Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 582/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2 pkt 2 i 5, art. 3 pkt 3a i 50, art. 4 ust. 1 i 2, art. 52 ust. 1a, art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 54 pkt 2 lit. a i pkt 3, art. 55
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 7 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. w P. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 04 listopada 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P. z siedzibą w P. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 14 czerwca 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania spółdzielni pod firmą P. w P. z siedzibą w P. (zwanej też dalej "Spółdzielnią" lub "Skarżącą"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z 04 listopada 2022 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 30 sierpnia 2022 r. spółka pod firmą "E. spółka z o.o." z siedzibą w P. (dalej jako "Inwestor" lub "Operator") złożyła w Urzędzie Miasta P. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie zasilania elektroenergetycznego – sieci niskiego napięcia 0,4 kV – działki nr ewid. [...], przewidzianego do realizacji na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb W. ) oraz [...] (obręb P. ), położonych w P. w rejonie ul. [...]. Z opisu przedsięwzięcia zawartego w załączniku do wniosku wynika, że linia kablowa będzie miała do 250 m długości. Do wniosku załączono m.in. dwie mapy z zaznaczonym przebiegiem linii, kopie pism Operatora z 24 listopada 2021 r. z opisem warunków technicznych przyłączenia budynku wielorodzinnego z usługami oraz garażu podziemnego pod adresem w P. ul. [...], dz. nr ewid. [...], złączem kablowym do sieci elektroenergetycznej.

Pismem z 07 września 2022 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu, przez indywidualne zawiadomienia oraz obwieszczenia w BIP-ie Urzędu Miasta P. i na tablicy ogłoszeń tego urzędu.

W toku postępowania:

- na zlecenie organu przygotowano analizę: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a na jej podstawie – projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego;

- w piśmie z 20 października 2022 r. (data wpływu do organu: 26 października 2022 r.) Spółdzielnia, reprezentowana przez r. S., wyraziła sprzeciw wobec planowanej inwestycji, oceniając, że nie ma ona statusu celu publicznego, gdyż będzie służyła podłączeniu do sieci bloku mieszkalnego, który obecnie jest w budowie. Inwestycja nie ma charakteru lokalnego, natomiast wspomaga realizację prywatnego przedsięwzięcia dewelopera budującego mieszkania na sprzedaż.

Przywołaną wyżej decyzją z 04 listopada 2022 r. (zwaną też dalej "Decyzją ULICP") Prezydent Miasta, na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie: "u.p.z.p."), ustalił lokalizację dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia, przewidzianej do realizacji na działkach ewidencyjnych nr [...] (cz.), [...] (cz.), [...] (cz.), [...], [...] (cz.), [...] (cz.), [...] (cz.), arkusz 02, obręb W., oraz działki nr [...] (cz.), arkusz 07, obręb P., położonych w P. w rejonie ul. [...]. W uzasadnieniu podano, że dla terenu projektowanej inwestycji nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."). Organ dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Odnosząc się do sprzeciwu Spółdzielni, wyjaśniono, że planowany obiekt stanowi inwestycję celu publicznego.

W odwołaniu od opisanej Decyzji ULICP, Spółdzielnia, reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie tej decyzji oraz orzeczenie o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Skarżąca powtórzyła zarzut i argumentację, że inwestycja nie ma charakteru celu publicznego, co narusza art. 51 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 5 u.p.z.p. Ponadto zarzuciła, że wbrew art. 54 ust. 2a u.p.z.p. w decyzji nie wskazano miejsca, w którym miałyby być ulokowane poszczególne elementy infrastruktury, towarzyszące planowanej sieci. W ocenie autorki odwołania organ naruszył także zasady prowadzenia postępowania administracyjnego przez brak należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy – nie ustalono bowiem, czy przedsięwzięcie będzie polegało na budowie sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia, czy też budowie przyłącza elektroenergetycznego do budynku mieszkalnego.

W odpowiedzi z 05 czerwca 2023 r. na wezwanie SKO, pełnomocnik Inwestora, mgr inż. P. S., wyjaśnił wątpliwości co do zakresu udzielonego pełnomocnictwa – wskazując, że obejmuje ono wykonywanie czynności formalno-prawnych dotyczących zasilania obiektu na działce oznaczonej pierwotnie nr [...], lecz później podzielonej na działki nr [...] i [...] – oraz podał, że w jego ocenie inwestycja jest inwestycją celu publicznego, gdyż będzie służyła zasilaniu w energię elektryczną bloku mieszkalnego z docelową liczbą 130 mieszkań, a ponadto w budynku przewiduje się także wykonanie lokali usługowych, a więc służyć będzie lokalnej społeczności.

Utrzymując w mocy Decyzję ULICP – przywołaną na wstępie decyzją z 14 czerwca 2023 r. – SKO wyjaśniło w uzasadnieniu, że wbrew zarzutowi Skarżącej, bez wątpienia budowa przedmiotowej linii kablowej ma charakter inwestycji celu publicznego. Celem inwestycji jest umożliwienie wybudowania budynku mieszkalnego, w ramach którego ma powstać 130 lokali mieszkalnych, hala garażowa, a także lokale usługowe. Budowa takiego budynku w obszarze miejskim z gęstą zabudową ma znaczenie lokalne. Potencjalnie umożliwia wzrost liczby mieszkańców, parkowanie pojazdów w hali garażowej, korzystanie z usług oferowanych w lokalach usługowych (np. zakupy w sklepie spożywczym), co ma znaczenie nie tylko dla mieszkańców tego budynku. Wznoszenie zabudowy mieszkalnej wspomaganej funkcjami usługowymi leży w interesie gminy, gdyż w szerszej perspektywie pobudza jej rozwój, choćby przez zapewnienie dodatkowych wpływów z podatku od nieruchomości. Efektów tych nie przekreśla fakt, iż inwestycja będzie prowadzona przez "podmiot prywatny", co jest naturalne w dobie gospodarki wolnorynkowej. Dalej SKO wskazało, że:

- w jego ocenie wykonana w sprawie analiza, o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., jest wyczerpująca i przydatna dla załatwienia sprawy. W zakresie stanu faktycznego wymieniono i opisano grunty pod inwestycję, aktualny stan zagospodarowania i zabudowy, ukształtowanie i uzbrojenie terenu, opisano sąsiedztwo. Przy analizie prawnej wzięto pod uwagę kwestie klasyfikacji inwestycji jako celu publicznego, wskazano na kwestie własnościowe, brak planu miejscowego, zapisy studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego P., ochronę konserwatorską;

- z uwagi na położenie terenu inwestycji w obrębie gruntów miasta P. oraz ich oznaczenie w ewidencji gruntów (tereny komunikacyjne – drogi oraz tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), Decyzja ULICP nie wymagała uzgodnień z innymi jednostkami niż organ I instancji (uzgodnienia wewnętrzne);

- ww. decyzja została wydana zgodnie z przepisami i zawiera niezbędne elementy określone w art. 54 u.p.z.p.;

- projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną – zgodnie z art. 5 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 4 u.p.z.p.;

- wbrew zarzutom odwołania, ustalenia Decyzji ULICP w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, o których mowa w art. 54 ust. 2a u.p.z.p., są wystarczające – określono, iż inwestycję można prowadzić w obrębie terenu wykreślonego liniami na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. Nie ma podstawy do twierdzenia, by konieczne było wskazanie miejsca, w którym miałyby być ulokowane poszczególne elementy infrastruktury towarzyszące planowanej sieci, gdyż ww. decyzja nie stanowi podstawy prawnej dla rozpoczęcia robót budowlanych. Ta kwestia będzie przedmiotem projektu budowlanego, weryfikowanego w kolejnym etapie procesu budowlanego. Zgodnie z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (w skrócie "decyzji u.l.i.c.p.") od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków;

- Decyzja ULICP określa inwestycję zgodnie z wnioskiem jako budowę sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia. W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że nie obejmuje ona budowy przyłączy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO wniosła Spółdzielnia, reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, która – zarzuciwszy naruszenie:

1. art. 51 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w skrócie "u.g.n.") – przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że inwestycja polegająca na budowie sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia 0,4 kV dla tylko jednej działki będącej własnością prywatną, spełnia wymóg celu o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym,

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności brak jednoznacznego wyjaśnienia, czy zamierzeniem inwestycji określonej jako "zasilanie elektroenergetyczne działki nr [...]" jest budowa sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia czy też budowa przyłącza elektroenergetycznego do budynku mieszkalnego, skutkiem czego jest brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez: brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy (art. 7 k.p.a.), brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym brak przeprowadzenia dowodów wskazanych przez Skarżącą (art. 77 § 1 k.p.a.); przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.);

3. art. 107 § 3 k.p.a. – przez:

a) brak zawarcia w uzasadnieniu pełnej analizy na gruncie prawnym i faktycznym, która prowadzić mogłaby do wniosku, że przedmiotowa inwestycja wiązać się będzie z urzeczywistnieniem potrzeb określonych wspólnot na poziomie gminnym, powiatowym, wojewódzkim lub społeczeństwa całego kraju, a także w jakim zakresie realizowane są interesy społeczności lokalnej,

b) uznanie, że w sprawie dokonano ustaleń pełnych i spójnych z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz sprostano prawidłowemu i przekonującemu uzasadnieniu przyczyn ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i tymże uzasadnieniem uchybienie zasadzie pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasadzie statuującej wymóg wyjaśnienia przez organy administracji publicznej stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.)

– wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa przez pełnomocnika, a także o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi jej autorka rozwinęła i umotywowała podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że "podtrzymuje zasadność zaskarżonej decyzji".

Postanowieniem z 03 października 2023 r. o sygn. akt IV SA/Po 582/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 25 października 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; w skrócie "u.COVID-19"), w brzmieniu obowiązującym od 15 kwietnia 2023 r., o czym strony zostały powiadomione pismami z 26 października 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wypada zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15zzs4 ust. 1 u.COVID-19 w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze z 14 czerwca 2023 r. nr [...] oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającą ją decyzja Prezydenta Miasta P. z 04 listopada 2022 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ("Decyzja ULICP"), określonej w tej ostatniej decyzji jako "budowa sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia", przewidzianej do realizacji na działkach ewidencyjnych nr [...] (cz.), [...] (cz.), [...] (cz.), [...], [...] (cz.), [...] (cz.), [...] (cz.) w obrębie W. (arkusz 02) oraz nr [...] (cz.) w obrębie P. (arkusz 07), położonych w P. w rejonie ul. [...].

Podstawę prawną obu ww. decyzji stanowiły przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; w skrócie: "u.p.z.p."), normujące wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [dalej w skrócie "m.p.z.p."]. Natomiast w przypadku braku m.p.z.p. – jak stanowi art. 4 ust. 2 u.p.z.p. – określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu [dalej w skrócie "decyzji w.z.z.t."], przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego [dalej w skrócie "decyzji u.l.i.c.p."]; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy [dalej w skrócie "decyzji w.z."].

Spór w kontrolowanej sprawie ogniskował się głównie wokół tego, czy przedmiotowa inwestycja – określona we wniosku Operatora jako "zasilanie elektroenergetyczne działki nr [...]", a w Decyzji ULICP ujęta jako "budowa sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia" – rzeczywiście stanowi inwestycję celu publicznego lokalizowaną w drodze decyzji u.l.i.c.p. (jak to przyjęły organy obu instancji oraz Inwestor), czy jednak nie (jak zarzuca Skarżąca).

Definicję legalną "inwestycji celu publicznego" zawiera art. 2 pkt 5 u.p.z.p., który przez taką inwestycję nakazuje rozumieć "działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami" (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 344, z późn. zm.; w skrócie "u.g.n.").

W świetle cytowanego przepisu nie ulega wątpliwości, że inwestycję celu publicznego stanowią działania, które łącznie spełniają dwa warunki: (i) realizują cel publiczny w rozumieniu art. 6 u.g.n. oraz (ii) wykazują co najmniej lokalne znaczenie.

W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że przedmiotowa inwestycja spełnia pierwszy z wymienionych warunków, jako że stanowi realizację celu określonego w art. 6 pkt 2 u.g.n. ogólnie jako "budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń".

Spór dotyczy więc jedynie tego, czy przedmiotowej inwestycji można przypisać znaczenie lokalne (gminne).

W ocenie organów obu instancji tak jest w istocie – co SKO uargumentowało w ten sposób, że celem inwestycji jest umożliwienie wybudowania budynku mieszkalnego, w ramach którego ma powstać 130 lokali mieszkalnych, hala garażowa, a także lokale usługowe. Budowa takiego budynku w obszarze miejskim z gęstą zabudową ma znaczenie lokalne. Potencjalnie umożliwia wzrost liczby mieszkańców, parkowanie pojazdów w hali garażowej, korzystanie z usług oferowanych w lokalach usługowych (np. zakupy w sklepie spożywczym), co ma znaczenie nie tylko dla mieszkańców tego budynku. Wznoszenie zabudowy mieszkalnej wspomaganej funkcjami usługowymi leży w interesie gminy, gdyż w szerszej perspektywie pobudza jej rozwój, choćby przez zapewnienie dodatkowych wpływów z podatku od nieruchomości. Efektów tych nie przekreśla fakt, iż inwestycja będzie prowadzona przez "podmiot prywatny", co jest naturalne w dobie gospodarki wolnorynkowej.

Organ II instancji nawiązał tym samym do wyjaśnień zawartych w, złożonym w toku postępowania odwoławczego, piśmie procesowym pełnomocnika Inwestora z 2 czerwca 2023 r., w którym – uzasadniając wyrażoną ocenę, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego – zauważono, że zasilany budynek jest zlokalizowany wprawdzie na jednej działce, będącej w chwili obecnej własnością jednego podmiotu, jednak jest to budynek wielorodzinny, z docelową liczbą ponad 130 mieszkań, które po wybudowaniu i sprzedaży przejdą na własność nowych właścicieli. Dodatkowo inwestycja ma na celu zasilanie budynku mieszkalnego "z usługami", a więc służyć będzie lokalnej społeczności, co daje podstawy do określenia, że przedsięwzięcie ma znaczenie lokalne.

Z taką ocena nie zgadza się Skarżąca, która konsekwentnie wytyka, że planowana inwestycja obejmuje zamierzenie mające na celu zapewnienie dostępu do energii elektrycznej wyłącznie dla jednego bloku wielorodzinnego wraz z usługami oraz garażu podziemnego budowanego przez dewelopera, tj. spółkę R. sp. z o.o. (dawniej: "A. S.A. z siedzibą w P.), na nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...], będącą w użytkowaniu wieczystym tej spółki. Zdaniem Spółdzielni z wyjaśnień złożonych przez Inwestora wcale nie wynika, by przedmiotowa linia miała służyć większej społeczności. Wręcz pozwalają one jednoznacznie stwierdzić, że zaspokojony zostanie w ten sposób jedynie interes prywatny – jeśli nie indywidualny, to grupowy.

Odnosząc się do tych zarzutów, należy podkreślić, że Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym inwestycja lokalna (o znaczeniu lokalnym), to nie tylko inwestycja służąca całej gminie jako podmiotowi władzy lokalnej. Może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy we wskazanym rozumieniu (zob. wyrok NSA z 05.07.2011 r., II OSK 672/11, CBOSA). Rozwijając tę myśl – w nawiązaniu do rozważań zawartych m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2022 r. o sygn. akt II OSK 3777/19 (CBOSA) – należy wskazać, że w świetle spotykanych poglądów orzeczniczych (por. np. wyrok NSA z 17.11.2021 r., II OSK 3857/18, CBOSA) inwestycja celu publicznego może dotyczyć także niewielkiego odcinka sieci. Jeżeli bowiem planowana inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy energii elektrycznej – co mieści się w zadaniach własnych gminy, określonych w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") – to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie niewielki odcinek (w sprawie rozpatrywanej w referowanym wyroku NSA o sygn. akt II OSK 3777/19 było to ok. 255 m), a nie dłuższy, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju inwestycja może służyć zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej, nawet jeżeli biegnie tylko do jednej działki. Ponadto – mając na względzie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i zrównoważonego rozwoju (art. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p. i w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w skrócie "p.o.ś.") – kwestia braku dostępu do energii elektrycznej może być rozpatrywana z perspektywy konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), ponieważ aktualnie jej pozbawienie (brak dostępu) może mieć charakter "wykluczający" w ramach normalnego funkcjonowania stosunków społeczno-gospodarczych także na szczeblu lokalnej wspólnoty samorządowej. Poza tym art. 6 pkt 2 u.g.n. nie uzależnia istnienia celu publicznego od liczby odbiorców energii elektrycznej. Mowa w nim jest o budowie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Podobnie takich ilościowych ograniczeń nie zawiera art. 2 pkt 5 u.p.z.p., którego treść pozwala na przyjęcie, że możliwość zapewnienia kilku działkom energii elektrycznej ma znaczenie lokalne, bo ma wpływ na określony rozwój gminy na określonym jej terenie. Nie można bowiem – co do zasady – wykluczyć, że realizowanie przesyłowej linii elektroenergetycznej tylko dla konkretnego terenu stanowi realizację inwestycji celu publicznego i że bez znaczenia dla takiej kwalifikacji musi pozostawać kwestia liczby działek, które mają być przez taką linię obsługiwane. Sieć elektroenergetyczna jest systemem instalacji połączonych ze sobą, służącą przecież do przesyłania energii (por. wyrok NSA z 12.10.2022 r., II OSK 3777/19; por. też wyrok WSA z 24.07.2019 r., II SA/Ke 374/19; dostępne w CBOSA).

Zarazem jednak w orzecznictwie, a także w doktrynie, zasadnie podkreśla się, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej nie może obejmować przyłącza energetycznego (por. np. wyrok NSA z 28.04.2020 r., II OSK 560/19, CBOSA; por. też K. Żebryk, Ograniczone wywłaszczenie na cele przesyłowe a służebność przesyłu w prawie polskim, Warszawa 2023, s. 157).

Tymczasem – jak zasadnie wytknęła Skarżąca – w kontrolowanej sprawie nie zostało należycie wyjaśnione, czy przedmiotowa inwestycja nie obejmuje budowy przyłącza elektroenergetycznego do budynku mieszkalnego lub garażu podziemnego.

Wprawdzie w uzasadnieniu Decyzji ULICP organ I instancji wyraźnie stwierdził, że żaden z wnioskowanych fragmentów planowanego odcinka sieci nie stanowi przyłącza, ale nie wiadomo, w oparciu na czym to uczynił. Taki wniosek nie wynika bowiem w szczególności ani ze sposobu określenia przedsięwzięcia w podaniu Inwestora inicjującym kontrolowane postępowanie (pkt 7.1. wniosku z 29.08,2023 r.: "Zasilanie elektroenergetyczne dz. nr [...] w m. P., ul. [...]"), ani z wyjaśnień jego pełnomocnika złożonych w toku postępowania odwoławczego. Dlatego należy ocenić go jako gołosłowny, a co najmniej przedwczesny.

SKO, ograniczając się w motywach swego rozstrzygnięcia do lakonicznej konstatacji, że w uzasadnieniu Decyzji ULICP "wyjaśniono", iż przedmiotowa inwestycja nie obejmuje budowy przyłączy, również kwestii tej nie wyjaśniło, w istocie powielając w ten sposób uchybienie, jakiego dopuścił się organ I instancji.

Uchybienie to powinno zostać wyeliminowane w toku ponownego rozpoznawania sprawy – po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku – w szczególności poprzez uzyskanie przez organ lokalizacyjny kategorycznego stanowiska Inwestora w tej mierze wraz z uzasadnieniem.

Niezależnie od powyższego Decyzja ULICP dotknięta jest dalszymi jeszcze, niżej wskazanymi wadami, które, niestety, uszły uwagi także organu II instancji.

Spółdzielnia w odwołaniu od Decyzji ULICP zarzuciła, że w tej decyzji zabrakło wskazania miejsca, w którym miałyby być ulokowane poszczególne elementy infrastruktury towarzyszące sieci elektroenergetycznej. Ustosunkowując się do tego zarzutu, SKO stwierdziło, że ustalenia Decyzji ULICP w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego o których mowa w art. 54 pkt 2 [lit.] a u.p.z.p., są wystarczające, gdyż określono, iż inwestycję można prowadzić w obrębie terenu wykreślonego liniami na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. Zdaniem SKO nie ma zaś podstaw do twierdzenia, by w tego rodzaju decyzji było konieczne wskazanie miejsca, w którym miałyby być ulokowane poszczególne elementy infrastruktury towarzyszące planowanej sieci, gdyż ww. decyzja nie stanowi podstawy prawnej dla rozpoczęcia robót budowlanych. Ta kwestia będzie dopiero przedmiotem projektu budowlanego weryfikowanego w kolejnym etapie procesu budowlanego w ramach postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej (wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę ewentualnie zgłoszenie inwestycji).

Odnosząc się do tego spornego zagadnienia, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że – co najwyraźniej uszło uwagi stron – wobec aktualnego brzmienia Decyzji ULICP nie można jednoznacznie stwierdzić, że nie ustala ona przebiegu planowanej inwestycji, ale trzeba raczej uznać, że nie jest jasne, czy ustala ona ów przebieg, czy nie. W tej mierze postanowienia ww. decyzji są niejasne, a wręcz wewnętrznie sprzeczne.

Oto bowiem w pkt II.1. Decyzji ULICP ("Wymagania dotyczące nowej zabudowy") wskazano, że "inwestycję należy prowadzić w liniach rozgraniczających teren inwestycji, wskazanych na załączniku do decyzji". Zarazem nie ulega wątpliwości, że w załączniku tym nie został odzwierciedlony przebieg planowanej inwestycji (sieci), określony we wniosku Inwestora, oraz że wskazane w tym załączniku linie rozgraniczające teren inwestycji w żaden sposób do tego przebiegu nie nawiązują (np. poprzez wytyczenie "korytarza" determinującego, z określoną tolerancją, ów przebieg), lecz że pokrywają się one z określonymi we wniosku "granicami terenu objętego wnioskiem". Takie sformułowanie pkt II.1. Decyzji ULICP, w kontekście związania organu architektoniczno-budowlanego ustaleniami decyzji lokalizacyjnej (zob. art. 55 u.p.z.p.), oznacza, że zatwierdzany następnie przez ów organ przebieg projektowanej sieci będzie mógł być, co do zasady, dość swobodny, jako ograniczony tylko wymogiem niewykraczania poza obszar wyznaczony w decyzji lokalizacyjnej liniami rozgraniczającymi (por. wyrok NSA z 13.07.2007 r., II OSK 1063/06, CBOSA).

Tymczasem w pkt IV Decyzji ULICP (pt. "Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji"), w jego podpunkcie 1 wskazano, że: Z. M. w piśmie nr [...] z dnia 12.10.2022 r. poinformował, że uzgadnia projektowane uzbrojenie zlokalizowane w zakresie terenów będących w administracji ZDM bez uwag, zgodnie z lokalizacją przedmiotowego uzbrojenia uzgodnioną w ramach Narady Koordynacyjnej w G. . Szczegółowe warunki techniczne wykonania w/w uzbrojenia w pasach drogowych zostały podane przez tut. Zarząd na etapie opiniowania na Naradzie Koordynacyjnej w G. , w protokole z Narady Koordynacyjnej z dnia 11.10.2022 r. dla sprawy nr [...]".

Pomijając nawet w tym miejscu fakt, że ww. protokół z narady koordynacyjnej nie tylko że nie stanowi załącznika do Decyzji ULICP, ale brak go także w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy – co sprawia, że w tym zakresie ww. decyzja wymyka się kontroli sądowej, a wcześniej zapewne także instancyjnej (zakładając, że SKO dysponowało tymi samymi aktami, co Sąd) – to należy stwierdzić, że z treści przywołanego pkt IV.1. Decyzji ULICP wynika, iż przedmiotem uzgodnienia dokonanego przez ZDM był jednak konkretny przebieg planowanej linii elektroenergetycznej, co wszakże nie znalazło swego odzwierciedlenia w pkt II ww. decyzji, ani w załączniku graficznym do niej. W konsekwencji nie wiadomo, czy intencją organu lokalizacyjnego było objęcie treścią Decyzji ULICP konkretnego przebiegu planowanej inwestycji liniowej – o czym może świadczyć treść cytowanego pkt IV.1. tej decyzji (zwłaszcza jeśli potraktować ją jako formalne odesłanie do ustaleń z narady koordynacyjnej) – czy jednak nie (za czym zdaje się przemawiać brzmienie pkt II.1. ww. decyzji oraz jej załącznik graficzny).

Wszystko to jeszcze oznacza, że wadliwa może być treść uzgodnienia ZDM – skoro zasadniczo przyjmuje się, iż w ramach uzgodnień, o jakich mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., zarządca drogi dokonuje oceny wyłącznie postanowień zawartych w otrzymanym do uzgodnienia projekcie decyzji lokalizacyjnej i jest związany treścią i ustaleniami tego projektu, jako organ uzgadniający nie może ich ani zmieniać, ani sam ich na nowo określać (por. wyrok WSA z 24.01.2023 r., VII SA/Wa 1658/22, CBOSA) – lub treść Decyzji ULICP, jako nieodzwierciedlająca w pełni treści uzgodnienia. Wypada w tym miejscu zauważyć, że podjęcia rozstrzygnięcia o treści nie uwzględniającej dokonanego uzgodnienia, zasadniczo kwalifikowane jest w doktrynie i orzecznictwie jako rażące naruszenie prawa (por. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska i in., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2023, uw. 4 do art. 145, i tam przywołane orzeczenia NSA).

Odnosząc się zaś do zasygnalizowanego wyżej dylematu, czy decyzja lokalizacyjna powinna zawierać ustalenie co do usytuowania (przebiegu) inwestycji, która dotyczy, tak jak w niniejszej sprawie, tzw. obiektu liniowego – czyli obiektu budowlanego, którego charakterystycznym parametrem jest długość (zob. definicja legalna z art. 3 pkt 3a u.p.z.p.), a więc także, pośrednio, jego przebieg (który wszak determinuje ową długość) - wypada wyjść od stwierdzenia, że art. 54 u.p.z.p. kwestii tej wyraźnie nie rozstrzyga, stanowiąc jedynie ogólnie (zgodnie z brzmieniem, które obowiązywało w dacie wydawania zaskarżonej decyzji SKO), że: "Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1."

Wypada w tym miejscu zauważyć, że zarówno cytowany art. 54, jak i pozostałe przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają odpowiednika art. 42 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.; w skrócie "u.z.p."), który stanowił, że "W stosunku do inwestycji liniowych decyzja, o której mowa w ust. 1 [tj. decyzja w.z.z.t., która obecnie stanowi zbiorczą kategorię dla decyzji u.l.i.c.p. i decyzji w.z. – uw. Sądu], określa ponadto:

1) przebieg inwestycji, a w przypadku inwestycji wymagających wydzielenia terenu, granice tego terenu, wyznaczone na mapie w stosownej skali,

2) w miarę potrzeby, szczególne warunki wynikające z charakteru inwestycji."

Na kanwie tych przepisów w doktrynie został wyrażony pogląd, zgodnie z którym choć obecnie obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera żadnych postanowień wyrażonych wprost, które dotyczyłyby kwestii, o jakich mowa w art. 42 ust. 2 u.z.p., to "[w]ydaje się jednak, że ich określenie jest konieczne oraz że mieści się w ogólnym upoważnieniu do określenia warunków i szczegółowych zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 54 pkt 2 u.p.z.p. Problem ten został rozwiązany w przepisach tzw. specustaw dotyczących inwestycji infrastrukturalnych o charakterze liniowym, np. w art. 11f ust. 1 pkt 1 i 2 specustawy drogowej" (zob. M. Szewczyk, Dodatkowe elementy decyzji dotyczących inwestycji liniowych [w:] Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2019, s. 423).

Z drugiej strony wypada zauważyć, że nawet pod rządem przywołanego art. 42 u.z.p. przyjmowano, iż nałożony w jego ust. 2 obowiązek konkretnego określenia przebiegu inwestycji liniowej stanowi wyjątek od zasady, w myśl której w decyzji lokalizacyjnej nie ustala się precyzyjnie usytuowania planowanej inwestycji – argumentując, że "taki wymóg na etapie wzzt powodowałby zbędne, a przy tym pozbawione podstawy prawnej, powtórzenie obowiązku ciążącego na inwestorze podczas ubiegania się o pozwolenie na budowę" [zob. R. Sawuła, Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z 3 września 1997 r. (III RN 35/97), "Samorząd Terytorialny" nr 12/1998, s. 75).

Zarazem jednak z pola widzenia nie może uchodzić fakt, iż zgodnie z art. 54 pkt 3 u.p.z.p. decyzja u.l.i.c.p. powinna określać linie rozgraniczające teren inwestycji. Zarazem w orzecznictwie słusznie akcentuje się, że wyznaczenie tych linii w decyzji lokalizacyjnej powinno być "precyzyjne" (zob. np. wyrok NSA z 01.12.2010 r., II OSK 2108/10, CBOSA). Należy przy tym jeszcze podkreślić, że linii rozgraniczających teren inwestycji w rozumieniu art. 54 pkt 3 u.p.z.p. nie można utożsamiać z granicami terenu objętego wnioskiem, o jakich mowa w art. 52 ust. 1a u.p.z.p. – co niestety w kontrolowanej sprawie organ I instancji błędnie uczynił, o czym świadczy porównanie załącznika graficznego do Decyzji ULICP z załącznikiem graficznym do wniosku Inwestora. Tymczasem, jak trafnie to zostało objaśnione w orzecznictwie sądowym, zasadniczo linie rozgraniczające teren inwestycji mają pokazywać położenie planowanej inwestycji w stosunku do zabudowy istniejącej na sąsiednich nieruchomościach, pozwalając w ten sposób m.in. na ocenę dopuszczalności planowanej inwestycji w świetle przepisów prawa (przepisów szczególnych) [por.: wyrok NSA z 20.12.2000 r., II SA/Gd 1524/98, LEX nr 46452; wyrok WSA z 23.06.2008 r., II SA/Kr 390/08, CBOSA].

Mając wszystko to na uwadze, należy stwierdzić, że w przypadku inwestycji liniowych (czyli inwestycji obejmujących – tak jak w kontrolowanej sprawie – obiekty liniowe) wymagane linie rozgraniczające teren inwestycji, określane w załączniku graficznym do decyzji u.l.i.c.p., powinny nawiązywać do planowanego przebiegu tych obiektów (tu: planowanego przez Inwestora przebiegu linii elektroenergetycznej) w ten sposób, że powinny wyznaczać swoisty "korytarz" / "korytarze", w obrębie których przewiduje się (z pewną / niezbędną tolerancją) usytuowanie takich obiektów.

Kontrolowana Decyzja ULICP wskazanych wymogów nie spełnia.

Utrzymująca ją zaś w mocy decyzja SKO w istocie wszystkie wytknięte uchybienia powiela.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją Decyzję ULICP (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie reprezentującej ją pełnomocniczki ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), w wysokości 480 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 997 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ lokalizacyjny uwzględni zawarte w tym wyroku uwagi, wskazania i oceny prawne. W szczególności uzupełni we wskazanym zakresie postępowanie wyjaśniające, a jeśli w jego wyniku dojdzie do przekonania o zasadności wydania pozytywnej decyzji u.l.i.c.p. – określi jej treść w sposób zgodny z ww. ocenami prawnymi Sądu.