Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 993/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 115a
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 825/21 w sprawie ze skargi C.J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 30 grudnia 2020 r. nr 201/E/CBŚ/BF/2020 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 825/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C.J. (dalej jako "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej jako "organ") z dnia 30 grudnia 2020 r. nr 201/E/CBŚ/BF/2020 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchylił zaskarżoną decyzję.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Pismem z dnia 2 grudnia 2018 r. skarżący wystąpił do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o ponowne obliczenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w wyższej, niż dotychczas wysokości, z uwzględnieniem treści art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.), dalej "ustawa o Policji", oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., wydanego w sprawie o sygn. akt K 7/15, opublikowanego w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. pod poz. 2102).

Decyzją z 30 grudnia 2020 r. nr 201/E/CBŚ/BF/2020 wydaną na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), dalej "ustawa o szczególnych rozwiązaniach", Komendant Główny Policji odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ, powołując się na art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wskazał, że od 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 r. Organ wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji w dniu 15 lutego 2006 r., w konsekwencji czego wypłacono mu należny ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Organ podkreślił jednocześnie, że nie ma podstaw prawnych do zakwalifikowania sprawy skarżącego, jako wszczętej i niezakończonej przed dniem 6 listopada 2018 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uwzględniając wniesioną skargę i uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że z dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), czyli od dnia 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2021 r.; sygn. akt III OSK 2832/21). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy też zaistniałego po tej dacie. Sąd zauważył, że po wydaniu ww. wyroku z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach. Sąd meriti przytoczył art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z treści przytoczonej powyżej regulacji wynika, że ustawodawca w art. 9 ust. 1 zdanie drugie cyt. ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a więc te, które zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. za sprzeczne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne. Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Dlatego wykładnię ww. przepisów, dokonaną przez organy policji, Sąd uznał za błędną. Zasady, o których mowa w ww. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oznaczają bowiem konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. Wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15. Skoro wyrok TK usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a ustawy o Policji, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, iż należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku TK.

Sąd pierwszej instancji nakazał organowi, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy wziął pod uwagę, iż obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że przepis art.115a ustawa o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie ilość dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Racjonalnym jest przy tym posłużenie się w tym względzie aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuję zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Rozpatrując wniosek skarżącego organ winien dokonać ponownego ustalenia wysokości przysługującego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy według podanych powyżej zasad i określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą, a już wypłaconą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Główny Policji zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (zrzekając się przeprowadzenia rozprawy), a także o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zwrot kosztów postępowania sądowego – kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto, Komendant Główny Policji wniósł o zawieszenie postępowania w trybie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a., wskazując, że na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy ma wpływ to, w jaki sposób zostanie rozpoznane przez Trybunał Konstytucyjny pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 stycznia 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20, które dotyczy zgodności art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie, w jakim wyłącza stosownie przepisu art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP.

Zaskarżonemu wyrokowi Komendant Główny Policji zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie art. 9 ust. 1 zdanie 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przez błędną wykładnię i przyjęcie, wbrew jednoznacznemu brzmieniu ww. przepisu, że: "zasady, o których mowa w ww. art. 9 ust. 1 oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15", co narusza art. 7 Konstytucji RP;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 141 § 1 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez:

a) bezpodstawne przyjęcie, iż uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę do wydawania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych, co narusza wprost art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., a także art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;

b) nierozważenie w uzasadnieniu wyroku wszystkich istotnych aspektów sprawy, to jest pominięcie kwestii braku legalnej definicji "dnia roboczego" w odniesieniu do policjantów, w tym pełniących służbę w zmianowym rozkładzie pracy, co uniemożliwia wykonanie wyroku;

c) sformułowanie uzasadnienia wyroku niezgodnego z sentencją orzeczenia, co czyni wyrok w sprawie niewykonalnym - tylko bowiem orzeczenie wydane w trybie art. 145a § 1 P.p.s.a. może zawierać szczegółowe wskazówki co do załatwienia sprawy.

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. 145 § 1 pkt 1), 3) P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), dalej "P.u.s.a.", poprzez wykroczenie poza kompetencje kontrolne sądu administracyjnego i brak oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy co narusza art. 184 Konstytucji RP i art. 188 Konstytucji RP;

3) art. 128 § 1 i art. 128 pkt 4 P.p.s.a., poprzez podjęcie zawieszonego postępowania pomimo, że nie ustały przesłanki zawieszania postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zarzuty szerzej uzasadniono. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie(art. 174 pkt 1 P.p.s.a.),

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały jednak sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach przez jego błędną wykładnię i "przyjęcie, wbrew jednoznacznemu brzmieniu ww. przepisu, że: "zasady, o których mowa w ww. art. 9 ust. 1 oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115 ustawy o Policji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15", co narusza art. 7 Konstytucji RP". Istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się do zanegowania interpretacyjnych skutków prawnych wejścia w życie wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 6 listopada 2018 r. poz. 2102) oraz przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni rozwiązania prawnego zawartego w art. 9 ust. 1 cyt. ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego warstwa językowa przepisu art. 9 ust. 1 cyt. ustawy, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie prowadzi do jednego i niewątpliwego znaczenia tego przepisu. Możliwe jest dokonanie przynajmniej dwóch interpretacji tego przepisu, przy czym obu sprzecznych względem siebie. Według pierwszej, możliwe byłoby przyjęcie, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Według drugiej - ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres po dniu 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym po dniu 6 listopada 2018 r.

Nie do zaakceptowania jest dokonana przez organy Policji literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy ubiegają się o ekwiwalent za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. Aprobata dla pierwszego rodzaju ustalenia znaczenia przepisu art. 9 ust. 1 cyt. ustawy oznaczałaby również przyzwolenie na naruszanie podstawowych zasad i aksjologii Konstytucji RP przez samego ustawodawcę. Przyjęcie takiego założenia jest niemożliwe ze względu na przyjęte rozwiązania formalnoprawne w Konstytucji, zasadę racjonalności ustawodawcy, a także wynik wykładni celowościowej wypływający z materiałów towarzyszących procesowi ustawodawczemu dotyczącemu przepisu art. 9 ust. 1 cyt. ustawy.

Skład orzekający w przedmiotowej sprawie aprobuje - podobnie jak Sąd pierwszej instancji - prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 115a ustawy o Policji, za którą opowiedział się w szczególności jej autor, tj. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej (zob. stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21), a wielokrotnie dokonywaną przez sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Należy zatem uznać, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

Odwołanie się bowiem przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Zabieg taki implicite prowadzi do wtórnej niekonstytucyjności, czyli powtarzania przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych (zakresu normowania) już raz uznanych za niekonstytucyjne. Takie rozumienie jest niemożliwe do przyjęcia, gdyż pozostaje w sprzeczność ze znaczeniem, do którego prowadzi zastosowanie reguł wykładni systemowo-aksjologicznej, a także wykładni funkcjonalno-celowościowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego narzędzia interpretacji prawa pozwalały na dokonanie wykładni zgodnej z Konstytucją, a stanowisko Sądu pierwszej instancji co do wtórnej niekonstytucyjności przepisu art. 9 ust. 1 cyt. ustawy było nieuprawnione, choć samo rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach – jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji - wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku TK. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie ww. przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej (odmowa przyznania następuje zaś w drodze decyzji, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie), a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji za okres sprzed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II PSKP 122/21, OSNP 2023 r., nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa).

Reasumując, uznać należy, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres sprzed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, iż przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby.

Z powyższych względów zarzuty pierwszy skargi kasacyjnej uznać należy za pozbawiony uzasadnionych podstaw.

Zarzuty naruszenia prawa procesowego są nieuzasadnione.

Swoistym filarem konstrukcyjnym obu zarzutów jest naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. (w zarzucie II.1. błędnie wskazano, że chodzi o art. 141 § 1 pkt 4 P.p.s.a., lecz treść skargi pozwala przyjąć, że chodzi o art. 141 § 4 P.p.s.a. – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego). Zarzut pierwszy w swej istocie sprowadza się do kwestionowania:

- przyjętej wykładni przepisów prawa materialnego (podpunkt a);

- braku rozważenia określonego problemu materialnoprawnego w treści uzasadnienia (podpunkt b) oraz

- sformułowania uzasadnienia niezgodnie z sentencją orzeczenia (podpunkt c).

Z kolei zarzut drugi złożony jest z szeregu przepisów, a istota ich naruszenia, wedle woli autora skargi kasacyjnej, sprowadza się do wykroczenia przez sąd administracyjny poza kompetencje kontrolne sądu administracyjnego i brak oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa był prawidłowy.

Odnosząc się zbiorczo do obu zarzutów wskazać należy, że artykuł 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku:

a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego;

b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz

c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 czerwca 2010 r.; sygn. akt II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r.; sygn. akt I OSK 2338/13).

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wymaga, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. (zob. wyrok Naczelnego

Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2017 r.; sygn. akt I GSK 1329/15). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił swoje stanowisko prawne, wskazując na argumenty natury prawnej, które jego zdaniem nie pozwalają na podzielenie stanowiska organu Policji.

Ze względu na zawartość normatywną przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. - i jego w istocie techniczny charakter odnoszący się do etapu po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego i wydaniu wyroku – podkreślenia wymaga, że za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, gdyż względy chronologiczne wskazują, że czynności te miały miejsce przed wydaniem wyroku. Naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. może bowiem nastąpić już po wydaniu wyroku – na etapie sporządzania jego pisemnego uzasadnienia.

Jako nieskuteczny należało ocenić również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań, co do dalszego postępowania dla organu Policji, które są, w ocenie organu skarżącego kasacyjnie, niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Przedstawione przez Sąd pierwszej instancji wskazania co do dalszego postępowania są bezpośrednią, logiczną konsekwencją rezultatu wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zw. z art. 115a ustawy o Policji, którego to rezultatu strona skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła zarzutem naruszenia prawa materialnego.

Z kolei zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145a § 1 P.p.s.a. jest chybiony z uwagi na fakt, iż przepis ten nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Przechodząc do oceny zarzutu z punktu II.2 petitum skargi kasacyjnej podkreślić należy, że przywołane w zarzucie przepisy dotyczą dwóch odrębnych zagadnień, nie pozostających ze sobą w związkach wynikania i odnoszących się do różnych etapów postępowania przed sądem administracyjnym. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. - jak wskazano powyżej - odnosi się do sporządzenia uzasadnienia wyroku, co jest czynnością wtórną i następczą względem samego wyrokowania. Etap ten nie pozostaje w związku z prawidłowością skorzystania z kompetencji kontrolnych przez sąd administracyjny, a dotyczy jedynie czynności uzasadnienia z realizacji tej kompetencji orzeczniczej. To wyrokowanie ma za przedmiot wykorzystanie kompetencji kontrolnych przypisanych sądowi administracyjnemu. Z tych względów łączenie tych dwóch różnych etapów procesu sądowej kontroli decyzji administracyjnej w ramach jednego zarzutu jawi się jako wątpliwe.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. aktualne pozostają uwagi poczynione powyżej, a w szczególności konkluzja, iż naruszenie tego przepisu pozostaje bez związku z ewentualnymi naruszeniami przepisów dokonanymi na etapie wyrokowania, gdyż sporządzenie uzasadnienia pozostaje ze względów chronologicznych czynnością następczą względem orzekania w sprawie.

Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma więc tylko charakter ustrojowy. Przepis art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. wskazuje na decyzje administracyjne jako akty podlegające kontroli sądowoadministracyjnej. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Przepisy art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. mają z kolei charakter ustrojowy i normują zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako takie co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Każdy z nich może być skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami P.p.s.a. Przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. wskazuje podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 P.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość rzeczową sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli, jak zarzucił w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej. Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a.

Z kolei przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. regulują kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego.

Art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. dotyczy kompetencji w zakresie uchylenia decyzji lub postanowienia. Jest to przepis wewnętrznie rozbudowany, gdyż zawiera dodatkowo trzy podpunkty wyrażone w literach od a do c. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że w odniesieniu do jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych pomniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionego zarzutu skargi kasacyjnej jest spełniony jedynie wówczas, gdy wskazuje on konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naruszony przez sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został w istocie naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. W związku z tym zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie.

Z kolei przepis art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. określa kompetencję orzeczniczą sądu administracyjnego w zakresie stwierdzania wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem przepisów prawa. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest nie tylko wskazanie naruszonego przepisu, lecz także wskazanie sposobu jego naruszenia (to jest przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie) oraz uzasadnienie zarzutu, sprowadzające się do skonkretyzowanego wskazania, w jaki sposób w realiach danej sprawy sądowoadministracyjnej doszło do naruszenia danego przepisu. Tylko w ten sposób stwarza się bowiem sądowi drugiej instancji możliwość merytorycznego odniesienia do postawionego zarzutu. Skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia, co oznacza, iż zarzut ten nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony. Konstrukcja opisanego wyżej zarzutu wskazuje, iż naruszenie określonych przepisów miało w swych następstwach doprowadzić do naruszenia przepisów art. 184 i 188 pkt 1 Konstytucji RP. Bezzasadność naruszenia zarzutów wskazanych powyżej determinuje jednakże a limine konstatację o braku naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 184 i 188 pkt 1 Konstytucji RP. Z tych względów zarzut naruszenia prawa procesowego należało uznać za nieuzasadniony.

Finalnie, za nieskuteczny uznać należało zarzut naruszenia art. 128 § 1 i art. 128 pkt 4 P.p.s.a., przez podjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawieszonego postępowania, pomimo nieustania przesłanki zawieszenia. Abstrahując od tego, że organ skarżący kasacyjnie ponownie nieprecyzyjnie wskazał naruszony w jego ocenie przepis prawa, powołując się na "art. 128 pkt 4 p.p.s.a.", wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji podejmując niniejsze postępowanie doszedł do prawidłowego przekonania, iż dalsze jego zawieszenie, w sytuacji gdy od wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 7/15 upłynęły już 4 lata, jest nieuzasadnione i godzi w konstytucyjne gwarancje obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Odnosząc się z kolei do zawartego w petitum skargi kasacyjnej wniosku o zawieszenie postępowania wskazać należy, że postępowanie w sprawie o sygn. akt P 7/21, na skutek cofnięcia pytania prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zostało przez Trybunał Konstytucyjny umorzone postanowieniem z dnia 15 lutego 2024 r. (publ.: OTK-A 2024/20). Tym samym zawarty we wniesionym środku odwoławczym wniosek uznać należało za bezprzedmiotowy.

Uznając z powyższych względów, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły prawidłowości wyroku wydanego przez Sąd pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.