Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 779/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 18a
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 9
journal: Dz.U. 2017 poz 827
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
article: art. 148, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Rady Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr LXXI.997.2018 Rady Miasta z dnia 16 lipca 2018 r. w sprawie zlecenia Komisji Rewizyjnej kontroli doraźnej w spółkach miasta I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody na rzecz Miasta kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 16 lipca 2018 r. Rada Miasta, powołując się na § 84 i § 85 uchwały nr XXIX/267/04 Rady Miasta z dnia 31 sierpnia 2004 r. Statut Miasta (Dz. Urz. Woj. Z 2013 r. poz. 745 ze zm.), podjęła uchwałę Nr LXXI.997.2018 w sprawie zlecenia Komisji Rewizyjnej kontroli doraźnej w spółkach miasta. Zgodnie z § 1 tej uchwały Rada Miasta zleca Komisji Rewizyjnej przeprowadzenie doraźnej kontroli w spółkach: Komunalne Towarzystwo [...] sp. z o.o., C sp. z o.o. i Zakłady Usług Miejskich sp. z o.o. w zakresie prawidłowości ich funkcjonowania w szczególności w zakresie spraw pracowniczych oraz gospodarki kasowej. W § 2 postanowiono, iż Komisja Rewizyjna zakończy kontrolę i przedstawi Radzie Miasta sprawozdanie z kontroli do dnia [...] września 2018 r.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2018 r. Nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 994 ze zm.p określanej dalej jako u.s.g.), stwierdził nieważność opisanej powyżej uchwały Rady Miasta.

W uzasadnieniu tego aktu Wojewoda stwierdził, iż przedmiotowa uchwała istotnie narusza przepis art. 18a ust. 1 u.s.g. Następnie przywołał treść art. 9 u.s.g., z którego wynika, że gmina w celu wykonywania zadań może tworzyć jednostki organizacyjne oraz gminne osoby prawne, zaznaczając, iż ustawą do której odsyła w ust. 2 i 3 art. 9 u.s.g., jest ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U.2017 poz. 827, określana dalej jako u.g.k.). Organ nadzoru podkreślił ponadto, iż według art. 2 u.g.k. gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego, natomiast w myśl art. 9 ust. 1 u.g.k. jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k.). Wojewoda zwrócił uwagę, iż zarówno w spółkach powstałych z przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego, jak i w spółkach utworzonych z udziałem jednostki samorządu terytorialnego działa rada nadzorcza (art. 10a ust. 1, 2 i art. 18 ust. 1 u.g.k.).

Organ za bezsporne uznał w przedmiotowej sprawie, że Komunalne Towarzystwo [...], C, Zakłady Usług Miejskich są spółkami z o.o., których jedynym udziałowcem jest Miasto (odpowiednio nr KRS: [...]). Organ zwrócił przy tym uwagę, iż stosownie do art. 37 § 1 Kodeksu cywilnego spółki te uzyskały osobowość prawną z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego, czyli stały się odrębnym podmiotem praw i obowiązków, działającym przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Zdaniem Wojewody żaden przepis prawa nie uprawnia organów gminy do wykorzystywania posiadanych kompetencji kontrolnych czy nadzorczych do bezpośredniego ingerowania w działalność takiej spółki, funkcjonującej według zasad cywilnoprawnych. Według organu nadzoru Gmina może wpływać na losy założonej przez nią spółki i kierunki jej rozwoju tylko jako udziałowiec, w granicach przysługujących jej z tego tytułu praw zgodnie z kodeksem spółek handlowych, z zastrzeżeniem przepisów wynikających z ustawy.

Następnie Wojewoda przytoczył treść art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt lit. f, g, i h u.s.g., określający kompetencje rady gminy oraz art. 18a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Zdaniem Wojewody komisja rewizyjna może kontrolować tylko wyszczególnione w tym ostatnim przepisie podmioty. Jednostka pomocnicza to np. sołectwo, dzielnica czy osiedle, którą tworzy rada gminy (art. 5 ust. 1 i 2 u.s.g.). Natomiast co do jednostek organizacyjnych wskazano tylko w art. 9 ust. 1 u.s.g., że gmina może je tworzyć w celu wykonywania zadań (art. 9 ust. 1). Według organu nadzoru określenie "jednostka organizacyjna", w sytuacji wyodrębnienia gminnych osób prawnych, należy odnosić do jednostek pozostających we wspólnej organizacji, których działalność finansowana jest z budżetu gminy, pozostających pod zwierzchnictwem organu wykonawczego gminy. W konsekwencji Wojewoda przyjął, iż komisja rewizyjna rady gminy, nie ma podstaw prawnych do dokonywania bezpośredniej kontroli działalności takiej spółki. Bezpośrednia kontrola spółek odbywa się na zasadach określonych w kodeksie spółek handlowych, którego przepisy nie przewidują regulacji szczególnych dotyczących kontroli spółek z udziałem gminy (w tym dopuszczających ich kontrolę przez komisje rewizyjne rad gmin będących udziałowcami tych spółek).

Z powyższych względów Wojewoda uznał przedmiotową uchwałę za sprzeczną z art. 18a ust. 1 u.s.g. Zdaniem organu takiego uprawnienia nie można wyprowadzić z postanowień Statutu Miasta, które nie mogą modyfikować ani tworzyć uprawnień kontrolnych wobec miejskich spółek prawa handlowego niezgodnych z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, tj. z u.g.k., u.s.g. oraz kodeksem spółek i handlowych.

Rada Miejska, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając mu naruszenie:

1. art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 18a ust. 1 u.s.g. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż Komisja Rewizyjna powołana przez Radę Miasta nie ma podstaw prawnych do dokonywania bezpośredniej kontroli działalności spółek prawa handlowego utworzonych przez Miasto, tj. Komunalnego Towarzystwa [...] sp. z o.o., C sp. z o.o. i Zakładów Usług Miejskich sp. z o.o., wskutek przyjęcia, iż te spółki nie są gminnymi jednostkami organizacyjnymi, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 16 lipca 2018 r. wskutek jej sprzeczności z prawem;

2. art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez sporządzenie uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób enigmatyczny i bez wyjaśnienia na czym polega istotne naruszenia prawa, a tym samym wbrew powyższemu przepisowi.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie od Wojewody kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca wskazała, iż spółki, których dotyczy objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała, zostały utworzone na podstawie u.g.k. i realizują zadania gminy - Miasta, wymienione m.in. w art. 7 ust. 1 pkt 7, 13, 18 u.s.g. Zdaniem skarżącej z uwagi na fakt, iż powyższe spółki utworzone zostały przez Miasto i wykonują własne zadania ustawowe gminy, należy je zakwalifikować jako jednostki organizacyjne utworzone przez gminę (Miasto), o których mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g. Konsekwencją powyższego jest zaś możliwość objęcia przez Komisję Rewizyjną powołaną przez Radę Miasta kontrolą doraźną wyżej wymienionych spółek jako jednostek organizacyjnych gminy (Miasta), a to na podstawie art. 18a ust. 1 u.s.g. W zakresie interpretacji pojęć ,,gminna jednostka organizacyjna" i ,,gminna osoba prawna" skarżąca odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym do wyroku WSA w Bydgoszczy z 8 stycznia 2009r., II SA/Bd 878/08, zgodnie z którym pojęcie "gminnej jednostki organizacyjnej" obejmuje zarówno jednostki organizacyjne gminy, jak i gminne osoby prawne. W ocenie skarżącej powyższe stanowisko potwierdzają również przedstawiciele doktryny, a mianowicie: G. Syjut, Kontrola komisji rewizyjnej w spółce z o.o., "Wspólnota" 2007/46, R. Skwarło, Spółka jest jednostką organizacyjną. Wspólnota 2006/19, którzy wskazali, iż spółka handlowa jest gminną jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 18a u.s.g. i dlatego w pełni podlega kontroli komisji rewizyjnej. Osobowość prawna spółki nie jest zupełną odrębnością organizacyjną. Spółka zostaje powołana celem wykonania zadań gminnych; w tym celu uzyskuje do swej dyspozycji wydzieloną część mienia komunalnego. Podleganie przez ich kierowników ograniczeniom w prowadzeniu działalności gospodarczej świadczy o przynależności tych osób prawnych do zbioru określonego w art. 18a u.s.g. mianem "gminnych jednostek organizacyjnych".

Skarżąca podała, iż podejmując uchwałę z dnia 16 lipca 2018 r. kierowała się obowiązkiem kontrolowania działalności gminnych jednostek organizacyjnych — gminnych osób prawnych, jakimi są spółki, w wykonywaniu zadań gminy oraz w związku z wątpliwościami zgłaszanymi przez obywateli co do prawidłowości funkcjonowania spółek.

W dalszej kolejności skarżąca podniosła, iż stosownie do treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. podstawę stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy stanowi istotne naruszenia prawa. Przy czym mając na uwadze, że sprzeczność z prawem stanowiąca przesłankę powyższej czynności nadzorczej jest pojęciem nieostrym, powołanie się na nią przy orzekaniu w trybie nadzoru wymaga wykazania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia. Tymczasem organ nadzoru nie uzasadnił w sposób wyczerpujący swojego stanowiska przedstawionego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, które skarżąca uznała za enigmatyczne i pozostawiające wątpliwości interpretacyjne, co narusza art. 91 ust. 3 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Zdaniem organu "gminna jednostka organizacyjna" jest jednostką utworzoną przez gminę, która dodatkowo spełnia warunek bycia częścią struktury organizacyjnej gminy (np. jako zakład czy jednostka budżetowa), z powyższych względów miejska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością będąca gminną osobą prawną jednakże nie spełnia warunków do bycia "gminną jednostką organizacyjną". Organ podkreślił, iż to rada nadzorcza jest w spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego obligatoryjnym organem kontrolnym. Z kolei wewnętrzne funkcjonowanie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w zakresie kontroli indywidualnej wspólników reguluje ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (określana dalej jako k.s.h.). W myśl art. 212. § 1 k.s.h. prawo kontroli służy każdemu wspólnikowi. W tym celu wspólnik lub wspólnik z upoważnioną przez siebie osobą może w każdym czasie przeglądać księgi i dokumenty spółki, sporządzać bilans dla swego użytku lub żądać wyjaśnień od zarządu. Funkcję zgromadzenia wspólników w jednoosobowej spółce z udziałem gminy sprawuje na podstawie art. 12 ust. 4 u.g.k. organ wykonawczy gminy, w tym przypadku Prezydent Miasta. Zdaniem Wojewody przepisów tych nie da się pogodzić z uprawnieniami kontrolnymi komisji rady gminy czy też samej rady gminy, podkreślając, iż spółka jako samodzielny byt prawny podlega kontroli przewidzianej wyłącznie w przepisach regulujących jej funkcjonowanie: u.g.k. i k.s.h. Mając na uwadze powyższe Wojewoda stwierdził, iż Rada Miasta podejmując sporną uchwałę wkroczyła w uprawnienia kontrolne organów spółek, wskazując, iż co najwyżej Rada Miasta poprzez komisję rewizyjną może wykonywać w stosunku do spółek z udziałem Miasta kontrolę pośrednią poprzez kontrolę działalności organu wykonawczego jako reprezentanta Miasta – wspólnika.

Na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. pełnomocnik skarżącej oraz pełnomocnik organu nadzoru potrzymali swoje stanowisko wyrażone odpowiednio w skardze oraz w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności w niniejszej sprawie stanowiło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] sierpnia 2018 r. stwierdzające nieważność opisanej na wstępie uchwały Rady Miejskiej zlecającej Komisji Rewizyjnej przeprowadzenie doraźnej kontroli w spółkach: Komunalne Towarzystwo [...] sp. z o.o., C sp. z o.o. i Zakłady Usług Miejskich sp. z o.o., których jedynym udziałowcem jest Miasto, co wynika z odpisów z rejestru przedsiębiorców KRS, z których dowód Sąd przeprowadził na rozprawie.

Podstawą stwierdzenia nieważności powyższej uchwały przez organ nadzoru było uznanie, iż narusza ona w sposób istotny przepis art. 18a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną.

Istota sporu sprowadzała się do kwestii, czy pojęcie "gminnej jednostki organizacyjnej", którym posłużył się ustawodawca w powyższym przepisie, należy ograniczyć jedynie do jednostek pozostających we wspólnej organizacji, których działalność finansowana jest z budżetu gminy, pozostających pod zwierzchnictwem organu wykonawczego gminy, a więc tych , które nie posiadają odrębnej osobowości prawnej, czy też obejmuje również jednostki utworzone przez gminy, jednakże posiadające osobowość prawną.

U.s.g. nie definiuje pojęcia "gminna jednostka organizacyjna", co więcej analiza tej ustawy wskazuje na panujący w tym zakresie chaos terminologiczny, prowadzący do rozbieżności w wykładni i stosowaniu przepisów odnoszących się do samorządowych jednostek organizacyjnych. Wystarczy choćby wskazać na przepisy art. 24a i 24b u.s.g. Pierwszy z tych przepisów posługuje się terminem "kierownik gminnej jednostki organizacyjnej", a drugi zwrotem "kierownik jednostki organizacyjnej gminy", mimo, iż w sposób ewidentny stanowią one swoje uzupełnienie. Skłania to piśmiennictwo do tezy, iż zachodzi tożsamość pojęć "jednostka organizacyjna gminy" i "gminna jednostka organizacyjna", które są używane przez ustawodawcę zamiennie. Porównując bowiem oba zwroty nie sposób nie zauważyć, że ich brzmienie praktycznie się od siebie nie różni, poza innym szykiem wyrazów występujących w tych zwrotach (por. A. Wierzbica, Ograniczenia antykorupcyjne w samorządzie terytorialnym, Oficyna 2008; A. Wierzbica, Glosa do wyroku SN z dnia 28 lutego 2006 r., II PK 189/05, PPP 2008, nr 2, s. 88. A. Rzetecka-Gil, Glosa do wyroku z dnia 28 lutego 2006 r., II PK 189/05, LEX/el 2007, nr 61954, A. Szewc /w/ G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd Gminny. Komentarz. Dom Wydawniczy ABC 2005, wyd. II, tezy do art. 9). Natomiast w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 8 stycznia 2009 r., II SA/Bd 878/08, przywołanym przez stronę skarżącą, dokonuje się rozróżnienia tych pojęć wskazując, iż pojęcie "gminnej jednostki organizacyjnej" obejmuje zarówno jednostki organizacyjne gminy oraz gminne osoby prawne, natomiast pojęcie "jednostka organizacyjna gminy" oznacza gminną jednostkę organizacyjną, która dodatkowo spełnia warunek bycia częścią struktury organizacyjnej gminy (np. jako zakład czy jednostka budżetowa). Przeciwko takiemu zdefiniowaniu jednostki organizacyjnej gminy przemawia jednak art. 47 ust. 1 u.s.g., który posługuje się pojęciem "jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej". Z dodania słów "nieposiadających osobowości prawnej" wnioskować bowiem można, iż są "jednostki organizacyjne gminy", które posiadają osobowość prawną. Z drugiej strony można wskazać szereg przepisów u.s.g. ( np. art. 24f ust. 2 i 4, art. 24h ust. 1, 3 i 5, art. 24k ust. 1 i 3), w których odrębnie wymienia się "kierownika jednostki organizacyjnej gminy" oraz "osobę zarządzającą i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną", co świadczy o użyciu pojęcia "jednostka organizacyjna gminy" w wąskim znaczeniu, nieobejmującym podmiotów posiadających osobowość prawną.

Dokonując wykładni pojęcia "gminna jednostka organizacyjna", użytego w art. 18a ust. 1 u.s.g. w pierwszej kolejności należy wyjaśnić pojęcie "jednostka organizacyjna". W piśmiennictwie wskazuje się, iż jest to zespół prawnie wyodrębnionych oraz zorganizowanych składników majątkowych i osób, wyposażonych w możliwość działania na określonym polu, w tym występowania w obrocie prawnym niekoniecznie cywilnoprawnym. Spółki kapitałowe bez wątpienia są jednostkami organizacyjnymi. Spółka kapitałowa to bowiem nic innego, jak wyodrębniony prawnie majątek oraz osoby (akcjonariusze, udziałowcy i członkowie organów), wyposażone w osobowość prawną i z określonymi celami działalności. Potwierdza to art. 33 ustawy z dnia 23 kwietnia 1965 r. Kodeksy cywilny (t.j. Dz.U z 2018 r., poz. 1025), według którego osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną (por. R. Skwarło, Spółka jest jednostką organizacyjną, Wspólnota 2006/19).

Z semantycznego punktu widzenia "gminną jednostką organizacyjną" jest jednostka utworzona przez gminę w celu wykonywania jej zadań. Normatywną podstawą do takiego rozumowania jest art. 9 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Pod względem strukturalnym gminne jednostki organizacyjne mogą więc stanowić cześć danej jednostki samorządu, jako osoby prawnej ( jednostki prawnie niewyodrębnione) albo być podmiotami samodzielnymi , odrębnymi od tej osoby, - jako jednostki prawnie wyodrębnione (por. A. Szewc, O pojęciu "jednostka organizacyjna" w polskim prawie samorządu terytorialnego, RPEiS, LXVII, zeszyt 3/2005, W, Niewiadomski, Z, Grzelczak, U.s.g., Warszawa 1990, s. 14). W związku z tym, iż spółki gminne są tworzone i wyposażane w majątek przez gminy, w celu wykonywania ich zadań, mimo, iż posiadają odrębną od gminy osobowość prawną, mieszczą się w pojęciu "gminnych jednostek organizacyjnych". Jest to tzw. szerokie ujęcie tego pojęcia.

Wobec używania przez prawodawcę na gruncie u.s.g. pojęcia "gminna jednostka organizacyjna" (jednostka organizacyjna gminy) w dwóch ujęciach (szerokim i wąskim) podzielić należy stanowisko wyrażane w piśmiennictwie, iż jeśli w ramach danej jednostki redakcyjnej tekstu ustawy (ustępu) poza powyższym pojęciem występuje również pojęcie "gminna osoba prawna" oznacza to użycie tego pojęcia w jego wąskim znaczeniu, nieobejmującym właśnie owych "gminnych osób prawnych". Natomiast gdy ustawodawca używa tego terminu "samodzielnie", bez "sąsiedztwa" gminnej osoby prawnej - wówczas mamy do czynienia z szerokim znaczeniem tego pojęcia (por. A. Rzetecka-Gill, Glosa do wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 8 stycznia 2009 r., II SA/Bd 878/08, Lex 99925).

Skoro więc art. 18a ust. 1 u.s.g. nie różnicuje kompetencji kontrolnych na jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną lub nieposiadające osobowości prawnej, to należy uznać, że dotyczą one jednych i drugich, w myśl zasady lege non distinguente nec nostrum est distinguere. Osobowość prawna nie oznacza zupełnej odrębności organizacyjnej. Osobowość prawna to konstrukcja przede wszystkim z zakresu prawa cywilnego. Gmina jest tworem publicznoprawnym, wyposażonym w osobowość prawną w celu uczestniczenia w obrocie cywilnoprawnym. W strukturze organizacyjnej gminy rozumianej jako związek publicznoprawny funkcjonują różne jednostki organizacyjne, w tym posiadające osobowość prawną, np. spółki oraz nieposiadające osobowości prawnej - zakłady i jednostki budżetowe. Jedne i drugie organizacyjnie podlegają gminie i są przez nią nadzorowane. Za wyłączeniem spółek spod kontroli rady gminy nie przemawiają też żadne argumenty celowościowe. Nie jest takim argumentem fakt istnienia w spółkach rady nadzorczej. Rada nadzorcza jest wewnętrznym organem kontroli, nie wyłącza potrzeby ani możliwości kontrolowania przez radę gminy (komisję rewizyjną), choć ma wpływ na sposób i zakres wykonywania tej kontroli. Istnienie tego rodzaju organu ma ułatwić kontrolę nad jednostkami, ale w żadnym razie nie wyłącza uprawnień kontrolnych rady gminy, realizowanych za pośrednictwem komisji rewizyjnej. Pamiętać należy, iż spółki, tak jak inne jednostki organizacyjne gminy, są powoływane w celu wykonywania zadań gminnych, w niektórych gminach te same zadania są wykonywane przez spółki, a w innych przez jednostki lub zakłady budżetowe. Przekazanie zadań do spółki nie może oznaczać wyjęcia ich spod kontroli rady. Trzeba pamiętać, iż w myśl art. 15 ust. 1 u.s.g. rada jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie. Jest to uprawnienie wynikające z prawa publicznego. Majątek spółki gminnej stanowi mienie komunalne i podlega wszystkim rygorom dysponowania takim mieniem (art. 43 u.s.g.), a zgodnie z art. 2 pkt 6b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne ( t.j. Dz.U z 2017 r,. poz. 1393) oraz art. 24h-24m u.s.g., członkowie organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi podlegają takim samym ograniczeniom i zakazom jak kierownicy innych jednostek organizacyjnych gminy (por. R. Skwarło, ibidem, A. Szewc, U.s.g. Komentarz, Lex 2012, t. 6 do art. 18 a, Cz. Martysz ( w ) B. Dolnicki, U.s.g. Komentarz, WK 2018, t. 2 do art. 18a). Za powyższą wykładnią art. 18a ust. 1 u.s.g. przemawia również przepis art. 24 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Powyższy przepis wprowadzony na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 130) jest przejawem uprawnień kontrolnych radnego, w tym również w odniesieniu do spółek z udziałem gminy. W kontekście tego przepisu, skoro radny może podejmować czynności kontrolne w odniesieniu do tego rodzaju podmiotów, nie sposób kwestionować – stosując wykładnię systemową – uprawnień kontrolnych samej rady gminy, która - jak już wskazano powyżej – z punktu widzenia ustrojowego jest nie tylko organem stanowiącym, ale również kontrolnym.

Skoro więc spółki, o których mowa w zakwestionowanej przez Wojewodę uchwale, są jednostkami organizacyjnymi oraz zostały utworzone i wyposażone w majątek przez Miasto w celu wykonywania części jego zadań, co więcej gmina jest ich jedynym udziałowcem, to należało je uznać za gminne jednostki organizacyjne w rozumieniu art. 18a ust. 1 u.s.g., które podlegają kontroli Rady Miasta. Tym samym Wojewoda niezasadnie stwierdził – na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. - nieważność opisanej na wstępie uchwały uznając, iż istotnie narusza ona powyższy przepis.

Ponadto należy wskazać, że samodzielność samorządu terytorialnego podlega z mocy Konstytucji RP ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), zaś działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Praktyczny wymiar ochrony samodzielności polegać będzie na wnikliwej kontroli podejmowanych wobec organów jednostek samorządu terytorialnego rozstrzygnięć nadzorczych. Organ nadzoru winien także mieć na uwadze zasadę ogólną prawa administracyjnego, jaką jest zasada proporcjonalności. Z zasady tej wynika, że ingerując w samodzielność prawną samorządu terytorialnego organ nadzoru winien robić to rozsądnie i racjonalnie, zachowując odpowiednie proporcje pomiędzy celem jego działania, a ostrością użytych środków.

Nie powinien zatem organ nadzoru wydając rozstrzygnięcia nadzorcze, poprzez skomplikowane zabiegi w zakresie wykładni przepisów, doprowadzać do nadmiernej ingerencji w wewnętrzne sprawy gminy, zwłaszcza poprzez zawężania kompetencji kontrolnych rady gminy wobec podmiotów utworzonych przez gminy i realizujących jej zadania. Tym bardziej, iż zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie wskazuje się, iż stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z 12 września 2017 r., II OSK 2884/16).

W ocenie Sądu nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 u.s.g. Zaskarżone rozstrzygnięcie zawiera bowiem uzasadnienie faktyczne i prawne, które wyjaśnia w sposób wystarczający i pozwalający na kontrolę sądową przyczyn stanowiących podstawę uznania przez organ, iż doszło do istotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji weryfikację jego trafności z punktu widzenia legalności. To, iż Sąd nie podzielił argumentacji organu nadzoru nie świadczy jeszcze o naruszeniu zasad sporządzania uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - określanej dalej jako p.p.s.a.) – uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody ( pkt I wyroku).

Ponadto jako, iż skarga została uwzględniona, Sąd – stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - w pkt. II wyroku zasądził od organu nadzoru na rzecz Miasta zwrot koszty postępowania, które sprowadzały się do wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, ustalonego zgodnie z § 14 ust.1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U z 2018 r., poz. 295).