Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1773/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 42 ust. 2, art. 60, art. 111 pkt 15
journal: Dz.U. 2022 poz 1634
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 91 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1575
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - t.j.
article: art. 22(4) ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1166
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta Gliwice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 13/19 w sprawie ze skargi Miasta Gliwice na decyzję Ministra Finansów z dnia 30 października 2018 r. nr FG3.4144.3.2018 w przedmiocie odmowy stwierdzenia i zwrotu nadpłaty z tytułu kosztów procesu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 13 maja 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 13/19 oddalił skargę Miasta Gliwice (dalej: skarżące lub Miasto) na decyzję Ministra Finansów (dalej: organ lub Minister) z dnia 30 października 2018 r., nr FG3.4144.3.2018 w przedmiocie odmowy stwierdzenia i zwrotu nadpłaty z tytułu kosztów procesu.

Miasto wniosło skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Wniosło też o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 2 oraz art. 111 pkt 15 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: u.f.p.) w zw. z art. 224 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1166; dalej: u.r.p.) oraz art. 99 w zw. z art. 98 § 3, art. 95 pkt 1 i art. 109 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1805; dalej: k.p.c.) - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że koszty zastępstwa procesowego ustalone w oparciu o wskazane przepisy, należne pełnomocnikowi procesowemu będącemu radcą prawnym, zasądzone na jego wniosek na rzecz Skarbu Państwa, w sytuacji gdy radca prawny prowadził sprawę na podstawie pełnomocnictwa procesowego udzielonego mu przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) wykonującego w tym zakresie zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, stanowią dochód budżetu państwa podczas gdy ze wskazanych powyżej przepisów wynika, że zasądzone na rzecz Skarbu Państwa koszty procesu są należne radcy prawnemu tytułem zastępstwa procesowego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) p.p.s.a. w zw. z art. 94 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (dalej: ustawa o kosztach sądowych) w zw. z art. 98 § 1 i § 3 k.p.c. - poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w związku z tym, że do niezbędnych kosztów procesu zalicza się nie tylko wynagrodzenie radcy prawnego, ale także koszty sądowe oraz koszty osobistego stawiennictwa strony, zasądzone koszty procesu w wysokości 90 zł nie są należne radcy prawnemu podczas gdy w sprawie nie wystąpiły inne koszty sądowe i koszty osobistego stawiennictwa strony, zgodnie z art. 94 ustawy o kosztach sądowych Skarb Państwa jest zwolniony z ponoszenia opłat, zatem należy uznać, że radca prawny jest dysponentem zasądzonych kosztów zastępstwa procesowego dla pełnomocnika i powinien otrzymać całość zasądzonej kwoty;

c) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) p.p.s.a. w zw. z przepisem załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (dalej: rozporządzenie o kosztach) w zakresie paragrafu 063 - poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu do niniejszej sprawy, podczas gdy koszty zastępstwa procesowego stanowiące przedmiot niniejszej sprawy nie są opłatami, kosztami sądowymi ani innymi opłatami uiszczanymi na rzecz Skarbu Państwa z tytułu postępowania sądowego i prokuratorskiego, a ponadto zostały określone przez ustawodawcę jako zwrot kosztów postępowania sądowego i prokuratorskiego, podczas gdy nie zostały one wcześniej poniesione przez Skarb Państwa na rzecz pełnomocnika procesowego, ale zostały zasądzone od strony przeciwnej i przez nią wpłacone, zatem nie miał miejsca "zwrot" tych kosztów, ale ich zapłata "po raz pierwszy" przez przegraną stronę procesu; niewłaściwe zastosowanie;

d) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) p.p.s.a. w zw. z art. 42 ust. 2 u.f.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zapłata wynagrodzenia należnego radcy prawnemu pod warunkiem jego ściągnięcia od drugiej strony procesu, mająca podstawę w art. 224 ust. 2 u.r.p., wprost ze środków pieniężnych wpłaconych przez przeciwnika procesowego, narusza zasadę niefunduszowania, podczas gdy zasada ta nie ma charakteru absolutnego i zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu, odrębne ustawy mogą stanowić inaczej, a taką ustawą jest m.in. ustawa o radcach prawnych;

e) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) p.p.s.a. w zw. z art. 255 ust. 1, 2 i 4 u.f.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że koszty zastępstwa procesowego zasądzone na rzecz Skarbu Państwa są jego dochodem i muszą być odprowadzane do budżetu państwa w trybie art. 255 u.f.p., podczas gdy zgodnie z art. 224 u.r.p. koszty zastępstwa procesowego należne są występującemu w sprawie radcy prawnemu;

f) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) p.p.s.a. w zw. z art. 60 w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy katalog należności, co do których możliwe jest stwierdzenie nadpłaty nie jest wyczerpujący i obejmuje również kwotę kosztów zastępstwa procesowego wpłaconą na rachunek budżetu jednostki samorządu terytorialnego należną pełnomocnikowi procesowemu, która błędnie została przekazana na rachunek budżetu państwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Miasto przedstawiło argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego.

Podstawa sporu w sprawie dotyczy kwalifikacji zasądzonych na rzecz Skarbu Państwa kosztów procesu obejmujących koszty zastępstwa procesowego jako dochodów budżetu państwa.

Przy czym bezsporna jest okoliczność, że koszty procesu w wysokości 90 zł zasądzono na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Gliwice (reprezentującego w sprawie Skarb Państwa), co wynika z nakazu zapłaty z 2 marca 2016 r. o sygn. II Nc 1196/16.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych pod lit. a) – c) petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazuje, że przywołany art. 94 ustawy o kosztach sądowych nie był przedmiotem analizy Sądu I instancji, stąd też zarzut w tym zakresie dotyczący jego błędnej wykładni jest bezzasadny.

W pozostałym zakresie ww. zarzuty są nieusprawiedliwione. Przede wszystkim z samego faktu, iż Sąd Rejonowy w Gliwicach zasądził koszty procesu na rzecz Skarbu Państwa wynika, że wierzycielem tej należności był Skarb Państwa. To zaś oznacza, że przypadająca należność stanowiła środki publiczne będące dochodem budżetu państwa. W tym miejscu wskazać trzeba, że katalog źródeł dochodów budżetu państwa ma charakter otwarty, o czym świadczy art. 5 ust. 2 pkt 2 u.f.p., zgodnie z którym do dochodów zalicza się "inne dochody budżetu państwa (...) należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych" oraz analogicznie sformułowany art. 111 pkt 15 u.f.p. (dochodami budżetu państwa są "inne dochody określone w odrębnych ustawach lub umowach międzynarodowych"). Ową odrębną ustawą, na mocy której w rozpoznawanej sprawie zaistniała należność stanowiąca dochód budżetu państwa był k.p.c. W nakazie zapłaty nastąpiło zaś skonkretyzowanie jej kwoty. Należy zauważyć, że przywoływane przez skarżące kasacyjnie Miasto przepisy art. 99 k.p.c., art. 98 § 3 k.p.c., art. 91 § 5 k.p.c. (w petitum skargi błędnie podanego jako art. 95 § 1 k.p.c.), czy art. 109 § 1 i § 2 k.p.c. regulują kwestie dotyczące kosztów strony. Stroną zaś w postępowaniu, którego dotyczą sporne w niniejszej sprawie koszty był Skarb Państwa.

To, że zgodnie z art. 91 pkt 5 k.p.c. pełnomocnictwo procesowe obejmuje z samego prawa umocowanie do odbioru kosztów procesu od strony przeciwnej pozostaje bez znaczenia dla prawnej kwalifikacji zasądzonej na rzecz Skarbu Państwa należności z tytułu kosztów procesu jako dochodu budżetu państwa. Analogicznie przedstawia się kwestia jeśli chodzi o ocenę naruszenia art. 224 ust. 2 u.r.p. Przepis ten stanowi, że radca prawny jest uprawniony do dodatkowego wynagrodzenia w wysokości nie niższej niż 65% kosztów zastępstwa sądowego zasądzonych na rzecz strony przez niego zastępowanej lub jej przyznanych w ugodzie, postępowaniu polubownym, arbitrażu zagranicznym lub w postępowaniu egzekucyjnym, jeżeli koszty te zostały ściągnięte od strony przeciwnej. W państwowych jednostkach sfery budżetowej wysokość i termin wypłaty wynagrodzenia określa umowa cywilnoprawna. Przywołana regulacja dotyczy dodatkowego wynagrodzenia pełnomocnika, którego wysokość ustalana jest w odniesieniu (procentowym) do wysokości zasądzonych i ściągniętych kosztów. W żaden sposób nie odnosi się natomiast do kwalifikacji należności strony (w sprawie: Skarbu Państwa) z tytułu zasądzonych kosztów procesu.

Kwalifikacji zasądzonych na rzecz Skarbu Państwa kosztów jako dochodów budżetowych nie podważa także wskazana (pomocniczo) przez Sąd I instancji klasyfikacja budżetowa dochodu i jej objaśnienie wynikające z aktu wykonawczego (stosownego rozporządzenia Ministra Finansów). Określona bowiem rozporządzeniem, wydanym na podstawie art. 34 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 i u.f.p., klasyfikacja stanowi narzędzie systematyzacji poszczególnych kategorii środków budżetowych oraz ich rozdysponowań i nie może przesądzać (w sensie priorytetowego jej uwzględniania w procesie wykładni przepisów) o prawnym charakterze danych środków, który byłby niezgodny z unormowaniami ustawowymi (w sprawie: powołanymi wcześniej przepisami u.f.p.). To u.f.p. przesądza o zakresie podmiotowo-przedmiotowym dochodów publicznych. Klasyfikacja budżetowa stanowi jedynie o przyporządkowaniu danego wpływu do określonej kategorii rodzajowej.

Wskazywany art. 224 ust. 2 u.r.p. nie stanowi także – na co powołuje się autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutu z lit. d) jej petitum – wyjątku od zasady niefunduszowania określonej w art. 42 ust. 2 u.f.p., zgodnie z którym środki publiczne pochodzące z poszczególnych tytułów nie mogą być przeznaczane na finansowanie imiennie wymienionych wydatków, chyba że odrębna ustawa stanowi inaczej. Art. 224 ust. 2 u.r.p., jak już była o tym mowa, dotyczy bowiem ustalenia wysokości dodatkowego wynagrodzenia radcy prawnego i bynajmniej nie wskazuje, że wynagrodzenie to pokrywane jest bezpośrednio ze ściągniętych kosztów. "Ściągniecie kosztów", jak wynika z redakcji powołanej regulacji, jest wyłącznie warunkiem ziszczenia się uprawnienia radcy prawnego do dodatkowego wynagrodzenia.

Wobec powyższych ustaleń niezasadny jest zarzut wyartykułowany pod lit. e) petitum skargi kasacyjnej.

Nieusprawiedliwiony jest także ostatni z zarzutów.

Prawidłowo WSA uznał, że w rozpoznawanej sprawie przepis art. 60 u.f.p. nie znajdował zastosowania. W sprawie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której skarżące kasacyjnie Miasto dokonało do budżetu państwa wpłaty zasądzonej kwoty kosztów. Tymczasem w powołanym przepisie mowa jest o należnościach, a zatem o kwotach, które mają być dopiero uzyskane z określonych tytułów. W takim stanie rzeczy WSA prawidłowo zatem uznał, że przepis nie znajduje zastosowania do dochodów pobranych i odprowadzonych na rachunek budżetu państwa. Tym samym w sprawie nie może być mowy o nadpłacie w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej (dalej: o.p.), gdyż przepisy Działu III o.p. (w którym znajduje się powołana regulacja) stosuje się - na mocy art. 67 ust. 1 u.f.p. - do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 u.f.p. A jak wykazano wyżej, ten ostatni przepis nie znajdował zastosowania w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.