Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 957/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4  ust. 2 pkt. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: starszy ref. sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu na uchwałę nr VI/35/2019 Rady Gminy Lipnica Wielka z dnia 29 marca 2019 r. w sprawie: Regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie Lipnica Wielka skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Nowym Targu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwalę Nr VI/35/2019 Rady Gminy w Lipnicy Wielkiej z dnia 29 marca 2019 roku w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie Lipnica Wielka, wnosząc - powołując się na przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - o stwierdzenie jej nieważności w części, a to w § 21 ust. 1 pkt 2 oraz w § 21 ust. 1 pkt 4. Skarżący zarzucił wydanie z istotnym naruszeniem prawa, obrazę przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r, Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r, poz. 1454) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia nakładając na właścicieli psów w § 21 ust. 1 pkt 2 bezwzględnego obowiązku zakładania psu obroży oraz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu, a psów rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu,

2. art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r, Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r, poz. 506 z późn. zm.), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r, poz. 1454) poprzez wprowadzenie w § 21 ust. 1 pkt 4 uchwały nakazu nie wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk oraz na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał rady gminy.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 29 marca 2019 Rada Gminy w Lipnicy Wielkiej, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 40 ust.1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach podjęła uchwałę numer Nr VI/35/2019 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie Lipnica Wielka. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego ani orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, jest dotknięta wadami, które skutkować muszą stwierdzeniem jej nieważności w zaskarżonej części.

Dalej wskazano m.in., że ustawowe wyliczenie zagadnień, które regulamin winien zawierać jest wyczerpujące, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06).

Kwestionowane zapisy uchwały naruszają także art. 7 Konstytucji, zobowiązujący organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Rada gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinna to uczynić również w zgodzie z upoważnieniem i postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r, poz. 283) stanowiącego, w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135w zw. z § 143 załącznika do wymienionego rozporządzenia z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Ocena, czy dany akt normatywny został wydany w ramach czy z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, winna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Mając na uwadze rozmiar i charakter uchybień w formułowaniu postanowień Regulaminu w niniejszej sprawie, zdaniem skarżącego doszło do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie zachodzi przypadek określony w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

W ocenie skarżącego Rada gminy Lipnica Wielka pominęła w § 21 ust. 1 skutki wynikające z wprowadzenia bezwzględnego nakazu, nie przewidującego żadnego wyjątku w nakazie prowadzenia psów na uwięzi lub w kagańcu, w stanach faktycznych wskazanych w normie, a dodatkowo w kagańcu i na smyczy - psów rasy uznawanej za agresywną, polegające na prowadzeniu do niehumanitarnych działań i stanowieniu nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt. Zaskarżony zatem przepis Regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny i nie dopuszczający wyjątków, bez uwzględnienia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, a przede wszystkim bardziej rygorystycznie, niż to przewidują przepisy ustaw. Zgodnie z dyspozycją art. 77 Kodeksu wykroczeń "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W przytoczonym przepisie chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne, przy czym spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem na smyczy lub w kagańcu, bowiem chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskanie absolutnego posłuszeństwa. Zdaniem autorów komentarza do art. 77 Kodeksu wykroczeń - prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewnić bezpieczeństwa. Ponadto niektóre psy, nie będące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właścicieli psów używania kagańca wobec tych psów, które ze względu na swoją niewielką wagę i rozmiar mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, a przede wszystkim w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 roku w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne.

Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2012 r. II OSK 1492/12 "generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów rasy agresywnych oraz mieszańców tych ras dodatkowo w kagańcu, niezależnie od innych uwarunkowań takich jak wiek, choroba, inne cechy osobnicze może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, a nakładanie na właścicieli psów dodatkowych obowiązków musi być wprowadzone z poszanowaniem zasady proporcjonalności". Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych mogą te zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Rada gminy nie była również upoważniona do wprowadzania w § 21 ust. 1 pkt 4 uchwały nakazu nie wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk oraz na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał rady gminy. Ustawodawca bowiem nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku nie dawał radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązku osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2013 r., IV SA/Po 789/13, wyrok z dnia 27 listopada 2014 r., IV SA/Po 646/14).

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organ stanął na stanowisku, że ww. uchwała w zaskarżonym zakresie nie narusza wskazanych przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który przyznaje określony zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku. Zgodnie z tym przepisem regulamin (utrzymania czystości i porządku na terenie gminy) określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Rada Gminy Lipnica Wielka w Regulaminie utrzymania czystości i porządku w Gminie Lipnica Wielka stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały Nr VI/35/2019 Rady Gminy Lipnica Wielka z dnia 29 marca 2019 r. uregulowała w § 21 ust. 1 obowiązki utrzymujących zwierzęta domowa, m. in. poprzez obowiązek założenia psu obroży oraz wyprowadzania go na smyczy lub w kagańcu, natomiast psa rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu (pkt 2) oraz obowiązek niewprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk oraz tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał rady gminy (pkt 4).

Organ nie podzielił twierdzeń skargi, iż uchwała w zaskarżonej części rozszerza zakazy ustawowe dot. trzymania zwierząt. Nakładanie w uchwale rady gminy obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy, nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6. W istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. Zdaniem organu ogólne upoważnienie dla rady gminy do określenia obowiązków właścicieli psów, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawia radom gmin samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, którym jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem jakie zwierzę stwarza, a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania zwierząt, m. in. poprzez wyprowadzanie psa na smyczy lub w kagańcu, natomiast psa rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu. Przyjęty zaskarżoną uchwałą Regulamin utrzymania czystości i porządku upoważnia właścicieli zwierząt domowych do zwolnienia z uwięzi, lecz wyłącznie na terenach zielonych, w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, z wyjątkiem psów ras uznawanych za agresywne (§ 21 ust. 1 pkt 5 Regulaminu). Ponadto Regulamin nie zakazuje właścicielom zwolnienia psów ze smyczy na terenie ich nieruchomości, przy spełnieniu warunków określonych w § 21 ust. 1 pkt 6 w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich oraz jest odpowiednio oznakowana tabliczkę ze stosownym ostrzeżeniem. Zasady uregulowane w § 21 Regulaminu należy odczytywać i interpretować łącznie. Takie rozwiązania nie ograniczą praw właścicieli zwierząt, a w przypadku psów ras uznawanych za agresywne, jest uzasadnione i konieczne dla zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przez zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi.

Organ nie podzielił również poglądu skarżącego co do wadliwości zapisu zakazującego wprowadzania psów i innych zwierząt domowych na tereny użyteczności publicznej, jako nieznajdującego swojej podstawy w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie organu zakaz wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk i miejsc wykorzystywanych do kąpieli oraz na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał rady gminy, ma swoje umocowanie w treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Redakcja tego przepisu nie upoważnia do tak zawężającej interpretacji tego przepisu jak to czyni skarżący, aby całkowicie wykluczone było ustalenie obowiązków profilaktycznych, uprzednich, tak jak i następczych - oczywiście pod warunkiem, by nie były to dyrektywy postępowania wykluczone przez inne przepisy powszechnie obowiązujące oraz by takie obowiązki były proporcjonalne do celu, jakiemu art. 4 ust. 2 pkt 6 ma służyć. Punktem odniesienia czyli dobrem chronionym przez cytowany przepis jest bezpieczeństwo i swoboda osób korzystających z terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz czystość tych terenów. Dlatego nie ma powodów, aby akceptować w zakresie delegacji art. 4 ust. 2 pkt 6 wyłącznie działania prawodawcze rady gminy mające za przedmiot sam tylko nadzór nad psem w miejscu publicznym. Upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy obejmuje również nałożenie ewentualnych obowiązków dotyczących zakazu wprowadzania zwierząt domowych na tereny użyteczności publicznej. Wskazując na powyższe organ wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Nr VI/35/2019 Rady Gminy w Lipnicy Wielkiej z dnia 29 marca 2019 roku w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie Lipnica Wielka. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 1302 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie warto zauważyć, że skarga w niniejszej sprawie została wywiedziona przez prokuratora i jest jedną z wielu tego typu skarg wniesionych przez prokuratorów do tut. Sądu w podobnym czasie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sądowi rozpoznającemu sprawę znane są argumenty przedstawione w orzeczeniach, których część została przywołana w skardze.

Należy jednak zaakcentować szczególnie mocno, że normy uchwalanych na terenie kraju przez rady gmin Regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminie – choć dotyczą podobnej problematyki – to jednak różnią się od siebie, czasem nawet znacznie, zatem oceny ich legalności należy dokonywać wnikliwie i z uwzględnieniem danej kontrolowanej regulacji, a przytaczane rozważania prawne innych wojewódzkich sądów administracyjnych, czy Naczelnego Sądu Administracyjnego, w oderwaniu od danej regulacji, należy traktować z dużą ostrożnością.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, z przyczyn wskazanych poniżej, wyraża pogląd, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, co czyni skargę nieuzasadnioną.

Przechodząc do meritum sprawy należy podzielić stanowisko, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego oraz że akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.), który stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, obowiązek, czyli powinność określonego postępowania, może być wyrażony zarówno poprzez nakazy określonego zachowania, jak i nakazy powstrzymania się od pewnych zachowań, które sprowadzają się do formułowania określonych zakazów. Na płaszczyźnie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, można znaleźć przykłady rozwiązań prawnych, gdzie skonkretyzowany obowiązek określonego postępowania, uregulowany może być zarówno nakazem, jak i zakazem. Dość wyrazistym przykładem mogą być przepisy ruchu drogowego, gdzie np. obowiązek przejazdu na wprost przez skrzyżowanie, może być wyrażony zarówno znakiem nakazu jazdy na wprost, jak i znakami zakazu skrętu. Tak więc z punktu widzenia zasad logiki i obowiązujących unormowań prawnych, obowiązek określonego postępowania może być wyrażony zarówno nakazami podjęcia określonych działań, jak i nakazami powstrzymania się od określonych działań, które - z innej strony patrząc - są zakazami.

W tym miejscu warto odwołać się do poglądów zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2018 r., II OSK 3084/17. Co prawda wyrokiem tym stwierdzono nieważność przepisu uchwały w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z ogrodu miejskiego, którym zakazano wprowadzania do ogrodu psów, niemniej jednak związane to było przede wszystkim z tym, że zdaniem NSA jeśli odrębny przepis ustawowy (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.) zobowiązuje organ samorządu gminnego do ustalenia obowiązków nakładanych na właścicieli zwierząt domowych celem zapewnienia ochrony przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, to nie jest dopuszczalnym regulowanie tej samej materii i w takim samym zakresie w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Podkreślenia natomiast wymaga, że w uzasadnieniu tego wyroku, przedstawiono także poglądy odnośnie zakresu obowiązywania art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W szczególności wskazano, że: "prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. powinna być taka, że na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ramach tych obowiązków, nakazów lub zakazów dopuszczalne jest w szczególnych przypadkach wprowadzanie nawet ograniczeń co do miejsc przebywania zwierzęcia na terenie np. parku, zakazując aby zwierzęta np. wchodziły do piaskownic lub innych wydzielonych miejsc. Poprzez wprowadzanie takich zakazów lub ograniczeń organ stanowiący gminy powinien chronić np. rośliny lub drzewa posadzone w parku. Natomiast wprowadzenie generalnego zakazu nie jest dopuszczalne i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego".

Na tej płaszczyźnie rozważań wymaga podkreślenia, że zaskarżona uchwała w § 21 nie wprowadza generalnego zakazu, czy zakazów dla właścicieli zwierząt, lecz określa osobom utrzymującym zwierzęta domowe pewne nakazy (obowiązki) określonego postępowania.

Zakwestionowane skargą normy Regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie Lipnica Wielka mają następujące brzmienie:

§ 21 ust. 1. Do obowiązków utrzymujących zwierzęta domowe należy:

(...)

2) założenie psu obroży oraz wyprowadzanie go na smyczy lub w kagańcu, natomiast psa rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu;

(...)

4) niewprowadzanie zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk oraz na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał rady gminy;

(...)

Jeśli chodzi o pierwszy z ww. obowiązków nakaz określonego postępowania Sąd wskazuje, że normą art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca upoważnił rade gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy, nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, ale i by nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Wymieniony przepis ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W pkt 6 nie wymieniono, tak jak w innych punktach wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w Regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z zasady proporcjonalności ustanowionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zasada proporcjonalności w oczywisty sposób dotyczy ludzi, a nie zwierząt.

Nałożenie zatem na osoby posiadające/utrzymujące zwierzęta domowe i przebywające z nimi w miejscach publicznych określonych obowiązków, zmierzających do zapewnienia poczucia bezpieczeństwa innym osobom przebywającym w tych miejscach, zasady tej w żaden sposób nie narusza. Każdy, czy to dziecko czy to osoba dorosła, ma prawo bać się dowolnego, podbiegającego do niego psa bez kagańca.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa w obroży na smyczy lub w kagańcu, natomiast psa rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu, nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., co więcej - służy osiągnięciu celu ustawowego jakim jest ochrona osób trzecich przebywających w miejscach publicznych. W istocie bowiem zapis ten precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla danego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. (tak NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r. II OSK 618/14). Sądowi znane są przeciwne poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednak Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie poglądów tych nie podziela stojąc na stanowisku, że omawiany obowiązek nie godzi też w zasadę humanitaryzmu.

W niniejszej sprawie organ uchwałodawczy posłużył się kategorią ustawową, używając pojęcia zdefiniowanego prawnie, bowiem w obrocie prawnym pozostaje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r. Nr 77, poz. 687), które w § 1 zawiera wykaz ras psów uznawanych za agresywne.

Redakcja omawianego zaskarżonego przepisu prawa miejscowego nie jest nieprecyzyjna, co pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. Obejmuje grupę psów normatywnie uznanych za agresywne, a zatem obiektywnie stwarzających zagrożenie dla ludzi i jako takie wymagających określenia rygorystycznych obowiązków właściwego utrzymania.

Zróżnicowano zatem obowiązki osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych, ze względu na cechy osobnicze psów. Ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radom gmin samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu przepisu wskazanego w upoważnieniu, którym jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, do cech osobniczych zwierzęcia czy jego stanu fizjologicznego tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie. (vide: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, sygn. II SA/Bk 919/12 - teza).

Obowiązki z § 21 ust. 1 pkt 2 zaskarżone Regulaminu w niczym nie naruszają też, zdaniem Sądu, wolności człowieka. Nakładają jedynie na właściciela psa obowiązki związane z jego przebywaniem w miejscu publicznym, ze względu na obecność w tej przestrzeni innych osób. Przepis ten nie wprowadza zakazu, a jedynie ograniczenie w sferze możliwości poruszania się zwierzęcia, a nie człowieka.

Zdaniem Sądu wyprowadzanie psów na smyczy lub/i w kagańcu nie narusza też zapisów art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 14 ustawy o ochronie zwierząt. Zarówno smycz, jak i kaganiec, nie zalicza się do uwięzi. Wyprowadzanie zwierzęcia w kagańcu i na smyczy nie przysparza mu cierpienia, nie uszkadza mu ciała. Sam fakt założenia kagańca i smyczy nie jest znęcaniem się nad zwierzęciem.

Drugi z zaskarżonych zapisów, zawierający nakaz niewprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk oraz na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał rady gminy – także nie budzi zastrzeżeń Sądu, bowiem tylko w ten sposób da się osiągnąć cel ustawowy, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Postanowienia § 21 ust. 1 pkt 4 Regulaminu nie ograniczają zatem w sposób nadmierny swobody poruszania się, czy przebywania w określonym miejscu, gdyż np. place zabaw, piaskownice dla dzieci, czy kąpieliska stanowią znikomy ułamek miejsc publicznych, natomiast w innych miejscach publicznych, właściciele zwierząt mogą przebywać wraz ze swoimi zwierzętami.

Należy więc stwierdzić, że ustawowy cel, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przez zwierzęta, był do osiągnięcia tylko poprzez uchwalenie zakwestionowanych skargą przepisów uchwały. Z tych przyczyn przepisy te nie naruszają zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji), czy humanitarnego traktowania zwierząt. Nie może umknąć uwadze, że na placu zabaw, czy w piaskownicy przebywają także małe dzieci, w wieku nawet od kilku czy kilkunastu miesięcy. Dzieci te mają styczność z podłożem, jak trawa, czy piasek na całym placu zabaw, które powinno być wolne od zanieczyszczeń, w tym pasożytów i odchodów zwierzęcych. Natomiast nawet samo fizyczne usunięcie zwierzęcych odchodów nie zapobiega skażeniu terenu, szczególnie jeśli chodzi o odchody płynne, których w całości usunąć się nie da. W przypadku psów pojawia się dodatkowa uciążliwość związana z ich szczekaniem. Żaden kaganiec nie jest w stanie uniemożliwić psu szczekania, czy warczenia, które u wielu szczególnie mniejszych dzieci, jest źródłem silnego lęku. O ile osoba dorosła zdaje sobie sprawę, że pies uwiązany na smyczy i w kagańcu, mimo agresywnego ujadania, nie jest dla niego groźny, o tyle małe dziecko takiej świadomości już nie ma i w miejscu, gdzie powinno się czuć bezpiecznie i spokojnie się bawić, będzie odczuwało lęk. Hałas związany ze szczekaniem jest także uciążliwy dla małych dzieci, które śpią w wózkach. Na placach zabaw niejednokrotnie przebywają rodzice z kilkorgiem dzieci, z których starsze bawi się na placu zabaw, czy w piaskownicy, a młodsze śpi w wózku. Szczekanie psów może prowadzić do sytuacji, że z powodu wybudzenia się i płaczu niemowlęcia, rodzic z dziećmi zmuszony będzie do opuszczenia placu zabaw i tak naprawdę to on, a nie właściciel zwierzęcia, będzie zmuszony do opuszczenia miejsca, w którym chce przebywać z dziećmi, i które z zasady stworzone jest z myślą właśnie o dzieciach, a nie o zwierzętach. Ponieważ powyższych zagrożeń i istotnych uciążliwości, nie da się wyeliminować inaczej, niż poprzez ustanowienie nakazu niewprowadzania zwierząt na teren placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, postanowienia § 21 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały należy ocenić jako zgodne z prawem, stosując podobną argumentację także do kąpielisk, które z natury rzeczy jest miejscem przeznaczonym do relaksu i odpoczynku dla ludzi, a nie zwierząt. Jak już wcześniej wskazano, jeśli chodzi o psy, nie ma realnego i zgodnego z prawem sposobu, aby nie warczały, nie szczekały, czy nawet samą swą obecnością wywoływały dyskomfort czy wręcz lęk u ludzi; nawet smycz czy kaganiec temu nie zapobiegnie. Ponadto sierść zwierząt futerkowych jest źródłem silnych alergenów, na które uczulonych jest wiele osób. Jedynym skutecznym sposobem, dającym osiągnąć ustawowy cel, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością zwierząt dla ludzi w miejscach użyteczności publicznej wskazanych w § 21 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, jest ustanowienie nakazu niewprowadzania tam zwierząt. Dlatego również ten kwestionowany zapis należy ocenić jako zgodny z prawem.

Podsumowując należy wskazać, że zaskarżone regulacje Regulaminu są w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nie skutków; regulacje te są niezbędne dla realizacji celu ustawowego, a efekty wprowadzanych regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nie na właścicieli zwierząt. Podkreślenia wymaga, że wprowadzenie w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania zwierząt na dany teren, co do zasady nie ogranicza swobód obywatelskich właścicieli zwierząt co do poruszania się i przebywania w określonym miejscu, a jedynie wymaga od nich, aby w ściśle określonych miejscach przebywali bez zwierząt, co nie jest jakimś szczególnym ograniczeniem, ani nie jest trudne do osiągnięcia. Dlatego też postanowienia § 21 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały należy ocenić jako nie przekraczające upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Nie można też odmówić racji argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę. Z powyższych powodów orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.