Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1229/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 136 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: Starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 14 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. D., G. D., J. D., K. D., R. D., S. D., W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1464/20 w sprawie ze skargi D. D., G. D., J. D., K. D., R. D., S. D., W. D. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 17 września 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 5 marca 2021r., sygn. akt II SA/Gl 1464/20, oddalił skargę D.D., G.D., J.D., K.D., R.D., S.D. i W.D. na decyzję Wojewody Śląskiego z 17 września 2020 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 31 grudnia 2009 r. (sprecyzowanym pismem z dnia 14 września 2012 r.) D.D., J.D., W.D., K.D., S.D., R.D. oraz G.D., zwrócili się do Prezydenta Miasta T. o zwrot wszystkich nieruchomości wywłaszczonych orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z 23 stycznia 1956 r., nr [...], z 3 marca 1956 r., nr [...] oraz z 28 maja 1956r., nr [...], które to nieruchomości stanowiły własność ich poprzednika prawnego – P.D.

Postanowieniem z 14 grudnia 2012 r. Wojewoda Śląski wyznaczył do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku Starostę M. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.

Postanowieniem z 22 stycznia 2014 r. Starosta M. wydzielił do odrębnego postępowania administracyjnego sprawę dotyczącą zwrotu nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...] i [...] obręb T. objętej księgą wieczystą nr [...].

Decyzją z 23 kwietnia 2020 r., Nr [...], Starosta M. – na podstawie art. 136 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 121 ze zm. – dalej "u.g.n.") – orzekł o odmowie zwrotu na rzecz wnioskodawców części nieruchomości wywłaszczonej, położonej w T., oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym T., dla której w Sądzie Rejonowym w T. prowadzona jest księga wieczysta Nr [...], gdzie jako właściciel ujawniona jest Gmina T.

Starosta podał, że cały obszar objęty wnioskiem, w tym także jego część wydzielona do odrębnego prowadzenia, został wywłaszczony w trybie przepisów dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31). Regulacja ta nie przewidywała konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia, ani w dokumentacji wymaganej dla uzyskania pozwolenia na nabycie (wywłaszczenie) nieruchomości, ani w dokumentacji sporządzonej na potrzeby procesu wywłaszczeniowego, jak i w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym. Uściślenia celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości organ dokonał zatem w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Badając stan prawny i faktyczny nieruchomości organ stwierdził, że w dniu 4 października 1950 r. Prezydium Rządu Rzeczpospolitej Polskiej podjęło uchwałę w sprawie rozbudowy T. Uchwała ta stała się podstawą do wykonania planu generalnego (perspektywicznego) miasta, który powstał w 1951 r. i został zatwierdzony przez ówczesne Prezydium Rządu dnia 19 marca 1953 r. Na podstawie tego planu opracowany został miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzony przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w dniu 20 lutego 1955 r. Skutkiem uzyskania mocy obowiązującej planu zagospodarowania było pozyskanie przez Państwo prawa do nabycia w drodze wywłaszczenia terenów przeznaczonych, stosownie do zapisów tego planu, na cele jego realizacji. Szczegółowe nazwy oraz daty tworzonych dokumentów planistycznych znalazły potwierdzenie w zapisach umieszczonych na oryginalne rysunku Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T. - Perspektywa 1980 rok, przechowywanym w dziale Historii Muzeum Miejskiego w T., udostępnionym organowi oraz stronom postępowania w trakcie oględzin dokumentów zgromadzonych w Muzeum w dniu 4 sierpnia 2017 r.

Dalej Starosta wskazał, że zgodnie z treścią orzeczenia o wywłaszczeniu z 23 stycznia 1956 r., nr [...], oraz z 28 maja 1956 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S., wywłaszczenie nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem nastąpiło na rzecz Państwa – Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w T. Podmiot ten uzyskał zezwolenie Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w W. z 16 marca 1955 r., znak: [...], na nabycie pod budowę osiedla mieszkalnego nieruchomości położonej w T. przy ulicy [...] o powierzchni około 26,43 ha. Wśród wywłaszczonych nieruchomości znajdowała się również nieruchomość należąca do P.D., oznaczona numerami działek [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 8.4356 ha. Wymienione zezwolenie poprzedzone było zaświadczeniem lokalizacyjnym "wstępnym" wydanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S., Wydział Budownictwa nr [...] z dnia 9 kwietnia 1954 r. wyrażającym zgodę na lokalizację szczegółową budownictwa mieszkaniowego na osiedlu "B" i "C" w N. wraz z załącznikami w postaci map, na których zaznaczono zasięg gruntów objętych planowaną inwestycją.

Organ podał, że dla określenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, koniecznym było również zbadanie, czy obowiązujący wówczas plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał przeznaczenie tych terenów na cele publiczne, a jeśli tak to na jakie i czy zostały te zapisy planu zrealizowane. W tym celu organ przywołał Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony w 1955 r. przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., który przeznaczał przedmiotowy teren na cele budownictwa mieszkaniowego – rozbudowę miasta T.

Starosta podkreślił, że z uwagi na brak oryginału treści oraz rysunku planu, swoje ustalenia oparł między innymi na opracowaniu sporządzonym przez generalnego projektanta miasta prof. dr K.W. pt. "N.", wydanym staraniem Miejskiej Rady Narodowej w T. w 1960 r. Zdaniem organu, zawarte w nim liczne rysunki i dokumentacja fotograficzna, w tym plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta oraz plany szczegółowe poszczególnych zespołów osiedlowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą i zaprojektowaną zielenią, opatrzone stosownymi opisami, wskazują w sposób jednoznaczny, na przeznaczenie omawianego obszaru pod budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zaprojektowanych w uporządkowanych zespołach architektonicznych, tworzących samodzielne dzielnice mieszkaniowe, jednak organicznie związanych ze śródmieściem i powiązane pomiędzy sobą. Wskazano, że w opisie planu głównego zawarto zapis dotyczący głównego założenia projektu rozbudowy miasta, tj. rozbudowa miała nastąpić w oparciu o dwie podstawowe osie kompozycyjne. Jedną z nich była biegnąca z zachodu na wschód średnicowa linia kolejowa przechodzącą w głębokim wykopie przez środek miasta, z zachowaniem wzdłuż wykopu zieleni izolacyjnej. Pas tej zieleni izolacyjnej widoczny jest także na szczegółowym planie zagospodarowania osiedla "C".

Wobec braku oryginału dokumentu planistycznego za dowód jego istnienia organ przyjął Uchwałę nr 2/89 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 15 stycznia 1962 r. wraz z wyciągiem z Opisu technicznego "Aktualizacji Planu Ogólnego N.", której kopia pozyskana została z Archiwum Państwowego w K. Organ oparł się również na planszy studialnej "Miasto N." 1:2000 wykonanej w 1961 r., znajdującej się w zbiorach Działu Historii Miasta – Muzeum Miejskiego w T., która przedstawia zrealizowaną oraz przyszłą zabudowę miasta, obrazuje m.in. zrealizowaną zabudowę północnej części miasta z rezerwą zieleni, wzdłuż wykopu kolejowego, bez obiektów budowalnych, a jedynie ze ścieżką obok torów.

Dla porównania treści rysunku planu z powstałą zabudową, organ jako dowody w sprawie przyjął także zdjęcia lotnicze lat 1973, 1978 i 1981 r. tego fragmentu miasta T. obrazujące m.in. obszary objęte niniejszym postępowaniem. Zestawiając ze sobą rysunek szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, przywołane powyżej dokumenty planistyczne oraz fotograficzne i mapowe oraz obecny sposób zagospodarowania działek będących przedmiotem niniejszego postępowania organ stwierdził, że łączą je cechy wspólne wskazujące, że zamierzenie w postaci rozbudowy miasta realizowano w sposób celowy, z zachowaniem wszelkich założeń planistycznych, urbanistycznych, z zastosowaniem jednolitej koncepcji architektonicznej i skończonej całości.

Wskazano, że w trakcie oględzin dokonanych w dniu 5 marca 2013 (przy czym stwierdzono, że stan działek nie uległ zmianie od tego czasu, stąd zaniechano ponownych oględzin) ustalono, że objęte postępowaniem grunty zajęte są łącznie pod wybrukowany parking, służący jedynie klientom pobliskiej restauracji i punktu usługowego. Na dzień orzekania zmienił się stan dostępności tego terenu, miejsca parkingowe stały się powszechnie dostępne i służą ogółowi mieszkańców

Zdaniem Starosty, sposób zagospodarowania działek w sposób jednoznaczny wskazuje na wykorzystanie ich zgodnie z celem wywłaszczenia, jakim była rozbudowa miasta T. Zdaniem organu, zaprojektowana zieleń izolacyjna, obecnie zabudowana miejscami parkingowymi, mieści się w celu wywłaszczenia. Celem wywłaszczenia była bowiem realizacja narodowych planów gospodarczych w postaci rozbudowy miasta T. Rozbudowa ta została zaprojektowana w sposób kompleksowy, mający zapewnić nie tylko miejsce do zamieszkania, ale i właściwą infrastrukturę komunikacyjną z miejscami pracy, do jakiej niewątpliwie zaliczyć należy infrastrukturę kolejową, chronioną pasem zielenie. Zaznaczono, że budowa osiedla mieszkaniowego to proces złożony, wieloetapowy, który może podlegać modyfikacjom. Odwołując się do orzecznictwa organ podniósł, że inwestycja w postaci budowy osiedla mieszkaniowego to nie tylko budowa typowych budynków (bloków mieszkalnych), ale również wszystkich obiektów i urządzeń technicznych, składających się na infrastrukturę osiedla, m.in boiska i tereny sportowe. Nie można więc – zdaniem Starosty – wykluczyć możliwości, by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotne było przeznaczone pod konkretny obiekt osiedlowy lub określony użytek, powstał inny obiekt albo inna przestrzeń, spełniająca aktualne potrzeby osiedlowe mieszkańców.

Wobec tego Starosta stwierdził, że teren objęty przedmiotowym postępowaniem został przeznaczony na cele publiczne uzasadniające wywłaszczenie, jakim jest budowa miasta i do dnia złożenia wniosku o zwrot takie funkcje spełniał i spełnia do dnia orzekania. Organ podkreślił przy tym, że poza sporem pozostaje, iż właścicielem nieruchomości od chwili wywłaszczenia w 1956 r. jest podmiot publiczny. Ustalenie zaś w toku postępowania, że przedmiotowa nieruchomość objęta była umową dzierżawy, a parking wybudowany został na koszt dzierżawcy pozostaje – w ocenie organu – bez wpływu na ocenę realizacji celu wywłaszczenia oraz ocenę zbędności nieruchomości ma cele wywłaszczenia.

Decyzją z 17 września 2020 r., Nr [...] Wojewoda Śląski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając w całości ustalenia Starosty.

Organ przytoczył treść art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., a następnie, odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, stwierdził, że terminy wskazane w art. 137 u.g.n. nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Następnie potwierdził prawidłowość działania organu I instancji w zakresie ustalenia stron kontrolowanego postępowania. Jednocześnie stwierdził, że decyzja wywłaszczeniowa wydana została w 1956 r. (czyli ponad 60 lat temu) w całkowicie odmiennych warunkach ustrojowych. Wskazał, że ustalenie celu wywłaszczenia następuje poprzez przywołanie celu wskazanego w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej. Jednak z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia winny być oceniane "proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania kontroli". Wojewoda nie miał żadnych wątpliwości, że zamierzenie inwestycyjne w postaci rozbudowy miasta T. zostało zrealizowane. Tym samym wywłaszczona nieruchomość (przedmiotowe działki) nie stała się zbędna na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu, a jego realizacja (jak wynika z materiału dowodowego) nastąpiła zarówno przed złożeniem wniosku zwrotowego (co miało miejsce w 2009r.), jak i przed dniem 22 września 2004 r.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu okoliczności oddania wymienionych działek w dzierżawę prywatnemu przedsiębiorcy, co zdaniem skarżących ma potwierdzać zbędność tej nieruchomości na cel wywłaszczenia, Wojewoda uznał go za bezzasadny. Wobec bowiem zrealizowania celu wywłaszczenia, co miało miejsce przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie istnieje możliwość jej zwrotu, nawet w przypadku późniejszej zmiany sposobu jej wykorzystania. Z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia wykonanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczane jakimikolwiek warunkami w jej rozporządzaniu.

Organ nie znalazł też podstaw do uwzględniania pozostałych zarzutów odwołania. Nie dopatrzył się bowiem naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. W jego ocenie materiał dowodowy został zebrany wyczerpująco, w sposób niezbędny do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli skarżący,

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 marca 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.

W ocenie Sądu organy administracji w sposób prawidłowy i wyczerpujący ustaliły cel wywłaszczenia. Oparły się przy tym na szeregu dokumentów zarówno programowych, odnoszących się do kierunków rozwoju miasta T. w okresie wywłaszczenia, jak i dokumentów bardziej szczegółowych, dookreślających zamierzenie inwestycyjne.

W ocenie Sądu I instancji z całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wywłaszczony teren (wnioskowane do zwrotu działki) znajdował się na obszarze przeznaczonym pod budowę średnicowej trasy kolejowej mającej przebiegać w pobliżu planowanych osiedli A,B,C i D i przecinać miasto z zachodu na wschód. Według dostępnych dokumentów i planów kolej przebiegać miała w głębokim wykopie, a nadto miała być otoczona terenami zielonymi (zieleń izolacyjna). Wobec tego, że przebieg tej kolei i budowę osiedli planowano od podstaw, przewidziano ich umiejscowienie i rozłożenie na dużym terenie, wyraźnie wykreślając przebieg linii kolejowej i terenów ją otaczających, przeznaczonych na zieleń i nie przewidujących żadnych obiektów kubaturowych. Według przywołanych w sprawie dokumentów planowano pozostawienie dużego pasa terenu wolnego od zabudowy, stwarzającego izolację od przebiegającej linii kolejowej. Zatwierdzone plany nie przewidywały zabudowy tego terenu. Koncepcja zagospodarowania terenów wzdłuż trasy kolejowej nie przewidywała posadowienia tam obiektów budowlanych. Ten teren miał pozostać obszarem zielonym, a skarpy wykopu kolejowego miały pozostać obsadzone drzewami i krzewami ozdobnymi, według specjalnego projektu. Stan ten potwierdza fragment archiwalnej mapy z 1979 r., a także zdjęcia satelitarne z lat 1973, 1978 i 1981. Tak więc działki nr [...], [...] i [...] stanowiące przedmiot niniejszego postępowania nigdy nie miały pozostać zabudowane. Weszły w skład terenów przeznaczonych pod budowę nowego miasta. Według założeń planistycznych i urbanistycznych weszły w skład jednolitej koncepcji architektonicznej i skończonej całości, czyli zostały wykorzystane na cele wywłaszczenia, którym była budowa miasta N.

Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących braku zagospodarowania przedmiotowego terenu, wobec braku na nich zabudowy, Sąd wskazał, że według dostępnych planów i map na tym terenie przewidziano obszar zieleni izolacyjnej dla wykonanej w wykopie kolei. Zatem od początku miał to być teren wolny od jakiejkolwiek zabudowy, o czym była już mowa powyżej. Obecne wykorzystanie tego terenu jako parking, nadto parking wykonany przez podmiot prywatny po oddaniu tego terenu w dzierżawę, nie może być – w ocenie Sądu – podstawą do jego zwrotu skarżącym. Sąd zauważył, że w orzecznictwie podkreślane jest stanowisko, że gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, to dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości praktycznie nie ma większego znaczenia obecne wykorzystanie nieruchomości.

Sąd przyznał rację skarżącym, którzy zauważyli, że w myśl art. 136 ust. 2 u.g.n., w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela o tym zamiarze, informując jednocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. Sąd zaznaczył jednak, że powyższy obowiązek nie ma zastosowania do takich nieruchomości, na których cel wywłaszczenia został zrealizowany, a których zagospodarowanie w późniejszym czasie może ulec zmianie bez konieczności informowania byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Z chwilą bowiem zrealizowania celu wywłaszczenia wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami w jej rozporządzaniu. Organ nie ma też obowiązku powiadamiania stron o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel niż cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, skoro zostały one już wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia. W ocenie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Cel wywłaszczenia w postaci budowy kolei miejskiej z otaczającą ją zielenią izolacyjną został bowiem zrealizowany. Wobec pierwotnych planów przedmiotowy teren miał pozostać niezabudowany. Zatem, wobec zrealizowania celu wywłaszczenia, a także w związku z dalszym rozwojem nowego miasta powstała konieczność nowego zagospodarowania tych terenów. Stąd też m.in. oddanie ich w dzierżawę podmiotowi prywatnemu i utwardzenie tego terenu kostką brukową – w celu wykorzystania go na parking, tak konieczny i potrzebny obecnie w związku z rozwojem motoryzacji i coraz większą liczbą pojazdów mieszkańców sąsiednich budynków wielorodzinnych.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem skarżącym nikt nie ograniczył ich praw dochodzenia zwrotu nieruchomości. Nie stanowi takiego ograniczenia to, że zgodnie z obowiązującym prawem ich żądanie było niezasadne.

Sąd I instancji nie zgodził się także z zarzutem naruszenia art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Wskazano, że pełnomocnik skarżących przytoczył jedynie część tego przepisu. Stanowi on zaś, że "każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie. Korzystanie z mienia może podlegać regulacji ustawowej w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny". Sąd zauważył, że powyższy przepis dopuszcza zatem możliwość odjęcia prawa własności (za słusznym odszkodowaniem). Niezależnie od tego Sąd zaznaczył, że rozstrzygana sprawa nie dotyczy kwestii dziedziczenia, czy też wywłaszczenia, ale zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowani przez adwokata, złożyli skargę kasacyjną, wnosząc o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego i poprzedzającej ją decyzji Starosty M.; względnie o: 2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, a w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. – dalej jako "p.u.s.a."), poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji – co odpowiada również temu samemu zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art.145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, jakich dopuścił się Wojewoda Śląski przy wydawaniu decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art.141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej, wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia ww. przepisów K.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:

a) nie został dopełniony obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji zaniechały w szczególności wyjaśnienia, czy na nieruchomości, co do których odmówiono skarżącym prawa do zwrotu, tj. na działkach [...], [...] i [...] na pewno został zrealizowany cel wywłaszczenia (naruszenie art. 7 i art.77 § 1 K.p.a.), zwłaszcza, że nie wskazano żadnej konkretnej decyzji lokalizacyjnej oraz pIanów strategicznych wraz z załącznikami graficznymi (por. wyrok. NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2625/16);

b) organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób pełny i wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, bowiem dopiero zbadanie całokształtu materiału dowodowego sprawy pozwala na stwierdzenie, że dana okoliczność została udowodniona lub też nie. Natomiast w niniejszej sprawie organ nie dokonał pełnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, gdyż zakończył badanie okoliczności sprawy w momencie ustalenia rzekomego zrealizowania celu wywłaszczenia określonego w orzeczeniu wywłaszczeniowym na podstawie opracowania K.W. "N." oraz na podstawie planszy studialnej "Miasto N.", a więc dokumentów sporządzonych wiele lat po wywłaszczeniu nieruchomości, co uniemożliwiło ustalenie treści jakiejkolwiek decyzji lokalizacyjnej dla tego terenu, a w konsekwencji oznaczało potwierdzenie tezy organu lecz było sprzeczne z zasadą wynikającą z art. 7, art.77 § 1 i art. 80 K.p.a.;

c) organ administracji publicznej bezpodstawnie uznał, że wystarczającym doprecyzowaniem celu wywłaszczenia jakim miała być realizacja narodowych planów gospodarczych jest ustalenie, że na nieruchomości zrealizowany został teren stanowiący rzekomy parking dla mieszkańców, podczas gdy w toku postępowania sam organ stwierdził, ze nieruchomość nie jest zagospodarowana, gdyż stanowiła parking służący jedynie klientom pobliskiej restauracji i punktu usługowego, nie mieszkańcom jakiegokolwiek osiedla i dopiero w chwili obecnej jest powszechnie dostępna; podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego w żądanej przez skarżących części, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który błędnie został przez WSA zastosowany, a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej. Wskazano, że przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA dokonał prawidłowej analizy sprawy, to zauważyłby, jak wiele było błędów w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustalaniu stanu faktycznego przez oba organy administracji i jak wiele kwestii o charakterze podstawowym nie zostało wszechstronnie wyjaśnionych zgodnie z podstawowymi zasadami uregulowanymi w art. 7, 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., z pewnością nie przyjąłby ustaleń organów za kompletne i własne, co przełożyłoby się na uchylenie zaskarżonej decyzji, jak domagała się tego skarżąca (szczegółowe wykazanie wpływu każdego z naruszeń znajduje się w uzasadnieniu skargi).

3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art.141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art.107 § 3 K.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy ustalonego przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej obu instancji, wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez nie ww. przepisu K.p.a., przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że pominięto fakt, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomościach, mimo iż fakt ten wynika bezpośrednio z oznaczenia poszczególnych nieruchomości, m.in. w księdze wieczystej, a w konsekwencji nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób odpowiednio wnikliwy; podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej;

4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy i akceptacje nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w sposób szczegółowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżących w skardze do WSA, w tym do zarzutu braku realizacji celu wywłaszczenia na działkach objętych niniejszym postępowaniem;

5. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Wskazano, że przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak wypowiedzenia się co do części zarzutów oznacza, że kwestia ewentualnego uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia nie była w ogóle kontrolowana, a gdyby była, wówczas musiałoby nastąpić uchylenie decyzji ze względów procesowych (szczegółowe wykazanie wpływu każdego z naruszeń znajduje się w uzasadnieniu skargi).

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

1. art. 137 ust. 2 u.g.n., poprzez błędną wykładnię poIegającą na przyjęciu, że w przypadku, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całej nieruchomości, to niemożliwy jest zwrot niewykorzystanej części, podczas gdy:

a) z treści at. 137 ust. 2 u.g.n. nie wynika zakaz zwrotu części niewykorzystanej nieruchomości, dopuszczalny jest zatem zwrot części nieruchomości wywłaszczonej, jeśli stała się zbędna na cel wywłaszczenia jedynie w części;

b) wykładnia art. 137 ust. 2 u.g.n. w sposób jasny wskazuje, iż w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część;

c) wykładnia taka prowadzi do naruszenia prawa do zwrotu części wywłaszczonej, a niewykorzystanej na cel wywłaszczenia nieruchomości, a tym samym również prawa własności;

2. naruszenie zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nr 40 z dnia 11 marca 1955 r. w sprawie zasad wyboru i trybu uzgadniania lokalizacji inwestycji w zw. z uchwałą nr 270 Rady Ministrów z dnia 29 lipca 1957 r. w sprawie lokalizacji inwestycji – dalej "uchwała" (M.P. nr 67, poz. 407), poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Starosty M., podczas gdy zgodnie z powyższymi przepisami zatwierdzenia lokalizacji szczegółowej wymagały wszystkie inwestycje, a więc również zabudowa terenów użyteczności publicznej czyli także parkingów, co w niniejszym wypadku wskazuje, że nieruchomość powinna zostać zwrócona, gdyż zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej dla tego terenu określające je jako budowa obiektu użyteczności publicznej w postaci powszechnie dostępnego parkingu nie zostało nigdy wydane przez PWRN w S., a przynajmniej organy administracji publicznej w niniejszej sprawie nie załączyły do materiału dowodowego sprawy takich zaświadczeń;

3. naruszenie art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie kreują one po stronie skarżących roszczenia o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, tj., działki nr [...], [...] i [...] ponieważ zostały one wykorzystane na cel wywłaszczenia określony w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia 23 stycznia 1956 r., ("orzeczenie wywłaszczeniowe"), podczas gdy:

a) przedmiotowy stan faktyczny nie uprawniał do odmowy zwrotu nieruchomości, a w szczególności tych obszarów, które nie zostały wykorzystane w ogóle, gdyż nawet w takiej sytuacji na organie nadal spoczywał obowiązek zbadania realizacji skonkretyzowanego w decyzji lokalizacyjnej (której brak) celu wywłaszczenia na przedmiotowych nieruchomościach;

b) okoliczność, iż na nieruchomości zrealizowana została inna inwestycja niż ta, która miała być celem wywłaszczenia, nie może stanowić przesłanki odmowy zwrotu nieruchomości, gdyż jedyną podstawą odmowy zwrotu jest realizacja celu wywłaszczenia;

c) nawet w przypadku przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i uznania, że konkretny cel wywłaszczenia został zrealizowany na części nieruchomości, w każdym przypadku zwrotowi podlega jej pozostała niezagospodarowana część, wbrew bezzasadnym twierdzeniom organu II instancji, że chociaż niezabudowane i niezagospodarowane dotychczas działki nr [...], [...] i [...], stanowiące w dacie wywłaszczenia fragment znacznie większej całości, w ramach której miał funkcjonować teren przeznaczony dla mieszkańców, nie mogą zostać zwrócone pomimo braku realizacji celu wywłaszczenia konkretnie na jej obszarze, pomimo, że do 2015 r. nieruchomość oddawana w dzierżawę podmiotom prywatnym, a więc zbędna była na cele publiczne;

d) odmowa zwrotu nieruchomości może nastąpić dopiero po ustaleniu przez organ, jaki był rzeczywisty cel wywłaszczenia oraz, czy cel ten został na nieruchomości zrealizowany (działka ta pomimo upływu 60 lat nadal jest niezagospodarowana, doszło jedynie do utwardzenia działek kostką brukową przez prywatnego przedsiębiorcę, który dzierżawił działkę na cele związane z wykonywaną działalnością gospodarczą, utwardzenie to nie stanowiło jednakże "realizacji celu wywłaszczenia" gdyż miało ono miejsce wyłącznie na potrzeby prowadzenia restauracji przez prywatnego dzierżawcę, które z celem wywłaszczenia nie miało nic wspólnego); Starosta M. w piśmie z dnia 21 lipca 2015 r. sam wyraźnie stwierdził że "w wyniku przeprowadzonych oględzin nie ustalono na nieruchomości żadnych nakładów zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia'';

e) nieuwzględnienie faktu, iż przedmiotowa nieruchomość przez cały okres wywłaszczenia, aż do wydania zaskarżonej decyzji nie była wykorzystywana na żadne cele publiczne, tym bardziej z przeznaczeniem jako teren jakiejkolwiek użyteczności publicznej, na co wskazuje fakt oddania tej nieruchomości (wraz z działkami sąsiednimi) w dzierżawę osobom prywatnym, tak więc przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła terenu powszechnie dostępnego ta więc przeznaczonego na cele publiczne;

4. naruszenie art. 136 ust. 1 u.g.n., poprzez pominięcie, iż skarżący nie zostali zawiadomieni o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel, niż cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa miasta T., natomiast przedmiotowa nieruchomość oddana była osobie prywatnej w dzierżawę, a więc przez wiele lat nie pełniła celu publicznego w żadnym zakresie;

5. naruszenie at. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., poprzez ich błędne niezastosowanie, polegające na pominięciu ww. regulacji przy dokonywaniu subsumcji i uznaniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy (ewentualny) zwrot części nieruchomości niewykorzystanych na cel wywłaszczenia (a z całą pewnością cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na każdej z tych działek i na pełnym ich obszarze) jest niemożliwy pomimo, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w ustawowych terminach (w ciągu7 lat nie rozpoczęto realizacji, a w ciągu 10 lat od wydania przedmiotowego orzeczenia celu nie zrealizowano), których upływ nakłada obowiązek zwrotu części niewykorzystanych nieruchomości; co doprowadziło WSA do naruszenia art. 137 ust. 2 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wywłaszczona nieruchomość należąca uprzednio do P.D., mimo jej braku wykorzystania (na pełnym obszarze) nie podlega zwrotowi;

6. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art.7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n, poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie uwzględniając słusznego interesu strony skarżącej (art.7 K.p.a.) i odmówienie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy zasada proporcjonalności nakazuje taką interpretację przepisów, aby w jak najmniejszym stopniu naruszane były podstawowe prawa konstytucyjne obywateli, takie, jak prawo własności;

7. naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r., Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z t993 roku Nr 6L, poz. 284), poprzez jego niezastosowanie, a przez to pozbawienie skarżących prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność spadkodawcy;

8. naruszenie postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej zgodnie z brzmieniem sporządzonej do niniejszego dokumentu preambuły jest ona dodatkowym potwierdzeniem praw wynikających z Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wskazano, że zgodnie z art. 17 KPP " (...) każda osoba ma prawo do władania, używania, dysponowania i przekazania w drodze spadku swego mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie (...)".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto ww. zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak również prawa procesowego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że gdy chodzi o pierwszy ze wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów, to dotyczy on przepisów określających wynik rozstrzygnięcia ( art.151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami art. 3 §1 p.p.s.a. i art. 1§1 i §2 p.u.s.a). Tak sprecyzowany zarzut nie mógł odnieść skutku, gdyż nie powiązano przepisów określających wynik rozstrzygnięcia z przepisami k.p.a. lub p.p.s.a. Natomiast wskazane, jako naruszone, art. 3 §1 p.p.s.a. oraz art. 1 §1 i §2 p.u.s.a. to przepisy mające charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem mogłyby być naruszone jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Co do zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a., to zaznaczyć należy, że znajduje on zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, a więc w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przesłanką jego zastosowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego, nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Zatem art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi. Warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie. Zatem zarzut naruszenia art.135 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Wymieniony w pkt 2 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego obejmuje szereg przepisów postępowania ( art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art.7, 77§1, 80 k.p.a.) w ramach których skarżący kasacyjnie podnoszą niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy przez brak wskazania konkretnej decyzji lokalizacyjnej, planów strategicznych oraz brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i ustalenia celu wywłaszczenia na podstawie opracowania K.W. "N." oraz planszy studialnej "Miasto N.", a więc dokumentów sporządzonych wiele lat po wywłaszczeniu. Zarzuty te są niezasadne a to wobec tego, że, jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia organu pierwszej instancji, podstawą poczynionych ustaleń były dokumenty programowe, odnoszące się do kierunków rozwoju miasta T. w okresie wywłaszczenia, jak i dokumenty bardziej szczegółowe, dookreślające zamierzenie inwestycyjne. Organ powołał się bowiem na uchwałę Prezydium Rządu Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 4 października 1950 r. w sprawie rozbudowy T., plan generalny (perspektywiczny) rozwoju T. z 1951 r., zatwierdzony przez Prezydium Rządu dnia 19 marca 1953 r., miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzony przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w dniu 20 lutego 1955 r., rysunek Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T. - Perspektywa 1980 r. Ponadto z treści orzeczeń Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. o wywłaszczeniu wynika, że nieruchomości, których zwrotu domagają się skarżący, zostały przeznaczone dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie lokalizacyjne wstępne nr [...] z 9 kwietnia 1954 r. wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej a także zezwolenie Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nr [...] z dnia 16 marca 1955 r., wydane na podstawie art. 4 i art. 5 dekretu z 1949 r., w którym zezwolono Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w T., jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na nabycie, pod budowę osiedla mieszkalnego nieruchomości położonych w T. o pow. ok. 26,43 ha, w tym m.in. przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność P.D. (k. 99 -101 akt adm.). Z akt sprawy wynika, że wobec nieodnalezienia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta organ I instancji wykorzystał opracowanie sporządzone przez generalnego projektanta miasta prof. dr K.W. pt. "N.", wydane staraniem Miejskiej Rady Narodowej w T. w 1960 r. Zawiera ono liczne rysunki i dokumentację fotograficzną, w tym plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta oraz plany szczegółowe poszczególnych zespołów osiedlowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą i zaprojektowaną zielenią. Wszystkie rysunki oraz fotografie opatrzone są stosownymi opisami. Co ważne w aktach sprawy znajduje się uchwała Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 15 stycznia 1962 r. w sprawie zatwierdzenia aktualizacji perspektywicznego planu zagospodarowania miasta T. ( k.469 akt adm.), która potwierdza uchwalenie planu perspektywicznego – ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzonego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady narodowej w K. w dniu 20 lutego 1955 r. Z pozyskanej z Archiwum Państwowego w K. dokumentacji wynika zgodność opracowania prof. W. z tą dokumentacją ( k. 463), w szczególności co do sposobu zaprojektowania miasta, osi komunikacyjnych, usytuowania osiedli. Nie jest więc tak, jak zarzuca skarga kasacyjna, że stan faktyczny ustalono bez wskazania dokumentacji planistycznej.

Nie są także uzasadnione zarzuty związane z błędnymi ustaleniami w zakresie dotyczącym realizacji celu wywłaszczenia. Jak bowiem prawidłowo ustalił organ, a co wynika wprost z orzeczeń wywłaszczeniowych, przedmiotowe działki były wywłaszczone dla realizacji narodowych planów gospodarczych, zgodnie z dekretem z 1949 r., zaś pozyskana dokumentacja - wyżej opisana - potwierdza uchwalenie ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w dniu 20 lutego 1955 r. W aktach sprawy znajdują się także kopie fragmentów mapy zasadniczej, w tym mapy z oznaczeniem przedmiotowych działek ( k. 476), na której widoczne są przedmiotowe działki, jako niezabudowane oraz zdjęcia lotnicze wywłaszczonych działek z lat 1973, 1978 i 1981, na których widoczny jest brak zabudowy. Według dostępnych organowi map i planów, wyżej opisanych, na spornym terenie przewidziano obszar zieleni izolacyjnej dla wykonanej w wykopie kolei. Tak więc trudno zgodzić się z twierdzeniami skargi kasacyjnej dotyczącymi nieustalenia czy też nieprawidłowego ustalenia celu wywłaszczenia i jego realizacji. Skoro bowiem teren miał być przeznaczony jako strefa izolacyjna, to nie mógł być zabudowany.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., albowiem decyzje organów obu instancji zawierają wymagane elementy. Zakres postępowania dowodowego przed organem II instancji był prawidłowy, w sprawie nie naruszono zasady dwuinstancyjności.

Nie można zgodzić się również z zarzutami naruszenia art.141 §4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, w tym do zarzutu braku realizacji celu wywłaszczenia na działkach objętych niniejszym postępowaniem. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do całkowicie odmiennych wniosków. Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do zarzutów skargi i w sposób jednoznaczny wypowiedział się tak co do celu wywłaszczenia, jak też jego realizacji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art.137 ust.2 u.g.n. Z treści tego przepisu w sposób oczywisty wynika, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Rzecz jednak w tym, że przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, gdyż przedmiotowe działki, jak wynika z poczynionych ustaleń w całości nie stały się zbędne na cel wywłaszczenia, lecz na ten cel wykorzystane. Z przywołanych w zarzutach skargi kasacyjnej naruszeń prawa materialnego, w tym zarzutu naruszenia zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nr 40 z dnia 11 marca 1955 r. wynika, że autor skargi kasacyjnej dużą wagę przywiązuje do wybudowania parkingu i braku decyzji lokalizacyjnej oraz oddaniu go do użytku powszechnie dostępnego w 2015 r. Z tego wywodzi, ze terminy określone w art.137 ust.1 pkt 1 u.g.n. zostały dawno przekroczone. Tymczasem w sprawie jednoznacznie ustalono, że na przedmiotowych działkach przewidziano obszar zieleni izolacyjnej dla wykonanej w wykopie kolei. Z nadesłanej przez Gminę Miejską T. dokumentacji dotyczącej budowy parkingu wynika, że Gmina ta zawarła umowę dzierżawy przedmiotowych działek w dniu 1 czerwca 2005 r., czyli po ponad 50 latach od wywłaszczenia. Zatem wszystkie zarzuty związane z budową parkingu są nieuzasadnione. Jak bowiem trafnie stwierdził Sąd I instancji skoro cel wywłaszczenia został zrealizowany, to aktualne wykorzystanie terenu, jako parking ( obecnie od 2015 r. ogólnodostępny dla osób korzystających z komunikacji kolejowej), nie ma w istocie znaczenia w sprawie o zwrot. Według bowiem pierwotnych planów teren miał być niezabudowany.

Zarzuty naruszenia art.136 ust.1 i 3 u.g.n. przez ich błędną wykładnię są także nieuzasadnione. Do kwestii dotyczącej wydzierżawienia terenu przed złożeniem w 2009 r. wniosku o zwrot, ale po zrealizowaniu celu wywłaszczeniu szczegółowo odniósł się Sąd I instancji. Sąd ten zaznaczył, że obowiązek przewidziany w tym przepisie nie ma zastosowania do takich nieruchomości, na których cel wywłaszczenia został zrealizowany. Szczegółowo stanowisko Sądu dotyczące tej kwestii zostało przytoczone w części historycznej uzasadnienia i nie ma potrzeby ponownego powielenia argumentacji, którą Sąd II instancji podziela.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę na to, że jakkolwiek cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, to jednak nie oznacza to, że trzeba to czynić bez uwzględniania okoliczności towarzyszących planowanej inwestycji i oceny jej całokształtu. Zwłaszcza, gdy jest to inwestycja duża, wieloetapowa, a więc rozległa przedmiotowo i czasowo. Przy czym interpretacja celu winna uwzględniać ówczesne realia. Bowiem kryteria oraz standardy oceny sposobu formułowania i znaczenia celu wywłaszczenia zależne są m.in. od okresu czasu, w jakim dochodziło do wywłaszczenia. Zatem, za Sądem I instancji należy uznać, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia powinny być oceniane "proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania kontroli". Oznacza to, że analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może pomijać kontekstu funkcjonalnego z daty jego dokonania. Zatem, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności.

W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres czasu, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, tego rodzaju inwestycja uzasadnia przyjęcie stanowiska, iż poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Zwłaszcza zaś w przypadku osiedli mieszkaniowych orzecznictwo uznaje, że są one pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można – co do zasady – wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt, powstał obiekt inny lub by w takim miejscu została pozostawiona przestrzeń mająca charakter rekreacyjny, jeśli takie rozwiązanie było bardziej potrzebne mieszkańcom osiedla. Zatem, budowa miasta (osiedla) to nie tylko budownictwo mieszkaniowe i usługowe, ale również urządzenie wszystkich elementów szeroko pojętej infrastruktury, w tym zieleni, parku, ciągów pieszych, parkingów itp. Wskazać w tym miejscu należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13, dotyczący zwrotu działki wywłaszczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego obecnie porośniętej jedynie dziką trawą i krzakami. W wyroku tym NSA wyraził pogląd, iż teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne.

Także Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87 uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru.

Wobec tego należy uznać, że realizacja inwestycji na nieruchomości przeznaczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko wykonanie budynków mieszkalnych, ale także obiektów handlowych, ciągów pieszych, jak również innych obiektów składających się na infrastrukturę osiedla i służących zaspokajaniu potrzeb jego mieszkańców. Ostateczne wykorzystanie określonych nieruchomości (działek) nie pod budowę budynków mieszkalnych, ale infrastruktury umożliwiającej prawidłowe funkcjonowanie osiedla mieszkaniowego nie może więc stanowić zmiany celu wywłaszczenia, lecz jego dopuszczalną modyfikację, czy doprecyzowanie.

Podkreślić także należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się czynienie ustaleń w sprawach o zwrot na podstawie wszystkich dostępnych dokumentów, także dokumentów, które zostały wytworzone po wywłaszczeniu. Może mieć to miejsce szczególnie wówczas, gdy przedmiotem badania jest cel wywłaszczenia, który w decyzji nie został określony w ogóle albo uczyniono to w sposób ogólny, a zamierzenie inwestycyjne dotyczyło znacznego obszaru, jego realizacja przewidziana była na wiele lat. Zatem w niniejszej sprawie – wobec braku oryginału treści Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego w 1955 r. przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., który przeznaczał przedmiotowy teren na cele budownictwa mieszkaniowego (rozbudowę miasta T.) oraz rysunku planu – organ mógł swoje ustalenia oprzeć również m. in. na opracowaniu sporządzonym przez generalnego projektanta miasta prof. dr K.W. pt. "N.", wydanym staraniem Miejskiej Rady Narodowej w T. w 1960 r. Raz jeszcze podkreślić należy, że rozstrzygając sprawy dotyczące zwrotu nieruchomości należy mieć na uwadze, że w przeszłości w latach 50 tych XX wieku cel wywłaszczenia często był ujęty w sposób ogólny. Nie sposób więc stawiać takich samych wymagań odnośnie określoności celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów przejęcia mienia z tamtego okresu, jak w odniesieniu do tych, które były dokonywane pod rządami obowiązującej obecnie Konstytucji RP.

W niniejszej sprawie uznać należy że z całokształtu materiału dowodowego wynika, iż proces wywłaszczeniowy miał w całości sprostać potrzebom Państwa, jakie się wiązały z budową miasta. Wywłaszczane nieruchomości były stopniowo zagospodarowywane i weszły w skład kształtującego się układu urbanizacyjnego. Dokumenty planistyczne i fotograficzne, odnoszące się do działek będących przedmiotem niniejszego postępowania, wskazują, że zamierzenie w postaci rozbudowy miasta realizowano w sposób celowy, z zachowaniem wszystkich założeń planistycznych, urbanistycznych, z zastosowaniem zasady jednolitej koncepcji architektonicznej i skończonej całości.

Zatem należy uznać, że cel wywłaszczenia jakim była w niniejszej sprawie budowa miasta, w wykonaniu narodowych planów gospodarczych, został zrealizowany przed datą złożenia wniosku o zwrot.

Nie mogło w sprawie dojść do naruszenia art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, albowiem sprawa nie dotyczyła kwestii swobody władania, używania, rozporządzania czy przekazywania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem. Skoro nastąpiło wywłaszczenie i przejście własności na rzecz Państwa to wywłaszczone nieruchomości nie mogły wejść w skład spadku. Z treści tego przepisu jasno wynika, że: "Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie. Korzystanie z mienia może podlegać regulacji ustawowej w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny". Zatem z treści przepisu wynika, że dopuszczalne jest odjęcie prawa własności za słusznym odszkodowaniem. Niniejsza sprawa nie dotyczy wywłaszczenia, lecz zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skoro w sprawie nie zachodziły okoliczności uzasadniające ważenie wartości, a decyzja nie ma charakteru uznaniowego, nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.