Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 38/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 37
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 151 ust 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : SWSA Piotr Fronc SWSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2023 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 8 listopada 2022 r., znak SKO.ZP/415/411/2022 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego P. C. kwotę 2 084 (dwa tysiące osiemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną obecnie do WSA w Krakowie decyzją z 8 listopada 2022 r., znak: SKO.ZP/415/411/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z 12 lipca 2022 r., znak PPG.6725.2.20-2.2022, ustalającą dla B. Ł. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości [...] zł.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

B. Ł. umową z 13 stycznia 2022 r. zawartą w formie aktu notarialnego nr Repertorium A nr [...] sprzedała udziały w nieruchomości gruntowej, stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] położone w C. , gmina L..

Wszczęcie postępowania administracyjnego przez organ I instancji - Wójta Gminy L. nastąpiło zawiadomieniem z 18 maja 2022 r.

Działki nr [...] w C., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L. wsi C. - obszar 1 zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Liszki nr XXIX/416/2021 z dnia 28 czerwca 2021 r. (nowy m.p.z.p.), znajdują się: częściowo w terenie komunikacji - droga publiczna (17KDD1,4KDL2), w pozostałej części w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej 14MNU1. Plan wszedł w życie 22.07.2021 r.

Uprzednio Rada Gminy L. U. nr XI/80/07 z 2.08.2007 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2007 r. Nr 699, poz.4610) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy L. dla sołectw: B., M., M., C., B., K., L., w którym działki nr [...] w C. znajdowały się: częściowo w terenie komunikacji - drogi lokalne KDL2, częściowo w terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej MU3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30.03.2010 r., II SA/Kr 1119/09, stwierdził nieważność ww. planu. W związku z powyższym przeznaczenie działek w uprzednio obowiązującym planie miejscowym określono zgodnie z Uchwałą nr XVI/129/92 Rady Gminy Liszki z dnia 10.04.1992 r. (stary m.p.z.p.), który na mocy art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 977, "u.p.z.p.") stracił ważność 31.12.2003 r. W planie tym działki nr [...] w C. znajdowały się częściowo (29%) w terenie mieszkalnictwa jednorodzinnego 01 MN, w pozostałej części w terenie upraw polowych i ogrodniczych R. Przed uchwaleniem nowego planu dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywał żaden plan miejscowy. Faktyczny sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości przed wejściem w życie planu to sposób budowlano-rolny, zabudowa na około 30% powierzchni nieruchomości. W celu określenia wzrostu wartości nieruchomości ze względu na zmianę przeznaczenia oszacowano wartość rynkową nieruchomości: zgodnie z przeznaczeniem w obecnie obowiązującym miejscowym planie, zgodnie z faktycznym sposobem wykorzystywania oraz zgodnie z przeznaczeniem w planie miejscowym obowiązującym do końca 2003 r.

W dniu 18 maja 2022 r. rzeczoznawca majątkowy T. B. wykonał operat szacunkowy. Dla określenia wartości rynkowych przedmiotowego kompleksu rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wartość rynkowa nieruchomości według przeznaczenia w starym planie wynosiła [...] zł. Wartość jednostkową przedmiotowych działek przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w poprzednio obowiązującym miejscowym planie rzeczoznawca majątkowy określił na podstawie trzech nieruchomości porównawczych. Nieruchomości te zostały wybrane przez rzeczoznawcę majątkowego po przeprowadzeniu analizy rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych, częściowo zabudowanych pod zabudowę mieszkaniowo jednorodzinną, w pozostałej części bez prawa zabudowy o podobnych parametrach i poziomie atrakcyjności, położonych w obszarze rynku gminy L.. Analiza obejmowała transakcje zawarte w okresie od 2020 r. do 13 stycznia 2022 r. W celu wyceny rzeczoznawca majątkowy przeprowadził selekcję zanotowanych transakcji wyżej wymienionymi nieruchomościami w oparciu o sześć cech rynkowych, mających wpływ na poziom cen na lokalnym rynku nieruchomości, tj. lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie. 4 A3 kształt i topografia, dojazd, możliwości inwestycyjne, uzbrojenie. Na podstawie badań i obserwacji preferencji potencjalnych nabywców określił wagi dla powyższych cech rynkowych. Na podstawie analizy rynku oraz w wyniku selekcji przeprowadzonej za pomocą cech rynkowych rzeczoznawca majątkowy otrzymał bazę transakcji, które ze względu na swoje cechy rynkowe są najbardziej podobne do wycenianych działek. Ceny nieruchomości porównawczych, zawierały się w przedziale od 130,54zł/m2 do 175,61zł/m2. Zarówno wyceniane działki, jak i nieruchomości porównawcze zostały szczegółowo opisane i scharakteryzowane za pomocą wyżej wymienionych cech. W dalszej części wyceny rzeczoznawca majątkowy porównał kolejno cechy wycenianych działek z cechami każdej z nieruchomości porównawczych, wyliczył poprawki kwotowe stanowiące wynik uwzględnienia różnicy cech i przypisanych im wag pomiędzy wycenianymi działkami a nieruchomościami porównawczymi oraz skorygował ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych o sumę poprawek kwotowych. Następnie obliczył wartość jednostkową wycenianych działek jako średnią arytmetyczną z uzyskanych poprawionych cen, która to wartość wyniosła 158,03 zł/m2. Wartość rynkowa nieruchomości według faktycznego sposobu wykorzystania wynosiła [...]. Wartość jednostkową przedmiotowych działek przy uwzględnieniu faktycznego sposobu użytkowania rzeczoznawca majątkowy określił na podstawie nieruchomości porównawczych. Nieruchomości te zostały wybrane przez rzeczoznawcę majątkowego po przeprowadzeniu analizy rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych o budowlano - rolniczym sposobie wykorzystania, położone w obszarach nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bez decyzji wzizt o podobnych parametrach i poziomie atrakcyjności, położonych w obszarze rynku gminy L.. Analiza obejmowała transakcje zawarte w okresie od 2021 r. do 13 stycznia 2022 r. W celu wyceny rzeczoznawca majątkowy przeprowadził selekcję zanotowanych transakcji wyżej wymienionymi nieruchomościami w oparciu o sześć cech rynkowych, mających wpływ na poziom cen na lokalnym rynku nieruchomości, tj. lokalizacja, komunikacja, sąsiedztwo i otoczenie, kształt i topografia, ograniczenia, uzbrojenie. Na podstawie badań i obserwacji preferencji potencjalnych nabywców określił wagi dla powyższych cech rynkowych. Na podstawie analizy rynku oraz w wyniku selekcji przeprowadzonej za pomocą cech rynkowych rzeczoznawca majątkowy otrzymał bazę transakcji, które ze względu na swoje cechy rynkowe są najbardziej podobne do wycenianych działek. Ceny nieruchomości porównawczych, zawierały się w przedziale od 214,99zł/m2 do 282,15zł/m2. Zarówno wyceniane działki, jak i nieruchomości porównawcze zostały szczegółowo opisane i scharakteryzowane za pomocą wyżej wymienionych cech. W dalszej części wyceny rzeczoznawca majątkowy porównał kolejno cechy wycenianych działek z cechami każdej z nieruchomości porównawczych, wyliczył poprawki kwotowe stanowiące wynik uwzględnienia różnicy cech i przypisanych im wag pomiędzy wycenianymi działkami a nieruchomościami porównawczymi oraz skorygował ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych o sumę poprawek kwotowych. Następnie obliczył wartość jednostkową wycenianych działek jako średnią arytmetyczną z uzyskanych poprawionych cen, która to wartość wyniosła 265,15 zł/m2. Wartość rynkowa nieruchomości według przeznaczenia po zmianie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego wynosiła [...] zł. Wartość jednostkową przedmiotowych działek przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w obecnie obowiązującym miejscowym planie rzeczoznawca majątkowy określił na podstawie trzech nieruchomości porównawczych. Nieruchomości te zostały wybrane przez rzeczoznawcę majątkowego po przeprowadzeniu analizy rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkalno - usługową, usługową, mieszkaniową o podobnych parametrach i poziomie atrakcyjności, położonych w obszarze rynku gminy L.. Analiza obejmowała transakcje zawarte w okresie od czerwca 2019 r. do 13 stycznia 2022 r. W celu wyceny rzeczoznawca majątkowy przeprowadził selekcję zanotowanych transakcji wyżej wymienionymi nieruchomościami w oparciu o sześć cech rynkowych, mających wpływ na poziom cen na lokalnym rynku nieruchomości, tj. lokalizacja i otoczenie, komunikacja, możliwości zagospodarowania, kształt i topografia, ograniczenia, uzbrojenie. Na podstawie badań i obserwacji preferencji potencjalnych nabywców określił wagi dla powyższych cech rynkowych. Na podstawie analizy rynku oraz w wyniku selekcji przeprowadzonej za pomocą cech rynkowych rzeczoznawca majątkowy otrzymał bazę transakcji, które ze względu na swoje cechy rynkowe są najbardziej podobne do wycenianych działek. Ceny nieruchomości porównawczych, zawierały się w przedziale od 193,23zł/m˛ do 307,80zł/m˛. Zarówno wyceniane działki, jak i nieruchomości porównawcze zostały szczegółowo opisane i scharakteryzowane za pomocą wyżej wymienionych cech. W dalszej części wyceny rzeczoznawca majątkowy porównał kolejno cechy wycenianych działek z cechami każdej z nieruchomości porównawczych, wyliczył poprawki kwotowe stanowiące wynik uwzględnienia różnicy cech i przypisanych im wag pomiędzy wycenianymi działkami a nieruchomościami porównawczymi oraz skorygował ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych o sumę poprawek kwotowych. Następnie obliczył wartość jednostkową wycenianych działek jako średnią arytmetyczną z uzyskanych poprawionych cen, która wyniosła 278,05 zł/m˛.

Wartość nieruchomości określa się według poziomu cen na dzień sprzedaży, czyli w przedmiotowym przypadku na dzień 13.01.2022 r. Jeśli chodzi o kwestię określenia wartości według przeznaczenia w nowym planie to została ona określona w oparciu o transakcje trzema nieruchomościami podobnymi. Wszystkie ceny transakcyjne zostały skorygowane współczynnikiem wzrostu cen wysokości + 6% rocznie na dzień sprzedaży tj. 13.01.2022 r. Biegły wyjaśnił, że na rynku nie odnotowano innych transakcji nieruchomościami podobnymi miej odległymi od 7 daty sprzedaży. Na terenie miejscowości C. obowiązuje więcej niż jeden plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego. Znaczna część miejscowości C. nadal nie jest objęta żadnym planem miejscowym. Wszystkie transakcje jakie zostały użyte do wyceny przedmiotowej nieruchomości według faktycznego sposobu użytkowania dotyczą nieruchomości położonych na terenie, dla którego nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W operacie szacunkowym z dnia 18.05.2022 r. została określona wartości rynkowa działki w oparciu o bazę nieruchomości podobnych. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej - należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W wyniku szczegółowej analizy rynku rzeczoznawca majątkowy ustalił że wielkość terenu nie ma istotnego wpływu na cenę jednostkową gruntu, w przeciwieństwie do kształtu i topografii terenu. Zapotrzebowanie na duże wolne tereny inwestycyjne zgłaszają wielcy, często zagraniczni, inwestorzy planujący duże przedsięwzięcia (wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, centrów handlowych, centrów magazynowych i logistycznych), najczęściej są oni zmuszeni do wykupu dużej ilości działek od różnych właścicieli, aby zgromadzić wystarczająco duży teren, by móc rozpocząć taką inwestycję. Mniejszymi działkami zainteresowani są zazwyczaj mniejsi lokalni inwestorzy, którzy planują inwestycje o znacznie mniejszej skali, o czym wzmianka znajduje się w przedmiotowym operacie szacunkowym. Brak zależności wielkości gruntu od ceny jednostkowej na lokalnym rynku nieruchomości został potwierdzony poprzez stosowne obliczenia, z których wynika, że brak jest istotnej korelacji pomiędzy wielkością gruntu, a ceną jednostkową. Nieprawdą jest, że nieruchomości podobne położone w lepszej lokalizacji aniżeli nieruchomość wyceniana. Jeśli chodzi o kwestię określenia wartość według faktycznego sposobu użytkowania to została ona określona w oparciu o transakcje trzema nieruchomościami podobnymi położnymi na terenie tej samej miejscowości C.. Różnice w lokalizacji zostały skorygowane za pomocą cechy cenotwórczej "Lokalizacja". Jeśli chodzi o kwestię określenia wartość według przeznaczenia w nowym planie to została ona określona w oparciu o transakcje trzema nieruchomościami podobnymi położnymi na terenie miejscowości C. oraz sąsiednich miejscowości K. oraz P.. R. w lokalizacji zostały skorygowane za pomocą cechy cenotwórczej "Lokalizacja".

W tym stanie sprawy organ I instancji decyzją z 12 lipca 2022 r. ustalił dla B. Ł. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości w związku z uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości [...] zł. Organ ocenił sporządzony operat jako prawidłowy, a w konsekwencji stanowiący podstawę do ustalenia opłaty planistycznej w ww. wysokości na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

W odwołaniu B. Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako bezpodstawnej oraz umorzenie postępowania, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu prawidłowego ustalenia wysokości renty planistycznej. W uzasadnieniu stwierdzono, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 555 ze zm., dalej: "Rozporządzenie"), wysokość wzrostu wartości nieruchomości oparta została ustalona w sposób nieprawidłowy. Odwołująca się zawarła szereg zarzutów do wykonanego w sprawie operatu szacunkowego.

W uzasadnieniu własnej decyzji (opisanej na wstępie) SKO podkreśliło, że strony umowy sprzedaży określiły wartość zbywanej nieruchomości na kwotę [...]zł, która była ceną rynkową odpowiadającą wartości rynkowej nieruchomości zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21.08.1997 r. (t.j. t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344, dalej: "u.g.n."). Tymczasem w przedmiotowym operacie szacunkowym wartość prawa własności do nieruchomości zgodnie z jej faktycznym sposobem wykorzystania (istniejącego po uchwaleniu, ale przed wejściem w życie m.p.z.p. została oszacowana na kwotę [...]zł, natomiast zgodnie z przeznaczeniem terenu obowiązującym po wejściu w życie m.p.z.p. na kwotę [...]zł, które to kwoty w ocenie skarżącej są kwotami istotnie zawyżonymi w stosunku do rzeczywistej wartości rynkowej nieruchomości.

Zdaniem Kolegium podkreślenia wymaga w tym kontekście okoliczność, że wzrost wartości nieruchomości ma nastąpić wskutek uchwalenia planu, a nie w związku z popytem na rynku nieruchomości. Opłata planistyczna wiążę się z obiektywnym wzrostem wartości nieruchomości, nie zaś z oceną nieruchomości stanowiącą wynik relacji popyt-podaż występującej na rynku nieruchomości niezależnie od uchwalanych planów zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości jest elementem stanu faktycznego niezbędnym przy ustalaniu opłaty planistycznej.

Mając na uwadze wyżej opisany na wstępie tryb postępowania przy wycenie przedmiotowych działek przedstawiony przez rzeczoznawcę majątkowego, Kolegium stwierdziło, że przedłożony operat szacunkowy pod względem formalnym spełnia wszystkie wymogi, co prowadzi do wniosku, że posiada on wartość dowodową. Operat szacunkowy zawiera wszelkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W operacie szacunkowym wykazany został związek przyczynowy pomiędzy przeznaczeniem terenu w obecnie obowiązującym zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości przedmiotowych nieruchomości. Dla odzwierciedlenia wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości spowodowanego wyłącznie uchwaleniem m.p.z.p., rzeczoznawca majątkowy - zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami - zastosował odpowiednią metodologię wyceny nieruchomości. Wartości przedmiotowych działek określone przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w obecnie obowiązującym m.p.z.p. są większe niż wartości przedmiotowych działek określone w poprzednio obowiązującym planie. Rzeczoznawca majątkowy odnosząc się do zarzutów strony, wyjaśnił, że wzrostu wartości nie można określić na podstawie ceny transakcyjnej sprzedawanej nieruchomości. Na lokalnym rynku istnieje tendencja do obniżania cen sprzedaży w aktach notarialnych w celu obniżenia podatków oraz opłat. Opłata planistyczna dotyczy w głównej mierze niezabudowanej części nieruchomości - jej środkowej i południowej części (aktualnie działki [...] i [...]), która posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej od strony południowej, a dzięki wprowadzeniu nowego planu dopuszczającego zabudowę usługową znacznie zyskała na atrakcyjności. Na analizowanym terenie w bliskim sąsiedztwie lotniska oraz autostrady A-4 funkcja mieszkaniowa jest wypierana przez funkcję usługowa, która jest znacznie wyżej wyceniana na tym terenie, o czym dotychczasowy właściciel mógł nie wiedzieć.

W ocenie Kolegium stwierdzony przez biegłego brak zależności wielkości gruntu od ceny jednostkowej na lokalnym rynku nieruchomości, został potwierdzony poprzez stosowne obliczenia, z których wynika, że brak jest istotnej korelacji pomiędzy wielkością gruntu, a ceną jednostkową. Nieprawdą jest również w pocenie SKO, że nieruchomości podobne położone w lepszej lokalizacji aniżeli nieruchomość wyceniana.

Jeśli chodzi o kwestię określenia wartości według faktycznego sposobu użytkowania, to została ona określona w oparciu o transakcje trzema nieruchomościami podobnymi położnymi na terenie tej samej miejscowości C.. Różnice w lokalizacji zostały skorygowane za pomocą cechy cenotwórczej "Lokalizacja".

Jeśli chodzi o kwestię określenia wartości według przeznaczenia w nowym planie to została ona określona w oparciu o transakcje trzema nieruchomościami podobnymi położnymi na terenie miejscowości C. oraz sąsiednich miejscowości K. oraz P.. Różnice w lokalizacji zostały skorygowane za pomocą cechy cenotwórczej "Lokalizacja".

Operat szacunkowy wraz z wyjaśnieniami rzeczoznawcy w odpowiedzi na zarzuty strony, Kolegium uważa za wystarczające do przyjęcia, że wycena została wykonana prawidłowo. Przy czym Kolegium podkreśliło, iż organ administracyjny nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Jeśli sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi wątpliwości strony, to powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego.

Mając na uwadze powyższe wywody, Kolegium stwierdziło, że w związku z wejściem w życie m.p.z.p., wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości. Nadto przy ustalaniu jednorazowej opłaty na rzecz gminy, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, której przeznaczenie w nowym planie uległo zmianie, organ I Instancji dochował wszystkich prawem przewidzianych wymogów i oparł swe rozstrzygnięcie na prawidłowo sporządzonym operacie. Ustalenie jednorazowej opłaty nie jest zależne od uznania organu, gdyż jest to czynność obligatoryjna w sytuacji wypełnienia wszystkich przesłanek o jakich mowa w przepisach prawa. Organ prawidłowo również wyliczył opłatę należną od strony, dlatego w świetle tego co wyżej wywiedziono, wydana w sprawie decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej uchylenia bądź zmiany. Kolegium zauważyło także, że postępowanie przeprowadzone zostało przez organ I instancji z poszanowaniem zasady czynnego udziału strony, a zaskarżona decyzja spełnia wszelkie wymogi prawidłowego uzasadnienia określone w art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, a to: a) art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że cena sprzedaży nieruchomości, wskazana w umowie sprzedaży z 13.01.2022 r.. Rep. nie stanowi jej wartości rynkowej, podczas gdy w rzeczywistości transakcja ta była dokonywana na normalnych warunkach rynkowych, a wskazana cena sprzedaży odpowiada realnej wartości nieruchomości; b) art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem m.p.z.p. pozwalający ustalić opłatę w orzeczonej wysokości;

2] naruszenie następujących przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dowolną, pobieżną i wybiórczą ocenę przedłożonego do sprawy operatu szacunkowego, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że: (i) organ administracji publicznej nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi; (ii) analiza rynku nieruchomości zawarta w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego obejmowała transakcje sprzedaży nieruchomości zawarte w okresie od czerwca 2019 r. do stycznia 2022 r.; (iii) nieruchomości porównawcze wskazane w operacie szacunkowym stanowią nieruchomości podobne do nieruchomości sprzedanej przez skarżącą; (iv) zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, na czym polegała kontrola operatu szacunkowego oraz poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nie spełniający wymogów tego przepisu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w celu prawidłowego ustalenia wysokości renty planistycznej oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W trakcie postępowania sądowego skarżąca zmarła, a w jej miejsce wstąpił następca prawny P. C..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.259 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem udziału we własności nieruchomości zlokalizowanej w granicach nowo uchwalonego planu w czasie nie przekraczającym 5 lat od jego uchwalenia.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 503 ze zm.) – dalej jako "uPlan", jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W myśl art. 37 ust. 1 uPlan wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Z powyższych regulacji, wynika że dla ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest wykazanie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości, która następnie została zbyta w okresie 5 lat od dnia uchwalenia tego planu. Musi zatem istnieć związek przyczynowy między uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości objętej tym planem (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 20 czerwca 2007 roku, sygn. II OSK 919/06 i WSA w Krakowie z dnia 29 października 2021 roku, sygn. II SA/Kr 778/21).

Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości jest przy tym elementem stanu faktycznego niezbędnym przy ustalaniu opłaty planistycznej. W związku z tym operat szacunkowy stanowi dowód, który organ administracji zobowiązany jest ocenić, ustalając za jego pomocą, czy z uchwaleniem planu związany jest wzrost wartości konkretnej nieruchomości. Z kolei sąd administracyjny rozstrzygając sprawę kontroluje prawidłowość ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ. Jednocześnie brak prawidłowych ustaleń odnoszących się do wzrostu wartości nieruchomości oznacza, iż nie można uznać, że zaistniały wszystkie przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 36 ust. 4uPlan (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 25 września 2007 roku, sygn. II OSK 1244/06).

Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) – dalej jako "u.g.n." (art. 149-159). Wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustala się w oparciu o operat szacunkowy.

Operat szacunkowy winien spełniać przy tym wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U.2021, poz. 555, z późn. zm.) – dalej jako "rozpWyc", oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości oraz wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i prawidłowym ustaleniu współczynników korygujących.

Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i co do zasady, podlega ocenie organu stosownie do przepisu art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2000 ze zm.) – dalej jako "K.p.a.". Tym niemniej ocena operatu szacunkowego dokonywana jest w ograniczonym zakresie i może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, a podważanie ustaleń wynikających z operatu nastąpić może jedynie kwestii oczywistej wadliwości operatu. W żadnym razie jednak kontrola ta nie może dotyczyć zakresu wiedzy specjalnej, jaką dysponuje rzeczoznawca majątkowy i którą wyraża w operacie. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne zatem wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Ocena mocy i wartości dowodowej operatu szacunkowego, dokonywana przez organ administracyjny nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną biegłego (por. uzasadnienia do wyroków NSA: z dnia z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. I OSK 2269/16, z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. I OSK 2023/17, z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 3367/18, z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 557/19, z dnia 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 384/19)

Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organu, że nie jest on "władny kwestionować opinii rzeczoznawcy, o ile opinia ta wypełnia standardy określone powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie zawiera błędów logicznych czy matematycznych. Zakwestionowanie operatu szacunkowego jest dopuszczalne, ale wyłącznie w oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe".

Sąd nie podziela jednak stanowiska organu, że tego rodzaju wad, dotyczących kwestii formalnych i wewnętrznej spójności nie zawiera przedmiotowy operat szacunkowy.

Wewnętrzna logiczność operatu, czy też jej brak powinna być przedmiotem oceny organów. Nie chodzi tu bowiem o wiedzę specjalistyczną, jaką dysponuje rzeczoznawca majątkowy, ale proste zestawienie faktów wskazywanych operacie jako podstawa dokonanych ustaleń.

W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ nie dokonał prawidłowej oceny operatu szacunkowego. Operat zawiera błędy, które należy zakwalifikować jako podstawowe i niewchodzące jednocześnie w sferę wiedzy specjalistycznej, która znajduje się poza zakresem kontroli sądowej.

W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że w myśl art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej.

Niezależnie należy wskazać, że sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości - art. 152 ust. 1 u.g.n. Wyboru zaś właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze i metodę porównywania parami (s. 12 operatu).

Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2 u.g.n.).

Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozpWyc).

Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.).

Stosownie § 4 ust. 3 rozpWyc, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Przez nieruchomości podobne, stosownie do art. 4 pkt. 16 u.g.n. należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.

Poza sporem pozostaje, że doszło do uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. wsi C. obszar 1 i zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Liszki nr XXIX/416/2021 z dnia 28 czerwca 2021 r., w wyniku czego zmianie uległo przeznaczenie nieruchomości oznaczonej jako działki [...] i[...] w C. . Ponadto doszło do zbycia przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy z dnia 13 stycznia 2022 r. zawartej w formie aktu notarialnego nr Rep. A [...]. Natomiast okolicznością sporną jest wykazanie kwoty wzrostu wartości nieruchomości.

Dokonując badania operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego tut. Sąd stwierdził, że materiał zgromadzony w aktach sprawy nakazuje poddać prawidłowość wyceny w wątpliwość. Podkreślić przy tym należy, że Sąd nie może wkraczać w zakres wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy, ale może oceniać to, co nie wymaga wiedzy specjalistycznej i jest przedmiotem definicji legalnych, jak pojęcie nieruchomości podobnych.

Według starego planu przedmiotowa nieruchomość miała przeznaczenie mieszane (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz tereny upraw polowych i ogrodniczych, s. 10 operatu) Łącznie tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej określono na 29 %. Dokonując określenia wartości według przeznaczenia w starym planie wybrano 4 transakcje. (s. 14 operatu). Wskazano, że wielkość terenu nie stanowi istotnego wpływu na cenę jednostkową gruntu. Wśród nieruchomości przyjętych do porównania były nieruchomości, w których część budowlana prezentowała zdecydowanie wyższy procent w przeznaczeniu mieszanym, niż w przypadku nieruchomości wycenianej (39 %, 57 %, 54 %). Jednocześnie przeznaczenie na cele budowlane świadczy o możliwościach inwestycyjnych, którym przypisano zdecydowaną rolę cenotwórczą o wadze 40 % (s. 16 operatu). Widoczne jest to na s. 17 operatu, przy porównaniu cen jednostkowych dla poszczególnych nieruchomości wziętych do porównania. Przy przeznaczeniu pod zabudowę w 39 % uzyskano cenę jednostkową [...] złote za 1 m˛, zaś przy przeznaczeniu pod zabudowę działki w 54 % już [...] zł za 1 m˛. Jest to zupełnie oczywiste. Tymczasem wyceniana nieruchomość w starym planie przeznaczona była pod zabudowę w zaledwie 29 %. Ponadto działka wyceniana w starym planie była przeznaczona poza przeznaczeniem mieszkaniowym jednorodzinnym na rolę, gdy tymczasem przyjęte do porównania nieruchomości "podobne" miały przeznaczenie pod komunikację i rolę, przy czym nie wiadomo czy komunikacja była wiodąca czy rola (zob. s. 18 operatu).

Z kolei dokonując wyceny nieruchomości według faktycznego sposobu wykorzystania określono go jako budowlano-rolny, wskazując, że zabudowa znajdowała się na ok. 30 % powierzchni. W tej części operatu brak jest szczegółowego opisu nieruchomości wskazanych jako podobne. W tabeli na s. 21 wskazano jedynie takie cechy jak data transakcji, powierzchnia, lokalizacja. Z tabeli na s. 24 dowiedzieć się można jak kształtują się cechy cenotwórcze (lokalizacja, komunikacja, sąsiedztwo zabudowy, kształt działki, ograniczenia i uzbrojenie), ale nie ma informacji na temat ich przeznaczenia, aby można było porównać z działka wycenianą (czy są to nieruchomości przeznaczone pod zabudowę, komunikację, usługi, czy mają przeznaczenie mieszane, jaki procent stanowi powierzchnia przeznaczona pod zabudowę). Tymczasem jedynie wielkość nieruchomości została określona jako czynnik niemający charakteru cenotwórczego (s. 13 operatu). W tym stanie rzeczy podobieństwo nieruchomości w ogóle nie poddaje się weryfikacji.

Dokonując określenia wartości nieruchomości według przeznaczenia po zmianie planu do badania biegły także nie dokonał szczegółowego opisu nieruchomości wziętych do porównania. Nigdzie nie dokonano ogólnej charakterystyki nieruchomości wziętych do porównania pod kątem cech posiadanych przez nieruchomość wycenianą, a przecież zgodnie z art. 4 pkt. 16 u.g.n. nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z operatu wynika, że ok. 2 a (200 m˛) łącznie działek [...] jest położonych w terenach komunikacji, pozostałą część w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Nawet jeśliby przyjąć, że przeznaczenie pod komunikacje ma znaczenie marginalne i zasadnicze przeznaczenie nieruchomości wycenianej w nowym planie to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa, to niezrozumiałym jest wobec tego dlaczego nieruchomości przyjęte do porównania mają przeznaczenie produkcyjno-usługowe lub usługowe (co wynika z opisu na s. 31, możliwości zagospodarowania). W tym stanie rzeczy podobieństwo nieruchomości w ogóle nie poddaje się weryfikacji.

W ocenie Sądu nie wykazano, że do porównania przyjęto nieruchomości podobne. Brak opisu cech nieruchomości przyjętych do porównania przez pryzmat cech nieruchomości wycenianej odpowiednio pod rządami starego planu, według faktycznego przeznaczenia i według przeznaczenia w nowym planie sprawia, że taki operat należy uznać za wadliwy w stopniu mającym wpływ i to istotny na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę należy zwrócić uwagę na to, by w pierwszej kolejności wykazać, że przyjęte nieruchomości są nieruchomościami podobnymi do wycenianej.

Te uchybienia operatu w ogóle nie zostały dostrzeżone przez organ II instancji.

W tym stanie sprawy, Sąd uchylił zaskarżone decyzje organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i c), a decyzję organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie [...]zł złożyły się: uiszczony wpis stosunkowy od skargi; koszty zastępstwa procesowego określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa.