Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 589/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 5, art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 30 ust. 1, ust. 2, ust. 6
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity
article: § 5 pkt 2 lit. c, § 6
journal: Dz.U. 2005 nr 22 poz 181
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia  zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu  wolnym od pracy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Gminy Czarna z dnia 30 stycznia 2023 r. nr XLI/402/2023 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia I. stwierdza nieważność § 1 pkt 3 i pkt 5 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Gminy Czarna na rzecz skarżącego Wojewody Podkarpackiego kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 589/23

UZASADNIENIE

W dniu 9 lutego 2009 r. Rada Gminy w Czarnej (pow. bieszczadzki) podjęła uchwałę nr XVIII/172/09 w sprawie Regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw.

W podstawie prawnej uchwały organ wskazał art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej: "u.s.g."), § 5, § 6, § 7 ust. 1-3, § 8 pkt 8 i 10 i § 9 pkt 1 - 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracą w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181 ze zm. – dalej "rozporządzenie z 31.01.2005 r. ").

Następnie Rada Gminy Czarna, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 60 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela, § 5, § 6, § 7 ust. 1-3, § 8 pkt 8 i 10 i § 9 pkt 1 - 3 rozporządzenia z 31.01.2005 r. oraz art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) oraz po uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, podjęła w dniu 30 stycznia 2023 r. uchwałę nr XLI/402/2023 w sprawie zmiany uchwały w sprawie regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków na wynagrodzenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą uchwałę z 30 stycznia 2023 r. złożył Wojewoda Podkarpacki zaskarżając ją w części dotyczącej § 1 pkt 3 i pkt 5 i w tym zakresie zawnioskował o stwierdzenie jej nieważności. Zawnioskował także o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewoda wskazał, że w § 1 pkt 3 uchwały zmieniającej nadano nowe brzmienie § 4 ust. 1: "dodatek motywacyjny dla nauczyciela nie może być wyższy niż 350 zł, a dla dyrektora niż 500 zł". W jego ocenie brak jest delegacji do ustanawiania wysokości dodatku motywacyjnego oddzielnie dla dyrektora i oddzielnie dla nauczyciela. Taka regulacja jest niezgodna z art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 2 Karty Nauczyciela. Z przepisów tych wynika, że wysokość dodatku motywacyjnego nauczyciela uzależniona jest wyłącznie od jakości świadczonej pracy i wykonywania dodatkowych zadań, a nie jest związana z powierzonym stanowiskiem czy sprawowaną funkcją, co potwierdzają również ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego określone w § 6 ww. rozporządzenia z 31.01.2005 r.

Ponadto Rada Gminy Czarna ustaliła tylko górną wysokość dodatku motywacyjnego, co jest istotnym naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela.

Wojewoda wskazał również, że w § 1 pkt 5 uchwały zmieniającej nadano nowe brzmienie § 7 ust. 1 uchwały zmienianej, w którym Rada Gminy Czarna określiła widełkowo dodatek funkcyjny wychowawcy klasy, opiekuna stażu, mentora, nauczyciela opiekującego się oddziałem przedszkolnym. Skarżący zauważył, że z dniem 1 września 2022 r. § 5 pkt 2 lit. c rozporządzenia z 31.01.2005 r. został zmieniony przez § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 24 sierpnia 2022 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 1798). Od tego dnia w miejsce funkcji "opiekun stażu" wprowadzono funkcję "mentora", a zatem nieuprawnione jest określanie dla opiekuna stażu dodatku funkcyjnego. Nadto dodatek funkcyjny może być ustalany widełkowo wówczas, gdy istnieją kryteria jego przyznawania. Ustawodawca w ww. przepisie, jak również w § 3 ww. rozporządzenia Ministra Edukacji i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości (...) określił, że jedynym kryterium przyznania dodatku funkcyjnego jest funkcja pełniona przez danego nauczyciela. Nie można uzależniać wysokości przedmiotowego dodatku od dodatkowych, nie związanych z pełnioną funkcją przesłanek. Dopuszczalne jest jedynie uzależnienie wysokości tego dodatku od wielkości szkoły, jej warunków organizacyjnych, liczby uczniów i oddziałów, gdyż te elementy mają bezpośredni wpływ na nakład pracy i zakres odpowiedzialności osoby, której powierzono stanowisko.

Reasumując Wojewoda wywiódł, że skarga jest konieczna, bowiem upłynął już 30-dniowy termin na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Czarna – reprezentowana przez Wójta Gminy Czarna zawnioskowała o umorzenie postępowania. Wyjaśniła, że uchwałą z 14 kwietnia 2023 r. nr XLII/430/2023 uchylono zaskarżoną uchwałę w całości mając na uwadze zapewnienie ładu prawnego w zakresie dodatków dla nauczycieli, mimo skierowania skargi tylko co do części uchwały. Z ostrożności organ zawnioskował o umorzenie postępowania bez stwierdzania przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały ze skutkiem ex tunc.

Organ podał, że zaskarżona uchwała umożliwiła wypłatę nauczycielom wybranych dodatków w podwyższonej wysokości. Nie ingerowała w obwiązujący w gminie sposób ich obliczania wprowadzony uchwałą z 9 lutego 2009 r. nr XVIII/172/09. Stan ten funkcjonował wiele lat w sposób niezakłócony i nie został zaskarżony przez żaden z uprawnionych podmiotów, w tym także Wojewodę Podkarpackiego. Pozostawienie w mocy zaskarżonej uchwały tj. do dnia 31 maja 2023 r. w związku z wejściem w życie uchwały uchylającej z dnia 14 kwietnia 2023 r., pozwoli na bezproblemowe przejście ze starego sytemu przyznawania dodatków na nowy. Nauczyciele nie będą zmuszeni zwracać dodatków wypłaconych im w wyższej wysokości, ustalonej zaskarżoną uchwałą. W przypadku stwierdzenia utraty mocy ze skutkiem wstecznym ex tunc gmina będzie zmuszona zmienić uchwałę z dnia 14 kwietnia 2023 r. w kierunku nadania jej mocy wstecznej od dnia 1 września 2022 r. To przysporzy niepotrzebnej pracy, w tym Wojewodzie, niczego nie zmieni, ponieważ przepisy prawa zezwalają na nadanie mocy wstecznej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarza, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134, a także wyroki NSA: z dnia 5 marca 2008 r., I OSK 1799/07, z dnia 9 kwietnia 2008 r., II GSK 22/08, z dnia 27 października 2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności - art. 147 § 1 P.p.s.a. Przy czym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

W kwestii uchwał organów gminy ostatnio wskazany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm. – dalej: "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Po myśli art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g., o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części orzeka organ nadzoru, tj. Wojewoda, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia aktu, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po upływie tego terminu, stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może natomiast zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Czarna z 30 stycznia 2023 r. nr XLI/402/2023 w sprawie zmiany uchwały w sprawie regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków na wynagrodzenia, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 60 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela, § 5, § 6, § 7 ust. 1-3, § 8 pkt 8 i 10 i § 9 pkt 1 - 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracą w dniu wolnym od pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r, poz. 416 ze zm. – dalej "rozporządzenie z 31.01.2005 r.") oraz art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., który podlega ocenie zgodności z prawem przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Powyższa uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym w wymaganym terminie 30 dni od dnia jej doręczenia Wojewodzie Podkarpackiemu, zatem skarga wniesiona została do Sądu prawidłowo w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru - Wojewoda Podkarpacki – nie był ograniczony terminem do wniesienia skargi.

Po drugie Sąd jako niezasadny ocenił wniosek organu o umorzenie postępowania, z tego względu, że zaskarżona uchwała została w całości uchylona uchwałą Rady Gminy Czarna z 14 kwietnia 2023 r. nr XLII/430/2023 zmieniającej uchwałę w sprawie Regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia, która weszła w życie 1 czerwca 2023 r. Sam fakt utraty mocy zaskarżonej uchwały w wyniku podjęcia kolejnej uchwały, nie czyni skargi bezzasadnej, ani też nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego, bądź odrzucenia skargi. Taki pogląd wyrażono w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 869/14 oraz z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt II OSK 2231/13 (te orzeczenia i kolejne dostępne w bazie orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazując na zróżnicowanie skutków prawnych instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od jej wyeliminowania z obrotu prawnego w innych trybach. Stwierdzenie nieważności uchwały rodzi skutek ex tunc, co oznacza, że od samego początku akt nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. NSA stwierdził, że uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę. Sąd administracyjny posiada bowiem uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczeniu o jego wadliwości od chwili jego podjęcia. Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Uchylenie uchwały, nawet wynikające z normy ustawowej, nie ma zaś takiego skutku (por. postanowienie NSA z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt. II OSK 2231/13). Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Zmiana lub też uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 lutego 1994 r., sygn. akt K 10/93 stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały, bądź jej poszczególnych zapisów przez organ, który ją podjął, czy też utrata jej mocy obowiązującej przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę i taki też stan ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w zakwestionowanej przez Wojewodę Podkarpackiego części, Sąd uznał, że podjęta ona została z istotnym naruszeniem prawa, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności w tym zakresie.

Stosownie do treści art. 30 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela wynagrodzenie nauczycieli, z zastrzeżeniem art. 32, składa się m. in. z wynagrodzenia zasadniczego oraz z dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, w tym z tytułu sprawowania funkcji wychowawcy klasy, oraz za warunki pracy. Stosownie natomiast do treści art. 30 ust. 2 cyt. ustawy wysokość wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela uzależniona jest od stopnia awansu zawodowego, posiadanych kwalifikacji oraz wymiaru zajęć obowiązkowych, a wysokość dodatków odpowiednio od okresu zatrudnienia, jakości świadczonej pracy i wykonywania dodatkowych zadań lub zajęć, powierzonego stanowiska lub sprawowanej funkcji oraz trudnych lub uciążliwych warunków pracy.

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela, zgodnie z którym organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu: 1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34, 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, 3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3.

W powołanym przepisie ustawy ustawodawca określił, jakie kwestie powierzył organowi prowadzącemu szkołę do uregulowania w drodze regulaminu, zakreślając jednocześnie granice upoważnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że szczegółowe warunki przyznawania dodatku motywacyjnego, o których mowa w delegacji z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela, muszą wynikać z ogólnych kryteriów przyjętych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (por. m.in. wyroki WSA: w Krakowie z 9 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1007/09 i w Łodzi z 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 96/20). Zgodnie z § 6 rozporządzenia z 31 stycznia 2005 r. do ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego należą: 1) osiągnięcia w realizowanym procesie dydaktycznym; 2) osiągnięcia wychowawczo-opiekuńcze; 3) wprowadzanie innowacji pedagogicznych, skutkujących efektami w procesie kształcenia i wychowania; 4) zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela; 5) szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem; 6) realizowanie w szkole zadań edukacyjnych, wynikających z przyjętych przez organ prowadzący priorytetów w realizowanej lokalnej polityce oświatowej.

Treść przytoczonego przepisu rozporządzenia prowadzi do wniosku, że przesłanką przyznania dodatku motywacyjnego jest osiągnięcie ponadprzeciętnych (nadzwyczajnych), w sensie pozytywnym, efektów w pracy pedagogicznej nauczyciela. Dodatek motywacyjny przysługuje za dodatkowe i nadzwyczajne efekty pracy nauczycielskiej, nie zaś za normalne (standardowe) wykonywanie podstawowych obowiązków nauczyciela (por. wyrok WSA w Łodzi z 6.10.2022 r., sygn. III SA/Łd 450/22). Jego zaś wysokość, uwzględniając brzmienie cytowanych wyżej przepisów, uzależniona jest wyłącznie od jakości świadczonej pracy i wykonywania dodatkowych zajęć, nie zaś od zajmowanego stanowiska (funkcji) nauczyciela. Tymczasem w § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały Rada Gminy określiła, że dodatek motywacyjny dla nauczyciela nie może być wyższy niż 350 zł, a dla dyrektora niż 500 zł. Nie ulega wątpliwości, że taki zapis oznacza, że wysokość przyznanego dodatku motywacyjnego zależeć będzie od spełnienia nie tylko warunków określonych w § 6 rozporządzenia, lecz również od powierzonego stanowiska czy sprawowanej funkcji.

Ponadto jak słusznie zauważono, ustalona została tylko górna wysokość dodatku motywacyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że forma określenia wysokości stawki dodatku zależy od organu uchwałodawczego - może to być wysokość kwotowa, procent od wynagrodzenia zasadniczego, przedział określający dodatek w wysokości od - do, czy też uzależnienie przyznania dodatku od poszczególnych okoliczności związanych z uzyskaniem do niego prawa (por. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 209/08, LEX nr 424627; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Go 439/09, LEX nr 511791). Uchwałodawca musi zatem określić kryteria przyznawania dodatku na tyle precyzyjnie, by stawka dodatku była możliwa do ustalenia zgodnie z jego wolą i czytelna dla uprawnionych do dodatku. Dodatek ten stanowi bowiem składnik wynagrodzenia, w konkretnej, dającej się wyliczyć postaci.

Rację ma skarżący, że regulacje zawarte w § 1 pkt 3 uchwały stanowią przekroczenie zakresu upoważnienia o którym mowa w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela. Warunki przyznawania dodatku motywacyjnego sformułowane w zakwestionowanym przez Wojewodę zapisie regulaminu nie wynikają z ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, o których mowa w § 6 rozporządzenia, co oznacza, że są sprzeczne z obowiązującymi przepisami wykonawczymi, a ponadto zostały uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela.

Zasadnym jest również zarzut istotnego naruszenia prawa przez zapis § 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały, w którym określono widełkowo dodatek funkcyjny wychowawcy klasy, opiekuna stażu, mentora, nauczyciela opiekującego się oddziałem przedszkolnym. Słusznie Wojewoda zauważył, że na mocy § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z 24 sierpnia 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. z 2022 r., poz. 1798), zmienione zostało z dniem 1 września 2022 r. brzmienie § 5 pkt 2 lit. c rozporządzenia z 31 stycznia 2005 r. Od tego dnia w miejsce powierzonej nauczycielowi funkcji "opiekun stażu" wprowadzono funkcję "mentora". Zatem Rada Gminy Czarna w sposób nieuprawniony w pkt 5 § 1 zaskarżonej uchwały ustaliła dodatek za powierzoną funkcję "opiekuna stażu".

Jak już wyżej zauważono dodatek funkcyjny to stały składnik wynagrodzenia nauczyciela, któremu powierzono stanowisko lub powierzono sprawowanie funkcji. Stanowi nie tylko ekwiwalent za zwiększony nakład pracy, ale także za zwiększony zakres odpowiedzialności za działania własne oraz działania podległych pracowników, czy choćby stopień trudności i złożoności pracy. Wysokość stawki dodatku może być określona m. in. kwotowo, jako procent od wynagrodzenia zasadniczego czy też jako przedział określający jej wysokość od-do. Jednakże wysokość stawki dodatku funkcyjnego musi wynikać ze szczegółowych warunków jego przyznawania. Obowiązek wypełnienia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 30 ust. 6 pkt 1 cyt. ustawy Karta Nauczyciela polega na określeniu szczegółowych warunków, a więc wskazania czytelnych kryteriów jego przyznawania. W tym przypadku powinny być one ściśle związane z istotą dodatku funkcyjnego z tytułu powierzonego nauczycielowi stanowiska, powierzonego nauczycielowi sprawowania funkcji. W orzecznictwie przyjmuje się, że dopuszczalne jest uzależnienie wysokości tego dodatku od wielkości szkoły, jej warunków organizacyjnych, liczby uczniów i oddziałów, gdyż elementy te mają bezpośredni wpływ na nakład pracy i zakres odpowiedzialności osoby, której powierzono stanowisko. Dodatek funkcyjny jest bowiem stałym składnikiem wynagrodzenia nauczyciela, któremu powierzono stanowisko lub funkcję określone w § 5 rozporządzenia z 31 stycznia 2005 r., stanowiący ekwiwalent za zwiększony nakład pracy, stopień utrudnienia pracy i zwiększony zakres odpowiedzialności, a zatem osoba uprawniona do jego otrzymania winna znać kryteria różnicowania stawki jego wysokości (por. wyrok NSA z 5 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2908/13). Uchwałodawca musi zatem określić kryteria przyznawania dodatku funkcyjnego na tyle precyzyjnie, by stawka dodatku dla poszczególnych stanowisk była możliwa do ustalenia zgodnie z jego wolą i czytelna dla uprawnionych do dodatku. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że wysokość dodatku funkcyjnego nie może być uzależniona wyłącznie od arbitralnej i nieuzasadnionej prawnie oceny wójta gminy, a powinna jednoznacznie wynikać z obowiązujących przepisów, w tym także uchwały rady gminy w tym zakresie.

Sąd podziela zatem stanowisko Wojewody, że w zaskarżonej uchwale w sposób nieuprawniony określono dodatek funkcyjny w sposób widełkowy bez określenia szczegółowych kryteriów. w placówkach mniejszych podległych organowi stanowiącemu.

Oceniając legalność postanowień § 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały należy stwierdzić brak ustalenia konkretnych kryteriów różnicujących stawki dodatku dla poszczególnych stanowisk. Taki brak jasno określonej stawki dodatku funkcyjnego może stworzyć w istocie sytuację pozornego realizowania prawa do przedmiotowego dodatku, podczas gdy prawo do uzyskania takiego dodatku wynika z ustawy. Z tych względów § 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały narusza art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, jak też niewątpliwie narusza również wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, zgodnie z którą organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa.

Z powyżej wskazanych względów, z uwagi na istotne naruszenia prawa na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. należało stwierdzić nieważność § 1 pkt 3 i pkt 5 zaskarżonej uchwały z 30 stycznia 2022 r.

O kosztach postępowania, na które składa się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480 zł, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U.

z 2018 r. poz. 265).