Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 575/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz – Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 31 maja 2023 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., wstrzymał inwestorowi A. S. prowadzenie robót budowlanych związanych z "rozbudową lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym o pomieszczenie techniczne o wymiarach w rzucie 2,52 x 2,10 m i wysokości max. 2,40 m, znajdującego się na działce ozn. nr ewid. gruntów [...] w obr. ewid. C. , gm. S." oraz poinformował właściciela lokalu - A. S. o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej rozbudowy budynku oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji tej części obiektu budowlanego, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

W uzasadnieniu organ m.in. wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli w sprawie legalności i prawidłowości wykonania przez inwestora kotłowni przy lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym ustalono, że kotłownia stanowi obiekt jednokondygnacyjny niepodpiwniczony, o dachu jednospadowym i wykonana jest w technologii tradycyjnej murowej z konstrukcją dachu drewnianą. Pomieszczenie wyposażone jest w instalację elektryczną i wodociągową. W pomieszczeniu znajduje się kocioł typu [...] o mocy grzewczej 1kW połączony do przewodu dymowego. Pomieszczenie wyposażone jest również w wentylację grawitacyjną, zasobnik wody, instalację grzewczą w obiegu wmuszonym. Właścicielem lokalu nr [...] jest A. S.. Lokal znajduje się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr [...] i stanowi współwłasność A. S., W. B., E. K., R. K., R. K., M. B.. Według oświadczenia A. S. pomieszczenie kotłowni przynależne do lokalu nr [...] zbudowano przez ówczesnego właściciela – Gminę S. latem 2006 r., natomiast według zdjęć z map archiwalnych dostępnych na platformie mapy.geoportal.gov.pl, wynika, iż przynależne do lokalu nr [...] pomieszczenie techniczne istniało dopiero we wrześniu 2017 r. Biorąc pod uwagę, że brak jest dokumentów, z których jednoznacznie wynikałoby, kiedy przedmiotowy obiekt powstał, PINB w S. przyjął na podstawie zdjęć map archiwalnych (dostępnych na platformie mapy.geoportal.gov.pl, z których wynika, że przynależne do lokalu nr [...] pomieszczenie techniczne istniało dopiero we wrześniu 2017 r.), że przedmiotowy obiekt powstał w roku 2017, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Postępowanie administracyjne dotyczy rozbudowy lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym o pomieszczenie techniczne o wymiarach w rzucie 2,52 x 2,10 m i wysokości max. 2,40 m będącego własnością A. S.. W takim przypadku zastosowanie znajduje art.48 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego, w myśl którego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie, albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, albo bez wymaganego zgłoszenia.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A. S. reprezentowany przez J. S. domagając się jego uchylenia i podnosząc, że zasadniczą kwestią jest ustalenie daty budowy przedmiotowej kotłowni oraz uznanie obiektu za samowolę budowlaną na skutek braku dokumentów w zasobach Starostwa Powiatowego w S.. Według wiedzy odwołującego przedmiotowa kotłownia została wybudowana w sierpniu 2006 r., a ówczesnym właścicielem budynku mieszkalnego była Gmina S..

Postanowieniem z dnia 21 lipca 2023 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przyjął, że rozbudowa została zrealizowana w drugiej połowie 20026 r. Niemniej jednak z punktu widzenia niniejszego postępowania, dokładna data realizacji rozbudowy pozostaje bez prawnego znaczenia dla prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Najistotniejsza jest kwestia, czy rozbudowa stanowiąca przedmiot postępowania powstała legalnie tzn. na podstawie pozwolenia na budowę. Rozbudowa, jak wykazało postępowanie administracyjne, nie była przedmiotem pozwolenia na budowę, a od jej zakończenia nie upłynęło co najmniej 20 lat. Jak wskazał organ odwoławczy w sprawie rozbudowa nie została zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę, lecz w sposób samowolny. Z ustaleń dokonanych przez PINB wynika, że właściwy organ architektoniczno-budowlany nie wydawał pozwolenia na budowę, ani też nie było dokonane zgłoszenie rozbudowy. Okoliczność realizacji robót budowlanych bez uzyskania pozwolenia na budowę, tj. z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego powoduje, iż przedmiotowa inwestycja powstała w warunkach samowoli budowlanej. Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że słuszne stało się zastosowanie przez organ I instancji trybu, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego, który służy likwidacji samowoli budowlanej obiektu budowlanego lub jego części, który jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 48 ust. 1 pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 pkt 2). Organ podkreślił również, że kolejność postępowania organu nadzoru budowlanego została określona w przepisach art. 48-49 Prawa budowlanego. Proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W świetle art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego - postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. W ocenie organu choć bezsporne jest to, że odwołujący nie jest inwestorem przedmiotowej rozbudowy, równie niewątpliwe jest jest to, że jest on jednak właścicielem lokalu nr [...], do którego przynależy pomieszczenie techniczne (kotłownia). Mając jednak na uwadze fakt, że rozbudowa dotyczy wielorodzinnego budynku mieszkalnego, to adresatem nakazów winien być właściciel budynku, czyli wspólnota mieszkaniowa tej nieruchomości. Byłoby to jednak nieuzasadnione, skoro kotłownia przynależy wyłącznie do lokalu nr [...]. Zasadne wobec tego jest skierowanie postanowienia – tak jak to uczynił PINB – wyłącznie do jednego członka tej wspólnoty, czyli do A. S., jako zarządcy tej części obiektu budowlanego.

W skardze A. S. reprezentowany przez J. S. domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia, m.in. wskazując, że nie był inwestorem zarzucanej mu budowy i nie miał pozwolenia na jej wykonanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 2 listopada 2023 r. skarżący zawiadomił Sąd, że w trakcie postępowania nastąpiło zbycie jednego z lokali mieszkalnych (lokalu nr [...]) w związku z czym zmienił się skład stron.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 217) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga w sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygające w sprawie organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył reguł wynikających z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego. Organ zebrał i rozważył wyczerpująco materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy. W takim też zakresie ustalił stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie naruszył również dyspozycji art. 6 k.p.a. Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa. W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa.

Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie wstrzymujące budowę zrealizowanego pomieszczenia technicznego.

Prawnomaterialną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (T.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm. - dalej jako: "prawo budowlane" lub "p.b."), zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z powyższego wynika, że przesłanką wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. pozostaje stwierdzenie, że obiekt budowlany lub jego część wykonano bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym postanowienie takie wydaje się zarówno w przypadku obiektu będącego w budowie, jak również co do obiektu już wybudowanego.

Niniejsze postępowanie dotyczy "legalności i prawidłowości wykonania kotłowni znajdującej się na działce nr ewid. gruntów [...] w obrębie C. , gm. S.". Organ z uwagi na niemożność ustalenia dokładnej daty przyjął, że rozbudowa została zrealizowana w drugiej połowie 2006 r.

Kotłownia stanowi obiekt jednokondygnacyjny niepodpiwniczony o dachu jednospadowym i wykonana jest w technologii tradycyjnej murowej z konstrukcją dachu drewnianą w układzie jednospadowym. Pomieszczenie wyposażone jest w instalację elektryczną i wodociągową. W pomieszczeniu znajduje się kocioł typ [...] o mocy 12kW podłączony do przewodu spalinowego, pomieszczenie kotłowni wyposażone jest również w wentylację grawitacyjną, zasobnik wody, instalację grzewczą w obiegu wymuszonym. Kontrolującym przedstawiono instrukcję użytkowania kotła.

Podstawę wydanego rozstrzygnięcia, o czym wspomniano już wyżej stanowił art. 48 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego - organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

3. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

4. Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie.

W niniejszej sprawie w ocenie skarżącego realizacja budowy rozpoczęta została w oparciu o "porozumienie z urzędnikiem UG w S. odpowiedzialnym w tamtym czasie za sprawy budowlane: Panią T. K.". Nie sposób jednak przyjąć, iż jest to równoznaczne z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę przez właściwy organ administracji publicznej.

Jak wynika z wyjaśnień kierownika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w S. (protokół PINB z dnia 31 marca 2023 r.) z jednej strony: "(...) właściciel lokalu nr [...] A. S. nie dokonał zgłoszenia ww. robót ani nie uzyskał pozwolenia na budowę", a z drugiej: "(...) w zasobach archiwalnych ww. wydziału brak jest wszelkich dokumentów zawiązanych z przedmiotową sprawą".

Zatem skoro rozbudowa nie była przedmiotem pozwolenia na budowę, a od jej zakończenia nie upłynęło co najmniej 20 lat, ustawowym obowiązkiem PINB było przeprowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 48 i nast. prawa budowlanego (z uwagi na wystąpienie przesłanki określonej w art. 48 ust. 1 pkt 1 tej ustawy).

W związku z powyższym, postanowieniem PINB z 31.05.2023 r. wstrzymano budowę stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego (mimo, iż została ona już zakończona - art. 48 ust. 5 tej ustawy) oraz poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Wszystkie te elementy PINB prawidłowo zawarł w rozstrzygnięciu zaskarżonego postanowienia.

Artykuł 48 p.b. reguluje kwestię samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji, co poprzedzone jest wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy. Od wejścia w życie z dniem 19.09.2020 r. noweli z 13.02.2020 r. komentowany artykuł nie dotyczy już nakazu rozbiórki w drodze decyzji administracyjnej (kwestię tę po nowelizacji reguluje art. 49e p.b.), a "jedynie" wstrzymania budowy w drodze postanowienia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ ma przy tym obowiązek poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego "wnioskiem o legalizację". Postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. otwiera zatem drogę do legalizacji samowoli budowlanej, o której mowa w tym przepisie (inne przypadki samowoli budowlanej i możliwość ich legalizacji regulowane są przepisami art. 49f–49i oraz art. 50–51 p.b.). Ponadto jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz usunięcie stanu zagrożenia.

Przepis art. 48 p.b. może znaleźć zastosowanie zarówno do sytuacji, w której obiekt budowlany został już wybudowany (budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 została zakończona, zarówno faktycznie, jak i prawnie), jak i do sytuacji, w której obiekt budowlany jest jeszcze budowany (jest w trakcie takiej budowy). Przesłanką wszczęcia postępowania z art. 48 p.b. jest w każdym przypadku brak ważnego i wymaganego prawem – w momencie trwania budowy – pozwolenia lub zgłoszenia albo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia.

Celem regulacji z art. 48 p.b. nie jest stosowanie represji (temu służą przepisy karne), ale dążenie do doprowadzenia samowoli budowlanej do zgodności z prawem.

Stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 p.b. jest zasadniczo inwestor. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "inwestor", ale przyjmuje się, że jest nim sprawca samowoli budowlanej, czyli podmiot, który we własnym imieniu i na własną rzecz prowadzi roboty budowlane (por. wyrok NSA z 14.05.2018 r., II OSK 2943/17, LEX nr 2499583). Niemniej nie tylko na inwestora mogą zostać nałożone obowiązki na podstawie komentowanego artykułu. Krąg takich podmiotów wskazany został w art. 52 ust. 1 p.b. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu po nowelizacji z 13.02.2020 r. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w całym rozdziale 5b, nakłada się na inwestora. Jeżeli jednak roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

Legalizacja samowoli budowlanej zależy w dużej mierze od woli samego inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, wdrożenie procedury legalizacyjnej nie jest bowiem jego obowiązkiem, lecz jedynie uprawnieniem (por. wyroki: NSA z 28.01.2016 r., II OSK 1309/14, LEX nr 2034046; WSA w Łodzi z 3.11.2010 r., II SA/Łd 990/10, LEX nr 756007; WSA w Gdańsku z 19.01.2011 r., II SA/Gd 503/10, LEX nr 953178; WSA w Krakowie z 31.03.2011 r., II SA/Kr 153/11, LEX nr 1100502).

Jak wskazano już wyżej zasadą obowiązującą w prawie budowlanym (art. 28 ust. 1 p.b.) jest to, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Skoro sporny obiekt nie mieścił się w żadnym z wyjątków wskazanych w art. 29-31 p.b., jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym fakt jego wykonania bez pozwolenia na budowę kwalifikować należało jako samowolę budowlaną, co obligowało organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w trybie art. 48 prawa budowlanego.

Za pozostające bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia uznać należało zarzuty skarżącego dotyczące zmiany właściciela lokalu nr [...]. Zagadnienie to nie ma znaczenia na etapie kontroli zaskarżonego postanowienia, którego przedmiotem pozostaje wyłącznie wstrzymanie budowy.

W sprawie kontroli Sądu poddane zostało postanowienie wstrzymujące rozbudowę zrealizowanego pomieszczenia gospodarczego (kotłowni). Jak wyjaśniono już wyżej prawnomaterialną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., z którego wynika, że przesłanką wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. pozostaje stwierdzenie, że obiekt budowlany lub jego część wykonano bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji też w sprawie wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu podlegała jedynie ta okoliczność.

Zgodnie z art. 48 ust. 3 p.b. o czym już wspomniano wyżej, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się nadto o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

Żaden z przepisów prawa nie upoważnia jednakże do zamieszczenia w postanowieniu o wstrzymaniu budowy ocen prawnych i wskazań co do dalszego toku postępowania legalizacyjnego, o ile rzecz jasna postępowanie takie zostanie następnie zainicjowane wnioskiem o legalizację, który składa się w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy.

Postanowienie o wstrzymaniu budowy ma charakter formalny, a jego istota sprowadza się jedynie do formalnego wstrzymania budowy. Postanowienie o wstrzymaniu budowy jest typowym postanowieniem wpadkowym podejmowanym na wstępnym etapie postępowania i nie rozstrzyga ono w żaden sposób o zasadności składanego w dalszej kolejności wniosku o legalizację.

W postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nie może więc formułować jakichkolwiek ocen dotyczących merytorycznej oceny wniosku o legalizację, ani też w jakikolwiek sposób narzucać treści przyszłego rozstrzygnięcia, jakie powinno zostać wydane w związku ze złożeniem wniosku o legalizację.

W tym stanie rzeczy, na podstawie przytoczonych powyżej przepisów oraz w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.