Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 132/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 15 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2561
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.)
article: art. 21 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Dzierżoniowa z dnia 21 września 2023 r., nr. OPS.DO.4110.6916.2023, o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Dzierżoniowa a Prezydentem Wrocławia w przedmiocie przyznanie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Burmistrza Dzierżoniowa jako organ właściwy do załatwienia sprawy.


UZASADNIENIE

Burmistrz Dzierżoniowa, wnioskiem z 21 września 2023 r., zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Wrocławia, poprzez wskazanie Prezydenta Wrocławia jako organu właściwego do ustalenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych, dla A. J. (dalej zwanego świadczeniobiorcą), ostatnio zameldowanego w Dzierżoniowie.

W uzasadnieniu wniosku podano, że MOPS we Wrocławiu przekazał OPS w Dzierżoniowie wniosek 4 Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką we Wrocławiu o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych, uznając się za niewłaściwy w sprawie.

MOPS we Wrocławiu przekazał wniosek OPS w Dzierżoniowie z uwagi na to, że świadczeniobiorca aktualnie nie ma miejsca zamieszkania we Wrocławiu, zameldowany był zaś w Dzierżoniowie.

Burmistrz Miasta Dzierżoniowa podkreślił, że z przekazanej mu dokumentacji nie wynika, aby MOPS we Wrocławiu wystąpił do 4 Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką we Wrocławiu o udostępnienie danych do kontaktu dotyczących świadczeniobiorcy. Z danych zgromadzonych w Centralnej Bazy Beneficjentów Empatia wynika zaś, że w dniu 27 stycznia 2022 r. do MOPS we Wrocławiu wpłynął wniosek dotyczący świadczeniobiorcy, który został tam rozpatrzony.

Oprócz tego w danych wskazanej wyżej bazy widnieją dwa wrocławskie adresy, tj.: jeden Polikliniki i drugi noclegowni dla bezdomnych. W odniesieniu do tego ostatniego miejsca wnioskodawca zaznaczył, że MOPS we Wrocławiu nie przeprowadził nawet rozeznania czy świadczeniobiorca dalej tam przebywa.

Zdaniem Burmistrza Dzierżoniowa wszystko to świadczy o tym, że Prezydent Wrocławia nie ustalił nawet miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, którym jest Wrocław.

Ustawa o pomocy społecznej (ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm.) nie definiuje miejsca zamieszkania, wobec czego należy ją rozumieć zgodnie z definicją tego pojęcia, zamieszczoną w K.c.

W niniejszym przypadku nie przeprowadzono żadnych ustaleń dotyczących miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a jedynym powodem uznania się przez Prezydenta Wrocławia za niewłaściwego do rozstrzygnięcia wniosku był brak możliwości ustalenia miejsca zamieszkania ww.

Prezydent Miasta Wrocławia w odpowiedzi na wniosek wniósł o uznanie za właściwego do rozpatrzenia wniosku 4 Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką we Wrocławiu Burmistrza Dzierżoniowa.

W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek stwierdzono, że art. 54 u.s.o.z. (ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2561 z późn. zm.) stanowi, iż dokumentem poświadczającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniodawcy, potwierdzająca to prawo. Powołany przepis nie określa właściwości organu, w sytuacji w której nie można ustalić miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.

Ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza w tym zakresie odwołanie się do ogólnej zasady, o której mowa w art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), który to przepis statuuje właściwość organu według miejsca zamieszkania w kraju, warunkowo według miejsca pobytu, ewentualnie ostatniego miejsca zamieszkania lub pobytu.

Organ dodał, że przepisy K.p.a. nie definiują miejsca zamieszkania, wobec czego w tym zakresie odwołać się należy do art. 25 Kodeksu cywilnego. Ta ostatnia regulacja w omawianym względzie wskazuje na dwa aspekty, tj. fakt przebywania i zamiar przebywania w danym miejscu.

Prezydent Wrocławia dodał, że przeprowadził ustalenia w zakresie miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i stwierdził, że nie znajduje się ono na terenie miasta Wrocławia. Podkreślił jednocześnie, że pracownik socjalny bezskutecznie próbował się z nim skontaktować, gdyż nie przebywał on w żadnej z placówek na terenie miasta, ani w miejscowości sąsiedniej.

Oprócz tego stwierdzono, że świadczeniobiorca nie jest zameldowany na terenie Wrocławia i nic nie wskazuje na to aby we Wrocławiu koncentrował swoje czynności życiowe.

Do 4 Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką we Wrocławiu został przyjęty w trybie nagłym, zatem jego pobyt nie obejmował planowanego leczenia, które mogłoby potwierdzać regularność przebywania na terenie Wrocławia.

Odnośnie argumentów wnioskodawcy opartych na okolicznościach mających miejsce w 2022 r. Prezydent Wrocławia stwierdził, że te zdarzenia nie dotyczą roku 2023, w którym to złożony został wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.

Końcowo organ podkreślił, że świadczeniobiorca jest zameldowany na pobyt stały w Dzierżoniowie. Takiego zameldowania, stałego bądź czasowego, nigdy nie miał we Wrocławiu. Tak więc ostatnim jego miejscem zamieszkania był Dzierżoniów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm. zwanej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Sporem kompetencyjnym jest sytuacja, w której co najmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny), bądź też kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny) ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09 – wszystkie dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl). Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 P.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, zaś istota rzeczy – gdy chodzi o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu – wyraża się w zapobieżeniu sytuacji, w której w tożsamej sprawie toczyłyby się równolegle dwa postępowania, w których zostałyby wydane dwa rozstrzygnięcia (spór pozytywny) lub – co trzeba podkreślić – w zapewnieniu ochrony prawnej podmiotowi, który domaga się działania organów administracji (spór negatywny).

Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, źródłem zaistniałego w niej sporu negatywnego – w przedstawionym powyżej tego rozumieniu – było to, że działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Wrocławia - Dyrektor MOPS we Wrocławiu uznał się za niewłaściwy w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przekazując załatwienie sprawy właściwemu – jego zdaniem – organowi – Burmistrzowi Dzierżoniowa. Ten jednak również uznał się za niewłaściwy do załatwienia wymienionej sprawy i w związku z tym wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tymi organami, wnosząc jednocześnie – jak wynika to z uzasadnienia wniosku – o wskazanie Prezydenta Miasta Wrocławia, jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W odpowiedzi na wymieniony wniosek, Prezydent Miasta Wrocławia wniósł o wskazanie Burmistrza Dzierżoniowa, jako organu właściwego do załatwienia sprawy.

Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii podkreślić należy, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 u.s.o.z., z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.

Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z dnia: 28 lutego 2023 r., sygn. akt II GW 20/22; 28 lipca 2022 r., sygn. akt II GW 20/22; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17 – wszystkie dost. w CBOiS).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych postanowieniach pogląd, że art. 54 ust. 1 u.s.o.z. stanowi lex specialis w relacji do przepisów K.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest także podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).

Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 u.s.o.z. finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny, przydatny i konieczny do ustalenia właściwości organu.

W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.

W związku z powyższym, w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, tylko na zasadzie subsydiarności należy odwołać się do przepisów K.p.a., regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej, Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 u.s.o.z. nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie K.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 u.s.o.z., to dopiero wówczas ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 K.p.a.

Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 K.p.a., trzeba jednocześnie stwierdzić, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 u.s.o.z. wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis K.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.

Przy tym, jeżeli ani przepisy K.p.a., ani przepisy u.s.o.z. nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", to przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba uznać posiłkowanie się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego (ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że jak wynika to z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy administracji oraz z załączonych dokumentów, organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 u.s.o.z., jest Burmistrz Dzierżoniowa.

W ich świetle nie ulega wątpliwości, iż aktualne miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy nie jest znane. Brak jest podstaw do przyjęcia, iż zamieszkuje on, czy też kiedykolwiek rzeczywiście zamieszkiwał we Wrocławiu. Tego rodzaju faktów nie sposób jeść wywieść z tego, że świadczeniobiorca we Wrocławiu był hospitalizowany, bądź też przebywał w przeszłości w noclegowni dla bezdomnych na terenie tego miasta. Pobyty w tego rodzaju placówkach, ze swej istoty, mają charakter stosunkowo krótkotrwały i przejściowy, wobec czego z ich wystąpienia nie sposób wywodzić wniosków odnośnie tego, że świadczyć one mogą o przebywaniu w danym miejscu z takim właśnie tego zamiarem, a więc zgodnie z definicją zamieszkania, o której mowa w art. 25 Kodeksu cywilnego.

Na podstawie okoliczności sprawy nie można również stwierdzić, że świadczeniodawca ma obecnie miejsce zamieszkania na terenie miasta Dzierżoniowa. Niemniej jednak na podstawie bezspornych okoliczności można wywieść iż w przeszłości zamieszkiwał on w Dzierżoniowie, gdzie nadal jest zameldowany. Wprawdzie brak jest podstaw do utożsamiania miejsca zameldowania danej osoby z miejscem jej zamieszkania, niemniej jednak ten ostatni fakt, w okolicznościach niniejszej sprawy, dodatkowo potwierdza niekwestionowane miejsce zamieszkiwania świadczeniobiorcy w przeszłości.

Burmistrz Dzierżoniowa nie podważał argumentu, że świadczeniobiorca w przeszłości zamieszkiwał w tym mieści, dążył jedynie do wykazania, że obecnie jego miejscem zamieszkania jest Wrocław. Tego jednak nie dowiódł, ani nawet nie uprawdopodobnił.

Tak więc to właśnie ten fakt uzasadnia stwierdzenie że za organ właściwy do ustalenia dla świadczeniobiorcy prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych, uznać należy Burmistrza Dzierżoniowa.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.