Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 8163/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] września 2022 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej M. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "organ", "GDDKiA") decyzją z 26 września 2022 r. nr [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693, dalej: "u.d.p.") i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku z 22 czerwca 2022 r., M. P. (dalej: "Strona", "Skarżąca"), o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję GDDKiA z 6 czerwca 2022 r., w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w m. S., obręb S..

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że wnioskiem z 31 marca 2022 r., Strona zwróciła się do organu o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [....] położonej w m. S., obręb S.. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji I instancji GDDKiA, po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa wyjaśnił, że każda sprawa rozpatrywana jest w oparciu o obowiązujące akty prawne przy uwzględnieniu aktualnego stanu faktycznego. Tymczasem od momentu wydania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postanowienia z 20 sierpnia 2013 r., znak [...], zmianie uległ zarówno stan prawny jak i faktyczny, w szczególności przepisy ww. ustawy o drogach publicznych, a także rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, w kwestii stanu faktycznego zmianie uległo natomiast natężenie ruchu drogowego (które w przedmiotowej sprawie ma charakter bardziej pomocniczy niż decydujący). Ponadto przytoczone postanowienie nie stanowiło zgody zarządcy drogi krajowej nr [...] na lokalizację zjazdu publicznego z ww. drogi do działki nr [...]. Powyższe wynika z faktu, iż o parametrach projektowanego zjazdu publicznego i jego ewentualnej lokalizacji organ może rozstrzygnąć dopiero w formie decyzji administracyjnej, na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p., w sprawie lokalizacji lub przebudowy zjazdu, określając w niej miejsce jego lokalizacji i parametry techniczne. Postępowanie w sprawie udzielenia bądź odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu wszczynane jest na skutek złożenia stosownego wniosku. Organ zwrócił również uwagę na fakt, iż zgodnie z art. 29 ust. 5 u.d.p. decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany. Dokonując literalnej wykładni tego przepisu organ wskazał, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu, jeżeli zjazd nie zostanie wybudowany w ciągu 3 lat od jej wydania, wygasa z mocy prawa, bez względu na postanowienia innych decyzji. W tej sytuacji, hipotetycznie przyjmując, iż gdyby Strona wraz z otrzymaniem postanowienia z 20 sierpnia 2013 r., wystąpiła do zarządcy drogi krajowej nr [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z ww. drogi krajowej do działki nr [...]i uzyskałaby stosowną zgodę, w obecnym stanie faktycznym i prawnym, decyzja w tym zakresie nie miałaby mocy prawnej.

Organ wyjaśnił następnie, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr 10 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 19 kwietnia 2021 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Droga krajowa klasy GP usytuowana jest wysoko w hierarchii dróg publicznych, które muszą spełniać surowe warunki techniczno-użytkowe aby pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową, w odróżnieniu do dróg klasy Z, L lub D, które pełnią funkcję komunikacji lokalnej.

Organ powołując się na treść § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124, ze zm., dalej "rozporządzenie techniczne") oraz na wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 3 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2438/00, wskazał że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, ale nawet wówczas gdy brak jest innej możliwości dojazdu, nie oznacza, że zarządca drogi ma obowiązek udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, gdyż działa w ramach uznania administracyjnego.

GDDKiA uznała, że okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają odmowę zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu, ponieważ byłby on usytuowany:

1) na wysokości zlokalizowanego na ww. drodze krajowej znaku poziomego P-4 "linia podwójnie ciągła" stosowana w celu rozdzielenia przeciwnych kierunków ruchu na odcinkach jezdni, na których należy wyeliminować przejeżdżanie pojazdów na część jezdni przeznaczoną dla przeciwnego kierunku ruchu, niezależnie od dopuszczalnej prędkości na drodze. Tymczasem zgodnie z § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia technicznego, zjazd publiczny nie może być sytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego,

2) w sąsiedztwie znajdującego się po tej samej stronie drogi krajowej nr [...] przystanku autobusowego oznaczonego znakiem pionowym D-15 "przystanek autobusowy" (usytuowany w km 22+657), który również należy zaliczyć do miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powyższe wynika z faktu, iż jest to miejsce, w którym płynność ruchu samochodowego ulega systematycznemu zakłóceniu, na skutek zatrzymywania się autobusów, a następnie włączania się ich do ruchu,

3) na niebezpiecznym odcinku drogi obarczonym dużym natężeniem ruchu drogowego; zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu przygotowanym przez [...]Sp. z o.o. [...], natężenie ruchu drogowego w 2020 r. na odcinku ww. drogi krajowej nr [...], [...]- ul. [...], od km 20+686 do km 22+898 wynosiło 22230 poj./dobę, w tym udział samochodów ciężarowych wynosił 1707 poj./dobę, co stanowi ok. 7.7% dobowego ruchu. Powyższe pozwala zatem stwierdzić, że lokalizacja zjazdu publicznego na przedmiotowym odcinku ww. drogi krajowej, może negatywnie wpłynąć na płynność, a przede wszystkim na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Im większe natężenie ruchu na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe,

4) na niebezpiecznym, prostym odcinku drogi, gdzie na prostych odcinkach dróg wystąpiło 13 261 wypadków (z danych raportu Biura Ruchu Drogowego Komendy Głównej Policji, w 2021 r., https: //statystyka, policja, pl/st/ruch-drogowy/76562,wypadki-drogowe-raporty-roczne.html.), a kierujący pojazdami bardzo często poruszają się z prędkościami wyższymi niż prędkość dopuszczalna ignorując występujące na drodze ograniczenia prędkości, tym samym próbując zachować równowagę pomiędzy bezpieczeństwem własnym, prędkością jazdy, podejmowanym ryzykiem a obawą przed karami związanymi z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości jazdy, w szczególności właśnie na prostych odcinkach dróg (jak w analizowanej sprawie), które pozwalają na uzyskiwanie dużych przyspieszeń i prędkości,

5) na niebezpiecznym odcinku drogi o znacznej wypadkowości; z danych "Raportu o stanie bezpieczeństwa ruchu drogowego dla dróg krajowych, dla których organem zarządzającym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad" (raport ten dostępny jest na www.qddkia.qov.Dl/co robimy/drogi i mosty/bezpieczeństwo ruchu drogowego/statystyki wypadków na drogach krajowych zarządzanych przez GDDKiA/raport o stanie bezpieczeństwa ruchu drogowego dla dróg krajowych zarządzanych przez GDDKiA) wynika, że na drogach krajowych w 2020 r. (z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych, tj. odpowiednio klasy A i S) wydarzyło się ogółem 3436 wypadków, w tym na odcinkach prostych - 2664 wypadków, w których zginęły 474 osoby, a rannych zostało 3247 osób, najwięcej wypadków stanowiły najechania boczne (1113 wypadków, zabitych 151, rannych 1380) i najechania tylne (877 wypadków, zabitych 83, rannych 1156), a więc zdarzeń mających bezpośredni związek m.in. z lokalizacją zjazdów. Na drogach woj. świętokrzyskiego, w tym drodze krajowej nr 77, w 2020 r. wydarzyło się 164 wypadki, w których śmierć poniosło 30 osób, a 199 osób zostało rannych, przy czym zderzeń bocznych odnotowano 44, w których zginęło 7 osób, a ranne zostały 54 osoby oraz zderzeń tylnych 43, w których zginęły 4 osoby a rannych zostało 60 osób. Tak więc na drodze krajowej nr 77 powinny być zachowane szczególne względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym pod kątem lokalizacji nowych zjazdów. Natomiast z powszechnie dostępnych danych urzędowych wynika, iż najczęstszą przyczyną wypadków drogowych są: nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu (przy manewrze skrętu), niedostosowanie prędkości do warunków ruchu, nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu, nieustąpienie pierwszeństwa pieszemu na przejściu, nieprawidłowe wyprzedzanie, zaś najczęstszym rodzajem wypadków drogowych były zderzenia boczne i tylne (zob. raport Komendy Głównej Policji - Biura Ruchu Drogowego pt. "Wypadki drogowe w Polsce w 2021 r.", s. 22-23; raport ten dostępny jest m.in. na http://statystyka.policja.pl),

6) na odcinku drogi krajowej nr [...] o znacznej wypadkowości. Zgodnie z rejestrem prowadzonym przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, na przedmiotowym odcinku ww. drogi krajowej, tj. od km 22+400 do km 22+900 (planowana lokalizacja wnioskowanego zjazdu publicznego byłaby między km 22+680 a km 22+690), w latach 2015 - 2019, odnotowano aż 14 wypadków. W roku 2015 doszło do 3 wypadków, w których łącznie rannych zostało 6 osób, w tym jedna osoba ciężko ranna. W roku 2017 doszło do 4 wypadków, w których łącznie rannych zostało 12 osób, w tym 4 osoby zostały ciężko ranne. W roku 2019 doszło do 7 wypadków, w których łącznie rannych zostało 11 osób, w tym jedna osoba ciężko ranna. Łącznie w wypadkach brało udział 31 samochodów, w tym 27 samochodów osobowych i 4 samochody ciężarowe, natomiast 10 z wymienionych wypadków stanowiły zderzenia pojazdów boczne, 4 zaś zderzenia pojazdów tylne, a więc te, które są uznawane za zdarzenia mające bezpośredni związek m.in. z lokalizacją zjazdów.

Zatem, jak stwierdził organ, w realiach przedmiotowej sprawy nie mógłby udzielić zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu publicznego, gdyż stanowiłoby to działanie sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, a każdy z ww. powodów, stanowi samodzielną i niezależną od siebie przesłankę konieczności wydania przez organ decyzji negatywnej dla Strony, tym bardziej więc nałożenie się ww. przesłanek, co oczywiste, taką konieczność uzasadnia.

Pismem z 26 października 2022 r. Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję GDDKiA z 26 września 2022 r. w całości, wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji I instancji, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) § 54 i § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518, dalej: "rozporządzenie techniczno-budowlane"), poprzez ich niezastosowanie, a zastosowanie przepisów uchylonych i w konsekwencji uznanie, że nie jest możliwe zlokalizowanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...],

2) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez całościowego zebrania materiału dowodowego celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcie, że lokalizacja zjazdu do działki nr [...] zagrażać będzie bezpieczeństwu w ruchu oraz że możliwe jest skomunikowanie z działką z ulicy M., mimo że ocena bezpieczeństwa w ruchu nastąpiła bez analizy szczególnych warunków danego odcinka drogi krajowej nr [...], a ponadto pominięto fakt, że ul. [...] nie spełnia warunków dostępu do działki zagospodarowanej zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy,

3) art. 8 K.p.a., poprzez wyrażenie diametralnie różnych ocen co do lokalizacji zjazdu mimo niezmienionych okoliczności faktycznych, co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumentację popierające podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie.

W niniejszej sprawie odmówiono Skarżącej udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na teren działki nr [...] położonej w m. S., obręb S., ze względu na to, że sporna lokalizacja wnioskowanego zjazdu zagrażałaby bezpieczeństwu ruchu drogowego w świetle przepisów rozporządzenia technicznego (rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie).

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., oraz przepisy rozporządzenia technicznego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z art. 29 ust. 4 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym do 21 września 2022 r., ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Należy zauważyć, że na podstawie art. 3 pkt 16 ustawy (Dz. U. poz. 1768, dalej: "ustawa zmieniająca"), art. 29 ust. 4 otrzymał brzmienie: "Ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony." Przepis ten wszedł w życie 21 września 2022 r., zgodnie z art. 33 pkt 1 ustawy zmieniającej, jednak w świetle art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym.

Wskazania jednocześnie wymaga, że 21 września 2022 r. wyszło również w życie rozporządzenie techniczno-budowlane (rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych), które zastąpiło rozporządzenie techniczne. Przepisy rozporządzenia techniczno-budowlanego, nie zawierają jednak przepisów przejściowych stanowiących podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie w postępowaniu drugoinstancyjnym, przepisów poprzedniego rozporządzenia – rozporządzenia technicznego. Zaskarżona decyzja została wydana 26 września 2022 r. w związku z czym organ powinien uwzględnić treść przepisów rozporządzenia techniczno-budowlanego. Tymczasem podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia są przepisy rozporządzenia technicznego.

Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że Sąd nie kwestionuje przyjętych w orzecznictwie oraz w piśmiennictwie reguł intertemporalnych, zgodnie z którymi gdy ustawodawca dokonując zmiany przepisów o charakterze materialnoprawnym nie zamieszcza przepisów przejściowych, zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu obowiązującym w czasie, w którym powstały zdarzenia kształtujące określone stosunki prawne. Nie ulega wątpliwości, że przepisy obu rozporządzeń, a więc również zastosowane w niniejszej sprawie przez GDDKiA w postępowaniu II instancji § 9 ust. 1 pkt 3, § 76a, § 78 i § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia technicznego, jak i § 54 i § 55 rozporządzenia techniczno-budowlanego, regulujące w sposób odmienny kwestie zjazdów z dróg publicznych, stanowią przepisy prawa materialnego. Jednakże przedmiot spornego postępowania administracyjnego nie wiąże się z żadnym zdarzeniem w przeszłości, kształtującym w spornym zakresie stosunki prawne Skarżącej w sferze materialnoprawnej, które powinny być rozpatrywane w oparciu o przepisy obowiązujące w czasie zaistnienia tego zdarzenia. W związku z powyższym zastosowanie w niniejszej sprawie przez GDDKiA w postępowaniu drugoinstancyjnym przepisów rozporządzenia techniczno-budowlanego, nie stanowiłoby działania naruszającego zasadę lex retro non agit. Z tego względu organ wydając zaskarżoną decyzję powinien uwzględnić przepisy rozporządzenia techniczno-budowlanego obowiązujące w dniu jej wydania, które w całkowicie odmienny sposób regulują kwestię zjazdów z dróg publicznych, będącą przedmiotem niniejszej sprawy.

W tej sytuacji Sąd stwierdza, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył § 9 ust. 1 pkt 3, § 76a, § 78 i § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia technicznego, poprzez ich zastosowanie oraz § 54 i § 55 rozporządzenia techniczno-budowlanego, poprzez ich niezastosowanie w sprawie. Z tego względu zaskarżone rozstrzygnięcie nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej, Sąd bowiem nie może zamiast organu rozstrzygnąć, czy w świetle nowej regulacji § 54 i § 55 rozporządzenia techniczno-budowlanego, Skarżąca powinna uzyskać zezwolenie na lokalizację wnioskowanego przez niego zjazdu.

Rozpoznając ponownie sprawę GDDKiA rozpatrzy wniosek Skarżącej o wydanie zezwolenia na lokalizację spornego zjazdu w oparciu o przepisy rozporządzenia techniczno-budowlanego.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od GDDKiA na rzecz Skarżącej kwotę 697 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu sądowego od skargi (200 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem (480 zł).