Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2144/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 90 § 1, art. 133, art. 141 § 4 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1,  art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 145 § 1 , art. 149 § 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 45 § 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 15zzs4
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 3 pkt 20,  art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2448
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (t. j.)
article: art. 34 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1815
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw
article: § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 8 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Wojewody Małopolskiego oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 122/21 w sprawie ze skargi A.F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16 listopada 2020 r. znak: WI-I.7840.9.16.2020.(9).BU w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 kwietnia 2021 r., II SA/Kr 122/21, w wyniku rozpoznania skargi A.F., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z 16 listopada 2020 r., nr WI-7.7840.9.16.2020.(9).BU oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z 3 lipca 2020 r., znak NBZ-RZA.6740.13.2018.7.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Starosta [...] ostateczną decyzją z 12 października 2018 r., nr 230/A/2018, w wyniku rozpoznania wniosku [...] sp. z o. o. z siedzibą w W., zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. inwestorowi pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na działce nr ew. [...] w miejscowości R., gmina [...].

W wyniku rozpoznania złożonego przez A.F. w piśmie z 21 lutego 2020 r. wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z 12 października 2018 r. Starosta [...] postanowieniem z 8 maja 2020 r. wznowił wskazane postępowanie, a następnie po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia decyzją z 3 lipca 2020 r., działając na podstawie art. 151 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 150 i art. 149 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji z 12 października 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o. o. pozwolenia na budowę, przyjmując, że należąca do wnioskodawczyni nieruchomość stanowiąca działkę nr ew. [...] w R. nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej stacji bazowej, a co za tym idzie przyczyna wznowienia, na którą wskazała wnioskodawczyni, nie wystąpiła, ponieważ stosownie do art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., zasadnie nie została uznana przez organ za stronę w sprawie.

W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez A.F. Wojewoda Małopolski decyzją z 16 listopada 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, podzielając w całości ustalenia przyjęte przez Starostę [...] odnośnie do niewystąpienia w sprawie przyczyny wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy został prawidłowo rozważony przez Starostę [...], który trafnie uznał, iż odwołującej nie przysługuje status strony. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, nie można podzielić zarzutu nieprawidłowego określenia przez projektanta obszaru oddziaływania inwestycji obejmującego działki nr ew. [...] w R., ponieważ ocena ta znajduje oparcie w treści art. 3 pkt 20 p.b. Organ zwrócił uwagę na to, że rozpatrywana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z dokumentów załączonych do projektu budowlanego, tj. kwalifikacji przedsięwzięcia oraz analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej, a także projektu budowlanego nie wynika, by stacja bazowa zlokalizowana na działce nr ew. [...] oddziaływała na nieruchomość odwołującej. Co do zasady, krąg stron postępowania w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej jest wyznaczany przede wszystkim w oparciu o przewidywany sumaryczny obszar występowania pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych od dopuszczalnych. Do 31 grudnia 2019 r. wartość dopuszczalna tego oddziaływania (0,1 w/m2) była ustalona w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), dalej: r.d.p.p.e., i ze złożonej dokumentacji projektowej, tj. projektu zagospodarowania terenu oraz rysunku konfiguracji anten i urządzeń, zawartego w części telekomunikacyjnej projektu budowlanego wynika, że obszar, w którym będzie występowało pole elektromagnetyczne o podanym natężeniu, nie znajduje się nad działką odwołującej. Niepotwierdzenie przesłanki wznowienia dotyczącej przymiotu strony, jak wyjaśnił Wojewoda Małopolski, zamyka postępowanie wznowieniowe, co oznacza, że organ nie jest uprawniony do badania w ramach tego postępowania zgodności inwestycji z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

A.F. złożyła skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego z 16 listopada 2020 r., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.), dalej: r.p.m.z.o.ś., poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że sporna inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w konsekwencji czego zatwierdzony został projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę P4 sp. z o.o.; § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że inwestycja nie wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, a to z uwagi na zbadanie wpływu pojedynczej anteny na środowisko, podczas gdy w przypadku takich inwestycji, które dotyczą różnych grup anten o różnej mocy powinna zostać uwzględniona kumulacja pól elektromagnetycznych w danym azymucie, co w rezultacie skutkowałoby odmienną kwalifikacją spornego przedsięwzięcia; art. 46 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 ze zm.), dalej: u.w.r.u.s.t., w zw. z § 3 ust. 18 lit. g uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 31 sierpnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy [...] w zakresie parceli położonych w miejscowości R. (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2006 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.), dalej: m.p.z.p., w zw. z art. 35 ust. 1 pkt p.b. poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że na działce objętej pozwoleniem na budowę możliwe jest usytuowanie inwestycji innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu, pomimo że obowiązujący dla przedmiotowej działki m.p.z.p. dopuszcza jedynie budowę infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, a także niedostrzeżenie, że pozwolenie na budowę wydane zostało przy bezpodstawnym przyjęciu, iż inwestycja nie narusza postanowień m.p.z.p., a to bez dokonania jakiejkolwiek analizy postanowień tego aktu oraz przy założeniu, że zastosowanie u.w.r.u.s.t. uzasadnia w pełni wydanie pozwolenia na budowę; art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.s.t. w zw. z § 3 ust. 18 lit. g m.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji I instancji, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami w granicach spornego terenu dopuszcza się budowę obiektów i urządzeń związanych z telekomunikacją o nieznacznym oddziaływaniu, tj. do wysokości 5 m, a pozwolenia na budowę wydano dla inwestycji o wysokości 55,45 m; art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie przysługuje skarżącej status strony, jako że należąca do niej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co zostało ustalone jedynie w oparciu o dokumentację przedstawioną przez inwestora, podczas gdy z okoliczności wykazanych przez skarżącą wynika, iż obszar oddziaływania obiektu może być dużo większy, aniżeli ten wskazany w dokumentacji inwestycji, w związku z czym należało skarżącej nadać status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę; art. 149 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ I instancji nie sprostał obowiązkowi rozpoznania sprawy co do istoty, a to z uwagi na brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na tych samych twierdzeniach co przy wydawaniu pozwolenia na budowę, a to mimo nieprawidłowości podnoszonych przez skarżącą, podczas gdy wznowienie postępowania w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zobowiązuje organ do ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego i dokonania jego oceny oraz wypowiedzenia się co do twierdzeń i zarzutów strony pozbawionej możliwości działania we wcześniejszym postępowaniu; art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i niedostrzeżenie, że organ I instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie rozważył w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym okoliczności wskazywanych przez skarżącą, w szczególności w zakresie sprzeczności pomiędzy m.p.z.p. a planowaną inwestycją [...] sp. z o.o. dotyczących wysokości przedsięwzięcia i dotyczących obowiązku kumulacji pól elektromagnetycznych planowanego przedsięwzięcia przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji; art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i niedostrzeżenie, że organ I instancji nie dokonał jakichkolwiek ustaleń porównawczych (analizy) w zakresie zgodności planowanej Inwestycji z całościowymi postanowieniami m.p.z.p., ograniczając się wyłącznie do lakonicznego i bezpodstawnego stwierdzenia, że planowana inwestycja tych postanowień m.p.z.p. nie narusza; art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia o "szereg pozyskanych opinii i opracowań" bez powołania się na konkretne dokumenty i dowody mające świadczyć o zasadności wydania decyzji, podczas gdy organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wydanie decyzji odmiennej, aniżeli w analogicznych sprawach rozstrzyganych przez Wojewodę (okoliczność wprost przyznana przez organ w treści wydanego rozstrzygnięcia), a to bez powołania się na jakąkolwiek uzasadnioną przyczynę dla odmiennego załatwienia sprawy, podczas gdy bez uzasadnionej przyczyny organy administracji nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że nie zaistniały w sprawie przesłanki konieczne do wznowienia postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę; art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w związku z przyjęciem, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji i w związku z tym uznanie, że wskazana przez skarżącą przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie istniała.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Uwzględniając skargę A.F., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, którego dotyczył wniosek o wznowienie. Sąd I instancji przywołał treść art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 p.b., wyjaśniając, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zatem zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Obszar oddziaływania obiektu nie może być zatem utożsamiany tylko i wyłącznie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi czy z zakresu ochrony środowiska. Oddziaływanie stacji bazowej telefonii komórkowej na otoczenie polega na emitowaniu promieniowania elektromagnetycznego. Ustalenia faktyczne, jak zauważył Sąd I instancji, organy w całości oparły na informacjach, twierdzeniach i ocenach przedstawionych w projekcie budowlanym oraz kwalifikacji przedsięwzięcia, cytując w uzasadnieniach decyzji obszerne ich fragmenty. Nie przeprowadziły jednakże własnej analizy przedłożonych materiałów. W projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z 12 października 2018 r. projektant – jako analizowane przepisy odrębne – wymienił jedynie r.d.p.p.e. Nadto, odwołując się do § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935) podał, że projektowana stacja bazowa nie powoduje uciążliwości, a w otoczeniu planowanego obiektu nie występuje obszar ograniczonego użytkowania, nie wyjaśniając jednakże, jakie uciążliwości miał na myśli. Również organ w niniejszej sprawie nie wyjaśnił, na podstawie jakich przepisów odrębnych określił obszar oddziaływania inwestycji. Stwierdzenie, że rozpatrując wniosek o pozwolenie na budowę ustalono obszar odziaływania obiektu, tj. teren w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając przepisy odrębne wprowadzające związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu jest niewystarczające. Mając na uwadze definicję obszaru oddziaływania, należy przyjąć, że do przepisów odrębnych należą również przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego, o drogach publicznych, przepisy przeciwpożarowe, jak również przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Rację należy przyznać organom, że kwalifikacja przedsięwzięcia stanowi dokument, na podstawie którego określa się, czy dana inwestycja mieści się w zamkniętym katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco lub mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym, czy wymagane jest przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego też również jej wynik może mieć znaczenie w ustaleniu właściwego kręgu stron postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, pozwalającego na określenie stron postępowania, należy tylko i wyłącznie do organu administracji architektoniczno-budowlanej prowadzącego postępowanie. Ustalenia w tej kwestii powinny opierać się na pełnym, zrozumiałym oraz wszechstronnie rozważonym materiale dowodowym. O przedstawionych przez inwestora materiałach, tj. kwalifikacji przedsięwzięcia i analizie rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej powiedzieć tego nie można. Sąd I instancji zauważył, że zespół trzech anten w każdym z sektorów wyznaczonych azymutem stanowi system antenowy promieniujący wypadkową wiązką główną, będącą wynikiem skumulowania się energii PEM w tym samym kierunku. Moc EIRP tej wiązki stanowi sumę mocy EIRP emitowanej przez poszczególne anteny sektorowe. Zatem to moc sumaryczna wiązki głównej powinna stanowić podstawę do kwalifikacji przedsięwzięcia wynikającego z tego zakresu mocy EIRP dla oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i miejsca dostępne dla ludności. Gdyby zatem w przedmiotowej stacji bazowej zsumować EIRP trzech systemów z jednego azymutu: 1699 EIRP, 710 EIRP oraz 710 EIRP, to w myśl powyższej reguły EIRP anteny wyniesie 3119 EIRP. Wówczas, stosownie do § 3 pkt e r.p.m.z.o.ś., stacja bazowa mogłaby być zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jako emitująca pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. W takiej sytuacji rysunek ze s. 17 projektu, przedstawiający rzut poziomy osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych stacji bazowej, wyznaczający odległość kwalifikacji jedynie jako 40 m i 70 m jest nieprawidłowy. Wbrew odmiennym twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu naruszenia § 2 pkt 1 ust. 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś. z uwagi na zbadanie wpływu pojedynczej anteny na środowisko, podczas gdy w przypadku takich inwestycji, które dotyczą różnych grup anten o różnej mocy, powinna zostać uwzględniona kumulacja pól elektromagnetycznych w danym azymucie. Sąd zauważył, że nie jest wiadomym, co było podstawą ustalenia przez organ odwoławczy, iż inwestycja została zaplanowana w odległości około 39 m od działki nr ew. [...]. Twierdzenie organu odwoławczego, że nie może być mowy o jakimkolwiek ograniczeniu w zagospodarowaniu ww. działki, również wobec braku ustalenia przeznaczenia nieruchomości skarżącej w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego jest zdecydowanie przedwczesne. Sąd podkreślił równocześnie, że ocena zastosowania przepisów prawa materialnego jest ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, stąd nie mógł wypowiedzieć się co do prawidłowości zastosowania przez organy tychże przepisów.

[...] sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy obu instancji nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego na etapie postępowania wznowieniowego i dokonały niewłaściwych ustaleń faktycznych, czyli naruszyły ww. przepisy k.p.a., podczas gdy po dogłębnym przeanalizowaniu sprawy organy nie stwierdziły, aby skarżącej przysługiwał przymiot strony w niniejszym postępowaniu, co więcej zebrały wyczerpująco materiał dowodowy, a następnie dokonały jego wszechstronnie oceny, w tym dokumentu prywatnego w postaci analizy środowiskowej, więc postępowanie administracyjne było prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, a organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, iż stacja bazowa [...] nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a nieruchomość skarżącej położona jest poza obszarem oddziaływania tej stacji;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że pomimo zebrania w aktach sprawy stosownych dowodów na okoliczność wpływu planowanej inwestycji na środowisko organ administracji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem Sąd I instancji błędnie ustalił, że pomimo wystarczających dowodów w sprawie są potrzebne dodatkowe ustalenia niewymagane przez przepisy prawa;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte naruszeniem ww. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a Sąd I instancji w aktach sprawy miał materiał dowodowy pozwalający mu dokonać oceny prawidłowości ustaleń, co do których wskazał, że wymagają ustalenia w ponownie mającym być przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym po uchyleniu decyzji Wojewody Małopolskiego, a skarżąca nie wykazała, iż przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa albo są niewykonalne, a także przesądzają sposób prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym, a także niewystarczające wyjaśnienie, dlaczego zdaniem Sądu I instancji organ ponownie rozpoznający sprawę dokonał niepełnych ustaleń faktycznych dotyczących interesu prawnego skarżącej;

5) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, co polegało na zastosowaniu normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a co za tym idzie uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organy administracyjne, rozstrzygając sprawę, nie uchybiły przepisom prawa procesowego, a Sąd I instancji ją uchyla, opierając się na przesłankach z przepisów prawa niewynikających;

6) art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej: Konstytucja, w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), dalej: u.covid-19, poprzez przeprowadzenie przez Sąd I instancji rozprawy na posiedzeniu niejawnym bez udziału stron w sytuacji, gdy jawność rozprawy jest konstytucyjnie zagwarantowanym prawem podmiotowym, którego obywatel może być pozbawiony w ściśle przewidzianych przypadkach, a Sąd, stosując przepisy u.covid-19, działa contra legem, czyli w sposób pozostający w sprzeczności z podstawowymi regułami stosowania prawa, a w konsekwencji zaburzenie przejrzystości przedmiotowej sprawy oraz uniemożliwienie dochodzenia swoich praw przez skarżącą;

II. prawa materialnego, tj.:

1) art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. poprzez nieprawidłową ocenę zastosowania tych przepisów przez organy obu instancji polegającą na przyjęciu, iż w celu ustalenia stron postępowania należy oprzeć się na przepisach r.p.m.z.o.ś. oraz kwalifikacji przedsięwzięcia w sytuacji, gdy zapisy ww. aktu mają na celu jedynie pomóc organom określić, czy dany obiekt radiokomunikacyjny zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko a nie ustalenia stron postępowania, które powinno się odbywać na podstawie przepisów odrębnych, czyli przepisów r.d.p.p.e;

2) § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448) w zw. z art. 34 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815 ze zm.) poprzez pominięcie w ocenie stanu prawnego niezastosowania tych przepisów przez organy obu instancji w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ww. rozporządzenia oraz wskazane w jego załączniku współczynniki, wobec czego organy, ustalając obszar oddziaływania obiektu, a tym samym status stron postępowania, powinny były zastosować te przepisy, bo z nich wynikają ograniczenia w zabudowie terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na ich podstawie.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniósł również Wojewoda Małopolski, zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1) art. 28 ust. 2 p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przy określeniu obszaru oddziaływania spornej inwestycji niezbędnym było zsumowanie parametrów tego samego rodzaju charakteryzujących skalę przedsięwzięcia odnoszących się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu istniejących lub planowanych nie wyłączając anten linii radiowych, podczas gdy nie jest możliwe, aby na podstawie parametrów

stacji bazowej (częstotliwość pracy anten, równoważna moc promieniowania, środek

elektryczny anten, oś główna wiązki promieniowania izotopowo – EIRP) wyznaczyć

charakterystyczną jedną ich wartość podlegającą zsumowaniu, albowiem w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej mamy do czynienia z wieloma niezależnymi od siebie parametrami;

2) art. 149 § 2 w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że

organy rozstrzygające sprawę nie rozpoznały sprawy co do istoty, pomimo takiego

obowiązku;

3) art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. w powiązaniu z przepisami § 2 ust. 1 pkt 7 w zw. z § 3 ust. 8 pkt 1 r.p.m.z.o.ś. poprzez niedokonanie wymaganej kwalifikacji (oceny) w zakresie, czy inwestycja wymaga lub nie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

4) § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), poprzez błędnie przyjęcie, że organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonały błędnej, nieprawidłowej interpretacji przepisów ww. rozporządzenia zwłaszcza w zakresie sposobu wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotopowo, gdy tymczasem sumowanie promieniowania wytwarzanego przez wszystkie anteny nie może mieć zastosowania przy wyznaczaniu równoważnej mocy promieniowanej izotopowo oraz wyznaczeniu przebiegu osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, albowiem przepis normujący powyższe kwestie nie dotyczy badania "promieniowania" wytwarzanego przez anteny - zagadnienie to badane jest w oparciu o przepisy normujące dopuszczalne natężenie pola elektromagnetycznego. Błędne przyjęcie, że zarówno projektant oraz organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonały nieprawidłowej interpretacji przepisów rozporządzenia;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania własnych ustaleń faktycznych, brak wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, pominięcie dowodów oraz analizy przedstawionej przez organy obu instancji oraz przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów;

2) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewykazanie w uzasadnieniu wyroku faktów, dowodów i przyczyn odmowy wiarygodności dowodom zgromadzonym zwłaszcza przez organ II instancji;

3) art. 7 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy rozstrzygające sprawę nie podjęły czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda Małopolski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez orzeczenie o jej oddaleniu, a także zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewody Małopolskiego A.F. wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że zostały one oparte na podstawach, które prowadzą do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Podstawę materialnoprawną wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji Wojewody Małopolskiego z 16 listopada 2020 r. stanowił art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzją tą organ odwoławczy zdecydował o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej kasacyjnie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ew. [...] w R., niewadliwie uznając, że skarżącej nie przysługiwał w sprawie status strony, toteż wskazana przez nią przesłanka wznowienia nie wystąpiła. Z taką sytuacją ustawodawca powiązał zaś wydanie rozstrzygnięcia wymienionego w art. 151 § 1 pkt 1 4 k.p.a. Stanowisko organu, wbrew ocenie sformułowanej w zaskarżonym wyroku, opierało się, jak należy przyjąć, na prawidłowym rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) wraz z nadaniem im prawidłowego znaczenia prawnego. Przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę weryfikacji decyzji ostatecznej, w tym jej uchylenia, tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z niej, to jest ta osoba, która bez własnej winy nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu jako jego strona. Rację tymczasem mają skarżący kasacyjnie, gdy wskazują, że skarżąca nie mogła zostać uznana za stronę postępowania wszczętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dla spornego przedsięwzięcia, ponieważ w sprawie, w której zapadła decyzja z 12 października 2018 r., nie była upoważniona, by powołać się spełnienie dyspozycji art. 28 ust. 2 p.b.

W sprawie udzielenia pozwolenia na budowę status strony tego postępowania kształtuje art. 28 ust. 2 p.b., który stanowi, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W art. 3 pkt 20 p.b. została zamieszczona definicja pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które ustawodawca odniósł do terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Nie cechują się wadliwością te uwagi zamieszczone w uzasadnieniu wyroku z 15 kwietnia 2021 r., które opierają się na przyjęciu, że organ właściwy w sprawie wznowienia, oceniając, czy określonemu podmiotowi powinien przysługiwać status strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę powinien mieć na uwadze potrzebę przyznania prawa do zweryfikowania przez ten podmiot ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie działki wynikających z obowiązujących przepisów, jak i tego, że stroną postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostały naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt budowlany potencjalnie może oddziaływać. Powyższy trafny wniosek nie zmienia tym niemniej oceny, do której zasadnie odwołali się skarżący kasacyjnie uczestnik oraz organ, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie cechował się istotnymi brakami i podlegał we wznowionym postępowaniu prawidłowej ocenie, która umożliwiała stwierdzenie, iż zaprojektowane roboty budowlane prowadzące do budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ew. [...] w R. nie powinny być traktowane jako mogące mieć wpływ na uprawnienia albo obowiązki skarżącej jako właściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] w R., które ustawodawca miał na uwadze w art. 28 ust. 2 p.b. Jakkolwiek nie da się zaprzeczyć ogólnemu wnioskowi zamieszczonemu w wyroku, że w świetle definicji obszaru oddziaływania do przepisów odrębnych należą przepisy z zakresu ochrony środowiska i innych aktów prawnych z zakresu administracyjnego prawa materialnego, tym niemniej ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, by mogły stanowić podstawę przyznania statusu strony na podstawie art. 28 ust. 2 p.b., muszą cechować się obiektywnością i realnością. Niewystarczające jest zatem odwołanie się do przepisów kształtujących wymogi prawne, które musi spełnić inwestor, by uzyskać pozwolenie na realizację przedsięwzięcia, w tym kwalifikujących prawnie to przedsięwzięcie z uwagi na jego szczególny charakter pod kątem sposobu oddziaływania na środowisko, jeżeli działanie takie nie łączy się z uwzględnieniem stanu faktycznego, który ze względu na konkretne uwarunkowania sprawy pozbawia daną regulację prawną na gruncie art. 28 ust. 2 p.b. procesowej doniosłości.

W kontekście postawionego Sądowi I instancji zarzutu, że podstawą ustalenia statusu strony w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę pozostają przepisy odrębne, do których nie powinno zaliczać się przepisów r.p.m.z.o.ś., podzielić należy wniosek skarżącej kasacyjnie, iż funkcja ww. aktu prawnego sprowadza się wyłącznie do wskazania kryteriów prawnych, z zastosowaniem których określa się, czy projektowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (por. wyrok NSA z 23 marca 2023 r., II OSK 783/20). Nawet gdyby jednak chcieć podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, to wskazana kwestia nie mogła rzutować w sposób przyjęty przez Sąd I instancji na wyniku sprawy wznowienia.

W kontekście postawionego Sądowi I instancji zarzutu, że podstawą ustalenia statusu strony w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę pozostają przepisy odrębne, do których nie zalicza się przepisów r.p.m.z.o.ś., należy wyjaśnić, iż trafnie skarżący kasacyjnie podnieśli, że zasadnicza funkcja ww. aktu prawnego sprowadza się do wskazania kryteriów prawnych, z zastosowaniem których określa się, czy projektowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a sama kwalifikacja w odróżnieniu od analizy rozkładu pól elektromagnetycznych nie stanowi wizualizacji rzeczywistego rozkładu pola promieniowania elektromagnetycznego (por. wyrok NSA z 23 marca 2023 r., II OSK 783/20). Nawet gdyby jednak chcieć podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, to wskazana kwestia nie mogła rzutować w sposób przyjęty przez Sąd I instancji na wyniku sprawy wznowienia. W odniesieniu do zamieszczonych przez Sąd I instancji uwag dotyczących wykładni, jaka powinna być nadawana przepisom r.p.m.z.o.ś., które nakazywały Sądowi zakwestionować prawidłowość przedstawionej analizy dotyczącej występowania miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten stacji bazowej, należy zauważyć, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22, ONSAiWSA 2023/1/1, odnośnie do przedstawionego do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. postanowieniem z 5 kwietnia 2022 r., III OSK 703/21 zagadnienia prawnego, czy na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny, czy też sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie ww. przepisów jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Przemawiać za tym ma wykładnia, jaka powinna być nadawana tym przepisom, jak również uznanie, że § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. do analizowanego rodzaju instalacji nie może mieć zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazał, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikowanej pod kątem instalacji radiokomunikacyjnej z § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś. za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreślił, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż wskazanym przez inwestora w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej, podane przez inwestora parametry są bowiem wiążące zarówno dla organów administracji, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Dla projektowanej instalacji dla dziewięciu anten sektorowych skierowanych odpowiednio na azymuty 0°, 120° i 230° wypadkowa równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) zawiera się w przedziale 500-1000 W i 1000-2000 W, a zatem zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. c i d r.p.m.z.o.ś., który powinien w sprawie zostać wzięty pod uwagę, ocena, czy inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uzależniona była od stwierdzenia, czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej odpowiednio niż 40 i 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania zaprojektowanych anten, a nie jak wskazał Sąd, powołując "§ 3 pkt e" r.p.m.z.o.ś., niż 150 m.

W projekcie budowlanym wskazano, że projektowana stacja bazowa nie jest uciążliwa dla środowiska i nie osiąga progów wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś., w związku z czym nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z opisu projektu zagospodarowania terenu wynika, że uciążliwości projektowanego obiektu będą zamykać się w granicach terenu obejmującego działki nr ew. [...] w R., do których skarżąca, co niesporne, nie posiada tytułu prawnego. Powyższe pokrywa się z ustaleniami organów - Starosty [...] i Wojewody Małopolskiego, które zasadnie przyjęły, że teren wyznaczony w otoczeniu planowanego obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu, nie dotyczy nieruchomości strony. Do projektu budowlanego dołączona została kwalifikacja przedsięwzięcia dotyczącego instalacji radiokomunikacyjnej [...] oraz analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej autorstwa mgr. inż. W.G. i brak jest powodów, by podważyć prawidłowość sporządzenia powyższych dokumentów. W powołanej analizie oddziaływania inwestycji stwierdza się, że promieniowanie elektromagnetyczne wytwarzane przez projektowane instalacje nie prowadzi do występowania obszaru pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych określonych dla miejsc dostępnych dla ludności (o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2) w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania zgodnie z przepisami r.d.p.p.e. Jak wskazał Wojewoda Małopolski, należąca do wnioskodawczyni nieruchomość stanowiąca działkę nr ew. [...] w R. nie jest objęta zasięgiem ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego pochodzącego od projektowanej stacji bazowej. Do przyjęcia powyższej oceny wystarczająca była zgromadzona w aktach dokumentacja, w tym mapy znajdujące się w opracowaniach projektu budowlanego, jeżeli ich treść pozwalała jednoznacznie wyznaczyć te nieruchomości, które z punktu widzenia analizowanego zagadnienia, powinny być na gruncie regulacji zamieszczonej w r.d.p.p.e. kwalifikowane w szczególny sposób.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest wykluczone przyznanie statusu strony podmiotom mającym tytuł prawny do nieruchomości, nad którymi przekroczony ma być dopuszczalny poziom promieniowania elektromagnetycznego, mimo że będzie to występować na znacznych wysokościach nakazujących objąć je kategorią prawną miejsc niedostępnych dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 p.o.ś. Podstawa przyznania legitymacji do udziału w sprawie nie powinna jednakże obejmować właścicieli nieruchomości, które w ogóle nie są objęte zasięgiem ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego. Tenże pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r., II OSK 1635/22; wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., II OSK 2003/20; wyrok NSA z 27 kwietnia 2023 r., II OSK 1524/20; wyrok NSA z 14 grudnia 2022 r., II OSK 1054/20), Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela. Odmienne zapatrywanie, a do niego odwołują się uwagi Sądu I instancji akcentujące potrzebę nadania znaczenia promieniowaniu elektromagnetycznemu w zakresie częstotliwości radiowych emitowanemu przez anteny sektorowe, rozpatrywanemu jedynie jako czynnik fizyczny nie powiązany z poziomem natężenia PEM, nie odpowiada funkcji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., albowiem jego podzielenie de facto wyłączałoby stosowanie tej regulacji w postępowaniach dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę dla wszystkich inwestycji, których działanie powiązane jest z wytwarzaniem fal elektromagnetycznych. W wyroku z 17 października 2023 r., II OSK 112/21 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że za przepisy odrębne mogą być uznane tylko takie przepisy, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu znajdującego się w sąsiedztwie inwestycji stanowiącej stację bazową telefonii komórkowej. Kierowanie się odmiennym rozumowaniem prowadziłoby do nadmiernego rozszerzenia kręgu stron w postępowaniach dotyczących budowy elementów infrastruktury telekomunikacyjnej, albowiem wymuszałoby przyznawanie statusu strony takiego postępowania właścicielom nieruchomości położnych nawet w znacznej odległości od danej stacji bazowej, jeżeli znajdują się one w obszarze zasięgu łączności tej stacji (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2023 r., II OSK 2691/20). Przywołana sytuacja ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej P4 nie dotyczy, na co wskazują wcześniejsze uwagi, nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, co nie pozwalało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podzielić zamieszczonych w zaskarżonym wyroku motywów, które nakazywały Sądowi I instancji zanegować stanowisko niestwierdzające jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej powodowanych sporną inwestycją radiokomunikacyjną.

Nieuzasadniony charakter mają pozostałe zarzuty sformułowane we wniesionych skargach kasacyjnych.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty uczestnika postępowania przypisujące Sądowi I instancji uchybienie art. 45 § 1 Konstytucji, art. 90 § 1 p.p.s.a. i art. 15zzs4 ust. 3 u.covid-19. W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną rozpoznania sprawy przed Sądem I instancji na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 u.covid-19. Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący mógł zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powołany przepis niewątpliwie należy traktować jako przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19, ONSAiWSA 2021/3/35). Ustanawia on szeroki margines uznania zasadności rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego posłużenie się normą w nim zawartą w dacie rozpoznania skargi przez Sąd I instancji (15 kwietnia 2021 r.) nie może być traktowane jako nieuzasadnione, tj. niepowiązane z rozważeniem przesłanek prawnych umożliwiających takie działanie. We wskazanym okresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie przeprowadzał rozpraw. Wyznaczenie posiedzenia jawnego w warunkach epidemii mogłoby stanowić zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie w siedzibie Sądu, której to okoliczności należy nadać charakter notoryjny. Nie zostało uzasadnione twierdzenie, że konsekwencją rozpoznania skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego przez Sąd na posiedzeniu niejawnym było "zaburzenie przejrzystości przedmiotowej sprawy". Brak jest w niej tego rodzaju względów, które wymuszałyby zachowanie standardu jawności z uwagi na specyfikę zaistniałych w niej uwarunkowań faktycznych i prawnych. Kwestie, które należy uznać za determinujące legalność zaskarżonego aktu, Sąd niewątpliwie miał możliwość rzetelnie rozstrzygnąć na podstawie oświadczeń stron i innych materiałów złożonych na piśmie (por. M. Kowalski, Między jawnością a sprawnością postępowania przed sądem administracyjnym (kilka refleksji związanych z pandemią i jej zakończeniem), PiP 2023, nr 12, s. 134). Wypada zauważyć, że rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 u.covid-19 samo w sobie nie stanowi naruszenia podstawowych uprawnień procesowych strony. Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu nie tylko na podstawie art. 45 ust. 2 Konstytucji, ale również ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skoro bowiem jednym z elementów prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) jest prawo do jawnego postępowania sądowego, to należy uznać, że prawo to może być ograniczone na ogólnych warunkach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a zatem ze względu m.in. na zdrowie publiczne (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., II OSK 1802/21). W warunkach stanu epidemii, w jakich zostało wydane zarządzenie o przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego w rozpoznawanej sprawie, prawo do obrony powinno być zagwarantowane przede wszystkim poprzez powiadomienie stron i uczestników postępowania o posiedzeniu niejawnym, co umożliwia im zajęcie stanowiska w formie pisemnej. Z akt sprawy wynika, że w kontrolowanej sprawie warunek ten został spełniony, zarządzenie z 25 lutego 2021 r. o wyznaczeniu na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 u.covid-19 posiedzenia niejawnego celem rozpoznania skargi na zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego zostało bowiem skarżącemu kasacyjnie uczestnikowi postępowania doręczone 4 marca 2021 r., a więc w terminie wystarczającym, by mógł się on wypowiedzieć w formie pisemnej, jeżeli w jego ocenie zachodziła taka potrzeba, przed rozpoczęciem posiedzenia w sprawie.

Nie można zgodzić się również ze stawianym Sądowi I instancji zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie powyższego przepisu może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w sposób, który nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Na gruncie niniejszej sprawy brak jest podstaw, by zaskarżonemu wyrokowi tego rodzaju wadliwość przypisać. Okoliczność, że Sąd I instancji zdecydował się oprzeć na odmiennej ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji niż ta, którą prezentuje skarżąca kasacyjnie, nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zamieszczone w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania stanowiły konsekwencję sformułowanej przez Sąd oceny prawnej. Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Regulacja zawarta w art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. mogłaby stanowić podstawę kasacyjną w przypadku, gdyby sąd odstąpił od orzekania w sprawie, która podlega w świetle p.p.s.a. rozpoznaniu przez sądy administracyjne z uwagi na objęcie wniesioną skargą prawnej formy działania administracji przybierającej postać decyzji administracyjnej. Tylko w takim zakresie można powyższy przepis powiązać ze wskazanym przez uczestnika postępowania przypadkiem "wadliwego wykonania funkcji kontrolnej". Omawiana sytuacja, wobec poddania zaskarżonego aktu kontroli legalności, w niniejszej sprawie tymczasem nie wystąpiła. Podobnie rzecz się ma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który nie może być skutecznie traktowany jako samodzielna podstawa kasacyjna. Przepis ten jest uznawany za tzw. przepis wynikowy, co oznacza, że jego uchybienie jest zawsze następstwem naruszenia przez sąd I instancji innych przepisów.

Nie jest zrozumiałe powołanie w podstawie skargi kasacyjnej § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku w zw. z art. 34 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw jako przepisów, którym miał uchybić Sąd I instancji w toku kontroli zaskarżonej decyzji. Miałoby to się objawiać pominięciem "w ocenie stanu prawnego niezastosowania tych przepisów przez organy obu instancji". O ile przepisy powołanego aktu wykonawczego do p.o.ś. w związku z wejściem w życie 1 stycznia 2020 r. miały charakter obowiązujący w dacie prowadzenia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z 16 listopada 2020 r., o tyle okoliczność ta nie uzasadniała uczynienia ich elementem podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, albowiem organy, sprawdzając wystąpienie przyczyny wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., były zobowiązane uwzględniać stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej będącej przedmiotem wniosku o wznowienie, tj. decyzji z 12 października 2018 r. W analogiczny sposób Sąd I instancji zobowiązany był wyznaczyć przepisy kształtujące wynik kontroli legalności zaskarżonego aktu. Nie może budzić wątpliwości, że postawienie organowi administracji zarzutu pominięcia w postępowaniu podmiotu, któremu przysługuje status strony w sprawie, czyni relewantnym przy weryfikacji tejże wadliwości prawnej działania organu stan faktyczny i przepisy, które wyznaczały układ podmiotowy postępowania w dacie jego zakończenia decyzją ostateczną, a nie kształtują tę kwestię aktualnie, gdy żądanie wznowienia podlega rozpatrzeniu (por. K. Sobieralski [w:] System prawa administracyjnego procesowego. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, Tom II, część 5, red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 571).

Powyższy wniosek i argumentację go wspierającą należy odnieść również do postawionego w skardze kasacyjnej Wojewody Małopolskiego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). Zarzut ten nie tylko nie uwzględnia przywołanej zasady dokonywania ustaleń walidacyjnych, ale również pozbawiony jest koniecznej adekwatności do uwarunkowań niniejszej sprawy, jeżeli ocena prawna Sądu I instancji zamieszczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie pozwala Sądowi zarzucić błędnego przyjęcia, że "organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonały błędnej, nieprawidłowej interpretacji przepisów ww. rozporządzenia", skoro Sąd przypisanego mu zapatrywania nie wyraził, prawidłowo swoje rozważania odnosząc do przepisów r.p.m.z.o.ś., tj. mającego zastosowanie w sprawie rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. Za niedostatecznie skorelowany ze stanowiskiem Sądu I instancji zajętym w zaskarżonym wyroku należy uznać też zarzut naruszenia przez Sąd art. 149 § 2 w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy rozstrzygające sprawę nie rozpoznały sprawy co do istoty, pomimo takiego obowiązku. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, nakazuje uznać, iż stanowisko, które zajął Sąd, nie może być postrzegane jako potwierdzające zaistnienie w sprawie przyczyny wznowienia, a w konsekwencji formułujące obowiązek rozstrzygnięcia istoty sprawy, czemu organ miałby wadliwie uchybić.

Z przedstawionych powodów, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił wniesioną skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z 16 listopada 2020 r. W oparciu o poczynione wcześniej uwagi przyjąć należało, że brak było w sprawie podstaw do podważenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, albowiem przeprowadzone postępowanie sądowe nie pozwala dostrzec w działaniu orzekających organów administracji architektoniczno-budowlanej istotnych naruszeń procesowych, a równocześnie zgromadzony materiał dowodowy uzasadnia przyjęcie za Wojewodą, iż złożony przez skarżącą wniosek powinien w sprawie podlegać rozpatrzeniu na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. Zgodzić się należy równocześnie z organem, że niepotwierdzenie przesłanki wznowienia dotyczącej przymiotu strony kończy wznowione postępowanie w tym znaczeniu, że pozbawia organ uprawnienia do dokonywania w ramach tego nadzwyczajnego postępowania ustaleń mieszczących się w zakresie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy w rozumieniu art. 149 § 2 k.p.a.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.