Postanowienie WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 75/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Zwrócono uiszczony wpis
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 6,  art. 52, art. 53, art. 49 § 1, art. 52 § 2, art. 232 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. H. i P. H. na uchwałę Rady Gminy Jemielnica z dnia 28 grudnia 2001 r., Nr XXX/199/01 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić E. H. i P. H. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

E. H. i P. H. (zwani dalej jako skarżący) - reprezentowani przez adwokata P. P., wnieśli jednym pismem z 15 października 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skargę na uchwały Rady Gminy Jemielnica: z 28 grudnia 2001 r., Nr XXX/199/01 i z 22 lipca 2008 r., Nr XVII/126/08, dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Jemielnica.

Sprawa ze skargi na uchwałę z 22 lipca 2008 r., Nr XVII/126/08 została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Op 362/23, a skarga na uchwałę z 28 grudnia 2001 r., Nr XXX/199/01 została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Op 362/23. Od 1 stycznia 2024 r. na skutek zmian organizacyjnych Sądu - sprawa o sygn. akt II SA/Op 362/23 została zarejestrowana pod nową sygn. akt I SA/Op 58/24, a niniejsza sprawa pod sygn. akt I SA/Op 75/24.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z 29 listopada 2023 r., w sprawie w niniejszej wezwano pełnomocnika skarżących pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.) - do wykazania w terminie 7 dni, że przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpali tryb z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i w tym celu do nadesłania wystosowanego do organu w tym trybie wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą wraz z potwierdzeniem daty jego wniesienia.

Sąd zobowiązał także skarżących do uiszczenia solidarnie wpisu od skargi w wysokości 300 zł w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi.

Powyższe wezwania zostały skutecznie doręczone pełnomocnikowi skarżących w jednej przesyłce pocztowej - 5 grudnia 2023 r. Powyższą okoliczność obrazuje pocztowe potwierdzenie odbioru przesyłki znajdujące się w aktach sprawy (por.: k-44 akt sądowych).

W piśmie z 10 grudnia 2023 r., nadanym do tut. Sądu przesyłką pocztową 12 grudnia 2023 r. (data stempla na kopercie, por.: k-43 akt) pełnomocnik skarżących oświadczył, że przedłożone do akt sprawy II SA/Op 362/23 wezwanie z 11 lipca 2023 r. odnosi się do obu uchwał, albowiem w ostatnim akapicie tegoż pisma sformułowane zostało wezwanie do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a taki plan stanowiła uchwała z 28 grudnia 2001 r. oraz z 22 lipca 2008 r. Przyjąć zatem należy - zdaniem pełnomocnika skarżących, że przedmiotowe wezwanie pomimo tego, że w sposób bezpośredni nie odwołuje się do uchwały z 28 grudnia 2001 r. to jednak również i jej dotyczy, i tak powinno być rozumiane, bowiem istotą wezwania była zmiana przeznaczenia działki nr a stanowiącej własność skarżących. Stwierdził także, że innych wezwań co do usunięcia naruszenia prawa w tej sprawie nie wystosowano.

Z akt sprawy wynika ponadto, że 12 grudnia 2023 r., uiszczono wpis od skargi w wysokości 300 zł (por. wyciąg bankowy, k-42 akt).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje:

Skargę należało odrzucić.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Ponadto, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę niedopuszczalną z innych przyczyn.

Z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) otrzymał nowe brzmienie art. 52 i art. 53 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.). Na podstawie art. 17 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., przepisy w brzmieniu nadanym tą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. Stąd też w niniejszej sprawie, z uwagi na podjęcie zaskarżonej uchwały 28 grudnia 2001 r., a więc przed 1 czerwca 2017 r., należy zastosować przepisy w brzmieniu dotychczasowym.

Tym samym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, którym w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Jemielnica z 28 grudnia 2001 r., Nr XXX/199/01, wyczerpanie środków zaskarżenia - przed wniesieniem skargi do sądu - następuje przez wezwanie właściwego organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 , z późn. zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji.

W przypadku, gdy pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę w trybie art. 49 § 1 P.p.s.a. o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W świetle tej regulacji, niezachowanie wymogów formalnych skargi skutkuje wezwaniem przez sąd do uzupełnienia jej braków w wyznaczonym terminie, pod rygorem odrzucenia skargi. Podstawę odrzucenia skargi stanowi wówczas art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. określający, że sąd odrzuca skargę, której braków formalnych nie uzupełniono w terminie.

W niniejszej sprawie wezwania do uzupełnienia braków formalnych i fiskalnych skargi, zostały skutecznie doręczone pełnomocnikowi skarżących 5 grudnia 2023 r. Ustawowy termin 7 dni do dokonania żądanych czynności, upłynął zatem 12 grudnia 2023 r. W wyznaczonym terminie, tj. 12 grudnia 2023 r. uiszczono wymagany wpis od skargi. Do oceny pozostała więc kwestia, czy w sprawie wyczerpano tryb polegający na wezwaniu Rady Gminy Jemielnica do usunięcia naruszenia spowodowanego zaskarżoną uchwałą. W ocenie pełnomocnika skarżących wymóg ten został spełniony przez złożenie pisma z 11 lipca 2023 r., które wpłynęło do Urzędu Gminy Jemielnica 18 lipca 2023 r. (por. stempel na ww. piśmie, k-25 akt). Przedmiotowym pismem w jego pierwszym akapicie, wezwano Radę Gminy Jemielnica do usunięcia naruszenia prawa polegającego na tym, że Rada ta uchwałą Nr XVII/126/08 określiła przeznaczenia działki nr a jako tereny MN, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co uniemożliwia prowadzenie na tej działce działalności gospodarczej o charakterze produkcyjnym, pomimo że inne działki położone na w bliskim sąsiedztwie takie przeznaczenie na podstawie planu uzyskały (oznaczone w planie jako MU34, MU32), co świadczy, że doszło do przekroczenia granic tzw. władztwa planistycznego.

W kolejnych akapitach przedmiotowego pisma wskazano, że owo władztwo planistyczne nie oznacza dowolności, a jego zakres jest ograniczony. Powołując się na art. 1 ust. 2 ustawy z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977) podniesiono, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać należy konieczne, wymienione tam uwarunkowania, w szczególności prawo własności. Jakakolwiek przypadkowość, która występuje, wyłącza przepis art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy, wprowadzający zasadę obligującą do oceny celu, któremu ma służyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (akapit drugi pisma).

W ocenie skarżących, w niniejszej sprawie powyższe reguły zostały naruszone. Określenie przeznaczenia nieruchomości w planie uniemożliwia im bowiem prowadzenie działalności w postaci produkcji [...], a dodatkowo nie da się zakazu tego pogodzić z przeznaczeniem innych działek znajdujących się w pobliżu. Oznacza to dowolność oraz brak logiki, a to z kolei jest naruszeniem wskazanych powyżej przepisów (akapit trzeci pisma).

Z podanych względów skarżący wezwali do podjęcia stosownych działań w postaci zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz poinformowania ich na piśmie o podjętych krokach. Wskazano przy tym, że w przypadku nieuwzględnienia wezwania, sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania sądowego, tj. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu z wnioskiem o częściowe unieważnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (akapit czwarty pisma).

Po lekturze opisanego pisma z 11 lipca 2023 r., Sąd uznał jednak, że nie spełnia ono cech wezwania do usunięcia naruszenia spowodowanego zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą Rady Gminy Jemielnica z 28 grudnia 2001 r., Nr XXX/199/01. Zważyć przeto należy, że stosownie do art. 52 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarga do sądu administracyjnego na tego rodzaju akt, powinna zostać poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia, spowodowanego wydanym aktem. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a termin do wniesienia skargi liczy się od dnia doręczenia wzywającemu odpowiedzi organu, albo od dnia wniesienia wezwania, jeżeli organ odpowiedzi nie udzielił. Brak wezwania do usunięcia naruszenia prawa uniemożliwia wniesienie skargi i w konsekwencji skutkuje odrzuceniem przez wojewódzki sąd administracyjny skargi jako niedopuszczalnej, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (szerzej: "Komentarz do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" pod red. Tadeusza Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 481).

Instytucja wezwania ma na celu załatwienie sprawy przez organ, zanim będzie konieczna interwencja sądu administracyjnego. Dopiero w przypadku, gdy organ nie zastosuje się do wezwania, zachodzi przesłanka do wniesienia skargi do sądu. Wezwanie do usunięcia naruszenia należy wobec tego uznać za rodzaj sformalizowanej prośby (remonstracji), podaniem o uchylenie lub zmianę aktu, wnoszonej do organu administracji w związku z zagrożeniem zwrócenia się o ochronę sądową. Wezwanie to jako czynność procesowa powodująca wszczęcie postępowania mającego na celu kontrolę uchwały rady gminy pod względem jej zgodności z prawem, konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez zaskarżoną uchwałę. Słuszne jest więc uznanie tego środka prawnego za surogat środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1613/23, dostępne w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych na stronie internetowej pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej zwanej CBOSA).

Wezwanie do usunięcia naruszenia powinno być zatem sformułowane w sposób nie budzący wątpliwości oraz utrwalone na piśmie (por.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. we Wrocławiu z 12 czerwca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 425/91; CBOSA). Jest ono bowiem czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu autoweryfikację uchwały organu gminy wskazanej w tym wezwaniu, konkretyzujące podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i uchwałę (akt) za przyczyną której to się stało (por.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II FZ 1874/12; z 24 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1656/12; z 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 596/12 dwa ostatnio wymienione orzeczenia dostępne w CBOSA).

W ocenie Sądu, pismo z 13 lipca 2023 r. nie wyczerpuje znamion wezwania dotyczącego przedmiotu niniejszego postępowania sądowego, tj. uchwały Rady Gminy Jemielnica z 28 grudnia 2001 r., Nr XXX/199/01. Odnosi się ono bowiem i w treści wskazuje jedynie na uchwałę z 22 lipca 2008 r., Nr XVII/126/08, która została bezpośrednio w nim określona. Uchwała ta jednak zawiera odmienne regulacje niż przywołana wyżej uchwała Nr XXX/199/01 (zaskarżona w niniejszej sprawie), choć obydwa akty związane są z planem zagospodarowania przestrzennego wsi Jemielnica. Dlatego nie sposób zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika skarżących, jakoby wezwanie z 13 lipca 2023 r. powinno być rozumiane jako odnoszące się do dwóch wyżej opisanych uchwał, zaskarżonych do tut. Sądu. A takie stanowisko Sądu nie może być postrzegane jako nadmierny, niczym nieuzasadniony formalizm. Ważne jest bowiem - w świetle przywołanych przepisów prawa - aby wezwanie do usunięcia naruszenia jasno i precyzyjnie określało kwestionowany akt, nie budząc wątpliwości organu co jest żądaniem wzywającego. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w sprawie I SA/Op 58/24 (dawnej: II SA/Op 362/23) dotyczącej skargi na uchwałę Rady Gminy Jemielnica 22 lipca 2008 r., Nr XVII/126/08, toczy się skutecznie wszczęte postępowanie sądowoadministracyjne. Nie można zatem uznać, że skarżący zostali pozbawieni możliwości ochrony ich interesów, spowodowanych podjęciem przez ww. Radę regulacji dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do działki nr a, będącej ich własnością.

Dostrzec ponadto należy, że w aktach sprawy brak jest innego pisma, spełniającego warunki wezwania do usunięcia naruszenia, spowodowanego przedmiotową uchwałą. Zresztą sam pełnomocnik skarżących oświadczył, że w tej sprawie innych wezwań co do usunięcia naruszenia nie wystosowano.

W tych okolicznościach sprawy, skargę E. H. i P. H. na uchwałę Rady Gminy Jemielnica z 28 grudnia 2001 r., Nr XXX/199/01 należało uznać za niedopuszczalną. Wskazane przez pełnomocnika skarżących pismo z 11 lipca 2023 r., nie odnosi się bowiem do przedmiotu tej skargi.

Wobec tego, w sprawie zaistniały przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie przywołanego wyżej art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., co Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia.

Orzeczenie co do zwrotu wpisu od skargi, zawarte w punkcie 2 sentencji postanowienia, uzasadnia natomiast art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym, zwrot całości uiszczonego wpisu przysługuje od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.