Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 4859/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 15, art. 28, art. 77 par. 1, art. 79a, art. 80, art. 81, art. 136 par. 1-2, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 1-2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Iwona Kozłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 16 stycznia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu P. S., P. S., J. K., A. K., A. S., P. G., J. G., M. D., M. D., K. M., E. F., M. K., C. N., C. N., S. K., M. B., P. K., A. K. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 14 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 14 lipca 2023 r., nr [...] Minister Klimatu i Środowiska (dalej: organ), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej k.p.a.) w związku z odwołaniem [...] (dalej: spółka), od decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z 5 kwietnia 2023 r., znak [...], odmawiającej udzielenia koncesji na wydobywanie piasków kwarcowych oraz piasków czwartorzędowych (kopaliny towarzyszące) z części złoża "[...]". położonego w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo łódzkie, uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Okoliczności faktyczne sprawy przedstawiają się następująco:

Wnioskiem z 28 września 2022 r. [...] zwróciła się do Marszałka Województwa Łódzkiego o udzielenie koncesji na wydobywanie piasków kwarcowych oraz piasków czwartorzędowych (kopaliny towarzyszącej) z części złoża "[...]", położonego w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo łódzkie. Spółka zawnioskowała o udzielenie koncesji na okres 25 lat, tj. do dnia 31 grudnia 2047 r.

Zawiadomieniem z 2 grudnia 2022 r. Marszałek Województwa Łódzkiego powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia koncesji.

Zarządzeniem zastępczym z 21 grudnia 2022 r., znak: [...], Wojewoda Łódzki wprowadził obszar udokumentowanego złoża kopaliny "[...]" oraz ujawnił go poprzez dodanie załącznika graficznego do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], z granicami udokumentowanego złoża.

Pismem z 29 grudnia 2022 r. Wójt Gminy [...] poinformował Marszałka, że właściciele działek przeznaczonych pod drogę technologiczną, a wskazanych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, a także wymienionych w załączniku nr 1 do obwieszczenia o wszczęciu postępowania, nie wyrazili zgody na jej przebieg. Gmina [...] także nie wyraziła zgody na użytkowanie na potrzeby przedmiotowego przedsięwzięcia działek, będących jej własnością, wymienionych w decyzji środowiskowej.

W związku z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia koncesji, do Marszałka wpłynęło wiele sprzeciwów od mieszkańców w zakresie planowanej działalności. W pismach tych wskazywano m.in., że rozpoczęta została budowa drogi technologicznej w innym usytuowaniu niż wskazana w decyzji środowiskowej, bez właściwych uzgodnień i zmiany tej decyzji. Podnoszono również problem zasypania jednego z pobliskich rowów, co spowodowało rozlanie wód po okolicznych polach. Zaznaczano, że w okolicach zalewu "Próba" występują gatunki zwierząt objętych w Polsce ścisłą i częściową ochroną, wobec czego planowana inwestycja negatywnie wpłynie na środowisko naturalne, a jednocześnie będzie uciążliwa dla okolicznych mieszkańców, tym samym wypoczynek oraz potrzeby bytowe ludzi zostaną znacznie ograniczone.

Pismem z 8 marca 2023 r. Marszałek Województwa Łódzkiego zawiadomił o zakończeniu postępowania administracyjnego, zebraniu całości materiałów i dowodów w prowadzonym postępowaniu.

Następnie, decyzją z 5 kwietnia 2023 r., Marszałek Województwa Łódzkiego odmówił udzielenia koncesji na wydobywanie piasków kwarcowych oraz piasków czwartorzędowych (kopaliny towarzyszącej) z części złoża "[...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że planowane przedsięwzięcie, z uwagi na zamierzoną metodę eksploatacji złoża metodą odkrywkową, narusza sposób wykorzystania nieruchomości ustalony w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Podnosił, że teren złoża (objęty wnioskiem) "[...]" (poza terenem wcześniej eksploatowanego złoża kruszywa naturalnego "[...]) nie został przeznaczony pod wydobycie kopaliny i jest oznaczony w Studium jako tereny upraw rolnych oraz teren osadnictwa wiejskiego. Tymczasem z przepisów art. 7 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 633; dalej: p.g.g.) wynika, że organ odmawia udzielenia koncesji wówczas, gdy skutkiem prowadzonej działalności będzie uniemożliwienie wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Marszałek nadmienił także, że podejmując swoją decyzję miał na względzie postulaty mieszkańców, którzy sprzeciwiają się powstaniu kopalni w kontekście ww. przepisów p.g.g. Uznał zatem, że interes społeczny jest w przedmiotowym przypadku celem nadrzędnym nad planowanym przedsięwzięciem jakim jest działalność eksploatacyjna na tym terenie, która nie jest zgodna z kierunkiem zagospodarowania zakładanym dla tego obszaru. Argumentem za odmową był też fakt, że strona wnioskująca nie może prowadzić obsługi zakładu górniczego po wyznaczonej w decyzji środowiskowej drodze technologicznej.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zarzucała naruszenie art. 29 ust. 1 p.g.g. przez jego nieuprawnione zastosowanie, a co za tym idzie: 1. obrazę przepisu szczególnego, tj. art. 23 ust. 2a pkt 1 p.g.g. w zw. z art. 7 ust 2 p.g.g. przez jego niezastosowanie, podczas gdy organ jest zobowiązany do zbierania materiału dowodowego z urzędu, w tym dokonywania prawem nakazanych uzgodnień, tj. naruszenie art. 7 p.g.g. w związku z art. 77 § 1 i art. 106 § 1 k.p.a. W ocenie spółki, podjęcie decyzji odmownej nie zwalnia organu z obowiązku dokonania nakazanych prawem czynności dowodowych, uzgodnienie jest ustawowo wymaganym elementem postępowania prowadzonego w sprawie wydania koncesji i winno być wykonane bez względu na rodzaj późniejszego rozstrzygnięcia; 2. naruszenie właściwości rzeczowej organu, tj. art. 20 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 2a pkt 1 p.g.g., przez samodzielne ustalenie, że inwestycja naruszy przeznaczenie nieruchomości określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], podczas gdy wyłączną kompetencję w tym zakresie ustawodawca przyznaje wójtom, a zatem w okolicznościach sprawy organem właściwym rzeczowo jest wójt Gminy [...]; 3. obrazę art. 106 § 5 k.p.a., tj. pozbawienie wnioskodawcy prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie wójta o odmowie uzgodnienia inwestycji w wyniku bezprawnego przejęcie kompetencji wójta przez organ I instancji; obrazę art. 7 k.p.a. przez jego błędną wykładnię w zakresie "interesu społecznego" w kontekście normy prawnej ustanowionej w art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r. poz. 2556), tj. imperatywu kompleksowego wykorzystania złóż kopalin. Zdaniem spółki organ błędnie uznał, że prywatny interes osób nie będących stronami postępowania jest interesem społecznym, podczas gdy w rozpatrywanej sprawie interesem społecznym jest interes narodu, natomiast udział społeczeństwa (w tym osób nie będących stronami) w sprawie ustawodawca zagwarantował na etapie postępowania w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla niniejszego przedsięwzięcia, które prowadził wójt Gminy [...]; 5. naruszenie art. 41 p.g.g. w związku art. 6 k.p.a. przez zastosowanie dyspozycji art. 28 k.p.a. do określenia stron postępowania, podczas gdy zgodnie z podstawową zasadą stosowania prawa lex specialis de rogat legi generali do określenia stron postępowania należało użyć kryteriów ustanowionych w przepisie szczególnym, tj. art. 41 ust. 1 p.g.g.; 6. naruszenie art. 79a k.p.a., przez zaniechanie poinformowania wnioskodawcy o istniejących w uznaniu organu przesłankach mogących skutkować podjęciem decyzji odmawiającej wydania koncesji, do czego organ był zobowiązany. Wskazując powyższe strona wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i w całości, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Minister Klimatu i Środowiska uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu, Marszałek wydając decyzję naruszył zasady postępowania administracyjnego, bowiem nie podjął wszelkich korków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia (art. 7 k.p.a.) oraz nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Ponadto, informując o możliwości zapoznania się aktami sprawy, Marszałek nie wskazał żadnych przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co mogłoby skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Z uzasadnienia decyzji nie wynika ponadto, że przed wydaniem decyzji organ I instancji dokonał analizy stanowisk zawartych w szeregu pism wniesionych w toku postępowania. Marszałek ograniczył się bowiem wyłącznie streszczenia tych stanowisk, podsumowując, że w kontekście interesu społecznego, organ koncesyjny podejmując swoje rozstrzygnięcie miał na względzie również postulaty mieszkańców, którzy sprzeciwiają się powstaniu kopalni w kontekście art. 29 ust. 1 p.g.g. i art. 7 p.g.g., uznając ostatecznie, że interes społeczny jest w tym przypadku celem nadrzędnym nad planowanym przedsięwzięciem jakim jest działalność eksploatacyjna na terenie, która nie jest zgodna z kierunkiem zagospodarowania zakładanym dla tego obszaru. Stwierdzając powyższe, organ podkreślał, że ocena występowania interesu publicznego prowadzącego do odmowy udzielenia koncesji musi stanowić ocenę wszystkich aspektów towarzyszących przedsięwzięciu wydobywczemu, a której to oceny zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Marszałka.

Wątpliwości organu w kontekście wymienionych stanowisk budzi ponadto ustalenie kręgu stron postępowania przez organ I instancji. Organ podnosił, że w sprawie występuje 10 stron, którzy są właścicielami nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru górniczego. Tymczasem, jak wynika z zaskarżonej decyzji Marszałek Województwa Łódzkiego zakwalifikował 72 podmioty do kręgu stron postępowania, co może wskazywać na to, że przy określeniu stron postępowania organ I instancji kierował się ustaleniami decyzji środowiskowej, która określiła środowiskowe uwarunkowania nie tylko dla przedsięwzięcia pn. "Kopalnia piasku [...]", ale także dla drogi technologiczną, której budowa nie jest realizowana na podstawie przepisów ustawy p.g.g., a więc nie jest elementem postępowania w sprawie udzielenia koncesji. W badanym przypadku wątpliwości budzi więc legitymacja procesowa podmiotów, których nieruchomości nie zostały objęte obszarem i terenem górniczym. Nie jest bowiem jasne na podstawie jakiego interesu prawnego podmioty te zostały zakwalifikowane do kręgu stron postępowania. Zwłaszcza gdy w warunkach badanej sprawy szkodliwy wpływ robót górniczych zakładu górniczego będzie występował tylko w granicach obszaru górniczego.

Organ zaznaczał jednoczesnie, że w postępowaniu o udzielenie koncesji organy administracji geologicznej zobligowane są do współdziałania z innymi organami administracji publicznej w zależności od zakresu wniosku koncesyjnego. Wątpliwości budzi zatem brak wystąpienia przez Marszałka Województwa Łódzkiego do wójta Gminy [...] z prośbą o uzgodnienie na podstawie art. 23 ust. 2a pkt 1 p.g.g. w sytuacji, gdy w istocie jedyną przesłanką do odmowy udzielenia koncesji było kryterium ww. uzgodnienia, tj. art. 7 p.g.g. Organ podkreślał, że wprawdzie organy administracji geologicznej również mogą badać przesłanki, o których mowa w art. 7 p.g.g., to jednak pierwszeństwo w tym zakresie powinny mieć organy, o których mowa w art. 23 ust. 2a pkt 1 p.g.g.

Podsumowując powyższe organ stwierdził, że uchybienia procesowe dotyczące braku zastosowania art. 79 § 1 i 2 k.p.a., braku odpowiedniej oceny materiału dowodowego, wątpliwości w przedmiocie ustalenia kręgu stron postępowania oraz brak wystąpienia do wójta Gminy [...] z prośbą o uzgodnienie, nie mogą zostać konwalidowane przez Ministra Klimatu i Środowiska w trybie art. 136 § 1 k.p.a., nie tylko z uwagi na istotny zakres niezbędnego postępowania dowodowego, ale także konieczność poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a.

W wytycznych wskazywał, że rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę wymienione wyżej okoliczności, dokonując pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Marszałek Województwa Łódzkiego dokona rewizji kręgu stron postępowania, kierując się art. 41 ust. 1 p.g.g. i art. 28 k.p.a., mając na uwadze konieczność legitymowania się interesem prawnym przez strony postępowania. Organ I instancji wystąpi również do wójta Gminy [...] z wnioskiem o uzgodnienie koncesji na podstawie art 23 ust. 2a pkt 1 p.g.g. Jednocześnie, Marszałek odniesie się do wszelkich ewentualnych stanowisk stron postępowania. Organ I instancji wskaże ponadto spółce ewentualne przesłanki, których niespełnienie, może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jego żądaniem (art. 79a § 1 i 2 w.p.a.). Dopiero po przeprowadzeniu wskazanych czynności, w zależności od aktywności stron i innych okoliczności, Marszałek Województwa Łódzkiego wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie.

Na powyższą decyzję, dwa odrębne sprzeciwy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli – P. S. (sygn. akt VI SA/Wa 4859/23) oraz 17 innych skarżących – P. S., J. K., A. K., A. S., P. G., J. G., M. D., M. D., K. M., E. F., M. K., C. N., C. N., S. K., M. B., P. K., A. K. (sygn. akt VI SA/Wa 4941/23).

W treści sprzeciwów zarzucano naruszenie:

I. przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj.:

1. art. 79a § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że brak wyjaśnienia przed wydaniem decyzji stronie postępowania przez organ l instancji przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co mogło skutkować (jak w tym przypadku) wydaniem decyzji niezgodnie z żądaniem odwołującego, samo w sobie stanowi istotne naruszenie przepisów stanowiących podstawę uchylenia decyzji, podczas gdy sam fakt uchybienia braku zastosowania art. 79a § 1 i 2 k.p.a. nie stanowi istotnego naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia decyzji, w sytuacji, w której odwołujący - jak w zaistniałym stanie faktycznym - nie wykazał, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny;

2. art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., 11 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że organ I instancji nie dokonał analizy wniesionych stanowisk w sprawie, podczas gdy organ I instancji odniósł się do stanowisk przedstawionych w sprawie przez mieszkańców w ten sposób, iż wskazał podstawę ich wniesienia, uzasadnienie, a jedynie z uwagi na ich analogiczne stanowisko nie "rozbijał" swojego stanowisko odnosząc się do pojedynczych pism, które w swej treści były de facto analogiczne;

3. art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że krąg stron postępowania w sprawie został zbyt szeroko określony i powinien być ograniczony do właścicieli działek objętych obszarem górniczym, podczas gdy wskazany przepis odnosi się do interesu prawnego, którym w niniejszej sprawie jest prawo własności każdej ze stron postępowania, gdyż należy przyjąć, iż obszar oddziaływania tak specyficznej działalności będzie "wychodził" również poza obszar górniczy;

4. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja odpowiadała prawu i winna być utrzymana w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 29 ust. 1 p.g.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że organ I instancji nie dokonał oceny wszystkich aspektów towarzyszących przedsięwzięciu wydobywczemu, podczas gdy Marszałek Województwa Łódzkiego odniósł się szeroko do wszelkich kwestii, jakie stanowiły materiał dowodowy w sprawie, odnosząc się do pism mieszkańców, których treść była w swym przekazie analogiczna, a w konsekwencji błędne uznanie przez organ II instancji, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka sprzeczności inwestycji z interesem publicznym;

2. art. 41 ust. 1 p.p.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że stronami postępowania w postępowaniach prowadzonych w tym trybie są jedynie właściciele nieruchomości położonych na obszarze górniczym, podczas gdy przepis ten winien być oceniany w połączeniu z art. 28 k.p.a., a w konsekwencji prowadzić do uznania, że interes prawny (wynikający z prawa własności) mają również właściciele nieruchomości sąsiednich, tj. zgodnie z kręgiem stron postępowania wyznaczonym przez organ I instancji;

3. art. 23 ust. 2a pkt 1 p.g.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że brak wystąpienia przez organ I instancji do wójta Gminy [...] stanowi istotne naruszenie przepisów stanowiących podstawę uchylenia decyzji, podczas gdy stanowisko organu wykonawczego gminy nie jest wiążące dla organu koncesyjnego, a organ I instancji zobowiązany jest poczynić własne ustalenia w tym zakresie.

Zwracano ponadto uwagę na konieczność dołączenia do akt sprawy dokumentacji geologicznej opracowanej dla złoża "[...]w celu ujawnienia zagrożenia, na jakie narażone będą osoby znajdujące się w sąsiedztwie oddziaływania zakładu górniczego.

W odpowiedzi na sprzeciwy organ wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniem z 16 stycznia 2024 r., VI SA/Wa 4859/23 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 111 § 1 p.p.s.a., połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalszego prowadzenia pod sygn. akt VI SA/Wa 4859/23 sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 4859/23 i VI SA/Wa 4941/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym unormowaniem, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., sąd uwzględnia sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z treści cytowanego przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest natomiast równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Brak poprawnie przeprowadzonego przez organ niższej instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony.

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (por. wyrok NSA z 16 października 2019 r., II OSK 3080/19 – dostępny w CBOSA).

W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania jej na podstawie w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19 – dpstępny w CBOSA).

Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 p.g.g. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie jeżeli zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z bezpieczeństwem państwa w tym z interesem surowcowym państwa lub ochroną środowiska w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości lub obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z ich przeznaczeniem określonym odpowiednio przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, plany zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej lub przepisy odrębne, a w przypadku braku tych planów - uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości lub obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej w sposób określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w przepisach odrębnych, organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, odmawiając udzielenia koncesji, organ koncesyjny wskazał, że planowane przedsięwzięcie, z uwagi na zamierzoną metodę eksploatacji złoża metodą odkrywkową, narusza sposób wykorzystania nieruchomości ustalony w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Nadmienił także, że podejmując swoją decyzję miał na względzie postulaty mieszkańców, którzy sprzeciwiają się powstaniu kopalni w kontekście ww. przepisów p.g.g. Uznał zatem, że interes społeczny jest w przedmiotowym przypadku celem nadrzędnym nad planowanym przedsięwzięciem jakim jest działalność eksploatacyjna.

Sąd zgadza się z organem, że streszczenie w treści decyzji stanowisk zawartych w pismach mieszkańców wyrażających sprzeciw wobec planowanej działalności, bez dokonania analizy ich zasadności, w kontekście decyzji środowiskowej i jej warunków, specyfiki planowanego przedsięwzięcia i zakresu prowadzonego postępowania a także obowiązujących przepisów prawa pozwala na stwierdzenie, że organ I Instancji nie wykazał w sposób prawidłowy nadrzędności interesu społecznego nad planowanym przedsięwzięciem, jakim jest działalność eksploatacyjna. Sama okoliczność wystąpienia sprzeciwów nie może stanowić przesłanki odmowy udzielenia koncesji na podstawie art. 29 ust. 1 p.g.g. Dla wykazania, że planowana działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu konieczne jest dokonanie oceny wszystkich aspektów towarzyszących przedsięwzięciu, a takiej oceny niewątpliwie zabrakło w decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego. Ocena tych aspektów jest kluczowa z punktu widzenia udzielenia koncesji, a zatem mogła mieć wpływ na treść decyzji.

Podkreślenia wymaga, że prowadząc postępowanie organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Istotne znaczenie ma również art. 79a k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 79a k.p.a. konkretyzuje i uzupełnienia dyspozycję art. 10 i art. 81 k.p.a. w tym znaczeniu, że zobowiązuje on expressis verbis organ administracji publicznej prowadzący postępowanie na żądanie strony do zawiadomienia jej o określonej w tych przepisach "możliwości" wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Celem przepisu art. 79a § 1 k.p.a. jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawianych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. W tym kontekście nie da się też wykluczyć, że w pewnych przypadkach organ winien udzielić stronie także informacji, za pomocą jakich kategorii dowodów powinna ona dążyć do uzyskania oczekiwanego rozstrzygnięcia (Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, publ. LEX, 2019). W aktach sprawy brak jest jednak dowodów na to, że przed wydaniem decyzji organ poinformował stronę, że jej wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Tym samym organ nie wyjaśnił stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji odmownej, czym naruszył ww. przepis.

Zgodnie z art. 23 ust. 2a pkt 1 p.g.g. udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności. W myśl art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5). Odnosząc się do kwestii braku spełnienia obowiązku uzyskania opinii, o której mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 p.g.g., Sąd wskazuje, że wszak opinia organu współdziałającego, aczkolwiek nie jest wiążąca dla organu wydającego decyzję, to stanowi element materiału dowodowego i podlega ocenie organu. Dokonanie takiej oceny wymaga, przy tym uwzględnienia całego kontekstu wydania opinii (v. wyrok WSA w Warszawie z 4 czerwca 219 r., VI SA/Wa 472/19 – dostępny w CBOSA). Pozbawienie wnioskodawcy prawa wniesienia zażalenia od opinii wójta stanowi obrazę art. 106 k.p.a.

Podkreślenia również wymaga, że jednoznaczne ustalenie tego, czy danemu podmiotowy przysługuje uprawnienie do wzięcia udziału w postepowaniu administracyjnym jest warunkiem koniecznym dla prawidłowego prowadzenia postępowania. Niewątpliwie pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego, a więc interes prawny uprawniający do bycia strona musi mieć oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (v. wyrok NSA z 26 września 2019 r., I OSK 178/18 – dostępny w CBOSA). Skoro z treści decyzji organu I instancji nie wynika, w oparciu o jakie przepisy organ ten uznał, że podmioty, których nieruchomości nie zostały objęte obszarem i terenem górniczym posiadają legitymację procesową w niniejszym postępowaniu, to kwestia ta wymaga ponownej oceny tego organu, w kontekście art. 41 ust. 1 p.g.g. oraz art. 28 k.p.a.

W ocenie Sądu, w świetle powyższego, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa, skutkującym koniecznością jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Analiza akt sprawy potwierdza, że Marszałek Województwa Łódzkiego, prowadząc postępowanie naruszył zasady postępowania administracyjnego, czego wyrazem jest brak zastosowania art. 79 § 1 i 2 k.p.a.; brak odpowiedniej oceny materiału dowodowego; prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania oraz brak wystąpienia do wójta Gminy [...] o uzgodnienie na podstawie art. 23 ust. 2a pkt 1 p.g.g.

Konwalidowanie tych naruszeń na etapie postępowania odwoławczego niewątpliwie pozbawiałaby w tym przypadku stronę prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez organy administracji geologicznej, a tym samym wykraczałoby poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art 136 § 1 k.p.a., czy też na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a.

W związku z powyższym za prawidłowe uznać należało podjęcie zaskarżonej decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Trafne są również wytyczne organu odwoławczego - szeroko opisane w objętej sprzeciwem decyzji. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu I instancji było naruszenie przepisów postępowania, w związku z czym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a podnoszonych przez skarżących.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.