Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 744/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 2 i 5
journal: Dz.U. 2021 poz 2069
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
article: par. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 861
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
article: art. 145 par. 1, art. 176 par. 2, art. 182 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: par. 7 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 351
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji,  izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 838/22 w sprawie ze skargi V. K. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego J.K. na postanowienie Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 838/22, po rozpoznaniu skargi V.K. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego J.K. (dalej: skarżący), na postanowienie Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z [...] lipca 2022 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od czynności materialno-technicznej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z [...] grudnia 2021 r., której przedmiotem było poinformowanie o objęciu kwarantanną V.K. w okresie od 20 do 27 grudnia 2021 r. - uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od organu na rzecz V.K. zwrot kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku Sądu wynika, że [...] grudnia 2021 r. na małoletniego skarżącego został nałożony obowiązek odbycia kwarantanny w okresie od 20 do 27 grudnia 2021 r., z uwagi na kontakt z osobą, która uległa zakażeniu SARS COV-2 w Szkole Podstawowej nr [...] w Szczecinie. Przedstawicielka ustawowa skarżącego J.K. wniosła skargę na czynność nałożenia na skarżącego obowiązku odbycia kwarantanny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 125/22 odrzucił skargę. Sąd ten wyraził pogląd, że zaskarżony akt jest decyzją administracyjną. Skarga na decyzję jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy została wniesiona na akt wydany w trybie odwoławczym, to jest ostateczną decyzję organu odwoławczego. Sąd wyjaśnił, że od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie (PPIS w Szczecinie), nakładającej na skarżącego obowiązek odbycia kwarantanny, przysługiwało odwołanie do Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie jako organu wyższego stopnia. Oznacza to, że dopiero po wydaniu, na skutek wniesionego odwołania, decyzji przez organ odwoławczy, skarżący mógłby wnieść skutecznie skargę do sądu administracyjnego. Jednak skarżący nie skorzystał z przysługującego mu środka zaskarżenia. Sąd zauważył, że jeżeli organ pierwszej instancji, przekazując przedstawicielowi ustawowemu skarżącego telefonicznie (wiadomością tekstową SMS), decyzję o nałożeniu na skarżącego obowiązku odbycia kwarantanny, zaniechał jednocześnie pouczenia o środku odwoławczym, to w takim przypadku skarżącemu przysługuje prawo do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Opisane postanowienie WSA w Szczecinie jest prawomocne.

Skarżący reprezentowany przez matkę J.K., po ostatecznym sformułowaniu żądania, wniósł do Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie (ZPWIS w Szczecinie) odwołanie w administracyjnym toku instancji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia.

Zachodniopomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Szczecinie postanowieniem z [...] lipca 2022 r., wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania od czynności materialno-technicznej PPIS w Szczecinie, której przedmiotem było poinformowanie o objęciu kwarantanną V.K. w okresie od 20 do 27 grudnia 2021 r., z uwagi na kontakt z osobą, która uległa zakażeniu SARS CoV-2 w Szkole Podstawowej nr [...] w Szczecinie. Organ odwoławczy uznał odwołanie za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych - braku przedmiotu zaskarżenia. Zdaniem ZPWIS w Szczecinie z przepisów: art. 34 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm., dalej: ustawa epidemiczna), rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 351, ze zm.) oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861, ze zm., dalej: rozporządzenie), a także orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że obowiązek odbycia kwarantanny nie jest nakładany w drodze decyzji administracyjnej, lecz aktualizuje się w przypadku spełnienia przesłanek określonych w przepisach prawa. Według organu odwoławczego, skoro nie istnieje przedmiot zaskarżenia (decyzja o objęciu obowiązkiem odbycia kwarantanny), to nie jest możliwe przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uchylając zaskarżone postanowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 1457; dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że przedmiotem skargi jest nałożenie kwarantanny, a nie "czynność poinformowania o objęciu kwarantanną", jak to zostało ujęte w zaskarżonym postanowieniu. Sąd pierwszej instancji w całości podzielił stanowisko, odnośnie do charakteru prawnego aktu nakładającego obowiązek odbycia kwarantanny, wyrażone w powoływanym już postanowieniu WSA w Szczecinie z 28 kwietnia 2022 r. Zdaniem WSA z art. 33 ust.1 ustawy epidemicznej wprost wynika, że nałożenie kwarantanny odbywa się w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi, że państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Wśród tych obowiązków ustawodawca wymienia w również kwarantannę (pkt f). Sąd pierwszej instancji uznał, że regulacji tej nie zmienia przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia w zakresie, w którym stanowi, że "Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się", skoro zawarty jest w akcie podstawowym i jako eliminujący ustawowy obowiązek wydania decyzji o nałożeniu kwarantanny przez organy inspekcji sanitarnej, które to nałożenie kwarantanny wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki obywateli, jest niezgodny z ustawą i został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Ponadto Sąd wyjaśnił, że każde rozporządzenie jest aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień, co oznacza, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Co więcej rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materię będącą przedmiotem rozporządzenia. Sąd stwierdził, że stosownie do postanowienia z 28 kwietnia 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 125/22 rzeczą ZPWIS w Szczecinie było rozpatrzenie wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i wydanie stosownego rozstrzygnięcia, a w przypadku przywrócenia terminu rozpatrzenie odwołania od decyzji o nałożeniu kwarantanny.

Zachodniopomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Szczecinie wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w której na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 33 ust. 1 i art. 33 ust. 3a w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy epidemicznej poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie - polegające na przyjęciu, że nałożenie kwarantanny na osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy epidemicznej, podczas gdy z normy art. 34 ust. 2 ustawy epidemicznej wynika, że obowiązek odbycia kwarantanny przez taką osobę może wynikać również wprost z przepisu prawa, w sytuacji, w której osoba, która była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazuje objawów chorobowych miała styczność (była narażona) z chorobą wskazaną w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw zdrowia wydanym na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy epidemicznej. Skutkiem takiej wykładni przepisów art. 33 ust. 1 i art. 33 ust. 3a w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy epidemicznej było zastosowanie powyższych przepisów w sprawie, w której powstanie obowiązku odbycia kwarantanny wynikało wprost z przepisu art. 34 ust. 2 ustawy epidemicznej stanowiącego lex specialis wobec normy generalnej zawartej w art. 33 ust. 1 wymienionej ustawy oraz z którego treści nie wynika obowiązek wydawania decyzji administracyjnej;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 34 ust. 2 ustawy epidemicznej w związku z § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 351, ze zm. - zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 25 lutego 2021 r. obowiązującego w dniu objęcia obowiązkiem kwarantanny) poprzez ich niezastosowanie (pominięcie obowiązujących przepisów prawa) podczas gdy w dacie objęcia skarżącego kwarantanną choroba wywołana wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) została w rozporządzeniu z dnia 25 lutego 2021 r. wskazana jako ta, z którą styczność (ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych), czy też narażenie na którą, powodują powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego z mocy prawa na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy epidemicznej. Brak zatem było podstawy do konkretyzacji obowiązku odbycia kwarantanny w formie decyzji administracyjnej;

3. naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie (pominięcie obowiązującego przepisu prawa) i przyjęcie jego niezgodności z ustawą polegającej na eliminacji ustawowego obowiązku wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kwarantanny, podczas gdy rzeczony przepis nie modyfikuje treści art. 33 ust. 1 ustawy epidemicznej a jedynie odnosząc się do przepisu art. 34 ust. 2 ustawy epidemicznej w związku z § 7 ust, 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 25 lutego 2021 r. stanowi informację o braku obowiązku wydania decyzji i powstaniu obowiązku z mocy prawa.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi skarżącego i oddalenie jej w całości. Wniósł także o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie ZPWIS w Szczecinie, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a., złożył oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy, zaś skarżący, w terminie określonym w art. 182 § 2 p.p.s.a., nie żądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z tym skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Sąd pierwszej instancji kontrolował postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzające niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych to jest braku przedmiotu zaskarżenia. Organ odwoławczy uznał bowiem, że nałożenie obowiązku odbycia kwarantanny jest czynnością materialno-techniczną od której nie przysługuje odwołanie. Formułując takie stanowisko organ nie uwzględnił jednak, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 125/22 odrzucił skargę V.K. na czynność PPIS w Szczecinie o objęciu go kwarantanną, uznając, że objęcie skarżącego kwarantanną nastąpiło w drodze decyzji. Skarżący nie wyczerpał przysługującego mu środka zaskarżenia w postaci odwołania, a wniesienie skargi na decyzję organu pierwszej instancji było niedopuszczalne. Postanowienie to nie podlegało kontroli instancyjnej i jest prawomocne. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. prawomocne orzeczenie sądu wiąże zarówno organy państwowe, jak i wszystkie sądy. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że organy państwowe i sądy muszą uwzględniać istnienie i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz skutki prawne, które z niego wynikają. Podmioty wymienione w art. 170 p.p.s.a. muszą bez wyjątku przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, zgodnie z którym moc wiążąca orzeczenia, wyrażona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. wyroki NSA z: 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1578/09, 24 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 2134/13, 12 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1580/19 – wszystkie orzeczenia dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się również, że z uwagi na kasacyjny charakter rozstrzygnięcia podejmowanego przez sąd administracyjny, prawidłowe odczytanie jego treści wymaga zapoznania się z pisemnym uzasadnieniem, istotne jest bowiem, to co zadecydowało o danym rozstrzygnięciu (por. wyroki NSA z: 18 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 718/13, 16 października 2014 r., sygn. akt I GSK 93/13, 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I GSK 446/13 i 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2537/14).

Odnosząc te uwagi o charakterze ogólnym do stanu rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że kwestia formy w jakiej następowało objęcie kwarantanną (nałożenie obowiązku odbycia kwarantanny), została rozstrzygnięta w postępowaniu zakończonym wydaniem przez WSA w Szczecinie postanowienia z 28 kwietnia 2022 r. Jak już wspomniano Sąd przyjął, że objęcie kwarantanną następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z uwagi na moc wiążącą prawomocnego orzeczenia sądu ta kwestia nie może już być badana w postępowaniu wywołanym odwołaniem skarżącego od decyzji o objęciu kwarantanną złożonym wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, które zmierzają do podważenia stanowiska przyjętego w prawomocnym orzeczeniu sądu, nie mogą przynieść skutku oczekiwanego przez ZPWIS w Szczecinie.

Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany, na podstawie art. 170 p.p.s.a. prawomocnym postanowieniem WSA w Szczecinie z 28 kwietnia 2022 r., nie może ponownie badać w jakiej formie nastąpiło objęcie skarżącego kwarantanną. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą wyłącznie tej kwestii nie podlegały ocenie merytorycznej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.