Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1660/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6165 Nasiennictwo i ochrona roślin uprawnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 9
journal: Dz.U. 2023 poz 569
law: Ustawa z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (t.j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 maja 2023 r. nr DHR.pn.8100.54.2023 w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu mineralnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzja z dnia 29 maja 2023 r., nr DHR.pn.8100.54.2023, wydaną na podstawie art. 4 ust. 9 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2023 r. poz. 569; dalej: ustawa) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister lub organ) odmówił wydania pozwolenia na wprowadzenie do obrotu przez [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka, strona lub skarżąca) nawozu mineralnego pn. "[...]".

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Wnioskiem z 9 grudnia 2019 r. Spółka wystąpiła do Ministra o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu mineralnego środka wapnującego wspomagającego uprawę roślin o nazwie "[...]". Do wniosku załączono wszystkie wymagane przepisami dokumenty, w tym sprawozdanie z badań rolniczych przeprowadzone przez Instytut Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa – Państwowy Instytut Badawczy w [...] (dalej: IUNG-PIB), opinię IUNG-PIB z [...] lipca 2019 r. o przydatności nawozu do upraw polowych, sprawozdanie z badań nr [...] z [...] października 2018 r. przeprowadzone przez Instytut Nowych Syntez Chemicznych w [...] – Laboratorium Badawcze, opinię IUNG-PIB z [...] grudnia 2018 r. o spełnieniu wymagań jakościowych oraz wymagań w zakresie dopuszczalnych zawartości zanieczyszczeń.

Rozpatrując przedmiotowy wniosek pismem z 5 sierpnia 2020 r. Minister poinformował Spółkę, że złożone dokumenty i zawarte w nich informacje nie umożliwiają wydania pozwolenia, wskazując jednocześnie, że substratem do produkcji wnioskowanego produktu jest żużel hutniczy konwerterowy poddawany frakcjonowaniu, a nadto brak jest informacji o pochodzeniu surowca i technologii procesu wytwarzania produktu. Dodał również, że żużle hutnicze stanowią jeden z najbardziej zróżnicowanych materiałów odpadowych o bogatym i zmiennym składzie chemicznym. Wezwał jednocześnie stronę do przekazania informacji dotyczących miejsca wytwarzania i pozyskiwania ww. surowca.

Odpowiadając na wezwanie pismem z 28 czerwca 2023 r. Spółka nadesłała żądane informacje.

Pismem z 10 listopada 2020 r. Minister zwrócił się do Dyrektora Instytutu Ochrony Środowiska, jako jednostki badawczej o zaopiniowanie przedmiotowego produktu w zakresie bezpieczeństwa dla środowiska i czy w przypadku nawozów wytwarzanych z żużli stalowniczych nie występują w składzie substancje nieznane lub niestosowane w rolnictwie, o których mowa w art. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 119 poz. 765).

W odpowiedzi Instytut Ochrony Środowiska wskazał, że żużel konwertowany, po pierwsze nie jest wymieniony w załączniku do Ministra Środowiska z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie procesu odzysku R10 (Dz. U. poz. 132 ze zm.) jako odpad, którego obróbka na powierzchni ziemi przynosi korzyści dla rolnictwa. Po drugie, dopuszczenie do obrotu ww. nawozu nie gwarantuje bezpieczeństwa dla środowiska, wobec czego negatywnie zaopiniowano ten produkt.

W dniu [...] października 2022 r. organ przeprowadził spotkanie robocze z przedstawicielami jednostek badawczych celem oceny przydatności i bezpieczeństwa stosowania żużli hutniczych w rolnictwie. W spotkaniu udział wzięli przedstawiciele Sieci Badawczej [...] – Instytutu Nowych Syntez Chemicznych w [...], Instytutu Ochrony Środowiska – Państwowego Instytutu Badawczego w [...], Instytutu Ogrodnictwa – Państwowego Instytutu Badawczego w [...] oraz Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa – Państwowego Instytutu Badawczego w [...]. W wyniku tego spotkania wszyscy przedstawiciele jednostek badawczych obecnych na spotkaniu wskazali, że wnioskowany nawóz zawiera składniki odżywcze niezbędne do wzrostu roślin (wapń i magnez), ale z uwagi na bardzo wysoką zawartość chromu w produkcie oraz postępujące zanieczyszczenie gleb tym pierwiastkiem w Polsce, dopuszczenie do obrotu tego nawozu może negatywnie wpływać na stan środowiska glebowego, a tym samym stwarzać zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierząt nawet przy zachowaniu dawek określonych w projekcie instrukcji stosowania i przechowywania nawozu.

Decyzją z 29 maja 2023 r. Minister odmówił wydania pozwolenia na wprowadzenie do obrotu ww. produktu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano m.in., że choć strona spełniła wszystkie wymogi formalne związane z uzyskaniem pozwolenia, to organ wydaje decyzję odmowną jeśli z dołączonych do wniosku dokumentów nie wynika, że nawóz albo środek wspomagający uprawę roślin spełniają określone wymagania. Opierając się na stanowisku Instytutu Ochrony Środowiska wyrażonym pismem z 25 stycznia 2021 r. oraz ustaleniach ze spotkania z [...] października 2022 r. z instytutami badawczymi organ uznał, że wnioskowany nawóz stanowi zagrożenie dla środowiska glebowego, a co za tym idzie zagrożenie dla zdrowia ludzi zwierząt i nie może być dopuszczony do obrotu. Minister wyjaśnił, że zgodnie z wynikami badań określonymi w sprawozdaniu z badań nr [...] przeprowadzonymi przez Instytut Nowych Syntez Chemicznych zawartość chromu (Cr) w próbce nawozu, która została dostarczona do laboratorium wyniosła 1.510 mg/kg w masie nawozu. Stwierdził dalej, że zgodnie z dyrektywą PE i Rady UE nr 2002/95/WE, chrom uznawany jest za substancję niebezpieczną wskazując, że na VI-wartościowym stopniu utlenienia nawet niewielkie jego ilości mogą wywierać szkodliwy wpływ na zdrowie człowieka. Kontakt z zawierającymi go materiałami często powoduje występowanie reakcji uczuleniowych, a większe stężenia mają działanie toksyczne, mutagenne, a nawet rakotwórcze. Przedostając się do wnętrza komórki ulega on redukcji do chromu III-wartościowego, który uwalnia elektrony uszkadzające błonę, prowadząc do uszkodzenia DNA, czego konsekwencją bywa np. powstawanie nowotworu. Z kolei przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2008 r. sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu określają w § 14 maksymalne dopuszczalne wartości metali ciężkich dla organicznych i organiczno-mineralnych nawozów oraz środków wspomagających uprawę roślin. Regulacje te, pomimo że dla ww. produktów określają maksymalną zawartość chromu na poziomie 100 mg/kg suchej masy, nie przewidują jednak ograniczeń w zakresie występowania tego pierwiastka w produktach stricte mineralnych, do których został zakwalifikowany nawóz.

Dalej organ przywołał przepisy unijne, m.in rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2019/1009 z dnia 5 czerwca 2019 r. ustanawiającego przepisy dotyczące udostępniania na rynku produktów nawozowych UE, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 i (WE) nr 1107/2009 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 2003/2003 (Dz. Urz. UE L 170 z dnia 25 czerwca 2019 r., str. 1, Dz. Urz. UE L 302 z dnia 22 listopada 2019 r., str. 129 oraz Dz. Urz. UE L 48 z dnia 11 lutego 2021 r., str. 6; dalej: rozporządzenie nr 2019/1009). i podkreślił, że z załącznika nr I do tego aktu prawnego wynika, że w żadnej z wymienionych w nim kategorii produktów nawozowych (PFC), w tym w nawozach nieorganicznych (mineralnych), zawartość chromu VI nie może wynosić więcej niż 2 mg/1 kg suchej masy produktu. Również w załączniku nr II, który został znowelizowany rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) nr 2021/2087 z dnia 6 lipca 2021 r. zmieniającym załączniki II, III i IV do rozporządzenia nr 2019/1009 w celu dodania materiałów utlenianych termicznie i produktów pochodnych jako kategorii materiałów składowych w produktach nawozowych UE, wskazano w CMC 13: MATERIAŁY UTLENIANE TERMICZNIE LUB PRODUKTY POCHODNE, że do wytwarzania produktów nawozowych UE (a więc i do nawozów czy środków wapnujących) mogą być wykorzystywane substancje stosowane w procesach produkcyjnych hutnictwa żelaza i stali (pkt 1 lit. i), ale zanieczyszczenia w postaci całkowitej zawartości chromu w takich produktach nie mogą być wyższe niż 400 mg/kg suchej masy (pkt 7). Minister wskazał, że wnioskowany nawóz, zgodnie ze sprawozdaniem badań nr [...], zawiera natomiast 1.510 mg chromu/kg masy nawozu, czyli 1.700 mg chromu/kg suchej masy (wyniki uzyskane powyżej akredytowanego zakresu metody), co przekracza wielokrotnie przytoczone normy i wyklucza ten produkt z możliwości wprowadzania do obrotu na podstawie przepisów UE.

Na koniec organ wskazał, że celem ustawy o nawozach i nawożeniu, jak również innych regulacji prawnych dotyczących produktów służących do nawożenia, jest zagwarantowanie bezpieczeństwa dla zdrowia ludzi, zwierząt i środowiska, a także ich jakości. Cele te są nadrzędne przy ocenie produktu i powinny być opierane nie tylko na dokumentach, których sporządzenie nakazuje ustawa o nawozach i nawożeniu, lecz również w oparciu o inne materiały dowodowe, które mogą zawierać bardziej szczegółowe lub oparte na bieżącej wiedzy informacje. Wnioskowany nawóz nie gwarantuje takiego bezpieczeństwa, wobec powyższego Minister orzekł o odmowie wydania zezwolenia.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się [...] S.A., reprezentowana przez radcę prawnego, wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które mogły i miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 77 § 1 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, przejawiające się w pominięciu treści niektórych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dokumentów, wadliwe przeprowadzenie innych dowodów oraz dokonanie błędnej oceny dowodów;

2) art. 7 kpa, poprzez brak należytego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. prowadzący do błędnych ustaleń, iż przedmiotem postępowania jest nawóz, gdy tymczasem jest nim środek wspomagający uprawę roślin, czyli środek wapnujący, a także poprzez nierozpoznanie istoty potencjalnych zagrożeń, związanych z występowaniem pierwiastka chromu w produktach nawozowych i niedokonanie należytego rozróżnienia występowania i wpływu na środowisko różnych odmian chromu, tj. VI-wartościowego (Cr VI) i III-wartościowego (Cr III);

3) art. 4 ust. 1, 2, 6 i 9 ustawy o nawozach i nawożeniu, poprzez przyjęcie, iż decyzja w przedmiocie pozwolenia na wprowadzanie nawozu/środka wspomagającego uprawę roślin do obrotu jest decyzją uznaniową, a nie jest decyzją związaną;

4) art. 4 ust. 9 w zawiązku z ust. 4 i 6 ustawy o nawozach i nawożeniu oraz w związku z § 4, § 5 oraz § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu, poprzez oparcie zaskarżonej decyzji o stanowisko naukowej jednostki opiniującej nie będące jednak opinią właściwej, upoważnionej ustawowo jednostki organizacyjnej i nie wydaną na podstawie przeprowadzonych badań i w wymaganym ustawą zakresie;

5) art. 4 ust. 9 w związku z ust. 4 i 6 ustawy o nawozach i nawożeniu oraz w związku z § 4, § 5 oraz § 14 ust. 4 ww. rozporządzenia, poprzez oddalenie wniosku o wydanie pozwolenia, pomimo braku ku temu podstaw, tj. pomimo faktycznego potwierdzenia w dołączonych do wniosku opiniach i badaniach, spełniających wymagania prawa, faktu nieprzekraczania przez kruszywo objęte wnioskiem żadnego rodzaju zanieczyszczeń wskazanych w przepisach wykonawczych do ustawy, w szczególności zawartości chromu, a także potwierdzenia, że kruszywo to nie stanowi zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt i środowiska;

6) § 2, § 3, § 4, § 5, § 7, § 9, § 10 i § 12 ww. rozporządzenia, poprzez ich pominięcie lub nieprawidłową interpretację przy ocenie mocy dowodowej dowodu w postaci stanowiska Instytutu Ochrony Środowiska z 25 stycznia 2021 r., tj. nie uwzględnienie ww. przepisów przy ocenie tego, czy stanowisko to wydane zostało przez właściwą jednostkę organizacyjną upoważnioną do jej wydania i prowadzenia badań, czy obejmowało wymagany zakres badań nawozów i środków wspomagających uprawę roślin, jakie powinna zawierać opinia o nawozach oraz środkach wspomagających uprawę roślin oraz czy była poprzedzona odpowiednimi badaniami;

7) art. 9 i art. 10 kpa, poprzez brak należytego informowania oraz zapewnienia wnioskodawcy czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz brak umożliwienia wnioskodawcy wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji;

8) art. 8 kpa, poprzez prowadzenia postępowanie w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, oraz naruszający zasadę proporcjonalności.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zobowiązanie organu do wydania nowej decyzji w terminie nie dłuższym niż 30 dni, wskazując sposób załatwienia sprawy polegający na udzieleniu pozwolenia na wprowadzenie kruszywa do obrotu w oparciu o treść wydanych i znajdujących się w aktach sprawy opinii upoważnionej jednostki organizacyjnej, potwierdzających spełnienie przez nie wymagań ustawowych, określonych w art. 4 ust. 6 ustawy o nawozach i nawożeniu.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 30 października 2023 r. skarżąca złożyła pismo procesowe, będące uzupełnieniem skargi, podnosząc w nim dodatkowo, że organ odmówił wydania pozwolenia, kierując się przesłankami pozaustawowymi, powołując się głównie na:

1) rzekomo powszechną wiedzę o szkodliwości chromu jako takiego (bez odniesienia się jednak do kruszywa będącego przedmiotem postępowania i instrukcji jego zastosowania i bez wskazania źródeł tej wiedzy i konkretnych twierdzeń);

2) gołosłowne wątpliwości co do złożonych przez stronę opinii IUNG, pomimo ich jednoznacznej treści (tj. bez wskazania żadnych konkretnych zarzutów co do tej treści/spójności opinii, a także bez posiadania jakiegokolwiek dowodu kwestionującego rzetelność i prawdziwość wyników tych opinii);

3) przepisy prawa unijnego w zakresie dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń (tj. rozporządzenie nr 2019/1009);

4) zamierzenia lub prace legislacyjne, dotyczące planowanej zmiany krajowego rozporządzenia wykonawczego, które mają rzekomo na celu wprowadzenie nowych wymogów wartości zanieczyszczeń.

Uzasadniając to stanowisko skarżąca wskazała, że żadne z powyższych okoliczności, w jakimkolwiek zakresie, nie stanowią przesłanek, ani nie wpływają na treść rozstrzygnięcia w procedurze wydawania pozwolenia na wprowadzanie środka wapnującego do obrotu. Podkreśliła też, że przytaczane przez organ przepisy prawa unijnego, w szczególności w zakresie załącznika II do rozporządzenia nr 2019/1009, który wprowadza wymogi dotyczące stosowania materiałów utlenianych termicznie i produktów pochodnych (CMC 13), przy których to wskazano m.in, że zanieczyszczenia w produkcie nawozowym zawierającym materiały utleniane termicznie lub produkty pochodne, bądź składającym się z nich, nie mogą przekraczać całkowitej zawartość chromu 400 mg/kg suchej masy – dotyczą jednak jedynie produktów nawozowych UE (tj. wprowadzanych na rynek unijny, zharmonizowanych, oznaczanych znakiem CE). Ustawodawca w nowelizacji nie dokonał zmiany obowiązujących wartości dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń chromem całkowitym. Skarżąca podkreśliła, że przepisy prawa polskiego nadal nie zawierają jakichkolwiek ograniczeń dopuszczalnego poziomu chromu w środkach nawozowych typu mineralnego, jakim jest wnioskowany produkt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: ppsa), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ww. ustawy. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając niniejszą sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Kontroli Sądu podlegała decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 maja 2023 r., odmawiająca Spółce [...] wydania pozwolenia na wprowadzenie do obrotu wskazanego nawozu mineralnego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, w szczególności jej art. 4 ust. 9 oraz przepisy wykonawcze m.in. powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 czerwca 2008 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu (dalej: rozporządzenie).

Warunki i tryb wprowadzania do obrotu nawozów, środków wspomagających uprawę roślin i produktów pofermentacyjnych zostały określone w art. 3 ust. 2 ustawy, który stanowi, że nawozy organiczne, organiczno-mineralne, mineralne i środki wspomagające uprawę roślin mogą być wprowadzone do obrotu na zasadach określonych w art. 4.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, nawozy oraz środki wspomagające uprawę roślin, o których mowa w art. 3 ust. 2, są wprowadzane do obrotu na podstawie uzyskanego pozwolenia, które wydaje w drodze decyzji minister właściwy do spraw rolnictwa.

Dalej przepisy ustawy określają wymogi formalne uzyskania takiego pozwolenia oraz szczegółowo wskazują, co powinno zostać dołączone do wniosku o wydanie przedmiotowego pozwolenia (art. 4 ust. 4 ustawy).

Stosownie do art. 4 ust. 6 ustawy, minister właściwy do spraw rolnictwa wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o których mowa w art. 3 ust. 2, po uzyskaniu opinii upoważnionych jednostek organizacyjnych, wydanych na podstawie przeprowadzonych badań, potwierdzających, że:

a) nawóz:

- jest przydatny do nawożenia roślin lub gleb lub rekultywacji gleb, w tym dostarcza roślinom składników pokarmowych, wpływając na wzrost plonu lub na stan odżywienia roślin w sposób istotny lub na poprawę jakości plonu lub cech użytkowych roślin, lub zwiększa żyzność gleb lub stawów rybnych;

- spełnia minimalne wymagania jakościowe, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 10 pkt 6, oraz deklarowane wymagania jakościowe;

- nie zawiera zanieczyszczeń w ilości przekraczającej ich dopuszczalne wartości określone w przepisach wydanych na podstawie art. 10 pkt 5;

- nie stanowi zagrożenia zdrowia ludzi lub zwierząt lub środowiska po zastosowaniu zgodnie z instrukcją stosowania i przechowywania, albo

b) środek wspomagający uprawę roślin:

- spełnia wymagania jakościowe;

- nie zawiera zanieczyszczeń w ilości przekraczającej dopuszczalne wartości zanieczyszczeń określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 pkt 5.

W myśl art. 4 ust. 9 ustawy, minister właściwy do spraw rolnictwa odmawia, w drodze decyzji, wydania pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o których mowa w art. 3 ust. 2, jeżeli z dołączonych do wniosku dokumentów nie wynika, że nawóz albo środek wspomagający uprawę roślin spełniają wymagania określone w ust. 6.

Szczegółowe wytyczne związane z dokumentacją oraz badaniami dla nawozów i środków wspomagających uprawę roślin oraz jednostkami upoważnionymi do wykonywania tych badań zawarte są w natomiast w rozporządzeniu z 18 czerwca 2008 r. W jego § 2 zostały wskazano, że badania nawozów i środków wspomagających uprawę roślin obejmują:

1) badania fizyczne, fizykochemiczne i chemiczne potwierdzające:

a) deklarowaną w szczegółowej dokumentacji zawartość składników pokarmowych, parametry fizyczne, fizykochemiczne i chemiczne oraz spełnianie minimalnych wymagań jakościowych i wymagań dotyczących dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń – w przypadku nawozów;

b) deklarowane w szczegółowej dokumentacji parametry fizyczne, fizykochemiczne i chemiczne oraz spełnianie wymagań dotyczących dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń – w przypadku środków wspomagających uprawę roślin;

c) korzystny wpływ środka poprawiającego właściwości gleby na poprawę właściwości lub parametrów chemicznych, fizycznych, fizykochemicznych lub biologicznych gleby;

W § 4 rozporządzenia określone zostały jednostki organizacyjne upoważnione do prowadzenia badań, o których mowa w § 2, w zakresie badań rolniczych nawozów, stymulatorów wzrostu oraz środków poprawiających właściwości gleby:

a) Instytut Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa – w przypadku nawozu oraz stymulatora wzrostu przeznaczonych do stosowania w uprawach polowych lub nawozu przeznaczonego do rekultywacji gleb, lub środka poprawiającego właściwości gleby przeznaczonego do poprawy właściwości gleby lub jej parametrów;

b) Instytut Warzywnictwa – w przypadku nawozu oraz stymulatora wzrostu przeznaczonych do stosowania w uprawach roślin warzywnych lub środka poprawiającego właściwości gleby przeznaczonego do poprawy właściwości gleby lub jej parametrów.

W § 5 pkt 1 natomiast wskazano, że Instytut Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa jest jednostką upoważnioną do wydania opinii o nawozach i środkach wspomagających uprawę roślin w zakresie spełniania przez nawóz organiczny i organiczno-mineralny lub organiczny i organiczno-mineralny środek wspomagający uprawę roślin oraz wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez wymagań jakościowych oraz wymagań dotyczących dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń w tym nawozie lub środku wspomagającym uprawę roślin (lit. a) oraz przydatności nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin do rekultywacji gleb lub do stosowania w uprawach polowych, a także ich oddziaływania na zdrowie ludzi lub zwierząt lub na środowisko, z wyłączeniem nawozów oraz środków wspomagających uprawę roślin, o których mowa w § 6 (lit. b).

Z kolei § 6 pkt 3 rozporządzenia wskazuje, że w zakresie oddziaływania nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin na środowisko, jednostką upoważnioną do wydania opinii w zakresie oddziaływania na zdrowie ludzi lub zwierząt lub na środowisko nawozu organicznego i organiczno-mineralnego lub organicznego i organiczno-mineralnego środka wspomagającego uprawę roślin wytworzonego z surowców będących odpadami lub ubocznymi produktami zwierzęcymi lub z produktów uzyskanych z odpadów lub ubocznych produktów zwierzęcych albo zawierającego w swoim składzie odpady lub uboczne produkty zwierzęce lub produkty uzyskane z odpadów lub ubocznych produktów zwierzęcych, a także nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, w których składzie chemicznym występuje substancja dotychczas nieznana lub niestosowana w rolnictwie – jest Instytut Ochrony Środowiska.

Analizując powyższe przepisy po pierwsze należy zauważyć, że decyzja wydana na podstawie art. 4 ust. 9 jest decyzją związaną. Ustawodawca użył zwrotu "odmawia", który nie daje możliwości wydania decyzji pozytywnej w przypadku stwierdzenia, że z dokumentacji załączonej do wniosku o wydanie pozwolenia nie wynika, iż nawóz lub środek wspomagający spełnia wymagania określone w ust. 6. Kwestia charakteru takiej decyzji nie ma jednak zasadniczego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Po drugie, przepis art. 4 ust. 6 ustawy wskazuje, że przed podjęciem decyzji organ zwraca się o wydanie opinii do właściwej jednostki badawczej, która ocenia czy z załączonej dokumentacji wynika, iż nawóz lub środek wspomagający uprawy jest bezpieczny dla środowiska i nie zawiera zanieczyszczeń w ilości przekraczającej dopuszczalne wartości określone w przepisach wykonawczych do tej ustawy. W niniejszej sprawie przepisy wykonawcze zawierają wymienione już rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 czerwca 2008 r., a w szczególności jego § 14 ust. 1 pkt 1, odnoszący się do dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń w nawozach organicznych i organiczno-mineralnych oraz organicznych i organiczno-mineralnych środkach wspomagających uprawę roślin i określający zawartość chromu na kilogram suchej masy nawozu na 100 mg.

Po trzecie należy też zauważyć, że w art. 4 ust. 6 ustawy występuje wyliczenie okoliczności, jakie muszą być potwierdzone w opinii upoważnionych jednostek organizacyjnych, koniecznej do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin. Co więcej, okoliczności te muszą zaistnieć łącznie, żeby upoważniona jednostka badawcza mogła zaopiniować pozytywnie dany nawóz lub środek. Przykładowo, samo spełnienie wymagań jakościowych przy jednoczesnym stwierdzeniu przekroczenia wartości zanieczyszczeń – będzie powodowało wydanie opinii negatywnej.

Odnosząc się po kolei do zarzutów skargi wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, czy przedmiotem postępowania był nawóz, jak zostało to wskazane w decyzji, czy środek wspomagający uprawę roślin, jak podnosiła skarżąca, a co za tym idzie czy zasadnie organ uznał, że wnioskowany "nawóz" stanowi zagrożenie dla zdrowia zwierząt i środowiska oraz ludzi wobec stwierdzenia przekroczenia w jego składzie dopuszczalnych norm chromu.

Definicja ustawowa nawozu i środka wspomagającego uprawę roślin znajduje się w art. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu. I tak, nawozy to produkty przeznaczone do dostarczania roślinom składników pokarmowych lub zwiększania żyzności gleb albo zwiększania żyzności stawów rybnych, którymi są nawozy mineralne, nawozy naturalne, nawozy organiczne i nawozy organiczno-mineralne (ust. 1 pkt 1). Natomiast w pkt 10 ustawodawca określił środki wspomagające uprawę roślin, jako środki poprawiające właściwości gleby, stymulatory wzrostu i podłoża do upraw.

Słownikowo zaś "nawóz" to środek używany w uprawie roślin celem zwiększenia wysokości i jakości plonowania dzięki wzbogaceniu gleby w składniki pokarmowe niezbędne dla roślin i polepszeniu jej właściwości fizycznych, fizykochemicznych, chemicznych i biologicznych, pochodzenia mineralnego lub organicznego (https://pl.wikipedia.org/wiki/Nawozy).

Można, zatem stwierdzić, że środek wspomagający uprawę roślin jest typem nawozu, który używany jest do zwiększania żyzności i jakości gleby.

W niniejszej sprawie o tym, czy "[...]" jest nawozem, czy środkiem wspomagającym przesądziła opinia Instytutu Uprawy Nawozu i Gleboznawca z [...] lipca 2019 r. oraz sprawozdanie z badań rolniczych przeprowadzone przez Instytut Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa. W opinii wskazano, że wnioskowany produkt to nawóz mineralny powstały w wyniku separacji żużla konwertowanego. Jest to tak zwane wapno nawozowe. Jako typ nawozu podano środek wapnujący pochodzący z przemysłu hutniczego. Wskazać należy, że wapno nawozowe to nieorganiczna substancja zawierająca wapń lub magnez, głównie w formie tlenku, wodorotlenku, węglanu lub krzemianu, przeznaczona przede wszystkim do utrzymania lub zwiększenia poziomu pH gleby i wody oraz do polepszenia odżywiania roślin, a także do zmiany właściwości fizycznych gleby. Natomiast sprawozdanie dotyczy rolniczej przydatności nawozu, nie zaś środka wspomagającego, stąd jednoznacznie z obu dokumentów załączonych do wniosku wynika, że wnioskowany produkt jest nawozem. Nadto, przedłożona przez Spółkę instrukcja stosowania i przechowywania tego produktu wskazuje, że jest on nawozem przeznaczonym do odkwaszania gleby. Niezależnie od tego podkreślić należy, że skarżąca w trakcie postępowania nigdy nie kwestionowała używanej przez organ kwalifikacji tego produktu, co powoduje, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 7 kpa przez błędne przyjęcie, iż wnioskowany produkt jest nawozem.

Wniosek skarżącej dotyczył więc nawozu mineralnego, a nie środka wspomagającego uprawę roślin. Wbrew literalnemu określeniu tego wniosku, wszystkie załączone do niego dokumenty dotyczą właśnie nawozu mineralnego. Słusznie więc organ procedował ten wniosek, jako dotyczący nawozu mineralnego, a nie środka wspomagającego.

Przechodząc do rozstrzygnięcia spornej kwestii dotyczącej zawartości chromu i braku rozróżnienia wpływu chromu VI-wartościowego i III-wartościowego na środowisko trzeba wskazać, że kierując się zasadą wyrażoną w art. 7 kpa, a także powszechnie dostępną wiedzą, co do szkodliwości chromu, jako pierwiastka (bez rozróżniania na chrom VI-wartościowy i III wartościowy) dla zdrowia i życia ludzi i zwierząt oraz środowiska – organ podkreślił, że szczególnie chrom VI-wartościowy (Cr VI) oraz zmiany, jakie zachodzą na skutek utleniania się tego pierwiastka w glebie, prowadzą do powstania chromu III-wartościowego.

Tym niemniej, wobec braku w zgromadzonej dokumentacji opinii o szkodliwości tego pierwiastka na środowisko, w tym glebę, organ wystąpił pismem z 10 listopada 2020 r. do Instytutu Ochrony Środowiska o stanowisko co do bezpieczeństwa takiego produktu. W opinii z [...] stycznia 2021 r. jednostka badawcza negatywnie zaopiniowała wskazując, że chrom (VI) nie znajduje się w załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie procesu odzysku R10. Organ wystąpił o opinię Instytutu Ochrony Środowiska pomimo braku takiego wymogu wynikającego z przepisów § 2-5, § 7, § 9, § 10 i § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2008 r. Czynność ta została podjęta z uwagi na wątpliwości organu, co do szkodliwości nawozu na środowisko glebowe, ponieważ w przedstawionej przez skarżącą dokumentacji, w szczególności w opinii IUNG z [...] lipca 2019 r. brak było oceny wpływu tego nawozu na bezpieczeństwo środowiska, w tym zwłaszcza na zanieczyszczenie gleby.

Idąc dalej, w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 9 i art. 10 kpa uznać go należy za chybiony. Skarżąca została poinformowana pismem z 26 kwietnia 2021 r. o zebranych dokumentach i możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Dodatkowo w piśmie tym poinformowano, że negatywna opinia instytutu Ochrony Środowiska stanowi przesłankę do odmowy wydania pozwolenia.

Skarżąca podniosła również, że nie została poinformowana o spotkaniu roboczym z pracownikami instytutów i nie mogła przestawić swoich argumentów. Zwrócić jednak należy uwagę, że ani notatka służbowa sporządzona z tego spotkania, ani wynikające z niej ustalenia nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż zasadnicze znaczenie miało tu rozporządzenie nr 2019/1009 i zawarte tam wytyczne dotyczące zawartości chromu, o czym mowa będzie w dalszej części.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 9 ustawy, poprzez oparcie zaskarżonej decyzji o stanowisko naukowe jednostki opiniującej niebędącej opinią właściwej upoważnionej jednostki badawczej stwierdzić należy, że jest on chybiony.

Po pierwsze zauważyć należy, że zgodnie z deklaracją skarżącej nawóz miał być stosowany pod uprawy rolnicze, zatem zgodnie z § 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu, wymagał przedłożenia sprawozdania z badań, opinii w zakresie spełnienia wymagań jakościowych przez nawóz oraz opinii w zakresie jego przydatności dla tego rodzaju upraw. Jak wspomniano już wcześniej, organ zakwestionował spełnienie przez te dokumenty wymogu w postaci potwierdzenia bezpieczeństwa tego produktu dla środowiska (wymóg określony w § 5 pkt 1 lit. b rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu), z uwagi na brak informacji dotyczącej wpływu wysokiej zawartości chromu na ewentualne zanieczyszczenie gleb. Co prawda w przedłożonym sprawozdaniu IUNG zostało ujęte, że wysokie stężenie chromu nie ma wpływu na jego akumulację w roślinach, ale dokument ten nic nie mówi o jego wpływie na środowisko, czy glebę. W opinii z [...] lipca 2019 r. wskazano ogólnie, że nawóz stosowany zgodnie z zaleceniami producenta nie stwarza zagrożenia dla środowiska, zdrowia ludzi i zwierząt, ale opinia ta nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia odnoszącego się do zawartości chromu w tym nawozie.

W dokumentach przedstawionych przez skarżącą brak było również szerszej analizy wpływu na gleby niestosowanego na ogół w rolnictwie żużlu stalowniczego będącego odpadem. § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu nakłada obowiązek uzyskania opinii m.in. Instytutu Ochrony Środowiska w przypadku, gdy nawóz jest wytwarzany z odpadów lub surowców, których przydatność nie została sprawdzona w nawożeniu. Katalog nawozów, których ten wymóg dotyczy nie obejmuje jednak nawozów mineralnych, do których omawiany produkt został zaliczony. Organ jednak mając na uwadze konieczność ochrony środowiska, jako dobra wspólnego o szczególnym znaczeniu, w tym również prewencyjnego działania w tym zakresie, oraz powszechną wiedzę dotyczącą szkodliwości chromu, zastosował posiłkowo wskazany przepis i wystąpił o opinię ww. Instytutu.

Po drugie, jednostka ta zgodnie z § 6 pkt 3 wspomnianego rozporządzenia, wbrew twierdzeniom skarżącej, jest uprawniona do prowadzenia ocen w zakresie wpływu nawozów na środowisko, natomiast Instytut Nawozów Sztucznych (obecnie Instytut Nowych Syntez) jest upoważniony na mocy § 4 pkt 1 lit. b i § 5 pkt 6 tego rozporządzenia, co powoduje, że zarzut naruszenia art. 4 ust. 9 w związku z ust. 6 ustawy jest chybiony.

W związku z powyższym nietrafiony jest również zarzut naruszenia § 2, § 3, § 4, § 5, § 9, §10 i § 12 rozporządzenia, z uwagi na nie zawarcie w załączonych do wniosku opiniach informacji na temat bezpieczeństwa tego produktu dla środowiska. Stąd organ nadał moc dowodową opinii z [...] stycznia 2021 r. sporządzonej przez specjalistyczną jednostkę badawczą wskazaną w § 6 pkt 3.

Nietrafiony jest także kolejny zarzut dotyczący naruszenia art. 4 ust. 9 ustawy, dotyczący przyjęcia, że z załączonych dokumentów wynika fakt nieprzekraczania przez nawóz żadnego rodzaju zanieczyszczeń wskazanych w przepisach wykonawczych do ustawy, w szczególności zawartości chromu.

Zdaniem Sądu, słusznie organ przy rozstrzyganiu tej wątpliwości zastosował przepisy unijne, gdyż ustawa o nawozach i nawożeniu oraz omawiane rozporządzenie wykonawcze zostały wydane już przeszło 15 lat temu, co powoduje, że część przepisów tych aktów prawnych nie zapewnia już pełnej ochrony środowiska.

Tymczasem przepisy unijne wskazują, że stosowanie takich produktów (zarówno jako odpadów takich jak żużle lub środków nawozowych) jest albo zakazane albo podlega zasadniczym ograniczeniom.

Przedmiotowy nawóz w całości stanowi "materiał utleniony termicznie lub produkt pochodny", o jakim stanowi załącznik II do rozporządzenia nr 2019/1009. Dlatego obowiązuje go norma 400 mg/kg chromu całkowitego w suchej masie (CMC 13 pkt 7 lit. a w związku z pkt 1 lit. i). Faktycznie zaś wnioskowany nawóz zawiera dużo większą ilość chromu, bo 1.510 mg/kg nawozu, co daje 1.700 mg/kg suchej masy, więc przekracza wielokrotnie przytoczone normy.

Skoro więc prawo krajowe nie implementowało prawidłowo prawa unijnego, to w takim przypadku decyduje prymat stosowania prawa unijnego przed prawem krajowym, co oznacza, że w tym przypadku prawo unijne odnosi skutek bezpośredni.

Stąd też decydującymi dla rozstrzygnięcia sprawy przesłankami były zasady bezpośredniego skutku prawa unijnego i jego prymatu nad prawem krajowym.

Fakt pominięcia w rozporządzeniu z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie procesu odzysku R10 tej kategorii odpadów wskazuje i potwierdza, że nie są one na tyle bezpiecznym produktem, aby mogły być powszechnie stosowane i podlegać obróbce na powierzchni ziemi przynoszącej korzyści dla rolnictwa lub poprawy stanu środowiska, co zostało też wyrażone w opinii Instytutu Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2021 r.

Wreszcie z jednej z fundamentalnych zasad wspólnego rynku, tj. swobodnego przepływu towarów wynika, że produkty krajowe są jednocześnie produktami unijnymi. Zasada ta obejmuje zarówno produkty przemysłowe, jak i rolne, czy spożywcze. Stanowi, że wszystkie towary, które są produkowane w jednym z krajów Unii zgodnie z przepisami krajowymi i dopuszczone do obrotu mogą być oferowane w innym państwie Wspólnoty. Zasada ta ma jednak ograniczenia technicznie, dotyczące ochrony dóbr nadrzędnych, jakimi są np. moralność publiczna, ochrona życia i zdrowia ludzi i zwierząt, bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny czy ochrona środowiska. W przedmiotowej sprawie tym dobrem była właśnie ochrona środowiska i dlatego organ odwołał się do regulacji zawartych w przepisach unijnych.

Konkludując, po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ prawidłowo zastosował art. 4 ust. 9 ustawy o nawozach i nawożeniu i odmówił wydania pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu o nazwie "[...]", wobec stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych ilości chromu w tym produkcie.

Na zakończenie podkreślić trzeba, że poza zarzuconymi w skardze Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji, ani też w całym przeprowadzonym w sprawie postępowaniu administracyjnym naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji.