Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 593/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2, art 183, art 184, art. 204 pkt 2, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8 § 1, art. 105 § 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 48, art. 49
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp. k. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 819/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2021 r. nr 230/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. sp. k. w R. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 października 2021 r., II SA/Kr 819/21, w wyniku rozpoznania skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B., uchylił zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 27 maja 2021 r. nr 230/2021 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 30 czerwca 2016 r. nr 114/2016, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., a także art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., umorzył postępowanie w sprawie samowolnej budowy przez [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w R. instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego na terenie ośrodka [...] na działkach nr ew. [...] położonych w miejscowości R.

Uczestnik postępowania - [...] sp. z o.o. sp. k. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 136 § 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłową kontrolę działalności organów administracji i błędne uwzględnienie skargi wskutek uznania, że organ odwoławczy nie uzupełnił przeprowadzonego postępowania dowodowego w celu zweryfikowania prawidłowości ustaleń organu I instancji kwestionowanych przez odwołującego, a skutkiem tego -uwzględnienie niezasadnej skargi i uchylenie prawidłowych decyzji;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę działalności organów administracji i błędne uwzględnienie skargi wskutek uznania, że instalacja oświetleniowa nie została rozebrana, pomimo przeciwnego ustalenia stanu faktycznego przez organ nadzoru budowlanego I instancji i udokumentowania go podczas oględzin w terenie, a skutkiem tego - uwzględnienie niezasadnej skargi i uchylenie prawidłowych decyzji;

3) art. 48 ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że za rozbiórkę wybudowanego w określonym miejscu obiektu należy uznać wyłącznie usuniecie tego obiektu z miejsca, w którym został wybudowany, czyli, iż rozbiórka omawianego obiektu budowlanego w postaci instalacji oświetleniowej jest równoznaczna z usunięciem (wywiezieniem) zdemontowanych elementów z terenu, na którym obiekt był posadowiony.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, [...] sp. z o.o. sp. k. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na podstawie art. 188 p.p.s.a. oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Stowarzyszenie [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez uczestnika postępowania na uzasadnionych podstawach.

Poddana kontroli Sądu I instancji decyzja MWINB utrzymała w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie legalizacyjne dotyczące wykonanych przez skarżącego kasacyjnie jako inwestora robót budowlanych polegających na budowie instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego na terenie ośrodka [...] na działkach nr ew. [...] w R. W sprawie tej MWINB decyzją z 13 maja 2015 r. nr 413/2015 uchylił na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję PINB z 10 grudnia 2014 r. znak PINB.7358/21/09/Ag/I nakazującą inwestorowi rozbiórkę wykonanej samowolnie instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego wraz z uporządkowaniem terenu po rozbiórce i przywróceniem go do stanu poprzedniego. Z akt sprawy wynika, że w następstwie wydania tejże decyzji PINB postanowieniem z 17 listopada 2015 r. nr 168/2015 na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową instalacji oświetleniowej na stoku i nałożył na spółkę obowiązek przedłożenia w terminie do 30 stycznia 2016 r. zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi, w tym z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia obejmującego poza sporną instalacją uznaną przez PINB za obiekt liniowy (protokół z 19 października 2015 r. dotyczący ustalenia charakteru robót budowlanych wykonanych na terenie ośrodka [...] w R., k. 714 akt adm.) także wyciąg krzesełkowy i instalację sztucznego zaśnieżania. Termin ten został przedłużony inwestorowi do dnia 30 kwietnia 2016 r. postanowieniem z 9 lutego 2016 r. nr 11/2016, jednakże PINB odstąpił od kontroli spełnienia powyższego obowiązku, uznając prowadzone w sprawie postępowanie za bezprzedmiotowe. Ocenę tę PINB oparł na potwierdzeniu w toku przeprowadzonych 9 czerwca 2016 r. oględzin, że inwestor dokonał rozbiórki spornej instalacji oświetleniowej, o którym to działaniu organ został przez stronę poinformowany w piśmie z 22 kwietnia 2016 r. MWINB w zaskarżonej decyzji to ustalenie potwierdził, wyjaśniając, że inwestor zdemontował wszystkie 26 słupów o wysokości 12 m wraz z fundamentami. Zauważył, że elementy wchodzące w skład instalacji zostały ułożone wzdłuż stoku, niemniej organy nadzoru budowlanego, orzekając nakaz rozbiórki na mocy art. 48 ust. 1 p.b., nie są władne do nakładania na inwestora obowiązku uporządkowania terenu po rozbiórce (usunięcia wyrobów budowlanych pochodzących z rozbiórki obiektu budowlanego).

Sąd I instancji podważył wskazane rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego, stwierdzając, że okoliczności faktyczne sprawy nie uzasadniają umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania z powodu braku obiektu budowlanego, który mógłby stanowić przedmiot legalizacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje tego stanowiska Sądu za wadliwe, albowiem, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie uchybia ono powołanym w skardze kasacyjnej przepisom k.p.a. i p.b.

Następcza bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy w toku postępowania odpadnie przesłanka decydująca o dopuszczalności jego prowadzenia, czyli o istnieniu sprawy administracyjnej, która może podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu przez organ administracji. Zdarzenie faktyczne, którego następstwem jest sytuacja, że samowolnie zrealizowany obiekt budowlany przestaje fizycznie istnieć, niewątpliwie znosi obowiązek konkretyzacji przez organ nadzoru budowlanego uprawnień i obowiązków inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Sytuacja ta czyni nieuzasadnionym kontynuowanie postępowania legalizacyjnego, albowiem nie może być w nim wydana tak decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu, który w dacie orzekania przez organ nie istnieje, jak i decyzja, o której mowa w art. 49 ust. 4 p.b. Tego rodzaju wniosek cechuje się w kontrolowanej sprawie niespornością, albowiem zarówno z oceny prawnej zamieszczonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i z argumentacji skargi kasacyjnej nie wynika, by Sąd I instancji oraz skarżący kasacyjnie opierali się na odmiennym od przedstawionego założeniu.

Nie ma charakteru spornego w sprawie również to ustalenie faktyczne, z którego wynika, że w dacie przeprowadzonych przez PINB oględzin inwestor dokonał demontażu słupów oświetleniowych (masztów typu M-120SE) wraz z fundamentami i złożył je w pobliżu miejsca ich pierwotnego posadowienia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, okoliczność ta nie znalazła odzwierciedlenia, chociaż bezwzględnie powinna, w wyniku dokonanej przez Sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonej przez Stowarzyszenie decyzji. W pełni trafny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostaje jednakże wniosek Sądu I instancji, zgodnie z którym ustalenie dokonania demontażu ww. masztów oświetleniowych nie stanowiło o bezprzedmiotowości postępowania legalizacyjnego dotyczącego budowy instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego, jeżeli nie może budzić wątpliwości, że wykonanie fundamentów i ustawienie wskazanych w protokole oględzin 26 masztów nie wyczerpywało zakresu robót budowlanych samowolnie zrealizowanych przez skarżącego kasacyjnie, pozostających przedmiotem wskazanego postępowania.

Sąd I instancji przyjął, że koniecznym do stwierdzenia przesłanki umorzenia postępowania legalizacyjnego jest ustalenie przez organy, iż demontażowi poddano wszystkie elementy składające się na nielegalnie zrealizowany obiekt budowlany wraz z trwałym usunięciem tych elementów z terenu, na którym dopuszczono się samowoli budowlanej. Tę ocenę Naczelny Sąd Administracyjny w całości aprobuje, uwzględniając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nakazywał za część składową instalacji oświetleniowej traktować instalację zasilania masztów i kable sterownicze. Z włączonego do akt opracowania wynika, że instalacja ta składa się z wkopanych kabli energetycznych YAKXS 4x35, które zostały podpięte do złącz kablowych rozmieszczonych na stoku. Na potrzeby legalizacji spornej instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego jako obiektu objętego postępowaniem inwestor przedłożył ekspertyzę – opinię instalacji oświetleniowej stoku z czerwca 2011 r., a następnie organ postanowieniem z 27 października 2011 r. (k. 97 akt adm.) zobowiązał inwestora do jej uzupełnienia. Z treści ww. dokumentów wynika, że przeprowadzana przez PINB analiza wykonanych przez inwestora robót budowlanych w celu potwierdzenia, że instalacja oświetleniowa nadaje się do eksploatacji, obejmowała poza masztami oświetleniowymi również zasilającą je linię kablową, której prawidłowość zaprojektowania i wykonania podlegała weryfikacji poprzez dokonanie w losowych miejscach jej odkrywek. Sąd I instancji miał w tych warunkach uzasadnione powody, by podstawę faktyczną rozstrzygnięcia podważyć jako opartą na ustaleniach niebędących wynikiem wszechstronnej oceny materiału dowodowego.

Dokonane przez PINB oględziny w terenie – wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżącego kasacyjnie - nie mogły być uważane za dokumentujące rozebranie instalacji oświetleniowej także z tego względu, że przedłożone przez inwestora na potrzeby jej legalizacji opracowanie, wskazując szczegółowe wyniki badania rezystancji izolacji poszczególnych obwodów instalacji, w jej skład, poza spornymi masztami oświetleniowymi z zamontowanymi na nich projektorami metalohalogenkowymi z lampami, zaliczało także lampy zainstalowane na słupach wyciągu (nr 26-30). Treść protokołu oględzin wskazuje, że PINB swoją uwagę ograniczył do wizualnej oceny masztów, które zostały zdemontowane, pozostawiając niewyjaśnioną kwestię ww. źródeł oświetlenia stoku. Zgodzić się stąd należy z przyjętą przez Sąd I instancji ogólna oceną, że zakres przeprowadzonego demontażu poszczególnych elementów instalacji oświetlenia stoku narciarskiego nie został w sprawie szczegółowo wyjaśniony, co waży na prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia o charakterze formalnym.

W odniesieniu do przypisywanego art. 48 ust. 1 p.b. znaczenia normatywnego Sąd I instancji nie dopuścił się uchybienia, przyjmując, że w postępowaniu, którego zwieńczeniem może być orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu, który można odtworzyć bez ponawiania pełnego procesu budowlanego, nie można uznać za rozbiórkę jedynie rozłączenia poszczególnych jego części (fragmentów) i pozostawienia tych części w miejscu demontażu. Za rozbiórkę takiego obiektu określić można bowiem wyłącznie proces polegający na demontażu wszystkich elementów składających się na obiekt wybudowany w ramach samowoli budowlanej, a następnie usunięciu tych elementów z terenu, na którym obiekt ten nielegalnie zrealizowano. Taki kierunek wykładni nie cechuje się wadliwością i należy uznać go za uprawniony w przypadku masztów (słupów) oświetleniowych i innych podobnych do nich obiektów o prostej konstrukcji, dających się łatwo montować i demontować. Wymagania techniczne realizacji części obiektów tego typu sprowadzają się bowiem jedynie do wykonania wąskoprzestrzennego wykopu fundamentowego, umieszczenia w nim prefabrykowanego fundamentu bądź innej podobnej konstrukcji nośnej i po jego zasypaniu ustawienia słupa w pozycji pionowej wraz z połączeniem jego stopy z fundamentem połączeniem śrubowym, które w przeciwieństwie do połączeń spawanych umożliwia wielokrotne i szybkie skręcanie oraz rozkręcanie łączonych ze sobą elementów konstrukcyjnych.

Taką oceną MWINB był zobowiązany kierować się w rozpoznawanej sprawie, jeżeli się zważy, że treść wniesionego odwołania od decyzji PINB z 30 czerwca 2016 r. ujawniała, iż po przeprowadzonych oględzinach inwestor wykonał roboty budowlane, których realizacja doprowadziła do powstania obiektu o tej samej funkcji co legalizowany obiekt mający podlegać rozbiórce, tj. montażu masztów składających się na instalację oświetleniową stoku. Jakkolwiek w skardze kasacyjnej jej autor wskazał na potrzebę ścisłego rozróżnienia demontażu 26 masztów oświetleniowych od realizacji "innej inwestycji oświetleniowej częściowo na tym samym terenie" w oparciu o odrębnie dokonaną procedurę zgłoszeniową, akcentując, że to przedsięwzięcie nie powinno pozostawać w polu zainteresowania organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie pod znakiem PINB.7358/21/09/Ag/1, tym niemniej MWINB, będąc zobowiązany do uwzględnienia wszelkich zmian stanu faktycznego, które nastąpiły w toku postępowania odwoławczego, zastrzeżenia odwołującego powinien był szczegółowo zweryfikować. Jeżeli z protokołu oględzin wynikało, że inwestor dokonał demontażu masztów oświetleniowych, składając je w pobliżu miejsca ich pierwotnego posadowienia, a zasadnicze wątpliwości odwołującego budził fakt istnienia na stoku w dniu 22 lipca 2019 r. ustawionych lamp oświetleniowych, organ odwoławczy w celu wykluczenia sytuacji, że po dniu dokonania oględzin inwestor nie dokonał zgodnie z deklaracją usunięcia zdemontowanych słupów z terenu tylko je ponownie wykorzystał, doprowadzając sporny obiekt w całości lub w części do stanu poprzedniego, zobowiązany był poddać kontroli faktyczny zakres czynności przedsięwziętych przez spółkę w celu przeciwdziałania możliwemu nadużyciu przepisów prawa budowlanego. Zaprzeczeniem kierowania się takim wymaganiem przez MWINB było bezpodstawne dezawuowanie w treści zaskarżonej decyzji postawy odwołującego. Nie znajduje podstaw wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ocena robót budowlanych wymaga odpowiednich kompetencji, które niekoniecznie posiada przedstawiciel strony odwołującej w sytuacji, gdy złożone odwołanie (pismo z 25 lipca 2016 r., k. 7-10 akt adm.) zawierało rzeczowe wyjaśnienia, a przy tym podstawą postawionych w jego treści zarzutów nie był opis nieweryfikowalnych obserwacji poczynionych przez stronę, ale szczegółowo omówiona dokumentacja fotograficzna mogąca podlegać następczej merytorycznej analizie organu. Uwagę, że doświadczenie życiowe, jak i logika "nie wykluczają powstania nowej substancji budowlanej w miejscu dokonanej rozbiórki o takim samym przeznaczeniu, a nawet takich samych parametrach" trudno uznać za wypowiedź mającą na uwadze nie tylko ciążący na MWINB wymóg kontroli zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, ale i realizującą kodeksową zasadę ogólną postępowania, polegającą na jego prowadzeniu przez organ w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy NSA uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych i na mocy art. 184 p.p.s.a. powinna podlegać oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.