Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 170/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
658
Skarżony organ: Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku: stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Monika Niedźwiedź SWSA Mirosław Bator SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. W. i D. W. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w przedmiocie wydania pozwolenia na poszukiwanie zabytków I. stwierdza, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności, III. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie na rzecz skarżących kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. W. i D. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w przedmiocie wydania decyzji w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na poszukiwanie zabytków.

Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zarzucili organowi naruszenie art. 6, 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego (zwany dalej "k.p.a."), art. 12 §1 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. i art. 37 § 5 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, tj. pozostawanie w bezczynności przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Wnieśli o stwierdzenie bezczynności Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, o zobowiązanie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do niezwłocznego załatwienia sprawy oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że w dniu 21.03.2022 r.. złożyli wniosek do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na poszukiwanie zabytków. Wniosek o uzyskanie pozwolenia na prowadzenie poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych w tym zabytków archeologicznych, przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych i technicznych oraz sprzętu do nurkowania został opracowany i złożony na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710), § 10 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauracyjnych i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań archeologicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz.U. z 2021 poz. 81). Skarżący nie byli wzywani do uzupełnień braków formalnych. Za datę wszczęcia tego postępowania należy uznać datę doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Niestety organ pomimo upływu 3 miesięcy od złożenia wniosku nie rozpoznał sprawy, nie przesłał żadnego powiadomienia o wykonywanych działaniach, nie przedłużył postępowania, nie określił kiedy wyda decyzję, nie pouczył o przysługującym ponagleniu. Organ nie wykonał ani jednego działania zmierzającego do wydania decyzji. Telefonicznie udało się jedynie ustalić to numer nadany sprawie.

Uwzględnić trzeba, że w myśl art. 12 § 1 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Ustawodawca reguluje w k.p.a. terminy, w których to organy administracji publicznej powinny załatwiać sprawy. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a., w sprawach wymagających postępowania wyjaśniającego załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zaklasyfikowanie sprawy jako "szczególnie skomplikowanej" może nastąpić m.in. w przypadkach ponadprzeciętnie złożonego stanu faktycznego i/lub prawnego, przy rozpatrywaniu spraw, w których mamy do czynienia ze współuczestnictwem (wobec konieczności ustalania interesu prawnego każdej ze stron i ich wzajemnego wyważenia), oraz w sprawach, w których zbieranie dowodów jest utrudnione lub dowody są sprzeczne. Jednak w takiej sytuacji ustawowym obowiązkiem jest powiadomienie stron postępowania o konieczności jego przedłużenie z podaniem przyczyny tego przedłużenia. Sprawa nie została jednak rozpatrzona w przewidzianym przepisami ani późniejszym terminie.

Skarżący skorzystali ze środków przewidzianych przez prawo dla przeciwdziałania nieterminowemu załatwieniu sprawy przez organ administracji publicznej i złożyłem, ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a., które również nie przyniosło skutków. Według wiedzy skarżących organ w ogóle nie przekazał ponaglenia do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, nie wytłumaczył się przed organem kontrolnym dlaczego pozostaje w bezczynności. Jest to według opinii skarżących rażące naruszenie prawa.

Wspomniane naruszenia są znaczne i niezaprzeczalne. Opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach jest w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Urząd w Krakowie nawet nie próbował przedstawić żadnego wiarygodnego uzasadnienia dla niemożliwości wydania decyzji w terminie. Nie mogą stanowić dostatecznego usprawiedliwienia tłumaczenia organu, że liczba wniosków o wydanie decyzji jest bardzo duża. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Nie mają przy tym znaczenia okoliczności związane z trudnościami organizacyjnymi organu i małą ilością pracowników. Takie (nie)działanie organu godzi w zasadą demokratycznego państwa prawa.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o

a/ uznanie, że wprawdzie pozwolenie zostało wydane z przekroczeniem terminów, o których mowa w art. 35 i 36 Kpa, jednakże zostało wydane przed przekazaniem odpowiedzi na skargę, w związku z czym MWKZ w tym stanie sprawy nie pozostaje w bezczynności,

b/ orzeczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny o kosztach postępowania sądowego, a to na zasadzie art. 200 p.p.s.a, biorąc pod uwagę fakt, że czynność MWKZ pomimo iż została dokonana z przekroczeniem terminów ustawowych, nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu pisma organ wskazał, że w dniu 23.03.2022 roku skarżący złożyli do Organu wniosek o wydanie pozwolenia na poszukiwanie zabytków, datowany na dzień 19.03.2022 roku. We wniosku wyszczególniono szereg działek ewidencyjnych, na których planowane było poszukiwanie zabytków, program poszukiwań zabytków, zgodę Nadleśnictwa Miechów z dnia 08.03.2022 roku na udostępnienie gruntów leśnych do działań polegających na poszukiwaniu zabytków i innych przedmiotów przy użyciu urządzeń elektronicznych i technicznych związanych z naruszeniem gleby, mapy terenu poszukiwań.

Z uwagi na niewspółmierną liczbę wniosków przypadających na jednego pracownika Wydziału do spraw inspekcji Zabytków Archeologicznych w WUOZ, wielokrotnie przekraczającą możliwość rozpatrywania spraw w ustawowym terminie, nastąpiło opóźnienie w rozpatrywaniu wniosku, który wymagał bardzo szczegółowej analizy po kątem sprawdzenia podanych działek na geoportalu, do którego z powodów technicznych nie zawsze był oczekiwany dostęp.

W dniu 18.07.2022 roku. organ wydał pozwolenie w tej sprawie i pismem z dnia 20.07.2022 roku, przesłał ponaglenie z dnia 27.04.2022 roku do organu odwoławczego. Przesyłając przedmiotowe ponaglenie do organu II stopnia. Organ w załączniku zamieścił wydane pozwolenie na okoliczność zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w złożonej skardze organ przyznał, że ze względów natury obiektywnej nie był w stanie zachować ustawowych terminów załatwienia tej sprawy, którą cechowała się stopniem skomplikowania pod względem szczegółowych analiz działek ewidencyjnych. W k.p.a. nie określono kryterium kwalifikowania spraw ze względu na stopień ich trudności, w związku z czym ich zaliczenie do grupy "szczególnie skomplikowanych" następuje na podstawie oceny dokonanej przez organ (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 28 marca 2019 r., syg. III SAB/Gd5/19, LEX nr 2650607).

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wcześniejsze wyczerpanie środków zaskarżenia. Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący M. W. przed wniesieniem skargi wniósł ponaglenie do Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na bezczynność Małopolskiego Konserwatora Zabytków. Tym samym przyjąć należy, że spełniony został warunek wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.

Sąd powinien skargę na bezczynność oddalić, jeżeli stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast okoliczność wydania aktu lub podjęcia czynności po wniesieniu skargi powoduje, że bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, ale uwzględnienie skargi może wówczas polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo naruszenie prawa nie było rażące (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 roku, sygn. akt II OSK 2966/17). Sąd mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a. - winien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności, jak i dokonując oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa.

W okolicznościach niniejszej sprawy bezczynność ustała w dniu wydania przez organ decyzji pozwolenia na poszukiwanie zabytków

nr ZA-I.5163.12.2022 z dnia 18 lipca 2022 r. Nastąpiło to zatem już po wniesieniu rozpoznawanej obecnie skargi (wpłynęła do organu w dniu 4 lipca 2022 r.). W dacie wyrokowania organ nie pozostawał w bezczynności, wobec czego w pkt. I wyroku należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ("Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe").

W pkt II wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł, że organ pozostawał w bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. II OSK 1602/21, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość działania organu administracji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania wymaganych czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny czy naruszenie prawa ma charakter rażący, nie można poprzestać na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania danej sprawy. Nadto podkreślić należy, że zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa odnosi się do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 1557/18; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. II OSK 272/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. II OSK 381/18). W okolicznościach tej sprawy Sąd wziął pod uwagę to, że organ załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji niezwłocznie po wpływie skargi, a swoje opóźnienie starał się w odpowiedzi na skargę wytłumaczyć. O kosztach orzeczono w pkt. III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.