Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 755/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
article: art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: par. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2404
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu  zagospodarowania przestrzennego (t. j.)
article: par. 26 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
article: art. 33, art. 395 pkt 5 i 7
journal: Dz.U. 2024 poz 1087
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
article: art. 5 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Kazimierz Biskupi z dnia 11 maja 2023 r. nr LXXIV/622/2023 w sprawie uchwalenia zmiany części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Kozarzewek, gmina Kazimierz Biskupi 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w części obejmującej wyrażenie: "sieci wodociągowej i"; 2. zasądza na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego od Gminy Kazimierz Biskupi kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 11 maja 2023 r. Rada Gminy Kazimierz Biskupi (dalej jako "Rada Gminy" lub "Organ") podjęła uchwałę nr LXXIV/622/2023 w sprawie uchwalenia zmiany części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Kozarzewek, gmina Kazimierz Biskupi (zwaną też dalej "Uchwałą").

Pismem z 4 września 2024 r. (IR-XI.0552.70.2024.2) Wojewoda Wielkopolski (dalej jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. W., wywiódł skargę na Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części, tj. w zakresie wyrazów: "do sieci wodociągowej i" w § 2 ust. 1 pkt 1, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Uchwała została przekazana Wojewodzie w formie elektronicznej 26 maja 2023 r. Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p."). Następnie Wojewoda wyjaśnił, że w wyniku analizy Uchwały w zakresie zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym 11 maja 2023 r.) w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p.") stwierdził, że w § 2 ust. 1 pkt 1 Uchwały, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w § 18 uchwały nr XXIII/189/2008 Rady Gminy Kazimierz Biskupi z dnia 26 września 2008 r. wprowadza się zmiany w taki sposób, że otrzymuje on brzmienie: "Na obszarze objętym planem obowiązuje konieczność podłączenia budynków do sieci wodociągowej i kolektora kanalizacji sanitarnej. Na terenach oznaczonych symbolem 1US-2 - 16US2 zabudowa sportu i rekreacji indywidualnej dopuszcza się odprowadzenie ścieków bytowych do szczelnych bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe". Przywoławszy treść § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, z późn. zm.; dalej w skrócie "rozp.war.tech.bud.") oraz § 4 pkt 11 lit. a i lit. b rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404; dalej w skrócie "rozp.proj.mpzp.") – a ponadto wskazawszy, że kwestie odprowadzania ścieków i zaopatrzenia w wodę regulują przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2024 r. poz. 757) – Skarżący podkreślił, że żaden z obowiązujących przepisów prawa nie nakazuje właścicielowi nieruchomości korzystającemu z indywidualnego ujęcia wody podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej w przypadku jej realizacji. W sytuacji, gdy przepis prawa powszechnie obowiązującego w konkretnych okolicznościach przyznaje właścicielowi nieruchomości prawo do korzystania z indywidualnego ujęcia wody, nieuprawnione jest wprowadzenie zapisu w planie zobowiązującego inwestora do rezygnacji z tej formy zaopatrzenia w wodę na rzecz podłączenia do gminnej sieci wodociągowej. Tym samym, zdaniem Wojewody, Rada Gminy wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej istotnie naruszając zasadę działania w granicach i na podstawie prawa, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

W odpowiedzi na skargę Gmina (Rada Gminy), reprezentowana przez Wójta, wyjaśniła, że uznaje zarzuty skargi i nie sprzeciwia się wyeliminowaniu zakwestionowanego zapisu Uchwały oraz że stwierdzenie jego nieważności nie wpłynie na spójność pozostałych ustaleń planu, który może prawidłowo funkcjonować w obrocie prawnym po wyeliminowaniu ww. zapisu. Jednocześnie wniosła o nieobciążanie Gminy kosztami postępowania sądowego, argumentując, że Wojewoda nie zakwestionował zgodności Uchwały z przepisami prawa w terminie 30 dni, określonym w art. 91 ust. 1 u.s.g. Tymczasem w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały (w części) przez organ nadzoru w tym trybie, nie następuje obciążenie gminy kosztami postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wypada zaznaczyć, że skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (stan prawny na dzień wniesienia skargi: Dz. U. z 2024 r. poz. 609, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. E. Żelasko-Makowska, Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego, Warszawa 2024, s. 238-241; zob. także np. wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7 oraz postanowienia NSA: z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; z 06.04.2009 r., II GSK 201/09; w braku odmiennego zastrzeżenia wszystkie orzeczenia przywoływane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności Uchwały - doręczonej mu, jak podano w skardze, 26 maja 2023 r. - zatem był władny zaskarżyć ją po upływie tego terminu, w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Korzystając z kompetencji przewidzianej w tym przepisie, organ nadzoru ma obowiązek szczegółowego wykazania w skardze na czym, jego zdaniem, polega naruszenie prawa przez kwestionowany akt. Prawidłowo skonstruowana skarga "nadzorcza" powinna zatem zawierać uzasadnienie przesłanek i podstaw prawnych zastosowania tego środka. Pozwala to organom jednostek samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") na merytoryczną polemikę z zarzutami podniesionymi w skardze, zaś sądowi administracyjnemu na ocenę argumentów przedstawionych przez obie strony postępowania (tak trafnie E. Żelasko-Makowska, Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego, Warszawa 2024, s. 237; por. też B. Dolnicki [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2020, uw. 2 do art. 81).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów j.s.t.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5.3.2008 r., I OSK 1799/07; z 9.4.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyroki NSA: z 5.6.2014 r., II OSK 117/13; z 20.12.2022 r., II OSK 2150/21) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Tak sprawowanej kontroli sądowej została poddana w niniejszej sprawie uchwała nr LXXIV/622/2023 Rady Gminy Kazimierz Biskupi z dnia 11 maja 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Kozarzewek, gmina Kazimierz Biskupi.

Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 12 czerwca 2023 r. (poz. 6025), weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 15 Uchwały), tj. 27 czerwca 2023 r., nie była dotąd nowelizowana i nadal obowiązuje.

Zarazem nie ulega wątpliwości, że Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia m.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego - o czym wyraźnie stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (stan prawny na dzień podjęcia Uchwały: Dz. U. z 2022 r. poz. 503, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Tym samym bez wątpienia należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Odnosząc się do określenia granic zaskarżenia, należy zauważyć, że Skarżący kwestionuje prawidłowość tylko części Uchwały, a mianowicie jej ustalenie zawarte w przepisie § 2 ust. 1 pkt 1 – w zakresie wyrazów "do sieci wodociągowej i" – na podstawie którego w § 18 zmienianej uchwały planistycznej Rady Gminy z 26 września 2008 r. nr XXIII/189/2008, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, ustalono m.in., że: "Na obszarze objętym planem obowiązuje konieczność podłączenia budynków do sieci wodociągowej i kolektora kanalizacji sanitarnej".

Wobec tego Sąd tylko w ww. części poddał zaskarżoną Uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a to z uwagi na istniejące, co do zasady, związanie sądu administracyjnego (rzeczywistym) przedmiotem zaskarżenia.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego ostatniego przepisu: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 11.9.2008 r., II OSK 215/08; z 25.5.2009 r., II OSK 1778/08; z 18.3.2021 r., II OSK 2150/20; z 14.12.2022 r., II OSK 3827/19; z 20.3.2024 r., II OSK 139/23).

A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok ww. szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por.: wyrok WSA z 3.7.2019 r., IV SA/Po 1189/18; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Jak wynika z jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

Na gruncie ww. przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. M. Bogusz, Usytuowanie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego w hierarchii źródeł prawa (kolejny przyczynek do dyskusji) [w:] Prawne formy działania stosowane przez organy samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Krystiana Ziemskiego, pod red. M. Szewczyka i M. Jędrzejczak, Warszawa 2022, s. 18-19).

W myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". Ta ogólna formuła została uszczegółowiona w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587; w skrócie "rozp.proj.mpzp.") – które to rozporządzenie, wbrew stanowisku autora skargi, znajdowało zastosowanie do projektu Uchwały, gdyż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia Uchwały została podjęta 13 maja 2021 r., a więc przed 24 grudnia 2021 r. (zob. § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz. U. poz. 2404). W myśl § 4 pkt 9 rozp.proj.mpzp: "ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych".

Zdaniem Sądu, w tak określonym zakresie unormowań planistycznych nie mieści się zaskarżone ustalenie z § 2 ust. 1 pkt 1 Uchwały, gdyż nie normuje ono zasad "modernizacji", "rozbudowy" ani "budowy" systemu (sieci) infrastruktury technicznej zaopatrzenia w wodę, nie określa układu tej sieci, jej parametrów, ani warunków powiązań z układem zewnętrznym.

Ustalenie to narusza więc cytowane przepisy art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozp.proj.mpzp., wykraczając tym samym poza zakres powierzonego gminie władztwa planistycznego.

Potwierdza to przywołana w skardze regulacja § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, z późn. zm.; w skrócie "rozp.war.tech.bud."), w myśl której:

- ust. 1 – "Działka budowlana przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej, a dla budynków wymienionych w § 56 – także telekomunikacyjnej";

- ust. 3 – "W razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska".

Na tle tych przepisów trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przyznane gminie władztwo planistyczne nie uzasadnia wprowadzenia w m.p.z.p. zakazu zaopatrywania terenów budownictwa mieszkaniowego w podstawowe wyposażenie, jakim z pewnością jest m.in. indywidualne ujęcie wody. Kwestia przysługujących właścicielom uprawnień i obowiązków w okresie istnienia sieci wodociągowej oraz w okresie przed jej powstaniem została wyraźnie uregulowana § 26 ust. 1 i 3 rozp.war.tech.bud. Z tych względów wprowadzenie w m.p.z.p. regulacji w tym przedmiocie, bez wyraźnej delegacji ustawowej, stanowi nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, jak również czyni prawo przysługujące właścicielowi na podstawie ustawy iluzorycznym (por. wyrok WSA z 12.8.2021 r., II SA/Po 158/21 oraz oddalający skargę kasacyjną od tego orzeczenia wyrok NSA z 17.1.2023 r., II OSK 2323/21; por też wyroki WSA: z 1.8.2018 r., II SA/Gd 310/18; z 28.5.2021 r. II SA/Po 157/21; z 5.6.2024 r., IV SA/Po 280/24). Analogiczne stanowisko zostało wyrażone w orzecznictwie sądowym w odniesieniu do innego rodzaju "elementarnego" wyposażenia infrastrukturalnego nieruchomości budowlanej, jakim są zbiorniki bezodpływowe (por. np. wyroki NSA: z 1.6.2012 r., II OSK 684/12; z 20.10.2022 r., II OSK 1599/21).

Zaskarżona regulacja sprzeciwia się także innym jeszcze – poza u.p.z.p. – unormowaniom ustawowym, w tym zwłaszcza przepisom art. 33 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1087, z późn. zm.; w skrócie "p.w."), w myśl których:

"1. Właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie.

2. Prawo do zwykłego korzystania z wód nie uprawnia do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganej zgody wodnoprawnej.

3. Zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego.

4. Zwykłe korzystanie z wód obejmuje:

1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę;

2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę."

Ponadto – jak stanowi art. 395 pkt 5 i 7 p.w. – nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego wykonanie urządzeń wodnych do poboru wód podziemnych na potrzeby zwykłego korzystania z wód z ujęć o głębokości do 30 m (pkt 5) oraz pobór wód powierzchniowych lub wód podziemnych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę oraz wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę, na potrzeby zwykłego korzystania z wód (pkt 7).

W orzecznictwie NSA zasadnie wskazuje się, że pobór wód podziemnych do celów socjalno-bytowych związanych z eksploatacją budynku (lokalu) na cele mieszkaniowe wpisuje się w pojęcie "zwykłego korzystania z wody". Decydującym kryterium będzie wówczas ilość pobranych wód, która nie może przekraczać wartości wskazanych w art. 33 ust. 4 pkt 1 p.w. Dokonując interpretacji pojęcia "zwykłe korzystanie z wody" należy mieć na uwadze przede wszystkim cel takiego korzystania, tj. zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego lub gospodarstwa rolnego (por. wyroki NSA: z 18.4.2023 r., III OSK 2089/21; z 28.3.2023 r., III OSK 2020/21; z 6:12.2022 r., III OSK 1440/21, III OSK 1441/21 i III OSK 1461/21).

W ocenie Sądu, wprowadzony przez § 2 ust. 1 pkt 1 Uchwały nakaz podłączenia budynków do sieci wodociągowej stanowi de facto ograniczenie (zakaz) w zakresie możliwości budowy na nieruchomości indywidualnych ujęć wody, w ramach zwykłego korzystania z wód. Tymczasem – jak trafnie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2015 r. o sygn. akt II OSK 2510/14 – "nie jest [...] konieczne ograniczanie wykonywania prawa własności nieruchomości poprzez ustanawianie w planie miejscowym zakazu budowy indywidualnych ujęć wody o parametrach, które zwalniają z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Wprowadzenie takiego zakazu jest, w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nadmiernym ograniczeniem prawa własności nieruchomości".

W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżone ustalenie Planu nie znajduje oparcia w obowiązującym systemie prawa i sprzeciwia się przepisom art. 33 p.w.

Jednocześnie należy zauważyć, że – w odróżnieniu od ustawowego obowiązku przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej (por. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 399) – nie istnieje prawny obowiązek przyłączenia się do sieci wodociągowej. Zapotrzebowanie na wodę można realizować poprzez uruchomienie własnych ujęć (zob. wyrok WSA z 5.6.2024 r., IV SA/Po 280/24, a także przywołany tam: H. Palarz, Rozdział IX. Obowiązek przyłączenia do sieci kanalizacyjnej w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [w:] Przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Aspekty prawne, Warszawa 2015).

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie § 2 ust. 1 pkt 1 Uchwały w zakresie wyrazów "sieci wodociągowej i" [pozostawienie poprzedzającego je przyimka prostego "do" jest niezbędne dla zachowania sensu pozostałej treści regulacji] nie może się ostać w obrocie prawnym jako w istotnym stopniu naruszające przepisy przywołanych aktów rangi ustawowej i podustawowej (rozporządzeń) oraz wykraczające poza zakres władztwa planistycznego gminy.

W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej Uchwały w zakresie wyrazów "sieci wodociągowej i" (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie należne pełnomocnikowi Skarżącego, ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, z późn. zm.), w wysokości 480 zł.

Sąd nie znalazł podstaw do wnioskowanego w odpowiedzi na skargę odstąpienia od obciążenia Gminy kosztami postępowania sądowego – czyli do zastosowania w nin. sprawie art. 206 p.p.s.a. (w brzmieniu: "Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu") – jako że w tej sprawie skarga został uwzględniona w całości, zaś wybór drogi doprowadzenia do stwierdzenia nieważności wadliwych postanowień aktu prawa miejscowego (czy przez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, czy wniesienie skargi do sądu administracyjnego) został przez ustawodawcę pozostawiony swobodnemu uznaniu organu nadzoru. W konsekwencji obranie przezeń drogi postępowania sądowego nie może "automatycznie" wiązać się z jakimikolwiek ograniczeniami uprawnień procesowych skarżącego (organu nadzoru), w tym do skutecznego żądania zwrotu kosztów postępowania.