Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1880/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1-5, art. 97, art. 99
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: § 2 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 268 poz 2663
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości
article: art. 119 pkt 2-3, art. 120, art. 132, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie, Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi S. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 16 października 2023 r. nr SKO.4104.79.2023 w przedmiocie zaopiniowania podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 11 września 2023 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 123 - 126 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344), a także § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. nr 268, poz. 2663) Burmistrz Miasta L. zaopiniował negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w L. , oznaczonej na mapie geodezyjnej karta [...] [...]; obręb L. , jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] stanowiącej własność S. R. (dalej jako skarżąca lub strona) z uwagi na brak dostępu nowoprojektowanych działek do drogi publicznej. W uzasadnieniu tego aktu wskazano, że wniosek w przedmiotowej sprawie strona zgłosiła 30 sierpnia 2022 r. dołączając doń 4 egzemplarze projektu podziału, wypis z rejestru gruntów oraz mapę zasadniczą. Analiza danych ujętych w tych dokumentach jak również wynikających z operatu ewidencji gruntów i księgi wieczystej wskazuje, że wskazana nieruchomość położona jest na obszarze, dla którego obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...] z [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...]nr [...], poz. [...]), gdzie teren podziału oznaczono symbolem 7MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz 55 KDd - drogi publiczno-dojazdowe. W tym miejscu organ pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność ta powinna obejmować zarówno przeznaczenie terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Równocześnie wskazał, że z mocy ust. 3 powyższego przepisu, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu tego nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 (to jest gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, jeśli może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, jeżeli nie mogą być one zagospodarowane jako odrębne nieruchomości).

W tym kontekście podniesiono, że przedstawiony przez skarżącą projekt podziału zakłada wydzielenie między innymi działek [...], [...], [...] i [...], dla których dostęp do drogi publicznej ma być zapewniony poprzez działkę nr [...] stanowiącą własność Skarbu Państwa i nie zaliczoną do kategorii dróg gminnych, a w miejscowym planie oznaczoną symbolem 7 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Księga wieczysta wskazanej działki nr [...] nie zawiera przy tym wpisów dotyczących praw wnioskodawczyni (własność czy służebność przejazdu), zaś z pisma Starosty Powiatu L. z [...] r., które strona przedstawiła w toku postępowania wynika, że działka ta nie jest przeznaczona do sprzedaży, ma charakter drogi gminnej jako użytek "dr" i jest działką ogólnodostępną. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu pierwszej instancji, przedmiotowa nieruchomość nie gwarantuje czterem powołanym wyżej, planowanym działkom dostępu do drogi publicznej. Nie stanowi ona drogi o charakterze publicznym, a skoro w miejscowym planie przeznaczono ją pod zabudowę mieszkaniową, to oznacza, że w przyszłości Gmina L. nie przewiduje jej przeznaczyć pod drogę, a w rezultacie nie zachodzi tu zgodność z zapisami planu w zakresie wyznaczonym w art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż planowane działki oznaczone jako [...], [...], [...] i [...] nie mogą być w takiej sytuacji zagospodarowane w sposób zgodny z tym planem, a mianowicie z uwagi na brak dostępu do takiej drogi nie może być na nich zrealizowana zabudowa mieszkaniowa.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie skarżąca dając wyraz swojemu niezadowoleniu z tego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podkreśliła, że "według jej wiedzy i doświadczenia" wniosek o podział spornej nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość objęta planowanym podziałem położona jest na terenach przeznaczonych w miejscowym planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z kolei takie samo przeznaczenie spornej działki nr. [...] musi stanowić efekt błędu popełnionego przy sporządzaniu tego planu, gdyż jej parametry nie wskazują na to, aby możliwa tu była realizacja jakiejkolwiek zabudowy. Nadto skarżąca zaznaczyła, że jak podał Starosta L. w swoim piśmie z [...] r., wskazana działka jest ogólnodostępną drogą o charakterze gminnym, zaś działki mające powstać w wyniku planowego przez nią podziału mieszczą się w definicji działki budowlanej określonej w przepisach ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.). Równocześnie powołała się na orzecznictwo sądowe akcentując, że podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału organ wykonawczy gminy jest obowiązany kierować się tylko jedną przesłanką, jaką jest zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji dopiero na dalszym etapie może brać pod uwagę inne okoliczności, takie jak posiadanie przez nowo wydzieloną działkę dostępu do drogi publicznej.

Postanowieniem nr SKO.4104.79.2023 wydanym 16 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy akt kwestionowany przez stronę. W uzasadnieniu organ odwoławczy wpierw zaprezentował dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie przyznał, że w świetle art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowanie w przedmiocie zaopiniowania podziału nieruchomości sprowadza się przede wszystkim do ustalenia, czy planowany przez wnioskodawcę podział jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście powołał się na zapisy miejscowego planu obowiązującego na terenie obejmującym planowaną do podziału nieruchomość podkreślając, iż zgodnie z § 16 przedmiotowej uchwały, wyznaczenie i udostępnienie nieruchomości gruntowej do zabudowy wymaga zapewnienia co najmniej dojazdu, doprowadzenia wody i energii elektrycznej z uwzględnieniem przepisów odrębnych (pkt 1), warunkiem podziału terenów na działki budowlane jest między innymi spełnienie wymogów dla ustalonych w planie funkcji i przeznaczenia, z uwzględnieniem przepisów odrębnych z zakresu gospodarki nieruchomościami oraz określonych w planie zasad obsługi komunikacyjnej (pkt 2), przy czym podział na działki jest możliwy pod warunkiem zapewnienia obsługi komunikacyjnej i uzbrojenia terenu pozostałych części jednostki planu (pkt 4). Zdaniem Kolegium oznacza to, że w świetle postanowień miejscowego planu koniecznym warunkiem wydzielenia działek jest zapewnienie im obsługi komunikacyjnej między innymi poprzez zapewnienie każdej z nowopowstałych działek dostępu do drogi publicznej, zaś podział geodezyjny musi zapewnić tym działkom możliwość ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem, czyli - jak ma to miejsce w niniejszym przypadku - umożliwić realizację zabudowy mieszkaniowej. W dalszej części uzasadnienia swego aktu organ drugiej instancji wywiódł, że stosownie do postanowień art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Powołał się przy tym na wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym ocena zgodności zamierzonego przez wnioskodawcę podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu w kontekście art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprowadza się do zbadania, czy proponowane do wydzielenia działki gruntu spełniają planistyczne wymogi dopuszczalności ich zagospodarowania na cele określone w planie i dlatego orzekający w tym zakresie organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie, zaś ocena ta dotyczy całości nieruchomości, czyli każdej z działek, która miałaby powstać w wskutek podziału. Zważywszy powyższe Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji o tym, że nowoprojektowane działki oznaczone jako [...], [...], [...] i [...] nie mają dostępu do drogi publicznej, a w konsekwencji proponowany przez stronę podział nieruchomości nie jest dopuszczalny. Końcowo organ odwoławczy przyznał, że istnieje sprzeczność pomiędzy oznaczeniem spornej działki nr [...] w ewidencji gruntów i budynków a jej przeznaczeniem w planie miejscowym. Wskazał jednak, że rozstrzyganie w kwestii tego rodzaju rozbieżności nie może stanowić przedmiotu niniejszego postępowania, gdyż obejmuje ono jedynie ocenę zgodności podziału z zapisami miejscowego planu.

Niezadowolona z powyższego postanowienia strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia tego aktu. W motywach skargi ponownie podkreśliła, że nieruchomość objęta planowanym podziałem położona jest na terenach przeznaczonych w miejscowym planie pod budowę mieszkaniową. Zaznaczyła przy tym, że Starosta L. wyraźnie określił w swoim piśmie z [...] r., że działka nr [...] mająca zapewnić części projektowanych działek dostęp do drogi publicznej ma charakter ogólnodostępnej drogi gminnej i właśnie to stanowiło przyczynę braku zgody wspomnianego organu na jej wykup, o który się ubiegała. W tym miejscu strona zaznaczyła, że na mocy art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekający w sprawie organ ma obowiązek wyjaśnić wszelkie istniejące w sprawie istotne wątpliwości, w tym sprzeczności dotyczące charakteru powyższej działki, jakie istnieją pomiędzy miejscowym planem a ewidencją gruntów i budynków, gdzie sporną działkę oznaczono jako "dr" czyli droga w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, tym bardziej, że jest ona od lat w ten sposób wykorzystywana przez nią i sąsiadów, a jej szerokość wynosząca 7,5 - 8 m uniemożliwia lokalizowanie tam jakichkolwiek budynków mieszkalnych. Mając na względzie powyższe strona wywiodła, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności, jak również zasadę współżycia społecznego oraz stanowi przejaw braku realizacji wynikającego z art. 6 i 7 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023, poz. 40 ze zm.) obowiązku dbania o ład przestrzenny, gospodarkę nieruchomościami, ochronę środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej a także o gminne drogi, ulice, mosty, place i organizację ruchu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o jej oddalenie i zasadniczo powtarzając argumentację z uzasadnienia swojego postanowienia wywiodło, że nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z brzmienia art. 145 § 1 powyższej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. W tym kontekście nie stwierdzono podstaw do uwzględnienia skargi.

Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) wykazała bowiem, że zaskarżony akt odpowiada wymogom prawa, gdyż nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 i 3 w związku z art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na złożony przez organ administracji wniosek w tym zakresie przy równoczesnym braku zgłoszenia przez skarżącą żądania przeprowadzenia rozprawy, a nadto wobec faktu, że przedmiotem skargi jest postanowienie.

Mocą tego postanowienia negatywnie zaopiniowano projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. W pierwszej kolejności przyjdzie zatem wyjaśnić, że w świetle art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, a także z urzędu, jeżeli zachodzą okoliczności wskazane w ust. 3 pkt 1 i 2 powołanej regulacji (które nie mają w sprawie miejsca). Materialnoprawną podstawą kwestionowanego przez stronę aktu były postanowienia art. 93 tej ustawy. Stosownie do treści ust. 1 wskazanego unormowania, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, zaś z brzmienia ust. 2 tego przepisu wynika, że zgodność z ustaleniami planu dotyczy tu zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W judykaturze przyjmuje się zgodnie, że zaskarżone postanowienie opiniujące projekt podziału nieruchomości, podejmowane w trybie art. 93 ust. 4 i 5 wskazanej ustawy, stanowi część postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 1999 r., sygn. akt OPK 1/99, publ. ONSA z 1999 r., nr 3, poz. 84 oraz wyrok tego Sądu z 23 września 1998 r. sygn. akt I SA/Rz 899/98, publ. OPS 1999 r., nr 5, poz. 106). Wymaga przy tym podkreślenia, że podział nieruchomości stanowi konsekwencję ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powinien korelować z treścią tego aktu prawa miejscowego zaś samo rozgraniczenie nie może naruszać określonego tam przeznaczenia działek. Konkluzja taka w pełni koresponduje z powołanym wyżej art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w świetle którego zgodność z miejscowym planem jest warunkiem sine qua non dopuszczalności podziału nieruchomości, jak również z ust. 4 tego przepisu stanowiącym, że wspomniana zgodność jest zasadniczym kryterium oceny w zakresie formułowania opinii wydawanej na podstawie ust. 5. Obowiązujące przepisy prawa umożliwiają więc tylko taki podział, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie.

Równocześnie trzeba zwrócić uwagę, że postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości składa się z dwóch etapów, przy czym w pierwszym z nich wójt, burmistrz lub prezydent miasta opiniuje, w formie postanowienia, zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego badając wstępny projekt podziału pod kątem zachowania przesłanki określonej w art. 93 ust. 1-2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, względnie - w przypadku braku miejscowego planu - w art. 94 ust. 1 zaś opinia taka wiąże następnie organ rozstrzygający w zakresie zatwierdzenia podziału (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 814/09 oraz wyrok WSA w Warszawie z 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2537/12 - orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Kluczowe znacznie dla oceny zgodności z miejscowym planem ma przy tym art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będący niejako uzupełnieniem ust. 1 oraz 2 wskazanego przepisu i stanowiący, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną (przepisu tego nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu będących częścią nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 5 czyli mogących poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości - sytuacja taka nie występuje w rozpoznanym przypadku). Zgodnie natomiast z art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Nie budzi wątpliwości, że zaprezentowany wyżej przepis ustanawia bezwzględnie obowiązującą przesłankę negatywną wykluczającą dokonanie podziału nieruchomości, a polegającą na braku dostępu projektowanych do wydzielenia działek do drogi publicznej. Sformułowany w tym unormowaniu zakaz koresponduje z wymogami wskazanymi w art. 93 ust. 1 i 2, gdyż ma na celu zapobieżenie naruszeniom ładu przestrzennego ustalonego w miejscowym planie, do jakich niewątpliwie prowadziłoby powstawanie działek nieskomunikowanych z otoczeniem, które z uwagi na ten brak nie mogłyby zostać wykorzystane w sposób zgodny z przewidzianym w planie przeznaczeniem. Innymi słowy, podział nieruchomości jest możliwy tylko i wyłącznie wtedy, gdy planowane do wydzielenia działki będą miały do dostęp do drogi publicznej, przy czym rzeczony warunek musi być zachowany przez wszystkie te działki (por. wyroki WSA w Warszawie: z 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2944/22, publ. Lex nr 3592915 oraz z 10 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2232/19, publ. Lex nr 3030853).

W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy trafnie uznały, że przedstawiona przez skarżącą dokumentacja nie potwierdza, aby wszystkie działki mające powstać w wyniku planowanego przez nią podziału posiadały dostęp do drogi publicznej. Z dołączonej do akt sprawy mapy zasadniczej z naniesionymi tam liniami podziału wynika, że część z nich posiada dostęp (pośredni lub przez wydzieloną drogę wewnętrzną) do ul. [...], która niewątpliwie ma charakter drogi publicznej, natomiast inne, a mianowicie te oznaczone w planie podziału literami: [...], [...]., [...] i [...] mają dostęp jedynie do działki oznaczonej nr [...], co do której istnieją w tym zakresie poważne wątpliwości, a których strona będąca wnioskodawczynią pomimo wezwania nie usunęła. Pozostaje poza sporem, że wspomniana działka nr [...] jest w praktyce wykorzystywana jako droga dojazdowa, a nadto takie jej przeznaczenie figuruje zarówno w ewidencji gruntów, jak i w księdze wieczystej (nr [...]). Brak jest jednak dostatecznych podstaw do przyjęcia, aby posiadała ona status drogi publicznej. Pojęcie drogi publicznej należy tu postrzegać w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz. U. z 2024 r., poz. 320 (vide: M. Durzyńska - "Podział Nieruchomości" - Część druga: geodezyjny Podział Nieruchomości, uwagi do art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, publ. WKP 2021) a zatem z uwzględnieniem definicji zawartej w art. 1 cytowanej ustawy, zgodnie z którą jest to droga, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych, zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Tymczasem, jakkolwiek w przedstawionym przez stronę w toku postępowania piśmie Starosty L z [...] r. zawarto stwierdzenie, że sporna działka nr [...] jest ogólnodostępną drogą gminną (czyli wskazaną w art. 2 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy), to budzić może ono istotne zastrzeżenia, gdyż nie wskazano, skąd wspomniany organ wywodzi taki jej status prawny. Powołano się tu bowiem tylko na sposób jej faktycznego wykorzystywania ustalony w toku oględzin i nie podano, czy stała się ona drogą gminną na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872), czy też później - na podstawie uchwały organu gminy, podjętej w trybie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Równocześnie przyjdzie zaznaczyć, że z zapisów księgi wieczystej (co zresztą przyznano w powołanym piśmie z 29 listopada 2022 r.) wynika jednoznacznie, że przedmiotowa działka nr. [...]stanowi własność Skarbu Państwa, a to przeczyłoby posiadaniu przez nią charakteru drogi gminnej z uwagi na jednoznaczną treść art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu i gminy.

W świetle powyższego stwierdzić przyjdzie, że w powyższym piśmie z [...] r. ustalono w istocie rzeczy jedynie fakt, iż wskazana działka nr. [...] jest wykorzystywana jako ogólnodostępna droga, podczas gdy sama ta okoliczność wcale nie upoważniała do formułowania twierdzeń, aby była ona drogą publiczną. To z kolei oznacza, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, aby przedmiotowa działka sama miała taki status.

W tym miejscu przyjdzie zwrócić uwagę na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1521/12 (publ. Lex nr 1501744), gdzie trafnie dostrzeżono, że art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie konkretyzuje wszystkich sposobów bezpośredniego i pośredniego dostępu do drogi publicznej, lecz formułując warunek ewidencyjnego podziału nieruchomości określa, że: "za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej (...) albo ustanowienie służebności drogowych (...)". Posłużenie się przez ustawodawcę słowem "również" oznacza, że zachodzi podobieństwo wskazanych przypadków dostępu do drogi publicznej z innymi sytuacjami, które też tak są traktowane. Z przepisu tego nie wynika, aby wymienione w nim przypadki dostępu do drogi publicznej w postaci wydzielenia drogi wewnętrznej lub ustanowienia odpowiednich służebności drogowych, mogły być uznawane za równoważne tylko z takim przypadkiem dostępu bezpośredniego, gdy nieruchomość podlegająca podziałowi graniczy z drogą publiczną. Dostęp taki może bowiem następować za pośrednictwem drogi innego rodzaju jak np. drogą wewnętrzną, ale faktycznie i trwale istniejącą o odpowiedniej szerokości i ukształtowaniu umożliwiającą nieprzerwany i nieskrępowany dostęp ogółowi osób, nawet gdy jest to droga wydzielona z działek prywatnych, a zwłaszcza gdy pozostaje pod zarządem gminy. Również w doktrynie wskazuje się, że nieruchomość, która ma faktycznie zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną nie spełnia przesłanek braku dostępu do drogi publicznej (por. M. Gdesz, A. Trembecka "Regulowanie stanu prawnego nieruchomości pod drogi", Wydawnictwo Gall, 2011).

W niniejszej sprawie nie można uznać, aby strona wykazała, że wspomniana działka nr. [...] gwarantuje planowanym działkom [...], [...], [...] i [...] dostęp do drogi publicznej nawet w taki pośredni sposób (czyli poprzez jej połączenie z ul. [...], z którą jak wynika mapy ewidencyjnej się łączy). Po pierwsze bowiem - nie potwierdziła w sposób nie budzący wątpliwości, aby była to droga o odpowiedniej szerokości i ukształtowaniu, umożliwiająca trwały, nieprzerwany i regularny dostęp ogółowi osób zainteresowanych. Jakkolwiek bowiem z powołanego wyżej pisma Starosty L. wynika, że jest to droga ogólnodostępna, to jednak jej obraz uwidoczniony na mapie ewidencyjnej nie wskazuje jednoznacznie, czy zapewnia regularny i bezpieczny dojazd do nieruchomości, czy też raczej jest polną ścieżką, która nie umożliwia tego w sposób dostateczny. Nadto, zasadniczym powodem, dla którego rzeczona działka nr. [...] nie dawała części planowanych przez skarżącą działek gwarancji prawnych dostępu do drogi publicznej i to nawet w opisanej wyżej formie (czyli za jej pośrednictwem ul. [...]) jest fakt jej przeznaczenia w miejscowym planie pod zabudowę mieszkaniową. Dla działki tej nie przewidziano więc funkcji drogowej ani obecnie ani w przyszłości, a to oznacza, że taka jej funkcja nie jest w żaden sposób prawnie zagwarantowana i nie sposób wykluczyć, że w przyszłości z różnych przyczyn może zostać tej funkcji pozbawiona, co uniemożliwiłoby planowanym działkom komunikację z otoczeniem. Nie jest przy tym rolą Sądu ocena, czy przyjęcie w miejscowym planie takiego rozwiązania, niezgodnego z zapisami ewidencji gruntów było zamierzone (to znaczy organ gminy uznał, że wraz z otaczającymi ją działkami ma być terenem zabudowy), czy też - jak wywodziła strona - stanowiło efekt błędu. Jak bowiem trafnie wywodził organ odwoławczy, w postępowaniu o podział nieruchomości nie ma możliwości oceny prawidłowości czy dopuszczalności zapisów miejscowego planu i dlatego kwestionowanie rzeczonych zapisów w takim postępowaniu, zarówno w zakresie zawartości jak i jego unormowań należy uznać za spóźnione (por. wyrok WSA w Poznaniu z 24 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Po 543/22, publ. Lex nr 3447684) .

W tym stanie rzeczy zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku. Wydanie postanowienia o negatywnym zaopiniowaniu wnioskowanego przez stronę podziału nieruchomości było uzasadnione, gdyż nie wykazała ona, aby planowane przez nią działki [...], [...], [...] i [...] miały dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem orzecznictwa oraz doktryny, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje, użyty w tym przepisie zwrot "dostęp do drogi publicznej" oznacza prawnie gwarantowaną możliwość korzystania z takiej drogi (vide: wyrok WSA w Warszawie z 20 lipca 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 244/23, publ. Lex nr 3614737 oraz M. Durzyńska - "Podział Nieruchomości...). Tymczasem, jak wynika z zaprezentowanych wyżej rozważań, gwarancji takich nie zapewnia sporna działka nr [...], gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, aby sama miała status drogi publicznej, a równocześnie nie przewidziano dla niej przeznaczenia drogowego w miejscowym planie, co powoduje że nie zapewnia trwałego, prawnie gwarantowanego, pośredniego dostępu do tego rodzaju drogi. Z akt sprawy nie wynika również, aby dostęp projektowanych działek [...], [...], [...] i [...]do drogi publicznej miał być zagwarantowany w jeszcze inny sposób, skoro jest poza sporem, że skarżąca nie wydzieliła w odniesieniu do nich drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na niej odpowiednich służebności, a co więcej - oświadczyła, iż nie jest takim rozwiązaniem zainteresowana.

Mając na względzie wszystkie powołane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że postanowienie stanowiące przedmiot skargi nie narusza prawa w stopniu mogącym uzasadniać jego wzruszenie i dlatego działając na podstawie art. 132 oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.