Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1985/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 904
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 67b ust 2
journal: Dz.U. 2020 poz 217
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 5327/21, w sprawie ze skargi K. W. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 11 października 2021 r., nr OR05-65000-OR0530011/20, w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 czerwca 2022 r., sygn. V SA/Wa 5327/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie), po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.W. (dalej zwanego skarżącym lub beneficjentem) na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) z dnia 11 października 2021 r., nr OR05-65000-OR0530011/20, w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.

W stanie faktycznym sprawy 2 kwietnia 2020 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie mu pomocy finansowej na operację typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Wniosek został złożony w celu realizacji operacji związanej z nawadnianiem gospodarstwa.

Organ dnia 2 czerwca 2020 r., działając na podstawie art. 67b ust. 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 217 z późn. zm., dalej zwanej ustawą o wspieraniu rozwoju) wezwał wnioskodawcę do niezwłocznego uzupełnienia/dostarczenia dokumentów, a także o poprawienie wniosku, tj. dostarczenie informacji o gospodarstwie, decyzji środowiskowej, dokumentacji potwierdzającej osiągnięcie przychodów z tytułu prowadzonej działalności.

W piśmie z 30 lipca 2020 r. organ poinformował stronę o pozostawieniu wniosku o przyznanie pomocy bez rozpatrzenia (na podstawie art. 67b o wspieraniu rozwoju).

Pismem datowanym na 12 lipca 2021 r. (wpływ do organu14 lipca 2021 r.) skarżący zawnioskował o przywrócenie terminu i złożył dokumenty.

Rozstrzygnięciem z 5 sierpnia 2021 r. odmówiono skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy, albowiem nie spełnił w terminie do 14 lipca 2021 r. warunków określonych w paragrafie 13 rozporządzenia wykonawczego.

Po wniesieniu skargi od ww. rozstrzygnięcia przez wnioskodawcę z dnia 24 sierpnia 2021 r., organ pismem z dnia 4 października 2021 r. przywrócił do dalszej oceny wniosek, a postępowanie sądowe, postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2022 r. o sygn. akt V SA/Wa 4568/21, zostało umorzone jako bezprzedmiotowe.

Następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem z 11 października 2021 r. organ odmówił przyznania pomocy. Organ wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 904 – dalej zwanej ustawą zmieniającą), z uwagi na niespełnienie przez skarżącego w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej, tj. do dnia 14 lipca 2021 r., warunków określonych w § 13 ust. 3 pkt 1a i ust 3 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego, z przyczyn związanych z ogłoszeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z zakażeniem wirusem SARS CoV-2 (..).

W uzasadnieniu faktycznym powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w dokumentach, które zostały dostarczone przez skarżącego do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy do dnia 14 lipca 2021 r. stwierdzono następujące braki i uchybienia:

1. skarżący nie dostarczył dokumentu potwierdzającego osiągnięcie przychodu z tytułu prowadzenia działalności rolniczej w wysokości co najmniej 5 tys. zł, tj. w formie: faktury VAT, faktury VAT RR, wydruku paragonu fiskalnego kas rejestrujących lub dokumentacji podatkowej PIT, natomiast do złożenia takiego dokumentu był zobligowany na podstawie § 13 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia;

2. skarżący niepoprawnie sporządził dokument zawierający informację o wielkości ekonomicznej gospodarstwa na elektronicznym nośniku danych (CD lub DVD) wraz z arkuszem podsumowującym te informacje, gdyż wykazana przez niego w tabeli nr 2 struktura upraw jest niezgodna z wnioskiem obszarowym dla roku bazowego,

3. skarżący błędnie wypełnił plan realizacji operacji, gdyż:

a) w tabeli nr II. Informacje dotyczące gospodarstwa nie wypełnił pól formularza dotyczących "Powierzchni gospodarstwa wnioskodawcy w ha" oraz "Powierzchni użytków rolnych w gospodarstwie w ha,

b) - w tabeli nr III. Realizacji Operacji, podał błędny kod JCWP/JCWPd, w obrębie którego znajduje się działka, na której planuje wykonać studnię głębinową,

- w pkt 2.1.4 niepoprawnie zaznaczył, że operacja polega na utworzeniu nowego zbiornika,

- pkt 2.2 nie określił, czy obszar netto obejmuje tylko faktyczne obszary nawadniania zajmowane przez uprawy,

c) w części IV ww. dokumentu pn. "Opis zadań" zamieścił dane niespójne z danymi z zestawienia rzeczowo-finansowego wniosku, dotyczące zakresu operacji, jak również nie podał wydajności deszczownicy.

W skardze na rozstrzygnięcie ARiMR z dnia 10 listopada 2021 r., złożonej do WSA w Warszawie, skarżący podniósł, że nie został "powiadomiony pisemnie o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw i o fakcie, że jest zobowiązany do dostarczenia dowodów na spełnienie warunków nie później niż do dnia 14 lipca 2021 roku". Wskazał, że stan epidemii na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej dalej obowiązuje, w związku z powyższym ARiMR, wydając negatywne rozstrzygnięcie, w jego ocenie, naruszyła zasadę praworządności.

WSA w Warszawie, wyrokiem z 22 czerwca 2022 r., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.

Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie według powyższych kryteriów Sąd I instancji uznał, że podlega ono uchyleniu ponieważ zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

Pomoc na wspieranie rozwoju obszarów wiejskich uregulowana jest w przepisach unijnych i krajowych. W zakresie nieokreślonym w przepisach unijnych lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej, zastosowanie ma ustawa o wspieraniu rozwoju oraz wydane na jej podstawie rozporządzenia. Zgodnie z art. 14 powołanej wyżej ustawy pomoc jest przyznawana osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1.

W rozpoznawanej sprawie skarżący ubiegał się o przyznanie pomocy, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 4 lit a) ustawy o wspieraniu rozwoju, tj. w ramach działania i poddziałania – inwestycje w środki trwałe - wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych. Szczegółowe zasady i tryb przyznawania pomocy finansowej na operacje tego typu reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, - t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 719, ze zm. - dalej zwanego rozporządzeniem wykonawczym), wydane w oparciu o delegację z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju.

Zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie spełnia innych niż określone w § 14 ust. 1, 1a i 3 wymagań lub został wypełniony nieprawidłowo, Agencja wzywa podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, chyba że zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy. Stosownie do § 15 ust. 1a rozporządzenia wykonawczego, jeżeli podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy pomimo wezwania nie usunął braków w wyznaczonym terminie, Agencja wzywa ponownie ten podmiot, w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. W myśl § 15 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, jeżeli podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, pomimo powtórnego wezwania, nie usunął wszystkich braków wskazanych przez Agencję, Agencja nie przyznaje pomocy. Przepis art. 35 ust. 1 ustawy stosuje się odpowiednio.

Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b, pkt 4, 5, pkt 6 lit. d, pkt 7,13 i 14, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dnia 18 kwietnia 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 695, z poźn. zm.), która w art. 53 zmieniła ustawę o wspieraniu rozwoju, wprowadzając Rozdział 9a "Przepisy epizodyczne dotyczące pomocy i pomocy technicznej w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2".

Zgodnie z art. 67b ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju w przypadku uchybienia terminu w toku postępowania sprawie o przyznanie pomocy lub pomocy technicznej przez podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy lub pomocy technicznej z przyczyn związanych z ogłoszeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego łub sianu epidemii na podstawcie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 i 2112 i 2401) w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 lub wprowadzeniem stanu nadzwyczajnego w związku z zakażeniami tym wirusem, należy przywrócić ten termin, jeżeli czynność, dla której określony był termin została dopełniona nie później niż w terminie 60 dni po ustaniu tych przyczyn. Przywrócenie terminu nie ma wpływu na przyznawanie pomocy lub pomocy technicznej innym podmiotom.

Zgodnie z art. 67b ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, w przypadku gdy podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy lub pomocy technicznej nie spełnił określonego warunku przyznania pomocy lub pomocy technicznej lub określonego wymogu z przyczyn związanych z ogłoszeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 łub wprowadzeniem stanu nadzwyczajnego w związku z zakażeniami tym wirusem, należy wezwać ten podmiot do niezwłocznego przedstawienia dowodów na spełnienie tego warunku lub wymogu pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.

Z dniem 15 maja 2021 r., na mocy ustawy zmieniającej, weszły w życie nowe rozwiązania, polegające na uchyleniu m.in. przepisów art. 67b ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju oraz wprowadzeniu przepisów przejściowych.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy zmieniającej, w przypadku uchybienia terminu w toku postępowania w sprawie o przyznanie pomocy lub pomocy technicznej, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 4, przez podmiot ubiegający się o przyznanie tej pomocy lub tej pomocy technicznej z przyczyn związanych z ogłoszeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020r. poz. 1845, z późn. zm.) w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 lub wprowadzeniem stanu nadzwyczajnego w związku z zakażeniami tym wirusem, wszczętego i niezakończonego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, należy przywrócić ten termin, jeżeli czynność, dla której był określony termin, została dopełniona nie później niż w terminie 60 dni od dnia wejścia wżycie niniejszej ustawy. Przywrócenie terminu nie ma wpływu na przyznawanie tej pomocy lub tej pomocy technicznej innym podmiotom.

Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej, w przypadku gdy podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy lub pomocy technicznej, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 4, nie spełnił określonego warunku przyznania tej pomocy lub tej pomocy technicznej lub określonego wymogu z przyczyn związanych z ogłoszeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 lub wprowadzeniem stanu nadzwyczajnego w związku z zakażeniami tym wirusem i gdy podmiot ten: 1) przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy został wezwany do niezwłocznego przedstawienia dowodów na spełnienie tego warunku lub wymogu oraz 2) nie przedstawił dowodów, o których mowa w pkt 1, w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy - podmiot właściwy w sprawie o przyznanie tej pomocy lub tej pomocy technicznej odmawia podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie tej pomocy łub tej pomocy technicznej jej przyznania, z podaniem przyczyn odmowy.

WSA w Warszawie uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ nieprawidłowo zastosował art. 67b ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, albowiem przepis ten dotyczył wyłącznie określonej w nim sytuacji, gdy wnioskodawca nie spełnił warunków przyznania pomocy z przyczyn związanych z ogłoszeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 lub wprowadzeniem stanu nadzwyczajnego w związku z zakażeniami tym wirusem. Wprowadzenie analizowanego przepisu nie wyłączało natomiast zastosowania do rozpoznawania wniosków o przyznanie pomocy przepisów postępowania zawartych w rozporządzeniu wykonawczym, w tym § 15 regulującego tryb wzywania do uzupełnienia braków wniosku. Organ bezpodstawnie pominął procedurę określoną w rozporządzeniu wykonawczym, dokonując wyłącznie wezwania, o którym mowa w art. 67b ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju. Tymczasem organ powinien najpierw wezwać stronę do uzupełnienia braków wniosku, zgodnie z procedurą określoną w § 15 rozporządzenia wykonawczego i dopiero w sytuacji gdy wnioskodawca nie mógłby uzupełnić braków wniosku z przyczyn określonych w art. 67b ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, zaistniałyby przesłanki do zastosowania tego przepisu.

Wobec nieprawidłowego zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 67b ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju i braku prawidłowego wezwania strony do uzupełnienia braków wniosku o przyznanie pomocy zgodnie z § 15 ust. 1 i ust. 1a rozporządzenia wykonawczego, nie zaistniały przesłanki odmowy przyznania pomocy określone w art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniósł organ, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez:

1) brak wyjaśnienia podstawy prawnej, a w szczególności brak wyjaśnienia przyjętego przez Sąd sposobu wykładni przepisu art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej i w konsekwencji niezastosowanie ww. przepisu do stanu faktycznego sprawy, mimo iż jest to przepis ustawowy, który w ocenie organu ma pierwszeństwo stosowania przed przepisami rozporządzenia wykonawczego, gdyż jest przepisem szczególnym i to rangi ustawowej w stosunku do przepisów wspomnianego rozporządzenia,

2) brak wyjaśnienia podstawy prawnej, a w szczególności brak wyjaśnienia przyjętego przez Sąd sposobu wykładni i w konsekwencji zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy przepisu § 15 ust 1a rozporządzenia wykonawczego mimo braku wyjaśnienia przyjętej przez Sąd I instancji relacji rzeczonego przepisu do przepisu rangi ustawowej, tj. art 7 ust. 3 ustawy zmieniającej,

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a w związku z art. 67b ust 2 ustawy o wspieraniu rozwoju przez przyjęcie, iż wprowadzenie analizowanego przepisu nie wyłączało zastosowania przez organ w niniejszej sprawie w ramach procedury rozpatrywania wniosków o przyznanie pomocy przepisów postępowania zawartych w rozporządzeniu wykonawczym i w konsekwencji przyjęcie, że organ nieprawidłowo zastosował wskazany przepis ustawy w stanie faktycznym niniejszej sprawy,

III. na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a P.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy, z pominięciem okoliczności, iż jest to przepis szczególny oraz rangi ustawowej, mający pierwszeństwo stosowania przed przepisami rozporządzenia wykonawczego co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia rozstrzygnięcia organu z dnia 11 października 2021 r. nr OR05-65000-OR0530011/20,

2) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a. w związku z § 15 ust. 1a rozporządzenia wykonawczego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, podczas gdy przepis ten nie powinien być zastosowany do oceny prawidłowości działania organu, gdyż do stanu faktycznego sprawy organ prawidłowo zastosował art 7 ust 3 ustawy zmieniającej, tj. przepis ustawowy, wprowadzający regulację szczególną wobec przepisów ww. rozporządzenia,

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z § 13 ust 3 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego poprzez niezastosowanie w sprawie wskazanego przepisu rozporządzenia, co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy i w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego uchylenia rozstrzygnięcia Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 października 2020 r. nr OR16-65000-OR1630088/20 znak: P-9/369, mimo iż z materiału dowodowego sprawy wynika, iż strona nie wywiązała się z obowiązku dostarczenia wskazanego w ww. przepisie rozporządzenia obligatoryjnego dokumentu.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i oddalenie skargi na rozstrzygniecie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 października 2020 r. z uwagi na bezsporny stan faktyczny sprawy; ewentualnie z ostrożności procesowej zwrócił się o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Oprócz tego organ wystąpił o zasądzenie na swoja rzecz kosztów postępowania, w tym, kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że uzasadnienie wyroku nie dokonuje bowiem oceny charakteru przepisu art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej co mogło spowodować także naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 141 § 4 P.p.s.a. WSA powołał się na przepisy rozporządzenia wykonawczego, jednak nie odniósł się do relacji pomiędzy przepisami ww. ustawy, a przepisami rozporządzenia wykonawczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Artykuł 176 P.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, wszystkie dost. w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, w kontekście wyżej przedstawionych wymogów wskazać należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia konkretnej regulacji (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.

Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji.

W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy.

W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ podniósł zarówno zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

Odnosząc się do tak sformułowanej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że pomimo przytoczenia w niej obu postaci zarzutów, o których mowa w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., wszystkie one dotyczą w istocie jednego problemu, jaki stanowią prawne podstawy procedowania ARMiR, w przedmiocie wniosku, o którym mowa w rozporządzeniu wykonawczym, w przypadku stwierdzenia braków formalnych wniosku. Odmiennością cechuje się jedynie ostatni z zarzutów, oznaczony w skardze kasacyjnej pkt III 3.

Mając więc na uwadze powyższe stwierdzić należy, że prawie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej cechują się komplementarnością, co uzasadnia łączne odniesienie się do nich.

I tak w omawianym zakresie stwierdzić należy, że niezasadne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie organu w tym aspekcie, który dotyczy podnoszonego w ramach zarzutów określonych jako procesowe, wadliwości (braków) uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie, w szczególności w odniesieniu do wykładni art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej oraz § 15 ust. 1a rozporządzenia wykonawczego. Sąd I instancji odniósł się bowiem do relacji całości unormowań przepisu § 15 (w tym także do jego ust. 1a) rozporządzenia wykonawczego, z uwzględnieniem aspektów mających istotne znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, do art. 67b ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju z uwzględnieniem zmian wynikających z art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej, które Sąd przytoczył w uzasadnieniu in extenso. W tym właśnie zakresie, właśnie z uwagi na rezultaty dokonanej wykładni wskazanych wyżej przepisów, podkreślił odmienność przesłanek zastosowania rozwiązań wynikających z § 15 rozporządzenia oraz wyżej wskazanych regulacji ustawowych. Na tej to podstawie stwierdził, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że rozwiązania ustawowe mają w tym wypadku pierwszeństwo stosowania.

Z uwagi na powyższe nie sposób jest więc stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego w sprawie wyroku nie zawiera podstawy prawnej jego wydania oraz jej wyjaśnienia. Tymczasem zarzut skargi kasacyjnej, oparty generalnie na twierdzeniach odnośnie uchybienia art. 141 § 4 P.p.s.a., można uznać za zasadny jedynie w sytuacji, w której uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub nie poddaje się kontroli, z uwagi na brak tych elementów uzasadnienia, które stanowi wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie.

W niniejszym przypadku z tego rodzaju sytuacją nie mamy jednak do czynienia. Sąd I instancji wyjaśnił bowiem swoje stanowisko, z odwołaniem się do podstaw prawnych, na podstawie których zostało ono wypracowane. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rozpatrując kwestię relacji § 15 rozporządzenia wykonawczego WSA w Warszawie odnosił się głównie do art. 67b ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, zamiast art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej, na który to przede wszystkim powołał się organ w swojej decyzji, to jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy. Ten bowiem determinowany był przede wszystkim przyjęciem, że rozwiązania przewidziane w § 15 rozporządzenia wykonawczego nie zostały uchylone przepisami ustaw i to na ich podstawie winien organ procedować w sprawie wniosku skarżącego.

Jeżeli zaś chodzi o samą relację pomiędzy przepisami rozporządzenia wykonawczego a przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju czy też ustawy zmieniającej, to na wstępie zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie organ podnosi przedmiotową kwestię zarówno w ramach zarzutu, który określił jako dotyczący prawa procesowego, jak również zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Tymczasem zarówno regulacje rozporządzenia wykonawczego, jak i wskazywane w skardze kasacyjnej przepisy ustawowe, czy to art. 67b ust. 1 i ust. 2 o wspieraniu rozwoju, jak i art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej, mają cechy właściwe przepisom postępowania. Tego rodzaju wadliwość jednego z zarzutów nie uniemożliwiła jednak ustosunkowania się do podnoszonej przez skarżący kasacyjnie organ problematyki, dotyczącej wzajemnych relacji rozwiązań funkcjonujących na gruncie rozporządzenia wykonawczego oraz ustaw.

Dokonując oceny stanowiska Sądu I instancji w omawianym zakresie stwierdzić należy, iż brak jest podstaw do przypisania mu błędu czy to w kwestiach wykładni czy też zastosowania wymienionych w zarzutach regulacji.

WSA w Warszawie słusznie zauważył, że rozwiązania przyjęte w § 15 rozporządzenia wykonawczego nie zostały uchylone, a reguły procedowania wynikające najpierw z art. 67b ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, a następnie zmodyfikowane przez art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej, wprowadzające istotne zmiany w tym względzie, obejmowały jedynie sytuacje, w których niespełnienie warunków przyznania pomocy wynikało z przyczyn związanych z ogłoszeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Zakres przedmiotowy tych ostatnich regulacji był więc węższy tego, jaki wynikał z § 15 rozporządzenia wykonawczego.

Niezależnie od powyższego dodać także należy, że z uwagi na niestwierdzenie tożsamości regulacji rozporządzenia wykonawczego i przepisów ustaw, tj. ustawy o wspieraniu rozwoju oraz ustawy zmieniającej, nie sposób jest przyjmować, jak to sugeruje skarżący kasacyjnie organ, że te ostatnie mogły doprowadzić do wyłączenia stosowania przepisów rozporządzenia, w określonym zakresie.

Podobnie nie można pominąć tego, że intencją jaka przyświecała ustawodawcy w zakresie wprowadzenia rozwiązań wynikających między innymi z art. 67b ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju oraz art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej było zabezpieczenie praw stron ubiegających o określone formy wsparcia, w sytuacji obowiązywania ograniczeń wynikających z walką ze skutkami epidemii. Z tego już tylko względu stwierdzić należy, rezultaty funkcjonalnej wykładni wprowadzonych w tym celu przepisów stoją na przeszkodzie do przyjęcia, że tego rodzaju rozwiązania mogły prowadzić do pogorszenia sytuacji procesowej osób ubiegających się o wsparcie.

Końcowo zauważyć należy, że jeżeli intencją ustawodawcy miałoby być uchylenie rozwiązań przyjętych w § 15 rozporządzenia wykonawczego, to w ramach wprowadzanych regulacji winien on był zamieścić jednoznaczne postanowienia w tym względzie

Skoro zaś nie uchylił regulacji rozporządzenia wykonawczego, ani nie wprowadził odpowiednich reguł kolizyjnych w tym zakresie, to wątpliwości co do stosowania konkretnych rozwiązań nie można rozstrzygać na niekorzyść stron, zwłaszcza gdy pierwotne rozwiązania były dla nich względniejsze w jakimkolwiek aspekcie, obejmującym chociażby dwukrotne wzywanie do uzupełnienia braków wniosku, jak to przewiduje § 15 rozporządzenia wykonawczego.

W przypadku oznaczonego w skardze kasacyjnej numerami III 3) zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z § 13 ust 3 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego poprzez niezastosowanie w sprawie przepisu rozporządzenia stwierdzić należy, że w sytuacji stwierdzenia naruszenia przez organ regulacji prawa procesowego, w związkiem z niedopełnieniem obowiązków dotyczących wezwania do uzupełnienia braków wniosku, odnoszenie się do samych wymogów wniosku, pod kątem stwierdzenia jego zasadności, na tym etapie postępowania byłoby przedwczesne. WSA w Warszawie zasadnie nie oceniał też wniosku skarżącego, z punktu widzenia § 13 ust 3 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego.

Dodać też należy, że zarzut niezastosowania w sprawie § 13 ust 3 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego wiąże się ściśle z poczynionymi w sprawie ustaleniami faktycznymi, których skarżący kasacyjnie organ nie tylko nie podważył, ale nawet nie podjął starań w tym kierunku. Tak więc również z uwagi na to zarzut ten nie mógł znaleźć uzasadnienia.

Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.