Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1299/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 849/21 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 sierpnia 2021 r. nr WIN-II.7840.4.79.2021 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz A. z siedzibą w S. kwotę 590 (pięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 21 grudnia 2021 r., II SA/Ol 849/21, oddalił skargę A. z siedzibą w S. (dalej Spółka) na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej Wojewoda) z dnia 6 sierpnia 2021 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2021.735 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji Starosty Iławskiego z dnia 26 kwietnia 2021 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla J. K. obejmującego budowę budynku usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz rozbiórkę istniejącego budynku na działce nr [...] obręb [...] m. [...] – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę do WSA w Olsztynie złożyła Spółka.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę.

Sąd podał, że nie zgadza się z poglądem strony skarżącej, że brak było podstaw do skorzystania przez organ I instancji z możliwości przewidzianej w art. 107 § 4 k.p.a. Podniósł, że nie może o tym decydować sama ilość stron danego postępowania, bowiem warunku takiego nie przewiduje przedmiotowa regulacja. Sam więc fakt, iż w postępowaniu występuje duża liczba stron, nie może przekreślać możliwości odstąpienia przez organ od uzasadnienia jego decyzji, a konieczne jest uwzględnienie jeszcze innych okoliczności sprawy. Sąd podkreślił, że w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania nie wpłynęły jakiekolwiek pisma zawierające wnioski czy uwagi. Skarżąca w postępowaniu przed organem I instancji nie była aktywna, nie podejmowała żadnych działań zmierzających do zakwestionowania planowanej inwestycji. Skoro zaś nie stwierdzono spornych interesów stron, to nie zachodziła potrzeba ich uzgodnienia w trakcie rozprawy administracyjnej. Tym samym organ miał prawo wysnuć twierdzenie, że planowana przez wnioskodawcę inwestycja nie budzi wątpliwości u podmiotów, których interesów mogłaby dotyczyć, a w konsekwencji, że ich interesy nie są de facto sporne. Sąd nie zgodził się z zaprezentowanym przez stronę skarżącą stanowiskiem, że o spornych interesach stron świadczy choćby złożone przez nią odwołanie, bowiem zostało ono skierowane przeciwko wydanej w sprawie decyzji, a zatem organ I instancji nie mógł przypuszczać, że zostanie ono wniesione, skoro strona nie przejawiła żadnej aktywności w toku postępowania.

Sąd zauważył, że wbrew twierdzeniu skargi w zakresie naruszenia art. 10 k.p.a., strony niniejszego postępowania mogły się zapoznać z informacją o jego wszczęciu, czego dowodem jest znajdujące się w aktach sprawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 1 kwietnia 2021 r. (skierowane również imiennie do skarżącej) wskazujące na możliwość składania swoich wniosków i zastrzeżeń w terminie 7 dni. Oznacza to, że stronom zapewniono możliwość aktywnego udziału w postępowaniu, jednak nie wykorzystały jej, co dało jednocześnie organowi I instancji podstawy do stwierdzenia, że podmioty mające interes prawny w postępowaniu nie kwestionują w istocie planowanej inwestycji, a w konsekwencji prawo do odstąpienia od uzasadnienia wydanej decyzji. Nie doszło więc, wbrew zarzutowi skargi, do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) poprzez zastąpienie organu I instancji w wyjaśnianiu motywów wydanego rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego, w związku z brakiem jakichkolwiek zastrzeżeń co do prowadzonego postępowania, jak też uznając – po dokonaniu stosownej analizy – że spełnione zostały prawne przesłanki uwzględnienia złożonego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego (uzupełnionego o rozbiórkę istniejącego budynku) organ I instancji uprawniony był, w ocenie WSA, do jego uwzględnienia bez konieczności prowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego w tym przedmiocie. Skoro więc Starosta nie miał wątpliwości co do tego, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, a zatem, że nadaje się do rozstrzygania, a żadne wnioski dowodowe czy uwagi nie wpłynęły do niego, zasadnie udzielił wnioskowanej zgody.

Sąd stwierdził, że wobec uprawnionego odstąpienia od sporządzenia uzasadnienia wydanej decyzji, organ II instancji – w związku z wniesionym od tego aktu odwołaniem – odniósł się do wszystkich podniesionych w nim zarzutów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. art. 107 § 1 i 3 oraz § 4 k.p.a. - a więc przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak uchylenia decyzji Wojewody z dnia 6 sierpnia 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Iławskiego o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, pomimo, iż decyzje te zostały sporządzone z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 oraz § 4 k.p.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia decyzji organu I instancji w sytuacji braku spełnienia ustawowych przesłanek do tego, w szczególności wobec występowania w postępowaniu stron o spornych interesach;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. art. 7-10 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak uchylenia decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 sierpnia 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Iławskiego z dnia 26 kwietnia 2021 r. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, pomimo, iż decyzje te poprzez fakt zaniechania przez organ I instancji dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym w zakresie ustalenia sporności interesów stron, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym w zakresie spełnienia przesłanki braku występowania stron o spornych interesach,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. art. 78 Konstytucji RP i art, 15 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak uchylenia decyzji Wojewody z dnia 6 sierpnia 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Iławskiego z 26 kwietnia 2021 r. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, pomimo iż decyzje przez fakt zaniechania uzasadnienia decyzji organu I instancji naruszyły zasadę dwuinstancyjności postępowania w zakresie prawa strony do zapoznania się z motywami rozstrzygnięcia sprawy zawartych w sentencji decyzji obu instancji,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy organy administracji naruszyły przepis art. 107 § 1 i 3 oraz § 4 k.p.a., art. 7-10 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., poprzez zaniechanie uzasadnienia decyzji organu I instancji w sytuacji braku spełnienia ustawowych przesłanek do tego, w szczególności wobec występowania w postępowaniu stron o spornych interesach,

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, tj. ustalenie, że w sprawie nie występowały strony o spornych interesach,

6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak prawidłowego, logicznego przedstawienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jego wyjaśnienia, w szczególności w zakresie wykładni pojęcia "spornych interesów stron" na gruncie art. 107 § 4 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do kwestionowania odstąpienia przez organ I instancji od uzasadnienia decyzji.

Zauważyć wypada, że w zarzutach ujętych w punktach 1-3 skargi kasacyjnej przywołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), nie wskazując, jakiej ustawy ma to być przepis i wiążąc go z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Konstytucji RP. Mając na uwadze kontekst użycia tego przepisu oraz fakt, że ani Kodeks postępowania administracyjnego ani Konstytucja RP nie mają art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), uznać należy, iż chodzi tu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Uznając, że odstąpienie od uzasadnienia decyzji przez organ I instancji stosownie do art. 107 § 4 k.p.a. było uzasadnione, Wojewoda podniósł, że w aktach sprawy nie ma żadnych pism skarżącej Spółki – pomimo dwukrotnego zapoznawania się z aktami – odnoszących się do zebranych dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie oraz że brak jest zgłoszonych żądań czy wniosków, które wskazywałyby na sporne interesy stron. W związku z powyższym – zdaniem Wojewody – organ I instancji mógł odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdyż nie było uzasadnionych podstaw, aby sądzić, że decyzja rozstrzyga sporne interesy stron. Zajmując takie stanowisko organ odwoławczy w motywach swojej decyzji przedstawił merytoryczne uzasadnienie pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podzielił stanowisko organu odwoławczego w kwestii możliwości pominięcia przez organ I instancji uzasadnienia swojej decyzji. WSA podkreślił, że zawiadomieniem z dnia 1 kwietnia 2012 r. Spółka była poinformowana przez organ I instancji w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości składania wniosków i zastrzeżeń dotyczących tej sprawy, czego jednak nie uczyniła.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie można uznać, że w realiach niniejszej zachodziły podstawy do skorzystania przez organ I instancji z możliwości przewidzianej w art. 107 § 4 kpa. Z faktu, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji przez organ I instancji "nie wpłynęły jakiekolwiek pisma zawierające wnioski czy uwagi" nie można wnioskować, że w sprawie nie zachodzą sporne interesy stron. Zauważyć wypada, że wskazywane przez Sąd I instancji zawiadomienie z dnia 1 kwietnia 2012 r. informujące o możliwości składania wniosków i zastrzeżeń dotyczących tej sprawy zostało wydane na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. i było zawiadomieniem o wszczęciu postępowania. Nie było to więc zawiadomienie wydane w trybie art. 10 k.p.a. Zaskarżoną decyzję wydano w dniu 26 kwietnia 2021 r. W tych okolicznościach fakt, że strona nie zareagowała na zawiadomienie z 1 kwietnia 2021 r. nie świadczy o braku jej zainteresowania sprawą i o bezsporności sprawy. Strona bowiem mogła uważać, że postępowanie dopiero wszczęto i przed jego zakończeniem będzie zawiadomiona w trybie art. 10 § 1 k.p.a.

Organ I instancji naruszył zatem unormowania zawarte w art. 107 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a.

W tej sytuacji obowiązkiem Sądu I instancji było dokonanie oceny, czy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., czego jednak Sąd ten nie uczynił błędnie uznając, że nie doszło do naruszenia ww. przepisów.

Zasadne zatem są zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., podniesione w pkt 5 i 6 skargi kasacyjnej, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnych ustaleń, że w sprawie nie występowały strony o spornych interesach (pkt 5) oraz na braku prawidłowego przedstawienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia w szczególności w zakresie wykładni pojęcia "spornych interesów stron", o jakim mowa w art. 107 § 4 kpa (pkt 6).

W odniesieniu do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, ujętych w punktach 1-4, stwierdzić trzeba, że wypowiadanie się obecnie o ich zasadności byłoby przedwczesne, gdyż Sąd I instancji winien najpierw przedstawić swoje stanowisko co do tego, czy w realiach niniejszej sprawy naruszenie przez organ I instancji art. 107 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć przy tym wypada, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. dotyczy stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisów postępowania innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. dotyczy stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji zobligowany będzie do uwzględnienia powyższych uwag i rozważenia, czy w realiach niniejszej sprawy, a w szczególności w sytuacji, gdy organ odwoławczy w motywach swojej decyzji przedstawił merytoryczne uzasadnienie pozwolenia na budowę oraz uwzględniając zakres postępowania organu II instancji i zmian wprowadzonych w przedstawionym Wojewodzie projekcie budowlanym, naruszenie przez organ I instancji art. 107 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.