Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1050/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 110u § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 15, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J.H. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 21 września 2023 r., nr 2201-IEE.7192.2.16.2023.AR w przedmiocie zarzutów do opisu i oszacowania wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku na rzecz strony skarżącej kwotę 100( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 września 2023 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku (dalej "Dyrektor IAS"), działając na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 2, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej "K.p.a."), art. 17 § 1, art. 18 i art. 110u § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 479 ze zm., dalej "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia J. H. (dalej "Skarżący") na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Kartuzach (dalej "Naczelnik US") z dnia 20 czerwca 2023 r. oddalające zarzuty wniesione do opisu i oszacowania wartości nieruchomości położonej w K. (obręb geodezyjny P.), dla której Sąd Rejonowy w Kartuzach, V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] (dalej "przedmiotowa nieruchomość"), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

2.1. Naczelnik US prowadzi postępowanie egzekucyjne do majątku Skarżącego m.in. na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Sopocie: z 19 sierpnia 2019 r. obejmujący nieuregulowany zryczałtowany podatek dochodowy od przychodów ewidencjonowanych za 2018 r. w wysokości należności głównej 8.245 zł, z 20 lipca 2020 r. obejmujący nieuregulowany zryczałtowany podatek dochodowy od przychodów z innych źródeł za 2013 r. w wysokości należności głównej 24.890 zł, z 20 lipca 2020 r. obejmujący nieuregulowany zryczałtowany podatek dochodowy od przychodów ewidencjonowanych za 2019 r. w wysokości należności głównej 8.279 zł.

W celu wyegzekwowania należności objętych ww. tytułami wykonawczymi Naczelnik US sporządził 13 października 2020 r. wezwanie, którym zajął należącą do Skarżącego przedmiotową nieruchomość gruntową położoną w P., obejmującą działki nr [...] i [...]. Zajęcie zostało doręczone 19 października 2020 r.

Jednocześnie, 13 października 2020 r., organ egzekucyjny wystąpił do Sądu Rejonowego w Kartuzach o dokonanie wpisu w księdze wieczystej o wszczęciu egzekucji z ww. nieruchomości. Kolejno, Naczelnik Urzędu Skarbowego w Sopocie wystawił pięć tytułów wykonawczych z 18 stycznia 2021 r., których podstawę prawną stanowiła decyzja z 9 czerwca 2020 r., obejmujących nieuregulowany podatek od towarów i usług: za styczeń 2008 r. w wysokości należności głównej 14.458 zł, za marzec, kwiecień, maj i czerwiec 2009 r. w łącznej wysokości należności głównej 56.125 zł, za lipiec, wrzesień, październik i listopad 2009 r. w łącznej wysokości należności głównej 110.870 zł, za grudzień 2009 r. oraz luty, marzec i wrzesień 2010 r. w łącznej wysokości należności głównej 233.221 zł, za październik, listopad i grudzień 2010 r. w łącznej wysokości należności głównej 131.598 zł.

Na podstawie ww. tytułów wykonawczych oraz tytułu wykonawczego nr [...] (na podstawie którego prowadzone postępowanie egzekucyjne na dzień dzisiejszy zostało zakończone), Naczelnik US dokonał zajęcia ww. nieruchomości wezwaniem z 22 lipca 2021 r. Zajęcie wraz z odpisami ww. tytułów wykonawczych z 18 stycznia 2021 r., doręczono Skarżącemu 11 sierpnia 2021 r.

Pismem z 17 sierpnia 2021 r. Skarżący wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, podnosząc, że należności wynikające z decyzji z 9 czerwca 2020 r. uległy przedawnieniu. Postanowieniem z 17 września 2021 r. organ egzekucyjny zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych z 18 stycznia 2021 r. W dniu 8 października 2021 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Sopocie wydał postanowienie, którym oddalił wniesione przez Skarżącego zarzuty. Postanowieniem z 9 lutego 2022 r. Dyrektor IAS utrzymał w mocy postanowienie z 8 października 2021 r. w części dotyczącej postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Natomiast w zakresie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], Naczelnik Urzędu Skarbowego w Sopocie, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, postanowieniem z 17 lutego 2022 r. uznał w całości zarzut nieistnienia obowiązku, w wyniku czego Naczelnik US umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tego tytułu wykonawczego.

Pismem z 13 lipca 2022 r. organ egzekucyjny wyznaczył rzeczoznawcę majątkowego - Panią M. W. (uprawnienia nr [...]) do oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie poinformowano Skarżącego o terminie przeprowadzenia jej oględzin, wyznaczonym na 23 sierpnia 2022 r.

Na podstawie przeprowadzonych oględzin, rzeczoznawca majątkowy sporządził 19 września 2022 r. operat szacunkowy wartości przedmiotowej nieruchomości, określając wartość działki nr [...] na kwotę 1.452 zł, a działki nr [...] na 93.334 zł.

W dniu 12 stycznia 2023 r. Naczelnik US sporządził obwieszczenie o terminie opisu i oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości, które zaplanowano na 28 lutego 2023 r. Zawiadomienie o terminie opisu i oszacowania doręczono Skarżącemu 3 lutego 2023 r., a Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Sopocie 16 stycznia 2023 r.

W dniu 28 lutego 2023 r. Naczelnik US sporządził protokół opisu i oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. Jej łączna wartość - zgodnie z operatem szacunkowym nr [...] z 19 września 2022 r. - została określona na kwotę 94.786 zł. Protokół wraz z operatem szacunkowym doręczono Skarżącemu 20 marca 2023 r., a Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Sopocie 6 marca 2023 r.

Pismem z 13 marca 2023 r., doprecyzowanym pismem, które wpłynęło 27 kwietnia 2023 r., Skarżący wniósł zarzuty do opisu i oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości, podnosząc, że oszacowanie jej wartości zostało oparte na nieprawidłowo sporządzonym operacie. Rzeczoznawca majątkowy oparł się na nieaktualnych informacjach dotyczących powierzchni wycenianej nieruchomości. Ponadto, do porównania zostały przyjęte przez rzeczoznawcę nieruchomości położone w innej części gminy oraz nie wskazano, przy wykorzystaniu jakich podejść, metod i technik dokonano wyceny oraz jakie nieruchomości zostały przyjęte do porównania - czy były to nieruchomości o przeznaczeniu mieszkalnym, czy też usługowym, co w konsekwencji uniemożliwia weryfikację poprawności dokonanych w operacie obliczeń. W konsekwencji, Skarżący wniósł o skierowanie operatu szacunkowego do weryfikacji przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący wskazał również, że Naczelnik US prowadzi egzekucję na podstawie tytułu wykonawczego "uchylonego" przez WSA w Gdańsku wyrokiem z 7 stycznia 2021 r. o sygn. akt I SA/Gd 918/20.

Pismem z 11 maja 2023 r. organ egzekucyjny zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o zajęcie stanowiska w sprawie wniesionych zarzutów. Pani M. W. ustosunkowała się do podniesionych zarzutów w piśmie z 23 maja 2023 r.

2.2. Naczelnik US postanowieniem z dnia 20 czerwca 2023 r. oddalił zarzuty wniesione do opisu i oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że:

1) powierzchnia działek nr [...] oraz działki [...] przyjęta została na podstawie danych ewidencyjnych Starostwa Powiatowego w Kartuzach. Dane te są aktualne na dzień uwzględnienia stanu przedmiotowej nieruchomości w załączniku do operatu szacunkowego nr 1 -uproszczony wypis z rejestru gruntów;

2) jak wskazano na stronie 16 operatu szacunkowego, w odniesieniu do określenia wartości działki nr [...], przedmiotem badania objęto ceny transakcyjne prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych, zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod zabudowę mieszkaniową, mieszkaniowo - usługową o powierzchni do 1.200 m2;

3) jak wskazano na stronie 16 operatu szacunkowego, w odniesieniu do określenia wartości działki nr [...], obszarem monitorowania objęto obręb geodezyjny P. - jest to ta sama część gminy, ten sam obręb geodezyjny co lokalizacja przedmiotowej nieruchomości;

4) opis doboru nieruchomości do porównań został szczegółowo opisany na stronach 16-17 operatu szacunkowego oraz na stronach 19-20;

5) rzeczoznawca majątkowy jest osobą niezależną - nieprawdziwe jest twierdzenie, że rzeczoznawca działa w złej woli;

6) w żadnym z punktów operatu szacunkowego nie wskazano, że do porównań przyjęte zostały nieruchomości zabudowane. Zarówno przy określaniu wartości działki nr [...], jak i [...], do porównań przyjęto ceny transakcyjne prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych;

7) przy określaniu wartości przedmiotowych działek nie był brany pod uwagę ich standard, gdyż próżno szukać takiej cechy przy nieruchomościach niezabudowanych. Ponadto ceny jednostkowe nieruchomości podobnych wskazanych w tabeli 2 operatu zawierają się w przedziale 78,13 zł/m2 -134,58 zł/m2, nie zaś do 180 zł/m2;

8) zastosowane w operacie szacunkowym podejście, metoda i technika wyceny opisane zostały w pkt 3 opracowania.

Organ wskazał, że z analizy operatu szacunkowego wynika, że został oparty o szereg ustaw regulujących metody materialno-prawne oraz normy zawodowe zastosowane w wycenie przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, metodyka i technika zastosowana w wycenie, została oparta między innymi na Standardach Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych oraz na podstawie szeregu wiarygodnych źródeł danych merytorycznych opisanych szczegółowo w operacie szacunkowym. W ocenie organu operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może być wykorzystywany przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia.

Ponadto, organ poinformował, że w toku postępowania egzekucyjnego z nieruchomości, Naczelnik Urzędu Skarbowego w Sopocie uznał w całości zarzut dotyczący nieistnienia obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...], obejmujący zaległość podatkową z tytułu podatku od towarów i usług za styczeń 2008 r. Postanowienie wierzyciela stało się ostateczne 3 marca 2022 roku. Organ przywołał treść art. 110u § 1, art. 17 § 1, art. 18 i art. 34 § 2 pkt 1 i § 3 u.p.e.a.

2.3. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez Skarżącego zażalenia, Dyrektor IAS postanowieniem z dnia 21 września 2023 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Dyrektor IAS wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia jest brak przeprowadzenia przez organ I instancji oceny wniesionych zarzutów do opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Naczelnik US nie dokonał oceny podniesionych zarzutów, powielając jedynie w całości treść pisma rzeczoznawcy majątkowego z 23 maja 2023 r. Jakkolwiek, organ egzekucyjny nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, jednak ma obowiązek ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy został sporządzony prawidłowo pod względem formalnym oraz czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Z uzasadnienia postanowienia nie wynika, aby taka ocena została przez Naczelnika US przeprowadzona.

Ponadto, organ egzekucyjny wydając ww. postanowienie nieprawidłowo powołał art. 34 u.p.e.a., jako podstawę wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania zarzutów wniesionych do opisu i oszacowania wartości nieruchomości.

Z powyższych względów, zaskarżone postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego, jako wydane z naruszeniem art. 8, art. 77 i art. 124 K.p.a. Wskazane naruszenia przepisów prawa nie mogą zostać usunięte przez organ II instancji bez naruszenia wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, z której wynika prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez dwa różne organy administracyjne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Naczelnik US dokona oceny podniesionych zarzutów oraz powoła prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący zarzucił nierozpoznanie istoty sprawy, bowiem Dyrektor IAS nie dokonał żadnych merytorycznych ustaleń w zakresie zarzutów podnoszonych w związku ze sporządzonym operatem szacunkowym i sporządzonym opisem i oszacowaniem, a jedynie jako swoje przepisał ustalenia wynikające z zaskarżonego opisu i oszacowania, w żaden sposób nie odnosząc się do ich prawidłowości oraz źródła takiego stanowiska. Ponadto, Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez jego rażącą obrazę polegającą na przyznaniu sobie prerogatyw co do ceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, podczas gdy ww. przepis jednoznacznie stanowi, że oceny sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, co oznacza, że z uwagi na specyfikę sporządzania operatu szacunkowego – w tym w szczególności wybór metody takiego sporządzania – uprawnionym do oceny prawidłowości w tym zakresie jest organizacja zawodowa, a dopiero na podstawie takiej oceny organ urzędu skarbowego uprawniony jest do dalej idącej oceny.

W uzasadnieniu skargi Skarżący powielił treść wniesionych zarzutów do opisu i oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości.

4. W odpowiedzi na skargę oraz złożonym w jej uzupełnieniu piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2024r. Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

5.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

5.2. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

5.3. Kontroli Sądu poddano postanowienie Dyrektora IAS z dnia 21 września 2023 r., uchylające postanowienie Naczelnika US i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Jednocześnie podkreślić należy, że organ odwoławczy rozpatrując kwestię zasadności oddalenia zarzutów do opisu i oszacowania wartości nieruchomości działał w wyniku wniesienia przez Skarżącego środka zaskarżenia (zażalenia z dnia 10 lipca 2023 r.), które wszczęło postępowanie odwoławcze. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest natomiast ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Druga instancja postępowania administracyjnego to także instancja merytoryczna, co wynika m.in. z treści art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję organu pierwszej instancji w całości lub części - i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Przyznanie przez ustawodawcę temu organowi uprawnień reformatoryjnych oznacza, że organ ten ma obowiązek oceny nie tylko ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, ale również rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie. Podkreślić ponadto należy, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę, a nie odwołanie (zażalenie). Zasada dwuinstancyjności oznacza, że w wyniku złożenia odwołania lub zażalenia sprawa administracyjna będzie w całości przedmiotem postępowania przed organem drugiej instancji. Rodzi to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Zasada ta nie wyklucza przy tym dokonania odmiennej oceny materiału dowodowego zgromadzonego już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Organ odwoławczy nie jest bowiem organem stricte kontrolującym prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale samodzielnie, w oparciu o już zgromadzone (ewentualnie uzupełnione) dowody, ponownie rozstrzyga sprawę. Ponowne rozstrzygnięcie sprawy oznacza zatem dokonanie ponownych ustaleń faktycznych, a nie tylko przyjęcie tych, które wynikają z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Uzasadnienie decyzji powinno być przy tym elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Powinno odnosić się do istotnych elementów spornych, dowodów zarówno zebranych przez organ jak i przedłożonych przez stronę. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Należyte uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Należyte uzasadnienie decyzji służy także realizacji zasady zaufania stron do organów orzekających oraz przekonywania stron. Odesłanie do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie zastępuje oceny, którą winien dokonać ponownie organ odwoławczy. Zasada dwuinstancyjnego postępowania tworzy obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 1561/09 - wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Innymi słowy, wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma zatem charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ I instancji. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Podstawowym celem zasady przekonywania zawartej w art. 11 K.p.a. jest bowiem wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.

5.4. Tak rozumianą zasadę dwuinstancyjności powinien mieć na uwadze również organ wydający – jak w rozpatrywanej sprawie – rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a K.p.a.).

Ustawodawca wyodrębnił zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów K.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przepis art. 138 § 2 K.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia ww. przesłanek. Oznacza to, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od omówionej powyżej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Powyższe rozumieć należy w ten sposób, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania – jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Istotne jest również to, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, np. przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Podkreślić przy tym należy, że instytucja uchylenia sprawy do ponownego rozpatrzenia ma charakter wyjątkowy. Kolejne nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego i wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 K.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2017 r. poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie powinien prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Jak wskazano to w uzasadnieniu projektu powołanej nowelizacji K.p.a. i co potwierdza aktualne orzecznictwo i doktryna, zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 oraz wyroki WSA w Szczecinie z 7 grudnia 2017 r., II SA/Sz 1279/17 oraz WSA w Łodzi z 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17).

Z powyższego wynika zatem, że współczesny kształt postępowania odwoławczego kładzie nacisk na reformatoryjny i merytoryczny charakter rozpatrywania sprawy, co sprzyja sprawności i szybkości postępowania administracyjnego.

5.5. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie przypadek uzasadniający kasację postanowienia organu I instancji nie wystąpił. W niniejszej sprawie, podstawą rozstrzygnięcia Dyrektora IAS o charakterze kasacyjnym było stwierdzenie, że organ I instancji nie przeprowadził oceny wniesionych przez Skarżącego zarzutów do opisu i oszacowania wartości nieruchomości, powielając jedynie w całości treść pisma rzeczoznawcy majątkowego, a nadto nieprawidłowo powołał przepis art. 34 u.p.e.a.

W ocenie tut. Sądu ww. kwestie nadawały się do usunięcia w postępowaniu odwoławczym. W pierwszej kolejności wskazać bowiem należy, że nieprawidłowe jest twierdzenie organu odwoławczego, jakoby organ pierwszej instancji zaniechał dokonania oceny wniesionych przez Skarżącego zarzutów. Jak wynika bowiem z treści postanowienia organu I instancji, organ ten szczegółowo odniósł się do każdego z argumentów podniesionych przez Skarżącego celem wykazania zasadności wniesionych zarzutów, a nadto dodał, że z analizy operatu szacunkowego wynika, że został oparty o szereg ustaw regulujących metody materialno-prawne oraz normy zawodowe zastosowane w wycenie przedmiotowej nieruchomości; metodyka i technika zastosowana w wycenie, została oparta między innymi na Standardach Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych oraz na podstawie szeregu wiarygodnych źródeł danych merytorycznych opisanych szczegółowo w operacie szacunkowym, a w ocenie organu operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może być wykorzystywany przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Tym samym, wbrew twierdzeniom Dyrektora IAS, Naczelnik US dokonał oceny i analizy zarzutów podniesionych przez Skarżącego, ustosunkowując się do każdego z nich, a także do ogólnych zasad sporządzania operatu szacunkowego. Nie można przy tym czynić organowi pierwszej instancji zarzutu, że wykorzystał argumentację przedstawioną w piśmie rzeczoznawcy majątkowego, jeżeli stanowisko tam przedstawione było zbieżne z tym, które ustalił organ. Tożsamość argumentacji nie jest wadą tak dokonanej oceny zarzutów, jeżeli odnosi się ona do wszystkich wątpliwości skarżącego oraz jest wyczerpująco uzasadniona.

Podkreślić należy, że ocena merytorycznej prawidłowości odniesienia się przez organ pierwszej instancji do podniesionych zarzutów do opisu i oszacowania nieruchomości, należy do organu odwoławczego. Organ drugiej instancji dokonuje własnej analizy i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, kolejno ocenia prawidłowość przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania, ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz dokonanej jego subsumpcji pod przepisy prawa, a następnie porównuje własne stanowisko w sprawie z treścią rozstrzygnięcia organu I instancji, w kontekście przedstawionych w środku zaskarżenia zarzutów.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia Dyrektora IAS nie pozwala stwierdzić, iż organ odwoławczy po raz drugi rozpatrzył sprawę merytorycznie. Zdaniem Sądu organ odwoławczy rozpatrując zażalenie Skarżącego nie wywiązał się z obowiązków orzeczniczych wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady przekonywania, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Bezzasadne było bowiem, ujęte w zaskarżonym postanowieniu, twierdzenie o braku przeprowadzenia przez organ I instancji oceny zarzutów wniesionych przez Skarżącego. Zdaniem Sądu bowiem, ocena ta została przeprowadzona, a jej wynik znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji. Przy czym prawidłowość tejże oceny, słuszność podniesionej argumentacji i zasadność stanowiska organu winna podlegać ocenie organu odwoławczego, przy uwzględnieniu zarzutów przedstawionych w zażaleniu. Zaniechanie dokonania przez Dyrektora IAS ponownego, samodzielnego rozpatrzenia sprawy w jej całości w sposób merytoryczny naruszało zasadę dwuinstancyjności. Skoro bowiem wszystkie niezbędne dowody, w tym stosowna dokumentacja, zostały zebrane w aktach sprawy, a ich uzupełnienie było zbędne, to nie istniały przeszkody do dokonania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia sprawy we własnym zakresie. Nie ziściły się bowiem przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdyż postanowienie tego organu nie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a sprawa była wyjaśniona w stopniu dostatecznym do jej rozstrzygnięcia.

Wskazać w tym miejscu należy, że wbrew wywodom Dyrektora IAS nie jest mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa przywołanie przez organ I instancji w końcowej części uzasadnienia wydanego postanowienia, dotyczącej treści przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia, jednego przepisu (tu: art. 34 u.p.e.a.), który nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia i nie był zastosowany w sprawie. Wskazać bowiem należy, że organ I instancji jednocześnie prawidłowo przytoczył (zarówno w części merytorycznej uzasadnienia, jak i w części wyłącznie przytaczającej treść przepisów) istotne dla rozstrzygnięcia sprawy przepisy prawa, będące właściwą podstawą prawną wydanego aktu (tu: art. 110u § 1 u.p.e.a.). Tym samym istniała podstawa prawna wydanego rozstrzygnięcia, która nadto została prawidłowo przytoczona i zastosowana, zaś dodatkowe przywołanie nieznajdującego zastosowania przepisu nie mogło wpłynąć na wynik sprawy, a zatem nie mogło samoistnie doprowadzić do uchylenia postanowienia organu I instancji.

Reasumując, zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a., w sytuacji braku wystąpienia uzasadniających rozstrzygnięcie kasacyjne przesłanek, skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całości.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora IAS, albowiem zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 15 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy nie tylko skontroluje postanowienie organu I instancji, lecz ponownie rozpatrzy sprawę co do jej istoty, tj. dokona ustaleń i rozważań prawnych odnośnie zaistniałego stanu faktycznego i zapadłego rozstrzygnięcia, mając jednocześnie na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania, przy uwzględnieniu wyrażonej w niniejszym uzasadnieniu oceny prawnej.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100 zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Na mocy art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.