Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2054/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 a par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 48 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 348/23 w sprawie ze skargi D. P. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 marca 2023 r., nr P.7722.14.2023 16KK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji boiska oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 348/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę D. P. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 marca 2023 r., nr P.7722.14.2023 16KK, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna z dnia 20 lutego 2023 r., nr PINB.5150.2.2023, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji boiska.

D. P. w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym poprzez jego niezastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie legalizacji samowolnie wybudowanego boiska.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przez oddalenie skargi mimo niezastosowania przez organy wskazanego przepisu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo wadliwego zastosowania przez organy wskazanych przepisów, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącemu kasacyjnie zalegalizowania samowolnie wybudowanego boiska;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny i zgodny z zasadą godności, praworządności i proporcjonalności oraz nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego kasacyjnie poprzez utrzymanie w mocy postanowienia uniemożliwiającego skarżącemu kasacyjnie zalegalizowanie samowolnie wybudowanego boiska;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się Sądu pierwszej instancji do wszystkich zarzutów strony, w tym w szczególności stanowiska strony wskazanego w skardze i niezweryfikowanie podnoszonych przez skarżącego wątpliwości w zakresie stanu faktycznego i prawnego sprawy, zwłaszcza w kontekście uzasadnienia prawomocnego wyroku karnego Sądu Okręgowego w Olsztynie o sygn. akt VII Ka 12/23, który to wyraźnie stwierdził, że "poprzednie" boisko zostało rozebrane i tym samym nie można skazać skarżącego na podstawie przepisów karnych;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób pobieżny, nie zmierzający do wyjaśnienia sprawy i nie wyczerpujący wszystkich możliwości dowodowych, co przejawiało się m.in. w pominięciu przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzenia istotnych dowodów dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności dowodów zmierzających do wyjaśnienia, czy przedmiotowa budowla jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym czy zachodzą przesłanki do jej legalizacji i czy przede wszystkim boisko stanowi nowy obiekt w kontekście uzasadnienia prawomocnego wyroku karnego Sądu Okręgowego w Olsztynie o sygn. akt VII Ka 12/23, który to wyraźnie stwierdził, że "poprzednie" boisko zostało rozebrane i tym samym nie można skazać skarżącego na podstawie przepisów karnych;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 7a poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącego wątpliwości co do stanu faktycznego i co do normy prawnej sprawy, w szczególności poprzez odmowę wszczęcia postępowania i zbadania stanu faktycznego sprawy, w sytuacji kiedy wyrok WSA w Olsztynie w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 698/22 z dnia 3 listopada 2022 r. został zaskarżony skargą kasacyjną.

W oparciu o powyższe zarzuty zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając zatem sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny ocenia zasadność i trafność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze przeprowadzoną ocenę sformułowanych zarzutów stwierdził, że nie mogły one w niniejszej sprawie być podstawą do uchylenia zaskarżonego wyroku i skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym było postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 marca 2023 r., nr P.7722.14.2023 16KK, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna z 20 lutego 2023 r., nr PINB.5150.2.2023, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji boiska, wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., co oznacza, że w pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut dotyczący naruszenia tego przepisu.

Stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przede wszystkim należy zauważyć, że negatywna przesłanka wszczęcia postępowania administracyjnego odwołująca się do "innych uzasadnionych przyczyn" ma miejsce w sytuacjach niewymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Oznacza to, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. wówczas, gdy w oparciu o samą treść żądania wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty powszechnie znane albo znane z urzędu, bądź z danych, którymi dysponuje ten organ można stwierdzić brak podstaw do prowadzania postępowania administracyjnego lub też istnienie przeszkód prawnych wykluczających jego prowadzenie.

Ustawodawca nie zdecydował się na skatalogowanie "innych uzasadnionych przyczyn" stanowiących negatywne przesłanki wszczęcia postępowania administracyjnego. Niemniej jednak nie budzi wątpliwości, że taką przesłankę wyraża ustrojowa norma art. 16 § 1 k.p.a., która formułuje zasadę trwałości decyzji ostatecznej. Decyzja wydana z pogwałceniem tej normy byłaby zawsze decyzją dotkniętą wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Szczególnym pogwałceniem zasady trwałości decyzji ostatecznej jest orzekanie w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, czyli w stanie określanym mianem res iudicata (stan powagi rzeczy osądzonej), będącym jedną ze szczególnych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych wart. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Stwierdzenie takiej sytuacji wymaga tożsamości spraw, która ma miejsce wówczas, gdy zachodzi tożsamość podmiotów występujących w obu wypadkach, a sprawy dotyczą tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budziło wątpliwości, że w dniu 9 marca 2023 r., tj. w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, Warmińsko-Mazurskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego znana była z urzędu okoliczność niezakończenia prowadzonej wobec skarżącego egzekucji administracyjnej mającej na celu doprowadzenie do wykonania w całości obowiązku niepieniężnego rozbiórki boiska sportowego wraz ze sztuczną murawą na działce nr [...], obręb [...], przy ul. (...) w O., prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 15 października 2019 r., nr PINB.52.7.2019.WZ. Obowiązek niepieniężny rozbiórki tego obiektu został nałożony na skarżącego ostateczną decyzją rozbiórkową z dnia 31 lipca 2019 r. Kwestię niezakończenia w całości tej egzekucji przesądził wiążąco postanowieniem Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 25 sierpnia 2022 r. utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o oddaleniu zarzutu skarżącego w przywołanej sprawie egzekucyjnej.

Wniosek skarżącego o legalizację dotyczył wybudowanego na działce nr [...], obręb [...], przy ul. (...) w O., boiska ze sztuczną nawierzchnią o wymiarach 68 m x 105 m i dwóch boisk orlik o wymiarach 56 m x 26 m.

Zatem zarówno decyzja rozbiórkowa z 31 lipca 2019 r., jak i wniosek o legalizację, dotyczą posadowionego w warunkach samowoli budowlanej przez skarżącego boiska ze sztuczną murawą na tej samej działce, co przesądza o ich tożsamości podmiotowej i przedmiotowej. Istotę przeciwnych twierdzeń skarżącego można sprowadzić do argumentacji, że obie sprawy w rzeczywistości nie są tożsame pod względem przedmiotu, albowiem nastąpiła zmiana stanu faktycznego wyrażająca się w wykonaniu w całości przez skarżącego obowiązku rozbiórki boiska, co oznacza, że przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie jest już inna samowola budowlana.

Twierdzenia skarżącego dotyczące zmiany stanu faktycznego w zakresie rozbiórki boiska objętego takim obowiązkiem na podstawie tytułu wykonawczego pozostają jednak w oczywistej sprzeczności ze stanem znanym organom administracji publicznej z urzędu. Organy, stosownie do art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 z późn. zm.), związane postanowieniami w przedmiocie oddalenia zarzutu wykonania obowiązku w sprawie egzekucyjnej prowadzonej w celu wykonania rozbiórki boiska wraz ze sztuczną murawą na działce nr [...] przy ul. (...) w O., nie mogły pominąć tych okoliczności, które legły u podstaw wskazanych, wiążących rozstrzygnięć. Spośród tych okoliczności kluczowe było natomiast stwierdzenie niewykonania orzeczonej ostatecznie rozbiórki boiska.

Podsumowując, kwestia samowoli budowlanej skarżącego dotycząca boiska sportowego ze sztuczną murawą na terenie działki nr [...], obręb [...], przy ul. (...) w O., została rozstrzygnięta decyzją rozbiórkową niewykonaną do dnia wydania zaskarżonego postanowienia Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektorowi Nadzoru Budowlanego o utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albowiem nie uległ w odpowiednim zakresie zmianie stan faktyczny uzasadniający twierdzenie, że sprawy nie są tożsame przedmiotowo. W okolicznościach sprawy o relewantnej zmianie stanu faktycznego wykluczającej tożsamość przedmiotową obu spraw, nie przesądzając kierunku ewentualnego rozstrzygnięcia nowej sprawy legalizacyjnej, można by mówić tylko w sytuacji wykonania w całości obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem ocenił, że sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego o zalegalizowanie wybudowanego na działce nr [...], obręb [...], przy ul. (...) w O. boiska ze sztuczną nawierzchnią o wymiarach 68 m x 105 m i dwóch boisk orlik o wymiarach 56 m x 26 m dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją rozbiórkową, co przesądza o istnieniu innej uzasadnionej przyczyny w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. będącej negatywną przesłanką wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy ani organy administracji publicznej ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie dopuścił się naruszania wskazanego wyżej przepisu postępowania przez błędne zastosowanie, w tym w szczególności w związku z art. 7 k.p.a. i art 77 k.p.a.

Należy zauważyć, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego wydana w wyniku stwierdzenia istnienia negatywnej przesłanki wszczęcia i prowadzania postępowania administracyjnego. Zasada uwzględnienia słusznego interesu obywateli w postępowaniu administracyjnym wynikająca z art. 7 k.p.a. nie może być rozumiana jako dająca bezwzględne pierwszeństwo interesowi skarżącego w oderwaniu od kontekstu praworządności i interesu publicznego. Uwzględnienie interesu obywateli powinno być realizowane w ramach zasady ochrony praworządności, obejmującej nakaz zachowania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co oznacza, że pierwszorzędnym obowiązkiem organów nie jest bezwzględna ochrona interesu skarżącego, ale uwzględnienie tego interesu w ramach zgodnie z prawem prowadzonych postępowań. W szczególności interes prywatny nie prowadzić do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnej (art 16 § 1 k.p.a.) i pozostawać w sprzeczności z interesem publicznym, który wymaga zachowania podstawowych obowiązków wynikających z Prawa budowlanego przy realizacji obiektów budowlanych. W ten sposób realizacja interesu skarżącego przejawiającego się w dążeniu do legalizacji samowoli nie może prowadzić do podważenia legalności zaskarżonego postanowienia.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie doszło w zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy do naruszenia art. 7 oraz art. 77 k.p.a. Jak wskazano wyżej, dokonane przez organy administracyjne oraz zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji ustalenia stanu faktycznego niezbędne do wydania zaskarżonego postanowienia zostały dokonane bez przeprowadzania postępowania wyjaśniającego sensu stricto, na podstawie faktów znanych organom z urzędu. Stwierdzone fakty pozwalały na miarodajną ocenę istnienia omówionej wyżej negatywnej przesłanki wszczęcia i prowadzania postępowania w przedmiocie legalizacji. Pomijając okoliczność, że art. 77 k.p.a. nakazujący organom administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy nie może mieć bezpośredniego zastosowania do sytuacji, w której istnieją podstawy do odmowy wszczęcia postępowania, albowiem takie postanowienie wyklucza w ogóle prowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, należy dodatkowo zauważyć, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozparzenia materiału nie może być rozumiany jako narzucający organom bezwzględny przymus realizacji wszelkich postulatów dowodowych strony, bez krytycznej oceny znaczenia tych wniosków lub twierdzeń dla rozstrzygnięcia.

Powyższe ustalenia i rozważania pozwalają również na ocenę, że bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 k.p.a. Prowadzenie przez Sąd pierwszej instancji dowodów zmierzających do wyjaśnienia zgodności przedmiotowego boiska z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz innych przesłanek legalizacji byłoby niedopuszczalne w ramach kontroli legalności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w ramach którego nie mogą być badane kwestie merytoryczne stanowiące ewentualnie podstawę do wydania decyzji legalizacyjnej. Badanie tych zagadnień wymaga wszczęcia postępowania, do czego w niniejszej sprawie nie doszło.

Nietrafny jest również zarzut odnoszący się do nieuwzględnienia przez Sąd ocen dokonanych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku karnego Sądu Okręgowego w Olsztynie o sygn. akt VII Ka 12/23. Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że podstawy faktyczne kierunku orzeczenia uniewinniającego skarżącego w sprawie karnej pozostają bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Sąd karny nie rozstrzyga w sposób wiążący dla organów administracji publicznej oraz sądu administracyjnego okoliczności faktycznych sprawy administracyjnej w zakresie istnienia przesłanek wszczęcia postępowania, a sam kierunek orzeczenia w sprawie karnej nie jest okolicznością faktyczną mającą znaczenie dla sprawy administracyjnej.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 7a k.p.a., którego istota sprowadza się do tezy, że w wyniku zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 698/22 powstała wątpliwość co do stanu prawnego w sprawie, która winna być rozstrzygnięta na korzyść skarżącego. Należy zauważyć, że samo skorzystanie przez skarżącego z prawa do zaskarżenia wyroku skargą kasacyjną nie może być źródłem ani przejawem wątpliwości co do treści normy prawnej w rozumieniu art 7a k.p.a. Nawet jeżeli skarga kasacyjna strony obejmuje zarzuty dotyczące wykładni prawa wyrażające wątpliwości co do normy prawnej, to nie powoduje to stanu, o którym mowa w art. 7a k.p.a., albowiem w powołanym przepisie chodzi o powzięcie wątpliwości przez organ rozpoznający sprawę.

Omawiając zarzut postawiony w ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w którym skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego poprzez jego niezastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie legalizacji samowolnie wybudowanego boiska, należy zauważyć w pierwszej kolejności, że przesądzenie kwestii istnienia stanu powagi rzeczy osądzonej w sprawie samowoli budowlanej stanowiącego przeszkodę do wszczęcia postępowania legalizacyjnego rozstrzyga również kwestię niemożności wydania postanowienia stanowiącego pierwszy etap procesu legalizacji samowoli budowlanej na podstawie wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego. Wskazane w zarzucie kasacyjnym przepisy nie mogą być stosowane na etapie rozstrzygania o dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a k.p.a., co oznacza, że zarzut odnoszący się do ich niezastosowania jest nietrafny.

Ze wskazanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.