Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2145/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym Sędziowie sędzia WSA Przemysław Żmich asesor WSA Nina Beczek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 9 czerwca 2022 r. nr KKU-70/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 9 czerwca 2022 r. nr KKU-70/20, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto Łódź, uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego z 5 marca 2020 r. nr GN-IV.7532.547.2016.AGP i stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Łódź prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Łodzi - szlak kolejowy PKP, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi XVI Wydział Ksiąg Wieczystych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Łódzki decyzją z 5 marca 2020 r. odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Łódź prawa własności opisanej wyżej nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Łodzi. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że z zebranej w sprawie dokumentacji inwentaryzacyjnej wynika, że powyższa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), stanowiła własność Skarbu Państwa, a jako władającego wpisano Polskie Koleje Państwowe, co potwierdza archiwalny wypis z rejestru gruntów. Podkreślił, że z punktu widzenia komunalizacji z mocy prawa istotne jest ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwu państwowemu przysługiwał tytuł prawny w stosunku do mienia, które pozostawało w jego władaniu. Wyłączeniu z komunalizacji podlegają nieruchomości, które na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) oddane zostały w zarząd lub wcześniej w użytkowanie, które z mocy art. 87 ust. 1 tej ustawy przekształciło się w prawo zarządu. Ponadto, Wojewoda powołał się m.in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r., I SA/Wa 1901/07, w którym wskazano, że "jeśli nieruchomość oddana została do eksploatacji pp Polskie Koleje Państwowe, to z mocy prawa powstawał zarząd i użytkowanie tej nieruchomości. W takim przypadku, gdy nie była wymagana decyzja stwierdzająca nabycie tego mienia, a ustanowienie zarządu i użytkowania następowało z mocy prawa, przedsiębiorstwo nie mogło legitymować się dokumentem w tej sprawie.". Wojewoda powołał się również na art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 97, poz. 568), zgodnie z którym "wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei stają się z chwilą ich nabycia przez przedsiębiorstwo PKP własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie.". Na podstawie art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe, prowadząc eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy, który to wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa (art. 6 ust. 1). Podkreślił również, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., I OSK 1956/10, że grunty związane z funkcjonowaniem kolei z mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa PKP i jego poprzedników prawnych, oddane zostały w jego użytkowanie i zarząd. Bez względu więc na to, czy wymienione przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie PKP. Fakt ten stanowi przeszkodę do komunalizacji mienia. Tym samym, w ocenie Wojewody, Polskie Koleje Państwowe legitymowały się w dniu 27 maja 1990 r. prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości, co wyklucza możliwość jej komunalizacji z mocy prawa. Dodał, że nawet w przypadku przyjęcia odmiennego stanowiska, w przedmiotowej sprawie zastosowanie miałby art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, który jest jednym z przepisów wyłączających zastosowanie powołanego art. 5 ust. 1. Podkreślił, że ustawowo powierzone w zarząd pp PKP (jako stan faktyczny) mienie pozwalało tej jednostce realizować zadania – cel społeczno-gospodarczy oraz stanowić podstawę do działania tej jednostki w imieniu własnym, jak i Skarbu Państwa, w stosunku do powierzonego mienia.

Odwołanie od decyzji Wojewody Łódzkiego wniosła Gmina Miasto Łódź, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nabycia przez Gminę Miasto Łódź mienia Skarbu Państwa położonego w Łodzi - szlak kolejowy PKP, opisanego na wstępie.

Po rozpoznaniu odwołania, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w zaskarżonej decyzji wskazała, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Zatem decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego, istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r. Tym samym obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W niniejszej sprawie przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Zatem kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Przy czym dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". W związku z tym Komisja powołała stosowne regulacje prawne odnoszące się do przedmiotowej kwestii, podkreślając, że z akt sprawy nie wynika, żeby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki PKP S.A., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Natomiast faktyczne władanie mieniem przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" bądź przez jego poprzedników prawnych, nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie wyżej wymienionego przepisu ustawy z dnia 10 maja 1990 r. następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Komisja zaznaczyła, że zarząd, to prawna forma władania, która uprawnia do władania nieruchomością. Natomiast sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Nawet faktyczne władanie nieruchomością odpowiada bowiem przesłance wymienionej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. Aby zaś przeciwstawić się komunalizacji mienia, podmiot faktycznie mieniem tym władający musi w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niego w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym na infrastrukturę kolejową) wymaga przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd). Tymczasem z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika istnienie dokumentów potwierdzających – na dzień 27 maja 1990 r. – prawo zarządu do spornej nieruchomości jakiemukolwiek podmiotowi. Następnie Komisja podniosła, że Naczelny Sąd Administracyjny w jednobrzmiących tezach uchwał z 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17 przyjął, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Z treści uchwał wynika jednoznacznie, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową, zawartą za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia Komisja podkreśliła, że prawo zarządu PKP do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, co potwierdza ukształtowana linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok z 1.09.2006 r., sygn. akt I OSK 1947/06, z 15.10.2007 r., sygn. akt I OSK 1456/06 i z 18.12. 2007 r., sygn. akt I OSK 1457/06 oraz z 20.02.2008 r., sygn. akt I OSK 187/07), w którym wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. W świetle powyższego, w ocenie Komisji, powołane w decyzji organu I instancji orzeczenia sądów administracyjnych mają charakter odosobniony, całkowicie sprzeczny z obecną jednolitą linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności są sprzeczne z powołaną wyżej uchwałą NSA z dnia 27 lutego 2017 r.

Komisja podała ponadto, że w niniejszej sprawie również nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, jak również art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym, składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301), w którym brak jest przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Polskie Kolej Państwowe w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przy czym fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej.

Tym samym, w ocenie Komisji, brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość była wyłączona z komunalizacji na rzecz właściwej gminy - Gminy Miasta Łódź, w trybie art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

1) art. 7 kpa oraz art. 8 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez zastosowanie normy prawa materialnego do nienależycie ustalonego stanu faktycznego, zastosowanie legalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że prawo zarządu PKP w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, jak również brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do treści dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy oraz brak wyjaśnienia, z jakiego powodu dowodom tym organ odmówił mocy dowodowej;

2) art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 Przepisów wprowadzających (...) poprzez uznanie, że z powyższych przepisów wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

3) art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających (...) w zw. z art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;

4) art. 6 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających (...) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych poprzez nieuwzględnienie, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz że z przepisów prawa wynika, że przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji PKP w dniu wejścia w życie ustawy o pp PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności;

5) art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających (...) w zw. z art. 34 oraz art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP poprzez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki komunalizacji, wyłączające zastosowanie ww. przepisów.

Podnosząc powyższe zarzuty, rozwinięte w uzasadnieniu skargi, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 9 czerwca 2022 r., którą Komisja uchyliła w pkt 1. decyzję Wojewody Łódzkiego z 5 marca 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę Miasto Łódź własności opisanej w tym punkcie decyzji nieruchomości i stwierdziła nieodpłatne nabycie prawa własności przez Gminę Miasto Łódź z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., co do przedmiotowej działki nr [...] o powierzchni 12855 m2 położonej w Łodzi - szlak kolejowy PKP, dla której urządzona jest księga wieczysta prowadzona przez XVI Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia KW nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), dalej powoływana jako: "ustawa z dnia 10 maja 1990 r." lub "ustawa komunalizacyjna". Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy [tj. w dniu 27 maja 1990 r.] z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma zaś stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie powyższej ustawy. Objęta postępowaniem nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Natomiast skarżącej Spółce nie przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Nie legitymowała się ona bowiem dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) tej nieruchomości. Przedstawione stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy w tej dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo PKP dysponowało tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez PKP było jedynie władztwem faktycznym. Odnosząc się do tego należy zauważyć, że kwestia dotycząca sporu pomiędzy Spółką PKP a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., wielokrotnie była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W wydawanych orzeczeniach wielokrotnie wyjaśniano, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń. Jak podkreślano, jeżeli PKP nie legitymują się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, to nie mogą być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego, wbrew stanowisku skargi, nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności Polskich Kolei Państwowych. Akty prawne regulujące status skarżącej Spółki, jak również akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono postępowanie nacjonalizacyjne kolei, mają bowiem charakter przepisów ogólnych, a co za tym idzie nie mogły regulować stanu prawnego poszczególnych nieruchomości. Stanowisko powyższe potwierdza rozliczne i ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych. Wyjaśniano również trafnie, że PKP nie są przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał m.in., że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. NSA wielokrotnie też wskazywał, że niezasadne jest stanowisko PKP, że pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" – a nie "posiadać" – wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem. Podkreślono, że w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 7 października 2022 r., sygn. akt I OSK 2009/21). Wielokrotnie też wskazywano, że od samego początku swego istnienia PKP miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP. Analogiczną regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP", który to przepis nakazywał PKP m.in. inwentaryzację majątku. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2132/17, aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie w/w ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność, Naczelny Sąd Administracyjny podjął dwie uchwały: z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. W jednobrzmiących tezach tych uchwał NSA przyjął, że: "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).". W uchwale I OPS 2/16 NSA dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości.". We wskazanych uchwałach przyjęto również, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uchwale I OPS 2/16 podkreślono, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Jak podkreślono, ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2017 r. poz. 680 z późn. zm.) przewidywała, że PKP S.A. wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 ustawy). W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo PKP S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." (PKP PLK) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – Dz. U. z 2017 r. poz. 2117 z późn. zm.), również używającej (w art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Tym niemniej, jak wyraźnie podkreślono w obu przywołanych uchwałach, "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem. W uchwale I OPS 5/17 podkreślono, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP, uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to trafnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę w sprawie I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd PKP.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. skarżąca Spółka nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że skarżącej nie została wydana żadna decyzja, która wskazywałaby na taki tytuł, ustanawiała go lub potwierdzała. Skarżąca Spółka nie dysponuje również żadnym innym dokumentem (umową, protokołem zdawczo-odbiorczym), który ustanawiałby zarząd czy użytkowanie. Jak wskazano wyżej tytułu do spornej nieruchomości nie potwierdzają też powołane przepisy ogólne. Tym samym stwierdzić należy, że PKP władało sporną nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny. Brak tytułu prawnego PKP w dniu 27 maja 1990 r. do przedmiotowej nieruchomości oznacza natomiast, że nieruchomość należała wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa.

Słusznie też organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego PKP do przedmiotowej nieruchomości nie posiadało. Ponadto w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało wymienione.

W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy orzekający w sprawie dokonał prawidłowej oceny przesłanek wynikających z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w odniesieniu do spornej nieruchomości. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest więc zgodne z prawem i nie narusza przepisów powołanych w skardze. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co uzasadniałoby ewentualne uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ rozpoznający sprawę w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy wymagany dla jej rozstrzygnięcia oraz w należyty sposób uzasadnił zajęte stanowisko. Złożona skarga jest więc bezzasadna i podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.).

Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 powołanej ustawy.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że wszystkie powołane orzeczenia w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).