Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1235/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 22 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1354/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 12 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 8 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1354/21 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w Poznaniu z dnia 12 lipca 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

[...] reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego [...] – dalej: skarżąca, strona lub wnioskodawczyni - wniosła o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 rok.

Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w Turku decyzją z 25 lutego 2021 r., odmówił przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej i nałożył sankcję w wysokości [...] zł., oraz odmówił przyznania płatności redystrybucyjnej i nałożył sankcję w wysokości [...] zł.

Orzekając na skutek odwołania skarżącej decyzją z 12 lipca 2021 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1341, dalej: "ustawą o płatnościach"), jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej, będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności. Użyte w art. 8 ustawy o płatnościach pojęcie "posiadania" ma treść określoną w art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1963 r. (t.j. Dz.U. 2023 poz. 1610, dalej: "k.c."), a w temacie posiadania gruntów rolnych w rozumieniu przepisów o płatnościach istnieje już ugruntowana linia orzecznicza, z której wynika, że wolą ustawodawcy jest finansowe wspieranie rolników, którzy faktycznie uprawiają grunty rolne. Dla uzyskania wskazanych płatności należy rolniczo użytkować grunty rolne. Istotą płatności obszarowych jest przyznanie ich osobie, która rzeczywiście uprawia grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać i dokonuje swobodnie odpowiednich zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony. Posiadanie jest stanem faktycznym, a nie prawnym. Zasadniczym kryterium dla organu administracji przy dokonywaniu rozstrzygnięcia powinno być ustalenie, który z wnioskodawców na dzień 31 maja 2020 roku jak i całym okresie wegetacyjnym faktycznie władał przedmiotowa nieruchomością, nie tylko w sposób fizyczny, ale również czy miał swobodę podejmowania decyzji, co i kiedy uprawiać.

Organ II instancji uznał, że odwołująca starała się wykazać, że jest właścicielem opisywanych działek, nie zaś to, że jest ich faktycznym użytkownikiem. Natomiast w przypadku przyznania płatności nie jest istotny zarówno moment złożenia wniosku o przyznanie płatności jak również kto jest właścicielem deklarowanych terenów, a jedynie faktyczne władanie deklarowanymi gruntami. Organ zaznaczył przy tym, że jego zadaniem nie jest rozstrzyganie sporów między rolnikami, a jedynie ocena, czy odwołująca się spełnia warunki wynikające z przepisów.

Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższą decyzję WSA w Poznaniu ocenił, że organ przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775., dalej "k.p.a."/).

Sąd I instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestę stanowi to, czy skarżąca posiada grunty w znaczeniu ich rolniczego użytkowania, a więc dokonanie zasiewów, wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych, utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej, w tym także nawożenia, zbierania plonów czy decydowania o innym ich przeznaczeniu.

WSA wskazał, że obowiązującym stanie prawnym, pojęcie posiadanie gruntów rolnych należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Oznacza to, że można mieć tytuł prawny do gruntu rolnego, ale nie mieć uprawnienia do płatności oraz że można posiadać grunty rolne bez tytułu prawnego, a nawet w złej wierze i z tego tytułu mieć prawo do uzyskania płatności. Dodatkowo Sąd wskazał, że rolnik wnioskujący o płatność nie jest zobowiązany do bezpośredniej pracy na gruntach, tzn. nie musi stosownych czynności agrotechnicznych wykonywać osobiście, rzecz jednak w tym, by dokonywane były one w jego imieniu. W zależności od okoliczności, władanie gruntem może polegać także na zlecaniu osobom trzecim dokonania stosownych zabiegów, jednak istotne jest to, by rolnik wnioskujący o przyznanie płatności posiadał decyzyjność jak, co, gdzie i kiedy dany grunt zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe. Istotą płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje m.in. jakich i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych, podejmuje także decyzje o terminie zbioru plonów, itp.

W ocenie WSA w sprawie nie zostało wykazane, że beneficjentem płatności powinna być małoletnia skarżąca. Przedstawicielka ustawowa powołuje się na prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Turku z 18 grudnia 2019 r., [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po [...] oraz kwestionuje sporządzenie notarialnego testamentu, w dacie 08 lutego 2019 r., przez [...]Skarżąca dowodzi tego, że jest właścicielem opisywanych działek, nie zaś tego, że jest ich faktycznym użytkownikiem. Przedstawicielka ustawowa małoletniej przyznała, że nie miała szczegółowej wiedzy odnośnie wszystkich działek uprawianych przez [...] i wypełniając wniosek korzystała z pomocy pracowników Ośrodka Doradztwa Rolniczego (ODR) i ARiMR w Turku. Osoba która nie ma wiedzy o ilości i położeniu działek - nie użytkuje ich rolniczo.

Małoletnia skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu, żądając także zasądzenia na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów udzielonej skarżącej z urzędu pomocy prawnej, nieopłaconych w całości ani w części, wg norm przepisanych oraz zrzekła się rozprawy.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez tj.:

1) art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w efekcie czego Sąd I instancji błędnie przyjął, iż organy administracyjne w sposób wystarczający i należyty ustaliły stan faktyczny sprawy, w tym w zakresie kwestii użytkowania gruntów rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492., dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 §1 i 2 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez WSA naruszenia przez organy administracji publicznej naruszeń przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie; naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach w zw. z art. 6-8 k.p.a. i art. 78 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie, które polegały przede wszystkim na nierozpatrzeniu całego materiały dowodowego, jak również w rozstrzyganiu wszelkich wątpliwości na niekorzyść strony, co spowodowało naruszenie zasady prawdy obiektywnej, która obliguje organ do działań zmierzających do wyjaśnienia w pełni stanu faktycznego sprawy, przeprowadzaniu dowodów mogących przyczynie się do wyjaśnienia sprawy;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom wskazanym w tym przepisie i niedoniesienie się w ogóle do przyczyn uznania zasadności nałożenia na skarżącą sankcji oraz ich wysokości.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej przedstawił argumentację oraz stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej, bowiem strona przeciwna w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności ustosunkowania się wymagał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności. Skarżąca upatruje naruszenia omawianego przepisu w niedoniesieniu się przez Sąd I instancji do przyczyn uznania zasadności nałożenia sankcji oraz ich wysokości.

Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Przepis ten stanowi normatywny wzorzec kontroli wydawanych przez sądy administracyjne wyroków pod kątem, czy sporządzone przez nie uzasadnienia zawierają konieczne elementy, o których mowa w tym przepisie, a nie – zasadności przeprowadzonej przez sąd instancji kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdy treść uzasadnienia wyroku jest na tyle niezrozumiała, że nie pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej, to wówczas przepis ten może stanowić samodzielną podstawę zarzutu procesowego zmierzającego do zakwestionowania ustaleń faktycznych (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, opubl. w orzeczeniach.nsa.gov.pl).

Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie – uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera konieczne elementy o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a.. Jest ono wewnętrznie spójne oraz wyjaśnia w sposób zwięzły i jasny podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. Trzeba wyraźnie stwierdzić, że Sąd I instancji odniósł się jednoznacznie do i przekonywująco do kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą w zakresie podstaw odmowy przyznania wnioskowanych płatności, wskazując jako zasadniczy powód – brak faktycznego użytkowania deklarowanymi gruntami rolnymi. Natomiast zasadność nałożenia sankcji i ich wysokość wynika w sposób jednoznaczny z przepisów obowiązującego w tej materii prawa. Zgodnie z art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. Dodatkowo kara administracyjna nie może przekroczyć 100% kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony. W rozpoznawanej sprawie zmniejszenie płatności wyliczone jako 1,5-krotność stwierdzonej różnicy przekracza powierzchnię stwierdzoną do płatności. W tej sytuacji organ zobligowany był do odmowy płatności i naliczenia kary administracyjnej.

Nieodniesienie się przez Sąd I instancji do tej kwestii nie ma istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż nałożenie kary administracyjnej w stanie faktycznym sprawy stanowi obligatoryjny element decyzji.

Zarzuty ujęte w punktach 1-3 petitum skargi kasacyjnej są całkowicie chybione, skarżąca kasacyjnie nie zauważa jednak tego, że posiadanie w rozumieniu przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie jest pojęciowo tożsame z pojęciem posiadania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Zasadnie wskazał Sąd I instancji, że aby zostać beneficjentem pomocy w ramach płatności, nie wystarczy być posiadaczem (samoistnym) działek w rozumieniu k.c., ale należy je również rolniczo użytkować. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność oraz czy utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami użytkując rolniczo. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że obowiązującym stanie prawnym, posiadanie gruntów rolnych należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Oznacza to, że można mieć tytuł prawny do gruntu rolnego, ale nie mieć uprawnienia do płatności oraz że można posiadać grunty rolne bez tytułu prawnego, a nawet w złej wierze i z tego tytułu mieć prawo do uzyskania płatności. Dodatkowo należy wskazać, że rolnik wnioskujący o płatność nie jest zobowiązany do bezpośredniej pracy na gruntach, tzn. nie musi stosownych czynności agrotechnicznych wykonywać osobiście, rzecz jednak w tym, by dokonywane były one w jego imieniu. W zależności od okoliczności, władanie gruntem może polegać także na zlecaniu osobom trzecim dokonania stosownych zabiegów, jednak istotne jest to, by rolnik wnioskujący o przyznanie płatności posiadał decyzyjność jak, co, gdzie i kiedy na dany grunt zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe. Istotą płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje m.in. jakich i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych, podejmuje także decyzje o terminie zbioru plonów.

Należy przy tym zaznaczyć, że to producent rolny musi wykazać, iż faktycznie posiadał w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, grunty rolne deklarowane do płatności.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Zgodnie z ustępem 2 tego przepisu w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Natomiast zgodnie z ustępem 3 tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego kwestionowanie ustaleń organów administracyjnych powinno odbywać się w połączeniu ze zwiększoną aktywności strony tego powstępowania, która zamierza kwestionować te ustalenia. A to ze względu na specyfikę postępowania prowadzonego przez ARiMR, a w tym, iż zobowiązanie organu do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego z art. 77 § 1 k.p.a. jest ograniczone do obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia tego materiału a zawarta w art. 7 k.p.a. zasada prawy obiektywnej jest ograniczona poprzez odejście od obowiązku organu podejmowania z urzędu wszelkich kroków co do zebrania materiału dowodowego poprzez przeniesienie ciężaru dowodu na osobę, która z tego faktu wywodzić będzie korzystne dla niej skutki prawne. Ze względu na to, że ciężar dowodu spoczywał na skarżącej, co wynika z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, powinna ona w postępowaniu administracyjnym przedstawić określone wnioski dowodowe mające potwierdzić posiadanie gruntów w znaczeniu ich rolniczego użytkowania. Skarżąca takich dowodów nie przedstawiła.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, mając na uwadze stan majątkowy i sytuację życiową strony. Skarżąca jest osobą małoletnią, której przyznano prawo pomocy w zakresie całkowitym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku ustanowionego dla skarżącej pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż o przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia orzeka w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 1 pkt 8 p.p.s.a.) albo wojewódzki sąd administracyjny, w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a.)