Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 647/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 20 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia 09 kwietnia 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 7.400 zł (słownie: siedem tysięcy czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 20 czerwca 2024 r., znak [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia 09 kwietnia 2024 r., [...] wydane na podstawie art. 59i ust. 4, w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2023 r. 682 ze zmianami, dalej P.b.) o wymierzeniu Inwestorowi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w G., kary z tytułu przystąpienia do użytkowania 7 wiat oznaczonych w zamiennym projekcie zagospodarowania terenu, zatwierdzonym decyzją Starosty J. nr [...] z dnia 08 marca 2023 r., znak: [...] nr [...], a na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu kontroli z dnia 19 marca 2024 r. nr [...] z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 ustawy - Prawo budowlane w kwocie [...]zł.

Powyższe postanowienia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 06 grudnia 2023 r. ustalił, że na działce [...] (przed podziałem [...]) położonej w T. , inwestor Z. Sp. z o.o. na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty J. nr [...] z dnia 14 marca 2022 r. (znak [...]) wydaną dla inwestora W. B., przeniesioną na nowego inwestora - Z. Sp. z o.o. decyzją z dnia 02 listopada 2022 r. nr [...] (znak. [...]), następnie zmienioną decyzją ostateczną przez Starostę J. nr [...] z dnia 03 marca 2023 r. (znak [...]) i dalej zmienioną decyzją Starosty J. nr [...] z dnia 08 marca 2024 r., znak [...], realizuje budowę pięciu budynków inwentarskich do chowu cieląt, budynku magazynu płodów rolnych, budynku gospodarczo-garażowego, budynku socjalno-biurowego oraz szczelnych zbiorników bezodpływowych. Budowa realizowana jako zabudowa zagrodowa związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym o maksymalnej obsadzie inwentarza wynoszącej 642,75 DJP.

W trakcie kontroli ustalono, że inwestor nadal użytkuje obiekty inwentarskie - wiaty z naruszeniem art. 54 P.b. i art. 55 P.b., oznaczone na planie zagospodarowania terenu nr [...], a na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu kontroli z dnia 18 września 2023 r. - nr [...] (przedmiotowe obiekty inwentarskie - wiaty są przedmiotem odrębnego postępowania). Ponadto, organ I instancji ustalił, że właściciel użytkuje nielegalnie dodatkowo jeszcze 9 wiat. Oznaczono je na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu kontroli z dnia 06 grudnia 2023 r. nr [...]. Przedstawiciel inwestora uczestniczący w kontroli, ale nie posiadający stosownego pełnomocnictwa, nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających legalność użytkowania wiat oznaczonych na szkicu nr [...] i 7 oraz [...]. Ponadto organ ustalił, że trwa budowa następnych obiektów budowlanych. Sporządzono dokumentację zdjęciowa oraz szkic sytuacyjny, na których w trzech kolorach oznaczono wiaty legalnie użytkowane i wiaty użytkowane bez pozwolenia wg. dat kontroli, na których stwierdzono ich użytkowanie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. pismem z dnia 13 grudnia 2023 r. pouczył zgodnie z art. 59i P.b. Z. Sp. z o. o. o naruszeniu przez spółkę art. 54 P.b. i art. 55 P.b.

Po upływie 60 dni od doręczenia pouczenia po uprzednim zawiadomieniu pismem z dnia 26 lutego 2024 r., znak [...] o terminie kontroli organ przeprowadził kontrolę na działce oznaczonej nr [...] (przed podziałem nr [...]) położonej w T. . Organ I instancji ustalono, że nadal użytkowane są z naruszeniem przepisów art. 54 P.b. i art. 55 P.b. wiaty oznaczone na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu kontroli z dnia 06 grudnia 2023 r. nr [...]. Wiaty nr [...] nosiły ślady niedawnego użytkowania. Były w trakcie kontroli sprzątane z pozostałości paszy i odchodów zwierzęcych. Nie było w nich bydła. Stwierdzono, że w wymienionych wiatach hodowla odbywa się na całych ich powierzchniach użytkowych.

Postanowieniem z dnia 09 kwietnia 2024 r., [...], PINB wymierzył inwestorowi Z. sp. z o. o. karę z tytułu przystąpienia do użytkowania 7 wiat oznaczonych w zamiennym projekcie zagospodarowania terenu, zatwierdzonym decyzją Starosty J. nr [...] z dnia 08 marca 2023 r., znak: [...] nr [...], a na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu kontroli z dnia 19 marca 2024 r. nr [...] z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane w kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu organ wskazał na stan faktyczny sprawy i podał, że zatwierdzony zamienny projekt obejmuje między innymi budowę 5 budynków inwentarskich do chowu cieląt. W części rysunkowej projektu widoczna jest wiata. Zdaniem organu inwestor nie pobudował budynków inwentarskich, a wiaty do hodowli bydła. Art. 3 pkt 2 P.b. definiuje pojęcie budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia wiaty, ale są one niewątpliwie budowlami. Należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że za podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę należy uznać posiadanie lekkiej konstrukcji, fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach. Zdaniem organu wybudowane budowle na działce nr [...] (przed podziałem [...]) położonej w T. , spełniają powyższe wymagania - posiadają lekką konstrukcję stalową osadzoną w płytach żelbetowych, posiadają dach nie mają przegród budowlanych, nie są wydzielone z przestrzeni, a więc są wiatami.

Wobec powyższego do obliczenia wysokości kary użytkowania wiat z naruszeniem przepisów art. 54 P.b. i art. 55 P.b. organ przyjął VIII kategorię obiektu budowlanego i współczynnik kategorii 5,0, a nie jak w pozwoleniu na budowę kategorię II obiektu.

Dalej organ przywołał treść art. 54 i art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że skoro do użytkowania wiat oznaczonych na szkicu nr [...] przystąpiono bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie, to w takich okolicznościach uregulowania art. 59i ust. 4 P.b. nakładają na organy nadzoru budowlanego obowiązek wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Z. sp. z o.o. z siedzibą w G. zarzucając:

1. błąd w ustalenia faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, iż obiekty budowlane, których użytkowanie stało się podstawą do nałożenia kary administracyjnej stanowią wiaty, dla których należałoby przyjąć VIII kategorię obiektu budowlanego, podczas gdy w rzeczywistości te obiekty budowlane stanowią budynki inwentarskie objęte pozwoleniem na budowę - przypisane do II kat. obiektu budowlanego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 59i ust. 4 w zw. z art. 59f ust. 1 i 3 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej Prawo Budowlane) poprzez błędne przyjęcie i zastosowanie do obliczenia wysokości kary VIII kategorii obiektu budowlanego, podczas gdy należało przyjąć II kategorię obiektu budowlanego, co skutkowało nałożeniem na Skarżącą kary w znacząco zawyżonej wysokości.

W związku z tym skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. o odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, a także na podstawie art. 189f § 2 k.p.a. o wyznaczenie stronie terminu i sposobu usunięcia naruszenia prawa.

Spółka wskazała, że organ omyłkowo błędnie ustalił stan faktyczny sprawy uznając wskazane w sentencji zaskarżonego postanowienia obiekty budowlane za wiaty, a w konsekwencji powyższego błędnie przyjął i zastosował II kategorię obiektu budowlanego. Tymczasem wymienione w sentencji zaskarżonego postanowienia obiekty stanowią budynki, a nie wiaty. Z treści decyzji tut. organu, na którą się on powołuje, a więc decyzji PINB w J. z dnia 11 sierpnia 2023 r., znak: [...] wynika, że organ udzielił Inwestorowi pozwolenia na użytkowanie części omawianych obiektów oznaczonych na szkicu załączonym do zaskarżonego postanowienia o nr [...] określając, iż udziela pozwolenia na użytkowanie: "części obór nr [...], wjazdu na działkę oraz wagi samochodowej na dz. nr [...] (przed podziałem nr [...]), położonej w T. , gm. K., kat. obiektu II zrealizowanych na postawie pozwolenia na budowę. Należy zatem uznać zdaniem Spółki, iż w organ sam uznawał, iż przedmiotowe obiekty budowlane są budynkami, oborami dla których należy przyjąć kat. obiektu II. Żaląca się podała, że nie kwestionuje faktu rozpoczęcia użytkowana bez zgłoszenia. Wskazuje jednak, że obiekty są ciągle w fazie budowy i z uwagi na duży zakres inwestycji ze względów gospodarczych i finansowych zmuszony został do częściowego ich użytkowania - przed całkowitym zakończeniem budowy.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia 20 czerwca 2024 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia 09 kwietnia 2024 r., [...], którym wymierzył inwestorowi Z. sp. z o. o. karę z tytułu przystąpienia do użytkowania 7 wiat oznaczonych w zamiennym projekcie zagospodarowania terenu, zatwierdzonym decyzją Starosty J. nr [...] z dnia 08 marca 2023 r" znak: [...] nr [...], a na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu kontroli z dnia 19 marca 2024 r. nr [...] z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane w kwocie [...]zł.

Organ II instancji wskazał na przepisy art. 59i Prawa budowlanego, a także art. 54 i art. 55 tej ustawy. Dalej organ przywołał czynności dokonywane w sprawie. Jego zdaniem nielegalne użytkowanie ww. wiat dotyczy wszczętego przez PINB pismem z dnia 12 grudnia 2023 r. znak: [...] postępowania w sprawie legalności użytkowania na działce nr [...] położonej w miejscowości T. wiat do chowu bydła oznaczonych w projekcie zagospodarowania działki nr [...], a na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu kontroli z dnia 18 września 2023 r. nr [...]. Postępowanie zostało zakończone postanowieniem PINB z dnia 05 stycznia 2024 r. znak: [...] o wymierzeniu kary za nielegalne użytkowanie 4 wiat w łącznej wysokości [...] zł oraz postanowieniem WWINB z dnia 29 marca 2024 r. znak: [...] utrzymującym w mocy ww. postanowienie PINB. Ponadto w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 6 grudnia 2023 r. stwierdzono, że inwestor pomimo zastosowania wobec niego mechanizmu tzw. "żółtej kartki" w stosunku do 4 wiat użytkuje nielegalnie jeszcze 9 wiat (użytkowane obiekty oznaczono na załączniku do protokołu numerami [...]) oraz, że prowadzone są roboty budowlane obejmujące między innymi budowę 3 nowych.

Zdaniem organu odwoławczego do obliczania wysokości kary użytkowania obiektów zgodnie z art. 54 P.b. i 55 P.b. PINB przyjął VIII kategorię obiektu budowlanego i współczynnik kategorii 5,0, bowiem uznał, że wykonane obiekty, wbrew twierdzeniom Żalącej się nie są budynkami tylko wiatami. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że organ nadzoru budowlanego wymierzający inwestorowi karę za nielegalne użytkowanie obiektu nie jest związany kategorią przypisaną temu obiektowi w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem WWINB wiata definiowana jest w każdym przypadku jako lekka konstrukcja, która nawet jeśli będzie posiadała ściany (np. w celu ochrony przed czynnikami atmosferycznymi takimi jak wiatr), to nie będzie mieścić się w kategorii budynku, czyli nie będzie trwale związana z gruntem, wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadać fundamentów i dachu. Zatem, zasadniczym kryterium zakwalifikowania danego obiektu jako wiaty jest stwierdzenie, że obiekt nie jest zamknięty, a więc nie jest obudowany ze wszystkich stron. W ocenie organu, przesądzającą cechą, która definiuje przedmiotowe obiekt jako wiaty, a nie jako budynki inwentarskie jest brak przegród budowlanych i zamkniętej całości.

Końcowo organ odwoławczy wskazał, że istotna w niniejszej sprawie jest również okoliczność, że wszelkie obecnie podejmowane przez inwestora działania mające na celu przekształcenie wiat w budynki poprzez ich łączenie blachami, nie ma znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia i nie wpływa na kwalifikację prawną obiektu dokonaną przez organy nadzoru budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie złożyła [...] sp. z o.o. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 59i ust. 6 w zw. z art. 59f ust. 1 i 3 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie i zastosowanie do obliczenia wysokości kary VIII kategorii obiektu budowlanego, podczas gdy należało przyjąć II kategorię obiektu budowlanego, co skutkowało nałożeniem na Skarżącą kary w znacząco zawyżonej wysokości;

2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo tego, iż wydana została ona z naruszeniem przepisów prawa, co skutkować winno jej uchyleniem, a to w szczególności z naruszeniem: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i dowolną ocenę dowodów, w tym w szczególności:

1. błędne przyjęcie i zastosowanie do obliczenia wysokości kary VIII kategorii obiektu budowlanego, podczas gdy należało przyjąć II kategorię obiektu budowlanego, co skutkowało nałożeniem na Skarżącą kary w znacząco zawyżonej wysokości,

2. nieuwzględnienie przy dokonywaniu ustalenia kategorii obiektu budowlanego przedmiotowych obiektów dokumentów w postaci Decyzji Starosty J. NR [...] z dnia 14 marca 2022 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę, Decyzji Starosty J. nr [...] z dnia 02 listopada 2022 r. przenoszącej na rzecz Skarżącego decyzję w/w decyzję nr [...] z dnia 14 marca 2022 r., Planu zagospodarowania terenu, dotyczący przedmiotowej inwestycji, planu zagospodarowania terenu - zmiany nieistotne, dotyczący przedmiotowej Inwestycji, decyzji PINB w J. z dnia 11 sierpnia .2023 r., znak: [...], z których to dokumentów jednoznacznie wynikało, iż przedmiotowe obiekty budowlane stanowią budynki kwalifikowane do II kategorii obiektu budowlanego,

3. pominięcie, iż przedmiotowe budynki były ciągle w trakcie budowy,

4. nieuwzględnienie faktu, iż już na obecnym etapie budowy możliwe jest określenie obrysu wymienionych obiektów poprzez dokładne wskazanie granic przestrzeni zajmowanej przez obiekt budowlany, zaś przegrody budowlane obiektu budowlanego są z nim konstrukcyjnie

b. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i dowolną ocenę dowodów, w tym w szczególności wadliwe:

1. błędne przyjęcie i zastosowanie do obliczenia wysokości kary VIII kategorii obiektu budowlanego, podczas gdy należało przyjąć II kategorię obiektu budowlanego, co skutkowało nałożeniem na Skarżącą kary w znacząco zawyżonej wysokości,

2. nieuwzględnienie przy dokonywaniu ustalenia kategorii obiektu budowlanego przedmiotowych obiektów dokumentów w postaci decyzji Starosty J. NR [...] z dnia 14.03.2022 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę, decyzji Starosty J. NR [...] z dnia 02.11.2022 r. przenoszącej na rzecz Skarżącego decyzję w/w decyzję nr [...] z dnia 14 marca 2022 r., Planu zagospodarowania terenu, dotyczący przedmiotowej Inwestycji, Planu zagospodarowania terenu - zmiany nieistotne, dotyczący przedmiotowej Inwestycji, decyzji PINB w J. z dnia 11 sierpnia 2023 r., znak: [...], z których to dokumentów jednoznacznie wynikało, iż przedmiotowe obiekty budowlane stanowią budynki kwalifikowane do II kategorii obiektu budowlanego,

3. pominięcie, iż przedmiotowe budynki są ciągle w trakcie budowy,

4. nieuwzględnienie faktu, iż już na obecnym etapie budowy możliwe jest określenie obrysu wymienionych obiektów poprzez dokładne wskazanie granic przestrzeni zajmowanej przez obiekt budowlany, zaś przegrody budowlane obiektu budowlanego są z nim konstrukcyjnie,

c. art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy administracyjnej w sposób nieuwzględniający słusznego interesu inwestora.

W związku z powyższymi zarzutami spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W uzasadnieniu wskazano, że Skarżąca od początku postępowania dopuszczał, a wręcz wnosiła o wymierzenie kary, ale - przy przyjęciu i zastosowaniu II kategorii obiektu budowlanego i współczynnika kategorii 1,0, - w kwocie [...]zł. Wskazać bowiem należy, iż organy obydwu instancji omyłkowo błędnie ustaliły stan faktyczny uznając przedmiotowe obiekty budowlane za wiaty, a w konsekwencji powyższego błędnie przyjęły i zastosował VIII kategorię obiektu budowlanego i współczynnik kategorii 5,0, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia kary w łącznej kwocie [...]zł. Tymczasem przy uznaniu przedmiotowych obiektów budowlanych za budynki (co jest zgodne ze stanem faktycznym i czego zasadność została przedstawiona w dalszej części niniejszego pisma), konieczne byłoby przyjęcie i zastosowanie II kategorii obiektu budowlanego i współczynnika kategorii 1,0 - w kwocie [...]zł.

Niezależnie od opisanych poniżej kwestii dotyczących zasadności uznania przedmiotowych obiektów budowlanych za budynki Skarżąca podała, iż sam fakt naliczenia kary przy zastosowaniu współczynnika 5,0 za przystąpienie do użytkowania obiektów, które organy uznały za wiaty - które co do zasady najczęściej są mniej inwazyjne, słabiej związane z gruntem, posiadają mniejszą lub lżejszą konstrukcję, niż ukończone budynki - podczas gdy kary za przystąpienie do użytkowania budynków są naliczane przy zastosowaniu współczynnika 1,0 - a więc są pięciokrotnie niższe - wskazuje na rażące wygórowanie nałożonej kary i na oczywistą bezzasadność tak obliczonej kwoty kary.

Niezależnie od powyższego poniżej spółka wskazała, że Starosta J. decyzją nr [...] z dnia 14 marca 2022 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę obejmującego "budowę pięciu budynków inwentarskich do odchowu cieląt, budowie budynku magazynów płodów rolnych, budowie budynku składowego, budowie budynku gospodarczo-garażowego, budowie budynku socjalno- biurowego oraz budowie szczelnych zbiorników bezodpływowych, realizowanej jako zabudowa zagrodowa związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym o maksymalnej obsadzie inwentarza, wynoszącej 642,75 DJP na dz. nr [...] położonej w m. T. , Gm. K. (arkusz mapy 1, obręb T.) - kat. obiektu II. Należy zatem uznać, iż wszystkie obiekty budowlane - zarówno te wybudowane, jak i te ciągle w fazie budowy - jakie znajdują się na działce [...] (przed podziałem [...]) położonej w m. T. zostały objęte pozwoleniem na budowę. Starosta J. w pozwoleniu na budowę określił przedmiotowe obiekty budowlane, z tytułu użytkowania których została wymierzona kara w niniejszej sprawie (a więc obiektów oznaczonych w projekcie zagospodarowania działki nr [...], a na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu kontroli z dnia 18 września 2023 r. nr [...]), jako budynki - kat obiektu II.

Dalej argumentowano, iż o zasadności podniesionych powyżej twierdzeń świadczy również treść pozwolenia na użytkowanie części obiektów znajdujących się na przedmiotowej działce, jaką uzyskała Skarżąca, na co zresztą wskazują same organy. PINB w J. w treści decyzji I-instancyjnej określił, iż Inwestor posiada pozwolenie na użytkowanie części omawianych obiektów oznaczonych na szkicu załączonym do zaskarżonego Postanowienia nr [...], co jest zgodne z prawdą.

Tymczasem należy wskazać, iż Decyzją PINB w J. z dnia 11 sierpnia 2023 r., znak: [...], organ udzielił Inwestorowi pozwolenia na użytkowanie części omawianych obiektów oznaczonych na szkicu załączonym do zaskarżonego Postanowienia nr [...], określając, iż udziela pozwolenia na użytkowanie: "części obór nr [...], wjazdu na działkę oraz wagi samochodowej na dz. nr [...] (przed podziałem nr [...]), położonej w m. T. , gm. K., kat, obiektu II zrealizowanych na postawie pozwolenia na budowę (...)". Spółka podała, że budynki zostały zakwalifikowane przez PINB w J. jako wiaty dopiero na etapie, w którym mogło to podwyższyć karę wymierzaną. Trudno zatem Skarżącej zrozumieć, dlaczego organy obydwu instancji uznają zarówno obiekty, co do których organ I instancji wydał wcześniej pozwolenie na użytkowanie, jak i obiekty których użytkowanie stało się podstawą do nałożenia kary, za wiaty, które należy rzekomo przypisać do VIII kat. obiektu budowlanego.

Dalej podano, że przedmiotowe obiekty w momencie wydawania decyzji przez organ I instancji były ciągle w fazie budowy i Skarżący z uwagi na duży zakres inwestycji ze względów gospodarczych i finansowych zmuszony został do próbnego i częściowego rozpoczęcia ich użytkowania. Inwestycja objęta jest pozwoleniem na budowę i dotyczy między innymi budowy 5 budynków inwentarskich - oznaczonych we wszystkich dotychczas wydanych decyzja w sprawie jako budynki przypisane do II kat. obiektu budowlanego. Będące w budowie budynki są trwale związane z gruntem, posiadają trwałą, stabilną konstrukcję, w tym dach, fundamenty i ściany. Realizacja części elementów budynków, w tym ścian nie jest jeszcze w całości wykonana. Skarżący przewiduje między innymi wykonanie dalszych elementów ścian. Wykonane częściowo budynki posiadają określone w pozwoleniu na budowę elementy. Zgodnie z obecną technologią chowu bydła, zamiast okien i drzwi w ścianach zlokalizowano naświetla pomieszczeń i wyjścia z budynków. Jak wynika z ustaleń organu, a także dokumentów zgromadzonych w ramach kontroli prowadzonych przez organ I instancji przegrody budowlane przedmiotowych obiektów budowlanych już na etapie kontroli prowadzonych przez organ I instancji (bowiem raz jeszcze należy wskazać, iż przedmiotowe budynki były ciągle w trakcie budowy! stanowiły - do pewnej wysokości (w niektórych budynkach jest to około 1,5 m, w niektórych ok. 0,5 m) betonowe konstrukcje, zaś powyżej tych konstrukcji metalowe siatki. Tak skonstruowane przegrody należy uznać za "lite" (kompletne, zupełne).

Zdaniem spółki ustawa Prawo Budowlane jak i przepisy rozporządzeń do tej ustawy nie definiują pojęcia wiaty, a orzecznictwo sądowo-administracyjne nie jest jednolite. Wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych nie oznacza tylko takiej sytuacji, iż obiekt budowlany musi być zamknięty ze wszystkich stron i zabezpieczony przed wpływem czynników zewnętrznych. Wystarczy bowiem, aby istniejące przegrody zakreśliły granice obiektu. Dla spełnienia przez obiekt budowlany przesłanki wydzielenia z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych nie jest konieczne zamknięcie obiektu ze wszystkich stron.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści wydanej decyzji. Dodatkowo wskazano, że WWINB nie naruszył przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 59i ust. 6 w zw. z art. 59 f ust. 1 i 3 P.b. poprzez błędne przyjęcie i zastosowanie do obliczania wysokości kary VIII kategorii obiektu budowlanego, podczas gdy zdaniem Skarżącej należało przyjąć II kategorię obiektu budowlanego. Zgodnie z doktryną i orzecznictwem przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego to rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę, a zidentyfikowanym przez kategorię obiektu budowlanego, z tym zastrzeżeniem, że owa kategoria obiektu budowlanego została poprawnie określona zgodnie z rodzajem obiektu budowlanego wyszczególnionym w załączniku do P.b., o którym mowa w art. 59f ust. 3 P.b. Zatem nielegalne użytkowanie zachodzi w sytuacji, gdy przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego, na wzniesienie którego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii obiektów budowlanych, o których mowa w załączniku do ustawy Prawo budowlane (art. 55 P.b.) - uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.04.2011 r. o sygn. akt: II OSK 602/10. Powyższe oznacza zdaniem organu, że niezależnie od nazwy obiektu budowlanego oraz kategorii - zawartych w decyzji wydanej przez Starostę J. nr [...] z dnia 14 marca 2023 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę, decyzji Starosty J. nr [...] z dnia 02 listopada 2022 r. przenoszącej na rzecz Skarżącego decyzję nr [...] z dnia 14 marca 2022 r., planów zagospodarowania terenu dotyczących przedmiotowej inwestycji, planów zagospodarowania terenu - zmiany nieistotne, dotyczących przedmiotowej inwestycji - organ nadzoru budowlanego miał możliwość zweryfikowania kategorii wybudowanego obiektu oznaczonego w decyzji o pozwoleniu na budowę jako budynku (II kategoria), na etapie sprawdzenia użytkowania obiektu - jak miało to miejsce w niniejszym postępowaniu. Organ podał, że wiatę od budynku odróżnia przede wszystkim to, że jest ona pozbawiona wszystkich albo większości przegród zewnętrznych, a także najczęściej jej podstawowym elementem konstrukcyjnym (konstrukcją nośną), na którym osadzony jest dach, są słupy wiążące budowlę z gruntem.

W kwestii zarzutu Skarżącej wskazującego, że obiekty są w fazie budowy WWINB podkreśla, że było to zauważone przez organ i znalazło swoje odzwierciedlenie w wydanym postanowieniu. Wiata powinna posiadać lekką konstrukcję i brak wydzielenia z przestrzeni przy pomocy przegród budowlanych. Częściowe wyposażenie w ściany nie zmienia charakteru obiektu, zwłaszcza jeżeli nie stanowią one elementu konstrukcyjnego, a konstrukcja nadal pozostaje słupowa, gdy funkcję nośną spełniają słupy, nie ściany. Wiata nie może być jednak obiektem zamkniętym, a więc obudowanym ze wszystkich stron. Betonowe konstrukcje, o których wspomina Skarżąca, które zawierały metalowe siatki - nie można uznać za przegrody stanowiące ściany. Metalowe murki i siatki są odrębnymi przedmiotami nie tworzącymi całości i trwałości ich związania z gruntem oraz z fundamentem - zatem nie mogą tworzyć części budynku i pełnić funkcji ściany, czy być ścianą. Fakt niewykonania ścian wpłynął na ocenę rodzaju użytkowanego obiektu, którego konstrukcja i cechy wskazują na wybudowanie i użytkowanie wiat. Wszelkie działania podejmowane już po wydanym postanowieniu nie mają wpływu na zasadność dokonanej kwalifikacji prawnej obiektu i właściwe naliczenie kary z tytułu przystąpienia do nielegalnego użytkowania.

W zakresie przytoczonego przez Skarżącą orzecznictwa z zakresu prawa podatkowego organ wskazał, że zostały one wydane w postępowaniach organów podatkowych, a nie w zakresie prawa budowlanego. Ponadto wbrew zarzutom Skarżącej spółki zawartym w pkt 2b pkt 4 skargi w przedmiotowym postępowaniu nie doszło do wyodrębnienia obiektów poprzez zastosowanie przegród w postaci siatki lub metalowych murków. Nie wiadomo, gdzie miałby się zaczynać oraz gdzie kończyć obiekt, który w czasie kontroli poprzedzających wydanie postanowienia o karze nie posiadał ścian.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. WWINB podkreśla, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższa zasada wskazuje na słuszny interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Nie oznacza to, aby każda decyzja, czy postanowienie winny być wydane tylko tak jakby tego oczekiwała strona. Realizacja wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ w niniejszej sprawie zebrał i rozpatrzył w całości materiał dowodowy. Odniósł się w postanowieniu do zarzutów przedstawionych przez Skarżącą oraz ustalił stan faktyczny i prawny - uznając, że doszło do użytkowania obiektów - wiat bez wydanego wcześniej pozwolenia na użytkowanie. Powyższe doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia uwzględniającego słuszny interes społeczny i obywateli. Co warto podkreślić zdaniem organu, strona na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała ustaleń w zakresie nielegalnego użytkowania. Spór dotyczył tylko kwalifikacji prawnej obiektu, która miała wpływ na wysokość wskazanej kary z tytułu nielegalnego użytkowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, jednak z innych względów niż w niej podniesione.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w art. 1 § 1

i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 334) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej także jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, przez które rozumieć należy akta administracyjne oraz akta sądowe sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725, dalej jako "P.b" lub "Prawo budowlane"), a w szczególności jej art. 59i.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że na skutek kontroli nieruchomości o nr ewid. [...] położonej w T. z dnia 18 września 2023 r. organ nadzoru budowanego ustalił niezgodne z prawem użytkowanie 4 obiektów, które zakwalifikował jako wiaty - nr [...] (przedmiotowe obiekty inwentarskie - wiaty były przedmiotem odrębnego postępowania nadzorczego w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu niezgodnego z prawem przystąpienia do użytkowania oraz postępowania sądowego zakończonego wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 470/24). Przy czym, już na etapie tego postępowania ustalono, że co do części obór nr [...] inwestor uzyskał pozwolenie na ich użytkowanie decyzją PINB w J. z dnia 11 sierpnia 2023 r. (okoliczność ta nie była kwestionowana).

Ponadto, organ I instancji w toku kontroli z dnia 06 grudnia 2023 r. ustalił, że właściciel użytkuje nielegalnie dodatkowo jeszcze 9 wiat, które organ oznaczył na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu kontroli nr [...]. Inwestor został o powyższych ustaleniach pouczony zawiadomieniem z dnia

13 grudnia 2023 r. Po upływie 60 dni, zgodnie z przepisem art. 59i ust. 3 P.b., w dniu 19 marca 2024 r. organ I instancji dokonał kolejnej kontroli nieruchomości nr ewid. [...] i [...] w T. i ustalił, że wiaty o nr [...] nadal są użytkowane na całej ich powierzchni. Wiaty nr [...] nosiły ślady użytkowania – były w trakcie sprzątania z pozostałości paszy i odchodów zwierzęcych, ale nie było w nich bydła.

Dalej należy zwrócić uwagę, jak to podkreślały organy obu instancji, że przedmiotowe obiekty zostały wzniesione na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty J. nr [...] z dnia 14 marca 2022 r. (znak [...]) wydaną dla inwestora W. B., przeniesioną na nowego inwestora - Z. Sp. z o.o. decyzją z dnia 02 listopada 2022 r., nr [...] (znak. [...]), następnie zmienioną decyzją ostateczną przez Starostę J. nr [...] z dnia 03 marca 2023 r. (znak [...]) i dalej zmienioną ostateczną decyzją Starosty J. nr [...] z dnia 08 marca 2024 r., znak [...] Z tej ostatniej decyzji wynika, że aktualnie Starosta zmienił uprzednio wydane decyzje i udzielił (po zmianie) pozwolenia na budowę obejmującego budowę pięciu budynków inwentarskich do chowu cieląt, budynku magazynu płodów rolnych, budynku gospodarczo-garażowego, budynku socjalno-biurowego oraz szczelnych zbiorników bezodpływowych. Z treści powyższej decyzji oraz załączonych do niego zamiennych projektów architektoniczno-budowlanych dla budynków inwentarskich do chowu cieląt nr [...] oraz budynku gospodarczo-garażowego nr [...], budynku składowego nr [...] i budynku magazynu płodów rolnych nr [...] wynika, że cała inwestycja obejmuje 8 obiektów. Natomiast z treści zaskarżonego postanowienia w przedmiotowej sprawie wynika, że organ ustalił ostatecznie aż 16 wiat (załącznik do protokołu kontroli k. 1 akt adm. I inst.): co do 3 wiat uznał, że użytkowane są zgodnie z prawem (mają pozwolenie na użytkowanie), 4 wiaty objęte są wcześniejszym postępowaniem (sygn. akt IV SA/Po 470/24), 2 obiekty w dniu kontroli nie były użytkowane na chów zwierząt, zatem wyłączył je z niniejszego postępowania, a co do pozostałych 7 wiat uznał, że są użytkowane niezgodnie z prawem.

W tak ustalonym stanie faktycznym wątpliwości Sądu budzi jakie w istocie obiekty (wiaty) są przedmiotem niniejszego postępowania, skoro ocenie organów obu instancji podlegało w odrębnych postępowaniach już 7 obiektów (wiat). Przy czym, nie budzi wątpliwości, że organ odnosi się do kolejnych i innych, a nie tych samych wiat. Skoro pozwolenie na budowę obejmuje w istocie w sumie 8 obiektów, a organ ustalił ich 16 to wyjaśnienia wymaga w oparciu o jakie ustalenia faktyczne doszedł do tych wniosków, które zaowocowały ustaleniem kary w niniejszej sprawie na kolejne 7 wiat. W ocenie Sądu wyjaśnienia wymaga, czy nie doszło do błędnego zakwalifikowania każdej z wiat jako odrębnego obiektu, zamiast odniesienia się do obiektów objętych projektami architektonicznymi zatwierdzonymi pozwoleniem na budowę z 08 marca 2024 r., czy też istotnego odstąpienia od projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego zatwierdzonego powyższym pozwoleniem na budowę.

Skoro w orzecznictwie i doktrynie ostatecznie przyjął się pogląd, że dopuszczalność przypisania inwestorowi wskazanego naruszenia niewątpliwie jest wyłączona tak w przypadku wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 P.b.), jak i w przypadku wybudowania obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu lub projekcie architektoniczno-budowlanym (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.), to organ wymierzający przedmiotową karę nie może pominąć odniesienia się do treści pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowanego (por. wyr. NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 350/23, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl; Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2023).

Podkreślić bowiem należy, że zadaniem przepisu art. 59i P.b., który zastąpił od 19 września 2020 r. uchylony z tym dniem art. 57 ust. 7 P.b., jest przede wszystkim doprowadzenie do użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z przepisami prawa. W konsekwencji, w przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 lub art. 55 P.b., organ nadzoru budowlanego nie wymierza od razu kary, jak to przewidywał uchylony art. 57 ust. 7 P.b., ale najpierw poucza inwestora lub właściciela, że obiekt budowlany nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Inwestor lub właściciel obiektu ma 60 dni na doprowadzenie do zalegalizowania samowoli użytkowej, po upływie których organ ma prawo sprawdzić, czy powyższa samowola została zlikwidowana. W przypadku ponownego stwierdzenia, że obiekt budowlany jest nadal użytkowany z naruszeniem art. 54 lub art. 55 P.b., organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Co więcej, kara ta nie jest jednorazowa, ale może być ponawiana. Po upływie, bowiem kolejnych 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego organ jest zobowiązany do ponownego sprawdzenia, czy nielegalne użytkowanie tego obiektu nadal trwa. Jeśli tak, organ jest zobowiązany ponownie wymierzyć wyżej wymienioną karę, także w drodze postanowienia, z tym że przy obliczaniu wysokości tej kary stawka opłaty ulega pięciokrotnemu podwyższeniu. W przypadku kontynuowania nielegalnego użytkowania obiektu organ jest uprawniony do nakładania kolejnych kar pieniężnych, z tym że kolejne postanowienie o wymierzeniu kary nie może być wydane wcześniej niż po upływie 30 dni od wydania poprzedniego. Nakładanie tych kar jest możliwe wielokrotnie do czasu zalegalizowania samowoli użytkowej (art. 59i ust. 5-7 P.b.).

Każda z indywidualnych spraw administracyjnych musi być zatem załatwiana przy jej szczegółowym (wnikliwym) wyjaśnieniu i zastosowaniu odpowiedniej normy prawnej, w tym przypadku stanowiącej podstawę do wymierzenia kary pieniężnej. Musi być zatem ustalony ściśle stan faktyczny sprawy mimo, że Inwestor wielokrotnie wskazywał, również w treści skargi, że co do zasady nie kwestionuje konieczności wymierzenia mu kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektów.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontrolowanym przypadku, stwierdzona wadliwość skutkująca uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji wymaga koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy w szerszym rozmiarze, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza możliwości uzupełniającego postępowania wyjaśniającego organu odwoławczego oraz wymaga zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 136 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a.).

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że orzekające w kontrolowanej sprawie organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym (a w istocie mającym) wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględni stanowisko Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę i ponownie ustali stan faktyczny sprawy poprzez dokonanie oceny jakie obiekty winny być przedmiotem tego postępowania w przedmiocie nałożenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania z naruszeniem art. 54 P.b. i art. 55 P.b., przy czym odniesie je do obiektów objętych zatwierdzonymi projektami architektoniczno-budowlanymi przedmiotowej inwestycji. Ewentualnie czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowanie w przedmiocie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. W zależności od poczynionych ustaleń organ wyda odpowiednie rozstrzygnięcie, w którym szczegółowo uzasadni swoje stanowisko zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a., obejmujących zwrot od organu na rzecz Skarżącego kosztów wpisu od skargi w wysokości 2.000 zł oraz wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika w kwocie 5.400 zł, równoważnego minimalnej stawce za czynności zawodowego pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), jak w punkcie 2 wyroku.

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.