Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1222/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c, art 135
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Elżbieta Lenart, Protokolant: specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr KOA/2045/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 15 marca 2023 r. nr SR.5211.1.18.2023.


UZASADNIENIE

Decyzją z 25 kwietnia 2023 r., nr KOC/2045/Sr/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium/organ"), po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej jako "Skarżąca") od decyzji Burmistrza Gminy [...] (dalej jako "Burmistrz/organ I instancji") z 15 marca 2023 r., nr SR.5211.1.18.2023, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 27 stycznia 2023 r. Skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem – [...], legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 21 listopada 2022 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] (orzeczenie nr [...]).

Decyzją z 15 marca 2023 r., nr SR.5211.1.18.2023, organ I instancji odmówił Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że Skarżąca ma ustalone bezterminowo prawo do emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Powyższa okoliczność, zdaniem organu I instancji, wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał również jako podstawę prawną decyzji odmownej przepis art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych i wyjaśnił, że mąż Skarżącej ma troje dorosłych dzieci, które są osobami spokrewnionymi w linii prostej, nie posiadającymi orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, natomiast Skarżąca jako małżonek [...] nie jest jego krewną w linii prostej.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej wniesionego od powyższej decyzji organu I instancji, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że Skarżąca pobiera świadczenie emerytalne oraz opiekuje się niepełnosprawnym mężem - [...]. Fakt ustalenia prawa do emerytury wyklucza, zdaniem organu, zgodnie z przepisem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Organ podniósł także, że bez uprzedniej inicjatywy Skarżącej w tym zakresie, nie jest możliwe podjęcie jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia w sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Kolegium wniosła Skarżąca. Podniosła w jej uzasadnieniu, że wnosi o zamianę emerytury na świadczenie pielęgnacyjne, które – z uwagi na jej trudną sytuację majątkową oraz rodzinną – jest jej bardzo potrzebne.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialną zaskarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako "u.ś.r."), zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej jako "k.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 u.ś.r.).

Zasadniczym powodem odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było uznanie przez organy orzekające w sprawie, że Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, co wypełnia dyspozycję przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., który określa przypadki gdy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, m.in. w sytuacji gdy osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo do emerytury.

Po analizie całokształtu kontrolowanej sprawy, Sąd nie podzielił jednak stanowiska organów, że na przeszkodzie przyznaniu wnioskowanego świadczenia stoi okoliczność pobierania przez Skarżącą świadczenia emerytalnego.

W tym miejscu Sąd w składzie orzekającym wyjaśnia, że z urzędu znane jest mu aktualnie kształtujące się orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak też wojewódzkich sądów administracyjnych, w kwestii wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Przy czym kwestia ta nie jest wykładana przez sądy administracyjne jednolicie, aczkolwiek dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 i z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. powinna bowiem uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych (2003 r.) wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego i wysokość innych świadczeń pozbawiających prawa do świadczenia pielęgnacyjnego były niższe niż najniższa emerytura. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już ponad dwukrotnie wyższe od najniższej emerytury. Odczytanie znaczenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach, jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje zdaniem NSA, w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany był również pogląd, że w takiej sytuacji organ powinien przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością tego świadczenia i pobieraną emeryturą (por. wyroki NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19). Jednakże w późniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (por. wyroki NSA: z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/20; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; z 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20). Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania, np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyroki WSA: w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IVSA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19).

Powyższe przemawiałoby za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnego. Możliwym jest bowiem przyznanie osobom spełniającym warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego i pobierającym emeryturę (rentę), świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w pełnej wysokości określonej w art. 17 ust. 3 u.ś.r., pod warunkiem dokonania przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Nie gwarantowałaby bowiem zasady równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która umożliwiałaby przyznanie osobom pobierającym emeryturę dodatkowo świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Zauważyć przy tym przyjdzie, że - jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 (CBOSA) - w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 poz. 291, dalej "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc pod uwagę wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadę bezpośredniego stosowania jej przepisów dokonując prokonstytucyjnej wykładni przepisów omawianej ustawy w kontekście realizacji zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69), Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku uznał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (rentę), winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Jednocześnie zaś eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury.

Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie, wymaganie organu, żeby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego, stawia stronę w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Jeżeli przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego, natomiast powinien podjąć czynności, żeby strona mogła z prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie prawo wyboru świadczenia, przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2852/20, LEX nr 3166121).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd zauważył, że organy obu instancji nie pouczyły Skarżącej o możliwości dokonania wyboru świadczenia dla niej korzystniejszego, choć sama Skarżąca wyrażała zamiar wstrzymania pobierania emerytury. Natomiast rolą organów obu instancji było podjęcie takich działań, aby Skarżąca w przypadku zbiegu uprawnień do dwóch, różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń. Organy nie podjęły również starań aby umożliwić Skarżącej sprawne, oraz co najważniejsze, płynne przejście z systemu świadczeń emerytalnych na system świadczeń rodzinnych, tak aby Skarżąca nie była narażona na ryzyko nieuzasadnionej przerwy w pobieraniu należnego świadczenia. Takiej aktywności ze strony organów zabrakło. Kierując się słusznym interesem strony, organy zobowiązane są również, zgodnie z art. 9 k.p.a., do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając realia faktyczne niniejszej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że organy niewłaściwie przyjęły, że ze względu na pobieranie świadczenia emerytalnego, Skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje. Błędnie Kolegium uznało zatem, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana na skutek prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Organy nie uwzględniły ponadto rzeczywistej woli Skarżącej i uniemożliwiły dokonania przez nią wybory świadczenia korzystniejszego. W ocenie Sądu, działając w ten sposób organy naruszyły także art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., a opisane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają także przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kolejnym powodem odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było uznanie przez organ I instancji, że możliwe jest przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny (w tym przypadku Skarżącej jako żonie [...]), jedynie w sytuacji gdy osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności (w tym przypadku dzieci [...]), z przyczyn od siebie niezależnych i niewynikających z ich woli, nie są zdolne do sprawowania opieki nad osobą tego wymagającą. Powyższe stanowisko Burmistrz uzasadnił tym, że skoro przepisy u.ś.r. zawierają zamknięty katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ściśle związany z istnieniem obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą ubiegającą się o to świadczenie względem osoby będącej pod jej opieką, to brać pod uwagę należy także przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ustalającego konkretną kolejność zobowiązanych do alimentacji. Kolegium, choć nie wypowiedziało się wprost w swojej decyzji o zasadności takiego poglądu, to jednak utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości, co świadczy zdaniem Sądu o tym, że w sposób dorozumiany zaakceptowało takie stanowisko Burmistrza.

Z tym stanowiskiem organów obu instancji nie zgodził się jednak Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, stanowisko zaprezentowane przez organy w niniejszej sprawie, w zakresie rozumienia art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r. jest całkowicie błędne. Tym samym organy naruszyły powyższe przepisy prawa materialnego poprzez dokonanie ich wadliwej wykładni skutkiem czego niewłaściwie je zastosowały wywodząc z tego tytułu powód odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla Skarżącej.

W tym miejscu Sąd w składzie orzekającym wyjaśnia, że Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. podjął – w składzie siedmiu sędziów – uchwałę (sygn. akt I OPS 2/22), w której stwierdził, iż: 1. warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony NSA stwierdził, iż akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek. W związku z tym skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. W szczególności przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi spoza kręgu osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności nie ma wpływu na ewentualny obowiązek alimentacyjny osób zobowiązanych w pierwszej kolejności. Decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie dotyczy obowiązku alimentacyjnego i go nie potwierdza, choć samo świadczenie może stanowić źródło środków na pokrycie świadczeń alimentacyjnych, jeżeli osoba je pobierająca jest do nich zobowiązana. Ustawodawca zasadniczo (choć nie wyłącznie) wyznaczył krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłankę obowiązku alimentacyjnego. W ten sposób ustawodawca wyznaczył po części zakres podmiotowy ustawy, tj. osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny są uprawnione do ubiegania się o świadczenie. Z uwzględnieniem przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ustawodawca dokonał także podziału tych osób na spokrewnione w pierwszym stopniu i stopniu dalszym (zobowiązanych do alimentacji w pierwszej i dalszej kolejności), jak też uwzględnił pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego małżonków względem siebie.

NSA wskazał także, że w art. 17 ust. 1a u.ś.r. prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest wyprzedzane przez uprawnienie opiekuna faktycznego oraz osób będących rodziną zastępczą spokrewnioną, co w okolicznościach konkretnego przypadku może oznaczać, że pierwszeństwo w uzyskaniu świadczenia uzyskuje osoba, która nie jest na gruncie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności. Zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o., obowiązek alimentacyjny obciąża bowiem zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Natomiast rodzinę zastępczą spokrewnioną, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, tworzą małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. Rodzeństwo tworzące rodzinę zastępczą spokrewnioną będzie w takiej sytuacji miało pierwszeństwo w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego przed dziadkami jako wstępnymi, zobowiązanymi na gruncie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego do alimentacji w pierwszej kolejności. Podobnie może wyglądać sytuacja opiekuna faktycznego dziecka, którym jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła do sądu o jego przysposobienie, a nie musi to wszak być w ogóle osoba zobowiązana do alimentacji dziecka.

Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o. i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego. Wobec tego skład poszerzony NSA uznał, iż w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. NSA zwrócił uwagę, że wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego.

Końcowo NSA uznał, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r.

Ponadto, w świetle ugruntowanych poglądów orzecznictwa sądowego, brak jest podstaw do stwierdzenia, że małżonkowi sprawującemu opiekę nad drugim małżonkiem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu lub osoba spokrewniona w pierwszym stopniu (dziecko, matka, ojciec) nie jest w stanie sprawować opieki. Takie rozumienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wynika zarówno z jego wykładni literalnej, jak systemowej i celowościowej. Odwrotnie też, o ile oboje małżonkowie nie mają znacznego stopnia niepełnosprawności, a więc wyłączenie obowiązku ich wzajemnego wsparcia następuje z przyczyn obiektywnych, nie aktualizuje się obowiązek alimentacyjny, obciążający osoby wymienione w art. 17 ust. 1a ustawy (por. wyroki NSA z 18 lipca 2012 r., I OSK 190/12; z 20 czerwca 2013 r., I OSK 2567/12; z 19 lipca 2013 r., I OSK 2401/12, I OSK 2446/12, I OSK 3075/12; z 20 września 2013 r., I OSK 2623/12, I OSK 2796/12, I OSK 2800/12, I OSK 2868/12; z 13 marca 2014 r., I OSK 248/13; z 14 grudnia 2018 r., I OSK 3539/18).

Z powyższych względów, zdaniem Sądu, zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca organu I instancji, naruszają wskazane przepisy u.ś.r. W istocie odmawiając Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym mężem [...], organy doszły do nielogicznych wniosków – z jednej strony małżonek osoby niepełnosprawnej jest zaliczony przez ustawodawcę do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.), a z drugiej – jak twierdzą organy – nigdy nie uzyska przedmiotowego świadczenia, ponieważ osoba wymagająca opieki jest jego współmałżonkiem lub też są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu wobec takiej osoby. Jeszcze raz należy wyraźnie podkreślić, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. odnosi się tylko do osób spokrewnionych, wskazanych w art. 17 ust. 1a u.ś.r., i nie obejmuje małżonków.

Niezależnie pod powyższego wskazać należy, że choć zgromadzony na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy materiał dowodowy pozwalał, zdaniem Sądu, wyprowadzić jednoznaczne wnioski w kwestii ustalenia zakresu oraz form opieki Skarżącej nad mężem, to jednak w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji trudno odszukać jakąkolwiek ocenę własną organów w tym zakresie. Trudno więc w tej sytuacji rozstrzygnąć, czy na przeszkodzie przyznaniu Skarżącej przedmiotowego świadczenia stoi dyspozycja przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., mianowicie czy faktycznie istnieje niemożność podjęcia zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) przez Skarżącą w związku ze wspomnianą opieką, a także czy rezygnacja z pracy zarobkowej przez Skarżącą pozostawała w bezpośrednim związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem.

Ponadto, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji uwzględnić będzie musiał również nową okoliczność, która wyszła na jaw dopiero na etapie postępowania sądowego. Jak przyznała bowiem sama Skarżąca w piśmie z 21 sierpnia 2023 r. (adresowanym do WSA w Warszawie), od września 2023 r. zamierzała umieścić swojego męża w domu opieki w [...], gdzie miałby zapewnioną całodobową opiekę. W ocenie Sądu, jest to istotna okoliczność dla rozstrzygnięcia tej sprawy, która wymaga wyjaśnienia.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji weźmie zatem pod uwagę przyjętą przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku oceną prawną oraz wykładnię przepisów u.ś.r., i przeprowadzi niezbędne czynności w celu ponownego rozpatrzenia wniosku Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie, jeżeli zostaną ku temu spełnione wszystkie warunki ustawowe, przyzna Skarżącej wnioskowane świadczenie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.