Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 988/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 zzs4
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 98 ust. 1, 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 3 i 4, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: par. 36 ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 6 pkt 2, par. 55, par. 56, par., 57
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 14 października 2022 r. nr GN-III.7581.51.2022.AW w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod budowę drogi oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 14 października 2022 r. nr GN-III.7581.51.2022.AW Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu odwołań Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego oraz M.S., utrzymał w mocy decyzję Starosty Piotrkowskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z 27 stycznia 2022 r., w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod budowę drogi.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z 3 czerwca 2020 r. M.S. zwróciła się do organu o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w P. przy ul. [...].

Postanowieniem z 9 lipca 2020 r. Wojewoda Łódzki wyznaczył Starostę Piotrkowskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do prowadzenia przedmiotowej sprawy.

Decyzją z 2 lutego 2021 r. Starosta Piotrkowski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, ustalił na rzecz M.S. odszkodowanie za przejęte pod drogę publiczną działki, do którego wypłaty zobowiązał Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego.

Decyzją z 28 kwietnia 2021 r. Wojewoda Łódzki uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z 27 stycznia 2022 r. Starosta Piotrkowski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 98 ust. 3 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.g.n.") oraz art. 104 k.p.a., ustalił na rzecz M.S. odszkodowanie za przejęte pod drogę publiczną działki, do którego wypłaty zobowiązał Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż podstawę do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość stanowił operat szacunkowy z 29 listopada 2021 r. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość prawa własności części nieruchomości gruntowej wraz z częściami składowymi: naniesieniami budowlanymi i naniesieniami roślinnymi, składającej się z działek gruntu oznaczonych numerami: [...], [...], [...] o pow. 0,1948 ha, w łącznej wysokości 141 022,00 zł.

Od powyższej decyzji odwołał się Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego oraz M.S.

Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego zakwestionował sporządzony w sprawie operat szacunkowy z 29 listopada 2021 r., wskazując iż "zastrzeżenia budzą ustalone wartości za stopień zużycia naniesień budowlanych, a także za nasadzenia roślinne". Ponadto zdaniem odwołującego "nie uległ zmianie wskaźnik oceny stanu rośliny, określony indywidualnie według stanu na dzień 24.09.2014 r. i aktualnej wartości. Pozostał ten sam wskaźnik oceny w operatach wykonanych w 2020 r. i 2021 r., co jest niezrozumiałe". Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego zakwestionował przypisane przez rzeczoznawcę majątkowego oceny w zakresie cech rynkowych wycenianej nieruchomości, jak również rozszerzenie analizy rynku na rynek regionalny.

M.S. w odwołaniu wskazała natomiast na wadliwą metodykę sporządzenia operatu szacunkowego, wynikającą z błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego. Jej zdaniem rzeczoznawca majątkowy celem określania wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania powinien określić wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania, określić wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia oraz dokonać porównania tych dwóch wartości w aspekcie ustalenia, czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (drogowe) nie skutkuje zwiększeniem wartości, a większą z tych dwóch wartości wskazać, jako wartość rynkową nieruchomości, będącą podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania.

Powołaną na wstępie decyzją z 14 października 2022 r. Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 - dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że decyzją z 24 września 2014 r. nr IMG.6831.40.2014 Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego zatwierdził na wniosek M.S. podział nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. W wyniku podziału powstały między innymi działki: nr [...] o pow. 0,0526 ha, nr [...] o pow. 0,1384 ha i nr [...] o pow. 0,0038 ha, wydzielone pod drogi publiczne. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ulic [...], [...], [...] w P., zatwierdzonym uchwałą nr VII/130/11 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 30 marca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 171 z dnia 13 czerwca 2011 poz. 1704) działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 1 KDZ (ulica klasy zbiorczej), działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 8 KDD (ulica klasy dojazdowej), działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 1 KDL (ulica klasy lokalnej). Wspomniane wyżej działki stały się z mocy prawa własnością Gminy Miasto Piotrków Trybunalski, co nie jest kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

W dalszej kolejności organ drugiej instancji zwrócił uwagę na regulacje art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 1 u.g.n. i stwierdził, że przed wszczęciem niniejszego postępowania nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 555, dalej w skrócie "rozporządzenie"). Dla potrzeb postępowania odszkodowawczego na zlecenie organu sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego Z.K. operat szacunkowy z 29 listopada 2021 r., który został dopuszczony jako dowód w sprawie i stanowił podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania należnego byłemu właścicielowi gruntu. W sprawie niesporne jest, że szacowane działki znajdują się na terenach przestrzeni dróg publicznych. Takie ich przeznaczenie ustalone zostało miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w 2011 r. Zastosowanie w sprawie znajduje zatem § 36 ust. 4 w związku z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia. W tych okolicznościach organ za niezasadny uznał zarzut byłej właścicielki o konieczności ustalenia wartości nieruchomości przy przyjęciu innego przeznaczenia nieruchomości. Przeznaczenie spornego gruntu zostało prawidłowo ustalone przez biegłego w operacie szacunkowym z 29 listopada 2021 r. Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod drogę, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W operacie rzeczoznawca majątkowy określił wartość odtworzeniową przedmiotowej nieruchomości - oddzielnie określono wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. W piśmie z 12 sierpnia 2022 r. wyjaśnione zostało, iż na badanym rynku brak jest transakcji drogowych podobnych do wycenianej nieruchomości, z podobnymi naniesieniami budowlanymi i roślinnymi, dlatego niemożliwe było określenie jej wartości rynkowej. Na terenie miasta Piotrkowa Trybunalskiego zanotowano tylko kilka transakcji dotyczących niezabudowanych nieruchomości przeznaczonych pod drogi lub pod ich poszerzenie, posiadających podobne cechy do nieruchomości wycenianej. Dla lepszego zobrazowania tego rynku oraz lepszego zobiektywizowania wyceny obszar analizy rozszerzono na miasta ościenne o podobnych uwarunkowaniach rynku. Jak wskazano w piśmie z 26 maja 2022 r. zgodnie z zasadami wyceny przy ubogim rynku lokalnym należy go rozszerzyć, aby analiza rynku była pełniejsza, a wycena nie budziła wątpliwości. Rozszerzenie obszaru badanego rynku na podobne miasta powiatowe pozwoliło na zastosowanie do wyceny metody korygowania ceny średniej, która bardziej oddaje zachowania rynku i jest bardziej wiarygodna. Takie działanie rzeczoznawcy majątkowego uznać należy za uprawnione w świetle przepisu § 36 ust. 2 rozporządzenia. Do biegłego należy określenie rynku miarodajnego dla szacowanej nieruchomości, a wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły. Jeżeli zatem w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku, dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego, brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń biegłego w tym zakresie. Do wyłącznej kompetencji rzeczoznawcy należy również dobór transakcji porównawczych. Powinien on jednak wykazać, że są to "nieruchomości podobne" do wycenianej.

Wojewoda podkreślił, że transakcje drogowe uznane za podobne zostały przedstawione w tabeli na stronie 27 opinii. Średnia cena wyselekcjonowanego zbioru wynosi 47,33 zł/m2 w przedziale cen jednostkowych od 28,17 zł/m2 do 70,00 zł/m2. Biegły w piśmie z 12 sierpnia 2022 r. wyjaśnił, iż nieruchomości przyjęte do porównań posiadają takie samo przeznaczenie, są tego samego rodzaju i mają taki sam sposób użytkowania jak nieruchomość wyceniana. W myśl art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Na podstawie przeprowadzonej analizy cech i cen nieruchomości podobnych, będących przedmiotem obrotu, biegły ustalił, iż cechami rynkowymi, które mają wpływ na wartość nieruchomości przeznaczonych pod drogi są: lokalizacja (40%), dostępna infrastruktura techniczna (20%) oraz rodzaj gruntów przyległych (40%). Wagi poszczególnych cech określono na podstawie analizy rynku i badania preferencji nabywców. Trend czasowy określono jako równy zero. Organ zaznaczył, iż ocena operatu szacunkowego nie jest możliwa, jeśli miałaby wkraczać w sferę wiadomości specjalnych. Wiadomością specjalną jest np. dobór cech rynkowych (atrybutów) i ocena nieruchomości przez ich pryzmat.

Jak stwierdził organ drugiej instancji lokalizacja przedmiotowej nieruchomości została określona jako korzystna, co oznacza nieruchomość położoną w strefie pośredniej w terenach średniej intensywności. Podobną ocenę otrzymała cecha opisana jako dostępna infrastruktura techniczna. Zgodnie z tabelą zawartą na stronie 23 "Stopnie cech różnicujących" ocena korzystna w zakresie analizowanej cechy oznacza, iż na dzień 24 września 2014 r. przedmiotowa nieruchomość posiadała dostęp do infrastruktury technicznej w postaci wodociągu, energii elektrycznej oraz kanalizacji. Cecha "rodzaj przeważających gruntów przyległych" oceniona została na poziomie najwyższym, oznaczającym obszar o przeważającym przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym i usługowym. Jak wyjaśnił Z.K. w piśmie z 26 maja 2022 r., z planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż grunty przyległe stanowią niemal w całości grunty przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, "a tylko w minimalnej, północnej części nieprzekraczającej nawet 5% są to grunty o przeznaczeniu jako łąki".

W ocenie Wojewody przedstawiony w operacie opis nieruchomości wycenianej pod względem cech rynkowych, uzupełniony pismem z 26 maja 2022 r., pozwala na weryfikację przypisanych przez biegłego ocen. Wartość 1 m2 gruntu wyliczono na poziomie 57,51 zł, zaś wartość rynkowa gruntu wyniosła 112 030 zł. Dokonana analiza operatu szacunkowego nie wykazała nieprawidłowości w zakresie dokonanych przez biegłego obliczeń. Z dokumentacji sprawy wynika, iż na wycenianej nieruchomości w dniu wydania decyzji podziałowej znajdowały się naniesienia budowlane takie jak: skrzynka elektryczna, ogrodzenie z siatki metalowej oraz altana o powierzchni zabudowy 11,73 m2. Wartość odtworzeniową ww. naniesień określono w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką szczegółową. Jak wyjaśniono w piśmie z 12 sierpnia 2022 r., przy użyciu techniki szczegółowej koszty odtworzenia albo koszty zastąpienia określa się na podstawie ilości niezbędnych do wykonania robót budowlanych oraz cen jednostkowych tych robót oraz uwzględnia się koszty dokumentacji i nadzoru. Zastosowanie techniki szczegółowej jest najbardziej szczegółową i dokładną techniką, najbardziej oddającą charakter, rodzaj i wielkość danego naniesienia budowlanego. Stan techniczny ogrodzenia rzeczoznawca ocenił jako średni, stopień zużycia określił na poziomie 30%. Wartość odtworzeniową ogrodzenia z siatki metalowej wyniosła 6 147 zł. Stan techniczny skrzynki elektrycznej biegły ocenił jako dobry, stopień zużycia technicznego na poziomie 5%. Wartość odtworzeniowa ww. naniesienia odpowiada kwocie 1 263 zł. Stan techniczny altany oceniono jako zły, stopień zużycia technicznego w dniu wydania decyzji podziałowej wynosił 60%. Wartość altany określono na poziomie 5 458 zł. Wartość drzew owocowych (12 sztuk śliwy) określono zgodnie z metodą opracowaną przez K.Z., opublikowaną przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych jako wydanie 3 "Szacowanie wartości ogrodniczych plantacji kultur wieloletnich" (aktualizacja na 2020 rok). Wartość drzew i krzewów ozdobnych określono zgodnie z metodą przedstawioną w publikacji fachowej "Określanie wartości roślin ozdobnych" opracowanej przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w Bydgoszczy. Wartość rośliny ozdobnej stanowi iloczyn wartości bazowej rośliny odczytanej z tabel, współczynnika uwzględniającego koszt pielęgnacji oraz wskaźnika oceny stanu rośliny. Łączna wartość wszystkich naniesień roślinnych, znajdujących się na wycenianej nieruchomości, wyniosła 16 124 zł.

Wojewoda Łódzki odnosząc się do zarzutu Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego dotyczącego wskaźnika oceny stanu roślin stwierdził, że według wyjaśnień rzeczoznawcy wartość nieruchomości została określona na dzień 24 września 2014 r., wskaźnik oceny stanu roślin powinien więc być określony właśnie na tę datę, dlatego jest on taki sam w operatach wykonanych w 2020 r. i w 2021 r. W ocenie organu odwoławczego opisany w operacie szacunkowym stan zagospodarowania spornego terenu znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, w tym m. in. w: protokole z oględzin nieruchomości, przeprowadzonych przez organ I instancji 8 października 2021 r., protokole z oględzin z 22 listopada 2021 r., przeprowadzonych przez rzeczoznawcę majątkowego, operacie szacunkowym z 24 kwietnia 2015 r. Podkreślić należy, iż obecny podczas oględzin nieruchomości 8 października 2021 r. przedstawiciel Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego nie wniósł uwag co do ustalonego stanu zagospodarowania nieruchomości. Na żadnym etapie postępowania nie zostały też przedłożone przez Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego jakiekolwiek dokumenty, które podważyłyby dokonane wówczas ustalenia.

Wojewoda uznał operat szacunkowy z 29 listopada 2021 r. za rzetelny, sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Pisma rzeczoznawcy majątkowego z 26 maja 2022 r. i z 12 sierpnia 2022 r. stanowią logiczne uzupełnienie operatu szacunkowego. Opinia może stanowić wiarygodny dowód, na podstawie którego można ustalić odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Rzeczoznawca w zgodzie z wymogami § 55 i § 56 rozporządzenia umieścił w operacie wszystkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości. Opinia zawiera dane niezbędne do tego, ażeby ocenić jej rzetelność i adekwatność do okoliczności sprawy. Operat został przez rzeczoznawcę majątkowego podpisany, zamieszczona została data i pieczęć rzeczoznawcy. Biegły racjonalnie wyjaśnił przedmiot, zakres i cel wyceny, podstawy formalne i materialnoprawne opracowania operatu szacunkowego, określił daty istotne dla operatu szacunkowego, szczegółowo opisał przedmiot wyceny, przedstawił sposób wyceny. W końcowej części operatu przedstawił stosowne wnioski oraz ich uzasadnienie, zamieścił klauzule i zastrzeżenia. Wobec braku wątpliwości co do metodologii, czy sformułowanych przez rzeczoznawcę wniosków, nie było zasadne występowanie do organizacji zawodowej rzeczoznawców o dokonanie oceny prawidłowości operatu szacunkowego z 29 listopada 2021 r., czy zlecenie wykonania kolejnego operatu innemu rzeczoznawcy majątkowemu.

Reasumując Wojewoda Łódzki stwierdził, iż Starosta Piotrkowski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, prawidłowo jako podstawę do ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, oznaczoną jako działki nr [...], [...], [...] przyjął wartość nieruchomości, wyliczoną w operacie szacunkowym z 29 listopada 2021 r.

Powyższą decyzję Wojewody Łódzkiego M.S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Zdaniem autorki skargi sporządzony dla potrzeb rozpatrywanej sprawy operat szacunkowy jest wadliwy, ponieważ rzeczoznawca nie uwzględnił przy wycenie nieruchomości zasady korzyści. W przeprowadzonym postępowaniu wadliwa jest metodyka sporządzenia operatu przyjęta przez rzeczoznawcę, wynikająca z wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego. Rzeczoznawca w złożonym operacie opisał stan techniczny i prawny nieruchomości. Dokonał ustaleń w zakresie przeznaczenia nieruchomości wskazując, że w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z 24 września 2014 r. działka była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego według stanu na dzień 24 września 2014 r. wskazywało, iż przedmiotowe działki położone były na terenie oznaczonym symbolem 1 KDZ (teren ulicy klasy zbiorczej), 8 KDD (teren ulicy klasy dojazdowej), 1 KDL (teren ulicy klasy dojazdowej). Wobec powyższego biegły przyjął, że skoro działki przeznaczone są pod tereny drogowe i zostały wywłaszczone pod budowę drogi, nie ma konieczności zweryfikowania, czy nastąpiło w tym wypadku zwiększenie wartości tej nieruchomości, by móc zastosować zasadę korzyści wynikającą z art. 134 u.g.n. Dalej zastosował przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia i ustalił wartość nieruchomości, przyjmując do celów sporządzenia operatu obrót nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi w planie zagospodarowania przestrzennego na cele drogowe z terenu województwa łódzkiego. Do wyceny wskazanych gruntów rzeczoznawca majątkowy przyjął podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, która jego zdaniem najdokładniej oddaje zachowania i mechanizmy badanego rynku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednak, że nie można uznać, iż w stosunku do każdej nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne, prawidłowe jest uwzględnienie cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. W wyroku z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1394/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przystępując do sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. Od wyniku tego badania zależeć będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem zasady korzyści. W przypadku wyceny nieruchomości wywłaszczanych w celu realizacji inwestycji drogowych, co do zasady, badanie polegać będzie na dokonaniu porównania poziomu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości, których przeznaczenie jest zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości wywłaszczanej, z poziomem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Od wyniku tego porównania z kolei zależeć bowiem będzie zastosowanie odpowiedniego trybu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem ww. zwiększenia (zasada korzyści). Informacja na temat procesu dochodzenia do wyboru sposobu wyceny, tj. przeprowadzonego badania, powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści operatu szacunkowego. Zdaniem skarżącej w dacie wywłaszczenia sposób wykorzystywania nieruchomości był inny niż cel wywłaszczenia, a zatem wartość nieruchomości powinna była być przyjęta w wysokości korzystniejszej dla właściciela. Ma to odzwierciedlenie w treści operatu szacunkowego z 29 listopada 2021 r., gdzie biegły wskazał, iż średnia cena jednostkowa niezabudowanych gruntów na terenie Piotrkowa Trybunalskiego oscyluje w przedziale od 50 zł/m2 do 150 zł/m2 natomiast ceny gruntów nabywanych pod drogi na analizowanym rynku zawierają się w cenie od 28 zł/m2 do 70 zł/m2. Brak w operacie szacunkowym przeprowadzenia przez biegłego postępowania pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem zasady korzyści nosi cechy dowolności, co nie pozwala na wykorzystanie tego dowodu jako dokumentu stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że przedmiotowe nieruchomości w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego zatwierdzającej podział, miały drogowe przeznaczenie w dokumencie planistycznym. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Nr VII/130/11 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 30 marca 2011 r., działki nr [...], [...] i [...] położone są na obszarze oznaczonym odpowiednio symbolami 1KDZ (ulica klasy zbiorczej), 8KDD (ulica klasy dojazdowej) i 1KDL (ulica klasy lokalnej). Jednak to nie w wyniku wydania decyzji podziałowej ww. działki zostały przeznaczone pod drogę, przeznaczenie takie zostało już wcześniej ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. Jak wprost wynika z art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględnia m.in. przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. Przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego dla ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości, jako nieruchomości podobnych, gruntów przeznaczonych pod drogi, było działaniem prawidłowym. Nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, m.in. ze względu na jej przeznaczenie (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z uwagi na to, iż przeznaczenie wydzielonej pod drogę działki jest tożsame z celem jej przejęcia przez Miasto P, zastosowania w sprawie nie mogły mieć przepisy art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. Uregulowaną w nich tzw. "zasadę korzyści" stosuje się wtedy, gdy przedmiot wyceny, w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział, posiadał inne przeznaczenie planistyczne niż drogowe, tj. zgodne z celem wywłaszczenia. Wojewoda Łódzki dokonał oceny operatu szacunkowego z 29 listopada 2021 r. w granicach wyznaczonych przez obowiązujące przepisy. Zdaniem organu odwoławczego ww. dokument jest logiczny, kompletny i może stanowić dowód w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. W trakcie postępowania odwoławczego rzeczoznawca majątkowy złożył logiczne i rzeczowe wyjaśnienia, stanowiące uzupełnienie sporządzonej przez niego opinii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 22 lutego 2023 r., niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 19 stycznia 2023 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczeń skarżącej i uczestnika postępowania o możliwościach technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 22 lutego 2023 r.

Wymagany przy tym, przywołaną wyżej uchwałą NSA, standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 19 stycznia 2023 r.), z czego jednak nie skorzystały.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procesowymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Piotrkowskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod budowę drogi stwierdził, że zostały one wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W kontrolowanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ocena, czy organy obu instancji prawidłowo ustaliły na rzecz skarżącej odszkodowanie za nieruchomości wydzielone pod budowę drogi w oparciu o sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego Z.K. z 29 listopada 2021 r.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 1899). Zgodnie z brzmieniem art. 98 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3). Po myśli art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126. Stosownie zaś do treści art. 130 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (ust. 2). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.).

Zgodnie z brzmieniem § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 555) wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4). W rozumieniu § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności: przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości.

Według § 55 rozporządzenia operat szacunkowy przedstawia postępowanie, o którym mowa w art. 4 pkt 6 ustawy (ust. 1). Operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego (ust. 2). Według § 56 ust. 1 rozporządzenia w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: pkt 1 - określenie przedmiotu i zakresu wyceny; pkt 2 - określenie celu wyceny; pkt 3 - podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; pkt 4 - ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; pkt 5 - opis stanu nieruchomości; pkt 6 - wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; pkt 7 - analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; pkt 8 - wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; pkt 9 - przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Kwotę wartości nieruchomości wyraża się w pełnych złotych. Kwotę wartości nieruchomości można wyrazić w zaokrągleniu do tysięcy złotych, jeżeli nie zniekształca to wyniku wyceny (ust. 2). W operacie szacunkowym zamieszcza się także stosowne klauzule wskazujące na szczególne okoliczności dotyczące wyceny nieruchomości (ust. 3). Do operatu szacunkowego dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu (ust. 4). Operat szacunkowy zawiera podpis rzeczoznawcy majątkowego, który go sporządził, oraz naniesione w formie nadruku lub pieczątki imię i nazwisko oraz numer uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, a także datę jego sporządzenia (§ 57 ust. 1).

Z zebranego w sprawie kompletnego i prawidłowo ocenionego przez organy obu instancji materiału dowodowego wynika, że decyzją z 24 września 2014 r. Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, na wniosek M.S., zatwierdził podział nieruchomości nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 0,6643 ha położonej w P. przy ul. [...]. Na skutek podziału nieruchomości nr [...] powstało osiem działek z czego trzy działki przeznaczono pod drogę publiczną: nr [...] - o pow. 0,0526 ha (1KDZ - ulica klasy zbiorczej), nr [...] - o pow. 0,1384 ha (8KDD - ulica klasy dojazdowej) i nr [...] (1KDL - ulica klasy lokalnej) - o pow. 0,0038ha, które z mocy prawa przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego. Drogowy charakter tych działek, czy też mówiąc inaczej drogowe przeznaczenie działek w dacie zatwierdzenia podziału nie budzi wątpliwości, jako że wynikało wprost z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ulic [...], [...], [...] w P., zatwierdzonego uchwałą nr VII/130/11 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z 30 marca 2011 r. (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego nr 171 z 13 czerwca 2011 r.). Po wydaniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości strony prowadziły rokowania celem ustalenia wysokości odszkodowania za wspomniane wyżej nieruchomości, które nie przyniosły oczekiwanego rezultatu. Wobec powyższego skarżąca wnioskiem z 3 czerwca 2020 r. zwróciła się do organu o ustalenie odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi. Z zebranego w sprawie materiału aktowego wynika nadto, że w toku niniejszego postępowania sporządzone zostały dwa operaty szacunkowe – rzeczoznawcy R.K. i Z.K., w sprawie ustalenia odszkodowania dwukrotnie orzekały organy obu instancji. Pierwszy z operatów, sporządzony 28 września 2020 r. przez R.K. nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania w drodze decyzji, ponieważ Wojewoda Łódzki decyzją z 28 kwietnia 2021 r. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z 2 lutego 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, kwestionując jego wartość dowodową. Nadto w zebranym materiale dowodowym brakowało dokumentacji związanej z prowadzeniem negocjacji pomiędzy zainteresowanymi podmiotami oraz sporządzonych dotychczas operatów szacunkowych, co organ uzupełnił w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Sporządzony 29 listopada 2021 r. dla potrzeb rozpatrywanej sprawy operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego Z.K. został oceniony przez organy obu instancji zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i uznany za wiarygodny dowód w sprawie, który może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Stanowisko organów orzekających w tym zakresie zasługuje na pełną aprobatę. Lektura wspomnianego dokumentu pozwala stwierdzić, że jest on poprawny, czytelny, logiczny, nie zawiera błędów czy niejasności, pozwala krok po kroku prześledzić i zrozumieć tok rozumowania biegłego w procedurze wyceny nieruchomości. Posiada on wszystkie elementy wymagane przepisami § 55, 56, i 57 rozporządzenia. Przedmiotem badania rzeczoznawcy majątkowego zgodnie z wymogami § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządze.nia były transakcje nieruchomościami drogowymi z rynku lokalnego – miasta P. (kilka transakcji), rozszerzone o miasta ościenne o podobnych uwarunkowaniach rynku (rynek powiatowy), co jest zgodne z wymogami § 36 ust. 2 rozporządzenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że § 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji, wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13, z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, z 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi przy tym wątpliwości, że zwrot "chyba, że" oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Dopiero zatem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się ponadto, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Dopiero jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1642/11, z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15 oraz z 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4132/18 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1751/16, z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1583/17, z 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 830/17 oraz z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2252/17 i I OSK 2253/17 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe unormowania oraz cel wyceny rzeczoznawca prawidłowo przeprowadził analizę rynku nieruchomości drogowych i na tej podstawie ustalił, że ceny podobnych gruntów nabywanych pod drogi na analizowanym rynku zawierały się w przedziale od 28,17 zł/m2 do 70 zł/m2, średnio 47,33 zł/m2 i są one zazwyczaj niższe od cen gruntów przyległych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Przeprowadzona analiza wykazała, że ceny gruntów nabywanych pod drogi nie zależą od ich powierzchni, a zależą przede wszystkim od ich lokalizacji, charakteru gruntów przyległych i dostępnej infrastruktury technicznej. Analiza rynku tego typu nieruchomości w ościennych miastach o podobnych uwarunkowaniach rynku wykazała, że ich ceny kształtują się na podobnym poziomie. Biegły w tabeli zestawił 16 transakcji nieruchomości gruntowych przyjętych do analizy, a następnie szczegółowo uzasadnił zastosowane podejście, metody i techniki szacowania. W tym zakresie biegły zgodnie z art. 135 u.g.n. określił wartość odtworzeniową nieruchomości. Rzeczoznawca podkreślił, że przy określaniu wartości odtworzeniowej, oddzielenie określa się wartość gruntu stosując art. 134 ust. 2-4 u.g.n. i oddzielenie wartość jego części składowych. Przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia. Do wyceny nieruchomości biegły przyjął transakcje dotyczące nabywania działek gruntu przeznaczonych pod drogi według stanu na dzień 24 września 2014 r. i aktualnej wartości stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Do dalszej analizy rzeczoznawca wyselekcjonował 11 transakcji, które zobrazował w tabeli. Wyjaśnił przy tym, że wpływ na taki wybór miał przede wszystkim cel wyceny, przeznaczenie nieruchomości, obowiązujące przepisy, charakter rynku gruntów nabywanych pod drogi. Biegły określił współczynniki korygujące, cechy rynkowe i stopnie cech różnicujących (lokalizacja - 40 %, dostępna infrastruktura - 20 %, rodzaj gruntów przyległych - 40%. Wyliczona przezeń wartość 1m2 gruntu – 57,51 zł mieści się w przedziale cen uzyskiwanych za transakcje nieruchomościami drogowymi. Mając zatem na względzie, że powierzchnia działek wynosi 1948 m2, wartość wycenianej nieruchomości określono na kwotę 112 029,48 zł. Wartość drzew owocowych rzeczoznawca ustalił zgodnie z metodą opracowaną przez K.Z., opublikowaną przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych jako wydanie 3 "Szacowanie wartości ogrodniczych plantacji kultur wieloletnich" aktualizacja na rok 2020. Wartość drzew i krzewów ozdobnych określono zgodnie z metodą przedstawioną w publikacji fachowej "Określanie wartości roślin ozdobnych" opracowanej przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w Bydgoszczy. Łączna wartość wszystkich naniesień roślinnych znajdujących się na nieruchomości wynosi 16124 zł. Wartość odtworzeniową ogrodzenia z siatki metalowej biegły określił na kwotę 6147 zł, wartość skrzynki elektrycznej ustalono na kwotę 1263 zł, zaś wartość altany na kwotę 5458 zł. Łączna wartość wszystkich naniesień budowlanych wynosi 12 868 zł. Wartość prawa własności nieruchomości gruntowej według stanu na dzień 24 września 2014 r. i aktualnej wartości została określona przez biegłego w wysokości 141 022 zł (112030 zł + 16124zł + 12686 zł).

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika również, że strony postępowania miały zapewnioną możliwość zapoznania się z operatem szacunkowym i zgłoszenia do niego zastrzeżeń, co zresztą uczyniły. Biegły w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania pismem z 5 stycznia 2022 r. rzeczowo ustosunkował się do zarzutów sformułowanych w piśmie Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z 21 grudnia 2021 r. Również w toku postępowania odwoławczego pisemnie odniósł się do zarzutów sformułowanych w odwołaniach stron, udzielił ponadto pisemnych wyjaśnień w odpowiedzi na wezwanie Wojewody Łódzkiego. Lektura wspomnianych dokumentów w zestawieniu w opinią biegłego nie budzi zastrzeżeń, pozwala bowiem uznać w ślad za organami obu instancji, że operat jest wiarygodnym dowodem w rozpatrywanej sprawie, który prawidłowo stanowił podstawę ustalenia odszkodowania.

Jednocześnie podkreślić należy, że wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej w stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do zastosowania zasady korzyści zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., co zresztą prawidłowo wyjaśnił biegły jak i organ w motywach zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, ponieważ zarówno w dacie zatwierdzenia podziału jak i w dacie szacowania sporne działki miały przeznaczenie drogowe. Powołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1394/17 został wydany w odmiennym stanie faktycznym sprawy (szacowana wówczas działka znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę indywidualną na działkach o charakterze leśno-parkowym), wobec czego nie mógł on rzutować na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Zastosowanie zasady korzyści wchodziłoby bowiem w rachubę gdyby wyceniane w sprawie niniejszej nieruchomości w dacie zatwierdzenia podziału miały inne niż drogowe przeznaczenie np. mieszkaniowe czy usługowe.

Odnosząc się do treści skargi, w której M.S. stara się podważyć wartość dowodową operatu kwestionując zastosowaną przez biegłego metodykę szacowania, wynikającą jej zdaniem z wadliwej interpretacji przepisów prawa stwierdzić trzeba, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji skarżąca nie przedłożyła wiarygodnego kontrdowodu np. operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie. Nie zwróciła się również do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. W tych okolicznościach zarzuty skargi kierowane pod adresem operatu szacunkowego, który został sporządzony w zgodzie z obowiązującym prawem, należy ocenić jako gołosłowne i nieskuteczne.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że Sąd podobnie jak i organ administracyjny nie dysponuje wiedzą na temat szacowania wartości nieruchomości, nie może zatem weryfikować prawidłowości wybranego przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wyboru cech różnicujących wartość nieruchomości. Te jako wiadomości specjalne zastrzeżone są dla biegłego. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale tylko w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, gdy zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. W judykaturze sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę, opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmującą inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA z 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 3145/18, 21 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3284/19 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 k.p.a. Organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, na warunkach określonych w tym przepisie. Oceny tej dokonuje się także w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, przy czym wówczas art. 157 ust. 1 u.g.n. stosuje się odpowiednio (art. 157 ust. 4 u.g.n.). Zestawienie powyższych regulacji k.p.a. i u.g.n wskazuje, że opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości, winna być w toku prowadzonego postępowania poddana analizie na dwóch płaszczyznach: formalnej i merytorycznej. Nie budzi wątpliwości, iż kontrola formalna owego dowodu, obejmująca m.in. zbadanie tego czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, należy do organu administracji i jest dokonywana na podstawie przepisów k.p.a. (vide: wyroki NSA z: 10 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2546/13, 20 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2329/13, 21 października 2014 r. sygn. akt I OSK 345/13; 16 października 2014 r. sygn. akt I OSK 611/13, 27 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1978/18 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei kontrola opinii rzeczoznawcy majątkowego na płaszczyźnie merytorycznej obejmuje elementy, które można podzielić na te nie wkraczające w sferę wiadomości specjalnych i te w sferę tą wkraczające. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych - zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne - nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (vide: wyroki NSA z: 5 września 2009 r. sygn. akt I OSK 2085/11; 8 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2138/11; 5 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1612/12; 31 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 1906/17; 27 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1978/18 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując, sporządzony na gruncie rozpatrywanej sprawy operat szacunkowy jest wiarygodnym dowodem w sprawie, który prawidłowo stanowił podstawę wydania przez organy obu instancji decyzji o ustaleniu odszkodowania za działki drogowe, które z dniem zatwierdzenia podziału przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego. Wydane w sprawie decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu materialnemu i procesowemu. W motywach rozstrzygnięć organy orzekające wyjaśniły przesłanki natury faktycznej i prawnej, które przesądziły o ich wydaniu.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.

k.ż.