Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 592/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1280
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży  Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)
article: § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1611
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji,  Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego  Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby  Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi W.C. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 27 lipca 2023 r. nr 2162/2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 20 lutego 2023 r. do Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu wpłynął raport asp. szt. (w st. spocz.) W. C. (dalej: skarżący) w sprawie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w latach 2005 - 2023 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w myśl art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1280), dalej: ustawa, w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.1611), dalej rozporządzenie z 2005 r.

Komendant Miejski Policji we Wrocławiu na podstawie art. 218 § 2 k.p.a., przeprowadził postępowanie wyjaśniające i postanowieniem z 13 czerwca 2023 r. (1362/2023) odmówił wydania zaświadczenia wskazując, że w wyniku analizy posiadanej dokumentacji nie stwierdzono, aby zostały spełnione warunki określone w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy oraz w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. Podstawę do wydania postanowienia stanowiły wyniki postępowania wyjaśniającego, w ramach którego Komendant Miejski Policji we Wrocławiu wystąpił do Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w Warszawie (za okres od 1 lipca 2005 r. do 29 czerwca 2006 r.), Dowódcy Oddziału Prewencji Policji we Wrocławiu (za okres od 31 lipca 2006 r. do 31 stycznia 2013 r.) oraz do Naczelnika Wydziału Kryminalnego o KMP we Wrocławiu (za okres od 1 lutego 2013 r. do 18 lutego 2023 r.) o przeprowadzenie analizy i oceny materiałów będących w ich dyspozycji oraz zasobów archiwalnych w celu ustalenia dokumentów potwierdzających, że skarżący wykonywał czynności służbowe określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. W odpowiedzi, Dowódca Oddziału Prewencji Policji w Warszawie stwierdził, że dokumentacja za okres 1 lipca 2005 r. do 29 czerwca 2006 r. pełniona przez skarżącego w OPP w Warszawie została wybrakowana, skarżący nie prowadził notatnika służbowego, a tym samym brak jest dowodów, że skarżący pełnił funkcję w warunkach z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r.

Zastępca Dowódcy Oddziału Prewencji Policji we Wrocławiu wskazał, że dokumentacja obejmująca okres służby skarżącego w OPP we Wrocławiu została przekazana do archiwum, dlatego też zwrócił się do Wydziału ds. Ochrony Informacji Niejawnych (Wydział Bezpieczeństwa Informacji) KWP we Wrocławiu o udostępnienie do wglądu akt oznaczonych sygnaturą archiwalną: wskazując właściwe dla okresu od 31 lipca 2006 r. do 31 stycznia 2013 r. numery spisów książek wydarzeń oficera dyżurnego OPP we Wrocławiu, książek służby, notatników służbowych, notatek służbowych ustaleń, wywiadów dotyczących zdarzeń i osób, meldunków, notatników służbowych policjantów OPP we Wrocławiu. W wyniku tych czynności otrzymał informację, że zgodnie z jednolitym rzeczowym wykazem akt Policji okres przechowywania wymienionych dokumentów upłynął, w związku z czym zostały one wybrakowane (wskazano sygnatury archiwalne i numery protokołów brakowania). Udostępniono natomiast pozostałe dokumenty przechowywane w Archiwum KWP we Wrocławiu w związku z czym poddano kwerendzie "Książki wydarzeń Oficera Dyżurnego OPP we Wrocławiu za lata 2006-2013, postępowania wyjaśniające dot. wypadków w służbie z lat 2011-2013. Po analizie dostępnych dokumentów Zastępca Dowódcy Oddziału Prewencji Policji we Wrocławiu stwierdził, że nie zawierają one informacji, aby skarżący w okresie od 31 lipca 2006 r do 31 stycznia 2013 r., podejmował, co najmniej 6 w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Ponadto Zastępca Dowódcy Oddziału Prewencji Policji we Wrocławiu wskazał, że "zakładać należy, że zainteresowany mógł brać udział w ochronie porządku w trakcie imprez masowych, zgromadzeń, manifestacji lub protestów społecznych. Jednakże sam udział w zabezpieczeniu imprezy masowej, zgromadzeń, manifestacji czy protestów społecznych - nawet imprezy o podwyższonym ryzyku, nie jest przesłanką do uznania, że opisana wyżej sytuacja miała miejsce (szczególne zagrożenie życia lub zdrowia). Ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego podczas legalnych zgromadzeń publicznych oraz w czasie imprez masowych i protestów społecznych należy do zakresu działania oddziałów prewencji Policji i samodzielnych pododdziałów prewencji Policji, o czym stanowi § 35 ust. 1 pkt 5 Zarządzenia nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji.

Naczelnik Wydziału Kryminalnego KMP we Wrocławiu stwierdził natomiast, że dokonano analizy rejestrów prowadzonych spraw operacyjnych za okres pełnienia służby przez skarżącego od 1 lutego 2013 r. do 18 lutego 2023 r. oraz prowadzonych przez niego spraw operacyjnych. Na potwierdzenie wskazał: numer rejestru, kryptonimy, daty rozpoczęcia i zakończenia sprawy i ilość tomów. Podkreślił, że przeprowadzona kwerenda dostępnej dokumentacji nie potwierdza, aby skarżący podejmował 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Od 1 października 2022 r. do 18 lutego 2023 r. skarżący przebywał natomiast na zwolnieniu lekarskim, w związku z czym nie mógł uczestniczyć w 2023 r. w czynnościach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w myśl rozporządzenia § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r.

Od postanowienia Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu skarżący wywiódł zażalenie, po rozpoznaniu którego, Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu postanowieniem z 27 lipca 2023 r. (2162/2023) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący pełnił służbę w następujących okresach:

- 1 lipca 2005 r. – 29 czerwca 2006 r.- kursant Oddziału Prewencji Policji w Warszawie (służba kandydacka),

- 31 lipca 2006 r. - 31 stycznia 2013 r. - początkowo kursant, aplikant, policjant następnie referent Kompanii I Oddziału Prewencji Policji we Wrocławiu,

- 1 lutego 2013 r.- 31 lipca 2013 r. referent Wydział dw. z Przestępczością Narkotykową KMP we Wrocławiu (z dniem 1 sierpnia 2013 r. zmiana organizacyjna KMP we Wrocławiu polegająca m.in. likwidacji wskazanej komórki organizacyjnej i utworzenia Wydziału Kryminalnego, który przejął etaty i zadania),

- 1 sierpnia 2013 r, do dnia zwolnienia tj. 18 lutego 2023 r. - początkowo referent, detektyw, a następnie specjalista Wydziału Kryminalnego KMP we Wrocławiu.

Organ odwoławczy (zważywszy na treść zarzutów zażalenia) wystąpił do Naczelnika Wydziału Kryminalnego KMP we Wrocławiu z prośbą o doprecyzowanie miejsca pełnienia służby przez skarżącego w okresie od 1 lutego 2013 r. do 31 lipca 2013 r. oraz charakteru wykonywania zadań służbowych, który (w odpowiedzi) stwierdził, że dokonano sprawdzeń w Krajowym Systemie Informacyjnym Policji (KSIP) oraz Systemie Wspomagania Dowodzenia (SWD). W wyniku przeprowadzonych czynności weryfikacyjnych nie odnaleziono jednak rekordów potwierdzających uczestnictwo skarżącego w czynnościach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Wskazał, że w okresie od 1 lutego 2013 r. do 31 lipca 2013 r. skarżący pełnił służbę w Wydziale do Walki z Przestępczością Narkotykową KMP we Wrocławiu, następnie od 1 sierpnia 2013 r. do 18 lutego 2023 r. w Wydziale Kryminalnym KMP we Wrocławiu (zmiana organizacyjną). Przeprowadzono analizę rejestrów prowadzonych spraw operacyjnych z obu wydziałów, aczkolwiek nie ujawniono dokumentów potwierdzających uczestnictwo skarżącego w czynnościach operacyjno – rozpoznawczych lub dochodzeniowo- śledczych albo w interwencjach w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia.

Organ odwoławczy wskazał nadto, że podczas przeglądu akt osobowych, ujawniono protokół powypadkowy z 20 kwietnia 2012 r. (27/2012), z którego wynika, że zdarzenie miało miejsce 28 lutego 2012 r. we W. "ul. [...], podczas interwencji zatrzymania osoby-mężczyzny podejrzanego o posiadanie środków odurzających. Podczas zatrzymania mężczyzna stawiał czynny opór szarpiąc, próbował ucieczki. Zatrzymany uderzył kilkakrotnie (dwa, trzy razy) skarżącego barkiem w twarz w okolicę szczęki. W dniu 30 marca 2012 r. stomatolog stwierdził u skarżącego uraz złamania koronowo-krzemianowego zębów 12 oraz 22. Orzeczeniem WKL MSW we Wrocławiu (430/0/2012) stwierdziła stan po złamaniu korony zębów 12 i 22 z następowym usunięciem ich korzeni. Skarżącemu przyznano 2 % uszczerbku na zdrowiu w związku z wypadkiem lub choroba pozostającą w związku ze służbą. Organ uznał, że to zdarzenie wyczerpuje przesłanki szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia funkcjonariusza w myśl rozporządzenia z 2005 r.

Organ odwoławczy wskazał, że skarżący wykonywał obowiązki w zakresie ochrony życia i zdrowia obywateli oraz mienia, ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zabezpieczania porządku w miejscach publicznych (m.in. poprzez podejmowanie interwencji w celu ochrony osób, mienia i porządku publicznego i realizacji czynności w ramach zadań służbowych wynikających z zakresu zadań, następnie z karty opisu stanowiska pracy) oraz poprzez prowadzenie rozpoznania rejonu służbowego pod względem osobowym i terenowym, zjawisk i zdarzeń mogących mieć wpływ na stan porządku i bezpieczeństwa oraz podejmowanie wszelkich przedsięwzięć zmierzających do zapobiegania popełnianiu przestępstw i wykroczeń, rozpoznawanie i zwalczanie przestępstw, poprzez stosowanie form pracy operacyjnej. Prowadzenie pracy operacyjnej w zakresie rozpoznawania, zapobiegania i zwalczania przestępczości, typowania i zatrzymania sprawców w zakresie przestępczości narkotykowej i pseudokibiców, członków subkultur i sekt o charakterze rasistowskim i ksenofobicznym oraz zabezpieczanie bezpieczeństwa imprez masowych, manifestacji. Niemniej jednak na podstawie akt osobowych i dostępnych materiałów, danych, informacji organ odwoławczy stwierdził, że skarżący podczas pełnienia służby w latach 2005-2023, nie spełnił warunków wynikających z rozporządzenia z 2005 r. Organ odwoławczy podniósł, że jedynym kryterium prawidłowej oceny istnienia warunków uprawniających do podwyższenia emerytury jest wykonywanie przez policjanta zadań i czynności służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, co w świetle zebranego materiału dowodowego w przypadku skarżącego nie zostało udowodnione. Fakt ten uniemożliwia wydanie żądanego zaświadczenia.

Od niniejszego postanowienia skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Adiustacyjnego we Wrocławiu zarzucając (w szczególności) naruszenie:

- art. 6,7,7a, 8 k.p.a w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie i rozstrzygnięcia sprawy na niekorzyść skarżącego;

- art. 10 § 1, 75 § 1, 77, 78 § 1, 80, 136 § 1 i art. 218 § 2 k.p.a poprzez brak przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w dostatecznym zakresie,

- art. 15 ust. 2 pkt 3 i ust. 6 ustawy w związku § 4 pkt 1 i pkt 4 lit b rozporządzenia z 2005 r. poprzez ich błędną wykładnię.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z 27 lipca 2023 r. nie narusza przepisów prawa.

Kwestie związane z pełnieniem służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, reguluje ustawa z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2022 r. poz. 1626), dalej: ustawa.

Istotne znaczenie mają także wydane, na podstawie upoważnień zawartych w ustawie, akty wykonawcze, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1611), dalej: rozporządzenie z 2005 r., oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Służby Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r., poz. 2373), dalej: rozporządzenie z 2018 r.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy, emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 1% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio: a) w składzie personelu latającego na samolotach i śmigłowcach, b) w składzie załóg nawodnych jednostek pływających, c) w charakterze skoczków spadochronowych i saperów, d) w służbie wywiadowczej za granicą.

W art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy przewidziano zaś podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5% podstawy jej wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Konkretyzacji powyższych przepisów prawodawca dokonał w ramach rozporządzenia z 2005 r., wydanego na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 15 ust. 6 ustawy. Według § 3 pkt 5 rozporządzenia z 2005 r., emeryturę podwyższa się o 1 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio: w charakterze sapera, jeżeli funkcjonariusz brał udział w lokalizowaniu, rozpoznawaniu, transporcie, niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych, w tym samodziałowych, lub ich atrap - co najmniej przez 12 dni w ciągu roku; za służbę pełnioną w charakterze sapera uważa się również wykonywanie czynności w charakterze minera - pirotechnika lub pirotechnika.

W myśl § 4 rozporządzenia z 2005 r., emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych:

1) podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;

2) uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;

3) brał bezpośredni udział w działaniach ratowniczych, w tym ratowniczo-gaśniczych, lub bezpośrednio tymi działaniami na miejscu zdarzenia kierował - co najmniej przez 30 dni w ciągu roku;

4) brał udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi: a) w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 lipca 1998 r. lub b) w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonymi umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 ustawy z 6 czerwca1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. Nr 90, poz. 557, z późn. zm.) - po dniu 1 września 1998 r.

Jak stanowi § 14 ust. 1 pkt 3 rozporzadzenia z 2018 r., środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniające podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy m.in. Policji.

Z przedstawionych powyżej regulacji prawnych wynika zatem, że dla skorzystania z uprawnienia do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy konieczne jest udokumentowanie okresów służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi.

Niemniej jednak, w dalszej kolejności wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach Działu VII k.p.a. (tj. art. 217 i następne). Nie ulega wątpliwości, że regulacja ta znajduje zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez funkcjonariusza Policji służby w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu (wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., I OSK 16/16).

Słusznie zatem organy orzekające w sprawie, rozpatrując ww. wniosek skarżącego, procedowały z powołaniem się na przepisy art. 217 i następne k.p.a.

Przesłanki i tryb wydawania zaświadczeń reguluje art. 217 k.p.a. zgodnie z którym, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2). Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3).

Z kolei stosowanie do art. 218 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2).

Nadto – zważywszy na treść zarzutów procesowych – podkreślenia wymaga okoliczność, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem swoistego postępowania administracyjnego, o charakterze uproszczonym i odformalizowanym, które nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny, z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi (wyrok WSA w Krakowie z 16 lipca 2012 r., III SA/Kr 1485/11). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów i w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga ono żadnej sprawy. Niedopuszczalne jest zatem tworzenie – na potrzeby wydania wnioskowanego zaświadczenia – jakichkolwiek nowych dokumentów, w tym tych wynikających z przesłuchań, zeznań świadków (o których wspominał skarżący w skardze). Do postępowania uproszczonego nie mają zastosowania te same reguły, co do postępowań jurysdykcyjnych w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. W postępowaniu wyjaśniającym jedynie sięga się do reguł ogólnych i to w zakresie niezbędnym do wydania zaświadczenia. Stąd też przy wydawaniu zaświadczenia organ nie może prowadzić postępowania dowodowego w pełnym zakresie (tak jakby tego oczekiwał skarżący), rozstrzygać spornych kwestii, tak jak to czyni w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dlatego też, żądanie umożliwienia skarżącemu wglądu do zgromadzonych akt sprawy, celem sformułowania wniosków dowodowych – nie mogło zostać przez organy uwzględnione. Tym samym zarzuty, w tym zakresie, Sąd uznał za niezasadne.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy w ocenie Sądu bezsporne jest, że organy prawidłowo ustaliły przebieg służby skarżącego oraz zajmowane przez niego stanowiska. Spór sprowadza się w istocie do odmiennej oceny charakteru realizowanych przez skarżącego na poszczególnych stanowiskach czynności pod kątem przesłanek uprawniających do podwyższenia świadczenia emerytalnego. W ocenie skarżącego to na organach (a nie na nim) ciąży obowiązek gromadzenia danych o faktach wskazujących na pełnienie przez niego służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu.

Jak wynika z zaskarżonych orzeczeń – wbrew twierdzeniom skarżącego –organy obu instancji przeprowadziły szeroką, dokładną i wszechstronną analizę akt osobowych skarżącego oraz dostępnej dokumentacji dotyczącej przebiegu jego służby (treści wniosków personalnych, rozkazów personalnych, zakresów czynności, akt opisu stanowisk pracy i opinii służbowych, protokołów powypadkowych i orzeczeń komisji lekarskich). W ramach postępowania wyjaśniającego Komendant Miejski Policji we Wrocławiu wystąpił do Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w Warszawie (za okres od 1 lipca 2005 r. do 29 czerwca 2006 r.), Dowódcy Oddziału Prewencji Policji we Wrocławiu (za okres od 31 lipca 2006 r. do 31 stycznia 2013 r.) oraz do Naczelnika wydziału Kryminalnego o KMP we Wrocławiu (za okres od 1 lutego 2013 r. do 18 lutego 2023 r.) o przeprowadzenie analizy i oceny materiałów będących w ich dyspozycji oraz zasobów archiwalnych w celu ustalenia dokumentów potwierdzających, że skarżący wykonywał czynności służbowe określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. Wystąpił również (powtórnie zważywszy na zarzuty zażalenia) do Naczelnika Wydziału Kryminalnego KMP we Wrocławiu z prośbą o doprecyzowanie miejsca pełnienia przez skarżącego służby w okresie od 1 lutego 2013 r. do 31 lipca 2013 r. oraz charakteru wykonywania zadań służbowych, który (w odpowiedzi) dokonał (dodatkowo) sprawdzeń w Krajowym Systemie Informacyjnym Policji (KSIP) oraz Systemie Wspomagania Dowodzenia (SWD). W ocenie Sądu nie sposób uznać za skarżącym, aby w tym zakresie, doszło do uchybień proceduralnych podniesionych w skardze. Zebrana przez organy dokumentacja nie potwierdza natomiast, aby skarżący podejmował w czasie służby czynności wymienione w § 4 rozporządzenia z 2005 r., szczególnie zagrażające życiu, zdrowiu.

W świetle takich okoliczności Sąd podziela stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że w sprawie brak było dowodów, które dawałyby podstawę do wydania stronie zaświadczenia o wnioskowanej treści, tj. zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Warunkiem niezbędnym uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków wyjątkowych, szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Zagrożenie takie nie może być potencjalne. Musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Nie może być to zagrożenie związane z wykonywaniem zwykłych czynności właściwych dla danego stanowiska służbowego w Policji. Podkreślić przy tym trzeba, że służba w takiej formacji jak Policja w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób niebudzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach.

Skarżący (jak to wynika z akt sprawy) niewątpliwie wykonywał obowiązki w zakresie ochrony życia i zdrowia obywateli oraz mienia, ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zabezpieczania porządku w miejscach publicznych (m.in. poprzez podejmowanie interwencji w celu ochrony osób, mienia i porządku publicznego i realizacji czynności w ramach zadań służbowych wynikających z zakresu zadań, następnie z karty opisu stanowiska pracy). Prowadził rozpoznania rejonu służbowego pod względem osobowym i terenowym, zjawisk i zdarzeń mogących mieć wpływ na stan porządku i bezpieczeństwa oraz podejmował przedsięwzięcia zmierzające do zapobiegania popełnianiu przestępstw i wykroczeń, rozpoznawania i zwalczania przestępstw, poprzez stosowanie form pracy operacyjnej. Skarżący prowadził prace operacyjne w zakresie rozpoznawania, zapobiegania i zwalczania przestępczości, typowania i zatrzymania sprawców w zakresie przestępczości narkotykowej i pseudokibiców, członków subkultur i sekt o charakterze rasistowskim i ksenofobicznym oraz zabezpieczał bezpieczeństwa imprez masowych, manifestacji. Niemniej jednak czynności te, jako czynności wykonywane przez skarżącego na powierzanych mu stanowiskach związanych z wykonywanie służby w Policji nie mogły zostać (niejako automatycznie) zakwalifikowane jako uprawniające do podwyższenia emerytury. Nie stanowiły one bowiem "służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy. W orzecznictwie trafnie podnosi się, że w pojęciu warunków "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. Aby możliwe było przyjęcie, iż skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, koniecznym jest wskazanie konkretnych, rzeczywistych sytuacji, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasu (wyrok NSA z 21 czerwca 2023 r., III OSK 359/22).

Na podstawie dostępnych akt nie stwierdzono natomiast, aby w trakcie pełnienia służby skarżący uczestniczył w zdarzeniach stanowiących realne niebezpieczeństwo utraty życia i zdrowia, za wyjątkiem jednego przypadku znajdującego potwierdzenie w aktach osobowych skarżącego tj. w protokole powypadkowym z 20 kwietnia 2012 r. (nr 27/2012) w związku ze zdarzeniem, które miało miejsce 28 lutego 2012 r. we W. "ul. [...]", podczas interwencji zatrzymania osoby-mężczyzny podejrzanego o posiadanie środków odurzających. Podczas zatrzymania mężczyzna stawiał czynny opór szarpiąc, próbował ucieczki. Zatrzymany uderzył kilkakrotnie (dwa, trzy razy) skarżącego barkiem w twarz w okolicę szczęki. W dniu 30 marca 2012 r. stomatolog stwierdził u skarżącego uraz złamania koronowo-krzemianowego zębów 12 oraz 22. Orzeczeniem WKL MSW we Wrocławiu (430/0/2012) stwierdziła stan po złamaniu korony zębów 12 i 22 z następowym usunięciem ich korzeni. Skarżącemu przyznano 2 % uszczerbku na zdrowiu w związku z-wypadkiem lub choroba pozostającą w związku ze służbą.

Niemniej jednak zdarzenie to jako zdarzenie pojedyncze, nie wyczerpuje definicji pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (winno ich być 6 w ciągu roku, czego nie potwierdzając dostępne dokumenty). W tym miejscu zaakcentowania wymaga, że z uwagi na uproszczony charakter postepowania w przedmiocie wydania zaświadczenia niedopuszczalne jest kompletowanie (jak domaga się tego skarżący) - w tym postępowaniu - materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy też zbiorach danych (wyrok NSA z 19 października 2022 r., I OSK 2085/19). Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować zasady (uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a.) dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a do tego tak de facto zmierzają zarzuty skarżącego.

Nie sposób nadto nie zgodzić się organami, iż skoro od 1 października 2022 r. do 18 lutego 2023 r. skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim, to w sposób oczywisty w okresie tym nie mógł uczestniczyć w czynnościach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w myśl rozporządzenia § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r.

Skarżący w toku postępowania podnosił, że organy nie dokonały właściwego gromadzenia dokumentacji, nie ustaliły też winnych tego stanu rzeczy. Zarzucił również, że dokumentacja jest niekompletna. Niemniej jednak zarzuty te zostały sformułowane w sposób bardzo ogólny. Skarżący nie przedstawił również żadnych dowodów na potwierdzenie sowich twierdzeń i jako takie należy uznać je za gołosłowne. Skarżący nie wskazał również żadnych konkretnych dat i miejsc tych zdarzeń, w ramach których w jego ocenie podejmował czynności w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. Zresztą – wbrew twierdzeniom skarżącego – w toku postępowania o wydanie zaświadczenia na organie nie ciąży, do którego wniosek jest skierowany, obowiązek "wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego", gdyż taka powinność obciąża go dopiero "w toku postępowania administracyjnego" w ścisłym tego słowa znaczeniu, a nie w postępowaniu uproszczonym. Nie można zatem czynić organowi zarzutu z tego, że oparł swe rozstrzygnięcie na ustaleniu, że nie posiada dokumentów potwierdzających stanowisko wnioskodawcy, skoro mimo zakrojonych na szeroką skalę czynności nie doszło do ich ujawnienia. Zapisy zachowanej i dostępnej dokumentacji obrazującej czynności skarżącego wykonywane w czasie służby, nie wskazują na wystąpienie sytuacji szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia funkcjonariusza, a sam skarżący kwestionując stanowisko organu, wyprowadzone z analizy zachowanych zapisów dokumentacji, nie wskazuje z kolei na konkretne zdarzenia pominięte przez organ, ale ogólnie powołuje się na charakter pełnionej służby. Tymczasem oczywistym jest (co słusznie zostało podkreślone przez organy), że służba w Policji wiąże się z narażeniem życia i zdrowia funkcjonariusza, ale dla podwyższenia emerytury, samo ryzyko nie jest wystarczające, gdyż konieczne jest stwierdzenie, że ryzyko przekształciło się w stan szczególnego zagrożenia i to, co najmniej przez określoną w rozporządzeniu liczbę dni w ciągu roku, co w sprawie nie znalazło jednak potwierdzenia w dokumentacji.

W ocenie Sądu nie doszło również do zarzucanego w skardze naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. Organy obu instancji prawidłowo bowiem dokonały wykładni postanowień tych przepisów pomijając kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. U 12/13, a jednocześnie odwołały się do kryterium szczególności takiego narażenia. Jest to bowiem kryterium wprost wynikające zarówno z § 4 omawianego rozporządzenia, jak i art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Trafnie zatem organy przyjęły, że zagrożenie życia i zdrowia jest nierozerwalnie związane ze służbą w Policji i gdyby nie kryterium szczególności podwyższenie emerytury przysługiwałoby każdemu funkcjonariuszowi. Trudno byłoby w takiej sytuacji mówić o podwyższeniu świadczenia, skoro po prostu byłoby ono wyższe dla wszystkich.

Wynikający z akt sprawy fakt zniszczenia części dokumentacji dotyczącej przebiegu służby skarżącego, będący następstwem upływu okresu przechowywania dokumentacji (omówiony przez organy włącznie ze wskazaniem odpowiednich przepisów mających zastosowanie w tym zakresie), nie pozwalał zatem organom na wysnucie wniosku o zaistnieniu zdarzeń szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu skarżącego, gdyż podstawą zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające z dokumentów, a nie dane domniemane na podstawie charakteru służby. Zaświadczenie ma być potwierdzeniem faktów ujawnionych w dokumentacji, a nie faktów, których zaistnienia można się jedynie domyślać. Specyfika zaświadczenia sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w swych zasobach, danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści. Dla braku możliwości urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, z których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych. Poza tym braki w dokumentacji (na które powołuje się skarżący) wynikają ze znajdujących oparcie przepisach koniecznych czynnościach związanych z ich archiwizacją i wybrakowaniem.

Ze względu na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Skargę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a