Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4010/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 w związku z art. 35a
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 11
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Arkadiusz Windak protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Fundacji [...] oraz J.I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 1097/19 w sprawie ze skargi Fundacji [...] oraz J.I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 27 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J.I. i Fundacji [...] (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 27 września 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 27 września 2019 r., którą po rozpoznaniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ ten utrzymał w mocy własną decyzję z 18 stycznia 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z 7 sierpnia 2007 r., którą ustalono na rzecz B. S.A. z siedzibą w K. (dalej: inwestor) środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla brunatnego ze złoża "[...]" w granicach gminy [...].

Na wstępie Sąd I instancji zaznaczył, że sprawa była już wielokrotnie rozpoznawana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] oraz sądy administracyjne. Sąd I instancji w obszernym uzasadnieniu faktycznym przedstawił przebieg postępowania. Wynika z niego m.in., że w sprawie wydano wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7 maja 2010 r., II SA/Po 472/09, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2012 r., II OSK 2564/10, a następnie przy ponownym rozpoznaniu po raz kolejny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2012 r., II SA/Po 344/12 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2014 r., II OSK 637/13. W ocenie Sądu I instancji, wyrok w sprawie II SA/Po 472/09 zdezaktualizował się. Był to wyrok uwzględniający skargę, opierający się przede wszystkim na zidentyfikowaniu wad w zakresie sposobu sformułowania decyzji Wójta Gminy [...] z 7 sierpnia 2007 r. (przez zamieszczenie w jej "części regulacyjnej" odesłań do raportu i innych dokumentów). Wyrok ten został uchylony przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2012 r. II OSK 2564/10, ponieważ dostrzeżone wówczas mankamenty decyzji z 7 sierpnia 2007 r. nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Odmienną i pełną ocenę merytoryczną postępowania administracyjnego przeprowadził Sąd I instancji w wyroku z 6 listopada 2012 r., II SA/Po 344/12. Stwierdzono w nim (a Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ten pogląd), że z powodu wszczęcia i prowadzenia wobec Polski postępowania przez Komisję Europejską (postępowanie nr 2008/4796), w świetle zasady lojalnej współpracy wynikającej z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, konieczne jest powtórzenie postępowania "administracyjnego-nieważnościowego" w odniesieniu do decyzji Wójta Gminy [...] z 7 sierpnia 2007 r. W wyroku z 6 listopada 2012 r., II SA/Po 344/12 Sąd wskazał na braki w ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a konkretnie na obszary Natura 2000 Ostoja [...], PLB 040004 oraz Jezioro [...], PLH 040007. Sąd podkreślił wówczas, że dotychczasowe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy nie pozwalało wykluczyć, że przedsięwzięcie w dacie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, mogło mieć negatywny wpływ na obszary Natura 2000. W konsekwencji, nie dało się przesądzić, czy nie doszło do naruszenia art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 w związku z art. 35a ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r. nr 92, poz. 880 ze zm., dalej: u.o.p.) oraz art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 roku w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. Dopiero uzyskanie pewności co do skali i charakterystyki oddziaływania kopalni na obszary chronione może stanowić podstawę do uznania, że nie doszło do kwalifikowanego naruszenia przepisów ochrony środowiska w rozumieniu art. 11 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 ze zm. – dalej: p.o.ś.)

W obecnie złożonej skardze skarżący przedstawili szereg zarzutów proceduralnych i materialnych, które skupiają się jednak na tym, że kopalnia odkrywkowa, wbrew niektórym powstałym później opracowaniom, powinna być uznana za przedsięwzięcie, co do którego nie można było wykluczyć negatywnych oddziaływań na obszar Natura 2000 i środowisko wodne (w dacie 7 sierpnia 2007 r.).

W ocenie Sądu I instancji, w decyzji z 27 września 2019 r. organ przeprowadził adekwatne i obszerne postępowanie wyjaśniające, pozwalające uznać, że decyzja z 7 sierpnia 2007 r. nie narusza prawa w sposób kwalifikowany. W sprawie należało odpowiedzieć na pytanie, czy wydobycie węgla brunatnego w odkrywce "[...]" spowoduje znaczące negatywne oddziaływanie na obszary Natura 2000, względnie na środowisko wodne w kontekście założeń dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Ramowa Dyrektywa Wodna). W decyzji z 27 września 2019 r. organ szczegółowo przeanalizował "Raport o oddziaływaniu Odkrywki [...] na środowisko" autorstwa mgr inż. H.P. i mgr J.K., który był wykorzystany w postępowaniu środowiskowym w 2007 r. Organ weryfikował ten dokument pod kątem formalnym (art. 52 ust. 1 pkt 15 p.o.ś. według brzmienia z 2007 r.), pod kątem kompletności w świetle przepisów p.o.ś. oraz pod kątem identyfikacji oddziaływań na środowisko wodne, a zwłaszcza na stan siedlisk i chronione gatunki. Organ podkreślił, że przygotowując przedsięwzięcie w okolicy [...], brano pod uwagę oddziaływania na obszary chronione dyrektywą 92/43/EWG. Organ uwzględnił ustalenia raportu, że "na etapie projektowania inwestycji nie ma możliwości przewidzenia wszystkich negatywnych oddziaływań". Organ wykazał, że fragment ten nie świadczył o "intencjonalnych lukach w raporcie", które mogłyby wskazywać, że dopuszczano do realizacji przedsięwzięcie "niewyjaśnione" pod kątem oddziaływań na obszary Natura 2000.

Zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo powołał się na opracowanie Państwowego Instytutu Geologicznego w Warszawie przygotowanego na potrzeby Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego pt. "Ekspertyza Hydrogeologiczna dotycząca prognozy zagrożeń Jeziora [...] i jego zlewni w związku z planowanym uruchomieniem odkrywki złóż węgla brunatnego [...] B. S.A.". Ekspertyza ta zawiera pogłębioną analizę dokumentacji hydrogeologicznej i raportu o oddziaływaniu projektowanej odkrywki w aspekcie prezentowanych tam wyników prognostycznych badań zmian stanu wód podziemnych i powierzchniowych związanych z planowanym odwodnieniem odkrywki. Powiązanie tego dowodu ze sprawą jest istotne, ponieważ odnosi się do wiarygodności prognoz modelowych z 2006 r. Natomiast badania modelowe były podstawą dla określenia w dokumentacji hydrogeologicznej warunków odwadniania odkrywki oraz w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla określenia wpływu odwadniania na zmiany stosunków wodnych w obszarach chronionych. Sąd I instancji uznał, że powyższa ekspertyza "niejako" potwierdza wyniki raportu.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odniósł się do "całego spektrum" innych opracowań, które podzielić można na dotyczące sfery badawczo-teoretycznej (analizy porealizacyjne) oraz czysto badawczej (tzw. monitoringi). Organ przedstawił i ocenił dostępne dokumenty na kilkudziesięciu stronach decyzji, wykazując przekonująco, że wszystkie identyfikowalne oddziaływania kopalni odkrywkowej nie sięgają obszarów PLB 040004 oraz Jezioro [...], PLH 040007 albo nie sięgają ich w stopniu, który pozwalałby stwierdzić znaczące negatywne oddziaływanie. W szczególności organ określił zakres oddziaływań leja depresji "jako takiego", ale też odrębnie badał możliwe pogorszenie warunków bytowania gatunków uzależnionych zwłaszcza od poziomu lustra wody.

Zdaniem Sądu I instancji, analizę dostępnych materiałów przeprowadzoną przez organ dopełnia to, że organ podjął się identyfikacji wśród tych dowodów treści, które pozwalają ustalić obiektywne (potwierdzone badaniami) przyczyny zmian w środowisku, które zaistniały w czasie funkcjonowania kopalni odkrywkowej. Dane z dostępnych dokumentów, zwłaszcza z analizy porealizacyjnej z 2014 r., ukazują złożoność procesów przyrodniczych, a także pozwalają założyć, że nie każda zmiana w środowisku w obszarze kilku kilometrów od odkrywki, zwłaszcza w środowisku wodnym i jego następstwach, musi być związania z działalnością tej odkrywki. Istnieje bowiem szereg różnych czynników, w tym antropopresja inna niż aktywność wydobywcza, które mogą przyczyniać się do zmian w środowisku.

Sąd I instancji podkreślił także, że organ odniósł się do warunków prawnych uzyskania przez inwestora pozwoleń wodnoprawnych tj. decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 27 listopada 2008 r. oraz z 28 grudnia 2017 r. Decyzje te dotyczyły między innymi długotrwałego obniżenia poziomu zwierciadła wody podziemnej, a więc w postępowaniach o pozwolenia wodnoprawne badano uwarunkowania w tym zakresie. Udzielenie pozwoleń wodnoprawnych potwierdza, że doszło do kolejnej weryfikacji oddziaływań przedsięwzięcia na środowisko wodne.

Sąd I instancji podkreślił, że wypełniając wskazania wyroku II SA/Po 344/12, organ odniósł się do Standardowych Formularzy Danych dotyczących obszarów Ostoja [...], PLB 040004 oraz Jezioro [...], PLH 040007. Dane z tych formularzy zostały w dużej części przytoczone w uzasadnieniu decyzji i to w ich kontekście analizowano poszczególne opracowania dotyczące zidentyfikowanych oddziaływań kopalni odkrywkowej.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżących odnośnie do konieczności przeprowadzenia w sprawie rozprawy administracyjnej. Sprawa była bowiem prowadzona w trybie "nieważnościowym", a więc ocenie podlegało, czy decyzja Wójta Gminy [...] z 7 sierpnia 2007 r. dotknięta była wadami kwalifikowanymi. W wyroku II SA/Po 344/12 Sąd nakazał znacząco rozszerzyć postępowanie dowodowe w kierunku badania oddziaływań kopalni odkrywkowej, ale pomimo tego nie można uznać, że rozprawa zapewniałaby "przyspieszenie lub uproszczenie postępowania" lub, że "zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron". W wyroku II SA/Po 344/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nakazał zebranie dowodów dotyczących oddziaływania kopalni i wskazał inwestora jako zobowiązanego do ich dostarczenia. W toku postępowania przed organem zebrano szereg różnego rodzaju dokumentów dotyczących oddziaływania przedsięwzięcia, a ich analiza okazała się wystarczająca.

Zdaniem Sądu I instancji nie doszło również do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Postulatem skarżących było przeprowadzenie także dowodów z innych opracowań, ale wniosek w tym przedmiocie skarżący składali już etapie skargi w sprawie II SA/Po 344/12. Orzekający wówczas Sąd nie nakazał zbierania i analizowania dowodów z opracowań naukowych z konkretnych źródeł. W kontrolowanym obecnie postępowaniu skoncentrowano się na opracowaniach fachowych, dotyczących konkretnie odkrywki "[...]" i opartych na danych z założeń wspólnych z raportem, na danych z analiz porealizacyjnych oraz na danych z monitoringu środowiska.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący.

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 153 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy była ona zasadna.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz w związku z art. 6 k.p.a., przez oddalenie skargi podczas, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy "prawa o postępowaniu administracyjnym". Zasada praworządności obliguje organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa, w tym co istotne w przedmiotowej sprawie przepisów art. 11 oraz art. 56 ust. 1 i 2 p.o.ś. oraz art. 33, art. 34 ust. 1 oraz art. 35a u.o.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Wójta Gminy [...] z 7 sierpnia 2007 r., jak również przepisów dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory oraz dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (również w brzmieniu na dzień wydania decyzji Wójta Gminy [...] z 7 sierpnia 2007 r.). Polegało to na braku dokonania kompletnej analizy stosownie do wiążących wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Po 344/12.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przez oddalenie skargi. W ocenie skarżących, ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy "prawa o postępowaniu administracyjnym" tj. zasadę prawdy obiektywnej. Organ w sposób niepełny rozpoznał stan faktyczny przedmiotowej sprawy, a w szczególności pomimo zobowiązania go do tego przez Sąd I instancji nadal nie przeprowadził kompleksowej i adekwatnej analizy oddziaływania przedmiotowej inwestycji na obszary chronione Natura 2000 oraz na środowisko wodne, lecz powielał wcześniejsze ustalenia i opisy. Organ nie zweryfikował przedstawionych przez inwestora raportów i ekspertyz i nie dokonał porównania standardowych formularzy danych aktualnych na dzień wydania decyzji Wójta Gminy [...] z 7 sierpnia 2007 r. i aktualnych na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ pominął oczywiste sprzeczności wynikające z postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...].

Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 89 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie uzasadnione było przeprowadzenie rozprawy celem uzgodnienia interesów stron i umożliwienia skarżącym wypowiedzenie się oraz przedstawienie organowi swojego stanowiska.

Skarżący zarzucili także naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ zasadnie uznał, że nie zachodzą przesłanki wskazujące na wydanie decyzji Wójta Gminy [...] z 7 sierpnia 2007 r. z rażącym naruszeniem prawa.

Po drugie, art. 6 ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 7 dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, przez błędną wykładnię w sytuacji, gdy zgodnie z jednolitym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazana w przepisach odpowiednia ocena oznacza, że przed udzieleniem zezwolenia powinny zostać określone, zgodnie z najlepszą wiedzą naukową w tej dziedzinie, wszystkie aspekty planu lub przedsięwzięcia, mogące osobno lub w połączeniu z innymi planami i przedsięwzięciami oddziaływać na cele ochrony terenu i dopiero uzyskanie pewności, że przedsięwzięcie nie będzie miało negatywnych skutków na chronione wartości przyrodnicze danego terenu jest warunkiem zgody na jego realizację i w konsekwencji uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje negatywnie na obszary chronione Natura 2000.

Po trzecie, art. 1 lit. a-e i art. 4 ust. 1 dyrektywy 2000/60/We Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej przez błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie oddziałuje negatywnie na środowisko wodne.

Po czwarte, art. 11 p.o.ś. w związku art. 52 ust. 1 pkt 3 p.o.ś. i art. 5 ust. 3 dyrektywy Rady nr 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L z 1985 r. Nr 175, poz. 40 ze zm.) przez naruszenie przepisów wprowadzających wymóg wariantowania i uznanie, że decyzja Wójta Gminy [...] z 7 sierpnia 2007 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Po piąte, art. 55 p.o.ś. przez brak prawidłowej oceny przedsięwzięcia i uzgodnienia w wariancie rzeczywiście najkorzystniejszym dla środowiska oraz art. 52 ust. 1 pkt 6 tej ustawy przez brak podjęcia próby identyfikacji i szczegółowego opisu innych przedsięwzięć, których oddziaływanie może się kumulować z planowanym przedsięwzięciem, a także uznanie, że decyzja Wójta Gminy [...] z 7 sierpnia 2007 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Po szóste, art. 33 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust 6, art. 34 ust. 4 pkt 4 oraz art. 35a u.o.p. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji Wójta Gminy [...] z 7 sierpnia 2007 r.) w związku z art. 11 p.o.ś. przez uznanie, że nie znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie wobec przyjęcia przez organ, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie oddziałuje znacząco negatywnie na cele ochrony obszarów Natura 2000 i uznanie, że decyzja Wójta Gminy [...] z 7 sierpnia 2007 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 18 stycznia 2020 r. i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 27 września 2019 r., a także o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z 7 sierpnia 2007 r., ewentualnie o stwierdzenie, że została wydana "z rażącym naruszeniem prawa".

Alternatywnie skarżący wnieśli o "jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji". Skarżący wnieśli także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, zgodnie ze stosownymi przepisami.

Ponadto skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodów z dokumentów "oznaczonych w piśmie, jako powołane dowody niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, które pojawiły się w związku z różnymi ocenami oddziaływania odkrywki na obszary chronione, przy czym dowody te nie spowodują nadmiernego przedłużenia się postępowania (wobec i tak długotrwałego jej trwania i stopnia skomplikowania)".

Skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. z siedzibą w K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżących kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Na wstępie przypomnienia i podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a zatem decyzja wydana nie w zwykłym postępowaniu administracyjnym, ale w trybie stwierdzenia nieważności. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia zakresu oceny dokonywanej przez właściwego organy, jak i z punktu widzenia skutków prawnych tego rodzaju nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach oceniana była pod kątem przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Już w pierwszym, wydanym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2012 r. podkreślono, że do uznania naruszenia prawa za rażące i uzasadniające (zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) stwierdzenie nieważności decyzji, niezbędne jest ustalenie następujących przesłanek: po pierwsze, treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa; po drugie, w sprawie, w zakresie objętym tą decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny; a ponadto charakter naruszenia przepisu był tego rodzaju, że prowadziło to do powstania sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (por. wyroki NSA z 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23 oraz z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Pogląd ten jest w pełni aktualny również na obecnym etapie postępowania i wyznacza granice oceny decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], a w konsekwencji granice kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i wreszcie wpływa istotnie na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych. Oznacza to bowiem, że istotą kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania jest ustalenie, czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z 7 sierpnia 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w przedstawionym wyżej rozumieniu tego pojęcia i z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego z daty jej wydania. Powyższe uwagi mają istotne znaczenie w tej sprawie, ponieważ analiza skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżący na obecnym etapie postępowania kwestionują decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o argumenty, które powinny być w istocie podnoszone na etapie odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w oparciu o argumenty, które mogą ewentualnie stanowić podstawę wszczęcia i prowadzenia odrębnego postępowania mającego na celu usunięcie skutków prowadzenia działalności przez spółkę z naruszeniem wymagań ochrony środowiska.

Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Powołane normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. W istocie zatem zarzut został prawidłowo sformułowany tylko w odniesieniu do naruszenia art. 153 p.p.s.a., który został również powołany w ramach drugiego zarzutu w powiązaniu z art. 6 k.p.a. Jednocześnie jednak zarzut drugi został błędnie sformułowany w zakresie powołania w nim dyrektywy siedliskowej oraz Ramowej Dyrektywy Wodnej, ponieważ autor skargi kasacyjnej uczynił to bez wskazania właściwych jednostek redakcyjnych tych aktów prawa unijnego (wspólnotowego). Zarzut ten sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] nie dokonało kompletnej analizy stosownie do wiążących wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Po 344/12. Zarzut ten nie mógł jednak odnieść zamierzonego skutku. Jak wynika z uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Po 344/12, "dopiero uzyskanie całkowitej pewności co do skali i charakterystyki oddziaływania kopalni na obszary chronione może stanowić podstawę do uznania, że nie doszło do kwalifikowanego naruszenia przepisów ochrony środowiska w rozumieniu art. 11 p.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji)." Sąd I instancji w cytowanym wyroku przyjął również, że organy administracji powinny podjąć "dopuszczalne prawem środki dowodowe w celu upewnienia się czy inwestycja nie ma negatywnego wpływu na obszary Natura 2000 r. i dopiero uzyskawszy pewność co do tego, że takie negatywne oddziaływanie nie występuje, mogą odmówić stwierdzenia nieważności decyzji". W ocenie autora rozpatrywanej obecnie skargi kasacyjnej, stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], "nie wyczerpuje tematu" w tym zakresie. Należy jednak pamiętać, że w postępowaniu nieważnościowym co do zasady nie prowadzi się postępowania dowodowego i jest to dopuszczalne jedynie wyjątkowo, tak jak w tym przypadku, uzasadnionym koniecznością zweryfikowania, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji środowiskowej. Nie jest to jednak ponowne rozpoznanie sprawy, tak jak tego dokonuje organ odwoławczy w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że organ wydający decyzję środowiskową dokonał analizy oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] zweryfikowało tę ocenę zgodnie z wytycznymi z wyroku w sprawie II SA/Po 344/12, przeprowadzając pogłębioną analizę sprawy, która w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykracza nawet poza granice postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, co jednak w okolicznościach tej sprawy nie mogło zostać uznane za uchybienie. Podkreślenia również wymaga, że z uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Po 344/12 wynika jednoznacznie, że wytyczne sformułowane wówczas przez Sąd stanowiły skutek prowadzenia wobec Polski postępowania przez Komisję Europejską (postępowanie nr 2008/4796) właśnie w związku z ustaleniem środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej odkrywki. Od czasu wydania wyroku w sprawie II SA/Po 344/12 stan prawny i faktyczny sprawy uległ jednak zmianie, ponieważ Komisja Europejska przyjęła wyjaśnienia złożone przez Polskę i nie nadała sprawie dalszego biegu. Przyczyny tego rodzaju zakończenia postępowania przed Komisją Europejską pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy, a w szczególności poza zakresem kognicji sądów administracyjnych pozostaje, czy decyzja Komisji Europejskiej miała charakter "polityczny", tak jak to wskazuje autor skargi kasacyjnej. W tym miejscu zaznaczenia również wymaga, że na rozstrzygnięcie sprawy wpływu nie mogły mieć również podnoszone przez skarżących kasacyjnie argumenty związane z kontrowersjami wywoływanymi przez przedmiotową odkrywkę i opisane w licznych, składanych przez strony artykułach prasowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem (kryterium legalności), ponieważ taki jest zakres kognicji sądów administracyjnych. Na tego rodzaju ocenę nie mają wpływu komentarze prasowe, lecz wykładnia i stosowanie przepisów przez właściwe w sprawie organy administracji publicznej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie dopuścił dowodów załączonych do skargi kasacyjnej na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., chociaż oczywiście zapoznał się z nimi orzekając na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 w związku z art. 193 p.p.s.a.).

Z powyższych względów na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zarzut ten sprowadza się do stwierdzenia, że organ nadal nie przeprowadził kompleksowej i adekwatnej analizy oddziaływania przedmiotowej inwestycji na obszary chronione Natura 2000 oraz na środowisko wodne, lecz powielał wcześniejsze ustalenia i opisy, co nie miało miejsca i do czego szczegółowo odniósł się Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Brak jest podstaw do powielania w tym miejscu stanowiska Sądu I instancji, które Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Z kolei stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej stanowi polemikę z ustaleniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] wykraczającą poza granice sprawy prowadzonej w trybie stwierdzenia nieważności.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty podnoszące naruszenie prawa materialnego, które wiążą się wprost ze wskazanymi wyżej i podnoszonymi przez skarżących zarzutami naruszenia prawa procesowego. W ramach zarzutów materialnych skarżący zarzucili naruszenie art. 1 lit. a-e i art. 4 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej, jednak argumentacja w tym zakresie opiera się przede wszystkim na okolicznościach faktycznych mających miejsce już po wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pomijając nawet, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że na podstawie przeanalizowanych przez organ opracowań nie można jednoznacznie przyjąć, że zmiany w środowisku wodnym są skutkiem funkcjonowania przedmiotowej odkrywki, a także, że wpływ odkrywki na środowisko wodne był przedmiotem oceny na etapie wydawania pozwoleń wodnoprawnych, to tryb stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest właściwym trybem zwalczania ewentualnego negatywnego wpływu danego przedsięwzięcia na środowisko. Celowi temu służą inne, prawnie przewidziane instrumenty, przykładowo przegląd ekologiczny. Natomiast nie jest rażącym naruszeniem prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przyjęcie w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rozwiązań, których skutki w dacie wydania tej decyzji nie były z istoty rzeczy w pełni możliwe do przewidzenia, przy czym zastrzeżenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w żadnej mierze nie przesądza w tym miejscu, że tego rodzaju skutki funkcjonowania przedmiotowej odkrywki rzeczywiście miały miejsce.

Zarzuty naruszenia art. 6 ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 7 dyrektywy Rady 92/43/EWG, art. 11 p.o.ś. w związku art. 52 ust. 1 pkt 3 p.o.ś. i art. 5 ust. 3 dyrektywy Rady nr 85/337/EWG, a także zarzut naruszenia art. 55 p.o.ś., jak również art. 33 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust 6, art. 34 ust. 4 pkt 4 oraz art. 35a u.o.p. w związku z art. 11 p.o.ś., nie mogły odnieść zamierzonego skutku, ponieważ jak już wyżej wskazano, opierają się na argumentacji wykraczającej w istocie poza ocenę przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odniesieniu do żadnego z powołanych wyżej przepisów nie można mówić o oczywistości naruszenia prawa, a zatem o ich kwalifikowanym naruszeniu, co jest przede wszystkim skutkiem wyczerpującej oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000. Stanowisko Sądu I instancji podzielające tę ocenę organu jest prawidłowe. Podkreślić przy tym należy, że okoliczności podnoszone przez skarżących, jak chociażby kwestia wariantowania, mogły mieć znaczenie dla stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej w przypadku ustalenia przez organ, że przedmiotowa odkrywka mogła negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000, co wynika wprost z wytycznych wyroku w sprawie II SA/Po 344/12.

W konsekwencji nie doszło także do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, ponieważ Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 89 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie uzasadnione było przeprowadzenie rozprawy w celu uzgodnienia interesów stron i umożliwienia skarżącym wypowiedzenia się oraz przedstawienia organowi swojego stanowiska. Uzasadnienie tego zarzutu zawarte na str. 8-10 skargi kasacyjnej oparte jest w istocie na ogólnych stwierdzeniach i poglądach doktryny, bez jednak odniesienia się do uwarunkowań prawnych i faktycznych danej sprawy. Stanowisko skarżących sprowadza się do stwierdzenia, że na rozprawie administracyjnej możliwe byłoby przedstawienie ich stanowiska w sposób "bardziej zrozumiały" dla organu, co nie stanowi oczywiście przesłanki przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Trudno również uznać, że rozprawa administracyjna miałaby prowadzić do uzgodnienia interesów stron postępowania, skoro skarżący zmierzają do stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a inwestor (co oczywiste) jest zainteresowany w pozostawieniu tej decyzji w obrocie prawnym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżący brali czynny udział w postępowaniu i mieli możliwość przedstawienia swojego stanowiska, z czego aktywnie korzystali. Stanowisko skarżących w każdym przypadku było przedmiotem oceny organów, jak i sądów administracyjnych i trudno przyjąć, że na którymkolwiek etapie postępowania zostało błędnie zrozumiane.

Jedynie ubocznie odnieść się należy do stanowiska autora skargi kasacyjnej odnośnie do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w świetle art. 156 § 2 k.p.a. W obecnym stanie prawnym, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat [...], co wynika wprost z aktualnego brzmienia z art. 156 § 2 k.p.a. Przepis ten w takim brzmieniu obowiązuje od 16 września 2021 r., na podstawie art. 1 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491), a zatem wszedł w życie już po wniesieniu skargi kasacyjnej. Nawet zatem ewentualne uwzględnienie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz skargi do Sądu I instancji (chociaż nie było ku temu przesłanek), nie mogłoby prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a co najwyżej stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.)

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.