Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2920/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "Minister") z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Minister, po rozpoznaniu odwołania B. K. (dalej: "skarżąca", "wnioskodawczyni"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] grudnia 2014 r., znak [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą uprzednio własność B. K., położoną w gminie [...], obręb [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,5031 ha i nr [...] o pow. 0,0118 ha, przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie Obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) oraz zatwierdzeniu podziału nieruchomości.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1.1. Nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,5031 ha i nr [...] o pow. 0,0118 ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], została przeznaczona pod budowę obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]). Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie w wysokości 28.751,00 zł za wskazaną wyżej nieruchomość stanowiącą uprzednio własność B. K. Podstawą ustalenia odszkodowania przez Wojewodę był operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] października 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. W uzasadnieniu decyzji Wojewody wskazano między innymi (s. 3), że przedmiotowa nieruchomość w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonym Uchwalą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2000 r. (dalej: "Studium Gminy [...]"), położona była w strefie funkcjonalno-przestrzennej "R"- rolnicze. II.1.2. Pismem z dnia 28 lipca 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia 6 sierpnia 2014r., B. K. zwróciła się do Wojewody [...] o wznowienie postępowania odszkodowawczego celem weryfikacji ustalonej kwoty odszkodowania w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. z uwagi na zaistnienie przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jako potwierdzenie spełnienia powyższej przesłanki wnioskodawczyni przedstawiła zaświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], o przeznaczeniu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2000 r., nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa, stanowiącej uprzednio własność B. K. W uzasadnieniu tej decyzji odniesiono się również do urządzeń technicznych znajdującej się na nieruchomości infrastruktury podziemnej i jej wpływu na wycenę nieruchomości

II.2. Po uprzednim wznowieniu postępowania, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie [...], obręb [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,5031 ha i nr [...] o pow. 0,0118 ha. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zaświadczenie o przeznaczeniu nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy też studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie jest dokumentem stanowiącym podstawę do dokonania wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości, o czym stanowi art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej "u.g.n."). Wydane przez Wójta Gminy [...] nowe skorygowane zaświadczenia o przeznaczeniu nieruchomości z dnia [...] lipca 2014 r., nie stanowią nowego dowodu w sprawie w myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie wynika bowiem z nich, aby w dniu wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za przejętą nieruchomość obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego inne niż studium wskazane w zaświadczeniu pierwotnym. Treść nowych zaświadczeń nie wskazuje także, aby w dacie wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania istniały dowody (dokumenty) nieznane organowi, który wydał decyzję.

II.3. Skarżąca złożyła w terminie odwołanie od powyższej decyzji Wojewody. W odwołaniu podniosła, że Wojewoda nie przedłużył terminu rozpatrzenia sprawy, o co wnosiła skarżąca, wskutek czego została pozbawiona możliwości dostarczenia dokumentów mających wpływ na przedmiotowe postępowanie. Odwołanie zostało uzupełnione o pismo [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] września 2014 r., opinię dotyczącą wpływu zmiany ustaleń opracowań planistycznych na wartość nieruchomości z dnia [...] grudnia 2014 r., autorstwa R. C. oraz o pismo Wójta Gminy [...] z dnia 16 lutego 2015 r. Ponadto, pismem z dnia 6 marca 2015 r. B. K. wniosła o wyłączenie w trybie art. 24 k.p.a. rzeczoznawcy majątkowego J. M. oraz o dołączenie do akt sprawy kserokopii stron od 8 do 10 z opinii Komisji Opiniodawczo Rozjemczej nr [...] sporządzonej przez Polskie Stowarzyszenie Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości w [...], znajdującej się w [...] Urzędzie Wojewódzkim. Pismem z dnia 10 kwietnia 2017 r. B. K. uzupełniła wnioski o nową podstawę wznowieniową, opartą na art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i dotyczącą sfałszowania protokołu z oględzin przedmiotowej nieruchomości (zdaniem skarżącej biegły J. M. nie brał udziału w oględzinach nieruchomości).

4. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano w szczególności, że B. K. składając wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, powołała się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stanowiące w ocenie skarżącej podstawę do wznowienia postępowania zaświadczenie Wójta Gminy [...] określające nowe przeznaczenie działki zostało wydane w dniu [...] lipca 2014 r. Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nieznane organowi, który rozpoznawał sprawę. Wojewoda [...] wydał decyzję w dniu [...] listopada 2013 r. Stała się ona ostateczna w dniu 10 grudnia 2013 r. Należy zatem wyjaśnić, że w dacie wydania ww. decyzji nie istniały jeszcze żadne inne nowe okoliczności, które uzasadniałyby wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia odmiennego od tego, które zapadło. Minister podkreślił, że gdyby przyjąć, że wskazane w przedłożonym zaświadczeniu okoliczności istniały w dacie wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. to i tak uznać należy, że nie miałyby one wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Z zaświadczeń Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. wynika, że podstawową funkcją zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości jest gospodarka rolna i leśna. Funkcją uzupełniającą może stać się wielokierunkowa działalność gospodarcza w tym przemysłowa, mieszkaniowa, usług, komunikacji i infrastruktury technicznej. Zdaniem B. K. ww. zaświadczenie stanowi nowy dowód, określający przeznaczenie planistyczne szacowanej nieruchomości odmiennie niż wynika to z poprzednio wydanego zaświadczenia, zgodnie z którym, działka położona jest w strefie funkcjonalno-przestrzennej "R" - tereny rolnicze (zaświadczenie Urzędu Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...]). W tym miejscu dostrzec trzeba, że przyjęta przez biegłego funkcja nieruchomości jako rolna nie wynikała z wydanego zaświadczenia Wójta Gminy [...], ale z analizy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], a także pomocniczo z wypisu z rejestru gruntów. To bowiem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem posiadającym główną moc dowodową, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w określaniu przeznaczenia planistycznego nieruchomości) i to do jego analizy zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z art. 154 § 2 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Dołączone przez B. K. zaświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2014 r., jak i stanowiące załącznik do operatu szacunkowego zaświadczenie Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2013 r. mają jedynie walor informacyjny, dotyczący potwierdzenia faktów wynikających ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Brak jest podstaw, by stwierdzić, że załączone przez stronę zaświadczenie Wójta Gminy [...] wskazywało na błędne określenie przeznaczenia planistycznego nieruchomości. Zaświadczenie to bowiem stanowi jedynie powtórzenie zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], które to było przedmiotem analizy rzeczoznawcy majątkowego. Dodatkowo analiza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wykazała, że w pkt 5.2 na terenie gminy obowiązują następujące funkcje podstawowe, gospodarka rolna, gospodarka leśna i gospodarka rolna uzupełniona funkcją rekreacyjną. Funkcją uzupełniającą może siać się wielokierunkowa działalność gospodarcza, w tym przemysłowa nieuciążliwa dla środowiska. Ww. funkcjom podstawowym towarzyszą: funkcja mieszkaniowa, funkcja obsługi w zakresie rozwoju usług, komunikacji i infrastruktury technicznej. W pkt 6.2.2 ww. studium określono kryteria dotyczące zapotrzebowania nowych terenów budowlanych wskazując, że z uwagi na duże zabezpieczenie przez obiekty usługowe zlokalizowane w mieście [...], potrzebne tereny dla inwestycji publicznych nie będą miały na rynku większego znaczenia. Wobec rozdrobnienia inwestorów prywatnych, których zamierzenia trudno przewidzieć i trudno ukierunkować czy skoordynować w czasie trudno jest również precyzyjnie określić zapotrzebowanie terenów niezbędnych do przyszłego zainwestowania nawet w dłuższym horyzoncie czasowym. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że nieruchomości zlokalizowane na terenie gminy [...] pełnią co do zasady funkcje w zakresie gospodarki rolnej, leśnej i rekreacyjnej. Obszary gminy przeznaczone do zabudowy lub zainwestowania pełnią natomiast jedynie funkcję uzupełniającą, a ich realizacja obwarowana jest szeregiem uwarunkowań wynikających właśnie ze studium. Odnosząc się natomiast do załączonej przez stronę opinii dotyczącej wpływu zmiany ustaleń opracowań planistycznych na wartość nieruchomości, sporządzonej w dniu [...] grudnia 2014 r., przez prof. dr hab. R. C. wskazać należy, że wyjaśnia ona jedynie hipotetyczną sytuację zmiany przeznaczenia planistycznego nieruchomości na jej wartość. Opinia ta nie odnosi się do wpływu na wartość nieruchomości uzupełniających funkcji planistycznych wyrażonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Natomiast pismo [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] września 2014 r. zawiera wyłącznie zacytowane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej "rozporządzenie"), w związku z czym również nie stanowi nowej okoliczności w sprawie. Nie można zatem uznać, że nowe zaświadczenia o kierunkach zagospodarowania nieruchomości, określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wydane kilka miesięcy po zakończeniu sprawy odszkodowawczej, jak również pismo [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] września 2014 r., opinia [...] Izby Rolniczej z dnia [...] lutego 2015 r. dotycząca wpływu zmiany ustaleń opracowań planistycznych na wartość nieruchomości i pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. oraz wynikające z nich okoliczności mają w kontekście zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego znaczenie prawne na tyle istotne, że doprowadzą do uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Minister wskazał, że strony informowane były na bieżąco o czynnościach podejmowanych przez organ oraz miały zapewniony czynny udział w postępowaniu. Odnosząc się do wniosku strony dotyczącego wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego J. M. z udziału w sprawie wskazać należy, że zgodnie z art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a., co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Odnosząc się do kwestii dotyczącej sfałszowania protokołu oględzin nieruchomości, czyli przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., należy wskazać, że podstawą wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013r. była przesłanka określona wart. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji jest związany żądaniem w nim zawartym i nie może go samodzielnie modyfikować. Minister powołała się również na argumentację zawartą w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2016 r. (IV SA/Wa 203/16), wydanego w zbliżonym stanie faktycznym (wyrok ten dotyczył również wznowienia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania dokonanego w oparciu o operat szacunkowy autorstwa J. M. w związku z wywłaszczeniem dokonanym pod budowę obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]).

1. Z powyższą decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie zgodziła się B. K. W skardze sporządzonej przez radcę prawnego wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego i sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego spoza województwa [...], a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca wniosła o zwrócenie się do Ministra o nadesłanie akt sprawy dyscyplinarnej, jaka toczyła się względem J. M. w związku z błędami podczas wyceny nieruchomości pod obwodnicę [...] oraz o dopuszczenie dowodu z przykładowej opinii [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa procesowego:

- art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 5, 145 a, 145 b k.p.a. poprzez ich błędną interpretację oraz błędne zastosowanie i przyjęcie, że brak jest nowych faktów i dowodów przemawiających za koniecznością uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.;

- art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę prawidłowości operatu szacunkowego, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wartości nieruchomości;

- art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 4 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę i nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii innego biegłego;

- naruszenie zasady prawdy obiektywnej, która wynika z art. 7 k.p.a;

- art. 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę, w stosunku do którego było prowadzone postępowanie dyscyplinarne, obecnie zakończone orzeczeniem o uznaniu za winnego i ukaraniu;

- art. 77 § 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności znanych organowi z urzędu dotyczących zmiany zaświadczeń Urzędu Gminy [...], co do przeznaczenia nieruchomości oraz dotyczących nieprawidłowościach kilkudziesięciu operatów szacunkowych;

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji;

- art. 84 w zw. z art. 7 i art. 12 oraz art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego;

- art. 15 k.p.a w zw. z art. 78 Konstytucji poprzez nierozpatrzenie ponownie istoty sprawy.

Według skarżącej w niniejszej sprawie miało dojść także do naruszenie prawa materialnego:

- art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez nieprawidłowe sporządzenie opisu wycenianych nieruchomości;

- art. 153 ust. 1 w zw z art. 4 ust. 16 u.g.n. w zw. z § 56 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia poprzez sporządzenie nieprawidłowej, niepełnej analizy rynku nieruchomości;

- art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia poprzez nieumiejętne zastosowanie procedury podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej;

- art. 4 ust. 16 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe określenie wartości nieruchomości;

- § 36 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia;

- art. 134 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami podobnymi;

- art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez przyznanie kwoty odszkodowania, która nie może zostać uznana za słuszne odszkodowanie.

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

III.3. Na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. radca prawny skarżącej oświadczyła m. in., że przedmiotowe nieruchomości były przeznaczone nie tylko na działalność rolnicza, ale i na działalność inwestycyjną.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. W pierwszej kolejności należy podnieść, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek wniesienia podania o wznowienie postępowania, czyli w jednym z tzw. trybów nadzwyczajnych. Dla trybów tych charakterystyczne jest przede wszystkim to, że ich przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, według określonych w prawie kryteriów, ale zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym (por. np. B. Adamiak, Koncepcja nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, AUWr 1985, Prawo CXII, s. 92). W dalszej kolejności należy wskazać, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 145 – 152 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki wznowienia postępowania podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2014 r., I OSK 229/13, CBOSA). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać na rzecz utrzymania tej decyzji w obrocie prawnym. Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. np. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17, CBOSA). Wspomniana wyżej zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62; orzeczenie to zostało wydane w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, ale ustalenia Trybunału co konstytucyjnej ochrony zasady trwałości decyzji administracyjnych znajdują odpowiednie zastosowanie do innych trybów nadzwyczajnych, w tym do instytucji wznowienia postępowania).

IV.3.1. Skarga o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie została oparta na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przed przejściem do szczegółowej oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra należy wskazać, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. dotyczyła wyłącznie przyczyny wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., której skarżąca upatrywała w sporządzeniu przez Wójta Gminy [...] nowych zaświadczeń dotyczących treści Studium. Skarżąca nową podstawę wznowienia ujętą w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. (dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe) powołała dopiero w trakcie postępowania odwoławczego (zob. pismo z 10 kwietnia 2017 r.). Sąd podziela pogląd, że powoływanie się na nowe podstawy wznowienia dopiero w trakcie postępowania odwoławczego jest spóźnione i nieskuteczne (por. np. wyrok NSA z 25 kwietnia 2017 r., I OSK 1347/16, CBOSA). W takim przypadku mamy do czynienia z istotną zmianą przedmiotu sprawy w postępowaniu odwoławczym. Tymczasem zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Zmiana żądana w postępowaniu przed organem odwoławczym nie uzasadnia również uchylenia zaskarżonej decyzji (por. np. wyrok NSA z 20 czerwca 2011 r., I OSK 1026/11, CBOSA i cyt. tam poglądy B. Adamiak i J. Borkowskiego). Reasumując, nie można zarzucić Ministrowi, że nie analizował nowej przesłanki wznowienia powołanej dopiero na etapie postępowania odwoławczego.

IV.3.2. W ocenie Sądu, Minister nie naruszył prawa przyjmując, że przedłożenie nowego zaświadczenia wydanego przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] lipca 2014 r. nie może w okolicznościach niniejszej sprawy doprowadzić do uchylenia decyzji Wojewody ustalającej odszkodowanie. Po pierwsze, zaświadczenie to nie może być uznane za nowy dowód, skoro chodzi o dokument wytworzony po dacie ostateczności decyzji, której dotyczy podanie o wznowienie. Po drugie, nie została również spełniona przesłanka wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. O ile dokument pochodzący z daty po wydaniu decyzji ostatecznej może być źródłem wiedzy co do ujawnienia się nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, to muszą to być okoliczności nieznane organowi, a nadto muszą to być okoliczności istotne. Istotne dla sprawy będą tylko te dowody lub okoliczności faktyczne, których istnienie lub brak będzie bezpośrednio wpływać na treść rozstrzygnięcia w sprawie, tj. w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Innymi słowy, nie każde pojawienie się nowego dowodu czy nowego faktu będzie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie (por. np. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., II OSK 766/17, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że dane wynikające z zaświadczenia Wójta Gminy [...] w dniu [...] lipca 2014 r. sprowadzają się do powielenia wybranych postanowień Studium Gminy [...]. Postanowienia tego Studium były podstawą wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. (zob. pkt 3.3. operatu "Źródła danych merytorycznych" oraz pkt 6 "Przeznaczenie nieruchomości), a nie treść zaświadczenia Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2013 r. Wyżej już wskazano, że do postanowień Studium Gminy [...] odwołała się również Wojewoda w decyzji ustalającej odszkodowanie. Zatem nie można przyjąć, że treść Studium Gminy [...] była okolicznością nieznaną organowi w chwili wydawania decyzji w sprawie odszkodowania. Należy dodać, że studium ma formę uchwały rady gminy i jest dokumentem publicznie dostępnym. Co więcej, kwestia przeznaczenie działek nr [...] i [...] w Studium Gminy [...] był również przedmiotem wypowiedzi biegłego w piśmie z 11 lipca 2013 r. stanowiącym odpowiedź na zastrzeżenia B. K. do operatu szacunkowego (tom 3/3 akt administracyjnych). W tym miejscy wypada przypomnieć, że ewentualna błędna ocena dowodów lub okoliczności faktycznych nie jest tym samym, co brak wiedzy o tym dowodzie lub okoliczności. Dlatego też odmienna, a nawet błędna ocena dowodu (okoliczności), który istniał i był znany organowi wydającemu decyzję, nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. np. wyroki NSA z 6 czerwca 2017 r., II OSK 574/17; z 21 września 2017 r., I GSK 1326/15 oraz z 13 grudnia 2017 r., II FSK 3323/15 – CBOSA). Zwalczaniu błędnej – zdaniem strony – oceny dowodów służy odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), a następnie skarga do sądu od decyzji wydanej w trybie zwyczajnym. Przyjęcie odmiennej wykładni art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podważałoby zasadę pewności prawa i stosunków prawnych ukształtowanych przez ostateczną decyzję administracyjną (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 16 § 1 k.p.a.). Stąd też nie ma sprzeczności niniejszego wyroku (oraz analogicznego prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2016 r., IV SA/Wa 203/16), z powoływanymi przez skarżącą wyrokami WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2014 r. (I SA/Wa 1459/14) oraz 3 listopada 2014 r. (I SA/Wa 1542/14). Wyroki te zostały bowiem wydane nie w sprawie dotyczącej wznowienia, ale na skutek skargi wniesionej od decyzji ustalającej odszkodowanie. W uzasadnieniu tych wyroków powołano się na naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z wątpliwościami co do przeznaczenie wywłaszczonych nieruchomości w Studium Gminy [...]. Tymczasem skarżąca nie skorzystała z możliwości wniesienia odwołania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., pomimo tego, że brała aktywny udział w tym postępowaniu, w tym kwestionowała przeznaczenie nieruchomości przyjęte przez biegłego. Nadzwyczajne postępowanie dotyczące wznowienia postępowania nie może zastępować odwołania lub skargi do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w trybie zwyczajnym. W tym aspekcie tylko ubocznie należy zauważyć, że twierdzenia skarżącej, jakoby wywłaszczone działki [...] oraz [...] miały być w Studium Gminy [...] przeznaczone pod działalność inwestycyjną, nie znajduje potwierdzenia w treści wspomnianego Studium, a przynajmniej takie przeznaczenie tych działek nie wynika w sposób jednoznaczny z treści Studium. W szczególności w punkcie 5.8 Studium nie wymienia się wsi [...] jako terenów predysponowanych do zorganizowanej działalności inwestycyjnej. Przeznaczenie zorganizowaną działalność inwestycyjną przedmiotowych działek nie wynika również z rysunku Studium (mapa nr 5.1.2). Warto dodać, że NSA wyrokiem z 4 sierpnia 2017 r. (I OSK 2845/15) oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 2 marca 2015 r. (I SA/Wa 1817/14). W orzeczeniu tym WSA w Warszawie, kontrolując decyzję o ustaleniu odszkodowania za grunt wywłaszczony pod obwodnice [...], wydaną w trybie zwyczajnym, nie uznał przyjętego przez biegłego J. M. przeznaczenia nieruchomości "w strefie funkcjonalno - przestrzennej "R" - tereny rolnicze" jako okoliczności dyskwalifikującej sporządzony przez tego biegłego operat szacunkowy. Ocena ta została przy tym wyrażona przez Sąd po dopuszczeniu na rozprawie dowodu z nowego zaświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Uwagi te są czynione przez Sąd tylko obiter dicta, albowiem wykładnia postanowień studium nie mieści w przesłance wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podobnie powołana we wniosku przesłanka wznowienia nie obejmuje ewentualnych błędów formalnych lub merytorycznych popełnionych przez rzeczoznawcę majątkowego w trakcie sporządzania innych wycen dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod budowę obwodnicy [...]. Już z tego powodu nie miały znaczenia dla sprawy wnioski dowodowe sformułowane na s. 3 skargi (tezy dowodowe tych wniosków wykraczały zresztą w sposób istotny poza podstawę wznowienia, o której rozstrzygał Wojewoda i Minister, tj. rzekomego przyjęcia przez biegłego błędnego przeznaczenia wywłaszczonych działek w Studium Gminy [...]).

IV.3.3. Bezzasadność zarzutów skargi dotyczących prawidłowości przyjęcia przez Ministra, że podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie została przez skarżącą wykazana, czyni bezprzedmiotowym pozostałe zarzuty skargi. Zarzuty te mogłyby bowiem mieć znaczenie tylko w sytuacji, w której Minister, uznając zasadność podstawy wznowienia, rozpoznałby ponowienie sprawę ustalenia odszkodowania co do istoty (art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 2 k.p.a.). To w ramach ponownego postępowania co do istoty prowadzić można postępowanie dowodowe w zakresie niezbędnym do ponownego ustalenia odszkodowania, w tym dopuszczać dowód z innego biegłego. Tymczasem w niniejszej sprawie została wydana decyzja na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a zatem decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej w związku ze stwierdzeniem braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Dotyczy to w szczególności zarzutów naruszenia prawa materialnego (punkt II skargi). Podobnie rzecz ma się z zarzutem niedopuszczenia dowodu z innego rzeczoznawcy majątkowego (art. 84 k.p.a.), a także zarzutem istnienia podstaw do wyłączenia biegłego J. M. w postępowaniu wznowieniowym. Wbrew zarzutom skargi Minister prawidłowo postąpił odnosząc się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kwestii istnienia podstawy wznowienia, a nie prowadził ponownego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Bezzasadnie zarzuca się przy tym w skardze, że Minister nie odniósł się do nowego zaświadczenia Wójta Gminy [...], a także pisma [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] września 2014 r. Kwestie te były przedmiotem analizy m. in. na s. 5 - 6 zaskarżonej decyzji i Sąd w całości podziela oceny sformułowane w tej materii przez Ministra.

IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.