Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 21/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 38 ust. 1, art. 39, art. 40
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: § 9 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 393
law: Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.
article: art. 141 § 4,
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 162/20 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 października 2019 r. nr KOC/3768/Dr/19 w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 162/20 w sprawie ze skargi M. P. (dalej: "Skarżący", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 października 2019 r., nr KOC/3768/Dr/19 w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, oddalił skargę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Skarżący i zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 162/20 i rozpoznanie skargi, jeżeli Sąd uznana, że sprawa jest wyjaśniona do ostatecznego rozstrzygnięcia.

Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 15 września 2020 r. nr 83/03/20 udzielającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod przedmiotowy budynek na kolejny okres trzech miesięcy tj. na okres od 1 lipca do 30 września 2019 r., w celu wykazania niekompetencji Prezydenta m.st. Warszawy w tej sprawie, orzekającego de facto na zasadzie tzw. "widzi mi się" z pominięciem podstaw prawnych orzekania w zakresie udzieleniu zgody na zajęcie "pasa drogowego" lub jej odmowy.

Ponadto, wniósł o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego przez profesjonalnego pełnomocnika, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 punkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2020 poz. 470 t.j., dalej "u.d.p."), przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd, że pas drogowy wyznaczają granice działki określonej w ewidencji gruntów, jako użytek drogowy, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem pas drogowy należy wydzielić geodezyjnie liniami granicznymi wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, co wynika jednoznacznie z ww. przepisu oraz utrwalanego orzecznictwa sadów administracyjnych;

b) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 39 i 40 u.d.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie ww. przepisy, podczas gdy pas drogowy nie został wytyczony zgodnie z art. 4 punkt 1 u.d.p. W takiej sytuacji wydanie zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego lub odmowa wydania takiego zezwolenia na podstawie ww. przepisów nie może nastąpić, gdyż nieznane są granice pasa drogowego, a zatem postępowanie powinno zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe;

c) naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 38 ust. 1 u.d.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu przez Sąd, że to umowa dzierżawy gruntu zawarta pomiędzy stroną, a m.st. Warszawa w 2003 r. na czas określony trzech lat przesądza o charakterze obiektu wskazując, że jest to obiekt tymczasowy, podczas gdy charakter obiektu określa prawo budowlane. W dalszej konsekwencji Sąd uznał, że przedmiotowy budynek nie korzysta, jako tymczasowy z ochrony art. 38 u.d.p. i, że mają do niego zastosowanie postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w 2014 r. oraz opinie architektury podważające de facto ustalenia ostatecznych decyzji wydanych przez Prezydenta ms.t Warszawy i Mazowieckiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę w. budynku. Niewłaściwe zastosowanie art. 38 polegało na uznaniu przez Sąd, iż przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie z powodu, że budynek ma charakter tymczasowy, podczas gdy przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie z powodu niewytoczenia pasa drogowego przedmiotowego odcinka ul. Św. Bonifacego do dnia dzisiejszego;

d) naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 3 punkt 5 ustawy Z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do przedmiotowego budynku położonego przy ul. [...] w Warszawie i uznanie, że jest to budynek tymczasowy, podczas gdy budynek ten jest stałym obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy Prawo budowalne tj. art. 3 punkt 2 tej ustawy;

e) naruszenie przepisu zawartego w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez naruszenie fundamentalnej zasady demokratycznego państwa prawnego z powodu uznania przez Sąd za organami wydającymi decyzje, że prawo może działać wstecz w zakresie wskazanym w punkcie II c niniejszej skargi tj. zaakceptowania stanowiska organu w zakresie odmowy udzielenia zezwolenia na zajmowanie "pasa drogowego" w oparciu o jakieś opinie architekta i o nowy plan zagospodarowania przestrzennego; pominięciem zapisów ustawy o drogach publicznych która stanowi podstawę orzekania w zakresie przedmiotu rozstrzygnięcia, przy czym zarówno nowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w 2014 r., jak i opinia architekta kolidujące z ostatecznymi decyzjami wydanymi w przedmiocie zezwolenia na budowę obiektu nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na fundamentalną zasadę, że prawo nie działa wstecz;

f) naruszenie przepisu zawartego w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zw. z naruszeniem przez organ przepisów postępowania zawartych w art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niedokonanie kontroli decyzji pod względem zgodności z prawem z powodów: całkowicie dowolnej przez Sąd oceny dowodów i nierozpatrzenia dowodów strony oraz zarzutów skargi, w tym bezprawnym oddaleniem dowodu załączonego do skargi, pominięcia przepisów prawnych stanowiących podstawę wydania decyzji, co skutkowało przy wydaniu wyroku naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanego w punkcie II a, b, c, niniejszej skargi. W dalszej konsekwencji Sąd oddalił skargę, czym naruszył art. 145 § 1 punkt 1 a i c p.p.s.a., gdyż skargę powinien uwzględnić z przyczyn wskazanych w tym przepisie;

g) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie i niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia. gdyż Sąd nie wyjaśnił, jakimi przesłankami kierował się orzekając na podstawie zapatrywań organów administracji z pominięciem przepisów prawa materialnego wskazanych w punkcie II a, b, c, d i e niniejszej skargi. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem próba wyjaśnienia przez Sąd podstaw prawnych rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy na jakich powinna zostać wydana decyzja mogłaby doprowadzić Sąd do wniosku, że skarga powinna zostać uwzględniona;

h) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80 k.p.a. przez wydanie orzeczenia z pominięciem akt sprawy i oparciu rozstrzygnięcia na zapatrywaniach organów administracji, które wydały decyzje z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a uchybienie proceduralne Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów strona skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że na podstawie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i na naruszeniu przepisów postępowania, które - zdaniem strony - miały istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności ustosunkowania się wymagały zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., jako najdalej idące, z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem ich zasadności.

Przypomnieć trzeba, że w powołanym przepisie ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z wymienionych sytuacji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd I instancji zawarł w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA w kwestionowanym zakresie. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia omawianego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 470/14; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z poglądem akceptowanym zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest, aby z wywodów sądu wynikało, dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sytuacja taka ma miejsce w omawianym uzasadnieniu. Wobec powyższego, zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji okazały się chybione.

W przedmiotowej sprawie nie doszło również do naruszenia prawa materialnego ani wskazanych w ramach środka odwoławczego przepisów regulujących przebieg postępowania administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 2 i 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej bowiem zasadnie przyjął, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przez organ administracji publicznej, określonych szczegółowo w petitum skargi kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności trafnie Sąd I instancji ocenił, że organ administracji publicznej zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle prawidłowo dokonanej oceny prowadzonego przez organy postępowania, potwierdzenie znajduje stanowisko WSA, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji. Ustalenia te zostały przez organ odwoławczy należycie rozważone, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji.

W szczególności za całkowicie chybione uznać należy zarzuty naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Z art. 8 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym także w odniesieniu do okoliczności podnoszonych przez strony mające sporne interesy. Zasada ta wiąże się z zasadą informowania (art. 9 k.p.a.) oraz przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 k.p.a., doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ w sposób zrozumiały i czytelny przedstawił skarżącej zasadność przesłanek, którymi kierowano się w sprawie.

Wyrażonej przez stronę skarżącą negatywnej oceny działania organów w tej sprawie nie można zaakceptować. Zdaniem Skarżącego, sam fakt pozostawania przedmiotowego obiektu na działce oznaczonej jako "dr" czyli użytek drogowy nie jest wystarczający dla ustalenia, iż pozostaje on w obrębie pasa drogowego. Ze stanowiska strony skarżącej, wynika również, że pas drogi nie musi się pokrywać z granicami działek ewidencyjnych określonych jako użytek drogowy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego stanowiska nie można podzielić. W myśl art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Z ww. definicji ustawowej wynika, że granicę pasa drogowego wytycza przebieg linii rozgraniczających grunt (art. 4 pkt 1 u.d.p.) - wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią. Jak wskazuje się w orzecznictwie gospodarka nieruchomościami ( w tym nieruchomościami drogowymi) opiera się na zbiorze działek ewidencyjnych znajdujących się w poszczególnych zasobach i zarządzanych przez określone podmioty publiczne na podstawie określonych przepisów. Zgodnie z art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zwarte w ewidencji gruntów i budynków.

Z kolei, zgodnie z § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393), działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych.

Zgodnie z pkt 18 tabeli z załącznika nr 6 do ww. rozporządzenia, obowiązującego do 31 lipca 2021 r., do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W świetle tych regulacji - organy słusznie przyjęły, że dane pozyskane z ewidencji gruntów oraz zasobu geodezyjnego są miarodajne dla określenia przebiegu pasa drogowego.

W niniejszej sprawie wykazano bowiem, iż ul. [...] na odcinku od ul. P. do ul. G. (działka nr [...] z obrębu [...]) ma status drogi publicznej, zaś jej pas drogowy obejmuje teren zajmowany przez skarżącego.

Drogę zaś stanowi budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych).

Ulica [...], na odcinku od ul. P do ul. G., na podstawie Uchwały Nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, została zaliczona do dróg lokalnych miejskich. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998r., Nr 133 poz. 872) drogi gminne i drogi lokalne miejskie stały się, z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Przedmiotowy pas drogowy, stanowiący ul. [...] (na odcinku P. –G.) został zaliczony do kategorii dróg gminnych na terenie dzielnicy Mokotów na podstawie uchwały Nr XVI/239/2003, Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 4 września 2003 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w m.st. Warszawie do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 253. poz. 6858 ze zm.).

Biorąc pod uwagę powyższe, w rozpatrywanej sprawie zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [....] w W. jest drogą publiczną w rozumieniu art. 1 u.d.p. i jest drogą w rozumieniu art. 4 pkt 2 tej ustawy. Droga natomiast jest częścią pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zatem zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia w sprawie przepisów art. 4 pkt 1 u.d.p. oraz art. 39 i 40 u.d.p.

Nie ma racji Skarżący zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 38 ust. 1 u.d.p. przez błędną wykładnię. Powołany przepis stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie.

Prezentowane w orzecznictwie i doktrynie stanowisko co do znaczenia i zakresu stosowania tego przepisu wskazuje, że po pierwsze - odnosi się on do sytuacji, w której w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych (1985 r.) określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już posadowione w pasie drogowym albo po drugie - może być wynikiem znajdującego oparcie w przepisach prawa działania, w wyniku którego obiekt lub urządzenie znajdujące się na nieprzynależnym do pasa drogowego gruncie zostają tym pasem objęte (np. wskutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego)[ por. wyrok NSA w sprawie sygn. akt II GSK 424/08, Alicja Rychter Ustawa o drogach publicznych. Komentarz. Wyd. II, komentarz do art. 38 u.d.p.).

Żadna z tych sytuacji nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie - pierwsza, co oczywiste, ze względu na datę wzniesienia przedmiotowego obiektu, a druga ze względu na, że dotyczy wyłącznie obiektów uprzednio zlokalizowanych na czas nieoznaczony poza pasem drogowym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 21 października 2008 r., sygn. akt II GSK 404/08). Jak słusznie zauważył Sąd I instancji tymczasowy charakter umieszczenia na spornej nieruchomości obiektu budowlanego Skarżącego - nie podlega subsumpcji pod przepis art. 38 ust. 1 u.d.p.

Należy zauważyć, iż z postanowień § 3 ust. 1 umowy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o oddaniu Skarżącemu przez Miasto Stołeczne Warszawa opisanej nieruchomości w dzierżawę pod pawilon handlowy i parking na okres od dnia 15 kwietnia 2003 r do 14 kwietnia 2006 r. wynika, że wszelkie naniesienia poczynione przez Skarżącego jako dzierżawcę, z uwagi na okres dzierżawy, powinny posiadać charakter tymczasowy. Wskazano przy tym, że wysokość nakładów poniesionych na zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do domagania się przedłużenia umowy dzierżawy.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 3 pkt. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu zaznaczyć należy, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu i go nie stosował, zatem nie mógł go naruszyć. Z punktu widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (zob. np. wyroki NSA z dnia: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 16 lipca 2020, sygn. akt I GSK 611/20) nie może to pozostawać bez wpływu na ocenę odnośnie skuteczności tego zarzutu skargi kasacyjnej.

Z kolei, w odniesieniu do wniosku dowodowego dotyczącego decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 15 września 2020 r. nr 83/03/20 udzielającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod przedmiotowy budynek na kolejny okres trzech miesięcy należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odesłanie to oznacza, że odpowiednie zastosowanie mają art. 227, art. 228 § 2, art. 231, art. 233–245 i art. 248-257 k.p.c. Zgodnie z art. 243² k.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia, pomijając dowód z takiego dokumentu, sąd wydaje postanowienie. W związku ze złożeniem do akt przedłożonej decyzji, stała się ona materiałem sprawy bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnego postanowienia.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.