Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2467/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 6 ust. 1, art. 38 ust. 2
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych [...] z/s w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 210/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych [...] z/s w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 25 listopada 2021 r. nr KKU-28/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lipca 2022r., sygn. akt VIII SA/Wa 210/22, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych [...] z/s w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 25 listopada 2021 r., nr KKU-28/20, w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 19 grudnia 2019 r. nr 1801/R/2019, stwierdził nieodpłatnie nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto R. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w R. oznaczonej w ewidencji gruntów (obr. [...]– J.) jako działka nr [...] o pow. 0,1807 ha.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podniósł, że przy komunalizacji w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej "ustawa komunalizacyjna"), znaczenie ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dniu 27 maja 1990 r., zatem do organu orzekającego należy zbadanie, czy mienie podlegające komunalizacji stanowiło własność Skarbu Państwa oraz czy w tym czasie należało do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Organ wskazał, że z załączonego do akt administracyjnych pisma z dnia 31 października 2017 r. wynika, iż zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta R. obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. czyli w momencie wejścia w życie w/w ustawy, działka nr ew. [...] położona w R. przy ul. [...] znajdowała się w strefie: F 48PSB IV - Zgrupowanie przemysłowo-składowe baz budowlanych i transportowych P. (...). Z kolei z zaświadczenia Prezydenta Miasta R. z dnia 16 października 2017 r. wynika, że w ewidencji gruntów m. R. według stanu na dzień 27 maja 1990 r., w jednostce rejestrowej G.7 obręb [...] – J., arkusz 112, wykazana była działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 1,3753 ha, zapisana na rzecz Skarbu Państwa jako właściciela, we władaniu [...] w R. Podano, ze na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 2 sierpnia 2016 r. Nr Gd.6831.68.2016.MCz, zatwierdzającej projekt podziału działki Nr [...]. o pow. 1,4112 ha, zgodnie z wykazem zmian gruntowych zamieszczonym na mapie z projektem podziału nieruchomości, wpisanej do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego m. R. nr ew. P.1463,2016.638 w dniu 21 marca 2016 r., w ewidencji gruntów i budynków m. R. ujawniono działki: Nr [...] o pow. 0,1982 ha, [...] o pow. 0,3266 ha, Nr [...] o pow. 0,4258 ha, Nr [...] o pow. 0,1592 ha. Nr [...] o pow. 0,1807 ha, Nr [...] o pow. 0,1209 ha.

Wojewoda podał, że kwerenda dokumentów księgi wieczystej [...] wykazała, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w dacie 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Ustalono również, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w posiadaniu Przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Należało zatem, zdaniem Wojewody, ustalić charakter przedmiotowego posiadania.

Organ I instancji wskazał ponadto, że ostateczną decyzją Wojewody Nr 2788/2011 z dnia 12 grudnia 2011 r. stwierdzone zostało nabycie z mocy prawa, z dniem 27 października 2000 r. przez PKP prawo użytkowania wieczystego spornej nieruchomości oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tych gruntach. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 34 i 35 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".

W ocenie Wojewody pozostawanie spornej nieruchomości we władaniu PKP bez prawa udokumentowanego w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm., dalej: ugg) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej i jako taka podlegała ustawowej komunalizacji, to jest nabyciu przez gminę prawa własności nieruchomości na podstawie. art. 5 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyło PKP, w którym zarzuciło przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a., poprzez błędną ocenę stanu faktycznego.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 25 listopada 2021 r. nr KKU- 28/20, działając na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 138 § 1 K.p.a., utrzymała w mocy w/w decyzję Wojewody.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na uchwały NSA sygn. akt I OPS 2/16 oraz I OPS 5/17, z których wynika, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa państwowego nie są nieruchomościami należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ugg.

W ocenie Komisji, z akt sprawy nie wynika, żeby w formie prawem przewidzianej nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki PKP [...], a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Podkreślono, że PKP nie przedstawiła w toku postępowania żadnego z tytułów prawnych wskazanych w art. 38 ugg. Prawo zarządu PKP do przedmiotowej nieruchomości nie powstało zaś z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie.

Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Zaznaczono również, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), nie zostało wymienione przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe. Przedsiębiorstwo to w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywało zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Ponadto, w ocenie Komisji, fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej.

Na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej PKP [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację wynikającą z zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, podzielając w całości stanowisko organów administracji obu instancji.

Sąd wskazał, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowe organy administracji państwowej rozdysponowane w sposób przewidziany w tym art. 6 ust. 1 ugg, należały do tych organów niezależnie od tego jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że użyte w tym przepisie sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Zatem za nieruchomość nienależącą do terenowego organu administracji państwowej można uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. W tej dacie ustanowienie zarządu wymagało określonej formy prawnej – tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ugg. Brak takiej decyzji lub umowy oznacza, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Sąd podkreślił, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnokrajowym, nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, w tym także na podstawie art. 87 ugg, nie pozwala na przyjęcie, że majątek ten "należał" do posiadacza czy dysponenta.

Sąd podał, że w przedmiotowej sprawie poza sporem jest, że będąca przedmiotem wniosku nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Natomiast kwestią sporna jest czy 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo PKP dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez PKP było jedynie władztwem faktycznym.

Sąd wskazał, że skarżąca spółka nie przedstawiła dowodu potwierdzającego istnienie prawa zarządu, o jakim mowa w art. 38 ugg, tj. decyzji o oddaniu gruntu w zarząd, ani umowy o nabyciu nieruchomości, nie twierdzi również, że dysponuje innymi dokumentami (umową, protokołem zdawczo-odbiorczym), który ustanawiałby zarząd, czy użytkowanie.

Sąd zaznaczył że w świetle art. 87 ust. 2 ugg, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany. Natomiast stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Natomiast sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości co do zasady tego prawa nie kreuje. Sąd zaznaczył, że grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Sąd zaznaczył przy tym, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać.

Wobec tego Sąd uznał, że brak wykazania tytułu prawnego PKP do spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. oznacza, że należała ona wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Ponadto Sąd stwierdził, że prawa zarządu PKP do spornej nieruchomości nie sposób również wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego PKP. Sąd wskazał bowiem, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Nie można zatem, jak próbuje czynić to skarżąca, prawa zarządu PKP wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego PKP, ponieważ obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei, nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy te nie wskazywały expressis verbis, że do mienia będącego w dyspozycji tego przedsiębiorstwa PKP służy prawo zarządu. Zdaniem Sądu przywoływany w skardze art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP – jako że spółka nie przedstawiła wymaganej przepisami decyzji – nie może stanowić przeszkody do komunalizacji spornej nieruchomości. Z treści art. 34 i art. 34a ustawy wynika bowiem wprost, że nie dotyczą one nieruchomości, które podlegały komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Zdaniem Sądu oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy komunalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej spółki o wyłączeniu spornej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Wskazał, że w myśl bowiem tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim. Zgodnie z art. 11 ust. 2 wykaz takich przedsiębiorstw określić miała Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Ta zaś, w wykazie objętym rozporządzeniem z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji, nie ujęła przedsiębiorstwa państwowego PKP.

Wobec powyższego Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo rozpatrzył całokształt materiału dowodowego oraz dokonał prawidłowej oceny przesłanek zastosowania w sprawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zrzeczono się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 5 ust. 1 i art. 11 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż jedynie zarząd ustalony na podstawie decyzji lub umowy wyłącza komunalizację z mocy prawa;

b) art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", poprzez ich niezastosowanie;

c) art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. 1948 r., Nr 43, poz. 312), art. 16 ust. 1, 2 i 3 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970r., Nr 9, poz. 76) oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tj. Dz.U. Nr 24, poz. 122 ze zm.), przez niezastosowanie w sytuacji, kiedy przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego PKP w środki niezbędne do prowadzenia działalności i mienie stanowiące wydzieloną część, w związku z art. 80 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez jego niezastosowanie, a przez to nieuwzględnienie przejścia z mocy prawa gruntów będących w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP w zarząd tego przedsiębiorstwa;

2) naruszenie przepisów postepowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 151 p.p.s.a., przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 25 listopada 2021r. i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, poprzez nieuwzględnienie, iż w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość była zajęta na cele komunikacji kolejowej i zajęta pod infrastrukturę kolejową (w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii), służącej do realizacji przewozów kolejowych, a ponadto nieuwzględnienie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej wyłączającej z komunalizacji składniki mienia, które należą do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie w/w zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego.

W niniejszej sprawie kwestią sporną jest, czy skarżąca spółka na dzień 27 maja 1990r. dysponowała tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, czy też władanie nieruchomością przez PKP było jedynie władztwem faktycznym.

Stosownie do treści, podnoszonego w skardze kasacyjnej, art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w omawianym trybie jest ustalenie, czy nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ugg. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości trzeba przyjąć, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do tego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Słusznie Sąd I instancji podkreślił, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały one stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że istnienia zarządu nie można domniemywać. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, które to uchwały wiążą skład orzekający w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a.

W powyższych uchwałach wyrażono pogląd, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)."

W uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości."

W w/w uchwale wskazano ponadto, że zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu. Zarząd, jako szczególna forma władania nieruchomością, może powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Prawo tak ustanowione, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa. W sytuacji natomiast, kiedy zarząd przyznany zostaje oznaczonemu podmiotowi przez ustawę, wówczas uprawnienie do władania gruntem, jak również i określenie zakresu takiego władania powstaje ex lege, bez potrzeby orzekania w tej materii przez jakikolwiek organ administracyjny. Rozważając, co dzieje się w sytuacji, gdy ustawa (rozporządzenie o mocy ustawy) przyznająca prawo zarządu mieniem państwowym osobie trzeciej zostaje uchylona w całości, zaś przepisy nowej ustawy, normujące sytuację prawną tejże osoby nie przewidują w ogóle zarządu, jako prawa przysługującego tej osobie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe przez ustawę o kolejach z dnia 2 grudnia 1960 r., było między innymi to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez PKP. Polskie Koleje Państwowe utraciły tym samym z dniem 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania PKP zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach.

W powołanych uchwałach uznano również, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 stwierdzono, że uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 cyt. ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Także przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) w art. 16 także nakazywała uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe" przewidywała, że PKP wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 tej ustawy). W art. 15 ust. 1 w/w ustawa przewidziała prawo PKP do zarządzania liniami kolejowymi, nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe [...]." dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1727, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. W obu powołanych uchwałach uznano jednak, że "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

W uchwale I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że ustawodawca przewidział w ustawie komercjalizacyjnej z 2000 r., że powstająca PKP [...] może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi (art. 17 ust. 5 ustawy). Takie nieruchomości, jako niemogące być przedmiotem wkładu niepieniężnego do spółki PKP [...] miały być oddawane tej spółce przez PKP [...] do odpłatnego korzystania na podstawie umowy, zgodnie z przytoczonym przepisem. Takie nieruchomości miały być ponadto niezwłocznie wniesione do [...]. po uregulowaniu stanu prawnego (art. 17 ust. 6 ustawy). W art. 34 ust. 1 ustawy, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" PKP przyznane zostało prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP 5 grudnia 1990 r. Ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie – z chwilą wejścia ustawy w życie – przez PKP ex lege prawa użytkowania wieczystego takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Jednakże data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego określona została, jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r., sygn. K 30/03, OTK-A 2005/4/35).

Ponadto w uzasadnieniu uchwały w sprawie I OPS 5/17 wyjaśniono, że brak jest podstaw, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę w sprawie I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd PKP.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka nie wykazała, że na dzień 27 maja 1990 r. legitymowała się tytułem do spornej nieruchomości, a swoje prawo do niej wywodziła z faktycznego władztwa nad tą nieruchomością i posadowieniem na niej urządzeń kolejowych. Zatem, skarżąca Spółka nie jest przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Nie jest ona bowiem w stanie wykazać tytułu prawnego do komunalizowanego mienia, z którego wynikałyby jej roszczenia do spornej nieruchomości. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na przyjęcie, że majątek taki należy do dysponenta czy zarządcy. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które swoim zakresem nawiązuje do aspektu prawnorzeczowego, o czym była już mowa powyżej. Jak bowiem również wskazano powyżej, z faktu zarządzania przez skarżącą sporną nieruchomością, wobec braku stosownych dokumentów ustanawiających prawo zarządu nie wynika, że miała ona tytuł prawny wyłączający możliwość jej komunalizacji.

Przytoczone uchwały potwierdzają prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej prowadzącej do wniosku, że brak udokumentowania przez PKP tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości oznaczał, iż nieruchomość ta należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu tego przepisu i jako taka podlegała ustawowej komunalizacji.

Nie mógł odnieść także zamierzonego skutku zarzut naruszenia przepisów art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", gdyż weszły one w życie po dniu komunalizacji i odnoszą się do stanu istniejącego na dzień 5 grudnia 1990 r. Ponadto art. 34a tej ustawy, przewidujący, iż grunty, o których mowa w art. 34 (będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych), z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa, a więc realizowanej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, ale do komunalizacji realizowanej w trybie ust. 3 i 4 tego artykułu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03).

Wobec tego należy uznać, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.