Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 676/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 2 pkt 3,6,  ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA - Władysław Kulon /sprawozdawca/ Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Dobroszyce z dnia 21 lutego 2014 r. Nr XXXIII-165/2014 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Dobroszyce I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Dobroszyce na rzecz strony skarżącej kwotę 240 /dwieście czterdzieści/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę Rady Gminy Dobroszyce nr XXXIII/165/2014 z dnia 21 lutego 2014 r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dobroszyce. Wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych podniesiono zarzut naruszenia:

- art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r,. poz. 856) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez nieuregulowanie wszystkich elementów obligatoryjnych programu, a zatem niewypełnienie kompetencji ustawowej określenia sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu,

- art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez brak regulacji obligatoryjnego elementu programu tj. określenia sposobu opieki gminy nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, co stanowi brak kompleksowej realizacji kompetencji ustawowej wyrażonej w tym przepisie,

- art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt poprzez nieuprawnioną modyfikację art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy polegającą na zawężeniu kręgu zwierząt bezdomnych, które zgodnie z tym przepisem podlegają odłowieniu przez uprawniony podmiot,

- art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt poprzez brak szczegółowych regulacji dotyczących usypiania ślepych miotów, co stanowi brak kompleksowej realizacji kompetencji ustawowej wyrażonej w tym przepisie.

Na uzasadnienie postawionych w petitum skargi zarzutów Wojewoda Dolnośląski przywołał art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i wskazał, że ze względu na upływ terminu wynikającego z tego przepisu, organ nadzoru utracił uprawnienie do orzeczenia we własnym zakresie o nieważności przedmiotowej uchwały. Z kolei stwierdzenie wystąpienia przesłanki istotnego naruszenia prawa w uchwale obliguje go do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i żądania stwierdzenia przez ten sąd nieważności tak podjętej uchwały. Podstawę prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały stanowi art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Następnie przytoczono elementy przedmiotowe programu wynikające z art. 11 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, a także art. 11a ust. 5 traktujący o wskazaniu w programie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków i art. 11a ust. 7 ustawy zobowiązujący do przedłożenia programu do zaopiniowania określonym podmiotom.

Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego w przedmiotowej uchwale rada nie określiła w programie sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na jego realizację, co oznacza, że program nie wypełnia w sposób kompleksowy zakresu regulacji określonego w upoważnieniu ustawowym, co stanowi istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt i uzasadnia wnioskowanie o stwierdzenie nieważności uchwały. Przywołany przepis ustawy określa jeden z obligatoryjnych elementów treściowych aktu wykonawczego (nie może zatem zostać pominięty), determinując tym samym treść uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Przedmiotowy program nie zawiera postanowień regulujących sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, natomiast rada wskazuje jedynie wysokość tych środków (§9 Programu). Jak podał skarżący, sposobu wydatkowania środków nie stanowi zapis, że środki wskazane w programie będą wydatkowane m.in. na pokrycie kosztów związanych z umieszczeniem bezdomnych zwierząt w miejscu tymczasowego utrzymywania oraz wywiezieniem do schroniska, kosztów związanych z opieką weterynaryjną dla bezdomnych zwierząt biorących udział w zdarzeniach drogowych. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego opisano pojęcie "sposobu wydatkowania środków", rozumiane jako określenie sposobu wydawania funduszy przeznaczonych na realizację programu, wskazanie, jak rozdysponowana będzie ta kwota w odniesieniu do poszczególnych zadań. Uznając, że przyjęty zaskarżoną uchwałą program nie określa sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt autor skargi stwierdził, że Rada Gminy w Dobroszycach nie uregulowała zakresu spraw przekazanego jej przez ustawodawcę. Wobec faktu, iż podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, organ stanowiący gminy nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w przepisach art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt uznano, iż ma miejsce istotne naruszenie prawa. Oceniając dalej brak regulacji w programie względem sposobu wydatkowania środków przytoczono art. 7 Konstytucji stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każdorazowo niekompletne wypełnienie kompetencji do podejmowania uchwał powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały. Dokonano również oceny stwierdzonej nieprawidłowości na gruncie § 119 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908) wskazując na jego naruszenie polegające na braku wyczerpującego uregulowania wszystkich spraw przekazanych do unormowania w upoważnieniu zawartym w art. 11a ust. 2 i 5 ustawy o ochronie zwierząt.

W dalszej części skargi odniesiono się do §§ 7 i 8 uchwały, którymi postanowiono odpowiednio, że ,,w przypadku ujawnienia ślepych miotów Wójt Gminy na podstawie umowy z lekarzem weterynarii zapewnia ich uśpienie", oraz ,,miejsce dokarmiania kotów w każdym sołectwie zostanie określone przez Wójta Gminy w uzgodnieniu z sołtysem danego sołectwa". Odnośnie przywołanych regulacji uznano, że § 7 programu został podjęty z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt, a § 8 programu z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, gdyż Rada nie zrealizowała kompetencji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności tak podjętego aktu prawnego. Podniesione zarzuty poparto oceną, iż regulacje zawarte w programie dotyczące usypiania ślepych miotów oraz opieki nad wolno żyjącymi kotami w tym ich dokarmiania są zbyt ogólnikowe. Programy opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt będące aktami kierownictwa wewnętrznego, powinny zawierać zapisy, które wskazywałyby kierunek działania organu wykonawczego gminy. W programie powinny być umieszczone bardziej szczegółowe zapisy dotyczące usypiania ślepych miotów np. kto i gdzie może przynieść ślepe mioty i kto i na jakich zasadach dokona ich uśpienia. Podobnie odnośnie dokarmianiem wolno żyjących kotów, w uchwale powinien znaleźć się zapis kto i na jakich zasadach będzie dokarmiał koty oraz kto będzie zapewniał dla nich karmę. Ponieważ, zdaniem organu nadzoru, zapisy uchwały §§ 7 i 8 uznane zostały za zbyt ogólne poczyniony został zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 6 i art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt na tyle istotnego, że skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały.

W opinii Wojewody Dolnośląskiego z istotnym naruszeniem prawa podjęta została regulacja zamieszczona w § 3 programu o następującej treści: "Na terenie Gminy Dobroszyce odławianie bezdomnych zwierząt ma charakter stały w odniesieniu do pojedynczych zgłoszeń o błąkających się bez opieki zwierzętach, w szczególności chorych lub powodujących zagrożenie bezpieczeństwa, po ustaleniu miejsca przebywania zwierzęcia". Stosownie do treści art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi obejmuje m.in. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt (pkt 1) oraz odławianie bezdomnych zwierząt (pkt 3). Ustawodawca posługuje się zatem sformułowaniem "zwierzęta bezdomne". Pojęcie zwierząt bezdomnych zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym zwierzęta bezdomne to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały.

Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego obowiązek odławiania bezdomnych zwierząt obejmuje wszystkie zwierzęta bezdomne, nie tylko te, które są chore lub powodują zagrożenie bezpieczeństwa. Bezdomność zwierzęcia jest jedynym kryterium uzasadniającym jego odłowienie i przekazanie go do schroniska dla zwierząt bezdomnym celem zapewnienia mu opieki i schronienia. Zatem odławianie zwierząt powinno obejmować wszystkie zwierzęta bezdomne, a nie tylko bezdomne zwierzęta chore lub stanowiące zagrożenie bezpieczeństwa. Wprowadzenie powyższej regulacji zostało ocenione jako dokonanie przez radę nieuprawnionej modyfikacji postanowień art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt, polegającej na zawężeniu kręgu zwierząt bezdomnych, które zgodnie z przepisami ustawy podlegają odłowieniu, a następnie umieszczeniu w schronisku dla zwierząt bezdomnych. Na kanwie orzeczeń sądów administracyjnych podano, że powtórzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa. Trzeba liczyć się z tym, że powtórzony czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekście praktykę powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych należy uznać za niedopuszczalną. Argumentację powyższą potwierdzają również normy wyrażone w § 136 i 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, które wprost stanowią, że niedopuszczalne jest powtarzanie lub modyfikowanie w treści uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych oraz rozporządzeń.

Wreszcie Wojewoda Dolnośląski odniósł się w skardze do zapisów § 5 programu, gdzie podano, że ,,bezdomne zwierzęta będą odławianie przez przedsiębiorcę PPHU Marcin Kolenda, Oleśnica, ul. 3 Maja 12, 56-400 Oleśnica, a następnie niezwłocznie przewiezione i umieszczone w schronisku dla bezdomnych zwierząt lub w miejscu tymczasowego przetrzymywania zwierząt wyłapanych na terenie Gminy Dobroszyce, przed przewiezieniem do schroniska. Przywołany zapis miał na celu realizację art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt, a mianowicie wskazania konkretnego schroniska, w którym zapewni się miejsce dla bezdomnych wskazanie zwierząt. Wojewoda Dolnośląski w motywach skargi odwołał się do korespondencji prowadzonej z Radą Gminy Dobroszyc, z której wynika, że Gmina Dobroszyce stale współpracuje z podmiotem PPHU "M." M. K. który odławia bezdomne zwierzęta i każdorazowo przekazuje je do schroniska dla bezdomnych zwierząt na koszt Gminy D.w R. ul. A. [...]oraz w K. ul. W. [...]

Zdaniem organu nadzoru norma wyrażona w art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy - nakazująca, by gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmował zapewnienie bezdomnym zwierzętom schronienia, powinna zostać zrealizowana poprzez wskazanie w tym programie indywidualnie oznaczonego podmiotu, któremu w drodze umowy powierzone zostały te zadania. Celem programu jest określenie w sposób konkretny sposobów działania gminy w celu należytego wypełnienia obowiązków wskazanych w ustawie. Zważywszy na krótki okres obowiązywania planu winien on określać w sposób szczegółowy i bezpośredni metody realizacji ustawowo określonych celów, niewymagających podejmowania kolejnych działań mających na celu określenie sposobu realizacji tego celu. W ocenie skarżącego, już na etapie podejmowania uchwały rada powinna określić schronisko, w którym będą umieszczane bezdomne zwierzęta. Na etapie opracowywania projektu uchwały wójt winien zawrzeć stosowną umowę ze schroniskiem, które po uchwaleniu planu będzie realizowało powierzone mu zadania bowiem w sytuacji, w której umowa taka nie zostałaby zawarta, zadanie to nie byłoby możliwe do zrealizowania. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne i jednoznaczne wskazania co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. Wobec tego w przedmiotowym programie wskazane powinno być konkretne schronisko dla zwierząt z podaniem jego nazwy i adresu. To w programie powinien zostać określony sposób zapewnienia przedmiotowej opieki, a nie jak to uczyniono w niniejszej sprawie, poprzez podjęcie późniejszych działań przez nieokreślone w programie podmioty. Wobec faktu, że Gmina Dobroszyce zawarła stosowną umowę ze schroniskiem, organ nadzoru uznał, że mimo braku wskazania w treści programu konkretnego podmiotu zapewniającego schronienie dla bezdomnych zwierząt, gmina zagwarantowała realizację tego zadania, zaś brak wskazania schroniska uznano za wadę o nieistotnym charakterze.

W odpowiedzi na skargę sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto odpowiadając na zarzuty zamieszczone w skardze wskazano, iż zakres regulacji zaskarżonej uchwały jest taki sam jak uchwały Nr XXIII-109/2013 Rady Gminy Dobroszyce z dnia 28 lutego 2013 r. dotyczącej analogicznego programu na rok 2013, zaś poprzednia uchwała nie była kwestionowana. Zauważając, że skarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, kierowanym do organu wykonawczego gminy, autor skargi zwrócił uwagę, iż konkretny program powinien uwzględniać realia danej gminy, jej charakter wiejski, miejski, wielkomiejski, wielkość gminy, skalę występujących problemów na danym terenie. Inna jest skala problemów związanych z bezdomnymi zwierzętami, w szczególności wolno żyjącymi kotami na terenie miasta czy wielkich aglomeracji, a inna w przypadku gminy o charakterze typowo wiejskim. Gmina Dobroszyce jest samorządową jednostką terytorialną o typowo wiejskim charakterze ze znacznymi obszarami leśnymi i na jej terenie nie ma jak dotąd problemów z wolno żyjącymi kotami, a nawet potrzeby ich dokarmiania.

Następnie zanegowano słuszność podniesionych przez organ nadzoru zarzutów podając w szczególności, że w programie określono wysokość środków finansowych oraz na jakie podstawowe zadania będą wydatkowane. Środki finansowe są zaplanowane w budżecie gminy na 2014 r. i są wydatkowane zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o finansach publicznych. Zdaniem organu ustawa o ochronie zwierząt nie nakazuje zamieszczenia w przedmiotowej uchwale planu wydatków, zaś zapisy programu wypełniają przepis ustawowy. Wobec zapisów w programie, iż wójt uzgadnia z sołtysem każdego sołectwa miejsce dokarmiania bezdomnych kotów, program nie narusza prawa i wypełnia przepis ustawowy.

Z kolei zarzut dotyczący zapisów związanych z odławianiem bezdomnych zwierząt określono jako całkowicie bezzasadny, ponieważ w § 3 zaskarżonej uchwały jest mowa o odławianiu bezdomnych zwierząt, zaś z dodatkowego zapisu "w szczególności chorych lub powodujących zagrożenie bezpieczeństwa" nie można wyprowadzać wniosku, że nie będzie się odławiać innych bezdomnych zwierząt, a więc, iż zawężono pojęcie bezdomnych zwierząt podlegających odławianiu. Zapis ten nie narusza prawa. Ponadto zawarte w § 7 zaskarżonej uchwały postanowienie, że "w przypadku ujawnienia ślepych miotów, Wójt Gminy na podstawie umowy z lekarzem weterynarii zapewnia ich uśpienie", nie narusza przepisów prawa i wypełnia przepis ustawowy.

W konkluzji pisma procesowego jego autor wyraził pogląd, że zaskarżona uchwała zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Nie podzielono poglądu Wojewody Dolnośląskiego, że zapisy programu są ogólne bądź za mało rozbudowane, w sytuacji gdy skarżący nie wskazuje w skardze jaki powinien być zapis, nie powołując się przy tym na żaden przepis prawa, który by nakazywał zapis postulowany przez skarżącego. Są to interpretacje dowolne, nie wskazujące jaki konkretnie przepis prawa naruszają zapisy zaskarżonej uchwały, co jest wkraczaniem w kompetencje organu gminy. Dodatkowo zauważono, że upłynęła już przeważająca część okresu obowiązywania i realizacji programu, zaś ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały godziłoby w zadania już wykonane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., - dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Kontroli tutejszego Sądu podlegała uchwała Rady Gminy Dobroszyce nr XXXIII/165/2014 z dnia 21 lutego 2014 r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dobroszyce, która podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, winna corocznie do dnia 31 marca, w drodze uchwały, określić program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten powinien obejmować zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, do których należą: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program ten może także obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). W programie rada gminy musi zamieścić wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób ich wydatkowania, które w całości ponosi gmina (ust. 5). Projekt programu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), który najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy, przy czym podmioty te, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, wydają opinie o projekcie, z tym zastrzeżeniem, iż niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (ust. 6-8).

Mając na uwadze przywołane regulacje stwierdzić należy, że organ stanowiący gminy podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych ww. przepisach. Rada gminy jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia celowościowa art. 11a, którą należy interpretować w powiązaniu z art. 11 ustawy o ochronie zwierząt prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji określonych w nich zadań własnych gminy, właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt powinna zatem zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 jako obligatoryjne ze skonkretyzowaniem ich treści. Program winien wskazywać sposób postępowania w określonych sytuacjach, konkretne podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, jak również wielkość środków finansowych przeznczonych na jego realizację i sposób ich wydatkowania. Za skonkretyzowaniem treści programu przemawia także krótki, roczny termin jego obowiązywania. Zasadne jest więc dostosowanie go do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku a nie nadawanie programowi charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 247/14; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 389/14 CBOSA, nsa.gov.pl). W orzecznictwie akcentuje się, że wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany, jeżeli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące zadania. Zatem nie wskazanie schroniska, czy też danych podmiotu (w tym określenie adresu), uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu.

Dokonując oceny niniejszej uchwały w kontekście przedstawionych wyżej regulacji i uwag, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił zarzut Wojewody Dolnośląskiego co do naruszenia zaskarżonym aktem art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt przez zaniechanie określenia sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację. Użyte w ww. przepisie sformułowanie "program zawiera", wskazuje na konieczność zamieszczenia wymienionego elementu w treści uchwalanego przez organ gminy programu, gdyż odnosi się to do jego obligatoryjnego składnika. Jest więc normą o charakterze iuris cogentis i jego pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością takiego aktu. W zaskarżonej uchwale, w § 9 Rada Gminy Dobroszyce przeznaczyła na realizację programu kwotę 54 534 zł, jednak nie określiła już sposobu wydatkowania tych środków. Za taki sposób, nie można bowiem uznać zapisu, że środki te będą wydatkowane m.in. na pokrycie kosztów związanych z umieszczeniem bezdomnych zwierząt w miejscu tymczasowego utrzymywania oraz wywiezieniem do schroniska, kosztów związanych z opieką weterynaryjną dla bezdomnych zwierząt biorących udział w zdarzeniach drogowych. W ocenie Sądu, użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Wymaga to również uwzględnienia dyscypliny finansowej i reżimów dotyczących finansów publicznych. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Tego w realiach niniejszej sprawy zabrakło, co oznacza, że lokalny prawodawca nie wyczerpał zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w niniejszej uchwale, a wynikającego z brzmienia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę jakby program wypełniał przepisy ustawy nie zasługują na akceptację. Dodatkowo konieczność określenia sposobu wydatkowania środków jako niezbędny element programu pozostaje bez związku z opisywanym w piśmie procesowym zaplanowaniem środków w budżecie gminy i podaniem, że środki te będą wydatkowane zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o finansach publicznych.

Analiza treści niniejszej uchwały prowadzi do wniosku, że zasadnie organ nadzoru zarzuca nieprawidłowości w zapisach § 7 i 8 dotyczących regulacji związanych z usypianiem ślepych miotów i dokarmiania wolno żyjących kotów. Powtarzając wcześniejsze uwagi dotyczące konieczności zawarcia w programie precyzyjnych sposobów działania, czy wręcz wskazania konkretnych procedur, z całą pewnością poczynione w §§ 7 i 8 zapisy wymogu takiego nie spełniają. Zgodnie z zapisem § 7 Wójt Gminy Dobroszyce ma zapewnić w oparciu o umowę z lekarzem weterynarii możliwość usypiania ślepych mitów, zaś po uzgodnieniu z sołtysem danego sołectwa zostaną określone miejsca dokarmiania kotów. Powyższe zapisy pozostają na wysokim poziomie ogólności, nie odnoszą się wprost do konkretnego sposobu działania, nie wskazują konkretnego lekarza weterynarii czy lecznicy oraz konkretnego miejsca dokarmiania. Ograniczenie się do ogólnych zapisów po pierwsze nie daje gwarancji czytelności samego programu, a w konsekwencji jego realizacji, a dodatkowo godzi w obowiązujące przepisy, jak prawidłowo wskazuje Wojewoda Dolnośląski, ustawy o ochronie zwierząt oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Nie mogą wpłynąć na zmianę stanowiska opisywane w odpowiedzi na skargę lokalne uwarunkowania czy nawet samo zawarcie umowy z lekarzem weterynarii. Przepisy stosowane przy uchwalaniu programu są w swej wymowie jednoznaczne i wymagają kompleksowego uregulowania zawartych w nich kwestii bez względu lokalne uwarunkowania. Bez znaczenie pozostaje twierdzenie o braku problemów z wolno żyjącymi kotami, nad którymi trzeba sprawować opiekę.

Słusznie także, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, organ nadzoru zakwestionował § 3 przedmiotowej uchwały. Rada Gminy Dobroszyce regulując w zapisach uchwały sprawę odławiania bezdomnych zwierząt doprowadziła do modyfikacji ustawowego pojęcia ,,zwierząt bezdomnych". Ustawodawca zapisem art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt nakierował obowiązek odławiania zwierząt na zwierzęta bezdomne, przy czym obowiązek odłowu nie był warunkowany ich chorobą czy powodowaniem zagrożenia dla bezpieczeństwa. Skoro Rada Gminy Dobroszyce pośród zapisów § 3 programu, odławianie zwierząt opisała wskazując w szczególności zwierzęta chore lub powodujące zagrożenie bezpieczeństwa, niewątpliwie zmodyfikowała zapis art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt. Zdaniem Sądu doszło więc do zmiany interpretacji ustawodawcy, która to godzi w zapisy art. 136 i 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, zaś skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności takim mankamentem obarczonej. Definicja zwierząt bezdomnych zawarta jest w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, zaś w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Istotnym uchybieniem jest więc powtarzanie zapisów ustawowych, a także ich modyfikacja.

Na koniec przyjdzie uznać, że bez znaczenia wobec ujawnionych uchybień powodujących nieważność uchwały, pozostaje argumentacja ujęta w odpowiedzi na skargę, iż upłynęła już przeważająca część okresu obowiązywania i realizacji programu, a stwierdzenie nieważności uchwały może godzić w zadania już wykonane. Sąd stwierdza nieważność uchwały w sytuacji stwierdzenia naruszeń prawa rodzących takie właśnie skutek, a przywołane okoliczności nie zwalniają go z tego obowiązku. Zakwestionowana uchwała nie wyczerpuje zakresu przekazanego do uregulowania radzie gminy w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, co stanowi istotne naruszenie prawa. Wobec treści art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzić to musiało do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wynikało z konieczności uwzględniania art. 152 ww. ustawy. Podstawę dla zasądzenia kosztów stanowił zaś przepis art. 200 p.p.s.a.