Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1106/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 , art. 61
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 39
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 7 , art. 11 , art. 77 , art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a ic
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka- Duda WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi E. S. i P. M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. S. i P. M. B. solidarnie kwotę 1014 zł (słownie: jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją Nr [...] z dnia 11.04.2016 r., znak [...] , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), dalej u.p.z.p., §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku K.K. z dnia 19.10.2015 r. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Zmiana sposobu użytkowania budynków biurowych z przeznaczeniem na budynki dydaktyczne (szkoła) na działkach nr [...] i [...] obr.[...] przy ul. [...] w K.

Załączniki, które stanowią integralną część ww. decyzji to:

Nr 1- warunki zabudowy terenu,

Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, sporządzona na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o oryginalną kopię mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,

Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej,

Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, sporządzona na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o oryginalną kopię mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 19.10.2015 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek K.K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Zmiana sposobu użytkowania budynków biurowych z przeznaczeniem na budynki dydaktyczne (szkoła) na działce nr [...] obr.[...] przy ul. [...] w K . W protokole w dniu 03.02.2016 r. K.K. uaktualniła tytuł inwestycji w związku z podziałem działki objętej terenem inwestycji, który otrzymuje brzmienie: Zmiana sposobu użytkowania budynków biurowych z przeznaczeniem na budynki dydaktyczne (szkoła) na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.

Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w toku postępowania uzyskano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 24.11.2015 r. znak: [...] w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego.

W toku postępowania wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Miejskiego Konserwatora Zabytków, w kwestii konieczności dokonywania uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 53 ust.5 w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

Organ zwrócił jednak uwagę, że milczące uzgodnienia, dokonane na etapie ustalania warunków zabudowy, nie przesądzają o treści stanowiska tych organów na późniejszych etapach procesu inwestycyjnego, o ile takie stanowiska (w formie odpowiedniej opinii, uzgodnienia, pozwolenia itp.) są wymagane przepisami prawa.

Ponadto uzyskano opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 25.11.2015 r. znak: [...] - w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską.

W toku postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym stwierdzono, iż:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania teren, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

teren ma dostęp do drogi publicznej;

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co stwierdzono na podstawie wypisu z rejestru gruntów - stanowi grunt wyłączony z klasyfikacji "Bi-wył."

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Projekt decyzji przygotowała osoba uprawniona do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania strony nie wniosły zastrzeżeń.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli E.S. oraz P.M.B. . Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołujący zarzucili naruszenie art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania całości dostępnego materiału dowodowego oraz wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji wskazali, iż organ błędnie uznał, że zakres wnioskowanego zamierzenia nie obejmuje zmian parametrów istniejącej zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu i nie wymaga analizy w/w cech istniejącej zabudowy, podczas gdy w ramach wnioskowanej inwestycji na działkach objętych wnioskiem wykonano wielofunkcyjne boisko, a także plac zabaw. Kwestionowanej decyzji odwołujący zarzucili także, że organ nie ustalił, czy w okolicy działalność usługowa wykonywana jest jako samodzielna funkcja usługowa obiektów, czy jest tylko działalnością uzupełniającą wobec głównej funkcji mieszkaniowej. W odwołaniu skarżący wskazali też, iż nie wyjaśniono również w toku postępowania wyjaśniającego, jaki jest wpływ hałasu spowodowanego funkcjonowaniem szkoły i związanych z nią obiektów sportowych na działki sąsiednie. Ponadto odwołujący podnieśli, że decyzja zapadła w sytuacji, gdy nie został w sposób należyty zebrany materiał dowodowy w sprawie. Wskazali także na naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że planowana inwestycja spełnia wymogi kontynuacji funkcji oraz intensywności wykorzystania terenu w odniesieniu do nieruchomości sąsiednich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 04.07.2016 r., znak [...] , działając na mocy art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium wskazało, że w jego ocenie zarzuty odwołania nie są zasadne z tym, że Kolegium, działające jako organ II instancji, jest i tak zobowiązane do zbadania całości sprawy z punktu widzenia zgodności zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postępowania przygotowawczego, z przepisami procesowymi i materialnymi. W związku z powyższym, po analizie akt sprawy, skład orzekający Kolegium stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i dlatego zostaje utrzymana w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie istniały, wobec nieobowiązywania na terenie objętym zamiarem inwestora miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p..

Organ odwoławczy uznał za słuszne twierdzenia organu pierwszej instancji, że dla wydania decyzji w.z. konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust 1 u.p.z.p.. Jednym z nich jest występowanie na obszarze analizowanym co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Kolejne punkty przywołanego wyżej przepisu nakazują, by teren miał dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zaś teren inwestycji nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

a decyzja byłą zgodna z przepisami odrębnymi.

Z uwagi na użycie przez ustawodawcę słowa "łącznie" w komentowanym przepisie, organ odwoławczy stwierdził, że przy braku realizacji jednego choćby z warunków opisanych w tym przepisie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że organ pierwszej instancji powinien sporządzić Analizę urbanistyczno - architektoniczną, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami znajdującymi się w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem tylko prawidłowe sporządzenie Analizy gwarantuje możliwość prawidłowego ustalenia wymaganych wskaźników i parametrów. Organ odwoławczy stwierdził, że podstawową sprawą determinującą sporządzenie Analizy urbanistyczno - architektonicznej był wskazany we wniosku przedmiot inwestycji, ponieważ projektowana inwestycja pierwotnie na działce nr [...] obr. [...], która następnie uległa podziałowi i obecnie ma być usytuowana na działkach nr [...] i [...] polegała na zmianie sposobu użytkowania budynków biurowych z przeznaczeniem na budynek dydaktyczny (szkoła).

Kolegium stwierdziło, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie wymaga realizacji infrastruktury, bowiem do budynków doprowadzona jest energia elektryczna, miejska sieć ciepłownicza, woda i media te będą w dalszym ciągu zasilały obiekty zgodnie z istniejącymi umowami dysponentów tych mediów. Również uregulowana jest w umowach kwestia odprowadzania ścieków oraz wód opadowych. Natomiast jeśli chodzi o istniejące obiekty kubaturowe, to wszystkie ich parametry, takie jak wysokości do okapu, do kalenicy, do krawędzi attyki, maksymalna powierzchnia zabudowy, maksymalna szerokość elewacji frontowej - pozostają bez zmian. Nadto we wniosku zamieszczono informację, iż nie przewiduje się żadnych zmian zewnętrznych architektoniczno – budowlanych, jak również robót wymagających pozwolenia na budowę.

Tak więc, w przedmiotowej sprawie, zmianie ulegnie tylko sposób użytkowania istniejącego obiektu w ramach istniejącej funkcji usługowej, która była do tej pory wypełniana jako biura, a obecnie mają być tu realizowane usługi w postaci szkolnictwa (usługi dydaktyczne). Co za tym idzie, sporządzona Analiza na potrzeby przedmiotowego zakresu inwestycji objętego wnioskiem wykazała, iż w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia wykonawczego, znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a w szczególności umożliwią zbadanie istniejącej funkcji. Działki, które uznane zostały przez Analizatora za działki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to działki nr [...] ,[...] ,[..] ,[...] przy ul. [...] Na powyższych działkach zlokalizowanych w obszarze analizowanym występuje funkcja usługowa, bowiem na działce [...] zlokalizowana jest Firma [...] Sp. z o.o., na działce nr [...] – [...], na działce nr [...] - Gabinet [...], na działce nr [...] - wydawnictwo "[...]". Natomiast na terenie inwestycji, czyli w budynku nr [...] i [...] na działce nr [...] znajdował się budynek [...] S.A. – Marketing i Punkty Sprzedaży.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w Analizie nie dokonano opisu cech istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, ponieważ

w przedmiotowej sprawie nie ulegną zmianie parametry istniejącej zabudowy, takie jak linia zabudowy, powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki,

a także gabaryty obiektu., tj. szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokość do kalenicy oraz geometria dachu.

Mając to na uwadze organ odwoławczy stwierdził, organ pierwszej instancji przygotował projekt badanej decyzji, a następnie decyzję, mocą której dokonał zmiany sposobu użytkowania budynków biurowych z przeznaczeniem na budynki dydaktyczne (szkoła) na działce nr [...] i [...] przy ul. [...] .

Decyzja ta nie ustalała poszczególnych parametrów zabudowy, o jakich mowa w § 4 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako że istniejąca zabudowa nie podlegała żadnym zmianom.

Decyzja odniosła się natomiast w części dotyczącej "Warunków zabudowy" (Załącznik nr 1 do decyzji), do "Warunków ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody, krajobrazu" (punkt 2 Załącznika nr 1), stwierdzając w podpunkcie "a",

iż warunki wynikające z art. 72 i 73 ustawy Prawo ochrony środowiska nie ulegną zmianie. W podpunkcie "b" w warunkach wynikających z ustawy z dnia 03.10.2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko stwierdzono, iż planowane przedsięwzięcie nie jest zaliczane do przedsiębiorstw mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego nie było w sprawie wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W punkcie 3 Załącznika, gdzie znajdują się Warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury, przywołano stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków, który dopuścił w swej opinii projektowaną zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku nr [...], figurującego w gminnej ewidencji zabytków, bowiem zmiana ta nie będzie miała wpływu na walory architektoniczne zabytkowego budynku. Punkt 4 Załącznika Nr 1 dotyczył Warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, określając sposób zaopatrzenia w wodę, energię i ciepło (podpunkt a) i sposób odprowadzenia ścieków i wód opadowych (podpunkt b). Natomiast w podpunkcie c omówiono dostęp do drogi publicznej, określając go jako dostęp do ul. [...] , zaś w podpunkcie d zawarto inne warunki w zakresie komunikacji, w tym kwestię zapewnienia miejsc postojowych poza pasami drogi publicznej, ustalając zgodnie z art. 54 pkt 2 c oraz uchwałą Rady Miasta K. z 29.08.2012 r. w zakresie ustalenia wskaźników liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia (budynek oświaty), liczbę tych miejsc jako minimum 5 - maximum 10 na 100 osób zatrudnionych. Równocześnie w punkcie 5 Załącznika nr 1 opisano wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Mając powyższe na względzie, dokonując kontroli przedmiotowej decyzji

w zakresie, jaki został wskazany we wniosku inwestora, w oparciu o dokonaną Analizę urbanistyczno-architektoniczną, Kolegium stwierdziło, iż decyzja ta jest prawidłowa.

Natomiast odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, iż treść złożonego wniosku wiąże organ administracyjny, który nie może wychodzić z orzekaniem poza jego granice. Zakres wniosku to zmiana sposobu użytkowania istniejących budynków biurowych, bez zmiany ich parametrów, co następuje przy rozbudowie, nadbudowie obiektów. Taki zamiar inwestora nie był ujawniony, a nadto dokonana kontrola terenu inwestycji przez organ nadzoru budowlanego nie wykazała, by jakiekolwiek prace nie objęte zakresem wniosku były prowadzone.

Podnoszone informacje, iż na terenie wskazanych działek nr [...] i [...] zostały zrealizowane boisko sportowe i plac zabaw, nie wchodziły w sferę badania zgodności tej realizacji z ewentualnie wydanymi decyzjami w toku niniejszej sprawy.

Organ odwoławczy wskazał, że w/w informacje mogą stać się ewentualnie przedmiotem kolejnych ustaleń organów budowlanych, ale w innych postępowaniach, o ile będą one zainicjowane.

Odnosząc się do zarzutu, iż przedmiotowa inwestycja nie odpowiada istniejącej funkcji w terenie, bowiem występujące tam usługi funkcjonują łącznie z funkcją mieszkaniową, organ odwoławczy stwierdził, iż nie jest zasadny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że funkcja usługowa polegająca na zrealizowaniu szkoły, jest funkcją w pełni dopełniającą funkcję mieszkaniową, a nadto zasadniczą kwestią jest, by istniejąca funkcja i nowo projektowana odpowiadały sobie, do czego nie jest wymagane zachowanie proporcji udziału funkcji mieszkaniowej do usługowej, a jedynie fakt jej występowania.

Organ odwoławczy stwierdził, że podnoszona przez odwołujących kwestia nadmiernego hałasu, który będzie docierał do nieruchomości sąsiednich, na obecnym etapie postępowania nie jest badany. Jest to zagadnienie, które będzie objęte ustaleniami dopiero na etapie pozwolenia na budowę.

Z uwagi na informacje, przekazywane w toku sprawy przez odwołujących, o dokonanej przez inwestorkę samowoli budowlanej, o czym powiadamiali oni także Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który miał przeprowadzić na terenie inwestycji kontrolę, Kolegium zwróciło się do tej jednostki o poinformowanie, jak zakończyła się przeprowadzana kontrola i czy istotnie doszło do dokonana samowoli budowlanej przez inwestorkę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na powyższe zapytanie udzielił w piśmie z dnia 27.06.2016 r. informacji, z której wynika, że w toku dokonanej rutynowej czynności kontrolnej w budynkach nr [...] ,[...] ,[...] , zlokalizowanych przy ul. [...] ustalono, że przeprowadzono jedynie roboty budowlane ocenione przez organ nadzoru jako bieżącą konserwację, w związku z tym organ nadzoru budowlanego zakończył swe czynności inspekcyjno-kontrolne nie podejmując żadnych działań.

Opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 04.07.2016 r. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E.S. oraz P.M.B. , zarzucając naruszenie:

- art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia czy działalność usługowa wykonywana w okolicy zamierzonej inwestycji, wskazana w sporządzonej analizie urbanistyczno – architektonicznej, stanowi samodzielną funkcję usługową obiektów,

w których jest prowadzona, czy też jest jedynie działalnością uzupełniającą wobec głównej funkcji mieszkaniowej tej zabudowy,

art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że planowana inwestycja spełnia wymogi kontynuacji funkcji oraz intensywności wykorzystania terenu w odniesieniu do nieruchomości sąsiednich, podczas gdy na analizowanym obszarze brak zabudowy o samodzielnej funkcji usługowej, zaś sposób korzystania z żadnej z nieruchomości sąsiedniej nie koliduje

z podstawową na przedmiotowym terenie funkcją mieszkaniową i nie jest uciążliwy dla otoczenia w stopniu porównywalnym do uciążliwości związanej

z funkcjonowaniem kompleksu szkolnego,

art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 2 i § 14 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu

z dnia 31.12.2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych

i niepublicznych szkołach i placówkach, poprzez pominięcie przy ocenie spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji, iż dla funkcjonowania szkół wymagane są place sportowe do ćwiczeń na otwartym powietrzu oraz tereny do rekreacji

i odpoczynku młodzieży w czasie wolnym od zajęć lekcyjnych, co zwiększa uciążliwość dla nieruchomości sąsiednich oraz koliduje z funkcją osiedla mieszkalnego,

- art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mimo sprzeczności planowanego sposobu użytkowania obiektów budowlanych przy ul. [...]

w K. z przepisami odrębnymi, a to przepisami ustawy o ochronie zabytków

i opiece nad zabytkami zakazującymi ingerencji w budynki będące częścią podlegającego ochronie historycznego układu urbanistycznego bądź historycznego zespołu budowlanego.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. , a także o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia stało się przyjęcie, iż do oceny czy nowo projektowana funkcja dydaktyczna odpowiada funkcji już istniejącej na analizowanym terenie nie jest wymagane zachowanie jakichkolwiek proporcji między funkcją mieszkaniową a usługową, a jedynie fakt występowania tej ostatniej. Skarżący nie zgadzają się z takim stanowiskiem organu.

Podnieśli, że ratio legis przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wyraża się w zapewnieniu, aby projektowane przedsięwzięcie mieściło się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym również użytkowania obiektów. Istota wyrażonej w tym przepisie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa polega na dążeniu do takiego ukształtowania przestrzeni, które stworzy harmonijną całość nie tylko pod względem architektonicznym, lecz również uwzględni zastane w danym miejscu uwarunkowania społeczno - gospodarcze, zwyczajowe oraz kulturowe. Jedynie tego rodzaju gwarancje zapewnią bowiem należytą ochronę mieszkańcom terenów, na których planowane są nowe inwestycje czy też przekształcenia. Realizacja nowych przedsięwzięć nie może odbywać się kosztem osób, które właśnie z uwagi na panujące na danym terenie warunki, w tym rodzaj sąsiedztwa, zdecydowały się na obranie tego miejsca za swe centrum życiowe.

Zdaniem skarżących ocena zaistnienia przesłanki kontynuacji funkcji, o której mowa art. 61 ust. 1 pkt 1 a u.p.z.p. nie może poprzestawać na stwierdzeniu występowania w obszarze analizowanym funkcji usługowej i całkowicie abstrahować od kwestii intensywności występującej w sąsiedztwie działalności. Wśród obiektów spełniających funkcję usługową można bowiem wyróżnić zarówno takie, które mogą bezkolizyjnie współistnieć z funkcją mieszkalną, jak i takie, które ze względu na swą uciążliwość pozostają z nią w sprzeczności.

Skarżący wskazywali, iż funkcjonowanie biura rachunkowego, wydawnictwa, gabinetu psychologicznego, kancelarii adwokackiej, siłowni, gabinetów lekarskich oraz biur firmowych, pod względem intensywności działalności oraz uciążliwości dla otoczenia znacząco różni się od działalności kompleksu placówek oświatowych

w postaci przedszkola oraz szkoły podstawowej, zajmujących aż trzy budynki oraz zamierzających prowadzić zajęcia również na zewnątrz. Prowadzona zaś obecnie

w okolicy planowanej inwestycji działalność usługowa nie jest uciążliwa dla otoczenia i umożliwia bezkonfliktowe pogodzenie z podstawową funkcją mieszkaniową. Oddziaływania na otoczenie związanego z prowadzeniem biura bądź gabinetu lekarskiego nie można jednak porównywać z uciążliwościami wynikającymi

z funkcjonowania szkoły.

Skarżący nie podzielili stanowiska organu drugiej instancji negującego potrzebę oceny intensyfikacji działalności usługowej istniejącej na analizowanym terenie oraz porównania jej z planowaną działalnością edukacyjną. Zdaniem skarżących celowe jest wyjaśnienie, czy działalność usługowa prowadzona dotychczas w otoczeniu inwestycji stanowi samodzielną funkcję usługową obiektów, w których jest wykonywana, czy też jest działalnością jedynie uboczną wobec przeważającej funkcji mieszkaniowej tej zabudowy. Odróżnić bowiem należy sytuację, w której dany budynek w całości pełni wyłącznie funkcję usługową, co niewątpliwe wiąże się i z większym zakresem działalności i ze wzmożoną intensywnością wykorzystania terenu, od sytuacji, gdy jedynie jeden z wielu lokali

w budynku wielomieszkaniowym, bądź też pojedyncze pomieszczenie w domu jednorodzinnym wykorzystywane jest na prywatny gabinet bądź też biuro, pozostała zaś część budynku wykorzystywana jest w celach mieszkalnych i jest to główna funkcja danej zabudowy.

Skarżący podkreślili, iż budynki, w których zaplanowano działalność szkolną, zlokalizowane są na terenie o bardzo zwartej zabudowie. Niewątpliwie więc istnienie szkoły w tak bliskiej odległości od budynków sąsiednich będzie źródłem hałasu uniemożliwiającego normalne korzystanie z tych nieruchomości, w tym z balkonów oraz otaczających budynki ogrodów. Co istotne - okna budynków należących do skarżących znajdują się od strony wybudowanego niedawno na potrzeby planowanej szkoły boiska sportowego oraz placu zabaw dla dzieci, przy czym odległość od ww. obiektów wynosi zaledwie kilka metrów. Biorąc zatem pod uwagę odległość oraz wiek dzieci mających uczęszczać do planowanego przedszkola i szkoły podstawowej - poziom uciążliwości związanych ze wzmożonym hałasem będzie de facto uniemożliwiał korzystanie z tych części nieruchomości skarżących w czasie, gdy uczniowie będą w tych miejscach ćwiczyć, rozgrywać mecze, bądź po prostu spędzać czas na świeżym powietrzu. Poza tym oferta szkoły przewiduje również zajęcia w trakcie wakacji, co oznacza stałe ograniczenia w korzystaniu

z nieruchomości przy ul. [...] . Poza podstawową działalnością dydaktyczną szkoła zamierza organizować przy tym zajęcia dodatkowe, m.in. grę na dudach ([...]) oraz pozalekcyjne zajęcia muzyczne.

Zdaniem skarżących kolejnym źródłem uciążliwości będzie również wzmożony ruch samochodów, który na dodatek będzie nasilał się codziennie w tych samych porach - przywożenia i odbierania dzieci ze szkoły. Nietrudno przewidzieć, że w godzinach rannych oraz popołudniowo - wieczornych, kiedy również większość mieszkańców osiedla wyjeżdża bądź wraca z pracy, będą tworzyć się korki. Ulice wokół terenu planowanej inwestycji są zaś zbyt wąskie dla tak wzmożonego ruchu, powstawały bowiem na potrzeby spokojnego osiedla mieszkalnego. Również i ta okoliczność wskazuje zatem, że działalność tak dużego kompleksu szkolnego jest nie do pogodzenia z mieszkalnym sposobem użytkowania działek sąsiednich. Skarżący wskazali, że organy obu instancji pominęły przy ocenie możliwości prowadzenia szkoły w przedmiotowych budynkach przy ul. [...] wymogi w zakresie zapewnienia placu sportowego do ćwiczeń na otwartym powietrzu oraz terenu do rekreacji i odpoczynku młodzieży w czasie wolnym od zajęć lekcyjnych. Potrzeba określenia tych miejsc i ich zaprojektowania wynika z przepisów § 2 i § 14 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31.12.2002 r.

w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach

i placówkach.

Skarżący wskazali, że nie sposób podzielić stanowiska, iż zakres przedmiotowej inwestycji ogranicza się jedynie do samych budynków, gdyż

w rzeczywistości obejmuje ona cały obszar nieruchomości, na których są one posadowione. Wynikająca zaś z przepisów prawa konieczność zapewnienia tego rodzaju zewnętrznych obiektów sportowych i rekreacyjnych przy realizacji funkcji edukacyjnej nie została wzięta pod uwagę przy ocenie, czy planowana działalność wpasuje się w sytuację zastaną na analizowanym terenie.

Tymczasem funkcjonowanie w tym miejscu zabudowy mieszkaniowej

i mieszkaniowo - usługowej wyklucza możliwość realizacji w tym miejscu boisk sportowych. Żaden z rodzajów wykonywanej w okolicy działalności usługowej nie wymaga i nie zapewnia istnienia tego rodzaju zewnętrznych obiektów; kwestię budowy boiska sportowego i terenów rekreacyjnych pominięto również przy ocenie planowanej inwestycji z punktu widzenia ochrony zabytków. Skarżący wskazali, że objęte przedmiotowym wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania budynki przy

ul. [...] w K. znajdują się na terenie Osiedla [...] , które jako koncepcja urbanistyczna zostało ujęte w gminnej ewidencji zabytków, co wynika z pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 9.09.2015 r..

Tymczasem zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 b ustawy o ochronie zabytków ochronie i opiece podlegają również m.in. układy urbanistyczne oraz zespoły budowlane. Definicje ww. pojęć zawarte zostały w art. 3 pkt 12 i 13 ww. ustawy, i tak "historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny" to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg, natomiast "historyczny zespół budowlany" definiowany jest jako powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi.

Objęcie ochroną konserwatorską historycznego zespołu budowlanego oraz układu urbanistycznego oznacza zaś zakaz dokonywania przekształceń jego formy zewnętrznej oraz sposobu użytkowania, które prowadziłyby do deprecjacji ich wartości zabytkowych.

Zdaniem skarżących takie zagrożenie istnieje w niniejszej sprawie. W przypadku bowiem zabytkowego osiedla mieszkalnego szczególnie ważne jest zachowanie mieszkalnego charakteru oraz harmonijnego wyglądu historycznej zabudowy, będących jedną z największych wartości tego miejsca. Walory te zostaną jednak zniweczone przez zamierzoną inwestycję.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w K. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a..

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wydana na podstawie przepisów "u.p.z.p.", a w szczególności art. 61 tej ustawy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzenie to potwierdza brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p.. W niniejszej sprawie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji, która to okoliczność nie jest kwestią sporną pomiędzy stronami.

Prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora.

W niniejszej sprawie kontroli sądu administracyjnego podlega decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 11.04.2016 r. ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Zmiana sposobu użytkowania budynków biurowych z przeznaczeniem na budynki dydaktyczne (szkoła) na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Jak wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzeniu poprzednio obowiązujących miejscowych planów (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Z kolei elementy, jakie powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p. stosowanym, na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p., odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z nich pozostaje wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali. Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie".

Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną.

Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy.

Z kolei zgodnie z § 9 ust. 3 ww. rozporządzenia, część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

W myśl zaś § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p..

Warunkiem prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego jest ustalenie, gdzie znajduje się front działki lub odpowiednio terenu inwestycji – przez który zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego – i jaka jest jego szerokość. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2011r., sygn. akt II SA/Kr 495/11, Lex Omega nr 993327; podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Gd 601/12, Lex Omega 1379567, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 15 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Bk 495/12, Lex Omega nr 1248692).

Wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji, ponieważ jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy.

Aby prawidłowo określić granice obszaru analizowanego należy najpierw określić front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Zgodnie z przepisem § 2 pkt 5 cytowanego rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów oraz osób trzecich tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 K.p.a..

W każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa - wynikający z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. - obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10, wszystkie orzeczenia dostępne na witrynie orzeczenia.nsa.gov.pl).

O ile w obszarze objętym analizą znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej, co zamierzona inwestycja, funkcji (w tym przypadku funkcji usługowej) oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p., rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu zamiaru inwestora, przepisów określonych w rozporządzeniu, względnie także regulacji odrębnych związanych np. z ochroną środowiska (w tym różnych form ochrony przyrody), czy korzystaniem z dróg publicznych.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji należy stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy jest wadliwa, ponieważ analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona sprzecznie z powołanymi przepisami, a organy orzekające w przedmiotowej sprawie recypowały do swoich decyzji wady, jakimi była obciążona analiza.

Należy podkreślić, iż analiza urbanistyczno-architektoniczna, jako główny dowód w sprawie, ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy.

W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że podstawową sprawą determinującą sporządzenie analizy urbanistyczno - architektonicznej był wskazany we wniosku przedmiot inwestycji, ponieważ projektowana inwestycja pierwotnie na działce nr [...] obr. [...], która następnie uległa podziałowi i obecnie ma być usytuowana na działkach nr [...] i [...] polega na zmianie sposobu użytkowania budynków biurowych z przeznaczeniem na budynek dydaktyczny (szkoła). Kolegium stwierdziło, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie wymaga realizacji infrastruktury, natomiast jeśli chodzi o istniejące obiekty kubaturowe, to wszystkie ich parametry pozostają bez zmian, tak więc zmianie ulegnie tylko sposób użytkowania istniejącego obiektu w ramach istniejącej funkcji usługowej, która była do tej pory wypełniana jako biura, a obecnie mają być tu realizowane usługi w postaci szkolnictwa (usługi dydaktyczne). Co za tym idzie, zdaniem organu, w analizie nie dokonano opisu cech istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, ponieważ w przedmiotowej sprawie nie ulegną zmianie parametry istniejącej zabudowy, takie jak linia zabudowy, powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a także gabaryty obiektu, tj. szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokość do kalenicy oraz geometria dachu.

Z takim stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić. Należy zwrócić uwagę, że – jak wynika ze zmodyfikowanego wniosku (k. [...] i nast. akt administracyjnych) – granice terenu objętego wnioskiem to działki nr[...] i [...] obr.[...], zabudowane budynkami biurowymi nr [...] ,[...] ,[...], przy ul. [...] w K. , a celem wniosku jest zmiana sposobu użytkowania ww. budynków z przeznaczeniem na budynki dydaktyczne (szkoła).

Należy zwrócić uwagę, że obszar analizy wyznaczony w tej sprawie to, zgodnie z § 3 rozporządzenia wykonawczego, obszar, którego granice prawidłowo wyznaczono w odległości nie mniejszej niż szerokość frontu obu działek, tj. nr [...] i [...] Jakkolwiek prawdą jest, że z uwagi na zakres wniosku, nie jest konieczne poddanie analizie wszystkich parametrów zabudowy, to jednak wadliwie analizie nie poddano takiego parametru jak intensywność wykorzystania terenu.

Należy w tym miejscu przytoczyć, zawartego w Rozdziale 8 - Zieleń i urządzenia rekreacyjne – brzmienie § 39 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422 t.j. z dnia 2015.09.18), zgodnie z którym na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem w niniejszej sprawie w analizie w ogóle nie został poddany parametr powierzchni terenu biologicznie czynnego, co organy bezkrytycznie zaaprobowały i uznały za uzasadnione. To czyni analizę błędną i przesądza o wadliwości decyzji organów obu instancji.

Sąd przy tym wskazuje, że jakkolwiek delegacją ustawową dla cytowanego wyżej przepisu § 39 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych..., jest art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, to jednak nie oznacza to, by w niniejszej sprawie regulacja § 39 nie miała zastosowania. Przepis § 39 ma bowiem bezpośrednie odniesienie i wpływ na ład urbanistyczny i zagospodarowanie przestrzenne, przez co ma charakter "planistyczny", a nie techniczno-budowlany, a to właśnie utrzymaniu ładu urbanistycznego służy kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy.

Zauważyć przy tym należy, że występująca w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu kolizja interesów inwestora i właścicieli nieruchomości sąsiednich musi być rozstrzygana przy uwzględnieniu: z jednej strony - ustanowionej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasady wolności zagospodarowania terenu, a z drugiej strony tych unormowań prawnych, które ustanawiają ograniczenia w lokalizacji obiektów, związane z ich oddziaływaniem na przyległy teren. Podkreślenia wymaga, że ochrona interesów prawnych osób trzecich może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim wynika z konkretnego przepisu prawa materialnego. Głównym wyznacznikiem tej ochrony są wymagania, które obligatoryjnie muszą być określone w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p.). W zależności od charakterystyki inwestycji w każdym przypadku zakres ochrony osób trzecich wynika z aktów powszechnie obowiązującego prawa. Organy administracji nie mają uprawnień do poszerzenia ograniczeń względem planowanej inwestycji bez wyraźnej podstawy prawnej. Takim przepisem powszechnie obowiązującym jest między innymi § 39 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych..., którego wymogów nie można w niniejszej sprawie ignorować. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w przeciwnym razie, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, który dla realizacji objętego wnioskiem zamierzenia inwestycyjnego nie wymaga realizacji infrastruktury i zmian parametrów obiektów kubaturowych, bowiem zmianie ma ulec tylko sposób użytkowania istniejącego obiektu w ramach istniejącej funkcji usługowej, mogłoby prowadzić do całkowitego pominięcia wymogów § 39, zwłaszcza w sytuacji, że jak podnosi wnioskodawczyni, realizacja jej zamierzenia nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Powyższe uchybienie przepisom prawa materialnego, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 39 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, skutkuje uchybieniem także przepisom postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższego Sąd stwierdza, że organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z art. 7 K.p.a. jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.).

Należy natomiast podzielić stanowisko organów, że sporządzona na potrzeby przedmiotowego zakresu inwestycji objętego wnioskiem analiza wykazała, iż w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia wykonawczego, znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących funkcji. Działki, które uznane zostały przez analizatora za działki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji usługowej, to działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] przy ul. [...]. Na powyższych działkach zlokalizowanych w obszarze analizowanym występuje funkcja usługowa, bowiem na działce [...] zlokalizowana jest Firma pn. [...] Sp. z o.o., na działce nr [...] - [...] na działce nr [...] - Gabinet Kardiologiczny, na działce nr [...]- wydawnictwo "[...] ". Natomiast na terenie inwestycji, czyli w budynku nr [...] i [...] na działce nr [...] znajdował się budynek [...]S.A. – Marketing i Punkty Sprzedaży. W tym zakresie nie można podzielić tych zarzutów skargi, które wskazują na brak prawidłowego rozpoznania sprawy w zakresie kontynuacji funkcji. Rację ma też organ odwoławczy, iż w niniejszej sprawie spełniony jest warunek kontynuacji funkcji, bowiem do tej pory obiekty, co do których wystąpiono o zamianę sposobu użytkowania, były w całości użytkowane jako biura, a na działce nr [...] położonej przy ul. [...] (w całości mieszczącej się w obszarze analizowanym), zlokalizowany jest Żłobek nr [...]. Zatem w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym istnieje zabudowa o samodzielnej funkcji usługowej, choć zdaniem Sądu dla stwierdzenia kontynuacji funkcji nie jest konieczne występowanie w obszarze analizowanym budynków przeznaczonych całkowicie pod usługi. O zgodności z istniejącą funkcją nie może świadczyć okoliczność występowania takiego samego stopnia ewentualnej uciążliwości, jakie niesie zmieniony sposób użytkowania.

Trafnie też organ stwierdził, że wnioskowane użytkowanie nie jest takim, które powoduje znaczące oddziaływanie na środowisko, wielkość zaś hałasu i generowanych decybeli może być sprawdzana przez wyspecjalizowane jednostki już w toku funkcjonowania projektowanej placówki. Obecnie, w zakresie wymagań stawianych postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, nie ma konieczności badania natężenia hałasu, jako immisji działalności szkoły, jak i otwartego boiska oraz placu zabaw.

Także kwestia ochrony zabytków była przedmiotem rozpoznania przez właściwe organy, działające w ramach merytorycznych przepisów (Miejski Konserwator Zabytków), które co do projektowanej inwestycji nie miały zastrzeżeń, dopuszczając ją do realizacji na przedmiotowym terenie.

W tego typu, jak niniejsze postepowanie, nie mają także zastosowania, wydane na podstawie art. 95a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, przepisy Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach. Zatem zarzut skargi naruszenia § 2 i §14 ust. 2 tego rozporządzenia nie jest zasadny.

Brak też było podstaw do zawieszenia przez Sąd niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, o co wnioskowali na rozprawie skarżący, z uwagi na toczące się, jak twierdzili skarżący, przed PINB postępowanie dotyczące samowoli budowlanej przy budowie boiska. Należy zwrócić uwagę, że kwestia ta nie ma charakteru zagadnienia wstępnego, które wyrażać się musi w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego".

W ponownym postępowaniu organy zobligowane będą do uzupełnienia analizy architektoniczno-urbanistycznej, która winna uwzględniać powyżej zawarte wskazania prawne, oceniając następnie czy zachodzi zgodność planowanej inwestycji z wymogami § 39 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych.

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie organ II instancji bez dostatecznej podstawy faktycznej i prawnej uznał, że wydana przez organ I instancji decyzja jest prawidłowa.

Na zakończenie Sąd wskazuje, że w odpowiedzi na odwołanie, k. [...] akt administracyjnych, wnioskodawczyni K.K. zwróciła uwagę, "...iż dokonując ponownej analizy funkcji jaką będą pełnić budynki położone przy ul. [...] , w związku z zamiarem podjęcia w tych budynkach działalności dydaktycznej, w odniesieniu do dotychczasowej funkcji biurowej jaką pełnią powyższe obiekty, trudno przyjąć, iż w tej sprawie dojdzie do jakiejkolwiek zmiany sposobu użytkowania wspomnianych budynków, wymagającej uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.". Dalej wnioskodawczyni wskazała, że jej zdaniem wykonane prace, mieszczące się w ramach bieżącej konserwacji przedmiotowych obiektów oraz ich zupełna adekwatność dla celu ich wykonania - prowadzenie placówki oświatowej - potwierdzają , iż złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy w tym konkretnym przypadku nie było konieczne i już na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji, po dokładnym sprecyzowaniu w zmodyfikowanym wniosku zakresu zamierzenia inwestycyjnego, winno zakończyć się umorzeniem postępowania.

Zatem organ winien ustalić, czy wnioskodawczyni podtrzymuje przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zgodnie z regulacją z art. 135 P.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, jej uchylenie stało się konieczne, o czym Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących 1014 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictw w wysokości po 17 zł.