Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2167/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 217/15 w sprawie ze skargi Gminy Białystok na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania; II. zasądza od Gminy Białystok na rzecz M. M. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 2167 / 15

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi Gminy Białystok uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z dnia [...] października 2014 r. orzekając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 687 z późn. zm. - zwanej dalej specustawą drogową):

I. udzielił Prezydentowi Miasta Białegostoku zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy D.– drogi gminnej w Białymstoku (w zakresie szczegółowo określonym w decyzji oraz na działkach w tej decyzji wymienionych) oraz polegającej na budowie poza pasem drogowym sieci wodociągowej (działki nr [...]) i kanalizacji sanitarnej (działka nr [...]). Wskazał, że oddziaływanie inwestycji ogranicza się wyłącznie do działek, na których ma być zlokalizowana i nie jest konieczne przeprowadzanie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko;

II. zatwierdził podział kilkunastu szczegółowo wymienionych w decyzji nieruchomości określając, które z nich przeznaczone są pod inwestycję i do wykupu;

III. zatwierdził projekt budowlany dla inwestycji i wskazał obszar jej oddziaływania jako: a). działki, na których zlokalizowano inwestycję: [...] - w obrębie [...]; b). działki poza pasem drogowym (czasowe zajęcie terenu): [...] - w obrębie [...]; c). działki przyległe do inwestycji: [...] – w obrębie [...];

W uzasadnieniu swej decyzji Prezydent Miasta Białegostoku wskazał, że postępowanie o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w postaci budowy ulicy D. wraz z siecią kanalizacji sanitarnej i wodociągowej toczy się na wniosek z dnia 25 lipca 2014 r., uzupełniony w dniu 22 września 2014 r. Organ stwierdził, że projekt budowlany, w tym projekt zagospodarowania działki są zgodne z przepisami. Projektowana ulica D. ma być docelowo drogą gminną klasy D o przekroju 1x2 pasy ruchu. Mimo, że według rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) szerokość tej klasy drogi powinna wynosić 10 m w liniach rozgraniczających, to z uwagi na istniejące usytuowanie sieci uzbrojenia oraz lokalizację posesji osób trzecich przy ulicy D. - drogę poszerzono do 14,0 m. Intencją inwestora było bowiem, aby wszystkie elementy infrastruktury znajdowały się w pasie drogowym. Zaprojektowano jezdnię dwupasmową o szerokości jednego pasa ruchu 2,75-3,0 m i szerokości jezdni 5,5-6,0 m, z lewostronnym chodnikiem o szerokości minimum 2,0 m. Zaprojektowano rów odwadniająco - rozsączający dla wód opadowych oraz jednostronne pochylenie jezdni o spadku poprzecznym równym 2%.

Odnośnie kwestii proceduralnych organ wskazał, że o wszczęciu postępowania i możliwości składania uwag i zastrzeżeń zawiadomiono wnioskodawcę, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji - na adres wskazany w katastrze nieruchomości (zawiadomienie z dnia 25 września 2013r.). Pozostałe strony zawiadomiono drogą obwieszczeń w Urzędzie Miejskim w Białymstoku (tablica ogłoszeń), na stronie internetowej BIP Urzędu, na terenie lokalizacji wnioskowanej inwestycji i w prasie lokalnej. Jak wyjaśnił organ, w trakcie postępowania do akt sprawy pisma złożyli: - M. M. –zarzucając błędne rozwiązania projektowe zagrażające zalewaniem działki nr [...] wodą opadową spływającą z ulicy D. i z myjni samochodowej przy tej ulicy; oraz M. J., która wskazała, że zaproponowanymi rozwiązaniami projektowymi naruszono jej prawo własności do działki nr [...]. W jej ocenie, aby uzdrowić tę sytuację organ powinien wykonać wymienione przez nią działania (m.in. zmienić przebieg drogi, wykonać zjazdy, przesunąć linię elektroenergetyczną).

Organ w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał, że przy wydawaniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie może we własnym zakresie korygować trasy inwestycji zaproponowanej przez inwestora i wyłączać z jej przebiegu określonych działek. Nadto z projektu budowlanego wynika, że inwestor zamierzył odprowadzenie wód opadowych z ulicy (a nie działek do niej przyległych) powierzchniowo do przydrożnego rowu wypełnionego sorbentem (dren francuski wypełniony łamanym kruszywem kamiennym o granulacji 30-60 mm). Rów zaprojektowano wzdłuż południowego krawężnika ulicy D. na odcinku 384,5 mb, o przekroju przyjętym na podstawie obliczeń 0,5 m (szer.) i 1,20 m (głęb.). W ocenie organu, rozwiązanie to jest zgodne z warunkami gestora sieci kanalizacji deszczowej (z dnia 10 i 11 września 2012 r.). Nadto inwestor przedłożył ostateczne pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych oczyszczających (drenażu francuskiego) oraz na szczególne korzystanie z wód opadowych i roztopowych odprowadzanych z ulicy D. do rowu chłonnego, gdzie zostaną oczyszczone i wprowadzone do ziemi.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli M. M. i A. M. oraz M. J.

Po rozpatrzeniu odwołań Wojewoda Podlaski postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. wstrzymał z urzędu natychmiastowe wykonanie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji - stwierdzając brak wnikliwego postępowania wyjaśniającego, brak szczegółowej oceny projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu.

Zdaniem Wojewody, z projektu zagospodarowania terenu (rysunek nr 2.1, s. 87 projektu budowlanego) wynika, że na wysokości działki nr [...] szerokość projektowanego pasa drogowego wynosi 10,00 m i brak jest w tym obszarze przejęcia nieruchomości pod projektowany pas drogowy. Po dokonaniu na projekcie zagospodarowania terenu pomiaru szerokości pasa drogowego organ stwierdził, że nie zgadza się ona z odczytanym ze skalówki wymiarem, który wyniósł około 9,00 m. Tymczasem zgodnie z treścią § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, szerokość ulicy kategorii D w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż 10,00 m. Przyjęcie mniejszych szerokości ulicy dopuszczalne jest pod warunkiem przeprowadzenia analizy, której brak jest w aktach sprawy, podobnie jak brak w części opisowej projektu wskazania szerokości projektowanego pasa drogowego. Jedynie w załączonych do wniosku o wydanie decyzji uzasadnieniach przyjętych rozwiązań projektowych wskazano, że z uwagi na istniejące usytuowanie sieci uzbrojenia (słupy energetyczne, gazociąg, wodociąg) oraz lokalizację posesji osób trzecich przy ulicy D. trasę dostosowano do istniejącego pasa drogowego poszerzając ją do szerokości 14,00 m. Wyjaśniono tam także, że warunki terenowe narzuciły przyjęcie takiego wariantu przebiegu projektowanej trasy i że intencją projektanta było, aby wszystkie elementy infrastruktury znajdowały się w pasie drogowym. Z akt sprawy nie wynika natomiast, zdaniem Wojewody, aby organ I instancji sprawdził trafność zastrzeżeń M. M., co do zawężenia pasa drogowego.

Z innych uchybień postępowania pierwszoinstancyjnego Wojewoda wskazał na następujące:

- niewyjaśnienie kwestii rozbiórki wodociągu wraz z przyłączem wody do budynku nr [...] na działce nr [...] (przed podziałem) oraz do budynku nr [...] na działce nr [...]. Roboty te nie zostały objęte wnioskiem zarządcy drogi, natomiast na projekcie zagospodarowania terenu (s. 88 projektu budowlanego) projektant wskazał likwidację wodociągu na powyższych nieruchomościach. Nadto w projekcie brak jest wskazania budowy nowego przyłącza wodociągowego do działki nr [...] (przed podziałem). Tymczasem konieczność przebudowy przyłączy wodociągowych do wymienionych działek wynika z warunków technicznych przebudowy m.in. sieci wodociągowej, zawartych w znajdującym się w aktach sprawy (s. 25 projektu budowlanego) piśmie Wodociągów Białostockich z dnia 8 października 2013 r.

- niewyjaśnienie kwestii likwidacji na działce nr [...] kanalizacji sanitarnej (z projektu zagospodarowania terenu wynika, że część likwidowanej kanalizacji sanitarnej znajduje się na tej działce, ale wniosek o wydanie decyzji nie objął tych robót);

- niewyjaśnienie sprzeczności zawartych w informacjach Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 13 maja 2013 r. oraz z dnia 1 kwietnia 2014 r., co do występowania na terenie inwestycji zabytków ujętych w ewidencji zabytków archeologicznych, a co za tym idzie konieczności uzyskania pozwolenia na przeprowadzenie badań archeologicznych na tym terenie;

- brak określenia zezwolenia na czasowe zajęcie działek nr [...] w celu budowy sieci wodociągowej oraz działki nr [...] pod budowę kanalizacji sanitarnej;

- niewyjaśnienie kwestii odprowadzenia ścieków z budowanej sieci kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] (na projekcie zagospodarowania terenu brak jest wskazania połączenia budowanej sieci kanalizacji sanitarnej z istniejącą siecią od strony Alei J.).

Odnosząc się do zarzutów odwołujących się Wojewoda wskazał, że nie było obowiązku projektowania w zezwoleniu większej ilości zjazdów, bowiem zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych budowa lub przebudowa istniejącego zjazdu należy w przypadku budowy lub modernizacji drogi do zarządcy drogi, a w pozostałych przypadkach do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządcy drogi. Jak wynika z wyjaśnień inwestora, w ramach inwestycji zarządca drogi przyjął zasadę budowy na własny koszt po jednym zjeździe o szerokości 3,5 m na każdą działkę leżącą w bezpośrednim sąsiedztwie z budowaną drogą. Nadto na dzień wydawania skarżonej decyzji działka nr [...], będąca współwłasnością M. M. i A. M., nie została podzielona na mniejsze przeznaczone pod budowę zabudowy szeregowej, zatem projektant zaprojektował zjazd o szerokości 3,5 m na tę działkę.

Odnośnie zarzutów dotyczących odwodnienia organ wskazał, że zaprojektowano je zgodnie z warunkami Departamentu Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej z dnia 10 września 2012 r. (wzdłuż południowego krawężnika ul. D. rów odwadniająco-rozsączający tzw. dren francuski, który ma być wypełniony łamanym kruszywem kamiennym, na powierzchni którego wytwarzać się będzie warstwa biologicznie czynna mająca za zadanie oczyszczanie wód opadowych z zanieczyszczeń ropopochodnych zmywanych przez wody opadowe z powierzchni jezdni). Na wykonanie drenażu uzyskano w dniu 7 maja 2013 r. decyzję wodnoprawną, która jest ostateczna. Jednakże, jak wskazano, organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien wyjaśnić zasadność zarzutów dotyczących zalewana wodą opadową z projektowanej jezdni działki odwołujących się z uwagi na zmniejszenie powierzchni chłonnej rowu odwadniającego w związku z budową w przyszłości kolejnych zjazdów do planowanej zabudowy szeregowej.

Wojewoda nie zgodził się z zarzutami M. J., jakoby organ I instancji nie zareagował na podnoszone przez nią uwagi i wnioski. W jego ocenie z akt wynika, że Prezydent zwrócił się do inwestora o ustosunkowanie się do uwag, co nastąpiło w piśmie z dnia 22 października 2014 r. Odniósł się do nich również organ I instancji w wydanej decyzji. Nie podzielił również organ odwoławczy wniosku M. M. o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, a to z uwagi na pierwszeństwo trybu odwoławczego przed nieważnościowym. Wskazał, że niemożliwe jest na etapie postępowania odwoławczego przeprowadzenie dowodów w sprawie szerokości projektowego pasa drogowego na wysokości nieruchomości tej strony, bowiem stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.).

Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina Białystok, wnosząc o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Uchylając zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że poza ustaleniem kręgu stron postępowania, organ II instancji nie podjął czynności zmierzających do wyjaśnienia we własnym zakresie zasadności wszystkich podnoszonych zarzutów. Nie odniósł się do treści pisma Zarządu Dróg i Inwestycji Miejskich w Białymstoku z dnia 22 października 2014r. przedstawiającego uzasadnienie wnioskodawcy dla przyjętej szerokości pasa drogowego. Podważył wiarygodność dowodu z dokumentu, jakim jest mapa zagospodarowania terenu, czynnością faktyczną w postaci odczytu wymiaru szerokości drogi przy użyciu skalówki. Pominął okoliczność, że mapa dla celów projektowych, która stanowiła materiał do opracowania projektu zagospodarowania terenu inwestycji drogowej, sporządzana jest na aktualnym podkładzie geodezyjnym, co oznacza, że musi być objęta domniemaniem spełnienia standardów technicznych geodezyjno – kartograficznych stosownie do treści art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287) i gwarancją aktualności na datę przyjęcia tej mapy do zasobu geodezyjnego i kartograficznego elementów mapy istniejących w terenie, a wymienionych w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012r. poz. 462 ze zm.). Sąd stwierdził, iż zanegowanie treści mapy dla celów projektowych przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, odczytu pomiaru za pomocą linijki (skalówki) jest naruszeniem zasad postępowania dowodowego.

Zdaniem Sądu wytknięte przez organ odwoławczy niejasności projektu budowlanego były możliwe do wyjaśnienia na etapie postępowania odwoławczego, a także stwierdził, że ocena rozwiązań projektowych musiała respektować wolę zarządcy drogi (inwestora), którego wnioskiem jest związany organ orzekający o zasadach realizacji inwestycji drogowej. Organ decyzyjny obowiązany jest do dokonania prawnej oceny całości przedsięwzięcia i dokumentacji złożonej przez wnioskodawcę. Przy braku postawienia organowi I instancji zarzutu zatwierdzenia projektu budowlanego niekompletnego oraz jednoczesnego braku uzasadnionego wytknięcia, że zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu narusza konkretne przepisy odrębne (do których odsyła art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a które stanowią wzorce kontroli zgodności z przepisami projektu zagospodarowania terenu), wytykane uchybienia wymagały pogłębionej analizy własnej materiału dowodowego i podjęcia starań w kierunku wyjaśnienia czy usunięcia wątpliwości odczytu woli wnioskodawcy. Pogłębiona analiza materiału dowodowego pozwoliłaby organowi II instancji dostrzec podniesiony w skardze brak sprzeczności informacji w zakresie konserwatorskiej ochrony terenu inwestycji oraz brak potrzeby decyzyjnego zezwolania wnioskodawcy na korzystanie z nieruchomości stanowiących własność Gminy Białystok, a stanowiących pas drogowy.

Zdaniem Sądu decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem ciążącego na organie odwoławczym obowiązku dążenia do merytorycznego załatwienia sprawy.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania – art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez pozbawienie M. M. możliwości obrony jego praw.

Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że decyzje obu instancji nie wyjaśniały dokładnie stanu faktycznego, organy obu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły wyczerpująco całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także nie ustosunkowały się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie podały przyczyn, dla których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności, a nadto sprawę załatwiono bez uwzględnienia słusznego interesu strony,

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez zaniechanie przedstawienia i omówienia zarzutu skargi skarżących z dnia 11.11.2014 r., dotyczącego naruszenia przez organ art. 156 § 1 K.p.a. w zw. art. 11 f ust. 1 specustawy drogowej poprzez podanie nieprawdziwych danych dotyczących tego, jakie działki weszły w skład przedmiotowej inwestycji,

3. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c P.p.s.a. poprzez:

a) błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 9, art. 10, art. 28, art. 42 § 1, art. 44 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 11 d ust. 5 i art. 11 f ust. 3 specustawy, z uwagi na błędne poinformowanie stron przedmiotowego postępowania,

b) błędne przyjęcie, iż zaskarżona decyzja nie narusza - art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 11 f ust. 1 pkt 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, polegające na naruszeniu uzasadnionego interesu osób trzecich, naruszeniu zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, a mianowicie § 6 ust. 2, § 7 ust. 1 oraz ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., jak również art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. w związku z nieprzyznaniem statusu strony na wstępnym etapie lokalizacji przedmiotowej inwestycji, w kwestii ustalenia zjazdu na działkę nr [...] z uwagi na prawomocne pozwolenie na budowę 5 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej,

4. art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt. 5 P.p.s.a. w zw. z art. 11 d ust5 i art. 11 f ust. 3 specustawy z uwagi na niezapewnienie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, na etapie lokalizacji przedmiotowej inwestycji, jak również przed Sądem pierwszej instancji,

5. art. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 8 i art. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 145 §1 pkl) lit c) P.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwego ich zastosowania przez organy administracji i przyjęcie, że w zakresie budowy ul. D. znajdują zastosowanie przepisy ustawy o szczególnych zasadach w sytuacji, gdy droga nie ma statusu drogi publicznej, lecz jest drogą wewnętrzną,

6. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegającego na nie wyjaśnieniu w sposób prawidłowy i wyczerpujący podstawy i motywów rozstrzygnięcia oraz nie wskazania przyczyn, że odczyt pomiaru za pomocą linijki jest naruszeniem zasad postępowania dowodowego. Natomiast zwymiarowana szerokość ulicy naniesienia na mapę do celów projektowych, przez inwestora jest prawidłowa;

7. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c P.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 9, art. 10, art. 28, art. 42 § 1, art. 44 §1, art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 11 d ust 5 i art. 11 f ust. 3 specustawy, pomimo naruszenia art. 127 ust. 7 pkt 4 i art. 132 ust. 2 pkt 2 c i pkt 9 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne poprzez niewskazanie stron postępowania wydanego pozwolenia wodno-prawnego, podczas gdy zgodnie z treścią wyroku NSA II OSK 549/13 "Obowiązkiem wnioskodawcy jest zatem wskazanie właścicieli nieruchomości (ich siedzib i adresów) będących stroną postępowania".

8. art. 29 Prawa wodnego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. przez błędną wykładnię tego przepisu przejawiającą się w uznaniu, że brak prawidłowego odwodnienia powodujący uciążliwość dla strony skarżącej w postaci zalewania nieruchomości przez wodę spływającą z drogi i okolicznych działek nie jest naruszeniem występującego w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionego interesu osoby trzecich.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł m.in., że Sąd uniemożliwił mu czynny udział w przedmiotowej sprawie po przyznaniu statusu strony z uwagi na zakończenie sprawy na jednej rozprawie bez uprzedniego doręczenia mu odpisu skargi ani odpowiedzi na skargę. Sąd dokonał nieobiektywnej oceny przedstawianych materiałów dowodowych, jak również zaakceptował stanowisko inwestora w kwestii zmniejszenia szerokości projektowanej drogi kategorii D, pomimo nie zastosowania się do § 6 ust.2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., który nakłada na inwestora obowiązek przeprowadzenia stosownej analizy.

Dodatkowo skarżący kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji brak analizy czy przedmiotowa inwestycja dotyczy dróg publicznych, brak odniesienia się do zeznań współwłaściciela firmy wykonującej mapy do celów projektowych, jak również to, że nie odniósł się do zagadnień poruszonych w odwołaniu skarżącego z dnia 11.11.2014 r. na decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku w kwestii rzetelności operatu wodno - prawnego wykonanego przez Starostę Powiatowego w Hajnówce.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek zasadnicza część podniesionych w niej zarzutów nie podlegała uwzględnieniu.

I tak nie można było podzielić zarzutu naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Jak zauważył bowiem Sąd pierwszej instancji uczestnikowi postępowania M. M. przysługiwał przymiot strony postępowania administracyjnego, a w konsekwencji był on również stroną postępowania sądowego. Nadto skarżący kasacyjnie został powiadomiony o terminie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku oraz wziął w niej udział. Tym samym aktywnie realizował on swoje prawo do sądu i nie wykazał, aby został pozbawiony możności wzięcia udziału w postępowaniu prowadzonym przez Sąd pierwszej instancji w całości lub w znacznej jego części na skutek wadliwości czynności procesowych tego Sądu. Zauważyć również trzeba, iż z protokołu rozprawy nie wynika, aby skarżący kasacyjnie podnoszone w kasacji zastrzeżenia zgłaszał Sądowi pierwszej instancji.

Podobnie nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w związku z art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej w kasacji "specustawą). Zauważyć trzeba, iż zaskarżona decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. została wydana na skutek odwołania wniesionego m.in. przez skarżącego kasacyjnie. Jak wynika również z akt sprawy, skarżący kasacyjnie aktywnie uczestniczył w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, a jako współwłaściciel nieruchomości nie objętej wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej o wszczęciu postępowania w sprawie i wydaniu decyzji został zawiadomiony w drodze obwieszczenia. Z tych przyczyn bezzasadny pozostawał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 9, art. 10, art. 28, art. 42 § 1, art. 44 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. z uwagi na prawidłowe poinformowanie stron przedmiotowego postępowania.

Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku, zauważyć należy, iż z uwagi na kasacyjny charakter decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] stycznia 2015 r., kontrola sądowoadministracyjna miała ograniczony zakres. Sprowadzała się ona jedynie do oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnionym było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, czy też możliwe było jej merytoryczne rozpatrzenie przez organ odwoławczy. Przeprowadzając kontrolę rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę.

Analizując przedmiotową sprawę w tym zakresie stwierdzić trzeba, iż przyczyny, dla których organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji są szersze niż te, których zasadność podważył Sąd pierwszej instancji, stwierdzając, że mogły zostać one wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego. Przy czym, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji wymagały one jedynie pogłębionej analizy własnej materiału dowodowego i "podjęcia starań w kierunku wyjaśnienia czy usunięcia wątpliwości odczytu woli wnioskodawcy". Z tak sformułowaną oceną Sądu nie sposób się jednak zgodzić z następujących powodów.

Stwierdzić należy, iż projekt zagospodarowania terenu nie jest klasycznym dowodem z dokumentu, ale elementem wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Organ nie ocenia, zatem jego mocy dowodowej – jak twierdzi Sąd pierwszej instancji – ale prawidłowość sporządzenia wymaganego prawem opracowania jako elementu dokumentacji projektowej. W tym zakresie słusznie stwierdzał Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ odwoławczy nie był uprawniony do negowania treści mapy do celów projektowych przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego odczytem pomiaru za pomocą linijki (skalówki), jednak stwierdzić trzeba, iż nie była to jedyna przyczyna, dla której organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda wskazywał także, że nie została dostatecznie wyjaśniona szerokość projektowanej drogi i budzi ona wątpliwości w świetle sporządzonej w sprawie dokumentacji oraz ewentualnie spełnienia obowiązku wykonania analizy z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, umiejscowienie elementów infrastruktury drogowej. Co do zakwestionowania samej mapy organ odwoławczy nakazał jedynie zbadanie jej w świetle argumentów strony odwołującej się.

Nadto, poza zakresem kontroli Sądu pierwszej instancji pozostawały takie zagadnienia zgłoszone przez organ odwoławczy jak kwestia rozbiórki wodociągu, brak wskazania budowy nowego przyłącza wodociągu do nieruchomości nr [...] (przed podziałem), likwidacja na nieruchomości nr [...] kanalizacji sanitarnej, czasowego zajęcia niektórych nieruchomości, odprowadzenia ścieków z budowanej sieci kanalizacji sanitarnej, połączenia sieci kanalizacji sanitarnej z istniejącą siecią i ewentualnej budowy nowej sieci. Powyższe kwestie, pomimo, iż wymienione jako dotknięte uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy i stanowiące przyczynę wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, nie były w ogóle przedmiotem badania Sądu pierwszej instancji w kontekście przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a.

Z tych też przyczyn, częściowo zasadnym okazał się być zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim podważono prawidłowość przeprowadzonej kontroli sądowej odnośnie pełnego wyjaśnienia przez organy administracyjne stanu faktycznego sprawy. Zasadnym był także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób prawidłowy i wyczerpujący podstawy i motywów kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Jako przedwczesne należało z kolei ocenić zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wobec braku ostatecznego ustalenia szerokości projektowanej drogi, a także zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 11f ust. 1pkt 4 w.w. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz z § 6 ust. 2, § 7 ust. 1 oraz 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 9, art. 10, art. 28, art. 42 § 1, art. 44 § 1 pkt oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 11 d ust 5 i art. 11 f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z naruszeniem art. 127 ust. 7 pkt 4 i art. 132 ust. 2 pkt 2 c i pkt 9 Prawa wodnego oraz naruszenia art. 29 Prawa wodnego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Zagadnienie przedstawione w tych zarzutach dotyczą, bowiem oceny merytorycznych aspektów niniejszej sprawy, co w kontekście powyżej wskazywanego kasacyjnego charakteru kontrolowanej w sprawie decyzji wykracza poza jej granice.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 tej ustawy.