Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 607/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c, d i e
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1233
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1091/22 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję K. w L. z dnia 13 czerwca 2022 r. (bez numeru) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1091/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. J. (dalej jako "skarżący") na decyzję K. w L. (dalej jako "Spółka") z dnia 13 czerwca 2022 r. (bez numeru) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej:

- uchylił zaskarżoną decyzję (punkt pierwszy sentencji wyroku);

- zasądził od Spółki na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt drugi sentencji wyroku).

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

K. w L. (powstała w wyniku przekształcenia [...] pod nazwą K. w L.) decyzją z dnia 13 czerwca 2022 r. (bez numeru) wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej jako "u.d.i.p.", po rozpoznaniu punktów 3 i 4 wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 19 maja 2022 r., odmówiła udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w zakresie umów najmu lokali znajdujących się w budynku [...] stanowiącego część [...] w L. oraz faktur za czynsz najmu tych lokali, wystawionych w ostatnim zamkniętym księgowo miesiącu. W uzasadnieniu wydanej decyzji Spółka odwołała się do art. 5 u.d.i.p. i podała, że stosownie do art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1913 ze zm.), dalej jako "u.z.n.k.", przez "tajemnicę przedsiębiorstwa" rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Spółka wskazała, że umowy najmu, których udostępnienia domaga się skarżący, zostały zawarte przez [...] spółkę prawa handlowego z podmiotami, które nie wykonują zadań publicznych i zawierają informacje dotyczące w szczególności kosztów najmu oraz uprawnień najemcy, które posiadają wartość gospodarczą dla strony umowy, bowiem dotyczą jej działalności. Spółka dodała, że umowa zawarta przez spółkę prawa handlowego z innym podmiotem jest czynnością prawną o charakterze dwustronnym, a jej postanowienia dotyczą obu stron umowy, czyli także praw osób innych niż podmiot zobowiązany do udzielenia informacji. Żądanie udostępnienia umowy wykraczałoby zatem poza zakres obowiązku udzielania "informacji o swojej działalności". Spółka dodała, że przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania umów w poufności, zawierając w ich treści klauzulę o zachowaniu poufności.

W skardze z dnia 15 czerwca 2022 r. na opisaną decyzję Spółki skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem:

1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów;

2. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.), dalej jako "Konstytucja RP", w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji, poprzez błędne zastosowanie, a tym samym nieuzasadnione ograniczenie stronie skarżącej prawa do informacji o działaniu władz publicznych, zawieranych zobowiązaniach oraz gospodarowaniu mieniem publicznym;

3. art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284 ze zm.), w zakresie w jakim z konwencji tej wynika, że każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez niezastosowanie, a tym samym nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji;

4. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że udostępnienie żądanych informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy;

5. art. 11 ust. 2 u.z.n.k., w zakresie, w jakim przepis ten definiuje pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa;

6. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez niewłaściwą ocenę całokształtu materiału dowodowego i dowolność w ustaleniach faktycznych; naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania do organów prowadzących postępowanie, niewskazanie przesłanek, na podstawie których Spółka uznała, że żądane informacje zawierają informacje mające wartość gospodarczą lub technologiczną, a co za tym idzie stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona przez skarżącego decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd meriti podniósł, że Spółka w uzasadnieniu decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, nie zawarła dostatecznej argumentacji na okoliczność spełnienia przesłanek tej odmowy. Według art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W obecnym stanie prawnym tajemnicę przedsiębiorcy określa się na użytek ograniczenia dostępu do informacji publicznej, przez odesłanie do art. 11 ust. 2 u.z.n.k., według którego tajemnica przedsiębiorstwa to informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Sąd pierwszej instancji podniósł dalej, że w orzecznictwie sądowym, na podstawie art. 11 ust. 2 u.z.n.k. formułuje się tezę, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (informacja o określonej treści, mająca wartość gospodarczą) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niedostępnej dla osób trzecich. Zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa nie zwalnia osoby zobowiązanej do udzielenia informacji od dokonania oceny złożonego przed drugą stronę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Takie zastrzeżenie jest skuteczne, gdy zobowiązany ustali, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Oba te elementy - przesłanki uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa - mają charakter obiektywny. Stwierdzenie ich zaistnienia nie może się opierać wyłącznie na przekonaniu samego przedsiębiorcy, wymaga odwołania się do konkretnych okoliczności faktycznych. Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zatem zawierać argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej w poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża. Sąd pierwszej instancji przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14, w którym podniesiono, że tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorstwa byłoby wszystko, co arbitralnie przedsiębiorca za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie, bądź poprzez wyrażenie zastrzeżenia w złożonym oświadczeniu). Co więcej, mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Ograniczenia wolności gospodarczej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Określając konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy i musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w kontrolowanej decyzji argumentację uzasadniającą zachowanie treści całej umowy najmu w poufności oparto na ogólnikowym wskazaniu, że zawarte w niej informacje dotyczące w szczególności kosztów najmu oraz uprawnień najemcy, posiadają wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, bowiem dotyczą jego działalności. Spółka nie wyjaśniła jednak, dlaczego ujawnienie tych informacji, w aktualnej sytuacji przedsiębiorcy i konkretnych realiach rynkowych, mogłoby wywołać negatywne skutki dla prowadzonej przez niego działalności. Spółka nie dokonała analizy umowy najmu w zakresie jej poszczególnych postanowień, ażeby stwierdzić, które z nich stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Umowy najmu, ze swej istoty, oprócz treści odnoszących się do wysokości stawek czynszu oraz okresu trwania umowy, zawierają również inne postanowienia, które właściwe są dla umów cywilnych tego rodzaju, np. regulacje dotyczące praw i obowiązków stron, sposobu płatności czynszu, skutków zwłoki w jego zapłacie, terminów wypowiedzenia najmu. Spółka rozpoznając wniosek skarżącego takiej analizy nie przeprowadziła przyjmując, że cała umowa najmu objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy, co uznać należało za wadliwe. W określonych sytuacjach bowiem tajemnicę przedsiębiorstwa mogą stanowić jedynie pewne elementy umów, a wówczas umowy mogą zostać udostępnione po dokonaniu anonimizacji lub usunięciu elementów, które objęte są tajemnicą.

Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, że w orzecznictwie przyjmuje się, że umowy najmu zawarte przez spółkę wykonującą zadania publiczne lub gospodarującą mieniem publicznym, zwłaszcza której jedynym udziałowcem jest podmiot publiczny, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c, d i e u.d.i.p. Zawierają bowiem informację o gospodarowaniu (wykorzystaniu) majątkiem publicznym (przywołano ponownie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14). Zagadnienie podmiotu zawierającego umowy pozostaje bez znaczenia dla uznania ich za informację publiczną, jeżeli odnoszą się do sprawy publicznej jaką jest kwestia gospodarowania majątkiem publicznym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 2015 r.; sygn. akt I OSK 1603/14). Co do zasady zatem treść umów, którymi wiążą się podmioty gospodarujące majątkiem publicznym z innymi podmiotami, powinny być jawne i transparentne, tym bardziej gdy chodzi o pożytki uzyskiwane przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., pochodzące z dysponowania majątkiem publicznym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostało w prawidłowy sposób wykazane, że ziściły się warunki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a więc z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy. W sprawie nie wykazano, by umowa najmu oraz faktury za czynsz najmu lokali, zawierały informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne posiadające wartość gospodarczą, których publiczne udostępnienie zagrażałoby interesowi gospodarczemu przedsiębiorcy.

Finalnie Sąd meriti wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Spółka zobowiązana będzie do uwzględnienia stanowiska Sądu zaprezentowanego w uzasadnieniu wydanego wyroku. W szczególności Spółka dokona prawidłowej wykładni przepisów prawa dotyczących tajemnicy przedsiębiorcy i warunków, w jakich można się na nią powołać w celu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej i w sposób przekonywujący wykaże, że informacja lub jej cześć objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy, zarówno w aspekcie formalnym, jak i materialnym. Ewentualna kwalifikacja żądanej informacji publicznej jako informacji zawierającej tajemnicę przedsiębiorcy musi być poparta szczegółowym uzasadnieniem, ażeby nie narazić się na zarzut nieuprawnionego ograniczania dostępu do informacji publicznej.

Spółka wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

- przepisów prawa materialnego:

1) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p., przez niewłaściwe ich zastosowanie i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że spółka w ramach zawartych umów najmu lokali znajdujących się w L. wykonuje zadania publiczne lub gospodaruje mieniem publicznym i jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia żądanych umów oraz, że umowy najmu zawarte przez spółkę w tym zakresie stanowią informację publiczną;

2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 11 ust. 1 - 2 i 4 u.z.n.k., przez niewłaściwe ich zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że stanowisko spółki zawarte w zaskarżonej decyzji jest przedwczesne, ponieważ nie dokonała analizy umowy najmu w zakresie postanowień poszczególnych postanowień, ażeby stwierdzić, które z nich stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa oraz niewłaściwe uznanie, że samo oświadczenie przedsiębiorcy o konieczności udzielenia ochrony nie jest wystarczające dla uznania, że informacje zawarte w całej umowie stanowią dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą oraz tajemnicę przedsiębiorcy;

3) art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c, d i e u.d.i.p., polegające na niewłaściwym zastosowaniu i niewłaściwym uznaniu, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu, zawartemu w hipotezie normy prawnej, uznając, że podstawę formalnoprawną stanowi ten przepis, tj.: że żądanie udostępnienie informacji dotyczyło majątku publicznego;

4) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez niewłaściwe ich zastosowanie i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.;

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p., polegające na wadliwej ocenie stanu faktycznego sprawy i błędne przyjęcie, że spółka nie zawarła w uzasadnieniu decyzji dostatecznej argumentacji na okoliczność przesłanek odmowy udzielenia informacji publicznej oraz nie dokonała analizy umowy najmu w zakresie postanowień poszczególnych postanowień, ażeby stwierdzić, które z nich stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 ust. 1 oraz w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c, d i e u.d.i.p., polegające na wadliwej ocenie stanu faktycznego sprawy i błędne przyjęcie, że spółka, w zakresie gospodarowania w L. wykonuje zadania publiczne i gospodaruje mieniem publicznym oraz jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia żądanych umów oraz, że umowy najmu zawarte przez Spółkę w tym zakresie stanowią informację publiczną w zw. z błędnym zastosowaniem art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c, d i e u.d.i.p. i w konsekwencji błędnym uznaniu, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył udostępnienia informacji o majątku publicznym.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Spółka zrzekła się nadto rozprawy oraz wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, to jest umowy dzierżawy z dnia 29 grudnia 2016 r. repertorium A nr [...], co jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości polegających na ustaleniu, iż spółka K., jako P. K. - dzierżawcy nieruchomości, nie występuje w przedmiotowej sprawie i zakresie, jako podmiot gospodarujący mieniem publicznym i wykonującym zadania gminne (publiczne). Skarżąca kasacyjnie wskazała, że przeprowadzenie tegoż dowodu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzonej osobiście skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o oddalenie wniosku dowodowego Spółki zawartego w skardze kasacyjnej. Nadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu:

- z prawomocnego od dnia 17 stycznia 2023 r. wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2022 r.; sygn. akt II SAB/Wa 384/22 na okoliczność tego, że informacja, której udostępnienia domagał się skarżący, stanowi informację o sprawach publicznych, ponieważ dotyczy majątku jednostki samorządu terytorialnego, a więc jest informacją publiczną;

- z załączonej do skargi kasacyjnej umowy dzierżawy na okoliczność tego, że [...], którego dotyczą sporne umowy najmu mieszczących się w nim lokali, stanowi własność gminy miejskiej L., stanowi zatem majątek publiczny, a gospodarowanie majątkiem publicznym wpisuje się w pojęcie informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka złożyła stosowny wniosek, a skarżący nie przedstawił odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w treści art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki determinujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.),

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej powołano podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera. Biorąc pod uwagę istotę sporu w niniejszej sprawie oraz uwzględniając komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej wraz z ich uzasadnieniem należało odnieść się do nich łącznie.

Spór w sprawie dotyczy tego, czy informacje objęte pkt 3 i 4 wniosku skarżącego z dnia 19 maja 2022 r., obejmujące umowy najmu lokali znajdujących się w budynku [...] stanowiącego część C. w L. oraz faktury za czynsz najmu tych lokali, mogą być udostępnione, mimo że, jak twierdzi Spółka, zawierają tajemnicę przedsiębiorcy.

W pierwszej kolejności podzielić należy prawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że umowy najmu zawarte przez spółkę wykonującą zadania publiczne lub gospodarującą mieniem publicznym, zwłaszcza której jedynym udziałowcem jest podmiot publiczny, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c, d i e u.d.i.p. Zawierają bowiem informację o gospodarowaniu (wykorzystaniu) majątkiem publicznym. Zagadnienie podmiotu zawierającego umowy pozostaje w tej sytuacji bez znaczenia dla uznania ich za informację publiczną, jeżeli odnoszą się do sprawy publicznej jaką jest kwestia gospodarowania majątkiem publicznym. Co do zasady zatem treść umów, którymi wiążą się podmioty gospodarujące majątkiem publicznym z innymi podmiotami, powinny być jawne i transparentne, tym bardziej gdy chodzi o pożytki uzyskiwane przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., pochodzące z dysponowania majątkiem publicznym.

Należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie [...] w L., którego dotyczą sporne umowy najmu znajdujących się w nim lokali, jest w całości nieruchomością należącą do G. L. Z kolei K. to spółka powstała z przekształcenia [...] w spółkę handlową, której jedynym udziałowcem jest G. L. Zatem informacja, której udostępnienia domagał się skarżący, stanowi informację o sprawach publicznych, ponieważ dotyczy wprost majątku jednostki samorządu terytorialnego. Tego typu informacje mieszczą się zatem w zakresie przedmiotowym informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę zauważa również, że przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1233), dalej jako: "u.z.n.k.", wskazuje, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca przy zachowaniu należytej staranności, podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Powyższe wskazuje, iż dla odmowy udostępnienia określonej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 kwietnia 2013 r.; sygn. akt I OSK 192/13; z dnia 29 kwietnia 2016 r.; sygn. akt I OSK 2490/14; z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1993/16). Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia określonych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Tym samym wynikające z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) powinno zawierać argumentację wskazującą na okoliczność spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych orzeczonej odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja publiczna podlegała ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Nie jest natomiast wystarczające - jak zasadnie skonstatował Sąd pierwszej instancji - ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Konieczne jest wykazanie, że konkretne informacje zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa. Szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, w których dokonuje się analizy takich klauzul generalnych jak "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa". Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 5 lipca 2013 r.; sygn. akt I OSK 511/13).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie przesłanki odmowy udzielenia informacji publicznej nie zostały przez Spółkę szczegółowo omówione i wyjaśnione w sposób należyty i wyczerpujący. Jak trafnie podniósł Sąd pierwszej instancji, argumentację uzasadniającą zachowanie treści całej umowy najmu w poufności oparto na ogólnikowym wskazaniu, że zawarte w niej informacje dotyczące w szczególności kosztów najmu oraz uprawnień najemcy, posiadają wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, bowiem dotyczą jego działalności. Spółka nie wyjaśniła jednak, dlaczego ujawnienie tych informacji, w aktualnej sytuacji przedsiębiorcy i konkretnych realiach rynkowych, mogłoby wywołać negatywne skutki dla prowadzonej przez niego działalności. K. L. nie dokonała analizy umowy najmu w zakresie jej poszczególnych postanowień, ażeby stwierdzić, które z nich stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Słuszne jest zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, że umowy najmu, ze swej istoty, oprócz treści odnoszących się do wysokości stawek czynszu oraz okresu trwania umowy, zawierają również inne postanowienia, które właściwe są dla umów cywilnych tego rodzaju, np. regulacje dotyczące praw i obowiązków stron, sposobu płatności czynszu, skutków zwłoki w jego zapłacie, terminów wypowiedzenia najmu. Spółka rozpoznając wniosek skarżącego takiej analizy nie przeprowadziła przyjmując, że cała umowa najmu a limine objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy, co uznać należało za wadliwe.

Zasadnie również Sąd pierwszej instancji argumentował, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy i musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W kontekście powyższego wymaga podkreślenia, że Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował wystąpienia przesłanek materialnych uznania wnioskowanych przez skarżącego informacji za tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd meriti stwierdził natomiast, że nie została dostatecznie wykazana przesłanka formalna przypisania wnioskowanym informacjom przymiotu tajemnicy przedsiębiorcy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego podmiotu. Nie wystarczy bowiem, aby żądana informacja dotyczyła podmiotu, tj. aby odnosiła się do prowadzonej przez niego działalności i aby z jego woli byłą objęta tajemnicą. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności kwalifikowanych (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 lipca 2022 r.; sygn. akt III OSK 1301/21; z dnia 13 kwietnia 2016 r.; sygn. akt I OSK 2950/14 oraz z dnia 7 kwietnia 2022 r.; sygn. akt III OSK 1258/21). Ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych wskazuje, że przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r.; sygn. akt I OSK 1993/16).

Podniesione w punktach 1 - 3 oraz 5 - 6 petitum skargi kasacyjnej zarzuty uznać zatem należy za nieskuteczne.

Zamierzonego przez skarżącą kasacyjnie skutku nie mógł również odnieść zarzut z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, niezależnie od tego, że autor skargi kasacyjnej kwalifikując ten zarzut jako "zarzut naruszenia prawa materialnego" odniósł się w warstwie opisowej wprost do regulacji o charakterze proceduralnym (art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Podzielić bowiem należy stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, że uzasadnienie wydanej przez Spółkę decyzji cechuje lakoniczność i ogólność przedstawionej argumentacji. Uzasadnienie to zostało zatem sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. (który to przepis nie został przytoczony w warstwie opisowej analizowanego zarzutu).

Finalnie należy odnotować, że brak było podstaw do uwzględnienia na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wniosku skarżącej kasacyjnie o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu umowy dzierżawy z dnia 29 grudnia 2016 r. repertorium A nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał przeprowadzenie tego dowodu za zbędne, gdyż skarżąca kasacyjnie nie podniosła zarzutu naruszenia regulacji u.d.i.p. określających katalog podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (w kontekście ewentualnej błędnej kwalifikacji przez Sąd pierwszej instancji Spółki jako takiego podmiotu).

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.