Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 360/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71a ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi R. C. i R. O. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 kwietnia 2023 r., nr 324/2023 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB), po rozpatrzeniu odwołania R. C., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze (dalej PINB) z dnia 2 lutego 2023 r., nr 12, nakazującą R. C. i R. O. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego nr [...] znajdującego się w K. przy ul. [...], w którym obecnie prowadzona jest działalność polegająca na wyrobie i sprzedaży pączków.

Powyższa decyzja poprzedzona została następującymi okolicznościami faktycznymi i prawnymi.

W dniu 16 stycznia 2019 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie działalności gospodarczej prowadzonej w opisanym wyżej lokalu polegającej na wyrobie i sprzedaży wyrobów cukierniczych, w tym pączków. Ustalono, że współwłaścicielami lokalu są R. C. oraz R. O. Czynności procesowe organ nadzoru budowlanego podjął w związku z wystąpieniem M. W. i W. W. (dalej jako uczestnicy postępowania) o ustalenie, czy doszło do zmiany użytkowania ww. lokalu z naruszeniem art. 71 Prawa budowlanego.

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 5 marca 2019 r. odnotowano do protokołu oświadczenie właściciela, że: "w pomieszczeniu handlowo-usługowym przez ostatni rok znajdował się optyk, a od grudnia 2018 r., stycznia 2019 znajduje się pączkarnia. Od 1992 r. do około 2016 r. prowadzona była F. Przed 1992 r. była tam działalność, sklep komputerowy i usługi związane z grafiką". Odnotowano także, że właściciele lokalu nie zgłosili zmiany sposobu użytkowania w Starostwie Powiatowym i stoją na stanowisku, że zmiany sposobu użytkowania nie było, zawsze to był lokal usługowy. Lokal posiada zaświadczenie o samodzielności i stanowi odrębną współwłasność R. O. i R. C.

W dniu 15 kwietnia 2019 r. PINB wydał postanowienie o wstrzymaniu użytkowania przedmiotowego lokalu użytkowego i nałożył na ich właścicieli obowiązek przedłożenia dokumentów o których mowa w art 71 ust. 2 Prawa budowlanego, w terminie do dnia 30 czerwca 2019 r. Następnie decyzją z dnia 30 stycznia 2020 r., nr 15, PINB nakazał współwłaścicielom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania opisanego lokalu użytkowego.

DWINB decyzją z dnia 27 maja 2020 r., nr 438/2020, uchylił opisaną wyżej decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie PINB z dnia 15 kwietnia 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. DWINB stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Nie ustalono poprzedniego legalnego sposobu użytkowania i wymagań dla niego określonych, przez co nie sposób - na ten moment - uznać, że doszło do jakiejkolwiek zmiany. W efekcie nie ustalono do jakiego stanu poprzedniego strony miałyby doprowadzić przedmiotowy lokal.

W toku dalszego postępowania organ I instancji, po uwzględnieniu wniosku pełnomocnik uczestników postępowania włączył do akt kopię protokołu kontroli wentylacji z 2019 r. przeprowadzonej przez organ nadzoru sanitarnego, na okoliczność wykonania nowej wentylacji i wyprowadzenia jej ponad dach budynku.

Decyzją z dnia 26 listopada 2020r. PINB ponownie nakazał współwłaścicielom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu nr [...]. Ta decyzja została również została uchylona z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia decyzją DWINB z dnia 19 lutego 2021 r. Od decyzji organu II instancji uczestnicy postępowania wywiedli sprzeciw. Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2021 r. (sygn. akt II SA/Wr 156/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu sprzeciw ten oddalił. Sąd podzielił stanowisko DWINB co do tego, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nadal jest niekompletny i nie może stanowić podstawy orzekania. Brak w nim ustaleń co do poprzedniego sposobu użytkowania budynku i samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Organ ograniczył się wyłącznie do kontroli budynku oraz uzyskania materiałów od organu sanitarnego wskazujących na prowadzenie zakładu który wymaga zapewnienia warunków higieniczno-sanitarnych innych w stosunku do prowadzonej tam działalności. Nie wystąpił natomiast do organu architektoniczno-budowlanego celem ustalenia, czy dla przedmiotowego lokalu wydawano zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Sąd za zasadne uznał wyrażone w decyzji kasacyjnej stanowisko, że organ I instancji powinien podjąć szereg czynności takich jak: ustalenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowej części budynku, włączenie do akt sprawy odpowiednich dokumentów potwierdzających dokonane ustalenia, stwierdzenie czy zmiana sposobu użytkowania rzeczywiście miała charakter samowoli oraz wyjaśnienie, z uwzględnieniem art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, na czym miała polegać zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu.

Prowadząc dalej postępowanie PINB ustalił, że do Starosty Karkonoskiego nie wpłynęło zgłoszenie robót budowlanych ani też nie wydano pozwolenia na budowę dla przedmiotowego lokalu. W dniu 15 grudnia 2021 r. organ ponowił kontrolę lokalu przy udziale uczestniczki postępowania i jej pełnomocnika. W protokole z kontroli odnotowano oświadczenia strony, że od 1992 r. w lokalu była pracownia reklam, w 2016r. otwarto sklep optyczny, w 2018 r. otwarto pączkarnię D. – produkcja i sprzedaż pączków. Produkcja pączków trwa nadal.

Decyzją z dnia 4 kwietnia 2022 r. organ I instancji nakazał współwłaścicielom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Na skutek odwołania, decyzją z dnia 30 maja 2022 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ II instancji po raz kolejny uchylił rozstrzygnięcie PINB, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zasadniczą przyczyną uchylenia decyzji, było jej podjęcie bez wcześniejszego wydania postanowienia na podstawie art. 71 a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy nie wystąpiły inne przesłanki pozwalające na wydanie przedmiotowej decyzji.

W toku dalszych czynności PINB wystąpił do Burmistrza K. o informację o zgłoszonych do ewidencji działalnościach gospodarczych prowadzonych w przedmiotowym lokalu od 1990 r. do dnia dzisiejszego. Organ gminy wyjaśnił jednak, że w okresie od 1 stycznia 1989 r. do 30 kwietnia 2004 r. wykaz działalności wpisanych do ewidencji prowadził wyłącznie w wersji papierowej i obejmował on takie dane jak: nr ewidencyjny, imię i nazwisko przedsiębiorcy. Nie jest więc możliwe wyszukanie przedsiębiorcy po okresie prowadzenia działalności. Od 1 maja 2004 r. rejestr prowadzony jest w systemie elektronicznym a w 2011 r. zawarte w nim dane zostały zmigrowane do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej prowadzonej przez ministra właściwego do spraw gospodarki. CEIDG jest powszechnie dostępnym elektronicznym rejestrem przedsiębiorców umożlwiającym wyszukanie przedsiębiorcy po adresie wykonywania działalności.

W tych okolicznościach postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2022r. wydanym na podstawie art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, PINB wstrzymał użytkowanie przedmiotowego lokalu i nałożył na właścicieli lokalu obowiązek przedłożenia dokumentów o których mowa w art. 71 ust. 2 ww. ustawy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że bez zgłoszenia doszło do zmiany sposobu jego użytkowania.

Wobec nie przedłożenia dokumentów do legalizacji, decyzją z dnia 2 lutego 2023r. wydaną na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego PINB nakazał współwłaścicielom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu nr [...].

Zdaniem organu doszło do zmiany sposobu użytkowania tego lokalu bowiem zainstalowano w nim urządzenia do wytwarzania i sprzedaży artykułów żywnościowych. Spowodowało to rozpoczęcie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pracy, zdrowotne i higieniczno-sanitarne, co wymagało dokonania zgłoszenia o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo Budowlane. Właściciele lokalu nie dokonali takiego zgłoszenia. Organ zaznaczył także, że wydał postanowienie w którym zobowiązał właścicieli do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji użytkowania w zakreślonym terminie. Wobec nie wywiązanie się z tego obowiązku konieczne było wydanie przedmiotowej decyzji.

Powyższa decyzja została oprotestowana w drodze odwołania przez R. C. który zarzucił, że wydana ona została bez podstawy prawnej, gdyż organ powołał się w jej uzasadnieniu na postanowienie o wstrzymaniu użytkowania które miałoby być wydane w dniu 5 sierpnia 2023 r. – a więc dopiero za kilka miesięcy. Odwołujący się wskazał także na błędy dotyczące dat prowadzania działalności i zarzucił organowi I instancji manipulacje i fałszerstwo. Jego zdaniem, protokół z kontroli z 2021 r. spisywany został w sposób niechlujny, przy złych warunkach pogodowych i wypaczył znacząco pogląd na sprawę a w szczególności na informację, że na przedmiotowej nieruchomości prowadzona była wielorodzajowa działalność gospodarcza w tym gastronomiczna. Odnosząc się do nałożonego decyzją nakazu "przywrócenia poprzedniego stanu użytkowania" odwołujący się zarzucił, że organ nie wskazał na czym to przywrócenie miałoby polegać. Czy, jak wynika z dokumentacji Sanepidu, należy kontynuować działalność gastronomiczną C. (lub P.), czy też w miejscu pączkami należy otworzyć zakład optyczny, sklep komputerowy lub usługi graficzne". Wskazał także, że organ nie odniósł się do wniosków dowodowych zawartych w piśmie z dnia 25 sierpnia 2020 r. na okoliczność rodzaju prowadzonej działalności, tymczasem świadczyłyby one, że działalność gastronomiczna w lokalu była prowadzona już od 1980 r. Zdaniem strony PINB nie wywiązał się ze wskazań wynikających z decyzji kasacyjnej. Organ nie ustalił poprzedniego legalnego sposobu sposób użytkowania lokalu nr [...] oraz na czym, miałaby polegać zmiana sposobu jego użytkowania i czy rzeczywiście miała charakter samowoli. Poprzestał tylko na stwierdzeniu, że "wizja w terenie potwierdziła wcześniejsze użytkowanie jako zakład optyczny, sklep komputerowy i usługi graficzne" bez żadnych dowodów. Już tylko ta okoliczność wskazuje na konieczność uchylenia decyzji. Autor odwołania przywołał również znajdujące się w aktach decyzje Państwowego Inspektora Sanitarnego w Jeleniej Górze (w szczególności nr 459/17, nr 1159/17 z 13.09.2017r.), wskazując, że wprost z nich wynika, że poprzedni legalny sposób użytkowania niczym się nie różnił i dotyczył, cyt. "wytwarzania i sprzedaży artykułów żywnościowych", w dużej mierze tych lub takich samych o charakterze cukierniczym. Wynika z nich także, że co najmniej od początku pierwszego kwartału 2017r. w lokalu nr [...] wytwarzano i sprzedawano artykuły żywnościowe. Lokal dostosowany jest więc do prowadzenia tego typu działalności i oprócz zmiany szyldu nie wymaga żadnych istotnych modyfikacji. Odwołujący się nie zgodził się z organem, że bezpośrednio przed pączkarnią lokal był użytkowany jako zakład optyczny, sklep komputerowy i usługi graficzne. Do tego rodzaju innej działalności wykorzystywana była powierzchnia budynku poza wyodrębnionym lokalem z której korzysta na zasadzie umowy "ad usum". Podniesiono także, że z zaświadczenia o samodzielności lokalu wynika, że lokal jest lokalem użytkowym a nie usługowym. Jest to zgodne z rodzajem prowadzonej działalności gospodarczej oraz, co bardzo istotne, z planem zagospodarowania przestrzennego - co potwierdza załączone do akt zaświadczenie Burmistrza.

DWINB uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdził, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z przepisów prawa materialnego (art. 71a ust. 4 ustawy – Prawo budowlane) do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania spornego lokalu.

Przede wszystkim PINB wydał postanowienie wstrzymujące użytkowanie i nakazujące przedłożenie dokumentów do legalizacji użytkowania lokalu określone w art. 71 ust. 2 ww. ustawy. W wyznaczonym terminie obowiązek ten nie został wykonany. Właściciele lokalu użytkowego nr [...] dopiero przy odwołaniu przedłożyli zaświadczenie Burmistrza Miasta K. o zgodności prowadzonej działalności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszym ciągu nie przedłożyli jednak pozostałych wymaganych dokumentów, tj: 1) opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzłego opisu technicznego określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi,3) oświadczenia o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2.

W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w ust 4 art. 71 a ustawy, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Przechodząc do oceny zebranego materiału dowodowego i ustalonych w nim okoliczności faktycznych DWINB wskazał, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją typową, w której można byłoby określić pierwotny sposób użytkowania części obiektu budowlanego na podstawie wydanego pozwolenia na budowę, zgłoszenia, czy też zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych lub decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Część obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania stanowi lokal użytkowy nr [...] będący odrębną własnością, który na skutek różnych zdarzeń prawnych w dniu 10 grudnia 2013 r. został wydzielony z nieruchomości (budynku przy ul. [...] w K.) - co potwierdza zaświadczenie nr [...] wydane przez Starostę Jeleniogórskiego. Wcześniej budynek stanowił własność w częściach ułamkowych i do tej pory część jego pomieszczeń użytkowanych jest na podstawie umowy o podziale do użytkowania - co wynika z przekładanych oświadczeń współwłaścicieli obiektu budowlanego. W takiej sytuacji organ przyjął, że ostatnim legalnym sposobem użytkowania tej części obiektu budowlanego tj. lokalu użytkowego nr [...] jest ten wynikający z ww. zaświadczenia Starosty Jeleniogórskiego.

Na podstawie oświadczeń właścicieli lokalu, organ odwoławczy ustalił, że w spornej części nieruchomości były prowadzone różne działalności gospodarcze, których profile były zmieniane na przestrzeni lat na co wskazują zarówno właściciele lokalu jak i współwłaściciele nieruchomości. Oprócz lokalu nr [...] do działalności tej wykorzystywano również inne pomieszczenia budynku. Dowody zebrane w sprawie wskazują na ostatnie użytkowanie rzeczonego lokalu jako odpowiednio część salonu optycznego, jako cafeterii a aktualnie jako pączkarni, tj. miejsca wyrobu i sprzedaży pączków wraz z sprzedażą innych produktów. Ustalone także zostało, że w zakresie lokalu nr [...] nie wydawano decyzji o pozwoleniu na budowę i nie dokonywano zgłoszenia, z których wynikałaby zmiana sposobu użytkowania tego lokalu.

DWINB wyjaśnił, że pojęcie zmiany sposobu użytkowania nie musi wiązać się z jakimiś robotami budowlanymi. Może również polegać na intensyfikacji pewnych zjawisk występujących w obiekcie budowlanym lub jego części. W szczególności dochodzi do takiej zmiany, w sytuacji, o której mowa w art. 71 Prawa budowlanego tj. w momencie gdy podjęto lub zaniechano w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń lub kiedy podjęto w obiekcie budowlanym lub jego części działalność zaliczaną do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Użyte w ww. przepisie określenie, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności ww. sytuację, wskazuje na pewien katalog otwarty dla możliwości uznania, że doszło do zmiany sposobu użytkowania, określenie "w szczególności" wskazuje jednoznacznie, że sytuacje w tym przepisie wymieniono jedynie przykładowo, a dopełnieniem tego przepisu może być art. 5 Prawa budowlanego, w związku z tym, że mamy do czynienia z użytkowaniem obiektu budowlanego.

Uwzględniając powyższe DWINB uznał, że ostatnim legalnym sposobem użytkowania lokalu nr [...] była sytuacja w której, pomieszczenie określone w zaświadczeniu Starosty Jeleniogórskiego nr [...] z dnia 10 grudnia 2013 r. nr: [...] - użytkowane jest jako przedsionek, [...] - użytkowane jest jako magazyn, [...] - użytkowane jest jako pomieszczenie użytkowe, [...] - użytkowane jest jako schowek, [...] - użytkowane jest jako zaplecze, [...] - użytkowane jest jako W.C. Dokonując zatem zmian działalności w badanej części budynku tj. w lokalu użytkowym nr [...] i poszczególnych jego częściach, zmieniano sposób użytkowania tych pomieszczeń, co również wpływało na zmianę sposobu użytkowania lokalu.

Organ zaznaczył także, że oznaczenie lokalu jako użytkowy nie oznacza, że można w nim prowadzić każdą działalność gospodarczą, czy też dowolnie przeznaczać go dane cele. Każdorazowo na gruncie Prawa budowlanego jest to ograniczone art. 71 tej ustawy. W badanym lokalu użytkowym ostatnia zmiana sposobu użytkowania polegała na tym, że z kawiarni o nazwie P., później P.(1), lokal został użytkowany jako pączkarnia o nazwie D. Z przedstawionych przez skarżącego dokumentów oraz bardziej szczegółowych przesłanych przez właściwego miejscowo inspektora sanitarnego, w szczególności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 24 stycznia 2019 r. nr 97/19, z dnia 11 kwietnia 2017 r. nr 459/17, z dnia 13 września 2019 r. nr 1405/19 oraz z opinii sanitarnych i protokołów kontroli sanitarnych, wynika jednoznacznie, że zmieniły się warunki higieniczno-sanitarne dla prowadzenia działalności w zakresie produkcji i sprzedaży pączków (pączkarnia D.) w stosunku do wcześniej prowadzonej działalności w zakresie przygotowania lodów, gofrów, naleśników, rurek z kremem, soków ze świeżych owoców, kawy, herbaty (kawiarnia P.(1)), co oznacza, że wypełnione zostały przesłanki z art. 71 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego zasadnym jest zatem doprowadzenie lokalu użytkowego, którego sposób użytkowania zmieniano wielokrotnie, do stanu opisanego w zaświadczeniu Starosty Jeleniogórskiego nr [...] z dnia 10 grudnia 2013 r., rozumianego jako ostatni legalny sposób użytkowania tej części obiektu budowlanego, tj. lokalu użytkowego nr [...] w budynku przy ul. [...] w K.

Z uwagi na to, że zobowiązani nie przedłożyli wymaganych dokumentów, wypełniona została przesłanka z art. 71 a ust. 4 ww. ustawy i organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Równocześnie właściwie określono zobowiązanych do wykonania obowiązków tj. właścicieli lokalu użytkowego.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli R. C. i R. O. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. W petium skargi zarzucono:

1/ naruszenie art. 7 i art. 77 ust. 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez:

- brak precyzyjnego ustalenia wszystkich sposobów użytkowania nieruchomości począwszy od 10 grudnia 2013r. tj. od daty wyodrębnienia lokalu,

- brak ustalenia, czy doszło do zmian sposobu użytkowania w ww. okresie w świetle treści przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, a jeżeli tak, to na czym te zmiany miały polegać i na jakim etapie użytkowania nieruchomości doszło do tego rodzaju zmian,

2.naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu I instancji z uwagi na nieustalenie przez ten organ wcześniejszych sposobów użytkowania nieruchomości, jak również niewskazanie na czym miał polegać poprzedni sposób użytkowania - który miał zostać przywrócony. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał zatem istotny wpływ na rozstrzygnięcie organu I instancji,

3. naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że:

- "ostatnim legalnym sposobem użytkowania" była sytuacja opisana w zaświadczeniu Starosty Jeleniogórskiego z dnia 10 grudnia 2013r. w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nie przewidują takiego terminu jak "ostatni legalny sposób użytkowania", a nadto zaświadczenie to nie określało faktycznego sposobu użytkowania lokalu, a jedynie wskazywało na to, jak organ wydający ten dokument w dacie jego sporządzenia określał przeznaczenie poszczególnych pomieszczeń,

- w lokalu użytkowym nr [...] doszło do zmiany sposobu użytkowania wymagającej zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, a nadto poprzez niewskazanie, na którym etapie użytkowania nieruchomości miało dojść do opisywanej zmiany sposobu jej użytkowania, na czym zmiana ta miała polegać, oraz który sposób dotychczasowego użytkowania ma być rozumiany jako poprzedni,

4. naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez dokonanie ustalenia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania powodującej zmianę warunków higieniczno-sanitarnych w oparciu o decyzje, opinie i protokoły kontroli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, w sytuacji, gdy dokumenty te nie wskazywały na zmianę sposobu użytkowania lokalu, a jedynie potwierdzały spełnienie warunków higieniczno-sanitarnych w zakresie prowadzonej działalności gastronomicznej, oraz poprzez nieuchylenie postanowienia PINB z dnia 05 sierpnia 2022r. wstrzymującego użytkowanie lokalu nr [...], podczas gdy postanowienie to zostało zakwestionowane w odwołaniu skarżących od decyzji organu I instancji, a nadto wydane zostało z naruszeniem opisanych w powyższych zarzutach przepisów proceduralnych dotyczących ustalenia w sprawie stanu faktycznego jak i przepisów prawa materialnego w szczególności art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, którego przesłanki nie zostały wykazane przez organy obu instancji w toku prowadzonego postępowania.

Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że pomimo, iż decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy to jednak z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że w istocie została zmieniona jej rzeczywista treść. Organ odwoławczy dokonał bowiem szerszych niż organ I instancji ustaleń faktycznych i doszedł do błędnych wniosków wskazując, że ostatnim sposobem legalnego użytkowania lokalu nr [...] była sytuacja opisana w zaświadczeniu Starosty Jeleniogórskiego z dnia 10 grudnia 2013r. Również ten organ nie wskazał wprost, że skarżący zobowiązani są do przywrócenia sposobu użytkowania lokalu nr [...] opisanego w wymienionym już zaświadczeniu. Zdaniem skarżących skoro ustalenie takie nie zostało w ogóle dokonane przez organ I instancji, to brak było podstaw do utrzymania w mocy decyzji PINB z jednoczesnym skrajnie odmiennym uzasadnieniem i oparciem się na odmiennych ustaleniach stanu faktycznego.

W dalszych wywodach podniesiono, między innymi, że decyzje organów obu instancji nie zawierają precyzyjnych ustaleń pozwalających na stwierdzenie, która z przesłanek wskazanych w art. 71 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego miała zostać spełniona, nie przedstawiają także argumentacji uzasadniającej przyjęte stanowisko. Podkreślono, że zaświadczenie Starosty z 2013 r. nie wskazuje sposobu użytkowania lokalu, a jednie to, jak organ wydający ten dokument w dacie jego sporządzenia określał przeznaczenie poszczególnych pomieszczeń określając je jako przedsionek, magazyn, pomieszczenie użytkowe, schowek, zaplecze, WC. W tego typu lokalu i w tego typu pomieszczeniach może być prowadzony praktycznie każdy rodzaj działalności począwszy od działalności biurowej, poprzez zakład usługowy, a skończywszy na zakładzie produkcyjnym. DWINB tym samym nie ustalił na czym miał polegać sposób użytkowania lokalu w dacie wydania w/w zaświadczenia. Nie było więc podstaw do ustalenia, czy i w jakim zakresie doszło do zmiany tego użytkowania, a także czy jest to zmiana o charakterze zmiany opisanej w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego.

Autor skargi zauważył także, że organy obu instancji nie dokonały ustalenia w jakim stanie znajdował się sporny lokal w dacie jego wyodrębnienia, jaka działalność wówczas była w nieruchomości faktycznie prowadzona, do prowadzenia jakiej działalności była ona już wówczas przystosowana a przede wszystkim, czy późniejsze zmiany profilu prowadzonej tam działalności wymagały wprowadzania jakichkolwiek zmian w rozumieniu Prawa budowlanego, czy zmiany takie w istocie zostały wprowadzone oraz czy powodowały one zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego czy higieniczno-sanitarnego. Pomimo, że organ twierdzi, że pierwotnym i "legalnym" sposobem użytkowania lokalu był ten opisany w zaświadczeniu z dnia 10 grudnia 2013r., nie określa jednak na czym ówczesny sposób użytkowania miał polegać. Zdaniem pełnomocnika przyjmując założenie pierwotnego "legalnego" sposobu użytkowania organ powinien wykazać, czy doszło do zmiany pomiędzy tym stanem, a stanem obecnym i przede wszystkim, czy ta zmiana spowodowała zmianę warunków bezpieczeństwa higieniczno- sanitarnego. Tego rodzaju wywód w ogóle nie został przeprowadzony w decyzjach organów obu instancji. Nie przeprowadzono żadnej dogłębnej analizy w szczególności w zakresie tego, jakie - w świetle przytaczanego przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - konkretnie czynniki z zakresu bezpieczeństwa higieniczno-sanitarnego uległy zmianie.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji.

W piśmie przygotowawczym z dnia 4 września 2023 r. pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi oraz o przeprowadzenie dowodu z załączonej dokumentacji fotograficznej na okoliczność, że C. była prowadzona w pomieszczeniach dobudówki a nie w lokalu, gdzie znajdowała się produkcja pączków. Pełnomocnik uczestników postępowania odnosząc się do zarzutów skargi wskazywał na ich niezasadność. W szczególności wskazano, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Nie są uzasadnione zarzuty, że poczynił szersze ustalenia niż organ I instancji. Podobnie oceniono zarzut braku dokonania porównania sposobów użytkowania (ostatniego i obecnego). Nawet gdyby przyjąć, że wcześniej w lokalu prowadzona była C. to również ona odbiegała istotnie od sposobu użytkowania tego lokalu z 10 grudnia 2013 r. Uczestnicy kwestionują jednak ustalenia organów w tym zakresie, gdyż z dokumentacji fotograficznej wprost wynika, że C. prowadzona była w dobudówce i nigdy działalność ta nie miesiła się w lokalu.

Pełnomocnik uczestników zwrócił również uwagę, że w stosunku do stanu z 2013r. pomieszczenie w którym wykonywana jest aktualnie produkcja i sprzedaż pączków zostało wyposażone w instalację wentylacyjną oraz doprowadzono wodę. Dokumenty inspekcji sanitarnej dotyczące zatwierdzenia i wpisu zakładu do rejestru zakładów podlegających kontroli PIS wynika, że wcześniej taka działalność nie była wpisana. Powyższe wskazuje, że doszło do zmiany użytkowania lokalu, gdyż musiał on spełniać nowe wymogi bezpieczeństwa i żywienia. Zdaniem uczestników z dokumentacji sporządzonej przez inspekcję sanitarną wynika, że doszło do zmiany użytkowania przez przyjęcie nowych warunków higieniczno-sanitarnych niezbędnych dla prowadzenia deklarowanej działalności. Dokonano wydzielenia pomieszczeń a jedno z nich wyposażono w blaty robocze umywalkę i zlew. Wprowadzono urządzenia chłodnicze, grzewcze, mieszalnik. Stworzono pomieszczenie magazynowo –socjalne wyposażone w regały i wymagające warunki chłodnicze. Dokonano zatem istotnych zmian w lokalu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Mając na uwadze zakreśloną wyżej kognicję sądów administracyjnych i określone w art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a. przyczyny wzruszenia orzeczenia administracyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd kontrolował decyzję DWINB wydaną w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego nr [...] znajdującego się w K. przy ul. [...].

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji (podobnie jak decyzji organu I instancji) stanowił przepis art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w chwili wszczęcia postępowania tj. marzec 2019 r. - co wynika z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471, zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowe).

W pierwszej kolejności należy zatem zaznaczyć, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, przez zmianę sposobu użytkowania w szczególności rozumie się podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układu obciążeń. Użycie przez ustawodawcę określenia "w szczególności" wskazuje, że sytuacje przesądzające o takiej zmianie wymienione zostały w przepisie w sposób niewyczerpujący (przykładowy). Katalog ten jest otwarty, a zatem do każdej sytuacji faktycznej należy podchodzić indywidualnie. Oznacza to również, że w tej normie będą mieścić się także inne nie wymienione w tym przepisie działania które wpływać będą na zmianę sposobu użytkowania budynku lub jego części.

Zmiana sposobu użytkowania wymaga zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno – budowlanemu, przed jej dokonaniem. Zgłoszenie podlega ocenie organu, który w określonym czasie może wnieść sprzeciw w sytuacjach określonych w art. 71 ust 5 ustawy. Gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zastosowany w niniejszej sprawie przepis art. 71a Prawa budowlanego reguluje natomiast sytuacje w których zmiana sposobu użytkowania dokonana zostaje bez zgłoszenia właściwemu organowi, czyli tzw. samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W pierwszej kolejności, w razie ustalenia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Następnie, po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze zaskarżalnego zażaleniem postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W razie zaś niewykonania w terminie obowiązku o którym mowa w ust. 1 art. 71a, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – art. 71a ust. 4.

Z przywołanych przepisów wynika zatem, że prowadząc postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części w pierwszej kolejności organ zobowiązany jest ustalić, czy w ogóle doszło do zmiany sposobu użytkowania oraz czy miała ona charakter samowolny. W tym celu musi wykazać ostatni dopuszczalny i legalny sposób użytkowania, a następnie porównać go z aktualnym sposobem wykorzystywania. W związku z powyższym – wbrew zarzutom skargi – organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że konieczne jest ustalenie ostatniego legalnego sposobu użytkowania spornego lokalu. Określenie sposobu prawnie wiążącego użytkowania obiektu lub jego części stanowi bowiem kluczowy punkt wyjścia do porównania go następnie z faktycznym (rzeczywistym) wykorzystywaniem.

Sąd podziela zatem stanowisko DWINB, że należało ustalić ostatni dopuszczalny i legalny sposób użytkowania lokalu nr [...] ale nie podziela stanowiska tego organu, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający i miarodajny dla przyjęcia wiążącej w tej kwestii oceny. W szczególności, że ostatni legalny sposób użytkowania określony został w zaświadczeniu Starosty Jeleniogórskiego z dnia 10 grudnia 2013r. o samodzielności lokalu. W ocenie Sądu powyższa okoliczność nadal nie została przez organy wyjaśniona.

Zgodnie z orzecznictwem zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego trzeba bowiem oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanym w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (vide: wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., II OSK 306/06, Lex nr 339645, wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017 II OSK 1449/16, z dnia 25 maja 2020 r. II OSK 920/20, CBOSA). Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaświadczenie o samodzielności lokalu wydawane przez starostę na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali nie ustala, nie określa ani nie potwierdza sposobu użytkowania lokalu. Zaświadczenie to wydawane jest w celu określenia stanu samodzielności lokalu, czyli stwierdzenia przez właściwy organ, czy wydzielona w obrębie budynku izba lub zespół izb spełnia wymagania wynikające z art. 2 ust. 2 ustawy tj., czy posiada atrybuty samodzielnego lokalu przeznaczonego na cele mieszkalnego lub na cele inne niż mieszkalne (lokalu użytkowego). Wydając takie zaświadczenie organ musi uwzględnić funkcję (przeznaczenie) jaką lokal ma spełniać, gdyż dla lokalu mieszkalnego przewidziano pewne dodatkowe warunki. W postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu organ nie bada jednak, czy obiekt nadaje się do użytkowania. W tym zakresie opiera się na dokumentach urzędowych sporządzonych przez kompetentne organy i to one decydują, czy i jak można budynek użytkować. W konsekwencji należy zgodzić się z zarzutem skargi, że zaświadczenie z 2013r. nie określa sposobu użytkowania samodzielnego lokalu lecz odnosi się do jego funkcji (lokal mieszkalny niemieszkalny). Tym samym nie da się podzielić stanowiska organu odwoławczego, że legalne użytkowanie lokalu i jego poszczególnych pomieszczeń odpowiada temu jakie przedstawione zostało w ww. zaświadczeniu. Dokument ten stwierdza jedynie samodzielność lokalu użytkowego w skład którego wchodzą pomieszczenia przedsionka, magazynu, "użytkowe" oraz pomieszczenia przynależne. Na uwagę także zasługuje, że w zaświadczeniu jedno z pomieszczeń zostało określone jako użytkowe. Słusznie zatem podnosi skarżący, że zwrot lokal użytkowy (a tym samym pomieszczenie użytkowe) jest pojęciem bardzo szerokim - może obejmować pomieszczenie biurowe, gabinet lekarski, lokal sklepowy, lokal usługowy, lokal produkcyjny ale także magazyn. Z zaświadczenia Starosty nie wynika natomiast jaka działalność została dopuszczona w przedmiotowym lokalu. Nawet jeżeli jedno z pomieszczeń miało być wykorzystywane jako magazyn, to i tak nie jest jasne na jaką działalność miało być wykorzystane, stanowiące największą powierzchniowo część tego lokalu, pomieszczenie użytkowe. Tego rodzaju magazyn mógł być bowiem funkcjonalnie powiązany z pomieszczeniem użytkowym.

Jeżeli zatem organy przyjęły, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany użytkowania bez wykonania robót budowlanych (o czym jeszcze w dalszej części uzasadnienia) to konieczne było ustalenie rodzaju prowadzonej w nim działalności. Oparcie się w tym względzie na omawianym zaświadczeniu nie było zaś wystraczające dla ustalenia ostatniego legalnego sposobu użytkowania, nie tylko ze względu na inne przeznaczenie tego dokumentu ale także ze względu na jego treść która powyżej kwestii nie wyjaśniała. Sąd nie podważa bowiem waloru dowodowego przedmiotowego zaświadczenia ale wskazuje, że nie jest to dowód wystraczający dla ustalenia ostatniego legalnego sposobu użytkowania i może mieć charakteru przesądzającego. Zdaniem Sądu organy nie wyczerpały w tym względzie możliwości dowodowych. Niezbędne w tym zakresie było bowiem odwołanie się np. do decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub innej decyzji, które w sposób prawny i "najnowszy", sankcjonowałaby określony stan obiektu i sposób jego użytkowania (oczywiście wraz z odpowiednimi załącznikami w postaci np. zatwierdzonych projektów budowlanych). Sąd dostrzega, że organ I instancji podjął co prawda w toku postępowania czynności zmierzające do ustalenia, czy dla przedmiotowego lokalu wydawane były decyzje o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania - kierując stosowne zapytanie do organu architektoniczno – budowlanego (pismo z 20 września 2021 r.) i do stron. Z informacji zwrotnej wynika, że dla przedmiotowego lokalu "nie wpłynęło zgłoszenie robót budowlanych ani nie wydano pozwolenia na budowę dotyczącej zmiany sposobu użytkowania". Zdaniem Sądu organ niezasadnie jednak zawęził zakres poszukiwanych informacji do lokalu użytkowego nr [...], który jako przedmiot własności wyodrębniony został dopiero w 2013 r. Z wyjaśnień stron postępowania wynika bowiem, że już przed datą wyodrębnienia lokali, w budynku (a przynajmniej w jego części), prowadzona była różnego rodzaju działalność gospodarcza. W tym miejscu należy zauważyć, że już przed 2013 r. prezentowany był (aczkolwiek niejednolicie) pogląd, że wydanie zaświadczenia na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali może nastąpić po dopuszczeniu do użytkowania budynku w którym lokal ten jest usytuowany, w szczególności, gdy obowiązek taki wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę (por. np. NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2010 r. I OSK 1196/09, z dnia 17 listopada 2010 r. I OSK 646/11, CBOSA). Organ powinien zatem ustalić, jaki był prawnie określony sposób użytkowania budynku przed wyodrębnieniem samodzielnych lokali i czy w związku z tą czynnością mogło dojść do zmiany użytkowania – a jeżeli tak, czy odbyło się to w sposób legalny. W świetle przywołanego wyżej poglądu, celowym byłoby zbadanie w oparciu o jakie dokumenty (oprócz złożonej do akt opinii rzeczoznawcy majątkowego) potwierdzona została samodzielność lokali wyodrębnionych z budynku – czy organ wydający zaświadczenie opierał się na dokumentach dopuszczających budynek do użytkowania. W tym względzie powinny być zbadane wszystkie możliwe źródła dowodowe (np. archiwum, dokumenty posiadane przez strony, dokumenty w księgach wieczystych i inne). Niezależnie od powyższego przedmiotem zainteresowania organu powinna być także dokumentacja związana z wybudowaniem budynku w którym wyodrębniono lokale (decyzja o pozwoleniu na budowę i ewentualnie o pozwoleniu na jego użytkowanie).

Przedstawione uwagi wskazują, że organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w szerszym zakresie. Sąd jedynie przykładowo wskazał kierunki poszukiwania, gdyż konkretne ich ustalenie należy do organu. Dopiero bowiem po prawidłowym ustaleniu ostatniego prawnie dopuszczonego sposobu użytkowania lokalu lub wcześniej części budynku obejmującej ten lokal, organ będzie mógł dokonać zestawienia pierwotnego i obecnego jego użytkowania, a następnie w sytuacji stwierdzenia, że się one nie pokrywają, ustalić, czy można to - w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b - uznać za zmianę sposobu użytkowania.

Należy mieć także na uwadze, że dla uznania, że doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu nie wystarcza samo ustalenie, że rodzaje prowadzonej w tym lokalu działalności się zmieniały. Przepisu art.71 ust 1 pkt 2 Prawa budowalnego nie można bowiem wykładać tak, że każda zmiana działalności gospodarczej prowadzonej w lokalu użytkowym powinna być zakwalifikowana jako zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Z treści tego przepisu wynika, że chodzi tu o działalność która wymaga spełnienia innych lub dodatkowych warunków określonych przepisami prawa niż działalność dotychczas prowadzona w lokalu. Dla uznania, że doszło do zamiany sposobu użytkowania lokalu wystarczające jest ustalenie, że nowy charakter prowadzonej w nim działalności wymaga sprawdzenia spełnienia w lokalu warunków zastrzeżonych prawem dla tego typu działalności np. przeciwpożarowych, higieniczno-sanitarnych, pracy. Stanowisko organów co do tego, że na skutek rozpoczęcia w przedmiotowym lokalu działalności polegającej na sprzedaży i produkcji pączków doszło do zmiany użytkowania można zatem byłoby uznać za słuszne, gdyby wykazane zostało, że przedmiotowy lokal do czasu wprowadzenia tej zmiany nie był wykorzystywany do działalności gastronomicznej - przez produkcję i sprzedaż artykułów żywnościowych. Nie budzi bowiem wątpliwości, że profesjonalne przygotowanie żywności gotowej do spożycia wymaga zachowania określonych, zazwyczaj zaostrzonych standardów przechowywania żywności i postępowania z żywnością, wydzielenia stref przygotowania, sprzedaży i podawania. Inne są wymogi higieniczno-sanitarne przy wytwarzaniu i sprzedaży pożywienia a inne przy sprzedaży okularów lub świadczeniu usług reklamowych.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że pomimo długotrwałego postępowania podczas którego wydanych zostało kilka decyzji kasacyjnych, organy nadal nie zgromadziły materiału dowodowego pozwalającego na ocenę, czy prowadzenie w przedmiotowym lokalu użytkowym działalności polegającej na wytwarzaniu (produkcji ) pączków i ich sprzedaży spowodowało zmianę sposobu użytkowania o jakim mowa w art. 71 ust.1 pkt 2 Prawa budowalnego.

Dotychczas powiedziane podważa legalność wydanych rozstrzygnięć ze względu na naruszenie przez organy przepisów procesowych takich jak art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Zaznaczyć także trzeba, że wskazane wyżej niedostatki materiału dowodowego nie są jedynymi brakami w prawidłowym udokumentowaniu stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie utrwalone jest bowiem stanowisko, że w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wiążącej się z przebudową tego obiektu lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę legalizacja tej zmiany powinna być prowadzona w trybie tzw. postępowania naprawczego (art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego). W rozpoznawanej sprawie, pomimo dwukrotnie przeprowadzonych oględzin organ nie poczynił żadnych ustaleń pozwalających na weryfikację, czy z ewentualną zmianą sposobu użytkowania lokalu związane było wykonanie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. W protokole z oględzin brak jest opisu i rozkładu lokalu – z ilu i z jakich pomieszczeń się on składa i w jaką instalację został wyposażony. Także załączona do pierwszego z protokołów oględzin dokumentacja fotograficzna nie odzwierciedla w sposób czytelny stanu lokalu. Tymczasem na kwestię wydzielenia w lokalu nowych pomieszczeń i wyposażenia go w dodatkowe instalacje w związku z rozpoczęciem działalności polegającej na produkcji i sprzedaży pączków zwracał uwagę pełnomocnik uczestników postępowania. Pomimo tego organy nie podjęły w tym zakresie żadnych czynności wyjaśniających. Nie porównano nawet, czy aktualny stan lokalu odpowiada stanowi wynikającemu z zaświadczenia o samodzielności lokalu i z inwentaryzacji załączonej do tego zaświadczenia. W tej sytuacji nie jest jasne w oparciu o jakie okoliczności faktyczne organy uznały, że ustalona zmiana sposobu użytkowania (o ile zostanie potwierdzona) polega tylko na zmianie rodzaju prowadzonej działalności i nie była ona poprzedzona żadnymi robotami budowlanymi. Zdaniem Sądu kwestia ta jako istotna ze względu na tryb postępowania, wymaga wnikliwego wyjaśnienia którego w sprawie zabrakło.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj art. 7 at. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w szczególności przez brak należytego wyjaśniania stanu faktycznego i oparcia rozstrzygnięcia o niekompletny materiał dowodowy. Takimi samymi uchybieniami dotknięta jest także decyzja organu I instancji która w całości została przez DWINB zaakceptowana. Wskazane powyżej uchybienia proceduralne mają charakter istotny i mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie obu aktów z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. w związku z art. 135 p.p.s.a). Sąd nie dostrzegł natomiast potrzeby eliminowania z obrotu prawnego postanowienia o wstrzymaniu użytkowania. Jeżeli bowiem w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ ustali brak podstaw do orzekania, to ma możliwość zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie.

Skoro stan faktyczny sprawy nie został przez organy ustalony na tym etapie postępowania przedwczesne jest wypowiadanie się przez Sąd co do innych kwestii podniesionych w skardze. Z tego też względu Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego pełnomocnika uczestnika postępowania zawartego w piśmie procesowym z dnia 4 września 2023 r. Przeprowadzenie tego dowodu nie było bowiem niezbędne dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Nadto nie jest rolą sądu zastępowanie organów administracji w ustaleniu nowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - a w istocie do tego sprowadzałoby się dopuszczenie przez Sąd wnioskowanego dowodu. Uczestnicy postępowania mogą zatem skutecznie zgłaszać ten dowód w postępowaniu administracyjnym.

Ponownie rozpoznając sprawę organy przeprowadzą postępowanie dowodowe uwzględniając wskazane wyżej okoliczności i ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W pkt II zawarte zostało orzeczenie o kosztach wydane na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.