Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 835/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3-5, 7 i 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 stycznia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu M.N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego M.N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. M. N. (zwany dalej: "Inwestorem") zwrócił się do Burmistrza Miasta B. (zwanego dalej: "Burmistrzem") o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej przy ul. [...] w B., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch wydzielonych lokalach mieszkalnych, częściowo podpiwniczonego wraz z poddaszem użytkowym oraz rozbiórce istniejących budynków: mieszkalnego i gospodarczego. W toku postępowania, w dniu [...] grudnia 2018 r. organ sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół nieruchomości inwestycyjnej (zwaną dalej "Analizą").

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Burmistrz ustalił M. N. warunki zabudowy na działkach nr [...] położonych przy u. [...] w B., dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch wydzielonych lokalach mieszkalnych, częściowo podpiwniczonego wraz z poddaszem użytkowym oraz rozbiórkę istniejących budynków: mieszkalnego i gospodarczego. W decyzji organ zawarł ustalenia dotyczące: rodzaju zabudowy, funkcji i zagospodarowania terenu; warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego; ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej oraz wymagań ochrony interesów osób trzecich.

Wskutek rozpatrzenia odwołania K. P. i M. K. od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ze względu na nieprawidłowe wyznaczenie linii nowej zabudowy wedle § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI"), tj. nieznajdujące uzasadnienia w sporządzonej Analizie, podobnie jak wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie 85% oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 7,7 m. Organ odwoławczy uznał również za niedopuszczalne lokalizowanie usytuowania budynku po granicy w decyzji ustalającej warunki zabudowy, a także zamieszczanie w niej postanowień dotyczących rozbiórki istniejących budynków , która nie stanowi zmiany zagospodarowania terenu.

W toku ponownie prowadzonego postępowania, akta uzupełniono o pismo Burmistrza z dnia [...] maja 2016 r., w którym wyraził on zgodę na zmniejszenie linii zabudowy w odległości od około 1,30 m do 3,40 m od krawędzi jezdni ul. [...], zgodnie z załączonym załącznikiem graficznym, na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2015, Nr 460, poz. 870). Ponadto w dniu [...] czerwca 2019 r. organ I instancji sporządził ponowną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego wokół nieruchomości inwestycyjnej (Analiza).

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Burmistrz ponownie ustalił M. N. warunki zabudowy na działkach nr [...] położonych przy u. [...] w B., dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch wydzielonych lokalach mieszkalnych, częściowo podpiwniczonego wraz z poddaszem użytkowym. W decyzji określone zostały ustalenia dotyczące:

I. rodzaju zabudowy, funkcji i zagospodarowania terenu, wskazujące na mieszkaniowy jednorodzinny rodzaj zabudowy (pkt I ppkt 1);

II. warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego (pkt II) w tym: następujące parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy kubaturowej, ustalone w oparciu o istniejącą zabudowę w analizowanym obszarze (ppkt 1): a. linia zabudowy w odległości 1,30 m do 3,40 m od krawędzi jezdni; b. wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu – 85%; c. szerokość elewacji frontowej – 14,52 m z dopuszczeniem tolerancji 20%; d. wysokość górnej elewacji frontowej, gzymsu lub attyki – do 7,70 m; e. wysokość górnej kalenicy – do 12,50 m; f. dostępność do drogi publicznej – dostęp do ul. [...] przez istniejący zjazd indywidualny, który zostanie przebudowany do parametrów zjazdu publicznego; g. geometria dachów: kąt nachylenia 45 stopni, dach wielospadowy lub dwuspadowy z dopuszczeniem częściowego pokrycia dachem płaskim lub jednospadowym, pod warunkiem odprowadzenia wód opadowych na teren własnej posesji, równoległy lub prostopadły kierunek głównej kalenicy w stosunku do przebiegu granic z działkami sąsiednimi; a także nakazy realizacji oraz planowania inwestycji m.in. zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2018, poz. 1202) i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2015 r., poz. 1422, dalej: "warunki techniczne") (ppkt 2-4);

III. ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt III), zawierające odniesienia m.in. do art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2017, poz. 519) (ppkt 1), ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. 2016, poz. 2134) w zakresie ewentualnej wycinki drzew (ppkt 2), a także do: decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] stycznia 1957 r. nr [...], na mocy której cześć miasta B., na której będzie realizowana inwestycja wpisano do rejestru zabytków (ppkt 3); zachowania powierzchni biologicznie czynnej w minimum 10% (ppkt 4), położenia nieruchomości poza obszarem Natura 2000 (ppkt 5); braku ujęcia planowanej inwestycji w katalogu przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada w sprawie określenie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2016, poz. 71) (ppkt 6);

IV. obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt IV): a. wody, b. energii elektrycznej, c. energii cieplnej, d. odprowadzania ścieków, e. obsługi komunikacyjnej, f. sposobu odprowadzania wód opadowych, g. odpadów bytowych, h. miejsc postojowych i. powierzchni sprzedaży;

V. wymagań ochrony interesów osób trzecich (pkt V),

VI. linie rozgraniczające teren inwestycji (pkt VI), które oznaczono na kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na obszarze, na którym przewiduje się realizację inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym dokonano analizy spełnienia warunków wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.").

W odniesieniu do pierwszego z nich wskazano, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i na tej podstawie ustalono indywidualne wskaźniki dotyczące: szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i kalenicy oraz wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. W tym względzie organ wskazał, że na analizowanym terenie istnieją budynki usługowo lub usługowo-mieszkaniowe usytuowane w zbliżeniu do granic działek sąsiednich oraz przy tych granicach, co przemawia za brakiem przeciwwskazań do takiego usytuowania planowanego budynku, tym bardziej, że na analizowanym obszarze targowicy miejskiej zasadne jest wprowadzenie zabudowy plombowej, funkcjonującej na działkach położonej w bliskiej okolicy, zaś ze względu na jej lokalizację w centrum miasta, celowe jest uwzględnienie postulatu efektywnego gospodarowania gruntami.

Uzasadniając ustalenie linii zabudowy zgodnie z pismem Burmistrza Miasta B. z dnia [...] maja 2016 r., organ wskazał, że taka linia jest zgodna z art. 43 ustawy o drogach publicznych , a jej wyznaczenie nastąpiło na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI"). Organ wskazał, że wskaźnik wielkości powierzchni owej zabudowy wyznaczył na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia MI, mając na względzie wyniki sporządzonej Analizy, z których wynika, że przyjęcie wskaźnika średniego w wysokości 43,04% spowoduje ograniczenia dla nowej zabudowy, natomiast jego zwiększenie do 85% pozwoli zrealizować inwestycję w zakładanych wymiarach, zapewni możliwość racjonalnego wykorzystania terenu pod względem intensywności zabudowy, ujednolici wskaźnik tej intensywności oraz nie zaburzy ładu przestrzennego na terenie sąsiednim ul. [...], na którym istnieje zabudowa plombowa. Szerokość elewacji frontowej organ wyznaczył na zasadzie § 6 ust. 1 rozporządzenia MI, przyjmując średnią wartość tego wskaźnika z tolerancją do 20%. Ustalenie wysokości gzymsu na 7,7 m nastąpiło natomiast na zasadzie § 7 ust. 4 rozporządzenia MI, tj. przez przyjęcie wskaźnika odpowiadającego parametrom budynku na działce [...], do którego planowany obiekt zostanie dobudowany, co zapewni spójność architektoniczną. Nie pozwoliłoby na to zaś przyjęcie wartości średniej wynoszącej 5,32 m. Geometrię dachu ustalono na podstawie § 8 rozporządzenia MI tj. odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, na którym występują dachy płaskie, dwuspadowe i wielospadowe. Na tej samej podstawie ustalono wysokość kalenicy do 12,5 m, przyjmując wskaźnik wyższy od średniego występującego na obszarze analizowanym (tj. 8,11 m), odpowiadający parametrowi budynku na działce nr [...], do którego zostanie dobudowany obiekt oraz nawiązujący do zabudowy na działce nr [...]. Ze względu zaś na fakt, że Inwestor nie określił we wniosku kierunku głównej kalenicy, organ uznał, że zasadny parametr prostopadły lub równoległy do granicy działek sąsiednich. Ustalony kąt nachylenia połaci dachowych na 45 stopni stanowi kontynuację istniejącej zabudowy, na której występują kąty od 5 do 45 stopni.

W odniesieniu do kolejnych warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ wskazał, że teren posiada dostęp do drogi publicznej – ul. [...], istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, a teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgodny na zmianę przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, bowiem w ewidencji gruntów oznaczony jest literą B. Organ wskazał również, że realizacji zamierzenia inwestycyjnego nie sprzeciwiają się przepisy odrębne, a przedsięwzięcie nie należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie jest usytuowane na obszarze Natura 2000. Końcowo organ wskazał, że projekt decyzji został uzgodniony z P. Konserwatorem Zabytków w B. na zasadzie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Wskutek rozpatrzenia odwołania K. P. i M. K. od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ze względu na zakwestionowanie prawidłowości zawartych w niej wymagań dla nowej zabudowy, tj.: linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanego budynku oraz wysokości jego głównej kalenicy. Organ odwoławczy podkreślił, że sprawa została rozpatrzona ponownie przez Burmistrza wskutek uchylenia poprzedniej decyzji organu I instancji, w wyniku stwierdzonych wad przeprowadzonej analizy w zakresie cech zabudowy i zagospodarowania, które nie znajdowały uzasadnienia w Analizie. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie uwzględnił zastrzeżeń organu odwoławczego wyrażonych w poprzedniej decyzji kasacyjnej, ustalając parametry nowej zabudowy wedle tych samych wartości co poprzednio i z powołaniem tej samej argumentacji. Kolegium zakwestionowało rzetelność tejże argumentacji, wskazując, że Burmistrz nie przeprowadził ponownej analizy oraz nie wykazał, aby zawarte w decyzji wymagania, były zgodne z przepisami rozporządzenia MI. Końcowo Kolegium wskazało, że wady te powodują uchylenie zaskarżonej decyzji w całości bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego możliwego do przeprowadzenia przez organ odwoławczy.

Sprzeciw od ww. decyzji, wywiódł do tut. sądu M. N., zarzucając:

– naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3-9 rozporządzenia MI, polegające na braku wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie z jednoczesnym wskazaniem przez organ odwoławczy na konieczność podjęcia przez organ l instancji czynności zmierzających do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, którego zakres wykracza poza kognicję organu odwoławczego, a w konsekwencji polegające na wydaniu przez organ II Instancji decyzji kasatoryjnej, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy umożliwia wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie, a wbrew twierdzeniom organu odwoławczego organ I instancji poprawnie, szczegółowo i wnikliwie przeanalizował stan faktyczny i prawny sprawy;

– naruszenie art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, w tym brak wszechstronnego i dokładnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego nie dokonano rzeczywistych i wystarczających ustaleń faktycznych w zakresie tego, czy organ I instancji w sposób prawidłowy wydal decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch wydzielonych lokalach mieszkalnych, częściowo podpiwniczonego wraz z poddaszem użytkowym, na działkach nr [...] położonych w obrębie 3 B., przy ul. [...].

Mając powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu sprzeciwu podkreślił, że Kolegium nie wykazało w sposób dostateczny, aby ziściły się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, opisane w art. 138 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wskazał przy tym, że decyzja Burmistrza została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz § 3 - 9 rozporządzenia MI. W ocenie organu odwoławczego Burmistrz nie przeprowadził ponownej analizy odnośnie cech zabudowy i zagospodarowania w wyznaczonym obszarze (poprzednia była wadliwa), która jest obligatoryjnym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ani nie wykazał, że ustalone w decyzji wymagania dla nowej zabudowy są zgodne z przepisami rozporządzenia MI. Podał również, że w sprawie spełniona została także druga z przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., bowiem wadliwie przeprowadzona analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie pozwalała na dokonanie oceny, czy ustalone w decyzji Burmistrza wymagania dla nowej zabudowy są zgodne z przepisami rozporządzenia MI. Podkreślił przy tym, że prawidłowe przeprowadzenie analizy ma istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. (obowiązującym o dnia 1 czerwca 2017 r.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., wedle którego: organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast ziszczenie się w sprawie przesłanek do wyjątkowego odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyjaśnił przy tym NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępnym na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"): decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie.

Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Druga z ww. przesłanek ma, w przeciwieństwie do pierwszej, charakter ocenny, wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24.04.2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, CBOSA). Przy tym podkreślić należy, że rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego). Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide: art. 15 k.p.a.), obowiązkiem organu II Instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, względnie jego uzupełnienie, bowiem dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji.

Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej, sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a więc, czy organ odwoławczy, na niego się powołujący, wykazał w sposób przekonywujący istnienie opisanych tam przesłanek. Dokonanie oceny wymaga jednak uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, w oparciu o które sprawa powinna zostać rozstrzygnięta, bowiem bez tego nie byłoby możliwe ustalenie, czy istota sprawy została rozpoznana przez organ I instancji, a tym samym, czy decyzja Kolegium zawiera uzasadnione podstawy. W tym przypadku normy prawa materialnego, stanowią jedynie kryterium oceny przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., a nie przedmiot merytorycznego rozpoznania.

Przedmiotem tak zakreślonej kontroli sądu w rzeczonym postępowaniu, jest decyzja Kolegium uchylająca w całości decyzję Burmistrza Miasta B. ustalającą warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, za wydaniem decyzji kasatoryjnej, przemawiał w ocenie Kolegium brak zrealizowania przez Burmistrza wytycznych zawartych w poprzedniej decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy przytoczył w uzasadnieniu obszerne fragmenty owej decyzji i zawartych w niej ustaleń odnoszących się do wadliwie, w jego ocenie, umotywowanych przez Burmistrza parametrów nowej zabudowy, dotyczących: linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanego budynku oraz wysokości jego głównej kalenicy. Jednocześnie wskazał, że polecił uprzednio Burmistrzowi przeprowadzenie ponownej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz na jej podstawie (z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Mi) rozpatrzenie sprawy. W zaskarżonej sprzeciwem decyzji Kolegium stwierdziło, że ponowna decyzja Burmistrza zawiera identyczne wymagania dla nowej zabudowy, względem tych opisanych w decyzji wcześniejszej oraz analogiczną do poprzedniej argumentację, która w ocenie Kolegium, nie może uzasadniać ustalonych w tej decyzji wymagań. Na tej podstawie Kolegium stwierdziło brak przeprowadzenia ponownej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ I instancji oraz brak wykazania, że przyjęte parametry są zgodne z przepisami rozporządzenia MI, jednocześnie wskazując na konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie o istotnym wpływie na jej rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Kolegium zaś wskazało, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz § 3 - 9 rozporządzenia MI.

Wyjaśnić przy tym należy, że materialnoprawną podstawę kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, stanowiły przepisy powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), w szczególności zaś art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że: wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja ta określa dopuszczalność posadowienia planowanego budynku na określonej działce, pod pewnymi warunkami, których zachowanie ma na celu dostosowanie inwestycji do zastanego ładu przestrzennego. Jak stanowi wyżej cytowany art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia powyższych warunków, a niespełnienie choćby jednego z nich, prowadzi do wydania decyzji odmownej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451).

Uregulowana w ww. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Wynika z niej zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. W konsekwencji zasada ta uzależnia dokonanie zmiany w dotychczasowym zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 § 1 rozporządzenia MI. Jej sporządzenie ma znaczenie kluczowe dla ich ustalenia, co oznacza że dokument ten w znacznej mierze przesądza o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy, niejako determinując treść wydawanej przez organ decyzji. Jest ona zatem podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jeden z głównych elementów materiału dowodowego. Co więcej, nie tylko pozwala stwierdzić, czy w danej sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, ale też umożliwia dokonanie kontroli prawidłowości działania organów administracji. Z tego też względu powinna ona być sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy, a przy tym jasno i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor. Parametry wyznaczone w wyniku analizy oraz sprecyzowane na jej podstawie wnioski, powinny zaś wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na zastanym stanie faktycznym (tj. na istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, czy układzie urbanistycznym).

Jakkolwiek ustawodawca pozostawił w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI pewną swobodę organowi administracji, ustalając jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to jednak w decyzji dotyczącej warunków zabudowy, organ zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić, w jaki sposób ten obszar, w konkretnym postępowaniu, został wyznaczony (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"), wskazując jego cechy oraz parametry. Sposób zaś wyznaczania owych parametrów, do których należą zakwestionowane przez organ odwoławczy wartości dotyczące: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu (w szczególności wysokość głównej kalenicy), zawierają przepisy § 4, § 5, § 7 i § 8 rozporządzenia MI. Przepisy te wyznaczają z jednej strony zasady generalne, wedle których następuje wyznaczanie parametrów nowej zabudowy co do zasady, z drugiej zaś odstępstwa od nich, służące realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zasady generalne zawarte są w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 7 ust. 1-3 i w § 8 rozporządzenia MI i stanowią, że: linia nowej zabudowy powinna być wyznaczona jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, chyba, że istniejąca linia jest niegodna z przepisami odrębnymi lub tworzy uskok (§ 4 ust. 1-3 rozporządzenia MI); wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu powinien zostać wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego(§ 5 ust. 1 rozporządzenia MI); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki powinna zostać wyznaczona jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, chyba, że przebiegając na działkach sąsiednich tworzy ona uskok (§ 7 ust. 1-3 rozporządzenia MI) zaś geometria dachu, w tym wysokość głównej kalenicy ustalana być powinna odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§ 8 rozporządzenia MI). Odstępstwa zawarto natomiast w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia MI, które to przepisy dopuszczają inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, ale pod warunkiem, że wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Każdorazowe odstępstwo od ww. zasad generalnych powinno zatem znajdować uzasadnienie w wynikach sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, zawierającej przekonywujące ku temu przesłanki.

Zasadą jest zatem wyznaczanie opisanych wyżej parametrów wedle zasad ogólnych, zaś określenie ich w sposób inny musi każdorazowo znajdować uzasadnienie w sporządzonej analizie cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie tut. sądu, ani powołana przez organ odwoławczy argumentacja, ani też zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W sprawie sporządzono bowiem, stanowiącą kluczowy dowód Analizę, pozwalającą na ocenę spełnienia przesłanek umożliwiających ustalenie warunków zabudowy, wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a tym samym na rozpatrzenie wniosku Inwestora. Jak wynika przy tym z jej treści, zawarto w niej szereg informacji dotyczących zabudowy istniejącejna analizowanym obszarze, w tym: parametry linii zabudowy budynków posadowionych na działkach sąsiadujących z terenem inwestycyjnym (vide: str. 22 Analizy), a także wartości wskazujące na wysokość gzymsów i głównych kalenic budynków usytuowanych w obszarze analizowanym oraz procentowe wartości wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek położonych w tym obszarze (vide: tabela nr 1 str. 17-19 Analizy). Wartości te pozwalają zaś na wyznaczenie parametrów nowej zabudowy, co najmniej wedle zasad generalnych, zawartych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 7 ust. 1-3 i w § 8 rozporządzenia MI.

Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide: art. 15 k.p.a.), obowiązkiem organu II Instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego (względnie jego uzupełnienie), bowiem dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia tej samej sprawy w całości, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Do takiej zaś zakresu rozpatrzenia sprawy ograniczyło się Kolegium w kontrolowanym postępowaniu. Uzasadnienie zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie zawiera bowiem żadnych ustaleń faktycznych, a koncentruje się jedynie na wadliwościach dostrzeżonych w procedowaniu organu I instancji. Zauważyć przy tym należy, że jeżeli organ odwoławczy kwestionuje zasadność wyznaczenia określonych parametrów nowej zabudowy wedle odstępstw od powyżej opisanych reguł generalnych, to kolejnym etapem jego procedowania powinna być analiza materiału dowodowego pod kątem możliwości wyznaczenia tych parametrów wedle zasad ogólnych. Rozstrzygnięcie kasatoryjne mogłoby zaś zostać wydane dopiero wówczas, gdyby wskutek przeprowadzonej analizy okazało się, że materiał dowodowy w ogóle nie pozwala na ich wyznaczenie. W konsekwencji zasadny jest wniosek, że wyznaczony przez Kolegium organowi I instancji, konieczny do uzupełnienia i wyjaśnienia zakres sprawy, jako odnoszący się do odstępstw od ogólnych zasad wyznaczania poszczególnych parametrów nowej zabudowy, nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, bowiem na podstawie materiału dowodowego, możliwe było wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, tj. wyznaczenie tychże parametrów na podstawie zasad ogólnych. Tymczasem Kolegium takiej sposobności w ogóle nie wzięło pod uwagę, domagając się od organu I instancji uargumentowania dla zasadności wyznaczenia zakwestionowanych parametrów wedle odstępstw.

Reasumując, jeśli Kolegium stało na stanowisku, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wyznaczenia zakwestionowanych parametrów w drodze odstępstw, powinno było rozważyć możliwość ich wyznaczenia w drodze zasad generalnych. Tego jednak nie zrobiło, odstępując tym samym od dokonania samodzielnej oceny materiału dowodowego. Brak zaś takiej oceny, skutkuje stwierdzeniem, że organ odwoławczy nie dysponował żadnymi podstawami aby stwierdzić konieczność jego uzupełnienia w jakimkolwiek zakresie, podczas gdy istotą art. 138 § 2 k.p.a. jest uznanie, że istnieją jeszcze okoliczności niezbędne do wyjaśnienia w sprawie. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny bowiem z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył w sposób rażący przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy. Żadna z tych przesłanek nie zaistniała natomiast w niniejszej sprawie. Dodać przy tym należy, że uzasadnienie decyzji kasatoryjnej powinno zawierać wyczerpujące uzasadnienie zaistnienia ich obu, w związku z czym przytoczenie dopiero w odpowiedzi na skargę przepisów postępowania, które Kolegium uważa za naruszone, jest działaniem zdecydowanie spóźnionym i nie może być traktowane jako uzupełnienie zaskarżonej decyzji.

Z tych względów, sprzeciw wywiedziony w niniejszej sprawie okazał się zasadny, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy dokona analizy całego materiału dowodowego, w kontekście materialnoprawnych przesłanek z art. 61 § 1 u.p.z.p., a w przypadku stwierdzenia braku zasadności ustalenia zakwestionowanych parametrów w drodze odstępstw, wyda rozstrzygnięcie reformatoryjne, kierując się poczynionymi w niniejszym uzasadnieniu uwagami.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego w wysokości 100 zł, orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. w punkcie 2 wyroku. Na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w kwocie 100 zł (k. 15).