Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1346/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 319/17 w sprawie ze skargi M. B. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. B. na rzecz Wojewody Podlaskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 319/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. B. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2017 r., nr NK-II.4102.1.2017.DM, w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda wskazał, że w dniu 10 października 2016 r. uzyskał informację, iż M. B. łączy mandat radnego Rady Miejskiej w Sokółce z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat, a mianowicie zawarł umowy z jednostkami organizacyjnymi gminy, tj. Przedszkolem Samorządowym nr 3 w Sokółce oraz Zespołem Szkół Integracyjnych w Sokółce i otrzymuje z tytułu ich realizacji wynagrodzenie ze środków budżetowych Gminy Sokółka. Informacja przekazana została Radzie Miejskiej w Sokółce celem rozważenia podjęcia uchwały na podstawie art. 383 § 2 i § 3 Kodeksu wyborczego, tj. o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego. Zobowiązano też Radę do udzielenia odpowiedzi w terminie do dnia 7 listopada 2016 r. Następnie Wojewoda w piśmie z dnia 9 stycznia 2017 r. skierował do Rady Miejskiej w Sokółce szczegółową informację o dokonanych ustaleniach faktycznych i prawnych w zakresie legalności sprawowanego przez M. B. mandatu radnego wraz z wezwaniem do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Poinformowano o możliwości wydania zarządzenia zastępczego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. We wskazanym terminie Rada Miejska nie podjęła uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] marca 2017 r., znak [...], Wojewoda Podlaski stwierdził wygaśnięcie mandatu M. B. - radnego Rady Miejskiej w Sokółce z powodu naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), powoływanej dalej jako u.s.g., poprzez naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat.

Wojewoda ustalił, że M. B. - radny Rady Miejskiej w Sokółce jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] M. B., ul. W. 7, 16-100 Sokółka, co wynika z wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Wskazany radny w kadencji 2014-2018, zgodnie z profilem aktualnie prowadzonej działalności, zawarł umowy z jednostkami organizacyjnymi Gminy Sokółka, tj.: Przedszkolem Samorządowym nr 3 w Sokółce oraz Zespołem Szkół Integracyjnych w Sokółce. Tymczasem, jak wskazał organ nadzoru, z art. 24f ust. 1 u.s.g. wynika generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Zakaz ten ma charakter bezwzględny. Wojewoda wskazał na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego w sprawie W 17/93, w której wyjaśniono, że termin "wykorzystywanie mienia" należy rozumieć jako jego uzyskanie dla celów gospodarczych na uprzywilejowanych zasadach. Nadto wyjaśnił, że dla zastosowania art. 24f ust. 1 u.s.g. pojęcie "mienia komunalnego" należy rozumieć także jako prawa majątkowe, których wartość może być wyrażona w pieniądzu (art. 43 u.s.g. w związku z art. 44 Kodeksu cywilnego). Konkludując stwierdził, że wypłacone za usługę wynagrodzenie jest ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz gminy, a zatem jest realizacją należności pochodzącej z praw majątkowych gminy wyrażonych w pieniądzu. Dlatego usługodawca realizujący świadczenie w ramach działalności gospodarczej, przez sam fakt pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych gminy, korzysta z mienia gminnego.

Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze złożył M. B., w której zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść zaskarżonego zarządzenia, tj. zasady prawdy obiektywnej (art. 7, 77 i 80 K.p.a.), zasady zaufania (art. 8 K.p.a.) w związku z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) w związku z art. 383 § 2 i 3 Kodeksu wyborczego, przez pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy czynnego udziału strony w postępowaniu, bowiem nie miał on możliwości złożenia wyjaśnień i przedstawienia własnej argumentacji, w związku z tym pominięto aspekty prawnoustrojowe oraz konstytucyjne (ograniczenie biernego prawa wyborczego, ograniczenie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, ograniczenie dostępu do służby publicznej osób prowadzących działalność gospodarczą);

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 24f ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię pojęcia "prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy" pomijającej podstawowe prawa jednostki o charakterze prawnoustrojowym i prowadzącej do uznania, że każda usługa wykonana na rzecz gminy jest prowadzeniem ww. działalności i powoduje konieczność wygaszenia mandatu radnego, podczas gdy przepis nie stanowi o świadczeniu odpłatnych usług na rzez gminy, zaś powinnością sądu jest zbadanie sprawy in concreto ze wskazaniem, czy wykorzystywanie funkcji przez radnego ma miejsce i na czym polega;

2) art. 24f ust. 1 u.s.g. w związku z art. 8, 45 i 178 Konstytucji RP przez błędną wykładnię pojęcia "prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy" i utożsamieniem jej z każdym korzystaniem, nawet pośrednim, z tego mienia bez uwzględnienia takiej interpretacji, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości zawartych w Konstytucji RP, co wynika z art. 178 Konstytucji. Zdaniem skarżącego, to uchybienie pozbawiło kontrolę sądową przymiotu bezstronności i sprawiedliwości;

3) art. 2, art. 8, art. 16 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3, art. 60, art. 165 ust. 2, art. 169, art. 171 i art. 178 Konstytucji RP wobec pominięcia przy sądowej kontroli praw jednostki o charakterze prawnoustrojowym zagwarantowanych regulacjami dotyczącymi: biernego prawa wyborczego, prawa dostępu do służby publicznej, prawa do sądowej ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego przy rozpoznawaniu legalności ingerencji organu nadzoru – wojewody, w zakresie dokonania wykładni "prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy", z pominięciem takiej interpretacji normy ustawowej, w której możliwe jest urzeczywistnienie norm, zasad i wartości zawartych w Konstytucji RP.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę.

Sąd stwierdził, że naruszony został zakaz z art. 24f ust. 1 u.s.g. i wystąpiły podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego przez Radę Miejską w Sokółce, a na skutek jej bezczynności w tym zakresie – przez Wojewodę jako organ nadzoru.

Sąd pierwszej instancji uznał, że dokonana przez organ nadzoru interpretacja przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. nie pozostaje w sprzeczności z przepisami Konstytucji RP, w tym z zasadą swobody prowadzenia działalności gospodarczej i zasadą równości wobec prawa. Spór dotyczył pojęcia sposobu rozumienia pojęcia "wykorzystywanie mienia komunalnego gminy", przy bezspornym ustaleniu, że skarżący świadczył za wynagrodzeniem stosowne usługi komunalnym jednostkom organizacyjnym Gminy Sokółka, w której piastował mandat radnego. Sąd stwierdził, że działalność ta nie miała przy tym charakteru incydentalnego. Podzielił stanowisko Wojewody Podlaskiego, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, a wypłata wynagrodzenia za świadczone odpłatnie usługi jest formą korzystania z mienia gminnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. B.. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie:

1. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj.:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważenia prawno-ustrojowych i konstytucyjnych aspektów funkcji i celu normy art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze. zm.) oraz rozważań uwzględniających prokonstytucyjną wykładnię praw podmiotowych o charakterze ustrojowym, które występują w przedmiotowej sprawie, tj.: ograniczenie biernego prawa wyborczego, ograniczenie samodzielności działania jednostki samorządu terytorialnego, ograniczenia dostępu do służby publicznej osób prowadzących działalność gospodarczą, kwestii zakresu prawa do sądu i do obrony oraz konstytucyjnie gwarantowanej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, w tym odstąpienie od pogłębionego rozważenia proporcjonalności ingerencji normy we wskazane prawa konstytucyjne jednostki przez przekroczenie granic dozwolonej interpretacji prawniczej i metod wykładni, które doprowadziły do ograniczenia Skarżącemu prawa do sądu,

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionego zarzutu, że zaskarżone zarządzenie zastępcze orzeczone wobec skarżącego narusza jego konstytucyjne prawo do obrony będące częścią prawa do sądu, rozumianego jako prawo do podważenia przypisanego mu arbitralnie zarzutu złamania zakazu korzystania z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach przy wykorzystaniu swojej pozycji radnego Rady Miejskiej w Sokółce, przez odstąpienie w uzasadnieniu od powinności Sądu do wskazania in concreto, w jaki sposób skarżący wykorzystał mienie jednostki samorządu terytorialnego w sposób budzący uzasadnione wątpliwości,

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku takiej interpretacji normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych, co wynika z art. 178 Konstytucji, stanowiącego, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, obligując sad do zbadania czy w zaskarżonej decyzji nie została naruszona żadna norma konstytucyjna i tym samym czy przestrzegana jest zasada nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP).

2. Przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 24f u.s.g. polegający na błędnej, dokonanej z przekroczeniem granic dozwolonej interpretacji prawniczej i metod wykładni pojęcia "prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia gminy" pomijającej podstawowe prawa jednostki o charakterze prawno-ustrojowym, co doprowadziło do uznania, że każda usługa wykonana na rzecz jednostki budżetowej stanowi prowadzenie działalności z wykorzystaniem mienia gminy i powoduje konieczność wygaszenia mandatu radnego prowadzącego działalność na jej terenie, w sytuacji gdy przepis nie stanowi o świadczeniu odpłatnych usług na rzecz gminy, lecz o prowadzeniu działalności z wykorzystaniem mienia gminy, co wskazuje na powinność sądu, zgodnie z zasadą pewności prawa i zupełności systemu prawnego każdorazowego wskazania in concreto, że wykorzystanie funkcji przez radnego ma miejsce i na czym polega;

b) art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 8, 45 i 178 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamianiu pojęcia "prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy" z każdorazowym korzystaniem, nawet pośrednim, z tego mienia, bez uwzględnienia takiej interpretacji normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnianie norm, zasad i wartości zawartych w Konstytucji, co wynika z art. 178 Konstytucji, które to uchybienie udaremniło sądową kontrolę decyzji organu przymiotu bezstronności i sprawiedliwości;

c) art. 2, 8, art. 16 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 60, art. 165 ust. 2, art. 169, 171 i 178 Konstytucji RP poprzez pominięcie, przy sądowej kontroli zaskarżanej decyzji, relewantnych praw jednostki o charakterze prawno-ustrojowym, jak: bierne prawo wyborcze, prawo dostępu do służby publicznej, prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego przy rozpoznawaniu legalności ingerencji organu nadzoru - wojewody, w zakresie dokonania wykładni pojęcia "prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy", z pominięciem takiej interpretacji normy ustawowej, w której możliwe jest urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podlaski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważenia prawnoustrojowych i konstytucyjnych aspektów funkcji i celu normy art. 24f ust. 1a u.s.g. oraz rozważań uwzględniających prokonstytucyjną wykładnię praw podmiotowych o charakterze ustrojowym, naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionego zarzutu, że zaskarżone zarządzenie zastępcze orzeczone wobec skarżącego narusza jego konstytucyjne prawo do obrony będące częścią prawa do sądu oraz naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku takiej interpretacji normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości zawartych w Konstytucji, co wynika z art. 178 Konstytucji RP, pozostają ze sobą w związku, zatem zostaną rozpoznane łącznie.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a., bowiem przepisów tego Kodeksu nie stosuje się do tej formy prawnej działania organu nadzoru nad samorządem terytorialnym, którą jest zarządzenie zastępcze. Stanowisko takie prezentowane jest w judykaturze, gdzie akcentuje się, że wydanie zarządzenia zastępczego stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art. 91 ust. 5 u.s.g. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2010 r., II OSK 2055/10, z dnia 22 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 671/16). Skoro skarżony organ podejmując zarządzenie zastępcze działał w formie prawnej, do której nie ma zastosowania Kodeks postępowania administracyjnego, to Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 141 § 4 P.p.s.a. nie odnosząc się do naruszeń wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a.

W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Trafny jest pogląd, według którego, wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11).

W niniejszej sprawie wszystkie te elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Przedstawiono bowiem zarówno stan faktyczny, w którym podano wszystkie istotne okoliczności sprawy, jak i merytoryczne stanowisko sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez skarżony organ przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego. Nie narusza natomiast swego obowiązku odnośnie prawidłowego uzasadnienia podjętego orzeczenia sąd administracyjny, gdy – w subiektywnym przekonaniu strony skarżącej – nie dokonał oznaczonych rozważań określonych aspektów sprawy, względnie nie dokonał takiej interpretacji przepisu prawa materialnego, mającego zastosowanie w sprawie, którą to interpretację strona skarżąca uznaje za prawidłową.

Chybiony jest zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w wyroku "takiej interpretacji normy ustawowej", która ma umożliwiać urzeczywistnienie oznaczonych wartości konstytucyjnych, w tym niezawisłości sędziowskiej oraz zasady nadrzędności Konstytucji RP. Wykładnia sądowa mająca charakter wykładni operatywnej, powinna zmierzać do rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność. Sąd jest zobowiązany wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Przede wszystkim jest zobligowany do dokonywania wykładni prawa kierując się regułą, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2144/10). Z obowiązku tego Sąd pierwszej instancji wywiązał się.

Z faktu, że skarżący nie zgadza się z ustaleniami sądu i nie jest usatysfakcjonowany sposobem argumentacji kwestionowanego orzeczenia w aspekcie oznaczonych wartości konstytucyjnych, nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia i dowodzić naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie przeprowadził argumentacji idącej w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia.

Wskazać należy, że przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. stanowi podstawę rozwiązań prawnych tworzących gwarancję rzetelności władz publicznych. Powierzając władzom samorządu terytorialnego uprawnienie do gospodarowania mieniem samorządowym, ustawodawca wprowadził jednocześnie instytucje prewencyjne i represyjne, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystania tego mienia bezpośrednio lub pośrednio dla interesów indywidualnych osób wchodzących w skład organów jednostek samorządu terytorialnego. Instytucje te mają charakter restrykcyjny przez ograniczenie uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym, jak np. swobody wykonywania działalności gospodarczej. Zakaz wykorzystywania mienia publicznego dla celów indywidualnych mieści się jednak w wartościach demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), które w działaniach władz publicznych rzetelności jej wykonywania przypisuje szczególną wagę i znaczenie. Trafnie Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że przyjęty w ustawie zakaz nie pozbawia jednostki pełnej swobody wyboru co do podjęcia funkcji publicznej, czy prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego. Wskazanej regulacji – odmiennie aniżeli zdaje się uważać skarżący – nie można uważać za ingerencję nieproporcjonalną. Wygaśnięcie mandatu jest skutkiem realnego naruszenia spoczywającego na radnym obowiązku. Utrata mandatu nie jest zatem skutkiem czysto formalnie ujętego uchybienia, nieprowadzącego do zniweczenia celu, który przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2759/15).

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, te z nich, które sprowadzają się do dokonania błędnej wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g., należy rozpoznać łącznie, albowiem pozostają ze sobą w związku.

Sąd pierwszej instancji oceniał legalność zarządzenia zastępczego Wojewody Podlaskiego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu naruszenia ustawowego zakazu zawartego w art. 24f ust. 1 u.s.g. Wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego. Jako sankcja uchybienia zakazowi łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności, wygaśnięcie mandatu jest wkroczeniem ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Co do zasady są to zdarzenia, które następują po wyborach (po objęciu mandatu). Zasadą jest, że im bardziej drastyczne, (co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym przesłankom powinna podlegać procedura tej ingerencji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., K 8/07, OTK ZU 2007, nr 3A, poz. 26; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2094/12).

W myśl art. 24f ust. 1 u.s.g., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego z tego powodu, że naruszył on zakaz łączenia go z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, niewątpliwie wymaga ustalenia i rozważenia okoliczności dotyczących naruszenia tego zakazu z uwagi na cel jego wprowadzenia, którym jest ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów.

Interpretacja określenia "wykorzystanie mienia komunalnego gminy" musi uwzględniać przepis art. 43 u.s.g., według którego, mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw.

Od razu należy zauważyć, że powołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym posługują się wprost, w zakresie majątku gminy, określeniami zaczerpniętymi z norm prawa cywilnego. Przepis art. 44 Kodeksu cywilnego stanowi, że mieniem jest własność i inne prawa majątkowe. Chodzi o wszystkie bez wyjątku prawa podmiotowe majątkowe, a ujmując rzecz ekonomicznie, ogół aktywów danego podmiotu (patrz: A. Wolter, J. Ignatowicz, J. Stefaniak "Prawo cywilne. Zarys części ogólnej", Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1999, s. 249). Również w przypadku mienia komunalnego, o którym mowa w art. 43-50a ustawy o samorządzie gminnym, termin "mienie" używany jest więc w rozumieniu art. 44 K.c. (patrz: Elżbieta Niezbecka [w:] "Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna", pod red. T. Kidyby, WKP 2012, pkt 7 do art. 44).

Doprecyzować jeszcze można, że na pojęcie mienia składa się własność i inne prawa majątkowe. Mienie obejmuje wszystkie rodzaje podmiotowych praw majątkowych. "Inne prawa majątkowe" stanowią "inne prawa rzeczowe", tj. użytkowanie wieczyste, prawa rzeczowe ograniczone oraz prawa majątkowe wynikające ze stosunków zobowiązaniowych. Mieniem są tylko prawa, nie są zaś obowiązki (długi), które własność i inne prawa majątkowe obciążają (patrz: Kazimierz Piasecki "Kodeks cywilny. Komentarz. Księga pierwsza. Część ogólna". Zakamycze 2003, pkt 10 do art. 44; Wojciech Jan Katner [w:] "Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna", pod red. P. Księżaka i M. Pyziak-Szafnickiej, LEX 2014, pkt 3 do art. 44; Elżbieta Niezbecka, op. cit. pkt 1 do art. 44; wyrok SN z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II CSK 215/09). W niniejszych rozważaniach nie jest marginalnym aspekt ekonomiczny. W piśmiennictwie zauważa się, że funkcją praw majątkowych jest bezpośrednia realizacja interesów ekonomicznych uprawnionego (patrz: Edward Gniewek [w:] "Kodeks cywilny. Komentarz", pod red. E. Gniewka, C.H. Beck 2006, s. 105 i literatura tam powołana).

Norma art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia: "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. Na pewno to wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.), działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1714/10). Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (zob. wyroki NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 921/10, z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3274/17). Na pewno wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą.

Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m. in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu, korzystniejsze niż to, jakie mogliby uzyskać inni nieposiadający statusu radnego. Zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 530/15).

Skarżący, będąc radnym Rady Miejskiej w Sokółce w kadencji 2014 – 2018, w tym samym czasie był przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] M. B., ul. W. [...], 16-100 Sokółka, co wynika z wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej

Podkreślić trzeba, że otrzymanie wynagrodzenia za usługi wykonywane na rzecz gminy (jednostki komunalnej), wypłaconego usługodawcy z budżetu gminy, mieści się w pojęciu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego. Mienie komunalne obejmuje wszak aktywa, które stanowią nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także środki pieniężne. Taki sposób rozumienia mienia komunalnego wynika z wyżej powołanego i omówionego przepisu art. 43 u.s.g. Z akt sprawy wynika, że skarżący zawierał umowy z jednostkami organizacyjnymi gminy, tj. Przedszkolem Samorządowym nr 3 w Sokółce oraz Zespołem Szkół Integracyjnych w Sokółce i z tytułu ich realizacji otrzymywał wynagrodzenie ze środków budżetowych Gminy Sokółka. Usługodawca realizujący świadczenie w ramach działalności gospodarczej, przez sam fakt zawarcia umowy oraz pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych – korzysta z mienia gminnego. Jest to zatem działalność prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego. Zaznaczyć należy, że w aktach administracyjnych znajdują się trzy faktury VAT dokumentujące usługi i otrzymane za nie wynagrodzenie tylko w trakcie kadencji 2014 – 2018. Z uwagi na to, że skoro w ujęciu rachunkowym środki finansowe stanowią aktywa pieniężne, to są składnikiem majątku danej jednostki, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie dot. omawianej materii (por. wyrok z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2892/14). To właśnie takim sytuacjom ma zapobiegać wynikający z art. 24f ust. 1 u.s.g. zakaz. Skoro użyty przez ustawodawcę w art. 24f ust. 1 u.s.g. zwrot normatywny: "z wykorzystaniem" odnosić należy do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, to nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie, sprawując mandat radnego, skarżący wykorzystywał mienie gminne w celu prowadzenia działalności gospodarczej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, legalności zaskarżonego zarządzenia nie mozna kwestionować na podstawie powoływanych przez skarżącego przepisów Konstytucji RP i zawartych w nich zasad (między innymi zasady demokratycznego państwa prawnego, czy zasady gwarantującej obywatelom polskim korzystającym z pełni praw publicznych prawo dostępu do służby publicznej). Nie ograniczają one właściwych organów administracji w podejmowaniu działań określonych prawem. Przyczyna wygaśnięcia mandatu w rozpoznawanej sprawie (zasada incompatibilitas - art. 383 § 1 pkt 5 K.w.) jest na tyle poważna, że nie można także mówić o naruszeniu zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie naruszono także innych wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów konstytucyjnych, a odnoszących się do uczestnictwa samorządu w wykonywaniu zadań publicznych (art. 16 ust. 2), sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów art. 8, 169, 171 i 178 Konstytucji RP, należy wskazać, że przepisy te mają złożoną budowę (dzielą się na ustępy). W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2001/12, z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, przy jednoczesnym obowiązku prawidłowego pod względem formalnym jej skonstruowania, nie pozwala na szczegółowsze odniesienie się do zagadnień konstytucyjnych, niż uczyniono to w powyższych uwagach.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.