Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2907/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 10 § 1, art. 16 § 3, art. 35 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi R. w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącej R. w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Minister Sprawiedliwości umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte przez Izbę Notarialną w [...] w sprawie z wniosku J. F. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...].

W dniu [...] stycznia 2014 r. J. F. złożyła wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...].

Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 10 § 1 w zw. z art. 35 pkt 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz.U. z 2014 r., poz. 164), wystąpiono do Rady Izby Notarialnej w [...] o wydanie opinii.

Uchwałą z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Rada Izby Notarialnej w [...] negatywnie zaopiniowała wniosek, zarówno co do osoby, jak i co do siedziby kancelarii notarialnej.

Decyzją z dnia [...] maja 2014r. ([...]) Minister Sprawiedliwości powołał J. F. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w [...]. Kopię decyzji przesłano także "do wiadomości" Prezesa Rady Notarialnej w [...].

Izba Notarialna w [...] w dniu [...] czerwca 2014 r. (data nadania w placówce pocztowej) złożyła wniosek o przywrócenie terminu i ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się zmiany, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. ([...]) Minister Sprawiedliwości umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie z wniosku J. F. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...], wywodząc, że samorządowi notarialnemu (izbom notarialnym) nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza.

W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości zbadał dopuszczalność odwołania. Wskazał, że jest ona wyznaczona przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot. Minister wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie. Minister przyjął, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wynika z niego, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Minister wskazał, że sam art. 28 k.p.a. nie może stanowić postawy do uznania konkretnego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się ten przepis, może być wyprowadzone przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Minister wyjaśnił, że interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

Minister zauważył, że dotychczasowa praktyka organów administracji uznających rady izb notarialnych za strony postępowania administracyjnego o powołanie czy odwołanie notariusza (asesora notarialnego) wynikała nie wprost z treści przepisu prawa, lecz z uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 1996 r. Minister przypomniał, że Sąd Najwyższy stwierdził wówczas, iż choć żaden przepis materialnego prawa administracyjnego nie przyznaje samorządowi notarialnemu statusu strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, nie byłoby możliwe spełnienie przez rady izb notarialnych większości uprawnień przyznanych im przepisami ustawy Prawo o notariacie bez wyposażenia ich we właściwe instrumenty prawne, przede wszystkim zaś w uprawnienie do zaskarżenia decyzji administracyjnych w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii. Minister wskazał, że w ocenie Sądu Najwyższego nie powinna być akceptowana taka interpretacja obowiązujących przepisów, która dopuszcza nałożenie na organizację samorządu zawodowego obowiązków w zakresie zapewnienia przez jej członków poszanowania prawa i rzetelności wykonywanych zadań, a równocześnie pozbawia ją realnego wpływu na to, kto będzie jej członkiem. Sąd Najwyższy stwierdził, że izba notarialna winna mieć status strony, bowiem jej interes prawny wyraża się w tym, aby notariuszem została osoba posiadająca odpowiednie kwalifikacje zawodowe, prezentująca odpowiedni poziom wiedzy i wykształcenia, a także odpowiednie morale. Nadto stwierdził, że interes prawny izby wynika również z zainteresowania izby takim wyznaczeniem siedziby kancelarii notariusza, by pozwalała na prawidłowe spełnianie przez niego funkcji i to zarówno w aspekcie jego indywidualnego interesu, jak i interesu całej korporacji, a także osób korzystających z usług notariuszy. W uzasadnieniu do powyższej uchwały Sąd Najwyższy wskazał, iż kwestia udziału samorządu notarialnego w charakterze strony w postępowaniach w przedmiocie powołania, czy odwołania notariuszy jest sporna i w literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie zarysowały się w tej materii dwie sprzeczne koncepcje. Sąd Najwyższy opowiedział się wówczas za jedną z nich, przyznając samorządowi notarialnemu status strony, a stanowisko to wywarło, mocą autorytetu Sądu Najwyższego, znaczący wpływ na praktykę stosowania prawa.

Minister Sprawiedliwości podkreślił, że powyższe stanowisko spotkało się jednak od początku z krytyką przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego .

I tak, Minister wskazał na odmienne stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2011r., II GSK 708/10, w którym przyjęto, że samorządowi notarialnemu jako organowi opiniodawczemu w toku postępowania o powołanie, czy też o odwołanie notariusza, nie przysługuje, a wręcz przysługiwać nie może, prawo występowania w charakterze strony, bowiem samorząd notarialny uczestniczy w tych postępowaniach na zasadach określonych w art. 106 k.p.a. Minister zwrócił uwagę, że zgodnie z utrwalonym poglądem, w tym samym postępowaniu, ten sam organ nie może występować jednocześnie jako strona postępowania i jako organ współdziałający w trybie art. 106 k.p.a., bowiem te role procesowe wykluczają się wzajemnie także wówczas, gdy współdziałanie organów przybiera najluźniejszą formę - opiniowania.

Minister Sprawiedliwości przypomniał, że stanowisko to zostało potwierdzone także w późniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 1 października 2013r., II GSK 966/12). W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż zakres działania rady izby notarialnej został wskazany w ustawie Prawo o notariacie w sposób wyczerpujący i żaden przepis prawa nie przyznaje radzie uprawnienia do składania odwołań w sprawie powołania notariusza ani też w inny sposób nie statuuje jej materialnoprawnego interesu, w rozumieniu art. 28 k.p.a., który uzasadniałby jej udział w tym postępowaniu w charakterze strony. Sąd uznał również, iż samo wyznaczenie w art. 19, art. 21 § 3, art. 26 § 2 i 3 w zw. z art. 35 pkt 2, art. 44 § 1, art. 51 § 1, art. 53, art. 55, art. 58 oraz art. 73 Prawa o notariacie zakresu działania organów samorządu notarialnego nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, iż samorząd ten ma interes prawny do działania w charakterze strony w tym postępowaniu. Minister podkreślił, że NSA w wyroku z dna 1.10.2013 r. nie podzielił przy tym stanowiska wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013r., sygn. akt II GSK 2332/11, iż status strony w tej kategorii spraw wywieść można z art. 17 ust. 1 Konstytucji, który przyznaje samorządowi notarialnemu pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza. Zdaniem Sądu, który powołał się na ugruntowane w tym względzie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, to od decyzji ustawodawcy zależy szczegółowe określenie zadań samorządu zawodowego mieszczących się w pojęciu pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu, a swoboda ustawodawcy jest w tym zakresie znaczna. NSA podkreślił przy tym, iż dbałość o należyte wykonywanie zawodu zaufania publicznego jest zadaniem państwa, które może zostać przekazane na zasadzie decentralizacji samorządowi zawodowemu w całości lub tylko w części, zgodnie ze swobodną wolą prawodawcy. Sąd konstatował więc, iż uprawnienia państwa do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza w zakresie dotyczącym przyznania uprawnień zawodowych ustawodawca przekazał organom samorządu notarialnego tylko w przedmiocie opiniowania wniosków osoby zainteresowanej o powołanie na stanowisko notariusza (art. 10 § 1 ustawy). Minister Sprawiedliwości wskazał, że zdaniem Sądu, udział samorządu notarialnego w charakterze strony w sprawach o powołanie na stanowisko notariusza wykluczony jest z uwagi na jego działanie w tym postępowaniu, na podstawie art. 106 k.p.a., w charakterze organu współdziałającego z Ministrem Sprawiedliwości.

Minister Sprawiedliwości wskazał również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 marca 2008 r., w uzasadnieniu wskazał, iż samorząd notarialny, na etapie postępowania o powołanie na stanowisko notariusza, pełni jedynie funkcję opiniowania stosownych starań zainteresowanych wykonywaniem zawodu notariusza (art. 35 pkt 1 Prawa o notariacie).

Reasumując, Minister Sprawiedliwości podzielił w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 1 października 2013r., II GSK 966/12. Podkreślił nadto, iż nie tylko żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje samorządowi notarialnemu statusu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o powołanie notariusza i wyznaczenie jego siedziby, ale prawa tego nie można również wyprowadzać z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Nadto dopuszczenie samorządu notarialnego do działania w charakterze strony postępowania administracyjnego w tych sprawach wyklucza status samorządu jako organu współdziałającego z Ministrem Sprawiedliwości na podstawie art. 106 k.p.a.

Minister zauważył, że w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r. przyjęto, iż w większości regulacji materialnego prawa administracyjnego wyprowadzenie interesu prawnego w sprawie wymaga złożonego procesu wykładni nieograniczającej się do jednego przepisu, lecz obejmującej swym zakresem całą ustawę, a także regulacje wynikające z innych ustaw, nie zapominając przy tym o wykładni z uwzględnieniem zasad przyjętych w Konstytucji RP. W wyroku z dnia 22 marca 2012r., sygn. akt II GSK 124/11, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął wprost, iż kwestię posiadania przymiotu strony wywieść należy nie z Konstytucji, lecz z ustaw regulujących przedmiot określonego postępowania .

Minister nie zgodził się ze stanowiskiem, które źródła interesu prawnego samorządu notarialnego w tych sprawach upatruje w art. 17 ust. 1 Konstytucji. Stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego przypisane samorządom korporacji "sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu" dotyczy - przedmiotowo (na co wskazuje wykładnia językowa) - sytuacji "wykonywania zawodu", podmiotowo zaś osób uczestniczących już w wykonywaniu zawodu objętego zasięgiem odpowiedniej korporacji . Minister stwierdził, że z orzecznictwa tego wynika, iż sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu nie dotyczy osób, które zawodu jeszcze nie wykonują, ale dopiero ubiegają się o możliwość jego wykonywania. Definiując jednak pojęcie pieczy w sposób abstrakcyjny na gruncie wszystkich zawodów zaufania publicznego, w odniesieniu do kolejnych przedstawianych mu zagadnień, Trybunał przyjmował, iż pojęcie pieczy może obejmować m. in. dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu.

Minister Sprawiedliwości zauważył, że w odniesieniu do samorządu notarialnego, Trybunał Konstytucyjny wskazał jednak, że na gruncie obowiązujących unormowań jednym z ustawowych środków sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza jest opiniowanie wniosków w sprawie powoływania i odwoływania notariuszy. Zaznaczył, iż było to jedyne uprawnienie samorządu notarialnego, przysługujące mu w ramach postępowania administracyjnego w sprawach o powołanie i odwołanie notariusza lub asesora notarialnego, które Trybunał wprost włączył w zakres pojęcia pieczy, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości nie może budzić wątpliwości, iż opiniowanie wniosków przez organ samorządu notarialnego w trybie art. 106 k.p.a. jest współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu, o którym wspominał Trybunał Konstytucyjny.

Minister Sprawiedliwości wskazał, że wykładnia Trybunału nie zmierzała do konstruowania na gruncie konstytucyjnego obowiązku samorządu notarialnego sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu dodatkowych, niewyrażonych wprost w ustawach, uprawnień tego samorządu, w tym statusu strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie powołania czy odwołania notariusza. Wprost przeciwnie, z przedstawionego stanowiska Trybunału wynika, iż piecza samorządu notarialnego realizuje się w tym przypadku poprzez przyznanie organom tego samorządu kompetencji do wyrażania opinii w rozumieniu art. 106 k.p.a.

Minister wskazał także na konsekwentne stanowisko Trybunału, zgodnie z którym to od decyzji ustawodawcy zależy szczegółowe określenie zadań samorządu zawodowego mieszczących się w pojęciu pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu , a swoboda ustawodawcy jest w tym zakresie znaczna. Ustawodawca ma swobodę określenia zakresu sprawowanej przez samorządy zawodowe pieczy, swobodę, która wyznaczona jest z jednej strony przez zasadę subsydiarności tego samorządu, z drugiej strony potrzebami zagrożonego interesu publicznego.

Minister uznał, iż to przepisy ustrojowe poszczególnych samorządów zawodowych wyznaczają zakres zadań tego samorządu składających się na pojęcie pieczy. Nie jest tym samym prawidłowe odwrócenie tej koncepcji i przyjęcie, że konstytucyjne pojęcie pieczy jest podstawą do wprowadzenia do porządku prawnego dodatkowych, nieprzewidzianych w ustawach, uprawnień czy obowiązków samorządu zawodowego. Samoistnym źródłem uprawnień czy obowiązków samorządu notarialnego, składających się na pojęcie pieczy, nie może być zatem art. 17 ust. 1 Konstytucji. Przyjąć wręcz trzeba, w oparciu o ugruntowane orzecznictwo konstytucyjne, że to dopiero ustawodawca, na podstawie powołanego przepisu ustawy zasadniczej, kierując się także zasadą subsydiarności działania samorządu notarialnego, ma za zadanie doprecyzować w ustawach zwykłych te wszystkie kompetencje samorządu, które będą składać się na powierzoną mu w Konstytucji przez państwo pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza.

Minister, dokonując wykładni przepisów ustawy Prawo o notariacie, także w kontekście konstytucyjnego obowiązku pieczy nad wykonywaniem zawodu notariusza, stanął na stanowisku, że nie sposób uznać, by gwarancje realizacji interesu publicznego wymagały przyznania samorządowi notarialnemu przymiotu strony w tego rodzaju postępowaniach administracyjnych. Skoro bowiem, jak wskazuje orzecznictwo Trybunału, obowiązek ten w istocie stanowi zadanie państwa, które w ramach decentralizacji zadań administracji publicznej, zostało scedowane na samorząd notarialny, to przyjąć trzeba, że przeniesienie kompetencji nastąpiło tylko w zakresie wyraźnie zastrzeżonym w ustawie, a działalność Ministra Sprawiedliwości, upoważnionego przez ustawodawcę do przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w którym kontroli sądowoadministracyjnej poddana została opinia rady izby notarialnej, poprzedzająca wydanie decyzji, zapewnia realizację interesu publicznego, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji. Dopuszczenie odmiennej koncepcji opartej na próbie nadinterpretacji pojęcia "piecza" i zmierzającej do przyznania samorządowi notarialnemu dodatkowych uprawnień, które nie zostały przewidziane w ustawie, musi spotkać się także z negatywną oceną w świetle, wyrażonego w orzecznictwie Trybunału, jedynie subsydiarnego względem państwa charakteru działania samorządu w tej kategorii spraw.

Mając na uwadze powyższe, Minister Sprawiedliwości uznał, iż nie ma aktualnie podstawy prawnej, z której można byłoby wywodzić interes prawny samorządu notarialnego w sprawach o powołanie i odwołanie notariusza.

Odnośnie tezy Izby Notarialnej w [...], że powołanie wnioskodawczyni na stanowisko notariusza może mieć wpływ na sytuację Izby Notarialnej w [...] w związku z obowiązkiem sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu, co miałoby uzasadniać istnienie interesu prawnego Izby w tym postępowaniu, Minister wskazał, iż zgodnie przyjmowano dotychczas w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, do których osiągnięcia dąży, takimi które wystąpią dopiero w przyszłości. Minister podkreślił, że zdarzenia przyszłe nie mogą stanowić o interesie prawnym. Istotną cechą tego interesu, artykułowaną w piśmiennictwie i orzecznictwie, jest jego realność (aktualność) .

Zdaniem Ministra - przeciwko domniemywaniu statusu strony samorządu notarialnego w tej kategorii spraw przemawia nadto, jak wskazano wyżej, współdziałanie organów tego samorządu z Ministrem Sprawiedliwości w trybie art. 106 k.p.a. Organ ustawowo powołany do współdecydowania w określonej sprawie indywidualnej nie może jednocześnie korzystać z uprawnień strony w tej samej sprawie w postępowaniu (głównym) przed organem właściwym do wydania decyzji. Bierze on bowiem udział w procesie decyzyjnym, działając władczo i jednostronnie oraz wydając akt administracyjny indywidualny w procesowej formie postanowienia. Postępowanie główne nie dotyczy zatem interesu prawnego lub obowiązku organu współdziałającego. Tak samo żądanie zajęcia stanowiska nie następuje ze względu na interes prawny lub obowiązek tego organu. Podobnie zresztą organ właściwy do wydania decyzji nie staje się stroną postępowania prowadzonego przed organem współdziałającym. Jak nadto podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny nie można być ustawowo upoważnionym współdecydentem do wydania określonej decyzji, a potem będąc niezadowolonym z ostatecznego rozstrzygnięcia, wykorzystując szeroką definicję strony z art. 28 k.p.a., skarżyć tę samą decyzję do sądów administracyjnych.

Minister Sprawiedliwości nie zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 13 listopada 2013r., iż rada izby notarialnej, wydając opinię na podstawie art. 10 § 1 Prawa o notariacie, działa samodzielnie, w oderwaniu od izby notarialnej, co uzasadnia przyznanie izbie notarialnej statusu strony. Podkreślił, iż rada izby notarialnej jest organem izby (art. 27 pkt 2), która posiada odrębną osobowość prawną (art. 26 § 3). Zwrócił uwagę na przyjętą w polskim prawie tzw. teorii organów, zgodnie z którą oświadczenie woli składane przez piastuna organu jest oświadczeniem samej osoby prawnej. Mając powyższe na uwadze stwierdził, że także jako organ współdziałający na podstawie art. 106 k.p.a., rada izby notarialnej składa oświadczenie woli w imieniu izby notarialnej, jako jednostki samorządu notarialnego.

W obliczu przedstawionych argumentów uznał, iż rola jednostek samorządu notarialnego w tej kategorii spraw, działającego za pośrednictwem swoich organów, wyczerpuje się na płaszczyźnie współdziałania tych organów w trybie art. 106 k.p.a.

Minister Sprawiedliwości podkreślił, że brak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a także podjęcie przez Radę Izby Notarialnej w [...], w trybie art. 10 § 1 ustawy, uchwały Nr [...] w sprawie zaopiniowania wniosku J. F. o powołanie na notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...], uniemożliwia jednoczesny udział Izby Notarialnej w [...] w tym postępowaniu w charakterze strony.

Taki pogląd Minister Sprawiedliwości prezentował w toku całego postępowania i nie doręczał Izbie Notarialnej pism, czy zawiadomień. Zwrócił uwagę też na fakt, że nie została także doręczona decyzja z dnia [...] maja 2014r. o powołaniu wnioskodawczyni na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...].

Na koniec uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 11 ust. 4 Prawa o notariacie, które miało polegać na przyjęciu, że wnioskodawczyni spełniła przesłankę "odbycia aplikacji notarialnej", mimo iż nie uzyskała zaświadczenia Rady Izby Notarialnej w [...] o jej odbyciu. Zgodnie z art. 11 pkt 4 Prawa o notariacie notariuszem może być powołany ten, kto m. in. odbył aplikację notarialną w Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do art. 72 § 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 sierpnia 2013r., aplikacja notarialna trwała 2 lata i 6 miesięcy i polegała na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. Aplikantowi, który odbył aplikację notarialną rada właściwej izby notarialnej zobowiązana była wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej (§ 2). Zgodnie z at. 74a § 3 Prawa o notariacie aplikant notarialny był zobowiązany do załączenia zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej do wniosku o dopuszczenie do egzaminu notarialnego. Ocena spełnienia tego warunku dokonywana była przez przewodniczących komisji egzaminacyjnych przed dopuszczeniem do egzaminu notarialnego. Minister Sprawiedliwości podkreślił, że zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej nie jest natomiast wymagane w sprawie powołania na stanowisko notariusza. Przesłanka określona w art. 11 pkt 4 Prawa o notariacie, może być więc dowodzona w tym postępowaniu także na podstawie wszelkich innych środków dowodowych przewidzianych w k.p.a. Stąd też przedmiotem oceny w toku postępowania administracyjnego o powołanie kandydatki na stanowisko notariusza pozostawały okoliczności wyraźnie wskazane w art. 72 § 1 Prawa o notariacie, tj. okres aplikacji i fakt zaznajomienia się przez aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz pracy sądów. Przedmiotem ustaleń nie mogła być natomiast kwestia dopuszczenia aplikanta notarialnego do egzaminu notarialnego, a także kwestia prawidłowości uchwały rady odmawiającej wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, obie rozstrzygane w odrębnych postępowaniach administracyjnych. Postanowienia o dopuszczenia do egzaminu notarialnego były bowiem ostateczne i nie mogły podlegać wzruszeniu w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza. Istotne, zgodnie z art. 11 pkt 5 ustawy, pozostawało to, czy wnioskodawczyni złożyła z wynikiem pozytywnym egzamin notarialny.

Wobec faktycznego spełnienia przez J. F. przesłanek określonych w art. 72 § 1 ustawy oraz dopuszczenia jej do egzaminu notarialnego, a następnie uzyskania przez nią pozytywnego wyniku z tego egzaminu, zdaniem Ministra Sprawiedliwości nie było podstaw do kwestionowania w toku postępowania o powołanie na notariusza spełnienia wymogów określonych w art. 11 pkt 4 i 5 ustawy.

Nadto, wbrew sugestiom skarżącego, Minister stwierdził, iż stanowisko sądów administracyjnych w sprawie oceny legalności uchwał organów samorządu notarialnego odmawiających wydania zaświadczeń o odbyciu aplikacji notarialnej jest utrwalone. W orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dominował pogląd, zgodnie z którym negatywny wynik kolokwium nie uprawniał organów samorządu notarialnego do odmowy wydania zaświadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał dotychczas cztery skargi kasacyjne (sygn. akt II GSK 865/13, II GSK 979, II GSK 990/13, II GSK 1629/13), nie podzielając powyższego stanowiska. W trzech przypadkach zostało zgłoszone zdanie odrębne, w którym sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, iż zaliczenie kolokwium organizowanego przez samorząd notarialny w toku aplikacji notarialnej nie stanowiło warunku wydania zaświadczenia o odbyciu tej aplikacji.

W skardze z dnia [...] sierpnia 2014 r. Izba Notarialna w [...] (reprezentowana przez Radę Izby Notarialnej w [...]) zaskarżyła w całości decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2014 r., której zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie:

- art. 6 i 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa oraz zaprzeczenie zasadzie praworządności i rzetelnego prowadzenia postępowania,

- art. 28 i 29 k.p.a. poprzez odmowę przyznania Izbie Notarialnej w [...], reprezentowanej przez Radę Izby Notarialnej w [...], przymiotu strony w postępowaniu o powołanie notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej,

- art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy nie było do tego żadnych przesłanek.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów Konstytucji RP, a mianowicie:

- art. 35 pkt 2 Prawa o notariacie w zw. z art. 17 Konstytucji RP poprzez faktyczne uniemożliwienie Izbie Notarialnej w [...] oraz jej organom wykonywania obowiązku sprawowania nadzoru nad notariuszami, a tym samym sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu,

- art. 27 pkt 2 Prawa o notariacie poprzez potraktowanie Rady Izby Notarialnej w [...] jako samodzielnego podmiotu prawnego, podczas gdy w myśl wskazanego przepisu jest ona organem Izby Notarialnej w [...],

- art. 15 ust.1 Konstytucji RP poprzez naruszenie szeroko rozumianej zasady decentralizacji władzy publicznej.

Wskazując na powyższe zarzuty, Izba Notarialna w [...] wniosła o uchylenie w całości decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2014 r. umarzającej postępowanie odwoławcze w sprawie z wniosku J. F. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...].

W uzasadnieniu skargi Izba Notarialna powołała się na definicję słownikową pojęcia "pieczy" zawartego w art. 17 Konstytucji RP. Powołała się na stanowiska doktryny prawa, tj. prof. H. Izdebskiego oraz M. Szydło, z których wynika, że przyjmują oni dość szerokie rozumienie pojęcia konstytucyjnego "pieczy", tj.: podmiotowe - obejmujące członków, jak również osoby dopiero predestynujące do członkostwa w korporacji zawodowej, jak i przedmiotowe – limitowanie wykonywania zawodu i dostępu do niego (w tym dopuszczenie do wykonywania zawodu, nadzór nad należytym wykonywaniem zawodu, czuwanie nad etyką wykonywanego zawodu, doskonalenie zawodowe).

Izba Notarialna wyraziła wątpliwość, czy korporacja zawodowa pozbawiona środków jawnych pozwalających jej organom wpływać na skład osobowy izby nadal mieści się w doktrynalnym ujęciu samorządu zawodowego.

Skarżąca podkreśliła, że Minister dokonując założenia, że organ administracji publicznej orzekający w sprawie nie może w niej brać udziału na prawach strony popełnia błąd. Doszukuje się bowiem interesu prawnego po stronie Rady Izby, a nie po stronie samej Izby. Skarżąca wyjaśniła, że Izby są podstawowym szczeblem organizacyjnym samorządu notarialnego, na którym spoczywa sprawowanie pieczy. Obowiązki te Izba wykonuje za pośrednictwem organu - rady izby notarialnej.

Skarżąca podkreśliła, że wskazane w Konstytucji RP i ustawie o notariuszach obowiązki izba wykonuje za pośrednictwem swojego organu, którym jest rada izby notarialnej. Katalog zadań rady izby notarialnej, określony w art. 35 ustawy o notariacie, został przez ustawodawcę sformułowany w ten sposób, że obok typowych kompetencji organizacyjnych (art. 35 pkt 4-6), rada izby notarialnej wykonuje przede wszystkim zadania bezpośrednio wiązane ze sprawowaniem pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu (art. 35 pkt 1-3). Kompetencje te stanowią de facto istotę sprawowania pieczy jako takiej i tym samym czynią izbę notarialną głównym podmiotem odpowiedzialnym za należyte wypełnianie tego konstytucyjnego obowiązku samorządu zawodowego. Izba notarialna jako terenowa jednostka organizacyjna samorządu zawodowego składa się z notariuszy wykonujących zawód na terenie objętym jej właściwością, a jej organy w pierwszej kolejności wykonują w stosunku do tych notariuszy władztwo korporacyjne. Należyte wykonywanie tych zadań przez izbę notarialną pozostaje więc w znacznym stopniu uzależnione od tego, jak kształtuje się skład osobowy tejże izby. Zdaniem skarżącej logiczną konsekwencją przyjęcia izbowej budowy samorządu notarialnego musi więc być wyposażenie izby notarialnej w instrumenty prawne, pozwalające jej wpływać na własną budowę personalną. Pozbawienie izby notarialnej takich instrumentów prowadziłoby więc de facto do uniemożliwienia jej skutecznego sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu.

Skarżąca wskazała, że rozróżnienie rady izby notarialnej i izby notarialnej ma doniosłe skutki prawne. W art. 10 § 1 Prawa o notariacie ustawodawca wskazuje, że podmiotem wyrażającym opinię w sprawie powołania danej osoby na stanowisko notariusza jest rada izby notarialnej, a nie sama izba notarialna. Skarżąca wywiodła, że ustawodawca potraktował radę izby notarialnej nie tylko jako organ osoby prawnej jakim jest samorząd zawodowy, ale także jako organ administracji publicznej, któremu na mocy ustawy zostało zlecone określone zadanie polegające na wydawaniu opinii w określonej sprawie. Izba notarialna jest natomiast korporacją prawa publicznego, której substratem osobowym są notariusze w niej zrzeszeni, co wynika z art. 26 § 1 prawa o notariacie. Z kolei § 2 tegoż przepisu stanowi, że samorząd notarialny obejmuje izby notarialne oraz Krajową Izbę Notarialną, nie wspomina natomiast o radach izb notarialnych. Co więcej to izby notarialne i Krajowa lzba Notarialna posiadają osobowość prawną wynikającą a art. 26 § 3 w/w ustawy, a rada izby notarialnej jest tylko jednym z organów izby notarialnej. Wywieść z tego należy, że podmiotem praw i obowiązków, mogą być jedynie izby notarialne i Krajowa Rada Notarialna, a więc tylko one mogą posiadać interes prawny. Zdaniem skarżącej z powyższej analizy wynika, że rada izby notarialnej występuje w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko notariusza w dwóch rolach. W przypadku, gdy wypełnia zadania zlecone z zakresu administracji, działa jako organ administracji w znaczeniu funkcjonalnym tj. przy wyrażaniu opinii o kandydacie, zaś, gdy reprezentuje izbę działa jako organ osoby prawnej o charakterze korporacyjnym. Nie można jednak tracić z pola widzenia faktu, że rada izby notarialnej jest organem samorządu zawodowego notariuszy - co nie oznacza, że jest organem administracji publicznej. W sytuacji wydawania opinii o kandydacie na notariusza Rada działa jednak jakby była organem administracji publicznej, ale nie staje się nim i w tym czasie nie reprezentuje interesu izby notarialnej. Relewantne jest, że w pozostałym zakresie rada izby notarialnej działa jako organ samorządu notarialnego. Zdaniem skarżącej powyższe wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych. NSA stwierdził, że należy odróżnić status rady izby notarialnej od statusu samej izby notarialnej (II GSK 938/12).

Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który odróżnia status rady izby notarialnej od statusu samej izby. W wyroku NSA z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 938/12 wskazane zostało, że: "zgodnie z art. 27 pkt 2 Prawa o notariacie rada izby notarialnej występuje jako organ izby notarialnej, która z mocy art. 26 § 3 Prawa notariacie posiada osobowość prawną i jest reprezentowana przez radę izby notarialnej. Samorząd notarialny tworzą notariusze, o czym stanowi art. 26 § 1 Prawa o notariacie. Samorząd ten, obejmuje izby notarialne i Krajowa Radę Notarialna, co oznacza, że nie obejmuje on rad izb notarialnych."

Reasumując tę część wywodu należy podkreślić, że podmiotem występującym jako strona w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii jest izba notarialna. Rada izby notarialnej nie występuje w tego typu postępowaniach administracyjnych jako odrębny byt prawny, lecz jedynie jako organ osoby publicznoprawnej, jaką jest właśnie izba notarialna. Tym samym Minister Sprawiedliwości, stwierdzając brak interesu prawnego rady izby notarialnej, pominął de facto istotę problemu, którym jest tu odróżnienie rady izby notarialnej od reprezentowanej przezeń izby notarialnej, więc podmiotu, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie w przedmiocie powołania na notariusza i znaczenia siedziby kancelarii.

Z wywodu dotyczącego pozycji ustrojowej oraz zadań samorządu zawodowego notariuszy wynika jednoznacznie, że izba notarialna ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do występowania w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii w charakterze strony. Powołała się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 1996 r. (sygn. akt III AZP 26/95). W kluczowym fragmencie uzasadnienia uchwały, Sąd Najwyższy stwierdził, co następuje: "W rozstrzygnięciu kwestii powołania notariusza izba notarialna jest pierwotnie zainteresowana. Ma ona obowiązek sprawowania bezpośredniego nadzoru nad nowo powołanym notariuszem. Powołanie notariusza jest ingerencją w strukturę izby. Izbie służy prawo przeciwstawienia się ingerencji, godzącej w jej dobro. Kompetencje Ministra Sprawiedliwości nie mogą być wyłączne i pozbawiać organów samorządowych gwarancji uczestnictwa w postępowaniu z uprawnieniami, choćby o charakterze kontrolnym, gdyż w ten sposób uniemożliwiono by korporacji wykonanie jej podstawowych, nawowych zadań. Izba notarialna wywiodła, że w opinii Sądu Najwyższego interes prawny organów samorządu notarialnego, którego ma co najmniej dwa istotne elementy, wynikające z ich uprawnień i obowiązków:

1) izba notarialna ma interes prawny w tym, aby notariuszem została osoba posiadająca odpowiednie kwalifikacje zawodowe, prezentująca odpowiedni poziom wiedzy i wykształcenia, a także odpowiednie, a nie została nim osoba nie posiadająca tych cech;

2) izba notarialna ma interes prawny w tym, aby siedziba kancelarii notariusza została wyznaczona w sposób pozwalający na prawidłowe spełnianie przez niego funkcji i to zarówno w aspekcie jego indywidualnego interesu jak i interesu całej korporacji, a zwłaszcza osób korzystających z usług notariuszy właściwe rozmieszczenie kancelarii.

Reasumując, strona skarżąca wskazała, że postępowanie o powołanie na stanowisko notariusza oraz wyznaczenie siedziby jego kancelarii dotyczy interesu prawnego i obowiązków organów samorządu notarialnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Minister Sprawiedliwości wskazał, że wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego udzielającej odpowiedzi na następujące zagadnienie prawne: "czy na podstawie art. 10 § 1 i art. 16 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 164) w zw. z art. 106 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza?". Wniosek został zarejestrowany pod sygnaturą II GPS 1/14.

Minister wskazał, że postanowieniem z dnia 17 czerwca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie sygn. akt II GSK 626/13, toczącej się na skutek skargi kasacyjnej Rady Izby Notarialnej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1878/12, w sprawie ze skargi Rady Izby Notarialnej w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2012 r., w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wniosku o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu, iż odpowiedź na powyższe pytanie prawne będzie miała wpływ na rozstrzygnięcie sprawy II GSK 626/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie wskazać należy, że we wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. wszczynającym postępowanie odwoławcze od decyzji Ministra Sprawiedliwości o powołaniu J. F. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...], Izba Notarialna w [...] (reprezentowana przez Radę Izby Notarialnej w [...]) zarzuca, że została pominięta w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym pomimo że w jej ocenie, była stroną tego postępowania. Powyższa decyzja z dnia [...] maja 2014 r. nie została doręczona Radzie Izby Notarialnej w [...], gdyż Minister Sprawiedliwości stał na stanowisku, że organ samorządu notarialnego nie jest stroną postępowania zakończonego zakwestionowaną decyzją. Oceniając terminowość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] maja 2014 r. należy stwierdzić, że wniosek ten został złożony do Ministra Sprawiedliwości z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 129 § 1 i 2 k.p.a., gdyż Rada Izby Notarialnej w [...] wniosła go po upływie czternastodniowego terminu przewidzianego do złożenia takiego wniosku przez zainteresowaną J. F. (uczestniczkę niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego). Powyższe wynika z zestawienia dat doręczenia odpisu ww. decyzji z dnia [...] maja 2014 r. J. F. (tj. [...] maja 2014 r.- zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji znajdujące się w aktach osobowych J. F.) oraz daty nadania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ([...] czerwca 2014 r.).

Wskazać przy tym należy, że termin wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Termin ten wiąże również stronę faktycznie nieuczestniczącą w postępowaniu oraz osobę bez jej winy niebiorącą udziału w postępowaniu, którym nie została doręczona (ogłoszona) decyzja, chociaż miała status strony tego postępowania.

Takiego statusu Izbie Notarialnej w [...] (reprezentowanej przez Radę Izby Notarialnej w [...]) Minister Sprawiedliwości odmówił.

Sąd uznaje ten pogląd Ministra za błędny. W tej bowiem sprawie należy bowiem uwzględnić fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14, uchwałę, w której dokonał interpretacji przepisów art. 10 § 1 i art. 16 § 3 Prawa o notariacie w zw. z art. 106 i art. 28 k.p.a., i w konsekwencji stwierdził, że izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza. Podkreślić trzeba, że uchwała ta została wprawdzie podjęta już po wydaniu decyzji przez Ministra Sprawiedliwości, niemniej jednak okoliczność ta pozostaje bez znaczenia w sprawie, jako że interpretowane w uchwale przepisy miały również zastosowanie w rozpatrywanej aktualnie sprawie, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie widzi potrzeby wykorzystania trybu określonego w art. 269 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej "p.p.s.a.) gdyż w pełni podziela pogląd zawarty w ww. uchwale przyjętej przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 269 § 1 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio).

W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in. że w celu udzielenia odpowiedzi na pytanie o legitymację izby notarialnej, jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących powołania i odwołania notariusza należałoby przede wszystkim rozważyć konsekwencje wynikające z nadania zawodowi notariusza statusu zawodu zaufania publicznego i co za tym idzie - z powierzenia samorządowi notarialnemu pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu. Sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego odbywa się zatem na dwóch płaszczyznach. Obejmuje pieczę nad działalnością członków samorządu zawodowego oraz nad procesem naboru osób do tego samorządu (wyrok TK z 12 lutego 2013 r., K 6/12, OTK-A z 2013 r., nr 2, poz. 16).

Piecza jest rodzajem nadzoru nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego, mającym charakter władztwa publicznego. Władztwo to należy do państwa i państwo przekazuje je w określonym przez siebie zakresie samorządowi zawodowemu. Samorząd zawodowy uczestniczy w ten sposób w sprawowaniu władzy publicznej. Jak stanowi art. 17 ust. 1 Konstytucji, samorząd sprawuje tę władzę (pieczę) w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony (dla "dobra wspólnego"). Samorząd zawodowy staje się w ten sposób podmiotem władztwa publicznego i dlatego jest określany jako związek publicznoprawny. Samorządy zawodowe stanowią wyraz decentralizacji administracji publicznej rozumianej jako tworzenie samodzielnych podmiotów sprawujących administrację. Samorząd zawodowy wykonuje swoje funkcje zarówno w interesie publicznym, jak i w interesie reprezentowanej przez siebie grupy zawodowej (M. Tabernacka, Zakres wykonywania zadań publicznych przez organy samorządów zawodowych, Kolonia Limited 2007, s. 52). Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji wyraźnie jednak podkreśla, że sprawowanie przez samorząd pieczy ma na celu ochronę interesu publicznego, co by oznaczało, że w tym zakresie Konstytucja nie chroni wąsko rozumianych interesów korporacyjnych. Zaangażowanie samorządu zawodowego w wykonywanie zadań państwa z zakresu administracji publicznej połączone z narzuceniem mu reguł sprawowania pieczy właściwych dla działania państwa, określonych w art. 17 ust. 1 Konstytucji jako działanie w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, nie przekreśla możliwości przypisania samorządowi własnych, indywidualnych praw i obowiązków, legitymujących do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, w sprawach dotyczących powołania na stanowisko notariusza lub odwołania z tego stanowiska.

Prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w charakterze strony jest warunkowane interesem prawnym indywidualnego podmiotu, nie zaś konkretną normą prawną, przyznającą taki status. Nie można zatem zgodzić się ze stwierdzeniem, że żaden przepis prawny nie przyznaje radzie izby notarialnej uprawnienia do składania odwołań w sprawie powołania notariusza i dlatego rada nie może być stroną w takim postępowaniu.

Interes prawny stanowiący podstawę przyznania legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym jest kategorią materialnoprawną. W piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowana jest teza, że o charakterze interesu (prawny czy faktyczny) przesądza treść przepisów prawa materialnego (szerzej na ten temat: A. S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 74 i nast. oraz podany tam przegląd stanowisk wyrażanych w literaturze). Mogą to być również przepisy, z których nie wynikają wprost konkretne uprawnienia dla strony ale wynika "sytuacja jakoś przez prawo chroniona, np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed ograniczeniem zdobytych już uprawnień itd." (J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] Gospodarka, Administracja, Samorząd, Księga jubileuszowa profesor Teresy Rabskiej, red. H. Olszewski, B. Popławska, Poznań 1997, s. 610). Interes ten powinien być indywidualny, bezpośredni i realny.

Zarówno treść, jak i sposób sprawowania przez samorząd zawodowy pieczy nad właściwym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego sytuuje ten samorząd wśród podmiotów wykonujących administrację publiczną. Samorząd zawodowy nie jest jednak administracją publiczną w znaczeniu ustrojowym. Nie jest organem państwa, nie wykonuje kompetencji podlegających zarachowaniu na rzecz państwa. Cechą samorządu zawodowego, w tym samorządu notarialnego jest jego podmiotowość prawna wynikająca z nadania mu osobowości prawnej. Osobowość prawna jest zdolnością do stawania się podmiotem praw i obowiązków. Osobowość prawna samorządu zawodowego - związku publicznoprawnego, obejmuje niewątpliwie sferę prawa publicznego i sferę prawa prywatnego. Samorząd zawodowy jest z woli państwa, samodzielnym, odrębnym i różnym od państwa podmiotem jemu przypisanych praw (w tym praw publicznych), które wykonuje we własnym imieniu. Z podmiotowego punktu widzenia samorząd zawodowy można więc przeciwstawić państwu, co prowadzi do wniosku, że samorząd ma własny, indywidualny interes prawny, wynikający z jego obowiązków i praw podmiotowych.

Przewidziane w art. 10 § 1 i art. 16 § 3 oraz art. 35 pkt 1 Prawa o notariacie prawo rady właściwej izby notarialnej do wyrażenia opinii w sprawie powołania i odwołania notariusza należy traktować jako ustawowe określenie prawa samorządu notarialnego do udziału w decydowaniu o członkostwie w tej korporacji, stanowiącego element jego konstytucyjnego prawa (i obowiązku) sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza. To prawo korporacji zawodowej jest źródłem jej indywidualnego interesu prawnego, polegającego na domaganiu się skontrolowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, czy nie zostały naruszone: jej prawo i obowiązek do sprawowania pieczy, przez wydanie decyzji np. o powołaniu notariusza z naruszeniem prawa - niezgodnie z wymaganiami ustawowymi, stawianymi kandydatom na to stanowisko. Z tych powodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało zweryfikować pogląd głoszący, że uczestniczenie izby notarialnej w procedurze podejmowania decyzji o powołaniu na stanowisko notariusza lub odwołaniu z tego stanowiska pozbawia korporację prawa uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony. Organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne nie mają ze swej istoty własnych praw lub obowiązków, ponieważ realizują jedynie kompetencje do działania w imieniu państwa. Sam udział organu administracyjnego w postępowaniu administracyjnym nie daje mu legitymacji do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony. Ponadto organy administracji uczestniczące w postępowaniu administracyjnym są, co do zasady, zorganizowane w sposób hierarchiczny (art. 17 i art. 127 § 2 k.p.a. mówią o organie wyższego stopnia). Zależność hierarchiczna pomiędzy organami z założenia wyklucza dopuszczalność udziału, w charakterze strony, organu niższego stopnia w postępowaniu przed organem wyższego stopnia. To stanowisko jest również odnoszone do sytuacji organów współdziałających w trybie art. 106 kpa. Zastosowanie instytucji współkompetencji z art. 106 k.p.a. budzi jednakże wątpliwości wówczas, gdy podmiotem zaangażowanym we współdziałanie w postępowaniu administracyjnym jest podmiot, który posiada własny interes prawny w rozpatrywanej sprawie. Jego pozycja w tym postępowaniu wykracza bowiem poza zależności, jakie występują pomiędzy organami administracyjnymi, uczestniczącymi w klasycznym postępowaniu administracyjnym. Stosunki pomiędzy Ministrem Sprawiedliwości a samorządem notarialnym mieszczą się w ramach instytucji nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad niezależną od tej administracji korporacją zawodową, co wyklucza możliwość traktowania podmiotu nadzorowanego jako hierarchicznie podporządkowanego organowi nadzorującemu.

Wobec braku wyraźnej podstawy prawnej, nie można przyjąć, że relacje prawne organu samorządowego z organem decydującym o powołaniu notariusza ulegają zredukowaniu wyłącznie do relacji procesowych, wynikających z art. 106 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze wykładnię prawa przyjętą przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wydano zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego w oparciu o wadliwe stanowisko Ministra Sprawiedliwości w kwestii przymiotu strony samorządu notarialnego w postępowaniu, którego przedmiotem było powołanie J. F. na stanowisko notariusza (Minister Sprawiedliwości uznał, że Izby Notarialnej w [...] nie przysługuje status strony). W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia przez organ przepisów postępowania art. 7, 28 i 77 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Należy przy tym zaakcentować, że uchylając zaskarżoną decyzję Sąd nie przesądza wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania w przedmiocie rozpoznania i załatwienia wniosku Skarżącego, a jedynie wskazuje na konieczność uwzględnienia w tym postępowaniu poglądu, że samorząd notarialny jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. m.in. w postępowaniu, którego dotyczy niniejsza sprawa.

Rozstrzygniecie z punktu II wyroku ma swoją podstawę w art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd zaś orzekł zgodnie z art. 200, p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, stosownie do art. 153 p.p.s.a., winien uwzględnić stanowisko przedstawione w treści niniejszego wyroku