Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 467/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4, art. 18a ust. 1, art. 36 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Dominika Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie protestu wyborczego dotyczącego wyboru sołtysa i rady sołectwa 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Dnia [...] marca 2024 r. w miejscowości N. odbyły się wybory na sołtysa oraz członków rady sołectwa N..

2. W dniu [...] marca 2024 r. do Rady Gminy wpłynęło pismo z dnia [...] marca 2024 r. zawierające protest wyborczy J. K. (dalej: "skarżący", "strona") w przedmiocie wyborów sołtysa oraz rady sołeckiej sołectwa N., w którym skarżący wniósł o unieważnienie tych wyborów jako przeprowadzonych niezgodnie z prawem i zasadami bezstronności.

W proteście podniósł następujące zarzuty:

- brak weryfikacji osób wpisujących się na listę osób biorących udział w wyborach (wpis M. B.);

- ogłoszenie terminu oraz miejsca wyborów w sposób niejasny i niezrozumiały dla osób uprawnionych do głosowania;

- uniemożliwienie wzięcia udziału w głosowaniu z uwagi na nieprawidłowy sposób ogłoszenia terminu oraz miejsca wyborów sołtysa i rady sołeckiej,

- sporządzenie listy osób biorących udział w głosowaniu w oparciu wyłącznie o dane personalne (imię, nazwisko oraz podpis osoby) bez jednoczesnej weryfikacji tego, skąd określone osoby pochodzą, czy są w rzeczywistości uprawnione do wzięcia udziału w głosowaniu, a także bez weryfikacji czy osoby głosujące są stałymi mieszkańcami sołectwa, a nie są w nim tylko zameldowane;

- przeprowadzenie wyborów z naruszeniem zasady tajności.

W piśmie z dnia [...] marca 2024 r. Rada Gminy ustosunkowała się do wniesionego protestu wyborczego i podkreśliła, że na terenie Sołectwa N. nie zamieszkuje osoba M. B.. Nie ma również takiej osoby na liście obecności z zebrania wiejskiego. Wyjaśniła, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 statutu Sołectwa N. rozwieszenie ogłoszeń o zebraniu należy do obowiązków Sołtysów, którzy w myśl Zarządzenia Wójta [...] z dnia [...] grudnia 2023 r., nr [...] podają do publicznej wiadomości, w formie obwieszczenia na 7 dni przed wyznaczonym terminem zebrania, termin, miejsce i godzinę odbycia zebrania oraz proponowany porządek obrad.

Rada podkreśliła także, że we wszystkich Sołectwach na terenie Gminy Z. K. przynajmniej od 1990 r. wybory Sołtysa i rady soleckiej odbywają się na tym samym zebraniu. Natomiast wszelkie ogłoszenia i obwieszczenia są zamieszczane przez Sołtysów na tablicach ogłoszeń w sołectwach. W niniejszym przypadku Sołtys dodatkowo rozwiesił informację przy 2 sklepach, w których zaopatrują się mieszkańcy Sołectwa. Ponadto informacja podana była na Facebook, a harmonogram zebrań umieszczony został w BIP-ie i na stronie internetowej urzędu gminy.

Odnosząc się do zarzutu uniemożliwienia wzięcia udziału w głosowaniu z uwagi na nieprawidłowy sposób ogłoszenia terminu oraz miejsca wyborów sołtysa i rady sołeckiej Rada Gminy wyjaśniła, że w wyborach Sołtysów i rady sołeckiej nie stosuje się sporządzania wcześniej list wyborczych i nie określa się czasu ich zamknięcia. Zgodnie bowiem z § 14 ust. 5 Statutu Sołectwa "Uczestnicy zebrania uprawnieni do głosowania obowiązani są do podpisania listy obecności". Listę obecności podpisuje się na początku zebrania i jego uczestnicy powinni to zrobić w momencie rozpoczęcia zebrania o godz. 18.00.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu organ wyjaśnił, że głosowanie było tajne, ponieważ karty do głosowania były zbierane do urny wyborczej, bezpośrednie gdyż każdy z mieszkańców uprawniony do głosowania oddał głos osobiście. Natomiast nad prawidłowym przebiegiem zebrania i samego głosowania czuwała komisja skrutacyjna.

3. Uchwałą z dnia [...] marca 2024 r. Nr [...] Rada Miejska Z. K. uznała wniesiony protest wyborczy w przedmiocie wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej za bezzasadny podnosząc, że ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera żadnych przepisów dotyczących trybu zaskarżenia wyboru sołtysa. Również Statut Sołectwa N. nie przewiduje trybu zaskarżenia. W konsekwencji Rada stwierdziła, że z przepisów ogólnych należy wywieść, że to właśnie rada jest organem właściwym do rozpatrzenia protestu wyborczego na wybory sołtysa. Zgodnie bowiem z ar. 18a ust. 1 u.s.g. rada gminy kontroluje działalność jednostek pomocniczych. Jednocześnie w uchwale organ wskazał, że odpowiedź na złożony protest wyborczy stanowi załącznik do uchwały (pismo z dnia [...] marca 2024 r. – przypisek Sądu).

4. Skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na ww. uchwalę Rady Gminy z dnia [...] marca 2024 r. domagając się stwierdzenia jej nieważności, o zobowiązanie Rady Gminy do wydania uchwały w przedmiocie złożonego protestu wyborczego w sposób zgodny z prawem w określonym przez Sąd terminie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale strona zarzuciła naruszenie:

- § 17 punktu 1 statutu Sołectwa Niszczewice w zw. z § 18 ww. statutu, będącego częścią uchwały Rady Gminy z dnia [...] października 2022 r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw w Gminie Z. Kujawskie w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez ogłoszenie terminu oraz miejsca wyborów w sposób niejasny i niezrozumiały dla osób uprawnionych do głosowania, tj. ogłoszenie wyborów ograniczając się wyłącznie do poinformowania o wyborach co do sołtysa Sołectwa N., a nie zamieszczając informacji o tym, iż dojdzie także do wyboru rady sołeckiej, poinformowanie wyłącznie o godzinie rozpoczęcia wyborów, a nie poinformowanie o godzinie, o której zamknięta zostanie lista wyborcza, co w ocenie skarżącego stanowiło odebranie wyborcom na sołtysa oraz rady sołeckiej dostępności dla wszystkich uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa oraz odebrało im miano wyborów powszechnych, wbrew § 18 statutu;

- art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż w sprawie doszło do przeprowadzenia wyborów w sposób gwarantujący udział w nim przez wszystkich uprawnionych mieszkańców Sołectwa podczas gdy w sprawie doszło do uniemożliwienia wzięcia udziału w głosowaniu względem co najmniej dwóch mieszkańców, którzy stawili się do lokalu w którym odbywały się wybory o godzinie, o której lista osób głosujących została już zamknięta. Powyższe wynikało po pierwsze, iż nie poinformowano mieszkańców do której godziny mogą zgłaszać się do lokalu aby zadeklarować chęć udziału w głosowaniu oraz po drugie, iż doszło w głosowaniu do sporządzenia listy głosujących w lokalu przeznaczonym na wybory, bezpośrednio przez odbyciem się wyborów;

- art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że zagwarantowanie podczas wyborów na władze sołectwa głosowania za pomocą kart do głosowania, opatrzonych pieczęcią urzędową oraz składanych anonimowo wypełnia znamiona tajności;

- art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że nie doszło do naruszenia zasady bezpośredniości wyborów poprzez dopuszczenie do podpisania listy obecności i głosowania przez inną osobę.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację wspierającą podniesione zarzuty.

5. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

6. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej: "p.p.s.a."). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli są także uchwały organów samorządowych art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a. Sąd uznając skargę na uchwałę za zasadną stwierdza nieważność uchwały w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2012, s. 761 - 762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie jak pojęcie "sprzeczność z prawem". W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Natomiast naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29.07.2016 r., II OSK 2859/14, z 16.09.2008 r. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121 czy z 4.11.2003 r. SK 30/02, OTK ZU 2003). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia, jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Do wniesienia skargi nie legitymuje więc ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie (a nie w przyszłości) powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Zatem orzeczenie stwierdzające nieważność uchwały w całości lub w części może zapaść tylko wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma więc, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem.

7. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazania w pierwszej kolejności wymaga, że nie jest sporne, iż przedmiotowa uchwała narusza interes prawny skarżącego skoro uznaje zgłoszony przez niego protest wyborczy za niezasadny i ogranicza prawa wyborcze każdego mieszkańca Sołectwa. Zdaniem Sądu, uchwała ta została także podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem sprawy wyborów do organów jednostek podziału pomocniczego gminy mieszczą się w obszarze wykonywania zadań publicznych o jakich mowa w art. 5 u.s.g. i wskazanym art. 3 p.p.s.a. Nadto celem tworzenia jednostek pomocniczych gminy jest ich włączenie w proces zarządzania gminą, wykonywania określonych zadań powierzonych w drodze statutu (w szczególności zadań o charakterze własnym), będących realizacją zasady pomocniczości w samorządzie gminnym (zob. Augustyniak Monika. Art. 5. W: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2018.). Zatem wybór na stanowisko sołtysa i rady sołeckiej należy do określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. obszaru administracji publicznej, a co za tym idzie należy także do kognicji sądu administracyjnego. Przy czym podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy statut sołectwa (jak w niniejszej sprawie) nie przewiduje trybu kwestionowania wyników bądź sposobu przeprowadzenia wyborów do jego organów, to możliwość zweryfikowania ich prawidłowości przez radę gminy należy wywodzić z treści ogólnej normy kompetencyjnej sformułowanej w art. 18a ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 5 lutego 2013 r., sygn. akt: II OSK 3029/12). Rada gminy posiada uprawnienia do kontrolowania procedur wyborczych organów jednostek pomocniczych i w ramach tej kontroli ma prawo rozstrzygać protesty wyborcze oraz stwierdzać nieważność wadliwie przeprowadzonych wyborów. Najdalej idący wynik kontroli sprawowanej przez radę gminy w stosunku do organów jednostek pomocniczych może być zastosowany jedynie w przypadku gdy protestujący wskaże na niezbite dowody potwierdzające fakt naruszenia przepisów normujących tryb powoływania organów jednostek podziału pomocniczego.

Zdaniem Sądu rozpoznanie przez Radę zgłoszonego protestu przez skarżącego nie narusza prawa, ale sposób jego rozpoznania, polegający na uznaniu go za niezasadny, doprowadził do istotnego naruszenia przepisów obowiązujących ustaw oraz statutu.

Wskazania wymaga, że utworzenie jednostki pomocniczej gminy wymaga określenia przez radę gminy organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem. Następstwem utworzenia jednostki pomocniczej jest konieczność uchwalenia jej statutu. O ile utworzenie jednostki pomocniczej na podstawie ustawy o samorządzie gminnym ma charakter fakultatywny i mieści się w sferze swobody rady gminy, to już ustalając organizację i zakres działania jednostki pomocniczej w statucie tej jednostki rada gminy nie dysponuje pełną swobodą w tym przedmiocie. Granice tej swobody wyznaczają bowiem przede wszystkim przepisy u.s.g., którymi rada jest związana.

W art. 35 ust. 3 u.s.g. ustawodawca określił zakres przedmiotowy unormowań, jakie bezwzględnie powinien zawierać statut jednostki pomocniczej. Przepis ten wyznacza granice upoważnienia określonego w art. 35 ust 1 u.s.g., przy czym użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" niewątpliwie przesądza o tym, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść statutu sołectwa. Tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej określony zaś został w art. 36 ust. 2 w myśl którego sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Powołany przepis stanowi zatem, że wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że norma wynikająca z art. 36 ust. 2 u.s.g. ma charakter bezwzględnie wiążący, tak więc nie może ona zostać zmodyfikowana przez radę gminy w statucie jednostki pomocniczej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 listopada 2022 r., IV SA/Po 668/22 i wskazane tam poglądy doktryny).

W konsekwencji stwierdzić należy, że zapis statutu zamieszczony w § 17 ust. 1 w zakresie w jakim stanowi, że "zebranie wiejskie, na którym ma być dokonany wybór sołtysa i rady sołeckiej" pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 2 u.s.g. skoro przepis ustawowy stanowi, ze prawo to przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania. Zebranie wiejskie jest bowiem odrębnym bytem od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej. Ponadto w myśl art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że powyższa regulacja wprost wskazuje, że zebraniu wiejskiemu nadano jedynie kompetencje uchwałodawcze, nie zaś elekcyjne. Prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej z art. 36 ust. 2 u.s.g., nie może być utożsamiane i interpretowane poprzez prawo do udziału w zebraniu wiejskim, zdefiniowanym w art. 36 ust. 1 u.s.g. Skoro art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądził, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym (mającym status stałego mieszkańca sołectwa, uprawnionego do głosowania), to tym samym prawo to nie przysługuje organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie. W kontekście powyższych uwag podnieść należy, że art. 178 ust. 1 Konstytucji RP uzasadnia stanowisko, że sędziowie nie są związani zapisami stutowymi, jako aktami podustawowymi, w związku z czym są uprawnieni do samodzielnej oceny ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji RP gwarantuje niezawisłe orzekanie przez to, że wskazuje iż sędziowie podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Zatem kontrolując zaskarżony akt Sąd może w konkretnej sprawie pominąć sprzeczny z ustawą zapis statutowy bez konieczności wcześniejszej eliminacji go z obrotu prawnego.

Jak wynika z akt sprawy W. K. zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2023 r. w związku z kończącą się kadencją sołtysów i rad sołeckich zwołał m.in. na dzień [...] marca 2024 r. godz. 18:00 zebranie wyborcze sołectwa N. (świetlica wiejska). Zatem ww. zarządzenie Wójta prawidłowo dotyczyło zebrania wyborczego, natomiast zgodnie z § 17 ust. 1 statutu wyboru sołtysa i rady sołeckiej dokonano w trybie zebrania wiejskiego. Udział w głosowaniu na sołtysa i członków rady sołeckiej jest dobrowolnym wyborem każdego mieszkańca sołectwa i które to uprawnienie może być realizowane niezależnie od udziału w całym zebraniu wiejskim.

W konsekwencji uzależniając możliwość wzięcia udziału w głosowaniu tylko osobom, które podpisały się na liście obecności zebrania wiejskiego i to krótko po jego otwarciu czyli ok. godz. 18:00 dopuszczono się naruszenia art. 36 ust. 2 u.s.g., bowiem uniemożliwiono wzięcia udziału w głosowaniu tajnym stałym mieszkańcom sołectwa którzy stawili się na zebraniu po jego otwarciu i zakończeniu podpisania listy obecności. Rację należy przyznać skarżącemu, że ze znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika, aby poinformowano mieszkańców do której godziny mogą zgłaszać się do lokalu aby móc wziąć udział w głosowaniu lub chociażby zadeklarować chęć udziału w głosowaniu. Celem prawidłowego przeprowadzenia wyborów organ winien w pierwszej kolejności przygotować listę wszystkich stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, a następnie w zakreślonych ramach czasowych umożliwić osobom uprawnionym do głosowania wzięcie udziału w wyborach. Pomocnym w tym zakresie może okazać się spis wyborców sporządzany przez Wójta danej Gminy na podstawie ustawy Kodeks wyborczy. Przy czym należy również umożliwić ewentualne dopisanie wyborcy, który nie został ujęty w spisie jeżeli wykaże, iż stale zamieszkuje na terenie sołectwa. Oczywiście Sąd nie narzuca lokalnemu uchwałodawcy zapisów jakie winny znaleźć się w statucie sołectwa nie mniej winny one pozostawać w zgodzie z zapisami ustawowymi, a prawidłowość przeprowadzonych wyborów poddawała się weryfikacji. Czym innym jest bowiem obowiązek podpisywania listy obecności na konkretnym zebraniu wiejskim, a czym innym udział w głosowaniu na sołtysa i wybór rady sołeckiej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze w pierwszej kolejności należy przywołać przepisy dotyczące trybu wyboru sołtysa i rady sołeckiej, które znajdują się w Rozdziale 5 statutu. W myśl § 17 ust. 1 statutu zebranie wiejskie, na którym ma być dokonany wybór sołtysa i rady sołeckiej zarządza W. K. w formie zarządzenia. W zarządzeniu Wójt Gminy określa miejsce, dzień, godzinę i porządek zabrania. Prawo wybierania sołtysa i rady sołeckiej ma każdy stały mieszkaniec sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze do rady gminy (§ 18). Wybory przeprowadza komisja skrutacyjna w składzie co najmniej 3 osobowym, wybrana spośród uprawnionych uczestników zebrania. Członkiem komisji skrutacyjnej nie może być osoba kandydująca na sołtysa lub członka rady sołeckiej (§ 19 ust. 1). Kandydować w wyborach na sołtysa oraz do rady sołeckiej może każdy stały mieszkaniec sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze do rady gminy (§ 20). Sołtysa i członków rady sołeckiej wybiera się spośród nieograniczonej liczby kandydatów. W pierwszej kolejności należy przeprowadzić wybór sołtysa. W drugiej kolejności przeprowadza się wybory członków rady sołeckiej (§ 21 ust. 1 i 2). Wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonuje się w głosowaniu tajnym (§ 22). Uprawnieni do głosowania mieszkańcy sołectwa głosują kartami do głosowania opatrzonymi pieczęcią urzędową sołectwa. Przy wyborze sołtysa, za głosy ważne uznaje się te karty, na których pozostawiono jedno nie skreślone nazwisko. Przy wyborze rady sołeckiej, za głosy ważne uznaje się te karty, na których pozostawiono maksimum tyle nie skreślonych nazwisk z ilu osób ma się składać rada. Za nieważne uznaje się głosy oddane na kartach: 1) podartych; 2) innych niż ustalone w ust. 1 (§ 23).

Za wybranego na sołtysa uważa się kandydata, który uzyskał największą liczbę głosów. Za wybranych do rady sołeckiej uważa się tych kandydatów, którzy uzyskali największą liczbę głosów. Jeżeli nie można wybrać sołtysa bądź członków rady sołeckiej z powodu uzyskania przez kilku kandydatów równej liczby głosów należy przeprowadzić drugą turę głosowania. Do drugiej tury głosowania przechodzą kandydaci, którzy uzyskali równą liczbę głosów i spośród nich dokonuje się wyboru sołtysa bądź brakującej liczby członków rady sołeckiej (§ 24).

Przenosząc powyższe na stan faktyczny sprawy należy stwierdzić, że Komisja Skrutacyjna liczyła 3 członków. Z protokołu wyborczego wynika, że sekretarzem zebrania wybrano P. N.. Następnie w protokole wskazano jakich kandydatów zgłoszono do pełnienia funkcji sołtysa i członków rady sołeckiej. Dalej w pkt 5 protokołu wskazano, że komisja skrutacyjna przystąpiła do przeprowadzenia głosowania tajnego rozdając kartki z nazwiskami kandydatów. W pkt 6 protokołu wskazano, że wyniki głosowania przestawiła przewodnicząca komisji. W tym miejscu wskazać należy, że z protokołu wyborczego nie wynika, kto i kiedy zgłaszał kandydatów i czy byli to mieszkańcy sołectwa, czego wymaga statut. W trakcie zebrania komisja wydawała karty do głosowania i przeprowadzała głosowanie jak wynika z protokołu wyborczego łącznie na sołtysa i członków rady sołeckiej, co pozostaje w sprzeczności z zapisami statutu. Co prawda pełnomocnik organu na rozprawie oświadczył, że w pierwszej kolejności odbyło się głosowanie na sołtysa, a następnie głosowanie na radę sołecką i w aktach sprawy znajdują się dwa odrębne protokoły w sprawie wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, jednakże nie znajduje to odzwierciedlenia w protokole wyborczym (Ad 5 i Ad 6 protokołu). Również w protokołach komisji skrutacyjnej sporządzonych z przeprowadzonych głosowań odrębnie dla wyboru sołtysa i rady sołeckiej nie odnotowano czasu ich rozpoczęcia oraz zakończenia, a zatem nie można wykluczyć, że niezgodnie z zapisami statutu przeprowadzono łącznie wybory na sołtysa i członków rady sołeckiej.

Ponadto poważne wątpliwości budzi okoliczność, że sołtys w ogłoszeniu o wyborach podał tylko informację, iż na zebraniu wiejskim odbędzie się tylko wybór sołtysa. Brak jest natomiast informacji, iż będą wybierani również członkowie rady sołeckiej, co stanowi naruszenie statutu. Skoro z jego zapisów wynika wprost, że w pierwszej kolejności dokonuje się wyboru sołtysa, a w drugiej kolejności przeprowadza się wybory na członków rady sołeckiej, a zatem skoro wybory do tych organów sołectwa dokonuje się oddzielnie, to za niewystarczającą należy uznać argumentację organu, że od 1990 r. na terenie gminy Z. K. wybory na sołtysa i rady sołeckiej odbywają się na tym samym zebraniu i nie budzi to wątpliwości mieszkańców.

8. Bez znaczenia pozostają natomiast pozostałe zarzuty protestu, które okazały się niezasadne, zwłaszcza odnośnie różnicy oddanych głosów i obecnych na zebraniu czy naruszenie tajemnicy wyborów, bowiem skarżący nie wykazał, że zarzucany przez niego sposób głosowania uniemożliwiał głosującym dokonanie skreślenia na karcie do głosowania w sposób anonimowy i mógł mieć jakikolwiek wpływ na wynik wyborów. Skoro przepisy prawa, w tym przepisy statutu sołectwa nie precyzują kwestii formalno –organizacyjnych związanych ze sposobem zapewnienia gwarancji tajności głosowania, a z protokołów zebrania wyborczego i komisji skrutacyjnej nie wynika aby zgłoszone zostały jakiekolwiek problemy z zapewnieniem tajności głosowania, powyższy zarzut nie mógł zostać uznany za uzasadniony.

9. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że Rada Gminy nie w pełni dokonała prawidłowej oceny zarzutów protestu jak również przebiegu samych wyborów (ogłoszenie o wyborach, przeprowadzenie wyborów w trybie zebrania wiejskiego, zgłaszanie kandydatur, wadliwość protokołów z zebrania i wyborów) uznając za bezzasadny zgłoszony przez skarżącego protest. Dopuściła się zatem istotnego naruszenia art. 18a ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W ocenie Sądu Rada podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie jej nieważności.

Wadliwe stanowisko Rady ostatecznie zaważyło o nieprawidłowym nieuznaniu protestu za słusznie zgłoszony. Z tych przyczyn należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy obejmując nimi uiszczony przez skarżących wpis sądowy, opłatę pełnomocnictwa i zwrot kosztów pełnomocnika z wyboru.