Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 866/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138, art. 136
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64a, art. 64b, art. 64e, art. 151a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2023 r. sprawy ze sprzeciwu LP PRO spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w Lublinie od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 16 sierpnia 2023 r., znak: IF.VII.7840.3.42.2023.AG w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z dnia 16 sierpnia 2023 r., znak IF-VII.7840.3.42.2023.AG, Wojewoda Lubelski (dalej także jako: Wojewoda), po rozpatrzeniu odwołania M. C. od decyzji Starosty Lubelskiego (dalej jako: Starosta) z dnia 12 czerwca 2023 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

W dniu 12 czerwca 2023 r. Starosta zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla L. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej także jako: spółka, skarżąca). Decyzja objęła w punktach od 1 do 28 budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, oznaczone na projekcie zagospodarowania terenu jako 1A, 1B, 2A, 2B, 3A, 3B, 4A, 4B, 5A, 5B, 6A, 6B, 7A, 7B, 8A, 8B, 9A, 9B, 10A, 10B, 11A, 11B, 12A, 12B, 13A, 13B, 14A, 14B na działce nr ewid. [...] w m. M. (obręb ewid. 7 M.), gm. J., z zewnętrznymi instalacjami: energetyczną, gazową, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikiem na wodę deszczową; w punkcie 29 – mur oporowy na działce nr ewid. [...] m. M. (obręb ewid. 7 – M.) gm. J.; a w punkcie 30 – ujęcie wody na działce nr ewid. [...] w m. M. (obręb ewid. 7 – M.) gm. J.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. C. Wojewoda uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r., poz. 775, dalej jako: k.p.a.). W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do oceny zgodności przedstawionego projektu budowlanego m. in. z ustaleniami planu miejscowego stanowiącego obowiązujące prawo miejscowe. Co oznacza, że jego ustalenia muszą być przestrzegane i uwzględniane przy realizacji inwestycji budowlanych. Plan miejscowy ustala zatem porządek normatywny, który staje się przedmiotem konkretyzacji w aktach administracyjnych, tj. w pozwoleniach na budowę, bowiem reguluje kwestie związane z budową nowych budynków oraz ich parametrów. Organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany poddać dokładnej analizie zapisy obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego i ocenić przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany pod kątem jego zgodności z ustaleniami takiego planu. Organ odwoławczy powołał się na art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977, dalej jako: u.p.z.p.). Wskazał, że od chwili wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy oceniać inwestycję pod kątem zgodności z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę musi być zgodna z przepisami prawa miejscowego.

W chwili złożenia wniosku przez spółkę oraz w dacie wydania decyzji przez organ powiatowy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy J., zatwierdzony Uchwałą Nr XVI/118/2000 Rady Gminy z dnia 12 grudnia 2000 r. Na dzień rozpatrywania złożonego odwołania zmienił się stan prawny sprawy, gdyż weszła w życie uchwała Nr LIV/461/2023 Rady Gminy z dnia 30 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. (Dz. Urz. Woj. L. z dnia 27 lipca 2023 r. poz. 4758).

W związku z powyższym, Wojewoda stwierdził, że istnieje konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wskazał, że zasada dwuinstancyjności wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych instancji. Organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.

Spółka wniosła sprzeciw od powyższej decyzji, podnosząc następujące zarzuty:

1. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., art. 127 § 1 k.p.a. i art. 129 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające w całości zaskarżoną przez M. C. decyzję, w sytuacji gdy powyższe wykroczyło poza zakres zaskarżenia określony przez stronę skarżącą w odwołaniu;

2. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób naruszający interes obywatela, przy uwzględnieniu partykularnego interesu władzy, poprzez brak podjęcia czynności zmierzających do uwzględnienia stanowiska spółki i nie uwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, że skarżąca poniosła znaczne, a w wręcz kolosalne koszty na projekty i inne związane z inwestycją dokumenty oraz czynności, a dodatkowo musiała ponieść znaczne koszty projektu studni głębinowej wraz z pozwoleniem wodno-prawnym i projekt drogowy, ponieważ Gmina M. wykonała takie przyłącze wodne, które nie było wydolne do obsłużenia inwestycji co skutkowało odmową udzielenia pozwolenia i zmuszeniem Spółki do otrzymania pozwolenia wodno-prawnego na wykonanie studni dla całego projektowanego osiedla, co spowodowało oprócz dodatkowych kosztów również opóźnienie budowy inwestycji w czasie o ponad 1,5 roku, w którym to okresie doszło do zmiany MPZP, a zatem zaistniała sytuacja nie nastąpiła z winy skarżącej, a tylko ona ponosi jej negatywne i bardzo kosztowne konsekwencje;

3. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów samorządu terytorialnego, które polegało na nieuwzględnieniu charakteru podnoszonych przez wnoszącego odwołanie zarzutów, a następnie dokonanie ich kwalifikacji niezgodnej z rzeczywistą wolą skarżącego tj. poprzez rozszerzenie ich na decyzję niezaskarżoną tj. ostateczną, podczas gdy odwołanie zaskarżało wyłącznie pkt 29 zatwierdzający projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielało pozwolenia na budowę muru oporowego, a nie wszystkich innych budynków mieszkalnych i ujęcia wody;

4. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne i niepełne uzasadnienie decyzji, ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie wymagają zastosowania, pomimo że decyzja w części wykracza ponad zakres zaskarżenia i obliguje organ I Instancji do działania wbrew przepisom prawa materialnego.

W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r., poz. 775; dalej jako: k.p.a.) nie przysługuje skarga, lecz strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Wprowadzenie przez ustawodawcę sprzeciwu miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (tzw. decyzji kasacyjnych).

Zgodnie z niebudzącym wątpliwości brzmieniem art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a. (por. m. in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2345/21, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 959/21). Oznacza to, że sąd ocenia jedynie, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Taką wykładnię przepisu wspiera również art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Zasadniczo jedynie skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ zarówno prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym.

Wymaga zatem podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. w istotnym zakresie zawęża zakres kontroli sądowoadministracyjnej jedynie do badania przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie z art. 138 k.p.a. (por. wyrok z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19). Skoro Sąd bada wyłącznie, czy zaszły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, to może ona zostać uchylona tylko wówczas, gdy nie istniały podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia skierowanym ściśle przeciwko uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie, może wydać decyzję o treści wskazanej w art. 138 k.p.a., czyli m. in. może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1), czy też uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2). Szczególny rodzaj rozstrzygnięcia został wskazany w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten umożliwia organowi odwoławczemu uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodnie z art. 138 § 2b k.p.a. wskazanego powyżej art. 138 § 2 k.p.a. nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy nie ma podstaw do uchylenia decyzji, chyba że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (art. 136 § 4 k.p.a.). Art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zatem zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena.

W związku z powyższym w orzecznictwie podkreśla się, że samo naruszenie przepisów przez organ I instancji nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji, organ musi ponadto stwierdzić, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i zakres tych okoliczności jest na tyle szeroki, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak np. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2023 r., sygn. II OSK 1008/23, z dnia 9 maja 2023 r., sygn. I OSK 489/23). W tym miejscu należy powtórzyć, że wydanie decyzji na podstawie art. 136 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne, gdy organ odwoławczy może uzupełnić braki postępowania we własnym zakresie.

Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymagających wyjaśnienia, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. Tylko bowiem umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. daje podstawy do wydania decyzji kasacyjnej.

Należy w tym miejscu podkreślić, że postępowanie prowadzone przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. nie może mieć charakteru przeprowadzenia kompleksowego, całego postępowania. Wydanie decyzji kasacyjnej będzie konieczne wtedy, gdy organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w takim zakresie, że nie zostałaby zachowana zasada dwuinstancyjności.

W orzecznictwie wielokrotnie już podkreślano, że zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ administracyjny drugiej instancji, który nie może ograniczyć się do kontroli prawidłowości decyzji zaskarżonej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności należy rozważyć czy w sprawie doszło do wywodzonego przez spółkę naruszenia w postaci uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, czym organ wykroczył poza zakres zaskarżenia określony w odwołaniu.

M. C. wniosła pismo zatytułowane jako "odwołanie od decyzji Starosty Lubelskiego nr 680/23 z dnia 2023-06-12", w treści wskazała, że składa "odwołanie od decyzji Starosty Lubelskiego, nr 680/23 z dnia 2023-06-12 w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla L. sp. z o.o. z siedzibą w L. ul. K., [...] L." (k. 5-2 akt admin. II inst.). Wprost zatem skierowała swoje odwołanie przeciwko całej decyzji. Wprawdzie znaczna część argumentacji koncentruje się na problematyce muru oporowego, to jednak nie jest to jedyny zarzut. Podnoszone są także kwestie związane z nasadzeniem zieleni, zaopatrzeniem w wodę dla zabudowy luźnej i rozproszonej. W związku z powyższym treść odwołania nie wskazuje, aby zostało skierowane tylko przeciwko konkretnemu elementowi tej decyzji. Takiego wniosku nie można, w świetle powyższych okoliczności, wywieść z treści odwołania. M. C. wniosła o "uchylenie ww. decyzji". Sąd dostrzega, że posłużyła się sformułowaniem "uchylenie ww. decyzji w kwestii wydanego pozwolenia na budowę muru oporowego", nie sposób jednak na podstawie tak nieprecyzyjnego wyrażenia wywodzić, że decyzja została zaskarżona w części. W świetle treści całego odwołania, wnioski spółki są zdecydowanie zbyt daleko idące i nie znajdują potwierdzenia w treści pisma. Decyzja organu I instancji została zaskarżona w całości, nawet jeżeli odwołanie koncentruje się na konkretnych (ewentualnych) uchybieniach. Nie można także tracić z pola widzenia, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa rozstrzygnięta przez organ I instancji, a nie odwołanie od tego rozstrzygnięcia.

Analizując decyzję Starosty z dnia 12 czerwca 2023 r. należy stwierdzić, że wprawdzie składa się z trzydziestu punktów, lecz żaden z nich nie ma samoistnego charakteru, wszystkie stanowią integralną całość – dotyczą bowiem jednego zamierzenia inwestycyjnego. Szczególnie punkt 29 nie może zostać wyodrębniony z treści decyzji. W projekcie zagospodarowania terenu wskazano, że "ze względu na znaczą różnicę poziomów pomiędzy projektowanym a istniejącym terenem, w południowo-wschodnim narożniku terenu zaprojektowano mur oporowy" (str. 7). Wskazano także że woda na granicy działki, gdzie występują niwelacje terenu (skarpy) zostanie zatrzymana na działce objętej wnioskiem nr [...] poprzez ogrodzenie z podmurówką, dzięki czemu nie nastąpi zalewanie działek sąsiednich – a "podobną funkcję będzie pełnił mur oporowy, który zatrzyma wody opadowe i pozwoli rozłożyć je w gruncie na działce nr [...]" (str. 11). Mur oporowy jest zatem ważkim elementem decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Nie ma charakteru samoistnego, lecz pozostaje w istotnym związku z całą inwestycją. Projektowane odprowadzanie wód opadowych z obszaru inwestycji uwzględnia realizację muru oporowego. Wody mają być rozprowadzone na nieruchomości inwestowanej, a w związku ze spadkiem terenu ma to zostać zagwarantowane m. in. przez realizację muru oporowego. Decyzja w pozostałym kształcie, to znaczy z wyłączeniem muru oporowego, nie reguluje kwestii spływania wód opadowych na grunty sąsiednie.

Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że rozstrzygnięcie zostało sformułowane w trzydziestu punktach, co jednak nie oznacza, że którykolwiek z nich może funkcjonować samodzielnie. M. C. zaskarżyła decyzję w całości, treść odwołania nie prowadzi do odmiennego wniosku.

Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na to, że w chwili złożenia wniosku przez spółkę oraz w dacie wydania decyzji przez organ I instancji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy J., zatwierdzony Uchwałą Nr XVI/118/2000 Rady Gminy z dnia 12 grudnia 2000 r. Na dzień rozpatrywania złożonego odwołania zmienił się stan prawny sprawy, gdyż weszła w życie uchwała Nr LIV/461/2023 Rady Gminy z dnia 30 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. (Dz. Urz. Woj. L. z dnia 27 lipca 2023 r. poz. 4758).

W związku z powyższym organ odwoławczy doszedł do słusznej konkluzji, że w chwili orzekania przez organ I instancji obowiązywały inne przepisy niż na etapie postępowania odwoławczego.

Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, przy czym granice postępowania dowodowego, co do zasady wyznaczają zasady ogólne postępowania czyli zasada prawdy obiektywnej oraz zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że organ odwoławczy ma obowiązek uwzględniać nie tylko zmiany treści przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, ale i zmianę stanu faktycznego. W razie potrzeby organ odwoławczy został wyposażony przez ustawodawcę w uprawnienie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Wprawdzie żaden przepis prawa nie wskazuje, w jakim zakresie postępowanie takie może zostać uzupełnione przez organ odwoławczy jednakże - w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę granice te wyznaczone są - a contrario - przez art. 138 § 2 k.p.a., który wskazuje się, że jeżeli rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części to organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczyć się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (art. 136 i 138 k.p.a.). Zmiana przepisów prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, zobowiązuje organ odwoławczy do uwzględnienia nowego stanu prawnego, o ile nie wydano przepisów intertemporalnych (por. m. in. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 166/22).

Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie była kwestionowana przez skarżącą spółkę, która wskazywała jedynie na ponoszone znaczne koszty związane z inwestycją, przy czym w tracie postępowania administracyjnego doszło do zmiany przepisów, co nie było okolicznością zawinioną po stronie spółki. Skarżącej spółce nie można odmówić słuszności, jednakże jest to okoliczność irrelewantna z punktu widzenia postępowania. Żaden przepis nie umożliwia organowi odwoławczemu orzekać na podstawie stanu prawnego obowiązującego w chwili złożenia wniosku lub wydania decyzji przez organ I instancji. Jest zatem zobligowany, aby rozstrzygnąć sprawę na podstawie aktualnego stanu prawnego i faktycznego. Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera przepisów przejściowych. Jeżeli zaś po wydaniu decyzji przez organ I instancji doszło do zmiany przepisów, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest elementem stanu prawnego, to Wojewoda miał obowiązek tą zmianę uwzględnić.

Należy dostrzec, że ustawodawca nakazuje uwzględnianie uchwalenia planu miejscowego w przypadku, gdy została wydana decyzja w przedmiocie warunków zabudowy i chroni w tym zakresie jedynie ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę (art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. 2023 r., poz. 977). Chociaż nie jest to sytuacja analogiczna do niniejszej, wskazuje jaką wagę ustawodawca przypisuje planom miejscowym. Należy zatem stwierdzić, że uwzględnienie nowego brzmienia miejscowego planu w sprawie, w której decyzja nie ma charakteru ostatecznego ma determinujące znaczenie.

W realiach niniejszej sprawy, wobec istotnej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy w istocie rozstrzygałby sprawę po raz pierwszy, zatem z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Zakres okoliczności wymagających wyjaśnienia jest znaczny i ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie – co nie było kwestionowane przez spółkę. Analiza zmienionych przepisów prawa miejscowego, dołączonych do akt sprawy, prowadzi do jednoznacznej konkluzji w tym zakresie (szczególnie w zakresie dopuszczalnej powierzchni zabudowy budynkami mieszkalnymi).

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie organu II instancji jest wyczerpujące. Wydana decyzja nie wykracza poza zakres zaskarżenia, a w konsekwencji nie obliguje organu do działania "wbrew przepisom prawa materialnego".

Argumentacja podniesiona w sprzeciwie nie jest trafna. Przede wszystkim odnosi się do uchybień Wojewody, których wystąpienia Sąd nie stwierdził tj. wykroczenia poza zakres zaskarżenia określony przez podmiot, który wniósł odwołanie, a częściowo także do kwestii nierelewantnych z punktu widzenia postępowania (wysokość ponoszonych przez stronę kosztów). Zarzuty podniesione w sprzeciwie należało uznać za niezasadne. Organ II instancji nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż miał uzasadnione podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, co wykazano wyżej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił sprzeciw.