Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 70/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 37 ust. 2 pkt 2, art. 51
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 25, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 12 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.), Asesor WSA Beata Czyżewska, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi O Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 20 listopada 2023 roku nr 293/2023 znak: GPB-III.7721.212.2023 AS w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 listopada 2023 r. nr 293/2023 Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zwanej: "k.p.a.", uchylił decyzję Starosty Pabianickiego z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr 193/2023, znak: AB-K.6740.128.2023.GL, zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną instalacją energii elektrycznej, na działce nr ewid. [...], w miejscowości B., obręb [...], gm. L. - dla inwestora O. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości.

W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda Łódzki wskazał, że inwestycja w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej została zrealizowana, jak wynika z akt sprawy, na podstawie decyzji nr 392/2019 Starosty Pabianickiego z dnia 12 września 2019 r., znak: AB.6740.290.2019.GL, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. nr "[...]" wraz z instalacją energii elektrycznej, na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości B., obręb [...], gm. L., dla P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. . Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Łódzkiego nr 24/2020 z dnia 20 stycznia 2020 r., znak: GPB-III.7721.197.2020.KF.

Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że w sprawie wydano postanowienie nr 27/2020 Wojewody Łódzkiego z dnia 16 marca 2020 r. odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Łódzkiego nr 24/2020 z dnia 20 stycznia 2020 r., postanowienie WSA w Łodzi z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 259/20, odmawiające wstrzymania wykonania decyzji nr 392/2019 Starosty Pabianickiego z dnia 12 września 2019 r. oraz postanowienie WSA w Łodzi z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 257/20, odrzucające skargę Gminy Lutomiersk na decyzję Wojewody Łódzkiego nr 24/2020 z dnia 20 stycznia 2020 r. Wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 259/20, uchylono zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego nr 24/2020 z dnia 20 stycznia 2020 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty Pabianickiego nr 392/2019 z dnia 12 września 2019 r. (udzielającą pozwolenia na przedmiotową budowę).

Wojewoda Łódzki podkreślił, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na mocy decyzji Starosty Pabianickiego nr 392/2019, a inwestorem była P. Sp. z o.o. z siedzibą w W..

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że Starosta Pabianicki po otrzymaniu prawomocnego wyroku Sądu w powyższej sprawie, wszczął ponownie postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, kończąc je wydaniem decyzji nr 55/2023 z dnia 24 lutego 2023 r. umarzającej postępowanie, w związku z wybudowaniem już stacji bazowej i przyjęciem do użytkowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach. Wskazano przy tym na treść art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym dla postępowania wszczętego z wniosku złożonego w 2019 r., który stanowił: "W przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1".

Organ odwoławczy, po analizie akt sprawy, stwierdził, że podziela opinię organu I instancji, iż w przypadku obowiązywania ww. brzmienia przepisu art. 37 ust. 2 pkt 2, należało postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, prowadzone po wyroku WSA w Łodzi z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 258/20, umorzyć z uwagi na zakończoną już budowę (bezprzedmiotowość postępowania objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę). Odwołując się do orzecznictwa organ II instancji wskazał, że w świetle obowiązujących dla tego postępowania przepisów, w stosunku do robót budowlanych już wykonanych, winno toczyć się postępowanie naprawcze przed organem nadzoru budowlanego.

W dalszej kolejności organ II instancji wskazał, że w związku z wydaniem powyższej decyzji o umorzeniu postępowania, inwestor – O. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (inny niż w postępowaniu, gdzie wyrokiem WSA w Łodzi z 26 marca 2021 r. uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę), złożył w Starostwie Powiatowym w Pabianicach nowy wniosek w dniu 2 czerwca 2023 r. o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej, zakończonej już inwestycji, wszczynając na jego podstawie przed organem I instancji, nowe postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji Starosty Pabianickiego nr 193/2023 z dnia 4 sierpnia 2023 r.

W ocenie organu odwoławczego, postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, zakończone postępowaniem sądowym i wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 26 marca 2021 r., z powołaniem się na art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, może toczyć się wyłącznie na podstawie przepisów w brzmieniu obowiązującym w dniu pierwotnego wszczęcia postępowania, a na podstawie tych przepisów, nie ma możliwości wydania pozwolenia na budowę przez organ architektoniczno-budowlany, jeśli budowa została już zakończona.

W odniesieniu do powyższego organ II instancji dodał, że nie ma także żadnej podstawy prawnej, do wydania pozwolenia na budowę, na zasadach ogólnych, wynikających z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, dla już zakończonej inwestycji, w sytuacji wniesienia przez inwestora nowego wniosku o pozwolenie na budowę, odnoszącego się do tej inwestycji.

Jednocześnie Wojewoda Łódzki zauważył, że treść art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, uległa zmianie z dniem 19 września 2020 r. w wyniku nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471 ze zm.) i obecnie brzmi ona: "W przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych", nie oznacza to jednak, że przepis ten może być zastosowany do sprawy, która została wszczęta przed wejściem w życie tego przepisu. Zgodnie z art. 25 ww. ustawy zmieniającej Prawo budowlane, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. Prawa budowlanego), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto, art. 27 ust. 1 ww. ustawy stanowi, iż do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26 oraz dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia - przepisy ustaw zmienianych w art. 1 (Prawa budowlanego), art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Nadto organ II instancji podkreślił, że art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, nie przewiduje możliwości wszczęcia nowego postępowania administracyjnego, lecz kontynuowanie wcześniej wszczętego postępowania, którego decyzja o pozwoleniu na budowę została usunięta z obiegu prawnego, przez jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Zdaniem organu odwoławczego, złożenie nowego wniosku o pozwolenie na budowę nie pozwala na zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż dotyczy on tylko postępowań toczących się wcześniej, zakończonych decyzją, która to decyzja została następnie uchylona, a nie spraw nowych, wszczętych nowym wnioskiem o pozwolenie na budowę.

W ocenie zatem Wojewody Łódzkiego, złożenie nowego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, nie może dotyczyć inwestycji już zrealizowanych. Organ odwoławczy dodał przy tym, iż w postępowaniu pierwotnym, gdzie wyrokiem WSA w Łodzi z 26 marca 2021 r. uchylono decyzję I i II instancji organów architektoniczno-budowlanych w przedmiotowej sprawie oraz przekazano sprawę do ponownego rozpoznania ww. organom, występował inny inwestor, dla którego to inwestora wydano pozwolenie na budowę, tym wyrokiem uchylone.

Wobec tego organ II instancji stwierdził, że w wyniku wyroku WSA w Łodzi z dnia 26 marca 2021 r. uchylającego decyzję nr 392/2019 Starosty Pabianickiego z dnia 12 września 2019 r. znak: AB.6740.290.2019.GL, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. nr "[...]" wraz z instalacją energii elektrycznej na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości B., obręb [...], gm. L., dla P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz uchylającego decyzję Wojewody Łódzkiego nr 24/2020 z dnia 20 stycznia 2020 r. znak: GPB-III.7721.197.2019.KF, utrzymującą w mocy ww. decyzję Starosty Pabianickiego, Starosta Pabianicki zobligowany był do ponownego rozpoznania wniosku inwestora z dnia 19 lipca 2019 r., na podstawie którego wydano uchyloną wyrokiem Sądu decyzję.

Organ odwoławczy ocenił, iż skoro organ I instancji ustalił, że przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana, a nawet przyjęta do użytkowania poprzez skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy, należało uznać, iż wniosek o pozwolenie na budowę stał się bezprzedmiotowy, co uzasadniało umorzenie postępowania w sprawie, gdyż art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym dla tego postępowania (z wniosku z dnia 19 lipca 2019 r. - t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186) nie przewidywał możliwości wydania pozwolenia na zakończoną już inwestycję. Zdaniem zatem Wojewody Łódzkiego, Starosta Pabianicki prawidłowo wydał decyzję nr 55/2023 z dnia 24 lutego 2023 r. umarzającą postępowanie, co nie oznacza, że kwestia inwestycji została zamknięta.

Wojewoda Łódzki stanął na stanowisku, że z uwagi na zakończenie budowy i użytkowanie obiektu budowlanego, postępowanie w niniejszej sprawie powinno toczyć się przed organem nadzoru budowlanego, stosownie do art. 51 Prawa budowlanego, przy jednoczesnym ustaleniu przez ten organ, co należy uczynić, by obiekt budowlany doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Przepisy Prawa budowlanego, nie odnoszą się wprost do sytuacji, gdy po zakończeniu robót budowlanych, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, uchylono tę decyzję, a przepisy obowiązujące dla przedmiotowego postępowania, nie przewidywały możliwości wydania pozwolenia na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (jak to przewiduje obecnie obowiązujący art. 37 ust. 2 pkt 2). Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych, w odniesieniu do obiektów budowlanych wykonanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a dotyczące stanu prawnego sprzed wejściem w życie art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w obecnym brzmieniu, należy – zdaniem organu odwoławczego - stwierdzić, że to organ nadzoru budowlanego jest właściwy do podjęcia postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Reasumując Wojewoda Łódzki stwierdził, że decyzję nr 193/2023 Starosty Pabianickiego z dnia 4 sierpnia 2023 r. znak: AB-K.6740.128.2023.GL zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną instalacją energii elektrycznej na działce nr ewid. [...], w miejscowości B., obręb [...], gm. L. - dla inwestora O. Sp. z o.o. z siedzibą w W., należało uchylić, a postępowanie przed organem I instancji umorzyć w myśl art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła O. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając:

naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty Pabianickiego z dnia 4 sierpnia 2023 r. i umorzenie postępowania przez organem I instancji, podczas gdy decyzja organu I instancji odpowiadała prawu i winna się ostać w obrocie;

b) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej "Prawo budowlane") poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie, podczas gdy wskutek wybudowania stacji bazowej na postawie ostatecznego pozwolenia na budowę, a następnie uchylenia tegoż pozwolenia przez WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 26 marca 2021 r., Starosta Pabianicki miał podstawę do wydania decyzji nr 193/2023 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej;

c) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ II instancji postępowania administracyjnego w sposób, który narusza zasadę zaufania do stron postępowania, co polegało na pominięciu, że po wydaniu wyroku przez WSA w Łodzi z dnia 26 marca 2021 r. uchylającym pierwotne pozwolenie na budowę, w celu uzyskania pozwolenia na budowę, O. postępował zgodnie z wytycznymi Starosty Pabianickiego, tj. złożył ponowny wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, w wyniku czego uzyskał wnioskowane pozwolenie;

2. przepisów prawa materialnego:

a) art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obecnie obowiązującym poprzez jego błędną wykładnię i wyprowadzenie z jego treści poglądu o niemożności wydania pozwolenia na budowę w sytuacji zrealizowania inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o wydaniu pozwolenia na budowę, uchylenia tejże decyzji przez sąd administracyjny i następnie złożenia ponownego wniosku przez stronę o wydanie pozwolenia na budowę, podczas gdy obecnie przepis wprost dopuszcza taką możliwość ("Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych"), na co wskazał Starosta Pabianicki zasadnie udzielając pozwolenia na budowę stacji bazowej decyzją nr 193/2023;

b) art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (tzn. przed dniem 19 września 2020 r.) w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę na skutek wyroku sądu administracyjnego zostało wyeliminowane z obrotu prawnego po zakończeniu robót budowlanych, postępowanie administracyjne jest zawsze bezprzedmiotowe, podczas gdy również przed dniem wejścia w życie ww. nowelizacji Prawa budowlanego istniała możliwość udzielenia pozwolenia na budowę dla robót już zrealizowanych, jako że art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy jedynie rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem a contrario ustawodawca dopuszcza możliwość legalizacji robót budowlanych po ich zakończeniu.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej i zwrot od Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia przez O. praw, w tym zwrot wynagrodzenia radcy prawnego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że już po wydaniu przedmiotowego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi doszło do sprzedaży przez P. sp. z o.o. na rzecz O. pasywnej części stacji bazowej telefonii komórkowej [...]. W tym stanie rzeczy po wydaniu przez Starostę Pabianickiego decyzji nr 55/2023 z dnia 24 lutego 2023 r. umarzającej postępowanie z pierwotnego wniosku P. sp. z o.o., zgodnie z sugestią organu I instancji, zamiast zaskarżyć decyzję umarzającą postępowanie, z nowym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wystąpiła jako aktualny inwestor skarżąca. W wyniku złożonego przez O. w dniu 2 czerwca 2023 r. wniosku Starosta Pabianicki wydał na rzecz O. decyzję zgodną z wnioskiem.

Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, złożony w dniu 2 czerwca 2023 r. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] należy rozpatrywać w kontekście wyroku z dnia 26 marca 2021 r., w wyniku którego doszło do uchylenia pierwotnego pozwolenia na budowę, oraz że niniejsza sprawa jest kontynuacją sprawy, w której orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w dniu 26 marca 2021 r.

W ocenie pełnomocnika strony skarżącej, kluczowym zagadnieniem w sprawie jest to, czy przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw pozwalał na wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy pierwotne pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego po zakończeniu robót budowlanych i uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie.

W ocenie O., należy udzielić pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, tj. należy uznać, że w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego po zakończeniu robót budowlanych i uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, nawet przed wejściem w życie nowelizacji Prawa budowlanego, mocą której dodano do art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego zdanie drugie: "Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych", postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie stawało się bezprzedmiotowe, jak to stwierdził Wojewoda Łódzki w niniejszej sprawie. Jednocześnie pełnomocnik strony skarżącej podkreśliła, że powyższe stanowisko O. nie jest odosobnione i znajduje potwierdzenie w judykaturze.

Końcowo pełnomocnik strony skarżącej podniosła, że złożenie przez O. nowego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w dniu 2 czerwca 2023 r. nastąpiło wskutek zastosowania się Spółki do wytycznych organu I instancji. Jakkolwiek Starosta Pabianicki nie miał podstaw do umorzenia postępowania w dniu 24 lutego 2023 r. z przyczyn wskazanych powyżej, nie może budzić wątpliwości, że niniejsza sprawa jest kontynuacją ww. sprawy oraz że strona nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji zastosowania się do wytycznych organu administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie oraz wyjaśnił, że nie neguje faktu, iż w uzasadnieniu decyzji Starosty Pabianickiego nr 55/2023 z dnia 24 lutego 2023 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej P. numer "[...]", został zawarty zapis w zakresie możliwości złożenia nowego wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji przez aktualnego inwestora. Jednakże organ odwoławczy zauważył, iż nie prowadził postępowania w trybie odwoławczym od ww. decyzji, jako organ wyższego stopnia. Niezależnie od powyższego, organ II instancji podkreślił, iż rozstrzygnięcia organu rozpatrującego sprawę w pierwszej instancji nie wiążą organu odwoławczego w zakresie wydawanych przez ten organ rozstrzygnięć. Nadto organ odwoławczy podniósł, że wskazanie dotyczące złożenia nowego wniosku o pozwolenie na budowę jest tylko częścią uzasadnienia ww. decyzji Starosty Pabianickiego (ostatnie zdanie uzasadnienia), nie zaś samego rozstrzygnięcia. Zdaniem Wojewody Łódzkiego, przypadek przedmiotowej inwestycji jest bardzo szczególny i wiąże się z koniecznością dokonywania interpretacji przepisów obowiązującego prawa, oraz analizy orzecznictwa sądów administracyjnych, których szereg został przywołany w zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego, na poparcie podjętego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 20 listopada 2023 r. nr 293/2023 uchylająca decyzję Starosty Pabianickiego z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr 193/2023 zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną instalacją energii elektrycznej, na działce nr ewid. [...], w miejscowości B., obręb [...], gm. L. - dla inwestora O. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i umarzająca postępowanie przed organem I instancji w całości.

Mając na uwadze wskazaną powyżej kognicję sądów administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiadają prawu, a co za tym idzie skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.

Nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej wybudowana została na podstawie decyzji Starosty Pabianickiego z dnia 12 września 2019 r. nr 392/2019 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzja została wydana na wniosek inwestora P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia 19 lipca 2019 r. Następnie decyzja Starosty Pabianickiego z 12 września 2019 r. nr 392/2019 została utrzymana w mocy przez Wojewodę Łódzkiego decyzją nr 24/2020 z dnia 20 stycznia 2020 r., a następnie obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 258/20. Obiekt został zrealizowany w całości oraz przyjęty do użytkowania przez zawiadomienie organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy.

W wyniku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę ww. wyrokiem sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organom administracji architektoniczno-budowlanej, tj. Staroście Pabianickiemu, który umorzył postępowanie - zainicjowane wnioskiem inwestora z dnia 19 lipca 2019 r. - decyzją z dnia 24 lutego 2023 r. nr 55/2023, mając na uwadze art. 37 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania, z uwagi na zrealizowanie już inwestycji w całości.

Strona skarżąca – wystąpiła z nowym wnioskiem z dnia 2 czerwca 2023 r. o zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego sporządzonych w dniu 24 marca 2023 r. oraz udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej wybudowanej inwestycji. Starosta Pabianicki decyzją z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr 193/2023 zatwierdził przedłożone projekty oraz udzielił pozwolenie na budowę tej inwestycji, na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlanego - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania ww. decyzji - gdyż to postępowanie zostało wszczęte (2023 r.) w czasie jego obowiązywania. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Łódzki uchylił ww. decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed organem I instancji, wskazując, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 marca 2021 r., może toczyć się wyłącznie na podstawie przepisów w brzmieniu obowiązującym w dniu pierwotnego wszczęcia postępowania, a na podstawie tych przepisów nie ma możliwości wydania pozwolenia na budowę przez organ architektoniczno-budowlany, jeśli budowa została już zakończona. Wojewoda Łódzki wskazał także, iż Starosta Pabianicki słusznie umorzył decyzją z dnia 24 lutego 2023 r. nr 55/2023 postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, rozpatrując pierwotny wniosek złożony przez P. Sp. z o.o. Jednocześnie Wojewoda Łódzki uznał, że brak było podstaw do wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na podstawie złożonego przez O. w dniu 2 czerwca 2023 r. wniosku, jako że nie ma podstawy prawnej do wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji już zakończonej w sytuacji wniesienia przez inwestora nowego wniosku o pozwolenie na budowę odnoszącego się do tej inwestycji.

Strona skarżąca, nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem, w przedmiotowej skardze podniosła, że zaskarżona decyzja Wojewody Łódzkiego powinna zostać uchylona, gdyż została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ zarówno obecnie obowiązujące przepisy, jak i przepisy obowiązujące w dacie złożenia pierwotnego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], pozwalały - w razie uchylenia ostatecznego pozwolenia na budowę dla inwestycji już zrealizowanej - na wydanie ponownego pozwolenia na budowę.

Analizując sprawę należy w pierwszej kolejności wskazać, że pierwotny wniosek o pozwolenie na budowę stacji bazowej nosił datę 19 lipca 2019 r. i został złożony przed wejściem w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane. W dniu 19 września 2020 r. (z wyjątkiem art. 39) weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471). Przed dniem wejścia w życie ww. ustawy dla przedmiotowej inwestycji wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 25 tej ustawy, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych:

w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26,

dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia

- przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

W realiach kontrolowanej sprawy nie ma wątpliwości co do tego, że inwestycja obejmująca budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z instalacją energii elektrycznej na działce nr ewid. [...] w miejscowości Bl, obręb [...], gm. L., została zrealizowana w oparciu o projekt budowlany złożony przez spółkę P. sp. z o.o., sporządzony na podstawie przepisów obowiązujących przed 19 września 2020 r., oraz że przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej wydano ostateczną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

Zatem należy uznać powyżej przedstawione stanowisko Wojewody Łódzkiego w tej sprawie za słuszne. Z powyższego bowiem wynika, że dotychczasowe przepisy ustawy Prawo budowlane mają zastosowane nie tylko w przypadku spraw wszczętych i niezakończonych, lecz również gdy zamierzenie budowlane realizowane jest na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę lub skutecznego zgłoszenia, wydanych przed wejściem w życie w/w ustawy.

W stosunku do przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej mają zastosowanie zatem przepisy ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji obowiązującej od 19 września 2020 r. Mając na uwadze wskazany przepis art. 27 ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r. należy zwrócić uwagę, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie projektu budowlanego sporządzonego na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlanego sprzed rzeczonej nowelizacji. A nadto inwestycja ta została przyjęta do użytkowania, jak wskazał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach w piśmie z dnia 27 lipca 2023 r., poprzez skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy. Wniosek o pozwolenie na użytkowanie inwestora nosił datę 21 kwietnia 2020 r., a zatem inwestycja została zrealizowana przed wejściem w życie ustawy z dnia z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471). Ponadto, jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach postanowieniem z dnia 23 grudnia 2021 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończenia robót przedmiotowej inwestycji. A zatem słusznie uznał Wojewoda Łódzki, iż wobec inwestycji w całości zrealizowanej i oddanej do użytkowania oraz wobec umorzenia postępowania w sprawie pierwotnego wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 19 lipca 2019 r., procedowanie w sprawie nowego wniosku o pozwolenie na budowę inwestycji zrealizowanej i której zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało skutecznie przyjęte przez organ nadzoru budowlanego, jest bezprzedmiotowe. Należy podkreślić, że zawiadomienie o zakończeniu budowy skutecznie przyjęte kończy proces budowlany. Jednak przyjęcie takiego zawiadomienia nie uniemożliwia organowi nadzoru budowlanego przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, jeżeli zaistnienie przesłanek do jego wszczęcia zostanie stwierdzone.

Odnosząc się do twierdzenia strony skarżącej, że obecne i poprzednio obowiązujące przepisy pozwalały - w razie uchylenia ostatecznego pozwolenia na budowę dla inwestycji już zrealizowanej - na wydanie ponownego pozwolenia na budowę, należy cofnąć się do nowelizacji ustawy Prawo budowlane z roku 2015, tj. dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r. Zmiana treści art. 37 ust. 2 Pr.bud. dokonana tą nowelizacją, usunęła jedynie wątpliwości co do tego, kiedy można wydać decyzję o pozwoleniu na budowę w razie jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji. Z przepisu tego jednoznacznie wynikało, że decyzję o pozwoleniu na budowę można wydać nie tylko przed rozpoczęciem budowy, ale także po jej rozpoczęciu, jeżeli decyzja pierwotna została wyeliminowana z obrotu prawnego, a także wówczas gdy zachodziły podstawy do wznowienia robót budowlanych. Przepis ten nie normował natomiast sytuacji związanej z zakończeniem robót budowlanych. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że zasadą jest, że roboty budowlane, na które wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która dotyczy robót przyszłych i zamierzonych. (por np. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2023 r., II OSK 2024/20; z dnia 20 września 2023 r., II OSK 976/22; z dnia 21 listopada 2023 r., II OSK 424/21, CBOSA). Stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania, że zamierzenie budowlane, którego dotyczy wniosek, zostało już zrealizowane oznacza, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Dopiero w ustawie z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) ustawodawca wprost wprowadził w art. 37 ust. 2 Pr.bud. możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę po zakończeniu budowy, jeżeli pierwotna decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 5 października 2022 r., II OSK 3187/19, LEX nr 3589017). Należy także odnotować, że skarżący powołuje się prezentowany w orzecznictwie pogląd, wedle którego ustawodawca ex post zaakceptował dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę, po uchyleniu pozwolenia pierwotnego, w przypadku zakończenia robót budowlanych. Nie można jednakże pominąć, że na gruncie powyższego stanowiska dopuszcza się dalsze prowadzenie postępowania o zatwierdzenie pierwotnego projektu budowlanego, co nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Podkreślić bowiem należy, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji zakończyło się decyzją Starosty Pabianickiego z dnia 24 lutego 2023 r. nr 55/2023, która nie została zaskarżona przez stronę postępowania.

Wobec powyższego, w realiach kontrolowanej sprawy należy stwierdzić brak umocowania prawnego dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek skarżącego z 2 czerwca 2023 r. o udzielenie pozwolenia na budowę, do którego załączono projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany z 24 marca 2023 r. dotyczy zamierzenia już w całości wybudowanego, do którego zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.

Z powyższych względów, Sąd, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dj