Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 270/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 26a
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze sprzeciwów: - S. W.G., I.G., T.D. Sp.j. w C.; - E. S. Sp.j. w Z.; - Gminy Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z 16 marca 2023 r. nr SKO.412/12/2023 w przedmiocie usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży na rzecz strony skarżącej S. W.G., I.G., T.D. Sp.j. w C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży na rzecz strony skarżącej E. S. Sp.j. w Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży na rzecz strony skarżącej Gminy Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sprzeciwy zostały wywiedzione na podstawie następujących okoliczności.

Burmistrz Miasta Zambrów, decyzją z 31 stycznia 2023 r. nr GK.7021.11.39.2021 r., wydaną na podstawie art. 26a ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 699 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), w sprawie usunięcia odpadów z miejsca do tego nieprzeznaczonego, po zasięgnięciu opinii organów wskazanych w art. 26a ust. 5 ustawy, działając z urzędu:

1. zobowiązał władających działkami nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonymi przy ul. [...] w Z., do udostępnienia terenu tych działek w części na której znajdują się zgromadzone odpady w workach typu big-bag, typu: zlep PCV, przemiał do produkcji granulatu oraz granulat, w sposób zapewniający możliwość swobodnego dostępu do odpadów w celu ich usunięcia;

2. ustalił sposób usunięcia odpadów: poprzez przekazania odpadów określonych w pkt 1 pomiotowi wyłonionemu w drodze zapytania ofertowego - J.S. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą: J.S. I. siedzibą w C., posiadającemu zezwolenie na przetwarzanie odpadów z tworzyw sztucznych zgodnie z ustawą lub pozwolenie zintegrowane wydane na podstawie odrębnych przepisów. Odpady z terenu działek wskazanych w pkt 1 usuwane będą poprzez ich załadunek na środki transportu wózkiem widłowym lub innymi urządzeniami z funkcją załadowczą lub z użyciem innych środków technicznych. Odpady zostaną przetransportowane do miejsca ich przetwarzania;

3. ustalił, że działania o których mowa w pkt 2 rozpoczną się w lutym 2023 r. i zakończą w sierpniu 2023 r.

4. na podstawie art. 26a ust. 4 ustawy stwierdził, że decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postanowieniem SKO w Łomży z 28 stycznia 2021 r. nr S-KO.46/1/2021 wyznaczono Burmistrza Miasta Zambrów jako organ właściwy do wydania decyzji i podjęcia działań polegających na usunięciu odpadów składowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym, tj. na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W związku z tym organ pierwszej instancji w dniu 5 maja 2022 r. zawiadomił właściciela odpadów — K.C. prowadzącego działalność pod nazwą P.P.H "H." K.C. w Z., o wszczęciu postępowania z art. 26a ustawy, czyli postępowania w sprawie wydania decyzji o konieczności niezwłocznego usunięcie odpadów z ww. działek

Następnie w dniu 6 maja 2022 r., zgodnie z art. 26a ust 5 ustawy, organ wystąpił o opinię w sprawie spełniania przesłanek konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów do:

- Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w Łomży;

- Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Zambrowie;

- Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Białymstoku;

- Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Zambrowie.

Postanowieniem z 13 czerwca 2022 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził istnienie przesłanek zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, uzasadniających konieczność niezwłocznego usunięcia odpadów z ww. nieruchomości.

Postanowieniem z 27 maja 2022 r. Komendant Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Zambrowie również stwierdził istnienie przesłanek zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, co w jego ocenie wiąże się z koniecznością niezwłocznego usunięcia przedmiotowych odpadów.

Postanowienia Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Białymstoku z 30 maja 2022 r. i Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w Zambrowie z 9 maja 2022 r. nie stwierdzały zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego i tym samym istnienia konieczności bezzwłocznego usunięcia odpadów z przedmiotowych działek.

W dniu 21 czerwca 2022 r. K.C., złożył odwołanie do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. W dniu 2 stycznia 2023 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie WIOŚ w Białymstoku Delegatura w Łomży stwierdzające istnienie przesłanek konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów.

Wskazano, że zgodnie z art. 26a ust. 3 ustawy, wszyscy wymienieni w pkt 1 decyzji władający gruntami (współwłaściciele), zobowiązani zostali do udostępnienia działek celem umożliwienia usunięcia odpadów na nich zgromadzonych. Pomimo, że posiadaczem odpadów jest K.C., który zgromadził odpady w miejscu do tego nieprzeznaczonym, organ pierwszej instancji zobowiązany był określić w drodze decyzji skierowanej do władających powierzchnią ziemi, zakres i termin udostępnienia przez nich powierzchni ziemi. Zważywszy na ustalone okoliczności faktyczne i prawne organ orzekł jak w sentencji decyzji.

Odwołanie od tej decyzji wniósł K.C. i zarzucił naruszenie:

- art. 7, 75, 77 i 107 K.p.a., przez ich nieprawidłowe zastosowanie niezastosowanie, w szczególności przez nie wskazanie jakie okoliczności faktyczne legły u podstawy przyjęcia wniosku, że odpady muszę być niezwłocznie usunięte;

- art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a., przez niewskazanie kto jest stroną decyzji;

- art. 84 § 2 K.p.a., przez nieustalenie szkodliwości tzw. odpadów w drodze zasięgnięcia opinii biegłego;

- art. 26a ust. 5 ustawy, przez przyjęcie, że określone mienie jest odpadem;

- 26a ust. 3 pkt 2 ustawy, przez nieokreślenie przedmiotu decyzji przez niewskazanie liczby i zakresu tego co ma być przedmiotem czynności usunięcia, tj. przez niewskazanie zakresu usunięcia.

Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zakończenie postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z 16 marca 2023 r. nr SKO.412/12/2023 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zarzucono, że organ pierwszej instancji nie zbadał należycie czy zostały spełnione przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji.

Kwestią wymagającą wyjaśnienia jest to czy organ był właściwy do wydania decyzji w stosunku do działek o nr [...], [...], [...], gdyż wśród podmiotów władających działkami wymieniona jest gmina Z.. W tej sytuacji zgodnie z art. 26a ust. 2 pkt 1 ustawy, właściwym organem powinien być regionalny dyrektor ochrony środowiska. Brak w aktach sprawy dokumentacji pozwalającej zweryfikować czy prawidłowo ustalono krąg stron postępowania.

Ponadto organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych a jedynie zasięgnął opinii w sprawie spełnienia przesłanek konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów. Podjęcie działań polegających na usunięciu odpadów wymaga wskazania rodzaju odpadów składowanych lub magazynowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym zgodnie z klasyfikacją katalogu odpadów oraz sposobu usunięcia odpadów. Konkretny katalog odpadów wskazuje rozporządzenie Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 10). Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy, odpady klasyfikuje się przez ich zaliczenie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju odpadów. Wydając decyzję organ ma obowiązek takiego ustalenia stanu faktycznego, żeby sformułowany w decyzji nakaz był precyzyjny dla obowiązanego i nadawał się do wykonania. W przypadku zaś konieczności wykonania decyzji w trybie egzekucji administracyjnej, również nie może być wątpliwości co do zakresu egzekucji. Powyższe oznacza, że w decyzji organ powinien określić rodzaj odpadów podlegających usunięciu zgodnie z klasyfikacją odpadów. Fakt magazynowania odpadów (a nie surowców) oraz rodzaj magazynowanych odpadów powinien być ustalony przez organ w postępowaniu dowodowym, m.in. w oparciu o oględziny, dokumentację fotograficzną, protokół z kontroli, wyjaśnienia strony, inne zgromadzone dowody. Podstawą ustaleń co do rodzaju odpadów i podlegających usunięciu winien być przede wszystkim przeprowadzony przez organ dowód z oględzin odpadów i nieruchomości, na której się znajdują (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 1 października 2014 r., II SA/Gd 300/14). Organ pierwszej instancji zaniechał przeprowadzenia takiego dowodu. Oprócz tego w aktach sprawy brak jest dowodu wskazującego na to, że w dniu 15 lutego 2022 r. miał miejsce pożar granulatu PCV zgromadzonego w workach typu big-bag.

Nadto wskazano, że zgodnie z art. 106 § 2 K.p.a. organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Postępowanie przed organem współdziałającym jest wszczynane z urzędu w związku z wystąpieniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie głównej o zajęcie stanowiska przez organ współdziałający. Jest to postępowanie szczególne, związane jednak merytorycznie z postępowaniem głównym i będące jego istotną częścią. Co do zasady krąg osób, których interesu prawnego dotyczy postępowanie uzgodnieniowe, jest taki sam jak postępowania w sprawie głównej. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji nie zawiadomił stron o zwróceniu się do innych organów o zajęcie stanowiska i nie przekazał tym organom listy stron postępowania, co spowodowało, że postępowanie przed organami współdziałającymi zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. i w konsekwencji należy je powtórzyć.

SKO podzieliło zarzut naruszenia 107 § 3 K.p.a. w zakresie w jakim nie uzasadniono jakie okoliczności faktyczne legły u podstawy przyjęcia wniosku, że odpady muszą być niezwłocznie usunięte. Ponadto w zaskarżonej decyzji brak jest uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, w szczególności w zakresie tego czy będące przedmiotem postępowania obiekty w rzeczywistości są odpadami oraz odnośnie podstawy materialnoprawnej wydanej decyzji.

Na marginesie zwrócono uwagę, że przesłane do Kolegium akta sprawy nie zawierają metryki sprawy, która w myśl art. 66 § 3 K.p.a., stanowi obowiązkową część akt sprawy.

Zdaniem Kolegium istniejący stan rzeczy należy uznać za budzący wątpliwości, a zarazem za niedostateczne wyjaśnienie sprawy, skutkujące przyjęciem, że doszło również do naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Powoduje to, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poczynione ustalenia organu nie powinny nasuwać jakichkolwiek wątpliwości i znajdować jednoznaczne odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji, mając na względzie zalecania wynikające z niniejszej decyzji, ustali i wyjaśni wskazane w niej kwestie odnośnie stanu faktycznego. Wybór środków dowodowych należy do organu. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ponownie wydając decyzję organ pierwszej instancji powinien sporządzić uzasadnienie decyzji zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a.

Od tej decyzji zostały wniesione cztery sprzeciwy, które zarządzeniem przewodniczącego wydziału z 13 kwietnia 2023 r. zostały połączone celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Sprzeciw B. i A. L. postanowieniem z 30 czerwca 2023 r. został odrzucony, jako wniesiony po terminie.

W sprzeciwie wniesionym przez S. W. G., I. G., T. D. Sp. j. z siedzibą w C. zarzucono naruszenie:

- art. 138 § 2 w zw. z art. 106 § 2 K.p.a. i art. 10 § 1 w zw. z art. 7 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a istotne okoliczności sprawy zostały wyjaśnione i nie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie;

- art. 26a ust. 2 ustawy, poprzez bezpodstawne uznanie, że Burmistrz Miasta Zambrów nie jest organem właściwym do wydania decyzji z art. 26a ust 1 ustawy;

- art. 26a ust. 1 ustawy w zw. z art. 7 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 140 K.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, że zgromadzony materiał dowodowy nie uzasadniał wydania decyzji o niezwłocznym usunięciu odpadów powodujących zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi;

- art. 136 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy czynności mających na celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie w zakresie właściwości organu pierwszej instancji do wydania decyzji w sprawie.

Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym uiszczonego wpisu od sprzeciwu wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W sprzeciwie wniesionym przez E. S. Sp.j. z siedzibą w Z. zarzucono naruszenie:

- art. 138 § 2 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy uchylona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, jest prawidłowa i wszechstronna, zatem nie pozostały żadne okoliczności konieczne do wyjaśnienia, a mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie;

2. art. 26 a ust. 2 ustawy, poprzez stwierdzenie, że kwestią wymagającą wyjaśnienia jest to, czy organ wydający decyzję był właściwy do jej wydania, podczas gdy SKO w Łomży postanowieniem z 28 stycznia 2021 r. wyznaczyło Burmistrza Miasta Zambrów jako organ właściwy do wydania decyzji i podjęcia działań polegających na usunięciu odpadów niebezpiecznych składowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym;

3. art. 7 § 1 K.p.a., poprzez pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przez uchylenie decyzji, podczas gdy w interesie obywateli było utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Miasta Zambrów.

Wskazując na te naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W sprzeciwie wniesionym przez Gminę Z. zarzucono naruszenie:

- art. 26a ust. 2 ustawy, przez bezpodstawne uznanie, że Burmistrz Miasta Zambrów nie jest organem właściwym do wydania decyzji z art. 26a ust. 1 ustawy;

- art. 26a ust. 1 ustawy w zw. z art. 7 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 140 K.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, że zgromadzony materiał dowodowy nie uzasadniał wydania decyzji o niezwłocznym usunięciu odpadów powodujących zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi.

Wskazując na te naruszenia Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Sprzeciwy zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży, wydana na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., uchylająca w całości decyzję Burmistrza Miasta Zambrów i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Decyzja organu pierwszej instancji była wydana na podstawie art. 26a ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 699 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), w sprawie usunięcia odpadów z miejsca do tego nieprzeznaczonego.

Zgodnie z art. 64a P.p.s.a. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. dalej: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.), a zatem czy wydanie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie niepodjęcia przez ten organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), a także wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.).

Oznacza to, że sąd nie rozpoznaje skargi na merytoryczną decyzję organu drugiej instancji, którą rozstrzyga się sprawę co do jej istoty. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka zaskarżenia ma charakter formalny a nie materialny (vide: np. wyroki z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18 oraz z 27 lipca 2018 r., II SA/Gd 393/18, pub. CBOSA).

W myśl art. 151a § 1 P.p.s.a., jeżeli sąd stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., uchyla decyzję odwoławczą w całości. Natomiast gdy organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ ten nie może sam go uzupełnić – sąd oddala sprzeciw. Na skutego takiego rozstrzygnięcia sprawa wraca do organu pierwszej instancji, by ten wykonał wskazania organu odwoławczego, usunął dostrzeżone braki w prowadzonym postępowaniu i prawidłowo rozpoznał sprawę w jej całokształcie.

Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, pub. CBOSA).

Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 K.p.a.). Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Oznacza to jednak również, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. W konsekwencji, wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem a nie zasadą orzekania w postępowaniu odwoławczym.

Uprawnia to do wniosku, że z uzasadnienia zakwestionowanej sprzeciwem decyzji kasacyjnej powinno wynikać, dlaczego organ uchylił decyzję pierwszoinstancyjną oraz dlaczego uznał, że nie może uzupełnić we własnym zakresie postępowania wyjaśniającego bez przekroczenia granicy dwukrotnego merytorycznego orzekania w sprawie przez dwie instancje administracyjne.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Zdaniem sądu w sprawie niniejszej, powyższe warunki orzekania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie zostały spełnione. Podkreślić należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

a) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu pierwszej instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uzasadnione jest stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231).

Wobec powyższego organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie - niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. (por. wyrok NSA z 11 marca 2020 r., I OSK 2561/19, pub. CBOSA).

W przedmiotowej sprawie SKO wydając decyzję kasacyjną stwierdziło następujące naruszenia:

- brak właściwości rzeczowej Burmistrza Miasta Zambrów z tego względu, że w stosunku do działek nr [...], [...] i [...] wśród podmiotów władających tymi działkami wymieniono gminę Z., stąd organem właściwym w sprawie zgodnie z art. 26a ust. 2 pkt 1 ustawy, powinien być regionalny dyrektor ochrony środowiska;

- organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych we własnym zakresie a jedynie zasięgnął opinii w sprawie spełnienia przesłanek konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów, w szczególności nie przeprowadził dowodu z oględzin odpadów i nieruchomości na której się znajdują (zarzucono brak dowodu wskazującego, że 15 lutego 2022 r. miał miejsce pożar granulatu PCV);

- nie wskazano rodzaju odpadów zgodnie z klasyfikacją odpadów zawartą w rozporządzeniu Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. poz. 10), co czyni decyzję niewykonalną;

- organ pierwszej instancji nie zawiadomił stron o zawróceniu się do innych organów o zajęcie stanowiska i nie przekazał tym organom listy stron postępowania, co skutkowało tym, że postępowanie przed organami współdziałającymi zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. i w konsekwencji powinno być powtórzone;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia jakie okoliczności faktyczne legły u podstaw przyjęcia wniosku, że odpady muszą być niezwłocznie usunięte oraz brak uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, w szczególności w zakresie tego czy będące przedmiotem postępowania obiekty w rzeczywistości są odpadami oraz odnośnie podstawy materialnoprawnej wydanej decyzji.

W ocenie sądu naruszenia te nie uzasadniały wydania decyzji kasacyjnej.

Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 26a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 699 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Zgodnie z art. 26a ust. 1 ustawy, w przypadku gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi. Jak wynika z ust. 3 tego przepisu w celu wykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ określa, w drodze decyzji skierowanej do władającego powierzchnią ziemi:

1) zakres i termin udostępnienia przez niego powierzchni ziemi, obiektów lub innych miejsc, w których znajdują się odpady;

2) zakres i sposób przeprowadzenia działań mających na celu usunięcie odpadów przez ten organ;

3) termin rozpoczęcia i zakończenia działań, o których mowa w pkt 2.

Decyzję, o której mowa w ust. 3, wydaje się po zasięgnięciu opinii w sprawie spełnienia przesłanek konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów:

1) wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska;

2) odpowiednio organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej albo organu Wojskowej Inspekcji Sanitarnej stosownie do ich właściwości miejscowej w odniesieniu do:

a) oceny występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi w związku z obecnością tych odpadów,

b) zanieczyszczenia w ujęciach wody przeznaczonej do spożycia w związku z obecnością tych odpadów;

3) regionalnego dyrektora ochrony środowiska, z wyjątkiem przypadku gdy decyzję wydaje ten organ;

4) komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej – art. 26a ust. 5 ustawy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji własnego postępowania wyjaśniającego i ograniczenie tego postępowania jedynie do zasięgnięcia opinii, sąd stwierdza, że nie zachodziła taka potrzeba. Organ odwoławczy zarzucił, że w szczególności rodzaj magazynowanych odpadów powinien być ustalony przez organ pierwszej instancji w postępowaniu dowodowym między innymi w oparciu o oględziny, dokumentację fotograficzną, protokół kontroli, wyjaśnienia strony, inne zgromadzone dowody. Istotnie organ pierwszej instancji nie przeprowadził własnego postępowania wyjaśniającego i jak twierdzi organ odwoławczy ograniczył się jedynie do zasięgnięcia opinii w sprawie spełnienia przesłanek konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów.

Odnosząc się do tego w pierwszej kolejności wskazać należy, że zastosowany w sprawie niniejszej tryb usuwania odpadów ma charakter nadzwyczajny. Jego zastosowanie podyktowane jest ochroną nadrzędnych wartości takich jak życie lub zdrowie ludzi lub środowisko. W przypadku zagrożenie dla tych wartości konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów. Organ decydujący o niezwłocznym usunięciu odpadów, wydaje taką decyzję po zasięgnięciu opinii wyspecjalizowanych organów w sprawie spełnienia przesłanek konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów. Jest to obligatoryjny element tego trybu postępowania. Podstawową przesłanką wymagająca ustalenia w sprawie prowadzonej w trybie art. 26a ustawy jest konieczność niezwłocznego usunięcia odpadów z uwagi na ochronę takich dóbr jak życie i zdrowie ludzie lub środowisko.

W sprawie niniejszej procedura ta została spełniona. Organ pierwszej instancji uzyskał wszystkie cztery opinie. Dwa organy opiniujące stwierdziły, że zachodzi konieczność niezwłocznego usunięcia odpadów z przedmiotowych działek. Opinię taką wyraził Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Zambrowie (postanowienie z 27 maja 2022 r.). Sąd w tym miejscu, z uwagi na zarzuty stawiane organowi pierwszej instancji, za zasadne uznał przytoczenie uzasadnienia tej opinii właściwie in extenso. Wynika z niego, że organ ten w dniu 12 maja 2022 r. przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze. Wyniki kontroli opisano w protokole kontroli z 24 maja 2022 r., który został podpisany przez kontrolowanego bez zastrzeżeń. W trakcie kontroli stwierdzono następujące uchybienia: brak aktualizacji Instrukcji Bezpieczeństwa Pożarowego; brak aktualnego przeglądu gaśnic; składowanie materiałów (odpadów) przy ścianach zewnętrznych budynku bez zachowania wielkości stref pożarowych; składowanie materiałów (odpadów) przy granicy działki (w odległości poniżej 4 m); odległość składowanych odpadów od sąsiedniego budynku (Sklejka Trade) wynosi 4 m; składowanie materiałów na drogach ewakuacyjnych w sposób zmniejszający ich szerokość poniżej 0,9 m.

Organ ocenił, że składowanie materiałów bezpośrednio przy drodze pożarowej oraz w pobliżu sąsiedniego budynku w znaczący sposób utrudnia prowadzenie i organizowanie akcji ratowniczo-gaśniczej, jak również stanowi poważne zagrożenie dla ekip ratowniczych. Wskazano, że możliwość operowania zarówno pojazdami oraz ustawienia stanowisk gaśniczych decyduje o skuteczności prowadzenia akcji ratowniczej. Skuteczność akcji przekłada się na czas gaszenia pożaru. Im działania są skuteczniejsze, tym szybciej pożar będzie ugaszony, a straty w wyniku oddziaływania ognia będą mniejsze. Składowanie odpadów bezpośrednio na granicy działki, w razie powstania pożaru, spowoduje rozprzestrzenienia się ognia na pobliskie budynki oraz niebezpieczeństwo związane z zadymieniem pobliskiego terenu. W wyniku tego, do atmosfery trafią niebezpieczne ze względu na swój skład gazy pożarowe, zagrażające bezpośrednio mieszkańcom pobliskich bloków wielorodzinnych. Nie można również pominąć faktu, że w bezpośrednim sąsiedztwie posesji przy ul. [...] znajduje się budynek użyteczności publicznej, w którym mieszczą się urzędy lokalnych władz samorządowych oraz co szczególnie istotne, dwa przedszkola (bezpośrednio w sąsiedztwie Przedszkole Samorządowe [...] i w pobliżu Miejskie Przedszkole nr [...]). Stąd zdaniem organu należy jednoznacznie stwierdzić, że składowanie odpadów w przez P.P.H. H. w obecnej formie, w tej części miasta, niesie za sobą realne zagrożenie. W czasie powstania pożaru spowoduje konieczność ewakuacji dużej liczby ludzi w tym mieszkańców okolicznych bloków wielorodzinnych, pracowników lokalnych urzędów mieszczących się w budynku przy ul. [...], a także dzieci z pobliskich przedszkoli. Nie ma mowy w tym przypadku o spełnieniu przez właściciela P.P.H. H. ciążących na nim ustawowych obowiązków, tj. przygotowania obiektu i terenu do prowadzenia akcji ratowniczo-gaśniczej oraz ograniczenia rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie obiekty budowlane i tereny przyległe;

Pozytywną opinię wydał także Podlaski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (postanowienie z 13 czerwca 2022 r. utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska postanowieniem z 28 grudnia 2022 r.). Również i w tym wypadku sąd przytoczy treść uzasadnienia tej opinii. Organ ten też w dniach 16 lutego 2022-25 maja 2022 r. przeprowadził kontrolę w przedsiębiorstwie PPH "H.". W trakcie kontroli ustalono, że K.C. posiadał decyzję Starosty Zambrowskiego z 25 lutego 2016 r. zezwalającą na zbieranie odpadów tworzyw sztucznych z grup 02,07,12,15,16 i 17 odpadów papieru i tektury, opakowań z metali, opakowań wielomateriałowych. opakowań ze szkła oraz przetwarzanie odpadów o kodach: 02 01 04, 07 02 13, 12 01 05, 15 01 02, 16 01 19, 17 02 03, 19 12 04, 20 01 39. Zgodnie z decyzją, odpady miały być magazynowane na terenie działek [...], [...] obręb Z.. Decyzja ta wygasła 5 marca 2020 r. Obecnie PPH "H." K.C. nie posiada zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów.

Podczas oględzin przeprowadzonych 16 lutego 2022r. stwierdzono, że m.in. na terenie działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb Z., znajdują się zlepy PCV oraz przemiał do produkcji granulatu umieszczone w workach typu big-bag ustawionych w rzędach na paletach. Wszystkie zmagazynowane substancje zostały w toku kontroli uznane przez organ za odpady, gdyż spełniają definicję odpadu zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy. Organ stwierdził, że magazynowanie odpadów tworzyw sztucznych na terenie przedmiotowych działek stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Odpady na terenie zakładu i w jego otoczeniu gromadzone są nielegalnie - to znaczy bez decyzji, określającej sposób magazynowania odpadów. Na działkach, na których działalność prowadził zakład "H." K.C. zgromadzono co najmniej 967 big-bagów odpadów tworzyw sztucznych (PCV), pomijając odpady zgromadzone w magazynie, których nie można było przeliczyć. W ocenie organu jest to znaczna ilość, ponieważ odpady wypełniają budynek magazynowy, cały teren przylegający do niego, a także znajdują się poza miejscem prowadzenia działalności, to jest na działkach innych podmiotów. Zgodnie z art. 25 ust. 6f pkt 5 ustawy, odpady tworzyw sztucznych w tym PCV, zaliczone są do kategorii odpadów palnych. K.C. nie ma możliwości nadzorowania miejsc, w których zmagazynowano odpady. Teren jest nieogrodzony i łatwo dostępny dla osób postronnych. Magazyn odpadów umiejscowiony jest w zwartej zabudowie miasta Zambrowa. Big - bagi z odpadami ustawione są, między innymi, na drogach, utrudniając przemieszczanie się. W sąsiedztwie zakładu znajdują się przedsiębiorstwa, wykorzystujące materiały palne (płyty drewnopochodne), obiekty usługowe, domy oraz budynki użyteczności publicznej (przedszkole). W przypadku pożaru, ogień może objąć znaczne masy zgromadzonych odpadów tworzyw sztucznych, a także wpływać na sąsiednie zakłady przemysłowe i budynki. Szczególnym zagrożeniem mogą być gazy, powstające w wyniku pożaru odpadów tworzyw sztucznych. Polichlorek winylu w wysokiej temperaturze rozkłada się do toksycznych produktów spalania, zawierających między innymi chlorowodór. Potencjalny zasięg oddziaływania powstałych podczas pożaru spalin na zdrowie ludzi, zwierząt i środowisko może osiągnąć skalę poważnej awarii przemysłowej. Jest to zagrożenie rzeczywiste i wysoce prawdopodobne. Świadczy o tym zdarzenie z 15 lutego 2022 r., kiedy to doszło do zapalenia odpadów, magazynowanych przez PPH "H." K.C. w Z.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymując w mocy to postanowienie potwierdził stanowisko, że odpady PCV niewątpliwe stanowią odpad. Wskazano, że materiały zostały przekazane stronie jako odpady powstające w przedsiębiorstwach zajmujących się produkcją wyrobów z tworzyw sztucznych, a następnie przetworzone na nieruchomości należącej do strony, tj. na terenie działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb Z.. Podniesiono, że określone rodzaje odpadów mogą przestać być odpadami tylko na skutek spełnienia łącznie wszystkich warunków określonych w art. 14 ust. 1 ustawy W przypadku omawianych odpadów warunki te nie zostały spełnione. Strona, jak oszacował Podlaski WIOŚ, w 2021 r. zbyła mniej niż 10% zmagazynowanych odpadów, co dowodzi niespełnienia warunku określonego w art. 14 ust. 1 lit. b ustawy, gdyż popyt na takie odpady jest znikomy. Ponadto ww. odpady, sprzedawane przez stronę jako "surowce", nie spełniają wymagań jakościowych, a strona nie przedstawiła żadnych badań pod kątem zanieczyszczenia magazynowanych materiałów, co stanowi niespełnienie warunku określonego w art. 14 ust. 1 lit. c ustawy. Ze względu na powyższe, odpady tworzyw sztucznych (PVC) zgromadzone na ww. działkach, w ilości co najmniej 967 worków typu big-bag, pomijając odpady zgromadzone w magazynie, których nie można było przeliczyć ze względów technicznych, mogą prowadzić do negatywnych skutków życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w związku z czym nie został spełniony warunek opisany w art. 14 ust. 1 lit. d ustawy.

Z treści powyższych uzasadnień wynika, że oba organy przeprowadziły kontrolę przedmiotowych działek, która potwierdziła składowanie odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Organy ochrony środowiska jednoznacznie stwierdziły, że zmagazynowane substancje stanowią odpady. Sąd nadmienia, że zasięgnięcie opinii jest najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany przed podjęciem decyzji do zasięgnięcia opinii innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa (por. wyrok WSA w Olsztynie z 27 marca 2012 r., II SA/Ol 79/12, LEX nr 1138674). Oznacza to, że opinia taka nie jest wiążąca dla organu rozstrzygającego sprawę. Nie można jednak tracić jednak z pola widzenia tego, że kontrole w sprawie niniejszej zostały przeprowadzone przez wyspecjalizowane organy. Zdaniem sądu moc dowodowa oględzin przeprowadzonych przez takie organy jest większa niż moc takiego dowodu przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji jest organem administracji ogólnej a nie organem zajmującym się ochroną środowiska lub ochroną przeciwpożarową. Nie zachodziła zatem konieczność dublowania postępowania dowodowego. Zdaniem sądu przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające było prawidłowe i wystarczające w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o art. 106 K.p.a. W ramach tego postępowania wykazano spełnienie przesłanek uzasadniających wydanie decyzji z art. 26a ustawy. A mianowicie ustalono, że zmagazynowane substancje na przedmiotowych działkach stanowią odpady oraz, że zachodzi konieczność ich niezwłocznego usunięcia ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska. Ustalenia te, zdaniem sądu, nie nasuwają jakichkolwiek wątpliwości oraz znajdują odzwierciedlenie materiale dowodowym sprawy zgromadzonym przez organ pierwszej instancji.

W tym zakresie sąd nadmienia, że istotnie dwa pozostałe organy wydały opinie negatywne. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku w postanowieniu z 30 maja 2022 r. wyraził opinię, że nie występują wystarczające przesłanki do stwierdzenia konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów, ze względu na zagrożenie dla środowiska mogące spowodować obniżenie jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi lub zniszczenie. Z komparycji tej opinii wynika, że dotyczyła ona oceny wpływu opadów tylko na środowisko. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że przy ocenie oddziaływania na środowisko należy wziąć pod uwagę czynnik czasu, który jest czynnikiem determinującym tempo i intensywność przemian fizykochemicznych zachodzących w masie odpadów oraz sposób ich magazynowania. W przedmiotowej sprawie skład odpadów umieszczonych na nieruchomości jest stosunkowo jednorodny - są to odpadu z tworzyw sztucznych zbierane w celu przetworzenia oraz powstałe w wyniku przetwarzania. Odpady te nie zawierają substancji organicznych, które w wyniku rozkładu mogłyby nieść silny ładunek zanieczyszczeń i stanowić zagrożenie dla środowiska gruntowo-wodnego, a także stanowić źródło emisji metanu, dwutlenku węgla, amoniaku i siarkowodoru. Odpady te natomiast, ze względu na swój charakter mogą zawierać metale ciężkie. Ponadto odpady te charakteryzują się bardzo długim czasem rozkładu. Jednakże powyższe można stwierdzić wyłącznie na podstawie przeprowadzonych badań. Ponadto są magazynowane są w szczelnych workach tupu big-bag umieszczonych częściowo na utwardzonym podłożu co zmniejsza prawdopodobieństwo powstawania i przedostawania się do gleby, ziemi oraz do wód odcieków pochodzących z odpadów. W związku z sytuacją wynikającą z długotrwałego zalegania odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania i magazynowania nie można wykluczyć zaistnienia zanieczyszczenia pewnych elementów środowiska w tym: środowiska gruntowo-wodnego lub powietrza atmosferycznego. Nie stanowi to jednak wystarczających przesłanek do stwierdzenia, iż stan ten może spowodować zagrożenie poszczególnych elementów środowiska przyrodniczego lub środowiska jako całości, wymagające niezwłocznego usunięcia tych odpadów. Nadmienić przy tym należy, że również i ten organ przeprowadził oględziny, sporządził dokumentację fotograficzną oraz protokół. Odpowiadając na stanowisko K.C., który oświadczył, że znajdujący się w workach przemiał z tworzyw sztucznych stanowi półprodukt powstały w wyniku przetwarzania stwierdził, że na działkach znajdują się odpady z tworzyw sztucznych w różnej postaci w tym powstały w wyniku przetwarzania odpad o kodzie 19 12 04 tworzywa sztuczne i guma. Odpady umieszczone są w szczelnych workach typu big-bag posadowionych na paletach umieszczonych częściowo na utwardzonym podłożu oraz częściowo na gruncie. Ilość znajdujących się na nieruchomości worków to 300 m3. Worki z odpadami znajdują się na otwartej przestrzeni, niezadaszonej oraz niezabezpieczonej przed dostępem osób trzecich.

Także Powiatowa Stacja Sanitarno – Epidemiologiczna w Zambrowie w postanowieniu z 9 maja 2022 r. wyraziła opinię, że składowane odpady nie stanowią znaczącego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz nie zanieczyszczają w ujęciach wody przeznaczonej do spożycia. Uzasadnienie postanowienia ograniczono do stwierdzenia, że Państwowy Inspektor Sanitarny wydaje opinię w odniesieniu do: a) oceny występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi w związku z obecnością tych odpadów, b) zanieczyszczenia w ujęciach wody przeznaczonej do spożycia w związku z obecnością tych odpadów. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Zambrowie po dokonaniu wizytacji pod wskazanym adresem i przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego postanowił jak w sentencji.

Odnosząc się do tych dwóch negatywnych opinii wskazać należy, że odnoszą się one przede wszystkim do oceny wpływu odpadów na środowisko. Nie uwzględniają one zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi i stąd brak stwierdzenia w nich konieczności niezwłocznego usunięcia przedmiotowych odpadów.

Bezzasadnie został postawiony także zarzut dotyczący braku określenia w sentencji decyzji rodzajów odpadów zgodnie z klasyfikacją wynikającą z rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów. Wskazując na to uchybie organ odwoławczy powołał się na wyrok WSA w Gdańsku z 1 października 2014 r., II SA/Gd 300/14. Wyrok ten został wydany na kanwie sprawy rozstrzygniętej na podstawie art. 26 ustawy. Obligatoryjne elementy decyzji, zarówno tej wydanej na podstawie art. 26 jak i art. 26a zostały wskazane przez ustawodawcę. Zgodnie z art. 26 ust. 6 ustawy w decyzji wydawanej w tzw. trybie zwykłym określa się w szczególności:

1) termin usunięcia odpadów;

2) rodzaj odpadów;

3) sposób usunięcia odpadów.

Elementy decyzji wydawanej w trybie nadzwyczajnym zostały zawarte w powołanym już powyżej art. 26a ust. 3 ustawy. W przepisie tym nie ma mowy o rodzaju odpadów. Istotnie o ile można stwierdzić, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest zbyt lakoniczne, to sentencja tej decyzji zawiera wszystkie obligatoryjne elementy wskazane ww. art. 26a ust. 3 i wbrew temu, co zarzuca organ odwoławczy jest wykonalna. W decyzji tej określono:

- w pkt 1 zakres i termin udostępnienia przez władającego powierzchni ziemi, obiektów lub innych miejsc, w których znajdują się odpady – zobowiązano władających działkami nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonymi przy ul. [...] do udostępnienie terenu działek w części na której znajdują się zgromadzone odpady w workach typu big-bag, typu: zlep PC\/, przemiał do produkcji granulatu oraz granulat, w sposób zapewniający możliwość usunięcia odpadów;

- w pkt 2 zakres i sposób przeprowadzenia działań mających na celu usunięcie odpadów przez organ - przekazanie odpadów J,.S. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą: J.S. I. z siedzibą w C.;

- pkt 3 termin rozpoczęcia i zakończenia działań mających na celu usunięcie odpadów (od lutego 2023 r. do sierpnia 2023 r.).

Decyzja organu pierwszej instancji określała także rodzaj odpadów (odpady w workach typu big-bag, typu: zlep PCV, przemiał do produkcji granulatu oraz granulat) - określenie to jest zgodne z treścią postanowienia Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu stwierdzić należy, że istotnie organ pierwszej instancji nie zawiadomił stron o zawróceniu się do innych organów o zajęcie stanowiska i nie przekazał tym organom listy stron postępowania. Organ odwoławczy formułując te zarzut nie wskazał w jakim zakresie uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie stwierdził, że takie postępowanie organu pierwszej instancji skutkowało tym, że postępowanie przed organami współdziałającymi zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. i w konsekwencji powinno być powtórzone. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić.

Zgodnie z art. 106 § 2 K.p.a. organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Z powyższego wynika, że Kodeks zobowiązuje organ załatwiający sprawę do zawiadomienia o dokonanej czynności strony po to, aby stworzyć jej możliwość uczestnictwa w uruchamianym w ten sposób postępowaniu. Co do zasady krąg osób, których interesu prawnego dotyczy postępowanie uzgodnieniowe, jest taki sam jak postępowania w sprawie głównej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 14 lipca 2005 r., IV SA/Wa 716/05, LEX nr 190566), a zatem to organ załatwiający sprawę, a nie organ współdziałający w wydaniu decyzji, wskazuje na osoby, które będą stroną postępowania przed organem współdziałającym (por. wyrok NSA z 15 marca 2012 r., II OSK 2538/10, LEX nr 1251971). Odnośnie zagadnienia dotyczącego skutków pozbawienia strony możliwości aktywnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym, w orzecznictwie przyjmuje się, że takie uchybienie może stanowić podstawę do złożenia przez nią wniosku o wznowienie postępowania uzgodnieniowego (vide: wyrok NSA z 10 listopada 2015 r., II OSK 539/14; wyrok WSA we Wrocławiu z 3 listopada 2011 r., II SA/Wr 581/11; wyrok WSA w Rzeszowie z 19 stycznia 2011 r., II SA/Rz 740/10, pub. CBOSA). Organ odwoławczy zarzucając zaniechanie przedmiotowego obowiązku informacyjnego, nie wskazał jednocześnie jakich konkretnie czynności zmierzających do ochrony swoich praw zostały pozbawione strony i w jaki sposób wpłynęło to na wynik sprawy. Takiego wskazania nie ma, gdyż okoliczność pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu opiniującym, nie była podnoszona przez żadną ze stron postępowania, pomimo zawiadomienia z 16 stycznia 2023 r. wszystkich stron postępowania o jego zakończeniu, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się do co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań. Nakazanie powtórzenia postępowań opiniujących z powodu tego naruszenia nie ma uzasadnienia nie tylko dlatego, że nie wykazano, że uchybienie to uniemożliwiło stronom przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji realizację przysługujących im praw, jak również że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podnieść bowiem należy, że organy opiniujące zaliczyły odpady do kategorii odpadów palnych. Organy te potwierdziły zaistnienie przesłanki wydania decyzji z art. 26a ust.1 ustawy w postaci bezpośredniego i realnego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, co przesądziło o konieczności wydania przez organ pierwszej instancji decyzji w przedmiocie usunięcia odpadów. W ocenie sądu powtórzenie postępowań opiniujących nie miałoby wpływu na ustalenie tej przesłanki. Skutkowałoby tylko zbędnym przedłużeniem postępowania w sytuacji, gdy faktycznie na skutek tego zaniechania informacyjnego nie naruszono praw żadnej ze stron a ustalona okoliczność zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi uzasadnia niezwłoczne usunięcie odpadów.

Końcowo sąd odniesie się do zarzutu dotyczącego właściwości organu. Zdaniem organu odwoławczego skoro gmina Z. została wymieniona wśród podmiotów władających działkami nr [...], [...] i [...], to zgodnie z art. 26a ust. 2 pkt 1 ustawy, organem właściwym w sprawie powinien być regionalny dyrektor ochrony środowiska. W ocenie sądu SKO podnosząc ten zarzut zaniechało analizy znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, czego skutkiem było wadliwe uznanie, że współwładającym ww. działkami jest Miasto Z.. Tymczasem współwładającym ww. działkami – co wynika z wysyłanej korespondencji jest gmina wiejska Z., która jest odrębną od miasta Z. jednostką samorządu terytorialnego. Ewentualna wątpliwość w tym zakresie mogła być ustalona przez organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie informacji z odpowiednich rejestrów (art. 136 K.p.a.). Nadmienić przy tym należy, że właściwość rzeczowa Burmistrza Miasta Zambrów w sprawie niniejszej dotychczas nie budziła żadnych wątpliwości organu odwoławczego, który rozstrzygając spór o właściwość postanowieniem z 28 stycznia 2021 r. wskazał właśnie ten organ. Nadto wątpliwości w tym zakresie nie miał WSA w Białymstoku który wyrokiem z 12 października 2022 r., II SAB/Bk 58/22 zobowiązał Burmistrza Zambrowa do merytorycznego załatwienia niniejszej sprawy.

Odnośnie zarzutu dotyczącego tego, że w aktach sprawy nie ma dowodu potwierdzającego, że 15 lutego 2022 r. miał miejsce pożar granulatu PCV, wskazać należy, że dowodzenie tej okoliczności nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. W art. 26a ustawy mowa jest o samym zagrożeniu a nie jego wystąpieniu. Bez wątpienia potwierdzenie wystąpienia tego pożaru wzmacniałoby argumentację o istniejącym zagrożeniu. Informacja o pożarze została zawarta w uzasadnieniu postanowienia GIOŚ, który wskazał że jej źródłem jest SP w Zambrowie. W ocenie sądu jest to kolejna okoliczność, która mogła być ustalona przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a.

Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 7 K.p.a., w celu realizacji zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy ma obowiązek podjąć wszelkie możliwe kroki zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga bowiem nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Celem niniejszego postępowania była konieczność niezwłocznego usunięcie odpadów ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia lub środowiska ludzi.

Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie brak było naruszenia przepisów postępowania uzasadniających wydanie przez skarżony organ decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a., wobec czego sąd stwierdził, że organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. Powyższe oznacza, że sprawa wróci na etap postępowania odwoławczego, w ramach którego organ drugiej instancji uwzględni wyrażone w uzasadnieniu stanowisko sądu oraz zawartą w nim ocenę prawną, a także ponownie oceni zasadność zarzutów wniesionych w odwołaniu.

Wobec uznania przez sąd, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., uzasadnionym było jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). Koszty postępowania sądowego zasądzone zostały na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty te w przypadku S. W.G., I.G., T.D. Sp.j. w C. składają się wpis od skargi (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i opłata skarbowa uiszczona od udzielenia pełnomocnictwa (17 zł), czyli łącznie 597 zł (pkt 2 sentencji wyroku); natomiast w przypadku E. S. Sp.j. w Z. i Gminy Z. na koszty te składa się wpis sądowy w wysokości 100 zł (pkt 3 i 4 sentencji wyroku).