Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1324/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2025-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1130
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Miasta Bielsko-Biała na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 5 sierpnia 2024 r. nr IFIII.4131.1.64.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 3 września 2024 r. Miasto Bielsko-Biała (dalej jako: "strona skarżąca"), reprezentowane przez fachowego pełnomocnika, wniosło skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego (dalej "Wojewoda" lub "organ nadzoru") z dnia 5 sierpnia 2024 r. nr IFIII.4131.1.64.2024. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w następującym stanie faktycznym:

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 sierpnia 2024 r. nr IFIII.4131.1.64.2024, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.) - dalej "u.s.g." oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) - dalej "u.p.z.p.", Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr III/69/2024 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z 27 czerwca 2024 r. (dalej "Uchwała") w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Bielska-Białej w zakresie mieszkalnictwa w Lipniku, obejmującego teren w rejonie ulic: Odrzańskiej, Żeleńskiego i Leśnej - w zakresie stref infrastruktury elektroenergetycznej (Dz. Urz. Województwa Śląskiego z 2024 r. poz. 5075).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje przepis art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), nakazujący sporządzenie planu miejscowego zgodnie z przepisami u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji, tj. w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r.

Uchwała intencyjna Rady Miejskiej w Bielsku Białej została podjęta 2 lutego 2023 r. Ze względu na fakt podjęcia uchwały intencyjnej po 24 grudnia 2021 r., w tym przypadku zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2404) dalej powoływanego jako: "Rozporządzenie".

W trakcie prowadzonego postępowania nadzorczego, mającego na celu zbadanie legalności uchwały, organ nadzoru stwierdził, że została ona podjęta z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Brak tych ustaleń jest istotnym naruszeniem zasad uchwalania aktu planistycznego, będącym podstawą stwierdzenia nieważności uchwały.

Wojewoda podkreślił, że wyznaczenie ograniczeń w pasie przylegającym do linii energetycznej podyktowane jest koniecznością ochrony ludzi i mienia przed negatywnymi skutkami jej oddziaływania, tj. przed działaniem pola elektrycznego i elektromagnetycznego znajdującego się w bliskości przewodów i urządzeń elektroenergetycznych. W pasie technicznym wykonywane są naprawy i konserwacje linii energetycznych. Wyznaczenie ograniczeń w zagospodarowaniu tych stref zapobiega także ewentualnym szkodom podczas awarii i uszkodzeń linii napowietrznych. Przepisy nie ustalają jednak szerokości pasów ochronnych linii elektroenergetycznych w sposób metryczny. Potrzeba zachowania bezpiecznych odstępów izolacyjnych będących pod napięciem przewodów fazowych linii od innych obiektów (np. budynków, rurociągów, dróg kołowych i kolejowych), a w przypadku wyższych napięć konieczność zapewnienia ograniczenia pola elektromagnetycznego do poziomu dopuszczalnego jest wyznacznikiem do ustalenia takich pasów, przy czym szerokość pasa ochronnego jest ustalana indywidualnie dla danej linii przy uwzględnieniu wymagań podanych w normach oraz danych konstrukcyjnych linii. Organ nadzoru wskazał, że wymagania dotyczące projektowania i budowy linii napowietrznych określone są między innymi w normach: PN-EN 50341-1:2013-03 Elektroenergetyczne linie napowietrzne prądu przemiennego powyżej 1 kV Część Wymagania ogólne - Specyfikacje wspólne, PN-EN 50341-3-22:2010 Elektroenergetyczne linie napowietrzne prądu przemiennego powyżej 45 kV Część 3-22: Zbiór normatywnych warunków krajowych oraz N SEP-E-003:2003 Elektroenergetyczne linie napowietrzne. Projektowanie i budowa. Linie prądu przemiennego z przewodami pełnoizolowanymi oraz z przewodami niepełnoizolowanymi.

Dalej Wojewoda podkreślił, że dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku określone są w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektroenergetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448), w którym to określono dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, w tym dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Podstawą do określenia stref jest ww. rozporządzenie Ministra Zdrowia, a także wymagania higieny, zdrowia i środowiska oraz odpowiedniego usytuowania na działce, wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.). W konsekwencji, ochrona ludności przed szkodliwym działaniem pól elektromagnetycznych, znajduje swoje odzwierciedlenie w normach określających minimalną odległość od linii elektromagnetycznych dla różnych form zainwestowania terenu. Organ nadzoru zaznaczył, że ta minimalna odległość nie jest odległością stałą, gdyż uwzględnia m.in. takie uwarunkowania jak sposób izolacji linii, odległość przewodów od ziemi, rodzaj i funkcję zabudowy. Tak więc szczegółowe wskazanie odległości pozwalającej na ochronę przed szkodliwym promieniowaniem jest konsekwencją zarówno regulacji wskazanych w rozporządzeniu jak i "przeliczeniu" tych wielkości na normy techniczne. Normy te muszą być określone na etapie sporządzania projektu budowlanego i uwzględnione przy realizacji inwestycji.

Zdaniem Wojewody, skoro w planie miejscowym pozostawiono strefę techniczną linii elektroenergetycznej, to należało również ustalić warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., poprzez ustalenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w ich zagospodarowaniu, zgodnie z wymogami zawartymi w § 4 pkt 10 rozporządzenia. Brak takich ustaleń stanowi naruszenie wskazanych wyżej przepisów.

W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że przepisy art. 28 u.p.z.p. jednoznacznie wskazują, iż istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. O zakresie rozstrzygnięcia decyduje natomiast fakt, czy stwierdzone naruszenie prawa będzie miało wpływ na całą uchwałę, czy będzie dotyczyło jedynie pojedynczych przepisów niezgodnych z aktami prawa hierarchicznie wyższymi, które to jednak naruszenia nie będą rzutować na całą uchwałę.

W konsekwencji dokonanej analizy przepisów Uchwały Wojewoda uznał, że w zakresie stref infrastruktury elektroenergetycznej narusza ona wymienione wyżej przepisy, w związku z czym konieczne stało się orzeczenie o jej nieważności.

W skardze sądowej strona skarżąca zarzuciła organowi nadzoru naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 10 i § 7 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia poprzez błędną wykładnię powołanych przepisów i błędne uznanie, że w planie miejscowym pozostawiono strefę techniczną od linii elektroenergetycznej, i że w związku z tym należało również ustalić warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez ustalenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w ich zagospodarowaniu, zgodnie z wymogami zawartymi w § 4 pkt 10 Rozporządzenia, a brak tych ustaleń stanowi istotne naruszenie zasad uchwalania aktu planistycznego, jest niezgodny z powołanymi przepisami i powinien skutkować nieważnością Uchwały, podczas gdy zaznaczona na rysunku planu strefa stanowi jedynie oznaczenie informacyjne mające swoją podstawę w § 7 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia, nie stanowi ustalenia planu i nie nakłada na terenie wskazanej strefy technicznej żadnych ograniczeń w zabudowie, ani żadnych szczególnych zasad, a więc - jako nie będąca ustaleniem planu - nie może być podstawą do zawierania w treści planu jakichkolwiek odnoszących się do niej szczegółowych ustaleń, a tym samym nie doszło do zarzucanego przez Wojewodę naruszenia.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w całości i o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że na mocy § 1 pkt 7 przedmiotowej uchwały w legendzie rysunku planu wprowadzono zmiany poprzez dodanie wyrażenia oznaczenie informacyjne niebędące ustaleniem planu miejscowego. Zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia część graficzna projektu planu miejscowego zawiera, w zależności od potrzeb, w szczególności oznaczenia elementów informacyjnych, niebędących ustaleniami projektu planu miejscowego.

Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, jak jednoznacznie wynika z ww. przepisu, dopuszczalne jest zawarcie w miejscowym planie oznaczeń informacyjnych, które nie są ustaleniami planu, a więc nie mają mocy obowiązującej. Właśnie na tej podstawie zaznaczonej na rysunku planu strefie technicznej powiązanej z linią elektroenergetyczną nadano charakter jedynie oznaczenia informacyjnego, jednocześnie usuwając z treści części tekstowej planu ograniczenia w zabudowie. Usunięcie tych regulacji z miejscowego planu jest uzasadnione tym, że szczegółowe wskazanie odległości pozwalającej na ochronę przed szkodliwym promieniowaniem jest konsekwencją zarówno regulacji wskazanych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektroenergetycznych w środowisku, jak i "przeliczeniu" tych wielkości na normy techniczne. Normy te muszą być określone na etapie sporządzania projektu budowlanego i uwzględnione przy realizacji inwestycji. Ocena możliwości zabudowy terenu położonego w pobliżu linii elektroenergetycznej dokonuje się więc dopiero w toku sporządzania projektu budowlanego i wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestie te nie powinny więc być rozstrzygane w miejscowym planie. Z tego powodu, na mocy przedmiotowej uchwały przedmiotowa materia została usunięta z miejscowego planu.

W ocenie pełnomocnika strony skarżącej z powyższych względów oznaczenie na rysunku planu strefy technicznej wolnej od zabudowy ma jedynie charakter informacyjny, nie stanowi ustalenia planu i nie nakłada na terenie wskazanej strefy technicznej żadnych ograniczeń w zabudowie, ani żadnych szczególnych zasad. Plan nie zawiera więc zakazu zabudowy w zakresie zaznaczonej na rysunku strefy. Oznaczenie informacyjne w żaden sposób nie ingeruje w prawa i obowiązki obywateli ani nie wiąże się z żadnymi nakazami lub zakazami - wynika to z istoty jego informacyjnego charakteru.

W ocenie pełnomocnika strony skarżącej oznaczenie o charakterze informacyjnym dotyczące charakteru strefy technicznej - jako nie będące ustaleniem planu - nie może być podstawą do zawierania w treści planu jakichkolwiek odnoszących się do niej szczegółowych ustaleń. Jego zdaniem nie występuje więc zarzucany przez organ nadzoru błąd, rzekomo mający polegać na braku ustalenia warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, oraz braku ustalenia nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w ich zagospodarowaniu. Przedmiotowe oznaczenie stanowi jedynie wskazówkę dla potencjalnych inwestorów, że na etapie projektowania inwestycji i uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę będą musieli uwzględnić fakt istnienia na danym terenie linii elektroenergetycznej i uzgodnić swoje zamierzenia budowlane z operatorem sieci elektroenergetycznej. Istnienie w uchwale oznaczenia informacyjnego - nawet jeśli w ocenie organu nadzoru wprowadzałoby ono odbiorców w błąd - nie powinno zostać ocenione jako istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu, ponieważ oznaczenie informacyjne (w przeciwieństwie do wiążących ustaleń planu) nie zawiera żadnej obowiązującej normy prawnej, nie wiąże się z nim żadna ingerencja w prawa lub obowiązki obywateli, a uprawnienia właścicieli nieruchomości nie doznają w wyniku jego wprowadzenia żadnych ograniczeń.

Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej w sferze praw i obowiązków obywateli efekt wprowadzenia takiego oznaczenia informacyjnego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest dokładnie taki sam, jak gdyby tego oznaczenia w ogóle nie było. Nie sposób więc wskazać jakichkolwiek podmiotów poszkodowanych przez takie oznaczenie.

Dalej pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że szczegółowe zasady związane ze wznoszeniem budynków w pobliżu linii elektroenergetycznej wynikają z przepisów odrębnych Nie ma więc potrzeby powielania ich w planie. Dodał też, że wobec określenia szczególnych zasad regulowania odległości od linii elektroenergetycznych w odrębnych przepisach, lokalny prawodawca może zrezygnować z zamieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych ustaleń w tej materii, nawet jeśli zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi ona obligatoryjny element planu. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej w sytuacji, gdy odległości od linii elektroenergetycznej ustala się w sposób odmienny dopiero na etapie projektowania budynków, wprowadzanie ewentualnego zakazu zabudowy przez gminę w przedmiotowej Uchwale byłoby nadmiernym i zbędnym ograniczeniem prawa własności i mogłoby zostać ocenione jako niezgodne z prawem. Ponadto, ewentualne zmiany w zakresie zasad wznoszenia budynków w otoczeniu linii mogłyby spowodować, że ograniczenia wynikające z miejscowego planu okazały się albo nadmierne, albo niedostateczne, a ze względu na długotrwałą procedurę planistyczną regulacje miejscowego planu nie nadążałyby za zmianami w zakresie dozwolonych prawem odległości obiektów od linii elektroenergetycznej.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W myśl art. 91 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 u.s.g.).

W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i została wniesiona w przepisanym prawem terminie. Zachowano również wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż skarżący przedłożył uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku -Białej z dnia 26 września 2024 r., nr V/103/2024 stanowiącą podstawę do wniesienia skargi. Stwierdzić ponadto należy, że Wojewoda zachował ustawowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie i judykaturze wskazuje się, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu (w zakresie rozstrzygnięcia nadzorczego), a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu.

Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). W razie zaś jej nieuwzględnienia sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przepis art. 148 p.p.s.a. ani przepisy u.s.g. nie określają przesłanek uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Przyjmuje się, że do uchylenia aktu nadzoru może dojść w każdym przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia tym aktem prawa, zarówno materialnego jak i procesowego. W szczególności zaś naruszenie prawa przez organ nadzoru może polegać na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym (por. wyrok NSA z 10 października 2018 r., II OSK 1936/18, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z ust. 4 tego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Wobec tego podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy może być tylko istotne naruszenie prawa.

Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., III OSK 542/21, opubl. w CBOSA). Do takich zaś zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, opubl. w CBOSA). Przy czym stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. wyroki WSA w Warszawie: z 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 2296/06 oraz z 24 stycznia 2019 r., VIII SA/Wa 845/18 – opubl. w CBOSA). Przez sprzeczność z prawem przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100).

Organ nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdził sprzeczność Uchwały z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. i § 4 pkt 10 Rozporządzenia. W konsekwencji wywiódł, że ponieważ w planie miejscowym pozostawiono strefę techniczną od linii elektroenergetycznej, to należało również ustalić warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu poprzez ustalenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w ich zagospodarowaniu. Brak takich warunków Wojewoda uznał za istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego. Z uwagi na stwierdzone istotne naruszenie prawa uznał, że należy stwierdzić nieważność uchwały w całości.

Kwestią zasadniczą wymagającą oceny w ramach kontroli sądowej zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest odpowiedź na pytanie czy wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenie prawa miało charakter istotny, uzasadniający stwierdzenie nieważności uchwały.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zasadniczo do ustalenia czy Rada Miejska w Bielsku–Białej miała prawną możliwość zmiany zapisów planu zagospodarowania przestrzennego Bielska-Białej w zakresie mieszkalnictwa w Lipniku, obejmującego teren w rejonie ulic: Odrzańskiej, Żeleńskiego i Leśnej - w zakresie stref infrastruktury elektroenergetycznej poprzez uchylenie przepisów uchwały nr XLI/1316/2005 z 15 marca 2005 r. dotyczących szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu w "strefach technicznych wolnych od zabudowy" linii energetycznych przy jednoczesnym pozostawieniu ich na rysunku planu i nadaniu im jedynie charakteru oznaczenia informacyjnego niebędącego ustaleniem planu.

Analiza przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz treści zmienianej uchwały z 15 marca 2005 r. prowadzi do wniosku, że brak jest legalnej definicji użytego w uchwale pojęcia "strefy technicznej" pod liniami energetycznymi (wysokiego, średniego czy niskiego napięcia). W praktyce dla terenów położonych pod liniami energetycznymi częściej używa się pojęć strefy ochronnej i pasa technologicznego. Różniące między tymi pojęciami charakteryzuje następująca wypowiedź: "Strefa ochronna i pas technologiczny ustanawiane w pobliżu linii elektroenergetycznej wprowadzają różne ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Celem ustanowienia strefy ochronnej jest ochrona ludzi i mienia przed skutkami działania linii elektroenergetycznej. Jej ustalenie wiąże się oczywiście z ograniczeniami w korzystaniu z danego terenu, w tym jego zabudowy. Z kolei pas technologiczny to teren konieczny dla prawidłowej obsługi linii elektroenergetycznej i jej urządzeń, zapewniający np. przedsiębiorstwu energetycznemu możliwość dokonywania napraw w przypadku awarii. Co ważne: w pasie technologicznym nie występują czynniki szkodliwe dla ludzi. Przepisy nie regulują ani szerokości pasa technologicznego, ani szerokości strefy ochronnej. Dla strefy będą miały jednak zastosowanie dużo bardziej restrykcyjne regulacje niż w przypadku pasa technologicznego. W przypadku strefy bowiem należy koniecznie uwzględnić przepisy regulujące kwestię ochrony przed polami elektromagnetycznymi, które określają dopuszczalne poziomy tych pól dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz miejsc dostępnych dla ludności. Zgodnie bowiem z przepisami budynki z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie mogą być wzniesione na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Tereny, na których zostają przekroczone te poziomy, stanowią strefy ochronne linii elektroenergetycznych" (Kamila Kokoszewska, https://www.prawo.pl/biznes/strefa-ochronna-i-pas-technologiczny-linii-energetycznych-co-je,295259.html).

Nie definiując pojęcia "strefy technicznej" Rada Miejska w Bielsku-Białej w planie miejscowym z 15 marca 2005 r. wprowadziła do niego, na terenach o przeznaczeniu MN, "strefę techniczną wolną od zabudowy" tj. obszar pod liniami energetycznymi o szerokości 30 m dla linii wysokiego napięcia, 16 m dla linii średniego napięcia oraz dla projektowanych stacji transformatorowych o wymiarach 5m x 5m, dla którego ustanowiła zakaz zabudowy (§ 7 pkt 7 lit. a, § 9 pkt 7 lit. a i b, § 10 pkt 6 lit. a i b uchwały z 15 marca 2005 r.). W części graficznej planu obszar ten został oznaczony liniami wyznaczającymi jego granice stanowiącymi w tym przedmiocie wiążące ustalenia o charakterze normatywnym. Dokonując zmiany planu miejscowego w jego części tekstowej poprzez usunięcie z części "stref technicznych wolnych od zabudowy" zakazu zabudowy, rada pozostawiła je na rysunku planu (w części graficznej) i jednocześnie w legendzie rysunku po wyrażeniu "strefa techniczna wolna od zabudowy" dodała wyrażenie "oznaczenie informacyjne niebędące ustaleniem planu miejscowego".

Sąd zgadza się z twierdzeniem pełnomocnika strony skarżącej, że istnieje zgodnie z Rozporządzeniem możliwość wprowadzenia do planu miejscowego elementów informacyjnych niebędących jego ustaleniami. Podejmując uchwałę w sprawie planu miejscowego w 2005 r. Rada Gminy wprowadziła do uchwały pojęcie "strefy technicznej wolnej od zabudowy" ewidentnie używając go dla oznaczenia obszaru (pasa gruntu) wyłączonego z zabudowy. Znalazło to swoje uzasadnienie w treści planu miejscowego poprzez wprowadzenie na obszarze strefy technicznej zakazu zabudowy. Zapis w legendzie rysunku planu ("strefa techniczna wolna od zabudowy") korespondował więc z jego częścią tekstową wprowadzającą w strefie technicznej zakaz zabudowy. Po zmianie planu i uchyleniu zakazu zabudowy dla części stref technicznych zapis w legendzie rysunku planu dotyczący "strefy technicznej wolnej od zabudowy" w swej istocie stał się "pusty". W ocenie pełnomocnika strony skarżącej zaznaczona na rysunku planu "strefa techniczna wolna od zabudowy" stanowi jedynie oznaczenie o charakterze informacyjnym i nie stanowi ustalenia planu oraz nie nakłada na jej terenie żadnych ograniczeń w zabudowie. Sąd nie zgadza się z takim twierdzeniem, ponieważ oznaczanie informacyjne powinno odpowiadać rzeczywistemu stanowi faktycznemu istniejącemu na terenie objętym planem miejscowym. Skoro w strefie technicznej pod liniami wysokiego napięcia nie ma zakazu zabudowy to oznaczenie informacyjne informujące o "strefie technicznej wolnej od zabudowy" nie odpowiada rzeczywistości. Jeżeli pozostawiono pełną nazwę stref technicznych jako "wolnych od zabudowy" to powinny im towarzyszyć zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. stosowne zakazy zabudowy lub inne ograniczenia. Dla Sądu orzekającego w sprawie nie budzi wątpliwości, że Rada Miejska mogła uchylić zakazy zabudowy w tzw. "strefach technicznych wolnych od zabudowy", ale tylko przy jednoczesnej zmianie części graficznej planu miejscowego poprzez usunięcie z części graficznej tych stref. W sytuacji ich pozostawienia, w części graficznej planu miejscowego, bez zmiany ich nazwy, część graficzna nie koresponduje z częścią tekstową planu miejscowego.

W świetle powyższych rozważań stanowisko organu nadzoru dotyczące konieczności stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na naruszenie wskazanych przez niego przepisów prawa materialnego należy uznać za uzasadnione.

Ponadto w ocenie Sądu podjęta przez stronę skarżącą Uchwała zmieniająca plan miejscowy z 2005 r. jest wadliwa jeszcze z jednego powodu, na który nie zwrócił uwagi organ nadzoru. W ocenie Sądu dostrzeżona wada kontrolowanej regulacji doprowadziła do kolejnej ewidentnej sprzeczności pomiędzy częścią tekstową planu miejscowego a jego częścią graficzną. Sąd w ramach oceny legalności Uchwały zwrócił uwagę, że Rada Miejska uchylając zapisy uchwały w przedmiocie planu miejscowego z 2005 r. pozostawiła jednak w jej treści przepisy § 9 pkt 7 lit. b i § 10 pkt 6 lit. b. Przepisy te dotyczą "stref technicznych wolnych od zabudowy" dla projektowanych w nich stacjach transformatorowych o wymiarach – 5 m x 5 m. Dla tych stref nadal obowiązuje zakaz zabudowy, co wynika z początkowej treści § 9 pkt 7 jak i § 10 pkt 6 tej uchwały. Oznaczenie "strefy technicznej wolnej od zabudowy" dla tych obszarów posiada zgodnie z częścią tekstową planu nadal znaczenie normatywne i nie koresponduje z treścią zmienionej legendy na rysunku planu miejscowego. Legenda dotyczy bowiem wszystkich stref technicznych wolnych od zabudowy również tych, które nadal objęte są zakazem zabudowy. W konsekwencji w wyniku podjęcia uchwały Nr III/69/2024 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 27 czerwca 2024 r. doszło do powstania ewidentnej sprzeczności pomiędzy częścią tekstową planu miejscowego a jego częścią graficzną. Oznaczenie "strefy technicznej wolnej od zabudowy" nie może więc stanowić oznaczenia informacyjnego nie będącego ustaleniem planu. Niewątpliwe takie działanie Rady Miejskiej doprowadziło do istotnego naruszenia prawa tj. art. 28 u.p.z.p. w zakresie zasad sporządzenia planu miejscowego.

Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Jednak nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 789/22, CBOSA). Przyjmuje się, że rozbieżności w ustaleniach części tekstowej i rysunkowej planu miejscowego stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (vide wyrok WSA w Poznaniu z 20 czerwca 2024 r., IV SA/Po 267/24, LEX nr 3733070).

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w kontekście przedstawionych powyżej rozważań, Sąd stwierdza, że było ono w pełni uzasadnione. W ocenie Sądu brak jest przesłanek do uznania, że istnieje norma prawna nakazująca organowi gminy wprowadzać ograniczenia na terenach położonych bezpośrednio pod liniami energetycznymi lub w bezpośrednim ich sąsiedztwie. Sąd zgadza się z argumentacją przedstawioną w tym przedmiocie przez pełnomocnika strony skarżącej. Ograniczenia w zabudowie tych obszarów wynikają z innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zwrócił również na nie uwagę Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym. Skoro jednak Rada Miejska wprowadziła do planu miejscowego "strefy techniczne wolne od zabudowy" jako tereny objęte zakazem zabudowy, to po uchyleniu przepisów planu ustanawiających te zakazy organ nadzoru słusznie uznał, że pozostawienie tych stref bez ograniczeń w użytkowaniu lub zakazów stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. W ocenie Sądu, pomimo niewskazania przez Wojewodę wszystkich uchybień jakich dopuściła się strona skarżącą podejmując Uchwałę, fakt istotnego naruszenia prawa materialnego przez Radę Miejską tj. art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. a w konsekwencji także art. 28 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości. Z tego powodu Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty w całości za nieuzasadnione.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.