Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1695/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 127 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2024 r. sprawy ze skargi W. W. (W.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 23 sierpnia 2023 r. nr SKO V 428/191/2023 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem datowanym na 25 maja 2023 r. zatytułowanym jako "Wniosek" W. W. (dalej jako strona lub skarżący) zwrócił się do Burmistrza Miasta C. w sprawie dotyczącej prac prowadzonych przez Miejski Zarząd Dróg w C. na działce nr [...]; obręb [...], polegających na korytowaniu i utwardzaniu nawierzchni odpadami betonowymi oraz frezowanym asfaltem. W treści tego pisma podniósł, że wspomniane roboty drogowe skutkują gromadzeniem się dużej ilości wody na należącej doń sąsiedniej działce o nr[...], co wyczerpuje znamiona czynu wskazanego w art. 234 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1478). Dodatkowo zasygnalizował, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów wynikających z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wyraził wątpliwość, czy dopełniono w jej przypadku obowiązku uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Nadto zwrócił uwagę, że wielokrotnie kontaktował się z pracownicą firmy będącej wykonawcą niniejszych prac w sprawie odwodnienia drogi, jednak ta nie przyjmowała do wiadomości powyższych argumentów i traktowała go lekceważąco. W tym stanie rzeczy wyraził żądanie, aby inwestycja była realizowania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W odpowiedzi na ten wniosek, udzielonej pismem z 29 czerwca 2023 r. Zastępca Burmistrza Miasta C. poinformował stronę, że obecnie trwają prace zmierzające do utwardzenia części działek nr [...]oraz [...]w obrębie [...] będącego tymczasowym rozwiązaniem umożliwiającym dojazd do prywatnych posesji celem dowozu materiałów budowlanych. Wyjaśnił przy tym, że choć utwardzenie drogi może być wykonane z różnych materiałów, to jednak jedynym pozostającym w dyspozycji Miejskiego Zarządu Dróg w C. jest gruz betonowy i dlatego to on został użyty przy realizacji wspomnianej inwestycji. W dalszej części wskazanego pisma przedstawiono przebieg procesu wykonania utwardzenia nawierzchni, na który składają się: wytyczenie granic utwardzenia zgodnie z planem jego przebiegu; zdjęcie warstwy wierzchniej (korytowanie) - podczas którego przy opadach deszczu możliwe jest powstawanie chwilowych zastoisk wodnych; wysypywanie gruzu, a następnie wykonanie warstwy wierzchniej. Odniesiono się także do przedstawionej przez stronę dokumentacji fotograficznej wywodząc, że przedstawia ona pola uprawne po opadach deszczu oraz zwracając uwagę, iż jednym z powodów powstawania tego rodzaju zastoisk wodnych jest brak właściwego odrenowania terenu, które spowodowało, że należąca doń działka nr [...] jest stale zalewana przez niepoprawnie odprowadzane wody z terenu jego drugiej działki o nr[...]. Dodatkowo organ podkreślił, że powołany przez skarżącego art. 234 ustawy - Prawo wodne nie ma w sprawie zastosowania, gdyż dotyczy zmiany kierunku odpływu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich, tymczasem spadek poprzeczny i podłużny fragmentu działki nr [...] na której prowadzone są prace nie uległ zmianie, podobnie jak kierunek odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych i roztopowych. Zaznaczono również, że w świetle § 15 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w C. nr [...] z 31 stycznia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta obejmującej J3.MN, określającego zasady obsługi infrastruktury technicznej "obsługa zespołu jednorodzinnego zabudowy wolnostojącej od strony ul. [...] (droga gminna klasy L) odbywa się poprzez projektowaną drogę klasy D, co oznacza, że działka nr [...] w obrębie[...] jest wyznaczona jako teren pod drogę publiczną, która powstanie zapewne w przyszłości.

Niezadowolony z treści powyższego pisma skarżący skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej pismo datowane na 10 lipca 2023 r. zatytułowane jako "Odwołanie od decyzji (pisma) Burmistrza Miasta C. nr [...] z dnia 29.06.2023 r.", w którym podniósł, że w sprawie doszło do zmiany nachylenia gruntu, a zatem zaistniał stan rzeczy kolidujący z art. 234 ustawy - Prawo wodne, stanowiącym, że właściciel nie może zamieniać kierunku odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wywiódł przy tym, że zgodnie z treścią wspomnianego unormowania, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek w drodze decyzji, nakazuje temu właścicielowi przywrócenie stanu pierwotnego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. W tym kontekście strona podniosła, że postępowanie w sprawie nie zostało przeprowadzone zgodnie z zapisami Kodeksu postępowania administracyjnego, kwestionowane przez nią pismo organu pierwszej instancji z 29 czerwca 2023 r. nie nosi znamion decyzji administracyjnej, narusza prawo i zostało wydane bezpodstawnie.

Postanowieniem z 23 sierpnia 2023 r., nr SKO V 428/191/2023 wydanym na podstawie art. 123 i art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu tego aktu wskazano, że zgodnie z art. 127 wspomnianego Kodeksu, odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej, natomiast nie jest dopuszczalne w odniesieniu do innego aktu, jeżeli przepisy prawa nie przewidują możliwości zaskarżenia go takim środkiem zaskarżenia. Skoro zatem przedmiotem odwołania strony nie jest decyzja ani postanowienie, lecz pismo, w którym organ wyraził swoje stanowisko w sprawie, to zachodzi przyczyna o charakterze przedmiotowym uzasadniająca stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 powołanego Kodeksu.

Na powyższe postanowienie strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia tego aktu, orzeczenia co do istoty sprawy, zwrotu kosztów postępowania oraz zobowiązania Burmistrza Miasta C. do wydania decyzji administracyjnej, zgodnie z zapisami art. 234 ustawy - Prawo wodne. Skarżący podkreślił, że choć poinformował wspomniany organ o okoliczności polegającej na zmianie kierunku odpływu wód opadowych ze szkodą dla należącego doń gruntu sąsiedniego, to jednak ten nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z ust. 3 powołanego przepisu, nie wydając decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w wyznaczonym terminie. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek nie wydano decyzji administracyjnej, na co zwrócił uwagę w odwołaniu, jednak Kolegium ograniczyło się do rozstrzygnięcia o niedopuszczalności tego środka zaskarżenia, co świadczy o braku dokładnego wyjaśnienia sprawy zgodnie z wymogiem określonym w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu swego postanowienia. Powtórnie bowiem wywiodło, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego z 25 maja 2023 r. dotyczący sposobu prowadzenia prac związanych z utwardzeniem drogi tymczasowej, organ pierwszej instancji wyraził swoje stanowisko w piśmie datowanym na - jak to określono - "15.06.2023 r.", a skoro pismo to nie jest decyzją administracyjną, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania wniesionego wobec niego było zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z brzmienia art. 145 § 1 powyższej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) wykazała bowiem, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego należało go wyeliminować z obrotu prawnego.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na fakt, że przedmiotem skargi jest postanowienie.

Mocą tego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej stwierdziło w trybie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego niedopuszczalność odwołania skarżącego z 10 lipca 2023 r. od aktu w postaci pisma organu pierwszej instancji zawierającego odpowiedź na wniosek wyżej wymienionego z 25 maja 2023 r.

Poddając ocenie legalność tego aktu w pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na wątpliwości, jakie budzi kwalifikacja wspomnianego pisma strony z 10 lipca 2023 r. Kolegium przyjęło, że stanowi ono odwołanie od pisma Zastępcy Burmistrza Miasta C. będącego odpowiedzią na powołany wniosek z 25 maja 2023 r. Jakkolwiek skarżący w istocie zatytułował rzeczone pismo jako "Odwołanie...", to jednak po pierwsze - Kolegium (zarówno w uzasadnieniu swego postanowienia jak i później w odpowiedzi na skargę) konsekwentnie podnosiło, że ma to być odwołanie od pisma z "15.06.2023 r.", tymczasem w aktach sprawy brak jest pisma opatrzonego taką datą, zaś skarżący określił wyraźnie, że kwestionuje pismo nr [...] sporządzone w innym dniu, a mianowicie 29 czerwca 2023 r. Po drugie natomiast - nawet jeśli określenie daty spornego pisma jako "15.06.2023 r." stanowi efekt pomyłki organu, któremu miało w rzeczywistości chodzić o odwołanie od przedmiotowego pisma z 29 czerwca 2023 r., to trzeba podkreślić, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury o rzeczywistym charakterze pisma decyduje nie jego tytuł lecz merytoryczna treść wyrażonego w nim żądania kierowanego pod adresem organu, do którego zostało ono wniesione. To zaś powoduje, że mylne oznaczenie tytułu pisma nie może powodować negatywnych konsekwencji dla strony postępowania (por. między innymi wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2636/12 i z 24 września 2010 r., sygn. akt II OZ 851/10 oraz tutejszego Sądu z 13 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Gl 52/22 i z 30 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 294/18 - wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W rozpoznanej sprawie Kolegium mając na względzie tytuł nadany przez skarżącego spornemu pismu z 10 lipca 2023 r. uznało, że stanowi ono odwołanie od pisma organu pierwszej instancji zawierającego odpowiedź na jego wniosek z 25 maja 2023 r. W ocenie Sądu taka kwalifikacja była przedwczesna, zaś organ odwoławczy nie poprzedził jej dostatecznie wnikliwą analizą treści rzeczonego pisma, a w szczególności istoty żądania zgłoszonego tam przez stronę.

Należy zaznaczyć, że skarżący przede wszystkim zarzucał tam Burmistrzowi Miasta C. brak wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 234 ust. 3 ustawy - Prawo wodne. W tym zakresie akcentował, że jego pismo z 25 maja 2023 r. zawierało informację o spowodowanej robotami budowlanymi prowadzonymi na należących do gminy gruntach, zmianie kierunku i natężenia odpływu wód opadowych i roztopowych ze szkodą dla jego gruntu, czyli o naruszeniu zakazu określonego w ust. 1 pkt 1 cytowanego przepisu. Równocześnie trzeba mieć w polu widzenia, że we wspomnianym wniosku z 25 maja 2023 r. domagał się "aby inwestycja była realizowana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa", z kolei w samym "Odwołaniu..." z 10 lipca 2023 r. akcentował, że na mocy wspomnianego art. 234 ust. 3 ustawy - Prawo wodne zaistnienie okoliczności wskazanej w ust. 1 pkt 1 tego przepisu obliguje wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do nakazania właścicielowi, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. W tym zaś kontekście wyraźnie wskazywał na wadliwość pisma, które otrzymał w odpowiedzi na swój wniosek polegającą na tym, że "nie nosi ono znamion decyzji administracyjnej".

Sformułowana w taki sposób argumentacja skarżącego, w tym istota jego zarzutów oraz żądania budzi uzasadnione zastrzeżenia co do tego, czy składając sporne pismo z 10 lipca 2023 r. rzeczywiście zamierzał wnieść - jak to określił w tytule - odwołanie od pisma Zastępcy Burmistrza Miasta C. z 29 czerwca 2023 r., czy też jego rzeczywistą intencją było złożenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej ponaglenia w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z niezałatwieniem przez organ pierwszej instancji sprawy w terminie określonym w art. 35 tego Kodeksu, polegającym na braku wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej wskazanej w art. 234 ust. 3 ustawy - Prawo wodne (to jest nakazującej podjęcie wskazanych w tym przepisie działań lub odmawiającej nakazania ich podjęcia). Wątpliwości w niniejszym zakresie potęguje treść skargi, której zarzuty także koncentrują się co do zasady na braku wydania takiej decyzji, jak również nawiązują do faktu, że w kwestionowanym postanowieniu Kolegium nie odniosło się do braku podjęcia w sprawie rozstrzygnięcia w tej postaci.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania wydane zostało bez wystarczająco wnikliwej oceny charakteru pisma strony z 10 lipca 2023 r., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż potraktowanie przedmiotowego pisma jako odwołania w rozumieniu art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego było przedwczesne i kolidowało tym samym z zasadą wyrażoną w art. 7 i art. 77 § 1 powołanego Kodeksu.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium wpierw zwróci się do skarżącego w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego o sprecyzowanie charakteru powołanego pisma z 10 lipca 2023 r., a w szczególności poprzez jednoznaczne określenie, czy jest ono - jak wskazuje tytuł - odwołaniem od pisma Zastępcy Burmistrza Miasta C. z 29 czerwca 2023 r., czy też - o czym może świadczyć jego treść - ponagleniem w związku z niezałatwieniem przez ten organ sprawy w terminie, polegającym na braku wydania w rzeczonym terminie decyzji wskazanej w art. 234 ust. 3 ustawy - Prawo wodne. Dopiero po uzyskaniu odpowiedzi na tak postawione pytanie organ odwoławczy nada przedmiotowemu pismu bieg odpowiedni do jego rzeczywistego charakteru.

Mając na uwadze wszystkie zaprezentowane wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 132 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy zasądzając na rzecz skarżącego od organu kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.