Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1207/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: att 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 59
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator ASR WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 lipca 2023 r. znak: SKO.ZP/415/173/2023 w przedmiocie odmowy nakazania wstrzymania użytkowania terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 2 maja 2022 r. W. R. złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zakazania użytkowania części usługowo-gospodarczej budynku położonego na działce nr [...] w miejscowości M. obręb [...]

Postanowieniem nr GP.6730.11.2022, z dnia 29 sierpnia 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie.

SKO w Krakowie - po rozpoznaniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez W. R. - postanowieniem z dnia 21 października 2022 r., nr SKO.ZP/415/435/2022 uchyliło w całości postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, nakazując wszczęcie postępowania i wydanie decyzji merytorycznej.

Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz Miasta i Gminy M. wydał w dniu 7 marca 2023 r. decyzję nr GP.6730.11.2022-2023, którą umorzył postępowania w sprawie nakazania wstrzymania użytkowania terenu na działce nr [...] w miejscowości M. obręb [...] jako niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez W. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 31 lipca 2023 r., znak SKO.ZP/415/173/2023 - działając na podstawie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej jako u.p.z.p.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2023r. nr 775, dalej jako k.p.a.) uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło merytorycznie w ten sposób, iż odmówiło nakazania wstrzymania użytkowania terenu na działce nr [...] w miejscowości M. obręb [...] jako niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, a więc nie wymagającej pozwolenia na budowę, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (art. 59 ust. 3).

W orzecznictwie wypracowane zostało stanowisko, zgodnie z którym bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wymaga w państwie prawa odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje więc odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, dokonanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (tak np. NSA w wyroku sygn. II OSK 6/08 - Wyrok NSA z 21 stycznia 2009 r.; z dnia 24 marca 2022 r. II OSK 989/21, z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. II OSK 3469/18).

Zmiana zagospodarowania terenu oznacza niewątpliwie funkcjonalne przekształcenie terenu. Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie, uwzględniając szczególne okoliczności konkretnego przypadku. Punktem wyjścia dla tej oceny jest zidentyfikowanie gospodarowania terenu, które jest zgodne z prawem dla danego obszaru oraz porównanie go z wprowadzoną przez dany podmiot zmianą. Obie okoliczności zatem wymagają ustalenia przez organy prowadzące postępowanie administracyjne.

Zgodnie z mpzp obszaru Osiedle [...] w mieście M., uchwalonym Uchwałą Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 10 października 2002 r. nr 385/XLVIII/2002, działka nr [...] obr. 3 M. znajduje się na terenie oznaczonym w mpzp symbolem "M/MR2" i "RP". Część działki na której znajduje się budynek rehabilitacji oraz parking leży w terenie oznaczonym symbolem M/MR2, tj., w terenach o podstawowym przeznaczeniu dla funkcji mieszkaniowej i zagrodowej o niskiej intensywności. Zgodnie z postanowieniami obowiązującego w terenie planu dla terenów oznaczonych symbolem "M/MR2" dopuszcza się lokalizację usług komercyjnych oraz rzemiosła, produkcji nieuciążliwych dla funkcji podstawowej.

Kolegium zauważyło, iż droga dojazdowa istniejąca na działce drogowej nr [...] jest jedyną drogą dojazdową umożliwiającą komunikację z działką nr [...] należącą do I. B. i J. B.. Działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z wyraźnie zaznaczoną częścią usługową, gdzie świadczone są usługi w zakresie rehabilitacji (dowód - zdjęcia zalegające w aktach sprawy). Na działce nr [...] znajdują się parkingi. Największy z nich posiada kilka miejsc parkingowych i jest utwardzony kostką Bauma. Nadto, nieco powyżej znajduje się niewielki parking tuż przy drzwiach gabinetu, jak wynika z ustaleń organu, jest on przeznaczony dla osób niepełnosprawnych. W ocenie Kolegium prawidłowe jest stanowisko organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszeń postanowień mpzp w związku z użytkowaniem nieruchomości. Kolegium poddało analizie postanowienia mpzp i stwierdziło, iż działalność usługowa, w postaci gabinetu rehabilitacyjnego mieści się faktycznie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym nie wykracza poza ramy postanowień mpzp dla obszarów określony w nim symbolem "M/MR2" (dowód zdjęcia w aktach sprawy).

Nadto w aktach sprawy zalega kserokopia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myślenicach z dnia 26 sierpnia 2014.r, w zakresie udzielenia pozwolenia na użytkowanie rozbudowy budynku mieszkano - usługowego o część usługowo gospodarczą wydaną na rzecz F.P.H.U. "[...]" I. B.. W aktach sprawy zalega również decyzja nr 81/2012 wydana przez Starostę Myślenickiego dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku mieszkalnego o część usługowo - gospodarczą wraz z wewnętrznym układ komunikacyjnym na działce nr [...] (karta nr 54 akt sprawy). Tym samym, Kolegium podziela ustalenia organu I instancji, iż obecny układ komunikacyjny oraz rozbudowa budynku mieszkalnego o część gospodarczą-usługową, odbyły się z poszanowaniem przepisów prawa, a tym samym zgodnie z postanowieniami obowiązującego na tym terenie mpzp.

Zdaniem Kolegium, przedmiotowy gabinet rehabilitacyjny, mieści się w pojęciu usług nieuciążliwych, z uwagi na jego relatywnie niewielką powierzchnię wynikającą z dobudowanej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego części usługowej, ograniczoną liczbę klientów - o czym świadczą miejsca parkingowe, a także brak negatywnego oddziaływania na środowisko w postaci zanieczyszczeń, emisji pyłów, hałasu i innych uciążliwości związanych z prowadzeniem takiego gabinetu. Kolegium dostrzega argumentację Odwołującej o zapewne zwiększonym natężeniu ruchu, z uwagi na wizyty klientów zakładu, przez co również działka drogowa stanowiąca wspólny dojazd dla kilku nieruchomości do ulicy [...], może cechować się zwiększonym ruchem samochodowym, lecz powyższe nie wpływa na okoliczność, iż sama działalność względnie niewielkiego zakładu świadczącego usługi rehabilitacji mogłaby być uznana za prowadzenie usług uciążliwych. Trafne są zatem wywody organu I instancji, iż działalność ta stanowi funkcję towarzyszącą dominującej — funkcji mieszkaniowej i stanowi jej uzupełnienie celem możliwości prowadzenia różnorakich usług w terenach określonych w planie symbolem, "M/MR2". Tym samym, brak jest podstaw do nakazania właścicielom wstrzymania użytkowania terenu na działce nr [...], jako niezgodnego z planem.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium zauważyło, iż w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, jak działka nr [...] jest wykorzystywana i dokonał tego na podstawie przeprowadzonego postępowania i czynności dowodowych w postaci wizji lokalnej, pozyskania decyzji w zakresie pozwolenia na budowę oraz analizie postanowień mpzp. W ocenie Kolegium działania organu I instancji są zupełnie wystarczające do rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie do wykazania, iż brak jest przesłanek do przychylenia się do wniosku strony. Mając na uwadze, podnoszone zarzuty w zakresie braku dopuszczenia dowodu z przesłuchania świadków, Kolegium wskazało, iż uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, a organ powinien każdorazowo rozważyć żądanie przeprowadzenia dowodu z uwagi na celowość i konieczność zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za kwestionowaniem dotychczasowych ustaleń.

Natomiast w ocenie Kolegium w niniejszej sprawie organ wadliwie orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek W. R. i brak było przesłanek do uznania go za bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 k.p.a. Konieczna jest zatem w tym zakresie zmiana decyzji i orzeczenie o odmowie spełnienia żądań: wstrzymania użytkowania terenu działki nr [...], o czym Kolegium orzekło na wstępie niniejszego rozstrzygnięcia.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. R., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. nieuwzględnienie, że zaskarżona decyzja została wydana:

1. z nieuwzględnieniem zaleceń udzielonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 21 października 2022 r., znak: SKO.ZP/415/435/2022, a polegających na nakazaniu przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego na okoliczność zgodności prowadzonej przez p. B. działalności z ustaleniami planu miejscowego,

2. z naruszeniem przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie ze strony organu podjęcia działań mających na celu wszechstronne i dogłębne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez niezasadne nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony,

3. w postępowaniu prowadzonym w sposób sprzeczny z dyspozycją przepisu 8 k.p.a. nakazującą organom podejmowanie działań mających na celu pogłębianie zaufania strony do organów państwa, jak również naruszenie wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, nakazującej wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu jej sprawy,

4. w następstwie błędu w ustaleniach odnośnie stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydanego rozstrzygnięcia, polegające na dowolnym uznaniu, że uciążliwości związane z funkcjonowaniem gabinetu R. są zamknięte w granicach działki, na której jest on posadowiony,

5. z naruszeniem art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 503] - poprzez niezasadną odmowę jego zastosowania pomimo tego, że gabinet zlokalizowany w budynku na działce nr [...] w miejscowości M. obręb [...] znajduje się w obszarze, oznaczonym na planie zagospodarowania przestrzennego jako M/MR2 tj. terenów z podstawowym przeznaczeniem dla funkcji zagrodowej oraz mieszkaniowej o niskiej intensywności zabudowy, z możliwością prowadzenia działalności komercyjnej, ale wyłącznie w sytuacji zamknięcia uciążliwości z nią związanych w granicach lokalizacji działki, która to sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, czego w sposób należyty nie zbadał organ I Instancji,

6. z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., w następstwie niezasadnej odmowy jego zastosowania i zaniechania uchylenia zaskarżonej decyzji I Instancji w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I Instancji,

7. w konsekwencji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w następstwie jego niezasadnego zastosowania mimo braku podstaw prawnych i faktycznych do takiego postąpienia.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa.

Nie budzi wątpliwości zastosowany tryb postępowania, bowiem z wniosku W. R. z dnia 27 kwietnia 2022 r. niewątpliwie wynika, że celem skarżącej było przeprowadzenie postępowania właśnie w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 (tj. niewymagającej pozwolenia na budowę), bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Prawidłowo zastosowano te regulacje w sytuacji obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i prawidłowo ustalono przeznaczenie działki nr [...] obr. [...] w miejscowości M. w planie miejscowym obszaru Osiedle [...] w mieście M., uchwalonym Uchwałą Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 10 października 2002 r. nr 385/XLVIII/2002. Część działki na której znajduje się budynek rehabilitacji oraz parking leży w terenie oznaczonym symbolem M/MR2, tj., w terenach o podstawowym przeznaczeniu dla funkcji mieszkaniowej i zagrodowej o niskiej intensywności. Zgodnie z postanowieniami tej uchwały dla terenów oznaczonych symbolem "M/MR2" dopuszcza się lokalizację usług komercyjnych oraz rzemiosła, produkcji nieuciążliwych dla funkcji podstawowej.

Nie jest również między stronami sporne, że w budynku położonym na przedmiotowej działce uczestnik postępowania I. B. prowadzi zakład rehabilitacji "R.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy tak prowadzona działalność oddziałuje na działki sąsiednie, czy też jej uciążliwość zamyka się na terenie działki nr [...] obr[...] w miejscowości M..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie zwróciło uwagę na brak legalnej definicji pojęcia "usług nieuciążliwych" i konieczność ustalania tej okoliczności w każdym postępowaniu indywidualnie. Prawidłowo również ustalono, że usługi w zakresie rehabilitacji – w okolicznościach tej konkretnej sprawy – są usługami nieuciążliwymi, a ich oddziaływanie zamyka się w granicach działki, na której są prowadzone.

W ocenie Sądu trzeba dodatkowo zwrócić uwagę, że w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. mowa jest o "zmianie zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę". W okolicznościach niniejszej sprawy trudno dopatrzeć się takiej zmiany. W zakresie rozbudowy budynku mieszkalno - usługowego o część usługowo – gospodarczą – uczestnik dokonał tej zmiany na podstawie pozwolenia na budowę Starosty Myślenickiego z 7 lutego 2012 r. (k. 54 akt administracyjnych). Uczestnik uzyskał również pozwolenie na użytkowanie tak określonej inwestycji – decyzja PINB w Myślenicach z dnia 26 sierpnia 2014 r., k. 50 akt administracyjnych. Obie te decyzje zostały zresztą dołączone przez W. R. do wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie. Skarżąca zresztą nie wskazuje na zaistnienie zmiany zagospodarowania przedmiotowej działki, podnosząc jedynie argumenty związane z "bardzo dużym natężeniem ruchu spowodowanego ciągłymi przejazdami pacjentów do gabinetu" na drodze dojazdowej do nieruchomości skarżącej i jednocześnie do nieruchomości uczestnika. We wniosku zarzucono, że średnio ilość samochodów dojeżdżających do zakładu rehabilitacji to kilkanaście, a nawet kilkadziesiąt w ciągu doby.

Skarżąca we wniosku o wszczęcie postępowania jako dowód na "oczywiste uciążliwości związane z funkcjonowaniem gabinetu" wskazała na pismo Komendy Powiatowej Policji w Myślenicach z 22 kwietnia 2022 r. informujące o interwencjach związanych z nieprawidłowym parkowaniem na drodze dojazdowej do zakładu uczestnika (k. 40 akt administracyjnych), a także na trzy postępowania sądowe o ochronę własności i ochronę posiadania prowadzone przed Sądem Rejonowym w Myślenicach i w drugiej instancji przed Sądem Okręgowym w Krakowie.

W ocenie Sądu wskazane dowody (a także pismo uczestnika - k. 120 akt administracyjnych) wskazują na wieloletni konflikt pomiędzy skarżącą a uczestnikiem postępowania, natomiast nie świadczą o naruszeniu przepisów planu miejscowego poprzez nadmierną uciążliwość usług rehabilitacyjnych. Nie można podzielić zarzutu skargi przyrównującego uciążliwość zakładu rehabilitacji do samoobsługowej myjni samochodowej (str. 5 skargi).

W ocenie Sądu kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organy obu instancji wyczerpująco wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Pominięcie dowodów z przesłuchania stron czy świadków nie stanowi naruszenia przepisów procesowych, bowiem zgodnie z art. 78 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (§ 1). Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2). Przepisy te jednoznacznie wskazują, że organ nie jest związany wnioskiem dowodowym strony. Kwestia oceny, czy uciążliwość danej działalności usługowej zamyka się w granicach danej nieruchomości jest kwestią obiektywną, a zatem subiektywne odczucia właścicieli działek sąsiednich nie stanowią okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

W świetle wszystkich wskazanych wyżej okoliczności należało zaskarżoną decyzję ocenić jako prawidłową i oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.