Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2089/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 147 par 1, art 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) sędzia WSA Monika Sawa asesor WSA Anna Milicka-Stojek Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi [...] "[...]" z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 17 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji m. [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej granicami obszaru rewitalizacji działki ewidencyjne: nr [...], nr [...], [...] z obrębu geodezyjnego [...]; nr [...] z obrębu geodezyjnego [...]; nr [...], nr [...] z obrębu geodezyjnego [...] – wszystkie nalężące do Miejskiego Systemu Informacji (MSI) [...]; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz [...] "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "Spółdzielnia"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 13 lipca 2022 r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na Uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] w sprawie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji [...] (dalej: "Uchwała").

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji poprzez uznanie całego obszaru jednostki [...] za obszar zdegradowany i obszar rewitalizacji, podczas gdy za takie obszary mogą być uznane co najwyżej jego niektóre części a cała jednostka [...] nie spełnia w świetle ww. przepisów oraz uzasadnienia projektu Uchwały przesłanek do uznania za ww. obszary;

2) art. 11 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o rewitalizacji, art. 2, 20, 21 ust. 1 i 2 i 64 ust. 1 - 3 Konstytucji RP oraz art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez wprowadzenie w Uchwale prawa pierwokupu na rzecz [...] wszystkich nieruchomości położonych na obszarze rewitalizacji w postaci jednostki [...] oraz ustanowienia zakazu wydawania decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, 784, 922, 1873 i 1986) dla zmian sposobu zagospodarowania terenu polegających na budowie budynków mieszkalnych i innych budynków z funkcją mieszkalną oraz przebudowie budynków lub ich części na funkcje mieszkalne, a także zmian sposobu użytkowania budynków lub ich części na funkcje mieszkalne, podczas gdy powyższe ograniczenia są nieadekwatne do przeciwdziałania problemom, które zdaniem organu występują w [...] oraz nieproporcjonalne, a w szczególności w sposób nieproporcjonalny ograniczają prawo własności oraz prawo skarżącej do prowadzenia działalności gospodarczej;

3) art. 2 Konstytucji RP statuującego zasadę określoności prawa i prawidłowej legislacji, poprzez brak wyznaczenia na arkuszu 2 załącznika nr 1 do Uchwały pt. Obszar zdegradowany [...] granicy pomiędzy obszarem [...] obszarem [...].

Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o:

1) stwierdzenie nieważności Uchwały,

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych,

3) rozpoznanie skargi na rozprawie.

Do skargi skarżąca dołączyła: informację z KRS [...] odpowiadającej odpisowi pełnemu na dzień wniesienia skargi, decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] października 2020 r., umowę nr [...] z [...] lipca 2021 r., protokół z [...] września 2021 r. dotyczący przekazania nieruchomości przy ul. [...] działki ew. nr [...] z obrębu [...], wypis z rejestru gruntów dotyczący działek ew. nr [...] z obrębu [...] , decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] grudnia 2020 r., umowę nr [...] z [...] maja 2022 r., wypis z rejestru gruntów dotyczący działki ew. nr [...] z obrębu [...], protokół z [...] maja 2022 r. dotyczący przekazania nieruchomości przy ul. [...] działki ew. nr [...] i [...] z obr. [...], wydruk wiadomości e-mail, wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z [...] lutego 2021 r. wraz z mapą, zawiadomienie Prezydenta [...] o wszczęciu postępowania z [...] kwietnia 2021 r., akceptację oferty z [...] sierpnia 2021 r., Uchwałę nr [...] Rady Nadzorczej [...] z [...] września 2021 r., postanowienie nr [...] z [...] marca 2022 r., wyniki Analizy Zagospodarowania Terenu, znak sprawy: [...] , wypis z rejestru gruntów dotyczący działki ew. nr [...] z obrębu [...] , wypis z rejestru gruntów dotyczący działki ew. nr [...] z obrębu [...] , wypis z rejestru gruntów dotyczący działki ew. nr [...] z obrębu [...] .

Wszystkie dokumenty Spółdzielnia przedłożyła na okoliczność wykazania interesu prawnego.

Uzasadniając interes prawny skarżąca wyjaśniła, że jest spółdzielnią mieszkaniową zajmującą się realizacją budownictwa mieszkaniowego. W ramach swojej działalności zajmuje się m. in. kupnem i sprzedażą nieruchomości na własny rachunek oraz wykonywaniem robót ogólnobudowlanych związanych ze wznoszeniem budynków, zarówno mieszkalnych, jak i niemieszkalnych. (dowód: informacja z KRS). Jednym z przejawów powyżej działalności jest budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w których znajdują się lokale mieszkalne i użytkowe. Po wybudowaniu budynków mieszkalnych wielorodzinnych skarżąca ustanawia na ww. lokalach prawa odrębnej własności i sprzedaje je nabywcom. Tymczasem, Uchwała w § 2 wprowadza prawo pierwokupu na rzecz [...] wszystkich nieruchomości położonych na obszarze rewitalizacji w postaci jednostki [...] . Prawo to obejmuje wszystkie nieruchomości, tj. także prawa odrębnej własności lokali (art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali). Oznacza to, że przy każdym wyodrębnieniu i sprzedaży przez skarżącą lokalu na obszarze jednostki [...] , [...] będzie przysługiwało prawo pierwokupu lokalu. Obecnie skarżąca prowadzi na obszarze jednostki [...] dwie inwestycje budownictwa mieszkalnego wielorodzinnego, w których lokale będą objęte prawem pierwokupu [...]:

1) najbardziej zaawansowana inwestycja przy ul. [...], polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na działkach ew. nr [...] z obrębu [...]; skarżąca posiada prawomocne i ostateczne pozwolenie na budowę oraz umowę z głównym wykonawcą [...].; prace przy realizacji inwestycji rozpoczęły się w dniu 7 września 2021 r. i obecnie są sukcesywnie realizowane;

2) inwestycja przy ul. [...] , polegającą na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym na działce ew. nr [...]; skarżąca posiada prawomocne i ostateczne pozwolenie na budowę oraz umowę z głównym wykonawcą [...].; prace przy realizacji inwestycji rozpoczęły się w dniu 30 maja 2022 r.

Spółdzielnia wskazała, że jej interes prawny w zaskarżeniu Uchwały wynika z tego, że sprzedaż wszystkich lokali wybudowanych w ramach inwestycji przy ul. [...] [...], będzie objęta prawem pierwokupu na rzecz [...].

Równocześnie podniosła, że Uchwała narusza interes prawny członków skarżącej jako spółdzielni mieszkaniowej, którzy są właścicielami odrębnych praw do lokali. Takich lokali w zasobach Spółdzielni na obszarze [...] jest [...]. Lokale tych członków także będą objęte prawem pierwokupu na rzecz [...]. Prawo pierwokupu będzie dotyczyło także tysięcy innych właścicieli odrębnych praw do lokalu na obszarze [...].

Dalej skarżąca wyjaśniła, że inna sytuacja występuje w przypadku inwestycji przy ul. [...], polegającej na budowie budynku mieszkalnego z usługami i garażem, wjazdem/wyjazdem, niezbędną infrastrukturą techniczną m.in. na działkach nr ew. [...] z obrębu [...]. W związku z realizacją inwestycji Spółdzielnia zamierza kupić od [...] działki ew. nr [...] (o pow. [...]ha) i [...] (o pow. [...]ha) z obrębu [...] w [...], które posiadają oznaczenie [...] (inne tereny zabudowane). Obecnie na działkach tych znajduje się stara stacja transformatorowa. Skarżąca zamierza rozebrać tą stację, której wygląd obniża estetykę otoczenia, a następnie uczynić z niej część inwestycji. Zgodnie z § 3 pkt 3 Uchwały m. in. na obszarze rewitalizacji, na gruntach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków m. in. jako inne tereny zabudowane oznaczone symbolem [...], ustanawia się zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, 784, 922, 1873 i 1986) dla zmian sposobu zagospodarowania terenu polegających na budowie budynków mieszkalnych i innych budynków z funkcją mieszkalną oraz przebudowie budynków lub ich części na funkcje mieszkalne, a także zmian sposobu użytkowania budynków lub ich części na funkcje mieszkalne. § 3 pkt 3 Uchwały powoduje, iż skarżąca nie może rozebrać starej stacji transformatorowej na działkach nr [...], włączyć te działki w obręb planowanej inwestycji mieszkaniowej i przekształcić je w teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową tylko dlatego, że te niewielkie działki są oznaczone symbolem [...]. Zdaniem skarżącej, okoliczność, iż § 3 pkt 3 Uchwały uniemożliwia skarżącej realizację inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z usługami i garażem, wjazdem/wyjazdem, niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. [...], przydaje skarżącej interes prawny w zaskarżeniu Uchwały.

Uzasadniając zarzut pierwszy skarżąca wskazała, że Rada [...] (dalej: "organ") naruszyła art. 2 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy o rewitalizacji poprzez uznanie całego obszaru jednostki [...] za obszar zdegradowany i obszar rewitalizacji, podczas gdy za takie obszary mogą być uznane wyłącznie niektóre jej części. Cała jednostka [...] nie spełnia przesłanek do uznania do uznania za ww. obszary w świetle ww. przepisów oraz uzasadnienia projektu Uchwały (Wydruk uzasadnienia projektu uchwały Rady Miasta [...] w sprawie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji [...]- w załączeniu). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o rewitalizacji, rewitalizacja stanowi proces wyprowadzania ze stanu kryzysowego obszarów zdegradowanych, prowadzony w sposób kompleksowy, poprzez zintegrowane działania na rzecz lokalnej społeczności, przestrzeni i gospodarki, skoncentrowane terytorialnie, prowadzone przez interesariuszy rewitalizacji na podstawie gminnego programu rewitalizacji. Przesłanki wyznaczania terenu zdegradowanego znajdują się w art. 9 ust. 1 pkt 1 - 4 tej ustawy, którego treść skarżąca w tym miejscu przytoczyła.

Zdaniem skarżącej, z uzasadnienia do projektu Uchwały wynika, że [...] nie kwalifikuje się do uznania za obszar zdegradowany w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy o rewitalizacji. Na stronie 81 uzasadnienia projektu Uchwały, organ przedstawił charakterystykę [...] jako rzekomego obszaru zdegradowanego. Według organu [...] to "jednostka [...] charakteryzująca się średnią jak na obszar zdegradowany wartością zbiorczego wskaźnika społecznego - właściwie tylko w odniesieniu do liczby osób ze szczególnymi potrzebami ulokowała się wysoko w skali występowania sytuacji problemowej. Dodatkowo w jednostce koncentrują się problemy w dwóch sferach - gospodarczej i technicznej. Jednostka należy do bardziej licznych na obszarze zdegradowanym - mieszka w niej ponad 30 tys. osób." W ocenie skarżącej, z samego uzasadnienia projektu Uchwały wynika, że [...] nie stanowi obszaru zdegradowanego oraz nie powinien być objęty Uchwałą. Organ wskazał, że znaczący charakter ma jedynie problem dot. liczby osób ze szczególnymi potrzebami (są to np. osoby niepełnosprawne, niewidome itd.). Organ wskazał także na występowanie problemów w sferze gospodarczej i technicznej, nie wskazując jednak jakie to są problemy. Tymczasem, z art. 9 ust. 1 ustawy o rewitalizacji wynika, że aby [...] można było uznać za obszar zdegradowany, to musiałby on znajdować się w stanie kryzysowym z powodu koncentracji negatywnych zjawisk społecznych, w szczególności bezrobocia, ubóstwa, przestępczości, wysokiej liczby mieszkańców będących osobami ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1062), niskiego poziomu edukacji lub kapitału społecznego, a także niewystarczającego poziomu uczestnictwa w życiu publicznym i kulturalnym. Organ wskazał zaś, że w [...] nie występuje koncentracja negatywnych zjawisk społecznych a jedynie problem dot. liczby osób ze szczególnymi potrzebami. Co więcej, aby [...] można uznać za obszar zdegradowany musiałoby wystąpić dodatkowo co najmniej jedno z następujących negatywnych zjawisk: gospodarczych, środowiskowych, przestrzenno - funkcjonalnych i technicznych. W [...] nie ma negatywnych zjawisk środowiskowych czy przestrzenno - funkcjonalnych, zaś gospodarcze czy techniczne nie zostały wskazane. Z powyższego wynika, że [...]nie spełnia w świetle art. 9 ust. 1 pkt 1 - 4 UR przesłanek do zakwalifikowania jako obszar zdegradowany wymagający rewitalizacji zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o rewitalizacji.

Dalej Spółdzielnia podniosła, że o tym, że [...] nie spełnia w świetle art. 9 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o rewitalizacji przesłanek do zakwalifikowania jako obszar zdegradowany wymagający rewitalizacji zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o rewitalizacji, przekonuje treść rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2022 r. ([...] - kopia w załączeniu). W rozstrzygnięciu tym Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność Uchwały w części obejmującej granicami obszaru rewitalizacji teren położony w obrębie obszaru geodezyjnego [...] należący do [...]. Na stronie 8 uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Mazowiecki wskazał, że "nie sposób uznać terenu położonego w obrębie geodezyjnym [...] na obszarze [...] za tę część obszaru zdegradowanego cechującego się szczególną koncentracją negatywnych zjawisk, o których mowa w art. 9 ust. 1, to jest koncentracją negatywnych zjawisk społecznych oraz gospodarczych lub środowiskowych lub przestrzenno-funkcjonalnych lub technicznych (art. 10 ust. 2 ustawy o rewitalizacji), a co za tym idzie kwalifikującego się do uznania go za obszar rewitalizacji, skoro w charakterystyce tego obszaru jest mowa tylko o osobach ze szczególnymi potrzebami (w zakresie negatywnych zjawisk społecznych) oraz o występowaniu jedynie problemu o charakterze gospodarczym."

Spółdzielnia podkresliła, że odnośnie [...] organ także wskazał w uzasadnieniu projektu Uchwały, że w tym obszarze występuje jedynie problem dot. liczby osób ze szczególnymi potrzebami oraz jedynie bliżej nieokreślone problemy o charakterze gospodarczym i technicznym. Z tego wynika, że [...] nie kwalifikuje się jako obszar zdegradowany, z tych samych powodów co część [...]. Przemawia to za stwierdzeniem nieważności Uchwały co najmniej w części obejmującej [...].

Dalej skarżąca wskazała, że nawet przy założeniu, że z obszaru [...] możliwe byłoby wyodrębnienie podobszarów, które można by określić jako obszary zdegradowane, to jak wyjaśniono powyżej całe [...] nie może zostać uznane za obszar zdegradowany. Przykładowo tereny inwestycyjne Spółdzielni w [...](w tym przy ul. [...], [...] czy przy ul. [...]/[...], o których była mowa powyżej) nie są terenami zdegradowanymi, które należy wyprowadzać ze stanu kryzysowego. Spółdzielnia, zgodnie z przeznaczeniem terenów pod budownictwo mieszkaniowe, przygotowuje i realizuje nowoczesne budownictwo, które w sposób znaczący podnosi jakość otoczenia. Realizacja zabudowy jest zgodna z warunkami zabudowy (wykonanymi na podstawie analiz urbanistycznych) lub miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego (wykonanymi na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]). W nowych realizowanych na terenach Spółdzielni budynkach powstają nowoczesne lokale usługowe oraz miejsca postojowe, co zmniejsza liczbę parkujących pojazdów na ulicach oraz podnosi jakość i prestiż otoczenia. Spółdzielnia na swoich terenach inwestycyjnych nie tylko tworzy zabudowę wielorodzinną ale również modernizuje i buduje nowe place zabaw, wykonuje boiska sportowe, buduje nowe chodniki, remontuje ulice oraz zamierza przeprowadzić przebudowę skrzyżowania [...]. i [...] na swój koszt. Spółdzielnia, zgodnie z wytyczonym przez Unię Europejską kierunkiem rozwoju zielonej ekologii, zrealizuje ogólnodostępną ładowarkę do aut elektrycznych w inwestycji [...] . Starą murowaną trafostację przy ulicy [...]/[...], której wygląd obniża estetykę otoczenia, Spółdzielnia zamierza rozebrać oraz umieścić jej urządzenia w nowej inwestycji przy ulicy [...]/[...]. poprawiając znacząco wygląd otoczenia.

W świetle powyższego, w ocenie skarżącej, objęcie Uchwałą całego [...] jako obszaru zdegradowanego jest nieuzasadnione a w przypadku nieruchomości Spółdzielni krzywdzące, co przemawia za stwierdzeniem nieważności Uchwały, co najmniej w części dotyczącej [...].

Uzasadniając zarzut drugi Spółdzielnia stwierdziła, że organ w § 2 Uchwały wprowadził na rzecz [...] prawo pierwokupu wszystkich nieruchomości położonych na obszarze rewitalizacji oraz zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla zmian sposobu zagospodarowania m. in. z innych terenów zabudowanych [...] na budowę budynków mieszkalnych. O ile prawo pierwokupu na pierwszy rzut oka wydaje się być zgodne z art. 11 ust. 5 pkt 1 ustawy o rewitalizacji (choć w rzeczywistości nie jest, o czym szerzej będzie poniżej), o tyle zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy budzi poważne wątpliwości co do zgodności z art. 11 ust. 5 pkt 2 ustawy o rewitalizacji. Zgodnie z art. 11 ust. 5 pkt 2 ustawy o rewitalizacji zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy może być ustanowiony jeżeli stan zagospodarowania obszaru rewitalizacji oraz stopień jego pokrycia miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego wskazują, że nieustanowienie zakazu może doprowadzić do niekorzystnych zmian w zagospodarowaniu obszaru rewitalizacji, pogłębiających niekorzystne zjawiska, o których mowa w art. 9 ust. 1. Organ w żaden sposób nie wykazał stanu zagospodarowania obszaru rewitalizacji [...], stopnia pokrycia [...] miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego a tym bardziej nie pokazał, że powyższe przesłanki wskazują, że nieustanowienie zakazu może doprowadzić do niekorzystnych zmian w zagospodarowaniu obszaru rewitalizacji, pogłębiających niekorzystne zjawiska, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o rewitalizacji. Spółdzielnia podniosła, że w nauce prawa wskazuje się, że "uzasadnieniem zakazu wydawania decyzji o warunkach zabudowy będzie stwierdzenie (w oparciu o przeprowadzone analizy), że stan zagospodarowania obszaru rewitalizacji i stopień jego pokrycia planami miejscowymi skłaniają do wniosku, iż brak takiego zakazu pogłębi istniejące problemy (zwłaszcza w wymiarze dotyczącym planowania przestrzennego). Dotyczyć to będzie przede wszystkim ograniczeń społecznych, środowiskowych i funkcjonalnoprzestrzennych obszaru rewitalizacji". (M. Nowak, Ustawa o rewitalizacji [w:] M. Nowak, Z. Tokarzewska-Żarna, Ustawa krajobrazowa, rewitalizacyjna i metropolitalna. Komentarz do przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyd. 1, Warszawa 2016, art. 11 ustawy o rewitalizacji, teza 2). Organ nie wykazał, że zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy ma jakiekolwiek uzasadnienie, a tym bardziej nie przeprowadził koniecznych analiz. W związku z powyższym, w ocenie skarżącej, Uchwała podlega stwierdzeniu nieważności, co najmniej w części wprowadzającej zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy na obszarze [...].

Jednocześnie Spółdzielnia podniosła, że istnieją równocześnie inne przesłanki do stwierdzenia nieważności Uchwały w zakresie zarówno wprowadzającym prawo pierwokupu na rzecz [...], jak i ustanawiającym zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Uchwała wprowadzając powyższe zakazy ingeruje rażąco w chronione Konstytucją RP prawa, tj. prawo własności oraz prawo do prowadzenia działalności gospodarczej. Zarówno prawo pierwokupu, jak i zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy ograniczają znacznie prawo własności skarżącej. Z jednej strony skarżąca jako spółdzielnia mieszkaniowa nie będzie mogła zbyć bezwarunkowo na rzecz osób, z którymi zawarła umowy deweloperskie praw odrębnej własności lokali w budynkach przy ul. [...] czy [...], chociaż budynki te stanowią jej własność. Prawo do swobodnego zbycia swojej własności należy do istoty prawa własności, a zatem ograniczenie tej istoty narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Co więcej, osoby uprawnione z umów deweloperskich już na etapie zawarcia tych umów mają wpłacone na rzecz skarżącej znaczną część ceny lokalu, więc skorzystanie z prawa pierwokupu przez [...]pozbawi ich możliwości zawarcia umowy przenoszącej, pomimo zainwestowania środków na poczet nabycia lokalu. Wprowadzenie pierwokupu jest krzywdzące i niesprawiedliwe dla osób, które zawarły ze skarżącą umowy deweloperskie w celu zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. Tymczasem, lokale, które miały stać się ich własnością, na których nabycie zaciągnęli nierzadko pożyczki i kredyty, zaspokoją potencjalnie potrzeby mieszkaniowe [...]. Prawo pierwokupu wprowadzone w Uchwale narusza zatem art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji RP oraz art. 144 Kc.

Z drugiej strony, skarżąca nie będzie mogła zrealizować budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]/[...], tylko dlatego, że część inwestycji ma być zlokalizowana na działkach nr [...] (o pow. [...] ha) i [...] (o pow. [...] ha) z obrębu [...], które obecnie są zabudowane stacją transformatorową i posiadają oznaczenie [...]. Skarżąca ma zamiar kupić od [...] ww. działki, rozebrać stację transformatorową i uczynić ją częścią inwestycji, lecz ze względu na oznaczenie symbolem [...] działki są objęte zakazem wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla budynków mieszkalnych. Spółdzielnia wskazał, że na tym przykładzie widać absurdalność objęcia Uchwałą całego [...]. Skarżąca nie może bowiem rozebrać starej i nieestetycznej stacji transformatorowej przy reprezentacyjnej ulicy [...] i umieścić urządzeń transformatorowych w nowej, estetycznej inwestycji mieszkaniowej, gdyż rzekomo zagraża to realizacji rewitalizacji [...].

W ocenie skarżącej zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla budynków mieszkalnych na działkach oznaczonych symbolem [...] nie tylko rażąco ogranicza prawo własności skarżącej gwarantowane w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji RP oraz art. 144 Kc, ale także prawo do prowadzenia działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 20 Konstytucji RP społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca, która w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej zajmuje się wznoszeniem budynków mieszkalnych wielorodzinnych i sprzedażą lokali, nie może zrealizować inwestycji przy ul. [...]/[...], gdyż dwie niewielkie działki mają oznaczenie [...]. Prawo skarżącej do prowadzenia działalności gospodarczej zostało zatem rażąco ograniczone.

Niezależnie od powyższego, zdaniem Spółdzielni, zarówno prawo pierwokupu, jak i zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy pozostają bez związku z przeciwdziałaniem przyczynom, dla których zostały wprowadzone a które zostały wskazane w art. 2 ust. 1 i art. 9 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy o rewitalizacji. Jak wskazano powyżej [...] kwalifikuje się rzekomo jako obszar zdegradowany, bo występuje tam w średnim natężeniu problem dot. liczby osób ze szczególnymi potrzebami oraz bliżej niesprecyzowane problemy gospodarcze i techniczne. Zdaniem skarżącej, organ nie wykazał ani nie jest w stanie wykazać, jak prawo pierwokupu czy zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy polepszą sytuację osób ze szczególnymi potrzebami. Niemożliwe jest wykazanie, że okoliczność, iż skarżąca nie będzie mogła uzyskać decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji przy ul. [...]/[...], pozytywnie wpłynie na sytuację osób niewidomych w [...]. Niemożliwe jest także wykazanie, że prawo pierwokupu [...]do lokali w inwestycjach [...] czy [...], polepszy sytuację osób poruszających się na wózkach inwalidzkich.

Spółdzielnia podniosła, że wśród negatywnych zjawisk gospodarczych, które przemawiają za uznaniem danego obszaru za obszar zdegradowany jest w szczególności niski stopień przedsiębiorczości czy słabej kondycji lokalnych przedsiębiorstw, zaś pośród negatywnych zjawisk technicznych znajdują się degradacja stanu technicznego obiektów budowlanych, w tym o przeznaczeniu mieszkaniowym, niefunkcjonowanie rozwiązań technicznych umożliwiających efektywne korzystanie z obiektów budowlanych, w szczególności w zakresie energooszczędności, ochrony środowiska i zapewniania dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami. Niemożliwe jest wykazanie, że prawo pierwokupu na rzecz [...] czy zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy spowoduje rozkwit przedsiębiorczości, uzdrowienie kondycji przedsiębiorstw na terenie [...], polepszenie stanu technicznego obiektów budowlanych czy ich energooszczędności. Organ wprowadził tak daleko idące i drastyczne ograniczenia prawa własności i swobody działalności gospodarczej bez uzasadnienia ani nawet powiązania z celami, którym służy rewitalizacja.

W związku z powyższym, w ocenie skarżącej, Uchwała podlega stwierdzeniu nieważności, co najmniej w części wprowadzającej prawo pierwokupu na rzecz [...] oraz zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy na obszarze [...].

Uzasadniając zarzut trzeci skargi, Spółdzielnia stwierdziła, że z art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada określoności przepisów prawa. Zgodnie z nią przepisy prawa powinny być konstruowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny (G. K., Zasada określoności przepisów w procesie stanowienia prawa, Studia Iuridica Lublinensia 2014, nr 22, str. 474). Zasada ta dotyczy także załączników graficznych do aktów normatywnych. Tymczasem na arkuszu nr 2 załącznika nr 1 do Uchwały (w załączeniu) pomiędzy obszarem [...] a obszarem [...] nie ma zaznaczonej na czerwono granicy pomiędzy obszarami [...], pomimo tego, że to różne obszary [...], położone w różnych dzielnicach. Jest tylko zaznaczona na żółto granica pomiędzy dzielnicą [...]. Równocześnie jednak na załączniku nr 2 do Uchwały (w załączeniu) obszar [...] i obszar [...] są rozdzielone nie tylko żółtą granicą pomiędzy dzielnicą [...], ale także czerwoną granicą pomiędzy obszarami [...]. W związku z tym, arkusz nr 2 może wprowadzać w błąd, że [...] i [...], to jeden obszar [...], co jest niezgodne z prawdą, gdyż podziały na obszary [...] dokonywane są wyłącznie w granicach dzielnic.

W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyjaśniła, że wyznaczenie obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji jest niezbędne dla przystąpienia do sporządzania, a następnie opracowania Gminnego Programu Rewitalizacji. W celu wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji opracowano dokument pt. "Diagnoza i wyznaczenie obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji [...]" stanowiący załączniki nr 1 do uzasadnia projektu uchwały Rady Miasta w sprawie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji. W ramach diagnozy - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy - prowadzono w oparciu o obiektywne, policzalne mierniki analizę negatywnych zjawisk na terenie 18 dzielnic [...]. Zjawiska te diagnozowano w podziale na pięć wskazanych w ustawie sfer - społeczną (kluczową) oraz gospodarczą, środowiskową, przestrzenno-funkcjonalną i techniczną. Zróżnicowanie zjawisk na terenie [...] odniesiono do podziału na 143 jednostki Miejskiego Systemu Informacji ([...]), stanowiące już ugruntowany system odniesienia w praktyce gromadzenia danych o szczegółowości większej niż podział miasta na dzielnice. Wykorzystanie istniejącego systemu podziału miasta na jednostki analityczne pozwala uniknąć rozważań o przewagach lub wadach innych, subiektywnie wybranych jednostek. Dodatkowo oparcie granic obszarów o jednostki [...] pozwoli łatwiej w przyszłości zbudować efektywny system monitorowania rewitalizacji - wg wymogów ustawy istotny element całego procesu. Gdyby jednostki analityczne (np. urbanistyczne) były tworzone na potrzeby procesu delimitacji mógłby pojawić się zarzut, że w ten sposób dąży się do osiągnięcia określonego zasięgu obszaru zdegradowanego. Obszar zdegradowany to taki, na którym zidentyfikowano stan kryzysowy polegający na koncentracji negatywnych zjawisk społecznych oraz występowaniu negatywnych zjawisk w co najmniej jednej z następujących sfer: gospodarczej, środowiskowej, przestrzenno-funkcjonalnej lub technicznej. Ta definicja przekłada się w wymiarze praktycznym na następującą sekwencję działań diagnostycznych, która prowadzić ma do wyznaczenia obszaru zdegradowanego: - diagnoza koncentracji negatywnych zjawisk społecznych; - diagnoza występowania pozostałych negatywnych zjawisk (gospodarczych, środowiskowych, przestrzenno-funkcjonalnych, technicznych). Analiza diagnostyczna pokazuje, które z jednostek [...] spełnią kryteria obszaru zdegradowanego. Metoda, oparta o ideę wyznaczania w każdej ze sfer analizy jedno-, dwu- lub wielopoziomowych wskaźników syntetycznych, zapewnia zobiektywizowanie wyników oraz uwzględnia uwarunkowania w zakresie dostępności danych oraz hierarchii istotności poszczególnych mierników. Wskaźniki syntetyczne to takie, na które składają się wartości wskaźników cząstkowych, przy czym one również mogą mieć charakter syntetyczny. W każdej ze sfer wskaźnik syntetyczny najwyższego rzędu określono jako "zbiorczy". Dodatkowo w przypadku sfery społecznej, w której analiza jest najbardziej rozbudowana, wskaźniki cząstkowe, z których budowany jest ostatecznie wskaźnik zbiorczy, określono jako "główne". W diagnozie starano się zapewnić przejrzystość struktury wskaźników, mimo ich mnogości i złożoności niektórych z nich. W dokumencie pt. "Diagnoza i wyznaczenie obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji [...]" stanowiącym załączniki nr 1 do uzasadnia projektu uchwały Rady Miasta w sprawie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji zaprezentowano strukturę każdego ze wskaźników syntetycznych - na schematach (w przypadku, gdy do określania wag wykorzystano modelowanie statystyczne), a w przypadku zbiorczych wskaźników pozaspołecznych - w formie wzoru na sumę ważoną. W przypadku każdej z oddzielnie analizowanych sfer po ustaleniu wartości wskaźnika zbiorczego dla wszystkich jednostek [...] nastąpiło rozstrzygnięcie, poniżej lub powyżej jakiej jego wartości (zależnie od tego, czy będzie on miał charakter stymulanty czy też destymulanty) uznaje się, że wskazuje ona na występowanie negatywnego zjawiska (lub koncentracja negatywnych zjawisk w przypadku sfery społecznej). Przyjęto, że podstawową metodą przestrzennej prezentacji danych w diagnozie będzie metoda kartogramu, służąca do ilościowego przedstawiania na mapie przestrzennego rozmieszczenia intensywności zjawisk w granicach pól odniesienia (analizowanych jednostek [...]). Opiera się ona na założeniu jednolitego rozmieszczenia diagnozowanego zjawiska (jednolitej wartości wskaźnika) na całym obszarze jednostki. Powiązanie ze sobą wyników przestrzennego rozkładu negatywnych zjawisk społecznych oraz analizy tego, w których z nich występuje co najmniej jedno negatywne zjawisko w pozostałych sferach analizy, prowadzi do wskazania obszaru zdegradowanego. Dokonanie delimitacji wymagało uprzedniego formalnego rozstrzygnięcia, co do tego, od jakiego poziomu (poniżej lub powyżej, w zależności od tego, czy dany wskaźnik ma charakter stymulanty czy destymulanty) uznaje się, że w każdej z 5 analizowanych sfer występuje negatywne zjawisko (lub koncentracja negatywnych zjawisk w przypadku sfery społecznej). Rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter zarządczy. Przy dokonywaniu tego rozstrzygnięcia kluczowe znaczenie miały dwa priorytety - dążenie do koncentracji działań rewitalizacyjnych na możliwie ograniczonym obszarze (aby zapewnić ich należytą intensywność) oraz kontynuacja procesu rewitalizacji tam, gdzie jest on aktualnie prowadzony w oparciu o "Zintegrowany Program Rewitalizacji [...]do roku 2022". Priorytety te przełożyły się na ustalenie "poziomów odcięcia" tak, aby z jednej strony obszar zdegradowany nie okazał się zbyt obszerny, a z drugiej, aby znalazły się w nim jednostki [...], w których dziś toczą się działania rewitalizacyjne. Było to możliwe, bo jak wspomniano już wcześniej, na tym obszarze zbiorczy wskaźnik społecznego przyjmuje wyraźnie niekorzystne wartości. Założono więc, że "poziom odcięcia" musi mieć taką wartość, aby wskazywać ewidentnie na występowanie stanu kryzysowego w danej dziedzinie - co oznacza, że poziom ten musi być odległy od średniej ogólnomiejskiej. W ślad za tym w każdej analizowanej sferze wskazano adekwatny "poziom odcięcia", zaokrąglony do najbliższej wielokrotności wartości 0,05 lub 5 (dla sfery społecznej użyto odmienny mechanizm standaryzacji) - oznaczało to wybór po ok. 20 (+/-1) jednostek [...] (ok 14 % ogólnej ich liczby), w których wartość zbiorczego wskaźnika jest najbardziej niekorzystna. W odniesieniu do zbiorczego wskaźnika technicznego problem zdefiniowano szerzej - "poziom odcięcia" zakreślił ostatecznie 29 jednostek [...] (ze 143 jednostek [...] wyodrębnionych w [...]). Zastosowanie w tym wypadku nieco odmiennego podejścia wyniknęło z przeświadczenia, że jednym z kluczowych przyszłych kierunków interwencji będzie modernizacja komunalnego zasobu mieszkaniowego (a to stopień jego wyposażenia w największym stopniu determinuje wartość wskaźnika technicznego). Po nałożeniu na siebie poszczególnych map z "poziomami odcięcia" uzyskano mapę zbiorczą ukazującą obszar zdegradowany. Koncentracja problemów społecznych oraz problem w przynajmniej jednej sferze pozaspołecznej występuje w [...] w 14 jednostkach [...]. W Tabeli zestawiono wszystkie te jednostki stanowiące obszar zdegradowany. Tabela pokazuje, że zajmuje on ok. 9,17 % powierzchni [...] i mieszka na nim prawie 17,17 % mieszkańców miasta.

W tym miejscu przedstawiono w tabeli Jednostki [...] wchodzące w skład obszaru zdegradowanego, w tym [...] (wskazując dzielnice do nich przynależne, powierzchnię w ha, liczbę ludności w 2020 r.).

Organ stwierdził, że obszar rewitalizacji musi mieścić się w granicach wyznaczonych przez ustawę o rewitalizacji (maksymalnie 20 % powierzchni i 30 % ludności w granicach obszaru rewitalizacji). Jak wynika z tabeli ten warunek nie determinuje zasięgu obszaru rewitalizacji w [...], bo spełnia go cały obszar zdegradowany. Przy określeniu obszaru rewitalizacji uwzględniono treść artykułu 10 ustawy stwierdzającego, że obszar ten wyznacza się jako część lub całość obszaru zdegradowanego, która z jednej strony charakteryzuje się koncentracją zjawisk negatywnych, z drugiej zaś jest ważna dla rozwoju gminy. Wskazane do objęcia obszarem rewitalizacji jednostki [...] kwalifikują się więc do tego przede wszystkim z uwagi na stopień stwierdzonego tam kryzysu. Decyzja o zasięgu obszaru rewitalizacji, a także ewentualnym podziale go na podobszary, ma też charakter strategiczno-rozwojowy. Wyjściowe założenia delimitacji zakładały, że należy dążyć do ograniczenia zasięgu przestrzennego obszaru rewitalizacji i zapewnienia jego czytelnej - dla mieszkańców miasta odrębności - tak, aby łatwiej (zarówno w wymiarze finansowym, jak i klarowności przekazu) móc skoncentrować na tym terenie możliwie intensywne działania rewitalizacyjne. Realizując te założenia - biorąc pod uwagę dążenie do kontynuowania prowadzonych aktualnie działań rewitalizacyjnych (od roku 2007 [...] objęty jest działaniami rewitalizacyjnymi), możliwości i uwarunkowania rozwojowe oraz rozkład wartości wskaźników wskazujących na występowanie kryzysu w sferze społecznej oraz pozostałych sferach (z których na czoło należy wysunąć sferę techniczną) - wyznaczono obszar rewitalizacji. Jako obszar rewitalizacji wskazano 8 sąsiadujących ze sobą jednostek [...] w prawobrzeżnych dzielnicach [...]. Mają one powierzchnię 2232 ha, co stanowi ok. 58 % powierzchni obszaru zdegradowanego oraz ok. 5 % powierzchni całej [...]. Mieszka w nich ok. 156 tys. osób, a więc ok. 56 % mieszkańców obszaru zdegradowanego i ok. 9 % ludności [...]. Za powyższym zasięgiem obszaru rewitalizacji przemawiają następujące przesłanki, które uznano za kluczowe z punktu widzenia prowadzenia skutecznych działań rewitalizacyjnych: - jednostki tworzą zwarty przestrzennie obszar, co ułatwi w przyszłości planowanie, przygotowanie i realizację działań, - wszystkie wskazane jednostki odznaczają się występowaniem w nich oprócz koncentracji negatywnych zjawisk społecznych, także problemów o charakterze technicznym. Wyznaczony w ten sposób obszar rewitalizacji obejmuje m.in. cały dotychczasowy obszar rewitalizacji wskazany w ZPR. Zapewniono więc w ten sposób możliwość kontynuowania rozpoczętych działań rewitalizacyjnych. Mimo prowadzonych na terenie [...] od 15 lat działań rewitalizacyjnych obszar ten charakteryzuje się nadal negatywnymi wskaźnikami przede wszystkim w sferze społecznej oraz technicznej. To świadczy o tym, że miasto musi koncertować działania w tym obszarze w ramach programu rewitalizacji w celu przeciwdziałaniu negatywnym zjawiskom.

W tym miejscu organ przedstawił tabelę ilustrującą proces określania obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji na podstawie wartości wskaźników syntetycznych w każdej ze sfer.

Odnosząc się do wprowadzonego w Uchwale prawo pierwokupu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 11 ust. 5 pkt 1 ustawy prawem pierwokupu mogą zostać objęte wyłącznie wszystkie nieruchomości położone na obszarze rewitalizacji. Ustawodawca rozstrzygnął, że na etapie uchwały o wyznaczeniu obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji ewentualne ustanowienie prawa pierwokupu dotyczyć musi wszystkich nieruchomości, jak i całego obszaru rewitalizacji. Zgodnie ze wskazaną regulacją, rada gminy może w uchwale w sprawie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji ustanowić na rzecz gminy prawo pierwokupu wszystkich nieruchomości położonych na obszarze rewitalizacji. Niedopuszczalne jest zatem ustanawianie prawa pierwokupu wyłącznie: - na nieruchomościach położonych na określonych częściach obszaru rewitalizacji (ograniczenie terytorialne), - na określonych rodzajach nieruchomości (ograniczenie rzeczowe) (B. K., Szlachetko Jakub H. Ustawa o rewitalizacji. Komentarz. Tom I, Inst.Metrop. 2017). W tych mało elastycznych warunkach zdecydowano o uwzględnieniu tego narzędzia w uchwale uznając je za pożądany instrument, mogący być przydatnym z punktu widzenia celów przyszłego procesu rewitalizacji. Dysponowanie przez samorząd [...] prawem pierwokupu nieruchomości przysłuży się procesowi rewitalizacji. Posiadanie przez gminę na obszarze rewitalizacji obszernego zasobu nieruchomości gminnych poszerza możliwości podejmowania przez gminę aktywności (inwestycyjnych i nie tylko) wpływających na stan tego obszaru. W szczególności: - ustanowienie prawa pierwokupu może umożliwić pozyskanie nieruchomości, które w przyszłości będą wykorzystane przy realizacji przedsięwzięć rewitalizacyjnych, - ustanowienie prawa pierwokupu może umożliwić pozyskanie także nieruchomości, które zostaną wykorzystane zgodnie z interesem publicznym i pośrednio przyczynią się do realizacji celów rewitalizacji (gdyż służyć będą poprawianiu stanu obszaru rewitalizacji lub przeciwdziałaniu negatywnym zjawiskom), - funkcjonowanie prawa pierwokupu stanowić może potencjalne pośrednie narzędzie "kontroli" transakcji nieruchomości na obszarze rewitalizacji i w razie potrzeby pozwalać podejmować gminie pożądane społecznie działania (np. dokonywać transakcji mających przeciwdziałać gentryfikacji). Organ zaznaczył, że planowana jest zmiana art. 11 ust. 5 pkt 1 ustawy. Zgodnie z projektowaną zmianą w uchwale określającej obszar zdegradowany i obszar rewitalizacji rada gminy będzie mogła ustanowić na rzecz gminy prawo pierwokupu wszystkich lub określonych nieruchomości położonych na obszarze lub wskazanych podobszarach rewitalizacji (projekt ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, opublikowany na Projekt (rcl.gov.pl).

Odnosząc się do wprowadzonego zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy na obszarze rewitalizacji, organ wyjaśnił, że możliwość ustanowienia zakazu wydawania decyzji o warunkach zabudowy na obszarze rewitalizacji wynika z art. 11 ust. 5 pkt 2 ustawy. Zakaz może obejmować wszystkie albo określone w uchwale wyznaczającej obszar rewitalizacji zmiany sposobu zagospodarowania terenu wymagające tej decyzji, w tym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zakaz można ustanowić, jeżeli stan zagospodarowania obszaru rewitalizacji oraz stopień jego pokrycia miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego wskazują, że nieustanowienie zakazu może doprowadzić do niekorzystnych zmian w zagospodarowaniu obszaru rewitalizacji, pogłębiających niekorzystne zjawiska, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy. Zgodnie z ustawą, zakaz ustanawiany wraz z wyznaczeniem obszaru rewitalizacji jest środkiem tymczasowym, a czas jego obowiązywania należy wykorzystać na opracowanie i przyjęcie gminnego programu rewitalizacji i ewentualnie wyznaczenie Specjalnej Strefy Rewitalizacji. W przypadku niewyznaczenia takiej strefy w ciągu 2 lat od wyznaczenia obszaru rewitalizacji, zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy wygasa (art. 11 ust. 6 ustawy). Przy tym skarżąca zauważyła, że poza obszarem rewitalizacji również możliwe jest zawieszanie wydawania decyzji o warunkach zabudowy - na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 503), postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na okres do 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Jest to czas, który powinien być wykorzystany na zainicjowanie i/lub dokończenie sporządzania planu miejscowego dla terenu. Ponadto, zgodnie z art. 62 ust. 2 ww. ustawy, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Zatem, sama instytucja zawieszenia postępowania ws. ustalenia warunków zabudowy (lub zakazu wydawania decyzji o warunkach zabudowy) nie została wprowadzona dopiero wraz z ustawą o rewitalizacji - jest ugruntowana w prawie i w praktyce planistycznej. Ustawa o rewitalizacji rozszerzyła jedynie zakres jej stosowania na potrzeby przygotowania i przeprowadzenia procesu rewitalizacji. Zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy w skarżonej uchwale został ustanowiony zgodnie z ustawą o rewitalizacji. W uzasadnieniu do uchwały przedstawiono przyczyny i cel ustanowienia tego zakazu. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ w uzasadnieniu uchwały wskazał zarówno na niski stopień pokrycia obszaru [...] planami miejscowymi (45 % - pkt 9 uzasadnienia, str. 3), jak również wskazał ten obszar jako koncentrujący negatywne zjawiska społeczne i zjawiska w sferze technicznej, oraz odbiegający na niekorzyść od średniej ogólnomiejskiej w zakresie zjawisk w sferze przestrzenno-funkcjonalnej (tamże), które to zjawiska zostały z kolei szczegółowo scharakteryzowane w obszernym załączniku do uzasadnienia - "Diagnozie". W uzasadnieniu wyraźnie stwierdzono (pkt 12, str. 3-4), że: "Niski stopień pokrycia planami stwarza wysokie ryzyko niekontrolowanej realizacji zabudowy mieszkaniowej (w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy) na terenach poprzemysłowych i terenach luk (pustek) urbanistycznych (ten przypadek odnosi się m.in. do obszaru [...]), na dużą skalę. Takie zjawisko może z jednej strony pogłębić stan kryzysowy obszaru rewitalizacji, a z drugiej doprowadzić do niekorzystnych zmian w zagospodarowaniu uniemożliwiających prawidłową realizację programu rewitalizacji. Nowe, komercyjne inwestycje mieszkaniowe, którym nie towarzyszą zaplanowane w planach miejscowych inwestycje publiczne, zwiększą bowiem obciążenie istniejącej infrastruktury społecznej na obszarze rewitalizacji - tj. szkół, przedszkoli, przychodni zdrowia, domów kultury i innych usług publicznych. Spowoduje to pogorszenie dostępności tego rodzaju usług dla mieszkańców obszaru rewitalizacji. Z drugiej strony niemożliwe okazać się może uzupełnianie braków funkcjonalnych dotykających mieszkańców obszaru rewitalizacji, (np. obiektów infrastruktury społecznej, urządzonych terenów zieleni czy innych przestrzeni publicznych) (...)". Zatem w uzasadnieniu wyraźnie i logicznie wskazano, do jakich niekorzystnych zmian w zagospodarowaniu i do pogłębienia jakich niekorzystnych zjawisk może prowadzić nieustanowienie zakazu wydawania określonych decyzji o warunkach zabudowy. Zakres zakazu został przy tym tak zakreślony, aby z jednej strony odpowiadał celowi jego ustanowienia, a z drugiej był możliwie jak najwęższy (zostało to przybliżone w pkt 13-14 uzasadnienia, str. 4). Zakaz dotyczy jedynie funkcji mieszkaniowej i jedynie tych gruntów, na których funkcję mieszkaniową można traktować jako wyraźnie zmieniającą dotychczasowy sposób zagospodarowania. Zakazem objęto m.in. użytki gruntowe oznaczone jako "[...]" (inne tereny zabudowane) - użytek ten występuje m.in. na działkach ew. [...] z obr. [...]. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do gruntów "[...]" zalicza się m.in. grunty zajęte pod budynki inne niż mieszkalne, przemysłowe lub magazynowe (a zatem np. pod budynki usługowe, jak szkoły czy obiekty handlowe). Realizacja funkcji mieszkaniowej na tych użytkach byłaby wyraźną, istotną zmianą ich zagospodarowania. Skarżąca wskazuje, że "organ nie wykazał ani nie jest w stanie wykazać, jak prawo pierwokupu czy zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy polepszą sytuację osób ze szczególnymi potrzebami. Organ podkreślił, że niemożliwe jest wykazanie, że okoliczność, iż skarżąca nie będzie mogła uzyskać decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji przy ul. [...]/[...], pozytywnie wpłynie na sytuację osób [...] w [...]". Skarżąca podniosła, że ustawa o rewitalizacji przewiduje możliwość ustanowienia zakazu wydawania decyzji o warunkach zabudowy w razie zaistnienia przesłanek wskazujących, że nieustanowienie zakazu może doprowadzić do niekorzystnych zmian w zagospodarowaniu obszaru rewitalizacji, pogłębiających niekorzystne zjawiska (w sferze społecznej i/lub innych sferach). Zakaz ma zatem zgodnie z ustawą charakter prewencyjny (ma zapobiegać niekorzystnym zmianom). Nie ma za zadania polepszenia sytuacji konkretnych osób. Przyczyny i cel wprowadzenia zakazu zostały w logiczny sposób przedstawione w uzasadnieniu do uchwały. Organ dodał, że ocena zasadności zakazu w odniesieniu wyłącznie do pojedynczej (niewielkiej) nieruchomości (dz. ew. [...], [...] z obr. [...]) dokonywana przez Skarżącą, biorąc pod uwagę skalę całego obszaru rewitalizacji - jest niezasadna, gdyż dla oceny tego zakazu znaczenie mają jedynie skumulowane efekty, wynikające z objęcia zakazem całej grupy gruntów.

Rada [...] stwierdziła, że skarżąca podnosi, iż ustanowiony w uchwale zakaz ogranicza istotę jej prawa własności oraz prawo do prowadzenia działalności gospodarczej. W tym kontekście organ wyjaśnił, że zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy na obszarze rewitalizacji nie blokuje rozpoczętych już procesów inwestycyjnych. Dotyczy bowiem niezakończonych postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy; nie obejmuje postępowań zakończonych wydaniem decyzji. Nie wpływa na toczące się postępowania ws. pozwolenia na budowę ani na wydane już pozwolenia na budowę. Ustanowiony w uchwale zakaz w ogóle zatem nie wpływa na inwestycje skarżącej przy ul. [...] [...]. Odnośnie zaś do inwestycji skarżącej przy ul. [...]/[...], to organ wskazał, że skarżącą nie jest właścicielem działek [...] z obr. [...], które wchodzą w skład terenu objętego jej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jedynie przedstawia zamiar zakupu tych działek, - zgodnie z art. 63 ust. 2 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, a wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa do terenu, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy. Możliwość wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy nie jest tożsama z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy ani z prawem do zabudowy. Tym samym organ stwierdził, że zarzuty skarżącej o naruszeniu istoty jej prawa własności oraz jej prawa do prowadzenia działalności gospodarczej przez ustanowiony w uchwale zakaz są w świetle powyższego całkowicie nietrafne gdyż zakaz nie dotyczy prawa własności skarżącej ani prawa do zabudowy nieruchomości skarżącej. Organ podkreślił, że wprowadzenie zakazu wydawania decyzji o warunkach zabudowy było nie tylko zgodne z ustawą o rewitalizacji, ale również propozycja wprowadzenia takiego zakazu została z dużym wyprzedzeniem publicznie zakomunikowana i skonsultowana. Projekt uchwały wyznaczającej obszar rewitalizacji - wraz z propozycją wprowadzenia zakazu wydawania decyzji o warunkach zabudowy na obszarze - został poddany konsultacjom społecznym w okresie 1 października - 15 listopada 2021 r. Konsultacje obejmowały m.in. publiczne spotkania i debaty z prezentacją założeń projektu. Do projektu zgłoszono szereg uwag (w tym zgłaszała je m.in. skarżąca), które zostały poddane merytorycznej analizie i częściowo uwzględnione. Uchwała w ostatecznym kształcie została przyjęta 17 lutego 2022 r. Zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy wszedł w życie po 30-dniowym vacatio legis od dnia publikacji uchwały, czyli po okresie dłuższym niż 14-dniowe vacatio legis określone dla samej uchwały. Skarżąca miała zatem możliwość uczestniczenia w konsultacjach projektu uchwały i odpowiednio długi czas, aby przygotować się na spodziewane zmiany prawne obejmujące wprowadzenie zakazu. Zaznaczyć należy, że po okresie konsultacji społecznych projektu uchwały, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości przy ul. [...]/[...] zostało w dniu 15 grudnia 2021 r. zawieszone na wniosek skarżącej i ponownie podjęte również na jej wniosek złożony dopiero 2 marca 2022 r. Trzeba również nadmienić, że analizy urbanistyczne wykonane na wcześniejszych etapach postępowania (tj. sprzed jego zawieszenia, po złożeniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i jego kolejnych modyfikacjach) wykazywały, że nie ma możliwości realizacji inwestycji o parametrach wnioskowanych przez skarżącą.

Odnosząc się do braku wyznaczenia na arkuszu 2 załącznika 1 do uchwały granicy pomiędzy obszarami [...] i [...], organ wyjaśnił, że niepokazanie wszystkich odcinków granic pomiędzy obszarami [...] na załączniku 1 do uchwały jest wynikiem częściowego ich przykrycia przez inne oznaczenia liniowe o wspólnym przebiegu, tj. przez granice pomiędzy dzielnicami. W takich przypadkach, granice pomiędzy dzielnicami są jednocześnie granicami pomiędzy obszarami [...], a zatem interpretacja granic nie powinna budzić wątpliwości. Dodatkowo wskazano, że na załączniku 2 do uchwały, granice obszarów [...] są w pełni widoczne, a zatem w razie wątpliwości można odwoływać się do informacji z tego załącznika. Niezależnie od powyższego organ wyjaśnił, że granice pomiędzy obszarami [...], pokazane na załącznikach do uchwały, mają jedynie informacyjny, a nie normatywny charakter. Ich częściowy brak na jednym z załączników nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Charakter normatywny mają granice obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji - są one wyraźnie widoczne na załącznikach i mają własne oznaczenia, niezależne od granic obszarów [...].

Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2023 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował, że wnosi o stwierdzenie nieważności Uchwały w zakresie dotyczącym jednostki [...].

Na pytanie Sądu, jakimi przesłankami ustawowymi (art. 9 ustawy o rewitalizacji) kierował się organ przy wyznaczaniu obszaru zdegradowanego dla jednostki [...] – pełnomocnik organu oświadczyła, że nie jest w stanie odpowiedzieć na to pytanie.

Sąd postanowił zobowiązać organ do złożenia w terminie 3 dni załącznika do protokołu rozprawy zawierającego odpowiedź na powyższe pytanie.

Pismem z 15 czerwca 2023 r. – w wykonaniu zobowiązania Sądu – pełnomocnik organu wyjaśniła, że [...] wypełnia wskaźnik koncentracji negatywnych zjawisk społecznych, o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o rewitalizacji (poziom wskaźnika dla [...] to minus 51,07137932 przy przyjętym poziomie odcięcia minus 35). Wskaźników o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 do 4 ustawy [...] nr 134 [...] dotyczą dwa negatywne zjawiska: a) gospodarcze (poziom wskaźnika dla [...] to minus 1,04433 przy poziomie odcięcia minus 0,75), b) techniczne (poziom wskaźnika dla [...] to, 1,1485 przy poziomie odcięcia 0,30).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, w myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności." Z kolei stosownie do art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Rozpoznając niniejszą skargę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] w sprawie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji [...], została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 i 1834), dalej jako – "u.s.g.", art. 8 ust. 1 i art. 11 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2021r., poz. 485).

Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Ustawa o rewitalizacji określa zasady oraz tryb przygotowania, prowadzenia i oceny rewitalizacji - art. 1 ustawy. Rewitalizacja stanowi proces wyprowadzania ze stanu kryzysowego obszarów zdegradowanych, prowadzony w sposób kompleksowy, poprzez zintegrowanie działania na rzecz lokalnej społeczności, przestrzeni i gospodarki, skoncentrowane terytorialnie, prowadzone przez interesariuszy rewitalizacji na podstawie gminnego programu rewitalizacji - art. 2 ust.1 ustawy. Przygotowywanie, koordynowanie i tworzenie warunków do prowadzenia rewitalizacji, a także jej prowadzenia w zakresie właściwości gminy, stanowią jej zadania własne (art. 3 ust. 1 ustawy).

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o rewitalizacji, w przypadku gdy gmina zamierza realizować zadania własne, o których mowa w art. 3 ust. 1, rada gminy wyznacza, w drodze uchwały, z własnej inicjatywy albo na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, obszar zdegradowany i obszar rewitalizacji, do których odnoszą się unormowania zawarte w przepisach art. 9 i 10 ustawy.

Stosownie do art. 13 ustawy o rewitalizacji, uchwała, o której mowa w art. 8, stanowi akt prawa miejscowego. Tym samym zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] jest aktem prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała wyznaczyła obszar zdegradowany i obszar rewitalizacji Miasta [...].

Analiza znajdującej się w aktach sprawy diagnozy służącej wyznaczeniu obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji oraz pozostałego materiału dokumentacyjnego prowadzi do wniosku, że należące do skarżącej (będące w użytkowaniu wieczystym skarżącej) nieruchomości oznaczone jako działki ew.:

– nr [...] z obrębu geodezyjnego [...] położone w [...] przy ul. [...] (dz. nr [...]) i ul. [...]/[...] (dz. nr [...]),

– nr [...]z obrębu geodezyjnego [...] położona przy ul. [...] ,

– nr [...] i nr [...]z obrębu geodezyjnego [...] położone przy ul. [...] (działka nr [...]) i ul. [...] (dz. nr [...]) położone w [...]

- wszystkie posiadające urządzoną księgę wieczystą i opisane w wypisach z rejestru gruntów, znajdują się w obszarze [...] (miejski system informacji) [...] objętym zaskarżoną Uchwałą.

Natomiast, działki nr ew. [...] i nr [...] z obrębu [...] w [...] nie stanowią własności skarżącej i nie przysługuje jej do nich żaden tytuł prawny. Skarżąca, jak wskazała w skardze (w związku z prowadzoną inwestycją przy ul. [...]/[...] w [...]), zamierza dopiero kupić od [...]. działki nr ew. [...] i nr [...].

Wniesiona przez skarżącą skarga została oparta na przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Badając warunki dopuszczalności skargi na akt prawa miejscowego, Sąd jest zobligowany zbadać, czy został naruszony interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej. W tym miejscu należy wskazać, że skarga na akt prawa miejscowego nie jest skargą, która ze względu na ważny interes publiczny dostępna jest każdemu obywatelowi. Do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa, (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków.

W doktrynie i judykaturze istnieje ugruntowane stanowisko dotyczące cech jakie powinien posiadać interes prawny. Przyjmuje się, że powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a ponadto powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego (materialnego), choć dopuszcza się również, aby była to norma prawa cywilnego.

W tym ostatnim przypadku zwraca się jednak uwagę, że przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzaniu interesu prawnego tylko wówczas, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego. Samoistnie natomiast normy prawa cywilnego nie dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego strony, bowiem przedmiotem regulacji tych norm są stosunki cywilne, a nie stosunki administracyjne. Należy przyjąć, że interes prawny powinien być bezpośredni, a więc wynikać wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego. Pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możność nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które muszą wynikać z powszechnie obowiązującego prawa i których adresatem może być wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo (vide: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. CH Beck, wyd. 2).

Niewątpliwie, określona powyżej przez ustawodawcę legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu gminy jest legitymacją szczególną w stosunku do wynikającej z art. 50 p.p.s.a. Zaostrzono tu bowiem w stosunku do podstawowej regulacji sądowo-administracyjnej, rygory związane z wnoszeniem skarg z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1421/08). Zaskarżając więc uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba dowieść, że uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącej, czyli np. pozbawia ją pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, że przysługujące skarżącej prawo użytkowania wieczystego opisanych powyżej działek znajdujących się na obszarze objętym zaskarżoną Uchwałą oraz fakt, że ustanawia ona prawo pierwokupu na rzecz Gminy nieruchomości skarżącej uzasadnia przyjęcie, że przysługujący jej interes prawny został naruszony.

Przechodząc do oceny zaskarżonej Uchwały, zdaniem składu orzekającego, narusza ona prawo.

W tym miejscu należy odwołać się tak do celów jakim służy ustawa o rewitalizacji, jak i powinności organów posiadających władztwo w przedmiocie określenia zasad oraz trybu przygotowania, prowadzenia i oceny rewitalizacji. Ustawa w artykule 2 określa definicję rewitalizacji jako proces wyprowadzania ze stanu kryzysowego obszarów zdegradowanych, prowadzony w sposób kompleksowy, poprzez zintegrowane działania na rzecz lokalnej społeczności, przestrzeni i gospodarki, skoncentrowane terytorialnie, prowadzone przez interesariuszy rewitalizacji na podstawie gminnego programu rewitalizacji.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy obszar zdegradowany to wyznaczony obszar gminy znajdujący się w stanie kryzysowym z powodu koncentracji negatywnych zjawisk społecznych, w szczególności bezrobocia, ubóstwa, przestępczości, niskiego poziomu edukacji lub kapitału społecznego, a także niewystarczającego poziomu uczestnictwa w życiu publicznym i kulturalnym. Oprócz występowania na danym obszarze gminy negatywnych zjawisk społecznych wyznaczenie obszaru zdegradowanego wymaga ponadto występowania na nim co najmniej jednego z następujących negatywnych zjawisk:

• gospodarczych – w szczególności niskiego stopnia przedsiębiorczości, słabej kondycji lokalnych przedsiębiorstw lub

• środowiskowych – w szczególności przekroczenia standardów jakości środowiska, obecności odpadów stwarzających zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi lub stanu środowiska, lub

• przestrzenno-funkcjonalnych – w szczególności niewystarczającego wyposażenia w infrastrukturę techniczną i społeczną lub jej złego stanu technicznego, braku dostępu do podstawowych usług lub ich niskiej jakości, niedostosowania rozwiązań urbanistycznych do zmieniających się funkcji obszaru, niskiego poziomu obsługi komunikacyjnej, niedoboru lub niskiej jakości terenów publicznych, lub

• technicznych – w szczególności degradacji stanu technicznego obiektów budowlanych, w tym o przeznaczeniu mieszkaniowym, oraz niefunkcjonowaniu rozwiązań technicznych umożliwiających efektywne korzystanie z obiektów budowlanych, w szczególności w zakresie energooszczędności i ochrony środowiska.

Sąd przychyla się do stanowiska skarżącej, że w sprawie doszło do naruszenia art. 2 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o rewitalizacji. Za Spółdzielnią należy wskazać, że trudno uznać z uzasadnienia do projektu Uchwały aby [...] (w niniejszej sprawie w zakresie działek skarżącej) stanowił obszar zdegradowany w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy o rewitalizacji. Na stronie 81 uzasadnienia projektu Uchwały, organ przedstawił charakterystykę [...] jako obszaru zdegradowanego. Według organu [...] to "jednostka [...] charakteryzująca się średnią jak na obszar zdegradowany wartością zbiorczego wskaźnika społecznego - właściwie tylko w odniesieniu do liczby osób ze szczególnymi potrzebami ulokowała się wysoko w skali występowania sytuacji problemowej. Dodatkowo w jednostce koncentrują się problemy w dwóch sferach - gospodarczej i technicznej. Jednostka należy do bardziej licznych na obszarze zdegradowanym - mieszka w niej ponad 30 tys. osób."

Powyższe świadczy, iż organ wskazał, że znaczący charakter ma jedynie problem dotyczący liczby osób ze szczególnymi potrzebami (są to np. osoby niepełnosprawne, niewidome itd.). Pełnomocnik organu w piśmie z 15 czerwca wyjaśniła, że "poziom wskaźnika dla [...] to minus 51,07137932 przy przyjętym poziomie odcięcia minus 35." Jednocześnie, w uzasadnieniu do projektu Uchwały wskazano na występowanie na obszarze [...] problemów w sferze gospodarczej i technicznej, nie opisując ich. Jak wynika uzasadnienia projektu Uchwały (str. 47) "w strefie gospodarczej przeanalizowano 2 wskaźniki cząstkowe skonstruowane w oparciu o dane z rejestru podmiotów gospodarczych REGON. Wskaźniki służą przedstawieniu ogólnego stanu aktywności gospodarczej oraz aktywności wymagającej specyficznej umiejętności." Natomiast, "w strefie technicznej przeanalizowano wyposażenie mieszkań komunalnych oraz awarię sieci wodociągowej i kanalizacji (...)" (str. 65 uzasadnienia do projektu Uchwały). W piśmie z 15 czerwca 2023 r., skarżąca wyjaśniła, że "wskaźników o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 do 4 ustawy [...] nr [...] dotyczą dwa negatywne zjawiska: a) gospodarcze (poziom wskaźnika dla [...] to minus 1,04433 przy poziomie odcięcia minus 0,75), b) techniczne (poziom wskaźnika dla [...] to, 1,1485 przy poziomie odcięcia 0,30).

Podkreślić jednak należy, że z art. 9 ust. 1 ustawy o rewitalizacji jednoznacznie wynika, iż aby obszar można było uznać za obszar zdegradowany, to musiałby on znajdować się w stanie kryzysowym z powodu koncentracji negatywnych zjawisk społecznych, w szczególności bezrobocia, ubóstwa, przestępczości, wysokiej liczby mieszkańców będących osobami ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1062), niskiego poziomu edukacji lub kapitału społecznego, a także niewystarczającego poziomu uczestnictwa w życiu publicznym i kulturalnym. A ponadto występuje na nim jedno z negatywnych zjawisk o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1-4.

Zdaniem Sądu, organ przyporządkowując działki należące do skarżącej położone w jednostce [...] do obszaru zdegradowanego a tym samym dalej do obszaru podlegającego rewitalizacji naruszył więc przepis art. 9 ust.1 ustawy o rewitalizacji. Nie wskazał bowiem, że w [...] występuje koncentracja negatywnych zjawisk społecznych (opisanych wyżej) a jedynie problem dotyczący liczby osób ze szczególnymi potrzebami. Ponadto, w ocenie Sądu, trudno także uznać za wystarczające uzasadnienie organu (str. 81 uzasadnienia do projektu) w zakresie dodatkowych przesłanek definiujących obszar zdegradowany wymagający rewitalizacji zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o rewitalizacji.

W tym miejscu, za skarżącą, należy wskazać na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 marca 2022 r., nr WNP-I.4131.64.2022W (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 28 marca 2022 r., poz. 3527), którym stwierdzono nieważność przedmiotowej Uchwały w części obejmującej granicami obszaru rewitalizacji teren położony w obrębie obszaru geodezyjnego [...] należący do [...]. Uzasadnieniem do takiego rozstrzygnięcia było stanowisko Wojewody Mazowieckiego, który wskazał, iż "nie sposób uznać terenu położonego w obrębie geodezyjnym [...] na obszarze [...] za tę część obszaru zdegradowanego cechującego się szczególną koncentracją negatywnych zjawisk, o których mowa w art. 9 ust. 1, to jest koncentracją negatywnych zjawisk społecznych oraz gospodarczych lub środowiskowych lub przestrzenno-funkcjonalnych lub technicznych (art. 10 ust. 2 ustawy o rewitalizacji), a co za tym idzie kwalifikującego się do uznania go za obszar rewitalizacji, skoro w charakterystyce tego obszaru jest mowa tylko o osobach ze szczególnymi potrzebami (w zakresie negatywnych zjawisk społecznych) oraz o występowaniu jedynie problemu o charakterze gospodarczym."

Tym samym, Sąd przychyla się do stanowiska skarżącej, że [...] (w części działek należących do skarżącej) nie kwalifikuje się jako obszar zdegradowany. Przemawia to za stwierdzeniem nieważności Uchwały w części wskazanej w pkt 1 sentencji wyroku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 5 pkt 1 ustawy, Sąd go nie podziela. I tak wskazać należy, że w razie podjęcia przez radę gminy uchwały o wyznaczeniu obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji, rada gminy ma możliwość ustanowienia w tej uchwale na swoją rzecz prawa pierwokupu wszystkich nieruchomości położonych na obszarze rewitalizacji. Uznaniu gminy pozostawiono więc, czy prawo pierwokupu zostanie ustanowione. Prawo pierwokupu wykonuje – w zależności od liczby mieszkańców danego miasta - wójt, burmistrz lub prezydent w trybie przewidzianym w ustawi o gospodarce nieruchomościami. Ograniczenia dla sprzedawcy dotyczą więc jedynie osoby kontrahenta i wynikają z przepisów ustawy.

W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 11 ust. 5 pkt 2 ustawy o rewitalizacji. Ustanowiony w uchwale zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy (zresztą w zgodzie z ustawą) nie wpływa na inwestycje, które prowadzi skarżąca (zgodnie z już uzyskanym pozwoleniem na budowę) przy ul. [...] [...]. Natomiast w odniesieniu do planowanej rozbudowy inwestycji przy ul. [...]/[...] w zakresie działek nr ew. [...] i nr [...] nie można mówić, że interes prawny czy uprawnienia skarżącej zostały naruszone, albowiem Spółdzielnia nie legitymuje się do nich żadnym tytułem prawnorzeczowym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP statuującego zasadę określoności prawa i prawidłowej legislacji, poprzez brak wyznaczenia na arkuszu 2 załącznika nr 1 do Uchwały pt. Obszar zdegradowany [...] granicy pomiędzy obszarem [...] a obszarem [...], Sąd stanął na analogicznym stanowisku jak organ. Granice pomiędzy obszarami [...] mają charakter informacyjny, a nie normatywny, tym samym ich częściowy brak na jednym z załączników nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Charakter normatywny mają bowiem granice obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji. Niezależnie od powyższego Sąd przyjmuje wyjaśnienia organu, że nieuwidocznienie wszystkich odcinków granic pomiędzy obszarami [...] (załącznik nr 1 do uchwały) jest wynikiem częściowego ich przykrycia przez inne oznaczenia liniowe o wspólnym przebiegu, tj. przez granice pomiędzy dzielnicami. Jak wyjaśnił organ, w takich przypadkach, granice pomiędzy dzielnicami są jednocześnie granicami pomiędzy obszarami [...]. W załączniku nr 2 do uchwały, granice obszarów [...] są uwidocznione, tym samym w razie wątpliwości istnieje możliwość odwołania się do niego.

Z powyższych względów, z uwagi na naruszenie art. 9 ust. 1 ustawy o rewitalizacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 147 § 1, p.p.s.a. - orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W zakresie punktu 2 Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania w pkt 3 sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.