Postanowienie NSA, sygn. akt III OZ 36/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i wyłączono sędziego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń Stowarzyszenia A. w B. oraz Prokuratora Regionalnego w Białymstoku na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 listopada 2023 r., sygn. akt: II SA/Ol 692/23 o oddaleniu wniosku Stowarzyszenia A. w B. o wyłączenie sędziów WSA Katarzyny Matczak oraz Piotra Chybickiego od orzekania w sprawie ze skarg Stowarzyszenia B. w S. oraz Prokuratora Regionalnego w Białymstoku na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 2 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu zintegrowanym postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie oraz wyłączyć sędziów WSA Katarzynę Matczak i Piotra Chybickiego od orzekania w sprawie II SA/Ol 692/23.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 27 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił wniosek Stowarzyszenia A. w B. (dalej: Stowarzyszenie) o wyłączenie sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Katarzyny Matczak i Piotra Chybickiego od rozpoznawania sprawy o sygn. akt II SA/Ol 692/23. Postanowienie zostało wydane w sprawie ze skarg Stowarzyszenia B. z siedzibą w S. (dalej: Skarżący) oraz Prokuratora Regionalnego w Białymstoku (dalej: Prokurator) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 2 września 2019 r. w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu zintegrowanym.

Sąd I instancji wyjaśnił, że Stowarzyszenie powołało się na treść uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2021 r., sygn. akt III OZ 408/21, którym uchylono postanowienie Sądu I instancji i wyłączono sędzię Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Ewę Osipuk od orzekania w sprawie sygn. akt II SA/Ol 424/20. Ponadto wskazano, że sędziowie Katarzyna Matczak, Piotr Chybicki i Ewa Osipuk orzekali w sprawie sygn. akt II SA/Ol 615/18, co wywołuje uzasadnioną wątpliwość co do ich bezstronności.

Oddalając wniosek o wyłączenie sędziów Sąd I instancji wskazał, że w postanowieniu z 9 lipca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do odbioru zewnętrznego (społecznego) upublicznionej negatywnej wypowiedzi odnoszącej się do jednej ze stron postępowania, która padła w toku sprawy II SA/Ol 424/20. Natomiast w tej sprawie żadna negatywna wypowiedź, tym bardziej o zasięgu publicznym, nie miała miejsca. Trudno natomiast w rozpoznawanej sprawie doszukiwać się "odbioru społecznego" związanego z upublicznieniem negatywnej wypowiedzi dotyczącej pełnomocnika reprezentującego Stowarzyszenie w innej sprawie. Stowarzyszenie nie może oczekiwać, że w każdej sprawie toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w przyszłości, w której byłoby stroną skarżącą lub uczestnikiem, zdarzenie opisane w postanowieniu w sprawie III OZ 408/21, będzie stanowiło podstawę wyłączenia sędziów. Samo przekonanie wnioskodawcy o stronniczości sędziego nie stanowi podstawy do wyłączenia sędziego od orzekania

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia i wyłączenie sędziów objętych wnioskiem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 19 w związku z art. 20 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), przez uznanie, że w sprawie nie występuje uprawdopodobniona przesłanka wyłączenia sędziów z powodu uzasadnionej wątpliwości co do ich bezstronności w tej sprawie. Stowarzyszenie wniosło także o orzeczenie o kosztach postępowania zażaleniowego według norm prawem przepisanych.

Zażalenie na postanowienie z 27 listopada 2023 r. wniósł także Prokurator zarzucając naruszenie art. 19 p.p.s.a. przez niezasadne i niepoparte zapoznaniem się z wszystkimi okolicznościami sprawy oddalenie wniosku Stowarzyszenia o wyłączenie sędziów. W ocenie Prokuratora, upublicznienie w mediach zachowania sędziego o negatywnym zabarwieniu w stosunku do strony może wywołać w odbiorze zewnętrznym przeświadczenie o kierunkowym nastawieniu sędziego do tej strony procesowej również w innych rozpoznawanych sprawach, a w konsekwencji powinno stanowić podstawę wyłączenia sędziego. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz wyłączenie sędziów objętych wnioskiem o orzekania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Instytucja wyłączenia sędziego jest gwarancją procesową, zapewniającą uczestnikowi postępowania prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Poza wypadkami wyłączenia z mocy samego prawa (art. 18 § 1 p.p.s.a.), wyłączenie sędziego następuje na wniosek wówczas, jeżeli zachodzą takie okoliczności, które mogłyby wywołać wątpliwości, co do bezstronności sędziego (art. 19 p.p.s.a.).

Celem instytucji wyłączenia sędziego jest realizacja konstytucyjnego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.). Bezstronność sądu jest też elementem prawa do przeprowadzenia rzetelnego postępowania sądowego w rozumieniu art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38 poz. 167).

Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz) i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), na gruncie art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, wyraźnie wskazuje na konieczność unikania sytuacji stwarzających jakiekolwiek wątpliwości, co do bezstronności sędziego. W swoich orzeczeniach dotyczących bezstronności sądu ETPCz przyjmuje tzw. zasadę domniemania bezstronności i stosuje bardzo rygorystyczne kryteria, które mogłyby doprowadzić do podważenia tego domniemania. Naruszenie tego przepisu w kontekście podejmowania przez tego samego sędziego czynności na różnych etapach określonego postępowania ETPCz rozpatruje kazuistycznie, z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. W wyroku z 9 lutego 2012 r. 42856 Kinskẏ v. Czechy (LEX nr 1107708) ETPCZ stwierdził, że: "Istnienie bezstronności dla celów art. 6 ust. 1 Konwencji musi zostać rozstrzygnięte zgodnie z kryterium subiektywnym, to jest na podstawie osobistych przekonań konkretnego sędziego w danej sprawie, a także zgodnie z kryterium obiektywnym, to jest po dokonaniu oceny, czy dany sąd dawał gwarancje wystarczające, by wykluczyć wszelkie uprawnione wątpliwości w tej mierze. [..] Co do kryterium obiektywnego, należy rozstrzygnąć, czy oprócz zachowania sędziów, istnieją podlegające ocenie okoliczności faktyczne, które mogą rodzić wątpliwości co do ich bezstronności. Oznacza to, że przy rozstrzyganiu w przedmiocie zaistnienia w danej sprawie uprawnionego powodu ku temu, by obawiać się, iż danemu sędziemu lub organowi sprawującemu funkcję składu orzekającego brakuje bezstronności, stanowisko zainteresowanej osoby jest ważne, lecz nie jest rozstrzygające. Rozstrzygającym jest to, czy można uznać taką obawę za obiektywnie uzasadnioną. W tej mierze nawet pozory mogą mieć pewne znaczenie lub, innymi słowy, sprawiedliwości nie tylko musi stać się zadość, musi być ona także widoczna. Stawką jest tutaj zaufanie, które sądy w demokratycznym społeczeństwie muszą wzbudzać w społeczeństwie" (zob. też wyrok ETPCz z 21 grudnia 2010 r. 27225/05 Gajewski v. Polska, LEX nr 675691; wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 1 lipca 2008 r. C-341/06 P. Chronopost S.A. i La Poste v. Union Française de L’Express (UFEX) i inni, LEX nr 410025; A. Hauser, Prawo jednostki do sądu europejskiego, C. H. Beck Warszawa 2017 r., s. 58-62).

Bezstronność należy z jednej strony postrzegać jako skierowany do sędziego nakaz zachowania bezstronności przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu przez niego konkretnej sprawy, z drugiej natomiast – postrzegać w odbiorze zewnętrznym, składającą się na obraz bezstronnego sądu sprawującego wymiar sprawiedliwości. Wskazane w art. 45 ust. 1 Konstytucji i w normach prawa międzynarodowego prawo do bezstronnego sądu odczytywać należy jako konieczność takiego ukształtowania ustroju sądów oraz sposobu postępowania przed nimi, aby jednostce zwracającej się o rozstrzygnięcie sporu zagwarantować rozpoznanie sprawy w sposób obiektywny, a tym samym niestronniczy. Równie ważne jest też, aby podmiot zwracając się do sądu o podjęcie rozstrzygnięcia miał na podstawie uzewnętrznionych znamion przekonanie, że jego sprawa zostanie rozpoznana w sposób bezstronny oraz rozstrzygnięta w taki sposób jak innej osoby będącej w takiej samej sytuacji. To jest możliwe tylko wówczas, gdy w danym społeczeństwie wymiar sprawiedliwości jawił się będzie, na podstawie zewnętrznych przesłanek, jako rzeczywiście bezstronny. O zapewnieniu prawa do bezstronnego sądu można mówić tylko wtedy, gdy orzekający w sprawie sąd nie jest subiektywnie stronniczy tak względem uczestników postępowania jak i samej sprawy oraz daje jednocześnie gwarancję obiektywnego rozpoznania sprawy z punktu widzenia zewnętrznego obserwatora. "Sprawiedliwość nie tylko powinna być wymierzona, ale musi być również postrzegana jako wymierzona" (wyrok ETPCz z dnia 9 lutego 2012 r. 42856 Kinskẏ v. Czechy).

Wymóg bezstronności, będący niewątpliwie samodzielnym kryterium kwalifikacji sądu z punktu widzenia standardu międzynarodowego i konstytucyjnego, pozostaje w ścisłej relacji z zasadą niezawisłości sędziowskiej. W orzecznictwie utrwalone jest odwoływanie się do bezstronności jako składnika zasady niezawisłości, przy jednoczesnym podkreślaniu, że naruszenie obowiązku zachowania przez sędziego bezstronności, polegające np. na dostosowywaniu treści wydawanych orzeczeń do sugestii przekazywanych z zewnątrz, stanowi szczególną postać sprzeniewierzenia się obowiązkom wynikającym z zasady niezawisłości (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98, OTK 1998, nr 4, poz. 52 oraz z 14 października 2015 r., Kp 1/15, OTK-A 2015, nr 9, poz. 147). Także w orzecznictwie Sądu Najwyższego zwracano uwagę, że orzeczenie o wyłączeniu sędziego staje się niezbędne, gdy strona ma chociażby subiektywną, ale uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego (por. postanowienia Sądu Najwyższego z 29 października 1993 r., sygn. I CO 37/93, LEX nr 78451; z 19 listopada 1981 r., sygn. IV PZ 63/81, LEX nr 8371, z 15 stycznia 2008 r., sygn. III SO 8/07, LEX nr 1821138, z 9 marca 2017 r., sygn. akt II UO 1/17, LEX nr 2271460).

Wyłączenie sędziego, o którym stanowi art. 19 p.p.s.a. ma zapewnić obiektywizm Sądu i nie może być traktowane jako możliwość eliminowania w postępowaniu sędziów, których strona uznaje za nieodpowiadających subiektywnemu pojmowaniu swoich interesów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2008 r., sygn. akt II FZ 60/08, ONSAiWSA 2008 r., nr 6, poz. 97). Nie może tym samym służyć umożliwieniu stronie wybierania składów sędziowskich według jej subiektywnego odczucia (por. postanowienie NSA z 8 maja 2009 r., sygn. akt II FZ 128/09, LEX nr 574751).

Na powyższe okoliczności zwracał już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 9 lipca 2021 r. III OZ 408/21, które również dotyczyło wniosku Stowarzyszenia o wyłączenie sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający zażalenia wniesione w niniejszej sprawie rozważania te w całości podziela i z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy uznaje za celowe ponowne przytoczenie okoliczności powołanych jako podstawy wniosku o wyłączenie sędziów. W dniu 20 listopada 2018 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie rozpoznawana była sprawa sygn. akt II SA/Ol 615/18 ze skarg A.C. i Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Biskupcu Nr XXVl161116 z 16 sierpnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy przemysłowej w obrębie nr 1 miasta Biskupiec oraz w obrębie Biskupiec Kolonia. Sędzia Bogusław Jażdżyk, nie będący członkiem składu orzekającego w tej sprawie wszedł na salę sądową pomiędzy zamknięciem przewodu sądowego, a ogłoszeniem wyroku. Sędzia ten wypowiedział się negatywnie demonstrując jednoznacznie nieprzychylne nastawienie do jednej ze stron postępowania. Do składu orzekającego w sprawie II SA/Ol 615/18 wyznaczona została sędzia Ewa Osipuk (sprawozdawca), a także sędzia Piotr Chybicki oraz sędzia Katarzyna Matczak. Członkowie składu orzekającego nie zanegowali negatywnej wypowiedzi sędziego Bogusława Jażdżyka na temat Stowarzyszenia, co jak słusznie wskazano w zażaleniach, mogło być odebrane jako jej milcząca aprobata przez członków składu orzekającego, tym bardziej, że w sprawie zapadł wówczas wyrok oddalający skargę. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 9 lipca 2021 r. III OZ 408/21 podkreślił, że nie można jednoznacznie przesądzić czy wypowiedź ta miała wpływ na rozstrzygniecie sprawy, ale a contario nie można równocześnie kategorycznie wykluczyć, że takiego wpływu nie miała. Obie oceny są bowiem w równym stopniu obiektywnie dopuszczalne. Stanowisko to zachowuje aktualność również w tej sprawie. Dotyczy to również stanowiska, że znaczącą rolę przy wyłączeniu sędziego odgrywa także aspekt społecznego odbioru. Chodzi w tym przypadku obiektywnie o wyeliminowanie sytuacji, która w społecznym odbiorze mogłaby wywołać wątpliwości, co do bezstronności sędziego. Sędzia nie tylko musi mieć własne poczucie bezstronności, lecz jest także zobowiązany do takiego postępowania i zachowania, które zapewniają przekonanie u innych o jego bezstronności. Postępowanie sędziego, stwarzające choćby pozory braku bezstronności i obiektywizmu, godzi w społeczny odbiór sędziego jako bezstronnego arbitra, który jest niezbędny dla prawidłowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Bezstronność jest uznawana za jedną z podstawowych wartości charakteryzujących rozstrzyganie sporów przez sąd. Sędzia musi być postrzegany jako bezstronny i nie chodzi o to, czy można mu postawić uzasadniony zarzut braku obiektywizmu, ale o to czy z punktu widzenia strony zachodzą wystarczające okoliczności, które mogą budzić wątpliwości, co do jego bezstronności.

Podkreślenia przy tym wymaga, że nie mamy tutaj do czynienia jedynie z wydaniem niekorzystnego orzeczenia w stosunku do strony procesowej, ale z jednoczesnym upublicznieniem zdarzenia, w którym pada negatywna wypowiedź, co do strony postępowania. Zdarzenie zostało bowiem nagrane oraz było tematem programu "Alarm!" wyemitowanego 11 lipca 2019 r. w TVP1. Ponadto zajście podczas narady w sprawie II SA/Ol 615/18 było przedmiotem śledztwa o sygn. PO I Ds. 10.2019 (w sprawie przekroczenia w dniu 20 listopada 2018 r. uprawnień przez sędziów WSA w Olsztynie, będących członkami składu orzekającego WSA w Olsztynie, polegającego na dopuszczeniu osoby nieuprawnionej do narady i głosowania w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 615/18, tj. o przestępstwo z art. 231 § 1 k.k.), którego podstawy umorzenia badał Sąd Rejonowy w Olsztynie II Wydział Karny, sygn. akt II Kp 1662/19. Podkreślenia także wymaga, że analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z 9 grudnia 2021 r. III OZ 1216/21, III OZ 1216/21 i III OZ 1217/21 oraz w postanowieniu z 14 stycznia 2022 r. III OZ 1325/21. Z kolei stanowisko Sądu I instancji w tej sprawie opiera się w istocie na stwierdzeniu, że Stowarzyszenie nie może oczekiwać, że sędziowie objęci wnioskiem nie będę orzekać w innych sprawach, w których w przyszłości stroną skarżącą lub uczestnikiem będzie Stowarzyszenie. Wbrew jednak stanowisku Sądu I instancji, mając na uwadze powołane przyczyny wyłączenia sędziów, nie można przyjąć określonych granic czasowych, po których zachowanie, a w istocie zaniechanie, sędziów orzekających w sprawie II SA/Ol 615/18, nie będzie już oceniane jako przesłanka uprawdopodobniająca ich negatywne nastawienie do Stowarzyszenia.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zażalenie za uzasadnione, uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w całości oraz wyłączył sędziów WSA Piotra Chybickiego oraz Katarzynę Matczak od orzekania w sprawie II SA/Ol 692/23, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 19 p.p.s.a. oraz w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego należy wskazać, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Niniejsze postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest żadnym z orzeczeń wskazanych w art. 209 p.p.s.a.