Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 56/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1400
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Asesor WSA Dominik Dymitruk, , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 lipca 2024 r. sprawy ze skargi C. w P. na czynność Zarządu Powiatu Kłodzkiego w przedmiocie przyznania i wypłaty dotacji oświatowej za grudzień 2023 r. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w D. (dalej: strona, skarżąca), prowadzącej niepubliczną placówkę oświatową Dom Wczasów Dziecięcych G. w D. (dalej: DWD), jest czynność Zarządu Powiatu Kłodzkiego (dalej: organ) z zakresu administracji publicznej, polegająca na przyznaniu i wypłacie dotacji oświatowej za grudzień 2023 r. Skarżąca zaskarżonej czynności zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (dalej jako "u.f.z.o.") poprzez ich błędne zastosowanie i nieprzyznanie oraz niewypłacenie dotacji w okresie od 23 do 31 grudnia 2023 roku, podczas gdy dotacja ta winna była zostać przyznana i wypłacona na wskazaną w informacji o liczbie wychowanków przebywających w Domu Wczasów Dziecięcych G. w całym miesiącu grudniu 2023 roku, którzy to w ramach pobytu korzystali z edukacji w placówce prowadzonej przez Skarżącą.

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ustalenie należnej Skarżącej dotacji, a mianowicie art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa przeprowadzenia postępowania w przedmiocie przyznania skarżącej dotacji za grudzień 2023 r., poważnienie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i naruszenie słusznego interesu skarżącej, bez uzasadnionej ku temu podstawy faktycznej oraz prawnej.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o:

1) stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności względem skarżącej w zakresie odmowy przyznania i wypłaty dotacji za grudzień 2023 r.;

2) uznanie uprawnień skarżącej do wypłaty na jej rzecz nieprzyznanej w grudniu 2023 r. dotacji wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi zgodnie z art. 48 ust. 1 u.f.z.o., tj. wypłaty dotacji w prawidłowej wysokości;

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także

4) dopuszczenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że prowadzony przez nią DWD stanowi placówkę edukacyjną, która zapewnia opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejsce stałego zamieszkania, natomiast dotacja wypłacana na jej rzecz w rzeczonym roku wynika wprost z metryczki subwencji oświatowej Powiatu Kłodzkiego. Skarżąca otrzymywała dotację oświatową zgodnie z art. 29 ust. 1 u.f.z.o., jednakże organ nie wypłacił jej części przypadającej za miesiąc grudzień 2023 r., co w jej ocenie stanowi naruszenie prawa.

Strona argumentowała, że dotacja przysługuje na każdego wychowanka uczęszczającego do domu wczasów dziecięcych i korzystającego w nim z edukacji, co oznacza, że dotacja wypłacana jest na każde dziecko przyjęte do placówki i w niej realizującej edukację.

Zdaniem skarżącej, wadliwości czynności organu należy upatrywać w tym, że nie przekazał on dotacji za grudzień 2023 r., odmawiają jej wypłaty i ustalenia z uwagi na to, iż w ocenie organu dotacja dla domów wczasów dziecięcych nie jest należna w okresie "przerwy świątecznej". W tym zakresie podniosła także, że przepis art. 34 ust. 1 u.f.z.o. jednoznacznie wskazuje, iż dotacje są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy – Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach każdego miesiąca roku.

Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem organu dotującego, że podczas przerwy świątecznej uczniowie nie mogą spełniać definicji wychowanka domu wczasów a tym samym ich pobyt nie może być dotowany. Argumentowała przy tym, że rok szkolny trwa od 1 września do 31 sierpnia roku następnego. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017r. w sprawie organizacji roku szkolnego, na którym swoje stanowisko opiera organ dotujący, nie ma zastosowania do działalności domów wczasów dziecięcych, gdyż dotyczy placówek feryjnych tj. takich w których przewidziane są ferie szkolne. W organizacji pracy domów wczasów dziecięcych nie przewidziano ferii zimowych ani letnich. W związki z tym przepisy oraz statut jednoznacznie wskazują, że placówki jakimi są domy wczasów dziecięcych działają przez cały rok kalendarzowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie

Na rozprawie strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, a także zawnioskowali o dopuszczenie kolejnych dowodów z dokumentów. Sąd oddalił wnioski dowodowe na podstawie art. 106 § 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.

Sąd, poddając kontroli zaskarżoną czynność organu, stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej jednak kolejności należało rozważyć kwestię dopuszczalności drogi sądowej w przedmiotowej sprawie.

Z utrwalonego poglądu judykatury wynika, że wypłata dotacji nie jest wyłącznie czynnością techniczną przekazania fizycznego środków finansowych (który to pogląd był wyrażany we wcześniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego), a finalnym rezultatem ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu dokonanego na podstawie konkretnych regulacji. Czynności te zawierają element konkretyzacji normy prawnej dokonywane są w sposób władczy i jednostronny, a zatem podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W granicach pojęcia "przekazanie dotacji" mieści się m.in. przekazanie dotacji w zaniżonej wysokości, a także dokonanie aktualizacji dotacji. Aktualny stan prawny (art. 47 u.f.z.o.) nie pozostawia zatem wątpliwości, że czynności dokonywane w celu ustalenia wysokości, w tym po aktualizacji, lub przekazania dotacji oświatowej, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, które kontrolowane są przez sądy administracyjne. Skoro czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest przyznanie dotacji, to w zakres działań organu z tym związanych wchodzi ustalenie jej wysokości i przekazanie dotacji (z uzasadnienia postanowienia o sygn. akt I GSK 1414/20 dostępnego w CBOSA). Przepis art. 47 u.f.z.o. nie stanowi, że czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są wyłącznie te, które realizowane są na podstawie przepisów w nim enumeratywnie wymienionych, a zatem nie można doszukiwać się braku wymienienia czynności z art. 35 u.f.z.o. w art. 47 u.f.z.o. jako podstawy do wyłączenia kognicji sądów administracyjnych (por.: wyrok NSA z dnia 19 marca 2021 r. o sygn. akt I GSK 1713/20).

Sąd przyjął także, że skarga została wniesiona w terminie. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Co istotne ten sam przepis stanowi, że sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W sprawie spór dotyczył dotacji, jaka powinna być wypłacona za miesiąc grudzień 2023 r.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. Zatem należy zgodzić się poglądem, że o nie wypłaceniu części dotacji oświatowej za miesiąc grudzień (a tym samym o zakwestionowaniu uprawnienia skarżącej), strona dowiedziała się najwcześniej 15 grudnia 2023 r. Rozpatrywana skarga natomiast został wniesiona 12 stycznia 2024 r.

Po przesądzeniu kwestii dopuszczalności i terminowości wniesienia skargi, w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że udzielanie dotacji oświatowej, oraz wszelkie jej aktualizacje, nie następuje w formie decyzji administracyjnych, wydawanych w trybie postępowania administracyjnego. Czynności organów administracyjnych podejmowane na podstawie przepisu art. 29 ust. 2 i art. 34 ust. 1 i 2 u.f.z.o. dotyczące przyznania lub odmowy przyznania dotacji, a także ustalenia wysokości dotacji dla placówki niepublicznej, są czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności te, zawierają element konkretyzacji normy prawnej, dokonywane są w sposób władczy i jednostronny, a zatem podlegają kontroli Sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Skoro ustalenia organu w kwestii prawidłowej wysokości dotacji oświatowej wypłacanej w poszczególnych miesiącach nie są dokonywane w postępowaniu administracyjnym prowadzonym według reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, brak jest więc podstaw do nałożenia na organ obowiązku przeprowadzenia w tym wypadku postępowania w całości zgodnego z wymaganiami k.p.a. Sąd podkreśla zatem, że zwieńczeniem ciągu intelektualnych działań organu dotującego w zakresie ustalenia wysokości należnej części dotacji oświatowej nie jest decyzja administracyjna, lecz właśnie czynność z zakresu administracji publicznej (art. 47 u.f.z.o.).

Ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 452/19).

Skoro organ ma uprawnienie do bieżącego weryfikowania materialnej zasadności wypłaty dotacji (np. rzeczywistej liczny wychowanków albo spełnieniu przez nich merytorycznych warunków) to konsekwentnie ma prawo do dokonania wypłaty w mniejszej wysokości lub jej zaniechania.

Nie ma zatem racji skarżąca, że z treści art. 34 u.f.z.o. wynika bezwzględny obowiązek wypłaty dotacji w 12 częściach, każdego miesiąca roku, tj. dotacja oświatowa musi być wypłacana każdego miesiąca, bez wyjątku.

W tym kontekście należy podkreślić, że wskazana w skardze norma art. 34 u.f.z.o. ma charakter przepisu "technicznego", który odnosi się do zakładanej ustawowej częstotliwości wypłaty dotacji (oczywiście przy spełnieniu ustawowych kryteriów) i nie można tylko z jej treści wyprowadzić roszczenia o comiesięczne wypłaty dotacji.

Przyznane niepublicznym placówkom oświatowym dotacje – jak wynika z art. 34 ust. 1 u.f.z.o. – są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia. Zastrzeżony przez ustawodawcę sposób wypłaty dotacji nie jest więc przypadkowy. Na szczególną uwagę w tym zakresie zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13, w którym stwierdził, że przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu bieżącą weryfikację rzeczywistych potrzeb finansowych poszczególnych placówek oświatowych. Przyjęcie, że organ pozbawiony jest w trakcie możliwości weryfikowania zasadności wielkości wypłacanej dotacji byłoby sprzeczne przede wszystkim z celem tej dotacji, a także ustaloną przez ustawodawcę formą wypłaty w miesięcznych ratach. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma prawo, a nawet obowiązek, bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy. Zasadą jest bowiem, że podstawą obliczania dotacji jest rzeczywista i aktualna, nie zaś deklarowana liczba uczniów.

Dotacja oświatowa ma charakter roczny, co nie oznacza jednak obowiązku jej rocznego rozliczania. Obowiązek rocznego rozliczania dotacji nie wynika z przepisów prawa, a udzielający dotacji ma obowiązek kontrolować na bieżąco wypłacaną comiesięcznie dotację w oparciu o otrzymywaną przez beneficjenta informację o rzeczywistej liczbie wychowanków. Przekazywana dla potrzeb dotacji comiesięczna informacja o rzeczywistej liczbie wychowanków nie może obejmować osób, które ze względu na niespełnienie określonych przepisami warunków nie są wychowankami (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 989/21).

Konsekwentnie, finalne rozliczenie dotacji może nastąpić tylko ex post (w domyśle w trybie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu dotacji). W ocenie Sądu prowadziłoby to także to zniweczenia prawnego obowiązku wydatkowania środków publicznych w sposób legalny, celowy i gospodarny, z czym nie mielibyśmy do czynienia w razie dokonania wypłaty poszczególnych części dotacji przy świadomości organu dotującego, że dotacja w tej części nie jest należna.

Podsumowując, Sąd respektuje uprawnienie organu do bieżącego monitorowania merytorycznych podstaw wypłaty dotacji. A zatem odmawiając wypłaty dotacji za dany miesiąc, organ manifestuje powiązanie tego faktu z dokonaną oceną spełnienia określonych kryteriów jej wypłaty.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że skarżąca kwestionowała czynność organu polegającą na niewypłaceniu dotacji za miesiąc grudzień 2023 r., zarzucając naruszenie art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 34 ust. 2 u.f.z.o. A zatem istota sporu sprowadza się do oceny zasadności odmowy wypłacenia przez organ dotacji oświatowej za czas tzw. przerwy świątecznej czyli okres feryjny. W tym też zakresie Sąd przyjmuje stanowisko prawne i oceny wynikające z wcześniejszych wyroków WSA we Wrocławiu z 6 września 2023 r., III SA/Wr 774/22 oraz z 10 stycznia 2024 r., III SA/Wr 260/23.

Rozważania w powyższym zakresie rozpocząć należy w pierwszej kolejności od kwestii natury ogólnej, dotyczących statusu prawnego domów wczasów dziecięcych.

Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm., dalej jako: p.o.), domy wczasów dziecięcych są placówkami zapewniającymi opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, co stanowi ich podstawową charakterystykę w ramach systemu oświaty.

Szczegółowe określenie celu i zadań domów wczasów dziecięcych nastąpiło na poziomie podustawowym w przepisach obowiązującego w spornym okresie rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 30 marca 2023 roku w sprawie niektórych publicznych placówek systemu oświaty (Dz. U. z 2023 r. poz. 651 ze zm., dalej: rozporządzenie), który to akt zastąpił poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (Dz. U. poz. 1606 z późn. zm.).

Z treści jego § 71 ust. 1 wynika, że "Dom wczasów dziecięcych jest placówką przeznaczoną do okresowego pobytu dzieci i młodzieży w celu organizowania i prowadzenia kształcenia dzieci i młodzieży lub wspierania i uzupełniania tego kształcenia, połączonego z jednoczesnym wspieraniem ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnieniem ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowaniem zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych."

Tym samym, podstawowym celem funkcjonowania omawianych placówek oświatowych jest organizowanie i prowadzenia kształcenia dzieci i młodzieży lub wspierania i uzupełniania tego kształcenia, które realizowane są przez określone w formie otwartego katalogu zadania domów wczasów dziecięcych, do których należą: 1) organizowanie zajęć edukacyjnych, wychowawczych, opiekuńczych i specjalistycznych; 2) organizowanie zajęć mających na celu rozwijanie zainteresowań i uzdolnień wychowanków; czy 3) organizowanie aktywnych form wypoczynku (por. § 72 rozporządzenia).

Podkreślić należy, że już w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2022 r. zdecydowano się na wprowadzenie definicji wychowanka. W § 73 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że wychowankami domu wczasów dziecięcych są dzieci i młodzież przebywające w domu wczasów dziecięcych w celu, o którym mowa w § 71 ust. 1, i niekorzystające z pobytu w domu wczasów dziecięcych w ramach: 1) wypoczynku, o którym mowa w art. 92a-92t u.s.o., 2) krajoznawstwa i turystyki, organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, do których uczęszczają, inne niż dom wczasów dziecięcych, w którym przebywają. Okres pobytu wychowanka w domu wczasów dziecięcych nie może być krótszy niż 6 dni i dłuższy niż 12 tygodni (ust. 2).

Jak wynika z ww. przepisów, podstawowym celem funkcjonowania omawianych placówek oświatowych jest organizowanie i prowadzenie kształcenia dzieci i młodzieży lub wspieranie i uzupełnianie tego kształcenia, które realizowane są przez określone w formie otwartego katalogu zadania domów wczasów dziecięcych.

Wyjaśnić należy, że zacytowany powyżej stan prawy obowiązuje od dnia 1 stycznia 2022 r., na mocy dokonanej zmiany przez rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 11 maja 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (Dz. U. poz. 911), dalej: nowelizacja rozporządzenia. Nowelizacja dotyczyła poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2017 r., które to znowelizowane regulacje wprost przeniesiono do aktualnie obowiązującego aktu prawnego.

Skoro przedmiotem sporu jest prowadzenie kształcenia przez domy wczasów dziecięcych w okresie feryjnym, niezbędne staje się zdefiniowanie tego pojęcia, a także poczynienie uwag ogólnych dotyczących organizacji kształcenia oraz realizacji obowiązku nauki i obowiązku szkolnego w ramach pobytów w domach wczasów dziecięcych.

Choć ustawodawca nie zdecydował się na zawarcie w przepisach p.o. definicji legalnej pojęcia "kształcenie", odkodowanie jego znaczenia nie wydaje się jednak zabiegiem nastręczającym trudności. Pojęcie to należy bowiem utożsamiać zgodnie z jego znaczeniem w etnicznym języku polskim, tzn. jako synonim "uczenia się, nauki, edukacji", a zatem – jak się wydaje – w znaczeniu konwencjonalnym. Analiza przepisów p.o. skłania do jeszcze precyzyjniejszego sformułowania, a mianowicie, że ustawodawca, używając pojęcia "kształcenie", odnosi się do pobierania nauki w systemie szkolnym, a zatem pojęcia tego używa w aspekcie formalnym. Potwierdza to także wykładnia systemowa omawianej regulacji, a w szczególności argumentum a rubrica, co wynika w szczególności z systematyki ustawy, czy użytej nomenklatury, które kształcenie, jego organizację i prowadzenie utożsamiają z celową działalnością szkoły i określonych placówek oświatowych. Szczególnego znaczenia dla interpretacji tego pojęcia nabiera więc zatytułowanie Rozdziału 5 p.o. "Organizacja kształcenia, wychowania i opieki w szkołach i placówkach publicznych" oraz zgrupowanie w tej jednostce ustawy przepisów dotyczących tworzenia szkół i placówek oraz fundamentalnego także z punktu widzenia niniejszej sprawy zagadnienia form działalności dydaktyczno-wychowawczej, a więc rodzajów zajęć prowadzonych przez szkoły i placówki w ramach realizacji swojego podstawowego zadania z zakresu kształcenia.

Za takim rozumieniem pojęcia "kształcenie" przemawia także jego definicja pedagogiczna, zgodnie z którą stanowi ono ogół świadomych, planowanych i systematycznych oddziaływań dydaktyczno-wychowawczych na ogół uczniów (dzieci, młodzież oraz dorosłych) mający na celu zapewnienie wykształcenia (Cz. Kupisiewicz, M. Kupisiewicz, Słownik pedagogiczny, Warszawa 2009, s. 87).

Skoro więc kształcenie, jako jeden z podstawowych celów systemu oświaty, realizowane jest w wymiarze instytucjonalnym, cel domów wczasów dziecięcych w postaci organizowania i prowadzenia kształcenia dzieci i młodzieży, realizowany w formie organizowania zajęć edukacyjnych, wychowawczych, opiekuńczych i specjalistycznych, czy też organizowania zajęć mających na celu rozwijanie zainteresowań i uzdolnień wychowanków, następuje jedynie przez realizację obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Wprost wskazał na to prawodawca w treści § 76 ust. 1 rozporządzenia, wskazując, że wychowankowie przebywający w domu wczasów dziecięcych spełniają obowiązek szkolny lub obowiązek nauki przez uczęszczanie do szkoły funkcjonującej w domu wczasów dziecięcych lub do szkoły poza domem wczasów dziecięcych. Nie jest to przepis jedynie o charakterze technicznym, wyrażający formy realizacji obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki, lecz stanowi rozwinięcie sposobu wykonywania statutowego celu domów wczasów dziecięcych.

Powracając do zagadnień natury ogólnej, wyjaśnienia wymagają pojęcia obowiązek szkolny i obowiązek nauki. Treścią pierwszego z nich, zdefiniowanego w art. 35 ust. 2 p.o., jest obowiązek zdobywania wiedzy i umiejętności w sposób zorganizowany, tzn. w formach szkolnych (por. M. Pilich [w:] A. Olszewski, M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2022, s. 239). Obowiązek szkolny spełnia się bowiem przez uczęszczanie do szkoły podstawowej publicznej albo niepublicznej. Z kolei obowiązek nauki, niezależnie od poziomu kształcenia i rodzaju placówki, w której jest realizowany, trwa do ukończenia 18. roku życia.

Skoro domy wczasów dziecięcych mają za zadanie organizować i prowadzić kształcenia dzieci i młodzieży, w ich zakresie leży przede wszystkim zapewnienie realizacji obowiązku nauki i obowiązku szkolnego przez ich wychowanków, co stanowi konieczny element pobytu dzieci w placówce. Towarzyszy temu również wsparcie fizyczne i psychiczne rozwoju wychowanka oraz wzmocnienie jego ogólnej kondycji psychofizycznej – również przez kształtowanie zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych.

W tym stanie rzeczy nie sposób utożsamiać organizowania i prowadzenia kształcenia dzieci i młodzieży z odrębnymi od instytucjonalnych, a więc szkolnych, form działalności dydaktyczno-wychowawczej określonych w art. 109 p.o. Jedynie zatem prowadzenia określonego rodzaju zajęć edukacyjnych w szkole, w której realizowany jest obowiązek nauki lub obowiązek szkolny, przesądza o uzyskaniu przez ucznia statusu wychowanka domu wczasów dziecięcych w rozumieniu § 73 ust. 1 rozporządzenia. Natomiast skoro zajęcia edukacyjne mogą być prowadzone w wymiarze instytucjonalnym jedynie w ścisłym okresie regulowanym przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie organizacji roku szkolnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1211), uwzględniającym w szczególności terminy rozpoczynania i kończenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych, a także przerw świątecznych i ferii szkolnych, uczniów przebywających w tych okresach w domach wczasów dziecięcych nie można uznać za wychowanków, z których pobytami wiąże się uzyskanie dotacji.

W ocenie Sądu zredukowanie sporu w niniejszej sprawie do konieczności oceny charakteru pobytu uczniów w domu wczasów dziecięcych w okresie feryjnym z perspektywy prowadzonych wówczas zajęć edukacyjnym jest nieuzasadnione, ponieważ pomija zasadniczą kwestię, która rzutuje na dopuszczalność wypłaty dotacji w okresach wakacyjnych, a mianowicie możliwość prowadzenia kształcenia w przedstawionym wyżej przez Sąd rozumieniu. Skoro w rzeczonym okresie, który jest wolny od zajęć dydaktyczno-wychowawczych, a zatem zajęć w rozumieniu art. 109 p.o., nie może być prowadzona podstawowa działalność placówki oświatowej, to tym samym nie może odbywać się kształcenie dzieci i młodzieży. Za takie nie sposób jest uznać prowadzenia zajęć edukacyjnych, których celem jest wspieranie i uzupełnianie tego kształcenia. Wpisuje się to co prawda w podstawowy cel funkcjonowania tych placówek, jednakże – zdaniem Sądu – realizowane może być wyłącznie w formach przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, skoro domy wczasów dziecięcych, jako część systemu oświaty, mogą działać wyłącznie w ściśle określonym reżimie prawnym.

Oprócz kształcenie w przedstawionym już rozumieniu, domy wczasów dziecięcych mogą przyjmować dzieci i młodzież w ramach krajoznawstwa i turystyki, organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, inne niż dom wczasów dziecięcych. Biorąc pod uwagę formy organizowania krajoznawstwa i turystyki określone w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 maja 2018 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki krajoznawstwa i turystyki (Dz. U. poz. 1055), mieszczą one w sobie cel związany ze wspieraniem i uzupełnianiem kształcenia dzieci i młodzieży.

Natomiast w okresie ferii zimowych i letnich mogą być organizowane pobyty w ramach wypoczynku dzieci i młodzieży, o którym mowa w art. 92a i następnych ustawy o systemie oświaty.

W art. 92a ust. 1 u.s.o. ustawodawca wprowadził definicję wypoczynku na potrzeby przepisów dotyczących jego organizacji. Za wypoczynek uznaje się wypoczynek organizowany dla dzieci i młodzieży w celach rekreacyjnych lub regeneracji sił fizycznych i psychicznych, połączony ze szkoleniem lub pogłębianiem wiedzy, rozwijaniem zainteresowań, uzdolnień lub kompetencji społecznych dzieci i młodzieży, trwający nieprzerwanie co najmniej 2 dni, w czasie ferii letnich i zimowych oraz wiosennej i zimowej przerwy świątecznej, w kraju lub za granicą, w szczególności w formie kolonii, półkolonii, zimowiska, obozu i biwaku. Jest to więc jedyna zorganizowana i uregulowana w przepisach prawa forma pobytu w domach wczasów dziecięcych w czasie wolnym od zajęć dydaktyczno-wychowawczych.

W ocenie Sądu, nie traci charakteru pobytu w ramach wypoczynku zdefiniowanego w art. 92a ust. 1 u.s.o. pobyt dzieci i młodzieży, który nie został zgłoszony w wykonaniu obowiązku określonego w art. 92d tej ustawy. Dla określenia rodzaju pobytu znaczenia ma przede wszystkim to, czy został on zorganizowany w celach rekreacyjnych lub regeneracji sił fizycznych i psychicznych, połączony ze szkoleniem lub pogłębianiem wiedzy, rozwijaniem zainteresowań, uzdolnień lub kompetencji społecznych dzieci i młodzieży, trwający nieprzerwanie co najmniej 2 dni, a więc czy spełnia cel wynikający z powołanego art. 92a ust. 1 ustawy. Za tym poglądem przemawia także ustanowiony przez ustawodawcę mechanizm sankcji karnej za organizowanie wypoczynku bez zgłoszenia (zob. art. 96a u.s.o.).

Istotne jest również, że ustawodawca wyraźnie wyłącza stosowanie przepisów u.s.o. do wypoczynku organizowanego dla dzieci własnych lub dzieci znajomych przez rodzinę lub osoby znane rodzicom osobiście. A contrario przepisy powołanej ustawy mają zastosowanie do wszelkich form wypoczynku planowanych przez podmioty niezwiązane osobiście z uczestnikami kolonii, półkolonii, zimowiska, obozu czy biwaku (por. A. Piszko [w:] Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2018, s. 499).

W tym więc przypadku pobyt, który nie został zgłoszony właściwemu kuratorowi oświaty, powinien być utożsamiany z wypoczynkiem. Natomiast pobyt dzieci co prawda spełniający definicję wypoczynku wskazaną w art. 92a ust. 1 u.s.o., lecz organizowany dla dzieci własnych lub dzieci znajomych przez rodzinę lub osoby znane rodzicom osobiście, takiego charakteru mieć nie będzie. Powstaje jednak wątpliwość, jak tego rodzaju pobyt winien być zatem zakwalifikowany przez dom wczasów dziecięcych. Z całą jednak pewnością nie będzie mógł przybrać formy kształcenia w rozumieniu konwencjonalnym, nawet jeśli usługa turystyczna skierowana do dzieci i młodzieży została wzbogacona ofertą edukacyjną, a sam wyjazd określony jako edukacyjny. To samo tyczy się – zdaniem Sądu – wyjazdów zorganizowanych co prawda przez podmioty określone w art. 92c u.s.o. jako organizatorzy wypoczynku, lecz zakwalifikowane jako pobyty edukacyjne, które nie stanowią wypoczynku. W każdym z tych przypadków pierwszoplanowym celem wyjazdu w okresie wolnym od zajęć dydaktyczno-wychowawczych będzie rekreacja lub regeneracji sił fizycznych i psychicznych oraz wzmocnienie ogólnej kondycji psychofizycznej, natomiast zaplanowane zajęcia edukacyjne będą ów cel jedynie wspierać (np. obóz taneczny, obóz czy letnia szkoła językowa itd.).

W przekonaniu Sądu, jeśli pobyt dzieci i młodzieży został zorganizowany w okresie wolnym od zajęć dydaktyczno-wychowawczych, tj. w okresie ferii letnich lub zimowych, a dodatkowo został wzbogacony o zajęcia edukacyjne wspierające lub uzupełniające kształcenie, uczestnikom tego pobytu nie będzie przysługiwało miano wychowanków. Oznacza to tym samym, że tego rodzaju pobyty nie będą dotowane.

Przechodząc na grunt przepisów regulujących zasady przyznawania dotacji oświatowych, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że u.f.z.o. nie wprowadza definicji legalnej wychowanka, choć pojęciem tym posługuje się w art. 29 określając podmiot, z którego pobytem w placówce wiąże się prawo do dotacji. W myśl ust. 1 powołanego artykułu, niepubliczne placówki, o których mowa w art. 2 pkt 7 i 8 p.o., otrzymują na każdego wychowanka dotację z budżetu powiatu w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego wychowanka w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu. Mechanizm obliczania wysokości należnej dotacji został z kolei określony w ust. 2 tegoż artykułu, stanowiąc, że wysokość dotacji dla niepublicznych placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, będących domami wczasów dziecięcych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 1 p.o., jest ustalana jako iloczyn kwoty przewidzianej na takiego wychowanka w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu oraz liczby dni pobytu tego wychowanka w tej placówce pomniejszonej o jeden dzień i podzielonej przez liczbę dni w roku budżetowym.

Nie budzi wątpliwości, że sposób rozumienia pojęcia "wychowanek" wynika zatem z przepisów regulujących rodzaje i szczegółowe zasady działania placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania oraz warunki pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach. W spornym roku 2023 stanowiło o tym cytowane na wstępie rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r.

Pojęcie wychowanka zostało zdefiniowane na dwóch płaszczyznach: pozytywnej przez odesłanie do celu jego pobytu w domu wczasów dziecięcych ("przebywające w domu wczasów dziecięcych w celu, o którym mowa w § 68 ust. 1 rozporządzenia"), jak również negatywnej, sprowadzającej się do wyłączenia z niej dzieci i młodzieży przebywającej w placówce w ramach wypoczynku, o którym mowa w art. 92a-92t u.s.o. oraz krajoznawstwa i turystyki, organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, do których uczęszczają, inne niż dom wczasów dziecięcych, w którym przebywają.

Zdaniem Sądu nie jest jednak uzasadnione twierdzenie, że sam pobyt w celu, o którym mowa w § 71 ust. 1 rozporządzenia, stanowi wystarczającą podstawę do uznania korzystającego z niego dziecka za wychowanka. Konieczne jest jeszcze powiązanie wskazanego celu ze zorganizowaną, tj. znaną przepisom prawa, formą pobytu w placówce. Oznacza to, że samo zorganizowanie w okresie ferii letnich lub zimowych pobytów o charakterze edukacyjnych, niebędących jednak kształceniem w ścisłym rozumieniu tego pojęcia zaprezentowanym w niniejszym wyroku, nie czyni z ich uczestników wychowanków, zaś podmiot ten wypoczynek organizujący - podmiotem uprawniony do dotacji. Z kolei pobyt realizujący cel wypoczynku uregulowanego przepisami u.s.o., czy będący inną znaną w przepisach oświatowych formą wypoczynki (tj. krajoznawstwo i turystyka), został wprost wyłączony z obszaru dotowanego. Przepisy oświatowe nie normują innego rodzaju pobytów, w szczególności scharakteryzowanych przez samą stronę jako pobytów edukacyjnych, co prowadzi do wniosku, że pobyty tego rodzaju mogą być organizowane w całości na zasadach komercyjnych.

Użycie właściwego dla alternatywy zwykłej (nierozłącznej) spójnika "lub" w przepisie § 71 ust. 1 rozporządzenia określającym cel funkcjonowania domów wczasów dziecięcych powoduje, że do jego wypełnienia wystarczy, by spełniona została jedna ze wskazanych przesłanek. Oznacza to, że samodzielnym celem funkcjonowania tych placówek jest wspieranie i uzupełnianie kształcenia. Nie oznacza to jednak, że skoro zawarta w § 73 rozporządzenia definicja wychowanka odsyła do celu określonego w § 71 ust. 1 tego rozporządzenia, to do uznania pobytu dziecka za pobyt wychowanka wystarczającego będzie ustalenie, że przebywa on w celu wspierania i uzupełnienia kształcenia. Tak jak zostało to już wyjaśnione, powyższa teza byłaby uzasadniona jedynie wówczas, gdy prawodawca przewidziałby konkretne ramy prawne pobytów o tym charakterze, które podlegałyby dotowaniu. Skoro jednak charakter takich pobytów posiada przede wszystkim wypoczynek, który z woli prawodawcy został wyłączony z dotacji, oznacza to – w przekonaniu Sądu – świadomy zabieg prawodawcy prowadzący do uznania, że w istocie tylko pobyty związane z organizowaniem i prowadzeniem kształcenia przez te placówki podlegać będą dotowaniu.

Prowadzi to w konsekwencji do wniosku, że zamiarem prawodawcy było pozostawienie poza obszarem dotowanym wszelkich pobytów wakacyjnych niezwiązanych z realizacją kształcenia w ujęciu konwencjonalnym, a zatem instytucjonalnym i przymusowym, a więc pobytów, podczas których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki. Tym samym nawet pobyt wpisujący się co prawda w cel domów wczasów dziecięcych, jakim jest wspieranie i uzupełnianie kształcenia, jednakże realizowany w czasie ferii letnich lub zimowych, nie stanowi pobytu wychowanka.

Wnioskom wyprowadzonym przez Sąd nie zdołały zaprzeczyć dowody zaprezentowane przez skarżącą. Wynika z nich – najogólniej rzecz ujmując - że w DWD były organizowane zarówno pobyty scharakteryzowane jako wypoczynek w rozumieniu przepisów u.s.o., jak również pobyty określane przez stronę jako edukacyjne, oraz to, jakiego rodzaju program był w ich trakcie realizowany. Choć w tym ostatnim przypadku z dowodów w postaci programów edukacyjnych, ramowych planów pobytów, czy programów przedmiotowych nie wynika, aby dotyczyły one jedynie pobytów edukacyjnych realizowanych w okresach feryjnych. Nie zmienia to jednak faktu, że – jak Sąd wskazał – uczestnikom pobytów tego rodzaju nie przysługuje status wychowanka.

W zakresie pozostałych przepisów u.f.z.o. mających wpływ na sposób rozpatrzenia niniejszej sprawy, szczególnego znaczenia nabiera jej art. 35 ust. 1. Stanowi on, że dotacje, o których mowa m.in. w art. 29, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej.

Słusznie wskazuje się w tym względzie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że dotacje przeznaczane na realizację zadań szkół i placówek ograniczone są do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków szkoły. Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków szkoły. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę (przedszkole, placówkę) bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1769/14; z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13; z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1858/12; z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1002/13). Rację mają również komentatorzy, że w ramach pojęcia "dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki" mieści się praktycznie cała podstawowa działalność szkoły lub placówki i mogą być finansowane wszystkie potrzeby związane z jej funkcjonowaniem w sferze zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych (por. A. Olszewski, D. Pietrzykowska, G. Pochopień, K. Tusiński [w:] Finansowanie zadań oświatowych. Komentarz, red. M. Pilich, Warszawa 2020, s. 183).

W analizowanym przypadku dofinansowanie realizacji zadań placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, będących domami wczasów dziecięcych, dokonywane jest jedynie w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, co powoduje, że dotowana może być wyłącznie podstawowa działalność placówek w czasie spełniania przez wychowanka obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, że obowiązujący standard proceduralny podejmowania przez organy czynności z zakresu administracji publicznej pozostaje w dużej części zbieżny z regulacją zawartą w przepisach dotyczących sformalizowanego postępowania administracyjnego (k.p.a.), jednakże jego pierwotnym źródłem pozostają zasady konstytucyjne na czele z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP) oraz demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a także wyprowadzoną z ostatniej z nich zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa. To w oparciu o m.in. te zasady następuje ocena legalności zaskarżonej czynności.

Biorąc zatem pod uwagę brak stosowania w warunkach niniejszej sprawy przepisów k.p.a., sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. nie okazał się uzasadnione, choć w istocie tożsamy z powołanymi w tych przepisach zasadami standard postępowania niewątpliwie obowiązuje także przy podejmowaniu czynności z zakresu administracji publicznej, a który w analizowanej sprawie został w ocenie Sądu zachowany.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.