Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 782/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28  ust. 3 i  ust. 3a,  art. 74 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 963
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki, Sędziowie WSA Wojciech Gapiński (spr.), Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant specjalista Anna Florek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. (dalej – ZUS lub organ) decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 963 z późn. zm. – zwana dalej u.s.u.s.), po rozpoznaniu wniosku K. W. (dalej – zobowiązana, skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]r. nr [...] odmawiającą zobowiązanej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej wysokości 38.266,99 zł, w tym:

1) ubezpieczenie społeczne - za okres: 10/2012-11/2012 – składki – 723,55 zł;

2) ubezpieczenie zdrowotne - za okres: 10/2003-12/2003, 05/2004-11/2012 – składki - 20.142,45 zł;

3) Fundusz Pracy - za okres: 10/2012-11/2012 – składki – 60,19 zł;

4) odsetki za zwłokę w wysokości 17.112 zł naliczone na dzień 28 listopada 2016 r. do wszystkich zaległych składek za w/w okres w łącznej wysokości 20.926,19 zł;

5) koszty upomnienia w łącznej wysokości 228,80 zł.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 28 listopada 2016 r. (uzupełnionym pismem z dnia 14 grudnia 2016 r.) pełnomocnik zobowiązanej zwrócił się do ZUS-u o umorzenie w całości zaległych składek. Wskazał w nim, że jego mocodawczyni od 29 października 2012 r. jest osobą bezrobotną. Ze względu na zły stan zdrowia, zarówno [...] jak i [...], nie może podjąć żadnej pracy. Pozostaje na utrzymaniu męża - emeryta. Oboje jako osoby poważnie chore każdego miesiąca na leki przeznaczają 1/3 emerytury. Dodano, że miesięczny dochód z prowadzonej działalności w 2012 r. wynosił: w październiku – 224,80 zł, w listopadzie – 308,93 zł.

Pismem z dnia [...]r. organ poinformował zobowiązaną o przesłankach umorzenia zaległych składek oraz wezwał ją do przedstawienia wszelkich dowodów mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Pełnomocnik skarżącej przedłożył w dniu 24 stycznia 2017 r. oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej, a także dokumentację medyczną dotyczącą stanu zdrowia zobowiązanej i jej męża. Ponadto w piśmie przewodnim pełnomocnik skarżącej zajął stanowisko, że brak środków finansowych umożliwiających spłatę zaległych składek przemawia za umorzeniem ciążącego na skarżącej zobowiązania. Zwrócił również uwagę, że jego mocodawczyni nie powinna być obciążona obowiązkiem uiszczenia składek za październik 2012 r. (w piśmie błędnie podano październik 2013 r.), gdyż rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia nastąpiło w dniu 29 października 2012 r. Zatem za miesiąc ten składki winien opłacić pracodawca. W załączeniu dla udokumentowania tych okoliczności przesłano kopię pisma z dnia [...] r. o rozwiązaniu umowy o pracę oraz wezwanie z dnia [...] r. skierowane do A Sp. z o.o. w K. o korektę druku ZFWUA.

Ze wspomnianego oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej wynika, że:

• nie pracuje zarobkowo;

• nie posiada dochodów z innych źródeł, nie pobiera zasiłku z pomocy społecznej;

• stałe wydatki związane z utrzymaniem określone zostały: a) z tytułu miesięcznych opłat (czynsz, energia, gaz itp.) na kwotę 800 zł; b) z tytułu kosztów związanych z leczeniem na kwotę 200 zł;

• prowadzi gospodarstwo domowe z mężem, który uzyskuje miesięczny dochód w wysokości 2822,83 zł;

• posiada zobowiązania pieniężne z tytułu zaciągniętych kredytów w wysokości 60.000 zł, które spłacane są w ratach miesięcznych po 1.200 zł, termin uregulowania kredytu przewidziany został na 2022 r.;

• jest współwłaścicielem mieszkania o pow. 48 m2, położonego w K. przy ul. [...];

• nie posiada praw majątkowych, wierzytelności;

• jest właścicielem OPLA ASTRY z 2004 r.;

• wyjaśniła, że kwota, jaka pozostaje po uregulowaniu wszystkich stałych wydatków, tj. 800 zł, nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Przewlekłe choroby zobowiązanej i jej męża sprawiają, że są pod stałą opieką specjalistów. Skarżąca leczy się w poradni: kardiologicznej, neurologicznej, endokrynologicznej, pulmonologicznej, alergologicznej, osteoporozy i [...]. Jest po kilku zabiegach chirurgicznych. Utrzymują się u niej [...], [...], [...] i bóle kręgosłupa. Z kolei jej mąż leczy się w poradniach: kardiologicznej, nefrologicznej, onkologicznej i urologicznej. Przebył zabieg [...]. Z uwagi na odległe terminy wizyt u specjalistów nie jest w stanie przedstawić stosowanych zaświadczeń. Średnio miesięcznie wydatkuje 300 zł na zakup leków. Działalność gospodarczą prowadzoną w formie spółki cywilnej zakończyła z dniem 31 listopada 2012 r. uzyskując w tym miesiącu dochód w kwocie 308,93 zł. Pokryła z niego składkę zdrowotną w kwocie naliczonego podatku. Pozostałą część przeznaczyła na zakup leków.

Dodatkowo organ ustalił, że wobec zobowiązanej Dyrektor Oddziału ZUS prowadzi postępowanie egzekucyjne polegające na zajęciu rachunku bankowego, które okazało się bezskuteczne. Nie dokonano zabezpieczeń na majątku skarżącej.

Następnie decyzją z dnia [...] r. odmówiono zobowiązanej umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia ZUS stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki warunkujące umorzenie należności z tytułu składek, które określone zostały w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 – zwane dalej rozporządzeniem).

W dniu 7 marca 2017 r. do ZUS-u wpłynął wniosek pełnomocnika skarżącej z dnia 3 marca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek. W jego treści pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że zobowiązana prowadziła działalność gospodarczą od 1992 r. do 31 listopada 2012 r. Jednocześnie była zatrudniona na podstawie umowy o pracę. Z tytułu wykonywanej działalności gospodarczej od 1999 r. uiszczała składkę zdrowotną zgodnie z naliczonym podatkiem od faktycznie uzyskanego dochodu. Tymczasem dochód zobowiązanej był mniejszy niż określona podstawa, od której skarżąca zobligowana była uiszczać składkę zdrowotną. Jej opłacanie spowodowałoby konieczność zakończenia działalności, która zorganizowana była znacznym nakładem środków finansowych. Zmiana przepisów prawa dotyczącą zasad obliczania wysokości składki zdrowotnej została wskazana także jako zdarzenie nadzwyczajne, z wystąpieniem którego skarżąca poniosła stratę. W dalszej części wniosku pełnomocnik skarżącej podniósł, że sytuacja rodzinna, majątkowa i zdrowotna jego mocodawczyni została przestawiona w sposób rzetelny. Jej analiza prowadzi do jednoznacznych wniosków, że po opłaceniu stałych opłat oraz zakupie leków pozostaje jedynie 500 zł. Jest to kwota, jaka musi wystarczyć na wyżywienie dwuosobowej rodziny. Świadczy to, w ocenie pełnomocnika, o niemożności uregulowania zaległych składek.

Powołując się na art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przyjęto, że argumentem przemawiającym również za umorzeniem zaległych składek jest okoliczność, że bezwzględna konieczność uregulowania należnych zobowiązań byłą bezpośrednią przyczyną likwidacji działalności gospodarczej w listopadzie 2012 r. W konsekwencji skarżąca utraciła jedyne źródło zarobkowania.

Ponadto zwrócono uwagę, że skarżąca utraciła zatrudnienie, gdy po długiej chorobie lekarz wydał zaświadczenie o jej niezdolności do pracy. Nie może zatem, jak sugeruje organ, podjąć pracy zarobkowej. Pełnomocnik podniósł również, iż obciążenie budżetu domowego obowiązkiem spłaty kredytu w wysokości 60.000 zł wyklucza możliwość spłaty kolejnych 38.226 zł. Na zakończenie podkreślono, że skarżąca nie uchylała się od opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne z prowadzonej działalności gospodarczej, a dodatkowo odprowadzała pełną składkę z tytułu zatrudnienia. Do wniosku załączono kopie PIT-28 za lata 2000-2012.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. ZUS utrzymał w mocy swe wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że badając przypadki całkowitej nieściągalności z oczywistych przyczyn nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4, 4a i 4b u.s.u.s. Co do pozostałych okoliczności organ także przyjął, że nie zachodzą one w niniejszej sprawie. Otóż w kwestii przesłanki wymienionej w pkt 3 stwierdził, że działalność gospodarcza wprawdzie nie jest już prowadzona przez skarżącą, jednak jak dotąd nie stwierdzono braku majątku, z którego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne. Jednocześnie podkreślono, że skarżącą posiada wartościowy składnik majątkowy w postaci nieruchomości, na którym można dokonać zabezpieczenia wierzytelności ZUS. Jego zdaniem, nie wystąpiła także przesłanka wymieniona w pkt 5, ponieważ naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdzili jak dotąd braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie wystąpiła również przesłanka wymieniona w pkt 6, ponieważ nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne.

Dokonując oceny sytuacji skarżącej w kontekście przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. organ przyjął, że skarżąca nie wykazała, że aby ze względu na sytuację materialno-bytową oraz rodzinną nie była w stanie uregulować posiadanego zadłużenia w dłuższym okresie czasu np. w ramach zawartego z ZUS układu ratalnego oraz, że spowoduje to brak możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jej i męża. Zdaniem ZUS, oceniając sytuację materialną strony należy wziąć pod uwagę nie tylko uzyskiwane przez gospodarstwo domowe dochody, ale także fakt posiadania składnika majątkowego (w postaci nieruchomości), na którym można dokonać zabezpieczenia wierzytelności ZUS. Ponadto organ zwrócił uwagę, że skarżąca posiada samochód, który może być źródłem pozyskania środków na spłatę zadłużenia - a więc możliwe jest pokrycie chociażby części zadłużenia - bez uszczerbku dla miesięcznych dochodów służących utrzymaniu. Zważono również, że rezygnacja ZUS z dochodzenia należności publicznoprawnych, jakimi są należności z tytułu składek, doprowadziłaby do uprzywilejowania należności cywilnoprawnych, które są przez skarżącą spłacane.

Zobowiązana nie wykazała, że poniosła jakieś straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, które miałyby wpływ na powstanie długu, czy też obecny brak możliwości jego uregulowania.

Brak jest również dowodów, które pozwalałyby na stwierdzenie wystąpienia przewlekłej choroby i konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, które pozbawiałyby skarżącą możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Jak zauważył organ, co prawda wykazane zostały problemy zdrowotne skarżącej i jej męża, jednak z zebranych w sprawie dowodów nie wynika, że ich stan zdrowia uniemożliwia podjęcie przez zobowiązaną spłaty zadłużenia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dostrzeżono, iż jednorazowe uregulowanie zaległych składek jest wręcz niemożliwe. Dlatego też zwrócono uwagę skarżącej, że art. 29 u.s.u.s. dopuszcza zastosowanie ulgi w regulowaniu należności w formie układu ratalnego, gdzie wysokość raty dostosowana jest do możliwości płatniczych osoby zobowiązanej.

W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, na decyzję ZUS z dnia [...]r. zobowiązana zarzuciła:

1) naruszenie art. 28 ust 3 pkt 1-6 u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umorzenia należności składek na ubezpieczenia społeczne poprzez przyjęcie, że zapłata należności z tytułu niedopłaty składki zdrowotnej w wysokości 38.266,99 zł nie spowoduje istotnego pogorszenia i braku możliwości zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych zobowiązanej i jej rodziny;

2) bezzasadność odmowy zapoznania się z treścią standardów obowiązujących przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie zaległości, oznaczonych symbolami C.1.1 - C.1.7 oraz D.1.1 - D.2.2, które określone zostały w zarządzeniu ZUS.

Wobec tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o umorzeniu zaległych składek, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi wyrażono pogląd, że w stosunku do zobowiązanej zachodzą wszystkie przesłanki, które zostały zawarte w § 3 ust. 1 rozporządzenia, o czym mają świadczyć przedstawione organowi dokumenty. Wskazano, że motywem podjęcia działalności gospodarczej było poprawienie sytuacji finansowej rodziny. Otóż mąż skarżącej otrzymywał rentę, a jej wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia było niskie. W dalszej części, podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podniesiono, że przyczyną nieopłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne była zmiana prawa, która nastąpiła w 1999 r. Uregulowania wprowadzone w tym czasie były bardzo niekorzystne dla skarżącej, gdyż wysokość składki na ubezpieczenie zdrowotne przewyższała dochód przez nią uzyskiwany. Jednocześnie wspomniane zmiany przyznawały określonym grupom szereg przywilejów, co naruszało zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Prezes ZUS mając tego świadomość rozpoznając sprawę nie wziął tego pod uwagę. Ponadto miał on obowiązek przeanalizowania dostarczonych dokumentów PIT-28 oraz comiesięcznych wpłat na poczet składek zdrowotnych. Wynika z nich, że zaległość powstała na skutek niedopłaty składki zdrowotnej nie była następstwem uchylania się od obowiązku płacenia składki, lecz była następstwem tego, że nałożony na skarżącą obowiązek przekraczał jej możliwość płatnicze.

Organ, według skarżącej, w swych rozważaniach pominął przesłankę umorzeniową, która zawarta jest w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zgodnie z nią wartością ważniejszą niż opłacanie składek ZUS jest bezpieczeństwo zobowiązanego w zakresie zaspokajania swych podstawowych potrzeb życiowych.

Skarżąca nie zgodziła się z argumentacją ZUS, że nie wykazała swej bardzo trudnej sytuacji życiowej i, że nie jest w stanie uregulować zaległych składek. W złożonym oświadczeniu bowiem dokładnie opisała swoją sytuację. Otóż przedstawiła m.in. zestawienie niezbędnych wydatków ponoszonych miesięcznie na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych: opłaty związane z utrzymaniem mieszkania – 800 zł, zakup niezbędnych leków zobowiązanej - 250 zł, zakup leków męża - 300 zł, rata kredytu - 1200 zł. Obrazuje to, że rodzinie na pozostałe potrzeby pozostaje kwota 284 zł. Skarżąca wyjaśniła, że kredyt był zaciągnięty na remont mieszkania i naprawę 14-letniego OPLA. Samochód, jak stwierdziła zobowiązana, zapewnia bezpieczny dojazd do lekarzy. Zobowiązana i jej mąż cierpią bowiem na znaczną niewydolność oddechową, małą tolerancję wysiłku i bez samochodu trudno byłoby im się swobodnie i bezpiecznie poruszać.

Wskazano także, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ZUS stwierdził, że wobec zobowiązanej nie zachodzą przesłanki umorzeniowe, bo jest ona współwłaścicielka mieszkania, a także właścicielką samochodu. Wobec tego ZUS dysponuje możliwością dokonania zabezpieczenia należnych mu składek. Tymczasem, jak twierdzi skarżąca, mieszkanie jest jedną z najpierwszych potrzeb każdego człowieka, bo jest to jego miejsce egzystencji. Pomysł ZUS-u o pozbawieniu zobowiązanej mieszkania nie mieści się w żadnej kategorii państwa prawa.

W końcowej części skargi podniesiono, że ZUS nie rozpatrzył w sposób wnikliwy i obiektywny wniosku o umorzenie zaległości zobowiązanej. Pominął podkreślany przez skarżącą fakt, że nadmierny fiskalizm był bezpośrednią przyczyną likwidacji działalności gospodarczej, co, jej zdaniem, mieści się w kryterium umorzenia należności, gdyż okoliczność tą należy zakwalifikować do zdarzeń nadzwyczajnych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazał jednocześnie na okoliczność niewłaściwej reprezentacji skarżącej. Wynika to z faktu, że pełnomocnik zobowiązanej nie wykazał, aby spełniał on wymagania wynikające z art. 35 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.).

Skarżąca poinformowana o wymaganiach wynikających z powołanego przepisu ustanowiła swym pełnomocnikiem radcę prawnego.

W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej podtrzymał wniesioną skargę. Ponadto podniósł, powołując się na wyrok Sądu Okręgowego w C. z dnia [...] r. sygn. akt [...], że decyzje wydawane przez pracowników ZUS-u, działających na podstawie upoważnienia Prezesa ZUS, są nieważne. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, tego typu sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdzie zaskarżona decyzja została podpisana z upoważnienia Prezesa ZUS-u przez p.o. Dyrektora Oddziału.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie może być uwzględniona, gdyż objęta nią decyzja nie narusza prawa.

Na wstępie należy przypomnieć, że sądowa kontrola decyzji administracyjnych jest sprawowana co do zasady z punktu widzenia ich legalności, a więc zgodności z prawem. Przesądza o tym treść art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), który stanowi, że "kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej".

Zastrzeżenie powyższe ma szczególne znaczenie w przypadku zaskarżenia do sądu decyzji wydanych w ramach przysługującego organowi uznania administracyjnego. Do tej kategorii spraw należą też decyzje wydawane w przedmiocie udzielania ulg w spłacie zaległości podatkowych oraz składkowych.

Decyzje w przedmiocie ulg, jako decyzje uznaniowe, podlegają kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie. Sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór jest słuszny, a zatem sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej; takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Decyzja uznaniowa w pełnym zakresie podlega natomiast badaniu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie, czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia zaległości składkowych mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz, czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne.

Rozpatrując wniosek skarżącej, organ stanął na stanowisku, że nie spełnia on żadnej z przesłanek umożliwiających umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne określonych w art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s., jak również tych, o których mowa w § 3 ust. 1 powołanego już wyżej rozporządzenia. Przystępując do rozstrzygnięcia sprawy wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych enumeratywnie w ust. 3 tego artykułu. Całkowita nieściągalność, o której mowa w tym przepisie zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz.U. z 2015 r. poz. 233, 978, 1166, 1259 i 1844 oraz z 2016 r. poz. 615);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Ponadto, w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Według § 3 ust. 1 rozporządzenia, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań wyjaśnić należy, że przy badaniu przesłanek umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne istotna jest ocena aktualnej sytuacji majątkowej i rodzinnej zobowiązanego, a nie przyczyny powstania zaległości, zawinione czy też subiektywnie niezawinione, które nie zostały przewidziane, jako samodzielna przesłanka umorzenia należności (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 771/15, Lex nr 2190700). Dlatego też bez znaczenia dla sprawy pozostają akcentowane w toku postępowania przyczyny powstania zaległości w płatnościach składek na ubezpieczenie zdrowotne. Istotne z punktu widzenia art. 28 u.s.u.s. jest obecne położenie skarżącej w kontekście przesłanek warunkujących umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne.

Organ uznał, że nie zachodzi żadna z przesłanek, która pozwalałaby na zastosowanie uznania administracyjnego w przedmiocie umorzenia składek. Podkreślenia bowiem wymaga, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter dwuetapowy. W pierwszym etapie organ administracji winien jednoznacznie ustalić, czy istnieje któraś z przesłanek umorzeniowych albo jednoznacznie wykluczyć jej istnienie. Dopiero po ustaleniu, że którakolwiek z przesłanek umorzeniowych istnieje organ administracji proceduje na etapie drugim - to jest na etapie uznania administracyjnego.

Analizując sytuację skarżącej, bezspornym jest, że nie zachodzą wobec niej przesłanki umorzenia składek wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. w punktach: 1, 2, 4, 4a, 4b. Odnosząc się do przesłanki zawartej w pkt 3 wspomnianego przepisu stwierdzić należy, że samo zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, nie przesądza automatycznie o wystąpieniu przesłanki całkowitej nieściągalności. W tych przypadkach bowiem, zasadniczo konieczne jest stwierdzenie przez organ rozpoznający wniosek o umorzenie należności, że brak jest jakiegokolwiek majątku, z którego można egzekwować należności (dotyczy to majątku zobowiązanego, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa). Nie ulega wątpliwości, że taki majątek istnieje, chociażby w postaci mieszkania, którego skarżąca jest współwłaścicielem, a także samochodu, którego jest ona właścicielem.

Sąd podziela stanowisko organu, iż nie występuje w sprawie okoliczność świadcząca o całkowitej nieściągalności, która opisana jest w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Jak wynika z akt sprawy, prowadzone postępowanie egzekucyjne nie doprowadziło do odzyskania zaległych składek. Niemniej jednak zauważyć należy, że brak efektu w egzekwowaniu należnych składek nie przesądza jeszcze o całkowitej ich nieściągalności. Zauważyć bowiem należy, że zobowiązana dysponuje wspomnianymi wyżej składnikami majątkowymi. Wobec tego przedwczesnym byłoby przyjęcie, że zachodzi przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.

Jak podniesiono wyżej, postępowanie egzekucyjne jest w toku i przedwczesne byłoby stwierdzanie, że nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne. Sąd podziela pogląd, że organ w trakcie postępowania dotyczącego umorzenia zaległości, może samodzielnie ocenić przesłankę z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku zobowiązanego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt I SA/Kr 224/12, LEX nr 1697448). Mając na uwadze to, że postępowanie egzekucyjne jest w toku, a także to, że skarżąca posiada majątek, prawidłowym jest stanowisko o nie występowaniu okoliczności wymienionej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.

Zobowiązana była płatnikiem składek na ubezpieczenia społeczne, których dotyczy wniosek o umorzenie, wobec czego znajduje w stosunku do niej zastosowanie również art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Przed przystąpieniem do rozpatrzenia zasadności stanowiska organu o braku występowania przesłanek z § 3 ust. 1 rozporządzenia podnieść należy, iż to na wnioskodawcy (zobowiązanym) spoczywa ciężar dowodu wykazania okoliczności uzasadniających umorzenie składek (zob. wyroki NSA: z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 1501/13 oraz z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 4993/16), co wprost wynika z przywołanego przepisu.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ZUS szczegółowo przedstawił ustalenia poczynione w zakresie powyższych podstaw umorzenia, wskazując na informacje obrazujące sytuację materialną i osobistą wnioskodawczyni. Wziął pod uwagę również stan zdrowia męża skarżącej. Podnieść w tym miejscu należy, że zobowiązana nie kwestionuje ustaleń organu, a jedynie ocenę zgromadzonego materiału dowodowego.

Sytuacja majątkowa skarżącej wskazuje, że nie posiada ona żadnego źródła dochodu. Pozostaje w dwuosobowym gospodarstwie domowym, w którym podstawą utrzymania jest emerytura męża skarżącej w wysokości 2822,83 zł. Z kwoty tej pokrywane są wydatki związane z utrzymaniem z tytułu miesięcznych opłat (czynsz, energia, gaz itp.) na kwotę 800 zł. Ponadto rodzina wydatkuje comiesięcznie środki na zakup leków. Wysokość tych obciążeń była w toku postępowania różnie przedstawiana. Mianowicie w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej była to kwota 200 zł, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy określono te wydatki na kwotę 300 zł, a w skardze na kwotę 550 zł (na leki skarżącej – 250 zł, na leki dla męża skarżącej – 300 zł). Ponadto ze wspomnianej emerytury regulowane są raty w wysokości 1.200 zł z tytułu zaciągniętego kredytu na kwotę 60.000 zł. Jak wyjaśniono w skardze środki te zostały spożytkowane na remont mieszkania i naprawę samochodu. Zatem, w zależności jakie zostaną przyjęte wydatki na zakup leków, do dyspozycji skarżącej pozostaje kwota od 272 zł do 622 zł. Wobec tych ustaleń niezasadnym byłoby twierdzenie, że płacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Rację ma organ stwierdzając, że konieczność spłaty zobowiązań cywilnoprawnych nie korzysta z pierwszeństwa zaspokojenia przed zobowiązaniami publicznoprawnymi. Nie można poczytywać za spełniające przesłanki do uzyskania omawianej ulgi w spłacie, osób, które nie dysponują środkami na wykonanie zobowiązań publicznoprawnych jedynie z uwagi na preferowanie wykonywania zobowiązań cywilnoprawnych, nawet jeśli niewykonanie tych zobowiązań wiązałoby się z daleko idącymi konsekwencjami dla zobowiązanej. Aprobowanie takiej sytuacji byłoby bowiem nieuprawnionym uprzywilejowywaniem podmiotów prawa cywilnego kosztem Skarbu Państwa, czyli kosztem ogółu obywateli. Omawiana instytucja służy bowiem wsparciu obywateli w zupełnie wyjątkowych okolicznościach. Nie może być jednakże wykorzystywana do celów preferujących spłatę zaciągniętych kredytów kosztem realizowania zobowiązań publicznoprawnych. Dodatkowo pogląd o braku podstaw dla przyjęcia wystąpienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wzmacnia fakt, że skarżąca nie wykazała trudności w płaceniu bieżących wydatków. Na uwagę zasługuje również to, że w toku postępowania w żaden sposób nie udokumentowano wysokości ponoszonych wydatków, jak również faktu zaciągnięcia kredytu, a także tego na co środki w ten sposób pozyskane zostały spożytkowane. W zestawieniu wydatków skarżąca nie określiła także kosztów związanych z użytkowaniem pojazdu, wynikających chociażby z potrzeby zakupu paliwa.

Zasadnie organ przyjął, że w sprawie nie zaistniała przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia dotycząca poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Otóż odnosi się ona do podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Świadczy o tym końcowa część przepisu, gdzie stwierdza się, że "opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności". Tymczasem bezspornym jest, że skarżąca obecnie nie prowadzi działalności gospodarczej.

Organ nie kwestionuje, że skarżąca oraz jej mąż z racji na liczne schorzenia pozostają pod stałą opieką lekarzy specjalistów. Przedłożone dokumenty jednak nie zawierają informacji, które wskazywałyby, że skarżąca sprawuje opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny przez co pozbawiona jest możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Nie udokumentowano również, aby stan zdrowia skarżącej uniemożliwiał podjęcie pracy zarobkowej. Mianowicie nie przedstawiono, np. orzeczenia lekarskiego o niezdolności do pracy, czy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, z którego wynikałyby przeciwskazania do podjęcia zatrudnienia. Pomijając fakt, że do akt nie załączono zaświadczenia lekarskiego o niezdolności do pracy wydanego w 2012 r., co było powodem rozwiązania umowy o pracę, takim dowodem musi być dokument, który wykluczałby możliwość zarobkowania skarżącej w obecnym czasie. Z tych też względów prawidłowo przyjął ZUS, że nie występują okoliczności warunkujące umorzenie zaległych składek opisane w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Wyjaśnić należy, że niezasadnie skarżąca podniosła, że organ nie wziął pod uwagę przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3a u.s.u.s. Otóż art. 28 ust. 3 u.s.u.s. nie zawiera punktu 3a. Uzasadnienie tej kwestii pozwala na przyjęcie, że skarżąca miała na myśli okoliczności z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., które skonkretyzowane zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Jak wynika z powyższych rozważań Sądu, organ przy rozpatrywaniu wniosku zobowiązanej uwzględnił także owe przesłanki umorzeniowe.

Skoro nie zaistniała żadna z okoliczności warunkujących umorzenie składek to organ nie był uprawniony do procedowania w zakresie uznania administracyjnego.

Jednorazowe uregulowanie zaległości może stanowić duże obciążenie dla zobowiązanej. Dlatego wskazać należy na art. 29 u.s.u.s., który daje możliwość zobowiązanej ubiegania się o rozłożenie należności na raty, na co również zwrócił uwagę organ w zaskarżonej decyzji.

Wyjaśnić również należy, że bez znaczenia dla sprawy są wewnętrzne uregulowania ZUS-u dotyczące umarzania zaległych składek. Otóż Sądy sprawują kontrolę aktów administracyjnych przez pryzmat ich zgodności z prawem, o czym stanowi przywołany wcześniej art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Dlatego też wytyczne, czy też standardy, określane w aktach organizacyjnych ZUS-u nie zmieniają postaci rzecz, że kontrola zaskarżonej decyzji opiera się na przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie wskazać należy, iż: "W przepisie art. 92 ust. 2 Konstytucji RP określono wymagania, jakie powinno spełniać upoważnienie ustawowe – poza określeniem organu właściwego do wydania rozporządzenia i zakresu spraw przekazanych do uregulowania muszą się w nim znaleźć wytyczne dotyczące treści aktu. W art. 74 ust. 5 u.s.u.s. określono organ właściwy do wydania rozporządzenia i podstawowy zakres spraw przekazanych do uregulowania. Mieści się w nim określenie kompetencji organów Zakładu. Nie określono natomiast wprost wytycznych, wskazujących kierunki merytorycznych rozwiązań wchodzących w zakres aktu wykonawczego. W piśmiennictwie prawniczym, w szczególności zaś w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, nie budzi jednak wątpliwości teza, że ten ostatni element upoważnienia nie musi być zawarty w treści przepisu upoważniającego. Wystarczy, że istnieje możliwość jego zrekonstruowania na podstawie innych przepisów ustawy zawierającej przepis upoważniający do wydania rozporządzenia (por. wyrok TK z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04, OTK ZU 2004, nr 10(A), poz. 109). Wytyczne dotyczące treści rozporządzenia nie muszą być też nazbyt szczegółowe. Skoro bowiem rozporządzenie jest funkcjonalnym uzupełnieniem ustawy, to ustawa powinna pozostawić organowi upoważnionemu pewną samodzielność w unormowaniu materii, której rozporządzenie dotyczy. Istotne jest, aby podmiot wydający rozporządzenie potrafił prawidłowo odczytać intencje ustawodawcy (por. M. Żabicka-Kłopotek: Wytyczne jako element upoważnienia do wydania rozporządzenia, Przegląd Sejmowy 2006, nr 3 (74), s. 40-41)" (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt II FSK 1782/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, nieuzasadnionym jest zarzut niekonstytucyjności normy art. 74 ust. 5 u.s.u.s. Twierdzenie to znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym przepis art. 74 ust. 5 u.s.u.s. spełnia wymagania określone w art. 92 ust. 2 Konstytucji RP. Tym samym przepis § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2011 r. nr 18 poz. 93) został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Stanowi więc właściwą podstawę prawną do udzielania, w sposób w tym przepisie określony, pracownikom ZUS upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu (zob. wyroki NSA: z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II GSK 321/06, z dnia 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt II GSK 388/06, z dnia 17 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 346/06, z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 16/07). Zauważyć należy, że orzeczenia te pozostają cały czas aktualne, gdyż zmiany jakie następowały w brzmieniu przepisu art. 74 ust. 5 u.s.u.s. dotyczyły wyłącznie określenia organu uprawnionego do wydania aktu wykonawczego w tej sprawie, natomiast nie obejmowały zakresu spraw przekazanych do uregulowania, co jest przedmiotem zarzutu.

Mają powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.