Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1120/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 roku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o.o. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2018 roku, ustalającą karę pieniężną w kwocie 7680 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] W. – K. w km 647+830 lewa strona w W. poprzez samowolną przebudowę polegającą na poszerzeniu zjazdu indywidualnego do działki [...] w W. (gmina [...]) w okresie od dnia 25.10.2017 r. do dnia 11.12.2017 r. włącznie.

Uzasadniając swoje stanowisko Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powołując się na art. 29a ust. 1 pkt 1 oraz art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wyjaśnił, że w dniu 11 sierpnia 2017 r. Kierownik Służby Liniowej stwierdził samowolne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej poprzez rozebranie skarpy drogowej w obrębie działek Nr [...] i [...] na wysokości działki Nr [...] w W. w celu samowolnej przebudowy polegającej na poszerzeniu istniejącego zjazdu indywidualnego do działki Nr [...] w W.

Na zlecenie GDDKiA został opracowany przez uprawnionego geodetę operat pomiarowy z kontroli zajęcia pasa drogowego dotyczący rozebrania skarpy drogowej drogi krajowej w obrębie w/w działek. Po wykonaniu czynności terenowych dnia 25 sierpnia 2017 r. geodeta sporządził operat geodezyjny, który potwierdził zajęcie pasa drogowego DK [...] w km 647+830 str. lewa w W.poprzez samowolną przebudowę polegającą na poszerzeniu zjazdu indywidualnego do działki Nr [...] w W.obejmującą obszar 16,00m2. Od dnia sporządzenia operatu do 11 grudnia 2017 r. obszar zajętego pasa drogowego nie uległ zmianie.

Na podstawie wypisu z ewidencji gruntów ustalono, że właścicielem działek Nr [...] w W. jest A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. Podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest osoba, która dopuściła się samowolnego zajęcia pasa drogowego. Brak zgody zarządcy drogi krajowej na powyższe skutkuje orzeczeniem kary pieniężnej.

Do naliczenia wysokości kary przyjęto powierzchnię z operatu geodezyjnego wynoszącą 16,00 m2 oraz okres od dnia 25-10-2017 r. do dnia 11-12-2017 r. w którym to przywrócono pas drogowy do stanu poprzedniego, co potwierdza Kierownik Służby Liniowej w notatce z dnia 12 grudnia 2017 r. wraz z dokumentacja fotograficzną. W Książce Objazdu Drogi ostatni wpis dot. samowolnego zajęcie pasa drogowego drogi krajowej poprzez rozebranie skarpy drogowej w obrębie działek Nr [...] i [...] na wysokości działki Nr [...] w W. w celu samowolnej przebudowy polegającej na poszerzeniu istniejącego zjazdu indywidualnego do działki Nr [...] w W. (Gmina M.) jest w dacie 11 grudnia 2017 r.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ, uznając je za bezzasadne.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A.sp. z o.o. wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca podniosłą zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.

a) art. 29a ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. w z w. z art. 30 o drogach publicznych poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że odwołujący dokonał przebudowy zjazdu indywidualnego bez zezwolenia podczas gdy czynności których dokonał odwołujący polegały na utrzymywaniu zjazdu indywidualnego,

b) § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zw. z art. 19 ust. 1 pkt. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez sporządzenie operatu geodezyjnego na podstawie którego organ przyjął powierzchnię zajęcia pasa drogowego w oparciu o nie aktualizowane materiały geodezyjno - kartograficzne,

oraz naruszenia przepisów' postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.

a) art. 7 kpa i art. 77 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. art. 8 kpa poprzez brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego mniejszej sprawy oraz przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu, poprzez dowolne interpretowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji brak istotnych dla sprawy ustaleń w zakresie wskazania jakie czynności odwołujący wykonał w ramach rzekomego zajęcia zjazdu, wskazania w jaki sposób poszerzony został zjazd poprzez rzekome dokonanie przez odwołującego czynności związanych z jego przebudową oraz w jaki sposób zmieniła się powierzchnia zjazdu, nie wykazanie stosownymi dokumentami okresu w którym odwołujący rzekomo zajmował pas ruchu drogowego, określenie powierzchni zajętego pasa ruchu drogowego w oparciu o nieaktualizowane dokumenty oraz błędne wyliczenie przez geodetę powierzchni zajętego pasa ruchu drogowego co doprowadziło do błędnego w ustalenia stanu faktycznego,

b) art. 138 § 1 pkt. 1 kpa poprzez błędne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo że jest ona wadliwa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i uzasadniła podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wystarczająca.

Przypomnieć należy, że przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, mają służyć ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego.

Przepis art. 2 ustawy o drogach publicznych określa klasyfikację dróg publicznych o charakterze funkcjonalnym, dzieląc drogi publiczne na kategorie i funkcjonalno-technicznym, dzieląc te drogi na klasy. Przy czym należy wskazać, że podziałowi na kategorie dróg należy przypisać pierwszeństwo. Ze względu na położenie drogi i podmiot będący jej właścicielem, zgodnie z art. 2 ust. 1, wyróżnia się 4 kategorie dróg publicznych.

Art. 5 ust. 1 u.d.p. wymienia drogi zaliczane do dróg krajowych których zarządcą jest co do zasady Dyrektor Generalny Dróg Krajowych i Autostrad - centralny organ administracji rządowej, podległy ministrowi właściwemu do spraw transportu (por. art. 19 u.d.p.).

Przepis art. 2 ust. 3 u.d.p. statuuje podział dróg publicznych na klasy, odsyłając do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 7 pr. bud. Stosownie do § 3 pkt 4 r.w.t.d., przez pojęcie klasy drogi należy rozumieć przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych.

W myśl art. 2a ust. 1 drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Art. 2a u.d.p. ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne. Nawiązuje ona do koncepcji własności państwowej (publicznej), mającej swoje źródła w prawie rzymskim (Viam publicam eam dicimus, cuius etiam solum publicum est. - Drogą publiczną nazywa się tę, która jest położona na gruncie publicznym., J. Pieńkos, Praecepta Iuris, Warszawa-Poznań 2010, s. 80) i stanowi expressis verbis, że drogi publiczne stanowią odpowiednio własność publiczną lub samorządową.

Ochronę drogi, rozumianą, jako opisane w art. 4 pkt 21 u.d.p. działania, mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, sprawuje - zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 u.d.p., zarządca drogi do którego należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 8 u.d.p.). Działania stanowiące ochronę drogi realizowane są w obrębie pasa drogowego. Stosownie do treści art. 4 pkt 1 udp, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Pojęcie pasa drogowego jest zatem pojęciem znacznie szerszym od drogi (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 września 2010 r., III SA/Lu 260/10, LEX nr 621176) i jego rozumienie co do zasady można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest szczególna budowla w postaci drogi (por. wyrok WSA w Krakowie, I SA/Kr 1666/09, LEX nr 554024). Biorąc pod uwagę przepisy kodeksu cywilnego, pasem drogowym jest nieruchomość gruntowa w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2007 r., VI SA/Wa 883/07, LEX nr 362127).

Z cytowanego przepisu wynika zasada, w myśl, której w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Do tej zasady są konsekwentnie dostosowane dalsze regulacje ustawowe.

Natomiast jako drogę ustawa określa budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Najistotniejszym wyróżnikiem tej definicji jest przyjęcie, że droga stanowi budowlę, a nie grunt (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009 r., I SA/Sz 568/08, LEX nr 515090).

Zjazd zaś według definicji ustawowej, to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( art. 4 pkt 8 u.d.p. 8). Redakcja przepisu art. 4 pkt 8 u.d.p. wskazuje jednoznacznie, że zjazd nie jest częścią drogi, lecz jedynie miejscem dostępu do niej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2009 r., VII SA/Wa 1283/09, LEX nr 583596). Biorąc pod uwagę przepisy ustawy - Prawo budowlane można wskazać, że zjazd jest obiektem budowlanym o szczególnym przeznaczeniu. Służy bowiem do obsługi nieruchomości położonych przy drodze publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2006 r., VII SA/Wa 306/06, LEX nr 283277).

Zjazd z drogi publicznej może być indywidualny lub publiczny (szerzej W. Kotowski, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, LEX/el. 2004). Zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 i 4 r.w.t.d., zjazdem publicznym jest zjazd określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza.

Natomiast przebudową drogi jest wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (pkt 18).

Do zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Łączy się z tym szereg obowiązków spoczywających na zarządcy dróg a tylko przykładowo wyliczonych w art. 20 ustawy u.d.p. I tak do zarządcy drogi należy m.in.:

- utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą (pkt 4);

- wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych (pkt 8);

- wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających (pkt 11)

- przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników (pkt 12).

Odpowiedzialność zarządców dróg nie jest ograniczona do odpowiedzialności za ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg może być dokonane tylko za zgodą zarządcy drogi, który ma prawo rozważenia (biorąc pod uwagę okoliczności istotne z punktu widzenia ochrony dróg publicznych) możliwości wyrażenia zgody na to zajęcie, a także określenia warunków zajęcia – odpowiednich do okoliczności.

W myśl art. 29 ust. 1 budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 stanowiącego, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

Jak wyjaśnił tut. Sąd w wyroku z dnia 13 września 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 943/06 przy interpretacji pojęcia "przebudowa" drogi (zjazdu) należy sięgnąć również do definicji zawartej w przepisie art. 3 pkt 7a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1049). Zgodnie z tym przepisem przez "przebudowę" należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Jak stanowi art. 29a ust. 1 pkt 1 za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4.

Przepis art. 29a został dodany przepisami ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Regulacja statuuje odpowiedzialność administracyjną podmiotów, wobec których stwierdzono naruszenie określone w art. 29a ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 u.d.p. Ma ona na celu wyeliminowanie lub w znacznym stopniu ograniczenie dużej liczby samowoli z zakresu budowy i przebudowy zjazdów na drogi publiczne, które stwarzają poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego (por. uzasadnienie do projektu ustawy, druk sejmowy nr 1933). Wyróżnia się trzy rodzaje naruszeń powodujących powstanie tej odpowiedzialności przy czym jedną z nich jest wybudowanie lub przebudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi - naruszenie to wynika z art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p. i stanowi konsekwencję niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p.

Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Oznacza, że kwestia winy nie ma wpływu na jej istnienie. Odpowiedzialność powstaje z chwilą popełnienia naruszenia, określonego w art. 29a u.d.p. Z kolei ustawowa definicja "utrzymania drogi" (odpowiednio "utrzymania zjazdu") zawarta jest w art. 4 pkt 20 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym przez utrzymanie drogi rozumie się - wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej.

W świetle powyższych przepisów pojęcie "przebudowy" należy odnieść do szerszej, niż utrzymywanie – ingerencji w substancję budowlaną (substancję drogi/zjazdu), polegającej na zmianie układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego, jakim jest np. zjazd, mogącą dotyczyć zarówno elementów konstrukcyjnych, w tym charakterystycznych parametrów, takich jak nawierzchnia. Ingerencja ta – zdaniem Sądu – związana jest m.in. ze zmianą sposobu użytkowania obiektu.

Organ może, po stwierdzeniu faktu wybudowania lub przebudowy zjazdu bez zezwolenia, jedynie wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości. Organ nie może badać przyczyn wybudowania lub przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, oceniać stopnia winy strony czy też miarkować wysokości wymierzanej kary.

Sankcją jest kara pieniężna nakładana w drodze decyzji administracyjnej. Wysokość kary nie została określona wprost w art. 29a u.d.p. poprzez podanie konkretnej kwoty, lecz jest ustalana jako dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 4 u.d.p. Opłata ta stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (por. art. 40 ust. 4 u.d.p.).

Natomiast wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w odniesieniu do dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 148, poz. 886 ze zm.).

Zgodnie z doktryną prawa, jak również z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych kara administracyjna, o której mowa w powyższym przepisie, jest oparta o konstrukcję prawną odpowiedzialności obiektywnej. Realizuje się ona poprzez samo zaistnienie sytuacji naruszenia prawa.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2008 r., II GSK 68/08, LEX nr 489107 "związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. (...) uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej"

Linię orzeczniczą wskazującą na to, że decyzje w sprawach samowolnego zajęcia pasa drogowego mają charakter decyzji związanych, w których zakres kognicji organu orzekającego jest ograniczony, reprezentują również wyroki WSA w Warszawie.

I tak, w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 831/07, LEX nr 440029, stwierdzono, co następuje:

"1. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości.

2. Dla stwierdzenia niedopuszczalności czynności w pasie drogowym nie jest konieczne rzeczywiste uszkodzenie drogi, albo zmniejszenie jej trwałości względnie rzeczywiste zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego wystarczy, iż taka hipotetyczna sytuacja mogła zaistnieć".

Podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1819/05, LEX nr 222269, uznano, że "1. Zarządca drogi ma stwierdzić określony stan, tzn. wpłynięcie wniosku o zajęcie pasa drogowego w celach określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...), a więc przez ustawę akceptowalnych, albo zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W obu przypadkach zarządca drogi jest obowiązany wydać decyzję, w której w pierwszym przypadku występują elementy uznania administracyjnego - ale tylko w odniesieniu do kwalifikacji ustawowo określonego celu, który uzasadnia wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w drugim zaś ma miejsce pełne związanie administracji. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje zatem ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary".

W wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 46/10 NSA podkreślił, że pojęcie "zajęcie pasa drogowego" jest przede wszystkim kwestią faktu, a nie prawa". Ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało zezwolenia.

Delikt administracyjny polegający na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia popełnia sprawca tego zajęcia. W realiach niniejszej sprawy zachowanie to należy przypisać skarżącej.

Wbrew zarzutom skargi zmiana powierzchni oraz niwelety zjazdu powstałe w wyniku działania skarżącej nie mogą być traktowane jako przeprowadzenie robót związanych wyłącznie z utrzymaniem zjazdu, o których mowa w art. 30 ustawy o drogach publicznych. Utrzymanie zjazdu może polegać wyłącznie na dokonaniu pewnych czynności porządkowych i konserwacyjnych, a więc nie ingerujących w istotę obiektu i służących wyłącznie poprawie wygody i bezpieczeństwa ruchu. Do takich czynności z całą pewnością nie należy podwyższanie parametrów technicznych, czy też eksploatacyjnych (użytkowych), wynikających z cech funkcjonalnych danej drogi (zjazdu), które w niniejszej sprawie polegało na rozebraniu skarpy drogowej. Wykroczenie zaś poza określoną kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość i szerokość istniejącego zjazdu jest niczym innym jak budową nowego zjazdu. Kwestia, czy omawiany zjazd istniał, czy też nie, nie ma znaczenia dla obiektywnej odpowiedzialności skarżącej za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia. Skarżąca nie neguje faktu, iż takiego zezwolenia na wykonane roboty nie posiadała. Skoro skarżąca nie uzyskała zgody zarządcy drogi, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wymierzył jej na podstawie art. 29a ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 4 i ust. 12 pkt 1 karę pieniężną.

Operat geodezyjny na podstawie którego organ przyjął powierzchnię zajęcia pasa drogowego, został opracowany przez uprawnionego geodetę w oparciu o materiały geodezyjno - kartograficzne pozyskane z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznego w K. Powstała dokumentacja znajduje się w zasobie użytkowym oraz w zasobie bazowym. Obmiar rozebrania skarpy drogowej ze wskazaniem powierzchni samowolnie zajętego pasa drogowego drogi krajowej został wykonany za pomocą odbiornika GPS- Topcon HIPER II nr : [...]z dokładnością właściwą dla I grupy szczegółów sytuacyjnych w oparciu o aktualnie istniejącą osnowę, zgodnie ze sprawozdaniem technicznym. Skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego nie zgłaszała uwag ani zastrzeżeń do operatu.

W konsekwencji stwierdzić należy, że materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwala na jednoznaczne ustalenie, że skarżąca bez zezwolenia zarządcy drogi przebudowała istniejący zjazd indywidualny z drogi krajowej. Ustalenie takie obliguje zarządcę drogi do wymierzenia kary, o której mowa w art. 29a ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Sposób wyliczenia kary jest prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Wydając kwestionowane przez skarżącą decyzje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działał w granicach obowiązującego prawa.

Sąd podzielił ustalony przez organ stan faktyczny uznając, że organ w sposób prawidłowy i wyczerpujący zgromadził w sprawie materiał dowodowy, którego skarżąca skutecznie nie podważyła. Z dowodów tych wynika, że w okresie od 25 października 2017 r. do 11 grudnia 2017 r. bez zezwolenia zarządcy drogi skarżąca zajmowała pas drogowy. W konsekwencji w niniejszej sprawie zaistniał stan faktyczny uzasadniający konieczność nałożenia kary pieniężnej i organy zastosowały się do obowiązku wynikającego z art. 29a ust. 1pkt 1 u.d.p.

Jak już wyżej wskazano, w świetle obowiązującego prawa zajęcie terenu istniejącego pasa drogowego (nie będącego własnością podmiotu zajmującego), jak również przebudowa istniejącego zjazdu są działaniami wymagającymi zgody zarządcy tego terenu. Stosownie do przepisów ustawy o drogach publicznych zgoda ta w konkretnych przypadkach posiadać winna formę decyzji administracyjnej.

W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca - niezależnie od przyczyn - nie występowała o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego (prowadzenia prac w pasie drogowym), a zarządca drogi takiej zgody nie wydał.

Reasumując, nie można uznać argumentacji podnoszonej przez skarżącą za słuszną. Ani okoliczność modernizacji, zwiększenia funkcjonalności, czy też niezmienienie sposobu użytkowania na skutek wykonanych przez skarżącą prac nie niwelują wymogu prawnego uprzedniego uzyskania decyzji zezwalającej, zaś w przypadku jej braku – nałożenia stosownej kary.

W ocenie Sądu organ, ustalając stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, nie naruszył wskazanych przez skarżącą przepisów prawa procesowego i w konsekwencji, przepisów prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno w ocenie dowodów dokonanej przez organy, jak też w ustalonym na tej podstawie stanie faktycznym, organ zasadnie przyjął, że zgromadzone w sprawie dowody są wystarczające do uznania, że dokonano zajęcia pasa drogowego.

Organ prawidłowo ustalił także sposób naliczania kar w oparciu o następujące dane: powierzchnia, czas zajęcia pasa drogowego, stawka za 1m2 zajętego pasa mnożona razy 10.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.