Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2212/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 47 par. 1, art. 48
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 64 ust. 1a , art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Robert Sawuła (spr.) del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Czernica od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 249/15 w sprawie ze skargi Gminy Czernica na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia podziału kosztów utrzymania i remontu mostu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 249/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu oddalił skargę Gminy Czernica na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (RZGW) we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia podziału kosztów utrzymania i remontu mostu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji Gmina Czernica wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2012 r. wystąpiła do Starosty Powiatu Wrocławskiego o ustalenie na podstawie art. 64 ust. 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm., uPw) podziału kosztów utrzymania i remontu mostu położonego na działkach nr [...],[...] i [...] obręb [...] gm. Czernica. We wniosku podano, że podpory mostu znajdują się na działkach, których własność kształtuje się następująco: działka nr [...] - własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu, działka nr [...] - własność Skarbu Państwa we władaniu Dolnośląskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we Wrocławiu, działka nr [...] - własność Gminy Czernica. Zdaniem Gminy Czernica ze względu na stosunki własnościowe nieruchomości, na których posadowiony jest most, powinna ona ponosić tylko 30% kosztów związanych z utrzymaniem mostu.

Starosta Powiatu Wrocławskiego postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, uzasadniając to tym, że wniosek złożyła Gmina Czernica uznająca się za właściciela tylko części nieruchomości, zaś wniosek winien złożyć właściciel mostu. Na skutek zażalenia DRZGW we Wrocławiu w dniu 1 lutego 2013 r. wydał postanowienie nr [...], którym uchylił postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu II instancji należało prawidłowo określić przedmiot postępowania, gdyż warunkowało to ustalenie kręgu stron postępowania i dawało podstawy do zakwalifikowania przedmiotowego mostu jako urządzenia wodnego.

Jak dalej ustalił to sąd wojewódzki, Starosta Powiatu Wrocławskiego w dniu [...] maja 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie wskazując na jego bezprzedmiotowość wynikającą w szczególności z faktu, że przedmiotowy most zlokalizowany jest w ciągu ulic należących do Gminy Czernica, a więc nie jest urządzeniem wodnym, a jedynie umożliwia komunikację. Od wskazanej decyzji Gmina Czernica wniosła odwołanie, zaś Dyrektor RZGW we Wrocławiu w postępowaniu odwoławczym w dniu [...] września 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego.

Wskazana powyżej decyzja została zakwestionowana skargą Gminy Czernica, WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r., II SA/Wr 806/13, uwzględniając skargę uchylił zaskarżoną decyzję, a ponadto uchylił poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zgodnie z ww. wyrokiem w rozpatrywanej sprawie brak było dostatecznych podstaw do przyjęcia, wobec obowiązywania przepisu art. 9 ust 2 pkt 1 lit. b, art. 64 ust. 1, ust 1a i ust. 2 uPw, że wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania skutkująca możliwością jego umorzenia w trybie z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej K.p.a.). Sąd wojewódzki – nie kwestionując dopuszczalności kwalifikowania przedmiotowego mostu jako drogowego obiektu inżynierskiego – zwrócił uwagę, że nie ustalono czy faktycznie Gmina Czernica jest właścicielem mostu.

Starosta Powiatu Wrocławskiego przystępując po raz kolejny do rozpoznania sprawy prowadził postępowanie wyjaśniające, które polegało na prowadzeniu korespondencji z pełnomocnikiem Gminy Czernica oraz podejmował działania ukierunkowane na ustalenie właściciela przedmiotowego mostu. W następstwie poczynionych ustaleń w dniu 22 września 2014 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...], którą wskazując na art. 9 ust 1 pkt 19 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 64 ust. 1 a i art. 140 ust. 1 uPw odmówił ustalenia podziału kosztów utrzymania i remontu mostu położonego na dz. nr [...], [...] i [...] obręb [...], gm. Czernica, pomiędzy właścicieli tych nieruchomości tj.:

- dz. nr [...] obręb [...] - Skarb Państwa - w trwałym zarządzie RZGW we Wrocławiu,

- dz. nr [...] obręb [...] - Skarb Państwa we władaniu Dolnośląskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we Wrocławiu;

- dz. nr [...] obręb [...] - Gmina Czernica.

Starosta zwrócił uwagę, że to właściciel wody może wystąpić o podział kosztów utrzymania, aby skorzystać z konstrukcji przewidzianej w art. 22 uPw, wniosek o podział kosztów musiałby złożyć RZGW we Wrocławiu. Ponadto most ten służy utrzymywaniu komunikacji między dwoma brzegami rzeki, łączy ulice M. i O. Most ten nie służy kształtowaniu zasobów wodnych, a jedynie umożliwia komunikację między brzegami rzeki, zatem nie ma do niego zastosowania przepis art. 64 ust. 1a uPw.

Nie godząc się z wydaną decyzją Gmina Czernica wniosła od niej odwołanie żądając jej uchylenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Odwołująca się strona wywodziła, że nakaz odpowiedniego stosowania art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. b uPw nie uzasadnia odmowy zastosowania zawartej tam konstrukcji, co znaczy, że należy odpowiednio zastosować przepis art. 64 ust. 1a uPw do ustalenia i podziału kosztów utrzymania obiektów mostowych. Utrzymanie wód jest realizowane przez remont lub konserwację obiektów mostowych stanowiących własność właściciela wody, sprzeczne z prawem ma być ustalenie, że most nie służy kształtowaniu zasobów wodnych ani korzystaniu z nich.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Dyrektor RZGW we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego. Organ II instancji zwrócił uwagę na treść art. 64 ust. 1a w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b uPw, podając, że utrzymywanie urządzeń wodnych jest elementem składowym budownictwa wodnego i polega na działaniach prowadzonych w celu zachowania ich funkcji. Uznano, że przedmiotowy most spełnia warunki wskazane w art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b uPw, gdyż jest prowadzony przez wody powierzchniowe oraz wały przeciwpowodziowe, a przepisy ustawy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio. Przywołano w tej decyzji pojęcie urządzenia wodnego, uznając że przedmiotowy most zlokalizowany nad kanałem rzeki Odry i spełnia warunki wskazane w art. 9 ust. 12 pkt 1 lit. b uPw.

W dalszej treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wykazano realizację zalecenia zawartego w wyroku WSA we Wrocławiu wydanym uprzednio w granicach tej sprawy, eksponując przy tym, że do przedmiotowego mostu nie ma zastosowania przepis art. 9 ust. 1 pkt. 19 lit. i uPw. Dyrektor RZGW we Wrocławiu w motywach uzasadnienia decyzji biorąc pod uwagę usytuowanie mostu uznał, że orzeczenie ustalające podział kosztów utrzymania i remontu mostu w sposób wnioskowany przez Gminę Czernica stanowiłoby naruszenie przepisów art. 64 uPw oraz art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., Udp). Na gruncie przepisów Udp most służy celowi pokonania przeszkody wodnej, zaburza naturalne koryto rzeki, a jego realizacja wymaga pozwolenia wodnoprawnego.

Gmina Czernica, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiodła do WSA we Wrocławiu skargę na powyższą decyzję, w której wniesiono o uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na uzasadnienie żądań skargi podniesiono zarzut naruszenia:

- art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b uPw, poprzez odmowę odpowiedniego zastosowania przepisów uPw dotyczących urządzeń wodnych do prowadzonego przez wody powierzchniowe obiektu mostowego; w szczególności odmowę odpowiedniego zastosowania art. 64 ust. 1a tej ustawy do obiektu mostowego;

- art. 22 ust. 1b pkt 7 lit. a i b uPw w zw. z art. 21 ust. 1 uPw oraz w zw. z art. 9 pkt 1 lit. b uPw i art. 9 ust. 2 pkt 3 uPw - poprzez brak ustalenia że Skarb Państwa jako właściciel wody jest zobowiązany do remontu i konserwacji obiektu mostowego w części stanowiącej jego własność;

- art. 64 ust. 1a uPw, poprzez odmowę ustalenia i podziału kosztów utrzymania i remontu mostu objętego wnioskiem strony pomiędzy podmioty wskazane we wniosku;

- art. 6 i art. 7 K.p.a. poprzez ich naruszenie, w szczególności naruszenie zasady praworządności i brak dbania o słuszny interes społeczny i interes obywateli przy rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy.

W uzasadnieniu wyroku szczegółowo przytoczono rozwinięcie zarzutów skargi. Gmina Czernica domaga się w niej, aby uznać, że skoro most stanowi współwłasność, koszty jego remontu zostały proporcjonalnie podzielone, także z udziałem Skarbu Państwa. Odmawiając zastosowania wskazywanych przez skarżącą przepisów prawa naruszono zasadę praworządności, nie uwzględniając także słusznego interesu obywateli i interesu społecznego.

Opisanym na wstępie wyrokiem skarga została oddalona.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA we Wrocławiu wskazał, że zarówno w treści art. 22 jak też w art. 64 uPw mowa jest o prowadzeniu postępowania dotyczącego ustalenia kosztów utrzymania urządzenia na wniosek właściciela wody. Inicjatorem postępowania w niniejszej sprawie jest Gmina Czernica, która – zdaniem tegoż sądu – przymiotu tego nie spełnia, zatem mowa jest o braku legitymacji wnioskodawcy do żądania przeprowadzenia postępowania. W ocenie sądu pierwszej instancji organy administracyjne związane wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2014 r. zasadnie dokonały merytorycznego rozstrzygnięcia odmawiając ustalenia kosztów utrzymania mostu.

Sąd wojewódzki stwierdził, że przedmiotowy most łączy drogi wewnętrzne, to na gminie ciąży zatem obowiązek utrzymania tych dróg, jak i leżącego w ich ciągu samego mostu. Zdaniem sądu pierwszej instancji prawidłowo organy orzekające w sprawie uznały, że wzajemne relacje między przepisami art. 22 ust. 1b pkt 7 lit. b a art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b uPw sprowadzają się do "odpowiedniego stosowania", co w konsekwencji sprowadza się do konieczności jednoznacznego wykazania, jakim obiektem jest przedmiotowy most, tj. czy posiada związek funkcjonalny z wodami śródlądowymi lub też z nieruchomościami, na których posadowiono jego elementy. Nie wykluczając, iż most może w konkretnym przypadku realizować gospodarkę wodną, to jednak wobec wykluczenia takiego związku, uznano, że nie jest właściwe, aby istniała kolizja miedzy przepisami uPw i Udp. Nie podzielono stanowiska Gminy Czernica, aby posadowienie poszczególnych elementów mostu na działkach będących własnością innych podmiotów czyniło z nich właścicieli mostu odpowiedzialnych za jego utrzymanie. Nie zostało ponadto wykazane, aby – w kontekście stosowania przepisu art. 64 ust. 1a uPw – inne podmioty, poza Gminą Czernicą, korzystały z mostu. Stwierdzono w konkluzji, że wniosek o stosowanie powyższego przepisu może wnieść właściciel wody, a wnioskująca Gmina takiego przymiotu nie spełnia.

Skargą kasacyjną – reprezentowana przez pełnomocnika – Gmina Czernica zaskarżyła przedmiotowy wyrok w całości oraz wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji lub ewentualnie o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., aktualnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa).

Skarżonemu orzeczeniu zarzucono:

- na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa, naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b uPw, poprzez odmowę odpowiedniego zastosowania przepisów uPw dotyczących urządzeń wodnych do prowadzonego przez wody powierzchniowe obiektu mostowego w "Jeszkowicach" (sprawa dotyczy mostu w [...], zatem jest to oczywista omyłka autora skargi kasacyjnej – uwaga Sądu); w szczególności odmowę odpowiedniego zastosowania art. 64 ust. 1a tej ustawy;

art. 22 ust. 1b pkt 7 lit. a i b uPw w zw. z art. 21 ust. 1 uPw oraz w zw. z "art. 9 pkt 1 lit. b" uPw i art. 9 ust. 2 pkt 3 uPw – poprzez brak ustalenia, że Skarb Państwa jako właściciel wody jest zobowiązany do remontu i konserwacji obiektu mostowego w części stanowiącej jego własność;

3) art. 64 ust. 1a uPw, poprzez odmowę ustalenia i podziału kosztów utrzymania i remontu mostu objętego wnioskiem strony pomiędzy właścicieli mostu – podmioty wskazane we wniosku oraz poprzez ustalenie że inicjatorem postępowania o wydanie decyzji na podstawie art. 64 uPw może być wyłącznie właściciel wody (s. 16 uzasadnienia);

4) art. 8 ust. 2 Udp, poprzez uznanie, że Gmina Czernica powinna ponosić koszty

remontu i utrzymania mostu w części położonej na cudzych nieruchomościach, tj.

poza granicami dróg wewnętrznych położonych na terenie nieruchomości należących do Gminy;

5) art. 47 § 1 K.c. oraz art. 48 K.c. poprzez uznanie, że dokonana przez Gminę

kwalifikacja mostu jako przedmiotu własności właścicieli nieruchomości, na których

znajdują się części mostu jest niesłuszna oraz przez uznanie, iż posadowienie

poszczególnych elementów mostu na działkach będących własnością Skarbu

Państwa nie czyni z niego właściciela tej części mostu (s. 15-16 uzasadnienia).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podnosi, że Skarb Państwa – jako właściciel wody – jest wprost przepisem ustawy zobowiązany do remontu i konserwacji budowli regulacyjnych oraz urządzeń wodnych stanowiących jego własność (co wynika wprost z art. 22 ust. 1b pkt 7 lit. a i b uPw). Przepis ten zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1b uPw, stosuje się odpowiednio do prowadzonych przez wody powierzchniowe oraz wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych. Skoro więc Skarb Państwa, jako właściciel poszczególnych części mostu jest przepisem prawa zobowiązany do ponoszenia kosztów jego utrzymania i remontu, w zakresie w jakim jest jego właścicielem, to ustalenia przez organ II instancji, że Skarb Państwa nie ma takiego obowiązku – zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy – stanowi naruszenie powołanych powyżej przepisów uPw.

Dalej podnosi, że sąd pierwszej instancji nietrafnie uznał, iż z wnioskiem o ustalenie i podział kosztów utrzymania mostu może wystąpić jedynie właściciel wody, a Gmina Czernica jako inicjator tego postępowania przymiotu tego nie spełnia (s. 16 uzasadnienia) co jest sprzeczne z treścią art. 64 ust. 1a uPw, zgodnie z którym ustalenia i podziału kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego.

W odpowiedzi Dyrektora RZGW we Wrocławiu na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. oraz w odpowiedzi na skargę. Podkreślono, że rolą obiektu mostowego jest prowadzenie komunikacji nad przeszkodą terenową – rzeką, nie jest to urządzenie wodne, nie jest jego zadaniem kształtowanie zasobów wodnych. Nie mają zatem zastosowania do kwestii jego utrzymania, przepisy uPw, a przepisy Udp. Przedmiotowy most łączy ul. [...] i ul. [...] w [...]. Gmina powinna podjąć uchwałę o przejęciu drogi jako drogi gminnej. Przywołano także tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2011 r. w sprawie II OSK 1061/11 na okoliczność, że most leżący w ciągu dróg wewnętrznych jest częścią tych dróg. Filary mostu stanowią integralną część obiektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 Ppsa, tj. naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie.

A. Istota sprawy sprowadza się do zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów uPw oraz Udp. Uściślić wypadnie, że w sprawie chodziło o most zlokalizowany w miejscowości [...], a nie Jeszkowice, jak to autor skargi kasacyjnej oczywiście błędnie wskazał na s. 3 tej skargi.

Trafnie WSA we Wrocławiu podniósł, w kontekście związania własnym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r., II SA/Wr 806/13 wydanym w granicach sprawy, poczynione przez organy prowadzące postępowanie z wniosku Gminy Czernica ustalenia, a odnoszące się do kwestii własnościowych do rzeczonego obiektu mostowego, jako wypełniające wytyczne zawarte w powyższym orzeczeniu. Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany wniesioną skargą kasacyjną. Z ustaleń faktycznych zaś bezspornie wynika, że most zlokalizowany w miejscowości [...] łączy drogi – ulice [...] i [...] w [...]. Drogi te mają charakter dróg wewnętrznych. Skarżąca kasacyjnie Gmina Czernica nie kwestionuje przy tym, że brak jest innego zarządcy tych dróg wewnętrznych, przeto jest ich właścicielem.

B. Nie jest trafny zarzut błędnej wykładni art. 8 ust. 2 Udp przez to, że to na Gminie Czernica ciąży obowiązek ponoszenia kosztów remontu i utrzymania mostu w [...], w tym w jego części położonej poza granicami nieruchomości stanowiących własność Gminy. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Udp "Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu". Innymi słowy to zarządzanie drogą wewnętrzną należy do "zarządcy terenu". Most w [...] stanowi tzw. drogowy obiekt inżynierski (art. 4 pkt 12 Udp), ten zaś definiowany jest jako "budowla przeznaczona do przeprowadzenia drogi, samodzielny ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności: most, wiadukt, estakada, kładka (por. art. 4 pkt 13 Udp). Uznać przeto należy, iż most leżący w ciągu dróg wewnętrznych zarządzanych przez Gminę i zlokalizowanych na działkach stanowiących jej własność, jest elementem drogi wewnętrznej. Wskazuje na to chociażby samo pojęcie drogi, którą jest wedle art. 4 pkt 2 Udp – "budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym". W tym zakresie podzielić wypadnie pogląd judykatury, prezentowany co prawda w odniesieniu do wiaduktu zlokalizowanego nad linią kolejową, przytoczony przez Dyrektora RZGW we Wrocławiu udzielającego odpowiedzi na skargę kasacyjną. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r., II OSK 1061/11, LEX nr 1234044, stwierdzono, że zgodnie z art. 8 ust. 2 Udp uznać trzeba, iż leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi, w ciągu której wiadukt jest położony, co przy drogach wewnętrznych oznacza zarządcę (właściciela) gruntu, na którym taka droga się znajduje. Pogląd powyższy znajdzie zastosowanie także w realiach przedmiotowej sprawy, w odniesieniu do mostu, który położony jest w ciągu dróg wewnętrznych zarządzanych przez Gminę Czernica, niezależnie od faktu, że część podpór tego mostu nie jest zlokalizowanych na nieruchomościach, które stanowiłyby własność tej Gminy. Taki kierunek wykładni art. 8 ust. 2 Udp uwzględnia także i to, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) zadania własne gminy obejmują sprawy gminnych dróg, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego.

Trafnie także WSA we Wrocławiu zauważył, że obiekt mostowy może pełnić różne funkcje, a przepisy uPw mogłyby mieć do takiego obiektu zastosowanie, gdyby przy jego pomocy realizowana była gospodarka wodna. Z tych względów uzasadnione jest spostrzeżenie sądu pierwszej instancji, że to nie na gruncie przepisów uPw zasadne było poszukiwanie rozstrzygnięcia kwestii regulacji kosztów utrzymania przedmiotowego mostu.

C. W realiach kontrolowanej sprawy za pozbawiony doniosłości prawnej przyjdzie uznać zarzut naruszenia przepisów art. 47 § 1 K.c. oraz art. 48 K.c. poprzez uznanie, że dokonana przez Gminę kwalifikacja mostu jako przedmiotu własności właścicieli nieruchomości, na których znajdują się części mostu jest niesłuszna oraz przez uznanie, iż posadowienie poszczególnych elementów mostu na działkach będących własnością Skarbu Państwa nie czyni z niego właściciela tej części mostu (s. 15-16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Istota kontrolowanej sprawy nie odnosiła się do zagadnienia uregulowania statusu właścicielskiego przedmiotowego mostu, pogląd sądu wojewódzkiego odnośnie zasadności przejęcia mostu przez właściciela drogi, w istocie był zbędny, sam sąd pierwszej instancji uznał, że kwestia ta ma związek wyłącznie pośredni ze sprawą. Zasadne będzie jednak, w świetle uwag poczynionych w pkt. B niniejszego uzasadnienia, stanowisko WSA we Wrocławiu, wedle którego posadowienie poszczególnych elementów mostu na działkach będących własnością innych podmiotów nie czyni z nich właścicieli mostu odpowiedzialnych za jego utrzymanie.

D. Podstawę materialnoprawną decyzji wydanej przez organ I instancji stanowił przepis art. 64 ust. 1a uPw, wedle którego "W kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści; ustalenia i podziału kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego". Z mocy art. 64 ust. 1 uPw "Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji". Gmina Czernica zarzucając niezastosowanie przepisu art. 64 ust. 1a uPw do przedmiotowego mostu podnosi przy tym zarzut błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przepisów art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b uPw oraz art. 22 ust. 1 b pkt 7 lit. a i b uPw w zw. z art. 21 ust. 1 uPw oraz w zw. z "art. 9 pkt 1 lit. b" uPw i art. 9 ust. 2 pkt 3 uPw. Przywoływanie w tym zakresie przepisu "art. 9 pkt 1 lit. b" uPw jest formalnie wadliwe, gdyż przepis o tak wskazanej jednostce nie występuje w uPw. Art. 9 tej ustawy dzieli się na ustępy, nie jest rolą Sądu domyślanie się intencji autora skargi kasacyjnej, który będąc profesjonalnym pełnomocnikiem winien tak sporządzić skargę kasacyjną, aby – uwzględniając regułę związania podstawami kasacyjnymi – precyzyjnie wskazywać te jednostki redakcyjne przepisów ustawy, którym miał uchybić sąd pierwszej instancji. Rozwijając w uzasadnieniu zarzut naruszenia przepisu art. 22 ust. 1b pkt 7 lit. a i b uPw określony w skardze kasacyjnej jako 2) powiązano go z kolei z naruszeniem przepisu art. 21 ust. 2 tej ustawy, tymczasem w petitum skargi kasacyjnej sformułowano zarzut ten w powiązaniu z art. 21 ust. 1 uPw. Wobec sprzeczności między treścią podstawy kasacyjnej, a jej uzasadnieniem przyjdzie uznać, że zarzut naruszenia przepisu art. 22 ust. 1b pkt 7 lit. a i b uPw powiązano z art. 22 ust. 1 cyt. ustawy.

Z mocy art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b uPw przepisy tej ustawy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio m. in. do "prowadzonych przez wody powierzchniowe oraz wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, linii energetycznych, linii telekomunikacyjnych oraz innych urządzeń". Zgodnie z art. 21 ust. 1 uPw utrzymywanie wód stanowi obowiązek ich właściciela, z kolei wedle art. 22 ust. 1b pkt 7 uPw utrzymywanie wód jest realizowane przez remont lub konserwację stanowiących własność właściciela wody budowli regulacyjnych oraz ubezpieczeń w obrębie tych budowli (lit. a) i urządzeń wodnych (lit. b).

Niesporne jest, że most w [...] nie stanowi urządzenia wodnego w rozumieniu przepisów uPw. Skarżąca kasacyjnie Gmina Czernica wywodzi, że z nakazu odpowiedniego stosowania przepisów uPw odnośnie urządzeń wodnych w stosunku do "prowadzonych przez wody powierzchniowe oraz wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych", zasadne jest zastosowanie wobec przedmiotowego mostu konstrukcji z art. 64 ust. 1a uPw. Swoje stanowisko Gmina ta wspiera poprzez wywód eksponujący fakt zlokalizowania części podpór obiektu mostowego na działkach należących do jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa, dowodząc iż przez to Skarb Państwa jest współwłaścicielem tego mostu.

E. Niesporne jest, że z przepisu art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b uPw wynika nakaz "odpowiedniego stosowania" przepisów tej ustawy odnośnie "urządzeń wodnych" m. in. wobec "prowadzonych przez wody powierzchniowe oraz wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych". W okolicznościach kontrolowanej sprawy istotne jest zatem wykazanie na czym polega owe "odpowiednie stosowanie" przepisów. Powszechnie przyjmuje się, że "odpowiednie" stosowanie przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost, albo z pewnymi modyfikacjami – usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciąganego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczalności jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Norma odsyłająca zawiera wskazówki prawodawcy dla interpretatora, co do zakresu odniesienia oraz co do tego, w jaki sposób te przepisy należy stosować (w sposób "odpowiedni"). Odpowiednio stosując przepis prawny należy uwzględnić konsekwencje tego, że przepis, który ma być odpowiednio stosowany, z jednej strony reguluje instytucję prawną, z którą przepis odesłania jest bezpośrednio związany, z drugiej zaś strony zakres odniesienia obejmuje regulację innej instytucji, przy której normowaniu zamieszczono przepis odsyłający. Treść normy funkcjonującej w pierwszym zakresie odniesienia daje się ustalić wprost z brzmienia przepisu odesłania. Natomiast przeniesienie tej normy poza jej macierzysty zakres regulacji odbywa się, z założonym przez ustawodawcę dostosowaniem do drugiego zakresu odniesienia, dopuszczonym formułą "odpowiedniego" stosowania przepisu, ustalając sposób dostosowania normy w drugim zakresie odniesienia. Wykorzystując reguły wykładni systemowej i funkcjonalnej trzeba przyjąć, że stosowanie normy w drugim zakresie odniesienia, chociaż "odpowiednie", powinno nastąpić w sposób najbardziej zbliżony do tego, w jakim funkcjonuje ona w pierwszym zakresie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., II OSK 3034/12, z dnia 10 listopada 2016 r., II OSK 1784/15, CBOSA.nsa.gov.pl; J. Nowacki, "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, "Państwo i Prawo" 1964, z. 3, s. 374, L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 244). Przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów – w razie wątpliwości co do tego, który przepis trzeba zmodyfikować – modyfikacji winny podlegać przepisy odpowiednio stosowane, a nie te, które są przez nie uzupełniane (J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 143, 145–146). Możliwa jest i taka sytuacja, gdy przewidziane do odpowiedniego stosowania przepisy w ogóle nie mogą znaleźć zastosowania do swojego drugiego zakresu odniesienia ze względu na ich bezprzedmiotowość bądź sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miałyby one być stosowane odpowiednio (por. J. Nowacki: "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, (w:) J. Nowacki: Studia z teorii prawa, Zakamycze 2003, s. 455-457). Innymi słowy "odpowiednie stosowanie" oznacza, że nie każdy przepis ustawy do którego prawodawca odsyła będzie miał zastosowanie – część z tych przepisów, do których się odsyła, będzie miała zastosowanie wprost, część wymagać będzie modyfikacji, a część w ogóle nie będzie miała zastosowania.

Uwzględniając zatem kontekst rozumienia pojęcia "odpowiednie stosowanie" przepisów prawa, zasadnie sąd wojewódzki analizując odpowiedzialność za remont urządzenia w rozumieniu art. 22 ust. 1b pkt 7 lit. b uPw, rozważał funkcje, jakie pełni przedmiotowy most. Skoro nie ma on znaczenia dla gospodarki wodnej, stanowiąc wyłącznie element drogi wewnętrznej, po którym to moście odbywa się przewóz, to do takiego obiektu mostowego nie znajdzie zastosowania przepis art. 64 ust. 1a uPw, wedle którego w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści; ustalenia i podziału kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Skoro uPw reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi, jak również reguluje sprawy własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasady gospodarowania tymi składnikami w odniesieniu do majątku Skarbu Państwa (art. 1 ust. 1 i 1a uPw), to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby przepis art. 64 ust. 1a uPw odnoszący się do podziału kosztów utrzymywania urządzeń wodnych, z których korzyść odnosi nie tylko właściciel takiego urządzenia, stosować odpowiednio do kosztów utrzymania obiektu mostowego, którego wyłączną funkcją jest stanowienie elementu drogi wewnętrznej.

F. Oczywiście nietrafnie sąd wojewódzki stwierdził, że zarówno w treści art. 22, jak też w art. 64 uPw mowa jest o prowadzeniu postępowania dotyczącego ustalenia kosztów utrzymania urządzenia na wniosek właściciela wody (s. 16 uzasadnienia skarżonego wyroku). W tym zakresie trafnie w skardze kasacyjnej wywodzi się, że w przepisie art. 64 ust. 1a uPw posłużono się na określenie inicjatora tam wskazanego postępowania terminem "właściciel urządzenia wodnego". Z kolei w art. 22 ust. 2 uPw wskazując na określenie wnioskodawcy postępowania zmierzającego do podziału kosztów, związanych z ich wzrostem, wskutek wprowadzania do wód ścieków lub innego przyczynienia się do wzrostu tych kosztów, użyto określenia "właściciel wody". Z tych względów wadliwe było stwierdzenie sądu wojewódzkiego, jakoby Gmina Czernica nie spełniała wymogu bycia podmiotem legitymowanym do wszczęcia postępowania w trybie art. 64 ust. 1a uPw. Godzi się jednak zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). W ocenie Sądu taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie.

G. Konkludując, w ocenie Sądu przepis art. 64 ust. 1a uPw nie miał odpowiedniego zastosowania do obiektu mostowego, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b uPw, a zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu (art. 184 Ppsa). Z tych względów orzec należało o oddaleniu skargi kasacyjnej.