Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 498/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2, art. 120, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 6, ust. 8, ust. 9, art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 6 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 6 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 16 listopada 2020 roku nr XXXV/502/20 w przedmiocie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, dla których zarządcą jest Burmistrz Wielunia stwierdza nieważność § 2 ust. 2,§ 4 pkt 3 oraz § 7 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

16 listopada 2020 r. Rada Miejska w Wieluniu, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40, art. 41 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U z 2020 r., poz. 1378) – dalej: "u.s.g." oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) - dalej "u.d.p.", podjęła uchwałę nr XXXV/502/20 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, dla których zarządcą jest Burmistrz Wielunia.

Skargę na powyższą uchwałę, w części dotyczącej przepisów § 2 ust. 2, § 4 pkt 3 oraz § 7, wniósł Prokurator Rejonowy w Sieradzu, zarzucając:

I. dokonane w § 2 ust. 2 naruszenie art. 40 ust. 9 u.d.p, a w konsekwencji art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.) oraz art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wyjście poza zakres upoważnienia ustawowego, rozszerzenie katalogu kryteriów ustawowych uwzględnianych przy ustalaniu wysokości stawki opłaty o nienormatywne kryterium podmiotowe w postaci źródeł finasowania inwestycji skutkującej zajęciem, co stanowi modyfikację ustawowo określonego sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego;

II. dokonane w § 4 pkt 3 naruszenie art. 40 ust.6 i ust. 8 u.d.p, a w konsekwencji art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wyjście poza zakres delegacji wyłącznie do określenia wysokości stawki opłaty i modyfikację sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego przez reklamy, przy użyciu nieprzewidzianego w danym przypadku przez upoważniającą, parametru w postaci rzutu powierzchni reklamy na pas drogowy, w miejsce parametru normatywnego w postaci powierzchni reklamy;

III. dokonane w § 7 naruszenie art. 40 ust. 3 u.d.p. polegające na wyłączeniu stosowania tego przepisu ustawy do zajęć pasa drogowego dróg, dla których zarządcą jest Burmistrz Wielunia dokonywanych przez Gminę Wieluń lub inne jednostki samorządu terytorialnego na podstawie umów lub porozumień zawartych z Gminą Wieluń, a w konsekwencji naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 2, § 4 pkt 3 oraz § 7 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Taka też delegacja do stanowienia prawa wynika z u.p.d. Wykonanie tej delegacji powinno być wykonane zgodnie z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i organ administracyjny, jako organ władzy publicznej ma, jak to wynika wprost z art. 7 Konstytucji RP, działać w granicach i na podstawie prawa. W przypadku zaskarżonej uchwały organ administracji nie zastosował się do tych zasad wychodząc poza upoważnienie ustawowe uchwalając przepisy § 2 ust. 2 i § 4 pkt 3 lub też działając zupełnie contra legem uchwalając przepis § 7.

Dalej Prokurator podniósł, że art. 40 ust. 8 u.p.d. upoważnił i jednocześnie zobowiązał jednostki samorządu terytorialnego, jako zarządców dróg, do ustalenia w drodze uchwały, wysokości stawek za zajęcie 1 m² pasa drogowego, narzucając ograniczenia w tym zakresie, w postaci stawek maksymalnych, a także wskazując kryteria różnicowania wysokości poszczególnych stawek. Organ samorządowy w § 2 zaskarżonej uchwały ustalił stawki opłat za zajęcie pasa drogowego w przypadku prowadzenia robót w pasie drogowym. Po wskazaniu poszczególnych stawek w ust. 2 zastosował obniżenie wysokości tych stawek o 95%, jak to określono "w przypadku zajmowania pasa drogowego w związku z budową urządzeń komunalnych (wodociągu, kanalizacji sanitarnej). Tymczasem art. 40 ust 9 u.p.d. narzuca organowi ustalającemu stawki, jakie kryteria ma obowiązek uwzględnić przy ustalaniu stawki opłaty, tj.: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) zajętą część drogi; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia obcego umieszczonego w pasie drogowym. Wyliczenie zawarte w przywołanym przepisie ma charakter wyczerpujący i zawiera wyłącznie kryteria przedmiotowe. Oznacza to, że organ administracyjny nie może brać pod uwagę przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego innych kryteriów. W przypadku zaskarżonego § 2 ust. 2 obniżenie stawki uchwałodawca zastosował co prawda do zajęcia w celu prowadzenia robót w związku z budową urządzeń wodociągowych i kanalizacji sanitarnej, ale z zastrzeżeniem, że chodzi wyłącznie o urządzenia komunalne, wprowadzając dodatkowe kryterium, które można traktować wyłącznie jako mające charakter podmiotowy. Takie ukształtowanie przepisu, poza brakiem umocowania w ustawie upoważniającej, może mieć również charakter dyskryminacyjny wobec podmiotów innych niż "komunalne", co sprzeczne jest z zasadą równości wyrażoną w art. 32 ust. 1, a także ust. 2 Konstytucji RP oraz w z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Kolejnym przepisem zaskarżonej uchwały wymagającym sądowej kontroli jest, w ocenie Prokuratora, § 4. Organ administracji ustalił nim stawki opłat za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. W pkt 3 zaś ustalono stawkę za zajęcie przez reklamy. Uchwałodawca nie poprzestał jednak na wskazaniu stawki, ale wskazał też kryterium obliczania samej opłaty, tj. wielkość powierzchni "jednej strony" jej rzutu poziomego na pas drogowy. Tymczasem opłata w tym zakresie powinna być ukształtowana w sposób wskazany w art. 40 ust. 6 u.d.p. Ustawodawca przewiduje kształtowanie opłaty, w oparciu o powierzchnię rzutu poziomego obiektów na pas drogowy tyle, że odrębnie potraktował obiekty w postaci reklam. Stosując alternatywę rozłączną ustawodawca wprost wskazał na to, że przy obliczaniu opłaty za zajęcie pasa drogowego przez reklamę należy zastosować parametr jej powierzchni, a nie jak to ma miejsce w zaskarżonym przepisie jej rzutu poziomego na pas drogowy (i to "jednej strony"). W przypadku § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały organ administracyjny zamiast poprzestać na obowiązku określenia wyłącznie wysokości stawki dopuścił się więc ingerencji w treść ustawy upoważniającej modyfikując ją, do czego w sposób oczywisty kompetencji nie posiada, a to stanowi naruszenie nie tylko tego aktu prawnego, ale także art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.

Ostatnim z kwestionowanych przepisów jest § 7 zaskarżonej uchwały zgodnie z którym: "Uchwała nie ma zastosowania do zajęć pasa drogowego dróg, dla których zarządcą jest Burmistrz Wielunia dokonywanych przez Gminę Wieluń lub inne jednostki samorządu terytorialnego na podstawie umów lub porozumień zawartych z Gminą Wieluń". Przepis ten wprost narusza art. 40 ust. 3 u.d.p. Ustawa upoważniająca narzuca sposoby kształtowania opłaty i narzuca ograniczenia związane z wysokością stawek opłat, ale poza wyłączeniem pobrania opłaty za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczaniem w pasie drogowym tablic informujących o nazwie formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz znaków informujących o formie ochrony zabytków (art. 40 ust. 6a u.d.p.) oraz linii telekomunikacyjnych lub elektroenergetycznych umieszczonych w kanalizacji kablowej (art. 40 ust. 6c u.d.p) - nie zawiera przepisów zwalniających z niej, a już z pewnością nie o kryterium własności. Nie ma więc znaczenia kto jest zarządcą drogi oraz kto i jakie umowy czy porozumienia z nim zawarł, bo opłata jest obligatoryjna. Ponadto § 7 podobnie jak to miało miejsce w przypadku § 2 ust. 2 poza naruszeniem ustawy upoważniającej, ma również charakter dyskryminacyjny bo jest sprzeczny z zasadą równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz w z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wieluniu uznała zarzuty skargi określone w pkt I i II, natomiast nie uznała zarzutu określonego w pkt III skargi i wniosła o oddalenie skargi w tej w części argumentując, że Prokurator kwestionuje brzmienie zapisów uchwały, która była podjęta przeszło trzy lata wcześniej, której brzmienie było ustalone wskutek zastrzeżeń Prokuratora Okręgowego w Sieradzu kierowanych w 2019 r. do Rady Miejskiej wobec uchwały wcześniej obowiązującej, a następnie jej treść z dnia 16 listopada 2020 r. została ustalona również w oparciu o wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie III SA/Łd 954/20. Po podjęciu uchwały nr XXXV/502/20, dokonano w dniu 27 stycznia 2021 r. (Uchwała Rady Miejskiej w Wieluniu) zmiany uchwały z 16 listopada 2020 r. na skutek zastrzeżeń organu nadzoru Wojewody Łódzkiego. Zaskarżone obecnie zapisy były przedmiotem kontroli właściwego organu nadzoru, Prokuratora i sądu administracyjnego, który wówczas nie zgłosił żadnych zastrzeżeń. Mając na względzie obecne brzmienie przepisów i ukształtowaną linię orzeczniczą, organ przyjął jednak wskazane w pkt I i II zarzuty i w tym zakresie dokona zmiany uchwały. Natomiast organ nie zgodził się z zarzutem w zakresie określonym w pkt III - to jest co do zapisu § 7 wyłączającego stosowanie uchwały do zajęć pasa drogowego dokonywanych przez Gminę Wieluń lub zajmowanych w ramach realizacji wspólnego celu publicznego w ramach porozumień międzygminnych. W tej kwestii chodzi o sytuację, kiedy zachodzi tożsamość podmiotu zobowiązanego do opłaty i zarządcy drogi, który określa i pobiera opłatę. Organ wskazał powoływany przez skarżącego zapis art. 40 ust. 9 u.d.p., gdzie w pkt 5 przepis odnosi się wyraźnie do obcego urządzenia co wskazuje, że ustawodawca w swojej racjonalności i logice przyjął, że opłaty określone w art. 40 u.d.p. będą dotyczyć zajęć dokonywanych przez wszystkie inne podmioty, niż zarządca drogi. Wskutek wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty, powstaje stosunek zobowiązaniowy, gdzie występuje wierzyciel i dłużnik - zobowiązany do świadczenia (opłaty) na rzecz wierzyciela. Nie ma takiej możliwości w systemie prawnym, aby wierzyciel był jednocześnie dłużnikiem, w tej sytuacji zobowiązanie wygasa. Organ wskazał również, że z samej istoty procedury administracyjnej organ w tym samym postępowaniu nie może być jednocześnie stroną. Zatem zapis § 7 nie stanowi w świetle wyżej wskazanych okoliczności, naruszenia art. 40 ust. 3 u.d.p. i art. 32 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać trzeba, że sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) – dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem, sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W myśl natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Wieluniu z 16 listopada 2020 r. nr XXXV/502/20 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, dla których zarządcą jest Burmistrz Wielunia.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych radzie miejskiej przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (miasta). W świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, Lex nr 597353).

Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. np.: wyroki NSA: z 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08; z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09; z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10 – dostępne na stronie internetowej: cbois.nsa.gov.pl). Innymi słowy, stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu, bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Nie oznacza to jednak, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Powtarzanie przepisów ustawowych, co do zasady narusza prawo jednak nie bez znaczenia przy tym pozostaje liczba tych powtórzeń, a zwłaszcza charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak z zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (por. np.: wyrok WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06 – opublikowano w: NZS 2007/4/69).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś w: T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761 - 762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego istnieje w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, jak i z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. w szczególności: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny z 2001 r., z. 1 - 2, s. 101 - 102).

Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, iż w całości podziela zarzuty skargi Prokuratora, uznając je za trafne, a także argumentację przedstawioną w celu ich poparcia.

Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 u.d.p., zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.

Stosownie do art. 40 ust. 9 u.d.p., przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:

1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Z treści powołanego art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p. wynika, że kryteria, które powinny zostać uwzględnione przez organ stanowiący przy podejmowaniu uchwały, zostały wymienione w sposób wyczerpujący. Zróżnicowanie wysokości stawek jest zatem możliwe, ale wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów zawartych w cytowanym przepisie. Przepis ten odwołuje się zaś jedynie do rodzaju urządzenia lub rodzaju zajęcia. Z jego treści nie wynika zatem możliwość zastosowania kryterium podmiotowego (w zależności od tego, kto urządzenie umieszcza), przedmiotowego, czy też okresu umieszczania urządzenia w pasie drogowym. Przeciwnie - taka interpretacja byłaby niedopuszczalna w świetle zasady równego traktowania podmiotów i wiążącym się z tą zasadą zakazem dyskryminacji (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) - por. np.: wyrok NSA z 13 września 2016 r., sygn. akt II GSK 649/15, dostępny na stronie internetowej: cbois.nsa.gov.pl

W § 2 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały tymczasem zawarto zapis, że za zajęcie 1 m² powierzchni pasa drogowego w celu, o którym mowa w § 1 pkt 1, ustala się następująco stawki opłat za każdy dzień zajęcia: 1) przy zajęciu jezdni do 50% szerokości - 4,00 zł; 2) jezdni powyżej 50% do całkowitego zajęcia - 8,00 zł; 3) chodników, placów, poboczy, zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych i pieszo jezdnych - 3,00 zł; 4) za zajęcie innych elementów nie wymienionych w pkt 1 - 3 - 2,00 zł. Stawki określone w ust. 1 ulegają obniżeniu o 95% w przypadku zajmowania pasa drogowego w związku z budową urządzeń komunalnych (wodociągu, kanalizacji sanitarnej).

W wyniku dokonanej oceny prawnej Prokurator trafnie stwierdził, że organ samorządu w § 2 ust. 2 obniżenie stawki zastosował co prawda do zajęcia w celu prowadzenia robót w z związku budową urządzeń wodociągowych i kanalizacji sanitarnej, ale z zastrzeżeniem, że chodzi wyłącznie o urządzenia komunalne, wprowadzając dodatkowe kryterium, które można traktować wyłącznie jako mające charakter podmiotowy.

Podzielając powyższy pogląd za niedopuszczalne należy uznać różnicowanie stawek opłat poprzez wprowadzanie dodatkowych kryteriów nieznanych ustawie. Różnicowanie stawek, co zostało już wyżej zaakcentowane, może się wyłącznie opierać na kryterium rodzaju urządzenia, które nie zawiera dodatkowych elementów preferujących, dyskryminujących czy naruszających zasadę równości uczestników obrotu gospodarczego. Za nieuprawnione zatem należy uznać przyjęcie zróżnicowanej wysokości stawek w odniesieniu do urządzeń tego samego rodzaju, a tym bardziej w zależności od podmiotu zarządzającego, czy właściciela urządzeń tego samego rodzaju (por. np.: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 956/16, LEX nr 2197183). Rada miejska przekroczyła zatem nie tylko upoważnienie ustawowe wynikające z art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p., ale również wkroczyła w zakres działalności ustawodawcy, co stanowi naruszenie zarówno norm ustrojowych, jak i materialnych, które musi zostać ocenione jako istotne i w konsekwencji wymaga stwierdzenia nieważności zakwestionowanego przepisu.

W ocenie sądu rację ma także skarżący w zakresie zakwestionowanego zapisu § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały, w którym Rada Miejska w Wieluniu ustaliła stawki opłat za 1 m² powierzchni pasa drogowego zajętej pod obiekty budowlane niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklamy. Stosownie do treści art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Z art. 40 ust. 2 pkt 3 przepisu, do którego ustawodawca odesłał wprost w ust. 6 tego artykułu, wynikają dwa cele, których realizacja wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia: 1) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowanych, 2) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklam. Oba te cele zostały odmiennie potraktowane w ust. 6 z punktu widzenia sposobu ustalania wysokości opłaty pobieranej za zajęcie pasa drogowego (ust. 3). W przypadku obiektu budowlanego jednym z czynników końcowego iloczynu jest liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy tego obiektu. Natomiast w odniesieniu do reklamy czynnikiem tym jest powierzchnia reklamy, a nie, jak w przypadku obiektu budowlanego, powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy reklamy. O konieczności takiego właśnie rozumienia art. 40 ust. 6 u.d.p. przesądza użyte w tym przepisie słowo "albo" (stosowane w przypadku alternatywy rozłącznej), a także powtórzenie słowa "powierzchni". Podkreślić należy, że gdyby ustawodawca zamierzał poddać oba wymienione w tym przepisie obiekty (budowlany i reklamę) tożsamemu reżimowi obliczania należnej opłaty, przepis art. 40 ust. 6 miałby inne brzmienie. Przyjęcie przez ustawodawcę jednakowego sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowlanych i reklam oznaczałaby konieczność uwzględnienia nie samej powierzchni treści reklamowej, lecz powierzchni zajętego pasa drogowego przez rzut poziomy urządzenia (obiektu), na którym treść reklamowa została umieszczona. Powierzchnia "poziomego rzutu" takiej konstrukcji jest z reguły mniejsza niż powierzchnia samej reklamy, dlatego ustawodawca odstąpił od ustalania wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele reklamowe przy wykorzystaniu kryterium "rzutu", nakazując uwzględnienie "powierzchni reklamy". Należy też wziąć pod uwagę legalną definicję powierzchni reklamy zawartą w art. 4 pkt 23 u.d.p., zgodnie z którą pod pojęciem tym należy rozumieć umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę. Za powierzchnię reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 6 u.d.p. należy zatem uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.) umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkownika drogi. Powyższy pogląd jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np.: wyrok WSA w Szczecinie z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 249/17LEX nr 2298956; WSA w Krakowie z 26 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1090/13, LEX nr 1502675; NSA z 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 392/08, LEX nr 529372; WSA w Bydgoszczy z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1099/19, LEX nr 3034088).

W związku z powyższym jak trafnie wywiódł Prokurator w skardze lokalny prawodawca przekroczył upoważnienie ustawowe wynikające z art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 6 u.d.p., bowiem w drodze zaskarżonej do sądu uchwały ponownie i w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca w art. 40 ust. 6 u.d.p ukształtował sposób naliczania opłaty. Modyfikując zaś kwestie uregulowane w ustawie, organ gminy wkroczył w zakres działalności ustawodawcy, co stanowi naruszenie zarówno norm ustrojonych jak i materialnych, które musi zostać ocenione jako istotne i w konsekwencji wymaga stwierdzenia nieważności zakwestionowanego przepisu, tj. § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały.

Przyznać należy także rację Prokuratorowi, że § 7 zaskarżonej uchwały jest niezgodny z brzmieniem art. 40 ust. 3 u.d.p., co stanowi wykroczenie poza granice upoważnienia ustawowego. Sformułowanie art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę wskazuje, że zajęcie związane jest z obowiązkiem odpłatności, którego wysokość, stosownie do art. 40 ust. 11 u.d.p., ustala w drodze decyzji właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Pobranie opłaty przy udzieleniu zezwolenia jest zatem obligatoryjne. Nie ma regulacji wyłączającej pobranie takiej opłaty tylko z tego powodu, że wnioskodawca jest właścicielem zajętej nieruchomości. Wyraźnie wyłączone jest pobranie opłaty jedynie za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczaniem w pasie drogowym tablic informujących o nazwie formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz znaków informujących o formie ochrony zabytków (art. 40 ust. 6a u.d.p.) - por. np.: wyrok WSA w Poznaniu z 26 października 2021 r., sygn. akt III SA/Po 567/21, LEX nr 3309604. W konsekwencji uznać trzeba, że ustawa nie przewiduje wprowadzenia zwolnień podmiotowych z tytułu opłaty za zajęcie pasa drogowego, nie zawiera również upoważnienia dla rady gminy do wprowadzania zwolnień w uchwale ustalającej wysokość tych opłat dla zarządcy drogi, który jest jednocześnie inwestorem np. budującym urządzenia infrastrukturalne niezwiązane z funkcją drogi. Tym samym brak jest podstaw prawnych do zaniechania pobierania takich opat. Fakt, że mamy do czynienia z przelewaniem pieniędzy z budżetu, nie może rozstrzyga o innej interpretacji.

Na marginesie, w odniesieniu do informacji zawartej w odpowiedzi na skargę o uznaniu przez Radę Miejską w Wieluniu zarzutów skargi określonych w pkt I i II, sąd wskazuje, że okoliczność ta nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności § 2 ust. 2 i § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały.

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

a.l.