Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1428/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 13, art. 24, art. 25, art. 27, art. 28, art. 33 ust. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 1223
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j.)
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M.D., M. O. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 12 czerwca 2023 r. nr GKII.7213.5.2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 16 lutego 2023 r., działając na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej "k.p.a.") oraz art. 3 ust. 1 zd.1, art. 17 ust. 3, art. 27 ust. 1, 3, 4 i art. 33 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1223) w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 32), Starosta [...] orzekł:

I. zatwierdzić projekt scalenia gruntów obrębu ewidencyjnego W. gmina K. Powiat [...] o łącznej powierzchni ewidencyjnej 1002,3283 ha, uwidoczniony na mapach obszaru scalenia (załączniki nr 1.1, 1.2, 1.3, 1.4, 1.5, 1.6, 1.7, 1.8, 1.9, 1.10 i 1.11) oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów (załącznik nr 2) oraz na zasadach objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów spisanych w dniu 10 maja 2022 r., a stanowiący integralną część decyzji, jako załącznik nr 3.

II. zobowiązać uczestników scalenia, którzy otrzymali grunty o wyższej wartości niż posiadali przed scaleniem, do dokonania należytych wpłat na konto Starostwa Powiatowego w M. - w terminie dwóch miesięcy od daty zatwierdzenia projektu scalenia, tj. od daty kiedy decyzja stanie się ostateczna. Ustalił, że uczestnicy scalenia, którzy otrzymali grunty o niższej wartości niż posiadali przed scaleniem, w terminie dwóch miesięcy od daty zatwierdzenia projektu scalenia, tj. od daty kiedy decyzja stanie się ostateczna, otrzymają należne im dopłaty. Wykazy wypłat i dopłat stanowią załączniki nr 4 i nr 5 do decyzji.

III. o przejściu na własność gminy K. gruntów wydzielonych pod drogi, oznaczone jako działki o numerach 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, o łącznej powierzchni 14,1713 ha z chwilą, kiedy decyzja stanie się ostateczna.

IV. znieść współwłasność dla gospodarstw rolnych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków wsi W., w pozycjach rejestrowych o nr 25, 26, w sposób opisany na wykazach zmian gruntowych stanowiących załączniki nr 6 i nr 7 do decyzji.

V. zastrzeżenia do projektu scalenia złożone przez właścicieli gospodarstw położonych w obrębie W. oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], rozpatrzyć następująco:

a) zastrzeżenia do projektu scalenia złożone przez właścicieli gospodarstwa oznaczonego numerem [...], uwzględnić w całości.

b) zastrzeżenia do projektu scalenia złożone przez właścicieli gospodarstw oznaczonych numerami: [...] i [...] zostały przez uczestników wycofane - w związku z tym, pozostawić projekt scalenia bez zmian.

c) zastrzeżenie do projektu scalenia złożone przez właściciela gospodarstwa oznaczonego numerem [...] zostało wycofane w części dotyczącej przebiegu granic projektowanych działek nr 27, 28, 29, w związku z tym, pozostawić projekt scalenia bez zmian. W części niewycofanej dotyczącej przebiegu projektowanych dróg zastrzeżenie pozostawić bez uwzględnienia.

d) zastrzeżenia do projektu scalenia złożone przez właścicieli gospodarstw oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], pozostawić bez uwzględnienia.

VI. nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę na następujące kwestie.

Postępowanie scaleniowe wszczęte zostało postanowieniem Starosty z dnia 7 stycznia 2020 r., nr [...], na wniosek 80% właścicieli gospodarstw rolnych położonych w obszarze scalenia.

Wartość jednej jednostki szacunkowej została przyjęta na podstawie Uchwały w dniu 25 marca 2021 r. w wysokości 150 zł. W dniu 5 maja 2021 r., zostały ogłoszone wyniki oszacowania gruntów, które zostały wyłożone do wglądu uczestnikom scalenia na okres 7 dni, tj. od dnia 6 maja 2021 r. do dnia 14 maja 2021 r. Do dokonanego szacunku porównawczego gruntów nie zgłoszono zastrzeżeń.

W dniu 8 czerwca 2021 r., w drugim terminie odbyło się zebranie, na którym, w drodze Uchwały, uczestnicy scalenia wyrazili zgodę na dokonany szacunek gruntów.

Projekt scalenia został okazany uczestnikom scalenia w dniach od 18 maja 2022 r. do 31 maja 2022 r. oraz od 8 czerwca 2022 r. do 10 czerwca 2022 r.

Na 278 gospodarstw, 173 przyjęło projekt scalenia gruntów, co stanowi 62% ogólnej liczby gospodarstw. Z ogólnej liczby 419 uczestników scalenia gruntów, na okazanie projektu scalenia zgłosiło się i ten projekt podpisało 215 osób, co stanowi 52% wszystkich uczestników scalenia. Do projektu scalenia gruntów, po jego okazaniu złożonych zostało 11 zastrzeżeń, w tym zastrzeżenia właścicieli gospodarstw o nr [...] (Skarżącego M. O.) i nr 5 (Skarżącego M. D.). W tej części organ przedstawił zgłoszone zastrzeżenia oraz ich rozpatrzenie, a także wskazał, iż spełniony został wymóg przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymiany gruntów

Wyjaśnił, że w myśl przepisu art. 2 ust. 4 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w trakcie scalania gruntów, za grunty stanowiące współwłasność, za zgodą wszystkich współwłaścicieli wydzielone zostały odrębne dla każdego z nich ekwiwalenty gruntowe, odpowiadające wartości udziałów we współwłasności.

Wskazał także, iż z uwagi na ważny interes społeczny, jakim jest konieczność zrealizowania i rozliczenia prac związanych ze scaleniem gruntów i zagospodarowaniem poscaleniowym, w tym ujawnienie nowego stanu w rejestrze ewidencji gruntów i budynków, a następnie sporządzenie dokumentacji do regulacji ksiąg wieczystych w nieprzekraczalnym terminie do 30 września 2024 r., decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Projekt opracowany został racjonalnie pod względem gospodarczym, zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami, a uczestnicy scalenia otrzymali za grunty posiadane przed scaleniem należne ekwiwalenty, zaś różnice w wartości gruntów przed i po scaleniu zostaną wyrównane w drodze dopłat.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. D. w części zatwierdzenia ww. projektu scalenia odnośnie działek o nr 30 oraz nr 31, a także w zakresie pkt VI decyzji odnośnie rygoru natychmiastowej wykonalności co do działek o nr 30 oraz nr 31. Sformułował zarzuty naruszenia:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu Odwołującego się, niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polegające na całkowitym pominięciu zastrzeżeń i wniosków Odwołującego się wyrażonych w pismach z dnia 3 grudnia 2021 r. oraz z dnia 30 maja 2022 r., nieuwzględnieniu prawa własności w odniesieniu do działek nr 30 i nr 31 i prawa do rozwoju gospodarstwa rolnego, które jest jednym z celów postępowania scaleniowego oraz zupełny brak odniesienia się do złożonych propozycji i zastrzeżeń do przyjętego projektu scalenia, co skutkowało wadliwym przyjęciem, że zachodzą przesłanki przemawiające za zatwierdzeniem projektu scalenia także w odniesieniu do ww. działek nr 30 i nr 31,

2) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania do władzy publicznej poprzez brak odniesienia się do zastrzeżeń i wniosków wyrażonych w pismach z dnia 3 grudnia 2021 r. oraz z dnia 30 maja 2022 r., co skutkowało wydaniem decyzji, pomimo uzasadnionych zastrzeżeń i wniosków,

3) art. 73 § 1 k.p.a. poprzez brak udostępnienia załączników do decyzji w siedzibie organu i możliwości dokonania fotokopii, kopii i odpisów tych załączników, pomimo ich istotnego znaczenia dla interpretacji treści decyzji, co znacząco utrudnia sformułowanie zarzutów i zaskarżenie decyzji,

4) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji niezawierającej uzasadnienia faktycznego, gdyż organ nie odwołał się do stanowiska Strony i argumentacji wyrażonej przeciw projektowanemu scaleniu.

5) art. 108 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, kiedy w sprawie nie zachodzi żadna przesłanka do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności,

6) art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji zatwierdzającej projekt nierealizującej należycie celu scalenia gruntów,

7) art. 2 ust. 3a ustawy scaleniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji powodującej zmianę granic działek nr 30 i nr 31 z pogorszeniem warunków korzystania z tych działek ze szkodą dla możliwości prowadzenia działalności rolniczej, co jest sprzeczne z treścią powołanego przepisu,

8) art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 2 w zw. z art. 31 ust. 1 i 3 w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. nadmierną, godzącą w istotę prawa własności i nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności właściciela działek nr 30 i 31 oraz utrudnianie realizacji prawa korzystania z ww. działek zgodnie z ich przeznaczeniem oraz z zasadami prawidłowej gospodarki.

W uzasadnieniu Odwołujący się przedstawił argumentację dla zgłoszonych zarzutów. Akcentował, iż projektowane scalenie gruntów nie służy rozwojowi gospodarstw rolnych, lecz prowadzi do tworzenia niekorzystnych warunków gospodarowania w rolnictwie. Zwrócił uwagę, że organ nie rozważył argumentacji zawartej w pismach Strony z dnia 3 grudnia 2021 r. i z dnia 30 maja 2022 r.

Podkreślał, że sposób scalenia nieruchomości znacząco utrudnia, a wręcz uniemożliwia prowadzenie Stronie gospodarstwa rolnego na działkach nr 30 oraz nr 31, w tym prowadzenie wypasu bydła na wolnym wybiegu. Zauważył także, że powyżej planowanego przebiegu nowej drogi istnieje już inna droga polna. W ocenie Strony brak jest wystarczającego uzasadnienia dla zmiany granic działek w sposób przyjęty w projekcie scalenia. Wskazał, iż proponował zmianę projektu, która pozwoliłaby spełnić cele scalenia oraz umożliwiłaby prowadzenie hodowli zwierząt, w taki sposób, że za działkę nr 32 lub nr 33 lub nr 34 Strona otrzyma działkę nr 35 lub nr 36 lub ich część, z uwzględnieniem ewentualnych dopłat.

Odwołanie złożył również M. O. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego wyrażającej się w przyjęciu, że w zamian za dostęp do drogi publicznej, której wydzielony pas obejmuje 80 m2, uzasadnione jest odebranie uczestnikowi gruntu o powierzchni 200 m2, tym bardziej, że podmiot, na którego nieruchomości urządzona zostanie droga publiczna, sam z tej drogi będzie korzystał, bowiem planuje za budynkiem ochotniczej Straży pożarnej wznieść garaż,

2) art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w dokonaniu scalenia w sposób krzywdzący dla Odwołującego się, ponieważ w zamian za zapewnienie dostępu do drogi, proponuje się odebranie gruntu o większej powierzchni (200 m2) w zamian za drogę obejmującą 80 m2, zatem nie może być mowy o zamianie gruntu na grunt o równej wartości szacunkowej.

W uzasadnieniu wskazał, iż zapewnienie Stronie dojazdu z drogi powiatowej jest rozwiązaniem słusznym i w tym zakresie rozwiązaniu temu się nie sprzeciwia. Nie zgadza się natomiast na proponowane odebranie gruntu o powierzchni dwukrotnie większej niż powierzchnia gruntu, z której w zamian będzie mógł korzystać. Proponował odebranie gruntu o szerokości 5 m, tj. ok 100 m2. Podkreślił, że jest to istotna różnica, ponieważ odebranie tak znacznego fragmentu powoduje konieczność zmiany w sposobie wykonywania prac związanych z uprawą zboża.

Wojewoda Śląski decyzją nr GKII.7213.5.2023 z dnia 12 czerwca 2023 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 zd. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, po rozpatrzeniu przywołanych odwołań, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg postępowania scaleniowego, przywołał zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji oraz podniesione zarzuty zawarte w treści wniesionych odwołań.

Następnie wskazał na normatywną podstawę rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił złożony charakter scalenia gruntów, zwracając uwagę, iż celem scalenia jest poprawa struktury obszarowej i uzyskanie korzystnych warunków gospodarowania, co jednak nie oznacza, że cel ten zostanie w równym stopniu osiągnięty w stosunku do każdego z uczestników scalenia. Podkreślił także uznaniowy charakter rozstrzygnięcia.

W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu M. D. wskazał, iż w chwili rozpoczęcia prac scaleniowych ww. gospodarstwo składało się z działek ewid. o numerach 30, 31, 32, 33 oraz 34 o łącznej powierzchni 2,0351 ha i 117,74 jednostek szacunkowych. W wyniku scalenia gruntów, wydzielono ekwiwalent składający się z czterech działek ewidencyjnych o numerach 37, 38, 39 i 40 i powierzchni 2,0167 ha oraz wartości szacunkowej wynoszącej 116,69 jednostek szacunkowych. Pole powierzchni sprzed scalenia zmniejszyło się o 0,0184 ha, co stanowi 0,90%, natomiast wartość szacunkowa uległa zmniejszeniu o 1,05 jednostki szacunkowej, tj. o 0,89%.

Odwołanie dotyczy wydzielania gruntów z części działek oznaczonych przed scaleniem nr 30 i 31 o powierzchni 1,7409 ha, drogi umożliwiającej rolnikom dojazd do pól i łąk, a Skarżący jest jedynym z właścicieli nieruchomości, którą przecina zaprojektowana droga, który złożył odwołanie od decyzji. Kwestionowana przez Skarżącego nowoprojektowana droga transportu rolnego zaprojektowana została w założeniach do projektu scalania gruntów wsi W. w listopadzie 2016 r. W dniu 18 sierpnia 2022 r. doszło do zmiany w projektowanym przebiegu i długości zgodnie z życzeniami uczestników scalenia. Zmiany te zostały pozytywnie opiniowane przez Radę Uczestników Scalenia. Przedmiotowa droga oznaczona w założeniach do projektu scalania jako nr [...] o długości 1,49 km, w wyniku ustaleń została przesunięta w kierunku południowym ze względu na ukształtowanie terenu i przebieg linii elektroenergetycznej. Z uwagi na istniejąca zabudowę oraz brak zgody właścicieli działek przyległych, jej przebieg został zmieniony i wydłużony o 0,56 km. W ocenie organu odwoławczego wydzielenie drogi transportu rolnego kosztem powierzchni ww. działek, nie ogranicza warunków rolniczego gospodarowania, ani też nie pogarsza struktury obszarowej tego gospodarstwa rolnego.

Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Wskazał, że nie naruszono procedury scaleniowej. Starosta rozpatrzył cały zgromadzony materiał dowodowy, uczestnikom scalenia, w tym Odwołującemu się, zapewniono czynny udział w postępowaniu, określili oni zasady szacunku gruntów, wyniki oszacowania zostały publicznie przedstawione oraz wyrażona została zgoda na dokonany szacunek. Starosta umożliwił uczestnikom wnoszenie zastrzeżeń do projektu scalenia, a następnie zgodnie z wymogami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów dokonał ich oceny. Wojewoda nie uznał za zasadny zarzut naruszenia 73 § 1 k.p.a. dotyczący nieudostępnienia załączników do decyzji w siedzibie organu. Wskazał, że decyzja została podana do publicznej wiadomości. Opublikowanie na ogólnodostępnej stronie Biuletynu Informacji Publicznej załączników zawierających dane osobowe oraz inne wrażliwe dane dotyczące uczestników postępowania scaleniowego, niewątpliwie stanowiłoby naruszenie ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych. Z tego względu odmówiono Odwołującemu się wglądu do żądanej dokumentacji. Kwestia ta pozostaje jednak w ocenie organu odwoławczego bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Wojewoda odniósł się również do zarzutu nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, akcentując, że z uwagi na specyfikę scalenia gruntów oraz jego skutki, wykonanie decyzji zatwierdzającej projekt scalenia jest możliwe tylko w całym obszarze scalenia i w odniesieniu do wszystkich uczestników scalenia. Rygor natychmiastowej wykonalności daje również gwarancję realizacji następnego etapu prac związanych ze scaleniem gruntów tj. zagospodarowania poscaleniowego, w tym przeprowadzeniem postępowań o zamówienia publiczne, opracowaniem niezbędnych projektów, wyłonieniem wykonawcy tych prac. Ponadto całość prac zagospodarowania poscaleniowego musi zostać wykonana w terminie wynikającym z harmonogramu rzeczowo-finansowego, który jest określony w umowie o przyznaniu pomocy zawartej pomiędzy Powiatem [...]a Samorządem Województwa Śląskiego, a ich niewykonanie w terminie skutkowałoby sankcjami wynikającymi z uwarunkowań Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz niewykorzystaniem znaczących środków finansowych pochodzących w przeważającej części z Unii Europejskiej - Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich. Uwarunkowania te w ocenie Wojewody można zaliczyć do wyjątkowo ważnego interesu społecznego oraz interesu stron postępowania scaleniowego.

Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Zaakcentował, że realizacja celów scalenia nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki, gdyż jest to niemożliwe, a wytyczenie drogi dojazdowej do pól i łąk spełnia wynikający z przepisu cel ustawy w postaci stworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych i dostosowanie granic nieruchomości do dróg. Odwołujący się otrzymał w wyniku scalenia ekwiwalent zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej, a także dochowany został warunek nakreślony przez przepis art. 14 ust. 2 (zmiana pola powierzchni gruntów objętych scaleniem). Nie doszło również do naruszenia art. 2 ust. 3a ustawy scaleniowej.

Nowoprojektowana droga przedzieliła stanowiącą własność Odwołującego się działkę nr 31 (numer sprzed scalenia) w wyniku czego powstały działki nr 37 oraz 38. Działka nr 37 jest niezabudowana i powyższy przepis nie ma w stosunku do niej zastosowania, natomiast nowoprojektowana działka nr 38 zabudowana jest budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi, a w trakcie scalenia nie doszło na niej do żadnych czynności mających na celu zmianę jej granic, które spowodowałyby pogorszenie warunków z niej korzystania. W kwestii propozycji Odwołującego się dotyczącej zmiany projektu Wojewoda zauważył, że mogły być one zgłaszane na etapie projektowania, w fazie "życzeń", a na obecnym etapie nie jest możliwa do zrealizowania. Nie doszło również do naruszenia konstytucyjnego prawa własności, ponieważ ustawa scaleniowa jest właśnie jedną z ustaw, która przewiduje ingerencję w prawo własności.

W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu M. O. podał, iż w chwili rozpoczęcia prac scaleniowych ww. gospodarstwo składało się z działek ewid. o numerach 41, 42, 43, 44 oraz 45 o łącznej powierzchni 2,0689 ha i wartości szacunkowej 98,17 jednostek szacunkowych. W wyniku scalenia gruntów, w zamian za dotychczasowe nieruchomości wydzielono ekwiwalent składający się z czterech działek ewidencyjnych o numerach 46, 47, 48 oraz 49 o powierzchni 2,0436 ha oraz wartości szacunkowej wynoszącej 95,25 jednostek szacunkowych, Pole powierzchni sprzed scalenia zmniejszyło się o 0,0253 ha, co stanowi 1,22%, natomiast wartość szacunkowa uległa zmniejszeniu o 2,92 jednostki szacunkowej, tj. o 2,97%. Z powyższego wynika, że Odwołujący się otrzymał w wyniku scalenia ekwiwalent zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy scaleniowej, a także dochowany został warunek nakreślony przez przepis art. 14 ust. 2 (zmiana poła powierzchni gruntów objętych scaleniem). Na skutek scalenia doszło do polepszenia struktury obszarowej i uzyskania korzystnych warunków gospodarowania. Przedmiotowa nieruchomość przed scaleniem nie miała dostępu do drogi powiatowej (ul. [...]). W wyniku przeprowadzonego scalenia, umożliwiony został dojazd do gospodarstwa nr [...] zarówno poprzez nowoprojektowaną drogę gminną, jak i poprzez drogę powiatową (kosztem gospodarstwa nr [...]).

Poczucie nieuwzględnienia indywidualnych interesów, wynikające z braku akceptacji przyznanego ekwiwalentu, nie jest argumentem wystarczającym dla podważenia legalności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia.

Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący M. D. wnosząc, sporządzoną przez fachowego pełnomocnika, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Względem zaskarżonej decyzji sformułował zarzuty naruszenia: przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego przejawiające się w:

a. pominięciu okoliczności dotyczących negatywnego wpływu wydzielenia dróg na działki co najmniej kilkudziesięciu rolników, w tym na działki Skarżącego oznaczone nr 30 i 31 i na prowadzone na przedmiotowych działkach gospodarstwa rolne,

b. pominięciu pism z dzień 9 kwietnia 2022 r., w których 41 uczestników scalenia wyraziło sprzeciw co do układu komunikacyjnego zaproponowanego w projekcie scalenia, z czego 20 uczestników scalenia sprzeciwiło się wydzieleniu drogi (na północ od ul. [...]), przecinającej działkę Skarżącego i działki innych uczestników,

c. nieuwzględnieniu możliwości przeprowadzenia drogi w innym miejscu niż ustalono w zaskarżonej decyzji tj. wykorzystania drogi polnej znajdującej się na północ w stronę M., co byłoby tańsze, a także w większym stopniu uwzględniałoby istniejący stan rzeczy na obszarze objętym scaleniem,

d. pominięciu zastrzeżeń i wniosków Skarżącego wyrażonych w pismach z dnia 3 grudnia 2021 r. oraz z dnia 30 maja 2022 r., nieuwzględnieniu prawa własności Skarżącego co do działek nr 30 i nr 31 i prawa do rozwoju gospodarstwa rolnego, które jest jednym z celów postępowania scaleniowego oraz zupełny brak odniesienia się do złożonych w ww. pismach propozycji i zastrzeżeń do przyjętego projektu scalenia,

podczas gdy organ powinien rozpatrzyć materiał dowodowy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a wyjaśnienia i sprzeciw rolników, w tym Skarżącego, powinny zostać uwzględnione podczas wydawania rozstrzygnięcia,

2. art. 73 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ mógł odmówić wglądu do załączników do decyzji ze względu na, bliżej niesprecyzowane przepisy o ochronie danych osobowych, podczas gdy Skarżący powinien mieć możliwość zapoznania się i zweryfikowania dokumentów, które stanowią część decyzji i które nakładają na Skarżącego obowiązki,

3. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak również niedostateczne wyjaśnienie przyczyn odmowy wydania Skarżącemu załączników do decyzji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i właściwą merytoryczną weryfikację rozstrzygnięcia,

4. art. 108 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja powinna zostać opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, w sytuacji, kiedy w sprawie nie zachodzi żadna przesłanka do jego nadania,

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy wobec wad decyzji powinna zostać uchylona w całości,

a także zarzuty naruszenie przepisów prawa materialnego:

6. art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej poprzez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji nierealizującej należycie celu scalenia gruntów,

7. art. 2 ust. 3a ustawy scaleniowej poprzez jego błędne zastosowanie, tj.:

a. zmianę granic działek o nr 30 i nr 31 z pogorszeniem warunków korzystania z tych działek ze szkodą dla możliwości prowadzenia działalności rolniczej,

b. nieuwzględnienie zasadnego wniosku Skarżącego o scalenie jego działki nr 31 z sąsiadującą nieużytkowaną przez Gminę działką nr 35, co znacząco zniwelowałoby pogorszenie warunków prowadzenia działalności rolniczej na działce nr 31 i byłoby zgodne z zasadą tworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych,

8. art. 2 w zw. z art. 31 ust. 1 i 3 w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. nadmierną, godzącą w istotę prawa własności i nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności Skarżącego - właściciela działek nr 30 i 31 oraz utrudnianie realizacji prawa korzystania z ww. działek zgodnie z ich przeznaczeniem oraz z zasadami prawidłowej gospodarki, podczas gdy organ powinien przestrzegać zasady demokratycznego państwa prawa i prawa własności, a ewentualne ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą zostać wprowadzone wyłącznie wyjątkowo i bez naruszania istoty tych praw.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci kopii dwóch sprzeciwów uczestników scalenia z dnia 9 kwietnia 2022 r. na okoliczność stanowiska 41 uczestników scalenia wobec przyjętego układu komunikacyjnego, w tym stanowiska i sprzeciwu 20 uczestników scalenia wobec wydzielenia drogi na północ od ul. [...], przecinającej działki Skarżącego i działki innych uczestników.

W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumentację na poparcie zarzutów skargi, ponadto w znacznej części ponowił stanowisko prezentowane na etapie złożonego odwołania, podkreślając, że projekt scalenia uniemożliwia prowadzenie gospodarstwa rolnego na działkach nr 30 i nr 31, w tym wypas bydła na wolnym wybiegu, powoduje ograniczenie obszaru prowadzenia hodowli. Zdaniem Skarżącego rozstrzygnięcie nie uwzględnia interesów właścicieli działek prowadząc do niepotrzebnego "rozdrobnienia" gospodarstw rolnych.

Zwrócił uwagę, że sprzeciw co do przyjętego w projekcie scalenia układu komunikacyjnego został wyrażony, nie tylko przez Skarżącego, lecz przez 41 uczestników scalenia w pismach z dnia 9 kwietnia 2023 r., lecz nie został rozpatrzony, a organ nie odniósł się do niego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarzuty Skarżącego nie mają zatem jedynie na celu ochronę jego partykularnego indywidualnego interesu. Nie uwzględniono również wniosku Skarżącego o przyłączenie jego działki nr 31 do sąsiadującej działki nr 35. Zauważył, że w toku postępowania uczestnicy regularnie wskazywali na inny, korzystniejszy przebieg drogi przy uwzględnieniu drogi polnej, które to rozwiązanie nie doczekało się uzasadnienia odmowy.

Zdaniem Skarżącego, to Sąd w niniejszym postępowaniu powinien dokonać merytorycznej oceny wydzielenia drogi w miejscu wskazanym przez organ. W ramach tej oceny Sąd zobowiązany jest do ustalenia czy wydzielenie drogi w innym miejscu niż ustalone będzie w lepszym stopniu realizowało cel scalenia.

Ponowił zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 73 § 1 k.p.a. W ocenie Skarżącego, jeżeli organ pierwszej instancji uznał, że załączniki do decyzji zawierają chronione dane osobowe innych Stron postępowania, obowiązkiem organu było zapewnienie Skarżącemu takiego sposobu przeglądania akt, który umożliwiłoby weryfikację przynajmniej tych dokumentów bezpośrednio dotyczących Skarżącego. Naruszenie to "ma wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Skarżącemu udostępniono żądane załączniki do decyzji administracyjnej, Skarżący mógłby z większym prawdopodobieństwem doprowadzić do uchylenia tej decyzji w postępowaniu odwoławczym, wskazując na różnego rodzaju naruszenia wynikające z dokumentów, których Skarżącemu nie udostępniono".

Zakwestionował prawidłowość sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Skarżący nie podzielił również argumentacji organu odwoławczego w kwestii zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W zakresie podniesionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego zauważył, że stosunku do znacznej części uczestników scalenia nie można działać wbrew celom scalenia, do czego doszło w rozpoznawanej sprawie, organ zignorował bowiem interes i cel scalenia, czym rażąco naruszył art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej.

Podał także, że wydzielenie drogi około 170 m od zabudowań nieruchomości Skarżącego powoduje, że nie ma możliwości dojścia z północnej części nieruchomości, bez przechodzenia przez wydzieloną drogę, na południową część nieruchomości i odwrotnie, co w sposób oczywisty narusza art. 2 ust. 3a ustawy.

Wskazał, iż skoro postępowanie scaleniowe dotyczyło 419 uczestników, a sprzeciw zgłosiło aż 41 uczestników scalenia, to jest to znacząca liczba. Nadto całkowite pominięcie ww. sprzeciwów jest rażącym naruszeniem art. 77 § 1 w zw. art. 7 k.p.a.

Skarżący M. O., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, w treści wniesionej skargi podniósł zarzuty:

- naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ocenę materiału dowodowego w sposób dowolny, jednostronny i błędny z całkowitym pominięciem zastrzeżeń Skarżącego, oraz poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do organów,

- niezastosowanie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego sprawy i zignorowanie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w szczególności Skarżącego, poprzez pominięcie kwestii istotnego pogorszenia jego sytuacji z naruszeniem jego prawa własności i niezastosowaniem najlepszych rozwiązań, co niekorzystnie wpływa na konstrukcję i jakość oraz wartość jego działki,

- art. 9 w zw. z art. 11 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw oraz przyczyn rozstrzygnięcia,

- art. 104 § 2 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu,

- art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie wadliwej decyzji organu pierwszej instancji w mocy,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, które nie odnosi się do zarzutów Skarżącego, podniesionych w odwołaniu,

- art. 32 Konstytucji RP i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

- art. 1 ustawy scaleniowej poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie Skarżącego przepisy tej ustawy nie miały zastosowania, gdyż nie stosuje się ich dla celu wywłaszczenia nieruchomości pod cel publiczny - budowę drogi gminnej publicznej, co stanowi rażące naruszenie prawa materialnego,

- art. 1 ustawy scaleniowej poprzez brak realizacji celów scalenia oraz poprzez realizację w drodze ww. procedury administracyjnej celu publicznego, polegającego na faktycznym wywłaszczeniu dla wyodrębnienia drogi gminnej publicznej na potrzeby publiczne - tj. dla jednostki gminnej - Ochotniczej Straży Pożarnej,

- art. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy scaleniowej poprzez pogorszenie warunków gospodarowania gruntami,

- art. 8 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej poprzez niedochowanie zasady ekwiwalentności i odebrania znacznej części działki Skarżącego, bez żadnej rekompensaty lub dopłaty pieniężnej na jego rzecz.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej odebrania Skarżącemu pasa gruntu pod drogę gminną o powierzchni 100 m2 i usunięcie tego rozstrzygnięcia z projektu scaleniowego, lub ewentualnie uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu akcentował, że nieruchomość została Skarżącemu odebrana pod gminną drogę publiczną, nie dochowano ponadto zasady ekwiwalentności, Skarżący nie otrzymał bowiem rekompensaty w postaci innej działki lub z zachowaniem dotychczasowej struktury gruntu, ale z dopłatą pieniężną. Zdaniem Skarżącego nie było potrzeby poszerzania dotychczas istniejącej drogi wewnętrznej w takim wymiarze, wystarczające pozostawało przeznaczenie pod drogę gminną, nie publiczną. W przypadku Skarżącego nie przydzielono Skarżącemu gruntu o równej wartości szacunkowej, nadto nie było podstaw do zastosowania art. 8 ust. 2 ustawy scaleniowej, nie zachodziła bowiem przesłanka niemożności wydzielenia gruntów o równej wartości szacunkowej. Odebrana powierzchnia przekroczyła uzasadnioną potrzebę. Nie można uznać, że został zachowany słuszny interes Skarżącego poprzez zapewnienie mu możliwości korzystania z drogi, ponieważ dotychczas posiadał taką możliwość. Dojazd do drogi powiatowej jest korzystny, lecz nie niezbędny. W ocenie Skarżącego dokonano wywłaszczenia pod nieruchomość przeznaczoną pod gminną drogę publiczną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji, wskazując dodatkowo w odniesieniu do zarzutów skargi Skarżącego M. D., że zebrana dokumentacja nie wskazuje, aby Skarżący działał w imieniu innych uczestników scalenia. W aktach sprawy nie znajduje się pełnomocnictwo udzielone Skarżącemu przez któregokolwiek z uczestników scalenia do reprezentowania go w postępowaniu scaleniowym. Natomiast co do zarzutów skargi Skarżącego M. O. podał, że Skarżący otrzymał ekwiwalent zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej, a także dochowano warunku z art. 14 ust. 2 – zamiany pola powierzchni gruntów.

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 października 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1431/23 połączono sprawę o sygn. akt II SA/Gl 1431/23 ze skargi M. O. na ww. decyzję Wojewody Śląskiego w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów ze sprawą ze skargi M. D. na ww. decyzję Wojewody Śląskiego prowadzoną pod sygn. II SA/Gl 1428/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosków skargi, zauważenia wymaga, iż zgodnie z treścią art. 33 ust. 5 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, wojewódzki sąd administracyjny rozpatruje skargę w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia lub wymiany gruntów w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania skargi przez właściwy sąd. Jeżeli skarga nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych lub jej nieopłacenia, bieg terminu, o którym mowa w zdaniu pierwszym, rozpoczyna się z dniem jej opłacenia i usunięcia braków formalnych. Jednocześnie, w myśl art. 33 ust. 6 tej ustawy, sąd administracyjny, w przypadku uwzględnienia skargi w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia lub wymiany gruntów po upływie ww. dwumiesięcznego terminu, nie ma możliwości uchylenia decyzji scaleniowej, a jedynie stwierdza wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów z naruszeniem prawa.

W rozpoznawanej sprawie skargi zostały przekazane wraz z aktami sprawy do tut. Sądu w dniu 18 sierpnia 2023 r. Ze względu na fakt, że skarga Skarżącego M. O. zawierała braki formalne, koniecznym było uzupełnienie tych braków, co nastąpiło w dniu 18 września 2023 r. Zatem za początek biegu terminu określonego w art. 33 ust. 5 tej ustawy uznać należało datę uzupełnienia braków formalnych skargi, tj. 18 września 2023 r. Oznacza to, że dwumiesięczny termin, o którym mowa w przywołanym przepisie, upłynął z dniem 20 listopada 2023 r. Zgodnie z art. 33 ust. 6 ustawy, w dacie rozstrzygania przez tut. Sąd brak jest możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji, a Sąd w przypadku uznania skarg za zasadne może ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Ponadto odnotowania wymaga, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględniając tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszania decyzji organów administracji publicznej Sąd uznał, że decyzje organów pierwszej i drugiej instancji odpowiadają prawu.

Zarzuty skarg okazały się niezasadne.

Zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, a także przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie jest prawidłowe, a jego uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., obejmując uzasadnienie faktyczne oraz prawne decyzji.

Przedmiotem oceny Sądu w przedmiotowej sprawie uczyniona została decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 12 czerwca 2023 r. nr GKII.7213.5.2023 utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 16 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów obrębu ewidencyjnego W. gmina K. Powiat [...] o łącznej powierzchni ewidencyjnej 1002,3283 ha.

W tym miejscu należy poczynić kilka uwag ogólnych.

Normatywną podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodnie z art. 1 przywołanej ustawy celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Warto odnotować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 695/21, w ramach którego podkreślono, że poprawy warunków gospodarowania, o której mowa ww. przepisie, nie można odnosić do pojedynczej granicy, drogi, lecz do całościowej poprawy struktury obszarowej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż w toku postępowania scaleniowego rodzą się zwykle liczne konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. Wyjaśnił, że realizacja celów scalenia nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jest to niemożliwe. Wydana decyzja o scaleniu jest wynikiem pewnego kompromisu, niekiedy bowiem kosztem jednej działki, czy też jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Jednocześnie istotne jest by każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym.

Słusznie zauważa się przy tym w orzecznictwie, że nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowym przypadku naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, o ile pozostaje zachowana podstawowa zasada wydzielenia gruntów zawarta w przepisie art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 695/21, z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1706/16, z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 123/05). Podobnie, przy uwzględnieniu, że organ scaleniowy "waży" wiele spornych interesów, brak akceptacji dla przyznanego ekwiwalentu, nie jest argumentem wystarczającym dla podważenia legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 150/15).

Rozstrzygnięcia organów w przedmiocie scalania gruntów mają niewątpliwie charakter uznaniowy, organy korzystają w tym zakresie z pewnej swobody celem wybrania przy opracowywaniu projektu optymalnego w danych warunkach rozwiązania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3067/18). Na charakter postępowania scaleniowego, w tym jego stopień skomplikowania zasadnie zwrócił uwagę Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 8-9 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego).

Z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy wynika:

Postanowieniem nr [...] z dnia 7 stycznia 2020 r. Starosta [...] wszczął postępowanie scaleniowe gruntów obrębu ewidencyjnego W., jednostka ewidencyjna: K. – obszar wiejski, obejmujący obszar o łącznej powierzchni 1002,2544 ha (art. 7 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów).

Postanowienie zawierało wszystkie elementy określone przepisem art. 7 ust. 2 ustawy scaleniowej, w tym termin zakończenia geodezyjnych prac scaleniowych wraz z przygotowaniem dokumentacji geodezyjno-prawnej określony do dnia 30 września 2023 r. (karta nr 35-37, cz. I akt administracyjnych). Na ww. postanowienie nie zostało złożone zażalenie.

Postępowanie zostało wszczęte na wniosek właścicieli 194 gospodarstw rolnych co stanowi 80% właścicieli gospodarstw rolnych położonych na obszarze scalenia (243 gospodarstwa rolne położone na terenie wsi W., liczba pozycji rejestrowych: 266; liczba gospodarstw opisana w decyzji 278 wynikała z obrotu nieruchomościami, wyjaśnienia akta organu odwoławczego). Łączny obszar gruntów objętych wnioskami wyniósł 442,4511 ha, co stanowi 44% ogólnej powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Wszczęcie postępowania nastąpiło zatem zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 ustawy scaleniowej. W myśl tego przepisu postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Wystarczy zatem spełnienie tylko jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek wszczęcia tego postępowania. W rozpoznawanej sprawie wniosek złożyła większość właścicieli gospodarstw położonych na projektowanym obszarze scalenia. Kwestia ta nie pozostawała przedmiotem sporu.

Zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 ustawy scaleniowej, jeżeli liczba uczestników scalenia przekracza 10 osób, postępowanie scaleniowe prowadzi się z udziałem rady uczestników scalenia w składzie 3-12 osób, jako społecznego organu doradczego, wybieranego i odwoływanego przez uczestników scalenia z każdej wsi objętej scaleniem. Rada uczestników scalenia jest wybierana na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę (art. 9 ust. 2 ustawy scaleniowej). Zawiadomieniem z dnia 20 stycznia 2020 r. (karta nr 33 cz. I akt administracyjnych) organ powiadomił uczestników scalenia, że na zebraniu wyznaczonym na dzień 2 lutego 2020 r. zostanie m.in. wybrana rada uczestników scalenia. Uczestnicy scalenia obecni na zebraniu wybrali ośmioosobową radę uczestników scalenia (45 osób zgodnie z listą obecności, str. 5 protokołu z dnia 2 lutego 2020 r., karta nr 1-8 cz. I akt administracyjnych).

Stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy scaleniowej, grunty objęte scaleniem szacuje oraz opracowuje projekt scalenia upoważniony przez starostę geodeta-projektant scalenia, przy udziale powołanej przez ten organ komisji pełniącej funkcje doradcze.

Komisja pełniąca funkcje doradcze przy szacowaniu gruntów została powołana przez organ w dniu 16 marca 2020 r. (karta nr 14 cz. I akt administracyjnych), natomiast postanowieniem z dnia 7 stycznia 2020 r. Starosta upoważnił pracownika [...] posiadającego uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii, do oszacowania gruntów objętych scaleniem oraz opracowania projektu scalenia gruntów obrębu ewidencyjnego W., gmina K. (karta nr 15 cz. I akt administracyjnych).

Przy uwzględnieniu regulacji art. 11 ust. 1 zd. 1 ustawy scaleniowej, zgodnie z którym uczestnicy scalenia, w drodze uchwały, określają zasady szacunku gruntów, organ zawiadomieniem z dnia 3 marca 2021 r. (karta nr 17 cz. II akt administracyjnych) powiadomił uczestników scalenia o zebraniu wyznaczonym na dzień 25 marca 2021 r., którego celem będzie podjęcie uchwały określającej zasady szacunku porównawczego gruntów objętych scaleniem.

Z uwagi na stawienie się w pierwszym terminie zbyt małej liczby uczestników scalenia na zebraniu, uchwała w ww. przedmiocie nie została podjęta (protokół z zebrania z dnia 25 marca 2021 r. godz. 16:00, karta nr 1-3 cz. II akt administracyjnych). W myśl bowiem art. 13 ust. 2 zd. 2 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy ww. uchwały zapadają większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia. W razie niepodjęcia uchwały na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie, za ważną uważa się uchwałę podjętą większością trzech czwartych głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie (art. 13 ust. 2 zd. 3 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy). Na zebraniu zwołanym w drugim terminie uczestnicy scalenia podjęli uchwałę w sprawie zasad szacunku gruntów objętych scaleniem (protokół z zebrania z dnia 25 marca 2021 r. godz. 16:30, karta nr 4-5 cz. II akt administracyjnych).

Następnie zawiadomieniem z dnia 19 kwietnia 2021 r. (karta nr 14 cz. III akt administracyjnych) organ powiadomił uczestników scalenia o terminie zebrania wyznaczonego na dzień 5 maja 2021 r. mającego na celu zapoznanie uczestników z wynikami oszacowania gruntów, poinformował o wyłożeniu do publicznego wglądu w dniach od 6 maja 2021 do 7 maja 2021 r. oraz od 10 maja 2021 do 14 maja 2021 r. wyników przeprowadzonego szacunku gruntów oraz pouczył o prawie do złożenia zastrzeżeń do dokonanego szacunku.

Podczas zebrania w dniu 5 maja 2021 r. zapoznano uczestników scalenia z wynikami oszacowaniu gruntów oraz poinformowano, o planowanym wyłożeniu wyników szacowania gruntów do publicznego wglądu na okres 7 dni, a także o prawie wnoszenia zastrzeżeń (protokół z dnia 5 maja 2021 r., Skarżący nie brali udziału w zebraniu, karta nr 1 cz. III akt administracyjnych),

Powyższe pozostawało zgodne z art. 12 ust. 1 ustawy scaleniowej, który stanowi, że wyniki oszacowania gruntów ogłasza się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a następnie udostępnia się je do publicznego wglądu na okres 7 dni we wsiach objętych scalaniem. Na zebraniu oraz w okresie wyłożenia wyników oszacowania gruntów do publicznego wglądu, uczestnicy scalenia mogą wnosić zastrzeżenia do dokonanego szacunku (art. 12 ust. 2 ustawy scaleniowej).

Na dzień 8 czerwca 2021 r. zostało zwołane przez organ zebranie uczestników scalenia celem podjęcia uchwały o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek porównawczy gruntów (art. 13 ust. 1 ustawy, karta nr 13, cz. IV akt administracyjnych).

Przy uwzględnieniu zasad podejmowania uchwał w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek gruntów, uchwała z uwagi na zbyt małą liczbę uczestników nie została podjęta w pierwszym terminie (w dniu 8 czerwca 201 r. godz. 16:00, protokół z zebrania, karta nr 1-2 cz. IV akt administracyjnych). Uchwałę podjęto na zebraniu zwołanym w drugim terminie (w dniu 8 czerwca 201 r. godz. 16:30, protokół z zebrania karta nr 3-4 cz. IV akt administracyjnych, art. 13 ust. 2 ustawy scaleniowej). Wszyscy uczestnicy zebrania wyrazili zgodę na dokonany szacunek gruntów (Skarżący nie brali udziału w zebraniu, karta nr 3-verte, cz. IV akt administracyjnych).

Zawiadomieniem z dnia 9 września 2021 r. (karta nr 5 cz. V Zawiadomienia, akt administracyjnych) poinformowano uczestników scalenia o terminach (od dnia 18 do 19 października 2021 r., od dnia 20 do 22 października 2021 r., od dnia 25 do 26 października 2021 r., od dnia 27 do 29 października 2021 r.) zbierania "życzeń" od uczestników scalenia, odnośnie nowoprojektowanych działek.

Zawiadomieniem z dnia 30 listopada 2021 r. (karta nr 4 cz. V Zawiadomienia, akt administracyjnych) poinformowano uczestników scalenia o drugim terminie zbierania "życzeń" od uczestników scalenia, odnośnie nowoprojektowanych działek (od dnia 8 do 10 grudnia 2021 r.).

Następne zawiadomieniem z dnia 14 kwietnia 2022 r. (karta nr 13 cz. VI Okazanie, akt administracyjnych) organ powiadomił, że w dniach od 18 do 31 maja 2022 r. oraz w dniach od 8 do 10 czerwca 2022 r. projektant scalenia gruntów wsi W. przystąpi do okazania projektu scalenia, co pozostawało zgodne z wymogiem określonym w art. 23 ust. 2 ustawy scaleniowej, w myśl którego projekt scalenia wyznacza się na gruncie i okazuje uczestnikom scalenia lub wymiany.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy scaleniowej, uczestnicy scalenia, w terminie 14 dni od dnia okazania projektu scalenia gruntów, mogą zgłaszać na piśmie staroście zastrzeżenia do tego projektu. Zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów rozpatruje starosta, po zasięgnięciu opinii komisji (art. 24 ust. 2 ustawy). Zastrzeżenia złożyli właściciele jedenastu gospodarstw położonych w obrębie W., w tym obecnie Skarżący – właściciele gospodarstw oznaczonych nr [...] oraz nr [...].

Opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów przez komisję, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy scaleniowej, odbywa się w obecności zainteresowanych uczestników scalenia oraz przynajmniej połowy liczby członków komisji (art. 25 ust. 1 ustawy). Powyższe zostało uwzględnione w toku postępowania.

Mianowicie zawiadomieniem z dnia 27 lipca 2022 r. (karta nr 2-47 cz. VII "Zebranie" akt administracyjnych) organ poinformował o posiedzeniu w dniu 18 sierpnia 2022 r. Komisji Scaleniowej wsi W. celem rozpatrzenia złożonych przez uczestników scalenia zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów. Jak stanowi art. 25 ust. 3 ustawy scaleniowej, o terminie i miejscu posiedzenia komisji oraz dokonywania oględzin powiadamia się zainteresowanych uczestników scalenia na piśmie lub w inny sposób przyjęty w danej miejscowości co najmniej na 3 dni przed wyznaczonym terminem. Uczestnicy scalenia, którzy złożyli zastrzeżenia, w tym Skarżący zostali zawiadomieni o ww. terminie na piśmie (Skarżący M. D. karta nr 22, Skarżący M. O. karta nr 42 cz. VII "Zebranie" akt administracyjnych).

Komisja scaleniowa na zebraniu w dniu 18 sierpnia 2022 r. przy udziale projektanta scalenia oraz zainteresowanych uczestników scalenia rozpatrzyła ww. zastrzeżenia do projektu.

W odniesieniu do zastrzeżeń Skarżącego M. D. (protokół, karta nr 51-53) oraz zastrzeżeń Skarżącego M. O. (protokół, karta nr 48-50 cz. VII "Zebranie" akt administracyjnych) Komisja zaopiniowała o pozostawieniu projektu scalenia bez zmian. Jak wynika z protokołów: Skarżący M. D. "nie wyraża zgody na nowoprojektowaną drogę. Nie chce by nowoprojektowana droga dzieliła mu działkę" (str. 2 protokołu z dnia 18 sierpnia 2021 r.), natomiast Skarżący M. O. "nie zgadza się na projekt, twierdzi, że oddaje za dużo gruntu za budynkiem. Może oddać ze swojej działki 3md za budynkiem. Po zastanowieniu Pan O. zgodził się na 6md ze swojej działki za budynkiem (str. 2 protokołu z dnia 18 sierpnia 2021 r.).

Zgodnie z przepisem art. 27 ust. 3 ustawy scaleniowej, projekt scalenia lub wymiany gruntów zatwierdza, w drodze decyzji, starosta. Projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń (art. 27 ust. 1 ustawy). Na gruncie niniejszej sprawy do projektu scalenia gruntów wpłynęły zastrzeżenia od właścicieli jedenastu gospodarstw, co spełnia wymóg określony przywołaną regulacją.

Stosownie natomiast do ust. 4 tego przepisu decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, poza wymogami określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, powinna określać: granice i powierzchnię obszaru scalenia lub wymiany gruntów, terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia lub wymiany oraz sposoby rozliczeń, o których mowa w art. 2 ust. 3, art. 8, art. 14 ust. 1 oraz w art. 23 ust. 1, przebieg granic nieruchomości w wypadkach, o których mowa w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Decyzja organu pierwszej instancji – Starosty [...] - z dnia 16 lutego 2023 r. zatwierdzająca projekt scalenia gruntów zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy.

Starosta rozpatrzył zastrzeżenia złożone przez właścicieli gospodarstw położonych w obrębie W. oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w sposób następujący:

a) zastrzeżenia do projektu scalenia złożone przez właścicieli gospodarstwa oznaczonego numerem [...], uwzględnił w całości.

b) zastrzeżenia do projektu scalenia złożone przez właścicieli gospodarstw oznaczonych numerami: [...] i [...] zostały przez uczestników wycofane - w związku z tym, pozostawił projekt scalenia bez zmian.

c) zastrzeżenie do projektu scalenia złożone przez właściciela gospodarstwa oznaczonego numerem [...] zostało wycofane w części dotyczącej przebiegu granic projektowanych działek nr 27, 28, 29, w związku z tym, pozostawił projekt scalenia bez zmian. W części niewycofanej dotyczącej przebiegu projektowanych dróg zastrzeżenie pozostawił bez uwzględnienia.

d) zastrzeżenia do projektu scalenia złożone przez właścicieli gospodarstw oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], pozostawił bez uwzględnienia (pkt V decyzji organu pierwszej instancji).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy scaleniowej, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do publicznej wiadomości przez wywieszenie na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na której terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicy ogłoszeń we wsi, której grunty tworzą obszar scalenia, i zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa powiatowego. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wywieszona została na tablicy ogłoszeń: Starostwa Powiatowego w M. w dniach od [...] do [...] 2023 r. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej Starostwa w dniu od [...] 2023 r., wsi W. w dniach od [...] do [...] 2023 r., Gminy K. w dniach od [...] do [...] 2023 r. (karta nr 1-10 cz. VIII "Dokumentacja" akt administracyjnych).

Szczegółowa analiza przebiegu postępowania scaleniowego w niniejszej sprawie wskazuje, że organ pierwszej instancji wypełnił wymogi ustawowe obowiązujące w toku postępowania scaleniowego, w tym dochował trybu oraz terminów dokonywania w formie obwieszczeń zawiadomienia o miejscu i terminie: zebrań uczestników scalenia, wyłożenia do publicznego wglądu wyników oszacowania gruntów, o terminach w których można składać propozycje co do sposobu wydzielenia gruntów w zamian za grunty dotychczas posiadane, okazania projektu scalenia gruntów, zachowując rygory związane z zawiadomieniem w toku postępowania zgodnie z przepisem art. 31, a także dochował trybu podania do publicznej wiadomości postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego stosownie do art. art. 7 ust. 3 oraz decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy scaleniowej. Zachowane zostały warunki ogłoszenia wyników oszacowania określone w art. 12 ust. 1 oraz zgłaszania i opiniowania zastrzeżeń wskazane w art. 24 oraz art. 25 omawianej ustawy. Organ dochował również wymogów podejmowania uchwał w kwestii określenia zasad szacunku gruntów oraz zgody na dokonany szacunek gruntów.

W sprawie nie budzi zatem wątpliwości prawidłowość przebiegu przeprowadzonego postępowania scaleniowego, ani też zagwarantowanie Skarżącym oraz pozostałym uczestnikom scalenia czynnego udziału w tym postępowaniu stosownie do obowiązujących przepisów. Wszyscy uczestnicy scalenia o każdej czynności podejmowanej w toku postępowania byli powiadamiani zgodnie z przepisami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ocena strony formalnej postępowania scaleniowego była podstawą do dalszego procedowania przez Sąd.

W judykaturze trafnie wskazuje się, że scalenia gruntów należą do jednych z najtrudniejszych i najbardziej skomplikowanych spraw administracyjnych. Sądowoadministracyjna kontrola decyzji scaleniowych sprowadza się do ich weryfikacji pod względem zgodności z prawem, nie zaś do orzekania o słuszności rozstrzygnięć pod względem merytorycznym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2805/14). Scalenie gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny. Stanowi ono zbiorowy zabieg urządzeniowo-rolny, natomiast przy opracowywaniu samego projektu scalenia organy administracyjne korzystają z pewnej swobody. Jest ona niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu - w miarę możliwości - interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Jest nieuniknione, że w toku postępowania scaleniowego zwykle rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. Rozstrzygnięcia organów w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Powoduje to, że kontrola Sądu ograniczać się może jedynie do oceny, czy nie posiadają one cech dowolności, czy nie naruszają przepisów prawa i czy zostały wydane w wyniku zebrania i oceny niezbędnego materiału dowodowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1706/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1329/13). Sąd podziela przywołane stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a w toku przeprowadzonej kontroli nie stwierdził tego rodzaju naruszeń.

Kluczowa przy ocenie naruszenia interesu poszczególnych uczestników scalenia jest treść art. 27 ust. 1 ustawy scaleniowej i wynikające z niej konsekwencje. Zgodnie z powołanym przepisem projekt scalenia może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Ten warunek - który niespornie został w sprawie spełniony, jednocześnie pokazuje, że zatwierdzenie projektu scalenia może nastąpić również wtedy, gdy niektórzy uczestnicy scalenia subiektywnie, czy nawet obiektywnie nie uzyskali w wyniku scalenia optymalnego zaspokojenia swych wniosków i zastrzeżeń (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 1079/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 901/19).

Należy przy tym podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1672/06, że eliminacja z obrotu prawnego całej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, nawet gdyby była uzasadniona fragmentaryczną trafnością poszczególnych zarzutów wniesionych przez pojedynczych uczestników scalenia, pozostawałaby w sprzeczności z celami scalenia i utrwalała stan niepewności prawnej dla bardzo wielu podmiotów.

Dalej odnotowania wymaga, iż prowadząc postępowanie scaleniowe organ ma obowiązek zarówno czuwać nad jego zgodnością z przepisami regulującymi jego przebieg, ale także uwzględniać wskazaną na wstępie zasadę optymalizacji struktury obszarowej gospodarstw rolnych (art. 1 ustawy scaleniowej), jak również - regulacje w zakresie równej wartości szacunkowej (art. 8 ust. 1 ustawy) oraz równej powierzchni gruntów scalanych i obejmowanych na skutek scalenia (art. 14 ustawy). Zgodnie z brzmieniem art. 8 ust. 1 ustawy uczestnik scalenia lub wymiany, z zastrzeżeniem ust. 2-3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane. Jeżeli wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3% (art. 8 ust. 2 ustawy).

Jak wynika z akt administracyjnych, grunty dotychczas posiadane przez Skarżącego M. D. objęte obszarem scalenia składają się z pięciu działek ewid. oznaczonych przed scaleniem nr: 30 (1,0358 ha), nr 31 (0,7051 ha), nr 32 (0,2421 ha), nr 33 (0,0158 ha), nr 34 (0,0363 ha) o łącznej powierzchni 2,0351 ha.

Skarżący nie kwestionuje scalenia w zakresie działek o nr oznaczeniach 39 i 40 (dr [...], M. [...]).

Przed scaleniem nieruchomość miała wartość określoną na 117,74 jednostki szacunkowej. Do powierzchni i szacunkowej wartości gospodarstwa Skarżący nie wnosił zastrzeżeń (Karta uczestnika scalenia Nr 5, podpis Skarżącego z dnia 27 października 2021 r.). W toku postępowania zaprojektowano i wydzielono ekwiwalent składający się z czterech działek o nowych numerach: 37 (1,2161 ha), 38 (0,5170 ha), 39 (0,2297 ha), 40 (0,9539 ha) i łącznej powierzchni 2,0167 ha oraz wartości 116,69 jednostek szacunkowych (wykaz zmian danych ewidencyjnych dla gospodarstwa Nr [...], wykaz synchronizacyjny dla księgi wieczystej [...], wyrys z mapy ewidencyjnej, mapy – stan przed i po scaleniu dla ww. działek).

W rezultacie wartość szacunkowa uległa zmniejszeniu o 1,05 jednostki szacunkowej tj. o 0,89%, czym zachowano warunek określony w art. 8 ust 1 i 2 ustawy scaleniowej. Uwzględniając bowiem, iż za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%, tj. na gruncie przedmiotowej sprawy wartość nieprzekraczającą 3,53 jednostki szacunkowej (3% z 117,74 ha), stąd też wartość szacunkowa 1,05 nie przekracza ww. wartości 3,53 jednostki szacunkowej.

Ustalenie pola powierzchni oraz wartości szacunkowej po scaleniu nie były przedmiotem skargi. Natomiast pole powierzchni nieruchomości sprzed scalenia zmniejszyło się o 0,0184 ha co stanowi 0,90%, zatem zgodnie z regulacją art. 14 ust. 2 ustawy, w myśl której przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody uczestnika scalenia, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni gruntów objętych scaleniem nie może przekraczać: 1) 20% powierzchni gruntów objętych scaleniem, 2) 10% dotychczas posiadanych gruntów o szczególnie wysokiej przydatności rolniczej lub gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze.

W odniesieniu do załączonych do skargi pism z dnia 9 kwietnia 2022 r. (wniesionych do organu w dniu 19 kwietnia 2022 r.) – sprzeciwu dotyczącego przebiegu drogi po stronie południowej, pod którym podpisy złożyło 21 uczestników scalenia, oraz sprzeciwu dotyczącego przebiegu drogi po stronie północnej pod którym podpisy złożyło 20 uczestników scalenia, nie można tracić z pola widzenia, że każda z tych osób miała możliwość złożenia zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów w otwartym do tego terminie, a przewidzianym przez ustawodawcę w przepisie art. 24 ust. 1 ustawy scaleniowej, tj. w terminie 14 dni od dnia okazania projektu scalenia gruntów, a jak wynika z akt sprawy zastrzeżenia wpłynęły jedynie od właścicieli 11 gospodarstw (i jedynie kilka z tych osób podpisało ww. pisma z dnia 9 kwietnia 2022 r.)

Niezależnie od powyższego, pismo z dnia 9 kwietnia 2022 r. zostało złożone jeszcze przed otwarciem 14-dniowego terminu na składanie zastrzeżeń do projektu.

Ponadto odwołanie od decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów oraz skargę do sądu administracyjnego, złożyli wyłącznie obecnie Skarżący, co poddaje pod wątpliwość akcentowane w skardze Skarżącego M. D., niezadowolenie z zapadłej decyzji osób podpisanych na ww. pismach z dnia 9 kwietnia 2022 r. Zauważyć trzeba również, w kontekście podnoszonej argumentacji, że Skarżący nie reprezentuje innych uczestników scalenia.

Mając na uwadze swobodę działania organu przy opracowaniu scalenia gruntów, konieczną dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania oraz uznaniowy charakter decyzji administracyjnej w tego rodzaju sprawach, nie można w świetle ustaleń niniejszej sprawy czynić organ zarzutu wyboru danego rozwiązania (Założenia do projektu scalenia listopad 2016 r., Notatka służbowa z dnia 18 sierpnia 2022 r. wraz z załącznikami zmian dotyczących dróg dojazdowych oraz bilansu długości dróg), w sytuacji gdy spełnia ono przewidziany w ustawie cel scalenia, poprawę struktury obszarowej i uzyskanie korzystnych warunków gospodarowania, który został zaakceptowany przez większość uczestników scalenia, a dokładnie – na gruncie rozpoznawanej sprawy jedynie właściciele 11 gospodarstw rolnych złożyli zastrzeżenia do okazanego projektu scalenia, a tylko dwie osoby skorzystały z przysługującego środka odwoławczego od decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów.

Podobnie jak ww. pisma załączone do skargi, także pisma Skarżącego z dnia 3 grudnia 2021 r. zostało złożone przed otwarciem 14-dniowego terminu na składanie zastrzeżeń do projektu. Okazanie projektu scalenia gruntów zostało bowiem wyznaczone w dniach od [...] do [...] 2022 r. oraz w dniach od [...] do [...] 2022 r.

Natomiast pismo z dnia 30 maja 2022 r. (wpływ do organu 2 czerwca 2022 r.) zatytułowane "zastrzeżenia uczestnika do projektu scalenia", jak wynika z akt podlegało rozpatrzeniu w ramach rozpoznawania zastrzeżeń dnia 18 sierpnia 2022 r.

Z powyższych przyczyn, nie sposób zatem podzielić zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób opisany w skardze (zarzut nr 1 lit. a-d petitum skargi).

Nieuzasadniony pozostaje również zarzut naruszenia art. 73 § 1 k.p.a. (zarzut nr 2 petitum skargi). Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów została poddana do publicznej wiadomości zgodnie z wymogiem art. 28 ust. 1 ustawy scaleniowej, a jak wynika z akt – w wersji elektronicznej również udostępniono załączniki tej decyzji. Sąd zauważa, iż Skarżącemu przysługiwało prawo zapoznania się z decyzją oraz jej załącznikami. Słusznie również Skarżący wskazuje, że organ winien udzielić wglądu z zachowaniem reguł ochrony danych osobowych, jednakże w ocenie Sądu na gruncie rozpoznawanej sprawy, nie sposób wykazać wpływu tego naruszenia na rozstrzygnięcie, a tylko takie mogłoby się stać przyczyną do stwierdzenia naruszenia prawa. Uzasadnienia zaskarżonych decyzji czynią zadość regułom wynikającym z treści art. 107 § 3 k.p.a., zawierając szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne wydanej decyzji, przywołanie stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również analizę podniesionych zarzutów odwołania. Stąd też nie sposób podzielić zarzutu naruszenia wskazanej regulacji, jak również związanej z treścią sformułowanego zarzutu naruszeniem art. 8 k.p.a. (zarzut nr 3 petitum skargi).

Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania nadania decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności (zarzut nr 4 petitum skargi). Kwestia ta została prawidłowo rozważona i umotywowana przez organy obu instancji (str. 11 zaskarżonej decyzji, str. 6 decyzji organu pierwszej instancji).

Jak już wyjaśniono nie sposób zgodzić się z zarzutem naruszenia prawa materialnego w zakresie celu scalania gruntów, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej (zarzut nr 6 skargi). Celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Należy pamiętać, że realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jest to niemożliwe. Jak już wyjaśniano, z uwagi na przypisane organowi uznanie administracyjne w wyborze rozwiązania, kontrola sądu polega jedynie na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób. Zdaniem sądu, te wymagania nie zostały naruszone. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowych przypadkach naruszenie indywidualnego interesu uczestników scalenia, w tym nawet poprzez przyjęcie, że doszło do pogorszenia warunków korzystania z działek Skarżącego (zarzut nr 7 lit. a petitum skargi) nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a zasada tak, jak już wskazywano nie została naruszona.

Złożenie proponowanych rozwiązań w toku postępowania scaleniowego zostało przewidziane przez ustawodawcę na jego określonym etapie, wtedy też było możliwe ich zgłaszanie, a ich nieuwzględnienie przy zachowaniu procedury scaleniowej, nie może w okolicznościach niniejszej sprawy stanowić skutecznego zarzutu skargi (zarzut nr 7 lit. b petitum skargi).

W sprawie nie doszło również do naruszenia prawa własności wywodzonego z norm konstytucyjnych (zarzut nr 8 petitum skargi). Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji przewiduje bowiem możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy. W analizowanym przypadku doszło do ograniczenia prawa własności poprzez ustawę o scalaniu i wymianie gruntów. Osoba będąca uczestnikiem postępowania scaleniowego poddana jest reżimowi tej ustawy, dlatego w wyniku postępowania może otrzymać własność innej działki (działek) niż dotychczas o mniejszej powierzchni lub wartości punktowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3165/14). Ustawowa podstawa takiego działania organów wyklucza możliwość przyjęcia, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 31 i art. 2 Konstytucji RP.

Materiał dowodowy nie potwierdza również naruszenia art. 2 ust. 3a ustawy scaleniowej podniesionego w uzasadnieniu skargi. Zmiana granic nieruchomości zabudowanej może być dokonywana w trakcie scalenia gruntów pod warunkiem, że nie pogorszy to warunków korzystania z takiej nieruchomości, w szczególności dostępu do budynków. Tego rodzaju zmiana nie została ujawniona w toku postępowania. Konsekwentnie, niezasadny pozostawał zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (zarzut nr 5 petitum skargi).

W odniesieniu do skargi Skarżącego M. O., jak wynika z akt administracyjnych, grunty dotychczas posiadane przez Skarżącego objęte obszarem scalenia składają się z pięciu działek ewid. oznaczonych przed scaleniem nr: 41 (0,0632 ha), nr 42 (0,2034 ha), nr 43 (0,0921 ha), nr 44 (0,0168 ha), nr 45 (1,6934 ha) o łącznej powierzchni 2,0689 ha.

Skarżący nie kwestionuje scalenia w zakresie działek o nr oznaczeniach 46 i 47 (dr [...], M. [...]).

Przed scaleniem nieruchomość miała wartość określoną na 98,17 jednostki szacunkowej. Do powierzchni i szacunkowej wartości gospodarstwa Skarżący nie wnosił zastrzeżeń (Karta uczestnika scalenia Nr 78, podpis Skarżącego z dnia 29 października 2021 r.). W toku postępowania zaprojektowano i wydzielono ekwiwalent składający się z czterech działek o nowych numerach: 46 (0,2568 ha), 47 (0,1084 ha), 48 (0,6170 ha), 49 (1,0614 ha) i łącznej powierzchni 2,0436 ha oraz wartości szacunkowej 95,25 jednostek szacunkowych (wykaz zmian danych ewidencyjnych dla gospodarstwa Nr [...], wykaz synchronizacyjny dla księgi wieczystej [...], wyrys z mapy ewidencyjnej, mapy – stan przed i po scaleniu dla ww. działek).

W rezultacie wartość szacunkowa uległa zmniejszeniu o 2,92 jednostki szacunkowej tj. o 2,97%, czym zachowano warunek określony w art. 8 ust 1 i 2 ustawy scaleniowej. Uwzględniając bowiem, iż za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%, tj. na gruncie przedmiotowej sprawy wartość nieprzekraczającą 2,94 jednostki szacunkowej (3% z 98,17 ha), stąd też wartość szacunkowa 2,92 nie przekracza ww. wartości 2,94 jednostki szacunkowej. Natomiast pole powierzchni nieruchomości sprzed scalenia zmniejszyło się o 0,0253 ha co stanowi 1,22%, zatem zgodnie z regulacją art. 14 ust. 2 ustawy scaleniowej.

Powyższe przekonuje o niezasadności zarzutów podnoszonych w tym zakresie przez Skarżącego, w tym zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej. Z podobnej przyczyny jak wskazano wyżej, Sąd nie podziela zarzutów naruszenia art. 1 ustawy scaleniowej.

Trzeba podkreślić, iż tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie o jakich mowa w art. 1 ust. 1 omawianej ustawy nie oznacza poprawy jakościowej gruntów każdego z gospodarstw. Istotne jest, aby ekwiwalent gruntów jakościowo nie odbiegał od dotychczas użytkowanych, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, skoro ich wartość niemal nie uległa zmianie przy jednoczesnej, niewielkiej zmianie areału tych gruntów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt I OSK 135/21). Wbrew twierdzeniom skargi, cel scalenia pozostaje zgodny z ustawą o scalaniu i wymianie gruntów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowe, z pominięciem zastrzeżeń Skarżącego, a także nieuwzględnienie stanu faktycznego sprawy i zignorowanie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przyczyn rozstrzygnięcia, Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do wskazanych naruszeń.

Sąd stwierdza realizując obowiązek wynikający z art. 134 p.p.s.a., że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, co stanowiło podstawę do zastosowania przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Analiza dokonana przez Sąd prowadzi do wniosku, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania prawidłowego zastosowania przepisów postępowania określających zasady związane z zebraniem dowodów, ich oceną oraz uzasadnieniem wydanych decyzji.

Z tym samym uzasadnieniem jak wyżej (tj. w odniesieniu do zarzutów skargi Skarżącego M. D.), brak było podstaw do podzielenia zarzutu nieodniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, a także zarzutów naruszenia norm konstytucyjnych.

Podkreślenia wymaga, że zastrzeżenia złożone przez każdego ze Skarżących stały się przedmiotem opiniowania Komisji w dniu 18 sierpnia 2022 r. oraz przedmiotem rozpoznania organu, czemu organ dał wyraz w pkt V decyzji.

Przepisy nie nakładają szczególnego uzasadnienia odmowy ich uwzględnienia.

Niezależnie od powyższego należy pamiętać, iż to wolą ustawodawcy stało się dopuszczenie do zatwierdzenia projektu scalenia gruntów także w sytuacji, gdy zostały zgłoszone zastrzeżenie do projektu. Projekt scalenia gruntów może bowiem zostać zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń (art. 27 ust. 1 ustawy), przy spełnieniu pozostałych warunków scalenia.

W ocenie Sądu, organy dokonały prawidłowej wykładni obowiązujących przepisów prawa, w szczególności art. 1, art. 8, art. 14, art. 24 i art. 27 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w tym prawidłowo zastosowały regulacje odnoszące się do zasad przyznawania ekwiwalentów za scalane grunty. Zasady szacowania, jak i wyniki szacowania zostały zaakceptowane przez uczestników scalenia zgodnie z procedurą.

Uwzględniając powyższe, Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, nie dopatrzył się uchybień mogących mieć wpływ na stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu postępowanie scaleniowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia poza wymogami określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego spełnia wymagania wskazane w art. 27 ust. 4 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, organ uwzględnił cel scalenia określony w art. 1 ustawy - stworzenie optymalnych warunków gospodarowania na nowo utworzonych działkach.

Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.