Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 366/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2022 poz 1378
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 3 lutego 2023 r., nr SKO.450.214.2022 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą

w Warszawie (dalej jako: skarżąca, Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z dnia 3 lutego 2023 r., nr SKO.450.214.2022, uchylającą decyzję Wójta Gminy Kołczygłowy (dalej jako: Wójt) z dnia 30 września 2022 r., nr RII.6730.30.2022, i odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 10 MW z infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działki nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym G., gm. Kołczygłowy.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Spółka zwróciła się do Wójta Gminy Kołczygłowy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 10 MW z infrastrukturą towarzyszącą, na terenie części działki nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym G., gm. Kołczygłowy. We wniosku

wskazano m.in., że jednym z załączników jest kopia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia (której brak w aktach sprawy organów obu instancji nadesłanych do sądu).

Pismem z dnia 14 lipca 2022 r. Wójt Gminy zawiadomił ustalone strony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie oraz przesłał organom uzgadniającym projekt decyzji z dnia 8 lipca 2022 r.. Po uzyskaniu stanowisk tych organów oraz uwzględnieniu stanowiska inwestora do projektu decyzji, w dniu 9 sierpnia 2022 r. organ sporządził ponowny projekt, który przesłał do ponownego uzgodnienia, o czym również zawiadomiono strony postępowania.

Następnie, decyzją z dnia 30 września 2022 r. - Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzania, uwzględniające pozyskane uzgodnienia. W szczególności w decyzji przewidziano konieczność ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 30 m od granicy lasu, na co wskazywało Nadleśnictwo Leśny Dwór w piśmie z dnia 15 lipca 2022 r. Ponadto ustalono, że inwestycja ma zostać zlokalizowana na terenie, który objęty jest ochroną przyrodniczą, w granicach: Parku Krajobrazowego Dolina Słupi, Obszaru Specjalnej Ochrony NATURA 2000 PLB220002 Dolina Słupi oraz częściowo w Obszarze Specjalnej Ochrony NATURA 2000 PLH220052 Dolina Słupi. Ustalono też, że tereny łąk klasy W przy zachodniej granicy działki są położne na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki Słupi, o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi raz na 100 lat (1%) oraz o wysokim prawdopodobieństwie raz na 10 lat (10%). Głębokość zalania wodą powodziową mieści się w przedziale od 0 do 2,0m. W związku z tym, zgodnie z postanowieniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 5 września 2022 r., w załączniku graficznym do decyzji zawarto informację o obszarze szczególnego zagrożenia powodzią oraz nakazano realizację inwestycji poza tym obszarem.

W decyzji wskazano też, że w granicach inwestycji zlokalizowane są strefy ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych, ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków (w tym w rejestrze zabytków) nr AZP 13-31/4 m.6 (osada kultury łużyckiej), nr AZP 13-31/10 m.30 (osada kultury łużycko - pomorskiej) oraz

nr AZP 13-31/llm.29 (osada kultury łużycko - pomorskiej, osada z wczesnego średniowiecza). Po ponownym uzgodnieniu z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i zgodnie z postanowieniem tego organu z 6 września 2022 r., Wójt w decyzji zakazał w strefie W ścisłej ochrony konserwatorskiej zabytku wpisanego do rejestru zabytków wszelkiej działalności inwestycyjnej, związanej z naruszeniem struktur gruntu, zaś w strefie W II częściowej ochrony archeologiczno-konserwatorskiej wprowadził wymóg przeprowadzenia archeologicznych badań ratowniczych, wyprzedzających inwestycję, których zakres i rodzaj określi Pomorski Wojewódzki Konserwator w pozwoleniu na prowadzanie badań archeologicznych, wydanym w trybie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które inwestor winien uzyskać przed podjęciem prac ziemnych inwestycyjnych.

W decyzji wskazano też, że inwestycja winna zostać zrealizowana zgodnie z ustaleniami zawartymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji tej inwestycji (której brak w aktach administracyjnych).

W odwołaniu z dnia 18 października 2022 r. uczestnik postępowania - M.

K. zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o

planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", z uwagi na brak nieruchomości zabudowanej w sąsiedztwie, tj. naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. W uzasadnieniu wskazano, że w sąsiedztwie, rozumianym jako pewna urbanistyczna całość, a nie tylko działki przylegające do działki inwestora, nie istnieje infrastruktura rodzajowo podobna do planowanej, co uniemożliwia ustalenie parametrów dla nowej zabudowy.

Zdaniem odwołującego się, decyzja Wójta narusza też art. 24 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej "k.p.a.", gdyż organ nie zawiadamiał strony o występowaniu do odpowiednich organów o uzgodnienie decyzji, co naruszyło jego prawa.

Wskazano też, że obszar oraz wielkość farmy fotowoltaicznej z pewnością wpływa na przyrodę, a można nawet założyć, że są one sprzeczne lub niezgodne z podstawą prawną systemu Natura 2000, tj. dyrektywą Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. oraz 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. Jednak na skutek zaniedbań organu orzekającego strona nie miała możliwości zapoznania się z decyzją środowiskową.

W piśmie z 2 grudnia 2022 r. inwestor przedstawił swoje stanowisko do zarzutów zawartych w odwołaniu. Wyraził on pogląd, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny zasady kontynuacji funkcji oraz dostępu do drogi.

Na skutek rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku - decyzją z dnia 3 lutego 2023 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu wskazano, że zdaniem organu odwoławczego przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który wyłącza stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii, nie odnosi się do każdej tego rodzaju instalacji w rozumieniu art. 2 pkt 13 stawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2023 r., poz. 1436 ze zm.), dalej jako "ustawa o odnawialnych źródłach energii". W tym zakresie Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19 i przyjęło, że przy stosowaniu przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy odwołać się do reguł wykładni systemowej i w konsekwencji uwzględnić pozostałe przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a, te zaś regulacje, w obecnym brzmieniu przewidują, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach.

Zdaniem Kolegium, nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 u.p.z.p. Zgodnie zaś z informacją uzyskaną od Wójta Gminy w piśmie z dnia 13 stycznia 2023 r., w obowiązującym "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Kołczygłowy" przyjętym uchwałą Rady Gminy Kołczygłowy nr XVIII/177/2020 z dnia 29 września 2020 r. na terenie miejscowości G. nie zaplanowano umieszczenia urządzeń

fotowoltaicznych.

Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że nie ma możliwości lokalizacji zaplanowanej inwestycji na działce nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym G., gm. Kołczygłowy.

Dodatkowo zauważono w decyzji, że wniosek inwestora dotyczył tylko części działki nr [...]. Wprawdzie w orzecznictwie sądowym istnieje niejednolitość interpretacyjna w kwestii możliwości wydawania decyzji lokalizacyjnej dla "terenu", którym jest jedynie część geodezyjnie wydzielonej działki ewidencyjnej, lecz Kolegium w tym zakresie uznało, iż możliwość taka istnieje, pod warunkiem, że jest to uzasadnione konkretnym stanem faktycznym i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych. W rozważanym wypadku jednak nie zachodzi wyjątkowy wypadek, który pozwalałby na ustalenie warunków zabudowy wyłącznie dla części działki nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji, zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadniał podtrzymanie decyzji ustalającej warunki zabudowy;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że planowana instalacja fotowoltaiczna nie mieści się w definicji odnawialnego źródła energii, a tym samym, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy czym (zdaniem organu) planowana inwestycja nie spełnia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa" zawartego w tym przepisie; zdaniem skarżącej, regulacją art. 61 ust. 3 u.p.z.p. objęte są wszystkie instalacje odnawialnych źródeł energii, niezależnie od ich mocy, a tym samym wszystkie warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem strony zostały spełnione;

b. art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich zastosowanie i przyjęcie, że w przypadku instalacji fotowoltaicznych o mocy powyżej 500 kW (1000 kW w przypadku lokalizowania na gruntach rolnych klasy V, VI, Vlz i nieużytki), takie inwestycje mogą być realizowane wyłącznie na podstawie stosownych postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

c. art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i w efekcie ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jedynie w stosunku do całości działki ewidencyjnej i nie może obejmować części takiej działki.

W uzasadnieniu stwierdzono, że gdyby organ II instancji dokonał prawidłowej wykładni i w sposób właściwy zastosował prawo materialne, mógłby wydać decyzję utrzymującą w mocy decyzję o warunkach zabudowy. Prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego wskazuje bowiem, że przy ocenie dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla farmy paneli fotowoltaicznych wyłączona jest konieczność zachowania reguły tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz dostępu do drogi publicznej. Odnosząc się dalej do kwestii zastosowania w niniejszej sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. skarżąca Spółka wskazała, że błędne stanowisko organu odwoławczego opiera się na wyroku NSA sygn. akt II OSK 3705/19, który stwierdził, iż zakresem przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinny być objęte wyłącznie mikro-instalacje. Tymczasem, zdaniem strony, przepis ten odnosi się do wszystkich instalacji odnawialnego źródła energii, a więc nie tylko mikro i małych, które rozróżnia ustawodawca w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Tym samym zamierzenie inwestycyjne skarżącej, polegające na budowie elektrowni fotowoltaicznej (a więc korzystającej z odnawialnego źródła energii, tj. energii słonecznej) kwalifikuje się do zastosowania regulacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" nie znajduje do tego zamierzenia zastosowania. Taki pogląd jest też prezentowany w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Spółka przytoczyła.

Dalej strona wskazała, że argumentem Kolegium o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji jest fakt, że budowa tego rodzaju powinna być obligatoryjnie wskazana w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu. Tymczasem, jak zauważyła Spółka, studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie stanowi więc przepisów powszechnie obowiązujących, oraz jest wiążące jedynie dla organów gminy, uchwalających miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, regulacje art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nakazujące wskazywanie w studium rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, nie mogą stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak również nie ma znaczenia moc instalacji wskazana w tym przepisie. Progi 500 kW i 1 MW stanowią jedynie wskazówki dla organów przy uchwalaniu studium oraz następnie planu miejscowego. Na poparcie tego stanowiska strona przytoczyła poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądów administracyjnych.

Końcowo Spółka odniosła się do kwestii realizacji inwestycji na części działki nr [...], przytaczając w tym zakresie argumentację orzeczniczą wskazującą, że wydanie decyzji co do części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne, a więc zaskarżona decyzja powinna zostać uznana za wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, a podniesione w niej zarzuty uzasadniały wyeliminowanie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z obrotu prawnego.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lutego 2023 r., która uchyliła decyzję Wójta Gminy Kołczygłowy z dnia 30 września 2022 r. i odmówiła ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 10 MW z infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym G., gm. Kołczygłowy.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej jako u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Przepisem mającym istotne znaczenie dla niniejszej sprawy jest art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-6. W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowano zaś wymóg, którego zastosowanie w niniejszej sprawie jest kwestią sporną, a polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jest w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym jako przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa. Co do zasady dotyczy on każdej budowy, jednakże art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przewiduje wyjątki od jego zastosowania. Mianowicie, zasada ta nie dotyczy realizacji linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2023 r., poz. 1436 ze zm.), dalej jako u.o.z.e.

Powołana ustawa o odnawialnych źródłach energii zawiera przepisy wyjaśniające, jakiego rodzaju urządzania i obiekty należy kwalifikować jako instalację odnawialnego źródła energii. I tak, z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. wynika, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego. Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów

- a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej, magazyn biogazu lub instalacja magazynowa w rozumieniu art. 3 pkt 10a ustawy - Prawo energetyczne wykorzystywana do magazynowania biogazu rolniczego, biometanu lub wodoru odnawialnego.

Mając to na uwadze wskazać trzeba, że będąca przedmiotem kontrolowanego postępowania inwestycja, jak wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 29 czerwca 2022 r., polega na budowie paneli fotowoltaicznych - farmy fotowoltaicznej o mocy do 10 MW z infrastrukturą towarzyszącą. Planowane zamierzenie sprowadza się zatem do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnego źródła energii, tj. energii słonecznej. Bez wątpienia więc w sprawie mamy do czynienia z realizacją instalacji odnawialnego źródła energii, służącej do wytwarzania energii słonecznej, opisanej przez dane techniczne i handlowe zawarte we wniosku, a więc ze źródła odnawialnego i niekopalnego.

Kwestią sporną miedzy organem odwoławczym a stroną skarżącą było to, czy do tego typu inwestycji ma zastosowanie zasada dobrego sąsiedztwa, czy też nie, oraz czy jej realizacja musi być przewidziana w studium uwarunkowań i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącej Spółki, instalacje odnawialnego źródła energii, do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zostały wyłączone spod obowiązku zadośćuczynienia zasadzie dobrego sąsiedztwa i dostępności do drogi publicznej, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii i dopuszczenia jego lokalizacji w studium czy też konkretnej mocy. Z kolei Kolegium stanęło na stanowisku, że możliwość ustalenia warunków zabudowy dla instalacji odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW jest uzależniona od przeznaczenia terenu objętego inwestycją w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania pod tego rodzaju inwestycje, zgodnie z wymogami art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Występująca w sprawie różnica poglądów skarżącej i organu odwoławczego odnośnie stosowania wyjątku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji odnawialnych źródeł energii, jest odzwierciedleniem dwóch linii orzeczniczych istniejących w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Według jednej grupy poglądów, przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje się, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. -Prawo geodezyjne i kartograficzne (...); urządzeń innych niż wolnostojące.

Natomiast art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. stanowi, że granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko, określa się w zależności od potrzeb w planie miejscowym.

W omawianej linii orzeczniczej przyjmowano, że w sytuacji gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń odnawialnych źródeł energii o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 277/21, wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 629/21, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 257/22) albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 520/22, wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19 - (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe orzecznictwo, w tym również tutejszego Sądu, formułowało zatem poglądy zbieżne z tymi, które zaprezentowały organy.

Drugie stanowisko, które prezentuje Spółka w skardze wskazuje, że kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii, oraz że dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji charakter postanowień studium. Takie poglądy wyrażane były przez wojewódzkie sądy administracyjne.

W szczególności należy zwrócić uwagę na wywód Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 12 października 2022 r., sygnatura akt II OSK 1482/21, który rozpoczął analizę omawianego sporu od stwierdzenia, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (obowiązujące od 29 sierpnia 2019 r. w skutek nowelizacji dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2019 r., poz. 1524) zawiera zwrot "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Zatem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. – w zakresie w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1 art. 61 u.p.z.p. - nie wydaje się budzić większych semantycznych wątpliwości, ponieważ w przypadku odnawialnych źródeł energii przepis wprost odsyła do definicji instalacji odnawialnego źródła energii zawartej w odrębnej ustawie. Z gramatycznego punktu widzenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie budzi więc wątpliwości. Jego treść jest w pełni klarowna i jednoznacznie przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się m.in. do instalacji oze w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Z tego przepisu nie wynika przy tym, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z przepisów tych wynika wyłącznie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby później ich dopuszczalna lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się zatem do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt

II OSK 1580/18).

Powyższe prowadzi do konkluzji, iż brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy tylko przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe, przepisy art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem tut. Sądu, także uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej z 19 lipca 2019 r. wspiera powyższe stanowisko. W punkcie 5. uzasadnienia projektu wskazano jednoznacznie, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie zatem wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma dotyczyć instalacji odnawialnego źródła energii o określonej mocy.

Mając to wszystko na uwadze, skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie uznał, że zasadne jest odstąpienie od dotychczasowego poglądu prezentowanego także przez inne składy tut. Sądu w zakresie zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do budowy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. W związku z tym uznano, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wykluczenie literalnej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i skupienie się na poszukiwaniu wykładni systemowej, doprowadziło bowiem do wydania decyzji odmownej, która była w tej sprawie co najmniej przedwczesna, ponieważ przy jej wydawaniu nie uwzględniono możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) przy założeniu, że dla tego typu inwestycji o charakterze produkcyjnym nie ma potrzeby spełnienia wymogów: dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej, a także konieczności poszukiwania zgodności jej lokalizacji z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy uznał, iż w sprawie nie występują szczególne okoliczności faktyczno-prawne pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki wskazanej we wniosku. Organ w tym zakresie poparł tę linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej.

Sąd orzekający w tej sprawie akceptuje pogląd organu odwoławczego, dominujący również w orzecznictwie, zgodnie z którym jedynie w wyjątkowych sytuacjach możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Sąd nie zgadza się jednak, że w rozważanym wypadku takie szczególne okoliczności faktyczno-prawne - pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki - nie występują.

Jak wynika z akt sprawy, działka objęta wnioskiem stanowi grunty rolne klasy RV, RVI, a także łąki ŁIV, lasy LsIV i nieużytki N, a inwestycja obejmować będzie obszar do 21,05 ha powierzchni terenu, stanowiącej grunty RV, RVI i ŁIV. Zdaniem Sądu, w świetle przepisów u.p.z.p. niedopuszczalne jest, co do zasady, ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Przyjąć bowiem należy, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 - 4 u.p.z.p., trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np.: część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw; planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (podobnie NSA w wyrokach z: 3 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 177/18, 2 marca 2021 r. sygn. II OSK 270/21, 3 sierpnia 2021 r. sygn. II OSK 1351/21, 15 grudnia 2021 r. sygn. II OSK 603/21, 4 listopada 2021 r. sygn. II OSK 1212/19 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z takimi właśnie wyjątkowymi uwarunkowaniami mamy jednak do czynienia również w tej sprawie, albowiem inwestor zaplanował przedsięwzięcie o charakterze szczególnym i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowym. Ocenę tę potwierdza wprowadzone dla niej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie konieczności spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym zauważyć, że zmieniając treść tego przepisu ustawodawca potwierdził, że instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych.

Dodatkowo wskazać należy, że planowana inwestycja ma zostać zlokalizowana na działce objętej różnymi formami ochrony konserwatorskiej i z tego powodu na części działki jej realizacja jest wykluczona. Istotne uwarunkowania dotyczą także obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, który również znajduje się na części działki.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium.

Ponownie rozpoznając sprawę, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności przyjmie, że lokalizacja elektrowni fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy i rozmieszczenia w studium, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanek dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Organ przyjmie także, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej możliwe jest co do zasady ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Jednocześnie konieczne będzie uwzględnienie, że planowana inwestycja stanowi zabudowę instalacją odnawialnego źródła energii. Funkcja ta zaś stanowi odmienną funkcję od rolnej, przypisanej do gruntów, na których skarżąca zaplanowała swoją inwestycję (grunty RV, RVI). Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium oceni postępowanie przeprowadzone przez Wójta, w tym pozyskane uzgodnienia, a także uzupełni materiał dowodowy sprawy, w szczególności poprzez załączenie do akt decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowej inwestycji (wskazanej jako załącznik do wniosku), a następnie wyda rozstrzygnięcie w oparciu o prawidłowo zinterpretowane przepisy prawa materialnego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2. wyroku na podstawie art. 200 i art. 202 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.