Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2045/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 442/19 w sprawie ze skargi Ł. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 29 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ł. O. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 442/19, oddalił skargę Ł. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 29 marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia 20 grudnia 2018 r., znak: [...], odmawiającą Ł. O. (dalej: "skarżący") określenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia polegającego na: "zmianie sposobu użytkowania oraz rozbudowie istniejącej Fermy Trzody Chlewnej zlokalizowanej w miejscowości T., działka nr [...], gmina D., w celu dostosowania obiektu do prowadzenia chowu drobiu".

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło stan faktyczny i prawny sprawy. Opisano cztery uprzednie decyzje odmowne, które na skutek decyzji kasacyjnych Kolegium zostały uchylone, a sprawa przekazana była organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w związku z koniecznością uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Orzekając w sprawie po raz piąty, decyzją z dnia 20 grudnia 2018 r. organ I instancji podał, jako powód odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, niezgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z dnia 30 października 2018 r.

Organ II instancji podkreślił, że stwierdzenie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jeżeli plan ten został uchwalony – jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia, stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 353, ze zm.) - dalej: "u.i.ś.o". Potwierdził, że teren zamierzonego przedsięwzięcia objęty jest wskazanym planem miejscowym. Ustalono, że przedmiotowa działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolami: częściowo 1.RU - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, częściowo 1.R i 2.R - tereny rolne, częściowo 1.ZP i 2.ZP - tereny zieleni urządzonej. Wskazano, że z § 8 pkt 3 tego planu, dotyczącego ustaleń w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu wynika zakaz lokalizowania przedsięwzięć zaliczanych do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz nowych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonych w przepisach odrębnych, za wyjątkiem infrastruktury technicznej stanowiącej inwestycję celu publicznego. Ponadto w § 13 planu dotyczącym parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów oznaczonych 1.RU Tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych wprowadzono obowiązek adaptowania istniejącej zabudowy oraz ustalono maksymalną obsadę inwentarza w granicach terenu poniżej 200 DJP. Kolegium stwierdziło, że z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania na terenie objętym planem, (a więc również na działce nr [...] o pow. 8,9930 ha) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a do takich bez wątpienia należy przedsięwzięcie objęte wnioskiem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący zarzucił, że organ prowadził postępowanie przewlekle, co doprowadziło do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przekreśla możliwość prowadzenia działalności w kształcie i na skalę jaką przewiduje złożony wniosek.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności Sąd ten wskazał, że w warunkach niniejszej sprawy bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji pozostaje okoliczność, że wniosek o wydanie decyzji środowiskowej był rozpatrywany przez blisko 4 lata. Wobec podleganiu odrębnemu zaskarżeniu, nie można analizować motywów przyjętych w kwestionowanym planie rozwiązań planistycznych i kwestionować ich mocy wiążącej. Jak zaznaczył Sąd Wojewódzki strona dysponowała środkami prawnymi do dyscyplinowania organu I instancji do działania, poprzez instytucję ponaglenia, unormowaną w art. 37 K.p.a., a następnie skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, z których nie skorzystała. Niezależnie od tego sama długość prowadzenia postępowania administracyjnego, co do zasady, nie wpływa na wynik sprawy. W konsekwencji zakończenia postępowania administracyjnego zaskarżoną decyzją należy brać pod uwagę tylko stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Sąd zwrócił uwagę, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji uchwała Rady Gminy D. nr [...] z dnia 30 października 2018 r. była aktem obowiązującym i tak jest dotychczas, gdyż powoływany przez skarżącego wyrok z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 103/19, stwierdzający nieważność tej uchwały jest nieprawomocny. Z mocy zaś art. 152 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", kwestionowany plan miejscowy w dalszym ciągu wywołuje skutki prawne do chwili uprawomocnienia się wyroku stwierdzającego nieważność tego aktu prawa miejscowego. W przypadku uprawomocnienia się wyroku stwierdzającego nieważność planu miejscowego odpadnie negatywna przesłanka decyzji odmownej, unormowana wprost w art. 80 ust. 2 u.i.ś.o. W sytuacji zmiany stanu prawnego na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący będzie mógł wystąpić ponownie z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na obecnym etapie natomiast spełniła się negatywna przesłanka uzasadniająca decyzję odmowną i dlatego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego, ale należało zakończyć postępowanie merytorycznym rozstrzygnięciem.

Dalej Sąd podniósł, że wbrew przekonaniu skarżącego, wobec oczywistej sprzeczności inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu, na obecnym etapie nie ma potrzeby ustalania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, gdyż ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wprost wykluczają lokalizację inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 13 ust. 3 lit b kwestionowanego planu miejscowego na wnioskowanym terenie obowiązuje ustalenie maksymalnej obsady inwentarza poniżej 210 DJP. Rozpatrywany wniosek zaś ograniczenia tego nie spełnia. Sam skarżący we wniosku inicjującym postępowanie wskazał, że jednorazowa obsada zwierząt w Fermie po realizacji inwestycji wyniesie 792 DJP, a w uzasadnieniu skargi przyznał, że ustalenia planu miejscowego uniemożliwiają mu prowadzenie działalności na skalę jaką przewiduje złożony wniosek. W związku z tym za niezrozumiałe i bezpodstawne uznał Sąd meriti zarzuty skargi dotyczące nieprzeprowadzenia w całości postępowania dowodowego, dowolnej oceny zgromadzonych dowodów, a przez to niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Skoro bezsporne w sprawie jest, że ustalenia obowiązującego planu miejscowego wykluczają realizację wnioskowanego zamierzenia na analizowanym terenie, a więc spełniona została przesłanka negatywna uniemożliwiająca pozytywne załatwienie wniosku, nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi, w tym szczególnie naruszenie art. 32 Konstytucji RP, art. 7a K.p.a., art. 8 K.p.a., które wiążą się z zarzutem przewlekłości postępowania i brakiem akceptacji ustaleń obowiązującego dotychczas planu miejscowego, a tym samym wykraczają poza ramy niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Ł. O. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności:

a) art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na pominięciu w uzasadnieniu wyroku istotnej kwestii dotyczącej niezastosowania zasady lex retro non agit;

b) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie braku naruszenia w toku postępowania przed organem pierwszej i drugiej instancji przepisów proceduralnych w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, poczynienie wniosków, które nie odpowiadają ustaleniom, dowodom zebranym w trakcie postępowania, w szczególności poprzez przyjęcie, że z uwagi na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ nie był zobligowany do przeprowadzenia całości postępowania dowodowego, jak również art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym;

c) art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi w skarżonym kasacyjnie zakresie, podczas gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uwzględnieniu skargi było uzasadnione z uwagi na fakt, że jeżeli w sprawie pozostają wątpliwości odnośnie do treści normy prawnej, wątpliwości te winny być rozstrzygane na korzyść strony, w szczególności w zakresie zastosowania zasady niedziałania prawa wstecz;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi w sytuacji gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uwzględnieniu skargi było uzasadnione, bowiem w toku postępowania organ naruszył szereg przepisów postępowania, o których mowa była w skardze pierwotnej;

2. przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj.:

a) art. 7 w zw. z art. 8 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie zasady stosowania Konstytucji wprost oraz zasady lex retro non agit, poprzez odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia pomimo, że wniosek został złożony przed podjęciem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego nieruchomości należącej do skarżącego kasacyjnie;

b) art. 32 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie zasady, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne;

c) art. 80 ust. 2 u.i.ś.o w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie niemożliwe jest wydanie decyzji zgodnie z żądaniem skarżącego kasacyjnie jak również dowolne przyjęcie, że w razie braku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przepisów dotyczących realizacji przedsięwzięcia organ ma obowiązek wydania decyzji odmownej, podczas gdy redakcja tego artykułu nie przewiduje takiego wariantu; a w konsekwencji arbitralne stwierdzenie niezgodności przedsięwzięcia z uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bez szerszego uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia;

d) art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie zasady prawa do dobrej administracji tj.; bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego; ewentualnie o jego uchylenie w całości i na podstawie art. 188 P.p.s.a. rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Nadto skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie trzeba wskazać, że skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, pomimo wniosku o rozpoznanie jej na rozprawie. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "ustawa COVID" oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19 (ONSAiWSA 2021 r., nr 3, poz. 35), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 i art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. Przepisy te definiują pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej i stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom P.p.s.a. Zaznaczyć trzeba, że przepis art. 1 P.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Wykazując naruszenie tego przepisu strona może też wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania. Sąd może naruszyć powołany przepis tylko wtedy, gdy np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne wskutek naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi.

To, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być też utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. Z natury rzeczy wskazane regulacje nie mogą być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określają zakres regulacji P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. I OSK 1893/21, LEX nr 3398041).

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.. Przepis ten stanowi, że Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a jego naruszenie może nastąpić w przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice, albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W ramach zarzutu naruszenia 134 § 1 P.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań bądź bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów proceduralnych obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 610/06, LEX nr 337811). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji, na podstawie materiału aktowego, rozważył wszystkie konieczne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne. Trafnie wskazał, że odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega odpowiednio decyzja środowiskowa, jak też miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w wydaniu decyzji.

W świetle powyższego nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art 134 P.p.s.a. Podkreślić należy, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego postanowienia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie może natomiast stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., również przepis art. 151 tej ustawy stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem złamania innych przepisów. W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, dlatego prawidłowo oddalił skargę. Skoro Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu skargi naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach:, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 500/21, LEX nr 3287550). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; poddaje się zatem kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd pierwszej instancji i jego ocenę.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia norm prawa materialnego stwierdzić trzeba, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw.

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut niezastosowania art. 7 w zw. z art. 8 Konstytucji RP i nieuwzględnienia zasady lex retro non agit, poprzez odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia pomimo, że wniosek został złożony przed podjęciem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego nieruchomości należącej do skarżącego kasacyjnie.

Dla rozstrzygnięcia sprawy istotny jest stan faktyczny istniejący w dacie wydawania decyzji właściwego organu, a nie w jakiejkolwiek wcześniejszej fazie postępowania, w tym w dacie składania wniosku. W tym zakresie skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni aprobuje i przyjmuje jako swoje, stanowisko i argumentację zawartą w wyroku NSA z dnia 14 marca 2017 r., sygn. II OSK 1770/15 (LEX nr 2316657), że: "Złożenie wniosku o wydanie decyzji środowiskowej i spełnienie wszystkich formalnych warunków do jej uzyskania, nie kreuje bowiem żadnych "praw nabytych". Formalnie poprawnie złożony wniosek nie jest nawet źródłem jakiejkolwiek ekspektatywy (prawnie chronionego oczekiwania), której przedmiotem byłoby uzyskanie rozstrzygnięcia (decyzji) określonej treści.".

W wyroku z dnia 30 października 2007 r. sygn. P 28/06 (OTK-A 2007, Nr 9, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ogólna zasada nakazująca organom administracji publicznej stosowanie przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji administracyjnej musi być wykładana w świetle standardów państwa prawnego wynikających z art. 2 Konstytucji. Ponadto ustalając podstawę rozstrzygnięcia, organy administracji publicznej muszą mieć na uwadze treść zasady ochrony praw nabytych. Ogólna zasada nakazująca organom administracji publicznej stosowanie przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji administracyjnej powinna ustąpić przed konstytucyjnym nakazem ochrony praw nabytych (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2017 r., sygn. II OSK 1770/15). Do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz doszłoby wtedy, gdyby postanowienia planu miejscowego uchwalonego później, miałyby mieć zastosowanie do przedsięwzięcia wcześniej zrealizowanego w oparciu o daną decyzję środowiskową. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie występuje, bowiem skarżący dopiero ubiega się wydanie stosownej decyzji środowiskowej.

Bezpodstawny jest zarzut skargi błędnego przyjęcia przez Sąd Wojewódzki stanowiska, że z uwagi na uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy nie były zobligowane do przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości oraz, że w realiach przedmiotowej sprawy nie wystąpiło zagadnienie wstępne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że w przypadku stwierdzenia niezgodności planowego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego procedowanie co do meritum, w sprawie potrzeby ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia niezgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, staje się bezprzedmiotowe (por. np. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2631/16, LEX nr 2468881; wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2460/16, LEX nr 2409692).

Nie sposób również zgodzić się ze skarżącym, że w realiach niniejszej sprawy występuje zagadnienie wstępne skutkujące koniecznością zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia skargi na uchwałę Rady Gminy D. nr [...] z dnia 30 października 2018 r. Trafne jest bowiem stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że: "W konsekwencji zakończenia postępowania administracyjnego zaskarżoną decyzją brany może być pod uwagę tylko stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania, a na dzień wydania zaskarżonej decyzji uchwała Rady Gminy D. nr [...] z dnia 30 października 2018 r. była aktem obowiązującym [...], gdyż powoływany wyrok Sądu z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 103/19, stwierdzający nieważność tej uchwały jest nieprawomocny.". Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy D., wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2296/19, a sprawa została przekazana Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę, będąc związanym oceną prawną wyrażoną w powyższym wyroku NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 listopada 2020 r. , sygn. II SA/Ol 707/20 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy D. z dnia 30 października 2018 r. nr [...] w części dotyczącej ustaleń zawartych w § 13.1.RU pkt 3 b, zaś w pozostałej części oddalił skargę.

Nie można też podzielić zarzutu błędnej wykładni art. 80 ust. 2 u.i.ś.o., w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. zawsze bowiem w razie stwierdzenia niezgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązkiem organu jest wydanie decyzji odmownej w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 u.i.ś.o. podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie lub też wprost zakazuje jego realizacji, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko. (por. wyroki NSA: z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2628/11, LEX nr 1337407; z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2667/16, LEX nr 2589000). Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem planowane przedsięwzięcie zaliczone zostało, na podstawie § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. 2016, poz. 71), do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ze względu na obsadę zwierząt wynoszącą 792 DJP. Z kolei z § 8 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącego ustaleń w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu wynika zakaz lokalizowania przedsięwzięć zaliczanych do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz nowych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonych w przepisach odrębnych, za wyjątkiem infrastruktury technicznej stanowiącej inwestycję celu publicznego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przepisu art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii został sformułowany w sposób nie pozwalający Sądowi na jego rozpatrzenie. Powyższy przepis dzieli się na oznaczone jednostki redakcyjne (ustępy, punkty), zaś w skardze kasacyjnej - wbrew dyspozycji art. 176 pkt 2 P.p.s.a. - nie wskazano, której jednostki redakcyjnej powołanego artykułu Karty miałby on dotyczyć. Należy zauważyć, że nie jest rolą Sądu kasacyjnego domyślanie się intencji skarżącego, czy też doprecyzowywanie treści błędnie skonstruowanych zarzutów kasacyjnych.

Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.), mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 3, poz. 38), że wskazane przepisy stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, odpowiedzi na skargę kasacyjną.