Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 82/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3,  art. 29 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. A. i Z. K. A. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. solidarnie na rzecz skarżących T. A. i Z. K. A. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku biurowego, placu utwardzonego wraz oświetleniem, wybudowanych na potrzeby komisu samochodowego zlokalizowanego na działkach nr ew. gr. [...]; [...], obr. [...] – S. przy ul. [...] w B. Podstawę wszczęcia tego postępowania stanowiły ustalenia dokonane w trakcie czynności kontrolnych. Organ ustalił, że na ww. nieruchomości znajduje się komis samochodowy, w obrębie którego można wyróżnić kontenerowy budynek biurowy o wymiarach 3,1 m x 5 m, na którym zainstalowana jest tablica z napisem "samochody A. używane skup samochodów", plac utwardzony w części kostką betonową typu polbruk w części żwirem o powierzchni ok. 1500 m2 wraz z oświetleniem od strony [...] (trzy punkty oświetleniowe). Roboty budowlane wykonane zostały w 2019 r. przez właścicieli działek T.A. oraz Z.A., bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wjazd na teren tych działek odbywa się przez działkę nr ew. 936/1. Działki nr ew. gr. [...]; [...] obr. [...] – S. w B. stanowią użytki rolne, na które składają się łąki trwałe oznaczone symbolem Ł - § 9 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r., poz. 1390 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie). Na terenie inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej B. z [...] lutego 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla S. w B. (rejon ulic: [...] i [...]). Przedmiotowe działki znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] MW,U przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną - § 44 ust. 1 uchwały. W trakcie kontroli na placu znajdowało się 7 samochodów osobowych. Na podstawie danych zawartych w centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej ustalono, że współwłaścicielka działek – T.A. prowadzi działalność gospodarczą polegającą w przeważającej części na sprzedaży hurtowej i detalicznej pozostałych pojazdów samochodowych z wyłączeniem motocykli.

Mając na względzie powyższe ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), postanowieniem z [...] września 2022 r. nr [...] wstrzymał T.A. oraz Z.A. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku biurowego, placu utwardzonego wraz z oświetleniem na potrzeby komisu samochodowego zlokalizowanego na działkach nr ew. gr. [...]; [...], obr. [...] – S. przy ul. [...] w B.

W uzasadnieniu stwierdzono, że przedmiotem postępowania jest budynek biurowy, plac utwardzony wraz z oświetleniem, które wybudowane zostały na potrzeby komisu samochodowego. Jest to obiekt kompletny, którego wszystkie powstałe elementy pozwalają na realizowanie funkcji, dla których został stworzony. Inwestycja typu komis samochodowy, w skład której wchodzi budynek biurowy i oświetlony plac na samochody osobowe nie została - w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane - zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonane utwardzenie ma charakter samodzielny, a nie służebny w stosunku do zabudowy na nieruchomości. Należy zatem odrzucić możliwość zastosowania w stosunku do wykonanego utwardzenia art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy. Tym bardziej, że działki inwestycyjne stanowią klasoużytek rolny, natomiast zwolnienie to dotyczy jedynie utwardzenia powierzchni na działkach budowlanych. Stwierdzono zatem, że przedmiotowy plac składowy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Roboty budowlane zostały zakończone. Aby doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, w niniejszym postępowaniu uzasadnione jest zastosowanie trybu z art. 48 ustawy. W myśl art. 48 ust. 5 ustawy postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy w postanowieniu poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Nadto wskazano, że w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie, zgodnie z art. 49e pkt 1 ustawy, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Z kolei w przypadku złożenia wniosku o legalizację, organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Wniosek o legalizację można wycofać do dnia wydania decyzji o legalizacji. Do dokumentów legalizacyjnych, w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę, należą: 1. zaświadczenie Prezydenta Miasta B. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego; 2. projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany w postaci papierowej - w 3 egzemplarzach albo elektronicznej wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów; 3. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodne ze wzorem (PB-5) określonym rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 25 czerwca 2021 r. w sprawie wzoru oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 1170); 4. dwa egzemplarze projektu technicznego.

Po stwierdzeniu kompletności i zgodności z przepisami dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. W przypadku komisu samochodowego, w skład którego wchodzi kilka obiektów, na budowę których potrzebne jest pozwolenie na budowę, na podstawie art. 49d ust. 1 pkt 1 ustawy, opłatę legalizacyjną oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f ustawy, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wskazano, że opłata legalizacyjna w stosunku do budynku biurowego wyniesie 300 000 zł i w stosunku do placu postojowego także 300 000 zł. W przypadku niezłożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego wyda decyzję o rozbiórce budynku biurowego, placu utwardzonego wraz z oświetleniem, wybudowanych na potrzeby komisu samochodowego.

Zażalenie na to postanowienie wnieśli T.A. oraz Z.A i zarzucili, że prowadzone postępowanie jest niezasadne, bowiem został usunięty kontener tymczasowy, który nie był budynkiem, gdyż nie miał fundamentów oraz utwardzenie nawierzchni z kamienia płukanego i oświetlenie placu, a pozostawiono utwardzenie działki budowlanej z kostki brukowej o pow. 248 m2, które nie wymaga ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę, a więc nie jest samowolą budowlaną.

W trakcie postępowania odwoławczego przeprowadzono w dniu 7 listopada 2022 r. kontrolę na przedmiotowych działkach i stwierdzono, że brak jest kontenera i oświetlenia działek, natomiast utwardzenie z polbruku na działce [...] nie zostało zdemontowane. Ponadto ustalono, że z pozostałej części działki nr [...] i z działki [...] istniejące utwardzenie w postaci tłucznia zostało powierzchniowo, częściowo tylko, zdjęte i zepchnięte na pryzmę na działce. Nie zostało zdemontowane również obramowanie terenu (wokół istniejącego słupa stalowego kratowego sieci elektrycznej) wykonane z krawężników. Wykonano dokumentację fotograficzną. Na obu działkach były zaparkowane samochody osobowe.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z [...] grudnia 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu podano, że w sprawie wszczęto i prowadzono postępowanie w sprawie budynku biurowego, placu utwardzonego wraz z oświetleniem, wybudowanych na potrzeby komisu samochodowego, zlokalizowanego na działkach nr ewid. gr. [...]; [...], obr. [...] – S. przy ul. [...] w B.

Z materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (k. 33-34 akt I instancji), wynika, że działki te stanowią użytki rolne, na które składają się klasoużytki "Rllla" i "ŁIV". Zatem działki nie są działkami budowlanymi, a stanowią grunty orne "Rllla" (§ 9 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia) i łąki trwałe "ŁIV"(§ 9 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia). Ponadto na terenie obejmującym ww. działki obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony uchwałą z [...] lutego 2011 r. nr [...] Rady Miejskiej B. w sprawie miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego części osiedla S. w B. - rejon ulic [...] i [...] (k. 35-39 akt I instancji). Działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] - [...] MN,U przeznaczonym (§ 44 ust. 1 uchwały) pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną.

Z informacji zawartych w wypisie z 29 września 2022 r. księgi wieczystej [...] prowadzonej przez SR w B., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych (k. 41-42 akt I instancji) dla działek [...] i [...] wynika, że T.A. i Z.A. nabyli je na podstawie umowy sprzedaży Rep. A Nr [...] z [...] maja 2019 r. Organ powiatowy ustalił, że roboty budowlane zostały wykonane (wg oświadczenia inwestora) po 2019 r., a komis funkcjonuje od maja 2020 r. Inwestorzy T. i Z. A. nie okazali dokumentów potwierdzających legalność jego wybudowania, tj. nie okazali decyzji o pozwoleniu na jego budowę. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzono, że organ powiatowy właściwie ustalił, że roboty budowlane polegające na wybudowaniu budynku biurowego, placu utwardzonego wraz z oświetleniem na przedmiotowych działkach zostały wykonane pomiędzy 24 kwietnia 2019 r. a 11 maja 2021 r. (k. 27 - 29 akt II instancji). Następnie prawidłowo wdrożono procedurę naprawczą z art. 48 ust.1 pkt 1 i pkt 2 i ust. 3 ustawy i wstrzymano prowadzenie robót budowlanych polegających na budowle budynku biurowego, placu utwardzonego wraz z oświetleniem na potrzeby komisu samochodowego. Zawarto także prawidłowe informacje dotyczące przebiegu postępowania legalizacyjnego. Jedynie odnośnie wskazanej wysokości opłaty organ odwoławczy stwierdził, że jest ona wskazana orientacyjnie i w tej kwestii (w odniesieniu do jej wysokości) - na obecnym etapie - organ odwoławczy nie wypowiada się, będzie to ewentualnie przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia, jeśli takie zostanie wydane.

Organ odwoławczy ocenił, że skarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o właściwe przepisy prawa. Zdaniem organu odwoławczego przedmiot postępowania, data jego powstania i podmiot zobowiązany zostały właściwie ustalone. Dodatkowo - zdaniem organu odwoławczego - w zakresie wykonanych przyłączy elektrycznych organ powiatowy powinien podjąć ewentualne dalsze działania w tej kwestii w odniesieniu do gestora sieci. W myśl art. 41 ust. 5 ustawy rozpoczęcie dostaw energii, wody, ciepła lub gazu na potrzeby budowy może nastąpić jedynie po okazaniu wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Do przestrzegania ustawy - Prawo budowlane zobowiązani są również gestorzy sieci, a organ powiatowy powinien podjąć niezbędne działania w celu sprawdzenia naruszenia (czy też braku naruszenia) przepisów w tym zakresie.

Zasadnie organ powiatowy uznał, że w sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym (budowlą) - w postaci urządzonej nawierzchni, tj. placu wykonanego z polbruku oraz utwardzonej tłuczniem nawierzchni działek, na której znajdują się przeznaczone do sprzedaży samochody - podczas kontroli organu (zarówno I jak i II instancji) na placu znajdowały się samochody osobowe, która wraz z budynkiem biurowym, oświetleniem, tworzą całość techniczno-użytkową o jakiej mowa w art. 3 pkt 1 ustawy. Wykonanie całościowo wskazanych robót budowanych doprowadziło w konsekwencji do wykonania obiektu budowlanego (budowli) do prowadzenia komisu samochodowego. Powstanie obiektu budowlanego (budowli) na działkach nr [...] i [...] (podkreślono, że nie są to działki budowlane) nie podlega wyłączeniom zawartym w art. 29-30 ustawy. Z zebranego materiału dowodowego bezspornie wynika, że nie ma zastosowania art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy, odnoszący się do robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Zatem w niniejszej sprawie inwestor przed wykonaniem przedmiotowego obiektu budowlanego (budowli) winien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, której nie posiada. Stąd postępowanie legalizacyjne zasadnie jest prowadzone w oparciu o art. 48 ustawy.

Marginalnie wskazano, że właściciel nie przedłożył decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, w myśl odrębnych przepisów tj. art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto wraz z rozpoczęciem budowy i zmianą sposobu użytkowania gruntu związanego z wyłączeniem go z produkcji rolniczej, zgodnie z art. 22 ust 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne właściciel nieruchomości jest zobowiązany zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany objęte ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Właściciel nie przedłożył w niniejszej sprawie dokumentu potwierdzającego dokonanie takiego zgłoszenia.

Odnosząc się do stanowiska skarżących wyjaśniono, że w chwili wydania skarżonego postanowienia organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził (zgromadzony materiał dowodowy potwierdza te ustalenia), że inwestor samowolnie wykonał roboty budowlane polegające na wybudowaniu budynku biurowego, placu utwardzonego wraz z oświetleniem na potrzeby komisu samochodowego. Jest to obiekt kompletny, którego wszystkie powstałe elementy pozwalają na realizowanie funkcji, dla których został stworzony. Inwestycja typu komis samochodowy, w skład którego wchodzą powyższe obiekty budowlane, nie została zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonane utwardzenie terenu ma charakter samodzielny, a nie służebny w stosunku do zabudowy na nieruchomości. W odniesieniu do tego utwardzenia terenu nie ma możliwości zastosowania art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy. Tym bardziej, że inwestycja wykonana została na działce, która nie jest działką budowlaną a stanowi użytki rolne - łąki trwale i grunty rolne. Organ powiatowy w sposób jasny i nie budzący wątpliwości ustalił rodzaje obiektów składających się na komis samochodowy, wyszczególnił je oraz dokonał właściwej kwalifikacji w oparciu o ustawę – Prawo budowlane.

Skargę na to postanowienie do sądu administracyjnego wnieśli T.A. i Z.A. i zarzucili naruszenie:

- art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 81 w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżących o terminie oględzin oraz brak umożliwienia wypowiedzenia się co do dowodów zgromadzonych w sprawie, w następstwie czego materiał dowodowy sprawy należy uznać za zgromadzony poza granicami postępowania administracyjnego i z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej;

- art. 15 K.p.a., poprzez brak uwzględnienia zmian okoliczności faktycznych sprawy, jakie nastąpiły po wydaniu postanowienia przez organ pierwszej instancji a przed wydaniem postanowienia przez organ drugiej instancji, tj. brak uwzględnienia usunięcia kontenera, słupów oświetleniowych oraz nawierzchni z kruszywa;

- art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz dokonanie oceny zgromadzonych w sprawie dowodów w sposób sprzeczny z zasadami rządzącymi postępowaniem administracyjnym, a także dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, skutkujące uznaniem, że istniejące na części działki ewidencyjnej nr [...] utwardzenie stanowi samodzielny obiekt budowlany - komis samochodowy, podczas gdy utwardzenie to wykonane zostało jako parking do 10 miejsc postojowych;

- art. 29 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez niezastosowanie w przedmiotowej sprawie pierwszego z zaskarżonych przepisów i błędne zastosowanie drugiego, będące konsekwencją błędnego przyjęcia przez organy obydwu instancji, że urządzona na części działki [...] nawierzchnia stanowi obiekt budowlany (budowlę), której wykonanie wymaga uprzedniego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy utwardzenie to wykonane zostało jako parking do 10 miejsc postojowych.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie została naruszona zasada dwuinstancyjności określona w art. 15 K.p.a.

Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Wojewódzkigo Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] grudnia 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z [...] września 2022 r., wstrzymujące skarżącym – T.A. oraz Z.A. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku biurowego, placu utwardzonego wraz z oświetleniem na potrzeby komisu samochodowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. gr. [...] i [...], obr. [...] – S. przy ul. [...] w B.

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., 2351 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Tryb ten znajduje zastosowanie w sprawach samowolnej budowy obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu tym informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej – ust. 3. Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie – ust. 4. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy - ust. 5. Kluczowe znaczenie w takich sprawach ma ustalenie rodzaju (charakteru i zakresu) wykonanych robót budowlanych i ustalenie, czy w wyniku ich realizacji powstał obiekt budowlany, który wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W sprawie niniejszej na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji ustalono, że inwestycja polegała na budowie budynku biurowego i placu utwardzonego w części kostką betonową typu polbruk i w części żwirem o powierzchni około 1500 m2 wraz z oświetleniem (trzy punkty oświetleniowe). Roboty te doprowadziły do wykonania obiektu budowlanego – budowli w postaci komisu samochodowego. Wstrzymując inwestorom prowadzenie robót budowlanych organ pierwszej instancji ocenił, że jest to obiekt kompletny, którego wszystkie powstałe elementy pozwalają na realizowanie funkcji, dla których został stworzony. Inwestycja typu komis samochodowy w skład której wchodzi budynek biurowy i oświetlony plac na samochody wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnośnie wykonanego utwardzenia powierzchni gruntu przyjęto, że ma ono charakter samodzielny, a nie służebny w stosunku do zabudowy na nieruchomości. Stąd należy odrzucić zastosowanie art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy, tym bardziej że działki inwestycyjne stanowią klasoużytek rolny.

Na etapie postępowania odwoławczego, w wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu 7 listopada 2022 r., potwierdzono informacje zawarte w zażaleniu, że na przedmiotowych działkach brak jest kontenera i oświetlenia. Z kolei utwardzenie z polbruku z działki nr [...] nie zostało zdemontowane, zaś z pozostałej części działki nr [...] i [...] istniejące utwardzenie w postaci tłucznia zostało powierzchniowo, częściowo tylko zdjęte i zepchnięte na pryzmę na działce.

Pomimo tych ustaleń organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym (budowlą) w postaci urządzonej nawierzchni, tj. placu wykonanego z polbruku oraz utwardzonej tłuczniem nawierzchni działek, na której znajdują się przeznaczone do sprzedaży samochody osobowe (co potwierdziły wyniki kontroli przeprowadzonej zarówno przez organy obydwu instancji), która wraz z budynkiem biurowym, oświetleniem tworzy całość techniczno – użytkową w której mowa w art. 3 pkt 1 ustawy. Wykonanie całościowo tych robót budowlanych doprowadziło w konsekwencji do wykonania obiektu budowlanego (budowli) do prowadzenia komisu samochodowego. Organ odwoławczy pomimo potwierdzenia demontażu kontenera – budynku biurowego, oświetlenia i części utwardzenia nawierzchni gruntu (pierwotnie grunt był utwardzony na powierzchni około 1500 m2, aktualnie pozostało utwardzenie w postaci kostki betonowej typu polbruk na powierzchni 248 m2) stwierdził, że okoliczności te nie mają wpływu na wynik sprawy. Z odpowiedzi na skargę wynika, że wszystkie objęte wszczętym postępowaniem obiekty budowlane w dacie wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji istniały. Zdaniem organu odwoławczego wykonany demontaż miałby w sprawie znaczenie, tylko wówczas gdyby inwestor rozebrał w całości obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania i doprowadził działki do stanu pierwotnego (sprzed budowy). Tylko taka zmiana stanu faktycznego sprawy dałaby podstawę do wydania innego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy.

Odnosząc się do tego w pierwszej kolejności podać należy na czym polega zasada dwuinstancyjności. Jak wskazano m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2021 r. (III OSK 87/21, pub. CBOSA), zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów wskazanych przez organ pierwszej instancji. W związku z tym organ odwoławczy nie tylko zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynienia własnych ustaleń faktycznych - o ile jest to konieczne - ale też do samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu. Zadośćuczynienie powyższym wymogom stanowi gwarancję realizacji celu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy, przez organ odwoławczy, nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, w wyniku wniesienia skutecznego środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem jego oceny przez każdy z organów postępowania. Co istotne, organy obydwu instancji powinny ustalić i uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący na dzień podejmowania rozstrzygnięcia przez dany organ. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji, lecz zobowiązany jest samodzielnie ustalić okoliczności faktyczne istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym uwzględnić także te, które nie zostały rozważone przez organ pierwszej instancji i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Tym samym organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji (vide: R. Hauser, M. Wierzbowski red., Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 1019; a także por. wyrok NSA z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, LEX nr 1081834). Wymaga również wskazania, że w orzecznictwie niejednokrotnie podkreślano, że wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony i stanowi rażące naruszenie prawa (vide: wyroki NSA z 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88 ONSA 1989/1/36; z 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/ nr 3-4/ 95).

Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej stwierdzić należy, że organ odwoławczy ustalił aktualny stan faktyczny w sprawie. Niemniej jednak wydał rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, które dotyczyło innego stanu faktycznego. Ze stanowiska organu odwoławczego wynika, że takie rozstrzygnięcie podyktowane było przyjęciem, że poszczególne roboty budowlane stworzyły całość techniczno – użytkową w postaci komisu samochodowego. W związku z tym tylko demontaż całego obiektu budowlanego i doprowadzenie działki do stanu pierwotnego mogło skutkować wydaniem innego rozstrzygnięcia.

Zdaniem sądu, stanowisko to nie może być uwzględnione. Nie można było w sprawie niniejszej utrzymać w mocy rozstrzygnięcia które dotyczyło komisu samochodowego składającego się z innych elementów niż na datę wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Komis samochodowy stanowiły odrębne obiekty budowlane, pomimo tego że wspólnie stanowiły całość techniczno – użytkową. Obiekty te nie były ze sobą zespolone i mogły być rozebrane bez uszczerbku wchodzących w skład komisu elementów. Na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji przyjęto, że takie obiekty jak: kontenerowy budynek biurowy z zainstalowaną tablicą z napisem "samochody A. używane skup samochodów"; plac utwardzony w części kostką brukową typu polbruk w części żwirem o powierzchni około 1500 m2 wraz z oświetleniem (trzy punkty oświetleniowe) tworzą komis samochodowy. Na datę rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy na przedmiotowych działkach właściwie znajdowało się już tylko utwardzenie wykonane z polbruku o powierzchni 248 m2. W takich okolicznościach, zdaniem sądu, organ odwoławczy nie mógł utrzymać w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Treść rozstrzygnięcia powinna odpowiadać ustalonemu przez organ odwoławczy stanowi faktycznemu sprawy, tj. powinno uwzględniać zakres wykonanych robót budowlanych. Zakres robót budowlanych wskazany w postanowieniu o wstrzymaniu prowadzenia tych robót ma znaczenie na dalszych etapach postępowania legalizacyjnego. Wstrzymanie robót budowanych jest pierwszym etapem tej procedury. Kolejne etapy to złożenie odpowiedniej dokumentacji, naliczenie opłaty legalizacyjnej czy też rozbiórka. W sytuacji utrzymania w mocy postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, które dotyczy innego zakresu przedmiotowego (szerszego), powstaje pytanie o zakres przedmiotowy dalszych etapów tej procedury. Organ odwoławczy powinien uwzględnić zmianę stanu faktycznego i wskazać co jest przedmiotem rozstrzygnięcia dotyczącego wstrzymania robót budowlanych. Nawet jeżeli stwierdził, że istniejące utwardzenie z polbruku przeznaczone jest na cele komisu samochodowego, to tylko ten element aktualnie tworzy komis. Utrzymanie w mocy postanowienia dotyczącego innych elementów, które zostały usunięte będzie skutkować tym, że na dalszym etapie postępowania chociażby opłata legalizacyjna będzie naliczana odrębnie dla budynku (którego aktualnie nie ma) i odrębnie dla utwardzenia. Nie nalicza się opłaty legalizacyjnej dla budowli w postaci komisu samochodowego ale dla poszczególnych robót budowlanych składających się na tę budowlę. Stąd postanowienie organu odwoławczego powinno uwzględniać aktualny stan faktyczny na przedmiotowych działkach.

Aktualny stan faktyczny jest właściwie taki, że na działce nr [...] znajduje się utwardzenie powierzchni gruntu z polbruku o pow. 248 m2. W skardze zarzucono organowi, że taki stan faktyczny czyli sam parking, zakwalifikował jako obiekt budowlany w postaci komisu samochodowego. Podczas, gdy zdaniem skarżących, na chwilę obecną na działce nie istnieje komis samochodowy tylko parking o którym stanowi przepis art. 29 ust. 2 pkt 7 ustawy.

Odnosząc się do kwalifikacji utwardzenia powierzchni gruntu wskazać należy, że jakkolwiek przepisy ustawy – Prawo budowlane nie zawierają norm, które definiowałyby "utwardzenie gruntu", to jednak wedle reprezentowanego jednolicie w orzecznictwie poglądu są to wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych takich jak wykonanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej itp. (vide: m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z 27 marca 2019 r., II SA/Rz 1304/18, Lex nr 2687186). Utwardzenie powierzchni gruntu może być kwalifikowane w różny sposób. Może być kwalifikowane jako utwardzenie w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy. Zgodnie z tą regulacją nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Z jednej strony takie utwardzenie może być kwalifikowane jako wykonanie robót budowlanych. Utwardzenie takie może być także potraktowane jako budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy. Zgodnie z tą regulacją pod pojęciem budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Z załącznika do ustawy – Prawo budowlane wynika, że do obiektów budowlanych zaliczono place składowe, place postojowe, składowiska odpadów i parkingi (kategoria XXII). Stosowanie do art. 3 pkt 1 ustawy, obiektem budowlanym jest między innymi budowla wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Na wykonanie budowli wymagane jest, co do zasady, pozwolenie na budowę – art. 28 ust. 1 ustawy. Dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli – utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, np. jako placu składowo - postojowego na cele komisu samochodowego. Czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych utwardzenie powierzchni gruntu ma charakter niesamoistny, jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy. Zgodnie z tą regulacją urządzenie budowlane to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Urządzenie budowlane z natury swej pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym, w stosunku do którego pełni funkcję służebną a więc jego budowa nie prowadzi do powstania samodzielnej budowli (vide: wyrok WSA w Krakowie z 5 listopada 2020 r., II SA/Kr 751/20, pub. CBOSA). W aktualnym orzecznictwie przyjmuje się, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione są tylko roboty budowlane, których wyłącznym skutkiem jest utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jeżeli jednak pomiędzy utwardzeniem działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego, tzn. utwardzenie pełni funkcję samodzielną lub dominującą, a nie służebną wtedy zastosowanie art. 29 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy jest wyłączone (vide: wyrok NSA z 29 marca 2022 r., II OSK 747/21, pub. CBOSA).

W świetle powyższych rozważań sąd podziela stanowisko organów, że w sprawie odnośnie wykonanego utwardzenia gruntu nie mógł mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 4 pkt 4 zw. z art. 3 pkt 9 ustawy. Po pierwsze dlatego, że działka nr [...] na dzień wydania postanowienia przez organ odwoławczy nie była działką budowlaną. Jak wynika z dołączonych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego działka ta jest użytkiem rolnym, kwalifikowana jako łąka. Nadto nawet gdyby działka była działką budowalną, to nie można przyjąć, że utwardzenie to związane jest funkcjonalnie z innym obiektem budowlanym na tej działce. Słusznie organy przyjęły, że utwardzenie pełni funkcję samoistną. Zdaniem sądu, wbrew zarzutom skargi, możliwe jest kwalifikowanie samej utwardzonej powierzchni gruntu jako budowli wykorzystywanej w celach związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, tj. jako plac składowo – postojowy na cele komisu samochodowego.

Utwardzona powierzchnia gruntu może być również kwalifikowana jako miejsce postojowe w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 7 ustawy. Zgodnie z tą regulacją nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000. Z powyższej regulacji wynika, że sytuowanie stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk zasadniczo zwolnione jest z reglamentacji prawa budowlanego. Zgłoszenia wymaga sytuowanie takich stanowisk postojowych na obszarze Natura 2000. Natomiast pozwolenia na budowę sytuowanie stanowisk postojowych na działkach, które nie są działkami budowlanymi. Jak już wskazano powyżej, działka nr [...], na której znajduje się utwardzenie, na datę wydania postanowienia przez organ odwoławczy była zakwalifikowana jako łąka. Niemniej jednak z odpowiedzi na skargę wynika, że w dniu 10 listopada 2022 r. właściciel wystąpił z wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu o pow. 248 m2 z działki nr [...] z przeznaczeniem na parking. Nadto w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego działka ta znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] - [...] MN,U przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną (§ 44 ust. 1 planu). Oznacza to, że w sytuacji wyłączenia tej działki z produkcji rolniczej, nie byłaby wykluczona kwalifikacja utwardzenia powierzchni gruntu jako stanowisk postojowych. Pod warunkiem, że powierzchnia utwardzenia uzasadnia przyjęcie, że została przeznaczona maksymalnie na 10 stanowisk postojowych i że pełni tylko i wyłącznie funkcję postojową nie związaną z prowadzoną przez współwłaścicielkę działalnością gospodarczą w postaci komisu samochodowego.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy w pierwszej kolejności określi przedmiot postępowania zgodnie ze stanem faktycznym istniejącym na działkach objętych przedmiotem postępowania. Następnie dokona kwalifikacji tych robót budowlanych mając na uwadze powyższe rozważania sądu. Organ odwoławczy skoryguje to postępowanie we własnym zakresie, chyba że uzna że zachodzą podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy).

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienie, na które służy zażalenie, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 P.p.s.a. (vide: wyrok NSA z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1110/13, pub. CBOSA).