Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1821/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1a, art. 24b ust. 1 i 5, art. 23a ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 190 ust. 1, art. 194 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot Mładanowicz (spr.) Sędzia WSA del. Jerzy Siegień Protokolant: Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 12 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 313/11 w sprawie ze skargi A. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz stwierdza, że uchwała Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] została wydana niezgodnie z prawem; 2. zasądza od Miasta Z. na rzecz A. N. kwotę 1000 (słownie: jeden tysiąc) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 313/11, oddalił skargę A. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Uchwałą z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] Rada Miejska w Z., działając na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw i art. 24 b ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdziła wygaśnięcie, z dniem 2 grudnia 2010 r., mandatu radnej A. N. wybranej do Rady Miejskiej w Z. w okręgu wyborczym nr [...], w związku z niezłożeniem w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego na okres sprawowania mandatu, o którym mowa w art. 24 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu uchwały organ wyjaśnił, że A. N. została wybrana do Rady Miejskiej w Z. w wyborach do rad gmin które miały miejsce w dniu 21 listopada 2010 r. W dacie wyboru zatrudniona była w Urzędzie Miejskim w Z. na stanowisku Zastępcy Prezydenta Miasta. Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej o zbiorczych wynikach wyborów do rad na obszarze kraju przeprowadzonych w dniu 21 listopada 2010 r. ogłoszone zostało w dniu 23 listopada 2010 r. i opublikowane w Dzienniku Ustaw nr [...], poz. [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Tym samym termin do złożenia wniosku o urlop bezpłatny upływał w dniu 2 grudnia 2010 r. Organ ustalił natomiast, że dopiero w dniu 17 grudnia 2010 r. nowo wybranemu Prezydentowi Miasta wręczono dwa dokumenty: jeden zawierający prośbę A. N. o udzielenie bezpłatnego urlopu, kierowany do Prezydenta Miasta i opatrzony przez zainteresowaną datą 1 grudzień 2010 r. oraz kolejny zawierający zgodę byłego Prezydenta Miasta – M. M. na udzielenie radnej urlopu bezpłatnego od dnia 17 grudnia 2010 r. Organ administracji zaznaczył, że wniosek A. N. o udzielenie urlopu bezpłatnego nie zawierał daty wpływu, czy innego urzędowego poświadczenia jego wniesienia, nie został ponadto odnotowany w ewidencjach poczty przychodzącej do Urzędu Miasta. Nie można zatem stwierdzić, że pismo to wpłynęło w terminie o którym mowa w art. 24 b ustawy o samorządzie gminnym. Z oświadczenia Sekretarz Miasta wynika natomiast, że otrzymała te dokumenty dopiero w dniu 17 grudnia 2010 r. od byłego Prezydenta Miasta – M. M. i w tym też dniu zostały one przekazane urzędującemu Prezydentowi. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ uznał, że doszło do wygaśnięcia mandatu radnej dlatego należało podjąć omawianą uchwałę.

Pismem z dnia 5 stycznia 2011 r. A. N. wezwała Radę Miejską w Z. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały wygaszającej mandat radnej. W uzasadnieniu podniosła, że w dniu 1 grudnia 2010 r. złożyła wniosek o urlop bezpłatny, który został jej udzielony. Spełniła tym samym wymogi wynikające z art. 24 b ustawy o samorządzie gminnym, stąd brak było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia jej mandatu.

W dniu 21 lutego 2011 r. A. N. złożyła skargę na Uchwałę z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Rady Miejskiej w Z., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

W skardze podniesiono, że brak było podstaw do podjęcia uchwały wygaszającej mandat A. N. Jako osoba sprawująca funkcję Zastępcy Prezydenta Miasta Z., po ogłoszeniu wyników wyborów złożyła wniosek o udzielenie urlopu bezpłatnego u swojego bezpośredniego przełożonego w dniu 1 grudnia 2010 r. Urlop został udzielony od najpóźniejszego dnia, w którym miała odbyć się inauguracyjna sesja Rady Miejskiej w Z. Jak wywodzi w skardze, nie było prawnego obowiązku oficjalnej rejestracji tego wniosku i fakt jego złożenia w terminie może zostać udowodniony w jakikolwiek wiarygodny sposób. Jako niezgodne z prawdą ocenia stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że wniosek o udzielenie urlopu bezpłatnego wpłynął w dniu 17 grudnia 2010r. Była to jedynie data otrzymania tego dokumentu przez Prezydenta Miasta Z. nowej kadencji, co nie jest równoznaczne z uchybieniem terminu. Rozstrzygające w tej materii jest oświadczenie osoby uprawnionej do przyjęcia wniosku o urlop bezpłatny – M. M. Nie pozostawia ono wątpliwości, co do daty złożenia wniosku w terminie. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej A. N.

Skarżąca zwróciła także uwagę na bezczynność Rady Miejskiej w Z. w kwestii ustalenia okoliczności stanowiących podstawę wygaszenia mandatu. Rada, posiadając wszelkie instrumenty pozwalające na weryfikację tych okoliczności nie zadała sobie najmniejszego trudu aby je wyjaśnić. Całkowitej bezczynności w tym zakresie nie może usprawiedliwiać faktem, że była to trzecia sesja nowej kadencji Rady tym bardziej, że przy pozostałych uchwałach podejmowanych na tej samej sesji Rada potrafiła jednak uzyskać opinie stosownych komisji. Uprawnienie do podejmowania uchwały nie oznacza, że rada nie jest zwolniona z badania przesłanek leżących u jej podjęcia. Rada gminy podejmując uchwałę, której podstawę stanowi określona okoliczność faktyczna winna więc ustalić czy dane zdarzenie miało miejsce. W przedmiotowej sprawie Rada podjęła uchwałę w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu uznając, że wniosek o urlop bezpłatny nie został złożony w terminie, nie podejmując jednak żadnej próby wyjaśnienia, czy tak rzeczywiście było. To na Radzie Miejskiej w Z., jej zdaniem, ciążył obowiązek wykazania, że wniosek nie został złożony w terminie. W wyniku bezczynności Rady w tym względzie wykazano jedynie, że wniosek ten nowy Prezydent Z. otrzymał w dniu 17 grudnia 2010 r.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy Z. odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze wskazał, że Rada przyjęła, iż wniosek skarżącej i zgoda na urlop udzielona przez Prezydenta Miasta sporządzone zostały z datą wsteczną, bowiem żadne z tych pism nie zostało zarejestrowane w ewidencji korespondencji Urzędu Miejskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, że Wojewoda Ś. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] stwierdził nieważność wskazanej wyżej uchwały. W wyniku skargi wniesionej przez Gminę Z., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 420/11 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. ze względu na istotne naruszenia procedury zastosowanej w przypadku podejmowania tego aktu. Skarga kasacyjna A. N. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2011 r. Dla rozpatrywanej sprawy istotne jest to, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego pierwszej i drugiej instancji było tylko rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś., nie zaś sama uchwała w sprawie wygaśnięcia mandatu radnej.

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie narusza prawa w sposób istotny, stąd brak jest podstaw do uznania, że została podjęta (wydana) z naruszeniem prawa. W pierwszym rzędzie Sąd zwrócił uwagę, że Rada Miejska w Z. stwierdzając zaistnienie przesłanek określonych w art. 190 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (w brzemieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały) oraz art. 24 b ust. 1 i 5 u.s.g. była zobowiązana do wygaszenia mandatu radnej A. N.

Zgodnie z art. 24b ust. 1 u.s.g., osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat, oraz wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy. Przed przystąpieniem do wykonywania mandatu osoba ta obowiązana jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy. Niezłożenie przez radnego wniosku, o którym mowa w ust. 1, jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu (ust. 5 art. 24b).

W myśl art. 190 ust. 1 pkt 2 ordynacji wyborczej, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek pisemnego zrzeczenia się mandatu. W takim przypadku wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

Sąd stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż skarżąca pełniąca obowiązki Wiceprezydenta Miasta Z., uzyskując mandat radnej w wyborach samorządowych przeprowadzonych w dniu 21 listopada 2010 r., była zobligowana do złożenia wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów, tj. do 2 grudnia 2010 r. Wniosek taki złożyła, natomiast kwestią sporną pozostaje zachowanie wskazanego terminu. Wniosek datowany jest na dzień 1 grudnia 2010 r., co mogłoby świadczyć o zachowaniu terminu, zaś urzędowa prezentata zamieszczona na tym wniosku datowana jest na dzień 17 grudnia 2010 r., co z kolei może wskazywać na naruszenie terminu. Na rzecz pierwszej opcji może przemawiać pismo Prezydenta Miasta, datowane na dzień 2 grudnia 2010 r., o wyrażeniu zgody na urlop bezpłatny od dnia 17 grudnia 2010 r. Za drugą opcją przemawia oświadczenie Sekretarz Miasta o przekazaniu na jej ręce wniosku A. N. o udzielenie urlopu oraz pisma zawierającego zgodę Prezydenta dniu 17 grudnia 2010 r. W tym też dniu Sekretarz Miasta wręczyła te dokumenty nowo wybranemu Prezydentowi Miasta Z.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały z dnia [...] grudnia 2010 r. Rada Miejska w Z. uznała, że w sytuacji, w której nie został urzędowo potwierdzony wpływ wniosku A. N. o udzielenie urlopu bezpłatnego we wskazanym terminie (tj. do 1 grudnia 2010 r.), przyjąć trzeba jego złożenie (wpływ) w dniu 17 grudnia 2010 r. i tym samym skutek w postaci wygaśnięcia sprawowanego przez nią mandatu radnej.

W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy stanowisko rady przyjdzie uznać za uzasadnione. Wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego, składanego przez radną w trybie art. 24b ust. 1 u.s.g., nie można traktować jako dokumentu czysto prywatnego. Ma on, w dużej mierze, charakter publiczny. Wiąże się bowiem z obowiązkiem nałożonym przez przepisy prawa publicznego na osobę przystępującą do wykonywania funkcji publicznej, jak również z "publiczną" sankcją stanowiącą konsekwencje niedochowania tego obowiązku. Wobec tego sprawy tej nie można załatwiać w trybie korespondencji prywatnej. Wniosek taki powinien zostać oficjalnie złożony do właściwego organu – Prezydenta Miasta Z. - w oficjalnym trybie określonym w obowiązujących przepisach. Tryb postępowania z korespondencją pisemną (taki charakter miał wniosek A. N. o udzielenie urlopu), kierowaną do organu gminy, w dacie składania wniosku, regulował załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz.U. Nr 112, poz. 1319 ze zm., dalej: instrukcja kancelaryjna) podjęty na podstawie art. 39a u.s.g. W tym miejscu Sąd stwierdził, iż Zarządzenie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie ustalenia procedury elektronicznego obiegu dokumentów w Urzędzie Miejskim w Z., obowiązujące w dacie składnia wniosku przez A. N., przywoływane przez skarżącą na dowód tego, że wniosek o urlop nie podlegał rejestracji elektronicznej, jako akt normatywny o charakterze wewnętrznym nie mogło uchylać przywołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów. Korespondencja (tj. każde pismo wpływające do urzędu lub wysyłane przez urząd-§ 3 pkt 8 instrukcji) kierowana do organu podlega rejestracji przez kancelarię (wewnętrzną komórkę organizacyjną właściwego urzędu lub stanowisko pracy załatwiające sprawy obsługi kancelaryjnej -§ 3 pkt 5 instrukcji), zaś zgodnie z § 6 ust. 11, na każdej wpływającej na nośniku papierowym korespondencji umieszcza się w górnym lewym rogu pierwszej strony (na korespondencji przekazywanej bez otwierania - na przedniej stronie koperty) pieczątkę wpływu określającą datę otrzymania i wchodzący numer ewidencyjny z rejestru kancelaryjnego. Na żądanie wnoszącego pismo kancelaria wydaje potwierdzenie otrzymania pisma (§ 6 ust. 9 instrukcji). W kolejnym etapie kancelaria segreguje wpływającą korespondencję według jej treści i przekazuje sekretariatom i wydziałom (pkt 12). Wniosek taki, jako kierowany do Prezydenta Miasta, powinien podlegać przekazaniu za pośrednictwem sekretariatu (§ 7 ust.1 pkt 1). Pracownik sekretariatu, w myśl § 8 ust. 1, przyjmuje korespondencję oraz, jeżeli nie została wprowadzona do żadnego z rejestrów, rejestruje ją w dzienniku korespondencji i przekazuje odpowiednio: kierownikowi urzędu lub zastępcom kierownika urzędu, a następnie przekazuje kancelarii w celu umieszczenia jej w rejestrze kancelaryjnym.

Jak wynika z akt sprawy, wbrew powyższym wymogom, na przedmiotowym wniosku nie ma pieczątki wpływu o wyżej określonej treści, nie został on również odnotowany w dzienniku korespondencji.

Podobne zastrzeżenia, w kontekście regulacji zawartych w instrukcji kancelaryjnej, budzi dalsze postępowanie ze złożonym wnioskiem .

Prezydent Miasta przeglądając korespondencję decyduje, którą korespondencję załatwia sam oraz przydziela pozostałą korespondencję do załatwienia przez właściwe wydziały bądź stanowiska pracy (§ 10 ust. 1 instrukcji). Na przeglądanej korespondencji, przewidzianej do załatwienia przez wydziały bądź stanowiska pracy, umieszcza się dyspozycje dotyczące sposobu załatwienia sprawy, terminu załatwienia sprawy i aprobaty załatwienia sprawy bądź podpisania czystopisu (§ 10 ust. 2 instrukcji). Jeżeli korespondencja dotyczy spraw wchodzących w zakres działania (czynności) różnych wydziałów lub pracowników, przekazuje się ją wydziałowi lub pracownikowi, do którego należy załatwienie sprawy w podstawowym zakresie (§10 ust. 5 instrukcji).

Na wniosku A. N. z dnia 1 grudnia 2010 r. brak jest stosownej dyspozycji Prezydenta Miasta co do sposobu i terminu załatwienia sprawy.

W świetle regulacji zawartych w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Miejskiego w Z., wprowadzonym Zarządzeniem Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. (dalej: regulamin) Sąd uznał, że dokument sygnowany przez Prezydenta Miasta w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie urlopu bezpłatnego dla A. N., opatrzony datą 2 grudnia 2010 r. sporządzony został wbrew obowiązującym w Urzędzie Miasta zasadom. Do zakresu działania Prezydenta Miasta należy wykonywanie uprawnień zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników zatrudnionych w Urzędzie (§ 11 ust. 11 regulaminu), jak również do jego wyłącznej kompetencji należy podpisywanie dokumentów związanych z wykonywaniem funkcji zwierzchnika służbowego (§ 37 ust. 8 regulaminu), jednakowoż prowadzenie spraw osobowych pracowników pozostaje również w zakresie właściwości Wydziału Organizacyjnego (§ 12 ust. 13 regulaminu), który zobowiązany jest przygotować stosowny dokument w sprawie wniosku radnej i przedstawić do podpisu Prezydentowi. Dokument ten powinien być uprzednio parafowany przez kierownika Wydziału oraz pracownika, który dokument przygotował (§ 39 ust. 1 regulaminu).

Na wskazanym wyżej dokumencie z dnia 2 grudnia 2010 r., podpisanym przez Prezydenta Miasta Z., brak parafy kierownika Wydziału Organizacyjnego oraz pracownika, który dokument przygotował.

Wobec powyższego, teza o złożeniu wniosku o urlop bezpłatny przez A. N. z naruszeniem terminu wskazanego w art. 24b u.s.g. znajduje uzasadnienie. Oceny tej nie mogą zmienić zeznania składane w trakcie przesłuchań prowadzonych przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w C. przez byłego ówczesnego Prezydenta Miasta – M. M., Sekretarz Miasta-A. Ż. oraz skarżącą, w których jednomyślnie stwierdzali, że wniosek został złożony w dniu 1 grudnia 2010 r.

Odnosząc się do zarzutów natury procesowej, podnoszonych przez pełnomocnika skarżącej Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie z następujących względów:

Pierwszy z zarzutów dotyczył naruszenia art. 20 ust. 1 u.s.g. oraz § 12 Regulaminu Rady Miejskiej, stanowiącego załącznik nr 1 do Statutu Miasta Z. ze względu na fakt, iż do zawiadomienia o sesji Rady Miejskiej w Z. odbywającej się w dniu [...] grudnia 2010 r. nie dołączono porządku obrad z projektami uchwał i tym samym ograniczono możliwość zapoznania się przez radnych z tymi dokumentami przed sesją, natomiast sprawa podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu A. N. została wprowadzona do porządku obrad Rady Miejskiej dopiero w trakcie sesji.

Zasadnicze znaczenie dla kwestii wprowadzenia do porządku obrad rady nowej sprawy, która ma być przedmiotem uchwały tego organu, jest przepis art. 20 ust. 1a u.s.g., który przyznaje radzie gminy prawo do wprowadzenia zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Skład orzekający Sądu podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2008 r., syg. akt II OSK 447/08 (NZS 2008/6/115), który stwierdza, iż nie można przepisu art. 20 ust. 1a rozumieć jedynie jako dopuszczalności zmiany porządku obrad z wyłączeniem możliwości zaproponowania następnie treści określonej uchwały i jej podjęcia. Jeśli radni bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady mogą zmienić porządek obrad to mogą także - w zakresie jaki wynika z przegłosowanej zmiany porządku obrad - zgłosić projekty i podjąć określone uchwały. Rada gminy jest organem kolegialnym i jedyną formę, w jakiej uzewnętrznia się jej wola stanowi podejmowanie uchwał. Ponieważ rada może wypowiadać się tylko w takiej formie to zmiana porządku obrad bez możliwości podjęcia w określonym nią zakresie uchwał czyniłaby możliwość zmiany porządku obrad czynnością pozorną.

Wobec tego w sytuacji, kiedy rada gminy zmienia porządek obrad w trakcie sesji, co może się wiązać z koniecznością podjęcia uchwały, nie narusza prawa wystosowanie do radnych zawiadomienia o sesji z załączonym porządkiem obrad, w którym sprawa taka nie została ujęta.

Przepis § 20 ust. 7 Regulaminu Rady Miejskiej przewiduje co prawda, iż Rada Miejska może, bezwzględną większością głosów, wyrazić zgodę na włączenie do porządku obrad projektu uchwały zgłoszonego po upływie terminu określonego w § 20 ust. 6, w tym także podczas sesji jedynie w uzasadnionych (niedających się przewidzieć) przypadkach, jednakże jest to wymóg dalej idący niż określony w art. 20 ust. 1a u.s.g. W przypadku kolizji miedzy normą ustawową a normą zawartą w regulaminie zastosowanie powinna znaleźć pierwsza z nich (norma ustawowa). Stąd bez znaczenia pozostaje kwestia czy w przedmiotowej sprawie zachodził uzasadniony, niedający się przewidzieć, przypadek, który umożliwiałby podjęcie przedmiotowej uchwały w tak nagłym trybie.

Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 20 ust. 1a u.s.g. w związku z tym, że wniosek Prezydenta Miasta o rozszerzenie porządku obrad o podjęcie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnej A. N. nie uzyskał bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady, który wynosi 23 radnych.

Jak wynika z protokołu Nr [...] z sesji Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2010 r. w tej sprawie odbyło się kilka głosowań. W trakcie pierwszego głosowania, które dotyczyło poszczególnych propozycji zmian do porządku obrad, wniosek o rozszerzenie porządku obrad co do przedmiotowej uchwały nie uzyskał bezwzględnej większości głosów ustawowego składu Rady, wynoszącej 12 głosów (11 głosów "za", 7 – "przeciw" i 1 głos wstrzymujący), natomiast prowadzący obrady Przewodniczący Rady Miejskiej uznał błędnie wniosek za przyjęty. W następnym głosowaniu, nad przyjęciem nowego porządku obrad, uwzględniającego wnioski zgłoszone przez Prezydenta (w tym i wniosek o podjecie uchwały wygaszającej mandat) uzyskano bezwzględną większość głosów (12 głosów "za" , 7 "przeciw"). Wreszcie w kolejnym głosowaniu, po dostrzeżeniu błędu przez Przewodniczącego, przegłosowano przyjęcie wniosku o rozszerzenie porządku obrad o przedmiotowa uchwałę (12 "za", 7 "przeciw", 1 wstrzymujący się) oraz cały porządek obrad uwzględniający wszystkie zmiany (13 "za", 7 "przeciw"). Nie budzi wątpliwości fakt, iż prowadzący obrady dopuścił się naruszenia procedury polegającego na wielokrotnym głosowaniu tych samych spraw. Po dwu pierwszych głosowaniach, kiedy równocześnie Rada nie przyjęła wniosku o rozszerzenie porządku obrad o uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu oraz przyjęła ten wniosek, przyjmując zaproponowany nowy porządek obrad uwzględniający w punkcie 8 wniosek o podjęcie tej uchwały, przy błędnym osądzie Przewodniczącego, iż wynik pierwszego z tych głosowań wskazywał jednak na przyjęcie wniosku, koniecznym stało się ponowne głosowanie w celu usunięcia tych rozbieżności. Wobec tego, zdaniem Sądu, uzasadnione było trzecie głosowanie dotyczące wprowadzenia do porządku obrad wniosku o podjęcie uchwały. Natomiast zupełnie zbędne było, po wcześniejszym przegłosowaniu poszczególnych wniosków dotyczących zmiany porządku, ponowne głosowanie nad przyjęciem całego porządku obrad.

Jeśli chodzi o zarzut dotyczący wadliwości objęcia mandatu radnego przez J. S., ze względu na złożenie przez niego wpierw ślubowania, a dopiero potem podjęciu przez Radę Miejską uchwały w sprawie obsadzenia zwolnionego mandatu, Sąd stwierdził, że wedle protokołu z sesji rzeczywiście taka była kolejność podejmowanych czynności, przy czym nastąpiły one bezpośrednio po sobie. W szczególności istotne jest to, że w międzyczasie nie odbyły się żadne głosowania, w tym głosowanie nad wygaśnięciem mandatu radnej. Nawet gdy uznać, w ślad za skarżącą, inną kolejność tych czynności, tj. wpierw uchwała w sprawie obsadzenia mandatu, a później ślubowanie, to podjęcie przez radę stosownej uchwały powodowało konwalidację przedwczesnego ślubowania. Wbrew twierdzeniom skarżącej brak jest podstaw do kwestionowania skuteczności objęcia wolnego mandatu w tym trybie. Tym samym Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej dotyczącego udziału w głosowaniach osoby nieuprawnionej (tj. radnego J. S.).

Co do zarzutu odnoszącego się do braku stanowiska komisji Rady w kwestii projektu uchwały wygaszającej mandat w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że w świetle obowiązujących regulacji zawartych w załączniku nr 1 do Statutu Miasta Z. znajduje on uzasadnienie. Jednakże w sytuacji, kiedy rada nowej kadencji komisji takich jeszcze nie powołała nie można uznać, że tym samym organ stanowiący gminy nie ma możliwości podejmowania uchwał ze względu na tego rodzaju przeszkodę. Stanowisko takie pozostawałoby w sprzeczności z pozycją tego organu, jak również z istotą samorządu terytorialnego zakładającą podejmowanie samodzielnie rozstrzygnięć przez społeczność lokalną reprezentowaną przez wybrany przez nią organ. Wobec tego wskazanego uchybienia nie można uznać za istotne naruszenie prawa.

Konkludując Sąd stwierdził, że dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały nie wykazała istnienia naruszeń prawa materialnego lub procesowego uzasadniających uwzględnienie skargi. Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty Sąd uznał, że A. N. utraciła mandat radnej Rady Miejskiej w Z. wskutek niezłożenia w zakreślonym terminie wniosku o udzielenie urlopu wymaganego zgodnie z art. 24b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. W związku z niewypełnieniem przez A. N. powyższego obowiązku, Rada Miejska w Z. podjęła zgodną z prawem uchwałę o wygaśnięciu jej mandatu. Z tego powodu skarga została oddalona, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. N., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 24b ust. 1 i 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że w sprawie zachodziły okoliczności stanowiące podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu skarżącej przy jednoczesnym zaniechaniu ustalenia przez Radę Miejską w Z. podstaw faktycznych uchwały,

b) art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że dopuszczalne jest doręczenie radnym projektów uchwał z uchybieniem tego przepisu,

c) art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że dopuszczalna jest zmiana porządku obrad poprzez ponowne głosowanie tego samego wniosku o zmianę porządku obrad w sytuacji gdy pierwotny wniosek nie uzyskał stosownej większości wymaganej ustawą,

d) przepisów § 20 ust. 8 i 9 Regulaminu Rady Miejskiej w Z. stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] czerwca 2010 r. poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała nie musiała być przedmiotem procedury uchwałodawczej przewidzianej w Statucie,

e) art. 23a ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 194 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw poprzez uznanie, że obecny na sesji Rady Miejskiej w Z. w dniu [...] grudnia 2010 r. J. S. był uprawniony do udziału w głosowaniu.

2. obrazę przepisów postępowania:

a) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie wniosku skarżącej o dopuszczenie dowodu z protokołów przesłuchania M. M., A. Ż., R. M. i E. K.,

b) art. 233 k.p.c. w związku z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez danie wiary "pisemnemu oświadczeniu sekretarz o przekazaniu na jej ręce wniosku A. N. o udzielenie urlopu oraz pisma Prezydenta zawierającego zgodę Prezydenta w dniu 17 grudnia 2010 r." przy jednoczesnej odmowie dania wiary zeznaniom świadków M. M., A. Ż. i A. N., oraz pismu Prezydenta w przedmiocie udzielenia urlopu.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a w szczególności wynagrodzenia adwokata.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca wniosła o przeprowadzenie na rozprawie kasacyjnej dowodu z protokołów przesłuchania M. M., A. Ż., R. M. i E. K. znajdujących się w aktach sprawy [...] Prokuratury Rejonowej w C., na okoliczność faktu i dnia złożenia wniosku urlopowego przez skarżącą.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina Z., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 20 ust. 1a u.s.g. rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów. Wprowadzenie w tym trybie do porządku obrad projektu określonej uchwały oznacza, że rada może taką uchwałę następnie podjąć. Jednakże wprowadzenie w omawianym trybie zmiany w porządku obrad nie oznacza, że projekt uchwały nie podlega dalszym pracom legislacyjnym przewidzianym w regulaminie rady. W rozpoznawanej sprawie do porządku obrad Rady Miejskiej w Z. w dniu [...] grudnia 2010 r. wprowadzono projekt uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnej A. N. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że w zaistniałym stanie faktycznym, wynikającym z treści protokołu Nr [...] z sesji Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2010 r., dopuszczalna była reasumpcja głosowania nad wprowadzeniem do porządku obrad projektu uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu skarżącej. Należy tutaj mieć na względzie, że wprawdzie w pierwszym głosowaniu wniosek o rozszerzenie porządku obrad o sporną uchwałę nie uzyskał bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady, jednakże taką większością przegłosowany został nowy porządek obrad, zawierający podjęcie uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu skarżącej. W takiej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby wyjaśnić powstającą wątpliwość co do zakresu wprowadzonych zmian w porządku obrad znajduje uzasadnienie reasumpcja głosowania nad wprowadzeniem do porządku obrad uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu skarżącej.

Nietrafnie natomiast Sąd pierwszej instancji uznał za nieistotną kwestię dalszego procedowania nad projektem wprowadzonej uchwały. Stosownie do § 20 ust. 8 Regulaminu Rady Miejskiej w Z., stanowiącej załącznik nr 1 do Statutu Miasta Z., Przewodniczący Rady przesyła projekt uchwały do zaopiniowania odpowiednim Komisjom, za wyjątkiem projektów uchwał składanych podczas sesji. W myśl zaś § 20 ust. 9 niniejszego Regulaminu w przypadkach projektów uchwał składanych podczas sesji Przewodniczący Rady ogłasza przerwę w obradach, w celu uzyskania opinii odpowiedniej Komisji. Zgodnie zaś z ust. 9 § 20 Regulaminu szczegółowa dyskusja nad projektami uchwał odbywa się na posiedzeniach właściwych Komisji. Niewątpliwie wskazana procedura w rozpoznawanej sprawie nie została zachowana. Nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, aprobującego pominięcie dalszego procedowania nad projektem uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu skarżącej. Pominięcia tego nie usprawiedliwia fakt, że w momencie podejmowania kwestionowanej uchwały Rada nie powołała jeszcze komisji. Jak wynika z treści protokołu posiedzenia Rady na posiedzeniu w dniu [...] grudnia 2010 r., po podjęciu zaskarżonej uchwały, doszło do powołania stałych komisji oraz określenia ich składów liczbowych, a także ustalenia składów osobowych. Następnie zarządzona została przerwa celem ukonstytuowania się Komisji Gospodarczej, Budżetu i Integracji Europejskiej, która podjęła pracę nad projektem uchwał budżetowych procedowanych w dalszej części obrad sesji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przebieg posiedzenia Rady Miejskiej w Z. w dniu [...] grudnia 2010 r. wskazuje, że nie istniały żadne obiektywne przeszkody, aby projekt uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu skarżącej poddać dalszym pracom właściwej komisji, po jej powołaniu i ukonstytuowaniu. Zachowanie omawianej procedury było istotne z tego względu, że mandat radnego, w przypadkach określonych w art. 190 ust. 1 ordynacji wygasa z mocy prawa, zaś uchwała rady stwierdzająca wygaśnięcie mandatu ma charakter aktu deklaratoryjnego. Podejmując uchwałę w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego rada rozstrzyga o tym, czy zachodzi ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu, natomiast konsekwencje tego ustalenia następują z woli ustawodawcy. To ustawodawca przewidział w jakich przypadkach wygasa mandat radnego i rada musi stwierdzić, czy ten przypadek, z którym ustawodawca wiąże tak daleko idący skutek w postaci wygaśnięcia mandatu, zaistniał. Trzeba bowiem mieć na względzie, że źródłem mandatu radnego jest wola wyborców, wyrażona w demokratycznych wyborach. Dlatego niezmiernie istotne jest ustalenie, czy rzeczywiście, obiektywnie, zaistniała ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu radnego.

W rozpoznawanej sprawie ustalenia wymagało, czy skarżąca w terminie określonym w art. 24b ust. 1 u.s.g. złożyła wniosek o urlop bezpłatny, gdyż niezłożenie takiego wniosku, stosownie do art. 24b ust. 5 u.s.g., jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu. Jak wynika z akt sprawy okoliczność w jakiej dacie doszło do złożenia przez skarżącą wniosku o urlop bezpłatny nie jest kwestią oczywistą i w związku z tym wymagała wyjaśnienia. Dlatego ważny jest sposób procedowania nad wprowadzonym do porządku obrad projektem uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu skarżącej. Wprowadzenie omawianego punktu do porządku obrad przed powołaniem i ukonstytuowaniem się komisji skutkowało tym, że w gruncie rzeczy Rada nie poddała analizie zaistniałego stanu faktycznego, przyjmując za wiarygodną wersję przedstawioną przez Prezydenta Miasta w zgłoszonym pod obrady projekcie uchwały. Materiał, którym dysponował Sąd pierwszej instancji wskazuje zaś, że stan faktyczny wcale nie jest oczywisty, a wręcz przeciwnie jest dosyć złożony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, że kwestie budżetowe, które na tym samym posiedzeniu Rady zostały poddane dalszym pracom przed właściwą komisją, są ważniejsze od tego, czy doszło do wygaśnięcia mandatu powierzonego przez wyborców w drodze przeprowadzonych demokratycznie wyborów.

Wadliwe procedowanie nad projektem uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu skarżącej nie pozwala uznać stanowiska Rady za uzasadnione, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji. Przede wszystkim brak jest podstaw, aby wniosek o urlop bezpłatny, o którym mowa w art. 24b ust. 1 u.s.g. traktować w kategoriach dokumentu o charakterze publicznym, skoro jest to wniosek pracownika kierowany do pracodawcy. Kwestia zaś, jak w ocenie Sądu pierwszej instancji powinien wyglądać, w świetle Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Z., obieg dokumentu zawierającego wniosek skarżącej o udzielenie urlopu bezpłatnego nie przesądza, że skarżąca nie złożyła w wymaganym terminie niniejszego wniosku. Nadto rozważanie tych kwestii przez Sąd nie zmienia faktu, że Rada w ogóle nie zajęła się wyjaśnieniem sprawy. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie może się natomiast sprowadzać, jak ujął to Sąd pierwszej instancji, do tego czy teza o złożeniu przez skarżącą wniosku o urlop bezpłatny z naruszeniem terminu znajduje uzasadnienie. Rzeczą Rady Miejskiej w Z. nie było stawianie tez, tylko właściwe wyjaśnienie czy zaistniała ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu, co należało uczynić w drodze prawidłowego procedowania nad projektem uchwały.

Wobec powyższego za uzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia art. 20 ust. 1a u.s.g. oraz § 20 ust. 8 i 9 Regulaminu Rady Miejskiej w Z. W konsekwencji naruszenia wskazanych przepisów doszło także do naruszenia art. 190 ust. 1 pkt 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 24b ust. 1 i 5 ustawy o samorządzie gminnym.

Niezasadny natomiast jest zarzut naruszenia art. 23a ust. 1 i 3 u.s.g. w zw. z art. 194 ust. 1 ordynacji. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że treść ślubowania wskazuje, iż zawiera ono oświadczenie o podjęciu przez radnego obowiązków wynikających z mandatu. Ślubowanie nie oznacza objęcia mandatu w znaczeniu uzyskania mandatu. Dlatego złożenie przez J. S. ślubowania przed podjęciem przez Radę uchwały o wstąpieniu na miejsce radnego, którego mandat uprzednio wygasł nie stanowi naruszenia wskazanych wyżej przepisów, tym bardziej kiedy zważy się, że czynności te nastąpiły bezpośrednio po sobie, na co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji.

Natomiast brak podstaw, aby uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. Oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z protokołów zeznań świadków nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji dysponował postanowieniem Prokuratora o umorzeniu śledztwa, w uzasadnieniu którego zostały obszernie przedstawione zeznania świadków przesłuchanych podczas prowadzonego postępowania. Materiał ten wystarczał do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Natomiast Sąd nie dokonał oceny zeznań świadków skoro nie dopuścił dowodu z protokołów zawierających ich zeznania i z tego względu brak jest podstaw do czynienia zarzutu naruszenia art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.