Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1832/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 184, 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 43; art. 36 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samodzielnego Wojewódzkiego Publicznego Zespołu Zakładów Psychiatrycznych Opieki Zdrowotnej w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 837/19 w sprawie ze skargi Samodzielnego Wojewódzkiego Publicznego Zespołu Zakładów Psychiatrycznych Opieki Zdrowotnej w R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych oraz prac polegających na usuwaniu drzew i krzewów I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Samodzielnego Wojewódzkiego Publicznego Zespołu Zakładów Psychiatrycznych Opieki Zdrowotnej w R. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 lutego 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 837/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Samodzielnego Wojewódzkiego Publicznego Zespołu Zakładów Psychiatrycznej Opieki Zdrowotnej w R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych oraz prac polegających na usuwaniu drzew i krzewów, prowadzonych na terenie zabytkowego parku przy ul. [...] w R. (dz. ew. nr [...]), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Samodzielny Wojewódzki Publiczny Zespół Zakładów Psychiatrycznej Opieki Zdrowotnej w R., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez pominięcie faktu, że w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, decyzja organu pierwszej instancji wygasła, wobec czego bezprzedmiotową była decyzja organu drugiej instancji, co do której orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na tę decyzję, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez uznanie za uzasadnione wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, które prowadzone były w oparciu o prawomocną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 392 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne poprzez uznanie, że nastąpiło skuteczne doręczenie stronie (skarżącemu) decyzji organu pierwszej instancji.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że skarżący kasacyjnie uzyskał pozytywną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, a więc uznał, że spełnione zostały wszelkie warunki pozwalające na rozpoczęcie prac, a uzyskana decyzja jest prawidłowa. Gdyby w ocenie organu udzielającego pozwolenia na budowę konieczne było dołączenie do wniosku o pozwolenie na budowę pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, organ ten powinien, stosownie do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zobowiązać skarżącego kasacyjnie do przedłożenia takiego pozwolenia.

W piśmie z [...] czerwca 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Nie jest zasadny pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez pominięcie faktu, że w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, decyzja organu pierwszej instancji wygasła, wobec czego bezprzedmiotowa była decyzja organu drugiej instancji.

Materialnoprawną podstawę decyzji organów orzekających w sprawie stanowił przepis art. 43 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którymi wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu: robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu (ust. 2), innych działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8, 10 i 11, przy zabytku wpisanym do rejestru.

Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 44 ust. 1 stanowi zaś, że decyzja, o której mowa w art. 43 ust. 1, wygasa po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie wojewódzki konserwator zabytków nie wyda decyzji o treści wskazanej w pkt 1 – 4. Niewątpliwie bezskuteczny upływ tego materialnoprawnego terminu na wydanie decyzji, o jakiej mowa w cytowanym przepisie, oznacza ustanie obowiązywania zakazu wynikającego z decyzji wydanej na podstawie art. 43 ust. 1 ww. ustawy oraz utratę przez organ konserwatorski kompetencji do wydania decyzji o treści określonej w art. 44 ust. 1 pkt 1-4.

Z akt sprawy wynika, że decyzja nr [...][...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków została wydana w dniu [...] sierpnia 2019 r, a doręczona skarżącemu kasacyjnie w dniu [...] sierpnia 2019 r. Zgodnie z art. 57 § 3 k.p.a. terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca, wobec tego, w sytuacji nie wydania decyzji o jakiej mowa art. 44 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wygasła ona w dniu [...] października 2019 r., bowiem ostatni dzień terminu – [...] października 2019 r, wypadał w sobotę, a w takiej sytuacji, zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a., termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą.

W tej sytuacji, pozostawała ona w obiegu prawnym w dniu, w którym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznał od niej odwołanie i wydał decyzję utrzymującą ją w mocy.

Wspomniana decyzja wygasła natomiast przed wydaniem wyroku przez Sąd I instancji. Nie spowodowało to jednak bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego.

Postępowanie przed sądem administracyjnym staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie jednak nie wystąpiła. Naczelny Sąd Administracyjny prowadzi kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego z punktu widzenia jego zgodności z prawem przez pryzmat przepisów powołanych w skardze kasacyjnej, według stanu na dzień wydania tego wyroku, zaś sąd I instancji dokonuje sądowej kontroli administracji decyzji nie będąc przy tym związany co do zasady zarzutami oraz powołaną podstawą prawną. Co istotne, sąd administracyjny nie kształtuje dalszej sytuacji prawnej strony (to uczyniono w decyzji organu administracji publicznej), ale wyłącznie dokonuje oceny tego, co miało miejsce w postępowaniu administracyjnym. Z punktu widzenia toczącego się postępowania sądowego znaczenie ma, czy utrata bytu decyzji następuje od chwili wydania (ex tunc) czy też, czy zachowane zostały materialne i procesowe skutki jej wydania przez wskazanie określonej daty, od której wygaśnięcie wywiera prawny skutek. W pierwszej wskazanej sytuacji bezsprzecznie decyzja nie wywoływać będzie skutków prawnych począwszy od jej wydania, natomiast w drugim przypadku wywołuje określone skutki prawne i tym samym z punktu widzenia strony, która wykazuje swój interes prawny, nie jest wykluczone przeprowadzenie postępowania sprawdzającego i wydanie merytorycznego orzeczenie. Dlatego też skarga mogła podlegać merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd I instancji.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. w powiązaniu z przepisem wynikowym ustawy p.p.s.a. skarżący kasacyjnie kwestionuje zasadność wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, które prowadzone były w oparciu o prawomocną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, jednakże zarzut ten nie może zostać uznany za usprawiedliwiony. Generalnie zarzut ten nie jest skonstruowany w sposób do końca prawidłowy, ponieważ art. 8 k.p.a. zawiera dwie jednostki redakcyjne, jednak z uwagi na to, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołana została treść art. 8 § 1 k.p.a., zatem możliwe jest odczytanie intencji wnoszącego skargę kasacyjną. Regułą wynikającą z tego przepisu jest powinność prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Naruszenia tego skarżący upatruje we wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, w sytuacji, gdy prowadzone były w oparciu o prawomocną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Nie jest kwestionowane, że park przy ul. [...] w R., w którym dokonano wycinki drzew i rozpoczęto roboty budowlane polegające na wykonaniu alei spacerowych wzdłuż budynków i prace polegające na korytowaniu dróg, jest obiektem zabytkowym wpisanym do rejestru zabytków byłego województwa [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...] grudnia 1957 r. pod nr rej. [...]. Nie jest również kwestionowane, że przed rozpoczęciem robót skarżący uzyskał odpowiednie zezwolenie na prowadzenie prac budowalnych. Decyzją z [...] października 2009 r. Prezydent Miasta R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie pawilonu szpitalnego oraz przebudowie i remoncie istniejącego pawilonu nr [...]. Jeżeli w zakres tego pozwolenia wchodziły prace związane z budową drogi pożarowej wokół pawilonu nr [...] poprzedzone usunięciem drzew, korytowaniem drogi, ustawieniem krawężników i częściowym wykonaniem podbudowy z kruszywa, to skarżący nie wykonywał tych robót w warunkach samowoli budowlanej, co jednak jeszcze nie świadczy o tym, że inwestycja ta nie mogła zostać wstrzymana na skutek działań organów administracji publicznej, działających w ramach swojej właściwości.

Jak trafnie przyjął Sąd wojewódzki okoliczność uzyskania prawomocnego pozwolenia na budowę nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków wprost wynika, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, wymaga przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego konserwatora zabytków. Natomiast art. 43 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wskazuje, że wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu robót budowlanych wykonywanych bez jego pozwolenia (...). Brzmienie tego przepisu nie pozwala na żadną uznaniowość przy wydawaniu takiej decyzji. Jeżeli zatem wojewódzki konserwator zabytków stwierdzi, że roboty budowlane są prowadzone na obszarze wpisanym do rejestru zabytków bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego konserwatora zabytków, to obligatoryjnie wstrzymuje takie prace. Nie ma znaczenia, czy są one prowadzone legalnie (np. po uzyskaniu pozwolenia na budowę) czy też nielegalnie. Obiektywną przesłanką do zastosowania tego trybu jest jedynie stwierdzenie braku odpowiedniej zgody konserwatora zabytków. Trudno zatem doszukiwać się naruszenia przepisów postępowania (art. 8 k.p.a.) gdy przepis prawa materialnego (art. 43 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy) wprost nakazuje sposób zachowania się organu w przypadku wystąpienia obiektywnej przesłanki określonej w tym przepisie. Oczywistym jest, że organy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego powinny uwzględnić wszystkie okoliczności faktyczne i prawne dla takiej inwestycji, tak by uniknąć zwłaszcza rażących nieprawidłowości takiej decyzji. Zatem właściwie zarzut dotyczący naruszenia art. 8 ust. 1 k.p.a., zwłaszcza w zakresie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej powinien dotyczyć postępowania zakończonego decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę. Decyzja ta nie była i nie mogła być w niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli ani organów konserwatorskich ani Sądu.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. mógłby mieć usprawiedliwione podstawy gdyby skarżący kasacyjnie wykazał, że organy nie kierowały się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co jednak w sprawie objętej skargą kasacyjną nie miało miejsca.

Niezasadny okazał się także ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 392 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne poprzez uznanie, że nastąpiło skuteczne doręczenie stronie (skarżącemu) decyzji organu pierwszej instancji. Do okoliczności związanych z prawidłowością doręczenia decyzji organu I instancji szczegółowo odniósł się Sąd i instancji, zaś NSA uznaje to stanowisko za w pełni prawidłowe. Istotnie doszło do naruszenia wskazanych przepisów w zakresie prawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji, jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Organ I instancji zeskanował wydaną w formie papierowej decyzję i wysłał ją pocztą elektroniczną na adres email inny niż elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP, niezgodnie z ww. przepisami, jednak okoliczność ta nie wywołała dla strony ujemnych skutków procesowych, ponieważ w ustawowym terminie strona wniosła od tej decyzji odwołanie. Decyzja organu I instancji może być zatem uznana za skutecznie doręczoną.

Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, zatem na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji.

W pkt 2 sentencji, o kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął na podstawie art. 209 i art. 204 pkt 1 oraz art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.