Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1361/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art 22 ust 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art 146 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi K. C., K. C. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 25 lipca 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej budynku do gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność czynności Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 25 lipca 2011 r. polegającej na włączeniu karty adresowej budynku przy ul. [...] w Zakopanem do gminnej ewidencji zabytków, II. zasądza od Burmistrza Miasta Zakopane solidarnie na rzecz K. C. i K. C. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 19 września 2023 r. K. C. i K. C. wezwali Burmistrza Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na bezpodstawnym włączeniu karty ewidencyjnej zabytku - budynku położonego przy ul. [...] w Z. do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane na podstawie zarządzenia nr 125/2021 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 7 czerwca 2021 r. Wniesiono o wyłączenie karty ewidencyjnej budynku położonego przy ul. [...] w Z. z Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z..

W odpowiedzi na powyższe organ poinformował, że przedmiotowy budynek jest typowym przedstawicielem zabudowy miasta Zakopanego lat 80-90 XIX w., zachowanym w oryginalnej formie i substancji. Budynek drewniany, parterowy, wzniesiony na rzucie prostokąta z wysunięta ryzalitowo werandą. Posiada istotne walory artystyczne, przejawiające się poprzez jego proporcje, formę, bryłę, oszczędny detal architektoniczny. Budynek jest również mocno osadzony w przestrzeni i układzie urbanistycznym tej części miasta, gdzie stała się zabytkowa, historyczna zabudowa, podlegająca ochronie konserwatorskiej i mająca znacznie dla historii miasta i etapów jego rozwoju. Nadto budynek spełnia kryteria ustawowe zawarte w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840) i kwalifikuje się do pozostawienia w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Krakowa.

Pismem z dnia 20 września 2023 r. K. C. i K. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na zarządzenie nr 125/2021 z 7 czerwca 2021 r. Burmistrz Miasta Zakopane w przedmiocie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane w zakresie jaki dotyczy włączenia karty adresowej budynku położonego przy ul. [...] w Z. do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zaskarżonej czynności skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 22 ust. 5 pkt 3, art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 840) w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 roku w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 56; dalej także jako: rozporządzenie), polegające na błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu przepisów poprzez: bezpodstawne i dowolne uznanie budynku za zabytek w sytuacji, gdy nie posiada on cech zabytku w myśl art. 3 pkt 1 i 2 ustawy oraz włączenie karty ewidencyjnej przedmiotowego budynku do GEZ bez przeprowadzania odpowiednich czynności wyjaśniających czy budynek spełnia przesłanki definicji zabytku w myśl przywołanej ustawy oraz brak sporządzenia stosownej dokumentacji potwierdzającej kluczowe w tym zakresie ustalenia;

- § 18b rozporządzenia, polegające na jego niezastosowaniu, a to włączeniu karty ewidencyjnej budynku do GEZ bez zawiadomienia o tym fakcie właścicieli nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie ww. zarządzenia w skarżonym zakresie oraz wyłączenie ze zbioru GEZ karty adresowej przedmiotowego budynku.

Uzasadniając interes prawny do wniesienia skargi skarżący podali, że są współwłaścicielami nieruchomości, na której położony jest budynek wpisany, na podstawie skarżonego zarządzenia do GEZ, pod pozycją nr [...] Podali również, że postanowieniem znak: DNT-1.5181.25.2023.JH z dnia 4 sierpnia 2023 roku Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił skarżącym uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego określonego w projekcie pt: "Rozbiórka budynku mieszkalno-gospodarczego oraz budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną oraz budowa niezbędnych urządzeń budowlanych: wewnętrzną instalacją wodociągową, wewnętrzną instalacją elektryczną, wewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej; miejscami postojowymi; miejscami do czasowego gromadzenia odpadów stałych; utwardzonymi dojściami, dojazdami, tarasami - Z. dz. ewid. nr [...], [...], [...] obręb [...] (Projekt zagospodarowania działki lub terenu, projekt budowlano - architektoniczny, załączniki projektu budowlanego)". W punkcie 2 uzasadnienia Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że: "Budynek przy ul. [...] w Z. ujęty jest w GEZ miasta Zakopanego przyjętej zarządzeniem Burmistrza Miasta Zakopanego nr: 125/2023 z dnia 7 czerwca 2021 roku pod numerem [...]".

W ocenie skarżących, na podstawie zaskarżonego zarządzenia doszło do włączenia karty ewidencyjnej budynku do GEZ, co w konsekwencji doprowadziło do rażącego naruszenia przysługującego skarżącym prawa własności, bowiem objęcie budynku ochroną konserwatorską oznacza władcze wkroczenie w zespół uprawnień właściciela, kolidując z podstawowymi atrybutami prawa własności. Naruszenie uprawnień miało przy tym charakter realny, a nie tylko abstrakcyjny, bowiem odmowa uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego wiąże się automatycznie z odmową udzielenia pozwolenia na budowę przez organ architektoniczno-budowlany. Podkreślenia wymaga, iż wpis do Gminnej Ewidencji Zabytków powoduje powstanie określonej quasi ochrony konserwatorskiej. Zgodnie bowiem z treścią art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków wymaga pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego znajdującego się w gminnej ewidencji zabytków lub na obszarze wpisanym do tej ewidencji.

Jak podali skarżący są to działania wkraczające w prawo własności, a co za tym idzie ingerujące w interes prawny właścicieli. Wobec powyższego niezgodne z prawem włączenie karty ewidencyjnej budynku do GEZ narusza interesy skarżących, co daje im legitymację do wystąpienia ze skargą w niniejszym postępowaniu. Nadto wskazano, że budynek nie posiada cech zabytku, o których mowa w art. 3 pkt 1 i 2 ww. ustawy, a ponadto sam organ nie wyjaśnił i nie udokumentował w odpowiedni sposób cech zabytkowych budynku, które uzasadniały podjęcie skarżonego zarządzenia w części, w jakiej dotyczy ono nieruchomości skarżących. Podniesiono, że zaskarżona czynność polegająca na włączeniu karty ewidencyjnej budynku do GEZ nie została poprzedzona jakimikolwiek czynnościami organu, które uzasadniałaby podjęcie takich, a nie innych rozstrzygnięć w sprawie. Z uwagi na uznaniowość włączenia karty ewidencyjnej budynku do gminnej ewidencji zabytków oraz konsekwencje wynikające z tego faktu dla właściciela nieruchomości, działania organu - w tym przypadku burmistrza miasta - powinny być tym bardziej przejrzyste i w należyty sposób poparte odpowiednimi opiniami lub ekspertyzami specjalistów wdanej dziedzinie oraz innymi czynnościami dowodowymi, które to w sposób jasny i niewątpliwy pozwalałaby poznać i zrozumieć motywy działań organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się przy tym, że chociaż gminna ewidencja zabytków służy do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy, to jednak wpisy uskutecznione w niej prowadzą do ograniczenia uprawnień właścicielskich, zatem nie może być dowolności w dokonywaniu tych wpisów w oparciu o podstawę prawną z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 roku, sygn. akt: II OSK 2189/13).

W analizowanej sprawie, w dokumentacji zgromadzonej przez Burmistrza Miasta Zakopane działającego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków brak jest jakichkolwiek dokumentów uzasadniających objęcie wspomnianej nieruchomości ochroną konserwatorską z uwagi na zakwalifikowanie jej jako zabytkowej w znaczeniu przepisów ustawy. W szczególności informacji tych nie dostarcza karta ewidencyjna budynku, która oprócz dwóch zdjęć i przybliżonej daty powstania oznaczonej na XIX wiek nie zawiera żadnych innych danych, które pozwalałaby na kontrolę instancyjną poczynionych przez organ ustaleń.

Na marginesie wskazano, że skarżone zarządzenie zostało podjęte

w dniu 7 czerwca 2021 roku, podczas gdy ostatni dokument zalegający w aktach organu (karta ewidencyjna) pochodzi z dnia 24 listopada 2018 roku i poza jednym zdjęciem nie dostarcza żadnych dodatkowych informacji. Nadto organ na żadnym etapie postępowania, nie poinformował skarżących właścicieli nieruchomości o tym fakcie, czym w sposób oczywisty naruszył ciążący na nim obowiązek wynikający z § 18b pkt. 1, 4, 5 rozporządzenia, mimo iż obowiązek taki został wprowadzony przez ustawodawcę już w 2019 roku.

Podsumowując, wskazano, że okoliczności podjęcia zaskarżonej czynności wskazują na całkowitą dowolność organu przy jej realizacji, która to doprowadziła do istotnych, a zarazem bezpodstawnych ograniczeń uprawnień właścicielskich po stronie skarżących. W zaistniałym stanie faktycznym nie można było dokonać wpisu budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków bez uprzedniego ustalenia cech zabytkowych obiektu czy to w drodze analizy czy też ekspertyzy sporządzonej przez kompetentną w tym zakresie osobę. Przeciwne stanowisko jest niezgodne z treścią art. 3 pkt 1 ustawy. Dokonanie wpisu do ewidencji zabytków budynku przy ul. [...] w Zakopanem stanowiło całkowicie dowolne i arbitralne działanie Burmistrza Miasta Zakopane.

Niezależnie od podniesionych uchybień proceduralnych, według skarżących skarga winna być uwzględniona już tylko z tego powodu, iż Trybunał Konstytucyjny

w wyroku z dnia 11 maja 2023 roku sygn. akt: P 12/18, stwierdził niekonstytucyiność art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. W ocenie Skarżących ten właśnie przepis stanowił podstawę materialnoprawne do podjęcia skarżonego zarządzenia i włączenia karty ewidencyjnej Budynku do GEZ.

Skarżący dodali, że działanie to miało miejsce po zmianie przepisów ustawy dokonanej w 2010 roku na mocy ustawy z dnia 18 marca 2010 roku, gdzie gminna ewidencja zabytków otrzymała inne, mocniejsze znaczenie prawne. Ewidencja ta nie służy już wyłącznie do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Wpisy uskutecznione w niej prowadzą do istotnego ograniczenia uprawnień właścicielskich, zatem nie może być dowolności

w dokonywaniu tych wpisów w oparciu podstawę prawną z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie lub oddalenie skargi.

Uzasadniając odrzucenie skargi organ podał, ze skarżący złożyli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 20 września 2023 r., a w dniu 21 września 2023 r. wnieśli skargę, podczas gdy odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa otrzymali w dniu 6 października 2023 r. Po drugie w dniu 29 kwietnia 2021 r., a więc przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia wystąpili do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wykreślenie budynku z GEZ.

Uzasadniając z kolei wniosek o oddalenie skargi organ podał, że włączenie budynku do gminnej ewidencji zabytków zostało dokonane w oparciu o art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jako inne zabytki nieruchome (inne niż znajdujące się w rejestrze i ewidencji wojewódzkiej) wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Przedmiotowy budynek jest mocno osadzony w przestrzeni i układzie urbanistycznym tej części miasta, gdzie ostała się zabytkowa, historyczna zabudowa, podlegająca ochronie konserwatorskiej i mająca znaczenie dla historii miasta i etapów jego rozwoju. Willa posiada istotne walory artystyczne, przejawiające się poprzez jej proporcje, formę, bryłę, oszczędny detal architektoniczny.

Organy ochrony konserwatorskiej są organami wyspecjalizowanymi

w przedmiocie oceny wartości zabytkowych obiektów i na podstawie posiadanych przez siebie informacji oceniają, czy określony budynek powinien podlegać ochronie, jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postępowanie prowadzone przez organ ochrony zabytków ma w tej materii charakter uproszczony, a wpis odbywa się poprzez czynność materialno-techniczną w oparciu o stwierdzenie przez organ, na podstawie posiadanych dokumentów (np. jak w przedmiotowym przypadku opracowanych na potrzeby Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków woj. Krakowskiego karty adresowej (tzw. fiszki): z 1982 r. przez dr B. T., dyplomowaną konserwator zabytków architektury, historyka sztuki, historyka i teoretyk architektury z tytułem doktor nauk humanistycznych), że danemu obiektowi można przypisać cechy uzasadniające objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Pierwsza karta Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane wraz ze zdjęciem została sporządzona w dniu 25 lipca 2011 r. przez M. M. absolwenta historii sztuki na Uniwersytecie Papieskim im. [...] w Krakowie, zarządzania kulturą i mediami na Uniwersytecie Jagiellońskim oraz Podyplomowego Studium Konserwacji Zabytków Architektury i Urbanistyki na Politechnice Krakowskiej, wieloletniego pracownika Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków w Zakopanem oraz Muzeum Tatrzańskiego w Zakopanem, gdzie obecnie pełni funkcję dyrektora, autora licznych publikacji i wydawnictw.

Aktualizacja Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane wraz ze zdjęciem została sporządzona w dniu 24 listopada 2018 r. przez K. I., absolwentkę Uniwersytetu M. K. w Toruniu na kierunku Ochrona Dóbr Kultury na Wydziale Sztuk Pięknych, o specjalności konserwatorstwo, wieloletniego pracownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Zielonej Górze - Kierownika Wydziału Zabytków Nieruchomych, autorkę licznych opracowań z dziedziny historii sztuki i architektury.

Przy ocenie budynku i jego kwalifikacji brano pod uwagę cechy stylu zakopiańskiego, materiał budowlany i technologię, w której budynek wzniesiono. Ponadto, istotnym kryterium oceny zabytku było również zachowanie go w oryginalniej substancji i formie, czyniącej go świadkiem minionych epok i sposobów budowania, a zatem przedstawia walory historyczne, artystyczne i naukowe niezależnie od stanu jego zachowania, wartości materialnej i intencji budowniczych.

Brak zgromadzenia materiałów innych niż opracowana przez specjalistów

z dziedziny architektury podhalańskiej "fiszka" i karta adresowa, nie przekłada się automatycznie na brak podstaw faktycznych i prawnych dla dokonania wpisu

w sytuacji spełniania przez budynek "ustawowego kryterium zabytku", co jest bezsporne w świetle jego wartości zabytkowych i historycznych opisanych wyżej oraz w dokumencie pn. "wartościowanie zabytku" stanowiącym załącznik do odpowiedzi na skargę. W procedurze wpisowej nie przewidziano konieczności sporządzania oceny wartości zabytku przez niezależnych ekspertów, czy możliwości wnoszenia przez właściciela lub posiadacza uwag/zarzutów do co do zasadności wpisu, a tym samym nie przewidziano możliwości oparcia/weryfikacji oceny wartości zabytkowych obiektu o przeciwne oceny jego właściciela lub posiadacza.

Do roku 2019 nie było prawnego obowiązku powiadamiania właścicieli nieruchomości o wpisie do GEZ, dopiero rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w brzmieniu od dnia 19 października 2019 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych zagranicę niezgodnie

z prawem, dla przypadków włączania/wyłączania obiektów z GEZ/WEZ wprowadziło wymóg sporządzenia/zgromadzenia dokumentacji w sposób określony w w/w akcie

i dopiero nowe rozporządzenie wprowadziło obowiązek zawiadamiania właścicieli

o zamiarze włączenia/ włączeniu karty adresowej do GEZ/WEZ.

Obowiązek ten nie miał jednakże zastosowania do budynku przy ul. [...] w Zakopanem z uwagi na fakt, że karta z 2018 r. nie byłą kartą "nową" w rozumieniu § 18 a ust. 1 w/w rozporządzenia - nie zachodził żaden z warunków sporządzenia karty nowej. Karta z 2018 r. zawiera jedynie aktualne zdjęcie, które przedstawia budynek w niezmienionym/niepogorszonym stanie. Karta wykonana została przez specjalistę z wieloletnim doświadczeniem K. I. (patrz wyżej), która oceniając wartości zabytkowe budynku, utrzymała zasadność dalszej ochrony konserwatorskiej, poprzez pozostanie przedmiotowego budynku w GEZ, tym samym potwierdzając, że budynek nie utracił cech zabytku.

Organ podkreślił, że budynek utrzymany jest w stylu zakopiańskim, odwołuje się do tradycji lokalnej. Wzniesiony został z tradycyjnych materiałów i technologii. Jest przykładem architektury wernakularnej. Zachowany jest w substancji oryginalnej. Budynek nie utracił wartości zabytkowych i artystycznych w myśl ustawy o opiece i ochronie nad zabytkami.

W piśmie z 27 grudnia 2023 r. oraz na rozprawie w dniu 9 stycznia 2024 r. skarżący sprecyzowali przedmiot zaskarżenia, określając, że przedmiotem zaskarżenia, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest czynność materialno-techniczna polegająca na opracowaniu karty adresowej i włączeniu jej do gminnej ewidencji zabytków w dniu 25 lipca 2011 r., której materialną podstawę stanowił art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W przedmiotowej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest czynność Burmistrza Miasta Zakopane z 25 lipca 2011 r. polegająca na i włączeniu do gminnej ewidencji zabytków karty adresowej zabytku położonego w Zakopanem przy ul. [...] (w aktach administracyjnych także: os. [...]

Wobec tego, że zaskarżony akt został przyjęty przed rokiem 2017 r. zbadano w pierwszej kolejności, czy spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi, o których mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z przywołanym przepisem skargę na akt należało wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Jak zatem wynika z art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed z 2017 r., to nie moment dowiedzenia się o podjęciu aktu jest miarodajny dla ustalenia terminu zakreślonego do wniesienia skargi, lecz termin wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

W przedmiotowej sprawie skarżący takie wezwanie skierowali do organu w dniu 20 września 2023 r., czym dopełnili wymogu wniesienia skargi. Zachowali również związany z tym termin wniesienia skargi, dokonując tej czynności w dniu 21 września 2023 r. Jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2016 r., I FPS 1/16 "Przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, skargę można wnieść najwcześniej następnego dnia po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie." W tej sytuacji Sąd nie stwierdził przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Podstawę prawną zaskarżonej czynności stanowi art. 22 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (obecnie: Dz.U. 2022 r. poz. 840, dalej: u.o.z.). Zgodnie z powołanymi przepisami wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Stosownie do § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem w przypadku zabytku nieruchomego innego niż zabytki określone w ust. 1 wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową tego zabytku do gminnej ewidencji zabytków po osiągnięciu porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków oraz najpilniejszych postulatów konserwatorskich.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie, że czynność wpisania karty obiektu do ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przy czym, w orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Nie może ulegać wątpliwości, że włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że konkretny obiekt spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z., tj. stanowi nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. To oznacza, że tylko w stosunku do takiego obiektu, który charakteryzuje się cechami wskazującymi na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, uzasadnione jest objęcie go wstępną ochroną w postaci ujęcia w gminnej ewidencji zabytków (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16).

Także zgodnie z utrwalonym orzecznictwem tut. Sądu "brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Powinien zostać sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie, z jakich powodów materialnoprawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi art. 3 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W szczególności potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Tego wymaga w demokratycznym państwie prawnym ochrona praw podmiotowych właściciela nieruchomości." (wyrok z dnia 14 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Kr 441/21; zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 października 2020 r. II SA/Kr 707/20, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2021 r. sygn. II SA/Kr 637/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 października 2021 r. sygn. II SA/Kr 657/21).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych zalega karta adresowa gminnej ewidencji zabytków datowana na 25 lipca 2011 r. opracowana przez M. M. (załącznik nr 4). W rubryce nr 1 wskazano, że jest to dom drewniany, w rubryce nr 2 określono czas powstania – koniec XIX wieku. W rubrykach 3-5 określono miejsce położenia, adres i przynależność administracyjną. W punkcie 6 wskazano formy ochrony: "-Wpis do Gminnej Ewidencji Zabytków, - Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Furmanowa, Kotelnica, Tatary" przyjęty Uchwałą Rady Miasta Zakopane Nr LX/969/2010 z dnia 30 września 2010 r." W rubryce 8 znajduje się fotografia obiektu opisana jako "Widok od strony wschodniej" oraz mapa opisana jako "Fragment mapy z MPZP "Furmanowa, Kotelnica, Tatary". Ww. fotografia obrazuje budynek drewniany pokryty dachem blaszanym. W punkcie 9 wskazano właścicieli nieruchomości. W karcie datowanej na 21 lipca 2011 r. znajdują się w istocie tożsame informacje. Dodatkowo w punkcie 4 "Datowanie", wskazano koniec XIX w., ok. 1930, 1950, w punkcie 17 wskazano stan zachowania: "zaniedbane", a w punkcie 18 - rodzaje zagrożeń: "brak remontu", "zagrożenia inwestycyjne". W uwagach (pkt 22) znajdują się dwie dodatkowe fotografie budynku z innej perspektywy niż opisana powyżej. W aktach sprawy zalega również karta adresowa zabytku nieruchomego datowana na 24 listopada 2018 r. sporządzona przez K. I. (załącznik nr 5). Karta obejmuje fotografię budynku od strony zachodniej. Brak jest innych informacji niż wskazane w kartach z 2011 r. Na karcie akt administracyjnych opisanej jako załącznik nr 6 znajduje się fiszka datowana na 12.X.1982 r. zawierająca następujące informacje: "[...], drew. K. XIX, ok. 1930, 1950, (...), ODZ, BDZ, ozdobne szalunki".

W tym kontekście Sąd podkreśla ponownie, że włączenie karty zabytku do ewidencji (gminnej, wojewódzkiej) musi wynikać ze stwierdzenia przez właściwy organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Aby czynności włączenia mogła być poddana kontroli zewnętrznej, podstawy jej dokonania także muszą być uzewnętrznione (wykazane). Potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Skoro zatem organ stoi na stanowisku, że obiekt ma zabytkowy charakter powinien kartę sporządzić w taki sposób, aby ten zabytkowy charakter odzwierciedlała. Tymczasem opisana wyżej karta takich informacji nie zawiera. W ocenie Sądu jedyną informacją mogącą potencjalnie wskazywać na zabytkowy charakter obiektu jest określony ogólnie czas powstania budynku na XIX w. Dostrzec jednak wypada, że w przywołanych dokumentach wskazano przy tym jeszcze lata 1930 i 1950, co może wskazywać na dokonane wówczas przekształcenia budynku, podobnie jak ujawniony na fotografii dach blaszany. Lakoniczność informacji zawartych w karcie nie umożliwia ustalenia, czy istniejąca na dzień sporządzenia karty substancja budynku była substancją pierwotną, oryginalną, czy zmienioną. Podkreślić należy również, że późniejsze dokumenty zawierające "wartościowanie obiektu", jak też rozważania zawarte w odpowiedzi na skargę, w tym twierdzenia o doświadczeniu i wykształceniu osób sporządzających karty, nie mogą stanowić potwierdzenia legalności zaskarżonej czynności. Kontrolując działania administracji publicznej Sąd powinien odnosić się do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie zaskarżonej czynności.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta Zakopane, o czym orzeczono w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie złożyły się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł; koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.