Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1285/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90m ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 39 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Tychy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 482/17 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie upoważnienia do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu oświaty oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/GL 482/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego, stwierdził nieważność § 1 pkt 5 uchwały Rady Miasta Tychy z 23 czerwca 2016 r., nr XXII/389/16, w przedmiocie upoważnienia do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu oświaty.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Rada Miasta Tychy uchwałą Nr XXII/389/16 z 23 czerwca 2016 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Miejskiego Centrum Oświaty w Tychach do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu oświaty, podjętą na podstawie art. 39 ust. 4, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. nr 142, poz. 446, dalej u.s.g.), art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm.), art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej u.f.p.) oraz art. 70b ust. 6, art. 82 ust. 4, art. 83 ust. 2, art. 85 ust. 3, art. 88 i art. 90n ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm., dalej u.s.o.), w § 1 udzieliła Dyrektorowi Miejskiego Centrum Oświaty w Tychach upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w związku z wykonywaniem zadań z zakresu administracji publicznej wynikających z ustawy o finansach publicznych i ustawy o systemie oświaty, które dotyczą: 1) dofinansowania kosztów kształcenia pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, 2) odmowy wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Miasto Tychy, 3) wykreślenia szkoły lub placówki niepublicznej z ewidencji, o której mowa w pkt 2, 4) nadania i cofnięcia szkole niepublicznej uprawnień szkoły publicznej, 5) indywidualnych spraw z zakresu pomocy materialnej o charakterze socjalnym, 6) dotacji udzielonych z budżetu Miasta Tychy przedszkolom, punktom przedszkolnym, zespołom przedszkolnym, szkołom i placówkom niepublicznym działającym na terenie Miasta Tychy w zakresie określenia dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości oraz dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

W § 2 wskazano, że traci moc uchwała Nr XXXIII/679/13 Rady Miasta Tychy z 29 sierpnia 2013 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Miejskiego Zarządu Oświaty w Tychach do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu oświaty. W § 3 powierzono Prezydentowi Miasta Tychy wykonanie uchwały, a w § 4 wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem 1 września 2016 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, gdzie opublikowano ją 1 lipca 2016 r., pod poz. 3692.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gliwicach wniósł Wojewoda Śląski, domagając się stwierdzenia jej nieważności

w części określonej w § 1 pkt 5, jako sprzecznej z art. 39 ust. 4 u.s.g. w związku z art. 90m ust. 2 u.s.o.

W uzasadnieniu wskazał, że w podstawie prawnej uchwały Rada przywołała m.in. art. 39 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Art. 9 ust. 1 u.s.g. stanowi, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Rada gminy jest więc władna podjąć uchwałę upoważniającą organy podmiotów wymienionych w tym przepisie do załatwiania określonych indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Ponadto Rada Miasta Tychy przywołała przepis art. 90n ust. 1 u.s.o., jako podstawę prawną dla podjęcia zaskarżonego przepisu § 1 pkt 5.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej, do których zaliczane są również organy jednostek samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy publicznej musi znajdować uzasadnienie w przepisie aktu prawnego wyższego rzędu. Dotyczy to również organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto akty prawa stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego powinny regulować tylko te kwestie, które wynikają z normy kompetencyjnej.

W § 1 pkt 5 uchwały Rada Miasta udzieliła Dyrektorowi Miejskiego Centrum Oświaty w Tychach upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w związku z wykonywaniem zadań z zakresu administracji publicznej, które dotyczą indywidualnych spraw z zakresu pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Rada uznała, że przywołany na wstępie uchwały przepis art. 90n ust. 1 ustawy o systemie oświaty w powiązaniu z art. 39 ust. 4 u.s.g. uprawnia Radę do podjęcia uchwały umożliwiającej wydawanie decyzji administracyjnych w zakresie indywidualnych spraw z zakresu pomocy materialnej o charakterze socjalnym, przez wskazany w uchwale podmiot, którym jest Dyrektor Miejskiego Centrum Oświaty w Tychach.

Wojewoda ocenił, że § 1 pkt 5 uchwały w sposób istotny narusza art. 90m u.s.o., bowiem z tego przepisu wynika, że w zakresie prowadzenia postępowania w sprawach o świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym wynikających z art. 90c ust. 2 u.s.o. rada gminy może upoważnić jedynie kierownika ośrodka pomocy społecznej. Kolizję dwóch norm prawnych rangi ustawowej, tj. art. 39 ust. 4 u.s.g. oraz art. 90m ust. 2 u.s.o., rozstrzyga zasada prawna lex specialis derogat legi generali. W sytuacji przedmiotowej kolizji należy zatem uznać, że charakter lex specialis będzie miał przepis art. 90m ust. 2 u.s.o., który zawęża możliwość udzielenia upoważnienia wyłącznie do wskazanego w przepisie podmiotu - kierownika ośrodka pomocy społecznej i dlatego będzie miał pierwszeństwo w stosowaniu przed normą zawartą w art. 39 ust. 4 u.s.g., jako normą lex generalia, która dotyczy zasadniczo wszelkich aktów udzielenia upoważnienia przez radę gminy. Podkreślił, że powyższe potwierdza również podstawowa zasad wykładni prawa - zasada racjonalnego ustawodawcy, która każe przyjąć, że ustanawiając przepis art. 90m ust. 2 u.s.o. prawodawca miał na celu ograniczenie zakresu ogólnej normy wynikającej z art. 39 ust. 4 u.s.g.

Konkludując, Wojewoda stwierdził, że w przypadku podjęcia decyzji o udzieleniu upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu pomocy materialnej o charakterze socjalnym, o których mowa w art. 90c ust. 2 u.s.o. dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta Tychy Rada Miasta mogła udzielić tego upoważnienia wyłącznie Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tychach, nie zaś, jak to uczyniła - Dyrektorowi Miejskiego Centrum Oświaty w Tychach. Na poparcie swoich twierdzeń odwołał się do dorobku judykatury.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Tychy wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że podstawą podjęcia uchwały nie jest art. 90m ust. 2 u.s.o., a art. 39 ust. 4 u.s.g. Spór dotyczy głównie interpretacji tego przepisu u.s.g., który upoważnia radę gminy do podjęcia aktu powszechnie obowiązującego na obszarze jej działania (art. 94 Konstytucji RP). Rada gminy uchwałą podjętą na ww. podstawie może zatem przekazać kompetencje innemu podmiotowi, ale tylko do władczego działania - do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Powoduje to, że organ dotychczasowy określony wprost w ustawie do załatwiania tych spraw, traci te kompetencje.

Zdaniem Rady art. 90m ust. 2 nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 39 ust. 4 u.s.g. Art. 90m u.s.o. nie odnosi się bowiem w żadnym stopniu do ustawy o samorządzie gminnym, a tym bardziej do art. 39 ust. 4. W ocenie Rady art. 90m ust. 1 stanowi lex specialis w stosunku do art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej (dalej u.p.s.). W przeciwieństwie do rozwiązania przyjętego w art. 39 ust. 2 u.s.g., który pozostawia ocenie wójta dekoncentrację kompetencji do wydawania decyzji, art. 110 ust. 7 u.p.s. nakazuje dokonanie dekoncentracji na rzecz kierownika ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Z tego wynika, że wójt dokonując dekoncentracji nie jest właściwym do prowadzenia postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej.

Rada wskazała, że wbrew twierdzeniom Wojewody upoważnienie, którego dokonuje rada gminy w ramach art. 39 ust. 4 u.s.g., stanowi przepis szczególny w stosunku do regulacji ustawowej ustawy o systemie oświaty i przenosi kompetencje na inne podmioty. Zatem to rada gminy w zastępstwie ustawodawcy zmienia ustawowo określone kompetencje a nie ustawa modyfikuje regulację ustrojową. Art. 90m ust. 2 u.s.o. powinien być traktowany jako lex specialis do art. 110 ust. 7 u.p.s. - deroguje art. 110 ust. 7 u.p.s. i wprowadza w miejsce obowiązku jedynie możliwość upoważnienia kierownika ośrodka pomocy społecznej. Jednocześnie wyłącza możliwość udzielenia takiego upoważnienia kierownikowi ośrodka pomocy społecznej jednoosobowo przez wójta/burmistrza/prezydenta miasta, na rzecz rady gminy. Tak rozumiany przepis art. 90m ust. 2 u.s.o. wprowadza zatem fakultatywność udzielenia upoważnienia do wydawania decyzji w zakresie pomocy społecznej względem obowiązku wyrażonego w art. 110 ust. 7 u.p.s. Pozostawia radzie gminy swobodę w zakresie wskazania organu właściwego do podejmowania decyzji w sprawach indywidualnych w zakresie pomocy materialnej. W ramach tej swobody organ może zgodnie z art. 90m ust. 2 u.s.o. udzielić upoważnienia do wydawania tych decyzji kierownikowi ośrodka pomocy społecznej, bądź na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. innym podmiotom wymienionym w tym przepisie.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że w art. 86 u.s.g. ustawodawca upoważnił wojewodę do wykonywania nadzoru nad działalnością gminną przyznając mu kompetencje do stwierdzania nieważności wszystkich wydanych przez organy gminy uchwał bez względu na ich przedmiot, za wyjątkiem przypadku, o którym mowa w jej art. 91 ust. 2a. Kompetencja ta została jednak ograniczona w czasie, bowiem po upływie 30 dni od doręczenia aktu samorządu terytorialnego organowi nadzoru nie posiada on już możliwości samodzielnego stwierdzenia jego nieważności. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego, a uprawnienie do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego przez organ nadzoru, nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem. Postępowanie sądowe zmierzające do kontroli przedmiotowej uchwały zainicjowane zostało skargą Wojewody Śląskiego.

Nie znajdując formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi i przechodząc do merytorycznych rozważań Sąd pierwszej instancji podniósł, że podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jest art. 147 § 1 p.p.s.a., który pozostaje w ścisłym w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko "istotne naruszenie prawa" oznacza nieważność uchwały organu gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskutek złożonej przez organ nadzoru skargi, był zobligowany rozstrzygnąć czy w istocie zaskarżony akt narusza prawo, a jeśli tak, to czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności całego zaskarżonego aktu, względnie jego części. Sąd ten stwierdził, że rację ma Wojewoda domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia uchwały, gdyż jego usunięcie z obrotu w trybie nieważnościowym – bez stwierdzenia nieważności całej uchwały – stanowi wystarczającą reakcję nadzorczą, doprowadzającą do stanu zgodności z prawem.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w części określonej w § 1 pkt 5, jako sprzecznej z art. 39 ust. 4 u.s.g. w związku z art. 90m ust. 2 u.s.o., i następnie przytoczył ww. przepisy, a także art. 39 ust. 1 i 2 u.s.g. oraz art. 9 ust. 1 u.s.g.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za bezsporną uznawana jest teza, że skorzystanie z trybu, o którym stanowi art. 39 ust. 4, powoduje przeniesienie kompetencji przyznanych ustawowo organowi wykonawczemu, związanych z załatwianiem spraw indywidualnych, na rzecz wskazanego w uchwale podmiotu, w tym jednostek wyliczonych w art. 9 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że udzielenie upoważnienia w rozumieniu art. 39 ust. 4 u.s.g. nie jest równoznaczne z umocowaniem danego podmiotu do działania w imieniu organu gminy. Jego skutkiem jest natomiast przypisanie kompetencji do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej organowi jednostki pomocniczej bądź organom jednostek i podmiotów wyliczonych w art. 9 ust. 1 u.s.g.

Zdaniem tego Sądu art. 39 ust. 4 u.s.g. dopuszcza ogólnie udzielanie przez rady gmin upoważnień do załatwiania spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej, bez kategoryzacji ich przedmiotu. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku istnieje możliwość przekazania kompetencji. Przyjmując założenie racjonalności prawodawcy konsekwentnie przyjąć trzeba, że w systemie prawa mogą pojawić się przepisy ograniczające zakres uprawnień rady do opisanego przesuwania kompetencji, a wykładnia systemowa pozwala na wyeliminowanie sprzeczności za pośrednictwem klasycznych reguł kolizyjnych stosowanych w przypadku odkodowania tekstów języka prawnego.

Takim przepisem, którego funkcjonowanie w systemie prawa trzeba uwzględnić przy interpretacji art. 39 ust. 4 u.s.g. jest art. 90m u.s.o., zgodnie z którym świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) (ust. 1). Rada gminy może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 (ust. 2). Jak wynika z ust. 2 tego przepisu ustawodawca zawęził uprawnienia rady do przesuwania kompetencji, gdyż odczytując ten przepis z uwzględnieniem wnioskowania a contrario przyjąć trzeba, że do prowadzenia postępowań w sprawie przyznania świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym (wyspecyfikowanych w u.s.o.) rada gminy może upoważnić wyłącznie kierownika ośrodka pomocy społecznej – a nie każdy z podmiotów, o których mowa w art. 39 ust. 4 w zw. z art. 9 ust. 1 u.s.g. Jednoznacznie ustawowe określenie podmiotu, któremu rada może udzielić upoważnienia wskazuje, że w systemie prawa zaistniała kolizja pomiędzy treścią art. 39 ust. 4 u.s.g. i art. 90m ust. 2 u.s.o. Sąd podzielił pogląd Wojewody, że jest to kolizja pomiędzy odpowiednio przepisem ogólnym i szczególnym. Reguła kolizyjna nakazuje w takim przypadku przyjęcie, że stosowany powinien być przepis szczególny.

Wbrew twierdzeniu prezentowanemu w odpowiedzi na skargę nie ma możliwości przyjęcia, że te przepisy prawne funkcjonują w systemie prawa niezależnie i niekolizyjnie, a każdy z nich może być samodzielną podstawą do udzielenia przez radę gminy upoważnienia do prowadzenia wzmiankowanych postępowań w sprawie przyznania świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Takie założenie przeczyłoby racjonalności prawodawcy i przydawałoby regulacji zamieszczonej w art. 90m ust. 2 u.s.o. charakter regulacji zbędnej, gdyż jej zakres stanowiłby element zbioru wyznaczonego treścią art. 39 ust. 4 u.s.g. Z tego względu założenie interpretacyjne postulowane przez stronę skarżącą nie może zostać zaakceptowane. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ma również podstaw do przyjęcia, że art. 90m ust. 2 u.s.o. ma jedynie charakter porządkujący i został wprowadzony do systemu w celu podkreślenia, że już nie obowiązuje zakaz sformułowany w poprzednim brzmieniu tego przepisu (do 2010 r. w tym przepisie ustawodawca stanowił, że do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów rada gminy nie może upoważnić ośrodka pomocy społecznej). Gdyby intencją prawodawcy było jedynie zniweczenie tego zakazu wystarczające byłoby uchylenie ust. 2 w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Uwzględniając powyższe Sąd ten podniósł, że do prowadzenia postępowań w sprawie przyznania świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym (wyspecyfikowanych w u.s.o.) rada gminy może upoważnić wyłącznie kierownika ośrodka pomocy społecznej – a nie każdy z podmiotów, o których mowa w art. 39 ust. 4 w zw. z art. 9 ust. 1 u.s.g. W tym stanie rzeczy udzielenie upoważnienia Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Oświaty w Tychach do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy materialnej o charakterze socjalnym na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g., stanowi rażące naruszenie tego przepisu prawnego poprzez jego nieuprawnione zastosowanie do materii wyłączonej z jego zakresu, mocą przepisu szczególnego. Udzielając przedmiotowego upoważnienia na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. organ stanowiący działał bez podstawy prawnej, gdyż podstawę prawną do udzielenia takiego upoważnienia stanowi na zasadach wyłączności art. 90m ust. 2 u.s.o. Uchwała podjęta w analizowanym zakresie bez podstawy prawnej dotknięta jest w tej części istotnym naruszeniem prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności § 1 pkt 5 uchwały.

W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Tychy reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się zmiany zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy:

- art. 90m ust. 2 ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że przepis ten stoi na przeszkodzie w upoważnieniu dyrektora Miejskiego Centrum Oświaty w Tychach do wydawania decyzji, które dotyczą indywidualnych spraw z zakresu pomocy materialnej o charakterze socjalnym;

- art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że przepis ten stoi na przeszkodzie w upoważnieniu dyrektora Miejskiego Centrum Oświaty w Tychach do wydawania decyzji, które dotyczą indywidualnych spraw z zakresu pomocy materialnej o charakterze socjalnym;

- art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej poprzez stwierdzenie, że art. 90m ust. 2 ustawy o systemie oświaty nie pozostaje w związku z tym przepisem.

Nadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały podczas, gdy nie było do tego podstaw, a które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada rozwinęła powyższe zarzuty. Wskazała, że pomiędzy normą z art. 90m ust. 2 ustawy o systemie oświaty a normą z art. 39 ust. 4 u.s.g. nie zachodzi relacja lex specialis - lex generalis. Upoważnienie, którego dokonuje rada gminy w ramach art. 39 ust. 4 u.s.g., stanowi zatem przepis szczególny w stosunku do regulacji ustawowej ustawy o systemie oświaty i przenosi kompetencje na inne podmioty. Zatem to rada gminy w zastępstwie ustawodawcy zmienia ustawowo określone kompetencje, a nie ustawa o systemie oświaty modyfikuje regulację ustrojową.

Zdaniem Rady przepis art. 90m ust. 2 ustawy o systemie oświaty powinien być traktowany jako lex specialis do art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, deroguje ten przepis ustawy o pomocy społecznej i wprowadza w miejsce obowiązku jedynie możliwość upoważnienia kierownika ośrodka pomocy społecznej, a nie obowiązek. Jednocześnie wyłącza możliwość udzielenia takiego upoważnienia kierownikowi ośrodka pomocy społecznej jednoosobowo przez wójta/burmistrza/prezydenta miasta na rzecz rady gminy. W ramach swobody przewidzianej w art. 90m ust. 2 ustawy o systemie oświaty organ może udzielić upoważnienia do wydawania decyzji kierownikowi ośrodka pomocy społecznej, bądź na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym innym podmiotom wymienionym w tym przepisie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując, że argumentacja Sądu pierwszej instancji jest trafna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że Rada Miasta Tychy uchwałą Nr XXII/389/16 z dnia 23 czerwca 2016 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Miejskiego Centrum Oświaty w Tychach do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu oświaty, podjętą na podstawie art. 39 ust. 4, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. nr 142, poz. 446, dalej u.s.g.), art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm.), art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej u.f.p.) oraz art. 70b ust. 6, art. 82 ust. 4, art. 83 ust. 2, art. 85 ust. 3, art. 88 i art. 90n ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm., dalej u.s.o.), w § 1 pkt. 5) udzieliła Dyrektorowi Miejskiego Centrum Oświaty w Tychach upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w związku z wykonywaniem zadań z zakresu administracji publicznej wynikających z ustawy o finansach publicznych i ustawy o systemie oświaty, które dotyczą: indywidualnych spraw z zakresu pomocy materialnej o charakterze socjalnym.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że ww. przepis uchwały jest sprzeczny z art. 39 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 90m ust. 2 u.s.o., które zostały przez ten Sąd prawidłowo zinterpretowane i właściwie zastosowane.

Zgodnie z art. 39 ust. 1, 2 i 4 u.s.g. decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (ust. 1). Wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta (2). Do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 (4). Z kolei art. 9 ust. 1 u.s.g. stanowi, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Analiza ww. przepisów prawa, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia wskazuje, że na podstawie art. 39 ust. 2 u.s.g. wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, w imieniu wójta; natomiast na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. rada gminy może upoważnić kierownika gminnej jednostki organizacyjnej do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że w przypadku określonym w art. 39 ust. 2 u.s.g. nie dochodzi do zmiany organu, gdyż decyzje są wydawane w imieniu wójta. W przypadku określonym w art. 39 ust. 4 u.s.g. dochodzi do przekazania kompetencji innemu podmiotowi.

Skorzystanie z trybu, o którym stanowi art. 39 ust. 4 u.s.g. powoduje przeniesienie kompetencji przyznanych ustawowo organowi wykonawczemu, związanych z załatwianiem spraw indywidualnych, na rzecz wskazanego w uchwale podmiotu, w tym jednostek wyliczonych w art. 9 ust. 1 u.s.g., co oznacza, że udzielenie upoważnienia w rozumieniu art. 39 ust. 4 u.s.g. nie jest równoznaczne z umocowaniem danego podmiotu do działania w imieniu organu gminy. Jego skutkiem jest natomiast przypisanie kompetencji do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej organowi jednostki pomocniczej bądź organom jednostek i podmiotów wyliczonych w art. 9 ust. 1 u.s.g. Trafnie w tym zakresie Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok WSA we Wrocławiu z 23 kwietnia 2015 r., sygn. I SA/Wr 2477/14, zgodnie z którym z chwilą udzielenia upoważnienia przez radę gminy wskazany przez nią podmiot "przejmuje funkcję administracji i wydaje decyzje we własnym imieniu, a nie w imieniu wójta czy też rady gminy". Organ wykonawczy gminy traci w takim przypadku swoje uprawnienia jurysdykcyjne. Z powyższego wynika, że nazwa, którą w ustawie oznaczono omawianą konstrukcję, nie odpowiada jej prawnemu charakterowi. Nie odzwierciedla ona bowiem faktu przesunięcia - w następstwie uruchomienia trybu z art. 39 ust. 4 u.s.g. - kompetencji w sferze wypełniania zadań publicznych. Przepis art. 39 ust. 4 u.s.g. dopuścił ogólnie udzielanie przez rady gmin upoważnień do załatwiania spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej bez kategoryzacji ich przedmiotu, co nie oznacza, że w każdym przypadku istnieje możliwość przekazania kompetencji.

Trafnie też zauważa Sąd pierwszej instancji, że przyjmując założenie racjonalności prawodawcy należy konsekwentnie przyjąć, że w systemie prawa mogą pojawić się przepisy ograniczające zakres uprawnień rady do opisanego przesuwania kompetencji, a wykładnia systemowa (w analizowanym przypadku, zewnętrzna) pozwala na wyeliminowanie sprzeczności za pośrednictwem klasycznych reguł kolizyjnych stosowanych w przypadku odkodowania tekstów języka prawnego. Takim przepisem, którego funkcjonowanie w systemie prawa trzeba uwzględnić przy interpretacji art. 39 ust. 4 u.s.g. jest art. 90m u.s.o. Zgodnie z owym przepisem prawa: "Świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznaje wójt (burmistrz, prezydent miasta)" (ust. 1). Przepis ten w ust. 2 stanowi, że: "Rada gminy może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1." (ust. 2).

Jak wynika z ust. 2 tego przepisu ustawodawca zawęził uprawnienia rady do przesuwania kompetencji, gdyż odczytując ten przepis z uwzględnieniem wnioskowania a contrario należy przyjąć, że do prowadzenia postępowań w sprawie przyznania świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym (wyspecyfikowanych w u.s.o.) rada gminy może upoważnić wyłącznie kierownika ośrodka pomocy społecznej – a nie każdy z podmiotów, o których mowa w art. 39 ust. 4 w zw. z art. 9 ust. 1 u.s.g. Jednoznacznie ustawowe określenie podmiotu, któremu rada może udzielić upoważnienia wskazuje, że w systemie prawa zaistniała kolizja pomiędzy treścią art. 39 ust. 4 u.s.g. i art. 90m ust. 2 u.s.o., która jest kolizją pomiędzy odpowiednio przepisem ogólnym i szczególnym. Reguła kolizyjna lex specialis derogat legi generali nakazuje w takim przypadku przyjęcie, że stosowany powinien być przepis szczególny. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, brak jest podstaw do przyjęcia, że ww. przepisy prawa funkcjonują w systemie prawa niezależnie i niekolizyjnie, a każdy z nich może być samodzielną podstawą do udzielenia przez radę gminy upoważnienia do prowadzenia wzmiankowanych postępowań w sprawie przyznania świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że takie założenie przeczyłoby racjonalności prawodawcy i przydawałoby regulacji zamieszczonej w art. 90m ust. 2 u.s.o. charakter regulacji zbędnej, gdyż jej zakres stanowiłby element zbioru wyznaczonego treścią art. 39 ust. 4 u.s.g. Z tego względu założenie interpretacyjne proponowane przez stronę skarżącą kasacyjnie nie może zostać zaakceptowane.

Nie ma również podstaw do przyjęcia, że art. 90m ust. 2 u.s.o. ma jedynie charakter porządkujący i został wprowadzony do systemu w celu podkreślenia, że już nie obowiązuje zakaz sformułowany w poprzednim brzmieniu tego przepisu (do 2010 r. w tym przepisie ustawodawca stanowił, że do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów rada gminy nie może upoważnić ośrodka pomocy społecznej). Gdyby intencją prawodawcy było jedynie zniweczenie tego zakazu, wystarczające byłoby uchylenie ust. 2 w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Zastosowanie reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali daje podstawę do stwierdzenia, że do prowadzenia postępowań w sprawie przyznania świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym (wyspecyfikowanych w u.s.o.) rada gminy może upoważnić wyłącznie kierownika ośrodka pomocy społecznej – a nie każdy z podmiotów, o których mowa w art. 39 ust. 4 w zw. z art. 9 ust. 1 u.s.g.

W tym stanie rzeczy udzielenie w § 1 pkt 5 omawianej uchwały upoważnienia Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Oświaty w Tychach do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy materialnej o charakterze socjalnym na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g., stanowi rażące naruszenie tego przepisu prawnego poprzez jego nieuprawnione zastosowanie do materii wyłączonej z jego zakresu, mocą przepisu szczególnego.

Błędnie strona skarżąca kasacyjnie uznaje art. 39 ust. 4 u.s.g. za przepis szczególny w stosunku do regulacji zamieszczonej w u.s.o. Brak jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że regulacja o charakterze ustrojowym stanowi lex specialis w stosunku do regulacji dotyczącej fragmentu jedynie działalności jednostki samorządu terytorialnego, a z powodów wyżej szczegółowo opisanych przyjęcie tego założenia stoi w opozycji do założenia idealizacyjnego racjonalności prawodawcy, ze względu na stosunek zakresów przedmiotowych wyznaczonych przez art. 39 ust. 4 u.s.g. i art. 90m ust. 2 u.s.o.

Za chybione także w związku z regulacją zamieszczoną w art. 90m ust. 1 u.s.o. uznać należało twierdzenie, że art. 90m ust. 2 u.s.o. stanowi lex specialis w stosunku do art. 110 ust. 7 u.p.s. i w analizowanym zakresie deroguje ten przepis.

W tej sytuacji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W konsekwencji za nietrafny także uznać należało zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. P.p.s.a. w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; (pkt 6).

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.