Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1567/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 99 ust. 1 oraz art. 104a ust. 1 i 2 , art. 112 ust. 1 pkt 2, ust. 2, 3,
journal: Dz.U. 2020 poz 944
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.
article: art. 104 § 1 i § 2, art. 107 § 1 i § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanego do Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu skargi kasacyjnej Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3858/21 w sprawie ze skargi Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 2 czerwca 2021 r. nr POD.503.189.2020.SP.3 w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu 1520 (tysiąc pięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 22 września 2020 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny we Wrocławiu (dalej: WIF, organ I instancji), działając na wniosek D. Spółka Jawna z siedzibą w W. (dalej: Spółka, wnioskodawca) z 15 maja 2020 r., uzasadniony zawartą w dniu 15 maja 2020 r. umową sprzedaży zorganizowanej części przedsiębiorstwa w trybie art. 551 k.c., przeniósł na rzecz Spółki zezwolenie z dnia 14 listopada 2012 r., znak: WIF-WR-L8520.1.65.2012, wydane przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we Wrocławiu dla A. Spółka Jawna [...] z siedzibą w B., na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie: [...]" położonej w B., ul. A. [...]. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 112 ust. 1 pkt 2, ust. 2, 3, art. 99 ust. 1 oraz art. 104a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2020 r., poz. 944, dalej: u.p.f.) oraz art. 104 § 1 i § 2 oraz art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.).

Dolnośląska Izba Aptekarska we Wrocławiu (dalej: Skarżąca, "DIA"), uczestnicząca w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, wniosła odwołanie od powyższej decyzji WIF.

Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: GIF, organ II instancji) decyzją z 2 czerwca 2021 r. utrzymał tę decyzję w mocy na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 104a ust. 1 i 2 u.p.f., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 99 ust. 1 u.p.f. apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia. Podstawę prawną do przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej stanowi art. 104a ust. 1 u.p.f., zgodnie z którym organ zezwalający przenosi zezwolenie, o którym mowa w art. 99 ust. 1 u.p.f., na rzecz podmiotu, który nabył całą aptekę ogólnodostępną, w rozumieniu art. 551 k.c., od podmiotu, na rzecz którego zostało wydane zezwolenie. Zdaniem GIF negatywna przesłanka przeniesienia zezwolenia, o której stanowi art. 99 ust. 3a pkt 3 w zw. z art. 104a ust. 1 pkt 1 u.p.f., urzeczywistniłaby się w sytuacji, gdy [...]. Sp. j. wchodziłaby w skład (z uwagi na stosunek zależności) jednej grupy kapitałowej wraz ze spółkami prowadzącymi apteki ogólnodostępne, tj. [...] Tymczasem, wedle ustaleń GIF, w sprawie występują dwie grupy kapitałowe. Pierwsza (I), która składa się z następujących spółek: "[...]" sp. z o.o. i "[..]" sp. z o.o.; oraz druga (II), w skład której wchodzą: "[...]" sp. z o.o., "[...]" sp. z o.o. i "[...]" sp. z o.o. GIF uznał, że o ile w ramach "drugiej" grupy kapitałowej występują podmioty prowadzące apteki w liczbie przekraczającej próg koncentracji czyli 4 apteki, o tyle w "pierwszej" grupie podmioty prowadzą apteki w mniejszej liczbie. Tym samym GIF uznał, że Spółka spełnia wymagania do przeniesienia zezwolenia, o których mowa w art. 104a u.p.f., również co do antykoncentracji, tj. art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 w zw. z art. 104a ust. 1 pkt 1 up.f., bowiem Spółka nie jest kontrolowana przez podmioty z "drugiej" grupy kapitałowej.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 maja 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3858/21, oddalił skargę Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu na powyżej opisaną decyzję uznając, że organy rozstrzygające w sprawie działały na podstawie i w granicach przepisów prawa.

WSA wskazał, że GIF w uzasadnieniu decyzji opisał powiązania pomiędzy Spółką a innymi podmiotami, w oparciu o dane zawarte w publicznie dostępnych rejestrach, tj. rejestrze aptek (rejestrymedyczne.ezdrowie.gov.pl), rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego oraz Centralnym Rejestrze Beneficjentów Rzeczywistych, a także o dane zawarte w systemie BECK KRS. Zdaniem Sądu Skarżąca nie wskazuje konkretnych, istniejących powiązań Spółki z innymi podmiotami, zaś jej zarzuty oparte są jedynie o pewne sugestie czy hipotezy, które, w jej ocenie, należy zweryfikować, aby ewentualnie wykluczyć powiązania.

Sąd podzielił pogląd organu, że organy nie są zobowiązane do szerokiego poszukiwania dowodów (dokumentów podatkowych, księgowych, umów oraz zeznań świadków) na okoliczność wszelkich możliwych stosunków między Spółką a innymi podmiotami prowadzącymi działalność, w szczególności gdy zarzuty w tym aspekcie formułowane są w sposób hipotetyczny, mające postać ogólnych twierdzeń.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu Skarżącej, iż I.S. jako członek zarządu [...] sp. z o.o. mogąca działać samodzielnie, ma "decydujący wpływ" w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. 2021, poz. 275, cyt. dalej jako: "ustawa o UOKiK"). Sąd zwrócił uwagę, że Zarząd jest wieloosobowy, a każdy członek zarządu może działać samodzielnie, co nie oznacza, iż każdy z nich ma "decydujący wpływ". Zdaniem Sądu, nie sposób uznać, że o najważniejszych aspektach funkcjonowania spółki może decydować jeden członek zarządu z pominięciem innych członków zarządu. Sąd zwrócił uwagę, że drugim członkiem zarządu jest M.P., będąca równocześnie jedynym wspólnikiem, a zatem mająca prawo do powołania jak i odwołania zarządu.

Sąd nie podzielił też interpretacji przepisu art. 4 pkt 4 lit. c ustawy o UOKiK. W ocenie Sądu przepis ten jest jasny w jego strukturze słownej i liczba członków zarządu musi przekraczać połowę (50%), aby uznać, iż doszło do spełnienia przesłanek powyższej normy prawnej.

Za bezzasadny uznał Sąd zarzut dotyczący rękojmi należytego prowadzenia apteki. Sąd wskazał, że w aktualnym stanie prawnym nie zawarto definicji "rękojmi należytego prowadzenia apteki". Sąd nie zaaprobował poglądu skarżącej, że utrata rękojmi może być wynikiem zawartej umowy pożyczki z [...] sp. z o.o. W ocenie Sądu z umowy pożyczki nie wynikają tak daleko idące uprawnienia dla pożyczkodawcy, jak intepretuje je Skarżąca, to znaczy że przedmiotowa umowa podporządkowuje Spółkę podmiotowi trzeciemu, a w konsekwencji Spółka nie może samodzielnie i niezależnie wykonywać nad apteką władztwa prawnego, właścicielskiego i ekonomicznego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, niezasadny jest też zarzut w zakresie braku rękojmi należytego prowadzenia apteki w świetle miejsca zatrudnienia współwłaścicieli apteki jako kierowników innych aptek położonych w odległości kilkuset kilometrów od apteki w B.. Zdaniem Sądu nic nie stoi na przeszkodzie, aby w aptece w B. zatrudnić inne osoby, mające odpowiednie kwalifikacje.

III.

Dolnośląska Izba Aptekarska we Wrocławiu pismem z 29 czerwca 2022 r. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi i uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w całości: decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 2 czerwca 2021 r., POD.503.189.2020.SP.3 oraz – na podstawie art. 135 p.p.s.a. - o uchylenie decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we Wrocławiu z dnia 22 września 2020 r., WIF-WR-1.8520.6.3.2020. Nadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. w oparciu o art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i w konsekwencji tego nieprawidłowe przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego (onus probandi), prowadzącego do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, spoczywa na uczestniku tego postępowania, a nie na organie administracji publicznej;

1.2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie przez WSA, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny oraz Główny Inspektor Farmaceutyczny w toku postępowania administracyjnego o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki: podjął wszelkie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz orzekł na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że spółka "[...]" spełnia wymogi do przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki z art. 104 a ust. 1 u.p.f. (spełnia przesłanki pozytywne i nie spełnia przesłanek negatywnych), podczas gdy w toku tego postępowania organy administracji:

a) nie ustaliły natury powiązań występujących pomiędzy wszystkimi spółkami:

"[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]";

b) nie ustaliły natury powiązań - innych, niż powiązania osobowe - jakie mają miejsce pomiędzy spółkami "[...]" sp. z o.o. i "[...]" sp. z o.o., w szczególności powiązań umownych;

c) niezasadnie przyjęły, że skarżąca nie złożyła dostatecznie skonkretyzowanych wniosków dowodowych, tylko wnioski ogólne (generalne i hipotetyczne), podczas gdy składane przez nią w toku postępowania wnioski zawierały żądanie przeprowadzenia konkretnie oznaczonych dowodów, odnoszących się do elementu stanu faktycznego, mieszczących się w normie prawnej, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia;

1.3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie przez WSA, że organ (GIF) w sposób prawidłowy prowadził postępowanie dowodowe, w sytuacji w której organ ten nie wydał jakiegokolwiek postanowienia dowodowego na skutek wniosków dowodowych składanych przez skarżącą w: odwołaniu z dnia 12 października 2020 r. oraz w piśmie procesowym z dnia 5 marca 2021 r.;

1.4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie przez WSA, że:

a) zakres postępowania dowodowego w sprawie powinien ograniczyć się do zbadania jedynie powiązań, jakie występują pomiędzy spółką "[...]" a spółką "[...]";

b) postępowanie dowodowe dotyczące ustalenia lub wykluczenia stanu kontroli, jakie powstaje pomiędzy dwoma przedsiębiorcami, ogranicza się do analizy powiązań personalnych, uwidocznionych w publicznie dostępnych (jawnych) rejestrach - co skutkowało przeprowadzeniem postępowania dowodowego w niepełnym i ograniczonym zakresie, które nie wypełnia normy prawa materialnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia w sprawie;

1.5. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że:

a) uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie wyjaśnia, dlaczego wykluczono możliwość istnienia w sprawie grupy kapitałowej, składającej się ze spółek: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[....]" i "[...]";

b) WSA przyjął za stan faktyczny ten, ustalony przez organ, podczas gdy organ ustalił stan faktyczny bez jego dokładnego wyjaśnienia, wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny w zakresie istnienia powiązań występujących pomiędzy spółkami: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]";

c) ustne zasadnicze powody rozstrzygnięcia nie posiadają odzwierciedlenia w

pisemnym uzasadnieniu wyroku - które to naruszenia, opisane w zarzutach 1.1.-1.5., skutkowały niezasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast jej uwzględnieniem i uchyleniem skarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz uchyleniem decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a.;

2. w oparciu o art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

2.1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 4 zd. 1 ustawa o UOKiK w zw. z art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 w zw. z art. 104a ust. 1 pkt 1 u.p.f. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji tego nieuprawnione przyjęcie, że członkowie zarządu spółki "[...]" – I.S. i M. - którzy są uprawnienie do samodzielnej reprezentacji nie kontrolują tej spółki, a tym samym - nieprawidłowe przyjęcie, że spółki: [...]" nie należą do tej samej grupy kapitałowej, która prowadzi na terenie kraju więcej niż 4 apteki;

2.2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 4 ustawy o UOKiK w zw. z art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 w zw. z art. 104a ust. 1 pkt 1 u.p.f. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji tego nieprawidłowe przyjęcie, że stan kontroli, o którym mowa w tym przepisie, może wynikać jedynie z powiązań osobowych, jakie występują pomiędzy spółkami, podczas gdy z dyspozycji tego przepisu wynika, że stan kontroli może wynikać również z szeregu innych okoliczności, np. z zależności umownych, a powiązania majątkowe i osobowe (w tym tzw. unia personalna) tworzy stan kontroli jedynie w przypadkach o których mowa w art. 4 pkt 4 lit. a), b), c) i d) ustawy o UOKiK, co jest błędem wykładni przepisu polegającym na pominięciu istotnej części jego dyspozycji, a co stanowi przykład niedozwolonej wykładni per non est;

2.3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 4 zd. 1 oraz lit. a), b) i d) w zw. z art. 4 pkt 5 lit. a) ustawy UOKiK w zw. z art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 w zw. z art, 104a ust. 1 pkt 1 u.p.f. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w sprawie i konsekwencji tego nieprawidłowe przyjęcie, że "porozumienia", o których mowa w art. 4 pkt 4 lit. a), b) i d) ustawy o UOKiK nie obejmują umów zawieranych pomiędzy przedsiębiorcami, podczas gdy "porozumienia" są zdefiniowane na gruncie art. 4 pkt 5 lit. a) tej ustawy jako "umowy zawierane między przedsiębiorcami, między związkami przedsiębiorców oraz między przedsiębiorcami i ich związkami albo niektóre postanowienia tych umów" oraz - niezależnie od tego - mogą być kwalifikowane jako okoliczność faktyczna i prawna, o której mowa w art. 4 pkt 4 zd. 1 ustawy o UOKiK, która tworzy stan kontroli nad innym przedsiębiorcą;

2.4. art. 151 p.p.s.a. art. 4 pkt 4 lit. c) ustawy o UOKiK poprzez jego niewłaściwą wykładnię w zakresie ujętego w dyspozycji tego przepisu zwrotu "więcej niż połowę" i w konsekwencji tego nieuprawnione przyjęcie, że nie obejmuje on sytuacji, w których członkowie zarządu przedsiębiorcy dominującego stanowią połowę i więcej niż połowę członków zarządu przedsiębiorcy zależnego;

2.5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 4 lit. c) ustawy o UOKiK poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji tego nieuprawnione przyjęcie, że spółka "[...]", w której jedynym członkiem zarządu jest Pan l.S. nie kontroluje spółki "[...]", w której członkami zarządu są: Pan I.S. oraz Pani M. P.;

2.6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 14 ustawy o UOKiK poprzez jego niewłaściwą wykładnią i tym samym - nieprawidłowe przyjęcie, że grupę kapitałową mogą tworzyć jedynie przedsiębiorca dominujący i przedsiębiorca (przez niego) kontrolowany (zależny), podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do konstatacji, że grupa kapitałowa może być skonstruowana w sposób wielopłaszczyznowy (kaskadowy), w której podmiot dominujący może być równocześnie podmiotem zależnym (od innego podmiotu), a taka konfiguracja może istnieć na kilku poziomach;

2.7. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 14 ustawy o UOKiK poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji tego nieprawidłowe przyjęcie, że grupę kapitałową mogą tworzyć jedynie spółka wnioskująca o przeniesienie zezwolenia ("[...]") oraz spółka ją kontrolująca ("[...]"), podczas gdy w realiach sprawy stan kontroli może występować również pomiędzy innymi spółkami kontrolującymi spółkę "[...]";

2.8. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 104a ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 u.p.f. w zw. z art. 4 pkt 4 ustawy o UOKiK poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji tego nieuprawnione przyjęcie, że spółka "[...]" spełnia wymogi do przeniesienia zezwolenia, podczas gdy spółka ta jest członkiem grupy kapitałowej, prowadzącej na terenie kraju więcej niż 4 apteki, a tym samym - że spółka ta nie spełnia wymogu do przeniesienia zezwolenia, o którym mowa w art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 p.f;

2.9. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 pkt 4 w zw. z art. 104a ust. 1 pkt 1 u.p.f. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 pkt 17 w zw. z art. 2 ust. 1 Ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zawodzie farmaceuty (Dz. U. 2022, poz. 184; dalej: "ustawą o zawodzie farmaceuty" lub "UoZF") w zw. z art. 4 pkt 4 ustawy o UOKiK poprzez nieprawidłową wykładnię tych przepisów i ich zastosowanie w sprawie i w konsekwencji tego nieuprawnione przyjęcie, że podmiot wnioskujący o przeniesienie zezwolenia, który - na mocy zawartych umów - jest podmiotem zależnym od innego podmiotu, daje rękojmię należytego prowadzenia apteki, podczas gdy prowadzenie apteki jest jedną z form wykonywania zawodu farmaceuty, który to zawód powinien być wykonywany w sposób: niezależny, samodzielny i osobisty, a brak tych cech skutkuje stwierdzeniem braku rękojmi należytego prowadzenia apteki - które to naruszenia, opisane w zarzutach 2.1.-2.9., skutkowały niezasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast jej uwzględnieniem i uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz uchyleniem decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca przedstawiła uzasadnienie wniesionych zarzutów.

Pismem z 1 lipca 2022 r. Skarżąca wniosła dodatkowe zarzuty skargi kasacyjnej tj.: w oparciu o art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.6. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 208 § 8 Kodeksu spółek handlowych (Dz. U. Dz. U. 2020, poz. 1526 ze zm.; dalej: "k.s.h.") poprzez niezbadanie umowy spółki "[...]" sp. z o.o. w zakresie postanowień, regulujących kwestię rozstrzygającego głosu w podejmowaniu decyzji przez zarząd tej spółki, ewentualnie – niezbadanie innego dokumentu, np. regulaminu posiedzeń zarządu tej spółki, normującego kwestię podejmowania decyzji przez ten organ;

1.7. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezbadanie w toku postępowania wyjaśniającego treści umów spółek następujących spółek: [...] pod kątem istnienia w nich tego rodzaju postanowień, które mogą świadczyć o powstaniu stanu kontroli, o którym mowa w art. 4 pkt 4 ustawy o UOKiK.

W uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie tych zarzutów.

IV.

D. Spółka Jawna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

V.

Dolnośląska Izba Aptekarska we Wrocławiu pismem z 3 lutego 2023 r. wniosła uzupełniające uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej w odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego oznaczonych w skardze kasacyjnej (oraz jej uzupełnieniu) numerami: 2.4., 2.5., 2.6. i 2.7. oraz 1.6. i 1.7.

Na postawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. – wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie przez NSA dowodu uzupełniającego z dokumentu – raportu firmy "[...] sp. z o.o. na okoliczność: ustalenia natury powiązań występujących pomiędzy wszystkimi spółkami: "[...] sp. j., "[...]" sp. z o.o., "[...]" sp. z o.o., "[...]" sp. z o.o., "[...]" sp. z o.o. i "[...]" sp. z o.o., relacji gospodarczych i prawnych, jakie łączą te spółki, w tym w szczególności faktu, że wchodzą one w skład tej samej grupy kapitałowej, która prowadzi na terenie kraju więcej niż 4 apteki.

Na podstawie § 32 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. 2015, poz. 1177), skierowała do NSA wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej poza kolejnością wpływu z uwagi na wystąpienie w sprawie "uzasadnionego przypadku".

Nadto wskazała, że prostuje oczywistą omyłkę pisarską w opisie zarzutów skargi kasacyjnej oznaczonych numerami: 1.1., 1.2., 1.3., 1.5., w ten sposób, że zamiast omyłkowego oznaczenia: "art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 p.p.s.a." (w zarzucie 1.5.: "art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 p.p.s.a.") prawidłowe jest następujące oznaczenie: "art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a." (w zarzucie 1.5.: "art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a.").

W dalszej części pisma Skarżąca przedstawiła uzasadnienie wniesionych wniosków.

VI.

D. Spółka Jawna pismem z 17 kwietnia 2023 r. wniosła o:

1. nieuwzględnienie wniosku o dopuszczenie dowodu z dokumentu na okoliczność ustalenia natury powiązań występujących pomiędzy wszystkimi spółkami i jego pominięcie, z uwagi na jego niedopuszczalność na gruncie art. 106 § 3 p.p.s.a., albowiem ustalone przez organ okoliczności faktyczne nie budziły i nadal nie budzą istotnych wątpliwości w kontekście zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego we Wrocławiu, zaś art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza, lecz do uzupełnienia materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, który pozostawał w sprawie niewyjaśniony;

2. nieuwzględnienie wniosku zawartego w punkcie 3 petitum pisma Skarżącej z uwagi na fakt, iż przywołany przepis § 32 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 5.8.2015 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych, podobnie jak i cały akt prawny, w którym przepis ten się znajduje, nie dotyczy postępowań przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

VII.

Dolnośląska Izba Aptekarska we Wrocławiu pismem z 6 października 2023 r. uzupełniła uzasadnienie skargi kasacyjnej w odniesieniu do zarzutów oznaczonych w skardze kasacyjnej (i jej uzupełnieniu) numerami: 1.1-1.7, 2.1, 2.2, 2.4, 2.5, 2.6, 2.7, i 2.8 oraz przedstawiła podsumowujące stanowisko w sprawie.

IX.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 17 października 2023 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej delegowana do Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej.

VIII.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 17 października 2023 r. pełnomocnik "[...] Sp. j. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i złożył pismo zawierające tezy mowy końcowej wskazując, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, zarówno w zakresie zarzutów przywołanych w treści skargi, jak i zarzutów przytaczanych przez Skarżącą w kolejnych pismach uzupełniających te zarzuty.

X.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 17 października 2023 r., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. uwzględnił wniosek dowodowy Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu złożony przy piśmie z 7 lutego 2023 r. i dopuścił dowód ze sporządzonego przez [...] "Raportu czynności wykonywanych na zlecenie Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu" z 9 grudnia 2022 r.

XI.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił wnioskowany przez stronę skarżącą kasacyjnie dowód z dokumentu tj. z Raportu firmy [...] uznając, że okoliczności faktyczne wskazane w tym dokumencie, mogły stanowić dla NSA podstawę niezbędną do ustalenia i oceny zasadności skargi kasacyjnej. Przeprowadzenie tego dowodu było zdaniem NSA "niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości" i jednocześnie "niepowodujące nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie" w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. - biorąc pod uwagę specyfikę tej sprawy, w tym zwłaszcza zakres dotychczas przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego oraz ilość i rodzaj zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego.

W skardze kasacyjnej zarzucono wadliwość przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, spowodowaną ustaleniami faktycznymi niewystarczającymi do zgodnego z prawem rozstrzygnięcia tej sprawy, formułując zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., tj. dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionujące prawidłowość przeprowadzonego w tej sprawie postępowania dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącej kasacyjnie, że o zakresie postępowania wyjaśniającego, które w danej sprawie powinno być przeprowadzone, decydują przepisy materialnoprawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie. W niniejszej sprawie były to przepisy ustawy Prawo farmaceutyczne w związku z przepisami, do których ta ustawa odsyła w zakresie warunków wymaganych od podmiotu chcącego prowadzić aptekę, tj. przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Treść tych przepisów prawa materialnego determinowała kierunek i zakres ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a więc decydowała o czynnościach procesowych organu, które powinien był podjąć w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym.

Zdaniem NSA prawidłowa wykładnia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, do których ustawa Prawo farmaceutyczne odsyła, tj. w szczególności art. 4 pkt 4 i art. 4 pkt 14 ustawy UOKiK definiujących pojęcie "przejęcie kontroli" i "grupa kapitałowa", powinna była doprowadzić organ do wniosku o konieczności poszerzenia przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego, tak by organ był w stanie prawidłowo ocenić, czy rzeczywiście w tej sprawie nie doszło do niedozwolonych praktyk monopolistycznych naruszających konkurencję. Z art. 4 pkt 4 ustawy o UOKiK w zw. z art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 w zw. z art. 104a ust. 1 pkt 1 u.p.f. nie wynika, że stan kontroli może być skutkiem jedynie powiązań osobowych występujących pomiędzy spółkami. Jego źródła i przejawy mogą być różne, w tym m.in. powiązania majątkowe i osobowe, ale także zależności umowne. Ustawodawca mówi bowiem o "wszelkich formach bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę", a wymieniony w tym przepisie katalog jest jedynie przykładowy ("w szczególności..."). Organ powinien był zatem w świetle tego przepisu rozważyć i ocenić wszelkie płaszczyzny i konteksty powiązań pomiędzy Spółką, a innymi powiązanymi z nią podmiotami prowadzącymi apteki, w tym w szczególności spółką "[...]", w której jedynym członkiem zarządu jest l.S. i spółką "[...]", w której członkami zarządu są I.S. oraz M.P., biorąc pod uwagę wszystkie dodatkowe występujące w sprawie okoliczności, w tym dotyczące prawa do samodzielnej reprezentacji i uprzywilejowania głosu. W definicji grupy kapitałowej, o której mowa art. 4 pkt 14 ustawy UOKiK, ustawodawca posłużył się szerokim i pojemnym sformułowaniem "kontrolowania w sposób bezpośredni lub pośredni", nakładając zatem na organ obowiązek uwzględnienia wszelkich przejawów tego "kontrolowania".

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że w świetle stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przepisów materialnoprawnych, przeprowadzone w tej sprawie postępowanie dowodowe było niewystarczające.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydana w sprawie decyzja o przeniesieniu zezwolenia na prowadzenie apteki, została wydana na podstawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Nie można podzielić poglądu Sądu, który w ślad za organem uznał, że przeprowadzone w tej sprawie postępowanie wyjaśniające i ustalony w jego wyniku stan faktyczny sprawy, mogły stanowić prawidłową podstawę prawną wydanej decyzji. Trafnie bowiem zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, że w tej sprawie istniały niewyjaśnione wątpliwości co do okoliczności faktycznych, które powinny były skłonić organ do dalszego prowadzenia postępowania dowodowego, czego w tej sprawie organ nie dopełnił.

Skarżąca kasacyjnie jako uczestnik postępowania administracyjnego przed organem, już w toku tego postępowania zasadnie zwracała uwagę na okoliczności, które uprawdopodobniły istnienie niedozwolonych powiązań [...] Spółka Jawna z siedzibą w W. z innymi podmiotami prowadzącymi apteki oraz na istnienie jednej grupy kapitałowej między spółkami [...] i jednocześnie wskazywała, że należy przeprowadzić w sprawie dowody, które by tę fundamentalną dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczność wykazały. Trafnie też wskazywała, że jako uczestnik postępowania, nie miała dostępu do tych dowodów w postaci dokumentów źródłowych, gdyż dysponentem wiedzy w tym zakresie były wyłącznie te spółki.

Pomimo licznych sygnałów ze strony uczestnika w toku postępowania administracyjnego, dotyczących powiązań pomiędzy wnioskodawcą a innymi podmiotami prowadzącymi apteki, które zdaniem NSA wskazywały co najmniej na istnienie wymagających wyjaśnienia wątpliwości czy nie mają one charakteru powiązań niedozwolonych w świetle obwiązujących przepisów prawa materialnego, wykluczających możliwość przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki - organ nie odniósł się do tego w postępowaniu administracyjnym, całkowicie zignorował składane wnioski dowodowe, nie wydając stosownych rozstrzygnięć co do nich, i nie wyjaśniając należycie z jakich powodów uważa je za zbędne w tej sprawie.

Podkreślenia wymaga, że realizacja w postępowaniu administracyjnym zasady praworządności i legalności wymaga takiego ustalenia stanu faktycznego, który będzie mógł stanowić prawidłową podstawę faktyczną do wydania zgodnej z prawem decyzji administracyjnej. Zgodne z prawem rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej wymaga zatem wszechstronnego, wyczerpującego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ powinien zgromadzić i przeprowadzić wszelkie dowody, którymi mógł dysponować dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawidłowo ocenić te dowody.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczenie się w tym postępowaniu dowodowym przez organ do danych zawartych w publicznie dostępnych rejestrach i do zapytania samej strony o ewentualne okoliczności faktyczne dotyczące istniejących powiązań kapitałowych, należy uznać za dalece niewystarczające do przyjęcia, że to postępowanie wyjaśniające (dowodowe) było przeprowadzone w taki sposób, by mogło doprowadzić do ustalenia przez organ tzw. prawdy obiektywnej. Taka zaś jest rola organu w postępowaniu administracyjnym, by doprowadzić do ustalenia prawdy obiektywnej, czego konsekwencją jest rozkład ciężaru dowodowego w postępowaniu administracyjnym polegający na obciążeniu nim przede wszystkim organu. To na barkach organu administracyjnego prowadzącego postępowanie administracyjne ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego, to organ ma dojść do prawdy obiektywnej i nie może tego przerzucać na strony postępowania ani – tym bardziej - na uczestników tego postępowania. W tej zaś sprawie organ próbował to zrobić sugerując, że okoliczności faktyczne, na które powoływał się uczestnik postępowania, nie zostały wykazane dowodami. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd skarżącej kasacyjnie, że okoliczności, które były powoływane przez nią jako uczestnika postępowania już w toku postępowania przed organem, w wystarczającym stopniu uprawdopodobniały okoliczności, do których uczestnik nawiązywał. Powinno to było skłonić organ do prowadzenia postępowania dowodowego, zamiast ograniczenia się wyłącznie do oświadczenia strony i oficjalnych rejestrów.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych podnoszony jest wprawdzie argument, że to, iż ciężar prowadzenia postępowania dowodowego obciąża organ, nie zwalnia strony z aktywności w postępowaniu dowodowym. Nie znaczy to jednak, że ten ciężar prowadzenia postępowania dowodowego ma być całkowicie na stronę przerzucony. Oczywiście organ nie ma obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego bez końca, ale nie można uznać, że organ jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego, jeżeli w sprawie nadal istnieją wątpliwości co do okoliczności stanu faktycznego. A w tej sprawie – w ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego – na etapie postępowania administracyjnego przed organem takie istotne wątpliwości istniały, biorąc pod uwagę zignorowane przez organ okoliczności, które wskazywał uczestnik, a które zmierzały do wykazania, że spółki [...] tworzą de facto i de iure jedną grupę kapitałową.

Odnosząc się zaś do argumentacji organu odwołującej się do obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady szybkości tego postępowania należy wskazać, że zasada ta, mająca na celu działanie w interesie przedsiębiorcy zainteresowanego szybkim uzyskaniem pozwolenia na prowadzenie apteki, nie może przesłaniać i niweczyć zasad podstawowych dla prawa administracyjnego i postępowania administracyjnego tj. wymogu działania przez organ administracyjny zgodnie z prawem, tj. na podstawie prawa i w jego granicach. Ustalając zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracyjny ma bowiem obowiązek uwzględnienia w pierwszej kolejności fundamentalnych dla postępowania administracyjnego i działalności administracyjnej zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i w konsekwencji wymogów wynikających z art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. Prowadząc postępowanie administracyjne organ administracyjny ma obowiązek wyważania interesów: publicznego i indywidualnego, postępowanie administracyjne i wydane w sprawie rozstrzygnięcie ma bowiem doprowadzić do zrównoważenia tych interesów. Zasada szybkości postępowania, jakkolwiek bardzo ważna w postępowaniu, nie może przesłaniać tych fundamentalnych dla postępowania administracyjnego zasad. Szybkość postępowania nie może być przedkładana ponad wymóg zgodności z prawem.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe wadliwego zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji niepodjęcia przez organ administracyjny w tej sprawie wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego należytej oceny, w zakresie ustalenia istnienia powiązań pomiędzy [...] Spółka Jawna z siedzibą w Warszawie a innymi podmiotami prowadzącymi apteki, w szczególności spółkami [...] sp. z o.o., oraz oceny natury tych powiązań w kontekście spełnienia przez wnioskodawcę wymogów wynikających z art. 104a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 u.p.f. w zw. z art. 4 pkt 4 i pkt 14 ustawy o UOKiK, umożliwiających przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Mając na uwadze fundamentalne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, wynikające z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i w konsekwencji wymogi wynikające z art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a., które zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie zostały naruszone, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarzuty podniesione w punktach 1.1.-1.7. petitum skargi kasacyjnej.

Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast, zdaniem NSA, zarzut z punktów 1.5.-1.7 petitum skargi kasacyjnej w części odnoszącej się do art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Zdaniem NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd przedstawił w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organem oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku wskazując, że w całości podzielił pogląd organu, a w konsekwencji z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Umożliwia to przeprowadzenie kontroli instancyjnej wyroku WSA w kwestionowanym zakresie. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest natomiast możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17), a do tego właśnie zmierza ta część tych zarzutów, w której skarżąca kwestionując merytoryczną prawidłowość wyroku z powodu zaakceptowania wadliwie ustalonego stanu faktycznego, odwołała się do art. 141 § 4 p.p.s.a. Kwestionowanie wyrażonej przez organ i sąd pierwszej instancji oceny prawnej nie może być skuteczne w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Na tym etapie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne wypowiedzenie się co do zasadności zarzutów materialnoprawnych odnoszących się do prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Wobec uwzględnienia zarzutów procesowych, zasadnie zdaniem NSA kwestionujących prawidłowość ustalenia w tej sprawie stanu faktycznego, w niniejszym postępowaniu NSA ograniczył się jedynie do kwestii procesowych. Ponownie rozpoznając tę sprawę organ powinien uwzględnić zawarte w niniejszym wyroku wytyczne co do niezbędnego zakresu postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. W szczególności zatem organ zobowiązany jest do przeanalizowania i oceny tych wszystkich okoliczności faktycznych i licznych argumentów dotyczących powiązań osobowych, kapitałowych i umownych pomiędzy wskazywanymi spółkami, elementów i przejawów różnego rodzaju zależności i kontroli pomiędzy tymi podmiotami, które były powoływane przez uczestnika w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, oraz winien przeprowadzić wyczerpujące postępowanie dowodowe, w tym także formalnie ustosunkować się do zgłoszonych przez uczestnika wniosków dowodowych. Dopiero tak ustalony stan faktyczny będzie mógł stanowić podstawę do prawidłowego zastosowania prawa materialnego w tej sprawie, a więc przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne i – w zakresie grupy kapitałowej i istniejących powiązań związanych z przejęciem kontroli - przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Będzie wówczas możliwe dokonanie prawidłowej oceny, czy w sprawie spełnione zostały warunki wynikające z prawa materialnego, w tym w szczególności z art. 104a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 u.p.f. w zw. z art. 4 pkt 4 i pkt 14 ustawy o UOKiK, pozwalające na przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. uwzględnił rozpoznawaną skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok i uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2023, poz.1935). Na koszty postępowania poniesione przez skarżącą kasacyjnie składają się koszty zastępstwa procesowego w I i II instancji (480 zł + 240 zł), wpis (200 zł) i wpis od skargi kasacyjnej (500 zł) oraz opłata za sporządzenie uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji (100 zł).