Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 411/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 37, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c, art. 153, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącej G. G. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej również jako: "organ II instancji" albo "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] (dalej jako: "decyzja organu II instancji" albo "zaskarżona decyzja") uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej również jako: "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2020 r., sygn. [...], nr [...], mocą której udzielono E. O. sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie "stacji transformatorowej wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę zlokalizowanej w miejscowości K., przy ul. [...], na działce o numerze ewid. [...]", w części, w jakiej powołano jej podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia tzn.: "Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późniejszymi zmianami), art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. nr 38, poz. 229) w związku z art. 104, 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późniejszymi zmianami)" i orzekł w tym zakresie: "Na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935)", natomiast w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja powyższa zapadła w następującym stanie faktycznym.

W związku z treścią podania G. G. (dalej również jako: "odwołująca" albo "skarżąca") z dnia [...] stycznia 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w piśmie z dnia [...] lutego 2000 r. wskazał, że stacja transformatorowa istniejąca na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w K. została wybudowana w ramach modernizacji wsi K., zgodnie z Prawem budowlanym z 1961 r. Stacja transformatorowa została pobudowana zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r. wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady N. we W. - Wydział Gospodarki Komunalnej Przestrzennej i Ochrony Środowiska. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2000 r. stwierdził, że "(...) sporny transformator został pobudowany w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez Prezydium Powiatowej Rady N. we W. z dnia [...] sierpnia 1973 r. Nr [...]" i dlatego organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do podjęcia jakichkolwiek działań w tej sprawie. Taką samą odpowiedź organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji (pismo z dnia [...] lutego 2001 r.) G. G. otrzymywała na podanie z dnia [...] lutego 2001 r.

Dopiero kolejne podanie z dnia [...] kwietnia 2001 r. spowodowało, że organ I instancji wystąpił w dniu [...] kwietnia 2001 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa W. Urzędu Wojewódzkiego w P. o wyjaśnienie, czy decyzje Prezydium Powiatowej Rady N. we W. "można traktować jako pozwolenie na budowę". W odpowiedzi Wydział Architektury i Budownictwa W. Urzędu Wojewódzkiego w P. w piśmie z dnia [...] lipca 2001 r. wskazał, że wspomniane decyzje są jedynie dowodami pośrednimi pozwolenia na budowę linii energetycznej we wsi K..

Mając powyższe na względzie organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2001 r., nr [...] [...]/2001, nakazał E. P. S.A. rozbiórkę w wyznaczonym terminie

wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę - "stacji transformatorowej [...] kV nasłupowej na nieruchomości położonej w K. przy ulicy [...]. na działce o numerze geodezyjnym gruntu [...]. stanowiącej własność Pani G. G.. Decyzja powyższa została uchylona w całości ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2000 r., sygn. [...], mocą której sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Po [...].

Ponownie rozpatrując Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. zobowiązał E. P. S.A. do wykonania w określonym terminie raportu oddziaływania na środowisko przedmiotowej stacji transformatorowej. Po przedłożeniu żądanego raportu (z października 2004 r. autorstwa mgr. inż. J. W. i inż. J. D.) organ I instancji zwrócił się do Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego we W. o dokonanie oceny raportu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. Starosta [...] uzgodnił pozytywnie w zakresie ochrony środowiska decyzję pozwolenia na użytkowanie istniejącej stacji transformatorowej. Burmistrz Miasta i Gminy W. w dniu [...] grudnia 2004 r. wydał zaświadczenie wskazujące, że dla terenu działki nr [...] brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy W. obowiązującym do dnia [...] grudnia 2003 r. przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była na cele rolne natomiast dla przedmiotowej nieruchomości nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy.

W oparciu o zgromadzone w sprawie dowody i materiały Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] maja 2005 r. (sygn. [...]) wydaną w oparciu o art. 52 ust. 1 ustawy z dnia [...] stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 7, poz. 46 ze zm.) ponownie nakazał E. P. S.A. rozbiórkę w wyznaczonym terminie - wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę - stacji transformatorowej [...] kV nasłupowej na nieruchomości położonej w K. przy ulicy [...], na działce o numerze geodezyjnym gruntu [...]. stanowiącej własność G. G.. Także i ta decyzja została uchylona w całości ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r., sygn. [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Dokonana w kwietniu 2020 r. kwerenda w archiwum zakładowym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wykazał, że po kasacyjnej decyzji organu odwoławczego przedmiotowa sprawa nie została załatwiona decyzją. W związku z tym po uprzednim organ I instancji przeprowadził w dniu [...] lipca 2020 r. kontrolę stacji transformatorowej znajdującej się na dz. geod. [...] przy ul. [...] 7 w K. . W protokole sporządzonym z tej czynności organ I instancji wskazał, że przedmiotowa stacja transformatorni nadal znajduje się na działce nr [...] w K. przy ul. [...] i zgodnie z oświadczeniem G. G. jest użytkowana bez przerwy od roku 2005 do dnia dzisiejszego i nie była w tym okresie remontowana. Usuwane były tylko awarie oraz wykonywane naprawy bieżące.

Przedstawiciel inwestora (E. O. Sp. z o.o.), oświadczył w dniu [...] sierpnia 2020 r., że spółka zamierza nadal użytkować przedmiotową stację transformatorową, gdyż jest ona potrzebna do funkcjonowania sieci i spełnia warunki użytkowania. Dodatkowo inwestor przedstawił ocenę techniczną stacji transformatorowej nr [...] z dnia [...] października 2020 r. oraz zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] września 2020 r. wskazujące, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy W., zatwierdzonym uchwalą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy W. z dnia [...] listopada 1984 r. działka oznaczona numerem geodezyjnym [...] położona w K. przeznaczona była w części pod tereny mieszkaniowej o wysokiej intensywności zabudowy oraz w części pod tereny upraw polowych.

Starosta [...] w piśmie z dnia [...] października 2020 r. wskazał, że w prowadzonej przez organ ewidencji wydanych pozwoleń na budowę nie odnaleziono adnotacji o wydaniu pozwolenia na budowę dotyczącego stacji transformatorowej zlokalizowanej w K. przy ul. [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...] Natomiast Burmistrz Miasta i Gminy W. w piśmie z dnia [...] października 2020 r. poinformował organ I instancji, że nie posiada informacji dotyczących przeznaczenia działki ozn. nr geod. [...] położonej w K. w latach 1970-1975.

Mając powyższe na względzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. wydaną na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia [...] października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38. poz. 229 ze zm.; dalej jako: "Prawo budowlane z 1974 r.") udzielił E. O. sp. z o.o. (jako inwestorowi) pozwolenia na użytkowanie stacji transformatorowej wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę zlokalizowanej w miejscowości K.. przy ul. [...]. na działce o numerze ewid. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. G. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzuty naruszenia: 1) prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania, to jest art. 6 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), w związku z art. 7 K.p.a. w związku z art. 8 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. w związku z art. 12 K.p.a. w związku z art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 104 § 1 K.p.a. polegającym na wydaniu przez organ administracji rozstrzygnięcia nie odnoszącego się do przedmiotu postępowania określonego w treści wniosku odwołującej z dnia [...] stycznia 2000 r.; 2) prawa materialnego, to jest art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy w odniesieniu do stacji transformatorowej nie wydano przewidzianego w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazu dokonania zmian lub przeróbek, a co za tym idzie nie została spełniona ustawowa przesłanka zastosowania art. 42 ust 1 w zw. z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz zachodzą przesłanki ustawowe uzasadniające rozbiórkę stacji transformatorowej ponieważ została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę i znajduje się na terenie, który nie był przeznaczony pod zabudowę siecią energetyczną.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] grudnia 2020 r. w zakresie powołanej podstawy prawnej, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając powyższe stanowisko organ odwoławczy wskazał, że organy nadzoru budowlanego prowadzące w niniejszej sprawie postępowanie były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Po [...], którym oddalona została skarga na kasacyjną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2001 r. W przedmiotowym wyroku Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, w związku z treścią art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., której przepisy, wobec zrealizowania inwestycji w 1973 r. mają w niniejszej sprawie zastosowanie. W następstwie ustaleń, które pozwolą rozstrzygnąć, czy w sprawie zachodzą okoliczności wskazane w ww. przepisie, organ nadzoru budowlanego może nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego, z powołaniem tego przepisu jako postawy prawnej rozstrzygnięcia, natomiast w sytuacji, gdy wskazane okoliczności nie występują, może nałożyć na inwestora obowiązek wykonania obowiązków wskazanych w art. 40 tej ustawy. Na mocy tego przepisu w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37. właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy obiektu decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego lub terenu nieruchomości do stanu zgodnego z przepisami. W ocenie Sądu wystąpienie jednego z tych stanów powinno być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, gdyż nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., jako środek bardzo dla inwestora dolegliwy, powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń przez wprowadzenie zmian i przeróbek na zasadzie art. 40 ustawy. Należy więc uznać, że w wypadku samowoli budowlanej art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. znajdzie zastosowanie nie wtedy, gdy zajdzie taka możliwość, lecz wówczas, gdy występuje taka konieczność.

Następnie organ II instancji wskazał, że z przywołanego powyżej wyroku wynika wprost, że stacja transformatorowa została wybudowana w 1973 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, co oznacza, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest przeprowadzenie stosownego postępowania określonego w przepisach Prawa budowlanego z 1974 r., a ściślej wyjaśnienie, czy zachodzi przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, czyli ustalenie czy stacja transformatorowa powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zdaniem organu odwoławczego do zbadania pozostała tylko ta przesłanka nakazu rozbiórki, gdyż bezspornie nie zachodziła w sprawie przesłanka określona przez ustawodawcę w art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. Jest to konsekwencją faktu, iż stacja transformatorowa wybudowana na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w K. nie naruszała przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie jej budowy, czyli była zgodna z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia [...] marca 1972 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...], czyli linii [...] w K. .

Dokonując oceny istnienia przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zwrócono uwagę, że już w raporcie z października 2004 r. oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko stwierdzono, że: 1) istniejąca stacja elektroenergetyczna [...] kV nie stanowi zagrożenia dla ludzi i środowiska w myśl ustaleń ustawy Prawo ochrony środowiska; 2) nie występuje szkodliwe oddziaływanie na powietrze, wody powierzchniowej i gruntowe; 3) stacja elektroenergetyczna wraz z odcinkiem linii zasilającej nie stanowi istotnego źródła oddziaływania pola elektromagnetycznego oraz hałasu i nie ogranicza możliwości korzystania z terenów usytuowanych w jej sąsiedztwie w zakresie działalności ogrodniczej gospodarczej (np. miejsce manewrowania lub postoju maszyn rolniczych). Także w ocenie technicznej z dnia [...] października 2020 r. osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami budowlanymi (tj.: mgr inż. K. C. i mgr inż. Ł. G.) w pkt 4.3. zatytułowanym "Ocena stanu istniejącego" jednoznacznie wykazały, że przedmiotowa stacja transformatorowa spełnia wszystkie wymagania techniczno-budowlane i normowe (również w zakresie bezpieczeństwa dotyczącego napowietrznych linii energetycznych, ponieważ stacja ta jest równocześnie słupem końcowym linii napowietrznej [...] i trzech linii napowietrznych [...]") obowiązujące w dacie jej budowy.

Organ II instancji wskazał następnie, odnosząc się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, a więc bez wymaganego pozwolenia na budowę konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy jego realizacja była zgodna z pozostałymi przepisami ustawy Prawo budowlane, w tym normami techniczno – budowlanymi uprzednio obowiązującymi, a także przepisami o planowaniu przestrzennym. Dopiero stwierdzenie w tym zakresie naruszenia prawa warunkuje - po wykluczeniu przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. z 1974 r. - zastosowanie środków przewidzianych w art. 40 tej ustawy. Z analizy dowodów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego wprost wynika, że stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego stacja transformatorowa nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Oznacza to, że w tej sprawie nie zachodzi również przesłanka nakazu rozbiórki wskazana przez ustawodawcę w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organy nadzoru budowlanego powinny zastosować art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i nałożyć obowiązek dokonania zmian lub przeróbek przedmiotowej stacji transformatorowej. Działanie takie byłoby konieczne tylko na pierwszy rzut oka, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia [...] kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Po [...], w swych wskazaniach dotyczących dalszego toku postępowania skupił się na dwóch "modelowych" rozwiązaniach, pomijając zupełnie wyjątkowe sytuacje, gdy dla "zalegalizowania" obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę nie zachodzi potrzeba żadnych zmian lub przeróbek, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego analiza treści oceny technicznej z dnia [...] października 2020 r. nie pozostawia żadnej wątpliwości, że ten istniejący niemal od półwiecza obiekt budowlany wykazuje elementy zużycia związane z jego długotrwałym użytkowaniem i - jak to ujęto - kwalifikuje się do remontu (korozja betonu i stali w różnym stopniu w zależności od elementu). Wszystkie te niezbędne prace wiązać się jednak będą ze stanem technicznym przedmiotowej stacji (art. 61 i nast. ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane, tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), a nie z naruszeniami prawa (w tym np. przepisów techniczno-budowlanych), które winny skutkować nałożeniem obowiązku wykonania zmian lub przeróbek w celu doprowadzenia jej do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.), czyli do jej zalegalizowania. Wobec tego należy stwierdzić, że dla zalegalizowania stacji transformatorowej objętej zakresem niniejszego postępowania nie trzeba nakładać obowiązku wykonania zmian lub przeróbek, o jakich mowa w art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. Ponownie odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych organ II instancji uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie powołał podstawę prawną zaskarżonej decyzji, udzielając pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., podczas gdy przepis ten dotyczy - jak wynika z jego brzmienia - przystąpienia do użytkowania tylko takich obiektów budowlanych, co do których wydano przewidziany w art. 40 tej ustawy nakaz dokonania zmian lub przeróbek. W tym przypadku bezspornie nakaz taki w ogóle nie został wydany. Dlatego podstawą decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stacji transformatorowej powinien być art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. G. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w związku z art. 8 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. w związku z art. 12 K.p.a. w związku z art. 61 § 1 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na tym, że organ II instancji nie zważył, iż rozstrzygnięcie organu I instancji wykraczało poza ramy postępowania zakreślonego przez skarżącą w złożonym wniosku (podaniu) z dnia [...] stycznia 2000 r., a w rezultacie organ II instancji orzekł ponad żądanie, a więc działając bez podstawy prawnej;

2) art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. w związku z art. 8 § 1 K.p.a. w związku z art. 35 § 1 K.p.a. w związku z art. 36 § 1 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że:

- organ II instancji nie zważył, iż prowadzenie postępowania przez ponad 21 lat oraz niemal 16 lat przez organ I instancji podważa zaufanie obywateli do państwa, stanowi przejaw nadużycia uprawnień i budzi istotne oraz uzasadnione wątpliwości, co do bezstronności pracowników organu I instancji,

- organ II instancji nie zważył, iż w kwietniu 2020 r. organ I instancji nie podjął się prowadzenia sprawy z własnej inicjatywy, lecz na żądanie pełnomocnika skarżącej, od kwietnia 2020 r., to jest od dnia "dokonania kwerendy" aż do [...] grudnia 2020 r. organ I instancji podjął niewiele czynności zmierzających do ustalenia prawdy materialnej,

- organ I instancji nie powiadomił pełnomocnika skarżącej o przyczynach zwłoki pomimo ciążącego na nim obowiązku oraz nie wyznaczył nowego terminu wydania decyzji dopuszczając się rażącego naruszenia prawa,

- zważywszy na fakt, że równolegle do niniejszego postępowania toczyły się postępowania w przedmiocie udostępnienia nieruchomości skarżącej celem wykonania prac remontowych w odniesieniu do spornej stacji transformatorowej, istnieją wątpliwości czy opieszałość organu I instancji w okresie od kwietnia 2020 r. do grudnia 2020 r. była przypadkowa; skarżąca odnosi bowiem wrażenie, iż organ I instancji mógł przewidywać, że inwestor pod pretekstem wykonania remontu stacji transformatorowej może dokonać przeróbek daleko wykraczających poza zakres remontu, względnie wyburzy ją i postawi nowy obiekt po to, aby umożliwić legalizację samowoli budowlanej; ocena sposobu prowadzenia postępowania przez organ I instancji oraz szerszego kontekstu faktycznego przy zastosowaniu wnioskowania prima facia pozwala dojść do wniosku, że decyzja organu I instancji została wydana w warunkach w których zachodzi co najmniej uzasadnione podejrzenie, że decyzja organu I instancji została wydana w wyniku przestępstwa, a więc z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a.;

3) art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. w związku z art. 81 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że organ II instancji stwierdził, iż:

- samowola budowlana stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania w dniu jej wybudowania była zgodna z przepisami regulującymi ład przestrzenny,

- stan techniczny budowli nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, pomimo, iż prawidłowa ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pozwalała dojść do wniosku, że:

- samowola budowlana została wybudowana na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę,

- obiekt budowlany nie został wybudowany przez inwestora, który posiadał prawo do dysponowania gruntem, a zatem nie może także zostać uznany za wybudowany zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym,

- obecny stan techniczny budowli jest niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi i powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia oraz niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych oraz użytkowych dla otoczenia;

4) art. 7 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na tym, że organ II instancji nie zważył, iż organ I instancji nie ustalił okoliczności istotnych w sprawie, to jest w szczególności nie ustalił:

- czy na dzień wydania decyzji w niniejszej sprawie samowola budowlana powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia a także niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych oraz użytkowych dla otoczenia,

- czy obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (brak subsumpcji);

5) art. 40 § 1 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na tym, że sposób prowadzenia przez organ II instancji postępowania odwoławczego sprawia wrażenie jakby konsultował w sposób nieprzewidziany przepisami procedury administracyjnej swoje stanowisko z organem I instancji, co objawia się m.in. tym iż wysłał wydaną przez siebie decyzję temu organowi, pomimo iż powołany w pierwszej kolejności w zarzucie przepis pozwala na doręczanie w ramach postępowania administracyjnego pism, w tym również aktów administracyjnych wyłącznie jego stronom;

6) art. 139 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że organ II instancji uchylił zaskarżaną odwołaniem decyzję organu I instancji w zakresie wskazanej w niej podstawy prawnej i orzekł co do istoty sprawy w taki sposób, iż decyzja ostateczna kształtuje sytuację faktyczną oraz procesową skarżącej mniej korzystnie niż decyzja organu I instancji;

7) art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 42 ust. 3 dawnego powyższej ustawy w związku z art. 61 § 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że organ II instancji w sposób nieuprawniony dopuścił możliwość wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie z urzędu;

8) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na tym, że organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji pomimo istnienia podstaw do jej uchylenia;

9) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez, jego niezastosowanie co do zasady polegające na tym, iż organ II instancji nie uchylił zaskarżanej odwołaniem decyzji organu I instancji i nie orzekł co do istoty sprawy w sposób korzystny dla skarżącej, względnie nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo istnienia ku temu przesłanek;

10) art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie oraz błędną wykładnię polegające na tym, że organ II instancji stwierdził, iż art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. może stanowić samodzielną podstawę prawną rozstrzygnięcia, pomimo że zawiera on wyłącznie normę dookreślającą podstawę faktyczną udzielenia pozwolenia na użytkowania w przypadkach określonych w art. 42 ust. 1 oraz w art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.;

11) art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię polegającą na tym, że zdaniem organu II instancji:

- ocena zgodności wybudowania obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym powinna zostać dokonana poprzez jego odniesienie do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia [...] marca 1972 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...], pomimo iż przedmiotowa decyzja nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego lecz jest aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie,

- ocena zdatności do użytku wykonanego obiektu, w tym jego ocena techniczna powinna zostać dokonana według stanu na dzień powstania tego obiektu, podczas gdy prawidłowa wykładnia rzeczonego przepisu, podparta względami funkcjonalnymi, założeniami systemowymi, zdrowym rozsądkiem i zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego nakazywała przyjąć, że organ powinien był dokonać oceny stanu technicznego obiektu budowlanego na dzień z chwili wydania zaskarżanej decyzji administracyjnej,

- dla sprawy indyferentne pozostaje, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania gruntem, pomimo iż tego typu wykładnię należy uznać za antysystemową, albowiem prowadzi do nieuprawnionej ingerencji w prawa właścicielskie osób trzecich względem inwestora (w tym wypadku skarżącej) oraz do obejścia przepisów prawa administracyjnego kształtującego zasady uzyskiwania pozwolenia na budowę,

12) art. 40 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 w związku art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię polegającą na tym, że organ II instancji stwierdził, iż nie zachodzą przesłanki ustawowe uzasadniające przymusową rozbiórkę stacji transformatorowej pomimo, że:

- została ona wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę i znajduje się na terenie, który nie był przeznaczony pod zabudowę siecią energetyczną; co za tym idzie w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka negatywna zastosowania art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r.,

- powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia,

13) art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że organ II instancji pomimo istnienia przesłanek uzasadniających wydanie nakazu rozbiórki stacji transformatorowej ze względu na jej stan techniczny nie zdecydował się na uchylenie zaskarżanej decyzji i załatwienie sprawy w powyższy sposób.

W obszernym uzasadnieniu skargi odniesiono się do powyższych zarzutów, podkreślając w szczególności, że skarżąca nie posiada wiedzy, czy w niniejszej sprawie istnieje związek pomiędzy treścią wydanej decyzji a popełnionym czynem zabronionym. Jednakże adekwatny związek przyczynowy dostrzega pomiędzy wydaniem decyzji a przestępstwami których popełnienie wywodzone jest właśnie z okoliczności wydania decyzji przez organ I instancji z gigantyczną zwłoką, a więc w warunkach rażącego naruszenia prawa.

Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] października 2021 r., wydanego na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowią decyzję organów nadzoru budowlanego udzielające E. O. sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie "stacji transformatorowej wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę zlokalizowanej w miejscowości K.. przy ul. [...], na działce o numerze ewid. [...]".

W ocenie Sądu przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy należało odnieść się do dwóch ogólnych zarzutów sformułowanych w skardze, dotyczących prowadzonego postępowania. I tak, w pierwszej kolejności skarżąca wywodzi że skoro jej wniosek dotyczył wydania decyzji o nakazie rozbiórki, to obowiązkiem organu było uczynienie mu zadość, a w konsekwencji wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę spornego obiektu budowlanego. Stanowisko powyższe jest wadliwe. Po pierwsze, prowadzone obecnie postępowanie dotyczy prawidłowości wykonania robót budowlanych, co obejmuje również kontrolę ich legalności. Postępowanie prowadzone przed organami nadzoru budowlanego nigdy nie dotyczy nakazu rozbiórki, gdyż stanowiłoby to przedsąd, gdzie przedmiot prowadzonego postępowania determinowałby już rozstrzygnięcie, które ma zapaść w sprawie. Po drugie, Sąd wyjaśnia skarżącej, że postępowanie administracyjne może być prowadzone z urzędu lub na wniosek. Ogólną zasadą pozostaje, że postępowania wnioskowe dotyczą przyznania uprawnienia, względnie uchylenia lub zmiany nałożonego obowiązku. Natomiast postępowania prowadzone z urzędu, dotyczą nałożenia na stronę obowiązku. Ta druga sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż prowadzone postępowanie mogło skończyć się nałożeniem na inwestora określonych przepisami prawa obowiązków, w tym niezwykle dolegliwego obowiązku, jakim jest nakaz rozbiórki samowolnie pobudowanego obiektu budowlanego. Niewątpliwie bezpośrednim powodem prowadzonego obecnie postępowania były podania skarżącej, jednakże podania powyższe należy traktować jedynie jako impuls do wszczęcia postępowania z urzędu. Tym samym to organy nadzoru budowlanego, jako podmioty prowadzące postępowania determinowały jego przebieg oraz określiły jego zakres przedmiotowy. Uprawnienia takiego nie posiada skarżąca, o czym zawodowy pełnomocnik reprezentujący skarżącą powinien był wiedzieć. Stąd stawiany zarzuty skargi dotyczące rzekomego wyjścia poza wniosek skarżącej uznać należało za oczywiście bezzasadne.

Sąd zwraca również uwagę, że większa część argumentacji skargi, koncentruje się wokół niezwykle długiego okresu prowadzonego postępowania. Istotnie sytuacja, w której organy nadzoru budowlanego nie podejmują żadnych działań przez okres ponad 15 lat jest sytuacją nadzwyczajną, występującą niezwykle rzadko w praktyce. Jednakże w ramach prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest jedynie legalność wydanych rozstrzygnięć, okoliczności powyższe nie mogą być brane pod uwagę. Sąd nie jest uprawniony do badania zasadności czy też efektywności prowadzonego postępowania administracyjnego, w ramach skarg na decyzje administracyjne. Ustawodawca w celu zwalczania bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania ustanowił odrębną instytucję ochrony prawnej, jaką jest skarga na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Konsekwentnie, fakt niezwykle długiego prowadzenia postępowania nie może stanowić samodzielnej podstawy oceny legalności wydanego rozstrzygnięcia. Zawarte w skardze zarzuty dotyczące rzekomego celowego przedłużania postępowania, mającego w ocenie pełnomocnika skarżącej znamiona działania bezprawnego, nie podlegają ocenie Sądu lecz właściwych organów państwa. Sąd podkreśla, że zawarte w skardze tezy, są niezwykle daleko idące, pomimo że sama skarżąca, jako osoba bezpośrednio zainteresowana wynikiem postępowania, również nie podejmowała aż do 2020 r. działań, mających na celu wyjaśnienie, czy prowadzone postępowanie administracyjne zostało zakończone, czy też pozostaje ono w toku.

Przechodząc natomiast do meytorycznej oceny wniesionej skargi, zauważyć należy, że stosownie do treści przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art.153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem.

Uprzedzając zasadnicze rozważania, należy stwierdzić że w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego lub faktycznego, która czyniłaby poglądy prawne wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Po [...], którym oddalona została skarga na kasacyjną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2001 r. W przedmiotowym wyroku Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w związku z treścią art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., której przepisy, wobec zrealizowania inwestycji w 1973 r. mają w niniejszej sprawie zastosowanie. W następstwie ustaleń, które pozwolą rozstrzygnąć, czy w sprawie zachodzą okoliczności wskazane w ww. przepisie, organ nadzoru budowlanego może nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego, z powołaniem tego przepisu jako postawy prawnej rozstrzygnięcia, natomiast w sytuacji, gdy wskazane okoliczności nie występują, może nałożyć na inwestora obowiązek wykonania obowiązków wskazanych w art. 40 tej ustawy. Na mocy tego przepisu w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37. właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy obiektu decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego lub terenu nieruchomości do stanu zgodnego z przepisami. W ocenie Sądu wystąpienie jednego z tych stanów powinno być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, gdyż nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., jako środek bardzo dla inwestora dolegliwy, powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń przez wprowadzenie zmian i przeróbek na zasadzie art. 40 ustawy.

Jak wskazuje analiza powołanego powyżej wyroku, wiążącego w niniejszej sprawie, prowadzone postępowanie faktycznie dotyczyło legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych oraz miało swoje oparcie w przepisach ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Tym samym na organach nadzoru budowlanego spoczywały niezwykle trudne i wymagające czynności związane z prawidłową interpretacją nie obowiązujących już od prawie 30 lat przepisów. Podkreślenia przy tym wymaga, że problematyka powyższa jest często podejmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych

W szczególności Sąd zwraca uwagę, że z perspektywy prowadzonego postępowania, dotyczącego art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. najistotniejsza znaczenie miała kwestia, na którą zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014, Nr 6, poz. 89). Choć Naczelny Sąd Administracyjny w tezie przywołanej uchwały stwierdził, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy, to jednak dodatkowo w treści powyższej uchwały zawarto o wiele szersze rozważania dotyczące samego postępowania legalizacyjnego. I tak, w uzasadnieniu wyżej przywołanej uchwały podkreślano, że według przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. samowola budowlana nie zawsze wymagała przeprowadzenia działań legalizacyjnych, a przepis art. 37 ust. 1 tej ustawy należy interpretować z uwzględnieniem innych jej przepisów, a w szczególności przepisów regulujących tryb legalizacji samowoli budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że nakaz rozbiórki mógł być wydany na podstawie tego przepisu tylko wówczas, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę i na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1), lub obiekt ten powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby, niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że jeżeli inwestor zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa, to nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki, chyba że zachodziła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. W takim wypadku organ mógł prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji tego obiektu na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., który stanowił, że w razie wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej, do stanu zgodnego z przepisami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten jednak miał zastosowanie wówczas, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z innymi przepisami, niż przepisy o planowaniu przestrzennym (przykładowo z przepisami dotyczącymi warunków technicznych). Jeżeli natomiast obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, to organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. ani na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie - jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej - tylko w odniesieniu do obiektów, co do których wydano nakaz przewidziany w art. 40 ustawy.

W takich warunkach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że analiza przepisów wskazuje, że w Prawie budowlanym z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1 ani art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. I co należy podkreślić - organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego na zasadzie tych przepisów i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. W konsekwencji, w stosunku do niektórych samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę. W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w odniesieniu do takich obiektów brak jest podstaw do oceny, że zachodzą warunki nakazania przymusowej rozbiórki z tego powodu, iż na terenie, na którym znajduje się dany obiekt budowlany, wprowadzono po wielu latach zakaz zabudowy lub zabudowy określonego rodzaju. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w uzasadnieniu przywołanej uchwały, że również w odniesieniu do obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę, zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od terminu budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy stanowisko zajęte w powołanej powyżej uchwale nie narusza oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Po [...], a jedynie je doprecyzowuje. Równocześnie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do konkluzji, że rozstrzygnięcia wydane przez organy nadzoru budowlanego uznać należało za przedwczesne.

Jak wskazuje analiza zaskarżonej decyzji, organ II instancji uznał, że przedmiotowa stacja transformatorowa choć została budowana w ramach samowoli budowlanej, to jednak nie spełnia kryteriów przesądzających o możliwości wydania nakazu rozbiórki lub też nakazu wykonania określonych robót budowlanych. W powyższym zakresie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko organu I instancji, że została spełniona przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r., gdyż stacja transformatorowa wybudowana na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w K. nie naruszała przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie jej budowy, czyli była zgodna z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia [...] marca 1972 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...], czyli linii [...] w K. . Równocześnie, bazując na raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z października 2004 r. oraz oceny technicznej z dnia [...] października 2020 r. uznano, że stacja transformatorowa spełnia wszystkie wymagania techniczno-budowlane obowiązujące w dacie jej budowy. Nie rozważano jednakże w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, czy samowola budowlana miała charakter formalny (co powinno skutkować umorzeniem prowadzonego postępowania), czy też materialny. W szczególności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie wskazano czy faktycznie stacja transformatorowa była zgodna z przepisami obowiązującymi w dacie jej realizacji w tym w szczególności z normami technicznym. Organy nadzoru budowlanego oparły się w powyższym zakresie jedynie na ocenie technicznej dostarczonej przez inwestora, gdzie wskazano, że w ocenie osób przygotowujących opinię, stacja transformatorowa została wybudowana zgodnie z obowiązującymi uprzednio przepisami. Tymczasem dokonanie powyższej oceny przez organy nadzoru budowlanego, w świetle powołanej powyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, miało podstawowe znaczenie dla zakończenia prowadzonego postępowania, gdyż rzutowało nie tylko na prawidłowość lecz wręcz na możliwość wydania decyzji w przedmiocie pozwolenie na użytkowanie, Jak powyżej wskazano decyzja powyższa może być wydane wyjątkowo, jedynie w sytuacji uprzedniego wydania decyzji o jakiej mowa w art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie miał możliwości dokonania powyższej oceny samodzielnie, gdyż wykraczałoby to poza zakres sądowej kontroli, ograniczając stronie możliwość udziału w prowadzonym postępowaniu.

Równocześnie stwierdzona wadliwość prowadzonego postępowania spowodowała, że na tym etapie Sąd nie mógł odnieść się do pozostałych zarzutów skargi. Dopiero prawidłowa kwalifikacja stwierdzonej samowoli budowlanej oraz poprawne zakończenie prowadzonego postępowania, dałaby możliwość odniesienia się do formułowanych zarzutów.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego, będąc związane wykładnią prawa zaprezentowano w niniejszym wyroku dokonają oceny stwierdzonej samowoli budowlanej, a w szczególności ustalą czy miała ona charakter formalny, czy też materialny, gdyż determinuje to sposób rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności wyjaśnienia wymaga, czy przedmiotowy obiekt był dacie jego realizacji był zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, a ocena powyższa musi być dokonana samodzielnie przez organy nadzoru budowlanego. Równocześnie, w ramach powyższej oceny konieczne będzie również ustalenie, czy dla legalizacji przedmiotowej samowoli konieczne byłoby uzyskanie oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z zastrzeżeniem że jak wynika z akt sprawy skarżąca w dacie realizacji samowoli nie była jej właścicielem. Jest to o tyle istotne, że zarzut powyższy był już formułowany na etapie postępowania administracyjnego, jednakże w toku postępowania organy nadzoru budowlanego dotychczas nie odniosły się do niego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się wynagrodzenie reprezentującego go adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), wpis od skargi w wysokości [...] zł oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.