Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 347/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138, art. 144, art. 15, art. 136, art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 50-51, art. 81c
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 6 lutego 2023 r. nr ZOA-VII.7721.35.2022 w przedmiocie przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 6 lutego 2023 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB), po rozpatrzeniu zażalenia L. S. oraz L. P. sp. z o.o. z/s w N., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej jako: PINB) zobowiązujące T. W. i K. W. do opracowania, w terminie do 16 lutego 2023 r., ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie stacji paliw zlokalizowanej na działce nr [...] w B. przy ul. [...], sporządzonej przez osoby posiadające właściwe uprawnienia budowlane i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Stan faktyczny i prawny w jakim doszło do jego wydania przedstawia się następująco.

W dniu 2 czerwca 2016 r. pracownicy PINB dokonali czynności kontrolnych stacji benzynowej na działce nr [...] przy ul. [...] w B., w wyniku których ustalili, że przedmiotowy obiekt - wg oświadczenia inwestorów T. W. i K. W. - został poddany remontowi. Stacja została nabyta przez obecnych właścicieli w sierpniu 2013 r. Na podstawie zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w Lublinie złożonego 27 stycznia 2014 r., właściciele przeprowadzili remont obiektu wraz z instalacjami. Wg oświadczenia inwestorów roboty remontowe polegały m.in. na: pomalowaniu ścian budynku wewnątrz i zewnątrz, wymianie stolarki wewnętrznej, wymianie w ścianach zewnętrznych okien i drzwi, wymianie obróbek blacharskich, wymianie - w zadaszeniu nad dystrybutorem - attyki, wymianie kostki brukowej na nową w ok. 90 %. Ponadto, prace polegały na naprawie i przefrezowaniu nawierzchni asfaltowej; wymianie dystrybutora oraz fundamentu pod pylon. Zbiornik na paliwo został poddany remontowi poprzez wyłożeniu wewnątrz uszczelnienia - nowym płaszczem, bez odkopywania. Ponadto ustalono, że budynek stacji paliw od strony wschodniej posiada okno o wymiarach 2,95 m x 2,35 m, wstawione w miejscu otworu okiennego wypełnionego uprzednio luksferami.

Po wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu dalszego postępowania dowodowego PINB postanowieniem z 16 kwietnia 2018 r., na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego odmówił wstrzymania robót budowlanych prowadzonych na terenie stacji paliw.

W jego uzasadnieniu wskazał, że zarówno kontrola jak i oględziny nie wykazały, aby miała miejsce rozbudowa budynku stacji paliw wraz z obiektami towarzyszącymi. W ocenie organu przy wykonywaniu robót budowalnych na stacji paliw mamy do czynienia z przebudową obiektu i występuje ona wówczas, gdy zmieniają się jego parametry użytkowe lub techniczne, ale nie zmienia się: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczba kondygnacji. Zdaniem PINB przy wykonywaniu robót budowlanych objętych zgłoszeniem, dopuszczono się naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, z uwagi na fakt, że inwestorzy przystępując do likwidacji luksferów w otworach okiennych we wschodniej ścianie budynku, dokonali przebudowy tej ściany. Jednakże wobec zakończenia robót budowlanych oraz braku ujawnienia nieprawidłowości przy ich wykonywaniu należało odmówił wstrzymania robót budowlanych w obiekcie usługowym stacji paliw.

Na ww. postanowienie, zażalenie złożyła "L.-P." sp. z o.o. podnosząc, że roboty budowlane nie powinny być prowadzone na podstawie zgłoszenia, lecz na podstawie pozwolenia na budowę oraz, że roboty te prowadzone były nie tylko na działce nr [...] ale także na działce nr [...] i w pasie drogowym - bez zgody właścicieli tych działek.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia WINB postanowieniem z 6 lipca 2018 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Jak wskazał, nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, związanych z przebudową przedmiotowego obiektu, bowiem jak ustalono podczas oględzin roboty budowlane nie są prowadzone, a obiekt nie jest użytkowany.

Wyrokiem z 10 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 760/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. W. i K. W. oraz L.-P. sp. z o.o. z/s w N., na ww. postanowienie WINB

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1874/19 oddalił skargi kasacyjne ww. skarżących od wyroku WSA w Lublinie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB po sprecyzowaniu przedmiotu postępowania i wyłączeniu do odrębnego postępowania, legalności budowy zjazdu, przeprowadził kolejne oględziny przedmiotowego obiektu, na podstawie których stwierdził, że w latach 2014-2015 wykonano następujące roboty budowlane: wykonanie elewacji budynku, wymiana stolarki drzwiowej zewnętrznej, na elewacji wschodniej zlikwidowano trzy otwory okienne (wypełnione luksferami) i wykonano nowy otwór okienny o wymiarach 2,96 m x 2,38 m z przeszkleniem fix, wewnątrz budynku odnowiono okładziny ścienne i podłogowe, wymieniono sanitariaty i oświetlenie, wymieniono obróbki blacharskie i wykonano dodatkową osłonę attykową zadaszenia nad dystrybutorami. Ponadto ustalono, że zostały wykonane roboty związane z zagospodarowaniem terenu, tj. utwardzono kostką betonową plac przed budynkiem, wykonano remont zbiornika na paliwo i wymianę dystrybutora paliw wraz z instalacjami, odnowiono ogrodzenie i naprawiono powierzchnię asfaltową oraz wykonano fundament wraz z pylonem reklamowym. Stwierdzono również, że przedmiotowy budynek nie został rozbudowany, a konstrukcja wiaty nie zmieniła się. Inwestorami przedmiotowych robót byli T. i K. W..

W tych okolicznościach PINB postanowieniem z 16 listopada 2022 r. zobowiązał inwestorów T. W. i K. W. do opracowania, w terminie do 16 lutego 2023 r., ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie przedmiotowej stacji paliw, sporządzonej przez osoby posiadające właściwe uprawnienia budowlane, którym przysługuje prawo wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie.

W jego uzasadnieniu wskazał, iż samowolnie wykonane roboty budowlane w szczególności związane z remontem instalacji technologicznej stacji paliw w skład, której wchodzą remontowany zbiornik na paliwo i wymieniony dystrybutor paliw wraz z instalacjami, ze względu na brak dokumentacji technicznej sporządzonej przez uprawnione osoby, a także brak nadzoru nad realizacją tych robót przez osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie stwarzają wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych, dlatego też - dla oceny prawidłowości wykonanych robót koniczne jest sporządzenie fachowego opracowania technicznego.

Następnie WINB, po rozpoznaniu zażalenia L. S. oraz L.-P. sp. z o.o. z/s w N., przywołanym na wstępie postanowieniem, uchylił postanowienie PINB z 16 listopada 2022 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że organ nadzoru budowlanego może nałożyć na stronę obowiązek przedłożenia ekspertyzy, o której mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przepis ten daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją "uzasadnione wątpliwości", a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale wątpliwości o charakterze kwalifikowanym. PINB nie wskazał i nie uzasadnił wątpliwości, którymi się kierował nakładając obowiązek dostarczenia ww. ekspertyzy technicznej. Nie wykazał także, iż bez wykonania przedmiotowej ekspertyzy, nie jest możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, np. z wykorzystaniem innych środków dowodowych, poza przeprowadzonymi przed wydaniem rozstrzygnięcia - oględzinami. Nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej nie może natomiast służyć lub zastąpić ustalenia stanu faktycznego sprawy. Znajduje ono zastosowanie wówczas, gdy po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego i dokonaniu wszechstronnej oceny wszystkich zgromadzonych i dostępnych w sprawie dowodów, organ nadzoru budowlanego przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje, nie jest w stanie rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Co więcej istnienie "uzasadnionych wątpliwości" nie może być automatycznie utożsamiana z faktem wykonania określonych robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej lub bez fachowego nadzoru.

Podkreślił, że nałożenie przedmiotowego obowiązku nie może służyć lub zastąpić ustalenia stanu faktycznego sprawy. Tym samym - w ocenie WINB - żądanie przedstawienia ekspertyzy jest co najmniej przedwczesne, bowiem nie ustalono należycie stanu faktycznego sprawy. Brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego wszechstronnej oceny w oparciu o dowody, których przeprowadzenie leży w dyspozycji organu, jego wiedzy i środków nie pozwala na przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zasadnym będzie żądanie dostarczenia ekspertyzy technicznej.

Zdaniem WINB przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego naruszono także dlatego, że na jego podstawie zobowiązano inwestorów do dostarczenia ekspertyzy technicznej, o zgodności wykonanych robót budowlanych z prawem. Ocena taka należy jednak do kompetencji organu budowlanego prowadzącego postępowanie administracyjne, który w indywidualnych sprawach stosuje obowiązujące przepisy prawa do ustalonego stanu faktycznego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie wywiodła T. W. (dalej jako: skarżąca) wskazując na naruszenie:

- art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie wskutek błędnego uznania, że w sprawie nie zachodzą "uzasadnione wątpliwości" co do jakości wykonanych robót budowlanych;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w jakim zakresie organ nie przeprowadził postępowania dowodowego;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie kasatoryjnego rozstrzygnięcie pomimo braku spełnienia ustawowych przesłanek jego wydania;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i 124 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że uzasadnienie uchylonego postanowienia zostało wydane z naruszeniem tych przepisów;

- art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie okoliczności które PINB powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zwrot kosztów postępowania.

W rozwinięciu wskazanych zarzutów argumentowała, że organ pierwszej instancji przeprowadził wszelki możliwe dowody, zaś wobec wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego słusznie zastosował art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Niezależnie od powyższego, WINB czyniąc zarzut w zakresie postępowania dowodowego sam nie sprecyzował jakie jeszcze okoliczności powinny zostać ustalone i z pomocą jakich środków dowodowych. W tych okolicznościach wydanie postanowienia kasatoryjnego nie czyni zadość wymaganiom ustawowym wyrażonym w art. 138 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie WINB uchylające postanowienie PINB zobowiązujące inwesorów przedmiotowej stacji paliw do opracowania, w zakreślonym terminie, ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie stacji paliw zlokalizowanej na działce nr [...] w B. przy ul. [...] i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Oczywistym przy tym jest, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W oparciu o treść tego przepisu należy stwierdzić, że k.p.a. wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy aktu, w którym uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jednocześnie należy zauważyć, że użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją (postanowieniem) organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania (zażalenia) przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to zatem, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji (postanowienia) uchylającej decyzję (postanowienie) organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Poczynić należy także zastrzeżenie, iż rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność orzeczenia kasacyjnego.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić skargę.

Sytuacja taka jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Trudno bowiem nie przyznać racji WINB, który po analizie akt sprawy i uzasadnieniu postanowienia PINB, potraktował sprawę, jako niewyjaśnioną należycie.

Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie sprawy, mimo długiego już toku postępowania, wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zasadniczej części. Jednocześnie czynności, które winny być podjęte w celu wyjaśnienia sprawy, przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie - stosownie do art. 136 k.p.a. - leży w kompetencjach organu odwoławczego.

Przedmiotem rozpoznania w sprawie jest ocena legalności wykonanych robót budowlanych przy budynku oraz na terenie stacji paliw. Systematyzując informacje w sprawie należy podkreślić, że roboty te zostały poprzedzone zgłoszeniem obejmującym zamiar wykonania remontu istniejącego budynku pawilonu stacji paliw oraz remontu powierzchni utwardzonych na działce nr [...] w B. przy ul. [...]. W związku z tym bezspornym jest, że inwestorzy uprawnieni byli wyłącznie do przeprowadzenia robót remontowych objętych tym zgłoszeniem.

Sięgając jednak do wydanego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 10 stycznia 2019 r. sygn.. akt II SA/Lu 760/18 organy zobligowane były przyjąć, że nie wszystkie wykonane prace stanowiły remont. Za takowy nie można bowiem uznać zamiany okna z luksfer na okno metalowe wypełnione szkłem, z jednoczesnym powiększeniem samego otworu w ścianie konstrukcyjnej budynku. Roboty takie stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, gdyż wpływają na zmianę parametrów technicznych budynku bez zmiany jego kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości lub liczby kondygnacji.

W tej sytuacji organ zobligowany był do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Bez wątpienia regulacja ta ma bowiem zastosowanie także w przypadku wykonania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Jednocześnie Sąd ten wskazał, sposoby prowadzenie postępowania z zastosowaniem art. 51 Prawa budowlanego, oczywiście zależnie o poczynionych ustaleń i ich oceny. Innymi słowy, wyrok Sądu oznaczał, że postępowanie główne w sprawie powinno w istocie toczyć się od początku. Jak natomiast stanowi art. 153 P.p.s.a. ocena prawna wyrażona w przedmiotowym wyroku jest wiążąca dla organów nadzoru budowlanego, a w konsekwencji także dla sądu administracyjnego rozpoznającego przedmiotową sprawę.

W ramach tego ponownego postępowania należało ustalić i rozstrzygnąć zakres wszystkich robót wykonanych przez inwestorów w kontekście ich legalności w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

O ile w sprawie w miarę szczegółowo ustalona zakres prac wykonanych przy budynku stacji uznając, że część z nich stanowi przebudowę do której zastosowanie mają przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, o tyle nie można tego powiedzieć o innych elementach stacji w szczególności o powierzchni działki i elementach technicznych związanych z dystrybucją paliw. Mianowicie PINB jedynie lakonicznie wskazał w swojej decyzji, że na działce wykonano roboty związane z zagospodarowaniem terenu, wykonano remont zbiornika na paliwo i wymianę dystrybutora paliw wraz z instalacjami oraz naprawiono powierzchnię asfaltową. Organ natomiast zamiast szczegółowo ustalić stan istniejący na gruncie i dokonać jego kwalifikacji w kontekście dokonanego zgłoszenia oraz obowiązujących przepisów prawa budowlanego w tym przepisów wykonawczych właściwych dla tego typu obiektów, zlecił inwestorom sporządzenie opinii mającej go w istocie w tym wyręczyć. Działania tego nie można jednak uzna za prawidłowe, co trafnie wywiódł organ odwoławczy w zaskarżonym akcie.

Nie może bowiem budzić wątpliwości, że fakt wykonania samowolnie określonych robót budowlanych sam w sobie stanowi uzasadnioną podstawę do nałożenia obowiązku przedłożenia przez inwestora oceny technicznej, a to w istocie oznacza rozstrzygnięcie PINB.

Nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej nie może natomiast służyć lub zastąpić ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie można również za pomocą ekspertyzy technicznej czynić ustaleń dotyczących kwestii prawnych, tj. oceny legalności wykonanych prac, zgodności ich wykonania z obowiązującymi przepisami, czy też ich kwalifikacji prawnej wpływającej na dalszy kierunek postępowania. Ekspertyza może bowiem dotyczyć jedynie kwestii technicznych. Innymi słowy, ocena zgodność z prawem wykonanych robót budowlanych, w tym Prawem budowlanym, przepisami techniczno-budowlanymi, czy wskazanymi przez PINB przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych należy wyłącznie do organu. Organ nie może żądać, by ekspertyza zawierała ocenę prawną co do zgodności wykonanych robót z przepisami Prawa budowlanego i przepisami techniczno-budowlanymi. Ocena taka bowiem należy do kompetencji organu budowlanego prowadzącego postępowanie administracyjne, który w indywidualnych sprawach stosuje obowiązujące przepisy prawa do ustalonego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 21 lutego 2007 r., II SA/Gd 717/06 oraz wyrok NSA z 26 sierpnia 2008 r., II OSK 954/07).

Jednakże najważniejsze jest, że organ nadzoru budowlanego może nałożyć na stronę obowiązek przedłożenia ekspertyzy, o której mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i to wyłącznie w sytuacji wystąpienia "uzasadnionych wątpliwości", tj. wątpliwości o charakterze kwalifikowanym. Nałożenie takiego obowiązków nie może służyć lub zastąpić ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z uzasadnienia postanowienia PINB wynika, że przesłanka "uzasadnionych wątpliwości" odnosi się jedynie do faktu, iż przedmiotem postępowania jest stacja paliw.

W przedmiotowej sprawie trafnie wywiódł WINB, że w sprawie nie ustalono należycie jej stanu faktycznego. Brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego wszechstronnej oceny w oparciu o dowody, których przeprowadzenie leży w dyspozycji organu, jego wiedzy i środków, nie pozwala na przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zasadnym było żądanie dostarczenia ekspertyzy technicznej. Nie jest przy tym wykluczone, że sporządzenie takiej ekspertyzy może stać się niezbędne, jednakże może to nastąpić dopiero po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego i dokonaniu jego prawnej oceny.

Póki co, w sprawie nie zgromadzono materiału dowodowego i nie dokonano jego oceny, co stoi w sprzeczności z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Podstawowym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest natomiast przeprowadzenie dokładnego postępowania dowodowego celem ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie wszechstronnej oceny dowodów, w zakresie wszystkich wykonanych robót budowlanych wykonanych przez inwestora w ramach realizacji przedmiotowej stacji paliw. PINB ograniczył się natomiast tylko do przerzucenie tych obowiązków na autora opinii technicznej.

Jednocześnie nie budzi wątpliwości Sądu, że zakres niezbędnych do podjęcia czynności wykracza poza uzupełniające postępowanie dowodowe prowadzone przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Uwadze nie może także umknąć zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), do której zachowania zobligowany jest organ odwoławczy. Poczynienie przez WINB znaczących, a przy tym nowych ustaleń mogłaby bowiem pozbawić strony postępowania prawa do jednej instancji, czyli prawa do odwołania.

Powyższe uwagi potwierdzają trafność rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Z tych także powodów nie zasługuje na akceptację pogląd autora skargi wskazujący na naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a.

Ponadto, na uwzględnienie nie zasługuje także pozostałe zarzuty skargi, w szczególności te dotyczące niewskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wprost wynika, jakie czynności powinien podjąć organ i w jakim celu.

Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie WINB w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec tego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.