Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 780/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 30 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2023 roku sprawy ze skargi W. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy D. (dalej jako Wójt) decyzją z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1. w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. dalej k.p.a.), po uzgodnieniu stosownie do art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ze Starostą [...] (postanowienie nr [...],[...] z 16.03.2022 r.), Dyrektorem Zarządu Zlewni [...] w P. (postanowienie nr [...] z 17.03.2022 r.), Zarządem Dróg Powiatowych, PKP Polskimi Liniami Kolejowymi SA [...] w P. [...] (nr [...] z 24.03.2022 r.) oraz PKP S.A. Oddział [...] w P. (nr [...] z 10.03.2022 r.), [...] Urzędu Transportu Kolejowego, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 4 grudnia 2020 r. zmienionego w dniu 14 stycznia 2021 r. oraz w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 11.10.2021 r. ustalił na rzecz S. Sp. z o.o. w P. warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku usługowo- handlowego wraz z wjazdem z ul. [...], parkingiem, pylonem reklamowym i niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki o nr ewid.[...] położonej w obrębie geodezyjnym D. , na części działki o nr ewid. [...] oraz na działce [...] położonych w obrębie geodezyjnym D. , gmina D..

Motywując rozstrzygnięcie organ wskazał, że wniosek inwestora obejmuje budowę budynku usługowo-handlowego wraz z wjazdem z ul. [...], parkingiem, pylonem reklamowym i niezbędną infrastrukturą techniczną o powierzchni zabudowy 13,09% powierzchni działki ujętej jako teren inwestycji. Budynek ma posiadać jedną kondygnacje nadziemną wysokość do 8,0 m, szerokość elewacji 25,5 m liczoną jako krawędź budynku zlokalizowaną od strony drogi publicznej, dach skośny jednospadowy.

Gmina D. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, wobec czego organ przeprowadził postępowanie o ustalenie warunków zabudowy.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wokół obszaru, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wyznaczono obszar analizowany na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej część graficzną niniejszej analizy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontowej granicy przedmiotowego terenu, nie mniejszej jednak niż 50,0 m, tj. 240,0 m (3 x 80,0 m) zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 poz.1588, dalej rozporządzenie MI). Za front przyjęto część przedmiotowego terenu, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na przedmiotowy teren (zgodnie z § 2 pkt. 5 ww. rozporządzenia). W ocenie organu wyznaczony obszar analizowany jest wystarczający dla właściwego określenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż stanowi spójność urbanistyczną planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi istniejącymi w sąsiedztwie.

Analizą objęto wszystkie działki znajdujące się (w całości lub części) w granicach obszaru analizowanego. Na podstawie sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzono, że obszar objęty wnioskiem znajduje się w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz zabudowy usługowej. Wniosek inwestora obejmuje budowę budynku usługowo-handlowego, zatem planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Wskazano, że tożsama z wnioskowaną funkcja usługowa występuje na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...] obręb D..

Dalej organ wskazał, że analizowane działki zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Uznano, że możliwe jest dopuszczenie realizacji wnioskowanej inwestycji o parametrach zgodnych z wynikami analizy. Organ wskazał szczegółowo jak wyznaczył cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji (linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrię dachu). W. poszczególnych parametrów dla nowej zabudowy określono poprzez wskazanie wartości granicznych. Podkreślono, że ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji mieszczą się w parametrach i wielkościach istniejącej już w obszarze analizowanym zabudowy.

Organ stwierdził również, że spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., gdyż teren ma dostęp do drogi publicznej (powiatowej) ul. [...]. Planowana inwestycja spełnia również pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. Ponadto w toku postępowania uzyskano wszystkie wymagane uzgodnienia. W tej sytuacji organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł W. A. (dalej też jako skarżący lub strona), zaskarżając w całości decyzję Wójta Gminy D. z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr [...] zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a w konsekwencji wydanie błędnego rozstrzygnięcia, ponieważ organ ustalił w sposób nieprawidłowy, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa, a nadto nie ustalił jaki wpływ będzie miała planowana inwestycja na teren sąsiadujący, a co więcej nie ustalił w sposób poprawny czy zostały spełnione warunki kontynuacji cech funkcji i zabudowy poprzez zbyt szerokie wyznaczenie obszaru analizowanego, bez jakiegokolwiek uzasadnienia.

Skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, względnie o uchylenie ww. decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Motywując odwołanie skarżący podał, że złożył wniosek o sporządzenie planu miejscowego dla działek objętych inwestycją, w którym wniósł o ich przeznaczenie zgodne ze studium- przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną. Organ nie zawiesił jednak postępowania na czas procesowania wniosku o plan, lecz ustalił warunki zabudowy dla inwestora. Skarżący podkreślił, że inwestycja nie spełnia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż położona jest na terenie gdzie dominuje budownictwo mieszkaniowe. Jego zdaniem obszar analizowany celowo wyznaczono w taki sposób, żeby objął budynek produkcyjny przy ul. [...]. Skoro obszar analizowany wyznaczono wadliwie to sporządzone na jego podstawie analiza i jej wyniki również obarczone są wadliwością. Organ nie ustalił zakresu oddziaływania planowanej inwestycji. Ponadto skarżący sam dokonał pomiarów budynków i jego zdaniem organ popełnił błędy matematyczne i zawyżył ich wysokość. Błędnie ustalono powierzchnię biologicznie czynną w przedziale 20-50 % bowiem w tej sytuacji inwestor na pewno zastosuje się do wymaganego minimum. Inwestycja przewiduje budowę pylonu reklamowego, który zdaniem skarżącego powinien być przedmiotem odrębnej analizy. Końcowo wskazano, ze załączniki do decyzji podpisała osoba, która na dzień jej wydania nie była pracownikiem Urzędu Gminy w D. , co powoduje nieważność rozstrzygnięcia organu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr [...] działając na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 - ustawy z dnia 12 października 1994r - o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz. U. 2018.570), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium zwróciło uwagę, że organ pierwszej instancji ustalając warunki zabudowy na rzecz inwestora wskazał, że planowana inwestycja wypełnia w całości dyspozycję przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 - 5 u.p.z.p., zatem możliwe było ustalenie warunków zabudowy. W tej sprawie organ pierwszej instancji orzekł o ustaleniu warunków zabudowy po raz drugi, po raz pierwszy bowiem organ odwoławczy wycofał z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję wskazując na braki postępowania. Organ pierwszej instancji orzekając po raz wtóry przeprowadził postępowanie zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego.

Kolegium zwróciło uwagę, że w przedłożonych aktach sprawy znajduje się kopia mapy w skali 1:1000, która stanowiła podstawę dla przeprowadzenia na niej analizy urbanistycznej, mapa odzwierciedla aktualny stan zagospodarowania obszaru analizowanego. Organ pierwszej instancji sporządził obszar analizowany, sposób jego wyznaczenia określony jest w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI. W tej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w odległości 240 metrów od granic terenu objętego wnioskiem przyjmując szerokość frontu działki, z której odbywać się będzie wjazd na planowaną inwestycję. Szerokość ta wynosi 80m co oznacza, że organ pierwszej instancji przyjął w tej sprawie obszar analizowany i nie rozszerzał go. Skarżący zatem nie ma racji, że organ pierwszej instancji celowo rozszerzył obszar analizowany by znaleźć nieruchomość umożliwiającą ustalenie warunków zabudowy. Z treści analizy urbanistycznej w postaci tekstowej wynika, jakie nieruchomości przyjęto do analizy, organ wskazał średnie parametry zabudowy z obszaru analizowanego, określił obszar ulic, jakie przyjął oceniając planowaną inwestycję. Organ wskazał jednocześnie, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy z obszaru analizowanego, w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowo-usługowa oraz usługowa, linia zabudowy kształtuje się w odległości od 9m do 45m od linii rozgraniczającej drogę publiczną, średni procent zabudowy wynosi ok. 13,99% mieszcząc się w przedziale od 1,37% do 40,16%. Minimalna wartość dla zabudowy usługowej wynosi 8,85% zaś maksymalna 35,16%, szerokość elewacji frontowej wynosi 12,8lm z tolerancją do 20% wynosi od 10,24m do 15,37m, natomiast dla tożsamej zabudowy wynosi 27m z tolerancją od 21,6m do 32,4m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi średnio 6,lm mieszcząc się w przedziale od 4m do 10,5m, dachy strome dwuspadowe i wielospadowe oraz dachy płaskie.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego w pełnym zakresie organ odwoławczy doszedł do przekonania, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy z obszaru analizowanego. W obszarze tym występuje bowiem zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i zabudowa mieszkaniowo-usługowa i usługowa. Z analizy urbanistycznej w postaci tekstowej wynika, że zabudowa mieszkaniowo-usługowa mieści się na działkach nr [...] oraz [...], usługowa na działkach nr [...] i [...] oznacza to, że w obszarze analizowanym znajdują się co najmniej 4 działki zabudowane w sposób umożliwiający określenie parametrów dla nowej zabudowy. W materiale dowodowym nie znajduje zatem oparcia zarzut strony, iż organ pierwszej instancji rozszerzał obszar analizowany na potrzeby jednej nieruchomości zabudowanej budynkami usługowymi. Organ ustalił dopuszczalny procent zabudowy dla nieruchomości objętej wnioskiem na 13,99%, co oznacza przyjęcie średniego procentu zabudowy z obszaru analizowanego. Linia zabudowy określona została zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, szerokość elewacji frontowej określono na 10,24m do 25,5m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określono na 4,0m do 8,0m, dopuszczono jedną kondygnację nadziemną, dach jedno lub dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 15 do 35 stopni. Parametry inwestycji zostały określone w wartościach średnich z obszaru analizowanego, żaden z nich nie przekracza tych wartości. Oznacza to, że w istocie planowana inwestycja nie wpływa, wbrew twierdzeniu odwołującego, w żaden sposób negatywnie na istniejący ład przestrzenny.

Kolegium wskazało, że zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. każdy ma prawo do zagospodarowania swojej nieruchomości w granicach prawa, a tylko planowanie inwestycji sprzecznej z przepisami prawa lub z interesem społecznym może spowodować odmowę ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania SKO wskazało, że odwołujący podnosi argumenty nie należące do zakresu decyzji o warunkach zabudowy. D. na etapie projektowania inwestycji oraz ubiegania się przez inwestora o decyzję o pozwoleniu na budowę organ nadzoru budowlanego, właściwy w tych sprawach, będzie badał inwestycję pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane w tym art. 5. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy pozostaje ponadto okoliczność, że skarżący, popierany przez podpisy mieszkańców, złożył w organie pierwszej instancji wniosek o opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym jest planowana inwestycja. Kolegium wskazało, że interesy strony będą zabezpieczone na etapie udzielania inwestorowi decyzji o pozwoleniu na budowę, na tym etapie bowiem następuje konkretyzacja parametrów, określane są warunki techniczne budowy, opracowywany jest projekt budowlany inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi wyłącznie swoistego rodzaju informację o terenie i o możliwości sytuowania na nim określonych obiektów budowlanych, nie jest pozwoleniem na budowę, na jej podstawie nie można rozpocząć robót budowlanych.

W tych okolicznościach SKO nie znalazło podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji.

W. A. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy D. nr [...] z dnia 21 kwietnia 2022 r. zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej i dogłębnej oceny stanu faktycznego, a co za tym idzie utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy z okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, że istnieją podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy;

b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ogólnikowe uzasadnienie decyzji oraz brak ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w złożonym odwołaniu;

c) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie rzeczywistych, obiektywnych ustaleń stanu sprawy oraz zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

d) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nie wywiązanie się przez organ z obowiązku umożliwienia mi czynnego udziału w postępowaniu, uzyskania informacji oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału i dowodów oraz zgłoszenie żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji;

2) przepisów prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a w konsekwencji wydanie błędnego rozstrzygnięcia, ponieważ organy ustaliły w sposób nieprawidłowy, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa, a co więcej nie ustaliły w sposób poprawny czy zostały spełnione warunki kontynuacji cech funkcji i zabudowy;

b) art. 1 ust. 2 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie wymagań ładu przestrzennego; w tym urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W skardze argumentował, ze SKO nie rozpoznało wszystkich zarzutów jego odwołania. Nie odniosło się np. do kwestii prawidłowości i kompletności załączników do decyzji. Skarżący podkreślił, że nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, a inwestycja będzie naruszać ład przestrzenny. Na planowanym terenie występują budynki mieszkalne, a w kilku z nich mieszczą się niewielkie usługi. Skarżący podtrzymał również twierdzenie, że błędnie wyznaczono wysokości budynków w analizie. Ponadto ten parametr wyznacza się jako wartość średnią, a nie w formie "widełek". Przez wzięcie pod uwagę budynku produkcyjnego zawyżono średnią i wyznaczono za duży wskaźnik powierzchni nowej zabudowy. Nie zgadza się również z wyznaczeniem powierzchni biologicznie czynnej w zakresie 20-50 %. Podał, że pylon reklamowy o gabarytach 10m wysokości i 21m2 ekspozycji nie został wnikliwie przeanalizowany, a jego potencjalna budowa oznacza, że będzie to niewątpliwie element dominujący w krajobrazie.

Ponadto odwołanie zostało przekazane z naruszeniem terminów jakie są określone w k.p.a. a bez znaczenia jest kwestia sprostowania oczywistej omyłki, o którą wnosił inwestor.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Pismo procesowe złożyła również uczestniczka postępowania (spółka-inwestorka) wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Przedmiotem skargi W. A. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego wraz z wjazdem z ul. [...], parkingiem, pylonem reklamowym i niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki o nr ewid.[...] położonej w obrębie geodezyjnym D. , na części działki o nr ewid. [...] oraz na działce [...] położonych w obrębie geodezyjnym D. , gmina D..

Wskazać trzeba (bowiem ma to wpływ na zastosowane w sprawie przepisy u.p.z.p.), że wniosek o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do organu 4 grudnia 2020 r. Wójt wydał już raz pozytywną decyzję o warunkach zabudowy (12 lipca 2021 r.), lecz została ona uchylona decyzją Kolegium z dnia 11 października 2021 r. W wyniku ponownego rozpatrywania wniosku S. sp. z o.o. zapadły opisane wyżej decyzje.

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa następujące warunki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dopełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w tekście jako rozporządzenie MI), które szczegółowo określają wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przytoczone wyżej przepisy formułują zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W literaturze wskazuje się, że jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck 2013).

Dostosowanie, o którym mowa, przejawia się przede wszystkim w takim ukształtowaniu charakterystycznych cech zabudowy, jak szerokość elewacji frontowej, wysokość, kształt dachu, czy intensywność zabudowy, aby stanowiły one nawiązanie do zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie. Podobnie rzecz się ma w przypadku funkcji nowej zabudowy, która powinna stanowić bądź kontynuację funkcji już na danym obszarze istniejącej, bądź takie jej uzupełnienie, które nie będzie kolidowało z zastanym w sąsiedztwie stanem rzeczy.

Instrumentem, który ma pozwolić ten cel osiągnąć jest analiza architektoniczno – urbanistyczna, której prawidłowe przeprowadzenie ma fundamentalne znaczenie dla określenia jakiego rodzaju, o jakich cechach i funkcjach zabudowa może powstać na terenie określonym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Stąd też ważne jest, aby analiza została przeprowadzona rzetelnie i w sposób wyczerpujący wyjaśniała, z jakiego rodzaju zabudową mamy do czynienia w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji i w oparciu o te ustalenia formułowała postulaty co do poszczególnych cech nowej zabudowy i jej funkcji.

W tym celu, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia MI warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3).

W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu niepodpisania załączników do decyzji I instancji. W ocenie skarżącego, brak podpisania załącznika przez osobę upoważnioną powoduje kwalifikowaną wadliwość decyzji i stanowi rażące naruszenie prawa, którego skutkiem jest nieważność rozstrzygnięcia organu stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że decyzja organu I instancji została podpisana przez działającego z upoważnienia Wójta mgr inż. P. J. (str. [...] decyzji), część graficzna decyzji nie została podpisana, wyniki analizy opatrzono tylko parafką i datą 21 kwietnia 2022 r. Część graficzna analizy została podpisana.

W aktach sprawy znajduje się postanowienie Wójta Gminy D. z dnia 15 czerwca 2022 r. nr [...] wydane na podstawie art. 113 § 1 w zw. z 126 k.p.a. o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji nr [...] z 21 kwietnia 2022 r. poprzez opatrzenie załączników do decyzji podpisem osoby upoważnionej. Należy zauważyć, że organ słusznie próbował naprawić swój błąd, jednak niewłaściwym było wykorzystanie do tego celu trybu sprostowania decyzji (art. 113 k.p.a.). Niewątpliwe elementem decyzji jest podpis pracownika organu administracji upoważnionego do jej wydania, z podaniem jego imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego (art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a.). W określonych przypadkach, decyzja administracyjna może zawierać także załączniki (np. decyzja o warunkach zabudowy). W takiej sytuacji załączniki do decyzji stanowią integralną część tego aktu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym występuje jednak rozbieżność poglądów co do tego, jaki wpływ na byt prawny decyzji powoduje brak podpisu upoważnionej osoby na załączniku do tej decyzji. Według jednego z poglądów brak podpisu na załączniku dyskwalifikuje ten dokument jako część decyzji administracyjnej i jego treść nie może kształtować praw i obowiązków adresata aktu. Według drugiego zapatrywania w sytuacji, gdy nie zachodzą wątpliwości, co do związku załącznika z decyzją administracyjną, sam brak podpisu na załączniku nie stanowi takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniający uchylenie decyzji kontrolowanej przez sąd administracyjny (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Sąd w niniejszej sprawie przyjmuje za swój pogląd, że brak podpisu na załączniku do decyzji nie stanowi naruszenia prawa mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdy nie zachodzą wątpliwości co do związku załącznika z decyzją (por. wyrok NSA z 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2419/16). Fakt, że załącznik do decyzji nie został opatrzony podpisem uprawnionego podmiotu nie wyklucza możliwości uznania go za integralną część decyzji. Brak podpisu stanowi niewątpliwie uchybienie w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., jednak jest to wadliwość nierzutująca na wynik sprawy.

Wbrew więc zarzutom skarżącego decyzja organu I instancji nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Sąd, przechodząc do kolejnych zarzutów skargi, nie podziela poglądu skarżącego, by obszar analizowany został wyznaczony w taki sposób, aby obejmować zabudowę usługową na działce nr [...] (ul. [...], przedsiębiorstwo G. ). Wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło zgodnie z wytycznymi zawartymi w § 3 rozporządzenia MI - promień obszaru analizowanego wyznaczony prawidłowo w odległości 240,0 m (3 x 80,0 m). W tak wyznaczonym obszarze znalazła się przedmiotowa działka i nie doszło do jego nieuprawnionego zwiększenia, celem poszukiwania zabudowy podobnej do tej, którą planuje inwestor. W ocenie sądu więc zarzut ten jest nieuzasadniony.

Skarżący zarzucał również, że nie jest spełniona zasada dobrego sąsiedztwa.

Rozwijając ten wątek należy wskazać, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech istniejącego zagospodarowania przestrzennego. Inaczej mówiąc, planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (v. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06, CBOSA). Oznacza to, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Podkreślenia wymaga, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli tylko wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie wymogi wynikające z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Należy zatem przyjąć, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami (tak NSA w wyroku z 23 listopada 2016 r., II OSK 406/15, CBOSA ). Powyższe jest powszechnie akceptowaną dyrektywą, której Sąd nie kwestionuje.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że nie ma podstaw do uznania zasadności zarzutu dotyczącego braku spełnienia przez planowaną inwestycję warunku dobrego sąsiedztwa o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Celem dobrego sąsiedztwa jest umożliwienie tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy zachowaniu obwiązującego ładu przestrzennego, rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu planowana inwestycja znajduje analogię funkcjonalną w objętym analizą urbanistyczną terenie, gdyż wpisuje się w występującą na tym terenie funkcję usługową o zróżnicowanym charakterze. Z analizy wynika, że na dz. nr [...] i [...] (auto- części), [...] (myjnia), [...] (G. ) występuje zabudowa usługowa, zarówno w formie dużego przedsiębiorstwa jak i mniejszych, lokalnych usług. Wobec tego w ocenie Sądu budowa budynku handlowo- usługowego nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa i stanowi kontynuację funkcji w obszarze analizowanym.

Sąd nie znalazł również podstaw do podważenia wyznaczonych przez organ parametrów i gabarytów nowej zabudowy, które określono w oparciu o dane uzyskane na podstawie wizji lokalnej, mapy oraz informacji zawartych w Systemie Informacji przestrzennej (zob. tabela str. [...] analizy). Jak wynika z akt sprawy linia zabudowy została wyznaczona w nawiązaniu do linii zabudowy istniejących budynków (wg załącznika graficznego). Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczono w zakresie od 10 %do 13,99% dla zamierzonej inwestycji, jako nawiązanie do średniego wskaźnika występującego w obszarze analizowanym. Wyznaczenie go w formie widełkowej jest prawidłowe, a błedem byłoby podanie wyłącznie wartości maksymalnej. Szerokość elewacji frontowej ma się zawierać w zakresie od 10,24m od 25,5m, co ustalono w odniesieniu do średniej i maksymalnej wartość szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki albo okapu wyznaczono od 4,0 m do 8,0 m w nawiązaniu do wskaźników występujących w obszarze analizowanym, a wysokość kalenicy budynku do 8m. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o wysokości np. 10,5 m (usługi na dz. nr [...]), ale też istnieje zabudowa mieszkaniowa o wysokości kalenicy 9m (np. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Parametry ustalone na rzecz inwestora swoją wysokością nawiązują do średnich wartości w obszarze analizowanym, a w szczególności do najbliższego sąsiedztwa nieruchomości, co ustalono zgodnie z § 7.1 rozporządzenia MI. Należy wskazać, że wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia MI prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich, za które należy uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. W ocenie Sądu pod katem wysokości inwestycja będzie stanowić przedłużenie tego parametru w najbliższym sąsiedztwie- w tym do nieruchomości skarżącego, która ma wysokość 8m.

W ocenie Sądu twierdzenia skarżącego, że dokonał własnych pomiarów, których wynik różni się od danych przedstawionych przez uprawnionego urbanistę uznać należało za gołosłowne.

Prawidłowe było również wyznaczenie obszaru minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją w formie widełkowej od 20-50%.

Ponadto decyzja obejmuje ustalenia dotyczące pylonu reklamowego, który jest elementem zamierzenia inwestycyjnego spółki i nie było podstaw do prowadzenia odrębnego postępowania w tym zakresie. Należy więc przyjąć, że umieszczenie pylonu reklamowego jest dopuszczalne w kontekście zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Nie było kwestionowane przez skarżącego spełnienie pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. a Sąd podziela stanowisko organu, że zostały spełnione. W tych okolicznościach, wbrew zarzutom skargi, łączne spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 obligowało organ do ustalenia warunków zabudowy na rzecz S. sp. z o.o. w P..

Końcowo Sąd wskazuje, że kwestia dostępu do drogi i ewentualnej służebności pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania, stanowiąc zagadnienie cywilne, przewidziane do rozpoznawania przez sądy powszechne.

Poza badaniem Sądu pozostawała także kwestia naruszenia terminów przekazania odwołania skarżącego - w tym zakresie strona mogła skorzystać ze środka w postaci skargi na bezczynność lub przewlekłość organu.

Reasumując, zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie jest dotknięta uchybieniami zarzuconymi w skardze. W szczególności nie doszło do nieprawidłowego czy też niewystarczającego zbadania i oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście zgromadzonych dowodów (naruszenie art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.). Organy nie dopuściły się naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania. Decyzja została wszechstronnie uzasadniona, zaś jej ustalenia znajdują odzwierciedlenie w wynikach analizy zawierającej część tekstową i graficzną. Sąd nie stwierdził również niezgodnego z prawem działania organu przez nieuwzględnienie interesu osób trzecich, czy dokonanie wykładni w sposób krzywdzący. Mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego (art. 61 u.p.z.p.) także zostały zastosowane prawidłowo i bez ich naruszenia podnoszonego w skardze.

Zbędne w ocenie Sądu okazało się odnoszenie do pisma uczestniczki (inwestora), której stanowisko było zgodne ze stanowiskiem organu.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 zwanej dalej – p.p.s.a.),orzeczono jak w sentencji.