Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 638/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 sierpnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

UZSADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie: "Kolegium" lub "SKO") po rozpoznaniu wniosku E. M., postanowieniem z 25 sierpnia 2023 r. o nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - aktu własności ziemi Naczelnika Gminy w M. z dnia 17 marca 1980 roku, [...]. Jako podstawę prawną wskazano art. 158 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. - dalej: "k.p.a.")

W uzasadnieniu wyjaśniono, że postanowieniem z dnia 29 grudnia 2022 roku, [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stosownie do dyspozycji art. 158 § 3 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu objętego wnioskiem, albowiem od jego doręczenia lub ogłoszenia upłynęło ponad 30 lat.

Po rozpoznaniu skargi E. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2023 roku, sygn. akt II SA/Po [...], uchylił postanowienie Kolegium z dnia 29 grudnia 2022 r. Sąd wskazał, że Kolegium prawidłowo odczytało, że dyspozycja wynikającej z art. 158 § 3 k.p.a. normy prawnej oznacza konieczność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności określonej decyzji, jednak zastosowanie dyspozycji tej normy wymaga jednoznacznego wykazania, że od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło lat 30. W ocenie Sądu okoliczności te nie zostały jednak wykazane, albowiem w aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy brak było jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego doręczenie komukolwiek aktu własności kwestionowanego przez E. M., tym bardziej, że skarżąca zwróciła się o dołączenie do akt sprawy dokumentów dotyczących jego wydania. Sąd podniósł, że w pierwszej kolejności zachodzi konieczność uzupełnienia przez organ akt administracyjnych kontrolowanej sprawy o dokumenty związane z wydaniem spornego aktu własności ziemi, w tym zwłaszcza jego doręczeniem.

Dalej wyjaśniono, iż stosując się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu przytoczonego wyroku i wynikających z niego wskazań co do dalszego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 14 lipca 2023 roku, [...] zwróciło się do Urzędu Gminy M., Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego w K. oraz Archiwum Państwowego w K. o udzielenie informacji komu i kiedy doręczono objęty wnioskiem akt własności ziemi z dnia 17 marca 1980 roku, [...], względnie kiedy doszło do jego ogłoszenia, a ponadto również o przesłanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem posiadanych przez te organy dokumentów potwierdzających te okoliczności. W piśmie z dnia 21 lipca 2023 roku, [...] Wójt Gminy M. wskazał, że nie posiada żadnych dokumentów dotyczących aktu własności ziemi z dnia 17 marca 1980 roku. Wśród przesłanych przez Dyrektora Archiwum Państwowego w K. dokumentów brak jest dowodu doręczenia aktu własności ziemi z dnia 17 marca 1980 roku, na znajdującej się jednak wśród nich reprodukcji tego aktu widnieje adnotacja, że: "Decyzja niniejsza uprawomocniła się dnia 3.04.80r." wraz z pieczęcią i podpisem Naczelnika Gminy J. S.. Analogiczny odpis tego aktu znajduje się również w aktach przesłanych tut. Kolegium przez Starostę K. . Z dokumentacji uwłaszczeniowej posiadanej przez ten organ wynika również, że akt własności ziemi z dnia 17 marca 1980 roku odebrała W. M., pokwitowanie jego odbioru nie zostało jednak opatrzone datą.

SKO wyjaśniło następnie, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji została przewidziana przez ustawodawcę jako nadzwyczajny tryb kontroli i eliminowania z obrotu prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych obarczonych kwalifikowanymi i ściśle określonymi w ustawie wadami. Sprawowana w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym kontrola decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego, w szczególności nie może stanowić swoistego substytutu odwołania dla stron, które chociażby uchybiły terminowi do jego wniesienia. Stanowi ona bowiem wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a więc do stwierdzenia nieważności decyzji konieczne jest jednoznaczne i nie budzące wątpliwości ustalenie, że kwestionowana decyzja ostateczna jest obarczona wadą powodująca jej nieważność. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. Nie stwierdza się nieważności decyzji ze wskazanych wyżej przyczyn, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). Jeżeli natomiast od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w ogóle nie wszczyna się (art. 158 § 3 k.p.a.). Kolegium zauważyło, że jakkolwiek pozyskane przez Kolegium pokwitowanie odbioru aktu własności ziemi przez W. M. nie jest opatrzone datą , to jednak w zestawieniu z naniesioną na ten akt pieczęcią o jego uprawomocnieniu się z dniem 3 kwietnia 1980 roku stwierdzić należy, że jego odbiór nastąpił w dniu 19 marca 1980 roku, albowiem licząc od tego dnia 14- dniowy termin na wniesienie odwołania upływałby on w dniu 2 kwietnia 1980 roku. Decyzja administracyjna staje się bowiem ostateczna/prawomocna następnego dnia po dniu, w którym bezskutecznie upłynął termin do jej zaskarżenia w sposób prawem przewidziany. Skoro zatem od dnia doręczenia wydanego przez Naczelnika Gminy M. aktu własności ziemi z dnia 17 marca 1980 roku, [...], minęło ponad 30 lat, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności - stosownie do dyspozycji art. 158 § 3 k.p.a. - nie może się toczyć i dlatego też nie mogło ono zostać wszczęte celem zbadania zgodności z prawem objętej wnioskiem decyzji.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła E. M. (dalej zwana też jako: "Strona" lub "Skarżąca") wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości jako naruszającego prawo przez błędną wykładnię art. 158 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; dołączenie skargi z dnia 25 stycznia 2023 r. [...] na pierwotne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 grudnia 2022 r. [...] wraz z załączonymi do niego dowodami oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że nie będzie odnosiła się do sposobu dowodzenia doręczenia aktu własności ziemi z dnia 17 marca 1980 r. Pozostawia ocenie Sądu, czy nakaz uzupełnienia akt administracyjnych, o jakim mowa w wyroku tego Sądu z dnia 19 kwietnia 2023 roku, jest dla Sądu w pełni wykonany, czy w dalszym ciągu może budzić wątpliwości w świetle art. 77 § 1 K.p.a., a także art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a., na które to przepisy zwrócił uwagę Sąd w tym wyroku, choćby przez niewskazanie przez SKO, czy W. M. była osobą uprawnioną do odebrania tego aktu, a zatem, czy doręczenie jego było skuteczne prawnie. SKO nie ustaliło np. kim w stosunku do adresata decyzji była W. M..

W ocenie Strony, zakładając że akt własności ziemi został skutecznie doręczony w dniu 19 marca 1980 roku S. lub W. za pośrednictwem W. M., można zgodzić się, że okres 30 lat należy liczyć od tej daty, ale tylko w odniesieniu do S. M. i jego żony W. M.. Natomiast ojciec Skarżącej A. D. ani jego żona H. D. nie brali udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym S. i W. M., ani nie zostali poinformowani o wszczęciu i toczeniu się takiego postępowania. Nie mieli w tym zakresie także jakiejkolwiek wiedzy z innych źródeł. SKO w zaskarżonym postanowieniu także nie wskazuje na dowody świadczące o wiedzy rodziców Skarżącej o prowadzeniu takiego postępowania i wydaniu aktu własności ziemi dla S. W. M.. Ojciec Skarżącej nie mógł dochodzić swoich praw w zakresie ochrony posiadania działki [...], skoro nie wiedział, nie z własnej winy ani z braku jakiejkolwiek staranności w uzyskaniu takiej wiedzy, że toczy się postępowanie uwłaszczeniowe S. i W. M. oraz że wydany został dla nich akt własności ziemi. W okresie toczącego się postępowania, aż do swojej śmierci był całkowicie przekonany, że umowa dzierżawy gruntu o obszarze 0,5 ha zawarta w dniu 13 maja 1956 r. na okres 35 lat ze S. M. w dalszym ciągu istnieje w obrocie prawnym, czyli do 12 maja 1991 r.

Jako jedyna spadkobierczyni swoich rodziców Skarżąca , aż do 1999 r. także nie wiedziała, że akt własności ziemi dla S. M. istnieje.

Według Strony wykładnia logiczna art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 3 k.p.a. pozwala na przyjęcie, że termin 30 lat po upływie którego nie można byłoby rozpatrzyć wniosku z dnia 16 grudnia 2022 roku, należy liczyć od daty, kiedy Skarżąca dowiedziała się istnieniu aktu własności ziemi dla S. M..

SKO wydając zaskarżone postanowienie uchybiło w ocenie Skarżącej podstawowym zasadom postępowania administracyjnego zawartych w K.p.a., w tym: art. 7, zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, oraz art. 8 § 1, zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Organ ten nie podjął czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy osoba odbierająca akt własności ziemi dla S. M. była osobą uprawnioną do takiego odbioru, a zatem, czy akt ten został skutecznie doręczony stronie postępowania uwłaszczeniowego.

SKO nie przeprowadziło postępowania w sposób budzący zaufanie Skarżącej, a wręcz przeciwnie - znacznie ograniczyło takie zaufanie jako organu władzy publicznej.

Odpowiadając na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Mając na uwadze, iż niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2023 roku, sygn. akt II SA/Po [...], uchylił postanowienie tut. Kolegium z dnia 29 grudnia 2022 r. zauważyć należy, iż stosownie do art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W wyroku z 19 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał na konieczność uzupełnienia akt administracyjnych kontrolowanej sprawy o dokumenty związane z wydaniem spornego aktu własności ziemi , w tym zwłaszcza jego doręczenia. Sąd zauważył, iż zastosowanie przepisu art. 158 § 3 k.p.a. wymaga uprzedniego zbadania, kiedy doszło do doręczenia, względnie ogłoszenia przedmiotowego aktu.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie, Kolegium zrealizowało powyższe wskazania. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ pozyskał z Archiwum Państwowego w K. oraz z Starostwa Powiatowego w K. dokumentację dotyczącą przedmiotowego aktu własności ziemi Naczelnika Gminy w M. z dnia 17 marca 1980 roku, [...]. Na postawie uzyskanej dokumentacji Kolegium stwierdziło, iż ww. akt własności został doręczony przynajmniej jednej osobie – W. M.. SKO uznało, iż doręczenie to miało miejsce w dniu 19 marca 1980 r., bowiem ze znajdującej się na kopii tego aktu, podpisanej przez Naczelnika Gminy w M. adnotacji wynika, iż akt własności uprawomocnił się z dniem 3 kwietnia 1980 r.

W tym miejscu zauważyć należy, iż zgodnie z art. 158 § 3 k.p.a. jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Należy przy tym podkreślić, że ustawodawca nie posłużył się zwrotem "doręczenia decyzji stronie", co akcentuje, że istotny z punktu widzenia zastosowania omawianego przepisu jest fakt wejścia decyzji do obrotu prawnego, bowiem ten moment wywołuje skutek prawny w postaci związania organu wydaną decyzją. W myśl bowiem art. 110 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu 17 marca 1980 r. , organ administracji państwowej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

W uzasadnieniu wyroku z 5 marca 2024 r. o sygn. akt I OSK 2215/22 (dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo oraz stanowisko doktryny, zauważył iż doręczenie decyzji ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które zostaje podjęte w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, jak również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości". Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata . W konsekwencji łącznie wydanie decyzji oraz jej doręczenie skutkuje związaniem, o którym mowa w art. 110 k.p.a. , co z kolei prowadzi do wniosku, że decyzja wywołuje skutki z chwilą jej wydania, jeżeli została doręczona. Brak dowodu doręczenia (potwierdzenia odbioru) w aktach sprawy nie powoduje automatycznie wadliwości decyzji, ani tym bardziej kwalifikowanej wadliwości, jeżeli okoliczności faktyczne sprawy, w tym zgromadzone dokumenty, nie pozostawiają wątpliwości co do faktu wprowadzenia decyzji administracyjnej do obrotu prawnego (por. także NSA z 20 października 2023 r. o sygn. akt I OSK 1350/20 – wszystkie powołane dalej orzeczenia dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Z pozyskanej przez SKO kopii aktu własności ziemi Naczelnika Gminy w M. z dnia 17 marca 1980 roku, [...] wynika jednoznacznie, iż został od doręczony, a więc uzewnętrzniony, W. M., która jak wynika z pozyskanej kopii umowy przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego z dnia 14 listopada 1979 r. była synową S. M. oraz wraz z mężem A. M. nabywcą gospodarstwa prowadzonego uprzednio przez S. i W. M.. Wobec przytoczonych wyżej uwag Naczelnego Sądu Administracyjnego dla oceny czy doszło do wejścia powyższego aktu do obrotu prawnego, bez znaczenia pozostaje czy W. M. występowała w sprawie jako pełnomocnik S. M., czy we własnym imieniu jako aktualny właściciel gospodarstwa rolnego otrzymanego po S. M.. Istotne jest, iż powyższy akt niewątpliwie został doręczony w powyższym rozumieniu. Z wskazanych wyżej przyczyn niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 7 k.p.a.

Sąd podziela przy tym ustalenia Kolegium, iż do doręczenia tego doszło najpóźniej w dniu 19 marca 1980 r. na co wskazuje podpisane przez Naczelnika Gminy w M. potwierdzenie, iż akt ten uprawomocnił się z dniem 3 kwietnia 1980 r. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 129 § 2 k.p.a w zw. z art. 16 ustawy 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1971 r., nr 27, poz. 250) termin do wniesienia odwołana od powyższego aktu upływał po upływie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Dopiero po upływie tego terminu, wobec niewniesienia stosownego środka odwoławczego, decyzja uzyskała przymiot ostateczności.

W tej sytuacji rację ma Kolegium, iż wniosek Skarżącej z 16 grudnia 2022 r. o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi Naczelnika Gminy w M. z dnia 17 marca 1980 roku, [...] został wniesiony po upływie 30 lat od daty jej doręczenia, co z kolei stanowiło negatywną przesłankę rozpoznania tego wniosku i obligowało organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego aktu na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a.

Chybiony jest argument Skarżącej, iż bieg terminu określonego w art. 158 § 3 k.p.a liczony powinien być od daty w którym dowiedziała się o wydaniu powyższego aktu. Przepis art. 158 § 3 k.p.a. wyrazie wskazuje, iż termin 30 lat liczony jest od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, a nie dnia w którym strona dowiedział się o decyzji. Brak udziału strony, bez jej winy, w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tej sytuacji termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji ( art. 148 § 2 k.p.a.).

Warto w tym miejscu odnotować, iż § 3 w art. 158 k.p.a. został dodany z dniem 16 września 2021 r. przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491). Przed tą zmianą wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie było obwarowane terminem do jego złożenia. Skarżąca w skardze podniosła, iż o wydaniu kwestionowanego aktu własności ziemi Naczelnika Gminy w M. z dnia 17 marca 1980 roku, [...] uzyskała wiedzę w 1999 r. Mogła zatem skorzystać z możliwości zainicjowania postępowania nieważnościowego w odniesieniu do tego aktu na wiele lat przed wprowadzeniem regulacji z art. 158 § 3 k.p.a.

Wobec upływu zakreślonego przez ustawodawcę terminu do wszczęcia postępowania w sprawie nieważności aktu własności ziemi wydanego przez Naczelnika Gminy w M. z dnia 17 marca 1980 roku niemożliwa jest ocena, czy akt ten obarczony był kwalifikowanymi wadami powodującymi jego nieważność. Z tych też przyczyn podnoszona w tej kwestii argumentacja pozostaje poza granicami niniejszej sprawy.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 8. k.p.a. Niezadowolenie stron postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania.

W tych okolicznościach sprawy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.