Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 645/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M.G na decyzję Wojewody [...] z dnia 22 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M.G kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M.G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 22 września 2021 r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 17 czerwca 2021 r., nr [..], o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach geodezyjnych nr [..] i [..], obręb J., gmina P.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 18 lutego 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [..] i [..], obręb J., gmina P. Do wniosku skarżąca dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie projektanta dotyczące możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej.

Starosta, postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2021 r. wezwał skarżącą do usunięcia, w terminie do dnia 4 czerwca 2021 r., nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym wskazując, że:

- w części opisowej projektu budowlanego oraz w oświadczeniu projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej należy powołać się na aktualną podstawą prawną;

- należy przedłożyć aktualne na dzień sporządzenia projektu zaświadczenie o przynależności do izby zawodowej T. Ś. zgodnie z art. 33 ust. 2 i art. 20 ust. 4 Prawa Budowlanego;

- do projektu budowlanego należy dołączyć decyzję stwierdzającą uprawnienia budowlane oraz aktualne na dzień sporządzenia projektu zaświadczenie o przynależności do izby zawodowej P. L.;

- należy wyjaśnić rozbieżność w zakresie właściciela działki nr [..] oraz współwłaściciela działki nr [..], albowiem z informacji z rejestru gruntów wynika, że skarżąca nie jest właścicielem działki geodezyjnej nr [..] oraz współwłaścicielem działki nr [..], obręb J., gmina P.;

- należy prawidłowo wskazać działki objęte obszarem oddziaływania obiektu i powołać się na aktualną podstawę prawną podaną na stronie 10;

- należy uzgodnić z gestorem sieci kolizję zaprojektowanej budowy przyłącza wodociągowego z istniejącą siecią energetyczną na działce nr [..];

- należy dołączyć zastosowane schematy konstrukcyjne (statyczne) oraz założenia przyjęte do obliczeń konstrukcji, w tym dotyczące obciążeń oraz podstawowe wyniki tych obliczeń;

- projekt budowlany w części opisowej na stronie 34, 36 i 37 należy uzupełnić o brakujące podpisy P. L.;

- wniosek o pozwolenie na budowę oraz projekt budowlany należy doprowadzić do zgodności z uchwałą Rady Miejskiej z dnia 31 maja 1997 r., nr XXIV/161/97 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..], albowiem z uchwały tej wynika, że działka objęta inwestycją znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZO, tj. teren strefy ochrony jeziora, na którym dopuszcza się zagospodarowanie zieleni o dowolnym przeznaczeniu, w tym zieleń: leśną, rekreacyjną i dekoracyjną, zagospodarowanie rolnicze w postaci użytków rolnych, związane z gospodarką wodną i rybacką oraz obiekty infrastruktury technicznej, natomiast projekt budowlany obejmuje budowę budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną;

- projekt budowlany w części opisowej oraz graficznej należy uzupełnić o opis techniczny wraz z profilami projektowanych instalacji: wodociągowej i energetycznej;

- należy wyjaśnić rozbieżności w zakresie linii zabudowy, albowiem z analizy części graficznej uchwały Rady Miejskiej z dnia 31 maja 1997 r., nr XXIV/161/97, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] wynika, że dla działki [..] nie określono linii zabudowy, która została wykazana na projekcie zagospodarowania terenu;

W dniu 31 maja 2021 r. skarżąca uzupełniła dokumentację projektową.

Pismem z dnia 2 czerwca 2021 r. Starosta zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i o możliwości złożenia dodatkowych dowodów do dnia 16 czerwca 2021 r., wskazując, że w dniu 17 czerwca 2021 r. wydana zostanie w sprawie decyzja.

Starosta decyzją z dnia 17 czerwca 2021 r., wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), odmówił skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [..] i [..], obręb J., gmina P.

Uzasadniając wydaną decyzję, Starosta wskazał, że skarżąca, uzupełniając w dniu 31 maja 2021 r. dokumentację projektową, w dalszym ciągu nie określiła prawidłowo działek objętych obszarem oddziaływania obiektu. Z przedłożonego uzupełnienia wynikało bowiem, że na stronie 23 w obszarze oddziaływania wpisano działki nr [..] i [..]. Z kolei, z wniosku o pozwolenie na budowę oraz części graficznej i opisowej projektu budowlanego wynikało, że planowana inwestycja obejmuje działki nr [..] i [..]. Ponadto, Starosta wskazał, że z analizy uchwały Rady Miejskiej z dnia 31 maja 1997 r., nr XXIV/161/97, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..], wynika, że działka objęta inwestycją znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZO, tj. teren strefy ochrony jeziora, na którym dopuszcza się zagospodarowanie zieleni o dowolnym przeznaczeniu, w tym zieleń: leśną, rekreacyjną i dekoracyjną, zagospodarowanie rolnicze w postaci użytków rolnych, związane z gospodarką wodną i rybacką oraz obiekty infrastruktury technicznej. Z przedłożonego uzupełnienia wynika natomiast, że skarżąca zaprojektowała inwestycję zgodnie z opracowaniem urbanistycznym sporządzonym na podstawie ustaleń uchwały Rady Miejskiej z dnia 31 maja 1997 r., nr XXIV/161/97, zgodnie z którym działka objęta inwestycją położona jest na terenie 3/3 ML, tj. teren indywidualnej zabudowy rekreacyjnej. Opracowanie to nie zostało jednakże uchwalone przez Radę Miasta i Gminy, w związku z czym nie można traktować tego opracowania jako elementu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i nie stanowi ono odrębnego aktu prawa miejscowego. Tym samym, w ocenie Starosty, planowana inwestycja nie jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Od powyższej decyzji Starosty skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając w nim naruszenie:

- art. 52 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak możliwości przedłożenia dodatkowych dowodów do postanowienia z dnia 2 czerwca 2021 r., albowiem termin podany w postanowieniu upłynął przed doręczeniem postanowienia skarżącej;

- art. 20 Prawa budowlanego, poprzez nałożenie na skarżącą obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego o wskazanie działek objętych obszarem oddziaływania obiektu, które to skarżąca uzupełniła w dniu 31 maja 2021 r. a Starosta potwierdził wpływ dokumentów;

- art. 30 Prawa budowlanego, poprzez powołanie się w postanowieniu z dnia 1 kwietnia 2021 r. na nieistniejący dokument w postaci "Analizy uchwały Rady Miejskiej z dnia 31 maja 1977 r., nr XXIV/161/97";

- art. 156 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wydanie przez Starostę dwóch decyzji z rozbieżnym uzasadnieniem co do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 31 maja 1997 r., nr XXVI/161/97;

- art. 32 Prawa budowlanego, poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę na podstawie analizy uchwały Rady Miejskiej z dnia 31 maja 1997 r., nr XXVI/161/97, dla działki nr [..], pomimo wydania decyzji zatwierdzających budowę na działkach sąsiednich objętych tym samym planem miejscowym.

Ponadto, skarżąca wskazała, że w poprzednich latach Starosta wydał decyzję pozytywną dla sąsiednich działek, stosując zarówno ustalenia uchwały nr XXVI/161/97, jak i opracowania urbanistycznego. Także, w zaświadczeniu Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 5 czerwca 2018 r. oparto się na zapisach uchwały nr XXVI/161/97 oraz opracowania urbanistycznego, w którym określono, że działka nr [..] leży na terenie 3/3 ML, opisanym jako teren indywidualnej zabudowy rekreacyjnej.

Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 22 września 2021 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 17 czerwca 2021 r. Wojewoda wskazał, że planowana budowa budynku rekreacji indywidulanej nie jest możliwa z uwagi na jej niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nie została przez skarżącą usunięta pomimo nałożonego na nią w postanowieniu z dnia 1 kwietnia 2021 r. obowiązku doprowadzenia inwestycji do zgodności z miejscowym planem. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że dla terenu objętego przedmiotowym zamierzeniem budowlanym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 31 maja 1997 r., nr XXIV/161/97. Z uwagi na wątpliwości co do określenia położenia działki inwestycyjnej względem jednostek urbanistycznych w tym planie miejscowym, Wojewoda dokonał stosownej analizy w tym zakresie i wskazał, że z porównania mapy topograficznej w skali 1:10000 oraz rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działka nr [..] obręb J. położona jest w znacznej części w obszarze jednostki urbanistycznej ZO - tereny strefy ochronnej jeziora a niewielki południowy fragment tej działki znajduje się w obszarze jednostki ML - tereny zabudowy rekreacyjnej. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że z wyjątkiem przyłącza wodociągowego cała inwestycja, w tym budynek rekreacji indywidualnej, realizowana ma być na terenie ZO. Na terenie strefy ochronnej jeziora ZO obowiązują zaś następujące ustalenia: 1) program zagospodarowania: a) zieleń o dowolnym przeznaczeniu, w tym: zieleń leśna, zieleń rekreacyjna, zieleń dekoracyjna; b) dopuszcza się zagospodarowanie rolnicze w postaci użytków rolnych z pierwszeństwem dla użytków zielonych; c) dopuszcza się zagospodarowanie związane z gospodarką wodną i z gospodarką rybacką; d) dopuszcza się obiekty infrastruktury technicznej, jeżeli nie mają one szkodliwego wpływu na środowisko; e) na wyznaczonych terenach dopuszcza się zagospodarowanie kompleksowe, z ustaleniami w § 25; 2) warunki zagospodarowania: a) dla obiektów budowlanych związanych z gospodarką wodną i infrastrukturą techniczną, wymienionych w punkcie 1 litera c i d, obowiązują: harmonijne wkomponowanie w krajobraz od strony jeziora; zakaz stosowania agresywnych form i kolorów; b) zakaz lokalizacji obiektów budowlanych poza wymienionymi powyżej. Z kolei, zamierzenie budowlane objęte wnioskiem polega na budowie budynku rekreacji indywidualnej w technologii drewnianej wraz z infrastrukturą techniczną. Obiekt będzie niepodpiwniczony z jedną kondygnacją naziemną i poddaszem użytkowym. Projekt obejmuje również utwardzenie dojść i miejsc postojowych. Przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się zatem do dopuszczonych na terenie ZO elementów zagospodarowania. Wojewoda podkreślił przy tym, że w piśmie z dnia 26 sierpnia 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy wyjaśnił, że opracowanie urbanistyczne sporządzone w roku 2013 przez autorów planu dla działki nr [..] (obejmującej obecne działki [..] i [..] obręb J.) wykonane zostało na zlecenie właściciela działki i nie stanowi załącznika do powołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem uznać należy, że niniejsze opracowanie urbanistyczne nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego, tym samym nie ma podstaw do sprawdzania zgodności inwestycji z jego zapisami.

Jednocześnie, Wojewoda stwierdził, że analiza zgodności przyjętych rozwiązań projektowych z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie wykazała, aby rozwiązania projektowe uchybiały przepisom techniczno-budowlanym.

Nadto, Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że nieprawidłowo określono działki objęte inwestycją a nieprawidłowość ta nie została przez skarżącą usunięta, pomimo nałożonego na nią w postanowieniu z dnia 1 kwietnia 2021 r. obowiązku. Istotnie bowiem na stronie 23 projektu wymienione są działki [..] i [..], które nie są tożsame z działkami objętymi wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz działkami określonymi w części opisowej i graficznej projektu budowlanego. Z wniosku, a także z opisu zawartego na stronie 27 wynika, iż planowana inwestycja obejmuje działki nr [..] i [..]. Wszystkie części projektu budowlanego oraz wniosku o pozwolenie na budowę powinny zaś być spójne, w szczególności w zakresie określenia przedmiotu wniosku. Niewątpliwie, zaistniała nieprawidłowość jest wynikiem omyłki, niemniej jednak organ architektoniczno - budowlany na podstawie posiadanych akt musi mieć możliwość jednoznacznego określenia na jakich działkach będzie realizowana inwestycja.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, dotyczącego powołania się w postanowieniu z dnia 1 kwietnia 2021 r. na nieistniejący dokument w postaci analizy, dotyczącej uchwały Rady Miejskiej z dnia 31 maja 1977 r., nr XXIV/161/97, zamiast dotyczącej uchwały z dnia 31 maja 1997 r., Wojewoda wskazał, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Uchybienie to stanowiło bowiem oczywistą omyłkę, która podlega sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. a z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca miała jakiekolwiek wątpliwości co do właściwego planu miejscowego, o czym świadczą złożone w dniu 31 maja 2021 r. przed organem I instancji wyjaśnienia i dokumenty, a także wyjaśnienia zawarte w odwołaniu.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą kwestii braku możliwości przedłożenia dodatkowych dowodów po otrzymaniu pisma Starosty z dnia 2 czerwca 2021 r., gdyż termin wskazany w tym piśmie upłynął przed doręczeniem go skarżącej, Wojewoda stwierdził, że istotnie organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 79a, jak i art. 10 § 1 k.p.a., jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Niewątpliwie, termin wskazany przez Starostę w piśmie z dnia 2 czerwca 2021 r. na przedłożenie dodatkowych dowodów do dnia 16 czerwca 2021 r. nie zagwarantował skarżącej możliwości podjęcia działań przed wydaniem rozstrzygnięcia, gdyż przedmiotowe pismo zostało odebrane przez skarżącą w dniu 21 czerwca 2021 r., a więc już po wydaniu decyzji. Wydając decyzję przed odebraniem pisma informującego o możliwości złożenia wyjaśnień i dodatkowych dowodów organ I instancji uniemożliwił skarżącej złożenie końcowego oświadczenia. Jednakże, takie działanie organu wynikało z konieczności nieprzekroczenia terminu 65 dni na wydanie decyzji. Nadto, skarżąca w formie odwołania wypowiedziała się w sprawie i mogła brać udział w postępowaniu odwoławczym, w tym przedkładać dodatkowe dowody, z czego też skorzystała. Wprawdzie czynności te nastąpiły dopiero w postępowaniu międzyinstancyjnym, jednak zasadniczy cel określony w art. 10 § 1 oraz w art. 79a k.p.a. został osiągnięty i uchybienie organu I instancji konwalidowano. Wojewoda przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy poznał stanowisko skarżącej i odniósł się do niego w swym rozstrzygnięciu. Z treści odwołania i załączonych dokumentów nie wynika, aby wnosiły one istotne okoliczności dla sprawy, a także nie wynika z nich, aby wskazane uchybienie miało wpływ na podjęte przez Starostę rozstrzygnięcie.

Jednocześnie, odnosząc się do zarzucanego przez skarżącą stronniczego działania organu I instancji, ze względu na wydanie pozwoleń na budowę budynków w pobliskiej okolicy, objętej tym samym planem miejscowym, Wojewoda wyjaśnił, że organ architektoniczno-budowlany orzeka w każdej sprawie indywidualnie, nie może przy tym brać pod uwagę sąsiedniej, istniejącej zabudowy, zrealizowanej na podstawie innych decyzji, często w innym stanie prawnym, lub wręcz w warunkach samowoli budowlanej.

We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz o rozważenie uchylenia w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając tym decyzjom naruszenie:

- art. 35 Prawa budowlanego, poprzez wydanie decyzji odmownej mimo tego, że przedmiotowy budynek usytuowany ma być w strefie zabudowy rekreacyjnej i nie narusza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 31 maja 1997 r., nr XXIV/161/97;

- art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności, poprzez nieustalenie w sposób bezsporny, gdzie przebiega granica pomiędzy strefą objętą ochroną jeziora a strefą zabudowy;

- art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i pominięcie przy ocenie, gdzie przebiega granica dopuszczalnej zabudowy, opracowania urbanistycznego wdrażającego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] dla terenów w J. oznaczonych w planie ML i ZO z września 2009 r. i studium uwarunkowań;

- art. 80 k.p.a., poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy udowodniono okoliczność niezgodności planowanej zabudowy z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których organ odmówił dowodowi z opracowania urbanistycznego wiarygodności i mocy dowodowej;

- art. 136 k.p.a., poprzez niepodjęcie czynności wyjaśniających w ramach postępowania odwoławczego celem ustalenia, jakie czynności/akty administracyjne po uchwaleniu planu miejscowego z dnia 31 maja 1997 r. podjął organ odpowiedzialny za kształtowanie ładu przestrzennego, aby precyzyjnie określić przebieg granicy pomiędzy strefą objętą ochroną jeziora a dopuszczalną strefą zabudowy;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ II instancji powinien był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę, ewentualnie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie skarżącej z analizy mapy topograficznej w skali 1:10000 można wyprowadzić odmienne, niż dokonały tego organy, wnioski. Zdaniem skarżącej, z mapy tej wynika, że linia pomiędzy jednostką urbanistyczną ZO i ML odpowiada zagospodarowaniu działki przewidzianemu w zamierzeniu budowlanym. Z uwagi na zbyt dużą skalę nie można jednak tej kwestii, zdaniem skarżącej, rozstrzygnąć w sposób bezsporny, jedynie w oparciu o samą część graficzną planu, gdyż obarczone jest to zbyt dużym marginesem błędu w pomiarach. Skarżąca podkreśliła, że zarówno opracowanie, jak i studium uwarunkowań wyrażają wolę organu odpowiedzialnego za kształtowanie ładu przestrzennego, a powstały z potrzeby uszczegółowienia zapisów części graficznej planu z uwagi na użytą w niej zbyt dużą skalę względem powierzchni działek, co uczyniło jej zapisy nieprecyzyjnymi. Jakkolwiek, miejscowy plan z punktu widzenia kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie ma największą moc dowodową w kontekście dopuszczalnej zabudowy, to w okolicznościach niniejszej sprawy, nie można tej kwestii rozpatrywać jedynie w oparciu o plan, bowiem w zakresie granicy pomiędzy strefą ochrony jeziora a strefą zabudowy rekreacyjnej jest on niejednoznaczny. Determinuje to konieczność oparcia się przy jego właściwej interpretacji o inne dokumenty kształtujące ład przestrzenny na danym terenie, czego organy nie uczyniły. Oparły się w swych ustaleniach jedynie na niejednoznacznych ustaleniach planu, dając mu prymat przy ocenie dopuszczalnej zabudowy. Nie sposób zgodzić się z argumentacją organów, które przy nieprecyzyjnych zapisach planu w części graficznej ograniczają się przy ocenie zgodności zamierzenia budowlanego tylko do planu, odmawiając mocy dowodowej innym dokumentom określającym położenie działki względem jednostek urbanistycznych. Oba dokumenty wytworzone po uchwaleniu planu z 1997 r. (opracowanie urbanistyczne, studium uwarunkowań) w połączeniu z zapisami planu w jednoznaczny sposób wskazują, gdzie przebiega granica pomiędzy dopuszczalną strefą zabudowy a strefą ochrony jeziora. Doprecyzowanie kwestii przebiegu granicy pomiędzy strefą ZO i ML w opracowaniu urbanistycznym jest tożsame z tym, które przewiduje studium uwarunkowań, a zatem i ono powinno być uwzględnione. Skarżąca stwierdziła, że choć w odwołaniu nie nawiązała do tej kwestii, to z uwagi na fakt, że w aktach administracyjnych organów była informacja o podjęciu prac nad nowym planem dla terenu, na którym planuje budowę, organy I i II instancji powinny tę kwestię uwzględnić przy ocenie położenia inwestycji. Prawidłowa ocena położenia inwestycji względem jednostek urbanistycznych powinna zatem być poszerzona o oba dokumenty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Wojewody z dnia 22 września 2021 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewoda decyzją z dnia 22 września 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 17 czerwca 2021 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania skarżącej pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach geodezyjnych nr [..] i [..], obręb J., gmina P.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Przepis art. 26 ustawy nowelizującej stanowi, że terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (12 miesięcy od 19 września 2020 r.) inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, albo zgłoszenia budowy może dołączyć projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. W takiej sytuacji, na mocy art. 27 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy, do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych przepisy Prawa budowlanego stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co wyraźnie wyjaśnił Wojewoda w zaskarżonej decyzji, niekonsekwentnie jednak przywołując przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu już znowelizowanym. Dla oceny legalności decyzji Wojewody, ze względu na istotę wadliwości stwierdzonej w zaskarżonej decyzji, powyższe uchybienie nie miało zasadniczego znaczenia. Zarówno przed, jak i po nowelizacji jednym z zasadniczych zadań organu architektoniczno-budowlanego było zweryfikowanie zgodności z obowiązującym planem miejscowym projektu budowlanego (projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego). W tym zakresie przepisy Prawa budowlanego nie uległy zmianie.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, mającego zastosowanie w niniejszej sprawie, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Natomiast stosownie do treści art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, a jak wyjaśnia przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma bowiem charakteru uznaniowego. Organ nie może zatem odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 a inwestor dopełnił czynności wymienionych w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

Uzasadniając kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzję, Wojewoda wskazał, że zatwierdzenie przedłożonego przez skarżącą projektu budowlanego i wydanie dla zaplanowanej przez skarżącą inwestycji pozwolenia na budowę nie jest możliwe, albowiem inwestycja ta nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto na podstawie przedłożonej dokumentacji nie można jednoznacznie określić, na jakich działkach będzie realizowana ta inwestycja. Nieprawidłowości tych skarżąca nie uzupełniła zaś pomimo wystosowanego do niej przez organ I instancji postanowienia z dnia 1 kwietnia 2021 r.

Niewątpliwie, w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności zaproponowanych rozwiązań z ustaleniami tego dokumentu. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem wyłącznie ten dokument, stanowiący akt prawa miejscowego, określa w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, kształtując tym samym sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niemożliwe jest zatem wydanie zgodnej z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z punktu widzenia ustaleń powyższego aktu prawnego. Przy tym wyjaśnić należy, że w razie obowiązywania na danym terenie planu miejscowego, postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w oparciu o które wydano plan, mają znaczenie drugorzędne.

W ocenie Sądu, dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena stwierdzająca niezgodność zaplanowanej przez skarżącą inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budzi wątpliwości co do jej prawidłowości a tym samym nie mogła zostać zaakceptowana jako przyczyna wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego przedłożonego przez skarżącą. Z kolei, w sprawie wydania pozwolenia na budowę nie ma miejsca na uznaniowość. Należy wobec powyższego przyjąć, że organ, który wydaje decyzję odmowną, jest zobowiązany jednoznacznie wskazać, które z obligatoryjnych wymagań nie zostały spełnione przez inwestora. Jeżeli przeszkody do udzielenia pozwolenia znajdują uzasadnienie w dokumentach, to organ powinien powołać się na te dowody. Wówczas jednak z materiałów tych w sposób jednoznaczny musi wynikać, jakie wymagania i czym uzasadnione nie są w sprawie spełnione (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2010 r., VII SA/Wa 9/10, LEX nr 607075).

Z akt sprawy wynika, że wskazana przez skarżącą we wniosku i w projekcie budowlanym jako teren inwestycyjny m.in. działka nr [..], obręb J., gmina P., zlokalizowana jest na terenie, dla którego obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 31 maja 1997 r., nr XXIV/161/97.

W ocenie Wojewody, działka nr [..], obręb J., położona jest, zgodnie z tym planem, w części, na której ma być zrealizowany projektowany budynek rekreacji indywidualnej, w obszarze jednostki urbanistycznej ZO - tereny strefy ochronnej jeziora, a jedynie jej niewielki południowy fragment, na którym ma być zrealizowane przyłącze wodociągowe, znajduje się w obszarze jednostki ML - tereny zabudowy rekreacyjnej. Ustaleń tych, Wojewoda dokonał na podstawie porównania mapy topograficznej w skali 1:10 000 oraz rysunku planu miejscowego w tej samej skali. Położenie działki skarżącej w dwóch wskazanych strefach potwierdza wypis i wyrys ze wskazanego planu z dnia 26 sierpnia 2021 r. oraz zaświadczenie z dnia 5 czerwca 2018 r., z których nie wynika jednak dokładny przebieg granicy pomiędzy tymi strefami.

Zgodnie z powołanym planem miejscowym teren ZO to strefa ochronna jeziora, dla której obowiązują następujące ustalenia: 1) program zagospodarowania: a) zieleń o dowolnym przeznaczeniu, w tym: zieleń leśna, zieleń rekreacyjna, zieleń dekoracyjna; b) dopuszcza się zagospodarowanie rolnicze w postaci użytków rolnych z pierwszeństwem dla użytków zielonych; c) dopuszcza się zagospodarowanie związane z gospodarką wodną i z gospodarką rybacką; d) dopuszcza się obiekty infrastruktury technicznej, jeżeli nie mają one szkodliwego wpływu na środowisko; e) na wyznaczonych terenach dopuszcza się zagospodarowanie kompleksowe, z ustaleniami w § 25; 2) warunki zagospodarowania: a) dla obiektów budowlanych związanych z gospodarką wodną i infrastrukturą techniczną, wymienionych w punkcie 1 litera c i d, obowiązują: harmonijne wkomponowanie w krajobraz od strony jeziora; zakaz stosowania agresywnych form i kolorów; b) zakaz lokalizacji obiektów budowlanych poza wymienionymi powyżej.

W tych uwarunkowaniach planistycznych, zdaniem skarżącej, działka nr [..] leży na obszarze oznaczonym w planie jako 3/3ML, a więc na terenie przeznaczonym pod zabudowę rekreacyjną, co potwierdza opracowanie urbanistyczne, sporządzone na podstawie ustaleń powołanego planu.

Powstałe w powyższym zakresie rozbieżności co do położenia działki nr [..] w odpowiedniej jednostce ewidencyjnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostały przez orzekające w sprawie organy wyjaśnione w sposób niebudzący wątpliwości.

W aktach sprawy nie zgromadzono bowiem opracowania urbanistycznego, na które powołuje się skarżąca. W znajdującym się zaś w aktach sprawy zaświadczeniu Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 5 czerwca 2018 r. wskazano, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [..], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia 31 maja 1997 r., nr XXIV/161/97, oraz opracowaniem urbanistycznym sporządzonym na podstawie ustaleń tego planu, działka nr [..] leży na terenie oznaczonym symbolem: 2/1bZO – opisanym jako strefa ochronna jeziora i 3/3ML – opisanym jako teren indywidualnej zabudowy rekreacyjnej. Nadto, w dołączonej przez skarżącą do odwołania decyzji Starosty z dnia 5 stycznia 2021 r., nr [..], mocą której zezwolono na wyłączenie z produkcji rolniczej 126,5 m2 użytków rolnych klasy RIIIb, działki nr [..], obręb J., gmina P., wskazano, że zgodnie z powołanym wyżej planem działka nr [..] , obręb J., leży w terenie oznaczonym symbolem 3/3ML, opisanym jako tereny zabudowy rekreacyjnej wraz z niezbędnymi urządzeniami towarzyszącymi oraz w terenie oznaczonym symbolem 2/1b ZO – tereny strefy ochronnej jeziora. Co więcej, w piśmie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 26 sierpnia 2021 r. wskazano, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [..], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia 31 maja 1997 r., nr XXIV/161/97, działki nr [..] i [..] położone są na terenie oznaczonym symbolem: w części ZO, opisanym jako strefa ochronna jeziora i w części ML, opisanym jako teren zabudowy rekreacyjnej. Wskazano przy tym, że mapa planu sporządzona jest w skali 1:10 000, co stwarza problem jasnego wyznaczenia granicy terenów ML od ZO w terenie, dlatego też urbaniści sugerowali wykonywanie opracowań urbanistycznych dla poszczególnych terenów. Opracowanie urbanistyczne sporządzone dla działki nr [..] (obejmującej obecnie działki nr [..] i [..]) sporządzone zostało w 2013 r. przez autorów planu w celu określenia warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 31 maja 1997 r., nr XXIV/161/97 – dla potrzeb ustalenia szczegółowych warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenów oraz warunków podziału nieruchomości.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, uwzględnienie przywołanego przez skarżącą opracowania urbanistycznego przy ocenie położenia działki nr [..] w powołanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest niezbędne. Zgromadzoną przez Wojewodę dokumentację topograficzną, na której zaznaczono odręcznie granice działki nr [..] i porównano z rysunkiem planu, należało skonfrontować z opracowaniem urbanistycznym, które – zgodnie z wyjaśnieniami gminy, jak i twierdzeniami skarżącej, było źródłem wiedzy odnośnie przebiegu granic pomiędzy poszczególnymi jednostkami planistycznymi. Jeśli opracowanie urbanistyczne wyznaczało granicę pomiędzy terenami ML i ZO, jak twierdzi Burmistrz Miasta i Gminy w piśmie z dnia 26 sierpnia 2021 r., to dla kompletności zgromadzonego materiału i wszechstronności ustaleń organu należało dokonać porównania informacji wynikających z materiałów sporządzonych w toku postępowania odwoławczego, obrazujących usytuowanie działki skarżącej w planie z opracowaniem urbanistycznym.

Niedokonanie przez orzekające w sprawie organy analizy tego opracowania i jego konfrontacji z pozostałymi dowodami świadczy zaś o przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 k.p.a. a także art. 80 k.p.a.

Zasady postępowania wyrażone w tych przepisach, do których przestrzegania zobowiązane są orany administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, mają zaś na celu zagwarantowanie należytej ochrony praw stron postępowania administracyjnego. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie przy tym do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie, art. 136 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy tym, art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W świetle zaś art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Z powołanych przepisów wynika przede wszystkim, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy, przy czym aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Aktywna postawa podczas całego postępowania wyjaśniającego winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2010 r., I SA/Wa 1433/09, LEX nr 600029).

Z kolei, wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 1988 r., sygn. akt SA/Po 1495/87, niepubl.), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., sygn. akt I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7–8, poz. 131). To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można w przekonujący sposób twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93, LEX nr 1688101). Nieustosunkowanie się przez organ do niektórych dowodów budzi wątpliwości co do prawidłowości oceny innych dowodów (zob. wyrok NSA z 16 lutego 2000 r., I SA/Wr 28/98, LEX nr 1692246). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym.

Powyższe świadczy również o naruszeniu przez orzekające w sprawie organy art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, a także o naruszeniu zasady wynikającej z art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W świetle powyższego nie można zaakceptować pominięcia przez Wojewodę opracowania urbanistycznego, nie tyle jako dokumentu będącego źródeł powszechnie obowiązującego prawa, bo takim oczywiście nie jest, ale jako dowodu przedstawiającego określone wyniki interpretacji postanowień planu, które – jak twierdzi skarżąca – prowadzą do wniosków odmiennych od organu, tj. potwierdzają zgodność projektowanej inwestycji z planem. Z tego powodu analiza dowodów zgromadzonych w sprawie przez Wojewodę dla swej kompletności wymagała ich oceny również w świetle opracowania urbanistycznego. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a w świetle powołanych powyżej okoliczności, wskazane przez skarżącą opracowanie urbanistyczne winno stanowić punkt odniesienia do weryfikacji pozostałych zgromadzonych w postępowaniu dowodów i podniesionych twierdzeń zwłaszcza, że treści w nim zawarte były motywacją do decyzji inwestycyjnych podejmowanych przez skarżącą oraz właścicieli działek sąsiednich.

Należy podkreślić, że zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. strona powinna być przekonana, że decyzja, w szczególności odmowna, została wydana po wnikliwym zapoznaniu się organu ze sprawą, co powinno być odzwierciedlone w uzasadnieniu takiej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Tego wymogu w niniejszej sprawie nie spełniono.

W świetle powyższego, Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił decyzję Wojewody z dnia 22 września 2021 r., uznając, że zaistniałe w toku postępowania wyjaśniającego nieprawidłowości mogą zostać wyeliminowane przez organ odwoławczy. Konieczność przeprowadzenia dowodu, uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania lub uzupełnienia rozstrzygnięcia mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego wynikających z art. 136 k.p.a.

Jednocześnie, zdaniem Sądu, nie mogło stanowić podstawy wydania w przedmiotowej sprawie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego uznanie orzekających organów, że na podstawie przedłożonej dokumentacji nie można jednoznacznie określić, na jakich działkach będzie realizowana ta inwestycja. W ocenie Sądu, z dokumentacji sprawy, w tym przede wszystkim ze złożonego przez skarżącą wniosku, jasno wynika, że skarżąca zaprojektowała przedmiotową inwestycję na terenie działek [..] i [..] położnych w obrębie J., gmina P.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania przedstawione przez Sąd, które sprowadzają się w istocie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego obejmującego pozyskanie do akt sprawy opracowania urbanistycznego sporządzonego na potrzeby planu miejscowego obowiązującego na terenie działek objętych projektowaną inwestycją i dokonania oceny wynikających z niego informacji odnośnie położenia działki nr [..] w określonej strefie planu w konfrontacji z materiałem dotychczas zgromadzonym w postępowaniu. Dopiero wzajemna weryfikacja tych dowodów może stworzyć podstawy sformułowania wiarygodnych wniosków i ostatecznych rozstrzygnięć przy uwzględnieniu dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje właściwe przepisy Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.

O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.