Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1333/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Sebastian Pietrzyk WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2024 r. sprawy ze skargi R. R. i L. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 sierpnia 2024 r. znak WI-I.7840.11.41.2023.JW w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz R. R. i L. P. kwoty po 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1333/24

UZASADNIENIE

Decyzją nr 942.2023 z dnia 22 czerwca 2023 r., znak: AB.6740.6.408.2023.W, wydaną m.in. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), Starosta Wielicki zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla FHU [...] [...], [...] pt. "Zmiana zagospodarowania terenu, budowa muru oporowego i zbiornika na wody opadowe na działce nr [...] w m. W., obr. [...] gm. W.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że Przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, o którym mowa w art. 12, ust. 7 ustawy Prawo budowlane, posiada wymagane opinie i uzgodnienia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego. Projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany sporządzony jest zgodnie z wytycznymi określonymi w art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.

Projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka obszar "A", zatwierdzonym uchwałą Nr XLVI/763/2010 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 10 listopada 2010 r. wraz z późniejszymi zmianami (ostatnia wprowadzona uchwałą NR XLII/499/2017 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 14 listopada 2017r. (Dz. U. Woj. Małop. z 2017 r. poz. 7774). Inwestycja została zlokalizowana w obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową (229MN) i spełnia wszystkie ustalenia zawarte w treści ustawy w zakresie zgodności z wymogami kształtowania ładu przestrzennego, przeznaczenia, ochrony i zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz ochrony walorów zabytkowych i kulturowych. Planowana inwestycja nie narusza interesu osób trzecich w myśl art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane. Starosta ustalił, że inwestycja projektowana jest na terenach o klasie użytku, na który wymagane jest uzyskanie decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej. W związku z powyższym Inwestor przedłożył decyzję Starosty Wielickiego o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej znak: OSR.6124.6.10.2023 z dnia 12.04.2023 r. Organ I instancji ocenił, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym technicznobudowlanymi.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli Ł. P., R. R., R. R., M. P., K. P., P. P., W. P. i K. S., zarzucając, że:

1) pozwolenia udzielono na roboty budowlane, które częściowo zostały już wykonane, a przy tym pogorszyły stosunki wodne (zmiana zagospodarowania działki, niwelacja terenu, wykonanie skarp, nawożenie ziemi z gruzem i odpadami);

2) zatwierdzono projektowany zbiornik o pojemności 10 m3 , który ma zbierać wodę opadową z terenu działki o powierzchni ok. 3200 m2 bez przedstawienia stosownych obliczeń. Taka pojemność zbiornika z tak dużej powierzchni budzi duże wątpliwości pod kątem jego pojemności i działania podczas obfitych deszczów. Wątpliwość budzi również sposób odprowadzania wód z projektowanego zbiornika (brak dojazdu do urządzenia), co w przypadku jego przepełnienia spowoduje zalewanie działek nr [...], [...], [...]. Dokumentacja projektowa w tym zakresie nie została opracowana przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnia w tym zakresie;

3) zatwierdzono lokalizację zbiornika, która uniemożliwia jego opróżnianie w momencie jego przepełnienia, a co za tym idzie zalewania działek sąsiednich;

4) zatwierdzono brak doprecyzowania parametrów projektowanego muru oporowego w części graficznej projektu zagospodarowania działki. Na załączonych przekrojach do projektu A-B pokazano przeciwskarpę, natomiast nie wskazano sposobu odprowadzania wody opadowej z projektowanych skarp oraz prawidłowego sposobu ukształtowania działki, który uniemożliwi przy tak znaczącej zmianie ukształtowania terenu zalewanie działek sąsiednich;

5) zatwierdzono lokalizację muru oporowego w pobliżu gazociągu gs63 bez określenia jego strefy kontrolnej, bez określenia zasad prowadzenia robót w pobliżu gazociągu i zachowania środków ostrożności. Zgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej. Zatwierdzona dokumentacja projektowa nie określa, czy roboty budowlane będą znajdować się w strefie kontrolnej istniejącego gazociągu;

6) PZT nie został sporządzony na aktualnej mapie.

Decyzją z dnia 8 sierpnia 2024 r., znak: WI-I.7840.11.41.2023.JW, Wojewoda Małopolski orzekł reformatoryjnie w ten sposób, że uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej nazwy oraz adresu inwestora i w tym zakresie orzekł o udzieleniu pozwolenia na budowę dla B. H.–[...] prowadzącej działalność pod nazwą FHU "P. " B. H., ul. [...], [...], a w pozostałej części utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy, wskazując przy tym, że w toku postępowania odwoławczego inwestor skorygował swoją nazwę i adres, a zarzuty odwołania są w tym zakresie niezasadne.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że realizując zasadę dwuinstancyjności przewidzianą w art. 15 kpa organ odwoławczy na nowo rozpoznaje sprawę administracyjną w jej całokształcie, podejmując wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że rozpatruje sprawę nie tylko z punktu widzenia kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale nadto rozpoznaje sprawę co do istoty. Kontrola prawidłowości wydanej decyzji odnosi się do badania jej zgodności z przepisami prawa. Zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej dotyczących projektu budowlanego określony został w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Wojewoda podkreślił, że organy administracji nie badają prawidłowości przyjętych w projekcie budowlanym (a dokładnie części projektu budowlanego stanowiącego załącznik do wniosku o powolnienie na budowę) rozwiązań, jeżeli nie dotyczą zakresu wynikającego z powołanego wyżej przepisu. Powołując się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 7 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1517/09 wyjaśnił, że za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również przyjęte w projekcie rozwiązania, odpowiada projektant. Stwierdził także, że w myśl art. 35 ust. 4 Pb w razie spełnienia wymagań określonych w art.35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że w związku z zarzutem dotyczącym dokonania samowoli budowlanej zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce z pismem o przeprowadzenie kontroli na ww. działce w W., obejmującej sprawdzenie czy zostały wykonane jakiekolwiek roboty budowlane związane z zakresem udzielonego pozwolenia na budowę. W odpowiedzi PINB przesłał Protokół Kontroli nr 170/24 z 14 maja 2024 r., znak PINB.5143.84.2024.OS. Organ odwoławczy podał, że z protokołu tego wynika, że "na działce znajduje się (...) tunel foliowy i plac z wysypanego kruszywa, służący lokalowi usługowemu na działce nr [...]. Po wschodniej stronie znajduje się skarpa. (...) Wzdłuż ogrodzenia przebiegającego przy wschodniej granicy znajduje się skarpa. Wzdłuż części granicy z działką nr [...] znajduje się skarpa. Przez środek działki w kierunku północ- południe przebiega skarpa. Wskazanie przebiegu skarp naniesiono na szkicu załączonym do niniejszego protokołu. Na terenie działki prowadzone są obsadzenia tymczasowe związane z prowadzoną działalnością usługowo-handlową. W części wschodniej działki na wysokości działki nr [...] znajduje się tunel foliowy wykonany w roku 2023 w listopadzie, o wymiarach 30 m x 7 m w celu schowania roślin na zimę. (...) Jak podaje obecna P. B. H. i P. Ł. Z. przejęli działkę w lutym 2022 roku i rozpoczęli prace ziemne polegające na wyrównaniu terenu oraz przystosowaniu do utrzymania roślin w związku z prowadzoną działalnością usługowo-handlową na działce nr [...]. Roboty w większości zostały zakończone w lecie 2023 roku".

Wojewoda podkreślił, że "Z protokołu PINB natomiast nie wynika, aby ww. działania stanowiły samowolę budowlaną".

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że projektowany szczelny zbiornik na wody opadowe o pojemności 10 m3 przewidziany jest do zbierania wody, która będzie wykorzystywana do podlewania roślin i na cele gospodarcze. Inwestor nie zamierza wody wywozić. Nie jest zatem potrzebny dojazd do zbiornika. Woda do zbiornika będzie dostarczana przez zaprojektowane odwodnienie skarpy (ochrona działki sąsiedniej przed zalewaniem). W PAB zawarto bilans ilości wód deszczowych i zamieszczono stosowne obliczenia w odniesieniu do zastosowanego zbiornika o ww. pojemności. Projekt został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia.

Parametry projektowanego muru są doprecyzowane w PAB i zawierają charakterystyczne parametry oraz rysunek. Sposób odprowadzenia wód opadowych

z projektowanych skarp jest opisany w projekcie i polega na odprowadzeniu wody odwodnieniem zlokalizowanym wzdłuż muru oporowego, dalej jest odprowadzana do

zbiornika celem uniemożliwienia spływu wód opadowych na sąsiednie działki.

Dalej stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że zgodnie z opisem w PZT "planuje się zmianę ukształtowania terenu poprzez wykonanie oskarpowania i niwelacji terenu oraz budowę muru oporowego we wschodniej części działki nr [...], która nie naruszy stanu wód gruntowych, powodujących szkody dla gruntów sąsiednich oraz nie wpłynie niekorzystnie na naturalne ukształtowanie terenu. Założono nawiązanie do istniejących rzędnych wysokościowych wzdłuż granic z sąsiednimi nieruchomościami. Dodatkowo zaprojektowano odwodnienie wzdłuż muru oporowego wraz ze zbiornikiem na wody opadowe aby uniemożliwić spływ wód opadowych na sąsiednie działki".

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe szerokość strefy kontrolowanej dla gazociągu zarówno niskiego (gD50) i średniego ciśnienia (Gs63) wynosi 1,0 m z obu stron rurociągu gazowego. Projektowany mur oporowy znajduje się poza strefą kontrolowaną gazociągu gD50 jak i gs63, ponieważ odległość tego muru od obu gazociągów jest większa niż 1 m.

Ustalił, że projekt zagospodarowania działki został sporządzony na kopii aktualnej mapy do celów projektowych, wykonanej przez uprawnionego geodetę, powstałej w wyniku prac geodezyjnych zawartych w operacie technicznym, który – zgodnie z oświadczeniem autora – uzyskała pozytywny wynik weryfikacji (w tym wypadku[...]).

Dlatego też uznał zarzuty odwołujących się za niezasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R. R. i Ł. P. wnieśli o uchylenie obu decyzji, zasądzenie na rzecz każdego z nich zwrotu kosztów postępowania, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz przeprowadzenie dowodu z: 1) wpisów w dziale I-O i dziale II KW działki nr [...] dla wykazania powierzchni działki (0,3408 ha) i tytułu prawnego przysługującego małżonkom B. H. i Ł. Z., 2) korespondencji PINB z dnia 16 maja 2024 r. do Ł. P. dla wykazania poinformowania o przeprowadzonych pracach, co nie zostało ujęte w aktach przez organ odwoławczy, 3) raportu z przeprowadzenia analizy dokumentacji geodezyjnej w zakresie zmiany zagospodarowania dla działki nr [...] wraz mapą (obejmującą porównanie mapy zasadniczej przedłożonej do wniosku) i przekrojem terenu - sporządzonych przez geodetę uprawnionego W. S. dnia 06/09/2024 r. na podstawie dokumentacji geodezyjnej zgromadzonej w ODGK w W. oraz dokonanych przez tegoż geodetę uprawnionego pomiarów sytuacyjno-wysokościowych z dnia 21/08/2024 dla wykazania: a) braku przymiotu aktualności dla przedłożonej do wniosku mapy, na której naniesiono projektowane zmiany w zagospodarowaniu terenu (a które to zmiany zostały już w części zrealizowane) i b) odmiennego ukształtowania terenu względem przedstawionego w dokumentacji projektowej przez inwestora, w szczególności nachylenia terenu w kierunku południowo-wschodnim (a nie południowym), czyli w stronę nieruchomości skarżących, co przy uwzględnieniu rzeczywistego (już dokonanego) podniesienia terenu w zachodniej części działki o ponad 2 m skutkuje znaczącym nachyleniem terenu w kierunku nieruchomości sąsiednich, co nie zostało uwzględnione w dokumentacji projektowej, a w konsekwencji nie obejmuje ona wiarygodnych analiz co do odprowadzenia wód opadowych, a realizacja zamierzenia inwestycyjnego rodzi ogromne ryzyko zalewania nieruchomości skarżących, a położonych przy wschodniej granicy nieruchomości.

Skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 32 ust. 4 pkt 2 Pb przez niezweryfikowanie oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wobec zmiany adresata decyzji administracyjnej dokonanej przez organ odwoławczy;

2) art. 35 ust. 1 pkt. 2 Pb w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb przez zatwierdzenie PZT i PAB, które naruszają interesy skarżących jako właścicieli nieruchomości bezpośrednio przylegających do nieruchomości inwestycyjnej, albowiem inwestycja przewiduje takie zmiany w zagospodarowaniu terenu, które skutkować będą zalewaniem przez wody opadowe nieruchomości skarżących; tymczasem organy nie zweryfikowały, na ile planowana inwestycja (przy uwzględnieniu rzeczywistego nachylenia terenu w kierunku nieruchomości skarżących) może zakłócać gospodarkę wodną tego terenu; w szczególności, że przedłożona dokumentacja projektowa błędnie określa nachylenie terenu jako południowe, podczas gdy jest ono południowo- wschodnie, czyli właśnie w kierunku nieruchomości skarżących;

3) art. 35 ust. 1 pkt. 2 Pb w zw. z § 10 i załącznikiem nr 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, które stanowią o zakazie wznoszenia w strefie kontrolowanej obiektów budowlanych oraz podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania, a tymczasem organ odwoławczy – rozpatrując zarzut odwołania co do bliskiej lokalizacji planowanego muru oporowego od sieci gazociągu – nie tylko nie zweryfikował właściwości sieci gazowej dla ustalenia właściwej strefy kontrolnej, ale jeszcze oparł swoje stanowisko co do rzekomej poprawności projektu na nieaktualnej regulacji prawnej (rozporządzenia z dnia 30 lipca 2001 r., które zostało uchylone z dniem 5 września 2013 r.);

4) art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Pb przez niezweryfikowanie, że PZT nie został sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych, choć podjęte przez organ odwoławczy ustalenia winny prowadzić do wniosku, że aktualny stan faktyczny zagospodarowania terenu jest odmienny od przedstawionego w dokumentacji projektowej, co skutkuje m.in. wydaniem decyzji dla zmian w zagospodarowaniu terenu, jakie zostały już na nieruchomości w części przeprowadzone, a ponadto nie oddaje realnego zakresu wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości skarżących;

5) art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 2 lit. d Pb przez niezweryfikowanie, że PAB nie zawiera opinii geotechnicznej, bowiem ta wskazana w pkt 5 (str. 13 dokumentacji) projektu mówi o posadowieniu "budynku", gdy tymczasem inwestycja nie obejmuje budowy budynku;

6) art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 2 lit. e Pb przez niezweryfikowanie, że PAB nie zawiera odpowiedniej analizy wpływu obiektu na środowisko i otoczenie (w tym na obiekty sąsiednie), bowiem informacja (str. 13 dokumentacji) o odprowadzeniu wód opadowych (pkt. 9.1.3) i projektowanym odwodnieniu do zbiornika na wody opadowe została sporządzona w oparciu o mapę sytuacyjno-wysokościową, która nie zawiera aktualnego zagospodarowania terenu, w tym aktualnie istniejących obiektów budowlanych i istniejącego na znacznym obszarze działki utwardzenia terenu; tymczasem obliczenia w przedłożonej dokumentacji projektowej dla ustalenia pojemności zbiornika na wody opadowe bazują na przyjęciu jako "całkowitej powierzchni terenów zielonych" powierzchni całej działki nr [...], co wyklucza wiarygodność takich wyliczeń (są one bowiem ewidentnie zaniżone) i błędne uznanie przez, że inwestycja nie będzie stanowiła zagrożenia dla nieruchomości skarżących. Co więcej, w bilansie powierzchni nie uwzględniono również powierzchni zajętej przez projektowany zbiornik na wody opadowe. Organ pomija takie braki w dokumentacji projektowej, jak niewskazanie parametrów szczelności zbiornika i jakiegokolwiek sposobu jego awaryjnego opróżniania w przypadku, gdy jego pojemność okazałaby się za mała. Dokumentacja projektowanie zagospodarowania terenu nie odzwierciedla również kierunku spływu wód opadowych;

7) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez niezebranie wystarczającego materiału dowodowego i niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak również bezzasadną ocenę, że wszystkie przesłanki konieczne do wydania rozstrzygnięcia w brzmieniu przyjętym w decyzji wystąpiły w stanie faktycznym sprawy i zostały należycie udowodnione, podczas gdy organ odwoławczy mimo podjęcia kroków mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego nie wyjaśnił kwestii aktualnego zagospodarowania terenu. Choć z treści protokołu sporządzonego w dniu 14 maja 2024 r. po wizji lokalnej PINB wynika m.in., że na nieruchomości znajduje się tunel foliowy i plac z wysypanego kruszywa, organ nie skonfrontował tych informacji z treścią mapy, jaka została przedłożona na potrzeby rozpatrzenia wniosku, na której te elementy nie zostały uwzględnione. Co więcej, organ pominął również fakt, że taki stan zagospodarowania terenu nie pozwala przyjąć na potrzeby obliczeń odprowadzenia wód opadowych, że cały teren jest powierzchnią zieloną. Należy podkreślić, że na PZT zaznaczono jako przeznaczone do usunięcia skarpy (część północno-wschodnia działki nr [...]), tymczasem skarpa ta została już usunięta, a w jej miejscu jest posadowiona szklarnia/tunel foliowy, o istnieniu którego mowa w protokole PINB.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że protokół PINB z dnia 14 maja 2024 r. zawierał zapowiedź przedłożenia zdjęć zmian w zagospodarowaniu terenu, lecz zdjęć obrazujących podniesienie poziomu gruntu i usypanie skarp nie przekazano organowi odwoławczemu, który poprzestał na oświadczeniach właścicieli nieruchomości. Protokół nie może rozstrzygać o samowoli budowlanej, skoro nawet nie obejmuje żadnych punktów odniesienia np. względem treści dokumentacji geodezyjnej zgromadzonej w zasobach służb geodezyjnych czy dokumentacji architektonicznej. Organ odwoławczy powinien był zweryfikować, czy dane o aktualnym stanie zagospodarowania nieruchomości zostały ujęte na mapie zasadniczej przedłożonej przez inwestora. Inwestor błędnie określa m.in. nachylenie terenu i nie ujawnia, że teren inwestycji jest nachylony w kierunku południowo-wschodnim (tj. w kierunku położenia nieruchomości skarżących), i że jest o 2 m wyższy niż wskazuje mapa. Treść dokumentacji projektowej (w szczególności plan zagospodarowania terenu) jest nieaktualna, więc nie pozwala na ocenę rzeczywistego oddziaływania inwestycji na środowisko i wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, wskazując przy tym, że inwestycja dotyczy budowy muru oporowego i zbiornika na wody opadowe, toteż określenie na str. 13 dokumentacji projektowej o posadowieniu "budynku" jest pomijalną omyłką pisarską.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Decyzja organu I instancji zawiera ogólnikowe i lakoniczne, można powiedzieć szablonowe uzasadnienie, nie indywidualizujące w żaden sposób rozstrzyganej sprawy. Narusza to w sposób oczywisty przepis art.107 § 3 k.p.a., który nakazuje, by uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z uzasadnienia decyzji nie wynika z jakich ustaleń wskazanego planu zagospodarowania przestrzennego organ wyciągnął wniosek, że projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlanego jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego.

Uzasadnienie decyzji nie wskazuje również na czym oparto konstatację, że projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Wskazać zatem należy, że stosownie do art.34 ust.3 pkt 1) ustawy Prawo budowlane projekt budowlany winien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii, obejmujący min.: układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

Z kolei zgodnie z art.34b Prawa budowlanego mapy do celów projektowych wykorzystywane w procesie budowlanym powinny być opatrzone klauzulą urzędową określoną w przepisach prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowiącą potwierdzenie przyjęcia materiałów lub zbiorów danych, w oparciu o które mapy te zostały sporządzone, do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego albo oświadczeniem wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji. Zgodnie z art. 2 ust. 7a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne przez mapę do celów projektowych należy rozumieć opracowanie kartograficzne, wykonane z wykorzystaniem wyników pomiarów geodezyjnych i materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające elementy stanowiące treść mapy zasadniczej lub mapy, o której mowa w art. 4 ust. 2, a także informacje niezbędne do sporządzenia dokumentacji projektowej oraz, z uwzględnieniem art. 12c ust. 1 pkt 1, klauzulę urzędową, o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3, stanowiącą potwierdzenie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub dokumentów, o których mowa w art. 12a ust. 1, w oparciu o które mapa do celów projektowych została sporządzona, albo oświadczenie wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji. Nie budzi wątpliwości Sądu, że mapa, która została wykorzystana do celów projektowych, stanowiąca k. 17 projektu, takie wymagania formalne spełnia. Jednak, należy mieć na uwadze, że jak już wyżej podniesiono, projekt zagospodarowania działki lub terenu winien być sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii (...). Organ I instancji w ogóle nie badał tej kwestii.

Organ odwoławczy ograniczył się zaś do stwierdzenia, że "Projekt zagospodarowania działki został sporządzony na kopii aktualnej mapy do celów projektowych, wykonanej przez uprawnionego geodetę, powstałej w wyniku prac geodezyjnych zawartych w operacie technicznym, który – zgodnie z oświadczeniem autora – uzyskała pozytywny wynik weryfikacji (w tym wypadku: [...]

Z powyższego nie wynika jednakże na podstawie jakich dowodów Wojewoda ustalił, że mapa jest aktualna. Podkreślić zatem należy, że na pieczęci, którą ta mapa została opatrzona widnieje adnotacja: "Sytuacja zgodna z terenem na październik 2021 r." Zważywszy zatem, że organ odwoławczy na podstawie kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 14 maja 2024 r. ustalił, że obecni podczas tej czynności P. B. H. i P. Ł. Z. podali, że przejęli działkę w lutym 2022 roku i rozpoczęli prace ziemne polegające na wyrównaniu terenu oraz przystosowaniu do utrzymania roślin w związku z prowadzoną działalnością usługowo-handlową na działce nr [...] oraz że roboty w większości zostały zakończone w lecie 2023 roku – sam sobie zaprzeczył. Wszak po wykonaniu tych robót rzędne działki nie mogły być takie jak w październiku 2021 r.

Kuriozalne jest również twierdzenie Wojewody, że skoro z protokołu PINB nie wynika, aby ww. działania stanowiły zarzucaną przez odwołujących się samowolę budowlaną, to oznacza że samowoli takiej (wykonania istotnych prac niwelacyjnych) przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę – nie było. Przecież PINB w Wieliczce nie rozstrzygał sprawy samowoli budowlanej na działce B. H.. Jak wynika z akt administracyjnych (elektronicznych) Wojewoda Małopolski zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o przeprowadzenie kontroli na działce nr [...] w W., obejmującej sprawdzenie czy zostały wykonane jakiekolwiek roboty budowlane związane z zakresem udzielonego pozwolenia na budowę. Wojewoda zwrócił się o ujęcie ustaleń w protokole z kontroli oraz w dokumentacji fotograficznej wraz z opisem, a następnie o przesłanie uwierzytelnionej kopii (lub uwierzytelnionych podpisem elektronicznym skanów) dokumentów z przeprowadzonej kontroli do organu odwoławczego. Przy piśmie przesłał PINB skan projektu zagospodarowania terenu i decyzji Starosty Wielickiego oraz skan odwołania, w którym podniesiono kwestię dokonania samowoli budowlanej – tj. rozpoczęcia prac poprzez wykonanie skarp ("nawiezienie ziemi z gruzem i odpadami" – cyt. z odwołania). Wezwanie do dokonania "ustaleń" nie obejmuje przecież kwalifikacji wykonanych robót. A ustalenia co do faktów zostały przez PINB dokonane. Tak więc zgodnie z wezwaniem organ nadzoru budowlanego przeprowadził żądaną czynność dowodową, ale wnioski, jakie z niej wynikają winien był wyciągnąć organ odwoławczy rozstrzygający sprawę pozwolenia na budowę.

W tym miejscu dodać również należy, że w aktach elektronicznych znajdują się pliki ze zdjęciami wykonanymi podczas tej kontroli, jak również pliki ze zdjęciami przedłożonymi przez odwołujących się, mającymi wykazać że do przekształceń powierzchni działki inwestorów doszło przez złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę – obejmującym również wniosek o zmianę zagospodarowania terenu.

Do dowodów tych organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł, przedwcześnie uznając, że do zmiany ukształtowania powierzchni działki nie doszło.

Tymczasem nawet pobieżna analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że w miejscu poprzednio istniejącej skarpy, zaprojektowanej dopiero do niwelacji, na płaskim terenie posadowiony został tunel foliowy. Organ odwoławczy w ogóle nie porównał stanu projektowanego na mapie PZT ze stanem widocznym na zdjęciach znajdujących się w aktach i twierdzeniami stron, których również w ogóle nie ocenił.

Stosownie do art.35 ust.5 Prawa budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając to na uwadze zbędne jest na tym etapie postępowania odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.

Podkreślić także trzeba, że organy administracji wiążą również przepisy proceduralne, z których wynika min. obowiązek zebrania materiału dowodowego, który pozwoli ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.). Organ zobowiązany jest ocenić przy tym na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ustalenia podjęte przez organ powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której należy wyczerpująco poinformować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się wydając decyzję. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem w/w przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wyjaśniono w szczególności okoliczności mających znaczenie ze względu na treść normy wynikającej z art. 35 ust. 5 P.b.

Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organy zobowiązane będą zastosować się powyższych wskazań.

W odniesieniu to twierdzeń organu odwoławczego, na marginesie tylko należy wskazać, że sporządzenie projektu budowlanego przez uprawnioną osobę nie zwalnia organu administracji od wykonania obowiązku z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Organy administracji architektoniczno - budowlanej są organami wyspecjalizowanymi w zakresie zadań wynikających z ustawy Prawo budowlane. Dlatego też są w stanie samodzielnie ocenić (sprawdzić) projekt zagospodarowania terenu czy inne elementy projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z prawem. Z uwagi na prywatny charakter dokumentu, jakim jest projekt budowlany organ musi wykorzystać takie środki dowodowe, które pozwolą mu obiektywnie i merytorycznie odnieść się do rozbieżnych stanowisk reprezentowanych przez strony. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby jedyną podstawą służącą ocenie zarzutów zgłoszonych do treści projektu była analiza przepisów dokonana przez autora tego projektu, chyba że organ wykaże poprzez samodzielną weryfikację, że stanowisko autora projektu jest miarodajne dla rozstrzygnięcia spornych kwestii w kontekście przepisów mających zastosowanie w sprawie. Niewątpliwie obowiązkiem organu odwoławczego było gruntowne zweryfikowanie ustaleń projektu budowlanego w kontekście zarzutów odwołania tak, aby ocenić, czy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa. Obowiązek ten nie został spełniony.

Nie sposób również nie wspomnieć, że wbrew przytoczonym przez Wojewodę teoretycznym wywodom, że realizując zasadę dwuinstancyjności przewidzianą w art. 15 kpa organ odwoławczy na nowo rozpoznaje sprawę administracyjną w jej całokształcie, podejmując wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, że rozpatruje sprawę nie tylko z punktu widzenia kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale nadto rozpoznaje sprawę co do istoty – organ odwoławczy przedstawionej zasady dwuinstancyjności nie zrealizował. Po dokonaniu teoretycznych rozważań o zasadach działania organu odwoławczego, odniósł się wyłącznie do zarzutów odwołania, w dodatku w zbyt ogólnikowy sposób.

Wobec stwierdzonych uchybień Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości po 997 zł na rzecz każdego ze skarżących składają się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego wpisu, kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącego, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącego opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).