Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1660/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 106, art. 119, art. 120, art. 133, art. 134, art. 145, art. 151, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107, art. 217, art. 219
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 45, art. 176, art. 193
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
article: art. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1048
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 274/23 w sprawie ze skargi J.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 listopada 2022 r. znak [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 19 kwietnia 2023 r., VII SA/Wa 274/23, oddalił skargę J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 listopada 2022 r. znak [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Podaniem z 16 marca 2022 r. J. W. wniosła o wydanie przez Starostę Pruszkowskiego zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 1 i art. 219 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048, dalej: u.w.l.) dotyczącego lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...][...] w [...]. Następnie na wezwanie organu, w piśmie z 25 kwietnia 2022 r. wskazała, że wnosi o "wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. na podstawie art. 2 ust. 2 u.w.l., tj. stwierdzenie, czy lokal nr [...] w budynku przy ul. [...][...] w [...] spełnia funkcje mieszkalne". Skarżąca wyjaśniła, że wnosi o "rozpoznanie rzeczywistego przedmiotu jej wniosku", tj. wydanie zaświadczenia, czy przedmiotowy lokal spełnia wszystkie wymagania dla lokalu mieszkalnego, gwarantującego funkcję mieszkalną, a więc potwierdzającego lub odmawiającego potwierdzenia następującego stanu rzeczy: 1) czy lokal nr [...] jest lokalem mieszkalnym spełniającym podstawowe, funkcjonalne wymogi dla minimalnego standardu mieszkaniowego określone w art. 5 ust. 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2022 r. poz. 88 ze zm.), a także: 2) czy przedmiotowy lokal spełnia minimalne wymagania służące zapewnieniu dostępności osobom starszym.

Postanowieniem z 13 września 2022 r. nr [...] Starosta Pruszkowski odmówił wydania zaświadczenia. Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.w.l., samodzielnym lokalem mieszkalnych jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie zaś z definicją zawartą w § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2022 r. poz. 1225, dalej: r.w.t.), przez mieszkanie należy rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Organ I instancji przypomniał, że w dniu 8 sierpnia 2006 r. Starosta Pruszkowski zaświadczeniem nr [...] stwierdził spełnienie powyższych wymagań dla lokalu nr [...]. Zgodnie bowiem z załączoną do wniosku z 3 sierpnia 2006 r. dokumentacją architektoniczną, przedmiotowy lokal jest trwale wydzielony ścianami z budynku, składa się z dwóch izb mieszkalnych i pomieszczeń pomocniczych: kuchni i łazienki. Organ zauważył zarazem, że do podania z 16 marca 2022 r. wnioskująca nie załączyła żadnej aktualnej dokumentacji architektonicznej na podstawie której mógłby on stwierdzić, że w lokalu, którego dotyczy wniosek dokonano zmian wpływających na ocenę jego samodzielności. Starosta wskazał ponadto, że wnioskująca zakwestionowała prawidłowość wydania ww. zaświadczenia z 8 sierpnia 2006 r. wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. Wniosek w tym przedmiocie pismem z 12 sierpnia 2022 r. został przekazany Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie. Odnosząc się zaś do treści żądania zawartego w piśmie skarżącej z 25 kwietnia 2022 r., organ I instancji wskazał, że faktów, których urzędowego potwierdzenia zażądała skarżąca, nie może stwierdzić na podstawie posiadanych dokumentów, gdyż w jego posiadaniu jest jedynie dokumentacja stanowiąca załącznik do wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z 3 sierpnia 2006 r. na podstawie której wydano zaświadczenie z 8 sierpnia 2006 r. nr [...]. Starosta podkreślił, że nie posiada kompetencji do przeprowadzenia kontroli w przedmiotowym lokalu w celu potwierdzenia podnoszonych przez wnioskującą jego wad budowlanych i przyjętych rozwiązań technicznych, które powodują, że przedmiotowy lokal nie jest, zdaniem strony, samodzielnym lokalem mieszkalnym oraz nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych wnioskującej.

Postanowieniem z 21 listopada 2022 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy ww. postanowienie Starosty Pruszkowskiego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby od wydania przez Starostę Pruszkowskiego zaświadczenia z 8 sierpnia 2006 r. o samodzielności lokalu nr [...] lokal ten był poddany przebudowie lub remontom. Organ I instancji wskazał, że nie dysponuje żadną dokumentacją (ewidencjami, rejestrami), które wskazywałyby, że przedmiotowy lokal utracił cechę samodzielności lub też przestał służyć do zaspokajania funkcji mieszkaniowych. Kolegium wyjaśniło, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.w.l. nie może stwierdzać braku samodzielności lokalu, gdyż ww. przepis przewiduje wydanie zaświadczenia stwierdzającego spełnienie przez lokal wymagań z art. 2 ust. 2 u.w.l., a nie niespełnienie tych wymagań. Oznacza to, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.w.l., nie może stwierdzać niesamodzielności lokalu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium wskazało ubocznie, że wymogi r.w.t., co do zasady, nie mają zastosowania do budynków wybudowanych przed datą wejścia w życie tego rozporządzenia, tj. przed 16 grudnia 2002 r. Dotyczy to również określonych w § 54 r.w.t. wymogów dotyczących wyposażania budynków o określonej wysokości w dźwigi osobowe. Kolegium zauważyło, że w świetle § 2 ust. 1 r.w.t., jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Kolegium podkreśliło zarazem, że przepisy r.w.t. mogą mieć zastosowanie do budynków już istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia (tj. 16 grudnia 2002 r. - § 332 rozporządzenia) w ograniczonym zakresie: po pierwsze, zastosowanie tego rozporządzenia ogranicza się do przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, wymiaru schodów, oświetlenia awaryjnego, po wtóre, muszą zaistnieć przesłanki zastosowania w tym zakresie przepisów rozporządzenia, tj. budynek musi być użytkowany w okresie obowiązywania rozporządzenia oraz należy stwierdzić, na podstawie przepisów odrębnych, że budynek zagraża życiu ludzi. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej Kolegium stwierdziło, że w niniejszym postępowaniu nie oceniało prawidłowości zaświadczenia z 8 sierpnia 2006 r. nr [...], jednakże z jego treści nie wynika, aby zostało ono wydane na podstawie zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. (Dz. Urz. MB z 1966 r. Nr 10, poz. 44). Za niezrozumiałe organ uznał zarzuty wskazujące na naruszenie wydanym postanowieniem art. 68 ust. 1 Konstytucji, gdyż, jak wskazał, norma ta nie ma związku z przedmiotem postępowania. Kolegium uznało ponadto, że pozostałe zarzuty mają charakter ogólny i nie zostały skonkretyzowane, zaś postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydania zaświadczenia ma charakter ograniczony, spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów.

Skargą J. W. zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 220 § 1 i § 2 k.p.a.; art. 2 ust. 2 u.w.l. w zw. z art. 217 k.p.a.; art. 217 i art. 218 k.p.a.; art. 219 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 k.p.a.; art. 6, art. 7, art. 12, art. 35 § 3, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 68 ust. 1 Konstytucji. Skarżąca wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi. Jednocześnie strona złożyła wniosek o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w celu stwierdzenia sprzeczności: 1) z art. 87 ust. 1 i z art. 93 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego; 2) § 2 ust. 1 obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w części w jakiej przepis ten wyłącza istniejące już pionowe budynki wielomieszkaniowe i położone w nich lokale spod pełnej, zarówno ustawowej jak i konstytucyjnej ochrony prawnej życia i zdrowia ludzi w nich zamieszkujących, to jest w zakresie w jakim przepis ten reguluje materię ustawową bez upoważnienia ustawowego - z art. 1 i 5 ust. 1 punkt 1-7 i z ust. 2 art. 5 obowiązującej ustawy Prawo budowlane oraz art. 30, art. 2, art. 32, art. 31 ust. 3, art. 38 art. 40 (w zakresie nieludzkiego traktowania) i z art. 68 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę w pierwszej kolejności stwierdził, że mając zatem na względzie, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie, o którym stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a., na gruncie tej sprawy aktualizowała się kompetencja Sądu do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Następnie Sąd podniósł, że nie dopatrzył się przy wydaniu zaskarżonego postanowienia takich naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) skutkowałyby koniecznością jego uchylenia albo stwierdzenia nieważności, względnie stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa. Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonego postanowienia z 21 listopada 2022 r. zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z 16 marca 2022 r. o wydanie zaświadczenia, co determinowało prowadzenie postępowania w sprawie tego żądania na podstawie przepisów zamieszczonych w dziale VII k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (218 § 1 k.p.a.). Wydając zaświadczenie, o którym mowa w art. 218 § 1 k.p.a., organ może stosownie do art. 218 § 2 k.p.a., przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W odniesieniu do tych regulacji organy obu instancji niewadliwie wskazały skarżącej, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu, do którego strona wystąpiła z żądaniem wydania zaświadczenia. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Zaświadczenie pozostaje aktem wiedzy i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga ono żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (por. wyroki NSA z 26 listopada 2021 r. I OSK 793/21; z 19 sierpnia 2021 r., I OSK 402/21). Ponadto, jakkolwiek art. 218 § 2 k.p.a. uprawnia organ do przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, to ta możliwość nie może być rozumiana jako tworzenie na etapie postępowania podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. Zgodnie zaś z art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji niewadliwie zastosowały ten przepis w sposób uprawniony uznając, że zgłoszone poprzez skarżącą żądanie nie mogło prowadzić do jego rozpatrzenia w sposób oczekiwany przez skarżącą z uwagi na to, iż nie wiązało się ze stwierdzeniem faktów, które Starosta Pruszkowski mógłby urzędowo zaświadczyć na podstawie posiadanych dokumentów. Niesporne pozostaje, że objęte wniesionym podaniem żądanie skarżącej dotyczyło urzędowego potwierdzenia przez Starostę Pruszkowskiego tego, czy lokal nr [...] w budynku przy ul. [...][...] w [...] spełnia funkcje mieszkalne. Z treści pism procesowych skarżącej jednoznacznie wynika zamiar uzyskania zaświadczenia stwierdzającego, czy ww. lokal służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych ludzi, której to oceny Starosta powinien, zdaniem skarżącej, dokonać pod kątem oceny dostępności do tego lokalu, położonego na 6-tej kondygnacji budynku przy ul. [...][...], w aspekcie jego użytkowania w warunkach braku zarówno dźwigu osobowego, jak i towarowego. W odniesieniu do tak zidentyfikowanego przedmiotu żądania skarżącej wskazać, zdaniem Sądu, należy, że sposób wywiązania się przez organ administracji publicznej, do którego wniesiono żądanie wydania zaświadczenia w trybie administracyjnym, o którym mowa w art. 217-220 k.p.a., jest determinowany zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Do właściwości starosty, jak poprawnie wskazały w tej sprawie organy, należy zaś stwierdzanie w drodze zaświadczenia wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2 u.w.l. Starosta, jako organ właściwy do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, nie ma kompetencji do badania kryteriów innych niż tych, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2 u.w.l. i z tego względu zakres postępowania wyjaśniającego, o którym stanowi art. 218 § 2 k.p.a., również ogranicza się do kwestii ujętych w art. 2 ust. 1a-2 u.w.l., których ustalenie służyć ma jednemu celowi - określeniu, czy dany lokal spełnia określone w art. 2 ust. 1a-2 u.w.l. wymagania umożliwiające uznanie go za samodzielny lokal mieszkalny. Sąd podkreślił, że sposób realizacji przez starostę kompetencji wynikającej z art. 2 ust. 3 u.w.l. należy oceniać uwzględniając w pierwszej kolejności to, iż u.w.l. reguluje kwestie cywilnoprawne, co wynika z faktu, że w jej art. 1 ust. 1 ustawodawca wskazuje, iż akt ten określa sposób ustanawiania odrębnej własności lokali, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz sposób zarządu nieruchomością wspólną. Tak zdefiniowany przedmiot ustawy oznacza, że sprawy w niej unormowane nie mają z zasady charakteru administracyjnoprawnego, a odnoszą się do kwestii cywilnoprawnych (prawa własności). Potwierdza to art. 1 ust. 2 u.w.l., który stwierdza, że w zakresie nie uregulowanym ustawą, do własności lokali stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Jeśli uwzględnić cel art. 2 ust. 3 u.w.l., jakim jest urzędowe potwierdzenie, że dany lokal spełnia wymogi samodzielności lokalu, co jest niezbędne dla dokonania czynności wyodrębnienia lokalu jako samodzielnej nieruchomości lokalowej z nieruchomości głównej, co jest z kolei konieczne do ustanowienia dla danego lokalu prawa odrębnej własności, umożliwiając uczynienie tego lokalu przedmiotem obrotu, to dla potwierdzenia tego faktu organy powinny ustalić – jak wskazano już powyżej – wyłącznie okoliczności prawnie relewantne z punktu widzenia art. 2 ust. 1a-2 u.w.l. Racją prawną wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu jest bowiem umożliwienie dokonania dalszych przekształceń własnościowych.

Sąd podniósł, że w całości aprobuje prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym analiza normatywna treści postanowień art. 2 ust. 2 u.w.l. prowadzi do wniosku, że ustawodawca powiązał w konstrukcji tego przepisu pewien stan techniczny budynku, w którym znajdują się lokale mieszkalne oraz lokale wykorzystywane na cele inne niż mieszkalne z ich przeznaczeniem, czyli funkcją, którą mają spełniać w sposób docelowy, polegającą na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych osób korzystających z tych lokali. Tylko lokal przeznaczony na stały pobyt ludzi, służący wraz z pomieszczeniami przynależnymi, zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych (nadający się do zamieszkania) zapewnia cel wskazany w powołanej ustawie, jakim jest samodzielność lokalu mieszkalnego. Te właściwości architektoniczno-funkcjonalne lokalu determinują ocenę samodzielności lokalu. Należy mieć jednocześnie zdaniem Sądu na uwadze, że w orzecznictwie sądowym zaznacza się zarazem, iż organ właściwy do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nie bada w postępowaniu tego, czy dany obiekt nadaje się do użytkowania, gdyż w tym zakresie opiera się wyłącznie na dokumentach urzędowych sporządzonych przez kompetentne organy, które decydują o tym, czy konkretne obiekty można zgodnie z prawem użytkować. Na gruncie u.w.l. sięgnięcie do innych przepisów, w tym ustawy - Prawo budowlane, musi mieć wyraźne umocowanie.

W odniesieniu do powyższych uwag oraz w nawiązaniu do stanowiska skarżącej, która zarzuca w skardze organom niezbadanie meritum sprawy z uwagi na "niepochylenie się nad kwestią wymogów technicznych", Sąd w pełni podzielił stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku tego Sądu z 11 lutego 2014 r., VII SA/Wa 1693/13, w którym, rozpatrując skargę wniesioną przez skarżącą, Sąd potwierdził brak możliwości wydania zaświadczenia żądanego przez skarżącą, tj. potwierdzającego na podstawie art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a. nieposiadanie przez lokal nr [...] cech standardu mieszkalnego. W tym zakresie Sąd przyjął, że żaden przepis prawa nie wymaga wydania zaświadczenia o powyżej wskazanej treści, a w szczególności takimi przepisami nie są ani przywołane przez skarżącą przepisy Konstytucji (art. 68 ust. 1 oraz art. 93 ust. 2), ani przepis art. 5 ustawy-Prawo budowlane. Sąd zaznaczył, że dostrzega, iż kwestia tego, czy starosta wydając zaświadczenie w trybie art. 2 u.w.l. uprawniony jest do badania, czy lokal musi spełniać wymagania techniczne określone w ustawie Prawo budowlane oraz przepisach szczególnych do tej ustawy jest przedmiotem rozbieżnych ocen. Zdaniem Sądu z uwagi na jej realia tej sprawy nie jest niezbędne odpowiedzenie się za którymś z wyrażanych w tym zakresie rozbieżnych poglądów, albowiem nie dotykają one istoty zagadnienia kształtowanego przedmiotem sprawy, której granice przedmiotowe wyznacza zakres żądania zgłoszonego przez skarżącą w piśmie z 16 marca 2022 r. Wynika to z faktu, że aczkolwiek skarżąca słusznie podnosi w skardze, iż o przymiocie samodzielności lokalu decyduje m.in. to, czy dany lokal ma zapewniony swobodny do niego dostęp, niemniej rzecz w tym, iż ów "swobodny dostęp" skarżąca rozumie inaczej, niż ujmuje to pojęcie judykatura i piśmiennictwo. Nie może budzić zasadniczych wątpliwości, że przez swobodny dostęp do lokalu należy rozumieć możliwość korzystania z niego bez konieczności korzystania z pomieszczeń czy urządzeń znajdujących się w innym, samodzielnym lokalu. Skarżąca, jak należy wnosić z treści skargi, swobodny dostęp utożsamia tymczasem ze stricte technicznymi, a nie prawnymi aspektami tego dostępu (tj. jako dostępności faktycznej, fizycznej zapewnionej klatką schodową lub dźwigiem osobowym), które jednakże pozostają bez wpływu na ocenę cechy samodzielności lokalu. Dostęp swobodny to dostęp nieskrępowany, nieograniczony ze względów prawnych. Funkcjonalne "ograniczenie dostępu" do lokalu ze względu na tylko jedno przewidziane rozwiązanie architektoniczno-techniczne umożliwiające fizyczny dostęp do lokalu z części wspólnej budynku (tu: z klatki schodowej) nie stanowi zatem okoliczności prawnie doniosłej z punktu widzenia dyspozycji art. 2 u.w.l. W ramach zainicjowanego postępowania w sprawie wydania zaświadczenia skarżąca domagała się urzędowego potwierdzenia mieszkaniowej funkcjonalności (lub alternatywnie: niefunkcjonalności) przedmiotowego lokalu rozpatrywanej w aspekcie braku wyposażenia budynku przy ul. [...][...] w dźwig osobowy, a więc kwestii regulowanej przepisem § 54 r.w.t. Zdaniem Sądu, powyższe zagadnienie nie jest w żaden sposób powiązane z przedmiotem postępowania w sprawie wydania zaświadczenia na podstawie art. 2 ust. 3 u.w.l., a w konsekwencji kwestia ta nie mogła stanowić przedmiotu wyjaśniającego postępowania dowodowego w trybie art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z § 54 r.w.t., uprawniając organ do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści. Zdaniem Sądu wniosek ten uzasadniony jest także tym, że postępowanie w sprawie zaświadczenia prowadzone w odniesieniu do treści art. 2 ust. 2 u.w.l. swoim zakresem może obejmować jedynie lokal mieszkalny oraz jego części składowe, tzw. "pomieszczenia przynależne" w rozumieniu art. 2 ust. 4 u.w.l., które są w sensie prawnym częściami składowymi lokalu, co oznacza, że będą własnością tej samej osoby, do której należy lokal, a ich powierzchnia jest wliczana do powierzchni lokalu, przy czym pomieszczenia te nie są przeznaczone do bezpośredniego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, lecz służą zaspokajaniu innych potrzeb osób, które korzystają z samodzielnego lokalu mieszkalnego (np. strych, piwnica, garaż, komórka). Kwestie związanie z wyposażeniem budynku mieszkalnego w dźwig osobowy nie podlegają zatem weryfikacji starosty w ramach postępowania, o którym stanowi art. 2 ust. 3 u.w.l., gdyż bez wątpienia dźwigu osobowego nie można zaliczyć do pomieszczenia przynależnego lokalowi. Z tego względu kwestia "funkcjonalności" samodzielnego lokalu mieszkalnego powiązana z tego rodzaju wyposażeniem budynku mieszkalnego, w którym lokal ten się znajduje, pozostaje poza obszarem zainteresowania organów właściwych w sprawach zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych. W odniesieniu do treści zgłoszonego Staroście Pruszkowskiemu żądania i wspierającej to żądanie argumentacji organy obu instancji słusznie zatem w ocenie Sądu przyjęły, że jego uwzględnienie nie jest możliwe, gdyż kwestie, których urzędowego potwierdzenia w drodze zaświadczenia domaga się skarżąca, pozostają bez związku z kompetencją starosty wynikającą z art. 2 ust. 3 w zw. z ust. 2 u.w.l. Sąd aprobująco odniósł się do wniosków organów w tym zakresie, a konsekwencji za nieuprawione uznał przeciwne tym wnioskom stanowisko skarżącej, które sprowadzić należy do konkluzji, że brak windy w budynku nr [...] przy ul. [...] stanowi o braku spełnienia przez lokal nr [...] przesłanki zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, co, zdaniem strony, jest warunkiem koniecznym stwierdzenia elementarnej funkcjonalności mieszkaniowej samodzielnego lokalu mieszkalnego (wg stanowiska strony zawartego na str. 11-12 rozpoznawanej skargi) i z tego względu wymagało przeprowadzenia pogłębionego postępowania wyjaśniającego obejmującego przeprowadzenie wnioskowanych przez stronę dowodów na okoliczność sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu w warunkach zagrażających zdrowiu, jak i w celu zniesienia skutków prawnych zaświadczenia nr [...] o samodzielności lokalu nr [...], które, zdaniem skarżącej, poświadczało stan niezgodny ze stanem rzeczywistym. W odniesieniu do tego ostatniego twierdzenia skarżącej Sąd zauważył, że z uwagi na to, iż zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, uznać należy, że wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego dotychczasowe zaświadczenie (postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści) staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. W kontrolowanym przez Sąd podstępowaniu nie doszło jednakże do ujawnienia nowych okoliczności faktycznych i prawnych, które uzasadniałyby uchylenie bądź zmianę zaświadczenia Starosty Pruszkowskiego nr [...] o samodzielności lokalu nr [...]. Skarżąca nie przedstawiła, pomimo skierowanego do niej w tym przedmiocie wezwania, żadnej dokumentacji, na podstawie której organ mógłby stwierdzić, że zaświadczenie o samodzielności lokalu z 8 sierpnia 2006 r. straciło walor aktualności z uwagi na to, iż okoliczności, które były podstawą jego wydania, zmieniły się na skutek tego, że w tym lokalu dokonano następczo wobec wcześniej wydanego zaświadczenia zmian wpływających na ocenę jego samodzielności w rozumieniu art. 2 pkt 2 u.w.l. Sąd wskazał ponadto, że jest mu wiadome z urzędu, iż skarżąca podjęła próbę wyeliminowania z obrotu prawnego zaświadczenia z 8 sierpnia 2006 r. Wyrokiem z 18 stycznia 2023 r., VII SA/Wa 1804/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił jej skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 13 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia z 8 sierpnia 2006 r.

Z powołanych powyżej względów Sąd stwierdził, że choć istotnie do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia mają odpowiednie zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego, to w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia nie doszło do zarzucanego przez stronę naruszenia art. 6, art. 7, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organy nie pominęły w swoich rozważaniach żadnych okoliczności istotnych z perspektywy zastosowania art. 217, art. 218 i art., 219 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 3 u.w.l. W ocenie Sądu niezrozumiały jest skierowany przeciwko objętym skargą postanowieniom zarzut "niezastosowania" art. 220 § 1 i 2 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. Sąd uznał w całości za nieuprawniony, ponieważ przepis ten nie znajdował zastosowania w sprawie, co wynika z faktu, że przepisy Działu VII k.p.a. zawierają autonomiczną względem niego regulację dotyczącą terminu wydania zaświadczenia (art. 217 § 3 k.p.a.). Sąd podkreślił jednakże, że potencjalne niezachowanie wskazanego w ostatnio powołanym przepisie terminu na wydanie zaświadczenia nie może być zakwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Sąd nie stwierdził, aby objętym skargą postanowieniom można było w sposób uprawiony zarzucić nieważność w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Ze względu na charakter postanowień kontrolowanych w niniejszym postępowaniu sądowym, tj. rozstrzygnięć, w ramach których organy rozważały podstawy prawne do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści, chybiony jest zdaniem Sądu zarzut naruszenia Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169), w szczególności jej art. 5, który gwarantuje wszystkim ludziom równość wobec prawa i uprawnienie, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, do jednakowej ochrony prawnej i jednakowych korzyści wynikających z prawa.

Sąd nie uwzględnił zgłoszonych w skardze wniosków dowodowych, gdyż uznał, że z uwagi na przedstawione powyżej okoliczności sprawy, ich przeprowadzenie było zbędne, skoro w niniejszej sprawie nie zaistniały żadne, a tym bardziej istotne, wątpliwości, których wyjaśnieniu miałoby służyć przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełniającego postępowania dowodowego. Sąd nie znalazł również powodów do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w trybie art. 193 Konstytucji. Z powołanych powyżej względów, wobec stwierdzenia w wyniku sądowej kontroli, że w sprawie nie doszło do nieprawidłowego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z odmową wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 w zw. z art. 217 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 3 u.w.l., Sąd skargę oddalił.

Skargą kasacyjną J. W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

a) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 20201 r., poz. 532 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie, iż stwierdzenie samodzielności lokalu mieszkalnego nie ma związku z faktem, iż lokal ten nie spełnia funkcji mieszkalnych;

b) art. 217 § 1, § 2 pkt. 1 i § 3 k.p.a. oraz przepisów art. 2 ust. 1,2,3,5,6 ustawy o własności lokali poprzez niezasadne przyjęcie, iż w tej sprawie brak było podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści;

c) art. 219 k.p.a. oraz art. 7, 77 i 138 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie meritum sprawy, o wyjaśnienie której wniosła skarżącej, na skutek czego nie wydano zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści;

2) przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), bowiem WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się w żaden sposób do twierdzeń i dowodów wskazanych przez skarżącą, oraz wniosków określonych w piśmie skarżącej z dnia 17 kwietnia 2023 r.;

b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art.. art. 3 § 1, art. 133 § 1 zd. 1, art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. i art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę w oparciu o niedokonanie przez Sąd I instancji kontroli legalności zaświadczenia nr [...] o samodzielności lokali wydanego przez Starostę Pruszkowskiego w odniesieniu do przedmiotowego lokalu nr [...] przy ul. [...][...] w [...], a co za tym idzie utrzymanie tego zaświadczenia w mocy pomimo jego niezgodności ze stanem faktycznym i prawnym;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a. w szczególności poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji jako zgodnego z prawem nieważnego zaświadczenia Starosty Pruszkowskiego nr [...];

d) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez Sąd I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

e) art. 8 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, tym bardziej poprzez przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym;

f) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania dlaczego Sąd I instancji nie oparł się na dyspozycji art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 20201 r., poz. 532 ze zm.) tym samym akceptując niezgodne z prawem zaświadczenie Starosty Pruszkowskiego nr [...];

g) art. 120 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 45 Konstytucji RP poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym pomimo złożenia przez stronę wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie;

h) art. 145 § 1 pkt 1. lit. a i c p.p.s.a. poprzez niewyeliminowanie zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia), sąd administracyjny może ten akt wyeliminować z obrotu prawnego w przypadku stwierdzenia, iż narusza on prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (treść rozstrzygnięcia) lub/i prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na ten wynik;

i) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu;

j) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego;

k) art. 193 Konstytucji poprzez brak wystąpienia Sądu z pytaniami prawnymi do Trybunału Konstytucyjnego RP;

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uwzględnienie niniejszej skargi, ewentualnie uwzględnienie niniejszej skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie stacjonarnej w trybie pilnym z uwagi na wiek skarżącej wskazując, że skarżąca ma ponad 80 la, przy czym podkreślono, iż niniejsza sprawa dotyczy w szczególności lokalu, w którym mieszka skarżąca, a w którym występują zagrożenia dla jej życia, zdrowia i bezpieczeństwa. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w I i II instancji według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie wniesiono o wystąpienie Sądu z poniższymi pytaniami prawnymi do Trybunału Konstytucyjnego RP w celu:

a) orzeczenia oczywistej sprzeczności legislacyjnego bezprawia w postaci art. 119 pkt 3 p.p.s.a. - z:

i. art. 6 ust. 1 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - wskutek zlikwidowania przez wskazany wyżej przepis prawa do rzetelnego procesu sądowego poprzez zlikwidowanie prawa strony tego procesu do bezpośredniego dostępu do sądu i jawnego/publicznego rozpoznania sprawy oraz publicznego ogłoszenia wyroku,

ii. art. 30 Konstytucji RP wskutek naruszania podmiotowości prawnej strony postępowania sądowego poprzez uwłaszczenie sędziów na prawach strony postępowania sądowego do, między innymi, decydowania o ewentualnej rezygnacji z publicznej, jawnej rozprawy,

iii. art. 45 Konstytucji. RP wskutek dopuszczania - bez zgody strony postępowania - do utajnionego rozpoznania sprawy na tzw. posiedzeniach niejawnych, co skutkuje także brakiem publicznego ogłoszenia wyroku, czyniąc go również niekonstytucyjnym lub nieistniejącym z powodu braku tegoż ogłoszenia;

b) w celu orzeczenia oczywistej sprzeczności legislacyjnego bezprawia w postaci art. 2 ust. 1b obowiązującej ustawy o własności lokali wprowadzającego dyskryminacyjne wyłączanie spod wymogów określonych w art. 2 ust. 1a tejże ustawy wszystkich istniejących wielomieszkaniowych budynków i położonych w nich lokali, w tym budynków i lokali pobudowanych zarówno bez decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, jak również użytkowych bez elementarnego atestu bezpieczeństwa użytkowania w postaci decyzji administracyjnej organów nadzoru budowlanego zezwalającej na ich użytkowanie w celach mieszkaniowych (np.: przedmiotowego w sprawie lokalu nr [...]) z art. 2, art. 30, art. 38 i art, 68 ust. 1 w związku z art. 32 Konstytucji RP;

c) w celu orzeczenia oczywistej sprzeczności legislacyjnego bezprawia w postaci art. 2 ust. 2 obowiązującej ustawy o własności lokali z art. 2, art. 30, art. 38, art. 40 (w zakresie niegodnego traktowania) i art. 68 ust. 1 w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez:

c1/ brak wymogów poszanowania w lokalach mieszkalnych nienaruszalnej i niezbywalnej godności i podmiotowości człowieka oraz wymogów zakazujących nieludzkiego traktowania w budownictwie wielomieszkaniowym,

c2/ brak wymogów gwarantujących pełne bezpieczeństwo użytkowania w tym bezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi w pionowym budownictwie wielomieszkaniowym, a także brak gwarancji dostępności do lokali dla każdego człowieka wskutek wyłączenia stosowania wymogów art. 5 ust. 1 pkt 1-7 oraz wymogów określonych w art. 5 ust. 2 obowiązującej ustawy Prawo budowlane w wyłącznie uznaniowym kwalifikowaniu lokali jako lokali mieszkalnych w pionowym budownictwie wielomieszkaniowym.

d) w celu orzeczenia oczywistej sprzeczności art. 2 ust. 3 obowiązującej ustawy o własności lokali — z : art. 2, art. 30, art. 38, art. 40 i art 68 ust. 1 w związku z art. 32 Konstytucji RP wskutek:

i. wyłączenia konstytucyjnych praw Polaków - należnych im także w budownictwie wielomieszkaniowym - spod kodeksu postępowania administracyjnego, to jest wyłączenie tychże praw spod postępowania dowodowego i decyzji administracyjnych przez wyłączenie spod k.p.a. całej procedury kwalifikowania lokali jako lokali mieszkalnych pod względem prawnym, technicznym i pod względem funkcjonalnym, oraz poprzez odesłanie tych czynności kwalifikacyjnych, wraz z konstytucyjnymi prawami Polaków, do wyłącznie biurokratycznego i uznaniowego samowolnego wydawania zaświadczeń wydawanych w tych sprawach z pominięciem/wyłączeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego; skutkiem powyższego jest, między innymi, niemożliwość uchylenia takich zaświadczeń lub stwierdzenia ich nieważności,

ii. przekazania uprawnień do uznaniowego kwalifikowania lokali jako lokali mieszkalnych pod względem prawnym, technicznym i pod względem funkcjonalności mieszkaniowej, w tym funkcjonalności mieszkaniowej, w tym rzeczywistej, a nie fikcyjnej dostępności do lokalu dla każdego człowieka w pionowym budownictwie wielomieszkaniowym - do starosty jako organu samorządu terytorialnego, który nie posiada narzędzi prawnych niezbędnych do każdorazowego ustalania stanu lokalu, a więc może wydawać wyłącznie niekonstytucyjne zaświadczenia uznaniowe zamiast przypisania tych uprawnień kwalifikacyjnych do decyzji organów administracji architektoniczno- budowlanej wraz z obowiązkiem wydawania w tych sprawach decyzji administracyjnych w pełnej procedurze określonej w kodeksie postępowania administracyjnego;

iii. z art. 87 ust. 1 i z art. 93 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji RP Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego - bowiem zarządzenie nie istnieje w konstytucyjnych źródłach prawa, ale jest ciągle stosowane do kwalifikowania lokali jako mieszkalnych, a które zostały wybudowane na podstawie tego zarządzenia, w tym przedmiotowego budynku i lokalu;

iv. z art. 87 ust. 1 i z art. 93 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji RP z § 2 ust. 1 obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w części w jakiej przepis ten wyłącza istniejące już pionowe budynki wielomieszkaniowe i położone w nich lokale spod pełnej, zarówno ustawowej jak i konstytucyjnej ochrony prawnej życia i zdrowia ludzi w nich zamieszkujących to jest w zakresie w jakim przepis ten reguluje materię ustawową, bez upoważnienia ustawowego z art. 1 i 5 ust. 1 punkt 1-7 i z ust. 2 art. 5 obowiązującej ustawy Praw budowlane oraz: art. 30, art. 2, art 32, art. 31 ust. 3, art. 38 art. 40 (w zakresie nieludzkiego traktowania) i z art. 68 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej, pismem z dnia 11 stycznia 2024 r. skarżąca wniosła o ustalenie bądź wystąpienie do TK ze stosownymi pytaniami prawnymi:

1) na podstawie art. 241 ust 6 w związku z art. 93 ust. 2 i ust. 3 oraz z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP o ustalenie od jakiej daty istnieje konstytucyjna niedopuszczalność stosowania Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego - do kwalifikowania przedmiotowego w sprawie lokalu nr [...] jako lokalu spełniającego wszystkie wymogi funkcjonalne dla lokalu mieszkalnego nadającego się do stałego i bezpiecznego pod każdym względem, użytkowania w celach mieszkaniowych przez każdego człowieka, oraz bez szkód na osobie użytkującej lokal, to jest lokalu położonego na 6 kondygnacji w pionowym bloku wielomieszkaniowym nr [...] przy ulicy [...] w [...] wybudowanego podczas obowiązywania określonego wyżej Zarządzenia;

2) o ustalenie sprzeczności wszystkich stosowanych obecnie podustawowych wobec ustawy Prawo budowlane, przepisów techniczno-budowlanych zezwalających - w przeszłości i obecnie na budowanie pionowych budynków wielomieszkaniowych bez prawnego obowiązku instalowania w nich, niezależnie od wysokości tych budynków: dźwigów towarowych lub towarowo-osobowych

- "z art. 5 ust. 1 punkt 1c i id oraz punkt 4 obowiązującej ustawy Prawo budowlane wprowadzającej w art. 5 ust. 2 tejże ustawy takie same wymogi dla budynków istniejących",

- z art. 30, art. 40 (w zakresie nieludzkiego traktowania), art. 68 ust. 1 w związku z art. 32 Konstytucji RP wskutek prawnego urzeczowienia ludzi poprzez używanie we wskazanych przepisach techniczno-budowlanych organizmów ludzi użytkujących lokale położone powyżej parteru we wskazanych wyżej budynkach do nieodpartego, obowiązkowego wykonywania pracy brakujących dźwigów towarowych do dźwigania, wbrew sile grawitacji, wszystkich ciężarów niezbędnych do prowadzenia gospodarstwa domowego na wszystkich wysokich kondygnacjach położonych powyżej parteru, co godzi w godność i zdrowie człowieka;

3) o ustalenie, że każda kwalifikacja lokalu położonego w pionowym budynku wielomieszkaniowym jako lokalu spełniającego wszystkie wymogi funkcjonalne dla lokalu mieszkalnego nadającego się do stałego i bezpiecznego pod każdym względem użytkowania w celach mieszkaniowych przez każdego człowieka - winna mieć formę/postać wyłącznie zaskarżalnej urzędowo i sądowo decyzji administracyjnej podlegającej w całości przepisom KPA oraz przepisom ustawy Prawo budowlane, co oczywiście wyklucza uznaniową kwalifikację w formie niezaskarżalnego i niemożliwego do uchylenia w trybie postępowania w ramach KPA zaświadczenia starosty jako organu samorządu terytorialnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18-01-2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1804/22). Skarżąca podniosła, że w związku z powyższym wyrokiem i na podstawie art. 77 ust. 2 Konstytucji RP wnosi o ustalenie, czy zaświadczenie poświadczające nieprawdę w stosunku do przedmiotowego lokalu nr [...], nadto całkowicie uznaniowe i praktycznie niezaskarżalne winno funkcjonować w obrocie prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności podnieść należy, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie mógł odnieść zamierzonego przez autora tej skargi skutku najdalej idący, bowiem wiążący się z nieważnością postępowania przez Sądem I instancji (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a) zarzut naruszenia art. 120 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 45 Konstytucji RP poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym pomimo złożenia przez stronę wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zgodnie z art. 119 § 3 p.p.s.a., w postępowaniu uproszczonym są rozpoznawane skargi na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przy czym zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Niewątpliwie postanowienie będące przedmiotem toczącego się postępowania – utrzymujące w mocy postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia – należy do katalogu postanowień z art. 119 § 3 p.p.s.a. Ziściły się zatem w przedmiotowej sprawie unormowane w ww. przepisie przesłanki do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji trybu uproszczonego. Rozpoznania skargi w trybie uproszczonym nie można natomiast uznać za pozbawienie strony prawa do sądu. Omawiany przepis obowiązuje od 15 sierpnia 2015 r. i stanowi odpowiedź ustawodawcy na postulaty społeczne, domagające się umożliwienia załatwiania spraw drobnych i prostych szybko, w postępowaniu odformalizowanym i pozbawionym zbędnych komplikacji. Również w piśmiennictwie zasadnie podnosi się, że ustawodawca słusznie dostrzegł, że w tego typu sprawach bezwzględne pierwszeństwo powinna mieć zasada szybkości postępowania (zob. J. Wyporska-Frankiewicz Joanna, Gwarancje ochrony zobowiązanego w egzekucji administracyjnej obowiązków niepieniężnych, WKP 2019). Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych okolicznościach nie jest uzależnione od woli skarżącego. Nawet więc złożenie przez skarżącego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (zob. wyrok NSA z 11 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 4109/18). Rozpoznanie sprawy w tym trybie nie prowadzi do pominięcia strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę, a sprawa po wnikliwej analizie rozpoznawana jest przez sąd w składzie trzech sędziów.

Za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z jego treścią każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Wszystkie te konstytucyjne kryteria w sprawie niniejszej zostały spełnione. Również w odniesieniu do rozpoznania sprawy na jawnej rozprawie. Jawna rozprawa oznacza pewną fazę rozpatrywania (rozpoznawania) przez sąd sprawy, poddanej jego orzeczeniu, jest więc pewnym elementem "rozpatrywania". Faza ta charakteryzuje się określonym dyskursem, wymianą argumentów między składem orzekającym a stronami (stroną) procesowymi, a także rozpoznawaniem dowodów. Z art. 45 nie wynika jednak obowiązek występowania tej fazy w każdym rodzaju postępowania sądowego. Zależy to od decyzji ustawodawcy (por. art. 176 ust. 2 Konstytucji RP). Ustawodawca może więc uznać, że w pewnych kategoriach spraw, jak np. w przypadku postępowania uproszczonego, rozprawy nie muszą mieć miejsca (tak NSA w wyroku z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt III FSK 2403/21).

Odnośnie zarzutów związanych ściśle w przedmiotem niniejszej sprawy, tj. odmową wydania przez organy – w trybie przepisów Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawczynię treści, przypomnienia wymaga, że w stosunku do przedmiotowego lokalu zostało wydane, w dniu 8 sierpnia 2006 r. przez Starostę Pruszkowskiego zaświadczenie nr [...] stwierdzające spełnienie przez nie wymagań z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali i § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a zatem że lokal ten spełnia przesłanki samodzielności. Skarżąca zmierza natomiast do wydania przez Starostę zaświadczenia o braku samodzielności przedmiotowego lokalu, czego nie przewiduje dyspozycja art. 2 ust. 3 w zw. z ust. 2 u.w.l. Skoro bowiem przepis art. 2 ust. 3 u.w.l. normuje, że spełnienie przesłanki samodzielności lokalu stwierdza w zaświadczeniu starosta, to brak jest podstawy prawnej do wydania zaświadczenia o niesamodzielności lokalu. Brak jest zatem podstaw zarówno do złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia o niesamodzielności lokalu, jak i możliwości wydania takiego zaświadczenia przez organ. W świetle ww. unormowań organ może wydać osobie ubiegającej się o zaświadczenie jedynie zaświadczenie stwierdzające spełnienie wymagań określonych w art. 2 ust. 2 ustawy, a więc o samodzielności lokalu, a nie zaświadczenie o braku samodzielności lokalu. Ponadto w powołanej ustawie o własności lokali nie ma przepisu, który mógłby stanowić podstawę do wydania zaświadczenia o takiej treści. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 nie może stwierdzać braku samodzielności lokalu. Przepis art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali przewiduje bowiem wydanie zaświadczenia stwierdzającego spełnienie przez lokal wymagań z art. 2 ust. 2 ustawy, a nie w przedmiocie niespełnienia tych wymagań (zob. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4149/18).

Przedmiotem wniosku skarżącej w niniejszej sprawie było w istocie wydanie zaświadczenia stwierdzającego brak samodzielności lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...][...] w [...]. Z uwagi więc na treść art. 2 ust. 3 u.w.l., zasadnie zostało wydane postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o takiej treści. Skoro bowiem – w świetle unormowania art. 217 k.p.a. i art. 2 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 2 u.w.l. – nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o wnioskowanej przez skarżącą treści, to organ winien odmówić wydania takiego zaświadczenia, co też uczynił.

Skoro natomiast nie jest możliwe żądanie wydania zaświadczenia, którego treścią byłoby stwierdzenie, że dany lokal nie jest lokalem samodzielnym, to bezprzedmiotowe są zarzuty skargi kasacyjnej zarówno te dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, za pomocą których skarżąca kasacyjnie dąży do wykazania, że przedmiotowy lokal nie spełnia warunków do uznania go za samodzielny, tj. zarzuty naruszenia art. 2 ust. 2 u.w.l., art. 217 § 1, § 2 pkt 1 i § 3 k.p.a. oraz przepisów art. 2 ust. 1,2,3,5,6 u.w.l. oraz art. 219 k.p.a. oraz art. 7, 77 i 138 § 1 k.p.a.

W konsekwencji – skoro załączone do skargi dowody miały wykazać zasadność stwierdzenia niesamodzielności spornego lokalu – nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 1 3 p.p.s.a. Ponadto zwrócenia uwagi wymaga, że unormowana w ww. przepisie możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowanie dowodowego uzależniona jest od uznania Sądu, który postępowanie takie przeprowadzić może, lecz nie musi. Powyższy przepis należy bowiem odczytywać z uwzględnieniem generalnej zasady, wyrażonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Zasada ta oznacza, że sąd administracyjny nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia jedynie, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy przy tym do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1592/14; wyrok NSA z 25 października 2015 r. sygn. akt I OSK 300/14; wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1306/08), a tym bardziej ustaleń faktycznych, które nie są kwestionowane, lecz odmiennie oceniane (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 840/11, wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2501/15). W związku z tym w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. może być uzasadniony jedynie wówczas, gdy Sąd pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący kasacyjnie podmiot wykaże, że kryteria wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2009 r., sygn. akt II FSK 1886/07). Sąd pierwszej instancji nie miał zatem obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego. Ponadto w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie uzupełniał postępowania dowodowego - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie mógł naruszyć art. 106 § 3 p.p.s.a.

Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art.. art. 3 § 1, art. 133 § 1 zd. 1, art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. i art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę w oparciu o niedokonanie przez Sąd I instancji kontroli legalności zaświadczenia nr [...] o samodzielności lokali wydanego przez Starostę Pruszkowskiego w odniesieniu do przedmiotowego lokalu nr [...] przy ul. [...][...] w [...], a co za tym idzie utrzymanie tego zaświadczenia w mocy pomimo jego niezgodności ze stanem faktycznym i prawnym oraz zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a. w szczególności poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji jako zgodnego z prawem nieważnego zaświadczenia Starosty Pruszkowskiego nr [...] – zwrócenia uwagi wymaga, że przedmiotem niniejszego postępowania nie było zaświadczenie Starosty Pruszkowskiego z dnia 8 sierpnia 2006 r. nr [...] stwierdzające samodzielność lokalu nr [...] przy ul. [...][...] w [...]. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem naruszyć powyższych przepisów w zarzucanej mu w skardze kasacyjnej formie.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 193 Konstytucji RP poprzez zaniechanie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z utrwalonym tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie, poglądem możliwość wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest uprawnieniem sądu (A. Ławniczak, Komentarz do art. 193 Konstytucji RP [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. M. Haczkowska; wyrok NSA z 21 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 971/04, wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 1426/14, wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt I GSK 814/13). Tym samym żądania strony w tym zakresie nie obligują składu orzekającego do wystąpienia z takim pytaniem. W związku z tym skarżąca nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, w związku z czym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 193 Konstytucji RP nie może być uznany za jej usprawiedliwioną podstawę. Jednocześnie w okolicznościach przedmiotowej sprawy również Naczelny Sąd Administracyjny nie powziął wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o własności lokali oraz art. 119 § 3 p.p.s.a.

Nie mogły także odnieść zamierzonego skutku wywiedzione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia bezpośrednio przez Sąd pierwszej instancji art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie może naruszyć przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bezpośrednio, gdyż nie ma on kompetencji do rozpatrzenia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, a – z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) – sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Konsekwencją tego ustawowego uregulowania są wymagania co do konstrukcji skargi kasacyjnej. Podstawą skargi kasacyjnej może być, między innymi, "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Odczytując podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przywołanych powyżej przepisów k.p.a. uprawnione jest natomiast stwierdzenie, że skarżąca kasacyjnie zarzuca ich bezpośrednie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji a nie dokonanie w zaskarżonym wyroku wadliwej oceny ich zastosowania przez organ administracji. W związku z powyższym omawiane zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Z kolei w zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zauważyć należy, że przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nawet brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Podkreślenia wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia powyższe wymogi.

Z tych wszystkich względów stwierdzić należało, że zasadnie w okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji oddalił skargę skarżącej w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, również nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.