Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1886/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 1aa, art. 29 ust. 1 pkt 1b, art. 30 ust. 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 141 § 4, art. 151,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.T. i M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1615/20 w sprawie ze skargi A.T. i M.T. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 30 lipca 2020 r. nr WOA.7721.11.2020.MKA w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 22 kwietnia 2021 r., IV SA/Po 1615/20 oddalił skargę A.T. i M.T. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z 30 lipca 2020 r., nr WOA.7721.11.2020.MKA, którą wskazany organ w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżących od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] (dalej: PINB) z 16 grudnia 2019 r., nr 722/2019 nakazującej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., skarżącym jako właścicielom lokalu mieszkalnego nr 2 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P. doprowadzenie w terminie 2 miesięcy ściany zewnętrznej ww. budynku do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie ściany zewnętrznej pod środkową częścią okna w poziomie pierwszej kondygnacji w lokalu nr 2 i osadzenie w odtworzonym otworze skrzydła okiennego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., uchylił ww. decyzję w części dotyczącej określenia przedmiotu nakazu i w to miejsce orzekł o obowiązku doprowadzenia ściany zewnętrznej ww. budynku (elewacja wschodnia - od strony ul. [...]) do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie rozebranego fragmentu muru podokiennego (ściany zewnętrznej) pod środkową częścią okna w poziomie pierwszej kondygnacji, tj. odtworzenie ściany pod oknem o wysokości 49 cm (14 cm do poziomu gruntu + 35 cm od poziomu gruntu do wysokości sąsiednich otworów okiennych) oraz osadzenie w odtworzonym otworze okiennym skrzydła okiennego, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałej części.

A.T. i M.T. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 30 ust. 1 p.b. poprzez nieprawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, że skarżący kasacyjnie prowadzili roboty budowlane bez odpowiedniej ich legalizacji mającej oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a także ze zgłoszeniem sprzeciwu pozostałych mieszkańców nieruchomości, podczas gdy: a) skarżący kasacyjnie dokonali 10 maja 2016 r. zgłoszenia wykonania robót budowlanych, w którym wskazano, iż roboty polegać będą na wymianie stolarki okiennej na nowe okna PCV w lokalu należącym do skarżących kasacyjnie na parterze (przyziemiu) na łącznie cztery okna z zachowaniem wymiarów i podziału skrzydeł oraz wymianie środkowego skrzydła okna na skrzydło drzwi balkonowych; b) pomiędzy skarżącymi kasacyjnie a pozostałymi mieszkańcami nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] w P. nie toczył się spór w przedmiocie prac prowadzonych przez stronę, a w szczególności pozostali mieszkańcy nie zgłosili jakiegokolwiek sprzeciwu wobec prowadzonych prac, co zostało mylnie odnotowane przez Sąd I instancji (s. 11 i 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku); c) załącznik do wskazanego w lit. a) wniosku stanowił opis rodzaju i zakresu robót budowlanych objętych zgłoszeniem budowlanym z 10 maja 2016 r., w którym szczegółowo wskazano na zakres prac, które planują wykonać inwestorzy, zaś w pkt. 2 rzeczonego opisu określono, że wykonane zostaną prace polegające na demontażu okna i montażu nowego z PCV z zachowaniem dotychczasowych wymiarów i symetrii oraz z zachowaniem barwy koloru białego - okno pokoju nr 3, w tym wymiana środkowego skrzydła na drzwi tarasowe o wysokości 205 cm - okno zlokalizowane od ul. [...] - drugie licząc od ul. [...]; d) organ administracji architektoniczno-budowlanej, posiadając komplet dokumentów, w tym w szczególności zgłoszenie oraz dokładny opis stanowiący załącznik do niego i przytoczony powyżej, poinformował inwestorów w piśmie z 21 czerwca 2016 r. znak UA-VI-A04.6743.767.2016 o przyjęciu zgłoszenia, jak w piśmie inwestorów z 10 maja 2016 r. oraz o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, czym organ potwierdził i zapewnił inwestorów o ich sytuacji prawnej - możliwości legalnego rozpoczęcia planowanych i opisanych robót; e) organ administracji architektoniczno-budowlanej w piśmie z 21 czerwca 2016 r. o przytoczonym powyżej oznaczeniu wskazał, że zgodnie z opisem strony zawartym w zgłoszeniu i załączniku, w którym wskazano, iż inwestorzy zamierzają wymienić środkowe skrzydło na drzwi tarasowe o wysokości 205 cm, planowane i zgłoszone roboty nie wymagają pozwolenia na budowę, w związku z czym zgłoszenie jest skuteczne, co dawało stronom pewność prawną wobec prowadzonych robót, albowiem potwierdzone zostało przez upoważniony organ, iż w omawianym przypadku dopełnili oni wszelkich prawem wymaganych formalności;

2) art. 28 ust. 1 p.b. poprzez nieprawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie roboty budowlane mogły zostać rozpoczęte jedynie po uzyskaniu od organu architektoniczno-budowlanego stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy treść wskazanego powyżej przepisu expressis verbis wyłącza spod jego reżimu przypadki, o których mowa w art. 29-31 p.b., czyli m.in. instytucja zgłoszenia robót budowlanych, które to zgłoszenie zostało dokonane przez skarżących kasacyjnie pismem z 10 maja 2016 r., zaś wskazany powyżej organ przyjął rzeczone zgłoszenie i nie wniósł sprzeciwu, a więc potwierdził, iż w niniejszej sprawie nie jest wymagana forma decyzji administracyjnej;

3) art. 29 ust. 2 pkt 1aa oraz art. 29 ust. 1 pkt 1b p.b. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji uchybienia organu administracji architektoniczno-budowalnej polegającego na tym, że nawet gdyby przyjąć, iż niewystarczająca w niniejszej sprawie była forma dokonania zgłoszenia przez inwestorów, to w przepisach p.b. we wskazanym powyżej katalogu w sposób enumeratywny określono, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa polegająca na: a) przebudowie budynków innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej; b) przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo, że organ naruszył: a) art. 8 § 1 oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji poprzez prowadzenie postępowania przez organ architektoniczno-budowlany w sposób całkowicie niebudzący zaufania do inwestorów - skarżących i w sposób odbierający ich zaufanie do władzy publicznej, a objawiający się w fakcie, iż: (i) skarżący kasacyjnie dokonali zgłoszenia ze szczegółowym opisem planowanych robót, zaś samo zgłoszenie zostało przyjęte przez organ architektoniczno-budowlany, co potwierdzono pismem z 21 czerwca 2016 r.; (ii) organ architektoniczno-budowlany, będąc w dyspozycji kompletu dokumentów, w szczególności zgłoszenia i opisu planowanych zmian, nie wniósł sprzeciwu i nie kontestował zaplanowanych przez inwestorów robotów; (iii) brak złożenia sprzeciwu i przyjęcie przez organ zgłoszenia spowodowały, że inwestorzy nabrali pewności prawnej co do prowadzonej inwestycji i ufali, iż czynności dokonywane są zgodnie z przepisami, na co wskazywało jednoznacznie pismo organu z 21 czerwca 2016 r.; b) art. 15 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie istoty zasady dwuinstancyjności postępowania zakładającej, że organ zarówno I instancji, jak i II instancji musi działać i podejmować rozstrzygnięcia w oparciu o ten sam materiał dowodowy, tj. te same dokumenty, które ujawnione są w aktach sprawy, które to naruszenie objawiło się w zleceniu przez WWINB 21 stycznia 2020 r. przeprowadzenia przez PINB dodatkowych czynności, a w związku z tym organy I i II instancji nie dysponowały tym samym materiałem dowodowym, zaś organ II instancji zamiast zlecać dodatkowe czynności w sprawie powinien skorzystać z uprawnień o charakterze kasatoryjnym i uchylić zaskarżoną decyzję, zaś w uzasadnieniu wskazać czynności, które należy w sprawie przeprowadzić, aby uznać postępowanie dowodowe za pełne; c) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób pełny i wyczerpujący, a w szczególności poprzez odmowę uwzględnienia wniosku inwestorów z 17 lutego 2020 r. o uzupełnienie postępowania dowodowego o dokumentację historyczną, która znajduje się w dyspozycji Archiwum Państwowego; z kolei dokumenty te ukazałyby pierwotny wygląd budynku, a organ powinien w myśl zasady współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b k.p.a.) zwrócić się o jej przesłanie; d) art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do instytucji zgłoszenia i uzyskania pozwolenia na budowę na korzyść strony, tj. skoro organ uznał w pierwszej kolejności, że wystarczające jest zgłoszenie, a nie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, to w myśl zasady pewności obywatela co do sytuacji prawnej i zaufania do organów władzy publicznej organ powinien rozstrzygnąć wątpliwości na korzyść inwestorów - uznając, iż wystarczające było zgłoszenie - co już raz potwierdzono pismem z 21 czerwca 2016 r.; e) art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku z pozbawieniem należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oddalającego skargę.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz z uchyleniem zaskarżonej decyzji WWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżących na uzasadnionych podstawach.

Pozbawiony zasadności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest zarzut wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przyjąć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Uzasadnienie wyroku z 22 kwietnia 2021 r. pozbawione jest tego rodzaju wadliwości, ponieważ wynika z niego jednoznacznie, dlaczego Sąd I instancji zdecydował o oddaleniu skargi wniesionej przez skarżących na decyzję WWINB z 30 lipca 2020 r. Ocena prawna, jaka stanęła u podstaw zastosowania przez Sąd art. 151 p.p.s.a., pozwala ustalić kwestie, których rozważenie rzutowało w zakresie wyprowadzonych z nich przez Sąd wniosków na ocenę potwierdzającą dopuszczalność wydania w sprawie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b.

W świetle argumentacji, która została sformułowana w skardze kasacyjnej, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy nadzoru budowlanego były uprawnione do prowadzenia względem robót budowlanych wykonanych przez skarżących postępowania naprawczego i jego zakończenia decyzją nakazującą skarżącym doprowadzenie ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P., w którym znajduje się należący do skarżących lokal mieszkalny nr 2, do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie rozebranego fragmentu muru podokiennego (ściany zewnętrznej) w poziomie pierwszej kondygnacji. Na tak postawione pytanie Sąd I instancji udzielił odpowiedzi pozytywnej i ta ocena prawna nie została skutecznie zakwestionowana w złożonej skardze kasacyjnej, albowiem nie narusza ona powołanych w jej podstawie przepisów.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut kasacyjny przypisujący Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 w zw. z art. 7 Konstytucji, Sąd I instancji prawidłowo bowiem ocenił przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie i zasadnie uznał, że nie zostały naruszone w jego toku zasady wynikające z powołanych w zarzucie przepisów k.p.a. Organy podjęły wszelkie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie umożlwiającym jej załatwienie poprzez nakazanie skarżącym przywrócenia przebudowanego obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Należy przypomnieć, że realizacji wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zakresem postępowania wyjaśniającego jest objęty stan faktyczny relewantny w świetle stosowanych przepisów prawa materialnego i powyższe wymaganie w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie WWINB zrealizował w zakresie niezbędnym do przyjęcia ustaleń odnoszących się do postaci przypisanych skarżącym jako inwestorom robót budowlanych, ich kwalifikacji prawnej, co ma związek z oceną podjęcia przez skarżących na etapie poprzedzającym rozpoczęcie przedsięwzięcia budowlanego wymaganych działań umożliwiających legalną realizację robót budowlanych w świetle prawnobudowlanych zasad ich reglamentacji, a także w zakresie pozwalającym rozważyć możliwość doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W skardze kasacyjnej została zaakcentowana kwestia związana z błędną oceną przez organy nadzoru budowlanego, co wadliwe miał zaakceptować Sąd I instancji, przedmiotu przedsięwzięcia, które zostało przez skarżących objęte zgłoszeniem z 10 maja 2016 r., niemniej skarżący odstąpili od powiązania tego twierdzenia z zarzutem naruszenia w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Dla skutecznego podważenia przeprowadzonej przez organy administracji publicznej, w tym organy, o których mowa w art. 80 pkt 2 p.b., oceny materiału dowodowego, której poprawność została potwierdzona przez wojewódzki sąd administracyjny w toku kontroli zaskarżonego aktu, nie jest wystarczające zgłoszenie względem znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego zastrzeżeń wskazujących, że stan rzeczy przedstawia się, zdaniem strony, odmiennie, niż przyjął to sąd. Niepodważenie wniosków wyprowadzonych w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego przy ocenie zebranych dowodów jakkolwiek nie stało na przeszkodzie powoływaniu się przez skarżących na fakt przyjęcia przez Prezydenta [...] zgłoszenia, tym niemniej nie pozwala skutecznie skarżącym twierdzić, że zakres zgłoszonych robót obejmował rozbiórkę fragmentu ściany zewnętrznej budynku, a w konsekwencji, skoro organ administracji architektoniczno-budowlanej "nie kontestował" zaplanowanych przez inwestorów robót, nie powinny czynić tego również organy nadzoru budowlanego. Treść oświadczeń zawartych w zgłoszeniu z 10 maja 2016 r. i towarzyszącej mu dokumentacji odnośnie do zakresu i sposobu wykonania zaplanowanych robót budowlanych podlegała wykładni, która uzasadniała uznanie, że powiadomienie o zamiarze "wymiany środkowego skrzydła okna na skrzydło drzwi balkonowych" powiązane z "zachowaniem dotychczasowych wymiarów i symetrii podziałów", czemu towarzyszyło uzyskanie od Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P. zgody na "wymianę okien" w lokalu, nie dotyczyło robót ingerujących w ścianę zewnętrzną budynku mieszkalnego.

Nieuprawnione jest łączenie powyższej sytuacji z zaistnieniem "wątpliwości co do instytucji zgłoszenia", jak też nawiązanie przez skarżących do względów związanych z "pewnością prawną co do prowadzonej inwestycji". O ile bowiem powołane przez skarżących pismo z 21 czerwca 2016 r. (pismo Kierownika Oddziału Architektury II Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] nr UA-VI-A04.6743.767.2016, k. 17 akt adm.) faktycznie wskazywało, że zgłoszone roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę, o tyle wyraźnie w nim sprecyzowano w kontekście sposobu określenia przez skarżących jako zgłaszających przedmiotu robót budowlanych, iż wniosek ten odnosi się do "zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej (z zachowaniem dotychczasowego podziału architektonicznego i kolorystyki obowiązującej w budynku)".

Analiza treści uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 15 w zw. z art. 6 k.p.a. prowadzi Naczelny Sąd Administracyjny do przekonania, że ocena dotycząca naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez wydanie przez WWINB decyzji merytoryczno-reformacyjnej w następstwie zlecenia uzupełnienia przez PINB postępowania dowodowego wynika z kierowania się przez skarżących błędnym założeniem wskazującym, iż organ I instancji i organ odwoławczy muszą podejmować rozstrzygnięcie w oparciu o "ten sam materiał dowodowy". Wniosek tego rodzaju nie znajduje tymczasem wsparcia w jednoznacznej dyspozycji art. 136 § 1-3 k.p.a. Granice formalne rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym są kształtowane regulacją materialnoprawną, w oparciu o którą organ I instancji rozpoznał i rozstrzygnął sprawę. Jakkolwiek materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy rozpoznanej przez organ I instancji jest w postępowaniu wyjaśniającym zasadniczym źródłem dowodowym ustalenia stanu faktycznego sprawy, tym niemniej jeżeli stan faktyczny wynikający ze stosowanej normy prawnej wymaga w toku postępowania odwoławczego dokonania uzupełniających ustaleń, mogą być one przeprowadzone przez organ odwoławczy i działanie to nie prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności opartej na respektowaniu tożsamości przedmiotowej rozpoznawanej sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak [w:] System prawa administracyjnego procesowego. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, Tom II część 5, red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 182-186).

Niezależnie od wskazanych normatywnych granic rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym, ocena, że zaskarżona decyzja nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania nie mogła w niniejszej sprawie pomijać tego, iż nowe ustalenia przyjęte w następstwie zlecenia PINB przez WWINB pismem z 21 stycznia 2020 r., znak WOA.7721.11.2020.MKA uzupełnienia materiału dowodowego, sprowadzały się wyłącznie do określenia wymiarów otworów okiennych i rozebranego fragmentu muru podokiennego w obrębie należącego do skarżących lokalu, co w kontekście istoty toczonego sporu, wskazanym okolicznościom nadaje zdecydowanie techniczny charakter, pozbawiając podstawę formułowanego zarzutu jakiejkolwiek procesowej doniosłości.

Nieuzasadniony charakter ma również zarzut łączony z nierozpoznaniem przez organ wniosku dowodowego z 17 lutego 2020 r. Skarżący wyjaśnili, że dotyczył on dopuszczenia dowodu z dokumentacji historycznej budynku ukazującej pierwotny jego wygląd. Niezależnie, że powyższe zagadnienie procesowe normuje niepowołany w skardze kasacyjnej przepis art. 78 § 1-2 k.p.a., określający warunki nakazujące żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu uwzględnić, wypada wyjaśnić, iż zaznaczona przez skarżących kwestia w żaden sposób nie mogła rzutować na zebrany w sprawie materiał dowodowy i jego ocenę, uwzględniając, że założenia projektowe dotyczące wyglądu elewacji i znajdujących się w niej otworów okiennych i drzwiowych, które obiekt budowlany po wybudowaniu realizował, nie są wyznacznikami legalności podejmowanych przez inwestora robót budowlanych, gdy chce on następczo zrealizować - w nawiązaniu do pierwotnej formy architektonicznej budynku i jego konstrukcji - zamierzenie budowlane objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Nie jest uprawniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji w toku kontroli zaskarżonej decyzji WWINB art. 30 ust. 1 p.b. Skarżący kasacyjnie wyjaśnili, że jego uchybienie wiązać trzeba z nieprawidłowym uznaniem w wyroku, iż skarżący prowadzili roboty budowlane "bez odpowiedniej ich legalizacji mającej oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a także ze zgłoszeniem sprzeciwu pozostałych mieszkańców nieruchomości". Wskazane kwestie tymczasem nie mieszczą się w zakresie normowania ww. przepisu. Jego celem jest wyłącznie określenie w punktach 1-4 postaci robót budowlanych, które jakkolwiek jako wymienione w art. 29 ust. 1 i 2 p.b. są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tym niemniej wolą ustawodawcy uznane zostały za wymagające zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, co oznacza, że art. 30 ust. 1 p.b. nie kształtuje samodzielnie kwalifikacji prawnej, jaka powinna być nadawana określonym robotom budowlanym, a tym bardziej nie stanowi kryterium ich legalności odnoszonej do tego aspektu sprawy, który ma związek z przysługiwaniem inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy niepodważony charakter należy przypisać poglądowi, że wykonane przez skarżących roboty budowlane polegające na rozebraniu fragmentu muru podokiennego będącego elementem ściany zewnętrznej budynku stanowią przebudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7a p.b.). Tenże wniosek, na którym zdecydował się oprzeć WWINB, został zaaprobowany przez Sąd I instancji i skarga kasacyjna nie poddała go krytyce, podnosząc zarzut dopuszczenia się przez Sąd naruszenia ww. przepisu z uwagi na nieprawidłowe określenie pojęcia zmiany parametrów użytkowych lub technicznych budynku. Zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji, że sporne roboty budowlane mogły zostać rozpoczęte jedynie po wydaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę, wyraża się w postawieniu przez skarżących tejże ocenie prawnej zarzutu jej sformułowania z naruszeniem art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 1aa i art. 29 ust. 1 pkt 1b p.b. Zarzut ten pozbawiony jest jednakże skuteczności. Uchybienie przez skarżących ogólnej zasadzie, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b., było wynikiem stwierdzenia przez Sąd I instancji, że roboty budowlane polegające na przebudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. nie mieszczą się w katalogu zwolnionych z obowiązku uzyskana przez inwestora pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 p.b.), z czym należy się w całości zgodzić.

Zasadnicze wątpliwości budzi zamieszczona w skardze kasacyjnej przez skarżących uwaga, że nawet, gdyby chcieć zgodzić się, iż forma dokonanego w niniejszej sprawie zgłoszenia pozostawała niewystarczająca, to Sąd I instancji miał nie dostrzec, że dopuszczalność wykonania inwestycji stanowiącej przedmiot postępowania naprawczego kształtują przepisy art. 29 ust. 2 pkt 1aa i art. 29 ust. 2 pkt 1b p.b. (omyłkowo wskazany w skardze kasacyjnej jako art. 29 ust. 1 pkt 1b p.b.). Wątpliwości te są rezultatem, po pierwsze, niewyjaśnienia, z uwzględnieniem jakiego stanu prawnego powinien według skarżących podlegać określeniu katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Za poprawną trzeba uznać bowiem regułę, zgodnie z którą organy nadzoru budowlanego, badając zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., nie powinny odwoływać się do katalogu robót budowlanych, których wykonywanie zostało zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wynikającego z art. 29 ust. 2 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie prowadzenia postępowania naprawczego, ale powinny się oprzeć w tym zakresie na treści przepisu obowiązującego w dacie dopuszczenia się przez inwestora sankcjonowanego zachowania. Niewątpliwie postawiony Sądowi I instancji zarzut nie może być postrzegany jako respektujący tenże wniosek interpretacyjny, jeżeli się uwzględni, że w dacie prowadzenia przebudowy budynku (lipiec 2016 r.) wskazany przez skarżących przepis art. 29 ust. 2 pkt 1aa p.b. nie obowiązywał, a art. 29 ust. 2 pkt 1b p.b. posiadał odmienne brzmienie od przytoczonego, które przepis ten uzyskał dopiero od 1 stycznia 2017 r. w związku z wejściem w życie art. 5 pkt 5 lit. b ustawy dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255). Po drugie, istotne wątpliwości stwarzają powody odwołania się przez skarżących do regulacji zwalniającej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określonych rodzajów przebudowy, jeżeli wskazane przez ustawodawcę ich typy w żaden sposób nie mogą być traktowane jako odpowiadające przedmiotowi robót budowlanych wykonanych przez skarżących. Odnosi się to tak do art. 29 ust. 2 pkt 1aa p.b., który dotyczy przebudowy budynku, jednakże wyłącza z zakresu zwolnienia przebudowę jego przegród zewnętrznych, jak też art. 29 ust. 2 pkt 1b p.b., którego treść jednoznacznie wskazuje, że obejmuje przebudowę przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych wyłącznie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, co oznacza, iż nie może znajdować zastosowania do spornych robót, które zostały wykonane w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Z przytoczonych powodów zarzut dopuszczenia się przez Sąd I instancji błędnej wykładni i nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego nie znalazł potwierdzenia.

Kierując się powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.