Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3104/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Trochym Asesor WSA Nina Beczek (spr.) Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2023 r. sprawy ze skarg A. G. i D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego oddala skargi.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. G., A. G., K. K., H. B., E. K. i D. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] o odmowie ustanowienia D. M., E. K., H. B., B. G., A. G., K. K., K. S., A. L. i A. S. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego obecnie w [...] przy ul. [...], stanowiącego część dawnej nieruchomości ozn. jako "[...]", a obecnie oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 oraz jako działka nr [...] z obrębu [...] w części o pow. [...] m2.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] hip. [...] dawny [...]" znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret". W dniu 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu, grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu, przeszedł na własność gminy [...], a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Następnie grunt ten z dniem 27 maja 1990 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) stał się własnością [...]. Następnie, zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 48, poz. 195), grunt ten stał się własnością Gminy [...]. Na mocy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1817) grunt przedmiotowej nieruchomości stał się własnością [...]. Grunt nieruchomości położonej przy ul. [...] znajduje się w obszarze ograniczonym osiami ulic [...], [...] do przecięcia z zachodnią granicą miasta i granicą miasta do przecięcia z osią ul. [...]. Objęcie gruntu w posiadanie przez gminę [...] nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...]. Zatem termin do złożenia wniosku upływał z dniem 16 lutego 1949 r. Dawny właściciel hipoteczny T. K. złożył w dniu [...] stycznia 1949 r., a więc z zachowaniem terminu, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.

Prezydent [...], rozpoznając w dniu [...] kwietnia 2020 r. niniejszą sprawę podał, że obowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania przedmiotowej decyzji, a więc również dokonać oceny, czy w niniejszym przypadku zastosowanie mają przepisy art. 214a ustawy z dnia 21 sierpnia 1987 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ugn". Wskazał, że zgodnie z art. 214a ust. 1 pkt 1 ugn można odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, także ze względu na przeznaczenie lub wykorzystywanie gruntu na cele publiczne określone w art. 6 ugn. Podał, że obecnie dawna działka nr [...] stanowi zabudowaną działkę nr [...] o pow. [...] m2 oraz niezabudowaną działkę nr [...] o pow. [...] m2, obie położone w obrębie [...]. Działka nr [...] o pow. [...] m2 w całości pochodzi z dawnej nieruchomości hipotecznej. Natomiast działka nr [...] tylko w części równej [...] m2 pochodzi z przedmiotowej nieruchomości. Aktualnie na przedmiotowym obszarze obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], zatwierdzony uchwałą Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] i opublikowany w Dz.Urz.Woj.[...]. w dniu [...] września 2013 r. pod poz. [...]. Zgodnie z obowiązującym planem działka nr [...] znajduje się w jednostce oznaczonej symbolem 5 KDL - tereny ulic (dróg publicznych). Grunt stanowiący tę działkę znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy Włodarzewskiej będącej drogą publiczną. Grunt ten jest zatem przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego i wykorzystywany na cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 ugn. Nadto z przepisu art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm.) wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. W związku z tym, że przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest pod drogę publiczną i wykorzystywanie go na ten cel uniemożliwia korzystanie z niego przez następców prawnych dawnych właścicieli, ustanowienie do tego gruntu prawa użytkowania wieczystego byłoby, zdaniem Prezydenta, niezgodne z art. 7 ust. 2 dekretu. Odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu ze względu na wydzielenie gruntu pod drogę publiczną Prezydent uzasadnił także treścią art. 214a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 1 ugn.

Odnosząc się zaś do działki nr [...], Prezydent wskazał, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka ta znajduje się w jednostce terenowej oznaczonej symbolem E4.1 MW/U. Zgodnie z § 22 ust. 10 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie E4.1 MW/U ustalone zostało pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, zgodnie z § 4 ust. 5 uchwały. Z kolei w § 4 ust. 5 pkt 1 uchwały ustalono przeznaczenie dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług oznaczonych symbolem MW/U jako przeznaczenie podstawowe mieszkalnictwo wielorodzinne - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, mieszkalnictwo zbiorowe z zakresu hoteli, funkcje usługowe z zakresu: handlu detalicznego (z wyjątkiem stacji paliw), biur, administracji, usług, kultury, turystyki, obsługi finansowej, gastronomii, poczty i telekomunikacji gastronomii, zdrowia. Powyższe oznacza, że uchwałodawca przewidział jako podstawowe przeznaczenie przedmiotowej działki również pod realizację funkcji usług z zakresu administracji, kultury i zdrowia. Okoliczność, że jest to nieruchomość zabudowana powoduje, że może ona zostać zaadoptowana na potrzeby realizacji opisanych wyżej celów, jak siedziby urzędów administracji, instytucji kultury czy ochrony zdrowia, zwłaszcza, że jak podał Prezydent z urzędu mu wiadomo, że szereg tego rodzaju podmiotów (nie tylko samorządowych, ale również organów centralnych administracji rządowej, administracji podatkowej, policji, sądów) poszukuje miejsc, które mogłyby zostać przeznaczone na potrzeby realizacji zadań publicznych. Zatem, w ocenie Prezydenta, już samo przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne określone w art. 6 pkt 6 ugn umożliwia wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 214a ust. 1 pkt 1 ugn. Jak wskazał, dopiero wydanie decyzji odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego na trwale reguluje stan prawny nieruchomości, czyniąc możliwym ponoszenie na nią nakładów stanowiących środki publiczne, niezbędnych do zaadoptowania na potrzeby publiczne wymienione w powołanym przepisie.

Po rozpatrzeniu odwołań od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało w szczególności, że organ I instancji nie wykazał dostatecznie aby nieruchomość, której dotyczy wniosek była rzeczywiście niezbędna z punktu widzenia realizacji na niej celów o charakterze publicznym, w szczególności nie podał jakie inwestycje o takim charakterze są już realizowane na działkach będących przedmiotem wniosku.

Powyższa decyzja Kolegium stała się przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2059/20 uchylił decyzję Kolegium wskazując, że organ odwoławczy w całości dokonał analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonał jego oceny. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, istniały przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji merytorycznej w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji powinien przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić w trybie art. 136 kpa inne niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy dowody. Sama negatywna ocena rozstrzygnięcia organu I instancji ze względu na dokonaną przez ten organ niewłaściwą, w ocenie organu odwoławczego, wykładnię art. 214a ugn, w myśl obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 138 § 2 kpa.

Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium zaskarżoną decyzją z [...] października 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2020 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że charakter nowelizacji art. 214a ust. 2 ugn wskazuje jednoznacznie, że celem ustawodawcy jest ograniczenie uszczuplania zasobu nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu, a co do samego procesu ewentualnego oddawania nieruchomości z tego zasobu w użytkowanie wieczyste ustawodawca wyraźnie zmierza do dokonywania jego wykładni w sposób zdecydowanie bardziej rygorystyczny. W przepisie tym ustawodawca wprowadził kolejną zasadę, poza wymienioną w art. 214a ust. 1, zgodnie z którą przesłanki uniemożliwiające wydanie decyzji pozytywnej dla strony nie muszą zachodzić dla całej nieruchomości. Wystarczające jest, aby dotyczyły one chociażby części gruntu czy też budynku. W tym kontekście Kolegium wskazało, że cele wymienione przez organ, tj. cele związane z administracją, kulturą, zdrowiem są rzeczywiście jednymi ze wskazanych w treści planu zagospodarowania. Wprawdzie plan zezwala na lokalizację inwestycji z przeznaczeniem na mieszkalnictwo wielorodzinne, mieszkalnictwo zbiorowe z zakresu hoteli, handel detaliczny, biura, usługi, turystykę, gastronomię, telekomunikację, to jednak biorąc pod uwagę chociażby treść przepisu art. 214a ust. 2 ugn nie może to mieć kluczowego znaczenia w sprawie. Skoro bowiem wydanie decyzji odmownej następuje również w przypadku ziszczenia się przesłanek wyłączenia tylko w odniesieniu do części nieruchomości, to argumentem przemawiającym za wydaniem decyzji korzystnej dla strony nie może być to, że plan poza celami o charakterze publicznym umożliwia wykorzystanie nieruchomości również w innym celu. Wystarczy bowiem możliwość realizacji takiego celu chociażby na części nieruchomości, żeby zaktualizował się faktyczny obowiązek wydania decyzji odmownej. Kolegium zwróciło również uwagę na treść przepisu art. 214a ust. 1 pkt 1 ugn, który jest podstawą wydania decyzji przez organ I instancji. W treści tego przepisu ustawodawca użył alternatywy łącznej, co z kolei oznacza, że już samo przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny wystarczy do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Nieruchomość nie musi być faktycznie wykorzystywana na taki cel, wystarczającą bowiem przesłanką odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego jest hipotetyczne przeznaczenie choćby części nieruchomości na cele publiczne i to już w sytuacji, kiedy cel taki przewiduje wyłącznie plan zagospodarowania, nie zaś rzeczywiste zamiary inwestycyjne właściciela. Kolegium powołało się przy tym na wyjaśnienia udzielone przez organ I instancji w piśmie z [...] października 2021 r., w którym wskazał, że jakkolwiek prowadzenie inwestycji na nieruchomości będącej przedmiotem sprawy jest znacznie utrudnione z uwagi na spełnianie przez tę nieruchomość warunków określonych w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r., to jednak przedmiotowa nieruchomość może być wykorzystana - zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania - na cele związane z usługami z zakresu administracji chociażby przez instytucje ubiegające się o wyposażenie ich w zasób nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego, w celu prowadzenia działalności statutowej. Nie bez znaczenia pozostaje również załączony do pisma organu raport Najwyższej Izby Kontroli, który wskazuje na potrzebę takiego gospodarowania zasobem nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego, który zapewni zbudowanie własnego zaplecza tego zasobu i ograniczy do minimum korzystanie przez instytucje publiczne z nieruchomości komercyjnych, co wiąże się z wydatkowaniem znacznych środków finansowych. W kontekście tego organ I instancji przedstawił dowody na to, że na terenie m.st. Warszawy na udostępnienie nieruchomości oczekuje kilkanaście podmiotów publicznych, w tym Urząd Komisji Nadzoru Finansowego, Państwowa Agencja Atomistyki, Wojewódzki Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sztab Wojskowy, Wojska Obrony Terytorialnej i wiele innych wskazanych przez organ I instancji. Podmioty, na których rzecz istnieje hipotetyczna możliwość przeznaczenia choćby części gruntu będącego przedmiotem sprawy, należą do kręgu podmiotów wymienionych w art. 6 pkt 6 ugn, w świetle którego za cel publiczny uważa się również budowę i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, uczelni publicznych, federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki, szkół publicznych, państwowych lub samorządowych instytucji kultury, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów sportowych. Zdaniem Kolegium, w takiej sytuacji, biorąc pod uwagę treść art. 214a ust. 1 pkt 1 ugn, organ ma możliwość wydania decyzji odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego. W okolicznościach sprawy zostało bowiem udowodnione, że przynajmniej część nieruchomości spełnia warunki jej udostępnienia na rzecz podmiotów publicznych, a nadto jej przeznaczenie w sensie planistycznym jest zgodne z tym celem przynajmniej w części.

W ocenie Kolegium, nie bez znaczenia w okolicznościach sprawy mają również obowiązki nałożone na właściciela gruntu przez ustawę z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1817). Stosownie do treści art. 3 ust. 1 tej ustawy: "Miasto stołeczne Warszawa, oprócz zadań przewidzianych przepisami dotyczącymi samorządu gminnego i samorządu powiatowego, wykonuje zadania wynikające ze stołecznego charakteru miasta, a w szczególności zapewnia warunki niezbędne do: 1) funkcjonowania w mieście naczelnych i centralnych organów państwa, obcych przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych oraz organizacji międzynarodowych; 2) przyjmowania delegacji zagranicznych; 3) funkcjonowania urządzeń publicznych o charakterze infrastrukturalnym, mających znaczenie dla stołecznych funkcji miasta.". W ocenie organu odwoławczego, treść tego przepisu wskazuje jednoznacznie, że w przypadku m.st. Warszawy konieczność maksymalnego ograniczenia wyzbywania się przez miasto własnego zasobu nieruchomości jest jeszcze bardziej pogłębiona ze względu na umiejscowienie na terenie miasta wskazanych w tym przepisie instytucji.

Wszystkie powyższe okoliczności, w szczególności charakter art. 214a ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 ugn, ale również udowodniona hipotetyczna możliwość wykorzystania części nieruchomości będącej przedmiotem sprawy na konkretne cele publiczne (wynajem zasobu na rzecz oczekujących na to podmiotów publicznych) stanowią, zdaniem Kolegium, wystarczającą podstawę do wydania decyzji odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Kolegium wnieśli D. M. i A. G., reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników. Skarga D. M. została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 3104/21, zaś skardze A. G. został nadany numer porządkowy I SA/Wa 525/22.

D. M. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 214a ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wskutek nowelizacji przepisu z dniem 20 października 2020 r., polegającej na wprowadzeniu obligu odmowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste (w miejsce fakultatywności odmowy) w przypadku zaistnienia przesłanek określonych m.in. w ust. 1 pkt 1 ("przeznaczenie lub wykorzystanie" gruntu na cele określone w art. 6 ugn), zachodzi konieczność "ściślejszej" (w istocie: szerszej) interpretacji pojęcia "przeznaczenia", a w konsekwencji, że przez "przeznaczenie" należy rozumieć "hipotetyczne przeznaczenie choćby części nieruchomości (...) na cele publiczne", znajdujące wyraz w znajdowaniu się gruntu na terenie przeznaczonym (choćby niewyłącznie) na cele użyteczności publicznej, podczas gdy wskutek nowelizacji przepisu nie doszło do zmiany treści omawianej przesłanki, a zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, zachowującym aktualność na tle ww. przepisu w brzmieniu z dnia 20 października 2020 r., przez "przeznaczenie" gruntu na cele określone w art. 6 ugn należy rozumieć rzeczywistą, uzewnętrznioną i znajdującą pokrycie w materiale dowodowym wolę realizacji przez podmiot publicznoprawny konkretnej inwestycji na terenie konkretnej nieruchomości, nie zaś ogólną potrzebę powiększania czy utrzymania miejskiego zasobu nieruchomości w celu przyszłego zagospodarowania nieruchomości;

2) przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 8 § 1 i 2 kpa polegające na rażącym naruszeniu zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników oraz nieuzasadnionym odstąpieniu od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, znajdujące wyraz w nieuzasadnionym odejściu od przyjętej wykładni pojęcia "przeznaczenia" gruntu uregulowanego w art. 214a ust. 1 pkt 1 ugn, co miało wpływ na wynik sprawy w postaci dokonania odmiennej, a wadliwej oceny materiału dowodowego, skutkującej odmową przyznania skarżącej prawa użytkowania wieczystego, o czym niżej,

b) naruszenie art. 77 § 1 kpa i art 80 kpa polegające na dowolnej, a nie swobodnej, ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, znajdujące wyraz w wadliwej ocenie następujących dowodów:

• planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], zatwierdzonego uchwałą Rady [...] nr [...] z [...] sierpnia 2013 r., polegającej na przyjęciu, że skoro nieruchomość objęta wnioskiem o ustanowienie użytkowania wieczystego znajduje się w jednostce terenowej oznaczonej symbolem E4.1 MW/U (przeznaczenie podstawowe: mieszkalnictwo wielorodzinne - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, mieszkalnictwo zbiorowe z zakresu hoteli, funkcje usługowe z zakresu: handlu detalicznego (z wyjątkiem stacji paliw), biur, administracji, usług, kultury, turystyki, obsługi finansowej, gastronomii, poczty i telekomunikacji gastronomii, zdrowia), to oznacza to, że jest ona przeznaczona na cele określone w art. 6 ugn, podczas gdy plan określa jedynie hipotetyczne, potencjalne przeznaczenie wyodrębnionego obszaru, a nie rzeczywiste przeznaczenie nieruchomości w rozumieniu art. 214a ust 1 pkt 1 ugn,

• pisma organu I stopnia z [...] października 2021 r. poprzez przyjęcie, że wskazanie przez organ faktu oczekiwania na udostępnienie jakichkolwiek nieruchomości przez kilkanaście podmiotów publicznych oraz teoretyczna możliwość zaadaptowania przedmiotowej nieruchomości - w świetle planu zagospodarowania przestrzennego - na potrzeby podmiotów publicznych dowodzi rzeczywistego przeznaczenia konkretnej nieruchomości na cele określone w art. 6 ugn,

• raportu Najwyższej Izby Kontroli [...] wykazującego na potrzebę gospodarowania przez jednostki samorządu terytorialnego zasobem nieruchomości w sposób umożliwiający budowanie własnego zaplecza tego zasobu - poprzez przyjęcie, że ogólna potrzeba budowania przez jednostki samorządu terytorialnego własnych zasobów nieruchomości determinuje przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele określone w art. 6 ugn w rozumieniu art. 214a ust. 1 pkt 1 ugn,

• nienadaniu należytej wagi okolicznościom w postaci: zaprzestania przez [...] wykorzystywania nieruchomości już w 2015 r., stwierdzeniu w decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] lutego 2016 r. możliwości pogodzenia prowadzenia przez skarżącą na nieruchomości działalności z planem zagospodarowania przestrzennego, rzeczywistego braku zainteresowania stanem budynku oraz opieszałością organu I stopnia w przedłożeniu dokumentów, na żądanie SKO w [...], mających dowodzić rzeczywistego przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne,

- co doprowadziło do poczynienia wadliwych ustaleń w zakresie istnienia przesłanki przeznaczenia nieruchomości na cele określone w art. 6 ugn w rozumieniu art. 214a ust. 1 pkt 1 ugn i co skutkowało utrzymaniem decyzji odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego.

Zarzuty skargi A. G. zawierają się w skardze D. M.. Podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego art. 214a ust. 1 pkt 1 ugn zarzuca błędną wykładnię pojęcia "przeznaczenie", które organ utożsamił z "hipotetycznym" przeznaczeniem na cele publiczne, w sytuacji gdy, zdaniem skarżącego, prawidłowa wykładnia tego przepisu winna zakładać, że pojęcie "przeznaczenie" to wyłącznie rzeczywista, uzewnętrzniona i skonkretyzowana wola realizacji przez konkretny podmiot publiczny, konkretnej inwestycji dokładnie na terenie nieruchomości objętej przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez dokonanie wadliwej oceny pisma Urzędu [...] Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa z [...] października 2021 r. i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego skutkiem było niezasadne uznanie, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona na cele określone w art. 6 ugn.

Podnosząc opisane zarzuty, rozwinięte w uzasadnieniach skarg, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 23 maja 2022 r. Sąd postanowił, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt: I SA/Wa 3104/21 i I SA/Wa 525/22 oraz prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 3104/21.

Na etapie postępowania sądowego zmarła D. M. w dniu [...] grudnia 2022 r., a spadek po niej nabył na podstawie testamentu D. K., na podstawie zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] stycznia 2023 r., Rep. A nr [...]. Wobec tego dalsze postępowanie sądowe prowadzone było z udziałem skarżącego D. K., jako następcy prawnego zmarłej skarżącej D. M..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi są niezasadne, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem.

Podstawę rozstrzygnięcia podjętego przez organy administracji stanowił przepis art. 214a ugn, a zatem ocenę zasadności skarg należy poprzedzić przybliżeniem charakteru powyższej regulacji prawnej. Przepis art. 214a ugn dodany został nowelizacją dokonaną przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1271), zmieniającą ustawę o gospodarce nieruchomościami z dniem 17 września 2016 r. Przy czym zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy tej nowelizacji, co oznacza, że przepis art. 214a ugn ma zastosowanie również do niniejszej sprawy. Celem wprowadzenia art. 214a ugn było umożliwienie organowi wydawania decyzji o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu nieruchomości warszawskiej w przypadkach wymienionych w tym przepisie, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu. Dotychczas bowiem decydujące znaczenie dla orzekania o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego miały przesłanki dekretowe. Spośród wymienionych w tym przepisie przesłanek odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, należy zwrócić uwagę na przesłankę, która znalazła zastosowanie w okolicznościach badanej sprawy – jest to przeznaczenie lub wykorzystywanie gruntu na cele publiczne określone w art. 6 ugn. Zgodnie bowiem z art. 214a ust. 1 pkt 1 ugn odmawia się oddania gruntu w użytkowanie wieczyste lub przeniesienia prawa własności gruntu na rzecz osoby uprawnionej, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 tego dekretu, ze względu na przeznaczenie lub wykorzystywanie na cele określone w art. 6. Przesłanka ta znajduje zastosowane niezależnie od przyczyn odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, tj. niezależnie od tego, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wg planu zabudowania. Przyjmuje się przy tym, że tak skonstruowany przepis art. 214a ugn powoduje, że spełnienie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w jego treści uprawnia organ do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych, bez badania spełnienia przesłanek wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego (vide: E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. V, WKP 2018, uwagi do art. 214a). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3794/18: "Regulacja zawarta w art. 214 a u.g.n., dotycząca przesłanek warunkujących przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości objętej działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oznacza, że oprócz zbadania przesłanek zawartych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, konieczne jest - w sprawie takiej jak niniejsza - zbadanie także przesłanek wymienionych w art. 214 a pkt 1 i 2 u.g.n. W art. 214 a u.g.n. mowa jest o tym, że "można" odmówić przyznania użytkowania wieczystego z przyczyn w nim wskazanych. Nie oznacza to jednak, że decyzje administracyjne wydawane na jego podstawie są podejmowane w ramach uznania administracyjnego. Użycie przez ustawodawcę w art. 214a u.g.n. słowa "można" nie oznacza fakultatywności działań organu orzekającego. Wyrażenie "można" odnosi się do kompetencji organu administracji. Spełnienie choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 214 a u.g.n. jest wystarczające do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu. Z powyższego wynika, że decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 214a u.g.n. ma charakter obligatoryjny, a nie fakultatywny.". Oznacza to, że zaistnienie którejkolwiek z przesłanek z art. 214a ugn uniemożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na gruncie nieruchomości warszawskiej. Co istotne wymienione przesłanki negatywne w art. 214a ugn mogą być stosowane niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, tj. niezależnie od tego, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Należy także zauważyć, że przepis art. 214a ugn jeszcze przed wejściem w życie był przedmiotem oceny zgodności z Konstytucją RP, dokonanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r., KP 3/15, (OTK ZU A/2016, poz. 66). Wyrokiem tym Trybunał uznał, że przepis art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, w części dotyczącej dodanego art. 214a ugn, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Trybunał odnosząc się do poszczególnych przesłanek odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz dawnego właściciela gruntu warszawskiego lub jego następców prawnych stwierdził, że wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu po pierwsze - do 1 sierpnia 1985 r. były ustawowymi przesłankami odmowy wielokrotnie w sprawach rozpatrywanych przez sądy i po drugie - w okresie późniejszym, w sprawach rozpatrywanych przez sądy wielokrotnie były podstawą nieuwzględnienia wniosku restytucyjnego. Odnosząc się do przesłanki odmowy zwrotu nieruchomości przeznaczonych na cel publiczny wskazany w art. 6 ugn (art. 214a pkt 1 ugn), Trybunał przypomniał, że wykonywanie zadań publicznych przez administrację państwową i samorządową jest obligatoryjne. Skoro cele publiczne wskazane w art. 6 ugn uzasadniają pozbawienie prawa własności nieruchomości (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), to tym bardziej mogą stanowić podstawę nieuwzględnienia roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego. W ocenie Trybunału skrajnie nieracjonalne byłoby przyznawanie prawa rzeczowego po to, by następnie wszczynać właściwą procedurę wywłaszczeniową. Trybunał uznał zatem, że realizacja celu publicznego, w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, może uzasadniać odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz byłego właściciela, co nie oznacza, że w każdym konkretnym przypadku odmowa okaże się uzasadniona. Choć teoretycznie także osoba prywatna (fizyczna lub prawna) może akceptować prowadzenie na jej gruncie działalności służącej użyteczności publicznej (np. przedszkola czy placu zabaw), to nie ma żadnych podstaw prawnych, by oczekiwać od niej takiej altruistycznej postawy. W konsekwencji Trybunał zauważył, że ustanowienie użytkowania wieczystego dla byłego właściciela gruntu w praktyce niemal zawsze prowadzi do zakończenia prowadzonej tam wcześniej działalności służącej zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Trybunał zauważył przy tym, że tak przed, jak i po wejściu w życie przepisu art. 214a ugn prawna dopuszczalność "odtworzenia" nieruchomości pozostaje kwestią oceny dokonywanej przez organ administracji i weryfikowanej przez sąd, w zgodzie z panującym obecnie ładem przestrzennym. Podsumowując konstytucyjną ocenę art. 214a ugn, Trybunał stwierdził, że mocą art. 214a ugn ustawodawca dokonał ujednolicenia i uporządkowania obowiązujących i stosowanych w praktyce przesłanek odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela gruntu. Dzięki temu nastąpi wyjaśnienie stanu prawnego nieruchomości położonych w centrum [...]. Przy czym bezpieczeństwo prawne i stabilizację sytuacji prawnej - zwłaszcza gdy chodzi o nieruchomości - Trybunał uznał za wartość konstytucyjną.

W tak nakreślony kontekst legislacyjny wpisują się okoliczności badanej sprawy, pozwalając uznać wypełnienie przesłanki umożliwiającej organowi odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Należy zauważyć, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem E4.1 MW/U. Dla terenu oznaczonego tym symbolem ustalono w § 22 ust. 10 pkt 1 miejscowego planu przeznaczenie terenu jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, zgodnie z § 4 ust. 5 planu. Z kolei w opisie tego terenu zawartym w § 4 ust. 5 pkt 1 planu ustalono, że działka ta położona jest w strefie oznaczonej symbolem MW/U, dla której podstawowym przeznaczeniem jest: mieszkalnictwo wielorodzinne i usługi - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, mieszkalnictwo zbiorowe z zakresu hoteli, funkcje usługowe z zakresu: handlu detalicznego (z wyjątkiem stacji pali), biur, administracji, usług, kultury, turystyki, obsługi finansowej, gastronomii, poczty i telekomunikacji gastronomii, zdrowia. W miejscowym planie przewidziano więc jako podstawowe przeznaczenie przedmiotowej działki również realizację funkcji usług z zakresu administracji, kultury i zdrowia. Mając to na uwadze oraz treść art. 6 pkt 6 ugn, który stanowi, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, uczelni publicznych, federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki, o których mowa w art. 165 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2022 r. poz. 574, z późn. zm.), szkół publicznych, państwowych lub samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów sportowych – należy stwierdzić, że zaistniała negatywna przesłanka z art. 214a ust. 1 pkt 1 ugn uniemożliwiająca ustanowienie odnośnie spornej działki nr 53/4 prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych byłego właściciela nieruchomości. Działka ta bowiem została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona na cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 6 ugn – utrzymanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, instytucji kultury, utrzymanie publicznych obiektów ochrony zdrowia. Sposób przeznaczenia owego terenu w miejscowym planie pozwala więc uznać realizację na tym terenie celu publicznego, o którym stanowi art. 6 ust. 6 ugn. Zasadnie więc organy orzekające w sprawie odmówiły ustanowienia prawa użytkowania wieczystego odnośnie działki nr [...].

Przechodząc natomiast do oceny zasadności odmowy ustanowienia prawa użytkowego wieczystego co do działki nr [...], należy wskazać, że nieruchomość ta, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] jest oznaczona symbolem 5 KDL - tereny ulic (dróg publicznych) i jest położona w liniach rozgraniczających ulicy [...] stanowiącej drogę publiczną, co również wyklucza możliwość ustanowienia na niej żądanego prawa w świetle art. 214a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 1 ugn. Zgodnie z treścią wymienionego art. 214a ust. 1 pkt 1 ugn odmawia się oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, ze względu na przeznaczenie lub wykorzystywanie na cele określone w art. 6. Przepis art. 6 pkt 1 ugn stanowi natomiast, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy są wydzielanie gruntów m.in. pod drogi publiczne. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.) stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1). Przepis ten podaje normatywną definicję drogi publicznej, którą należy się kierować przy wykładni nie tylko przepisów ustawy o drogach publicznych, ale także odrębnych od tej ustawy przepisów prawa publicznego oraz prywatnego, w których pojawia się pojęcie drogi publicznej. Z definicji drogi publicznej można odczytać jej atrybuty: powszechność dostępu i korzystania przez każdego obywatela zgodnie z jej przeznaczeniem. Powszechność dostępu do dróg publicznych oznacza, że każdy podmiot znajdujący się na terytorium naszego kraju ma zagwarantowane prawo do korzystania z tych dróg, zgodnie z ich przeznaczeniem, bez zgody organu reprezentującego właściciela drogi. W doktrynie podkreśla się, że ustawowe gwarancje powszechnego dostępu do dróg publicznych pozwalają zaliczyć tę część majątku publicznego do dóbr publicznych, stanowiących jedną z wyróżnionych w nauce kategorii rzeczy publicznych. Powszechny dostęp do dróg publicznych wiąże się z przewidzianym w art. 52 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prawem podmiotowym gwarantującym każdemu swobodne poruszanie się po terytorium Polski i przekraczanie jej granicy. Nie można pomijać, że mocą art. 52 pkt 1 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.) dodany został do ustawy o drogach publicznych art. 2a. Przepis ten w ustępie 1 stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś w ustępie 2 stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Zatem drogi publiczne stanowiące własność publiczną, są częścią mienia publicznego przysługującego Skarbowi Państwa oraz jednostkom samorządu terytorialnego. Własność państwowa i własność komunalna jest – jako przeciwstawienie własności prywatnej – zaliczana do kategorii własności publicznej. Podstawą wyróżnienia tej kategorii własności nie jest strona podmiotowa, lecz funkcja, jaką przypisuje się przedmiotowi własności (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. III CZP 23/07, Lex nr 236099). Wymaga podkreślenia, że z dóbr publicznych może korzystać każdy, przy czym o uprawnieniu do korzystania nie decyduje organ zarządzający dobrem. W tym kontekście prawo użytkowania wieczystego, o które występuje właściciel dekretowy, a które z istoty swojej ma atrybuty własności, pozostaje w kolizji z prawem do powszechnego i nieograniczonego dostępu do gruntu drogi publicznej. Prawo użytkowania wieczystego, to – jak stanowi art. 233 Kodeksu cywilnego – prawo do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób. Nie do pogodzenia jest zatem interes osoby ubiegającej się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego z interesem ogółu osób wynikającym z powszechnej dostępności do dróg publicznych. Własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne wymienione w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Tym samym własność drogi publicznej nie może być przeniesiona na rzecz osoby fizycznej. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt IV CSK 40/10 (Lex nr 602303): "Nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Posiadanie samoistne takiej nieruchomości przez inny podmiot nie może prowadzić do nabycia jej przez zasiedzenie". Sąd Najwyższy uznał także, że roszczenie przewidziane w art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych nie przysługuje w odniesieniu do działki gruntu stanowiącej drogę publiczną, nad którą spółdzielnia mieszkaniowa wzniosła budynek przed 5 grudnia 1990 r. (tak. uchwała z dnia 13 października 2005 r., III CZP 72/06, Lex nr 196346). Sąd Najwyższy podkreślił w uzasadnieniu powyższej uchwały, że rzeczy publiczne extra commercium, które wprawdzie mogą być przedmiotem prawa własności, lecz zastrzeżonego tylko dla podmiotów własności publicznej. Są one wyłączone z obrotu w sensie ekonomicznym i prawnym, co oznacza że wprawdzie państwo lub gmina są właścicielami rzeczy, lecz nie mogą tym prawem rozporządzać na rzecz innych podmiotów. Rzecz wyłączona z obrotu nie może być więc przedmiotem przeniesienia własności ani ustanowienia użytkowania wieczystego. Działka gruntu stanowiąca drogę publiczną nie może stać się własnością żadnego innego podmiotu, niż podmiot prawa publicznego wymieniony w art. 2a ustawy o drogach publicznych, ani nie może być oddana w użytkowanie wieczyste. Wyłączenie tych nieruchomości z obrotu ma przy tym charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Nikt więc, poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu, nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Z powyższym stanowiskiem koresponduje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08. W wyroku tym stwierdzono, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Wprawdzie przepisy dekretu warszawskiego nie zawierają odpowiednika art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego, że ustawa ta nie narusza innych ustaw, lecz nie można przepisów dekretu warszawskiego odczytywać i interpretować w oderwaniu od istniejącego porządku prawnego. Należy zatem stwierdzić, że norma zawarta w art. 7 ust. 2 dekretu doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego dotyczy gruntu stanowiącego drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Skoro, w świetle obowiązujących przepisów, obrót nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne jest wyłączony, to nie budzi wątpliwości Sądu, że działka nr [...] nie mogła stać się przedmiotem użytkowania wieczystego następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości. Tym samym decyzja zarówno decyzja Prezydenta [...], jak i utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Kolegium odmawiająca z tego względu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...] odpowiada prawu. Odmienne rozstrzygnięcie sprawy, a więc uwzględnienie wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego drogę publiczną na rzecz osoby fizycznej oznaczałoby bowiem ukształtowanie stosunków prawnych na nieruchomości w sposób sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym. Decyzja taka natomiast, jako rażąco naruszająca art. 2a ustawy o drogach publicznych, obarczona byłaby wadą rażącego naruszenia prawa opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co prowadziłoby do stwierdzenia jej nieważności.

Konkludując powyższe uwagi należy wskazać, że spełnienie choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 214a ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 ugn stanowi okoliczność dostatecznie uzasadniającą odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej, niezależnie od podstaw odmowy wskazanych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Podstawą odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w niniejszej sprawie jest występująca od samego początku negatywna przesłanka określona w art. 214a ust. 1 pkt 1 ugn, tj. cel publiczny. Okoliczność taka została ujawniona w badanej sprawie, co determinuje ocenę zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, dokonane przez organy orzekające w sprawie ustalenia, w pełni uzasadniają stanowisko, że odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej ze względu na przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne, w okolicznościach niniejszej sprawy jest zasadna. Postanowienia obowiązującego dla spornej nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiążą w tej sprawie orzekające organy i dopóki powyższe ustalenia planu nie zostaną zmienione w odpowiedniej procedurze administracyjnej, organy zobowiązane są je uwzględnić. Wniosek dekretowy o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu rozpoznawany jest bowiem zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dniu jego rozpatrywania, nie zaś w dniu jego złożenia. Z tych względów nie można pominąć regulacji prawnych obecnie obowiązujących.

Wobec powyższego nieuprawnione są zarzuty skarg dotyczące naruszenia

art. 214a ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 ugn oraz art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Podsumowując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, odpowiadają prawu, a organy orzekające obu instancji wnikliwie rozpatrzyły cały materiał dowodowy zebrany w sprawie oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy podejmowaniu rozstrzygnięć. Uzasadniły przy tym przekonująco swoje stanowisko, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa.

Z powyższych względów Sąd oddalił skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).