Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 334/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego~Starosta
Treść wyniku: Oddalono wniosek

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Marzena Linska-Wawrzon, Sędzia del. WSA Jan Szuma, , po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy O. z dnia 19 grudnia 2022 r., znak: OSR-OŚ.6131.214.2022 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy O. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego oraz Starostą O. przez wskazanie organu właściwego w sprawie nakazu wykonania określonych prac postanawia: oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

W piśmie z 19 grudnia 2022 r. (data wpływu), znak: OSR-OŚ.6131.214.2022 Wójt Gminy O. wniósł o rozstrzygnięcie sporu pomiędzy tym organem a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w O. i Starostą O. poprzez wskazanie organu właściwego w sprawie wykonania prac polegających na demontażu stacji transformatorowej, wskazując jako organ właściwy Starostę O.

W uzasadnieniu Wójt wskazał, że wykonanie decyzji Starosty O. z 4 lipca 2019 r. nr GGN.6852.6.2019, dotyczącej demontażu stacji transformatorowej, wiąże się m.in. z kwestią ścięcia drzew rosnących na przedmiotowej działce (nr [...]). Wójt Gminy O. wydał decyzję z 4 listopada 2020 r., zezwalającą na wycinkę ww. drzew, jednak, jego zdaniem, nie może nakazać stronie jej wykonania.

W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wskazał, że w dniu 20 października 2022 r. do siedziby Powiatowego Inspektoratu w O. wpłynęło podanie D. i E. M. dotyczące "demontażu stacji transformatorowej nr stawił się wraz z przyłączonymi do niej liniami nn oraz SN". Poinformował, że podanie to przekazał wg właściwości do Wójta Gminy O., wskazując, że organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do wydawania nakazów lub zgód na wycinkę roślinności, drzew i krzewów, jak również do sprawdzania prawidłowości wykonania decyzji wydawanych przez inny niezależny organ w zakresie dotyczącym ochrony środowiska.

Starosta O., odpowiadając na wniosek Wójta, przedstawił stan faktyczny sprawy i stwierdził, że decyzja wydawana na podstawie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami nie rozstrzyga o warunkach wykonania prac związanych z rozbiórką oraz nie zawiera opisu robót, które operator sieci ma wykonać na nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz.259), dalej: P.p.s.a.", spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 K.p.a.), natomiast spór kompetencyjny między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 K.p.a.). W myśl tego ostatniego przepisu, spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej, rozstrzyga sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, należące do właściwości sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest uwarunkowane wcześniejszym określeniem sprawy, w odniesieniu do której złożono wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi (patrz: wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 470/81, ONSA 1981/2/90; Tadeusz Woś "Pojęcie "sprawy" w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego", Acta Universitatis Wratislaviensis, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 334).

Określenie przez organ, do którego wpłynęło podanie, rodzaju sprawy, następuje w wyniku ustalenia treści podania oraz ustalenia stanu faktycznego, mającego być, zdaniem wnioskodawcy, czy też inicjatora wszczęcia postępowania, przedmiotem subsumpcji do norm prawa materialnego. W pierwszej kolejności należy więc zwrócić uwagę na treść podania (por. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II OW 94/11; postanowienie NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OW 122/17).

W niniejszej sprawie należało zatem zbadać treść pisma D. i E. M. z dnia 10 października 2022 r., skierowanego do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O.

Wskazali, że w dniu 15 września 2022 r. na ich działce nr [...], na podstawie decyzji Starosty O. przeprowadzono roboty budowlane polegające na demontażu stacji transformatorowej nr stawił się wraz z przyłączonymi liniami nn oraz SN. Prac nie przeprowadzono jednak zgodnie z uzgodnieniami do projektu, które miały zapewnić bezpieczeństwo osób i mienia przed jak i po ich wykonaniu. Opisali przebieg prac. Drzew nie wycięto, slupy trafostacji wyrwano, zaczęto rozkopywać ziemię koparką, szukając uziomów i betonowych bloków. Po wykopaniu 3 betonowych bloków i uziomów doły zasypano ziemią.

W związku z tym wnieśli o nakazanie wykonania prac zgodnie z ustaleniami do projektu.

Wnioskodawcy dołączyli do pisma: decyzję Starosty O. z dnia 4 lipca 2019 r., wydaną na podstawie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, zobowiązującą E. M. i D. M. do udostępnienia części nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z demontażem słupowej stacji transformatorowej. Nadto, przedłożyli decyzję Wojewody ego z dnia 2 października 2020 r. wydaną po rozpoznaniu odwołania E. M. i D. M. od decyzji Starosty z dnia 4 lipca 2019 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzje i orzekł co do istoty, zobowiązując E. M. i D. M. do udostępnienia nieruchomości, zmieniając orzeczenie co do okresu udostępnienia. Do pisma dołączono także decyzję Starosty O. z dnia 23 lutego 2022 r. o udzieleniu stawił się S.A. pozwolenia na budowę linii energetycznej, a także przebudowę i demontaż istniejącej linii elektroenergetycznej.

W aktach znajduje się także decyzja Wójta o zezwoleniu na wycięcie drzew rosnących na działce D. i E. M.

Pismem z dnia 20 października 2022 r. PINB w O. m, powołując się na art. 65 § 1 K.p.a. przekazał według właściwości zgłoszenie/wniosek D. i E. M. z dnia 10 października 2022 r. do Wójta Gminy O.

Obowiązkiem organu do którego wpływa podanie jest zbadanie wymogów formalnych podania. Do tych wymogów należy m.in. określenie żądania (art. 63 § 2 K.p.a.). Na tym etapie działań organu nie można domagać się ustalenia okoliczności faktycznych w sposób wyczerpujący, możliwy dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, prowadzonego dopiero po wszczęciu postepowania administracyjnego. Jednak konieczne jest takie sformułowanie żądania, aby na jego podstawie możliwe było ustalenie sprawy administracyjnej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., w której podanie wniesiono lub ocena, że żądanie nie dotyczy sprawy załatwianej przez organy administracji publicznej.

Ustalenie treści żądania, a w konsekwencji sprawy w której podanie zostało wniesione, może nastąpić przez podanie podstawy prawnej żądania. Jest ona, jak wynika z poprzedzających rozważań, istotnym elementem określającym sprawę administracyjną. Nie jest wykluczone ustalenie treści żądania na podstawie zawartego w podaniu opisu przesłanek materialnych, które tworzą hipotezę normy prawnej, a nawet okoliczności faktycznych powołanych przez wnioskodawcę.

O ile podanie nie spełnia wskazanego wymagania, organ do którego wpłynęło podanie powinien wezwać wnoszącego do usunięcia braku, w trybie art. 64 § 2 K.p.a.

Tak sytuacja zachodziła w odniesieniu do podania D. M. i E. M., z dnia 10 października 2022 r., wniesionego do PINB w O. .

Po przedstawieniu okoliczności, w których doszło do demontażu stacji trafo, w tym do usunięcia części drzew na ich nieruchomości, a także sformułowaniu oceny, według której, robót nie wykonano w sposób wcześniej ustalony, D. M. i E. M. wnieśli do PINB o "nakazanie wykonania prac zgodnie z ustaleniami do projektu, które miały zapewnić bezpieczeństwo". Przypomnieć trzeba, że roboty były wykonywane w sytuacji, w której w obrocie prawnym funkcjonowały decyzje: zobowiązująca do udostępnienia części nieruchomości, o pozwoleniu na budowę i o zezwoleniu na usunięcie kilkudziesięciu drzew na działce nr [...] należącej do D. M. i E. M.

Treść podania nie tylko nie pozwalała na ustalenie żądania, ale nawet tego, na podstawie jakiej ustawy maja być podjęte działania organu (organów) administracji publicznej – Prawa budowlanego, ustawy o ochronie przyrody, ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Niezależnie od tego, nie można na podstawie lektury podania ustalić, czy wnioskodawcy domagają się wydania określonego aktu administracyjnego o charakterze władczym, czy też podjęcia działań o charakterze czynności faktycznych, mających zapewnić bezpieczeństwo wnioskodawców i właścicieli sąsiedniej działki. Ewentualne rozumienie zgłoszonego żądania jako domagania się kontroli, czy roboty wykonano zgodnie z prawem także nie pozwala na sprecyzowanie sprawy administracyjnej. Nie jest bowiem jasne, czy do podnoszonych nieprawidłowości doszło, zdaniem wnioskodawców, na skutek niewłaściwego wykonania decyzji o udostępnieniu, decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew, czy decyzji pozwoleniu na budowę. Wreszcie nie jest wykluczone, że żądanie ma charakter cywilnoprawny.

PINB, przed sformułowaniem zawiadomienia o przekazaniu wniosku, nie ustalił okoliczności faktycznych, pozwalających na zakwalifikowanie żądania do określonej podstawy materialnej. Nie zobowiązał wnioskodawców do usunięcia braku formalnego poprzez sprecyzowanie żądania.

Również Wójt Gminy O., po otrzymaniu zawiadomienia o przekazaniu podania, nie podjął próby ustalenia niezbędnych okoliczności faktycznych.

W konsekwencji, złożenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w omawianym zakresie było przedwczesne (por. m.in. postanowienie NSA z dnia16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSA i wsa 2004/1/17; postanowienie NSA z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSA i wsa 2005/2/46; postanowienie NSA z dnia 7 października 2005 r., sygn. akt II OW 42/05; postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OW 89/12).

W obecnym stanie prawnym, przekazanie podania odbywa się w drodze zawiadomienia, o którym mowa w art. 65 § 1 K.p.a. Jest to czynność materialno-techniczna, która nie podlega zaskarżeniu (por. postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 38/12).

W okresie od 1 stycznia 2004 r. do 10 kwietnia 2011 r. przekazanie podania odbywało się w formie postanowienia na które służyło zażalenie. Zarysowała się wówczas rozbieżność stanowisk co do zakresu związania tym postanowieniem organu do którego przekazano podanie (patrz: postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 34/05, ONSA i wsa 2006/2/40; Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel " Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2021, pkt 2 do art. 65). Konsekwencją przyjęcia stanowiska o związaniu organu postanowieniem była potrzeba, w razie oddalenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, wyeliminowania jednocześnie z obrotu postanowienia o przekazaniu (patrz: postanowienie NSA z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OW 7/08).

Przypomnienie tej sytuacji procesowej jest o tyle celowe, że służy uwypukleniu skutku oddalenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie. Obecnie zawiadomienie o przekazaniu podania (art. 65 § 1 K.p.a.) nie wiąże organu do którego podanie zostało przekazane. Organ ten może złożyć wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W ramach badania tego wniosku Naczelny Sad Administracyjny może jednocześnie ocenić zasadność zawiadomienia o przekazaniu. W razie oddalenia wniosku, wypowiedź o zasadności zawiadomienia może być zawarta jedynie w uzasadnieniu postanowienia NSA. Skoro bowiem czynność z art. 65 § 1 K.p.a. nie podlega zaskarżeniu, nie może być objęta dyspozycją sentencji postanowienia NSA.

Jak wynika z poprzedzających uwag, w niniejszej sprawie nie tylko należało oddalić wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Jednocześnie stwierdzić należy, że zawiadomienie o przekazaniu podania było przedwczesne.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

-----------------------

5