Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 611/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję w części, w pozostałej części oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27c- 29
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wpowadzania do obrotu i zatrzymania produktów oraz nakazu zaprzestania prowadzenia działalności 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje w mocy pkt 2 i 3 decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] stycznia 2013 nr [...], 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części określonej w pkt 1sentencji wyroku nie podlega wykonaniu, 4. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącej spółki kwotę 237 (dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. po zapoznaniu się z protokołem kontroli sanitarnej z dnia [...] przeprowadzonej w sklepie P. w G., ul. [...] należącym do Spółki R. z o.o. ul. [...] lok. [...], P. nakazał wstrzymanie wprowadzania do obrotu w sklepie należącym do Spółki R. z o.o. następujących produktów: [...] co do których zachodziło podejrzenie, że są środkami zastępczymi, na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, nie dłuższy niż 18 miesięcy, zatrzymał stwierdzone w sprzedaży produkty: [...] - 8 sztuk, [...] - 5 sztuk, [...] - 15 sztuk, nakazał zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach Sklepu P. w G., ul. [...], służących wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych i produktów, co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi, na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w stosunku do powyższych obowiązków, gdyż organ uznał to za niezbędne ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że na opakowaniach tych produktów brak było jakiejkolwiek informacji o producencie lub dystrybutorze, składzie produktów, właściwości, co uzasadnia podejrzenie, ze mogą to być środki zastępcze.

W konkluzji organ stwierdził, że wprowadzanie do obrotu produktów, które mogą stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi stanowi wypełnienie przesłanki określonej przez dyspozycję art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.).

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka R. z o.o. w P. wniosła o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania w całości postępowania przed organem I instancji oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odwołująca zarzuciła zaskarżonej decyzji następujące uchybienia:

1. naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w tym art. 82, art. 79, art. 79a , art. 80 ust.1;

2. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 10 § 1 KPA oraz art. 81 KPA poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w postaci braku zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ I instancji oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

3. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 KPA, w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, w szczególności poprzez niewskazanie faktów i dowodów, na podstawie których organ uznał, iż istnieje "zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi", a także nie wyjaśnienie zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;

4. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie mimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi";

5. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez niewstrzymanie czynności kontrolnych po złożeniu zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu w trybie art. 84c usdg;

6. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 108 KPA poprzez jego

niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku istnienia do tego podstaw faktycznych i prawnych;

7. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 107 § 1 KPA poprzez

nieprecyzyjne, niejasne i niedające się wykonać sformułowanie rozstrzygnięcia w

pkt 1 decyzji w zakresie okresu na jaki został orzeczony środek prawny.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. (dalej określany jako PWIS) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. kontrolę sanitarną w sklepie P. w G. przeprowadził w dniu [...] w obecności funkcjonariusza Komendy Miejskiej Policji w G. i inspektorów kontroli skarbowej, których obecność była konieczna z uwagi na spełnienie wymogów art. 80 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym czynności kontrolne mogą być przeprowadzone w obecności kontrolowanego lub osoby upoważnionej. W dniu kontroli w sklepie P. nie było kontrolowanego ani osoby upoważnionej. Zatem stosownie do zapisów art. 80 ust.5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ przeprowadził działania kontrolne w obecności przywołanego świadka - funkcjonariusza publicznego, niebędącego pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę. Z protokołu kontroli jednoznacznie wynika, że kontrolujący okazali sprzedawcy upoważnienia do przeprowadzenia kontroli oraz pouczyli o prawach i obowiązkach strony. Pracownik sklepu odmówił odbioru upoważnień. Powyższe zostało zawarte w zapisach protokołu kontroli podpisanego przez kontrolujących i świadków.

W dniu kontroli pracownik sklepu złożył zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu do wszczętych czynności kontrolnych w imieniu firmy: Spółka W. z o.o. w P. Wobec powyższego organ I instancji postanowieniem z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie złożonego przez D. M. zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu. Z kolei sprzeciw pełnomocnika strony wniesiony w trybie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wpłynął do siedziby organu I instancji po przeprowadzeniu czynności kontrolnych tj. [...]. W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, że stronie nie przysługiwało prawo do wniesienia sprzeciwu od przeprowadzonych czynności kontrolnych. Organ I instancji przedmiotową kontrolę przeprowadził z przywołaniem art. 79 pkt 2 ust.2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który wyklucza prawo strony do wniesienia sprzeciwu. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. pismem z dnia [...] zawiadomił stronę, że wniesienie sprzeciwu od przeprowadzonych czynności kontrolnych było niedopuszczalne.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji słusznie kontynuował czynności kontrolne. Wbrew stanowisku strony nie doszło do naruszenia zapisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W trakcie kontroli Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. stwierdził wprowadzanie do obrotu produktów, co do których zachodziło uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi. Tego samego dnia wydał zaskarżoną decyzję na mocy, której dokonał zatrzymania zakwestionowanego asortymentu oraz wstrzymał działalność sklepu. W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że na opakowaniach zakwestionowanych produktów brak było jakichkolwiek informacji dotyczących składu, gramatury, właściwości, producenta, czy dystrybutora. Ich brak uzasadniał podejrzenie, że wprowadzane przez stronę produkty mogą być środkami zastępczymi. Ponadto nazwy produktów opisane jako "[...]" mogły dodatkowo wprowadzać w błąd co do tożsamości producenta lub produktu. Kupując tak oznakowany produkt klient nie był świadomy dokonanego zakupu - czego tak naprawdę był on imitacją. Nie bez znaczenia jest także fakt, że na stronach internetowych firmy oferują do sprzedaży różnego rodzaju środki zastępcze oznakowane jako "[...]". Podkreślenia wymaga okoliczność, że zatrzymane przez kontrolujących produkty znajdowały się wyłącznie na zapleczu sklepu.

Wobec powyższego oznakowanie produktów oferowanych w sprzedaży w sklepie P. wzbudziło uzasadnione podejrzenie, że mogą to być środki zastępcze. Mając dodatkowo na uwadze zgłoszenia do organu I instancji przypadków zatruć "dopalaczami" nie można zgodzić się z zarzutem strony dotyczącym braku wystąpienia uzasadnionego podejrzenia, że zakwestionowane produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi i poddania w wątpliwość zasadności zastosowania art. 27 c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. w zaskarżonej decyzji wskazał, że podstawą zatrzymania produktów jest uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi. Wstrzymanie ich wprowadzania zapewni przeprowadzenie badań i ocenę produktów oraz umożliwi usunięcie zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego, jakie wynika z zażywania "dopalaczy". Niezasadny jest zatem zarzut strony dotyczący braku wskazania przez organ I instancji rodzaju zagrożenia, w związku z którym wydana została decyzja administracyjna. Trudno jest kwestionować negatywny wpływ środków zastępczych na zdrowie ludzi, zwłaszcza wobec informacji o przypadkach hospitalizacji osób, które spożywały "dopalacze".

Zapis art. 27 c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej będący podstawą prawną do wydania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. zaskarżonej decyzji, jest przepisem szczególnym. Umożliwia organowi nadzoru korzystanie z uprawnienia do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania.

Art. 27 c ust. 1 cytowanej ustawy zawiera pojęcie "uzasadnione podejrzenie". Wobec powyższego ustawodawca potwierdzenie, czy dany produkt jest środkiem zastępczym przesunął na okres późniejszy, do czasu potwierdzenia badaniami, czy podejrzenie było faktycznie zasadne. Przesłanką do wydania decyzji, o której mowa w art. 27 c. ust. 1 jest już samo uzasadnione podejrzenie, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

Organ II instancji podkreślił, że samej oceny stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ, który wydaje przedmiotową decyzję. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. po dokonaniu oceny wizualnej opakowań produktów wprowadzanych do obrotu, uznał, iż zachodzi uzasadnione podejrzenie, że produkty oferowane do sprzedaży w sklepie są środkami zastępczymi a tym samym stwarzają zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi.

Zdaniem organu odwoławczego wbrew zarzutom strony decyzja organu I instancji zawiera wszystkie wymagane art. 107 Kpa elementy.

W ocenie PWIS w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma także fakt, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. pismem z dnia [...] przekazał zakwestionowane próbki produktów do Narodowego Instytutu Leków w W. z prośbą o przeprowadzenie badań laboratoryjnych. Narodowy Instytut Leków w wyniku przeprowadzonego badania składu jakościowego potwierdził, że próbki zawierają analogi strukturalne substancji wymienionych w załączniku do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Substancje są środkami zastępczymi w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Z danych Europejskiego Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii wynika, że wykryte substancje wykazują działanie psychoaktywne i stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Wobec powyższego nie ma wątpliwości, że organ I instancji słusznie wycofał ww. produkty.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. w przedmiotowej sprawie zastosował środek przypisany sytuacjom wyjątkowym mogącym spowodować bezpośrednie zagrożenie zdrowia lub życia - rygor natychmiastowej wykonalności. Organ w zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazał, że sprzedawane przez stronę produkty nie posiadały informacji na temat składu, gramatury, właściwości, sposobu użycia, producenta czy dystrybutora. Brak tych danych oraz nazwy produktów wskazywały, że produkty mogą być środkami zastępczymi. Definicja środka zastępczego zamieszczona w art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j. Dz.U. z 2012 poz. 124) określa środek zastępczy, jako substancję pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślinę, grzyba lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzenie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych.

Zgodnie z zapisem art.27 c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Organ II instancji podzielił także stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. dotyczące wydania nakazu zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach sklepu P. w G. przy ul. [...]. Odebranie stronie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. zakwestionowanych produktów może nie być środkiem wystarczającym. Jak potwierdziły wyniki badań laboratoryjnych, strona wprowadzała do obrotu środki zastępcze. Wobec powyższego, w celu uniemożliwienia stronie wprowadzania innych środków zastępczych konieczne było nakazanie stronie zaprzestania prowadzenia działalności. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie naruszył zapisów art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ponieważ zgodnie z art. 44 c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, stosuje się odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy wskazał, że w adnotacji służbowej sporządzonej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. stosownie do zapisów art. 10 § 3 ww. ustawy wskazana została przez organ I instancji przyczyna odstąpienia od zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. podzielił stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie występowało uzasadnione podejrzenie wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia ludzi, co zostało potwierdzone wynikami badań przeprowadzonych w laboratorium Narodowego Instytutu Leków.

W ocenie organu II instancji nałożenie rygoru natychmiastowej wykonalności w przedmiotowej sprawie było konieczne. Mając na uwadze skutki zdrowotne, jakie mogą być konsekwencją zażywania ww. środków konieczne było natychmiastowe wstrzymanie obrotu produktami, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi. Wobec powyższego, w ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B., nie został naruszony zapis art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem zgodnie z jego treścią decyzji może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na zagrożenie zdrowia i życia. Decyzja zawiera właściwe uzasadnienie faktyczne i prawne. PWIS podkreślił, że organ I instancji mając także na uwadze słuszny interes strony po zajęciu produktów bez zbędnej zwłoki poddał próby badaniom laboratoryjnym. Takie działanie bez wątpienia skróciło czas oczekiwania na jednoznaczne określenie wpływu zatrzymanych produktów na zdrowie i życie ludzi. W przypadku stwierdzenia, że zatrzymane produkty nie stanowią zagrożenia dla zdrowia ludzi organ I instancji bezzwłocznie zwróciłby zatrzymany towar stronie postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Spółka R. z o.o. w P. wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania tj.: art. 10 §1 K.p.a. i art. 81 K.p.a. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, brak właściwego uzasadnienia decyzji na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, w szczególności poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a przede wszystkim brak jakiegokolwiek wyjaśnienia istnienia "zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia lub życia", a także art. 108 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku istnienia do tego podstawy faktycznej i prawnej, a także poprzez nienależyte uzasadnienie nadania rygoru,

2. przepisów prawa materialnego w postaci:

- art. 79, art. 79a, art. 79b oraz art. 80 ust. 1, art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez przeprowadzenie kontroli w sposób niezgodny z przepisami i powoływanie się na czynności dokonane w stosunku do pracownika sklepu a nie w stosunku do kontrolowanego,

- art. 77 ust. 6 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów uzyskanych z rażącym naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, które miały istotny wpływ na wynik kontroli,

- art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez ich zastosowanie mimo braku zaistnienia do tego przesłanek ustawowych i całkowitego braku domniemanego zagrożenia, które zostało usunięte poprzez zatrzymanie kwestionowanych produktów i wydanie zakazu wprowadzania ich do obrotu.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje:

Skarga jest częściowo uzasadniona.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 124) – dalej jako "u.p.n." oraz ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm.)- zwanej dalej "u.P.I.S.".

Niezasadna jest skarga w części odnoszącej się do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 decyzji Inspektora Powiatowego, utrzymanego w mocy decyzją Inspektora Wojewódzkiego.

Rolą Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest, wynikająca z art. 1 u.P.I.S., realizacja zadań z zakresu zdrowia publicznego. Uprawnienie do wydania decyzji w niniejszej sprawie związana jest z unormowaniami ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.n. przeciwdziałanie narkomanii realizuje się m. in. przez działalność zapobiegawczą, ograniczanie szkód zdrowotnych i społecznych, zwalczanie niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii.

Przepis art. 44b u.p.n. zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. Jak wynika z definicji ustawowej zawartej w art. 4 pkt 27 u.p.n. – środek zastępczy to substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Natomiast pojęcie "wprowadzanie do obrotu" to udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych (art. 4 pkt 34 u.p.n.).

Zgodnie z art. 44c ust. 1 u.p.n., w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Przepis art. 27c ust. 1 u.P.I.S. stanowi, że w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Z kolei art. 27c ust. 3 u.P.I.S. stanowi, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 właściwy państwowy inspektor sanitarny:

1) zatrzymuje produkt;

2) nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia nie dłuższy niż 3 miesiące.

Zgodnie z art. 37 ust. 2 u.P.I.S. do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 220, poz. 1447 ze zm.).

Jak wynika z treści powyższych przepisów wydanie decyzji, o której mowa w art. 27c ust. 1 u.P.I.S. wymaga istnienia "uzasadnionego podejrzenia" że produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Przy czym art. 44c ust. 1 u.p.n., który uprawnia organ do odpowiedniego zastosowania tego przepisu ustawy, stanowi tylko o zachodzeniu podejrzenia, że produkty są środkami zastępczymi. Czyli w tym ostatnim przypadku wystarczy samo tylko podejrzenie. Niemniej takie podejrzenie i to uzasadnione, w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniało. Organ I instancji w tym względzie powołał się na fakt, że na opakowaniach zakwestionowanych produktów brak jest jakichkolwiek informacji dotyczących ich składu, gramatury, właściwości, co czyniło uprawnionym podejrzenie, że produkty te mogą być środkami zastępczymi stanowiącymi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

Podkreślenia wymaga, iż w toku postępowania administracyjnego organ uzyskał wyniki badań składu jakościowego przedmiotowych produktów, które wykazały, że znajdowały się w nich analogi strukturalne substancji wymienionych w załącznikach do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, tj. m.in. UR-144, pentedron, izo-pentedron, 3,4-DMMC, PMPPP, pMDPBP. Jak przy tym wynika z opinii Instytutu, wszystkie te substancje wykazują działanie psychoaktywne i produkty zawierające te substancje są zaklasyfikowane jako środki zastępcze w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W ocenie Instytutu, substancje te stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Także więc i ta okoliczność, pomimo że dotyczy późniejszego etapu postępowania (przed wydaniem zaskarżonej decyzji), potwierdziła niejako post factum zasadność działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej, oraz zasadność przyjętej przez nią kwalifikacji przedmiotowych produktów jako produktów, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że stanowią one środki zastępcze, a jako takie, jak podkreślono wyżej, stwarzają bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi (vide protokół badań Zakładu Chemii Farmaceutycznej Narodowego Instytutu Leków w W. z dnia [...] nr [...]).

Powyższe ustalenia w zupełności uzasadniały zatem użycie interwencyjnych instrumentów, w które wyposażony były organy Inspekcji Sanitarnej, a które pozwalają wyeliminować stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia chociażby poprzez wycofanie produktów z obrotu (art. 27c ust. 1), zatrzymanie produktów i zaprzestanie prowadzenia działalności w pomieszczeniach służących wprowadzaniu produktu do obrotu (art. 27c ust. 3 pkt 1 i 2) na czas określony ustawowo. Brak reakcji właściwych organów w tym zakresie oznaczałby zagrożenie dla zdrowia publicznego, które przy wydaniu takiej decyzji powinno stanowić priorytet. Tym samym organy Inspekcji Sanitarnej, wbrew twierdzeniom skarżącej, były w przedmiotowej sprawie uprawnione do zastosowania regulacji zawartych w przepisach art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wobec więc jednoznacznego stanu faktycznego sprawy należało podzielić stanowisko orzekających organów, że w sprawie zaistniało uzasadnione podejrzenie, iż zakwestionowane produkty wprowadzane do obrotu przez Spółkę R. z o.o. o nazwie: [...] mogą stanowić środki zastępcze, stwarzające zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Nadmienić należy, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca spółka nie przedstawiła żadnego dowodu, który obalałby powzięte przez organ podejrzenie, co do charakteru spornych produktów np. jakiejkolwiek informacji, czy też dokumentów wskazujących na rzeczywisty skład, czy chociażby przeznaczenie tych produktów. W toku postępowania zakończonego wydaniem skarżonej decyzji strona skarżąca nie podjęła żadnych czynności dowodowych dla wykazania, że sporne produkty nie mogą być wykorzystywane w takim charakterze, ograniczając się jedynie do gołosłownego negowania, faktu iż sporne produkty stanowią środki zastępcze.

Zaistniała więc sytuacja uprawniała organ do wydania decyzji o wycofaniu z obrotu wymienionych w decyzji produktów, wstrzymania wprowadzania produktów do obrotu oraz zatrzymania produktów. Decyzja taka miała oparcie w przywołanych przepisach art. 44c ust. 1 u.p.n. oraz art. 27c ust. 1 u.P.I.S. Wskazane przepisy stanowią dla Państwowej Inspekcji Sanitarnej podstawę do podjęcia niezbędnych, określonych prawem, czynności celem wyeliminowania zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, które bezsprzecznie mogą powodować środki zastępcze, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania ich do obrotu jak również produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym. Ustawodawca wyposażył państwowych inspektorów sanitarnych w szereg kompetencji do podejmowania władczych czynności faktycznych i prawnych dla osiągnięcia powyższego celu, w tym wydawania decyzji administracyjnych.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów proceduralnych skargi, Sąd stwierdza, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do ich uwzględniania. I tak nie można podzielić poglądu skarżącej o naruszeniu w okolicznościach niniejszej sprawy art. 10 § 1 K.p.a. i 81 K.p.a. poprzez niezapewnienie jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania na skutek braku zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Przepis art. 81 K.p.a. pozwala bowiem na uznanie okoliczności faktycznej za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów - chyba, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a.. Zgodnie zaś z art. 10 § 2 K.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a., dotyczącej zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zabranych dowodów, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Zdaniem Sądu, sprawa niniejsza niewątpliwie wymagała szybkiego załatwienia ze względu na niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzkiego. Zasadnie zatem organy uznały, iż postępowanie powinno toczyć się z zastosowaniem art. 10 § 2 K.p.a., co rzutuje także na ocenę, iż nie doszło do naruszenia art. 81 K.p.a. Ponadto należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 431/12 , publ. LEX nr 1145527). Skarżąca takiej zależności nie wykazała.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak właściwego uzasadnienia decyzji jest niezasadny. W ocenie Sądu, organy administracji w sposób wystarczający uzasadniły wydane przez siebie decyzje w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 decyzji Inspektora Powiatowego, przedstawiając stan faktyczny sprawy i przywołując stosowne przepisy prawa. Ponadto wbrew stanowisku strony uzasadniły także decyzję w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazując na potrzebę ochrony zdrowia i życia ludzkiego (co chociażby w świetle powszechnie znanych informacji o ciężkich zatruciach spowodowanych przez dopalacze jest uzasadnione). Stosownie bowiem do art. 108 § 1 k.p.a., decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności m.in. wówczas, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. Taka niezbędność ochrony zwłaszcza zdrowia w sprawie zaistniała.

W tym miejscu należy ponownie wskazać, że w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przy czym nie mają w takiej sytuacji zastosowania przepisy o kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy uregulowane w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej (art. 44b, 44c i 44a a contrario ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii). W okolicznościach sprawy organ prawidłowo ocenił, że zachodzi podejrzenie, iż sporne produkty są środkami zastępczymi, wbrew oczekiwaniu skarżącej na tym etapie postępowania nie istniała jeszcze potrzeba stwierdzenia, a tym bardziej wykazywania przez organ, że produkty te są środkami zastępczymi zdefiniowanymi w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii.

Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że sformułowane w skardze zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogłyby powodować uchylenie zaskarżonej decyzji tylko w przypadku, gdy naruszenie prawa lub przepisów postępowania miały wpływ lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem podniesione zarzuty mogłyby być skuteczne (prowadzić do uchylenia decyzji) tylko w przypadku wykazania, że ich naruszenie miało wpływ lub istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego wpływu w niniejszej sprawie skarżąca Spółka nie wykazała.

Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących naruszenia w sprawie art. 77 ust. 6, art. 79, art. 79a, art. 79b, art. 80 ust. 1 i art. 84c ust. 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447, ze zm.). W tym zakresie wskazać należy przede wszystkim na okoliczność, że działania organów sanitarnych związane z wykryciem zagrożenia naruszeń zdrowia i życia ludności, co dotyczy w szczególności przypadków takich jak kontrolowana sprawa tj. przypadków wprowadzania do obrotu tzw. środków zastępczych, praktycznie zawsze muszą wiązać się z wkroczeniem w pewną sferę wolności obywatela (podmiotu gospodarczego), w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej i być powiązane z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia obywateli. W sytuacji zatem istnienia uzasadnionego podejrzenia, że w danym miejscu wprowadzane są do obrotu produkty stwarzające zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a taki charakter jak wskazano wyżej mają środki zastępcze, organy państwowe, w tym i - mocą art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii - właściwy państwowy inspektor sanitarny, zobowiązane się do podjęcia działań mających na celu zweryfikowanie takiego podejrzenia, w tym m.in. poprzez podjęcia przewidzianych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym. W zakres takich działań wpisuje się m.in. regulacja z art. 79 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, która uprawnia do niezawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli m.in. w przypadku: gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia (pkt 2), oraz gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego (pkt 5). Na takie też przypadki powołano się w znajdującym się w aktach protokole z kontroli z dnia [...]. Odstąpienie zatem od uprzedniego zawiadomienia strony o zamiarze wszczęcia kontroli miało oparcie w treści przytoczonych przepisów, i wynikało z faktu, że ewentualne wprowadzanie do obrotu środków zastępczych stanowi zagrożenie zdrowia i życia ludzkiego i jest nielegalne. Wprawdzie samo wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu środka zastępczego nie jest obwarowane sankcją karną, lecz karą pieniężną (art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii), a więc odpowiedzialnością administracyjną, to jednak niezależnie od powyższego należy wskazać na art. 165 § 1 pkt 2 Kodeksu karnego, zgodnie z którym, kto sprowadza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia wielu osób albo dla mienia w wielkich rozmiarach, wyrabiając lub wprowadzając do obrotu szkodliwe dla zdrowia substancje, środki spożywcze lub inne artykuły powszechnego użytku lub też środki farmaceutyczne nieodpowiadające obowiązującym warunkom jakości, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8. Zdaniem Sądu, wprowadzenia do obrotu środków zastępczych może wiązać się ze sprowadzeniem realnego i bezpośredniego niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia wielu osób. Zauważyć ponadto należy, odnosząc się do zarzutów strony, że obowiązek umieszczenia uzasadnienia przyczyny braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli w książce kontroli i protokole kontroli, wynikający z treści art. 79 ust. 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ma charakter wyłącznie informacyjny, a żaden z przepisów tej ustawy nie uzależnia wszczęcia i prowadzenia kontroli przedsiębiorcy od uprzedniego dokonania stosownych wpisów. Należy przyjąć, iż wskazanie przez organ jedynie podstawy prawnej, bez jej szczegółowego opisywania, jest wystarczające dla stwierdzenia, iż organ zachował się zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Sąd nie podzielił także zarzutu strony naruszenia art. 79a i art. 79b ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z protokołu kontroli wynika bowiem, iż kontrola sanitarna w sklepie P. w G. została przeprowadzona w dniu [...], a przeprowadzający ją pracownicy posiadali upoważnienia do czynności kontrolnych. W protokole tym zostały powołane numery upoważnień dwóch pracowników. Przed rozpoczęciem czynności kontrolnych okazano D. M. - osobie zajmującej się w sklepie sprzedażą legitymacje służbowe, oraz przedstawiono stosowne upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, a także poinformowano ją o przysługujących prawach i obowiązkach wynikających z ustawy o swobodzie działalności.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszana art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z treści unormowań zawartych w tym artykule wynika m.in., że przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów ustawy, że sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu podejmującego i wykonującego kontrolę w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli, że zawiadamia on o tym fakcie kontrolującego oraz, że wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia. W świetle przywołanych przepisów nie ulega wątpliwości, że podmiotem uprawnionym do wniesienia sprzeciwu jest podmiot kontrolowany. Skoro zatem sprzeciw w niniejszej sprawie został wniesiony przez D. M., działającą w imieniu W. Spółka z o.o. w P., to tym samym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. właściwie wydał postanowienie dotyczące umorzenia postępowania w sprawie zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu do wszczętych czynności kontrolnych w sklepie P. w G. należącym do Spółki R. z o.o. w P.

Zasadna jest natomiast, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, skarga w zakresie w jakim odnosi się do decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w części, w której utrzymuje on w mocy pkt 2 i pkt 3 decyzji Inspektora Powiatowego, aczkolwiek z innych powodów niż eksponowane przez stronę skarżącą. W punkcie 2 swojej decyzji Inspektor Powiatowy "zatrzymał" wskazane produkty. W punkcie 3 rozstrzygnięcia nakazał natomiast Spółce zaprzestania prowadzenie działalności w sklepie P. w G. na czas nie dłuższy niż 3 miesiące.

Kontrolując powyższą część decyzji należy – w ślad za stanowiskiem przyjętym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2013 r. (sygn. akt II SA/Bd 367/13, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej w skrócie "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) – zwrócić uwagę, że przepisy art. 27 – 28 u.P.I.S. stanowią podstawę do podjęcia niezbędnych określonych prawem czynności celem wyeliminowania zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, które bezsprzecznie mogą powodować środki zastępcze, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania ich do obrotu jak również produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym. Ustawodawca wyposażył państwowych inspektorów sanitarnych w szereg kompetencji do podejmowania czynności faktycznych i prawnych dla osiągnięcia powyższego celu, w tym wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 27c ust. 1 u.P.I.S.(tj. o wstrzymaniu wytwarzania lub wprowadzania produktu do obrotu lub nakazaniu wycofania produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy) i art. 27c ust. 6 u.P.I.S. (tj. o zakazie wytwarzania produktu lub wprowadzania go do obrotu, a także nakazie wycofania z obrotu oraz jego zniszczenia), a także do zatrzymania produktów oraz nakazania zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące (w przypadku wydania decyzji o której mowa w ust. 1 – art. 27 ust. 3 u.P.I.S.). Podkreślić jednak należy, iż ustawodawca jednoznacznie określił sposób zabezpieczenia realizacji tych uprawnień państwowych inspektorów sanitarnych w art. 29 ustawy o PIS, który odsyła do postępowania zabezpieczającego w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji. Mianowicie zgodnie ze wskazanym przepisem "w przypadkach wymienionych w art. 27-28 państwowi inspektorzy sanitarni są uprawnieni do zabezpieczenia pomieszczeń, środków transportu, maszyn i innych urządzeń, środków spożywczych, przedmiotów użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyków, detergentów, substancji chemicznych, ich mieszanin oraz wyrobów w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, a także innych wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi. Do postępowania zabezpieczającego stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm.), jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej."

Oznacza to przede wszystkim, że inspektorzy sanitarni, stosując środki zabezpieczenia wskazane w art. 27c ust. 3 u.P.I.S. powinni stosować się do trybu i form rozstrzygania przewidzianych w przypadku konieczności zabezpieczenia w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm., zwanej w skrócie "u.p.e.a.").

W tym miejscu należy wskazać, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki określone w art. 2 u.p.e.a., między innymi obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 pkt 1 pkt 10 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 2 § 2 u.p.e.a., w zakresie nieuregulowanym odrębnymi przepisami, należności, o których mowa w § 1, podlegają zabezpieczeniu w trybie i na zasadach określonych w dziale IV.

Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 u.p.e.a, m.in. gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów (art. 3 § 1 u.p.e.a.).

W myśl art. 17 § 1 u.p.e.a., o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Nadto, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 18).

Zgodnie zaś z art. 20 § 1 pkt 4 i § 2 u.p.e.a. właściwy kierownik powiatowej inspekcji jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień.

Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyraźnie wyodrębnia postępowanie zabezpieczające w dziale IV tej ustawy, z tym zastrzeżeniem, że dział IV nie reguluje w sposób kompleksowy postępowania zabezpieczającego. W postępowaniu tym stosuje się w sposób odpowiedni przepisy działu I i IVa, do których odsyłają przepisy działu IV ustawy, w tym art. 166b u.p.e.a.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zgodnie z dyspozycją art. 29 u.P.I.S. w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy działu IV u.p.e.a. regulujące postępowanie zabezpieczające, które organy wydające zaskarżone rozstrzygnięcia (w zakresie określonym w pkt 2 i 3 decyzji Inspektora Powiatowego), pominęły. Przede wszystkim zaś wskazać należy, że właściwą formą dokonania przez organ egzekucyjny zabezpieczenia wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym nie jest wszczynanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, zakończonego wydawaniem decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 104 k.p.a., lecz zarządzenie zabezpieczenia, o którym mowa w art. 156 § 1 u.p.e.a., zawierające obligatoryjnie wskazane tam elementy. Środkiem zaskarżenia tego zarządzenia stosownie do art. 156 § 1 pkt 8 u.p.e.a. są zaś zarzuty, a nie odwołanie.

Podkreślenia wymaga, zarzuty są środkiem zaskarżenia istotnie różniącym się od odwołania. W art. 33 u.p.e.a. ustawodawca określił zamknięty katalog podstaw zarzutów, a ponadto termin do wniesienia zarzutów wynosi 7 dni, a nie jak w przypadku odwołania od decyzji 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia. Zarzut jest środkiem względnie suspensywnym, gdyż jego wniesienie nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego/zabezpieczającego, a jedynie organ egzekucyjny z uzasadnionych powodów może wstrzymać postępowanie egzekucyjne lub niektóre czynności egzekucyjne - do czasu rozpatrzenia zarzutu. Zarzut nie jest również środkiem dewolutywnym, bo jest rozpatrywany przez organ egzekucyjny, a nie przez jego organ wyższego stopnia. Ponadto jego rozpatrywanie polega nie na ponownym rozpatrzeniu tej samej sprawy (zaistnienia podstaw do wszczęcia egzekucji), lecz na zbadaniu zasadności zarzutu podjęcia i prowadzenia egzekucji.

Traktując odwołanie wniesione przez skarżącą spółkę jako zarzuty wobec "zarządzenia zabezpieczenia" z [...] (tj. rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 i 3 decyzji Inspektora Powiatowego) należy stwierdzić, że powinny być one – stosownie do art. 34 u.p.e.a. rozpatrzone nie przez organ II instancji, ale przez organ egzekucyjny tj. Inspektora Powiatowego. Wprawdzie mając ma uwadze datę złożenia odwołania (zarzutów), okazałyby się one wniesione z uchybieniem siedmiodniowego terminu, ale mając na względzie, że jest to uchybienie spowodowane z winy organu (brak stosownego pouczenia) a nie strony, powinno skutkować to przywróceniem, na wniosek strony, uchybionego terminu. Koniecznym byłoby też ewentualne dostosowanie (uzupełnienie) pisma ("odwołania") Spółki co do podstaw zarzutów w postępowaniu zabezpieczającym.

Z powyższego wynika, iż uchybienia proceduralne w zakresie rozpatrywania środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 i 3 decyzji Inspektora Powiatowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. skutkowało rozstrzygnięciem Sądu tak jak w pkt 1 i pkt 3 wyroku.

W ponownym postępowaniu organ odwoławczy winien przekazać odwołanie skarżącej Spółki organowi I instancji, który winien rozstrzygnąć sprawę jak organ egzekucyjny, do którego wniesiono zarzuty – stosownie do powyższego stanowiska Sądu.

Wobec braku zasadności skargi w pozostałym zakresie, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. rozstrzygnął jak w pkt 2 wyroku.

O kosztach (pkt 4 wyroku) Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 206 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz mając na względzie, iż skarga została uwzględniona jedynie częściowo.