Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 11/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 136, art. 138 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 64a, art. 64b § 1, art. 64e, art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 30 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2024 roku sprzeciwu Z. F. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 11 grudnia 2023 roku nr KO.442.24.2023 w przedmiocie wniosku o umorzenie należności i odsetek powstałych z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 11/24

UZASADNIENIE

Pismem z dnia 10.10.2023 r. Z.F. wystąpił o "pomoc w umorzeniu w części zadłużenia alimentacyjnego", tj.:- ok. 30% zaliczek alimentacyjnych oraz 30% odsetek od należności wypłaconych K.F. na syna K.F., - wstrzymanie pobierania "opłat na zadłużenie alimentacyjne" na okres 3 miesięcy - do momentu zmiany sposobu wynagradzania z 1/8 etatu na 1/2 etatu.

Uzasadniając wniosek wskazał, że już wcześniej występował o umorzenie części zadłużenia alimentacyjnego, jednakże wyznaczony 7-dniowy termin na dopełnienie wszystkich formalności był niewystarczający, co z kolei skutkowało decyzją odmowną. Wnioskodawca zaznaczył, że przebywa w Zakładzie Karnym. Po jego opuszczeniu chce powrócić do "prawidłowego życia w społeczeństwie". Jest świadomy, że to jego choroba alkoholowa doprowadziła do tego, że znalazł się w Zakładzie Karnym, lecz chce to zmienić. Jest zapisany do udziału w programie resocjalizacyjnym, który podniesie jego kwalifikacje zawodowe (skarżący zaznacza, iż ukończył kurs robót wykończeniowych), odbył też terapię dla skazanych uzależnionych od alkoholu. Z uwagi na to, iż odbywa karę pozbawienia wolności nie ma możliwości regulować "naliczeń komorniczych". Na poczet należności dokonywane są potrącenia z jego wynagrodzenia wynoszącego 450 zł brutto. W pierwszej jednak kolejności odliczane są składki emerytalne i rentowe oraz inne zobowiązania, w tym na prąd w celi. W tej sytuacji nie jest w stanie uregulować zadłużenia, które narasta, wobec czego wnioskuje o udzielenie pomocy. Dodał, że koniec odbywania kary przypada na [...].2025 r., chyba że otrzyma przedterminowe zwolnienie, o które się ubiega.

Decyzją z dnia 8 listopada 2023 r. organ I instancji odmówił Z.F.: - częściowego umorzenia należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej w kwocie 7.756,74 zł w okresie od 01.09.2006 r. do 30.09.2008 r. osobie uprawnionej – K. F. (przedstawiciel ustawowy K. F.), - częściowego umorzenia odsetek powstałych z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 23,05 w okresie od 01.10.2008 r. do 30.09.2010 r. osobie uprawnionej – K.F. (przedstawiciel ustawowy K. F.), - wstrzymania spłaty zadłużenia na okres 3 miesięcy z tytułu zobowiązań alimentacyjnych osobie uprawnionej – K. F. (przedstawiciel ustawowy K. F.).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że:

- Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w P. (MOPR), w drodze decyzji administracyjnych, po złożeniu przez osoby uprawnione stosownych wniosków oraz zaświadczeń od Komornika Sądowego o bezskutecznej egzekucji, przyznał K.F. na osobę uprawnioną K.F. od 01.09.2006 r. do 30.09.2008 r. prawo do zaliczki alimentacyjnej w wysokości 300,00 zł miesięcznie, od 01.10.2008 r. do 30.09.2010 r. prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości 400,00 zł miesięcznie;

- w ww. okresach osobie uprawnionej wypłacono zaliczkę alimentacyjną oraz świadczenia z funduszu alimentacyjnego;

- zadłużenie Z. F. w stosunku do MOPR z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego i zaliczki alimentacyjnej, po uwzględnieniu wszystkich spłat, na dzień wydania decyzji wynosi ogółem 13.122,59 zł (5.365,85 zł + 7.756,74 zł), w tym: zadłużenie z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami, wypłaconymi K.F. na osobę uprawnioną K.F., wynosi: 5.365,85 zł (5.342,80 zł - należność główna + 23,05 zł odsetki), zadłużenie z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych K.F. na osobę uprawnioną K.F., wynosi 7.756,74 zł;

- z informacji o dokonanych wpłatach dłużnika w okresie od 01.09.2006 r. do 30.10.2023 r., które przekazywane są przez Komornika Sądowego na rzecz zadłużenia do MOPR wynika, iż podczas trwania egzekucji od 01.09.2006 r. kwoty wyegzekwowane od Z. F. z zajęcia, do chwili obecnej, były mniejsze niż wysokość zasądzonych na przestrzeni lat alimentów i nie stanowiły nieprzerwalnego ciągu co najmniej trzech lat (uwzględniono jedynie te kwoty, które są bezpośrednio przekazywane od komornika do organu, a nie te, które są potrącane od dłużnika (tabela - wydruk stan zadłużenia dłużnika z dnia 30.10.2023 r.);

- Z.F. nie spełnia warunków do tego, aby uwzględnić jego wniosek o umorzenie zadłużenia na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy, gdyż nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie;

- umorzenie należności na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy może nastąpić tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w następstwie, których sytuacja zdrowotna lub rodzinna zobowiązanego ulegnie takiemu pogorszeniu, że nie jest on w stanie na bieżąco spłacać swoich należności, a ponadto nie ma perspektywy poprawy i zmiany tej sytuacji; sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika alimentacyjnego ubiegającego się o umorzenie należności musi go wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych;

- z oświadczenia o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania, złożonego w dniu 17.10.2023 r. wynika, że Z.F. jest osobą zdrową, w średnim wieku ([...] lat), ukończył terapię alkoholową w stopniu umiarkowanym oraz kurs robót wykończeniowych, nie posiada żadnych oszczędności, jest współwłaścicielem (w 1/6 części) domu przy ul. [...] w W., którego wartość szacunkowa wynosi ok. 80.000 zł. W rubryce "wierzytelności" zaznaczył, że posiada zadłużenie alimentacyjne w kwocie 13.122,59 zł (wydruk z dnia 30.10.2023 r.). W oświadczeniu podał dochody matki w wys. 1.700,00 zł netto miesięcznie (renta);

- w piśmie z dnia 13.05.2022 r. Z.F. poinformował, że dom to "pokomunistyczny budynek", budowany z pustaków szlakowych, który wymaga remontu (wzmocnienie stropu, instalacja ogrzewania, naprawa dachu). Zaznaczył również, że zanim zaczął nadużywać alkoholu rozpoczął remont domu, lecz w związku z problemem alkoholowym zaprzestał dalszych działań;

- zgodnie z zaświadczeniem z Aresztu Śledczego w P. z dnia 10 października 2023 r., z wynagrodzenia za pracę, w której zatrudniony jest na 1/8 etatu, za miesiąc sierpień 2023 r. uzyskał dochód brutto w wysokości 428,60 zł, z którego odliczane są składki na ubezpieczenie emerytalne w wys. 41,83 zł, składki na ubezpieczenie rentowe w wys. 6,43 zł, składki na Fundusz Skazanych (7%) w wys. 30,00 zł, Fundusz Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej (51%) w wys. 218,59 zł, potrącenia w wysokości 52,70 zł przez Komornika Sądowego tytułem zajęcia alimentacyjnego. Po opłaceniu składek i dokonanych potrąceniach kwota netto z wynagrodzenia za pracę za miesiąc lipiec 2023 r. wyniosła 79,05 zł;

- umorzenie należności dłużnika alimentacyjnego, w myśl art. 30 ust. 2 ustawy, powinno mieć miejsce tylko wtedy, gdy sytuacja dochodowa i rodzinna zobowiązanego nie pozwala na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, o ile stan taki jest skutkiem czynników obiektywnych, tj. takich, na które zobowiązany nie miał wpływu. Konstrukcja ww. przepisu zawiera w swej istocie kompetencje organu do orzekania w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ może, ale nie musi umorzyć zaległości lub też odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty;

- Z.F. przebywa w Areszcie Śledczym w P., a co za tym idzie ma zapewnione niezbędne środki do życia, tj. wyżywienie, nocleg czy opiekę lekarską, nie ponosi więc żadnych kosztów i wydatków związanych z utrzymaniem. Mimo zmiany zatrudnienia z 1/2 na 1/8 etatu posiada środki pieniężne, z których dokonywane są potrącenia komornicze, co umożliwia stopniową spłatę zaległości alimentacyjnych, zmniejszając tym samym zadłużenie. Wnioskodawca mógłby wystąpić o zatrudnienie na pełny etat, wówczas nastąpiłby wzrost wynagrodzenia za pracę, a po ukończeniu kary pozbawienia wolności będzie miał możliwość podjęcia nowego zatrudnienia (we wniosku z dnia 17.10.2023 r. Z.F. podał, że koniec kary przypada na [...].2025 r., jednak stara się o przedterminowe zwolnienie);

- decyzją z dnia 10.06.2022 r. Z. F. zostały umorzone odsetki od zadłużenia z tytułu funduszu alimentacyjnego w kwocie 4.733,96 zł, co znacznie zmniejszyło ogólną kwotę jego zadłużenia;

- Z.F. sam przyznał, że powstałe zadłużenie wynika z jego winy i postępowania, lecz chce to zmienić, tj. wyjść z uzależnienia od alkoholu. Postanowił zmienić swoje życie tak, aby móc po wyjściu na wolność podjąć zatrudnienie i zacząć prawidłowo uczestniczyć w życiu i społeczeństwie. Zadeklarował też chęć spłaty zaległego "długu alimentacyjnego";

- sam fakt odbywania kary pozbawienia wolności przez dłużnika alimentacyjnego nie jest okolicznością szczególną i wyjątkową, a ponadto ma charakter przejściowy;

- zasadą jest egzekwowanie należności alimentacyjnych, a ich umorzenie może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa lub rodzinna nie pozwala dłużnikowi na wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego, o ile stan taki jest efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności;

- zgodnie z art. 133 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r., poz. 1843 ze zm.), dalej jako: "k.r.o.", zobowiązanie alimentacyjne rodzica wobec dziecka ma charakter obligatoryjny. Alimenty służą realizacji ochrony dobra dziecka poprzez zapewnienie środków na jego godziwe utrzymanie, wychowywanie czy edukację. Dobro dziecka jest wartością, która podlega konstytucyjnej ochronie ze strony państwa (art. 72 Konstytucji RP), dlatego też zwolnienie dłużnika z obowiązku zwrotu należności, które wypłacone zostały przedstawicielom ustawowym na osoby uprawnione, jako należne od niego świadczenia alimentacyjne może mieć miejsce tylko wówczas, gdy jego sytuacja dochodowa nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego nawet w najmniejszym stopniu;

- umorzenie zadłużenia alimentacyjnego z powodu niskiego dochodu lub czasowego pozbawienia wolności, każdemu dłużnikowi alimentacyjnemu, prowadziłoby do przerzucenia na wszystkich podatników obowiązku utrzymania dzieci dłużników alimentacyjnych, co byłoby sprzeczne z interesem publicznym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1015/20);

- sytuacja życiowa, w jakiej znalazł się Z.F., pozwala mu, w miarę możliwości, na spłatę zadłużenia i nie stanowi wystarczającej przesłanki do częściowego umorzenia i zaniechania obciążenia zainteresowanego obowiązkiem spłaty należności powstałych z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Z.F. pracuje w zakładzie karnym, dzięki czemu posiada środki, które pozwalają mu na stopniowe spłacanie zadłużenia). Ponadto dzięki zdobytym umiejętnościom, po opuszczeniu zakładu karnego będzie miał większe możliwości podjęcia zatrudnienia;

- dopóki sytuacja dłużnika alimentacyjnego rokuje nadzieją na spłatę zadłużenia, niezasadne jest stosowanie preferencji wobec wnioskodawcy w postaci umorzenia zaległości alimentacyjnych.

W odwołaniu od decyzji Z.F. postawił pytanie, w jaki sposób ma spłacić zadłużenie alimentacyjne, skoro z jego niskiego wynagrodzenia 51% potrącanych jest na Fundusz Postpenitencjarny, z którego korzystają osoby niepracujące opuszczające zakład kamy, a ponadto uzyskując wynagrodzenia sam musi pokrywać niektóre koszty, np. związane z zakupem znaczków pocztowych. Przy takim podejściu do jego sytuacji zbędne są starania o podniesienie wynagrodzenia, gdyż "lepiej nie pracować wcale i być zwolniony z opłat (...)".

Skarżący jest świadomy, że Państwo nie będzie go utrzymywać, lecz uważa, że skoro przez okres 2 lat ograniczenia wolności i pracy miał potrącane z wynagrodzenia 51% na Fundusz Postpenitencjarny (co uczyniło kwotę ok. 20.000 zł) oraz 40% na spłatę zadłużenia alimentacyjnego, to powinien mieć prawo do częściowego umorzenia należności.

Skarżący zaznaczył, iż "kiedy mogłem do płaciłem" alimenty, lecz z uwagi na problem alkoholowy nie myślał o następstwach niewywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego. Dodaje, iż będąc na wolności nigdy nie korzystał z opieki społecznej. Chce być traktowany z godnością, a nie gorzej od osób unikających pracy.

Decyzją z dnia 8 listopada 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 138 par. 2 k.p.a., uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Kolegium wyjaśniło, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów określa m.in. działania podejmowane wobec dłużników alimentacyjnych (art. 1 ust. 1 pkt 5). Ustawa ta, w art. 30, przewiduje dwa możliwe, rozłączne tryby umarzania należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych oraz świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Ten tryb jest stosowany, gdy dłużnik zwraca się o umorzenie należności z uwagi na swoją trudną sytuację dochodową i rodziną (wówczas decyzję w tej sprawie podejmuje organ właściwy wierzyciela).

W myśl zaś art. 30 ust. 1 ustawy, organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości:

1) 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów;

2) 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 łat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów;

3) 100%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów.

Umorzenie należności następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 30 ust. 3 ustawy). Decyzja wydana w tym przedmiocie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że prawo pozostawia organowi właściwemu wybór sposobu rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji organ nie ma obowiązku uwzględnienia argumentów wnioskodawcy i umorzenia należności, ale też nie oznacza to dowolności rozstrzygnięcia organu. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1535/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

W myśl art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie korki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względnie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Postępowanie administracyjne w niniejszej prawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 10.10.2023 r.

Niewątpliwie wniosek jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych oraz świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części. Organ powinien rozstrzygnąć sprawę w zakresie żądania wnioskodawcy, w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego, bacząc jednak na treść przepisów regulujących stan prawny.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ podał m.in. art. 30 ust. 1-2 ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na egzekucję prowadzoną wobec dłużnika alimentacyjnego i stwierdził, iż nie spełnia on warunków do umorzenia zadłużenia na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy.

Pojawia się jednak wątpliwość, czy organ I instancji - Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego - był organem właściwym do podejmowania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 30 ust. 1 ustawy. Z treści tego przepisu jasno wynika, iż do rozpatrzenia wniosku w trybie w nim określonym, właściwym organem jest organ właściwy dłużnika. To organ właściwy dłużnika rozpatruje wniosek o zastosowanie ulgi w formie umorzenia należności powstałych z tytułu wypłaty zaliczek alimentacyjnych i świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w oparciu o przesłanki wskazane w przepisie art. 30 ust. 1 ustawy - procentowo określone kryterium umorzenia odnosi się do okresu skutecznej egzekucji. Z kolei kompetencje do umorzenia należności na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy znajdują się w obszarze właściwości rzeczowej organu właściwego wierzyciela.

Podkreślić należy, iż organy administracyjne zobowiązane są, na podstawie art. 19 k.p.a., przestrzegać z urzędu swojej właściwości, zarówno rzeczowej jak i miejscowej.

Organem właściwym dłużnika, w myśl art. 2 pkt 9 ustawy, jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego, natomiast organem właściwym wierzyciela jest z wójt, burmistrza lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej, co wynika z definicji zawartej w art. 2 pkt 10 ustawy. Organ właściwy dłużnika jest jednocześnie organem właściwym wierzyciela, jeżeli organ ten jest właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej oraz dłużnika alimentacyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano, jakie jest miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego oraz na jakiej podstawie organ uznał się za właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy. Jednocześnie zauważyć należy, iż w oświadczeniu z dnia 05.10.2023 r. o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania Z.F. jako adres zamieszkania podał: [...] W., ul. [...].

Poza tym organ wskazuje w zaskarżonej decyzji z dnia 8 listopada 2023 r., iż rozstrzygnięcie wydano "po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 17.10.2023 r. złożonego przez pana Z. F.". O "ponownym rozpatrywaniu wniosku" organ pisze też w uzasadnieniu decyzji. Nic jednak nie wskazuje na to, aby złożony w dniu 17.10.2023 r. przez dłużnika alimentacyjnego wniosek był już wcześniej rozpatrywany i zaszły jakieś okoliczności faktyczne i prawne, które dały podstawę do "ponownego rozpatrywania wniosku".

Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, iż w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony o zakresie postępowania decyduje strona występująca z wnioskiem - wynika to z brzmienia art. 30 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 61 § 1 k.p.a. Istotą postępowania wszczętego na wniosek strony jest rozstrzygnięcie w zakresie żądania, które określa granice rozpatrzenia sprawy. Zastępowanie strony przez organ poprzez precyzowanie jej wniosku jest sprzeczne z istotą postępowania administracyjnego wszczynanego na wniosek, którego istotą jest ocena przez organ zasadności złożonego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OW 157/13 stwierdził: "Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji" (LEX nr 1450940).

W przedmiotowej sprawie Z.F. domagał się, oprócz umorzenia części zadłużenia alimentacyjnego, "wstrzymania pobierania opłat na zadłużenie alimentacyjne na okres 3 miesięcy". Tak sformułowane żądanie nie było jasne, zważywszy na treść art. 30 ust. 1 i 2 ustawy. Organ I instancji w zaskarżonej decyzji postanowił "odmówić wstrzymania spłaty zadłużenia na okres 3 miesięcy z tytułu zobowiązań alimentacyjnych osobie uprawnionej: K.F. (przedstawiciel ustawowy K. F.)", w sytuacji gdy ww. przepisy ustawy nie przewidują "wstrzymania spłaty zadłużenia". Przepis art. 30 ust. 2 ustawy daje podstawę do odroczenia spłaty występującego zadłużenia, jednakże aby podjąć właściwe rozstrzygnięcie należy wyjaśnić intencję i zakres żądania wnioskodawcy.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne obarczone jest istotnymi wadami powodującymi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Aspekty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie zostały bowiem dostatecznie wyjaśnione i ocenione.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji powinien przede wszystkim dokonać jednoznacznych ustaleń dotyczących zakresu żądania wnioskodawcy oraz podstaw, na jakich opiera swój wniosek (tj. czy wnioskuje o umorzenie należności ze względu na sytuację, która uniemożliwia mu wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku spłaty należności, czy też wniosek opiera na przesłankach z art. 30 ust. 1 ustawy, co też jest istotne dla określenia organu właściwego do rozpatrzenia złożonego wniosku).

Po wyjaśnieniu powyższych okoliczności, jeśli organ będzie właściwy w sprawie, winien on dokonać pełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i wydać rozstrzygnięcie w oparciu o ustawowe przesłanki, a zajęte w sprawie stanowisko szczegółowo i wyczerpująco uzasadnić.

Końcowo zaznaczyć też należy, iż w aktach sprawy przekazanych Kolegium brak jest materiału dowodowego pozwalającego ustalić osobę uprawnioną, na rzecz której świadczenia były wypłacane, w tym np. informacji organu właściwego wierzyciela przekazanej dłużnikowi alimentacyjnemu o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego i wysokości zobowiązań dłużnika alimentacyjnego wobec Skarbu Państwa z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jak i zaliczek alimentacyjnych. W zaskarżonej decyzji podano numery decyzji przyznających prawo do zaliczki alimentacyjnej i prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, lecz nie zostały one włączone do akt sprawy. Podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji administracyjnej musi zawierać ustalenia poddające się weryfikacji, w związku z czym zasadne jest wskazanie (i załączenie do akt sprawy) podstaw dowodowych podanych w decyzji ustaleń.

W sprzeciwie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z.F. podniósł argumenty mające wskazywać, że spełnia przesłanki do umorzenia należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej osobie uprawnionej K. F. oraz umorzenia odsetek powstałych z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Podnosi, iż nieuprawnione jest porównywanie go z innymi osobami, które celowo unikają płacenia alimentów na dzieci. Przyznaje, że jest osobą uzależnioną od alkoholu, co przyczyniło się do powstania zadłużenia alimentacyjnego, lecz chce to zmienić i "powrócić do życia w społeczeństwie jako normalny obywatel" oraz zajmować się swoim synem. Skarżący zaznacza, iż z jego wynagrodzenia 51% jest potrącane na fundusz postpenitencjarny, czyli na rzecz innych osób. Z jego obliczeń wynika, iż przez okres 2 lat potrącono z jego wynagrodzenia więcej niż wynosi zadłużenie alimentacyjne. Wobec tego uważa, iż ma prawo domagać się umorzenia należności alimentacyjnych.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W niniejszej sprawie sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Jednak rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

Ustawodawca wyodrębnił zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia ww. przesłanek. Oznacza to, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Powyższe rozumieć należy w ten sposób, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania – jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Istotne jest również to, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Podkreślić przy tym należy, że instytucja uchylenia sprawy do ponownego rozpatrzenia ma charakter wyjątkowy. Kolejne nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego i wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2017 r., poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie powinien prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Jak wskazano to w uzasadnieniu projektu powołanej nowelizacji k.p.a. i co potwierdza aktualne orzecznictwo i doktryna, zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 oraz wyroki WSA w Szczecinie z 7 grudnia 2017 r., II SA/Sz 1279/17 oraz WSA w Łodzi z 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17).

Z powyższego wynika zatem, że współczesny kształt postępowania odwoławczego kładzie nacisk na reformatoryjny i merytoryczny charakter rozpatrywania sprawy, co sprzyja sprawności i szybkości postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji nie wystąpił. W niniejszej sprawie, podstawą rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim o charakterze kasacyjnym było stwierdzenie, że organ ten ma wątpliwości co do właściwości organu co do podejmowania rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz co do przedmiotu żądania w części obejmującej wniosek o "wstrzymanie pobierania opłat na zadłużenie alimentacyjne na okres 3 miesięcy (...)"

W ocenie tut. Sądu ww. kwestie nadawały się do usunięcia w postępowaniu odwoławczym.

Po pierwsze, zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości:

1) 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów;

2) 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów;

3) 100%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów.

Kolegium powzięło wątpliwość, czy Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego jest organem właściwym dłużnika ze względu na jego miejsce zamieszkania. Tymczasem okoliczność ta mogła zostać ustalona (właściwość organu I instancji mogła zostać potwierdzona lub wykluczona) przez organ odwoławczy, gdyż nie wymagało to prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie prowadzącym do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Po drugie, zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Oznacza to, że we wniosku strona powinna zawrzeć żądanie odpowiadające jednej ze wskazanych w treści przepisu kompetencji organu.

Nie ulega wątpliwości, że decyzja organu I instancji powielała sformułowanie zawarte we wniosku: "wstrzymanie pobierania opłat na zadłużenie alimentacyjne na okres 3 miesięcy (...)", podczas gdy takiej instytucji art. 30 ust. 2 ustawy literalnie nie przewiduje. Jednak biorąc pod uwagę fakt, że z uzasadnienia wniosku wynika jasno, co było intencją wnioskodawcy, organ odwoławczy powinien ocenić, czy istnieje możliwość uczynienia zadość żądaniu strony w oparciu o art. 30 ust. 2 ustawy i wydać rozstrzygnięcie przewidziane w ramach art. 138 § 1 k.p.a.

Ponadto należy zauważyć, że stwierdzone przez Kolegium braki w materiale aktowym (brak załączonych decyzji przywołanych w treści uzasadnienia organu I instancji) w żaden sposób nie stanowią argumentu wpisującego się w uzasadnienie decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd w składzie orzekającym doszedł zatem do przekonania, że motywy zaskarżonej decyzji organu odwoławczego nie wskazują i nie uzasadniają okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium nie wykazało bowiem w zaskarżonej decyzji, że powzięte wątpliwości nie mogły podlegać uzupełnieniu na etapie postępowania odwoławczego, co uniemożliwiało wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. Jest to o tyle istotne, że decyzja organu odwoławczego nie została poprzedzona żadnymi czynnościami wyjaśniającymi lub jakimikolwiek innymi czynnościami procesowymi, mającymi na celu rozpoznanie sprawy.

Jeszcze raz przypomnieć należy, ze rzeczą organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym (art. 138 § 1 k.p.a.), będącego realizacją zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Wydanie decyzji kasacyjnej jest zaś wyjątkiem od opisanej wyżej zasady. Dopiero w sytuacji wykazania, że w sprawie zachodzą okoliczności wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., organ był upoważniony do wydania decyzji kasacyjnej.

Sąd wskazuje przy tym, że będąc w niniejszej sprawie ograniczony przepisem art. 64e ustawy p.p.s.a., nie jest władny wyrażenia oceny, czy w sprawie zaistniały podstawy do uwzględnienia żądania skarżącego.

Reasumując w rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja SKO jest wadliwa z powodu istotnego naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W badanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim nie wykazało w swojej decyzji, aby zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Równocześnie organ II instancji nie wyjaśnił, dlaczego w toku postępowania odwoławczego nie zastosował trybu z art. 136 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł w wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji.