Postanowienie NSA, sygn. akt III OZ 5/25
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 112
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K.O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 509/21 odmawiające wymierzenia grzywny za niewykonanie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 509/21, o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi K.O. na uchwałę Rady Miejskiej we Wschowie z dnia 22 marca 2021 r. nr XXVI/238/2021 w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym postanawia: oddalić zażalenia.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 509/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w związku z wnioskiem K.O. (skarżący) o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 509/21, o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi K.O. na uchwałę Rady Miejskiej we Wschowie z dnia 22 marca 2021 r. nr XXVI/238/2021 w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, odmówił wymierzenia organowi grzywny. W sprawie przyjęto następujący stan faktyczny i prawny.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na uchwałę Rady Miejskiej we Wschowie z dnia 22 marca 2021 r. nr XXVI/238/2021 w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2021 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały, a następnie wyrokiem z dnia 21 października 2021 r. oddalił skargę K.O.. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

15 lipca 2022 r. do WSA w Gorzowie Wielkopolskim wpłynął wniosek skarżącej o wymierzenie grzywny – w trybie art. 112 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." – Radzie Miejskiej we Wschowie, Burmistrzowi Miasta i Gminy Wschowa, Dyrektorowi Przedszkola nr [...] "[...]" w W. oraz Dyrektorowi Przedszkola nr [...]1 "[...]1" w W.

W uzasadnieniu wniosku skarżąca podniosła, że pomimo wstrzymania przez Sąd wykonania zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej we Wschowie, wypowiedziano jej stosunek pracy zarówno w Przedszkolu nr [...], jak i w Przedszkolu nr [...]1. Skarżąca podkreśliła też, że Rada Miejska, jako organ odpowiedzialny za treść podjętej przez siebie uchwały winna czuwać nad tym, aby podmioty występujące o jej podjęcie stosowały się do wszelkich rozstrzygnięć i decyzji Sądu jej dotyczących.

Zdaniem skarżącej, Burmistrz Miasta i Gminy Wschowa, jako organ wykonawczy gminy, jest odpowiedzialny za realizację podjętej przez Radę Miejską uchwały. Wobec tego jest odpowiedzialny za wszelkie nieprawidłowości związane z wykonaniem uchwały (także jako organ założycielski i nadzorujący Przedszkola), która w sposób sprzeczny z przepisami prawa - wbrew postanowieniu o wstrzymaniu wykonania tejże uchwały - została wykonana.

Skarżąca wskazała również, że Dyrekcje Przedszkoli działają w sprawach z zakresu sektora oświaty jako organy administracji publicznej. Natomiast, pomimo wiedzy o postanowieniu w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały, wypowiedziały jej stosunek pracy, postępując tym samym w sposób sprzeczny z przepisami prawa i decyzją Sądu.

W odpowiedzi na wniosek pełnomocnik organu wniósł o jego oddalenie w całości, wskazując, że co prawda Gmina Wschowa jest organem prowadzącym dla Przedszkola nr [...] i Przedszkola nr [...]1, jednakże jej zadania w tym zakresie sprowadzają się do kwestii wymienionych w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, zaś pracodawcą dla pracowników przedszkoli, zarówno w odniesieniu do pracowników pedagogicznych, jak i niepedagogicznych jest przedszkole, w imieniu którego jako pracodawca działa dyrektor, realizujący politykę kadrową. Decyduje w szczególności m.in. w sprawach zatrudniania i zwalniania pracowników przedszkola. Ta sfera działalności placówki pozostaje zatem poza zakresem zadań Gminy jako organu prowadzącego. Działania Gminy sprowadzały się wyłącznie do poinformowania Dyrektorów Przedszkoli o treści postanowienia Sądu z dnia 29 czerwca 2021 r., co uczyniono, jednak organy Gminy nie miały jakichkolwiek instrumentów prawnych, pozwalających wpłynąć na placówki będące pracodawcami skarżącej, aby wstrzymały się z podjęciem działań polegających na rozwiązaniu z nią stosunku pracy.

Rozpoznając wniosek, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na treść art. 112 p.p.s.a. oraz art. 154 § 6 p.p.s.a., wyjaśniając, że przesłanką wymierzenia organowi grzywny jest uchylanie się przez organ od zastosowania się do postanowienia sądu podjętego w toku postępowania i w związku z rozpoznaniem sprawy. Jednocześnie zwrócił uwagę, że przepis powyższy ma zastosowanie m. in. wtedy, gdy organ uchyla się od zastosowania się do postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego orzeczenia.

W ocenie Sądu I instancji językowa wykładnia przepisu art. 112 p.p.s.a. nie budzi wątpliwości i prowadzi do wniosku, że Sąd jest uprawniony do wymierzenia grzywny, pod warunkiem zaistnienia wskazanych w nim przesłanek, wyłącznie organowi, którego rozstrzygnięcie było przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, grzywnę w trybie art. 112 p.p.s.a. mógł on wymierzyć tylko Radzie Miejskiej we Wschowie, bowiem regulacji tej nie może zastosować ani wobec Burmistrza Miasta i Gminy Wschowa, który jest organem wykonawczym Gminy, uprawnionym również do jej reprezentacji na zewnątrz, ani też wobec Dyrektorów Przedszkoli nr [...] i nr [...]1, którzy w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym byli jego uczestnikami.

Odnosząc się do wniosku o wymierzenie grzywny Radzie Miejskiej we Wschowie, Sąd I instancji stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż wykonanie zaskarżonej uchwały, którą wyrażono zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym zostało wstrzymane, jednakże to nie organ był pracodawcą skarżącej i nie do niego należało podejmowanie decyzji związanych ze stosunkiem pracy łączącym skarżącą i poszczególne Przedszkola. Ponadto organ poinformował Dyrektorów Przedszkoli nr [...] i nr [...]1 o treści podjętego przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim 29 czerwca 2021 r. postanowienia, ale nie miał wpływu na to, czy Dyrektorzy dostosują się do niego i do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego nie będą podejmować jakichkolwiek decyzji dotyczących dalszego zatrudniania skarżącej.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w zażaleniu zarzuciła mu naruszenie art. 112 p.p.s.a, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez niezasadną odmowę wymierzenia grzywny, w sytuacji gdy organy uchyliły się od zastosowania się do postanowienia WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 czerwca 2021 r. W związku z podniesionym zarzutem wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie jest zasadne.

Stosownie do treści art. 112 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", w razie uchylania się organu od zastosowania się do postanowienia sądu lub zarządzenia przewodniczącego podjętych w toku postępowania i w związku z rozpoznaniem sprawy, sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 55 § 3 stosuje się odpowiednio.

Omawiany przepis znajduje zastosowanie w przypadku uchylania się organu od zastosowania się do postanowień sądu wydanych w toku postępowania sądowego, gdy organ ten pomimo braku przeszkód faktycznych lub prawnych, świadomie nie realizuje postanowień sądu. Ugruntowany jest zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie pogląd, że sformułowanie zawarte w art. 112 p.p.s.a. nakazuje przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w powyższym przepisie, ma charakter mieszany tj. dyscyplinująco-restrykcyjny, podobnie jak ma to miejsce w przypadku grzywny przewidzianej w art. 55 § 1 p.p.s.a. (por. B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 112.)

Należy jednocześnie wskazać, że jedyną materialnoprawną przesłanką ukarania organu grzywną wynikającą z art. 112 p.p.s.a. jest niezastosowanie się do postanowienia sądu wydanego w toku prowadzonego postępowania. Ocena, czy zachodzi konieczność wymierzenia grzywny, pozostawiona jest przy tym uznaniu Sądu w przypadku stwierdzenia, iż wydane wcześniej postanowienie nie zostało przez organ zrealizowane (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2006 r. sygn. akt II OZ 1002/06, z dnia 17 marca 2009 r. sygn. akt II OZ 241/09 oraz z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OZ 35/13, jak również W. Ryms [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zagadnienia wybrane..., s. 69). O uchylaniu się organu można mówić wtedy, kiedy organ, mimo braku przeszkód faktycznych lub prawnych, świadomie nie stosuje się do postanowienia sądu lub zarządzenia przewodniczącego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej we Wschowie z dnia 22 marca 2021 r. nr XXVI/238/2021 w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Tym samym organem występującym w tej sprawie jest Rada Miejska we Wschowie i tylko w stosunku do tego organu Sąd mógłby wymierzyć grzywnę w trybie art. 112 p.p.s.a. W konsekwencji zasadne jest stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu w tym zakresie.

W tych okolicznościach powtórzyć trzeba również za Sądem I instancji, że to nie organ był pracodawcą skarżącej i nie do niego należało podejmowanie decyzji związanych ze stosunkiem pracy łączącym skarżącą i poszczególne przedszkola. Zauważyć również należy, że organ poinformował Dyrektorów Przedszkoli nr [...] i nr [...]1 o treści podjętego przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim postanowienia z 29 czerwca 2021 r., jednak nie miał wpływu na to, czy Dyrektorzy dostosują się do niego i do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego nie będą podejmować jakichkolwiek decyzji dotyczących dalszego zatrudniania skarżącej. W konsekwencji zatem, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności przemawiające za wymierzeniem Radzie Miejskiej we Wschowie grzywny.

Za słuszne należało również uznać stanowisko WSA w Gorzowie Wielkopolskim, że treść art. 112 p.p.s.a. nie daje Sądowi uprawnienia do ukarania grzywną uczestników postępowania (a taki status w niniejszej sprawie posiadają Burmistrz Miasta i Gminy Wschowa oraz Dyrektorzy Przedszkoli nr [...] i [...]1) za niewykonanie postanowienia z 29 czerwca 2022 r. Z treści art. 112 p.p.s.a. wynika bowiem jednoznacznie, że postanowienie o wymierzeniu grzywny w trybie tego przepisu skierowane może być wyłącznie do organu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji postanowienia.