Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 844/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 77 par 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych A. S.A. w Warszawie oraz K. I. G. E. i T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2019 r. sygn. akt [...] w sprawie ze skarg A. S.A. w W., K. I. G. E. i T. oraz P. I. K. E. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sąd pierwszej instancji, WSA) wyrokiem z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1971/18, oddalił skargi A. S.A. w Warszawie (spółka), K. (K.) oraz PI. (PI.) na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes UKE, organ) z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie dopłaty do kosztów świadczonych usług wchodzących w skład usługi powszechnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezes UKE decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] (zaskarżona decyzja), po rozpatrzeniu wniosku T. S.A. z siedzibą w W. (obecnie: A. S.A. z siedzibą w W., dalej także jako: T., A. lub OPL) z dnia [...] czerwca 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2011 r., nr [...](Decyzja USO) w sprawie przyznania dopłaty za rok 2008 - do kosztów świadczonych przez OPL usług wchodzących w skład usługi powszechnej, w części objętej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ( WSA) z dnia 7 stycznia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3877/14, uchylającym decyzję Prezesa UKE z dnia [...] września 2011 r., nr [...], w części utrzymującej w mocy pkt II Decyzji USO – uchylił Decyzję USO w części – pkt II Decyzji USO i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że:

I. przyznał na rzecz OPL dopłatę do kosztów świadczenia:

- usługi, o której mowa w pkt I ppkt 4 sentencji decyzji Prezesa UKE z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] (Decyzja Wyznaczająca), tj. usługi udzielania informacji o numerach telefonicznych oraz udostępniania spisów abonentów, za rok 2008 r. w wysokości 18.147.200,39 złotych;

- usługi, o której mowa w pkt I ppkt 6 sentencji Decyzji Wyznaczającej - świadczenie usługi publicznych aparatów za rok 2008 w wysokości 52.169.302, 48 złotych,

tj. w łącznej kwocie w wysokości 70.316.502,87 złotych;

II. odmówił przyznania, za rok 2008, dopłaty do kosztów świadczonych przez OPL następujących usług wchodzących w skład usługi powszechnej:

- usługi, o której mowa w pkt I ppkt 1 sentencji Decyzji Wyznaczającej tj. usługi przyłączenia pojedynczego zakończenia sieci w głównej lokalizacji abonenta z wyłączeniem sieci cyfrowej z integracją usług (dalej "ISDN");

- usługi, o której mowa w pkt I ppkt 2 sentencji Decyzji Wyznaczającej tj. usługi utrzymania łącza abonenckiego z zakończeniem sieci w głównej lokalizacji w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych;

- usługi, o której mowa w pkt I ppkt 3 sentencji Decyzji Wyznaczającej tj. usługi połączenia telefoniczne krajowe i międzynarodowe, w tym do sieci ruchomych, obejmującej także zapewnienie transmisji dla faksu oraz transmisji danych, w tym połączenia do sieci Internet.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją Prezesa UKE z dnia [...] maja 2006 r. OPL została wyznaczona do świadczenia usługi powszechnej, o której mowa w art. 81 ust. 1 Pt, na terenie całego kraju. Decyzjami Prezesa UKE z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] oraz decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], zmienioną decyzją Prezesa UKE z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], zostały określone szczegółowe warunki świadczenia usługi powszechnej, w tym okres jej świadczenia. Na mocy ww. decyzji OPL była zobowiązana do realizacji obowiązku świadczenia wszystkich usług wchodzących, zgodnie z art. 81 ust. 3 Pt, w skład usługi powszechnej na terenie całego kraju przez okres 5 lat, tj. od dnia 8 maja 2006 r. do dnia 8 maja 2011 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. OPL złożyła wniosek o przyznanie dopłaty do kosztu netto świadczenia usługi powszechnej za rok 2008 w wysokości 208.363.479,65 złotych netto. Prezes UKE dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach strony K., P. oraz PI.

Prezes UKE decyzją z dnia [...] maja 2011 r. przyznał Spółce dopłatę za rok 2008 w wysokości 1.829.836 złotych kosztu netto świadczenia usługi, o której stanowi art. 81 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (pt) - świadczenie udogodnień dla osób niepełnosprawnych, z wyłączeniem aparatów publicznych przystosowanych dla osób niepełnosprawnych. W pozostałym zakresie odmówił przyznania dopłaty do kosztów świadczonych przez stronę usług wchodzących w skład usługi powszechnej za 2008 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2011 r. Prezes UKE utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2166/11 oddalił skargę spółki, a Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 1863/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. NSA stanął na stanowisku, że odmowa przyznania Spółce dopłaty nastąpiła z przyczyn, które nie powinny mieć wpływu na ocenę czy zweryfikowany koszt netto nie stanowił uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego. W jego ocenie WSA przychylając się do stanowiska Prezesa UKE, błędnie uznał, że niespełnienie w całości wymagań decyzji, o której stanowi art. 82 ust. 4 pt uzasadniało odmowę przyznania dopłaty. Podniósł, że stanowisko to zostało sformułowane przez Sąd bez uwzględnienia istotnych wskazówek interpretacyjnych zwrotu "uzasadnione obciążenie" wynikających z wyroku w sprawie C-222/08.

Orzekając ponownie, WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 7 stycznia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3877/14: 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt II decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2011 r.; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu; 3. zasądził od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w W. 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 1863/12. WSA w Warszawie wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty skargi okazały się zasadne. Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie konieczne jest ustalenie, czy określone przez Prezesa UKE okoliczności mogą stanowić podstawę stwierdzenia, że koszt netto nie stanowi uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy. Pojęcie "uzasadnionego obciążenia" zostało wyjaśnione w orzeczeniu TS w sprawie C-222/08. W orzeczeniu tym Trybunał wyjaśnił, że niesprawiedliwe obciążenie, którego istnienie winno zostać stwierdzone przez krajowy organ regulacyjny przed wypłatą jakiejkolwiek rekompensaty, jest obciążeniem, które w przypadku każdego przedsiębiorstwa świadczącego usługę powszechną ma nadmierny charakter w świetle jego zdolności do udźwignięcia tego obciążenia, zważywszy na wszystkie jego swoiste cechy, a w szczególności jakość jego urządzeń, jego sytuację gospodarczą i finansową, jak również jego udział w rynku. WSA podtrzymał pogląd NSA, że odmowa przyznania dopłaty nastąpiła w przedmiotowej sprawie z przyczyn, które nie powinny mieć wpływu na ocenę czy zweryfikowany koszt netto nie stanowi uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego. W konkluzji WSA wskazał, że uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło ze względu na naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 96 ust. 4 pt. W ocenie WSA przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania mające na celu zapewnienie prawidłowego wykonywania przez przedsiębiorcę wyznaczonego decyzji zobowiązującej do świadczenia usługi powszechnej prowadzi do wniosku, że ewentualne naruszenia w tym zakresie nie mogą stanowić podstawy odmowy przyznania dopłaty. Osiągnięcie właściwego poziomu dostępności i jakości świadczonej usługi powszechnej powinno nastąpić z wykorzystaniem omówionych już mechanizmów kontrolnych oraz działań wymuszających wykonanie decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek świadczenia usługi powszechnej. Sąd I instancji wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę powinien uwzględnić w wydawanej decyzji wskazówki interpretacyjne w zakresie rozumienia i wykładni pojęcia "uzasadnione obciążenie", wynikające z wyroku TSUE z dnia 6 października 2010 r. C-222/08. Organ winien dokonać analizy tego zagadnienia z punktu widzenia szeroko rozumianych przesłanek o charakterze ekonomicznym.

Od powyższego wyroku wniesione zostały dwie skargi kasacyjne - jedna przez Prezesa UKE, który zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz druga - przez podmiot: K., który również zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 1040/15, oddalił powyższe skargi kasacyjne. NSA podkreślił, że realizacja decyzji Prezesa UKE wyznaczającej przedsiębiorcę do świadczenia usługi powszechnej na podstawie art. 82 ust. 4 Pt m.in. w zakresie poziomu dostępności tej usługi i jej jakości, nie może być jedyną podstawą odmowy przyznania dopłaty o jakiej stanowi art. 95 ust. 1 i ust. 2 Pt w związku z art. 96 ust. 4 tej ustawy, co nie oznacza, że dostępność usługi oraz jej jakość nie mają wpływu na przyznanie tej dopłaty, jednak by to miało miejsce organ jest obowiązany wykazać, że dostępność i jakość usługi powszechnej, pomimo że wpływa na koszt netto, to nie stanowi on uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego. Dopiero takie odniesienie kosztu świadczenia usługi do jej dostępności i jakości pozwala przyjąć, że dostępność i jakość jest szeroko rozumianą przesłanką ekonomiczną, a o odmowie dopłaty mogą przesądzać tylko względy ekonomiczne, a nie formalny sposób wykonywania decyzji o wyznaczeniu przedsiębiorcy. Z tej perspektywy argumentacja Sądu I instancji odpowiada prawu i stanowisku NSA z wyroku z dnia 13 maja 2014 r. Oznacza to, zdaniem NSA, że niepełna dostępność usługi powszechnej lub zła jakość może być podstawą do odmowy dopłaty tylko wtedy, gdy koszt netto jej świadczenia zostanie uznany za uzasadnione obciążenie przedsiębiorcy, a nie tylko dlatego, że przedsiębiorca nie wykonuje treści decyzji o wyznaczeniu.

Po zwrocie akt do organu, postępowanie odwoławcze zakończyło się wydaniem przez Prezesa UKE w dniu [...] sierpnia 2018 roku, zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności Prezes UKE podkreślił, że w zaistniałym stanie faktycznym zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia tylko wniosku OPL i tylko w części, której dotyczyło rozstrzygnięcie zawarte w pkt II Decyzji USO, a więc w części, w jakiej Prezes UKE odmówił przyznania dopłaty do kosztów świadczonych przez OPL usług wchodzących w skład usługi powszechnej za rok 2008 za wyjątkiem usługi, o której mowa w art. 81 ust. 3 pkt 5 Pt - świadczenie udogodnień dla osób niepełnosprawnych. z wyłączeniem aparatów publicznych przystosowanych dla osób niepełnosprawnych za rok 2008 (tj. usługi, której dotyczyło rozstrzygnięcie - przyznanie dopłaty w kwocie 1 829 836 złotych - zawarte w pkt I Decyzji USO, które nie podlegało uchyleniu w wyniku prawomocnego Wyroku WSA). Podsumowując ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w wyroku NSA i WSA, Prezes UKE uznał, że po pierwsze Sądy te uznały za nieuprawnioną odmowę przyznania dopłaty do kosztów świadczonych przez OPL usług wchodzących w skład usługi powszechnej wyłącznie z uwagi na sposób ich realizacji. Po drugie natomiast organ doszedł do wniosku, że w tych orzeczeniach Sądy nie zakwestionowały w żadnym zakresie rozstrzygnięcia zawartego w Decyzji USO odnośnie: analizy dokumentacji stanowiącej podstawę obliczania kosztu netto (art. 96 ust. 2 Pt), weryfikacji kosztu netto (art. 96 ust. 3 Pt), korzyści pośrednich - w tym sposobu i wartości korzyści pośrednich wyznaczonych przez Prezesa UKE, wartości kosztu netto wyznaczonej przez Prezesa UKE na podstawie art. 96 ust. 3 Pt, argumentacji dotyczącej wpływu decyzji biznesowych OPL na niezyskowność abonentów. Organ zauważył, że w szczególności nie zostały zakwestionowane żadne wartości liczbowe związane z wysokością kosztu netto zweryfikowaną przez Prezesa UKE dla każdej z usług wchodzących w skład usługi powszechnej, a także wartości korzyści pośrednich wyznaczonych przez Prezesa UKE w odniesieniu do każdej z kategorii korzyści pośrednich oraz finalnie - wynikającego z powyższych wartości wysokości kosztu netto. Brak zakwestionowania rozstrzygnięcia zawartego w wyżej przywołanych częściach uzasadnienia Decyzji USO oznacza, zdaniem Prezesa UKE, że nie jest zobowiązany, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., do dokonywania w tym zakresie modyfikacji tego rozstrzygnięcia. W wyżej wskazanym, zakresie zarówno w wyroku WSA, jak i wyroku NSA nie zostały bowiem sformułowane żadne oceny prawne i wskazania, które Prezes UKE byłby zobowiązany uwzględnić. Organ uznał natomiast za konieczne dokonanie oceny, czy zweryfikowany koszt netto nie stanowi uzasadnionego obciążenia. Omawiając kwestię podstaw prawnych przyznania dopłaty, Prezes UKE stwierdził, że nakładając na OPL obowiązek świadczenia usługi powszechnej Decyzją Wyznaczającą przyjął następujący katalog usług wchodzących w skład usługi powszechnej, który wynikał z treści art. 81 ust. 3 Pt w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 stycznia 2013 r.: 1. przyłączenie pojedynczego zakończenia sieci w głównej lokalizacji abonenta z wyłączeniem sieci cyfrowej z integracją usług; 2. utrzymanie łącza abonenckiego z zakończeniem sieci w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych; 3. połączenia telefoniczne krajowe, międzynarodowe, w tym do sieci ruchomych, obejmujące także zapewnienie transmisji dla faksu oraz transmisji danych, w tym połączenia do sieci Internet; 4. udzielanie informacji o numerach telefonicznych oraz udostępnianie spisów abonentów; 5. świadczenie udogodnień dla osób niepełnosprawnych; 6. świadczenie usług telefonicznych za pomocą aparatów publicznych. Organ zauważył, iż zarówno w dacie wyznaczającej koniec okresu, którego dotyczy Wniosek (tj. za rok 2008 r.) jak i w chwili składania samego Wniosku (tj. w dniu 30 czerwca 2009 r.) katalog usług wchodzących w skład usługi powszechnej był różny od tego, który wynika z aktualnej na dzień wydania decyzji treści art. 81 ust. 3 Pt. W ocenie organu, należy jednak mieć na uwadze, że OPL świadczyła usługę w okresie przed wprowadzeniem zmian wynikających z ustawy nowelizującej, dlatego też, dokonując oceny przedłożonego przez OPL wniosku, konieczne było przyjęcie katalogu usług wchodzących w skład usługi powszechnej za okres, w którym usługi, których dotyczy Wniosek były świadczone. Organ zaznaczył, że, jak wynika z dokumentacji złożonej wraz z wnioskiem, OPL dokonując kalkulacji kosztu netto prawidłowo kierowała się katalogiem usług wchodzących w skład usługi powszechnej, o jakich mowa była w wydanej w stosunku do OPL Decyzji Wyznaczającej, tj. usługami, o których była mowa w art. 81 ust. 3 Pt w brzmieniu obowiązującym przez wejściem w życie ustawy nowelizującej, a także przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu obliczania kosztu netto usługi wchodzącej w skład telekomunikacyjnej usługi powszechnej (dalej "rkn") w brzmieniu na dzień złożenia wniosku do Prezesa UKE. Dlatego tez Prezes UKE uznał, że powinien uwzględnić zestaw usług wchodzących w skład usługi powszechnej, który określony został w Decyzji Wyznaczającej i na podstawie którego OPL dokonała kalkulacji kosztu netto świadczenia usługi powszechnej. Oznacza to, że Prezes UKE powinien oceniać kalkulację kosztów w zakresie wnioskowanej dopłaty w odniesieniu do tych usług, o których była mowa w Decyzji Wyznaczającej tj. usług, o których była mowa w art. 81 ust. 3 Pt w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 stycznia 2013 r. Prezes UKE uznał zatem, że do ponownej oceny wniosku OPL o przyznanie dopłaty z tytułu kosztu netto za rok 2008 należy stosować przepisy prawa obowiązujące w dniu jego składania, nie zaś w chwili wydawania niniejszej decyzji. Zgodnie z powyższym, dokonując oceny wniosków OPL za rok 2009, Prezes UKE kierował się treścią odpowiednich przepisów Pt w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej, a także brzmieniem rozporządzenia kosztowego, nie uwzględniającego zmian wprowadzonych jego nowelizacją. Sposób obliczania kosztu netto określa rkn, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 95 ust. 4 Pt. W myśl rkn, koszt netto oblicza się jako różnicę pomiędzy kosztami bezpośrednio związanymi ze świadczeniem tej usługi, których przedsiębiorca wyznaczony nie poniósłby, a przychodami i korzyściami pośrednimi, których nie osiągnąłby - gdyby nie miał obowiązku jej świadczenia. Wniosek o dopłatę obliczonego kosztu netto przedsiębiorca wyznaczony składa w terminie sześciu miesięcy od zakończenia roku, w którym zdaniem tego przedsiębiorcy koszt ten wystąpił (art. 96 ust. 1 Pt). Wraz z wnioskiem przedsiębiorca wyznaczony przedstawia Prezesowi UKE rachunki lub inne dokumenty zawierające dane lub informacje będące podstawą obliczenia kosztu netto. Do analizy tej dokumentacji Prezes UKE powołuje biegłego rewidenta (art. 96 ust. 2 Pt). Prezes UKE weryfikuje koszt netto i przyznaje ustaloną kwotę lub odmawia przyznania dopłaty, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia złożenia wniosku, zgodnie z art. 96 ust. 3 Pt. Prezes UKE odmawia przyznania dopłaty, jeżeli stwierdzi, że zweryfikowany koszt netto nie stanowi uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego (art. 96 ust. 4 Pt). OPL, jako przedsiębiorca wyznaczony do świadczenia usługi powszechnej, złożyła wniosek w terminie wskazanym w art. 96 ust. 1 Pt wskazując, że kwota kosztu netto w roku 2008 wyniosła 208.363.479,65 zł. Organ podkreślił, iż dokonując analizy dokumentacji stanowiącej podstawę obliczania kosztu netto (art. 96 ust. 2 Pt) biegły rewident, poza opinią i raportem, przedstawił również szczegółowe wyniki wyliczeń składowych kosztu netto w podziale na koszty, przychody i składniki korzyści pośrednich, które następnie posłużyły Prezesowi UKE do weryfikacji kosztu netto (art. 96 ust. 3 Pt). Analiza dokumentacji stanowi tylko jeden z elementów składających się na weryfikację kosztu netto. Drugim elementem jest weryfikacja przeprowadzana przez samego Prezesa UKE. Zgodnie z treścią art. 96 ust. 3 Pt, Prezes UKE weryfikuje zasadność wniosku o dopłatę do kosztów usług wchodzących w skład usługi powszechnej. Prezes UKE w drodze decyzji administracyjnej, przyznaje dopłatę w wysokości kosztu netto (w całości lub w części wnioskowanej kwoty), bądź odmawia przyznania dopłaty w sytuacji, gdy przeprowadzona analiza wykaże, że koszt taki nie wystąpił. Niezależnie od powyższego. Prezes UKE odmawia przyznania dopłaty, gdy zgodnie z art. 96 ust. 4 Pt po przeprowadzeniu weryfikacji kosztu netto, stwierdzi, że zweryfikowany koszt netto nie stanowi uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego. W postępowaniu Prezes UKE powziął wątpliwość co do niektórych kategorii kosztów alokowanych przez OPL do usług wchodzących w skład usługi powszechnej. Organ wskazał, iż zgodnie z § 1 ust. 2 rkn: "Koszt netto świadczenia usługi wchodzącej w skład usługi powszechnej (...) oblicza się jako różnicę pomiędzy kosztami bezpośrednio związanymi ze świadczeniem tej usługi, których przedsiębiorca wyznaczony (...) nie poniósłby, a przychodami i korzyściami pośrednimi, których nie osiągnąłby — gdyby nie miał obowiązku jej świadczenia", natomiast w § 5 ust. 2 rkn wskazano, że: "Koszty bezpośrednio związane ze świadczeniem składnika łub grupy usług obejmują wyłącznie koszty, których przedsiębiorca wyznaczony nie poniósłby, gdyby nie miał obowiązku świadczenia składnika lub grupy usług.". Z kolei według § 5 ust. 4 rkn: "W kalkulacji kosztów bezpośrednio związanych ze świadczeniem składnika lub grupy usług uwzględnia się poniesione koszty środków trwałych, których przedsiębiorca wyznaczony mógłby uniknąć, gdyby zrezygnował ze świadczenia usług na określonych obszarach lub określonym abonentom.". W kontekście powyższego istotne są również postanowienia § 5 ust. 3 rkn, który stanowi, iż: "Do kalkulacji kosztów bezpośrednio związanych ze świadczeniem składnika lub grupy usług stosuje się zorientowany przyszłościowo długookresowy koszt przyrostowy określony w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 1". Zgodnie z powyższym oraz zgodnie z metodologią długookresowych kosztów przyrostowych (LRIC — ang. Long Run Incremental Costs), kalkulacja kosztu netto powinna uwzględniać koszty składnika lub grupy usług równe ich kosztom przyrostowym, tj. kosztom, które nie zostałyby poniesione, gdyby operator zaprzestał świadczenia danego składnika lub grupy usług. Organ wskazał ponadto, że koszty możliwe do uniknięcia w przypadku braku obowiązku świadczenia składnika lub grupy usług, stanowią koszty przyrostowe usługi oraz odpowiednia część kosztów wspólnych. Koszty te można również ująć jako różnice pomiędzy kosztami świadczenia wszystkich usług a kosztami świadczenia usług z wyłączeniem danego składnika lub grupy usług ceteris paribus. W związku z postanowieniami rkn przytoczonymi powyżej oraz specyfiką kategorii kosztowych metodologii LRIC, zdaniem Prezesa UKE, w kalkulacji nie mogą być ujmowane tzw. koszty ogólne, gdyż koszty te są ponoszone w związku z funkcjonowaniem całego przedsiębiorstwa, a zatem nie stanowią kosztów, które nie zostałyby poniesione, gdyby operator zaprzestał świadczenia usługi powszechnej. Organ zauważył, że OPL do oceny zyskowności poszczególnych grup abonentów, wyznaczyła koszty średnie danej usługi dla sieci telekomunikacyjnej na obszarze całego kraju. Oznacza to, że nie zostały wyznaczone koszty bezpośrednie danej usługi np. utrzymania łącza abonenckiego dla grupy abonentów planu socjalnego, tylko koszty uśrednione dla wszystkich świadczonych usług. Zdaniem Prezesa UKE, OPL powinna szczegółowo przeanalizować koszty generowane jedynie przez grupę abonentów niezyskownych. Powyższe podważa kalkulację kosztów składnika lub grupy usług, dokonaną przez OPL na potrzeby wyznaczone wielkości kosztu netto świadczenia usługi powszechnej za rok 2008. Organ ponadto wskazał, że OPL przeprowadzając kalkulację kosztu netto uznała, że abonentami niezyskownymi są abonenci "planu tp socjalny". Zdaniem organu, z przedstawionych przez OPL danych w żaden sposób nie wynika, że wytypowana przez nią grupa abonentów niezyskownych generuje wysokie koszty ze względu np. na ich odległość od węzłów sieci telekomunikacyjnej oraz, że OPL nie poniosłaby kosztu ich utrzymania, gdyby nie miała ona obowiązku świadczenia usługi powszechnej. W związku z powyższym Prezes UKE w trakcie badania prowadzonego przez biegłego rewidenta zwrócił się z prośbą o przedstawienie dowodu, na podstawie którego możliwe byłoby zidentyfikowanie abonentów niezyskownych. W ocenie Prezesa UKE, OPL poza wykazaniem niezyskowności danej grupy abonentów, nie wykazała, że faktycznie nie świadczyłaby im usług, gdyby nie była przedsiębiorcą wyznaczonym, co potwierdza treść Raportu uzupełniającego. Zdaniem Prezesa UKE, analiza zyskowności abonentów wskazuje, że w przypadku zaistnienia sytuacji, w której inna grupa abonentów okazałaby się nierentowna, OPL także żądałaby dopłaty z tego tytułu. Ponadto przedstawione w Raporcie uzupełniającym wyjaśnienie OPL stanowi potwierdzenie, że pewna grupa abonentów OPL jest niezyskowna z powodu oferowania im planów taryfowych generujących wysokie koszty, a zmiana umowy może sprawić, że abonenci ci staną się zyskowni. Podejście prezentowane przez OPL wskazuje, że oferując abonentom plany taryfowe, OPL nie bierze pod uwagę ich możliwości ekonomicznych. Co istotne, plan socjalny został wprowadzony przez OPL jako plan komercyjny, na długo przed wyznaczeniem OPL na operatora zobowiązanego do świadczenia usługi powszechnej. Jak wskazuje dokument pt. "Alokacje kosztów procesów specjalnych (HCC na modelowe elementy sieci)", objęty klauzulą "zastrzeżone", znaczna ilość kategorii kosztowych wspólnych dla kilku lub wszystkich usług, została alokowana do kosztów usług powszechnych. Organ stwierdził, że niesłuszne jest wynikające z tego założenie, że OPL nie poniosłaby kosztów np. przełącznic głównych w danej lokalizacji. W ocenie Prezesa UKE, koszt ten nie powinien być alokowany do kosztu świadczenia składnika lub grupy usług i nie powinien być wykazany w koszcie netto usługi powszechnej. OPL wyznaczając grupę abonentów niezyskownych, nie przeprowadziła żadnej analizy biznesowej, która potwierdziłaby, że OPL faktycznie nie świadczyłaby usług danej grupie abonentów, gdyby nie była przedsiębiorcą wyznaczonym. Organ podkreślił przy tym, że OPL przy decyzjach inwestycyjnych, zarówno w przeszłości jak i obecnie, sugeruje się biznesową opłacalnością inwestycji w danej lokalizacji węzła, a nie wynikiem narzuconego obowiązku świadczenia usługi powszechnej. Ponadto fakt, że OPL jest zobowiązana podłączyć abonenta do sieci nie musi oznaczać, że abonent ten jest nierentowny. Prezes UKE zaznaczył, że OPL wyznaczając grupę abonentów niezyskownych nie brała pod uwagę ich położenia od węzłów sieci telekomunikacyjnej, a jedynie kierowała się kryterium niskiej opłaty abonamentowej. Wskazany przez OPL koszt netto z tytułu świadczenia usług, o których mowa w art. 81 ust. 3 pkt 1-3 Pt, generowany był głównie przez niski poziom opłaty abonamentowej (w abonamencie "plan tp socjalny"). Organ uznał, że OPL nie może dowolnie kreować grupy abonentów niezyskownych, skoro nie istnieje dowód na generowanie przez nich wyższych kosztów niż pozostali abonenci oraz braku jakichkolwiek barier w dostępności danego planu taryfowego. Prezes UKE wziął również pod uwagę kwestię podniesioną przez K. w stanowisku z dnia [...] listopada 2010 r. tj. uwzględnienie w kalkulacji koncepcji tzw. efektywnego operatora, zgodnie z którą OPL powinna estymować koszty dla przedsiębiorstwa działającego w warunkach pełnej konkurencji. Jednocześnie Prezes UKE przeanalizował wyjaśnienia złożone przez biegłego rewidenta w Raporcie uzupełniającym, w którym biegły rewident wskazuje na korekty efektywności dokonane przez OPL w trakcie kalkulacji. W związku z powyższym, Prezes UKE uznał, że wskazana przez OPL wartość dopłaty została wyznaczona w sposób nieprawidłowy. Organ wskazał, iż dokonując weryfikacji kosztu netto brał pod uwagę zastrzeżenia wskazane powyżej, jak również uwagi wskazane w dokumentach przekazanych Prezesowi UKE przez biegłego rewidenta. Wartości liczbowe stanowiące wartość kosztów, przychodów i korzyści pośrednich Prezes UKE wyznaczył w oparciu o dane liczbowe zawarte w Raporcie. Omawiając kwestię przychodów i kosztów świadczenia usług, o których mowa w art. 81 ust. 3 pkt 1-3 Pt organ stwierdził, że zgodnie z § 3 pkt 1 -2 rkn, przedsiębiorca wyznaczony oblicza koszt netto odrębnie dla grupy usług świadczonych na obszarze nierentownym i odrębnie dla grupy usług świadczonych niezyskownym abonentom. Z brzmienia § 3 rkn wynika, że grupa usług, o której mowa w pkt 1 i 2, składa się z usług określonych w art. 81 ust. 3 pkt 1-3 ustawy Pt i stanowi: 1. przyłączenie pojedynczego zakończenia sieci w głównej lokalizacji abonenta z wyłączeniem sieci cyfrowej z integracją usług; 2. utrzymanie łącza abonenckiego z zakończeniem sieci w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych; 3. połączenia telefoniczne krajowe, międzynarodowe, w tym do sieci ruchomych, obejmujące także zapewnienie transmisji dla faksu oraz transmisji danych, w tym połączenia do sieci Internet. Biorąc pod uwagę powyższy zakres usług telekomunikacyjnych, definicja obszaru nierentownego określona została w § 2 pkt 5 lit. a rkn. Na tej podstawie OPL zdefiniowała i przeanalizowała 49 obszarów odpowiadającym strefom numeracyjnym. W wyniku powyższej analizy, OPL nie zidentyfikowała obszarów nierentownych, wobec czego, na wskazanym etapie analiz koszt netto nie występuje. Powyższe implikuje przeprowadzenie dalszych analiz, mających na celu określenie niezyskownych abonentów. Definicja niezyskownego abonenta ujęta została w § 2 pkt 4 rkn. W nawiązaniu do powyższej definicji niezyskownego abonenta, OPL objęła analizą rentowności grupy abonentów na obszarze rentownym, stanowiące użytkowników detalicznych (indywidualnych i biznesowych) planów taryfowych świadczonych przez OPL w 2008 r. Prezes UKE zauważył, że analizie zyskowności nie poddane były grupy abonentów planów biznesowych, o czym świadczy ich brak w opisie kalkulacji. Tymczasem zdaniem Prezesa UKE, analizie rentowności powinni być poddani wszyscy abonenci, zarówno indywidualni, jak również biznesowi. W świetle powyższego, klienci biznesowi nie zostali wykluczeni z obowiązku dostarczania im usługi powszechnej. Powyższe potwierdził biegły rewident, który w Raporcie uzupełniającym wskazał, że OPL popełniła błędy w zakresie prawidłowości i spójności zastosowanych szczegółowych rozwiązań z ogólnymi zasadami kalkulacji kosztów usług według metodologii zorientowanych przyszłościowo długookresowych kosztów przyrostowych, w szczególności dotyczące wyznaczenia kosztów obowiązku świadczenia usług powszechnych abonentom niezyskownym. W wersji przed korektami kalkulacji składowych kosztu netto OPL zdefiniowała abonentów niezyskownych jako tylko tych, którzy korzystają z "planu tp socjalny". Zgodnie ze wskazówkami biegłego rewidenta, OPL dokonała korekty podejścia w zakresie wyznaczania abonentów niezyskownych, która polegała na odniesieniu się do "grupy niezyskownych abonentów telefonicznych podłączonych do węzła sieci telekomunikacyjnej dla których Spółka wykazywała ujemny bilans przychodów i kosztów za dany rok". Biorąc powyższe pod uwagę, Prezes UKE uznał, że przedstawione przez OPL wartości przychodów i kosztów związanych ze świadczeniem usług o których mowa w art. 81 ust. 3 pkt 1-3 Pt zostały wyznaczone w sposób nieprawidłowy. W związku z tym do kalkulacji wysokości kosztu netto Prezes UKE przyjął wartości kosztów i przychodów wskazane w Raporcie. Organ podkreślił, że w kalkulacji kosztu netto, poza kosztami świadczenia usług wchodzących w skład usługi powszechnej oraz osiąganymi z nich przychodami, kalkuluje się również korzyści pośrednie osiągane przez przedsiębiorcę wyznaczonego. Zgodnie z § 7 ust. 1 rkn: "Korzyści pośrednie ustala się, szacując korzyści niematerialne związane ze świadczeniem składnika lub grupy usług, które uzyskuje lub może uzyskać przedsiębiorca telekomunikacyjny z tytułu pozycji przedsiębiorcy wyznaczonego.". W § 7 ust. 2 rkn wskazane są korzyści pośrednie, które przedsiębiorca wyznaczony powinien uwzględnić w ramach kalkulacji kosztu netto (znajomość przedsiębiorcy wyznaczonego, reputację przedsiębiorcy wyznaczonego, efekt wszechobecności, efekt "cyklu życia", dostęp do danych o abonentach, dodatkowe możliwości reklamy). Organ wskazał, że informacje dotyczące kalkulacji korzyści pośrednich wyznaczonych przez OPL znajdują się w Opisie kalkulacji (dalej też jako "Opis") i zostały poddane zarówno badaniu przez biegłego rewidenta, jak i weryfikacji przez Prezesa UKE. Prezes UKE, wyznaczając wartość korzyści pośrednich, brał pod uwagę zmiany, jakie w kalkulacji OPL spowodowało wprowadzenie korekt zalecanych przez biegłego rewidenta. W przypadku kalkulacji korzyści pośrednich Prezes UKE uwzględnił wpływ korekty w zakresie wyznaczenia abonentów niezyskownych oraz liczby nierentownych aparatów publicznych. Prezes UKE wyznaczając wartość korzyści pośrednich wynikających z dostępu do informacji o abonentach, wykorzystał wzór wskazany w "Opracowaniu Korzyści Pośrednich". Organ wskazał, że rkn nie precyzuje sposobu alokacji poszczególnych korzyści pośrednich przy wyznaczaniu kosztu netto dla każdej z usług osobno. Ponadto także w przypadku korzyści pośrednich związanych z zagadnieniami ogólnymi, takimi jak np. rozpoznawalność marki, bardzo trudno jest dokonać ich bezpośredniego przypisania do konkretnej usługi bez pewnej uznaniowości. Sama konieczność alokacji poszczególnych korzyści pośrednich do poszczególnych usług wchodzących w skład usługi powszechnej wynika natomiast z tego, iż zgodnie z rkn koszt netto oblicza się dla każdej z usług (grupy usług) odrębnie. Organ dokonał następnie oceny, czy zweryfikowany koszt netto stanowi uzasadnione obciążenie OPL (art. 96 ust. 4 Pt). W tym zakresie dokonał następującej wykładni art. 96 ust. 4 Pt. Zgodnie z art. 96 ust. 4 Pt, Prezes UKE odmawia przyznania dopłaty, jeżeli stwierdzi, że zweryfikowany koszt netto nie stanowi nieuzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego. Ustalenie przez Prezesa UKE kosztu netto nie jest zatem jednoznaczne z przyznaniem dopłaty przedsiębiorcy wyznaczonemu, lecz stanowi dopiero punkt wyjścia do dokonania kolejnej oceny przez Prezesa UKE, czy zweryfikowany koszt netto stanowi nieuzasadnione obciążenie tego przedsiębiorcy. Weryfikacja kosztu netto czyli stwierdzenie, że koszt ten występuje, oraz ustalenie, jaka jest wysokość tego kosztu, jest wcześniejszą czynnością w stosunku do oceny, czy koszt ten stanowi nieuzasadnione obciążenie. Powyższy pogląd nie budzi wątpliwości również w doktrynie, gdzie wskazuje się, że art. 96 ust. 4 Pt "ma zastosowanie tylko w przypadku, gdy w procesie uregulowanym w ust. 1-3 ustalono koszt netto, będący konsekwencją nierentowności występującej przy świadczeniu usługi powszechnej. W takiej sytuacji przepis ust. 4 nakazuje Prezesowi URTiP dokonanie kolejnej oceny dotyczącej uzasadnienia obciążenia przedsiębiorcy takim kosztem". Organ podkreślił, że w zakresie wykładni art. 96 ust. 4 Pt winien się odwołać także do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku NSA oraz wyroku WSA, które, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", wiążą Prezesa UKE w sprawie. Tymczasem w wytycznych tych wskazano, że ponownie rozpatrując sprawę, organ powinien uwzględnić w wydanej decyzji wskazówki interpretacyjne w zakresie rozumienia i wykładni zwrotu "uzasadnione obciążenie", wynikających z wyroku TSUE z 6 października 2010 r., C-222/08. Występowanie kosztu netto nie jest równoznaczne z istnieniem niesprawiedliwego obciążenia. Dopiero jeśli krajowe organy regulacyjne stwierdzą, iż na danym przedsiębiorstwie spoczywają niesprawiedliwe obciążenia, obowiązane są zastosować jedno z dwóch rozwiązań pozwalających sfinansować koszt netto. Ocena, czy uzasadnione (sprawiedliwe) jest przyznanie dopłaty, pozostawiona została organowi regulacyjnemu, który dokonując tej oceny każdorazowo powinien wziąć pod uwagę okoliczności danej sprawy. Mając na uwadze powyższe Prezes UKE, dokonując oceny, czy zweryfikowany koszt netto stanowi nieuzasadnione (niesprawiedliwe) obciążenie OPL, wziął pod uwagę "stosunek pomiędzy kosztem netto a zakresem i charakterem działalności zobowiązanego przedsiębiorcy", a w szczególności dokonał oceny, czy zweryfikowany koszt netto "jest obciążeniem, które w przypadku każdego przedsiębiorstwa świadczącego usługę powszechną ma nadmierny charakter w świetle jego zdolności do udźwignięcia tego obciążenia, zważywszy na wszystkie jego swoiste cechy, a w szczególności jakość jego urządzeń, jego sytuację gospodarczą i finansową, jak również jego udział w rynku". Odnosząc się do zakresu i charakteru działalności OPL w zakresie usług przyłączenia, utrzymania łącza oraz połączeń telefonicznych (art. 81 ust. 3 pkt 1-3 Pt), Prezes UKE wziął pod uwagę okoliczności związane ze stanem rynku telekomunikacyjnego w 2008 r., sytuacją finansową OPL i OA, a także zmiany w działalności OPL po wprowadzeniu obowiązku świadczenia przez OPL usługi powszechnej, odwołując się do odpowiednich danych liczbowych. W zakresie oceny stanu rynku telekomunikacyjnego wskazał, iż abonenci OPL w 2008 r. stanowili niemal 84,3% wszystkich abonentów telefonii stacjonarnej, na drugim miejscu znalazła się N. - posiadała 4,3%, i D. - 3,6% użytkowników telefonii stacjonarnej ("Rynek telekomunikacyjny w Polsce w latach 2007-2009"). Wskazuje to na niewątpliwie monopolistyczną pozycję na rynku usług telefonii stacjonarnej OPL w tamtym okresie. Ponadto OPL w 2008 r. była w posiadaniu niemal 76,9% łączy abonenckich, N. w analogicznym okresie posiadała ich 3,5%, PTC 2%, D. 3,1%a UPC 1,4%. Pozostali OA byli w posiadaniu ok. 13,1% łączy abonenckich. OPL była zatem również zdecydowanym monopolistą w dostępie do infrastruktury związanej ze świadczeniem usług telefonii stacjonarnej. Natomiast pod względem przychodów na rynku telefonii stacjonarnej OA w sumie osiągnęli udział niewiele przekraczający 26% (26,7%), podczas gdy OPL uzyskała prawie 73,3% łącznych przychodów z rynku, co również potwierdza dominującą pozycję OPL na rynku telefonii stacjonarnej. W zakresie okoliczności związanych z sytuacją finansową OPL i OA Prezes UKE wskazał, iż OPL w 2008 r. uzyskała łączne przychody na poziomie ponad 18,1 mld zł, z czego ponad 10,4 mld zł było przychodami z działalności związanej z siecią stacjonarną (źródło: Roczne sprawozdanie finansowe OPL za rok 2008, dalej "SFD"). Łączne przychody OPL w 2008 r. były prawie 11-krotnie wyższe niż skumulowane przychody pozostałych dwóch kolejnych największych uczestników rynku. OPL w 2008 r. osiągnęła zysk netto na poziomie ponad 2,2 mld zł (tak w SFN), podczas gdy N. osiągnęła zysk netto na poziomie 230,6 miliona, a D. poniósł stratę na poziomie ponad 292 miliony złotych. Biorąc pod uwagę powyższe, organ uznał, iż OPL w 2008 r. prezentowała się jako nieproporcjonalnie dochodowa spółka w porównaniu do swoich głównych konkurentów na rynku telefonii stacjonarnej. Organ stwierdził, że nie można w świetle zgromadzonego w sprawie materiału uznać, iż zweryfikowany koszt netto miał dla OPL (za wyrokiem TSUE) "nadmierny charakter w świetle jego zdolności do udźwignięcia tego obciążenia, zważywszy na wszystkie jego swoiste cechy, a w szczególności jakość jego urządzeń, jego sytuację gospodarczą i finansową, jak również jego udział w rynku". W szczególności sytuacja finansowa OPL oraz udział OPL w rynku (znaczące dysproporcje w stosunku do OA w obu tych kategoriach) nie przemawiają za tym, aby zweryfikowany koszt netto w zakresie usług przyłączenia, utrzymania łącza oraz połączeń telefonicznych (art. 81 ust. 3 pkt 1 -3 Pt) stanowił nieuzasadnione (niesprawiedliwe) obciążenie OPL. Powyższe stanowi przesłankę prowadzącą do rozstrzygnięcia określonego w decyzji. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Prezes UKE odniósł się do argumentów wskazanych w stanowiskach zgłaszanych w trakcie postępowania.

Skargi na powyższą decyzję wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: 1) A. S.A. z siedzibą w W. (sprawa zarejestrowana pod sygnaturą akt VI SA/Wa 1971/18); 2) K. (sprawa zarejestrowana pod sygnaturą akt VI SA/Wa 1972/18); 3) PI. (sprawa zarejestrowana pod sygnaturą akt VI SA/Wa 2003/18).

W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o ich oddalenie.

Na rozprawie w dniu 16 maja 2019 roku, Sąd postanowił, na podstawie art. 111 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączyć sprawy o sygnaturach VI SA/Wa 1971/18, VI SA/Wa 1972/18 oraz VI SA/Wa 2003/18 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je dalej pod wspólną sygnaturą VI SA/Wa 1971/18. Sąd postanowił połączyć sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ponieważ wszystkie trzy złożone skargi dotyczą tej samej decyzji organu administracji. Ponadto Sąd oddalił złożony przez A. S.A. wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodów z dokumentów.

W zaskarżonym wyroku z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1971/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wskutek oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 1040/15, skarg kasacyjnych, wniesionych od wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3877/14, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zasadniczą w niniejszej sprawie kwestią jest więc ocena, czy organ administracji publicznej w sposób prawidłowy zastosował obowiązujące regulacje prawne, a w szczególności – czy wywiązał się z obowiązków nałożonych przez sądy administracyjne obydwu instancji, które w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach zawarły oceny prawne oraz wskazania, co do dalszego postępowania. W ocenie Sądu I instancji, działania podjęte w niniejszej sprawie przez Prezesa UKE, w zakresie weryfikacji zasadności wniosku A. S.A. o dopłatę do kosztów usług wchodzących w skład usługi powszechnej, wypełniły wytyczne wynikające z poprzedniego wyroku Sądu. Sąd I instancji stwierdził, że kalkulacja kosztu netto powinna uwzględniać koszt składnika lub grupy usług równe ich kosztom przyrostowym, tj. kosztom, które nie zostałyby poniesione, gdyby operator zaprzestał świadczenia danego składnika lub grupy usług. Zdaniem Sądu należy przyznać rację organowi, że analiza kosztu netto, zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami, powinna się odbywać w odniesieniu do każdej z usług osobno. W razie natomiast wystąpienia kosztu netto w przypadku świadczenia danej usługi Prezes UKE ustala, czy poniesiony koszt netto stanowi uzasadnione obciążenie przedsiębiorcy wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej. Co istotne, samo ustalenie, iż koszt netto wystąpił, nie jest jednoznaczne z przyznaniem dopłaty przedsiębiorcy wyznaczonemu, lecz stanowić może punkt wyjścia do oceny, czy zweryfikowany koszt netto stanowi uzasadnione obciążenie tego przedsiębiorcy. W ocenie Sądu I instancji, należy uznać, iż dokonując oceny, czy poniesiony koszt netto stawił uzasadnione obciążenie, Prezes UKE, wydając zaskarżoną decyzję, w sposób należyty wziął pod uwagę ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA VI SA/Wa 3877/14. Sąd w tym orzeczeniu (podobnie jak wcześniej NSA) skupił się przede wszystkim na kwestii uznania za nieuprawnioną odmowę przyznania dopłaty do kosztów świadczonych przez OPL usług wchodzących w skład usługi powszechnej wyłącznie z uwagi na sposób realizacji decyzji wydanej na podstawie art. 82 ust. 4 Pt w zakresie poziomu dostępności i jakości świadczenia poszczególnych usług wchodzących w skład usługi powszechnej. W wyroku NSA nie zostały natomiast zawarte inne wskazówki interpretacyjne, które determinowałyby sposób interpretacji art. 96 ust. 4 Pt. Ocena, czy uzasadnione (sprawiedliwe) jest przyznanie dopłaty, pozostawiona została organowi regulacyjnemu, który dokonując tej oceny każdorazowo powinien wziąć pod uwagę okoliczności danej sprawy. Mając na uwadze powyższe Prezes UKE, dokonując oceny, czy zweryfikowany koszt netto stanowi nieuzasadnione (niesprawiedliwe) obciążenie OPL, wziął pod uwagę "stosunek pomiędzy kosztem netto a zakresem i charakterem działalności zobowiązanego przedsiębiorcy", a w szczególności dokonał oceny, czy zweryfikowany koszt netto "jest obciążeniem, które w przypadku każdego przedsiębiorstwa świadczącego usługę powszechną ma nadmierny charakter w świetle jego zdolności do udźwignięcia tego obciążenia, zważywszy na wszystkie jego swoiste cechy, a w szczególności jakość jego urządzeń, jego sytuację gospodarczą i finansową, jak również jego udział w rynku". Prezes UKE zasadnie przyjął, że kluczową kwestią badaną w postępowaniu była kwestia zastosowania art. 96 ust. 4 Pt w kontekście jakości i dostępności usług wchodzących w skład usługi powszechnej oraz kwestie ekonomiczne, sytuacja gospodarcza i finansowa OPL oraz udział rynkowy OPL. W zaskarżonej decyzji Prezes UKE dokonał zarówno analizy dokumentacji stanowiącej podstawę obliczania kosztu netto (pkt 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), weryfikacji kosztu netto (pkt 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), analizy dotyczącej korzyści pośrednich (pkt 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) oraz finalnie wyznaczył wartość kosztu netto (pkt 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Następnie, dla tak uzyskanej wartości kosztu netto, Prezes UKE dokonał w pkt 6 zaskarżonej decyzji oceny, czy zweryfikowany koszt netto stanowi uzasadnione obciążenie OPL (art. 96 ust. 4 Pt). Dokonując takiej oceny, Prezes UKE kierował się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach WSA i NSA, w tym m.in. w zakresie przesłanek stanowiących przyczynę odmowy przyznania dopłaty OPL w kontekście przesłanki niesprawiedliwego obciążenia, jak i w zakresie konieczności wzięcia pod uwagę przesłanek ustalonych w wyroku TSUE. Odnosząc się do zarzutu K., iż Prezes UKE przeprowadził analizy wyrywkowych odcinków działalności OPL, należy zauważyć, iż organ przeprowadził analizę i ocenę każdej usługi odrębnie, uwzględniając przesłanki z wyroków WSA i NSA, tzn. sytuację gospodarczą, finansową w kontekście dostępności i jakości usług OPL na tle pozostałych uczestników rynku działających w danym segmencie. W wyrokach WSA i NSA oraz w rkn brak jest zatem wskazań, aby koszt netto był kalkulowany, a następnie oceniany w kontekście całej działalności przedsiębiorstwa wyznaczonego. W wyrokach WSA i NSA wskazano, na potrzebę przeprowadzenia analizy mającej na celu ocenę kosztu netto wykazanego przez OPL jako uzasadnionego obciążenia. W tym celu, jak zostało wskazane, ocena sytuacji ekonomicznej, gospodarczej, udziały OPL w rynku powinny zostać dokonane w powiązaniu z dostępnością i jakością usług powszechnych. Jak trafnie zauważył organ, każda z usług takich jak OBN i OSA, PAS, usługi połączeń telefonicznych, usługa przyłączenia, jest usługą specyficzną i różniącą się w istotny sposób od siebie, przez co także parametry dostępności, jakości oraz wskaźniki je oceniające są odmienne. Mając na względzie odmienność każdej z usług z katalogu usług wchodzących w skład usługi powszechnej, globalna i całościowa analiza wszystkich tych usług łącznie obarczona byłaby błędem. Tak więc, OPL zobowiązana była kalkulować koszty, przychody oraz przypisać korzyści pośrednie odrębnie dla poszczególnych kategorii usług, aby w konsekwencji, zgodnie z rkn, wyznaczyć koszt netto odrębnie dla poszczególnych usług. Odniesienie możliwości całego przedsiębiorstwa, do usług mniej lub bardziej popularnych, a przez to także przynoszących straty lub zyski, doprowadziłoby do sytuacji, w której ocena ciężaru kosztu netto byłaby zniekształcona. Prezes UKE uwzględnił, wydając zaskarżoną decyzję koszty wspólne różnych usług świadczonych przez OPL oraz wyjaśnił, dlaczego nie uwzględnił kosztów ogólnych (koszty te są ponoszone w związku z funkcjonowaniem całego przedsiębiorstwa, a zatem nie stanowią kosztów, które nie zostałyby poniesione, gdyby operator zaprzestał świadczenia usługi powszechnej). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku ponownego rozpoznania sprawy w zakresie w jakim WSA nie zakwestionował Decyzji USO należy wskazać, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonana została analiza oraz uzasadnienie wszystkich istotnych aspektów sprawy. Zdaniem Sądu, Prezes UKE zbadał całość sprawy i w pewnym zakresie - z uwagi na to, że podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w Decyzji USO - przywołał uprzednią argumentację, do czego miał pełne prawo, biorąc pod uwagę treść prawomocnych i wiążących w niniejszej sprawie wyroków sądów administracyjnych obydwu instancji. Sąd zauważył, że składy orzekające poprzednio w sprawie nie zakwestionowały wartości liczbowych związanych z wysokością kosztu netto, zweryfikowaną przez Prezesa UKE dla każdej z usług wchodzących w skład usługi powszechnej, a także wartości korzyści pośrednich wyznaczonych przez Prezesa UKE w odniesieniu do każdej z kategorii korzyści pośrednich oraz finalnie - wynikającego z powyższych wartości wysokości kosztu netto. Kwestie powyższe Sąd uznał za prawidłowo wywiedzione oraz uzasadnione. Zgodnie z treścią wytycznych zawartych w wyrokach sądów I i II instancji, w zaskarżonej decyzji Prezes UKE dokonał natomiast ponownej oceny rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia, czy zweryfikowany koszt netto nie stanowi nieuzasadnionego obciążenia A. WSA i NSA nakazały, by w tej mierze Prezes UKE wziął pod uwagę przesłanki ekonomiczne, gospodarcze, udział rynkowy w powiązaniu z dostępnością i jakością usług. Pozostałe kwestie nie zostały przez Sądy administracyjne obydwu instancji zakwestionowane. Sąd pierwszej instancji stwierdził następnie, że Prezes UKE wyczerpująco, bazując zarówno na publicznie dostępnych danych, jak również znanych organowi z urzędu, przedstawił ocenę sytuacji gospodarczej OPL w 2008 r., biorąc pod uwagę udziały rynkowe OPL w segmencie usług telefonii stacjonarnej, a także całkowitą liczbę abonentów korzystających z usług telefonii stacjonarnej nie różnicując ich na klientów biznesowych czy indywidualnych. W ocenie Sądu za zasadne należy uznać stanowisko organu, iż zasadnicze usługi świadczone przez OPL byłyby świadczone, nawet gdyby spółka ta nie miała obowiązku w zakresie świadczenia usługi powszechnej. Usługi te stanowiły zwykłą działalność komercyjną OPL. Nie można zatem uznać, iż zweryfikowany koszt netto OPL prezentował "nadmierny charakter w świetle jego zdolności do udźwignięcia tego obciążenia, zważywszy na wszystkie jego swoiste cechy, a w szczególności jakość jego urządzeń, jego sytuację gospodarczą i finansową, jak również jego udział w rynku". W szczególności sytuacja finansowa OPL oraz udział OPL w rynku (znaczące w stosunku do OA w obu tych kategoriach) nie przemawiają za tym, aby zweryfikowany koszt netto w zakresie usług przyłączenia, utrzymania łącza oraz połączeń telefonicznych (art. 81 ust. 3 pkt 1-3 Pt) stanowił nieuzasadnione (niesprawiedliwe) obciążenie OPL. Reasumując, WSA w Warszawie doszedł do przekonania, iż w organ w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego oraz reguły postępowania określone w kodeksie postępowania administracyjnego, jak również zastosował się do wskazań i ocen prawnych zawartych w wiążących w sprawie wyrokach sądów administracyjnych obydwu instancji, w tym w sposób prawidłowy posłużył się interpretacją pojęcia niedookreślonego "unfair burden" (niesprawiedliwego obciążenia) dokonaną przez TSUE w wyroku z dnia 6 października 2010 r. w sprawie C-222/08.

Skargi kasacyjne od powyższego postanowienia złożyły: A. S.A. w W. oraz K..

A. S.A. wniosła o uchylenie powyższego wyroku w części i uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej A. S.A. przyznania dopłaty do usługi powszechnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Spółka wniosła również o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

a) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Pt), w związku z art. 95 ust. 2 Pt zdanie drugie, przez błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że ocena, czy koszt netto stanowi uzasadnione obciążenie przedsiębiorcy wyznaczonego, obejmuje badanie, czy koszt netto został zasadnie poniesiony, podczas gdy ocena zasadności poniesienia kosztu netto jest przeprowadzana na etapie badania kosztu netto, a nie na etapie badania, czy zweryfikowany koszt netto nie stanowi uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego, a w przedmiotowej sprawie fakt wystąpienia kosztu netto i jego wysokość zostały już wcześniej rozstrzygnięte;

b) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 3 i 4 Pt, polegające na błędnej wykładni powołanych przepisów, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że przyznanie dopłaty do usługi powszechnej, nie stanowi zasady, a w konsekwencji przyjęcie przez WSA, że dokonywanie przez Prezesa UKE, oceny, czy koszt netto stanowi uzasadnione obciążenie przedsiębiorcy wyznaczonego ma się odbywać bez uwzględnienia, iż tylko szczególnie istotne powody mogą uzasadniać odmowę przyznania dopłaty;

c) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 2 i 4 Pt przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że dopuszczalna jest odmowa przyznania dopłaty do niektórych usług wchodzących w skład usługi powszechnej, ze względu na to, że zweryfikowany koszt netto nie stanowi uzasadnionego obciążenia, przy jednoczesnym przyznaniu dopłaty do innych usług wchodzących w skład usługi powszechnej, w sytuacji gdy oceny, czy koszt netto stanowi uzasadnione obciążenie, należy dokonywać przy uwzględnieniu przesłanek ekonomicznych, co oznacza, że w stosunku do tego samego przedsiębiorcy nie mogą one prowadzić od odmiennych rezultatów w zakresie oceny, czy kosztu netto stanowi nieuzasadnionego obciążenie przedsiębiorcy wyznaczonego;

d) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 4 Pt przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez WSA, że koszt netto usług, o których mowa w art. 81 ust. 3 pkt 1-3 Pt, nie stanowił uzasadnionego obciążenia spółki, ze względu na to, że spółka świadczyła te usługi również przed wyznaczeniem jako operator obowiązany do świadczenia usługi powszechnej, tj. nie rozpoczęła ich świadczenia w związku z nałożeniem obowiązku świadczenia usługi powszechnej, pomimo tego, że przed wyznaczeniem na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów spółka była obowiązana świadczyć usługę powszechną, co spowodowało, iż nieprawidłowo przyjęto w zaskarżonej decyzji, iż koszt netto nie stanowił uzasadnionego obciążenia, a w konsekwencji nieprawidłowo odmówiono spółce dopłaty za te trzy usługi;

e) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu przez WSA, że dopuszczalne było na etapie postępowania administracyjnego pominięcie istotnych okoliczności stanu faktycznego, co skutkowało uznaniem, że koszt netto usług, o których mowa w art. 81 ust. 3 pkt 1-3 Pt, nie stanowił uzasadnionego obciążenia A., ze względu na to, że niezyskowność abonentów wynikała z decyzji biznesowych A., podczas gdy to działania Prezesa UKE spowodowały, że A. nie mógł zastosować wyższych opłat;

f) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu, iż ocena formalnego sposobu wykonywania obowiązku świadczenia usługi powszechnej mogła przesądzić o odmowie przyznania dopłaty do usług powszechnej, w sytuacji, gdy w prawomocnym orzeczeniu wydanym w przedmiotowej sprawie uznaniu, że takie powody nie mogą przesądzić o odmowie przyznania dopłaty;

g) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu przez WSA, że dopuszczalne było niewyjaśnienie w zaskarżonej decyzji wszystkich okoliczności stanu faktycznego w zakresie oceny czy koszt netto stanowi uzasadnione obciążenie przedsiębiorcy wyznaczonego, tj. pominięcie przy tej ocenie kwestii wypierania telefonii stacjonarnej przez telefonię komórkową, pomimo podnoszenia tej okoliczności przez A. w postępowaniu administracyjnym, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia pozycji rynkowej A. wskutek uwzględnienia wyłącznie udziału A. w telefonii stacjonarnej, a w rezultacie, doprowadziło do ustalenia, że koszt netto trzech usług wchodzących w skład usługi powszechnej (usług, o których mowa w art. 81 ust. 3 pkt 1-3 Pt) nie stanowił uzasadnionego obciążenia A., co przesądziło o odmowie przyznania dopłaty do tych trzech usług;

h) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. zdanie pierwsze, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodów, dla których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż niezasadne są poszczególne zarzuty podniesione w skardze A.

K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WS, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie rozprawy.

K. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. poprzez:

- "nieuwzględnienie – na skutek błędu w ustaleniach faktycznych – oceny prawnej i wskazań wyrażonych przez NSA w wyrokach z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 1863/12, 9 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 1040/15 (dalej "Wyroki NSA") w zakresie przesłanki uzasadnionego obciążenia, o której mowa w art. 96 ust. 4 PT";

- "bezzasadne zastosowanie ww. przepisu poprzez uznanie (za Prezesem UKE), że w zakresie, w jakim NSA w Wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 sygn. akt II GSK 1040/15 (i wcześniejsze orzeczenia) nie wypowiedział się w ogóle co do pewnych ustaleń Prezesa UKE należy uznać, że wyraził one swoją ocenę prawną i zaakceptował w tym zakresie ustalenia Prezesa UKE i w związku z tym należy przyjąć, że ustalenia te nie powinny podlegać ponownej ocenie podczas gdy w Wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 sygn. akt II GSK 1040/15 NSA nie wypowiedział się w żadnym zakresie co do elementów rozstrzygnięcia zawartego w Decyzji USO wskazanych w pkt. [12] poniżej, nie było więc podstaw aby uznać, że w tym zakresie ma zastosowanie art. 153 ppsa, bo nie została przecież wyrażona przez NSA jakakolwiek ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w zakresie elementów rozstrzygnięcia zawartego w Decyzji USO wskazanych w pkt. [12] poniżej";

2. naruszenie art. 151 ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6) kpa "poprzez oddalenie skargi K. mimo, że Prezes UKE i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozważyli wszechstronnie wszystkich okoliczności sprawy i nie ustalili kwestii mających wpływ na ocenę przesłanki uzasadnionego obciążenia, co przełożyło się na brak rzeczowego uzasadnienia faktycznego i prawnego";

3. naruszenie art. 151 ppsa w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług (Dz. U. 2005 Nr 255 poz. 2140 ze zm., dalej "rkk"), w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu obliczania kosztu netto usługi wchodzącej w skład telekomunikacyjnej usługi powszechnej (Dz. U. 2005 Nr 255, poz. 2141, dalej "rkn") "poprzez oddalenie skargi K. mimo, że Prezes UKE błędnie wyliczył korzyści pośrednie OPL";

4. naruszenie art. 151 ppsa w zw. z § 4 rkk, w związku z § 4 oraz § 5 rkn "poprzez oddalenie skargi K. mimo, że Prezes UKE błędnie wyliczył koszty i przychody związane ze świadczeniem usługi powszechnej";

5. naruszenie art. 96 ust. 4 PT poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przesłanka "uzasadnionego obciążenia" rozumiana jako zdolność do udźwignięcia ciężaru związanego ze świadczeniem usługi powszechnej "powinna być oceniana przez pryzmat wskaźników odnoszących się do poszczególnych usług wchodzących w skład usług powszechnej, podczas gdy w wyroku NSA oraz wyroku TSUE w sprawie C-222/08 wskazano, że chodzi o zdolność całego przedsiębiorstwa";

6. naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej oraz art. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, której skutkiem jest przyznanie pomocy publicznej bez uprzedniej notyfikacji projektu decyzji Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta oraz Komisji Europejskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

I. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Treść powyższej zasady ogranicza zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zasadności zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., lub podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę podstawy określone w art. 183 § 2 lub art. 189 p.p.s.a. oraz sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1, art. 186 i art. 189 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny – wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowoadministracyjnego oraz podstaw z art. 189 p.p.s..a – ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skarg kasacyjnych.

II. W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegały zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej podmiotu: A. S.A. z siedzibą w W.

1. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one pozbawione w całości uzasadnionych podstaw.

A. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "powodów, dla których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż niezasadne są poszczególne zarzuty podniesione w skardze A.".

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. może być skutecznie wskazywany jako przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego: 1) nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych; 2) nie zawiera stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia; 3) nie zawiera oceny prawnej sądu co do istoty sprawy, której dotyczy skarga; 4) zawiera istotne wady konstrukcyjne (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu), które sprawiają, że orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. W sprawie, której dotyczy skarga kasacyjna, Sąd pierwszej instancji zrealizował w stopniu dostatecznym obowiązek sporządzenia prawidłowego formalnie i konstrukcyjnie uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy składowe, o których mowa w art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., w tym zwięzłe przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze strony skarżącej kasacyjnie. Strona skarżąca nie dostrzegła jednak, że sama ocena prawna podniesionych zarzutów skargi odbywa się w ramach przedstawiania przez sąd pierwszej instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Nie jest również tak, że pominięcie szczegółowej oceny części zarzutów skargi zawsze prowadzi do dyskwalifikacji formalnej kontrolowanego orzeczenia. Skuteczność tego rodzaju zarzutu jest bowiem uzależniona od przekonującego wykazania, że braki w tym zakresie co najmniej mogły istotnie wpłynąć na treść końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast merytoryczna (treściowa) płaszczyzna oceny prawnej zarzutów skargi. Płaszczyzna ta może być jednak kontrolowana w postępowaniu kasacyjnym jedynie za pośrednictwem zarzutów naruszenia prawa materialnego lub formalnego, których wadliwa wykładnia lub weryfikacyjne zastosowanie (niezastosowanie) przez sąd pierwszej instancji miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

B. W sposób oczywisty nie znajduje uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez przyjęcie, iż "ocena formalnego sposobu wykonywania obowiązku świadczenia usługi powszechnej mogła przesądzić o odmowie przyznania dopłaty do usług powszechnej", w sytuacji gdy w prawomocnym orzeczeniu wydanym w przedmiotowej sprawie "uznano, że takie powody nie mogą przesądzić o odmowie przyznania dopłaty".

Wykładnia w zakresie art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (u.p.t.), ustalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 1863/12, stała się wiążąca na podstawie art. 190 p.p.s.a. dla Sądu pierwszej instancji, który orzekał w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 3877/14. Wydając wyrok z dnia 7 stycznia 2015 r., Sąd ten w pełni podporządkował się stanowisku interpretacyjnemu NSA, co znalazło odzwierciedlenie w motywach zawartych w odpowiednim fragmencie uzasadnienia, stanowiącym wierne powtórzenie poglądu z ww. wyroku NSA z dnia 13 maja 2014 r. ("(...) przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania mające na celu zapewnienie prawidłowego wykonywania przez przedsiębiorcę wyznaczonego decyzji zobowiązującej do świadczenia usługi powszechnej prowadzi do wniosku, że ewentualne naruszenia w tym zakresie nie mogą stanowić podstawy odmowy przyznania dopłaty. Osiągnięcie właściwego poziomu dostępności i jakości świadczonej usługi powszechnej powinno nastąpić z wykorzystaniem omówionych już mechanizmów kontrolnych oraz działań wymuszających wykonanie decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek świadczenia usługi powszechnej."), jak również zostało potwierdzone w kolejnym wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1040/15. Kolejny skład Sądu pierwszej instancji orzekający w sprawie o sygn. VI SA/Wa 1971/18 nie podważył – wbrew podniesionemu zarzutowi kasacyjnemu – związania powyższą oceną prawną, dokonując prawidłowej oceny, że Prezes UKE wydając kolejną decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r. w pełni zrealizował wytyczne wynikające z wyroku z dnia 7 stycznia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3877/14, oraz – pośrednio – z wyroku NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 1863/12.

C. Pozbawione zasadności są również zarzuty złożone naruszenia przepisów prawa procesowego w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez dokonanie wadliwej oceny legalności ustalenia przez skarżony organ stanu faktycznego sprawy.

Zarzuty te odnoszą się bezpośrednio do dwóch zagadnień eksponowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w toku postępowania przed Prezesem UKE oraz poddanych przez ten organ szczegółowej ocenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pierwsza kwestia – aczkolwiek autor skargi kasacyjnej, wbrew ustawowemu obowiązkowi, nie opisał tego problemu w zarzucie kasacyjnym w ramach przytoczenia podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), dokonując konkretyzacji zarzutu w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych, co nie jest dopuszczalne (albowiem uzasadnienie zarzutów kasacyjnych jest odrębnym elementem formalnym skargi kasacyjnej, służącym do prezentacji argumentów i motywów przemawiających za jej zasadnością, jednak ponieważ problem ten był już wielokrotnie przywoływany w toku postępowania sądowego, możliwa jest jego ostateczna ocena) – dotyczy tzw. niezyskowności abonentów, która w ocenie skarżącej kasacyjnie spółki wynikała z działań Prezesa UKE, a nie z jej "decyzji biznesowych". Powyższy problem został poddany bardzo wnikliwej, szczegółowej oraz dostatecznie uzasadnionej analizie przez skarżony organ w toku oceny, czy zweryfikowany koszt netto świadczenia usług, o których mowa w art. 81 ust. 3 pkt 1-3 u.p.t., wchodzących w skład usługi powszechnej, stanowił uzasadnione obciążenie dla strony skarżącej jako przedsiębiorcy wyznaczonego (zob. s. 39 i n. oraz s. 66 i n. zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r., w tym pkt. 6.2.1., s. 44 i n.). Skarżąca kasacyjnie spółka nie zdołała w toku postępowania przed Prezesem UKE podważyć dokonanych przez ten organ ustaleń faktycznych oraz ocen prawnych w świetle art. 96 ust. 2-4 u.p.t. oraz art. 95 ust. 1-3 w zw. z art. 81 ust. 3 pkt 1-3 u.p.t. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) w zw. z §§ 2-5 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu obliczania kosztu netto usługi wchodzącej w skład telekomunikacyjnej usługi powszechnej (uchylonego z dniem 15 listopada 2014 r., jednak mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie). Z ustaleń tych wynika w sposób spójny i logiczny, że w spornym okresie, którego dotyczył wniosek o przyznanie dopłaty (2008 r.), przewidziany przez spółkę (w tym okresie: T. S.A.) "plan tp socjalny" (stanowiący część oferty telefonicznej T. S.A. dla abonentów indywidualnych i biznesowych) nie spełniał warunku uznania go za podstawę usług świadczonych niezyskownym abonentom (por. § 3 pkt 2 w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu obliczania kosztu netto usługi wchodzącej w skład telekomunikacyjnej usługi powszechnej), albowiem pakiet ten nie był adresowany wyłącznie do abonentów o niskich dochodach i szczególnych potrzebach (jak wskazał organ, "nie istniały żadne ograniczenia związane z możliwością korzystania z tego planu, w szczególności w odniesieniu do abonentów indywidualnych", s. 44 zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r.), a zatem strona skarżąca nie wykazała, że "nie świadczyłaby usług telekomunikacyjnych, o których mowa w art. 81 ust. 3 pkt 1-3 ustawy, gdyby nie miała obowiązku ich świadczenia" (§ 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu obliczania kosztu netto usługi wchodzącej w skład telekomunikacyjnej usługi powszechnej). Powyższy plan taryfowy został ponadto wprowadzony z dniem 1 września 2003 r., a więc prawie trzy lata przed wydaniem przez Prezesa UKE decyzji w sprawie wyznaczenia T.S.A. do świadczenia usług powszechnych oraz w sprawie szczegółowych warunków świadczenia tych usług oraz okresu świadczenia (decyzje z dnia 5 maja 2006 r.). Sąd pierwszej instancji prawidłowo zweryfikował również legalność ustaleń i wniosków organu w zakresie wprowadzonego przez T. S.A. od dnia 1 czerwca 2008 r. pakietu taryfowego: "plan tp przyjazny". Skarżony organ trafnie przyjął, że plan ten spełnia warunki tzw. pakietu socjalnego (a więc może być uznany za podstawę świadczenia usługi niezyskownym abonentom), jednakże zweryfikowany w tym zakresie koszt netto świadczenia usługi tego rodzaju – biorąc pod uwagę nieznaczną wysokość poniesionych kosztów, niski zakres ilościowy abonentów (zaledwie 518 podmiotów na tle wielomilionowej grupy abonenckiej) oraz dominujący udział T. S.A. w rynku telefonicznym według stanu na koniec 2008 r. – nie może być uznany za nieuzasadnione (niesprawiedliwe) obciążenie w rozumieniu art. 96 ust. 4 u.p.t. w zw. z art. 12-13 dyrektywy 2002/22/WE w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o usłudze powszechnej).

Druga kwestia dotyczy rzekomego pominięcia przez skarżony organ – w procesie oceny, czy zweryfikowany koszt netto świadczenia usług, o których mowa w art. 81 ust. 3 pkt 1-3 u.p.t., wchodzących w skład usługi powszechnej, stanowił uzasadnione obciążenie skarżącej spółki – "kwestii wypierania telefonii stacjonarnej przez telefonię komórkową, pomimo podnoszenia tej okoliczności" w postępowaniu administracyjnym, co – w ocenie autora skargi kasacyjnej – "doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia pozycji rynkowej" skarżącej spółki. Twierdzenie skarżącej kasacyjnie spółki jest oczywiście bezzasadne. Skarżony organ poczynił w tym zakresie wystarczające ustalenia oraz poddał je szczegółowej i trafnej ocenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (zob. s. 60-61 zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r.), uwzględniając wytyczne wynikające z prawomocnych wyroków: NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 1863/12; WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3877/14; NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1040/15, oraz stanowisko wynikające z wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 6 października 2010 r. w sprawie C-222/08, Komisja Europejska przeciwko Królestwu Belgii (ECLI:EU:C:2010:583; LEX nr 621394), a w szczególności konieczność uwzględnienia przesłanek ekonomicznych związanych z sytuacją gospodarczą i finansową przedsiębiorcy wyznaczonego oraz jego udziałem we właściwym rynku telefonii. Z ustaleń tych wynika, że skarżąca kasacyjnie spółka w spornym okresie (2008 r.) zachowywała pozycję dominującego operatora na rynku usług telefonii stacjonarnej, a jej przychody z działalności związanej z siecią stacjonarną wyniosły aż 10,4 mld złotych (łączne przychody wyniosły 18,1 mld zł), co przełożyło się na zysk netto w kwocie 2,2 mld złotych, podczas gdy kolejne dwa podmioty konkurencyjne na rynku właściwym – przy przychodach nieproporcjonalnie niższych, w kwotach 1,1 mld zł i 0,548 mld zł – odnotowały zysk netto w kwocie 0,230 mld zł oraz stratę netto w wysokości 0,292 mld zł. Biorąc pod rozwagę dominujący udział spółki w rozważanym rynku, jej bardzo dobrą – pomimo technologicznych i rynkowych przemian związanych z wypieraniem telefonii stacjonarnej przez telefonię komórkową oraz oczywistej tendencji spadkowej w zakresie przychodów na rynku telefonii stacjonarnej – sytuację finansową oraz ukształtowany na zasadzie monopolu naturalnego dostęp do infrastruktury telekomunikacyjnej stacjonarnej, nie można nie zgodzić się z wnioskami wyprowadzonymi przez skarżony organ w kwestionowanym zakresie.

2. W dalszej kolejności odniesiono się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, uznając ich całkowitą bezzasadność.

A. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie przepisów art. 96 ust. 3 i 4 w zw. z art. 95 ust. 2 zd. 2 u.p.t. przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że "ocena, czy koszt netto stanowi uzasadnione obciążenie przedsiębiorcy wyznaczonego, obejmuje badanie, czy koszt netto został zasadnie poniesiony, podczas gdy ocena zasadności poniesienia kosztu netto jest przeprowadzana na etapie badania kosztu netto, a nie na etapie badania, czy zweryfikowany koszt netto nie stanowi uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego, a w przedmiotowej sprawie fakt wystąpienia kosztu netto i jego wysokość zostały już wcześniej rozstrzygnięte".

Dokonując negatywnej oceny zasadności powyższego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że wyraźne stanowisko na tle tożsamego zagadnienia zostało już wyrażone przez Sąd kasacyjny we wcześniejszych wyrokach (zob. np. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II GSK 1538/19; wyrok NSA z dnia 19 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 112/20).

Podtrzymując powyższą ocenę prawną, należy uzupełniająco dodać, że zarówno z brzmienia i celów dyrektywy 2002/22/WE o usłudze powszechnej, jak również polskich przepisów implementujących jej postanowienia, jednoznacznie wynika, że proces kompensowania przedsiębiorstwu wyznaczonemu określonego kosztu netto świadczenia usługi powszechnej jest dwuetapowy.

Etap pierwszy obejmuje weryfikację przez Prezesa UKE (przy obligatoryjnym udziale biegłego rewidenta) wyliczonego przez przedsiębiorcę wyznaczonego kosztu netto oraz rachunków lub innych dokumentów zawierających dane lub informacje służące za podstawę obliczenia tego kosztu, biorąc pod uwagę każdą korzyść rynkową przypadającą na przedsiębiorstwo wyznaczone do świadczenia usługi powszechnej, zgodnie z załącznikiem IV część A dyrektywy 2002/22/WE, oraz uwzględniając, że koszt netto świadczenia usługi powszechnej dotyczy tylko kosztów, których przedsiębiorca wyznaczony nie poniósłby, gdyby nie miał obowiązku świadczenia usługi powszechnej, a sama kalkulacja tego kosztu powinna zawierać koszty bezpośrednio związane ze świadczeniem usługi powszechnej, przychody ze świadczenia usługi powszechnej oraz korzyści pośrednie związane ze świadczeniem usługi powszechnej (art. 95 ust. 2-3 oraz art. 96 ust. 2 u.p.t., art. 12 ust. 1 i 2 oraz załącznik IV część A dyrektywy 2002/22/WE).

Etap drugi dotyczy natomiast oceny, czy i w jakim zakresie zweryfikowany i ustalony na etapie pierwszym koszt netto usługi wchodzącej w skład usługi powszechnej (zob. art. 95 ust. 2 u.p.t.) stanowi niesprawiedliwe (nieuzasadnione) obciążenie przedsiębiorcy wyznaczonego (art. 13 ust. 1 dyrektywy 2002/22/WE oraz art. 96 ust. 3-4 u.p.t.). Taki sposób wykładni rozważanych przepisów dyrektywalnych przyjmuje również Trybunał Sprawiedliwości UE (TSUE), który w wyroku z dnia 10 listopada 2022 r. w sprawie C-494/21 Eircom Limited przeciwko Commission for Communications Regulation (ECLI:EU:C:2022:867; LEX nr 3429334) stwierdził: "O ile przepisy art. 12 ust. 1 akapit drugi oraz części A załącznika IV do dyrektywy o usłudze powszechnej określają zasady, zgodnie z którymi należy obliczać koszt netto świadczenia usługi powszechnej, gdy krajowe organy regulacyjne uznały, że może ono stanowić niesprawiedliwe obciążenie, o tyle ani z art. 12 ust. 1, ani z żadnego innego przepisu tej dyrektywy nie wynika, że prawodawca Unii zamierzał samodzielnie określić warunki, na jakich krajowe organy regulacyjne mogą wcześniej uznać, że świadczenie usługi powszechnej może stanowić takie niesprawiedliwe obciążenie. Natomiast z przepisów art. 13 dyrektywy o usłudze powszechnej wynika, że jedynie na podstawie obliczenia kosztu netto świadczenia usługi powszechnej, omówionego w art. 12 tej dyrektywy, krajowe organy regulacyjne mogą stwierdzić, iż na przedsiębiorstwie wyznaczonym do świadczenia usługi powszechnej faktycznie spoczywa niesprawiedliwe obciążenie, oraz że państwa członkowskie muszą wówczas zdecydować na wniosek wspomnianego przedsiębiorstwa o określeniu warunków rekompensaty tego kosztu (wyrok z dnia 6 października 2010 r., Base i in., C‑389/08, EU:C:2010:584, pkt 36, 37)." (akapit 38).

B. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie przepisów art. 96 ust. 3 i 4 u.p.t. przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że "przyznanie dopłaty do usługi powszechnej, nie stanowi zasady", a dokonywana przez Prezesa UKE ocena może nie uwzględniać, że "tylko szczególnie istotne powody mogą uzasadniać odmowę przyznania dopłaty".

Stanowisko wyrażone przez autora skargi kasacyjnej nie ma podstaw normatywnych i jest oczywiście błędne. Nie można zasadnie twierdzić, że zasadą jest, iż przedsiębiorca wyznaczony, który poniósł określone, wykazane i zweryfikowane przez właściwy organ regulacyjny koszty netto świadczenia usługi powszechnej, może skutecznie domagać się od tego organu przyznania odpowiedniej kompensaty kosztów netto (art. 13 dyrektywy 2002/22/WE), zwanej w polskim ustawodawstwie "dopłatą do kosztów świadczonych usług wchodzących w skład usługi powszechnej" (art. 95 i 96 u.p.t.), a odmowa przyznania tego rodzaju świadczenia może mieć miejsce jedynie wyjątkowo. W utrwalonym orzecznictwie Trybunału Luksemburskiego przyjęto jednolicie, że "wprawdzie przepisy art. 12 ust. 1 akapit drugi oraz załącznika IV do dyrektywy 2002/22 określają zasady, według których winien być obliczany koszt netto świadczenia usługi powszechnej, gdy krajowe organy regulacyjne uznały, że to świadczenie może stanowić niesprawiedliwe obciążenie, jednak ani ze wspomnianego art. 12 ust. 1, ani z żadnego innego przepisu tej dyrektywy nie wynika, że prawodawca wspólnotowy zamierzał samodzielnie określić warunki, w jakich rzeczone organy mają wcześniej uznać, że omawiane świadczenie może stanowić takie niesprawiedliwe obciążenie.", natomiast "z przepisów art. 13 dyrektywy 2002/22 wynika, że jedynie na podstawie obliczenia kosztu netto świadczenia usługi powszechnej, omówionego w art. 12 tej dyrektywy, krajowe organy regulacyjne mogą stwierdzić, iż przedsiębiorstwo wyznaczone do świadczenia usługi powszechnej faktycznie podlega niesprawiedliwemu obciążeniu, oraz że państwa członkowskie muszą wówczas zdecydować na wniosek wspomnianego przedsiębiorstwa o określeniu warunków rekompensaty tego kosztu." (akapity 36 i 37 wyroku TS z dnia 6 października 2010 r., Base Base NV i in. przeciwko Ministerraadi in., C‑389/08, EU:C:2010:584). Z ujęcia tego wynika, że wykazanie poniesienia zweryfikowanych kosztów netto świadczenia usługi powszechnej jest dopiero punktem wyjścia do oceny zasadności przyznania świadczenia kompensującego, natomiast właściwy organ regulacyjny dysponuje znaczną swobodą w zakresie kwalifikacji, czy koszt ten może zostać uznany za niesprawiedliwe (nieuzasadnione) obciążenie przedsiębiorcy wyznaczonego. Organ ten przed podjęciem rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie kompensaty (dopłaty) jest zobowiązany do uwzględnienia wielu przesłanek, jednak ich konkretyzacja oraz ocena należy do jego kompetencji. Jak wskazano w wyroku TS z dnia 6 października 2010 r. w sprawie Komisja Europejska przeciwko Królestwu Belgii, C-222/08, (ECLI:EU:C:2010:583; LEX nr 621394): "Z motywu 21 dyrektywy 2002/22 wynika w tym względzie, że prawodawca wspólnotowy zamierzał powiązać mechanizmy służące pokryciu kosztów netto, jakie mogą wynikać ze świadczenia usługi powszechnej przez przedsiębiorstwo, z istnieniem po stronie tego przedsiębiorstwa nadmiernego obciążenia. W tej sytuacji, uznawszy, że koszt netto świadczenia usługi powszechnej nie stanowi koniecznie nadmiernego obciążenia dla wszystkich przedsiębiorstw świadczących tę usługę, postanowił on wykluczyć sytuację, w której każdy koszt netto świadczenia usługi powszechnej otwiera automatycznie prawo do rekompensaty. W tych okolicznościach niesprawiedliwe obciążenie, którego istnienie winno zostać stwierdzone przez krajowy organ regulacyjny przed wypłatą jakiejkolwiek rekompensaty, jest obciążeniem, które w przypadku każdego przedsiębiorstwa świadczącego usługę powszechną ma nadmierny charakter w świetle jego zdolności do udźwignięcia tego obciążenia, zważywszy na wszystkie jego swoiste cechy, a w szczególności jakość jego urządzeń, jego sytuację gospodarczą i finansową, jak również jego udział w rynku." (akapit 49). Ponadto konieczne są ustalenia i rozważania porównawcze względem sytuacji podmiotów konkurencyjnych na rynku właściwym oraz – w razie podjęcia decyzji o przyznaniu rekompensaty – badanie, czy rekompensata dla przedsiębiorstw wyznaczonych do świadczenia określonych usług niektórym odbiorcom po cenach odbiegających od tych, które wynikają z normalnych warunków rynkowych, nie będzie skutkować jakimkolwiek zakłóceniem konkurencji (zob. akapity 46-47 i 54 wyroku TSUE z dnia 10 listopada 2022 r. Eircom Limited, C-494/21, ECLI:EU:C:2022:867; LEX nr 3429334). Na tle tych uwag nie ma wątpliwości, że przyznanie przez polski organ regulacyjny dopłaty nie stanowi zasady, wymagając od niego szczegółowych i zróżnicowanych ocen w świetle kryterium "niesprawiedliwego" ("nieuzasadnionego") obciążenia.

Odnosząc się z kolei do wywiedzionej w skardze kasacyjnej interpretacji art. 96 ust. 4 u.p.t., bazującej na językowym brzmieniu tej regulacji ("Prezes UKE odmawia przyznania dopłaty, jeżeli stwierdzi, że zweryfikowany koszt netto nie stanowi uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego."), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dokonane przez polskiego ustawodawcę tłumaczenie i implementowanie w art. 96 ust. 4 u.p.t. przepisów art. 12 i 13 dyrektywy 2002/22/WE jest zakresowo niespójne i wadliwe, albowiem skoro zgodnie z art. 13 ust. 1 ww. dyrektywy przedsiębiorca wyznaczony, który poniósł zweryfikowany koszt netto świadczenia usługi powszechnej, może uzyskać prawo do odpowiedniej rekompensaty tylko wtedy, gdy spoczywają na nim z tego tytułu "niesprawiedliwe obciążenia" (nieuzasadnione obciążenia), to właściwy organ regulacyjny jest zobowiązany do odmowy przyznania rekompensaty, jeżeli stwierdzi, że zweryfikowany koszt netto stanowi "sprawiedliwe" (uzasadnione) obciążenie przedsiębiorcy wyznaczonego. Tymczasem w art. 96 ust. 4 u.p.t. uregulowano to zagadnienie odwrotnie, stanowiąc że Prezes UKE odmawia przyznania dopłaty, jeżeli stwierdzi, że zweryfikowany koszt netto nie stanowi uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego. Jakkolwiek problem ten wymaga interwencji ustawodawcy, to jednak nie stanowił on w niniejszej sprawie przeszkody do wydania prawidłowych orzeczeń przez skarżony organ oraz Sąd pierwszej instancji, albowiem organy te przyjęły taką wersję znaczeniową spornego przepisu ustawowego, która jest zgodna z przepisami art. 12 i 13 dyrektywy 2002/22/WE.

C. Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest również zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie przepisów art. 96 ust. 2 i 4 u.p.t. przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że dopuszczalna jest odmowa przyznania dopłaty do niektórych usług wchodzących w skład usługi powszechnej, ze względu na to, że zweryfikowany koszt netto "nie stanowi uzasadnionego obciążenia", przy jednoczesnym przyznaniu dopłaty do innych usług wchodzących w skład usługi powszechnej, w sytuacji gdy oceny, czy koszt netto stanowi uzasadnione obciążenie należy dokonywać przy uwzględnieniu przesłanek ekonomicznych, co oznacza, że w stosunku do tego samego przedsiębiorcy nie mogą mieć miejsca odmienne rezultaty w zakresie oceny, czy koszt netto stanowi nieuzasadnione obciążenie przedsiębiorcy wyznaczonego.

Przyjęte przez stronę skarżąca kasacyjne założenia są wadliwe. Nie ulega wątpliwości, że zarówno weryfikacja wyliczonej przez przedsiębiorcę wyznaczonego wysokości kosztów netto usługi powszechnej, jak i końcowa ocena, czy tak zweryfikowany koszt netto stanowi nieuzasadnione obciążenie, odbywa się w kategorialnym rozbiciu na poszczególne typy usług wchodzących w skład usługi powszechnej. Takie podejście znajdowało i znajduje podstawy normatywne nie tylko w przepisach prawa polskiego (art. 81 ust. 3 w zw. z art. 81 ust. 1 u.p.t., art. 95 ust. 1-3 u.p.t., § 1 ust. 2 oraz § 3 uchylonego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu obliczania kosztu netto usługi wchodzącej w skład telekomunikacyjnej usługi powszechnej), lecz także w art. 3 i n. oraz w treści załącznika IV część A do dyrektywy 2002/22/WE. Konsekwencją przyjęcia prawidłowej interpretacji rozważanych uregulowań była możliwość przyznania stronie skarżącej kasacyjnie dopłaty do kosztów świadczonych przez nią usług, o których mowa w art. 81 ust. 3 pkt 4-6) u.p.t., wchodzących w skład usługi powszechnej.

D. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 96 ust. 4 u.p.t. przez jego błędną wykładnię, polegającą "na przyjęciu przez WSA, że koszt netto usług, o których mowa w art. 81 ust. 3 pkt 1-3 Pt, nie stanowił uzasadnionego obciążenia A., ze względu na to, że A. świadczył te usługi również przed wyznaczeniem jako operator obowiązany do świadczenia usługi powszechnej, tj. nie rozpoczął ich świadczenia w związku z nałożeniem na A. obowiązku świadczenia usługi powszechnej, pomimo tego, że przed wyznaczeniem na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów A. był obowiązany świadczyć usługę powszechną, co spowodowało, iż nieprawidłowo przyjęto w zaskarżonej decyzji, iż koszt netto nie stanowił uzasadnionego obciążenia, a w konsekwencji nieprawidłowo odmówiono A. dopłaty za te trzy usługi".

Pomijając w tym miejscu wadliwą wersję znaczeniową art. 96 ust. 4 u.p.t. przyjętą w powyższym zarzucie (por. uwagi powyżej na temat wadliwości tłumaczenia dyrektywy; skoro w ocenie autora skargi kasacyjnej nieprawidłowo przyjęto w zaskarżonej decyzji, iż koszt netto nie stanowił uzasadnionego obciążenia, to znaczy, że należało przyjąć, iż stanowił on uzasadnione obciążenie, a zatem w świetle art. 13 ust. 1 dyrektywy 2002/22/WE należało odmówić przyznania rekompensaty spółce jako przedsiębiorcy wyznaczonemu), nie znajduje podstaw twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji przyjął, iż uzasadnieniem dla odmowy uznania, że koszt netto świadczenia usług, o których mowa w art. 81 ust. 3 pkt 1-3 u.p.t., stanowi uzasadnione obciążenie, jest jedynie fakt rozpoczęcia świadczenia usług w ramach oferty "plan tp socjalny" przed dniem wydania decyzji o wyznaczeniu spółki do świadczenia usługi powszechnej. Kontrolowany Sąd Wojewódzki prawidłowo uwzględnił natomiast (zob. cz. II.1.C. niniejszego uzasadnienia), że plan ten nie spełnił wyjściowego warunku do uznania go za podstawę usług świadczonych niezyskownym abonentom, niezależnie od tego, że został on wprowadzony z dniem 1 września 2003 r., a więc prawie trzy lata przed wydaniem przez Prezesa UKE decyzji w sprawie wyznaczenia T.S.A. do świadczenia usług powszechnych.

III. W drugiej kolejności rozpatrzeniu podlegały zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej podmiotu: K. z siedzibą w W.

1. Podniesione w powyższej skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego są oczywiście bezzasadne.

A. Pozbawiony w stopniu oczywistym usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 190 i art. 153 p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej kontrolowany Sąd Wojewódzki w pełnym zakresie zrealizował obowiązek podporządkowania się ocenom prawnym oraz wytycznym interpretacyjnym wynikającym z prawomocnych wyroków: NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 1863/12; WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3877/14; NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1040/15. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji uwzględnił w procesie kontroli legalnościowej wykładnię oraz oceny prawne dotyczące przesłanki "uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego" z art. 96 ust. 4 u.p.t., jak również prawidłowo ocenił, że zakres niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej został odpowiednio ograniczony przez kolejne prawomocne wyroki wydane w jej przedmiocie, w tym przez wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 1863/12, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3877/14, w których to orzeczeniach wyrażono pogląd, że wobec niepodważenia przez stronę skarżącą kasacyjnie w sprawie II GSK 1863/12 ustaleń faktycznych skarżonego organu w zakresie wysokości zweryfikowanego przez organ kosztu netto usług wchodzących w skład usługi powszechnej, dalsze rozważania kolejnych składów orzekających sądu administracyjnego oraz organu w tej materii są niedopuszczalne. Podejście to znalazło dobitny wyraz w ocenie prawnej wyrażonej przez Sąd Wojewódzki w ww. prawomocnym wyroku z dnia 7 stycznia 2015 r. ("W tych warunkach uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło ze względu na naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 96 ust. 4 p.t." oraz "W tej sytuacji ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uwzględnić w wydawanej decyzji wskazówki interpretacyjne w zakresie rozumienia i wykładni pojęcia "uzasadnione obciążenie", wynikających z wyroku TSUE z dnia 6 października 2010 r. C-222/08. Organ winien dokonać analizy tego zagadnienia z punktu widzenia szeroko rozumianych przesłanek o charakterze ekonomicznym.").

B. Oddaleniu bez merytorycznej oceny zasadności podlega zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a.

Powyższy zarzut jest dotknięty nieusuwalnym błędem konstrukcyjnym, który uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnego dokonanie jego oceny treściowej. Strona skarżąca kasacyjnie naruszyła bowiem art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez wadliwe przytoczenie i sformułowanie skonkretyzowanej podstawy kasacyjnej. Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych w formie weryfikowalnych zarzutów powinno obejmować nie tylko wskazanie naruszonych przepisów oraz podanie ogólnego sposobu ich naruszenia (art. 174 p.p.s.a.), lecz także musi zawierać konieczną konkretyzację tych podstaw przez powiązanie ich treści ze stanem prawnym i faktycznym sprawy w celu właściwego ukierunkowania kontroli kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie jest więc zobowiązana do szczegółowego określenia sposobu i formy naruszenia przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego nie tylko w warstwie abstrakcyjnej, lecz także w płaszczyźnie konkretnej na tle poszczególnych elementów stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. Wymóg ten jest szczególnie istotny w odniesieniu do podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w zakresie, w jakim skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (w istocie przez błędną ocenę legalności ich wykładni lub zastosowania). W takim przypadku nie jest wystarczające ogólne wskazanie w ramach podstawy kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) naruszenia wybranych przepisów k.p.a. (np. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a.) bez powiązania – w opisie samej podstawy – tego naruszenia z konkretnymi okolicznościami faktycznymi lub prawnym w stanie sprawy, które zostały pominięte lub błędnie ocenione przez Sąd pierwszej instancji. Nie jest także uprawnione uzupełnianie podstaw kasacyjnych w części skargi kasacyjnej przeznaczonej na zamieszczenie ich uzasadnienia. Uzasadnienie podstaw jest odrębnym elementem skargi kasacyjnej, które ma zawierać argumentację przemawiającą – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – za prawidłowością stanowiska zajętego w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych, natomiast nie może służyć jako miejsce ich konkretyzacji lub uzupełnienia.

C. Z przyczyn wskazanych powyżej (zob. cz. III.1.A.) formalnemu oddaleniu podlegają także zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług oraz w zw. z § 4, § 5 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu obliczania kosztu netto usługi wchodzącej w skład telekomunikacyjnej usługi powszechnej. Zarzuty te zmierzają bowiem do zakwestionowania prawomocnej oceny prawnej wynikającej bezpośrednio z uzasadnienia wyroku z dnia 7 stycznia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3877/14, w którym – orzekając w granicach sprawy, której dotyczy skarga, z uwzględnieniem wytycznych interpretacyjnych wynikających z wyroku NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 1863/12 – Sąd pierwszej instancji przesądził, że niewadliwe są ustalenia faktyczne skarżonego organu w zakresie ustalenia zweryfikowanego kosztu netto świadczenia spornych usług wchodzących w skład usługi powszechnej.

2. Jako bezzasadne zostały również ocenione zarzuty naruszenia prawa materialnego.

A. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 96 ust. 4 u.p.t. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przesłanka "uzasadnionego obciążenia" powinna być "oceniana przez pryzmat wskaźników odnoszących się do poszczególnych usług wchodzących w skład usług powszechnej, podczas gdy w Wyroku NSA oraz wyroku TSUE w sprawie C-222/08 wskazano, że chodzi o zdolność całego przedsiębiorstwa". Niezależnie od tego, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał miarodajnego wyroku NSA, którego ocena prawna miała zostać naruszona przez Sąd pierwszej instancji (wyroki NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 1863/12, oraz z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1040/15, nazywane są w skardze kasacyjnej "Wyrokami NSA"), należy wyraźnie stwierdzić, że z cytowanego wyroku TS z dnia 6 października 2010 r., C-222/08 (ECLI:EU:C:2010:583; LEX nr 621394), nie wynika, że istotna dla oceny przesłanki "sprawiedliwego obciążenia" zdolność przedsiębiorstwa wyznaczonego do "udźwignięcia tego obciążenia" ma być rozważana jedynie całościowo na tle wszystkich usług wchodzących w skład usługi powszechnej. Takie podejście byłoby oczywiście sprzeczne z kategorialnym podziałem usługi powszechnej na usługi składowe oraz stanowiłoby przeszkodę do zgodnego z przepisami dyrektywy 2002/22/WE odniesienia jednostkowych kosztów netto tych usług do całościowej sytuacji gospodarczej, finansowej, rynkowej i technologicznej przedsiębiorcy wyznaczonego. Nie ulega natomiast wątpliwości, że ostateczna wysokość należnej kompensaty w odniesieniu do świadczonych usług wchodzących w skład usługi powszechnej podlega także końcowej ocenie właściwego organu regulacyjnego na tle sytuacji przedsiębiorstwa wyznaczonego i jego cech jako pewnej całości.

B. Nie jest wreszcie uzasadniony zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej przez pominięcie tych przepisów w procesie oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Powyższy zarzut został oparty na założeniu, że zaskarżona decyzja organu regulacyjnego, jako przyznająca kompensatę dla przedsiębiorcy wyznaczonego, stanowi formę indywidualnej pomocy publicznej, a zatem zgodnie z zasadami unijnego prawa konkurencji powinna podlegać właściwym procedurom zgłaszania planów przyznania pomocy publicznej, zgodnie z prawem UE i prawem krajowym (art. 107-109 TFUE, art. 2 i n. rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 12 i n. ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej). Założenie przyjęte przez autora skargi kasacyjnej jest na tle stanu przedmiotowej sprawy wadliwe.

Przepis art. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 stanowi wprawdzie, że odpowiednia procedura notyfikacyjna przed Komisją Europejską nie ma zastosowania w razie odmiennej regulacji wynikającej z rozporządzeń wydanych zgodnie z art. 109 TFUE lub innych przepisów samego rozporządzenia, jednak wyłączenie w nim zawarte nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie. Istotne w tym zakresie są bowiem przepisy samej dyrektywy oraz ocena ich zastosowania za pośrednictwem prawa krajowego na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy.

Dyrektywa 2002/22/WE w motywach 4 i 18 stanowi, że "kompensowanie przedsiębiorstw wyznaczonych" do dostarczenia usługi powszechnej "nie powinno skutkować jakimkolwiek zakłóceniem konkurencji", a zatem tak wyznaczone przedsiębiorstwa "są kompensowane w zakresie związanych z dostarczaniem usług kosztów netto oraz pod warunkiem, że obciążenie kosztami netto odzyskuje się w sposób konkurencyjnie neutralny", natomiast w ramach mechanizmów finansowania kosztów netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej istotne jest, aby "koszt netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej był właściwie obliczony oraz aby finansowanie podejmowano z jak najmniejszym uszczerbkiem dla rynku i przedsiębiorstw, bądź aby było zgodne postanowieniami art. 87-88 Traktatu" (obecnie art. 107-108 TFUE). Ponieważ w przedmiotowej sprawie kwestia prawidłowości obliczenia i oceny zasadności poniesienia kosztu netto świadczonych przez skarżącą kasacyjnie spółkę usług wchodzących w skład usługi powszechnej została poddana weryfikacji leganościowej, w tym także co do relacji tej spółki do innych (konkurencyjnych) podmiotów na rynku właściwym, dlatego należy uznać, że nie mogło dojść w tym zakresie – choćby potencjalnie – do jakiegokolwiek zakłócenia lub zagrożenia zakłócenia konkurencji na rynku wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że w przypadku przyjęcia przez ustawodawcę krajowego mechanizmu kompensowania przedsiębiorstwu wyznaczonemu określonego kosztu netto w drodze dzielenia kosztów pomiędzy dostawców sieci i usług łączności elektronicznej (art. 13 ust. 1 pkt b dyrektywy 2002/22/WE), nie może być mowy o finansowaniu kosztu obowiązku świadczenia usługi powszechnej z funduszy publicznych. Już bowiem z art. 13 ust. 1 dyrektywy 2002/22/WE wynika, że Państwa Członkowskie wprowadzają mechanizm kompensowania określonego kosztu netto, na przejrzystych warunkach, z funduszy publicznych, lub mechanizm dzielenia kosztu netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej pomiędzy dostawców sieci i usług łączności elektronicznej. W tym drugim przypadku finansowanie odbywa się z funduszy przedsiębiorców telekomunikacyjnych (a więc z funduszy niebędących funduszami publicznymi), z zastrzeżeniem respektowania zasady przejrzystości, jak najmniejszego naruszenia rynku, niedyskryminacji i proporcjonalności, zgodnie z zasadami w załączniku IV część B dyrektywy 2002/22/WE (art. 13 ust. 3 ww. dyrektywy). Taki kierunek wykładni potwierdza również orzecznictwo TSUE (zob. np. wyrok z dnia 6 października 2015 r., T-Mobile Czech Republic i Vodafone Czech Republic, C-508/14, EU:C:2015:657, pkt 33; wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., TDC A/S przeciwko Teleklagenævnet, Erhvervs- og Vækstministeriet, C-327/15, ECLI:EU:C:2016:974, pkt 46). Uwzględniając zatem, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem luksemburskim uznanie danego środka krajowego za "pomoc państwa" w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE wymaga spełnienia czterech podstawowych warunków, w tym zasadniczego, zgodnie z którym pomoc dla danego przedsiębiorstwa lub grupy przedsiębiorstw ma charakter publiczny, jeżeli jest wynikiem bezpośredniej interwencji finansowej państwa lub jeżeli odbywa się przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie (zob. np. wyrok TSUE z dnia 10 grudnia 2020 r., Comune di Milano/Komisja, C-160/19 P, EU:C:2020:1012, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo), na tle przyjętego przez polskiego ustawodawcę mechanizmu kompensowania przedsiębiorstwu wyznaczonemu określonego kosztu netto w drodze dzielenia kosztów pomiędzy przedsiębiorców telekomunikacyjnych (art. 97-99 u.p.t. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt b dyrektywy 2002/22/WE) nie może być mowy o pomocy publicznej. Analiza treściowa przepisów art. 97-99 u.p.t. dowodzi, że Prezes UKE jedynie zarządza rachunkiem UKE, na który są wpłacane kwoty ustalone w decyzji, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.p.t., przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty przyznanej przedsiębiorcy wyznaczonemu (por. odmienne rozwiązanie przewidziane w art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe: "Koszt netto jest finansowany z budżetu państwa w formie dotacji celowej, na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych."). W związku z powyższym ww. kwoty pochodzące od przedsiębiorców telekomunikacyjnych nie mogą być uznane za należące do zasobów państwowych (funduszy publicznych), a tym samym nie spełniają one zasadniczego warunku uznania ich za pomoc publiczną.

IV. Mając na względzie powyższe argumenty i uznając, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o ich oddaleniu.