Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 198/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 25 stycznia 2023 r. nr SKO.433/224/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczność faktycznych i prawnych

R.O. we wniosku z 28 czerwca 2022 r. zwrócił się do Wójta Gminy Ł. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie obejmującym dz. nr [...] oraz część dz. nr [...], obręb K., gmina Ł.

Pierwszą decyzją w sprawie z 29 lipca 2022 r. Wójt Gminy Ł. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z uwagi na brak spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa" określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z 26 sierpnia 2022 r. uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu była nierzetelna, bowiem organ zauważając istnienie na działce nr [...] budynku mieszkalnego nie uwzględnił go w celu określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nadto organ nie uzasadnił w jakim związku funkcjonalnym z działalnością rolniczą pozostaje działka zabudowana zagrodowo (nr [...]), tym samym nie wiadomo na jakiej podstawie stwierdził, że jest to faktycznie zabudowa zagrodowa. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano organowi pierwszej instancji wyjaśnienie, dlaczego przyjął do analizy taki a nie inny teren. Zarzucono, że z akt sprawy nie wynika w jakiej odległości od działki odwołującego znajdują się inne budynki mieszkalne i czy noszą cechy zabudowy rozproszonej czy też zwartej. Brak jest informacji o charakterze budynków znajdujących się w okolicy, czy są to budynki w zabudowie kolonijnej (wypoczynkowe), czy też zagrodowej związanej z działalnością rolniczą. Podniesiono, że dołączone do odwołania zdjęcia zabudowań mogą sugerować istnienie w sąsiedztwie budynków mieszkalnych noszących cechy zabudowy rozproszonej. Wskazano, że w przypadku zabudowy rozproszonej czy też zabudowy o zróżnicowanej funkcji istniej możliwość zwiększenia obszaru analizowanego. Dlatego jeżeli organ pierwszy instancji ustali, że zasadą na analizowanym terenie jest znaczne rozproszenie zabudowy, występowanie zabudowy mieszkaniowej o charakterze kolonijnym czy zagrodowym, koniecznym może okazać się powiększenie obszaru analizowanego zgodnie z wnioskiem odwołującego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z 23 września 2022 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z tego samego powodu, tj. braku spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa". Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z 18 października 2022 r. uchyliło tę decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo wyznaczono obszar analizowany w ustawowych rozmiarach minimalnych. Niemniej jednak organ pierwszej instancji powinien wskazać z jakich przyczyn zaniechał powiększenia obszaru analizowanego poza granice 150 m od granic wnioskowanego terenu, mając na uwadze, że:

- w odległości około 350-550 m w kierunku południowo- wschodnim od planowanej zabudowy istnieje zwarte osiedle domów jednorodzinnych powstałe między ul. [...], [...] i ul. [...];

- w odległości około 250 m w kierunku południowo – wschodnim istnieje zabudowa zagrodowa (działka nr [...]) zlokalizowana przy ul. [...], za którą zlokalizowane jest wskazane powyżej osiedle domków jednorodzinnych oraz w pobliżu której usytuowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (działka nr [...]), a także prawdopodobnie zabudowa produkcyjno-usługowa (działka nr [...]).

W związku z tym zarzut odwołującego, że obszar analizowany jest zbyt mały i przy jego wyznaczeniu powinno się uwzględnić również działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w ocenie Kolegium (bez szczegółowego wyjaśnienia tej kwestii) może być uprawniony.

Nadto zarzucono, że pomimo zaleceń Kolegium, organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji ograniczył się jedynie do wskazania, że:

- jedyną zabudową i użytkowaną nieruchomością w obszarze analizowanym jest działka nr [...], na której części posadowiony jest budynek mieszkalny i gospodarczy w zabudowie zagrodowej;

- na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny w trakcie budowy (stan surowy zamknięty), na budowę którego ustalono warunki zabudowy w zabudowie zagrodowej;

Organ pierwszej instancji ponownie nie dokonał rzetelnej analizy faktycznych funkcji spełnianych przez zabudowania aktualnie istniejące na ww. działkach – w sprawie w dalszym ciągu brak jest szczegółowych ustaleń, jakie budynki o jakich parametrach i o jakim przeznaczeniu znajdują się na tych działkach i czy są związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a tym samym czy pełnią funkcję zabudowy zagrodowej. Nadto organ nie zbadał, czy w zabudowaniach znajdujących się na działce nr [...] faktycznie prowadzone jest gospodarstwo rolne, czy też budynki te służą wyłącznie celom mieszkaniowym. Nie przedstawił cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym istniejącej zabudowy na przedmiotowych działkach. Nie wyjaśnił także dlaczego znajdujący się na działce nr [...] budynek mieszkalny nie może być podstawą do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania wnioskowanego terenu.

Stąd w ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano poczynić szczegółowe ustalenia faktyczne co do charakteru zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym i dopiero wówczas dokonać oceny czy planowana zabudowa stanowi, czy też nie kontynuację funkcji istniejącej aktualnie w tym obszarze.

Trzecią decyzją w sprawie z 9 grudnia 2022 r. nr WGP.6730.160.2022.AS Wójt Gminy Ł. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, której przedmiotem jest budowa czterech budynków mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji: na terenie obejmującym dz. nr [...] oraz część dz. nr [...], obręb K., gmina Ł.

W uzasadnieniu wskazano, że granicę obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 metrów. Teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przylega bezpośrednio do drogi wojewódzkiej (ul. [...]), z której odbywać się będzie główny wjazd. Za front trenu przyjęto część granic dz. nr [...] i [...] przyległą do drogi wojewódzkiej o długości ok. 50 m. Zatem granice obszaru analizowanego wyznaczono, w odległości min. 150 m od granicy terenu objętego wnioskiem. Wskazano, że istniejącą w okolicy zabudowę można podzielić na dwie grupy: budynki mieszkalne powstałe między ul. [...] i ul. [...] (zwarte osiedle domów jednorodzinnych we wsi K.) oraz znacznie starsze tradycyjne siedliska na zachód od ul. [...] (zabudowa rozproszona związana z prowadzonymi gospodarstwami rolnymi), oraz pojedynczy budynek mieszkalny w trakcie budowy, który stanowi zaczątek nowej zabudowy zagrodowej. Funkcję przedmiotowej zabudowy zweryfikowano na podstawie wizji w terenie, ewidencji gruntów i budynków, a także decyzji o warunkach zabudowy oraz wydanych na tej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Projektowana inwestycja znajduje się w tej drugiej części terenu, której charakter jednoznacznie podlega działalności rolniczej.

Odnośnie granic wyznaczonego obszaru analizowanego wskazano, że ustawodawca pozostawił pewną swobodę w jego wyznaczeniu, przy zastrzeżeniu obowiązku zachowania minimalnej odległości. Zawsze jednak rozszerzenie obszaru analizowanego ponad trzykrotność frontu działki, należy powiązać z zasadą "dobrego sąsiedztwa". W orzecznictwie przyjmuje się, że niedopuszczalne jest takie rozszerzanie granic obszaru analizowanego, aby w dowolnym wskazywanym przez inwestora miejscu, odnaleźć jakąkolwiek zabudowę o cechach odpowiadających planowanej inwestycji. Nie jest jednak wykluczone rozszerzenie obszaru analizowanego w sposób uzasadniony, tj. uwzględniający zarówno specyfikę planowanego przedsięwzięcia, jak i uwarunkowania obszaru podlegającego zainwestowaniu oraz jego sąsiedztwa, zwłaszcza w sytuacji, w której dopuszczałoby to zabudowę, dającą się pogodzić z dotychczasową funkcją terenu i nie naruszałaby szeroko pojętego ładu przestrzennego. Wykreślenie obszaru większego, powinno być jednak stosowane w dużą ostrożnością, gdyż wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje wyniki analizy urbanistycznej i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania. Norma art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie przewiduje, że przyjęcie trzykrotnej szerokości frontu terenu stanowi pewną prawidłowość, której zastosowanie będzie zawsze zgodne z przepisami i nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Ustanawia także zasadę, że granice te nie mogą zostać określone w odległości mniejszej od trzykrotnej szerokości frontu terenu i taki przede wszystkim jest cel tego zapisu. Trzykrotność zaś jest pewną regułą, która znalazła normatywny zapis, natomiast wyznaczenie odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu terenu wymaga uzasadnienia i wyjaśnienia, z jakich przyczyn uznano za celowe rozszerzenie obszaru analizy. Taka wykładnia przepisu podyktowana jest koniecznością zachowania ładu przestrzennego i zasadą "dobrego sąsiedztwa". Ustalenie granic obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu oddaje intencje ustawodawcy zawarte w pojęciu "sąsiednia". W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Organ pierwszej instancji stwierdził, że biorąc pod uwagę to, że planowanej inwestycji nie można pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy terenu w aspekcie ładu przestrzennego wyznaczony obszar jest wystarczający do przeprowadzenia analizy urbanistycznej - analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Dlatego zaniechano rozszerzenia zakresu analizy do siedmiokrotności szerokości frontu nieruchomości, bo w takiej właśnie odległości znajdują się pierwsze zabudowania wsi w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej (budynki mieszkalne przy ul. [...] oraz ul. [...]). Rozszerzenie obszaru podlegającego analizie nie powinno służyć poszukiwaniu na siłę "dobrego sąsiedztwa" dla planowanego zamierzenia, a zatem obejściu obowiązujących przepisów. Ponadto rozszerzenie obszaru analizowanego prowadziłoby do niekontrolowanego rozlewania się zabudowy na teren użytkowany rolniczo. Nadmierne rozszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania sąsiedztwa stanowiłoby całkowite zaprzeczenie "racjonalności urbanistycznej".

Następnie wskazano, że teren objęty wnioskiem nie jest zabudowany i stanowi grunt rolny. Nieruchomość posiada dostęp do drogi wojewódzkiej nr [...] (obwodnica K.). Jedyna zabudowana i użytkowana nieruchomość w obszarze analizowanym to działka nr [...], na której części posadowiony jest budynek mieszkalny i gospodarczy - składowy z częścią inwentarską w zabudowie zagrodowej (ustalenia z wizji w terenie oraz zweryfikowane w ewidencji gruntów i budynków). Właściciel tej nieruchomości prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni ok. 11,1209 ha, a zabudowa istniejąca na tej działce stanowi siedzibę gospodarstwa (budynek mieszkalny, budynek składowy z częścią inwentarską, płyta obornikowa, składowisko sianokiszonki i kiszonka w tzw. rękawach). Ponadto na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny w trakcie budowy (stan surowy zamknięty). Na tej działce w 2013 r. wystąpiono o ustalenie warunków zabudowy dla "budowy budynku mieszkalnego oraz gospodarczego po granicy z działką nr [...], w zabudowie zagrodowej, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną: instalacja paneli fotowoltaicznych o mocy do 20 kW, szczelny zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe o pojemności do 10,0 m2 lub przydomowa oczyszczalnia ścieków, a także zjazdem i przepustem". Wydana decyzja dotyczyła zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie Łomża (skorzystano z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). Na przestrzeni niemal 10 lat od wydania tej decyzji inwestor zrealizował budynek mieszkalny do stanu surowego zamkniętego (powierzchnia zabudowy ok. 359 m2). Nieregularne usytuowanie budynku na nieruchomości (brak symetrii do drogi czy granic działek sąsiednich) wynika z planowanej budowy przydomowej instalacji naziemnej paneli fotowoltaicznych ustawionych na stelażach w kierunku południowym. W momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy taka sytuacja była uzasadniona. Realizowany na nieruchomości budynek o powierzchni zabudowy znacznie przekraczającej aktualne trendy w budownictwie odbiega od tzw. projektów typowych. Budynek posiada tarasy z dużymi przeszkleniami od dwóch szczytów budynku oraz niewielkie okna na elewacji od strony południowej, które bardziej przypominają doświetlenie budynków gospodarczych czy produkcyjnych niż mieszkalnych. Z analizy terenu wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest odzwierciedleniem stanu faktycznego. Zdaniem organu pierwszej instancji planowana zabudowa jednorodzinna nie da się w sensie urbanistycznym pogodzić z dominującą na obszarze objętym analizą funkcji (produkcji rolnej). Projektowana zabudowa, planowana przez inwestora, nie będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną funkcją istniejącej zabudowy oraz zagospodarowania terenu na obszarze tworzącym pewną urbanistyczną całość.

Podniesiono, że wprawdzie zarówno zabudowa zagrodowa (siedliskowa), jak i zabudowa jednorodzinna w istocie składają się z takich samych obiektów, jak budynek mieszkalny, garaż czy budynek gospodarczy, to jednak zabudowa zagrodowa stanowi w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Nie można zatem nie zauważyć, że w przypadku zabudowy zagrodowej, na którą przede wszystkim składają się budynki gospodarskie i inwentarskie - budynek mieszkalny jedynie im towarzyszy. Takie rozwiązanie nie jest natomiast charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która nie jest w żaden sposób powiązana z prowadzeniem produkcji rolnej. Funkcja zabudowy zagrodowej świadczy zatem o tym, że w istocie stanowi ona inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej, a tym samym nie może być jej kontynuacją. Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się nadto względem siebie co do parametrów i cech zabudowy (jak choćby rozmieszczenia poszczególnych budynków), a odmienności te muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dodatkowym argumentem potwierdzającym powyższą tezę jest fakt, że z zabudową zagrodową, a tym samym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego może wiązać się szereg rożnego typu uciążliwości mających charakter immisji, przy czym decydujące jest w tym zakresie społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntów. Dodatkowo rozważyć można potencjalne zagrożenia wynikające z wprowadzenia w tym terenie zabudowy jednorodzinnej (m.in. skargi nowych mieszkańców na emisję odorów, pyłu, hałasu itp. uciążliwości w wyniku prac polowych).

Wskazano, że kontynuacja funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, ale winna umożliwić uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zatem zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zasada kontynuacji zabudowy nie oznacza też zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy, ale jedynie wtedy, gdy można ją pogodzić z funkcją już istniejącą na analizowanym obszarze. W niniejszej sprawie powyższe okoliczności nie mają jednak miejsca. Planowana inwestycja w zabudowie jednorodzinnej nie tylko nie stanowi powtórzenia istniejącej w obszarze zabudowy zagrodowej (planowany sposób zagospodarowania terenu jest nowym, obcym w dotychczasowym sposobie zagospodarowania na tym obszarze), ale i ponad wszelką wątpliwość nie stanowi jej uzupełnienia. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w obszarze zabudowy zagrodowej, nie stanowiłoby przejawu kształtowania ładu przestrzennego, lecz wprost przeciwnie, skutkowałoby jego zakłóceniem. Stanowiłoby wyłom w sposobie zagospodarowania działek sąsiadujących, co z kolei naruszałoby art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wskazano przy tym, że w aktualnym stanie prawnym brak jest możliwości, aby właściciel nieruchomości powołując się na prawo własności i zasadę wolności zagospodarowania terenu, mógł skutecznie żądać wyznaczenia obszaru analizowanego w takich granicach, które zapewniłyby możliwość zagospodarowania działki zgodnie z jego zamiarem, w sytuacji gdy prowadziłoby to do zmiany istniejącego ładu przestrzennego.

Projektowana zabudowa nie będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną funkcją istniejącej zabudowy oraz zagospodarowania terenu na obszarze tworzącym pewną urbanistyczną całość. Teren projektowanej działki budowlanej nie posiada "dobrego sąsiedztwa" - działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymieniając przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wskazując w art. 61 ust. 1 pkt. 1, na warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa", używa sformułowania: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy", co wyraźnie wskazuje, iż zabudowa taka musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Z tych przyczyn jest niedopuszczalnym, by na etapie ustalania warunków zabudowy, "dobre sąsiedztwo" określać w sposób warunkowy. Brak spełnienia jednej z obligatoryjnych przesłanek pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, wyklucza możliwość wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stąd organ zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z 25 stycznia 2023 r., nr SKO.433/224/2022 tym razem utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że autor analizy przyjął obszar analizowany na 150 m. Kwestia przyjęcia takiej wartości była już analizowana i zaakceptowana w poprzednim postępowaniu zakończonym decyzją Kolegium z 18 października 2022 r. (która poprzez niewniesienie przez stronę sprzeciwu do WSA w Białymstoku stała się prawomocna). Tutejszy skład ponownie rozpatrując sprawę podziela argumentację zawartą w tym zakresie - w związku z powyższym argumenty odwołującego, że organ pierwszej instancji prowadząc swoje postępowanie administracyjne mógł rozszerzyć obszar analizowany o wartość większą niż trzykrotna szerokość frontu działki, aby mieć szerszy pogląd na zabudowę terenów sąsiednich, jest niezasadny.

Podniesiono, że zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji Kolegium z 18 października 2022 r. organ pierwszej instancji ponownie rozważył obszar analizowany i słusznie stwierdził, że jedyna zabudowana i użytkowana nieruchomość zlokalizowana jest na działce nr [...]. Jest to nieruchomość, na której posadowiony jest budynek mieszkalny i gospodarczo-składowy z częścią inwentarską w ramach zabudowy zagrodowej. Organ ustalił również, że właściciel tej nieruchomości prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni ok. 11,1209 ha i jest to siedziba jego gospodarstwa rolnego. Powyższe potwierdzają również zdjęcia satelitarne dostępne na ogólnodostępnej stronie geoportal.pl, na których widać płytę obornikową, maszyny rolnicze czy bele kiszonki. Prawidłowe ustalenia organ pierwszej instancji poczynił także w stosunku działki nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny w trakcie budowy (stan surowy zamknięty) realizowany od około 10 lat w ramach zabudowy zagrodowej. Powyższe fakty powodują, że niezasadne są zarzuty dotyczące błędnej oceny sporządzonej analizy. Kolegium tym samym podtrzymało stanowisko organu pierwszej instancji, że planowana inwestycja polegająca na budowie czterech budynków mieszkalnych w raz z niezbędną infrastrukturą techniczną różni się co do parametrów i cech zabudowy od istniejących na tym obszarze obiektów, a co za tym idzie nie spełnia warunku kontynuacji funkcji określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł R.O. i zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 tego artykułu;

- § 1, § 3 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy, będącej uzupełnieniem regulacji zawartej w art. 61 u.p.z.p.;

- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. u. 2003, Nr 164, poz. 1589), a także inne regulacje z zakresu prawa materialnego zawarte w ustawach szczególnych.

W piśmie procesowym z 28 kwietnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że brak jest spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa" podczas, gdy zabudowana działka nr [...] w zakresie funkcji, gabarytów i parametrów jest identyczna jak planowana inwestycja, ponadto od ul. [...] w przecięciu z ul. [...] znajduje się szereg zabudowań o funkcji mieszkalnej;

- art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4-9 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię skutkująca nieuzasadnionym przyjęciem, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie determinantów ujętych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. została przeprowadzona w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi wymogami, w sytuacji, gdy w rzeczywistości analiza ta nosi cechy powierzchowności zwłaszcza w odniesieniu do ustalenia obszaru analizowanego wokół działki objętej wnioskiem;

- § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie dawała na kanwie niniejszej sprawy podstawy do zastosowania odstępstwa o którym mowa w ust. 4;

- § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez brak zastosowania;

- art. 6, 7 i 8 K.p.a. poprzez brak ich zastosowania i brak względu organu na słuszny interes skarżącego i brak prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy państwowej z jednoczesnym brakiem równego traktowania, jak również wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o odstępstwo od utrwalonej praktyki, związanej z zasadą dobrego sąsiedztwa i ustaleniem zabudowań do porównania, bez uzasadnionej przyczyny;

- art. 7a § 1 K.p.a., poprzez brak zastosowania i brak wydania rozstrzygnięcia na korzyść skarżącego;

- art. 77 § 1-4 K.p.a., poprzez brak zastosowania i wydanie rozstrzygnięcia na podstawie błędnej analizy zarówno w zakresie jej wniosków jak i obszaru jaki obejmuje, w sytuacji gdy organ mógł zmienić, uchylić lub przeprowadzić nowe postępowanie dowodowe;

- art. 80 i 84 K.p.a., poprzez dokonanie nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, tj. bez ustalenia klasyfikacji działek inwestycyjnych nr [...] i [...] w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ł., a także bezrefleksyjne przyjęcie wniosków złożonej w sprawie analizy i brak zlecenia przeprowadzenia analizy z rozszerzonym zakresem terenu wziętego do porównania, w sytuacji gdy organ ma obwiązek poddania tego dowodu weryfikacji i winien zbadać kompletność opinii, jej poprawność metodologiczną i czy ocena końcowa jest logicznym następstwem zebranego materiału;

- art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wskazania w treści uzasadnienia dlaczego organ nie wziął pod uwagę klasyfikacji działek inwestycyjny w studium;

- art. 139 w zw. z art. 28 i art. 7 i 8 K.p.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że skoro w poprzednim postępowaniu skarżący nie składał odwołania od decyzji wydanej na podstawie tej samej analizy to się z nią zgodził, tymczasem decyzja ta została wydana na korzyść skarżącego zatem nie miał on powodu i interesu w tym aby kwestionować wydaną decyzję i analizę na tamtym etapie;

- art. 136 K.p.a., poprzez brak zastosowania i brak zlecenia przeprowadzenia nowej analizy.

Wskazując na te naruszenia pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że restryktywna interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" jako działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, a taki konstrukt zaprezentowano w treści analizy i w decyzjach organów obydwu instancji, jest sprzeczny z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ustawie bowiem nie wskazuje się, że działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą. W sprawie niniejszej organy ewidentnie ograniczyły skarżącemu prawo własności biorąc do analizy zabudowania gospodarstwa rolnego po drugiej stronie ul. [...], pomijając już sąsiednie dla tego gospodarstwa rolnego zabudowania typowo mieszkalne. Mając to na uwadze za kuriozalne należy uznać uzasadnienie możliwości wystąpienia zarzutów związanych z immisją w sytuacji, gdy przy tym gospodarstwie istnieją zamieszkałe zabudowania mieszkalne. Takie rozstrzygnięcie godzi w zasadę równego traktowania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. odmawiającą skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie obejmującym działkę nr [...] oraz część działki [...], obręb K., gm. Ł.

Zaskarżone decyzje wydane zostały w postępowaniu prowadzonym na zasadach określonych w przepisach ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503; dalej powoływana jako u.p.z.p.)

Podstawowym instrumentem prawnym, za pomocą którego gmina rozstrzyga o przeznaczeniu obszarów, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w gminie brak jest takiego planu, o sposobie zagospodarowania określonego terenu rozstrzyga się w drodze aktu indywidualnego - decyzji administracyjnej orzekającej o warunkach zabudowy. Jednocześnie decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi żadnego substytutu planu. Jest ona formą określania warunków zabudowy w oparciu o państwowy porządek prawny w sytuacji, w której brak jest miejscowego aktu normatywnego określającego przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości, bez jakiejkolwiek kontroli organów administracji publicznej.

Z bezspornych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że dla terenu, na którym znajdują się działki inwestycyjne, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu organ administracji rozpatrujący wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy procedował na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć był art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego. Zatem tylko jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji przepisy uzależniają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję.

W sprawie niniejszej odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z tego powodu, że nie została spełniona tzw. przesłanka "dobrego sąsiedztwa" o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w celu dostosowania zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów urbanistyczno - architektonicznych. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

W pierwszej kolejności organ musi zatem dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się przez analizę istotnych uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu. W tym celu wokół terenu objętego wnioskiem wyznacza się tzw. obszar analizowany.

Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Obszar analizowany obejmuje istniejący stan zagospodarowania terenów sąsiadujących z obszarem inwestycyjnym i wyznacza organom pole dla sformułowania wniosku o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa. Prawidłowe wyznaczenie tego obszaru, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy i jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Przed merytoryczną oceną analizy sporządzonej w sprawie niniejszej sąd w pierwszej kolejności odniesie się do sposobu procedowania organów, albowiem kontrolowana decyzja jest trzecią decyzją w sprawie. Wszystkie decyzje były decyzjami odmownymi z powodu braku spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Pierwsza decyzja odmowna została uchylona z tego powodu, że sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu była nierzetelna, albowiem nie uwzględniono istniejącego na działce nr [...] budynku mieszkalnego jak również nie uzasadniono w jakim związku funkcjonalnym z działalnością rolniczą pozostaje działka zabudowana zagrodowo nr [...]. Nie ustalono także w jakiej odległości od działki skarżącego znajdują się inne budynki mieszkalne i czy stanowią zabudowę zwartą czy rozproszoną. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano wyjaśnienie, dlaczego przyjęto do analizy taki a nie inny teren. Wskazano przy tym, że w przypadku zabudowy rozproszonej czy też zabudowy o zróżnicowanej funkcji istniej możliwość zwiększenia obszaru analizowanego.

Druga decyzja odmowna została uchylona, gdyż nadal przeprowadzona analiza nie była rzetelna. Przy czym organ odwoławczy stwierdził, że obszar analizowany wyznaczono prawidłowo w rozmiarach minimalnych. W realiach sprawy niniejszej konieczne jednak było uzasadnienie dlaczego zaniechano jego powiększenia poza granice 150 m. Nadal nie wyjaśniono czy w zabudowaniach znajdujących się na działce nr [...] faktycznie prowadzone jest gospodarstwo rolne, czy też budynki te służą wyłącznie celom mieszkaniowym. Nie wyjaśnił także dlaczego znajdujący się na działce nr [...] budynek mieszkalny nie może być podstawą do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania wnioskowanego terenu.

Przechodząc do oceny analizy stanowiącej podstawę wydania kontrolowanej decyzji odmownej sąd stwierdza, że zastosowano się w niej do wszystkich wytycznych z uprzednich decyzji kasacyjnych. W ocenie sądu w kontrolowanej sprawie prawidłowo wyznaczono wokół terenu inwestycji obszar analizowany w odległości w promieniu 150 m od granic terenu objętego wnioskiem. Jest to odległość jaką wyznacza się dla działki o szerokości frontowej 50 m od strony ul. [...] (3 x 50 m), skąd przewidziano główny wjazd na działkę. Zabudowa objęta takim promieniem umożliwiła przeprowadzenie analizy urbanistycznej. W obszarze analizowanym znajdują się 2 działki zabudowane: działka nr [...] położona w bezpośrednim sąsiedztwie działek inwestycyjnych oraz działka nr [...] położona po drugiej stronie ul. [...]. Powyższe czyni bezzasadnym twierdzenie pełnomocnika, że pojęcie działki sąsiedniej zinterpretowano jako działka bezpośrednio granicząca z terenem inwestycji i tym samym zastosowano restryktywną interpretację tego pojęcia.

W ocenie sądu słusznie organy w sprawie niniejszej przyjęły, że istniejąca zabudowa na tych działkach nie może stanowić "dobrego sąsiedztwa" dla planowanej inwestycji. Na działce nr [...] posadowiony jest budynek mieszkalny i gospodarczy - składowy z częścią inwentarską w zabudowie zagrodowej (ustalenia z wizji w terenie oraz zweryfikowane w ewidencji gruntów i budynków). Właściciel tej nieruchomości prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni ok. 11,1209 ha, a zabudowa istniejąca na tej działce stanowi siedzibę gospodarstwa (budynek mieszkalny, budynek składowy z częścią inwentarską, płyta obornikowa, składowisko sianokiszonki i kiszonka w tzw. rękawach). Z kolei na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny w trakcie budowy (stan surowy zamknięty). Na tej działce w 2013 r. wystąpiono o ustalenie warunków zabudowy dla "budowy budynku mieszkalnego oraz gospodarczego po granicy z działką nr [...], w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną: instalacja paneli fotowoltaicznych o mocy do 20 kW, szczelny zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe o pojemności do 10,0 m2 lub przydomowa oczyszczalnia ścieków, a także zjazdem i przepustem". Wydana decyzja dotyczyła zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie Łomża (skorzystano z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). Na przestrzeni niemal 10 lat od wydania tej decyzji inwestor zrealizował budynek mieszkalny do stanu surowego zamkniętego (powierzchnia zabudowy ok. 359 m2). Realizowany budynek odbiega od tzw. projektów typowych. Posiada tarasy z dużymi przeszkleniami od dwóch szczytów budynku oraz niewielkie okna na elewacji od strony południowej, które bardziej przypominają doświetlenie budynków gospodarczych czy produkcyjnych niż mieszkalnych. W ocenie sądu prawidłowo w sprawie niniejszej stwierdzono, że planowanej inwestycji – budowy 4 budynków mieszkalnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej nie można pogodzić z istniejącą na obszarze analizowanym funkcją zagrodową. Ponadto gabaryty i kształt architektoniczny budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w niczym nie przypominają jednorodzinnego budynku mieszkalnego.

Biorąc powyższe pod uwagę sąd wskazuje, że z prawidłowo sporządzonej analizy wynika brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Z tego powodu z punktu widzenia skarżącego najistotniejszą kwestią w niniejszej sprawie była możliwość powiększenia obszaru analizowanego, ponieważ parametry nieruchomości w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym wykluczają realizację inwestycji. W ocenie sądu organy słusznie przyjęły, że w przedmiotowym stanie faktycznym brak jest podstaw do poszerzania obszaru analizowanego.

Bezsporne jest, że z treści art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wynika, że dopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Podkreślić jednak należy, że sięganie do cech dalszej zabudowy jest uzasadnione tylko, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś planowana zabudowa. Nie ma zatem przeszkód do tego, aby obszar przyjęty do analizy był większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki, jeżeli przy jego wyznaczaniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa, gdyż wyznaczony obszar analizowany ma być podstawą do ustalenia przesłanek dobrego sąsiedztwa, w tym przesłanki kontynuacji funkcji. Poszerzenie granic obszaru analizowanego powinno być wynikiem zweryfikowania i pogodzenia wymogów ładu przestrzennego na danym terenie i potrzeb inwestora. Niedopuszczalne jest bowiem takie rozszerzanie granic obszaru analizowanego, aby w dowolnym wskazywanym przez inwestora miejscu odnaleźć jakąkolwiek zabudowę o cechach odpowiadających planowanej inwestycji.

Taka jest, w ocenie sądu, w istocie intencja skarżącego, który powołując się na prawo własności, dąży do realizacji zamierzonego zagospodarowania swoich działek, bez względu na istniejący stan zagospodarowania działek sąsiednich. Podkreślić należy, że Konstytucja RP nie gwarantuje w sposób bezwzględny i nienaruszalny praw własnościowych. Granice w tym zakresie określają ustawy, w tym przepisy u.p.z.p., uzależniając ustalenie sposobu nowej zabudowy i zagospodarowania terenu od stanu istniejącego. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Organy w sposób prawidłowy nie zaakceptowały planowanej przez inwestora koncepcji zabudowy i zagospodarowania terenu przeciwdziałając tym samym zaburzeniu ładu przestrzennego na wskazanym obszarze.

W ocenie sądu, organy przedstawiły przekonywującą argumentację przemawiającą za brakiem w niniejszej sprawie przesłanek poszerzenia obszaru analizowanego ponad minimalną trzykrotność szerokości frontu działek zainwestowanych, nie naruszając przy tym dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a. Trafność tego stanowiska odzwierciedla analiza urbanistyczna w wersji opisowej i graficznej, która obrazuje położenie działek skarżącego. Istotnie w sprawie niniejszej w odległości około 350-550 m w kierunku południowo- wschodnim od planowanej zabudowy istnieje zwarte osiedle domów jednorodzinnych powstałe między ul. [...], [...] i ul. [...]. Ponadto w pobliżu zabudowy zagrodowej zlokalizowanej na działce nr [...] usytuowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (działka nr [...]). Niemniej jednak jak wynika z analizy istniejącą w okolicy zabudowę można podzielić na dwie grupy: pierwszą stanowią budynki mieszkalne powstałe między ul. [...] i ul. [...] (zwarte osiedle domów jednorodzinnych we wsi K.) oraz drugą znacznie starsze tradycyjne siedliska na zachód od ul. [...] (zabudowa rozproszona związana z prowadzonymi gospodarstwami rolnymi) a także pojedynczy budynek mieszkalny w trakcie budowy, który stanowi zaczątek nowej zabudowy zagrodowej na działce [...]. Projektowana inwestycja znajduje się w tej drugiej części terenu. Analiza terenu inwestycji wskazuje, że przedmiotowe działki inwestycyjne położone są "w szczerym polu". Po tej samej stronie ul. [...] nie znajduje się, oprócz budynku na działce nr [...], żadna zabudowa. Po stronie przeciwnej tej ulicy na przeciwko działek inwestycyjny też znajdują się pola uprawne. Dookoła działek inwestycyjnych położone są pola uprawne. Słusznie zatem wywodzi organ, że lokalizacja zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej i to 4 budynków na takim terenie może generować konflikty związane z imisjami wynikającymi z uprawy tych pól.

Sąd podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 9 czerwca 2010 r. II OSK 943/2009 (LEX nr 597974), że "pojęcie sąsiedztwa z samej nazwy narzuca pewną bliskość, o której można powiedzieć w znaczeniu urbanistycznym, że istnieje wówczas, gdy pozostaje w stosunku do zabudowy dotychczasowej w czytelnych i uporządkowanych relacjach, o jakich mowa w art. 2 pkt 1 ustawy, tworząc ład przestrzenny. Obszar analizowany powinien co do zasady mieścić się w tak rozumianym otoczeniu urbanistycznym, z tego względu nie może być on określany zbyt rozlegle. Warunkiem określenia podobieństwa jest istnienie takiego otoczenia". W niniejszej sprawie tak pojmowane otoczenie działek skarżącego nie daje podstaw do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

Zwiększenie obszaru analizowanego w celu umożliwienia uwzględnienia wniosku inwestora przekreślałoby istotę decyzji o warunkach zabudowy, która ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą. Istotnie, granice obszaru analizowanego powinny być dostosowane do okoliczności konkretnej sprawy i uwzględniać uprawnienia właścicielskie inwestora, ale zawsze winny być określone przy uwzględnieniu pewnej całości urbanistyczno-architektonicznej. W orzecznictwie przyjmuje się, że poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie (vide: wyrok NSA z 17 lipca 2020 r., II OSK 450/20; z 20 grudnia 2022 r., II OSK 2321/21, pub. CBOSA).

Zlokalizowanie najbliższych działek zabudowanych mieszkaniowo w odległości co najmniej 350 – 550 m od granicy działek inwestycyjnych nie mogło przesądzić o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla działek inwestora. Obszar analizowany musiałby być wyznaczony jako 7-ktrotność frontu działki. Działki te nie mogły zostać wyłączone w obszar analizowany, albowiem położone są w zupełnie odrębnie ukształtowanej jednostce i nie mogły stanowić sąsiedztwa urbanistycznego dla działek skarżącego. Położone są ona na obrzeżach zwartego obszaru urbanistycznego miejscowości K. Natomiast działki skarżącego położone są na niezabudowanych terenach rolniczych. Tym samym działki skarżącego nie tworzą z tymi działkami urbanistycznej całości. Wobec tego dopuszczenie wnioskowanej inwestycji na terenach właściwie całkowicie rolnych, sprzeciwiałoby się zasadzie dobrego sąsiedztwa służącej zachowaniu istniejącego ładu przestrzennego. W ocenie sądu, organy w sposób wymagany prawem wykazały, że w ściśle określonych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie było podstaw do tego, ażeby poszerzyć obszar analizowany do takich rozmiarów, aby objąć nim zabudowania na działach położonych na południowym-wschodzie od działek inwestycyjnych, zgodnie z żądaniem skarżącego. Wskazane działki nie stanowią bowiem sąsiedztwa urbanistycznego dla działek inwestora. Przesądza o tym odrębny od obszaru analizowanego, charakter zwartej jednostki terenowej miejscowości K., do której należą zabudowania na tych działkach.

Przyjęcie stanowiska skarżącego powodowałoby, że organ mógłby wyznaczać obszar analizowany w odległości wielokrotnie większej niż przewidziana przez ustawodawcę, byleby objął działki pozwalające na spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., niezależnie od tego czy działki wnioskodawcy znajdowałyby się w tej samej zwartej jednostce urbanistyczno-architektonicznej, czy też poza nią. W ocenie sądu takie poszerzenie obszaru analizowanego spowodowałoby sztuczne zwiększenie tego obszaru w celu odnalezienia zabudowy odpowiadającej formie i parametrom planowanej zabudowy. Sąd wskazuje, że poszerzenie obszaru analizowanego zgodnie z żądaniem skarżącego miałoby polegać na ponad 2 - krotnym poszerzeniu promienia obszaru analizy ze 150 m do 350 metrów. Należy podnieść, że na prawidłowo wyznaczonym obszarze znajdują się dwie zabudowane nieruchomości, których parametry w sposób znaczący odbiegają od parametrów planowanej inwestycji. Zaznaczyć powtórnie należy, że powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego, który w niniejszej sprawie zostałby zaburzony, ponieważ żądanie poszerzenie obszaru analizowanego doprowadziłoby do sytuacji, w której zaplanowana inwestycja byłaby sprzeczna z parametrami nieruchomości sąsiednich (tych w najbliższym sąsiedztwie w promieniu 150 m), a nawiązywałaby swoimi parametrami do nieruchomości oddalonych o 350 metrów, znajdujących się na terenach niezwiązanych architektonicznie i przestrzennie z przedmiotowym obszarem.

Legalności tej oceny nie podważa zarzut pominięcia klasyfikacji działek inwestycyjnych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Łomża. Z ugruntowanego orzecznictwa wynika, że zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowią podstawy normatywnej dla rozstrzygnięcia administracyjnego, jakim jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż studium nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego, ponieważ jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Do momentu, w którym ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej. Dopuszcza się przy tym sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne niż zapisy studium (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 3 marca 2023 r., II SA/Gl 1692/22, pub. CBOSA).

W ocenie sądu stan faktyczny sprawy i materiał dowodowy został ustalony w sposób pełny i wyczerpujący. Tym samym niezasadne są zarzuty naruszenia art. 6, 7, 7a, 8, 77 § 1 - 4, 80, 84, 107 § 3 K.p.a. W szczególności nie zachodziła potrzeba sporządzenia nowej analizy. Brak spełnienia przesłanki zasady "dobrego sąsiedztwa" wykluczał badanie parametrów o których stanowi § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.), stąd zarzuty skargi w tym zakresie także są bezzasadne.

Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.).