Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 506/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: aty. 7 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 11 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.), , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2024 roku sprawy ze skargi E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia 21 marca 2024 roku nr LXXXI/1139/24 w sprawie uchwalenia zasady lokalizacji składowisk odpadów oraz spalarni odpadów na terenie gminy miejskiej Z. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miasta Z. na rzecz strony skarżącej E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 10 czerwca 2024 r. E. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 609) – dalej: u.s.g.; wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia 21 marca 2024 r., nr LXXXI/1139/24 w sprawie uchwalenia zasady lokalizacji składowisk odpadów oraz spalarni odpadów na terenie gminy miejskiej Z..

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzucała naruszenie:

- art. 7 Konstytucji RP oraz art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., poprzez podjęcie kwestionowanej skargą uchwały bez podstawy prawnej, podkreślając, iż powołany w niej przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. nie stanowi upoważnienia organu stanowiącego gminy do podejmowania uchwał o charakterze generalnym i abstrakcyjnym adresowanych do podmiotów administrowanych (aktów prawa miejscowego);

- art. 20 w zw. z art. 21 oraz art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne, nieznajdujące umocowania w wskazanym konkretnym akcie prawnym rangi ustawowej, jak i niepoparte ważnym interesem publicznym ograniczenie skarżącej możliwości wykonywania przysługującego stronie prawa własności do nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym postanowieniami uchwały oraz niedozwoloną ingerencję w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej;

- art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1641) – dalej: u.o.a.n.; poprzez naruszenie obowiązku ogłoszenia, jako warunku wejścia w życie aktu prawa miejscowego, w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i ograniczenie się w tym zakresie jedynie do ogłoszenia o podjęciu uchwały w drodze "rozplakatowania na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta Z. oraz poprzez zamieszczenie jej treści stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta Z.", a nadto o niedochowaniu ustawowego 14 dniowego terminu wejścia w życie kwestionowanej uchwały, przy jednoczesnym braku wykazania wystąpienia ważnego interesu państwa, który uzasadniałby niedochowanie powyższego terminu;

- art. 93 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione twierdzenie, iż kwestionowana skargą uchwała stanowi akt prawa wewnętrznie obowiązującego, wiążący jedynie jednostki organizacyjne podległe organowi ją podejmującego.

Z uwagi na powyższe pełnomocnik strony skarżącej wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, iż kwestionowana przez nią uchwała, podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., wprowadza zakaz lokalizacji instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych odpadów komunalnych, składowisk odpadów oraz spalarni odpadów w odległości mniejszej niż trzy kilometry od zabudowań mieszkalnych na terenie gminy miasto Z. (§ 1 uchwały). Jak wynika z treści § 2 ust. 1-2 uchwały wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia i podlega poddaniu do publicznej wiadomości poprzez rozplakatowanie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta Z. oraz poprzez zamieszczenie jej treści na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta Z..

Spółka wykazała nadto interes prawny skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. podkreślając, iż posiada tytuł prawny do terenów objętych wprowadzonym kwestionowaną uchwałą zakazem, na których zamierza zlokalizować instalację do termicznego przekształcania odpadów komunalnych. W dacie podjęcia kwestionowanej uchwały w toku pozostawało, wszczęte na jej wniosek z dnia 1 grudnia 2021 r., postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "Budowa Instalacji Termicznego Przekształcania Odpadów Komunalnych na działkach o nr ewid. gruntu: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w miejscowości Z. obręb [...]". Po dacie wniesienia projektu kwestionowanej uchwały, a w przeddzień jej podjęcia, decyzją z dnia 20 marca 2024 r. Prezydent Miasta Z. odmówił ustalenia w/w warunków dla planowanej inwestycji. Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołanie, które na dzień wniesienia skargi nie zostało jeszcze rozpatrzone. W ocenie skarżącej spółki podjęta uchwała narusza przysługujące skarżącej prawo do korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, w tym swobodnego korzystania z przysługującego jej prawa własności oraz podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej (art. 31 ust. 3 konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców), które to uprawnienia mogą być ograniczane jedynie ustawą, przy jednoczesnym zachowaniu racjonalnej i odpowiedniej proporcji pomiędzy przysługującymi stronie prawami a celu, któremu osiągnięciu mają służyć konkretne ograniczenia. Zdaniem skarżącej, kwestionowana skargą uchwała pomimo pozornego skierowania jej do bliżej nieokreślonych adresatów miała na celu uniemożliwienie realizacji inwestycji planowanej przez spółkę, która budzi sprzeciw mieszkańców gminy, a jej podjęcie, co istotne tuż przed wyborami do samorządu terytorialnego, strona postrzega jako celowe działanie nakierunkowane na wyborców.

Pełnomocnik spółki zaznaczył również, iż przedmiotowa uchwała przedstawiona została, zgodnie z wymaganiami obowiązującego prawa, Wojewodzie Łódzkiemu, który nie stwierdził podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego, pomimo, iż spółka w dniu 8 maja 2024 r. wnioskowała o stwierdzenie nieważności uchwały.

Wobec powyższej argumentacji, jak i wskazanych wcześniej zarzutów w ocenie pełnomocnika spółki wniesienie przedmiotowej skargi uznać należy za w pełni zasadne i konieczne.

W odpowiedzi na skargę Miasto Z., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosiło o jej oddalenie. Wskazywało, iż wbrew stanowisku skarżącej kwestionowana uchwała nie narusza jej interesu prawnego, gdyż stanowi ona akt o charakterze intencyjnym, wewnętrznym, stanowiskowym, który w przyszłości może, lecz nie musi, być uwzględniony przy tworzeniu aktów prawnych z zakresu planowania przestrzennego, mających bezpośredni wpływ na sytuację prawna właścicieli. Nie ma ona zatem charakteru normatywnego i jako taka nie narusza konstytucyjnych praw skarżącej. Wskazano także, iż objęte uchwałą kwestie niewątpliwie pozostają w zakresie zadań, określonych w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., do których Rada Miasta Z. ma kompetencje, a nadto, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy upoważniona jest do podejmowania działań nie władczych, pozostających w granicach działań gminy przewidzianych przepisami obowiązującego prawa.

Odnosząc się do powoływanej decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia 20 marca 2024 r. o odmowie ustalenia warunków środowiskowych dla inwestycji skarżącej, organ wskazał, iż kwestia ta pozostaje przedmiotem odrębnego postępowania (odwoławczego) przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Sieradzu.

Pełnomocnik organu wskazał również, iż z uwagi na fakt, że Prezydent Miasta Z. jest jednocześnie strona w postępowaniu o wydanie warunków środowiskowych dla inwestycji, nie powinien on reprezentować Miasta Z. w niniejszym postępowaniu.

W piśmie procesowym z dnia 2 września 2024 r., stanowiącym replikę na udzieloną przez organ odpowiedź na skargę, pełnomocnik skarżącej spółki podtrzymując wniesione zarzuty i przedstawioną na ich zasadność argumentację kwestionował możliwość uznania zaskarżonej uchwały za akt wewnętrzny, intencyjny, pozbawiony charakteru normatywnego, który uniemożliwiałby skarżącej korzystanie z gwarantowanych jej konstytucyjnie praw.

W dniu 4 września 2024 r. obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącej spółki popierał w całości zarzuty skargi i zawarte w niej wnioski.

Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – dalej: p.p.s.a.; sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem: uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego (pkt 5) i uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wyjaśnić przy tym należy, że podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy określają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 609) – dalej: u.s.g., której art. 91 ust. 1 stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania tych aktów. Przykładowo są nimi podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

W niniejszej sprawie przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej E. Sp. z o.o. z siedzibą w Z., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, uczyniła uchwałę Rady Miasta Z. z dnia 21 marca 2024 r., nr LXXXI/1139/24 w sprawie uchwalenia zasady lokalizacji składowisk odpadów oraz spalarni odpadów na terenie gminy miejskiej Z..

Kwestionowana skargą uchwała podjęta została na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.

Natomiast podstawę prawną wniesionej skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Oceniając przesłankę wykazania przez stronę skarżącą naruszenia jej interesu prawnego wskazać należy, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, który Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela, podkreśla się, że kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. strona skarżąca musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jej konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Inaczej mówiąc, rzeczą strony skarżącej jest wykazanie, że kwestionowana skargą uchwała naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Aby skarga mogła zostać uwzględniona należy wykazać, że po stronie organu stanowiącego gminy doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony. Przy czym, co należy podkreślić, ów interes musi być bezpośredni, realny i aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., winno być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia bezpośredniego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (por. wyrok NSA z 19 listopada 2019 r., II OSK 3339/17; wyrok WSA w Warszawie z 1 lipca 2020 r., IV SA/Wa 2926/19; wyroki WSA w Łodzi z dnia 2 lipca 2019 r., II SA/Łd 1023/18; z dnia 3 października 2019 r., II SA/Łd 96/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalej, mając na uwadze sprzeczne, co do charakteru zaskarżonego aktu stanowiska stron postępowania, zdaniem Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę dla oceny istnienia interesu prawnego strony skarżącej, a co za tym idzie dopuszczalności skargi, niezbędnym jest uprzednie ustalenie, czy objęta skargą uchwała stanowi akt prawa miejscowego, czy też jak podnosi organ administracji akt o charakterze wewnętrznym, intencjonalnym, niewpływający w żaden sposób na sytuację prawną skarżącej.

W tym zakresie wskazać należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Jak stanowi przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stosownie zaś do treści art. 40 ust. 2 u.s.g. na podstawie niniejszej ustawy (u.s.g. – uwaga Sądu) organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 u.s.g.). Zgodnie z art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, a zasady i tryb ich ogłaszania aktów prawa miejscowego, na co wskazuje przepis art. 42 u.s.g., określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) – dalej: u.o.a.n.

Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że aktem prawa miejscowego (wykonawczym) jest akt uchwalony przez radę gminy na podstawie upoważnienia ustawowego, powszechnie obowiązujący na obszarze gminy, zawierający normy generalne i abstrakcyjne. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji; jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców), mieszkających, działających lub tylko przebywających na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego - obowiązują na obszarze działania organów, które je ustanowiły; 3) normatywny charakter - zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się (nakazy, zakazy lub uprawnienia); 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach; charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy; natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji, co oznacza, że muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Olsztynie z 26 września 2019 r., II SA/Ol 556/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powoływany przez pełnomocnika organu administracji przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. zasadniczo nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym, gdyż te muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Upoważnia on natomiast radę gminy do podejmowania działań nie władczych (np. o charakterze programowym, intencyjnym), ale pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa. Celem uchwał podejmowanych na podstawie w/w przepisu jest zakomunikowanie stanowiska organu kolegialnego w sprawach związanych z bieżącą działalnością, jak i ogólnospołecznych i stanowiących przedmiot szerszego dyskursu publicznego. Rola takiej uchwały sprowadza się do upublicznienia poglądów rady odnośnie partykularnego zjawiska, czy problemu. Co do zasady tego rodzaju uchwała stanowi nie władczą formę działania organu samorządu terytorialnego, nie jest aktem normatywnym obowiązującym powszechnie, ani wewnętrznie, jak również nie jest źródłem jakichkolwiek obowiązków prawnych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 8 września 2020 r., II SA/Rz 27/20; wyrok WSA w Gdańsku z 21 marca 2018 r., II SA/Gd 795/17; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, co wymaga zaznaczenia w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż rzeczywisty charakter prawny danego aktu musi być oceniany wyłącznie na podstawie jego treści, a nie intencji radnych (por. wyrok NSA z 12 października 2023 r., II OSK 2177/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia również wymaga, iż wbrew stanowisku pełnomocnika strony skarżącej powołany wyżej przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi samodzielną przesłankę do podejmowania działań nie władczych (np. o charakterze programowym, intencyjnym) i nie wymaga dodatkowego stosownego upoważnienia w tym zakresie w statucie danej jednostki samorządu terytorialnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że analiza treści postanowień zaskarżonej uchwały pozwala na uznanie, iż stanowi ona akt prawa miejscowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż jest ona kierowana do bliżej nieokreślonego kręgu podmiotów i wprowadza na całym obszarze gminy miasta Z. ograniczenie w możliwości lokalizacji określonych instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych odpadów komunalnych, składowisk odpadów oraz spalarni odpadów w odległości mniejszej niż trzy kilometry od zabudowań mieszkalnych. Wykazuje zatem cechy aktu normatywnego, zawierającego normy generalne i abstrakcyjne. Tym samym podnoszone w treści udzielonej odpowiedzi na skargę argumenty, co do intencyjnego charakteru podjętej uchwały pozostają bez wpływu na wynik sprawy.

W konsekwencji powyższego, wbrew stanowisku pełnomocnika organu, strona skarżąca niewątpliwie posiada interes prawny do wniesienia skargi wynikający z posiadanego przez spółkę prawa własności nieruchomości o nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położnych w miejscowości Z. obręb [...], na terenie objętym § 1 kwestionowanej uchwały, której treść niewątpliwie wpływa na sposób i zakres korzystania z tej nieruchomości.

Ustalenie w przedmiotowej sprawie, iż spełnione zostały przesłanki określone w powołanym art. 101 ust. 1 u.s.g. umożliwiło dokonanie przez Sąd merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu.

W tym zakresie, Sąd za uzasadnione uznał zarzuty skargi, co do naruszenia art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. wskazujące na podjęcie zaskarżonej uchwały bez podstawy prawnej. Jak już bowiem wcześniej wskazano przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Organ stanowiący gminy zobowiązany jest zatem przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, gdyż jego przekroczenie stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu, stosownie do powołanego już art. 91 ust 1 u.s.g. Zdaniem Sądu zasadnie podnosi skarżąca, iż powołany jako podstawa podjęcia zaskarżonej uchwały przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. nie stanowi upoważnienia organu stanowiącego gminy do podejmowania uchwał o charakterze generalnym i abstrakcyjnym adresowanych do podmiotów administrowanych (aktów prawa miejscowego). Przepis ten odnosi się do ciążącego na gminie obowiązku realizacji zadań własnych w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb jej wspólnoty, wykonywanym przez organy gminy, które kierują się dobrem ogólnym mieszkańców gminy. Omawiany przepis stanowi ogólną normę kompetencyjną określającą zakres właściwości gminy w realizowaniu zadań publicznych, a zawarty w nim katalog spraw nie stwarza samodzielnej podstawy dla działania gminy. Każdy bowiem z zakresów spraw wymienionych w art. 7 ust. 1 u.s.g. winien być potwierdzony i uszczegółowiony w ustawie odrębnej, poświęconej tematycznie sprawom stanowiącym zadania gminy, gdyż jak wcześniej wskazano uprawnienie gminy do korzystania z określonych instrumentów prawnych służących wykonywaniu zadań, które rodzą skutki prawne na zewnątrz (w tym m.in. do wydawania aktów prawa miejscowego) wymaga szczegółowych podstaw prawnych. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w doktrynie prawa, gdzie wskazuje się, iż zawarte w art. 7 ust. 1 u.s.g. wyliczenie przykładowych zadań własnych gminy wskazuje sprawy jakimi gmina może się zajmować, jednakże nie stanowi wyraźnie o czym gmina może decydować. Wskazanie przez ustawodawcę na określonego rodzaju zadanie gminy, nie jest tożsame z wyposażeniem organu stanowiącego tej gminy, do określenia formy realizacji takiego zadania. Tak rozumiane zadania gminy nie mogą być utożsamiane z kompetencjami, jedynie kompetencja stwarza potencjalną możliwość ważnego dokonania przez organ czynności konwencjonalnej. W państwie praworządnym nie jest możliwe utożsamianie zadań i kompetencji, a także domniemanie kompetencji przez organ administracji publicznej. Aby określone zadanie z zakresu administracji publicznej mogło być przez gminę wykonywane, musi istnieć norma kompetencyjna wskazująca prawną formę realizacji takiego zadania, np. uchwały, zarządzenia lub decyzji. Zatem dla realizacji przez gminę zadań publicznych za pomocą władczych form działania, dzięki którym gmina może wkraczać w sferę praw i obowiązków obywatela lub innego podmiotu należącego do systemu organizacyjnego samorządu terytorialnego, konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych, wskazujące zadanie, właściwy organ oraz prawną formę realizacji zadania publicznego. Gmina, wykonując zadania publiczne, obowiązana jest przestrzegać porządku prawnego, co oznacza, że wszelkie akty prawne i czynności organów gminy (stanowione przez nie przepisy, podejmowane uchwały i decyzje oraz czynności prawne) muszą być zgodne z obowiązującym w Polsce ustawodawstwem (por. B. Dolnicki [red.] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, Wydanie 3, s. 192-193). Tym samym ogólny charakter art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mógł stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy.

Wobec uznania kwestionowanej uchwały za akt prawa miejscowego, za zasadne w ocenie Sądu uznać również należało zarzuty skargi, co do naruszenia art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w sprawie nie dochowano zarówno obowiązku ogłoszenia podjętej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), jak i określonego prawem 14 dniowego terminu pomiędzy publikacja przedmiotowego aktu, a jego wejściem w życie (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Powyższe bezspornie wynika z § 2 zaskarżonej uchwały.

Stwierdzony przez Sąd charakter zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego skutkuje również uznaniem za zasadny zarzut skargi, co do naruszenia art. 93 ust. 1 Konstytucji RP. Co prawda w powołanym przepisie mowa wyłącznie o aktach przyjmowanych przez Radę Ministrów oraz Prezesa Rady Ministrów, to zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego regulacje te należy odnosić do wszystkich aktów prawa wewnętrznego, a co za tym idzie, także tych, pochodzących od organów wykonawczych gmin (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 grudnia 1998 r., sygn. akt K 21/98, OTK 1998, Nr 7, poz. 116).

Podjęcie kwestionowanej uchwały bez podstawy prawnej czyni także zasadnym zarzut skargi, co do naruszenia art. 20 w zw. z art. 21 oraz art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, którego to zarzutu skarżąca dopatruje się w bezpodstawnym, niepopartym ważnym interesem publicznym ograniczeniem przysługujących stronie prawa własności do nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym postanowieniami uchwały oraz prawa swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej.

Powyżej stwierdzone uchybienia skutkują stwierdzeniem, iż objęta przedmiotową skargą uchwała, stanowiąca w ocenie Sądu akt prawa miejscowego, podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, co skutkuje koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Natomiast odnośnie do podnoszonej w skardze argumentacji pełnomocnika skarżącej spółki, co do rzeczywistych intencji podjęcia kwestionowanej uchwały, nakierowanej na uniemożliwienie realizacji tej konkretnej inwestycji planowanej przez skarżącą, budzącej sprzeciw lokalnej społeczności, jak i powiązania tej argumentacji z wyborami do samorządu terytorialnego wskazać należy, iż kwestie te, jako poza prawne pozostają poza zakresem kontroli przeprowadzanej przez Sąd.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W przedmiocie kosztów postępowania, na które składają się: kwota uiszczonego wpisu sądowego od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej ustanowionego z wyboru (480 zł) oraz kwota uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst. jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1964).