Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1149/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 5a, art. 61 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: § 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy Brygida Myszyńska – Guziur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu G. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 11 sierpnia 2023 r., znak: SKO.415/248/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

G. P. (dalej jako "strona", "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 11 sierpnia 2023 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją z dnia 4 maja 2023 r. Wójt Gminy Trzebownisko ustalił na wniosek G. P. warunki zabudowy dla inwestycji "budynek mieszkalny jednorodzinny" na działce nr [...] położonej w Z. . Na skutek odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia 11 sierpnia 2023 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości

i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 59, art. 60 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023 r., poz. 977, dalej jako: "u.p.z.p."). Kolegium wskazało, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie") granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Organ odwoławczy stwierdził, że obszar analizowany w sprawie został wyznaczony prawidłowo.

Kolegium wywiodło, że analiza urbanistyczna planowanego przedsięwzięcia winna wykazać kontynuację funkcji co oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Oznacza to, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Wskazano także, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie w oparciu o analizę zastanego stanu faktycznego, tj. istniejącego sposobu zagospodarowania. Działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są przy analizie za działki sąsiednie. Zwrócono uwagę, że wątpliwym jest zastosowanie przez organ wyjątków dotyczących ustalenia wskaźników i parametrów nowej zabudowy, innych niż średnie występujące na obszarze analizowanym. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2020 roku, sygn. akt II SA/Rz 1213/19) wyjaśniono, że jeżeli organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i, tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Kolegium podkreśliło, że niedopuszczalnym jest dostosowywanie wyników analizy do parametrów wskazanych przez inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. To nowa zabudowa powinna wpisywać się w stan zastany na obszarze analizowanym, nie zaś odwrotnie. Określenie parametrów inwestycji przez nawiązywanie do wartości najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego, nie jest uznawany za wystarczający i zgodny z wymaganiami ładu przestrzennego.

Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie wskaźników i parametrów nowej zabudowy powinno nastąpić w sposób konkretny i jednoznaczny. Zdaniem Kolegium niedopuszczalne jest wskazanie w zaskarżonej decyzji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości terenu jako "nie większy niż 20 %" oraz wskaźnika wielkości terenu biologicznie czynnego jako "nie mniejszy niż 60%".

Organ odwoławczy dostrzegł także, że istnieje sprzeczność pomiędzy zapisami części tekstowej analizy urbanistycznej z wypisem z ewidencji gruntów znajdującym się w aktach sprawy. Rozbieżności zdaniem organu odwoławczego winny zostać wyjaśnione, a do akt sprawy winny zostać dołączone aktualne wypisy z ewidencji gruntów.

Zwrócono także uwagę, że zapewnienia dostawców mediów straciły ważność (oświadczenie o zapewnieniu dostawy energii elektrycznej, oświadczenie dotyczące dostawy wody i odbioru ścieków, oświadczenie o zapewnieniu dostawy gazu), w związku z tym Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji powinien zweryfikować również tą okoliczność.

Podsumowując przeprowadzone rozważania, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 k.p.a. nakazującego dokładne wyjaśnienie sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, art. 77 § 1 k.p.a. nakazującego zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 k.p.a. nakazującego właściwe uzasadnienie decyzji. Zdaniem Kolegium konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.). Końcowo organ odwoławczy wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organ pierwszej instancji zobligowany będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi organu odwoławczego i wydać decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją G. P. wnosząc sprzeciw zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 138 § 2 i 2a w zw. z art. 15 k.p.a., a także art. 9 i art. 11, art. 107 § 3 k.p.a., naruszając interes prawny skarżącego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. oraz słuszny interes obywatela z art. 7 k.p.a. i przepisach art. 1 ust.2 pkt 1, 5 i 7 u.p.z.p.

Skarżący stwierdził, że w toczącym się postępowaniu administracyjnym, pomimo dwukrotnego rozpoznania podania inwestora, w dalszym czasie nie rozważono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, a wskazania organu odwoławczego co do dalszego postępowania nie są na tyle kompletne, aby zagwarantować, że nie zostaną powielone przy kolejnym rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie określił również wytycznych w zakresie wykładni przepisów, które organ pierwszej instancji wadliwie stosuje, czym naruszył art. 138 § 2a k.p.a.

Skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz rozwinął treść zarzutu wskazując m.in., że organ odwoławczy nie rozpoznał merytorycznie sprawy co do istoty w pełnym zakresie. Zdaniem skarżącego Kolegium odniosło się tylko do części jego odwołania, choć niewątpliwie w ważnym zakresie. Organ odwoławczy nie odniósł się do wskaźnika dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej w kontekście szerokości działki i przepisów odrębnych. Jest to zdaniem skarżącego istotne, ponieważ jak dotychczas, żadna działka w obszarze analizowanym nie jest zabudowana w sposób, na jaki organ gminy, z naruszeniem prawa, już dwukrotnie zezwolił inwestorowi. Skarżący podkreślił, że powyższe spowoduje, iż to nowa inwestycja, w razie jej realizacji w warunkach odstępstwa od warunków dotychczasowych, zacznie kształtować wskaźniki zabudowy dla przyszłych inwestycji, których nie można określić na podstawie stanu aktualnego, czego wymagają przepisy art. 61 i art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w ocenie skarżącego taki "nowy" parametr nie ukształtuje, ale zaburzy ład przestrzenny. Będzie też naruszać wymagania bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w przepisach art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a przez to godzić w konstytucyjnie chronione prawo własności skarżącego, które może zostać poważnie ograniczone poprzez zezwolenie na budowę w granicy działku lub w znacznym zbliżeniu do niej. Skarżący podniósł, że w odwołaniu wskazywał na fakt, iż urbanista nie znał właściwej szerokości działki, co powinno stanowić czynnik dyskwalifikujący całą analizę urbanistyczną.

Skarżący zakwestionował również uzasadnienie Kolegium podnosząc, że nie jest zgodne z przepisami k.p.a. uchylenie decyzji na podstawie jednego z wielu powodów, jakie ustalono albo zaniechanie przeanalizowania innych argumentów stron, sformułowanych we wnioskach i uwagach (zastrzeżeniach) kierowanych do organu pierwszej instancji, w pismach procesowych i odwołaniu. Nie zawiera analizy wszystkich wskaźników i parametrów związanych z planowaną zabudową, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem skarżącego Kolegium zaniechało przeanalizowania tzw. przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., co było niezbędne z uwagi na parametry działki inwestora względem określonych wskaźników zabudowy.

Zwrócono uwagę, że zaskarżona decyzja nie zawiera wskazań co do wykładni przepisów prawa materialnego, w szczególności dotyczących zabudowy w granicy lub zbliżeniu do niej na odległość mniejszą niż minimalnie określona w przepisach o sytuowaniu budynków. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy powinien zająć jednoznaczne stanowisko w kwestii wszystkich istotnych wskaźników i parametrów, których nie uznaje za ustalone wadliwe, a które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto w uzasadnieniu decyzji powinna być zawarta relacja z dotychczasowego przebiegu postępowania, dla pełnego zobrazowania stanu sprawy. Ponowne podejście do rozpoznania wniosku Inwestora nie może ograniczać się do niektórych tylko wskaźników i parametrów zabudowy. Zdaniem skarżącego decyzja Kolegium wydana została przedwcześnie, z naruszeniem przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na sprzeciw, Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), a zatem czy wydanie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie niepodjęcia przez ten organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a także wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Jak wynika natomiast z art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciw od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., to jest do odstąpienia przez organ drugiej instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem w celu dokonania niezbędnych ustaleń, istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (por. m.in. NSA w wyroku z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, publ. CBOSA). Sąd kontrolując taką decyzję, nie powinien więc wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest bowiem środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z powołaną wyżej regulacją.

Uwzględniając zakreślone ramy kognicji sądowoadministracyjnej, po dokładnym przeanalizowaniu zarzutów sprzeciwu oraz treści wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zwrócić należy uwagę, że z argumentacji sprzeciwu wynika, że w ocenie skarżącego uchybienia jakich dopuścił się organ pierwszej instancji uzasadniały uchylenie decyzji tego organu. Skarżący uznaje, że wydana w sprawie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy była wadliwa i powinna zostać uchylona to, zdaniem Sądu, również wskazuje na brak podstaw do uchylenia kasatoryjnej decyzji Kolegium. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie Kolegium zasługuje na aprobatę, bowiem rozmiar i charakter uchybień, których dopuścił się organ przy dokonywaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalaniu warunków zabudowy, był tego rodzaju, że dyskwalifikował w całości wydaną w sprawie decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i uniemożliwiał załatwienia sprawy co do jej istoty przez organ odwoławczy.

Wyjaśnić należy, że analiza urbanistyczna stanowi punkt wyjściowy, podstawowy dla ustalenia parametrów nowej zabudowy na danym terenie. W przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 – zwane dalej "rozporządzeniem"), zgodnie z § 1 określono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy,

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu,

3) szerokości elewacji frontowej,

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki,

5) geometrii dachu (kata nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Obszar analizowany oznacza teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Prawidłowe przeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla określenia jakiego rodzaju, o jakich cechach, gabarytach i funkcjach zabudowa może w ogóle powstać na terenie objętym wnioskiem. Dlatego tak ważne jest aby analiza została przeprowadzona rzetelnie i wyjaśniała jakiego rodzaju zabudowa znajduje się w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji. W oparciu o takie ustalenia formułuje się postulaty co do poszczególnych cech nowej zabudowy. Treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (zob. uzasadnienia wyroków WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. VII SA/Wa 2628/21 i VII SA/Wa 2682/21). Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Bez wątpienia wyniki te winny pozwolić na weryfikację w zakresie prawidłowości ustalenia cech nowej zabudowy w kontekście powyższych przepisów prawa materialnego. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy winno zostać zatem poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdą odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Zasadnie, zdaniem Sądu, Kolegium uznało za nieprawidłowe dostosowywanie wyników analizy do parametrów wskazanych przez inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jak słusznie podkreślono to nowa zabudowa powinna wpisywać się w stan zastany na obszarze analizowanym, a nie odwrotnie.

Podkreślić należy, że skarżący we wniesionym sprzeciwienie zgadza się z uzasadnieniem decyzji organu odwoławczego uznając jednak, że nie spełnia ono wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej sprzeciwem decyzji, jest dość ogólnikowe, jednak w ocenie Sądu pozwala zrekonstruować tok rozumowania Kolegium. Z uzasadnienia tego wynika niewątpliwie, że w ocenie organu odwoławczego rozmiar i charakter uchybień, których dopuścił się organ pierwszej instancji, w tym w szczególności zastosowanie innych niż średnie wskaźników i parametrów nowej zabudowy, bez argumentacji uzasadniającej ich przyjęcie, a także ustalenie w sposób niejednoznaczny, powoduje konieczność uchylenia decyzji. Ponadto Kolegium wskazało na rozbieżność zapisów analizy urbanistycznej ze zgromadzonym w aktach materiałem dowodowym (wypis z ewidencji gruntów), a także na kwestię zbadania warunków określonych w art. 61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p. Stanowisko to jest w pełni prawidłowe, co oznacza, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy uchybienie dotyczące uzasadnienia decyzji nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik postępowania również z tego względu, że ewentualne uzupełnienie uzasadnienia nie skutkowałoby wydaniem odmiennego rozstrzygnięcia. Zgodnie z orzecznictwem by naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. mogło stanowić postawę uchylenia decyzji niezbędne jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m. in. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4875/21; z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1667/21). Uchylenie natomiast decyzji z tego względu, że prawidłowe i w istocie niekwestionowane rozstrzygnięcie zostało niewyczerpująco uzasadnione, spowodowałoby, że organ odwoławczy ponownie rozpoznawałby sprawę, która została rozstrzygnięta prawidłowo. Należy jeszcze raz podkreślić, że zakres badania sprawy przez sąd w trybie rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej jest ograniczony. Zadaniem Sądu nie było kompleksowe rozważanie wszystkich kwestii prowadzenia postępowania związanych z kształtem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jedynie ocena, czy argumenty podane przez organ odwoławczy uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zwrócić należy uwagę, że ani Sąd, ani organ odwoławczy nie był władny do wydania wiążących, merytorycznych wytycznych, w jaki sposób sprawa powinna zostać rozstrzygnięta przez organ, gdyż oznaczałoby to sprzeczne z prawem merytoryczne rozstrzygniecie sprawy co do istoty. Z powyższych względów argumentacja odwołania skarżącego była jedynie analizowana i wzięta pod uwagę w wąskim zakresie. Należy podkreślić, że w sytuacji kiedy organ odwoławczy stwierdza, że uchybienia postępowania przed organem pierwszej instancji, które uniemożliwiają wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, to nie może czynić rozważań w zakresie kwestii materialnoprawnych, bowiem byłoby to przedwczesne, a zatem niedopuszczalne. Poczynienie przez Kolegium ustaleń w zakresie maksymalnej szerokości elewacji frontowej, kwestia lokalizacji inwestycji w granicy lub w odległościach mniejszych niż minimalne określone w przepisach o sytuowaniu budynków, czy ustalenia co do parametru maksymalnej szerokości elewacji frontowej byłoby takim działaniem. Wskazane zagadnienia będą podlegały badaniu w dalszym toku postępowania, w tym w zakresie ustaleń analizy urbanistycznej, a w wyniku wydanej przez Kolegium decyzji Wójt Gminy będzie zobowiązany do rozpoznania sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami, mając na względzie uwagi organu odwoławczego.

Podkreślić w tym miejscu należy, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Zwrócenia uwagi wymaga, że o ile skarga – w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. – otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym więc również w postępowaniu kasacyjnym nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych – w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przypomnieć bowiem w tym miejscu należy, że w postępowaniu sądowoadministarcyjnym, wywołanym wniesieniem sprzeciwu, z mocy art. 64b § 3 p.p.s.a., status strony posiadają tylko wnoszący sprzeciw oraz organ, co oznacza, że inne podmioty będące stroną w sprawie administracyjnej nie mogą brać udziału w takim postępowaniu sądowym.

W niniejszej sprawie zdaniem skarżącego organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej winien przesądzić kwestie podnoszone w sprzeciwie i odwołaniu oraz w szerszym stopniu zakwestionować stanowisko organu pierwszej instancji. W znacznym stopniu żądania skarżącego nie mogą zostać rozstrzygnięte w decyzji kasacyjnej, a także nie mogą zostać uwzględnione przy rozpoznawaniu sprzeciwu, gdyż oznaczałoby to zaprzeczenie możliwości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak jest również podstaw do uznania zarzutu sprzeciwu naruszenia art. 9 i 11 k.p.a., gdyż skarżący zgadza się z zaskarżonym rozstrzygnięciem. Na skutek uchylenia decyzji, sprawa zostanie ponownie rozpoznana przez organ pierwszej instancji, a w sytuacji jej zaskarżenia także przez organ odwoławczy. W związku z powyższym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. W przedmiotowej sprawę Kolegium wskazało także w uzasadnieniu decyzji podstawy zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a zakres czynności, jakie należy wykonać w toku postępowania, wykracza poza możliwość ich dokonania w trybie art. 136 k.p.a.

Reasumując, wskazać należy, że ani wyrok wydany w niniejszej sprawie, ani decyzja kasacyjna organu odwoławczego, nie przesądzają ostatecznego, merytorycznego sposobu zakończenia sprawy. Ponadto z uwagi na kasacyjny charakter orzeczenia Kolegium, ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniach musiałoby skutkować istotnym naruszeniem zasady dwuinstancyjności, gdyż w istocie narzucałoby organowi pierwszej instancji kierunek podjęcia rozstrzygnięcia, co w świetle art. 15 k.p.a. nie jest dopuszczalne. Tym samym w realiach sprawy przedwczesnym byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu i wskazywanych w sprzeciwie. Wskutek uchylenia przez organ odwoławczy decyzji Wójta, sprawa wymaga przeprowadzenia w znacznej części postępowania dowodowego, z uwzględnieniem uwag Kolegium.

Z powyższych względów, w ocenie Sądu nie było podstaw do uwzględnienia sprzeciwu, a w konsekwencji orzeczono o jego oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.