Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1971/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 157 § 2, art. 158 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 1 i art. 2
journal: Dz.U. 1950 nr 9 poz 87
law: Ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 22 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na posiedzenie niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2160/18 w sprawie ze skargi Gminy T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 września 2011 r., nr 562, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, wyrokiem z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2160/18, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z 14 września 2006 r., nr 64887, wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", stwierdził nabycie przez Gminę - Miasto [...], z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w [...] stanowiącej ul. [...], ozn. w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka nr [...] o pow. 0,07 ha oraz jako działka nr [...] o pow. 0,12 ha.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji komunalizacyjnej zwróciło się Kółko Rolnicze w [...]. We wniosku powołano się na akt notarialny z 20 września 1968 r. Rep. A Nr [...], jako podstawę nabycia przez Kółko Rolnicze w [...] prawa własności przedmiotowego gruntu.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 12 lipca 2011 r., nr 451, stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 64887 z 14 września 2006 r., w części stwierdzającej nabycie przez Gminę - Miasto [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości położonej w T., stanowiącej ul. [...], ozn. jako działka nr [...], oraz umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego w części stwierdzającej nabycie przez Gminę - Miasto [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości położonej w [...], stanowiącej ul. [...], ozn. jako działka nr [...].

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina [...].

Pismem z 28 sierpnia 2011 r. Kółko Rolnicze w [...] wniosło o oddalenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o nieuwzględnienie żądania zmiany umorzenia postępowania.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 14 września 2011 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z 12 lipca 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w części dotyczącej działki nr [...] przedmiotowa decyzja Wojewody Mazowieckiego została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy oraz że brak tytułu prawnego wnioskodawcy do działki nr [...] stanowi podstawę do umorzenia postępowania w ww. części.

Minister wskazał, że w karcie inwentaryzacyjnej nr 171, stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej, jako podstawę nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości wskazano decyzję z 11 czerwca 1968 r. nr VIII.309a/14/68. Decyzją tą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] zezwoliło na podział działki nr [...] na działki nr [...], [...] i [...], pod warunkiem potrącenia na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania działki nr [...] o pow. 1842 m2 pod nowoprojektowaną ulicę. Decyzją z 14 czerwca 1968 r. nr [...] zatwierdzono wskazany podział.

Aktem notarialnym z 20 września 1968 r. Rep. nr [...] Kółko Rolnicze w [...] nabyło od Paraﬁi Rzymskokatolickiej w [...] prawo własności działki nr [...].

Burmistrz [...] w piśmie z 17 listopada 2009 r. poinformował, że działka nr [...] (powstała z podziału dawnej działki nr [...]) obecnie obejmuje działki nr [...], [...] i nr [...], natomiast działki nr [...] i [...], których dotyczy decyzja Wojewody Mazowieckiego nr 64887, powstały w wyniku zmian w ewidencji gruntów z działki nr [...].

Zdaniem Ministra, w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma to, że Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt [...], stwierdził, że Kółko Rolnicze w [...] nabyło przez zasiedzenie z dniem 1 października 2005 r. własność nieruchomości położonej w [...], ozn. jako działka nr [...] o pow. 0,0707 ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].

Sąd Okręgowy w [...], w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, postanowieniem z 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt [...], zmienił ww. postanowienie Sądu Rejonowego w [...] ustalając termin nabycia przez Kółko Rolnicze w [...] własności nieruchomości położonej w [...], ozn. jako działka nr [...] o pow. 0,0707 ha, na dzień 1 stycznia 1985 r.

Minister zauważył, że nabycie własności nieruchomości przez zasiedzenie w drodze postanowienia sądu powszechnego ma charakter deklaratoryjny, a więc potwierdzający powstanie skutku prawnego w postaci uzyskania tytułu własności nieruchomości z mocy samego prawa. Z materiału dowodowego zatem wynika, że decyzja komunalizacyjna w części stwierdzającej nabycie przez Gminę - Miasto [...] własności działki nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy. Przedmiotowa nieruchomość 27 maja 1990 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Powyższe daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W przedmiocie decyzji Wojewody Mazowieckiego, w części dotyczącej działki nr [...] Minister wskazał, że ze zgromadzonej w aktach dokumentacji nie wynika, jakoby działka nr [...] objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej stanowiła własność Kółka Rolniczego w [...].

Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. - na żądanie strony bądź z urzędu. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes ten musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Dodatkowo interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie - w postępowaniu komunalizacyjnym jest to 27 maja 1990 r.

Ze względu na brak dowodów poświadczających interes prawny wnioskodawcy Minister po wyjaśnieniu stanu prawnego nieruchomości postanowił umorzyć postępowanie w części dotyczącej działki nr [...], jako wszczęte na wniosek podmiotu niemającego przymiotu strony postępowania.

Odnosząc się do argumentów wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z którymi posiadanie (także samoistne) nie jest prawem, lecz stanem faktycznym oraz że orzeczenie sądu w sprawie o zasiedzenie wywołuje skutek prawny dopiero od daty jego wydania, Minister wskazał, że w świetle przepisów prawa i obowiązującego orzecznictwa, stwierdzenie przez sąd powszechny zasiedzenia powoduje określenie nowego stanu prawnego nieruchomości, poczynając od daty wskazanej w postanowieniu sądu (w niniejszej sprawie od 1 stycznia 1985 r.).

Minister zauważył, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wskazała, że ostateczna decyzja Wojewody Mazowieckiego nr 64887 została wydana przed wszczęciem postępowania w sprawie zasiedzenia działki nr [...] oraz podniosła, że przedmiotowa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, co zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności.

Ustosunkowując się do wspomnianej kwestii Minister wyjaśnił, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji oraz ich kompetencje. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma ustawowego umocowania, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy skutek prawny decyzji jest nieodwracalny. Do nieodwracalnych skutków prawnych należy zaliczyć zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego na rzecz osób trzecich, chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Ani organy administracji, ani też sądy administracyjne nie mają bowiem uprawnień do wzruszenia aktów notarialnych.

Według Ministra nie można zatem uznać przywołanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji administracyjnych w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę za nieodwracalne skutki decyzji Wojewody Mazowieckiego.

Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 września 2011 r. Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 2, art. 158 § 1 i art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy poprzez wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 64887 z 14 września 2006 r. oraz wydanie decyzji na wniosek podmiotu, któremu nie przysługiwał przymiot strony - Kółka Rolniczego w [...]. W skardze skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 12 lipca 2011 r. W uzasadnieniu wskazała, że w rozumowaniu Ministra jest sprzeczność. Z jednej strony organ ten uważa, że należy w części umorzyć postępowanie nieważnościowe, ponieważ zostało ono wszczęte na wniosek Kółka Rolniczego w [...], które nie ma przymiotu strony, a z drugiej strony informuje, że postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek tegoż Kółka. Postępowanie nieważnościowe ma charakter jednorodny, nie składa się z odrębnych części (postępowań). Odnosi się do decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie Kółko Rolnicze w [...] złożyło wniosek o stwierdzenie nieważności nie dysponując tytułem prawnym do żadnej z działek wymienionych w decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 64887, a więc nie mając przymiotu strony. To naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało częściowe stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Skarżący chcąc podważyć tytuł prawny Skarbu Państwa winien wykazać się tytułem własności występując o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Organ nadzoru nie jest uprawniony do rozstrzygania o własności mienia objętego komunalizacją. W tym zakresie rozstrzygają sądy powszechne, ponieważ własność jest kategorią prawa cywilnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, że przedmiotowe postępowanie administracyjne nie powinno było zostać "podzielone", ponieważ ma ono charakter jednorodny, nie składa się z odrębnych części (postępowań) Minister wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jedynie w części jest dopuszczalne. Nie można natomiast dzielić postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na kilka części, z uwagi na badanie kolejnych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Zdaniem Ministra, skoro zasiedzenie zostało stwierdzone z mocą wsteczną, to nieruchomość ozn. jako działka nr [...] nie podlegała komunalizacji, gdyż nie stanowiła mienia państwowego. W związku z tym argument, że wnioskodawca wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie dysponując tytułem prawnym do nieruchomości, nie stanowi okoliczności wykluczającej możliwość stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

W piśmie z 25 lipca 2012 r. Kółko Rolnicze w [...] wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu uczestnik postępowania wskazał, że Kółko Rolnicze w [...] otrzymało z sądu wieczystoksięgowego wpis stwierdzający, że działka nr [...] stanowi jego własność na skutek zasiedzenia. Kółko Rolnicze w [...] wskazało, że postępowanie komunalizacyjne toczyło się bez udziału Kółka. Decyzja komunalizacyjna nie została temu podmiotowi doręczona. Karta inwentaryzacyjna jest zaopatrzona podpisem osoby, która w czasie jej sporządzenia już nie żyła. Kółko Rolnicze wskazało, że działka nr [...] nigdy nie była drogą publiczną. Na działkach nr [...] i [...] Kółko Rolnicze wybudowało budynki gospodarcze, stację paliw, wiatę. W 2008 r. Gmina [...] wtargnęła na działkę nr [...] i wybudowała tam drogę, mimo zakazu naruszania posiadania wynikającego z prawomocnego orzeczenia sądowego. Z pisma Kółka Rolniczego wynika, że pomiędzy Gminą [...], a Kółkiem istnieje spór o własność przedmiotowym gruntem i konflikt w zakresie wykonywania władztwa nad spornym terenem. Zdaniem Kółka wypis z rejestru gruntów z 1986 r. wraz z decyzją nr 31/91 z 22 lutego 1991 r., sprawozdanie techniczne z 10 grudnia 1991 r., zgłoszenie roboty geodezyjnej wraz z mapą działki nr [...] z 1991 r. dokumentują, że działka nr [...] wchodziła w skład działki nr [...] (później podzielonej) i stanowiła kompleks gruntów o pow. 1,24 ha w granicach terenu Kółka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, że podziela stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z 14 września 2006 r., w części stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Gminę - Miasto [...], z mocy prawa, własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], w obrębie [...], rażąco naruszała art. 5 ust. 1 ustawy.

Zgodnie z tym przepisem mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, stało się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z jego brzmienia jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), którego właścicielem był Skarb Państwa.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie stało się prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt [...], stwierdzające nabycie przez Kółko Rolnicze w [...] przez zasiedzenie z dniem 21 września 1988 r. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0707. Apelacje wniesione od powyższego postanowienia zostały bowiem oddalone postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z 5 października 2018 r. sygn. akt [...] (k. 232 akt sądowych).

Ze stanowiska Sądu Okręgowego w [...] zaprezentowanego w uzasadnieniu powyższego postanowienia wynika, że Kółko Rolnicze w [...] było co najmniej od 1968 r. posiadaczem samoistnym terenu oznaczonego obecnie jako działka nr [...]. Działka nr [...] pochodzi z działki nr [...] o pow. 2,2937 ha, stanowiącej już przed II Wojną Światową własność Parafii Rzymskokatolickiej w [...]. Na podstawie decyzji z 11 czerwca 1968 r. dokonano podziału działki nr [...] na działki nr [...], [...] i [...], pod warunkiem potrącenia na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania działki nr [...] o pow. 1842 m2 pod nowoprojektowaną ulicę. Sąd Okręgowy ustalił, że działka nr [...] (pochodząca z działki nr [...]) przez okres prowadzący do zasiedzenia wchodziła w skład terenu ogrodzonego przez Kółko Rolnicze w [...] i do 21 września 1988 r. nie stanowiła drogi, w szczególności drogi publicznej gminnej.

Prawomocne postanowienie stwierdzające nabycie prawa własności nieruchomości przez zasiedzenie wywołuje skutek ex tunc, ponieważ nabycie nieruchomości w tym trybie następuje z mocy samego prawa, a orzeczenie sądowe jedynie stwierdza wystąpienie tego zdarzenia w określonej dacie.

Wobec tego, skoro Sąd Rejonowy w [...] stwierdził nabycie przez Kółko Rolnicze w [...] przez zasiedzenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z dniem 21 września 1988 r. i postanowienie to stało się prawomocne, to okoliczności te zdaniem Sadu I instancji dowodzą, że Kółko Rolnicze w [...], składając wniosek z 29 czerwca 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, w części dotyczącej działki nr [...] miało wówczas interes prawny, w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., aby kwestionować w tym zakresie decyzję komunalizacyjną z 14 września 2006 r.

Sąd I instancji nadto wskazał, że na etapie wydania decyzji z 12 lipca 2011 r. i decyzji z 14 września 2011 r. Kółko Rolnicze w [...] legitymowało się prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt [...], zmienionym postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt [...], stwierdzającym nabycie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1985 r.

Zdaniem sądu wojewódzkiego nie można więc zarzucić Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, że nie było możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji komunalizacyjnej z 14 września 2006 r., w zakresie dotyczącym działki nr [...] oraz przeprowadzenia postępowania nieważnościowego w administracyjnym toku instancji.

Sąd I instancji uznał, że w dacie komunalizacji (27 maja 1990 r.) Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowego gruntu, ponieważ w tym dniu właścicielem spornego mienia była inna, niż Skarb Państwa państwowa osoba prawna - Kółko Rolnicze w [...]. Mienie to stanowiło wówczas własność społeczną, ale nie państwową, bo przysługującą organizacji społecznej posiadającej osobowość prawną. Wynika to z art. 15 ust. 1 i art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników (Dz. U. Nr 32, poz. 217) oraz art. 33 § 1 pkt 1 i 5 oraz art. 126 i art. 128 Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.).

Trafnie zdaniem Sądu I instancji Minister uznał, że decyzja komunalizacyjna w części obejmującej działkę nr [...], została wydana z oczywistym, a przez to "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszeniem prawa, tj. art. 5 ust. 1 ustawy. Przepis ten umożliwiał nabycie przez gminy tylko i wyłącznie mienia ogólnonarodowego – państwowego. Skutki takiego (wadliwego) nabycia były nie do zaakceptowania z punktu widzenia ówczesnych wymagań praworządności. Ówczesna Konstytucja RP z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm.) obligowała organy administracji państwowej do przestrzegania prawa (art. 3 Konstytucji RP). Tymczasem skutek decyzji komunalizacyjnej z 14 września 2006 r. przekroczył ramy komunalizacji, ponieważ na podstawie tej decyzji nastąpiło de facto wywłaszczenie Kółka Rolniczego w [...] bez odszkodowania, czego zabraniał art. 7 Konstytucji RP.

Za trafne Sąd I instancji uznał także stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że w stosunku do działki nr [...] kwestionowana decyzja komunalizacyjna z 14 września 2006 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. W sprawie brak dowodów na to, aby po wydaniu decyzji komunalizacyjnej nastąpił obrót cywilnoprawny sporną nieruchomością, którego skutków prawnych nie mógłby odwrócić, w ramach swych kompetencji, organ administracji publicznej. Brak jest natomiast dowodu na to, że sporny grunt (położony w ul. [...] w [...]), po dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, uzyskał status drogi publicznej gminnej. Nie ma zatem nawet podstaw do rozważenia, czy zaliczenie spornego gruntu do kategorii dróg publicznych mogło być bezpośrednim skutkiem prawnym decyzji komunalizacyjnej.

Sąd wskazał, że w sprawach z zakresu komunalizacji nie ma zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że tego typu decyzje nie są podstawą nabycia prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia zasad z art. 2 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 11 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2342/16).

Jeżeli natomiast chodzi o ocenę legalności decyzji komunalizacyjnej z 14 września 2006 r., w zakresie dotyczącym działki nr [...], Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z ustaleń Sądu Rejonowego w [...] ze sprawy o zasiedzenie (sygn. akt [...]) wynika, że na skutek decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 11 czerwca 1968 r. z działki nr [...] wydzielono, prócz działki nr [...], m.in. działkę nr [...], z której powstała m. in. działka nr [...]. Brak zaś dowodu na to, aby doszło do czynności prawnej przeniesienia własności działki nr [...] z Parafii Rzymskokatolickiej w [...] na rzecz Skarbu Państwa. Akt notarialny z 20 września 1968 r. dotyczył nabycia przez Kółko Rolnicze w [...] od Parafii Rzymskokatolickiej w [...] jedynie działki nr [...].

Trafnie zatem zdaniem Sądu I instancji wskazała Gmina [...], że na podstawie umowy z 20 września 1968 r. Kółko Rolnicze w [...] nie nabyło działki nr [...], na którą to umowę powołuje się Kółko we wniosku o stwierdzenie nieważności z 29 czerwca 2009 r. Brak zaś jakiegokolwiek dowodu na to, że grunt obejmujący aktualną działkę nr [...] stanowił kiedykolwiek własność Kółka Rolniczego w [...].

Wobec tego trafnie postąpił Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, że wszczął postępowanie nieważnościowe na wniosek Kółka Rolniczego w [...] i zawiadomił 31 marca 2010 r. pozostałe strony postępowania – Gminę [...] i Skarb Państwa poprzez Starostę [...] o tym fakcie (zawiadomienie z 25 marca 2010 r. wraz z dowodami doręczenia). Następnie organ nadzoru prawidłowo zweryfikował w toku postępowania istnienie po stronie Kółka Rolniczego w [...] interesu prawnego do bycia stroną postępowania. Wydając decyzję z 12 lipca 2011 r. organ nadzoru zasadnie umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie nieważnościowe w zakresie dotyczącym działki nr [...], na podstawie 105 § 1 k.p.a., skoro postępowanie wyjaśniające wykazało, że brak dowodu na to, aby Kółko Rolnicze w [...] było właścicielem działki nr [...] w dacie komunalizacji. Stan ten nie zmienił się w późniejszym okresie, zatem decyzja MSWiA z 14 września 2011 r. utrzymująca decyzję organu nadzoru w opisanym wyżej zakresie jest zgodna z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Jeżeli chodzi o zarzut złożenia wniosku nieważnościowego z naruszeniem art. 157 § 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 5 ust. 1 ustawy, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że legalność decyzji administracyjnej badana jest przez sąd administracyjny według stanu prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Na tę datę także organ ocenia legitymację wnioskodawcy do bycia stroną postępowania administracyjnego. Skoro w dacie wydania decyzji z 12 lipca 2011 r. i 14 września 2011 r. Kółko Rolnicze w [...] legitymowało się tytułem prawnym potwierdzającym prawo własności do działki nr [...] (prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego), to decyzje te nie naruszają wskazanych przepisów prawa poprzez to, że załatwiają sprawę nieważnościową (w zakresie dotyczącym działki nr [...]) co do jej istoty. Skoro zaś kontrolowana decyzja Wojewody Mazowieckiego z 14 września 2006 r. była podzielna co do rozstrzygnięcia (potwierdzała nabycie z mocy prawa nieruchomości oznaczonych jako dwie odrębne działki ewidencyjne), to i rozstrzygnięcie organu nadzoru wydane w sprawie nieważnościowej mogło być podzielne. W zakresie jednej działki rozstrzygnięcie mogło nastąpić co do istoty sprawy w części (art. 104 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a.), a w zakresie drugiej działki rozstrzygnięcie mogło zakończyć sprawę nieważnościową w inny sposób, tj. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego (art. 104 § 2 w zw. z art. 105 § k.p.a.).

Sąd I instancji postanowił nie uwzględnić złożonego na rozprawie wniosku Gminy [...] o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na złożenie 21 stycznia 2019 r. do Sądu Najwyższego skargi kasacyjnej od prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z 5 października 2018 r., sygn. akt [...]. Sąd wziął pod uwagę, że brak zawieszenia niniejszego postępowania sądowego nie pozbawia Gminy [...] możliwości poszukiwania ochrony prawnej. Skarżąca, w razie uzyskania w późniejszym okresie prawomocnego orzeczenia sądowego w sprawie o zasiedzenie, zawierającego inne rozstrzygnięcie w zakresie nabycia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (w stosunku do wynikającego z prawomocnego postanowienia o sygn. akt [...]), będzie miała możliwość wniesienia żądania o wznowienie postępowania administracyjnego, w oparciu o podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. wyrok NSA z 24 października 2002 r. sygn. akt IV SA 2515/00).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...], reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając w całości ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 stycznia 2019 r. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 157 § 2, art. 158 § 1 i art. 28 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) oraz w związku z art. 1 i art. 2 ustawy z 20 marca 1950 roku o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego (Dz. U. Nr 9 poz. 87 ze zm.) - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło Kółko Rolnicze w [...] wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że w wyniku postanowienia Sądu Najwyższego z 22 marca 2012 r., sygn. akt IV CSK 415/11, uchylone zostało prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] o sygn. [...]. Zatem zarówno w dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 64887 z 14 września 2006 r., jak i w dacie wydania decyzji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (tj. 12 lipca 2011 r. i 14 września 2011 r.) Kółko Rolnicze w [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości nim objętej. Nie mogło być więc uznane za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Gmina podniosła również, że od postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z 5 października 2018 r., sygn. akt [...], wywiedziona została skarga kasacyjna do Sądu Najwyższego. Sądy orzekające w sprawie pominęły bowiem zupełnie przepisy ustawy z dnia 20 marca 1950 roku o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego (Dz. U. Nr 9, poz. 87 ze zm.). Zgodnie z art. 1 i art. 2 przywołanej ustawy wszystkie nieruchomości ziemskie związków wyznaniowych przeszły z dniem wejścia w życie ustawy z mocy prawa na I własność Państwa. Od przejęcia ustawa wyłączyła nieruchomości rolne stanowiące gospodarstwo rolne proboszczów, które Państwo poręczyło pełniącym tę funkcję duchownym jako podstawę ich zaopatrzenia. Jedynie grunty stanowiące gospodarstwa rolne proboszczów pozostawały własnością kościelną i mogły być przedmiotem obrotu. O tym, czy nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne proboszcza, orzekał Minister Administracji Publicznej, a następnie kompetencje te przejął Urząd do Spraw Wyznań. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przy sporządzaniu aktu notarialnego zbycia gospodarstwa rolnego stanowiącego własność kościelną, wymagane było przedstawienie przez zbywcę - orzeczenia Urzędu do Spraw Wyznań stwierdzającego, że dana nieruchomość rolna stanowi gospodarstwo rolne proboszcza. Umowę o przeniesienie własności nieruchomości, która z mocy prawa przeszła na rzecz Państwa zgodnie z art. 1 i art. 2 przywołanej ustawy z dnia 20 marca 1950 roku, należało uznać za nieważną (postanowienie Sądu Najwyższego z 16 maja 1964 r., II CR 221/64, OSNCP 1965 nr 6 poz. 99). Zgodnie więc z przywołanymi przepisami działka numer ewid. [...], która powstała z podziału działki numer [...], przeszła na własność Skarbu Państwa, a w konsekwencji nie mogła być przedmiotem ważnej umowy notarialnej (na którą to umowę z 21 września 1968 r powołują się sądy). Jako własność Skarbu Państwa prawidłowo została uwzględniona w decyzji komunalizacyjnej Wojewody Mazowieckiego. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji naruszył zatem wskazane przepisy postępowania, przyznając prawa strony i możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego Kółku Rolniczemu w [...], pomimo iż zarówno w dacie złożenia wniosku, jak i w datach wydania decyzji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji podmiot ten nie legitymował się tytułem prawnym do działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w [...].

Wskazać należy, że skoro prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z 15 czerwca 2010 r. o sygn. [...] zostało uchylone w wyniku postanowienia Sądu Najwyższego z 22 marca 2012 r., to niewątpliwie zarówno w dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 14 września 2006 r., jak i w dacie wydania decyzji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (tj. 12 lipca 2011 r. i 14 września 2011 r.) Kółko Rolnicze w [...] legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości położonej w [...], ozn. jako działka nr [...]. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że organy obu instancji nie miały podstaw do uznania Kółka Rolniczego w [...] za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w czasie wydania decyzji przez. Oceny tej nie może zmienić późniejsze uchylenie ww. postanowienia przez Sąd Najwyższy postanowieniem z 22 marca 2012 r.

W konsekwencji należy uznać za niezasadny zarzut naruszenia art. 157 § 2, art. 158 § 1 i art. 28 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Sąd I instancji nie mógł natomiast naruszyć art. 1 i art. 2 ustawy z 20 marca 1950 roku o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego. Zarzut ten w istocie rzeczy dotyczy orzeczeń sądów cywilnych wydanych w sprawie przedmiotowej nieruchomości. Sąd I instancji nie był uprawniony do dokonywania oceny ich zgodności z prawem. Dodać należy, że Sąd I instancji wskazał, że postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z 5 października 2018 r. jest skuteczne i prawomocne oraz że Skarżąca, w razie uzyskania w późniejszym okresie prawomocnego orzeczenia sądowego w sprawie o zasiedzenie, zawierającego inne rozstrzygnięcie w zakresie nabycia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (w stosunku do wynikającego z prawomocnego postanowienia o sygn. akt [...]), będzie miała możliwość wniesienia żądania o wznowienie postępowania administracyjnego, w oparciu o podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zatem niezasadne.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259).