowanie jest możliwe na inne cele wynikające z decyzji o warunkach zabudowy.

Również w piśmiennictwie wskazuje się, że choć faktyczny sposób wykorzystywania może być inny, to jednak wskazanie w ewidencji gruntów i budynków, że dana nieruchomość jest użytkiem rolnym albo gruntem leśnym eliminuje możliwość zastosowania przepisów art. 92-99 u.g.n. Objęcie jednak danej nieruchomości rolnej lub leśnej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powoduje, że dla całej nieruchomości lub dla jej części dopuszcza się zagospodarowanie na inne cele niż rolnicze lub leśne. W takim przypadku podział nieruchomości podporządkowany jest warunkom określonym w decyzji, chociaż samo wydanie takiej decyzji nie zmienia przeznaczenia nieruchomości - nadal pozostaje rolna lub leśna (tak: E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa

o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, 2. wydanie, Warszawa 2013, s. 493 i nast.).

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 w zw.

z art. 120 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z 28 lutego 2024 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Wójt przeanalizuje wniosek Skarżącego z 5 lutego 2024 r. biorąc pod uwagę ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą wykładni przepisów art. 92 ust. 2, art. 93 ust. 2a i art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. na tle okoliczności sprawy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżącego kwotę 580 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (100 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika

(480 zł).[pic]