Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 977/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 7b, art. 8, art. 77, art. 81a, art. 138 § 1 pkt 1, art. 189f § 1 i 2,
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 4 pkt 1), art. 40 ust. 12,
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o. o. Sp. j. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2614/22 w sprawie ze skargi G. Sp. z o. o. Sp. j. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 lipca 2022 r. nr KOC/4205/Dr/22 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie psa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2614/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. Sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w W., zwanej dalej "skarżącą", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 26 lipca 2022 r., nr KOC/4205/Dr/22 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 17 marca 2021 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich w W. przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w W., podczas której stwierdzono umieszczenie w nim betonowej podstawy pozostałej po pylonie reklamowym o treści "A." bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi; podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię zajęcia pasa drogowego. Na podstawie dokonanych ustaleń Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, zwany dalej "organem pierwszej instancji", wszczął z urzędu postępowanie administracyjne i wydał w dniu 19 maja 2022 r. decyzję w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie opisanego wyżej pasa drogi publicznej.

Kolegium decyzją z dnia 26 lipca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ pierwszej instancji zasadnie nałożył karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, bowiem popełnienie tego deliktu przez skarżącą znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, tj.: 1) protokole z kontroli pasa drogowego ul. [...] z dnia 17 marca 2021 r., w którym zapisano zmierzoną powierzchnię zajęcia pasa drogowego przez podstawę betonową - pozostałość po reklamie "A." (1,30 m x 2,30 = 2,99 m2) wraz z wykonanymi w tym dniu zdjęciami obiektu; 2) karcie kontroli zajęcia pasa drogowego ul. [...] przez pozostałość po pylonie "A.", z której wynika, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 13 kwietnia 2021 r. stwierdzono dalsze funkcjonowanie obiektu w pasie drogowym; 3) mapie zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczonymi granicami pasa drogowego ul. [...], które przebiegają zgodnie z granicami działek ewidencyjnych oraz z zaznaczoną lokalizacją nośnika reklamowego; 4) wypisie z rejestru gruntów oraz wyrysie z mapy ewidencyjnej dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], z których wynika, że działka ta stanowi drogę - ulicę [...] w W.; 5) dokumentacji fotograficznej wykonanej w dniach 17 marca i 13 kwietnia 2021 r., dotyczącej zajęcia pasa drogowego przez podstawę betonową po reklamowym "A.", zamieszczoną na płycie DVD-R opisanej "ZDM-GKP-ZP-55488.496.2021.DSL".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka podniosła zarzut naruszenia:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 7, 7b, 8, 77 i 81 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." w związku z art. 4 pkt 1) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p.", poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić: a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice połowę, dzienniki danych ewidencyjnych), b) mapa do celów prawnych z wyrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem, c) opinia biegłego geodety, na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, czego konsekwencją było dokonanie przez organ nieprawidłowych ustaleń faktycznych odnośnie zajmowania przez skarżącą pasa drogowego;

2. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez jego niesłuszne zastosowanie i przyjęcie, że grunt, na granicy którego umieszczony była betonowa podstawa pozostała po pylonie reklamowym, stanowi pas drogowy, mimo że grunt ten nie spełnia ustawowych przesłanek definicji pasa drogowego określonych w powołanym przepisie; b) art. 4 pkt 1) u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na ograniczeniu wykładni pojęcia "pasa drogowego" do kryterium ewidencyjnego, tj. zakwalifikowania spornego gruntu jako pasa drogowego w ewidencji gruntów, z całkowitym pominięciem kryterium funkcjonalnego społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu mimo, że na gruncie tym nie są zlokalizowane obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, wskutek czego grunt ten nie spełnia ustawowych przesłanek pasa drogowego; c) art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego zastosowanie i nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego zaskarżoną decyzją, mimo braku przesłanek do takiego działania w stanie faktycznym sprawy;

3. przepisów postępowania, tj.; art. 7, 7b, 8, 77 i 81a K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie przeprowadzenia niezbędnych czynności dowodowych, czego konsekwencją było dokonanie przez organ nieprawidłowych ustaleń faktycznych odnośnie zajmowania przez skarżącą pasa drogowego;

4. art. 189f § 1 i 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej mimo, że w sprawie zachodzą przesłanki do poprzestania na pouczeniu skarżącej z uwagi na znikomy charakter naruszenia.

Sąd I instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącą pasa drogowego w okresie wskazanym w decyzji oraz powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego, wbrew przekonaniu skarżącej, zostały ustalone prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w materialne dowodowym zgromadzonym w sprawie, wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Skarżąca nie legitymuje się zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogi, co nie jest sporne. Sąd wskazał również, że organy prawidłowo rozważyły czy w sprawie zachodzą podstawy do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mówi art. 189f K.p.a.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła G. Sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w W.. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. nierozpoznanie istoty sprawy przez Sąd I instancji wskutek dopuszczenia się następujących naruszeń:

a. błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi wątpliwość odnośnie granic pasa drogowego, którego zajęcia miała dopuścić się skarżąca, podczas gdy organy obu instancji nie przeprowadziły w tym zakresie wystarczającego postępowania dowodowego, które mogłoby stanowić podstawę do dokonywania prawidłowych ustaleń faktycznych;

b. art. 145 5 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego, czego konsekwencją było oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie rozpatrzyły sprawę w sposób wszechstronny i wyczerpujący, gdy tymczasem organy obu instancji dopuściły się naruszeń art, 7, 77 § 1 i art, 80 K.p.a., zaś Kolegium nie rozważyło całokształtu okoliczności niniejszej sprawy, co znalazło wyraz zarówno w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, jak i w lakonicznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ograniczającego się do przytoczenia treści przepisów prawa administracyjnego oraz procedury administracyjnej i zacytowania treści wyroków sądów administracyjnych, z całkowitym pominięciem okoliczności rozpoznawanej sprawy;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. a także z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie były wystarczające do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy zawierał braki i nie był wystarczający do wydania w stosunku do skarżącej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji;

d. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd I instancji wymienionych przepisów P.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i zarzutów sformułowanych przez skarżącą w skardze do WSA powinno skutkować uwzględnieniem skargi strony na decyzję Kolegium (tj. zastosowaniem art. 145 § 1 P.p.s.a.).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 40 ust. 12 w związku z art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez:

1. błędną wykładnię pojęcia "pasa drogowego" polegającą na ograniczeniu wykładni tego pojęcia jedynie do kryterium ewidencyjnego, tj. zakwalifikowania spornego gruntu jako pasa drogowego w ewidencji gruntów, z całkowitym pominięciem kryterium funkcjonalnego społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu mimo, że na gruncie tym nie są zlokalizowane obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, wskutek czego grunt ten nie spełnia ustawowych przesłanek pasa drogowego, a WSA nie poczynił w tym zakresie żadnych własnych spostrzeżeń, bezkrytycznie przyjmując ustalenia organu za własne;

2. nieprawidłowe zastosowanie art. 40 ust. 12 u.d.p. i podtrzymanie decyzji (oddalenie skargi) nakładającej na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, mimo braku przesłanek do takiego działania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, co nie zostało w prawidłowy sposób zweryfikowane przez WSA.

W oparciu o powołane zarzuty skarżąca kasacyjnie sformułowała wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

Z uzasadnienia skarg kasacyjnej wynika, że podstawą zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania w toku kontroli zgodności z prawem decyzji Kolegium oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia 19 maja 2022 r. o wymierzeniu spółce kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, było uznanie, że przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne naruszało normy zawarte w art. 7, art. 7b, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co miało być wynikiem ustaleń co do kolizji usytuowania reklamy i nośnika reklamowego z linią graniczną pasa drogowego, w oparciu o niewystarczający materiał dowodowy. Skarżąca kasacyjnie spółka wskazała w tym zakresie na konieczność dysponowania przez organ urzędowym dokumentem geodezyjnym, określającym zarówno linie graniczne pasa drogowego, jak i umieszczenie w pasie drogowym reklamy, co pozwala stwierdzić zajęcie tego pasa. Wyjaśniając swoje stanowisko skarżąca wskazała, że takim dokumentem jest mapa do celów prawnych, o której mowa w przepisach § 75 - § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572), zwanego dalej "rozporządzeniem". Skarżąca kasacyjnie wskazała, że "dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. (...) dowód na okoliczność zamieszczenia reklamy w pasie drogowym nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego. W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu (mapy geodezyjnej) gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu określający przebieg pasa drogowego. (...) W postępowaniu przed organem pierwszej ani drugiej instancji nie przeprowadzono dowodu w postaci urzędowego dokumentu geodezyjnego, który mógłby stanowić podstawę do ustalenia granic pasa drogowego w rejonie ul. [...] oraz okoliczności jego zajęcia".

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podniesione zarzuty są niezasadne. Wskazany w ramach omawianego zarzutu wzorzec kontroli – przepis art. 7 K.p.a. – określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 K.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Mając na uwadze powyższe zasady, stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy obu instancji rozpatrzyły sprawę w sposób wszechstronny i wyczerpujący, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji. Ustalenia te zostały przez organ odwoławczy należycie rozważone, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Wskazać w tym względzie należy, że oparcie przeprowadzonych w sprawie ustaleń na dowodach w postaci protokołu kontroli pasa drogowego, fotografii, wypisu z rejestru gruntów, mapy zasadniczej z zaznaczonym miejscem usytuowania reklamy i granic pasa drogowego, nie mogło być uznane za niewystarczające. Zdaniem NSA niezasadny jest zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej, jakoby niekompletność materiału dowodowego w sprawie miała wynikać z braku dowodu (dokumentu) określającego linie graniczne pasa drogowego, co w konsekwencji miałoby uzasadniać tezę, że dla wykazania zajęcia pasa drogowego konieczne jest przedstawienie dowodu w postaci mapy do celów prawnych "z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego". W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozporządzenie z dnia 9 listopada 2011 r., mówiące m.in. o sporządzaniu map do celów prawnych, nie obowiązywało już w momencie stwierdzenia przez organ pierwszej instancji zajęcia pasa drogowego oraz wszczęcia postępowania w tej sprawie, zostało bowiem uchylone z dniem 22 sierpnia 2020 r. Nie mogło więc być stosowane zarówno przez organy administracji obu instancji, jak i przez Sąd I instancji. Niezależnie od tego skarżący kasacyjnie, formułując powyższe zarzuty pominął istotne w sprawie zagadnienie prawne, a mianowicie, że wskazywane źródła dowodowe nie mają charakteru specjalnego – wręcz zastrzeżonego, czy koniecznego dla ustalenia istotnych faktów w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego. Przyjęcie poglądu o niezbędności pozyskania przez organy urzędowego dokumentu geodezyjnego, w celu poczynienia ustaleń w sprawie, nie znajduje oparcia w przepisach prawa i prowadzi de facto do formułowania w omawianym zakresie poglądu o dopuszczalności zastosowania w sprawie formalnej (tzw. legalnej) teorii dowodów, kolidującej z ogólną zasadą postępowania, w myśl której, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 K.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uznana przez organy w niniejszej sprawie za wiarygodną i wystarczającą dla celów ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego kopia mapy zasadniczej (wydruk w skali 1:500), stanowi prawem przewidziany dokument urzędowy. Mapa zasadnicza jest bowiem standardowym opracowaniem kartograficznym, zawierającym informacje o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej – m.in. działek ewidencyjnych i budynków, przy czym dane w niej ujęte odpowiadają stanowi ewidencyjnemu (art. 4 ust. 1e ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne; obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1752). Jest więc oczywiste, że kopia takiej mapy odzwierciedla dane dotyczące punktów osnowy geodezyjnej działek ewidencyjnych, co miało znaczenie w rozpoznawanej sprawie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego. Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest określenie innych danych geodezyjnych, które pozyskuje się na skutek wykonania stosownych prac geodezyjnych, wymaganych z uwagi na szczególny charakter postępowań, na potrzeby których prace takie są wykonywane. Właśnie w takich przypadkach sporządza się mapy do celów prawnych, co wprost wynika z norm Prawa geodezyjnego i kartograficznego lub innych przepisów szczególnych. Chodzi tu między innymi o postępowania, które obejmują wznowienie znaków granicznych, albo dotyczą podziału nieruchomości lub scalenia i podziału nieruchomości, czy też inne (niż wymienione wyżej) postępowania, w których sporządzenie mapy do celów prawnych jest wymogiem wynikającym z przepisów prawa (art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sprawa o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego nie jest szczególnego rodzaju postępowaniem, w którym dla jego rozstrzygnięcia wymagane jest – co do zasady – sporządzenie mapy do celów prawnych, bowiem w tym postępowaniu przebieg granic pasa drogowego należy do kwestii stanu faktycznego, ustalanego przez organ w ramach postępowania dowodowego. Okoliczność ta ustalana jest na podstawie wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 K.p.a.) i nie jest niezbędne dla jej ustalenia dopuszczenie szczególnego dowodu, będącego rezultatem wykonania prac geodezyjno-kartograficznych, o których mowa w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Rozdział 3 – "Prace geodezyjne i kartograficzne").

W tym też kontekście należy przypomnieć, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 K.p.a.). Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego. Zagadnienie to było przedmiotem rozważań i oceny wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w kliku już orzeczeniach, przy czym NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie znajduje podstaw do zanegowania tego stanowiska, w pełni je podzielając (zob. np. wyroki NSA z dnia: 30 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2139/21; 13 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 318/21; 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2664/21).

Przedstawiony pogląd nie stoi przy tym w sprzeczności z możliwością dopuszczenia dowodu w postaci opinii biegłego geodety (czy też odrębnego opracowania geodezyjnego), jednakże taka decyzja organu prowadzącego postępowanie uzależniona jest od wystąpienia rzeczywistej potrzeby wyeliminowania wątpliwości co do stanu faktycznego – istniejącej w świetle innych dowodów. W rozpatrywanej sprawie wątpliwości takie nie wystąpiły, albowiem – co jest bezsporne – omawiany nośnik reklamy usytuowany był w centralnej części nieruchomości stanowiącej pas drogowy w rozumieniu art. 4 u.d.p. Ustalenia organu co do usytuowania reklam w granicy pasa drogowego są jednoznaczne i spójne, znajdując potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, w tym protokołach z kontroli pasa drogowego, wypisie wraz z wyrysem z rejestru gruntów, wydruku z mapy zasadniczej z naniesionymi liniami oznaczającymi granice pasa drogowego i miejsca usytuowania reklamy, jak też dokumentacją fotograficzną. Na mapie zasadniczej oznaczono przebieg pasa drogowego oraz posadowienie nośnika reklamowego. Zgromadzone w sprawie dowody pozwalały więc na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został przez organy wyczerpująco ustalony i wyjaśniony i zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych.

Nie zasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, zaś § 2 tego artykułu zawiera katalog spraw objętych kontrolą sądową. Ugruntowany jest w orzecznictwie NSA pogląd, że powyższy przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd pierwszej instancji uchylał się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie; gdyby odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa; nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem, albo zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność więc, że strona nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza zatem naruszenia omawianej regulacji (por. np. wyroki NSA: z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1338/20; z 29 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 522/17; z 22 marca 2018 r., sygn. II GSK 1178/16; z 14 listopada 2018 r., sygn. II GSK 1621/18).

W zarzutach natury materialnoprawnej skarżący kasacyjnie, powołując art. 40 ust. 2 i ust. 12 u.d.p. w związku z art. 4 pkt 1 u.d.p., wskazał na błędną wykładnię pojęcia "pasa drogowego" polegającą na ograniczeniu wykładni tego pojęcia jedynie do kryterium ewidencyjnego, tj. zakwalifikowania spornego gruntu jako pasa drogowego w ewidencji gruntów, z całkowitym pominięciem kryterium funkcjonalnego społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu mimo, że na gruncie tym nie są zlokalizowane obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, wskutek czego grunt ten nie spełnia ustawowych przesłanek pasa drogowego. Zgodnie z definicją legalną pasa drogowego, określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania decyzji przez organy administracji publicznej obu instancji, przez pas drogowy należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że umieszczenie betonowej podstawy pylonu reklamowego w Warszawie przy ul. [...] na wysokości numeru [...] miało miejsce w granicach ewidencyjnych pasa drogi publicznej na obszarze zieleni przydrożnej. Stosownie do treści art. 4 pkt 22 u.d.p. zieleń przydrożna to roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Stwierdzić zatem należy, że w pasie drogowym mieści się przydrożny trawnik, który stanowi część składową pasa drogowego nie tylko ze względów ewidencyjnych, ale także ze względów funkcjonalnych. W tych okolicznościach organy obu instancji oraz Sąd i instancji dokonały prawidłowej wykładni pojęcia "pasa drogowego" i na skutek prawidłowego ustalenia, że doszło do jego zajęcia bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi prawidłowo nałożyły na skarżącą administracyjną karę pieniężną, wykazując spełnienie przesłanek, o których stanowi art. 40 ust. 12 u.d.p.

W kontekście wyżej wyjaśnionego również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. jest niezasadny.

W tych okolicznościach skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.