Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2636/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 962/21 w sprawie ze skargi F. z siedzibą w K. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2021 r. nr OA.7722.1.2.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od F. z siedzibą w K. na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2021 r., II SA/Rz 962/21, w sprawie ze skargi F. z siedzibą w K. (dalej F.) na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej WINB) z dnia 27 kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych (dalej PINB) z dnia 25 stycznia 2021 r. oraz zasądził od WINB na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:

Zaskarżonym postanowieniem WINB, po rozpoznaniu zażalenia F., utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych, polegających na wykonaniu przez Nadleśnictwo L. mostku na potoku górskim w Leśnictwie J.

F. zaskarżyła powyższe postanowienie do WSA w Rzeszowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W ocenie Sądu, organy obu instancji wydały kontrolowane w sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z naruszeniem art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. Organ I instancji w postanowieniu z 25 stycznia 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania. Choć w podstawie prawnej postanowienia przywołał art. 31 § 1 i 2 k.p.a., to jednak w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie dokonał oceny żądania F. pod względem spełnienia wymogów z art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. PINB z powołaniem się na art. 31 k.p.a. ograniczył się do stwierdzenia, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania, jak również do dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. W opinii WSA, brak rzeczywistej oceny co do spełnienia przesłanek z tego przepisu należy ocenić jako naruszenie art. 31 § 1 i § 2 k.p.a., bowiem w przypadku złożenia przez organizację społeczną żądania wszczęcia postępowania w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., to kwestia spełnienia przesłanek wskazanych w tej regulacji stanowi punkt wyjścia do dalszych działań organu. W niniejszej sprawie natomiast organ I instancji skupił się na wykazaniu, że opisana przez F. budowa mostku – przepustu nie stanowi samowoli budowlanej. W ocenie Sądu rzetelna ocena tej kwestii możliwa jest natomiast po przeprowadzeniu pełnego postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Oceniając działanie organu odwoławczego WSA podał, że organ ten dostrzegł po stronie organu I instancji uchybienia polegające na braku należytego odniesienia się do kwestii spełnienia przesłanek z art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. Organ odwoławczy dokonał próby oceny spełnienia wymogów z tej regulacji, jednak ocena ta – w ocenie Sądu – została przez organ odwoławczy dokonana wadliwie.

Sąd podniósł, iż jak wynika z odpisu KRS, do celów statutowych F. należy m.in. propagowanie i realizowanie działań na rzecz ochrony przyrody, poprzez m.in inicjowanie i udział w postępowaniach administracyjnych i postępowania sądowych na temat spraw i zakresu ochrony przyrody. F. w niniejszej sprawie domagała się kontroli pod względem legalności robót budowlanych, polegających na budowie mostku i drogi leśnej w Leśnictwie J. W ocenie Sądu statutowy cel działania F. pozostaje w jednoznacznym związku z przedmiotem postępowania, którego wszczęcia domaga się F. Jeżeli celem działania F. jest szeroko pojęta ochrona przyrody poprzez m.in. inicjowanie postępowań administracyjnych z tego zakresu, to należałoby uznać, że organizacja wykazała przesłankę związku statutowej działalności z przedmiotem postępowania, którego wszczęcia się domaga. Kontrola legalności, a więc zgodności z prawem robót budowlanych, dokonywanych na terenach leśnych niewątpliwie mieści się w zakresie ochrony przyrody.

Sąd nie zgodził się z oceną organu odwoławczego co do braku wykazania przez F. interesu społecznego we wszczęciu przedmiotowego postępowania. W ocenie Sądu, F. zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania działa w celu urzeczywistnienia interesu społecznego. Działania nakierunkowane na ochronę przyrody niewątpliwie zawierają się w zakresie przedmiotowym pojęcia interesu społecznego. Realizacja interesu społecznego powinna być rozumiana jako podejmowanie działań w celu ochrony wspólnych i istotnych dla społeczeństwa wartości, do których ochrona przyrody niewątpliwie się zalicza. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 5 i art. 74 pkt 2 Konstytucji RP ochrona środowiska jest jedną z podstawowych funkcji państwa i obowiązkiem władz publicznych. Pozostaje więc ona immanentnie związana z interesem społeczeństwa.

WSA wskazał, ze w niniejszej sprawie zdecydowana większość rozważań organów w kontrolowanych rozstrzygnięciach dotyczyła kwalifikacji kontrolowanych robót oraz wykazania, że w związku z ich realizacją nie było konieczne dokonywanie zgłoszenia, jak również uzyskanie pozwolenia na budowę. Sąd stwierdził, że kwestie te powinny zostać w sposób wyczerpujący ustalone w toku właściwego postępowania, zakończonego wydaniem decyzji. W ocenie Sądu, podane przez organy argumenty mające wykazać, że sporna budowa przepustu/mostu na potoku górskim nie podlega przepisom ustawy Prawo budowlane, gdyż sporny przepust nie jest obiektem budowlanym - nie zostały należycie wyjaśnione i udokumentowane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł WINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.) w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez uznanie, że WINB wydając postanowienie z dnia 27 kwietnia 2021 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia 25 stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu przez Nadleśnictwo L. mostku na potoku górskim w Leśnictwie J. - naruszył w/w przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zasadne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że w realiach niniejszej sprawy przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.

Podkreślić należy, że skoro postępowanie przed organami nadzoru budowlanego może być wszczęte tylko z urzędu i – jak wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego uznał, że nie ma podstaw do jego wszczęcia, mógł nawet tylko w formie pisma poinformować o tym podmiot domagający się wszczęcia postępowania, to w sytuacji gdy organizacja społeczna domagała się wszczęcia postępowania organ nie powinien badać spełnienia przez tę organizację przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. i od ich spełnienia uzależniać merytoryczne badanie sprawy, lecz powinien – tak jak w przypadku każdego sygnału zgłaszanego przez kogokolwiek – sprawdzić, czy zachodzą okoliczności przemawiające za wszczęciem postępowania i – w zależności od wyniku tego sprawdzenia – albo wszcząć postępowanie z urzędu i wtedy dopiero badać, czy organizacja spełnia przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a. i jeżeli spełnia, to dopuścić ją do udziału w sprawie albo – jeżeli uzna, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania – winien poinformować organizację, iż nie stwierdził podstaw do wszczynania z urzędu postępowania. W takiej sytuacji mógłby nawet poprzestać jedynie na skierowaniu do niej pisma w tej kwestii, ale wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania też nie jest wadliwe.

Zgodzić się przy tym należy z WINB, że stanowisko Sądu I instancji prowadziłoby do nierównego traktowania podmiotów i stawiałoby organizację społeczną w lepszej sytuacji od każdego innego podmiotu prawa, który zwraca się do organów nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia postępowania regulowanego przez Prawo budowlane, należącego do kompetencji tych organów. Tymczasem wszystkie te podmioty, w tym organizacje społeczne, powinny być traktowane równo.

W motywach rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego wskazano przyczyny, z powodu których uznano, że organy te nie znalazły podstaw do podejmowania przez nie czynności w odniesieniu do kwestionowanych robót budowlanych. Oceniając takie stanowisko organów podkreślić należy, że organy nadzoru budowlanego nawet w sytuacji stwierdzenia, że konkretne roboty budowlane zostały wykonane samowolnie, muszą ocenić, czy istnieje możliwość doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli jednak ocenią, że pomimo ich samowolnego wykonania nie ma potrzeby wykonywania czynności mających na celu doprowadzenie ich do stanu zgodności z prawem oraz że ewentualne orzekanie o rozbiórce nie jest konieczne, mogą uznać za niecelowe wszczynania postępowania w tej materii. W niniejszej sprawie nie wykazano, by stanowisko organów w tym zakresie było wadliwe. Mając bowiem na uwadze, że zrealizowany obiekt, określany jako "przepust" czy "mostek", nie jest w rzeczywistości elementem drogi, a jego funkcja związana jest jedynie z gospodarką leśną, nie ma wystarczających podstaw do zakwestionowania stanowiska organów nadzoru budowlanego w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.