Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2946/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1064/19 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 7 października 2019 r. nr WOA.7721.231.2019.AC w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1064/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.T., uchylił zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 października 2019 r., nr WOA.7721.231.2019.AC w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 10 listopada 2015 r. L.T. i M.T. poinformowali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (dalej jako: PINB) o tym, iż inwestor robót budowlanych, prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w P., podniósł swoją działkę o około 1 m ponad pierwotny poziom terenu.

Podczas kontroli w dniu 9 marca 2016 r. ustalono, że na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 11 lipca 2014 r. (UA-VI-A03.6740.1176.2014) został wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny. Inwestor uzyskał zaświadczenie o ukończeniu robót budowlanych z dnia 5 listopada 2015 r. Ustalono również, iż nie zakończono wszystkich robót budowlanych, związanych z zagospodarowaniem działki. Po analizie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę stwierdzono, że na projekcie zagospodarowania terenu przed wykonaniem budynku widnieje rzędna terenu 87,27 mnpm, natomiast na działce od strony północnej - rzędna 86,72 mnpm. Wobec tego uznano, iż spadek działki skierowany jest w kierunku północnym, a nie w kierunku działki wnioskodawców.

W dniu 19 października 2017 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na spornej nieruchomości, w trakcie której ustalono, iż latem 2017 r. inwestorzy wykonali taras z elementów kompozytowych, który znajdował się w odległości 3,03 m od ogrodzenia z działką, względem czego zobowiązano inwestorów do rozbiórki tarasu, czego wykonanie zgłoszono pismem z dnia 10 grudnia 2017 r. Wskazano też, że inwestor wykonał operat geodezyjny z pomiaru wysokości wykonanej posadzki w poziomie przyziemia, która w rzeczywistości wynosi 88,00 mnpm, natomiast w projekcie 87,77 mnpm, tj. 23cm. W związku z tym, wezwano projektanta wskazanego w projekcie budowlanym w celu udzielenia informacji dotyczących projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w P. Projektant uznał istniejące zagospodarowanie terenu w stosunku do projektowanego za zmianę nieistotną, wobec czego PINB nie stwierdził podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w tej sprawie i postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2018 r. nr 164/2018 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie samowolnego podniesienia terenu działki nr ew. [...] przy ul. [...] w P. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) postanowieniem z dnia 4 października 2018 r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ powiatowy pismem z dnia 31 grudnia 2018 r., wszczął postępowanie w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segment lewy) przy ul. [...] w P.(nr ew. [...], arkusz [...] obręb [...]) z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę z dnia 11 lipca 2014 r. Projektant obiektu – M.J., obecne zagospodarowanie terenu (nie dotyczy tarasu) zakwalifikował jako nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego.

W takich okolicznościach, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, decyzją z dnia 9 lipca 2019 r., nr 379/2019, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną przez Prezydenta Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2014 r. nr 1378/2014.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: "Prawo budowlane") i wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 11 lipca 2014 r. nr 1378/2014, wynika, że rzędna poziomu wybudowania budynku mieszkalnego wynosi 87,77mnpm, natomiast różnice wynoszą maksymalnie 0,20 m. Na mapie z inwentaryzacją powykonawczą budynku sporządzoną przez J.K. nie wskazano rzędnych, jednakże fakt ten nie może działać na niekorzyść inwestora w niniejszym postępowaniu. Wykonany na zlecenie inwestora dodatkowy pomiar - operat geodezyjny wskazywał rzędną posadowienia na 88,00 mnpm. Uznano, że stwierdzona zmiana rzędnych może zostać uznana za nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania M.T. oraz L.T., decyzją z dnia 07 października 2019 r., nr WOA.7721.231.2019.AC utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia 16 lipca 2019 r.

Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji stwierdził, że podwyższenie nie powoduje zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, pozostając w zgodzie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Stwierdzono, że zmiana rzędnych może zostać uznana za nieistotne odstąpienie od projektu. A zatem decyzję organu I instancji należało uznać za prawidłową.

Z powyższą decyzją nie zgodził się M.T., który wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 10 lutego 2020 r. inwestor – A.R. wniósł o oddalenie skargi, zarzucając, że M.T. nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie, ale wywodzi go "najprawdopodobniej z majątku osobistego innej osoby".

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji zauważył, że postępowanie zostało wszczęte i toczyło się w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną przez Prezydenta Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2014 r. Poza sporem pozostaje, że w dniu 05 listopada 2015 r. wydano zaświadczenie dotyczące zakończenia budowy. Kwestią bezsporną pozostaje także, że w 2017 r. dokonano rozbiórki istniejącego wówczas tarasu. Informował o tym inwestor A.R., jak i okoliczność tę w odwołaniu zatytułowanym "zażalenie" z dnia 16 lipca 2019 r. podnosił M.T.. Jak wskazują również zdjęcia załączone do skargi, oraz jak ustaliły organy, aktualnie taras na działce przy ul. [...] w P. ponownie istnieje. Jednakże taras ten został zrealizowany już po zakończeniu prac budowlanych zakończonych 05 listopada 2015 r. (realizowanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Prezydenta Miasta poznania z dnia 11 lipca 2014 r.), a więc postępowanie w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną przez Prezydenta Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2014 r. – jak prawidłowo przyjęły organy – nie mogło dotyczyć budowy tarasu zrealizowanego już po zakończeniu budowy. Poza sporem w niniejszej sprawie na etapie postępowania administracyjnego pozostawała również kwestia odstępstwa od projektu budowlanego w zakresie projektu zagospodarowania działki, obejmującego wskazanie rzędnych.

Istota sporu dotyczyła kwalifikacji stwierdzonego odstępstwa od projektu budowlanego jako odstępstwa nieistotnego. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że na podstawie art. 36a ust. 5 pkt. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury. Jeśli zmianę w zakresie rzędnych potraktowano by jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, to organ nadzoru budowlanego zobligowany byłby do podjęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego. Zaakcentować jednak trzeba, że nawet stwierdzenie istotnego odstępstwa od projektu budowlanego nie oznacza, aby po stronie inwestora automatycznie rodził się obowiązek usunięcia stwierdzonego odstąpienia – jak niewątpliwie oczekuje tego skarżący.

W okolicznościach badanej sprawy, organy obydwu instancji stwierdziły odstępstwo od projektu budowlanego w zakresie zmiany rzędnych. W judykaturze prezentowane są dwa uzupełniające się w istocie stanowiska dotyczące kwalifikacji odstępstwa od projektu budowlanego w zakresie zmiany rzędnych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, co do zasady - każda zmiana rzędnych stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego, co wynika z art. 36a ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie, bowiem z art. 36a ust. 5 pkt 1, każde odstępstwo od projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu jest odstępstwem istotnym. Zawsze jednak trzeba posługiwać się regułami wykładni systemowej i celowościowej, zgodnie z którymi wykładnia art. 36a Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że wartością chronioną w świetle przepisów Prawa budowlanego jest zapewnienie takiego stanu rzeczy, by odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę nie prowadziło do wykroczenia poza przysługujące inwestorowi prawo do zabudowy, było zgodne z obowiązującym na określonym terenie ładem przestrzennym, nie naruszało norm i zasad zapewniających spełnienie wymaganych warunków technicznych, jak i użytkowych wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1–10 Prawa budowlanego. Można zatem przyjąć, że w przypadku gdy odstąpienie od zakresu projektu zagospodarowania terenu lub działki łącznie spełnia warunki określone w art. 36a ust. 5a, a więc nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu określonych w projekcie budowlanym, nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu, nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3–6 z określonym w ustawie warunkiem, nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, to wówczas stanowi nieistotne odstąpienie, ponieważ przesłanki te nie prowadzą do wykroczenia poza przysługujące inwestorowi prawo do zabudowy, zabezpieczają zgodność odstępstw z obowiązującym na danym terenie porządkiem planistycznym, gwarantują spełnienie przepisów i zasad zapewniających spełnienie wymaganych warunków technicznych, jak i użytkowych wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1–10 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze powyższe WSA w Poznaniu wskazał, że stwierdzenie przez organy, że odstępstwo od projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu nie jest odstępstwem istotnym, wymaga udokumentowania takich ustaleń w aktach sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd miał na uwadze fakt, że w myśl art. 133 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a jak się zasadnie wskazuje w orzecznictwie, sąd administracyjny jest zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu. Rozpoznając badaną sprawę organy obydwu instancji stwierdziły, że w sprawie doszło do odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, poprzez zmianę rzędnych. Jednocześnie organy obydwu instancji zakwalifikowały to odstępstwo jako nieistotne. W ocenie Sądu, pogląd wyrażony a priori w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, co do kwalifikacji jako nieistotne, odstępstwa od projektu zagospodarowania działki zmian w zakresie rzędnych posadowienia budynku jednorodzinnego, bez udokumentowania ustaleń organów w tym zakresie należy oceniać jako przedwczesny. Należy bowiem wskazać, że przyjęte przez organy obydwu instancji ustalenia w tym zakresie nie poddają się weryfikacji na podstawie akt sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie wynika w szczególności czy organy rozważyły w ogóle, czy stwierdzone odstępstwo nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu, nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, czy zagwarantowane jest spełnienie przepisów i zasad zapewniających spełnienie wymaganych warunków technicznych, jak i użytkowych wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1–10 Prawa budowlanego. Organy swoim ustaleniom w tym zakresie nie dały wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji i nie sposób ustaleń organów w kontekście spełnienia wymaganych warunków technicznych, jak i użytkowych wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1–10 Prawa budowlanego zweryfikować na podstawie akt sprawy. Co więcej, organy nie wyjaśniły na czym opierają swoje ustalenia w tym zakresie. Należy zauważyć, że jakkolwiek w aktach sprawy znajduje się kwalifikacja tego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków dokonana przez projektanta (art. 36 ust. 6 Prawa budowlanego), to stanowisko to również nie zostało w żaden sposób umotywowane. Jakkolwiek, Sąd dostrzega, że organy deklarowały dokonanie samodzielnej oceny odstąpienia (wynika to z treści uzasadnień obydwu decyzji) to jednak z zaskarżonych aktów nie wynika na czym organy oparły swoje ustalenia w tym zakresie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy obydwu instancji stwierdzając, że doszło do zmiany rzędnych powołują się na ustalenia operatu geodezyjnego przedstawionego przez inwestora. Analiza akt sprawy wskazuje jednak, że organy nie prowadziły żadnych własnych ustaleń w zakresie rzędnych, a przynajmniej nie udokumentowano ich w aktach sprawy. W protokołach z kontroli, które miały miejsce w dniach: 09 marca 2016 r. oraz 10 października 2017 r. organ I instancji, odnosząc się do kwestii rzędnych, odwołuje się – wyłącznie – do ustaleń operatu geodezyjnego przygotowanego na zlecenie inwestora. Do akt sprawy nie załączono jednak powoływanego w protokole z kontroli operatu geodezyjnego. Tymczasem, M.T., kwestionuje przyjęte przez organy ustalenia jakoby do zmiany rzędnych doszło wyłącznie w zakresie 20 cm. Skarżący konsekwentnie wskazuje, że, w jego ocenie, doszło do podniesienia terenu o 1m i co należy szczególnie zaakcentować, w odwołaniu wyjaśnił jak, w jego ocenie, należało obliczyć różnicę w poziomach rzędnych. Do przedstawionych przez skarżącego wyliczeń w żaden sposób nie ustosunkowano się w decyzji organu II instancji, czym naruszono art. 11 k.p.a. Skarżący nie brał udziału w przeprowadzanych przed wszczęciem postępowania kontrolach na terenie działki inwestora, natomiast w oparciu o przedstawiony materiał dowodowy nie sposób ustalić z czego wynika rozbieżność w ustaleniach organu i skarżącego, co do różnicy pomiędzy rzędnymi na projekcie budowlanym oraz ich aktualnymi wartościami. WSA w Poznaniu zwrócił uwagę, że, jak podniósł na rozprawie inwestor, operat geodezyjny odnosi się do rzędnych na wysokości posadzki wewnątrz budynku i tego też - w jego ocenie - dotyczy stwierdzona rozbieżność pomiędzy rzędnymi w projekcie budowlanym oraz aktualnymi. Tymczasem, jakkolwiek w piśmie z dnia 11 grudnia 2017 r. mgr inż. arch. M.J. dokonuje kwalifikacji "zmiany wysokości budynku" (k.53 akt. adm.), to już w piśmie z dnia 20 grudnia 2017 r. wyraźnie wskazuje, że w kwestii nieistotnego odstępstwa od projektu budowlanego odnosi się do "istniejącego zagospodarowania terenu" (k.56 akt adm.). Zważywszy na brzmienie art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego należy przyjąć, że również organy stwierdziły, że w sprawie doszło do odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, poprzez zmianę rzędnych.

Reasumując, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 14 oraz art. 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd zaznaczył, że z uwagi na braki dokumentacji akt sprawy nie jest uprawniony do czynienia merytorycznych wskazań, czy choćby sugestii, co do tego, czy w sprawie doszło do istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Sąd zwrócił jedynie uwagę, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego obowiązany jest uzupełnić materiał dowodowy w zakresie dotyczącym różnic w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, z uwagi na zmianę rzędnych. W trybie art. 136 k.p.a. organ II instancji winien zlecić organowi I instancji przeprowadzenie oględzin działki inwestora przy udziale skarżących. Konieczne również jest, w ocenie Sądu, załączenie do akt sprawy operatu geodezyjnego powoływanego przez organ I instancji, na podstawie którego organy poczyniły ustalenia w sprawie oraz z uwagi na podniesiony w toku postępowania zarzut inwestora, udokumentowanie przysługującego skarżącemu tytułu prawnego do nieruchomości, z której wywodzi on swój interes prawny w sprawie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie udokumentowanie w aktach sprawy przysługującego skarżącemu tytułu prawnego do nieruchomości, z której wywodzi on swój interes prawny w sprawie, uzupełnienie, albo zlecenie organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego (przeprowadzenie przy udziale skarżącego kontroli na odstępstw od projektu budowlanego) oraz udokumentowanie tych ustaleń w aktach sprawy, a następnie ustalenie czy stwierdzone i opisane w uzasadnieniu niniejszego wyroku uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, a w dalszej kolejności wydanie rozstrzygnięcia, w którym stanowisko organu we wskazanym zakresie zostanie udokumentowane, w sposób poddający się kontroli.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się A.R., wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów, w związku z art. 50 p.p.s.a., a także naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez: rozpoznanie skargi pochodzącej od osoby nieuprawnionej do złożenia skargi i nieposiadającej w tym interesu prawnego;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia wyroku w zakresie powołanego przez skarżącego w piśmie i na rozprawie przed WSA w Poznaniu braku interesu prawnego skarżącego przed WSA - poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, dlaczego sąd dopuścił do rozpoznania skargę wbrew art. 50 p.p.s.a., pomimo stwierdzonego zarazem przez WSA w Poznaniu braku wykazania interesu prawnego przez skarżącego przed WSA;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów, w związku z art. art. 7, art. 8, art. 11, art. 14 i art. 77 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez przyjęcie, że zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy oraz akta sprawy nie były wystarczające do oceny sprawy, podczas gdy zasadnicze okoliczności sprawy zostały dostatecznie udokumentowane i to w sposób niepozostawiający wątpliwości m.in. że:

➢ poziom i ukształtowanie gruntu nie uległ żadnym istotnym zmianom a inwestycja (budynek) oraz grunt wyglądają oczywiście tak, jak powinny, inwestycja przebiegała tak jak powinna i nie mogłaby przebiegać inaczej w zabudowie bliźniaczej, w szczególności bez jakiegokolwiek rzeczywistego naruszenia szeroko rozumianych interesów sąsiada (skarżącego przed WSA lub jego małżonki) bez naruszania norm oraz bez zwiększenia oddziaływania na gruntu sąsiednie,

➢ stanowisko skarżącego przed WSA oczywiście nie opierało się na faktach (które zostały udokumentowane); w tym w szczególności poprzez błędną ocenę lub nie uwzględnienie dokumentów akt sprawy (m.in. oświadczeń architekta, zdjęć, protokołów i in.);

4. w związku z powyższym naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia wyroku, pominięcie lub błędną ocenę dokumentów dostatecznie wykazujących, że w sprawie stan faktyczny został dostatecznie wyjaśniony oraz że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5. art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach nin. sprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że struktura i istota interesu prawnego są złożone i nie wyczerpują się w jednym tylko - obiektywnym bądź subiektywnym - aspekcie. Oznacza to, że istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie o istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym (por. T. Woś, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, wyd. VI, opubl. w LEX; wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1955/13). Z istoty interesu prawnego na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego wynika legitymacja skargowa do zaskarżenia wydanego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia negującego interes prawny danego podmiotu w tym postępowaniu. Podstawą działań organów administracji publicznej mogą być bowiem także przepisy prawa procesowego oraz ustrojowego, a więc pojęcie interesu prawnego z art. 50 § 1 p.p.s.a. odbiega w swym znaczeniu od zakresu "interesu prawnego", o jakim stanowi art. 28 k.p.a., który odnosi się przede wszystkim do uprawnień i obowiązków opartych w prawie materialnym. Znaczenie interesu prawnego z art. 50 § 1 p.p.s.a. jest szersze, może bowiem obejmować także prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r., sygn. OPS 1/04, opubl. w ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 62, s. 27; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 2019/06, opubl. w LEX nr 325285). W konkluzji stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie ma w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością (J. Zimmermann, glosa do postanowienia NSA z dnia 19 sierpnia 2004 r., sygn. akt OZ 340/04, OSP 2005, z. 4, poz. 51, s. 21). Adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika, na przykład z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, ma interes prawny w zakwestionowaniu tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2044/18, LEX nr 3197685) .

Jako kategoria prawa materialnego interes prawny wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku, a ich negatywny wynik prowadzi do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia. Nie można podzielić stanowiska, wedle którego brak legitymacji wynikający z braku interesu prawnego może być podstawą odrzucenia skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1351/14, LEX nr 1494692) Stąd też błędnie powołał skarżący kasacyjnie w podstawie zarzutu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Nie ulega wątpliwości, że skarżący w niniejszej sprawie był uznany przez organy nadzoru budowlanego za stronę postępowania administracyjnego, czego dowodem jest doręczenie rozstrzygnięcia zarówno organu I jak i II instancji, jak również rozpoznanie wniesionego przez niego środka zaskarżenia. Jednak w tej sprawie organy nadzoru budowlanego nie zbadały interesu prawnego (w znaczeniu materialnym) skarżącego do bycia stroną postępowania administracyjnego, co zasadnie wytknął im Sąd pierwszej instancji (także w ramach naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a.).

Trafne jest również stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na weryfikację twierdzenia organów nadzoru budowlanego, iż odstępstwo w zakresie zmiany rzędnych terenu nie stanowiło istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jak również ustalenia czy zmiana w tym zakresie nie powoduje zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu i nie narusza przepisów techniczno-budowlanych oraz spełnia wymagania wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 1-10 Prawa budowlanego. Także niekompletne akta administracyjne, które nie zawierały operatu geodezyjnego wykluczały możliwość oceny przyjętych przez organ ustaleń. Stąd też chybiony jest zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 14, art. 77 § 1 k.p.a.

Nie znajduje uzasadnienia także zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z przywołanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody Sądu wojewódzkiego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do ustaleń i ocen prawnych prezentowanych przez Sąd pierwszej instancji. Rozpoznanie zarzutu naruszenia tego przepisu polega wyłącznie na zweryfikowaniu, czy uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie prawem wymagane elementy (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1948/21). Tym samym podjętą przez autora skargi kasacyjnej próbę podważenia ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należało uznać za nieskuteczną.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał wykładni art. 36a ust. 5 powołanej ustawy, czemu zresztą nie przeczy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, natomiast uważa, że Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował powołany przepis prawa budowlanego. Należy wyjaśnić, że sądy administracyjne nie stosują przepisów prawa materialnego, a jedynie dokonują oceny ich stosowania przez organy administracji publicznej. Wbrew temu co twierdzi autor skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji stwierdził jedynie, że przyjęcie przez organ nadzoru budowlanego, że stwierdzone odstępstwo stanowi nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, jest przedwczesne ponieważ nie zostało w wystarczający sposób uzasadnione w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, albowiem organ oparł się na przedłożonej przez stronę dokumentacji geodezyjnej, której brak w aktach administracyjnych, nie dokonując przy tym samodzielnie weryfikacji zawartych w niej danych i nie poddając tego dowodu należytej ocenie. Wobec czego brak było podstaw do uznania zasadności tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.