Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 492/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie: sędzia WSA Urszula Wiśniewska asesor WSA Joanna Ziołek (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Antoniuk po rozpoznaniu na rozprawie zdalnej w dniu 11 lipca 2023r. sprawy ze skargi Ś. J. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 13 lutego 2023r. nr SKO-62-12/22 w przedmiocie umorzenia opłaty rocznej za 2020r. z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] września 2015 r., znak; [...]. Starosta T. zezwolił związkowi wyznaniowemu [...] (dalej: "Skarżący" lub w skrócie "Związek") na wyłączenie gruntu rolnego stanowiącego gleby pochodzenia mineralnego klasy Rlllb o powierzchni 0,0428 ha, na działce nr [...] w miejscowości S., gmina C., z przeznaczeniem pod budowę parkingu. Na mocy tej decyzji związek wyznaniowy został zobowiązany do uiszczenia opłaty rocznej w kwocie 1122,67 zł przez okres 10 lat, począwszy od 2016 r.

Decyzją z [...] lutego 2021 r. Marszałek Województwa [...] na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm., w skrócie "u.g.r.l.") oraz art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 512 ze zm.) odmówił umorzenia opłaty rocznej za 2020 r. w kwocie 1122,67 zł. Wniosek o umorzenie ww. opłaty rocznej złożył Wójt Gminy C..

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Skarżący.

Decyzją [...] maja 2021 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...]

Związek wyznaniowy Ś.J. z siedzibą w N. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r. wydanym w sprawie pod sygn. akt II SA/Bd 909/21 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także zasądził na rzecz Strony koszty postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd dokonał wykładni przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, i stwierdził, że wykładnia językowa dokonana przez organ jest prawidłowa, zaś wykładnia postulowana przez Związek (jako wykładania rozszerzająca) jest nieprawidłowa. Sąd zauważył, że z analizy przepisu art. 12 ust. 16 u.g.r.l. wynika, że marszałek województwa jest uprawniony do umorzenia całości lub części należności z tytułu opłaty rocznej, jeżeli zostaną spełnione łącznie warunki: 1. wniosek o umorzenie złożył organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, 2. inwestycja ma charakter użyteczności publicznej w zakresie wymienionym w tym przepisie i służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, względnie gdy służy powiększeniu lub założeniu cmentarza, 3. obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha, 4. nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Uchylenie decyzji organów obu instancji Sąd uzasadnił tym, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Marszałka Województwa zostały wydane co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 16 u.g.r.l., które to naruszenie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy sprawy nie został bowiem zebrany w sposób wyczerpujący, niedostatecznie dokonano wyjaśnienia i analizy podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności zaistnienia wszystkich wskazanych wyżej przesłanek warunkujących co do zasady możliwość zastosowania w okolicznościach indywidualnej sprawy ustawowego wyjątku w postaci umorzenia w całości lub części opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu rolnego z produkcji. Zdaniem Sądu organy administracji publicznej nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym dla rzeczywistego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd wyjaśnił, że zasadne jest w okolicznościach danej sprawy badanie sytuacji finansowej i rzeczywistych możliwości płatniczych podmiotu ubiegającego się o zwolnienie z opłaty rocznej. Skoro przedmiotowa opłata ma charakter opłaty administracyjnej, a podmiot zobowiązany do jej uiszczenia ubiega się o uzyskanie w istocie ulgi finansowej to nie można wykluczyć, aby organ wyposażony w uprawnienie do orzekania o umorzeniu całości lub części opłaty uwzględniał między innymi także sytuację finansową takiego podmiotu, a zatem to czy interes indywidualny strony jest na tyle słuszny i istotny, aby w konfrontacji z interesem publicznym - koniecznością dbania o ochronę dobra wspólnego obywateli - uzasadniał umorzenie opłaty rocznej w całości lub w części. Następnie Sąd stwierdził, iż organ rozpatrując sprawę ponownie uwzględni ocenę prawną i wskazania, które wynikają jednoznacznie z treści uzasadnienia.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2022 r. nie został zaskarżony przez żadną ze stron.

Po uprawomocnieniu się ww. wyroku Marszalek Województwa [...] wystąpił do Wójta Gminy C. o uzupełnienie wniosku o umorzenie opłaty rocznej za 2020 r. o dokumenty wskazane w treści tego pisma, m.in. dotyczące sytuacji finansowej Związku oraz liczebności lokalnej wspólnoty wyznaniowej. P. zostało przesłane również do wiadomości do Skarżącego.

W odpowiedzi na wezwanie Związek pismem z dnia [...] lipca 2022 r. poinformował Marszałka Województwa [...] iż przedmiotem postępowania jest umorzenie opłaty rocznej wynikającej z decyzji wydanej wyłącznie dla działki o nr [...], a nie jak wskazano w żądaniu uzupełnienia informacji działki [...] W związku z tym zdaniem Skarżącego nie ma podstaw do przedkładania kompletnej decyzji Starosty [...] dotyczącej wyłączenia gruntów rolnych na działce nr [...] wraz z załącznikiem graficznym. Ponadto zdaniem Związku przesłanki uwzględnienia wniosku w ramach uznania administracyjnego nie odwołują się do sytuacji finansowej wnioskodawcy, dlatego nie ma podstaw do zobowiązywania wnioskodawcy do przedłożenia takich dokumentów. Zdaniem Związku takiej podstawy prawnej nie wskazuje również uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2022 r. Podobnie Skarżący wskazał brak podstawy prawnej żądania przez organ udzielenia informacji o liczebności miejscowej społeczności Związku. W konsekwencji Związek informacji wskazanych przez organ I instancji w piśmie z [...] czerwca 2022 r. nie udzielił. Związek zwrócił się do organu o rozpatrzenie sprawy w oparciu o dotychczasowo zgromadzony materiał dowodowy.

W dniu [...] sierpnia 2022 r. organ I instancji odmówił umorzenia opłaty rocznej za 2020 rok, w kwocie 1122,67 zł przysługującej Województwu [...] od związku [...] z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji pod budowę parkingu na działce nr [...] w miejscowości S..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. wniesionego przez Wójta Gminy C., formułuje przepis art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dokonując oceny organ I instancji podkreślił, że zastosowanie ulgi we wnoszeniu opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji ma charakter uznaniowy. Spełnienie przesłanek zawartych w art. 12 ust. 16 nie decyduje wprost o konieczności zastosowania ulgi wobec wnioskującego o nią. Ustawodawca nie bez przyczyny wziął pod ochronę ustawową grunty rolne i leśne oraz nadzór nad ich wykorzystaniem i użytkowaniem, jak i przewidział finansowy ekwiwalent za wyłączenie gruntów rolnych i leśnych spod ustawowej jurysdykcji. Przedmiotowa opłata jest rekompensatą za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i przeznaczenia ich na cele nierolnicze. Strona samą decyzją o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, uzyskała korzyść w postaci możliwości inwestowania na terenach chronionych przepisami przedmiotowej ustawy, a opłata naliczona z tego tytułu, ma w ramach sprawiedliwości społecznej i zrównoważonego rozwoju, zrekompensować społeczeństwu bezpowrotną stratę dla środowiska wynikającą ze zmiany użytkowania tegoż terenu. Tereny wyłączone z produkcji rolnej bądź leśnej trwale tracą swój pierwotny charakter, co więcej decyzja ma też wpływ na krajobraz, a nierzadko na wartość nieruchomości znajdujących się w pobliżu. Opłaty naliczane w myśl przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgodnie z art. 22 c ust. 3 tejże ustawy, przeznaczane są na szeroko rozumiane działania z zakresu ochrony i rekultywacji gruntów rolnych, w tym na tak ważkie społecznie sprawy jakimi są przeciwdziałanie erozji gleb i ruchom masowym ziemi, budowa i renowacja zbiorników wodnych służących małej retencji oraz budowa i modernizacja dróg dojazdowych do gruntów rolnych.

Dokonując ponownej analizy wniosku związanej z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2022 r. organ stwierdził, że wezwanie Marszałka Województwa [...] o uzupełnienie materiału dowodowego sprawy pozostało bez odpowiedzi ze strony Wójta Gminy C.. Tymczasem ciężar udowodnienia określonego faktu spoczywa nie na organie, ale na wnioskodawcy, który składając wniosek chce wywieść dla siebie określone skutki prawne, zatem winien on odpowiednio takiż wniosek uzasadnić, a także aktywnie uczestniczyć w postępowaniu dowodowym i przedstawić z własnej inicjatywy takie okoliczności, które przemawiają za udzieleniem ulgi. W tym przypadku wnioskodawca ograniczył się do przesłania wniosku i stwierdzenia, iż wpisuje się w katalog przypadków, w jakich może nastąpić umorzenie opłaty z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Organ wskazał, że w oparciu o przesłany przez wnioskodawcę materiał, trudnym jest do określenia rzeczywisty wpływ przedmiotowej inwestycji nie tylko na kondycję finansową wnioskodawcy, ale niemożliwym jest chociażby ocena przesłanki dotyczącej zaspokojenia potrzeb lokalnej społeczności. Wnioskodawca nie przedstawił choćby ogólnej liczby osób tejże społeczności korzystającej z miejsca kultu religijnego, czy uprawnionej do korzystania z parkingu (ogrodzenie uniemożliwia dostęp i korzystanie z niego przez nieuprawnione osoby). Ponadto organ stwierdził, że [...] z dnia [...] lipca 2022 r. zaprzecza samej logice wniosku o umorzenie. Pierwotny wniosek stwierdzał, że opłaty roczne w kwocie 1.122,67 zł stanowią obciążenie dla społeczności [...] w całości finansowanej z dobrowolnych datków, natomiast obecnie stwierdzono, iż finanse wnioskodawcy nie mają żadnego znaczenia w kwestii umorzenia opłaty rocznej. W ocenie Marszałka Województwa opieranie wniosku jedynie na fakcie wpisywania się działań Związku w katalog okoliczności umożliwiających staranie się o ulgę w spłacie zobowiązań z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, jest błędnym rozumiem treści przepisu bowiem art. 12 ust. 16 u.g.r.l., który nie wprowadza obowiązku umorzenia przez organ stałej opłaty rocznej, nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie. Umorzenie stałej opłaty rocznej albo odmowa jej umorzenia, w myśl ww. przepisu oparte jest na uznaniu administracyjnym. Organ jest zobowiązany zatem do racjonalnego wyważenia interesu strony i interesu publicznego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Związek.

Decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że decyzja organu I instancji wydana została w związku z wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt: II SA/Bd 909/21. Organ podkreślił znaczenie art. 153 p.p.s.a. Następnie organ II instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji podjął działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Kolegium zauważyło przy tym, że w tego rodzaju postępowaniu niezbędne jest współdziałanie strony postępowania, gdyż organy administracji publicznej nie dysponują wszelkimi informacjami niezbędnymi dla wydania rozstrzygnięcia, które uwzględniałoby interes społeczny oraz słuszny interes strony. Kolegium dokonało wykładni art. 12 ust. 16 u.g.r.l. i wskazało, że przepis ten powinien być interpretowany ścieśniająco. Brak spełnienia warunków wskazanych w ww. przepisie prawa a priori wyklucza możliwość jakiejkolwiek dyskusji nad możliwością przyznania ulgi. W przeciwnym wypadku opisana w nim ulga miałaby charakter powszechny. Ustawodawca mając na uwadze ochronę szczególnie cennych gruntów rolnych i leśnych, jedynie na zasadzie wyjątku wprowadził wyłącznie możliwość umorzenia należności i opłaty rocznej za wyłączenie gruntów z produkcji. Nie wprowadził obligatoryjnego umorzenia opłat w przypadkach określonych w art. 12 ust. 16 u.g.r.l., na co wprost wskazuje treść tego przepisu, i użycie zwrotu "mogą umorzyć", a nie "umarzają". Organ podkreślił, że na powyższe okoliczności zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Adminsitracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt: II SA/Bd 909/21. W sprawie poddanej ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przedstawiciele Związku nie przedstawili żadnych okoliczności wskazujących na istnienie ważnego interesu uzasadniającego przyznanie wnioskowanej ulgi. W ocenie organu odwoławczego samo oczekiwanie umorzenia należności, nawet gdy było stosowane w okresach wcześniejszych, nie może być utożsamiane z istnieniem ważnego interesu strony.

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2023 r. do tut. Sądu zaskarżył Związek. W skardze zostały sformułowane zarzuty:

I. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 1 u.g.r.l. poprzez jej błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu jakoby norma ta stanowić miała samodzielną podstawę do reglamentacji uprawnienia, o którym mowa w dyspozycji normy art. 12 ust. 16 tejże ustawy, choć wniosku takiego wywieść się z niej nie da;

2) art. 12 ust. 16 u.g.r.l. poprzez błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu jakoby zastosowanie w dyspozycji tej normy instytucji uznania administracyjnego, uprawniać miało organ do wykreowania własnych, nieznanych ustawie kryteriów oceny zasadności wniosku (w tym związanych z sytuacją finansową strony), podczas gdy – w świetle przywołanej normy, organ ustalić ma czy kryteria zwolnienia wskazane w ustawie są w ocenie organu spełnione w takim stopniu, aby uwzględnienie wniosku było uzasadnione (uznanie administracyjne), czy też spełnione one nie są w ogóle lub stopień ich spełnienia jest w ocenie organu niedostateczny, przy czym to organ obowiązany jest uzasadnić ewentualną odmowę uwzględnienia wniosku;

3) art. 12 ust. 16 u.g.r.l., poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu okoliczności, że wskazane w dyspozycji tej normy kryteria zwolnienia z opłaty dotyczą wyłącznie charakteru inwestycji, a nie właściwości lub sytuacji strony wnioskującej o zwolnienie jej z opłaty;

4) art. 12 ust. 16 u.g.r.l., poprzez błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu jakoby dopuszczalnym czynnikiem wpływającym na ocenę zasadności wniosku miały być plany inwestycyjne województwa i wpływ uwzględnienia wniosku na możliwość realizacji tych planów;

II. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775; dalej: "k.p.a.") poprzez jej niewłaściwe zastosowanie znajdujące wyraz w zaniechaniu poczynienia przez organ własnych ustaleń faktycznych w sprawie i w miejsce tego poprzestanie na stwierdzeniu jakoby na podmiocie żądającym umorzenia spoczywał obowiązek wykazania "dodatkowe, szczególne okoliczności przemawiające za jego uwzględnieniem " i poczynienia przez organ ogólnych wywodów i opinii organu na temat instytucji umorzenia opisanej normą art. 12 ust. 16 ustawy z dnia

3 lutego 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych z pominięciem argumentów przytoczonych przez Związek;

2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jej niewłaściwe zastosowanie tj. rezygnacji z zajęcia przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska względem zarzutów podniesionych przez skarżącego w treści jego odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...].08.2022 roku oraz znajdujące wyraz w pominięciu w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji kluczowych motywów rozstrzygnięcia w tej konkretnej sprawie i w miejsce tego sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - niezwiązanych ze stanem faktycznym sprawy - ogólnych wywodów i opinii organu na temat instytucji umorzenia opisanej normą art. 12 ust. 16 ustawy z dnia [...] lutego 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz.U. z 2023r. poz. 259; dalej: "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., sąd eliminuje z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeżeli stwierdzi, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie Sąd przeanalizował legitymację do wniesienia skargi. W ocenie Sądu, stosownie do art. 50 p.p.s.a. związek wyznaniowy [...] jest legitymowany do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, albowiem był uczestnikiem postępowania przed organami administracji. Ww. przepis stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Pomimo, że postępowanie administracyjne zostało zainicjowane przez Wójta Gminy C. to jednak wydana decyzja wywiera skutki w sferze praw i obowiązków Skarżącego. W związku z powyższym przysługuje mu legitymacja do wniesienia skargi.

Przedmiot skargi w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] sierpnia 2021 r. r., o odmowie umorzenia opłaty rocznej za 2020 r. w kwocie 1.122,67 zł, przysługującej [...], z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji pod budowę parkingu na działce nr [...] w miejscowości S. wynikającej z decyzji Starosty [...] z [...] września 2015 r., znak: [...].

Skarga w niniejszej sprawie okazała się niezasadna.

Dokonując sądowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia należy zaznaczyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 909/21 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2021 r.

W związku z powyższym orzekanie w niniejszej sprawie odbywa się w warunkach związania oceną prawną, o czym mowa w art. 153 p.p.s.a. Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie podkreśla się, że ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 505/05, z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I FSK 857/06, z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 353/16, CBOSA). Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018). Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2022 r. sygn. akt II FSK 1393/21, CBOSA). Podkreślenia wymaga, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji (bądź innego aktu czy czynności) do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Jednocześnie, w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że naruszenie przez organy administracyjne zasady związania oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji (bądź innego aktu czy czynności) (por. T. Woś (w:) H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., I FSK 506/05; wyrok WSA w Gdańsku, I SA/Gd 58/23, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 2022 r. Sąd wskazał, że zaskarżona ówcześnie decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Marszałka Województwa zostały wydane co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które to naruszenie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy sprawy nie został bowiem ówcześnie zebrany w sposób wyczerpujący, niedostatecznie dokonano wyjaśnienia i analizy podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności zaistnienia wszystkich wskazanych wyżej przesłanek warunkujących co do zasady możliwość zastosowania w okolicznościach indywidualnej sprawy ustawowego wyjątku w postaci umorzenia w całości lub części opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu rolnego z produkcji. Sąd orzekający w sprawie II SA/Bd 909/21 podkreślił, że organy administracji publicznej nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym dla rzeczywistego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy ograniczał się do [...] niekompletnej kopii decyzji Starosty [...] z [...].09.2015 r. w sprawie wyłączania z produkcji rolniczej gruntów rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego klasy IIIRb o powierzchni 0,0428 ha na działce nr [...] położonej w miejscowości S. oraz notatki służbowej z [...] lutego 2021 r. "z oględzin dostępności przedmiotowego parkingu". Sąd dokonał także wykładni przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie.

Uchylając decyzje obu instancji Sąd zobowiązał organ do uwzględnienia wyrażonej w uzasadnieniu oceny prawnej oraz wskazań wynikających z treści uzasadnienia. Organ zobowiązany został w ponownie prowadzonym postępowaniu m.in. do uzyskania od wnioskodawcy dokumentów i oświadczeń niezbędnych do oceny okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc powyższe wskazania do obecnie wydanej i zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że z wydaną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2023 r. należy się zgodzić. Analiza zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych wskazuje, iż organ z poszanowaniem art. 153 p.p.s.a. zastosował się do wskazań zawartych w wyroku z dnia [...] stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 909/21 i wezwał wnioskodawcę do złożenia do akt sprawy niezbędnych dokumentów celem ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Tymczasem wnioskodawca – Wójt Gminy C. – nie odpowiedział na wezwanie organu, zaś Związek stwierdził, że informacje żądane przez organ nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący zwrócił się do organu o wydanie rozstrzygnięcia na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu wniesiona skarga zasługiwała na oddalenie, bowiem pomimo prawidłowego wezwania przez organ do złożenia do akt sprawy dokumentów, informacji i oświadczeń, nie udzielono na nie merytorycznej odpowiedzi. W aktach sprawy brak jest natomiast dowodów na potwierdzenie wystąpienia przesłanek umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. Nie zostały bowiem wykazane przesłanki umożliwiające skorzystanie z art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku WSA z 11 stycznia 2022 r., które na podstawie art. 153 p.p.s.a. stanowią wiążącą dla organu wykładnię przepisów prawa przy rozpoznawaniu wniosku Wójta Gminy C.. Tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważa się, że ustawodawca nie uwarunkował dopuszczalności samego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej (na podstawie decyzji opartej na art. 11 ust.1 ustawy) koniecznością wykazania, iż planowanego na tej nieruchomości przedsięwzięcia nie można zrealizować na gruntach niechronionych. Jednakże w zakresie możliwości umorzenia należnego z tego tytułu swoistego ekwiwalentu pieniężnego, obciążającego adresata zezwolenia, taką determinantę wprowadził. Zastosowanie instytucji umorzenia należności i opłat zostało przez ustawodawcę celowo zarezerwowane tylko do takich wyjątkowych sytuacji, w których realizacja inwestycji o charakterze użyteczności publicznej na gruncie, który wymagał wyłączenia z produkcji rolniczej, była koniecznością, tj. dla lokalizacji tej nie było realnej alternatywy. W postępowaniu przed organem konieczne jest jednak wykazanie wystąpienia ww. przesłanek, co w kontrolowanej sprawie nie nastąpiło.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.