Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1446/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 8/20 w sprawie ze skargi A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 29 października 2019 r. nr SKO.53.978.2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 18 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 8/20 oddalił skargę A (dalej: strona, skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: SKO) z 29 października 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Olsztyna z 1 września 2016 r. nr 7/2016 określającej wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że powyższą decyzją Prezydent Olsztyna określił do zwrotu dotację w kwocie 1 466 897,91 zł wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotyczącej wydatków na usługi edukacyjne, pochodzącej z budżetu Miasta Olsztyna.

Postanowieniem z 29 października 2019 r., sygn. SKO.53.978.2019, SKO w Olsztynie – stosownie do treści art. 61a w zw. z art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.2096 ze zm., dalej: k.p.a.) – odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W motywach wskazano, iż powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez SKO w Olsztynie decyzją z 28 czerwca 2017 r., SKO.53.1209.2016, a zatem wniosek o stwierdzenie nieważności należy w pierwszej kolejności kierować przeciwko decyzji organu odwoławczego, a zatem funkcjonowanie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia organu odwoławczego uniemożliwia wszczęcie przedmiotowego postępowania.

Oddalając skargę WSA wskazał że zgodnie z przepisem art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie skarżąca wyraźnie wskazała – w piśmie z 8 października 2019 r. – że jej wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji Prezydenta Olsztyna z 27 czerwca 2017 r. nr 8/2017. Wnioskiem skarżącej objęta jest zatem decyzja organu I instancji, przy jednoczesnym pozostawaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięcia organu odwoławczego utrzymującego ją w mocy.

Kolegium słusznie uznało zatem, że w przypadku wniosku skarżącej zaistniały inne uzasadnione przyczyny, przez które postępowanie nie może być wszczęte. Do takich przeszkód zaliczyć można sytuację, w której postępowanie nieważnościowe dotyczyłoby decyzji organu I instancji przy jednoczesnym pozostawaniu w obrocie prawnym utrzymującej ją w mocy decyzji organu II instancji. Poczynione w tym zakresie rozważania kolegium Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podzielił i uznał za wyczerpujące. Nie jest zatem zasadny zarzut niedostatecznego wyjaśnienia sprawy przez organ, jak również zarzut niedostatecznego uzasadnienia rozstrzygnięcia przez organ.

Sąd dostrzegł, że podjęcie przez kolegium postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania. Pod pewnymi warunkami na grunt niniejszej sprawy przenieść można stanowisko NSA zawarte w wyroku z 10 października 2012 r., (sygn. akt II OSK 1087/11, LEX nr 1234059). NSA wskazał, że "do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego". Nie jest możliwe, w przypadku utrzymania decyzji organu I instancji przez organ II instancji uchylenie jedynie pierwszego rozstrzygnięcia. Powodowałoby to nie tylko utrzymanie w obrocie prawnym dwóch odmiennych rozstrzygnięć w jednej sprawie administracyjnej, godziłoby również w instancyjny tok postępowania. Nie może dojść do kontroli (także w trybie nadzwyczajnym) rozstrzygnięcia organu I instancji z pominięciem istniejącego w obrocie prawnym rozstrzygnięcia organu II instancji. Ponadto niezasadny jest w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przez kolegium art. 61 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie możliwości wszczęcia postępowania z urzędu odnośnie wyeliminowania z obrotu decyzji organu II instancji. Organ jak i sąd orzekają w granicach danej sprawy administracyjnej. Jeśli zatem skarżący wyraźnie wskazał, że wnioskuje o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, to granice sprawy administracyjnej wyznacza kontrola możliwości stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem. Ocena zasadności stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji stanowi ewentualną odrębną sprawę administracyjną. W niniejszym postępowaniu znajduje się ona poza zakresem badania Sądu. Sąd ograniczyć musi swoją kontrolę wyłącznie do oceny spełnienia formalnych przesłanek odmowy wszczęcia postępowania w granicach wniosku skarżącego. W niniejszej sprawie uzasadniona była odmowa wszczęcia postępowania.

Sąd wskazał również, na pogląd WSA w Warszawie zawarty w wyroku z 6 kwietnia 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 61/18 dostępny w CBOSA), w którym dostrzeżono, że wydanie decyzji przez organ drugiej instancji powoduje, że decyzja organu pierwszej instancji pozbawiona zostaje samodzielnego bytu prawnego, a zatem nie może być samodzielnie zaskarżana i nie może być również objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Jak wskazywał dalej sąd, nie można zatem prowadzić postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja organu II instancji. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z 25 listopada 2016 r. (sygn. akt II OSK 453/15). Wskazał on, że objęcie wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie organu II instancji, stanowi przeszkodę formalną do wszczęcia postępowania nieważnościowego i uzasadnia zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Przedstawione wyżej poglądy znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd zaznaczył, że skarżący wyraźnie wskazał, że jego wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Olsztyna z 27 czerwca 2017 r. nr 8/2017. Organ, słusznie zatem odmówił wszczęcia postępowania, bowiem wniosek dotyczył jednie decyzji organu I instancji, która utrzymana została następnie przez organ II instancji. Kolegium nie mogło zaś, samodzielnie rozszerzyć wniosku skarżącej, stanowiłoby to bowiem orzekanie poza granicami sprawy administracyjnej. Nie jest także możliwe działanie w jednym w postępowaniu na wniosek oraz z urzędu. Są to bowiem dwa odrębne tryby działania organu. W dalszej kolejności wskazać należy, że mające zastosowanie w sprawie przepisy odnoszące się do postępowania nieważnościowego określą dopuszczalny tryb zainicjowania postępowania (skargowy lub z urzędu). Podkreślenia wymaga jednak, że nawet jeśli możliwe jest uruchomienie postępowania alternatywnie w trybie skargowym lub z urzędu, to następuje to w jeden ze wskazanych wyżej sposobów. Nie istnieje natomiast możliwość łączenia obu trybów i wszczęcia jednego postępowania łącznie z urzędu i na wniosek strony. Nie jest zatem możliwe, by organ, rozpoznając wniosek strony samodzielnie rozszerzył jego zakres o decyzję nieobjętą wnioskiem.

Ponadto Sąd wskazał, że niezasadny jest zarzut braku wskazania przez organ podstawy prawnej, która uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji przez kolegium. Organ wyraźnie wskazał podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania. Rozstrzygnięcie to ma charakter formalny i wystarczająca była tu podstawa procesowa. W uzasadnieniu w sposób szczegółowy omówiono zaś kwestie prawne jakie legły u podstaw rozstrzygnięcia i wpłynęły na brak możliwości podjęcia postępowania, którego dotyczył wniosek strony. W sposób bezpośredni kolegium odniosło się zatem do braku możliwości wszczęcia postępowania i w tym zakresie uczyniło zadość wymogom wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Kwestie materialnoprawne, do których odnosi się skarżąca, stanowiły zaś nie istotę rozstrzygnięcia, a jego motywy. Słusznie zatem odniesiono się do nich nie w podstawie prawnej postanowienia, lecz w jego uzasadnieniu.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1, art. 174 w zw. z art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2002.153.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniosła strona, a zaskarżając wyrok w całości zażądała jego uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a nadto wniosła w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze z 1 grudnia 2017 r. Nadto wniesiono o załączenie do akt sprawy, spraw prowadzonych przez Prezydenta Olsztyna i SKO w Olsztynie o wskazanych numerach.

Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzucono organowi naruszenie:

1. przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. oddalenie skargi w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji z powodu naruszenia przez Organy obu instancji, tj.:

a) art. 7, art. 7a, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 75 i art. 78, art. 76, art. 15 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych i niepełnych ustaleń faktycznych, z pominięciem dokumentów urzędowych bez przeciwdowodu oraz naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do Organów podatkowych i prowadzenia postępowania na podstawie przepisów prawa, naruszenie przez WSA w Olsztynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku art. 151 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 61 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że jego niezastosowanie jest prawidłowe w sytuacji kiedy wydając orzeczenie SKO w Olsztynie miało możliwość z niego skorzystać mając wiedzę o naruszeniu przepisów, nawet pomimo treści wniosku skarżącego;

2. prawa procesowego poprzez naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnienie skarżonego wyroku polegające na ogólnej akceptacji ustaleń i postępowania organów obu instancji, naruszenie przez WSA w Olsztynie art. 141 § 4 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. prawa procesowego poprzez naruszenie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. bezpodstawne oddalanie wniosków dowodowych odnośnie okoliczności istotnych dla rozpatrzenia sprawy;

4. przepisów prawa materialnego (zachowano oryginalną postać zarzutów skargi kasacyjnej), tj.:

a) art. 70 § 1 ordynacji podatkowej w zw. z 251 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niezastosowanie i brak uznania, iż pięcioletni termin przedawnienia liczony jest od końca roku, w którym udzielono dotacji, czyli wypłacono ostatnią zaliczkę dotacji;

b) art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię polegającą na:

uznaniu, że dotacja była pobrana niezgodnie z przeznaczeniem, tj. poprzez nabycie usług edukacyjnych od podmiotu zewnętrznego przy jednoczesnym nie kwestionowaniu nabywania usług od innych podmiotów,

braku zakwestionowania w szczególności realizacji zadań statutowych nauczania w szkole, prawidłowości tego nauczania, przeprowadzania egzaminów, co winno doprowadzić do uznania, że skoro szkoła kształciła, przeprowadziła egzaminy, wykształciła słuchaczy, to znaczy, że środki finansowe z dotacji zostały przeznaczone właśnie na cel związany z nauczaniem i kształceniem,

braku zakwestionowania pod kątem formalno-prawnym statutu dotowanej placówki oświatowej, co w konsekwencji powoduje, iż brak jest możliwości przyjęcia, iż szkoła lub organ prowadzący nie spełniły norm prawnej określonej w art. 7 ust. 3 u.s.o.,

przyjęciu normy z daty wydania decyzji i nie uwzględnienie, iż norma ta daje uprawnienie do dokonania każdego wydatku związanego z kształceniem w tym na sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o.,

c) art. 210 k.s.h. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu nieprawidłowej reprezentacji do zawarcia umowy o świadczenie usług edukacyjnych, pomimo iż stosowna uchwała została przedłożona w toku postępowania.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem środka zaskarżenia.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, przy czym z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza zawartości akt pozwala przyjąć, że żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła. Tak więc rozważania Sądu II instancji zostaną ograniczone jedynie do naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. i kasator skorzystał z obu przewidzianych tam możliwości.

Warto przypomnieć, że przepis art. 174 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z określonego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, zaś niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.

Druga podstawa – wskazana w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionego środka zaskarżenia, jak też rozstrzygnięcia Sądu I instancji wskazać należy, iż są to działania pozbawione profesjonalizmu. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, iż skarga kasacyjna – w warstwie zarzutów naruszenia prawa materialnego – pozostaje daleka od doskonałości; tak więc wskazuje się na naruszenie "art. 70 § 1 ordynacji podatkowej w zw. z 251 ustawy o finansach publicznych", "art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty" zapominając o tym, że każda ustawa posiada przypisaną jej datę uchwalenia oraz – co powoduje jej wejście w życie – stosowne miejsce publikacji. Tak więc np. prawidłowy zapis np. zarzutu 4a petirum skargi kasacyjnej, to "art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U.2023.2383 ze zm.)..." Jeszcze istotniejszym brakiem jest powoływanie się na naruszenie art. 5 ust. 7 i 7 ust. 3 "u.s.o.", a także art. 210 "k.s.h.", nie wskazując nazwy ustawy, co sprawia, iż autor skargi kasacyjnej wymaga, aby Naczelny Sąd Administracyjny sam ustalił, co owe skróty oznaczają (w uzasadnieniu brak jest jakiejkolwiek informacji o ich treści).

Podobnie należy ocenić stopień profesjonalizmu Sądu I instancji, który w dwóch pierwszych zdaniach uzasadnienia wyroku dwukrotnie mylnie wskazuje, iż strona domagała się stwierdzenia nieważności "decyzji Prezydenta Olsztyna z 27 czerwca 2017 r. nr 8/2017 r.", co powtórzono jeszcze dwukrotnie na k. 4 i 5 motywów; wskazano przy tym, że określała ona "wysokość dotacji budżetu Miasta Olsztyna za 2013 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 658 268,07 zł". Oznacza to jedno: brak logicznego związku wydanego w sprawie wyroku (dot. postanowienia SKO w Olsztynie z 29 października 2019 r., nr SKO 53.978.2019) z uzasadnieniem, które obrazuje rażące naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a., o czym mowa – przy okazji określenia zakresu sprawowanej kontroli – na str. 3 motywów wyroku Sądu I instancji.

Konsekwencja powyższych stwierdzeń może być jedynie konstatacja, iż na uwzględnienie zasługuje zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej, gdyż w motywach brak jest odniesień (w istotnych dla sprawy kwestiach) względem żądań skarżącej zawartych we wniosku, co zdefiniowano na wstępie uzasadnienia Sądu II instancji.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11, z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08, z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07, z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05, czy wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 19 września 2018 r. sygn. akt II OSK 63/18, LEX nr 2578626), co w niniejszej sprawie zaistniało, o czym wyżej była mowa.

Ponieważ wyrok - w związku z występującymi w sprawie sprzecznościami - nie poddaje się kontroli zbyteczne staje się odniesienie do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Tak więc ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji winien odnieść żądania strony do wydanej przez Prezydenta Olsztyna decyzji z 1 września 2016 r., nr 7/2016 i ocenić – w tym postępowaniu – wnioski złożone przez skarżącą w skardze kasacyjnej dotyczące dwóch postępowań prowadzonych przez Prezydenta Olsztyna, a także przez SKO w Olsztynie( pkt IV); rozważyć także należy kwestię dopuszczenia dowodu "z dokumentów wskazanych w skardze z 1 grudnia 2017 r." (pkt V). Ocenić także należy dokumenty dołączone do sprawy pismem z 20 lutego 2024 r. (k.118 i następne akt sądowych).

Mając na względzie treść art. 185 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.