Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 737/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 134 par. 1, art. 151a par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15, art. 136 i art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia 30 sierpnia 2023 roku, znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Decyzją z 17 kwietnia 2023 r., znak: [...] Wójta Gminy P. umarzono postępowanie administracyjne dotyczące naruszenia art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od decyzji powyższej odwołanie złożyła A. S..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania A. S. od w/w decyzji z 17 kwietnia 2023 r. zaskarżoną decyzję uchyliło w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu SKO wskazało w szczególności, że pismem z 28 lutego 2023 r. A. S. jako współwłaścicielka nieruchomości rolnej obejmującej działkę o nr ewid. [...] położonej w miejscowości M. S. wezwała Wójta Gminy P. do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia zgodności realizacji na działkach nr ewid. [...] inwestycji pod nazwą "[...]". Zdaniem wnioskodawczyni, na wskazanym terenie trwa budowa wolnostojących domów mieszkalnych jednorodzinnych. Działki te stanowią grunty rolne i leśne. Co więcej, teren przeznaczony pod inwestycję objęty jest ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, w którym przewidziano możliwość powstawania zabudowy zagrodowej, a nie mieszkaniowej jednorodzinnej. Poddała jednocześnie pod wątpliwość przyjęcie za słusznej tezy, zgodnie z którą powstająca zabudowa miałaby stanowić uzupełnienie dla rolnika istniejącej już zabudowy zagrodowej. Zawiadomieniem z 10 marca 2023 r. Wójt Gminy P. poinformował A. S. i A.M. o wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji z 17.04.2023 r. wynika, że teren, na którym realizowana jest inwestycja objęty jest ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, co powoduje, że przepis art. 59 ust. 3 ustawy nie dotyczy przedmiotowych działek. W konsekwencji w ocenie Wójta dalsze prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe.

W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja jako wadliwa podlega uchyleniu a sprawa przekazaniu do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. SKO wskazało, że stosownie do przepisu art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będącego podstawą materialnoprawną decyzji, w sytuacji braku planu miejscowego w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Przywołując orzecznictwo NSA Kolegium wskazało, że interpretując przepis art. 59 ust. 3 w zw. z ust. 2 u.p.z.p. w myśl konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2) i równości wobec prawa (art. 31 ust. 1), ma on również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku dokonanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Bowiem bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie, jako bezprawne, wymaga w państwie prawa odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Podniosło, że zagospodarowanie terenu będzie niezgodne z planem miejscowym wtedy, gdy nastąpi funkcjonalne przekształcenie terenu, którego skutkiem będzie niemożliwość wykorzystania go w sposób zgodny z obowiązującym planem miejscowym. Wskazało, że w przepisie tym chodzi o sytuację, kiedy wbrew wynikającym z ustaleń planu miejscowego zakazom lub nakazom określonego rodzaju działań dochodzi do ich złamania i bezprawnego zagospodarowania terenu.

Reasumując podniosło, że w świetle powyższego umorzenie przez Wójta postępowania należy uznać za przedwczesne. Jednocześnie Kolegium dostrzegło wadliwość określenia przez organ I instancji przedmiotu umorzonego postępowania - sprawa naruszenia art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503). Nie budziło przy tym wątpliwości SKO, strony skarżącej, jak też samego organu I instancji rzeczywisty zakres postępowania odnoszącego się do niezgodnego z prawem zagospodarowania terenu obejmującego działki nr ewid. [...] obręb M. S., poprzez budowę domów jednorodzinnych, wraz z budynkami gospodarczymi i zbiornikami na nieczystości ciekłe oraz studni, wstrzymanie użytkowania terenu oraz przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Mając na uwadze uchybienia organu I instancji, polegające na wadliwości zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nieprawidłowego zastosowania cyt. przepisu art. 59 ust. 3 stwierdziło, że okoliczności te wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego wynikające z art. 136 k.p.a. Wskazało, że ponownie rozpatrując sprawę Wójt winien dokonać jednoznacznej oceny zgodności realizowanej (zrealizowanej) inwestycji i wynikającej z tego faktu zmiany zagospodarowania terenu działek o nr [...] obręb M. S. z postanowieniami obowiązującego dla tego terenu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Dopiero wówczas możliwe stanie się podjęcie decyzji odnośnie ewentualnego wstrzymania użytkowania terenu oraz przywrócenia poprzedniego sposobu jego zagospodarowania. Po otrzymaniu akt sprawy organ winien ponadto szczegółowo poinformować strony o przedmiocie toczącego się postępowania, gdyż póki co właściciel działek, których dotyczy zmiana sposobu zagospodarowania terenu może nie mieć świadomości do czego sprowadza się prowadzone postępowanie, jaki jest jego przedmiot, jak też zarzuty strony skarżącej.

W ocenie Kolegium z powyższego wynika bezspornie, że zakres niezbędnego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jest na tyle znaczący, że wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w trybie odwoławczym wiązałoby się z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Dlatego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kolegium postanowiło zaskarżoną decyzję uchylić w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W sprzeciwie od w/w decyzji SKO w R. Skarżący A. M. skarżonej decyzji zarzucił:

1. Naruszenie art. 15 kpa, poprzez ograniczenie się organu odwoławczego, jedynie do kontroli prawidłowości postępowania organu pierwszej instancji i brak ustaleń własnych;

2. Naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 kpa, poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, pominięcie słusznego interesu strony oraz prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą wzbudzania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

3. Naruszenie art. 10 kpa poprzez brak zapewnienia stronie, której interesu prawnego dotyczy istota sprawy, czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji poprzez nieumożliwienie wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

4. Naruszenie art. 11 kpa, poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do argumentów i twierdzeń strony podnoszonych w piśmie stanowiącym odwołanie od decyzji Starosty G.;

5. Naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie zawarcia w uzasadnieniu decyzji obligatoryjnych elementów, a w konsekwencji uniemożliwienie Inwestorowi do pełnego ustosunkowania się do wydanego rozstrzygnięcia;

6. Naruszenie art. 136 kpa poprzez brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego, mającego na celu wyjaśnienie istoty sprawy;

7. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wójta Gminy P. jednocześnie nie orzekając o istocie sprawy oraz nie orzekając o umorzeniu postępowania administracyjnego w całości lub części - dot. niezainwestowanej działki 91/1;

8. Naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez orzekanie z pominięciem strony najbardziej zainteresowanej toczącym się postępowaniem - właścicielem skarżonych działek.

Wniósł m.in. o uchylenie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że decyzja SKO zasługuje w całości na uchylenie. Podniósł, że o odwołaniu A. M. - właściciel spornych nieruchomości, dowiedział się dopiero dnia 23.10.2023 r. - po otrzymaniu decyzji SKO. Zarzucił, że uniemożliwiono mu odniesienie się do zarzutów z odwołania, co rażąco narusza art. 10 § 1 kpa i zasadę dwuinstancyjności z art. 15 kpa. Postępowanie, o którego istocie orzeka skarżona decyzja, dotyczy działek o nr [...] poł. w obrębie ewid. [...] M. S.gm. P.. Wskazał, że na działce o nr [...] nie zostały wykonane żadne roboty budowlane, a działka stanowi użytek rolny - łąka trwała. Dla działek o nr [...] wydano prawomocne pozwolenia na budowę i roboty budowlane prowadzone na tych działkach prowadzone są w oparciu o legalne i ostateczne decyzje o pozwoleniach na budowę. Działka [...] stanowi drogę dojazdową do nieruchomości [...]. Tych ustaleń Kolegium nie poczyniło, a mogło wzywając Skarżącego (właściciela nieruchomości) do złożenia wyjaśnień. W przypadku posiadania tej wiedzy, przez organ odwoławczy, oraz uzupełnienie materiału dowodowego, rozstrzygniecie II instancji mogłoby być inne. Z kolei organowi I instancji, są one znane z urzędu, gdyż prawomocne decyzje o pozwoleniu na budowę, są mu niezwłocznie doręczane przez organ administracji architektoniczno - budowlanej, z kolei jako organ uprawniony do wydawania decyzji w sprawie podziałów nieruchomości, mógł posiadać wiedzę o przeznaczeniu działki [...] w decyzji zatwierdzającej podział. Wskazał też, że wykonanie drogi dojazdowej nie jest niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Podniósł, że w związku z wydaniem prawomocnych pozwoleń na budowę organem uprawnionym do kontroli zgodności zamierzenia budowlanego z mpzp jest organ administracji architektoniczno-budowlanej (Starosta G.). Kontrola zgodności ustaleń z obowiązującym miejscowym planem następuje w trybie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, a organem kontrolnym, jest właściwy PINB ( w tym przypadku z siedzibą w G.). Tym samym zgodnie z art. 84 i 84a ustawy Prawo budowlane organami kontrolnymi w zakresie budowy i jej zgodności z przepisami są odpowiednie organy nadzoru budowlanego. Wobec powyższego kontrola

legalności leży wyłącznie w kompetencjach PINB, a art. 59 ust. 3 odnosi się jedynie do przypadków, gdy wykonano zmianę zagospodarowania terenu, kóora nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Organ II instancji, powinien ustalić stan prawny nieruchomości i dopiero kierować sprawę do ponownego rozpoznania. Wójt Gminy P., w przypadku wydania prawomocnego pozwolenia na budowę, nie jest organem kompletnym do badania zgodności realizowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami obowiązującego mpzp. Takie kompetencje posiada jedynie w przypadkach

określonych w art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym SKO błędnie uchyliło decyzję Wójta Gminy P. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, gdyż po ponownym przeanalizowaniu sprawy rozstrzygnięcie I instancji powinno również zakończyć się umorzeniem postępowania. Zdaniem Skarżącego pobieżne rozpoznanie sprawy i bezrefleksyjne przekazanie do organu I instancji narusza zasady praworządności określone art. 7 kpa.

Wskazał, że Kolegium słusznie ustaliło, iż organ I instancji wadliwie dokonał wykładni art. 59 ust. 3 i umorzenie postępowania administracyjnego oparł na niedopuszczalności stosowania tego przepisu w przypadku obowiązywania na danym terenie mpzp. Jednakże niezależnie od powyższego finał prowadzonego przed organem I instancji winien być taki sam. Uchylenie decyzji i przekazanie do ponownego rozpoznania, stanowi przewlekanie postępowania przez organ II instancji, gdyż wynik tego postępowania będzie tożsamy (a jedynie oparty na innych twierdzeniach). Nie zmieni się podstawa prawna wydanego orzeczenia - art. 105 §1 kpa.

Zarzucił, że Kolegium wskazało, iż dostrzega wadliwość określenia przez organ I instancji przedmiotu umorzonego postępowania – sprawa naruszenia art. 59 ust. 3 ustawy (...), nie budzi jednak wątpliwości organu odwoławczego rzeczywisty zakres postępowania odnoszącego się do niezgodnego z prawem zagospodarowania terenu działek o nr ewid. [...] przy czym ten "rzeczywisty'' zakres postępowania nie został wyjaśniony przez organ II instancji, nie jest też znany Skarżącemu. Stwierdzenie, że "rzeczywisty" zakres znany jest zarówno organowi odwoławczemu, stronie skarżącej jak i organowi I instancji, wskazuje, iż toczące się postępowanie administracyjne prowadzone jest niejako "za plecami" najbardziej zainteresowanej strony – właściciela działek, co narusza zasadę równości określoną w art. 32 Konstytucji RP. Zarzucił, że SKO w uzasadnieniu decyzji nie wskazało w żaden sposób, jakie poczyniło ustalenia merytoryczne, wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tym samym nieuprawnione są twierdzenia, że postępowanie wyjaśniające jest na tyle znaczące, że wydanie rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym wiązałoby się z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Zasada dwuinstancyjności, jest zabezpieczeniem interesów stron, służy przede wszystkim do kontroli poprawności orzekania w organach 1 instancji.

Wskazał, że SKO pominęło i zignorowało przepis art. 136 kpa. Podniósł, że organ odwoławczy błędnie operuje numerem działki [...]. Działka taka nie istnieje, została wskazana jedynie przez A. S.. Działka ta została podzielona, w wyniku podziału powstały działki o nr ewid. [...], a SKO zweryfikowało skarżonego zakresu nieruchomości.

Reasumując, zdaniem Skarżącego w/w decyzja SKO w R. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego jak i materialnego, wobec czego zasługuje na wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wnosił o jego oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej w badanej sprawie jest decyzja organu II instancji wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. W związku z tym wyjaśnić należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), zwana dalej: ustawą nowelizującą, która wprowadziła zmiany m.in. do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej : p.p.s.a., po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji".

Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego jest nowym środkiem prawnym, który strony mogą wnosić do sądu administracyjnego począwszy od 1 czerwca 2017 r. Z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej wynika ,że instytucja sprzeciwu będzie służyła skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji, która w obowiązującym systemie powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka będzie miała charakter formalny (zob. uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r., druk sejmowy nr 1183, dostępny na stronie http://www.sejm.gov.pl).

To założenie ustawodawcy znalazło w pełni odzwierciedlenie w brzmieniu art. 64e p.p.s.a. , wedle którego rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Z literalnego brzmienia przywołanego art. 64e p.p.s.a. wynika, że stanowi on lex specialis w stosunku do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. , określającego zakres kontroli sądowo-administracyjnej, gdyż szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu administracyjnego, przedmiotem której jest decyzja objęta sprzeciwem. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw do decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. W przypadku zaś skargi sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a.

Wobec tego rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do oceny, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. Przy czym uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. ( art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw ( art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Jednocześnie sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego z powołaniem się na art. 138 § 2 k.p.a., nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione przesłanki określone w cytowanym przepisie. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym użycie w analizowanym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że " konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13 - dostępny http://cbois.nsa.gov.pl).

Oznacza to, że żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA : z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14 - http://cbois.nsa.gov.pl).

Resumując stwierdzić należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym użyty przez ustawodawcę zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim wskazać należy, że wydana przez organ I instancji decyzja nie poprzedzona została jakimikolwiek ustaleniami faktycznymi, poza tymi, że dla przedmiotowych działek obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy z 28 czerwca 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 221, poz. 5600 z 20 sierpnia 2002 r.) zmieniony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy z 28 maja 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 6749 z 3 lipca 2028 r.). W tej sytuacji zasadnie Kolegium uznało, że zebrany w sprawie materiał dokumentacyjny nie pozwalał na wydanie decyzji innej niż kasatoryjna czego domaga się Skarżący w złożonym sprzeciwie. Wydanie takiej decyzji prowadziłoby bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności z art. 15 kpa. Jednocześnie prawidłowo wskazało SKO, że organ I instancji wadliwie określił przedmiot postępowania, wskazując, że jego rzeczywisty zakres odnosi się do niezgodnego z prawem zagospodarowania terenu obejmującego działki wskazane przez wnioskodawczynię o nr ewid. [...] w obrębie M. S., poprzez budowę domów jednorodzinnych z budynkami gospodarczymi i zbiornikami na nieczystości ciekłe, studni, wstrzymanie użytkowania terenu oraz przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Taki zakres postępowania wynikał jedynie pośrednio z żądania wnioskodawczyni A. S. i nie został w sposób prawidłowy doprecyzowany przez Wójta Gminy P. tak w zawiadomieniu o wszczęciu postepowania jak i w decyzji z 17 kwietnia 2023 r. Tego rodzaju wady postępowania nie są możliwe do naprawienia przez organ odwoławczy z przyczyn jak wyżej. Jak zarzuca Skarżący (nie sposób, z uwagi na braki materiału dowodowego ocenić, czy zasadnie) rozstrzygnięcie organu I instancji, a zatem i II instancji dotyczy działki już nie istniejącej ([...]) z uwagi na jej podział, co o ile ma potwierdzenie w stanie faktycznym nie powinno mieć miejsca, a czego również nie mogło zweryfikować SKO wobec braku poczynienia stosownych ustaleń przez organ I instancji. Uwaga ta dotyczy też istnienia w obrocie prawnych ewentualnych pozwoleń na budowę na część przedmiotowych działek, o jakich mowa w sprzeciwie. Wszystkie te okoliczności winny być ustalone na etapie postępowania przed organem I instancji, co nie miało miejsca.

Wobec powyższego mając na uwadze uchybienia organu I instancji, polegające - tak jak prawidłowo wskazało SKO - na wadliwości zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nieprawidłowego zastosowania cyt. przepisu art. 59 ust. 3 (okoliczność niesporna) prawidłowy jest wniosek Kolegium, że okoliczności te wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego wynikające z art. 136 k.p.a.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu I instancji było naruszenie przepisów postępowania i w związku z tym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego, to brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, podnoszonych przez stronę skarżącą. Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy zaistniały w sprawie okoliczności, uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej i tym samym nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

Zdaniem Sądu w analizowanej sprawie zachodziły przeszkody do ewentualnego wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, bowiem w tym stanie sprawy doszłoby do naruszenia określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego Natomiast zarówno argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Warszawie do oddalenia sprzeciwu jako bezzasadnego na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.