Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2992/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Dnia 18 czerwca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2033/17 w sprawie ze skargi K.R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 28 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 2033/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę K. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 28 września 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 5 lutego 2016 r., w której stwierdzono, że część nieruchomości położonej w [...], gm. [...], oznaczonej geodezyjnie: obręb [...], arkusz mapy 2, działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej - na dzień 31 grudnia 1998 r.- fragment drogi gminnej ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], jako własność K. R.a w dniu 31 grudnia 19998 r. stanowiącej współwłasność K. R. w ½ części oraz K.R. w ½ części i pozostającej w tej dacie we władaniu Gminy i Miasta [...], z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się - z mocy prawa - własnością Gminy i Miasta [...], jako grunt zajęty pod drogę publiczną – drogę gminną.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, K.R. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. - polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób nie spełniający wymogów określonych w 141 § 4 p.p.s.a.,

2. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 79 i art. 80 k.p.a. - poprzez niedostrzeżenie uchybień proceduralnych w postępowaniu przed organami administracji w niniejszej sprawie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w toku postępowania przed organami administracji nie wykazano przy pomocy wiarygodnych dowodów, że część nieruchomości położonej w [...], gm. [...], oznaczonej geodezyjnie: obręb [...], arkusz mapy 2, działka nr [...] oraz działka nr [...], pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy i Miasta [...] a nadto zamiast dowodu z zeznań świadków przeprowadzono dowód z ich oświadczenia, które nie posiada charakteru środka dowodowego;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie normy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) - polegające na zastosowaniu ww. normy w sytuacji, gdy część nieruchomości położonej w [...], gm. [...], oznaczonej geodezyjnie: obręb [...], arkusz mapy 2, działki: nr [...] oraz nr [...] nie pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy i Miasta [...].

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Ponadto skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Postanowieniem z dnia 20 października 2020 r., Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie kasacyjne z uwagi na fakt, że w dniu 25 marca 2019 r. zmarł skarżący – K. R., zaś postanowieniem z dnia 11 maja 2023 r., Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Sądu Rejonowego dla Wrocławia – Śródmieścia we Wrocławiu o ustanowienie kuratora spadku po K. R..

W dniu 18 października 2023 r. wpłynął do Naczelnego Sądu Administracyjnego odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla Wrocławia – Śródmieścia we Wrocławiu z dnia 8 września 2023 r. (sygn. akt [...]) o ustanowieniu kuratora spadku po K. R. w osobie aplikanta adwokackiego J.W.

W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 28 lutego 2024 r., Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie kasacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci niewłaściwego zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 79 i art. 80 k.p.a.

Zarzuty te okazały się nieskuteczne.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych wyjaśnić przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jak podnosi się przy tym jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powyższy przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, ale tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera którejkolwiek z wyodrębnionej w nim części. Taka sytuacja nie zachodzi zaś w rozpoznawanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy przewidziane omawianą regulacją prawną. W szczególności z uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego wynika, że w niniejszej sprawie okolicznością niesporną był fakt przysługiwania w dniu 31 grudnia 1998 r. prawa własności część nieruchomości położonej w [...] w gminie [...], oznaczonej geodezyjnie jako obręb [...], arkusz mapy 2, działki nr [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha, osobom fizycznym (czyli podmiotom innym niż Skarb Państwa czy jednostka samorządu terytorialnego). W toku postępowania administracyjnego organy zgromadziły również materiał dowodowy pozwalający na ustalenie, że w/w nieruchomość znajdowała się w ciągu drogi publicznej, obecnie noszącej nazwę ul. [...], a poprzednio – [...]. Na materiał ten składały się: opinia geodezyjna z dnia 26 września 2017 r., mapa ewidencyjna z 1929 r., mapa ewidencyjna przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 21 listopada 1994 r., uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 27 marca 1986 r. nr [...] oraz uchwała Rady Miasta [...] z dnia 27 kwietnia 1998 r. nr [...]a także oświadczenia mieszkańców [...] gminy [...] z dnia 15 grudnia 2015 r.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, istotny był zwłaszcza dowód z opinii geodezyjnej, gdyż zostało w nim wprost wskazane, że sporny grunt wchodził w dniu 31 grudnia 1998 r. w skład drogi publicznej.

Ponadto Sąd I instancji zwrócił też uwagę, iż w aktach sprawy znajdowała się notarialna umowa zniesienia współwłasności nieruchomości, zawarta w dniu 3 grudnia 1999 r. (rep. Nr A [...]), pomiędzy K. R. a K. R. a z której treści wynikało, że położone w [...] działki nr [...] (to jest działka, z której wydzielona została omawiana nieruchomość) i nr [...] stanowiły drogi gminne. Powyższe wynikało bowiem z przywołanego w treści aktu notarialnego zaświadczenia Urzędu Gminy i Miasta w [...] z dnia 2 grudnia 1999 roku.

W związku z tym w ten sposób, jak wywodził Sąd I instancji, stan faktyczny - na dzień 31 grudnia 1998 r. - potwierdzała zarówno treść dokumentów geodezyjnych i opinii biegłego, jak i stosowne zaświadczenia a także oświadczenia skarżącego i jego siostry, zawarte we wspomnianym akcie notarialnym.

Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego w skardze, polegającego na zakwestionowaniu sprawowania przez Gminę władztwa nad przedmiotową drogą, gdyż – jak twierdził skarżący – droga ta nie była wybudowana, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie zawiera definicji pojęcie drogi publicznej, zaś definicja zawarta w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60, ze zm., dalej "ustawa o drogach publicznych") w art. 4 ust. 1 pkt 4 (w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r.) przewidywała, iż pojęcie drogi lub pasa drogowego obejmowało wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Skoro więc, nabycie prawa własności nieruchomości - w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - następowało z dniem 1 stycznia 1999 r. to oznaczało, że konieczne w tym przypadku było uwzględnienie definicji drogi i pasa drogowego, przewidzianych w ustawie o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w tej dacie. W konsekwencji zatem w analizowanym stanie faktycznym nie było konieczne, aby droga stanowiła budowlę - w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Wystarczające było więc ustalenie, że sporna nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. wchodziła w skład wydzielonego pas terenu, przeznaczonego do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych. Okoliczność ta – w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – była, zdaniem Sądu I instancji, spełniona.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut kasacyjny oparty na art. 141 § 4 p.p.s.a. nie był uzasadniony. Okoliczność bowiem, że skarżący nie zgadzał się z ustaleniami i ocenami prawnymi, dokonanymi w postępowaniu administracyjnym a następnie zaakceptowanymi przez Sąd Wojewódzki, nie oznaczał jeszcze, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiadało przewidzianym dla niego wymogom formalnym.

Jednocześnie nie można też było zgodzić się ze skarżącym, iż w toku postępowania administracyjnego organy naruszyły w sposób istotny: art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 79 i art. 80 k.p.a. a którego to faktu nie dostrzegł Sąd Wojewódzki. Istotnie, wprawdzie zgodzić się trzeba z autorem skargi kasacyjnej, że wadliwym było zastępowanie (utożsamianie) dowodu z zeznań świadków ze złożonymi przez osoby trzecie (mieszkańców wsi [...]) oświadczeniami co do istnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. drogi, stanowiącej obecnie ulicę [...]. Czym innym bowiem jest składany (zgodnie z wymogami procedury) dowód z zeznań świadka a czym innym zwykłe oświadczenie danej osoby. Powyższe uchybienie jednak – w realiach rozpoznawanej sprawy - nie mogło być oceniane jako uchybienie mogące mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Istotne bowiem w tym przypadku było to, że z innych, wyżej wskazanych, dowodów wynikało, iż na spornym gruncie w dniu 31 grudnia 1988 r. istniała droga. W związku z tym wspomniane wyżej oświadczenia mieszkańców wsi [...] mogły stanowić dowód w niniejszej sprawie, chociaż dowód ten nie stanowił oczywiście dowodu z zeznań świadków. Dowód ten natomiast należało traktować jako dowód z dokumentu prywatnego, gdyż skoro pod stosowną treścią zamieszczoną w tym dokumencie, wymienione w nim osoby złożyły na nim swoje podpisy, okoliczność ta świadczyła o tym, że w taki właśnie sposób omawiany dowód należało kwalifikować. Dodać trzeba, że dowód ten nie został skutecznie podważony przez stronę skarżącą (o czym niżej) a z tego powodu, iż nie był to w niniejszym postępowaniu dowód jedyny (miał jedynie charakter wspomagający) nie można było twierdzić, iż jego dopuszczenie świadczyło o wadliwości przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego. Wprawdzie też w skardze kasacyjnej, jej autor podnosił, że w przypadku omawianego oświadczenia (cyt.): "po kilka pozycji było wypełnianych i podpisywanych przez tę samą osobę a więc mamy w tym przypadku do czynienia z uzasadnionym podejrzeniem popełnienia szeregu przestępstw z rozdziału XXXIV kodeksu karnego (...)", ale stanowisko to nie zostało w żaden sposób wykazane..

W skardze kasacyjnej zakwestionowano także oświadczenie z dnia 15 grudnia 2015 r. złożone przez Sołtysa wsi [...]. Zdaniem skarżącego, z oświadczenia tego miało wynikać, że (cyt.): "na dzień na dzień 15 grudnia 2015 r. Gmina i Miasto [...] sprawowała władztwo nad drogami - ulicami położonymi w miejscowości [...] gm. [...] wymienionymi w "Urzędowym wykazie nadanych i zmienionych ulic we wsi [...]" a przejawiać się ono miało zimowym utrzymaniem dróg, wodociągowaniem, dbaniem o nawierzchnię poprzez utwardzanie i asfaltowanie, choć w dniu 15 grudnia 2015 r. niewątpliwie część nieruchomości położonej w [...], gm. [...], oznaczonej geodezyjnie: obręb [...], arkusz mapy 2, działka nr [...] i działka nr [...] mająca stanowić część drogi publicznej - drogi gminnej nie była wodociągowana, nie była utwardzona ani wyasfaltowana a w konsekwencji nie dbano o jej nawierzchnię i w żaden sposób nie wykonywano jej zimowego utrzymania".

W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że z treści oświadczenia F. D. – Sołtysa wsi [...] wynikało, (cyt.): "że drogi – ulice położone w miejscowości [...] gm. [...] wymienione w "Urzędowym wykazie nadanych i zmienionych ulic we wsi [...]" stanowiącym załącznik do Uchwały Rady Miasta [...] z dnia 27 kwietnia 1998 roku Nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 roku były zajęte pod drogi publiczne i zaliczone do kategorii dróg gminnych. Gmina i Miasto [...] sprawowała władztwo nad tymi drogami poprzez zimowe utrzymanie dróg, wodociągowanie, dbanie o nawierzchnię poprzez utwardzanie i asfaltowanie". Zawarta w tym oświadczeniu wypowiedź Sołtysa wsi [...] nie odnosiła się zatem do stanu, jaki istniał w dniu składania oświadczenia to jest w dniu 30 czerwca 2015 r.) - jak błędnie przyjmuje to skarżący - a była wypowiedzią dotyczącą stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. (co wynika z treści w/w oświadczenia). Okoliczność zaś, że w tym dniu odcinek drogi, który stanowiła sporna nieruchomość nie był wyasfaltowany czy wodociągowany nie miało charakteru rozstrzygającego. Jak słusznie bowiem zauważył Sąd Wojewódzki, dla przyjęcia spełnienia przesłanki sprawowania władztwa publicznego nad nieruchomością objętą zakresem zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie było konieczne wykazanie, że właśnie ta konkretna nieruchomość lub jej część była odśnieżana, sprzątana czy też konserwowana. Nawet zatem w sytuacji, w której dany, konkretny fragment drogi nie był wodociągowany, ponieważ nie znajdowały się na nim odpowiednie urządzenia, nie mogło to prowadzić do wniosku, że jednostka samorządu terytorialnego nie sprawowała na danej drodze władztwa faktycznego. Brak zaś wykazania tego faktu przy pomocy dowodów z dokumentów urzędowych (faktur) a które to dowody byłyby oczywiście w tym przypadku pomocne, nie uniemożliwiał jednak dokonania w tym zakresie ustaleń pozytywnych.

Z tych zatem względów zarzut kasacyjny oparty na art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 79 i art. 80 k.p.a., jak wyżej wspomniano, nie był skuteczny. Brak zaś istotnych naruszeń procedury administracyjnej powodował to, że zaskarżony wyrok nie mógł być oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Niezasadność zarzutów procesowych przekładała się w analizowanym przypadku na nieskuteczność zarzutów materialnoprawnych. Podstawę materialnoprawną decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 28 września 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 lutego 2016 r., stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Zgodnie z jego treścią, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Skoro zatem z ustaleń dokonanych przez organy wynikało, że na dzień 31 grudnia 1998 r. na części nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności K. R. i K.R., położonej w [...], gm. [...], oznaczonej geodezyjnie: obręb [...], arkusz mapy 2, działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, pozostającej we władaniu Gminy i Miasta [...] istniał fragment drogi gminnej ul. [...], to z mocy w/w przepisu prawa materialnego, ta część w/w nieruchomości stała się z dniem 1 stycznia 1989 r. własnością Gminy. W związku z tym zastosowanie w przedmiotowej sprawie przez Sąd Wojewódzki art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną było uzasadnione.

W rezultacie należało zatem uznać, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona a to skutkowało wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.