Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 277/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1, ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 90 ust. 3d, art. 5 ust. 7, art. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Dnia 15 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1080/16 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2016r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1080/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Od tego wyroku – powołując się na treść art. 173 § 1, art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez brak uznania przez Sąd, że w sprawie nie zamieszczono w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w szczególności:

a) że nie wyjaśniono stronie skarżącej zastosowania art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty do stanu faktycznego niniejszej sprawy;

b) że powołanie się jedynie w treści uzasadnienia decyzji na art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, w sytuacji gdy nie został wskazany przez organ jako podstawa prawna wydanego rozstrzygnięcia nie stanowi uchybienie mającego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;

c) że niezamieszczenie w decyzji organu II instancji konkretnych postanowień uchwały dotacyjnej nie stanowi uchybienia mającego znaczenia dla sprawy;

2. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., przez:

a) brak uznania, że w sprawie nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe;

b) brak uznania, że poczynienie ustaleń faktycznych w sprawie odbyło się jedynie w oparciu o dane zebrane w postępowaniu kontrolnym, w sytuacji gdy strona nie miała prawnej możliwości zakwestionowania ich w sposób wiążący dla organu a dokonanych podczas postępowania kontrolnego i zawartych we wnioskach pokontrolnych;

c) brak uznania, że nie podjęto działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a tym samym zasadności zarzutu co do braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy;

d) brak uznania, że zaniechanie odniesienia się do twierdzeń podnoszonych przez Skarżącego w toku postępowania i prezentowania odmiennego stanowiska w sprawie uniemożliwił weryfikację wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a. zarówno w postępowaniu przed organem I jak i II instancji;

3. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjność przez brak uznania, że na gruncie sprawy doszło do naruszenia ww. przepisu w sytuacji gdy organ II instancji w sposób całkowicie bezkrytyczny przyjął stanowisko organu I instancji bez jakichkolwiek ustaleń własnych;

4. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 252 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 i 1241 ze zm.) przez uznanie, że nie został bezpodstawne zastosowany co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, że dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz wskazano prawidłowy sposób naliczania odsetek od dotacji podlegających zwrotowi;

5. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) przez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji uznanie, że Skarżący wydatkował dotację niezgodnie z przeznaczeniem;

6. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 7 w związku z art. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sfera zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę niepubliczną oraz zadań tej szkoły lub placówki, nie może być finansowana z dotacji oświatowej, a tym samym zakwestionowanie przez Sąd środków pokrytych z dotacji na wynagrodzenie dyrektora ds. administracyjnych oraz na działalność informacyjną szkoły wydatkowaną na usługi informatyczne oraz domenę;

Mając powyższe na uwadze autor skargi kasacyjnej wniósł alternatywnie:

a) przy przyjęciu założenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, z uwagi na jej bezprzedmiotowość - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, lub

b) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania.

Powyższym żądaniom towarzyszył postulat zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gliwicach na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Żądanie z art. 183 § 1 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu; żadna z nich nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie Stosowanie do postępowania przed tym Sadem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych art. 141 § 1 w zw. z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.

Wedle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte w obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art.174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego albowiem stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo zostało ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

W tym kontekście – odnosząc się do zarzutów zawartych w punktach 1, 2 i 3 skargi kasacyjnej – zauważyć należy, że nie wystarczy wskazać na naruszenie przepisów postępowania jako podstawę skargi kasacyjnej lecz należy wykazać, że określone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy; tego zaś elementu ewidentnie we wniesionym środku zaskarżenia zabrakło, co pozwala przyjąć, że wniesiona skarga kasacyjna – w powyższym zakresie – nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że Sąd pierwszej instancji właściwie rozpatrzył zarzut skargi i nie dotyczył on naruszenia prawa procesowego, a zatem trudno przyjąć – kiedy skarżący przed Sądem pierwszej instancji nie kwestionował naruszenia norm prawa procesowego – że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach będzie z własnej inicjatywy badał legalność prowadzonego postępowania wyjaśniającego i wydawanych aktów administracyjnych. Bez wątpienia nie naruszono w postępowaniu przed organami obu instancji treści art. 107 § 1 i § 3, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 15 k.p.a., kiedy skarżący formułując zarzuty skargi kasacyjnej nie powołał się na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., zwłaszcza że przepis ten obliguje Sąd pierwszej instancji do tego, aby rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 maja 1998 r., II SA 915/97 i 919/97, OSP 1999, nr 4, poz. 79 z glosą J. Borkowskiego, tamże, s. 204 i nast.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pewna skrótowość argumentacji decyzji organu drugiej instancji w zestawieniu z treścią rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Jastrzębie Zdrój z dnia 30 marca 2016 r. pozwala przyjąć, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo, przy czym skarżący miał możliwość (zagwarantowaną treścią art. 10 k.p.a.) aktywnego uczestnictwa w toczącym się postępowaniu. Tak więc w ramach toczącego się postępowania przedstawił argumentację zawartą w pismach procesowych, przedkładał dowody, składał wnioski, a także odwołanie, co wskazuje na niczym nieograniczoną swobodę działania. Ta zresztą w żadnym ze środków zaskarżenia – prócz skargi kasacyjnej – nie była kwestionowana. Nie doszło zatem – oceniając zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 15 k.p.a. – ani do istotnych zaniechań w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, ani co do ustaleń faktycznych, jak też zasady dwuinstancyjności.

W kwestii naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że ustalenia faktyczne są niesporne i wynikają z dokumentów obrazujących wydatkowanie dotacji oświatowej przez R. K., który jako podmiot prowadzący szkołę, pobierał z kwoty dotacji wynagrodzenie dla siebie jako dyrektora ds. administracyjnych. Wynosiło ono początkowo 3500 zł, a następnie 5000 zł. W tym samym okresie inna osoba była zatrudniona na stanowisku dyrektora szkoły, przy czym nie otrzymywała ona z tego tytułu wynagrodzenia lecz jedynie pensję z tytułu nauczania przedmiotu.

Kwestią zaś sporną – co znalazło wyraz w zarzutach 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej – jest zagadnienie nieprawidłowej wykładni treści art. 90 ust. 3d powołanej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (dalej: u.s.o.) w zw. z art. 2 i art. 5 ust. 7 tego aktu normatywnego. Przypomnieć zatem należy, że przepis art. 90 ust. 3d u.s.o. w latach 2011–2013 stanowił, że dotacje (...) są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystywane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Przepis ten był kilkakrotnie nowelizowany. Ustawą z dnia z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r. poz. 827) art. 90 ust. 3d u.s.o. uzyskał z dniem 1 stycznia 2014 r. następującą treść – dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;

2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących: a) książki i inne zbiory biblioteczne, b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach, c) sprzęt sportowy i rekreacyjny, d) meble, e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.

Kolejna zmiana art. 90 ust. 3d u.s.o. została dokonana ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 357) i weszła w życie 31 marca 2015 r. Zgodnie z tą nowelą, w przykładowym wyliczeniu wydatków bieżących szkół, które mogą być pokrywane z dotacji, obok wynagrodzenia osoby fizycznej prowadzącej szkołę i pełniącej odpowiednio funkcję dyrektora szkoły, wymieniono sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7.

Natomiast do zadań organu prowadzącego zgodnie z art. 5 ust. 7 u.s.o. należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), i organizacyjnej szkoły lub placówki;

4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Treść art. 90 ust. 3d u.s.o. do 1 stycznia 2014 r. i po tej dacie różni się zatem w sposób zasadniczy. W wielu wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni art. 90 ust. 3d u.s.o. w wersji obowiązującej do 1 stycznia 2014 r., wskazywał, że dotacja oświatowa nie służy finansowaniu działalności organu prowadzącego szkołę (tj. szeroko rozumianej działalności placówki oświatowej), a więc wszystkich ponoszonych przez ten organ wydatków związanych z działalnością szkoły, choćby pośrednio były one związane z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą (por. np. wyroki NSA z: 9 września 2015 r., II GSK 1616/14; 25 września 2015 r., II GSK 1769/14; czy 3 marca 2017 r., II GSK 1782/15). A ponadto do wydatków bieżących szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej nie mogą być zaliczane wydatki majątkowe, takie jak nabycie środków trwałych, czy też modernizacja przeprowadzona w obcych środkach trwałych, podobnie również nie mogą być z niej pokryte wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizację zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki (por. wyrok NSA z 28 maja 2013 r., II GSK 229/13).

W tym miejscu zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowały się dwa przeciwne stanowiska, co do charakteru dokonanych zmian. Pogląd o doprecyzowującym charakterze zmian był wyrażany m.in. w wyrokach z:19 stycznia 2017 r., II GSK 1355/15 i 26 lutego 2016 r., II GSK 2197/14. Z kolei pogląd o merytorycznym charakterze zmian NSA wyraził m.in. w wyrokach z: 26 lipca 2017 r., II GSK 3590/15; 6 czerwca 2017 r., II GSK 2737/15, II GSK 2819/15; 10 maja 2017 r., II GSK 2522/15; 8 marca 2017 r., II GSK 4795/16; 9 września 2015 r., II GSK 1616/14; 25 września 2015 r., II GSK 1769/14.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje za prawidłowe drugie stanowisko, uznające, że zmiany miały charakter merytoryczny, a nie doprecyzowujący. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na argumentację zawartą w powołanym już wyroku NSA z 5 września 2018 r., I GSK 2583/18, w którym wskazano, że analizowany przepis ma charakter materialnoprawny, reguluje bowiem uprawnienia podmiotu otrzymującego dotację poprzez dookreślenie, na jakie cele dotacja może być wykorzystana. Zmiany wprowadzane przez ustawodawcę są daleko idące, ponieważ katalog wydatków, które można sfinansować z dotacji zmienia się w sposób istotny w zależności od wersji przepisu. Przy tak daleko idących zmianach trudno zaakceptować pogląd o tym, że zmiany służyły wyłącznie doprecyzowaniu regulacji. Ponieważ przepis ma charakter materialnoprawny to jego interpretacja decyduje o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego w stosunku administracyjnoprawnym.

W kontekście powyższych wywodów wskazać należy, że dotacja – wbrew zarzutom opisanym w punkcie 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej – może stanowić źródło pokrycia wynagrodzenia dla osoby fizycznej prowadzącej szkołę, pod warunkiem że pełno jednocześnie funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego. Nie pozwala to na uznanie, że z dotacji można pokryć wynagrodzenie dyrektora ds. administracyjnych, albowiem szkołą – stosownie do treści art. 36 ust. 1 u.s.o. – kieruje nauczyciel mianowany lub dyplomowany, któremu powierzono stanowisko dyrektora, a skarżący takich kwalifikacji nie posiadał.

Uznanie za zasadne zarzutów opisanych w punkcie 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej, tak w zakresie wynagrodzenia dyrektora ds. administracyjnych, jak też kwot wydatkowanych na usługi informatyczne oraz domenę oznaczałoby aprobatę dla możliwości finansowania wszystkich wydatków związanych z funkcjonowaniem Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w Jastrzębiu Zdroju. To zaś nie jest możliwe w świetle (wskazanych przez organy obu instancji oraz WSA w Gliwicach) przepisów prawa materialnego.

Reasumując – odnosząc się do zarzutu punktu 4 petitum skargi kasacyjnej – należy uznać, że trafnie ustalono zarówno stan faktyczny, jak też wysokość dotacji podlegającej zwrotowi. Zastosowano także właściwe normy prawa materialnego stanowiące podstawę do żądania jej zwrotu wraz z odsetkami. Wypada również zauważyć, że zarzut sformułowany został nieprecyzyjnie bowiem art. 252 ust. 1 powołanej ustawy o finansach publicznych posiada dalsze jednostki redakcyjne (punkty), co uniemożliwia precyzyjne odczytanie woli skarżącego, także w zakresie powiązania tego przepisu z treścią art. 252 ust. 6 pkt 1 tej ustawy. Zatem i ten zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W związku z tym należało przyjąć, że w odniesieniu do zarzutów ujętych w punktach 4–6 petitum skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie naruszył dyspozycji art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie należało – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – skargę kasacyjną oddalić.