Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 683/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98a
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 15, art, 138, art. 107 par. 3, art. 9, art. 11
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant: Specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 27 września 2023 r. Nr SKO 4111.18.2023 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej geodezyjnym podziałem I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 213,50 zł (słownie: dwieście trzynaście złotych i 50 groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia 27 września 2023 r. Nr SKO 4111.18.2023, podjętą po rozpatrzeniu odwołań M. K. i K. K. (dalej "skarżący") Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej "K.p.a.") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia 25 lipca 2023 r. Nr GPI.3134.34.3.2022.MK ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w gminie C., oznaczonej geodezyjnie przed podziałem jako działka gruntu nr [...], AM-[...], obręb C.(1), wywołanego jej geodezyjnym podziałem.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., iż biorąc pod uwagę przepisy art. 98a ust. 1-1b, art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.; dalej "u.g.n."), ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić pod warunkiem, że łącznie wystąpią wymienione niżej przesłanki pozytywne i nie wystąpi przesłanka negatywna. Przesłankami pozytywnymi są zatwierdzenie podziału nieruchomości decyzją ostateczną, wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem nieruchomości oraz obowiązywanie uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Natomiast przesłanka negatywna to wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej po upływie trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W rozpatrywanej sprawie podziału nieruchomości dokonano na wniosek właścicieli nieruchomości - K. K. i M. K. - decyzją Wójta Gminy C. z dnia 6 maja 2020 r., która stała się ostateczna w dniu 7 maja 2020 r. Wobec tego do dnia 7 maja 2023 r. organ administracji publicznej był uprawniony wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z jej podziałem. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte - odpowiednio - w stosunku do skarżącego w dniu 14 lutego 2022 r., natomiast wobec współwłaściciela - w dniu 8 lutego 2022 r. (zawiadomienie z dnia 27 stycznia 2022 r. i zwrotne potwierdzenia odbioru przesyłek zawierających te zawiadomienia). Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że samo formalne zawiadomienie stron postępowania nie jest jednoznaczne ze wszczęciem postępowania, a ma ono charakter jedynie informacyjny, bowiem o wszczęciu postępowania decyduje moment podjęcia przez organ czynności zmierzających - w rozpatrywanej sprawie - do ustalenia opłaty adiacenckiej, Kolegium zwróciło uwagę, że nawet gdyby podzielić argumentację skarżącego się w tym zakresie i przyjąć takie rozumienie "wszczęcia postępowania", to w rozpatrywanej sprawie Wójt Gminy przed upływem trzech lat od dnia uostatecznienia się decyzji podziałowej podejmował już czynności w sprawie np. w dniu 21 grudnia 2022 r. pozyskał wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla przedmiotowej nieruchomości, w dniu 27 stycznia 2022 r. sporządzono informację z rejestru gruntów dla nieruchomości w granicach działki nr [...]. Ponadto w aktach sprawy nie ma co prawda dokumentu potwierdzającego konkretną datę zlecenia sporządzenia operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, ale skoro operat datowany jest na dzień 18 maja 2023 r., to jest wysoce prawdopodobne, że zlecenie jego wykonania nastąpiło przed dniem 7 maja 2023 r. Wobec powyższego - wbrew twierdzeniu skarżącego - kolejna przesłanka pozwalająca na nałożenie opłaty została spełniona.

Ponadto, w dacie uostatecznienia się decyzji podziałowej obowiązywała uchwała Rady Gminy C. z dnia z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości na terenie Gminy C. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 131, poz. [...]; dalej "uchwała"), zgodnie z którą na obszarze gminy C. stawka procentowa tej opłaty wynosi 30% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością jaką ma po podziale (§ 1 ust. 2 uchwały).

Przedmiotem sporu jest natomiast - jak wskazało SKO - okoliczność z zakresu ostatniej z przesłanek ustalenia omawianej formy opłaty adiacenckiej. M. K. zakwestionował bowiem wartość dowodową opinii biegłej, czyli w istocie wpływ podziału geodezyjnego na wartość przedmiotowej nieruchomości. Jednakże, po wnikliwej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ stwierdził, że przeprowadzone postępowanie dowodowe potwierdziło, iż podział nieruchomości w granicach działki gruntu nr [...] faktycznie spowodował, że jej wartość wzrosła. Prezentując przy tym przyczyny pozytywnej oceny opinii biegłej, w konkluzji stwierdził, że wnikliwa analiza działań autorka opinii wykazała, iż w każdym istotnym i weryfikowalnym przez organy elemencie operat został sporządzony w sposób prawidłowy. Dotyczy to zarówno zgodności z przepisami prawa, wyliczeń matematycznych, jak również logicznego i spójnego zastosowania przez rzeczoznawczynię majątkową założeń dotyczących jakości poszczególnych cech rynkowych, czego dokonano w zgodzie z opisem wszystkich obiektów. Dodatkowo opinia zawiera wszystkie elementy formalne wymienione w § 56 i § 57 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. Poz. 1832; dalej "rozp.w.n."). Operat z dnia 18 maja 2023 r. może więc stanowić dowód wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, który wyniósł 17042 zł, a także co do wysokości opłaty adiacenckiej, którą - zgodnie z § 1 ust. 2 uchwały - ustalono w wysokości 30% powyższej kwoty, tj. w łącznej wysokości 5112,60 zł. Prawidłowo zatem wyliczono i ustalono w zaskarżonej decyzji wysokość opłaty należnej każdemu ze współwłaścicieli. Mając to na względzie, Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej przewidziane w powołanych wyżej przepisach u.g.n. Odnosząc się natomiast do pozostałych argumentów podniesionych w odwołaniu, organ stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie.

W skardze na powyższą decyzję K. K. zarzucił jej:

1. naruszenie art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez błędną określenie momentu wszczęcia postępowania i obowiązku zawiadomienia o nim, tym samym naruszenie art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a.;

2. naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak oceny dowodów i zarzutów;

3. pozytywną weryfikację operatu szacunkowego naruszającego:

a) art. 98a ust. 1b u.g.n. poprzez wycenę działek nienadających się do samodzielnego zagospodarowania;

b) art. 153 w związku z definicją zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n. "nieruchomości podobnej".

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztu wpisu stosunkowego od skargi.

W uzasadnieniu skargi wskazano natomiast, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu współwłaściciela kwestionujących wartość dowodową operatu szacunkowego, który podparty był dowodami. Organ przeprowadził analizę operatu, nie odnosząc się do treści odwołania, stwierdzając, że poprawnie wybrano metodę, bezbłędnie przeprowadzono kalkulacje, czy z perspektywy powierzchni żadna z próbek materiału porównawczego nie budzi zastrzeżeń, czyli powtórzono analizę organu pierwszej instancji uzasadniającego swoją decyzję. Stanowisko Kolegium jest niezrozumiałe, szczególnie zważywszy, że podjęta argumentacja i dowody są tożsame z wieloma wcześniejszymi sprawami, w których skarżący wraz ze współwłaścicielem odwoływał się od decyzji Wójta Gminy w sprawie opłaty adiacenckiej.

Ponadto, w swoim odwołaniu skarżący przywołał komentarz B., natomiast Kolegium nie kwestionując bezpośrednio, że zawiadomienie z dnia 14 lutego 2022 r. nie jest synonimem wszczęcia postępowania, ale ma charakter informacyjny, zauważyło, że przed upływem okresu przedawnienia musiał nastąpić szereg czynności takich jak dnia 21 grudnia 2022 r. pozyskanie wypisu z planu miejscowego, 27 stycznia 2023 r. sporządzono informację z rejestru gruntów, przed okresem przedawnienia nastąpić musiało też zlecenie. Nie odniesiono się jednak do argumentu, że o wszystkich tych czynnościach, które organ dowolnie może antydatować na potrzeby odwołania, uczestnicy postępowania nie byli informowani, a pierwszą czynnością po zawiadomieniu z lutego 2022 r., o której się dowiedzieli, było przekazanie operatu szacunkowego w maju 2023 r. po okresie przedawnienia. Kolegium zatem nie uchwyciło istoty zarzutu, jakim jest nieskuteczność zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Jeśli zawiadomienie stanowi tylko informację o wszczęciu postępowania, ale przed sporządzeniem zawiadomienia ani przez niemal rok od jego doręczenia organ nie podejmuje żadnych czynności, to poinformował stronę o czynności, która nie miała miejsca. W tej sytuacji wraz z podjęciem pierwszych czynności faktycznych, jak chce SKO, po uzyskaniu wypisu z planu miejscowego zawiadomienie powinno zostać powtórzone, w przeciwnym razie można kwestionować datę tej czynności, którą organ dowolnie może antydatować, bo czynności takie jak uzyskanie wypisu z planu nie są niezbędne do zlecenia sporządzenia operatu szacunkowego. Twierdzenie z uzasadnienia decyzji Wójta o przeprowadzeniu przeszło rocznego postępowania wyjaśniającego czy przygotowawczego do zlecenia sporządzenia operatu nie znajduje podstaw w wiedzy o postępowaniu administracyjnym w sprawie opłaty adiacenckiej. Jeśli wszczęcie postępowania w przeciągu 3 lat od uprawomocnienia się decyzji podziałowej jest przesłanką negatywną ustalenia opłaty, to zawiadomienie ma swoją funkcję w systemie prawnym i nie powinno być stosowane jako forma zabezpieczenia spełnienia się przesłanki w oderwaniu od faktycznych czynności w sprawie. W przeciwnym wypadku z pewnością zachęci to organ gminy do zawiadamiania o wszczęciu postępowania bezpośrednio po uprawomocnieniu się decyzji podziałowej, co czynić będzie przesłankę wszczęcia postępowania przed upływem 3 lat regulacją "martwą".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 P.p.s.a.).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja wydana na podstawie przepisów u.g.n. Zgodnie z przepisami art. 98a ust. 1 ug.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a ug.n.). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b ug.n.).

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w postępowaniu prowadzonym w trybie powyższych przepisów podstawę dowodową ustalenia opłaty adiacenckiej stanowi sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Przy czym, słusznie Kolegium wskazało, że szczególny nacisk trzeba zatem położyć na weryfikację wartości dowodowej operatu szacunkowego, który stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. W efekcie należy przyjąć, że operat - tak jak każdy inny dowód w sprawie - podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Należy więc zbadać, czy operat szacunkowy jest logiczny, zupełny i wiarygodny, czy nie zawiera braków, pomyłek, niejasności, itp. oraz ewentualnie zażądać jego uzupełnienia, jak i zweryfikować jego zgodność ze stosowanymi przepisami w zakresie wymogów formalnych i materialnych uregulowanych w przepisach ww. aktów prawnych (wyroki NSA z dnia: 24 stycznia 2012 r., I OSK 1008/11; 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11; 12 stycznia 2011 r. I OSK 378/10; 6 września 2011 r., I OSK 1510/10). Obowiązek weryfikacji powyższych okoliczności wynika z przepisów o randze zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. prawdy obiektywnej oraz oficjalności, które wyraz normatywny znalazły - odpowiednio - w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Obligują one bowiem organy administracji publicznej do podejmowania - z urzędu - w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, w którym to celu organy obowiązane są w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć całość materiału dowodowego, oceniając na jego podstawie, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Słusznym jest również twierdzenie organu odwoławczego, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a. Konieczne jest jednak uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto - co nie jest bez znaczenia - pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2020 r., I OSK 3140/18, LEX nr 3121921).

Badając dokonaną przez Kolegium ocenę sporządzonego w rozpoznawanej sprawie operatu szacunkowego, Sąd doszedł do przekonania, że organ ten nie wywiązał się z obowiązków nałożonych wskazanymi powyżej przepisami prawa procesowego, bowiem nie odniósł się do licznych i konkretnie sformułowanych zarzutów odwołania kwestionujących jego wartość dowodową. Brak natomiast ustosunkowania do tych zarzutów stanowi naruszenie nie tylko art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ale i art. 15, art. 138, art. 107 § 3, art. 9 i art. 11 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że M. K. w odwołaniu wskazał m.in., że:

1) do wyceny nieruchomości przed podziałem przyjęto w analizie nieruchomości niepodobne (s. 18-26 operatu);

2) do wyceny nieruchomości przeznaczonej pod usługi (s. 36-41 operatu):

a) wyceniano nieruchomości niemożliwe do samodzielnego zagospodarowania,

b) przyjęto jako nieruchomość podobną transakcje z gmin o nieporównywalnych parametrach,

c) wyceniając nieruchomość po podziale przy analizie rynku, posiłkowano się m.in. transakcjami z Gminy K.e (s. 37, 41) będącą drugą najbogatszą gminą w Polsce (wskaźnik G 8124,74), zaś Gmina C. choć poprawia swoją pozycję, zajmuje miejsce 180 ze wskaźnikiem G 2715,24;

3) do wyceny nieruchomości przeznaczonej pod zieleń urządzoną (s. 43-49 operatu):

a) analizą objęto rynek nieruchomości o powierzchni "od ok. 1500 m2-6500 m2" (s. 43), zatem nieruchomości o takim przeznaczeniu inne niż podlegające wycenie: 280 m2, 2415 m2. Następnie w zestawieniu transakcji wskazując działki od 84 m2,

b) przy wycenie zieleni urządzonej wskazuje transakcje dalekie od typoworynkowego charakteru,

c) nieruchomość o najniższej cenie lp. 2 (opis nieruchomości I s. 47 operatu) nie ma przeznaczenia MN-Z – tereny zieleni, lecz ZL8-Las,

d) opis nieruchomości II mija się ze stanem faktycznym. Nieruchomość ma przeznaczenie teren usług z zielenią towarzyszącą. Sąsiedztwem nie są tereny niezabudowane. W bezpośrednim sąsiedztwem jest dawny klasztor [...], Zakład P., Centrum C., budynek parafii rzymskokatolickiej, de facto jest to historyczne centrum wsi pomiędzy budynkiem klasztoru, a pałacem i folwarki;

4) do wyceny nieruchomości po podziale wskazano na przeznaczenie MN-zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna dla nieruchomości o cenie maksymalnej (s. 31), dla której nie ma uchwalonego planu miejscowego, więc może jej parametry określone w warunkach zabudowy odbiegają od przeznaczenia w planach miejscowych;

5) zgodnie z decyzją podziałową przez warunek sprzedaży udziałów w gruntach drogowych lub ustanowienie służebności na drogach wewnętrznych niebędących przedmiotem podziału a objęte warunkiem stanowią samodzielny przedmiot wyceny. Warunek określa wymóg sprzedaży udziału w gruncie drogowym lub ustanowienia samodzielności przed sprzedażą nieruchomości. Nieruchomości wyceniane są zgodnie z dyspozycją ustawową na dzień uprawomocnienia decyzji podziałowej, czyli w momencie kiedy nie posiadały zapewnionego dostępu do drogi publicznej przez stosowne służebności. Warunek dotyczył działek [...]-[...]. Nie zobowiązywał on do ustanowienia nieodpłatnej służebności, co również wpływa na wartość działki budowlanej;

6) wyceny nieruchomości o przeznaczeniu ZP, które stanowią funkcjonalną całość z sąsiednimi nieruchomościami o takim przeznaczeniu i mają takie przeznaczenie na podstawie wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (§ 9 planu miejscowego), pod tym względem mają takie same źródło swojego przeznaczenia jak tereny dróg lokalnych i dojazdowych, więc jako element przestrzeni publicznej nie stanowią osobnego przedmiotu transakcji rynkowych;

7) przy określaniu takich cech nieruchomości jak dostęp do mediów czy drogi publicznej operat nie odnosi się do tego, że te wynikają z inwestycji skarżącego i współwłaściciela.

Odnosząc się do powyższych zarzutów, Kolegium stwierdziło jednozdaniowo, że "nie zasługują one na uwzględnienie" bez dokonania jakiejkolwiek ich analizy. Istotą zaś postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a., jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna tego organu obejmuje więc nie tylko legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, ale i ocenę stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 K.p.a., organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Należy również wskazać, że granice postępowania odwoławczego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i wspomniana już wyżej zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. wynika, że również na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ustalenia poczynione zaś w wyniku tych wyjaśnień muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu decyzji, zgodnie bowiem z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 K.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ten obowiązek nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy odwołujący kwestionuje podstawowy dowód, na którym opiera się zaskarżone rozstrzygnięcie. Temu obowiązkowi organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie jednak nie sprostał.

W orzecznictwie podkreśla się pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje bowiem formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 K.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że w analogicznej sprawie (II SA/Wr 41/24) Kolegium podejmując decyzję kasacyjną z dnia 13 sierpnia 2019 r. Nr SKO 4115/12/19, słusznie zwróciło się w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego do organu pierwszej instancji o wystąpienie do rzeczoznawcy majątkowego, autora sporządzonej wyceny nieruchomości, o szczegółowe ustosunkowanie się do każdego z zarzutów podniesionych w odwołaniu wobec przedstawionej wyceny. Takiego działania zabrakło jednak w niniejszej sprawie, co – w ocenie Sądu – było konieczne z uwagi na bardzo precyzyjnie sformułowane zarzuty odwołania. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r. (II OSK 1611/12), nietrafny jest pogląd, że rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu i logiki wywodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie gdy operat - czy to zdaniem organu, czy strony postępowania - zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy. Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze, w której wskazuje się, że "organ może zwrócić się do rzeczoznawcy o uzupełnienie opinii bądź zlecić innemu rzeczoznawcy majątkowemu operatu szacunkowego" (P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012 s. 179-180). Jak zauważył natomiast NSA w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r. (I OSK 2085/11), dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu – bądź nie – przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (art. 4 pkt 16 u.g.n.; wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., II OSK 481/09, Lex 597629), czego w rozpoznawanej sprawie - w kontekście zarzutów odwołania - zabrakło. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 października 2012 r., II SA/Gd 135/12). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r., II SA/Kr 19/10). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 1224-1227, nb 3, 4; P. Daniel – op. cit., s. 178-183; wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., I OSK 534/13).

Podkreślić w tym miejscu należy, że stosownie do treści art. 138 w związku z art. 144 K.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji tylko wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, lecz także w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji pierwszoinstancyjnej, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego.

Uwzględniając powyższe rozważania, Sąd uznał za słuszny zarzut skargi naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Brak odniesienia się przez Kolegium do zarzutów odwołania powoduje, że przedwczesnym jest stwierdzenie, czy sporządzony w sprawie operat szacunkowy narusza art. 98a ust. 1b u.g.n. oraz art. 153 w związku z definicją zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n. "nieruchomości podobnej".

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez błędną określenie momentu wszczęcia postępowania i obowiązku zawiadomienia o nim, a tym samym naruszenia art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a., Sąd stanął stanowisku, że jest on nieuzasadniony. W tym względzie słusznym jest twierdzenie organu odwoławczego, że negatywna przesłanka (wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej po upływie trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna) pozwalająca na ustalenie opłaty adiacenckiej została w niniejszej sprawie spełniona. Należy tutaj zwrócić uwagę, że decyzja z dnia 6 maja 2020 r. sprawie podziału nieruchomości stała się ostateczna w dniu 7 maja 2020 r., wobec czego do dnia 7 maja 2023 r. organ był uprawniony wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z jej podziałem. Przy czym nie ma podstaw do podważania przyjętej przez Kolegium daty wszczęcia tego postępowania, tj. odpowiednio w stosunku do skarżącego w dniu 14 lutego 2022 r., natomiast wobec współwłaściciela - w dniu 8 lutego 2022 r. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy wszczęcie postępowania z urzędu ma nastąpić w określonym terminie, a wynikiem tego postępowania ma być nałożenie na stronę określonych obowiązków (tu fiskalnych), za datę wszczęcia postępowania musi zostać uznane zawiadomienie strony o postępowaniu, nie zaś samo podjęcie przez organ czynności. Innymi słowy do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie nałożenie opłaty adiacenckiej konieczne jest, aby przed upływem trzyletniego okresu wynikającego z art. 98a ust. 1 u.g.n. strona została zawiadomiona o jego wszczęciu. Taka wykładnia wskazanego przepisu ma charakter gwarancyjny, bowiem strona uzyskuje pewność, że wobec nieotrzymania informacji o wszczęciu postępowania w określonym terminie, nie jest możliwe nałożenie na nią opłaty adiacenckiej. Tym samym Sąd nie podziela poglądu prezentowanego przez skarżącego, że momentem wszczęcia postępowania jest podjęcie faktycznych działań przez organ. Za całkowicie zaś nieuprawnione należy uznać stwierdzenie skarżącego, że pismo, które jest formalnym dowodem wszczęcia postępowania, jest zawiadomienie o zebraniu materiałów w sprawie, bo to ten dokument jest pierwszym pismem informującym uczestnika postępowania o podjęciu czynności faktycznych. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na treść art. 61 § 3 K.p.a., zgodnie z którym momentem wszczęcia postępowania na wniosek strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Nie wskazuje on jednak momentu wszczęcia postępowania z urzędu. Przyjmuje się, w razie wątpliwości, że jest nim data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie. Pierwszą czynnością wobec strony w konkretnej sprawie jest z reguły (i taka sytuacja zaistniała również w rozpoznawanej sprawie) zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.). W konsekwencji również za datę wszczęcia postępowania z urzędu można przyjąć ową pierwszą czynność wobec strony podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu (R. Stankiewicz, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, art. 61, nb 17).

Biorąc pod uwagę powyższe, w punkcie pierwszym sentencji niniejszego wyroku orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Orzeczenie z punktu drugiego sentencji wyroku znajduje zaś swoje oparcie w przepisie art. 200 w związku z art. 205, art. 211, art. 212 P.p.s.a. oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.; 205 zł) w zw. z art. 215 § 2 i art. 219 § 2 zdanie drugie P.p.s.a. oraz art. 220 § 3a w zw. z art. 235a P.p.s.a. i § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 2019 r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach sądowoadministracyjnych (Dz. U. poz. 1090 ze zm.; 8,50 zł).