Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2524/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 1 ust. 2,3, art. 6 ust. 1,2, art. 15 ust. 2, art 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący:, sędzia WSA, Paweł Groński, , Sędziowie: sędzia WSA, asesor WSA, Grzegorz Rudnicki (spr.), Justyna Wtulich-Gruszczyńska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi B. S. i A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

I. 1. Skargą datowaną na 28 października 2022 r., skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zaskarżyli uchwałę Rady Miejskiej w W. z [...] października 2018 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedlą [...] w W. - Część A, w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do działki nr [...]z obrębu [...] w W..

Zaskarżonej uchwale zarzucili:

"1. naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.,) poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działki o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...] położonej w W. w sposób sprzeczny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą Nr [...] przez Radę Miejską w W. z dnia 29 sierpnia 2002r., tj. ustalając dla ww. działki Skarżących przeznaczenie ZL-12, czyli tereny lasów, podczas gdy ww. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotową działkę, miała ona przeznaczenie ME czyli mieszkaniowe ekstensywne, co w konsekwencji stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części,

2. naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działki o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...] położonej w W., którego zapisy pozostają w oczywistej sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą Nr [...] przez Radę Miejską w W. z dnia [...] sierpnia 2002r., czyli dokonanie dowolnej i bez podstawy prawnej, modyfikacji kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidzianego ww. studium".

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w odniesieniu do działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej w W. i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, ze są właścicielami działki nr ewid. [...] z obrębu [...] w W.. [...] października 2018 r. Rada Miejska w W. podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]. w W. - Część A, która w obrębie działki skarżących narusza ustalenia co do tej działki studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w W. nr [...] z [...] sierpnia 2002 r.

Zgodnie ze Studium działka nr [...]znajduje się w obszarze struktury funkcjonalnej - mieszkaniowej ekstensywnej (ME). Natomiast według zaskarżonego planu miejscowego położona jest na terenie lasów (ZL-12), co jest wskazane w § 26 zaskarżonej uchwały.

Pomimo tego, że Studium było wielokrotnie zmieniane przeznaczenie wskazane w tymże Studium dla działki skarżących w dalszym ciągu określano, jako ME, czyli mieszkaniowe ekstensywne.

Na działce nie występują żadne formy ochrony przyrody, nie była wcześniej objęta uproszczonym planem urządzenia lasu lub decyzją, o której mowa w art. 19 ust. 3 ustawy o lasach, nigdy nie było tam lasu - działka była i jest lekko zadrzewiona.

W rozumieniu 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skarżący posiadają interes prawny, a także bezsporne jest to, że interes prawny został naruszony postanowieniami miejscowego planu. Organ gminy bowiem dokonał nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności, przeznaczając przedmiotową działkę pod teren lasów. W ocenie skarżących jest to zmiana istotna. Określenie, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, oznacza kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu (doprecyzowaniu) w planie miejscowym. Zmiana istotna ustaleń studium będzie miała miejsce w przypadku odstąpienia od ustalenia co do przeznaczenia i funkcji terenów w planie miejscowym względem ustaleń określonych w studium.

Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje swoistej autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest zatem stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium który może być - w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.) oznacza stopień związania silniejszy, niż w terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność". W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Należy bowiem mieć na uwadze, że według art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p. jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego zwykle w dłuższym czasie. W literaturze prawniczej dostrzega się, że studium jako forma realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.).

Prawo własności skarżących zostało naruszone, a gmina W. uchwalając plan miejscowy w zaskarżonej części uczyniła to niezgodnie z prawem, a w szczególności nadużyła uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią.

Wprawdzie art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych, Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium wtedy, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny). Plan miejscowy ma doprecyzować określone w studium zasady prowadzenia polityki przestrzennej i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zasadniczej zmiany lub modyfikacji.

Warunkiem uchwalenia planu jest stwierdzenie jego zgodności ze studium, stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten jest uzupełnieniem unormowania zawartego w art. 9 ust. 4 ustawy, w którym stanowi się, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pomimo braku waloru powszechnie obowiązującego prawa studium wyznacza kierunki polityki przestrzennej gminy, wiążące w procesie uchwalania planu, który ma je realizować.

Jeżeli zatem doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w stosunku do działki [...] , to zgodnie z art, 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje to nieważność uchwały w zaskarżonej części.

2. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w W., reprezentowana przez radcę prawnego A.G., wniosła o jej oddalenie

Uzasadniając takie żądanie procesowe, Rada opisała stan sprawy i treść skargi skarżących. Przyznając, że skarżący są współwłaścicielami działki nr ewid. [...] z obrębu [...] w W..

Procedura zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeszła wszystkie etapy procedowania wymagane przepisami prawa, była wykładana do publicznego wglądu i przed ogłoszeniem w Dzienniku Urzędowym została sprawdzona przez właściwy Urząd Wojewódzki w tym również pod kątem zgodności zapisów planu ze. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. Zgodnie z zapisami ww. miejscowego planu Osiedle [...] w W. przedmiotowa działka położona jest w terenie lasów oznaczonym symbolem ZL-12.

Jak wynika ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w W. Nr [...] z [...] sierpnia 2002 r. (zmienioną uchwała Nr [...]z [...] października 2011 roku i zarządzeniem zastępczym Wojewody Mazowieckiego z 9 czerwca 2015 r.) dz. ew. nr [...]znajduje się w obszarze struktury funkcjonalnej mieszkaniowej ekstensywnej oznaczonym symbolem ME. Zgodnie ze studium: "Zasięgi obszarów funkcjonalnych wskazanych w studium należy traktować orientacyjnie - stanowią jedynie wytyczne do planów miejscowych, gdzie zostaną uszczegółowione. Tereny te w części wymagają uzyskania zgody odpowiedniej instytucji na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Bez prawomocnej decyzji nie jest możliwa jakakolwiek inwestycja na danym terenie".

W związku z faktem, że ustalenia Studium stanowią wytyczne dla opracowywanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w procedurze sporządzanego planu miejscowego Burmistrz W. ma możliwość wystąpienia z wnioskiem do Marszałka Województwa Mazowieckiego o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne. W procedurze przedmiotowego planu Burmistrz W. wystąpił z wnioskiem do Marszałka Województwa Mazowieckiego o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne obejmujących m. in. działkę ewid. nr [...]obr. [...] położoną w W.. Decyzją Nr 124/201" z dnia 9 listopada 2017 r. znak RW-RM-II.7151.128.2017.RŁ Marszałek Województwa Mazowieckiego nie wyraził zgody na przeznaczenie gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne m.in. dla tejże działki. W związku z tym nie można było przeznaczyć w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu pod zabudowę. Konieczne było przeznaczenie tego terenu, zgodnie z informacją z ewidencji gruntów i budynków, na tereny leśne. W uzasadnieniu do ww. decyzji Marszałek wskazał, że wnioskowane działki dotyczą terenów położonych na obszarze lasów będących pod szczególną ochroną, mających status lasów ochronnych. Ponadto studium nie jest aktem prawa miejscowego, a więc nie może stanowić podstawy jakichkolwiek decyzji administracyjnych. Ustalenia studium są faktycznie wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów. Powyższe nie wiąże jednak w żaden sposób marszałka województwa wydającego decyzję w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne.

Wobec braku ww. zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne nie można mówić o niezgodności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] w W. w zakresie terenu lasów oznaczonego w planie symbolem "ZL-12" z zapisami studium w zakresie obszaru struktury funkcjonalnej: mieszkaniowe ekstensywne (ME). Gmina podjęła bowiem niezbędne czynności w celu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów skarżących.

Skarżący na poparcie swojego stanowiska powoływali się na wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 68/21. Z uzasadnienia tegoż wyroku wynika także że "Wójt nie może arbitralnie zmieniać przeznaczenia gruntu w sposób niezgodny, a nawet sprzeczny ze Studium. Organ winien był, chcąc nie naruszyć ustaleń studium, objąć wystąpieniem do Ministra Rolnictwa także działkę skarżącego, nawet jeśli skarżący o to nie wnioskował". Organ dopełnił obowiązku wynikającego z przepisów prawa i wystąpił do Marszałka Województwa Mazowieckiego o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne - obejmujących m.in. działkę ew. nr [...]obręb [...]położoną w W. lecz ten nie wyraził na powyższe zgody. Brak było zatem podstaw prawnych do odmiennego niż ustalono w zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia gruntu.

Skarżący nie brali czynnego udziału podczas procedowania przedmiotowego planu. Nie składali wniosków po obwieszczeniu o przystąpieniu do sporządzania projektu planu. Podczas wyłożenia projektu planu również nie złożyli żadnych uwag oraz nie brali udziału w przeprowadzonej dyskusji publicznej.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona w części uchwała nie naruszała prawa, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że trafnie wywodzą skarżący o przysługującej im legitymacji procesowej do zaskarżenia w określonej części przedmiotowej uchwały, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 40, dalej: "u.s.g."). Niekwestionowanym jest bowiem w sprawie fakt, że są współwłaścicielami nieruchomości położonej na terenie ujętym w zaskarżonej uchwale, oznaczonej nr ewid. [...] .

Tym niemniej zauważyć należy, że zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego może ten, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem. Naruszenie interesu lub uprawnienia, o którym mowa w punkcie poprzedzającym, stanowi konieczny warunek merytorycznego badania zgodności określonych zapisów uchwały z prawem na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Tym niemniej, w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie zostały określone przesłanki uwzględnienia skargi na plan miejscowy.

1. Ogólne przesłanki nieważności aktu prawa miejscowego wynikają z art. 91 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W odniesieniu jednakże do szczególnego rodzaju prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przesłanką jego ewentualnej nieważności w całości lub części jest wyłącznie istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741, dalej: "u.p.z.p.")\. Art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi bowiem lex specialis w stosunku do art. 91 ust. 1 u.s.g.

Ustawodawca ustalił kwalifikowany charakter prawny przesłanek z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wymagając, aby naruszenie zasad, trybu lub właściwości było istotne. Przyjąć więc należy, że chodzi o takie naruszenia w procedurze planistycznej, które prowadzą do skutków niedających się zaakceptować w demokratycznym państwie prawa. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1972/20, CBOSA). Względy celowości, funkcjonalności czy racjonalności nie są prawnie istotne dla oceny ważności takiego rodzaju prawa miejscowego (podobnie NSA w wyroku z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4957/21, CBOSA).

Jak trafnie wyjaśnił to NSA, "Do zasad sporządzania planu zalicza się wartości i merytoryczne, wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez kompetentne organy, dotyczące ustaleń zawartych w akcie planistycznym. Do zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy zaliczyć zawartość aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), ustalenia w nim zawarte, a także standardy dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu" (wyrok z 26 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 1698/20, CBOSA).

Upoważnienie do władczego ograniczenia prawa własności przez organa planistyczne wynika m. in. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), określają więc granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie sposobu prawa własności nieruchomości, mogąc w efekcie przez ustalenie przeznaczenia danego terenu prowadzić do ograniczeń prawa własności (art. 21 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego) na obszarze objętym planem. Przysługujące gminie władztwo planistyczne umożliwia tym samym daleko idące ograniczenie prawa własności nieruchomości, aż do wprowadzenia zakazów zabudowy włącznie (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.).

Ingerencja w sferę prawa własności dokonywana w ramach kształtowania polityki przestrzennej musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się w akcie prawa miejscowego określone ograniczenia. Władztwo planistyczne jednostki samorządu podlega bowiem ograniczeniom, wynikającym m.in. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy posiada prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób.

Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne Przekroczenie bowiem przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Jak wynika z powyższego, ustalenia planu muszą zawierać zasady, o których mowa w art. 15 u.p.z.p., które uwzględniają również wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, prawo własności, potrzeby interesu publicznego.

Biorąc pod uwagę wyżej opisane zasady ogólne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że uchwała Rady Miejskiej w W. z [...] października 2018 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedlą [...] w W. - Część A, w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki nr ewid. [...] z obrębu [...] w W., nie narusza istotnie zasad sporządzania planu miejscowego, trybu jego sporządzania, ani właściwości organów w tym zakresie.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Zasady te stanowią obligatoryjny element planu miejscowego i dotyczą m.in. ustalenia sposobu zagospodarowania terenu mającego wpływ na zmianę dotychczasowego, chronionego prawem, charakteru czy to rolnego, czy też (jak w niniejszej sprawie leśnego).

2. Niesporne w sprawie jest, że zaskarżona w tej sprawie uchwała określiła w zaskarżonej części, tj. w odniesieniu do nieruchomości skarżących nr ewid. [...] , przeznaczenie leśne (ZL-12), zaś Studium ujmowało to przeznaczenie, jako zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej (ME).

Istotą więc sprawy niniejszej jest to, czy m.p.z.p. w części określającej przeznaczenie nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżących jest istotnie sprzeczne z prawem w sposób powodujący nieważność tej części aktu.

Jak wynika z akt sprawy, nieruchomość składająca się z działki nr ewid. [...] stanowiąca wspólną własność skarżących rzeczywiście ujęta była w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w W. Nr [...] z [...] sierpnia 2002 r. (ze zm.) w obszarze struktury funkcjonalnej mieszkaniowej ekstensywnej (ME). Trafnie jednakże w tym zakresie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, że – zgodnie zresztą z ustaleniami samego Studium - zasięgi obszarów funkcjonalnych wskazanych w Studium należy traktować orientacyjnie - stanowią jedynie wytyczne do planów miejscowych, gdzie zostaną uszczegółowione. Tereny te w części wymagają uzyskania zgody odpowiedniej instytucji na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Bez prawomocnej decyzji nie jest możliwa jakakolwiek inwestycja na danym terenie.

Z powyższego wynika, że uchwałodawca Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr [...] Radę Miejskiej w W. z [...] sierpnia 2002 r. przewidział wprawdzie zmianę przeznaczenia części gruntów, mających podlegać ustaleniom planu miejscowego (z leśnych na budowlane), ale z zastrzeżeniem warunku, jakim było uzyskania stosownej zgody właściwego rzeczowo organu administracji publicznej.

Jak wynika z akt sprawy (informacja z EGiB z 21 listopada 2022 r.) działka nr ewid. [...] należąca do skarżących o powierzchni 0,4312 jest lasem (LsVI). Podlega więc ochronie, stosownie do przepisów ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2409). Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy, przeznaczenie w planie miejscowym na cele nierolnicze i nieleśne (innych, niż wymienione w pkt 1-4) gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Tym samym, proponowane w Studium warunkowe przeznaczenie działki skarżących pod budownictwo mieszkaniowe ekstensywne – w świetle wynikającego z katastru leśnego przeznaczenia tego gruntu – rzeczywiście mogło być przez organ planistyczny traktowane wyłącznie, jako warunkowe, intencjonalne i wymagające (zresztą zgodnie ze Studium) uprzedniej zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia.

Takiej zgody Marszałek Województwa Mazowieckiego – pomimo stosownego wniosku Burmistrza W. z 17 lipca 2019 r. – w odniesieniu do działki nr ewid. [...] nie udzielił, co wprost wynika z decyzji tego organu z 9 listopada 2019 r., Nr 124/2017, znajdującej się w aktach sprawy.

Konsekwencją prawną odmowy "odlesienia" (a więc zmiany sposobu korzystania z gruntu, podlegającego ochronie ustawowej) była więc niemożność zrealizowania warunkowego postanowienia Studium o proponowanym przeznaczeniu tej nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe ekstensywne.

3. Mając powyższe na uwadze oraz odnosząc się do podnoszonej w skardze niezgodności zaskarżonej uchwały ze Studium (mającej świadczyć o naruszeniu zasad sporządzenia planu miejscowego) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że Rada Miejska w W. nie dopuściła się naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, nie popełniła istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, ani naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Nie wystąpiły tym samym przesłanki określone w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powodujące nieważność uchwały Rady Miejskiej w W. z [...] października 2018r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w W. - Część A, w odniesieniu do działki nr [...]z obrębu [...] w W. w całości lub części.

Co więcej, § 26 zaskarżonej uchwały określający przeznaczenie leśne m.in. działki skarżących w żaden nowy sposób nie wprowadza ograniczeń w korzystaniu przez nich z nieruchomości w rozumieniu art. 140 Kodeksu cywilnego. Trzeba bowiem podkreślić, że zarówno po uchwaleniu zaskarżonego aktu prawa miejscowego, jak i przed jego uchwaleniem sposób korzystania, jako jeden z elementów własnościowych uprawnień w odniesieniu do działki nr ewid. [...] , z tej nieruchomości wynikał nie ze Studium, ale z klasyfikacji gruntu w katastrze, a klasyfikacja ta wyraźnie – o czym była mowa - określała sposób przeznaczenia działki nr ewid. [...] , jako leśnej. Tym samym akt planistyczny w zaskarżonej części w żaden sposób nie wpływał na interes prawny lub uprawnienie skarżących, wynikające z prawa własności nieruchomości, gdyż nie zmieniał już uprzednio istniejącego prawnego przeznaczenia tej nieruchomości.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.