Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 360/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 1 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Przemysław Szustakiewicz, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi G.P. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] listopada 2017 r., 2. zasądza od Prokuratora Generalnego na rzecz G.P. kwotę 200 zł (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

G. P. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r., podając, że jest sędzią w stanie spoczynku, zwróciła się do Wydziału Informacji Biura Ministra Sprawiedliwości o udostępnienie jej informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie "ewentualnie posiadanego przeze nią podsłuchu i jego czasookresu". Na żądanie sprecyzowania wniosku ww. pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. podała, że wnosi o udostępnienie informacji co do ewentualnego posiadania przez nią podsłuchu, ewentualnego objęcia ją inwigilacją, w rozumieniu szerokim, czynnościami operacyjnymi w okresie od 1980 r. do chwili obecnej.

Ministerstwo Sprawiedliwości - Biuro Ministra przekazało powyższy wniosek według właściwości Dyrektorowi Biura Prokuratora Generalnego, wyjaśniając jednocześnie, że Ministerstwo Sprawiedliwości nie dysponuje żądanymi przez wnioskodawczynię informacjami. Dyrektor Biura Prokuratora Generalnego po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, pismem z dnia [...] lutego 2012 r. poinformował wnioskodawczynię, iż udzielenie informacji pozytywnej, jak i negatywnej nie jest możliwe w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 5 ust. 1 i art. 1 ust. 2 tej ustawy.

G. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratora Generalnego w załatwieniu jej wniosku z dnia [...] listopada 2011 r. (data na wniosku).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 418/12 skargę oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną skarżącej od powyższego wyroku uchylił zaskarżony i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania (wyrok z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1413/13).

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę powinien przyjąć, że zgłoszone przez skarżącą w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. żądanie dotyczy udostępnienia informacji publicznej. Następnie wychodząc z tego założenia i mając na uwadze stan faktyczny wynikający z akt sprawy Sąd powinien ocenić, czy podjęte przez Prokuratora Generalnego działanie w postaci pisma z dnia [...] lutego 2012 r. jest wystarczające, by można było uznać, że organ nie pozostaje w bezczynności co do wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 254/14 zobowiązał Prokuratora Generalnego do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Prokurator Generalny ponownie rozpoznając sprawę z wniosku o udostępnienie informacji publicznej pismem z dnia [...] września 2014 r. poinformował wnioskodawczynię, że wszelkie dokumenty dotyczące działalności organów bezpieczeństwa państwa za okres od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. znajdują się w zasobach archiwalnych Instytutu Pamięci Narodowej - Głównej Komisji Badania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i jej oddziałach terenowych. Do udostępnienia tych dokumentów stosuje się przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2014 r., poz. 1075). Natomiast w zakresie ewentualnego stosowania kontroli i utrwalania rozmów po wszczęciu postępowania karnego, tj. tzw. podsłuchu procesowego, mają zastosowanie reguły przewidziane w Kodeksie postępowania karnego, gdyż przepisy tej ustawy stanowią lex specialis w stosunku do powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp zaś do dokumentów znajdujących się w aktach postępowania karnego jest możliwy w trybie art. 156 k.p.k. Odnośnie pozostałej części wniosku, tj. udostępnienia informacji dotyczącej stosowania względem wnioskodawczyni czynności operacyjno-rozpoznawczych w okresie od [...] sierpnia 1990 r. do dnia [...] września 2014 r., została wydana w dniu [...] września 2014 r. decyzja administracyjna nr [...], odmawiająca udzielenia informacji publicznej w tym zakresie. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazano, że czynności te, w tym kontrola operacyjna, są niejawne z mocy ustawy, co wynika z przepisów ustaw regulujących zasady działania poszczególnych służb, którym przyznano uprawnienia stosowania tych czynności. Każda więc informacja, która jest z nimi związana, w tym również dotycząca realizacji wskazanych czynności bądź zaprzeczająca ich realizacji, pozostaje niejawna.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wnioskodawczyni zarzuciła, że odesłanie do trybu dostępu do dokumentów uregulowanego w ustawie o IPN oraz w art. 156 k.p.k nie spełnia wymogów konkretyzacji i indywidualizacji co do osoby. Zaznaczyła też, że nie posiada informacji co do objęcia ją podsłuchem procesowym i w związku z tym nie może realizować prawa do informacji w trybie art. 156 k.p.k. Podniosła też, że wydana w dniu [...] września 2014 r. decyzja jest częściowa, gdyż nie obejmuje całości żądania informacyjnego. Ponadto zaznaczyła, że w uzasadnieniu decyzji nie zostało wykazane, iż informacje z jej żądania informacyjnego posiadają określoną klauzulę tajności, uniemożliwiającą odpowiedź na pytanie zawarte we wniosku o udostępnienie informacji. W jej ocenie to, że kontrola operacyjna prowadzona jest niejawnie samo przez się nie oznacza, iż niejawne jest udzielenie informacji o jej stosowaniu, zwłaszcza co do zaszłości. Wskazała również, że przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych nie zakazują udzielenia informacji dotyczącej "istnienia podsłuchu, inwigilacji, czynności operacyjnych co do zaszłości - okresu po przedawnieniu określonych spraw".

Po rozpoznaniu powyższego wniosku Prokurator Generalny wydał w dniu [...] grudnia 2014 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z [...] września 2014 r. W uzasadnieniu, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu nieobjęcia wydaną decyzją całości żądania wnioskodawczyni, organ wskazał, że forma decyzji w postępowaniu uregulowanym ustawą o dostępnie do informacji publicznej, nie jest właściwa w przypadku poinformowania wnioskodawcy, że z uwagi na regulację zawartą w innej ustawie nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się natomiast do meritum rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją, organ powtórzył, że czynności operacyjno-rozpoznawcze są czynnościami niejawnymi z mocy prawa. Wynika to z przepisów ustaw regulujących działania poszczególnych służb, którym przyznano uprawnienia w tym zakresie. W ocenie organu każda informacja, która dotyczy tego typu czynności jest niejawna, w tym również informacja o realizacji wobec określonej osoby czynności operacyjno-rozpoznawczych (informacja pozytywna), jak też zaprzeczającej ich realizacji (informacja negatywna). Dalej wyjaśnił, że to, jakie informacje w tym zakresie mogą być udostępnione przez Prokuratora Generalnego i komu, określa art. 10 ea ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (j.t. Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.). Ścisłe określenie kategorii danych objętych jawną roczną informacją Prokuratora Generalnego oraz podmiotów uprawnionych do ich uzyskania - Sejm i Senat (in gremio) - uzasadnia pogląd, iż wprowadzając to szczególne rozwiązanie, ustawodawca kierował się założeniem, że uzyskanie dostępu do tych danych na innej podstawie nie jest możliwe. Jednocześnie wskazał, że powołany art. 10 ea ustawy o prokuraturze określa wprost, iż przekazanie wyszczególnionych w nim danych odbywa się w formie jawnej informacji. Z założenia racjonalnego prawodawcy wynika zakaz wykładni przepisów prawa zakładający, że pewne ich elementy są zbędne (zakaz wykładni per non est). W ocenie organu, jeżeli ustawodawca przesądził o jawności informacji zbiorczej, o jakiej mowa w tym przepisie, to a contrario przekazanie innego rodzaju informacji może nastąpić wyłącznie w sposób przewidziany dla informacji niejawnych. Brak jest bowiem innych uregulowań uprawniających organ do ujawnienia informacji, które - w myśl zasad określonych we wskazanych w zaskarżonej decyzji aktach prawnych, regulujących działalność poszczególnych służb, są niejawne.

G. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] grudnia 2014 r. żądając jej uchylenia i uchylenia decyzji ją poprzedzającej.

Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego oraz niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak dokładnego, wyczerpującego rozpatrzenia sprawy. Skarżąca podkreśliła, że zakres wniosku o udostępnienie informacji został ustalony i potwierdzony wyrokami sądów administracyjnych w poprzednio prowadzonych postępowaniach. Ustalono tam m. in., że skarżąca uściślając swój wniosek w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. wniosła o udostępnienie informacji, co do ewentualnego posiadania przez nią podsłuchu, ewentualnego objęcia ją inwigilacją w rozumieniu szerokim, czynnościami operacyjnymi w okresie od 1980 r. do chwili obecnej. Tymczasem zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja dotyczą jedynie udzielenia informacji publicznej o stosowaniu względem jej osoby czynności operacyjno-rozpoznawczych w okresie od [...] sierpnia 1990 r. do dnia wydania decyzji I instancji.

Dalej skarżąca podała, że decyzja administracyjna winna dotyczyć konkretnej oznaczonej osoby, skonkretyzowanych okoliczności, nie powinna być ogólna, nieskonkretyzowana. Powtórzyła, że nie posiada informacji co do objęcia jej podsłuchem procesowym, nie otrzymała w tym względzie żadnego postanowienia, także przy uwzględnieniu treści art. 239 k.p.k. W związku z tym nie może realizować prawa do informacji w trybie art. 156 k.p.k. Niezależnie od powyższego nie zostało wykazane, że w danej sprawie karnej miała ona status strony i tym samym, że w konkretnym wypadku przepis art. 156 k.p.k może mieć w stosunku do niej zastosowanie. Podniosła też, że odesłanie do ustawy o IPN w zakresie udostępnienia informacji za czas od 1980 r. do 31 lipca 1990 r. nastąpiło bez uprzedniego stwierdzenia, że odnośnie jej osoby zostały wytworzone dokumenty przez organy bezpieczeństwa państwa określone w art. 5 ustawy o IPN, który to wymóg stanowi przesłankę zastosowania przepisów tej ustawy. A więc odesłanie organu jest ogólne, nieskonkretyzowane co do osoby i takie, które nie gwarantuje realnego uzyskania przez nią informacji. Zatem w jej ocenie nie zostało wykazane, że w konkretnym wypadku znajdują zastosowanie przepisy inne niż powołana ustawa o dostępie do informacji publicznej. Niezależnie od powyższego zauważyła, iż zarówno wydane decyzje, jak i pismo Dyrektora Biura Prokuratora Generalnego z dnia [...] września 2014 r. nie odpowiadają na zasadnicze pytanie z jej wniosku, tj. o podsłuch, chociaż art. 239 k.p.k i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych wyłączają niejawność.

Prokurator Generalny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 140/15 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymana nią w mocy decyzję poprzedzającą z dnia 26 września 2014 r.

Sąd w uzasadnieniu wyrok wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że czynności operacyjne są czynnościami niejawnymi z mocy prawa. Nie rozwinął jednak tego stwierdzenia, nie uzasadnił go, ani też nie powołał konkretnych przepisów prawa potwierdzających tę tezę. Trudno bowiem uznać za wystarczające stwierdzenie, że ograniczenie to wynika z przepisów ustaw regulujących działania poszczególnych służb, którym uprawnienia przyznano w tym zakresie.

W ocenie Sądu, organ nie przedstawił wystarczających argumentów i dowodów uzasadniających odmowę udostępnienia żądanych informacji, a powołanie się na ochronę informacji niejawnych bez wykazania, że żądane informacje rzeczywiście taki charakter mają, nie uzasadnia odmowy udostępnienia skarżącej żądanych informacji i wydanie decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu organ rozpatrując sprawę skarżącej nie wyjaśnił w sposób wystarczający stanu faktycznego i odmówił udostępnienia informacji publicznej, bez wykazania, czy w sprawie będzie miał zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej czym naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. Naruszenie to niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2718/15 oddalił skargi kasacyjne Prokuratora Generalnego i G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 140/15.

Prokurator Generalny, działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), (dalej: K.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku G. P. z dnia [...] grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie dotyczącym stosowania względem niej czynności operacyjno – rozpoznawczych, w tym kontroli operacyjnej, w okresie od [...] sierpnia 1990 r. do dnia dzisiejszego, w dniu [...] listopada 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że brak jest ustawowej definicji czynności operacyjno – rozpoznawczych oraz, że były one i są nadal podstawową forma działalności służb specjalnych. Stanowią one system niejawnych działań organów, prowadzonych zazwyczaj poza właściwym postępowaniem karnym. O ich niejawnym charakterze stanowią wskazane w uzasadnieniu decyzji ustawy o służbach mundurowych, które nie nakładają na te organy i Prokuratora Generalnego obowiązku o informowaniu o stosowaniu wobec określonej osoby czynności operacyjno – rozpoznawczych, w tym kontroli operacyjnej.

Klauzulą niejawności objęte są również wszelkie dane zawarte w rejestrach postanowień, pisemnych zgód, zarządzeń i wniosków prowadzonych przez Prokuratora Generalnego, dotyczących kontroli operacyjnej, co wynika z przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2013 r. w sprawie sposobu dokumentowania prowadzonej przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego kontroli operacyjnej oraz przechowywania i przekazywania wniosków i zarządzeń, a także przechowywania, przekazywania, przetwarzania i niszczenia materiałów uzyskanych podczas stosowania tej kontroli (Dz. U. z 2013 r. poz. 1048 z późn. zm. - § 3), rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 października 2011 r. w sprawie dokumentowania prowadzonej przez Centralne Biuro Antykorupcyjne kontroli operacyjnej, przechowywania i przekazywania wniosków, postanowień i zarządzeń oraz przechowywania, przekazywania, przetwarzania i niszczenia materiałów uzyskanych podczas stosowania tej kontroli (Dz. U. Nr 232, poz. 1379 z późn. zm. - § 4), rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 czerwca 2011 r. w sprawie sposobu dokumentowania prowadzonej przez Policję kontroli operacyjnej, przechowywania i przekazywania wniosków, zarządzeń i materiałów uzyskanych podczas stosowania tej kontroli, a także przetwarzania i niszczenia tych materiałów (Dz. U. Nr 122, poz. 697 z późn. zm. - § 2), rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 sierpnia 2011 r. w sprawie sposobu dokumentowania prowadzonej przez Straż Graniczną kontroli operacyjnej oraz przechowywania i przekazywania wniosków i zarządzeń, a także przechowywania i przekazywania wniosków i zarządzeń, a także przechowywania, przekazywania oraz przetwarzania i niszczenia materiałów pozyskanych podczas stosowania tej kontroli (Dz. U. Nr 201, poz. 1190 z późn. zm. - § 2), rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 kwietnia 2017 r. w sprawie dokumentowania kontroli operacyjnej prowadzonej przez Krajową Administracje Skarbową (Dz. U. z 2017 r. poz. 828 - § 5 ust. 1), rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie sposobu dokumentowania kontroli operacyjnej prowadzonej przez Służbę Kontrwywiadu Wojskowego oraz przechowywania i przekazywania wniosków i zarządzeń, przechowywania, przekazywania oraz przetwarzania i niszczenia materiałów uzyskanych podczas prowadzenia tej kontroli, a także wzoru druków i rejestrów (Dz. Nr 175, poz 1285 - § 4 ust. 2).

Prawo dostępu do informacji publicznej z mocy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Obowiązek ochrony informacji niejawnych powoduje, że wszelkie dokumenty odwołujące się do tego rodzaju informacji muszą mieć charakter niejawny.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (t.j. Dz. z 2016 r. poz. 1167 z późn. zm.) informacjami niejawnymi są informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłyby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wytwarzania. Uzupełnieniem tego przepisu jest art. 5 powołanej ustawy, w którym wyszczególnione zostały rodzaje informacji niejawnych. Przedstawiona w tym przepisie kwalifikacja odnosi się do skutków, jakie dla państwa może wywołać ujawnienie informacji niejawnej. Wszelkie urządzenia służące rejestracji dokumentów niejawnych są objęte ochroną wynikającą z przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych (art. 5 powołanej ustawy).

Udzielenie żądanej informacji wiązałoby się z koniecznością powołania danych zawartych w rejestrach prowadzonych przez Prokuratora Generalnego.

Udostępnienie informacji na podstawie dokumentów objętych ochroną może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy żądanie pochodzi od osoby dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych (art. 4 ust. 1 powołanej ustawy). Przepis ten nie dotyczy osób fizycznych, które nie wykonują obowiązków służbowych lub czynności zleconych w ramach umowy cywilnoprawnej w odpowiednich organów państwowych.

Wnioskodawczyni nie spełnia warunków, o których mowa powyżej, a żądane przez nią informacje korzystają z ochrony na podstawie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Prokurator Generalny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art 127 § 3 K.p.a. i art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w dniu [...] grudnia 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą:

1. uchylił zaskarżoną decyzję w całości,

2. odmówił udostępnienia informacji w zakresie dotyczącym stosowania względem G. P. czynności operacyjno – rozpoznawczych, w tym kontroli operacyjnej, w okresie od 2006 r. do dnia rozpoznania sprawy.

Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zasługuje na uwzględnienie i stwierdził, że dokonał wyczerpujących sprawdzeń posiadanych dokumentów w postaci prowadzonych przez Prokuratora Generalnego rejestrów postanowień, pisemnych zgód, zarządzeń i wniosków dotyczących kontroli operacyjnej. Z informacji uzyskanych z Biura [...] Prokuratury Krajowej wynika, że wszelkie urządzenia służące rejestracji tego typu czynności mają nadane klauzulę niejawności "poufne" oraz że dysponuje tymi rejestrami od 2006 r., zaś wcześniejsze rejestry powinny znajdować się w Kancelarii Tajnej Ministerstwa Sprawiedliwości. W związku z tym stwierdzić należy, że organ nie dysponuje wskazanymi rejestrami za okres od [...] sierpnia 1990 r. do końca 2005 r., a tym samym nie dysponuje informacją dotyczącą stosowania bądź niestosowania względem wnioskodawczyni czynności – operacyjno – rozpoznawczych, w tym czynności kontroli operacyjnej w tym czasie. Ponieważ zaskarżona decyzja obejmowała również okres, co do którego Prokuratura Krajowa nie dysponuje stosownymi dokumentami, naruszała ona art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wniosek w przedmiotowej sprawie dotyczy stosowania względnie niestosowania wobec wnioskodawczyni czynności kontroli operacyjnej, które stanowią system niejawnych działań ustawowo uprawnionych do tego organów prowadzących zazwyczaj poza procesem karnym, lecz najczęściej służących aktualnym lub przyszłym celom tego procesu i wykonywanych dla zapobiegania i zwalczania przestępczości. Należą do nich również czynności kontroli operacyjnej. W dalszej części uzasadnienia organ podał numery przepisów i tytuły aktów prawnych (ustaw i aktów wykonawczych), które w jego ocenie przesądzają o niejawnym charakterze tych czynności.

Informacjami niejawnymi w rozumieniu ustawy o ochronie informacji niejawnych są informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punku widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażenia (art. 1 ust. 1). Uzupełnieniem tego przepisu jest art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Udzielenie wnioskowanej informacji wiązałoby się z koniecznością powołania danych zawartych w niejawnych rejestrach prowadzonych przez Prokuratora Generalnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych w odpowiednich organach państwowych. Wnioskodawczyni nie spełnia zatem warunków uprawniających ja do uzyskania informacji na podstawie niejawnych dokumentów.

Każda informacja odnosząca się do realizacji czynności operacyjno – rozpoznawczych, w tym kontroli operacyjnej bądź informacja zaprzeczająca realizacji takich czynności pozostaje niejawna, gdyż jej przygotowanie wymaga posłużenia się objętymi klauzulą niejawności rejestrami, jakie zobowiązany jest prowadzić Prokurator Generalny.

Wskazać należy, że powołane wyżej akty prawne rangi ustawowej i podstawowej nakazują nadawanie wszelkim wnioskom o zastosowanie tych czynności klauzuli niejawności. Brak jest przy tym regulacji, które uprawniałyby organy do informowania ex post osoby, wobec której prowadzone były czynności operacyjno – rozpoznawczych, o ich zastosowaniu.

G. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Prokuratora Generalnego z [...] grudnia 2017 r. zarzucając, że została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, poprze niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak dokładnego i wyczerpującego rozpatrzenia sprawy. Podnosząc te zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że organ powinien wykazać, że dana informacja stanowi informację niejawną albowiem skutkuje szkodą dla Rzeczypospolitej Polskiej w razie jej ujawnienia, w przypadku zaś art 5 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych – wystąpienia konkretnego utrudnienia wykonywania zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli lub ściganie sprawców przestępstw i przestępstw skarbowych oraz organom wymiaru sprawiedliwości. W zaskarżonej decyzji pomimo szerokiego powołania się na przepisy dotyczące rejestrów konkretnych służb nie zostało wykazane, że wnioskowane informacje są informacjami niejawnymi materialnie, tj. że ich ujawnienie może spowodować powyżej określone skutki. Pokreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2718/15 wskazał podstawy prawne do udostępnienia informacji publicznej, tj. art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika a contario, iż informacje które nie skutkują szkodą dla Rzeczypospolitej Polskiej w razie ich ujawnienia nie są informacjami niejawnymi materialnie. Informacje takie podlegają więc ujawnieniu. Podnieść należy, że do informacji tych zaliczyć należy m.in. informacje dotyczące nieaktualnego podsłuchu. A zatem zarzucić należy niezasadność stanowiska organu i braku wykazania (Art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a.), że w zakresie przedmiotowego żądania informacyjnego może znajdować zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz, że żądane informacje są informacjami niejawnymi.

Prokurator Generalny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej zwanej "P.p.s.a.") lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Stosownie zaś do treści art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja z dnia [...] listopada 2017 r. podlegają uchyleniu, gdyż zasadne jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przede wszystkim art. 170 P.p.s.a. Przy czym wskazać należy, że skarżąca zamiast tego przepisu wskazała na naruszenie art. 190 P.p.s.a., który jest adresowany wyłącznie do sądu, któremu sprawa ostała przekazana do ponownego rozpoznania.

Wskazany powyżej przepis art. 170 zawiera zapis: orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast art. 153 P.p.s.a, stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także Sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie".

W rozpoznawanej sprawie organ nie zastosował się w żadnym zakresie do przesłanek wynikających z treści wyżej przytoczonych przepisów.

Sąd przypomina, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2015 r. wiążą organ w tej konkretnej sprawie.

Należy podkreślić, że również Sąd w składzie niniejszym, jest związany treścią wyżej wymienionego wyroku i zanim organ nie wykona wszystkich wskazań tego wyroku – nie można dokonać merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji.

Dlatego też organ obligowany jest ponownie rozpatrzyć sprawę przy uwzględnieniu oceny prawnej i wskazówek co do dalszego postępowania zawartych w cytowanym wyżej wyroku.

Konkludując, w ocenie Sądu, organ ponownie nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego i odmówił udostępnienia informacji publicznej, bez wykazania, czy w sprawie będzie miał zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona skarżąca powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał jedynie, że "dokonał wyczerpujących sprawdzeń posiadanych dokumentów (...)", jednakże nie podał szczegółowych informacji w tym zakresie.

Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Charakter decyzji nie zwalnia organu administracji od obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), całościowego wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym. Negatywne rozstrzygniecie wniosku powinno być szczególnie przekonywująco i jasno uzasadnione zarówno jeśli chodzi o rzetelne ustalenie faktów, jak i w odniesieniu do wykładni mających zastosowanie przepisów prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Wynikający z art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego nakazuje odnieść się do wszystkich zgromadzonych dowodów i wyjaśnić dlaczego organ odmawia im wiary. Nie jest spełnieniem reguł wynikających z art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., przemilczenie treści niektórych dowodów wynikających z akt sprawy.

Organ w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie wskazał na podstawie jakich dowodów wydał zaskarżoną decyzję.

Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Ustalenie stanu faktycznego nie może mieć charakteru hipotetycznego. Posłużenie się przez organ w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia nieostrym pojęciem [może budzić wątpliwości], nie może być uznane jako prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Treść tak sporządzonego uzasadnienia zawiera bowiem jedynie przypuszczenia organu co do jakości dowodów, a w konsekwencji co do faktów. W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Wszelkie niejasności, które ujawnią się co do podstawy faktycznej decyzji wskazują, że ustalenie stanu faktycznego nie nastąpiło prawidłowo.

Uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu, przez organ wydający ową decyzję, tytułu aktu prawnego, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem powyższych przepisów, a ich uzasadnienia nie spełniają warunków określonych w art. 107 § K.p.a.

Mając całokształt powyższych okoliczności na względzie Sąd orzekł jak wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 wyżej powołanej ustawy.