Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2315/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART 156 § 1 PKT 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 61 ust 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 40 ust 1 pkt 3 art 40 ust 3 art 82 ust 2 art 82 ust 3
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska ( spr.) Protokolant specjalista Magdalena Więcko po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 153/15 w sprawie ze skargi V. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i B. I. Sp. z.o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na rzecz skarżących V. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz B. I. Sp. z.o.o. z siedzibą w P. kwoty po 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyniku rozpoznania skargi V. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. oraz B. I. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z 21 listopada 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Miasta P. decyzją z [...] listopada 2008 r. ustalił na wniosek M. P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego wraz z garażami podziemnymi i usługami oraz lokalną oczyszczalnią ścieków na terenie działek o numerach [...] (ark. [...], obręb R.), położonych w P. u zbiegu ulic H. i S.

Wnioskiem z [...] marca 2014 r. S. Sp. z o.o. i B. I. Sp. z o.o. wniosły o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji Prezydenta, zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) określanej dalej jako "u.p.z.p." w związku z art. 40 ust. 1 pkt 3 i art. 82 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji wskutek ustalenia warunków zabudowy dla terenu położonego częściowo na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodziowego bez uprzedniego uzyskania decyzji zwalniających z zakazów wskazanych w tych przepisach, a także poprzez określenie kluczowego parametru decyzji – granic strefy bezpośredniego zagrożenia powodzią – w sposób orientacyjny i nieprecyzyjny w treści załącznika do decyzji.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w punkcie [...] rozstrzygnięcia odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2008 r., a w punkcie [...] umorzyło postępowanie nieważnościowe w stosunku do B. I. Sp. z o.o.

Kolegium uznało, że w sprawie nie miało miejsca jakiekolwiek naruszenie prawa, albowiem z faktu, że inwestycja była częściowo lokalizowana na obszarze bezpośredniego zagrożenia przeciwpowodziowego wynikał dla organu ustalającego warunki zabudowy jedynie obowiązek uzgodnienia decyzji z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. co miało miejsce w postanowieniu tego organu z dnia 15 października 2008 r., w którym inwestycję uzgodniono bez uwag. Ponadto, w związku z położeniem inwestycji w strefie bezpośredniego zagrożenia powodzią rzeki Warty należało uwzględnić uwagi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. - zgodnie z opinią z 15 listopada 2007 r., [...] oraz Marszalka Województwa Wielkopolskiego - zgodnie z postanowieniem z [...] listopada 2007 r., [...], że lokalizacja inwestycji powinna uwzględniać przepisy Prawa wodnego, w szczególności wynikające z art. 82 ust. 2, 40 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 pkt 3 oraz art. 122 ust. 2 tej ustawy. W ocenie Kolegium żaden przepis prawa nie wymaga, by decyzje, o których mowa w przepisach art. 40 ust. 3 i 82 ust. 2 Prawa wodnego (zwalniające z zakazów lokalizowania inwestycji i wznoszenia obiektów budowlanych na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią) musiały poprzedzać wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zwolnienia te mogły być wydane na dalszym etapie inwestycji tj. przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Podobnie, z żadnego przepisu prawa nie wynika wymóg zamieszczenia w części graficznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy granic strefy bezpośredniego zagrożenia powodzią. Powyższe zatem nie mogło skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Jednocześnie Kolegium, oceniając status B. I. Spółki z o.o., uznało, że nie przysługuje jej przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Spółka ta wprawdzie była stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją, której dotyczy wniosek w sprawie jako użytkownik wieczysty jednej z sąsiednich działek, jednak obecnie status ten utraciła, a przebieg i wynik postępowania nie mają żadnego wpływu na jej obecną sytuację prawną.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwróciły się do Kolegium S. Sp. z o.o. oraz B. I. Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z [...] listopada 2008 r. Powtórzyły zarzuty, sformułowane we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, przy czym B. I. Spółka z o.o. zakwestionowała stanowisko o odmowie przyznania jej statusu strony postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium decyzją z [...] listopada 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 K.p.a., uchyliło decyzję z [...] września 2014 r. w części dotyczącej punktu [...] rozstrzygnięcia tj. co do umorzenia postępowania z wniosku B. I. a w pozostałym zakresie utrzymało ją w mocy. Jak wynika z uzasadnienia Kolegium tym razem przyjęło, że skoro spółka B. I. była stroną w postępowaniu zwykłym to oznacza, że w postępowaniu nadzwyczajnym przysługuje jej status strony. Odnosząc się do merytorycznych aspektów rozstrzygnięcia o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z [...] listopada 2008 r. Kolegium powtórzyło, że zwolnienie od zakazu budowy na terenie bezpośredniego zagrożenia powodzią, o którym mowa w art. 82 ust. 3 Prawa wodnego może nastąpić po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi wyłącznie rodzaj informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości i nie przesądza, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. Dodatkowo Kolegium podniosło, że skoro wymagane art. 122 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne na zabudowę obszarów szczególnego zagrożenia powodzią - w oparciu o wydane na podstawie art. 40 ust. 3 i 82 ust. 3 Prawa wodnego decyzje - inwestor musiał uzyskać dopiero w trakcie ubiegania się o pozwolenie na budowę, to słuszny jest wniosek, że uzyskiwanie decyzji (na podstawie art. 40 ust. 3 i 82 ust. 3 Prawa wodnego) przed ustaleniem warunków zabudowy – czyli decyzji jedynie potencjalnie umożliwiającej zabudowę – byłoby przedwczesne, niecelowe i nieuzasadnione.

W ocenie Kolegium nawet w sytuacji uznania, że ustalenie warunków zabudowy dla obszaru położnego na terenie bezpośredniego zagrożenia powodzią musiało zostać poprzedzone wydaniem przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zezwolenia na zwolnienie od zakazu budowy na takim terenie, to w okolicznościach sprawy naruszenia takiego nie można byłoby uznać za mające charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Kolegium uznało, że wprawdzie decyzja nie zawiera części graficznej z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, jednakże w ocenie organu odwoławczego załączona mapa zawiera wszystkie dane pozwalające uznać ją za część graficzną decyzji i część graficzną analizy funkcji i cech zabudowy działek. Na mapie zaznaczona jest bowiem linia rozgraniczająca teren inwestycji, jak i obszar analizowany, a mapa zawiera właściwy podpis i odesłanie do zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego brak sporządzenia odrębnego załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy i załącznika graficznego do analizy jest naruszeniem, jednak nie stanowi uchybienia mogącego mieć charakter "rażącego naruszenia prawa".

Na powyższą decyzję skargę złożyły S. Sp. z o.o. oraz B. I. Sp. z o.o., domagając się uchylenia w całości obu decyzji Kolegium. Skarżące zakwestionowały stanowisko organu, że wydanie decyzji zwalniających, o których mowa w art. 40 ust. 3 oraz art. 881 ust. 1 (w numeracji obowiązującej w chwili wydawania decyzji o warunkach zabudowy art. 82 ust. 2) Prawa wodnego powinno nastąpić dopiero na etapie składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Wskazały, że wymóg zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi obejmuje również przepisy Prawa wodnego, w szczególności w zakresie w jakim przewidują one uchylenie ustawowego zakazu lokalizowania inwestycji na obszarach szczególnego zagrożenia powodziowego, co w konsekwencji nakłada obowiązek uzyskania decyzji zwalniających już na etapie ustalania warunków zabudowy. Wskazały, że w orzecznictwie przesądzona jest kwestia, że wydanie decyzji w przypadku braku wymaganej przepisami prawa decyzji uprzedniej, powoduje jej nieważność, podobnie jak nie zakreślenie w sposób precyzyjny na załączniku graficznym granic strefy bezpośredniego zagrożenia powodzią.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. O oddalenie skargi wniosła także M. P. Sp. z o.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 28 maja 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej przytoczonych. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że jako skarżącą potraktował V. Spółkę z o.o., która przejęła, zgodnie z art. 494 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1030 ze zm.), składającą skargę w niniejszej sprawie, S. Spółkę z o.o., wstępując tym samym z dniem przejęcia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej.

Zdaniem Sądu decyzja Kolegium narusza przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., które znalazły w sprawie zastosowanie zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a. Pierwsza wydana przez Kolegium decyzja z [...] września 2014 r. zawierała w punkcie [...] jej sentencji rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] listopada 2008 r., natomiast w punkcie [...] postanowiono o umorzeniu postępowania nieważnościowego w stosunku do B. I. sp. z o.o. Skoro w sprawie wnioski nieważnościowe złożyły dwie spółki (S. i B. I.), a względem drugiej wnioskującej spółki umorzono postępowanie nieważnościowe (punkt [...] decyzji), to zdaniem Sądu, w punkcie [...] Kolegium w istocie odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta, procedując wyłącznie w oparciu o żądanie jednej spółki – S. W toku ponownego rozpatrywania sprawy Kolegium zrewidowało swoje stanowisko co do statusu B. I. w postępowaniu nieważnościowym i uznało, że spółka ta jest jednak uprawniona do złożenia wniosku w tym postępowaniu. Mając to na uwadze Kolegium decyzją z [...] listopada 2014 r., uchyliło uprzednią własną decyzję "w części dotyczącej pkt 2", a w pozostałym zakresie utrzymało tą decyzję w mocy. Taki sposób orzekania i formułowania sentencji decyzji, jest w ocenie Sądu, niejasny i sprzeczny z wymogami art. 138 par. 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Kolegium bowiem nie orzekło o istocie sprawy z wniosku B. I. sp. z o.o., którą ostatecznie uznało za stronę postępowania nieważnościowego, ograniczając się wyłącznie do uchylenia punktu [...] dotychczasowej decyzji, w którym umorzono postępowanie względem B. I. nie wydając w jego miejsce innego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku tej strony.

Odnosząc się natomiast do istoty sporu w niniejszej sprawie, a więc rozstrzygnięcia, czy przed uzyskaniem decyzji Prezydenta z [...] listopada 2008 r. o warunkach zabudowy wnioskodawczyni (była nią M. sp. z o.o. z siedzibą w P.) zobowiązana była uzyskać decyzje zwalniające z zakazów lokalizacji bądź realizacji obiektów budowlanych na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią, o których mowa w art. 40 ust. 3 oraz art. 82 ust. 2 Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym w dniu 7 listopada 2008 r. Sąd uznał, że odpowiedź na to pytanie zależy od tego, czy decyzja ta dotyczyła "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko". Artykuł 40 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego zabrania na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią "lokalizowania" "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", a więc, jak uznał Sąd, przeprowadzania w odniesieniu do nich już początkowego etapu procesu inwestycyjnego. Zgodnie z tym przepisem na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią nie można ustalić lokalizacji celu publicznego oraz ustalić warunków zabudowy dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tego typu decyzje mogą być wydane tylko po uprzednim zwolnieniu z zakazu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego. Sąd podkreślił, że w dacie [...] listopada 2008 r. (wydania decyzji o warunkach zabudowy) nie obowiązywała jeszcze ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecne brzmienie: tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz.353 ze zm.), która uzależnia ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko od wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust. 1 pkt 3 tej ustawy). Tą ostatnią decyzję, w myśl art. 46 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym na datę 7 listopada 2008 r. (wówczas tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) należało uzyskać dopiero przed pozwoleniem na budowę. Dlatego w decyzji Prezydenta z [...] listopada 2008 r. znalazło się zastrzeżenie, że "w przypadku gdy inwestycja, dla której wydano niniejszą decyzję należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) inwestor winien wystąpić (...) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach".

Sąd stwierdził, że z perspektywy zakazu wynikającego z art. 40 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego zagadnienie charakteru inwestycji z punktu widzenia jej znaczącego wpływu na środowisko ma zasadnicze znaczenie, stąd powinno być ono przedmiotem wnikliwej analizy Kolegium, które takiej analizy w ogóle nie przeprowadziło.

Tymczasem, zdaniem Sądu, analiza charakteru inwestycji zdaje się wskazywać, że decyzja z [...] listopada 2008 r. dotyczyła "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko" i to "lokalizowanego" na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 40 ust. 1 pkt 3 P.w. Może to oznaczać, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy (lokalizacją) inwestor powinien był legitymować się zwolnieniem, o którym mowa w art. 40 ust. 3 P.w., czego Sąd nie może jednak rozstrzygnąć definitywnie, gdyż nie było ono w ogóle rozważane przez organ administracji, wbrew obowiązkom z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Jeżeli zaś inwestycja M. P. Sp. z o.o. jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, które zlokalizowane jest na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, to wówczas oznaczać będzie, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem art. 40 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego.

Jednocześnie Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 82 ust. 2 tej ustawy (obecnie art. 88l ust. 1) w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. gdyż art. 82 ust. 2 na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią. Zwolnienie z tego zakazu zatem, odmiennie niż to wynika z art. 40 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, można uzyskać na etapie poprzedzającym realizację robót (pozwolenia na budowę), a więc po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Jednocześnie, w kwestii stanowiska Kolegium odnośnie do statusu strony, przysługującego B. I. Sp. z o.o, Sąd stwierdził, że Kolegium nie wyjaśniło motywów zmiany swojej decyzji w tym zakresie. Fakt, że B. I. brało udział w postępowaniu zwykłym jako użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej, której dotyczył wniosek, nie przesądza o posiadaniu statusu strony w postępowaniu nieważnościowym w sytuacji gdy Spółka ta utraciła status użytkownika wieczystego sąsiedniej nieruchomości.

Za niezasadny uznał Sąd zarzut naruszenia art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz art. 156 § 1 K.p.a., przyjmując że organy administracji w prawidłowy sposób wyznaczyły na załączniku graficznym granice strefy bezpośredniego zagrożenia powodzią, a w konsekwencji nie dopatrzył się naruszenia prawa powodującego wewnętrzną sprzeczność decyzji i jej niewykonalność.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. P. Spółka z o.o. z siedzibą w P, zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie – uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.):

1. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 138 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. bez uprzedniej oceny, czy zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. Naruszenie prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. brak oceny przez Sąd potencjalnego naruszenia art. 40 ust. 3 Prawa wodnego w w brzmieniu obowiązującym w dniu 7 listopada 2008 r., w kontekście przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa,

3. Naruszenia prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 40 ust. 3 Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy) i przyjęcie, że zgodnie z tym przepisem występował obowiązek uzyskania przez inwestora przed decyzją o warunkach zabudowy zwolnienia z zakazu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

W uzasadnieniu tak skonstruowanych podstaw skarżąca kasacyjnie podniosła, że uchylenie decyzji przez sąd administracyjny jest stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. warunkowane możliwym wpływem naruszenia przepisu postępowania na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie przyznała, że treść rozstrzygnięcia organu II instancji nie jest w pełni zgodna z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., to jednak z powołanej przez organ podstawy prawnej (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) oraz uzasadnienia decyzji wywodzić należy jej nie budzącą wątpliwości treść, tj. odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Poznania z [...] listopada 2008 r. zarówno z wniosku V. Spółce z o.o. jak i B. I. Spółki z o.o. Zdaniem skarżącej, jedynym uchybieniem organu odwoławczego, ale nie mającym żadnego wpływu na wynik sprawy, był brak sformułowania w sentencji decyzji punktu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Poznania z [...] listopada 2008 r. na wniosek B. I. Spółki z o.o.

Na marginesie skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do poddania w wątpliwość istnienia interesu prawnego B. I. Spółki z o.o. w postępowaniu nieważnościowym.

Uzasadniając drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczący braku oceny potencjalnego naruszenia art. 40 ust. 3 P.w. w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skarżąca wskazała, że w istocie Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku dowiódł, że nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem ww. przepisu, a zatem nie zaistniała podstawa do uchylenia decyzji organu odwoławczego. Skarżąca zarzuciła przede wszystkim całkowity brak oceny sygnalizowanych przez Sąd pół naruszeń w kontekście "rażących" naruszeń prawa. Wskazała także, że Sąd abstrahował od nadzwyczajnego charakteru postępowania w przedmiocie wniosków V. Spółki z o.o. i B. I. Spółki z o.o., którego funkcja jest całkowicie odmienna od postępowania w trybie zwyczajnym. Nawet hipotetyczne naruszenie powołanych przez Sąd przepisów prawa materialnego niewątpliwie nie miało charakteru naruszenia oczywistego, widocznego "na pierwszy rzut oka", a więc rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazuje na to, zdaniem skarżącej, brak jednoznacznego zdefiniowania w prawie polskim pojęcia "lokalizowanie", użytego ww. art. 40 ust. 1 pkt 3 P.w., którego wykładni Sąd I instancji poświęcił 2 strony uzasadnienia, poszukując jego wyjaśnień w wielu przepisach różnych ustaw. Brak jednoznaczności przepisu, który potencjalnie został naruszony wyklucza, zdaniem skarżącej, możliwość stwierdzenia, że naruszenie to miało charakter rażący. Wreszcie skarżąca podkreśliła, że z treści decyzji o warunkach zabudowy z [...] listopada 2008 r. wynika wprost zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej na terenie bezpośredniego zagrożenia powodzią, o czym mowa jest w art. 40 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, co wyklucza możliwość uznania, że treść tej decyzji rażąco narusza ten ostatni przepis.

W kwestii naruszenia prawa materialnego – art. 40 ust. 1 pkt 3 i 40 ust. 3 Prawa wodnego przez jego błędną wykładnię skarżąca stwierdziła, że wykładnia terminu "lokalizowanie" dokonana przez Sąd jest sprzeczna z wykładnią językową, systemową i funkcjonalną w zestawieniu z obowiązującymi wówczas przepisami ochrony środowiska. Skarżąca podkreśliła, że wbrew stanowisku Sądu, na etapie warunków zabudowy w żaden sposób nie dochodzi do wiążącego "lokalizowania" w znaczeniu "umiejscawiania" określonych obiektów, stanowiących substrat planowanej inwestycji. Na etapie decyzji o warunkach zabudowy nie jest zatem dokonywana wiążąca lokalizacja przedsięwzięcia. Tym bardziej zaś, nie miało to miejsca w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy z [...] listopada 2008 r., gdyż obowiązujące wówczas przepisy prawa ochrony środowiska nie wymagały wydania tej decyzji po wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (jak jest obecnie). W tym kontekście, jeśli art. 40 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego odwoływał się wprost do lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko to ocena charakteru tej inwestycji z punktu widzenia jego wpływu (znaczącego) na środowisko mogła nastąpić w postępowaniu środowiskowym, a więc po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Ocena charakteru przedsięwzięcia zatem, wbrew stanowisku Sądu, nie mogła nastąpić w toku postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, stanowiąc wówczas niedopuszczalny przepisami prawa prejudykat.

Organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej.

Skarżące Spółki V. i B. I. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kluczowy w sprawie problem sprowadzał się do rozstrzygnięcia zagadnienia czy decyzja zwalniająca z ustawowego zakazu lokalizowania na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przewidziana w art. 40 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, powinna poprzedzać i warunkować możliwość ustalenia warunków zabudowy, jak uznał Sąd I instancji, czy też wystarczające było jedynie uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej i zamieszczenie w niej obowiązku uzyskania decyzji zwalniającej z zakazu przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, jak przyjął organ. Dla porządku należy wskazać, że w kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. teren działek [...] podzielono na dwie strefy oznaczone jako strefa A i strefa B, przy czym ta ostatnia położona w całości w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. W wydanych warunkach na terenie strefy B wykluczono lokalizację zabudowy mieszkaniowej, jednak dopuszczono w niej "budowę przystani rekreacyjnej, zabudowę i infrastrukturę usługową, zabudowę związaną z portem dla żeglugi pasażerskiej i turystyki wodnej oraz portu i przystani dla transportu towaru oraz usług oraz obsługi technicznej drogi wodnej, ścieżki rekreacyjne, obiekty małej architektury, infrastrukturę techniczną i transportową". W warunkach kwestionowanej decyzji określono, że z uwagi na lokalizację inwestycji częściowo w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią wznoszenie obiektów budowlanych i wykonywanie robót budowlanych wymaga decyzji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej zwalniającej z zakazów określonych w art. 82 ust. 2 Prawa wodnego, a w przypadkach określonych w art. 40 ust. 1 pkt 3 tej ustawy decyzji tego organu, o której mowa w art. 40 ust. 3. Należy wskazać, że kwestia wzajemnej zależności decyzji o warunkach zabudowy i decyzji, o której mowa w art. 82 ust. 2 Prawa wodnego zwalniającej z zakazu wznoszenia obiektów na terenie bezpośredniego zagrożenia powodzią pozostaje w rozpoznawanej sprawie poza granicami skargi kasacyjnej. Kwestia natomiast wzajemnej zależności decyzji o warunkach zabudowy z decyzją przewidzianą w art. 40 ust. 3 Prawa wodnego tj. zwalniającą z zakazu lokalizowania w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko została w ocenie Sądu II instancji prawidłowo rozstrzygnięta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wskazuje na to nie tylko prawidłowy wywód Sądu I instancji w odniesieniu do rozumienia terminu "lokalizowania" zawartego w art. 40 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego ile wyraźna i jednoznaczna treść tego przepisu także w kontekście innych przepisów prawa tj. art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4a ust. 3 i art. 122 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego w brzmieniu oczywiście obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Pierwszy z tych przepisów stanowił, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje z zastrzeżeniem ust. 3 wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z kolei art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wśród organów uzgadniających projekt decyzji o warunkach zabudowy wymieniał w punkcie 11 wojewodę, a od 15.11.2008 r. w jego miejsce dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej ale w zakresie "przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego dla wydania którego był on organem właściwym". Analogicznie art. 4a pkt 3 Prawa wodnego przewidywał uzgodnienie z w/w organem przedsięwzięć wymienionych w art. 53 ust. 4 pkt 11 wymagających pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei art. 122 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego stanowił, że pozwolenie wodnoprawne jest wymagane również na wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa m. in. w art. 40 ust. 3 tej ustawy. Powyższe wskazuje zatem jednoznacznie, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy należało uzyskać decyzję wymienioną w art. 40 ust. 3 zwalniającą z zakazu lokalizowania przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko ustanowionego w art. 40 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, gdyż dopiero ta decyzja determinowała na etapie "lokalizowania" przedsięwzięcia w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią konieczność uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 4a pkt 3 Prawa wodnego.

Powyższe przesądza o bezzasadności zarzutu wskazanego w punkcie 3 skargi kasacyjnej. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że decyzja zwalniająca z zakazu lokalizowania przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią powinna poprzedzać ustalenie warunków zabudowy, a jej brak skutkował niemożnością ich ustalenia z powodu niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. tj. zgodności z przepisami odrębnymi Nie miał racji organ, twierdząc, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wyłącznie informacyjny w zakresie warunków umożliwiających zagospodarowanie nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy to decyzja, która przesądza o sposobie zagospodarowania terenu, określa jego funkcję, charakter i parametry przyszłej zabudowy, przesądza o budowlanym przeznaczeniu danej nieruchomości. Dlatego też bez zwolnienia z ustawowego zakazu lokalizowania inwestycji na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią decyzja o warunkach zabudowy nie mogła być wydana.

Prawidłowo też Sąd I instancji uznał, że o ile planowane przedsięwzięcie miało charakter przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko to brak decyzji zwalniającej z zakazu lokalizacji w strefie bezpośredniego zagrożenia powodzią powinien zostać zakwalifikowany jako wadliwość przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Treść przepisu art. 40 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 Prawa wodnego w kontekście przepisów art. 4a pkt 3 i art. 122 ust. 2 pkt 2 tej ustawy w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w bezpośrednim rozumieniu jest bowiem jasna i czytelna bez jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Sam fakt, że przepis prawa wymaga wykładni językowej, systemowej i innej nie oznacza, że jego naruszenia nie można uznać za rażące. Każdy przepis prawa wymaga wykładni. Jedynie możliwość odmiennej jego interpretacji właśnie w wyniku stosowania różnych rodzajów wykładni wyklucza uznanie charakteru rażącego naruszenia. Artykuł 40 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego w swojej treści nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Zakazuje lokalizowania na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że na takim obszarze wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest dopuszczalne. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie, twierdząc, że wobec tego, iż decyzja o warunkach zabudowy w ówczesnym stanie prawnym poprzedzała decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, to ocena rodzaju przedsięwzięcia jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko nie mogła być dokonana na etapie ustalania warunków zabudowy, gdyż stanowiłoby to "niedopuszczalny prejudykat". Wszak rodzaj tych przedsięwzięć ujęty był w wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 51 ust. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).

Wobec niezasadności zarzutów zawartych w punkcie 2 i 3 skargi kasacyjnej dla wyniku sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie mógł mieć znaczenia zarzut ewentualnego naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 138 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Skoro, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku powodem uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] listopada 2014 r. były niezależne od siebie przyczyny, a mianowicie naruszenie art. 138 § 1 i 2 K.p.a., a ponadto art. 40 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 Prawa wodnego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to uznanie, że ostatnie wymienione naruszenia uzasadniały konieczność wyeliminowania decyzji czyniło zbędnym analizowanie pozostałych. Nawet bowiem uznanie zasadności naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 1 i 2 K.p.a. nie dawałoby podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Niezależne od nich wadliwości materialnoprawne uprawniały Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Z powyższych względów na mocy art. 184 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do reguły wyrażonej w art. 204 pkt 2 P.p.s.a, że w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę, strona, która wniosła skargę kasacyjną obowiązana jest zwrócić skarżącemu niezbędne koszty postępowania kasacyjnego.