Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1065/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze sprzeciwu K. K. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 kwietnia 2024 r. nr 560/OPO/2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda". "organ odwoławczy"), decyzją

z dnia 3 kwietnia 2024 r. nr 560/OPO/2024, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682, dalej: "Pr.bud."), po rozpatrzeniu odwołania P. sp. z o.o. – orzekł o uchyleniu decyzji Prezydenta [...] (dalej także: "organ I instancji") z [...] stycznia 2024 r. nr [...], odmawiającej P. Sp. z o.o. zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanegoi udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z instalacjami: elektrycznymi (bez przyłącza), kanalizacji sanitarnej (bez przyłącza), wodociągowymi (bez przyłącza), gazu (bez przyłącza), c.o. i wentylacji oraz kanalizacją deszczową wraz z dwoma zbiornikami retencyjno - rozsączającymi tworzącymi układ rozsączający na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. U. w Dzielnicy [...],

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Do wydania decyzji Wojewody doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

W dniu 10 marca 2023 r. do Urzędu [...] wpłynął wniosek P. Sp. z o.o. o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z instalacjami: elektrycznymi (bez przyłącza), kanalizacji sanitarnej (bez przyłącza), wodociągowymi (bez przyłącza), gazu (bez przyłącza), c.o. i wentylacji oraz kanalizacją deszczową wraz z dwoma zbiornikami retencyjno - rozsączającymi tworzącymi układ rozsączający na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. O. w Dzielnicy [...].

Pismem z dnia 28 marca 2023 r. Prezydent [...] zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu oraz możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r. Prezydent [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 Pr.bud. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji projektowej.

Decyzją z [...] stycznia 2024 r., nr [...], Prezydent [...] odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji – z zachowaniem ustawowego terminu – wniosła P. Sp. z o.o.

Rozpoznając odwołanie, Wojewoda w pierwszej kolejności przypomniał, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. pozwala na przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Następnie Wojewoda przywołał treść art. 35 ust. 1 Pr.bud. określającego zakres sprawdzeń, jakich dokonuje organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślił, że w sytuacji stwierdzenia niezgodności planowanej inwestycji z wymogami, określonymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., właściwy organ nakłada postanowieniem, na podstawie art. 35 ust. 3 tej ustawy, obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zdaniem Wojewody, weryfikacja dokumentacji wskazuje, że wobec stwierdzenia przez organ I instancji kompletności wniosku pod względem formalnym, dokonano sprawdzenia wniosku pod względem materialnoprawnym.

Stwierdzając naruszenia w powyższym zakresie Prezydent [...], postanowieniem z [...] marca 2023 r., działając na podstawie art. 35 ust. 3 Pr.bud. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji projektowej, m.in. poprzez doprowadzenie projektowanej inwestycji do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów obszarów [...]

w gminie [...] z dnia 26 października 2001 r. w zakresie spełnienia § 7 pkt 8 "definiującego sposób zestawienia powierzchni biologicznie czynnej, która nie może być zabudowana powierzchniowo i kubaturowo".

Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika dokumentacji sprawy, pismem

z 4 grudnia 2023 r. inwestor ustosunkował się do nałożonych obowiązków.

Jednakże wobec niespełnienia warunków ww. postanowienia, Prezydent [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji, stwierdzając niezgodność przedłożonego do zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego

z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego i warunków technicznych

w zakresie powierzchni biologicznie czynnej.

Ustosunkowując się do tej kwestii, Wojewoda zauważył, że zastosowanie art. 35 ust. 3 Pr.bud. jest bezpośrednio związane z istnieniem podstaw do nałożenia określonych obowiązków. Ocena organu w tym zakresie nie może być dowolna

i powinna znajdować umocowanie w wymogach wynikających z art. 35 ust. 1 ww. ustawy. Rozstrzygnięcie, jakim jest nałożenie na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości w przedstawionej dokumentacji załączonej do wniosku

o pozwolenie na budowę, nie może mieć charakteru ogólnego i niedookreślonego. Stoi temu na przeszkodzie nie tylko art. 124 § 1 k.p.a. wskazujący na generalny sposób rozumienia koniecznych elementów postanowienia jako sformalizowanego aktu administracyjnego, ale również sama treść art. 35 ust. 3 Pr.bud. Powołany wyżej przepis posługuje się bowiem sformułowaniem odnoszącym się do usunięcia "wskazanych nieprawidłowości", co oznacza, że nieprawidłowości w przedstawionej dokumentacji powinny zostać nie tylko ustalone przez organ, ale również "wskazane" osobie zainteresowanej w znaczeniu ich ujawnienia i poinformowania o nich inwestora. Ustawodawca wiążąco zdecydował zatem o tym, że organ w treści rozstrzygnięcia zobowiązany jest ściśle wszystkie nieprawidłowości określić

i wymienić. Przewidziana w art. 35 ust. 3 Pr.bud. sankcja w postaci wydania decyzji

o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę może zostać zatem uznana za zastosowaną prawidłowo w sprawie tylko pod warunkiem pozytywnej weryfikacji poprawności nałożenia postanowieniem obowiązków nie tylko w warstwie merytorycznej (poprawność ustalenia naruszeń), ale również i formalnej (precyzyjne wymienienie nieprawidłowości w postanowieniu oraz ustalenie terminu,

w którym adresat nałożonego obowiązku ma realną możliwość jego wykonania), (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt: II OSK 1604/14).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Wojewoda stwierdził, że

w toku postępowania odwoławczego poddać kontroli należało poprawność merytoryczną i formalną obowiązków nałożonych na inwestora postanowieniem

z dnia 28 marca 2023 r.

Wskazał, że projektowana inwestycja położona jest na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów obszarów [...] w gminie [...] (uchwała Rady m.st. Warszawy Nr XLVII/621/01 z dnia 26 października 2001 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...], dla fragmentów obszarów [...] [...] w gminie [...] – dalej: "Plan miejscowy", "MPZP"), na terenie oznaczonym symbolem UM (zgodnie z § 10 ust. 1 Planu: przeznaczenie podstawowe: usługi handlu, gastronomii, administracji, rzemiosła oraz zabudowa mieszkaniowa jedno- i wielorodzinna).

Odnosząc się do nałożonego obowiązku doprowadzenia projektowanej inwestycji do zgodności z Planem miejscowym w zakresie spełnienia § 7 pkt 8 "definiującego sposób zestawienia powierzchni biologicznie czynnej, która nie może być zabudowana powierzchniowo i kubaturowo", Wojewoda zauważył, że ustalenia szczegółowe MPZP dla obszaru inwestycyjnego oznaczonego symbolem UM nie określają poziomu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Weryfikacja zapisów Planu miejscowego wykazała, że wskaźnik powierzchni biologiczne czynnej został określony wyłącznie dla obszaru oznaczonego symbolem MN (§ 9 ust. 5 pkt 2 MPZP) i U (§ 11 ust. 4 pkt 5 MPZP). W ocenie Wojewody, wskazana w Planie miejscowym definicja powierzchni biologicznie czynnej winna mieć więc zastosowanie do sposobu obliczania powierzchni biologicznie czynnej na obszarach planistycznych określających poziom ww. wskaźnika. Zgodnie zaś z § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym zgodnie z § 3 pkt 22 ww. rozporządzenia przez teren biologicznie czynny należy rozumieć teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz, innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie.

Tym samym, w ocenie Wojewody ponowna weryfikacja projektowanej inwestycji w zakresie powierzchni biologicznie czynnej winna odbyć się w oparciu

o ww. przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W dalszej kolejności organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność dodatkowej weryfikacji dokumentacji projektowej w kontekście zgodności z § 10 ust. 5 pkt 8 Planu miejscowego, zgodnie z którym należy zachować istniejące zespoły drzew oraz pojedynczych drzew zaznaczonych na rysunku planu. Wyjaśnił, że

z dokumentacji projektowej nie wynika, czy wskazane na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu "istniejące drzewa przeznaczone do wycinki" objęte są ww. zakazem. Ta kwestia wymaga ponownej weryfikacji.

Wojewoda wskazał następnie, że zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu

i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r., poz. 1679), część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu określa zasięg obowiązywania nakazów, ograniczeń i uwarunkowań, o których mowa w § 14 pkt 5 lit. a, c i d, tj. m.in. informacje o rodzaju ograniczeń lub zakazów w zabudowie i zagospodarowaniu tego terenu wynikających z aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli są wymagane. Wyjaśnił, że jak wynika z części opisowej projektu zagospodarowania terenu, projektowana inwestycja zlokalizowana jest "w strefie uciążliwości od tras komunikacyjnych", "na terenie tworzącym system wymiany i regeneracji powietrza" i "na terenie położonym w granicach oznaczonej na rysunku planu strefy pośredniej ochrony konserwatorskiej". Plan miejscowy dla każdej ze wskazanych stref ustala zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 17, 18 i 19 odrębne wymogi. Ta kwestia winna zostać uzupełniona zgodnie z wymogami § 15 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia i zweryfikowana w zakresie zgodności z wymogami MPZP.

Jednocześnie organ odwoławczy przypomniał, że zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu określa m.in. wymiary oraz odległości od granicy działki lub terenu, wzajemne odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych w zakresie niezbędnym do sprawdzenia zgodności wymiarów i odległości z przepisami. Weryfikacja projektu zagospodarowania terenu wykazała brak zwymiarowania projektowanego placu zabaw w odległości, o których mowa w § 40 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Co więcej, zdaniem Wojewody, dokumentacja projektowa winna zostać uzupełniona, zgodnie z § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o czytelną analizę nasłonecznienia, wykonaną dla projektowanego budynku i zabudowy sąsiedniej, oddzielnie dla dwóch dni równonocy, tj. marzec i wrzesień, opatrzoną stosownymi opisami i wnioskami. Stosowna analiza nasłonecznienia winna zostać również

w myśl § 40 ust. 2 ww. rozporządzenia sporządzona dla projektowanego placu zabaw. Zdaniem Wojewody, wyjaśnieniu powinna podlegać rozbieżność pomiędzy częścią rysunkową a opisową analizy przesłaniania zabudowy sąsiedniej (rys. nr 04, str. 27 projektu zagospodarowania terenu) w zakresie spełnienia wymogów § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wyjaśnienie wskazanej kwestii winno znaleźć odzwierciedlenie zarówno w zakresie spełnienia wymagań naturalnego oświetlenia pomieszczeń, jak również w zakresie wymogów stawianych przez art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. Organ odwoławczy zauważył, że w dokumentacji projektowej brakuje analizy przesłaniania budynku projektowanego.

Dalej Wojewoda nadmienił, że w projekcie budowlanym zamieszczone zostały dwa rysunki nr 01 Projekt zagospodarowania terenu, jeden na stronie nr ew. [...]

w projekcie zagospodarowania terenu i jeden na str. 94 w projekcie architektoniczno- budowlanym. Zaznaczył jednak, że część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu, nie stanowi w myśl § 21 rozporządzenia w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego elementu składowego projektu architektoniczno-budowlanego. Kwestia ta, w ocenie organu odwoławczego również powinna zostać wyjaśniona.

Mając to wszystko na uwadze, Wojewoda stwierdził, że decyzja Prezydenta [...] została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie organ

I instancji powinien dokonać wyczerpujących sprawdzeń projektu budowlanego,

o których mowa w art. 35 ust. 1 Pr.bud. i następnie, w myśl art. 35 ust. 3 tej ustawy, wezwać inwestora do usunięcia występujących w nim ewentualnych sprzeczności

z obowiązującymi przepisami. Po dokonaniu wskazanych czynności organ I instancji powinien zawiadomić strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego celem umożliwienia im wypowiedzenia się do zebranego materiału dowodowego. Według wskazań Wojewody, Prezydent [...] powinien także uwzględnić wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które

w świetle prawa powszechnie obowiązującego mogą oznaczać ograniczenie właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem czy wykorzystaniem gruntów, co do których przysługuje im tytuł prawny.

W związku z powyższym, Wojewoda - wspomnianą na wstępie decyzją z 3 kwietnia 2024 r. nr [...], uchylił rozstrzygnięcie Prezydenta [...] z [...] stycznia 2024 r. nr [...] . odmawiające P. Sp. z o.o. zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z decyzją Wojewody nie zgodziła się K. K. (dalej także: "Skarżąca"), wnosząc sprzeciw do tutejszego Sądu.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ w jej ocenie organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił decyzję Prezydenta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy.

Z uwagi na podniesiony zarzut Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz.

W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżąca stwierdziła, że nie zgadza się

z ustaleniem Wojewody, jakoby przed wydaniem decyzji organ I instancji nie wskazał inwestorowi w sposób wystarczająco skonkretyzowany jakie nieprawidłowości dokumentacji inwestor winien usunąć, czym naruszył treść art. 35 ust.3 Pr.bud. Zdaniem Skarżącej, z okoliczności sprawy wynika w sposób bezsporny, że Prezydent [...] wzywał inwestora w oparciu o treść art. 35 ust. 3 Pr.bud. postanowieniem z 28 marca 2023 r. do uzupełnienia braków dokumentacji budowlanej szczegółowo określając w jakim zakresie oczekuje takiego uzupełnienia. Następnie, działając na wnioski inwestora – organ I instancji kilkukrotnie przedłużył inwestorowi termin na uzupełnienie wymaganej dokumentacji. W dniu 12 grudnia 2023 r. inwestor przedłożył dokumentację projektową, która według niego spełniała żądania organu I instancji, natomiast organ ten uznał, że uzupełnienie przedłożone przez inwestora nie spełnia wymagań art.35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud., gdyż jest nadal niezgodne z ustaleniami Planu miejscowego. Zatem organ I instancji uznał, że może dokonać oceny merytorycznej przedłożonej dokumentacji budowlanej i tego dokonał.

Skarżąca uważa, że organ I instancji miał prawo dokonać oceny merytorycznej, gdyż zachował uprzednio wszelkie przesłanki formalne polegające na wnikliwym zbadaniu przedłożonej dokumentacji i umożliwieniu inwestorowi (przy wielokrotnym przedłużaniu terminu spełnienia obowiązku na wniosek inwestora) wypowiedzenie się i złożenie żądanych informacji/dokumentów. Podkreśla, że inwestor - pomimo wyraźnego wskazania przez organ I instancji na niezgodność projektu z MPZP - nie wprowadził do projektu żadnych zmian, tylko rozpoczął

z organem I instancji polemikę dotyczącą wykładni przepisów prawa, a konkretnie przepisów Planu miejscowego i § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Polemikę tę zresztą oparł o wyrok WSA w Warszawie (sygn. akt VII SA/WA 1560/19), który został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2517/20), w którym Sąd Naczelny przyznał nadrzędność normom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nad przepisami ww. rozporządzenia.

Skarżąca nadmienia, że w przypadku braku zgodności dokumentacji choćby

z jednym ze wskazanych przez organ I instancji przepisów prawa, zasadne jest wydanie przez ten organ decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę.

Z podanych przyczyn w ocenie Skarżącej, brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżonej decyzji kasatoryjnej. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości

i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W skarżonej decyzji Wojewoda nie wykazał, by decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, nie wykazano też w stopniu przekonującym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, skoro brak zgodności z MPZP jest wystarczającą przesłanką do odmowy wydania decyzji

o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Mazowiecki wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw nie okazał się zasadny.

Przed rozwinięciem tej oceny Sąd zauważa, że w myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Natomiast stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę jednocześnie podziela stanowisko wyrażone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki: z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"), zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu w składzie obecnie orzekającym, słusznie zauważa się, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzić tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny pomija przepisy prawa, mające w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem.

Podkreślenia również wymaga, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie konieczne było zatem odniesienie się także do kwestii materialnych, bowiem przepisy te mają wpływ na ocenę decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkują koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego.

Należy podkreślić, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 589/17, LEX nr 2429543), tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, co odbierałoby prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy, a mogłoby być zwalczane już wyłącznie w postępowaniu sądowo-administracyjnym

Z kolei w wyroku z dnia 12 maja 2022 r. (sygn. akt II OSK 402/22, CBOSA), NSA wyjaśnił, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nieprzeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. niedokonując ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Przechodząc do merytorycznej analizy sprawy stwierdzić trzeba, że wbrew zarzutom sprzeciwu, organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. i wydając decyzję kasacyjną w niniejszej sprawie prawidłowo uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Należy bowiem zauważyć, że wbrew argumentacji Skarżącej, jedynym powodem uchylenia przez organ odwoławczy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nie było samo tylko niesprecyzowanie i niewyjaśnienie w wezwaniu skierowanym do inwestora braków i niezgodności materialnych wniosku, ale także dostrzeżony przez Wojewodę i wykazany w uzasadnieniu jego decyzji cały szereg okoliczności, które nie zostały przez organ I instancji wyjaśnione w toku postępowania.

Przed przystąpieniem do rozwinięcia powyższego stanowiska Sąd zobowiązany jest zauważyć, że choć Wojewoda wskazał na wiele kwestii wymagających ponownego rozważenia przez organ I instancji, to jednak już sam fakt wadliwego postanowienia tego organu z 28 marca 2023 r. wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 Pr.bud. mógłby stanowić uzasadnioną przyczynę wydania decyzji kasatoryjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości

i zastosowanie określonych przepisów prawa materialnego, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji była oparta na innej podstawie materialnoprawnej może również prowadzić do naruszenia praw skarżących, tj. do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gwarantowanego zarówno na gruncie k.p.a. (art. 15), jak i konstytucyjnym (art. 78 Konstytucji) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 786/19, CBOSA). Zarazem Wojewoda słusznie wyjaśnił w przedmiotowej sprawie, że jak niejednokrotnie stwierdzano już w literaturze i judykaturze, wezwanie, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Pr.bud., musi być na tyle precyzyjne, aby zakres wymaganych czynności nie budził wątpliwości, a inwestor miał możliwość takiemu wezwaniu zadośćuczynić. Kwestia ta ma istotne znaczenie, jeżeli zważy się na konsekwencję niezastosowania się do wezwania organu, którą jest odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nakładając na inwestora obowiązek usunięcia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, organy powinny mieć bowiem na uwadze, że celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest znalezienie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia, ale takie procedowanie, aby w efekcie postępowania przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany. Takie rozumienie roli postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oznacza, że organ obowiązany jest dołożyć wszelkich starań, aby wesprzeć inwestora, po spełnieniu przewidzianych prawem warunków, w jak najszybszym zrealizowaniu przysługującego prawa do zabudowy (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016).

Postanowienie, którym nakłada się na inwestora obowiązek uzupełnienia wymaganych dokumentów, względnie usunięcia dostrzeganych nieprawidłowości, powinno być zatem precyzyjne i jasne, tak by nie pozostawiało wątpliwości co do jego przyczyn oraz sposobu wykonania obowiązku. Ewentualne inne nieprawidłowości, do usunięcia których organ nie wzywał, nie mogą być podstawą odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, mimo iż mieszczą się w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 (tak również wyrok WSA

w Krakowie z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 887/12, LEX nr 1235528, oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 180/10, LEX nr 752415). Dlatego przyjmuje się, że charakter działania w trybie art. 35 ust. 3 Pr.bud., sankcjonującego przecież uchybienia strony postępowania wymaga, by zakres obowiązków, które zostały na inwestora nałożone, był precyzyjnie wyrażony,

a przez to nie mógł być ustalany na zasadzie domniemania (por wyrok NSA z dnia

6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2102/14, CBOSA).

Co więcej, ugruntowany jest pogląd, że tryb postępowania przewidziany w art. 35 ust. 3 Pr.bud. powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Pr.bud. nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu pierwszej instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 k.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (tak NSA w wyroku z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2659/19, CBOSA).

Z tego względu stwierdzić przyjdzie, że przewidziana w art. 35 ust. 3 Pr.bud. sankcja w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę może zostać uznana za zastosowaną prawidłowo

w sprawie tylko pod warunkiem pozytywnej weryfikacji poprawności nałożenia postanowieniem obowiązków nie tylko w warstwie merytorycznej (poprawność ustalenia naruszeń), ale również i formalnej (precyzyjne wymienienie nieprawidłowości w postanowieniu oraz ustalenie terminu, w którym adresat nałożonego obowiązku ma realną możliwość jego wykonania (zob. wyrok WSA

w Szczecinie z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 635/23, CBOSA).

Wreszcie w wyroku z dnia 16 marca 2022 r. (sygn. akt II OSK 391/22, CBOSA) NSA skonstatował, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania strony do usunięcia naruszenia w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Pr.bud., w trybie przepisu art. 35 ust. 3 tej ustawy, daje organowi odwoławczemu podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Pr.bud. stanowi bowiem nie tylko naruszenie prawa materialnego, ale jednocześnie narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i rozwijające tę zasadę przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawie Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, który uznał, że wobec nieprecyzyjnego,

a przede wszystkim nieumotywowanego wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym postanowieniem z [...] marca 2023 r., zasadne i konieczne stało się uchylenie wydanej wskutek tego decyzji organu

I instancji. Jak bowiem trafnie dostrzegł Wojewoda, w rzeczonym postanowieniu Prezydent [...] wezwał inwestora do wykazania doprowadzenia projektowanej inwestycji m.in. do spełnienia warunku wynikającego z § 7 pkt 8 Planu miejscowego definiującego zestawienie powierzchni biologicznie czynnej, która nie może być zabudowana powierzchniowo i kubaturowo. Tym niemniej, organ

I instancji w żaden sposób nie wskazał inwestorowi, dlaczego uznaje, że projektowane zamierzenie nie spełnia akurat tego ogólnego warunku Planu miejscowego i jakie jest jego rozumienie wymogu stawianego w tym przepisie MPZP. Organ I instancji uznał, że projekt jest w tym zakresie nieprawidłowy, pomimo dostrzeżonego przez Wojewodę faktu, iż przepisy części szczegółowej Planu miejscowego dla terenu objętego inwestycją nie określają wymagań w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, co stawia pod znakiem zapytania możliwość stosowania do tego terenu zapisów ogólnych Planu definiujących pojęcia użyte w tym akcie prawa miejscowego. Prezydent [...] nie powołał się natomiast na mogące mieć zastosowanie w takiej sytuacji przepisy rozporządzenia

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wobec powyższego, nie przesądzając w żadnym razie, czy rozwiązania projektowe przyjęte w dokumentacji przedłożonej przez inwestora rzeczywiście nie spełniają warunku określonego w § 7 pkt 8 Planu miejscowego, i czy w ogóle wobec braku wymagań ustanowionych w części szczegółowej MPZP dla tej jednostki planistycznej spełnienie ww. wymogu jest konieczne, z całą pewnością sformułowane przez organ I instancji wezwanie inwestora do usunięcia rzekomej wadliwości dokumentacji projektowej uznać trzeba za nieuzasadnione. Trudno było zarazem spodziewać się, ażeby inwestor mógł wykonać ten punkt postanowienia Prezydenta [...], skoro nie wiadomo nawet, jakie było w tym zakresie oczekiwanie organu.

Wskazana wyżej wadliwość postanowienia organu I instancji opartego na art. 35 ust. 3 Pr.bud. niewątpliwie miała też decydujący wpływ na wynik sprawy, albowiem to właśnie opisane wyżej zagadnienie stanowiło zasadniczą podstawę decyzji Prezydenta [...] o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

Niezależnie od powyższego, jak już wskazano na wstępie tej części rozważań merytorycznych, z uzasadnienia decyzji Wojewoda wynika, że organ odwoławczy dostrzegł również wiele innych okoliczności, które nie zostały należycie wyjaśnione przez Prezydenta m.st. Warszawy.

Wojewoda słusznie zawrócił tu bowiem uwagę chociażby na potrzebę dodatkowej weryfikacji dokumentacji projektowej w kontekście jej zgodności

z wymaganiami wynikającymi z § 10 ust. 5 pkt 8 Planu miejscowego, który przewiduje obowiązek zachowania istniejących zespołów drzew oraz pojedynczych drzew zaznaczonych na rysunku Planu. Choć w części rysunkowej projektu wskazano na istniejące drzewa przeznaczone do wycinki, to jednak nie wyjaśniono, że nie są one objęte zakazem wynikającym z przywołanego przepisu MPZP.

Podobnie, Wojewoda zasadnie zauważył, że jak wynika z części opisowej projektu zagospodarowania terenu, planowana inwestycja zlokalizowana została

"w strefie uciążliwości od tras komunikacyjnych", "na terenie tworzącym system wymiany i regeneracji powietrza" i "na terenie położonym w granicach oznaczonej na rysunku planu strefy pośredniej ochrony konserwatorskiej". Dla każdej ze wskazanych stref Plan miejscowy w § 10 ust. 2 pkt 17, 18 i 19 ustala odrębne wymogi. Stosownie więc do treści § 15 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna określać zasięg obowiązywania nakazów, ograniczeń i uwarunkowań,

o których mowa w § 14 pkt 5 lit. a, c i d, tj. m.in. informacje o rodzaju ograniczeń lub zakazów w zabudowie i zagospodarowaniu tego terenu wynikających z aktów prawa miejscowego lub decyzji. Tymczasem, w przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej powyższe nie zostało wskazane i zweryfikowane przez organ I instancji.

Ponadto Wojewoda prawidłowo wskazał, że w myśl § 15 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna określać m.in. wymiary oraz odległości od granicy działki lub terenu, wzajemne odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych w zakresie niezbędnym do sprawdzenia zgodności wymiarów i odległości z przepisami. Tymczasem, weryfikacja projektu zagospodarowania terenu wykazała brak zwymiarowania projektowanego placu zabaw w odległościach, o których mowa w § 40 ust. 3 rozporządzenia

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Istotne z punktu widzenia oceny, czy projekt spełnia wymagania stawiane

w przepisach techniczno-budowlanych jest również ustalenie zachowania warunku przewidzianego w § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z tego powodu, Wojewoda jak najbardziej trafnie wskazał, że w dokumentacji projektowej powinna znaleźć się czytelna analiza nasłonecznienia, wykonana dla projektowanego budynku

i zabudowy sąsiedniej, oddzielnie dla dwóch dni równonocy, tj. marzec i wrzesień, opatrzona stosownymi opisami i wnioskami. Tego rodzaju analiza nasłonecznienia powinna zostać także sporządzona dla projektowanego placu zabaw, na co wskazuje wymóg wynikający z § 40 ust. 2 ww. rozporządzenia.

Końcowo Sąd podzielił zapatrywanie organu odwoławczego, że wyjaśnieniu powinna podlegać poza tym rozbieżność pomiędzy częścią rysunkową a opisową analizy przesłaniania zabudowy sąsiedniej (rys. nr 04, str. 27 projektu zagospodarowania terenu) w zakresie spełnienia wymogów § 13 rozporządzenia

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wyjaśnienie wskazanej kwestii winno znaleźć odzwierciedlenie zarówno w zakresie spełnienia wymagań naturalnego oświetlenia pomieszczeń, jak również w zakresie wymogów stawianych przez art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. Tymczasem, w dokumentacji projektowej brakuje analizy przesłaniania budynku projektowanego.

Z tych wszystkich względów nie można podzielić zarzutów sprzeciwu, wedle których, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uchylenia decyzji organu

I instancji, a okoliczności te mogły zostać wyjaśnione przez organ odwoławczy. Trafny jest wniosek Wojewody, że sytuacja, w której organ I instancji nie ustalił i nie rozważył wszystkich istotnych w tej sprawie okoliczności w świetle przepisów prawa znajdujących zastosowanie przy wydawaniu decyzji w oparciu o przepisy prawa budowlanego, uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 233/18, CBOSA). W żadnym razie organ odwoławczy nie może bowiem zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 168/18, CBOSA). Wprawdzie organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. dysponuje możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale postępowanie to ma być jedynie postępowaniem dodatkowym, tj. uzupełniającym postępowanie prowadzone przez organ I instancji. W rozpoznawanej sprawie takie merytoryczne postępowanie nie zostało w znacznym stopniu przez organ I instancji przeprowadzone. Przepis art. 15 k.p.a. zakłada, że każdy z organów prowadzi merytoryczne postępowanie, a więc zgromadzone w sprawie dowody powinny być dwukrotnie ocenione merytorycznie, a organy obu instancji w sposób rzeczowy i dogłębny powinny przeanalizować argumenty stron i dokonać subsumcji przepisu prawa materialnego do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie.

W tym miejscu należy podkreślić, że w zaskarżonej decyzji w żadnym razie nie przesądzono o tym, jaki powinien być kierunek i wynik oceny, której zobowiązany jest dokonać organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę. Okoliczności te powinien bowiem ustalić i wykazać organ stopnia podstawowego, po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania, kierując się oceną prawną i wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził w konsekwencji, że organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. albowiem wskazane przez niego przyczyny uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania okazały się prawidłowe, gdyż mają one istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mając to na uwadze, w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak

w sentencji wyroku.