Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 477/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 68
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. S., A. S., A. M. – J., M. K., A. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 12 grudnia 2022 r. nr [...]; 2) zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 1.994 (jeden tysiąc dziewięćset dziewięćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Syg. akt VIII SA/Wa 477/23

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 19 maja 2023 roku Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postepowania administracyjnego (DZ.U z 2023 roku, poz. 775 dalej jako k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (DZ.U z 2023 roku, poz. 682 dalej jako pb lub prawo budowlane) po rozpatrzeniu odwołania M. S., A. S., A. K., M. K. i A. M.j – J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w R. nr [...] z dnia 12 grudnia 2022 roku nakazującej – M. S., A. S., A. M. – J., M. K., A. K. i Z. P. R. S.A opróżnienie w całości budynku mieszkalno – usługowego przy Pl. [...] [...] w R., w terminie do dnia 30 czerwca 2023 roku oraz zarządzającej:

- zabezpieczenie elewacji północnej przed opadającym tynkiem i gzymsem poprzez wykonanie zadaszenia wzdłuż elewacji ,

- wyłączenia z użytkowania balkonów,

- umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz o zakazie jego użytkowania,

- zabezpieczenie ogrodzenia przed przewróceniem i wygrodzenie terenu,

- zabezpieczenie budynku po opróżnieniu przed dostępem osób postronnych. Roboty objęte zarządzeniem należy wykonać w trybie natychmiastowym pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowalne z zachowaniem przepisów BHP w budownictwie. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności – utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.

W dniu 03.08.2021 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w m. R. wpłynęło pismo P. J. (nr upraw. [...], [...]) w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego m.in. budynku mieszkalnego przy [...] [...] w R., do w/w wniosku dołączono protokół z okresowej kontroli pięcioletniej stanu technicznego obiektu budowlanego, w którym wskazano, że: "Budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym, mogącym zagrażać życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska - należy sporządzić ekspertyzę jego stanu technicznego".

W trakcie przeprowadzonych w dniu 27.09.2021 r. oględzin ustalono, że budynki przy [...] [...] i [...] są budynkami mieszkalnymi z usługami na parterze. Budynki z drewnianą więźbą dachową - miejscami z widocznymi, spróchniałymi elementami drewnianymi. Nieszczelne pokrycie dachowe. Według oświadczenia osoby dokonującej wizji pokrycie prawdopodobnie wykonane jest z płyt falistych. Miejscami stwierdzono nieszczelności wymagające remontu. Pomiędzy trzecią a czwartą kondygnacją widoczne są ubytki na stropach drewnianych. Wyłączona jest z użytkowania klatka schodowa prowadząca na strych od strony dziedzińca. Stan awaryjny. Klatka wymaga odbudowy. Na elewacjach w szczególności gzymsy wymagają pilnej naprawy. Balkony także wymagają remontu. Obróbki blacharskie wyglądają na kompletne i są w dobrym stanie od strony dziedzińca. Fragment ogrodzenia na terenie dziedzińca jest murowany w bardzo złym stanie technicznym (cegła rozwarstwiona z pionowymi pęknięciami). Podczas oględzin widoczne są zawilgocenia piwnic oraz ślady zalewania. W budynku przy [...] [...] ostatnie piętro wynajmuje Radio [...] S.A. oraz Kancelaria Adwokacka, na pierwszym piętrze zajęty jest 1 lokal mieszkalny i usługowy, na parterze 1 lokal mieszkalny i 2 usługowe. Pozostałe lokale są nieużytkowane. Natomiast w budynku przy [...] [...] na pierwszym piętrze jest 1 lokal użytkowany, pozostałe są nieużytkowane.

PINB w m. R. postanowieniem nr [...] z dnia 04.11.2021 r. nałożył na [...] S.A,, M. S., A. S., A. M.- J., M. K. i A. K. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 15.03.2022r., ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze przy [...] [...] w R..

W wyniku postępowania zażaleniowego Mazowiecki WINB postanowieniem nr [...] z dnia 30.03.2022r. utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie organu powiatowego.

W dniu 30.05.2022r. do organu nadzoru budowlanego I instancji wpłynęła ekspertyza techniczna przedmiotowego budynku sporządzona przez mgr inż. K. G., zaś w dniu 14.07.2022r. wpłynął protokół nr [...] okresowej rocznej kontroli stanu technicznego elementów obiektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w R. postanowieniem z dnia 28.07.2022r. sygn. akt VIII SA/Wa 519/22, odrzucił skargę M. S. na postanowienie tut. organu nr [...].

Decyzją nr [...] z dnia 12.12.2022r. znak: [...], nakazano [...] S.A., M. S., A. S., A. M.- J., M. K. i A. K. opróżnienie w całości budynku mieszkalno-usługowego przy [...] [...] w R., w terminie do dnia 30.06.2023r. oraz zarządzono:

zabezpieczenie elewacji północnej przed opadającym tynkiem i gzymsem

poprzez wykonanie zadaszenia wzdłuż elewacji,

wyłączenie z użytkowania balkonów,

umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz o zakazie jego użytkowania,

zabezpieczenie ogrodzenia przed przewróceniem i wygrodzenie terenu,

zabezpieczenie budynku po opróżnieniu przed dostępem osób postronnych. Roboty objęte zarządzeniem należy wykonać w trybie natychmiastowym pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane z zachowaniem przepisów BHP w budownictwie. Decyzji w zakresie zarządzenia nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ochronę życia i zdrowia ludzi.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyli M. S., A. S., A. K., M. K. i A. M.-J..

Następnie MWINB pismami z dnia 02.02.2023r., 01.03.2023r., 03.03.2023r. wzywał odwołujących się do uzupełnienia w/w odwołania poprzez jego podpisanie.

Po podpisaniu odwołania z dnia 29.12.2022r. przez wszystkich odwołujących się, tut. organ postanowieniem Nr [...] z dnia 12.03.2023r. zlecił PINB w m. R. przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie kontroli w/w budynków mieszkalno-usługowych przy [...] [...] i [...] w R. w celu ustalenia, czy w/w budynki grożą zawaleniem.

W dniu 08.05.2023r, do tut. organu wpłynęły akta sprawy wraz z protokołem oględzin z dnia 26.04.2023r., z którego wynika, że brak było możliwości wejścia na strych budynku mieszkalno – usługowego przy [...] [...]. Lokale na II piętrze są nieużytkowane. Uszkodzone są także fragmenty stropu, popękane ściany, widoczna wilgotność dachu. Uszkodzone są także fragmenty stropu drewnianego na klatce schodowej. Według oświadczenia A. P. otwór w stropie lokalu nieużytkowanego wykonano w celu udostępnienia poddasza i wykonania rozgraniczenia nieruchomości. Na I piętrze użytkowany jest lokal po remoncie. Elewacja wraz z balkonami wymaga remontu. Podczas oględzin nie stwierdzono uszkodzenia elementów konstrukcyjnych budynku.

Skarżone rozstrzygnięcie organu powiatowego nr [...] zostało wydane na podstawie art. 68 Prawa budowlanego, zgodnie z którym; "W razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany:

1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania;

2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów;

3) zarządzić:

umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania,

wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania".

Z. powyższego przepisu wynika, że przesłanką wydania nakazu opróżnienia lub wyłączenia całości/części obiektu z użytkowania jest bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku, w którym przebywają ludzie. W/w przepis odnosi się do stanu technicznego budynku stwarzającego bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa (np. zagrożenie bezpieczeństwa konstrukcji lub bezpieczeństwa pożarowego), którego konsekwencją może być zawalenie całego lub części budynku. Jest to więc sytuacja zaistnienia stanu nagłej konieczności, w której stan techniczny budynku stwarzać może niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego lub może grozić niepowetowaną szkodą materialną. W tym miejscu należy zauważyć, że postępowanie prowadzone w trybie art. 68 Prawa budowlanego jest postępowaniem szczególnym, wymagającym szybkiej reakcji organu w sytuacji bezpośredniej groźby dla życia i zdrowia ludzi, jednakże nie zwalnia to organu od przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego. Tak zgromadzony materiał dowodowy musi bowiem w sposób niewątpliwy uzasadniać zastosowanie wobec właściciela budynku najdalej idącego instrumentu, jakim jest pozbawienie go możliwości korzystania z budynku.

Wskazać należy, iż podczas postępowania dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. R. ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, że stan techniczny części przedmiotowego budynku grozi bezpośrednio zawaleniem. W trakcie oględzin z dnia 27.09.2021r. przedstawiciele organu powiatowego stwierdzili, że więźba dachowa w/w budynku mieszkalno-usługowego posiada widoczne spróchniałe elementy drewniane oraz nieszczelne pokrycie dachowe. Miejscami stwierdzono nieszczelności wymagające remontu. Pomiędzy trzecią a czwartą kondygnacją widoczne są ubytki na stropach drewnianych. Wyłączona jest z użytkowania klatka schodowa prowadząca na strych od strony dziedzińca. Stan awaryjny. Klatka wymaga odbudowy. Na elewacjach w szczególności gzymsy wymagają pilnej naprawy. Balkony także wymagają remontu. Fragment ogrodzenia na terenie dziedzińca jest murowany w bardzo złym stanie technicznym (cegła rozwarstwiona z pionowymi pęknięciami). Podczas oględzin widoczne są zawilgocenia piwnic oraz ślady zalewania. W trakcie oględzin z dnia 26.04.2023r., które zostały przeprowadzone na skutek postanowienia MWINB nr [...] z dnia 12.03.2023r. organ powiatowy wskazał, że na strychu w budynku mieszkalno-usługowym przy [...] [...] w R. uszkodzona jest krokiew przy wejściu na strych. Po lewej i prawej stronie krokwie i cześć dachu przy wejściu grozi zawaleniem. Klatka schodowa zewnętrzna jest nieużytkowana - brak balustrady. Konstrukcja wspornikowa schodów, brak możliwości stwierdzenia zawalenia. W elewacji budynku od strony [...] widoczne są ubytki podpór balkonów, uszkodzone tynki, gzymsy, widoczne zacieki oraz uszkodzone obróbki blacharskie. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przesłankę zastosowania art. 68 Prawa budowlanego stanowi ustalenie przez organ takiego stanu budynku, który bezpośrednio grozi zawaleniem. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 06.03.2019r. sygn. akt VII SA/Wa 1770/18: "Przesłanką wyłączenia z użytkowania całości lub części obiektu budowlanego w oparciu o powyższy przepis jest bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku, w którym przebywają ludzie. Bezpośredniość zdarzenia oznacza, że nastąpi ono niezwłocznie, bez żadnych ogniw pośrednich. Bezpośrednia groźba zawaleniem oznacza, że jedynym skutkiem stanu obiektu poddanego kontroli może być zawalenie się tego obiektu. Jest to więc sytuacja zaistnienia stanu nagłej konieczności, w którym stan techniczny budynku stwarzać może niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego lub może grozić niepowetowaną szkodą materialną".

Organ powiatowy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nr [...] powołał się na dokumentację budowlaną przedłożoną w toku postępowania przez [...] S.A, Z ekspertyzy technicznej przedmiotowego budynku sporządzonej przez mgr inż. K. G. wynika, że: "Przedmiotowy budynek ze względu na stan techniczny jego konstrukcji wymaga niezwłocznego wyłączenia z eksploatacji, zaś w przypadku woli ponownego użytkowania obiekt wymaga przeprowadzenia generalnego remontu. Remont winien uwzględniać poza zapewnieniem spełnienia SGN i SGU wszystkich elementów konstrukcyjnych, renowację elewacji oraz zabezpieczenie obiektu pod względem p.poż. (...) depo główne elementy konstrukcyjne takie jak: strop nad parterem, strop nad 1 piętrem, strop nad II piętrem, dach, schody, balkony, ściany parteru i piwnic, fundamenty przekraczają stan graniczny nośności i użytkowania lub posiadają wady i usterki narzucając konieczność ich wzmocnienia lub zapieczenia przed degradacją lub awarią. Obiekt jest budynkiem objętym ochroną konserwatorską. Winien być poddany działaniom mającym na celu doprowadzenie go do stanu bezpieczeństwa użytkowania oraz sprawności technicznej w ramach obowiązujących przepisów. Na okoliczność remontu i wzmocnienia ustrojów nośnych budynku winno być wykonane i zrealizowane stosowne opracowanie projektowe uzgodnione z Konserwatorem Zabytków i rzeczoznawcą ds. p.poż. Projekt winien uwzględniać: wymianę lub wzmocnienie istniejących stropów o konstrukcji drewnianej na stropy niepalne o odporności ogniowej REI 60 i spełniające wymogi wytrzymałościowe niezbędne dla funkcji i rozwiązań technologicznych budynku. Wymiana stropów winna być poprzedzona analizą statyczną całości budynku (ściany, nadproża, fundamenty). Szczególną uwagę należy zwrócić na ławę pod ścianę środkową. W przypadku przekroczenia naprężeń w podłożu należy dokonać zwiększenia powierzchni ławy. Dokonać wymiany lub wzmocnienia dachu na nowy zgodny z wymogami konstrukcyjnymi, funkcjonalnymi, technologicznymi i p.poż. Dokonać odkopania części podziemnej i wykonania pionowych izolacji wzmocnień substancji murowej. (...) Stwierdzenie złej jakości muru podziemia pociąga za sobą konieczność wprowadzenia "koszulki" żelbetowej zabezpieczającej mur i zwiększającej powierzchnie styku ławy ceglanej z gruntem.

Kwestia ta winna być rozwiązana na etapie projektowania i realizacji remontu. Zabezpieczyć część podziemną budynku przed możliwością gromadzenia się wód pochodzenia atmosferycznego w bruzdach fundamentowych. Wykonać skuteczna izolację poziomą w poziomie "zera budynku" np. poprzez iniekcję ciśnieniową. Zabezpieczyć ściany przed wodą rozbryzgową. Ściany winny zapewniać izolacyjność akustyczną oraz termiczną. Ściany nadziemia z racji ich degradacji przez czynniki atmosferyczne (wilgoć, mróz) winny być w partiach uszkodzonych przemurowane, "zszyte" (wzmocnione). Dotyczy to całości obiektu. Dokonać renowacji wystroju elewacji. Doprowadzić wentylacje w budynku do zgodności z obowiązującymi przepisami. Dokonać zabezpieczenia p.poż. schodów głównych. Schody służbowe doprowadzić do zgodności z obowiązującymi przepisami balustrady. Dokonać naprawy i renowacji balkonów. Wzmocnienie lub wymiana stropów nakazuje wprowadzenie ściągów stalowych lub wieńców w poziomie stropów (poniżej dolnej krawędzi ścian po jej obu stronach). Wykonać roboty wykończeniowe - tynki, podłogi, wymiana stolarki okiennej i drzwiowej, parapety wewnętrzne i zewnętrzne, odwodnienie, odgrzybianie itp. Całość zabudowy winna być poddana termomodemizacji. Rozebrać spękaną ścianę zlokalizowaną na podwórzu. Obiekt zagraża bezpieczeństwu osób postronnych i mieszkańców. W okresie do zakończenia prac remontowych obiekt winien być wyłączony z użytkowania". Z protokołu Nr [...] okresowej rocznej kontroli stanu technicznego elementów obiektu budowlanego sporządzonego przez M. R. (nr upraw. [...]) i M. S. (nr upraw. [...], [...]) wynika, że przedmiotowy budynek jest w złym stanie technicznym. "Obiekt budowlany nie nadaje się do użytkowania zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Aktualny stan techniczny budynku zagraża bezpieczeństwu konstrukcji, bezpieczeństwu użytkowania i stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Obiekt należy wyłączyć z użytkowania. Przed przystąpieniem do ponownego użytkowania zastosować zalecenia z ekspertyzy technicznej z maja 2022r. będącej w posiadaniu administracji obiektu. Budynek wymaga gruntownego remontu elewacji oraz elementów wykończenia wewnętrznego".

Na tej podstawie PINB w m. R. stwierdził, że należy nakazać [...] S.A., M. S., A. S., A. M.- J., M. K. i A. K. m.in. opróżnienie w całości budynku mieszkalno- usługowego przy [...] [...] w R.. Wydanie decyzji na podstawie w/w przepisu w niniejszym przypadku jest obligatoryjne i organ nadzoru budowlanego nie dysponuje w tym zakresie uznaniem administracyjnym. Przepis art. 68 Prawa budowlanego pozwala opowiedzieć się za stanowiskiem, że nadaje on organom nadzoru budowlanego istotne uprawnienie w zakresie ochrony zdrowia i życia ludzi użytkujących budynki grożące bezpośrednio zawaleniem. W przypadku stwierdzenia występowania wskazanego zagrożenia przepis ten nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek podjęcia stosownych rozstrzygnięć (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13.08.2019r. syg. akt II SA/G1144/19).

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Mazowiecki WINB wskazuje, że Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków oraz Gmina R. mają zapewniony udział na prawach strony w omawianym postępowaniu, co wynika z rozdzielnika wydawanych przez organ powiatowy rozstrzygnięć. Ponadto przedstawiciele organu ds. ochrony zabytków brali udział w oględzinach z dnia 26.04.2023r. Wtoku postępowania odwoławczego MWINB zlecił PINB w nn. R. przeprowadzenie dodatkowych oględzin celem ustalenia, czy sporny obiekt budowlany grozi zawaleniem. Wyspecjalizowani pracownicy organu powiatowego jako fachowcy z zakresu nadzoru budowlanego protokolarnie stwierdzili, że część w.w obiektu grozi zawaleniem. Orzeczenie o nakazie opróżnienia budynku, czy wyłączeniu go z użytkowania - z uwagi na konsekwencje takiej decyzji - musi być poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym, którego obligatoryjnym elementem, wynikającym z art. 68 Prawa budowlanego, są oględziny nieruchomości, potwierdzone protokołem, z którego jednoznacznie wynika przesłanka wydania jednego z tych nakazów, tj. stan bezpośredniego zagrożenia zawaleniem budynku (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 09.10.2019r. sygn. akt II SA/Gd 164/19). Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 06.04.2017r. sygn. akt VI SA/Wa 2334/16: "Protokół kontroli jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 Kpa, sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe, w ich zakresie działania, stanowi dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Protokół korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego Jeszcze względu, że sporządzany Jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny do odtworzenia. Dlatego podpisanie bez zastrzeżeń przez osobę kontrolowaną protokołu stanowi dowód w sprawie". MWINB zauważa, że jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony/stron toczącego się postępowania. Obowiązek organu do zebrania całego materiału dowodowego i jego rozpatrzenia nie oznacza bowiem przerzucenia na organ całego ciężaru dowodzenia w sprawie (wyrok NSA z dnia 18.07.2007r., sygn. akt: I OSK 1704/06). "Inicjatywa dowodowa nie Jest przypisana tylko organom orzekającym, ale należy też do stron postępowania. Mimo, że to na organach administracji spoczywa obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy, to strona ma inicjatywę dowodową - może wskazać kontrdowód, z którego zamierza wyprowadzić korzystne skutki prawne", (wyrok NSA z dnia 10,03.2021 r. sygn. akt II OSK 1918/18). Podobne stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30.06.2022r. sygn. akt III OSK 5191/21: "Organy realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe jednak nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana Jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu".

MWINB wskazuje także, że o ile obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania obciąża właściciela lub zarządcę, o tyle zobowiązanym do zapewnienia lokali zamiennych jest inny podmiot-gmina. Jak wskazano w wyroku WSA w Kielcach z dnia 18.05.2017r. sygn. akt II SA/Ke 111/17: "Wydanie decyzji w przedmiocie opróżnienia bądź wyłączenia w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania nie Jest uzależnione od zapewnienia przez gminę lokalu zamiennego".

Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli – M. S., A. S., A. M. – J., A. K., M. K. zarzucając jej:

- naruszenie art. 68 pb ponieważ w sytuacji gdy stan budynku wymagający powierzchownego remontu lub remontu wynikającego z wydanych dokumentów prywatnych osób które je sporządziły (nie są to opinie w sensie ścisłym), które jednak i tak strona skarżąca skutecznie już zakwestionowała w postępowaniu administracyjnym, a które nie zostały zweryfikowane opinią niezależnego biegłego o co wnosiły strony do organu, jest oczywiście dobry, niegrożący bezpośrednio zawaleniem. Nie stanowi zatem podstawy do wydania nakazu opróżnienia budynków na podstawie ww, art, 68 pkt 1. Powyższe prowadzi do wniosku, iż stan faktyczny sprawy nie wypełniał dyspozycji art. 68, a tym samym, że organ nadzoru budowlanego wadliwie ten przepis zastosował i wydal decyzję z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzone naruszenie art. 68 Prawa budowlanego, z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu oraz skutki społeczno-gospodarcze tego naruszenia jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności (tj. bezpodstawne wyłączenie budynku z użytkowania powodujące konieczność zapewnienia najemcom lokali zamiennych), muszą być uznane za rażące naruszenie prawa, obligujące do uchylenia skarżonej decyzji i bezzwłocznego (w interesie społecznym) wstrzymania zarządzeń natychmiastowej wykonalności.

W w/w okolicznościach skarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (stanowiącego materialne - prawną podstawę tego rozstrzygnięcia). Powyższy przepis w pkt 1 stanowi, że w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest zobowiązany nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin - który jest głównym dowodem w sprawie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego z uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt FPS 6/04 (ONSAiWSA rok 2005, z. 4, poz. 66) - właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości łub części budynku z użytkowania. Skarżący podnosili, że dostrzegając pełną treść w/w artykułu należy podkreślić, że oczywistym jest to, że nałożenie obowiązków na jego podstawie musi być poprzedzone bezspornym ustaleniem, że budynki przy [...] w R., w istocie przeznaczone na pobyt ludzi, bezpośrednio grożą zawaleniem. Natomiast w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała i nie ma miejsca. Na stan zagrożenia o jakim mowa w w/w artykule (bezpośrednio grożący zawaleniem), nie wskazuje w żaden sposób treść protokołu z oględzin z 26. 04. 2023 r. przeprowadzonych na terenie nieruchomości. Tym samym ani Organ I ani Organ II instancji nie wykazały, że przedmiotowe w sprawie budynki grożą zawaleniem, a to oznacza, że nie ma podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o ww. art. 68.

Na marginesie tylko skarżący zauważył, że przeprowadzone w dniu 26. 04. 2023 roku oględziny spornego budynku wykazały, iż budynek ten nie grozi bezpośrednim zawaleniem, lecz wymaga jedynie normalnej, bieżącej konserwacji. W konsekwencji oczywistym jest, że wydane decyzje są sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym i wymagane jest wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem art. 68 Prawa budowlanego. Strona powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdza, że przesłanką wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego w oparciu o art. 68 Prawa budowlanego jest bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku, w którym przebywają ludzie. Świadczyć o tym może nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Ocena stanu technicznego budynku i ustalenie zakresu prac zabezpieczających należy do organów nadzoru budowlanego, które dokonać winny wcześniej oględzin obiektu. Orzeczenie o nakazie opróżnienia budynku, z uwagi na konsekwencje takiej decyzji wobec właściciela, musi być poprzedzone bardzo wnikliwym i wszechstronnie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym wraz z rozważeniem wszystkich okoliczności sprawy, czego nie ma w sprawie z winy organów. Ustalenie tych okoliczności wymaga oceny, czy obiekt znajduje się w takim stanie, w którym istnieje nie tyle jakiekolwiek, ale bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku. Ocena taka musi odbywać się wyłącznie w kategoriach technicznych. Organ II instancji nie dostrzegł, że z racji bardzo surowych sankcji, tj. nakazu opróżnienia budynku mieszkalnego czyli w istocie zakazu korzystania z nieruchomości, organ powinien przeprowadzić wnikliwe i pełne postępowanie wyjaśniające, które potwierdzi jego przekonanie o bezpośredniej groźbie zawalenia się budynku. Odnosząc się do sprawy organ odwoławczy błędnie nie dostrzegł, że w protokole z oględzin uzupełnionym dokumentacją fotograficzną nie stwierdzono, iż przedmiotowe obiekty budowlane bezpośrednio grożą zawaleniem a jedynie, że zauważono nieprawidłowości stanu technicznego m.in. drobne spękania ścian, zawilgocenia elementów podłóg i więźby dachowej trzech elementów dotknięte korozją biologiczną, drobna korozja mechaniczna, co nie może stanowić zagrożenie bezpieczeństwa dla przebywających w budynku osób. Na bezpośrednią groźbę zawalenia się spornego budynku nie wskazuje wprost także treść sporządzonych w 2021 i 2022 roku na zlecenie ZPR SA ekspertyz stanu technicznego tych budynków, zawierająca treści wewnętrznie sprzeczne. Organ nie zauważył przy tym, że wymienione ekspertyzy zostały sporządzone przez osoby prywatne działające na zlecenie jednego tylko właściciela ZPR SA i nie mogą stanowić wyłącznej podstawy decyzji wydanej w oparciu o art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego. W konkluzji należy stwierdzić, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nieprawidłowo zastosował, z jego rażącym naruszeniem, art. 68 prawa budowlanego. O takim naruszeniu świadczy to, że protokół z oględzin z 26. 04. 2023 roku potwierdza jedynie drobne nieistotne, usterki stanu technicznego spornych obiektów.

Skarżący postawił też zarzut, że wyżej opisana sytuacja faktyczna stanowi także naruszenie prawa materialnego art 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z art 68 prawa budowlanego, które miało wpływ na błędnie wydaną decyzję.

Postawił zarzut błędu w zakresie ustaleń faktycznych który miał wpływ na wydaną błędnie decyzję, co do tego że elewacja na budynku jest w stanie zagrażającym życiu i zdrowiu i że odpada, podczas gdy z opisu oględzin i załączonych zdjęć nie wynika ustalona przez Organ okoliczność.

Organ nie wziął pod uwagę, co jest błędem w zakresie ustaleń faktycznych i co wpływa na błędną ocenę stanu faktycznego, że budynki oznaczone nr [...] i [...] sąsiadują ze sobą ale są oddzielne. Różnią się wysokością i rodzajem elewacji są w różnych stanach technicznych także elewacji, ale nie powodujących potrzeby wydawania zarządzeń w trybie zabezpieczenia z rygorem wykonalności. Wbrew błędnym ustaleniom organu stan techniczny nie stwarza zagrożeń o jakich stanowią błędnie wydane decyzje w tej części.

Widać na załączonych do protokołu oględzin zdjęciach, że: na budynku nr [...] narożnym z ulicą P. (gdzie są trzy lokale w tym dwa ZPR na dole po banku [...] i na drugim piętrze - nie użytkowanym oraz jeden lokal użytkowany jako Kancelaria Prawna w części S.) otynkowanym tynkiem szarym bez szczególnych zdobień, że na elewacji nie ma odpadających tynków i nie ma uszkodzeń gzymsów.

Natomiast część nr 1 z lokalami na parterze od strony lokali jubilerów: M. K. i A. K. elewacja jest odnowiona, odmalowana i w doskonałym stanie technicznym utrzymania, do wysokości poziomu balkonów od tej strony w części użytkowanej.

Zarzucał skarżonym decyzjom także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego które miało wpływ na błędnie wydaną decyzję w szczególności art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: brak odniesienia się i przeprowadzenia dowodów do złożonych wniosków dowodowych - złożonych przez M. S. i A. S. w piśmie do PINB z dnia 19. 10. 2022 roku i brak w szczególności zawiadomienia M. S. o oględzinach co spowodowało brak udziału M. S. w tych oględzinach, jako dowodu zasadniczego - głównego uwzględnionego przecież także jako trafny zarzut przez Organ 11 Instancji w odwołaniu stron. Spowodowało to w konsekwencji błędy w zakresie poczynionych oględzin co do stanu elewacji zewnętrznej i stanu technicznego budynku jako takiego w zakresie oceny zawalenia, mimo pisemnego żądania M. S. udziału w takich czynnościach złożonego w tym piśmie. Brak zawiadomienia stron o zebranym materiale dowodowym spowodował też niekorzystne dla stron konsekwencje jednostronnie błędnego ustalenia przez Organ stanu faktycznego opisanego decyzjami, a także w uzasadnieniu decyzji, albowiem brak nie zawinionego przez stronę udziału spowodował, że złożone przez M. S. pismo z wnioskami dowodowymi do WINB, nadane listem poleconym dnia 09. 06. 2023 roku, nie zostało rozpatrzone, dowody nie zostały przeprowadzone, albowiem bez winy strony zostało złożone po wydaniu już decyzji przez WINB. Podsumowując: skutek braku udziału stron nie zawiniony przez strony w postępowaniu administracyjnym, wobec zaniedbań i zawinienia organów był taki, że strony zostały pozbawione możliwości obrony swoich praw a organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy i błędnie podciągnął ten stan pod przepisy prawa materialnego. Przedmiotową argumentacją strona wykazała zatem warunek sine gna non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania, albowiem wykazała, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaistniał zatem związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Stanowisko Strony w zakresie podniesionego zarzutu jest zgodne z utrwaloną linią orzecznictwa, którą cytuję dla przykładu: w wyroku z 24 maja 2007 r. (sygn. akt II GSK 4/07), Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że w sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiła stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa.

Zgodnie z cytowanym wyżej przepisem procedury który został naruszony przez organ, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt spraw wynika, iż WINB naruszył ten przepis, albowiem przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie poinformował skarżących o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Skarżący jak wyżej, wykazali że to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i takie naruszenie przepisu procesowego powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

II. W związku z powyższym wnosili o:

1. uchylenie skarżonej decyzji i uchylenie decyzji ją poprzedzającej wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. nr [...] z dnia 12. 12. 2022 roku znak [...] , nr [...] z dnia 12. 12. 2022 roku znak [...] (tak opisana w skarżonej decyzji MWINB ).

2. umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

3. o obciążenie organu kosztami postępowania w tym wydatkami i kosztami zastępstwa prawnego - według norm przepisanych.

4. wnosili o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się

z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej.

Jednocześnie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania aby mogło stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotność naruszenia musi przejawiać się tym, iż tym, że brak tego uchybienia mógłby spowodować, że treść rozstrzygnięcia organu byłaby inna.

Istotą sporu w przedmiotowym postępowaniu jest ustalenie zaistnienia przesłanki do zastosowania przepisu art. 68 pb. W przedmiotowym postępowaniu organy przeprowadziły obszerne postępowania w zakresie ustalenia stanu technicznego zarówno budynku położonego przy ulicy [...] [...] i [...]. Zostały przeprowadzone oględziny obiektów( oględziny z 27 września 2021 roku, oględziny z 26 kwietnia 2023 roku, załączono ekspertyzy techniczne dotyczące zarówno budynku oznaczonego nr [...] i [...] z maja 2022 roku, protokoły okresowej rocznej kontroli [...] sp. oo z czerwca 2022 roku.

Kwestie związane z wadami technicznymi użytkowanego obiektu budowalnego i działaniami organów nadzoru budowalnego w tym zakresie regulują przepisy art. 66 i art. 68 prawa budowalnego. Art. 66 pb. przewiduje, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Organ nadzoru budowlanego po ustaleniu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w powyższym przepisie jest bowiem nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Obowiązek wykonania nałożonych robót budowlanych ma przy tym charakter naprawczy, a sam ich rodzaj oraz zakres zależy od rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości.

W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że aby możliwe było zastosowanie art. 68 pb, konieczne jest ustalenie przez organ takiego stanu budynku, który bezpośrednio grozi zawaleniem - nie jest więc wystarczające stwierdzenie, że jest on w złym stanie technicznym. Wobec tego koniecznym elementem postępowania dowodowego, poprzedzającego wydanie decyzji, jest przeprowadzenie kontroli budynku, który grozi zawaleniem, i sporządzenie z tej czynności protokołu z którego jednoznacznie wynika przesłanka wydania jednego z tych nakazów, tj. stan bezpośredniego zagrożenia zawaleniem budynku (zob. wyrok NSA z 21 września 2021 r., II OSK 109/21 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 9 października 2019 r., II SA/Gd 164/19). Dlatego, dla zastosowania wskazanego przepisu, nie jest wystarczające stwierdzenie przez organ złego stanu technicznego. Jeżeli zły stan techniczny nie stwarza bezpośredniej groźby zawalenia budynku, tj. groźby realnej, mogącej ziścić się w każdej chwili, to brak podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego na podstawie art. 68 p.b. Przesłanką bezwzględną zastosowania tego przepisu jest bowiem stwierdzenie bezpośredniego zagrożenia zawalenia się budynku z przeznaczeniem na pobyt ludzi, a stwierdzenia takiego organ winien dokonać na podstawie wcześniej przeprowadzonych oględzin (zob. wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2011 r., VII SA/Wa 497/11).

W ocenie Sądu analiza zgromadzonej dokumentacji technicznej w sprawie nie wskazuje w sprawie zachodziła sytuacja bezpośredniość zagrożenia zawaleniem. Bezpośredniość zdarzenia oznacza, że nastąpi ono niezwłocznie, bez ogniw pośrednich. Bezpośrednia groźba zawalenia oznacza, ze jedynym skutkiem stanu obiektu poddanego kontroli obiektu może być zawalenie się tego budynku( por. wyrok WSA z 21 kwietnia 2005 roku, VII SA/Wa 718/04).

W rozpatrywanej sprawie szereg uchybień, które zostało stwierdzonych zarówno w ekspertyzie, jak i w oględzinach obiektu pozwala dokonywać oceny pod kątem zastosowania nakazów wynikających z przepisu art. 66 prawa budowalnego. Należy zauważyć, iż sam organ dysponując oględzinami podejmuje decyzje o nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej co do stanu technicznego obiektu. Takie zachowanie organu wskazuje, że sam nie jest do końca pewny jaki jest rzeczywisty stan techniczny obiektu budowalnego. W przypadku nagłym regulowanym art. 68 prawa budowalnego podstawą szybkiego orzeczenia są oględziny i nie jest konieczna ekspertyza techniczna. Należy zauważyć, że organ specjalistyczny - organ nadzoru budowalnego, dysponując oględzinami obiektu z września 2021 roku w dniu 4 listopada 2021 roku nakłada obowiązek na współwłaścicieli nieruchomości przedłożenia ekspertyzy technicznej obiektu budowalnego, określając termin wykonania na 15 marca 2022 roku, a ostatecznie ekspertyza trafia w maju 2002 roku. Zachowanie organu nie wskazuje aby organ uznał, że występuje bezpośredniość zawalenia obiektu. Ekspertyza trafia po upływie 6 miesięcy, a decyzja w trybie art. 68 prawa budowalnego zostaje wydana w grudniu 2022 roku, czyli ponad rok od wszczęcia postępowania. Nadto należy zauważyć, iż w żadnej dokumentacji, oględzinach nie zostało zawarte jednoznaczne stwierdzenie – obiekt bezpośrednio grozi zawaleniem.

Organ ponownie rozpoznając sprawę dokona analizy materiału dowodowego w kontekście zastosowania uregulowań przepisu art. 66 prawa budowalnego.

Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 lit.a) p.p.s.a. w związku z art. 66 i art. 68 prawa budowlanego orzeczono jak na wstępie.

O kosztach postępowania w stosunku orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., które zostało zmienione postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2024 roku.