Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 678/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art 151 w zw. z
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 77 § 7, 80, 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.D. i Z.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 275/21 w sprawie ze skargi J.D. i Z.D. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 17 lutego 2021 r., nr GN-III.7581.279.2020.PP w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 6 października 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 275/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.D. i Z.D. na decyzję Wojewody Łódzkiego z 17 lutego 2021 r. nr GN-III.7581.279.2020.PP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej oddalił skargę.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia 17 lutego 2021 r., nr GN-III.7581.279.2020.PP wydaną na podstawie art. 142 w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 65) – dalej: u.g.n., Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 24 sierpnia 2020 r., nr RN.6821.2.13.2017 o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...] przy zbiegu ulic [...] i [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha.

Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2016 r. J.D. i Z.D. – spadkobiercy H.M.D. wystąpili o zwrot nieruchomości, argumentując powyższe brakiem realizacji celu na jaki została ona wywłaszczona, to jest budowę zieleńca.

Z akt sprawy wynika, że wyżej wymieniona nieruchomość (oznaczona poprzednio jako działka nr [...] została nabyta przez Skarb Państwa od H.M.D., na podstawie aktu notarialnego z [...] września 1973 r., Rep. A nr [...], na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W dacie nabycia na nieruchomości znajdowały się: ogrodzenie, instalacja wodociągowa, drzewa, krzewy, kwiaty wieloletnie, za które to naniesienia ustalone zostało odszkodowanie. Decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 18 maja 1970 r., nr B.60/138/72 wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona pod budowę zieleńca publicznego. Z załączonej do akt sprawy dokumentacji archiwalnej wynika, że z projektowanym zamierzeniem wiązała się również przebudowa układu komunikacyjnego skrzyżowania ulic [...]/[...]. Na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia 5 listopada 1992 r. przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy [...] i jest oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], tereny rekreacyjno-wypoczynkowe (Bz). Przeprowadzone w dniu 3 stycznia 2018 r. oględziny na miejscu wykazały, że aktualnie nieruchomość stanowi ogólnodostępny teren pełniący funkcję zieleńca publicznego, na którym urządzone zostały asfaltowe alejki i umieszczone elementy małej architektury w postaci ławek i koszy na śmieci. Istniejące na działce nasadzenia zostały zaadoptowane z terenu byłego ogrodu.

Starosta [...] decyzją z 24 sierpnia 2020 r. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i dowodowe wykazało, że zasadniczy cel wywłaszczenia, to jest budowa zieleńca publicznego została zrealizowana, pomimo braku realizacji prac towarzyszących, w tym planowanej w dacie wywłaszczenia nieruchomości przebudowy układu komunikacyjnego skrzyżowania ulic [...]/[...]

Decyzją z 17 lutego 2021 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda Łódzki wskazał, że z wnioskiem o przejęcie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa wystąpił Zarząd [...] [...], celem urządzenia na niej skweru wypoczynkowego. Z zachowanej dokumentacji archiwalnej, w tym między innymi planu sporządzonego przez Miejską Pracownię Geodezyjną w [...] zaewidencjonowanego w dniu 3 września 1962 r., za nr 1741/62 oraz załączonych kserokopii pism Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z lat 1971-1973 wynika, że objęta wnioskiem nieruchomość przeznaczona została do wywłaszczenia celem urządzenia zieleńca. Urządzenie zieleńca publicznego przewidywało zachowanie istniejącego na nieruchomości drzewostanu, poprzez jego całkowitą adaptację, jak również częściowe przetrzebienie dziko rozrośniętych krzewów i wykonanie przystrzyżeń. Z wyjątkiem klombu centralnego wszędzie planowano wykonać kobierzec trawiasty. Przewidywano również realizację małej architektury w postaci kwietników i klombów z krawężników ogrodowych, a nadto wykonanie, we wskazanych miejscach ogrodzenia z siatki na podmurówce z ozdobną bramą i furtką oraz posadowienie kiosku "Ruch". Ponadto urządzenie zieleńca publicznego wiązało się z przebudową układu komunikacyjnego skrzyżowania ulic [...]/[...]. W ocenie Wojewody Łódzkiego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę skweru publicznego i w ten sposób jest wykorzystywana aktualnie, pomimo niezrealizowania wszystkich zamierzonych na niej obiektów. Nieruchomość stanowi ogólnodostępny teren pełniący funkcję zieleńca publicznego, na którym urządzone zostały asfaltowe alejki i umieszczone elementy małej architektury w postaci ławek i koszy na śmieci. Istniejące na działce nasadzenia zostały zaadoptowane z terenu byłego ogrodu. Od strony ul. [...] posadowiony jest zadaszony przystanek autobusowy oraz znak informacyjno-turystyczny, natomiast od strony ul. [...] zamontowana została tablica informacyjna. Zdaniem organu, wbrew stanowisku skarżących dokonana adaptacja istniejącej na gruncie, w dacie wywłaszczenia zieleni, i brak dokonania nowych nasadzeń, nie świadczy o braku realizacji celu wywłaszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi J.D. i Z.D., uznał ją za niezasadną.

Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 142 w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 65) – dalej: u.g.n. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Jak wynika z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość, o której zwrot wystąpili skarżący wnioskiem z dnia 19 grudnia 2016 r., została nabyta przez Skarb Państwa od H.M.D. (spadkodawcy skarżących), na podstawie aktu notarialnego z [...] września 1973 r., Rep. A nr [...], w trybie określonym w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Tym samym stosownie do powołanego wyżej art. 216 ust. 1 u.g.n., w sprawie zastosowanie odpowiednio znajdują przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, regulujące kwestie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wskazał też, że wobec faktu, iż przedmiotowa nieruchomość na mocy decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia 5 listopada 1992 r. przeszła na własność Gminy [...], mając na uwadze treść art. 142 ust. 2 u.g.n., Wojewoda Łódzki postanowieniem z dnia 2 marca 2017 r. wyznaczył jako organ I instancji, właściwy do rozpatrzenia wniosku skarżących Starostę [...].

Przechodząc do oceny merytorycznej skargi Sąd I instancji wskazał, że zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który, dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne, tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest z kolei konsekwencją wyjątkowego i szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych. Zasadniczym elementem przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot jest zatem ustalenie celu wywłaszczenia. O tym bowiem, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona. Z kolei istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany (por. wyrok NSA z 22 października 1993 r., SA/Kr 477/93; wyrok NSA z 12 grudnia 2019 r., I OSK 3453/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, co pozostaje pomiędzy stronami bezsporne, wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na cele budowy zieleńca publicznego. Powyższe wynika między innymi z załączonych do akt sprawy: kserokopii powołanego wyżej aktu notarialnego z [...] września 1973 r., Rep. A nr [...], na podstawie którego nabyta została przedmiotowa nieruchomość, kserokopii korespondencji prowadzonej pomiędzy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], a poprzednią właścicielką nieruchomości H.M.D., jak również kserokopii decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 18 maja 1972 r. zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji polegającej na budowie zieleńca publicznego przy zbiegu ul. [...] i [...]. Z dokonanych przez organy ustaleń wynika, że urządzenie zieleńca publicznego uwzględniało zachowanie istniejącego na nieruchomości drzewostanu, poprzez jego całkowitą adaptację, częściowe przetrzebienie dziko rozrośniętych krzewów i wykonanie przystrzyżeń oraz wykonanie trawiastych kobierców, z wyjątkiem klombu centralnego. Przewidziano również realizację małej architektury w postaci kwietników i klombów z krawężników ogrodowych, a nadto wykonanie, we wskazanych miejscach ogrodzenia z siatki na podmurówce z ozdobną bramą i furtką oraz posadowienie kiosku "Ruch". Ze zgromadzonej dokumentacji wynika także, że urządzenie zieleńca publicznego łączono z przebudową układu komunikacyjnego skrzyżowania ulic [...]/[...].

Istotnym dla sprawy pozostają również te ustalenia faktyczne organów, z których wynika, że aktualnie przedmiotowa nieruchomość stanowi ogólnodostępny teren pełniący funkcję zieleńca publicznego, na którym urządzone zostały asfaltowe alejki i umieszczone elementy małej architektury w postaci ławek i koszy na śmieci. Istniejące na działce nasadzenia stanowią zaadoptowane nasadzenia poprzedniego właściciela nieruchomości. Dodatkowo, co podnoszą skarżący, teren przedmiotowej nieruchomości na wiele lat przed wywłaszczeniem był terenem zielonym (przydomowym ogrodem) z urządzonymi alejkami, drogocennymi nasadzeniami, realizowanymi według projektu architekta zieleni. Po dniu wywłaszczenia nie dokonano przebudowy obiektu ani jego urządzenia w innym kształcie.

W ocenie Sądu powyżej przywołane okoliczności faktyczne oraz zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, pozwalają na stwierdzenie, że cel na jaki została wywłaszczona (w drodze zawartej umowy notarialnej) przedmiotowa nieruchomość, to jest urządzenie zieleńca publicznego, został zrealizowany i nastąpiło to de facto, już w dacie przejęcia przedmiotowej nieruchomości od poprzedniej właścicielki. Jak słusznie wskazał bowiem Wojewoda Łódzki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, w pełni podzielany przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę, według którego jeżeli na nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu na tereny zielone znajduje się już teren spełniający wymogi dla tego terenu to w istocie realizacja celu wywłaszczenia następuje z momentem przeniesienia własności nieruchomości (por. wyrok NSA z13 czerwca 2019r., I OSK 2155/17; wyroki WSA w Gdańsku z 20 lutego 2019 r., II SA/Gd 594/18; z 16 października 2013 r., I SA/Gd 336/13; wyrok WSA w Krakowie z 9 czerwca 2020r., II SA/Kr 543/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, sporna nieruchomość od momentu jej przejęcia nieprzerwalnie wykorzystywana jest jako ogólnodostępny zieleniec publiczny, a podnoszone przez skarżących w toku postępowania administracyjnego argumenty, co do braku dbałości o teren przez aktualnego właściciela, czy też jego dewastacji pozostają bez wpływu na ocenę wystąpienia przesłanek, co do zwrotu nieruchomości.

Zdaniem Sądu, bez wpływu na uznanie, iż doszło do realizacji celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości pozostają także argumenty skarżących, co do braku realizacji pozostałych zamierzeń inwestycyjnych związanych z urządzeniem zieleńca publicznego, dotyczących przebudowy układu komunikacyjnego zbiegu ul. [...]/[...], czy też planowanych do realizacji ogrodzenia z siatki na podmurówce z ozdobną bramą i furtką. W ocenie Sądu I instancji w sytuacji, gdy z zachowanych dokumentów wynika jakie miało być wstępne przeznaczenie przejmowanej nieruchomości, a obecny sposób zagospodarowania i wykorzystania odbiega częściowo od celu pierwotnego, to nie może to być podstawą do zwrotu nieruchomości, jak zbędnej. By przyjąć, że cel wywłaszczenia został zrealizowany wystarczającym jest, aby obszar objęty wywłaszczeniem został zagospodarowany w taki sposób, aby można było utożsamić osiągnięty rezultat z ogólnie nawet określonym celem, dla którego dokonano wywłaszczenia. W takiej sytuacji dochodzi bowiem do modyfikacji celu wywłaszczenia, której nie można utożsamiać z całkowitą zmianą, czy też z rezygnacja z zakładanego celu (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 marca 20018 r., II SA/Kr 1561/17; wyrok WSA w Lublinie z 5 kwietnia 2018 r., II SA/Lu 36/18; wyrok WSA w Gdańsku z 7 lipca 2021r., II SA/Gd 99/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, co już wyżej wskazano, wobec zrealizowania zasadniczego celu wywłaszczenia jakim było urządzenie zieleńca publicznego, Sąd I instancji uznał, że modyfikacja części planowanych prac towarzyszących, czy też wręcz rezygnacja z ich realizacji, nie wpływająca na zmianę charakteru celu wywłaszczania, nie świadczy, jak podnoszą skarżący o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu, nie sposób pominąć również okoliczności, iż nabycie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nastąpiło 7 września 1973 r., to jest pod rządami całkowicie odmiennych od obecnych warunków ustrojowych, jak i prawnych. Obowiązujące ówcześnie kryteria oraz standardy sposobu formułowania i znaczenia celu wywłaszczenia określane były na ogół ogólnikowo, a przepisy, na podstawie których orzekano o wywłaszczeniu, nie przewidywały terminów w jakich ma nastąpić zagospodarowanie wywłaszczonych gruntów. Z uwagi na powyższe Sąd za nieuzasadnione uznał, zawarte w uzasadnieniu skargi stwierdzenie skarżących, co do braku istnienia w dacie wywłaszczenia celu publicznego – urządzenia zieleńca, który to cel zgodnie z treścią art. 6 ust. 9c u.g.n. wymaga podjęcia jakichś działań zmierzających do jego realizacji. W ocenie Sądu za tego rodzaju wystarczające działania uznać należy, wskazywane również przez skarżących, demontaż istniejącego w dacie przejęcia nieruchomości ogrodzenia i udostępnienie terenu dla ogółu społeczności oraz nieprzerwalne utrzymywanie funkcji tego terenu, zgodnie z celem na jaki został wywłaszczony.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli J.D. i Z.D..

I. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 PPSA zarzucono naruszenie:

a/ przepisów postępowania, które miało mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 ust 1 lit, a i c w zw. z art. 151 PPSA oraz w zw. z art. art. 7. art. 77 § 1. art, 80, art. 107 § 3 Kpa poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo zaniechania przez organy zebrania i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego jak również niepodjęcia dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji i naruszeniem słusznego interesu obywateli, a w konsekwencji powinno doprowadzić Sąd I instancji do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, czego Sąd naruszając powyższe przepisy nie uczynił;

b/ przepisów prawa materialnego, ti.:

- art. 136 ust. 3. art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez bezzasadne przyjęcie, że cel na jaki nieruchomość została wywłaszczona, został zrealizowany już w dacie przejęcia nieruchomości od poprzedniej właścicielki, w sytuacji gdy nie podjęto żadnych prac (za wyjątkiem demontażu ogrodzenia i otwarcia terenu) związanych z realizacją tego celu na nieruchomości wywłaszczonej, co doprowadziło do bezzasadnego ustalenia, że nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości.

Na podstawie art, 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 PPSA skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na zasadzie ort. 176 § 2 PPSA skarżący kasacyjnie nie złożyli wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto podniesione w niej zarzuty.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Powołano w niej obie podstawy określone w art. 174 P.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania skupiają się na wykazaniu braku wyczerpującego rozpatrzenia i oceny przez Sąd I instancji materiału dowodowego w sprawie, w tym zaaprobowanie ustaleń i oceny organów administracyjnych pomimo naruszenia w tym zakresie przepisów art. 7 i 77 par. 1 kpa. Wadliwość w tym zakresie – zdaniem skarżących kasacyjnie – sprowadza się braku ustalenia "kiedy i kto dokonał demontażu i "otwarcia" terenu, jak również czy po wywłaszczeniu miały miejsce inwestycje mające na celu ziszczenie się celu wywłaszczenia".

Zarzut ten jest całkowicie chybiony. Skarżący kasacyjnie nie wykazali również wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Postępowanie dowodowe mające swoje oparcie w art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma na celu wykazanie zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej. Taki jest też zakres postępowania dowodowego. Sposób realizacji inwestycji oraz kto ją realizuje pozostaje bez znaczenia dla oceny zbędności nieruchomości. Znaczenie ma jedynie czy w ramach inwestycji powstał obiekt o charakterze publicznym, zgodny z zamierzeniem dla którego nastąpiło wywłaszczenie. Dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania obejmujących naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa konieczne jest przy tym wykazanie jakich dokładnie okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy organy nie ustaliły i jakie to dowody winny być wzięte pod uwagę przez organy administracji. Zarzut skargi kasacyjnej w takim kształcie w jakim został sformułowany w niniejszej skardze, bez stosownego uzasadnienia nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie mógł być zatem uwzględniony.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego, ściśle powiązanego w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej z zarzutem naruszenia przepisów postepowania, wyjaśnić trzeba, że zakres koniecznych w konkretnej sprawie ustaleń faktycznych zależy od przesłanek danej sprawy. W przypadku żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przesłankę taką stanowi, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., stan zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia. Przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia definiuje art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.

W stosunku do wywłaszczeń dokonanych w odległym czasie konieczne jest także uwzględnienie, że podmiot dysponujący w wyniku wywłaszczenia prawem do nieruchomości, w toku wykonywania swego prawa mógł i może następczo zmieniać zagospodarowanie terenu, pod warunkiem pierwotnego użycia na cel wywłaszczenia. Tezę taką potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2012 r. sygn. P 12/11 (OTK-A z 2012, Nr 11, poz. 135), wskazując, że art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że wyprowadzenie konstytucyjnego obowiązku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z art. 21 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji opierało się na argumencie "wadliwego użycia" nabytej nieruchomości przez wywłaszczyciela, stanowiącego dowód na bezpośrednie naruszenie konstytucyjnych przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia ujętych w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Skoro istnieje nierozerwalny związek pomiędzy określeniem publicznych celów w decyzji o wywłaszczeniu a faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości bezpośrednio po jej wywłaszczeniu, istnieje także nierozerwalny związek między naruszeniem przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia "jedynie na cele publiczne" a powstaniem obowiązku po stronie organów państwa konstytucyjnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli zatem cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość, nie jest realizowany albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje, nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny. W tej sytuacji gwarancje prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji odzyskują swoją moc ochronną. Pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez takie wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją prawną obywatela.

Kwestia realizacji celu wywłaszczenia wymaga uprzedniej jego identyfikacji. Rozstrzygając sprawy w zakresie zwrotu nieruchomości należy mieć na względzie to, że w przeszłości cel wywłaszczenia nierzadko był ujęty w sposób ogólny. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że podstawowym źródłem ustalenia w zakresie celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie jest umowa zawarta pomiędzy stronami. Cel wywłaszczenia został sprecyzowany w znajdującej się w aktach sprawy umowie sprzedaży nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego z [...] września 1973 r. Rep. A Nr [...], na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W umowie powyższej wskazano, że Skarb Państwa nabył od M.D działkę nr [...] położoną w [...] przy ul. [...], o powierzchni [...] arów i [...] m2, a także zawarto tam informację, że działka na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z 18 maja 1972 r., zatwierdzającej plan realizacyjny, przeznaczona została m.in. pod budowę zieleni.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę na to, że jakkolwiek cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, to jednak nie może to oznaczać, że trzeba czynić to wąsko, bez uwzględniania okoliczności towarzyszących planowanej inwestycji i oceny jej całokształtu. Zwłaszcza, gdy jest to inwestycja duża, wieloetapowa, a więc rozległa przedmiotowo i czasowo. Przy czym interpretacja celu powinna uwzględniać ówczesne realia. Bowiem kryteria oraz standardy oceny sposobu formułowania i znaczenia celu wywłaszczenia zależne są m.in. od okresu, w jakim dochodziło do wywłaszczenia (cyt. wyrok NSA z 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1966/14). Analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może pomijać kontekstu funkcjonalnego z daty jego dokonania (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1519/14).

W postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podstawowe i najbardziej istotne są decyzje lokalizacyjne celu wywłaszczenia, czy plany realizacyjne wraz z załącznikami graficznymi przedstawiającymi sposób zagospodarowania celu wywłaszczenia. Dokumenty te pozwalają bowiem na poczynienie ustaleń jaki konkretnie obszar z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem, a w ramach tego obszaru funkcje, jakie dla poszczególnych wywłaszczonych nieruchomości przewiduje plan ich zagospodarowania. Nie można jednak przyjąć, jak chcą tego skarżący kasacyjnie, że decyzja lokalizacyjna determinowała możliwość zastosowania przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. w taki sposób, że aby mówić o zbędności terenu na cel wywłaszczenia wystarczyło wykazanie niezrealizowania poszczególnych obiektów w wyznaczonych miejscach, czy zrealizowanie obiektów nieprzewidzianych planem. Nie ulega wątpliwości, że celem wywłaszczenia było urządzenie "zieleńca publicznego" jak określa to decyzja z 1972 r.

Nie ulega wątpliwości, że teren zieleni urządzonej powstał. Okoliczność zaś, że na nie w pełni odpowiada planom realizacyjnym i koncepcji dołączonej do decyzji z 1972 r., nie świadczy o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Zasadne jest więc stanowisko organów administracyjnych zaaprobowane przez Sąd I instancji, że obiekty, które powstały w ramach realizacji celu wywłaszczenia, w tym utwardzone ścieżki, są powiązane ze zrealizowaną inwestycją lokalizacyjnie i funkcjonalnie, oraz nie zmieniają charakteru inwestycji.

Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87 uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Kwestie związane z ostatecznym kształtem terenu zieleni należało rozpatrywać zatem stosownie do zamieniających się potrzeb oraz warunków zewnętrznych związanych z późniejszymi zmianami otoczenia. Oznaczało to możliwość rezygnacji z niektórych obiektów czy infrastruktury oraz pojawianie się na ich miejscu innych rozwiązań. Nie mogło to jednak prowadzić do wniosku, że działania te nie zmierzały do realizacji celu inwestycji. Powyższe wyklucza możliwość wydania decyzji o zwrocie nieruchomości nawet, jeżeli z punktu widzenia zaszłości jakie nastąpiły w okresie późniejszym, można wysnuć wniosek, że aktualnie nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, jest zaniedbana.

Przyjęta w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej.

Stanowisko powyższe potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych, które przyjmuje, że zbędności nieruchomości w omawianym znaczeniu nie można /.../ wyprowadzać ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Nie można zatem mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1138/08). Skoro przyjmuje się, że zmiana sposobu użytkowania wywłaszczonej nieruchomości po realizacji celu wywłaszczenia, jest dopuszczalna i nie oznacza zbędności nieruchomości, to tym bardziej realizacja tego celu, nawet jeżeli nie w pełni odpowiada wcześniejszym założeniom, też nie czyni danej nieruchomości zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 ugn.

Powyższe wskazuje także, że prawidłowy jest sposób rozumienia przez Sąd I instancji określenia "nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia", zawartego w art. 137 ust. 1 u.g.n. Rozstrzygnięcie sprawy wywołanej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione wyłącznie od zaistnienia lub nie przesłanek wynikających z art. 136 i art. 137 u.g.n. Istotne jest jedynie to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wyłącznie w razie niezrealizowania celu wywłaszczenia możemy mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W analizowanej sprawie nie można było jednak mówić o zbędności spornej działki na cel wywłaszczenia, bo w rozpoznawanym przypadku, jak wyżej wspomniano, doszło do realizacji tego celu.

Wyjaśnienia poza tym wymaga, że sposób sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. przez "bezzasadne przyjęcie" nie odpowiada treści art. 174 ppsa. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 13 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 414/08, 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2887/12, 13 maja 2014 r. sygn. akt I GSK 482/12, 11 lipca 2017 r. sygn. akt II FSK 1633/15 i syn akt II FSK 1690/15).

Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli przez Sąd I instancji polegającej na oddaleniu skargi na zaskarżoną decyzję, wobec tego, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego przez nieprawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów u.g.n. do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, są niezasadne.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną rozpoznaną na posiedzeniu niejawnym oddalił na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a.