Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1321/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 75 ust. 1 pkt 1, art. 76 ust. 1 pkt 1, art. 79 ust. 3, art. 124 ust. 6
journal: Dz.U. 2024 poz 1210
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 419/23 w sprawie ze skargi Z.R. na czynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta Wrocławia na rzecz Zbigniewa Rubińskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 419/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w sprawie ze skargi Z. R. (skarżącego) na czynność Prezydenta Wrocławia (organ) w przedmiocie wpisania do dokumentu prawa jazdy terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności w zakresie wpisania w dokumencie prawa jazdy terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kat. B (pkt 1) oraz zasądził od Prezydenta Wrocławia na rzecz strony skarżącej kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.

W dniu 31 maja 2023 r. skarżący Z. R. zwrócił się do Prezydenta Wrocławia z wnioskiem o wydanie prawa jazdy w związku z uzyskaniem dodatkowych uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, AM, A1, A2, załączając m.in. orzeczenie lekarskie z 29 maja 2023 r., nr 124/V/2023 r., w którym oznaczono termin kolejnego badania skarżącego na dzień 28 maja 2038 r. W dacie złożenia wniosku skarżący posiadał nabyte wcześniej uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B wydane bezterminowo.

W dniu 20 września 2023 r. organ wydał decyzję, wypełniając część H formularza wniosku, i orzekając w ten sposób o uprawieniu skarżącego do kierowania pojazdami kategorii AM, A1, A2, A, B1 oraz B. Jednocześnie na dokumencie prawa jazdy określił datę ważności uprawnień kategorii AM, A1, A2, A, jak również B1 oraz B na dzień 28 maja 2038 r. Skarżący odebrał ww. dokument prawa jazdy w dniu 9 października 2023 r.

Na powyższa czynność skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, kwestionując w niej wpisanie terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B. Zarzucił naruszenie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (u.k.p.) w zw. z art. 13 ust. 1 u.k.p oraz § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (rozporządzenie) oraz art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, a także o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że wydanie prawa jazdy nowej kategorii następuje nie w trybie powołanego przez skarżącego art. 18 u.k.p. (zmiana stanu faktycznego), lecz wyłącznie w oparciu o art. 11 ust. 1 tej ustawy. Wskazał również, że skoro w przedłożonym przez skarżącego orzeczeniu lekarskim w zakresie wszystkich przysługujących jemu uprawnień do kierowania pojazdami data następnego badania została określona na dzień 28 maja 2038 r., to prawidłowo ustalono, że również w zakresie kategorii B datą ważności uprawnień będzie właśnie ten dzień.

III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w opisanym na wstępie wyrokiem stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności w zakresie wpisania w dokumencie prawa jazdy terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kat. B oraz zasądził zwrot kosztów postępowania .

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była czynność materialno-techniczna organu dotycząca wpisania do dokumentu prawa jazdy z 20 września 2023 r. daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie zakwestionowanym w skardze przez skarżącego, tj. wpisania do prawa jazdy terminu przysługujących uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B. WSA we Wrocławiu przytaczając treść art. art. 18 ust. 1 i 2 u.k.p. wyjaśnił, że z przepisu tego wynika, iż wydanie nowego dokumentu prawa jazdy "nie stanowi rozstrzygnięcia władczego", gdyż starosta zobowiązany jest wydać nowy dokument uwzględniający wskazaną przez wnioskującego zmianę, w tym zmianę wynikającą z nabycia nowych uprawnień do kierowania pojazdami, które to nowe uprawnienia wynikały ze stosownej decyzji o ich nadaniu. Sąd Wojewódzki wskazał następnie, że przepis art. 18 ust. 1 i 2 u.k.p. nie daje podstaw do przyjęcia, że w ramach "wymiany" prawa jazdy w celu zmiany danych (dodanie nowych, uzyskanych uprawnień) właściwy organ uzyskał kompetencję do weryfikacji posiadanych już przez wnioskodawcę uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z procedurą określoną powyższym przepisem organ powinien wydać osobie uprawnionej do kierowania pojazdami nowy dokument z uaktualnionymi danymi objętymi zmianą. Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem, zgodnie z którym skoro z orzeczenia lekarskiego wynika ograniczenie terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, A1, A2, A, B1 oraz B, to powinno zostać to odnotowane w dokumencie prawa jazdy. W szczególności podstawa do wpisania daty ważności upoważnienia wynika z przepisów § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a rozporządzenia. Z treści powyższego przepisu wynika, że wniosek oraz prawo jazdy lub pozwolenie wypełnia się w następujący sposób: "data ważności uprawnienia - najwcześniejsza z dat określonych w orzeczeniu lekarskim i odpowiednio w orzeczeniu psychologicznym dla przeprowadzenia ponownych badań lekarskich lub psychologicznych w zakresie określonej kategorii prawa jazdy lub 15 lat od daty wydania prawa jazdy w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B, B1, B+E i T, jeżeli dla określonej kategorii prawa jazdy w orzeczeniu lekarskim nie ustalono tej daty lub orzeczenie zostało wydane bez określenia terminu ważności, z zastrzeżeniem ust. 4 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, przy czym: a) w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E i T - za datę stosowaną do określenia daty ważności tych uprawnień przyjmuje się jedną datę określoną w najpóźniej wydanym orzeczeniu lekarskim; stosuje się również w zakresie prawa jazdy kategorii C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D i D+E, z zastrzeżeniem lit. b-f". WSA we Wrocławiu wskazał, że stanowisko organu pozostaje w sprzeczności z § 29 rozporządzenia. Przepis ten rozróżnia pojęcia "daty ważności prawa jazdy" i "daty ważności uprawnienia". Zgodnie z § 29 ust. 1 cyt. aktu, w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo. Natomiast o ważności prawa jazdy stanowi ust. 2 § 29, według którego w przypadku osób, o których mowa w ust. 1, data ważności prawa jazdy, o której mowa w § 10 ust. 3 pkt 4 lit. a, nie może być dłuższa niż 15 lat. Przepis ten odnosi się do uregulowań zawartych w u.k.p. rozróżniających przysługujące stronie prawo podmiotowe - uprawnienie do kierowania pojazdem, od samego dokumentu prawa jazdy - blankietu, który jedynie potwierdza posiadanie przez daną osobę tego uprawnienia. Nie jest sporne że skarżący posiada uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B przyznane bezterminowo. Tym samym w dniu wejścia w życie przepisów u.k.p. skarżący posiadał uprawnienia do kierowania pojazdami powyższej kategorii wydane bezterminowo. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.k.p., dokument prawa jazdy według nowego wzoru ma ściśle określony termin ważności. Jednakże z przepisu tego nie wynika, że nabyte bezterminowo uprawnienia do kierowania pojazdami pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, tracą ważność. Przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy osoby takie nie muszą zatem ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/13, OTK-A 2013/9/137). Z kolei ograniczenia wynikające z wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006 r., nr 2006/126/WE, w sprawie praw jazdy (Dz.Urz.UE Seria L z 2006 r. Nr 403, s. 18 ze zm.), która w art. 7 ust. 2 przewiduje administracyjny okres ważności praw jazdy poszczególnych kategorii, nie dotyczą uprawnień do kierowania pojazdami przyznanych przed 19 stycznia 2013 r. i nie podlegają ograniczeniu lub unieważnieniu przez przepisy tejże dyrektywy. WSA we Wrocławiu wyjaśnił dalej, że przyjęcie za poprawne stanowiska organu doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych (czy jak w rozpatrywanej sprawie celem potwierdzenia kwalifikacji zawodowych w oparciu o art. 15 u.k.p.), stwarzałoby podstawę do przeprowadzenia powtórnej weryfikacji uprawnień nabytych bezterminowo. Po wtóre, podstawę prawną do cofnięcia lub ograniczenia uprawnień nabytych z mocy decyzji ostatecznej stanowiłyby przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Oznaczałoby to naruszenie podstawowej dyrektywy wykładni systemowej nakazującej respektowanie hierarchii aktów normatywnych. Ponadto, nabyte bezterminowo uprawnienia administracyjne doznawałyby ograniczeń na podstawie regulacji zawartej w rozporządzeniu, która w tym zakresie nie mieści się w upoważnieniu ustawowym. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że organ nieprawidłowo uznał, że z przedstawionego orzeczenia lekarskiego, które skarżący zobowiązany był złożyć z uwagi na rozszerzenie uprawnień o tę kategorię, wynikało, że termin następnych badań określony na 28 maja 2038 r. dotyczy również innych kategorii, natomiast to, że formularz takiego orzeczenia operuje "szablonem" w postaci rubryk, zbiorczo kategoryzujących uprawnienia (pkt 1.1.a, b i c), nie może być podstawą do wywodzenia z niego skutków prawnych nieuregulowanych ustawą.

IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego (art.174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

1. § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U.2016.231; dalej jako rozporządzenie), poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu oraz brak odniesienia się przez WSA we Wrocławiu do aktualnego brzmienia przepisu § 29 znowelizowanego Rozporządzeniem Ministra infrastruktury z dnia 15 kwietnia 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2022 r. poz. 874), a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd I Instancji, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, podczas gdy do § 29 dodano ust. 3, stanowiący w obecnym stanie prawnym, że: "Przepisu ust. 1 nie stosuje się w przypadku osób, którym po dniu wejścia w życie ustawy data ważności uprawnienia została zmieniona w związku z przedłożeniem nowego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy stanowisku kierowcy";

2. art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 622 - zwanej dalej ustawą), przez jego niewłaściwą interpretację, poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż z treści tego przepisu (wadliwie zastosowanego w okolicznościach przedmiotowej sprawy) wynika, iż wydanie nowego dokumentu prawa jazdy nie stanowi rozstrzygnięcia władczego, gdyż starosta zobowiązany jest wydać nowy dokument, uwzględniający wskazaną przez wnioskującego zmianę, w tym zmianę wynikającą z nabycia nowych uprawnień do kierowania pojazdami. a nadto przyjęcia, iż zgodnie z procedurą określoną powyższym przepisem organ powinien wydać osobie uprawnionej do kierowania pojazdami nowy dokument z uaktualnionymi danymi objętymi zmianą, a także przyjęcie, że dokument nowo wydany, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, udostępniany osobie wnioskującej o jego wydanie z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych powinien poza uzasadnioną zmianą jedynie powtarzać zapisy zawarte w dokumencie poprzednim;

3. art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez jego niezastosowanie, a który stanowi, że badanie lekarskie jest wykonywane w zakresie: 1) uprawnień prawa jazdy kategorii AM,A1,A2,A,B1,B,B+E,T; "oraz brzmienia" § 9 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 grudnia 2022 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz.U z 2022 r. poz. 2503), który stanowi, że w przypadku gdy osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami albo kierowca podlega jednocześnie badaniom lekarskim przeprowadzanym dla więcej niż jednej kategorii prawa jazdy przeprowadza się jedno badanie lekarskie obejmujące swoim zakresem wszystkie wymagania związane z tymi kategoriami;

4. § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a "rozporządzenia", poprzez jego pominięcie przy rozstrzygnięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, /tak w ORYG./ "który stanowi, że: data ważności uprawnienia to najwcześniejsza z dat określonych w orzeczeniu lekarskim [...] w zakresie określonej kategorii prawa jazdy lub 15 lat od daty wydania prawa jazdy w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B, B1, BE, T jeżeli dla określonej kategorii prawa jazdy w orzeczeniu lekarskim nie ustalono tej daty lub orzeczenie zostało wydane bez określenia terminu ważności, [...], przy czym w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, BE i T - za datę stosowaną do określenia daty ważności tych uprawnień przyjmuje się jedną datę określoną w najpóźniej wydanym orzeczeniu lekarskim";

5. § 5 ust. 9 "rozporządzenia", poprzez "brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do jego brzmienia przy rozstrzygnięciu wyroku" /tak w ORYG./, a który stanowi, że organ nie wymaga dołączenia do wniosku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, dokumentów, o których mowa w ust 1 pkt 2, o ile orzeczenia zgromadzone w aktach ewidencyjnych są ważne w zakresie kategorii prawa jazdy, o którą ubiega się osoba" – "co w sposób jednoznaczny stanowi" /tak w ORYG./, że "osoba ubiegająca się o nową kategorię prawa jazdy nie ma obowiązku poddawania się kolejnemu badaniu lekarskiemu jeśli w aktach kierowcy posiada ważne orzeczenie uwzględniające daną kategorie prawa jazdy – co w przypadku skarżącego kierowcy nie miało zastosowania";

6. art. 79 ust. 3 ustawy w zw. z art. 76 Kodeksu postępowania administracyjnego, "poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji", "a który stanowi" /tak w ORYG./, że orzeczenie lekarskie może zawierać wynikające ze stanu zdrowia ograniczenia w zakresie terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami, co "zostało potwierdzone dokumentem urzędowym (art. 76 k.p.a.) jakim niewątpliwie jest orzeczenie lekarskie nr 7123/0312021 z dnia 23 marca 2021";

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art.174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. naruszenie i zignorowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu brzmienia art. 79 ust. 3 ustawy w zw. z art. 76 Kodeksu postępowania administracyjnego /tak w ORYG./ "który stanowi, że orzeczenie lekarskie może zawierać wynikające ze stanu zdrowia ograniczenia w zakresie terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami, co zostało potwierdzone dokumentem urzędowym (art. 76 k.p.a.) jakim niewątpliwie jest orzeczenie lekarskie nr 7/23/03/2021 z dnia 23 marca 2021".

V. Stanowisko strony przeciwnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

1. Skarga kasacyjna została oddalona, albowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

3. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.

4. Zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zagadnienie relacji bezterminowej ważności uprawnień do kierowania pojazdami, potwierdzonych dokumentami tzw. praw jazdy wydanych na podstawie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, do dnia 18 stycznia 2013 r., które zgodnie z art. 124 ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (u.k.p) zachowują terminową ważność (w okresie, na jaki zostały wydane, nie dłużej niż do terminów wymiany ustalonych zgodnie z ust. 4 art. 124 u.k.p., pod rygorem utraty ważności dokumentu), do ustawowych podstaw wydania (art. 18 u.k.p.) wtórnika lub nowego dokumentu potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami (tzw. prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem) w związku ze zmianą stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych (art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 1 u.k.p.), w szczególności związanych z uzyskaniem nowego uprawnienia do kierowania pojazdami danej kategorii.

O ile nie ulega wątpliwości, że instytucja stopniowej wymiany dokumentów praw jazdy (art. 124 ust. 4 i 6 u.k.p.) nie może służyć weryfikacji nabytych bezterminowo uprawnień do kierowania pojazdami określonych kategorii, gdyż ważność prawa jazdy jako dokumentu urzędowego jest odrębną kategorią od "ważności" uprawnień materialnoprawnych potwierdzanych przez tego rodzaju dokument (zob. wyrok TK z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/13; OTK ZU 9A/2013, poz. 137), o tyle wątpliwości budzi – ujawniony w niniejszej sprawie – problem wydania – w związku z uzyskaniem dodatkowych uprawnień do kierowania pojazdami określonej kategorii – nowego dokumentu prawa jazdy (art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 1 u.k.p.), w którym na podstawie orzeczenia lekarskiego wystawionego w wyniku badania lekarskiego wykonanego względem osoby ubiegającej się o te uprawnienia (art. 75 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 76 ust. 1 pkt 1 i art. 79 ust. 3 u.k.p.) określono nie tylko termin ważności ww. uprawnień (art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. a u.k.p.), lecz także poddano weryfikacji bezterminowe uprawnienie nabyte na podstawie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, przez przeprowadzenie – w nawiązaniu do § 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 grudnia 2022 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz.U. poz. 2503) w zw. z art. 76 ust. 1 pkt 1 u.k.p. – rozszerzonego badania lekarskiego w zakresie wszystkich kategorii prawa jazdy wymienionych w tym przepisie (kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E i T) oraz zmianę charakteru tego właśnie uprawnienia z bezterminowego na terminowe, pomimo iż wydanie nowego dokumentu prawa jazdy wiązało się tylko uzyskaniem nowych uprawnień, które nie pozostawały w związku z uprawnieniem nabytym bezterminowo pod rządzami uchylonych przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (u.p.r.d.).

5. Jak wynika z akt sprawy, skarżący uzyskał z dniem 6 grudnia 2000 r. bezterminowe uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii B (oraz B1, co jednak nie było kwestionowane) na podstawie uchylonych przepisów u.p.r.d., co zostało potwierdzone w dokumencie prawa jazdy, natomiast z dniem 13 września 2023 r. uzyskał on nowe uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A, AM, A1, A2. W związku z treścią orzeczenia lekarskiego z dnia 29 maja 2023 r. wystawionego w wyniku badania przeprowadzonego łącznie co do kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E i T (a więc także co do kategorii, które nie były objęte wnioskiem skarżącego lub które zostały już przez niego nabyte), określono na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz w zw. z art. 79 ust. 3 pkt 1 u.k.p. termin ważności (15 lat – do dnia 28 maja 2038 r.) nie tylko dla nowych uprawnień (kategorii A, AM, A1, A2), lecz także dla uprawnienia nabytego bezterminowo (kategoria B) na podstawie dawnego prawa (przepisów u.p.r.d.).

6. Powyższe ustalenia wyraźnie wskazują, że skarżący kasacyjnie organ na podstawie wniosku skarżącego o wydanie nowego dokumentu prawa jazdy w związku z uzyskaniem nowych uprawnień do kierowania pojazdami określonych kategorii (art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 1 u.k.p.) dokonał weryfikacji ważności uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B, nabytego na podstawie uchylonych przepisów u.p.r.d. i pozostającego pod ochroną zasad konstytucyjnych, przez ograniczenie jego zakresu temporalnego, a więc pozbawienie go charakteru bezterminowego i nadanie mu charakteru terminowego.

W ocenie organu wystarczającą podstawą do tego rodzaju weryfikacji były przepisy art. 11 i art. 76 ust. 1 pkt 1 u.k.p. w zw. z art. 79 ust. 3 u.k.p. w zw. z art. 76 k.p.a., § 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 grudnia 2022 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (r.MZ) oraz § 5 ust. 9, § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. poz. 231 ze zm. – r.MIB).

Naczelny Sąd Administracyjny po przeprowadzeniu kontroli stanowiska prawnego zajętego przez skarżący kasacyjnie organ na tle podniesionych zarzutów kasacyjnych stwierdził, że jest ono błędne, a powołane wyżej przepisy nie mogą stanowić podstawy do ingerencji w nabyte bezterminowo na podstawie uchylonych przepisów u.p.r.d. uprawnienia do kierowania pojazdami określonych kategorii (w tym kategorii B).

W dotychczasowym orzecznictwie NSA wyrażono zasadniczo tożsamą co do konkluzji ocenę prawną, jednak była ona formułowana na podstawie częściowo odmiennych przesłanek (zob. np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r., I OSK 2312/20); wyrok NSA z dnia 21 października 2021 r., II GSK 1421/21; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2021 r., II GSK 2030/21; wyrok NSA z dnia 17 marca 2022 r., II GSK 98/22; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2024 r., II GSK 984/23).

W niniejszej sprawie negatywna ocena prawna stanowiska organu jest bardziej kategoryczna.

Przede wszystkim należy uwzględnić, że wydane na podstawie derogowanych norm ustawowych ostateczne decyzje administracyjne – jako tzw. normy pochodne – zachowują trwałość także po wejściu w życie nowego prawa, chyba że reguły (przepisy) intertemporalne związane ze zmianami normatywnymi wyraźnie zniosą albo ograniczą moc obowiązującą tego rodzaju decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2018 r., I OSK 711/16). Zasada ta dotyczy także nabytych bezterminowo na podstawie uchylonych przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym uprawnień do kierowania pojazdami określonych kategorii, które zostały potwierdzone ostatecznymi decyzjami w sprawach wydawania praw jazdy. Uprawnienia te nie zostały zniesione lub ograniczone na podstawie przepisów nowej ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, natomiast przepisy art. 124 ust. 4 i 6 tego aktu dotyczą jedynie wymiany dokumentów potwierdzających te uprawnienia.

Nie może natomiast służyć weryfikacji uprawnień nabytych na podstawie uchylonych przepisów dawnego prawa określony sposób wykładni lub stosowania niemających charakteru regulacji intertemporalnej przepisów nowego prawa, które nie są związane bezpośrednio z aktualnymi przesłankami uzasadniającymi ograniczenie lub pozbawienie danego podmiotu tego rodzaju uprawnień (np. z zaistnieniem uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia osoby posiadającej prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem – zob. art. 75 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p.).

Przykładem tego rodzaju praktyki wykorzystania aktualnej regulacji ustawowej do ograniczenia zakresu temporalnego ważności uprawnień nabytych bezterminowo na podstawie dawnego prawa jest właśnie zastosowanie instytucji wydania nowego prawa jazdy w związku ze zmianą stanu faktycznego w zakresie nabycia nowych uprawnień do kierowania pojazdami (art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 1 u.k.p.) oraz instytucji badań lekarskich wykonywanych zbiorczo dla określonych grup kategorii prawa jazdy (zob. art. 76 ust. 1 u.k.p.), w tym także co do nabytych bezterminowo uprawnień, pomimo niezaistnienia odrębnych przesłanek ich weryfikacji w związku z poważnymi i uzasadnionymi zastrzeżeniami zdrowotnymi w zakresie ich dysponenta (art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p.).

Podstawy do tego rodzaju weryfikacji ważności uprawnień nabytych bezterminowo na podstawie dawnego prawa nie dostarcza jednak przepis art. 76 ust. 1 pkt 1 u.k.p., gdyż samo dokonanie pogrupowania określonych kategorii uprawnień do kierowania pojazdami dla celów wykonania badań lekarskich (np. pkt 1 – uprawnienia prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E i T) nie może być interpretowane jako upoważnienie do ingerencji w prawa nabyte pod rządami dawnego prawa w związku z wydaniem orzeczenia lekarskiego wystawionego na podstawie powyższych badań w zakresie wszystkich kategorii danej grupy i z zastosowaniem nowej podstawy prawnej przewidującej terminowość ważności uprawnień do kierowania pojazdami (art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 79 ust. 3 pkt 1 u.k.p.), pomimo iż badanie to zostało przeprowadzone w związku z ubieganiem się o nowe kategorie uprawnień.

Natomiast przywołane przez skarżący kasacyjnie organ przepisy rozporządzeń wykonawczych – jako zakresowo wykraczające poza granice i cel upoważnienia ustawowego – podlegają pominięciu w toku kontroli legalnościowej sądu administracyjnego (art. 178 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP), co skutkuje uznaniem nielegalności i prawnej bezskuteczności czynności ograniczającej zakres czasowy uprawnienia skarżącego do prowadzenia pojazdów kategorii B (art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

Nie było zatem dopuszczalne wprowadzenie – przez § 1 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 kwietnia 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. poz. 874) – do § 29 r.MIB nowego przepisu ust. 3, który z dniem 7 maja 2022 r. wyłączył względem osób, które posiadały w dniu wejścia w życie u.k.p. (19 stycznia 2013 r.) uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, stosowanie zasady (§ 29 ust. 1 r.MIB), zgodnie z którą w dokumencie prawa jazdy w pozycji "data ważności uprawnienia" (§ 10 ust. 3 pkt 10 r.MIB) umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo, jeżeli po dniu wejścia w życie u.k.p. (po dniu 19 stycznia 2013 r.) data ważności uprawnienia została zmieniona w związku z przedłożeniem nowego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

Regulacja ta – pomijając już wadliwość jej brzmienia, sugerującego wsteczne działanie prawa – nie znajduje dostatecznego upoważnienia w treści art. 20 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 2 u.k.p., nie tylko wykraczając poza zakres spraw przekazanych do uregulowania i przesłanki podlagające uwzględnieniu, lecz także naruszając zasady konstytucyjne i ustawowe oraz cel wykonawczy względem ustawy upoważniającej. W istocie bowiem delegacja ustawowa do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków wydawania i zatrzymywania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, cofania i przywracania uprawnień do kierowania pojazdami, a także szczegółowych czynności organów i innych jednostek z tym związanych oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach – przy uwzględnieniu obowiązujących w tym zakresie przepisów Unii Europejskiej, konieczności prawidłowego zabezpieczenia dokumentów przed podrobieniem lub przerobieniem oraz zapewnienia sprawności procedur administracyjnych, w tym prowadzenia spraw w formie elektronicznej, kosztów produkcji i dystrybucji dokumentów oraz kosztów rzeczowych i osobowych związanych z ich wydaniem – nie może być rozumiana jako upoważnienie do wprowadzania przepisów wykonawczych, które stanowią nieznajdującą umocowania ustawowego podstawę do ograniczania zakresu uprawnień nabytych na podstawie uchylonych przepisów ustawowych, albowiem uprawnienia te pozostają pod ochroną zasad i wartości konstytucyjnych, w tym wynikających z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasad ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw słusznie nabytych.

Z tych samych względów nie mogą podlegać zastosowaniu w przedmiotowej sprawie przepisy § 5 ust. 9 oraz § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a w zw. z § 29 ust. 3 r.MIB, albowiem w stwierdzonym wyżej zakresie stanowią one podstawę do niedopuszczalnej konstytucyjnie i ustawowo ingerencji w prawa słusznie nabyte na podstawie dawnego prawa.

Nie jest także podstawą do przyjęcia odmiennej od wyżej zaprezentowanej wykładni i oceny prawnej rozważanych przepisów treść § 9 r.MZ. Przepis ten ogólnie – a więc niezależnie od podstawy i momentu nabycia uprawnienia do kierowania pojazdami – przewiduje, że w przypadku gdy osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami albo kierowca podlega jednocześnie badaniom lekarskim przeprowadzanym dla więcej niż jednej kategorii prawa jazdy, przeprowadza się jedno badanie lekarskie obejmujące swoim zakresem wszystkie wymagania związane z tymi kategoriami. Jak już jednak wspomniano, samo rozszerzenie zakresu badań lekarskich na wszystkie kategorie praw jazdy objęte daną grupą (art. 76 ust. 1 pkt 1 u.k.p.), w związku z ubieganiem się o dodatkowe uprawnienie do kierowania pojazdami, nie może stanowić podstawy do ograniczenia zakresu czasowego uprawnienia nabytego bezterminowo na podstawie dawnego prawa.

Ubocznie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienia dla odmiennej oceny prawnej nie mogą również stanowić przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 grudnia 2022 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców. Przepisy te określają m.in. wzory orzeczeń lekarskich (zob. § 7 ust. 1 w zw. z załącznikami nr 9 i 10 do ww. rozporządzenia), które w swoich osnowach przewidują stwierdzenie braku albo istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami co do określonych grup kategorii uprawnień (w nawiązaniu do art. 76 ust. 1 u.k.p.), niezależnie od tego, jaki jest zakres wniosku o przyznanie nowych uprawnień, co skutkuje brakiem możliwości wyłączenia z zakresu terminowej ważności orzeczenia lekarskiego tych uprawnień do kierowania pojazdami, co do których na podstawie dawnego prawa nie tylko wydano bezterminowe orzeczenie lekarskie, lecz przede wszystkim wydano decyzję dotyczącą bezterminowego nabycia uprawnień do kierowania pojazdami określonej kategorii (tzw. decyzję o wydaniu prawa jazdy). W tym zakresie określony w rozporządzeniu wykonawczym wzór orzeczenia lekarskiego nie może oczywiście przesądzać o dopuszczalnym zakresie weryfikacji uprawnień słusznie nabytych pod rządami dawnego prawa.

Odnosząc się natomiast do zarzutów kasacyjnych wskazanych w pkt I.1 i I.2. petitum skargi kasacyjnej w tej części, w której zakwestionowano brak odniesienia się kontrolowanego Sądu Wojewódzkiego do treści nowego przepisu ust. 3, który został dodany do § 29 r.MIB, oraz zakwalifikowanie czynności wydania nowego dokumentu prawa jazdy jako "czynności niewładczej", Naczelny Sąd Administracyjny uznaje ich zasadność, jednak wadliwość rozważań prawnych w tym zakresie nie miała wpływu na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

7. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz strony skarżącej kwoty 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

-----------------------

2