Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 178/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.7 art 8 art 28 art 77 § 1 art 80 art 151 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 3 § 1 art 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 97 ust 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 września 2021 r. sygn. akt I SA/Po 326/21 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2021 r. nr SKO.GN.4001.799.2019 w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowaniu, decyzji w sprawie podziału nieruchomości uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 23 września 2021 r. I SA/Po 326/21, oddalił skargę M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 15 stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie podziału nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Pismem z 25 stycznia 2018 r. M.G. (skarżąca) wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy K[...] z 2 lipca 2003 r. w sprawie podziału działki nr [...] położonej w B[...] i wyodrębnienia z niej działek nr [...] oraz podziału działki nr [...] położonej w B[...] i wyodrębnienia z niej działek nr [...] i [...]. Zarzuciła, że nie była stroną postępowania o podział nieruchomości i wskazała na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W dniu 29 kwietnia 2019 r. Wójt Gminy K[...] wydał postanowienie, w którym odmówił wznowienia postępowania dotyczącego podziału ww. działek. Strona złożyła zażalenie na to postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z 6 sierpnia 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 lutego 2020 r. II SA/Po 871/19, uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 6.08.2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy K[...] z 29.04.2019 r.

Postanowieniem z 5.08.2020 r. Wójt Gminy K[...], na podstawie 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie podziału ww. działek.

W dniu 24.08.2020 r. wezwano D. M., pełnomocnika M. G., do przedłożenia dokumentów potwierdzających prawo własności M. G. do nieruchomości o oznaczeniach geodezyjnie jako działki nr [...]i [...] obręb B. wskazanych w decyzji z 2.07.2003 r. Następnie wymieniono osiem dokumentów, które przesłał do organu D. M. W dniu 25.09.2020 r. M. G. wysłała do Urzędu Gminy w K[...] pismo, w którym poinformowała, że działki będące przedmiotem podziału były własnością jej dziadka – E. G. Ponadto przekazała, że dziedziczy po swoim dziadku udział w spadku w wysokości 12,5%, a dokumenty w przedmiotowej sprawie znajdują się USC w K[...]. Z analizy dokumentów zgromadzonych w Urzędzie Stanu Cywilnego w K[...] wynika, że M.G. wystąpiła do Sądu Rejonowego we Wrześni o stwierdzenie nabycia spadku między innymi po E. G. Nie zostały natomiast załączone żadne dokumenty potwierdzające nabycie spadku po E. G..

Decyzją z 30 września 2020 r. Wójt Gminy w K[...] odmówił uchylenia decyzji Wójta Gminy K[...] z 2.07.2003 r. w sprawie podziału działki nr [...] położonej w Bieganowie i wyodrębnienia z niej działek nr [...] oraz podziału działki nr [...] położonej w Bieganowie i wyodrębnienia z niej działek nr [...]. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 k.p.a. Organ przyjął, że brak jest podstaw prawnych do uznania, że M. G. powinna być stroną postępowania o podział nieruchomości, zakończonej decyzją Wójta Gminy K[...] z 2.07.2003 r. Nie stwierdził zatem podstaw do uchylenia decyzji podziałowej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

Pismem z 19 października 2020 r. strona odwołała się od powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z 15 stycznia 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji w sposób prawidłowy, działając w wyniku wniosku skarżącej i uznając, że został dochowany termin do złożenia podania wynikający z art. 148 § 2 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie. Następnie zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 149 § 2 k.p.a. przeprowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia. W wyniku tego postępowania organ I instancji zasadnie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka wznowienia wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem wnioskodawczyni nie była stroną kwestionowanego postępowania zakończonego decyzją z 2 lipca 2003 r. W tej sytuacji należało na podstawie art. 151 §1 pkt 1 k.p.a. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa stroną postępowania podziałowego są wyłącznie właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości i ewentualnie osoby, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, jeśli wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Uprawnienia właściciela nieruchomości mogą być w postępowaniu podziałowym ograniczone jedynie wtedy, gdy z mocy wyraźnego przepisu prawa podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem, ale ma tytuł prawnorzeczowy do gruntu (np. użytkownik wieczysty). Nie są stronami postępowania o podział nieruchomości osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego.

W ocenie SKO ze zgromadzonych w sprawie dokumentów w żaden sposób nie wynika, że wnioskodawczyni przysługuje prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie podziałowe opiera się na istniejącym w chwili orzekania stanie faktycznym i prawnym, co do kwestii stosunków własnościowych istniejących na podlegającym podziałowi gruncie i nie może w jego trakcie prowadzić równoległego postępowania w sprawie wyjaśnienia rudymentarnych okoliczności sprawy dotyczących prawa własności odwołującej się do przedmiotowej nieruchomości.

SKO podniosło, że dokonany już podział nie pozbawia strony dochodzenia swoich praw do nieruchomości, albowiem nadal przysługuje jej roszczenie w tej kwestii w odniesieniu do poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału, które może zostać zrealizowane, gdy skarżąca wykaże swój tytuł prawny do nieruchomości.

Pismem z 1 marca 2021 r. strona wniosła skargę na powyższą decyzję SKO.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 23 września 2021 r. I SA/Po 326/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że w pełni podziela ustalenia i argumentację organu.

Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

uchyla decyzją dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W sprawie bezsporne było, że decyzja Wójta Gminy K[...] z 2 lipca 2003 r. stała się ostateczna. Organy ustaliły, że prawidłowy pod względem formalnym (zawierający przesłankę wznowieniową) wniosek o wznowienie postępowania wniesiono w terminie, o którym mowa w art. 148 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Po zbadaniu zachowania warunków formalnych obowiązkiem organu jest wszczęcie postępowania wznowieniowego i dokonanie ustalenia, w ramach postępowania rozpoznawczego, czy podana przez wnioskodawcę przesłanka wznowieniowa rzeczywiście zaistniała, a także rozstrzygnięcie o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi zatem podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

Zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Z ust. 2 tego artykułu wynika, że jeżeli określona nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego, podziału można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17 listopada 2017 r. I OSK 1002/17 interes prawny w postępowaniu podziałowym posiadają, co do zasady, wyłącznie właściciel, względnie użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej podziałowi, tj. osoby które dysponują tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości. W przypadku postępowania dotyczącego podziału nieruchomości, zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n., zasadą jest, że dokonuje się go na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Zatem konsekwencją tego uregulowania jest to, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny (LEX 2403749). Tym samym nie ulega wątpliwości że przymiot strony w postępowaniu podziałowym przysługuje jedynie właścicielom, współwłaścicielom, użytkownikom wieczystym (współużytkownikom) nieruchomości, co do której złożono wniosek o dokonanie podziału.

W niniejszej sprawie trafnie stwierdziło SKO, że z materiału dowodowego wynika, że skarżąca nie legitymowała się jakimkolwiek tytułem do przedmiotowej nieruchomości. Tym samym, nie mogła ona brać udziału w postępowaniu przed organem I instancji dotyczącym podziału tej nieruchomości, bowiem nie legitymowała się interesem prawnym względem tej nieruchomości.

Sąd I instancji stwierdził, że słusznie SKO doszło do przekonania, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie określone w art. 149 § 2 k.p.a. i wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, stwierdziwszy brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Organy przeprowadziły w toku postępowania wystarczającą analizę w zakresie istnienia po stronie skarżącej przymiotu "strony".

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze Sąd I instancji stwierdził, że argumenty skarżącej nie mają wpływu na fakt, że w postępowaniu podziałowym dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, skarżącej nie przysługiwał przymiot strony, a co za tym idzie skarżąca nie mogła skutecznie domagać się uchylenia decyzji Wójta Gminy K[...] z dnia 2 lipca 2003 r. Wydanie przez organ zaskarżonej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.), a ocena ta nie nosi cech dowolności. Pismem z 24 sierpnia 2020 r. organ I instancji wezwał D. M. do przedłożenia dokumentów potwierdzających prawo własności M. G. do przedmiotowych nieruchomości, których nie przedstawiono. Skarżąca w dacie wydania decyzji o podziale, jaki i obecnie nie wykazała tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału. Prawidłowo więc organy uznały, że skarżąca nie mając praw rzeczowych do nieruchomości objętych wskazaną decyzją, nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 97 ust. 1 u.g.n.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 września 2021 r. I SA/Po 326/21, wniosła M. G. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 97 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie poprzez stwierdzenie, że M. G. nie przysługiwał status strony w przedmiotowym postępowaniu przed Wójtem Gminy K[...];

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz zaniechanie przeprowadzenia w sposób prawidłowy oraz wyczerpujący postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, podczas gdy organ z urzędu zobowiązany był do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący - czego nie uczynił;

b) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie za uzasadnione odmowy uchylenia decyzji o podziale nieruchomości w związku z niewystąpieniem przesłanki braku udziału strony w postępowaniu, podczas gdy przesłanka występowała w sprawie;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich okoliczności faktycznych i nie odniesienie się do wszystkich zarzutów strony skarżącej.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały opłacone w całości ani w części.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który skarżąca kasacyjnie umotywowała w ten sposób, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do wszystkich okoliczności faktycznych i do wszystkich zarzutów skarżącej, a z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w szczególności chodzi o argumenty i wnioski dowodowe zawarte w piśmie z 13 września 2021 r. (k. 39 i nast.). Do pisma tego dołączona została kopia decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 27 września 2013 r., z której wynika, że działki nr [...] (a więc między innymi te, które powstały z podziału działki nr [...] na mocy decyzji Wójta Gminy K[...] z 2 lipca 2003 r.), nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem pełnomocnika skarżącej kasacyjnie decyzja Wojewody Wielkopolskiego z 27 września 2013 r., w odniesieniu do działek nr [...] ma skutek ex tunc, co oznacza, że w dacie podziału M. G., na której (między innymi) wniosek decyzja Wojewody Wielkopolskiego została wydana, była właścicielką tej części dzielonej nieruchomości. Natomiast powodem, dla którego odmówiono uchylenia decyzji podziałowej po wznowieniu postępowania (art. art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), był brak interesu prawnego po stronie M. G., gdyż w ocenie organu w chwili podziału nie przysługiwał jej tytuł własności do ulegającej podziałowi nieruchomości. Nie potwierdziła się zatem przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zauważyć w związku z tym należy, że do przedłożonego przez skarżącą dowodu oraz powołanych w związku z nim argumentów Sąd I instancji w ogóle się nie odniósł. Nie ocenił, czy decyzja Wojewody Wielkopolskiego z 27 września 2013 r. jest ostateczna, a jeśli tak, to jaki skutek w sferze własności wywołała w odniesieniu do części dzielonej nieruchomości i czy jej wydanie mogło mieć wpływ na ocenę stanu własności ulegającej podziałowi nieruchomości w chwili podziału.

W uchwale siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09, wyjaśniono, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd" (wyrok NSA z 27.07.2023 r. I OSK 533/21, LEX nr 3607893). "Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nie odniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze" (wyrok NSA z 24.05.2023 r. II OSK 338/22, LEX nr 3577762).

W niniejszej sprawie dokonując oceny zasadniczego, z punktu widzenia prawa materialnego (art. 97 ust. 1 u.g.n.), elementu stanu faktycznego, tj. czy skarżącej w chwili podziału nieruchomości przysługiwało prawo własności choćby do jej części, Sąd I instancji pominął te okoliczności wskazywane przez stronę, które mogły mieć istotny wpływ na ocenę stanu faktycznego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za usprawiedliwiony. Dopiero bowiem po analizie oferowanego dowodu możliwa będzie ocena interesu prawnego skarżącej w postępowaniu podziałowym.

W tej sytuacji odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy uznać co najmniej za przedwczesne.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy może natomiast orzec tylko Sąd I instancji (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).