Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 428/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 8 par. 1, 12, 35, 36
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, 149 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 112 a  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 769
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Semiczek Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Horobiowski Asesor WSA Łukasz Cieślak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. A. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie strony skarżącej w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (jeden tysiąc złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, którą wniosła O. A. (obywatelka U.), jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wydania skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP (znak sprawy: [...]).

W skardze wniesionej w dniu 28 września 2023 r. strona skarżąca zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność i przewlekłość w prowadzonym postępowaniu, albowiem sprawa z wniosku skarżącej toczy się ponad jeden rok i osiem miesięcy. Wskazała, że organ nie odpowiada na pisma, nie udziela żadnych informacji, a przede wszystkim nie wydał wnioskowanego zezwolenia. Strona wskazała, że brak wydania zezwolenia utrudnia jej normalne funkcjonowanie, w tym zmianę pracy, i wywołuje stres i niepewność co do sytuacji życiowej i rodzinnej. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.).

Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił ponadto, że w jego ocenie w sprawie ma zastosowanie art. 100c ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), który obowiązuje od dnia 15 kwietnia 2022 r. na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 830). Przepis ten stanowi, że w okresie do 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Zdaniem organu termin na załatwienie sprawy nie minął przed dniem 15 kwietnia 2022 r., a zatem nie miało miejsca przekroczenie terminów na załatwienie sprawy. W ocenie Wojewody przepisy ww. ustaw mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko do obywateli Ukrainy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Głównym zarzutem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność i przewlekłość postępowania. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przewlekłość w postępowaniu zachodzi, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Bezczynność zaś zachodzi, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Istotne jest wskazanie, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Ponadto w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Odnosząc powyższe do okoliczności kontrolowanego postępowania administracyjnego, należy wskazać, że z przedłożonych akt administracyjnych wynika, iż strona skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 25 stycznia 2022 r. (data wpływu wniosku do organu) i dzień ten jest niewątpliwie datą wszczęcia postępowania w sprawie (art. 61 § 3 k.p.a.). Pierwszą czynnością organu w sprawie było wystosowanie w dniu 8 listopada 2022 r. wezwania do strony w celu osobistego stawiennictwa w siedzibie organu oraz uzupełnienia wniosku. W tym dniu organ wystąpił również do właściwych służb w celu zaopiniowania wniosku. W dniu 25 listopada 2022 r. skarżąca stawiła się w siedzibie organu i dokonała uzupełnienia wniosku. Akta sprawy nie dokumentują żadnych dalszych czynności organu zmierzających do załatwienia sprawy. W dniu 12 września 2023 r. wpłynęło ponaglenie, a w dniu 28 września 2023 r. strona wniosła skargę do tut. Sądu.

W kontekście powyższego należy wskazać, że Sąd podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z 3 września 2013 r. (I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl), że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej, a skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym w wyniku złożenia wniosku (żądania wszczęcia postępowania) może zostać wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), organ może pozostawić podanie bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), czy też wystąpi konieczność przekazania podania do właściwego organu (art. 65 k.p.a.). Oznacza to zarazem, że ewentualne czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania lub pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania.

Uwzględniając powyższe, Sąd przyjął, że złożenie przez stronę wniosku w niniejszej sprawie zainicjowało postępowanie administracyjne, a organ bez zbędnej zwłoki winien był podjąć czynności w sprawie m.in. celem weryfikacji wniosku, czy też usunięcia przez stronę braków formalnych. Organ po dniu 25 stycznia 2022 r. i do dnia 8 listopada 2022 r. nie udokumentował podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie. Faktem powszechnie znanym jest, że w dniu 24 lutego 2022 r. rozpoczęły się działania zbrojne sił Federacji Rosyjskiej na terenie Ukrainy, co wywołało masowy napływ ludności z terenu Ukrainy na terytorium Polski. Ta okoliczność może usprawiedliwiać czasowe niepodejmowanie czynności przez organ w sprawie. Jednak w dniu 8 listopada 2022 r. organ zaczął procedować wniosek strony skarżącej, a zatem należy przyjąć, że jego zdolności organizacyjne były wystarczające do zajęcia się sprawą. Pomimo jednak tego, że w dniu 25 listopada 2022 r. strona stawiła się w siedzibie organu i uzupełniła wniosek, do dnia wniesienia skargi (28 września 2023 r.) sprawa nie została przez organ załatwiona w żaden sposób. Sąd ocenił zatem, że przyjęty przez organ sposób prowadzenia analizowanego postępowania oznacza, że prowadzone ono było przewlekle poprzez bierność organu, a według stanu na dzień wniesienia skargi, organ nie załatwił wniosku strony skarżącej w terminie, co przesądza również stwierdzenie, iż organ pozostawał w bezczynności.

Kolejno Sąd wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769; dalej: u.o.c.) decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112a ust. 2 u.o.c.). Przywołane przepisy weszły w życie z dniem 29 stycznia 2022 r., a więc już po złożeniu wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy przez stronę skarżącą. Z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: ustawa zmieniająca). W art. 7 ust. 1 ww. ustawa stanowi, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, wszczętych i niezakończonych przepis art. 112a (w szczególności) ma zastosowanie w nowym brzmieniu, tj. brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej, jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 u.o.c. w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Trzeba przy tym zaznaczyć, że art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej należy rozumieć w ten sposób, że na nowo od dnia wejścia w życie tej ustawy biegną tylko te terminy załatwiania spraw wymienionych w tym przepisie, które w dniu jej wejścia w życie jeszcze nie upłynęły. Nawet jednak przyjęcie ponownego rozpoczęcia biegu terminu w sprawie skarżącej, nie ma znaczenia dla oceny, że po dniu 25 listopada 2022 r. organ nie podejmował w sprawie żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania.

Istotne jest również przy tym, że termin, o którym mowa w art. 112a u.o.c. odnosi się do terminu wydania decyzji, a nie do terminu wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym zakresie zastosowanie mają reguły ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. Stosownie do treści tych przepisów postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem wspomniany art. 112a u.o.c. nie stanowi lex specialis wobec art. 61 k.p.a., albowiem mowa jest w nim o terminie na wydanie decyzji, a nie terminie wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest procedowanie wniosku o wydanie stosownego zezwolenia.

Odnotować również należy, że od dnia 15 kwietnia 2022 r. na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 830) został w prowadzony do ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.) przepis art. 100c. Stosownie do ust. 1 ww. artykułu w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jak stanowi ust. 3 ww. artykułu w okresie do 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, a organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. W myśl art. 100c ust. 4 ww. ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Wskazać należy, że do ww. art. 100c nie ma zastosowania art. 116 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ponieważ w dniu jej wejścia w życie art. 100c w tekście ustawy nie było. Jak już wyżej wskazano został do niej wprowadzony 15 kwietnia 2022 r. Ww. art. 116 stanowi, że ustawa (z wyjątkami) wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r. Z tych względów wyżej powołany przepis art. 100c ma zastosowanie od dnia jego wejścia w życie, tj. od 15 kwietnia 2022 r. Na mocy ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw został wprowadzony – z mocą od 1 stycznia 2023 r. – art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres, tj. 24 sierpnia 2023 r. Kolejno termin ten został wydłużony do dnia 4 marca 2024 r. – na podstawie zmiany wynikającej z art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1088). Kolejno zaś termin ten wydłużono do dnia 30 czerwca 2024 r., co wynika z wejścia w życie art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. poz. 232). Następnie zaś termin wydłużony został do dnia 30 września 2025 r. na mocy zmiany wynikającej z art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 854).

Istotne jest wskazanie, że definiując zakres regulacji ustawodawca wskazał w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, że określa ona szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 1 ust. 2 ww. ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

Dodać należy, że omawiane regulacje z art. 100c i art. 100d ww. ustawy ograniczają przysługujące każdemu w państwie prawa prawo do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki. Ograniczenie takiego prawa powinno być akceptowalne jedynie w przypadku wystąpienia uzasadnionych okoliczności usprawiedliwiających takie ograniczenie (zasada proporcjonalności). Wykładnia powołanych przepisów powinna ten kontekst uwzględniać. O ile bowiem w przypadku obywateli Ukrainy takie usprawiedliwione okoliczności występują, albowiem w ramach ustawy otrzymują oni prawo czasowego pobytu ex lege (jak również prawo do pracy), o tyle w przypadku pozostałych cudzoziemców ustawa pomocowa takich nadzwyczajnych uprawnień nie wprowadza. Uznanie w takich warunkach, że również pozostali cudzoziemcy objęci są zakresem przewidzianego w art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy ograniczenia prawa do rozpatrzenia ich spraw bez zbędnej zwłoki jest trudne do zaakceptowania także ze względu na wyżej powołane wartości. Zastosowanie tych przepisów do wszystkich cudzoziemców niezależnie od okoliczności ich wjazdu na teren RP prowadziłoby do rzeczywistego pozbawienia ochrony sądowej osób, które na mocy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie zyskują żadnych uprawnień. Podzielić należy pogląd, że prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze przywołane regulacje konstytucyjne, trzeba przyjąć, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., II OSK 2869/21).

Mając zatem na uwadze zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który został zakreślony w jej art. 1 ust. 1 i ust. 2, w ocenie Sądu, jej przepisy nie mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w niniejszej sprawie, bowiem strona skarżąca nie przybyła do Polski w okolicznościach wskazanych w ww. ustawie, a w konsekwencji pozostają bez wpływu na kontrolę legalności tego postępowania dokonywaną przez sąd administracyjny.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w toku prowadzonego w sposób przewlekły postępowania, w trakcie którego na dzień wniesienia skargi organ trwał w bezczynności, organ naruszył tym samym terminy określone w art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. oraz zasady wynikające z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 12 k.p.a., a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, że zachodziły okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić wielomiesięczne opieszałe działanie Wojewody po dniu 25 listopada 2022 r. aż do dnia wniesienia skargi. Organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu kontrolowanego postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Dlatego, w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.).

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że w ustawie nie zdefiniowano kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13), a stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., I OSK 2234/15). Ponadto należy wspomnieć, że konstytucyjne prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki koresponduje z prawem do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, wynikającym z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z 07.06.2016 r. Nr C 202, s. 389). W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka podkreśla się, że w sprawach cywilnych korzystanie z prawa do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie zależy w oczywisty sposób od staranności stron i podejmowanych przez nie działań dla przyspieszenia postępowania. Strona ma nie tylko powstrzymywać się od składania wniosków i odwołań przedłużających rozpatrywanie sprawy, ale również podejmować kroki umożliwiające jej sprawniejsze prowadzenie (zob. M. A. Nowicki [w:] Komentarz do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności [w:] Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, wyd. VIII, Warszawa 2021, art. 6 – i powołane tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu, odmiennie niż w postępowaniu cywilnym, w postępowaniu administracyjnym uregulowanym przez k.p.a. to organ administracji publicznej prowadzi postępowanie i odpowiada za jego sprawne prowadzenie i zakończenie w rozsądnym terminie. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby strona skarżąca przyczyniła się swoimi działaniami lub biernością do utrudniania lub przedłużania postępowania przed Wojewodą.

Uwzględniając powyższe, w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej bierną wobec wniosku strony postawę organu – skutkujące oczywistym i nieuzasadnionym naruszeniem wynikającego z przepisów prawa obowiązku załatwienia sprawy w terminie. Zachowanie (bierność) organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Tymczasem wywodzona z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada ochrony zaufania do państwa i prawa opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 2). Wobec tego, że strona skarżąca jest cudzoziemcem, wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na wydanie decyzji nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.

W konsekwencji powyższego zastosowanie znalazł również art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Sąd administracyjny orzeka o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, lecz nie rozstrzyga kwestii merytorycznych i nie określa w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. Tym samym sąd nie może nakazać organowi wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności o określonej treści (zob. wyrok NSA z 28 lipca 2011 r., I OSK 211/11). Wobec tego należało zobowiązać organ do załatwienia sprawy we właściwym (w kontekście ogólnego czasu trwania postępowania) terminie, o czym Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu zwrotem "może". Jednocześnie w ustawie nie wskazano przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla orzeczenia w tym zakresie nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, ponieważ sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy. Jednocześnie należy wskazać, że przyznanie na rzecz strony skarżącej od organu sumy pieniężnej stanowi dodatkową – obok stwierdzenia przewlekłości i związanych z tym rozstrzygnięć w wyroku – sankcję dla organu z jednoczesnym przyznaniem stronie nie tylko satysfakcji z racji uwzględnienia skargi, ale również satysfakcji o charakterze finansowym, choć niemającej cech odszkodowania czy zadośćuczynienia za doznaną krzywdę. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że stronie skarżącej należy przyznać od organu sumę pieniężną w wysokości 1000 zł, co uzasadnione jest charakterem i czasem trwania opieszałości organu, przy jednoczesnym uwzględnieniu, że przyznanie sumy pieniężnej w tej wysokości winno zdyscyplinować organ do podjęcia czynności zmierzających do sprawnego zakończenia postępowania administracyjnego. Wobec tego Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt V sentencji wyroku, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, obejmujący zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Orzeczenie w tym zakresie Sąd wydał pomimo braku wniosku strony skarżącej o zwrot kosztów postępowania. Wobec tego, że Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zastosowanie w sprawie miał art. 210 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że w przypadku orzekania na posiedzeniu niejawnym, gdy strona nie jest reprezentowana przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego, o kosztach należnych stronie sąd orzeka z urzędu.