Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 322/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: st. sekr. sąd. Edyta Rurarz-Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2024 roku sprawy ze skargi M. D. na decyzję[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 marca 2024 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w M. z dnia 22 stycznia 2024 r., nr [...]; II. uchyla postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 5 stycznia 2021 r., nr [...] oraz z dnia 25 lipca 2023 r., nr [...]; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga M. D. (zwanego dalej "inwestorem" lub "skarżącym") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "WINB " lub "organem II instancji") z dnia 14 marca 2024 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") z dnia 22 stycznia 2024 r., nr [...] w sprawie o nakaz rozbiórki budynku gospodarczego i zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], parcela nr [...] w C. 1. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie poniżej przedstawione orzeczenia sądowe są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.

Dnia 13 sierpnia 2020 r. odbyła się przeprowadzona z urzędu kontrola legalności prowadzenia robót budowlanych na terenie działki nr ew. [...] w C.1 . W toku kontroli ustalono, że działka nr ew. [...] została w części przeznaczona w planie miejscowym na cele usług turystycznych. Działka została nieformalnie podzielona na parcele 1-35. Wydzielenie parceli jest "zwyczajowe". Parcele zostały ogrodzone, doprowadzono do nich energię elektryczną i bieżącą wodę z sieci wiejskiej oraz pobudowano zbiorniki na ścieki bytowe. Część parceli została zabudowana domkami letniskowymi lub są w trakcie budowy. Do nich zostały doprowadzone media, a ścieki są odprowadzane do zbiorników na ścieki bytowe. Są to zbiorniki bezodpływowe. Właścicielem działki jest M. G., który oświadczył, że obiekty na parcelach powstały w okresie czerwiec-sierpień 2020 r., dokonano także niwelacji terenu działki. Właściciel nie posiada zezwolenia na prace niwelacyjne. Do protokołu kontroli dołączono wykaz parceli, w którym przedstawiono ich stan – czy jest zabudowana czy nie.

PINB pozyskał informację ze Starostwa Powiatowego w M., że na działce nr ew. [...] – parcela [...] – trwają roboty budowlane związane z budową budynku rekreacji indywidualnej wraz ze zbiornikiem na nieczystości płynne o pojemności 4 m3. Z protokołu kontroli wynika także, że na tejże parceli znajduje się domek letniskowy wraz ze zbiornikiem na nieczystości. Roboty budowlane są prowadzone z inicjatywy inwestora, który w dniu 7 sierpnia 2020 r. zgłosił zamiar budowy ww. inwestycji. Z ustaleń PINB wynika, że pomimo zgłoszenia, obiekty te już stoją.

Decyzją z dnia 24 sierpnia 2020 r., nr [...], znak: [...], Starosta M. umorzył postępowanie administracyjne wywołane zgłoszeniem inwestora zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Starosta [...] wskazał, że na skutek przeprowadzonej przez PINB kontroli ujawniono, że zamierzenie inwestycyjne już istnieje. Zgłoszenie zamiaru budowy czegoś co już stoi nie może wywołać skutku legalizującego. Stąd sprawa jest już bezprzedmiotowa.

Pismem z dnia 11 września 2020 r. PINB zawiadomił inwestora o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie o legalność ustawienia drewnianego domu letniskowego i zbiornika na ścieki bytowe na działce nr ew. [...], parcela [...]. Wobec braku reakcji inwestora na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, w piśmie z dnia 25 listopada 2020 r. PINB wezwał inwestora do określenia zamiaru zalegalizowania samowoli budowlanej. PINB zapytał, czy inwestor ma zamiar zalegalizować budynek jako tymczasowy obiekt budowlany, czy jako domek letniskowy lub budynek gospodarczy.

W piśmie z dnia 6 grudnia 2020 r. inwestor wskazał, że na jego działce znajduje się pomieszczenie gospodarcze – szopka narzędziowa. Inwestor chce zalegalizować ten obiekt jako budynek gospodarczy.

Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2020 r. [powinno być 2021 r. – uw. Sądu], nr [...], PINB wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych budynku gospodarczego i nałożył na niego obowiązek dostarczenia w terminie pięciu miesięcy inwentaryzacji budowlanej oraz planu zagospodarowania domku letniskowego i zbiornika na ścieki, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, informacji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2021 r., nr [...], PINB zawiesił postępowanie administracyjne na czas oczekiwania na przedłożenie przez inwestora zaświadczenia Wójta Gminy C. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wyłączenia gruntu z produkcji rolnej.

W piśmie z dnia 19 lipca 2023 r. Wójt Gminy C. zawiadomił PINB, że Rada Gminy C. proceduje zmiany w obowiązującym częściowo na działce nr ew. [...] planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie wiadomo kiedy prace te będą sfinalizowane. Wymagane jest powtórzenie niektórych czynności procesowych.

Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2023 r., nr [...], PINB podjął zawieszone postępowanie administracyjne.

Postanowieniem z dnia 25 lipca 2023 r., nr [...], PINB wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych i wezwał go do przedłożenia w terminie czterech miesięcy dokumentów: inwentaryzacji budowlanej oraz planu zagospodarowania budynku gospodarczego i zbiornika, zaświadczenie o zgodności budowy z planem miejscowym, informację o wyłączeniu terenu z produkcji rolnej oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wobec braku jakiejkolwiek reakcji inwestora na pisma PINB, pismem z dnia 3 stycznia 2024 r. PINB zawiadomił inwestora, że zakończył postępowanie dowodowe w sprawie i wkrótce wyda decyzję administracyjną. PINB poinformował także inwestora o zmianie przedmiotu postępowania. Odtąd sprawa dotyczy legalności budowy budynku gospodarczego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe.

Decyzją z dnia 22 stycznia 2024 r., nr [...], PINB nakazał inwestorowi rozbiórkę budynku gospodarczego i zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe, znajdujące się na działce nr ew. [...] – parcela [...], obręb C.1 . W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że właścicielem działki jest M. G.. Ten zaś dokonał podziału "niegeodezyjnego" swojej działki na parcele i uczynił parcele przedmiotem dzierżawy. Dzierżawcy, w tym inwestor, pobudowali domki letniskowe na swoich parcelach. Inwestor zgłosił zamiar realizacji budynku rekreacji indywidualnej wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki bytowe, jednakże kontrola wykazała, że zgłoszenia dokonano po realizacji inwestycji.

PINB podniósł, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471, zwanej dalej "nowelizacją p.b."), a więc w sprawie należy zastosować przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, zwanej dalej "p.b.") obowiązujące przed dniem 19 września 2020 r.

Inwestor zrealizował budynek gospodarczy w sierpniu 2020 r., a wówczas istniał obowiązek zgłoszenia zamiaru budowy takiego obiektu. Starosta [...] umorzył postępowanie administracyjne wywołane zgłoszeniem inwestora, zatem było ono nieskuteczne, ponieważ dokonano jego gdy obiekt już stał. Wobec braku jakiegokolwiek zainteresowania inwestora legalizacją obiektu budowlanego, PINB zastosował art. 49b ust. 1 p.b., gdyż dano szansę inwestorowi na uniknięcie nakazu rozbiórki.

Inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. A. U. – wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Inwestor podniósł zarzut naruszenia:

1) art. 77 i art. 70 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") poprzez nienależyte rozważenie całego zebranego materiału dowodowego i niewzięcie pod uwagę uzyskanych przez organ i z urzędu i od właściciela nieruchomości informacji, z których wynika, iż dla przedmiotowego terenu procedowany jest plan miejscowy, który będzie umożliwiał posadowienie na parceli nr [...] takich obiektów, jakich dotyczy przedmiotowe postępowanie;

2) art. 49b p.b. w związku z art. 25 nowelizacji p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy, tj. pomimo okoliczności wskazanych wyżej, istnieją przesłanki do wydania nakazu rozbiórki obiektów budowalnych na parceli nr [...].

Inwestor podniósł, że cały czas toczy się procedura planistyczna nad zmianą planu miejscowego, który ustanowi przestrzeń dla spornej zabudowy. Przez chorobę pracownika merytorycznego, procedura ta przeciągnęła się. Do czasu rozpoznania odwołania być może już zostanie przyjęty nowy plan miejscowy.

Decyzją z dnia 14 marca 2024 r., nr [...], WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji WINB podniósł, że ustalenia PINB oraz treść odwołania od decyzji, wskazują na to, iż sporny budynek ma charakter gospodarczy i służy do celów magazynowych oraz sanitarnych. Pomimo posadowienia takiego obiektu na bloczkach, w świetle orzecznictwa, jest to obiekt trwale związany z gruntem, bowiem siłą natury przylega on do podłoża i nie da się go wzruszyć. Jest to zatem obiekt budowlany, ponieważ do korzystania z niego wykorzystuje się zbiornik na ścieki bytowe.

WINB podniósł, że generalna zasada z art. 28 ust. 1 p.b. wymaga, aby każde przedsięwzięcie budowalne zostało poprzedzone pozwoleniem wydawanym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Są od tego wyjątki. Jak wskazuje się w art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b. budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku o powierzchni do 35 m2 nie wymagają pozwolenia na budowę, jednakże wymaga się zgłoszenie zamiaru jego pobudowania. Budowa zbiorników bezodpływowych na ścieki bytowe o pojemności do 10 m3 nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz także należy zgłosić zamiar jego realizacji. Z ustaleń PINB wynika, że zgłoszenie ww. inwestycji miało miejsce, ale obiekty te już istniały. Zgłoszenie dokonane przez inwestora nie mogło zatem wywołać zamierzonego skutku. Decyzja Starosty [...] jest w tej materii prawomocna.

WINB uznał, że organ I instancji miał rację twierdząc, że zrealizowane przez inwestora przedsięwzięcie jest samowolą budowlaną. Takie przedsięwzięcie może zostać zalegalizowane w myśl art. 49b ust. 2 p.b. WINB podniósł, że organ I instancji dał dwie szanse inwestorowi na zalegalizowanie samowoli, gdyż wydał w tej sprawie dwa postanowienia, o których mowa w art. 49b ust. 2 p.b. Inwestor nie wykazał zainteresowania legalizacją swojej samowoli. Nie można oczekiwać, że PINB będzie czekać, aż inwestor rozpocznie działania w kierunku legalizacji inwestycji. Skoro nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestor mógł wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, czego zaniechał. Twierdzenia podniesione w odwołaniu nie mają poparcia w przepisach prawa. Inwestor nie podjął żadnego działania w tym kierunku.

Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Skarżący podniósł tożsame zarzuty, jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wobec tego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie skargi jest zbieżne z uzasadnieniem odwołania. Dodatkowo skarżący wskazał, że PINB bardzo restrykcyjnie podszedł do wyznaczanych jemu terminów do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Nic nie stało na przeszkodzie, aby je wydłużyć.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2024 r., nr [...], WINB wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 6 kwietnia 2024 r. skarżący przedłożył kopię uchwalonego w dniu 26 kwietnia 2024 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na rozprawę w dniu 22 listopada 2024 r. stawił się tylko pełnomocnik substytucyjny skarżącego. Stanowisko zajęte w skardze zostało całkowicie podtrzymane. Po zamknięciu rozprawy ogłoszono wyrok.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż z innych względów, niż wskazano to w jej treści.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Sądowa kontrola obejmuje swoją kognicją m.in. decyzje administracyjne, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, choćby nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą. Tak też miało miejsce w niniejszej sprawie.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego i zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na parceli [...] – działka nr ew. [...] w C.1. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiada prawu. Ponadto Sąd dopatrzył się także innych naruszeń w toku postępowania administracyjnego, co skutkowało koniecznością uchylenia dwóch postanowień PINB. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy p.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. Wynika to, co zasadnie podniesiono w decyzji organu I instancji, z art. 25 nowelizacji p.b., gdyż postępowanie administracyjne zostało zainicjowane przed dniem 19 września 2020 r., kiedy weszła w życie owa nowelizacja. Organy nadzoru budowlanego zgodnie stwierdziły, że z uwagi na jakikolwiek brak zainteresowania ze strony inwestora, nie udało się przeprowadzić postępowania administracyjnego ukierunkowanego na legalizację samowoli budowlanej. Co do faktu zrealizowania samowoli budowlanej nie ma najmniejszych wątpliwości. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2, 2a oraz 3a w związku z 30 ust. 1 pkt 1 p.b. realizacja wolno stojącego parterowego budynku gospodarczego, budynku rekreacji indywidualnej przeznaczonego do okresowego wypoczynku o powierzchni do 35 m2, a także budowa zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3 wymagała zgłoszenia zamiaru jego realizacji. Kontrola przeprowadzona przez PINB w sierpniu 2020 r. wykazała, czego zresztą inwestor nie kwestionuje na żadnym etapie, że najpierw zrealizowano ww. obiekty, a dopiero potem dokonano zgłoszenia. Takie działanie jest oczywiście niedopuszczalne, co skutkowało trafną decyzją Starosty [...]. Zasadnie zatem wszczęto postępowanie administracyjne w przedmiocie legalizacji zrealizowanej inwestycji.

Należy zaznaczyć jeszcze, że kontrola przeprowadzona w dniu 13 sierpnia 2020 r. wykazała, iż na parceli nr [...] znajduje się domek letniskowy oraz zbiornik bezodpływowy o pojemności 4 m3. Te ustalenia oraz materiał fotograficzny jasno sklasyfikowały i zdeterminowały przedmiot postępowania administracyjnego. Z niezrozumiałych dla Sądu względów, PINB zwrócił się do inwestora m.in. z zapytaniem, czy inwestor chce zalegalizowania domku letniskowego, czy też budynku gospodarczego. Sąd przypomina, że to nie wola w zakresie traktowania obiektu w dany sposób determinuje przedmiot postępowania legalizacyjnego, tylko jego faktyczne przeznaczenie. Skoro PINB podczas kontroli ustalił jednoznacznie, że na parceli nr [...] znajduje się domek letniskowy, to nie było podstaw powątpiewania w to. W tym obszarze Sąd dopatrzył się naruszeń, które całkowicie dyskwalifikują obydwie decyzje.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym błędnie został wyznaczony przedmiot postępowania administracyjnego. Ustalenia faktyczne, które zasadniczo ograniczają się do jednej kontroli, przeprowadzonej ponad cztery lata temu, są jednoznaczne. W toku postępowania administracyjnego ani PINB, ani WINB nie wyjaśnili, co zdeterminowało potrzebę zmiany przedmiotu postępowania. PINB w niezrozumiały sposób zwątpił w to czym dysponuje inwestor. Poza tym PINB postępował niekonsekwentnie przez lata trwającego postępowania. W piśmie z dnia 11 września 2020 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie legalności drewnianego domu letniskowego i zbiornika na ścieki bytowe, co odpowiadało ustaleniom kontroli. Następnie w listopadzie 2020 r. PINB zapytał inwestora o przedmiot postępowania. Inwestor wskazując, że ma budynek gospodarczy, co przeczy ustaleniom kontroli, doprowadził do wydania przez PINB postanowienia z dnia 5 stycznia 2021 r. Organ I instancji wskazał tam, wbrew określonemu w dniu 11 września 2020 r. przedmiotowi postępowania, że chodzi teraz o legalność budynku gospodarczego. W pkt II.a. ww. postanowienia PINB, organ rozpoznawczy wezwał skarżącego do przedłożenia inwentaryzacji budowlanej oraz planu zagospodarowania domku letniskowego i zbiornika. Dla Sądu oznacza to, że PINB sam do końca nie wiedział, co jest przedmiotem postępowania administracyjnego. Nie zmienia tego fakt, że i budynek gospodarczy i domek letniskowy korzystają z tego samego trybu budowy i rozbiórki, jednakże ma to istotne znaczenie, aby bezspornie ustalić, co jest przedmiotem postępowania.

W następnym postanowieniu PINB, tj. z dnia 25 lipca 2023 r., organ I instancji traktuje o legalności budynku gospodarczego i tym razem wzywa do przedłożenia inwentaryzacji oraz planu zagospodarowania budynku gospodarczego. Ponownie zachodzi rozbieżność co do oznaczenia charakteru zabudowy powstałej na parceli nr [...], a dla przypomnienia, kontrola z dnia 13 sierpnia 2020 r. wykazał, że na tejże parceli znajduje się domek letniskowy (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji).

W zawiadomieniu, jakie PINB wystosował do stron postępowania w dniu 19 grudnia 2023 r., organ tym razem traktuje o domku letniskowym, jako o przedmiocie postępowania administracyjnego. Natomiast w dniu 3 stycznia 2024 r. zmieniono przedmiot postępowania na budynek gospodarczy. Nie wyjaśniono natomiast z czego wynikała rzeczona zmiana. Nawet w decyzji organu I instancji naprzemiennie organ posługiwał się określeniami opisującymi różne przedmioty postępowania. Raz był to domek letniskowy (obiekt rekreacji indywidualnej), a raz budynek gospodarczy. Sąd zaznacza, że tak niejednoznaczne określenie przedmiotu postępowania jest wystarczającą podstawą do wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego. O ile budynek gospodarczy i domek letniskowy korzystają z tych samych trybów budowy i rozbiórki, co już sygnalizowano, to jednak prawidłowość oznaczenia przedmiotu postępowania jest elementem fundamentalnym. Zakładając, że jednak Sąd w składzie orzekającym oddaliłby skargę inwestora, wyrok ten uprawomocniłby się, a skarżący nie rozebrałby, w mniemaniu organów nadzoru budowlanego, budynku gospodarczego, to zasadne byłoby wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Trzeba przypomnieć wtedy, że do tytułu wykonawczego wpisuje się treść obowiązku spoczywającego na skarżącym, a ten głosi o nakazie rozbiórki budynku gospodarczego. Mając na uwadze jednak to, że na działce, zgodnie z ustaleniami kontroli, znajduje się domek letniskowy, to nie sposób nie zauważyć, że organ egzekucyjny nie mógłby wykonać polecenia zawartego w tytule wykonawczym. Z kolei przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie pozwalają organom egzekucyjnym na badanie trafności decyzji administracyjnych, które stały się podstawą do wystawienia tytułu wykonawczego. Nie może dojść do takiej sytuacji, stąd decyzja PINB jest dość oczywiście niezgodna z prawem.

Za niezgodną z prawem należało uznać decyzję WINB , ponieważ organ II instancji nie zauważył uchybień, które w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. zasługują na wyeksponowanie i dezaprobatę Sądu. Godzi się zauważyć, że i WINB wykazał się niekonsekwencją w oznaczeniu przedmiotu postępowania. O ile w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji oznaczono, że przedmiotem postępowania jest budynek gospodarczy, a w uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, dlaczego taka kwalifikacja tego obiektu jest uzasadniona, to jednak w części prawnej uzasadnienia decyzji WINB odwołał się do art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b., gdzie mowa jest o tym, że budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej wymaga zgłoszenia. Dalej WINB wskazuje: "Wobec braku skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy domku letniskowego wraz z zbiornikiem bezodpływowym na ścieki bytowe na dz. [...] – parcela [...], należy stwierdzić że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną". To pokazuje, że WINB także mylnie identyfikuje przedmiot postępowania administracyjnego. Organ II instancji nie zauważył błędów PINB, sam je powielił, co musi oznaczać również konieczność eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi, należało stwierdzić ich niezasadność, jednakże nie ma to wpływu na ostateczny wynik sprawy. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 77 i art. 70 oraz art. 80 k.p.a. w zakresie, w jakim wskazano to w treści skargi. Nie ma żadnego znaczenia to, że procedowany był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organy nadzoru budowlanego dały dostatecznie dużo czasu skarżącemu, aby uzyskać zaświadczenie o zgodności z planem miejscowym albo uzyskać dla parceli nr [...] decyzję o warunkach zabudowy. Co prawda PINB wydał dwa błędne postanowienia, o czym jeszcze będzie mowa, ale czas czterech lat był dostatecznie długi, aby podjąć stosowne kroki prawne. Naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. jawi się jako zasadny zarzut, ale w kontekście ustalenia przedmiotu postępowania administracyjnego, co wyjaśniono już powyżej.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 49b p.b. w związku z art. 25 nowelizacji p.b. Brak zainteresowania skarżącego legalizacją trafnie doprowadził PINB do przekonania o konieczności wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Błąd natomiast, jaki popełnił w postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji, póki co dyskwalifikuje takie rozstrzygnięcie.

Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że którykolwiek organ nadzoru budowlanego zbyt rygorystycznie podszedł do zagadnienia procedowania planu miejscowego. Należy przypomnieć, że legalizacja samowoli budowlanej jest przywilejem, a nie normą. Tylko aktywność i należyte starania inwestora mogą doprowadzić do uzyskania tego jakże pożądanego rozstrzygnięcia. Rolą organów nadzoru budowalnego nie jest czynienie ustępstw dla inwestorów. Organy wskazały wielomiesięczne terminy do przedłożenia dokumentu wykazującego zgodność pomiędzy inwestycją a przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nawet był okres zawieszenia postępowania administracyjnego, gdzie skarżący także nie podjął żadnych działań. Sąd nie zgadza się z argumentacją skarżącego, jednakże, jak już wcześniej wspomniano, nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi per se. Z uwagi na powołany już wcześniej przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organy obydwóch instancji dopuściły się naruszenia art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. w sposób, mający istotne znaczenie dla wyniku sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I sentencji wyroku).

Z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości, jakie pojawiły się na etapie administracyjnego postępowania rozpoznawczego, Sąd postanowił objąć swoim rozstrzygnięciem postanowienia PINB. Po pierwsze, postanowienie PINB z dnia 5 stycznia 2021 r. zostało wydane z naruszeniem prawa. O ile PINB powołał właściwą podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, tj. art. 49b ust. 2 p.b., o tyle błędnie sformułował brzmienie sentencji postanowienia. Przepis art. 49b ust. 2 p.b. stanowi, że jeżeli istnieje możliwość zalegalizowania samowoli budowalnej z uwagi na hipotetyczną zgodność samowoli z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to organ nadzoru budowlanego wzywa inwestora o nadesłanie m.in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeśli tego planu nie ma. PINB w postanowieniu z dnia 5 stycznia 2021 r. wezwał inwestora m.in. do nadesłania decyzji o warunkach zabudowy. Nie dał skarżącemu możliwości przedłożenia zaświadczenia o zgodności samowoli budowlanej z planem miejscowym. O ile oczywiście skarżący wiedział o procedowanym planie, z którym wiązał nadzieje, to brak właściwego pouczenia mógł ograniczyć świadomość skarżącego co do możliwości procesowych, od których zależne było rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Postanowienie PINB nie odpowiadało zatem treści art. 49b ust. 2 pkt 3 p.b. i z tego względu zasługiwało ono na uchylenie.

Za nieodpowiadające prawu należało uznać postanowienie PINB z dnia 25 lipca 2023 r., które w zasadzie powielało postanowienie z dnia 5 stycznia 2021 r. W drugim postanowieniu PINB zreflektował się i właściwie wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów. Organ I instancji dał nawet więcej czasu niż poprzednio. Należy jednak zauważyć, że PINB ponownie wydał rozstrzygnięcie w sprawie już załatwionej. Postanowienie z dnia 5 stycznia 2021 r. korzystało bowiem z przymiotu ostateczności i prawomocności, a więc było ono objęte ochroną prawną, o której mowa w art. 16 § 1 i 3 w związku z art. 126 k.p.a. Nie można przy tym zgodzić się z argumentacją WINB , iż postanowienie wydane w trybie art. 49b ust. 2 p.b. jest postanowieniem wpadkowym o charakterze dowodowym. "Podstawą prawną postanowienia, o którym mowa w art. 49b p.b. jest wyłącznie ten przepis jako przepis szczególny, zmierzający do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego w warunkach w tym przepisie określonych. Postanowienie, o którym mowa w art. 49b ust. 2 p.b. jest szczególnego rodzaju postanowieniem, które musi odpowiadać treści wyrażonej w pkt 1, 2 i 3 ust. 2 art. 49b i wywołuje określone skutki prawne dla strony, stąd zastosowanie art. 77 § 2 k.p.a. jako podstawy zmiany takiego postanowienia w tym przypadku nie jest dopuszczalne." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1054/04, zob. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 234/23). Przepis art. 49b ust. 2 pkt 3 p.b. nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czego konsekwencją jest, że w sprawie rozpatrywanej prawidłowości nałożonego nakazu rozbiórki skarżący nie mógł wiązać z wykazaniem przez organ w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, iż budowa jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego. Na organie nadzoru budowlanego w świetle art. 49b ust. 3 p.b. spoczywało wymaganie ograniczające się wyłącznie do ustalenia, czy nałożony na skarżącego postanowieniem obowiązek został przez niego zrealizowany poprzez przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentu urzędowego określonego w art. 49b ust. 2 pkt 3 p.b. (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1108/20).

Powyższe prowadzi do wniosku, że PINB nie mógł wydać nowego postanowienia w trybie art. 49b ust. 2 p.b. Mógł je zmienić w trybie przewidzianym w k.p.a., ale nie wydać nowego. Z tego względu postanowienie PINB z dnia 25 lipca 2023 r. jest obarczone wadą, która wskazuje na rozstrzygnięcie sprawy już rozstrzygniętej poprzednim postanowieniem. Z tego względu, drugie postanowienie nie może się ostać.

Mając na uwadze rozważania przedstawione w dwóch powyższych akapitach, Sąd doszedł do przekonania o niezgodności z prawem postanowień PINB z dnia 5 stycznia 2021 r. oraz 25 lipca 2023 r. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił obydwa postanowienia organu I instancji (pkt II sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1935). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 980 zł, na co złożyło się: 500 zł – wartość wpisu stałego od skargi oraz 480 zł – opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji (pkt III sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim PINB jednoznacznie ustali przedmiot postępowania administracyjnego i przeprowadzi od nowa postępowanie legalizacyjne.