Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 867/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 66 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Lelkowo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 10 października 2022 r., nr PN.4131.370.2022 w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w Lelkowie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 roku Prawo oświatowe (Dz. U. 2021 r., poz. 1082 ze zm.), dalej "P.o.", oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn zm.), dalej: u.s.g., w dniu 26 sierpnia 2022 roku wydał zarządzenie Nr 44/2022 o odwołaniu I. C. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w [...]. W uzasadnieniu zarządzenia wskazano jedenaście powodów, które w ocenie organu prowadzącego szkołę należy zakwalifikować jako szczególnie uzasadnione przypadki, stanowiące przesłanki do odwołania dyrektora szkoły, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Do przesłanek tych Wójt Gminy zaliczył następujące uchybienia w zakresie prowadzenia Szkoły:

- brak zamieszczenia w Regulaminie pracy celu, zakresu oraz sposobu zastosowania monitoringu i brak poinformowania o tym pracowników na 2 tygodnie przed zainstalowaniem monitoringu, a także odpowiedniego oznakowania faktu monitorowania za pomocą odpowiednich znaków lub ogłoszeń dźwiękowych, nie później niż jeden dzień przed jego uruchomieniem, co stanowiło naruszenie art. 22³ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy,

- niezgodne zapisy w Regulaminie Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych Szkoły Podstawowej w [...] wdrożonego zarządzeniem Nr 17/2020 Dyrektora jednostki z dnia 21.12.2020 r. w zakresie pomocy w związku z zakupem okularów korekcyjnych,

- brak przeprowadzenie przez Szkołę (posiadająca w trwałym zarządzie budynki Szkoły z wyłączeniem mieszkań komunalnych) analizy opłacalności (np. w wyniku przeprowadzenia audytu energetycznego) wydzielenia mieszkań z ogólnego obiegu grzewczego do budynku Szkoły i wykonanie odrębnego obiegu grzewczego w celu ustalenia faktycznego zużycia ciepła przez najemców lokali mieszkalnych i urealnienia ponoszonych przez nich opłat, a także umożliwienia regulacji ilości dostarczanego ciepła do budynku Szkoły i mieszkań niezależnie od siebie,

- brak nadzoru i egzekwowania od pracowników Szkoły prawidłowego wypełniania druków podróży służbowych,

- zaciąganie licznych zobowiązań, których termin płatności przypadał na kolejny rok budżetowy (Umowa zlecenie nr 1/2016 z dnia 01.09.2016 r.; Umowa o sygn. UM/IOD/MG/2018/04/107 z dnia 26.04.2018 r.; Umowa Nr CB1/1623/2019/MG/P z dnia 30.04.2019 r.; Umowa Nr CBI/1465/2020/NJ/P z dnia 24.04.2020 r.; Umowa Nr CBI/729/2021 /NJ/P z dnia 20.04.2021 r.; Umowa dostawy oleju opałowego Nr 1/2018 z dnia 19.10.2018 r.; Umowa dostawy oleju opałowego Nr 1/2019 z 21.10.2019 r.),

- brak kontrasygnowania umów przez głównego księgowego szkoły;

- przeprowadzanie przetargu nieograniczonego na zakup opału z naruszeniem przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych,

- aneksowanie umowy na zakup opału niezgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych; brak realizacji obowiązku związanego z przygotowaniem i publikacją na stronie internetowej planu postępowań o udzielenie zamówienia publicznego,

- brak stosowania do zamówień publicznych poniżej wartości 30.000 euro, Regulaminu udzielania zamówień publicznych przez Szkołę Podstawową w [...] o wartości wyrażonej w złotych, która nie przekracza równowartości kwoty 30 000 euro, wdrożony zarządzeniem Nr 11/2019 z dnia 12 grudnia 2019 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej w [...],

- nieprawidłowości w zakresie spisu z natury.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 10 października 2022 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (Wojewoda, organ nadzoru) działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy z 26 sierpnia 2022 roku w sprawie odwołania I. C. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej, wskazując, że w jego ocenie zarządzenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. Wojewoda wskazał, że przedstawione przez Wójta w uzasadnieniu zarządzenia powody odwołania dyrektora, zarówno pojedynczo, jak i w ujęciu całościowym, nie dają podstaw do uznania ich za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu cytowanego przepisu. Wojewoda, powołując się na wyrok NSA z 15 maja 2019 roku o sygn. I OSK 4188/18, podkreślił, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" powinno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego, bo naruszenie prawa przez dyrektora jest na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w jego pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły. W ocenie organu nadzoru w badanym przypadku nie stwierdzono takich okoliczności, przemawiających za koniecznością odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego z uwagi na zagrożenie funkcjonowania szkoły. Wojewoda podniósł, że w przedmiotowej sprawie w istocie nie wskazano zaistnienia takiej szczególnej, doniosłej i nagłej okoliczności, przemawiającej za natychmiastowym odwołaniem dyrektora szkoły na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, lecz sformułowano grupę zarzutów dotyczących oceny pracy dyrektora i okoliczności, które występowały na przestrzeni kilku lat przed wydaniem kwestionowanego zarządzenia. Podkreślono, że szczególne przypadki, o jakich mowa w ww. przepisie ustawy Prawo oświatowe, to nie takie, które jedynie w przekonaniu organu prowadzącego mieszczą się w tym pojęciu, tylko takie, które obiektywnie uniemożliwiają prawidłowe funkcjonowanie szkoły, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. Chodzi zatem o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków. Podstawą odwołania dyrektora szkoły określoną w tym przepisie nie mogą być przypadki zwyczajne, typowe - bazujące na negatywnej ocenie pracy, czy wykonania bieżących zadań nauczyciela - dyrektora szkoły. Stwierdzone zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, czy organizacji jej pracy nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły w tym trybie.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego złożył Wójt Gminy (skarżący), wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie:

- art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że przesłanki wskazane w zarządzeniu Wójta Gminy z 26 sierpnia 2022 r. nie stanowiły przypadku szczególnie uzasadniającego , który przemawiałby za odwołaniem Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] w trybie natychmiastowym,

- art. 85 w zw. z art. 87 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przekroczenie uprawnień nadzorczych przez Wojewodę, a tym samym przekroczenie przez niego dopuszczalnej oceny zarządzenia Wójta Gminy,

- art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego zastosowanie, a tym samym uznanie, że sporne zarządzenie Wójta Gminy zostało wydane z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2022 r., poz. 2492).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, to że sąd orzeka na podstawie akt sprawy

co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2023 r., poz. 259 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca nie podał przy tym kryteriów, które mają decydować o zakwalifikowaniu konkretnego naruszenia prawa jako istotne lub nieistotne. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki NSA z: 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95; 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 oraz Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001, nr 1-2, s. 102). Natomiast pojęcie "nieistotne naruszenie prawa" obejmuje wady niemające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały (np. błędne powołanie podstawy prawnej w sytuacji, gdy istnieje podstawa prawna do jej podjęcia), czy też drobne wady niedotyczące istoty regulowanego zagadnienia (np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały) oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe.

Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały lub zarządzenia zapada zatem w razie ustalenia, że akt taki dotknięty jest wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak – Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28).

Wojewoda zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy z 26 sierpnia 2022 roku w sprawie odwołania I. C. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w [...].

W rozpoznawanej sprawie, co wynika z podstawy prawnej wskazanej w kontrolowanym przez Wojewodę zarządzeniu, Wójt Gminy odwołał I. C. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, statuujący podstawę fakultatywnego odwołania nauczyciela z funkcji dyrektora szkoły.

Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że ustawodawca zezwala na odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, jednakże obwarowując to zdarzenie przesłanką formalnoprawną w postaci konieczności zasięgnięcia opinii Kuratora Oświaty (która w sprawie została spełniona), a także przesłanką materialnoprawną określoną, jako zaistnienie "przypadku szczególnie uzasadnionego". Przesłanka ta, jako pojęcie nieostre wymagała interpretacji, a ta została już wypracowana w procesie stosowania prawa i nie budzi wątpliwości Sądu, co do desygnatów, jakie mieszczą się w tym pojęciu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym - wypracowanym zarówno na gruncie analogicznie brzmiącego i obowiązującego do dnia 1 września 2017 r. przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 z późn. zm. - dalej w skrócie "u.s.o."), jak i art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe - przyjęto bowiem, że przewidziana wskazaną normą prawną instytucja jest instytucją wyjątkową, a zatem ustawodawca dopuszcza jej stosowanie (tj. odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia) tylko w razie zaistnienia sytuacji o takim wyjątkowym, szczególnym czy nadzwyczajnym charakterze ("w przypadkach szczególnie uzasadnionych"). Tak więc w pojęciu tym nie mieści się każde naruszenie prawa, a zatem nie każde naruszenie prawa może powodować odwołanie z funkcji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o., a tylko tak istotne (poważne, rażące) naruszenie prawa, które można zakwalifikować jako "przypadek szczególnie uzasadniony". Akcentuje się przy tym, że skoro ww. przepis wprowadza nadzwyczajny tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze w szkole, to powinien być interpretowany ściśle. Artykuł 66 ust. 1 pkt 2 P.o. stanowi bowiem wyjątek od zasady stabilności zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. Wskazuje się przy tym także, że analiza art. 66 ust. 1 P.o. pozwala na stwierdzenie, że odwołanie dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia z uwagi na przypadek szczególnie uzasadniony nie może nastąpić z przyczyn wymienionych w punkcie 1 lit. b lub c ust. 1 tego artykułu, tj. w przypadku ustalenia negatywnej oceny pracy lub wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 P.o. (w zakresie prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; przestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; przestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki) czyli w zakresie działalności finansowej i administracyjnej szkoły (placówki), jak też w przypadku złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 56 ust. 3 P.o. Muszą to być zatem inne przypadki "szczególnie uzasadnione", których ustawa wprost nie wymienia (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 115/21). W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że "przypadki szczególnie uzasadnione", o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. (czy uprzednio w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.), to sytuacje, w których doszło do rażących uchybień niepozwalających na dalsze zajmowanie stanowiska, a zatem prowadzących do konieczności natychmiastowego odsunięcia osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole lub placówce oświatowej od pracy na tym stanowisku w trakcie roku szkolnego. Przypadki te dotyczą sytuacji drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a więc innych od tych, dla których przewidziany jest "normalny" tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii jest jednolite i konsekwentne (por. wyroki: z 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2987/14; z 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 901/15; z 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1942/15; z 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 2784/21; z 2 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5073/21, dostępne w CBOSA).

Omawiana przesłanka dotyczy więc sytuacji, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego, gdy naruszenie prawa przez dyrektora jest na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków kierowniczych przez tę osobę, a stwierdzone w jego pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły. Za szczególnie uzasadnione przypadki należy uznać zdarzenia (działania lub zaniechania) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), przy czym stwierdzone uchybienia musza być tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny. Chodzi przy tym o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków. Szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, lecz decyzja o pozbawieniu nauczyciela funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie "w szczególnie uzasadnionym przypadku" powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne w stosunku do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Innymi słowy, powód zwolnienia musi wynikać z okoliczności nagłych, które będą miały miejsce "tu i teraz", a nie ze zdarzeń przyszłych i niepewnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również, że gdy brak jest okoliczności nadzwyczajnych, a dyrektor - w ocenie organu, który mu to stanowisko powierzył - nie sprawdził się na nim, czy nie potrafi ułożyć relacji m.in. z podwładnymi, czy radą rodziców - to zastosowanie może mieć tryb "zwykłego" odwołania (zob. w tej materii wyroki NSA: z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 901/15 oraz z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1592/16). Warto też wskazać, że za konkretne "przyczyny szczególnie uzasadnione" uznano w orzecznictwie m.in.: kradzież alkoholu w sklepie (wyrok WSA w Białymstoku z 3 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1179/14); błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją (wyrok WSA w Gliwicach z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 970/13); notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły (wyrok WSA w Rzeszowie z 10 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 624/05), długotrwałą chorobę uniemożliwiającą wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę powodując jej dezorganizację (wyrok NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 365/17), poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie dwóch pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora (I OSK 2853/13), zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych (I OSK 840/13).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela poglądy prawne zaprezentowane w powołanych wyżej orzeczeniach.

Jak zostało to już powyżej zasygnalizowane ustawodawca w art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. posłużył się słowem "może", co oznacza, że odwołanie ze stanowiska w tym trybie jest fakultatywne i oparte na uznaniu, które nie może być dowolne i nieuzasadnione. Uznanie nie oznacza dowolności, gdyż organ ograniczony jest koniecznością stosownego wykazania przesłanek uzasadniających odwołanie. Omawiany przepis ma bowiem charakter gwarancyjny a jego celem jest zapewnienie stabilności zatrudnienia i wyłączenie możliwości odwołania dyrektora z błahych powodów.

W ocenie Sądu organ nadzoru prawidłowo ocenił, że w zarządzeniu Wójta Gminy z 26 sierpnia 2022 r. nie wskazano takiej szczególnej okoliczności, która uzasadniałaby odwołanie dyrektora szkoły we wskazanym trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego.

Takiej przesłanki nie mogło stanowić podnoszone przez skarżącego nieprzygotowanie analizy opłacalności wydzielenia mieszkań z ogólnego obiegu grzewczego do budynku szkoły i wykonanie odrębnego obiegu grzewczego. Według skarżącego taki audyt energetyczny szkoły był konieczny ze względu na to, że w szkole znajdują się 3 mieszkania (w jednym z nich mieszka dyrektor tej szkoły), które nie mają odrębnego obiegu grzewczego i przyłączone są do obiegu grzewczego szkoły. Przede wszystkim należy podkreślić, że ewentualna konieczność wykonania audytu ogrzewania z przyczyn wskazanych przez skarżącego nie jest okolicznością nadzwyczajną, która ujawniła się nagle. Ponadto dostrzec należy, że to Gmina jest właścicielem tych lokali (mieszkania komunalne) i wynajmującym, a dyrektor szkoły jest tylko najemcą. Dlatego też należałoby się zastanowić, czy to nie Gmina zobowiązana jest do wykonania takiej analizy ogrzewania. W każdym razie ta sytuacja trwa od wielu lat i nie sposób przyjąć, że jest okolicznością nagłą i nadzwyczajną uzasadniającą odwołanie Dyrektora w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o.

Pozostałe zarzuty również nie mają charakteru ekstraordynaryjnego, co uzasadniałoby zwolnienie dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym. Na rozprawie przed Sądem 9 marca 2023 r. (protokół rozprawy, akta sądowe, k. – 221) pełnomocnik Gminy podniósł m.in., że zastępca rzecznika dyscypliny finansów publicznych skierował już wniosek o ukaranie, co do części zarzutów wymienionych w zarządzeniu Wójta Gminy, do stosownego organu. Jednakże samo skierowanie wniosku o ukaranie nie stanowi jeszcze i nie rozstrzyga o winie takiej osoby. Analiza ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2021, poz. 289 t. j.) wskazuje, że postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych obejmuje postępowanie wyjaśniające prowadzone przez rzecznika dyscypliny, postępowanie przed komisją orzekająca oraz postępowanie odwoławcze przed Główną Komisją Orzekającą (art. 72 ust. 2 tej ustawy). Samo zatem wniesienie zarzutów przez Rzecznika Dyscypliny w żadnym razie nie oznacza, że zarzuty te uznane zostaną za zasadne. Ponadto należy zauważyć, że wspomniana procedura przewiduje jeszcze - oprócz postępowania rzecznika dyscypliny - postępowanie dwuinstancyjne, a oprócz tego możliwa jest jeszcze droga sądowoadministracyjna (przed wojewódzkim sądem administracyjnym i ewentualnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym). Powoływanie się zatem w procedurze nadzwyczajnego odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły na wskazane naruszenia jest co najmniej przedwczesne, ponieważ nie zostały one potwierdzone jakimkolwiek rozstrzygnięciem. Ponadto nie są to zdarzenia o charakterze ekstraordynaryjnym, a wskazane przez organ prowadzący naruszenia mogą być dochodzone w odrębnej procedurze.

Z kolei sprawy z zakresu prawa pracy są procedowane w ramach ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2021 r., poz. 289 t. j.). Podobnie ewentualne uchybienia dotyczące zamówień publicznych mogą być rozpatrywane w zakresie przepisów regulujących zamówienia publiczne. Przepisy zaś uprzedniej ustawy o zamówieniach publicznych - na które powołuje się skarżący - przewidywały możliwość karania za określone uchybienia.

Żadne zatem ze wskazanych ewentualnych naruszeń, razem ani pojedynczo, nie mogą być na obecnym etapie uznane za ekstraordynaryjne przesłanki, uzasadniające zwolnienie ze stanowiska dyrektora w trybie nadzwyczajnym. Z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Wskazane liczne zarzuty aktualnie w żadnym wypadku nie zostały potwierdzone rozstrzygnięciami odpowiednich, powołanych do tego instytucji. Natomiast sąd rozpatrujący sprawę w niniejszym postępowaniu nie jest władny je potwierdzić ani też zweryfikować.

Z pewnością więc nie można obecnie uznać, że są to szczególnie uzasadnione przypadki, które uniemożliwiałyby sprawowanie stanowiska dyrektora szkoły i stanowiły przesłankę do jego odwołania w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. Jeszcze raz należy podkreślić, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego, ponieważ naruszenie prawa przez dyrektora lub wicedyrektora jest na tyle istotne, że nie pozwala to na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w ich pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, a przy tym nie ulega wątpliwości, że osoba sprawująca funkcję kierowniczą utraciła zdolność wykonywania powierzonej jej funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na niej obowiązków (vide: wyrok NSA z 22 czerwca 2022 r., III OSK 5073/21, dostępny w CBOSA).

Nie może być zatem mowy o wskazywanym w skardze, naruszeniu przez organ nadzoru art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego zastosowanie i uznanie, że zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa.

Podobnie bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 66 ust. 1 pkt 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe przez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że opisane w zarządzeniu zarzuty nie należą do kategorii szczególnie uzasadnionych przypadków warunkujących możliwość odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia.

Nie można zgodzić się również z zarzutem naruszenia przez organ nadzoru art. 85 w zw. z art. 87 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przekroczenie uprawnień nadzorczych przez Wojewodę, a tym samym przekroczenie przez niego dopuszczalnej oceny spornego zarządzenia.

Wyjaśnić należy, że organ nadzoru nie prowadzi klasycznego postępowania administracyjnego i nie gromadzi na nowo dokumentów. Postępowanie nadzorcze polega na weryfikacji zgodności z prawem (legalności) badanego aktu prawnego. Podkreślić należy, że organ nadzoru posiada uprawnienie do badania prawidłowości zastosowania podstawy prawnej podjętego zarządzenia. Nie wypełnia zatem wymogów legalności samo wskazanie przez Wójta Gminy podstawy prawnej takiego zarządzenia, ale również zasadność zastosowania określonej podstawy prawnej i zaistnienia przesłanek w niej określonych. Natomiast to w kontrolowanym zarządzeniu Wójta opisano zebrany materiał dowodowy i wskazano na okoliczności stanowiące podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Wojewoda zaś jak najbardziej zasadnie badał czy kontrolowany akt prawny dotknięty jest kwalifikowaną wadą prawną. W ocenie Sądu prawidłowo ocenił, że sporne zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ przedstawione przez Wójta w uzasadnieniu zarządzenia powody odwołania dyrektora, zarówno pojedynczo jak i w ujęciu całościowym, nie dają podstaw do uznania ich za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 Prawo oświatowe.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.