Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1072/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2024 r., nr SKO.Dr/4122/179/2022, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przeze J. W., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 25 kwietnia 2024 r., nr SKO.Dr/4122/179/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2024 r., poz. 320, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) oraz art. 156 § 1, art. 157, art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 listopada 2021 r. nr 459/P/PK/KR/MD/21/ZDMK o ustaleniu i nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi powierzchnią reklamową w dniach od 9 marca 2021 r. do 10 maja 2021 r.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 24 listopada 2021 r. nr 459/P/PK/KR/MD/21/ZDMK Prezydent Miasta Krakowa ustalił i nałożył na skarżącego, prowadzącego ww. działalność gospodarczą pod firmą J. W A., karę pieniężną w wysokości 6879,60 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy Ć. (dz. nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P.) powierzchnią reklamową o treści: "O. (...)" w dniach od 9 marca 2021 r. do 10 maja 2021 r.

Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr SKO.Dr/4122/1/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło przywrócenia terminu

do wniesienia odwołania od powyższej decyzji.

Pismem z dnia 12 lipca 2022 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji i o wstrzymanie jej wykonalności w trybie art. 159 § 1 k.p.a. wskazując, że zachodzi prawdopodobieństwo, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami wynikającymi z art. 156 1 pkt 2 k.p.a., a jej wykonanie przed rozpoznaniem wniosku co do istoty spowoduje negatywne konsekwencje dla skarżącego.

Nadto skarżący zarzucił organowi:

- rażące naruszenie przepisów postępowania, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu dokonania jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez ustalenie przebiegu linii wyznaczających pas drogowy drogi publicznej — ul. Ć. oraz usytuowania spornej tablicy reklamowej względem tych linii, a w konsekwencji — wydanie zaskarżonej decyzji nakładającej na wnioskodawcę karę pieniężną w oparciu o nieustalony stan faktyczny, podczas gdy w toku postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, na organie administracyjnym ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do prawidłowej rekonstrukcji stanu faktycznego, w szczególności ustalenia przebiegu linii pasa drogowego oraz precyzyjnego określenia powierzchni faktycznie zajętej przez tablicę reklamową i jej położenia względem tego pasa — czego, w realiach przedmiotowej sprawy, organ zaniechał, opierając swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na założeniach, opartych wyłącznie o wydruk mapy działki nr [...] i naniesione nań w sposób odręczny i nieprecyzyjny oznaczenia lokalizacji tablicy reklamowej zawierającej dane wnioskodawcy;

- zastosowanie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych niezgodnie z wymogami art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych;

- sporządzone w sprawie protokoły zawierają wyłącznie informację o wymiarach spornej tablicy reklamowej, zdjęcia przedstawiające ową tablicę oraz informację

nt. urządzenia za pomocą którego zmierzono długość krawędzi zewnętrznych tablicy. Na fotografiach nie zaznaczono jednak przebiegu linii pasa drogowego. Do akt sprawy załączono również mapę działki nr [...], którą organ zdaje się utożsamiać z pasem drogowym ul. Ć. Odręczny znak naniesiony na wspomnianą mapę, nie stanowi precyzyjnego odzwierciedlenia położenia spornej reklamy, gdyż po pierwsze nie został wykonany w odpowiedniej skali, po drugie zaś, informacja opisowo — graficzna nie zawiera przebiegu pasa drogowego, a jedynie granice działki ewidencyjnej nr [...]— która nie może być z nim utożsamiana.

Zdaniem skarżącego w realiach przedmiotowej sprawy, ustalenia dokonane przez organ w toku postępowania administracyjnego, nie mogą żadną miarą być uznane za wypełniające określone powyżej kryteria. Wbrew bowiem twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Organ nie ustalił — w sposób czytelny i niebudzący wątpliwości — granic pasa drogowego, jakim jest ul. Ć., tym bardziej Organ nie udowodnił też, by tablica reklamowa zawierająca dane działalności gospodarczej prowadzonej przez wnioskodawcę, istotnie znajdowała się w obrębie tego pasa drogowego.

Wymienioną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 listopada 2021 r.

W uzasadnieniu tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wyjaśniło, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało, że w świetle art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa powyżej dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami

lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Ponadto zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. W art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych wskazane zostało natomiast, iż za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalonej w ust. 4-6 ustawy. W orzecznictwie wywodzi się, że regulacja art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych ustanawia odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Istota odpowiedzialności administracyjnej sprowadza się do tego, że aby pociągnąć do niej określony podmiot (podmiot administrowany) konieczne jest zaistnienie wyłącznie dwóch zasadniczych przesłanek: po pierwsze, podmiot ten musi charakteryzować się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności oraz po drugie, musi on wyczerpać określone w tej normie znamiona działania lub zaniechania lub znamiona tego zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot,

o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek

tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną). Zbędne staje się zatem badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład wina podmiotu administrowanego, które nie mają wpływu, ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej. Formą działania, która stanowi delikt administracyjny jest umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia jego zarządcy. Istotą odpowiedzialności administracyjnej jest to, że nakłada się ją na właściciela reklamy bezprawnie zlokalizowanej w pasie drogowym z tytułu odpowiedzialności obiektywnej, a więc bez względu na stopień jego winy czy też świadomość faktu, że dokonał tego wbrew obowiązującym przepisom prawa. W przypadku zaistnienia stanu nielegalnego zajęcia pasa drogowego organ nie posiada uprawnień do badania przyczyn i genezy umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia, dokonywania oceny stopnia winy strony jak również nie dysponuje narzędziem prawnym dającym możliwość miarkowania nałożonej kary. Po dokonaniu stwierdzenia faktu umieszczenia reklamy bez zezwolenia organ zobligowany jest do wydania decyzji administracyjnej wymierzającej karę w przewidzianej przepisami ustawy i prawa miejscowego wysokości.

Jak podniosło Kolegium, w realiach niniejszej sprawy podczas kontroli pasa drogowego ul. Ć., dokonywanej pod kątem legalności urządzeń reklamowych znajdujących się w jego przestrzeni, w dniu 9 marca 2021 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez jednostronną tablicę reklamową o treści "O. (...)" o wymiarach: 1,00 m x 2,80 m (o całkowitej powierzchni reklamowej 2,80 m2) umieszczoną na terenie zielonym (działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. P.), co udokumentowano sporządzonym protokołem z czynności kontrolnych pasa drogowego oraz na wykonanych podczas kontroli fotografiach. Skarżący, prowadzący ww. działalność gospodarczą nie dysponował zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, a teren nie był w legalnym jego władaniu. Działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. P., w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem "dr" i stanowi pas drogowy drogi publicznej, jaką jest ul. Ć. Granica pasa drogowego została określona przez Dział Geodezji Zarządu Dróg Miasta Krakowa. Ulica Ć. jest drogą powiatową, której zarządzającym jest Zarząd Dróg Miasta Krakowa, będący podmiotem właściwym do wskazania granic pasa drogowego. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych - pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W skład pasa drogowego wchodzi zatem droga, torowisko tramwajowe, chodniki, pasy dzielące jezdnie, a także zieleń przydrożna.

Zdaniem Kolegium zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci zdjęć, protokołów oraz mapy zasadniczej z naniesioną szczegółową lokalizacją tablicy reklamowej oraz określeniem granic pasa drogowego stanowi wystarczającą podstawę do przyjętych ustaleń faktycznych dotyczących: tożsamości podmiotu dokonującego naruszenia, dokładnego okresu zajęcia pasa drogowego, powierzchni tablicy reklamowej, granic pasa drogowego. Dowodem potwierdzającym fakt zajęcia pasa drogowego jest dołączona do akt sprawy dokumentacja geodezyjna, na której oznaczono przebieg pasa drogowego i miejsca jego zajęcia bez zezwolenia. Organ wykazał ponadto w uzasadnieniu decyzji z dnia 18 grudnia 2021 r. sposób wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Rada Miasta Krakowa, jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego Uchwałą nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budowa, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w § 5 ust. 1 pkt 8 ustaliła stawkę za zajęcie pasa drogi powiatowej jaką jest ul. Ć. dla tablic reklamowych (pozostałych reklam) 3,90 zł/dzień. Zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Organ pierwszej instancji zbadał również możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. nie znajdując podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary.

W ocenie Kolegium ustalenia organu pierwszej instancji co do istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych przeprowadzono w sposób, który i nie uprawnia do stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Tymczasem rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy następuje wyraźne i niebudzące wątpliwości interpretacyjnych naruszenie przepisu prawa materialnego lub procesowego, przy czym nie może to być zwykłe, lecz kwalifikowane naruszenie, wywołujące ciężkie skutki w sferze stosunków materialno-prawnych. Objęta postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym decyzja nie jest ponadto dotknięta jakąkolwiek kwalifikowaną wadą prawną, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. - inną niż rażące naruszenia prawa lub brak podstawy prawnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący zarzucił Kolegium naruszenie przepisów:

- art. 7, 77 i 80 k.p.a., polegające na dokonaniu jednostronnej, wybiórczej oceny zgromadzonego w toku postępowania przed organem pierwszej instancji materiału dowodowego, przy jednoczesnym niedostrzeżeniu faktu niewyczerpującego jego zebrania, co objawiało się zlekceważeniem wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji braków w materiale dowodowym oraz w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ pierwszej instancji oraz niezasadnym uznaniem, że Prezydent Miasta Krakowa przeprowadził wszystkie niezbędne działania, co skutkowało wyprowadzeniem niezasadnej konkluzji, że ustalenia odzwierciedlone w decyzji organu pierwszej instancji znajdują potwierdzenie w świetle zgromadzonego materiału dowodowego podczas gdy zgromadzony w toku postępowania przed organem pierwszej instancji materiał dowodowy dotknięty jest szeregiem braków, związanych z zaniechaniem ustalenia precyzyjnych granic pasa drogowego - ul. Ć., których nie sposób utożsamiać z granicami działki przeznaczonych na drogę, położenia spornej tablicy reklamowej względem tych granic, a także tożsamości osoby, która umieściła przedmiotową reklamę - choć tylko na osobę, która, verba legis, "zajęła" pas drogowy, może być nałożona administracyjna kara pieniężna - wskutek czego zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do ustalenia, że spełnione zostały przesłanki do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych;

- art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., polegające na pominięciu milczeniem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których organ odwoławczy nie wziął pod uwagę zarzucanych we wniosku o stwierdzenie nieważności uchybień w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, dokonywania jego oceny oraz ustalania stanu faktycznego, podczas gdy zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. przy uwzględnieniu statuowanej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, organ powinien w uzasadnieniu wydanej decyzji jasno wyrazić swoje stanowisko w przedmiocie twierdzeń i zarzutów podnoszonych przez stronę, nie mogąc pomijać ich milczeniem;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, podczas gdy ranga i waga uchybień organu prowadzącego postępowanie w pierwszej instancji wskazuje, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wobec postanowień art. 119 pkt 1 P.p.s.a.

Skarga nie zasługiwała jednakże na uwzględnienie.

Podkreślić należy, że przedmiotem kontroli na skutek skargi w rozpatrywanej sprawie jest decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej o ustaleniu i nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi powierzchnią reklamową.

Postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 148-158).

W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą zwłaszcza w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 824/21; LEX nr 3765351 i przywołane tam orzeczenia NSA z dnia: 1 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1149/19; 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14, publik. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl).

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje łączne wystąpienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Ponadto rażące naruszenie prawa może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Różnica poglądów w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, czy też wątpliwości interpretacyjne norm prawnych, nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że sprzeczność wykładni nie jest tożsama ze sprzecznością decyzji administracyjnej z przepisem prawa. Nawet więc dokonanie w decyzji wykładni prawa odmiennej od wykładni przedstawionej w uchwale NSA nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a zatem nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2088/23; LEX nr 3764335.).

Rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to zatem oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, które występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich jednoznaczną niezgodność. Nie mamy do czynienia z tego rodzaju wadliwością decyzji administracyjnej, gdy istnieją wątpliwości co do zakwalifikowania stanu prawnego pod określony w sprawie stan faktyczny, a więc gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność ewentualnej wadliwości weryfikowanej w ramach nadzoru decyzji. Podobnie, błędna interpretacja, wykładnia czy wadliwe zastosowanie przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie mogą być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji, jako wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie może więc stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja - której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczona jest wadami enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, jako organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 listopada 2021 r. nr 459/P/PK/KR/MD/21/ZDMK podjęło właściwe rozstrzygnięcie. Decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 listopada 2021 r. o ustaleniu i nałożeniu na skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą J. W. A., kary pieniężnej w wysokości 6879,60 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy Ć., we wskazanym w decyzji okresie, jest prawidłowa.

Cała argumentacja skarżącego, zawarta we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej ostatecznej decyzji, zmierza do podważenia prawidłowości prowadzenia postępowania wyjaśniającego organu w trybie zwykłym i w konsekwencji uznania, że ten w sposób nieprawidłowy ustalił stan faktyczny i prawny zarazem sprawy w przedmiocie zajęcia pasa drogowego przez skarżącego powierzchnią reklamową, a co za tym idzie uznania, iż nie było podstaw w związku z tym do uznania, że skarżący dopuścił się deliktu administracyjnego, którego konsekwencją jest wymierzenie mu kary pieniężnej za zajecie pasa drogowego bez właściwego zezwolenia zarządcy drogi w określonym okresie czasu.

Trafnie więc w ocenie Sądu podkreśliło Kolegium, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest zaś odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Tymczasem skarżący chciałby tak naprawdę ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. Utwierdza w tym już nawet sama lektura zarzutów skargi. Oczywiście, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych jest też możliwe, jednakże tylko i wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów mające rażący charakter pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przepisie tym chodzi bowiem wyłącznie o wady tkwiące w samej decyzji, nie zaś w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Wady tego rodzaju, a więc stanowiące naruszenie przepisów postępowania w zakresie gromadzenia dowodów, ich oceny i ustalenia stanu faktycznego, które kwestionuje skarżący stawiając w tym zakresie zarzuty Kolegium przy wydaniu kontrolowanej decyzji, podlegają zwalczaniu w zwykłym trybie postępowania. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo. Dotyczy to sytuacji, gdy naruszenie przepisów prawa powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania (np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych czy naruszenie takich przepisów, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania ich oceny). Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia - jakichkolwiek dowodów - niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie.

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, z taką sytuacją w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia.

Skarga więc nie mogła wywrzeć zamierzonego skutku.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł, jak w sentencji wyroku.