Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2061/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Dnia 6 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. i W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2379/20 w sprawie ze skargi A. Z. i W. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2020 r., znak: DON.7200.135.2020.JSK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2379/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Z. i W. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 16 października 2020 r., znak: DON.7200.135.2020.JSK, którym utrzymano w mocy własne postanowienie z dnia 24 sierpnia 2020 r., znak: DON.7200.135.2020.JSK, o odmowie na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 8 lipca 2013 r., znak: OA.7721.22.8.2013, umarzającej postępowanie w sprawie rozbudowy budynku handlowo-usługowo-administracyjnego na działce nr [...] w S. przy ul. [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 61a § 1 K.p.a. skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli zaskarżonego postanowienia w sposób nieprawidłowy zaakceptował jego rozstrzygnięcie i uznał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji WINB z 2013 r. nie może być wszczęte, gdyż decyzja ta była przedmiotem postępowania przed Sądem Administracyjnym, który prawomocnym wyrokiem oddalił skargę na to rozstrzygnięcie, w sytuacji gdy nie można stwierdzić, że oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia, a co za tym idzie, zasadność wszczęcia postępowania w sprawie przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności powinna poprzedzać analiza informacji dostępnych organowi administracji oraz informacji przedstawionych przez wnoszącego żądanie na poparcie wniosku;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 61a K.p.a. skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi na zaskarżone postanowienie pomimo naruszenia przez organ art. 7 w zw. z art. 61a K.p.a., polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu okoliczności dotyczących podstaw do zastosowania art. 61a K.p.a.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił legalność zastosowania przez GINB art. 61a § 1 K.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. W tym zakresie Sąd I instancji właściwie oddalił skargę "zwykłą" na podstawie art. 151 p.p.s.a. Oznacza to, że Sąd I instancji nie naruszył także wskazywanego w skardze kasacyjnej przepisu – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który w konsekwencji w sprawie nie znalazł zastosowania. Taka zaś ocena wynika z tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy trafnie zastosowano zasadę prawną wynikającą z uchwały NSA o sygn. akt I OPS 6/09, ponieważ ww. decyzja WINB z 2013 r. była przedmiotem oceny Sądu Administracyjnego (wyrokiem z 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 785/13, WSA w Rzeszowie oddalił skargę). Zgodnie z tą uchwałą "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.".

Mając na względzie treść ww. zasady prawnej należy stwierdzić, że ze swej istoty ww. wyrok WSA w Rzeszowie o sygn. II SA/Rz 785/13 dotyczył oceny legalności ww. decyzji WINB z 2013 r. W takim zaś zakresie WSA w Rzeszowie, wydając wyrok oddalający skargę, ocenił legalność decyzji WINB i nie doszukał się naruszenia prawa, nie mówiąc o kwalifikowanych wadach, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Z uwagi na treść art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd administracyjny jest obowiązany z urzędu zbadać, czy decyzja administracyjna obarczona jest którąś z wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. – na co trafnie wskazał Sąd I instancji.

Jeżeli aktualnie skarżący twierdzą, że było inaczej, to powinni na potwierdzenie swoich twierdzeń wykazać, że decyzja WINB obarczona jest kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 K.p.a. Tego jednak nie uczynili, co czyni argumentację skargi kasacyjnej w tym zakresie gołosłowną, tym bardziej, że w zaskarżonym aktualnie wyroku Sąd Administracyjny ocenił legalność zaskarżonego postanowienia GINB w kontekście argumentacji, która obecnie jest również źródłem twierdzeń zawartych w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. A mianowicie Sąd I instancji stwierdził, że twierdzenia skarżących przeciwko legalności decyzji WINB z 2013 r. musiały być poddane kontroli Sądu w sprawie o sygn. II SA/Rz 785/13, bowiem odnoszą się do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy i kontroli tych ustaleń dokonanych przez WINB.

W tym miejscu na uwagę zasługuje, że co do zasady tego rodzaju argumentacja skarżących nie tyle dotyczy kwalifikowanych wad decyzji administracyjnej, co postępowania administracyjnego, w którym zapadła decyzja. Pomiędzy wadliwością decyzji, a postępowania istnieje zaś dystynkcja (odróżnienie), ponieważ tylko wady tkwiące w samej decyzji administracyjnej pozwalają na zastosowanie art. 156 § 1 K.p.a. (tryb stwierdzenia nieważności), natomiast tryb wznowieniowy służy do kwestionowania legalności decyzji, ale z uwagi na wadliwość przeprowadzonego postępowania. Wynika z tego, że nie każda wada (niezgodność z prawem) może stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Poza tym WSA w Rzeszowie, oddalając skargę w sprawie o sygn. II SA/Rz 785/13, oceniał (niejako w trybie "zwykłym", a więc holistycznie, całościowo) legalność postępowania, w którym zapadła decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia 8 lipca 2013 r., znak: OA.7721.22.8.2013, o umorzeniu postępowania w sprawie rozbudowy budynku handlowo-usługowo-administracyjnego na działce nr [...] w S. przy ul. [...]. Dlatego istnieje w okolicznościach niniejszej sprawy wyraźna przeszkoda prawna, która uniemożliwia wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji WINB, co potwierdza legalność zastosowania przez GINB art. 61a § 1 K.p.a.

Ponadto w omawianym zakresie Sąd I instancji trafnie stwierdził, że także kwestia zawiadomienia o przestępstwie na podstawie art. 304 § 2 k.p.k. nie pozostaje w obszarze kontroli prawidłowości wydanej decyzji administracyjnej i nie znajduje się także w katalogu przesłanek wymienionych w art. 156 K.p.a.

W skardze kasacyjnej tej oceny nie podważono skutecznie, ponieważ jej wywody poprzestają wyłącznie na ogólnych twierdzeniach skarżących, którzy zajęli stanowisko polemiczne z oceną Sądu I instancji. O wyniku sprawy decydują bowiem prawne względy, a nie "wyobrażenia" stron postępowania jak powinno wyglądać postępowanie administracyjne. Jeżeli w danej sprawie zapadł wyrok Sądu Administracyjnego, to zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast w sytuacji gdy dany wyrok stał się prawomocny, tak jak ww. wyrok WSA w Rzeszowie o sygn. II SA/Rz 785/13, to stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że aktualnie skarżący nie mogą skutecznie podważać oceny legalności wynikającej z prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie, chyba że wykazaliby aby dana okoliczność nie była objęta oceną tego Sądu, choć istniała w dniu wydania wyroku, czego w niniejszej sprawie choćby najpóźniej w skardze kasacyjnej skutecznie nie uczynili.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że z punktu widzenia oceny legalności procedury, w której zapadła decyzja WINB 2013 r. może mieć znaczenie okoliczność późniejszego ujawnienia faktu zamurowania pomieszczeń piwnicznych. Z argumentacji skarżących formułowanej w trakcie postępowania wynika, że tego rodzaju okoliczności wiążą z późniejszym wynikiem postępowania karnego. Późniejsze wyjście na jaw nowych okoliczność, czy też wydanie decyzji w wyniku przestępstwa, nie stanowi przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 K.p.a., a tym samym także uprawnia do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Ponadto tego rodzaju okoliczności nie potwierdzają aby fakt zamurowania pomieszczenia piwnicznego został ujawniony przed wydaniem wyroku WSA w Rzeszowie o sygn. II SA/Rz 785/13. Co najistotniejsze, Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu 16 listopada 2022 r. wyrok o sygn. akt II OSK 1789/21, który dotyczył ewentualnego wpływu decyzji WINB z 8 lipca 2013 r., nr OA.7721.22.8.2013, na możliwość oceny legalności ww. pomieszczenia piwnicznego. A mianowicie, oceniono, że skoro ww. decyzja WINB nie dotyczyła oceny legalności realizacji przedmiotowego pomieszczenia piwnicznego, tym samym nie istnieją przeszkody do wdrożenia postępowania dotyczącego oceny legalności ww. pomieszczenia piwnicznego.

W konsekwencji powyższego skarżący w okolicznościach niniejszej sprawy nie podważyli skutecznie oceny Sądu I instancji co do legalności zastosowania przez GINB art. 61a § 1 K.p.a. W tym zakresie Sąd I instancji w sposób uprawniony wskazał, że oddalenie skargi przez sąd administracyjny na objęty wnioskiem o stwierdzenie nieważności akt administracyjny powinno skutkować odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego, co potwierdza ww. uchwała NSA o sygn. akt I OPS 6/09.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 61a K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.