Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 323/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Horobiowski Sędziowie: Asesor WSA Łukasz Cieślak (sprawozdawca) Sędzia WSA Dagmara Stankiewicz-Rajchman po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie strony skarżącej w terminie 60 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (jeden tysiąc złotych); V. oddala skargę w pozostałej części; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, którą wniósł M. D., jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie wydania stronie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Strona skarżąca zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu, że pomimo złożenia przez nią wniosku w 2020 r. sprawa nie została załatwiona w terminie wynikającym z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.). Zarzuciła, że organ podejmował w sprawie mało znaczące czynności, lecz nie zakończył postępowania. Organ nie reagował na prośby o zakończenie postępowania, jak również nie poinformował o przyczynach zwłoki

Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 2 miesięcy; 2) wymierzenie organowi grzywny w wysokości maksymalnej lub przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej kwoty; 3) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników organu, ale jest skutkiem napływu dużej liczby wniosków, koniecznością procedowania w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników merytorycznych i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Organ przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców w latach 2019-2022. Wskazał, że w okolicznościach tak znacznej liczby wpływających spraw dochodzi do zaległości w prowadzonych postępowaniach mimo podejmowanych działań, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał na formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w będącej przedmiotem skargi sprawie, wobec niewypełnienia znamion, brak jest podstaw do przyjęcia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie organu dłuższy termin rozpoznawania sprawy niż przewidziany w przepisach prawa nie wynika z opieszałości czy bezczynności organu, ale jest wynikiem wskazywanej ogromnej liczby wniosków, a przez to procedowania w wielu różnych postępowaniach przy konieczności wnikliwej analizy prowadzonych spraw. Zdaniem organu, brak jest podstaw, by stronie skarżącej przyznać sumę pieniężną od organu lub by organowi wymierzyć grzywnę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne, niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej. Ponadto w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Przypomnieć również należy, że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przewlekłość w postępowaniu zachodzi, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Odnosząc powyższe do okoliczności kontrolowanego postępowania administracyjnego, należy wskazać, że z przedłożonych akt administracyjnych wynika, iż strona skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 15 września 2020 r. (data wpływu przesyłki do organu) i dzień ten jest niewątpliwie datą wszczęcia postępowania w sprawie (art. 61 § 3 k.p.a.). W dniu 5 marca 2021 r. strona stawiła się osobiście w siedzibie organu i dokonała uzupełnienia wniosku poprzez złożenie szeregu dokumentów. Kolejną czynność organ podjął w dniu 13 stycznia 2023 r. poprzez wezwanie strony do uzupełnienia wniosku oraz poprzez wystąpienie do właściwych służb o opinię w sprawie wniosku. Odnotować należy, że pismem z 29 kwietnia 2022 r. strona wniosła ponaglenie, a w dniu 20 lipca 2023 r. nadała skargę do Sądu. Jednocześnie zauważyć należy, że pismem z 24 lipca 2023 r. skarżący dokonał modyfikacji wniosku poprzez wskazanie, że ubiega się o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę (stąd takie określenie przedmiotu sprawy przez Sąd). W aktach sprawy przekazanych Sądowi przez organ brak jest aktu administracyjnego kończącego postępowanie.

W kontekście powyższego należy wskazać, że Sąd podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z 3 września 2013 r. (I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl), że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej, a skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym w wyniku złożenia wniosku (żądania wszczęcia postępowania) może zostać wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), organ może pozostawić podanie bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), czy też wystąpi konieczność przekazania podania do właściwego organu (art. 65 k.p.a.). Oznacza to zarazem, że ewentualne czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania lub pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania.

Uwzględniając powyższe, Sąd przyjął, że złożenie przez stronę wniosku w niniejszej sprawie zainicjowało postępowanie administracyjne, a organ bez zbędnej zwłoki winien był podjąć czynności w sprawie m.in. celem weryfikacji wniosku, czy też usunięcia przez stronę braków formalnych. Sąd wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.), decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112a ust. 2 u.o.c.). Istotne jest jednak przy tym, że termin, o którym mowa w art. 112a u.o.c. odnosi się do terminu wydania decyzji, a nie do terminu wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym zakresie zastosowanie mają reguły ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. Stosownie do treści tych przepisów postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem wspomniany art. 112a u.o.c. nie stanowi lex specialis wobec art. 61 k.p.a., albowiem mowa jest w nim o terminie na wydanie decyzji, a nie terminie wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest procedowanie wniosku o wydanie stosownego zezwolenia.

Odnotować również należy, że od dnia 15 kwietnia 2022 r. na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 830) został w prowadzony do ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.) przepis art. 100c. Stosownie do ust. 1 ww. artykułu w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jak stanowi ust. 3 ww. artykułu w okresie do 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, a organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. W myśl art. 100c ust. 4 ww. ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Wskazać należy, że do ww. art. 100c nie ma zastosowania art. 116 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ponieważ w dniu jej wejścia w życie art. 100c w tekście ustawy nie było. Jak już wyżej wskazano został do niej wprowadzony 15 kwietnia 2022 r. Ww. art. 116 stanowi, że ustawa (z wyjątkami) wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r. Z tych względów wyżej powołany przepis art. 100c ma zastosowanie od dnia jego wejścia w życie, tj. od 15 kwietnia 2022 r. Na mocy ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw został wprowadzony – z mocą od 1 stycznia 2023 r. – art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres, tj. 24 sierpnia 2023 r. Kolejno termin ten został wydłużony do dnia 4 marca 2024 r. – na podstawie zmiany wynikającej z art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1088).

Istotne jest wskazanie, że definiując zakres regulacji ustawodawca wskazał w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, że określa ona szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 1 ust. 2 ww. ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

Dodać należy, że omawiane regulacje z art. 100c i art. 100d ww. ustawy ograniczają przysługujące każdemu w państwie prawa prawo do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki. Ograniczenie takiego prawa powinno być akceptowalne jedynie w przypadku wystąpienia uzasadnionych okoliczności usprawiedliwiających takie ograniczenie (zasada proporcjonalności). Wykładnia powołanych przepisów powinna ten kontekst uwzględniać. O ile bowiem w przypadku obywateli Ukrainy takie usprawiedliwione okoliczności występują, albowiem w ramach ustawy otrzymują oni prawo czasowego pobytu ex lege (jak również prawo do pracy), o tyle w przypadku pozostałych cudzoziemców ustawa pomocowa takich nadzwyczajnych uprawnień nie wprowadza. Uznanie w takich warunkach, że również pozostali cudzoziemcy objęci są zakresem przewidzianego w art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy ograniczenia prawa do rozpatrzenia ich spraw bez zbędnej zwłoki jest trudne do zaakceptowania także ze względu na wyżej powołane wartości. Zastosowanie tych przepisów do wszystkich cudzoziemców niezależnie od okoliczności ich wjazdu na teren RP prowadziłoby do rzeczywistego pozbawienia ochrony sądowej osób, które na mocy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie zyskują żadnych uprawnień. Podzielić należy pogląd, że prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze przywołane regulacje konstytucyjne, trzeba przyjąć, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., II OSK 2869/21).

Mając zatem na uwadze powyższe oraz w szczególności zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który został zakreślony w jej art. 1 ust. 1 i ust. 2, w ocenie Sądu, jej przepisy nie mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w niniejszej sprawie, bowiem strona skarżąca nie przybyła do Polski w okolicznościach wskazanych w ww. ustawie, a w konsekwencji pozostają bez wpływu na kontrolę legalności tego postępowania dokonywaną przez sąd administracyjny.

Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nastąpiła przewlekłość postępowania, gdyż organ prowadzący postępowanie prowadzi je dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy administracyjnej organ nie udokumentował w aktach sprawy takich działań lub okoliczności, które uzasadniałyby, że nie można było załatwić w terminie sprawy, w sytuacji gdy strona złożyła wniosek inicjujący postępowanie we wrześniu 2020 r., a w lipcu 2023 r. sprawa pozostawała niezałatwiona. Sąd ocenił, że przyjęty przez organ sposób prowadzenia analizowanego postępowania oznacza, że prowadzone ono było przewlekle poprzez bierność organu lub wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2013 r., II OSK 2873/12). Zatem bezsprzecznie na dzień wniesienia skargi do Sądu (20 lipca 2023 r.) organ nie załatwił sprawy, a podejmowane czynności świadczyły o tym, że popadł w przewlekłość. Z akt sprawy nie wynika, że uzasadnione było dokonywanie czynności organu w znacznych odstępach czasu, ponieważ po tym jak strona stawiła się osobiście w siedzibie organu (5 marca 2021 r.) kolejna czynność organu przypadła na dzień 13 stycznia 2023 r. (ponad 22 miesiące zwłoki). Po tej dacie również sprawa nie została załatwiona w prawem przewidziany sposób. Z akt sprawy nie wynika zaś, że wystąpiły przeszkody uniemożliwiające terminowe załatwienie sprawy. Dodatkowo należy przy tym spostrzec, że wezwanie do uzupełnienia wniosku datowane na 13 stycznia 2023 r. skierowane przez organ do skarżącego nie zostało mu doręczone, a w aktach sprawy zalega zwrócona przez pocztę koperta. Sąd wskazuje przy tym, że czynność tego wezwania nie była jednak dokonana prawidłowo przez organ, albowiem organ pominął pełnomocnika strony ustanowionego przez działającego wówczas w postępowaniu przedstawiciela ustawowego skarżącego (pełnomocnictwo z 20 listopada 2021 r.). Dodać przy tym można, że strona uzupełniła wniosek pismem z 13 czerwca 2023 r., natomiast z racji modyfikacji wniosku przez stronę pismem z 24 lipca 2023 r. wniosek winien być przez organ zweryfikowany ponownie w celu niezwłocznego zakończenia postępowania administracyjnego.

Reasumując, według stanu sprawy na dzień wniesienia skargi prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sposób przewlekły skutkowało niewątpliwym naruszeniem art. 12 § 1 k.p.a., a także nie budziło zaufania strony do władzy publicznej, co było naruszeniem art. 8 § 1 k.p.a. W konsekwencji też organ naruszył terminy, o których mowa w art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – nagminnych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednak to na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji.

W zaistniałym stanie rzeczy zastosowanie miał art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zdaniem Sądu, organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu kontrolowanego postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Dlatego, w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że w ustawie nie zdefiniowano kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13), a stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., I OSK 2234/15). Ponadto należy wspomnieć, że konstytucyjne prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki koresponduje z prawem do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, wynikającym z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z 07.06.2016 r. Nr C 202, s. 389). W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka podkreśla się, że w sprawach cywilnych korzystanie z prawa do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie zależy w oczywisty sposób od staranności stron i podejmowanych przez nie działań dla przyspieszenia postępowania. Strona ma nie tylko powstrzymywać się od składania wniosków i odwołań przedłużających rozpatrywanie sprawy, ale również podejmować kroki umożliwiające jej sprawniejsze prowadzenie (zob. M. A. Nowicki [w:] Komentarz do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności [w:] Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, wyd. VIII, Warszawa 2021, art. 6 – i powołane tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu, odmiennie niż w postępowaniu cywilnym, w postępowaniu administracyjnym uregulowanym przez k.p.a. to organ administracji publicznej prowadzi postępowanie i odpowiada za jego sprawne prowadzenie i zakończenie w rozsądnym terminie. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby strona skarżąca przyczyniła się swoimi działaniami lub biernością do utrudniania lub przedłużania postępowania przed Wojewodą.

Uwzględniając powyższe, w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej bierną wobec wniosku strony postawę organu – skutkujące oczywistym i nieuzasadnionym naruszeniem wynikającego z przepisów prawa obowiązku załatwienia sprawy w terminie. Wywodzona z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada ochrony zaufania do państwa i prawa opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 2). Wobec tego, że strona skarżąca jest cudzoziemcem, wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. W konsekwencji poczynionych rozważań, zdaniem Sądu, sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na wydanie decyzji nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.

W konsekwencji powyższego zastosowanie znalazł również art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Sąd administracyjny orzeka o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, lecz nie rozstrzyga kwestii merytorycznych i nie określa w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. Tym samym sąd nie może nakazać organowi wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności o określonej treści (zob. wyrok NSA z 28 lipca 2011 r., I OSK 211/11). Wobec tego należało zobowiązać organ do załatwienia sprawy we właściwym terminie, o czym Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu zwrotem "może". Jednocześnie w ustawie nie wskazano przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla orzeczenia w tym zakresie nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, ponieważ sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, z uwzględnieniem, że zasadniczym celem postępowania ze skargi na przewlekłość postępowania nie jest samo stwierdzenie faktu przewlekłości i ewentualne zasądzenie odpowiedniej sumy lub grzywny, lecz wymuszenie nadania sprawie odpowiedniego biegu (zdyscyplinowanie organu administracji publicznej do podjęcia czynności właściwych na danym etapie postępowania). Jednocześnie należy wskazać, że przyznanie na rzecz strony skarżącej od organu sumy pieniężnej stanowi dodatkową – obok stwierdzenia przewlekłości i związanych z tym rozstrzygnięć w pkt II i III sentencji wyroku – sankcję dla organu z jednoczesnym przyznaniem stronie nie tylko satysfakcji z racji uwzględnienia skargi, ale również satysfakcji o charakterze finansowym, choć niemającej cech odszkodowania czy zadośćuczynienia za doznaną krzywdę. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że stronie skarżącej należy przyznać od organu sumę pieniężną w wysokości 1000 zł, co uzasadnione jest charakterem opieszałości organu, przy jednoczesnym uwzględnieniu, że Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w określonym terminie, co winno skutkować tym, że zasadniczy cel skargi zostanie w stosunkowo niedługim czasie osiągnięty. Z tych względów Sąd uznał przyznaną kwotę za środek wystarczająco dyscyplinujący organ i adekwatny z punktu widzenia zasadniczych celów skargi wynikających z art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. Wobec tego Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw, by wymierzyć organowi grzywnę, albowiem w realiach sprawy uznał, iż suma pieniężna w orzeczonej wysokości stanowi wystarczający wyraz reakcji na stwierdzoną przewlekłość postępowania. Sąd podzielił również pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20 i powołane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, obawa taka nie zachodzi, bowiem organ zobowiązany został do załatwienia sprawy administracyjnej i jednocześnie obarczony został sankcją w postaci obowiązku wypłaty stronie skarżącej sumy pieniężnej. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił zatem skargę w pozostałej części na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt V sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt VI sentencji wyroku, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, obejmujący zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.