Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 632/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1, art. 65 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca), Protokolant Referent Agnieszka Komajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Spółki dla Z. w H., M. S., A. W., J. G. i R. J. na uchwałę Rady Miejskiej w Hrubieszowie z dnia 30 maja 2019 r., Nr VIII/74/2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Hrubieszowa "Zamojska - Michałówka - Teresówka" oddala skargę.


UZASADNIENIE

nsygn. akt II SA/Lu 632/23

Uzasadnienie

Uchwałą Nr VIII/74/2019 z dnia 30 maja 2019 r. Rada Miejska w Hrubieszowie zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Hrubieszowa "Zamojska - Michałówka - Teresówka".

Skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej terenów o przeznaczeniu określonym symbolami KDL.1, KDL.2, MNU.3, MN.2, MN.4 i MN. 5 tj. obejmujących nieruchomości należące do skarżących oraz tereny dróg publicznych przewidywanych do ich obsługi komunikacyjnej wniosła Spółka dla Z. w H. (dalej także jako: Spółka), M. S., A. W., J. G. i R. J. Uchwale zarzucono naruszenie :

1. art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej jako u.p.z.p. ) tj. sprzeczność z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Hrubieszów, przyjętego Uchwałą Nr LIV/352/2014 Rady Miejskiej w Hrubieszowie z dnia 23 maja 2014 roku, zmienionego Uchwałą Nr XLVI/353/2017 Rady Miejskiej w Hrubieszowie z dnia 29 listopada 2017 r. polegającą na:

a) wyznaczeniu terenu określonego symbolem KDL.1 w miejscu aktualnego przebiegu ul. Michałówka, w sytuacji, gdy zapisy Studium, tak w części IV Kierunki pkt 6 Zasady i kierunki rozwoju komunikacji ppkt. 6.1 oraz dalej w części V Działania w zakresie gospodarki przestrzennej jak i na rysunku Studium (zał. nr 2) stanowiącym jego integralną część przewidują, iż celem poprawy układu przestrzennego miasta przewiduje się nowe odcinki dróg i ulic, to jest - przedłużenie ciągu ulic Ludna, Mickiewicza, Różana w kierunku południowym osiedli Antonówka i Michałówka, a następnie włączenia do ulicy Zamojskiej, która stanowić ma podstawowy układ drogowo - uliczny w tym obszarze miasta (por. część V Działania w zakresie gospodarki przestrzennej pkt 1 Obszary typowane do opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Studium);

b) zaprojektowanie terenu komunikacji KDL.1 jako drogi o klasie ulicy lokalnej bez uzasadnienia obniżenia jej klasy, podczas, gdy w Studium części IV Kierunki pkt 6 Zasady i kierunki rozwoju komunikacji ppkt. 6.1 określono ciąg ulic Ludna, Mickiewicza, Różana w kierunku południowym jako ulice układu podstawowego miasta, które "winny być w klasie G /główne/, Z /zbiorcze/, wyjątkowo jak ulica Gródecka w klasie L /lokalna/';

c) poprzez ograniczenie możliwości uzupełnienia zabudowy jednorodzinnej w strefie MN.5 do lokalizowania tam usług nieuciążliwych z zakresu handlu, gastronomii, rzemiosła i drobnej wytwórczości, oświaty, przedszkoli, opieki zdrowotnej, hotelarstwa oraz innych rodzajów usług, służących zaspokajaniu potrzeb społeczeństwa i indywidualnych odbiorców w parterach budynków mieszkalnych, maksymalnie do 50 % powierzchni zabudowy (§ 18 ust. 3 pkt 1 planu) lub budynków gospodarczych przeznaczonych do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§18 usL 3 pkt 2 planu), które to kategorie dopuszczonych obiektów nie odpowiadają zakresem zabudowie zagrodowej, której lokalizację umożliwia na terenach rolniczych miasta Studium w części IV Kierunki pkt. 4 Zasady i kierunki rozwoju przedsiębiorczości (str. 52 Studium). Dominująco rolniczy charakter terenów skreślanych w MPZP symbolem MN.5 potwierdza mapa uwarunkowań sporządzona na potrzeby przygotowania Studium;

2. art 1 ust 2 pkt 1, 7 i 9 u.p.z.p. w zw. art 6 ust. 1 i 2 pkt 2 tej ustawy w zw. z art 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy poprzez:

- ustalenie przez organ Gminy na znaczącej części terenu nieruchomości skarżącej A. W. oznaczonej numerem ewid. [...] terenu drogi KDL.2 (a w konsekwencji także nieprzekraczalnej linii zabudowy) z pominięciem zasady proporcjonalności ujęcia drogi, co pozbawia ja możliwości wykorzystania także niezajętej pod drogę części jej nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, do których nieruchomość ta jest częściowo przeznaczona;

- ustalenie przez organ Gminy przebiegu terenu komunikacji oznaczonego symbolem KDL.1 (ul. Michałówka) a także nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach przyległych do tego terenu z pominięciem zasady proporcjonalności ujęcia drogi;

3. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz zw. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji, a także w zw. z artykułem 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez nadużycie władztwa planistycznego gminy, podczas gdy uchwalając uchwałę Nr VlIl/74/2019 Rada Miejska w Hrubieszowie spowodowała istotne i nieproporcjonalne do zamierzonego celu ograniczenie prawa własności skarżących do korzystania z własności w sposób zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa tj.

- uniemożliwienie wykonania niezbędnych remontów oraz potrzebnych ulepszeń (np. docieplenie) w istniejących budynkach mieszkalnych na działkach skarżących ( nr działek [...] oraz [...]) pomimo przeznaczenia ich pod zabudowę mieszkaniową z uwagi na wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony graniczącej z tymi działkami planowanej strefy komunikacji KDL.1 i KDL.2 ;

4. art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . przez określenie przebiegu planowanej drogi publicznej i zasięgu terenu komunikacji oznaczonego symbolem KDL.1 na rysunku planu we fragmentach w sposób sprzeczny z przepisami Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ) tj. przez

- wyznaczenie przewężeń w okolicach skrzyżowania z planowaną drogą oznaczoną symbolem KDL.2. z naruszeniem norm widoczności określonych w załączniku nr 2 do Warunków technicznych dróg pkt. 3.1 i 4.1.

- ustalenie mniejszej niż 12 m szerokości ulicy, podczas, gdy § 7 ust. 1 Warunków technicznych dróg oznacza minimalną szerokość ulicy klasy L w liniach rozgraniczających na 12 m, zaś w analizowanym stanie faktycznym wyjątkowe wypadki, uzasadnione trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem o których mowa w ust. 2 przywołanego przepisu, bowiem (co wskazano w zarzucie 1 pkt A) możliwe i uzasadnione było odmienne oznaczenie przebiegu drogi obsługi komunikacji tegoż terenu;

- oznaczenie szerokości w liniach rozgraniczających terenu komunikacji KDL.1 o przekroju o dwóch pasach ruchu z obustronnymi chodnikami z naruszeniem §43 ust 2 i § 44 ust. 2 Warunków technicznych dróg, tj. nieprzewidzenie odpowiedniego terenu na umieszczenie chodnika odpowiadającego na całej długości określonym parametrom, szczególnie biorąc pod uwagę umieszczony w planie wymóg stosowania rozwiązań technicznych zapewniających warunki dla poruszania się osobom niepełnosprawnym, w tym w zakresie zagospodarowania użytkowania i utrzymania terenów komunikacji pieszej i kołowej (§ 10 ust 2 pkt 2 w zw. z ust 1)

które to przepisy techniczne są uchwalane w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników szlaków komunikacyjnych, z uwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych.

W uzasadnieniu skargi podano, że Spółka dla Z. zarządza nieruchomościami Wspólnoty G., stanowiącymi działki o nr [...], położonymi w obszarze, oznaczonym w lanie symbolem MN5, KDL1, KDD4, KDD5, P3, MN2, KDL2, MN4. M. S. jest właścicielem działek o nr [...] oznaczonych w planie symbolem MN5 oraz KDL1, A. W. jest właścicielką działki oznaczonej nr [...], oznaczonej w MPZP symbolem KDL2 oraz MN4, J. G. jest właścicielką działek oznaczonych nr [...], oznaczonej w MPZP symbolem MNU2, KX5, KDL1, MN5 oraz Rl, natomiast R. J. jest właścicielem działek oznaczonych nr [...], oznaczonej w planie symbolem MNU2, KDL1 oraz KX5. Zdaniem skarżących uchwalony plan miejscowy zmienia ich sytuację prawną jako właścicieli nieruchomości położonych w obszarze objętym uchwałą, przede wszystkim w związku z niedostosowaniem tego planu do ustaleń obowiązującego Studium. W zakresie obszarów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę z dopuszczeniem usług (MN.2, MN.4, MN. 5, i MNU.3) pomija przewidziane dotychczas w Studium możliwości, związane z przeznaczeniem części tych terenów pod zabudowę zagrodową, która dawała większe możliwości związane z inwestowaniem np. w budowle związane z przechowywaniem owoców, pochodzących z okolicznych plantacji i sadów, co powoduje ograniczenie związanych z tym planów inwestycyjnych. Tereny oznaczone symbolem MN w ogóle nie dopuszczają możliwości zabudowy związanej z usługami i produkcją - także rolniczą, a teren oznaczony symbolem MN 5, wprawdzie dopuszcza taką zabudowę, ale w ograniczonym i niewystarczającym ekonomicznie zakresie (np. ograniczenie tylko do przechowywania produktów rolnych, bez możliwości handlu poza budynkiem mieszkalnym oraz brak możliwości przygotowania produktów rolnych do sprzedaży w gospodarstwie). Teren oznaczony symbolem MNU 2, na których położone są działki R. J. całkowicie wyklucza możliwość zabudowy zagrodowej. Przewidziane w planie szlaki komunikacyjne, oznaczone symbolami KDL.1 i KDL.2, w założeniu mają służyć obsłudze mieszkańców obszarów, oznaczonych m.in. symbolami MN.2, MN.4, MN. 5, i MNU.3 (§ 16 MPZP) - w tym skarżących, będących właścicielami nieruchomości położonych w tych obszarach. Parametry tych dróg przewidziane nie odpowiadają jednak obowiązującym przepisom w zakresie właściwości technicznych dróg o znaczeniu lokalnym, jak też warunkom bezpieczeństwa takich dróg. Co więcej, klasa tych dróg jest niezgodna z klasą tych dróg, przewidzianą w Studium. Zdaniem skarżących wszystkie te okoliczności naruszają interes prawny właścicieli okolicznych działek w zakresie, w jakim wpływają na bezpieczeństwo użytkowników tych dróg, ale także w zakresie, w jakim wpływają na przebieg granicy zabudowy tych gruntów oraz - wynikające z planu - odjęcie własności części gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne - często w sposób nieproporcjonalny i niezasadnie różnicujący sytuację właścicieli gruntów, położonych w pasie planowanej drogi.

Odpowiadając na skargi Prezydent Miasta Hrubieszów wniosła o jej oddalenie. Odnośnie przebiegu drogi KDL 1 organ wyjaśnił, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jako dokument strategiczny z punktu widzenia polityki przestrzennej, zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma za zadanie określić kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Według § 6 pkt 5 Rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118 poz. 1233) ustalane kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności wytyczne określania w planach miejscowych wykorzystania i rozwijania potencjału już istniejących systemów oraz koordynacji lokalnych i ponadlokalnych zamierzeń inwestycyjnych. Z powyższego wynika, że projektowany na etapie sporządzania projektu planu miejscowego układ komunikacji może być modyfikowany i tym samym określony w Studium przebieg danej drogi nie jest ostatecznie wytyczony. Zdaniem organu przebieg drogi, oznaczonej jako KDL.1, stanowi realizację ustaleń Studium, zgodnie z którym "Ulice układu podstawowego winny być w klasie G (główne), Z (zbiorcze), wyjątkowo jak ulica Gródecka w klasie L (lokalna). Z uwagi na wielkość miasta które zaliczyć należy do małych (poniżej 50 000 mieszkańców) większość dróg można przyjąć w klasach Z i L. Celem poprawy układu przestrzennego miasta przewiduje się nowe odcinki dróg i ulic, to jest - przedłużenie ulicy Wł. Jagiełły w kierunku ulicy Wyzwolenia poprzez rzekę Huczwę i ulicę Ceglaną, co pozwoli domknąć obwodnicę wokół Śródmieścia, przedłużenie ciągu ulic Ludna, Mickiewicza, Różana w kierunku południowym osiedli Antonówka i Michałówka a następnie włączenia do ulicy Zamojskiej, przedłużenie ulic Basaja, Dworcowa poprzez nieczynną stację kolejową Hrubieszów Osobowy do ulicy Nowej. Wspomniana droga KDL.1 przedłuża ciąg ulic Ludna, Mickiewicza i Różana w kierunku południowym (do) osiedli Antonówka i Michałówka, a następnie włącza się do ulicy Zamojskiej. Prezydent wyjaśniła, że zaletą przyjętego rozwiązania jest wykorzystanie, na zdecydowanej większości przebiegu drogi oznaczonej w Uchwale jako KDL.1, obecnego układu komunikacyjnego i istniejących ciągów dróg. Zaznaczyła, że w kilku miejscach (działki nr [...]) drogi przewidziane w Studium zostały zabudowane, lub zabudowa (jednorodzinna i rekreacyjna) znacząco do tego przebiegu się przybliżyła. Powyższe skutkowałoby trudnościami technicznymi i ekonomicznymi przy realizacji drogi w założonym w Studium przebiegu oraz wywołałoby konflikty społeczne. Przebieg drogi wyznaczony w Studium nie mógł zatem zostać utrzymany ze względu na istniejące zagospodarowanie. Zaznaczono ponadto, że w Studium sformułowano ogólną zasadę dotyczącą kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej ustalającą, że ulice układu podstawowego winny być w klasie G /główne/, Z /zbiorcze/, wyjątkowo jak ulica Gródecka w klasie L /lokalna/. Powyższa zasada nie określa jednoznacznie, że ulice układu podstawowego należy wyznaczać wyłącznie jako drogi w klasie głównej lub zbiorczej. Zgodnie z powyższym zapisem jest możliwe, w wyjątkowych sytuacjach, aby ulice układu podstawowego wyznaczać jako drogi klasy lokalnej. Nie sformułowano przy tym obowiązku uzasadnienia przyjęcia takiego rozwiązania. Jako oczywistą zasadę przyjęto, że w zakresie poprawności rozwiązań komunikacyjnych, przyjętych na etapie sporządzania projektu planu miejscowego, w drodze uzgodnień przewidzianych w art. 17 pkt 6 lit b tiret trzecie ustawy wypowiadać będą się zarządcy dróg. Zwrócono uwagę, że droga o symbolu KDL.1 należy do dróg powiatowych. Te z kolei, zgodnie z § 4 ust 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie mogą być wyznaczone jako drogi klasy lokalnej - L. W Studium sformułowano również zasadę stanowiącą, że z uwagi na wielkość miasta które zaliczyć należy do małych /poniżej 50 000 M/ większość dróg można przyjąć w klasach Z i L.

W zakresie zarzutu dotyczącego ograniczenia możliwości uzupełniania zabudowy zagrodowej na obszarze 5MN organ wyjaśnił, że zabudowa zagrodowa wymieniona została w ramach terenów przeznaczonych pod funkcję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednorodzinnej i zagrodowej oraz funkcji dopełniających – usługowej i drobnej wytwórczości jako jeden z możliwych kierunków zagospodarowania. W Uchwale uszczegółowiono, w § 18 ust. 2, że na terenie oznaczonym jako MN.5 jako przeznaczenie podstawowe ustala się zabudowę jednorodzinną. Ustalenia § 18 ust. 3 pkt 2 Uchwały, dotyczące możliwości lokalizacji budynków gospodarczych przeznaczonych do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych, nie znalazły się w Uchwale w celu umożliwienia realizowania na przedmiotowym terenie zabudowy zagrodowej. Konieczność uzupełnia zapisów dotyczących możliwych sposobów zagospodarowania terenu MN.5 wynika z faktu funkcjonowania na tym terenie gospodarstw ogrodniczych i potrzeby umożliwienia im dalszego funkcjonowania i ewentualnego rozwoju. Pojęcie zabudowy zagrodowej zdefiniowane zostało w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 3 pkt 3 ww. Rozporządzenia przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Ustalenia § 18 ust. 3 pkt 2 Uchwały nie wypełniają katalogu budynków, jakie można realizować w ramach zabudowy zagrodowej. W związku ze stwierdzeniem zawartym w Studium (str. 27), które znajduje potwierdzenie w stanie faktycznym na obszarze objętym Uchwałą, że zabudowa zagrodowa ma charakter zanikający, systematycznie przekształca się w zabudowę jednorodzinną, jako przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego jako MN.5 ustalono zabudowę jednorodzinną. Organ zaznaczył, że zgodnie z ustaleniami Studium, w szczególności Załącznika Nr 2 "Kierunki zagospodarowania" teren oznaczony w Uchwale jako MN.5 nie leży w wyznaczonych w Studium terenach rolniczych (oznaczenie kolorem żółtym). Odnośnie zarzutu lokalizacji drogi o symbolu KDL 2 organ stwierdził, że zgodnie z art. 3 ust. 1 oraz 4 ust. 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gminie przysługuje niekwestionowane prawo władztwa planistycznego, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Przepisy te upoważniają gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W związku z wyznaczeniem terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej MNIJ.2. MNU.3, MNU.4, MNU.9, MNU.10; terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN.2, MN.3, MN.4, MN.5, MN.6; terenu obiektów produkcyjnych P.2 oraz terenów ogrodów działkowych oznaczonych ZD.2 i ZD.3, niezbędnym było zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W Uchwale wyznaczono zatem tereny oznaczone jako KDL.1 i KDL.2 o przeznaczeniu podstawowym tereny komunikacji - tereny dróg lokalnych. Teren KDL.2 objął swoim zasięgiem m. in. działkę [...], wykorzystując zdecydowaną większość jej powierzchni. Zaznaczono jednak, że planując przebieg nowej drogi wzięto pod uwagę parametry geometryczne przedmiotowej działki, której wymiary, w uproszczeniu ok 13,5 m x 226,5 m, pozwalają na zlokalizowanie w jej granicach pasa drogowego drogi lokalnej. Teren KDL.1 wyznaczono w oparciu o przebieg istniejących dróg (ul. Michałówka, ul. Antonówka), natomiast jej pas drogowy, w miejscach, w których nie było możliwe ograniczenie się do istniejących podziałów ewidencyjnych, wyznaczono symetrycznie względem osi istniejącej jezdni. Od powyższej zasady, ze względu na istniejące zagospodarowanie i skomplikowany stan prawny nieruchomości, odstąpiono w rejonie połączenia z drogą oznaczoną w Uchwale jako KDL.2. Ustalone od linii rozgraniczających tych terenów nieprzekraczalne linie zabudowy wyznaczono symetrycznie, z uwzględnieniem istniejącej zabudowy. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 36 ust. 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 37 ust. 1, żądać od gminy: 1)odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części, na co gmina jest przygotowana. W zakresie zarzutu ograniczenia możliwość korzystania z działek oznaczonych nr [...] będących własnością spółki oraz i [...], której właścicielem jest R. J. , przez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od dróg KDL 1 i KDL Prezydent Miasta wyjaśniła, że zgodnie z § 16 pkt 4 Uchwały w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się zachowanie istniejących obiektów i urządzeń budowlanych zlokalizowanych w całości lub w części poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy z dopuszczeniem: a) prowadzenia robót budowlanych, bez możliwości dalszej rozbudowy poza tę linię (nie dotyczy docieplenia obiektów budowlanych), przy zachowaniu ustalonych planem wskaźników, b) nadbudowy obiektu z uwzględnieniem ustalonych w planie maksymalnych wysokości i przy zachowaniu ustalonych planem wskaźników. Zgodnie natomiast z § 16 pkt 3 lit. b Uchwały, w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono zachowanie istniejących obiektów i urządzeń budowlanych z dopuszczeniem rozbudowy w zakresie docieplenia lub wykonania szybów windowych i zewnętrznych klatek schodowych, pochylni i ramp dla niepełnosprawnych, niezależnie od ustaleń planu. Zaznaczono, że budynki zlokalizowane na wspomnianych działkach w całości znalazły w granicach nieprzekraczalnych linii zabudowy. Z uwagi na bliskość terenu komunikacji - drogi publicznej lokalnej oznaczonego w Uchwale jako KDL.1, przedmiotowa nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona od strony drogi częściowo w licu ścian budynków zlokalizowanych na działkach skarżących. Odpowiadając na zarzut nie zachowania wymogów technicznych wyznaczonych dróg organ przekonywał, że teren drogi publicznej lokalnej KDL.1 wyznaczono w oparciu o przebieg istniejących dróg (ul. Michałówka, ul. Antonówka), natomiast jej pas drogowy, w miejscach, w których nie było możliwe ograniczenie się do istniejących podziałów ewidencyjnych, wyznaczono symetrycznie względem osi istniejącej jezdni. Od powyższej zasady, ze względu na istniejące zagospodarowanie i skomplikowany stan prawny nieruchomości, odstąpiono w rejonie połączenia z drogą oznaczoną jako KDL.2. W związku z powyższym w miejscu połączenia dróg oznaczonych jako KDL.1 i KDL.2 istotnie powstało przewężenie (do minimalnej szerokości ok 8,20 m) terenu KDL.1 w granicach linii rozgraniczających uniemożliwiające dotrzymanie, ustalonej dla pozostałych dróg lokalnych na obszarze objętym Uchwałą, minimalnej szerokości 12 m. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w zapisie § 32 ust. 3 pkt 3 lit b Uchwały. W § 32 ust. 3 pkt 2 Uchwały ustalono przekrój o dwóch pasach ruchu z obustronnymi chodnikami. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w § 7 ust. 1 ustala, że szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, w przypadku drogi lokalnej o przekroju jednojezdniowym, nie powinna być mniejsza niż 12 m. Natomiast zgodnie z § 7 ust. 2 ww. Rozporządzenia w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem dopuszcza się przyjęcie niniejszych szerokości ulic, niż podane w ust. 1. jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6. Ustalono, że szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. Biorąc pod uwagę przyjęty w Uchwale przekrój drogi oznaczonej jako KDL.1 (dwa pasy ruchu z obustronnymi chodnikami) oraz zapisy § 15 ust. 1 pkt 5 i § 44 ust. 2 przyjęto, że w miejscu przedmiotowego przewężenia, o szerokości ok 8.2 m w liniach rozgraniczających teren, uda się zlokalizować 2 jezdnie po 2,75 m szerokości i obustronny chodnik o szerokości po 1,25 m. Organ podkreślił, że wyznaczona droga publiczna lokalna oznaczona jako KDL.1 wyznacza ramy przestrzenne dla potencjalnych rozwiązań projektowych i realizacyjnych mających nastąpić w przyszłości. Wyznaczenie w planie miejscowym terenu przewidzianego na potrzeby układu komunikacyjnego nie jest jednoznaczne z zaprojektowaniem szczegółów technicznych w rozumieniu projektu budowlanego. Zgodnie z delegacją Ustawy wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Powyższe oznacza, że wyznaczając układ komunikacyjny, który docelowo ma zapewnić dostęp do drogi publicznej poszczególnym terenom inwestycyjnym organ sporządzający plan miejscowy powinien dokonać analizy zapotrzebowania, stanu istniejącego, możliwości technicznych oraz zgodności z przepisami odrębnymi przyjętych rozwiązań. Szczegóły techniczne, tj. parametry jezdni, szerokości chodników oraz rozwiązania mające na celu uspokojenie ruchu drogowego czyjego uporządkowanie na skrzyżowaniach ustalane będą na etapie opracowywania projektu budowlanego przebudowy drogi. Przyjęte rozwiązania pozwalają na zaprojektowanie przebudowy drogi ul. Michałówka w sposób spełniający przepisy odrębne, w tym dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W piśmie z dnia 8 stycznia 2020r. M. S. i Spółka dla Z. ponownie zarzucili naruszenie § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez dopuszczenie realizacji drogi powiatowej w klasie lokalnej i brak analizy o jakiej stanowi § 7 ust. 2, nieuwzględnienie potrzeb interesu publicznego i wniosku Wspólnoty G. w sprawie drogi KDL.2, brak informacji o sposobie budowy dróg publicznych (w załączniku nr 3 jest bowiem mowa tylko o budowie/rozbudowie dróg wewnętrznych) oraz wadliwe ustalenie, że budowa zagrodowa ma charakter zanikający, skoro niektóre gospodarstwa są rozbudowywane. Skarżący wskazali ponadto na nieprawdziwe wyjaśnienia dotyczące przewężenia drogi KDL.1 oraz wprowadzenie zapisów znacząco ograniczających lub uniemożliwiających prowadzenie produkcji rolniczej i ogrodniczej.

Wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 550/19 oddalono powyższą skargę.

Zdaniem Sądu bezzasadny był zarzut niezgodności zaskarżonego planu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Hrubieszowa zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w Hrubieszowie Nr LIV/352/2014 z dnia 23 maja 2014 r. zmienionego uchwałą Rady Miejskiej w Hrubieszowie nr XLVI/353/2017 z dnia 29 listopada 2017r. Za niezasadne uznano w wyroku również zarzuty dotyczące niezgodności ze studium wyznaczenia w planie przebiegu drogi KDL.1 w miejscu aktualnego przebiegu ulicy Michałówka i nadania jej klasy ulicy lokalnej.

Jako nieuzasadnione uznano również zarzuty dotyczące przebiegu drogi KDL.2. Zaznaczono, że w uwagach do projektu planu z dnia 18 stycznia 2019r. skarżąca wnosiła o przesunięcia drogi wewnętrznej KDL.2 w ten sposób, aby stanowiła w linii prostej przedłużenie istniejącej już ulicy. W jej ocenie miało to poprawić bezpieczeństwo w ruchu i zrekompensować błędy w uprzednio dokonanym podziale nieruchomości stanowiących jej własność. Zdaniem Sądu nie był również uzasadniony zarzut skarżących koncentrujący się na niezachowaniu w planie parametrów technicznych dróg KDL.1 i KDL.2 o których mowa w przepisach rozporządzenia Ministra transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U z 2016r. poz. 124). Ponadto Sąd nie uwzględnił zarzutu Spółki i R. J. w zakresie wadliwego ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach przyległych do drogi KDL.1. i KDL. 2, przez co uniemożliwiono skarżącym wykonania niezbędnych remontów oraz potrzebnych ulepszeń w budynkach mieszkalnych znajdujących się na działkach [...] (Spółka) i [...] (R. J.).

Sąd w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że niezasadny jest także zarzut sformułowany w pkt. 2 skargi naruszenia art 1 ust 2 pkt 1, 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. art 6 ust. 1 i 2 pkt 2 tej ustawy w zw. z art 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy oraz pkt. 3 skargi dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c. oraz zw. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji, a także w zw. z artykułem 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez nadużycie władztwa planistycznego gminy, przez istotne i nieproporcjonalne do zamierzonego celu ograniczenie prawa własności skarżących do korzystania z własności w sposób zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa. Po pierwsze zarzut ten został w skardze sformułowany bardzo ogólnie. Ponadto zgodnie z treścią zarzutu z pkt. 3 zgłoszonego, jak sądzić należy z podanych numerów nieruchomości przez Spółkę i R. J. powiązano go ze wspomnianym już wyżej ustaleniem nieprzekraczalnej linii zabudowy od dróg KDL. 1 i KDL. 2, która uniemożliwiałaby wykonanie niezbędnych remontów oraz potrzebnych ulepszeń w budynkach, co jak już rozważano, nie może być uznane za trafne. Po drugie w skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( DZ. U z 2019r. poz. 506 ) nie ma charakteru actio popularis, skarżący musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Czego skarżący nie dowiedli.

Zdaniem Sądu zarzut naruszenia władztwa planistycznego nie ma również przekonujących podstaw, jeśli chodzi o działkę [...], stanowiącą własność A. W. Rzeczywiście, według części graficznej uchwały niemal cala działka została przeznaczona pod drogę KDL.2. Podzielając oczywiście zasadę proporcjonalności, jaką powinna kierować się gmina, należy jednak mieć również na uwadze, że to do gminy należy uznanie, które cele uznaje za priorytetowe oraz takie planowanie inwestycji, których usytuowanie byłoby jak najbardziej optymalne i najmniej konfliktowe, tym bardziej, że tak jak tłumaczył organ, przebieg drogi jest zgodny z ustalonym na grafice Studium, gdzie biegnie od ulicy Michałówka do ulicy Kolejowej. Obszar ten przeznaczono pod teren drogi publicznej, celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla terenów MN4, ZD2, ZD3 i P1.

Za bezzasadny uznano także zarzut Spółki i M. S. dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy, poprzez brak odniesienia się do sposobu realizacji zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, tj budowy dróg publicznych. Wspomniany art. 20 ust. 1 w żaden sposób nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem sposobu realizacji inwestycji z zakresu inwestycji technicznej.

W wyniku skargi kasacyjnej złożonej przez pełnomocnika Spółki, M. S., J. G., A. W.j oraz R. J. od powołanego powyżej orzeczenia WSA w Lublinie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1897/20 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA nakazał w wyroku przeprowadzenie pełnego, prawidłowego postępowanie w sprawie skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego i poczynienie ustaleń determinowanych treścią art 101 ust. 1 u.s.g. Zdaniem Sądu II instancji warunkiem prawidłowego rozpatrzenia skargi będzie sprecyzowanie sytuacji faktycznej i prawnej każdego ze skarżących i odniesienie jej do regulacji planu. Przedmiotem ustaleń w granicach interesu prawnego każdego ze skarżących WSA w Lublinie uczyni kwestie: czy ustalenia planu nie naruszają ustaleń Studium rozumianego jako część tekstowa i graficzna (§ 18 i 21 planu); czy przebieg drogi KDL.1 jest zgodny ze Studium, a ustalona klasa oraz parametry w planie (część tekstowa i graficzna planu) odpowiadają przepisom (w granicach interesu prawnego każdego ze skarżących); czy dopuszczalne było ustalenie ciągu pieszo-jezdnego KX.5, zwłaszcza - czy jest to cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu na dzień podjęcia uchwały w sprawie planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę w granicach interesu prawnego skarżących wynikającego z art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz będąc związanym na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r. poz. 259, dalej jako p.p.s.a.) wykładnią i wskazaniami zawartym w wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1897/20 WSA w Lublinie uznał, że skargi Spółki dla Z., M. S., A. W., J. G. i R. J. należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Niniejsze skargi zostały wniesione w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g, który stanowi, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. W związku z tym należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżących. Powyższe oznacza, że skarżący muszą wykazać, że w ich wypadku istnieje związek pomiędzy ich własną prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a uchwałą w zaskarżonej części, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie ich interes prawny lub uprawnienie.

Precyzują sytuację prawną każdego ze skarżących należy wskazać, że ich interes prawy w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika w odniesieniu do M. S., A. W., J. G. i R. J. z prawa własności poszczególnych, należących do nich działek objętych zaskarżonym aktem prawa miejscowego. Natomiast interes prawny Spółki dla Z. wynika z faktu zarządzania działkami objętymi zaskarżonym planem miejscowym.

Z treści skargi oraz ustaleń poczynionych na podstawie akt sprawy, podczas rozprawy przed WSA w Lublinie, w trakcie rozpatrywania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz dokonanych z użyciem Systemu Informacji Przestrzennej Miasta Hrubieszów - https://mhrubieszow.e-mapa.net - wynika, że:

- Spółka wystąpiła ze skargą jako zarządca działek oznaczonych nr: [...]. Plan miejscowy określa, że działka nr [...] położona jest w obszarze oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem P.3, działka nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolami R.2, MN.5, MN.2, KDL.1, działka nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolami MN.4, KDL.1 i KDL.2, działka nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem MN.2, działka nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem KDL.1, a działka nr [...] w obszarze oznaczonym symbolami KDL.1 oraz MNU.3;

- M. S. swój interes prawny wywodził z prawa własności działek oznaczonym nr [...]. Należy przy tym podkreślić, że w trakcie rozprawy przez WSA w Lublinie z dnia 24 sierpnia 2023 r. ustalono, że działki nr [...] oraz [...] przekazał w drodze umowy darowizny synowi. Z planu miejscowego wynika, że wszystkie działki skarżącego znajdują się w obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem MN.5, dodatkowo działki nr [...] oraz [...] znajdują się również w obszarze oznaczonym symbolem KDL.1;

- A. W. swój interes prawny wywodziła z prawa własności działki nr [...], która w zaskarżonym planie miejscowym została oznaczona symbolami KDL.2 oraz MN.5 – zdecydowana większość tej działki została przeznaczona pod drogę KDL.2;

- J. G. swój interes prawny wywodziła z prawa własności działek nr [...]. Przy czym w trakcie rozprawy z dnia 24 sierpnia 2023 r. ustalono, że działka nr [...] została podzielona i dwie spośród wydzielonych działek zostały sprzedane nr [...]. Z planu miejscowego wynika, że działka nr [...] została oznaczona w zaskarżonym planie symbolami MNU.3 oraz KX.5, natomiast działka nr [...] symbolami MN.5 oraz R.1. Powstałe w wyniku podziałki działki nr [...] nowe działki [...] w planie miejscowym znajdują się w obszarze oznaczonym jako MNU.2 oraz KDL.1;

- R. J. swój interes prawny wywodził z prawa własności działek nr [...] oraz nr [...]. Pierwsza z tych działek w zaskarżonym planie miejscowym została oznaczona symbolami MNU.3 oraz KDL.1, zaś druga MNU.3 oraz KX.5. W trakcie rozprawy z dnia 24 sierpnia 2023 r. ustalono, że działka nr [...] nie jest własnością żadnego ze skarżących. Przy czym wskazano, że do działki o nr [...] dochodzi teren oznaczony jako KX.5 (ciąg pieszo-jezdny) z wkraczającą na teren tej działki nieprzekraczalną linią zabudowy związaną z wyznaczeniem terenu KX.5;

Dla porządku należy także wyjaśnić, że:

- zgodnie z § 18 ust. 1 zaskarżonego planu symbolem MN.5 i MN.2 zostały oznaczone tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na tych terenach uzupełniająco ustalono możliwość lokalizacji usług nieuciążliwych wymienionych w § 18 ust. 3 pkt 1 tego aktu planistycznego. Natomiast stosownie do § 18 ust. 3 pkt 2 planu dopuszczono m.in. na terenach MN.2 i MN.5 możliwość lokalizacji budynków gospodarczych przeznaczonych do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Maksymalna wysokość budynków gospodarczych przeznaczonych do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych na terenach MN.2 została ustalona na poziomie 9 m, a dla terenu MN.5 10 m. - § 18 ust.4 pkt 6 lit a i b planu;

- zgodnie z § 21 ust 1 planu dla tereny oznaczone symbolami MNU.2 i MNU.3 zostały wyznaczone jako tereny zabudowy jednorodzinnej z usługami. Plan dopuścił w § 21 ust. 2 pkt 1 i 2 wymienione szczegółowo usługi nieuciążliwe;

- zgodnie z § 22 ust. 1 i 2 planu symbolami R.1 i R.2 oznaczono tereny rolnicze;

- zgodnie z § 32 ust. 1 planu wyznaczono tereny dróg publicznych oznaczonych symbolami KDL.1, KDL.2 i KDL.3. Plan w § 31 ust. 3 pkt 1 lit a i b odniósł się również do szerokości linii rozgraniczających w zakresie KDL.2 nie mniej niż 12 m, w zakresie KDL.1 zgodnie z rysunkiem planu;

- zgodnie z § 34 ust. 1 teren oznaczony symbolem KX.5 został określony jako ciąg pieszo-jezdny, który zgodnie z rysunkiem planu ma mieć szerokość w liniach rozgraniczających 5,0 m.

Dokonanie powyższych ustaleń prowadzi do wniosku, że wszystkie podmioty skarżące mają interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. do zaskarżenia uchwały Nr VIII/74/2019 z dnia 30 maja 2019 r. Rady Miejska w Hrubieszowie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Hrubieszowa "Zamojska - Michałówka - Teresówka".

Odnosząc się do podstawowej dla sprawy kwestii podnoszonej w skargach oraz powołanym powyżej wyroku NSA, czyli zgodności postanowień zaskarżonego planu ze Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego miasta Hrubieszów - uchwała nr LIV/352/2014 z dnia 23 maja 2014 r. (zmienionego w 2017 r. – uchwała nr XLVI/353/2017) należy podkreślić, że oba te akty są ze sobą spójne.

W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z orzecznictwa sądów administracyjnych oraz ustaleń doktryny wynika (na co wskazywał również NSA w wyroku II OSK 1897/20), że: o naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15). Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1753/19, zob. także I. Zachariasz, A. Fogel [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. H. Izdebski, Warszawa 2023, komentarz do art. 9).

Zarzuty skarg w zakresie niezgodności postanowień planu ze studium odnoszą się w szczególności do wyznaczenia w planie przebiegu dróg gminnych oznaczonych jako KDL.1 i KDL.2 oraz ograniczenia możliwości uzupełnienia zabudowy jednorodzinnej w terenach oznaczonych symbolem MN.5. W odniesieniu do ograniczeń przyjętych w planie dla terenu MN.5 skarżący nie zgadzają się z brakiem możliwości zabudowy o charakterze zabudowy zagrodowej, podnosząc, że prowadzą produkcje rolną – budowle związane z przechowywaniem owoców, pochodzących z okolicznych plantacji i sadów. Skarżący wskazują, że w Studium dopuszczono możliwość zabudowy zagrodowej w terenach należących do nich działek. Tereny oznaczone jako MN.5 dotyczą działek zarządzanych przez Spółkę oraz będących własnością skarżących M. S., A. W. i J. G., co opisano powyżej. Tereny oznaczone jako KDL.1 wraz z nieprzekraczalną linią zabudowy zostały wyznaczone na działkach Spółki, M. S., J. G. oraz R. J. Tereny oznaczone jako KDL.2 wraz z nieprzekraczalną linią zabudowy zostały wyznaczone na działkach zarządzanych przez Spółkę oraz będących własnością A. W.

Powołane powyżej Studium z 2014 r. w zakresie lokalizacji dróg publicznych opisuje istniejący układ drogowy, który uwidoczniony jest również na załącznikach graficznych, dwóch mapach obrazujących uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego (k. 136, t. I akt) oraz kierunki zagospodarowania przestrzennego (k. 147, t. I akt). W części tekstowej wskazano w szczególności (k. 142, t. I akt), że: "ulice układu podstawowego winny być w klasie G /główne/, Z /zbiorcze/, wyjątkowo jak ulica Gródecka w klasie L /lokalna/. Z uwagi na wielkość miasta, które zaliczyć należy do małych /poniżej 50 000 M/ większość dróg można przyjąć w klasach Z i L. Celem poprawy układu przestrzennego miasta przewiduje się nowe odcinki dróg i ulic, to jest przedłużenie ulicy Wł. Jagiełły w kierunku ulicy Wyzwolenia przez rzekę Huczwę i ulicę Ceglaną, co pozwoli domknąć obwodnice wokół Śródmieścia, przesłużenie ciągu ulic Ludna, Mickiewicza, Różana w kierunku południowym osiedli Antonówka i Michałówka, a następnie włączenia do ulicy Zamojskiej, przedłużenie ulicy Basaja, Dworcowa poprzez nieczynną stację kolejową Hrubieszów Osobowy do ulicy Nowej".

Wbrew twierdzeniom skarg nie jest zasady zarzut wyznaczenia w planie miejscowym terenów dróg publicznych KDL.1 i KDL.2 pod drogi publiczne klasy L -lokalne. Z cytowanych powyżej zapisów Studium oraz innych jego postanowień nie wynika, aby projektowane na działkach zarządzanych lub będących własnością skarżących drogi publiczne musiały mieć kategorię wyższą niż L – droga lokalna. Z postanowień Studium nie można wywieść jednoznacznego wymogu, który wiązałby prawodawcę lokalnego do przyjęcia, że planowane drogi (§ 32 ust. 1-3 planu) oznaczone jako KDL.1 i KDL.2 muszą mieć kategorię G (główne) lub Z (zbiorcze). Wyznaczenie parametrów tych dróg – szerokości w liniach rozgraniczających – w ogóle nie było przedmiotem rozważań Studium, a zostało uszczegółowione w postanowieniach planu (§ 31 ust. 3), co jest zabiegiem prawidłowym.

Sąd nie dostrzega również sprzeczności pomiędzy Studium a planem w zakresie wyznaczenia przebiegu obu dróg KDL.1 i KDL.2. Część tekstowa Studium nie odnosi się bezpośrednio do przebiegu dróg lokalnych przez konkretnie oznaczone działki, a załączniki graficzne, mapy przedstawiające uwarunkowania (k. 134, t. I akt sprawy) oraz kierunki zagospodarowania (k. 147) sporządzone w skali 1:10 0000 nie mogą być podstawą do precyzyjnego wyznaczenia przez konkretne działki dróg KDL.1 i KDL.2. Prawodawca miejscowy uchwalając plan uszczegółowił jedynie postanowienie Studium ostatecznie ustalając przebieg drogi KDL.1 i KDL.2. Przyjęte w planie rozwiązania nie naruszają ustaleń Studium, a jedynie je doprecyzowują.

Mając na względzie, że zarzuty skargi mogą zostać uwzględnione wyłącznie w przypadku jednoznacznej i istotnej sprzeczności postanowień planu miejscowego z regulacjami studium w rozpatrywanej sprawie niezasadne jest przyjęcie, iż jakakolwiek sprzeczność pomiędzy tymi aktami w zakresie ustalenia klasy, parametrów i przebiegu dróg lokalnych KDL.1 i KDL.2 miała miejsce.

Kolejną kwestią, która należy wyjaśnić, jest problem zgodności Studium i planu w zakresie wyznaczenia terenów oznaczonych symbolami MN i MNU oraz ustalenie na tych terenach ograniczeń uniemożliwiających, czy też ograniczających zabudowę o charakterze zagrodowym. Wskazano już powyżej, że działkami na terenach oznaczonych MN.5 dysponują Spółka, M. S., A. W., J. G. Skarżąca Spółka zarządza również działkami znajdującymi się w terenach oznaczonych MN.2 i MN.4. Terenami oznaczonymi symbolem MNU.3 oraz MNU.2 dysponują Spółka, J. G. oraz R. J. Przy czym w skardze oraz na rozprawie powoływano się szerzej na ograniczenia dotyczące terenu MN.5 w zakresie uniemożliwienia lokalizacji zabudowy zagrodowej.

Z akt sprawy oraz ustaleń dokonanych z użyciem Systemu Informacji Przestrzennej Miasta Hrubieszów - https://mhrubieszow.e-mapa.net, wynika, że działki należące lub zarządzane przez skarżących w Studium zostały w dominującej części oznaczone literami M - tereny rezerwowane pod zabudowę mieszkaniową oraz W – tereny rezerwowane pod zabudowę wielofunkcyjną. Mapy załączone do Studium na tym terenie oznaczone są kolorem żółtym – tereny rolnicze. W zakresie zabudowy zagrodowej w części rozważań zawartych w Studium odnoszących się do mieszkalnictwa pkt 2.3.4 (k. 127, t. I akt) wskazano, że zabudowa zagrodowa ma charakter zanikający, systematycznie przekształca się w zabudowę jednorodzinną. Ponadto w ramach części odnoszącej się do kierunków zagospodarowania przestrzennego (k. 141, t. I akt) wskazano, że na terenach rolniczych dopuszcza się możliwość lokalizacji zabudowy zagrodowej. Szczegółowe zasady gospodarowania następować będą na etapie opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Biorąc pod uwagę część tekstową i graficzną Studium nie można uznać, że przyjęte w planie miejscowym w zakresie terenów oznaczonych jako MN.2, MN.4, MN.5 oraz MNU.3 i MNU.2 ograniczenia w swobodnej lokalizacji zabudowy zagrodowej były sprzeczne ze Studium. Teren działek zarządzanych lub należących do skarżących został przeznaczony – pomimo usytuowania w terenach rolniczych – w regulacji Studium jako tereny zarezerwowane pod zabudowę mieszkaniową oraz zabudowę wielofunkcyjną. Według studium dla proponowanej zabudowy mieszkaniowej, mieszkalno–usługowej i usługowej szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania pozostawiono do określenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem jednak zasady, że w terenach zabudowy mieszkaniowej mogą funkcjonować wyłącznie usługi nieuciążliwe, służące zaspokojeniu podstawowych potrzeb mieszkańców. Na etapie uchwalanie Studium uszczegółowienie terenów o określonych funkcjach w tym dopuszczających zabudowę zagrodową zostało pozostawione do doprecyzowania w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zaskarżonej uchwale, zgodnie z regulacją Studium, dokonano skonkretyzowania przeznaczenia terenów i rzeczywiście ograniczono możliwość lokalizacji zabudowy zagrodowej na terenach MN oraz MNU. Należy jednak zauważyć, że w szczególności na terenie MN. 2 i MN.5 dopuszczono lokalizację budynków gospodarczych, charakterystycznych dla zabudowy zagrodowej, przeznaczonych do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Regulacje planu miejscowego w pełni jednak odpowiadają i realizują - poprzez uszczegółowienie - postanowienia przyjęte w Studium. Dlatego też wszelkie zarzuty odnoszące się do niezgodności pomiędzy oboma tymi aktami planistycznymi w powyższym zakresie nie mogą być uznane za uzasadnione. Częściowe ograniczenie lub w niektórych przypadkach wykluczenie zabudowy zagrodowej w terenach MN i MNU było zamierzeniem planowanym już na etapie Studium, a zatem znajdowało się w gestii Rady Miasta uchwalającej zaskarżony plan miejscowy.

Sąd dodatkowo zauważa, że regulacje w planie odnoszące się do terenów oznaczonych MN.5 zostały wprowadzone na wniosek skarżącego M. S. - §18 ust. 3 pkt 2, ust. 4 pkt 1 lit a, pkt 2 lit b, pkt 3 lit. b, pkt 6 lit b. Zapis dotyczący obszaru oznaczonego tym symbolem uwzględniał zgłoszoną 18 stycznia 2019r. przez tego skarżącego uwagę do projektu planu, o czym Burmistrz Hrubieszowa poinformował go pismem z dnia 7 marca 2019r. W uwadze poza wnioskiem o zmianę przeznaczenia terenu oznaczonego jako MN.5, ponieważ posiada na tym terenie działki z budynkami o charakterze usługowym - handel hurtowy oraz detaliczny owocami oraz chłodnię owoców znajdującą się w rozbudowie, skarżący proponował podniesienie maksymalnej wysokości budynków o charakterze chłodni. Wyjaśnił wówczas, że zamierza w przyszłości rozbudować lub wybudować nową chłodnię, lecz proponowana wysokość 9m jest zbyt niska, aby postawić chłodnię w ekonomicznie uzasadnionych wymiarach 9 na ok. 7,2 m wewnątrz kondygnacji. (w planie przyjęto dla terenu MN.5 maksymalną wysokość zabudowy dla budynków gospodarczych 10m - § 18 ust. 4 pkt 6 lit b). Oceny podniesionego zarzutu nie może zmienić uzyskanie w 2007r. przez M. S. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na działkach [...] dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku chłodni owoców, garażu i ogrodzenia od ulicy Michałówka. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. organ który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy , którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji. Przepisu tego nie stosuje się, jeśli została wydane ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Skarżący nie przedstawił jednak ostatecznej decyzji o pozwolenia na budowę tego obiektu, które należałoby uwzględnić w procesie planistycznym, wskazał jedynie na ograniczenie możliwości inwestycyjnych, co zostało zrównoważone zapisem § 18 ust.6 lit. b. Skarżący zdaje się uważać, że poprzez zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło de facto tylko i wyłącznie do ograniczenia jego indywidualnego prawa własności. Uchwalony plan był motywowany interesem publicznym społeczności lokalnej, zaś okoliczność, że jednocześnie oddziałuje on negatywnie na zamiary inwestycyjne skarżącego nie oznacza, że był on skierowany przeciwko niemu. Zmiany wprowadzone zaskarżoną uchwałą dotyczą nie tylko własności skarżącego, ale całego obszaru objętego planem, a więc dotyczą wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na tym obszarze. Dotyczą one wszystkich, którzy by zamierzali na tym terenie realizować inwestycję w postaci odpowiadającej prowadzonej przez niego działalności. Jednocześnie skarżący nie charakteryzował się cechą, która uzasadniałaby jego wyjątkowe potraktowanie i uznanie, że jego sytuacja prawna była inna, niż pozostałych przedsiębiorców na terenie objętym zmianami. Sąd podkreśla również, że zaskarżony plan nie wyklucza kontynuowania przez M. S. lub jego następców prawnych działalności w postaci prowadzenia skupu owoców i chłodni. Ewentualne nowe inwestycje muszą jednak uwzględnić ograniczenia związane z parametrami, normatywami wynikającymi ze szczegółowych regulacji planu miejscowego.

Podnoszony w skardze zarzut (nr 2) naruszenia zasady proporcjonalności w odniesieniu do przeznaczenia działki nr ewid. [...] należącej do A. W. prawie w całości pod budowę drogi lokalnej KDL.2 należy uznać za bezpodstawny. Sąd zauważa, że faktycznie prawie cała działka nr [...] w miejscowym planie została przeznaczona pod budowę drogi lokalnej KDL.2, która to droga ma stanowić połączenie pomiędzy drogami KDL.1 i KDL.3 oraz prowadzić do drogi publicznej KP - ul. Kolejowej. Takie wytyczenie drogi uniemożliwia skarżącej wykorzystanie działki pod zabudowę mieszkaniową, a realizacji drogi będzie musiała pociągnąć za sobą konieczność sprzedaży działki na rzecz Gminy lub przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego. Zwrócić należy uwagę, że kształt i rozmiary działki nr [...], która jest działką wąską i długą – ok. 13 m na 226 m, daje podstawy do wykorzystania jej pod drogę, a proponowany, wskazany w odpowiedzi na skargę, przez Gminę przebieg drogi wydaje się właściwy i racjonalny.

Podzielając oczywiście zasadę proporcjonalności, jaką powinna kierować się gmina, należy jednak mieć również na uwadze, że to do gminy należy uznanie, które cele uznaje za priorytetowe oraz takie planowanie inwestycji, których usytuowanie byłoby jak najbardziej optymalne i najmniej konfliktowe, tym bardziej, że tak jak tłumaczył organ, przebieg drogi KDL.2 jest zgodny z ustalonym na grafice Studium, gdzie biegnie od ulicy Michałówka do ulicy Kolejowej. Obszar ten przeznaczono pod teren drogi publicznej, celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla terenów MN4, ZD2, ZD3 i P1. Kwestia ta była poruszana na spotkaniu w dniu 13 maja 2019r. , gdzie skarżąca podała, że projektowana droga, stanowiąca przedłużenie ulicy Michałówka do ulicy Kolejowej idzie przez jej działkę. Przyznała jednocześnie, że jej działka nie ma walorów działki budowlanej, ma natomiast walory działki rekreacyjnej. Wyjaśniono wówczas, że proponowany przebieg jest optymalny, gdyż część drogi przechodzi przez działkę stanowiąca własność Gminy Miejskiej Hrubieszów. Gdyby zmienić jej przebieg działka skarżącej znajdowałaby się na terenach zabudowy mieszkaniowej, lecz z uwagi na szerokość około 10m i ustaloną linię zabudowy nie będzie działką budowlaną. Za grunty przejęte pod drogę będzie wypłacone odszkodowanie. Wydzielenie przesłużenia drogi na wprost spowoduje, że odszkodowanie będzie musiało być wypłacone za zajęcie gruntu pod pas drogowy z normatywnych działek budowlanych, ponadto pozostaną fragmenty nieruchomości, które także trzeba będzie wykupić. Powyższą argumentację powtórzono w odpowiedzi na skargę. Nie ulega wątpliwości, że planując przebieg drogi uwzględniono parametry działki wynoszące w uproszczeniu 13x226,5m. Zgodzić należy się z Burmistrzem, że lokalizacja drogi w sposób ujawniony w planie jest jak najbardziej racjonalna i sensowna. Konieczność zachowanie odległości wynikających z art., 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nawet w sytuacji, gdyby droga została poprowadzona w granicy nieruchomości, oznaczałaby, że budynki można byłoby sytuować na szerokości 7m. Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z § 32 ust. 1 planu dla drogi KDL.2 szerokość w liniach rozgraniczających ustalono zgodnie z rysunkiem planu na nie mniej, niż 12m, co przecież oznacza niemal całą szerokość działki. W efekcie jej zabudowa byłaby w istocie niemożliwa. Zdaniem sądu kwestionowane w rozpoznawanej sprawie ustalenia zaskarżonego planu są zatem zgodne z zasadą proporcjonalności, rozumianą nawet jako znaczne ograniczenie wykonywania prawa własności. Należy podkreślić, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano system roszczeń odszkodowawczych w razie, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone albo, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu (art. 36 ust. 1 i 3 powołanej ustawy). Przewidziane w tych przepisach roszczenia mogą zrekompensować właścicielowi nieruchomości ograniczenie jego praw tak dalekie, że dotykające istoty własności. Z odpowiedzi na skargę jasno wynika, że gmina gotowa jest taką rekompensatę wypłacić. Warto także podkreślić, że skarżąca, mimo udziału we wspomnianym spotkaniu, nie zgłosiła uwag do projektu planu w zakresie ustalenia przebiegu drogi KDL.2, nie podnosiła również, aby kontroli poddała uchwały w sprawie Studium. W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, gdyż nie mogą one domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami Studium.

Sąd za nietrafny uznała zarzut zawarty w pkt 3 skargi, który sprowadza się do przekroczenia przez prawodawcę miejscowego władztwa planistycznego w zakresie wyznaczenia dróg KDL.1 i KDL. 2 oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy w strefie komunikacji wzdłuż tych planowanych dróg lokalnych. Zarzut ten nie została przez skarżących sprecyzowany, ani nie wskazano, oprócz oczywistego faktu ograniczenia możliwości zabudowy, czy też zagospodarowania działek w granicach wyznaczonych od drogi lokalne w części tekstowej i graficznej planu. W związku z przyjęciem, że wyznaczenie przebiegu wskazanych dróg jest zgodny z zamierzeniami przyjętymi w Studium oraz braku szczegółowego uzasadnienia sposobu w jaki plan narusza prawa przysługujące skarżącym nie można uznać tego zarzutu za trafny.

W rozpoznawanej sprawie uzasadnione jest przekonanie, że gmina swojego władztwa nie nadużyła. Wspomniane drogi stanowią uzupełnienie infrastruktury komunikacyjnej miasta i jak wskazano w odpowiedzi na skargę, umożliwiają komunikację nowo wyznaczonych obszarów zabudowy mieszkaniowej, ogrodów działkowych i obiektów produkcyjnych. Bez wątpienia zostały również uwzględnione w graficznej części Studium. Rzeczywiście w uwagach do projektu planu z dnia 12 lutego 2019r. skarżący M. S. wnosił o zmianę lokalizacji lub zmniejszenie klasy drogi KDL.1 gdyż , jego zdaniem, planowane poszerzenie drogi w stronę jego działek uniemożliwi mu korzystanie ze znajdującej się na działce chłodni. Wskazywał także, że droga będzie poszerzona bardziej w stronę jego działki, niż w stronę działki naprzeciwko, pomimo mniejszej jej powierzchni, jednocześnie zabierając część terenu utwardzonego. Wniósł o zastosowanie takiego samego rozwiązania jakie zastosowano przy działce nr [...] ( w piśmie z dnia 18 lutego 2019r. sprecyzował, że chodzi o działkę [...] znajdującą się na rogu ulic Michałówka i Zamojska) znajdującej się przy tej samej drodze. Z odpowiedzi na skargę wynika jednak, że przeprowadzenie drogi KDL. 1 w jej obecnym kształcie wyznaczono w oparciu o przebieg istniejących dróg ulicy Michałówka i ulicy Antoniówka. Poza ogólnym sformułowaniem, że poszerzenie drogi uniemożliwi mu korzystanie z chłodni, czego bliżej nie sprecyzował, a nawet trudno wskazać na związek pomiędzy chłodnią, a poszerzeniem drogi, skarżący nie powoływał się na pozbawienie go możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Działając w granicach określonych przez prawo i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego, ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Wprowadzone w skarżonym planie ograniczenia, są rezultatem uwzględnienia wymogów interesu publicznego, jakim jest budowa i rozbudowa dróg publicznych i choć utrudniają wykonywanie prawa własności, to jednak nie wiążą się z nadużyciem władztwa planistycznego gminy. Skarżący jest bowiem uprawniony - jak dotychczas – do korzystania z przysługującego mu prawa własności w sposób zgodny z przepisami prawa (w tym prawa miejscowego) i zasadami współżycia społecznego, natomiast ograniczenia w sposobie korzystania przez niego z nieruchomości, wynikające ze skarżonego planu, mieszczą się w granicach dopuszczonych prawem. Trudno uznać ze przekonujące tłumaczenie nadużycia władztwa przez gminę poszerzeniem drogi w większej mierze kosztem jego działki, niż leżącej po przeciwnej stronie. M. S., podobnie zresztą jak pozostali skarżący, nie tylko nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających ten stan, ale nie ma też żadnych podstaw do przekonania, aby którykolwiek właściciel nieruchomości miał mieć w tym zakresie szczególne preferencje. Nawet jeśli poszerzając drogę dostatecznie nie uwzględniono wielkości poszczególnych działek, nie stanowi to podstawy do zarzucenia organowi naruszenia władztwa planistycznego w stopniu nakazującym uwzględnienie skarg.

Nie jest także uzasadniony zarzut (w ramach zarzutu nr 3) Spółki i R. J. wadliwego ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach przyległych do drogi KDL.1. i KDL. 2, przez co uniemożliwiono skarżącym wykonania niezbędnych remontów oraz potrzebnych ulepszeń w budynkach mieszkalnych znajdujących się na działkach [...] ( spółka ) i [...] ( R. J. ). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy. Przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii zabudowy, poza uznaniem ich za obowiązkowy element ustaleń planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie można również wyprowadzić z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.), który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. W orzecznictwie uważa się jednak, że plan nie może naruszać przepisów ustaw, w szczególności ustawy o drogach publicznych. Wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w stosunku do drogi nie może zatem oznaczać sprzeczności z odległościami przyjętymi w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który zawiera ograniczenia w zakresie usytuowania obiektów budowlanych przy drodze co do odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. Ograniczenia te związane są z wymogami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wymagania zawarte w tym uregulowaniu w istocie wyznaczają linię zabudowy na terenach przebiegu dróg publicznych (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2008 r., II OSK 45/08, CBOSA). Można mieć wprawdzie zastrzeżenia co do wytyczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na 8m przy drodze o klasie KDL, jednak jak już wspomniano przepis art. 43 ust. 1 stanowi jedynie o wartościach minimalnych. Z grafiki planu wynika, że taką wartość, 6m, zastrzeżono dla drogi o klasie KDD. Trzeba natomiast podkreślić, że norma zawarta w przytoczonym przepisie reguluje wymóg obowiązujący w procesie sytuowania obiektu budowlanego przy istniejącej drodze publicznej. Nie dotyczy natomiast przypadku odwrotnego: sytuowania drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym (ani przeznaczenia terenu pod drogę w planie miejscowym). Dyspozycja art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych normuje zatem odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, podczas budowy obiektu budowlanego. Przepis ten nie normuje natomiast przeznaczenia terenu na drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dokonywanego w drodze uchwały, podejmowanej na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dotychczasowe zagospodarowanie terenu jest bowiem wprawdzie jednym z czynników wpływających na zapisy planu miejscowego, to jednak obrona interesu prawnego opartego o tytuł prawny podmiotu dysponującego "dotychczasowym zagospodarowaniem", w które ingeruje norma planu miejscowego, ustanawiająca zmieniony sposób zagospodarowania terenu, nie znajduje oparcia w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (tak NSA w wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r., II OSK 1687/07, CBOSA). Ta sama uwaga dotyczy zarzutu A. W. dotyczącej drogi KDL.2, gdzie nieprzekraczalną linię zabudowy również ustalono na 8m od krawędzi jezdni. Co istotne, żaden ze skarżących nie wskazał w jaki sposób tak wyznaczona linia zabudowy, która przecież dotyczy nowo powstających obiektów, lub ich części, miałaby utrudnić lub wręcz uniemożliwić wykonywanie remontów lub polepszeń już istniejących budynków.

Nie jest również uzasadniony zarzut skarżących koncentrujący się na niezachowaniu w planie parametrów technicznych dróg KDL.1 i KDL.2 o których mowa w przepisach rozporządzenia Ministra transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U z 2016r. poz. 124) – zarzut nr 3. Prawdą jest, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym obowiązkowo należy umieścić postanowienia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z kolei w myśl § 4 pkt 9 lit. a wspomnianego rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu, ustalenia w ramach wskazanych zasad powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Literalna wykładnia tego przepisu może rzeczywiście prowadzić do wniosku, że każdorazowo ustalając zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji należy określić ich parametry techniczne. W orzecznictwie dominuje jednak pogląd, że przepisu tego nie można wykładać w ten sposób, że nakłada on na organy gminy obowiązek określenia w planie miejscowym konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych. Zwraca się uwagę, że konkretne parametry techniczne dróg publicznych, takie jak szerokości jezdni, szerokości pasa ruchu, odległości chodnika od krawędzi jezdni, szerokości ścieżki rowerowej itp., zostały określone właśnie we wspomnianym rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, czyli w akcie wykonawczym do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019r r. poz. 1186). Nie można więc, jak wskazują skarżący, domagać się od organów gminy uchwalających plan miejscowy, aby w tym planie określić konkretne parametry dróg publicznych, gdyż przepisy szczególne określają tylko ich minimalne parametry. Podkreśla się, że w ten sposób plan miejscowy stałby się swoistym aktem wykonawczym do ustawy Prawo budowlane, gdyż jeszcze bardziej szczegółowo określałby parametry techniczne dróg publicznych. Tym samym też organy gminy uchwalające plan miejscowy wkraczałyby w kompetencje organów administracji wydających decyzje administracyjne o pozwoleniu na budowę, gdyż konkretyzowałyby przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane. Brak więc konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych w zaskarżonym planie nie stanowi naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2015r. sygn. akt II OSK 2164/13, CBOSA). Zamieszczony w części tekstowej planu § 5 ust. 11 pozwala na scharakteryzowanie parametrów układu komunikacyjnego. W przepisach planu dla terenów wyznaczonych pod drogi (§§ 29, 30, 31 32 i 33 zaskarżonej uchwały) zostały wskazane sposoby kształtowania zabudowy i rodzaje urządzeń dopuszczone do realizacji dla poszczególnych dróg. Parametrem dróg jest także przyjęta w planie ich klasyfikacja poprzez oznaczenia: KDG, KDGP, KDZ, KDL, KDD. Powyższa klasyfikacja umożliwia dalsze uszczegółowienie parametrów występujących w danym układzie komunikacyjnym.

Odnosząc się do ostatniej kwestii, czyli dopuszczalności ustanowienia w zaskarżonym planie miejscowym ciągów pieszo-jezdnych, a w szczególności oznaczonego w planie symbolem KX.5, który został wyznaczony przez działkę należącą do J. G. nr [...] oraz, poprzez wyrysowanie 6 m nieprzekraczalnej linii zabudowy, oddziałuje na działkę R. J. nr [...] należy przyjąć, że Rada Gminy miała kompetencje do dokonania lokalizacji tego typu ciągu komunikacyjnego. Plan miejscowy w § 34 nie przesądził jednoznacznie, czy ciągi pieszo-jezdne oznaczone symbolami od KX.1 do KX.7 mają charakter dróg publicznych, czy są to zaplanowane na prywatnych działkach drogi wewnętrzne. Jednakże należy podkreślić, że obowiązująca w dniu uchwalania zaskarżonego planu ustawa o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) za cele publiczne uznawała art. 6 pkt 1 wydzielania gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie i wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności i sygnalizacji, a zgodnie z pkt 9c za cele publiczne uznawano wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa. Wyznaczenie ciągów pieszo-jezdnych mieści się, zdaniem Sądu, w ramach wskazanych celów publicznych. Ponadto konieczne jest dla możliwości realizacji zamierzeń budowlanych na terenach o dominującym przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe. Wskazane działki R. J. i J. G. znajdują się na terenie o dominującej funkcji mieszkaniowej z dopuszczalnymi usługami MNU.3.

Dodatkowo należy podkreślić, że nawet jeżeli przedmiotowy ciąg pieszo-jezdny miał być wyznaczony jako droga wewnętrzna (co nie wynika z treści planu), to również takie rozwiązanie mogłoby zostać uznane, jako zgodne z prawem. Zgodnie ze stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z dnia 21 czerwca 2022 r., II OSK 1192/21, CBOSA, z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nie wynika obowiązek zapewnienia komunikacji terenów mieszkaniowych wyłącznie poprzez drogi publiczne. Podmioty, których nieruchomości są przeznaczone albo wykorzystywane na cele mieszkaniowe lub usługowe, muszą się liczyć z tym, że elementem rozwiązań komunikacyjnych będą również drogi wewnętrzne, utrzymywane przez ich właścicieli (użytkowników wieczystych), a nie wyłącznie sieć dróg publicznych. Zgodnie z art. 3 u.p.z.p. gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Jednym z kluczowych elementów tego władztwa jest możliwość a nie konieczności przeznaczania części terenów na cele publiczne, w szczególności zaś drogi publiczne. Przeznaczenie prywatnych nieruchomości na cel publiczny wiąże się bowiem w wielu sytuacjach w dalszej perspektywie z przymusowym odjęciem prawa do tych nieruchomości ich dotychczasowym właścicielom (użytkownikom wieczystym). Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nie wynika obowiązek zapewnienia komunikacji terenów mieszkaniowych wyłącznie poprzez drogi publiczne. Podmioty, których nieruchomości są przeznaczone albo wykorzystywane na cele mieszkaniowe lub usługowe muszą się liczyć z tym, że elementem rozwiązań komunikacyjnych będą również drogi wewnętrzne, utrzymywane przez ich właścicieli (użytkowników wieczystych) a nie wyłącznie sieć dróg publicznych (tak w wyroku NSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2026/15, CBOSA). Zdaniem tut. Sądu dopuszczalne było wyznaczenie na wskazanych powyżej działkach skarżących ciągów pieszo-jezdnych umożliwiających komunikację i dostęp do drogi publicznej w rozumieniu ustawy prawo budowlane.

Mając na uwadze powyższe WSA w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku.