Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2560/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły ( spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [... w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości przy ul. [...] w jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], wydana w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków.

Postępowanie w sprawie miało następujący przebieg:

W związku z pismem Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w [...], dotyczącym robót budowlanych prowadzonych na tarasach przyległych do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w przy ul. [...] w Warszawie, przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził w dniu [...] maja 2014 r. czynności kontrolne na terenie ww. nieruchomości. Podczas oględzin stwierdzono, że na tarasie budynku, od strony południowo-zachodniej wykonano wylewkę i ułożono okładzinę ceramiczną, natomiast na tarasie od strony południowo-wschodniej tego budynku wykonano roboty budowlane związane z zabudową tarasu.

Wobec poczynionych ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone na tarasach przyległych do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] oraz nałożył na właścicielkę lokalu nr [...] - J O obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie 30 dni od dnia, kiedy postanowienie stanie się ostateczne, oceny technicznej prowadzonych robót budowlanych na tarasach przyległych do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], w zakresie zgodności ich wykonania z przepisami i sztuką budowlaną.

Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w [...] złożyła zażalenie na powyższe postanowienie do [...] WINB, który postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej robót budowlanych prowadzonych na tarasie od strony południowo-zachodniej, przyległym do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] i w tej części umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji, w pozostałej zaś części utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie.

Wykonując ww. postanowienie organu powiatowego, J O złożyła do akt wymaganą ocenę techniczną tarasów w budynku wielorodzinnym przy ul. [...], sporządzoną w dniu [...] sierpnia 2014 r. przez M P (upr.bud. [...]) oraz oceną techniczną zabudowania tarasu w lokalu nr [...] w tym budynku, sporządzoną w maju 2015 r. przez mgr inż. M T (nr [...]). Wynika z nich, że roboty budowlane na tarasie przyległym do lokalu nr [...] zostały wykonywane prawidłowo i z zachowaniem zasad sztuki budowlanej.

Dalej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót budowlanych wykonywanych na tarasie przyległym do lokalu nr [...] (od strony południowo- wschodniej) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w [...] reprezentowana przez adwokata W S złożyła w ustawowym terminie odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. We wniesionym odwołaniu Wspólnota podniosła m. in., iż J O nie jest uprawniona do reprezentowania części wspólnych (współwłasności), gdyż jest jedynie właścicielem lokalu nr [...] do którego przylega przedmiotowy w sprawie taras należący do Wspólnoty. Gospodarzem tego postępowania nie może być tym samym właściciel lokalu nr [...].

Po rozpatrzeniu tego odwołania zapadła wskazana na wstępie decyzja [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] , którą to organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. organ odwoławczy wskazał, że PINB [...] podjął prawidłowe rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy na wstępie wyjaśnił, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest sprawa dotycząca robót budowlanych wykonywanych na tarasie przyległym do lokalu nr [...] (od strony południowo-wschodniej) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. W postępowaniu tym organy nadzoru budowlanego badają zatem prawidłowość wykonania tychże robót pod względem ich zgodności z przepisami prawa budowlanego i sztuką budowlaną. Przedmiotowe roboty budowlane zostały zrealizowane samowolnie, tj. bez stosownego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanego i tym samym zastosowanie do nich ma tryb przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego.

W myśl art. 52 Prawa budowlanego adresatem rozstrzygnięć podejmowanych w powołanym trybie winien być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Jeżeli możliwym jest zatem określenie osoby inwestora robót budowlanych wykonywanych na tarasie przyległym do lokalu nr [...] , to ewentualne obowiązki związane z doprowadzeniem tychże robót do stanu zgodnego z prawem powinny być nałożone właśnie na inwestora. Odnosząc się do treści odwołania [...] WINB wskazał, że J O została przez organy nadzoru budowlanego uznana za inwestora spornych robót. Podał przy tym, że nie ulega wątpliwości, iż właścicielem budynku mieszkalnego wielorodzinnego, usytuowanego przy ul. [...] w [...] jest Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...]. Wspólnota Mieszkaniowa byłaby zatem adresatem obowiązków dotyczących części wspólnych tego budynku w sytuacji prowadzenia w odniesieniu do niego postępowania przewidzianego w rozdziale VI ustawy Prawo budowlane, związanego z utrzymaniem obiektów budowlanych. Jak zaś wskazano wcześniej przedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone jest w myśl art. 50-51 Prawa budowlanego i dotyczy prawidłowości robót budowlanych wykonywanych na tarasie przyległym do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], a nie stanu technicznego tego budynku jako całości.

Mając na uwadze podnoszony w odwołaniu zarzut adwokata W S, dotyczący uniemożliwienia Wspólnocie przez organ I instancji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji Nr [...], organ odwoławczy wskazał zaś, że zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej wskazanej czynności procesowej, najczęściej w sferze postępowania dowodowego, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. W ocenie [...] WINB, uchybienie przez PINB [...] polegające na niepoinformowaniu stron przed wydaniem decyzji nr [...] o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a., pozostaje bez wpływu na rozstrzygniecie niniejszej sprawy, a w szczególności nie uniemożliwiło Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] podjęcia jakiejkolwiek czynności procesowej.

Odnosząc się zaś do meritum przedmiotowej sprawy, organ II instancji zauważył, że zgodnie z ocenami technicznymi złożonymi do akt, zabudowa tarasu przynależnego do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. [...] w [...] została wykonana zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zgodnie z zasadami sztuki budowlanej. Przedmiotowa zabudowa tarasu nie stwarza zagrożeń dla ludzi i mienia oraz dla konstrukcji budynku mieszkalnego, na którym jest zlokalizowana. Dlatego też, przedmiotowa zabudowa nie wymaga obecnie wykonania jakichkolwiek robót budowlanych. Organ stwierdził w efekcie, że skoro przedłożone oceny techniczne nie zawierają wskazań co do konieczności wykonania niezbędnych robót budowlanych w celu doprowadzenia spornych robót do stanu zgodnego z prawem, to brak jest tym samym podstaw do nałożenia na inwestora robót budowlanych wykonywanych na tarasie przyległym do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia tychże robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

[...] WMB dostrzegł przy tym, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, mogących stanowić podstawę do podważania wiarygodności ww. opracowań. Strona skarżąca również nie przedstawiła takiego. W związku z tym, kwestionowanie prawidłowości ww. ocen technicznych wynika jedynie z subiektywnej oceny Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...]. Organ dodał, że zarówno sporządzający ocenę techniczną z dnia [...] sierpnia 2014 r., jak i autor oceny z maja 2015 r. posiadają wszelkie kompetencje i wiedzę specjalistyczną w wymaganym zakresie i ponoszą odpowiedzialność przed właściwą izbą zawodową za wykonane przez siebie opinie bądź ekspertyzy.

W konsekwencji, organ II instancji przyjął, że w niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy pozwala ustalić, iż odstąpienie od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest zasadne i prawidłowe. W tym stanie rzeczy, należało utrzymać w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2015 r.

W skardze na ww. decyzję [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2015 r., skarżąca – Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w [...] zarzuciła:

-nieważność zaskarżonej decyzji wobec pozbawienia uprawnionych stron udziału w sprawie oraz

-błędne ustalenie stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia poprzez bezpodstawne uznanie J O za inwestora spornych robót oraz gospodarza zaskarżonego postępowania w sytuacji, gdy tylko Zarząd Wspólnoty na podstawie właściwej uchwały Wspólnoty miałby prawo do reprezentowania interesów związanych z częścią wspólną tarasów mniejszego i większego, natomiast J O jako właściciel lokalu nr [...] jest właścicielem jedynie udziału w częściach wspólnych Wspólnoty tj. w obydwóch tarasach, wynikających ze stosunku powierzchni jego lokalu mieszkalnego do powierzchni części wspólnych.

Strona skarżąca wskazała także na naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (zwanego w dalszej części "p.b.") poprzez przyjęcie, iż stan zgodności z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2. p.b. oznacza tylko zgodność z przepisami technicznymi i odstąpienie od nałożenia na tzw. "inwestora" tj. J O obowiązku wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i doprowadzenie do sytuacji umożliwiającej zalegalizowanie robót budowlanych przez ww., z naruszeniem prawa własności osób trzecich, gdyż J O na chwilę obecną takim prawem nie dysponuje;

art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez odstąpienie od nałożenia na J O określonych w nim obowiązków w sytuacji, kiedy organ administracyjny I instancji wdrożył postępowanie legalizacyjne bez wdrożenia procedury określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 i odstąpił od nałożenia na ww. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz przedstawienia stanowiska [...] Konserwatora Zabytków Urzędu [...] oraz Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] w sytuacji, kiedy konstrukcja architektoniczna przedmiotowego budynku nie przewiduje wewnętrznego włazu na dach ze środka budynku lecz wyłącznie poprzez przejście przez lokal nr [...] na tzw. "taras", a następnie po drabinie na dach i potwierdzenie, że jest to jedyne wejście przeciwpożarowe dla kominiarza czy strażaka do konserwacji dachu i kominów, jak również w sytuacji, kiedy ochronie konserwatorskiej podlega zabudowa [...] jako jednolity zespół architektoniczny powstały w dwudziestoleciu międzywojennym XX wieku i że zabudowa tarasu dokonana wbrew postanowieniu Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] z dnia [...] września 2004 r., znak [...], w którym ten organ odmówił uzgodnienia pod względem konserwatorskim projektu decyzji o warunkach zabudowy dot. realizacji inwestycji polegającej na zabudowie tarasu, spowodowała całkowite zniszczenie proporcji budynku, jego historycznej i oryginalnej formy;

art. 21 i 22 ustawy prawo o własności lokali poprzez przyjęcie, iż J O jest uprawniona do reprezentowania części wspólnych Wspólnoty i do zlecenia opinii technicznej przyjętej przez organy pierwszej i drugiej instancji za podstawę rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy ww. jest jedynie właścicielem lokalu nr [...], do którego taras przylega i nie ma legitymacji do reprezentowania Wspólnoty, jak i współwłaścicieli.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie norm proceduralnych postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, przy wydaniu której organ pierwszej instancji dopuścił się rażących uchybień w zakresie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

-zaniechania obowiązku z urzędu przeprowadzenia dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i podjęcia wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku koniecznego do przekonującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.);

-zaniechania obowiązku oceny okoliczności uznanych przez organ za udowodnione na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.);

-naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez przyjęcie, iż obowiązek współdziałania strony z organem w celu ustalenia wszelkich okoliczności sprawy wyłącza wymóg dążenia przez organ do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), nie powiadomienie strony skarżącej oraz wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania legalizującego samowolę budowlaną w przedmiotowym budynku (art. 9 i 61 § 4 k.p.a.), nie wywiązanie się przez organ z obowiązku określonego art. 10 k.p.a. i nie umożliwienie stronie skarżącej wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81 k.p.a.), które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy;

-naruszenia zasady przeprowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), uniemożliwiając stronie skarżącej przeprowadzenie kontrdowodu i zarzucając jednocześnie stronie nie przeprowadzenie kontrdowodu, który to zarzut był istotny dla rozstrzygnięcia sprawy;

-naruszenia art. 104 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez rozpoznania żądania strony skarżącej w całości;

-naruszenia art. 10 i 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Strona skarżąca wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Nadto, o dołączenie akt sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym dla [...] Wydział [...] sygn. akt [...] i dopuszczenie dowodów z odpisu zwykłego księgi wieczystej dla lokalu nr [...] o numerze [...], wniosku J O z dnia [...] czerwca 2014 r. o stwierdzenie nabycia nieruchomości przez zasiedzenie stanowiącej przedmiot zaskarżonej decyzji, na okoliczność wykazania nie posiadania przez ww. prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością; wypisu umowy sprzedaży lokalu z dnia [...] lutego 2014 r., na okoliczność wykazania braku podstaw uznania przez organy nadzoru J O za inwestora spornych robót. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi rozwijając ww. zarzuty, skarżąca podała m. in, iż sprawa dotyczy robót budowlanych zrealizowanych samowolnie w latach 80 ubiegłego wieku, jak wynika z oceny technicznej złożonej do akt przez J O. Według pozostałych członków Wspólnoty, roboty te wykonano ok. 2000 r. J O nabyła lokal nr [...] w dniu [...] lutego 2014 r. W aktach sprawy brak jest dowodów na okoliczność, iż wyżej wymieniona w okresie, kiedy została zrealizowana samowola budowlana, podjęła jakiekolwiek działania, o których mowa w definicji pojęcia inwestor. Dlatego też nie spełnia warunków umożliwiających uznanie jej za inwestora.

Dalej, strona skarżąca podniosła, iż stan zgodności z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie oznacza tylko zgodności z przepisami technicznymi. Dlatego też, w jej ocenie, obowiązkiem organów w niniejszej sprawie było zobowiązanie J O do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W świetle przepisów Prawa budowlanego nie ulega bowiem wątpliwości, że ustawodawca uzależnił zarówno wydanie pozwolenia na budowę, jak też legalizację samowoli od złożenia przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca wskazała przy tym, że J O nie posiada prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością – w toku jest postępowanie sądowe wszczęte z jej wniosku o stwierdzenie nabycia nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji (tarasu mniejszego tzw. południowo-wschodniego) przez zasiedzenie. Skarżąca dodała nadto, że nie może być mowy o zalegalizowaniu samowoli dokonanej na nie swojej nieruchomości.

Następnie, w kontekście odstąpienia od zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., skarżąca wskazała na to, że budynek, w którym wykonano przedmiotowe roboty, objęty jest ochroną konserwatorską, wynikającą z jego usytuowania na terenie [...]. To zaś wymuszało uwzględnienie w sprawie stanowiska organu konserwatorskiego. Wnioski skarżącej w tym zakresie sformułowane w odwołaniu pozostały zaś nieuwzględnione.

W końcu, skarżąca wywiodła, iż postępowanie w sprawie winno być powtórzone, z udziałem prawidłowo ustalonych stron, tj. Wspólnoty oraz wszystkich jej członków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2015 r., wydaną w sprawie robót budowlanych wykonanych na tarasie przyległym do lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], a orzekającą o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji, podzielając stanowisko organu powiatowego przyjął, iż brak jest podstaw do nałożenia obowiązku wykonania konkretnych robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Zdaniem Sądu, wobec okoliczności wynikających z akt sprawy, jak i przywołanych w skardze, wskazanej oceny nie sposób uznać za prawidłową.

Rozwijając powyższe zważyć przede wszystkim trzeba, iż sprawa dotyczy robót budowlanych polegających na zabudowie tarasu przylegającego do lokalu nr [...] od strony południowo-wschodniej, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Zabudowa tarasu została wykonana w taki sposób, że skutkowała powstanie dodatkowego pomieszczenia – pokoju, włączonego następnie do lokalu nr [...]. Z treści Kw nr [...] dla lokalu nr [...] wynika, iż lokal mieszkalny nr [...] w ww. budynku przy ul. [...] w [...], składa się z trzech pokoi i kuchni. W dniu [...] lutego 2014 r. został kupiony przez J O. Przy czym, jak wynika z przedłożonej do akt oceny technicznej, wskazany lokal posiada cztery pokoje – w tym pomieszczenie powstałe na skutek zabudowy mniejszego tarasu do niego przylegającego. Jednocześnie z akt sprawy wynika, iż wskazane prace miały miejsce w latach 80 ubiegłego wieku i realizowane były przez ówczesnego właściciela lokalu nr [...] – A R. Wskazuje na to ocena techniczna sporządzona na zlecenie J O i przez nią złożona do akt, jak również akta administracyjne organu architektoniczno-budowlanego z tamtego okresu (dołączone do akt na potrzeby niniejszej sprawy). Ze zgromadzonych dowodów wynika nadto, że ww. roboty nie zostały poprzedzone pozwoleniem na budowę. Wynika z nich także, iż budynek, w którym przedmiotowe roboty wykonano położony jest na terenie obszaru objętego ochroną konserwatorską, niemniej w aktach brak jest zgody właściwego organu konserwatorskiego na ich wykonanie.

Tym samym, zdaniem Sądu, zasadnym było wszczęcie postępowania w stosunku do ww. robót i prowadzenie go w trybie uregulowanym w art. 50-51 Prawa budowlanego. Roboty te wykonano samowolnie, co obligowało do uruchomienia procedury legalizacyjnej. Z uwagi zaś na ich zakres, nie było podstaw do stosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i na jego podstawie przepisów ustawy z 1974 r., a należało jako właściwą przyjąć procedurę naprawczą z art. 50-51 Prawa budowlanego, znajdującą zastosowanie m. in. do robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, wykonywanych (bądź wykonanych – art. 51 ust. 7) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Należało następnie w toku tego postępowania poczynić ustalenia co do możliwości doprowadzenia przedmiotowych robót do stanu zgodnego z prawem.

W tym zaś kontekście organy orzekające w sposób nieuprawniony ograniczyły się jedynie do ustalenia stanu technicznego wykonanych robót, błędnie zawężając w ten sposób postępowanie dowodowe tylko do wskazanej kwestii i błędnie w efekcie opierając wydane rozstrzygnięcia jedynie na ocenach technicznych złożonych przez J O, a dotyczących przedmiotowej inwestycji. W ocenie Sądu, wobec obowiązujących przepisów, postępowanie w sprawie winno mieć miejsce w dużo szerszym zakresie. Legalizacja inwestycji we wskazanym trybie, zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie może bowiem sprowadzać się tylko do zbadania kwestii wykonania robót zgodnie ze sztuką budowlaną. Należało ocenić zgodność tych robót z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy przepisami Prawa budowlanego, a tego w niniejszej sprawie na żadnym etapie nie uczyniono.

W konsekwencji, w sposób nieuprawniony odstąpiono od oceny w sprawie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wprawdzie, jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (v. uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10). Czym innym jest jednak żądanie oświadczenia wymienionego ww. art. 32, a czym innym badanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1311/14), które to zdaniem Sądu, w postępowaniu naprawczym winno mieć miejsce. Za taką interpretacją przemawia treść art. 4 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, w myśl którego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Brak jest przy tym podstaw do różnicowania pozycji inwestora w ten sposób, że w przypadku wystąpienia o pozwolenie na budowę musi on złożyć oświadczenie, pod groźbą odpowiedzialności karnej, o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w przypadku zrealizowania inwestycji bez takiego zezwolenia (w przypadkach innych niż określone w art. 48) organ zwolniony jest z badania tego aspektu sprawy (tak też NSA w ww. wyroku z dnia 29 stycznia 2016 r.). Takie też stanowisko wynika z uzasadnienia ww. uchwały NSA. Naczelny Sąd Administracyjny podejmując tę uchwałę uznał i wyraził to w jej uzasadnieniu, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jak wskazał skład 7 sędziów NSA podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Należy przy tym ponownie zaznaczyć, iż celem postępowania legalizacyjnego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazywana "zgodność z prawem", to również posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postępowaniu legalizacyjnym chodzi bowiem o zbadanie zgodności z prawem wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych, a kwestia wykonania ich na gruncie, do którego inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania na cele budowlane tym gruntem, bezsprzecznie wchodzi w zakres badania zgodności z prawem administracyjnym. Tak też przyjął NSA w wyroku z dnia 10 września 2013 r. sygn. akt II OSK 887/12, podnosząc, że "Organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są uprawnione i zobowiązane do badania, czy inwestor realizuje prawo do zabudowy, o którym mowa w art. 4 ustawy, na nieruchomości do której ma tytuł prawny upoważniający do wykonywania robót budowlanych. Skoro zaś taki tytuł prawny jest z reguły tytułem cywilnoprawnym, to tym samym organy te są uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor posiada tytuł cywilnoprawny". Jednocześnie w wyroku tym Sąd Naczelny zauważył, że powyższe nie oznacza, iż "(...) organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są właściwe do rozstrzygania sporów cywilnych dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określone nieruchomości. Jeżeli taki spór by się pojawił, to rozstrzygnąć o nim mógłby tylko sąd powszechny. Wówczas jednakże powstaje zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.".

Podzielając powyższe poglądy, Sąd orzekając w niniejszej sprawie stwierdza zatem, iż prowadząc postępowanie organy nadzoru budowlanego nie mogły pominąć kwestii legitymowania się inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym bardziej, iż kwestia ta w sprawie pozostaje sporna. Jak wynika bowiem z akt, roboty polegające na zabudowie tarasu spowodowały powiększenie lokalu nr [...] w sytuacji, gdy wskazany taras przylegał jedynie do tego lokalu, nie stanowiąc jego części; w toku zaś (jak podnosi się w skardze) jest sprawa o jego zasiedzenie z wniosku obecnego właściciela lokalu nr [...]; skarżąca Wspólnota twierdzi, iż przedmiotowy taras stanowi część wspólną i żąda zniesienia samowoli poprzez likwidację wykonanych robót. Tym samym, nie sposób uznać, aby postępowanie organów orzekających pomijające art. 4 Prawa budowlanego było prawidłowe.

Nadto, zdaniem Sądu, w sposób nieuprawniony odstąpiono w sprawie od zbadania kwestii związanej z ochroną konserwatorską. Zważyć zaś należy, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przepis ten koresponduje z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), zgodnie z którym, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Zważyć przy tym trzeba, iż przedmiotowy budynek przy ul. [...] w [...] (zdaniem strony skarżącej) znajduje się na terenie zabytku - strefy ochrony konserwatorskiej [...] – wpisanego do rejestru zabytków. Zatem, postępowanie naprawcze winno prowadzić również do wyjaśnienia i tej kwestii. Skoro bowiem działając legalnie inwestor musiałaby uzyskać zgodę właściwego organu konserwatorskiego (co wynika z ww. przepisów), to nie sposób przyjąć, aby działając z naruszeniem prawa zwolniony był z tego obowiązku. Dodać przy tym trzeba, iż wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, niemniej nie oznacza to, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Warto także zauważyć, iż postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. nr [...] organ konserwatorski odmówił uzgodnienia (w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy) projektu zabudowy tarasu większego przylegającego do lokalu nr [...] powołując się na wpis do rejestru zabytków Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r.; w aktach brak jest stanowiska tego organu odnośnie zabudowy tarasu mniejszego, którego dotyczy niniejsze postępowanie.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, postępowanie naprawcze w niniejszej sprawie, wobec okoliczności faktycznych, winno obejmować także i ten, ww. aspekt sprawy. Co więcej, zdaniem Sądu, możliwość legalizacji wykonanych robót budowlanych winna być uzależniona m. in. od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków dotyczącego tychże robót (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1157/14).

Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż zastosowanie w sprawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i wydanie na jego podstawie decyzji o odstąpieniu od nałożenia obowiązków, było co najmniej przedwczesne.

Orzekając ponownie, organ powiatowy winien uwzględnić poczynione uwagi Sądu i w sposób wyczerpujący, przy zastosowaniu reguł procesowych zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. uzupełnić postępowanie, w kierunkach powyżej wskazanych. Organ powiatowy winien przy tym ponownie ustalić w sprawie krąg stron, biorąc pod uwagę, iż A i H R w 2014 r. zbyli lokal nr [...], a wobec tego utracili interes prawny w tej sprawie, w ich miejsce interes w rozumieniu art. 28 k.p.a. nabyła zaś J O, którą w tej sytuacji należy traktować jako następcę inwestora.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 135 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), orzekł jak w sentencji.