Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1081/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 w zw. z art.137 ust 1, art. 137 ust. 2 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, 8, 9, 77 § 1, i 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1548/22 w sprawie ze skargi W. R. i I. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 lutego 2022 r. nr 317/2022 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1548/22 oddalił skargę W.R. i I.R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 lutego 2022 r. nr 317/2022 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. R., zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej u.g.n.) przez brak jego należytego zastosowania wskutek zaakceptowania przez Sąd decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki zwrotu tej nieruchomości jako zbędnej na cel wywłaszczenia wobec niezrealizowania na niej celu wywłaszczenia.

b) art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wskutek niezasadnego przyjęcia, że cel wywłaszczenia większego obszaru, składającego się z wielu nieruchomości pod budowę osiedla z infrastrukturą jego otoczenia, jest zrealizowany już wówczas, gdy na niektórych wywłaszczonych nieruchomościach rozpocznie się realizacja wielkiego zamierzenia inwestycyjnego (choćby odległych od przedmiotowej wywłaszczonej nieruchomości). Zdaniem skarżącego przyjęto, że wbrew tej normie cel wywłaszczenia został przy takim rozumieniu zrealizowany także w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości i że nie jest ona zbędna na ten cel.

c) art. 64 w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie konstytucyjnej gwarancji ochrony własności oraz niewłaściwe rozwiązanie kolizji pomiędzy potrzebą ochrony własności i bezpieczeństwa prawnego a wymogami dopuszczalności ingerencji władczej we własność i uprawnienia jednostki. Skarżący zarzucił również naruszenie potrzeby ochrony interesów byłego właściciela na jego niekorzyść, podczas gdy ustawodawca w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami rozstrzyga tę kolizję na korzyść dwóch ostatnich wartości.

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na treść wyroku, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a także art. 7–9 k.p.a. Zarzut ten uzasadniono wadliwą kontrolą przepisów zastosowanych przez organ, wskutek zaakceptowania istotnych uchybień postępowania dowodowego oraz brakiem wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zarzucono również przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przy ocenie materiału dowodowego i wyprowadzenie z niego wniosków przeciwnych do tych, które logicznie z niego wypływają, w szczególności przez wyprowadzenie z analizy materiału fotograficznego (zdjęć lotniczych poddanych analizie fotogrametrycznej przez biegłego geodetę) wniosków o faktach nieznajdujących w tym materiale potwierdzenia. W ocenie skarżącego dotyczy to twierdzenia o istnieniu na nieruchomości elementów rzekomo zrealizowanego założenia parkowego, co jest sprzeczne z zasadami ogólnymi wyrażonymi w art. 7–9 k.p.a.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1548/22, rozpoznanie – po myśli art. 188 p.p.s.a. – skargi W.R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego nr 317/2022 z dnia 16 lutego 2022 r., jeżeli Sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a także uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 22 stycznia 2021 r. Skarżący kasacyjnie wniósł ponadto o zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania sądowo-administracyjnego za obie instancje. Ewentualnie zażądano uchylenia w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1548/22 i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, z zasądzeniem od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935) – dalej jako: "p.p.s.a." – wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Niesłusznie Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, i 80 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n.

Na wstępie należy poczynić uwagę porządkującą, bowiem choć skarga kasacyjna formułuje zarzuty naruszenia przepisów "k.p.a." to jednocześnie nie definiuje użytego skrótu. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał.

Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga natomiast wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. W każdym przypadku zarzuty naruszenia przepisów postępowania (również naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a.) muszą wskazywać jaki zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Złożona skarga kasacyjna, w istocie pozostaje gołosłowna w tym zakresie.

Skarga kasacyjna kwestionuje ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, dokonaną przez organy i zaaprobowaną przez Sąd pierwszej instancji. Dokonując kontroli zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należało uwzględnić, że w sprawie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2003 r., sygn. akt I SA 2708/01, w którym wskazano, że poza sporem pozostaje okoliczność, że wywłaszczenie nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] o powierzchni [...] metrów kwadratowych, która to nieruchomość objęta była numerem hipotecznym - [...] lit. [...] numer [...] - działka numer [...], "nastąpiło pod realizację inwestycji w postaci osiedla mieszkaniowego z usługami -[...] - [...]". W aktach sprawy znajduje się decyzja wywłaszczeniowa z 3 października 1977 roku numer TV-631/810/77/EN Prezydium Rady Narodowej miasta stołecznego Warszawy Wydziału Urbanistyki i Architektury, w której wskazano, że odjęcie prawa własności nieruchomości nastąpiło zgodnie z decyzją lokalizacyjną z 15 września 1973 roku numer 196/73 pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". W decyzji o lokalizacji inwestycji wskazuje się, że jej integralną częścią są wytyczne kompleksowo urbanistyczne. Według wytycznych zespół osiedli posiada strefy zamieszkania ograniczone trasami komunikacyjnymi i pasami nawietrzania, a każda jednostka posiada swój obszar terenów zielonych spełniający funkcje rekreacji wewnętrznej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaaprobowano ustalenie, że z załącznika graficznego wydanego do decyzji lokalizacyjnej nr 196/73 z dnia 15 września 1973 r. wynika, że sporna działka znajdowała się na terenie zieleni parkowej. Nie kwestionuje skarga kasacyjna prawidłowości ustalenia, że przedmiotowa działka weszła w skład terenu objętego planem realizacyjnym pn. [...], który został zatwierdzony decyzją nr 385/85 z 15 marca 1985 r. Powyższe dokumenty wskazują, że cel wywłaszczenia został w niniejszej sprawie zdefiniowany prawidłowo. Jak wynika z decyzji wywłaszczeniowej sporna nieruchomość została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Cel wywłaszczenia został określony bardzo ogólnie, dlatego przy wykorzystaniu zachowanej dokumentacji realizacyjnej uszczegółowiono go, ustalając, że na wywłaszczonym terenie miał zostać zrealizowany park osiedlowy. Zauważyć trzeba, że uszczegółowienie celu wywłaszczenia nie może być utożsamiane z jego modyfikacją. Doprecyzowanie, to jedynie opisanie celu w sposób bardziej konkretny. Niemniej jednak, przyjmując nawet, jak czyni to skarga kasacyjna, że "park osiedlowy" i "osiedle mieszkaniowe" to dwa różne cele, nie można nie wziąć pod uwagę, że objęta wnioskiem zwrotowym działka, stanowi element większego kompleksu, bowiem założono, że ten konkretny park zostanie zrealizowany na obszarze [...] ha. Nie ma sporu, co do tego, że przystąpiono do realizacji parku, a działania z nią związane następowały etapami. Nie ma też sporu, że na objętej wnioskiem zwrotowym działce nie powstała konkretna infrastruktura parkowa. Nie oznacza to jednak, że działka ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Teren osiedla to również przestrzeń pomiędzy zabudową, czemu mają służyć tereny niezabudowane i zielone. Fragmenty osiedla niezabudowane są takim samym jego elementem, jak tereny zabudowane. Tereny zielone (w badanym przypadku park osiedlowy) zapewniają odpowiednią przestrzeń i odległość pomiędzy poszczególnymi budynkami oraz innymi obiektami. Służą one nie tylko jako tereny rekreacyjne dla mieszańców, ale także odpowiedniemu nasłonecznieniu mieszkań, wentylacji osiedla, stanowią naturalną izolację od dróg, hałasu i zabudowy przylegającej do terenów osiedla. W tym znaczeniu, teren zielony o pow. [...] ha, czy to na bieżąco pielęgnowany, czy składający się np. z drzew i roślin "samosiejek", wpisuje się infrastrukturalnie w zespół zrealizowanej inwestycji w postaci osiedla. Nawet zatem jeżeli na spornej działce nie wprowadzono uporządkowanych nasadzeń, to okoliczność pozostawienia go niezabudowanym terenem zielonym pomiędzy dwoma obszarami zabudowanymi, świadczy o wykorzystaniu wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Wywłaszczenia dokonano bowiem ze względu na potrzebę zapewnienia terenu zielonego i teren ten miał taki charakter. Skoro zieleń osiedlowa w postaci parku osiedlowego ma do spełnienia – poza funkcją wypoczynkową – także funkcję izolacyjną, to w żadnej mierze nie wiąże się to z obowiązkiem specjalnego zagospodarowania tej przestrzeni w sytuacji gdy – jak ma to miejsce w analizowanym przypadku - nie istnieją żadne wytyczne i projekty jej urządzenia na tym terenie (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2023 r. sygn. I OSK 205/22). Pozostawienie na tym obszarze zieleni nieurządzonej nie może w tej sytuacji uzasadniać uznania przedmiotowej nieruchomości za zbędną.

W konsekwencji pożądanego rezultatu nie mogły przynieść również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art.137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Zarzuty te zbudowane zostały na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy. Zasadności tych zarzutów, skarżący kasacyjnie upatruje de facto w odmiennej od przyjętej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd Wojewódzki ocenie materiału dowodowego.

Pożądanego efektu nie mógł przynieść też zarzut naruszenia przepisu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, a przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowiła właśnie decyzja administracyjna.

Pożądanego rezultatu przynieść nie mógł też zarzut naruszenia art. 64 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Zarzut ten został wadliwie skonstruowany. Przepis art. 64 Konstytucji RP dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Tymczasem, w skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie, które jednostki redakcyjne powołanego przepisu miałyby zostać naruszone w niniejszej sprawie. Jest to tymczasem wymóg istotny, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. Z tych też przyczyn zarzut ten nie mógł przynieść pożądanego rezultatu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.