Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1224/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124; art. 128 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant ref. Jagoda Słowik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi K. C., M. C. i P. C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 czerwca 2020 r. nr 1971/2020 w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za zajęcie nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 25 czerwca 2020 r. nr 1971/2020 Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda’’, ,,Organ II instancji’’, "organ odwoławczy") Wojewoda uchylił decyzję w całości decyzję organu I instancji i odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za zajęcie nieruchomości na podstawie decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] września 1982 r. nr [...] zezwalającej Z. na wejście na teren stanowiący obszar Gminy L., celem budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 400kV, na nieruchomości gruntowej stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu 0001, gmina L.i, dla których Sąd Rejonowy dla W. w W. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...].

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Dnia 31 maja 2017 roku do Starosty W. wpłynął wniosek W. C. (dalej skarżący) w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami za zajęcie nieruchomości na podstawie decyzji nr [...] Naczelnika Gminy L. z dnia [...] września 1982 r. zezwalającej Zakładowi E. na wejście na teren stanowiący obszar Gminy L. celem budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 400kV, na nieruchomości gruntowej stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], gmina L., dla których Sąd Rejonowy dla W. w W. prowadzi księgi wieczyste KW nr [...] i [...]. Decyzją Starosty W. z dnia [..] stycznia 2020 r. znak [...]:

1. ustalono odszkodowanie na rzecz W. C. w wysokości 25 714,00 zł (słownie: dwadzieścia pięć tysięcy siedemset czternaście złotych zero groszy), za zajęcie części nieruchomości na podstawie decyzji nr [...] Naczelnika Gminy L. z dnia [...] września 1982 r. zezwalającej na wejście na teren obszaru gminy L. w celu budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 400kV, na nieruchomości gruntowej stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z [...], gmina L. dla której Sąd Rejonowy w P. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi Księgę wieczystą KW nr [...];

2. zobowiązano P.S.A. z siedzibą w K. do zapłaty odszkodowania określonego w pkt 1. Wypłata odszkodowania, nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna;

3. odmówiono W. C. ustalenia i wypłaty odszkodowania za zajęcie części nieruchomości gruntowej, na podstawie decyzji nr [...] Naczelnika Gminy L. z dnia [...] września 1982 r. zezwalającej Zakładowi Energetycznemu W. na wejście na teren obszaru gminy L. w celu budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 400kV, stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], gmina L. dla której Sąd Rejonowy dla W. prowadzi Księgę wieczystą KW nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyły P.S.A. z siedzibą w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na wadliwość rozstrzygnięcia.

Organ II instancji zaskarżoną decyzją z . [...] czerwca 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty W. i odmówił ustalenia i wypłaty wnioskowanego odszkodowania.

Wojewoda w uzasadnieniu decyzji wskazał, że z akt sprawy wynika że własność objętej postępowaniem nieruchomości wnioskodawca – W. C. nabył na podstawie umów sprzedaży z dnia 10 grudnia 1999 roku (akt notarialny repertorium A nr [...]) i [...] września 2000 roku (akt notarialny repertorium A nr [...]) oraz umowy zamiany z dnia [...] sierpnia 2000 roku (akt notarialny repertorium A nr [...]). W aktach sprawy znajduje się umowa przelewu wierzytelności zawarta [...].06.2019 r. pomiędzy W. C., zwanym Cesjonariuszem a S. D., Cedentem, na mocy której Cedent przelał z chwilą podpisania tej umowy na Cesjonariusza swoją wierzytelność istniejącą i przyszłą wynikającą z odszkodowania w związku z ograniczeniem prawa własności nieruchomości na działkach [...] i [...]. Na mocy umowy sprzedaży z [...] marca 2016 r. Wnioskodawca zbył działkę nr [...].

Ograniczenie prawa do nieruchomości nastąpiło w związku z decyzją nr [...] Naczelnika Gminy L. z dnia [...] września 1982 r. zezwalającą Zakładowi Energetycznemu W. na wejście na teren stanowiący obszar Gminy L. celem budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 400kV w oparciu o przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wniosek o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia działek nr [...] oraz [...], został złożony [...] maja 2017 r., a zatem pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. odszkodowanie przysługuje osobie wywłaszczonej, a więc takiej która była właścicielem nieruchomości w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej lub decyzji ograniczającej prawo korzystania z nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że w dacie wywłaszczenia osobami wywłaszczonymi byli: S. D. oraz A. U..

Organ uznał, że odszkodowanie przewidziane w art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n. nie ma charakteru cywilnoprawnego. Regulacje zawarte w rozdziale 5 działu III u.g.n. nie przewidują żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego i nie dają podstaw do stosowania w drodze analogii rozwiązań cywilnoprawnych do instytucji prawa administracyjnego, zatem dokonana cesja roszczenia odszkodowawczego nie uprawnia do domagania się określonego zachowania od organu administracji publicznej poprzez ustalenie i wypłacenie odszkodowania.

Z tym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący pod adresem zaskarżonej decyzji podniósł zarzuty:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 509 § 1 ustawy Kodeks cywilny, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że odszkodowanie wypłaca się bezpośrednio osobie wywłaszczonej, pomijając tym samym ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, iż wierzytelność odszkodowania jest prawem zbywalnym, w konsekwencji czego zawarcie umowy przelewu wierzytelności powoduje, iż cesjonariuszowi wierzytelności (w niniejszej sprawie skarżącej) przysługuje legitymacja procesowa do występowania w przedmiotowej sprawie;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 30 § 4 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsca dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nie odniesieniu sformułowanych przez Skarżącego w swoim odwołaniu na instancji i w konsekwencji nierozpoznania przez Wojewodę sprawy w jej całokształcie.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, t.j., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie jest zasadna. Zarzuty przedstawione w petitum skargi oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 121 ze zm.), dalej u.g.n.

W ocenie Sądu organ dokonał właściwych ustaleń stanu faktycznego w sprawie, które to Sąd przyjął jako własne; ustalenia te zostały szczegółowo przytoczone we wstępnej części uzasadnienia. Prawidłowo również organ wskazał podstawę prawną wydanej decyzji. kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd nie dopatrzył się uzasadnienia dla zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Zarówno art. 35 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. jak i art. 124 ust. 1 u.g.n. regulują materię ograniczania prawa własności w związku z realizacją inwestycji polegającej w niniejszej sprawie budowie napowietrznej linii energetycznej. Wobec faktu, że na podstawie decyzji z 1982 r. dokonano posadowienia na nieruchomości linii energetycznej, przepisy przed uchwaleniem u.g.n. jak i już sama regulacja art. 128 ust. 4 w zw. z ust. 1 u.g.n. dają podstawę prawną do tego, aby w sytuacji ograniczenia prawa własności wypłacić odszkodowanie stanowiące rekompensatę.

Podstawą prawną, która w sposób najbardziej ogólny reguluje zasady wywłaszczenia jest art. 128 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Istotą sprawy jest identyfikacja osoby wywłaszczonej, co stanowiło podstawę orzekania przez organ II instancji. W ocenie Sądu, zasadna jest konstatacja przyjęta powszechnie w orzecznictwie, że osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie - w tym także za szczególną jego postać przewidzianą w art. 124 u.g.n. - jest "osoba wywłaszczona" (art. 128 ust. 1 u.g.n.), czyli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia.

Podstawą wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie jest art. 128 ust. 4 u.g.n. Sąd orzekający podziela pogląd, że odszkodowanie przewidziane w art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n. nie ma charakteru cywilnoprawnego. Wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalania wysokości tego odszkodowania zostały unormowane w rozdziale 5 działu III u.g.n. Regulacje tam zawarte nie przewidują żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego i nie dają podstaw do stosowania w drodze analogii rozwiązań cywilnoprawnych do instytucji prawa administracyjnego" (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 460/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA). Fakt, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w związku z ograniczeniem prawa własności, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. wynika z prawnoadministracyjnej podstawy materialnej zobowiązującej organ administracji publicznej do wypłaty takiego odszkodowania, skłania do konstatacji, że uprawnienie przysługujące osobie wywłaszczonej jest uprawnieniem o charakterze publicznoprawnym. Jedną z charakterystycznych cech prawa administracyjnego jest brak przenoszalności uprawnień publicznoprawnych. Bez wątpienia, uprawnienie do żądania wypłacenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia jest uprawnieniem publicznoprawnym o charakterze podmiotowym. Argumentem za postawioną tezą jest to, że "prawem podmiotowym jest przyznana przez przepisy prawne i wynikająca ze stosunku prawnego sfera możności postępowania osoby fizycznej lub prawnej w graniach zakreślonych przez przepisy prawne" (A Wolter, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1967, s. 68). Nie inaczej jest w niniejszej sprawie. Przepisy prawa materialnego administracyjnego stanowią podstawę do ustalenia na rzecz osoby wywłaszczonej uprawnienia do wypłacenia słusznego odszkodowania.

W ocenie Sądu, nieuzasadniona jest argumentacja Skarżącego, że w wyniku dokonanej cesji roszczenia odszkodowawczego, posiada on uprawnienie do domagania się określonego zachowania od organu administracji publicznej poprzez ustalenie i wypłacenie odszkodowania.

Jak zostało to już ustalone, osobami wywłaszczonymi były S. D. oraz A. U... z uwagi na fakt, że w momencie ograniczenia prawa, były właścicielkami nieruchomości objętej ograniczeniem. Przyjęta także konstatacja, że uprawnienie do wypłaty odszkodowania jest uprawnieniem publicznym wymaga dopowiedzenia, iż uprawnienia publiczne nie podlegają sukcesji. Podobne stanowisko zajęła doktryna prawa administracyjnego. "Publiczne prawa podmiotowe mają charakter osobisty i w zasadzie nie podlegają sukcesji. Nie można się powoływać na publiczne prawa podmiotowe osoby trzeciej. Publiczne prawa podmiotowe nie są zbywalne. Oznacza to, że nie można się ich skutecznie zrzec, a wszelkie oświadczenia o rezygnacji z publicznego prawa podmiotowego nie mają mocy prawnej. Nie ma jednak przymusu korzystania z tych praw, zatem można powiedzieć, że mają one wprawdzie charakter obiektywny, ale w fazie ich realizacji – charakter subiektywny. Dopóki prawa te nie są wykonywane, mają charakter potencjalny" (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s. 286).

Wobec tak przyjętego stanowiska w doktrynie, Sąd ocenił argument o przeniesieniu prawa w zakresie roszczenia w drodze cesji jako nieuzasadniony, a przez to nie czyniący Skarżącego osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłacenia odszkodowania z tytułu trwałego ograniczenia prawa własności.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdza, że, umowa cesji roszczenia odszkodowawczego nie stanowi podstawy do żądania ustalenia i wypłacenia odszkodowania z tytułu trwałego ograniczenia prawa własności nieruchomości. Tym samym zaskarżona decyzja Wojewody odpowiada prawu.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości jak orzeczono w sentencji wyroku.