Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 838/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulicy [...] w mieście [...] oraz miejscowości [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały: a) w części obejmującej § 10 pkt 7; b) w zakresie części tekstowej i graficznej dotyczącej terenów dróg publicznych oznaczonych w tekście i na rysunku planu symbolami 3KDD i 4KDD. 2. zasądza od Rady Miasta i Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 838/19

Uzasadnienie

Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta i Gminy z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulicy [...] w mieście [...] oraz miejscowości [...] (dalej jako zaskarżona uchwała) wnosząc o :

1. stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. w zakresie części tekstowej i graficznej dotyczącej terenów dróg publicznych - dróg klasy dojazdowej oznaczonych na rysunku planu symbolami: 3KDD i 4KDD oraz w zakresie § 10 pkt 7,

ze względu na istotne naruszenie prawa,

2. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że dnia [...] stycznia 2019 r. Rada Miasta i Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulicy [...] w mieście [...] oraz miejscowości [...].

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. Przepis ustawy uszczegóławia § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164. poz. 1587) wskazując, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać m.in.: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych oraz określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym.

W myśl przepisów § 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124, dalej "rozporządzenie"), szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych, przy czym szerokość ta nie powinna być mniejsza niż szerokość ustalona w § 7 ust. 1 rozporządzenia i wynosić dla dróg (ulic) klasy dojazdowej nie mniej niż 10,0 m.

Natomiast dla terenów oznaczonych w planie symbolami 2KDD, 3KDD i 4KDD, przeznaczonych na cele dróg publicznych - dróg klasy dojazdowej, w § 20 ust. 2 pkt 3 uchwały ustalono: "szerokość w liniach rozgraniczających - zgodnie z rysunkiem planu". Z rysunku planu, stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały wynika, że drogi 2KDD, 3KDD i 4KDD mają szerokość 8,0 m.

Burmistrz Miasta i Gminy [...] w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. wyjaśnił, że poszerzenie pasów drogowych do szerokości 10 m byłoby nieuzasadnione ekonomicznie. Ponadto Burmistrz biorąc pod uwagę dokonaną analizę możliwości spełnienia wymagań § 6 i 7 ust. 2 rozporządzenia, stwierdził, że szerokości wyznaczone w planie (8,0 m) są wystarczające dla lokalizacji dróg dojazdowych i nie naruszają przepisów odrębnych.

Dokonując oceny zgodności z prawem ustaleń planu uznano wyjaśnienia Burmistrza [...] za niewystarczające. Zwrócono uwagę, że zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w § 7 ust. 1 możliwe jest w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem.

Zgodnie z rysunkiem planu (treścią mapy) objęte ustaleniami planu drogi 3KDD i 4KDD wyznaczono na terenach niezabudowanych i tylko w zakresie terenu 2KDD istniejąca zabudowa i struktura geodezyjna gruntu w znacznej mierze ogranicza możliwości lokalizacji drogi publicznej o parametrach zgodnych z rozporządzeniem.

Podkreślono, że analiza o której mowa § 7 ust. 2 rozporządzenia możliwa jest do przeprowadzenia przez projektanta na etapie opracowania projektu inwestycji drogowej, a nie w toku uchwalenia planu miejscowego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do wniosku, że na etapie uchwalenia planu miejscowego faktycznie przesądza się o możliwości odstępstwa od przepisów warunków technicznych.

Zgodnie z wyjaśnieniami Burmistrza wyznaczone drogi mają stanowić przede wszystkim dojazd do nowo tworzonych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tym bardziej uzasadnione jest z punktu widzenia racjonalnego planowania przestrzennego, kreującego ład przestrzennego, tworzenie struktur komunikacyjnych zapewniających podstawowe parametry określone w przepisach prawa.

Wskazano, że planowanie przestrzenne w gminie nie powinno opierać się na praktyce umożliwiania lokalizacji zabudowy - przy zapewnieniu dostępu nieruchomości do dróg publicznych poprzez drogi wewnętrzne (o szerokościach znacznie mniejszych niż 10m), a następnie na zasadzie potwierdzenia stanu istniejącego przejmowania i zaliczania ich w poczet dróg publicznych, w oparciu o ustalenia planu miejscowego (wydzielenie i przejęcie gruntów, a następnie faktyczna budowa).

Ponadto zarzucono, że w § 10 pkt 7 zaskarżonej uchwały ustalono obowiązek uzgodnienia wszelkich budowli o wysokości równej lub większej niż 50.0 m n.p.t. z Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP. Tymczasem zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz.U. Nr 130, poz. 1193) zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, z zastrzeżeniem obiektów wymienionych w ust. 1, podlegają wszystkie stałe lub tymczasowe obiekty budowlane o wysokości 50 m i więcej, przy czym w myśl § 11 w zw. z § 10 pkt 8 tego rozporządzenia informacje, o przewidywanym terminie ukończenia budowy przeszkody lotniczej o wysokości do 100 m powyżej poziomu terenu, są przekazywane z co najmniej dwumiesięcznym wyprzedzeniem terminów, których dotyczą. Niedopuszczalne jest zawarcie w planie ustaleń modyfikujących przepisy aktów prawa wyższego rzędu jakim są rozporządzenia, poprzez nakładanie niczym nieuzasadnionego obowiązku dokonywania uzgodnień ze wskazanym podmiotem.

Rada Miasta i Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie oraz o obciążenie skarżącego kosztami postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Rada wskazała, że Wojewoda zarzucił naruszenie:

1. art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018r. poz. 1945),

2. § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. nr 164, poz. 1587),

3. § 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016r. poz. 124).

4. w związku z § 7 ust. 1 powyższego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

- poprzez niezachowanie minimalnej szerokości drogi dojazdowej mającej zdaniem Wojewody wynosić co najmniej 10 metrów szerokości w liniach rozgraniczających dla terenów oznaczonych symbolami: 3KDD i 4 KDD.

Zdaniem Rady bezzasadne jest twierdzenie skarżącego, że gmina naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia, gdyż skarżony plan określa: zasady budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, układ komunikacyjny i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic, warunki powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, a w szczególności ilość miejsc parkingowych. Te zarzuty skarżącego nie znajdują żadnego uzasadnienia, gdyż plan zagospodarowania przestrzennego zawiera te elementy. Poza tym było to analizowane przez zarządcę drogi dnia [...].11.2018r.

Zdaniem skarżącego, w myśl § 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych, czemu gmina zdaniem skarżącego nie sprostała, gdyż przy zaplanowanych drogach 2 KDD, 3 KDD i 4 KDD o szerokości 8,00 m - zdaniem Wojewody - tych wymogów nie da się spełnić. Wskazano, że ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, poprzez zmianę art. 39 ust. 6 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2018r. poz. 2068 ze zm.- ustawa o drogach publicznych), nakłada na zarządców dróg, a więc także na Gminę [...] - obowiązek budowy kanałów technologicznych w pasie drogowym, w trakcie budowy lub przebudowy drogi, więc niezbędne elementy urządzeń mogą być umieszczone w tych kanałach technologicznych.

Skarżący wywodzi, że szerokość drogi ustalonej w planie nie powinna być mniejsza niż szerokość określona w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, która wynosi dla dróg (ulic) klasy dojazdowej nie mniej niż 10,00 m. Natomiast w § 20 pkt 3 lit. a zaskarżonego planu zapisano, że szerokość dróg publicznych klasy dojazdowych, w liniach rozgraniczających, zgodna jest z rysunkiem planu, zaś z tego rysunku planu (stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały) wynika, że drogi 3 KDD i 4 KDD mają szerokość 8,00 m.

Burmistrz Miasta i Gminy [...], pismem z dnia [...].03.2019r. wyjaśnił, że zaprojektowanie terenów dróg publicznych 2KDD, 3KDD i 4KDD poprzedzone zostało wykonaniem szczegółowych analiz w zakresie istniejącego zagospodarowania oraz własności analizowanego obszaru. Na włączeniu drogi 2KDD do ul. [...] zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W istniejących liniach rozgraniczających droga 2KDD (działka o nr ewid. [...]) ma szerokość 7,0 m - została ona dodatkowo poszerzona do 8,0 m. w kierunku wschodnim. Układ drogowy zaprojektowany został jako publiczny z uwagi na skomplikowaną strukturę własności, dający możliwość realnego wykonania drogi. Na etapie opracowywania projektu planu rozważano zaprojektowanie analizowanych dróg jako wewnętrznych jednak z uwagi na istniejące zagospodarowanie, ich wydzielenie byłoby bardzo utrudnione lub niemożliwe co mogłoby spowodować brak spójnej obsługi komunikacyjnej projektowanych terenów. Podkreślono, iż drogi stanowią układ zamknięty. Nie stanowią one dróg przelotowych, które mogłyby generować zwiększony ruch samochodowy. Poszerzenie ich o kolejne 2 m jest nieuzasadnione ekonomicznie. Ponadto nowoprojektowane drogi publiczne uwzględniają możliwość rozmieszczenia elementów drogi, urządzeń infrastruktury technicznej oraz realizację odwodnienia i są wystarczające do wysokościowego rozwiązania ulicy. Uwarunkowania hydrogeologiczne i geotechniczne, uwarunkowania ochrony środowiska, sposoby ochrony przez nadmiernym hałasem, wibracjami i zanieczyszczeniem powietrza nie stanowią przeszkody do ich realizacji. W związku z powyższym uznano, że ustalenie pasów dróg publicznych o projektowanych szerokościach zgodne jest z przepisami odrębnymi, przepisami, w tym § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ponieważ ustalono, że wyznaczone w planie szerokości 8,0 m. są wystarczające dla lokalizacji dróg publicznych dojazdowych i nie naruszają sugerowanych przez Wojewodę przepisów ustawy i rozporządzeń.

Dodatkowo w uwagach z dnia [...].06.2017 r. N. P. i M. K. podczas pierwszego wyłożenia projektu do publicznego wglądu wnosili o uwzględnienie decyzji o warunkach zabudowy oraz przeprowadzenie na tej podstawie podziału geodezyjnego, a co za tym idzie o nie poszerzanie wyznaczonej drogi 3KD-D (na etapie I wyłożenia - oznaczonej symbolem 1KDX).

W uwadze z dnia [...].04.2018 r. H. i J. S. podkreślili zasadność wyznaczenia drogi 4KDD (podczas II wyłożenia oznaczonej symbolem 4KD-Dxs) oraz jej konieczność w celu realizacji planu. Taką konieczność podkreśliła również E. W. w uwadze z dnia [...].05.2019 r. Wskazała, że wyznaczenie tej drogi jest niezbędne i wniosła o pozostawienie jej bez zmian.

Po drugim wyłożeniu projektu do publicznego wglądu drogi 3KDD i 4KDD zostały zmienione na drogi wewnętrzne z czym nie zgodziła się E. W., która w uwadze z dnia [...].08.2018 wniosła o przywrócenie publicznego układu komunikacyjnego.

Wyznaczone drogi mają stanowić dojazd do nowo tworzonych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, więc rodzi się zasadnicze pytanie, po co budować tam drogi szerokości ekspresówek, skoro będą to wyłącznie drogi dojazdowe? Poza tym drogi te nie stanowią dróg przelotowych, które mogłyby generować zwiększony ruch samochodowy.

Gmina [...] podzieliła argumentację skarżącego, że w planie można zmniejszyć szerokość planowanych dróg (tj. mniej niż 10 m.) tylko na podstawie i w granicach określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2016.124). Jednakże wskazała, że oprócz ogólnej normy z § 7 ust. 1 określającej minimalną szerokość drogi na 10 m., w tym rozporządzeniu są również przewidziane wyjątki od tej ogólnej zasady, które zupełnie odmiennie regulują szerokość dróg. § 15 ust. 1 pkt 6 stanowi, że szerokość pasów ruchu, może wynosić na drodze klasy D - 2,50 m. (czyli szerokość całej drogi może mieć 5,0 m.), a w przypadku konieczności zastosowania rozwiązań uspokajających ruch na drogach klasy D na terenie zabudowy, szerokość jednego pasa ruchu może być zmniejszona o 0,25 m. (§15 ust. 4 rozporządzenia), czyli faktycznie całkowita szerokość drogi może wynosić 4,50 metrów.

Skoro zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, szerokość pasa ruchu na drodze klasy dojazdowej D może wynosić w terenie zabudowanym 2,50 m. i jeszcze dodatkowo można go zmniejszyć o 0,25m. - to kwestionowany plan miejscowy jest zgodny z przytoczonym przepisem. Uznano więc, że wprowadzenie do zaskarżonego planu dróg o szerokości mniejszej niż 10 m, ale zarazem szerszych niż 4,50 m nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego i nie narusza przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna z przyczyn wskazanych w skardze.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. Jednostki samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej (art.5 § 2 pkt 3 k.p.a.) do których - w myśl art.1 pkt 1 - stosuje się przepisy ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Według art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej, a więc także organy jednostek samorządowych, mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. W myśl art.171 ust.1 Konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art.171 ust.2 Konstytucji organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie. Uzupełnieniem art.171 ust.1 Konstytucji jest art.85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; w skrócie: "u.s.g.") stanowiący, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art.86 u.s.g. organem nadzoru jest m.in. wojewoda. Zgodnie z art.90 ust.1 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent) jest zobligowany do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy.

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta i Gminy wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie mógł we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. - wniósł o to do Sądu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr [...] Rady Miasta i Gminy z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulicy [...] w mieście [...] oraz miejscowości [...]

Wskazać należy, iż skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1 u.s.g.), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSA i WSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) jest w myśl art. 14 ust.8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu m.p.z.p. i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w m.p.z.p., muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisów tych wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Ustalenia m.p.z.p. kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, OŚNA 1990 r., nr 4, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publ.).

Organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zarówno naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i naruszenie zasad ich sporządzania, może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, Zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu. (tak w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22.09.2010r., o sygn. II SA/Go 493/10, publ. LEX nr 707352)

W rozpatrywanym przypadku znalazł zastosowanie przepis art. 28 ust.1. u.p.z.p. w nowym brzmieniu unormowanym na mocy art.41 pkt 5 ustawy z dnia 09.10.2015r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015r., poz.1777). Przepis ten aktualnie, i w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego,

- po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania m.p.z.p., rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.

Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przyjmuje się, iż zakres przedmiotowy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest węższy niż zakres art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Tym samym może mieć on zastosowanie jedynie łącznie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. W konsekwencji zarówno przy ocenie studium, jak i planu miejscowego podstawowe znaczenie dla jego kwalifikacji prawnej mają przepisy art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., przy czym przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim odnosi się on do zasad sporządzania studium, nie można interpretować w ten sposób, że wyłącza on możliwość stwierdzenia naruszenia prawa przez uchwałę ze skutkiem określonym w art. 91 ust. 4 u.s.g. O ile taka byłaby intencja ustawodawcy, powinien on taki przepis zawrzeć expressis verbis w art. 28 u.p.z.p., jako przepis wyłączający stosowanie art. 91 ust. 4 u.s.g. w tym przypadku. Interpretacja taka jest wątpliwa także ze względu na brak jasności, czym w istocie są "zasady sporządzania", o których mowa w art. 28 ust. 1. Wykładnia funkcjonalna każe domniemywać, że zasady te tworzą, w świetle podstawowej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wszelkie przepisy prawne, które nie określają trybu sporządzania planu miejscowego (studium).

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Oceniając procedurę planistyczną w niniejszej sprawie wskazać należy, iż w rozpatrywanym przypadku Sąd nie dostrzegł jej naruszenia.

Odnosząc się do zasad sporządzania planu miejscowego wskazać należy, iż są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1335/14, publ. CBOSA).

Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2019 r., o sygn. IV SA/Po 183/19, publ. CBOSA).

W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. (tak wyrok NSA z 26.06.2019r. o sygn. II OSK 1649/18, publ. LEX nr 2703320)

Rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały. (tak wyrok WSA we Wrocławiu z 28.05.2019r. o sygn. II SA/Wr 115/19, publ. LEX nr 2700653).

Przypomnieć należy, iż ustawodawca w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego planu wymagał, aby naruszenia zasad sporządzenia planu miało charakter istotny. Zatem jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu, skutkuje stwierdzeniem jego nieważności w całości lub części.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 10 pkt 7 zaskarżonej uchwały wskazać należy, że w § 10 pkt 7 ustalono obowiązek uzgodnienia wszelkich budowli o wysokości równej lub większej niż 50.0 m n.p.t. z Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP. Tymczasem zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz.U. Nr 130, poz. 1193) zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, z zastrzeżeniem obiektów wymienionych w ust. 1, podlegają wszystkie stałe lub tymczasowe obiekty budowlane o wysokości 50 m i więcej. Przy czym w myśl § 11 w zw. z § 10 pkt 8 tego rozporządzenia informacje o przewidywanym terminie ukończenia budowy przeszkody lotniczej o wysokości do 100 m powyżej poziomu terenu, są przekazywane z co najmniej dwumiesięcznym wyprzedzeniem terminów, których dotyczą.

Ugruntowany jest już pogląd, który Sąd orzekający w pełni aprobuje, że niedopuszczalne jest zawarcie w planie ustaleń modyfikujących przepisy aktów prawa wyższego rzędu jakim są rozporządzenia. Niedopuszczalne jest więc również zawarcie w planie ustaleń modyfikujących przepisy aktów prawa wyższego rzędu jakim są rozporządzenia, poprzez nakładanie niczym nieuzasadnianego obowiązku dokonywania uzgodnień ze wskazanym podmiotem. Dlatego też zapis § 10 pkt 7 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z prawem, gdyż modyfikuje przepisy aktów prawa wyższego rzędu. (tak m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z 30.11.2019r/ o sygn. IV SA/Po 438/19, publ. CBOSA).

Przechodząc do drugiego zarzutu skargi należy wskazać, iż w myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uszczegóławia, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Co do zasady zaskarżony plan zawiera wyżej określone kryteria. Spór dotyczy tego, czy wyznaczone w planie drogi dojazdowe 3KDD i 4 KDD mają szerokość zgodną z obowiązującym prawem. W odniesieniu do zarzutów w zakresie szerokości dróg należy zauważyć, że Wojewoda wskazuje na § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124, Organ zarzucił, że § 7 tego rozporządzenia został uchylony przez § 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 1 sierpnia 2019 r. (Dz.U.z 2019r., poz.1643) zmieniającego to rozporządzenie z dniem 13 września 2019 r. Ponadto § 6 ww. rozporządzenia został zmieniony przez § 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 1 sierpnia 2019 r. (Dz.U. z 2019r., poz.1643) zmieniającego nin. rozporządzenie z dniem 13 września 2019 r.

Należy jednak podkreślić, że przepisy wskazane przez stronę skarżącą obowiązywały w dniu uchwalania zaskarżonej uchwały i dlatego uchwałę należy oceniać według ich ówczesnego brzmienia. Zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym podczas uchwalania uchwały "Szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych." Natomiast zgodnie z § 7 szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, nie powinna być dla ulicy klasy D mniejsza niż 10 metrów. W zaskarżonej uchwale w § 20 ust. 2 pkt 3 ustalono szerokość w liniach rozgraniczających zgodnie z rysunkiem planu. Rysunek planu jako załącznik nr [...] do uchwały określa, że drogi 2KDD, 3KDD i 4KDD mają szerokość 8 metrów. Jest to okoliczność bezsporna.

Zgodnie z § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia "w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6. Przyjęcie mniejszej szerokości ulicy w liniach rozgraniczających wymaga przeprowadzenia analizy". Skarżący słusznie zauważył, że objęte ustaleniami planu drogi 3 KDD i 4 KDD wyznaczono na terenach niezabudowanych i tylko w zakresie drogi 2 KDD istniejąca zabudowa i struktura geodezyjna gruntu w znacznej mierze ogranicza możliwość lokalizacji drogi publicznej o parametrach zgodnych z rozporządzeniem. Dlatego też przedmiotem skargi były jedynie drogi 3 KDD i 4 KDD.

Sąd wskazuje, że organ wbrew swym twierdzeniom nie skorzystał z możliwości określonej w § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia. Organ wskazał, że dokonał analizy określonej w tym przepisie w piśmie z [...] listopada 2018r. (k.1045 akt admin.). Jednak we wspomnianym piśmie wskazano jedynie, że w następstwie ww. analizy uznano, że szerokości 8,0 m dla dróg KDD, jako dróg - klasy dojazdowej są:

- wystarczające do rozmieszczenia elementów drogi oraz urządzeń infrastruktury technicznej,

- wystarczające do realizacji odwodnienia,

- wystarczające do wysokościowego rozwiązania ulicy,

- uwarunkowania hydrogeologiczne i geotechniczne nie stanowią przeszkody lokalizacji dróg.

W związku z powyższym uznano, że ustalenie pasów drogowych dróg znaczonych symbolami KDD, w opracowywanym planie, o szerokości 8m nie narusza przepisów odrębnych, w tym przepisów rozporządzenia Ministra 3ospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W celu upewnienia się, czy w sprawie została sporządzona analiza określona w 7 ust.2 w/w rozporządzenia Sąd orzekający zwrócił się do organu z zapytaniem, czy została sporządzona taka analiza (k.44 akt sądowych). W odpowiedzi organ w piśmie z [...] stycznia 2020r. wyjaśnił, że w jego ocenia analiza ta został dokonana w przytoczonym wyżej piśmie z [...] listopada 2018r.

Jednak w ocenie Sądu orzekającego pismo z [...] listopada 2018r. nie stanowi analizy w rozumieniu § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia. Nie wskazuje bowiem na zaistnienie w kontrolowanym przypadku wyjątkowego wypadku, uzasadnionego trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem. Organ nie w ogóle nie powołuje się na zaistnienie wyjątkowego wypadku. Nie powołuje się także na trudne warunki terenowe lub istniejące zagospodarowanie. Nie wykazuje istnienia żadnej z przesłanek określonych w § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia. Pismo to nie stanowi analizy, lecz enigmatycznie i arbitralnie stwierdza, że szerokości 8,0 m dla dróg KDD jest wystarczająca. Przy czym nie wskazano żadnych przesłanek na których oparto w/w stwierdzenie, co uniemożliwia jego weryfikację.

Należy też wskazać, że kwestionowane drogi znajdują się na terenie niezabudowanym, co niewątpliwie ułatwia ich budowę zgodnie z kryteriami unormowanymi w obowiązujących przepisach prawa. Argumentacja ekonomiczna dotycząca wyższych kosztów budowy szerszych dróg jest zrozumiała, lecz całkowicie nieprzydatna w ocenie legalności ich planowania. Ustawodawca jasno określił szerokość dróg dojazdowych kategorii D i ewentualne przyczyny zmniejszenia ich szerokości. W tym zakresie koszty budowy tych dróg nie mają znaczenia. Tak samo jak i zbędność (według rady Gminy) budowy tak szerokich dróg. Są to argumenty pozaprawne nie podlegające w tej sprawie ocenie Sądu.

Odnosząc się do argumentów organu dotyczących szerokości pasów ruchu na drogach klasy D o wymiarach 2,5 metra i możliwość ich zmniejszenia o 0,25 m, to w ocenie Sądu są bezzasadne. Należy mieć na uwadze, że § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie stanowi o szerokości ulicy. Szerokość drogi to nie tylko pasy ruchu. Ulica jest to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Natomiast droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Tymczasem § 15 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie normuje jedynie szerokość pasów ruchu, a nie szerokość ulic. I dlatego nie znajduje zastosowania w tym przypadku.

Reasumując ten wątek, uregulowania zaskarżonego planu dotyczące szerokości dróg klasy dojazdowej oznaczonych na rysunku planu symbolami: 3KDD i 4KDD są wprost sprzeczne z prawem, gdyż drogi te mają zaplanowaną szerokość 8 m, a nie jak wymagane przez przepis § 7 ust.1 w/w rozporządzenia 10 m. Przy czym organ nie wyjaśnił odstępstwa od wspomnianej szerokości 10 m w oparciu o kryteria wskazane w § 7 ust.2 w/w rozporządzenia.

Sąd nie podziela natomiast poglądu Wojewody, że ww. analiza prowadząca do umożliwienia lokalizacji drogi o mniejszej szerokości, powinna zostać przeprowadzona przez osobę uprawnioną dopiero na etapie projektowania przedmiotowej inwestycji, a nie na etapie projektowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu nic nie stoi na przeszkodzie by przeprowadzić taką analizę na etapie projektowania planu. Co więcej, przy przyjęciu tego poglądu wykluczone byłoby w istocie rzeczy zastosowanie § 7 ust.2 w/w rozporządzenia, który warunkuje zaistnienie odstępstw od sporządzenia analizy. Tak więc już sam ustawodawca dopuszcza możliwość sporządzenia takiej analizy na etapie projektowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe wady planu stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w myśl art.,28 u.p.z.p., a więc istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.

Na gruncie konstrukcji wywodzonej z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzecznictwo wskazuje, że tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1287/11, LEX nr 1068986 oraz z dnia 19 listopada 2014 r., II OSK 1063/13, LEX nr 1658035). Te reguły winny mieć w pełni zastosowanie w odniesieniu do reguł orzekania przez sąd administracyjny wobec uchwały planistycznej podjętej pod rządami u.p.z.p .

Jak trafnie wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 07.02.2019r. o sygn. IV SA/Po 1188/18 (publ. CBOSA) właściwa interpretacja przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce wówczas, gdy stwierdzane naruszenia odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą tylko części ustaleń planu, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, jeżeli część niewadliwa może prawidłowo funkcjonować w obrocie prawnym.

W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie kwestionowanym przez organ nadzoru nie dezintegruje całej zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części.

W pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Sąd orzekł o kosztach postępowania mając na uwadze, że skarga okazała się zasadna.