Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2080/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6292 Przymusowy zarząd państwowy
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 6 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 354/22 o odrzuceniu skargi A. J. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 354/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. J. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 21 września 2022 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia 8 maja 1954 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad Zakładami [...] w Ś., zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 4 grudnia 1957 r. w sprawie zmiany przymusowego zarządcy państwowego nad przedsiębiorstwem Zakłady [...] w Ś. oraz orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 12 listopada 1970 r. stwierdzającego przejście na własność państwa ww. przedsiębiorstwa.

W dniu 1 grudnia 2022 r. skarżąca nadała pismo, do którego dołączyła m.in. pisma z dnia 17 listopada 2020 r., z dnia 22 czerwca 2021 r., z dnia 1 sierpnia 2022 r., z dnia 23 sierpnia 2022 r. oraz z dnia 31 sierpnia 2022 r., stanowiące w jej ocenie ponaglenie organu na niezałatwienie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę przytoczył treść art. 52 § 1 oraz z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." i stwierdził, że w aktach sprawy brak jest ponaglenia skarżącej. W pismach nadesłanych przez skarżącą w dniu 1 grudnia 2022 r. jako strony postępowania wskazani są K. S., Z. S. i M. S., nadto pisma te zostały podpisane przez K. S., poza pismem z dnia 1 sierpnia 2022 r., które dodatkowo zostało podpisane przez Z. S. i M. S.

W ocenie Sądu żadne z powyższych pism nie zostało sporządzone ani podpisane przez skarżącą, nie wynika z nich również, aby zostały wniesione w imieniu skarżącej, zaś z akt sprawy nie wynika, aby którakolwiek z powyższych osób w momencie składania pisma do organu była ustanowiona pełnomocnikiem skarżącej.

W takich okolicznościach Sąd uznał, że skarżąca nie wyczerpała trybu przed wniesieniem skargi, przez co jest ona niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez rozpoznanie sprawy, która nie była przedmiotem skargi, gdyż skarga dotyczyła bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego prowadzonego w Ministerstwie Rozwoju i Technologii (art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a.), a Sąd w sentencji postanowienia rozstrzygał sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.);

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. i art. 36 § 1 K.p.a. dotyczących bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego, a także pominięcie przez Sąd dowodów, o których mowa w uzupełniającym piśmie procesowym skarżącej na bezczynność z dnia 30 listopada 2022 r., a w szczególności ponagleń skarżącej do Ministerstwa Rozwoju i Technologii z dnia 5 lutego 2019 r. i z dnia 29 marca 2021 r.

Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia;

2) przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

3) zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Ponadto, w piśmie procesowym z dnia 13 kwietnia 2023 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. W świetle art. 90 § 2 P.p.s.a. sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie stwierdził zasadności zastosowania powyższego rozwiązania, ponieważ rozprawa nie przyczyniłaby się do pełniejszego wyjaśnienia sprawy ponad to, co wynika ze zgromadzonych dokumentów. Przepis art. 90 § 2 P.p.s.a. wskazuje jedynie na kompetencję sądu administracyjnego, a decyzja o ewentualnym skierowaniu sprawy na rozprawę zależy zawsze od uznania sądu i ewentualne wnioski stron postępowania nie mają dla sądu charakteru wiążącego (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 451, uw. 6).

Przechodząc do oceny podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów zwrócić należy uwagę, że stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek zaskarżenia, powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd. Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek prawny, obwarowana została przymusem sporządzenia jej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 § 1 – 3 P.p.s.a.), co ma zapewnić skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem oceniać, czy Sąd I instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie zatem określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy lub ogólnikowy, skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez WSA lub działające w sprawie organy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II GSK 813/23).

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne ze względu na sposób, w jaki została zredagowana skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie, gdyż jest ona wadliwa zarówno jeżeli chodzi o sformułowanie procesowych i materialnoprawnych zarzutów kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. W skardze kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie powołano żadnego przepisu, którego naruszenia dopuścić miał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, natomiast zarzucając naruszenie przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej powołał się wyłącznie na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego bez jakiegokolwiek powiązania tych zarzutów z naruszeniem przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem sądy administracyjne nie stosują w postępowaniu bezpośrednio przepisów K.p.a., dlatego zarzut dotyczący wadliwego, zdaniem strony uznania, że skarżąca nie wniosła, przed wniesieniem skargi na bezczynność, ponaglenia do właściwego organu powinny być powiązane z zarzutem naruszenia przepisów P.p.s.a. przez Sąd I instancji, który rozpoznawał skargę. W skardze kasacyjnej nie powołano zarzutu naruszenia przepisu, na podstawie którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę, tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Należy bowiem mieć na uwadze, że art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. określa kompetencje sądu administracyjnego i ich zakres w fazie badania dopuszczalności skargi. Jeśli z zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie wyczerpała trybu przed wniesieniem skargi przyjmując, że w aktach sprawy brak jest ponaglenia A. J. i z tego powodu odrzucił skargę, a zasadność tej oceny i będącego jej skutkiem orzeczenia kwestionuje strona skarżąca kasacyjnie, to konieczne było podniesienie zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami stanowiącymi podstawę oceny, że sprawa nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu przez sąd administracyjny.

Jak wskazano powyżej w skardze kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie powołano żadnego z przepisów, których ewentualnie upatruje autor skargi kasacyjnej. W ramach tego zarzutu wskazano, że naruszenie prawa materialnego polega na "rozpoznaniu sprawy, która nie była przedmiotem skargi, gdyż skarga dotyczyła bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego prowadzonego w Ministerstwie Rozwoju i Technologii (art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a.), a Sąd w sentencji postanowienia rozstrzygał sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.)", jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że postanowieniem z dnia 8 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. J. na bezczynność organu, co wynika jednoznacznie z komparycji zaskarżonego postanowienia. Ponadto, w uzasadnieniu Sąd I instancji właściwie przyjął, że skarżąca wniosła skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia 8 maja 1954 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad Zakładami [...] w Ś., zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 4 grudnia 1957 r. w sprawie zmiany przymusowego zarządcy państwowego nad przedsiębiorstwem Zakłady [...] w Ś. oraz orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 12 listopada 1970 r. stwierdzającego przejście na własność państwa ww. przedsiębiorstwa, a także przytoczył treść art. 53 § 2b P.p.s.a. warunkującego skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tych względów za niezasadne należy uznać argumenty zmierzające do wykazania, że Sąd I instancji rozstrzygnął inną sprawę niż dotyczącą bezczynności, tj. stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. i art. 36 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd dowodów, o których mowa w uzupełniającym piśmie procesowym skarżącej z dnia 30 listopada 2022 r., a w szczególności ponagleń skarżącej do Ministerstwa Rozwoju i Technologii z dnia 5 lutego 2019 r. i z dnia 29 marca 2021 r. wskazać należy, że został on także wadliwie skonstruowany. Przede wszystkim powołane przez autora skargi kasacyjnej przepisy odnoszą się do terminów załatwiania spraw administracyjnych, nie zaś do sposobu w jakim należy zwalczać bezczynność organu przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Podkreślić trzeba, że to z art. 37 § 1 K.p.a., a nie z art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. i art. 36 § 1 K.p.a. wynika, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia. Zgodnie bowiem z treścią art. 37 § 1 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W myśl zaś art. 37 § 3 K.p.a. ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Powołane przepisy wskazują zatem, że w aktualnym stanie prawnym, przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, strona powinna wystąpić z ponagleniem o jakim mowa w powołanym art. 37 § 1 K.p.a. Przy czym zaznaczyć należy, że skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu. Skarga na bezczynność, która nie została poprzedzona ponagleniem, jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nawet gdyby zaistniały podstawy do zrekonstruowania zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., którego autor skargi kasacyjnej nie wskazał w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. to skarga kasacyjna nie mogłaby być uwzględniona. Podzielić bowiem należy pogląd Sądu I instancji, że skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność nie skierowała do organu ponaglenia w trybie art. 37 K.p.a. Przede wszystkim z literalnego brzmienia art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. wynika, że prawo do wniesienia ponaglenia w przypadku bezczynności organu prowadzącego postępowanie przysługuje każdej stronie, której nie załatwiono sprawy w terminie. Ponaglenie jest bowiem w istocie podaniem (żądaniem) o rozpatrzenie sprawy bezczynności organu lub sprawy przewlekłości postępowania przez właściwy organ administracji publicznej. Należy przy tym podkreślić, że objęty definicją art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. wadliwy stan, w jakim znajduje się postępowanie w indywidualnej sprawie, może być przez stronę tego postępowania kwestionowany zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym – w obu przypadkach przy wykorzystaniu tej samej instytucji ponaglenia, funkcjonującej na gruncie K.p.a. jak i P.p.s.a. Brak jest zatem podstaw do uznania, że niedopełnienie przez daną osobę obowiązku skierowania do organu ponaglenia powoduje, że w stosunku do tej osoby został wyczerpany przewidziany w ustawie tryb wyczerpania środków zaskarżenia, tym bardziej, że przymiot strony postępowania w zakresie bezczynności (przewlekłości postępowania) nie służy pozostałym stronom postępowania właściwego. Stronami tego postępowania są tylko skarżący i organ. Obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność spoczywa wobec powyższego wyłącznie na tej stronie, która wniosła skargę w tym przedmiocie.

Z tych względów prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że przedstawione przez skarżącą przy piśmie z dnia 30 listopada 2022 r. ponaglenia, które zostały złożone do organu przez inne osoby niż wnosząca skargę na bezczynność, tj. K. S., Z. S. i M. S. nie spowodowały, że w sprawie zostały spełnione warunki formalne do złożenia skargi na bezczynność. Wyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 P.p.s.a. nie następuje na skutek wniesienia ponaglenia przez inne osoby niż wnoszące skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nawet w sytuacji gdy interesy tych osób są zbieżne bowiem wniesienie tego środka przysługuje każdej ze stron z osobna.

Nie można także zgodzić się z twierdzeniem, że ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowiły pisma skarżącej z dnia 5 lutego 2019 r. i z dnia 29 marca 2021 r. gdyż pisma te nie spełniają wymagań, które stawia im treść art. 37 K.p.a. Pismo z dnia 5 lutego 2019 r. zatytułowane zostało "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" i wskazano w nim przebieg postępowania zakończonego postanowieniem Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 17 stycznia 2019 r. o zawieszeniu postępowania. Skarżąca wprost odwołuje się do art. 127 § 3 K.p.a., a z treści ww. pisma nie wynika aby intencją skarżącej było wniesienie ponaglenia do organu. Nie sposób także przyjąć, jak oczekuje tego skarżąca kasacyjnie, że zawarte w piśmie z dnia 29 marca 2021 r. odwołanie do treści art. 7, 10 i 77 § 1 K.p.a. czy też wątpliwości strony odnośnie sposobu podejmowanych przez organ działań wyczerpują wymagania stawiane przez art. 37 K.p.a. Skoro zaś ani z treści wskazanych pism ani z ich nagłówków nie wynika zarzut bezczynności, to przyjąć należało, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia. Wprawdzie ponaglenie należy do środków prawnych odformalizowanych, niemniej jednak nie można przyjąć, że każde pismo strony kierowane do organu prowadzącego postępowanie, w którym zawarto wniosek (prośbę) o przyspieszenie rozpoznania sprawy, stanowi środek prawny, o którym mowa w art. 37 K.p.a., warunkujący dopuszczalność skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W przypadku pism skarżącej ich treść wyraźnie wskazuje, że intencją autora i wyłącznym celem ich złożenia było wyrażenie prośby, skierowanej do organu, o przyspieszenie procedury i jak najszybsze wydanie decyzji. Fakt, że tożsamy cel przyświeca także ponagleniu, nie jest wystarczającym argumentem, aby z tego powodu zakwalifikować jako ponaglenia powołanych pism skarżącej z dnia 5 lutego 2019 r. i z dnia 29 marca 2021 r. oraz przedstawionej na etapie postępowania kasacyjnego innej korespondencji kierowanej przez stronę do organu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.