Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 200/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 145 par 1 pkt 4, art. 151 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2023 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z 24 listopada 2022 r., znak: [...]; II. zasądza na rzecz skarżącej [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. od Wojewody kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 10 stycznia 2023 r., znak: IF-VII.7840.1.50.2022.MM, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. , Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 24 listopada 2022 r., znak: AB-ID-1.6740.195.2022 odmawiającą uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 8 marca 2022 r., nr 182/22, znak: AB-ID-I.6740.1.363.2021 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. .. pozwolenia na budowę osiedlowej sieci ciepłowniczej z przyłączem do budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] w L..

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia 8 marca 2022 r., nr 182/22 Prezydent Miasta Lublin zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. .. pozwolenia na budowę osiedlowej sieci ciepłowniczej z przyłączem do budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] przy ul. [...] w L..

Pismem z dnia 1 sierpnia 2022 r. P. Sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie wniosła o doręczenie spółce rozstrzygnięć administracyjnych, jakie zostały wydane w przedmiotowej sprawie oraz wstrzymanie decyzji administracyjnej zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową sieci ciepłowniczej na działkach nr [...] oraz [...] w L. do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. Stwierdziła, że jest właścicielem działki nr [...] i współwłaścicielem działki nr [...]. O planowanej inwestycji Spółka dowiedziała się w dniu 21 lipca 2022 r. i nie była informowana o postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, mimo że planowane roboty budowlane będą realizowane na nieruchomościach, do których spółka posiada tytuł własności.

Postanowieniem z dnia 26 września 2022 r., znak: AB-ID-I.6740.195.2022 organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie.

Pismem z dnia 4 października 2022 r. organ I instancji wezwał spółkę P. do wykazania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, gdyż obszar oddziaływania ustalony przez organ nie obejmował działek nr [...] i [...].

W piśmie z 27 września 2022 r. spółka wskazała, że L. wystąpiła o zgodę na wejście na teren działki nr [...] stanowiącej jej własność, na której ma być realizowana część robót objętych decyzją o pozwoleniu na budowę.

Pismem z dnia 17 października 2022 r. P. sp. z o.o. wskazała na interes prawny w przedmiotowej sprawie. Stwierdziła, że teren budowy, tj. studzienka zlokalizowana jest na działce nr [...], będącej własnością Spółki. Dodatkowo na wskazanej działce zlokalizowane są nasadzenia, które przy pracach budowlanych ulegną uszkodzeniu i zniszczeniu. Ponadto przebieg sieci ciepłowniczej przez działkę nr [...] będzie kolidować z zabudową drogi dojazdowej od ul. [...] do obiektów zlokalizowanych na tej działce, na którą spółka poniosła wysokie koszty. Możliwe uszkodzenie drogi spowoduje poniesienie strat. Ponadto spółka jest współwłaścicielem działki nr [...], na której zlokalizowana jest studzienka ciepłownicza, która będzie wykorzystywana do rozbudowy sieci ciepłowniczej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...].

W dniu 24 listopada 2022 r., Prezydent Miasta Lublin wydał decyzję znak: AB-ID-1.6740.195.2022 odmawiającą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 8 marca 2022 r. Organ stwierdził, że zgodnie z aktami sprawy zamierzenie budowlane L. .. (L. ) realizowane ma być na działkach sąsiadujących z nieruchomościami należącymi do spółki P. i zakres inwestycji nie obejmuje działek nr [...] i [...]. Według zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu włączenie projektowanej sieci ciepłowniczej zrealizowane ma zostać na działce nr [...] do istniejącej na granicy działek nr [...] i [...] studzienki ciepłowniczej. Natomiast działka nr [...], na której zlokalizowana jest droga, stanowi własność G. L. i L. uzyskało prawo do dysponowania przedmiotową działką na cele związane z budową sieci ciepłowniczej. Na tym odcinku sieć ciepłownicza ma być realizowana metodą przewiertu sterowanego, zatem bez naruszenia konstrukcji istniejących na działce obiektów budowlanych. Powyższe ustalenia wskazują, że spółce P. nie przysługuje status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę sieci ciepłowniczej.

Od powyższej decyzji odwołała się P. 5 Sp. z o.o.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Wojewoda Lubelski nie znalazł podstaw do jej zmiany bądź uchylenia. Wskazał, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. lub art. 145b § 1 k.p.a. Stanowi ono odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej.

Organ wyjaśnił, że odwołująca złożyła wniosek o wznowienie postępowania, wskazując na przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Istotą tej przesłanki wznowienia jest brak udziału strony w postępowaniu. Dlatego w przypadku zgłoszenia tej przesłanki zasadą jest, że brak przymiotu strony można przypisać jedynie w przypadkach oczywistych i niewątpliwych, niewymagających wglądu w przedmiot sprawy, której dotyczy wznowienie. Wówczas postępowanie powinno zakończyć się we wstępnej fazie wznowienia - postanowieniem o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Jeżeli natomiast status strony podmiotu, który żąda wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wymaga poczynienia analizy i w tej mierze koniecznym staje się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, to niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, a następnie dopiero we wszczętym już postępowaniu wyjaśnienie tej kwestii.

W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie fakt posiadania przez spółkę przymiotu strony budził wątpliwości, a zatem wymagał on przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Wojewoda wyjaśnił dalej, że wniosek o wznowienie postępowania spółka złożyła w terminie przewidzianym w art. 148 k.p.a., tj. w terminie miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej, w jej ocenie, przyczynę wznowienia. Skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania wskazała, że w dniu 21 lipca 2022 r. powzięła wiedzę o planowanej przez L. .. inwestycji w przedmiocie rozbudowy sieci ciepłowniczej, natomiast wniosek o wznowienie złożyła w dniu 1 sierpnia 2022 r.

Wojewoda wskazał następnie, że przedmiotem planowanej inwestycji jest budowa odcinka sieci ciepłowniczej od pkt l. do studzienki ST4 oraz przyłącza do budynku P.. Na trasie przyłącza planuje się wykonanie przewiertu sterowanego w pasie drogowym ul. [...] i ul. [...]. Włączenie projektowanej sieci zaprojektowano do istniejącej studni STO.

Organ wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, ze stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 powołanej ustawy jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Zdaniem organu, sam tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji nie oznacza więc jeszcze, że właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Podmioty te muszą bowiem zostać ograniczone w zakresie realizacji prawa do nieruchomości, do której mają tytuł prawny w wyniku przyjętych w pozwoleniu na budowę lub projekcie budowlanym wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Zatem jeżeli jakikolwiek przepis prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja nie ograniczy jego prawa do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością bądź korzystania z prawa własności. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie przepisu prawa administracyjnego wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą Prawo budowlane ze względu na powstanie projektowanej inwestycji.

Organ podkreślił, że spółka interes prawny w kwestionowaniu decyzji z dnia 8 marca 2022 r. wywodzi z faktu, że jest właścicielem działki nr [...] oraz współwłaścicielem działki nr [...], sąsiadujących z działkami inwestowanymi. Natomiast na działce nr [...], przez którą przebiega projektowana sieć ciepłownicza, jest zlokalizowana droga zrealizowana przez właściciela spółki.

Wojewoda stwierdził, że projektowana inwestycja nie obejmuje działek spółki. Włączenie projektowanej sieci ciepłowniczej zrealizowane ma zostać na działce nr [...] do istniejącej na granicy działek nr [...] i [...] studzienki ciepłowniczej. Ustanowiona na rzecz służebność przesyłu wynikająca z treści Księgi Wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] i nr [...] polega na pozostawieniu możliwości rozbudowy i nieograniczonego dostępu do sieci, przyłącza ciepłowniczego oraz urządzeń węzła cieplnego zlokalizowanych na tej nieruchomości w celu konserwacji, przeglądu, naprawy bądź wymiany. Projektowana sieć ciepłownicza nie ograniczy możliwości zabudowy działek nr [...] i [...]. Samo włączenie sieci ciepłowniczej do istniejącej studzienki nie stanowi zmiany zagospodarowania na tych działkach. Natomiast co do działki nr [...], to stanowi ona własność G. L.. L. .. na podstawie porozumienia zawartego w dniu 4 lutego 2022 r. uzyskało prawo do dysponowania przedmiotową działką na cele związane z budową sieci ciepłowniczej. Inwestor posiada także pozytywną opinię zarządu Dróg i Mostów w Lublinie w sprawie lokalizacji sieci ciepłowniczej, wyrażoną w decyzji z dnia 13 stycznia 2022 r., znak: 1U-DE.4310.109.2021. Wspomniana droga została zrealizowana przez L. T. N. Sp. z o.o., która posiada całość udziałów P. sp. z o.o. Planowane roboty budowlane na tym terenie mają być wykonane metodą przewiertu sterowanego, która pozwala na wykonanie prac w sposób bezkolizyjny, bez naruszenia istniejących na działce obiektów budowlanych. Obawy Spółki P. co do ewentualnego uszkodzenia drogi podczas wykonywania prac związanych z budową sieci ciepłowniczej nie stanowią o istnieniu interesu prawnego wnioskodawcy w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Kwestie ekonomiczne dotyczące poniesionych kosztów na budowę drogi również nie uzasadniają przyznania interesu prawnego. Mogą one stać się natomiast przyczyną odpowiednich roszczeń o charakterze cywilnoprawnym przed sądem powszechnym.

Podsumowując, Wojewoda wskazał, że spółka nie została uznana za stronę postępowania w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji i nie ma żadnych podstaw prawnych, aby uznać, że występują jakiekolwiek ograniczenia w zabudowie nieruchomości odwołującej się, które dawałyby jej przymiot strony tego postępowania.

W skardze na decyzję Wojewody spółka P. zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a/ naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcia sprawy, mającego na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywatela,

b/ naruszenie art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób naruszający zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, zasady równego traktowania oraz odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,

c/ naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w procesie ustalania, czy skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przez L. S.A. osiedlowej sieci ciepłowniczej i ograniczenie badania przymiotu strony do części kryteriów wprowadzonych przez art. 28 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy stosowanie w postępowaniach o pozwolenie na budowę art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wyklucza stosowania także art. 28 k.p.a.,

d/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo posiadania przez skarżącą przymiotu strony,

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ograniczeniu badania przymiotu strony do oceny ograniczeń w zabudowie terenu (w tym wypadku działek należących do spółki), a w konsekwencji błędne uznanie, że spółka P. nie jest stroną postępowania, jako że według organu należące do niej działki nr [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu.

W związku z powyższym skarżąca zażądała uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu zarzutów skargi spółka wskazała, że wywodzi interes prawny w przedmiotowym postępowaniu z faktu, że jest właścicielem działki nr [...] oraz współwłaścicielem działki nr [...]. Obie działki sąsiadują z działką nr [...], na terenie której, wedle twierdzeń organów administracji działających w sprawie, ma zostać zrealizowane włączenie projektowanej sieci do studzienki ciepłowniczej. Jak wynika z załączonego do niniejszej skargi, wykonanego przez geodetę, operatu technicznego usytuowania studni, "studnia ciepłownicza znajduje się na działkach [...], [...] i [...]", do których tytułami własności dysponuje skarżąca. Nie jest więc precyzyjne i wyczerpujące twierdzenie przedstawione w decyzji Wojewody, że "projektowana inwestycja nie obejmuje swym zakresem działek skarżącej spółki". Jeśli bowiem włączenie projektowanej sieci ma nastąpić do studni ciepłowniczej zlokalizowanej tak, jak wskazuje operat techniczny, uprawniony jest wniosek, że realizacja tego przedsięwzięcia obejmie swym zakresem wszystkie działki.

Skarżąca wyjaśniła, że Wojewoda niezasadnie powołał się na wynikającą z treści Księgi Wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] i nr [...] służebność, która polega na pozostawieniu inwestorowi możliwości rozbudowy i nieograniczonego dostępu do sieci, przyłącza ciepłowniczego oraz urządzeń węzła. Służebność ta obciąża tylko jedną z działek należących do skarżącej, czyli działkę o nr [...], nie dotyczy natomiast działki nr [...]. Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącej, istnienie służebności winno być traktowane raczej jako element wiążący inwestora, w tym wypadku L. .. z nieruchomościami, na których zostały na jego rzecz ustanowione służebności, niż jako uzasadnienie dla wykluczenia właścicieli tych działek z kręgu stron postępowania. Dodatkowo istnienie służebności powinno stanowić argument na rzecz uznania skarżącej za stronę postępowania także dlatego, że wszelkie prace budowlane prowadzone na terenie nieruchomości, gdzie posadowione są urządzenia, do których odnosi się służebność, będą oddziaływały na prawo własności przysługujące spółce. Fakt ustanowienia służebności nie może stanowić podstawy do wyłączenia ustanawiającego służebność z kręgu stron postępowania, o ile postępowanie dotyczy jego interesu prawnego.

Spółka podkreśliła, że o istnieniu jej interesu prawnego w sprawie spornego pozwolenia na budowę świadczy także okoliczność, że na działce nr [...], przez którą przebiega projektowana sieć ciepłownicza, jest zlokalizowana droga zrealizowana przez właściciela spółki.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Zgodnie z wnioskiem organu i wobec braku żądania skarżącej odnośnie do przeprowadzenia rozprawy sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Przedmiotem sporu jest odmowa przyznania skarżącej spółce przez organy administracji architektoniczno-budowlanej statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia 8 marca 2022 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą L. .. pozwolenia na budowę osiedlowej sieci ciepłowniczej z przyłączem do budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] przy ul. [...] w L..

W ocenie Sądu, organy obu instancji błędnie uznały, że skarżąca nie ma interesu prawnego w postępowaniu, którego dotyczył wniosek o wznowienie, co stanowi istotne naruszenie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a także naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego przedwczesne zastosowanie.

Podstawę prawną ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stanowi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu określony został w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

W art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca ograniczył, w porównaniu z regulacją art. 28 k.p.a., zakres podmiotowy postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przez, z jednej strony, wskazanie kategorii podmiotów uprawnionych do bycia stroną tego postępowania, z drugiej zaś – przez zdefiniowanie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które w założeniu miało ułatwić ustalenie interesu prawnego właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości (zob. A. Ostrowska, Komentarz do art. 28 ustawy – Prawo budowlane, wyd. III, LEX/el. teza 18). Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wyeliminował jednak stosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę regulacji kodeksu postępowania administracyjnego. Bez wątpienia bowiem aktualne pozostaje zagadnienie interesu prawnego, gdyż podmioty, które znalazły się w kręgu stron postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, zostały wyodrębnione na podstawie kryterium ochrony ich interesu prawnego. Interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (art. 28 k.p.a.) musi znajdować oparcie w normie prawa materialnego dającej się zastosować w konkretnej sytuacji wobec konkretnego podmiotu prawa; musi być przy tym aktualny i realny.

Sąd podziela utrwalony już w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym dla przyznania danemu podmiotowi przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie jest konieczne wykazanie przez ten podmiot naruszenia jego interesu prawnego wynikającego z przepisów odrębnych. Wystarczy, że pomiędzy sytuacją prawną tej osoby w zakresie prawa do zagospodarowania terenu, a przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zachodzi potencjalny związek. Jeżeli zatem z przepisów odrębnych wynikają choćby potencjalne ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej, w stosunku do inwestycyjnej, nieruchomości, to należy uznać, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Analizując oddziaływanie inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Przy ocenie, czy dany podmiot jest stroną postępowania, nie ma znaczenia, czy został naruszony jego interes prawny, a jedynie to, czy interes taki istnieje. W sprawach pozwolenia na budowę należy zatem przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki ma status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określane stosownymi przepisami (zob. zamiast wielu wyrok NSA z 30 listopada 2017 r., II OSK 574/16, wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11, wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12). Przymiot strony przysługujący podmiotowi innemu niż inwestor ma służyć zabezpieczeniu interesu prawnego właścicieli terenów sąsiednich w postępowaniu administracyjnym, którego konsekwencją jest wydanie decyzji administracyjnej udzielającej pozwolenia na budowę, a więc stworzenie stanu, w którym istnieje prawna możliwość realizacji danej inwestycji. Podmioty, których nieruchomości potencjalnie mogą być ograniczone w możliwościach ich zagospodarowania lub na których zamierzenie inwestycyjne w jakikolwiek sposób (także dozwolony) oddziałuje, powinny w tym postępowaniu uczestniczyć, aby móc zabezpieczyć swój interes mający oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 października 2022 r., II OSK 2262/19, doszedł do wniosku, że skoro do ustalenia, że objęta pozwoleniem na budowę inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego, konieczne było przeanalizowanie usytuowania projektowanej inwestycji w stosunku do nieruchomości skarżącego, to już tylko z tego powodu przysługiwał mu przymiot strony.

W związku z definicją obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy uznać, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 należą nie tylko przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz w szczególnych przypadkach przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1488/19).

Podsumowując, stroną postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę powinny być nie tylko podmioty, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać.

W niniejszej sprawie skarżąca spółka wywodzi istnienie po jej stronie interesu prawnego w sprawie pozwolenia na realizację spornej inwestycji z trzech źródeł: po pierwsze, z przysługującego jej prawa własności działki nr [...], po drugie, z przysługującego jej prawa współwłasności działki nr [...], na której, jak wynika z treści Księgi Wieczystej nr [...], ustanowiono na rzecz L.. służebność, która polega na pozostawieniu możliwości rozbudowy i nieograniczonego dostępu do sieci, przyłącza ciepłowniczego oraz urządzeń węzła, po trzecie zaś z faktu, że na działce nr [...], przez którą przebiega projektowana sieć ciepłownicza, znajduje się droga zrealizowana przez właściciela spółki, która może ulec zniszczeniu na skutek robót budowlanych objętych kwestionowaną decyzją.

Z treści decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że wprawdzie projektowana sieć ciepłownicza nie przebiega przez działki nr [...] oraz [...], ale znajdują się one w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Sama okoliczność bezpośredniego sąsiedztwa nie uzasadniałaby jeszcze uznania skarżącej za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na realizację tej sieci, gdyby nie fakt, że na działce nr [...] (konkretnie w granicy między działkami nr [...] i [...], a według operatu technicznego sporządzonego w dniu 16 marca 2022 r. przez uprawnionego geodetę: w granicy między działkami nr [...], [...] i [...]) znajduje się studzienka ciepłownicza, do której ma zostać włączona projektowana sieć. Wynika to wprost z projektu zagospodarowania terenu i zostało odzwierciedlone w treści uzasadnień decyzji organów obu instancji ("włączenie projektowanej sieci ciepłowniczej zrealizowane ma zostać na działce nr [...] do istniejącej na granicy działek nr [...] i [...] studzienki ciepłowniczej"). Wprawdzie włączenie to ma nastąpić od strony działki nr [...], jednak studzienka, do której ma nastąpić to włączenie, znajduje się również na działce nr [...] (a według operatu technicznego na działkach nr [...] i [...]), będącej współwłasnością skarżącej i która przez fakt włączenia do niej odcinka sieci staje się elementem inwestycji. Jest to wystarczająca podstawa do uznania interesu prawnego skarżącej w rozpoznawanej sprawie.

Sąd w pełni podziela zapatrywanie skarżącej, że ustanowiona na działce nr [...] służebność stanowi dodatkowy argument za przyznaniem skarżącej przymiotu strony, nie zaś jako uzasadnienie dla wykluczenia skarżącej z kręgu stron postępowania. Zgodnie z art. 285 § 1 kodeksu cywilnego, nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega m.in. na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej. Właścicielowi nieruchomości obciążonej przysługuje ochrona prawnorzeczowa związana z wykonywaniem ograniczonego prawa rzeczowego. Służebność powinna zapewniać niezakłócone korzystanie z nieruchomości służebnej w granicach treści służebności ustanowionej na rzecz właściciela nieruchomości władnącej, niemniej jej wykonywanie w interesie właściciela nieruchomości władnącej powinno uwzględniać w możliwie najszerszym zakresie również interesy właściciela nieruchomości obciążonej. Niewątpliwie sposób wykonywania na działce nr [...] służebności polegający na pozostawieniu możliwości rozbudowy sieci ciepłowniczej i nieograniczonego dostępu do tej sieci, przyłącza ciepłowniczego oraz urządzeń węzła, może spowodować ograniczenia prawa własności działki nr [...], które można traktować jako równoważne znajdowaniu się terenu działki nr [...] w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 8 maja 2018 r., II OSK 63/17). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 sierpnia 2022 r. (II OSK 2701/19), źródłem interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym oceny legalności procesu budowlanego może być wynikające z art. 140 k.c. prawo własności. Istotne jest bowiem to, że wskazany przepis jest nośnikiem interesu prawnego podmiotu, który ma prawo wymagać, aby sąsiednia zabudowa nie oddziaływała z naruszeniem prawa na jego nieruchomość.

Rację mają natomiast organy co do tego, że interes prawny skarżącej nie może być wywodzony z trzeciego ze wskazanych przez nią argumentów, tj. wykonania drogi na należącej do gminy działce nr [...]. W tej okoliczności można dopatrywać się co najwyżej istnienia interesu faktycznego, zaś interes prawny przysługuje prawnemu dysponentowi tej działki.

Niezależnie od tego, nie ulega wątpliwości, że skarżącej, choćby jako współwłaścicielce działki nr [...], przysługuje interes prawny w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia L. .. pozwolenia na budowę osiedlowej sieci ciepłowniczej z przyłączem do budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] przy ul. [...] w L..

Niezasadnie zatem organy odmówiły uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej, czym naruszyły art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez skarżącą wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie jej zawodowego pełnomocnika (480 zł), ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) – łącznie 680 zł (dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa pełnomocnik nie przedłożył).

Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie co do istoty sprawy w rozumieniu art. 149 § 2 in fine p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.