Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 511/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del.WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Anna Zapała po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 804/21 w sprawie ze skargi T. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma dotyczącego anulowania upomnienia zawierającego wezwanie do uregulowania podwyższonej opłaty eksploatacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 804/21, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę T. W. (dalej jako: "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] listopada 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Upomnieniem z dnia 26 sierpnia 2020 r., przesłanym w piśmie z tej samej daty, skarżący został wezwany przez Starostę Sieradzkiego do uregulowania podwyższonej opłaty eksploatacyjnej w kwocie 2.707.993,90 zł wraz z odsetkami na 26 sierpnia 2020 r. w kwocie 311.011 zł, wynikającej z decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2017 r.

Następnie przy piśmie z dnia 7 września 2020 r. Starosta Sieradzki przesłał skarżącemu upomnienie z tej samej daty, w którym wezwał do uregulowania podwyższonej opłaty eksploatacyjnej w kwocie 2.707.993,90 zł wraz z odsetkami na 7 września 2020 r. w kwocie 318.134 zł, wynikającej z decyzji Starosty Sieradzkiego z dnia [...] listopada 2017 r.

W piśmie z dnia 15 września 2020 r., zatytułowanym "Odpowiedź na upomnienie", skarżący zwrócił się do Starosty Sieradzkiego o udzielenie informacji, czy upomnienie z 26 sierpnia 2020 r. jest nieważne, a jeżeli tak, to czy została stwierdzona jego nieważność, na jakiej podstawie i w jakim trybie oraz czy zostało to zrobione decyzją, postanowienie, zarządzeniem, adnotacją, czy podarciem.

Pismem z dnia 23 sierpnia 2020 r. Starosta Sieradzki ustosunkował się do zapytania skarżącego informując, że upomnieniem z dnia 7 września 2020 r. anulowano upomnienie z dnia 26 sierpnia 2020 r., gdyż to ostatnie nie zawierało wszystkich wymaganych elementów. Upomnienie zostało wystawione w oparciu o art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.; dalej jako: "u.p.e.a.") oraz zgodnie z jej treścią. Jednocześnie poinformowano pytającego, że upomnienie nie jest "decyzją, postanowieniem, zarządzeniem, adnotacją, czy podarciem", lecz zgodnie z ustawą stanowi element konieczny do wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Na ww. pismo skarżący wniósł odwołanie. Organ postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Organ wyjaśnił, że upomnienie jest czynnością wierzyciela, której powinien on dokonać przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego i egzekucji administracyjnej. Ani z art. 15 § 1 u.p.e.a. ani z żadnego innego przepisu u.p.e.a. nie wynika by czynność ta stanowiła rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej i miała formę decyzji. Upomnienie jest wezwaniem wierzyciela do spełnienia przez zobowiązanego obciążającego go obowiązku, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego i nie wymaga żadnej szczególnej formy aktu administracyjnego. Organ podkreślił, że wprawdzie z wyjaśnień złożonych przez skarżącego wynika, że wniósł on odwołanie, a zatem środek zaskarżenia przewidziany od decyzji, to jednak organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a, o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub k.p.a. tak stanowi.

Skargę na powyższe postanowienie organu złożył skarżący. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że upomnienie jest dokumentem urzędowym, którego przesłanie do zobowiązanego poprzedza wszczęcie egzekucji administracyjnej. Jego treść przypomina o powinności wykonania obowiązku, będąc realizacją zasady zagrożenia, której celem jest dążenie do dobrowolnego wykonania istniejącego już obowiązku poprzez uświadomienie zobowiązanemu następstw jego niezrealizowania. Oznacza to, iż upomnienie ma walor czysto informacyjny. Z doręczeniem upomnienia zobowiązanemu nie została połączona dopuszczalność wniesienia przez ten podmiot jakiegokolwiek środka prawnego. Upomnienie jest zatem niezaskarżalną czynnością wierzyciela obowiązku, poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Ponadto Sąd wyjaśnił, iż upomnienie nie stanowi również aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w związku z tym nie przysługuje na nie skarga bezpośrednio do sądu administracyjnego. Wadliwe wystawienie upomnienia, czy też kolejnego, poprawionego upomnienia może być natomiast podstawą zarzutu wniesionego na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. Analogicznie zdaniem Sądu traktować należy pismo wierzyciela o anulowaniu wcześniej sporządzonego upomnienia, bowiem ma ono jedynie charakter informacyjny. Takie pismo nie stanowi również aktu lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

II

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok WSA w Łodzi złożył skarżący, zaskarżając go w całości. Powyższemu wyrokowi skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi skarżącego i niewzięcie pod uwagę wszelkich istotnych naruszeń prawa popełnionych przez organ administracyjny drugiej instancji, pomimo iż organ administracji drugiej instancji wydał postanowienie bez uprzedniego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, w konsekwencji czego ustalając, że:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. 26 § 1 u.p.e.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi skarżącego i dokonanie wykładni, w świetle której instytucja upomnienia dokonywanego przez wierzyciela przed wszczęciem jest czynnością techniczną dokonywaną przez wierzyciela. A także zrównanie upomnienia z jego anulowaniem i przyjęcie, że na anulowanie także nie przysługuje wniesienie jakiegokolwiek środka prawnego.

Wobec powyższego skarżący wniósł na podstawie art. 185 § 2 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Ponadto, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a o zasądzenie od organu drugiej instancji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów niniejszego postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczył oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skarżącego od pisma Starosty Sieradzkiego z dnia 23 września 2020 r., dotyczącego anulowania upomnienia z 26 sierpnia 2020 r. zawierającego wezwanie do uregulowania podwyższonej opłaty eksploatacyjnej wraz z odsetkami na 26 sierpnia 2020 r., wynikającej z decyzji Starosty Sieradzkiego z dnia [...] listopada 2017 r. uznał, że postanowienie to jest zgodne z prawem.

Na wstępie należy krytycznie odnieść się do konstrukcji sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek zaskarżenia, powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd. Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek prawny, obwarowana została przymusem sporządzenia jej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.), co ma zapewnić skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem oceniać, czy Sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie zatem określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy lub ogólnikowy, skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez WSA lub działające w sprawie organy.

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne ze względu na sposób, w jaki została zredagowana skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie, nie spełnia ona bowiem powyższych wymogów

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie zawiera bowiem prawidłowego przytoczenia podstaw kasacyjnych, rozumianego jako wymienienie naruszonych przepisów z jednoczesnym podaniem zwięzłego opisu sposobu ich naruszenia, który wykazywałby uchwytny związek pomiędzy treścią konkretnego, wskazanego jako naruszony przepisu, a sposobem jego naruszenia.

Taki sposób redagowania skargi kasacyjnej utrudnia zrozumienie i merytoryczną ocenę przytoczonych w takiej formule podstaw kasacyjnych.

Pomimo tych uchybień, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postawione przez skarżącego zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione. W zarzutach tych skarżący wskazał na naruszenie przepisów prawa o postępowaniu w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym przypomnieć należy, że zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

Rozstrzygając powstały spór należy dokonać wnikliwej analizy powołanych przepisów. Zauważyć zatem należy, że celem art. 15 § 1 u.p.e.a. jest dobrowolne wykonanie obowiązku. Przekonuje do tego treść powołanego przepisu, z której to wynika, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, w sytuacji gdy wierzyciel prześle zobowiązanemu pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Zatem dopiero po przesłaniu dłużnikowi upomnienia możliwe jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego – przymusowego wydobycia długu. Doręczenie upomnienia ma charakter informacyjny przypominający o powinności spełnienia zobowiązania. Nie stanowi stricte działania egzekucyjnego. Podkreślenia wymaga także i to, że upomnienie doręczane jest przez wierzyciela, a nie przez organ egzekucyjny. Działania organu zmierzające do odzyskania długu niewątpliwie należą do działań egzekucyjnych. Można w ich zakresie mówić o czynnościach zmierzających do wyegzekwowania należności.

Na szczególna uwagę zasługuje treść zdania drugiego art. 15 § 1 u.p.e.a., wynika bowiem z niego, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Wprost zatem z tego przepisu wynika, że upomnienie, czy raczej doręczenie upomnienia przez wierzyciela zobowiązanemu, jest czynnością realizowaną poza postępowaniem egzekucyjnym, a więc przed jego wszczęciem, dopiero bowiem po upływie 7 dni od doręczenia upomnienia możliwe jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

Celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego", uregulowanej w art. 15 u.p.e.a., jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. W tym kontekście samo – stanowiące istotę treści upomnienia – zagrożenie egzekucją ma doprowadzić zobowiązanego do wykonania obowiązku (por. analogicznie: Z. Leoński w: R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", Wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2008 r., s. 65 oraz D. Jankowski: "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", Wydawnictwo UNIMEX Wrocław 2005 r., s 165). Upomnienie przypomina przy tym nie o obowiązku, który znany jest zobowiązanemu co najmniej z podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego, to jest na przykład z decyzji podatkowej lub dokumentów wymienionych w art. 3a. u.p.e.a., ale o powinności jego wykonania, które – również w interesie strony – może być dobrowolne, ale zagrożone jest realizacją w drodze egzekucji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 618/08, LEX nr 512826).

Pomocniczo można wskazać, że upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., nie ma charakteru władczego. Jest czynnością wierzyciela skierowaną do zobowiązanego, zawierającą informację o możliwości dobrowolnego wykonania przez niego zobowiązania. Charakter tej czynności, wymagającej osobistego działania zobowiązanego oraz umiejscowienie jej w stadium poprzedzającym wszczęcie egzekucji, wyklucza działanie zobowiązanego za pośrednictwem pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II FSK 3197/14, LEX nr 2175724).

Podsumowując wskazać należy, że na wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia etapie postępowania niedopuszczalnym było wniesienie odwołania od upomnienia. Upomnienie jest dokumentem urzędowym, którego przesłanie do zobowiązanego poprzedza wszczęcie egzekucji administracyjnej. Jego treść przypomina o powinności wykonania obowiązku, będąc realizacją zasady zagrożenia, której celem jest dążenie do dobrowolnego wykonania istniejącego już obowiązku poprzez uświadomienie zobowiązanemu następstw jego niezrealizowania (W. Piątek, A. Skoczylas w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", Warszawa 2016, s. 103-104).

Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu braku przedmiotu odwołania. Skierowane do skarżącego upomnienie nie mogło być bowiem utożsamiane z decyzją administracyjną czy postanowieniem, w stosunku do których ustawodawca przewidział zwykłe środki zaskarżenia w postaci odpowiednio odwołania lub zażalenia.

Ze względu na powyższe postawione zarzuty kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.