Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 2048/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 §  2 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 123/23 w zakresie odrzucenia skargi i zwrotu wpisu od skargi w sprawie ze skargi W. L. na pismo Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie wydania oświadczenia o możliwości połączenia działki z drogą publiczną postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 17 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 123/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę W. L. (skarżący) na pismo Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2022 r. w przedmiocie wydania oświadczenia o możliwości połączenia działki z drogą publiczną oraz orzekł o zwrocie wpisu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Na wstępie Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest pismo Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2022 r., którym poinformowano skarżącego, iż w związku z jego wnioskiem z 31 maja 2022 r. Zarząd ponownie zwrócił się do jednostki opiniującej tj. do Wydziału Inżynierii Miejskiej Urzędu Miejskiego we Wrocławiu (WIM) z prośbą o ponowne rozważenie warunków obsługi komunikacyjnej dla inwestycji skarżącego (hotelu zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, przebudowa i rozbudowa dawnego [...], na działkach nr [...], ]...], [...] obręb [...]). Dalej wskazał, że w piśmie z 9 sierpnia 2022 r. WIM podtrzymał stanowisko odnośnie do konieczności budowy przejścia dla pieszych z przejazdem rowerowym i sygnalizacją świetlną przez ul. D. na wysokości ul. S., którą powinien zrealizować skarżący jako inwestor inwestycji niedrogowej. Podniesiono, że inwestor wprowadza w tym rejonie duży obiekt generujący ruch pieszy i rowerowy, a zatem zapewnienie bezpieczeństwa niechronionych uczestników ruchu w tym rejonie jest priorytetem. Opisane przejście nie może funkcjonować bez nadzoru sygnalizacji świetlnej, ponieważ przekroczenie jezdni przez pieszego lub rowerzystę przez cztery pasy ruchu jest skrajnie niebezpieczne dla wszystkich uczestników ruchu drogowego. W tej sytuacji Zarząd odmówił wydania "zaświadczenia o połączeniu nieruchomości z drogą", na której skarżący realizuje inwestycję i w związku z realizacją której potrzebuje uzgodnić obsługę komunikacyjną w zakresie możliwości jej włączenia do drogi, ponieważ bez podpisania porozumienia nr [...], przygotowanego przez Zarząd, istniejący zjazd nie umożliwia prawidłowego skomunikowania inwestycji z drogą.

Na niniejsze pismo skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – wywiódł skargę, wnosząc jednoczenie o przywrócenie terminu do jej wniesienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niepodlegającej kontroli sądu administracyjnego.

Zaskarżonym postanowieniem Sąd I instancji odrzucił skargę. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w zakresie kognicji sądu administracyjnego nie mieści się kwestia odmowy "uzgodnienia obsługi komunikacyjnej" dla inwestycji skarżącego (hotelu zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, przebudowa i rozbudowa dawnego [...], na działkach nr [...], [...], [...] obręb [...]), gdyż pismo z [...] sierpnia 2022 r. nie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Ponadto zaskarżone pismo nie narusza praw skarżącego, gdyż sprowadza się do przedstawienia określonej informacji i własnej opinii w odpowiedzi na skierowane do Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu pismo skarżącego. Odmowa oświadczenia (czy też odmowa wydania opinii) zarządcy drogi o możliwości połączenia działki (na której planuje się zmianę zagospodarowania) z drogą publiczną uznawana jest w orzecznictwie jako uzgodnienie negatywne obsługi komunikacyjnej, mające jedynie charakter pomocniczy dla Prezydenta Miasta (podmiotu, któremu ZDIUM jest organizacyjnie podporządkowany). Nie ma zatem charakteru zewnętrznego. Nie rozstrzyga władczo o prawach i obowiązkach indywidualnego podmiotu. W konsekwencji, skoro zaskarżone pismo zawiera jedynie określoną informację i opinię, to tym samym nie jest również przewidzianym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie ustala, nie stwierdza, ani nie potwierdza żadnego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa, ani też nie odmawia takiego ustalenia, stwierdzenia lub potwierdzenia. W tej sytuacji rozpoznanie skargi wniesionej w sprawie nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, a w związku z tym na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę należało odrzucić. W tych okolicznościach rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi stało się zbędne.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienie wniósł skarżący, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie. Zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z uwagi na błędne przyjęcie, że zaskarżone pismo z 12 sierpnia 2022 r. nie jest objęte zakresem właściwości sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącego, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, odmowa wydania oświadczenia o możliwości połączenia działki z drogą publiczną stanowi akt z zakresu administracji, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, na które przysługuje skarga do sądu wojewódzkiego. Podkreślił, że zaskarżone pismo ma charakter indywidualny, dotyczy konkretnej inwestycji prowadzonej przez konkretnego inwestora (skarżącego) i dotyczy sfery jego praw i obowiązków. Odmowa wydania oświadczenia uniemożliwia zakończenie inwestycji i pozyskania pozwolenia na użytkowanie. Czynność, której dotyczy skarga, została podjęta na podstawie przepisów prawa i w zakresie kompetencji charakteryzującej się władztwem administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego. Skutkuje to ograniczeniem zakresu rozpoznania sprawy odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jedynie do weryfikacji zarzutów rozumianych jako skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawy skargi kasacyjnej mogą zostać oparte na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania, Sąd kasacyjny przystąpił do kontroli zasadności wniesionego środka zaskarżenia.

Dokonując oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. – niezależnie od jego wadliwości formalnej – Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż zaskarżone postanowienie w zakresie rozstrzygnięcia zagadnienia dopuszczalności skargi jest prawidłowe, a braki w zakresie szczegółowej argumentacji podlegają uzupełnieniu w ramach kontroli prawidłowości oceny prawnej wyrażonej przez Sąd Wojewódzki.

Niewątpliwie trafny jest końcowy wniosek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, z którego wynika, że skarga na pismo z dnia [...] sierpnia 2022 r., zakwalifikowane przez skarżącego jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlega odrzuceniu.

W przedmiotowej sprawie należało jednak zauważyć, że podstawy odrzucenia skargi mają w istocie podwójny (przedmiotowo-podmiotowy) charakter.

Po pierwsze, co jest zasadniczą kwestią sporną między stronami niniejszego postępowania, konieczne było stwierdzenie, że sprawa ustalenia szczegółowych warunków budowy lub przebudowy drogi publicznej, w związku z zamiarem realizacji przez inwestora (skarżącego) niezwiązanej bezpośrednio z budową lub przebudową dróg publicznych inwestycji (tzw. inwestycji nie drogowej), na działkach przylegających do tej drogi, nie jest sprawą administracyjną (sprawą z zakresu administracji publicznej). Wniosek ten jest konsekwencją regulacji normatywnej wynikającej z art. 16 ust. 1-2 w zw. z art. 19 ust. 1 i art. 20-20g oraz w zw. z art. 29 ust. 1-2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.). Ustawodawca wyznaczył w powyższych przepisach przede wszystkim granice obowiązku zarządców dróg publicznych w zakresie planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. W związku z powyższym zagadnienie kwalifikacji spornego pisma skarżonego zarządu dróg w świetle katalogu zaskarżalnych form administracyjnego działania, o których mowa w art. 3 § 2-3 p.p.s.a., jest kwestią wtórną i drugorzędną.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia, a zatem tego rodzaju inwestor – w razie konieczności lub potrzeby połączenia działki inwestycyjnej z drogą publiczną – jest zobowiązany do ustalenia warunków realizacji inwestycji drogowej (pozostającej w związku z planowaną inwestycją niedrogową) na drodze cywilnoprawnej przez zawarcie umowy z właściwym zarządcą drogi. Umowa ta określa w takim przypadku szczegółowe warunki budowy lub przebudowy danej drogi publicznej lub odcinka tej drogi (art. 16 ust. 2 u.d.p.). Sprawy będące przedmiotem powyższej umowy nie należą zatem do drogi administracyjnej, co oznacza, że również spory prawne w tym zakresie nie są objęte zakresem właściwości sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2012 r., II OSK 1227/12; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., II OSK 2573/15; wyrok NSA dnia 1 czerwca 2016 r., II OSK 614/16), natomiast inwestor dysponuje prawem do drogi sądowocywilnej, niezależnie od tego, że ciążący na inwestorze inwestycji niedrogowej obowiązek budowy (przebudowy) drogi publicznej nie może zostać wymuszony na drodze sądowej przez żądanie nakazania budowy (przebudowy) drogi albo zobowiązania inwestora do złożenia stosownego oświadczenia woli (por. art. 64 k.c. i art. 1047 § 1 k.p.c.; zob. wyrok SN z dnia 25 listopada 2020 r., V CSK 23/19, OSNC-ZD 2022, nr 2, poz. 19.). Należy w powyższym zakresie opowiedzieć się za poglądem, że w takiej sytuacji właściwe organy administracji publicznej mają obowiązek sankcjonowania niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.d.p., w odpowiednich postępowaniach administracyjnych z zakresu realizacji inwestycji (np. w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, udzielenie pozwolenia na budowę lub udzielenie pozwolenia na użytkowanie – por. np. wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2014 r., II OSK 523/13, oraz z dnia 22 listopada 2017 r., II OSK 45/17 i II OSK 46/17). Przykładowo zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest m.in. zapewnienie dla terenu planowanej zabudowy (lub zmiany warunków zabudowy) odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Podobnie w art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) projekt budowlany powinien m.in. zawierać w zależności od potrzeb - w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej - oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Odmienną kwestią jest natomiast fakt, że obowiązek nałożony na inwestora na mocy umowy zawartej na podstawie art. 16 u.d.p. nie może mieć charakteru ciężaru niepozostającego w odpowiedniej proporcji do przyczyny oraz celu realizacji zobowiązania do budowy bądź przebudowy drogi publicznej. Oznacza to, iż niedopuszczalne jest przerzucanie na inwestora inwestycji niedrogowej ciężaru (w tym finansowego) budowy lub przebudowy drogi publicznej w zakresie wykraczającym poza to, co spowodowało konieczność zawarcia takiej umowy (zob. wyrok SN z dnia 24 lutego 2021 r., III CSKP 62/21, LEX nr 3123404).

Po drugie, wobec stwierdzenia, że sprawa będąca przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej i nie podlega załatwieniu w formach prawnych, o których mowa w art. 3 § 2-3 p.p.s.a., wniesiony do Sądu pierwszej instancji środek zaskarżenia jest również niedopuszczalny z przyczyn podmiotowych, albowiem skarżony zarząd drogi (art. 21 ust. 1 u.d.p.) jako jednostka organizacyjna wykonująca obowiązki zarządcy drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. (z zastrzeżeniem art. 19 ust. 3, 5, 5a i 8 u.d.p.), nie jest w przedmiotowej sprawie organem administracji publicznej (nawet w sensie funkcjonalnym), co potwierdza treść przedłożonego do akt sprawy pełnomocnictwa nr 289/I/JO/21 z dnia 1 grudnia 2021 r., udzielonego Dyrektorowi Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu. Z dokumentu tego wynika, że ww. Dyrektor jest upoważniony do działania w imieniu Gminy Wrocław w sprawach objętych zakresem działania ww. zarządu dróg. W przedmiotowej sprawie Dyrektor Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta nie mógł występować i nie występował – co nie zostało odnotowane przez Sąd pierwszej instancji – jako organ administracji publicznej, a zatem nie mógł również zostać zakwalifikowany jako strona skarżona (zob. art. 32 p.p.s.a.), co rzutuje również na ocenę przysługiwania temu podmiotowi zdolności sądowej (art. 25 § 1 p.p.s.a.) w niniejszym postępowaniu.

Mając na względzie powyższe argumenty i przesłanki, wobec stwierdzenia, że orzeczenie przez Sąd pierwszej instancji o odrzuceniu skargi i zwrocie uiszczonego wpisu – w granicach podniesionego zarzutu kasacyjnego – było zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 w zw. z art. 173 § 1 i art. 58 § 1 pkt 1, art. 181 § 2, art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej.