Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1113/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 132
journal: Dz.U. 2020 poz 1359
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
article: art. 176 § 2 i art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 627/21 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 6 lipca 2021 r., nr SKO/41/ŚR-172/2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 627/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi A. D. (dalej również: "wnioskująca", "odwołująca się", "skarżąca", "strona skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (dalej również: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") z 6 lipca 2021 r., nr SKO/41/ŚR-172/2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 1 marca 2021 r. (data wpływu do organu: 2 marca 2021 r.) A. D. zwróciła się do Prezydenta Miasta A. (dalej również: "Prezydent", "organ I instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad babcią J. K., posiadającą orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym.

Decyzją z 30 marca 2021 r., nr MOPS/DŚR/001772/SP/03/2021 Prezydent odmówił wnioskodawczyni ustalenia prawa do ww. świadczenia wskazując, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej: "uśr", "ustawa"), warunkująca możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem znaczny stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki datuje się od momentu, w którym miała ona ukończone 74 lata. Natomiast z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności.

Odwołanie od powyższego aktu organu I instancji wniosła A. D. Kwestionując stanowisko Prezydenta podniosła, że art. 17 ust.1b uśr należy wykładać zgodnie z poglądem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 18 listopada 2014 r., sygn. akt SK 7/11, w którym orzeczono o niekonstytucyjności części normy wynikającej z ww. przepisu. Podniosła, że jej babcia jest osobą wymagającą stałej opieki ze względu na wiek i stan zdrowia. Składająca wniosek podkreśliła, że jest jedyną osobą w rodzinie, która może zapewnić jej opiekę i zadbać o wszystkie potrzeby. Posiada również odpowiednie wykształcenie – jest fizjoterapeutką. W nawiązaniu do ww. argumentacji wskazała, że córka babci (a matka wnioskodawczyni) przebywa od ponad 20 lat za granicą i nie utrzymuje kontaktu z rodziną, wobec czego nie można liczyć na jej pomoc.

Powołaną na wstępie decyzją SKO, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zgodziło się ze stanowiskiem zawartym w środku odwoławczym, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w sprawie należało pominąć niekonstytucyjną normę z art. 17 ust. 1b uśr i uznać spełnienie przez stronę warunków do uzyskania prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego bez odwoływania się do kryterium daty powstania niepełnosprawności. Zakwestionowało jednak spełnienie przez odwołującą się przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 i ust. 1a uśr, co prowadziło do konkluzji, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy ustalenia prawa odwołującej do świadczenia pielęgnacyjnego odpowiada prawu.

Organ II instancji podkreślił, że w powołanych przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca zawarł ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, obwarowany m.in. przesłanką bycia osobą na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Wskazał, że osoba wymagająca opieki, która jest wdową, ma córkę, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem to córkę obciąża obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnej matki, w pierwszej kolejności. Wobec powyższego Kolegium uznało, że odwołującej, sprawującej opiekę nad babcią, świadczenie może przysługiwać dopiero w sytuacji, gdy zobowiązana w pierwszej kolejności do opieki nad matką córka będzie legitymować się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła odwołująca się. Decyzji SKO zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359, dalej: "krio") w zw. z art. 17 uśr i niezasadne uznanie, że wnuczka osoby niepełnosprawnej nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad babcią, mimo że zobowiązana w pierwszej kolejności córka, a matka strony nie ma możliwości tego obowiązku spełnić. W uzasadnieniu skargi podniosła, że jej babcia z uwagi na zaawansowany wiek (86 lat) i liczne schorzenia wymaga całodobowej opieki, a w szczególności pomocy przy wykonywaniu podstawowych czynności dnia codziennego. Skarżąca zaś, z racji wykształcenia z zakresu fizjoterapii "ma możliwość i chęć", by zapewnić babci należytą opiekę i zadbać o wszystkie potrzeby związane z zapewnieniem jej egzystencji. Strona podniosła, że jest jedyną osobą, która opiekuje się babcią i dba o jej godne życie. Wskazała, że jej matka, która jest jedynym dzieckiem babci, od 20 lat mieszka za granicą i utrzymuje z rodziną sporadyczny kontakt. Zwróciła uwagę, że jej matka nie jest emocjonalnie związana ani ze swoją matką, ani też z córką, wobec czego nie istnieje możliwość nakłonienia jej do opieki nad własną matką. Dodała, że nie ma również odpowiednich możliwości finansowych, albowiem pobiera bardzo niską emeryturę (975,01 zł) i pozostaje na utrzymaniu męża. Podkreśliła, że jej matka nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi, chociażby z uwagi na dzielącą ją od babci odległość miejsca zamieszkania. Skonstatowała, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów nie ma możliwości tej opieki sprawować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wrocławiu, powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

W uzasadnieniu wskazał, że podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy uśr. Zauważył, że SKO zasadność zgłoszonego przez stronę żądania oceniało m.in. przez pryzmat art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr oraz art. 17 ust. 1a uśr. Przytaczając powyższe normy, uznał, że łączna ich analiza prowadzi do wniosku, że regulacja art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr odnosi się wyłącznie do osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną. Art. 17 ust. 1a uśr wprowadza zaś możliwość udzielenia świadczenia innym osobom niż spokrewnionym w stopniu pierwszym, lecz jedynie w przypadku, gdy łącznie zostaną spełnione warunki określone w pkt 1-3 powołanego przepisu. Nawiązując do powyższego Sąd wojewódzki wskazał, że wnioskodawczyni jest wnuczką osoby podlegającej opiece, a zatem jest ona spokrewniona z babcią w drugim stopniu w linii prostej. Osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu jest córka, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem to ona jest osobą, której ustawodawca w pierwszej kolejności umożliwił ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne. WSA przyjął, że organ dokonał trafnej oceny sprawy wskazując, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na brak możliwości sprawowania opieki przez córkę babci. Również, jako prawidłową uznał ocenę organu II instancji, że takie okoliczności jak: fakt zamieszkania córki za granicą, czy sporadyczny jej kontakt z matką nie stanowią dostatecznych przesłanek, które w świetle uśr pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej, przed obowiązkiem alimentacyjnym córki osoby wymagającej opieki. Zasadnie też, zdaniem Sądu I instancji, w ramach argumentacji decyzji organ odwoławczy wskazał, że podnoszone przez stronę okoliczności nie dają podstaw do uznania, że w sprawie wystąpiły obiektywne przeszkody w realizacji obowiązku alimentacyjnego przez córkę wobec jej matki, a tylko takie uzasadniały odejście od literalnej wykładni art. 17 ust. 1a uśr.

W efekcie analizy stanu sprawy, Sąd Wojewódzki stwierdził, że wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło do naruszenia art. 17 uśr i art. 132 krio. Podkreślił przy tym, że w zaskarżonej decyzji nie zakwestionowano tego, że skarżąca znajduje się w gronie osób, które mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią, stwierdzono natomiast, że jest osobą zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności, albowiem żyje jej córka, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W złożonym środku zaskarżenia, kwestionując powyższy wyrok w całości, skarżąca zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego we Wrocławiu: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr w zw. z art. 17 ust. 1a uśr, poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na ich literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki ma córkę, nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych i niekwestionowanych względów córka ta nie sprawuje nad nią opieki; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 a uśr, poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom spokrewnionym w dalszym stopniu jest ustalenie, że osoby spokrewnione w bliższym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Złożyła również wniosek o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

Ponadto skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy (art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2020 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa").

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona, a strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ppsa, nie zachodzą.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ppsa, gdyż w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 176 § 2 ppsa, zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie.

Zarzuty na jakie powołano się w skardze kasacyjnej zostały oparte na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 ppsa, naruszenia przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj. art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr.

Stosownie do art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie z art. 17 ust. 1a uśr, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Sąd I instancji zauważył, że wykładnia powyższych norm prawa w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita, na co zwrócił uwagę również organ odwoławczy. Na tle wykładni ww. przepisów w orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami krio ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki. Drugie stanowisko warunkiem koniecznym do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez ww. osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a uśr.

W ocenianej sprawie zarówno Kolegium, jak i Sąd I instancji, podzielili drugie z powyższych stanowisk orzeczniczych.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że wobec opisanej wyżej rozbieżności wykładni przepisów ustawy, Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę sygn. akt I OPS 2/22, następującej treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2022 r. poz. 615 ze zm.; dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.)".

Uzasadniając powyższą uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy zmian stanu prawnego dotyczących objętą nią zagadnienia, która doprowadziła do dwóch wniosków. 1. W odniesieniu do wprowadzenia z 14 października 2011 r. do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr przesłanki legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wskazano na zbieżność tego rozwiązania ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który upatrywał w nim środek zapewniający systemową spójność regulacji, jak też ze stanowiskiem wyrażanym ówcześnie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt P 38/09, za prawidłowe uznał wyrażane w wyrokach sądów administracyjnych stanowisko, że niepełnosprawność współmałżonka osoby wymagającej opieki jest okolicznością uzasadniającą przyznanie prawa do świadczenia innym członkom rodziny zobowiązanym do alimentacji. Zwrócono też uwagę, że art. 17 ust. 1a uśr w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Zauważono, że z 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał zmiany w tym zakresie, wprowadzając do art. 17 ust. 1a uśr przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób kryterium, jakim już wcześniej posłużono się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr zostało powielone, co w konsekwencji spowodowało odejście od oceny faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja pozostaje w korelacji z przesłanką negatywną wprowadzoną z 1 stycznia 2013 r. do art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, zgodnie z którą osoby wskazane w tej normie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Na gruncie uśr, orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności rzutuje bezpośrednio na możliwość sprawowania przez osoby nim się legitymujące (art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr) opieki nad inną osobą – również legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Powyższe zmiany stanu prawnego winny zostać uwzględnione w procesie wykładni jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy.

W uchwale sygn. akt I OPS 2/22, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę, że przed zmianą art. 17 ust. 1a uśr osoby inne, niż spokrewnione w pierwszym stopniu, mogły się ubiegać o świadczenie, jeżeli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu faktycznie nie były w stanie sprawować opieki, zaś po jej wejściu do porządku prawnego kryterium to zastąpione zostało warunkiem, by osoby uprawnione do świadczenia w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca zastąpił więc przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak już wskazano wyżej, takie działanie ustawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, a więc nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Dopiero obalenie tego domniemania w procesie wykładni mogłoby uzasadniać tezę, że mimo przeprowadzonej nowelizacji, stan prawny nie uległ zmianie. Wykładnia powinna w szczególności dostarczyć argumentów, że zmianie normy sprzeciwiają się względy systemowe (w tym konstytucyjne), funkcjonalne czy aksjologiczne, a ustawodawca przekroczył ograniczenia nałożone na niego normami Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował pogląd, że "Punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej" (W. Jakimowicz, Problemy stosowania prawa administracyjnego procesowego [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego, t. I, Zagadnienia ogólne, red. G. Łaszczyca, Warszawa 2017, s. 569). Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego (wyroki NSA: z 19.11.2009 r., II FSK 976/08; z 19.04.2011 r., I FSK 637/10). W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności."

Zawarte w uchwale rozważania doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Powyższe stanowisko, wyrażone w przytoczonej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie w pełni aprobuje. Zauważenia również wymaga, że wiąże ono pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi jego zmiana, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (art. 269 § 1 ppsa).

Przenosząc powyższe na grunt ocenianej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest stwierdzić, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, gdy warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a uśr).

Wobec czego Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr i art. 17 § 1a pkt 2 uśr, przyjmując, że niedopuszczalne jest przeprowadzenie innych dowodów niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia alimentacji przez osoby do tego zobligowane w pierwszej kolejności.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.