Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 456/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 11
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 16
journal: Dz.U. 1989 nr 26 poz 138
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2008 r. sprawy ze skargi P. Spółka Akcyjna w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], po rozparzeniu odwołania P. S.A., utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę P. z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w P., w obrębie P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że Wojewoda [...] stwierdził nabycie prawa własności przedmiotowej działki przez Gminę P., gdyż przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała tylko w faktycznym władaniu P. S.A. Z tego względu nie mogła być wyłączona z komunalizacji.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniosły P. S.A. zarzucając naruszenie art. 16 ustawy ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) przez jego niezastosowanie, art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez jego zastosowanie, art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., bowiem P. wykonywało wówczas zadania publiczne należące do właściwości organów administracji rządowej (m. in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa) oraz naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., po rozparzeniu odwołania P. S.A., utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że stronie odwołującej się przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego, gdyż P. S.A. wniosła o uwłaszczenie przedmiotową nieruchomością, w odrębnie toczącym się postępowaniu przed Wojewodą [...].

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że zarówno wydzielanie jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd następowało przed dniem 27 maja 1990 r. w trybie określonym w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), które przeszło później w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354). Prawo zarządu konkretną nieruchomością nie podlegało domniemaniu, gdyż regulowane było ustawą, która określała sposób powstania oraz przeniesienia tego prawa. Z przepisu art. 38 ust. 2 wskazanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. wynika, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości. Wszystkie państwowe jednostki miały zatem obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie użytkowanych. Organ odwoławczy wskazał, że na P. S.A. ciąży zatem obowiązek wykazania tytułu prawnego do tej nieruchomości. Odwołująca się Spółka, mimo wezwania, tytułu prawnego nie wykazała, ani też taki tytuł nie wynika z akt sprawy.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała również, że od początku istnienia P. miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu przedsiębiorstwu nieruchomości w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. Nr 81 poz. 714).

Niezasadne byłoby – zdaniem organu odwoławczego – zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączającego spod komunalizacji mienie służące organowi administracji rządowej do wykonywania jego zadań publicznych, przede wszystkim dlatego, że przedsiębiorstwo państwowe P. nigdy takim organem nie było, nie mogło więc wykonywać jego zadań. Podobnie brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że skoro analiza całokształtu sprawy wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała wyłączeniu z komunalizacji, stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe i należała w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, to organy orzekające miały obowiązek stwierdzić, że stała się ona z dniem 27 maja 1990 r. mieniem komunalnym Gminy P.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. S. A., zarzucając naruszenie przepisów:

1) prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, w wyniku zaniechania rozważenia, od kiedy P. S.A. dysponuje nieruchomością położoną w P., w sytuacji, gdy na mocy art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r., skarżąca legitymowała się prawem użytkowania i zarządu w stosunku do wszelkich nieruchomości nabytych do użytku kolei w okresie obowiązywania ww. rozporządzenia.

2) prawa materialnego:

– art. 7 ust.1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten wymaga, aby przekazanie prawnorzeczowego tytułu składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) stanowiących nieruchomości było sformalizowane i tylko właściwe organy państwowe mogły ustanawiać prawa rzeczowe tego mienia na rzecz innych podmiotów, podczas gdy przepis ten dla postania zarządu nad nieruchomościami przeznaczonymi do użytku kolei wymogu takiego nie przewidywał,

– art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż sporna nieruchomość stanowi mienie Gminy P., w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie P. S.A.,

– art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1989 r. Nr 26, poz. 138) poprzez jego niezastosowanie i w następstwie przyjęcie, iż sporna nieruchomość stała się z mocy prawa nieodpłatnie własnością Gminy P.,

– art. 11 ustawy ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z zw. z art. 1 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy ww. przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania m. in. zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonaniu zdań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga wniesiona w rozpatrywanej sprawie jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania.

W niniejszej sprawie P. S.A. wnosząc skargę podniosła m.in. zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przez ich nieprawidłowe zastosowanie. Zarzuty te Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za nietrafne.

Pierwszy ze wskazanych przepisów powyższej ustawy stanowi o nabyciu - z dniem wejścia w życie ustawy - z mocy prawa przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy, określone w pkt 1, pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 tego artykułu. W konsekwencji zasadnie organy przyjęły, że komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja Wojewody [...] miała charakter deklaratoryjny.

Uwzględnić też trzeba, że z mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Stosownie zaś do art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA: z dnia 10 czerwca

1998 r., sygn. akt I SA 1989/97, publ. LEX nr 45054, z dnia 5 września 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, publ. LEX nr 47368, z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, publ. LEX nr 194864).

Nie może też ujść uwagi okoliczność, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (tak Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 23 września 1993 r. III CZP 81/93, OSNCA z 1994 r., nr 2, poz. 27). W aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących, że P. legitymowały się na dzień 27 maja 1990 r. (data, z którą ustawa komunalizacyjna wiąże przejście prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy na właściwe gminy) tytułem prawnym względem przedmiotowej nieruchomości. Jakakolwiek dokumentacja odnośnie przedmiotowej nieruchomości nie została przez skarżącą okazana ani w postępowaniu administracyjnym, ani też w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dlatego można przyjąć, że stosowne dokumenty nie istnieją.

Podzielić zatem należy stanowisko wyrażone przez organy orzekające, że w okolicznościach niniejszej sprawie prawnorzeczowy tytuł P. co do przedmiotowej nieruchomości nie wynika, ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego P. ani też z konkretnych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Jeżeli natomiast określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym - gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia - to mienie podlegało komunalizacji ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odpowiadało to bowiem ustrojowej przesłance wymienionej w tymże przepisie (mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej).

Powoływany przez stronę skarżącą art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu na dzień 5 grudnia 1930 r. nadanym rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 29 listopada 1930 r. w sprawie zmian i uzupełnień rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r., mówił o nabywaniu i przekazywaniu majątku w użytkowanie i powierniczy zarząd przedsiębiorstwu P. Jakakolwiek dokumentacja odnośnie do przedmiotowej nieruchomości o nabyciu czy przekazaniu nie została przez skarżącą okazana ani w postępowaniu administracyjnym, ani też w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Błędny jest również pogląd wyrażony w skardze, że w sprawie miał zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), wyłączający spod komunalizacji mienie służące do wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że funkcję organu założycielskiego pełnił w stosunku do przedsiębiorstwa państwowego minister, nie przesądza o tym, że przedsiębiorstwo wykonywało zadania należące do właściwości administracji rządowej. Nie organizacyjne uwarunkowania, a aspekt funkcjonalny - służenie mienia wykonywaniu zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej wyłącza mienie z komunalizacji następującej z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezastosowania art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), Rada Ministrów miała określić, w drodze rozporządzenia, wykaz przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2. Realizując ten obowiązek, w dniu 9 lipca 1990 r. zostało wydane przez Radę Ministrów rozporządzenie w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji. W wykazie tym przedsiębiorstwo państwowe P. nie zostało jednak umieszczone.

Mając powyższe na względzie, Sąd, działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.