Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2779/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 100c ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 583
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa
article: art. 149 § 2 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 468/22 w sprawie ze skargi O. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 468/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę:

I. stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;

II. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

III. zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi;

IV. przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2500 zł;

V. dalej idącą skargę oddalił;

VI. zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

O. L. w dniu 23 stycznia 2022 r. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda) w sprawie z jej wniosku z 23 listopada 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżąca wniosła o: zobowiązanie Wojewody do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni; stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu administracyjnym; przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 10000 zł; nałożenie na organ grzywny w wysokości w kwocie 10000 zł; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu opisanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za zasadną.

Jak wynika z akt administracyjnych wniosek w sprawie został złożony do organu w dniu 23 listopada 2019 r. i w tej dacie organ poinformował wnioskodawczynię o planowanym zakończeniu postępowania do 23 lipca 2020 r. Dnia 5 listopada 2019 r. PUP poinformował organ o niemożności zatrudnienia Polaka na stanowisku pomocnik magazyniera z uwagi na brak chętnych na to stanowisko. Następnie strona wystosowała informację do organu o zmianie pracodawcy dnia 20 kwietnia 2020 r. W dniu 17 lipca 2020 r. do organu wpłynęła prośba wnioskodawczyni o wszczęcie postępowania w sprawie, a 17 grudnia 2020 r. złożyła ponaglenie, przekazane do organu wyższego stopnia 19 stycznia 2022 r. Dalej strona dołączyła do akt nowy paszport, 12 października 2021 r. złożyła wniosek o przyspieszenie rozpoznania sprawy, a 14 października 2021 r. poinformowała o zmianie adresu. Następnie do organu wpłynęło pismo z prośbą o wydrukowanie karty pobytu bez miejsca zameldowania. 11 stycznia 2022 r. wnioskodawczyni dołączyła do akt kolejne dokumenty. Dopiero wraz z przekazaniem ponaglenia do organu wyższego stopnia w dniu 19 stycznia 2022 r. w tej samej dacie organ zwrócił się do organów wymienionych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach i zawiadomiono stronę o planowanym zakończeniu postępowania do 19 kwietnia 2022 r.

Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Organ administracji publicznej nie zakończył postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. Nie poinformował o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 2 k.p.a.). Przebieg postępowania w sprawie wskazuje, że doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 12, art. 35 § 3 oraz art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną postawę organu, Sąd uznał (w pkt II sentencji wyroku), że przewlekłość Wojewody w sprawie nosi cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).

Żądanie skargi o obciążenie organu grzywną Sąd uznał za nadmierne obciążenie dla Wojewody, skoro przyznano stronie kwotę pieniężną. Skarga w tym zakresie podlegała zatem oddaleniu.

Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2500 zł (pkt IV wyroku), uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku (łącznie cały 2020 i 2021 rok oraz ponad miesiąc 2019 r.), a także utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Sąd miał również na uwadze okoliczność, że na dzień wniesienia skargi sprawa nie została dalej zakończona, a Sądowi nie jest wiadomym, aby w dacie wyrokowania zakończenie postępowania nastąpiło. Wyjaśnił, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Dolnośląski. Wyrok zaskarżył w części – w zakresie punktu IV sentencji. Zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

‒ art. 149 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583; dalej: ustawa o pomocy) poprzez przyznanie stronie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej, podczas gdy art. 100c ust. 3 pkt 2 ww. ustawy przewiduje że, w okresie, o którym mowa w ust. 1, tj. do dnia 31 grudnia 2022 r. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa;

‒ art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 i w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2500 zł w sytuacji braku szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, z jakich powodów i przyczyn Sąd zdecydował się na zastosowanie tego rodzaju środka, podczas gdy przyznanie sumy pieniężnej jest jedynie fakultatywne i uzależnione od zaistnienia szczególnych okoliczności, co powoduje, że rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie wykracza poza granice uznania przewidzianego przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. i przez co ma charakter arbitralny.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu IV sentencji wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu IV sentencji wyroku oraz rozpoznanie skargi i oddalenie skargi jako bezzasadnej w zaskarżonej części, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Strona zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie organ zaskarżył jedynie część wyroku – w zakresie orzeczenia zawartego punkcie IV sentencji dotyczącego przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej w kwocie 2500 zł. Powyższe oznacza, że organ nie zakwestionował stwierdzonego przez Sąd pierwszej instancji przewlekłego prowadzenia postepowania przez Wojewodę, a także uznania, że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie jest więc prawomocny.

Z uwagi na zakreślone w skardze kasacyjnej granice zaskarżenia nie mogła zatem zostać uwzględniona informacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że decyzja w niniejszej sprawie została wydana w dniu 15 marca 2022 r. i doręczona skarżącej w dniu 22 marca 2022 r., zatem miało to miejsce przed wydaniem zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że Sąd Wojewódzki nie miał wiedzy o wydanej decyzji, zatem w punkcie III wyroku zobowiązał organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni, stosownie do art. 149 pkt 1 p.p.s.a. Ujawnienie tej okoliczności w skardze kasacyjnej, bez powiązania jej z zarzutem naruszenia ww. przepisu art. 149 pkt 1 p.p.s.a., a przede wszystkim bez zaskarżenia wyroku także w zakresie punktu III sentencji dotyczącego tej właśnie kwestii, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ingerencję w tę część zaskarżonego orzeczenia.

Najdalej idący zarzut dotyczy naruszenia przepisu zakazującego wymierzania organowi sum pieniężnych oraz zasądzania od niego grzywien w okresie do 31 grudnia 2022 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy w sprawach dotyczących m.in. udzielania zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy wyłącza możliwość zasądzenia przez sąd administracyjny sumy pieniężnej w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten, wskazujący na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy poprzez przyznanie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej, jest bezzasadny.

Artykuł 100c ustawy o pomocy został dodany ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) z mocą obowiązującą od dnia 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej).

Ustawa o pomocy oraz ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy brak jest wskazania jakichkolwiek powodów wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji zawartej w art. 100c. Projekt w ogóle nie wypowiada się co do przyczyn wprowadzenia takiego przepisu. Można jedynie domniemywać, że wstrzymanie biegu terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę i uchylenie skutków z tym związanych wynikało z przyjazdu do Polski dużej liczby obywateli Ukrainy w związku z występującymi w tym kraju od 24 lutego 2022 r. działaniami wojennymi i brakiem możliwości załatwienia ich spraw w ustawowych terminach.

Podkreślić nadto trzeba, że owa zmiana nie zawiera przepisów przejściowych. Przepis końcowy, tj. art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Nadanie zatem temu przepisowi w drodze wykładni retrospektywnego skutku obejmującego bezczynność bądź stan przewlekłego prowadzenia postępowania, którego organy dopuściły się kilka lat wcześniej, nie sposób uzasadnić interesem publicznym mającym przewagę nad interesem podmiotów skarżących zwłokę organu. Byłoby to bowiem sprzeczne z celem uchwalonej ustawy oraz naruszałoby istotne wartości konstytucyjne: zasadę zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). Problem bezczynności/przewlekłości prowadzonych przez organy postępowań dotyczących cudzoziemców był znany ustawodawcy kilka lat wcześniej i mógł być wcześniej rozwiązany w sposób zgodny ze standardami demokratycznego państwa prawnego.

W wyniku powyższych ustaleń należy przyjąć, że przepisów o bezczynności i przewlekłości organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. dopuściły się bezczynności bądź przewlekłości oraz były zobowiązane do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W konsekwencji, tylko w przypadku stanów zaniechania obejmujących ten okres organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3). Taką wykładnię art. 100c ust. 3 potwierdza ust. 4 tego artykułu, zgodnie z którym zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy rozstrzyga ewentualne wątpliwości interpretacyjne, jakie mogą powstać na gruncie wcześniejszych jednostek redakcyjnych art. 100c oraz ich wzajemnych relacji. W art. 100c ust. 4 ustawy wyrażono ogólne założenie, na którym oparto wprowadzenie art. 100c tej ustawy. Otóż ustawodawca przyjął, że organ nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji z tytułu opóźnień powstałych w okresie między 15 kwietnia 2022 r., a 31 grudnia 2022 r. z powodu masowego napływu do Polski obywateli Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym rozpoczętym 24 lutego 2022 r.

Wskazać należy, że przedstawiony wyżej pogląd w zakresie interpretacji i obowiązywania art. 100c ustawy o pomocy został wyrażony i zaakceptowany w wielu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki: z 21 marca 2023 r., II OSK 2342/22, II OSK 2364/22, II OSK 2382/22, II OSK 2385/22; z 13 kwietnia 2023 r., II OSK1878/22; z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22; z 4 lipca 2023 r., II OSK 2313/22). Linię orzeczniczą odnośnie do przedstawionego zagadnienia należy uznać za utrzymującą się i aktualną, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni ją podziela.

Brak jest zatem uzasadnienia, aby omaw. przepis art. 100c ustawy o pomocy miał zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, w której, jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 23 września 2019 r. Stwierdzone przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ w tej sprawie, i to o charakterze rażącym, nie miało żadnego związku z działaniami wojennymi rozpoczętymi 24 lutego 2022 r. i było wynikiem ewidentnych zaniechań Wojewody. Skoro w niniejszej sprawie zdarzenie prawne w postaci stanu przewlekłości zaistniało przed 15 kwietnia 2022 r., to do oceny skutków tego zdarzenia nie mogą mieć zastosowania, z braku szczególnej normy prawnej, przepisy, które nie obowiązywały przed 15 kwietnia 2022 r. Wykładnia taka jest tym bardziej uzasadniona w kontekście zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), że chodzi o regulacje, które ograniczają uprawnienia stron związane ze stanem bezczynności lub przewlekłości.

Za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Analiza powyższego zarzutu prowadzi do wniosku, że jego istota sprowadza się do dwóch kwestii: po pierwsze – sporządzenia uzasadnienia z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., którego to naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje w braku szczegółowego uzasadnienia przyczyn przyznania sumy pieniężnej na rzecz cudzoziemki. Druga kwestia – określona poprzez zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. – koncentruje się wokół nałożenia tej dolegliwości finansowej, pomimo iż przyznanie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., II FSK 1479/09; CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada takich wad, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zawiera ono wszystkie niezbędne elementy określone w ww. przepisie i daje odpowiedź co do zasadniczych powodów uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu tej części wyroku Sąd w sposób czytelny wskazał, jakie indywidualne okoliczności stanowiły podstawę do przyznania skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2500 zł. Wysokość ww. sumy uwzględnia dolegliwości związane z oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku i czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwaloną w Sądzie praktykę przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Sąd pierwszej instancji wskazał także, że przyznawana suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych. W świetle powyższego należało uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone orzeczenie i w pełni pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia.

Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyroki NSA: z 23 listopada 2022 r., II OSK 3514/19 oraz wyrok z 20 grudnia 2022 r., II OSK 2315/21; CBOSA).

Z kolei art. 149 § 2 w zw. z § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że Sąd, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (tj. połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego). W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej, czy grzywny. Kryteria, jakimi powinien kierować się sąd przy orzekaniu w powyższym zakresie, zostały wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Przyjmuje się więc, że przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., I OSK 1905/16; CBOSA). Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. wyroki NSA: z 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17; z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1216/18; z 4 grudnia 2018 r., II GSK 1551/18; CBOSA). Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność (przewlekłość) oraz jej znaczenie dla strony skarżącej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., II OSK 557/22, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z takim przypadkiem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania sędziowskiego, przyznając stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2500 zł. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że sprawy dotyczące pozwoleń na pobyt czasowy mają dla wnioskodawców zasadnicze znaczenie. Wynik postępowania determinuje bowiem to, czy przez okres najbliższych kilku lat cudzoziemiec będzie mógł legalnie mieszkać i pracować w Polsce. W tym kontekście jest oczywiste, że przedłużanie się tego rodzaju postępowania powoduje po stronie cudzoziemca poważne uciążliwości, przede wszystkim związane z niepewnością co do miejsca stałego pobytu w okresie najbliższych kilku lat. Decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje zatem w ścisłym związku z przysługującym każdemu, w tym cudzoziemcowi, prawem do ochrony życia prywatnego (art. 47 Konstytucji RP). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasądzona suma pieniężna jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (biernej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i oczywistych trudności, z jakimi każdy cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Mimo wskazania w skardze kasacyjnej na fakt wydania decyzji w sprawie w dniu 15 marca 2022 r. (o czym organ nie poinformował Sądu pierwszej instancji, mimo że wyrok w sprawie zapadł niemal pół roku po tej dacie), skarżący kasacyjnie organ nie zakwestionował, że od wpływu wniosku strony skarżącej do Wojewody do chwili wydania tej decyzji minęło dwa i pół roku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadnie autor skargi kasacyjnej zarzuca, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał, jaka to szczególna postawa czy zachowanie organu w niniejszej sprawie, odmienne od innych postępowań/spraw prowadzonych przez ten organ, przekonuje o zasadności zastosowania środka w postaci przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącej. Wskazać w tym miejscu trzeba, że cel zwalczania bezczynności lub przewlekłości organu i jego zdyscyplinowania nie musi być jedynym ani nawet zasadniczym motywem skorzystania przez sąd administracyjny z możliwości zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej. Niezależnie od powyższego przyjąć należy (co zostało jedynie zasygnalizowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), że szersza ocena funkcjonowania danego organu administracji publicznej, znana sądowi administracyjnemu z urzędu z szeregu podobnych spraw rozpoznawanych przez ten sąd w przedmiocie przewlekłości czy bezczynności tego organu, uprawnia Sąd do oceny o konieczności zastosowania przewidzianych prawem środków w celu zdyscyplinowania organu i zabiegnięcia jego bezczynności bądź przewlekłości w przyszłości. Choć w orzecznictwie sądowym, jak i piśmiennictwie podkreśla się przede wszystkim funkcję kompensacyjną sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., to jednocześnie zgodnie przyjmuje się, że ten środek prawny pełni także funkcję dyscyplinująco-represyjną, zatem jego zastosowanie w omawianym celu należy uznać za właściwe. Końcowo wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jak i Naczelny Sąd Administracyjny mają świadomość problemu terminowości załatwiania przez Wojewodę Dolnośląskiego spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy i pracę i przyczyn bezczynności i przewlekłości wynikających przede wszystkim z ogromu spraw tego rodzaju. Na dzień wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku skala problemu, z jakim mierzył się Wojewoda Dolnośląski, z pewnością nie pozwalała na ocenę o zbędności stosowania wobec tego organu instrumentu dyscyplinującego.

W tych okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznanie przez Sąd pierwszej instancji sumy pieniężnej w kwocie 2500 zł, to jest w dolnej granicy określonej ustawowo kwoty, było prawidłowe i odpowiednie względem zwłoki, jakiej dopuścił się organ w rozpoznaniu wniosku skarżącej. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że orzekając w zakresie punktu IV zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył art. 149 § 2 p.p.s.a.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.