Postanowienie WSA w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 196/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2025-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6279 Inne o symbolu podstawowym  627
659
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 58 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi T. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 18 września 2024 r. T.I. M.J. (dalej jako: "skarżący" lub "strona"), reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, złożył skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Śląskiego (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ") w sprawie rozpoznania jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

W skardze strona zarzuciła organowi rażące naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12 i art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2024, poz. 572), dalej powoływanej jako "k.p.a." i oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP oraz wniosła o:

- stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy;

- stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie sprawy miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;

- wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.),dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.";

- przyznania skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł oraz;

- zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżący w dniu 5 lipca 2024 r. złożył wniosek do Wojewody Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy a terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pomimo upływu ustawowego terminu nie zostały podjęte przez organ działania, mające na celu załatwienie sprawy. Organ nie podjął w sprawie żadnych czynności.

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że wniosek w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony przez skarżącego w związku z koniecznością umożliwienia mu legalnego pobytu na terenie kraju. Pomimo złożenia prawidłowego wniosku, organ do dnia dzisiejszego nie podjął żadnych czynności w sprawie.

Skarżący wielokrotnie zwracał się do organu o przyspieszenie rozpoznania sprawy jednakże jedyną informacją, jaka została mu udzielona przez pracowników urzędu, było polecenie oczekiwania na korespondencję od organu. Ze względu na przedłużanie się postępowania i wynikające z tego znaczne trudności w kwestii wykonywania pracy oraz brak możliwości swobodnego wyjazdu, strona narażona jest na liczne utrudnienia w życiu codziennym.

W skardze podkreślono, że skarżący od dnia złożenia wniosku przedmiotowego wniosku nie otrzymał od organu żadnego pisma w sprawie, nie był podejmowany z nim kontakt, nie został wyznaczony przewidywany obecnie, aktualny termin załatwienia sprawy, skarżący nie był informowany o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy ani nie została mu udzielona odpowiedź na złożone ponaglenie.

Pełnomocnik skarżącego wskazał, iż ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.) – dalej powoływana jako: "u.o.c.", nie wskazuje terminu załatwienia sprawy, w przypadku złożenia przez cudzoziemca wniosku o uznanie za obywatela, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Przedmiotowe postępowanie trwa niewątpliwie dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, a tym samym spełnia przesłanki stwierdzenia przewlekłości - na zasadzie art. 37 § 1 pkt. 2) k.p.a., co jest skutkiem działania organu i niewłaściwej organizacji pracy w Urzędzie Wojewódzkim oraz stanowi o rażącym naruszeniu przepisów obowiązującego prawa. Charakter przedmiotowej sprawy nie jest skomplikowany, w szczególności zaś nie występują w niej okoliczności, które uzasadniałyby tak długie jej procedowanie.

Pełnomocnik podkreślił, że pomimo stałej gotowości skarżącego do niezwłocznego przedstawienia ewentualnie żądanych przez organ informacji lub dokumentów, organ prowadzi sprawę w sposób bardzo powolny. Tak znaczne opóźnienia wynikają wyłącznie z postawy i zaniechań organu, a do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący. Zdaniem pełnomocnika skarżącego świadczy to o rażącym naruszeniu prawa, polegającym na prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadami praworządności, pogłębienia zaufania do władzy publicznej, informowania strony, czynnego udziału strony w postępowaniu oraz szybkości i prostoty postępowania, gwarantowanego uregulowaniami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik skarżącego uznał, że zasadnym jest wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Motywuje to także trudna sytuacja, w jakiej znalazł się skarżący w związku z przeciągającym się postępowaniem. Brak decyzji w sprawie doprowadził do powstania szeregu niedogodności w prowadzeniu spraw strony w Polsce. Stronie została ograniczona możliwość zawierania umów, takich jak umowa najmu. Utrudnione pozostaje również załatwianie spraw urzędowych przez stronę. Brak legalizacji pobytu uniemożliwia stronie opuszczenie terytorium RP z gwarancją możliwości powrotu. W związku z tym skarżący nie może swobodnie podróżować po terytorium Unii Europejskiej, a także odwiedzać rodziny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie skargi i przedstawił zwięźle przebieg postępowania w rozpatrywanej sprawie. Wskazał on, że wniosek skarżącego obarczony był brakami formalnymi, które do dnia złożenia odpowiedzi na skargę nie zostały uzupełnione.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ wskazał, że zgodnie z art. 112a u.o.c., regulującym termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i stanowiącym lex specialis w stosunku do powołanych przez skarżącego przepisów k.p.a., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, który biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z wymienionych w tej normie zdarzeń.

Jednocześnie organ wskazał, że w ustawie z dnia z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 167 z późn. zm.), dalej powoływanej jako: "u.p.o.u.", ustawodawca w art. 100d ustanowił wyjątki od powyższego, stanowiąc, że w okresie do dnia 30 czerwca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m. in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten został znowelizowany - w dniu 1 lipca 2024 r. weszła w życie ustawa z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2024 poz. 854), na mocy której w art. 100d w ust. 1 u.p.o.u. wyrazy "do dnia 30 czerwca 2024 r." zastąpiono wyrazami "do dnia 30 września 2025 r.".

Organ podkreślił, że stosowanie przepisów art.100ci 100d u.p.o.u. nie ogranicza się wyłącznie do postępowań, których stronami są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP w okresie od 24 lutego 2022 r. Oba te przepisy w przeciwieństwie do znacznej większości pozostałych przepisów w/w ustawy posługują się pojęciem "cudzoziemiec", które należy dekodować przy użyciu ogólnosystemowej definicji tego pojęcia, zawartej w art. 3 pkt. 2 u.o.c., a nie pojęciem "obywatel Ukrainy". Przeciwko zasadności tych poglądów przemawia również to, że przedmiot regulacji ustawy specjalnej nie zamyka się tylko w sprawach określonych w art. 1 ust 1 u.p.o.u. Ustanowienie podstawy prawnej dla "spoczywania" terminów dla załatwiania spraw administracyjnych cudzoziemców przez wojewodów uzasadnione jest od początku kolejnymi wzrostami liczby wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych, stanowiącymi skutki pośrednie agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę oraz masowego napływu cudzoziemców. Zdaniem organu powołane przepisy tej ustawy powinny być wykładane w sposób, który prowadzi do wniosku, że ich zakresem objęte są postępowania prowadzone wobec wszystkich cudzoziemców, a nie tylko wobec obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski w okresie po 24 lutego 2022 r. w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy.

Skoro więc z woli ustawodawcy zawieszony został bieg terminów na załatwianie spraw we wnioskowanym zakresie, i wprowadzone zostało wyłączenie stosowania w tym czasie przepisów o bezczynności - to tym samym bezzasadny jest sformułowany przez skarżącą w niniejszej sprawie zarzut bezczynności, a w szczególności bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyjaśniając powód przedłużonego procedowania nad złożonym wnioskiem o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy organ wskazał, że od kilku lat wpływa doń ogromna, stale powiększająca się liczba wniosków pobytowych, powodująca znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych. Jednocześnie w dniu 14 marca 2020 r. na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan zagrożenia epidemicznego, zastąpiony od 20 marca 2020 r. trwającym do 15 maja 2022 r. stanem epidemii, który następnie zastąpiony został w dniu 16 maja 2022 r. obowiązującym do 30 czerwca 2023 r. stanem zagrożenia epidemicznego. Ta nadzwyczajna dla funkcjonowania społeczeństwa i Państwa sytuacja przekładała się na wzrost absencji chorobowych pracowników, powstanie zaległości (m.in. w związku z zawieszeniem bezpośredniej obsługi petentów), a tym samym wydłużenie czasu procedowania w prowadzonych sprawach.

W dalszej kolejności organ podkreślił, że w związku z rozpoczęciem w dniu 24 lutego 2022 r. działań zbrojnych na obszarze Ukrainy i związanym z tym masowym napływem do Polski osób uciekających przed wojną, pracownicy organu włączeni zostali w realizację, w ramach obowiązków służbowych lub jako dodatkowe zadanie, czynności związanych bezpośrednio lub pośrednio z pomocą obywatelom Ukrainy i koordynacją tych działań, głównie poprzez zabezpieczanie funkcjonowania Punktu informacyjno-doradczego dla obywateli Ukrainy zlokalizowanego na dworcu kolejowym w K., a także punktów recepcyjnych działających na terenie województwa. Powyższe miało na celu zapewnienie możliwości całodobowej realizacji zadań związanych z koordynowaniem przez Wojewodę pomocy uchodźcom miało także wpływ na działanie organu.

Następnie organ podniósł, że w związku z sytuacją spowodowaną konfliktem zbrojnym na Ukrainie w 2022 r. na pracowników wykonujących obowiązki w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców nałożono także dodatkowe zadania m.in. związane z przedłużeniem ważności wiz krajowych (umieszczanie naklejek wizowych w dokumentach podróży) dla wybranych grup obywateli Ukrainy i Białorusi, a także w zakresie rozpatrywania wniosków obywateli Ukrainy, Republiki Białorusi, Federacji Rosyjskiej oraz osób posiadających w tych państwach status bezpaństwowca dotyczących wydawania, przedłużania ważności, wydawania duplikatu łub wymiany Karty Polaka

Wszystkie wskazane wyżej dodatkowe zadania nie przyczyniły się do skrócenia czasu załatwiania spraw dotyczących legalizacji pobytu.

W tym stanie rzeczy organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu, z uwagi na jej niedopuszczalność, wywołaną przedwczesnym - a przez to nieskutecznym - wystąpieniem do Wojewody z ponagleniem.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej (pkt 8 w zw. z pkt 1).

Jednakże przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania złożonej skargi, sąd administracyjny ma obowiązek zbadania z urzędu, czy jest ona dopuszczalna. Niedopuszczalność skargi powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem.

Jednym z niezbędnych warunków dopuszczalności przyjęcia sprawy ze skargi do rozpoznania przez sąd administracyjny jest konieczność wyczerpania przed jej wniesieniem środków zaskarżenia. Warunek ten przewidziany został w art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Komplementarny wobec art. 52 § 1 p.p.s.a. przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. nakazuje uznawać za wyczerpanie środków zaskarżenia sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, powołane przepisy uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b p.p.s.a., stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Konsekwencją zakwalifikowania przez ustawę procesową ponaglenia jako środka zaskarżenia musi być uznanie, że skuteczność dopełnienia tej czynności procesowej podlega ocenie dokonywanej przez pryzmat przepisów prawa regulujących tę instytucję. Uprawnienie procesowe istnieje bowiem zawsze w kształcie nadanym mu przez przepisy prawa i musi być realizowane w określonych warunkach procesowych. Zastosowanie danego środka zaskarżenia (środka prawnego) nie może być rozważane poza formami postępowania, gdyż byłoby to zasadniczo sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, która tylko z czynnościami dokonanymi w prawem przewidzianym trybie łączy zaistnienie określonych skutków prawnych (zob. postanowienie NSA z 2 września 2020 r. II OSK 3732/18, dostępne w CBOSA).

Instytucja ponaglenia została uregulowana w p.p.s.a. jedynie szczątkowo - w przywołanych wyżej przepisach art. 52 § 2 i art. 53 § 2b. Natomiast trzon tej regulacji znajduje się w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) – dalej "k.p.a.", a przede wszystkim w jej art. 37.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że w sensie formalnym ponaglenie jest "podaniem" w rozumieniu k.p.a. Oznacza to, że aby mogło zostać uznane za skutecznie wniesione, powinno spełniać ogólne wymagania formalne ustanowione dla podań w art. 63 k.p.a. Ponadto - zgodnie art. 63 § 2 in fine k.p.a. - powinno ono "czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych" dla ponagleń.

Bez wątpienia takim szczególnym wymogiem ustanowionym dla ponaglenia jest wskazana w art. 37 § 2 k.p.a. konieczność zawarcia w nim uzasadnienia. W konsekwencji uzasadnienie stanowi dodatkowy składnik podania-ponaglenia, którego ewentualny brak - jako brak podania o charakterze formalnym (por. Z.R. Kmiecik, Oświadczenia procesowe stron w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Lublin 2008, s. 99) - podlega uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a., pod rygorem pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania (por. P. Kobylski, Instytucja ponaglenia w postępowaniu administracyjnym, Radom 2021, s. 106). Zastosowanie tego rygoru znamionuje sytuację, w której podanie (tu: ponaglenie) z przyczyn formalnych (tu: wskutek nieuzupełnienia braków) nie może wywołać zamierzonego skutku prawnego (por. P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2013, uw. 13 do art. 64).

W ocenie Sądu w niniejszym składzie, kolejny wymóg formalny, warunkujący skuteczne wniesienie ponaglenia, został wprowadzony przez ustawodawcę w art. 37 § 3a k.p.a., dodanym z dniem 10 listopada 2022 r. przez art. 1 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. poz. 2185; dalej jako "ustawa zmieniająca z 7 października 2022 r."). W myśl tego przepisu: "Jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 albo przepisach szczególnych, organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania. Przepisów § 4-8 nie stosuje się." Zastrzeżony w tym przepisie rygor, w postaci pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania - znamionujący sytuacje, w których, jak to już wyżej wskazano, dane podanie nie wywiera skutków procesowych, jakie ustawa normalnie wiąże z jego skutecznym wniesieniem - prowadzi do wniosku, że ponaglenie przedwczesne w świetle art. 37 § 3a k.p.a., nie może zostać uznane za wniesione skutecznie.

Powyższa konstatacja ma istotne znaczenie dla oceny dopuszczalności wniesienia skargi poprzedzonej takim (przedwczesnym) ponagleniem.

Wprawdzie w art. 53 § 2b p.p.s.a. nie zastrzeżono wyraźnie, że wymagane jest wniesienie ponaglenia "skutecznie", ale taki warunek zdaje się być w nim milcząco przyjęty (już jako dający się wyprowadzić z przywołanej wyżej zasady demokratycznego państwa prawnego, która, powtórzmy, tylko z czynnościami dokonanymi w prawem przewidzianym trybie łączy zaistnienie określonych skutków prawnych).

Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym expressis verbis stwierdza się, że "skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu" (zob. wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., II OSK 2203/20, CBOSA).

Ubocznie wypada zauważyć, że w analizowanym art. 53 § 2b p.p.s.a. nie zastrzeżono expressis verbis również np. tego, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. jest wniesienie ponaglenia "w toku postępowania", którego opieszałe prowadzenie kwestionuje się w skardze - co wszakże nie stanęło na przeszkodzie wyinterpretowaniu przez judykaturę obowiązywania takiego warunku w drodze wykładni językowej, systemowej oraz funkcjonalnej, z szerokim odwołaniem się do przepisów art. 37 k.p.a. (por. postanowienie NSA z 2 września 2020 r., II OSK 3732/18, CBOSA).

Wszystko to prowadzi do wniosku, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. jest uprzednie wniesienie ponaglenia w sposób respektujący unormowanie art. 37 § 3a k.p.a., a więc po upływie terminu na załatwienie sprawy przez organ administracji, określonego w art. 35 k.p.a. albo przepisach szczególnych. Ponaglenie złożone przed upływem ww. terminu - jako przedwczesne, i z tego powodu podlegające pozostawieniu bez rozpoznania - nie wywiera skutku procesowego w postaci wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji skarga wniesiona po takim ponagleniu podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 20 stycznia 2022 r., II OSK 2772/21, CBOSA).

W ocenie Sądu w niniejszym składzie, zasadność przedstawionej wyżej interpretacji art. 53 § 2b p.p.s.a., opartej na wykładni językowej oraz systemowej tego przepisu dokonywanej w powiązaniu z unormowaniami art. 37 § 3a k.p.a. oraz art. 52 § 1 p.p.s.a., znajduje potwierdzenie w wykładni celowościowej, odwołującej się do ratio legis ustanowienia wymogu (uprzedniego) wniesienia ponaglenia warunkiem dopuszczalności skargi na opieszałość organu do sądu administracyjnego, a także do ratio regulacji szczegółowej zawartej w art. 37 § 3a k.p.a.

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "ratio legis wprowadzenia wymogu uprzedniego wyczerpania środka w postaci ponaglenia było zapewnienie kontroli terminowości w postępowaniu administracyjnym z jednoczesnym ograniczeniem obciążania sądu sprawami, które mogą być załatwione przez organy administracji" (zob. postanowienie NSA z 20 stycznia 2022 r., II OSK 2772/21, CBOSA).

Z kolei cel wprowadzenia regulacji art. 37 § 3a k.p.a. został objaśniony w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej z 7 października 2022 r., w którym czytamy in extenso, że: "Projekt modyfikuje kształt kodeksowej regulacji instytucji ponaglenia. Na mocy dodawanego w art. 37 k.p.a. § 3a organ prowadzący postępowanie będzie pozostawiał bez rozpoznania ponaglenie wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 tej ustawy albo w przepisach szczególnych. W praktyce, w przypadku ponagleń wnoszonych przed upływem terminu przewidzianego na rozpatrzenie sprawy, właściwe organy nie stwierdzają bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Takie sprawy niepotrzebnie angażują natomiast organy administracji publicznej. Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia, wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy, a także ustosunkować się do niego. Z kolei największe zaangażowanie czasowe występuje po stronie organu rozpatrującego ponaglenie. Ponaglenie wnoszone przed terminem przewidzianym na rozpatrzenie sprawy jest działaniem, które nie służy ani obywatelom, ani organom administracji. Warto przy tym wskazać, że zdarzają się przypadki, w których strona wnosi ponaglenie razem z wnioskiem o wydanie danej decyzji albo kilka dni po złożeniu wniosku. Ponadto ponaglenia wnoszone przez niektórych wnioskodawców, dotyczące masowo prowadzonych spraw (np. dotyczące wydania zezwoleń na pracę dla cudzoziemców), powodują poważne zakłócenia w pracy urzędów i utrudniają załatwianie innych spraw tego samego rodzaju. Projektowane rozwiązanie nie wpływa na prawo strony do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania do sądu administracyjnego, ponieważ nie ulega zmianie brzmienie art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (druk nr 2479 Sejmu RP IX kadencji).

Podejmując i rozwijając myśl zawartą w cytowanym uzasadnieniu do projektu ustawy wprowadzającej regulację art. 37 § 3a k.p.a., wypada zauważyć, że w praktyce zdarzają się przypadki, gdy skarga na opieszałość organu wnoszona jest w tym samym dniu, co ponaglenie (część orzecznictwa taką praktykę wyraźnie akceptuje - por. np. wyrok NSA z 21 stycznia 2020 r., II OSK 2497/19, CBOSA), albo w dniu następnym (dniach następnych). Trzymając się zatem przykładu z ww. uzasadnienia, jeśli strona wnosi ponaglenie razem z wnioskiem o wydanie danej decyzji albo kilka dni po złożeniu wniosku, to praktycznie w tym samym czasie może wnieść też skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. To z kolei oznacza - zwłaszcza w sprawach, w których przepis szczególny określa dłuższe od ogólnych terminy ich załatwienia przez organ (np. 3- albo 6-miesięczne ) - że sąd z dużym prawdopodobieństwem będzie miał możliwość rozpoznać skargę przed upływem terminu przewidzianego na rozpatrzenie sprawy przez organ. W takich zaś przypadkach sądy - podobnie, jak organy administracji - zwykle nie stwierdzają bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W konsekwencji takie sprawy niepotrzebnie angażują nie tylko organy administracji, ale i sądy administracyjne wraz z ich całym aparatem urzędniczym.

Ponadto wypada zauważyć, że dopuszczenie możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie ponaglenia złożonego przedwcześnie, tj. przed upływem terminów wskazanych w art. 37 § 3a k.p.a., nie pozwoliłoby osiągnąć w pełni celów tej regulacji, jako że nie wyeliminowałoby (ani nawet nie ograniczyło w stopniu istotnym) praktyki składania takich (przedwczesnych) ponagleń. Wprawdzie zaangażowanie organów byłoby w takich przypadkach mniejsze - bo ograniczałoby się do konieczności wystosowania do strony informacji o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania - ale nadal miałoby miejsce, i to obiektywnie niepotrzebnie.

Na zakończenie tych uwag wypada jeszcze podkreślić, że przyjęta przez Sąd w niniejszym składzie interpretacja art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3a k.p.a. oraz art. 52 § 1 p.p.s.a. nie narusza konstytucyjnego prawa strony do sądu. To bowiem sąd administracyjny nadal samodzielnie weryfikuje dopuszczalność skargi, a w szczególności we własnym zakresie ocenia, czy zaistniały przesłanki do pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. Stanowisko organu administracji w tej mierze nie wiąże sądu - zgodnie z wypracowaną w orzecznictwie i utrwaloną już na gruncie instytucji ponaglenia zasadą, że fakt i sposób ewentualnego rozpoznania bądź nierozpoznania ponaglenia (tu odpowiednio: ewentualnego pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania) przez właściwy organ administracji nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi przez sąd.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 112a u.o.c., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Jest to niewątpliwie "termin określony w przepisach szczególnych", o jakim mowa w art. 37 § 3a k.p.a. Skoro zaś skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 5 lipca 2024 r., to 60 - dniowy termin określony w art. 112a ust. 1 u.o.c. mijał dopiero z dniem 3 września 2024 r. Zatem wniesione przez niego w dniu 16 sierpnia 2024 r. ponaglenie było ponagleniem ewidentnie przedwczesnym, które w świetle regulacji art. 37 § 3a k.p.a. nie mogło odnieść zamierzonego skutku w postaci "wyczerpania środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów skarga skarżącego podlegała odrzuceniu (pkt 1 sentencji postanowienia), na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalna z innych przyczyn w rozumieniu tego przepisu.

O zwrocie na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu, w wysokości 100 zł (pkt 2 sentencji postanowienia), Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.