Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 962/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 141, art. 145, art. 151, art. 170, art. 171, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61a, art. 145, art. 157
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1400/20 w sprawie ze skargi J.K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 4 grudnia 2020 r., VII SA/Wa 1400/20, oddalił skargę J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 czerwca 2020 r. znak [...]w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z 3 kwietnia 2020 r., znak: [...], Wojewoda Lubelski, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia, na wniosek J. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 1 sierpnia 2016 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. S. i R. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działkach o nr ew. [...] i [...], obr. [...], przy ul. [...][...] w [...].

Postanowieniem z 4 czerwca 2020 r. znak [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, że J. K. nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 1 sierpnia 2016 r. Organ odwoławczy wskazał, że interes prawny skarżącego w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działkach o nr ew. [...] i [...], przy ul. [...][...] w [...], podlegał badaniu przez tut. organ. Decyzją z 20 lutego 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z 20 listopada 2018 r, znak: [...], umarzającą, wszczęte na wniosek J. K., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 1 sierpnia 2016 r., nr [...], znak: [...]. Organ odwoławczy zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z 7 listopada 2019 r., VII SA/Wa 842/19, oddalił skargę J. K. na ww. decyzję GINB z 20 lutego 2019 r., znak: [...]. GINB podniósł również, że skarżący nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z 1 sierpnia 2016 r., nr [...], znak: [...]. W tym zakresie organ odwoławczy przywołał wyrok NSA z 20 sierpnia 2019 r., II OSK 2034/18, oddalający skargę kasacyjną J. K. od wyroku WSA w Lublinie z 13 lutego 2018 r. II SA/Lu 1095/17, oddalającego skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z 20 września 2017r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 1 sierpnia 2017 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z 1 sierpnia 2016 r., nr [...], znak: [...]. Następnie organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z treści wydanych orzeczeń, analizie zostały poddane tożsame argumenty, które skarżący podnosi w niniejszej sprawie. Wskazał, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Prezydenta Miasta [...] z 1 sierpnia 2016 r. nr [...], znak: [...]. Wojewoda prawidłowo zatem w przedmiotowej sprawie wobec oczywistego braku przymiotu skarżącego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 1 sierpnia 2016 r., nr [...], znak: [...]na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy odniósł się również do wniosku o powołanie biegłego geodety i geologa. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. GINB wskazał, że w analizowanej sprawie ocena, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony nie wymaga wiadomości specjalnych. Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że o braku konieczności powołania biegłego wypowiedział się również NSA w przytoczonym wyżej wyroku z 20 sierpnia 2019 r., II OSK 2034/18, cyt. "Nie było zatem podstaw do powoływania w tej sprawie dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji i geologii na okoliczność nawiezienia ziemi na sąsiedniej nieruchomości". Organ podkreślił, że argumenty przedstawione w zażaleniu dotyczące decyzji Prezydenta Miasta [...] z 1 sierpnia 2016 r. nie mogły być poddane ocenie w niniejszym rozstrzygnięciu z uwagi na jego formalnoprawny charakter.

Skargą J. K. zaskarżył powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie: art. 28 k.p.a.; art. 56 Prawa budowlanego; art. 6 - 11 k.p.a. oraz art. 12, 24, 28, 35, 77 § 1, 78 § 1, 84 § 1, 107 § 3 oraz art. 136, 156 § 1 pkt 2 i art. 7 k.p.a.; art. 5 Konstytucji RP; zignorowanie przez organy naruszenia przez projektanta § 60 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; art. 29 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organy zasadnie uznały, że brak przysługującego skarżącemu przymiotu strony jest oczywisty. Wskazał, że na oczywistość tę wskazują zapadłe wcześniej w związku z kwestionowaną przez skarżącego inwestycją rozstrzygnięcia. Przesądzają one, że skarżący nie posiada przymiotu strony. W pierwszej kolejności wskazuje na to treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2020 r., II OSK 2034/18, wydany co prawda w postępowaniu wznowieniowym, jednakże dotyczył on tej samej kwestionowanej przez skarżącego decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 1 sierpnia 2016 r. Sąd wskazał, że we wspomnianym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że działka skarżącego nr ew. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w postaci parterowego budynku z garażem jednostanowiskowym, zapleczem technicznym garażu i magazynem sprzętu ogrodniczego. Inwestycja ta została bowiem zaprojektowana w sposób zgodny z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa, w tym norm wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) i jako taka nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...]. Bezsporne jest, że przedłożony przez inwestorów projekt zagospodarowania terenu przewiduje budowę budynku gospodarczo-garażowego w odległości 4,52 m od granicy działki nr [...]. Natomiast najmniejsza odległość pomiędzy budynkiem mieszkalnym skarżącego, a spornym budynkiem gospodarczo-garażowym wynosi 10,0 m. Takie usytuowanie obiektu, jego przeznaczanie (funkcja gospodarczo-garażowa), rozmiary (wysokość w kalenicy do 6 m), w żaden sposób nie ograniczają zagospodarowania, w tym zabudowy działki nr [...] (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Zdaniem Sądu powyższa argumentacja przedstawiona w przytoczonym wyroku NSA, pozwalała zatem organowi bez konieczności prowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, na stwierdzenie, że skarżącemu w sposób oczywisty nie przysługuje przymiot strony. z 20 lutego 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z 20 listopada 2018 r, znak Sąd wskazał także, że w literaturze jako jedną z "innych uzasadnionych przyczyn" pozwalających na zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 61a § 1 k.p.a., wskazuje się przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, wśród których wymieniono m.in. wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją. Sąd podkreślił w tym miejscu, że decyzją: [...], umarzającą, wszczęte na wniosek skarżącego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 1 sierpnia 2016 r., nr [...], znak: [...], zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z 7 listopada 2019 r., VII SA/Wa 842/19, oddalił jego skargę. W tym wyroku Sąd również wskazał, że z uwagi na brak prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu własnej nieruchomości, skarżący nie mógł być uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 1 sierpnia 2016 r. Treść powyższych rozstrzygnięć wskazujących w sposób oczywisty, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, pozwalała na wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i zwalniała organy od merytorycznego ustosunkowywania się do zarzutów skarżącego pod adresem kwestionowanej decyzji.

Dalej Sąd podniósł, że zarzuty skargi dotyczące kwestionowanej decyzji, nie mogły być skuteczne z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięć organów. Niemniej jednak Sąd odnosząc się do tych zarzutów przypomniał, że zasadnicza kwestia podnoszona przez skarżącego, a mianowicie zalewanie jego działki, również była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który we wspomnianym już wyroku z dnia 20 sierpnia 2020 r., wyjaśnił, że okoliczność czy doszło do niedozwolonej zmiany stosunków wodnych na gruncie skarżącego będzie wyjaśniana w odrębnym postępowaniu, które nie ma wpływu na ocenę przymiotu strony skarżącego w tej sprawie. Postępowanie takie będzie prowadzone w związku ze wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 12 października 2017 r., II SA/Lu 316/17. W tym też postępowaniu zgodnie ze wskazaniami Sądu w Lublinie, dokonywane będą, zgodnie z oczekiwaniami skarżącego, w oparciu o opinię biegłego, ustalenia, czy prace przeprowadzone przez inwestorów spowodowały zmianę stanu wody na działce nr [...]. Niezależnie od tego Sąd wskazał, że wyrok w sprawie II SA/Lu 316/17 wydany został w odrębnej sprawie, rozstrzyganej w trybie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 2019 ze zm.), przez odrębne organy administracji, a w związku z tym nie ma on związku z ustalaniem statusu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Z kolei podniesione w skardze kwestie zgodności spornej inwestycji z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) były przedmiotem analizy zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie II SA/Lu 1095/17, jak też Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2020 r., II OSK 2034/18. Z tych względów Sąd oddalił skargę.

Skargą kasacyjną J. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 p.p.s.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy ze względu na błędne przyjęcie, iż brak interesu prawnego skarżącego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) został przesądzony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 2034/18) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 842/19), gdy rozstrzygnięcia te nie zwalniały od obowiązku oceny zasadności zarzutów sformułowanych w skardze,

2) art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a, art. 151 p.p.s.a i art 144 § 4 p.p.s.a przez oddalenie skargi przez Sąd i niewyjaśnienie w uzasadnieniu wszystkich przesłanek rozstrzygnięcia pomimo, iż w sprawie postępowanie prowadzone przez organ zawierało wady przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a których zauważenie przez Sąd winno spowodować uwzględnienie skargi i stanowić osnowę sporządzonego uzasadnienia, dotyczy to w szczególności art. 61a §1 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że przesłanka oczywistości wynikająca z tej normy może być konsekwencją uzasadnienia prawomocnego wyroku wydanego w oparciu o inne podstawy prawne i faktyczne i uzasadnienie wyroku, który nie jest prawomocny,

3) art. 170 p.p.s.a przez wadliwe stosowanie i uznanie, iż w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2034/18 prawomocnie przesądzono, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, gdy jedynie orzeczenie to wiąże w zakresie odmowy uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 1 sierpnia 2016 r. znak: [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie procesowym z dnia 3 sierpnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie potrzymał skargę kasacyjną, wnioski w niej zawarte oraz twierdzenia przedstawione na poparcie wniesionego środka odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, stąd też nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji było ostateczne postanowienie GINB odmawiające na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 1 sierpnia 2016 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. S. i R. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działkach o nr ew. [...] i [...], obr. [...], przy ul. [...][...] w [...]. Zdaniem Sądu odwoławczego Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, iż zaskarżone postanowienie w pełni odpowiada prawu, stąd też właściwie oddalił skargę stosując konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. Wbrew stanowisku zawartemu we wniesionej skardze kasacyjnej nie było uzasadnionych podstaw do stosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. gdyż w realiach tej sprawy nie ujawniono innych naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Słusznie zatem z przesłanek podmiotowych i przedmiotowych, które były znane organowi w dniu wydawania kwestionowanego postanowienia, podjęto rozstrzygnięcie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie o wszczęcie postępowania administracyjnego (o którym mowa w art. 61), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane, jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.

W świetle powołanego przepisu wyróżnia się podmiotową przesłankę wydania postanowienia, która wiąże się z brakiem przymiotu strony podmiotu składającego podanie, natomiast pozostałe przesłanki występują gdy "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że do "innych uzasadnionych przyczyn" zaliczyć można sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (res iudicata) lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyroki: NSA z 4 marca 2016 r., II FSK 137/14, NSA z 13 października 2017 r., II OSK 2565/16, NSA z 6 września 2018 r., I OSK 449/18).

Zważyć należy, że organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z powodu braku legitymacji wnioskującego tylko wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy jest na tyle oczywisty i bezsporny, że nie ma potrzeby wyjaśniania tej kwestii. Jednakże, jeżeli zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej, to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie i w zależności od rezultatów tych czynności albo umorzyć postępowanie w przypadku, gdy postępowanie wykaże brak legitymacji wnioskodawcy albo wydać decyzję merytoryczną w sytuacji, gdy przymiot strony zostanie wykazany. Natomiast w rozpoznawanej sprawie wystąpiła sytuacja, w której uprawnione było stwierdzenie oczywistego braku legitymacji wnioskodawcy do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym na wniosek wymaga od organu ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym to postępowanie wystąpiła strona postępowania, to jest określony podmiot posiadający interes prawny. Zatem złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia obliguje organ właściwy do jego rozpatrzenia do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a.

W tej sprawie okolicznością niesporną jest to, iż skarżący nie był stroną postępowania przed organem architektoniczno-budowlanym zakończonego wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta [...] z dnia 1 sierpnia 2016 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. S. i R. S. pozwolenia na budowę. Skarżący następnie podjął próby wszczęcia postępowań nadzwyczajnych a to wznowienia postępowania jak i stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia, które jednak nie doprowadziły do przyznania mu statutu strony w tych postępowaniach.

Przede wszystkim, nie budzi wątpliwości, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, iż w prowadzonym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowaniu wznowieniowym (wniosek skarżącego z 6 października 2016 r.) dotyczącym decyzji z 1 sierpnia 2016 r. przesądzono, że skarżący nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b., skoro jego działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji małż. S., stąd też po wznowieniu postępowania odmówiono uchylenia kwestionowanej decyzji. Stanowisko to zostało podzielone w wyroku WSA w Lublinie z 13 lutego 2018 r. II SA/Lu 1095/17, zaś skargę kasacyjną J. K. oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 sierpnia 2019 r. II OSK 2034/18.

Nie jest także kwestionowane, iż skarżący po raz pierwszy złożył również wniosek o stwierdzenie nieważności wskazywanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 1 sierpnia 2016 r., nr [...]. Po wszczęciu tego postępowania ostateczną decyzją GINB z 20 lutego 2019 r. umorzono postępowanie nieważnościowe, z uwagi na przyjęcie stanowiska, że J. K., na którego wniosek wszczęto to postępowanie nie jest jego stroną. Tu również uznano w sposób bezsporny, iż nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływana spornej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2019 r. VII SA/Wa 842/19 oddalił skargę na ostateczne rozstrzygnięcie GINB z 20 lutego 2019 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 maja 2023 r. II OSK 18181/20 oddalił skargę kasacyjną J. K. na ww. rozstrzygnięcie GINB podzielając stanowisko organów orzekających w sprawie.

Niezależnie od powyższych wniosków, skarżący składał kolejne żądania o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 1 sierpnia 2016 r.- patrz w szczególności wnioski: z 10 grudnia 2019 r. (postanowienie Wojewody Lubelskiego z 28 lutego 2020 r. objęty sprawą II OSK 2751/20), z 19 września 2019 r. (postanowienie Wojewody Lubelskiego z 31 grudnia 2019 r. objęty sprawą II OSK 2885/20) zakończone odmową wznowienia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony w tych postępowaniach.

Następnie skarżący złożył do Wojewody Lubelskiego w dniu 4 marca 2020 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 1 sierpnia 2016 r., objęty niniejszym postępowaniem. Jest to zatem kolejny wniosek o uruchomienie trybu nadzwyczajnego – stwierdzenia nieważności wobec decyzji Prezydenta Miasta [...] z 1 sierpnia 2016 r. Opisane wyżej postępowania zarówno o wznowienie postępowania jak i stwierdzenie nieważności prowadzone przez Wojewodę Lubelskiego zarówno jako organ pierwszej instancji w przypadku nieważności postępowania jak i organ odwoławczy w przypadku wznowienia postępowania oraz przez GINB w przypadku postępowania nieważnościowego jako organ odwoławczy pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przyjęcie tezy, iż ww. organy nie miały jakichkolwiek wątpliwości, iż złożony przez skarżącego kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 1 sierpnia 2016 r. w sposób oczywisty nie może doprowadzić do wszczęcia tego postępowania nadzwyczajnego, gdyż pochodzi od podmiotu, który nie legitymuje się w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę przymiotem strony zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym, bowiem jego działka nie leży w obszarze odziaływania spornej inwestycji. Podnoszone kwestie związane z naruszeniem stosunków wodnych oraz zalewaniem działki skarżącego nie mogą być skutecznie podnoszone w tym postępowaniu, gdyż dotyczą odrębnego postępowania, prowadzonego w trybie przepisów ustawy Prawo wodne.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. takich, które nie wymagają jakiejś głębszej analizy sprawy czy też przeprowadzenia dowodów. Chodzi więc o sytuacje, gdy na pierwszy rzut oka możliwe jest stwierdzenie, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Przeszkoda we wszczęciu postępowania winna zatem de facto wynikać z samego brzmienia złożonego wniosku (zob. np. wyroki NSA: z 7 lutego 2014 r. I OSK 2159/12, z 7 października 2021 r. II OSK 269/21). Konsekwencją powyższego stanowiska jest to, że organ, który odmawia wszczęcia postępowania nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego danej sprawy, a następnie zauważając brak możliwości prowadzenia postępowania, odmówić jego wszczęcia. Tak też prawidłowo postąpił w tej sprawie Wojewoda Lubelski oraz GINB utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. albowiem okolicznością bezsporną, nie budzącą żadnej wątpliwości jest to, iż skarżący nie ma statusu strony w sprawie pozwolenia na budowę oraz w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Stąd też należy przyjąć, w realiach tej sprawy, za Sądem pierwszej instancji, że kwestia podmiotowa przesądzona została w szczególności w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2019 r., II OSK 2034/18, wydanym co prawda w postępowaniu wznowieniowym, jednakże dotyczył on tej samej kwestionowanej przez skarżącego decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 1 sierpnia 2016 r. W wyroku tym wskazano, że działka skarżącego nr ew. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w postaci parterowego budynku z garażem jednostanowiskowym, zapleczem technicznym garażu i magazynem sprzętu ogrodniczego. Poza tym kwestię braku przymiotu strony skarżącego ujawniono również w postępowaniu nieważnościowym albowiem w postępowaniu zakończonym decyzją GINB z 20 lutego 2019 r. umorzono, wszczęte na wniosek skarżącego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 1 sierpnia 2016r., nr [...], zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2019 r., VII SA/Wa 842/19, oddalił jego skargę. Następnie NSA oddalił kasację skarżącego wyrokiem z 25 maja 2023 r. II OSK 1818/20. W tym postępowaniu nieważnościowym przesądzono również jak i w postępowaniu wznowieniowym (gdzie podnoszono tożsame zarzuty co w niniejszej sprawie), że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w sprawie dotyczącej przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Nie ma więc możliwości pominięcia wydanych wyroków w sprawach dotyczących wznowienia postępowania jak i stwierdzenia nieważności, które dotyczyły decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 1 sierpnia 2016 r., nr [...]. Czyniony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku - patrz wyrok NSA z 13 czerwca 2023r. II OSK 1997/20.

Poza tym słusznie Sąd pierwszej instancji uznał za organem odwoławczym, że interes prawny skarżącego w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działkach o nr ew. [...] i [...], przy ul. [...][...] w [...], podlegał wcześniej badaniu przez GINB, który przecież, co wyżej wykazano decyzją z 20 lutego 2019 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z 20 listopada 2018 r. umarzającą wszczęte na wniosek J. K. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 1 sierpnia 2016 r., nr [...], z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego w sprawie pozwolenia na budowę. Wniesione więc kolejne żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 1 sierpnia 2016 r. stanowiło przypadek pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania skoro wniesiono je w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją. Stąd też niezależnie od wykazanej wyżej przesłanki podmiotowej, należy powołać się również na przesłankę przedmiotową "innej uzasadnionej przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy ze względu na przyjęcie braku interesu prawnego skarżącego. Przede wszystkim w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Poza tym jak przyjmuje się w orzecznictwie NSA – patrz wyrok z dnia 22 marca 2023 r.

II OSK 2981/20 - zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z takim jednak naruszeniem prawa nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a, art. 151 p.p.s.a. i art 144 § 4 p.p.s.a przez oddalenie skargi przez Sąd i niewyjaśnienie w uzasadnieniu wszystkich przesłanek rozstrzygnięcia. Jak już wyżej wskazano, Sąd pierwszej instancji właściwie zastosował w tej sprawie art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę. Z kolei przepis odnoszony przez skarżącego do uzasadnienia zaskarżonego wyroku, został w tej skardze kasacyjnej wadliwie przywołany jako art. 144 § 4 p.p.s.a. Niemniej jednak traktując powyższe jako oczywistą omyłkę pisarską (winno być art. 141 § 4 p.p.s.a.) uznać należy, iż Sąd pierwszej instancji sporządził prawidłowe uzasadnienie wyjaśniając przesłanki prawidłowości zastosowania w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. Zatem motywy kwestionowanego wyroku przedstawiają w sposób adekwatny do sprawy przesłanki oddalenia skargi. Wyrok Sądu pierwszej instancji poddaje się kontroli instancyjnej.

Natomiast jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie NSA wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także NSA-porównaj wyrok z 20 lipca 2023 r. III OSK 1047/22. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje na elementy uzasadnienia wyroku. Do jego naruszenia doszłoby, gdyby uzasadnienie zostało sporządzone niezgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami, tj. nie zawierało zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia - co nie ma miejsca w niniejszej sprawie, albowiem uzasadnienie orzeczenia WSA zawiera wszystkie te elementy. WSA w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez WSA jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, stosownie do art. 184 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.