Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 984/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 90 ust. 3d
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art 252 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Beata Sobocha- Holc (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 1451/21 w sprawie ze skargi O. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 23 sierpnia 2021 r., nr SKO.E/4106/25/2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie określenia wysokości zwrotu dotacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 października 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 1451/21, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U z 2023 r., poz. 1634; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę O. S. (dalej zwanego "skarżącym") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 23 sierpnia 2021 r., nr SKO.E/4106/25/2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie określenia wysokości zwrotu dotacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniósł podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to: art 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art 156 § 1 pkt 2 ustawy z 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej zwanej "k.p.a.") poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji, a w konsekwencji oddalenie skargi, pomimo ujawnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji naruszenia przez organy administracji:

a. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez uprzedniego przeprowadzenia dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy, a to ustalenia czy dotacja w kontrolowanym okresie została pobrana przez skarżącego w nadmiernej wysokości, w sytuacji gdy Prezydent Miasta Tanowa nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w zakresie weryfikacji zakwestionowanych wniosków pokontrolnych traktujących o pobraniu przez kontrolowany podmiot dotacji, przy jednoczesnych uchybieniach prowadzonej kontroli, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa procesowego w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 grudnia 2013 r., II SA/Gd 694/12; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/);

b. art. 90 ust. 3d ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm. – obowiązującego w czasie wydatkowania środków; dalej zwanej "u.s.o.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący w kontrolowanym okresie pobrał dotacje w nadmiernej wysokości, w sytuacji kiedy zadeklarowana przez placówki skarżącego liczba uczniów lub wychowanków zgłoszonych do dotacji odpowiadała ich rzeczywistej liczbie, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa procesowego w myśl art 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

c. art 252 ust 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 z późn. zm.; dalej zwanej "u.f.p.") poprzez jego niewłaściwe zastosowania i nałożenie na skarżącego obowiązku zwrotu dotacji, w sytuacji kiedy udzielona dotacja nie została pobrana w nadmiernej wysokości, a organ kontrolujący nie wykazał ziszczenia się przesłanek naruszonego przepisu, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa procesowego w myśl art 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty sformułowano wniosek o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Pismem z 10 października 2023 r. Syndyk Masy Upadłości skarżącego poinformował Naczelny Sąd Administracyjny o ogłoszeniu upadłości skarżącego oraz powołaniu go na syndyka przez Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi XIV Wydział Gospodarczy dla Spraw Upadłościowych i Restrukturyzacyjnych na mocy postanowienia z 20 kwietnia 2023 r., sygn. LD1M/GU/340/2022, a także wniósł o zawieszenie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 28 listopada 2023 r., sygn. akt I GSK 984/23, w punkcie pierwszym – działając na podstawie art. 124 § 1 pkt 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a. – zawiesił postępowanie kasacyjne, w punkcie drugim – działając na podstawie art. 128 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. – podjął zawieszone postępowanie kasacyjne z udziałem Syndyka masy upadłości M. A.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do – niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a – oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed Sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto o zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Przed przystąpieniem do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja, która zapadła w szczególnym trybie postępowania jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji, prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a. polega na przeprowadzeniu weryfikacji, czy dana decyzja jest dotknięta kwalifikowanymi wadami wskazanymi w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Specyfika orzekania przez organ administracji publicznej w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym, traktowanym jako nowe postępowanie w sprawie, toczące się według przepisów art. 157 k.p.a., polega na tym, iż organ ten rozstrzyga tylko w kwestii istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W tym kontekście wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95 (OSNP 1996, nr 18, poz. 258, LEX/el. 2024). Sąd Najwyższy stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Organ administracji musi więc wykazać – po pierwsze – fakt niewątpliwego naruszenia prawa, a po drugie zakwalifikować to naruszenie jako rażące. Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza (wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r., I OSK 1536/20).

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 18 listopada 2022 r., I OSK 1773/19).

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, na wstępie wskazać należy, że z uwagi na to, iż art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter blankietowy (przewidując skutek nieważności dla decyzji dotkniętej m.in. rażącym naruszeniem prawa), konieczne jest wskazanie jaki konkretny przepis prawa został naruszony i następnie wykazanie, że naruszenie to miało charakter rażący (kwalifikowany). W skardze kasacyjnej jako naruszone przepisy wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a także art. 7 k.p,a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k,p,a., art 90 ust 3d u.s.o. i art. art 252 ust 1 pkt 2 u.f.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie.

W sprawie skarżący kasacyjnie kwestionuje wniosek wywiedziony w wyniku przeprowadzenia przez organ kontroli w zakresie oceny prawidłowości przedstawionych danych o rzeczywistej liczbie uczniów oraz prawidłowości wykorzystania dotacji za 2016 r. zgodnie z celem, o którym mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. w placówkach, dla których organem prowadzącym w 2016 r. był skarżący, że pobrał dotacje w nadmiernej wysokości, w sytuacji kiedy zadeklarowana przez placówki skarżącego liczba uczniów lub wychowanków zgłoszonych do dotacji odpowiadała ich rzeczywistej liczbie. Skarżący podważa prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego w zakresie weryfikacji zakwestionowanych wniosków pokontrolnych traktujących o pobraniu przez kontrolowany podmiot dotacji, przy jednoczesnych uchybieniach prowadzonej kontroli.

Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem. Podkreślić w związku z tym należy, że trafnie wskazał Sąd I instancji, iż zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji wyłącznie w trybie zwykłym (w trybie kontroli instancyjnej zainicjowanej odwołaniem). Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przepisie tym chodzi bowiem wyłącznie o wady tkwiące w samej decyzji, nie zaś w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Wady tego rodzaju, a więc stanowiące naruszenie przepisów postępowania w zakresie gromadzenia dowodów, ich oceny i ustalenia stanu faktycznego, podlegają zwalczaniu w zwykłym trybie postępowania (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 336/22).

Orzecznictwo jednoznacznie przyjmuje, że o rażącym naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. można było by mówić w sytuacji, gdyby organ wydał decyzję bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydał decyzję bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie, pominął przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo prowadził je w sposób niepozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego danej sprawy (wyrok NSA z 4 marca 2022 r., sygn. I OSK 2313/21; wyrok NSA z 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 1018/17; por. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Komentarz k.p.a. Lex 2015 r.). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi.

Podkreślić należy, że w decyzji ostatecznej organ I instancji poczynił ustalenia dotyczące istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a dokonane ustalenia znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że żaden przepis prawny nie przewidywał w przypadku tego postępowania przeprowadzania jakichkolwiek dowodów obligatoryjnych, które nie zostałyby przeprowadzone. Organ był uprawniony do wydania decyzji w oparciu o ustalenia dokonane w trakcie kontroli a skarżący mógł składać stosowne wnioski dowodowe na etapie prowadzonego postępowania zwykłego a także zakwestionować wydane w sprawie rozstrzygnięcie poprzez złożenie odwołania. Jak już wcześniej wskazano, ocena prawidłowości tego stanowiska mogła być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego od ostatecznej decyzji określającej kwotę należnej do zwrotu dotacji za rok 2016 rok, pobranej w nadmiernej wysokości. Jednakże z tej drogi procesowej skarżący nie skorzystał albowiem nie zaskarżył ww. decyzji do organu II instancji.

Skarżący kasacyjnie natomiast w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym, powołując przepis art. 7 k.p,a., art. 77 § 1 k.p.a oraz art. 80 k.p.a. zarzuca, że organ prowadzący postępowanie nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w zakresie weryfikacji zakwestionowanych wniosków pokontrolnych traktujących o pobraniu przez kontrolowany podmiot dotacji, przy jednoczesnych uchybieniach prowadzonej kontroli, a zatem w ten sposób po raz kolejny kwestionuje zasadność decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym przed organem I instancji, co jak wyżej wskazano w postępowaniu w trybie nadzwyczajnym, nie jest dopuszczalne gdyż winno zostać zbadane w trybie odwoławczym od decyzji, czego skarżący zaniechał. Na marginesie jedynie należy dodać, że skarżący winien wykazać dowody na poparcie swoich twierdzeń, czego również nie uczynił.

Tym samym stwierdzić należy, że skarżący mimo formułowania tezy o "rażącym naruszeniu prawa" nie wskazuje na wadliwe i kwalifikowane naruszenia tego prawa w postępowaniu, a posługuje się jedynie nie popartymi dowodami twierdzeniami wskazującymi w zasadzie na naruszenie ogólnych zasad postępowania w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji zarzut naruszenia art 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art 156 § 1 pkt 2 k,p,a, w zw. z art. 7 k.p,a., art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 k.p.a. należało uznać za bezpodstawny.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 90 ust 3d u.s.o. oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. (błędnie wskazanych jako naruszenie przepisów prawa procesowego) w pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że są one przepisami prawa materialnego. Biorąc pod uwagę wcześniejsze uwagi dotyczące zarzutów zawartych w pkt a) petitum skargi kasacyjnej także i te zarzuty należało uznać za nietrafne. Również w tym przypadku bowiem skarżący nie wykazuje rażącego naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji.

Wobec uznania, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, za podstawę rozstrzygnięcia przyjmując art. 184 p.p.s.a.