Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 461/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 14 marca 2023 r., nr WI-I.7840.1.4.2023.PK w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 21 września 2022 r. B. G. (dalej: "Inwestor") wystąpił do Starosty Bytowskiego (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") o pozwolenie na budowę budynku produkcyjnego do produkcji stolarki okiennej z PCV z niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną w postaci zbiornika uzupełniającego na wodę dla celów przeciwpożarowych o pojemności 50 m3 wraz ze stanowiskiem czerpania wody

i studnią ssawną zbiornika na ścieki komunalne, placu manewrowego z wydzielonym miejscem na pojemniki do gromadzenia odpadów, wewnętrznej drogi dojazdowej,

12 miejsc postojowych oraz zewnętrznych instalacji kanalizacji sanitarnej i wody, zaprojektowanego w miejscowości Udorpie, na działkach nr [...] i [...], obręb Udorpie, gmina Bytów.

Pismem z 31 października 2022 r. D. K. (dalej: "Wnioskodawca", "Skarżący") i I. K. wystąpili do Starosty z wnioskiem o dopuszczenie do udziału

w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Inwestora z 21 września 2022 r. wskazując m.in., że stanowiące ich własność nieruchomości są zlokalizowane w sąsiedztwie działek, na których ma zostać zrealizowana ww. inwestycja.

Pismem z 6 grudnia 2022 r. Starosta poinformował D. K. i I. K., że nie zostali ustanowienie stronami w niniejszym postępowaniu.

Decyzją z 9 grudnia 2022 r. Starosta zatwierdził projekt zagospodarowania terenu

i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił B. G. pozwolenia na budowę budynku produkcyjnego do produkcji stolarki okiennej z PCV z niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną w postaci: 1) zbiornika uzupełniającego na wodę dla celów przeciwpożarowych o pojemności 50 m3 usytuowanego pod budynkiem wraz ze stanowiskiem czerpania wody i studnią ssawną, 2) zbiornika na ścieki komunalne, 3) placu manewrowego z wydzielonym miejscem na pojemniki do gromadzenia odpadów, wewnętrznej drogi dojazdowej, 13 miejsc postojowych, 4) zewnętrznych instalacji kanalizacji sanitarnej i wody - zaprojektowanego w zabudowie produkcyjnej,

w miejscowości Udorpie, na działkach nr [...] i [...], obręb Udorpie, gmina Bytów.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. K.

Decyzją z 14 marca 2023 r. Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1 k.p.a.). Strona postępowania administracyjnego, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda wskazał, że Wnioskodawca wniósł odwołanie w dniu 23 grudnia 2022 r., czyli w terminie, w którym uprawnienie to przysługiwało stronom postępowania zakończonego decyzją Starosty z 9 grudnia 2022 r. Odwołanie zostało zatem złożone z zachowaniem terminu określonego w art. 127 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że krąg stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wyznacza art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", zgodnie

z którym stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć teren wyznaczony

w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Wojewoda zaznaczył, że to uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. Podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony

w zasięgu obiektu budowlanego, mogą powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego. Z kolei ograniczenie w zabudowie to taki wpływ na nieruchomości sąsiednie, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które określają wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim co do odległości jednych obiektów budowlanych od innych). Obszar oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego to obszar, na którym powstający obiekt wprowadzi ograniczenia w możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy. Tylko takie ograniczenia w zabudowie, które są związane z konkretnym wprowadzającym je przepisem prawa, dają właścicielowi nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem inwestycji jest budowa budynku produkcyjnego

o powierzchni zabudowy 1.370,94 m2, służącego do produkcji stolarki okiennej z PCV, wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną. W budynku tym ma być prowadzona produkcja stolarki okiennej z gotowych profili PCV w procesie cięcia, frezowania, klejenia, okuwania i montażu. Wojewoda podał, że Wnioskodawca przymiot strony w niniejszym postępowaniu wywodzi z faktu posiadania działki nr [...] w sąsiedztwie planowanej inwestycji, która - z uwagi na specyfikę projektowanego budynku oraz fakt funkcjonowania na działce nr [...] podobnego obiektu, w którym Inwestor prowadzi już (samowolnie) działalność produkcyjną w zakresie produkcji stolarki okiennej - stanowi w jego ocenie przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie z 10 września 2019 r.".

Oceniając powyższą argumentację Wojewoda zwrócił uwagę, że z zatwierdzonego skarżoną decyzją projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka nr [...] nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną, lecz jest od niej oddzielona działką nr [...]. Odległość działki inwestycyjnej nr [...] od wschodniej granicy działki Wnioskodawcy wynosi około 21 m, natomiast odległość działki inwestycyjnej nr [...] od nieruchomości Wnioskodawcy to około 36 m. Projektowany budynek oraz infrastruktura usytuowane są w odległości około 88 m od wschodniej granicy działki nr [...] oraz około 330 m od istniejących na działce nr [...] zabudowań mieszkalnych. Organ odwoławczy podał, że istniejący już na działce nr [...] budynek, w którym prowadzona jest działalność polegająca na produkcji stolarki okiennej, znajduje się 101 m od wschodniej granicy działki nr [...] oraz 392 m od zabudowań mieszkalnych usytuowanych w północnej części tej nieruchomości. W ocenie Wojewody obszar oddziaływania projektowanej inwestycji,

w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje swym zakresem działki

nr [...]. Sporne zamierzenie budowlane nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zabudowy należącej do Wnioskodawcy nieruchomości.

Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na odległość dzielącą projektowane obiekty od nieruchomości Wnioskodawcy działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy

§ 12 (sytuowanie budynków), § 13 i § 60 (przesłanianie i nasłonecznienie), czy § 271 (warunki ochrony przeciwpożarowej) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225). Wojewoda zwrócił uwagę,

że z dokumentacji projektowej spornej inwestycji nie wynika, aby realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia pozbawiła nieruchomość Wnioskodawcy dostępu do mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja) oraz aby wpływała na warunki sanitarne.

Zdaniem organu odwoławczego źródłem ograniczeń w związku z realizacją wnioskowanego zamierzenia nie będą również przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.) - dalej: "Prawo ochrony środowiska", jak i wydanych na podstawie tego aktu przepisów wykonawczych. Ponadto źródłem takim nie są przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.) - dalej: "ustawa środowiskowa", jak również rozporządzenia z 10 września 2019 r.

Wojewoda wyjaśnił, że okoliczność funkcjonowania na działce nr [...] obiektu,

w którym prowadzona jest działalność tożsama z planowaną w ramach projektowanej inwestycji, nie powoduje, że w niniejszej sprawie doszło do kwalifikacji projektowanego zamierzenia jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ze względu na osiągnięcie progów, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia z 10 września 2019 r. i w efekcie zsumowania parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie z parametrami zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na działce nr [...]. Podkreślono, że działalność prowadzona w istniejącym na działce nr [...] budynku, polegająca na produkcji stolarki okiennej, jest niezgodna z prawem. Decyzją z 8 lipca 2022 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku nakazał Inwestorowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego - budynku gospodarczego, przeznaczonego do przechowywania płodów rolnych, sprzętu rolniczego, materiału siewnego, nawozów i środków ochrony roślin, użytkowanego jako budynek produkcyjno-magazynowy. Decyzja ta jest ostateczna, a kwestia wyegzekwowania zawartego w niej nakazu nie stanowi przedmiotu badania w niniejszym postępowaniu. Nawet jednak przy założeniu, że projektowany obiekt stanowiłby zabudowę przemysłową wraz z towarzyszącą infrastrukturą o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody (otulina Parku Krajobrazowego "Dolina Słupi"), o której mowa

w § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia z 10 września 2019 r., wskazany akt nie wprowadza,

w związku z planowaną inwestycją, ograniczeń w zagospodarowaniu terenu działki Wnioskodawcy.

Organ odwoławczy podkreślił, że obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie można utożsamiać z obszarem, na którym mogą być odczuwalne skutki spowodowane funkcjonowaniem tego obiektu. W szczególności chodzi o takie skutki, jak potencjalne zagrożenie przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu emitowanego do środowiska, emisją spalin, czy wzmożonym ruchem samochodowym na drodze lokalnej lub dojazdowej. Tego rodzaju ewentualne zagrożenia stanowią bowiem jedynie okoliczności faktyczne mogące powodować zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości. W przypadku ich wystąpienia mogą też uzasadniać domaganie się podjęcia działań przez właściwe organy w postępowaniach prowadzonych na podstawie Prawa ochrony środowiska.

Odnosząc się do zarzutu, że działka nr [...] została celowo wydzielona z działki

nr [...] aby uniknąć bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości inwestycyjnej z należącą do Wnioskodawcy działką nr [...], Wojewoda wyjaśnił, że sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej

z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że takiemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem nawet gdyby działka nr [...] stanowiła część nieruchomości inwestycyjnej, to - w świetle poczynionych wyżej ustaleń - okoliczność ta nie miałaby wpływu na kwestię uznania Wnioskodawcy za stronę postępowania. Brak bowiem przepisów, które - biorąc pod uwagę odległość dzielącą projektowaną inwestycję od działki Wnioskodawcy - wprowadzałyby w związku z realizacją przedmiotowego zamierzenia jakiekolwiek ograniczenia w zabudowie należącej do niego nieruchomości.

Podsumowując organ odwoławczy podniósł, że Wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji, a co za tym idzie - nie jest uprawniony do złożenia odwołania. Ustalenie, że odwołanie wniosła osoba nieposiadająca przymiotu strony obliguje zaś organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W skardze na ww. decyzję Wojewody D. K., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucił jej:

1. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez brak udziału Skarżącego

w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, będące wynikiem naruszenia prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że stroną w postępowaniu

w sprawie wydania pozwolenia na budowę są wyłącznie podmioty (właściciele, użytkownicy wieczyści), którzy doznają ograniczenia w zabudowie swoich nieruchomości w związku z rzeczonym pozwoleniem na budowę;

2. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. § 3 ust. 1 pkt 54

lit. a w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 10 września 2019 r. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej polegające na ich niezastosowaniu i uznaniu, że wydanie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie nie musiało zostać poprzedzone wydaniem decyzji środowiskowej.

Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak

i poprzedzającej jej decyzji Starosty z 9 grudnia 2022 r. oraz o zwrot na rzecz Skarżącego od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji jako stronę pominięto m.in. Skarżącego będącego właścicielem działki nr [...] położonej około 100 m od inwestycji objętej spornym pozwoleniem na budowę. Wskazano, że działka o pierwotnym numerze [...], po podziale m.in. na działki nr [...]

i [...] (objęte pozwoleniem na budowę) oraz [...], w całej swej rozciągłości graniczyła

z działką nr [...]. Działka nr [...] po podziale celowo - celem uniknięcia bezpośredniego sąsiedztwa z działką nr [...] - wydłuża się poprzez wąski, nienaturalny pas w kierunku południowym. Pomimo tego podziału odległość pomiędzy projektowaną inwestycją a działką Skarżącego to około 90 m. Odwołując się do judykatury podkreślono, że brak bezpośredniego sąsiedztwa między nieruchomościami nie oznacza automatycznie, iż właściciele takich nieruchomości nie są uznawani za stronę postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Obszar oddziaływania obiektu może obejmować także tereny dalej położone, ale pozostające w zasięgu wpływów planowanej inwestycji. Istotna w tym kontekście jest możliwość wystąpienia szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora.

Podniesiono, że biorąc pod uwagę specyfikę obiektu objętego pozwoleniem na budowę o przeznaczeniu produkcyjnym, jak również odległość pomiędzy projektowanym obiektem a działką Skarżącego, bezspornie należy uznać, że powinien on zostać uznany za stronę w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zarzucono przy tym, że organ ustalając krąg stron pominął fakt istnienia analogicznego jak projektowany produkcyjnego obiektu istniejącego już na działce nr [...], co bezsprzecznie zmienia zakres oddziaływania na działkę nr [..] jako całości.

Strona skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie nie można pominąć sprzecznych interesów wynikających z okoliczności sąsiedztwa nieruchomości o różnej formie zabudowy, a mianowicie hali produkcyjno-przemysłowej z nieruchomościami pełniącymi funkcje rekreacyjne, rolne. W wyniku wydanego pozwolenia na budowę działka Skarżącego będzie znajdowała się w bliskim faktycznym sąsiedztwie dwóch zakładów produkcyjnych, podczas gdy jest to działka rolna, potencjalnie mogąca być wykorzystywana jako rekreacyjna.

Niezależnie od zarzutu braku udziału Skarżącego w postępowaniu zarzucono,

że zaskarżona decyzja została wydana bez uprzedniego wydania decyzji środowiskowej. W tym zakresie wskazano, że Inwestor jest współwłaścicielem działki o pierwotnym numerze [...], która bezpośrednio sąsiadowała z działką nr [...] stanowiącą własność Skarżącego. Na ww. działce (aktualnie po podziale działce nr [...]) Inwestor w ramach samowoli budowlanej zrealizował obiekt, który wykorzystuje od początku jego istnienia jako obiekt przemysłowo-produkcyjny związany z produkcją okien. Obiekt ten Inwestor zalegalizował jednak jako obiekt o przeznaczeniu rolnym. Jednocześnie zamierzając kontynuować zamierzenie budowlane polegające na budowie kolejnego obiektu przemysłowo-produkcyjnego, Inwestor podzielił działkę nr [...] na działki m.in. [...]- [...]. W wyniku podziału powstała działka nr [...], która w nienaturalny sposób oddziela wąskim pasem działkę [...] od działki nr [...] i [...] objętych decyzją. Dodatkowo działka nr [...] została zbyta przez Inwestora na rzecz syna, a działka

nr [...] na rzecz córki.

Strona skarżąca podała, że w związku z samowolą użytkową obiektu na działce

nr [...] wszczęto z urzędu postępowanie kontrolne, które zakończyło się wydaniem decyzji nakazującej Inwestorowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tego obiektu. W toku tego postępowania organy nadzoru budowlanego potwierdziły, że obiekt na działce nr [...] wykorzystywany jest przez Inwestora jako obiekt o przeznaczeniu przemysłowo-produkcyjnym, związanym z produkcją stolarki PCV i aluminium. Inwestor usiłował zalegalizować ten obiekt na przemysłowo-produkcyjny, lecz bezskutecznie.

Strona skarżąca podniosła również, że w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Wojewodę decyzji z 14 marca 2023 r. pominięto istotną okoliczność prowadzenia analogicznej działalności w obiekcie zlokalizowanym na działce nr [...], co skutkowało wydaniem jej bez uprzedniego wydania decyzji środowiskowej. Wskazano, że planowana powierzchnia zabudowy produkcyjnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach

nr [...] i [...] wynosi 0,4926 ha i nie przekracza progu 0,5 h. Zatem samodzielnie nie spełnia wymogów kwalifikacji § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia z 10 września 2019 r., jednakże do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia: nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu, osiągną progi określone w ust. 1. (§ 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia).

Podsumowując strona skarżąca zarzuciła, że w sprawie nie wzięto pod uwagę istniejącej na sąsiadującej działce nr [...] zabudowy, która wykorzystywana jest do produkcji stolarki PCV i aluminium, a co za tym idzie powinna stanowić rozbudowę powierzchni przemysłowej i tym samym powinna być poddana kwalifikacji zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia z 10 września 2019 r. W sprawie zgodne jest kryterium, które wskazuje na tożsamość planowanych i istniejących obiektów w dacie wydania pozwolenia na budowę, w postaci charakteru inwestycji, miejsca jej realizacji (działki nr [...] i [...]), jak też tożsamości Inwestora. W ocenie strony skarżącej działanie, którego dopuszcza się Inwestor, jest typowym przykładem obejścia prawa w zakresie obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej. Ciągle stosując samowolę użytkową Inwestor uchyla się od obowiązku pozyskania decyzji środowiskowej powołując się na fakt, że jego pierwsza hala zlokalizowana na działce nr [...] formalnie jest halą

o przeznaczeniu rolnym, a nie przemysłowym, mimo że od samego początku hala ta - bez względu na wydawane decyzje administracyjne - jest wykorzystywana jako hala do produkcji stolarki okiennej. W praktyce powstaje więc etapami zakład produkcyjny o łącznej powierzchni zabudowy produkcyjnej ponad 0,5 ha bez wymaganej decyzji środowiskowej. Taka sytuacja jest niedopuszczalna.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 12 czerwca 2023 r. r. strona skarżąca wniosła

o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 14 marca 2023 r., którą organ ten umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez D. K. od decyzji Starosty Bytowskiego z 9 grudnia 2022 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej B. G. pozwolenia na budowę budynku produkcyjnego do produkcji stolarki okiennej z PCV z niezbędną infrastrukturą techniczną

i komunikacyjną, zaprojektowanego w zabudowie produkcyjnej, w miejscowości Udorpie, na działkach nr [...] i [...], obręb Udorpie, gmina Bytów.

Podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Z uwagi na to, że w przytoczonej regulacji ustawodawca nie określił przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracji publicznej. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - zarówno pozytywne, jak

i negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Przy czym bezprzedmiotowe może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 marca 2023 r.

sygn. akt II OSK 825/20, z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2936/21, z 15 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 2517/17, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko takie prezentowane jest również w doktrynie (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 138).

Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn przedmiotowych

(np. gdy sprawa ma charakter cywilny), jak i podmiotowych - z czym mamy do czynienia

w okolicznościach niniejszej sprawy - gdy środek odwoławczy wniósł podmiot, nie mający statusu strony postępowania.

Należy również wskazać, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej

w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z przytoczonej regulacji jasno wynika, że odwołanie od decyzji przysługuje tylko stronie postępowania. Inny podmiot nie posiada uprawnienia do skorzystania z tego środka zaskarżenia.

W konsekwencji należy przyjąć, że osoba, która nie ma statusu strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wydaną w pierwszej instancji nie może wnieść skutecznie odwołania (tak: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz,

A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., 2023). Osoba ta może mieć interes we wzruszeniu takiej decyzji, lecz nie jest to interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 lutego 1993 r. sygn. akt SA/Kr 558/92, Samorząd Terytorialny z 1993 r., nr 10, s. 78, z glosą R. Sawuły). Przy czym twierdzenie jednostki, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego, a postępowanie to zakończy się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego wtedy, gdy twierdzenie jednostki nie znajduje podstaw w normach prawa materialnego (tak: G. Łaszczyca za

B. Adamiak w komentarzu do art. 127 k.p.a. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, LEX, 2010). A zatem rolą organu odwoławczego we wstępnej fazie postępowania odwoławczego jest ustalenie, czy odwołanie pochodzi od podmiotu legitymowanego. Ustalenie to ma fundamentalne znaczenie dla wyniku postępowania zainicjowanego odwołaniem, ponieważ jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze (art. 134 k.p.a.). Natomiast w sytuacji, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, wówczas obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania odwoławczego. W razie ustalenia, że strona nie ma interesu prawnego, organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (tak: A. Golęba [w:]

H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2015, LEX, i cytowane tam orzecznictwo).

Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że podmiotową przesłanką skutecznego uruchomienia postępowania odwoławczego jest złożenie środka zaskarżenia przez uprawniony do tego podmiot, czyli stronę postępowania w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a.

W konsekwencji istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska Wojewody, który uznał, że Skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z 9 grudnia 2022 r.

Oceniając powyższe stanowisko w pierwszej kolejności należy wskazać, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę jest uwarunkowany normą wynikającą z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane

(Dz. U. z 2023 r., poz. 1890), który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu określony został w art. 3 pkt 20 tej ustawy, który w dacie wydania decyzji

z 9 grudnia 2022 r. stanowił, że jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Zatem przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu

o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu.

Dodatkowo, ustalając krąg osób posiadających interes prawny w postępowaniu dotyczącym udzielania pozwolenia na budowę, należy mieć również na uwadze przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który w dacie wydawania przez Starostę decyzji

z 9 grudnia 2022 r. stanowił, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony

w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wyrazem dążenia do osiągnięcia swoistego kompromisu między interesem inwestora oraz indywidualnym interesem osób trzecich i interesem społecznym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., będącego podstawą nadania określonym podmiotom statusu strony w tym postępowaniu. W art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca ograniczył,

w porównaniu z regulacją art. 28 k.p.a., zakres podmiotowy postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przez, z jednej strony, wskazanie kategorii podmiotów uprawnionych do bycia stroną tego postępowania, z drugiej zaś - przez zdefiniowanie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które w założeniu miało ułatwić ustalenie interesu prawnego właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości (por. wyrok NSA z 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06). Wskazuje się również,

że interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu administracyjnym

w charakterze strony musi znajdować oparcie w normie prawa materialnego dającej się zastosować w konkretnej sytuacji wobec konkretnego podmiotu prawa; interes musi być przy tym aktualny i realny (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 24 listopada 2020 r.

sygn. akt II SA/Kr 432/20).

W judykaturze zwraca się również uwagę, że co do zasady nie jest wykluczone oparcie legitymacji do brania udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę o przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.) - dalej: "k.c.". Nie można bowiem wykluczyć, że te właśnie przepisy i wynikające z nich zakazy i nakazy skierowane m.in. do właścicieli sąsiadujących nieruchomości, w okolicznościach konkretnej sprawy, stanowić będą, jako przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, źródło związanych z projektowanym obiektem budowlanym ograniczeń

w zagospodarowaniu sąsiedniego terenu (zob. wyrok NSA z 15 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3076/14).

Nie ulega wątpliwości, że własność jest prawem gwarantowanym konstytucyjnie. Stosownie jednak do treści art. 64 ust. 3 Konstytucji RP prawo to może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Sytuacja jednostki jako podmiotu własności nieruchomości poddana jest reglamentacji administracyjnoprawnej, której elementem jest regulacja Prawa budowlanego oraz -

w ramach wyraźnej delegacji - aktów wykonawczych do tej ustawy. Wskazane unormowania prawa publicznego wprowadzają różnego rodzaju precyzyjnie określone ograniczenia w zakresie możliwości zabudowy nieruchomości, do której inwestor posiada tytuł prawny. Są to ograniczenia ilościowe, jakościowe, gabarytowe, a także ograniczenia przestrzenne w zakresie konieczności zachowania odpowiednich odległości zabudowy. Celem wprowadzenia tych normatywnych ograniczeń było nie tylko zapewnienie bezpieczeństwa w budownictwie, ale także ochrona interesu publicznego oraz ochrona interesu indywidualnego podmiotów mających tytuł prawny do nieruchomości pozostającej w zakresie oddziaływania obiektu (inwestycji). Zakres oddziaływania obiektu wyznaczany jest indywidualnie przez zastosowanie wskazanych wyżej normatywnych ograniczeń.

Z drugiej strony te ograniczenia normatywne gwarantują realizację wolności zabudowy tym inwestorom, których zamierzenie inwestycyjne ich nie przekracza. Wskazane regulacje administracyjnoprawne stanowią lex specialis wobec regulacji prawa cywilnego i one, a nie ogólnie rozumiane prawo cywilne, wyznaczają przesłanki uzyskania przez konkretny podmiot statusu strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz uzyskania pozwolenia na budowę (zob. wyrok WSA w Opolu z 17 lutego 2022 r.

sygn. akt II SA/Op 515/21).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Skarżący nie wykazał, w jaki sposób prawo korzystania z jego nieruchomości (działki nr [...]) zostanie naruszone lub ograniczone przez realizację inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjnego do produkcji stolarki okiennej z PCV z niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działkach nr [...] i [...].

Analiza treści pism składanych w toku postępowania administracyjnego, odwołania od decyzji organu pierwszej instancji i skargi na decyzję organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że Skarżący swój interes prawny wywodzi głównie z usytuowania działki

nr [...] położonej - jego zdaniem - w obszarze oddziaływania inwestycji.

Oceniając powyższe twierdzenie Sąd podziela stanowisko Wojewody, że Skarżący nie posiada indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, gdyż brak jest przepisu prawa materialnego, który ograniczałby zagospodarowanie, czy też użytkowanie jego nieruchomości (co szczegółowo przeanalizował Wojewoda na s. 4-5 uzasadnienia decyzji z 14 marca 2023 r).

Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że Skarżący w żaden sposób nie wykazał, iż nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego, koncentrując się na próbie wykazania naruszenia interesu faktycznego przez sporną inwestycję. Skarżący nie wskazał żadnego konkretnego naruszenia przepisu prawa materialnego, który ograniczałby

w sposób realny i konkretny korzystanie z jego nieruchomości. Jeżeli inwestycja nie wykazuje żadnej sprzeczności z przepisami prawa to spowodowane realizacją inwestycji faktyczne dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Podnoszone przez Skarżącego okoliczności mogą być uznane za ewentualne naruszenie jego interesu faktycznego, a nie interesu prawnego. Posadowienie spornego obiektu będzie zrealizowane w odległościach przewidzianych obowiązującymi przepisami (co wykazał Wojewoda na s. 4 zaskarżonej decyzji), a inwestycja zgodna jest z wymaganiami ochrony środowiska. Wobec tego brak jest okoliczności, z których można byłoby wyprowadzić wniosek, że pomimo sąsiedztwa nieruchomości Skarżącego z terenem inwestycji projektowana zabudowa będzie oddziaływała na jego nieruchomość, wprowadzając ograniczenia w możliwości jej zagospodarowania.

W tych okolicznościach w ocenie Sądu uprawnione jest stanowisko organu odwoławczego, że brak jest podstaw prawnych w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (a także art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy), aby uznać, że Skarżący jest legitymowany do tego, aby brać udział w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty z 9 grudnia 2022 r. w charakterze strony.

Należy również przyznać rację Wojewodzie, który argumentował, że okoliczność funkcjonowania na działce nr [...] obiektu, w którym faktycznie mogła być prowadzona działalność tożsama z planowaną w ramach projektowanej inwestycji (produkcja stolarki okiennej z PCV), nie powoduje, że w niniejszej sprawie doszło do kwalifikacji projektowanego zamierzenia jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ze względu na osiągnięcie progów, o których mowa w § 3

ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia z 10 września 2019 r., w efekcie zsumowania parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie z parametrami zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie działki nr [...]. Należy bowiem zauważyć, co dostrzega również strona skarżąca, że działalność prowadzona

w istniejącym na działce nr [...] budynku, polegająca na produkcji stolarki okiennej, jest niezgodna z prawem. Decyzją z 8 lipca 2022 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku nakazał Inwestorowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego - budynku gospodarczego, przeznaczonego do przechowywania płodów rolnych, sprzętu rolniczego, materiału siewnego, nawozów

i środków ochrony roślin, użytkowanego jako budynek produkcyjno-magazynowy. Decyzja ta jest ostateczna w administracyjnym toku instancji, zaś skarga na tę decyzję została prawomocnie odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 29 sierpnia 2023 r. (sygn. akt II SA/Gd 825/22).

W odniesieniu do zarzutu, że działanie Inwestora polegające na podziale działki

nr [...] miało na celu obejście prawa w zakresie obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej należy wskazać na dominujący w orzecznictwie pogląd, że okoliczność,

iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji

o pozwoleniu na budowę (zob. wyroki WSA w Warszawie: z 13 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2989/18, z 8 czerwca 2018 r sygn. akt VII SA/Wa 2120/17, czy z 8 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1672/16). Zatem nawet gdyby sąsiadująca z działką Skarżącego działka nr [...] stanowiła część nieruchomości inwestycyjnej, to - w świetle poczynionych wyżej ustaleń - okoliczność ta nie miałaby wpływu na kwestię uznania Skarżącego za stronę postępowania. Brak bowiem przepisów, które - biorąc pod uwagę odległość dzielącą projektowaną inwestycję od działki nr [...] - wprowadzałyby

w związku z realizacją przedmiotowego zamierzenia jakiekolwiek ograniczenia

w zabudowie należącej do Skarżącego nieruchomości.

Końcowo należy zauważyć, że Skarżący - mimo że nie jest stroną postępowania

w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji - nie jest pozbawiony ochrony prawnej w związku z ewentualnym negatywnym jej oddziaływaniem na wykonywanie prawa własności swojej nieruchomości. Okoliczności związane ze stosowaniem art. 140 i art. 144 k.c. stanowią ze swej natury sprawę cywilną i w związku z tym, niezależnie od postępowania administracyjnego w sprawie o pozwolenie na budowę, Skarżący może

z roszczeniami wynikającymi z tych przepisów wystąpić na drogę sądową przed sądem powszechnym.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w piśmie procesowym z 12 czerwca 2023 (k. 29 akt sądowych), a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.[pic]