Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 1471/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1 i 4, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców oraz T. Sp. z o.o. w S.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2021 r.; sygn. akt V SA/Wa 4168/21 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi T.Sp. z o.o. w S. W. na informację P. F. R. Spółki Akcyjnej w W. z dnia 24 lutego 2021 r. w przedmiocie negatywnej weryfikacji zgłoszenia w sprawie decyzji o odmowie przyznania subwencji finansowej postanawia: oddalić skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 4168/21 odrzucił skargę T. Sp. z o.o. z siedzibą w S. W. na informację Polskiego Funduszu Rozwoju Spółki Akcyjnej w W. z dnia 24 lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy udzielenia subwencji finansowej oraz odrzucił wniosek strony skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

Zaskarżonym pismem z 24 lutego 2021 r. Polski Fundusz Rozwoju Spółka Akcyjna z siedzibą w W. (dalej: Fundusz) – w sprawie dotyczącej wniosku przedsiębiorcy nr [...] z 3 lutego 2021 r. i zgłoszenia nr [...] z 17 lutego 2021 r. – poinformował skarżącą Spółkę, że dokonał negatywnej weryfikacji zgłoszenia oraz, że dokonane przez Przedsiębiorcę zgłoszenie zostało zamknięte.

Pismami z 6 lipca 2021 r. skarżąca Spółka skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. pismo Funduszu, jak również – "z daleko posuniętej ostrożności procesowej" – wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia.

W odpowiedzi na skargę, Fundusz wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie jako wniesionej po terminie, ewentualnie o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącej na rzecz Funduszu zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonym postanowieniem Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę, albowiem sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone pismo nie mieści się w katalogu przedmiotów kontroli sądowoadministracyjnej z art. 3 p.p.s.a., w tym w szczególności art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem nie jest aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przede wszystkim bowiem, udział strony skarżącej w programie rządowym "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm" odbywał się na zasadach określonych w umowie i Regulaminie przyjętym przez Fundusz. Żadne z tych dokumentów nie mieści się w katalogu "przepisów prawa". Ani umowa ani Regulamin przyjęty przez Fundusz nie stanowi bowiem źródła prawa w rozumieniu rozdziału przepisów III Konstytucji RP – nie jest konstytucją, ustawą, ratyfikowaną umową międzynarodową, rozporządzeniem albo źródłem prawa miejscowego czy też uchwałą, zarządzeniem lub jakimkolwiek źródłem prawa wewnętrznego. Umowa ta jest źródłem wzajemnych zobowiązań stron tej umowy, nie zaś źródłem prawa. Przy podejmowaniu decyzji przez Fundusz w przedmiocie wypłaty subwencji od początku procedury mamy do czynienia z uregulowaniem stosunków pomiędzy przedsiębiorcą ubiegającym się o subwencję, a Funduszem w oparciu przepisy prawa cywilnego, a nie administracyjnego.

Umowa stanowiąca podstawę wzajemnych stosunków strony skarżącej i Funduszu w ramach analizowanej sprawy, wprost przewiduje właściwość sądów powszechnych do rozstrzygania "wszelkich sporów wynikających z niniejszej umowy". Nie ma tu zatem miejsca na ingerencję sądu administracyjnego, który – przy braku przepisu szczególnego – jest powołany do kontroli legalności działania administracji publicznej, nie zaś do kontroli zgodności działania stron umowy z postanowieniami umownymi.

Sąd I instancji wskazał, że w związku z realizacją zadań publicznych Fundusz nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również wydawania decyzji administracyjnych. PFR nie posiada zatem kompetencji w tym zakresie, a konsekwencji nie jest również organem administracyjnym w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Działanie polegające na odmowie przyznania prawa do subwencji finansowej nie ma charakteru publicznoprawnego (zob. postanowienie NSA z 5 października 2021 r. sygn. akt I GSK 1154/21, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przyjęta w niniejszym postanowieniu wykładania art. 3 § 2 p.p.s.a. nie prowadzi również do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu, skoro spory wynikające z umowy zawartej przez Skarżącego może rozpoznawać sąd powszechny, wyposażony w szerokie kompetencje m.in. w zakresie postępowania dowodowego.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców w części pkt 2 tj.: w zakresie odrzucenia skargi przedsiębiorcy. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zakresie pkt 2 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, przy czym w przypadku braku możliwości przeprowadzenia rozprawy w budynku wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie jawnej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

A. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżone przez przedsiębiorcę pismo z dnia 24 lutego 2021 r. nie mieści się w katalogu przedmiotów kontroli sądowoadministracyjnej, albowiem nie jest aktem, ani czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co skutkowało odrzuceniem skargi, w sytuacji gdy czynność PFR S.A. polegająca na odmowie udzielenia subwencji finansowej spełnia wszystkie wymogi do uznania jej za inną niż decyzja lub postanowienie czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie jest to bowiem czynność zrealizowana w ramach zawartej umowy cywilnoprawnej lecz czynność dokonana przez PFR S.A. w ramach zadań z zakresu administracji publicznej zleconych Funduszowi przez Radę Ministrów o charakterze jednostronnym i władczym, co z kolei powinno skutkować uznaniem, że skarga przedsiębiorcy na rozstrzygnięcie PFR S.A. podlega kognicji sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną wniósł również T. Sp. z o.o. w S. W. zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o jego uchylenie w całości, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucam

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik

sprawy, tj.:

1. art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w sytuacji gdy będące jej przedmiotem rozstrzygnięcie PFR odmawiające Skarżącej prawa do wypłaty subwencji finansowej w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju Małych i Średnich Firm" jest decyzją administracyjną podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej na zasadzie wynikającej z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ewentualnie innym, niż określony w przepisie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej na zasadzie wynikającej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął, że zaskarżone rozstrzygnięcie PFR:

1) zostało wydane w trybie analogicznym do znanego procedurze administracyjnej postępowania hybrydowego (przy czym w formie "odwróconej" - Regulamin programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju Małych i Średnich Firm" przewidywał zawarcie umowy o udzielenie subwencji, ale o dalszym

bycie zobowiązań z niej wynikających przesądzał następczy, władczy akt administracyjny PFR),

2) miało charakter władczy, zewnętrzny, dotyczyło indywidualnej sprawy Skarżącego

i wydane zostało w oparciu o podstawę wynikającą z powszechnie obowiązujących

przepisów prawa (art. 21a ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju

(t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1010 z późn. zm. - dalej jako: "ustawa o SIR"),

3) dotyczyło dysponowania środkami publicznymi, a w doktrynie wyrażona została powszechna akceptacja dla nadania odmowie przyznania finansowania ze środków publicznych, formy decyzji administracyjnej,

4) w sytuacji braku wyraźnego wskazania formy prawnej rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej jednostki, należy przyjąć domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skutkowało nieuzasadnionym odrzuceniem skargi i uznaniem, że wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia

jest niedopuszczalny z mocy ustawy, w konsekwencji pozostawiając poza zakresem sądowej kontroli odmowę przyznania finansowania ze środków publicznych w formie subwencji PFR.

2. art. 86 § 1 p.p.s.a. w zw. 87 § 1-4 p.p.s.a. w zw. z art. 88 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że złożony wniosek o przywrócenie terminu jest niedopuszczalny z mocy ustawy i w konsekwencji odrzucenie go w sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie PFR powinno zostać objęte kontrolą Sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 p.p.s.a., a zatem uzasadnieniem odrzucenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi nie może być okoliczność, że złożona skarga była niedopuszczalna. Przy czym Skarżąca podkreśla, że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi złożony został z daleko posuniętej ostrożności. W ocenie Skarżącej, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie PFR nie zawierało żadnego pouczenia o możliwości wniesienia od niego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków takiego stanu rzeczy - zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych brak pouczenia o prawie do odwołania się lub wniesienia skargi do sądu administracyjnego skutkuje tym, że w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, wojewódzki sąd administracyjny rozpatruje środek odwoławczy bez potrzeby składania wniosku o przywrócenie terminu.

Polski Fundusz Rozwoju S.A. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA z dnia 6 września 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne.

Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Kategoria aktywności organów administracji publicznej wymieniona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest dosyć zróżnicowana. Przepis ten wskazuje w gruncie rzeczy na poddanie przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych wielu rozmaitych aktów (innych niż decyzje i postanowienia organu administracji publicznej) lub czynności podejmowanych przede wszystkim w sprawach indywidualnych. Tak szerokie ujęcie zakresu przedmiotowego przepisu jest słusznie traktowane w nauce jako istotne uzupełnienie sądowej kontroli administracji w sprawach indywidualnych normowanej w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 33). Niedookreśloność form działania administracji wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oznacza, że mamy tu do czynienia z konstrukcją "otwartą", stworzoną z myślą o potrzebie poddania kontroli sądowej rozmaitych, trudnych do jednoznacznego zdefiniowania działań (K. Defecińska - Tomczak, Z. Kmieciak, Dylematy typologii prawnych form działania administracji publicznej, w: Ewolucja prawnych form administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji 60. rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, pod red. L. Zacharko, A. Matana, G. Łaszczycy, Warszawa 2008, s. 54-55). Wskazuje się również, że rozwiązanie takie pozwala poddać sądowej kontroli nowe, przyszłe formy działania administracji, które będą oderwane od rygorów kwalifikowanych aktów administracyjnych, bez konieczności nowelizowania p.p.s.a. (K. Klonowski, Kontrola sądowoadministracyjna "innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa" z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., "Przegląd Prawa Publicznego" 2012, nr 5, s. 62-63).

Ratio legis tej regulacji rozszerzającej w istocie kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, jest umożliwienie sądowej kontroli również takich aktów administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym), zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczące praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne (państwowe i niepaństwowe) jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 59 – podobnie NSA w wyroku z dnia 30 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA Po 1786/96, "Przegląd Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Palestra" 1997, nr 7-8, s. 197).

Z drugiej strony analiza art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pozwala zająć stanowisko, że brak jest precyzyjnych kryteriów pozwalających zaliczyć określone zachowanie do form działania administracji publicznej ujętych we wskazanym powyżej przepisie prawa, czyli do tzw. innych aktów oraz czynności. Sam zaś zwrot "inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" określany jest jako enigmatyczny i dyskusyjny (J. Zimmermann, Prawo do sądu w prawie administracyjnym, "RPEiS" 2006, z. 2, s. 219). W konsekwencji wykładnia i stosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rodzi szereg wątpliwości, które są najlepiej widoczne w publikacjach naukowych i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wątpliwości te mogą prowadzić do sytuacji, w której konstytucyjna zasada prawa do sądu ma jedynie charakter postulatywny, gdyż z perspektywy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., niektóre zachowania określone w tym przepisie mogą de facto znajdować się poza sądową kontrolą (zob. M. Stahl, Prawo do sądu, w: Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, pod red. M. Stahl, Warszawa 2013, s. 163).

W literaturze i w orzecznictwie wskazuje się, że zaskarżane do sądu administracyjnego mogą być akty i czynności, które:

- nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.,

- są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.,

- muszą mieć charakter publicznoprawny,

- dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - (zob. np. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19 J.P. Tarno, w: J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 54; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA: z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06 i z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06).

Wskazane wyżej cztery elementy określa się w nauce mianem konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 31-32; B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 9).

W związku z powyższym nieodzowne jest dokonanie analizy aktywności PFR polegającej na odmowie udzielenie skarżącej Spółce subwencji finansowanej w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju Małych i Średnich Firm" z perspektywy wymienionych wyżej czterech elementów konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Niewątpliwie działanie polegające na dokonaniu negatywnej weryfikacji zgłoszenia i odmowie udzielenia subwencji finansowej na rzecz skarżącej Spółki nie może być zaliczone do decyzji lub postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W tym miejscu wskazać należy, że omawiane działanie nie mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w art. 1 pkt 1 i 2 tego aktu prawnego.

Zgodnie z art. 1 ww. aktu prawnego Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1.

Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 Kpa ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.

Uwzględniając postanowienia art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. należy dojść do wniosku, że Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w W. nie został wyposażony w status organu administracyjnego w rozumieniu przepisów Kpa. Statusu tego podmiot ten nie uzyskał na podstawie odrębnych przepisów, w tym w szczególności na podstawie ustawy z dnia 5 lipca o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2020 r., poz. 2011, dalej: ustawa o SIR).

Zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania, w szczególności mikroprzedsiębiorcom oraz małym i średnim przedsiębiorcom spełniającym warunki określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.).

Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o SIR Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania przez: 1) obejmowanie lub nabywanie udziałów, akcji, warrantów subskrypcyjnych, obligacji, wierzytelności oraz przystępowanie do spółek osobowych; 2) udzielanie pożyczek, gwarancji oraz poręczeń. Natomiast w myśl postanowień ust. 2 tego artykułu Polski Fundusz Rozwoju może udzielać finansowania bezpośrednio lub za pośrednictwem osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej lub instytucji wspólnego inwestowania mających siedzibę za granicą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi, których przedmiotem działalności jest dokonywanie czynności, o których mowa w ust. 1, zwanych dalej "funduszami kapitałowymi".

W sprawie kluczowe znaczenia ma art. 21a ustawy o SIR. Zgodnie z ustępem 1 tej regulacji Rada Ministrów, w związku ze skutkami COVID-19, może powierzyć Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację rządowego programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1, lub w formach bezzwrotnych. Z kolei zgodnie z ustępem 2 tego przepisu program rządowy określa w szczególności warunki i okres udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, sposób przygotowania i elementy rocznych planów udzielania tego finansowania oraz sprawozdawczości z ich realizacji. Jak wynika z art. 21a ust. 2b ustawy o SIR w celu uzyskania wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca zobowiązany jest do złożenia Polskiemu Funduszowi Rozwoju oświadczeń wymaganych do ustalenia przez Polski Fundusz Rozwoju możliwości objęcia przedsiębiorcy wsparciem finansowym.

Realizując program rządowy, Polski Fundusz Rozwoju prowadzi wyodrębnioną ewidencję zgodnie z art. 11 ust. 4 i 5 (art. 21b ust 3 SIR). Minister właściwy do spraw gospodarki przekazuje środki na pokrycie wynagrodzenia oraz kosztów poniesionych przez Polski Fundusz Rozwoju wskutek realizacji programu rządowego. (art. 21b ust. 4 SIR). Minister właściwy do spraw gospodarki, działając w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, zawiera z Polskim Funduszem Rozwoju umowę określającą warunki i tryb przekazywania środków, o których mowa w ust. 4. (art. 21b ust. 5 ustawy o SIR).

Tarcza finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla mikro, małych i średnich firm stanowi załącznik nr 1 do uchwały nr 2/2021 Rady Ministrów z dnia 5 stycznia 2021 r. w sprawie programu rządowego "Tarcza finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla mikro, małych i średnich firm".

Na podstawie art. 21a ustawy o SIR i Dokumentu Programu oraz na zasadach określonych w pozostałych Dokumentach Programowych Rada Ministrów powierzyła PFR realizację Programu 2.0 w związku ze zwalczaniem skutków pandemii COVID-19 w Polsce. Zasadniczym celem Programu 2.0 jest realizacja podstawowego interesu ekonomicznego Rzeczypospolitej Polskiej w postaci zapewnienia stabilności przedsiębiorstw i gospodarki. Program 2.0 ma na celu zapobiegnięcie ryzyka masowej upadłości Beneficjentów oraz zwolnień ich Pracowników na skutek znaczących zakłóceń w funkcjonowaniu gospodarki w związku z pandemią COVID-19.

W tym miejscu należy dojść do wniosku, że Rada Ministrów, a zatem organ administracji publicznej, powierzyła Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację określonych zadań z zakresu administracji publicznej. W tym zakresie mamy zatem do czynienia ze zjawiskiem prywatyzacji zadań publicznych, gdyż zadania administracji publicznej realizuje podmiot znajdujący się poza strukturami administracji. Spostrzeżenie to nie oznacza jednak, że doszło tu również do wyposażenia Polskiego Funduszu Rozwoju w możliwość działania w formie decyzji administracyjnej. Co więcej, należy dojść do wniosku, że nie doszło tu również do wyposażenia tego podmiotu w jakąkolwiek formę działania władczego w sferze stosunków administracyjnoprawnych. Przepisy rangi ustawowej nie przekazują PFR kompetencji w zakresie podejmowania zadań władczych ani też nie upoważniają do zawarcia porozumienia w tym zakresie. W związku z powyższym przepisów uchwały Rady Ministrów oraz przepisów regulaminu nie można traktować jako regulacji wyposażających (bezpośrednio lub pośrednio) PFR we władztwo administracyjne.

O tym czy realizacja powierzonych Polskiemu Funduszowi Rozwoju zadań następuje w sferze stosunków administracyjnych, w tym z wykorzystaniem władczych form działania, czy też w sferze stosunków prawa prywatnego przesądza dodatkowo regulamin ubiegania się o udział w wyżej wymienionym programie rządowym z dnia 14 stycznia 2021 r.

Zgodnie z § 4 ust. 3 regulaminu Finansowanie Programowe udzielane jest za pośrednictwem Banków, które w imieniu PFR przyjmują Wnioski i Odwołania, przekazują Beneficjentom decyzje, zawierają umowy Subwencji Finansowych, działając w charakterze pełnomocników PFR oraz dokonują na rzecz Beneficjentów, po uprzednim otrzymaniu odpowiednich środków od PFR, wypłat Subwencji Finansowych.

Zgodnie z § 12 ust. 1 regulaminu Subwencja Finansowa udzielane jest w oparciu o składany przez Beneficjenta Wniosek podlegający, w stosownych zakresach, weryfikacji przez Bank i PFR.

Co należy szczególnie pokreślić, zgodnie z § 12 ust. 11 regulaminu zawarcie przez Beneficjenta Umowy Subwencji Finansowej jest wymogiem koniecznym dla otrzymania Subwencji Finansowej, jednakże nie gwarantuje jej otrzymania w sytuacji, w której wszystkie Warunki Programowe, w tym również Warunki Programowe, których spełnienie jest niezależne od Beneficjenta, nie będą spełnione. Udzielenie przez PRF Subwencji Finansowej co do zasady, a także w określonej wysokości, jest uzależnione od spełnienia się wszystkich Warunków Programowych. Tak więc należy podkreślić, że decyzja zostaje podjęta w ramach stosunku powstałego w następstwie zawarcia umowy Subwencji Finansowej, czyli umowy zawartej pomiędzy PFR jako udzielającym Subwencji Finansowej i Beneficjentem.

Z przedstawionych powyżej regulacji wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że realizacja zadań publicznych następuje w tym przypadku w sferze stosunków cywilnoprawnych, bez wyposażenia PFR w jakiekolwiek kompetencje do działania władczego. Ostatecznie należy zatem dojść do wniosku, że w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również wydawania decyzji administracyjnych. PFR nie posiada zatem kompetencji w tym zakresie, a w konsekwencji nie jest również organem administracyjnym w rozumieniu K.p.a.

W dalszej kolejności nasuwają się istotne wątpliwości związane z udzieleniem odpowiedzi na pytanie, czy działanie PFR polegające na odmowie przyznania subwencji finansowej ma charakter publicznoprawny. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że powyżej ustalono, iż PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również wydawania decyzji administracyjnych. Zauważyć w tym miejscu należy, że w nauce przyjmuje się, iż elementem pozwalającym na odróżnienie działań prywatno – od publicznoprawnych jest występowanie władczości. Wyłącznie czynności publicznoprawne mogą charakteryzować się władczością, a zatem wystąpienie tego elementu przesądza o publicznoprawnym charakterze danych działań (zob. K. Ziemski (w:) Prawne formy działania administracji, t. 5, System Praw Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 63. Jak już zauważono, w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również w formach innych niż decyzja administracyjna.

Elementem istotnym (konstytuującym) aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest to, że akt ten lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego działanie polegające na odmowie przyznania subwencji finansowej nie ma charakteru publicznoprawnego. Dokonując takiej klasyfikacji tego działania Naczelny Sąd Administracyjny miał również na uwadze to, że w prawie administracyjnym kompetencji organu administracyjnego nie można domniemywać.

Uwzględniając powyższe rozważania bezprzedmiotowe okazało się poddanie analizie działania polegającego na odmowie udzielenia subwencji finansowej pod kątem spełniania pozostałych cech aktów i czynności, o których mowa w art. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący niniejszą sprawę podziela w tym zakresie jednolite stanowisko prezentowane w postanowieniach z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt I GSK 1154/21, z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 1417/21, z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 1353/21, z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 1818/21 oraz z dnia 3 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 1002/22.

Powyższe pozwala stwierdzić, że działanie Polskiego Funduszu Rozwoju w rozpatrywanej sprawie nie miało prawnej formy aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W tym świetle Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo odrzucił skargę na informację PFR w przedmiocie odmowy udzielenia subwencji finansowej, nie naruszając przy tym art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a.

Należy również zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, że wobec niedopuszczalności skargi, za niedopuszczalny należało uznać także wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Zatem zarzuty naruszenia art. 86 § 1 p.p.s.a. w zw. 87 § 1-4 p.p.s.a. w zw. z art. 88 § 1 p.p.s.a. są niezasadne.

Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne.

Odnosząc się do wniosku PFR o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, sformułowanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazać należy, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).