Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1906/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 1692
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 214/23 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 grudnia 2022 r. nr SKO.4119.1461.2022 w przedmiocie odmowy prawa do dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 24 maja 2023 r. II SA/Łd 214/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 28 grudnia 2022 r. nr SKO.4119.1461.2022 w przedmiocie odmowy prawa do dodatku węglowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 6 listopada 2022 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167; dalej: p.u.s.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przekroczeniu granic sprawowania wymiaru sprawiedliwości i kierowanie się raczej zasadami współżycia społecznego zamiast kryterium legalności podczas kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, chociaż wydana została ona zgodnie z obowiązującym stanem prawnym;

b) art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1692 ze zm.; dalej: u.d.w.) poprzez ich błędną wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) polegającą na przyjęciu, że na gruncie powołanych przepisów możliwe jest przyznanie dodatku węglowego w sytuacji, gdy wnioskodawca jako główne źródło ogrzewania wskazuje kocioł na pellet a jako alternatywne kominek na drzewo liściaste, podczas gdy treść ww. przepisów wskazuje, że w takiej sytuacji nie ma podstaw do przyznania dodatku węglowego;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a, polegające na tym, że sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych przez organy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ II instancji niedostatecznie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy bowiem zaniechał ustalenia co jest przedmiotem postępowania administracyjnego, podczas gdy był on oczywisty i klarowny w konsekwencji czego nie można przypisać organowi naruszenia obowiązków informacyjnych wobec strony w ramach toczącego się postępowania;

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez związanie organów nietrafną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania obligującą do prowadzenia postępowania w niedopuszczalnym proceduralnie zakresie, podczas gdy Kolegium nie uchybiło przepisom ze sfery gromadzenia i oceny materiału dowodowego prowadząc czynności adekwatnie do przedmiotu postępowania.

Wskazując na powyższe wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania;

3) orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych,

4) rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

W rozpatrywanej sprawie materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym, w szczególności art. 2 ust. 1 tej ustawy. Przy czym, zauważenia wymaga, że wymieniona ustawa została znowelizowana ustawą z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967 ze zm.). Ustawa ta weszła w życie 20 września 2022 r. Oznacza to, że zarówno organ I jak i II instancji orzekały na podstawie przepisów znowelizowanych, jak również miały obowiązek brać pod uwagę przepisy ustawy z 15 września 2022 r.

Stosownie do art. 2 ust. 1 u.d.w. (w wersji obowiązującej w dniu wydania decyzji) dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Z powołanego przepisu wynika, że dla otrzymania dodatku węglowego koniecznym warunkiem jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w. urządzenie grzewcze, to jest m.in. kocioł na paliwo stałe, w którym spalane jest paliwo stałe. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet, pelet zawierające co najmniej 85% węgla. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 2 ust. 15 ustawy organ dokonuje weryfikacji wniosku o przyznanie dodatku węglowego w szczególności (a zatem nie jedynie) w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ciepła w CEEB.

W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, że skarżący w deklaracji CEEB wskazał, że głównym źródłem ogrzewania jest kominek opalany drewnem kawałkowym oraz piec kaflowy na paliwo stałe opalany pelletem. Kolegium uznało, że odmowa przyznania dodatku węglowego jest w pełni uzasadniona, ponieważ takowy - w związku z nieogrzewaniem mieszkania przez skarżącego paliwami stałymi - skarżącemu nie przysługuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację należy przyznać Sądowi I instancji, że odwołanie się przez organy orzekające w sprawie jedynie do treści wniosku, bez wzięcia pod uwagę sytuacji faktycznej oraz weryfikacji treści wniosku skarżącego, wobec jego sprzeczności z danymi w ewidencji, nie było działaniem zgodnym z trzema zasadami kodeksowymi wskazanymi przez Sad I instancji.

Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 11 ustawy z 15 września 2022 r. skarżący potencjalnie mógł uzyskać dodatek dla gospodarstwa domowego, gdyby złożył wniosek na właściwym wzorze, biorąc pod uwagę znany organowi rodzaj paliwa stosowanego przy ogrzewaniu. W takiej sytuacji, biorąc pod uwagę zasadę brania pod uwagę słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz zasadę informowania stron z art. 9 k.p.a., a także zasadę zaufania do organów publicznych (art. 8. k.p.a.) organ powinien poinformować wnioskodawcę o sprzeczności treści jego wniosku z danymi podanymi w ewidencji i skutkach z tego wynikających na gruncie obydwu ustaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ratio legis obydwu przywołanych ustaw jasno wskazuje, że celem ich jest objęcie wsparciem w formie dodatku jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury, przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o świadczenie, w tym w szczególności do ustalenia rzeczywistego źródła ciepła wykorzystywanego w konkretnym gospodarstwie domowym. Celem tych regulacji prawnych jest więc niewątpliwie zapewnienie jak najszerszego dostępu do świadczenia pieniężnego gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe.

Działanie taki nie ma przy tym nic wspólnego z pozaustawowym kryterium kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.), bowiem nie jest to stosowanie zasad współżycia społecznego, tylko wskazanych wyżej zasad wynikających z k.p.a.

Nie znajdują zatem potwierdzenia zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, jak i przepisu ustrojowego, jakim jest art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., który swoją drogą co do zasady nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. O naruszeniu tych regulacji można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała, gdyż WSA w Łodzi przeprowadził kontrolę decyzji objętej zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem.

Skoro zarzuty dotyczące naruszenia ogólnych przepisów postępowania administracyjnego, z powodu których Sąd I instancji uwzględnił skargę, okazały się nieusprawiedliwione (a w konsekwencji nieusprawiedliwiony okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a., co do właściwych wytycznych przy ponownym rozpoznaniu sprawy), to w takiej sytuacji przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), gdyż co do meritum sprawa musi zostać powtórnie rozpoznana.

Pierwszy zarzut postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej oparty jest natomiast na przepisach wynikowych (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 w zw. z art. 151 p.p.s.a), które samoistnie nie mogą stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej, co od dawna jest utrwalone w orzecznictwie.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.