Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1440/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1-3, art. 14 i art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: art. 94 i art. 163
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 485/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Północ na uchwałę Rady Gminy Gietrzwałd z dnia 20 czerwca 2018 r., nr XXXIX/386/2018 w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedawania i podawania napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę Prokuratora Rejonowego Olsztyn - Północ (dalej: Prokurator), na uchwałę Rady Gminy Gietrzwałd (dalej: Gmina), z dnia 20 czerwca 2018r., wydanej w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, na terenie Gminy Gietrzwałd.

Ze stanu sprawy przyjętej przez Sąd I instancji wynikało, że:

W dniu 20 czerwca 2018r. Gmina, działając na podstawie art. 12 ust. 1, 3, 4 ustawy z 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( t.j. Dz.U. 2016r. poz. 487 ze zm., dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości), podjęła uchwałę Nr XXXIX/386/2018, w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Gietrzwałd. Uchwała ta, jako akt prawa miejscowego, została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 29 czerwca 2018r., pod poz. 2928.

W § 3 ust. 1 w/w uchwały ustalone zostały zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zgodnie z jej § 3 ust.1, punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane bliżej niż 20 metrów od szkół, przedszkoli, innych placówek oświatowo-wychowawczych, obiektów kultu religijnego i podmiotów leczniczych. W § 3 ust. 2 wskazano, że pomiaru odległości dokonuje się najkrótszą drogą wzdłuż ciągów komunikacyjnych od drzwi do drzwi wejściowych miejsc określonych w ust. 1 do drzwi wejściowych miejsc sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych.

Prokurator Rejonowy Olsztyn-Północ złożył skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, w części obejmującej § 3 ust. 1.

Zarzucił bowiem, że uchwała w części dotyczącej § 3 ust. 1, została podjęta z rażącym naruszeniem art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. 2018 poz. 994 z zm., dalej: ustawa o samorządzie gminnym), oraz art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Zdaniem Prokuratora, zakwestionowany przepis jest rażąco niezgodny z celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich, bowiem przy podejmowaniu tej uchwały doszło do naruszenia obowiązku realizacji przez gminę zadań, o których mowa w art. 1 i 2 ustawy.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2019r., Sąd I instancji oddalił złożoną skargę.

Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl, którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie tego rodzaju zawiera m.in. art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zgodnie, z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Natomiast pod pojęciem zasad usytuowania należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę

Sąd I instancji podzielił stanowisko Prokuratora, że skoro ustawodawca wskazuje, że celem ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest m.in. ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania, to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest uwzględnianie tych celów. Jednak zawarte w ustawie upoważnienie dla rady gminy ani żaden inny przepis ustawy nie zawiera dyrektyw, w jaki sposób należy ustalać zasady, o których mowa w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Jest to przepis pozostawiający kwestię usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych samorządowi. Nie zawiera on jakichkolwiek wskazówek, czy wytycznych dotyczących realizacji kompetencji stanowienia przedmiotowych zasad. Oznacza to, że granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie w/w przepisu wyznaczają nie tylko cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ale także konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego i stanowienia prawa miejscowego, wynikające odpowiednio z art. 163 i art. 94 Konstytucji RP.

Podkreślił przy tym, iż lokalny prawodawca - jeśli nie stoi to w sprzeczności z przepisami powszechnie obowiązującymi - ustanawiając określone normy prawne,

musi brać pod uwagę interes lokalnej społeczności i uwarunkowania faktyczne charakterystyczne dla określonego, poddanego regulacji obszaru, co można wywieść można z zasady racjonalnego prawodawcy.

Podzielił przy tym pogląd, wyrażany w orzeczeniach sądów administracyjnych, że podejmując próbę uzasadnienia zarzutu, podniesionego przez Prokuratora, należałoby wykazać, że istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych, a dostępnością tych napojów, ocenianą wyłącznie na podstawie odległości punktów sprzedaży od miejsc chronionych. Jest to pogląd tym bardziej zasadny, że podnoszone przez Prokuratora pojęcie zbyt bliskiej odległości pomiędzy tymi obiektami jest wyrażeniem nieostrym, niedookreślonym i może być wypełnione różną subiektywną treścią, w zależności od uwarunkowań urbanistycznych konkretnej gminy.

Z tego też względu uznał, ze nie można organowi stanowiącemu gminy zarzucić, iż w sposób istotny naruszył art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, poprzez działanie niezgodne z celami ustawy, tzn. realizowanie obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu.

Za istotne, w ramach oceny, czy w niniejszym przypadku rada gminy wykroczyła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu, uznał to, że ustawodawca nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się zasady ustalania odległości i sposoby ich mierzenia, pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu, a innymi obiektami. Stosownie, bowiem do art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, cele tej ustawy są realizowane, poprzez zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, w określonych przez ustawodawcę obiektach i miejscach publicznych.

Nadto wskazał, że w myśl art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, organy jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do ograniczania spożycia napojów alkoholowych poprzez stosowanie działań edukacyjnych i profilaktycznych w zakresie wychowania w trzeźwości. Także nowelizacja ustawy dokonana ustawą z 10 stycznia 2018r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2018r. poz. 310), która zmieniła dotychczasowe brzmienie m.in. art. 12 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dniem 9 marca 2018r. potwierdza, że przy ustaleniu zasad lokalizacji miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych organ stanowiący gminy może brać

pod uwagę różne aspekty. Prawodawca zrezygnował ze stawiania nacisku, aby sytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych było bezwzględnie podporządkowane tylko dyrektywie ograniczania dostępności do alkoholu. Obecnie ustawodawca, wskazał ogólnie w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, że rada gminy ustala w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Ustawa ta wprowadziła zasadę zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów (art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Tym samym to zakazy i edukacja mają gwarantować cel ustawy, który ma prowadzić do ograniczenia spożycia alkoholu.

Podkreślił też, że nie można w sposób precyzyjny i uniwersalny określić prawidłowej odległości, jaka dzielić winna obiekty chronione od obiektów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Brak w tym zakresie wytycznych, winno być odczytane, jako działanie celowe, podlegające wyłącznej ocenie organu stanowiącego gminy. Samorząd natomiast biorąc pod uwagę zarówno cele ustawy jak i lokalne uwarunkowania, władny jest do ustanowienia odpowiednich regulacji w tym zakresie.

Podkreślił, że Prokurator kwestionując wskazaną w uchwale odległość 20 m, nie wskazuje, jaka wielkość pozwoli na ich realizację celów ustawy. Natomiast ustalenie tej wielkości w sposób generalny nie jest możliwe. Tak, więc ustalenie odległości punktów sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych, z zasady czynione będzie do pewnego stopnia arbitralnie. Brak, bowiem zarówno wytycznych, jak i metodologii pozwalającej w obiektywny sposób ocenić skuteczność przyjętych w tym zakresie rozwiązań.

Organ stanowiący gminy realizując wynikającą z art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości kompetencję do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, nie może abstrahować od realiów urbanistycznych obszaru, którego zasady te mają dotyczyć, jak również konsekwencji stosowania innych regulacji prawa miejscowego, w tym reguł wynikających z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gmina natomiast akcentowała, że na brzmienie kwestionowanych przepisów uchwały wpływ miały szczególne warunki zagospodarowania terenu Gminy Gietrzwałd oraz charakter występującej na jej terenie zabudowy. Podkreślił przy tym, że wieś Gietrzwałd charakteryzuje się zwartą zabudową, skoncentrowaną wokół obiektów sakralnych. Tym samym naturalne dla tej miejscowości, jest skoncentrowanie na relatywnie małym obszarze, wokół obiektów sakralnych, punktów zapewniających realizację różnych potrzeb lokalnej społeczności. W konsekwencji zarówno placówki oświatowe, obiekty kultu religijnego jak i punkty handlowe i gastronomiczne zlokalizowane są na małym obszarze. Jednocześnie obowiązujący na terenie gminy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie pozwala na wyprowadzenie poza obszar wsi placówek handlowych lub punktów gastronomicznych. Okoliczności te nie mogły zostać zignorowane przez Radę Gminy w toku realizacji przysługującej jej kompetencji do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Prokurator, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018r. poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, to jest:

A. art. 12 ust. 3 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, iż zapis § 3 ust. 1 uchwały Rady Gminy Gietrzwałd z dnia 20 czerwca 2018 r., nr XXXIX/3 86/2018 wskazujący, że punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane bliżej, niż 20 metrów od szkół, przedszkoli, innych placówek oświatowo- wychowawczych, obiektów kultu religijnego i podmiotów leczniczych nie narusza prawa, bowiem przepisy pozostawiają kwestię usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych prawodawcy samorządowemu, przy czym nie zawierają one jakichkolwiek wskazówek, czy wytycznych, dotyczących realizacji kompetencji stanowienia przedmiotowych zasad, podczas gdy treść przywołanych przepisów wskazuje na konieczność realizowania obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich, zaś odległość 20 m od obiektów chronionych, tj. szkół, przedszkoli, innych placówek oświatowo- wychowawczych, obiektów kultu religijnego i podmiotów leczniczych oznacza bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich,

B. § 131 ust. 1 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.Dz.U. z 2016 r. poz. 283), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym uznaniu stanowiska pełnomocnika Gminy, odnośnie przyjętych w uchwale odległości miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, od miejsc chronionych, za uzasadnienie uchwały, przy jednoczesnym pominięciu okoliczności, iż rzeczywiste pisemne uzasadnienie projektu uchwały Rady Gminy Gietrzwałd z dnia 20 czerwca 2018r., nr XXXIX/3 86/2018, w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Gietrzwałd nie zwiera w ogóle odniesień do kwestii ustalonej w uchwale odległości 20 metrów punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od szkół, przedszkoli, innych placówek oświatowo- wychowawczych, obiektów kultu religijnego i podmiotów leczniczych.

Podnosząc powyższy zarzut stosownie do treści art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, poprzez stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 uchwały Rady Gminy Gietrzwałd z dnia 20 czerwca 2018r., nr XXXIX/386/2018 - na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s..a, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.

Prokurator podniósł w skardze kasacyjnej zarzuty oparte o naruszenie prawa materialnego - art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu określonego w punkcie I.A., polegającego na naruszeniu art. 12 ust. 3 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędną wykładnię tych przepisów, należy uznać go za nieuzasadniony.

Wskazać należy, iż zagadnienie powyższe było już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, a poglądy wyrażone w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podziela ( np., wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018r. II GSK 1546/18, wyrok NSA z dnia 17 maja 2018r., II GSK 2237/18, wyrok z dnia 17 maja 2018r. II GSK 2934/18).

Do zadań samorządu gminnego należą zadania w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Swoboda samorządu gminnego jest ograniczona w tym zakresie przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Zostały one określone w art. 1 § 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, który stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego są m.in. obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożycia.

Natomiast przepis art. 41 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, stanowi, iż prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych należy do zadań własnych gminy, przy czym nie jest to tylko zadanie własne gminy. Wykonanie tego zadanie należy również do organu wykonawczego

gminy (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) i gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych - art. 41 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Natomiast określone w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości kompetencje rady gminy do ustalania, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych mają służyć wypełnianiu tych zadań w zakresie ograniczania spożycia napojów alkoholowych.

Realizacja powyższych zadań w zakresie ograniczania spożycia napojów alkoholowych nie ogranicza się do działania rady gminy, poprzez określanie w drodze uchwały zaopiniowanej przez jednostkę pomocniczą gminy zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Sprzedaż ta wymaga, bowiem również indywidualnego zezwolenia, które wydaje organ wykonawczy gminy zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Organ ten wydaje zezwolenie po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a więc również z uchwałą określającą zasady usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu, zgodnie z art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W zezwoleniu określa się również położenie punktu sprzedaży alkoholu (art. 18 ust. 7 pkt 6).

Należy podkreślić, że uchwała rady gminy określająca zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych jest aktem generalnym, adresowanym do nieokreślonego z góry kręgu podmiotów zainteresowanych prowadzeniem takiej działalności gospodarczej. Przepis art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowi o określeniu zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady te, to regulacje o dużym stopniu ogólności, różniące się od norm konkretnych, szczegółowych. Tak więc, określone przez radę gminy zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych nie są wystarczające dla podjęcia sprzedaży przez dany podmiot w określonym miejscu.

Podkreślić przy tym należy, że jednostki samorządowe, stanowiąc prawo miejscowe, na podstawie ustawy, są bardziej samodzielne niż inne organy wydające akty wykonawcze, w szczególności wówczas, gdy wykonują zadania własne (art. 94 Konstytucji RP).

Ustawodawca nie wymaga więc, aby zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych obejmowały również zasady ustalające odległość i sposób ich mierzenia, pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu, a innymi obiektami.

Ustawa o wychowaniu w trzeźwości, z punktu widzenia tych celów i zadań, przyznaje pierwszeństwo wyeliminowaniu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach, miejscach i obszarach oraz ewentualnie w innych obiektach, miejscach i obszarach określonych przez gminę, poprzez zakazy, jak wskazuje art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Sposób usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych poza obiektami, miejscami i obszarami objętymi zakazami ustawodawca pozostawił w gestii prawodawcy samorządowego, a więc radzie gminy (art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości).

Tak, więc ustawa, poza nałożeniem na gminę obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożywania alkoholu nie zawiera wskazówek, czy wytycznych dotyczących wykorzystania kompetencji określonych w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu wyznaczają, poza celami ustawy, wspomniane konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163 Konstytucji RP) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle tych zasad i mając na uwadze treść art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, nie można kwestionować legalności uchwały rady gminy określającej zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, w której określono w metrach ich odległość od obiektów i miejsc uznanych przez radę gminy za chronione. Celem regulacji określonej w art. 12 ust. 2 ustawy nie jest, bowiem ochrona określonych obiektów i miejsc przed sąsiedztwem punktów sprzedaży napojów alkoholowych, lecz ograniczenie spożycia alkoholu.

Podkreślić należy również, że Prokurator nie wykazał, aby ustalenie odległości w uchwale jest istotnym elementem dla realizacji celów ustawy, a więc ograniczenia spożycia napojów alkoholowych i czy naruszeniu temu można przypisać cechę istotnego naruszenia prawa.

Nie zasadny okazał się również zarzut określony w punkcie I.B, to jest naruszenia § 131 ust. 1 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.Dz.U. z 2016 r.

poz. 283), poprzez jego błędną wykładnię. Brak jest, bowiem podstaw, aby stwierdzić, iż Sąd I instancji dokonywał wykładni wskazanych przepisów. Prokurator, co prawda podnosi w treści skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji pominął kwestię braku uzasadnienia w projekcie uchwały, co do kwestionowanego przepisu uchwały, jednakże zarzut ten winien być podniesiony w ramach innej podstawy skargi kasacyjnej, to jest naruszenia przepisów postępowania ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wraz z wskazaniem, który z przepisów prawa procesowego został działaniem Sądu I instancji naruszony, czego jednak Prokurator nie uczynił.

Prokurator podnosił również, że uzasadnienie uchwały nie zawiera odniesień do kwestionowanego przepisu § 3 ust. 1 uchwały.

Zauważyć należy, że obowiązujące przepisy nie przewidują wymogu uzasadnienia uchwały rady gminy. Natomiast znane były powody takiego kształtu zamieszczonego w uchwale przepisu § 3 ust. 1. Jego treść była uwarunkowana szczególnymi warunkami zabudowy terenu i szczególnego charakteru występujących na jej terenie zabudowań. Tak więc, to realia urbanistyczne, a w konsekwencji zastosowania reguł wynikających z planów zagospodarowania przestrzennego wpłynęły na taką treść § 3 ust. 1 uchwały.

Podkreślić należy, że motywy podjęcia powyższej uchwały, były znane i podnoszone przez Gminę, nie tylko w postępowaniu przed Sądem I instancji. Tak więc nie mogą być one, traktowane jako tego rodzaju wadliwość, skutkiem której może być stwierdzenie nieważności.

Rada wyjaśniła bowiem, że podejmując uchwałę miała na względzie realia urbanistyczne gminy, a więc warunki zagospodarowania terenu Gminy jak i charakter istniejącej zabudowy, jak również konsekwencję reguł wynikających z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które nie pozwalają na wyprowadzenie poza obszar wsi placówek handlowych, czy punktów gastronomicznych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

-----------------------

11

4

-----------------------

II GSK 1440/19

3

II GSK 1440/19

II GSK 1440/19

10

II GSK 1440/19