Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 286/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 156 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1093/22 w sprawie ze skargi A. A. oraz B. B. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 lutego 2022 r. nr DLI-IX.7615.114.2021.DM w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A. A. oraz B. B. solidarnie kwotę 5 400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1093/22 uchylił zaskarżoną przez A. A. i B. B. decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 17 lutego 2022 r. nr DLI-IX.7615.114.2021.DM w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy błędnie dokonał oceny dopuszczalności wykorzystania operatu szacunkowego przy wydawaniu decyzji, uznając prawidłowość sposobu potwierdzenia jego aktualności;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez przyjęcie, że operat szacunkowy nie mógł stanowić dowodu, na podstawie którego możliwe było ustalenie odszkodowania, gdyż nie spełniał przesłanek określonych w art. 156 ust. 4 u.g.n.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nieuprawniony jest pogląd Sądu I instancji, że znajdujące się w aktach sprawy odrębne pismo rzeczoznawczyni majątkowej, która sporządziła operat szacunkowy, opatrzone datą 18 stycznia 2022 r. i zatytułowane "Klauzula aktualności dot. operatu szacunkowego z dnia 20 października 2020 r. sprawa nr WIR.III.7570.11595.2017.JMi", w którego treści wskazano m.in. "potwierdzam aktualność operatu szacunkowego z dnia 20 października 2020 r.", nie spełnia ustawowego warunku potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z 20 października 2020 r. w sposób określony w art. 156 ust. 4 u.g.n. Minister podkreślił, że rzeczoznawczyni majątkowa potwierdziła aktualność operatu szacunkowego używając pieczęci i podpisu, a także dołączyła uzasadnienie swojego stanowiska w postaci "Analizy potwierdzającej, że od daty sporządzenia operatu szacunkowego nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ugn".

Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną organ, rzeczoznawczyni majątkowa stwierdziła, że w celu spełnienia wymogów zawartych w art. 156 ust. 4 u.g.n. przeanalizowano notowania cen transakcyjnych nieruchomości drogowych i pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w okresie roku 2000 i roku 2021. W konsekwencji, biegła uznała, że nie stwierdzono istotnych zmian w poziomie cen jednostkowych w badanych segmentach rynku i zakresach czasowych. Biegła potwierdziła również, że na rynku nieruchomości nie zaistniały zmiany uwarunkowań prawnych oraz załączyła aktualny dowód zawarcia polisy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej zawodowej.

Wnoszący skargę kasacyjną przyznał, że klauzula nie została umieszczona w samym operacie szacunkowym (jako jego integralna treść), ale jego zdaniem przepisy nie precyzują sposobu dokumentowania przez rzeczoznawczynię majątkową procesu potwierdzania aktualności operatu szacunkowego ani formy w jakiej klauzula aktualizacyjna powinna zostać umieszczona w operacie szacunkowym (co, zdaniem organu, potwierdza wyrok NSA z 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2379/20).

W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, przedstawiona przez rzeczoznawczynię majątkową treść klauzuli aktualizacyjnej nie budzi żadnych zastrzeżeń ani odnośnie do tego, kiedy klauzula została sporządzona, ani względem tego, do kiedy możliwe było korzystanie z operatu. Zatem, organ odwoławczy nie miał podstaw do uznania, że operat szacunkowy nie może być wykorzystany dla celu ustalenia odszkodowania. Brak było więc podstaw, by stwierdzić, że działania rzeczoznawczyni majątkowej w zakresie potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego były nieprawidłowe. Odmienna ocena stanowiłaby wkraczanie w wiedzę ekspercką. Ani sądy administracyjne, ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzania ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten w wyniku poddania ocenie w zakresie jego wartości dowodowej, spełnia wymogi formalne przewidziane przepisami obowiązującego prawa. W niniejszej sprawie, formalna ocena operatu szacunkowego została przedstawiona przez organy obu instancji.

Organ wskazał, że jak wynika z § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1 (zamieszczając datę i pieczęć).

Na koniec wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że techniczna forma umieszczenia klauzuli w operacie szacunkowym nie może prowadzić do zanegowania wartości dowodowej operatu szacunkowego i całego postępowania odszkodowawczego.

W odpowiedzi, A. A. oraz B. B. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaznaczyli, że jak wynika z wykładni językowej przepisu art. 156 ust. 4 u.g.n., stosowna klauzula musi zostać umieszczona "w operacie" szacunkowym. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że klauzula ta nie została umieszczona w operacie szacunkowym ani nie zamieszczono w nim informacji o sporządzeniu analizy potwierdzającej aktualność operatu szacunkowego. Brak umieszczenia klauzuli w operacie wyklucza dopuszczalność wykorzystywania operatu do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach.

Skarżący wyjaśnili, że powoływany w skardze kasacyjnej wyrok o sygn. akt I OSK 2379/20 odnosi się do innego stanu faktycznego, w którym klauzula aktualizacyjna została umieszczona na obwolucie operatu. Tymczasem, w niniejszej sprawie klauzula została umieszczona w osobnym piśmie.

W dalszej części odpowiedzi na skargę kasacyjną zawarto zarzuty dotyczące uchybień analizy potwierdzającej aktualność operatu szacunkowego i podkreślono, że organ nie doręczył skarżącym aktualizacji, ani nie zawiadomił o jej dołączeniu do akt, czym uniemożliwił odniesienie się do tego dokumentu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 17 lutego 2022 r. znak DLI-IX.7615.114.2021.DM utrzymał w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 25 czerwca 2021 r. znak: WlR.lll.7570.1595.2017.JMi, orzekającej w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 368 740,00 zł na rzecz A. i B. B., będących we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w powiecie [...], w obrębie [...], gminie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,1600 ha, nr [...] o pow. 0,1650 ha, nr [...] o pow. 0,1950 ha i nr [...] o pow. 0,0671 ha, przeznaczonej na realizację inwestycji celu publicznego pod nazwą: "Projekt i budowa drogi [...]"; w pkt 2 o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości oraz w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty powiększonego odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz A. i B. B., będących we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja odszkodowawcza stanie się ostateczna.

Podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony 20 października 2020 r. przez rzeczoznawczynię majątkową W.W.

Minister uznał, że wycena przedmiotowej nieruchomości została przeprowadzona prawidłowo, operat szacunkowy z 20 października 2020 r. nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze ich wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania, jego aktualność została zaś prawidłowo potwierdzona klauzulą z 18 stycznia 2022 r.

Skargę na opisaną wyżej decyzję Ministra Rozwoju i Technologii wnieśli A. A. i B. B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję uznał, że organ odwoławczy dokonał błędnej oceny dopuszczalności wykorzystania operatu szacunkowego z 20 października 2020 r.

Sąd wskazał, że organ odwoławczy wykorzystał do wydania decyzji operat szacunkowy po upływie niespełna 24 miesięcy od daty jego sporządzenia, a w aktach sprawy znajduje się pismo rzeczoznawcy majątkowej, która sporządziła operat szacunkowy 20 października 2020 r., opatrzone datą 18 stycznia 2022 r. i zatytułowane: "Klauzula aktualności dot. operatu szacunkowego z dnia 20 października 2020r. sprawa nr WIR.III.7570.1595.2017.JMi". Zdaniem Sądu I instancji, pismo z 18 stycznia 2022 r. nie spełnia jednak ustawowego warunku potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z 20 października 2020 r., w sposób określony w art. 156 ust. 4 u.g.n., ponieważ stosowna klauzula nie została umieszczona w operacie szacunkowym, jako jego integralna treść. Tym samym operat szacunkowy z 20 października 2020 r. nie ma umieszczonej klauzuli potwierdzającej aktualność tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. Z treści tego operatu nie wynika również, aby została do niego dołączona – stosownie do art. 156 ust. 4 u.g.n. – analiza potwierdzająca, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 powołanej ustawy.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy przyjął zatem za podstawę ustalenia odszkodowania operat szacunkowy, którego nie można uznać za dowód wartości nieruchomości.

Stanowisko Sądu I instancji należy podzielić. Skarga kasacyjna, która prezentuje stanowisko odmienne nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Wykorzystanie operatu szacunkowego należy przy tym rozumieć, jako przyjęcie go za podstawę do wiążącego ustalenia stosownej należności - w niniejszej sprawie do wiążącego ustalenia odszkodowania, które nastąpiło w decyzji organu odwoławczego wydanej w dniu 17 lutego 2022 r.

Z art. 156 ust. 4 u.g.n. wynika, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

W art. 156 ust. 4 u.g.n. ustawodawca unormował zatem warunki dopuszczalności uznania aktualności operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Charakter operatu szacunkowego, jako opinii o wartości nieruchomości normatywnie wiążącej przy ustalaniu różnych należności, powoduje konieczność bezwzględnego przestrzegania powołanego art. 156 ust. 4 u.g.n. dla uzyskania skutków, które z tego przepisu wynikają.

W znajdującym się w aktach sprawy operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 20 października 2020 r. nie ma umieszczonej klauzuli potwierdzającej aktualność tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Z treści tego operatu nie wynika również, aby została do niego dołączona - stosownie do cytowanego wyżej art. 156 ust. 4 u.g.n. - analiza potwierdzająca, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 powołanej ustawy.

W aktach sprawy organu odwoławczego znajduje się jedynie odrębne pismo rzeczoznawczyni majątkowej z 18 stycznia 2022 r., która sporządziła operat szacunkowy w dniu 20 października 2020 r., zatytułowane: "Klauzula aktualności dot. operatu szacunkowego z dnia 20 października 2020 r. sprawa nr WIR.III.7570.1595.2017.JMi". Pismo zawiera analizę potwierdzającą, że od daty sporządzenia operatu szacunkowego nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych ani istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.

Zasadnie Sąd I instancji uznał, że omawiane pismo nie spełnia jednak ustawowego warunku potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z 20 października 2020 r. w sposób określony w art. 156 ust. 4 u.g.n., skoro stosowna klauzula nie została umieszczona w operacie szacunkowym, jako jego integralna treść dla dopuszczalności wykorzystania tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. O ile bowiem operat szacunkowy w terminie jego ważności do 12 miesięcy od daty jego sporządzenia stanowi prawnie określony dowód wartości nieruchomości, o tyle może taki dowód stanowić także po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jeżeli będzie zawierał w swojej treści klauzulę określoną w art. 156 ust. 4 u.g.n., czyli gdy klauzula ta będzie umieszczona w tym operacie i jednocześnie zostanie do tego operatu dołączona analiza, o której mowa w powołanym art. 156 ust. 4. Ustawowa dyspozycja umieszczenia omawianej klauzuli w operacie szacunkowym oraz dołączenia do niego powołanej analizy wskazuje bowiem, że zarówno umieszczenie tej klauzuli, jak i dołączenie do operatu powołanej analizy, powinno wynikać z treści operatu, skoro po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia wykorzystanie tego operatu jest uwarunkowane wynikającym z jego treści potwierdzeniem spełnienia warunków określonych w art. 156 ust. 4 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega przy tym problem przedstawionego powyżej rozumienia art. 156 ust. 4 u.g.n. z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. poz. 2109 ze zm.). Zgodnie § 58 ust. 1 tego rozporządzenia, o treści obowiązującej w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy, tj. 17 lutego 2022 r., potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który operat szacunkowy sporządził, następowało poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca majątkowy oświadczał o aktualności operatu szacunkowego oraz analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 ustawy. Przepis § 57 stosowało się odpowiednio. Treść powołanego § 58 ust. 1, obowiązująca w dniu wiążącego wykorzystania przez organ odwoławczy operatu szacunkowego z 20 października 2020 r., była zatem odmienna od treści art. 156 ust. 4 u.g.n. Według przepisu art. 156 ust. 4 u.g.n. klauzulę o potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego należało bowiem umieścić w tym operacie i dołączyć do tego operatu analizę potwierdzającą, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Natomiast według powołanego § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (o treści obowiązującej w dniu 17 lutego 2022 r.), klauzulę o potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego oraz analizę należało jedynie dołączyć do tego operatu.

Pierwotnie powołany § 58 ust. 1 rozporządzenia w ogóle nie normował warunku dołączania do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty sporządzenia tego operatu nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Określenie warunku i sposobu dołączania powołanej analizy do operatu szacunkowego pozostawało więc wyłączną domeną art. 156 ust. 4 u.g.n. od 1 września 2017 r., kiedy taki wymóg pojawił się w u.g.n. (art. 1 pkt 26 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 1509). Zmiana rozporządzenia w tym zakresie (przez wprowadzenie wymogu dołączenia do operatu, obok klauzuli aktualizacyjnej, także analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n.) nastąpiła dopiero z dniem 4 grudnia 2019 r. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. poz. 2250).

Rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jest aktem wykonawczym do ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 159 tej ustawy, dlatego jako akt prawny niższego rzędu nie mogło i nie może modyfikować art. 156 ust. 4 u.g.n. zmieszczonego w akcie prawnym wyższego rzędu, bez zawartej w tej ustawie wyraźnej podstawy prawnej do takiej modyfikacji.

Konstytucyjna hierarchiczność źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, określona w art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nakazuje w wypadku odmiennej treści przepisów aktu wyższego rzędu (ustawy) i aktu niższego rzędu (rozporządzenia), stosować w pierwszej kolejności przepis zawarty w akcie wyższego rzędu (lex superior derogat legi inferiori). Wykonawczy charakter przepisu rozporządzenia wobec ustawy nie może bowiem odmiennie normować kwestii uregulowanych w ustawie.

Stanowisko, jak powyżej było prezentowane w wyrokach NSA z 25 sierpnia 2022 r. o sygn. akt: I OSK 1829/19, I OSK 1830/19, I OSK 1828/19, I OSK 1834/19, I OSK 1931/19, I OSK 1820/19, czy w wyroku z 23 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 2635/19 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można więc skutecznie zarzucić Sądowi I instancji błędnej wykładni art. 156 ust. 4 u.g.n. ani błędnego zastosowania tego przepisu. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy błędnie dokonał oceny dopuszczalności wykorzystania operatu szacunkowego z 20 października 2020 r. przy wydawaniu decyzji przez organ odwoławczy w dniu 17 lutego 2022 r., uznając prawidłowość sposobu potwierdzenia jego aktualności. Pomimo nawet zacytowania przez organ art. 156 ust. 4 u.g.n., organ ten - sprzecznie z zacytowaną treścią przepisu - uznał, że odrębne pismo rzeczoznawcy majątkowego z 18 stycznia 2022 r. mające zawierać klauzulę aktualizacyjną spełnia ustawowy wymóg z powołanego art. 156 ust. 4 u.g.n. potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, zarówno co do samej klauzuli aktualizacyjnej, jak i analizy określonej w tym przepisie.

Błędna ocena organu odwoławczego co do prawidłowości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, gdy operat ten w dniu 17 lutego 2022 r. nie spełniał wymagań określonych w art. 156 ust. 4 u.g.n., oznacza, że organ odwoławczy przyjął za podstawę ustalenia odszkodowania operat szacunkowy, którego nie można uznać za dowód o wartości nieruchomości.

W rezultacie należało uznać, że operat szacunkowy przyjęty za podstawę do ustalenia odszkodowania w tej decyzji został sporządzony w dniu 20 października 2020 r. Organ odwoławczy wykorzystał zatem do wydania swojej decyzji operat szacunkowy po upływie blisko 16 miesięcy od daty jego sporządzenia. Tym samym nietrafny jest także wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania podważający stanowisko Sądu I instancji w zakresie braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i niewłaściwej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Odnosząc się do powołanego uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku NSA z 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2379/20, powołanego przez skarżący kasacyjnie organ na poparcie prawidłowości wykładni i zastosowania art. 156 ust. 4 u.g.n. w niniejszej sprawie, należy wskazać, że okoliczności, które były podstawą rozstrzygnięć zapadłych w tamtej sprawie nie są w pełni adekwatne do okoliczności przyjętych w niniejszej sprawie, na co prawidłowo zwrócili uwagę skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I OSK 2379/20 wprawdzie w istocie wskazał, że przepisy nie precyzują sposobu dokumentowania analizy dokonanej przez rzeczoznawcę w procesie potwierdzania aktualności operatu szacunkowego ani formy w jakiej klauzula aktualizacyjna powinna zostać umieszczona w operacie szacunkowym, to jednak z uzasadnienia tego wyroku wynika wyraźnie, że "biegła uaktualniła operat szacunkowy używając pieczęci i podpisu na obwolucie tego operatu, używając sformułowania "Potwierdzam aktualność operatu szacunkowego" oraz dołączyła uzasadnienie swojego stanowiska (strony 92-102 akt administracyjnych)". W niniejszej sprawie, jak przyznaje sam organ administracyjny, stosowna klauzula o potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego nie została umieszczona w operacie szacunkowym jako jego integralna część.

Wobec powyższego, należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).