Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1347/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 44 ust. 1 ust. 3a
journal: Dz.U. 2022 poz 916
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Solec Kujawski na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 22 września 2023 r. nr 80/2023 w przedmiocie ustanowienia użytku ekologicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2023 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. K. z dnia [...] sierpnia 2023 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego [...]".

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, iż z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm. – dalej "u.o.p.") wynika, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego powinno zostać poprzedzone wystąpieniem do właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska z wnioskiem o uzgodnienie projektu tego aktu. Dalej Wojewoda wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. (dalej: RDOŚ) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2023 r. nie uzgodnił przedłożonego przez B. K. projektu uchwały. Wojewoda wyjaśnił, iż uzgodnienie jest sposobem wyrażenia przez określony podmiot stanowiska w sprawie, które jest dla organu wiążące i należy je uznać za konieczny element postępowania zmierzającego do podjęcia przedmiotowej uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Wojewoda podkreślił, że pomimo braku uzgodnienia projektu uchwały przez RDOŚ Rada Miejska w S. K. podjęła przedmiotową uchwałę, wobec czego RDOŚ wniósł o stwierdzenie jej nieważności.

2. Na powyższe rozstrzygnięcie Gmina S. K. (dalej: skarżąca, Gmina) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu Gmina wskazała, że próby uzgodnienia z RDOŚ projektu przedmiotowej uchwały podejmowane były od kwietnia 2022 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia projektu uchwały, jednak na skutek zażalenia Gminy zostało ono uchylone. Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2023 r. RDOŚ ponownie odmówił uzgodnienia projektu uchwały z uwagi na brak unikatowego charakteru zasobów przyrodniczych, dla których miała być ustanowiona wnioskowana forma ochrony przyrody. Gmina sporządziła nowy projektu uchwały, z którego usunięto zapisy o unikatowym charakterze elementów przyrodniczych. Skarżąca wskazała także, że projektowany obszar użytku ekologicznego w pełnym zakresie zawiera wszystkie elementy definicyjne użytku ekologicznego i kwalifikuje się do objęcia go przewidzianą w polskim prawie formą ochrony przyrody.

Dalej skarżąca wskazała, że uzgodnienie przez RDOŚ może być sprawowane wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Pomimo wykazania zasadności i zgodności z prawem ustanowienia użytku ekologicznego RDOŚ ponownie postanowił nie uzgodnić przedłożonego projektu uchwały. Zdaniem skarżącej RDOŚ nie wskazał ani jednego argumentu prawnego uzasadniającego zajęte stanowisko, zatem Burmistrz ponownie zaskarżył ww. postanowienie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W ocenie Gminy rozstrzygnięcie GDOŚ w sposób istotny narusza przepisy powszechnie obowiązującego prawa.

Gmina podniosła, że obszar projektowanego użytku ekologicznego w pełni odpowiada charakterystyce zawartej w definicji legalnej z art. 42 u.o.p., co wykazano w uzasadnianiu projektu uchwały oraz załączonej dokumentacji. Dalej wskazała, że organy ochrony środowiska nie przedstawiły jakichkolwiek dowodów lub argumentów podważających okoliczności wskazane jako uzasadniające objęcie projektowanego obszaru ochroną w formie użytku ekologicznego. W ocenie skarżącej organy te naruszają dopuszczalną granicę ingerencji nadzorczej w kompetencje prawotwórcze organów stanowiących gminy w zakresie ochrony szczególnie cennych zasobów przyrodniczych na terenie gminy.

W dalszej części uzasadnienia skargi Gmina zarzuciła, że uporczywa odmowa uzgodnienia przedmiotowego projektu uchwały, pomimo niebudzących wątpliwości dokumentów potwierdzających zasadność i celowość podjętych przez organy gminy działań zmierzających do objęcia zasobów przyrodniczych ochroną, nie może stanowić podstawy uznania legalnych działań organu stanowiącego gminy za sprzeczne z prawem.

3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego może nastąpić po uzyskaniu stosownego postanowienia organu ochrony środowiska w sprawie uzgodnienia projektu uchwały. Wojewoda podkreślił, że posłużenie się przez ustawodawcę instytucją uzgodnienia jest najdalej idącą formą współdziałania, w której organy współpracujące muszą być zgodne co do treści przyjmowanych rozwiązań. W ocenie organu dokonanie uzgodnienia projektu uchwały z właściwym dyrektorem uznać należy za konieczny element postępowania zmierzającego do podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego przedmiotowej uchwały, zaś niespełnienie tego obowiązku równoznaczne jest z niedochowaniem wymaganej w tym zakresie procedury, a więc naruszeniem obowiązującego prawa w stopniu istotnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

4. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W oparciu o powyższe kryteria Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

5. Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], który stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. K. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego. Kwestię podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych normuje rozdział 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm. – dalej "u.s.g.") zatytułowany "Nadzór nad działalnością gminną". Zgodnie z art. 85 u.s.g. wspomniany nadzór sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Z akt sprawy wynika, że termin ten został zachowany, skoro uchwała została przedłożona organowi nadzoru w dniu [...] sierpnia 2023 r., a rozstrzygnięcie wydano w dniu [...] września 2023 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). Z mocy art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wnioskowanie z tego ostatniego przepisu wskazuje, że rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W.Chróścielewski, Z.Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s.28). Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji konieczności opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. W judykaturze podkreśla się, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy tj. nakazy i zakazy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 397/2000, ONSA 2001/3/117). Jest to zrozumiałe, skoro gmina jako jednostka samorządu terytorialnego korzysta z konstytucyjnego prawa do uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i art. 2 ust. 3 u.s.g.).

6. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. K. z dnia [...] sierpnia 2023 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "[...]" z uwagi na jej podjęcie pomimo braku uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w B..

Wskazania w tym miejscu wymaga, że powyższa uchwała wydana została w trybie art. 44 ust. 1 u.o.p., zgodnie z którym ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy. Co istotne w niniejszej sprawie, stosownie do art. 44 ust. 3a u.o.p. projekt uchwały, o której mowa w ust. 1, wymaga uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Rada Miejsca w S. K. przed podjęciem ww. uchwały wystąpiła w trybie art. 44 ust. 3a u.o.p. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. o uzgodnienie projektu uchwały. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2023 r. RDOŚ nie uzgodnił przedłożonego projektu uchwały. Pomimo negatywnego uzgodnienia organ stanowiący Gminy podjął przedmiotową uchwałę z uwagi na fakt, że w jego ocenie projektowany obszar użytku ekologicznego w pełnym zakresie zawiera wszystkie elementy definicyjne użytku ekologicznego i kwalifikuje się do objęcia go przewidzianą w polskim prawie formą ochrony przyrody. W skardze do tut. Sądu skarżąca podkreśliła, że RDOŚ nie wskazał ani jednego argumentu prawnego uzasadniającego zajęte stanowisko co w sposób istotny narusza przepisy powszechnie obowiązującego prawa.

Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdził, że zarzuty skarżącej są niezasadne. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że uzgodnienie, do którego zobowiązuje art. 44 ust. 3a u.o.p., jest silną formą współdziałania organów i polega na ocenie popartych dokumentacją merytorycznych aspektów projektu uchwały w przedmiocie ustanowienia użytku ekologicznego. Niewątpliwie RDOŚ jest organem wyspecjalizowanym z zakresu ochrony przyrody i środowiska oraz mają do czynienia i porównanie z innymi z tego rodzajami formowani ochrony przyrody, wobec czego jego pozytywna albo negatywna ocena projektu uchwały przesądza o możliwości ustanowienia użytku ekologicznego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 368/21).

Pojęcie uzgodnienia (w odróżnieniu od opiniowania) jest sposobem wyrażania w sprawie przez określony podmiot stanowiska, które jest dla organu stanowiącego wiążące. Prawidłowo organ nadzoru rozstrzygnął, że projekt zaskarżonej uchwały był objęty procedurą uzgodnieniową. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec braku uzgodnienia projektu uchwały przez RDOŚ organ stanowiący gminy, jako związany tym orzeczeniem, nie mógł podjąć przedmiotowej uchwały zgodnie z negatywnie uzgodnionym projektem. Tym samym, wobec podjęcia przez Gminę uchwały w sprawie użytku ekologicznego pomimo nieuzyskania przez nią wymaganego przepisem art. 44 ust. 3a u.o.p. uzgodnienia RDOŚ stwierdzić należy, że akt ten w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. jest sprzeczny z prawem w sposób istotny, a więc jest on nieważny.

7 Reasumując, Sąd jako zasadne uznał wywiedzione w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenie przez Gminę przepisów ustawy o ochronie przyrody. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przy tym jednoznaczne, precyzyjne i czytelne.

W konsekwencji biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi wobec braku uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.)