Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2077/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3, art. 133, art. 141 par. 4, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6 ust. 2, art. 54, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 75 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1067
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie.
article: art. 5, art. 74, art. 86
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Sygn. akt II OSK 2077 / 10 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 stycznia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. A. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 153/10 w sprawie ze skargi B. S. A. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia we wznowionym postępowaniu, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 153/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę B. S.A. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia we wznowionym postępowaniu, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została z naruszeniem prawa.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

S. Sp. z o. o. wystąpiła do Burmistrza S. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zbiornika na olej napędowy, zbiorników na gaz propan-butan, zadaszenia na całej długości zakopcowanych zbiorników, stanowisk do rozładunku gazu, wagi samochodowej, basenu p. poż. na działce nr geod. [...] w S.

Po uzyskaniu stosownych postanowień Burmistrz S. w. w dniu [...] listopada 2003 r. decyzję o warunkach zabudowy (nr [...]).

W dniu [...] lipca 2009 r. do Burmistrza S. wpłynęła skarga mieszkańców "na urzędowanie inspektor U. W. wraz z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej i wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie". Powodem wystąpienia o udzielenie takich informacji był fakt, że na działce należącej do S. Sp. z o.o. umieszczono 18 zbiorników gazu po 200 m3 każdy, podczas gdy z decyzji Burmistrza S. z [...] października 1996 r. wynikało, że takich zbiorników może się na działce znajdować jedynie 6. W odpowiedzi na skargę przesyłano wyciąg z rejestru wydanych decyzji. W wyciągu tym nie znalazła się jednak decyzja Burmistrza S. z dnia [...] listopada 2003 r. O istnieniu tej decyzji mieszkańcy os. B. dowiedzieli się w momencie, gdy w odpowiedzi na zarzut tolerowania większej liczby zbiorników niż zakładano w pierwotnej decyzji lokalizacyjnej stwarzającej nadmierne niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia mieszkańców, Komendant Główny Straży Pożarnej w Warszawie powołał się na ww. decyzję.

W dniu [...] lipca 2009 r. Burmistrz S. wydał, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2003 r.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Burmistrz S. umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawcom nie przysługują prawa strony, a tylko strona, zgodnie z przepisem art. 147 k.p.a., może wnioskować o wznowienie postępowania.

Od powyższej decyzji mieszkańcy os. B. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku. W odwołaniu zarzucili organowi I instancji naruszenie przepisów: art. 7, art. 8, art. 9, art. 24 § 3, art. 28, art. 61 § 4, art. 145 § 1 pkt 4, art. 105 § 1, art. 147 k.p.a.; wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania innemu organowi niż Burmistrz S. oraz dopuszczenie dowodu z rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2004 r. na okoliczność ustalenia, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu koniecznym było nałożenie na inwestora obowiązku usytuowania obiektów chroniących przed negatywnym wpływem inwestycji na środowisko (a szczególnie na nieruchomości w najbliższym otoczeniu inwestycji). Odwołujący się wskazali, że będąc mieszkańcami nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie niebezpiecznej inwestycji, mieli interes, aby w tych okolicznościach ich zdrowie i życie było w jak największym stopniu chronione. Podkreślili również, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, obiekty budowlane należy projektować i budować w sposób zgodny z przepisami i przy zapewnieniu spełnienia podstawowych wymagań dotyczących m. in. bezpieczeństwa pożarowego, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, ochrony ludności zgodnie z wymogami obrony cywilnej.

W dniu [...] grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wydało decyzję, w której postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec, że decyzja ostateczna Burmistrza S. nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji, wydana została z naruszeniem prawa oraz odstąpić od uchylenia decyzji ostatecznej w związku z upływem okresu 5 lat od dnia jej doręczenia stronom.

Organ odwoławczy stwierdził, że o tym, czy dana osoba jest stroną postępowania administracyjnego decyduje obiektywnie fakt obowiązywania przepisu prawa służącego ochronie jej interesów, a nie to, czy taki przepis zostanie przez tą osobę wskazany. Zatem Burmistrz S. po wznowieniu postępowania powinien ustalić, czy zasadnie pominął skarżących przy ustalaniu kręgu stron mających wziąć w nim udział. Kolegium zauważyło również, że przy wydawaniu decyzji Burmistrz S. pominął przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz. 1067 oraz z 2003 r. Nr 1, poz. 8). Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia, właściciele nieruchomości znajdujących się w odległości 60 m od granicy działki nr [...] mieli interes prawny w ustaleniu takich warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło również, że należy odmówić uchylenia wskazanej decyzji ostatecznej z powodu braku podstaw do jej uchylenia w oparciu o przepis art. 145 § 1 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję ostateczną B. S.A. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego:

- naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP;

- naruszenie § 66 i § 75 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1067) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów przez organ odwoławczy do stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie;

- naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i zrównanie interesu prawnego z interesem faktycznym;

- naruszenie art. 152 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję ostateczną, a jednocześnie odstępującej od jej uchylenia, co stanowi konstrukcję prawną nieprzewidzianą przepisami prawa;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, jako strony postępowania osób mających jedynie interes faktyczny we wzmocnieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną;

- rażące naruszenie art. 7 k.p.a. – zasady prawdy obiektywnej poprzez niepodjęcie przez organ działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego;

- rażące naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnieni wszystkich okoliczności sprawy;

- rażące naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów, w szczególności tez zawartych w Raporcie oddziaływania na środowisko, sporządzonym w trakcie wydawania decyzji ostatecznej oraz rzeczywistych odległości urządzeń od budynków mieszkalnych i warunków technicznych, które istniały w czasie wydawania decyzji ostatecznej;

- rażące naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy zasady lex retro non agit;

- rażące naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracyjnych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka wyraziła opinię, że stronami w sprawie ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] mogły być ewentualnie osoby, których działki bezpośrednio graniczą z przedmiotową działką, a do takich podmiotów nie zalicza się żądających wznowienia postępowania.

W ocenie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie i dowolnie przyjęło, że osoby żądające wznowienia postępowania zamieszkują w odległości 60 m od granicy działki nr [...], a zatem służy im status stron postępowania. Skarżąca zwróciła uwagę na okoliczność, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. był sporządzony raport oddziaływania na środowisko, z którego wynikało, iż oddziaływanie planowanej inwestycji będzie zamykało się w granicach terenu działki nr [...], co również wykluczało uznanie za strony postępowania osób wnoszących o jego wznowienie. W opinii Skarżącej, organ administracyjny nie ma obowiązku wskazywania podstawy prawnej uzasadniającej interes prawny podmiotu żądającego wznowienia.

Skarżąca stwierdziła również, że organ odwoławczy nie mógł uchylić przedmiotowej decyzji, a powinien jedynie stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Wbrew prawu organ uchylił decyzję i jednocześnie odstąpił od jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za bezzasadne.

W motywach wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zasadne jest stanowisko organu odwoławczego, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron winien być określony w jak najszerszym zakresie, czyli z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. W każdej sprawie tego rodzaju organ, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać czy – a jeśli tak, to jak dalece sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter. A zatem wykazanie przez stronę interesu prawnego w tym postępowaniu będzie równoznaczne z wykazaniem wpływu zamierzonej inwestycji na możliwość korzystania z nieruchomości. Stroną tego postępowania może być zatem właściciel działki sąsiedniej, niekoniecznie bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją, jeżeli wykaże swój interes prawny.

Sąd pierwszej instancji przyznał rację stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że zsumowanie objętości wszystkich istniejących i planowanych zbiorników na terenie bazy paliw płynnych stwarza dużo większe zagrożenie dla bezpieczeństwa osób zamieszkałych w sąsiedztwie niż zbiornik pojedynczy. Zatem organ powinien mieć na względzie przy wydawaniu spornej decyzji, w jakiej odległości od bazy stacji paliw są usytuowane budynki mieszkalne, kierując się przepisem § 75 rozporządzenia, z którego wynika wymóg odległości minimum 60 m budynku mieszkalnego od zbiornika na gaz płynny, zaś zsumowanie pojemności wszystkich zbiorników daje tę odległość daleko większą.

W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie chodziło o konkretne zastosowanie rozporządzenia i wszystkich jego wymogów, dopiero na etapie pozwolenia na budowę można konkretyzować posadowienie inwestycji. Stąd też, ani Kolegium, ani Sąd nie uczyniły zarzutu, że w decyzji z dn. [...] listopada 2003 r. nie znalazły się konkretne wytyczne oparte o szczegółowe wymagania rozporządzenia. Natomiast nie zwalniało to organu od zastosowania art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dn. 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który narzucał organowi, by określił inwestorowi zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących interesu osób trzecich. Zdaniem Sądu wystarczyło przeanalizować treść § 75 rozporządzenia w aspekcie wielkości inwestycji (sumarycznej pojemności zbiorników paliw), by objąć ochroną prawną mieszkańców zabudowań znajdujących się w obszarze ewentualnego oddziaływania w odległości ponad 60 m od inwestycji i uznać ich za strony postępowania.

Na rozprawie sądowej uczestnik postępowania złożył do akt sądowych "Raport Bezpieczeństwa B. S.A. Oddział S. w S." opracowany w 2009 r. oraz "Zewnętrzny Plan Operacyjno - Ratowniczy dla zakład o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej Bazy Gazu Płynnego B. Oddział w S." z miesiąca maja 2005 r. Obydwa dokumenty nie były znane Kolegium podczas podejmowania zaskarżonej decyzji. Nie mniej jednak, zdaniem Sądu, są dodatkowym potwierdzeniem okoliczności, że domostwa uczestników postępowania znajdują się w zasięgu oddziaływania stacji paliw w różnych aspektach ewentualnego zagrożenia.

Sąd podzielił pogląd, że Kolegium nie mogło ograniczyć swojej oceny wyłącznie do argumentów strony żądającej wznowienia postępowania w ten sposób, by nie dostrzec przepisów, jakim organ uchybił wydając decyzję dnia [...] listopada 2003 r. Nie jest, w ocenie Sądu pierwszej instancji, żadnym uchybieniem procesowym organu, jeśli to organ wskaże przepis materialnoprawny, dający przymiot strony w sytuacji, gdy osoba żądająca wznowienia postępowania na postawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest profesjonalnym znawcą prawa, zaś organ orzekający w II instancji dostrzega poważne uchybienia kontrolowanej decyzji pierwszoinstancyjnej. Jest to wyraz poszanowania zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej i zasady zaufania obywateli do organów państwa.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku B. S.A., na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej P.p.s.a.), podniosła zarzuty:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie za zgodne z prawem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku zaprezentowane w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., zgodnie z którym krąg stron w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza S. z dnia [...] listopada 2003 r. ustalającą na działce o nr geod. [...] w S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika na olej napędowy, zbiorników na gaz propan-butan, zadaszenia na całej długości zakopcowanych zbiorników, stanowisk do rozładunku gazu, wagi samochodowej, oraz basenu przeciwpożarowego powinien być ustalony w jak najszerszym zakresie, przez co T. P., J. P., S. S., R. W., K. R., M. J., K. C. i R. K., powinni zostać uznani za strony w w/w postępowaniu, podczas gdy w niniejszej sprawie krąg stron winien być określany ściśle w oparciu o konkretne przepisy prawa materialnego, a więc stronami postępowania powinny być tylko te podmioty, (wyłącznie inwestor i PKP), które mają faktycznie interes prawny, w szczególności, gdy nieuzasadnione rozszerzenie kręgu stron może rodzić negatywne skutki cywilnoprawne w stosunku do inwestora;

- § 66 i § 75 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz. 1067) w zw. z art. 28 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., i art. 7 Konstytucji RP polegającym na dokonaniu błędnych ustaleń czy zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez przyjęcie za zgodne z prawem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, że na podstawie powyższych przepisów T. P., J. P., S. S., R. W., K. R., M. J., K. C. i R. K. posiadają przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza S. z dnia [...] listopada 2003 r. ustalającą na działce o nr geod. [...] w S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika na olej napędowy, zbiorników na gaz propan-butan, zadaszenia na całej długości zakopcowanych zbiorników, stanowisk do rozładunku gazu, wagi samochodowej, oraz basenu przeciwpożarowego, ponieważ teren objęty inwestycją zgodnie z § 66 w/w rozporządzenia nie jest ogrodzony, nie jest przewiewny oraz nie posiada dróg pożarowych, a planowana inwestycja stwarza dużo większe zagrożenie dla bezpieczeństwa osób zamieszkałych w sąsiedztwie niż zbiornik pojedynczy i tym samym, po zsumowaniu ich pojemności także odległość dotycząca ich oddziaływania jest dużo większa niż wskazana w § 75 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r., (która wynosi 60,0 m) i obejmuje działki w/w osób; podczas gdy, powyższe przepisy rozporządzenia wydawane są na podstawie ustawy Prawo budowlane i nie mają zastosowania na etapie postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy ze względu na to, że organ orzekający o ich ustaleniu nie ma prawa wkraczać w kompetencje organu wydającego pozwolenie na budowę, a także na tym etapie postępowania nie ma możliwości ustalenia szczegółowych rozwiązań technicznych dotyczących projektowanych zbiorników (podziemne czy nadziemne, ze ścianą oddzielenia przeciwpożarowego czy też nie, itp.), od których zależy, w jakiej odległości od innych obiektów budowlanych można je sytuować. Ponadto żaden z przepisów nie daje jednoznacznej podstawy, ani też nie ma możliwości dokonywania drogą wykładni zajęcie takiego stanowiska, że słuszny jest pogląd Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie określając strefę oddziaływania wszystkich projektowanych zbiorników możliwe jest sumowanie ich objętości. Wręcz przeciwnie zarówno zasada wynikająca z treści w/w przepisów Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, jak i ich jednoznaczne gramatyczne sformułowanie daje możliwość wyłącznie indywidualnego oceniania odległości każdego z zbiorników od sąsiedniej zabudowy, w tym od zabudowy osób wnoszących o wznowienie. Już tylko te okoliczności dotyczące wadliwej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania c/w przepisów jednoznacznie wskazują na to, że nie dokonano prawidłowej i wnikliwej oceny dającej możliwość przyjęcia, że działki osób wnioskujących o wznowienie rzeczywiście znajdują się w strefie oddziaływania projektowanych zbiorników, a tym samym, że podmioty te posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. przez co powinny być uznane za strony w niniejszej sprawie. Notabene najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajdująca się w sąsiedztwie projektowanego przedsięwzięcia na dzień orzekania znajdowała się w odległości około 40,0 metrów od północnej granicy działki (nie zbiornika) objętej inwestycją, (vide: Raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko sporządzony dnia [...] października 2003 r.);

- art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w zw. z § 66 i § 75 w/w rozporządzenia, poprzez stwierdzenie, że B. S. ustalając decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. warunki zabudowy w aspekcie wielkości projektowanej inwestycji (sumarycznej pojemności zbiorników paliw) nie dostrzegł potrzeby powiadomienia: T. P., J. P., S. S., R. W., K. R., M. J., K. C. i R. K. o toczącym się postępowaniu, a tym samym nie objął ich ochroną prawną uznając za strony postępowania; podczas gdy ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie w/w warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogła nastąpić wyłącznie w takim zakresie, w jakim sprawa nie była objęta przepisami prawa budowlanego, a więc nie na podstawie § 66 i § 75 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, co powoduje, iż T. P., J. P., S. S., R. W., K. R., M. J., K. C. i R. K. nie powinni zostać objęci tą ochroną;

2. naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

- art. 106 § 3 P.p.s.a. wobec dopuszczenia w postępowaniu sądowo administracyjnym, jako dowodu potwierdzającego interes prawny wnioskujących o wznowienie "Raportu Bezpieczeństwa B. S.A. Oddział S. w S." opracowanego w 2009 roku oraz "Zewnętrznego Planu Operacyjno - Ratowniczego dla zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej Bazy Gazu Płynnego B. Oddział w S." z maja 2005 roku, podczas gdy dowody nie spełniają wymogu uznania ich za dowody uzupełniające z dokumentu, zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., ponieważ w większości sporządzone zostały w oparciu o czysto hipotetyczne informacje, a nie na faktach. W związku z tym Sąd pierwszej instancji dopuścił, jako dowód dokumenty, z których nie można w sposób jednoznaczny, opierając się na konkretnych normach prawnych wnioskować, że są one potwierdzeniem na istnienie interesu prawnego wnioskujących o wznowienie, co ma kluczowe znaczenie dla sprawy. Dokumenty te powinny zostać ponownie dokładnie zbadane przez organy administracji publicznej celem wyjaśnienia ich charakteru oraz znaczenia dla sprawy. Ponadto ocena tych dowodów może prowadzić do zupełnie innych ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy;

- art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez niewzięcie przez Sąd pierwszej instancji pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co spowodowało pominięcie istotnych okoliczności, mających razem z naruszeniem prawa materialnego istotny wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a także sprzeczność ustaleń Sądu I instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającym na pominięciu istotnych dla ustalenia kręgu stron jak i rozstrzygnięcia sprawy informacji zawartych m.in. w zatwierdzonym przez właściwe organy Raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko z dnia [...] października 2003 r., z którego jasno wynika, że oddziaływanie projektowanego zamierzenia zamykać się będzie wyłącznie w działce inwestora, Raporcie Bezpieczeństwa B. S.A. Oddział S. w S., z treści którego w sposób oczywisty wynikają o wiele mniejsze strefy zagrożenia wybuchem dla poszczególnych elementów bazy paliw niż podane w zaskarżonym wyroku (s. 11-12), a tym samym i ich brak oddziaływania na nieruchomości sąsiednie oraz pominięciu danych zawartych w powyższych dokumentach, a wskazujących na fakt, iż teren objęty inwestycją spełnia wymogi, o których mowa w § 66 w/w rozporządzenia;

- art. 151 P.p.s.a. wobec oddalenia skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. winna być uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia w aspekcie ustalenia czy zaistniała przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach uzasadnienia autor skargi podnosi, że organ ustalający warunki zabudowy nie może wkraczać w kompetencję organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę oraz orzekać w zakresie, który będzie przedmiotem analizy dopiero na drugim etapie procesu budowlanego. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy powinna w możliwie szerokim zakresie określić warunki inwestowania, zaś ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W tym ostatnim postępowaniu rozstrzygane są bowiem dopiero szczegółowe zagadnienia dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych w tym warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, na etapie ustalania warunków zabudowy, organ nie posiada szczegółowych informacji na temat rozwiązań technicznych dotyczących projektowanych zbiorników, czy planowane zbiorniki będą wyposażone w ściany oddzielenia przeciwpożarowego zgodnie z przepisami powyższego rozporządzenia, a także (w niektórych przypadkach) określenia tego, czy są projektowane podziemne czy nadziemne zbiorniki. Na tym etapie procesu inwestycyjnego organ gminy nie może również żądać od inwestora wskazania konkretnej lokalizacji obiektów budowlanych na działce. Od wszystkich tych informacji zależy bowiem, w jakiej odległości od innych obiektów budowlanych można będzie faktycznie sytuować zbiorniki do magazynowania gazy płynnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez dopuszczenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jako dowodu potwierdzającego interes prawny wnioskujących o wznowienie postępowania, "Raportu Bezpieczeństwa B. S.A. Oddział S. w S." opracowanego w 2009 roku oraz "Zewnętrznego Planu Operacyjno - Ratowniczego dla zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej Bazy Gazu Płynnego B. Oddział w S." z maja 2005 roku, podczas gdy, dowody te nie spełniają wymogu uznania ich za dowody uzupełniające z dokumentu, zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a.

Zakres postępowania dowodowego przeprowadzanego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych dopuszczalne jest zatem jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji (por. wyrok NSA z 7 lutego 2006 r., sygn. II GSK 359/05, LEX nr 216130). Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny, będzie dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku prakseologicznym z oceną legalności zaskarżonego aktu.

Norma wynikająca z przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Postępowanie dowodowe jest, bowiem ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, C. H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 450-451).

W świetle powyższych rozważań należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że "Raport Bezpieczeństwa B. S.A. Oddział S. w S." oraz "Zewnętrzny Planu Operacyjno - Ratowniczy dla zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej Bazy Gazu Płynnego B. Oddział w S.", jako dokumenty urzędowe, spełniają wymóg uznania ich za dokumenty uzupełniające w sprawie będącej przedmiotem osądu. Niewątpliwie stanowiły dodatkowe potwierdzenie okoliczności, że domostwa uczestników postępowania znajdują się w zasięgu oddziaływania stacji paliw w różnych aspektach ewentualnego zagrożenia.

Chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co spowodowało pominięcie istotnych okoliczności, mających razem z naruszeniem prawa materialnego istotny wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Sąd administracyjny ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę zgodnie z art. 133 P.p.s.a., po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Sąd nie rozstrzyga o meritum sprawy administracyjnej, lecz ustala, czy zebrany i znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego. Naruszenie przepisu art. 133 P.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący wykaże konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a., gdyż przy rozpoznawaniu sprawy, nie wyszedł poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, zaś strona skarżąca nie wykazała argumentacyjnie, że Raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko z dnia [...] października 2003 r. ma istotne – przesądzające znaczenie w sprawie. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że Raport o oddziaływaniu na środowisko jest niewątpliwie dokumentem prywatnym (sporządzanym na zlecenie inwestora) i na takich zasadach jak każdy dowód o takim charakterze nie jest objęty domniemaniem jego prawdziwości i podlega ocenie organu administracji w danej sprawie.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wskazać należy, że obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w powołanym przepisie, nie można rozumieć, jako obowiązku szczegółowego przedstawienia wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy oraz pozostałych wymaganych wyżej elementów w sposób zwięzły. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zatem zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego. Nie ma natomiast obowiązku odnoszenia się do wszystkich aspektów sprawy, również tych, które nie mają istotnego znaczenia dla jej rozpoznania.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się na kwestiach istotnych nie jest wadliwe, o ile nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. FSK 2633/04, Lex nr 173345). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z faktu, że skarżąca Spółka nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie przeprowadził argumentacji idącej w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia.

Również bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Jest to tzw. przepis wynikowy; warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jeżeli z wyroku wynika, ze Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 151 P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanych przez Sąd pierwszej instancji norm prawnych. Oznacza to, że naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Zatem art. 151 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 P.p.s.a.

Nie można także podzielić zarzutów skargi naruszenia prawa materialnego. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa materialnego.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była reformatoryjna decyzja wydana w nadzwyczajnym trybie wznowieniowym, mocą której uznano, że ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana została z naruszeniem prawa.

Zasadniczo celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na danym obszarze, a ponieważ jest wydawana na obszarach bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to przesądza o zgodności zamierzonej inwestycji z ogólnym tzw. państwowym porządkiem przestrzennym tj. ustawami szczególnymi i wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – dalej u.p.z.p.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., m. in. od spełnienia warunku zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p). Decyzja taka, jako akt związany, nie może być zatem sprzeczna z normami prawa powszechnie obowiązującego.

Wydając decyzję o warunkach zabudowy organ zobligowany jest stosować odpowiednio, na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p., postanowienia art. 54 u.p.z.p. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza stosowanie wprost bez modyfikacji, stosowanie po uprzedniej zmianie, bądź niemożność zastosowania do nowego zakresu odniesienia ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio. Odesłanie do art. 54 u.p.z.p. wskazuje, że wskazaną regulację można stosować wprost do decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u. p.z.p. punktem odniesienia dla organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy są wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Decyzja o warunkach zabudowy ma bowiem charakter deklaratoryjny wobec ustaw i aktów wydanych na ich podstawie. Stanowi ona szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Organ nie może nałożyć w niej obowiązków nieprzewidzianych w prawie. Wynika to z istoty prawa własności, jako najszerszego prawa do rzeczy, co na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przejawia się w przyjęciu zasady wolności zagospodarowania terenu. W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach ustawowych, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym lub decyzji w warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Oznacza to, że uprawniony do nieruchomości musi ją zagospodarować zgodnie z warunkami określonymi w decyzji, lecz postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów powszechnie obowiązujących. Wynika to również z przyjętej w polskim systemie prawnokonstytucyjnym konstrukcji własności, jako najszerszego prawa do rzeczy (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 6, C.H. Beck Warszawa s. 512).

Regulacja treści decyzji wyznacza jednocześnie zakres badania sprawy przez organ oraz zakres dopuszczalnych rozstrzygnięć. Uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy musi opierać się na przesłankach wynikających z analizy stanu faktycznego i prawnego odnoszącego się do terenu, na którym projektowana jest inwestycja. Bazą rozstrzygnięcia jest opis inwestycji zawarty we wniosku, zweryfikowany m. in. pod kątem właściwego określenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Uzasadnienie prawne decyzji o warunkach zabudowy obejmuje wskazanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które regulują dopuszczalność i warunki zagospodarowania, w tym zabudowy terenu przeznaczonego pod inwestycję.

Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, o których mowa w art. 54 pkt 2 lit d u.p.z.p. zagwarantowane są przede wszystkim w ustawach i rozporządzeniach wykonawczych do ustaw. Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy zawierają jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Z utrwalonej, pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, linii orzecznictwa wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych i wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych (por. wyrok z dnia 27 października 1999 r., IV SA 1731/97, LEX nr 48740).

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że przepis art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nakazał organowi, by określił inwestorowi zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących interesu osób trzecich. Zatem źródłem normatywnym decyzji w przedmiotowej sprawie powinno być także rozporządzenie z dnia 20 września 2000 r. Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz. 1067). Akt ten określa warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych i ich usytuowanie (§ 1).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie skonstatował, że w decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. o warunkach zabudowy organ, ustalając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, nie wziął pod uwagę przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Ten istotny brak spowodował, że organ nie dostrzegł potrzeby powiadomienia osób trzecich o toczącym się postępowaniu.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji, w realiach sprawy, dokonał prawidłowej egzegezy zastosowanych norm rozporządzenia. Z przepisu § 75 ust. 1 rozporządzenia wynika norma wskazująca, że sytuowanie zbiorników z gazem płynnym wymaga zachowania minimum 50 metrów od budynków mieszkalnych (w połączeniu z istniejącymi zbiornikami odległość ta powinna być większa niż 60 m), zaś norma § 66 zawiera nakaz lokalizacji pojedynczych zbiorników lub grupy zbiorników, uwzględniający bezpieczeństwo osób i mienia znajdujących się w ich okolicy.

Pozbawiona jest także doniosłości prawnej argumentacja strony skarżącej kasacyjnie kontestująca zastosowanie przepisów rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do ustawy Prawo budowlane, na etapie postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy ze względu na to, że na tym etapie postępowania nie ma możliwości ustalenia szczegółowych rozwiązań technicznych dotyczących projektowanych zbiorników.

Rację ma Sąd pierwszej instancji przyjmując, w oparciu o systemowe i celowościowe reguły wykładni, że ziszczenie się warunków, o jakich mowa w przywołanych postanowieniach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie skutkuje, wyczerpaniem wymogu wskazanego w art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p.

W tym kontekście normatywnym Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w świetle art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego może być właściciel działki sąsiedniej (niekoniecznie bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją), jeżeli wykaże swój interes prawny. Pojęcie interes prawny oznacza bowiem interes oparty na prawie materialnym lub chroniony przez to prawo; przepis prawa materialnego przesądza również o legitymacji procesowej strony. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tej osoby (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, LexPolonica nr 332569). Niewątpliwie przepisy prawa materialnego wskazują, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron winien być określony w jak najszerszym zakresie, czyli z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. W każdej sprawie tego rodzaju organ wydając decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać zasięg oddziaływania planowanej inwestycji oraz jego charakter. Wykazanie przez stronę interesu prawnego w tym postępowaniu będzie równoznaczne z wykazaniem wpływu zamierzonej inwestycji na możliwość korzystania z nieruchomości. Stroną tego postępowania może być zatem właściciel działki sąsiedniej, niekoniecznie bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją, jeżeli wykaże swój interes prawny.

Decyzja o warunkach zabudowy może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na nieruchomości konkretnej inwestycji. Jednakże przymiot strony i wystąpienie przesłanek z art. 28 k.p.a. właściciel sąsiedniej nieruchomości może wykazywać w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach sprawy, z wszystkimi tego konsekwencjami. Tym samym, po przesądzeniu zasady dopuszczalności udziału właściciela sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w konkretnych okolicznościach sprawy rozumianej ad casum kryterium oceny będzie wykazanie przesłanek z art. 28 k.p.a.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy skonstatować, że w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy obowiązywały przepisy prawa materialnego, które uzasadniały interes prawny wnioskodawców do udziału w postępowaniu, zatem powinny być z urzędu analizowane przez organ w postępowaniu o wydanie takiej decyzji. Zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że gdyby nie zostały w ogóle pominięte, to nie jest wykluczone, że w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym, organ zawiadomiłby szerszy krąg osób o toczącym się postępowaniu.

Trzeba również zwrócić uwagę, że w myśl postanowień art. 5 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli w tym ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Państwo powinno zapewnić ochronę środowiska naturalnego. Odpowiednie obowiązki w tym zakresie zostały nałożone zarówno na władze publiczne, jak i na każdego podgalającego prawu RP (art. 86 Konstytucji).

Zasada zrównoważonego rozwoju odnosi się zarówno do sfery stanowienia prawa, jak i do sfery stosowania prawa i w tym zakresie zawiera nakaz skierowany do organów władzy publicznej, by w procesie konkretyzacji normy prawa materialnego znajdowały takie rozwiązania, które pozwolą chronić środowisko naturalne i poprawiać jego stan (art. 74 Konstytucji). W ramach zasad zrównoważonego rozwoju mieści się m. in. ochrona przyrody, kształtowanie ładu przestrzennego, czy troska o rozwój społeczny i cywilizacyjny. Niewątpliwie idea zrównoważonego rozwoju zawiera w sobie potrzebę uwzględnienia różnych wartości konstytucyjnych i stosownego ich wyważenia także w procesie stanowienia prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 czerwca 2006 r., K 23/05, OTK-A 2006, nr 6, poz. 62).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.