Postanowienie WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 169/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Gołuch po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B.T. na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej w przedmiocie referendum lokalnego postanawia odrzucić skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 3 marca 2023 r. B.T.(dalej jako: skarżący, strona) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę z dnia 23 lutego 2023 r. Nr LV/1251/2023 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej ( dalej: organ, Rada) w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego w istotnych sprawach dotyczących mieszkańców Bielska-Białej na podstawie art. 11 ust. 1, art. 12 i art. 18 ust. 2 pkt.15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40) oraz art. 2 ust. 1 pkt i 3, art. 4, art. 9 ust. 1 i 2 art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 września 2020 r. o referendum lokalnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 741).

Skarżący zaskarżył ww. uchwałę w części tj. § 2 ust. 1 pkt.1 w której ustalono następującą treść pytania w referendum: "1) "Czy jesteś za budową instalacji termicznego przekształcania odpadów (spalarni odpadów ) w Bielsku-Białej przy ul. Ks. Józefa Londzina 17c (tren byłej ciepłowni)?".

Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 9 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 15 września 2020 r. o referendum lokalnym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na sformułowaniu pytania referendalnego jako pytania blankietowego.

Wniósł o wstrzymanie zaskarżonej części uchwały oraz domagał się stwierdzenia jej nieważności i przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in, że kwestionuje § 2 ust. 1 pkt.1 zaskarżonej uchwały który zawiera pytanie referendalne w sposób nieostry i dowolny, co przeczy idei decydowania w ważnych sprawach lokalnych przez mieszkańców danej gminy, ponieważ poza wskazaniem miejsca planowanej spalarni śmieci (odpadów), pytanie nie wskazuje najistotniejszego parametru planowanej inwestycji tj. obszaru z jakiego mają być spalane śmieci w planowanej spalarni.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Bielsku-Białej wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, względnie o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W świetle art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej powoływanej w skrócie jako "ppsa") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 tego przepisu wynika z kolei, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

W realiach rozpatrywanej sprawy zastosowanie będzie miał cytowany powyżej art. 50 § 2 ppsa albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały organu uchwałodawczego gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 ppsa zasady ogólnej.

Wyjątek powyższy ustawodawca określił w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z art. 101 ust. 1 tej ustawy wyraźnie wynika, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru tzw. actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny podmiotu skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96; publ. ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Przyjmuje się, że interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej.

Co istotne, obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na podmiocie skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego określonych obowiązków.

Skoro interes prawny jest kategorią prawa materialnego zaskarżenie konkretnego aktu prawnego (także uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego) wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego aktu na sferę prawną osoby skarżącej.

W ocenie Sądu nie sposób uznać, że uchwała rady gminy (miasta) o przeprowadzeniu referendum narusza czyjkolwiek interes prawny w rozumieniu nadanym treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie interesu prawnego polega na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, nie zaś sytuacją faktyczną. Taki związek musiałby ponadto istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień. Naruszenie tego interesu powinno być przy tym realne, a więc nie przewidywalne w przyszłości (na przykład w kontekście negatywnego wyniku planowanego referendum), lecz rzeczywiście i aktualnie istniejące.

W związku z powyższym Sąd podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w tezie orzeczenia z dnia 1 października 2019 r. II OSK 2669/19 (opubl., w Legalis nr 2232999), NSA stwierdził, że: "Uchwała rady gminy o przeprowadzeniu referendum nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, który oddziałuje na interes prawny podmiotów prawa prowadzących działalność gospodarczą na terenie gminy. Z uwagi na charakter zaskarżonej uchwały nie jest możliwe wykazanie, że pozytywna uchwała w sprawie przeprowadzenia referendum narusza interes prawny lub uprawnienie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec tego należy uznać, że na uchwałę organu stanowiącego gminy w sprawie przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców nie przysługuje skarga indywidualna, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym".

Niezależnie od powyższego należy również wskazać, że ustawa o samorządzie gminnym jak i ustawa o referendum lokalnym nie zawierają przepisu szczególnego, przewidującego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta, burmistrza lub prezydenta miasta przez osobę, której odwołania referendum miałoby dotyczyć.

Ustawa o referendum lokalnym stanowi bowiem wprost:

- na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu określonego w art. 18, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia (art. 20 ust. 1);

- na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody unieważniające uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) radzie gminy służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia otrzymania rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 24a ust. 3 zdanie pierwsze);

- na postanowienie komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum, o którym mowa w art. 22, a także w przypadku niedotrzymania przez komisarza terminu określonego w art. 24, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia (art. 26 ust. 1);

W ocenie Sądu przedmiotowe regulacje normatywne winny być odczytywane jako kompletne. W związku z tym Sąd nie znajduje podstaw aby "milczenie ustawodawcy" w tej kwestii stanowiło determinant dopuszczalności drogi sądowej dla piastuna funkcji wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta w zaskarżeniu uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawie odwołania danej osoby z pełnionej funkcji. Mając z kolei na względzie określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) prawo do sądu pamiętać należy, że prawo to nie ma charakteru absolutnego i winno być rozumiane w szczególny sposób, jako prawo wtórne w stosunku do pozostałych praw i wolności, których to ochronie właśnie służy.

Mając powyższe na uwadze należało uznać za niedopuszczalną skargę na część uchwałę rady gminy w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego w istotnych sprawach dotyczących mieszkańców Bielska-Białej

Uznanie skargi za niedopuszczalną rodzi z kolei skutek w postaci jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.