Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1432/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 2
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. R.-M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 386/13 w sprawie ze skargi S. R.-M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 386/13, oddalił skargę S. R.-M. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

S. R.-M. wniosła [...] maja 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR w S. o przyznanie na rok 2011 płatności związanych ze wspieraniem gospodarowania do obszarach o utrudnieniach w prowadzeniu działalności rolniczej (ONW). Wniosek dotyczył przyznania płatności do obszaru kilkudziesięciu działek rolnych, położonych na działkach ewidencyjnych znajdujących się w powiecie s., gminie S., obrębie ewidencyjnym S. nr [...] oraz w gminie M., obręb G. nr [...]. S. R. zadeklarowała do płatności ONW łącznie 13,71 ha.

W dniu [...] września 2011 r. gospodarstwo skarżącej zostało poddane kontroli metodą inspekcji terenowej. W jej wyniku stwierdzono zawyżenie powierzchni zadeklarowanej do płatności wobec powierzchni faktycznie do nich uprawnionej. Dotyczyło to obszaru zadeklarowanego, jako działka rolna AB, AC, B, BB, BF, BG, C, l, K, M, N, O, P, Q, R, S, V, X, Y. Ponadto w przypadku działek A, AD, BA, BF, BG, C, E, O, P, R, S, X stwierdzono uchybienia dotyczące przestrzegania wymogów tzw. wzajemnej zgodności (dobrej kultury rolnej).

Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) decyzją z [...] maja 2012 r. Nr [...] odmówił przyznania skarżącej płatności ONW na rok 2011 do działek rolnych lub ich części położonych na obszarze ONW (obszary ze specyficznymi utrudnieniami).

S. R.-M. wniosła odwołanie w którym podniosła, że decyzja jest dla niej krzywdząca i nie odzwierciedla stanu faktycznego działek zadeklarowanych do płatności. Wskazała w szczególności, że cały zadeklarowany teren znajduje się na wysokości powyżej 350 m n.p.m., co wymusza określony sposób prowadzenia działalności rolniczej. Wyjaśniła, że niewykoszenie użytków do 31 lipca 2011 r. nastąpiło z uwagi na długotrwałe opady. Skarżąca zarzuciła także uniemożliwienie jej, bądź jej reprezentantowi czynnego udziału w kontroli.

Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że nie wszystkie obszary zadeklarowane przez skarżącą do płatności ONW znajdują się w strefach uprawniających do takich płatności. Obręb ewidencyjny S. nr [...] nie został wymieniony w załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm., dalej rozporządzenie z dnia 11 marca 2009 r.), zawierającym wykaz obszarów ONW. Takim obszarem był i jest obręb G. nr [...], który zgodnie z załącznikiem znajduje się w strefie ONW o utrudnieniach specyficznych. Obszar S. nie został z tego względu potraktowany jako obszar zadeklarowany do pomocy z tytułu ONW, co oznaczało, że łączna powierzchnia zadeklarowana wynosiła 1,18 ha i składały się na nią tylko działki rolne położone w obrębie G. nr [...] oznaczone literami BA (0,13 ha – dz. ewid. nr 7036), BB (0,29 ha – dz. ewid. nr 7072), BC (0,21 ha – dz. ewid. nr 7082 i 7084), BD (0,11 ha – dz. ewid. nr 7087), BE (0,12 ha – dz. ewid. nr 7091), BF (0,11 ha- dz. ewid. nr 7113/1), BG(0,21 ha – dz. ewid. nr 7114/2 i 7115/1).

Dyrektor Oddziału ARiMR podkreślił, że powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu, uprawniona do pomocy tytułu ONW na 2011 r. była mniejsza niż powierzchnia, którą strona zadeklarowała we wniosku i wyniosła 0,85 ha. Dotyczyło to następujących działek rolnych: BB – dz. ewid. nr 7072; zadeklarowano powierzchnię 0,29 ha – powierzchnię uprawnioną do płatności oszacowano na poziomie – 0,28 ha, BF – dz. ewid. nr 7113/1 zadeklarowano 0,11 ha – stwierdzono – 0,00 ha, BG- dz. ewid. nr 7115/1 i 7114/2 zadeklarowano 0,21 ha – stwierdzono 0,00 ha.

Kontrolę dotyczącą weryfikacji powierzchni uprawnionej do wsparcia uzupełniono kontrolą w zakresie przestrzegania przez skarżącą wymogów tzw. wzajemnej zgodności, obejmujących między innymi wypełnianie przez rolnika nakazów związanych z tzw. dobrą kulturą rolną. Wyniki tej kontroli wykazały uchybienia dotyczące braku wykoszenia działek rolnych i usunięcia skoszonej okrywy roślinnej w terminie do 31 lipca 2011r.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska strony, że uchybienia stwierdzone na działkach spowodowane były warunkami atmosferycznymi i geograficznymi. Gdyby nawet zaistniały okoliczności uniemożliwiające skarżącej utrzymanie działek w dobrej kulturze rolnej to powinna takie okoliczności zgłosić właściwemu organowi. Zgodnie z art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności powinny być zgłaszane przez rolnika lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać zgłoszenia. Podkreślił, że wymóg koszenia traw do 31 lipca obowiązuje wszystkich rolników i wynika z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 1 marca 2010r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211).

Wymienione okoliczności przesądziły o braku możliwości przyznania stronie pomocy finansowej z tytułu ONW.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę S. R.-M. na powyższą decyzję.

Sąd pierwszej instancji powołując przepisy istotne dla sprawy tj. art. 3 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach) stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły, iż powierzchnia faktycznie użytkowana przez stronę była mniejsza niż powierzchnia, którą zadeklarowała do ONW. Część zdeklarowanych działek nie jest umiejscowiona na terenie uprawniającym do tych płatności. Skarżąca zadeklarowała do płatności ONW 1,18 ha, a powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,85 ha. Oznacza to, że powierzchnia położona w strefie uprawnionej do tych płatności jest mniejsza niż 1 ha, co skutkowało odmową przyznania tych płatności.

Sąd zaznaczył, że wykaz obszarów ONW został ujęty w załączniku do rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. Decyzja w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu ONW organów jest decyzją związaną, dlatego nie istnieje możliwość uzyskania pomocy do działek rolnych położonych poza terenem wskazanym w załączniku do rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. Organy nie mogą samodzielnie ustalać, które ze zgłoszonych działek rolnych są uprawnione do przyznania pomocy, jeżeli nie są one położone na terenie wymienionym w załączniku do wspomnianego rozporządzenia.

Ustalenie przez organ, że powierzchnia faktycznie położona w obszarze uprawniającym do płatności ONW i użytkowana rolniczo wynosi 0,85 ha, oznaczało, że gospodarstwo rolne nie spełnia określonego w § 2 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. wymogu posiadania odpowiedniego areału użytków rolnych wynoszących minimum 1 ha, co słusznie spowodowało odmowę przyznania płatności ONW. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, wynik kontroli przestrzegania wymogów tzw. wzajemnej zgodności nie miał wpływu na rozstrzygnięcie

S. R.-M. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie prawa materialnego tj.:

– 34 ust. 1 i 6 rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 1122 z dnia 30 listopada 2009 r. polegające na nie zapewnieniu jakości pomiaru powierzchni działek rolnych skarżącej poprzez użycie w terenie górskim urządzeń pomiarowych, nie dających gwarancje precyzyjności pomiarów oraz sprawdzenie kwalifikowalności działek rolnych do pomocy bez zapewnienia odpowiednich środków.

– art. 3 ust 2 pkt 4 ustawy o płatnościach poprzez niedopuszczenie, strony, na jej żądanie, do czynnego udziału w kontroli, w wyniku której organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych w sprawie w zakresie wyliczenia powierzchni referencyjnej i kwalifikowalności obszaru.

– art. 3 ust 2 pkt 1 ustawy o płatnościach oraz naruszenie art. 6 oraz 8 k.p.a poprzez uznanie, iż ustawodawca w postępowaniu o przyznanie płatności odszedł od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części 2 art. 7 k.p.a, a obowiązek organu w postępowaniu o przyznanie płatności ograniczony został jedynie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

II. Naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., mimo że decyzja, której skarżąca żąda uchylenia została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach.

W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 34 ust. 1 i 6 rozporządzenia nr 1122/2009, art. 3 ust. 2 pkt 4 i 1 ustawy o płatnościach oraz art. 6 i 8 k.p.a. W związku z tym należy zauważyć, że wymienione przepisy, regulujące sposób przeprowadzania kontroli na miejscu (określanie powierzchni działek rolnych), zasady postępowania w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego oraz zasady ogólne postępowania administracyjnego, są przepisami procesowymi, a nie jak przyjęła to skarżąca przepisami prawa materialnego. Tego rodzaju uchybienie samo w sobie nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej, o ile poszczególne zarzuty, podniesione w ramach powołanej podstawy kasacyjnej zostaną sformułowane prawidłowo. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien nawiązywać do przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi, gdyż na podstawie tych przepisów prowadzone jest postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Powiązanie przepisów regulujących postępowanie administracyjne z przepisami procedury sądowoadministracyjnej jest niezbędne do prawidłowego określenia naruszenia jakiego dopuścił się sąd pierwszej instancji w procesie kontroli zaskarżonego aktu, gdyż to działanie tego sądu a nie organu administracji publicznej może stać się przyczyną sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej. Odstępstwo od tej reguły jest dopuszczalne, ale jedynie wyjątkowo.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie w uchwale z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSA i WSA 2010 r., nr 1, poz. 1) wyjaśnił, że w przypadku gdy wnoszący skargę kasacyjną poprzestanie na wskazaniu podstawy kasacyjnej obejmującej swym zakresem wyłącznie normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, dla zachowania rygorów właściwych dla środka odwoławczego, którym jest skarga kasacyjna, niezbędne będzie jeszcze określenie, czy i w jakim stopniu sąd pominął w swojej ocenie przypisywane organowi administracji uchybienie, oraz sprecyzowanie, czy tak pojmowane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podzielając powyższe stanowisko trzeba podkreślić, że strona wnosząca skargę kasacyjną, ograniczając się do wskazania jako naruszonego przepisu art. 34 ust. 1 i 6 rozporządzenia nr 1122/2009 uchyliła się od określenia, czy i w jakim stopniu Sąd pierwszej instancji pominął w swojej ocenie uchybienie jakiego w tym zakresie dopuścił się organ administracji oraz jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala na stwierdzenie, że omawiany zarzut nawiązuje do oceny kwestionowanej decyzji przedstawionej w zaskarżonym wyroku i mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej, umożliwia identyfikację zarzutu. Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w ogóle nie zawiera argumentacji odnoszącej się do naruszenia art. 34 ust. 1 i 6 rozporządzenia nr 1122/2009. Strona skarżąca poprzestała na przytoczeniu treści wymienionych przepisów. Omawiany zarzut został więc nie tylko niewłaściwie sformułowany, ale skarżąca nie przedstawiła również jego uzasadnienia. W konsekwencji nie wykazała jaki był wpływ naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy, a w szczególności, że był to wpływ istotny, co stanowi niezbędny element zarzutu podniesionego w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W związku z tak istotnymi wadami analizowanego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie stanowi on usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej.

Nawiązując do zastrzeżeń skarżącej odnoszących się do wykorzystania podczas kontroli systemu GPS, które z uwagi na ukształtowanie terenu nie dawało gwarancji wykonania precyzyjnych pomiarów działek rolnych należy zauważyć, że poza ogólnikowym zakwestionowaniem zastosowanej metody pomiarów skarżąca nie sformułowała w tym zakresie zarzutu kasacyjnego i nie wskazała przypadków konkretnych działek rolnych, których pomiar z uwagi na użycie systemu GPS był nieprawidłowy.

W tym miejscu należy zauważyć, że metoda pomiaru przy użyciu systemu GPS, znajduje zastosowanie na podstawie art. 33 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, zgodnie z którym państwa członkowskie mogą korzystać z systemów teledetekcji oraz technik globalnego systemu nawigacji satelitarnej. Nie może więc ulegać wątpliwości, że w kategorii środków odpowiednich, zapewniających wykonanie pomiaru w prawidłowy sposób znajduje się metoda pomiaru przy użyciu urządzenia GPS. Dodać trzeba, że skarżąca nie zarzuciła by użyte urządzenie nie miało wymaganych prawem certyfikatów potwierdzających, że jakość pomiaru wykonanego tym odbiornikiem spełnia wymagania norm technicznych na poziomie Wspólnoty Europejskiej. Należy również zauważyć, że do organu należy decyzja, które dopuszczone prawem środki są właściwe do dokonania pomiaru działki rolnej zgłoszonej do płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji gdy poza dokonaniem podczas pomiarów działek rolnych przy wykorzystaniu odbiorników nawigacji satelitarnej (GPS), posługiwał się dodatkowo zdjęciami satelitarnymi wykonanymi w latach 2009–2012, danymi z systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) oraz materiałem fotograficznym sporządzonym podczas kontroli na miejscu, to należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że powierzchnia działek rolnych i ich stan zostały ustalone prawidłowo. Podkreślenia wymaga, że skarżąca, formułując zarzut doboru niewłaściwej metody pomiaru nie wskazała jaka metoda, jej zdaniem, powinna być zastosowana i całkowicie pominęła, że pomiary GPS wspomagane były środkami mającymi znaczenie dla jakości i prawidłowości pomiaru. Tymczasem okoliczności te mają zasadnicze znaczenie i prowadzą do wniosku, że stanowisko skarżącej jest chybione.

W skardze kasacyjnej oraz na wcześniejszych etapach postępowania skarżąca podnosiła, że podana przez nią we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011, powierzchnia została ustalona na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz map katastralnych. W związku z tym należy zauważyć, że problematyka wzajemnej relacji pomiędzy działką rolną zgłoszoną przez rolnika do płatności a działką ewidencyjną, w obrębie której usytuowana jest działka rolna było już wielokrotnie analizowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pojęcie działki ewidencyjnej różni się zasadniczo od pojęcia działki rolnej, z tego głównie powodu, że jest ona wyznaczana i rejestrowana wyłącznie dla celów ewidencji gruntów i budynków, a więc dla celów rejestrowych i obejmuje różnego rodzaju użytki gruntowe, w tym rolne. Tak wyznaczony obszar gruntu nie pokrywa się znaczeniowo z decydującą dla celów płatności powierzchnią działki rolnej, rozumianej jako zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw (art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 1122/2009). W związku z tym nie można skutecznie wywodzić z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej w oparciu o przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego, powierzchni działek rolnych, które jako zupełnie inna kategoria pojęciowa, nie są ujawniane w takiej dokumentacji ewidencyjnej (por. wyrok NSA z 18 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 990/09). Z przepisów ustawy o płatnościach wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że powierzchnię działki rolnej ustala się w sposób autonomiczny wobec powierzchni ustalonej na potrzeby ewidencji gruntów, która to ewidencja służy odmiennym celom (por. E. Kremer, glosa do wyroku NSA z 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 295/07, opubl. ZNSA 2009, nr 1, s. 158 i nast.).

Przechodząc do zarzutów naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy o płatnościach należy zauważyć, że przepisy wspomnianej ustawy nie mają zastosowania w sprawach przyznawania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Warunki i tryb przyznawania pomocy uregulowany został w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. , poz. 173 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013. Postępowanie w sprawach dotyczących przyznania pomocy prowadzone jest zgodnie z regułami określonymi w art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję odwoływał się do przepisów ustawy o płatnościach, lecz jak już wspomniano nie miała ona w tej sprawie zastosowania. Dodać należy, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy właściwej ustawy i rozporządzenia. Skarżąca nie dostrzegła tego uchybienia Sądu pierwszej instancji i nie podniosła w tym zakresie zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) nie mógł z urzędu uwzględnić naruszenia prawa jakiego dopuścił się WSA. Z kolei zarzuty naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy o płatnościach, nawiązujące do aktu prawnego, który w sprawie nie był stosowany przez organy administracji nie mogły być uwzględnione.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty naruszenia art. 6 i art. 8 k.p.a. z uwagi na brak jakiegokolwiek ich uzasadnienia oraz zaniechanie wykazania istotnego wpływu tych naruszeń na wynik sprawy, nie stanowią usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest także zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powołany przepis mógłby stanowić podstawę kasacyjną wtedy, gdyby sąd administracyjny odmówił przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej lub w wyniku przeprowadzenia takiej kontroli zastosował środek w ustawie nieprzewidziany. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa oraz władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego. Zarzut naruszenia powyższego przepisu nie może być zatem uznany za usprawiedliwiony (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2687/14).

Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć, że powołany przepis, który reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez sąd pierwszej instancji jest następstwem uchybienia innym przepisom, stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 240 oraz powołane tam orzecznictwo).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.