Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1046/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej~Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 16 i 17
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 267 zdanie pierwsze lit. b
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 166 poz 1 art. 67 w zw. z art. 1 lit. i akapit trzeci oraz art. 2 ust. 1
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia  społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 430/20 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od K.K. na rzecz Ministra Rodziny i Polityki Społecznej kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 430/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. K. uchylił decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 grudnia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z 24 października 2019 r. nr [...] o odmowie przyznania K. K. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko: P. M. ur. [...].06.2007 r.

W motywach w/w wyroku Sąd podał, że K. K., wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2019 r., wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2019/2021 na córkę - P.M.. Do wniosku dołączyła oświadczenie, w którym wskazała, że biologicznym ojcem dziecka jest M. M., lecz nie zna jego miejsca zamieszkania na terenie Włoch, ani adresu pracodawcy

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 24 października 2019 r., Wojewoda [...] powyższego wniosku nie uwzględnił, podnosząc, że w związku z faktem, iż ojciec dziecka przebywa i pracuje na terytorium Włoch, zaś wnioskodawczyni jest osobą nieaktywną zawodową na terytorium Polski, to krajem pierwszeństwa do wypłaty dochodzonego świadczenia są Włochy. Jednocześnie zauważono, że z uwagi na to, iż miesięczna wysokość świadczeń rodzinnych przysługujących za granicą przekracza wysokość świadczeń możliwych do przyznania w Polsce, prawo do świadczenia wychowawczego zostało zawieszone w całości i nie występuje również dodatek dyferencyjny.

W odwołaniu od powyższej decyzji, K. K. podniosła m. in, że w wyroku z dnia 9 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Rz 167/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyraził pogląd, że M. M. (ojciec P. M.) nie jest członkiem rodziny wnioskodawczyni, a która zatem - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.) - powinna być traktowana jak osoba samotnie wychowująca dziecko.

Zaskarżoną decyzją z dnia 20 grudnia 2019 r., Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, utrzymał jednak w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia podkreślił, że Wojewoda, wydając kontrolowaną decyzję, działał w oparciu o przepisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia nr 883/2004 oraz na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 15 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, ilekroć w ustawie jest mowa o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - oznacza to rozporządzenie nr 883/2004 oraz nr 987/2009. Wymienione wyżej przepisy o koordynacji zawierają normy ustanawiające pierwszeństwo organów państwa rodzica i zamieszkiwania dziecka, jak również normy kolizyjne pozwalające uniknąć sytuacji, w której członkowie rodziny uprawnieni do świadczeń rodzinnych, przebywający na terenie różnych państw Unii Europejskiej, będą pobierać świadczenia i w jednym i w drugim państwie zgodnie z kryteriami ustawowymi przepisów prawnych tych państw. Powołując się zatem na treść art. 67 rozporządzenia nr 883/2004, organ centralny wyjaśnił, że przepisy o koordynacji świadczeń rodzinnych mają zastosowanie już ze względu na sam fakt zamieszkiwania członka rodziny w drugim Państwie Członkowskim. Po myśli zaś art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 883/2004, w przypadkach w których na podstawie więcej niż jednego Państwa Członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny zastosowanie mają zasady pierwszeństwa, które przewidują, że w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów w pierwszej kolejności są udzielane prawa z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskane na postawie miejsca zamieszK.. Działania te wynikają bowiem z zakazu kumulacji świadczeń o charakterze rodzinnym, przewidzianego w art. 10 rozporządzenia nr 883/2004.

Zaakcentowano też, że zgodnie z przepisami unijnymi, wnioskodawca nie ma możliwość wyboru kraju właściwego do wypłaty świadczeń. Skoro zaś ojciec dziecka wykonuje pracę najemną na terenie Włoch, a skarżąca jest osobą nieaktywną zawodowo na terenie Polski to państwem właściwym w tym przypadku - na zasadzie pierwszeństwa zgodnie z art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 883/2004 - są Włochy z uwagi na fakt, że jest to państwo właściwe do wypłaty świadczeń z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. Mimo też, że wprawdzie w definicji legalnej "członka rodziny", zawartej w art. 1 lit. i rozporządzenia nr 883/2004, znajduje się odwołanie do przepisów krajowych państwa członkowskiego, na podstawie którego mają być przyznane świadczenia, to jednak pojęcie to – zdaniem Ministra - na gruncie prawa Unii Europejskiej zostało doprecyzowane w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W orzeczeniu wydanym w sprawie C-378/14 - Trapkowski, TSUE wyraźnie bowiem stwierdził, że jeśli prawo do świadczenia rodzinnego - zgodnie z prawem krajowym - może przysługiwać zarówno matce, jak i ojcu dziecka, to wszyscy oni powinni być uznani za członków rodziny w celu zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Poza tym w orzeczeniu TSUE z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie C-363/08 - Slanina, dotyczącym wykładni art. 2 ust. 1 oraz art. 1 lit. f ppkt (i) rozporządzenia nr 1408/71, które to przepisy odpowiadają co do istoty treści odpowiednio art. 2 ust. 1 oraz art. 1 lit. i akapit 1 ppkt (i) rozporządzenia nr 883/2004, TSUE wyraźnie zauważył, że w przypadku rodziców dziecka, którzy nie są małżeństwem, kluczowe jest ustalenie, czy rodzic, który nie sprawuje faktycznej opieki nad dzieckiem, może być uznany za członka rodziny dziecka, a nie członka rodziny drugiego rodzica. Jak wynika zaś z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje: matce lub ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca. W świetle w/w przepisu – w ocenie organu – nie ulegało więc wątpliwości, że ojciec dziecka, który - na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2008 r. (sygn. akt R III C 363/08) - był zobowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania dziecka, którego dotyczył wniosek, był członkiem jego rodziny.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 grudnia 2019 r. K. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organom naruszenie przepisów postępowania, w postaci: art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody [...] z 24 października 2019 r. - Sąd I instancji uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd Wojewódzki podkreślił, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, świadczenie wychowawcze przysługuje obywatelom polskim oraz cudzoziemcom, jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt i pracę na okres nieprzekraczający dziewięciu miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Następnie wskazał, że po myśli art. 16 tej ustawy, w przypadku gdy osoba, o której mowa w art. 4 ust. 2, lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie (ust. 1). W przypadku natomiast gdy wojewoda ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ustala prawo do świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11 (ust. 5).

Następnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że – jego zdaniem - stanowisko organów, sprowadzające się do poglądu, iż z uwagi na treść art. 11, art. 67, art. 68 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w niniejszej sprawie będą mieć - na zasadzie pierwszeństwa - zastosowanie przepisy włoskie, było chybione. W myśl art 1 lit. I akapit 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - jak podkreślił Sąd - członek rodziny oznacza m.in. każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo na mocy którego przyznawane są świadczenia. Rozporządzenie to odsyła zatem przede wszystkim do ustawodawstwa krajowego. Wprawdzie w tym przypadku ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci takiej definicji nie zawiera, ale definicję rodziny zawiera w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a który – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - można było w tym wypadku zastosować (cyt.): "posiłkowo". Ten ostatni zaś przepis wskazuje, że przez rodzinę rozumie się odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2017 r. poz. 2092 oraz z 2019 r. poz. 1818); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Z kolei, jak wywodził dalej Sąd Wojewódzki, definicję "osoby samotnie wychowującej dziecko", zawiera art. 3 pkt 17a wyżej wskazanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pod tym pojęciem ustawodawca rozumie zaś: pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem.

Odnosząc powyższe do stanu sprawy, Sąd Wojewódzki stwierdził zatem, że skoro wnioskodawczyni pozostawała w związku małżeńskim z innym mężczyzną i wychowywała córkę samodzielnie ( bez udziału jej ojca), to nie można było zasadnie twierdzić, że był on członkiem jej rodziny. Wnioskodawczyni nie mogła jednocześnie pozostawać osobą samotnie wychowującą dziecko i osobą pozostającą w rodzinie z ojcem tego dziecka. W rezultacie, akcentując, że w toku postępowania K. K. konsekwentnie podnosiła, że ojciec P.M. nie uczestniczył w jej wychowywaniu i nie miał z nią żadnego kontaktu, a sama uczestniczka postępowania nie znała jego miejsca zamieszkania ani aktualnego miejsca pracy, to w takim stanie faktycznym nie można było przyjmować, że M. M. był jej członkiem rodziny.

Poza tym, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, niedopuszczalne też było, aby w demokratycznym państwie prawa, (cyt.): "w tym samym stanie faktycznym, jako członka rodziny skarżącej raz postrzegać tylko jej córkę, a innym razem do tej rodziny zaliczać także jej ojca. Przykładem takiego postępowania są właśnie zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje dotyczące okresu 2018/2019, podczas gdy prawomocnym wyrokiem z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 167/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 21 grudnia 2018 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody [...] z 29 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2018/2019, uznając, że ojciec dziecka nie wchodzi w skład rodziny skarżącej, zaś skarżącą należy uznać za osobę samotnie wychowującą córkę. Takie rozumienie przepisów świadczy jedynie o dowolnym postrzeganiu przez organy administracji sytuacji rodzinnej skarżącej".

W związku z tym Sąd Wojewódzki uznał, że w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci a w konsekwencji organy orzekające błędnie uznały, że należy zastosować przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Skarżąca miała więc prawo do wystąpienia o przyznanie jej świadczenia wychowawczego do polskiej instytucji, zaś organy orzekające w sprawie, nie dokonując wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, naruszyły (cyt.) "wskazywane w skardze przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.". Z tej przyczyny Sąd polecił, aby rozpatrując ponownie sprawę organy administracji publicznej uwzględniły wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku jak też ustaliły na jakim etapie jest rozpatrywanie wniosku skarżącej, który został przekazany do właściwej instytucji włoskiej.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Rodziny i Polityki Społecznej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. to jest:

-) art. 267 zdanie pierwsze lit. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 7.06.2016, str. 1; Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, z późn. zm.), zwanego dalej "Traktatem", w związku z art. 9 oraz art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), a także art. 91 § 1 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r. (Dz. Urz. L 265 z 29.9.2012; z późn. zm.), zwanego dalej "Regulaminem" - poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie, polegające na dokonaniu wykładni przepisu prawa pochodnego Unii Europejskiej z pominięciem wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zwany dalej "Trybunałem" lub "TSUE",

-) art. 67 w związku z art. 1 lit. i akapit trzeci oraz art. 2 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004 r. z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 883/2004", a także w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji - poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie polegające na przyjęciu, że wyrażenie "członek rodziny", o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407, z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.p.w.d.", należy wykładać z pominięciem ww. przepisów prawa Unii Europejskiej, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że ojciec dziecka, który nie jest członkiem rodziny skarżącej w rozumieniu u.p.p.w.d. mógłby nie być "członkiem rodziny" w rozumieniu rozporządzenia 883/2004,

-) art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, z późn. zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", poprzez jego bezpodstawne zastosowanie polegające na przyjęciu, że definicja "rodziny" zawarta w tym przepisie odnosi się również do pojęcia "członka rodziny" w rozumieniu u.p.p.w.d.,

-) art. 3 pkt 17 u.ś.r. - poprzez jego bezpodstawne zastosowanie polegające na przyjęciu, że definicja "osoby samotnie wychowującej dziecko" zawarta w tym przepisie wyklucza uznanie ojca dziecka skarżącej za "członka rodziny" jej dziecka w rozumieniu zarówno przepisów rozporządzenia 883/2004, jak i u.p.p.w.d.,

-) art. 1 lit. i akapit pierwszy rozporządzenia 883/2004 - poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten odwołuje się do ustawodawstwa krajowego, a mające zastosowanie w sprawie przepisy u.p.p.w.d. nie zawierają definicji legalnej wyrażenia "członek rodziny", a w konsekwencji niezastosowanie w sprawie art. 1 lit. i akapit drugi i trzeci rozporządzenia 883/2004, a które to przepisy, wraz z ich wykładnią dokonaną przez TSUE, wyczerpująco definiują wyrażenie "członek rodziny";

2. przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. to jest:

-) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a." - poprzez bezpodstawne uznanie, że organy obu instancji nie dokonały wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, tj. uznały, że ojciec dziecka skarżącej jest również członkiem rodziny samej skarżącej, podczas gdy w istocie w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wyraźnie wskazano, że ojciec dziecka skarżącej jest "członkiem rodziny" (w rozumieniu art. 1 lit. i akapit trzeci rozporządzenia 883/2004) wyłącznie dziecka skarżącej i to wyłącznie z tego powodu w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,

-) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 1, 4 i 5 u.p.p.w.d. - poprzez błędne zakwalifikowanie całego przepisu art. 16 u.p.p.w.d. jako przepisu materialnoprawnego, podczas gdy w istocie przepis ten ma charakter jedynie procesowy i jako taki nie może prowadzić do niezastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów prawa materialnego, tj. art. 67 w związku z art. 1 lit. i akapit trzeci oraz art. 2 ust. 1 rozporządzenia 883/2004, zgodnie z którymi przepisy prawa Unii Europejskiej o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego stosuje się, gdy za granicą przebywa członek rodziny dziecka, na które ustalane są świadczenia, a nie członek rodziny wnioskodawcy,

-) art. 16 ust. 1, 4 i 5 u.p.p.w.d. - poprzez ich błędną wykładnię, polegająca na uznaniu, że przepisy te mają zastosowanie jedynie w przypadku, gdy członek rodziny skarżącej przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów, tj. uwzględniająca przepisy prawa materialnego, (art. 67 w związku z art. 1 lit. i akapit trzeci oraz art. 2 ust. 1 rozporządzenia 883/2004), powinna prowadzić do wniosku, że przepis art. 16 ust. 4 i 5 u.p.p.w.d. a w konsekwencji także przepisy art. 16 ust. 4 i 5 u.p.p.w.d., mają zastosowanie również w sytuacji, gdy za granicą przebywa członek rodziny dziecka, na które ustalane są świadczenia, a nie członek rodziny wnioskodawcy,

-) art. 153 p.p.s.a. - poprzez bezpodstawne uznanie, że nawet prawomocny wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego wydany w innej sprawie, w której wprawdzie stroną w postępowaniu administracyjnym była skarżąca, lecz postępowanie to było prowadzone przez inny organ, który nie wniósł wówczas skargi kasacyjnej od ww. wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, może mieć rozstrzygający wpływ na przedmiotową sprawę.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjnej, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Wnoszono przy tym o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Ponadto, gdyby argumenty przedstawione w skardze kasacyjnej nie okazały się przekonywujące, skarżący organ wnosił o przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej - w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej o następującej treści:

"Czy art. 67 rozporządzenia 883/2004, czytany łącznie z art. 1 lit. i akapit trzeci oraz art. 2 ust. 1 tego rozporządzenia, należy interpretować w ten sposób, że ma on zastosowanie w sytuacji, gdy jeden z rodziców dziecka, na którego rzecz przyznawane są świadczenia rodzinnej zamieszkuje wraz z tym dzieckiem w jednym państwie członkowskim (Państwo członkowskie A), w którym ubiega się o świadczenia rodzinne, podczas gdy drugi z rodziców tego dziecka, który według prawa krajowego państwa członkowskiego A nie jest uznawany za członka rodziny pierwszego rodzica, lecz może być uprawniony do świadczeń rodzinnych na dziecko, zamieszkuje i pracuje w innym państwie członkowskim (państwie członkowskim B)?"

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania – K. K. wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze, a które w tym przypadku należało uznać za uzasadnione.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku K. K. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę P. M. ur. [...].06.2007 r. w odniesieniu do okresu 2019/2021. Wspomnianą zaś na wstępie decyzją z dnia 24 października 2019 r., Wojewoda [...] powyższego wniosku nie uwzględnił, podnosząc, że w związku z faktem, iż ojciec dziecka przebywa i pracuje na terytorium Włoch, zaś wnioskodawczyni jest osobą nieaktywną zawodową na terytorium Polski, to krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczeń rodzinnych są Włochy. Pogląd ten podzielił następnie Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzją z dnia 20 grudnia 2019 r., rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego.

Od decyzji Ministra K. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, w postaci: art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd Wojewódzki uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] naruszały przepisy prawa w stopniu skutkującym ich uchyleniem. Jako podstawę wyroku wskazane zostały przy tym przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. a więc stwierdzenie, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na jej wynik oraz z naruszeniem przepisów postępowania (innym niż podstawy wznowieniowe), a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Finalnie bowiem Sąd Wojewódzki zauważył, że organy dokonały błędnego założenia, że sytuacja, jaka zachodziła w niniejszej sprawie uzasadniała zastosowanie przepisów w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, podczas gdy winny mieć w tym przypadku zastosowanie przepisy krajowe. Tym samym w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. M. M. – ojciec córki uczestniczki postępowania nie mógł być bowiem uznany za członka jej rodziny i tym samym jego zamieszkiwanie i praca na terenie Włoch pozostawała bez znaczenia. K. K. – jak podkreślał Sąd I instancji - zarówno w odwołaniu, jak i skardze jednoznacznie wskazywała, że nie utrzymywał on żadnych kontaktów z córką i nie uczestniczył w jej wychowaniu. Obowiązkiem organu było zatem te oświadczenia uwzględnić i ocenić, tymczasem w zaskarżonej decyzji brak było w tym zakresie stanowiska.

Poza tym Sąd Wojewódzki przesądził, że ojciec dziecka nie stanowił rodziny z K. K. i ich wspólnym dzieckiem i nie był zatem uprawniony do (cyt.): "świadczeń rodzinnych". Powyższe zaś Sąd I instancji odnosił do treści ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Z tym stanowiskiem nie zgadzał się Minister Rodziny i Polityki Społecznej, który w skardze kasacyjnej w szczególności podtrzymał poglądy i oceny prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a ponadto podkreślał, że w niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zaskarżona bowiem decyzja została wydana w oparciu wyłącznie o przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Ustawa ta zaś nie zawiera definicji legalnej rodziny ani członka rodziny.

W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić że z uwagi na fakt, iż w rozpoznawanej sprawie zarzuty kasacyjne materialnoprawne i procesowe były ze sobą ściśle powiązane, uzasadniało to łączne odniesienie się do obu rodzajów w/w zarzutów.

Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407, z późn. zm. zwanej dalej "u.p.p.w.d.") w przypadku gdy osoba, o której mowa w art. 4 ust. 2, lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie (ust. 1). W przypadku natomiast gdy wojewoda ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ustala prawo do świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11 (ust. 5). Dodać też w tym miejscu trzeba, że po myśli art. 2 pkt 15 u.p.p.w.d., ilekroć w ustawie jest mowa o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego – oznacza to rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania w/w rozporządzenia nr 883/2004. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić więc trzeba, że gdy rodzice dziecka zamieszkują w różnych państwach członkowskich, zagadnienie prawa do świadczeń z ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, regulują przepisy art. 67 i art. 68 rozporządzenia 883/2004.

Zgodnie z art. 67 w/w rozporządzenia, osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Po myśli zaś art. 68 cyt. rozporządzenia, w przypadkach w których na podstawie więcej niż jednego Państwa Członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny zastosowanie mają zasady pierwszeństwa, które przewidują że w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów w pierwszej kolejności prawa udzielone z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskane na podstawie miejsca zamieszkania.

Ponadto rozporządzenie to zawiera także definicję "członka rodziny". W myśl art. 1 lit. i akapit pierwszy cyt. rozporządzenia, za członka rodziny uważa się każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego jest przyznawane świadczenie. Przepis art. 1 lit. i akapit drugi rozporządzenia, stanowi jednak, iż jeżeli ustawodawstwo Państwa Członkowskiego, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym, nie dokonuje rozróżnienia pomiędzy członkami rodziny a innymi osobami, do których się ono stosuje, to za członków rodziny uważa się małżonków, nieletnie dzieci i dzieci pozostające na utrzymaniu, które osiągnęły pełnoletniość. Zgodnie przy tym z art. 1 lit. i akapit trzeci rozporządzenia 883/2004, jeżeli, na podstawie ustawodawstwa, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym i drugim, osoba jest uważana za członka rodziny lub członka gospodarstwa domowego tylko wtedy, gdy mieszka ona w tym samym gospodarstwie co ubezpieczony albo emeryt lub rencista, to warunek ten uważa się za spełniony, jeśli wspomniana osoba pozostaje głównie na utrzymaniu ubezpieczonego albo emeryta lub rencisty. Na zasadzie z kolei art. 2 ust. 1 rozporządzenia 883/2004, jego przepisy stosuje się również do członków rodzin obywateli Unii Europejskiej.

Z uwagi zatem na powyższe, w świetle wyżej przytoczonych regulacji prawnych, niewątpliwie w sprawie dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego biologiczny ojciec dziecka powinien być traktowany jako członek rodziny. Ustawa regulująca zasady przyznawania świadczeń wychowawczych nie zawiera bowiem ani definicji legalnej rodziny, czy członka rodziny, ani też nie definiuje pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko.

Zdaniem przy tym składu orzekającego, błędne było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż w tego rodzaju sprawie można było "posiłkowo" stosować definicje legalne z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poglądu tego przy tym Sąd Wojewódzki w żaden sposób nie uzasadnił, natomiast zaakcentować wypada, że ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zawierała początkowo (w nieaktualnej już wersji) własną definicję legalną pojęcia" rodziny. Definicja ta jednak następnie, z dniem 1 lipca 2019 r., na podstawie art. 1 ustawy z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i innych ustaw (Dz.U.2019 poz. 924), została z tekstu ustawy usunięta. W związku z tym, skoro ustawodawca uznał początkowo za konieczne określenie wspomnianego wyżej pojęcia w sposób odrębny dla tej ustawy, to nie można było przyjmować, że dopuszczalne było definiowanie instytucji "rodziny" czy "członka rodziny" na podstawie przepisów innej ustawy, która wprawdzie regulowała także świadczenia należne rodzinom, ale w sposób odrębny od świadczenia wychowawczego. Wskazać też trzeba, że jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2023 r. (sygn. akt I OSK 2168/21), a który to wyrok został wydany w analogicznej do rozpoznawanej sprawy, usunięcie z ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci definicji "rodziny", jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, było podyktowane wprowadzeniem do wspomnianej ustawy nowych rozwiązań, warunkujących przyznanie świadczenia wychowawczego. Aktualnie bowiem świadczenie wychowawcze obejmuje wszystkie dzieci do 18 roku życia, niezależnie od sytuacji dochodowe rodziny. Ustawodawca zaś uznał, że zmiana ta czyniła koniecznym usunięcie z ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. jako zbędnych wszystkich przepisów dotyczących rozwiązań z zakresu kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia wychowawczego. Należały zaś do nich przepisy, które bezpośrednio odnosiły się do pojęcia dochodu oraz przepisy, które pośrednio związane były z uzależnieniem świadczenia od dochodu, jak np. definicja "rodziny". Autorzy projektu zmiany wskazywali przy tym w jego uzasadnieniu, że pozostawienie w niektórych przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci pojęcia "członek rodziny" (bez zdefiniowania jego znaczenia), jak np. w art. 8 ust. 1 pkt 4, służyć miało potrzebom realizacji przepisów o koordynacji systemów, z uwagi na to, że w różnych państwach członkowskich obowiązują niejednolite wymogi uprawniające do odpowiednika świadczenia wychowawczego. Także więc z tej przyczyny dopuszczono w art. 13 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, możliwość przedstawienia we wniosku informacji o osobach "bliskich", bliżej ich nie precyzując. Z powyższego zatem wynikało, że pojęciu "członek rodziny" nie można było przypisywać takiego znaczenia, jakie ma on znaczenie w ustawie o świadczeniach rodzinnych, gdzie kryterium dochodowe wpływa na zasadność żądania objętego tą ustawą.

W rezultacie zatem skład orzekający w sprawie o sygnaturze akt I OSK 2168/21) uznał, iż przedstawione wyżej celowe zabiegi ustawodawcy, mające na uwadze eliminację niektórych pojęć z ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, uniemożliwiały odniesienie do niej m.in. definicji "rodziny" z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych a skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela.

Z tych zatem powodów, wykładnia prawa materialnego, dokonana w zaskarżonym wyroku nie była trafna a to czyniło zarzuty kasacyjne materialnoprawne oraz zarzuty oparte na art. 16 ust. 1, 4 i 5 u.p.p.w.d., zasadnymi. Skoro bowiem ustawa o pomocy państwa w wychowania dzieci nie zawierała definicji "członka rodziny", to zasadnym było posłużenie się przez organy określeniem tego pojęcia zawartym w rozporządzeniu nr 883/2004. Przyjmowało zaś ono, jak wyżej wskazano, że za członków rodziny dziecka uważa się m. in. jego rodziców (art. 1 ust. 2 ww. rozporządzenia). Zgodnie zaś zasadą pierwszeństwa, o której stanowi art. 68 ust.2 w związku z art. 68 ust.1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r., w sytuacji gdy matka dziecka nie pracuje i zamieszkuje z dzieckiem w Polsce a ojciec dziecka zamieszkujący we Włoszech tam pracuje, to pierwszeństwo ma prawo miejsca zatrudnienia ojca. W tym wypadku było to prawo włoskie.

W świetle powyższego zbędne zatem było występowanie przez skład orzekający z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej – w trybie art. 267 TFUE.

Przedstawiona wyżej wykładnia prawa materialnego w oczywisty sposób przekładała się na zarzuty procesowe, oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Przy tego rodzaju wykładni prawa, zbędne było bowiem prowadzenie jeszcze innych ustaleń faktycznych oraz czynności dowodowych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji było zaś dokładne i czytelne. Niezasadne przy tym było odwoływanie się w tym zakresie przez Sąd Wojewódzki do oceny prawnej, zawartej w wyroku z dnia 9 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Rz 167/19) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, gdyż wyrok ten nie był wiążący w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. a przyjęta w nim wykładnia prawa materialnego oparta była na przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych, które w tym przypadku – jak wyżej to zostało wyjaśnione - nie miały zastosowania.

Z tych zatem powodów zgodzić się trzeba z autorem skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie odwoływanie się przez Sąd Wojewódzki do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Rz 167/19) nie było zasadne, choć sam zarzut kasacyjny, oparty na art. 153 p.p.s.a., należało ocenić jako nieusprawiedliwiony. Oceniane w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzje po raz pierwszy bowiem rozstrzygały o przedmiotowym wniosku uczestniczki postępowania a tym samym – co do zasady – Sąd Wojewódzki nie mógł orzekać w ramach związania poprzednim wyrokiem sądu administracyjnego. Wyrok taki bowiem nie istniał.

Biorąc jednak pod uwagę, że pozostałe zarzuty kasacyjne okazały się skuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną i - z mocy art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a.