Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 89/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1526
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant Referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi Powiatu w Żywcu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 1 grudnia 2023 r. nr NPII.4131.1.1172.2023 w przedmiocie uchwały rady powiatu dotyczącej przekazania kompetencji powiatu na rzecz związku komunalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda, organ) rozstrzygnięciem nadzorczym z 1 grudnia 2023 r. nr NPII.4131.1.1172.2023, stwierdził nieważność w całości uchwały nr LlV/537/2023 Rady Powiatu w Żywcu (dalej: Rada Powiatu) z 30 października 2023 r. w sprawie powierzenia przez Powiat Żywiecki Związkowi Międzygminnemu ds. Ekologii w Żywcu (dalej: Związek Międzygminny) wykonania zadania publicznego pn.: "Przystosowanie III piętra Szpitala Żywiec do udzielania świadczeń zdrowotnych - etap II", jako sprzecznej z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1526, ze zm., dalej: u.s.p.), w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.).

W podstawie prawnej organ powołał art. 79 ust. 1 u.s.p.

Z akt administracyjnych wynika, że 30 października 2023 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę nr LIV/537/2023 w sprawie powierzenia przez Powiat Związkowi Międzygminnemu wykonania zadania publicznego pn.: "Przystosowanie III piętra Szpitala Żywiec do udzielania świadczeń zdrowotnych - etap II" (dalej: uchwała).

W podstawie prawnej uchwały wskazano: art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 2 u.s.g. oraz art. 216 ust. 2 pkt 5 i art. 220 ust. 1 i 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1270, ze zm., dalej: u.f.p.).

Rada Powiatu w § 1 uchwały postanowiła, że Powiat powierza Związkowi Międzygminnemu wykonanie zadania publicznego pod nazwą: "Przystosowanie III piętra Szpitala Żywiec do udzielania świadczeń zdrowotnych - etap II". W § 2 uchwały Rada wskazała, że szczegółowe zasady realizacji powierzonego zadania, w tym także wzajemne rozliczenia finansowe, zostaną określone w porozumieniu zawartym pomiędzy Powiatem, a Związkiem Międzygminnym. Zgodnie z § 3 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność tej uchwały, stwierdzając, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p. powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie: promocji i ochrony zdrowia. Zaś na podstawie art. 5 ust. 2 u.s.p. powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego a także z województwem, na którego obszarze znajduje się terytorium powiatu.

Zdaniem organu wyrażenie zgody na powierzenie zadania dotyczącego przystosowania jednego z pięter szpitala do udzielania świadczeń zdrowotnych, oznacza przeprowadzenie prac budowlanych i nie stanowi zadania publicznego o charakterze ponadlokalnym oraz nie dotyczy promocji ochrony zdrowia, leżących w kompetencjach powiatu. Przeprowadzenie prac budowlanych dotyczy konkretnego budynku a nie wszystkich placówek na terenie powiatu. Zatem nie jest to zadanie z promocji ochrony zdrowia, ani też nie ma charakteru ponadlokalnego. Organ podkreślił, że za remont/przebudowę/modernizację budynku odpowiada jego właściciel, bądź podmiot, z którym zawarł on stosowną umowę cywilno-prawną. Właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem szpitala jest powiat żywiecki. Zatem nie jest możliwe przekazanie w drodze porozumienia administracyjnego zadania polegającego na wykonaniu prac adaptacyjnych budynku, nawet jeśli jest to budynek, w którym prowadzona jest działalność lecznicza. Istotą porozumienia administracyjnego jest przekazanie innej jednostce samorządu terytorialnego, ewentualnie związkowi tych jednostek, zadań o charakterze publicznoprawnym, a nie zlecenie przeprowadzenia inwestycji. Taka inwestycja nie stanowi zadania publicznego powiatu, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.s.p. Ponadto z literalnego brzemienia ww. przepisu w ogóle nie wynika możliwość zawierania przez powiat porozumień ze związkami międzygminnymi w celu przekazania im zadań powiatu. Organ podkreślił też, że z samej istoty zadania publicznego wynika, że jest ono pewnym celem, do którego się dąży, wymagającym ciągłości starań. Zadanie publiczne nie może się zatem co do zasady wyczerpać w drodze jednorazowego działania.

Ponadto organ zaakcentował, że zadania Związku Międzygminnego określone zostały przepisami jego statutu - zgodnie z art. 67 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Uczestnicy Związku (gminy) przekazali mu do realizacji konkretnie wskazane zadania publiczne stanowiące zadania własne gmin, związek ten nie został powołany przez tworzące go gminy w celu realizacji zadań związanych z pracami modernizacyjnymi, adaptacyjnymi lub remontowymi infrastruktury podmiotów leczniczych. Do zadań tego Związku nie należy również prowadzenie szpitala ani też, ochrona zdrowia. Rozszerzenie zakresu działania Związku Międzygminnego w drodze porozumienia zawartego z Powiatem jest niedopuszczalne w kontekście art. 64 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 2 pkt 3 u.s.p.

Wojewoda przywołał treść art. 7 Konstytucji i stwierdził, że organ wykonujący kompetencje zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Niewypełnienie lub nieprawidłowe wypełnienie przez Radę kompetencji przy podejmowaniu uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały.

Podsumowując, w ocenie Wojewody, Rada Powiatu uchwałą naruszyła w sposób istotny art. 5 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 7 Konstytucji.

W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z 1 grudnia 2023 r. zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 79 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 10 § 1 i art. 61 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej K.p.a.) poprzez ich niezastosowanie i wyłącznie pozorne zawiadomienie skarżącego, przed wydaniem rozstrzygnięcie nadzorczego, o wszczęciu postępowania nadzorczego, a przez to pozbawienie skarżącego możliwości złożenia wyjaśnień przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego;

2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p. poprzez błędną jego wykładnię i błędne uznanie, że zadanie pn.: "Przystosowanie III piętra Szpitala Żywiec do udzielania świadczeń zdrowotnych - etap II", nie jest zadaniem publicznym, w związku z czym nie może zostać powierzone na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 2 u.s.p. oraz art. 216 ust. 2 pkt 5 i art. 220 ust. 1 i 2 u.f.p. do wykonania Związkowi Międzygminnemu, do zadań statutowych którego zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 3 i § 7 ust. 2 Statutu Związku, należą działania na rzecz rozwoju lokalnego i obszarów wiejskich w ramach programów współfinansowanych z funduszy Unii Europejskiej i innych funduszy pomocowych, z jednoczesnym zadaniem Związku pozyskiwania środków pieniężnych oraz dysponowania nimi na potrzeby tego zadania.

Uzasadniając naruszenie art. 79 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 10 § 1 i art. 61 § 4 K.p.a., strona wskazała, że została poinformowana o wszczęciu postępowania nadzorczego i możliwości złożenia wyjaśnień, jednakże faktycznie została pozbawiona tej możliwości, gdyż zawiadomienie wpłynęło do strony 29 listopada 2023 r., a już 1 grudnia 2023 r. wydano zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Następnie strona przedstawiła tło uzasadniające podjęcie kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały.

Strona wyjaśniła, że 11 sierpnia 2023 r. Powiat, Związek Międzygminny oraz Miasto Żywiec, złożyły wnioski o dofinansowanie do Rządowego Funduszu Polski Ład: Program Inwestycji Strategicznych w celu dofinansowania inwestycji "Przystosowanie III piętra Szpitala Żywiec do udzielania świadczeń zdrowotnych", w podziale na III etapy. Wszystkie trzy etapy inwestycji otrzymały dofinansowanie: Powiat w kwocie 15.000.000,00 zł, Związek Międzygminny w kwocie 10.000.000,00 zł, Miasto Żywiec w kwocie 5.000.000,00 zł.

Szpital remontowany jest w związku z potrzebami mieszkańców (pacjentów) Powiatu (a więc również i Miasta Żywiec). Z uwagi na bardzo szeroki i kosztowny zakres prac budowlanych, remont został podzielony na trzy etapy. Szpital rozpoczął działalność 24 września 2020 r. i zastąpił zlikwidowaną placówkę powiatową. Szpital świadczy usługi przede wszystkim w ramach umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia. Ponadto Szpital w ramach kompleksowości usług prowadzi trzy placówki Podstawowej Opieki Zdrowotnej w trzech ościennych miejscowościach. Wybudowanie nowego szpitala, likwidacja starej placówki, elastyczne i nieprzerwane świadczenie usług medycznych i opieki nad pacjentami stanowi o ciągłości wykonywania świadczeń publicznych. Szpital powstał, bez pomocy finansowej budżetu państwa, w formule partnerstwa publiczno-prywatnego, na podstawie umowy z 15 września 2011 r. zawartej pomiędzy Powiatem i partnerem prywatnym. Szpital jest położony na nieruchomości stanowiącej własność Powiatu, obecnie jest w użytkowaniu partnera prywatnego przy czym, budynek ten stanowi własność Powiatu.

Inwestycja jest bardzo ważna dla mieszkańców całego regionu i wpisuje się w zadanie własne powiatu i gmin związane z ochroną zdrowia (tj. odpowiednio art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.p.), jak również stanowi realizację zadania statutowego Związku Międzygminnego określonego w § 7 ust. 1 pkt 3 Statutu Związku tj. działania na rzecz rozwoju lokalnego i obszarów wiejskich w ramach programów współfinansowanych z funduszy Unii Europejskiej i innych funduszy pomocowych, z jednoczesnym zadaniem Związku pozyskiwania środków pieniężnych oraz dysponowania nimi na potrzeby tego zadania (§ 7 ust. 2 Statutu Związku).

W związku z otrzymaniem dofinansowania przez wszystkie trzy podmioty, Rada Powiatu podjęła sporną uchwałę. Planowano również podpisanie stosownych porozumień pomiędzy Powiatem, Miastem Żywiec, Związkiem Międzygminnym oraz podmiotem prowadzącym Szpital, określających wzajemne prawa i obowiązki stron. Wobec zgodnego współdziałania podmiotów publicznych, ustalenia stron są daleko zaawansowane. Planowano też podpisanie porozumienia w sprawie wspólnego przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na roboty budowlane dla całości projektu. Strona podkreśliła, że planowana inwestycja stanowiła wzorcowy przykład wykonywania zadań publicznych realizowanych w drodze ścisłego współdziałania w interesie publicznym między jednostkami samorządu terytorialnego.

Powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego strona stwierdziła, że wszystkie zadania wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego mają charakter zadań publicznych. Opierając się zaś na poglądach doktryny strona wskazała, że katalog wartości służących dobru publicznemu, a tym samym interesowi publicznemu, nie jest ani zamknięty, ani ograniczony. Samo przekazanie wykonywania zadań publicznych podmiotom niepublicznym nie pozbawia zadań ich publicznego charakteru. O tym, że zadanie określone sporną uchwałą jest zadaniem publicznym, przesądza: planowany zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych, który ma charakter ponadlokalny, gdyż będzie służyć mieszkańcom Powiatu oraz mieszkańcom poszczególnych gmin tworzących Powiat, działających w ramach Związku Międzygminnego; dotyczy ochrony zdrowia co należy do kompetencji Powiatu, gdyż Szpital jest jedynym szpitalem funkcjonującym na terenie Powiatu i przejął zadania realizowane wcześniej przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, dla którego podmiotem tworzącym był Powiat.

Powołując się na treść § 7 ust. 1 pkt 3 i § 7 ust. 2 Statutu Związku, strona zaakcentowała, że zadaniem Związku są działania na rzecz rozwoju lokalnego i obszarów wiejskich w ramach programów współfinansowanych z funduszy Unii Europejskiej i innych funduszy pomocowych, z jednoczesnym zadaniem Związku pozyskiwania środków pieniężnych oraz dysponowania nimi na potrzeby tego zadania. W tym stanie rzeczy realizacja wyżej opisanego zadania publicznego będzie służyć rozwojowi lokalnemu, zwłaszcza wobec uzyskania dofinansowania z tzw. innego funduszu pomocowego, którym w tym przypadku jest Rządowy Fundusz Polski Ład: Program Inwestycji Strategicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 1 grudnia 2023 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Zarządu Powiatu z 30 października 2023 r. Nr LIV/537/2023, w sprawie powierzenia przez Powiat Związkowi Międzygminnemu wykonania zadania publicznego pn.: "Przystosowanie III piętra Szpitala Żywiec do udzielania świadczeń zdrowotnych - etap II".

Zgodnie z art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p. jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu (w postępowaniu nadzorczym lub w postępowaniu sądowoadministracyjnym) jest jej sprzeczność z prawem, która ma charakter istotny. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak na przykład naruszenie przepisów kompetencyjnych, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. np.: wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4382/18, CBOSA).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć przyjdzie, że zaskarżona uchwała została podjęta m.in. w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 2 u.s.p.

Przepis art. 4 ust. 1 u.s.p. wskazuje na zamknięty katalog zadań publicznych o charakterze ponadgminnym, które wykonuje powiat. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p.: "Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie: promocji i ochrony zdrowia". Z kolei art. 4 ust. 3 u.s.p. stanowi, że ustawy mogą określać inne zadania powiatu. Zaś na podstawie art. 5 ust. 2 u.s.p.: "Powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także z województwem, na którego obszarze znajduje się terytorium powiatu".

Z treści tych przepisów wynika, że przedmiotem porozumienia mogą być tylko zadania publiczne, które powiat może powierzyć innym jednostkom wskazanym w art. 5 ust. 2 u.s.p.

Słusznie wskazał organ nadzoru, że przedmiot zaskarżonej uchwały nie stanowi zadania publicznego. Przeprowadzenie prac budowlanych i adaptacyjnych (w tym wyposażenie pomieszczeń w odpowiednie instalacje, urządzenia, sprzęt medyczny itp.) dotyczy konkretnego budynku, a przeprowadzone prace pozostaną bez wpływu na stan własnościowy nieruchomości. Właścicielem budynku jest Powiat, w związku z tym na mocy art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p. to do zadań Zarządu Powiatu należy gospodarowanie mieniem powiatu. To Zarząd Powiatu realizuje inwestycję dotyczącą przebudowy budynku szpitala. Inne podmioty publiczne (gmina, związek międzygminny) mogłyby więc udzielić na ten cel powiatowi wsparcia w formie pomocy finansowej, o której mowa w art. 220 u.f.p. a podstawą udzielenia takiej pomocy winna być stosowna umowa. Realizacja inwestycji budowlanych na mieniu powiatu to działania podejmowane w ramach uprawnień właścicielskich powiatu. Natomiast realizacja zadań publicznych odbywa się w ramach uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa publicznego, a te jego działania mają charakter "władczy". Dopiero po adaptacji III piętra budynku Szpitala Żywiec będą w tej części budynku realizowane zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia.

Natomiast Związek Międzygminny nie będzie miał żadnego wpływu na sposób realizacji tego zadania publicznego, jako że nie jest ani właścicielem nieruchomości, na której posadowiony jest budynek Szpitala, ani też nie jest podmiotem tworzącym tego podmiotu leczniczego.

Słusznie też stwierdził organ nadzoru, że przedmiot uchwały nie stanowi realizacji zadania statutowego Związku Międzygminnego określonego w § 7 ust. 1 pkt 3 Statutu Związku tj. działania na rzecz rozwoju lokalnego i obszarów wiejskich w ramach programów współfinansowanych z funduszy Unii Europejskiej i innych funduszy pomocowych, z jednoczesnym zadaniem związku pozyskiwania środków pieniężnych oraz dysponowanie nimi na potrzeby tego zadania (§ 7 ust. 2 Statutu Związku).

Należy wskazać, że związek gmin jest dobrowolną organizacją gmin, tworzoną w celu wspólnego wykonywania ich zadań publicznych. Realizuje on zadania publiczne gmin-członków związku, przekazane mu we właściwej formie przez rady poszczególnych gmin. Zadania te przechodzą z mocy prawa na właściwe organy tego związku, z dniem ogłoszenia statutu związku - art. 64 ust. 3 u.s.g. Stąd też, statut związku jest podstawowym aktem regulującym całość zagadnień związanych z danym związkiem, w tym określającym przekazane przez gminy zadania. Koniecznym warunkiem przejęcia przez związek całości lub części zadań i obowiązków gmin w określonym zakresie jest umieszczenie w statucie związku szczegółowego zakresu przejmowanych zadań. Z dniem ogłoszenia statutu lub jego zmian następuje przeniesienie zadań gmin na związek międzygminny, czego konsekwencją jest przeniesienie na związek również praw i obowiązków związanych z wykonywaniem tych zadań przez gminy. Oznacza to, że organy związku mogą wykonywać prawa i obowiązki gmin w tej dziedzinie w takim samym zakresie i na tych samych zasadach, co gminy, gdyby samodzielnie wykonywały te zadania, nie dotyczy to jednak stanowienia aktów prawa miejscowego, bowiem do przeniesienia tych kompetencji jest uprawniony wyłącznie ustawodawca.

Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie, dostrzega się ważną rolę statutu związku międzygminnego wskazując, że jest on aktem prawa miejscowego, czyli przepisem powszechnie obowiązującym (por. np.: postanowienie NSA z 28 listopada 2018 r., II OSK 3080/18, Legalis nr 1853212). Statut związku jest zatem aktem prawnym, w którym gminy określają ustrój, organizację i zadania związku, którego są uczestnikami i jest on podstawowym aktem regulującym całość zagadnień związanych z danym związkiem komunalnym, choć niektóre kwestie zostały już przesądzone w samych ustawach (R. Cybulska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2021, uw. 1 do art. 67).

Statut Związku Międzygminnego został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego na skutek obwieszczenia Wojewody Śląskiego z 23 listopada 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego Nr 140 poz. 3484; ze zm.; dalej: Statut). Zadania Związku zostały określone w § 7 Statutu w następującym brzmieniu:

1. Zadaniem Związku jest przygotowanie dokumentacji technicznej dla programu "Oczyszczanie ścieków na Żywiecczyźnie" oraz:

1) modernizacja oczyszczalni ścieków w Żywcu, Węgierskiej Górce, Zwardoniu oraz budowa nowych oczyszczalni i przepompowni wynikających z programu "Oczyszczanie Ścieków na Żywiecczyźnie",

2) budowa sieci wodociągowo-kanalizacyjnej w ramach programu "Oczyszczanie Ścieków na Żywiecczyźnie",

3) działania na rzecz rozwoju lokalnego i obszarów wiejskich w ramach programów współfinansowanych z funduszy Unii Europejskiej i innych funduszy pomocowych,

4) opracowywanie planów rozwojowych w zakresie ochrony środowiska.

2. Związek ma za zadanie pozyskiwanie środków pieniężnych oraz dysponowanie nimi na potrzeby zadań wymienionych w ust. 1.

3. Związek może prowadzić działalność gospodarczą w celu pozyskiwania środków na realizację zadań wymienionych w ust. 1.

4. Związek ma za zadanie realizację zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków wymienionego w artykule 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym dla Gmin uczestniczących w programie "Oczyszczanie ścieków na Żywiecczyźnie"

5. Zadaniem Związku jest przygotowanie dokumentacji technicznej dla programu "Ograniczenie niskiej emisji i Zarządzania Zrównoważoną Energią na Żywiecczyźnie" w tym

1) koordynacja w przygotowaniu lokalnych dokumentów wymaganych prawem.

2) przygotowanie Master Planu Ograniczenia Niskiej Emisji i Zarządzania Zrównoważoną Energią na Żywiecczyźnie,

3) stworzenie i aktualizacja bazy niskiej emisji i zasobów energetycznych Żywiecczyzny,

4) prowadzenie specjalistycznego doradztwa,

5) planowanie i koordynacja zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliw gazowych na obszarze Związku,

6) planowanie i koordynacja działań mających na celu racjonalizację zużycia energii i promocję rozwiązań zmniejszających zużycie energii na obszarze Związku

6. Zadaniem Związku jest realizacja inwestycji w ramach pozyskiwanych przez Związek środków na program "Ograniczenie niskiej emisji i Zarządzania Zrównoważoną Energią na Żywiecczyźnie".

Związek - co wynika z preambuły do Statutu - został utworzony w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych w postaci przeprowadzenia budowy sieci kanalizacyjnej i innych przedsięwzięć proekologicznych wszystkich miejscowości położonych na terenie gmin wchodzących w skład Związku.

W ocenie Sądu zadanie określone w spornej uchwale nie mieści się w jakimkolwiek z zadań Związku określonych w § 7 Statutu. Również preambuła Statutu odwołuje się to innego celu założenia Związku, niż w/w zadanie.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, a ich interpretacja nie może o prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych, ani do zmiany zadań Związku wprost w Statucie nieuregulowanym. Zakazane jest zatem dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Dlatego też, wszelkie odstępstwa od katalogu spraw powierzonych Związkowi (objętych § 7 Statutem oraz pozostające w związku z przepisem upoważniającym to jest art. 64 ust. 3 i ust. 1 u.s.g.), stanowią istotne naruszenie przepisów prawa. O ile bowiem z art. 64 ust. 1 u.s.g. wynika, że gminy mogą tworzyć związki międzygminne w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, to przepis art. 64 ust. 3 u.s.g. precyzuje, że chodzi o takie zadania związane z wykonywaniem zadań, które zostały przekazane związkowi.

Odnosząc się z kolei do przedstawionego na str. 5-6 skargi tła uzasadniającego podjęcie spornej uchwały, Sąd stwierdza, że jedynym kryterium, na podstawie którego organ nadzoru dokonuje badania danego aktu prawnego organu jednostki samorządu terytorialnego jest kryterium legalności. Stanowi o tym art. 77 u.s.p., w myśl którego nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Rację ma zatem Wojewoda, że organ nadzoru nie bada celowości (słuszności) wprowadzenia konkretnych rozwiązań w uchwale, gdyż nadzór celowościowy jest niedopuszczalny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Ponadto organ wykonujący kompetencje prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zobowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Wynika to z art. 7 Konstytucji, który stanowi, że: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa."

Sąd podziela stanowisko Wojewody, że Rada Powiatu sporną uchwałą naruszyła w sposób istotny art. 5 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 7 Konstytucji, co stanowi podstawę do wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego.

Z tych przyczyn nie mogły odnieść pożądanych skutków prawnych zarzuty sformułowane w pkt. 2 skargi.

Niezasadne okazały się także zarzuty opisane w pkt. 1 skargi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 79 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 10 § 1 i art. 61 § 4 K.p.a.

W tym miejscu wskazać trzeba, że w myśl art. 79 ust. 5 u.s.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w procedurze nadzoru nad działalnością powiatu stosuje się odpowiednio.

Sąd Najwyższy w uchwale z 30 stycznia 2001 r., sygn. I KZP 50/00 stwierdził, że przeniesienie danej normy poza macierzysty zakres regulacji odbywa się z założonym przez ustawodawcę dostosowaniem do drugiego zakresu odniesienia, dopuszczonym formułą "odpowiedniego" stosowania przepisu. Przy ustalaniu sposobu dostosowania normy w drugim zakresie odniesienia, niezbędne staje się wykorzystanie zasad wykładni systemowej i funkcjonalnej, te zaś skłaniają do przyjęcia, że stosowanie normy w drugim zakresie odniesienia, chociaż "odpowiednie", powinno nastąpić w sposób najbardziej zbliżony do tego, w jakim funkcjonuje ona w pierwszym zakresie (publ.: OSNKW 2001, nr 3-4, poz. 16).

Mając powyższe na uwadze słusznie wskazała strona skarżąca, że Wojewoda miał obowiązek stosowania przepisów dotyczących obowiązku zawiadamiania o wszczęciu z urzędu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.) i zapewnienia organowi powiatu czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 K.p.a.).

Także w orzecznictwie wskazuje się także, że zgodnie z art. 10 K.p.a. organ nadzoru obowiązany jest zapewnić właściwemu organowi powiatu czynny udział w każdym stadium postępowania poprzez umożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego, czy też zgłoszonych żądań. W tym celu powinien zawiadomić zainteresowanych o wszczęciu postępowania nadzorczego. Takie zawiadomienie wyznacza, bowiem początek postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności uchwały. Data wszczęcia postępowania jest datą aktualizacji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu (por. A. Wróbel komentarz do art. 10 K.p.a., Komentarze LEX).

Nie ulega także wątpliwości, że takie zawiadomienie powinno być odpowiednio wczesne, aby zapewnić jednostce samorządu terytorialnego czynny udział w każdym stadium postępowania.

Brak zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania stanowi, więc o naruszenie przepisów postępowania (art. 79 ust. 5 u.s.p. w związku z art. 61 § 4 K.p.a.), które może mieć wpływ na wynik sprawy.

Z tym, że jak słusznie wskazał Wojewoda w odpowiedzi na skargę, podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 § 1 K.p.a. strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, że miało ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W skardze strona takiego związku nie wykazała.

Faktem jest, że organ nadzorczy wysłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania 2 dni przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego.

Jednakże nie można stracić z pola widzenia okoliczności sprawy. Zwłaszcza tego, że jak podaje organ w odpowiedzi na skargę, a strona temu nie zaprzecza, 28 listopada 2023 r., a więc przed formalnym wszczęciem postępowania nadzorczego odbyło się w Śląskim Urzędzie Wojewódzkim robocze spotkanie, w którym - z ramienia Powiatu - uczestniczyli Starosta oraz radca prawny. Spotkanie zostało zorganizowane w celu umożliwienia przedstawicielom Powiatu przedstawienia uzasadnienia podjęcia przedmiotowej uchwały oraz przedstawienia przez przedstawicieli organu nadzoru wątpliwości co do legalności uchwał podjętych przez Radę Powiatu i Zgromadzenie Związku w sprawie zawarcia przez Powiat porozumienia z Miastem Żywiec i Związkiem Międzygminnym.

Organ zaznaczył też, że Wojewoda wydał rozstrzygnięcia nadzorcze stwierdzające nieważność:

- Uchwały Nr XXXIII/215/2023 Zgromadzenia Związku Międzygminnego z 7 listopada 2023 r. w sprawie przejęcia do realizacji przez Związek Międzygminny od Powiatu zadania publicznego pn.: "Przystosowanie III piętra Szpitala Żywiec do udzielania świadczeń zdrowotnych - etap II"

- Uchwały Nr LIV/538/2023 Rady Powiatu z 30 października 2023 r. w sprawie powierzenia przez Powiat Żywiecki Miastu Żywiec wykonania zadania publicznego pn.: "Przystosowanie III piętra Szpitala Żywiec do udzielania świadczeń zdrowotnych - etap III".

W trakcie spotkania opisany został stan faktyczny sprawy - w sposób przedstawiony w skardze powiatu skierowanej do Sądu. Na spotkaniu przedstawiciele organu nadzoru zreferowali istotne wątpliwości odnośnie do legalności przedmiotowej uchwały.

W tym stanie rzeczy zgodzić należy się z Wojewodą, że skarżący miał możliwość złożenia wyjaśnień jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania nadzorczego - na etapie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zatem zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania 2 dni przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Podsumowując, wskazane istotne naruszenie prawa, którego dopuścił się Zarząd Powiatu w zaskarżonej uchwale oznacza, że jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie nadzorczym było konieczne.

Sąd uznał zatem, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.