Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 435/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 12,  art. 35
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi S. A. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 (słownie: dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. A. (dalej: skarżący) w dniu 21.04.2023 r. złożył skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Zarzucił organowi uchybienie art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach, które wynikało z naruszenia art. 44 k.p.a. poprzez przyjęcia fikcji doręczenia, mimo wysyłania części pism, w tym decyzji kończącej postępowanie w sprawie na błędny adres. Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł; zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podał, że 13.09.2019 r. złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy. Jako adres zamieszkania wskazał: ul. [...], [...] W. Pismem z 10.10.2019 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku w postaci osobistego stawiennictwa, a następnie pismem z 04.11.2019 r. do przedłożenia dodatkowych dokumentów, potwierdzających spełnianie przesłanek udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Pisma te zostały skierowane na adres: ul. [...], [...] W. Wyżej wskazane pisma nie zostały podjęte w terminie przez skarżącego. Niemniej na każde z nich zareagował, bowiem na bieżąco kontaktował się z organem. Potwierdza to fakt, że skarżący uzupełnił braki formalne wniosku w dniu 24.10.2019r., a także pismem z 10.11.2019 r. zmienił cel pobytu. W międzyczasie Wojewoda wystąpił z wnioskiem o wydanie opinii, o której mowa w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. W piśmie tym również wskazano jako adres skarżącego: ul. [...], [...] W. Nadto KWP we W. wydała w dniu 25.11.2020 r. opinię, także podając jako adres skarżącego: ul. [...], [...] W. Z nieznanych dla skarżącego przyczyn kolejne pisma w sprawie, tj. pismo z 03.12.2019 r. oraz decyzja odmawiającą udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy zostały skierowane na inny adres niż dotychczas, tj. na adres: ul. [...], [...] W. Podsumowując Wojewoda kierował pisma w sprawie raz na adres: ul. [...], [...] W., a raz na adres: ul. [...], [...] W., pomimo braku aktywności w tym zakresie ze strony skarżącego i nie dokonania przez niego zmiany adresu. W ocenie skarżącego wskazał on we wniosku adres: ul. [...], [...] W. i na ten adresy winny być kierowane wszystkie pisma w sprawie, a tym samym kierowanie korespondencji w sprawie na adres: ul. [...], [...] W. nie miało żadnych podstaw. Zdaniem skarżącego nie doszło zatem do skutecznego doręczenia decyzji i nie wywarła ona żadnych skutków prawnych, a postępowanie jest w toku.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wojewoda potwierdził, że decyzją z 13.01.2020 r. odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy. Podał również, że 08.01.2021 r. sprawa została przekazana do Wojewody Mazowieckiego wraz z aktami sprawy - zgodnie z właściwością miejscową. W związku z powyższym nie dysponuje żadnymi aktami sprawy. Wojewoda wskazał, że dysponuje informacją, iż skarżący w dniu 16.06.2021r. wniósł skargę do WSA w Warszawie na bezczynność Wojewody Mazowieckiego. W sprawie tej zapadł wyrok z 09.11.2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1208/21, lecz został zaskarżony skargą kasacyjną organu. Wojewoda nie posiada informacji o wyniku sprawy. Zdaniem Wojewody, oceniając całokształt okoliczności sprawy, nie pozostawał on bezczynny i tym samym przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej jest niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 03.07.2023r., sygn. akt I SAB/Wr 193/23 odrzucił skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego, stwierdzając, że organ administracji wydał decyzję kończącą postępowanie, a ewentualnie wadliwe doręczenie tej decyzji nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 17.01.2024 r., sygn. akt II OSK 2474/23, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 03.07.2023 r., sygn. akt I SAB/Wr 193/23.

W uzasadnieniu powołanego postanowienia, powołując się na poglądy piśmiennictwa, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie". Naczelny Sąd Administracyjny zauważył też, że: "Powiązanie kwestii bezczynności organu nie tylko z wydaniem przez organ decyzji rozumianej jako jej podpisanie, ale również jej wejściem do obrotu prawnego jest zgodne z rozstrzygnięciem zawartym w uchwale NSA z 22.06.2020 r., sygn. akt II OPS 5/19". Wskazał, że w uchwale tej mowa jest o wydaniu przez organ decyzji ostatecznej, a zatem takiej, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 k.p.a.). Jak skonstatował, "[...] nie można natomiast mówić w tym przypadku o decyzji, od której termin na wniesienie odwołania jeszcze nie zaczął biec, bowiem decyzja nie została doręczona [...]".

Uwzględniając okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy, NSA stwierdził, że "Odrzucenie skargi na bezczynność dodatkowo mogło spowodować zamknięcie drogi sądowej do legalizacji pobytu w Polsce, co mogłoby stać w sprzeczności z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania do władzy publicznej, a także z art. 45 Konstytucji, wyrażającym prawo do sprawiedliwego i jasnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Skarżący nie tylko wniósł odwołanie, które zostało uznane przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z 23.08.2023 r. za przedwczesne i w związku z tym niedopuszczalne, ale również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, które to postępowanie zostało umorzone, a skarga na to rozstrzygnięcie czeka na rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pod sygn. akt IV SA/Wa 2430/23 [...]". Jak skonkludował NSA, "(...) nie było przeszkód do rozpoznania sprawy w zakresie bezczynności Wojewody Dolnośląskiego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu".

Po zwrocie akt z NSA sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Wr 435/24.

Pismem procesowym z 29.04.2024 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko, wszystkie twierdzenia i jednocześnie wskazał na prowadzone równolegle działania zmierzające do wzruszenia decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 13.01.2020 r.

Postanowieniem z 30.08.2024 r. WSA we Wrocławiu wymierzył Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 1000 zł za nienadesłanie akt administracyjnych sprawy.

Przy piśmie z 10.09.2024 r. Wojewoda Dolnośląski przesłał akta sprawy nr [...]. Jednocześnie organ poinformował, że oryginał akt zostały mu zwrócone w dniu 20.08.2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wyjaśnienie motywów wyroku w niniejszej sprawie należy rozpocząć od wskazania, że tut. Sąd rozpoznaje sprawę ponownie na skutek tego, że Naczelny Sąd Administracyjny cytowanym już postanowieniem z 17.01.2024 r., sygn. akt II OSK 2474/23 uchylił postanowienie WSA we Wrocławiu, którym odrzucono skargę.

W tym kontekście trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 170 ustawy z 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2024r. poz. 935) - dalej: p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia, o której stanowi art. 170 p.p.s.a., w stosunku do sądów oznacza obowiązek przyjęcia, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Jeżeli w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym wyrokiem, obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie związania wynikającego z treści tego wyroku (zob. T. Woś (w:) H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 170). Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że podmioty wymienione w tym przepisie muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter (w:) A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2024, uw. 2 i 7 do art. 170).

Dalej trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., tak jak w niniejszej sprawie, tj. gdy zachodzi konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny.

Wobec powyższego, będąc związanym wykładnią prawa dokonaną przez NSA w postanowieniu z 17.01.2024r., sygn. akt II OSK 2474/23, tut. Sąd nie mógł ponownie zbadać tego, czy w pojęciu bezczynności mieści się prawidłowość doręczenia wydanej decyzji przez organ administracji i tym samym może być ona rozstrzygana w trybie skargi na bezczynność. Dopuszczalność takiej skargi po wydaniu decyzji ale przed jej prawidłowym doręczeniem przesądził NSA w powołanym orzeczeniu (odmienny pogląd w tej materii wyraził NSA w wyroku z 07.02.2023 r., sygn. akt II OSK 679/22, którym uchylono powołany w odpowiedzi na skargę wyrok WSA w Warszawie z 09.11.2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1208/21 w sprawie bezczynność Wojewody Mazowieckiego). W konsekwencji do oceny tut. Sądu należy wyłącznie kwestia bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jednocześnie w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączające związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w postanowieniu NSA z 17.01.2024 r., sygn. akt II OSK 2474/23.

Przechodząc wobec tego do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność Wojewody w procedowaniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. szczególnym formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący wniósł wymagane ponaglenie w dniu 09.11.2020 r.

Będąc związanym stanowiskiem wyrażonym postanowieniem z 17.01.2024 r., sygn. akt II OSK 2474/23, badając bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, Sąd uwzględnił nie tylko fakt wydania przez organ decyzji z 13.01.2020 r. ale również sposób jej doręczenia. W tym zakresie Sąd podzielił pogląd wyrażony m.in. w wyroku NSA z 11.05.2022 r., sygn. akt II OSK 1794/21 (oraz w powołanych tam orzeczeniach), że należy rozróżnić etapy kończące postępowanie administracyjne – pierwszy polegający na podpisaniu aktu przez piastuna funkcji organu lub osoby upoważnionej i drugi polegający na jego uzewnętrznieniu poprzez wprowadzenie do obrotu prawnego. Dopiero po ziszczeniu się obu tych warunków można mówić o wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne. Jak z kolei przyjął NSA w wyroku z 24.02.2021 r., sygn. akt II OSK 1854/20, nie powinna być uwzględniona skarga na bezczynność, gdy została wniesiona przez stronę po wydaniu i doręczeniu jej decyzji (por. też wyroki NSA: z 14.01.1987 r., sygn. akt IV SAB 14/86, ONSA 1987/1/7; z 05.10.1998 r., sygn. akt II SAB 60/98). Konsekwentnie NSA w cytowanym wyroku podkreślił, że w sytuacji, gdy stronie skarżącej domagającej się załatwienia sprawy nie doręczono decyzji kończącej postępowanie, ma ona prawo podjęcia środków prawnych zwalczania bezczynności organu. Decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego z chwilą, gdy zostanie doręczona lub ogłoszona co najmniej jednej ze stron postępowania. W niniejszej sprawie jedyną stroną postępowania był skarżący. Decyzji przesłanej na niewłaściwy adres nie można uznać za decyzję doręczoną stronie w trybie art. 44 § 4 k.p.a. Decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego, a tym samym nie rozpoczął się bieg terminu do złożenia środka odwoławczego od tej decyzji. Decyzji tej nie można zatem uznać za decyzję ostateczną. Tym samym w sprawie nie mogła mieć zastosowania uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.06.2020 r., sygn. akt II OPS 5/19. W uchwale tej jednoznacznie jest bowiem mowa o tym, że przeszkodą w merytorycznym rozpoznaniu skargi na bezczynność jest wniesienie skargi po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej. Uchwała II OPS 5/19 będzie miała zastosowanie do spraw, w których skarga do sądu administracyjnego na bezczynność została wniesiona nie tylko po wydaniu przez organ aktu administracyjnego, ale również po jego doręczeniu stronie, która taką skargę wnosi. Stanowisko to odpowiada wykładni przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z nią, celem dyspozycji wynikającej z art. 149 § 1 p.p.s.a. powinno być takie ukierunkowanie działania organów administracji publicznej, aby strona nie została pozbawiona, bez własnej winy, narzędzi prawnych do zwalczania bezczynności. W takim kontekście ocenić należy sytuację procesową, w której skarżący wnosi skargę na bezczynność po wydaniu decyzji, ale przed jej doręczeniem (por. też wyrok NSA z 12.01.2017 r., sygn. akt I OSK 675/16).

Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i jest to stan, który powstaje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższa definicja potwierdza, że "bezczynność" sprowadza się do badania kwestii ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.

Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).

Na podstawie art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 2a. W stanie prawnym, który obowiązywał w dacie prowadzenia przez Wojewodę kontrolowanego postępowania ustawa o cudzoziemcach nie zawierała takiego przepisu. Dopiero mocą ustawy z 17.12.2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r., poz. 91), która weszła w życie z dniem 29.01.2022 r., dodano przepis art. 112a ust. 1, który wprowadził m.in. 60-dniowy termin do wydania decyzji z wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy liczony od określonych zdarzeń (art. 112a ust. 2). Oznacza to, że termin na wydanie decyzji z wniosku skarżącego jest niezwłoczny, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Przyjdzie jeszcze wskazać, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych wyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W sprawie mamy do czynienia z bezczynnością Wojewody rozumianą w przedstawiony wyżej sposób. Takie stanowisko potwierdza analiza prowadzenia postępowania przed tym organem administracji.

Wnioskiem złożonym w dniu 13.09.2019 r. skarżący wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy celem wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji. We wniosku skarżący wskazał jako adres miejsca pobytu: ul. [...], [...] W. W trakcie w ten sposób zainicjowanego postępowania organ administracji otrzymał w dniu 20.09.2019 r. pismo pracodawcy skarżącego o rezygnacji z chęci dalszej współpracy ze skarżącym. Do tego pisma dołączono formularz ZUS P ZUA, gdzie figuruje adres zamieszkania skarżącego: ul. [...], [...] W. Pismem z 10.10.2019 r. wezwano skarżącego do osobistego stawiennictwa oraz uzupełnienia braków wniosku. Wezwanie to organ administracji przesłał na adres podany we wniosku, tj.: przy ul. [...] we W. W dniu 24.10.2019 r. skarżący stawił się w siedzibie organu oraz uzupełnił brakujące dokumenty. W dniu 31.10.2019 r. organ administracji zwrócił się do odpowiednich służb o udzielenie informacji o skarżącym. Kolejnym pismem z 04.11.2019 r. organ ponownie wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o wyszczególnione w wezwaniu dokumenty. Wezwanie organ administracji przesłał na adres podany we wniosku i po dwukrotnym awizowaniu zostało pozostawione w aktach ze skutkiem doręczenia. Pismem z 19.11.2019 r. skarżący wniósł o zmianę celu pobytu na terytorium RP oznaczonego w sekcji C formularza wnioskowego (na pobyt na terytorium RP absolwenta polskiej uczelni w celu poszukiwania pracy). W dniu 25.11.2019 r. do organu administracyjnego wpłynęła informacja z Komendy Wojewódzkiej Policji we W. stanowiąca odpowiedź na pismo z 31.10.2019 r. Pismem z 03.12.2019 r. organ wezwał stronę do przedstawienia dokumentów w celu potwierdzenia danych zawartych we wniosku z 19.11.2019 r. Do tego momentu, biorąc pod uwagę kryterium sprawności i szybkości prowadzenia postępowania, nie można czynić organowi jakichkolwiek zarzutów. Jednakże należy wskazać, że organ skierował przesyłkę zawierającą to wezwanie pod niewłaściwy adres, tj.: ul. [...], [...] W., zamiast prawidłowo: ul. [...], [...] W. W ten sposób zaadresowaną przesyłkę, po dwukrotnym awizowaniu, pozostawiono w aktach administracyjnych ze skutkiem doręczenia. W konsekwencji, wobec braku uczynienia zadość wezwaniu z 03.12.2019 r. w postaci przedstawienia wymaganych dokumentów, jak również nie podania innych okoliczności uzasadniających pobyt na terytorium RP powyżej 3 miesięcy, decyzją z 13.01.2020 r. (znak: SOC-LPII.6151.1.1278.2019.MSW), Wojewoda odmówił skarżącemu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Również w przypadku tej decyzji Wojewoda skierował przesyłkę pod niewłaściwy adres: ul. [...], [...] W. Po dwukrotnym jej awizowaniu pod tym adresem, została ona zwrócona przez operatora pocztowego do nadawcy. Wojewoda uznał ją za skutecznie doręczoną, przyjmując fikcję doręczenia wynikającą z art. 44 k.p.a.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że rozpoznając skargę na bezczynność Sąd nie bada prawidłowości decyzji administracyjnej, w tym przesłanek materialno-prawnych do jej wydania, tylko kontroli sądowej podlega kwestia naruszenia przez organ administracyjny terminów ustawowych. Skierowanie wezwania z 03.12.2019 r. oraz decyzji z 13.01.2020 r. na inny adres niż podany we wniosku przez skarżącego niewątpliwie świadczy o nierozpoznaniu sprawy w terminie. Co więcej należy zauważyć, że skarżący pismem z 05.10.2021 r. zwrócił uwagę organowi na nieskuteczność doręczenia zastępczego decyzji z 13.01.2020 r., skutkującym brakiem wejścia tej decyzji do obrotu prawnego i koniecznością traktowania tej decyzji jako nieistniejącej. Wezwał również Wojewodę do podjęcia działań, zmierzających do wydania skutecznej procesowo decyzji rozstrzygającej wniosek skarżącego. Wojewoda nie podjął jednak kolejnej próby doręczenia decyzji. Z przekazanych przy piśmie Wojewody z 10.09.2024 r. akt administracyjnych, nie wynika aby organ powtórzył czynność doręczenia przesyłki pocztowej zawierającej decyzję z 13.01.2020 r. pod właściwy adres skarżącego, czy też podjął jakiekolwiek inne czynności procesowe w sprawie z wniosku skarżącego. Jak stwierdził WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 13.02.2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2393/23, decyzja z 13.01.2020 r. nie została doręczona, w szczególności nie nastąpiło to w trybie art. 44 k.p.a. przez przyjęcie tzw. fikcji doręczenia. Należy więc przyjąć, że do chwili orzekania przez tut. Sąd nie doszło do zakończenia przez Wojewodę Dolnośląskiego sprawy o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy.

Mając na względzie dotychczasowe uwagi i ustalenia, Sąd uznał, że Wojewoda dopuściło się zarzucanej mu bezczynności w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Stwierdzić należy przy tym, że do niezwykle skomplikowanego stanu faktycznego sprawy, na kanwie którego dwukrotnie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, doszło z powodu prostego błędu ze strony organu administracyjnego. W realiach badanej sprawy spór pomiędzy skarżącym a organem administracji publicznej nie ograniczył się tylko do Wojewody Dolnośląskiego, czy też Wojewody Mazowieckiego, ale objął także Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Biorąc pod uwagę sposób rozpoznania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców odwołania skarżącego od decyzji z 13.01.2020 r., w tym przypadku postanowieniem z 23.08.2023 r. Szef Urzędu stwierdził niedopuszczalność takiego odwołania, zaś rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od tej decyzji, postanowieniem z 24.08.2023 r. umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, nie ulega wątpliwości, że sytuacja skarżącego jest w dalszym ciągu nierozwiązana. Potwierdza to prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 09.02.2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2430/23, którym oddalono skargę skarżącego na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 24.08.2023r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Z kolei powoływanym już wyżej prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 13.02.2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2393/23 oddalona została skarga na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na postanowienie z 23.08.2023 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalność odwołania od decyzji z 13.01.2020 r. Biorąc pod uwagę, że WSA w Warszawie stwierdził wprost w tym wyroku, że skarga na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego jest w aktualnym stanie sprawy właściwym środkiem prawnym służącym przymuszeniu organu administracji do zakończenia postępowania przez doręczenie decyzji z 13.01.2020 r., a co za tym idzie, do otwarcia stronie możliwości podważenia tej decyzji w administracyjnym toku instancji, wydanie niniejszego wyroku jawi się jako w pełni spójne z ocenami prawnymi tam zawartymi i niezbędne dla zachowania jednolitości orzecznictwa. Przedstawianego obrazu skomplikowania sprawy dopełnia wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z 13.01.2020 r.

Biorąc pod uwagę, że przepisy o doręczeniach mają charakter gwarancyjny wobec stron postępowania, ponieważ służą zapewnieniu stronie realizacji jej praw w toku prowadzonego postępowania, co oznacza w szczególności, że do momentu doręczenia stronie rozstrzygnięcia nie rozpoczyna biegu termin do wniesienia środka odwoławczego, w okolicznościach zaistniałych w kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu, za zasadne należało uznać żądanie autora skargi stwierdzenia, że bezczynność Wojewody ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) - o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku. "Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty, bez jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z 21.06.2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Taki przypadek niewątpliwie zaistniał w realiach rozpatrywanej sprawy, co potwierdzają powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych.

Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Analiza akt sprawy - zarówno administracyjnych jak i sądowych nie wskazuje aby w stosunku do skarżącego doszło do skutecznego doręczenia decyzji z 13.01.2020 r. Pomimo zmiany właściwości miejscowej, a więc utraty właściwości przez Wojewodę Dolnośląskiego, przy czym sytuacja taka zaistniałą dopiero po dniu 13.01.2020 r., dla załatwienia sprawy i zakończenia postępowania, poza wydaniem decyzji, koniecznym będzie jej doręczenie na właściwy adres skarżącego.

Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 2 000 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej we wskazanej kwocie. Charakter uprawnienia Sądu ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. W rozpoznawanej sprawie Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę fakt nieusprawiedliwionego zaniechania wymaganych działań przez organ.

Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4) p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku.

O kosztach (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.