Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1579/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 b ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 maja 2022r., sygn. akt II SA/Ol 256/22 w sprawie ze skargi E. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 lutego 2022r. nr WIN-III.7581.188.2021.MJ w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 10 maja 2022 r. oddalił skargę E. S. A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 lutego 2022 r. nr WIN-III.7581.188.2021.MJ w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wnioskiem z 18 stycznia 2021 r. E. S.A. (dalej Spółka) powołując się na art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej jako u.g.n.), wystąpiła do Starosty O. (dalej organ I instancji) o wydanie decyzji zobowiązującej E. i S. C. - właścicieli działki nr [...] położonej w obrębie [...], gmina [...] (dalej nieruchomość) - do udostępnienia nieruchomości, w celu wymiany przewodu odgromowego istniejącej napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej WN 110 kV wraz z infrastrukturą towarzyszącą i regulacji zwisów przewodów. Spółka zaznaczyła, że planowane prace na dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej nie spowodują zmiany parametrów technicznych i użytkowych istniejącego obiektu budowlanego, tj. niezmienne pozostaną: napięcie, liczba torów, przewodów, trasa i długość linii.

Organ I instancji decyzją z 21 października 2021 r., odmówił udostępnienia Spółce nieruchomości, w celu wymiany przewodu odgromowego napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej WN 110 kV wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz regulacji zwisów przewodów. Starosta stwierdził, że nie ziściła się przesłanka braku zgody właścicieli nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka podnosząc, że nie dysponuje zgodą, o której mowa w art. 124b u.g.n.

Decyzją z 9 lutego 2022 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski utrzymał w mocy decyzję Starosty O. Organ odwoławczy zaznaczył, że w świetle art. 124b u.g.n., podstawową przesłanką, warunkującą udzielenie zezwolenia, na udostępnienie nieruchomości, jest brak zgody właściciela. Podkreślił, że przepis art. 124 b ust. 1 u.g.n. nie wymaga przeprowadzenia rokowań w jakiejkolwiek formie. Brak jest podstaw do odpowiedniego nawet stosowania w odniesieniu do tej regulacji art. 124 ust. 3 u.g.n. W tym kontekście Wojewoda wskazał, że treść oświadczenia zaproponowanego przez Spółkę dotyczyła nie tylko wyrażenia zgody na przedmiotowe udostępnienie, ale dodatkowo wprowadzała zgodę na istnienie i pozostawienie na nieruchomości urządzeń elektroenergetycznych przez cały okres ich użytkowania i umożliwienie dostępu do tych urządzeń w celu wykonywania czynności eksploatacyjnych, konserwacji, remontów, przebudowy, modernizacji, usuwania awarii. Z powyższego wynikało, że inwestor dążył do pozyskania zgody na korzystanie z nieruchomości zarówno w trakcie prowadzenia prac jaki i po ich zakończeniu. Mając na uwadze powyższe wojewoda wywiódł, że w niniejszej sprawie Spółka oczekiwała umownego uregulowania dostępu do gruntu przedmiotowej działki, na zasadzie czasowego zajęcia nieruchomości w celu realizacji planowanych prac inwestycyjnych z jednoczesnym kompleksowym uregulowaniem przyszłego korzystania z nieruchomości w zakresie posadowionych na jej terenie urządzeń energetycznych. W ocenie organu, przedmiotem rokowań poprzedzających wykonanie prac, o jakich mowa wart. 124b u.g.n., powinno być zaś tylko uzyskanie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości poprzez udostępnienie nieruchomości w celach remontowych, a nie istnienie na niej wybudowanych przewodów i urządzeń, i związane z tym zezwolenie na korzystanie z nieruchomości w celu usunięcia awarii czy przebudowy. Zdaniem organu odwoławczego, jednorazowa zgoda właścicieli nieruchomości mogła być utożsamiana z uzyskaniem przez Spółkę tytułu prawnego do tej nieruchomości tylko i wyłącznie w celu przeprowadzenia prac remontowych i była ona wystarczająca – gwarantowała bowiem dysponowanie gruntem na cele prac remontowych. Spółka powinna zaś dążyć do zawarcia odrębnej umowy np. o ustanowieniu służebności przesyłu w celu uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji iż fakt, że strony nie doszły do porozumienia skutkującego zawarciem umowy cywilnoprawnej, nie oznacza, że właściciele nie wyrazili zgody na prace remontowe.

Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego Spółka zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "P.p.s.a."). Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że nie została spełniona jedna z przesłanek warunkujących możliwość wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w omawianym trybie. Z brzmienia art. 124b ust. 1 wprost wynika, że niezbędnym warunkiem wydania na jego podstawie decyzji jest brak zgody właściciela na udostępnienie nieruchomości. Nie ma tu mowy o rokowaniach, o których ustawodawca wyraźnie mówi np. w art. 124 ust. 3 u.g.n. Omawiany przepis nie zawiera żadnych postanowień dotyczących trybu lub sposobu bądź formy uzyskiwania takiej zgody. WSA podkreślił jednak, że brak zgody właściciela nieruchomości dotyczyć musi propozycji odpowiadającej w swojej treści granicom wyznaczonym przez art. 124b ust.1 u.g.n. Brak zgody właściciela nieruchomości w odniesieniu do żądań lub propozycji wykraczających poza literalną treść art. 124b ust. 1 u.g.n. jest okolicznością nie mieszczącą się w granicach sprawy administracyjnej prowadzonej w oparciu o art. 124b. ust.1 u.g.n. Wszelkie ustalenia, ewentualnie żądania inwestora dotyczące kwestii innych niż te o jakich mowa w art. 124b ust.1u.g.n. nie mają w postępowaniu prowadzonym w oparciu o ww. przepis znaczenia prawotwórczego.

Sąd I instancji wskazał, że wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 124b u.g.n. pismem z 18 stycznia 2021 r. złożyła E. S.A. Jak w treści skargi wskazuje sama spółka rokowania z właścicielami nieruchomości rozpoczęły się w 2019 r. 3 września 2019 r., w trakcie spotkania z właścicielami nieruchomości pełnomocnik spółki przedstawił i omówił projekt umowy dotyczący ustanowienia służebności przesyłu, a także zakres planowanych robót niezbędnych do wykonania zadania inwestycyjnego polegającego na modernizacji linii elektroenergetycznej WN 110 kV oraz wpływ wykonania tych robót na obecny i przyszły sposób użytkowania Nieruchomości. Skarżąca spółka wskazała, że projekt przedstawionego Uczestnikom porozumienia zakładał ustanowienie służebności przesyłu polegającej na: - prawie do korzystania z nieruchomości obciążonych w zakresie niezbędnym do posadowienia na nich w przyszłości urządzeń elektroenergetycznych w postaci napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w tym część stanowiska słupowego WN 110 kV; - znoszeniu istnienia posadowionych na nieruchomościach obciążonych urządzeń, o których mowa powyżej, po ich posadowieniu; - znoszeniu istnienia posadowionych na nieruchomości obciążonej urządzeń elektroenergetycznych w postaci napowietrznej linii WN 110 kV wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w tym część stanowiska słupowego WN 110 kV; - prawie do korzystania z nieruchomości obciążonych w zakresie niezbędnym do dokonywania konserwacji, remontów, modernizacji, usuwania awarii oraz przebudowy urządzeń i instalacji elektroenergetycznych, o których mowa powyżej wraz z prawem wejścia i wjazdu na teren odpowiednim sprzętem przez pracowników E. oraz przez wszystkie podmioty i osoby, którymi E. posługuje się w związku z prowadzoną działalnością, co obejmowało również zgodę na wykonanie prac polegających na wymianie przewodu odgromowego istniejącej napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej WN 110 kV wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz regulacji zwisów przewodów. Za ustanowienie służebności spółka zaproponowała właścicielom nieruchomości wynagrodzenie w wysokości 3.400,00 zł, co nie odpowiadało ich oczekiwaniom finansowym. Następnie, pismami z dnia 20 października 2020 r. i 23 listopada 2020 r. Spółka wystąpiła do właścicieli nieruchomości o udzielenie zgody na udostępnienie nieruchomości w celu wykonania prac remontowych polegających na wymianie przewodu odgromowego, informując jednocześnie, że zgoda przyjmuje formę prawną umowy (porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu) uprawniającą m.in. do korzystania z nieruchomości dla potrzeb realizacji inwestycji w szczególności prac remontowych. Przedstawiła planowany teren czasowego zajęcia i przebieg linii. spółka załączyła do pisma projekt porozumienia ws. ustanowienia służebności przesyłu dla urządzeń istniejących i projektowanych. Właściciele nieruchomości nie odpowiedzieli na powyższe pisma. Sąd I instancji zauważył jednak, że już w toku postepowania administracyjnego, co odnotowały organy, właściciele nieruchomości złożyli pismo (wpływ datowany na 13 lipca 2021 r.) w którym wyrazili zgodę na jednorazowe udostępnienie nieruchomości w celu wymiany przewodu odgromowego istniejącej sieci elektroenergetycznej WN 110 kV wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz regulacji zwisów. W treści pisma oznaczyli w sposób dokładny nieruchomość (nr działki, nr księgi wieczystej) jak również dokładnie oznaczyli dane inwestora któremu udzielają zgody na udostępnienie nieruchomości. W piśmie z 3 sierpnia 2021 r. pełnomocnik spółki zwróciła uwagę na charakter wyrażonej zgody, stwierdzając, że nie spełniała ona wymogów jakie zostały wyznaczone dla inwestycji i wyraziła stanowisko że pisemna zgoda ze względu na wcześniejsze rozbieżne oświadczenia stron, nie może zostać zaakceptowana. Jednocześnie przedstawiono właścicielom propozycję wyrażenia zgody w formie umowy - oświadczenia woli o udostępnieniu nieruchomości pod projektowanymi urządzeniami. W oświadczeniu tym zawarto m. in. postanowienie zgodnie z który, podmiot uprawniony wyraża zgodę na istnienie i pozostawienie na swojej nieruchomości urządzeń elektroenergetycznych przez cały okres ich użytkowania i umożliwi upoważnionym przedstawicielom przedsiębiorstwa energetycznego dostęp do tych urządzeń w celu wykonywania czynności eksploatacyjnych, konserwacji, remontów, modernizacji, przebudowy oraz usuwania awarii.

Zdaniem Sądu I instancji, z opisanych wyżej dokumentów wynika, że pismem z 18 stycznia 2021 oraz pismami z 20 października 2020 r. i 23 listopada 2020 r. skarżąca spółka zaproponowała właścicielom nieruchomości w istocie nie tylko zawarcie umowy/porozumienia dotyczącego zgody na czynności o których mowa w art. 124b u.g.n. lecz oczekiwała przeniesienia praw dalej idących, w tym początkowo ustanowienia służebności przesyłu. Dopiero w propozycji datowanej na 3 sierpnia 2021 r. skarżąca odstąpiła od propozycji ustanowienia służebności przesyłu. Nie zmienia to jednak faktu, że zakres jej żądań cały czas był wyraźnie szerzy niż ten wynikający z treści art. 124b ust. 1 u.g.n.

Sąd I instancji stwierdził, że kwestią najistotniejszą z punktu widzenia granic postępowania prowadzonego w oparciu o art. 124b ust.1 u.g.n. było ustalenie, czy właściciele nieruchomości odmówili zgody na przewidziane w przepisie działania inwestora tj. wykonanie czynności związanych z konserwacją i remontami. Stanowisko sformułowane przez właścicieli nieruchomości w piśmie z 13 lipca 2021r. nie budziło wątpliwości i w jasny sposób wskazywało na ich zgodę co do udostępnienia nieruchomości. Jednocześnie w piśmie stanowiącym odpowiedź na pismo Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 stycznia 2022 r. właściciele nieruchomości w sposób nie budzący wątpliwości wskazali, że nie zgadają się na podpisanie porozumienia zaproponowanego przez Skarżąca spółkę. Jak wywodzili treść porozumienia wykracza poza udzielenie przez nich zgody na przeprowadzenie prac remontowych na istniejącej linii WN 110 kv.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego właściciele nieruchomości złożyli oświadczenie o zgodzie na udostepnienie nieruchomości. Tym samym ich działanie spełniło kryteria przesłanki negatywnej wydania decyzji w oparciu o art. 124b ust. 1 u.g.n., a więc istnienia zgody właściciela na udostępnienie nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

(1) art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 124b ust. 1 u.g.n. przez zaniechanie wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co polegało w szczególności na błędnej ocenie, że z pisma S. C. i E. C. ("uczestnicy") z lipca 2021 r. (data wpływu do E. sp. z o.o. to 19 lipca 2021 r.), pisma uczestnika 1 z lutego 2021 r., pisma z 14 kwietnia 2021 r., przebiegu rozprawy administracyjnej z 2 czerwca 2021 r., pisma uczestnika 1 z 14 kwietnia 2021 r., pisma z 15 grudnia 2021 r. i pisma z 24 stycznia 2022 r. wynika zgoda uczestników na udostępnienie nieruchomości w celu wymiany przewodu odgromowego istniejącej napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej WN 110 kV wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz regulacji zwisów przewodów zgodnie z treścią wniosku E. o udostępnienie nieruchomości z 18 stycznia 2021 r. ("wniosek"),

podczas gdy

całokształt materiału dowodowego wskazuje, że nie można uznać, iż uczestnicy wyrazili zgodę na udostępnienie nieruchomości w celu wykonania prac wskazanych we wniosku, bowiem:

(i) z notatki ze spotkania w dniu 3 września 2019 r. wynika, że uczestnicy byli zainteresowani zawarciem porozumienia zakładającego ustanowienie służebności przesyłu dla potrzeb posadowienia w przyszłości urządzeń elektroenergetycznych w postaci napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w tym części stanowiska słupowego WN 110 kV i posadowionych urządzeń elektroenergetycznych w postaci przewodów linii WN 110 kV oraz części stanowiska słupowego WN 110 kV;

(ii) uczestnicy nie odpowiedzieli na pisma E., tj. pismo z dnia 20 października 2020 r. i 23 listopada 2020 r., w których E. wprost zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie nieruchomości;

(iii) pismo z lutego 2021 r. zostało złożone wyłącznie przez jednego właściciela Nieruchomości, tj. uczestnika 1;

(iv) z protokołu z rozprawy administracyjnej z 2 czerwca 2021 r. wynika, że oświadczenie o wyrażeniu zgody na udostępnienie nieruchomości zostało złożone wyłącznie przez jednego właściciela nieruchomości, tj. uczestnika 1;

(v) w piśmie z lipca 2021 roku uczestnicy wyrazili jednorazową zgodę na udostępnienie Nieruchomości;

(vi) w odpowiedzi na zobowiązanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 19 stycznia 2022 roku uczestnicy wskazali, że nie zgadzają się na zawarcie porozumienia w przedmiocie ustanowienia służebności, lecz jednocześnie nie odnieśli się do kwestii jednorazowej zgody na udostępnienie, co do której wątpliwości zgłaszał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w przedmiotowym zobowiązaniu;

zaś domniemywanie zgody na udostępnienie nieruchomości jest niedopuszczalne ze względu na ryzyko bezzasadnego ograniczenia prawa własności oraz ryzyko związane z odpowiedzialnością karną skarżącej w związku z koniecznością złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością, a ponadto Spółka oraz uczestnicy nie osiągnęli porozumienia w odniesieniu do warunków udostępnienia nieruchomości, gdyż zakres zgody i jej warunki proponowane przez Spółkę nie są tożsame z jednostronnym oświadczeniem uczestników o wyrażeniu zgody na jednorazowa udostępnienie nieruchomości zawartym w piśmie uczestników z lipca 2021 r.;

co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało bezzasadnym przyjęciem, że nie ziściła się przesłanka braku zgody osób mających prawa rzeczowe do nieruchomości;

(2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 124b ust. 1 u.g.n. przez zaniechanie wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego co polegało na przyjęciu, że Spółka nie podjęła działań w celu zawarcia umowy na udostępnienie nieruchomości w celu wykonania prac wskazanych we wniosku,

podczas gdy

skarżący już 3 września 2019 r., kiedy miało miejsce spotkanie uczestnika 1 i przedstawiciela Spółki podjął działania mające na celu zawarcie umowy, która będzie dotyczyła udostępnienia nieruchomości;

II. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

(1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 124b ust. 1 u.g.n. przez jego niezastosowanie podczas gdy materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie wskazuje, że ziściły się obie przesłanki wskazane w tym przepisie, tj.:

(i) powstała konieczność wykonania czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej oraz

(ii) właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na przeprowadzenie tych prac, bowiem:

(a) okoliczności faktyczne wskazują, że uczestnicy i Spółka złożyli rozbieżne oświadczenia woli w tym zakresie;

(b) uczestnicy wyrazili wyłącznie jednorazową zgodę na wykonanie prac wskazanych we wniosku, których nie da się wykonać podczas jednorazowego wejścia;

(c) uczestnicy i skarżący nie doszli do porozumienia co do wszystkich postanowień, które były przedmiotem negocjacji;

(2) art. 151 P.p.s.a. w zw z art. 124b ust. 1 u.g.n. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

(i) Starosta wyda decyzję zobowiązującą do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania określonych prac wskazanych w art. 124b ust. 1 u.g.n. jedynie pod warunkiem, że wnioskodawca wystąpi uprzednio o wyrażenie zgody dokładnie w takim zakresie jak zostało to określone w art. I24b ust. 1 u.g.n., co de facto oznacza, że podmiot prowadzący rozmowy z osobami posiadającymi prawa rzeczowe do danej nieruchomości powinien z góry przewidzieć, że mogą one nie wyrazić, zgody na udostępnienie nieruchomości i tylko w takim zakresie prowadzić rozmowy z tymi podmiotami, co w konsekwencji prowadzi do sytuacji, w której Spółka z uwagi na prowadzenie rokowań w przedmiocie trwałego ograniczenia sposobu korzystania powinna wystąpić z wnioskiem o udostępnienie nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n.;

podczas gdy

(a) to przedmiot prac i posiadanie praw do danej nieruchomości determinuje podstawę prawną złożenia wniosku o ograniczenie wykonywania prawa do nieruchomości, a nie zakres, czy wymiar czasowy zgody, o którą wystąpiono względem osób trzecich mających prawa rzeczowe do nieruchomości;

(b) inwestor prowadząc rokowania nie może i nie powinien przewidywać, że osoba posiadająca prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyrazi zgody na udostępnienie nieruchomości;

(c) wystąpienie o zgodę w szerszym zakresie jest ekonomicznie uzasadnione, zaś wystąpienie o zgodę na ograniczenie sposobu korzystania nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. obejmuje wystąpienie o zgodę w węższym zakresie, tj. na podstawie art. 124b u.g.n.;

(ii) wyrażenie zgody na udostępnienie może mieć formę jednostronnego oświadczenia woli i obowiązek wynikający z poglądów doktryny wyrażony na tle art. 124 ust. 1 u.g.n, tj. że zgoda na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości powinna przybrać formę umowy, nie może być przenoszony na art. 124b ust. 1 u.g.n.

podczas gdy

zgoda na udostępnienie nieruchomości powinna być ujęta w formie umowy cywilnoprawnej, bowiem:

(a) wymaga tego art. 112 ust. 3 u.g.n., który ma zastosowanie do art. 124b ust. 1 u.g.n.; o ile na gruncie art. 3 pkt 11 ustawy prawo budowlane w orzecznictwie wskazuje się, że dopuszczalne jest aby źródłem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było zobowiązanie wynikające z jednostronnego oświadczenia właściciela nieruchomości (z czego najprawdopodobniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie jak również i organy administracji wywodzą możliwość wyrażenia zgody w formie jednostronnego oświadczenia woli), to na gruncie reżimu u.g.n. konieczne jest zawarcie umowy, na co wskazuje art. 112 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którymi do wywłaszczenia nieruchomości może dojść, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy, zaś pojęcie "umowy" użyte w tym przepisie ze względu na ingerencję w prawo własności nie powinno być wykładane rozszerzająco;

(b) niezbędne jest zapewnienie spójności terminologicznej pomiędzy u.g.n. a innymi aktami prawnymi oraz zupełności systemu prawda, na gruncie których "zgoda" jest rozumiana jako umowa; jak już zostało wskazane, o ile w kontekście art. 3 pkt 11 p.b. w orzecznictwie wskazuje się, że dopuszczalne jest, aby źródłem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było zobowiązanie wynikające z jednostronnego oświadczenia właściciela nieruchomości, to właśnie ten pogląd nie powinien być przenoszonym na inne przepisy, bowiem w przypadku art. 47 ust. 1 p.b., na gruncie którego również pojawia się pojęcie zgody, jest ono interpretowane jako umowa pomiędzy stronami: ,,[z]goda, o której mowa, jest rodzajem umowy pomiędzy inwestorem a właścicielem sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (jego najemcą). Powinno się w niej określić przewidywany sposób korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu, zakres i terminy korzystania z nich oraz ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Nie jest dla tej umowy przewidziana żadna szczególna forma. Jednakże, w celu uniknięcia możliwych sporów co do treści umowy, powinna być zawarta na piśmie", przy czym postulat dotyczący zachowania powyższej spójności terminologicznej jest uzasadniony dodatkowo faktem, że pojęcia niezdefiniowane na gruncie u.g.n. są wykładane zgodne z definicjami p.b. (jak np. pojęcie remontu);

(c) z uwagi na przedmiot prac objętych wnioskiem "zgoda" powinna zawierać elementy korzystania z nieruchomości, a więc przedmiotowo istotne elementy służebności przesyłu, takie jak m.in. uprawnienie do korzystania z nieruchomości oraz wskazywać nieruchomość obciążoną, zakres udostępnienia nieruchomości i uprawnienia wynikające z korzystania z nieruchomości obciążanej, co w przypadku braku możliwości zawarcia umowy reguluje decyzja administracyjna wydana w trybie art. 124 lub art. 124b ust. 1 u.g.n., zaś "zgoda" w potocznym rozumieniu, a właśnie do takiej sprowadzają się twierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie jakoby uczestnicy ją wyrazili, nie spełniają tych wymogów;

(d) skarżący wystąpił z propozycją zawarcia umowy, a strony mają prawo kształtowania stosunków umownych wedle swojego uznania, zaś ani organy administracji, ani sądy administracyjne, nie są natomiast uprawnione do oceny, czy treść lub cel tych stosunków sprzeciwiają się właściwości (naturze) stosunku, ustawie lub zasadom współżycia społecznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.- dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, odnotować należało, że sprowadzały się one do zakwestionowania zaakceptowanej przez Sąd I instancji, a przyjętej w decyzjach, oceny zgromadzonego materiału dowodowego, wykładni i braku zastosowania art. 124b ust. 1 u.g.n., w sytuacji gdy okoliczności sprawy przemawiały za przyjęciem istnienia przesłanek koniecznych do zastosowania tego przepisu.

Zarzuty kasacji są w zasadzie powtórzeniem zarzutów naruszenia prawa procesowego i materialnego, jakie wskazane zostały w skardze skierowanej do Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela żadnego z zarzutów i w całości aprobuje rozważania zawarte w tym względzie w wyroku Sądu I instancji.

Wynika z nich, że właściciele nieruchomości wyrazili zgodę na jednorazowe udostępnienie jej w celu wymiany przewodu odgromowego istniejącej sieci elektroenergetycznej WN 110 kV wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz regulacji zwisów, a nie zgodzili się na zawarcie porozumienia zaproponowanego przez E., które wykraczało poza czynności stanowiące wykonywanie konserwacji i remontów na istniejącej linii WN 110 kV. Rację przyznać należało Sądowi I instancji, że stanowisko sformułowane przez właścicieli nieruchomości nie budziło wątpliwości i w jasny sposób wskazywało na co wyrazili zgodę, gdy chodzi o udostępnienie nieruchomości skarżącej spółce. Zatem w sytuacji, gdy skarżąca spółka w kontaktach z właścicielami nieruchomości w sposób konsekwentny dążyła do uzyskania praw szerszych niż wynikające z treści art. 124b ust.1 u.g.n., to odmowa udzielenia zgody nie mogła determinować końcowego załatwienia sprawy.

W niniejszej sprawie mieć należało na względzie, że przepis art.124b ust.1 u.g.n. nie ustanawia jakichkolwiek warunków, co do formy, w jakiej zgoda winna zostać udzielona, tak aby możliwe było przyjęcie że do zaakceptowania propozycji inwestora doszło.

Wystarczy, jeśli tak jak w niniejszej sprawie jest ona niewątpliwa, to jest w sposób wyraźny wyartykułowana( por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2023 r. sygn. I OSK 10/20).

W świetle brzmienia art. 124 b ust. 1 u.g.n. dla rozstrzygnięcia nie mogły mieć znaczenia powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy art. 112 ust. 3 u.g.n. jak też art. 47 ust.1 prawa budowlanego.

W konsekwencji potwierdzić należało za Sądem I instancji, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie na podstawie przepisów prawa z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej.

Materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony zgodnie z art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Organy w sposób prawidłowy zinterpretowały art. 124 b ust.1 u.g.n. i w okolicznościach niniejszej sprawy słusznie uznały, że brak jest podstaw do jego zastosowania

Mając na względzie powyższe, skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a.