Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 316/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 50 ust 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skarg D. M., A. M. oraz K. M. na decyzję nr 12/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2023 r., znak:WOB.7721.156.2022.NOGI w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem I. odrzuca skargę K. M. II. w uwzględnieniu skargi D. M. i A. M. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 lutego 2022 r. nr 27/2022 znak: WM.5160.9.2021 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. nakazał inwestorowi: A. B. wykonanie w terminie do dnia 31.05.2022 r. robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych przy przebudowie ścian zewnętrznych piwnicy, tj. ścianie północnej i fragmencie ściany wschodniej, zlokalizowanych w części wschodniej budynku usytuowanego na dz. nr [...] obr[...] W. przy ul. [...] w m. W. do stanu zgodnego z prawem w postaci:

1. wzmocnienia przewiązania istniejącej ściany zewnętrznej piwnicy z wykonanym płaszczem żelbetowym przez: wykonanie wklejenia przy użyciu technologii wklejania FISHER FIS VS LOW SPEED prętów ze stali klasy ST300B (AIIIN) o średnicy 12mm, na całą długość ściany i płaszcza, z zachowaniem dla ww. prętów 2cm otuliny na obu końcach, przy użyciu zaprawy wolnowiążącej FIS VW 380C. Wklejenie prętów wykonać w rozstawie co 60cm w pionie i poziomie przy zachowaniu odległości 20-30cm od krawędzi skrajnych. Wiercenie otworów - o średnicy dobranej zgodnie z wytycznymi producenta, wykonać od strony piwnicy;

2: wykonania robót związanych z zapewnieniem prawidłowej współpracy "płaszcz-grunt" wykonanego płaszcza żelbetowego wykonanego - bez naruszania gruntu pod "starym" fundamentem poprzez wykonanie odcinkowo co 1m w odstępie czasu co 3 doby następujących robót:

a. "podkopanie płaszcza " - wybranie gruntu spod płaszcza na gł. około 25cm;

b. zalanie i zagęszczenie przestrzeni po wybranym gruncie rzadkim betonem klasy C8/10 z wyprowadzeniem podbicia poza płaszczyznę płaszcza min. 10 cm. Przy wykonaniu ww. fobót związanych z zapewnieniem prawidłowej współpracy "płaszcz-grunt" kierownik robót ma dokonać oceny czy grunt nie wykazuje śladu wysadzin (nie widać przemieszczeń wskutek poruszania się masy gruntowej po płaszczyźnie poślizgu). Dokonanie oceny oraz jej wynik należy odnotować w dzienniku ludowy;

3. wykonanie izolacji przeciwwilgociowej oraz izolacji termicznej z zabezpieczeniem folią kubełkową zgodnie ze wskazanymi dokumentacji projektowej pt. Projekt Wykonania Robót dla zamierzenia budowlanego pn.: Wykonanie izolacji przeciwwilgociowej oraz termicznej ścian piwnic budynku w budynku położonym na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] " opracowanym przez mgr inż. P. F.;

4. wykonanie zagęszczonego zasypu, przed wykonaniem zasypu kierownik robót ma skontrolować czy grunt nie wykazuje śladu wysadzin (nie widać przemieszczeń wskutek poruszania się masy gruntowej po płaszczyźnie poślizgu). Kontrolę oraz jej wynik należy odnotować w dzienniku budowy.

5. odtworzenie utwardzonego dojścia do budynku, z zachowaniem spadków od budynku wynikających z nawiązania do zachowania jego fragmentu, za pomocą kostki brukowej układanej na zagęszczonych warstwach kruszywa i piasku z zamknięciem obrzeżem betonowym;

6. wykonanie wskazanych wyżej robót należy poprzedzić wykonaniem ogrodzenia terenu budowy, w sposób następujący:

a. ogrodzenie winno posiadać na całej długości wysokość minimum 1,5 m i uniemożliwiać wejście osobom trzecim na teren budowy;

b. ogrodzenie należy posadowić w sposób stabilny poprzez odpowiednio głębokie osadzenie elementów nośnych w gruncie, lub wykorzystanie obustronnych zastrzałów, zapewniając w ten sposób zabezpieczenie ogrodzenia przed przewróceniem w wyniku działania czynników atmosferycznych;

c. ogrodzenie należy wykonać z elementów systemowych lub z elementów wykonanych na budowie zapewniających ich trwale i bezpieczne połączenie. Ogrodzenie terenu budowy musi zapewnić dojście o szerokości minimum 1,5m do wejścia do części budynku zajmowanej przez D. M. od strony wejścia na teren nieruchomości od ul. [...].

W uzasadnieniu wskazano na oględziny z 21 grudnia 2021 r. w trakcie których ustalono, iż "w wykonanym wykopie wzdłuż ściany północnej (od północno-wschodniego narożnika budynku do ściany poprzecznej budynku od strony zachodniej) oraz wzdłuż części ściany wschodniej (od północno-wschodniego narożnika budynku do schodów zewnętrznych wzdłuż ściany wschodniej), wzdłuż odsłoniętych ścian zewnętrznych piwnicy od ich stron zewnętrznych na długościach równych: 5,0m i 0.8m wykonano na pełną ich wysokość tj. około 1,25-1,55 m - dodatkową konstrukcję żelbetową - ściankę o gr. 23-30 cm. Przedmiotowa ścianka jest trwale złączona ze ścianami piwnicy i tworzy "płaszcz" żelbetowy (...). Stwierdzono, że pozostawiony wykop przy budynku o szerokości około 0,5 m i głębokości około 1,25 - 1,55 m został zabezpieczony (...). Powyższe roboty budowlane wykonał p. A. B., który oświadczył, że rozpoczął je w dniu 11.11.2021 r., wykonał rozbiórkę częściową chodnika (3/4 jego szerokości) oraz wykopy, następnie w dniu 18.11.2021 r. na przebiegu odsłoniętych ścian piwnic (wraz z niższą po istniejącym otworze okiennym) zbrojenie od strony zewnętrznej ścian piwnicy z osadzeniem prętów w ścianie piwnicy, montaż rur osłonowych na instalacji, następnie wykonał szalunek i zalał przestrzeń betonem. Nadto wskazuje iż wykonana ściana została oparta na istniejącym fundamencie. Jak oświadczył ww. roboty budowlane wykonane zostały celem wzmocnienia konstrukcji istniejących ścian piwnic i wykonane były bez nadzoru osoby legitymującej się stosownymi uprawnieniami budowlanymi, a na ich wykonanie nie uzyskał stosownych zgód ani pozwoleń od organu architektoniczno-budowlanego, tj. Starostwa Powiatowego.

Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2021 r., nr 170/2021 znak: jw. PINB na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud. nakazał A. B. wstrzymanie przedmiotowych robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń w zakresie konstrukcji budynku oraz związanych z bezpiecznym użytkowaniem obiektu budowlanego, a także nałożył obowiązek przedstawienia opinii technicznej odnoszącej się do wykonanych robót budowlanych w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Odwołanie od tej decyzji złożyła A. M. oraz D. M.

podnosząc, że zlecone prace nie prowadzą do stanu zgodnego z prawem.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 9.01.2023r. nr 12/2023 Znak: WOB.7721.156.2022.NOGI, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł , że nałożony obowiązek należy wykonać w terminie do dnia 30 kwietnia 2023 r. w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wg organu zrealizowane przez inwestora roboty budowlane należy zakwalifikować jako przebudowę, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a Pr. bud. Organ I instancji słusznie w niniejszym postępowaniu w pierwszej kolejności wydał w dniu 22 grudnia 2021 r. postanowienie nr 170/2021 znak: jw., którym na podstawie art 50 ust 1 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 2 i 3 Pr. bud. wstrzymał roboty budowlane, ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń w zakresie konstrukcji budynku, a także nałożył obowiązek przedstawienia opinii technicznej odnoszącej się do wykonanych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w m.. .

Inwestor wywiązał się z obowiązku wynikającego z ww. postanowienia jedynie częściowo, bowiem konstrukcja przedmiotowego budynku nie została zabezpieczona poprzez zagęszczenie zasypu wykopu wraz z odtworzeniem utwardzonego kostką brukową dojścia do budynku. Jednakże w dniu 24 stycznia 2022 r. została przedłożona przez inwestora opinia techniczna dot. " Wzmocnienia istniejących ścian zewnętrznych piwnicy poprzez wykonanie od strony zewnętrznej dostawionej ściany żelbetowej, "płaszcza" o gr. 23-30 cm i wys. w zakresie 1,25-1,55 m " autorstwa mgr inż. P. R. D. z której wynika, iż "zrealizowane przez inwestora przedsięwzięcie jest niezgodne z częścią przyjętych w sztuce budowlanej rozwiązań, ale niepogarszające stanu istniejącego ". Biorąc zatem pod uwagę wskazania opinii technicznej w realiach niniejszej sprawy zaistniała możliwość doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Organ zobowiązał inwestora do wykonania szeregu robót budowlanych mających na celu doprowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie ścian zewnętrznych piwnicy budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem, przy czym wymienione w decyzji roboty nakazał wykonać zgodnie z zaleceniami zawartymi w opinii technicznej przedłożonej do PINB w dniu 24 stycznia 2022 r. Z kolei autor opinii stwierdził jednoznacznie, iż to właśnie osoba pełniąca nadzór nad robotami powinna zweryfikować "czy na pewno grunt nie wykazuje śladów wysadzin (nie widać przemieszczeń wskutek poruszania się masy gruntowej po płaszczyźnie poślizgu). Wprawdzie na podstawie oświadczenia Inwestora ustalono, że wykop był zabezpieczony przed zalaniem i przemarznięciem, ale nie wiadomo, kiedy zalecone prace zostaną zrealizowane. Jest to aspekt krytyczny dla stateczności fundamentów i uznania przedsięwzięcia za udane", a zatem obowiązkiem ww. osoby będzie dokonanie oceny wykonania obowiązków nałożonych decyzją. Odnosząc się do zarzutów podkreślono, iż to, czy organy nadzoru budowlanego mogą poprzestać na własnych ocenach specjalistycznych, czy też powinny zobowiązywać stronę do przedłożenia ocen technicznych lub ekspertyz, wynika z indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyły D. M. i A. M. oraz K. M. – L. zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na zaskarżoną decyzję, a mianowicie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a, i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności błędne przyjęcie, że A. B. realizował roboty budowlane związane z przebudową obiektu, podczas gdy jego działania mają przypadkowy, zdezorganizowany charakter, służący niszczeniu własności skarżących A. i D. M., na co zwrócił ostatnio uwagę Sąd Rejonowy w Wieliczce II Wydział Karny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 27 stycznia 2023 r. o sygn. akt [...] o uchyleniu postanowienia o umorzeniu postępowania karnego w stosunku do podejrzewanego A. B. w związku z niszczeniem kostki brukowej, wykonaniem wykopu wzdłuż fundamentów oraz wybiciem otworu w ścianie nośnej budynku;

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie na gruncie art. 29 ust. 3 pkt. 1 lit. a) Prawa budowlanego, że w sprawie doszło do przebudowy przez A. B. przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków jednorodzinnych, podczas gdy zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt. 7a ustawy Prawo budowlane przez przebudowę rozumie się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; charakterystycznych parametrów, zaś w wyniku ustalonych przez organy I i II instancji prac inwestora, polegających na dobudowie dodatkowej ściany żelbetonowej, doszło niewątpliwe do zmiany powierzchni zabudowy, długości i szerokości parametrów obiektu;

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 199 k.c., poprzez przyjęcie, że inwestor A. B. był osobą uprawnioną do zgłoszenia robót budowlanych związanych z przebudową obiektu, podczas gdy faktycznie jako mniejszościowy współwłaściciel nieruchomości takiego prawa nie posiadał, albowiem nie uzyskał wcześniej właściwej zgody sądu na gruncie art. 199 k.c. lub choćby art. 202 k.c.;

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 51 ust, 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez zaniechanie nałożenia na inwestora obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości;

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem konieczne jest tylko wykonanie określonych prac, podczas gdy przywrócenie stanu zgodnego z prawem powinno przede wszystkim polegać na posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, względnie zgodą wszystkich współwłaścicieli na wykonywanie czynności przekraczających zwykły zarząd;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanej z naruszeniem prawa.

W uzupełnieniu skargi zarzucono naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego i procesowego tj.:

1) art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez brak jego jego zastosowania, pomimo prowadzenia przez zobowiązanego zaskarżoną decyzją prac budowlanych, pomimo ich wstrzymania postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego,

2) art. 107 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie możliwego wpływu prowadzonych przez zobowiązanego zaskarżoną decyzją, pomimo ich wstrzymania, prac budowalnych, na zakres prac objętych nakazem stanowiącym przedmiot zaskarżonej decyzji.

Wniesiono o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podkreślono, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce (dalej - "PINB") wszczął z urzędu w dniu 25 listopada 2021 roku postępowanie ws. robót budowlanych związanych z samowolnym prowadzeniem prac budowlanych przy ścianach zewnętrznych piwnicy budynku zlokalizowanego w W. przy ul. [...] na dz. nr [...] obr. [...]. Po przeprowadzeniu przez pracowników PINB oględzin na ww. działce, PINB wydał w dniu 22 grudnia 2021 roku, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, postanowienie nakazujące Pana A. B., tj. osobie prowadzącej nielegalne prace budowlane przy budynku, wstrzymanie prowadzenia tych prac prowadzonych w sposób mogących powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, przeprowadzenie prac zabezpieczających, a także przedłożenie opinii technicznej odnoszącej się do wykonanych robót budowlanych.

Postanowienie PINB z dnia 22 grudnia 2021 roku nie zostało zaskarżone i przez cały okres prowadzonego postępowania nie było kwestionowane przez strony postępowania. Nadto pomimo nakazu wynikającego z ww. postanowienia i braku nadania decyzji PINB rygoru natychmiastowej wykonalności, Inwestor prowadził prace budowlane w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia, czego potwierdzeniem są ustalenia prowadzonych przez organy nadzoru kontroli w dniu 12 kwietnia i 31 października 2022 roku.

Niewątpliwie należy zgodzić się z organem II instancji, że prowadzone przez Inwestora roboty budowlane stanowiły przebudowę ścian zewnętrznych bez wymaganego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno - budowlanej i tym samym, że organ I instancji zasadnie podjął postępowanie na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Zasadnym było także wydanie przez organ I instancji postanowienia o wstrzymaniu nielegalnie prowadzonych prac budowlanych, a następnie samej decyzji nakazującej przeprowadzenie prac nakazujących przywrócenie ich do stanu zgodnego z prawem. Niemniej, podejmowane przez Inwestora działania, po wydaniu obu przywołanych powyżej rozstrzygnięć administracyjnych, zdaniem skarżącej, winny spowodować ponową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego przez organ II instancji i uchylenie decyzji organu I instancji. Inwestor na żadnym etapie postępowania nie podporządkował się nakazowi wstrzymania robót budowlanych wynikającego z postanowienia z dnia 22 grudnia 2022 roku. Jak wynika z przytoczonych chociażby w zaskarżonej decyzji treści notatek PINB, Inwestor dalej prowadził roboty budowalne, między innymi poprzez wykonanie na dnie wykopu wylewki betonowej, a potem rozkucie i usunięcie połowy biegu schodowego prowadzącego z poziomu terenu na kondygnację piwnicy, odsłonięcia zewnętrznego lica ściany i wykonanie rozparcia w górnej pozostawionej części biegu. Mając na uwadze podejmowane przez Inwestora działania, zdaniem skarżącej, organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie istnieją podstawy do zastosowania przepisu art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym Organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Jak bowiem słusznie zauważył w swoim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny - celem art. 50a pkt 2 p.b. jest przerwanie tzw. "spirali" nielegalnych działań inwestora, który pomimo, że pierwotnie realizował inwestycję niezgodnie z prawem i działania te kwalifikowały się do legalizacji, w dalszym ciągu podejmuje nielegalne działania. Cel tego przepisu wynika wprost z projektu ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy - p.b. oraz o zmianie niektórych ustaw. W uzasadnieniu tego projektu ustawodawca wskazał, że w związku z licznymi przypadkami ignorowania przez inwestorów nakazów wstrzymania budowy, dodano art. 50a, obligujący organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę robót budowlanych wykonanych po ich wstrzymaniu albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ II instancji, pomimo uwzględnienia opisanego stanu faktycznego w rozważaniach swojej decyzji, nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do tej kwestii. Tymczasem niewątpliwie ma to wpływ na sposób rozstrzygnięcie w sprawie, albowiem w przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie.

Drugą kwestią, wiążącą się z powyższym, jest brak należytego rozważenia, na ile prace budowlane prowadzone po wydaniu postanowienia z dnia 22 grudnia 2021 roku oraz po wydaniu decyzji organu I instancji, mają wpływ na konieczność zmian w zakresie prac objętych nakazem zaskarżonej decyzji. Organ II instancji rozpatrując zebrany w sprawie materiał dowodowy, w ogóle takich rozważań nie podjął. Owszem, odniósł się do przedłożonej przed organem I instancji opinii technicznej, wskazał, że jego zdaniem nie budzi wątpliwości i uznał, że może stanowić podstawę do określenia prac objętych nakazem. Opinia ta była sporządzona w zupełnie innym stanie faktycznym niż ten, który miał miejsce w chwili rozstrzygania sprawy przez organ II instancji. W szczególności nie uwzględniała prac wykonanych przez Inwestora, opisanych w notatce PINB z dnia 22 października 2022 roku, a tym samym nie ma w dokumentacji sprawy orzeczenia technicznego oceniającego ich wykonanie zgodnie z przepisami prawa, jak wiedzą techniczną, jak ich wpływu na zakres koniecznych prac, jakie powinny zostać objęte nakazem, stanowiącym przedmiot zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji utrzymanie decyzji PINB, a w szczególności zawartego w jej treści nakazu jest co najmniej przedwczesne, jeśli w ogóle uprawnione, biorąc pod uwagę rozważania powyżej. W istocie daje także zobowiązanemu decyzją swego rodzaju swobodę w podejmowaniu prac, skoro już te wykonane, pomimo ich wstrzymania, są aprobowane przez organy nadzoru, bez jakiejkolwiek ich oceny.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi, sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a., oddala skargę.

Odnośnie skargi K. M.-L. to skarga ta podlega odrzuceniu z powodu nie uiszczenia wpisu. Jak wynika z akt sądowych, skarżącej dwukrotnie odmówiono prawa pomocy i była wzywana do uiszczenia należnego od skargi wpisu. Mimo prawidłowego doręczenia wezwania, wpis nie został uiszczony w związku z czym skargę należało odrzucić, o czym orzeczono w punkcie I wyroku na podstawie art. 220 § 3 p.p.s.a.

Co się tyczy skargi D. M. i A. M. to zasługuje ona na uwzględnienie, w szczególności z przyczyn wskazanych w uzupełnieniu skargi (pismo z dnia 11.09.2023). W pierwsze kolejności wskazać należy że charakter wykonanych przez uczestnika robót budowlanych, organ prawidłowo zakwalifikował jako przebudowę, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Z tych przyczyn kontrolowane postępowanie administracyjne, w zakresie formalnym należy uznać za prawidłowe co do trybu w jakim je przeprowadzono. Organ zasadnie wydał postanowienie z dnia 22.12.2021 o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i prawidłowo określił wskazane w nim wymagania, w szczególności co do zabezpieczenia budynku. Jak jednak wynika z akt postępowania administracyjnego, obowiązki nałożone tym postanowieniem z jednej strony nie zostały w całości wykonane, z drugiej natomiast strony inwestor zarówno przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, jak również w okresie pomiędzy wydaniem tej decyzji, a decyzji organu drugiej instancji, wykonał szereg robót budowlanych. Wynika to zarówno z dokumentacji fotograficznych przesłanych przez skarżące, jak również z protokołów kontroli przeprowadzonych na miejscu budowy przez pracowników organu. Podkreślenia natomiast wymaga, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 21.02.2022 nie miała nadanego rygoru natychmiastowej wykonalności. Konsekwencją tego jest to, że inwestor A. B., po pierwsze roboty budowlane przy przedmiotowym obiekcie budowlanym mógł wykonywać dopiero po wydaniu decyzji organu drugiej instancji, a po drugie mogły być to roboty budowlane wyłącznie takie, jakie zostały określone w decyzji organu pierwszej instancji. Inaczej to ujmując, w okresie pomiędzy datą doręczenia mu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a datą wydania decyzji przez organ drugiej instancji, inwestor mógł wykonać jedynie prace w zakresie niezbędnych zabezpieczeń konstrukcji budynku przez wykonanie zagęszczonego zasypu wykopu wraz z odtworzeniem utwardzonego kostką brukową dojścia do budynku w sposób wskazany w postanowieniu o wstrzymaniu. W okresie tym nie miał natomiast prawa do wykonywania jakichkolwiek innych robót budowlanych przy przedmiotowym budynku. Jak natomiast wynika z akt administracyjnych, inwestor z jednej strony nie wykonał robót budowlanych mających zabezpieczyć konstrukcję budynku zgodnie z postanowieniem, wykonał natomiast szereg zupełnie innych robót budowlanych, które z jednej strony nie zmierzały do zabezpieczenia budynku, a ponadto nie były tożsame z robotami budowlanymi nakazanymi do wykonania decyzją organu pierwszej instancji, utrzymaną następnie przez organ odwoławczy. Powyższe obligowało organ do zastosowania przepisu art. 50a pkt 2 prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 – nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że organ drugiej instancji jest organem merytorycznym. W sytuacji zatem kiedy pomiędzy datą wydania decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, inwestor wykonał kolejne roboty budowlane (co w sposób oczywisty wynika z akt administracyjnych – w szczególności k. 137 akt organu II instancji) to obowiązkiem organu w tej sytuacji było dokonanie oceny, czy wykonane przez inwestora roboty budowlane nie skutkują koniecznością zmodyfikowania nakazów określonych przez organ pierwszej instancji. W zależności od zakresu i rodzaju zrealizowanych przez inwestora robót, organ drugiej instancji był uprawniony, bądź do zmodyfikowania obowiązków określonych przez organ pierwszej instancji, bądź też do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jeśli określenie właściwych do wykonania robót budowlanych związanych ze zmianą stanu faktycznego sprawy, wymagało dokonania istotnych ustaleń stanu faktycznego sprawy.

Dlatego w ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji uwzględniając powyższe rozważania, dokładnie ustali i oceni zakres wykonanych przez inwestora prac po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i rozstrzygnie sprawę nakładając stosowne nakazy przy uwzględnieniu zmian jakie nastąpiły w stanie faktycznym oraz obowiązków wynikających z dyspozycji art. 50a pkt. 2 prawa budowlanego. Jednocześnie organ uwzględni, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę (mimo świadomości, co do istnienia rozbieżności w tym zakresie poglądów w orzecznictwie) wyraża pogląd, że doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem musi uwzględniać nie tylko wymagania wynikające z przepisów techniczno-budowlanych, ale również z przepisów prawa cywilnego, w tym chroniących prawo własności.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz 135 p.p.s.a.