Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 80/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 30 par. 1 pkt 2 i par. 2 (1) w zw. z art. 42
journal: Dz.U. 2023 poz 1465
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy ( t. j.)
article: art. 91 ust. 1, art. 101 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Dnia 16 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant asystent sędziego Krystyna Adamczewska-Reguła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi I. Z. na zarządzenie Wójta Gminy Galewice z dnia 8 grudnia 2023 roku nr 233.2023 w przedmiocie stwierdzenia zakończenia pełnienia funkcji dyrektora szkoły 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Wójta Gminy Galewice na rzecz skarżącej I. Z. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do sądu zarządzeniem z 8 grudnia 2023 r. Wójt Gminy Galewice stwierdził zakończenie pełnienia przez I. Z.-P. funkcji dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] z dniem 31 grudnia 2023 roku.

Powyższe zarządzenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zarządzeniem Wójta Gminy Galewice z 4 sierpnia 2022 r. I. Z.-P. powierzono funkcję dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego

w [...] na okres od 1 września 2022 r. do 31 sierpnia 2027 r.

Pismem z 21 września 2023 r. dyrektor otrzymała od pracodawcy wypowiedzenie warunków umowy o pracę w części dotyczącej wynagrodzenia na stanowisku dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, który upłynie 31 grudnia 2023 r. Wypowiedzenie warunków umowy o pracę proponowało nowe warunki płacy, które miałyby obowiązywać od 1 stycznia 2024 r. Z adnotacji widniejącej na piśmie wynika, że dyrektor odmówiła podpisania przedstawionego jej dokumentu – wypowiedzenia zmieniającego warunki płacy.

Zarządzeniem z 8 grudnia 2023 r. Wójt Gminy Galewice stwierdził zakończenie pełnienia funkcji dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] przez I. Z.-P. z dniem 31 grudnia 2023 roku. W uzasadnieniu zarządzenia wskazał, że 21 września 2023 roku dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] otrzymała na piśmie wypowiedzenie warunków umowy o pracę. Podstawą wypowiedzenia dotychczasowych warunków umowy o pracę było zmniejszenie wysokości dodatku funkcyjnego. 22 września 2023 roku I. Z.-P. odmówiła podpisania wypowiedzenia warunków umowy o pracę. Organ powołując treść art. 42 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz U. z 2023 r. poz. 1465) dalej "k.p." wskazał, że w razie odmowy przyjęcia przez pracownika zaproponowanych warunków pracy lub płacy, umowa o pracę rozwiązuje się z upływem okresu dokonanego wypowiedzenia. Pismo pracodawcy wypowiadające warunki pracy lub płacy zawierało stosowne pouczenie w tej sprawie łącznie z informacją, iż rozwiązanie stosunku pracy dotyczy wyłącznie pełnienia funkcji dyrektora i nie prowadzi do rozwiązania stosunku pracy nauczyciela mianowanego. Dyrektor przed upływem połowy okresu wypowiedzenia złożył

w Urzędzie Gminy w Galewicach oświadczenie o odmowie przyjęcia zaproponowanych warunków. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził zakończenie pełnienia funkcji dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] z dniem 31 grudnia 2023 roku tj. z upływem trzech miesięcy od dnia przekazania dyrektorowi wypowiedzenia warunków umowy o pracę.

Z akt sprawy wynika także, że pismem z 13 grudnia 2023 r. I. Z.-P. oświadczyła, że dokonana 22 września 2023 r. adnotacja na piśmie stanowiącym wypowiedzenie warunków pracy i płacy z 21 września 2023 r. nie stanowi oświadczenia w rozumieniu przepisu art. 42 § 3 k.p. Wypowiedzenie warunków pracy i płacy zostało dokonane z naruszeniem przepisów prawa i jest aktualnie przedmiotem rozpoznania przez Sąd Rejonowy w W., [...] Wydział [...] pod sygnaturą [...].

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi I. Z.-P. zaskarżyła powyższe zarządzenie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 30 § 1 pkt 2 i § 2 w związku z art. 42 k.p. - poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu i uznanie, że skarżąca odmówiła przyjęcia nowych warunków pracy lub płacy;

2) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie zarządzenia bez podstawy faktycznej jak i prawnej, co w efekcie skutkowało niewłaściwym przyjęciem i uznaniem, że zakończenie pełnienia funkcji dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] nastąpiło 31 grudnia 2023 r.

Strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że wbrew ustaleniom poczynionym w treści uzasadnienia zarządzenia nie odmówiła przyjęcia nowych warunków płacy, nie złożyła stosownego oświadczenia w tym przedmiocie. Odmówiła jedynie podpisania dokumentu, który stanowił jednostronne oświadczenie woli pracodawcy w zakresie wypowiedzenia warunków pracy i płacy.

Pośrednio o fakcie wyrażenia zgody na przyjęcie nowych warunków płacy, a w efekcie dalszego zatrudnienia na stanowisku dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] świadczy fakt, że skarżąca podjęła obronę swoich praw na drodze postępowania sądowego - wniosła pozew o uznanie za bezskuteczne wypowiedzenia warunków płacy dokonanego pismem z dnia 21.09.2023 r., doręczonego dnia 22.09.2023 r., jednocześnie skarżąca wskazała, że w przypadku upływu okresu wypowiedzenia wnosi o przywrócenie do pracy na dotychczasowych warunkach. Jednocześnie skarżąca w chwili powzięcia informacji

o wydaniu przez organ zaskarżonego zarządzenia złożyła stosowne oświadczenie, w którym wskazała, że dokonana 22 września 2023 r. adnotacja na piśmie stanowiącym wypowiedzenie warunków pracy i płacy z 21 września 2023 r. nie stanowi oświadczenia w rozumieniu przepisu art. 42 § 3 k.p.

Powyższe oznacza, że wydanie zarządzenia nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, bez podstawy faktycznej i prawnej. Zaskarżone zarządzenie godzi w sferę prawną skarżącej przez wywołanie negatywnych następstw prawnych - zakończenie pełnienia funkcji dyrektora, która zgodnie z zarządzeniem Nr [...] Wójta Gminy Galewice z dnia 4 sierpnia 2022 r., została jej powierzona do 31 sierpnia 2027 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołując treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) - dalej "u.s.g." wskazał, że zaskarżone zarządzenie nie może w żadnym stopniu wpływać na sytuację prawną skarżącej, ze względu na to, że ma ono tylko charakter deklaratoryjny, a rozwiązanie stosunku pracy w zakresie pełnionej przez skarżącą funkcji dyrektora w wyniku odmowy przyjęcia przez nią zaproponowanych warunków płacy nastąpiło z mocy prawa (art. 42 § 3 zdanie pierwsze k.p.).

Kwestia prawidłowości wypowiedzenia warunków płacy skarżącej, została przez nią poddana kontroli sądowej. Sprawa jest rozpoznawana przez sąd powszechny - Sąd Rejonowy w W..

Organ wskazał dalej, że zgodnie z utrwaloną linia orzeczniczą do zmiany warunków wykonywania funkcji dyrektora (wobec braku stosownej regulacji w Karcie Nauczyciela) posiłkowe zastosowanie na podstawie art. 91c ust. 1 Karty Nauczyciela znajdą przepisy Kodeksu pracy o wypowiedzeniu zmieniającym. Z tym jednakże zastrzeżeniem, że zastosowanie art. 42 k.p. może dotyczyć wyłącznie tych elementów stosunku pracy, które związane są z powierzoną funkcją dyrektora szkoły, nie mogą natomiast wpływać na elementy stosunku pracy na podstawie mianowania.

Skarżąca złożyła oświadczenie w przedmiocie odmowy przyjęcia proponowanych warunków w terminie wskazanym w § 3, a z treści złożonego oświadczenia wyraźnie wynika brak zgody skarżącej na proponowane warunki. Powyższe spowodowało zatem skutek, w postaci ustania pełnienia funkcji dyrektora przez skarżącą z mocy prawa. Zarządzeniem nr 233.2023 Wójt Gminy Galewice jedynie potwierdził ten stan rzeczy.

Treść ww. zarządzenia zawiera sformułowanie "stwierdza się" nie zaś "odwołuje się" jak w przypadku zarządzeń wydawanych w trybie art. 66 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 900 z późn. zm.). Podstawą wydania tego zarządzenia był bowiem art. 42 k.p. Utrwalona linia orzecznicza wskazuje, że odwołany w trybie art. 66 Prawa oświatowego dyrektor może kwestionować sam akt odwołania [zarządzenie organu gminy] przed sądem administracyjnym. W niniejszej sprawie jednak mamy odczynienia z zupełnie innym charakterem prawnym zarządzenia. Dopuszczalność skargi na zarządzenie podjęte przez organ gminy musi dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej, a zatem w tej sferze, w której organ działa władczo, jednostronnie w stosunku do podmiotu. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie będzie miał zatem zastosowania do aktów i czynności cywilnoprawnych wójta, czyli działań w tych sprawach, w których nie realizuje on władztwa administracyjnego. Nie będzie miał też zastosowania w sytuacji braku interesu prawnego strony skarżącej.

Interes pracownika jest w tym postępowaniu interesem faktycznym, wyrażającym się w zachowaniu uprawnienia, które może być samodzielnie dochodzone na drodze sądowej przed sądem powszechnym. W przypadku stwierdzenia przez Sąd zgodnie z wnioskiem skargi nieważności Zarządzenia Wójta Gminy Galewice nr 233/2023 z dnia 8 grudnia 2023 r w sprawie stwierdzenia zakończenia pełnienia funkcji dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego

w [...] sytuacja skarżącej nie uległaby zmianie bowiem w ocenie organu zmiana stosunku pracy skarżącej w zakresie pełnionej funkcji nastąpiła z mocy prawa, a uchylenie zarządzenia nie spowodowałoby przywrócenia jej na to stanowisko. Okoliczność, że zarządzenie wywołało konsekwencje w sferze prawa pracy, ma jedynie ten skutek, że skarżąca może własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem powszechnym nie zaś przez sądem administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei w myśl art. 91 § 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wyłączną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały/zarządzenia organu gminy jest zatem jej sprzeczność z prawem w innym stopniu niż nieistotny. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639, z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2674/19, LEX nr 2777895).

W rozstrzyganej sprawie przedmiot skargi stanowi zarządzenie Wójta Gminy Galewice z 8 grudnia 2023 r. stwierdzające zakończenie pełnienia przez skarżącą funkcji dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...].

Legitymacja skargowa do wniesienia skargi na zarządzenie organu gminy została uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Dokonując oceny dopuszczalności zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia z uwagi na jego charakter, w ślad za orzecznictwem sądowym i poglądami doktryny, wskazać należy, że "o właściwości sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego, które nie stanowią aktów prawa miejscowego, przesądzające znaczenie ma to, że akt taki został podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przy tym akt ten może dotyczyć większej lub mniejszej liczby osób, a nawet jednej, wskazanej w tym akcie osoby. Zasadnicze znaczenie ma więc to, czy akt został podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego, i czy sprawa, w której akt ten został podjęty, jest sprawą z zakresu administracji publicznej" (por. pkt 29 komentarza LEX do art. 3 p.p.s.a. [w:] J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Opublikowano: LexisNexis 2011).

Interpretacja pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej zarówno w doktrynie jak i w judykaturze nastręczała trudności. Obszerne rozważania na ten temat zawiera uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. (sygn.W.10/93), która bardzo szeroko określiła pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej. Trybunał uznał, że "cała komunalna działalność gmin, wykonywana w formach publicznoprawnych ma na celu realizację zadań publicznych, a tym samym daje się pomieścić w kategorii spraw z zakresu administracji publicznej". Warto również zauważyć, że w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13, ONSA WSA 2015/1/2) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje akty, które z reguły noszą następujące cechy: 1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy; 2) nakładają obowiązki, stwierdzają uprawnienia lub obowiązki bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny; 3) mają charakter indywidualny bądź generalny; 4) nie są aktami prawa miejscowego.

Wskazać należy, że obsada stanowiska kierowanego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, co wchodzi w zakres administracji publicznej sprawowanej przez organy samorządu terytorialnego (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2188/18, Lex numer 2603842 oraz z 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 359/14, Lex numer 1480907).

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że zarządzenie organu wykonawczego gminy jest obok decyzji administracyjnej prawną formą w jakiej wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2004r., sygn. akt OSK 439/04 Opublikowano: OwSS 2005/3/69). Biorąc zaś pod uwagę, że wola organu gminy przybiera formę prawną aktu władczego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega kognicji sądu administracyjnego. Sam fakt, że akt administracyjny wywiera skutki w sferze prawa pracy, nie powoduje, że z tego powodu przestaje on być aktem administracyjnym, podlegającym kontroli pod względem zgodności z prawem. W postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania sądu nie są bowiem roszczenia pracownicze, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz przestrzeganie określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wymagań dotyczących aktu wydanego przez wójta, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu z zakresu administracji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016r., sygn. akt II OSK 1272/16 LEX nr 2083393, wyrok WSA w Kielcach z 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 166/19 Lex nr 2770043).

Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania, nie budzi wątpliwości sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, że zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie zostało wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej, a zatem jest aktem podlegającym kontroli sądu.

W rozpoznawanej sprawie został również spełniony kolejny warunek formalny tj. strona zachowała terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów (aniżeli określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Jak wskazuje się w doktrynie, do tej kategorii należy zaliczyć m.in. skargi na akty i czynności, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. (zob. pkt 2 komentarza LEX do art. 53 p.p.s.a. [w:] H. Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz i orzecznictwo, wyd. IV, Opublikowano: WKP 2018).

Przechodząc do oceny legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia wskazać należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na zarządzenie z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., a nie na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie tego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia/ uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., OSK 1437/2004). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność zarządzenia / uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli zarządzenie / uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do oceny zarządzenia / uchwały. Na skarżącym spoczywa natomiast obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114).

W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca legitymuje się własnym i konkretnym interesem prawnym, gdyż zaskarżone zarządzenie dotyczy bezpośrednio sfery jej praw i obowiązków, skoro zostało wydane w przedmiocie stwierdzenia zakończenia pełnienia przez nią funkcji dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] z dniem 31 grudnia 2023 r., tj. z upływem trzech miesięcy od dnia przekazania dyrektorowi wypowiedzenia warunków umowy

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego zarządzenia należy wskazać, że zostało ono wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., oraz art. 30 § 1 pkt 2 i § 21 w zw. z art. 42 k.p. Powołany w podstawie prawnej kontrolowanego zarządzenia przepis art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. stanowi, że do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Przepis ten określa jedynie ogólnie przysługujące wójtowi uprawnienia w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Bez wątpienia ma on charakter kompetencyjny. Z kolei zgodnie z art. 30 § 1 pkt 2 k.p. umowa o pracę rozwiązuje się przez oświadczenie jednej ze stron z zachowaniem okresu wypowiedzenia. Okres wypowiedzenia umowy o pracę obejmujący tydzień lub miesiąc albo ich wielokrotność kończy się odpowiednio w sobotę lub w ostatnim dniu miesiąca (art. 30 § 2 1 k.p.). Stosownie zaś do art. 42 § 1 k.p. przepisy o wypowiedzeniu umowy o pracę stosuje się odpowiednio do wypowiedzenia wynikających z umowy warunków pracy i płacy. Zgodnie z art. 42 § 2 k.p. wypowiedzenie warunków pracy lub płacy uważa się za dokonane, jeżeli pracownikowi zaproponowano na piśmie nowe warunki. W razie odmowy przyjęcia przez pracownika zaproponowanych warunków pracy lub płacy, umowa o pracę rozwiązuje się z upływem okresu dokonanego wypowiedzenia. Jeżeli pracownik przed upływem połowy okresu wypowiedzenia nie złoży oświadczenia o odmowie przyjęcia zaproponowanych warunków, uważa się, że wyraził zgodę na te warunki; pismo pracodawcy wypowiadające warunki pracy lub płacy powinno zawierać pouczenie w tej sprawie. W razie braku takiego pouczenia, pracownik może do końca okresu wypowiedzenia złożyć oświadczenie o odmowie przyjęcia zaproponowanych warunków ( art. 42 § 3 k.p.). Wypowiedzenie dotychczasowych warunków pracy lub płacy nie jest wymagane w razie powierzenia pracownikowi, w przypadkach uzasadnionych potrzebami pracodawcy, innej pracy niż określona w umowie o pracę na okres nieprzekraczający 3 miesięcy w roku kalendarzowym, jeżeli nie powoduje to obniżenia wynagrodzenia i odpowiada kwalifikacjom pracownika ( art. 42 § 4 k.p.)..

W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. nie mógł stanowić podstawy prawnej do wydania zaskarżonego zarządzenia. Jak wynika bowiem z treści zaskarżonego zarządzenia, co potwierdza także Wójt Gminy Galewice w odpowiedzi na skargę, ma ono charakter deklaratoryjny, gdyż Wójt Gminy Galewice potwierdza w nim stan faktyczny zaistniały z mocy prawa z dniem

31 grudnia 2023r., stwierdzając "zakończenie pełnienia funkcji dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] przez Panią I. Z.-P. z dniem 31 grudnia 2023 roku". Podobnie podstawy do wydania zaskarżonego zarządzenia nie mogły stanowić przywołane w nim przepisy kodeksu pracy bowiem nie zawarto w nich żadnego upoważnienia dla organu gminy do wydania spornego aktu administracji regulują one bowiem kwestie dotyczące wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy i płacy oraz rozwiązania umowy o prace z zachowaniem okresu wypowiedzenia.

Podkreślić należy, że prawna możliwość wydawania przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego aktów w sprawach z zakresu administracji publicznej o deklaratoryjnym charakterze musi znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawnych. Przypomnieć bowiem trzeba, że organ wykonawczy jednostki samorządu gminnego, podobnie jak inne organy administracji publicznej, co wyraźnie wynika z art. 7 Konstytucji RP, działa na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że w przeciwieństwie do podmiotów prywatnych, które mogą czynić wszystko, czego prawo im nie zabrania, organy administracji mogą podejmować tylko te działania, na które im prawo zezwala. W działaniach tych organów nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę, zgodnie z którą "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Zakaz wykraczania poza zakres swoich kompetencji odnosi się przy tym do wszelkich form działalności. Każda czynność organu musi się zatem mieścić w ramach jego ustawowo określonego zakresu działania, według przypisywanej mu z mocy prawa właściwości (tak: NSA w wyroku z dnia 27 września 2017r., sygn. akt. I OSK 1066/17 i z dnia 30 września 1992r. sygn. akt SA/Gd 1008/92, ONSA 1993 nr 2 poz. 51 oraz P. Dobosz [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007r., s. 103).

W realiach rozpoznawanej sprawy ani przepis art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., ani 30 § 1 pkt 2 i §21 w zw. z art. 42 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy nie przewidują możliwości wydawania przez organ wykonawczy gminy zarządzeń potwierdzających stan faktyczny zaistniały z mocy prawa. Skutek wypowiedzenia zmieniającego w postaci rozwiązania stosunku pracy następuje z mocy prawa w przypadku nieprzyjęcia przez pracownika zaproponowanych, zmienionych warunków pracy lub płacy, niezależnie od intencji pracodawcy dokonującego ich zmiany. Skoro skutek następuje z mocy prawa, to brak jest podstaw prawnych do wydawania zarządzenia w tym zakresie. Takie zaś, czy inne rozstrzygnięcie sporu z zakresu prawa pracy przed sądem powszechnym nie może niweczyć ani konwalidować aktów z zakresu administracji publicznej podjętych z naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2188/18, LEX nr 2603842).

W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania zaskarżonego zarządzenia. Zasada praworządności wymaga, aby każde działanie organu administracji publicznej miało niebudzącą wątpliwości podstawę prawną w obowiązujących przepisach prawa. Wzgląd na tę zasadę sprzeciwia się przyjmowaniu domniemania istnienia kompetencji niewyrażonych wprost w przepisach.

Reasumując powyższe, wskazać należy, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej a zatem z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie

art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. 1935), które w niniejszej sprawie objęły koszty wynagrodzenia pełnomocnika strony w wysokości 480 zł, a także koszty sądowe tytułem uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 300 zł oraz kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

R.T-M.