Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2061/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 37 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt IV SAB/Po 80/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania bez rażącego naruszenia prawa; 3. w pozostałej części skargę oddala; 4. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z 20 lipca 2023 r., sygn. akt IV SAB/Po 80/23 oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] (dalej: "Stowarzyszenie") na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Stowarzyszenie złożyło skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2022 r. (znak: [...]) o ustaleniu opłaty w wysokości 10.000 zł dla T. R. związanej z legalizacją zamiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny na stanowiącej własność inwestora działce oznaczonej nr ewidencyjnym gruntów [...] 0bręb [...], gm. [...]. Stowarzyszenie zażądało zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym przez Sąd terminie w sytuacji braku załatwienia sprawy w trybie autokontroli, stwierdzenia bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego,- stwierdzenia, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), jak również zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w kwocie 597 zł. W uzasadnieniu skargi podniosło, że po prawomocnym wyroku z 9 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 602/22 w obrocie prawnym pozostawało nierozpoznane zażalenie Stowarzyszenia z 1 lipca 2022 r. na postanowienie PINB z [...] czerwca 2022 r. Z uwagi na wskazania i ocenę prawną WSA w Poznaniu oraz na to, że sprawa jest bardzo dobrze znana organowi (rozpatruje ją po raz kolejny) powinna być załatwiona bez zbędne zwłoki. Od wydania wyroku minęło ponad sześć miesięcy, a od doręczenia organowi akt sprawy (25 stycznia 2023 r.) - cztery miesiące. Organ wskazywał kolejne nowe terminy załatwienia sprawy, tj. do 14 kwietnia 2023 r. oraz do 16 maja 2023 r., jednakże żadnego z nich nie dotrzymał. Po wniesieniu kolejnego ponaglenia z 17 maja 2023 r. organ wystosował kolejne zawiadomienie o nowym terminie załatwienia sprawy do 1 czerwca 2023 r. W zawiadomieniu nie podał jednak żadnych przyczyn zwłoki. Stowarzyszenie uważa, że i tym razem termin może zostać niedotrzymany.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zażądał oddalenia skargi, a w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę opisał przebieg postępowania w sprawie.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw. W ocenie Sądu analiza akt administracyjnych nie potwierdza stanowiska Stowarzyszenia co do bezczynności [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W tym zakresie Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zgodnie z którym, dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności wskazanych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ sukcesywnie przedłużał termin załatwienia sprawy z zachowaniem aktów staranności wskazanych w art. 36 k.p.a., tym samym brak jest podstaw do uznania, że organ pozostawał w bezczynności.

Sąd nie zgodził się także ze stanowiskiem, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. W jego ocenie Stowarzyszenie nie przestawiło żadnej rzeczowej argumentacji, a Sąd z urzędu nie znalazł podstaw do tego, aby zakwestionować stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że kontrolowana sprawa ma "złożony stan faktyczny i prawny", a jej załatwienie wymagało analizy "obszernego materiału dowodowego". W tym zakresie zwrócił uwagę, że stosownie do wyroku o sygn. akt IV SA/Po 602/22 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego organ zobowiązany był do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno natomiast nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie od daty doręczenia (rejestracji) skarżonemu organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (25/27 stycznia 2023 r.) do dnia wydania rozstrzygnięcia w sprawie (1 czerwca 2023 r.) upłynęły cztery miesiące i cztery dni (124 dni). Postanowienie z [...] lutego 2023 r. zlecające przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego zostało wykonane 28/29 marca 2023 r. (data wpływu/rejestracji dokumentacji zebranej przez PINB). Termin oznaczony w zawiadomieniu z 13 kwietnia 2023 r. na zapoznanie się z aktami sprawy oraz wypowiedzenie się w sprawie zamknął się z końcem 24 kwietnia 2023 r. Uwzględniając zatem, że do terminów określonych na załatwienie sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (łącznie 49 dni), przyjąć należy, że postępowanie zażaleniowe toczyło się około dwóch i pół miesiąca (75 dni). Sąd podniósł, że wprawdzie postępowanie zażaleniowe trwało dłużej niż ustawowy miesiąc, ale nie znalazł podstaw do tego, aby stwierdzić, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego miał możliwość załatwić sprawę jeszcze przed upływem terminu do jej załatwienia, ani do tego, że organ prowadził sprawę opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, czy dokonywał w sprawie czynności pozornych lub nieistotnych, co miałoby stanowić o naruszeniu przepisów o szybkości postępowania.

Końcowo Sąd zwrócił uwagę, że błędnie Stowarzyszenie podniosło, iż w zawiadomieniu z 16 maja 2023 r. nie zostały podane przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy. Do akt sprawy włączona została adnotacja służbowa z 15 maja 2023 r. potwierdzająca szczegółową analizę materiału dowodowego oraz podejmowane działania w celu weryfikacji kompletności materiału dowodowego. Ponadto w toku kontrolowanego postępowania organ był dodatkowo obciążony załatwieniem dwóch ponagleń, w tym jednego złożonego w sposób oczywiście nieuzasadniony, tj. po upływie zaledwie 9 dni od rejestracji wpływu do organu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Stowarzyszanie na powyższy wyrok złożyło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, nie wykluczając przy tym wydania wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. Jednocześnie wniosło o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., polegające w istocie na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało;

- art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie przedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, rzetelnie stanu sprawy tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało;

- art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a,, traktowanym jak przepis prawa materialnego, tj. naruszenie polegające na jego błędnej wykładni i tym samym na jego wadliwym zastosowaniu

- art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a., traktowanym jak przepis prawa materialnego, tj. naruszenie polegające na załatwieniu sprawy w okresie dłuższym niż okres w którym sprawa winna była być załatwiona (załatwiono sprawę w ciągu 90 dni zamiast w ciągu miesiąca, a zatem w terminie 3-krotnie dłuższym od terminu ustawowego; Sąd I instancji popełnił błąd subsumpcji uznając, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 35 § 3 k.p.a. dotyczącej postępowania zażaleniowego,

- art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a., traktowanym jak przepis prawa materialnego, polegające na jego błędnej wykładni, tj. naruszenie prawa polegające na wadliwym uznaniu, że każde zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie jest wystarczającym usprawiedliwieniem bezczynności i przewlekłości;

- art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., traktowanym jak przepis prawa materialnego, polegające na jego błędnej wykładni (postanowienie nie zostało wydane w ciągu miesiąca — bezczynność; postępowanie było prowadzone 3-krotnie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy — przewlekłość);

- art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 161 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na oddaleniu skargi zamiast na umorzeniu postępowania i zasądzeniu kosztów postępowania (postanowienie zostało w istocie wydana w trybie autokontroli tj. wydane i nadane dopiero po otrzymaniu skargi);

- art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm., dalej: "p.u.s.a."), tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nieniewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie przedstawiło argumentację mającą na celu wykazanie ich zasadności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że nie wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zostały sformułowane w sposób prawidłowy. Zauważyć należy m.in., że art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest przepisem, który określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Jest to zatem przepis wynikowy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia ww. przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Stowarzyszenie nie powiązało art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z naruszeniem konkretnego przepisu naruszonego przez Sąd. Przepis ten powiązał jedynie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi podstawę skargi kasacyjnej.

Także zarzut naruszenia przez Sąd art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. uznać należy za sformułowany w sposób nieprawidłowy. Wskazane przepisy w sposób najbardziej ogólny i generalny określają bowiem zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, które sprowadzały się do podważenia zasadności stanowiska Sądu I instancji, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuścił się bezczynności i przewlekłości przy rozpatrywaniu zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2022 r., stwierdzić należy, że jedynie częściowo zasługują one na uwzględnienie.

Niewątpliwie organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). Zaznaczenia przy tym wymaga, że zasada szybkości postępowania wyrażona w ww. przepisie nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela.

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Definicje bezczynności i przewlekłości zostały zamieszczone w art. 37 § 1 k.p.a., który stanowi, że "stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przytoczonych definicji wynika, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2023 r., II OSK 601/22). Natomiast przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania zaistnieje, gdy organowi można zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Chodzi zatem o prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, opieszały, niepodejmowanie żadnych czynności przy braku uzasadnienia dla takiej bierności, albo wykonywanie czynności niecelowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, podejmowanie przez organ czynności w dużych odstępach czasu, czy też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. (por. wyroki NSA z: 18 stycznia 2022 r., II OSK 2348/21; 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12; 5 lutego 2015 r., II GSK 2038/13; 24 maja 2018 r., II OSK 349/18). Podkreślić jednocześnie trzeba, że ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, dokonywana musi być na podstawie szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy, charakteru dokonywanych przez organ czynności, jak również przerw w postępowaniu wynikających z przyczyn niezależnych od organu.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że słusznie Stowarzyszenie uznało, iż przy rozpoznawaniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłości. Nie można jednakże zgodzić się z jego stanowiskiem aby organ dopuścił się przy tym bezczynności - dotrzymał on bowiem przedłużonego, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., terminu na wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Zwrócić należy uwagę, że przedłużenie terminu w niniejszej sprawie, na zasadzie art. 36 k.p.a., było konieczne. Wynikało bowiem z obowiązku uwzględnienia wytycznych zawartych w wiążącym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 9 listopada 2022 r., sygn. IV SA/Po 602/22 jak i konieczności umożliwienia stronom postępowania zapoznania się z uzupełnionym w sprawie materiałem dowodowym. W wyroku tym Sąd zobowiązał [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, aby posiłkując się dyspozycją art. 136 § 1 k.p.a., przeprowadził dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecił przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji w niezbędnym zakresie, z którego bez wątpliwości wynikać, będzie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Tak też uczynił organ. Po otrzymaniu ww. prawomocnego wyroku (25 stycznia 2023 r.), a następnie ustaleniu o jakie dokumenty i materiały winien zostać uzupełniony materiał dowodowy, postanowieniem z [...] lutego 2023 r. zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez: przedłożenie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego znak [...] z [...] lipca 2003 r.; przedłożenie dokumentacji dotyczącej zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o sygn. akt: [...] z [...] maja 2021 r., przedłożenie rzutów obiektu z zaznaczeniem robót budowlanych wykonanych w celu zmiany sposobu użytkowania oraz wyjaśnienie na czym one polegały; sporządzenie dokładnych pomiarów obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr ewid. gruntów [...]; sporządzenie szczegółowej dokumentacji fotograficznej. Powyższe okoliczności niewątpliwie uprawniały organ do przedłużenia terminu załatwienia sprawy, zgodnie z art. 36 k.p.a. Dlatego też pismem z 21 lutego 2023 r., poinformował strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 14 kwietnia 2023 r. Po uzyskaniu zaś od organu I instancji materiału dowodowego 29 marca 2023 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, mając na względzie obowiązek zapewnienia stronom czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), pismem z 13 kwietnia 2023 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Uwzględniając prawo stron do zapoznania się z aktami sprawy, obowiązany był też do ponownego wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Nowy termin wyznaczył na 16 maja 2023 r. Następnie, z uwagi na podejmowanie przez organ czynności mające na w celu szczegółową analizę materiału dowodowego, jak i weryfikację jego kompletności (w przesłanych do organu odwoławczego dokumentach brak było rzutów i przekrojów budynku gospodarczego objętego postępowaniem) - co znajduje potwierdzenie w znajdującej się w aktach sądowych notatce służbowej z 15 maja 2023 r. - organ zawiadomieniem z 16 maja 2023 r. przedłużył termin wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie do 1 czerwca 2023 r. W terminie tym (co nie jest kwestią sporną) organ rozpatrzył zażalenie od organu I instancji, poprzez wydanie postanowienia o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2022 r. W konsekwencji skoro z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że z bezczynnością mamy do czynienia jedynie w przypadku niedochowania przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, bądź – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - przedłużonego terminu zgodnie z art. 36 k.p.a., to brak jest możliwości skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. W konsekwencji uznać należy, że Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się natomiast ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż prowadzone przez organ w niniejszej sprawie postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły. Z analizy akt sprawy wynika, że sposób procedowania organu naruszało zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Uznać bowiem należy, że organ wyznaczał zbyt długie terminy w wystosowanych zawiadomieniach, w tym przede wszystkim w zawiadomieniu z 16 maja 2023 r. Wprawdzie, jak wskazano powyżej, zasada szybkości postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia sprawy, jednakże zupełnie niezrozumiałym jest, dlaczego organ, po terminie na zapoznanie się przez strony z materiałem dowodowym jak i terminie na wypowiedzenie się co do niego, potrzebował aż 15 dni na szczegółową analizę materiału dowodowego, przed wydaniem w sprawie rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że organ nie dochował należytej staranności, w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w krótszym terminie.

Stwierdzić przy tym należy, powyższa przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego. Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce wtedy, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Może być to zatem tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo uznanie, iż organ prowadził postępowanie przewlekle. Musi przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu podejmowanie w niniejszej sprawie czynności, mogły być podjęte w krótszym czasie, jednakże jego wydłużenie do czterech miesiące nie świadczy, iż organ drastycznie przyczynił się do przedłużenia terminu do zakończenia postępowania. Tym bardziej, że w niniejszej sprawie nie można zarzucić organowi, iż wykazywał jakikolwiek brak chęci w rozpatrzeniu zażalenia.

Z tych samych powodów, z których nie stwierdzono podstaw do przyjęcia rażącej przewlekłości, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę w części, w jakiej domagano się przyznania Stowarzyszeniu sumy pieniężnej. Zaznaczenia przy tym wymaga, że z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości. Ustawodawca w tym zakresie nie tylko nie wskazał przypadków, w których sąd zobowiązany jest przyznać sumę pieniężną w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., ale nawet nie wskazał kryteriów, którymi sąd powinien się kierować podejmując decyzję w tej sprawie (określono jedynie maksymalną wysokość kwot, jakie mogą być zasądzone od organu). Mamy tu zatem do czynienia z instytucją opartą na uznaniu sędziowskim.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów stwierdzić należy, że nie mogły zostać uwzględnione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieuzasadniony należy uznać podnoszony przez Stowarzyszenie zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 201 1 1 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Skoro Sąd I instancji oddalił skargę w niniejszej sprawie to w konsekwencji nie miał podstaw do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania postanowienia.

Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zwrócić należy uwagę, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. odnosi się do sposobu rozstrzygnięcia skargi na decyzję lub postanowienie. Przedmiotem niniejszej sprawy stanowiła natomiast kwestia bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Tym samym Sąd nie miał żadnej możliwości jego naruszenia. Odnosząc się natomiast do powołanych przez Stowarzyszenie przepisów Kodeks postępowania administracyjnego, wyjaśnić należy, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy w powyższym przedmiocie nie ustala stanu sprawy na ich podstawie. Przepisy te mają tylko i wyłącznie zastosowanie do postępowania przed organami administracyjnymi. Przy czym podkreślenia należy, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie powoływał się na treść ww. przepisów.

W realiach rozpoznawanej sprawy za bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w tym przepisie i poddaje się kontroli instancyjnej, choć bez wątpienia należy je uznać za nieco lakoniczne i pozbawione głębszych rozważań.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok (pkt 1 sentencji), na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 2 sentencji, zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę w pozostałej części (pkt 3 sentencji). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a.