Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1706/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 1 i 2, art. 46 ust. 4 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 113 poz 954
law: Ustawa z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw
article: art. 141 par. 4, art. 185, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 105 par. 1 w zw. z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2387/10 w sprawie ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. VII SA/Wa 2387/10 oddalił skargę [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako "ŚWINB" decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze zm.), dalej jako "K.p.a.", w związku z wszczętym z urzędu w dniu 17 maja 2010 r. postępowaniem administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. - dalej jako "PINB w Z.", z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] umarzającej postępowanie w przedmiocie legalności budowy stacji bazowej [...] GSM zlokalizowanej na wieży kościoła p.w. [...] przy ul. B. w Z., odmówił stwierdzenia jej nieważności.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że inwestor – operator sieci telefonii komórkowej "[...]" S.A. z siedzibą w W. po uprzednim przyjęciu przez organ administracji architektoniczno budowlanej - Prezydenta Miasta Żory zgłoszenia z dnia [...] lutego 2005 r montażu stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z czterech anten sektorowych, jednej anteny radiolinii oraz urządzenia obsługującego te anteny, do którego organ nie wniósł sprzeciwu, dokonał budowy przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Następnie decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...], PINB w Z. nakazał "[...]" S.A. rozebrać przedmiotową stację bazową. Decyzja ta została zaskarżona w drodze odwołania przez inwestora do ŚWINB, który decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...], uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę PINB w Z. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy stacji bazowej jako bezprzedmiotowe w całości.

Na skutek odwołań od powyższej decyzji, wniesionych przez A.S. oraz W. i J.C., ŚWINB decyzją z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...], umorzył postępowanie odwoławcze, z uwagi na wniesienie odwołania przez osoby nie będące stronami postępowania.

W dniu 31 sierpnia 2009 r. [...] Stowarzyszenie [...] złożyło wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji PINB Z. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...].

ŚWINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., przekazał Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, dalej jako "GINB" powyższy wniosek. Postanowienie to zostało w całości uchylone przez GINB, który wskazał, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji organu powiatowego jest w I instancji ŚWINB.

Rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r., ŚWINB wskazał, że podstawą wydania decyzji umarzającej postępowanie było ustalenie, że w związku z uprzednim dokonaniem przez inwestora zgłoszenia wykonania przedmiotowych robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę i wobec braku sprzeciwu właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanego, nastąpiło "usankcjonowanie legalności wykonania zamierzonych robót budowlanych". W dacie wydania przez PINB w Z. decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego, obowiązywała ustawa z dnia 07 lipca 1994 r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 lipca 2005 r., wraz z wejściem ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r, Nr 113, poz. 954), która dodała przepis art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. c, dopuszczający instalowanie na obiektach budowlanych, na podstawie zgłoszenia, urządzeń emitujących pola elektroenergetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy. Powyższy przepis, dopuścił zatem instalowanie na obiektach budowlanych, na podstawie zgłoszenia, urządzeń emitujących pola elektroenergetyczne w tym stacji telefonii komórkowej, które są instalacjami w rozumieniu Prawa ochrony środowiska. Organ nadzoru podkreślił, iż wobec faktu, że organ powiatowy zobowiązany był uwzględnić obowiązujący w czasie orzekania stan prawny, który dopuszczał wykonanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu na obiektach budowlanych – urządzeń emitujących pola elektroenergetyczne na podstawie zgłoszenia, zarzuty skarżącego dotyczące rażącego naruszenia prawa przez organ powiatowy uznać należało za bezzasadne.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpoznania odwołania [...] Stowarzyszenia [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że inwestor – "[...]" S.A., dokonał w dniu [...] lutego 2005 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Równocześnie wobec braku wniesienia w drodze decyzji sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia stwierdzić należało, że przedmiotowe zgłoszenie zostało dokonane skutecznie. Organ dodał, że w aktach sprawy znajduje się opinia sanitarna Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...], opiniująca pozytywnie budowę przedmiotowej stacji bazowej w zakresie ochrony ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym. Organ zaznaczył, że Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...], udzielił "[...]" S.A. pozwolenia na emitowanie pól elektromagnetycznych do środowiska z przedmiotowej stacji bazowej. Jak podkreślono, zarówno w opinii sanitarnej jak i w decyzji Wojewody Śląskiego stwierdzono, że pola elektromagnetyczne emitowane z przedmiotowej stacji bazowej będą występowały w miejscach praktycznie niedostępnych dla ludności. Ponadto, ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Prezydenta Miasta Żory z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak: [...], wynika, że lokalizacja przedmiotowej stacji bazowej była zgodna z, obowiązującym w dacie realizacji przedmiotowej inwestycji Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z. oraz że nie stwierdzono konieczności wprowadzenia obszaru ograniczonego użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W dacie dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowej stacji bazowej, tj. w dniu [...] lutego 2005 r. przepis art. 30 ust.1 pkt 3 lit. c ustawy Prawo budowlane nie obowiązywał. Jednakże zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, zaś zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Ze znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego przedmiotowej stacji wynika, że wysokość zamontowanych anten nie przekroczyła 3 m. Tym samym zarówno montaż anteny radiolinii jak i anten sektorowych nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę ani też dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej (art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). GINB wskazał również, że budowa przedmiotowej stacji bazowej nie wymagała sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, bowiem maksymalna moc promieniowania izotropowo przedmiotowych anten sektorowych wynosiła od 772 W do 809 W, natomiast taki obowiązek nie został nałożony przez właściwy organ, oraz wskazał, że montaż anten, jak i realizacja całej stacji bazowej nie stanowiła budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 czy też art. 49b ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowe anteny zainstalowane zostały na istniejącej wieży kościoła, zatem nie stanowiły one wolno stojącego urządzenia technicznego, w związku z czym nie mogły być również zakwalifikowane do budowli. Organ zaznaczył również, że montaż przedmiotowych anten nie wymagał także uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż takiej decyzji nie wymagają roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska albo nie wymagające pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze. zm.). Mając powyższe na względzie organ uznał, że roboty budowlane zostały wykonane na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia zamiaru ich wykonania (pomimo braku obowiązku dokonania takiego zgłoszenia), ich wykonanie było zgodne z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie było konieczne uzyskanie decyzji o lokalizacji celu publicznego ani sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Stąd umorzenie decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., przez ŚWINB postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej stacji nie naruszało w sposób rażący przepisu art. 105 § 1 K.p.a., a tym samym nie jest obarczona wadą, o której mowa wart. 156 § 1 pkt 2 powyższej ustawy, tj. wydaniem bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia postanowień Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. organ wskazał, że postanowienia Konwencji zostały recypowane do polskiego prawa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska, a zatem postanowienia Konwencji nie mają bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że organy prawidłowo orzekły o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Z. z dnia [...] stycznia 2006 r. umarzającej postępowanie w przedmiocie legalności budowy stacji bazowej [...] GSM zlokalizowanej na wieży kościoła p.w. [...] przy ul. B. [...] w Z. Jak podkreślono przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu [...] lutego 2005 r., przy czym zgonie z treścią art. 29 ust 2 pkt 15 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonanego zgłoszenia instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd I instancji pokreślił, że w dacie realizacji inwestycji Prawo budowlane nie zawierało przepisu, który expressis verbis wskazywałby na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli inwestycja należało do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że sam fakt, że dopiero nowela Prawa budowlanego z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 113, poz. 954) wprowadziła z dniem 28 lipca 2005 r jednoznaczny zapis dopuszczający na podstawie zgłoszenia instalowanie na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy, nie oznaczał, że przed tą datą istniał obowiązek uzyskiwania pozwolenia na budowę dla tego rodzaju inwestycji. Sąd I instancji podkreślił, że zmiana powyższa skutkowała jedynie koniecznością każdorazowej oceny przez organ architektoniczno-budowlany zakresu inwestycji i rozważenia czy w okolicznościach danej sprawy wymagane jest pozwolenie na budowę czy też zgłoszenie, a nawet jego brak, gdyż w stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją, istniały wątpliwości interpretacyjne w tym zakresie. Stanowisko skarżącego Stowarzyszenia, że tego rodzaju przedsięwzięcie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę wynikało z orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Zarówno Naczelny Sąd Administracyjny jak i Wojewódzkie Sądy Administracyjne stanęły bowiem na stanowisku, że obowiązek uzyskiwania pozwolenia na budowę dla tego rodzaju inwestycji wynika z przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska, które nakazują uzyskać decyzję środowiskową przed pozwoleniem na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Organy słusznie zatem stwierdziły, że skoro obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę nie wynikał wprost z przepisu prawa to nie można przyjąć, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego obowiązku sporządzenia przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji Sąd I instancji wskazał, iż ze względu na maksymalną moc promieniowania przedmiotowych anten sektorowych wynosząca od 772 W do 809 W budowa stacji bazowej nie wymagała sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że ustalenia te potwierdza znajdująca się w aktach sprawy Opinia Sanitarna Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] czerwca 2005 r. opiniująca pozytywnie budowę przedmiotowej stacji w zakresie ochrony ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym. Ponadto – jak wskazał Sąd I instancji - Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. znak: [...] udzielił "[...]" S.A. pozwolenia na emitowanie pól elektromagnetycznych do środowiska z przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Zarówno w opinii sanitarnej jak i w decyzji Wojewody Śląskiego stwierdzono, że pola elektromagnetyczne emitowane z przedmiotowej stacji bazowej będą występowały w miejscach praktycznie niedostępnych dla ludności. Ze znajdującego się natomiast w aktach sprawy pisma Prezydenta Miasta Żory z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak: [...] wynika, ze lokalizacja przedmiotowej stacji bazowej była zgodna z obowiązującym w dacie realizacji przedmiotowej inwestycji Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z. oraz nie stwierdzono konieczności wprowadzenia obszaru ograniczonego użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2002 r. - Prawo ochrony środowiska. W świetle powyższego uznać należy, iż powyższy zarzut skarżącego nie mógł zostać uwzględniony.

Sąd I instancji uznał również za prawidłowe ustalenia organów administracji publicznej, co do braku konieczności uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W dalszej kolejności wskazano, że montaż przedmiotowych anten nie wymagał uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż takiej decyzji nie wymagały roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska albo nie wymagające pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej jako: upzp).

Za nieuzasadniony uznano również zarzut skarżącego, dotyczący naruszenia Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. W ocenie Sądu I instancji akt powyższy nie stanowi umowy międzynarodowej, która mogłaby być stosowana bezpośrednio bez konieczności dokonywania zamian w systemie prawnym państwa, które Konwencję tę podpisało i ratyfikowało. Podkreślono, że świadczy o tym sposób sformułowania przepisów tej Konwencji. W art. 9 Konwencji mowa jest o tym, że każda ze stron zapewni, w ramach krajowego porządku prawnego, że każda osoba, która stwierdzi, że jej żądanie udostępnienia informacji zgodnie z postanowieniami artykułu 4 pozostało nie rozpatrzone, niesłusznie odrzucone w całości lub w części, załatwione nieodpowiednio lub w inny sposób potraktowane niezgodnie z postanowieniami tego artykułu, będzie miała dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy. Przytoczone wyżej przepisy Konwencji z Aarhus, zdaniem Sądu I instancji, świadczą o tym, że przepisy tej Konwencji nie mogą być stosowane bezpośrednio. Są one zobowiązaniem dla władz państwa, które ratyfikowało tę Konwencję do podjęcia działań legislacyjnych i ustanowienia przepisów, które będą realizowały przepisy tej Konwencji. Ideą Konwencji jest zapewnienie społeczeństwu udziału w postępowaniu dotyczącym środowiska.

Podsumowując swoje rozważania Sąd I instancji wskazał, że roboty budowlane zostały wykonane na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia zamiaru ich wykonania (pomimo braku obowiązku dokonania takiego zgłoszenia), a ich wykonanie było zgodne z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie wymagało uzyskania decyzji o lokalizacji celu publicznego ani sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Słusznie zatem, w ocenie Sądu I instancji, organy stwierdziły, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] stycznia 2006 r., gdyż nie narusza ona w sposób rażący przepisu art. 105 § 1 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyżej opisanego wyroku złożyło [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Wskazano na naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art.46 ust. 1 i 2, art. 46 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska - poprzez - nie odniesienie się do zarzutów skargi oraz lakoniczne stwierdzenie, iż z dokumentu inwestora wynika, że inwestycja nie wymagała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W dalszej kolejności wskazano na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. – w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 – dalej jako: rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r.)., a także naruszenie art.141§4 i 3§1 ppsa poprzez objęcie analizą tylko anten z pominięciem pozostałych elementów stacji bazowej. Strona skarżąca wskazała ponadto na uchybienie przepisom art. 2, 32 ust. 1, art. 8 ust. 2 art. 9 w związku z art. 91 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 pkt 2 oraz załącznikiem I pkt 20 Konwencji z Aarhus - poprzez zignorowanie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską (Dz.U. 2003 nr 78 poz. 706 – dalej jako: Konwencja z Aarhus), dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. Nr 2003/4/WE w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez - uznanie, iż zapisy niniejszej umowy nie są wiążące i nie obowiązują, w sytuacji gdy umowa ta jest bezpośrednio stosowana i ma pierwszeństwo przed innymi ustawami. Autor skargi zwrócił też uwagę na naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 156 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa) oraz art. 135 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W dalszej kolejności wskazano też na naruszenie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej jako: upzp) – poprzez odstąpienie od badania zgodności inwestycji celu publicznego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – poprzez zakwalifikowanie całej stacji bazowej telefonii komórkowej, jako urządzenia w sytuacji, w której jest ona traktowana w całości jako budowla i wymagała pozwolenia na budowę.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności zarzutów złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić Sąd I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako: p.p.s.a.). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek badawczej działalności tego sądu determinują przytoczone podstawy kasacyjne. NSA nie może zastępować stron i w jakikolwiek sposób uzupełniać czy modyfikować za nie podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony do podjęcia własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów autora skargi kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako: p.p.s.a.) poprzez przyjęcie, że inwestycja nie wymagała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzić należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa, jakie składniki powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W orzecznictwie NSA ugruntowane jest stanowisko, że jeżeli nawet argumentacja zawarta w uzasadnieniu jest błędna, a uzasadnienie - jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - zawiera przewidziane prawem elementy, zarzut naruszenia omawianego przepisu nie ma uzasadnionych podstaw. W zakresie wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia istotne jest to, czy ta część uzasadnienia sformułowana została w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną (por. np. wyrok NSA z 23.11.2010 r., sygn. II GSK 1006/09). Strona wnosząca skargę kasacyjną w niniejszej sprawie nie zarzuca, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało któregoś z elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., względnie, aby nie była możliwa kontrola orzeczenia. Twierdzi natomiast, że wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku merytoryczne stanowisko Sądu I instancji jest błędne, bowiem Sąd ten nie zbadał okoliczności rozpatrywanej sprawy w świetle wymogów określonych przepisami art.46 ust. 1 i 2, art. 46 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz §2 ust.1pkt.7 rozporządzenia w sprawie – w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji spornej inwestycji. Tego rodzaju twierdzenia nie usprawiedliwiają zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie można w związku z tym przyjąć, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli decyzji pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.), by naruszone zostały przepisy Konstytucji w normach art. 2, 7, 184 .

Z tych samych względów za nieuprawniony uznać należało również opisany w pkt. 6 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. – poprzez objęcie analizą samych tylko anten z pominięciem pozostałych elementów wchodzących w skład stacji bazowej telefonii komórkowej. Jak wywiedziono wyżej powołany przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, ale tylko wówczas, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09.).

Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy. Przedstawia stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Czym innym jest natomiast kwestia wadliwości poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń i wyciągniętych na ich podstawie wniosków. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że nawet autor skargi kasacyjnej nie podnosi, aby zaskarżony wyrok pozbawiony był któregokolwiek z obligatoryjnych elementów, a jedynie kwestionuje prawidłowość wnioskowania Sądu I instancji.

Za zasadny uznać należy zarzut podniesiony w pkt 8 skargi kasacyjnej, w myśl którego doszło do naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że zamierzenie inwestora traktować należy wyłącznie jako instalowanie anten na obiekcie, z pominięciem urządzeń je obsługujących.

Tak sformułowany zarzut miał fundamentalne znaczenie dla oceny zasadności złożonej skargi kasacyjnej. Słusznie, bowiem strona skarżąca podnosi, że nie można – jak uczynił to Sąd I instancji – przyjmować, że przedmiotem inwestycji w niniejszej sprawie była wyłącznie instalacja anten, skoro jasno wynikało już z treści Projektu budowlanego załączonego do zgłoszenia dokonanego przez inwestora w lutym 2005 r., że inwestycja obejmuje dwa etapy. Po pierwsze – montaż czterech anten sektorowych oraz jednej anteny radiolinii na dzwonnicy. Po drugie – urządzenia obsługującego stację, które – jak wskazuje treść Projektu budowlanego – zlokalizowane miało zostać w pomieszczeniu gospodarczym przylegającym do dzwonnicy, nie istniejącym w chwili zgłoszenia. Takie informacje, niewątpliwe dowodzą faktu, iż przedmiotem spornej inwestycji była budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, na którą składały się montowane na wieży anteny jak i urządzenia obsługujące stację, razem stanowiące funkcjonalną całość(por. wyrok NSA z dnia 27 września 2012r. , sygn. akt II OSK 1013/11).

Sąd pominął w swych rozważaniach analizę dopuszczalności tak rozumianej inwestycji, a w szczególności konieczność uzyskania przed jej posadowieniem pozwolenia na budowę.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż za wadliwe uznać należy stanowisko sądu, iż brak sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego po złożeniu zgłoszenia w każdym przypadku sankcjonuje legalność wykonania zamierzonych robót. Nie budzi wątpliwości ani doktryny ani orzecznictwa, iż zaniechanie wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, na skutek zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę nie stanowi podstawy do uznania, iż obiekt budowlany w takiej sytuacji nie może podlegać rozbiórce, przy czym z woli ustawodawcy postępowanie naprawcze toczy się w trybie art. 50, 51 prawa budowlanego( por. Prawo budowlane Komentarz Zdzisława Kostki, wyd. Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr Sp. z o.o. Gdańsk 2007, str. 98)

Trafny w konsekwencji okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 105 § 1 w zw. z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa). W istocie bowiem sąd nie wykazał zasadności przyjętego przez organy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji PiNB z dnia [...] stycznia 2006r. w przedmiocie umorzenia postępowania legalizacyjnego budowy stacji bazowej operatora telefonii Komórkowej [...] SA.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż ze względu na maksymalną moc promieniowania przedmiotowych anten sektorowych wynoszącą od 772 W do 809 W budowa stacji bazowej nie wymagała sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W istocie bowiem równoważna izotropowa moc promieniowania – emitowana łącznie ze wszystkich anten określona została na 3556W( 3x809W+772W+357W). A zatem wbrew stanowisku Sądu I instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy obowiązek taki na inwestorze ciążył zarówno w dacie dokonywania zgłoszenia, jak i w dacie prowadzenia postępowania w sprawie legalności stacji. Zgłoszenia dokonano [...] lutego 2005 r. Obowiązujące wówczas przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 – dalej jako: rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r.) stanowiły, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają wymienione w § 2 ust. 1 tego rozporządzenia rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wśród tych przedsięwzięć wymieniano wówczas instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 100 W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r.). Analogiczne wymogi formułowano w dacie orzekania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Wobec tak jednoznacznego brzmienia powołanych przepisów nie może budzić żadnych wątpliwości, iż sporna inwestycja wymagała w istocie sporządzenia raportu, a przez to przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W konsekwencji rozważenia wymagało zaniechanie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym zaniechanie badania raportu w kontekście pojęcia rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156§1pkt.2 kpa. Identycznego badania wymagał konieczny udział społeczeństwa w tym postępowaniu, gwarantowany ustawą prawo ochrony środowiska, tak w brzmieniu z chwili zgłoszenia ([...] luty 2005r.) jak i z daty umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy stacji bazowej tj. z dnia [...] stycznia 2006r.(art. 53) oraz postanowieniami Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998r. o dostępie do informacji , udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony środowiska ( Dz.U. nr 78 z 2003r. poz. 706)

Podkreślić w tym miejscu należy, że stanowisko zaprezentowane w Opinii Sanitarnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] czerwca 2005 r. opiniującej pozytywnie budowę przedmiotowej stacji w zakresie ochrony ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym nie może być traktowane, jako alternatywa dla obowiązku sporządzenia przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko. Identycznie ocenić należy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2005r. o udzieleniu [...] z siedzibą w W. pozwolenia na emitowanie pól elektromagnetycznych do środowiska ze stacji bazowej telefonii komórkowej([...]).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy art. 29 ust.2pkt.15 i art. 30 ust.1 pkt.2 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w czasie dokonywanego zgłoszenia nie dotyczyły instalowania urządzeń mogących znacząco oddziaływać na środowisko( por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2005r., sygn. akt OSK 1566/04). Instalacja tego rodzaju urządzeń wymagała wówczas zgodnie z art. 28 ust.1 prawa budowlanego uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis ten wobec braku ustawowego zwolnienia stanowił wystarczającą podstawę do jednoznacznego przyjęcia istnienia tego obowiązku, bez konieczności poszukiwania jej w przepisach innych ustaw niż prawo budowlane np. w normach ustawy prawo o ochronie środowiska, w ówczesnym brzmieniu. Oznacza to w istocie , że do przyjęcia konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na instalowanie opisywanych urządzeń nie były niezbędne skomplikowane zabiegi interpretacyjne.

Za bezzasadne uznać należy natomiast zarzuty opisane w pkt 5 i 7 skargi kasacyjnej. Nie można, bowiem zgodzić się z argumentem jakoby Sąd I instancji naruszył art. 135 w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od zbadania decyzji wydanej w trybie zwykłym. Sąd I instancji odniósł się, bowiem w bardzo konkretny sposób do zagadnień, które zaważyły na treści rozstrzygnięcia z dnia [...] stycznia 2006 r., jednak wyciągnął w tej mierze błędne wnioski. Z kolei opisany w pkt 7 skargi kasacyjnej zarzut dotyczy naruszenia art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej jako: upzp) – poprzez odstąpienie od zbadania zgodności inwestycji celu publicznego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści art. 50 ust. 1 upzp inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji jasno stwierdził, że - w jego ocenie - wykonanie spornych prac było zgodne z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie wymagało uzyskania decyzji o lokalizacji celu publicznego. Stąd też wskazany zarzut skargi kasacyjnej w świetle okoliczności rozpoznawanej sprawy uznać należy za niezasadny.

Reasumując wobec uznania części zarzutów skargi kasacyjnej za zasadne, należało na podstawie art. 185 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji kontrolując kolejny raz istnienie przesłanek nieważności decyzji z dnia [...].01.2006r. uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, w tym co do rzeczywistego zakresu inwestycji, konieczności sporządzenia raportu, przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, koniecznego w nim udziału społeczeństwa dokonanej wykładni przepisów prawa obowiązującego tak w chwili zgłoszenia jak i w dacie decyzji o umorzeniu postępowania z dnia [...].01.2006r.