Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 154/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2635/19 w sprawie ze skargi Wójta Gminy O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2635/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji) oddalił skargę Wójta Gminy O. (dalej również: Skarżący, Wójt) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej również: Minister) z 4 września 2019 r. nr GZ.tr.602.445.2017 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wójt wystąpił do Ministra z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas lllb o łącznej powierzchni 33,0990 ha, położonych na terenie gminy O., w miejscowości Z., w granicach działek ewidencyjnych nr: 294/9, 294/10, 294/11, 293/21, przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę produkcyjno-magazynowoskładową, produkcyjno-magazynowo-składową z usługami oraz pod drogi.

Minister decyzją z 21 września 2017 r. (znak: GZ.tr.602.396.2016), sprostowaną postanowieniem z 12 czerwca 2019 r. nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych.

Wnioskiem z 13 października 2017 r. Wójt wystąpił do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy i wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych.

Minister 4 września 2019 r. (decyzja znak: GZ.tr.602.445.2017), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako: k.p.a.) oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161, dalej jako: u.o.g.r.l.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Minister wskazał w uzasadnieniu, że we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Wójt za kluczowe uznał brak możliwości uchwalenia planu miejscowego wobec uzyskania decyzji odmownej, a uzasadniając potrzebę przeznaczenia na cele nierolnicze odniósł się wyłącznie do potrzeb rozwojowych gminy, pomijając zupełnie kwestie ochrony gruntów rolnych. Organ w zaskarżonej decyzji przytoczył ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która odnosi się do przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy zmianie przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, tj. ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze oraz, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

Minister stwierdził, że rzeczą oczywistą jest, iż przepisy te nie zamykają możliwości przeznaczania na cele nierolnicze gruntów klas I-III. Jednakże, należy mieć na uwadze, że grunty te podlegają szczególnej ochronie w myśl cytowanych przepisów i przeznaczanie ich na cele nierolnicze wymaga dużej roztropności ze strony organów, na które nałożony został obowiązek ich ochrony. Gdyby sam fakt złożenia wniosku w sprawie wyrażenia zgody był dla organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych wiążący, to wystąpienie byłoby bezcelowe, gdyż organ rozpatrujący sprawę nie miałby możliwości zajęcia racjonalnego stanowiska, a jego decyzja stałaby się jedynie formalnością - potwierdzeniem faktu, że gmina w ramach opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego planuje przeznaczyć na cele nierolnicze wskazane grunty. Oczywiście, ustawodawca dopuszcza możliwość przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jednakże wskazuje przy tym, że ochrona gruntów rolnych powinna przejawiać się tym, że w pierwszej kolejności na cele nierolnicze należy przeznaczać grunty rolne stanowiące użytki rolne o najniższej przydatności do produkcji rolniczej.

Przenosząc powyższe na grunt przedstawianej sprawy Minister stwierdził, że wniosek ten nie wnosi żadnych nowych dowodów w sprawie, a dodatkowe informacje wskazujące na wybór miejsca pod planowane zamierzenia inwestycyjne, potwierdzają jedynie, że rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 września 2017 r. było uzasadnione. Z mapy załączonej do akt sprawy, opisanej jako: Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w m. Z. "Teren Inwestycyjny II", jednoznacznie wynika, że wskazane grunty rolne klasy lllb o łącznej powierzchni 33,0990 ha stanowią część większego zwartego obszaru użytków rolnych wysokich klas bonitacyjnych. Taki stan faktyczny został potwierdzony w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Załączone przy piśmie z 2 sierpnia 2017 r. dodatkowe mapy ewidencyjne działek objętych wnioskiem oraz działek z nimi sąsiadujących wyraźnie obrazują, że omawiane grunty otoczone są rozległymi użytkami rolnymi klasy II, lIla, lllb i IVa. Dlatego też należy stwierdzić, że grunty rolne klasy lllb o łącznej pow. 33,0990 ha, posiadają bez wątpienia odpowiedni areał do prowadzenia racjonalnej produkcji rolniczej, tym bardziej, w sytuacji gdy średnia wielkość powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w województwie [...], w 2018 r. wynosiła 4,83 ha, zaś w kraju 10,81 ha (ogłoszenie Prezesa ARiMR z 19 września 2018 r. w sprawie wielkości średniej powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w poszczególnych województwach oraz średniej powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju w 2018 r.). Za pozostawieniem tych gruntów w rolniczym użytkowaniu przemawiają również korzystne uwarunkowania funkcjonalno - przestrzenne: dogodny układ komunikacyjny oraz położenie wśród obszarów rolniczych. Najbliższa istniejąca zabudowa nierolnicza zlokalizowana jest na działce oddalonej o 400 m od gruntów objętych wnioskiem, co zostało przedstawione na mapie załączonej przy piśmie Wójta z 17 lutego 2017 r. Tak ukształtowana struktura agrarna sprzyja produkcji rolniczej. Przeznaczenie na cele nierolnicze opisanych gruntów spowodowałoby niewątpliwie wkroczenie z zabudową nierolniczą w otwarte tereny rolne, a tym samym naruszenie zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej, której utrzymanie jest głównym celem ustawowym.

Minister stwierdził, że szczegółowa analiza zgromadzonych w sprawie materiałów wskazuje, iż ogólna powierzchnia gruntów rolnych w gminie O. wynosi 6028 ha, z czego 5070 ha to grunty klas I-III, co stanowi ok. 84,11 % ogólnej powierzchni gruntów rolnych gminy. W miejscowości Z. ogólna powierzchnia gruntów rolnych wynosi 663,5080 ha, z czego 459,6370 ha to grunty klas I-III, co stanowi ok. 69,27% ogólnej powierzchni gruntów rolnych w tej miejscowości. Oznacza to, że zarówno na terenie gminy O., jak i w miejscowości Z. występują grunty rolne niższych klas bonitacyjnych, tj. klas IV-VI, które w myśl zasady wyrażonej w art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. powinny zostać w pierwszej kolejności przeznaczone pod zainwestowanie. Podkreślenia wymaga również fakt, że na terenie gminy O., na cele nierolnicze zostało przeznaczonych ok. 412,97 ha gruntów rolnych, z tego ok. 70,54 ha klas I-III oraz ok. 342,43 ha klas IV-VI. Nie zostało jeszcze zagospodarowane ok. 54,78 ha. W miejscowości Z. na cele nierolnicze zostało przeznaczonych ok. 83,46 ha gruntów rolnych, z tego ok. 14,75 ha klas I-III oraz ok. 68,71 ha klas IV-VI. Jak wynika z informacji przekazanych przez Wójta, w miejscowości Z. pozostaje ok. 21,87 ha niezagospodarowanych gruntów rolnych, które w obowiązującym planie miejscowym przewidziane zostały pod zabudowę produkcyjno-magazynową i usługową. Przedstawiony stan faktyczny dowodzi, że zarówno na terenie gminy O., jak i w miejscowości Z. istnieją rezerwy terenów przeznaczonych na cele inwestycyjne, które w pierwszej kolejności należy zagospodarować zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem ustalonym w planach miejscowych. Organ przywołał fragment uzasadniania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2040/11, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"), w którym Sąd stwierdził, min. że: "sam fakt prowadzenia przez Gminę intensywnych działań inwestycyjnych, nie może przemawiać za każdorazową zasadnością zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Nie można jednak podejmować działań "na zapas", będąc świadomym niewykorzystania istniejących już terenów inwestycyjnych, które zostały przekształcone w takie (uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia) w uchwalonych już miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego". W związku z tym, nie ulega wątpliwości, że przeznaczenie wnioskowanych gruntów, w kontekście racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną jest nieuzasadnione.

Odnosząc się do argumentów podniesionych przez Wójta, dotyczących braku możliwości uchwalenia planu miejscowego, Minister wskazał, że zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje. Zaznaczyć jednak trzeba, że władztwo to nie jest nieograniczone. Aby podjąć decyzję o sposobie zagospodarowania danego obszaru, w trakcie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wziąć pod uwagę liczne kryteria, enumeratywnie wymienione w art. 1. ust. 2 u.p.z.p., pozwalające przeznaczyć ten teren do określonego rodzaju użytkowania. W katalogu, który nie jest jednak katalogiem zamkniętym, znajdują się: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności; potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; potrzeby interesu publicznego. Wymienione wymagania, walory i potrzeby stanowią zbiór wartości, które w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego winny być uwzględniane, a co za tym idzie - brane pod szczególną ochronę, przy kształtowaniu ładu przestrzennego. Konsekwencją odstąpienia od przytoczonych wymagań jest wprowadzenie rozwiązań, które spowodują bałagan architektoniczny, doprowadzając do powstawania rozproszonej zabudowy, nadmiaru nieuzbrojonych terenów budowlanych, niskiej efektywności wykorzystania infrastruktury. Tak więc, pomimo że gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, to władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Pamiętać przy tym

należy, że przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu ogólnego z interesem obywateli. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Minister, działając w granicach upoważnienia ustawowego, jakim jest możliwość wyrażenia zgody bądź jej odmowa w zakresie przeznaczenia na cele nierolnicze użytków rolnych klas I-III, podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie, dokonał wyważenia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, wynikającego z obowiązku jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego kraju, co nie byłoby możliwe bez znaczącego udziału najżyźniejszych gleb. Podejmując działania mające na celu przeznaczenie pod zabudowę kolejnych gruntów rolnych wysokich klas bonitacyjnych, należy pamiętać, że gleba stanowi jeden z ważniejszych czynników środowiska przyrodniczego, stąd też jej jakość ma bardzo duży wpływ na rozwój i geograficzne rozmieszczenie cywilizacji. Polska należy do nielicznej grupy krajów, które dysponują szczegółowym, przestrzennym rozpoznaniem pokrywy glebowej, posiada pełną inwentaryzację wartości gleb oraz szczegółowe mapy glebowoprzyrodnicze i glebowo-rolnicze. Bardzo istotnym elementem branym pod uwagę w sprawach przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jest występowanie niewielkich zasobów gruntów rolnych klas I - III, które stanowią zaledwie ok. 25 % powierzchni wszystkich gruntów rolnych w skali kraju. Natomiast w ostatnich latach, ze względu na rosnące zapotrzebowanie na nowe tereny inwestycyjne, obserwuje się niepokojące zjawisko, polegające na bardzo szybkim tempie wyłączeń z produkcji takich gruntów. W końcu 2010 r., w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, na cele mieszkaniowe przeznaczono ponad 8 mln ha, gdy w tym samym czasie, powierzchnia zabudowanych gruntów mieszkaniowych w kraju zajmowała zaledwie 2,5 mln ha.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez wnioskodawcę argumentacji wskazującej na rozwój Gminy - Minister podkreślił, że Wójt nie przedstawił argumentów przemawiających za wyrażeniem żądanej zgody. Wystąpienie swoje uzasadnił tylko i wyłącznie ekonomicznym interesem gminy, co w żaden sposób nie odnosi się do ochrony gruntów rolnych oraz racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 479/14, źródło CBOSA). Realizacja czynników ekonomicznych prowadzi niewątpliwie do konfliktu z prowadzeniem ochrony gruntów rolnych, do której Minister został zobowiązany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów ustawowych. Przy powstaniu konfliktu wartości ekonomicznych i przyrodniczych należy dać prymat wartościom cenniejszym, do których zalicza się zachowanie dobra narodowego (gleb produkcyjnie najcenniejszych) dla przyszłych pokoleń. Dlatego też niezrozumiałe jest, że cel Wójta polegający na dążeniu do rozwiązywania problemów dotyczących poszczególnych dziedzin życia społecznego i ekonomicznego, ma być realizowany poprzez przeznaczanie szczególnie chronionych gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zadaniem organu, na który nałożony został obowiązek ochrony gruntów rolnych jest rozpatrzenie wniosku tylko z punktu widzenia zasadności tej ochrony oraz zwartości rolniczej przestrzeni przed zainwestowaniem. Jak jest to wskazywane w ukształtowanym w tym zakresie orzecznictwie sądowoadministracyjnym, już z wymagań ustawowych dotyczących treści wniosku wynika, że Minister nie ocenia go z punktu widzenia słuszności bądź prawidłowości zamierzeń urbanistycznych miasta czy gminy, które mają być realizowane na terenie objętym wnioskiem, ale z punktu widzenia ochrony zwartej przestrzeni rolniczej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2004 roku, sygn. akt II SA 1139/03, źródło CBOSA). Obowiązkiem Ministra jest zachowanie spójności i jednorodności terenów użytkowanych rolniczo, a tym samym zapobieganie nieuzasadnionej ingerencji w te tereny innej funkcji. Zamierzenia inwestycyjne i czynniki ekonomiczne nie mogą przysłaniać obowiązku ochrony najlepszych gleb w Polsce (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2014r., sygn. akt. IV SA/Wa 479/14, źródło CBOSA).

Mając na uwadze wskazane okoliczności oraz całokształt materiałów dowodowych znajdujących się w posiadaniu organu, zdaniem Ministra brak jest wyraźnych przesłanek do wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, wnioskowanych gruntów rolnych, tym bardziej, że w miejscowości tej znajdują się niezabudowane grunty rolne o powierzchni 34,1758 ha z przeznaczeniem w obowiązującym planie miejscowym na cele produkcyjne i usługowe. Powyższe dowodzi, że istnieją rezerwy terenów przeznaczonych na cele inwestycyjne, które w pierwszej kolejności należy zagospodarować zgodnie z ich społecznogospodarczym przeznaczeniem ustalonym w planach miejscowych. Tylko w wyjątkowych przypadkach, za zgodą Ministra, mogą być przeznaczane do zainwestowania grunty wysokich klas bonitacyjnych, a taka sytuacja w opisanej sprawie nie występuje.

Powyższe rozstrzygniecie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wójt zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. przez błędną jego wykładnię i w rezultacie niewłaściwe jego zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż organ rozpatrujący wniosek powinien rozważyć, czy interes społeczny będący podstawą żądania przez wnioskującą gminę zmiany przeznaczenia gruntów, należy ewentualnie przedłożyć ponad ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych, w sytuacji, gdy organ zobowiązany jest jedynie do zbadania, czy na obszarze gminy znajdują się alternatywne, dotąd niezainwestowane grunty o nierolniczym przeznaczeniu;

2. art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności tj. stopnia zainwestowania sąsiednich terenów, faktycznego rolniczego wykorzystywania obszarów objętych wnioskiem i terenów sąsiednich, przydatności wnioskowanych gruntów do racjonalnego, rolniczego wykorzystywania;

3. art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na ogólnikowych stwierdzeniach nieadekwatnych do okoliczności, jak również brak należytego uzasadnienia decyzji, wyjaśniającego motywy rozstrzygnięcia w odniesieniu do rzeczywistych okoliczności sprawy,

4. art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, w tym przyjęcie, że grunty rolne, których zmiany przeznaczenia odmówiono wraz z sąsiednimi gruntami rolnymi stanowią zwarty obszar oraz przyjęcie, że Wójt, dążąc do zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów działa niejako "na zapas", tworząc rezerwę gruntów na cele inwestycyjne, do wykorzystania w bliżej niesprecyzowanej przyszłości.

Wójt wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 18 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2635/19 Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę.

Na wstępnie Sąd I instancji zaznaczył, że kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. wynika, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym ochrony gruntów rolnych i leśnych. Szczegółowe kryteria oceny, czy zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jest zasadna, zostały wrażone w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (u.o.g.r.l.). W ustawie tej uregulowano generalne cele ochrony gruntów rolnych, w tym materialnoprawnie granice możliwości przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, jakimi winien kierować się organ. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. na cele nierolnicze powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty najniższej przydatności produkcyjnej.

Sąd I instancji wskazał, że bezsporne jest, że przepisy te nie wyłączają możliwości przeznaczania na cele nierolnicze gruntów klas I-III. Jednakże, należy mieć na uwadze, że grunty te podlegają szczególnej ochronie. Wskazane przepisy zawierają istotną treść normatywną, wyznaczającą zadania Ministra i innych organów wskazanych w ustawie, spośród których najistotniejszym zadaniem jest ochrona gruntów rolnych i leśnych. Wykładnia językowa art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Nie może zatem budzić wątpliwości, że organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów, a wydając decyzję rozważyć interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów rolnych i interes wnioskującej gminy. Niekiedy, jak w niniejszej sprawie, do kolizji interesu publicznego i interesu podmiotu wnioskującego o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2014 r., sygn. II OSK 436/13, źródło CBOSA).

Zdaniem Sądu I instancji analiza wniosku i skargi wskazuje (na co słusznie zwrócił uwagę Minister), że w niniejszej sprawie Wójt uznał za kluczowe brak możliwości uchwalenia miejscowego planu w przypadku decyzji odmownej, uzasadniając potrzebę przeznaczenia na cele nierolnicze opisanych gruntów wyłącznie potrzebami rozwojowymi i ekonomicznymi gminy, pomijając zupełnie kwestie ochrony gruntów rolnych. Wbrew twierdzeniom skargi, z akt sprawy, w szczególności przedstawionej przez Wójta mapy, jak wskazał Minister - jednoznacznie wynika, że przedmiotowe grunty rolne klasy lIlb o łącznej powierzchni 33,0990 ha stanowią część większego zwartego obszaru użytków rolnych wysokich klas bonitacyjnych. Omawiane grunty otoczone są użytkami rolnymi klasy II, lila, IIIb i IVa. Położone są w otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej, z dala od zwartej zabudowy miejscowości Z. Grunty te przylegają wyłącznie do terenów rolnych, w tym w małym fragmencie do kompleksu przeznaczonego na cele nierolnicze, który nie został jeszcze zabudowany. Najbliższe grunty zainwestowane na cele nierolnicze położone są w odległości ok. 400 m (pojedynczy kompleks usytuowany przy istniejącej zabudowie rozciągniętej wzdłuż drogi, oznaczony nr [...]) oraz ok. 500 m (teren [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej oznaczony nr I). Prawidłowo, zdaniem Sądu I instancji, organ stwierdził również, że przeznaczenie na cele nierolnicze opisanych gruntów spowodowałoby niewątpliwie wkroczenie z zabudową nierolniczą w otwarte tereny rolne, a tym samym naruszenie zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej, której utrzymanie jest głównym celem ustawowym.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że Skarżący twierdzi, że potrzeba przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wynika z faktu, iż ogólna powierzchnia gruntów rolnych w gminie O. wynosi 6028 ha, z czego 5070 ha to grunty klas I-III, co stanowi 84,11% ogólnej powierzchni gruntów rolnych gminy, dlatego na terenie gminy O. brak jest nieużytków, czy gruntów rolnych niższej przydatności produkcyjnej (klas IV- VI), które można by przeznaczyć na wnioskowany słuszny cel. Wójt nie odnosi się jednak do szczegółowo wskazywanych przez organ danych wynikających zresztą w pism tego Wójta, do których należy to, że: grunty te nie graniczą z terenem istniejącego kompleksu [...], gdyż pomiędzy nimi występują użytki rolne. Z 39,23 ha włączonych do [...] nie zostało jeszcze zabudowanych ok. 29,22 ha. Natomiast w całym obszarze [...] gruntów niezagospodarowanych na koniec 2016 r. pozostało ok. 545 ha (informacja Ministerstwa Rozwoju dot. realizacji ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych - stan na 31.12.2016 r.). Dane te, zdaniem Sądu I instancji potwierdzają, że istnieją realne możliwości rozwoju działalności pozarolniczej w ramach funkcjonującej [...], korzystając z terenów już przeznaczonych na cele nierolnicze, w tym również w granicach gminy O. Ponadto, według danych przedłożonych przez wnioskodawcę wynika, że ogólna powierzchnia gruntów rolnych klas l-Vl przeznaczonych, a niezagospodarowanych z terenu gminy wynosi ok. 55 ha, z czego ok. 38 ha położonych jest w miejscowości Z. Wśród tych gruntów, usytuowanych w granicach gminy, występuje ok. 22 ha przewidzianych pod zabudowę produkcyjno-usługową. W miejscowości tej znajdują się niezabudowane grunty rolne o powierzchni 34,1758 ha z przeznaczeniem w obowiązującym planie miejscowym na cele produkcyjne i usługowe. W szczególności Sąd I instancji wskazał, że należy zwrócić uwagę, że np. w piśmie z 17 lutego 2017 r. (znak BGKI! 6722.2.7) Wójt wskazał, iż: "W chwili obecnej nie zostało jeszcze zagospodarowanych na terenie gminy O. około 21,87 ha terenów pod zabudowę produkcyjno-magazynową i usługową. Są to tereny położone w miejscowości Z. objęte planem miejscowym pn. "Teren Inwestycyjny [...]"". Rację ma więc Minister, że zasadne jest skorzystanie w pierwszej kolejności z tych obszarów. Brak jest zatem podstaw do przeznaczania gruntów wysokich klas bonitacyjnych na cele nierolnicze zanim niewykorzystane zostaną już posiadane rezerwy.

Zdaniem Sądu I instancji, zauważyć również należy, że Minister zasadnie, w trakcie prowadzonego ponownie postępowania:

- uznając za niezbędne uzupełnienie dokumentacji o załączniki graficzne oraz tabelaryczne, przedstawiające granice gruntów rolnych klas I-III oraz odrębnie gruntów rolnych klas IV-VI posiadających zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze lub przeznaczonych w obowiązujących planach miejscowych na cele nierolnicze oraz

- chcąc ocenić racjonalność wykorzystywania gruntów rolnych na cele nierolnicze z obszaru gminy, zobowiązał Wójta do podania informacji o:

- stanie zagospodarowania terenów przeznaczonych już na cele nierolnicze w ramach wcześniej uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,

- aktualnym stanie zagospodarowania gruntów położonych w [...] oraz podejmowanej współpracy z potencjalnymi inwestorami, a także o przekazanie wypisów z rejestru gruntów dla działek ewidencyjnych nr: [...] położonych na terenie gminy O., w obrębie Z.

W odpowiedzi na powyższe Wójt w piśmie z 17 kwietnia 2019 r. wskazał, że "mimo podjętych działań ze względu na zbyt obszerny i szczegółowy zakres opracowania brak jest możliwości przygotowania załącznika graficznego w formie mapy ewidencyjnej gminy O. w skali 1:5000 lub 1:2000 przedstawiającej granice gruntów rolnych klas I-III posiadających zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze oraz gruntów rolnych klas IV-VI posiadających zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze lub przeznaczone w obowiązujących planach miejscowych na cele nierolnicze oraz przedstawienie na załączniku graficznym i w zestawieniu tabelarycznym aktualnego stanu zagospodarowania gruntów rolnych dla których uchwalone zostały plany miejscowe oraz wskazania jaka część z tych gruntów została wyłączona z produkcji rolniczej a jaka pozostaje w użytkowaniu rolniczym".

W kontekście powyższego wskazać należy, zdaniem Sądu I instancji, że to wnioskodawca powinien wykazać dlaczego grunty niższej klasy nie mogą być przeznaczone na rozbudowę wsi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2014 r., sygn. II OSK 436/13, źródło CBOSA).

Zdaniem Sądu I instancji, Gmina działając w ramach przysługujących jej uprawnień związanych z kształtowaniem polityki przestrzennej musi podejmować działania o charakterze całościowym. Oznacza to, że decydując o sposobie zagospodarowania Gminy nie może tego czynić w odniesieniu do części terenów gminy z pominięciem stanu istniejącego. Gmina za każdym razem, gdy wnioskuje o zmianę przeznaczenia gruntów powinna, przez pryzmat wcześniejszych zmian, wykazać nie tylko przesłanki uzasadniające kolejne zmiany ale i wykazać, że obiektywnie nie było możliwości wykorzystania gruntów co do których wcześniej wydano decyzję o zmianie przeznaczenia.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Skarżący nie wykazał, że nie było możliwości wykorzystania gruntów poprzednio odrolnionych. Ponadto, brak jest podstaw do przyjęcia, iż po stronie Ministra istnieje obowiązek wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zgody na przeznaczenie ww. gruntów na cele nierolnicze. Udzielenie lub odmowa udzielenia zgodny na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel oparta jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu). Organ działając w oparciu o uznanie administracyjne nie może wydać decyzji dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem wyważenia sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego.

Oceniając w tym kontekście przeprowadzoną przez Sąd kontrolę dokonanego przez organ wyważenia tych interesów, zdaniem Sądu I instancji ją uznać za prawidłową. W przedmiotowej sprawie doszło bowiem do wyważenia interesu społecznego z interesem strony. Wskazywane przez Skarżącą gminę korzyści ekonomiczne nie mogą być traktowane jako nakaz dla organu wyłączenia z produkcji rolniczej. Zaproponowana w skardze interpretacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadziłaby do tego, że ochrona gruntów rolnych stałaby się iluzoryczna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 775/18, źródło CBOSA).

Odnosząc się do przytoczonej przez Wójta Gminy opinii Marszałka Województwa [...] oraz Prezesa [...] Izby Rolniczej Sąd I instancji wskazał, że słusznie Minister stwierdził, że nie mają one w sprawie charakteru wiążącego.

Sąd I instancji nie znalazł również podstaw do uwzględnienia argumentów Skarżącego odnoszących się do zapisów studium, które na wnioskowanych gruntach klasy lllb przewidują zabudowę nierolniczą - nie mogą one stanowić przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Minister nie uczestniczył bowiem w procedurze uchwalania studium, a ponadto studium nie jest aktem prawa miejscowego. Określa ono jedynie politykę przestrzenną gminy, której założenia nie mają charakteru wiążącego dla innych niż gmina podmiotów. Sąd I instancji podkreślił, że do przestrzegania przepisów u.o.g.r.l. zobowiązane są wszystkie organy administracji publicznej w tym również organy gminy, które powinny się do nich zastosować znacznie wcześniej przed złożeniem wniosku, z chwilą przystąpienia do prac nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz nad polityką przestrzennego rozwoju gminy.

Zdaniem Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skargi, z zaskarżonej decyzji wynika, że Minister - podejmując decyzję w sprawie - wziął pod uwagę akcentowaną przez Wójta Gminy atrakcyjną lokalizację terenu dla potencjalnych inwestorów, kwestię dogodnej komunikacji, jednakże uznał, że powyższe okoliczności z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych najlepszych klas nie mogą stanowić przesłanki do wyrażenia zgody na zmianę ich przeznaczenia. Korzystne położenie gruntów względem istniejącego układu komunikacyjnego w żaden sposób nie uzasadnia zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze. W innym przypadku wszystkie grunty rolne, położone wzdłuż terenów komunikacyjnych należałoby przeznaczyć na inne cele niż rolne. Bliskie sąsiedztwo dróg nie wyklucza prowadzenia na omawianych terenach upraw. Tylko w wyjątkowym przypadku Minister może wyrazić zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów lepszej jakości. W omawianej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, nie zachodzi jednak taki przypadek. Każde odstępstwo od tej zasady winno stanowić szczególnie uzasadniony wyjątek, a tego w sprawie nie wykazano. W szczególności w sprawie nie może być istotnym argumentem fakt zainteresowania inwestorów tym terenem. Bez znaczenia w tym zakresie pozostają kwestie komunikacyjne gdyż te, z perspektywy długofalowej gospodarki gruntami rolnymi najlepszych klas pozostają bez znaczenia dla wyniku sprawy.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał, że brak jest na terenie Gminy O. w miejscowości Z. rzeczywistych potrzeb uzasadniających dalsze odrolnianie gruntów tylko z tego powodu, że prowadzone działania planistyczne wg. władz gminy mają istotne znaczenie ekonomiczne, a wnioskowane grunty posiadają atrakcyjną lokalizację pod względem uwarunkowań komunikacyjnych. O ile z punktu widzenia ekonomicznego rozwoju gminy może mieć znaczenie sposób zagospodarowania gruntów położonych w pobliżu ciągów komunikacyjnych, to jednak z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych o wysokiej klasie bonitacyjnej okoliczność ta nie może stanowić przesłanki do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia obszaru gruntów rolnych klasy llIb. Cele inwestycyjne powinny być realizowane przede wszystkim na gruntach o niskiej wartości bonitacyjnej, niemożliwych do zagospodarowania na cele nierolnicze. Minister, na podstawie dostępnych mu danych, w szczególności przedstawionych w pismach Wójta Gminy O., wskazał, że takie tereny występują na terenie gminy.

Zdaniem Sądu I instancji, odniesienie przytoczonych wyżej uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do wniosku o ich prawidłowym zastosowaniu przez organ. Odmowę wyrażenia zgody na przeznaczenie przedmiotowych gruntów na cele nierolnicze Minister oparł na wyczerpujących ustaleniach co do stanu faktycznego sprawy, jednocześnie wszechstronnie uzasadniające zajęte stanowisko. Organ rzeczowo i racjonalnie wskazał przesłanki, jakimi kierował się, działając w granicach uznania administracyjnego, przy negatywnym rozpatrzeniu wniosku. W ocenie Sądu I instancji Minister wykazał, iż dokonał prawidłowego wyważenia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przeznaczenie na cele nierolnicze wskazanych gruntów byłoby działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Działanie to uniemożliwiłoby realizację wartości wynikających z wyważenia słusznego interesu społecznego. Zdaniem Sądu wszystko to przemawia za słusznością twierdzenia organu, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas lllb o łącznej powierzchni 33,0990 ha, położonych na terenie gminy O., w miejscowości Z., w granicach działek ewidencyjnych nr: [...].

W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji, nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniesionej w sprawie skargi i działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 259), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." orzekł o jej oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. przez błędną jego wykładnię i w rezultacie niewłaściwe jego zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż organ rozpatrujący wniosek powinien rozważyć, czy interes społeczny będący podstawą żądania przez wnioskującą gminę zmiany przeznaczenia gruntów, należy ewentualnie przedłożyć ponad ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych, w sytuacji gdy organ zobowiązany jest jedynie do zbadania czy na obszarze gminy znajdują się alternatywne, dotąd niezainwestowane grunty o nierolniczym przeznaczeniu;

2) art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności tj. stopnia zainwestowania sąsiednich terenów, faktycznego rolniczego wykorzystywania obszarów objętych wnioskiem i terenów sąsiednich, przydatności wnioskowanych gruntów do racjonalnego, rolniczego wykorzystywania;

3) art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, w tym przyjęcie, że grunty rolne, których zmiany przeznaczenia odmówiono wraz z sąsiednimi gruntami rolnymi stanowią zwarty obszar oraz przyjęcie, że Wójt, dążąc do zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów działa niejako "na zapas", tworząc rezerwę gruntów na cele inwestycyjne, do wykorzystania w bliżej niesprecyzowanej przyszłości,

4) art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, w tym przyjęcie, że na terenie miejscowości Z. jest około 22 ha pod zabudowę produkcyjno-magazynowo-usługową "Teren Inwestycyjny [...]", gdy obecnie wszystkie te działki zostały już sprzedane lub są w trakcie procedury sprzedaży;

5) art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, w tym przyjęcie, że teren inwestycyjny stanowi niewykorzystane grunty rolne o pow. około 22 ha przeznaczone pod zabudowę produkcyjno-magazynowo i usługową, gdy uchwałą z 29 sierpnia 2014 r. została zmieniona numeracja kompleksów i Kompleks I stał się Kompleksem IV, co wykazuje że nie ma na terenie Gminy niewykorzystanych terenów, poza wnoszonymi do odrolnienia i przyległymi.

W związku z powyższym Skarżący wniósł na podstawnie art. 106 p.p.s.a. o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów tj. Informator "Teren Inwestycyjny [...]" i mapę tematyczną Gminy ukazująca położenie terenu inwestycyjnego i położenie pozostałych terenów gminnych o klasie IV-VI na terenie Gminy O.

Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jej ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzował zarzutu, nie przytoczył właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwił ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 77 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06 ; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).

Odmówić słuszności należy zarzutowi naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. zarzuciła w sprawie błędną ocenę materiału dowodowego i nie wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności.

Przede wszystkim wskazać należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że po stronie Ministra istnieje obowiązek wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zgody na przeznaczenie ww. gruntów na cele nierolnicze. Udzielenie lub odmowa udzielenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel oparta jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu), co oznacza, że do organu administracji państwowej należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sam wybór rozstrzygnięcia, którego organ dokonuje samodzielnie kierując się pozaprawnymi kryteriami słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów wskazać należy, że zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP zasadę zrównoważonego rozwoju. Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla przypomnienia warto przywołać art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy mówiący, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Szczegółowe kryteria oceny zasadności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych zostały wyrażone w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. wyraża zatem zasadę ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Natomiast art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wykładnia art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy wskazuje, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Z kolei, art. 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych określa co powinien zawierać wniosek o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgodnie z tym przepisem na pierwszym miejscu znajduje się uzasadnienie potrzeby zmiany przeznaczenia gruntów. W ust. 1 pkt 3 tego artykułu przewidziany jest również wymóg ekonomicznego uzasadnienia projektowanego przeznaczenia. Nie może więc budzić wątpliwości, że organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów. W takim rozumieniu celem tej regulacji prawnej jest szeroko rozumiany interes ogółu społeczeństwa. W kontekście art. 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych, Minister nie ocenia przedstawionego wniosku z punktu widzenia potrzeb ekonomicznych i zamierzeń urbanistycznych gminy, lecz w kontekście ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo, rozważając negatywne skutki wynikające z tej zmiany oraz kierując się interesem społecznym i zasadami ochrony gruntów wyrażonymi w ww. ustawie. Wskazywane przez skarżącego korzyści ekonomiczne nie mogą być traktowane jako nakaz dla organu w zakresie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów graniczących z istniejącym układem komunikacyjnymi i urbanistycznym. Zaproponowana w skardze kasacyjnej interpretacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadziłaby do tego, że ochrona gruntów rolnych stałaby się iluzoryczna. Brak również podstaw do przyjęcia, że po stronie Ministra istnieje obowiązek wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zgody na przeznaczenie ww. gruntów na cele nierolnicze. Udzielenie lub odmowa udzielenia zgodny na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel oparta jest, co już akcentowano wyżej, na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu), co oznacza, że do organu administracji państwowej należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Organ zatem, działając w oparciu o uznanie administracyjne, nie może wydać decyzji dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem wyważenia sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2397/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 148/21; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1733/21; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1757/21, źródło CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny oceniając w tym kontekście przeprowadzoną przez Sąd I instancji kontrolę dokonanego przez organ wyważenia wspomnianych sprzecznych interesów, a zatem interesu społecznego z interesem strony, uznał ją za prawidłową. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych oraz przesłanek jakimi powinien kierować się organ przy udzielaniu zgody na nierolnicze przeznaczenie gruntów jest trafna. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nie można uzasadniać zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jedynie czynnikami ekonomicznymi.

Odnosząc się do kwestii przesłanek warunkujących zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, podkreślić zatem należy, że niewątpliwie realizacja czynników ekonomicznych prowadzi do konfliktu z prowadzeniem ochrony gruntów rolnych, do której Minister został zobowiązany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów ustawowych. Jednak mając na uwadze interes publiczny, słusznie przyznano prymat ochronie wartości przyrodniczych, a więc ochronie najcenniejszych produkcyjnie gleb. Jak wskazał organ wnioskowane tereny położone są w otoczeniu gruntów rolnych i przeznaczenie ich na cele nierolnicze spowodowałoby wkroczenie z zabudową nierolniczą w tereny rolne, a tym samym doprowadziłoby do naruszenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Ponadto, ogólna powierzchnia gruntów rolnych w gminie O. wynosi 6028 ha, z czego 5070 ha to grunty klas I-III, co stanowi ok. 84,11 % ogólnej powierzchni gruntów rolnych gminy. W miejscowości Z. ogólna powierzchnia gruntów rolnych wynosi 663,5080 ha, z czego 459,6370 ha to grunty klas I-III, co stanowi ok. 69,27% ogólnej powierzchni gruntów rolnych w tej miejscowości. Oznacza to, że zarówno na terenie gminy O., jak i w miejscowości Z. występują grunty rolne niższych klas bonitacyjnych, tj. klas IV-VI, które w myśl zasady wyrażonej w art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. powinny zostać w pierwszej kolejności przeznaczone pod zainwestowanie. Podkreślenia wymaga również fakt, że na terenie gminy O., na cele nierolnicze zostało przeznaczonych ok. 412,97 ha gruntów rolnych, z tego ok. 70,54 ha klas I-III oraz ok. 342,43 ha klas IV-VI. Nie zostało jeszcze zagospodarowane ok. 54,78 ha. W miejscowości Z. na cele nierolnicze zostało przeznaczonych ok. 83,46 ha gruntów rolnych, z tego ok. 14,75 ha klas I-III oraz ok. 68,71 ha klas IV-VI. Jak wynika z informacji przekazanych przez Wójta w piśmie z 17 lutego 2017 r., w miejscowości Z. pozostaje ok. 21,87 ha niezagospodarowanych gruntów, które w obowiązującym planie miejscowym przewidziane zostały pod zabudowę produkcyjno-magazynową i usługową. W kolejnych pismach z 17 kwietnia 2019 r. czy wcześniejszym z 2 sierpnia 2018 r. Wójt Gminy O. nie wskazał, że areał niezagospodarowanych gruntów został zmniejszony. Także uzasadnienie skargi kasacyjnej (s. 5 skargi) zawiera sprzeczne informacje w tej materii. Z jednej strony autor skargi kasacyjnej twierdzi, iż: "nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem, że na terenie miejscowości Z. jest około 10 ha pod zabudowę produkcyjno-magazynową i usługową "Teren Inwestycyjny [...]", gdy obecnie wszystkie te działki zostały już sprzedane lub są w trackie (powinno być: w trakcie) procedury sprzedaży". Natomiast dwa akapity dalej mamy zaprzeczenie temu twierdzeniu: "Na dzień pisania skargi kasacyjnej do NSA w Warszawie pozostały jeszcze nie sprzedane 3 działki o łącznej pow. 10 ha".

Zatem Minister dysponując pismem Wójta z 17 lutego 2017 r. przyjął areał niezagospodarowanych gruntów wskazany właśnie w tym piśmie. W związku z tym nie można mówić o naruszeniu art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, w tym przyjęcie, że na terenie miejscowości Z. jest około 22 ha pod zabudowę produkcyjno – magazynowo - usługową "Teren Inwestycyjny [...]". Natomiast fakt, że obecnie wszystkie te działki zostały już sprzedane lub są w trakcie procedury sprzedaży nie ma wpływu na przedmiotową sprawę. Co więcej Minister pismami z dnia: 23 lutego 2018 r., 29 maja 2018 r., 24 sierpnia 2018 r., 21 grudnia 2018 r. oraz 27 marca 2019 r. wyznaczał kolejne terminy do załatwienia sprawy, oczekując na uzupełnienie wniosku. Pismami z 23 lutego 2018 r. oraz z 8 stycznia 2019 r. Minister wnosił o dostarczenie dodatkowych materiałów i informacji, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz zajęcie stanowiska co do faktu podtrzymania złożonego wniosku. Wójt w dniu 15 stycznia 2019 r. podtrzymał jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wskazał, że "zwłoka związana z brakiem odpowiedzi wynika z bardzo szerokiego zakresu uzupełnienia w/w wniosku oraz konieczności przygotowania dodatkowych materiałów i informacji". Pismo nie zawierało żadnych wskazówek co do faktu, że areał niezagospodarowanych gruntów został zmniejszony. W odpowiedzi Wójta do Ministra z 17 kwietnia 2019 r. znalazła się wzmianka, że: "poniżej przedstawiamy inwestorów z którymi zostały podpisane warunkowe umowy przedwstępne". Zatem przed wydanie decyzji organ posiadał udokumentowane informacje, że w miejscowości Z. pozostają niezagospodarowane grunty, które w obowiązującym planie miejscowym przewidziane zostały pod zabudowę produkcyjno-magazynową i usługową. Natomiast z braku sprecyzowania ich areału w kolejnych pismach kierowanych do Ministra, organ zasadnie przyjął ich powierzchnię w oparciu o dane z 17 lutego 2017 r.

Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, w tym przyjęcie, że grunty rolne, których zmiany przeznaczenia odmówiono wraz z sąsiednimi gruntami rolnymi stanowią zwarty obszar oraz przyjęcie, że Wójt, dążąc do zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów działa niejako "na zapas", tworząc rezerwę gruntów na cele inwestycyjne, do wykorzystania w bliżej niesprecyzowanej przyszłości.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z akt sprawy, w szczególności przedstawionej przez Wójta mapy, jak wskazał Minister a zasadnie przyjął Sąd I instancji- jednoznacznie wynika, że przedmiotowe grunty rolne klasy lIlb o łącznej powierzchni 33,0990 ha stanowią część większego zwartego obszaru użytków rolnych wysokich klas bonitacyjnych. Grunty owe otoczone są użytkami rolnymi klasy II, lila, IIIb i IVa. Położone są w otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej, z dala od zwartej zabudowy miejscowości Z. Grunty te przylegają wyłącznie do terenów rolnych, w tym w małym fragmencie do kompleksu przeznaczonego na cele nierolnicze, który nie został jeszcze zabudowany. Najbliższe grunty zainwestowane na cele nierolnicze położone są w odległości ok. 400 m oraz ok. 500 m. Prawidłowo Sąd I instancji przyjął twierdzenia organu, że przeznaczenie na cele nierolnicze opisanych gruntów spowodowałoby niewątpliwie wkroczenie z zabudową nierolniczą w otwarte tereny rolne, a tym samym naruszenie zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej, której utrzymanie jest głównym celem ustawowym.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, w tym przyjęcie, że teren inwestycyjny stanowi niewykorzystane grunty rolne o pow. około 22 ha przeznaczone pod zabudowę produkcyjno-magazynowo i usługową, gdy uchwałą z 29 VIII 2014 r. została zmieniona numeracja kompleksów i Kompleks I stał się Kompleksem IV, co wykazuje że nie ma na terenie Gminy niewykorzystanych terenów, poza wnoszonymi do odrolnienia i przyległymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż niezagospodarowane gruntów, które w obowiązującym planie miejscowym przewidziane zostały pod zabudowę produkcyjno-magazynową i usługową, w oparciu o odpowiedź Wójta do Ministra z 17 kwietnia 2019 r. stanowią "Teren Inwestycyjny [...]". Jedynie ustalając odległość wnioskowanych gruntów od tych zainwestowane na cele nierolnicze przyjęto nazewnictwo z załącznika graficznego do pisma BGKII 6722.2.2.7. Zatem zarówno organ jak i Sąd I instancji oparł się na materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Nadmienić należy, iż w pismach kierowanych do Ministra jak i w skardze kasacyjnej stosowano odmienne nazewnictwo: "Strefa" (skarga kasacyjna), czy "Teren Inwestycyjny" (pismo Wójta z 17 lutego 2017 r.).

Mając powyższe na względzie można przyjąć, iż w Gminie O. znajdują się grunty rolne przeznaczonych na cele aktywności gospodarczej, ale nadal niezagospodarowanych. Kwestie związane ze strukturą własnościową tych terenów są dla sprawy bez znaczenia, skoro organ przeznaczył je na cele nierolnicze. Prowadzona przez gminę polityka wyłączania gruntów z produkcji rolnej musi być racjonalna i dysponowanie tak dużą rezerwą inwestycyjną nie uzasadnia w żadnym razie konieczności wyłączenia kolejnych gruntów.

Takie stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaakceptowane w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji, jest przekonywujące i zgodne z obowiązującym prawem. Jak wspomniano, wymogi ochrony gruntów rolnych mają podstawowe znaczenie z punktu widzenia celów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w sprawie nie wystąpiły żadne szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przeznaczenia na cele nierolnicze dalszej ilości gruntów rolnych klas I- III.

Poczynione w sprawie ustalenia świadczą o tym, iż Gmina O. dysponuje terenem umożliwiającym realizację zamierzeń ekonomicznych dotyczących rozwoju zabudowy produkcyjno-usługowej, które dotychczas nie zostały wykorzystane. Ponadto Gmina nie wykazała przekonująco dalszego zapotrzebowania w tym zakresie. Sam fakt, że wnioskowane grunty posiadają atrakcyjną lokalizację pod względem uwarunkowań komunikacyjnych, nie oznacza, że nie podlegają one ochronie i powinny zostać przeznaczone na cele nierolnicze - zwłaszcza, że stanowią one element zwartego kompleksu użytków rolnych o znacznej powierzchni i wysokim potencjale produkcyjnym.

W związku z tym należy zgodzić się z Sądem I instancji, że biorąc pod uwagę ilość przeznaczonych dotychczas w obrębie gminy gruntów rolnych na cele nierolnicze i istniejącą możliwość ich zagospodarowania, kolejna zgoda stałaby w sprzeczności z zasadą ochrony gruntów rolnych wyrażoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych. Prowadzona przez gminę polityka wyłączania gruntów z produkcji rolnej musi być racjonalna i dysponowanie tak dużą rezerwą inwestycyjną nie uzasadnia w żadnym razie konieczności wyłączenia kolejnych gruntów.

Z uwagi na wyżej przedstawione okoliczności rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznał zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyczerpujące wyjaśnienia i stanowisko organu w zakresie zasadności odmowy wyrażenia zgody na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji oraz stanowisko Sądu I instancji oznacza, że nie sposób zarówno rozstrzygnięciom organu, jak i Sądu zarzucić naruszenia art. 77 oraz art. 80 k.p.a.

Ocena przedstawiona w uzasadnieniu Sądu uwzględnia zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz stanowisko wnioskodawcy, a co najistotniejsze istniejący stan prawny.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd kasacyjny sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.