Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 662/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-08-23 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 183 § 2 pkt 5, art. 179a, art. 207 § 2 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 3 pkt 6, art. 4,  art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi kasacyjnej P. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 662/22 w sprawie ze skargi E. T. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 12 października 2022 r. znak: IR.I.7840.10.6.2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżony wyrok; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; III. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; IV. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz E. T. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 12.10.2022 r. znak: IR.I.7840.10.6.2022 Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję Starosty Skarżyskiego nr 110/2022 z 8.06.2022 r. znak: AB.6740.1.4.2022.AB w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że wnioskiem z 11.01.2022 r. P. Ś. (zwany dalej "inwestorem") domagał się wydania pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku garażowego oraz rozbudowę i nadbudowę części budynku gospodarczego wraz z ich zmianą sposobu użytkowania na rozbudowę warsztatu elektromechanicznego naprawy samochodów oraz rozbudowę budynku gospodarczego na gospodarcze, istniejących na działce nr A przy ul. [...] w [...].

Postanowieniami z 17.02.2022 r. i z 22.03.2022 r. Starosta Skarżyski, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej "u.P.b.", nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie, w tym przedłożenie kopii pozwoleń na budowę istniejących budynków i szczegółowe odniesienie się do wymagań ochrony przeciwpożarowej.

W wyznaczonym terminie inwestor przedłożył uzupełniony projekt oraz dodatkowe wyjaśnienia.

Mając na uwadze powyższe decyzją z 8.06.2022 r. Starosta Skarżyski, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy Prawo budowlane, zatwierdził projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę i nadbudowę budynku garażowego oraz rozbudowę i nadbudowę części budynku gospodarczego wraz z ich zmianą sposobu użytkowania na rozbudowę warsztatu elektromechanicznego oraz rozbudowę budynku gospodarczego na cele gospodarcze na działce nr A przy ul. [...] w [...].

W odwołaniu od ww. decyzji, uzupełnionym pismem z 25.08.2022 r., E. T. podniosła zarzuty:

- naruszenia art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez brak rzetelnego zebrania całości materiału dowodowego;

- naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. nr 2022 r. poz. 1225), zwanego dalej "rozporządzeniem", poprzez brak podstaw prawnych do realizacji inwestycji w granicy działki, brak spełnienia przez ścianę w granicy wymagań dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego, wystąpienie zacieniania określonego jako minimalne pomieszczeń w budynku realizowanym w przyszłości na działce nr 23/6;

- sprzeczności podjętego rozstrzygnięcia z decyzją o warunkach zabudowy poprzez całkowite pominięcie w jej treści kwestii oddziaływania mającego cechy uciążliwości dla działki strony, określenie zasięgu oddziaływania inwestycji w sposób nierzetelny, gdyż rzeczywisty zasięg oddziaływania inwestycji spowoduje, że budowa domu jednorodzinnego na działce nr 23/6 będzie możliwa w odległości znacznie większej niż 4 m od granicy z działką inwestora.

Do odwołania dołączono analizę zacieniania budynku mającego powstać na działce nr 23/6.

W skierowanym do organu odwoławczego piśmie z 24.08.2022 r. inwestor stwierdził, że jego zamiarem jest nadbudowa ściany usytuowanej w granicy działek o 1,80 m na długości 6,78 m o odporności ogniowej REI60 – w celu utworzenia drugiego stanowiska warsztatowego, gdyż prowadzi firmę świadczącą usługi z zakresu elektromechaniki samochodowej. Na każdy budynek wybudowany na działce wydano pozwolenie na budowę.

Wojewoda Świętokrzyski, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję wskazał, że zgodnie z przedłożonym projektem zagospodarowania działki ww. budynki stanowią zabudowę zwartą, usytuowane są ścianą pełną bezpośrednio przy granicy z działką nr 23/6. Całkowita długość ściany w granicy wynosi 21,46 m. Budynki mają wysokość 3,60 m i 3,0 m oraz dach jednospadowy ze spadkiem na teren własnej działki. Po nadbudowie budynek garażowy i część budynku gospodarczego, których sposób użytkowania zmieni się na budynek warsztatu elektromechaniki samochodowej, będzie miał wysokość 5,40 m, a budynek gospodarczy 3,0 m. Wysokość ściany bezpośrednio przy granicy z działką nr 23/6 zwiększy się o 1,80 m na długości ok. 6,78 m, a przy ścianie przy granicy zaprojektowano komin z kanałami wentylacyjnymi o wymiarach 0,50m x 0,25m, wyprowadzony ponad dach – który jest jednospadowy ze spadkiem na teren działki nr A. Działka sąsiednia nr 23/6 (należąca do strony) jest niezabudowana. Dla terenu, na którym znajduje się działka nr A brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wobec czego inwestor uzyskał decyzję Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej z 25.10.2019 r. o warunkach zabudowy dla ww. przedsięwzięcia – uchyloną następnie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 23.01.2020 r., którą jednocześnie orzeczono nowe rozstrzygnięcie o nazwie inwestycji: "Rozbudowa i nadbudowa budynku garażowego oraz rozbudowa i nadbudowa części budynku gospodarczego wraz z ich zmianą sposobu użytkowania na rozbudowę warsztatu elektromechanicznego naprawy samochodów oraz rozbudowa budynku gospodarczego na cele gospodarcze", w pozostałej części utrzymując w mocy ww. decyzję.

Wojewoda Świętokrzyski, analizując uzasadnienie zakwestionowanej odwołaniem decyzji stwierdził, że Starosta Skarżyski w sposób prawidłowy dokonał sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego z ww. decyzją o warunkach zabudowy, stwierdzając zarazem, że działka nr A znajduje się w obszarze zabudowy mieszkaniowej, w tym jednorodzinnej. Zachowano warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, parametry budynków i zagospodarowanie działki, warunki obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji, obsługa komunikacyjna działki została zapewniona istniejącym zjazdem z drogi gminnej, na terenie działki wyznaczono 4 stanowiska postojowe. Inwestycja nie jest ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10.09.2019 r. w sprawie rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) i nie wymaga ustalenia warunków w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Wypełniając dyspozycję kolejnych punktów przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ odwoławczy sprawdził zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi. Projekt zagospodarowania działki sporządzony został na kopii mapy do celów projektowych w skali 1:500, opracowanej w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty Skarżyskiego 16.04.2020r. pod nr P.2610.2020.335.

Organ odwoławczy przytoczył § 12 ust. 1 rozporządzenia, podkreślając że zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271, dopuszcza się nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi. Stwierdzono, że projekt zawiera analizę zacieniania budynku realizowanego w perspektywie na działce nr 23/6 (opracowaną przez osobę posiadającą stosowne przygotowanie zawodowe), zgodnie z którą budynki po rozbudowie i nadbudowie nie utrudnią zabudowy i zagospodarowania sąsiedniej działki nr 23/6. Z kolei stanowiska postojowe w ilości 4 sztuk zaprojektowano w odległości ok. 15 m od granicy z działką nr 23/6 i 6,10 m od granicy z działką nr 17. Minimalna odległość stanowisk postojowych od granicy z działką sąsiednią określona przepisem § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia wynosi 3 m. Przepisy § 23, 36, 40, 60 rozporządzenia nie mają wpływu na nadbudowę ścian budynku garażowego i budynku gospodarczego. Przepis § 23 rozporządzenia dotyczy odległości miejsca do gromadzenia odpadów stałych, które w przypadku ww. inwestycji pozostaje bez zmian. Przepis § 36 rozporządzenia dotyczy odległości pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych od okien i drzwi oraz od granicy działki sąsiedniej, które w niniejszej sprawie nie występują, gdyż ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej. Przepis § 40 dotyczy odległości placu zabaw dla dzieci od linii rozgraniczających ulicę, pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów – co również nie występuje. Przepis § 60 dotyczy wymaganego czasu nasłonecznienia, w tym w mieszkaniach wielopokojowych, przy czym wystarczy, gdy wymaganie to jest spełnione przynajmniej dla jednego pokoju. Organ wskazał, że budynki od strony sąsiedniej działki nr 23/6 posiadają ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o odporności ogniowej REI60, bez otworów, a ww. budynek zaprojektowano w klasie odmiany pożarowej "E". Zgodnie z § 272 ust. 3 rozporządzenia budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5, a zgodnie z § 232 ust. 4 rozporządzenia wymaganą klasę odporności ogniowej elementów oddzielenia przeciwpożarowego oraz zamknięć znajdujących się w nich otworów określa wskazana tabela. Zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej stwierdził rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Wody opadowe będą odprowadzane na teren własnej działki.

Uwzględniając powyższe organ II instancji stwierdził, że nadbudowa budynku garażowego i części budynku gospodarczego nie ogranicza możliwości korzystania z działki sąsiedniej nr 23/6 ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 140 Kodeksu cywilnego), więc jest możliwa w świetle obowiązujących przepisów. W rezultacie, projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, a projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest kompletny, zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projekt został sporządzony przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane i legitymującego się aktualnym, na dzień wykonywania projektu, zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego – który dołączył do projektu oświadczenie o sporządzeniu tego projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że:

- z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 19.09.2017 r. wynika, że budynki na działce nr A mają uregulowany stan prawny potwierdzający legalność ich istnienia;

- o możliwości nadbudowy i rozbudowy przedmiotowych budynków rozstrzygnęły ww. decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, których uzasadnienie zawiera obszerną analizę dotyczącą uciążliwości wnioskowanych do nadbudowy i rozbudowy budynków ze zmianą sposobu ich użytkowania na warsztat elektromechaniczny naprawy samochodów – w ustępie dotyczącym ochrony środowiska i zdrowia ludzi;

- w wyniku przeprowadzonego postępowania organy administracji architektoniczno-budowlanej stwierdziły, że nie dojdzie do ograniczenia możliwości korzystania z działki sąsiedniej nr 23/6 ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych;

- załączona do odwołania analiza zacieniania budynku realizowanego w perspektywie na działce nr 23/6 w [...], sporządzona przez nieznanego autora, nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, zwłaszcza że w projekcie znajduje się analiza przesłaniania opracowana przez autora projektu, który potwierdza zgodność sporządzenia projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej dołączając do projektu stosowne oświadczenie;

- przepisy § 13 oraz § 57 i § 60 rozporządzenia traktują o przesłanianiu i nasłonecznieniu pomieszczeń w istniejących budynkach, nie zaś w budynkach, które mogłyby powstać w przyszłości – wobec czego z uwagi na brak zabudowań na działce nr 23/6, nie mają w niniejszym przypadku zastosowania;

- z przedłożonej dokumentacji wynika, że inwestor wypełnił obowiązki wynikające z przepisów art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. T. zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie:

1) art 10 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ II instancji i brak umożliwienia przed wydaniem decyzji skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

2) art. 6 K.p.a. w związku z art. 140 i 144 K.c. poprzez niezasadne przyjęcie, że nadbudowa budynku garażowego i części budynku gospodarczego nie ograniczy możliwości korzystania z działki sąsiedniej nr 23/6 ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, podczas gdy z 4 szt. załączonych zdjęć wynika, że zacienienie działki skarżącej na chwilę obecną wynosi około 8 m, a zwiększy się znacznie jeśli zaskarżona decyzja nie zostanie uchylona;

3) art. 7 i art. 11 K.p.a. poprzez całkowite pominięcie załączonej do odwołania analizy zacienienia działki skarżącej i bezwolnym uznaniu jej za nieuprawnioną tylko z tego powodu, że jest anonimowa, podczas gdy z jej treści wynika symulacja oddziaływania przyszłej inicjatywy budowlanej inwestora na działkę skarżącej, która jednoznacznie wskazuje na sprzeczność inwestycji z interesem skarżącej;

4) § 60 rozporządzenia, dotyczącego wymaganego nasłonecznienia, przy czym w mieszkaniach wielopokojowych wystarczy, gdy wymaganie to jest spełnione przynajmniej dla jednego pokoju, podczas gdy skarżąca (gdyby decyzja nie została uchylona) zostałaby znacznie ograniczona w swych inwestycjach, zważywszy gdyby chciała zabudować swą działkę domem parterowym zwróconym oknami w stronę działki inwestora;

5) § 13, 57, 60 rozporządzenia przez niezasadne przyjęcie jakoby traktowały one o przesłanianiu i nasłonecznianiu pomieszczeń w istniejących budynkach, nie zaś w budynkach, które mogłyby powstać w przyszłości, podczas gdy stoi to w jawnej sprzeczności z interesem skarżącej, która, gdyby decyzja się ostała, zostałaby bardzo ograniczona w swoich przyszłych inwestycjach na działce stanowiącej jej własność.

W uzasadnieniu skarżąca, powołując się na załączone zdjęcia, podkreśliła że oddziaływanie inwestycji na działkę skarżącej jest bardzo duże i na chwilę obecną przed rozbudową wynosi około 8 m, co oznacza, że symulacja wraz z rysunkami załączonej do odwołania analizy zacienienia działki już po rozbudowie będzie jeszcze większa. Z tych też względów nie jest uprawnione twierdzenie, że planowana nadbudowa w żaden sposób nie ogranicza możliwości korzystania z działki nr 23/6 ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Za niezasadne strona uznała powołanie się przez organ na przepisy rozporządzenia, jako że mocno ogranicza to możliwości usytuowania zabudowań na jej działce – co spowodowane jest znacznym oddziaływaniem, związanym z ciągłym zasłonięciem światła słonecznego. Tym samym, korzystna dla inwestora decyzja organu II instancji narusza jej prawa właścicielskie co do swobodnego dysponowania działką, dotykając jej żywotnego interesu prawnego.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie Świętokrzyskiemu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z dnia 7.03.2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku podniósł, że organy obu instancji rozpatrując sprawę dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sposób niewystarczający przeanalizowały kwestię uregulowaną w art. 5 ust. 1 pkt 9 u.P.b. Rozmiar i rodzaj planowanej inwestycji będą miały niebagatelny wpływ na działkę nr 23/6 – choćby pod względem dostępu do światła dziennego, co unaoczniają dołączone do skargi fotografie, które prezentują zacienianie występujące już obecnie na działce, a zatem przed wykonaniem nadbudowy o 1,80 m na długości ok. 6,78 m. Jakkolwiek, wobec faktu niezabudowania działki nr 23/6, pełna i dokładna analiza spełnienia wymogów związanych z dostępem do światła dziennego, przewidziana w przepisach § 13, 57, 60 rozporządzenia nie jest możliwa, jednak zdaniem Sądu nie jest wykluczone dokonanie określonych ustaleń w tym zakresie w aspekcie ewentualnej przyszłej zabudowy (budynku realizowanego "w perspektywie") na działce sąsiedniej, o czym świadczy wprost analiza będąca elementem przedmiotowego projektu budowlanego i wywody poczynione na jej podstawie w części tekstowej projektu (str. 6 i 9). Organ nie odniósł się jednak do tej analizy w sposób merytoryczny, zwłaszcza w kontekście zarzutów odwołania i odmiennej oceny wynikającej z dołączonego opracowania, zawierającego konkretną argumentację, stwierdzając jedynie, że analiza wchodząca w skład projektu została wykonana przez "osobę posiadającą stosowne przygotowanie zawodowe". Wojewoda zatem w zasadzie bezkrytycznie zaakceptował ustalenia dokonane przez projektanta. Tymczasem już choćby ze sporządzonej przez niego analizy wynika, że wymogi określone w § 13 ust. 1 rozporządzenia nie zostały, jakkolwiek nieznacznie, dochowane. Sąd nie może natomiast zastępować organu w ustalaniu okoliczności faktycznych, ich analizowaniu i rozpatrywaniu sprawy. Obowiązki te spoczywają na organie, który winien jednoznacznie ustalić kluczowe dla sprawy okoliczności, a następnie dokonać stosownej subsumpcji i odpowiednio uzasadnić swe rozstrzygnięcie. Niezależnie od powyższego Sąd podkreślił, że uwzględnienie w omawianej sytuacji wniosku inwestora wymagało dokładnego wyjaśnienia, jakie to szczególne okoliczności i przyczyny przemawiają za takim właśnie rozwiązaniem proponowanym przez inwestora, mającym charakter wyjątkowy wobec ogólnej zasady lokowania budynków. Nie można bowiem wykluczyć, że istnieje na przykład inna możliwość rozbudowy istniejących budynków w celu rozwinięcia działalności przez inwestora – przy uwzględnieniu wielkości jego działki i dotychczasowego układu budynków, nie powodująca ingerencji w prawa właściciela działki sąsiedniej. Z uwagi na powyższe zdaniem Sądu jak dotąd interesy obu stron nie zostały przez organy w dostateczny sposób rozważone, co oznaczało naruszenie w sposób istotny przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. Ś., zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 35 ust 4 w związku z art. 32 ust 4 u.P.b., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej mogą uzależnić wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę od spełnienia przez inwestora dodatkowych wymagań, nie zawartych w ww. przepisach prawa;

2) § 13 rozporządzenia poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie przepis ten znajduje zastosowanie, podczas gdy z uwagi na fakt, że sąsiednia działka E. T. jest niezabudowana przepis ten nie znajduje zastosowania, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania przywołanego § 13 rozporządzenia;

3) art. 5 ust. 1 pkt 9 u.P.b. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż ochronie wyrażonej w ww. przepisie podlegają interesy faktyczne osób trzecich, a nie interesy prawne jak wynika z dyspozycji ww. przepisu, a co za tym idzie do przyjęcia, że Starosta Skarżyski i Wojewoda Świętokrzyski nie dokonali należnej analizy czy w niniejszej sprawie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich;

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 33 § 1 w związku z art. 12 p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie katalogu uczestników na prawach strony, którzy powinni wziąć udział w toczącym się postępowaniu przed Sądem I Instancji, tj. pominięcie na każdym etapie sprawy uczestnika postępowania P. Ś., pomimo że ww. jest współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] objętej Księgą Wieczystą nr [...], i jednocześnie inwestorem w procesie budowlanym, a które to uchybienie doprowadziło do braku doręczenia uczestnikowi postępowania skargi, odpowiedzi na skargę organu administracyjnego, możliwości złożenia pism procesowych w sprawie, podjęcia obrony swoich praw, pozbawienie możliwości czynnego uczestnictwa w postępowaniu, w tym udziału w rozprawie, a przede wszystkim w tej poprzedzającej bezpośrednio wydanie zaskarżonego wyroku;

2) art. 113 § 1 w związku z art. 33 § 1 p.p.s.a., poprzez zamknięcie rozprawy i błędne przyjęcie, że sprawa została już dostatecznie wyjaśniona, w sytuacji kiedy brak było do tego podstaw, gdyż w postępowaniu nie brał na jakimkolwiek etapie uczestnik postępowania P. Ś., także Sąd I Instancji nie dysponował całością stanowisk wszystkich podmiotów, których udział w postępowaniu był obowiązkowy, a ponadto brak zawiadomienia o terminie rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku wszystkich stron uniemożliwia dokonanie przez przewodniczącego składu czynności określonej w naruszonej normie, tj. zamknięcia rozprawy i w konsekwencji wyrokowania;

3) art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 33 § 1 p.p.s.a., prowadzącego do nieważności postępowania w wyniku błędnego ustalenia katalogu uczestników na prawach strony, tj. uczestnika postępowania P. Ś. mimo, że powinien on w świetle art. 33 § 1 ww. ustawy z urzędu mieć status uczestnika na prawach strony, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia uczestnika postępowania możności obrony swych praw, ze względu na brak doręczenia uczestnikowi postępowania skargi, odpowiedzi na skargę organu administracyjnego, możliwości złożenia pism procesowych w sprawie, pozbawienie możliwości czynnego uczestnictwa w postępowaniu, w tym udziału w rozprawie, a przede wszystkim w tej poprzedzającej bezpośrednio wydanie zaskarżonego wyroku;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 w związku z art. 113 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie orzeczenia, merytorycznie rozstrzygającego wniesioną przez skarżącą E. T. skargę, w sytuacji kiedy nie było do tego podstaw ze względu na istnienie w dacie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku podstawy nieważności postępowania, która uniemożliwiała sądowi przystępowanie do ostatecznego zakończenia sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący:

1. na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach;

2. na podstawie art. 203 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 179 a ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Przepis ten zawiera dwie przesłanki – Sąd I instancji może bowiem stwierdzić, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. Należy przy tym zwrócić uwagę, że spójnik "albo" wyraża alternatywę rozłączną. Przesłanki unormowane w art. 179a są więc od siebie niezależne i stosuje się je rozłącznie. Wystarczy zatem, aby ziściła się tylko jedna z nich.

W niniejszym przypadku skargę kasacyjną od wyroku tut. Sądu z dnia 7.03.2023 r. wniósł P. Ś., zarzucając m.in. pominięcie go w postępowaniu sądowym jako uczestnika tego postępowania. Zarzut ten jest uzasadniony albowiem ww. nie został uwzględniony jako uczestnik postępowania i nie brał w nim udziału mimo że jest współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, a przede wszystkim jest inwestorem w procesie budowlanym i w związku z tym był adresatem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Zasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach pozbawił stronę możności obrony jej praw, co stanowi przesłankę nieważności postępowania wymienioną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stwierdzenie zaistnienia podstawy nieważności postępowania umożliwiało wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu zastosowanie trybu przewidzianego w art. 179a p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na rozprawie w dniu 23.08.2023r. uchylił zaskarżony wyrok i, zgodnie z powyższym przepisem, ponownie rozpoznał sprawę.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w tym przepisie. Wobec uchylenia wyroku Sądu I instancji uwzględniającego skargę koszty te musiałaby ponieść – zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. – skarżąca E. T., co w sytuacji gdy skarga kasacyjna została uwzględniona wyłącznie z powodu wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, spowodowanej uchybieniem Sądu, byłoby nieuzasadnione.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania wniesionej w sprawie skargi, Sąd podtrzymuje stanowisko wyrażone uprzednio, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 u.P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Stosownie zaś do treści art. 34 ust. 3 pkt 1 u.P.b. projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać określone w tym przepisie dane dotyczące m.in. usytuowania projektowanych obiektów budowlanych "w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich".

Jak podniósł NSA w wyroku z dnia 10.12.2020 r., sygn. II OSK 1626/18, trzeba pamiętać, że to właśnie dane przedstawione w projekcie zagospodarowania działki lub terenu mają istotne znaczenie dla wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, co przekłada się na ochronę interesów osób trzecich, przewidzianą w art. 5 ust. 1 pkt 9 u.P.b. Jeżeli więc strona postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zgłosi zastrzeżenia, że planowana inwestycja wprowadzi ograniczenia co do istniejącej lub potencjalnej zabudowy na jej nieruchomości, przykładowo związane z przesłanianiem i zacienieniem, to organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek sprawdzić projekt budowlany pod tym kątem. NSA przywołał m.in. swój własny wyrok z 30 maja 2014 r., sygn. II OSK 3105/12, w którym wyraził pogląd, że będąca przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę planowana inwestycja powinna uwzględnić zacienienie potencjalnej zabudowy na działce sąsiedniej, co do której realizacji istnieje ogólny zamiar właściciela. Zaznaczył przy tym, że chociaż § 13 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. ma zastosowanie do istniejącej zabudowy, to niezależnie od tego organ architektoniczno-budowlany ocenia wpływ planowanej inwestycji na teren sąsiedniej nieruchomości pod kątem możliwego jej zagospodarowania - z punktu widzenia treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego - w ramach "uzasadnionych interesów osób trzecich". NSA we wspomnianym wyroku z dnia 10.12.2020 r. stwierdził również, że nie ulega wątpliwości, iż równa ochrona prawa własności, w tym prawa do zabudowy nieruchomości wymaga, aby organ architektoniczno-budowlany w sprawie pozwolenia na budowę przestrzegał zachowania pewnej symetrii w oddziaływaniu inwestycji na sąsiednie nieruchomości, tak aby ich właściciele mogli w sposób optymalny realizować swoje przedsięwzięcia budowlane.

W niniejszym przypadku zachodzą uzasadnione wątpliwości co do zachowania tak rozumianej symetrii – stąd też w ocenie Sądu zasadnym jest uchylenie decyzji obu instancji w celu dokonania ustaleń i rozważań w tym zakresie, jak dotąd bowiem były one dalece niewystarczające. Należy zaś podkreślić, że całkowita długość istniejącej ściany budynków inwestora w granicy wynosi 21,46 m, a zatem już teraz, tj. przed realizacją projektowanej inwestycji, korzysta on w szerokim zakresie z wyjątkowego rozwiązania w postaci możliwości usytuowania budynków w granicy działki. Budynki te mają obecnie wysokość 3,60 m i 3,0 m, zaś po nadbudowie budynek garażowy i część budynku gospodarczego, których sposób użytkowania zmieni się na budynek warsztatu elektromechaniki samochodowej, będzie miał wysokość 5,40 m. Wysokość ściany bezpośrednio przy granicy z działką nr 23/6 zwiększy się o 1,80 m na długości ok. 6,78 m, a przy ścianie przy granicy zaprojektowano komin z kanałami wentylacyjnymi o wymiarach 0,50 m x 0,25 m, wyprowadzony ponad dach. W ocenie Sądu nie można zaprzeczyć, że tego rodzaju rozwiązania będą miały niebagatelny wpływ na działkę nr 23/6 – choćby pod względem dostępu do światła dziennego, co unaoczniają dołączone do skargi fotografie (por. zwłaszcza k. 8), które prezentują zacienianie występujące już obecnie na działce (powodowane także przez istniejące zabudowania), a zatem przed wykonaniem nadbudowy o 1,80 m na długości ok. 6,78 m. Sąd podkreśla przy tym, że tego rodzaju analiza materiału poglądowego w żaden sposób nie przesądza kwestii dostępu do światła dziennego w potencjalnie realizowanym budynku na terenie działki 23/6 (tym bardziej w dniach równonocy), co powinno być dopiero przedmiotem szczegółowej analizy przez organy, natomiast daje pewien obraz wpływu inwestycji na działkę sąsiednią i uzasadnia wątpliwość co do zachowania równowagi pomiędzy uprawnieniami właścicieli poszczególnych działek.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że nie jest wykluczone zbadanie wpływu planowanej zabudowy – przy uwzględnieniu jej usytuowania i wysokości – na zacienianie działki sąsiedniej, w tym ewentualnego budynku realizowanego w przyszłości. Świadczy o tym wprost treść projektu budowlanego, gdzie zawarto stosowną analizę w tym zakresie – w odniesieniu do budynku, jak to wprost określono, realizowanego "w perspektywie" na działce nr 23/6. Organ nie odniósł się jednak do tej analizy w sposób merytoryczny, zwłaszcza w kontekście zarzutów odwołania i odmiennej oceny wynikającej z dołączonego opracowania, zawierającego konkretną argumentację (wynikającą także z samego odwołania), stwierdzając jedynie, że analiza wchodząca w skład projektu została wykonana przez "osobę posiadającą stosowne przygotowanie zawodowe". Wojewoda zatem w zasadzie bezkrytycznie zaakceptował ustalenia dokonane przez projektanta. Tymczasem już choćby ze sporządzonej przez niego analizy wynika, że wymogi określone w § 13 ust. 1 rozporządzenia nie zostały, jakkolwiek nieznacznie, dochowane (odległość, o jakiej mowa w tym przepisie została przekroczona o 15 cm). Sąd nie może natomiast zastępować organu w ustalaniu okoliczności faktycznych, ich analizowaniu i rozpatrywaniu sprawy. Obowiązki te spoczywają na organie, który winien jednoznacznie ustalić kluczowe dla sprawy okoliczności, a następnie dokonać stosownej subsumpcji i odpowiednio uzasadnić swe rozstrzygnięcie. Co więcej, organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie wprost wyraził stanowisko, że przepisy § 13, 57 i 60 rozporządzenia nie mają w tym przypadku zastosowania ze względu na brak zabudowań na działce nr 23/6. Zapatrywanie to pozostaje w sprzeczności z tym, co wyżej podniesiono. Zauważyć przy tym należy, że kwestia wpływu inwestycji na uprawnienia właściciela działki sąsiedniej nawiązuje do konkretnych przepisów prawa materialnego, dotyczących właśnie nasłonecznienia i przesłaniania.

Sąd podkreśla także, że pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości (w zbliżeniu do granicy) może być wydane wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Dotyczy to w równym stopniu nadbudowy czy rozbudowy, które w świetle art. 3 pkt 6 u.P.b. stanowią rodzaj budowy i nie podlegają wyłączeniu z uzyskania pozwolenia na budowę. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "dopuszcza się" (również w przypadku – znajdującego zastosowanie w rozpatrywanej sprawie – § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia) jednoznacznie wskazuje, że jest to rozwiązanie wyjątkowe, które wymaga nie tylko zaistnienia szczególnych okoliczności wymienionych w przepisie, a stanowiących odstępstwo od ogólnej zasady lokowania budynków, ale również szczególnej staranności i dbałości organu w zakresie poszanowania interesów osób trzecich. Organ winien mieć na uwadze, iż w tego rodzaju sytuacjach usytuowanie budynku w granicy budzi, często uzasadniony, sprzeciw właścicieli sąsiedniej działki. Dlatego też organ powinien rzetelnie zbadać przesłanki przemawiające za dopuszczeniem takiego usytuowania budynku. A zatem organ, który otrzymał wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości lub w zbliżeniu do granicy, zwłaszcza wobec kwestionowania takiego usytuowania inwestycji przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, powinien wnioskodawcę, stosownie do art. 9 K.p.a., pouczyć o tym, że proponowane usytuowanie obiektu budowlanego powinno być uzasadnione (por. m.in. wyrok NSA z 29.01.2008 r., sygn. II OSK 1955/06). Wydając z kolei decyzję organ administracji powinien w szczególności mieć na uwadze zasadę ogólną wyrażoną w art. 7 K.p.a., wymagającą uwzględnienia słusznego interesu stron postępowania. Ocena dopuszczalności lokalizacji budynku względem działki sąsiedniej nie może więc ograniczać się wyłącznie do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie odległości minimalnych, lecz powinna obejmować cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem obiektu na otoczenie. W szczególności nie jest dopuszczalne uwzględnienie interesu tylko jednej ze stron postępowania (inwestora) z podaniem, że jej wniosek jest zasadny ze względów optymalnych zagospodarowania działki inwestora, bez szczegółowego wyjaśnienia, czy usprawiedliwione jest wyjątkowe, a co za tym idzie priorytetowe, potraktowanie tego wniosku.

W analizowanej sytuacji podkreślenia wymaga, że – jak wynika z projektu zagospodarowania działki – powierzchnia działki inwestycyjnej jest stosunkowo duża i wynosi, w liniach rozgraniczających inwestycję, 1285 m², podczas gdy powierzchnia zabudowy warsztatu po inwestycji ma wynosić 118 m². Należało się zatem zastanowić, czy realizacja inwestycji w formie przyjętej w projekcie (rozbudowa i nadbudowa w granicy z działką 23/6) jest rzeczywiście uzasadniona – jeśli wziąć pod uwagę opisane wyżej oddziaływanie na teren sąsiedni i czy nie istnieje alternatywna możliwość rozbudowy warsztatu, bez tak znaczącej ingerencji w uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiadującej. Uwzględnienie wniosku inwestora wymagało dokładnego wyjaśnienia, jakie to szczególne okoliczności i przyczyny przemawiają za takim właśnie rozwiązaniem proponowanym przez inwestora, mającym charakter wyjątkowy wobec ogólnej zasady lokowania budynków. Nie można bowiem wykluczyć, że istnieje na przykład inna możliwość rozbudowy istniejących budynków w celu rozwinięcia działalności przez inwestora – przy uwzględnieniu wielkości jego działki i dotychczasowego układu budynków, nie powodująca ingerencji w prawa właściciela działki sąsiedniej.

Podsumowując wypada podkreślić, że prawo do zabudowy ustanowione w art. 4 u.P.b. nie jest nieograniczone, gdyż warunkiem skorzystania z tego prawa jest zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami. Oznacza to, że podmiot planujący inwestycję budowlaną musi uwzględnić inne prawa i dobra chronione, w tym uzasadniony interes osób trzecich, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 u.P.b. Poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Wiąże się to z potrzebą dokonywania wyważenia interesów inwestora i właścicieli sąsiednich działek, co wymaga uwzględnienia istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości, przy uwzględnieniu choćby ogólnego zamiaru właściciela w tym zakresie.

Wszystkie powyższe okoliczności świadczą o tym, że jak dotąd interesy obu stron nie zostały przez organy w dostateczny sposób rozważone, co oznaczało naruszenie w sposób istotny przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., skutkujące koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ dokona wyczerpującej oceny, przy uwzględnieniu powyższych uwag, czy jest możliwe pozytywne rozpatrzenie wniosku inwestora, a swoje stanowisko w tym przedmiocie w sposób wyczerpujący uzasadni.

Orzeczenie o kosztach, zawarte w punkcie IV wyroku, znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość należnego wpisu sądowego uiszczonego przez skarżącą (500 zł), wynagrodzenie fachowego pełnomocnika (480 zł) i opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).