Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 336/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 3, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 68, art. 116 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 291
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.
article: art. 18, art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], Burmistrz S. (zwany dalej także "Burmistrzem") odmówił M. C. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem S. C..

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wnioskiem z [...] stycznia 2021 r. M. C. zwróciła się do Burmistrza S. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem S. C., legitymującym się orzeczeniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. z dnia [...] września 2013 r. o niezdolności do pracy i trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Burmistrza dodał, że w wyniku analizy zgromadzonych dokumentów ustalono, że M. C. nie ma ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na S. C., jako osobę wymagającą opieki, inna osoba nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury, żaden członek rodziny osoby sprawującej opiekę nie ma ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego, a także na osobę wymagającą opieki nie jest ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie ustalono, że M. C. posiada prawo do emerytury, a z dokumentacji sprawy wynika, że otrzymuje emeryturę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (znak: [...]). Przywołując treść art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej: "u.ś.r.") Burmistrz wskazał, że M. C. nie spełniła warunków ustawowych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem ze względu na wystąpienie warunku określonego w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r. - wnioskująca ma ustalone prawo do emerytury.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. M. C., reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, wniosła odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia [...] lutego 2021 r., zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a emeryturą uzyskiwaną przez stronę, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia;

2. naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. w zw. z art. 9 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: " k.p.a.") poprzez brak wezwania strony do złożenia wniosku o zawieszenie świadczenia emerytalnego i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jego wypłaty oraz brak poinformowania strony o konieczności złożenia takiego wniosku;

3. naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj.

a. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń, tj. emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń - emerytury M. C. w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę,

b. brak uwzględnienia przy rozstrzyganiu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu, w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez ustalenie M. C. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem S. C..

W uzasadnieniu odwołania wyjaśniono, że M. C. opiekuje się niepełnosprawnym mężem S. C. i w związku z tym nie podejmuje zatrudnienia i innej pracy zarobkowej. M. C. ma ustalone prawo do emerytury, co według organu stanowi przesłankę do odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. M. C. wskazała, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją.

W dalszej kolejności zwrócono uwagę na to, że z wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go [...], oraz z wyroku WSA w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr [...], wynika potrzeba zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., co w konsekwencji doprowadza do takiego rezultatu interpretacyjnego, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Jak podniesiono, w obu przywołanych wyrokach zwrócono uwagę, że w dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była kwotą niższą niż ówczesna wysokość świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Podkreślono, że relacja ta utrzymywała się aż do dnia [...] maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do [...] zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od najniższej emerytury (wysokość świadczenia pielęgnacyjnego [...] zł, a wysokość najniższej emerytury - [...] zł). Wskazano, że intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach - jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie emerytalne znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej. Podano, że powyższy pogląd w całości podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK [...]. Podniesiono, że pobierana przez M. C. emerytura jest niższa niż wysokość wnioskowanego świadczenia, które od dnia [...] stycznia 2021 r. wynosi [...] zł.

Zdaniem skarżącej za prawidłową uznać należy zatem tezę, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. Zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Zdaniem skarżącej należy uznać za trafny pogląd występujący w orzecznictwie, że brak możliwości dokonania wyboru pomiędzy pozostającymi w kolizji świadczeniami z sytemu zabezpieczenia społecznego, skutkuje nierównym w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji RP traktowaniem tej grupy osób - opiekunów emerytów - oraz osób, którym ustawodawca pozostawił możliwość dokonywania wyboru pomiędzy prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, a możliwością niepodejmowania zatrudnienia lub też dokonania aktu rezygnacji z zatrudnienia oraz osób uprawnionym do więcej niż dwóch świadczeń, o jakich mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., także uprawnionym do podejmowania wyboru w przypadku zbiegu wymienionych w tym przepisie świadczeń. Innymi słowy, osoby posiadające prawo do emerytury i to niekiedy w znacznie niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne, ze względu na art. 32 Konstytucji RP, także powinny posiadać możliwość wyboru pomiędzy wykluczającymi się świadczeniami z systemu zabezpieczenia społecznego. Zwrócono uwagę na wyrok NSA z dnia [...] sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK [...] oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia [...] września 2020 r., sygn. akt II SA/Rz [...]. Taki sam pogląd wyrażony został także w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w wyroku z dnia [...] marca 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...]. Toteż, zdaniem skarżącej organ I instancji błędnie ocenił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje z uwagi na pobieranie przez stronę emerytury. Dodano, że organ w ramach decyzji rozstrzygającej nie uwzględnił również interesu społecznego i słusznego interesu strony, w szczególności poprzez pominięcie celu, w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej także "Kolegium") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że żądanie M. C. nie znajduje jakiejkolwiek podstawy materialnoprawnej, a na tej swoje orzeczenia opierać musi organ, również ten drugoinstancyjny. Kolegium zwróciło uwagę na to, że zgodnie z art. 17 ust. 5 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje między innymi wówczas (przy spełnieniu pozostałych warunków, które w przedmiotowej sprawie, co wynika z zaskarżonej decyzji, zostały zachowane), gdy opiekun osoby wymagającej opieki nie posiada przyznanego prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, w tym emerytury. M. C., co nie stanowi przedmiotu sporu i wynika wprost z oświadczenia, ale także z decyzji ZUS z dnia [...] marca 2020 r., ma przyznane prawo do emerytury i z tego tytułu pobiera emeryturę. Tym samym brak było podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji Burmistrza S..

Pismem z dnia [...] marca 2021 r. M. C. (zwana dalej także "skarżącą") - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r.,

nr [...], zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a świadczenia emerytalnego uzyskiwanego przez skarżącą, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia;

2. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. 24a ust. 1-3 u.ś.r. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez brak wezwania skarżącej do złożenia wniosku o zawieszenie emerytury oraz brak poinformowania skarżącej o konieczności złożenia takiego wniosku;

3. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj.

a. brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń - świadczenia emerytalnego skarżącej w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę;

b. brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, który wyraża się w szczególności pominięciem celu, w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, a także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W motywach uzasadnienia skarżąca powtórzyła argumentację z odwołania, w tym przywołała wskazane tak orzecznictwo.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona w myśl powołanych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie wykazała, aby w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa, w stopniu dającym podstawę do uchylenia tych rozstrzygnięć.

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 111. z późn. zm., dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Nie jest sporne w rozpatrywanej sprawie, że do innych osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny należy także małżonek osoby wymagającej opieki. Osoba sprawująca opiekę nad małżonkiem jest więc uprawniona do pobierania świadczenia pielęgnacyjne w przypadku spełnienia przesłanek ustawowych.

Z kolei przepis ust. 5 powołanego artykułu stanowi katalog przesłanek negatywnych w zakresie przyznania przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest wykładnia i prawidłowe zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. bowiem organy rozstrzygające w sprawie odmówiły skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na przysługujące jej prawo do emerytury.

Literalna wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie jednak, jak zwróciła na to uwagę strona skarżąca, pojawiły się orzeczenia, w których nie ogranicza się do wykładni językowej, lecz uwzględnia się dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. W judykaturze wywiązał się spór dotyczący wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. co do tego, czy narusza zasadę równości taka jego wykładnia, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Część sądów zwraca uwagę na istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia i dokonując interpretacji art. 17 ust. 5 u.ś.r., przy użyciu narzędzi tzw. wykładni dynamicznej, która zakłada zmienność znaczenia przepisów wysławiających normy, uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2020 r. sygn. I GSK 597/17 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl) i zarazem akcentuje, że w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w cytowanym przepisie wynosiło ono [...] zł. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do [...] maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do [...] zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło [...] zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła [...] zł. Aktualnie, zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi [...] zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 4 listopada 2020 r. (M.P. z 2020 r., poz. 1031). Ustalenie to doprowadziło do przyjęcia przez część składów orzekających stanowiska, którego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela – że w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości.

W opinii Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, w sytuacji opisanej wyżej należy odwołać się do założeń, jakie ustawodawca przyjął w toku procesu legislacyjnego. Z uzasadnienia do projektu ustawy wynika, że celem ustawy o świadczeniach rodzinnych była budowa nowego - wyraźnie odrębnego – "od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych" (por. uzasadnienie do projektu ustawy Sejmu RP IV kadencji o świadczeniach rodzinnych, druk nr 1555). Z tej też przyczyny – wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej – nie ma przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury – świadczeń przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. Dlatego też Sąd podziela stanowisko doktryny co do tego, że odstąpienie od literalnego brzmienia art. 17 u.ś.r. skutkowałoby wprowadzeniem do porządku prawnego nowego świadczenia, a mianowicie "wyrównawczego świadczenia pielęgnacyjnego", które jest nieznane ustawie o świadczeniach rodzinnych (por. szerzej S. Nitecki, Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą a kwotą tego świadczenia, Glosa krytyczna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r. (I OSK [...]), [...] Terytorialny 2020, 7-8, s. 182). Oznacza to, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przeprowadzona przy użyciu dyrektyw językowych, celowościowych i systemowych, prowadzi do tego samego wniosku, tj. że intencją ustawodawcy było pozbawienie osób mających ustalone prawo do emerytury prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...] oraz z dnia [...] lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Po [...]).

Należy zatem podkreślić, że jasne brzmienie zacytowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych i jak słusznie wywiódł organ I instancji – ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym takie jednoznaczne rozwiązanie prawne jest przejawem wyboru ustawodawcy w kształtowaniu polityki pomocowej Państwa i wspierania rodzin. Brak jakichkolwiek podstaw prawnych by odmawiać stosowania omawianego przepisu, bądź zmieniać jego treść, poprzez wprowadzanie do hipotezy normy prawnej w nim zawartej elementów, które zeń nie wynikają. Wobec tego pobieranie emerytury w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne nie może przemawiać za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, zważywszy na wyraźny przepis ustawy, który takiej przesłanki nie wprowadził. Ustawodawca przyjął właśnie taki model przyznawania świadczeń rodzinnych, który wyklucza z grona beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego osoby pobierające zaopatrzenie emerytalne, które jest świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych. Jak podkreśla się także w literaturze przedmiotu, celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. A. Kawecka, K. Małysa-Sulińska, J.Sapeta (w:) K. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), "Ustawa o świadczeniach rodzinnych" - komentarz do art. 17). Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata.

W odniesieniu do zarzutów o niezgodności przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. z przepisami art. 2 i art. 32 Konstytucji RP należy zwrócić uwagę, że w ramach szeroko rozumianego prawa zabezpieczenia społecznego funkcjonuje m.in. system ubezpieczenia społecznego unormowany przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.; dalej: "ustawa emerytalna") oraz system świadczeń rodzinnych uregulowany przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Emerytura przyznana w pierwszym systemie powiązana jest z takimi zdarzeniami jak uzyskanie przez osobę fizyczną określonego okresu ubezpieczenia i dożyciem określonego wieku. Emerytura przyznawana jest na wniosek, a prawo do niej nabywa się z mocy ustawy (art. 116 ust. 1 ustawy emerytalnej). Świadczenie pielęgnacyjne ma natomiast w założeniu w części zrekompensować danej osobie brak dochodu z pracy zarobkowej, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie mogącym samodzielnie egzystować (art. 17 ust. 1 u.ś.r.).

Zarówno przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i przepisy ustawy emerytalnej, nie przewidują możliwości przechodzenia z emerytury na świadczenie pielęgnacyjne. Możliwa jest natomiast odwrotna sytuacja. System świadczeń opiekuńczych ma więc charakter zamknięty. Brak jest zwłaszcza regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia oraz regulacji wskazującej, czy organ jest związany żądaniem strony w zakresie wnioskowanego świadczenia (jako najkorzystniejszego), czy też, że to organ z urzędu ocenia, które za świadczeń jest dla wnioskodawcy najbardziej korzystne.

Ustawodawca w zakresie uregulowań dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego założył, że uprawniona jest do tego świadczenia osoba sprawująca opiekę, która nie ma ustalonego prawa do świadczenia z innego systemu zabezpieczenia społecznego. Jak już wyżej wskazano, świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej zawodowo wychodzącej z rynku pracy oraz zwiększone wydatki na opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z kolei emerytura jest świadczeniem nieutracalnym, a przez to świadczeniem najbardziej pewnym. Sytuacja emeryta jako świadczeniobiorcy jest najbardziej stabilna spośród wszystkich osób pobierających świadczenia z szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Nie można wykluczyć tego, że przejście na świadczenie pielęgnacyjne mogłoby być, w dłuższej perspektywie czasowej, mniej korzystne dla skarżącej. Korzystanie z tego rodzaju świadczenia uzależnione jest od zdarzeń przyszłych, które nie zależą od osoby sprawującej opiekę, a dotyczą podopiecznego, który z założenia jest osobą o poważnym uszczerbku na zdrowiu, a więc może żyć krócej, niż osoba sprawująca opiekę, co powodowałoby utratę prawa do tego świadczenia. Należy też wskazać, że emeryt – co do zasady – może podjąć pracę zarobkową, natomiast osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne - nie. Istotne jest też to, że status emeryta zabezpiecza także materialnie członka jego rodziny (art. 68 ustawy emerytalnej), natomiast takiej regulacji nie przewidziano w u.ś.r.

Zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP, ani też zasady niedyskryminacji, określonej w art. 18 Konstytucji. W tej materii trzeba w pierwszym rzędzie wskazać, że reguła niedyskryminacji oznacza nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej, jednorodnej kategorii (grupy) tych podmiotów. Inaczej ujmując – wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą relewantną (istotną) powinny być traktowane według jednakowej miary, bez różnicowań czy to faworyzujących, czy to dyskryminujących. Dopiero zróżnicowanie sytuacji tych podmiotów oparte na dowolnych bądź różnych kryteriach może oznaczać niedozwoloną dyskryminację. Tymczasem cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych przez wnioskodawcę dochodów, co nie zachodzi w niniejszej sprawie. Osoba posiadająca zaopatrzenie emerytalne (dochody z tytułu emerytury) nie znajduje się w takiej samej sytuacji jak osoba, która z racji sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dochodów nie osiąga.

Ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym, jak i za dopłatą wyrównującą niższe świadczenie. Organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej by w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest stronie skarżącej wypłacana, co jak wyżej omówiono – powoduje wykluczenie z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd w składzie orzekającym dopuszcza przy tym jeden wyjątek od odejścia od literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a mianowicie, przejście przez wnioskodawcę na wcześniejszą emeryturę z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. z 1989 r., nr 28, poz. 149) (por. szerzej wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 890/20).

Jak wynika z akt sprawy, w tym z treści złożonych przez skarżącą środków zaskarżenia, sytuacja taka nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca (ur. w 1948 roku) od lat pobiera bowiem emeryturę, uzyskaną po osiągnięciu wymaganego wówczas dla kobiet wieku emerytalnego, natomiast mąż skarżącej został uznany za niezdolnego do pracy i do samodzielnej egzystencji orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] września 2013 r. Z kolei wcześniejsze orzeczenie o niepełnosprawności małżonka strony datowane jest na 2001 rok i stanowi o okresowej niezdolności do pracy i do samodzielnej egzystencji - do sierpnia 2004 roku. Tym samym należy przyjąć, że skarżąca nie zrezygnowała z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem i tym samym nie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. O rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także wiek takiej osoby. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (nie podejmowania przez niego pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny a będącej w wieku uprawniającym do otrzymania emerytury, w istocie rzeczy będzie pełnić funkcję nie tyle surogatu wynagrodzenia za pracę, a surogatu świadczenia emerytalnego. Gdyby zaś taka była intencja ustawodawcy to wydaje się, że zbędnym byłoby wprowadzenie zasady, iż uprawnionemu do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego jest jednocześnie opłacana składka na ubezpieczenie społeczne (por. wyrok NSA z dnia [...] marca 2014 r., sygn. akt I OSK [...]).

W świetle powyższego należało uznać, że organy rozstrzygające w niniejszej sprawie zasadnie odmówiły skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na męża, a co za tym idzie, zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię okazał się niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.