Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 472/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 26 stycznia 2023 r. nr LXXI/591/2023 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska dla dz. nr 34/5, 34/11, 27/22, obręb Jankowo, dz. nr 9, obręb Wójtostwo, dz. nr 39, obręb Wagowo, gmina Pobiedziska 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 13 pkt 2 lit. b; 2. zasądza od Gminy Pobiedziska na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska Gminy Pobiedziska działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r.; poz. 40, dalej jako "u.s.g."), i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503, dalej jako "u.p.z.p.") w związku z uchwałą Nr XLIV/390/2021 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 30 września 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska dla dz. nr 34/5, 34/11, 27/22, obręb Jankowo, dz. nr 9, obręb Wójtostwo, dz. nr 39, obręb Wagowo, gmina Pobiedziska podjęła w dniu 26 stycznia 2023 r. uchwałę Nr LXXI/591/2023 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska dla dz. nr 34/5, 34/11, 27/22, obręb Jankowo, dz. nr 9, obręb Wójtostwo, dz. nr 39, obręb Wagowo, gmina Pobiedziska.

Skargę na powyższą uchwałę wywiódł do Sądu Wojewoda Wielkopolski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie: § 13 pkt 2 lit. b, - ze względu na istotne naruszenie prawa, oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w § 13 pkt 2 lit. b uchwały, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej ustalono w zakresie zaopatrzenia w wodę dopuszczenie zaopatrzenia w wodę z ujęć indywidualnych do czasu budowy gminnej sieci wodociągowej.

Tymczasem zgodnie z § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), zwanego dalej: rozporządzeniem, działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. W razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej działka może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody.

W kontekście ww. przepisu Skarżący podkreślił, że w odróżnieniu od ustawowego obowiązku podłączenia nieruchomości niewyposażonej w przydomową oczyszczalnię ścieków do nowopowstałej sieci kanalizacji sanitarnej, wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie: Dz.U. z 2024 r. poz. 399), żaden z obowiązujących przepisów prawa nie nakazuje właścicielowi nieruchomości korzystającemu z indywidualnego ujęcia wody podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej w przypadku jej realizacji.

Dalej podniesiono, że zgodnie z § 4 pkt 11 lit. a oraz b rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404), ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz określenie warunków powiązań układu sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, natomiast kwestie odprowadzania ścieków i zaopatrzenia w wodę konkretnych odbiorców regulują przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2023 r. poz. 537 ze zm.).

Wojewoda stwierdził, że Rada Miejska Gminy Pobiedziska, wprowadzając do treści planu miejscowego ww. regulacje wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej naruszając tym samym zasadę działania w granicach i na podstawie prawa, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

W ocenie skarżącego ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały w części, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. - wnosi o to do Sądu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej jako "u.s.g."), według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W tym miejscu wskazać należy, że po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tą kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany żadnym terminem do wniesienia skargi. Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g.

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 26 stycznia 2023 r. Nr LXXI/591/2023 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska dla dz. nr 34/5, 34/11, 27/22, obręb Jankowo, dz. nr 9, obręb Wójtostwo, dz. nr 39, obręb Wagowo, gmina Pobiedziska w zakresie wskazanym przez Wojewodę.

Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pod pojęciem "zasad sporządzania" planu należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (ustalenia) przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, wynika to wyraźnie z treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część Uchwały, jak to Sąd odczytuje: w zakresie zapisu : § 13 pkt 2 lit. b. W konsekwencji - co do naruszenia zasad sporządzania planu - tylko w tej części Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem i zakresem zaskarżenia.

W § 13 pkt 2 lit. b uchwały wskazano, że w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej ustala się w zakresie zaopatrzenia w wodę dopuszczenie zaopatrzenia w wodę z ujęć indywidualnych do czasu budowy gminnej sieci wodociągowej.

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. wymaga, aby plan miejscowy obowiązkowo określał zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a obowiązek ten został uszczegółowiony w § 4 pkt 11 lit. a i b rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, rację ma Wojewoda, że zaskarżona regulacja uchwały pozostaje w sprzeczności z przepisami aktów prawnych wyższego rzędu.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że zakres przysługującego gminie władztwa planistycznego, nie może pozostawać w sprzeczności z regulacjami rangi ustawowej, nadającej konkretne uprawnienie dla podmiotu, którego sytuacja faktyczna wyczerpuje znamiona tego przepisu.

Takim przepisem jest art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 1996 r. poz. 662 z późn. zm.; dalej: "u.u.c.p.g.") stanowiący, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Z treści omawianej regulacji wynika, że adresatowi normy ustawowej przysługuje wybór wykonania obowiązku zapewnienia utrzymania czystości i porządku pomiędzy wykonaniem zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe a przydomową oczyszczalnią ścieków bytowych, przy czym ustawodawca przewiduje, że ma to miejsce w sytuacji, gdy budowa sieci jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona.

Tym niemniej w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, że właściciel nieruchomości może zrealizować prawo do budowy bezodpływowego zbiornika bądź przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych zarówno w sytuacji, gdy budowa kanalizacji jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, jak i gdy jest uzasadniona, lecz - tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie - sieć taka nie została jeszcze zrealizowana. Jeżeli więc na terenie objętym planem nie ma sieci kanalizacyjnej, nawet jeśli pozostaje w sferze planów, właściciel nieruchomości zachowuje wynikające z ustawy prawo do zapewnienia utrzymania czystości na nieruchomości w zakresie odprowadzania ścieków poprzez realizację zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe i plany inwestycyjne gminy nie mogą wyłączyć tego uprawnienia. W przeciwnym razie zostanie on pozbawiony uprawnienia ustawowego, w czym należy upatrywać również naruszenia zasady ochrony tego prawa zagwarantowanej w art. 21 ust. 1 Konstytucji.

Stanowisko to jest zasadne tym bardziej, że szereg przepisów prawa przewiduje możliwość odprowadzenia ścieków z budynków przeznaczonych na pobyt ludzi do bezodpływowych zbiorników lub oczyszczalni przydomowych w sytuacji, gdy brak jest warunków przyłączenie tych budynków do sieci kanalizacyjnej.

Zgodnie z § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), działka budowlana przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej.

Dalej wskazać należy, że z powołanego § 26 ust. 3 rozporządzenia wynika, że w razie braku możliwości przyłączenia do sieci zewnętrznej zaopatrzenia wodę, istnieje prawna możliwość zabudowy nieruchomości pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody.

Uregulowanie to jest zgodne zarówno z treścią art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.p.c.g., jak i art. 3 ust. 1 dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (91/271/EWG) (Dziennik Urzędowy L 135, 30/05/1991, s. 40-52) wskazującym, że w przypadku, gdy ustanowienie systemu zbierania ścieków komunalnych nie jest uzasadnione, jako że nie przyniosłoby korzyści dla środowiska lub powodowałoby nadmierne koszty, należy zastosować pojedyncze systemy lub inne właściwe systemy zapewniające ten sam poziom ochrony środowiska. Z przepisów tych wynika zatem dopuszczenie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, stosowania zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków, których budowa z założenia odpowiada kanalizacji sanitarnej (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 684/12).

Podkreślenia również wymaga, że kwestie odprowadzania ścieków i zaopatrzenia w wodę konkretnych odbiorców regulują przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2023 r. poz. 537 ze zm.).

Powołane wyżej przepisy wyraźnie regulują uprawnienia i obowiązki właścicieli w okresie istnienia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz w okresie przed ich powstaniem. Żaden z obowiązujących przepisów prawa nie nakazuje właścicielowi nieruchomości korzystającemu z indywidualnego ujęcia wody podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej w przypadku jej realizacji.

W tych okolicznościach, wprowadzenie regulacji w tym przedmiocie w kontrolowanym planie, bez wyraźnej delegacji ustawowej, stanowi nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 28 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 584/14 oraz wyrok NSA z 1 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 684/12, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tak opisane naruszenie prawa ma, w ocenie Sądu, charakter istotny. Niedopuszczalne jest bowiem zawarcie w planie ustaleń modyfikujących przepisy aktów wyższego rzędu i ustaleń sprzecznych z przepisami rangi ustawowej.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność uchwały w części, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).