Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 831/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu E Sp. z o.o. w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 16 maja 2024 r. nr SKO.UL/41.7/132/2024/7243/RS w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. (organ I instancji) decyzją z dnia 25 marca 2024 r. nr [...] ustalił na rzecz E Sp. z o.o. (inwestor, skarżąca) warunki zabudowy dla: rozbudowy, nadbudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek biurowo - szkoleniowy przy ulicy [...]na działce nr [...] (obręb: Dz. [...], km. [...]) w K.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji B. G. wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia. Zarzuciła, że nadbudowa spowoduje zacienienie jej budynku i działki, a także spowoduje uciążliwości w postaci dodatkowego hałasu i ruchu samochodowego.

PO rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO) decyzją z dnia 16 maja 2024 r. nr SKO.UL/41.7/132/2024/7243/RS, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniło, że dnia 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 – dalej "ustawa z dnia 7 lipca 2024 r.). Zgodnie jednak z art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a tejże ustawy (art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r.).

SKO przytoczyło brzmienie przepisów mających zastosowanie w sprawie, a w szczególności art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust.1, ust. 2 art. 61 ust.1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 977 -dalej "u.p.z.p") oraz rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 nr 75 poz. 690 z późn. zm. dalej "rozporządzeniem").

Dalej wyjaśniło, że zgodnie z art. 14 § 1a k.p.a sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej kwestionując prawidłowość dokonania uzgodnień w drodze rozmów telefonicznych potwierdzonych notatkami służbowymi. Dokonało analizy prawidłowości wyznaczenia szerokości elewacji frontowej wskazując, że analizie należało poddać inwestycję w kształcie wynikającym z treści wniosku z uwzględnieniem dopisków uczynionych dnia 9 stycznia 2024 r. Podkreśliło, że wydruk emaila pełnomocnika skarżącej, w którym zawarte są informacje o modyfikacji parametrów planowanej inwestycji nie ma wartości w świetle art. 63 § 1 k.p.a. Uznało za konieczne jest albo dokonanie zmiany wniosku w formie pisemnej, albo przeprowadzenia analizy i wydanie decyzji przez organ I instancji zgodnej w treścią wniosku.

SKO dokonało analizy w zakresie prawidłowości wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie w § 7 i § 8 rozporządzenia. Zauważyło, że planowany budynek po nadbudowie będzie wyższy o około 2 -3 metry od większości budynków poddanych analizie, a od sąsiadującego budynku przy ul. [...] będzie wyższy o około 5 metrów. Dokonując analizy zgodności planowanej inwestycji z § 8 rozporządzenia SKO wyjaśniło, że uwagi i zastrzeżenia, co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odnoszą się także do geometrii dachu. Podkreśliło, że budynki przy ulicy [...] mają przeważnie dachy płaskie, wyjątkiem jest budynek przy ul. [...] , który ma dach dwuspadowy o kalenicy prostopadłej w stosunku do drogi. Zatem wysokość wszystkich budynków jest równa wysokości ich elewacji frontowych.

Stwierdziło dalej, że po ustaleniu, że nie jest możliwe wydanie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji SKO mogło albo uchylić zaskarżona decyzję i odmówić ustalenia warunków zabudowy albo uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. SKO uznało za celowe wybór drugiego z rozstrzygnięć, celem umożliwienia inwestorowi zmiany wniosku i dopasowanie wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu do parametrów budynków poddanych analizie. Zmiana wniosku, jak i uzupełnienie braków formalnych wniosku (brak formy pisemnej) nie są bowiem możliwe na etapie postępowania odwoławczego, z uwagi na ograniczenia wynikające z zasady dwuinstancyjności.

W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego zarzuciła decyzji SKO naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, a to- art. 138 § 1 pkt 2) i § 2 k.p.a. oraz 11 k.p.a. przez uznanie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a ponadto przez nie wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i wydanie de facto rozstrzygnięcia merytorycznego zobowiązującego wnoszącego sprzeciw do

modyfikacji wniosku w bliżej nieustalony sposób; art: 14 k.p.a. przez uznanie, że w toku postępowania organ I instancji naruszył zasadę pisemności, art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. przez niewskazanie podstaw prawnych do przyjętych przez SKO wniosków w zakresie określenia górnej wysokości planowanej rozbudowy oraz podstaw prawnych i faktycznych uzasadniających wnioski SKO w zakresie odmiennym od dokonanych w decyzji organu I instancji; art. 6 art. 7, 7a, 11 i art. 8 w zw. z art. 75, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 115 k.p.a., które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, pominięcia w rozważaniach decyzji SKO wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się analizowanym obszarze stanowiącym urbanistyczną całość i odniesienie się wyłącznie do budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej rozbudowy budynku niepełne i niewłaściwe rozpatrzenie w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji działanie wbrew zasadom rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony oraz postępowania budzącego-zaufanie strony do władzy publicznej; niespełnienie wynikającego z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a.. nakazu prowadzenia postępowania: w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, przez nie wskazanie podstaw prawnych przyjętych przez SKO założeń dotyczących bliżej niesprecyzowanego żądania od wnoszącego sprzeciw zmiany wniosku o wydanie warunków zabudowy i dostosowanie do bliżej nieokreślonej wysokości elewacji frontowej, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: § 7 ust 1 do 3 rozporządzenia poprzez przyjęcie zasad z niego wynikających do oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, podczas gdy podstawą wydania decyzji organu I instancji był § 7 ust 4 rozporządzenia: § 7 ust 4 rozporządzenia. poprzez jego niezastosowanie w sprawie: art. 61 ust 5a u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia przez nieuwzględnienie wyników analizy przeprowadzonej przez organ I instancji oraz pominięcie pełnej treści analizy przy rozpatrywaniu sprawy przez odniesienie się wyłącznie do części linii zabudowy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej rozbudowy. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych.

Odpowiadając na sprzeciw organ administracji wniósł o jego oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia przepisu art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Granice rozpoznania sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny określa art. 64e p.p.s.a. W myśl tego przepisu rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

W literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. zachodzi, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych bądź w sytuacji nieustalenia istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Wystąpienie wskazanych naruszeń spowoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Lex el. 2021, B. A.iak w: B. A.iak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2017, s. 728-729).

Sprzeciw powoduje zatem wszczęcie postępowania w zakresie ograniczonym do kontroli decyzji kasacyjnej, z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek określonych ww. przepisem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 1190/21). W rezultacie uwzględnienie sprzeciwu może nastąpić jedynie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzenie natomiast, że zakres wymaganego uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy przekraczałby ramy "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie", może stanowić podstawę do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na fakt, że sprowadziłoby się ono w istocie do przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, co z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Po dokonaniu, w świetle powyższych kryteriów, analizy zasadności wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, Sąd na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdza, że jest ona nieprawidłowa, a sprzeciw od niej jest uzasadniony.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie została objęta decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (SKO) dnia 16 maja 2024 r. nr SKO.UL/41.7/132/2024/7243/RS, mocą której organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydent Miasta K. z dnia 25 marca 2024 r., którą ustalono inwestorowi warunki zabudowy dla: rozbudowy, nadbudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek biurowo - szkoleniowy przy ulicy [...] na działce nr [...] (obręb: Dz. [...], km. [...]) w K. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.).

SKO jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji wskazał na konieczność zmodyfikowania wniosku przez inwestora.

Przystępując do merytorycznej oceny stanowiska SKO w kwestii zasadności uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – mając na względzie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyny tego uchylenia oraz wynikające z niej wskazań co do dalszego postępowania – należy zauważyć, że z przywołanego przepisu wynika, iż dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek: po pierwsze, że decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był zatem władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji, przede wszystkim w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania. Mając na względzie powyższe, Sąd doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia sprzeciwu, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w nim wskazane. A mianowicie z tego względu, że w ocenie Sądu organ II instancji nie wykazał w sposób przekonujący ziszczenia się w kontrolowanej sprawie łącznie obu przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie był przy tym uprawniony - w myśl art. 64e p.p.s.a. - do oceny podniesionych w sprzeciwie kwestii materialnoprawnych.

Podkreślenia przy tym wymaga, że ww. przepis stanowi odstępstwo od wynikającej z art. 138 § 1 k.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Wybierając to odstępstwo, organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do ogólnikowego stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach danej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w ramach art. 138 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz, ewentualnie, z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy, podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a., powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. winien być więc wykładany łącznie m.in. z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

Nie powinno ujść uwadze, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji, wynikającej z obowiązku ponownego, w pełni merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17, CBOSA).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się - na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy - wystąpienia przypadku uzasadniającego w sposób niewątpliwy wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie podzielił bowiem stanowiska SKO o braku możliwości zastosowania w tym przypadku art. 136 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, w obowiązującym stanie prawnym brak jest dostatecznych podstaw do uznania, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy organ odwoławczy nie ma kompetencji do reformatoryjnego, pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora. Innymi słowy, nie sposób przyjąć, że kompetencja właściwego organu administracji publicznej do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie może być przeniesiona na organ wyższego stopnia rozpatrujący odwołanie od zapadłej w pierwszej instancji decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy (wyrok WSA w Poznaniu z 12.10.2023 r., sygn. akt: IV SA/Po 363/23, CBOSA).

Jeżeli zatem w ocenie SKO w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna posiada pewne wady lub braki, nie oznacza to, że organ ten zmuszony jest przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną tylko, jeżeli naruszono przepisy postępowania, a "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się możliwość sporządzenia analizy urbanistycznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przez organem odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Choć analiza urbanistyczna jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przed organem I instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego.

W każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszystkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 19.07.2016 r., II OSK 2198/15, CBOSA). W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny ponadto wyjaśnił, że problem zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydania decyzji reformatoryjnej sprowadza się do ustalenia, czy organ drugiej instancji pomimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, czy tylko dokonał stosownego uzupełnienia materiału dowodowego. Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej – procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 k.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Rzecz w tym aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji.

Dominujący aktualnie pogląd, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dopuszczalne jest prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 16 lipca 2020 r., II OSK 406/20; z 16 grudnia 2020 r., II OSK 3106/20), znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.

Braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym, zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. W okolicznościach kontrolowanej sprawy – rozpoznawanej w postępowaniu odwoławczym po raz drugi – ewentualne wydanie decyzji reformatoryjnej o treści przeciwnej (pozytywnej) w stosunku do dotychczasowego (negatywnego) rozstrzygnięcia organu I instancji nie wymaga, zdaniem Sądu, podjęcia działań wykraczających poza granice art. 136 § 1 k.p.a.

Wobec powyższego, powtórnie rozpoznając sprawę, SKO powinno merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną. W zależności od poczynionych ustaleń organ odwoławczy wyda pozytywną albo negatywną decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, powinien go uzupełnić przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, w tym może w szczególności zlecić organowi I instancji jego stosowne uzupełnienie (zob. art. 136 § 1 i 2 in fine k.p.a.).

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1. sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na zasądzone koszty złożyły się kwoty: 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi, 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego, a także 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa – łącznie 597 zł.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.