Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 595/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 9 i 15, art. 25 ust. 3 pkt 15, art. 50 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 53 ust. 1, art. 54
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 października 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o przekazanie rekompensaty za okres [...] w części stanowiącej zwrot utraconych przychodów z tytułu stosowania ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym do wysokości poniesionej z tego tytułu straty przez operatora oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wynika, że w dniu 14 czerwca 2022 r. M. S. prowadzący działalność gospodarczą pn. [...] (dalej: "skarżący") złożył wniosek o przekazanie rekompensaty za okres 5.2022 w kwocie 10201,82 zł w części stanowiącej zwrot utraconych przychodów z tytułu stosowania ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym do wysokości poniesionej z tego tytułu straty przez operatora.

Postanowieniem z dn. 15 czerwca 2022 r. Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 61a § 1, art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dn. 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735) dalej jako: "k.p.a." w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dn. 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1371 ze zm.) postanowił odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wniosku strony z 13.06.2022 r. za okres 5.2022 o przekazanie rekompensaty w części stanowiącej zwrot utraconych przychodów z tytułu stosowania ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym do wysokości poniesionej z tergo tytułu straty przez operatora.

Na skutek wniesionego przez skarżącego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie postanowieniem z dn. 17 sierpnia 2022 r. nr [...] uchyliło skarżone postanowienie, wskazując w motywach uzasadnienia rozstrzygnięcia na nieprawidłowość zastosowania trybu art. 61a § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji"), decyzją z 10 października 2022 r., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dn. 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) dalej jako: "k.p.a." w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z dn. 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1343) dalej jako: "u.p.t.z.", umorzył postępowanie w tej sprawie. W motywach uzasadnienia wskazano, że prawo skarżącego jako operatora do rekompensaty wymaga złożenia wniosku w trybie określonym w umowie o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego zawartej pomiędzy organizatorem tego transportu a operatorem. Jeżeli umowa nie przewiduje możliwości przyznania rekompensaty i nie określa trybu składania wniosku, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to operator nie może domagać się skutecznie przyznania rekompensaty. W tej sytuacji dalsze postępowanie staje się bezprzedmiotowe.

Od decyzji tej w ustawowym terminie złożył odwołanie pełnomocnik skarżącego podnosząc, że operatorowi przysługuje rekompensata, jeżeli wykaże, że podstawą poniesionej straty z tytułu realizacji usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego są utracone przychody i poniesione koszty. Wniesiono o zobowiązanie Wójta do przekazania wniosku operatora do Marszałka Województwa celem przekazania należnej dopłaty z tytułu udzielonych ulg na zakup biletów.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z dn. 26 kwietnia 2023 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podzielono stanowisko organu I instancji o cywilnoprawnym charakterze rekompensaty, które wywiedziono z treści art. 53 ust. 1 u.p.t.z. i zawartego w nim wskazania, że tryb złożenia wniosku powinien zostać określony w umowie o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Zwrócono uwagę, że art. 25 ust. 3 u.p.t.z. określa elementy umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego i obliguje strony do określenia w umowie katalogu kosztów związanych z realizacją zamawianej usługi, a także podstawowe zasady jej finansowana, w szczególności to, czy i w jakim zakresie operatorowi przysługuje rekompensata. Kolegium podkreśliło, że przekazanie rekompensaty operatorowi następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej. Rekompensata wypłacana jest na wniosek, a tryb złożenia tego wniosku powinien zostać określony w umowie (art. 53 ust. 1 u.p.t.z.). W interesie przede wszystkim operatora jest zatem prawidłowe i funkcjonalne uregulowanie tej kwestii w efekcie ustaleń stron umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. To zaś oznacza, że sprawa przekazania rekompensaty nie ma charakteru sprawy administracyjnej, lecz jest sprawą cywilną. Na potwierdzenie swojego stanowiska Kolegium przywołało wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 19 października 2018 r., I ACa 1151/16. Skoro zaś, jak wskazało sprawa dotycząca rekompensaty ma charakter cywilny, to postępowanie administracyjne w tej sprawie jest bezprzedmiotowe. W sytuacji takiej bowiem jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne (pozytywne czy negatywne dla operatora) staje się prawnie niedopuszczalne. Decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego uznało tym samym za prawidłową.

W skardze na powyższą decyzję, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika skarżący, zarzucił:

1/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wypływ na wynik sprawy, tj.:

a/ art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy sprawa ma charakter administracyjny, dlatego organ odwoławczy zobligowany był do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia,

b/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zbadania całości materiału dowodowego,

c/ art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak odpowiedniego uzasadnienia prawnego i faktycznego,

d/ art. 15 k.p.a. poprzez niezbadanie sprawy przez Kolegium od strony merytorycznej i wydanie decyzji jedynie na podstawie decyzji organu I instancji,

e/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy Kolegium powinno wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.,

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a/ art. 52 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 1 w zw. z art. 56 ust. 1 u.p.t.z. poprzez uznanie, że organ I instancji nie miał obowiązku weryfikacji wniosku i dokumentów przedstawionych przez skarżącego oraz wystąpienia w wyniku pozytywnej weryfikacji do właściwego marszałka województwa z wnioskiem o przekazanie wnioskowanej rekompensaty, w części stanowiącej zwrot utraconych przychodów z tytułu stosowania ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym do wysokości poniesionej z tego tytułu straty,

b/ art. 56 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.t.z. poprzez uznanie, że wnioskowana rekompensata ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy przybiera ona postać dotacji wypłacanej przez organ administracyjny.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie od Kolegium zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podniósł, że sposób redakcji art. 52 ust. 1 u.p.t.z. i art. 53 ust. 1 u.p.t.z. wskazuje, że przyznanie rekompensaty nie ma charakteru uznaniowego. Jeżeli operator spełnił przesłanki określone w u.p.t.z., to wówczas organ powinien wypłacić mu rekompensatę. Zauważył, że art. 25 ust. 3 u.p.t.z. określa minimalne elementy umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, wśród których wskazany jest m.in. sposób, w jaki obliczana jest rekompensata, zaś w umowie skarżącego z Wójtem jako organizatorem nie znalazło się jakiekolwiek postanowienie odnoszące się do przedmiotowej rekompensaty. Zwrócił ponadto uwagę na to, że umowa została zawarta w trybie przepisów ustawy - Prawo zamówień publicznych. Umowę przygotował Wójt, a skarżący nie miał wpływu na jej kształt. W konsekwencji z faktu, że organizator nie dopełnił swoich obowiązków wynikających z u.p.t.z. nie można wywodzić negatywnych skutków dla skarżącego. W ocenie pełnomocnika brak określenia trybu przekazania wniosku o rekompensatę w umowie powinien skutkować, w tych okolicznościach, odesłaniem do trybu ustawowego. Ze względu na fakt wnoszenia wniosku do organu, który przekazuje go dalej do innego organu, właściwym jest zastosowanie przepisów k.p.a.

W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącego, nie podzielając stanowiska Kolegium o cywilnoprawnym charakterze sprawy, zauważył, że w roli organizatora publicznego transportu zbiorowego zawsze występuje organ publiczny i w roli tej występuje jako organ, a nie jako strona stosunku zobowiązaniowego. Sposób przekazywania rekompensaty określają przepisy art. 53 i 54 u.p.t.z. Pomiędzy organizatorem a operatorem w związku z przysługującą mu rekompensatą nie powstaje jakiekolwiek zobowiązanie cywilnoprawne. Podmiotem zobowiązanym do wypłaty rekompensaty jest marszałek województwa. Jednak między marszałkiem województwa a operatorem również nie powstaje żadne zobowiązanie cywilnoprawne. Jego zobowiązanie do wypłaty rekompensaty jest zobowiązaniem organu opartym na przepisach prawa, zaś uprawnienie operatora do tej rekompensaty wynika wprost z u.p.t.z. za czym przemawiają, w ocenie pełnomocnika, regulacje i definicje zawarte w art. 15 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 19 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 24 i art. 53 ust. 1 u.p.t.z. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że wnioskowana rekompensata przysługuje operatorowi w postaci dotacji (art. 56 ust. 1 u.p.t.z.), zaś Sąd Najwyższy w postanowieniu z dn. 11 stycznia 2018 r., sygn. III CZP 63/17, wskazał m.in., że "dotacja nie traci swego publicznoprawnego charakteru przez to, iż jej przekazanie następuje na podstawie umowy zawartej z beneficjentem dotacji". Pełnomocnik pował się również na tezy wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 8 września 2022 r., C-614/20, odnoszące się do rozumienia pojęcia "zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych" oraz zobowiązania organów do przyznania rekompensaty przedsiębiorstwom świadczącym publiczną usługę transportu drogowego i kolejowego.

Odnośnie do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania pełnomocnik skarżącego stwierdził, że umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko w przypadku, gdy dane postępowanie staje się bezprzedmiotowe, dlatego też jeżeli organ uznał, że wniosek skarżącego jest bezzasadny to powinien wydać decyzję co do meritum sprawy. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. za wyrokami WSA w Krakowie z 15 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1496/14, i WSA w Poznaniu z 20 lutego 2014 r., IV SA/Po 1076/13, stwierdził, że brak ustosunkowania się przez organ do podnoszonych w odwołaniu kwestii, które są prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę uchybienia rażącego. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Pełnomocnik stwierdził, że błędne działanie organu I instancji mogło wynikać również z nienależytego zapoznania się z dowodami zebranymi w sprawie, a w szczególności z treścią umowy zawartej pomiędzy skarżącym, a Wójtem, złożonymi wnioskami oraz stanowiskiem skarżącego złożonym w sprawie. Kolegium powinno uchylić decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zbadania całości materiału, naruszyło natomiast przywołane w petitum przepisy prawa materialnego i procesowego.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wniosło ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W warunkach niniejszej sprawy skarga podlega oddaleniu. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności Sąd nie stwierdził bowiem naruszenia prawa, które uzasadniłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W przedmiotowej sprawie, skarżący zawnioskował o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, jak również organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę zgłosił podobny wniosek.

Przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej jest umorzenie postępowania w sprawie o przekazanie skarżącemu rekompensaty w związku ze świadczeniem usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. W ocenie Sądu sprawa, której źródłem jest w istocie spór o treść umowy o świadczenie tych usług - uprawnienia wypływające z tej umowy, jest sprawą cywilną, a taki stan rzeczy uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego.

Poza sporem pozostaje w rzeczonej sprawie okoliczność, że skarżącego oraz Wójta Gminy wiąże umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, tj. Umowa [...] o świadczenie usług w gminnej komunikacji publicznej na terenie Gminy [...] zawarta w dn. 17 września 2021 r., jak również okoliczność, że w zapisach tej umowy brak jest wzmianki dotyczącej rekompensaty z tytułu stosowania uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym.

Nawiązując do zarzutów skargi wskazać należy, że istotnie - stosownie do brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 9 u.p.t.z. - organizatorem publicznego transportu zbiorowego jest właściwa jednostka samorządu terytorialnego albo minister właściwy do spraw transportu, zapewniający funkcjonowanie publicznego transportu zbiorowego na danym obszarze; organizator publicznego transportu zbiorowego jest "właściwym organem", o którym mowa w przepisach rozporządzenia (WE) nr 1370/2007. W warunkach niniejszej sprawy organizatorem jest jednostka samorządu terytorialnego - Gmina [...] (dalej: "Gmina") - art. 7 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z., której zadania jako organizatora wykonywał Wójt (art. 7 ust. 4 pkt 1 u.p.t.z.), lecz co wymaga podkreślenia publiczny transport zbiorowy odbywał się - stosownie do art. 5 ust. 2 pkt 1 u.p.t.z. - na podstawie umowy - umowy z 17 września 2021 r. o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego zawartej między Gminą a skarżącym (dalej: "umowa").

Gmina dokonała wyboru skarżącego jako operatora w trybie dopuszczonym przez ustawodawcę w art. 19 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z., czyli w trybie ustawy - Prawo zamówień publicznych. Do umów zawieranych w tym trybie stosuje się co do zasady przepisy ustawy - Kodeks cywilny. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że umowę przygotował Wójt, a skarżący nie miał wpływu na jej kształt. Pominął jednak okoliczność, że w świetle art. 21 ust. 3 u.p.t.z. przy udzielaniu zamówienia publicznego na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego udostępniany jest projekt umowy, o której mowa w art. 25 u.p.t.z., co umożliwia operatorowi zapoznanie się z jej treścią i ze szczegółowymi warunkami, na jakich miałby realizować zobowiązanie do wykonywania określonych usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Skarżący podpisał taką umowę, co oznacza, że na ten moment w przyjętym przez niego rozumieniu umowy akceptował jej treść.

W ocenie Sądu stosunek prawny łączący organizatora z operatorem realizującym publiczny transport zbiorowy ma charakter cywilnoprawny. Jego źródłem - zgodnie z wyborem ustawodawcy polskiego - nie jest bowiem władcze rozstrzygnięcie organu publicznego, lecz umowa, której treść - z uwzględnieniem warunków określonych w art. 25 u.p.t.z. - kształtują strony, w tym m.in. w zakresie zasad rozliczeń, w szczególności zasad podziału kosztów za realizację usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, z uwzględnieniem stosowania przez operatora ulg ustawowych oraz ulg ustanowionych na obszarze właściwości danego organizatora (art. 25 ust. 3 pkt 10 u.p.t.z.) oraz sposobu, w jaki jest obliczana rekompensata (art. 25 ust. 3 pkt 15 u.p.t.z.), z tym, że powinien on odpowiadać wymaganiom określonym w załączniku do rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 (art. 25 ust. 4 u.p.t.z.).

Zgodnie z zawartą w art. 4 ust. 1 pkt 15 u.p.t.z. definicją legalną rekompensata to środki pieniężne lub inne korzyści majątkowe przyznane operatorowi publicznego transportu zbiorowego w związku ze świadczeniem usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. W sprawie nie jest sporne, że w świetle art. 25 ust. 3 pkt 15 u.p.t.z. i art. 53 ust. 1 u.p.t.z. sposób obliczania rekompensaty oraz tryb składania wniosku o jej przyznanie powinny być wyraźnie określone w umowie o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego.

W art. 50 ust. 1 u.p.t.z., ustawodawca określił dopuszczalne sposoby finansowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej, wskazując, że ich finansowanie może polegać w szczególności na: 1) pobieraniu przez operatora lub organizatora opłat w związku z realizacją usług świadczonych w zakresie publicznego transportu zbiorowego, lub 2) przekazaniu operatorowi rekompensaty z tytułu: a) utraconych przychodów w związku ze stosowaniem ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym, lub b) utraconych przychodów w związku ze stosowaniem uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym ustanowionych na obszarze właściwości danego organizatora, o ile zostały ustanowione, lub c) poniesionych kosztów w związku ze świadczeniem przez operatora usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, lub 3) udostępnianiu operatorowi przez organizatora środków transportu na realizację przewozów w zakresie publicznego transportu zbiorowego.

Katalog sposobów finansowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej ma charakter otwarty, a to oznacza, że sposoby wyszczególnione, mimo że w ocenie ustawodawcy najbardziej wskazane, nie muszą znaleźć zastosowania w przypadku konkretnej umowy. Formy, jakie rekompensata ma przybrać, powinny być wyraźnie określone w umowie o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Jak wskazano w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007 aby zapewnić stosowanie zasad przejrzystości, równego traktowania konkurencyjnych podmiotów świadczących usługi i proporcjonalności przy przyznawaniu rekompensat lub wyłącznych praw, konieczne jest, by umowa o świadczenie usług publicznych zawierana pomiędzy właściwymi organami a wybranym podmiotem świadczącym usługi publiczne określała charakter zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych i uzgodnioną rekompensatę.

W przedmiotowej sprawie skarżący wystąpił do organizatora o przekazanie rekompensaty w części stanowiącej zwrot utraconych przychodów z tytułu stosowania ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym (art. 50 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.t.z.).

Zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.t.z. właściwy organizator przekazuje operatorowi rekompensatę, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.t.z., jeżeli operator poniósł stratę i złożył wniosek o rekompensatę w trybie określonym w umowie o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Stosownie do art. 54 u.p.t.z. właściwy organizator weryfikuje wniosek i dokumenty przedstawione przez operatora, stanowiące podstawę obliczenia rekompensaty (ust. 1). W przypadku pozytywnego wyniku tej weryfikacji: 1) występuje do właściwego marszałka województwa z wnioskiem o przekazanie rekompensaty w części stanowiącej zwrot utraconych przychodów z tytułu stosowania ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym do wysokości poniesionej z tego tytułu straty, 2) wypłaca przyznaną operatorowi rekompensatę w zakresie poniesionej straty z tytułu: a) realizacji usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, b) utraconych przychodów w związku ze stosowaniem uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym ustanowionych na obszarze właściwości danego organizatora (ust. 2).

W świetle przytoczonych przepisów stwierdzić należy, że wypłata rekompensaty, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.t.z., ma w istocie charakter techniczny, o ile stanowi realizację konkretnych postanowień umownych dotyczących tej rekompensaty. Zauważyć pozostaje, że podmiotem przekazującym operatorowi rekompensatę, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.t.z., jest - w świetle art. 53 ust. 1 u.p.t.z. - zawsze właściwy organizator, nawet jeśli w określonych okolicznościach jej wypłata następuje za pośrednictwem marszałka województwa (art. 53 ust. 2 pkt 1 u.p.t.z.). Pośrednictwo w tym zakresie jest jedynie konsekwencją przyjętego źródła finasowania rekompensaty i nie uchyla cywilnoprawnego charakteru stosunku prawnego łączącego organizatora i operatora, ponieważ to strony umowy decydują o zasadach rozliczeń w zakresie publicznego transportu zbiorowego, w tym o przyjętych formach rekompensaty, włączając je tym samym w ramy tego stosunku. Prawo do rekompensaty, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.t.z., niezależnie od tego, że przysługuje w postaci dotacji, która pokrywana jest co do zasady z budżetu państwa (art. 56 u.p.t.z.), nie stanowi, co wskazano już wyżej, koniecznego sposobu finasowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej każdej umowy. Prawo do tej rekompensaty nie przysługuje też niezależnie od postanowień zawartych w umowie, lecz musi mieć w niej umocowanie. Dlatego też w okolicznościach rzeczonej sprawy jej charakter ma w istocie drugorzędne znaczenie.

Jak wynika w przedmiotowej sprawie, w umowie łączącej organizatora i operatora, brak jest wyraźnych postanowień, które odnosiłyby się stricte do rekompensaty z tytułu utraconych przychodów w związku ze stosowaniem ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym, sposobu w jaki obliczana jest ta rekompensata oraz trybu składania wniosku o rekompensatę z tego tytułu. Z postanowień umowy wynika natomiast m.in., że skarżącemu jako operatorowi miały zostać udostępnione dwa środki transportu (§ 4 ust. 1 umowy), wynagrodzenie pomniejszone o przychody ze sprzedaży biletów (§ 11 ust. 1 umowy), a ponadto zostały mu przyznane przychody uzyskane z opłat dodatkowych (§ 11 ust. 2 umowy) i przychód ze sprzedaży biletów (§ 1 ust. 1 załącznika nr 6 do umowy).

W tej sytuacji nie było możliwe przekazanie skarżącemu rekompensaty w żądanej formie na podstawie art. 53 i 54 u.p.t.z., zaś ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie ma regulacji, która określałaby władczy sposób działania organizatora w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wniosku złożonego przez operatora.

Niezależnie bowiem od charakteru rekompensaty, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.t.z., możliwość jej przyznania aktualizuje się dopiero na podstawie wyraźnych postanowień umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Sprawa, w której źródłem sporu jest w istocie treść tej umowy - to, czy żądane roszczenie mieści się w granicach uprawnień wynikających z umowy, czy też zostało już skonsumowane w ramach przyznanych korzyści, ustalonego sposobu, w jaki ma być obliczana rekompensata oraz trybu jej dochodzenia, które nie zostały wyraźnie zapisane w umowie, jest sprawą cywilną. Na etapie złożenia wniosku o jej wypłatę organ nie jest uprawniony do wypełniania treści umowy o elementy niezbędne do podjęcia przez niego ustawowego działania. W sytuacji zaś braku podstaw do dalszego działania w trybie art. 54 u.p.t.z. postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego nie ma w tej sytuacji możliwości uruchomienia "trybu ustawowego", ponieważ ani u.p.t.z. ani tym bardziej k.p.a. nie przewidują żadnego innego trybu umożlwiającego wypłatę rekompensaty. Pełnomocnik odwołał się w tym zakresie do stanowiska Sądu Najwyższego zawartego w uzasadnianiu postanowienia z 11 stycznia 2018 r., sygn. III CZP 63/17, lecz nawet pomijając to, że postanowieniem tym Sąd odmówił podjęcia uchwały w sprawie, której główny przedmiot odbiegał znacząco od przedmiotu niniejszej sprawy, nie można z niego wywieść, aby Sąd ten dopuszczał możliwość przekazania dotacji bez wyraźnych postanowień umownych, na podstawie których przewidziana została jej wypłata. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych i związane z nimi rekompensaty powinny zostać ustalone w umowie o świadczenie tych usług. Przywołany wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dn. 8 września 2022 r., C-614/20, odnosił się natomiast do odmiennego stanu faktycznego - sytuacji, w której spółka nie zawarła umowy o świadczenie usług publicznych z właściwym organem, w której zostały określone uprzednio ustalone formy rekompensaty.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że w warunkach rozpoznawanej sprawy nie doszło do naruszenia przywołanych w skardze przepisów prawa materialnego. Nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wypływ na wynik sprawy. Brak podzielenia stanowiska skarżącego zawartego w odwołaniu nie oznacza, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bez ponownego dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zbadania całości materiału dowodowego. Zauważyć należy, że w okolicznościach tej sprawy stan faktyczny nie był i nie jest sporny, pełnomocnik nie wykazał natomiast, aby nie został zbadany w istotnym dla sprawy zakresie. Kolegium wyjaśniło podstawę prawną decyzji, odnosząc się tym samym do kwestii prawnie doniosłych w sprawie. Nie odniosło się wprawdzie ścisłe do poszczególnych zarzutów odwołania, lecz uchybienie w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy. Podjęte rozstrzygnięcie jest bowiem zgodne z prawem.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.