Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2500/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7 i 77 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 185 § 1 i art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1059/22 w sprawie ze skargi H.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 1 września 2022 r., nr SKO-4111/1147/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od H.M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1059/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi H.M. (dalej również: "wnioskująca", "strona", "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy (dalej również: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") z 1 września 2022 r., nr SKO-4111/1147/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy D. (dalej również: "Wójt", "organ I instancji") z 12 lipca 2022 r., nr GOPS.5233.2.11.2022.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z 5 maja 2021 r., nr GOPS.5233.4.8.2021, Wójt odmówił wnioskującej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem – Z.M. Uzasadnienie powyższego rozstrzygnięcia oparto na art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "uśr", "ustawa"), wiążącego uprawnienie do tego typu pomocy z wiekiem powstania niepełnosprawności. Wójt stwierdził ponadto, że "(...) z dokumentacji sprawy wynika, iż (...) H.M. nie pracuje zawodowo, gdyż sprawuje opiekę nad swoim mężem poprzez pomoc w codziennym funkcjonowaniu i wykonywaniu podstawowych czynności życiowych." Zdaniem organu powyższe stanowiło o spełnieniu przesłanki rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Kolegium, rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, decyzją z 17 czerwca 2021 r., nr SKO-4111/799/2021 utrzymało w mocy akt organu I instancji. Nie podzieliło przy tym argumentacji Wójta odnośnie wykładni art. 17 ust. 1b uśr, wskazując, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej również: "TK", "Trybunał"), z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, jest brak możliwości zastosowania ww. normy uśr w zakresie uznanym za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ odwoławczy wskazał natomiast, że opieka sprawowana przez stronę nie ma charakteru wymaganego przez art. 17 ust. 1 uśr – nie jest stała i długoterminowa. Zdaniem Kolegium, zakres pomocy udzielanej przez wnioskującą sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w rodzinach gdzie wszyscy ich członkowie pracują. SKO zauważyło, że istotnym dla powyższej oceny jest fakt bierności zawodowej strony od 2007 r. (13 lat), podczas gdy niepełnosprawność jej męża powstała w 2020 r. W powyższej sytuacji, trudno doszukać się związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad mężem.

Skargę na powyższy akt Kolegium złożyła H.M., wskazując, że do 2007 r. pracowała w firmie [...] Sp. z o.o. w G. – do czasu, gdy jej mąż otrzymał delegację służbową do miejscowości oddalonych o kilkaset kilometrów od ich miejsca zamieszkania. Wyjaśniła, że wobec wykluczenia komunikacyjnego miejscowości, gdzie zamieszkiwała i wyłączenia możliwości podwiezienia jej do miejsca pracy przez męża, nie mogła kontynuować zatrudnienia. Podała również, że w zaistniałej sytuacji musiała przejąć opiekę nad 6 – letnim synem. Następnie, w związku z zawałem serca męża (2019 r.) i orzeczeniem o niepełnosprawności (2021 r.), nie mogła już podjąć pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1015/21, uchylił decyzję Kolegium oraz poprzedzający ją akt organu typu podstawowego z 5 maja 2021 r. Podzielił przy tym stanowisko SKO w kwestii interpretacji art. 17 ust. 1b uśr. Stwierdził jednak, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wskazano także na błąd Kolegium w zakresie przyjętej oceny tzw. "czynności dnia codziennego", jako z zasady pozostających poza granicami opieki nad niepełnosprawnym. Za wymagającą dodatkowego wyjaśnienia przez organy uznano rzeczywistą sytuację rodzinną strony, w tym: określenie kręgu osób zobowiązanych do alimentacji; czy i ile z tych osób zamieszkuje wspólnie z osobą wymagającą opieki i jaki każda z nich wykonuje zakres opieki nad niepełnosprawnym. Wskazano także na braki dotyczące oceny charakteru sprawowanej opieki tj. czy jest ona stała i długotrwała oraz wyklucza podjęcie zatrudnienia. Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie wyjaśniono jak kształtuje się zakres czynności wykonywanych przez skarżącą w związku z opieką nad mężem, ile czasu one zajmują, czy są na tyle przewidywalne, aby pewne okresy dnia czy dni tygodnia skarżąca mogła przeznaczyć na świadczenie pracy. Brak było także informacji czy i w jakim zakresie opiekę nad ojcem wykonują dzieci.

Po ponownym przeprowadzonego postępowania, Wójt decyzją z 12 lipca 2022 r., nr GOPS.5233.2.11.2022 odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – za okres od 1 lutego 2021 r. do 24 października 2021 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania ww. formy wsparcia za okres od 25 października 2021 r. - wobec śmierci podopiecznego. Organ I instancji stwierdził przy tym, że opieka sprawowana nad niepełnosprawnym nie miała charakteru opieki stałej i długoterminowej. Uznał bowiem, że pomimo dysfunkcji organizmu, mąż strony miał możliwość samodzielnego zaspokajania swoich potrzeb życiowych, poruszania się i komunikacji – co wynikało z dokumentacji akt sprawy. Działania skarżącej podejmowane wobec niepełnosprawnego mieściły się, w ocenie Wójta, w ramach wsparcia, wynikającego z obowiązku alimentacyjnego pomiędzy małżonkami. Organ dodatkowo zauważył, że syn skarżącej pracuje, więc tylko w niewielkim stopniu pomagał matce w opiece nad ojcem.

Po rozpatrzeniu odwołania strony, Kolegium, decyzją z 1 września 2022 r., nr SKO-4111/1147/2022 utrzymało w mocy akt organu I instancji. Wskazało na brak związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad mężem, który do 2019 r. był jedynym żywicielem rodziny. Podał, że wnioskodawczyni przerwała pracę w 2007 r., uzasadniając to wykluczeniem komunikacyjnym oraz koniecznością opieki nad małoletnim synem. Zdaniem SKO na brak ww. związku przyczynowo – skutkowego, rzutuje fakt powstania niepełnosprawności męża – w 2020 r., gdy skarżąca mogła podjąć pracę w pobliżu swojego miejsca zamieszkania, czego nie uczyniła. Organ odwoławczy zauważył, że z akt sprawy nie wynika, by strona pracy poszukiwała i zmuszona była z tego zrezygnować w 2020 r., ze względu na chorobę męża. Organ II instancji podał również, jako uzasadnienie powyższej konkluzji okoliczność osiągnięcia przez stronę wieku emerytalnego, przyczynę jej bierności zawodowej upatrując w braku rzeczywistej chęci podjęcia pracy. Inne ewentualne przyczyny pozostawania bez zatrudnienia, powinny zostać – zdaniem Kolegium – dodatkowo przez wnioskującą wykazane.

W skardze do WSA w Bydgoszczy H.M. podniosła, że domaga się przyznania świadczenia za okres ostatnich 3 miesięcy życia jej męża, kiedy to świadczyła nad nim stałą i bezpośrednią opiekę, wobec czego nie miała możliwości podjęcia zatrudnienia. Podkreśliła, że nie mogła podjąć w tym czasie pracy zarobkowej, ponieważ naraziłaby życie swojego męża, na niebezpieczeństwo, związane z jego nagłym zasypianiem, powodowanym cukrzycą oraz ryzykiem zakrzepicy.

Zakwestionowanym w analizowanej sprawie wyrokiem z 21 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1059/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy ponownie uchylił decyzje organów obu instancji, wskazując na nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Podał, że Kolegium nie neguje sprawowania opieki (w rozumieniu art. 17 ust. 1 uśr) jednak nie dostrzega w sprawie zaistnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania stałej i długotrwałej opieki. Zdaniem WSA, fakt braku zatrudnienia skarżącej przed momentem rozpoczęcia opieki może przemawiać na rzecz tezy, że opiekun, nawet gdyby miał możliwość świadczenia pracy, nie podjąłby takiego działania – jednak nie z racji konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, a dlatego, że wcześniej dokonał wyboru życiowego, że nie będzie podejmował zatrudnienia. Zdaniem Sądu, istnienia takiego wyboru nie można jednakże domniemywać. Brak było również – w jego ocenie – podstaw prawnych, by w zakresie wskazania realnych przyczyn bierności zawodowej skarżącej to ona była zobowiązana do ich wykazania, poprzez dowodzenie, czy sytuacja takiego wyboru życiowego zaistniała. WSA, za właściwy do czynienia tego typu ustaleń uznał organ administracji.

W tej sytuacji Sąd I instancji, ocenił, że organy nie zgromadziły i nie rozważyły w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, przemawiającego na rzecz tezy, że strona - w okresie do momentu powstania konieczności opieki nad niepełnosprawnym mężem - mogła podjąć zatrudnienie, ale z własnego wyboru tego nie uczyniła. Stwierdził, że nie jest w tym przypadku wystarczającym wskazanie, że skarżąca od 2007 r. nie pracuje zawodowo (przyczyny tego stanu są bezsporne). Zdaniem WSA cyt.: "W sprawie nic nie wiadomo (brak zgromadzenia dowodów) o tym czy w 2007 r. istniała i czy od tego momentu cały czas istnieje przyczyna braku możliwości podjęcia przez Skarżącą pracy w postaci niemożliwości dojazdu do miejsca, w którym taka praca mogła być przez nią wykonywana. Można jedynie wnioskować, że na pewno ustała przyczyna braku podejmowania pracy w postaci konieczności opieki nad synem, skoro ten osiągnął pełnoletność. Jeżeli począwszy od roku 2007 oraz przez cały okres sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem istniała wskazywana przez Skarżącą przyczyna braku podjęcia zatrudnienia w postaci niemożności dojazdu do miejsca w którym jakakolwiek praca mogła być podjęta – to wyklucza to konieczność sprawowania opieki nad mężem jako przyczynę niepodejmowania zatrudnienia. Jeżeli jednak przyczyna w postaci braku możliwości dojazdu odpadła – to co do zasady za przyczynę braku podjęcia zatrudnienia może być uznana konieczność sprawowania opieki nad mężem. Twierdzenie, że jednak tak nie jest wymagałoby staranniejszego zbadania i rozważenia okoliczności sprawy."

Argumentując jak powyżej, Sąd I instancji nakazał organom uzyskanie od skarżącej odpowiedzi na pytanie: cyt.: "czy po zaprzestaniu opieki nad synem zamierzała podjąć zatrudnienie i jakie ewentualne przeszkody (np. choroba własna, opieka sprawowana nad innym członkiem rodziny) uniemożliwiały jej podjęcie zatrudnienia, a następnie zweryfikować jej twierdzenia poprzez zgromadzenie stosownych dowodów." Powyższe WSA ocenił, jako nieodzowne dla rozpoznania sprawy. Jednocześnie zarzucił wadliwość przeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego, godzącą w zasady określone w art. 7 i 77 § 1 kpa, co – w jego ocenie – mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Końcowo Sąd I instancji zauważył, że ponownie orzekając w sprawie organy winny zwrócić uwagę, że wniosek strony wpłynął 22 marca 2021 r., a istnienie znacznego stopnia niepełnosprawności u jej zmarłego męża ustalono od 12 lutego 2021 r. Zdaniem tego Sądu, spełnienie przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogło więc nastąpić wcześniej niż od 12 lutego 2021 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ odwoławczy, zarzucając Sądowi I instancji:

I. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "ppsa"), naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia powołanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wbrew ocenie Sądu, SKO zgromadziło i rozważyło w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy, co pozwalało na wyprowadzenie wniosku, że w przypadku skarżącej nie zachodzi ścisły związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad mężem, a także, że skarżąca nie podejmowała zatrudnienia, ale wyłącznie z przyczyn leżących po jej stronie, nie zaś z powodu konieczności sprawowania opieki nad mężem;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji Kolegium, pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego jak i procesowego;

3. art. 141 § 4 ppsa, poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wieku skarżącej, która na dzień wydawania zaskarżonej decyzji przez SKO była w wieku emerytalnym, w sytuacji, gdy ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 1 uśr, wykluczył z kręgu osób uprawnionych do skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne osoby, które mają ustalone prawo emerytury, co oznacza, że wolą ustawodawcy było zabezpieczenie osób sprawujących opiekę, które z tego powodu rezygnują z aktywności zawodowej, do czasu nabycia przez nie prawa do emerytury (osiągnięcia wieku emerytalnego).

II. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ppsa, naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że treść odpowiedzi przez skarżącą na zadane pytanie, czy po zaprzestaniu opieki nad synem zamierzała podjąć zatrudnienie i jakie ewentualnie przeszkody (np. choroba własna, opieka sprawowana nad innym członkiem rodziny) uniemożliwiały jej podjęcie zatrudnienia, będzie miała kluczowe znaczenie przy dokonywaniu oceny spełnienia przesłanki "niepodejmowania zatrudnienia, mimo że skarżąca a) jest wieku emerytalnym; b) od 2007 r. nie była aktywna zawodowo, a w toku postępowania przed organami, które było prowadzone dwukrotnie, w składanych oświadczeniach nie wskazywała, aby po osiągnięciu samodzielności przez syna, poszukiwała pracy i była zmuszona zrezygnować z poszukiwań ze względu na chorobę męża;

podczas gdy wykładnia (ocena) pojęcia "niepodejmowania zatrudnienia" winna się odbywać przez pryzmat wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym związku czasowego pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, a nie wyłącznie w oparciu o oświadczenie zainteresowanej strony, a także z uwzględnieniem celu świadczenia pielęgnacyjnego, które ma stanowić rekompensatę za utracony dochód.

Wskazując na powyższe, organ odwoławczy wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi. Alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. W środku zaskarżenia zawarto również wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych oraz oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie ww. zarzutów. Podkreślono, że strona tak w złożonych do akt sprawy oświadczeniach jak i w odwołaniu podała, dlaczego od 2007 r. nie podejmuje zatrudnienia. Wskazano, że zebrany w materiał dowodowy jest wystarczający dla przyjęcia, że wnioskująca w ostatnich latach - gdy syn był już samodzielny - mogła podjąć pracę, jednak tego nie uczyniła, gdyż takiego dokonała wyboru. Kolegium wyjaśniło, że toku prowadzonego postępowania strona nie wskazywała innej przyczyny bierności zawodowej od 2007 r. niż brak możliwości dojazdu do pracy, nie oświadczała również, aby zatrudnienia poszukiwała i zmuszona była z tego zrezygnować ze względu na chorobę męża. SKO podniosło bezzasadność wytycznych Sądu I instancji dotyczących uzyskania przez organy od strony odpowiedzi na pytanie: czy po zaprzestaniu opieki nad synem strona zamierzała podjąć zatrudnienie i jakie ewentualnie przeszkody (np. choroba własna, opieka sprawowana nad innym członkiem rodziny) uniemożliwiały jej podjęcie zatrudnienia, a także następczą konieczność weryfikacji udzielonej przez stronę odpowiedzi, przez zgromadzenie stosownych dowodów. Skarżący kasacyjnie podniósł, że przyjmując za kluczowe i niezbędne w sprawie uzyskanie odpowiedzi na ww. pytanie, Sąd I instancji naruszył przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, gdyż wykładnia tej normy, powinna odbywać się przez pryzmat wszystkich okoliczności faktycznych, w tym związku czasowego pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad niepełnosprawnym. Zdaniem SKO, wykładnia taka winna uwzględniać cel świadczenia pielęgnacyjnego, które ma stanowić rekompensatę za utracony dochód, nie zaś być wywodzona wyłącznie na podstawie ewentualnego oświadczenia zainteresowanej, złożonego pod wpływem rozważań WSA.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została przez stronę wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ppsa, nie zachodzą.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ppsa, gdyż Kolegium – na podstawie art. 176 § 2 ppsa – złożyło oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, a skarżąca w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona w zakresie, który skutkował uchyleniem kwestionowanego wyroku, ponieważ Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania, a w szczególności: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 kpa. W szczególności Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, że organy nie poczyniły ustaleń faktycznych pozwalających na ocenę spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 uśr, warunkujących merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku o ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Na wstępie zauważenia wymaga, że sprawa była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Wyrokiem z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1015/21, Sąd I instancji wskazał na konieczność dokonania przez organy ustaleń w zakresie stanu rodzinnego skarżącej i alternatywnych możliwości zapewnienia wsparcia jej mężowi. W szczególności nakazał przeprowadzenie analizy potencjalnych możliwości zapewnienia opieki niepełnosprawnemu przy współudziale innych krewnych, zobowiązanych do pomocy w ramach obowiązku alimentacyjnego.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, przypomnieć należy treść art. 17 ust. 1 uśr, który stał u podstaw kwestionowanej przed Sądem Wojewódzkim decyzji SKO z 1 września 2022 r., gdyż ww. regulacja prawa materialnego determinować powinna kierunek i zakres ustaleń faktycznych, koniecznych do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

I tak stosownie do art. 17 ust. 1 uśr (na datę orzekania przez organy), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przywołania również wymagają normy kpa, których naruszenia przez organy procedujące w sprawie, dopatrzył się ponownie Sąd Wojewódzki.

W myśl art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1 kpa, reguluje zaś zasadę postępowania dowodowego, obligującą organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Odnosząc się do przywołanych powyżej przepisów uśr i kpa, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że argumentacja Sądu I instancji nie jest trafna.

W analizowanej sprawie, zarzucając organom naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa, Sąd Wojewódzki ponownie uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Powołał się mianowicie na lukę w ustaleniach faktycznych w postaci braku wykluczenia, że strona od 2007 r. do daty ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności jej męża (12 lutego 2021 r.), nie podejmowała zatrudnienia z przyczyn innych niż konieczność sprawowania nad nim opieki. Nakazał więc organom wyjaśnienie, czy skarżąca: "(...) po zaprzestaniu opieki nad synem zamierzała podjąć zatrudnienie i jakie ewentualnie przeszkody (np. choroba własna, opieka sprawowana nad innym członkiem rodziny) uniemożliwiały jej podjęcie zatrudnienia, a następnie zweryfikować jej twierdzenie przez zgromadzenie stosownych dowodów." Zaznaczył przy tym, że organ winien wyjaśnienie takie oprzeć o kwestię, czy od 2007 r. (a więc przez 13 lat) skarżąca nie świadczyła pracy wyłącznie z powodu braku możliwości dojazdu do miejsca uprzedniego zatrudnienia oraz intencji, które nią kierowały, powodując jednocześnie bierność zawodową od ww. daty. Zdaniem WSA, informacji takiej brak jest w aktach sprawy, a dopiero jej uzyskanie determinować może ocenę przyczyn pozostawania wnioskującej bez zatrudnienia.

Ze stanowiskiem powyższym nie można się zgodzić. Sąd I instancji zdaje się bowiem nie zauważać treści wyjaśnień strony, wynikających ze złożonych do akt sprawy: oświadczenia z 30 marca 2021 r. (k. 5 akt administracyjnych), odwołania z 27 lipca 2022 r. (akta administracyjne organu II instancji – brak numeracji stron) oraz skargi do WSA (twierdzenia na k. 3 i 4 akt sądowych) – wyrażających wprost uwarunkowania, jakimi skarżąca kierowała się nie podejmując aktywności zawodowej od 2007 r.

Dodatkowego podkreślenia wymaga, że art. 17 uśr, ukierunkowujący ustalenia faktyczne w sprawie, jako niezbędne do rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wskazuje stwierdzenie zaistnienia przesłanek podmiotowych (określonych wobec skarżącej w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej normy) oraz przesłanek przedmiotowych: w postaci zaistnienia związku przyczynowo – skutkowego, czyli korelacji pomiędzy niepodejmowaniem/ lub rezygnacją z zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej), a celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się stosownym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Spornym w sprawie jest więc zakres materiału dowodowego zgromadzonego w ramach przesłanek przedmiotowych – czyli udokumentowanie sytuacji zaprzestania przez skarżącą zatrudnienia/bądź (co zdaje się również pomijać Sąd I instancji) jego niepodejmowaniem i zbadanie ewentualnej korelacji ww. zdarzeń ze sprawowaną opieką (na datę wystąpienia z żądaniem ustalenia prawa do świadczenia).

W sporządzonym uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, z jednej strony wskazuje, że cyt.: "(...) przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi o to świadczenie. Przesłanką przyznania świadczenia jest przede wszystkim sprawowanie opieki. Rezygnacja z aktywności zawodowej – w kontekście uzasadniającym przyznanie żądanego świadczenia – musi być wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym." (str. 6 uzasadnienia, pkt 17), z drugiej zaś nakazuje przeprowadzenie ustaleń w ramach całokształtu historii zatrudnienia skarżącej, które to informacje, w sposób wystarczający wynikają z akt sprawy.

Analizując akta sprawy i wskazując na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że wytyczne Sądu I instancji, dotyczące uzyskania dodatkowych oświadczeń skarżącej w powyższym zakresie, nie posiadają uzasadnienia i są zbędne dla rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy winien więc skontrolować zaskarżoną decyzję i wydać rozstrzygnięcie w oparciu o ustalony już w sposób wystarczający stan sprawy. Zdaniem Sądu kasacyjnego, okoliczności, których wyjaśnienia WSA żąda aktualnie od organów, są w sprawie jasne, a zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do poszukiwania nowych dowodów na ewentualne potwierdzenie lub wykluczenie wywodzonych przez ten Sąd hipotez. Podnoszona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konieczność poszukiwania dowodów na okoliczność stałego wykluczenia komunikacyjnego skarżącej od 2007 r., czy badanie jej intencji ewentualnie implikujących przyczynę bierności zawodowej, nie stanowią zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kontynuacji niezbędnego postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w toku postępowania przed organami.

Na marginesie jedynie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że irrelewantnym dla zaistnienia związku przyczynowo-skutkowego, w rozumieniu art. 17 ust. 1 uśr pozostaje, czy wnioskodawczyni zrezygnowała z pracy zarobkowej wcześniej (z innych przyczyn niż opieka), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca opiekunowi podjęcie zatrudnienia. Stanowisko to wywodzić należy bezpośrednio z brzmienia art. 17 ust. 1 uśr, który determinuje konieczność oceny korelacji zachodzącej pomiędzy możliwością kontynuowania/podjęcia aktywności zawodowej przez opiekuna, a zakresem sprawowanych czynności opiekuńczych, związanych z indywidualnymi ograniczeniami w zakresie samodzielnej egzystencji osoby legitymującej się stosownym orzeczeniem. Ww. norma ustawy nie wymaga bowiem, by strona zrezygnowała z wykonywanej pracy zarobkowej bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie wsparcia z uśr (ani też w dacie powstania niepełnosprawności podopiecznego). Istotne jest, by nie miała realnej możliwości podjęcia zatrudnienia (jego kontunuowania) z uwagi na sprawowaną opiekę. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy, nie formułuje także warunku udokumentowania uprzedniego starania się przez wnioskującego o kontynuowanie pracy, czy jej poszukiwanie, ani też wyczerpania alternatywnych możliwości zapewnienia opieki niepełnosprawnemu, poprzez wsparcie innych krewnych, również zobowiązanych do alimentacji. Na gruncie art. 17 ust. 1 uśr, wystarczającym i niezbędnym warunkiem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest w tym przypadku sam fakt zaistnienia realnej przeszkody w realizacji aktywności zawodowej opiekuna, implikowany zakresem i intensywnością wsparcia dla niepełnosprawnego członka rodziny, którego wymiar i zakres – na datę złożenia żądania – staje się obiektywną przyczyną bierności zawodowej wnioskującego. Powyższe wynika z norm uśr oraz z ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji SKO, pomimo braku podstaw do stwierdzenia przez organ naruszeń prawa materialnego i procesowego – pozostaje on dla Sądu kasacyjnego niezrozumiały. Norma art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa ma charakter wynikowy, wskazuje na uchylenie decyzji organu odwoławczego wobec naruszeń proceduralnych, oparcie natomiast w sprawie wyroku na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, zamiast na postulowanym przez skarżącego art. 151 ppsa, uwarunkowane było jedynie wyrażoną przez Sąd I instancji, oceną. Z kolei art. 138 § 1 pkt 1 kpa, dotyczy utrzymania przez organ odwoławczy w mocy aktu organu typu podstawowego – a więc stanowi wynik procesu decyzyjnego organu. Samo zaś zestawienie dwóch ww. norm prawa i stwierdzenie, że Sąd Wojewódzki orzekł niezgodnie z wolą organu (gdyż ten nie naruszył prawa), nie przydaje tak skonstruowanemu naruszeniu waloru zasadności.

Odnosząc się do podnoszonej wadliwości wyroku WSA w zakresie art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 uśr, polegającej na braku odniesienia się do argumentacji dotyczącej wpływu osiągnięcia przez skarżącą wieku emerytalnego, również i ten zarzut pozbawiony jest podstaw. Stosownie do art. 141 § 4 ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego na podstawie art. 141 § 4 ppsa jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Powyższa sytuacja w sprawie nie zaistniała. Sąd Wojewódzki do oceny argumentacji decyzji, w kontekście art. 17 ust. 5 pkt 1 uśr (który nie stanowił podstawy aktu SKO i jest normą o charakterze materialnoprawnym), byłby zobligowany w sytuacji dokonywania merytorycznego rozpoznania sprawy – w przypadku zaś stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ustaleń jej stanu faktycznego – oceny takie byłyby przedwczesne. W tej sytuacji również materialnoprawne zarzuty skargi kasacyjnej objęte jej pkt II, nie podlegają ocenie Sądu kasacyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji winien mieć na względzie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny ustalenia i oceny prawne, a w szczególności wziąć pod rozwagę twierdzenia wynikające ze złożonych przez stronę w trakcie postępowania przed organami oraz wynikające z treści skargi do WSA z 3 października 2022 r., kwestie wyjaśniające przyczyny jej bierności zawodowej. Będzie miał również na względzie okoliczność zmianę stanu prawnego, związaną z art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji.

W oparciu o art. 207 § 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu. W ocenie Sądu kasacyjnego, w przypadku, gdy przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji – spowodowana wyłącznie stanowiskiem tego Sądu – nie zaś wynikiem merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, brak jest dostatecznych podstaw do obciążenia strony, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.