Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3312/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 27 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Łukowica od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1203/19 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Łukowica z dnia 28 września 2018 r., nr XXXIII/211/2018 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łukowica – obejmującego tereny oznaczone jako: część działki ewidencyjnej nr [...] w Przyszowej, działkę ewidencyjną nr [...] w Przyszowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1203/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego, stwierdził nieważność uchwały Nr XXXIII/211/2018 Rady Gminy Łukowica z dnia 28 września 2018 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łukowica - obejmującego tereny oznaczone jako: część działki ewidencyjnej nr [...] w P., działkę ewidencyjną nr [...] w P. oraz zasądził od Gminy Łukowica na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej Rada Gmina Łukowica zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 20 ust 1. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293; zwanej dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 9 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 15 ust 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łukowica, podczas gdy organ zadośćuczynił wymaganiom przepisów prawa w zakresie zgodności studium z uchwałą, a prawidłowa ocena przyjętych rozstrzygnięć planistycznych winna skutkować stwierdzeniem o zgodności uchwały ze studium, który to dokument ma charakter ogólny, nieprecyzyjny, a uszczegółowienie jego zapisów następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, podczas gdy prawidłowe zastosowanie powołanego przepisu winno skutkować stwierdzeniem, iż zarzuty sformułowane przez skarżącego nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości;

3) art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i stwierdzeniu nieważności uchwały w całości, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Rada Gminy wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Wojewody ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Rada Gminy wskazała, że postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie mają charakteru normatywnego, powszechnie obowiązującego w przeciwieństwie do zapisów planu miejscowego. Stąd nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku iż uchwalając plan miejscowy Rada Gminy naruszyła zapisy studium poprzez dopuszczenie do dowolnego i znacznego przesunięcia granic wyznaczonych stref. Zgodnie z postanowieniami studium granice wszystkich wyznaczonych stref mają charakter orientacyjny - ostateczne przesądzenie nastąpi w trakcie opracowywania planów miejscowych (str. 11 studium część tekstowa). Zatem organ uprawniony był w oparciu o postanowienia studium dokonać zmiany planu miejscowego poprzez uchwalenie przedmiotowej uchwały. Zapisy studium jako aktu o charakterze ogólnym i elastycznym winny być interpretowane w sposób prorozwojowy, z uwzględnieniem aktualnych potrzeb gminy. W ocenie organu tekst studium winien być przedmiotem całościowej analizy w kontekście także celów wspólnoty lokalnej, wśród których to celów jest m.in. rozwój usług związanych z funkcjami turystycznymi i rekreacyjnymi. Jego postanowienia odczytane prawidłowo, z uwzględnieniem zasad interpretacji tego typu aktów pozwala na przyjęcie stanowiska, iż jest uchwała jest zgodna ze studium, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności w całości.

Nie sposób podzielić oceny dokonanej przez WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku, która sprowadza się jedynie do oceny jednej części zapisów studium, odnoszącej się do jednej strefy, tj. strefy ochrony ekosystemów leśnych i środowisk przejściowych, pomijając inne zapisy studium i uwarunkowania lokalne. Tym bardziej ma to znaczenie w kontekście ustaleń zapisów studium, iż granice wszystkich wyznaczonych stref mają charakter orientacyjny - ostateczne przesądzenia nastąpią w trakcie opracowywania planów miejscowych. Ponadto postanowienia studium zawierają również zapisy mówiące o tym, iż proponowane kierunki zagospodarowania przestrzennego w obrębie poszczególnych stref przyrodniczych , kulturowych i osadniczych wyrażają główne kierunki rozwoju, zaś ich uszczegółowienie nastąpi w planach miejscowych. Zatem to organ uchwalający plan miejscowy wyposażony we władztwo planistyczne w sposób ostateczny decyduje o granicach stref oraz szczegółowych kierunkach zagospodarowania.

Rada Gminy Łukowica uchwalając zmianę planu miejscowego w zakresie dz. ew. [...] i [...] położonych w miejscowości P. dokonała oceny zgodności projektowanych zmian z obowiązującym studium opierając się na dokonanej analizie urbanistycznej sporządzającego i przygotowującego projekt zmiany planu Wójta Gminy. Bezpośrednio przy granicy terenu nieruchomości, które były przedmiotem zmian planu istnieją tereny zabudowane budynkami mieszkalnymi oraz gospodarczymi. Istniejącymi skupiskami zabudowy w tym terenie są przylegające do zmienianego terenu działki bezpośrednio sąsiadujące z istniejącą zabudową od strony wschodniej oraz działki położone w niewielkiej odległości od terenów zmiany planu, na których istnieje zabudowa. Zaliczenie więc obszaru objętego zmianą planu do tego terenu skupisk zabudowy nie powinno zostać uznane za niezgodne ze studium, gdyż studium nie definiuje pojęcia skupisk zabudowy, ani nie ogranicza. Nadto część obszaru objętego zmianą leży w strefie ekstensywnej zabudowy C, a zgodnie z zapisami studium w takich strefach dopuszczalne jest wprowadzanie nowej zabudowy o wysokim standardzie przy uwzględnieniu rygorów ochronnych środowiska przyrodniczego i kulturowego.

W sprawie nie doszło zatem do istotnego naruszenia, za które uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane z w demokratycznym państwie. Za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały. Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego ma prawo przeznaczyć określone tereny na inne cele niż dotychczasowe przeznaczenie, to jednak podejmując taką decyzję organ planistyczny musi uzasadnić nowe przeznaczenie terenu tak, aby uchronić się przed zarzutem nadużycia władztwa planistycznego. W ocenie skarżącej kasacyjnie, nie mamy do czynienia z sytuacją innego w sensie całkowicie odmiennego przeznaczenia terenu w planie miejscowym od tego ustalonego w studium, gdyż granice stref mają charakter orientacyjny a ich uszczegółowienie następuje w planie miejscowym. Dodatkowo część obszaru objętego zmianą leży w strefie ekstensywnej zabudowy C, jak również znaczna część obszaru objętego zmianą planu miało funkcje RM - tereny rolniczo - osadnicze przeznaczone do zabudowy rolniczej, co wskazuje, iż mamy do czynienia z przeznaczeniem terenu w rozumieniu podobne, pokrewne, zbliżone do przeznaczenia istniejącego czy ustalonego w studium. Zatem nie zachodzi w tym przypadku nadużycie władztwa planistycznego czy całkowicie odmienne przeznaczenie terenu, co uzasadniałoby przyjęcie poglądu o istotnym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 28 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Wskazać też należy, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając na uwadze, że kwestionowana jest jedynie dokonana przez Sąd I instancji ocena, iż poddany kontroli tego Sadu plan miejscowy narusza postanowienia studium kierunków uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wyjaśnić trzeba, że jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego ustawodawca uregulował w art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy, przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyroki NSA z dnia 24 października 2018 r., II OSK 2891/17 oraz z dnia 1 października 2021 r., II OSK 3083/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Zatem w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Przedmiotowy plan został uchwalony dla terenu obejmującego część działki o nr [...] i działki [...], położonych we wsi Przyszowa. Jako przeznaczenie tego terenu określono tereny usług turystycznych i agroturystycznych z lokalizacją zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Podstawowym przeznaczeniem terenów jest lokalizacja zabudowy i urządzeń związanych z obsługą turystów w tym zabudowy pensjonatowej, letniskowej, restauracyjnej i rekreacyjnej. Natomiast jako przeznaczenie dopuszczalne oprócz ww. dopuszczono również lokalizację nowej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, zabudowę produkcyjną w gospodarstwach rolnych. Tereny te w studium położone są w terenach strefy ochrony ekosystemów leśnych i środowisk przejściowych. Zgodnie z postanowieniami studium, tereny stref ochrony ekosystemów leśnych i środowisk przejściowych chronione są przed zainwestowaniem i wylesianiem ze względu na pełnione funkcje ekologiczne, rekreacyjne, walory krajobrazowe; istniejące obiekty są do utrzymania i modernizacji ze wskazaniem na adaptacje na cele rekreacyjne; w obrębię istniejących skupisk zabudowy dopuszczone są niewielkie uzupełnienia; dolesienia na granicy rolno-leśnej, w obrębię źródlisk, na stokach erozyjno-osuwiskowych.

Rację należy przyznać Sądowi I instancji, iż przeznaczenie jakie przewidziano dla przedmiotowego terenu w zaskarżonej uchwale tj. lokalizacja zabudowy i urządzeń związanych z obsługą turystów w tym zabudowy pensjonatowej, letniskowej, restauracyjnej i rekreacyjnej oraz jako przeznaczenie dopuszczalne również lokalizacja nowej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, zabudowy produkcyjnej w gospodarstwach rolnych, są oczywiście niezgodne z obowiązującym studium uwarunkowań. Należy bowiem odróżnić możliwość utrzymania istniejących obiektów i możliwość ich modernizacji ze wskazaniem na adaptacje na cele rekreacyjne oraz dopuszczenie niewielkich uzupełnień w obrębię istniejących skupisk zabudowy od przeznaczenie takiego terenu pod szeroko pojętą zabudowę. Co istotne, w studium tereny stref ochrony ekosystemów leśnych i środowisk przejściowych uznano jako chronione przed zainwestowaniem i wylesianiem ze względu na pełnione funkcje ekologiczne, rekreacyjne, walory krajobrazowe, a możliwość ich określonego i nieznacznego zainwestowania przewiduje jako wyjątek. Ponadto w studium dla terenów stref ochrony ekosystemów leśnych i środowisk przejściowych, dopuszczono ewentualne inwestycje, na ściśle określonych warunkach. Tymczasem jak zasadnie dostrzegł Sąd I instancji postanowienia zaskarżonej uchwały nie określają żadnych ściśle określonych warunków dla inwestycji na tych terenach, dopuszczając na nich generalnie możliwość zabudowy i zainwestowania.

Dla oceny zgodności planu z ustaleniami studium nie ma znaczenie wskazanie w tym drugim akcie, iż granice wszystkich wyznaczonych stref mają charakter orientacyjny. Nie oznacza to bowiem że mogą być interpretowane w ten sposób, iż dopuszczają dowolne i znaczne przesuwanie granic, skutkiem których następuje całkowita zmiana przeznaczenia określonych terenów.

Nie sposób podzielić argumentację Rady Gminy, jakoby uchybienia te miały charakter nieistotny i nie mogły stanowić podstawy stwierdzenia nieważności uchwały. Określony w art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. warunek niesprzeczności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1, wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części (por. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07; z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 114/08; z dnia 16 listopada 2010 r., II OSK 1904/10; z dnia 15 grudnia 2011 r., II OSK 2080/11;z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 2062/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.