Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 394/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 6 ust 1 i 2   , art 9  ust 4  , art 15  ust 1  art 20 ust 1111 i art 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Z. M. na uchwałę nr CXXIV/3383/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mazowiecka" oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie datowaną na 12 lutego 2024 r. skargę (której oczywiste omyłki pisarskie zostały sprostowane w piśmie skarżącej z 28 marca 2024 r., k. 56) na uchwałę Nr CXXIV/3383/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mazowiecka", zaskarżając uchwałę w części, tj. w zakresie dotyczącym działki o numerze [...] obręb [...] położonej w K. w dzielnicy K.

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej "u.p.z.p.", w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, dalej: "k.c.", poprzez organicznie w korzystaniu przez właściciela z nieruchomości, to jest Działki [...], gdyż zapisy Planu w rzeczywistości nie pozwalają na zagospodarowanie Działki [...] na inny cel, niż na tereny zielone;

2) art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez istotne i bezpodstawne ograniczenie sposobu korzystania z Nieruchomości ingerujące w zasadniczy sposób w prawo własności Skarżącej przysługujące jej w stosunku do własnej nieruchomości, co bezpośrednio powoduje, że nie będzie mogła z niej korzystać;

3) przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz zasad równości i proporcjonalności poprzez bezzasadne zróżnicowanie sytuacji Skarżącej w porównaniu do sposobu wykorzystywania działek sąsiednich, co powoduje, że Plan drastycznie ingeruje w jej prawo własności;

4) nadużycie uprawnienia wynikającego z art. 3 u.p.z.p., które to uprawnianie nie uzasadnia ograniczenia prawa własności, nie wykazując w jaki sposób to ograniczenie miało chronić interes wspólny.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi: wydruku z elektronicznego systemu ksiąg wieczystych księgi, decyzji z dnia 10 stycznia 2023 r. Prezydenta Miasta Krakowa nr 15/6730.2/2023 o ustaleniu warunków zabudowy, decyzji z dnia 14 stycznia 2022 r. Prezydenta Miasta Krakowa zezwalającej na lokalizację zjazdu z al. [...] w K. do obsługi domu jednorodzinnego na działce [...] obr. [...], załącznika do zarządzenia nr 1954/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 lipca 2023 r. (wyciąg - fragment), rysunku planu wraz z zaznaczeniem Działki [...] (fragment), mapy sytuacyjnej, pisma dnia 12 czerwca 2023 r. Skarżącej w sprawie Planu.

Skarżąca, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., wniosła o uchylenie zapisów Uchwały w części dotyczącej Działki [...], to w zakresie Rysunku Planu - Załącznika nr 1 do Uchwały, poprzez wyłączenie Działki [...] z obszaru oznaczonego jako MW. 13 i przeznaczenie go pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o następujących parametrach: wskaźnik terenu biologicznie czynnego 30%, wskaźnik intensywności zabudowy 41% z tolerancją do 1%, maksymalnej wysokości zabudowy 9,5 metra do attyki, ewentualnie wyłącznie Działki [...] z obszaru objętego Planem.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. skarżąca wniosła o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jest właścicielką nieruchomości- działki [...] objętej planem. Zgodnie z Rysunkiem planu nieruchomość stanowi teren oznaczony jako MW. 13 i zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 jest przeznaczona pod teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi.

Skarżąca rozpoczęła już przygotowanie inwestycji (budowę budynku mieszkaniowego jednorodzinnego) na Nieruchomości, uzyskała prawomocną i ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, a także zezwolenie na lokalizację zjazdu od strony al. [...].

W trakcie sporządzania Planu wnosiła również o zmianę przeznaczenia Nieruchomości, na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Uwagi te nie zostały uwzględnione.

Co do interesu prawnego skarżącej do wniesienia skargi na uchwałę, wskazano na normę art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) cyt.: Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwalę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skarżąca jest właścicielką nieruchomości oznaczonej jako Działka [...]. Skarżąca uzyskała ostateczną i prawomocną decyzję o warunkach zabudowy, która w obecnym brzmieniem Planu jest sprzeczna z jego brzmieniem. Okoliczność ta bezpośrednio determinuje jej interes prawny, w zaskarżeniu Uchwały. Działka [...] jest bezpośrednio objęta Planem - zgodnie z Rysunkiem Planu stanowiącym załącznik Uchwały, znajduje się na obszarze oznaczonym MW13. Obszar ten zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 13 Planu, to teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi.

Skarżąca wskazała, że Europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z podstawowymi zasadami prawa międzynarodowego. To postanowienie Konwencji powinno dla władzy wykonawczej, ustawodawczej, jak i sądowniczej stanowić podstawową dyrektywę interpretacyjną przepisów ograniczających korzystanie przez Skarżącej z jej nieruchomości. Wykładnia tych przepisów nie może być rozszerzająca, czyli ustawowa podstawa prawna ograniczenia komunikacji, nie może ograniczać wykonywania prawa własności.

Skarżąca otrzymała decyzję o warunkach zabudowy dla Działki [...], natomiast Plan jest całkowicie sprzeczny z uzyskaną decyzją. Zgodnie z warunkami zabudowy, które uzyskała Skarżąca, mogła zabudować swoją Nieruchomość budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a obecnie takiej możliwości nie ma.

Uchwała całkowicie zmienienia przeznaczanie Nieruchomości - Działki [...], co powoduje iż w chwili obecnej Skarżąca, jako właściciel, nie ma możliwości w ogóle jej zagospodarowania. Tylko zmiana brzmienia Planu lub wyłączenie Działki [...], z jego zakresu, pozwoli na zagospodarowanie działki.

W dalszej kolejności wskazano w skardze, że Skarżąca jest właścicielką działki o numerze [...]. Działka ta, zgodnie z ustaleniami planu podjętego uchwałą nr LIV/1096/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 października 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera II", jest przeznaczona pod teren zielony. Zatem w chwili obecnej skarżąca nie ma możliwości w ogóle przeprowadzenia inwestycji na swojej własności.

Skarżąca wskazała, że Działka [...] ma powierzchnię 146 m2, która to powierzchnia nie pozwala na umieszczenie na Nieruchomości budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Każdy budynek ubiegający się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub legalizowany poprzez zgłoszenie do organu architektoniczno-budowlanego, musi spełnić warunki techniczne wskazane w rozporządzeniu z dnia 24 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z przedmiotowymi przepisami budynki powinny spełniać warunki co do m.in. liczby wydzielonych lokali mieszkalnych, wielkości klatki schodowej, ilości miejsc parkingowych, itp. Powierzchnia Nieruchomości w żaden sposób nie pozwala na spełnienie tych warunków i posadowienie na niej budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Ponadto zgodnie z brzmieniem Planu (§17 ust. 3 pkt 1-3), określono warunki dla budynków umieszczonych w obszarze MW 13, a więc również dla Nieruchomości. W szczególności powinny zostać spełnione warunki zachowania 50% powierzchni biologicznie czynnej, wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie 1,5 - 4,2, które to parametry zupełnie uniemożliwią zagospodarowanie Nieruchomości. Powyższa sytuacja również powoduje bezpośrednio, że aby w jakikolwiek sposób zagospodarować Działkę [...], konieczne jest prowadzenie inwestycji również na Działce [...] Nie jest to również możliwe na działce o numerze [...], gdyż działka ta jest objęta uchwałą nr LIV/1096/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 października 2016 r, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera II" i zgodnie z tym planem działka o numerze [...], nie może zostać zabudowana. Jest to bowiem teren zielony.

Powyższe wskazuje, że Skarżąca brzmieniem Planu została zupełnie pozbawiana możliwości zagospodarowanie swojej Nieruchomości. Na marginesie wskazać należy, że działka [...] należy do Spółdzielni Mieszkaniowej G. , czyli aby móc zagospodarować Nieruchomość, konieczne byłoby przyłączenie się do przedmiotowej spółdzielni, a co za tym idzie utracić możliwość samodzielnego jej władaniem.

Skarżąca wskazuje również, mając na uwadze powyższy stan faktyczny, że Uchwała stanowi za daleko idącą ingerencję we własność Skarżącej. Taki pogląd również wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 14 lutego 2019r. sygn. akt II OSK 64/17 stwierdził cyt.: "Zgodnie z art. 3 u.p.z.p. gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawuje władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych. Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawda właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie, dotyczącym ochrony własności, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasbourgu, podkreślając że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-1X). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwałę planistycznej. Europejski Trybunał Praw Człowieka wyjaśnił, że to wyważenie interesu publicznego i prywatnego musi dotyczyć tej kwestii, czy właściciel mógł się spodziewać narzucenia określonego sposobu korzystania z nieruchomości, czy też wprowadzenia restrykcji (Matczyński przeciwko Polsce skarga nr 32794/07, 15 grudnia 2015; Fredin przeciwko Szwecji skarga nr 12033/86, 18 lutego 1991, § 54, Series A nr 192; Katte Klitsche de la Grange przeciwko Włochom).

Powyższe jednoznacznie implikuje, że tak daleka ingerencja gminy w prawo własności, które doprowadza do niemożności zagospodarowania Nieruchomości, jest nieuprawniona. Jest to o tyle nieuzasadnione, że działka obok jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Jedyną różnicą jest fakt, iż budynek powstał wcześniej, niż planowana zabudowa przez Skarżącą. Ponadto nie ma żadnego innego uzasadnienia wskazującego na cele interesu publicznego. Gmina takiego celu nie wykazała.

Skarżąca podkreśliła, że obok Nieruchomości znajduje się park, który spełnia potrzeby mieszkańców okolicy.

Należy podkreślić, że budowa domu na własny użytek jest jednym z podstawowych praw właściciela nieruchomości. Można przyjąć ze zrozumieniem, że należy dla interesu publicznego ograniczyć budowę budynków fabrycznych, produkcyjnych, usługowych, które w jakikolwiek sposób mogłyby być uciążliwe dla okolicznych mieszkańców. Jednakże nie sposób zrozumieć ograniczenia w zabudowie domu mieszkalnego w sąsiedztwie działek przeznaczonych na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zważywszy, iż jedna posiadanych działek jest już przeznaczona pod tereny zielone.

Mocnym podkreśleniem powinien być fakt, iż gmina uchwalając Plan w żaden sposób nie wzięła pod uwagę interesów prywatnych, kierując się tylko sobie znanymi przesłankami w celu de facto wyzbycia własności Skarżącej.

Brak jest zachowania powyżej wskazywanej zasady proporcjonalności. Skarżąca przyjęłaby z akceptacją fakt, gdyby tylko część jej nieruchomości została przeznaczona na tereny zielone w celu, przykładowo, uniknięcia zbytniej gęstości zabudowy, jednakże w tej sytuacji, gdy została zupełnie wyzbyta ze swojej własności w 100%, jest to trudne do przyjęcia i zaakceptowania, pozostawia poczucie niesprawiedliwości. W szczególności, że Skarżąca w trakcie procedowania Planu wskazywała na przedmiotowe okoliczności i wnosiła o zmianę tego przeznaczenia Nieruchomości. Mimo to gmina pominęła jej zarzut/uwagi i przeznaczyła Działkę [...] pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Skarżąca wskazała na dokument Załącznik do zarządzenia nr 1954/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 lipca 2023 r - Wykaz i sposób rozpatrzenia uwag złożonych do ponownie wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mazowiecka" w tym uwag zgłoszonych w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu tego planu i rozpoznania pism w zakresie niestanowiącym uwag, który to dokument wskazuje na sposób rozpatrzenia uwag do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W stosunku do Nieruchomości została zgłoszona uwaga Rady i Zarządu Dzielnicy V, która to wniosła o objęcie działki [...] "strefą zieleni" (L.p. 2 V.l.). W odpowiedzi Prezydent Miasta Krakowa nie uznał uwagi uzasadniając cyt.; "Pozostawia się dotychczasowe ustalenia projektu planu, zgodnie z którymi działka nr [...] znajduje się w Terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, natomiast nie ma możliwości jej zabudowy z uwagi na ograniczenia wynikające z ukształtowania obowiązujących linii zabudowy w przedmiotowym terenie, a także z powodu powierzchni".

Powyższe, zdaniem skarżącej, jednoznacznie wskazuje, że Gmina miała świadomość, iż pozostawienie przeznaczania Nieruchomości jako teren zabudowy wielorodzinnej uniemożliwia jej zagospodarowanie. Tym samym takie działanie było rozmyślnym usankcjonowaniem wyzbycia własności Skarżącej. Gmina uchwalając Plan wiedziała, że uniemożliwi zabudowę Działki [...], a tym samym przekroczyła władztwo planistyczne, jak również naruszyła prawo własności. Jest to sprzeczne z zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego, które ma na celu nie wyzbywanie z własności właścicieli nieruchomości, a uwzględnieniem potrzeb bieżących i przyszłych lokalnej społeczności. Ponadto od jednostki samorządu terytorialnego należałoby oczekiwać poszanowania prawa, a nie jego "sprytne" wykorzystywanie w celu zaspokojenia nieuzasadnionych celów. Takie działanie świadczy, iż akt prawa miejscowego, jakim jest Plan, nie powinien pozostać w obrocie prawnym w stosunku do Nieruchomości.

Skarżąca wskazała również, że przy takich ustaleniach Planu, Skarżąca nie ma również możliwości sprzedaży Nieruchomości, jak można się domyślać, komuś innemu niż właścicielowi działki [...], gdyż bez połączenia tych działek nie ma możliwości zagospodarowania Nieruchomości. W ocenie Skarżącej taka ingerencja jest również nieuzasadniona i zbyt daleko idąca.

Skarżąca wskazała na orzecznictwo, to jest na wyrok Naczelnego Sądu Aministracyjnego z dnia 15 lutego 2022 r. sygn. akt. II OSK 685/21 podkreślające cyt.: "Gmina sprawując władztwo planistyczne musi mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do ograniczenia prawa własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej".

Skarżąca zarzuciła, że nie wskazano żadnego wyjaśnienia, dlaczego tak drastyczne ograniczenie prawa własności jest uzasadnione. Działania takie uderzają w zaufanie do władzy publicznej i powodują, iż tak zwane władztwo planistyczne jest traktowane jako de facio narzędzie wyzucia z własności, a nie narzędzie mające na celu zadbanie o interes publiczny poprzez zachowanie ładu przestrzennego.

Skarżąca wskazała, za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 705/22 cyt.: "Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt IIOSK 437/08)".

Skarżąca wskazała, że uzyskała dla Nieruchomości pozytywną (prawomocną i ostateczną) decyzję o warunkach zabudowy, która to decyzja zezwalała na zagospodarowanie działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, potwierdzając tym samym spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa, która nakazuje zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z zagospodarowaniem sąsiednich działek.

Zdaniem skarżącej istotny jest fakt, że na działce bezpośrednio sąsiadującej z Nieruchomością jest działka zabudowaną budynkiem (domem) jednorodzinnym - działka o numerze [...]. Tym samym Plan nie odpowiada rzeczywistemu stanowi faktycznemu. Należy podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien jednoznacznie sankcjonować zaistniały stan faktyczny na danym obszarze, a nie "naginać rzeczywistość" i wprowadzać inną, alternatywną. Ponadto zabudowa domem jednorodzinnym na działce sąsiedniej została bezpośrednio potwierdzona przez wydaną decyzję o warunkach zabudowy dla Nieruchomości Skarżącej.

Wg skarżącej na uwagę zasługuje także restrykcyjnie oznaczanie dla Działki [...] minimalnego wskaźnika biologicznie czynnego na poziomie 50%, gdy tymczasem w szczególności na terenach oznaczonych jako MW.7 i MW.9 wskaźnik ten został oznaczony na poziomie 24% (na podstawie § 16 ust 1 pkt 1 Uchwały). Nie jest zrozumiałe, dlaczego dochodzi do takiego zróżnicowania dla innych obszarów, pewnego dostosowania, gdy tymczasem dla innych wprowadzono wskaźnik o wyższej wartości. Okoliczność ta świadczy, że gmina nie kierowała się interesem publicznym, a innymi niezrozumiałymi przesłankami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przedstawił przebieg procedury planistycznej oraz odniósł się szczegółowo do wniosków i zarzutów skargi, wskazując m. in. na: prawidłowość procedury planistycznej, brak naruszenia przepisów wskazanych w skardze, brak przekroczenia granic władztwa planistycznego, zastosowanie w planie optymalnych rozwiązań planistycznych z wyważeniem interesu publicznego i prywatnego.

W piśmie z 28 marca 2024 r., k. 56, skarżąca sprostowała oczywiste omyłki pisarskie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Sąd nie ocenia celowości podjętych przez organ rozwiązań. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40, dalej u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Nr CXXIV/3383/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mazowiecka".

Na wstępie należy stwierdzić, co nie było przedmiotem sporu, że skarga została wniesiona w terminie.

W pierwszej kolejności koniecznym stało się zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).

W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżącej przysługuje legitymacja skargowa, co także nie było sporne. W niniejszej sprawie bezsporne jest bowiem, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna K. - K..

Zgodnie z treścią zaskarżonego planu miejscowego w/w nieruchomość znajduje się w terenie objętym granicami tego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie, regulacjami zaskarżonej uchwały.

Wobec uznania istnienia legitymacji skargowej skarżącej należało przystąpić do badania zarzutów skargi, które – zdaniem Sądu - nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd wskazuje, że naruszenie interesu prawnego danego podmiotu przez uchwałę rady gminy nie oznacza jednakże tego, że naruszenie to było nielegalne.

W myśl poglądów prezentowanych w orzecznictwie, aby stwierdzić nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest ustalenie, że uchwała obarczona jest wadami kwalifikowanymi, tj. istotnymi. Wady nieistotne nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę - w zakresie zaskarżonym przedmiotową skargą - uchwała nie jest obarczona takimi kwalifikowanymi wadami.

Uchwała Nr XL/1005/20 Rady Miasta Krakowa w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mazowiecka" została podjęta w dniu 20 maja 2020 r. Plan obejmuje obszar położony w północnej części K., w Dzielnicy [...]

Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Dowody na dokonane czynności proceduralne wymagane prawem znajdują się w aktach planistycznych.

Procedura sporządzania i uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przebiegała następująco:

1. Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu - 29 maja 2020 r.

2. Termin składania wniosków do planu - do 31 sierpnia 2020 r.

3. Rozpatrzenie wniosków do planu - Zarządzenie Nr 2463/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 września 2022 r.

4. Przekazanie projektu planu do opiniowania i uzgodnień ustawowych - 6 września 2022 r.

5. Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - 18 listopada 2022 r.

6. Wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od 30 listopada do 30 grudnia 2022 r.

7. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu - 6 grudnia 2022 r.

8. Termin składania uwag do wyłożonego projektu planu - do 13 stycznia 2023 r.

9. Rozpatrzenie uwag do wyłożonego projektu planu - Zarządzenie Nr 303/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 lutego 2023 r.

10. Przekazanie projektu planu do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych - 10 marca 2023 r.

11. Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - 5 maja 2023 r.

12. Ponowne wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od 15 maja do 13 czerwca 2023 r.

13. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonym projekcie planu - 7 czerwca 2023 r.

14. Termin składania uwag do ponownie wyłożonego projektu planu - do 27 czerwca 2023 r.

15. Rozpatrzenie uwag do ponownie wyłożonego projektu planu - Zarządzenie Nr 1954/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 lipca 2023 r.

16. Przekazanie projektu planu do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych - 10 sierpnia 2023 r.

17. Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - 15 września 2023 r.

18. Ponowne wyłożenie do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od 26 września do 24 października 2023 r.

19. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonej części projektu planu - 12 października 2023 r.

20. Termin składania uwag do ponownie wyłożonej części projektu planu - do 7 listopada 2023 r.

21. Rozpatrzenie uwag do ponownie wyłożonej do publicznego wglądu części projektu planu - Zarządzenie Nr 3376/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 listopada 2023 r.

22. Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu - Zarządzenie Nr 3426/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2023 r.

23. Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - Zarządzenie Nr 3429/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2023 r.

24. Uchwalanie planu - Sesja Rady Miasta Krakowa - 6 grudnia 2023 r. - czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - Rada podjęła uchwałę Nr CXXIV/3374/23 oraz czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie uchwalenia planu - Rada podjęła uchwałę Nr CXXIV/3383/23.

25. Ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 14 grudnia 2023 r., poz. 8826. Plan obowiązuje od dnia 29 grudnia 2023 r.

Procedura ta przebiegła, zdaniem Sądu, prawidłowo i zgodnie z zapisami u.p.z.p.

Jak wynika to z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu ich sporządzania powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Uchwała, aby uznać ją za nielegalną, musi nie tylko naruszać interes prawny skarżącej, ale też naruszać go nielegalnie bądź poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne ingerowanie w prawo własności bądź poprzez nieprawidłowości związane z procedurą planistyczną – wadliwym trybem uchwalania planu, na skutek których to uchybień interes prawny skarżącej został naruszony. Nie każde zatem naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego będzie podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę w przedmiocie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wniesionej na podstawie art. 101 u.s.g., a tylko takie, które wpływa na sferę prawną wnoszącego skargę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2296/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Kr 1037/17).

Sąd wskazuje, że tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia/zmiany planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania/zmiany planu, a skończywszy na uchwaleniu planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).

Natomiast zasady sporządzania bądź zmiany planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Sąd przy tym wskazuje, że – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK117/13: w postępowaniu toczącym się na podstawie art 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (...). Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art 101 ust. 1 u.s.g. sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka staje się skargą o charakterze actio popularis, a temu nie służy instytucja obywatelskiej kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Biorąc pod uwagę zarzuty skargi skarżąca powołuje się na naruszenie przez skarżoną uchwałę prawa własności skarżącej, jak i uchybienia dotyczące zasad uchwalania przedmiotowej uchwały, w tym uchwalenie planu z naruszeniem zasady proporcjonalności i równości oraz przekroczenie przez organ granic władztwa planistycznego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że prawo własności nie stanowi prawa absolutnego, ani naczelnej wartości, której należy dawać prymat nad innymi w trakcie procesu sporządzania planu miejscowego. Może ono podlegać ograniczeniom w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym. Jednym ze źródeł takich ograniczeń mogą być ustalenia planu miejscowego, ingerujące w uprawnienie do rzeczy. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, stanowiące wyłączną kompetencję rady gminy. Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym, a interesem publicznym, co zaistniało w niniejszej sprawie w odniesieniu do działek skarżącej. Treść aktów planistycznych często bowiem wkracza w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie wnikliwego umotywowania (vide wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13, LEX nr 1658127).

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., interes publiczny jest jednym z czynników podlegających uwzględnieniu w planowaniu przestrzennym (pkt 9), obok prawa własności. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 4 u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o "interesie publicznym" - należy przez to rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Jest to pojęcie wieloznaczne, niemniej da się uchwycić jego istotną treść. Nie ma sporu, że organ w procesie planowania przestrzennego musi wyważyć interes publiczny i interes jednostki, o ile na tej linii dochodzi do kolizji, jak również, że nie ma ogólnej, nadrzędnej zasady przyznającej prymat jednemu lub drugiemu (por. przykł. wyrok NSA z dnia 20 września 2017 r. II OSK 2304/16, LEX nr 2412713, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2013 r., II SA/Kr 1308/12, LEX nr 1342970). Jednak nie budzi wątpliwości, że interes publiczny jest czymś innym niż interes jednostki (poszczególnego właściciela), polegający na chęci skorzystania z atrybutów prawa własności poprzez zabudowę działki.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy oraz w świetle argumentów organu wyrażonych w odpowiedzi na skargę Sąd doszedł do przekonania, że ustalając w zaskarżonym planie normy prawa miejscowego co do działki skarżącej organ planistyczny, w zgodzie ze strategicznym dokumentem jakim jest Studium, nie naruszył prawa.

Działka ewidencyjna nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna K. – K., będąca własnością skarżącej, w całości znajduje się w obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Mazowiecka", w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu MW. 13 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi.

Ma powierzchnię 146 m2.

Dokonując oceny wskazanych w zaskarżonym planie miejscowym ustaleń w kontekście ich zgodności z dokumentem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, uchwalonego uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r., należy wskazać, że działka skarżącej znajdowała się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu MW o:

1) funkcji podstawowej - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m. in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona);

2) funkcji dopuszczalnej - usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Zgodnie z Rysunkiem planu miejscowego ww. nieruchomość skarżącej stanowi teren oznaczony jako MW. 13 i zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały jest przeznaczona pod teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Zgodnie z § 17 ust. 3 planu, dla kwartału zabudowy MW zostały ustalone następujące warunki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu:

1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 30%, a w obszarze objętym wyznaczoną na rysunku planu linią regulacyjną 1: 50%;

2) wskaźnik intensywności zabudowy: 1,5 - 4,2;

3) maksymalna wysokość zabudowy: 25 m, w terenie MW.22: 10 m, a w obszarze objętym wyznaczoną na rysunku planu linią regulacyjną 1: 20m. (...).

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził zatem, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działki skarżącej pozostaje w zgodności ze studium gminnym, a tym samym został spełniony warunek wynikający z art. 9 ust. 4 w związku z art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 24 września 2023 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje: Co do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 140 k.c. poprzez "ograniczenie w korzystaniu przez właściciela z nieruchomości (...), gdyż zapisy planu w rzeczywistości nie pozwalają na zagospodarowanie działki nr [...] na inny cel, niż tereny zielone" należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, stanowiące wyłączną kompetencję rady gminy. Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Zestawienie powyższych norm prawa prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące prawo, w tym ustalenia planu miejscowego. Ustalenia planu miejscowego stanowią zatem składową zbioru norm prawnych kształtujących treść prawa własności w odniesieniu do konkretnych nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości fakt, iż ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Plany te ustalają bowiem przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu i jako takie przesądzają o ograniczeniach prawa własności. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w tym zakresie jest dopuszczalne, gdy następuje to w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. Nie każda zatem ingerencja w sposób wykonywania prawa własności jest niedozwolona. Prawo własności, chronione na mocy art. 21 Konstytucji RP, nie jest bowiem prawem bezwzględnym.

W katalogu określonym w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. własność stanowi jedną z wartości, które należy uwzględniać w toku prac planistycznych. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można jednak wykluczyć kolizji pomiędzy różnymi wartościami. Brak jest przy tym podstaw prawnych, aby prawu własności z góry przypisywać prymat nad pozostałymi wartościami.

Jak wyżej wskazano, funkcja planowania przestrzennego polega na wyważaniu różnorodnych wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego.

Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy, gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem miejscowym. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności organy gminy mogą zatem w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać przez to również i kształtować uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze, przy czym w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli.

Podkreślić przy tym należy, iż opisany sposób ingerencji jest dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów prawa, o ile jednak nie godzi w istotę prawa własności. Ograniczenie prawa własności nie może prowadzić bowiem do faktycznego pozbawienia jednostki tego prawa.

Organ planistyczny gminy winien wyważyć wartości, które zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., należy uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należą do nich m. in. wymagania ochrony środowiska, ochrony zdrowia, potrzeby interesu publicznego oraz prawo własności.

Zasadą polityki przestrzennej jest realizacja ochrony i uwzględnienia wartości wysoko cenionych, do których zalicza się, zgodnie z treścią przepisu art. 1 ust. 1 u.p.z.p., ład przestrzenny i powiązanie go z zasadą zrównoważonego rozwoju. Adresatem powyższej zasady są organy planistyczne, którym zakreślono kierunek podejmowanych rozstrzygnięć.

Definicja zrównoważonego rozwoju znajduje się w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 2556). Przez zrównoważony rozwój rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.

Zarówno "ład przestrzenny" jak i "zrównoważony rozwój" to wartości nadrzędne, wymienione expressis verbis w ww. ustawie. Pojęcie ładu przestrzennego definiowane jest w ustawie jako "takie kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturalne oraz kompozycyjno-estetyczne" (por. art. 2 u.p.z.p.), natomiast zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Zasada ładu przestrzennego to wartość nadrzędna, która oznacza, że przyjęte ustalenia planistyczne i odpowiadające im rozwiązania realizują zasady polityki przestrzennej a w zakresie kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej z uwzględnieniem postulatu harmonizowania owych wartości. Wprowadzone zakwestionowane skargami zapisy planu miejscowego przyjęto dla osiągnięcia pozytywnych skutków dla ładu przestrzennego oraz dla stanu środowiska. Jeżeli nawet zaskarżona uchwała wpłynęła na treść wykonywania prawa własności/użytkowania wieczystego przez skarżących, to zmiana ta była w pełni legalna, leżała bowiem w interesie ogółu. Podjęte zaskarżoną uchwałą rozstrzygnięcia nie mają charakteru doraźnego, są wyrazem dążenia do takiego unormowania warunków zagospodarowania przestrzennego, które będzie funkcjonować w długiej perspektywie czasowej. Gmina ma prawo, a wręcz obowiązek, dbać o zapewnienie optymalnych warunków zagospodarowania przestrzeni, o wysokie standardy urbanistyczne, ochrony przyrody i krajobrazu. Gmina ponosi odpowiedzialność za stan zagospodarowania i politykę przestrzenną; musi identyfikować problemy i reagować na występujące zjawiska, odpowiednio kształtując treść aktów planistycznych.

Zasada zrównoważonego rozwoju opiera się na założeniu polegającym na zapewnienia właściwych form planowania i zagospodarowania przestrzennego, pozwalających na zahamowanie procesów narastania zagrożeń podważających perspektywy rozwoju danego terenu. Zrównoważony rozwój nadaje procesom planowania i zagospodarowania przestrzennego cechę trwałego łączenia wymagań ochrony środowiska i rozwoju gospodarczego. Powinien on także zapewniać rzeczywistą poprawę jakości życia mieszkańcom gminy. W stosowaniu pojęcia zrównoważonego na gruncie przepisów u.p.z.p. należy uwzględnić powiązania pomiędzy środowiskiem, a planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. W zapobieganiu zagrożeniom dla realizacji zrównoważonego rozwoju konieczne jest podejmowanie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym działań zapobiegawczych u źródła powstawania zagrożeń.

Wprowadzone zakwestionowane skargą zapisy planu miejscowego przyjęto dla osiągnięcia pozytywnych skutków dla ładu przestrzennego. Podjęte zaskarżoną uchwałą, a objęte skargą rozstrzygnięcia nie mają charakteru doraźnego, są wyrazem dążenia do takiego unormowania warunków zagospodarowania przestrzennego, które będzie funkcjonować w długiej perspektywie czasowej. Gmina ma prawo, a wręcz obowiązek, dbać o zapewnienie optymalnych warunków zagospodarowania przestrzeni, o wysokie standardy urbanistyczne, ochrony przyrody i krajobrazu. Gmina ponosi odpowiedzialność za stan zagospodarowania i politykę przestrzenną; musi identyfikować problemy i reagować na występujące zjawiska, odpowiednio kształtując treść aktów planistycznych.

Co do zarzutu naruszenia art. 140 k. c. w związku z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 7 Konstytucji, należy wskazać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W niniejszej sprawie podstawą podjętych działań są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca formułuje zarzut istotnego i bezpodstawnego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, który miałby się wyrażać m. in. w niemożności realizacji zamierzenia budowlanego, objętej uprzednio wydaną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], w aspekcie jej mocy wiążącej oraz kwestii uwzględnienia jej przy sporządzaniu planu miejscowego, należy wskazać, że przeznaczenie terenów następuje tylko i wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Na treść miejscowych planów mają wpływ ustalenia wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Wydane na terenie objętym miejscowym planem decyzje o warunkach zabudowy nie wiążą organu wykonawczego gminy w procedurze planistycznej, ani rady gminy przy uchwalaniu miejscowego planu. Ustawa przewiduje odwrotną relację, wejście w życie miejscowego planu powoduje wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli są sprzeczne z miejscowym planem, a nie wydano pozwolenia na budowę.

Rolą decyzji o warunkach zabudowy nie jest określenie przeznaczenia terenu, tylko określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Dla potrzeb jej wydania ustalenia wynikające studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania są bez znaczenia, gdyż wydawana jest ona po spełnieniu warunków określonych w art. 61 u.p.z.p., w których powyższa okoliczność nie została wymieniona.

Zatem, skoro podstawowym instrumentem służącym kształtowaniu przestrzeni jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to decyzja o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem o innym charakterze prawnym niż plan miejscowy, wydawanym w innym trybie. Toteż, nie można traktować jej jako substytutu planu miejscowego (tak orzekł m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 lipca 2005 r., sygn. akt II OPS 3/05).

Z treści skargi nie wynika jednak, aby skarżąca dysponowała ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zatem, zgodnie z art. 65 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy stała się bezprzedmiotowa ze względu na fakt, iż dla terenu będącego własnością skarżącej został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na gruncie u.p.z.p. brak jest przepisu, z którego wynikałby obowiązek dla organu uchwałodawczego przeniesienia ustaleń wynikających z wydanych przed uchwaleniem planu ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz procedura uchwalania planu miejscowego do dwa całkowicie odrębne tryby dochodzenia do ustaleń dopuszczalnego przeznaczenia terenu. Wydawanie decyzji o warunkach zabudowy odbywa się bowiem wyłącznie wówczas, gdy w danym terenie nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w trybie procedury administracyjnej z uwzględnieniem wymagań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; natomiast procedura uchwalania planu to całkowicie odrębna od procedury administracyjnej - procedura legislacyjna.

W każdej z nich organ administracyjny i organ planistyczny (choć jest to do pewnego przynajmniej etapu ten sam organ - wójt, burmistrz, prezydent) jest obowiązany kierować się innymi przesłankami. O ile plan miejscowy musi pozostawać np. w zgodności ze studium, o tyle przepisy nie stawiają takiego wymagania wobec decyzji o warunkach zabudowy. Wręcz przeciwnie – ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym odmowa ustalenia warunków zabudowy w oparciu o niezgodność zamierzenia inwestycyjnego ze studium - jest niedopuszczalna. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gwarantuje, że wszystkie plany inwestycyjne wynikające z ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, mogą być w świetle obowiązujących przepisów bez przeszkód zrealizowane - po myśli art. 65 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Natomiast te plany inwestycyjne, które wynikają wyłącznie z decyzji o warunkach zabudowy, nie są gwarantowane przepisami ustawy. Wręcz przeciwnie - z redakcji przepisu art. 65 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu wynika pierwszeństwo ustaleń planu (jako przepisu aktu prawa miejscowego stanowiącego konstytucyjne źródło prawa) przed ustaleniami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy. Decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej. Zatem ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą z uwagi na ich wewnętrzy charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Tym samym dopuszcza się sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne od ustaleń przyjętych w studium. Tak więc to, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy.

W okolicznościach niniejszej sprawy, jak zaznaczył organ, nie bez znaczenia pozostają okoliczności związane z uzyskaniem przez skarżącą decyzji Nr 15/6730.2/2023 Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 10 stycznia 2023 r. (znak: AU - 02 - 3. 6730. 2. 328. 2021. KCZ) – k. 14 i nast. akt sądowych. Należy bowiem zauważyć, że w zakresie, w jakim w ww. decyzji ustalono Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji - dostęp do drogi publicznej po nieruchomościach w postaci działek ewidencyjnych nr [...], obręb [...] - pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera II" (przeznaczenie ZP.8 - tj. Tereny zielni urządzonej - parki). W rezultacie faktyczne uwarunkowania jej sąsiedztwa uniemożliwiają ustanowienie do niej optymalnego sposobu dojazdu. Tym samym przyjęte ustalenia planistyczne w zakresie terenu MW.13 są jedynymi możliwymi, ponieważ z uwagi na konfiguracje granic ewidencyjnych poszczególnych nieruchomości, ich stanu właścicielskiego, jak i położenia działki skarżącej pomiędzy terenami parkowymi, a terenami zieleni okołoblokowej, jak również wiążące wytyczne studium gminnego, nie było możliwości ustalenia większych możliwości inwestycyjnych. Powyższe ograniczenia znalazły swój wyraz w decyzji nr 955/ 6740. 1/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 sierpnia 2023 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego (znak: AU - 01 - 2. 6740. 1. 35. 2023. MSŚ), dla działki nr [...].

Z rysunku graficznego, obejmującego jednocześnie obraz nieruchomości skarżącej na tle fragmentów części graficznych planów miejscowych obszarów: "Młynówka Królewska - Grottgera II" oraz "Mazowiecka" w celu dopełnienia obrazu sytuacji planistycznej ww. nieruchomości, wynika brak możliwości wprowadzenia na nieruchomości skarżącej pełnego przeznaczenia inwestycyjnego z tego względu, że jej nieruchomość od strony południowej otoczona jest zagospodarowanymi terenami zieleni urządzonej, zgodnie z dyspozycjami planu miejscowego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera II" (rysunek obrazujący działkę nr [...] obręb [...] wraz z najbliższym sąsiedztwem i ustalonym przeznaczeniami – k. 41v akt sądowych).

Co do zarzutów przekroczenia granic władztwa planistycznego, rozumianego jako uprawnienie organów planistycznych gminy do kształtowania przeznaczenia terenów zgodnie z obowiązującymi zasadami ustawowymi i konstytucyjnymi, oraz zasad równości i proporcjonalności, a także zarzutu nadużycia uprawnienia wynikającego z art. 3 u.p.z.p., to zdaniem Sądu, nie są one uzasadnione.

Argumentacja skarżącej koncentruje się w istocie na propagowaniu odmiennej wizji planistycznej jej terenu objętego planem. Tymczasem to gmina posiada kompetencję do ustalania przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania. Fakt, iż ustalenia planistyczne nie odpowiadają oczekiwaniom skarżącej, nie decyduje jeszcze o naruszeniu jej prawa własności, ani jakichkolwiek innych przepisów prawa.

Odnosząc się do zarzutu niewykazania w jaki sposób wprowadzone ograniczenie chroni interes wspólny, należy wskazać po pierwsze, że zgodnie z § 3 uchwały, celem planu miejscowego jest m. in. określenie zasad ochrony istniejącego układu urbanistycznego oraz istniejących zespołów zabudowy. Stąd też w toku procedury planistycznej zdecydowano, aby w obrębie kwartału MW. 13 obowiązująca linia zabudowy przebiegała po obrysie istniejących budynków.

Po drugie, z uwagi na deficyt zieleni publicznej i terenów rekreacyjnych w tej części Krakowa, Rada podjęła decyzję o wyznaczeniu w najbliższym sąsiedztwie budynków znajdujących się w kwartale zabudowy MW.13 tzw. "stref zieleni". Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że działka nr [...], obręb [...] przylega bezpośrednio do terenów zielonych objętych ustaleniami sąsiedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Młynówka Królewska - Grottgera II" zagospodarowanych pod zieleń urządzoną stanowiącą park rzeczny Młynówka Królewska - Grottgera. Sporządzone na potrzeby zaskarżonego planu miejscowego opracowanie ekofizjograficzne wykazało, że na w/w nieruchomości znajdują się wartościowe większe grupy drzew, tereny funkcjonalnie powiązane z parkiem Młynówka Królewska oraz stanowiące korytarz ekologiczny Młynówki Królewskiej, które leżą w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów o wysokim walorze przyrodniczym.

W toku II wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu uwagi do tego projektu złożyli Rada Dzielnicy V i mieszkańcy, którzy zażądali pozostawienia terenów zielonych oraz o niedopuszczenie do zabudowy działki nr [...] obr. [...] i objęcie jej strefą zieleni (uwagi nr: 11.2, II.3-II.5,11.67,11.75,1I.384'II.388, II.9-II.23, II.27-II.55,11.65,11.66, II.68-II.74, IL76- 11.86, II.88-II.253, 11.256, 11.257, II.259-II.378,11.391, 11.87, 11.254,11.255, 11.392). W procedurze planistycznej brał udział również pełnomocnik skarżącej. Składane przez niego uwagi organ uwzględnił częściowo, tj. zrezygnował z wyznaczenia na nieruchomości "strefy zieleni", natomiast w dalszym ciągu pozostawił tę nieruchomość w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, pozostawiając ją bez prawa zabudowy a jedynie z możliwością zagospodarowania jej pod elementy infrastruktury towarzyszącej, określone w § 15 uchwały, wśród których należy wymienić m.in. miejsca postojowe (rysunek z Ekofizjografii z zaznaczeniem istniejącej zieleni oraz osi widokowej na Wawel – k. 40v akt sądowych; Ortofotomapa Krakowa z 2023 r. z zaznaczeniem działki nr [...] obręb [...] – k. 41 akt sądowych).

Trzeba więc stwierdzić, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego dla działki skarżącej zostały poprzedzone prawidłowo przeprowadzoną procedurą planistyczną i są zgodne z zasadami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju oraz uwzględniają założenia Studium. Organ, w odniesieniu do działki skarżącej, nie przekroczył granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nie naruszył zasady proporcjonalności.

W wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 932/15, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów u.p.z.p. kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Oczywistym jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponad ustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 402/16, "Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie zobowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego. Wadliwymi ustaleniami planu będą zatem wyłącznie te jego ustalenia, które naruszają przepisy prawa oraz te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień."

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 112/22 "Wyposażenie rady gminy (miasta) w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy, a w związku z tym nie każda ingerencja w sposób wykonywania tego prawa będzie w praktyce mogła być uznana za niedozwoloną. Stąd też przyjmuje się, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w tym zakresie jest dopuszczalne, gdy następuje to w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego".

Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2363/20 stwierdził, że "Gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy".

W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się także, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25. 05. 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12. 01. 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać zabronionej ingerencji w istotę jego prawa własności.

Z powyższego wynika zatem, iż kluczowe znaczenie odgrywa tutaj zwrot "wszystkich uprawnień", ponieważ nawet pozbawienie właściciela znacznej większości uprawnień składających się na rozporządzanie albo korzystanie z rzeczy nie będzie wcale oznaczało naruszenia istoty prawa własności (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2560/14 oraz z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1304/131). A zatem "istota prawa własności stanowi granicę wyznaczającą zakres władztwa planistycznego gminy" (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1598/15). Powyższe pozwala na przyjęcie, iż zakaz naruszenia istoty prawa własności stanowi jedną z przesłanek, jakie gmina musi wypełnić, aby można było uznać plan miejscowy za akt legalny. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż "naruszenie istoty prawa własności ma miejsce wtedy, gdy ograniczenia wprowadzane w formie planu miejscowego zostały podjęte z naruszeniem prawa" (tak: WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 800/161). A contrario - ograniczenia wprowadzane w formie planu miejscowego są legalne, jeżeli zostały podjęte zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny uznając – w wyroku z dnia 19 lutego 2016r., sygn. akt II OSK 1509/14 - iż brak naruszenia przez gminę władztwa planistycznego oznacza, że ingerencja w prawo własności jest legalna. NSA odwołał się do regulacji z zakresu sądowej kontroli administracji, wskazując, że uwzględnienie skargi na plan miejscowy powstaje w przypadku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Podkreślenia wymaga, iż nawet istotne ograniczenie prawa własności lub wręcz uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności planu miejscowego (tak: A. Stypnicki, Zasada proporcjonalności w lokalnym plonowaniu przestrzennym).

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 402/16, "Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego. Wadliwymi ustaleniami planu będą zatem wyłącznie te jego ustalenia, które naruszają przepisy prawa, oraz te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień."

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 112/22 "Wyposażenie rady gminy (miasta) w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy, a w związku z tym nie każda ingerencja w sposób wykonywania tego prawa będzie w praktyce mogła być uznana za niedozwoloną. Stąd też przyjmuje się, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w tym zakresie jest dopuszczalne, gdy następuje to w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego."

Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2363/20 stwierdził, że "Gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy."

Co do zarzucanej skargą kwestii naruszenia prawa własności, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2869/17, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ze swojej istoty narusza prawo własności, gdyż - jak stanowi się o tym w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z powołanego przepisu wynika, że plan miejscowy przede wszystkim narusza prawo własności nieruchomości, które są objęte bezpośrednio ustaleniami tego planu, (...). Plan miejscowy określa zarówno społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, jak i jest elementem stosunków miejscowych. Fakt, że plan miejscowy narusza prawo własności nieruchomości, sam w sobie nie jest powodem uznania, że jest on niezgodny z prawem. Ponadto z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że sam ustawodawca zakłada, iż plan miejscowy może negatywnie wpływać na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, gdyż przewiduje odpowiednie roszczenia odszkodowawcze na wypadek, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone.

Ingerencja, jakiej prawodawca lokalny dokonuje w sferę prawa własności tworząc ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości prywatnych musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia te ograniczenia. Wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby służyły one zapewnieniu racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności podkreślano, że istnieją granice swobody korzystania z rzeczy a w konsekwencji także granice ochrony własności. Granice te wynikają ze stanowionego prawa. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska oraz właśnie przepisy dotyczące planowania przestrzennego. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności, jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności, jako prawa absolutnego (por. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 1993 r. P 6/92, OTK 1993, nr 1, poz. 8).

W związku z powyższym zarzuty skarżącej przekroczenia granic władztwa planistycznego, naruszenia zasady proporcjonalności oraz naruszenia prawa własności Sąd uznał za bezzasadne, a stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę za zasługujące na akceptację.

Podsumowując należy podkreślić, że podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego.

Wadliwymi ustaleniami planu będą zatem wyłącznie te jego ustalenia, które naruszają przepisy prawa oraz te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu miejscowego, a jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności – zgodności z prawem. Sąd nie może zastępować organu administracji w działaniach należących do jego kompetencji.

Przepisy prawa nie dają Sądowi kontrolującemu legalność planu miejscowego możliwości uchylenia zapisów planu miejscowego i przeznaczenia nieruchomości pod określony rodzaj zabudowy, a tym bardziej ustalenia parametrów zabudowy, jak tego chciałaby skarżąca w pkt III wniosków skargi.

Sąd wskazuje również, mając na względzie ramy niniejszego uzasadnienia, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, lecz wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty skarżącego mogą zostać zatem ocenione całościowo (por. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20;z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20; opubl. CBOSA). Za wadę uzasadnienia nie można uznać także powtórzenia argumentacji organów, skoro sąd rozpoznający sprawę uznał tę argumentację za trafną w obowiązującym stanie prawnym (por. wyroki NSA: z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2559/20; z dnia 16 września 2022 r., sygn. akt I GSK 2913/18; opubl. CBOSA).

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów. Wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, a organ, działając w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, nie dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.

Sąd akcentuje, że w myśl poglądów prezentowanych w orzecznictwie, aby stwierdzić nieważność uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest ustalenie, że uchwała obarczona jest wadami kwalifikowanymi, tj. istotnymi. Wady nieistotne nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę - w zakresie zaskarżonym w niniejszej sprawie - przedmiotowa uchwała nie jest obarczona takimi kwalifikowanymi wadami, a Rada Miasta Krakowa wyważyła interesy prywatne z interesem publicznym, nie pozbawiając skarżącej uprawnień właścicielskich. Dlatego też Sąd, nie stwierdziwszy naruszenia art. 28 ust.1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 140 k.c. ani innych przepisów prawa, w tym wskazanych w skardze, orzekł o jej oddaleniu, na podstawie art.151 P.p.s.a..