Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 63/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 46 par 2 pkt 1 lit. a, art. 69 par 2, art. 49 par 1 pkt 1, par 1a, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13, art. 14, art. 16, art. 15, art. 5 ust.1, 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do załatwienia wniosku M. W. z dnia [...] listopada 2022 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie czternastu dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej M. W. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 10 listopada 2022 r. M. W. złożyła do Wójta Gminy [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmującej okoliczności zmiany aktu założycielskiego spółki M. w zakresie rozszerzenia zakresu działalności spółki poza sferę użyteczności publicznej. Skarżąca zwróciła się z zapytaniem, czy przy zmianie Aktu Założycielskiego spółki stwierdzono istnienie niezaspokojonych potrzeb wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym Gminy [...], a jeśli tak, to zażądała udostępnienia kopii analiz i opinii opracowanych w tej sprawie przez Gminę lub na jej rzecz. Drugie pytanie dotyczyło działań podjętych w celu zachowania uczciwej i wolnej konkurencji oraz przestrzegania zasad równego traktowania, przejrzystości i proporcjonalności w związku z poszerzeniem działalności spółki poza strefę użyteczności publicznej dla wymienionych we wniosku kodów PKD. Skarżąca zawarła również w treści wniosku wyliczenie przedsiębiorstw w Gminie [...] zajmujących się działalnością o takich samych kodach PKD według danych z CEIDG. Jako sposób i formę udostępnienia informacji wnioskodawczyni wskazała przesłanie za pośrednictwem poczty elektronicznej.

W dniu 24 listopada 2022 r. Wójt Gminy [...] wskazał na nadużywanie przez wnioskodawczynię prawa do informacji publicznej, którego celem było wywołanie dolegliwości w funkcjonowaniu organu i szykanowanie władz gminy przed wyborami samorządowymi.

W dniu 29 stycznia 2023 r. M. W. złożyła za pośrednictwem organu skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w udostępnieniu informacji publicznej objętej wnioskiem z 10 listopada 2022 r., zarzucając naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wobec powyższego zażądała zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia 10 listopada 2022 r., zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przyznania od organu na jej rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

W uzasadnieniu zarzutów skargi podniosła, że jej wniosek wynikał z poszerzenia działalności spółki komunalnej M.o. poza sferę użyteczności publicznej poprzez znaczne zwiększenie zakresu przypisanych jej kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), a tym samym umożliwienie tej spółce konkurowania na rynku lokalnym z przedsiębiorcami prywatnymi. Wniosek ten wprost odnosił się do warunków tworzenia i przystępowania przez gminy do spółek prawa handlowego, określonych w art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Wniosek był, jej zdaniem, podyktowany interesem publicznym, bowiem działalność gospodarcza spółek komunalnych powinna być prowadzona na zasadach gwarantujących zachowanie uczciwej i wolnej konkurencji oraz przestrzegania zasad równego traktowania, przejrzystości i proporcjonalności. Umożliwienie spółce M..o., dysponującej znacznym majątkiem komunalnym, podjęcia działalności w wielu niezwiązanych ze sobą dziedzinach poza sferą użyteczności publicznej w znacznym stopniu mogło odbić się na uczciwej i wolnej konkurencji na lokalnym rynku, co w rezultacie mogło spowodować liczne upadłości przedsiębiorców prywatnych, którzy nie byli w stanie z taką spółką konkurować. W związku z tym istotne było zapoznanie się z tym, czy i w jaki sposób organ spełnił wskazane wyżej warunki.

Skarżąca wskazała, że z łącznej liczby 17 wniosków, jakie złożyła do Urzędu Gminy [...] od października 2022 r., do tej pory informację publiczną udostępniono jej w odpowiedzi na zaledwie 7 z nich, w tym jedną po wniesieniu skargi do Sądu. Wyjaśniła, że wnioski obejmowały głównie kwestie problemów finansowych spółki komunalnej M..o., której właścicielem jest Gmina [...], a także kwestie związane z nadzorem nad tą spółką oraz z audytem wewnętrznym, który w niej przeprowadzono. Wyjaśniła, że dla udogodnienia rozbiła poszczególne zagadnienia na oddzielne wnioski, na wypadek gdyby odpowiedź na nie wymagała zaangażowania ze strony różnych działów lub pracowników organu, stąd taka ich liczba. Wnioski te nie miały na celu wywołania dolegliwości i utrudnienia funkcjonowania organu.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wskazał, że skarga zawiera uchybienia formalne. Zgodnie z treścią art. 46 § 2 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., pierwsze pismo w sprawie powinno zawierać m.in. oznaczenie miejsca zamieszkania skarżącego, a w razie jego braku - adresu do doręczeń. Tymczasem skarżąca nie określiła adresu zamieszkania, ani też nie wskazała w żaden sposób na brak miejsca zamieszkania. W ocenie organu, przypadek braku miejsca zamieszkania może dotyczyć np. osób krótkotrwale przebywających w Polsce, natomiast nic nie wskazuje, aby taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Doświadczenie życiowe nie pozwala przyjąć, aby osoba stale przebywająca w Polsce (a na to wskazuje składanie szeregu wniosków o udostępnienie informacji publicznej) nie miała tu miejsca zamieszkania. Wobec tego określenie samego adresu do doręczeń w skardze nie jest wystarczające i stanowi brak formalny skargi.

Odnosząc się merytorycznie do treści złożonej skargi, Wójt Gminy [...] wskazał, że nie naruszył wskazanych przez skarżącą przepisów Konstytucji i ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniósł również o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Wójt wyjaśnił, że w związku z treścią kolejnych wniosków skarżącej, które dotyczyły spółki komunalnej, w tym informacji o sprawach poruszanych na komisjach Rady Gminy [...] oraz sprawach omawianych na sesjach tejże Rady skupiających się na poszukiwaniu nieprawidłowości w działalności spółki komunalnej oraz nadzorze Wójta Gminy nad tą spółką, ocenia działania skarżącej jako nadużycie prawa do informacji publicznej. Wójt podniósł, że wprawdzie osoba korzystająca z prawa do informacji publicznej nie jest zobowiązana wskazywać motywów swego działania, to jednak w każdym indywidualnym przypadku istnieje możliwość oceny zachowania wnioskującego o informację publiczną pod kątem tego, czy korzysta on ze swojego uprawnienia zgodnie z jego celem i funkcją. Ocena ta powinna być oparta o okoliczności faktyczne, w szczególności uwzględniać treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz dotychczasowe relacje z wnioskodawcą (na płaszczyźnie korzystania przez niego z prawa do informacji publicznej) (por. A. Kręcisz-Sama, Informacja w Administracji Publicznej 2019/1, s. 50 i nast). W związku z tym zachowanie wnioskodawcy należy oceniać nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania informacji, ale też "przy uwzględnieniu nadrzędnych wobec niego zasad i wartości".

Organ wyjaśnił, że skarżąca złożyła łącznie około 16 wniosków o udzielenie informacji publicznej, w tym 5 w dniu 5 października 2022 r. (wysłane o godz. 12:41 - 2 wnioski, o godz. 12:42 - 1 wniosek i o godzinie 12:43 - 2 wnioski) oraz kolejne w dniach 16, 17, 18, 24 października 2022 r. oraz 2, 9 i 10 listopada 2022 r. i 20 stycznia 2023 r. W tym samym okresie kierowała podobne wnioski do spółki komunalnej M..o. z siedzibą w [...] w liczbie kilkunastu wniosków. Wnioski skarżącej były kontynuacją podobnych zapytań (niektóre zapytania miały niemal identyczną treść i formę) kierowanych od początku roku do Gminy [...] i jej jednostek organizacyjnych przez inne osoby (lub tę samą osobę, ponieważ autorzy nie podawali pełnych danych osobowych nawet na wezwanie organu).

Wójt podkreślił, że nagłe zainteresowanie uzyskaniem informacji publicznych z Urzędu Gminy [...] w roku 2022 przejawiała najpierw osoba określająca się w korespondencji mailowej jako S. (nie wskazała nazwiska), która w lutym i marcu złożyła łącznie 10 wniosków o udzielenie informacji publicznej. Po nim z podobnymi wnioskami do Urzędu Gminy [...] zaczęła występować osoba podpisująca się jako P. P., która w okresie od lutego do października 2022 r. drogą mailową wystosowała łącznie 23 zapytania o udzielenie informacji publicznej (oraz kilka do spółki komunalnej i podobną ilość do Gminnego Zakładu Komunalnego w [...]. Następnie podobne wnioski do Urzędu Gminy [...] oraz spółki komunalnej zaczęła kierować M. W.. W konsekwencji w roku 2022 na 101 wniosków o udostępnienie informacji publicznej złożonych ogółem do Urzędu Gminy [...], około połowa (tj. ok 50) wpłynęła tylko z tych trzech źródeł. Ogólna liczba złożonych do UG wniosków w 2021 r. wynosiła 47, w 2020 r. 52 i podobne ilości w poprzednich latach. Biorąc dodatkowo pod uwagę gminny zakład komunalny oraz spółkę komunalną, łączna liczba wniosków pochodzących z tych trzech źródeł w 2022 r. wynosi ponad 70.

Organ podkreślił, że kolejnym istotnym faktem i cechą aktywności skarżącej, charakterystyczną również dla jej poprzedników, było skupianie się we wnioskach o udostępnienie informacji publicznej na sprawach związanych z rzekomymi nieprawidłowościami w działaniu obecnych władz Gminy [...], w szczególności Wójta Gminy [...] oraz możliwej współpracy Gminy i jej jednostek organizacyjnych oraz spółki komunalnej, a nawet przedsiębiorców realizujących inwestycje na rzecz Gminy, z konkretnymi przedsiębiorcami (m. in. mężem Wójt Gminy [...]. Wnioski, które początkowo dotyczyły bardzo szerokich informacji o stanie mienia komunalnego (w tym operatów szacunkowych i opinii rzeczoznawców o środkach trwałych Gminy [...], wykazu gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste), szybko skupiły się na sprawach związanych z konkretnymi nieruchomościami gminnymi, w tym utwardzeniu działki nr [...] w M. oraz sprzedaży działek nr [...] i [...] w M. na rzecz użytkowników wieczystych - przedsiębiorców M. D. i D. M.. Wszyscy wnioskodawcy łącznie ze skarżącą formułowali również pytania dotyczące umów i faktur zawieranych z konkretnymi przedsiębiorcami powiązanymi prywatnie z Wójtem Gminy [...]. Zapytania wnioskodawców w tym zakresie mają niemal taką samą treść i formę oraz wizualnie wyglądają niemal identycznie.

Wójt wyjaśnił następnie, że na posiedzeniu Komisji Rady Gminy w [...] w dniu 31 sierpnia 2022 r. (komisje zwołane przed obradami XXXII sesji Rady Gminy) po raz pierwszy została przedstawiona informacja o sytuacji finansowej spółki komunalnej M..o. oraz wynikach przeprowadzonego audytu (audyt przeprowadzono w okresie od 5.05.2022 r. do 30.07.2022 r.). Przekazane 15 członkom Komisji informacje dotyczyły ogólnych ustaleń z przeprowadzonego audytu, sytuacji finansowej spółki (w tym znacznej straty wykazanej za rok 2021) oraz przypuszczalnych nieprawidłowości w sprawozdaniu finansowym spółki za rok 2021. Zainteresowanie P. P., a następnie skarżącej od razu skierowało się na działalność spółki. Już 1 września 2022 r. pojawił się pierwszy wniosek P. P. dotyczący udostępnienia wyników przeprowadzonego audytu (co wskazuje, że z inicjatywą wystąpienia z wnioskiem mogła wystąpić jedna z osób obecnych na posiedzeniu Komisji — wnioskującej P. P. na nim nie było, nie zostały też opublikowane protokoły z posiedzeń komisji). Kolejne wnioski P. P. oraz skarżącej dotyczyły już prawie wyłącznie działalności spółki i skupiały się na poszukiwaniu ewentualnych nieprawidłowości w tym zakresie. Co więcej, wszystkie pytania skarżącej ograniczały się do informacji publicznych dotyczących lat 2014-2022, a więc z okresu kadencji obecnych władz Gminy [...]. W okresie aktywności skarżącej w pozyskiwaniu informacji o spółce M. informacje w tym zakresie znalazły się także w prasie lokalnej.

Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że wnioski skarżącej o udzielenie informacji publicznej, w tym złożony w dniu 10 listopada 2022 r., wpisują się w aktywność osób określających się jako "S. " oraz "P. P.". Niektóre wnioski kierowane z tych adresów mają niemal identyczną treść i formę i wszystkie skupiają się na nieprawidłowościach w działalności obecnej Wójt w zakresie gospodarowania lub sprzedaży działek gminnych i nadzoru Wójta nad spółką komunalną. Wójt Gminy [...] doszedł do przekonania, że wszystkie te zapytania pochodzą lub są inicjowane przez tę samą osobę (lub osoby). Niekoniecznie musi to być skarżąca, bo trudno przypuszczać, aby osoba, która przebywa lub mieszka we W. czy w jego okolicach (na co wskazuje adres skrytki pocztowej do korespondencji podany w skardze) tak intensywnie interesowała się sprawami oddalonej o ponad 500 km gminy, miała wiedzę o sprawach poruszanych na posiedzeniach Komisji Rady Gminy, śledziła publiczne wystąpienia Wójta Gminy [...] lub wysłuchiwała obrad sesji Rady Gminy w [...]. Osoba ta, korzystając z odformalizowanego charakteru postępowania, dąży do uzyskania informacji, które następnie służą dyskredytowaniu Wójt Gminy [...] i być może mają pomóc podczas zbliżających się wyborów samorządowych. Zdaniem organu, działania skarżącej nie mogą dążyć do kompleksowej kontroli działalności Wójta Gminy [...], ponieważ do tego uprawnione są odpowiednie organy państwowe we właściwym dla nich trybie.

Powyższe pozwala stwierdzić, że wniosek M. W. z dnia 10 listopada 2022 r. nie został złożony w interesie publicznym, ale w interesie prywatnym i ma na celu wyłącznie zakłócenie pracy Urzędu Gminy [...] oraz dyskredytowanie, czy wręcz szykanowanie władz Gminy przed zbliżającymi się wyborami samorządowymi. Wobec tego wniosek skarżącej winien być uznany za przejaw nadużywania prawa do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym mimo wniosku organu o przeprowadzenie rozprawy. Sąd nie jest tym wnioskiem związany, ponieważ sprawy ze skarg na bezczynność organu mogą być rozpoznane w trybie uproszczonym niezależnie od woli stron, co wynika wprost z dyspozycji art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie zgodnie z art. 122 p.p.s.a. sąd – również w przypadku spraw kwalifikujących się do rozpoznania w trybie uproszczonym - może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie, jednak w niniejszej sprawie brak jest ku temu podstaw. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie budzą bowiem wątpliwości, dla wyeliminowania których niezbędne byłoby przeprowadzenie rozprawy. Za rozpoznaniem sprawy w trybie uproszczonym przemawiały natomiast względy ekonomiki procesowej, mające szczególne znaczenie w sprawach z zakresu informacji publicznej, które, z mocy art. 21 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. poz. 1177 ze zm.), rozpoznawane są poza kolejnością.

Odnosząc się do podniesionego przez organ zarzutu braku formalnego skargi, to Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w pełni podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z dnia 4 kwietnia 2023 r., wydanego w sprawie II SAB/Lu 24/23. W ocenie Sądu, nie jest co do zasady pozbawione racji twierdzenie organu, że wskazanie adresu zamieszkania strony skarżącej będącej osobą fizyczną jest wymogiem formalnym skargi - jako pierwszego pisma w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 46 § 2 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. pismo strony powinno zawierać w przypadku, gdy jest pierwszym pismem w sprawie, oznaczenie miejsca zamieszkania, a w razie jego braku – adresu do doręczeń lub siedziby i adresów stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników. Wskazanie w skardze adresu do doręczeń może mieć miejsce wyjątkowo, kiedy np. strona nie ma miejsca zamieszkania (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 7. Wydanie, Warszawa 2018, s. 189). W rozpoznawanej sprawie skarżąca podała wyłącznie adres do doręczeń w postaci adresu skrytki pocztowej, natomiast nie podała swojego adresu zamieszkania. Nie wyjaśniła również, czy faktycznie nie posiadała miejsca zamieszkania. Jednakże, wbrew stanowisku organu, wezwanie skarżącej do wskazania jej miejsca zamieszkania było zbędne. Możliwość doręczania skarżącej pism przez Sąd została bowiem przez skarżącą zapewniona poprzez wskazanie w tym celu adresu skrytki pocztowej. Wymaga przy tym podkreślenia, że art. 69 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 26 lipca 2022 r. (nadanym ustawą z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. poz. 1457), dopuszcza możliwość doręczania pism w postępowaniu przed sądem administracyjnym na wskazany przez adresata adres skrytki pocztowej. O zbędności wezwania skarżącej do uzupełniania braku formalnego skargi poprzez wskazanie jej miejsca zamieszkania zdecydowała również okoliczność, że wraz z uiszczeniem przez skarżącą wpisu od skargi, w aktach sprawy ujawniony został widniejący na potwierdzeniu wpłaty adres skarżącej, który – jako adres przypisany do jej rachunku bankowego – mocą zarządzenia Przewodniczącego Wydziału został odnotowany jako adres zamieszkania skarżącej. Z powyższych względów, wobec ujawnienia w aktach sprawy adresu zamieszkania skarżącej, który - ze względu na wskazanie adresu skrytki pocztowej jako adresu do doręczeń - i tak nie był niezbędny dla zapewnienia możliwości doręczania skarżącej pism przez Sąd, należało uznać, że brak oznaczenia w skardze adresu zamieszkania skarżącej nie stanowi braku formalnego uniemożliwiającego nadanie skardze dalszego biegu i tym samym uzasadniającego zastosowanie art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez wezwanie skarżącej do uzupełnienia tego braku pod rygorem odrzucenia skargi. Słuszność tego stanowiska znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wielokrotnie wskazywano na niezasadność wezwania do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez wskazanie przez skarżącego swojego numeru PESEL w sytuacji, gdy numer ten znajduje się w aktach sprawy (por. np. postanowienia NSA: z dnia 19 czerwca 2020 r., II OZ 343/20; dnia 19 maja 2020 r., II GZ 135/20; z dnia 27 listopada 2019 r., I GZ 366/19).

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, stwierdzić należy, że jest ona częściowo zasadna. Wójt Gminy [...] pozostaje bowiem bezczynny w załatwieniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z 10 listopada 2022 r.

W przedmiotowej sprawie skarżąca domagała się informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.). W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznych, że dana informacja nie jest informacją publiczną, że organ lub podmiot obowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też źe zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.

Informacje zawnioskowane przez skarżącą kwalifikują się do kategorii informacji mających charakter publiczny. Według art. 1 ust.1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Na tle tego przepisu w orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przyjmuje się, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Prawo do uzyskania informacji o działalności organu wykonawczego gminy dotyczącej spółki komunalnej, tj. informacji o działalności wójta w zakresie, w jakim gospodaruje on mieniem komunalnym, jest prawem konstytucyjnym obywateli przewidzianym w art. 61 Konstytucji RP. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f/ u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują.

Publiczny charakter żądanych przez skarżącą informacji oraz fakt, że jej wniosek został skierowany do wójta będącego podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), przesądzał o obowiązku załatwienia przedmiotowego żądania w trybie określonym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Bezczynność podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej (co jest uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest jednym z ograniczeń opisanych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a także w przypadku żądania informacji publicznej przetworzonej przy jednoczesnym braku wykazania przez wnioskodawcę przesłanki szczególnego interesu publicznego, określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), albo decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi na piśmie wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, albo że żądanej informacji nie posiada, nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o innych przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Wójt nie podjął żadnego z tych działań. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 10 listopada 2022 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku (punkt I sentencji wyroku).

Sąd nie podziela stanowiska organu, jakoby wniosek skarżącej nosił znamiona nadużycia prawa do informacji publicznej. Przede wszystkim, tak jak to miało już miejsce na gruncie sprawy o sygn. akt II SAB/Lu 24/23, zakończonej wyrokiem z 4 kwietnia 2023 r., organ w żaden sposób nie wykazał, że pomiędzy skarżącą a Gminą [...], jej wójtem, czy też spółką gminną M., której dotyczył wniosek, zachodziła relacja tego rodzaju, że pozwalałaby uznać sposób realizowania przez skarżącą jej prawa do informacji publicznej jako działanie we własnym, subiektywnym interesie (w tym ewentualnie politycznym), zmierzające do kwestionowania działalności tych podmiotów w indywidualnej sprawie skarżącej bądź do ich dyskredytowania lub szykanowania. W świetle przedstawionego przez organ materiału dowodowego brak jest podstaw do powzięcia takiego założenia, a w takim wypadku interes skarżącej w uzyskaniu żądanych informacji nie może być badany i stanowić podstawy nieudostępnienia jej żądanych informacji publicznych. Jak wynika z treści art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Jednocześnie o nadużywaniu prawa do informacji publicznej nie może świadczyć ewentualna możliwość wykorzystania uzyskanej przez skarżącą informacji w celach prasowych, skoro prasa – zgodnie z art. 3a ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914) – ma również zapewniony dostęp do informacji publicznych na zasadach określonych przepisami u.d.i.p. Także ilość oraz treść wniosków skarżącej nie przemawia za uznaniem, że nadużywa ona prawa do informacji publicznej, skoro każdy z tych wniosków dotyczy udostępnienia konkretnych danych i dokumentów i nie sposób doszukać się w nich pytań o charakterze dokuczliwym. Żądanie udostepnienia informacji i dokumentów wytworzonych przez organ gminy, w szczególności obrazujących sposób gospodarowania środkami publicznymi, w żaden sposób nie wykracza poza granice prawa do informacji publicznej. Wójt Gminy [...], piastując swój urząd, musi liczyć się z tym, że jego działalność w tym zakresie winna mieć charakter transparentny, zaś zasady gospodarowania w spółce gminnej są jawne. Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, jakoby skarżąca była autorem nie tylko wniosków złożonych we własnym imieniu, lecz również wniosków, w których jako wnioskodawcę wskazano inne osoby, stwierdzić należy, że przekonanie to ma jedynie subiektywny charakter i nie sposób uznać je za udowodnione ani nawet uwiarygodnione.

Postępowanie skarżącej polegające na składaniu w krótkim okresie wielu wniosków o udostępnienie informacji publicznej organ może natomiast rozważyć w kontekście tzw. "taktyki salami" ("salami slicing"). Ma to związek z brakiem wyraźnej granicy pomiędzy informacją przetworzoną a informacją prostą i problemem, który pojawia się w tym kontekście, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych.

W tym zakresie spotyka się w orzecznictwie dwa odmienne poglądy. Zgodnie z pierwszym – tracącym, jak się wydaje, już na aktualności – nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych z wielu dokumentów, jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia (wyrok NSA z 19 marca 2013 r., I OSK 2875/12), a więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji (wyrok NSA z 14 września 2012 r., I OSK 1292/12, CBOSA). Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań angażujących pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną.

Z kolei drugi pogląd – obecnie dominujący – wskazuje, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (zob. zamiast wielu wyrok NSA z 6 października 2011 r., I OSK 1199/11). W świetle powyższego także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznana za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (zob. zamiast wielu wyrok NSA z 26 marca 2018 r., I OSK 2349/17).

Organ powinien rozważyć, czy działania skarżącej polegające na rozdrobnieniu żądań kierowanych do organu, mają na celu skłonienie go do niekwalifikowania ich jako informacji przetworzonej ("taktyka salami"). W związku z tym organ oceni, czy poszczególne wnioski skarżącej stanowią w istocie elementy znacznie obszerniejszego żądania o udostępnienie informacji publicznej (wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r., III OSK 5225/21).

Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku). Wyjaśnić należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyroki WSA w Poznaniu z 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). W niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała takiego charakteru, bowiem nie wynikła z zaniechania jakichkolwiek działań w sprawie wniosku skarżącej, lecz stanowiła konsekwencję błędnej oceny okoliczności sprawy i nieprawidłowego zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zauważyć przy tym należy, że skarżąca złożyła kilkanaście wniosków i każdy z nich wymagał podjęcia stosownych działań przez organ. Trudno w tej sytuacji postawić organowi zarzut lekceważącego traktowania skarżącej i złej woli w rozważanym zakresie. W tej sytuacji zaistniałej w sprawie bezczynności nie można przypisać rażącego charakteru.

W pozostałej części, tj. w zakresie żądania przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a. (punkt III sentencji wyroku), ponieważ pomimo wykazania, że organ dopuścił się bezczynności, skarżąca nie przedstawiła żadnych okoliczności uzasadniających przyznanie jej żądanej sumy pieniężnej. W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. ocena, czy zachodzi konieczność przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, pozostawiona jest uznaniu sądu. Przyznanie sumy pieniężnej pełni funkcję kompensacyjną wobec strony postępowania, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznał skarżący na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wnoszonej skargi (por. wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17 oraz z dnia 3 lipca 2018 r., II OSK 2954/17). W niniejszej sprawie skarżąca w żaden sposób nie wykazała, jakoby wskutek bezczynności organu doznała szkody, która winna zostać zrekompensowana sumą pieniężną przewidzianą w art. 149 § 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Do tych kosztów zaliczono wpis w wysokości 100 zł uiszczony przez skarżącą na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 221, poz. 2193 ze zm.).

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.