Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 497/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 4 pkt 16, art. 134 ust. 3 i 4, art. 178
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Anna Zapała po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 202/20 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 5 listopada 2019 r. nr DGN.4.6651.49.2015.MCz.11.KOZ-R/1049 w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz M. S. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.

Wyrokiem z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 202/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.S. (rzeczoznawca majątkowy, strona, skarżący, strona skarżąca) na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 5 listopada 2019 r. w przedmiocie zastosowania kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.

II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.

Minister Finansów Inwestycji i Rozwoju (organ II instancji, Minister, organ) decyzją z 5 listopada 2019 r. nr DGN.4.6651.49.2015.MCz.11.KOZ-R/1049, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 września 2019 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju (Dz. U. poz. 1841), po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 29 lipca 2016 r. nr DGN.4.6651.49.2015.ACz.5.KOZ-R/1049, orzekającą o zastosowaniu wobec skarżącego jako rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że przedmiotem postępowania wyjaśniającego objęte zostały czynności zawodowe skarżącego wykonane przy sporządzaniu na zlecenie Starostwa Powiatowego w Inowrocławiu opracowań: z 17 września 2014 r. oraz z 2 marca 2015 r. pn. Operat szacunkowy z wyceny nieruchomości gruntowej położonej w Inowrocławiu przy ulicy Polnej, powiat inowrocławski, województwo kujawsko-pomorskie oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki numer: 47/2, 47/4, 47/5, 47/7 i 47/9 objęta KW numer BY11/00054799/4. Skarżący sporządził 17 września 2014 r. operat szacunkowy, w którym określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 541.312 zł, a następnie po zgłoszeniu uwag przez Prezydenta Miasta, 2 marca 2015 r. sporządził kolejne opracowanie, w którym określił jej wartość na kwotę 483.470 zł. Organ II instancji wyjaśnił, że Prezydent Miasta Inowrocławia przedstawił trzy zarzuty do czynności zawodowych skarżącego związanych ze sporządzeniem ww. operatów. Minister wskazał, że przeznaczenie w planie miejscowym przedmiotowych działek pod drogę publiczną (gminną) skutkowało obowiązkiem zastosowania do wyceny § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W pierwszej kolejności rzeczoznawca majątkowy powinien był przeanalizować możliwość określenia ich wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a dopiero w przypadku braku na analizowanym rynku takich transakcji wartość rynkową można było określić, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Organ II instancji wskazał, że skarżący szczegółowo opisał w obydwu operatach szacunkowych przeznaczenie wycenianych działek, załączył przy tym niezbędne dokumenty, jednakże po tym opisie zawarł informację, iż wyceny nieruchomości dokonano dla terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W celu zbadania możliwości zastosowania zasady korzyści dokonał porównania cen nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nabywanych w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) w celu wydzielenia działek budowlanych, oraz cen działek, które stanowić będą drogi gminne. Z uwagi na słabo rozwinięty rynek gruntów pod drogi publiczne rzeczoznawca majątkowy poszerzył analizę o transakcje zawarte na terenie powiatów sąsiednich, z okresu od września 2011 r. do sierpnia 2014 r. W tabeli na stronie 12 operatu szacunkowego z 17 września 2014 r. przedstawił jedenaście transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Organ II instancji wskazał, iż spośród 21 transakcji 2 z nich zostały pominięte w dalszych czynnościach szacowania. Skarżący stwierdził w operacie, że wyniki analizy "wskazują na fakt, iż średnie wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne nie przewyższają średniej wartości gruntów przeznaczonych na cele budownictwa jednorodzinnego. W przedmiotowym przypadku nie ma więc zastosowania zasada korzyści i wobec tego (...) wyceny nieruchomości dokonano dla aktualnego sposobu jej użytkowania i przeznaczenia jako terenu przeznaczonego pod budownictwo jednorodzinne". Minister stwierdził, że w operacie szacunkowym z 17 września 2014 r. podstawę wyceny przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej stanowił zatem zbiór 19 transakcji, o cenach jednostkowych zawierających się w przedziale od 62,00 zł/m2 do 161,89 zł/m2. W operacie szacunkowym z 2 marca 2015 r. rzeczoznawca majątkowy pominął osiem z tych transakcji i przyjął ostatecznie do analizy porównawczej 11 jedenaście transakcji. W opisie nieruchomości rzeczoznawca majątkowy podał, że na dzień 12 listopada 2013 r. nieruchomość była zagospodarowana jako "pas zieleni rolnej w stanie spoczynku", natomiast w oparciu o treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjęto jej przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W ocenie Ministra, skarżący "nie zastosował w sposób prawidłowy obowiązujących przepisów prawa". Do wyceny nieruchomości przeznaczonej pod drogę, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, należało w pierwszej kolejności uwzględnić ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Jeżeli opisana procedura nie byłaby możliwa do zastosowania, wówczas wartość rynkową należało określić przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Rzeczoznawca majątkowy nie podał przyczyn odstąpienia od określenia wartości rynkowej w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Zdaniem organu, sporządzając dwa operaty szacunkowe, pomimo badania rynku nieruchomości drogowych, skarżący nie wykorzystał w wycenie zebranych transakcji nieruchomościami drogowymi ani nie przedstawił uzasadnienia pominięcia danych z tego rynku. Przyczyny, dla których te transakcje zostały odrzucone, powinny być szczegółowo opisane w operacie szacunkowym. Minister stwierdził następnie, że skarżący, opisując w tabeli nr 4 na stronie 18 operatu szacunkowego z 17 września 2014 r. cechy nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne, nie podał informacji, że cena niektórych transakcji obejmuje również udział w działkach stanowiących drogi wewnętrzne. Analizując indywidulane cechy sprzedanych działek i ich wpływ na ceny transakcyjne, skarżący nie uwzględnił sprzedanych udziałów, pomimo wyraźnego zapisu w aktach notarialnych o cenie łącznej. Rzeczoznawca majątkowy przyjął także do wyceny błędne informacje o transakcji nr 15. Zdaniem organu, uchybienia te świadczą o niezachowaniu szczególnej staranności wymaganej przy szacowaniu nieruchomości, a skutkiem tego jest naruszenie art. 175 ust. 1 u.g.n. Organ II instancji uznał także, że przyjmując do wyceny błędne informacje o zawartych transakcjach, bez weryfikacji w materiale źródłowym, skarżący nie zachował szczególnej staranności przy szacowaniu nieruchomości, wymaganej przepisami art. 175 ust. 1 u.g.n. Minister stwierdził ponadto, że zachodzą także "inne okoliczności sprawy wskazujące na naruszenie" przez rzeczoznawcę majątkowego "zasady szczególnej staranności określonej w art. 175 ust. 1 u.g.n." i opisał dodatkowe wady sporządzonych przez skarżącego operatów szacunkowych, wskazując na naruszenia

§ 5 ust. 2 i § 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. W ocenie organu, brak informacji niezbędnych w procesie wyceny oraz niespójność opisu cech rynkowych przyjętych w toku obliczeń świadczy o niezachowaniu przez skarżącego szczególnej staranności przy szacowaniu nieruchomości, wymaganej przepisem art. 175 ust. 1 u.g.n. Uzasadniając wymiar orzeczonej kary, Minister wskazał, że zawód rzeczoznawcy majątkowego jest zawodem "noszącym znamiona zawodu zaufania publicznego", a działania podejmowane przez rzeczoznawcę wpływają na sytuację majątkową m.in. osób fizycznych. Oznacza to, że czynności zawodowe powinny być wykonywane zgodnie z przepisami prawa, ze szczególną starannością, bezstronnie, mając na względzie budowanie autorytetu zawodu rzeczoznawcy majątkowego jako eksperta na rynku nieruchomości. W sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie stwierdzone zostały "nieprawidłowości, które bezpośrednio przełożyły się na wynik końcowy", nie jest możliwe orzeczenie łagodniejszej kary dyscyplinarnej niż kara zawieszenia uprawnień zawodowych. Zdaniem organu, orzeczona w decyzji kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy jest dolegliwa, lecz "zakres, waga i rodzaj popełnionych uchybień jest znaczny".

W skardze do WSA w Warszawie skarżący, zaskarżając decyzję Ministra z dnia 5 listopada 2019 r., wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a. w związku z § 1 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz art. 105 § 1 K.p.a.

Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wskazanym na wstępie wyroku uznał, że skarga strony nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji nie naruszają przepisów prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Sąd I instancji podniósł, że skarżący w niniejszej sprawie sporządził dwa operaty szacunkowe, w których określona została wartość rynkowa nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: 47/2, 47/4, 47/5, 47/7 i 47/9, położonej Inowrocławiu. Operat szacunkowy z dnia 17 września 2014 r. został sporządzony na zlecenie Starostwa Powiatowego w Inowrocławiu dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za ww. nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Miasta Inowrocławia w trybie art. 98 ust. 1-3 u.g.n. Analizując treść zaskarżonej decyzji oraz materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, Sąd I instancji doszedł do wniosku, że organy obu instancji wykazały "mankamenty" sporządzonych przez skarżącego operatów szacunkowych. W ocenie WSA, organy obu instancji słusznie uznały, że skarżący nie zastosował w sposób prawidłowy obowiązujących przepisów prawa, ponieważ do wyceny spornej nieruchomości powinien w pierwszej kolejności uwzględnić ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Skarżący przystępując do wyceny spornej nieruchomości, powinien w ocenie Sądu I instancji w pierwszej kolejności zbadać, czy w przedmiotowej sprawie "nie zachodzi zasada korzyści" w stosunku do nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania, co oznacza, że powinien ustalić przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia oraz aktualny sposób użytkowania wynikający z przeznaczenia w miejscowym planie przed zmianami umożliwiającym podział nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, że w spornych operatach szacunkowych skarżący opisał, że część działki nr 47 przed podziałem (po podziale działki o nr: 47/2, 47/4, 47/5, 47/7 i 47/9) uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej Inowrocławia z 27 września 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Inowrocławia w rejonie ul. [...] i linii kolejowej H. zostały przeznaczone jako "tereny dróg publicznych" (symbol KD), a zatem "przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie oznacza tereny dróg publicznych". Zdaniem WSA, skarżący pomimo odnotowania na analizowanym rynku 11 transakcji drogowych, nie zastosował ich do porównań, a na ich podstawie rozważał jedynie możliwość występowania "zasady korzyści", dochodząc do wniosku, że nie ma ona w tym przypadku zastosowania, ponieważ analiza transakcji opisanych w operatach wykazała, że średnie wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne nie przewyższają średniej wartości gruntów przeznaczonych na cele budownictwa jednorodzinnego. Sąd I instancji zgodził się z organem II instancji, że skarżący nie zastosował w sposób prawidłowy obowiązujących przepisów prawa, bowiem zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, do wyceny nieruchomości przeznaczonej pod drogę, powinien w pierwszej kolejności uwzględnić ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, a dopiero gdyby ta procedura nie byłaby możliwa do zastosowania, wówczas wartość rynkową należało określić przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Skarżący nie podał przyczyn odstąpienia od określenia wartości rynkowej w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. W ocenie Sądu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1167/15, "w ogóle nie odnosił się do kwestii wyceny spornej nieruchomości przeznaczonej pod drogę w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, odnotowanych w obu operatach szacunkowych". W niniejszej sprawie "nie mają" również zastosowania wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 714/16, jak również z 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1047/17. Zdaniem WSA, operat szacunkowy z dnia 17 września 2014 r. został sporządzony "z niezachowaniem szczególnej staranności przy szacowaniu nieruchomości", a to stanowi niewypełnienie obowiązku wynikającego z art. 175 ust. 1 u.g.n, będące podstawą odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego na podstawie art. 178 ust. 1 u.g.n. Skarżący "nie wykazał", zdaniem Sądu I instancji, aby wymienione powyżej naruszenia, jak również inne wskazane w zaskarżonej decyzji naruszenia, były "w większości bezzasadne", a zatem nie można zgodzić się ze skarżącym, że "nie stanowiły one żadnej istotnej nieprawidłowości", mającej wpływ na wycenianą wartość. Sąd I instancji podkreślił także, że w postępowaniu w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego analizie podlega wypełnienie przez rzeczoznawcę majątkowego obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1-3 u.g.n., a nie prawidłowość dokonanej wyceny nieruchomości. W ocenie WSA, organy obu instancji wykazały w wydanych w niniejszej sprawie decyzjach, że zakres, waga i rodzaj popełnionych przez skarżącego uchybień w związku ze sporządzeniem spornych operatów szacunkowych, uzasadniają orzeczoną karę dyscyplinarną w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

IV. Skarga kasacyjna strony skarżącej.

Skargą kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o merytoryczne rozpoznanie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz decyzji Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 5 listopada 2019 r oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 29 lipca 2016 r. Skarżący wniósł także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1.1. przepisu art. 134 § 1 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 178 ust. punkt 3 u.g.n poprzez zaniechanie ustawowego obowiązku należącego do organów administracji publicznej polegającego na rozpatrzeniu całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i niedokonaniu jego skrupulatnej i rzetelnej analizy, co miało skutek w wydaniu nieprawidłowej decyzji o nałożeniu na skarżącego kasacyjnie kary wymierzonej w sposób dowolny, w szczególności:

- bez prawidłowego uwzględnienia ustawowej gradacji kar dyscyplinarnych,

- bez uwzględnienia stopnia zawinienia oraz uprzedniej niekaralności skarżącego kasacyjnie,

- bez uwzględnienia, że sposób wyceny i przyjęta metodologia zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznane za prawidłowe,

- bez uwzględnienia upływu czasu, który upłynął od momentu wydania operatów, jak również,

- bez uwzględnienia okoliczności, że skarżący wyjaśnił tak w sporządzonych operatach, jak i w piśmie z dnia 18 lutego 2015 roku skierowanym do Starostwa Powiatowego w Inowrocławiu przyczyny niezastosowania do porównania transakcji drogowych oraz zasady korzyści;

b) art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie przez organ administracyjny de facto merytorycznej oceny sporządzonych przez skarżącego kasacyjnie operatów szacunkowych pod pozorem oceny metodologii stosowanej przez skarżącego kasacyjnie, podczas gdy możliwość oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego została zastrzeżona do wyjątkowej kompetencji organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych;

2. prawa materialnego poprzez:

2.1. błędną wykładnię przepisu art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w zw. z par. 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Rozporządzenie) w zw. z art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n., polegającą na przyjęciu nadmiernie szerokiej definicji znaczenia pojęcia szczególnej staranności, co przejawiło się w uznaniu, że miernikiem szczególnej staranności jest dokonanie przez rzeczoznawcę sporządzającego operat szacunkowy prawidłowego w ocenie organu i Sądu wyboru jednej z kilku obecnych w orzecznictwie wykładni przepisów prawa w zakresie, w jakim Sąd I instancji stwierdził, że skarżący kasacyjnie winien był w pierwszej kolejności w wycenie uwzględnić ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, podczas gdy przyjęta przez skarżącego kasacyjnie metodyka opierała się na jednym z ugruntowanych w okresie wydawania przedmiotowych operatów interpretacji wzajemnego stosunku przepisu art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz par. 36 ust. 4 Rozporządzenia, zgodnie z którym brak jest podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania;

2.2. przepisu art. 178 ust. 1 punkt 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu w ślad za organami administracji, że ciężar gatunkowy wskazanych przez organ uchybień skarżącego kasacyjnie uzasadniał nałożenie na niego kary w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy przy jednoczesnym nieuwzględnieniu wszystkich elementów ustalonego stanu faktycznego, które winny mieć wpływ na zastosowanie odpowiedniej gradacji kar, tj.: usunięcie stwierdzonych błędów przez skarżącego kasacyjnie w drugim operacie, dokonanie przez skarżącego kasacyjnie prawidłowej wyceny nieruchomości znajdującej akceptację sądów administracyjnych w sprawie dot. odszkodowania, a tym samym braku negatywnych skutków dla stron.

V. Stanowisko strony przeciwnej oraz dalsze stanowiska stron.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 6 października 2021 r. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu (wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1211/20, wraz z uzasadnieniem) na okoliczność, że sporządzony przez skarżącego operat szacunkowy, stanowiący podstawę dokonywanych w sprawie ustaleń, został sporządzony prawidłowo.

VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

1. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy – zgodnie z zasadą dyspozycyjności procesowej w postępowaniu kasacyjnym – do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej w odniesieniu do całości zaskarżonego wyroku.

2. Wynik powyższej weryfikacji okazał się pozytywny w zakresie, w jakim strona skarżąca kasacyjnie zakwestionowała prawidłowość czynności kontrolnych Sądu Wojewódzkiego w świetle wzorców wynikających z art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 178 ust. 1 u.g.n.

Przede wszystkim nie sposób odmówić racji zarzutowi nierozpoznania w pełnym zakresie oraz niezależnie od granic skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) istoty sprawy kontroli legalności proceduralnej i materialnoprawnej zaskarżonej decyzji o zastosowaniu wobec skarżącego jako rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy (art. 178 ust. 1 w zw. z art. 175 ust. 1 oraz art. 195a ust. 1 w zw. z art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n.). Naruszenie prawa procesowego sądowoadministracyjnego w tym zakresie doprowadziło do przedwczesnego oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.), pozostawiając poza oceną legalnościową istotne elementy sprawy administracyjnej, której dotyczy skarga.

Dokonując weryfikacji legalności ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym prawidłowości przeprowadzenia i rezultatów postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego, Sąd Wojewódzki powinien był w pierwszej kolejności wyznaczyć wzorzec prawidłowej i miarodajnej interpretacji przepisów stanowiących podstawę rekonstrukcji norm, których treść nie tylko została poddana konkretyzacji w zaskarżonej decyzji, lecz także była podstawą przyjęcia określonej podstawy faktycznej wydanego rozstrzygnięcia. Jest bowiem oczywiste, że tylko prawidłowo zrekonstruowana treść normatywna może być podstawą niewadliwych ustaleń faktycznych w sprawie. Niestety powyższy obowiązek procesowy Sądu a quo został naruszony, co skutkowało przeprowadzeniem wadliwego procesu kontroli legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji.

3. Kontrolowany Sąd Wojewódzki nie uwzględnił, że warunkiem prawidłowej konkretyzacji normy sankcjonującej naruszenia obowiązków zawodowych rzeczoznawcy majątkowego (art. 178 ust. 1, 2-3, 5-6 u.g.n.) jest prawidłowa identyfikacja i konkretyzacja normy sankcjonowanej, będącej źródłem obowiązków (nakazów lub zakazów), których naruszenie skutkuje uruchomieniem sankcji w postaci wymierzenia odpowiedniej kary dyscyplinarnej.

Czyny skarżącego objęte zaskarżoną decyzją są związane ze sporządzeniem operatów szacunkowych z dnia 17 września 2014 r. oraz z dnia 2 marca 2015 r. W okresie popełnienia inkryminowanych czynów norma sankcjonowana wyznaczająca obowiązki (nakazy) w zakresie przestrzegania określonych zasad wykonywania zawodu rzeczoznawcy majątkowego wynikała z art. 158 i art. 175 ust. 1, 3 i 4 u.g.n. (art. 178 ust. 1 u.g.n.).

Z powyższych przepisów (w wersji obowiązującej w momencie wykonywania czynności zawodowych przez obwinionego) wynikało, że rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności związanych z określaniem wartości nieruchomości, maszyn i urządzeń trwale związanych z nieruchomością (operaty szacunkowe) oraz sporządzaniem innych opracowań i ekspertyz (art. 174 ust. 3 i 3a u.g.n.), zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności, oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości, a ponadto ma obowiązek przekazywania organom prowadzącym kataster nieruchomości wyciągów z wykonanych przez siebie operatów szacunkowych, zachowania tajemnicy zawodowej oraz zawarcia odpowiedniej umowy z tytułu obowiązkowego ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej.

Zasadnicze znaczenie w zbiorze podstaw odpowiedzialności zawodowej skarżącego miała w niniejszej sprawie podstawa (art. 175 ust. 1 u.g.n.) nakazująca wykonywanie czynności zawodowych rzeczoznawcy majątkowego z jednej strony zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, z uwzględnieniem obowiązku wykonywania tych czynności ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności, z drugiej zaś – zgodnie z zasadami etyki zawodowej, w tym z zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

Ocenny i niedookreślony charakter powyższych przesłanek wymaga, aby w procesie stosowania normy sankcjonującej dokonać precyzyjnego wskazania kategorii naruszonego obowiązku, jego skonkretyzowania przez odwołanie się do szczegółowych źródeł normatywnych, z których on wynika, oraz szczegółowego opisania zarzucanego czynu wyczerpującego znamiona zarzucanego deliktu dyscyplinarnego na tle jego strony przedmiotowej i podmiotowej.

W przypadku naruszenia obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz standardów zawodowych (od dnia 9 września 2021 r., zgodnie z ustawą z dnia 8 lipca 2021 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 1561, standardy zawodowe – rozumiane zgodnie z uchylonym pkt 14 w art. 4 u.g.n. jako "reguły postępowania przy wykonywaniu zawodu rzeczoznawcy majątkowego, ustalone zgodnie z przepisami prawa" – nie są już źródłem obowiązków sankcjonowanych dyscyplinarnie) konieczne jest każdorazowe określenie w zarzutach formułowanych przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej (art. 195a ust. 1 w zw. z art. 194 ust. 1 i 2 oraz art. 195), w protokole końcowym sporządzanym po zakończeniu postępowania wyjaśniającego (zob. § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 10 lutego 2014 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych) oraz w decyzji ministra o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2, albo decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej (art. 195a ust. 1 u.g.n.), nie tylko naruszonych przepisów prawnych ustawowych i podustawowych (w tym wynikających z rozporządzenia wydanego na podstawie art. 159 u.g.n., w przedmiotowej sprawie – z uchylonego z dniem 9 września 2023 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego) lub standardów zawodowych (do dnia 31 sierpnia 2017 r. ustalanych na podstawie art. 175 ust. 6 u.g.n. przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa), lecz także zindywidualizowanie i skonkretyzowanie opisu czynu wyczerpującego powyższe naruszenia, z uwzględnieniem szczególnych okoliczności jego popełnienia (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2019 r., II GSK 1711/17, LEX nr 2704439; wyrok NSA z 10 listopada 2020 r., II GSK 806/20, LEX nr 3094034).

Elementem subiektywizującym odpowiedzialność rzeczoznawcy majątkowego za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz standardów zawodowych jest natomiast przesłanka szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności rzeczoznawcy. Przesłanka ta należy do strony podmiotowej czynów uznanych za delikty, wymagając odniesienia do tych cech popełnionych czynów naruszających przepisy prawa (lub standardy zawodowe), które świadczą o naruszeniu ustalonego i przyjętego jako miarodajny wzorca profesjonalnego zachowania rzeczoznawcy majątkowego.

Ocena wyżej wymienionej przesłanki wymaga zatem zestawienia zachowania obwinionego rzeczoznawcy z abstrakcyjnym wzorcem staranności zawodowej oraz ustalenia, czy oraz w jakim stopniu i zakresie zachowanie to naruszyło powyższy wzorzec w sposób zawiniony na tle specyfiki danej sprawy, z uwzględnieniem okoliczności mających wpływ na redukcję stopnia winy lub nawet jej wyłączenie (co skutkuje brakiem podstaw do przypisania odpowiedzialności za naruszenie przepisów prawa lub standardów zawodowych).

Ustalając zakres i stopień zawinionego naruszenia wzorca szczególnej staranności rzeczoznawcy majątkowego, należy przede wszystkim określić oraz uwzględnić ogólnie wymagany od rzeczoznawców poziom znajomości przepisów prawa (standardów zawodowych) i aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz praktycznych umiejętności zawodowych, z tym zastrzeżeniem, że oceniając naruszenie zasad wynikających ze stosowanych w ramach czynności rzeczoznawcy przepisów prawa lub standardów zawodowych konieczne jest szczegółowe zestawienie działań lub zaniechań obwinionego z dopuszczalnym w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych w momencie wykonywania czynności zawodowych sposobem wykładni lub stosowania relewantnych uregulowań prawnych. Wątpliwości lub rozbieżności interpretacyjne na tle stosowanych przepisów prawa, wyznaczony w przepisach lub standardach zawodowych zakres swobody opiniodawczej rzeczoznawcy (zob. np. art. 152-153 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n.) lub zróżnicowana praktyka zawodowa rzeczoznawców podlegają uwzględnieniu na korzyść obwinionego, co wymaga od właściwego ministra wnikliwej analizy oraz szczegółowej oceny na tle sformułowanych przez Komisję zarzutów.

Odrębne znaczenie mają naruszenia zasad etyki zawodowej (w tym zasady bezstronności). Postawienie rzeczoznawcy majątkowemu zarzutu w tym zakresie wymaga sięgnięcia do odpowiednego zbioru powyższych zasad ustalonego przez właściwe organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (zob. np. uchwała nr 13/08 z 24 września 2008 r. Rady Krajowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w sprawie przyjęcia Kodeksu etyki zawodowej; uchwała nr 23/2008 z 8-9 grudnia 2008 r. Rady Krajowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w sprawie ustalenia zasad stosowania Kodeksu etyki zawodowej rzeczoznawców majątkowych) oraz skonkretyzowania zakresu i treści naruszenia danej zasady etyki zawodowej.

4. Odnosząc powyższe ogólne ustalenia – wiążące dla Sądu Wojewódzkiego lub także Ministra w toku ponownego rozpoznania sprawy – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została poddana weryfikacji w ich świetle.

W szczególności i przede wszystkim Sąd pierwszej instancji nie ocenił, czy lakoniczne i pozbawione relatywizacji do ogólnego (abstrakcyjnego) wzorca staranności zawodowej twierdzenia skarżonego organu, że skarżący nie zachował szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności objętych zarzutami nr 1 (s. 5 zaskarżonej decyzji), nr 3b (s. 6 zaskarżonej decyzji), nr 3c (s. 6 zaskarżonej decyzji) oraz innymi stwierdzonymi przez Komisję z urzędu naruszeniami, o których mowa na str. 7-8 zaskarżonej decyzji, mogą i powinny zostać uznane za odpowiadające prawu.

Brak również oceny Sądu Wojewódzkiego co do nieuwzględnienia przez Komisję oraz Ministra okoliczności związanych z zakresem i stopniem zawinionego naruszenia powyższego wzorca na tle indywidualnych cech oraz specyfiki stanu faktycznego sprawy, w ramach której miało dojść do naruszenia przepisów prawa (jak można wnioskować z dość nieuporządkowanych i skrótowych rozważań prawnych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ stwierdził naruszenie art. 4 pkt 16 i art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz § 4, § 5 ust. 2, § 36, § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego), oraz nieokreślenia zobiektywizowanego i standardowego poziomu znajomości przepisów prawa i aktualnego w momencie wykonywania czynności zawodowych orzecznictwa sądów administracyjnych (szczególnie na tle art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego) oraz typowych rzeczoznawczych umiejętności zawodowych.

Sąd Wojewódzki nie wskazał prawidłowego – na tle znanego w okresie sporządzania spornych operatów szacunkowych (wrzesień 2014 r. – marzec 2015 r.) orzecznictwa sądów administracyjnych – wzorca wykładni przepisów, które miały zostać naruszone, oraz nie rozważył, czy i w jakim zakresie poddane sankcjonowaniu przez Ministra wybory lub zaniechania (w tym interpretacyjne lub aplikacyjne) skarżącego w toku czynności zawodowych mogły zostać uznane – w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji – za zawinione naruszenia zasady szczególnej staranności rzeczoznawcy majątkowego.

Jako szczególnie istotna na tym tle jawi się, wspomniana już, okoliczność nieustalenia wymaganego od skarżącego – w ramach ocenianych czynności – sposobu wykładni i zastosowania przepisów art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 3 i 4 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., z uwzględnieniem prawa rzeczoznawcy do błędu interpretacyjnego lub aplikacyjnego, jeżeli wykładnia określonych przepisów nie jest jednolita lub jednoznaczna w momencie wykonywania czynności zawodowych, co trafnie zaakcentowano w skardze kasacyjnej z odwołaniem się do wybranych orzeczeń sądów administracyjnych, w tym do wyroków wydanych w sprawach skarg na wydane z wykorzystaniem spornych operatów szacunkowych decyzje w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną (zob. wyroki WSA w Bydgoszczy: z 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1167/15, z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 714/16, z 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1047/17; wyrok NSA z 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 863/19; wyrok WSA z 21 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1211/20).

Oceny prawne sądu administracyjnego wyrażone w ostatnim prawomocnym wyroku (II SA/Bd 1211/20), na tle ww. operatów sporządzonych przez skarżącego, nie mogą zostać zignorowane lub pominięte przez Sąd Wojewódzki orzekający w niniejszej sprawie oraz Ministra, albowiem, wbrew twierdzeniu kontrolowanego Sądu, w sprawach skarg na decyzje w sprawach ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne sąd administracyjny kontroluje legalność wykładni i stosowania prawa nie tylko organów wydających te decyzje, lecz także – choćby pośrednio – samego rzeczoznawcy majątkowego, jeżeli od sposobu wykładni lub zastosowania przepisów prawa w operacie zależy ocena jego prawidłowości, która warunkuje prawidłowość ustalonej wartości nieruchomości. Zasadnie natomiast zauważył Sąd pierwszej instancji, że ocena prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych w świetle kryterium wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 178 ust. 1 u.g.n., jest nie tylko możliwa, lecz także konieczna w postępowaniu w sprawie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego.

Nie mniej istotny okazał się także brak oceny legalnościowej Sądu Wojewódzkiego w odniesieniu do sposobu konkretyzacji kategorii naruszenia obowiązku wykonywania czynności zawodowych zgodnie z przepisami prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2005 r., I SA/Wa 334/04, LEX nr 169432).

Jak już podniesiono, skarżony organ nie tylko wskazał w sposób lakoniczny i nieuporządkowany zestaw naruszonych unormowań (art. 4 pkt 16 i art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz § 4, § 5 ust. 2, § 36, § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 7 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.), lecz przede wszystkim nie przedstawił szczegółowego i zamkniętego opisu czynu deliktowego, który miał naruszyć powyższe wzorce normatywne. Zaniedbania w tym zakresie rzutują, co oczywiste, na możliwość przeprowadzenia definitywnej oceny legalności zaskarżonej decyzji.

5. Uwzględnienie zarzutu wskazanego w pkt 2 stanowi konieczną i wystarczającą przesłankę do uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz – wobec stwierdzenia, że istota sprawy sądowoadministracyjnej nie została dostatecznie wyjaśniona – uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy kontrolowanemu Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania, z zastrzeżeniem związania sformułowanymi wyżej wytycznymi interpretacyjnymi (art. 190 p.p.s.a.).

Ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest na obecnym etapie postępowania przedwczesna lub bezprzedmiotowa.

6. Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. złożony w piśmie procesowym z dnia 6 października 2021 r. wniosek dowodowy strony skarżącej kasacyjnie podlegał oddaleniu wobec niestwierdzenia niezbędności jego uwzględnienia do wydania orzeczenia w niniejszym postępowaniu.

7. Mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 185 § 1, art. 203 pkt 1, art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

-----------------------

2