Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 932/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1;
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7 i art. 77 § 1;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 990/21 w sprawie ze skargi K. B. i E. B. - wspólników spółki cywilnej – K. i E. B. s.c. w G. na decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. z dnia 20 lipca 2021 r. nr 24000/CV-19/25003541 w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 stycznia 2022 r., o sygn. akt III SA/Gl 990/21, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), uwzględnił skargę K. B. i E. B. wspólników spółki cywilnej – K. i E. B. s.c. z siedzibą w G.(dalej jako: "Strony", "Wspólnicy" lub "Skarżący") i uchylił akt Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach z dnia 20 lipca 2021 r., nr 24000/CV-19/25003541, w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Istota sporu dotyczy świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy w zakresie warunku dotyczącego przeważającej działalności gospodarczej, a wynikającego z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm. - dalej w skrócie: "ustawa o COVID").

2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył opisany powyżej wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 15ggb ust. 1 ustawy o COVID w zw. z § 1a ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. 2021, poz. 371 - dalej w skrócie: "rozporządzenie RM") poprzez błędne przyjęcie (dokonanie błędnej wykładni), że oznaczenie prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (dalej jako: "PKD") jako rodzaj przeważającej działalności należy odnosić do działalności rzeczywistej, faktycznie prowadzonej przez przedsiębiorcę a nie deklarowanej oraz, że treść wpisu w rejestrze REGON w zakresie kodów PKD nie może świadczyć o przeważającej działalności podmiotu, podczas gdy z brzmienia ust. 2 § 1a powyższego rozporządzenia RM jasno wynika, że oceny spełnienia warunku w zakresie oznaczenia prowadzenia działalności gospodarczej według PKD 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON, w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. i że jest to jedyne kryterium, w oparciu o które organ może ustalać spełnienie przez wnioskodawcę warunków do ubiegania się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników oraz, że przepisy ustawy i rozporządzenia nie zawierają żadnych regulacji zobowiązujących organ do ustalania rzeczywiście prowadzonej działalności, wbrew wpisom w rejestrze REGON.

Powołując w podstawach kasacyjnych art. 174 pkt 2 P.p.s.a. organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, a mianowicie:

- art. 3 § 1 i art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej w skrócie: "K.p.a.") poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej błędnie uznał, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego, nie przeanalizował składanych przez stronę dowodów z dokumentów w postaci raportów z kasy fiskalnej, czy też zestawienia przychodów z różnych rodzajów działalności za lata 2018-2020, podczas gdy organ z uwagi na charakter rozstrzygnięcia wydawanego w niniejszej sprawie nie był w ogóle zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego, gdyż K.p.a. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie oraz również z uwagi na fakt, że z brzmienia ust. 2 § 1a rozporządzenia RM, wynika, że oceny spełnienia warunku w zakresie oznaczenia prowadzenia działalności gospodarczej według PKD 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON, w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. i jest to jedyne kryterium, w oparciu o które organ weryfikuje prawidłowość złożonego wniosku i spełnienie warunku do ubiegania się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników;

- art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę charakteru zaskarżonego aktu i kwalifikacji formy działania administracji, co przesądza o charakterze i zakresie dopuszczonych przez prawo czynności organu poprzedzających jej podjęcie i niewłaściwe przyjęcie, że organ zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego/dowodowego, podczas gdy K.p.a. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bo stosuje się go w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji, postanowienia lub załatwienia sprawy milcząco. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie jest to możliwe ani dopuszczalne, by w sprawie ze skargi na akt, o jakim mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., w niniejszej sprawie odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie – K.p.a. miało zastosowanie, bo akt ten (odmowa) nie ma charakteru orzeczniczego;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, podczas gdy z brzmienia tego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o rozpoznanie skargi Strony poprzez jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.

2.2. Wspólnicy spółki, reprezentowani przez adwokata, w piśmie z dnia 6 maja 2022 r., które nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania przez Sądem odwoławczym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

3. Skarga kasacyjna z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny sporządził uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., przedstawiając jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta ma charakter szczególny, gdyż wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Sądem odwoławczym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny sprowadził swoją dalszą wypowiedź tylko do rozważań oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, przewidziana w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej, określonymi w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.

3.1. W niniejszej sprawie oś sporu koncentruje się wokół dwóch kwestii. Pierwsza, dotyczy charakteru pisma Dyrektora WUP z dnia 20 lipca 2021 r. w przedmiocie odmowy udzielenia świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, na podstawie art. 15 gga ust. 1 ustawy o COVID i w konsekwencji dopuszczalności skargi na tego typu akt do sądu administracyjnego. Z kolei drugie sporne zagadnienie dotyczy spełnienia przez Skarżącą spółkę przesłanek do uzyskania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, w szczególności zaś przesłanki prowadzenia na dzień 31 marca 2021 r. jako przeważającej działalności gospodarczej objętej kodem PKD 55.10.Z i 56.10.A. W ocenie organu z rejestru REGON nie wynika, aby powyższe kody PKD stanowiły przeważającą działalność gospodarczą Skarżącej. Natomiast w ocenie Sądu pierwszej instancji wadliwe było ustalenie przesłanki przeważającej działalności gospodarczej w oparciu o rejestr REGON bez umożliwienia wykazania, że Spółka spełnia kryterium prowadzenia owej przeważającej działalności w oparciu o inne dostępne dowody.

Zgodnie z art. 15 gga ust. 1 ustawy o COVID przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, który na dzień 30 września 2020 r. prowadził działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.20.Z, 59.14.Z, 74.20.Z, 77.21.2, 79.90.A, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1662), lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93,29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, i którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVID-19, co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników, w rozumieniu art. 15g ust. 4 ustawy o COVID. Wniosek ten jest rozpoznawany przez organ, który może uwzględnić wniosek i przyznać świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników lub odmówić przyznania spornego świadczenia. Z kolei art. 15 gga ust. 9 ustawy o COVID stanowi, że Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, po stwierdzeniu kompletności wniosku i złożeniu przez przedsiębiorcę wszystkich oświadczeń, o których mowa w ust. 6 pkt 2-7, występuje niezwłocznie w formie elektronicznej do dysponenta Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. Stosownie do art. 15 gga ust. 11 ustawy o COVID dofinansowanie jest udzielane na podstawie umowy o świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy i przysługuje przez łączny okres 3 miesięcy kalendarzowych, przypadających od miesiąca złożenia wniosku.

Analiza powyższych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, że w przypadku "umowy o świadczenie" nie mamy do czynienia z klasyczną umową cywilnoprawną. Powyższa umowa została uregulowana (ma podstawę prawną) w art. 15 gga ustawy o COVID, który to przepis znajduje się w obszarze prawa administracyjnego. Reguluje, bowiem stosunki pomiędzy państwem a jednostką. Nie sposób, zatem nie dostrzec silnych powiązań tej umowy z prawem administracyjnym. Zawieranie tej umowy wiąże się z realizacją określonych zadań Dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, jako organu administracyjnego. Działanie organu, na podstawie art. 15 gga ustawy o COVID, jest zatem działaniem z zakresu administracji publicznej, z wykorzystaniem pewnych konstrukcji cywilnoprawnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zauważyć, że organ w pierwszej kolejności musi rozważyć, czy zamierza "przyznać" świadczenie, a następnie zawrzeć umowę. Przy czym ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia. Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy dysponuje środkami z funduszu pracy, co oznacza, że chodzi o administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi, zawiera umowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (podobnie też NSA w postanowieniu z dniu 18 czerwca 2021 r., o sygn. akt I GSK 474/21). Stwierdzenie przez Dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy, na podstawie art. 15gga ustawy o COVID, stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które w istocie odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. Wobec powyższego nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego kasacyjnego organu dotyczące nieprawidłowej oceny charakteru zaskarżonego aktu i kwalifikacji formy działania administracji. Trafnie zatem działanie organu zostało uznane za akt, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie.

W konsekwencji w niniejszej sprawie organ był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego/dowodowego na podstawie przepisów K.p.a. Co więcej, sądowej kontroli aktu odmowy zawarcia umowy, o którym mowa w art. 15gga ust. 1 ustawy o COVID nie wyklucza okoliczność, że jest on podejmowany w sferze uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy pierwszy zarzut procesowy skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

3.2. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, czyli obrazy art. 15ggb ust. 1 ustawy o COVID w zw. z § 1a ust. 2 rozporządzenia RM należy wskazać, że zasady prowadzenia Krajowego Rejestru Urzędowego Podmiotów Gospodarki Narodowej (rejestru REGON) określają przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 955), z których wynika, że wpisowi do rejestru REGON podlegają m.in. informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności (art. 42 ust. 3 pkt 4). W ustawie o statystyce publicznej nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności", a sposób wpisywania do rejestru wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, został określony w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 2009), zgodnie z którym wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Katalog kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) – (Dz. U. Nr 251, poz. 1885). Dane w rejestrze REGON, w tym te dotyczące kodów PKD prowadzonej działalności gospodarczej i kodu "przeważającej działalności", wynikają z informacji podawanych przez podmiot gospodarczy przy rejestracji w CEIDG (w przypadku osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą) lub w KRS (w przypadku spółek kapitałowych, osobowych, spółdzielni, fundacji) bądź też bezpośrednio w GUS w przypadku podmiotów nie podlegających rejestracji. Również zmiany w zakresie prowadzonej działalności wprowadzane są do rejestru REGON na podstawie informacji podawanych przez podmiot prowadzący daną działalność.

Mając na uwadze powyższe zasady prowadzenia rejestru REGON, informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 2013 r., o sygn. akt II UK 142/12 i z dnia 23 listopada 2016 r., o sygn. akt II UK 402/15). Fakt, iż zawarte w rejestrze REGON dane w zakresie kodów PKD, w tym kodu "przeważającej działalności", mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, może wynikać nie tylko z powodu nieprawdziwego oświadczenia podmiotu rejestrującego działalność, ale również z braku aktualizacji wpisu w rejestrze REGON, po zmianie zakresu prowadzonej działalności, co może mieć miejsce z uwagi na zasadę stabilności przyjętą na potrzeby klasyfikacji działalności. Zgodnie z tą zasadą, wyrażoną w pkt 25 i 26 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności, aby uniknąć zbyt częstych zmian, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną, przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca.

Wobec powyższego nie jest prawidłowe takie rozumienie przesłanki ujętej w art. 15gga ust. 1 ustawy o COVID dotyczącej "przeważającej działalności", że podlega ona ustaleniu tylko w oparciu o rejestr REGON. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nie może ograniczać się w tej kwestii li tylko do powyższego rejestru, jako środka dowodowego. W przypadku uzasadnionych wątpliwości, co do prawdziwości, czy aktualności danych zawartych w rejestrze REGON, zasadne jest ustalenie prowadzenia rzeczywistej, przeważającej działalności danego podmiotu. Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie organ, że oceny spełnienia warunku w zakresie oznaczenia prowadzenia "przeważającej działalności gospodarczej" według PKD 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON, w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. i że jest to jedyne kryterium, w oparciu o które organ może ustalać spełnienie przez wnioskodawcę warunków do ubiegania się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników. Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że przepisy ustawy o COVID i rozporządzenia RM nie zawierają regulacji zobowiązujących organ do ustalania rzeczywiście prowadzonej działalności, wbrew wpisom w rejestrze REGON, nie tylko nie wyklucza, ale nawet potwierdza konieczność zastosowania przepisów K.p.a. przed wydaniem aktu administracyjnego rozstrzygającego w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze szczególny charakter rozwiązań przyjętych w ustawie o COVID. Stąd też wskazany na podstawie powyższej regulacji prawnej jako jedyny sposób weryfikacji warunku prowadzenia "przeważającej działalności gospodarczej", na podstawie podanego PKD, do rejestru REGON, w rubryce przeważającej działalności, nie przyczynia się do realizacji celu ustawy o COVID, nie dochowuje zasady proporcjonalności, jak również w efekcie prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która określa również sposób stosowania obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Regulacje prawne tych postępowań muszą w związku z tym zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji. Na sprawiedliwość proceduralną składa się m.in. zapewnienie jednostce wysłuchania, polegające przynajmniej na możliwości przedstawienia swoich racji oraz zgłaszania wniosków dowodowych (por. np. wyroki TK z dnia 15 grudnia 2008 r., o sygn. akt P 57/07; z dnia 14 czerwca 2006 r., o sygn. akt K 53/05 i z dnia 11 czerwca 2002 r., o sygn. akt SK 5/02). W dziedzinie prawa administracyjnego, sprawiedliwość proceduralna oznacza taką organizację procesu uzyskiwania informacji, ich analizy i podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania procedury za sprawiedliwy (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., o sygn. akt II OSK 468/11).

Przewidziane w art. 15gga ust. 1 ustawy o COVID świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy stanowią element reakcji na negatywne skutki epidemii COVID-19 związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Celem tych regulacji jest udzielenie wsparcia przedsiębiorcom działającym w branżach, które zostały dotknięte wprowadzanymi zasadami bezpieczeństwa oraz ponoszącym koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. W związku z tym udzielenie pomocy w postaci świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście prowadzą działalność bezpośrednio narażoną na straty w następstwie epidemii. Ustalenie rodzaju "przeważającej" działalności wyłącznie w oparciu o treść wpisu w rejestrze podmiotów REGON, mogłoby skutkować odmową przyznania wsparcia przedsiębiorcy, który faktycznie prowadzi działalność dotkniętą ograniczeniami wprowadzonymi w związku z COVID-19 i poniósł w związku z tym szkody, a to pozostawałoby w sprzeczności z założeniami ustawy o COVID i celami, jakie ma ona realizować (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2022 r., o sygn. akt I GSK 1383/21). Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w skardze kasacyjnej nie podważono prawidłowego stanowiska WSA, że organ nie mógł, dokonując ustalenia przesłanki "przeważającej działalności gospodarczej", poprzestać wyłącznie na podanym PKD, do rejestru REGON. Organ winien zatem przeprowadzić postępowanie dowodowe na podstawie K.p.a., przeanalizować składane przez stronę dowody z dokumentów w postaci raportów z kasy fiskalnej, czy też zestawienia przychodów. Nie ma racji skarżący kasacyjnie organ, że w niniejszej sprawie nie był w ogóle zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w oparciu o K.p.a. Za niewystarczające uznać należy powołanie się w skardze kasacyjnej na rozporządzenie RM, co do oceny spełnienia warunku w zakresie oznaczenia prowadzenia działalności gospodarczej według PKD 2007 w rejestrze REGON, w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. jako jedyne kryterium, w oparciu o które organ weryfikuje prawidłowość złożonego wniosku i spełnienie warunku do przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie organy nie ustaliły ponad wszelką wątpliwość, jaka była faktyczna "przeważająca działalność gospodarcza" Skarżącej spółki, a oparcie się na wpisach w rejestrze REGON słusznie uznano za co najmniej niewystarczające. W tym stanie rzeczy na organie ciążył obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych. Wobec powyższego na niezasadne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zasad procesowych ujętych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., albowiem organ w istocie nie dopełnił czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz nie wywiązał się z obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, który dotyczy wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

3.3. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., które jako regulacje wynikowe stanowią jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego akt lub decyzję. W art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia powyższych przepisów zależy od wykazania w skardze kasacyjnej zasadności pozostałych zarzutów, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Orzeczenie uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 146 § 1 czy art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Co więcej w skardze kasacyjnej nie opisano i nie wykazano istotnego wpływu ewentualnych uchybień proceduralnych na wynik sprawy, co także czyni ten zarzut chybionym.

3.4. Powołany w zarzutach skargi kasacyjnej przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższa regulacja prawna nie mogła zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem dyspozycji art. 3 § 1 P.p.s.a. Wobec powyższego zarzut ten uznać należy za pozbawiony podstaw.

3.5. Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tej regulacji prawnej stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a. można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Uwzględniając ostatnie zdanie powołanego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada mankament, polegający na niesformułowaniu jednoznacznych zaleceń w postaci czynności, jakie winien podjąć organ w toku ponownego rozpoznania sprawy. WSA w Gliwicach podał w motywach orzeczenia, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia i ocenę prawną, wskazując, że jedynym środkiem dowodowym nie mogą być dane wynikające z REGON. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ nie odniósł się do twierdzeń Strony, że prowadzi działalność hotelarską jako przeważającą, wskazując na zapis w CEIDG istniejący od 2010 r., jak i oferując inne dowody w postaci raportów z kasy fiskalnej czy zestawienie przychodów z różnych rodzajów działalności za lata 2018-2020. Wskazując na powyższe WSA w istocie nie zawarł jednoznacznych wskazań w tym zakresie, ale brak ten może być uzupełniony w powyższym orzeczeniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zaleca konieczność jednoznacznego ustalenia, jaka była "przeważająca działalność gospodarcza" Skarżącej spółki z wykorzystaniem wszystkich dostępnych środków dowodowych, także oferowanych przez Spółkę, stosując przy tym przepisy K.p.a. Organ winien zatem podjąć działania w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu rzeczywistego sprawy przy pomocy innych środków dowodowych, niż tylko wpisów w rejestrze REGON. Reasumując ujawniony brak formalny uzasadnienia został niniejszym konwalidowany, co oznacza, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego.

3.6. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, po uprzednim rozpoznaniu niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym, oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, stosownie do art. 184 P.p.s.a.

M. Bejgerowska J. Wegner J. Salachna