Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 762/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2025-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1465
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 72 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2024 poz 54
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi H. Z. na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 23 maja 2024 r. nr III/32/24 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Przydworcowe w Białymstoku w rejonie ulic Oskara Sosnowskiego i Kard. Stefana Wyszyńskiego – etap I 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miasta Białystok na rzecz skarżącej H. Z. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ,


UZASADNIENIE

Skarżąca – H.Z. wniosła do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miasta Białystok z 23 maja 2024 r. nr III/32/24 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Przydworcowe w Białymstoku w rejonie ulic Oskara Sosnowskiego i Kard. Stefana Wyszyńskiego – etap I. W skardze zarzucono naruszenie:

- art. 8h ust. 3 u.p.z.p., poprzez ograniczenie dostępu mieszkańcom do konsultacji społecznych, które były prowadzone w godzinach pracy o godz. 10:00 w aplikacji Zoom oraz ograniczenie dostępu do tych konsultacji osobom bez dostępu do komputera i Internetu (starszym mieszkańcom osiedla);

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., poprzez niezastosowanie odpowiedniej ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, o który zabiegali mieszkańcy;

- art. 61 Konstytucji RP, poprzez brak informacji o procedowaniu planu w porządku obrad sesji, który został udostępniony 16 maja 2024 r. w BiP, co uniemożliwiło mieszkańcom udział w obradach sesji i wzięcia udziału w dyskusji.

Wskazując na te naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie planu w całości.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że w procedurze planistycznej nie uwzględniono głosu mieszkańców i ograniczono konsultacje społeczne. W trakcie procedowania planu wielu mieszkańców wyraziło swoje uwagi (ponad 200 uwag) i zastrzeżenia dotyczące planowanych zmian, które nie zostały uwzględnione. Zdaniem skarżącej stanowi to naruszenie zasad partycypacji społecznej. Prawo mieszkańców do wyrażenia swojej opinii na temat kluczowych kwestii związanych z ich miejscem zamieszkania, zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. nie zostało należycie zrealizowane. Dyskusja publiczna nad projektem planu odbyła się 12 kwietnia 2024 r. o godz. 10.00 za pomocą środków komunikacji elektronicznej, przy wykorzystaniu aplikacji Zoom i była to jedynie fikcja, która mocno ograniczyła udział mieszkańców, do tego wykluczyła osoby starsze (takie jak skarżąca), które mogą nie mieć dostępu do komputera. Podniesiono, że w tym czasie większość mieszkańców pracuje i nie ma możliwości wzięcia udziału w dyskusji. Taki sposób przeprowadzenia dyskusji publicznej odbył się na korzyść inwestora i narusza art. 8h pkt 3 u.p.z.p. z którego wprost wynika, że konsultacje z mieszkańcami powinny odbywać się po godzinach pracy. Zarzucono także brak możliwości wypowiedzenia się mieszkańców na sesji RM na temat projektu planu, gdyż informacja o procedowaniu uchwały została przyjęta do porządku w dniu sesji i nie była ujęta w pierwotnym projekcie programu sesji, który był przygotowany 16 maja 2024 r. i przekazany do publicznej wiadomości mieszkańców na stronie urzędu. Podniesiono, że zgodnie z zasadą jawności działania organów samorządowych, mieszkańcy powinni być informowani o procedowanych sprawach z odpowiednim wyprzedzeniem, co nie miało miejsca w tym przypadku. Stanowi to naruszenie prawa mieszkańców do uczestniczenia w procesie decyzyjnym. Biorąc pod uwagę ilość składanych uwag do planu, organ nie mając nic do ukrycia, powinien dążyć do transparentnej dyskusji podczas prac komisji, przedstawiając radnym stan faktyczny, tak aby mogli podejmować wiążące decyzje służące lokalnej społeczności, oraz poinformować mieszkańców o terminie procedowania uchwały podczas sesji RM.

Nadto skarżąca zarzuciła, że plan zagospodarowania przestrzennego w obecnym kształcie prowadzi do zmiany stosunków wodnych w projektowanej części Osiedla Przydworcowe. Przewiduje bowiem budowę 3 kondygnacji garaży podziemnych na terenie, gdzie poziom wód gruntowych sięga bardzo wysoko i występują lokalne zalewania piwnic i garaży. Budowa 35 -metrowego wieżowca spowoduje bardzo duży nacisk na grunt, co doprowadzi do niekontrolowanego spływu wód gruntowych na sąsiednie tereny i spowoduje większe podtopienia. Zdaniem skarżącej brak odpowiednich analiz i prognoz hydrologicznych może prowadzić do poważnych problemów związanych z gospodarką wodną, w tym zwiększonego ryzyka zalewania terenów mieszkaniowych, które już teraz występują. Ponadto wycięcie wszystkich drzew i zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej do 20% stanowi realne zagrożenie powodziowe. Jest to kluczowa kwestia, która bezpośrednio zagraża egzystencji i bezpieczeństwu mieszkańców, co stanowi poważne naruszenie ich interesu prawnego i społecznego. Podniesiono, że Ekofizjografia Białegostoku opracowana w 2011 r., z której wynika, że na przedmiotowym terenie głębokość występowania pierwszego poziomu wody kształtuje się od 4 m do 6 m się zdezaktualizowała, gdyż od tamtego czasu wycięto wiele drzew a miasto uległo nadmiernemu zabetonowaniu. Wniosek mieszkańców dotyczący uwzględnienia w projekcie planu badań warunków gruntowo-wodnych przeprowadzonych na nieruchomościach objętych planem nie został uwzględniony.

W zakresie uzasadnienia interesu prawnego skarżąca podała, że jest właścicielką działki nr [...] położonej w Białymstoku przy ul. Grunwaldzkiej [...], tj. działki bezpośrednio sąsiadującej z obszarem objętym planem zagospodarowania przestrzennego. Umożliwienie zabudowy do wysokości 35 m na tak małym obszarze spowoduje, że jej działka utraci możliwość zagospodarowania w dotychczasowy sposób. Budowa 35 -metrowego wieżowca spowoduje zacienienie całej działki skarżącej. Nadto planem objęta została droga oznaczona symbolem 1KD-D (ul. Grunwaldzka), tj. droga, którą skarżąca dojeżdża do swojej działki. Wybudowanie tak dużego wieżowca, zapewne z lokalami usługowymi, niewątpliwie w znaczny sposób wpłynie na dojazd do tej działki. Zwłaszcza, że jedyna możliwa droga dojazdowa do planowanej inwestycji będzie przebiegała z ul. Grunwaldzkiej. Zdaniem skarżącej do działki na której planowana jest inwestycja 35 -metrowego wieżowca, nie będzie można dojechać z ul. Oskara Sosnowskiego ani z ul. Kard. Stefana Wyszyńskiego, bowiem znajdują się tam skrzyżowania, a w ich obszarze nie projektuje się zjazdu. Zatem komunikacja do wieżowca będzie odbywała się jedynie z ul. Grunwaldzkiej. Po wybudowaniu wieżowca będzie znacznie zwiększony ruch, który wpłynie na dojazd do działki skarżącej. Nadto podniesiono, że podczas trwania procedury planistycznej wielokrotnie zwracano uwagę na złe warunki wodne do zabudowy na tym terenie. Przedstawione zostały wyniki badań wód podziemnych z 2020 r. i wskazywano na zagrożenia wynikające z takiego ich poziomu i kierunku przepływu. Zastrzeżenia te nie zostały uwzględnione, natomiast realizacja zaskarżonej uchwały spowoduje konieczność wybudowania głęboko pod ziemią miejsc parkingowych. To z kolei spowoduje zaburzenie stosunków wodnych, poprzez zmianę kierunku i natężenia wody w gruncie, przede wszystkim na działkach sąsiednich, co naruszy art. 234 ustawy - Prawo wodne. Wszystkie te okoliczności wskazują na posiadanie przez skarżącą interesu prawnego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), ewentualnie o jej oddalenie.

Odnośnie wniosku dotyczącego odrzucenia skargi organ, powołując się na liczne orzecznictwo wywiódł, że dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie przez stronę, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Podniesiono, że skarżąca nie jest właścicielem żadnej nieruchomości położonej na obszarze objętym przedmiotowym planem i jedynie pośrednio swój interes prawny upatruje w tym, że ul. Grunwaldzka o symbolu 1 KD-D stanowi dojazd do jej nieruchomości. Organ wskazał, że przeznaczenie tej ulicy nie uległo zmianie w stosunku do poprzednio obowiązującego planu na tym obszarze (była ona przeznaczona też pod drogę publiczną 14D – droga dojazdowa układu obsługującego). Mając powyższe na uwadze, zdaniem organu, skarżąca, nie wykazała, że kwestionowane przez nią postanowienia zaskarżonego planu, dotyczące przeznaczenia terenów w miejscowym planie, naruszają jej interes prawny wynikający, np. z prawa własności.

Organ wywiódł, że na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g., w utrwalonym orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. W takiej sytuacji ustalenia planu miejscowego, co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości chronionymi przepisem art. 140 K.c. Skarga wnoszona na tej podstawie nie jest actio popularis i do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność uchwały z prawem. Skarżący, chcąc skutecznie wywieść skargę na uchwałę gminy, musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Strona skarżąca obowiązana jest wykazać, że dany akt naruszając prawo jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Natomiast do uwzględnienia skargi nie dojdzie, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach, rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka w granicach naruszonego interesu prawnego skarżącego, a więc przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu. Jednakże w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżąca wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu może nastąpić tylko w odniesieniu do planu w zakresie dotyczącym tych nieruchomości.

Nadto wskazano, że NSA zajął rygorystyczne stanowisko, że wykazanie naruszonego interesu prawnego musi się wiązać ze wskazaniem konkretnego naruszonego interesu prawnego opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego, nie może to być interes przyszły i niepewny. Potencjalne naruszenie prawa obywatela w przepisach prawa miejscowego nie jest objęte ochroną. Taką ochroną jest objęte naruszenie realne i rzeczywiste, co wymaga wykazania przez wnoszącego skargę. Wykazanie naruszenia interesu prawnego wymaga od skarżącej udowodnienia, że jej uprawnienia lub obowiązki zostały zmodyfikowane przez zaskarżony akt. Zasadniczo źródłem naruszenia interesu prawnego może być jedynie bezpośrednie oddziaływanie przepisu planu (zmiana przeznaczenia terenu skarżącego, wprowadzenie zakazów). Skarżąca takiego naruszenia nie wykazała. Skarżony plan nie odnosi się w ogóle do jej działki, jako znajdującej się poza nim. Wykazanie naruszonego interesu prawnego musi się wiązać ze wskazaniem konkretnego naruszonego interesu prawnego opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego, nie może to być interes przyszły i niepewny. Nie jest więc wystarczające wskazanie na potencjalne zagrożenie takim zagospodarowaniem przez wskazanie możliwych immisji. Za uzasadnione można uznać tylko takie naruszenie, które wypływa z porównania konkretnego zapisu planu z określonym przepisem prawa materialnego i wskazuje, że to prawo zostało przez zapisy planu naruszone.

W przedmiotowej sprawie skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym, którego ewentualne naruszenie otwarłoby jej drogę do merytorycznej kontroli uchwały w wyniku rozpoznania skargi. Prawo do domagania się stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają jedynie podmioty, których zapisy tego prawa naruszają ich prawo własności, choćby byli właścicielami nieruchomości położonych poza granicami uchwalonego plam. Zdaniem organu interes jaki wykazuje skarżąca to interes faktyczny, a nie interes prawny. Nie daje on zatem jej prawa do uruchomiania merytorycznego rozpoznania skargi.

Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności organ stwierdził, że, procedura planistyczna była prawidłowa i zgodna z wymogami ustawowymi. Przedmiotowy plan został sporządzony zgodnie z art. 17 u.p.z.p. w wersji obowiązującej w latach opracowywania planu. Do sporządzenia przedmiotowego planu przystąpiono na podstawie uchwały nr XXXVII/534/21 RM Białystok z 29 marca 2021 r. Z uwagi na uwarunkowania oraz złożoną problematykę rozwiązań planistycznych nastąpiło etapowanie projektu. W pierwszej kolejności procedowano projekt oznaczony jako etap I, obejmujący obszar o powierzchni około 0,32 ha, ograniczony ulicami: Grunwaldzką, Oskara Sosnowskiego i Kard. Stefana Wyszyńskiego.

Wskazano, że zwyczajowym sposobem ogłoszenia prac nad przystąpieniem do sporządzenia planu miejscowego, a także informacji o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu jest umieszczenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w siedzibie UM w Białymstoku oraz w budynku jednostki organizacyjnej prowadzącej postępowanie, tj. w Departamencie Urbanistyki i Architektury. Informację w tym zakresie udostępniono na oficjalnej stronie internetowej Miasta Białystok www.bialystok.pl, w Biuletynie Informacji Publicznej UM w Białymstoku oraz dodatkowo w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. poprzez wywieszenie informacji na elektronicznej tablicy ogłoszeń w budynku UM przy ul. Branickiego 3/5 oraz ul. Składowej 11. Ogłoszenie zawiadamiające o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i uzasadnieniem były udostępnione przez cały okres konsultacji społecznych na stronach internetowych UM oraz w siedzibie Departamentu Urbanistyki i Architektury w godzinach pracy urzędu. Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia planu zamieszono: 1) w wydaniu lokalnym "Gazety Wyborczej" - w dniu 22 kwietnia 2022 r.; 2) na tablicy ogłoszeń UM w Białymstoku - w dniach: 22 kwietnia 2022 r. – 13 maja 2022 r.; 3) na stronie BIP - w dniu 22 kwietnia 2022 r.

Organ stwierdził, że informacja o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu była skuteczna, czego dowodem są wniesione w przewidzianym ustawowo terminie (do 13 maja 2022 r.) wnioski. Z 219 wniosków, w planie ujęto 33 wnioski, które zostały rozpatrzone zarządzeniem nr 260/24 Prezydenta Miasta Białegostoku z 18 marca 2024 r., zmienionym zarządzeniem nr 348/24 z 8 kwietnia 2024 r. (9 wniosków zostało uwzględnionych, 21 wniosków nie zostało uwzględnionych, a 3 wnioski zostały uznane za bezprzedmiotowe). Podniesiono, że skarżąca oraz jej pełnomocnik złożyli wnioski do projektu planu.

Następnie wskazano, że projekt planu - etap I wraz prognozą oddziaływania na środowisko wyłożono do publicznego wglądu w dniach 4.04-24.04.2024 r. poprzez: 1) ogłoszenie w wydaniu lokalnym "Gazety Wyborczej" - w dniu 28 marca 2024 r.; 2) obwieszczenie na tablicy ogłoszeń UM o w Białymstoku - w dniach: 28 marca 2024 r. 8 maja 2024 r.; 3) obwieszczenie na stronie BIP - w dniu 28 marca 2024 r. O tym, że informacja o fakcie wyłożenia dokumentu do publicznego wglądu była skuteczna świadczą uwagi złożone w przewidzianym ustawowo terminie do 8 maja 2024 r. Wpłynęły 173 pisma o powtarzalnej treści, z których wyodrębniono 17 uwag, które zostały rozpatrzone zarządzeniem nr 499/24 Prezydenta Miasta Białegostoku z 20 maja 2024 r. - 14 uwag nie uwzględniono, a 3 uznano za bezprzedmiotowe. Większość uwag do projektu planu dotyczyła przeznaczenia terenu w planie - etap I pod zieleń urządzoną. Organ wskazał, że były to uwagi identycznej treści złożone głównie przez mieszkańców istniejących budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wysokości około 35 m, położonych przy ul. Kard. Stefana Wyszyńskiego [...] usytuowanych poza granicami planu - etap I i oddalonych od granic planu o ok. 100 m. Uwagi te nie zostały uwzględnione ze względu na fakt, że ww. budynki są zlokalizowane na dużych powierzchniowo działkach (około 4,000 m2 i około 4,800 m2, z których co najmniej połowę stanowi zieleń urządzona), bliskie sąsiedztwo Parku Centralnego i Parku Dziekońskiej, a także uzasadnione ewentualne roszczenia odszkodowawcze ze strony właścicieli terenów, których dotyczyły uwagi, w związku z ograniczeniem dalszego korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Nie wpłynęły żadne uwagi ze strony właścicieli terenów objętych projektem planu - etap I. Zarówno skarżąca jak również jej pełnomocnik złożyli uwagi do projektu planu.

Odnośnie zarzutu dotyczącego przeprowadzenia dyskusji publicznej za pomocą środków porozumiewania się na od odległość, stwierdzono że w realiach dzisiejszych metoda ta nie jest formą cyfrowego wykluczenia i jest wprost dopuszczona w art. 8d u.p.z.p. pod warunkiem zapewnienia możliwości zabierania głosu, zadawania pytań i składania uwag przez jednoczesną transmisję obrazu i dźwięku oraz zadawania pytań i składanie uwag w formie zapisu tekstowego, które to elementy zostały w przedmiotowej sprawie zapewnione. Dyskusja on-line umożliwia zadawanie pytań i zabieranie głosu. Oznacza to możliwość komentowania czy dyskutowania szerszej grupie osób przebywających w różnych miejscach, bez konieczności przyjazdu do siedziby urzędu w określonej dacie. Pełnomocnik skarżącej również wziął udział w dyskusji on-line. Organ wskazał, że w przedmiotowym przypadku wymóg art. 8h pkt 3 u.p.z.p. (wprowadzony w życie nowelizacją ustawy wynikająca z Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), dotyczący prowadzenia konsultacji społecznych, w tym organizacji spotkania otwartego po godzinach pracy, nie miał zastosowania. Uchwała intencyjna dotyczą przedmiotowego planu została podjęta 29 marca 2021 r. i przed 24 września 2023 r. nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia projektu dokumentu. Zgodnie zaś z art. 67 ust 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw "do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian, przepisy art. 2 pkt 28-35, art. 15 ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 11-13, art. 16 ust. 1a oraz art. 17 pkt 6 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - w przypadku gdy nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy". Jako, że art. 8h pkt 3 nie został w ww. przepisie wymieniony to dyskusję publiczną przeprowadzono zgodnie z zasadami jej przeprowadzenia określonymi w brzmieniu dotychczasowym ustawy. Zarzut, że w czasie gdy zorganizowano dyskusję publiczną większość ludzi pracuje i nie ma możliwości wzięcia udziału w dyskusji publicznej, a przeprowadzenie dyskusji w formie zdalnej, za pomocą środków komunikacji elektronicznej "był jedynie fikcją", jest również nietrafiony, ponieważ dyskusja się odbyła. Ponadto, z praktyki przeprowadzanych konsultacji społecznych wiadomo, że organizacja dyskusji publicznej za pomocą środków komunikacji elektronicznej umożliwia uczestniczenie i zadanie pytań dotyczących projektu osobom, których udział osobisty na stacjonarnej dyskusji nie byłby możliwy, a które mogą wziąć udział w spotkaniu zdalnie.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia władztwa planistycznego wskazano, że głównym celem opracowania miejscowego planu było umożliwienie uzupełnienia terenów, przeznaczonych w obowiązującym planie pod zabudowę usługową, o funkcję mieszkaniową wielorodzinną, z uwzględnieniem eksponowanego położenia obszaru w rejonie zrealizowanego nowego układu drogowego ul. O. Sosnowskiego oraz Kard. Stanisława Wyszyńskiego oraz nowo powstającej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy o charakterze śródmiejskim. Teren oznaczony w planie symbolem 1MW,U sąsiaduje bezpośrednio z ul. Sosnowskiego i Wyszyńskiego. Kształtowanie nowej zabudowy usługowej bądź mieszkaniowo-usługowej wzdłuż ww. ulic daje szansę na zredefiniowanie tego miejsca oraz na poprawę jakości przestrzeni publicznej. Przedmiotowy teren zagospodarowany jest częściowo zabudową usługową i mieszkaniową jednorodzinną, którą trudno uznać za zgodną z kierunkami rozwoju miasta. Miejsce to potrzebuje dobrej jakości obudowy skrzyżowania, dostosowanej do skali zabudowy os. Przydworcowe, korespondującej z nową zabudową zlokalizowaną po drugiej stronie ul. Sosnowskiego i Wyszyńskiego. Od momentu uchwalenia planu z 2005 r. do chwili obecnej stan zagospodarowania tego terenu nie uległ istotnym zmianom. Przeznaczenie tego terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową umożliwi utworzenie nowej, reprezentacyjnej zabudowy oraz poprawi estetykę tego miejsca z uwzględnieniem ładu przestrzennego i eksponowanego położenia obszaru.

Organ wskazał, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku przedmiotowy teren znajduje się w granicach jednostki strukturalnej Śródmieście – Centrum śródmiejskie. Ważniejsze kierunki zmian w strukturze przestrzennej na obszarze jednostki strukturalnej Śródmieście to: wymiana zabudowy rozproszonej, zdegradowanej oraz realizacja nowej, w tym kwartałowoobrzeżnej, w sposób nadający przestrzeni cechy miejskie, ukształtowanie w strukturze jednostki wymagających interwencji planistycznej niedokończonych jednostek kompozycyjnych oraz wykorzystanie potencjału inwestycyjnego i lokalizacyjnego jednostki, szczególnie w obszarach dokonanej przebudowy układu komunikacyjnego, co zostało uwzględnione w uchwalonym planie miejscowym.

Podniesiono, że w poprzednim planie w rejonie ul. Boh. Monte Cassino, Dąbrowskiego i Krakowskiej w Białymstoku uchwalonym uchwałą nr XLVI/526/05 z 29 sierpnia 2005 r. na terenie 2.20U wysokość zabudowy była ustalona na maksimum 15 m. Uchwalane w latach kolejnych plany miejscowe obejmujące tereny sąsiadujące zakładają jednak bardziej intensywną zabudowę o wysokości maksimum 25 m i 30 m. Wysokość zabudowy w nowym planie została więc określona na zasadzie harmonijnego uzupełnienia i kontynuacji zaistniałych już przekształceń tkanki urbanistycznej na terenach sąsiednich, z uwzględnieniem lokalnych uwarunkowań, w tym parametrów działki budowlanej i konieczności zapewnienia w jej granicach wymaganych miejsc postojowych oraz innych elementów zagospodarowania ściśle związanych z funkcjonowaniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

W aktualnie obowiązującym planie sąsiedztwo budynków zabytkowych położonych po przeciwnej stronie ul. Grunwaldzkiej, w tym należącego do skarżącej budynku przy ul. Grunwaldzkiej [...], zostało uwzględnione między innymi poprzez stopniowanie wysokości zabudowy. Maksymalną wysokość zabudowy ustalono odpowiednio na 20 m wzdłuż ul. Sosnowskiego i 25 m wzdłuż ul. Wyszyńskiego. Na niewielkim fragmencie terenu w narożniku ul. Kard. St. Wyszyńskiego i O. Sosnowskiego możliwa jest lokalizacja zabudowy o wysokości do 35 m, z wycofaniem 3 najwyższych kondygnacji. Nadmieniono przy tym, że w opinii z 22 marca 2024 r. Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna wnioskowała o zwiększenie maksymalnej wysokości zabudowy na części terenu 1MW,U wyznaczonej linią wydzielenia wewnętrznego "A" z 32 m do 35 m, tzn. do maksymalnej dopuszczonej ustaleniami studium wysokości, tj. 35 m, co zostało uwzględnione w planie. W świetle powyższego, zdaniem organu, określenie "wieżowiec" w odniesieniu do wyznaczonego w planie maksymalnego parametru wysokości nowej zabudowy jest nadużywane, szczególnie biorąc pod uwagę wysokości budynków istniejących w sąsiedztwie terenu objętego skarżonym planem, w tym o wysokości około 35 m, położonych przy ul. Kard. Stefana Wyszyńskiego 9, 15 i 19 oraz o wysokości do 25 m położonych przy ul. O. Sosnowskiego 4, Czarnej 2 i Kard. St. Wyszyńskiego 27. Określona w planie wysokość zabudowy jest zgodna z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku" uchwalonym uchwałą RM Białystok z 18 czerwca 2019 r., zmienionym uchwałą nr LXXVI1/1079/23 RM Białystok z 18 grudnia 2023 r., w którym wysokość zabudowy wzdłuż ul. Kard. St. Wyszyńskiego została określona na maksimum 35 m (rys. 5 Uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego Wysokość zabudowy).

W dalszej kolejności organ wskazał, że dokumentem nadrzędnym stanowiącym jedno z podstawowych opracowań wykorzystywanych przy sporządzaniu planów miejscowych jest Ekofizjografia Białegostoku. Przy czym dodatkowe opinie i ekspertyzy, dołączone do wniosków złożonych w ramach procedury planistycznej, są również analizowane w trakcie rozpatrywania wniosków i sporządzania projektu planu. Mapa przydatności terenu do funkcji użytkowych w Ekofizjografii przedstawia omawiany obszar jako tereny inwestycyjne o dobrych warunkach fizjograficznych do zabudowy. Zgodnie z Ekofizjografią głębokość występowania pierwszego poziomu wody od powierzchni terenu na przedmiotowym obszarze kształtuje się na poziomie od 4 do 6 m p.p.t. Poziom wód gruntowych może miejscowo ulegać okresowym wahaniom w zależności od pory roku oraz ilości opadów atmosferycznych. Głębokość poziomu występowania wody potwierdzają badania przeprowadzone w granicach obszaru objętego planem.

Następnie wskazano, że plan zakłada minimum 15 % powierzchni biologicznie czynnej na terenie 1MW,U, w tym co najmniej 80 % na części terenu wyznaczonej linią wydzielenia wewnętrznego "ZP" przeznaczonej do zagospodarowania w formie zieleni urządzonej. Ten fragment terenu ma stanowić teren biologicznie czynny służący m.in. retencji wody, w związku z tym dodatkowo wprowadzono zakaz lokalizacji kondygnacji podziemnych. Ponadto, na potrzeby sporządzanego projektu planu została przeprowadzona waloryzacja drzew i na jej podstawie zostały sformułowane odpowiednie zapisy planistyczne. W planie ustalono maksimum 75% udziału powierzchni zabudowy na terenie, którego dotyczy skarga. W planie miejscowym z 2005 r. maksymalna powierzchnia zabudowana (powierzchnia zabudowy budynku lub budynków łącznie z nawierzchniami utwardzonymi dojść i dojazdów, parkingów i placów gospodarczych) była ustalona na 80% powierzchni działki. Poprzednio obowiązujący plan na tym terenie nie ustalał minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, nie zawierał też dodatkowych ustaleń dotyczących ochrony istniejącego drzewostanu lub zasad kształtowania terenów zieleni urządzonej ani jakichkolwiek ograniczeń dotyczących kondygnacji podziemnych, w tym lokalizacji garaży podziemnych. Organ podniósł, że wprowadzenie zakazu budowy garaży podziemnych na całym terenie mogłoby stanowić podstawę do ewentualnych uzasadnionych roszczeń odszkodowawczych w związku z istotnym ograniczeniem lub uniemożliwieniem dalszego korzystania z nieruchomości (lub jej części) w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą (art. 36 ust. 1 u.p.z.p.).

Zdaniem organu sam fakt niezadowolenia określonych osób z przyjętych rozwiązań nie może przesądzać o naruszeniu przez organ zasad i trybu sporządzenia planu. Przedstawione zarzuty stanowią nieuzasadnioną próbę polemiki z prawidłowymi i nieobarczonymi jakimkolwiek błędami ustaleniami planistycznymi. Projekt miejscowego planu uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia w tym regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz został poddany konsultacjom społecznym. Jednocześnie projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został poddany strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko, określonej w art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112).

Reasumując tę część stanowiska organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie korzystanie z władztwa planistycznego nie nastąpiło z przekroczeniem granic porządku prawnego. Gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych i przyjęła optymalne rozwiązania w odniesieniu do terenu objętego skargą.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku możliwości wypowiedzenia się mieszkańców na sesji RM Białystok wskazano, że projekt uchwały w sprawie przedmiotowego planu wraz z wnioskiem o włączenie do porządku obrad sesji III w dniu 23 maja 2024 r. wpłynął do RM Białystok 22 maja 2024 r. Przewodnicząca Rady skierowała projekt uchwały na sesję RM Białystok w dniu 23 maja 2024 r. oraz do zaopiniowania przez właściwą komisję RM zgodnie z § 23 ust. 3 regulaminu RM Białystok stanowiącym załącznik nr 3 do uchwały nr XXXII/221/96 RM Białegostoku z 5 lutego 1996 r. w sprawie ustalenia Statutu Miasta Białegostoku (Dz. Urzęd. Woj. Podl. z 2024 r., poz. 3135), w dniu 22 maja 2024 r. Radni zostali poinformowani drogą mailową, że: - wpłynął wniosek Prezydenta Miasta Białegostoku o włączenie do porządku obrad III sesji RM Białystok w dniu 23 maja 2024 r. projektu uchwały w sprawie tego planu; - projekt uchwały Przewodnicząca Rady skierowała do zaopiniowania przez Komisję Zagospodarowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska; - projekt uchwały zamieszczony został w programie e-Sesja w dwóch miejscach: Informator oraz pierwszy punkt III sesji.

Komisja Zagospodarowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska na posiedzeniu w dniu 23 maja 2024 r. włączyła do porządku obrad projekt uchwały w sprawie planu. Radni mieli możliwość zapoznania się z projektem planu, załącznikami do uchwały oraz uzasadnieniem, a także specjalnie przygotowaną prezentacją na posiedzenie Komisji. Podczas posiedzenia Komisji wszystkie uwagi zgłoszone do projektu planu zostały szczegółowo przedstawione i omówione, udzielono wszelkich odpowiedzi na pytania radnych i wyjaśnień. Komisja po przedstawieniu projektu uchwały i przeprowadzeniu dyskusji postanowiła zaopiniować jednogłośnie (10 głosów za) pozytywnie projekt uchwały. Następnie RM Białystok w dniu 23 maja 2024 r. jednogłośnie (28 głosów za) postanowiła włączyć do porządku obrad projekt uchwały w sprawie planu. Radni mieli do dyspozycji wszystkie materiały dotyczące wnoszonego projektu uchwały, a sugestie, jakoby radni pozbawieni zostali możliwości zapoznania się z projektem są całkowicie pozbawione zasadności. Kolejność etapów procedury planistycznej określona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została zachowana. Uwagi, które wpłynęły do projektu planu zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta, projekt został zakończony i następnie przedstawiony RM do uchwalenia. Nie ograniczano więc jawności działalności organów. Zgodnie z § 31 ust. 2 załącznika do Statutu Miasta Białegostoku zapewniono dostęp do uzyskania informacji, możliwość wstępu na sesję RM oraz posiedzenie Komisji, więc sugestie skarżącej są całkowicie pozbawione zasadności.

Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że dom skarżącej znajduje się na działce nr [...] i jest wpisany do rejestru zabytków i przetrwał wojnę. Na chwilę obecną widzi on zagrożenie dla istnienia tego budynku i czuję się w obowiązku, żeby o niego walczyć. Obowiązek ten wynika z art. 5 ustawy o ochronie zabytków, nakazującego właścicielowi zabytku dbanie o taki budynek. Pełnomocnik podniósł, że etapując procedurę planistyczną doszło do obejścia prawa z uwagi na brak udziału konserwatora, albowiem na pierwszym etapie procedowania budynek skarżącej znalazł się poza obszarem planu. Zdaniem pełnomocnika skarżącej konkretne rozwiązania planistyczne polegające na budowie 3 kondygnacji garaży podziemnych, czyli 9 metrów w głąb ziemi, spowodują naruszenie stosunków wodnych, które aktualnie już są naruszone w tym budynku. Na tę okoliczność przedłożono do akt sprawy zdjęcie wskazujące ilość wody w budynku, pękniętą ścianę oraz ortofotomapę ul. Grunwaldzkiej z 2011 r. i aktualną mapę wskazującą na intensywność zabudowy na tym terenie. Wskazano, że ul. Grunwaldzka jest małą, wąską ulicą, która nie nadaje się do obsługi komunikacyjnej terenu objętego planem. Natężenie ruchy spowoduje drgania budynku. W planie przewidziano jedno miejsce postojowe na jedno mieszkanie, co daje co najmniej 120 miejsc postojowych.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że toczyło się postępowanie dotyczące wpisu otoczenia budynku do rejestru zabytków. Zakończyło się ono odmową wpisu. Otoczenie budynku w tym postępowaniu to też działki objęte kwestionowanym planem. Prace planistyczne były wstrzymane do czasu zakończenia tego postępowania. Nowe prace planistyczne rozpoczęto po uzyskaniu przymiotu ostateczności przez tę decyzję. Konserwator brał udziału w niniejszym postępowaniu i uzgodnił projekt planu, bez tego uzgodnienia nie byłoby możliwe procedowanie planu. W planie uwzględniono istnienie zabytku na działce nr [...], poprzez gradację wysokości. Nadto wskazano, że działka pomimo tego, że graniczy bezpośrednio z planem to oddzielona jest od planowanej zabudowy ul. Grunwaldzką, która zawsze była drogą publiczna, nie zmieniano jej przeznaczenia. W planie na wysokości spornego budynku po drugiej stronie ulicy zaprojektowano zieleń urządzoną, gdzie zakazano lokalizacji budynków, w tym garaży podziemnych. We wcześniejszym planie możliwość zabudowy, w tym budynków i garaży podziemnych była dopuszczona. Z planu wynika, że obsługa komunikacyjna terenu inwestycyjnego możliwa jest z każdej strony, pod warunkiem że przepisy ustawy o ruchu drogowym to dopuszczą.

W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik skarżącej podniósł, że obsługa komunikacyjna jest możliwa tylko od ul. Grunwaldzkiej, gdyż u zbiegu ul. Sosnowskiego i Wyszyńskiego znajduje się duże skrzyżowanie, z którego nie można zrobić zjazdu, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Pełnomocnik organu wskazał, że plan oparto na Ekofizjografii z 2011 r., ale aktualnie potencjalny inwestor dołączył opracowanie dotyczące stosunków gruntowo-wodnych na tym terenie z maja 2024 r. z którego wynika, że nie ma zastrzeżeń do lokalizacji kondygnacji podziemnych – opracowanie to złożono do akt sprawy. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik skarżącej wskazał, że jest przeciwny dołączeniu tego opracowania do procedury planistycznej, z tego powodu, że zostało ono opracowane na zlecenie inwestora i było opracowane w ciągu krótkiego czasu, podczas gdy ich opracowanie dotyczące stosunków gruntowo-wodnych na tym terenie opracowywane było 18 miesięcy i nie zostało uwzględnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest uchwała Rady Miasta Białystok z 23 maja 2024 r. nr III/32/24 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Przydworcowe w Białymstoku w rejonie ulic Oskara Sosnowskiego i Kard. Stefana Wyszyńskiego – etap I.

Skarga na tę uchwałę została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.; dalej powoływana jako u.s.g.). Zgodnie z tą regulacją każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Sąd w pierwszej kolejności z uwagi na zgłoszony przez organ wniosek o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), wypowie się w kwestii formalnej dopuszczalności skargi. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z uzasadnienia stanowiska organu w tym zakresie wynika, że skarżąca nie ma legitymacji skargowej w sprawie niniejszej, gdyż działka której jest właścicielką nr [...] nie jest objęta postanowieniami planu. Argumentacja organu w tym zakresie jest szeroka i oparta na wielu orzeczeniach sądów administracyjnych.

Odnosząc się do tego stanowiska sąd podnosi, że przeanalizował wszystkie powołane przez organ w odpowiedzi na skargę orzeczenia sądów administracyjnych. O ile orzeczenia te istotnie zawierają wypowiedzi dotyczące rozumienia naruszenia interesu prawnego aktem podjętym z zakresu administracji publicznej, o tyle nie można stwierdzić, że są adekwatne do stanu faktycznego sprawy niniejszej. Część z tych orzeczeń w ogóle nie dotyczy uchwał podjętych w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok w sprawie OSK 1437/04 – odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły; wyrok w sprawie I OSK 715/05 – ustalenie czasu pracy placówek handlu detalicznego; wyrok w sprawie II OSK 2256/13 – połączenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej; wyrok w sprawie III OSK 1513/22 – przyjęcie programu ochrony powietrza; postanowienie w sprawie II OSK 257/20 – plan gospodarki odpadami). Z kolei orzeczenia dotyczące uchwał podjętych w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą stanów faktycznych, w których działki skarżących były objęte planem. W części tych orzeczeń przyjęto, że skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny z tego względu, że nie byli oni właścicielami, ale przysługiwało im tylko prawo obligacyjne do nieruchomości objętych planem. W orzeczeniach tych przyjmowano dominujący pogląd, że interes prawny chroniony we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają, co do zasady, podmioty którym przysługuje najszersze prawo do nieruchomości, a więc ich właścicielom (tak w powołanych przez organ orzeczeniach: II OSK 2369/12 czy też w wyroku II OSK 902/11). We wszystkich pozostałych sprawach wskazanych przez organ przyjmowano, że właścicielowi nieruchomości, której dotyczą postanowienia planu nie można odmówić legitymacji procesowej (vide: wyroki w sprawach: II OSK 978/08; II OSK 1736/09; II OSK 1541/12; II OSK 137/15; II OSK 117/13 i postanowienie wydane w sprawie II OSK 1719/16).

W sprawie niniejszej mamy do czynienia z takim stanem faktycznym, w którym działka skarżącej znajduje się poza terenem, którego dotyczy plan, granicząc bezpośrednio z tym terenem. Teren objęty planem stanowi tylko powierzchnię około 0,32 ha i dotyczy działek nr 460/2; 462/2; 462/4; 464/2; 467/1 i 468/1 w tym też obejmuje ul. Grunwaldzką. Na większości terenu objętego planem ustalono jedno przeznaczenie 1MN,U i na części terenu wydzielono zieleń urządzoną – ZP. Postanowienia planu dotyczą w istocie zasad zabudowy tego terenu. W związku z tym w sprawie niniejszej należało odpowiedź na pytanie czy właścicielce działki położonej poza terenem dla którego uchwalono plan miejscowy przysługuje legitymacja skargowa.

Sąd w sprawie niniejszej stoi na stanowisku, że nie ma prostej, zawsze aktualnej reguły, która wykluczałaby legitymację skargową każdego, bez wyjątku, właściciela działki położonej poza terenem objętym postanowieniami planu. Zdaniem sądu konieczne jest zbadanie każdego indywidualnego przypadku dla oceny posiadania legitymacji skargowej skarżącego plan miejscowy. Nie jest bowiem wykluczone, że z uwagi na określone przeznaczenie terenu w graniach planu prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich leżących poza granicami planu, będą ograniczone. Każdorazowo konieczna jest więc analiza, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich. Przyjmuje się w szczególności, że naruszeniem interesu prawnego może być takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym ich użytkowaniu. Należy mieć przy tym na uwadze regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego, a zwłaszcza art. 144 K.c., który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (vide: wyroki NSA z 1 września 2009 r. II OSK 900/09; z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1940/10; z 3 listopada 2010 r. II OSK 1780/10; z 5 listopada 2014 r. II OSK 974/13; z 12 kwietnia 2017 r. II OSK 1141/16; z 4 listopada 2020 r. II OSK 2278/18; postanowienie NSA z 30 sierpnia 2017 r. II OSK 1402/17, pub. CBOSA). W orzecznictwie tym wskazuje się, że badając uprawnienie konkretnego podmiotu do złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. – za dopuszczalne uznać należy zaskarżenie uregulowań planu, które chociaż nie dotyczą bezpośrednio nieruchomości strony skarżącej, to jednak oddziałują na przysługujące jej prawo własności do nieruchomości objętej planem lub sąsiadującej z terenami leżącymi w granicach planu.

Z taką sytuacją, zdaniem sądu, mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Wskazana w skardze argumentacja w powiązaniu z parametrami zabudowy przewidzianej w planie świadczy o naruszeniu interesu prawnego skarżącej postanowieniami kwestionowanej uchwały. Mianowicie w skardze wskazano, że w następstwie uchwalonego planu, na terenie sąsiadującym z działką skarżącej oznaczonej nr geod. [...] i zabudowanej budynkiem jednorodzinnym wpisanym do rejestru zabytków (pozostającą poza obszarem planu), powstanie możliwość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami do 35 m wysokości na małym obszarze wraz z 3 kondygnacjami garaży podziemnych, czyli 9 m w głąb ziemi. Wiązać się to będzie z licznymi uciążliwościami, negatywnie oddziałującymi na jej nieruchomość. Oprócz oczywistej okoliczności związanej z zacieniem całej działki skarżąca zaakcentowała wpływ inwestycji na dojazd do działki. W tym zakresie wskazano, że właściwie jedyna możliwa droga dojazdowa do planowanej inwestycji będzie przebiegała przez objętą postanowieniami planu ul. Grunwaldzką, która stanowi dojazd do działki skarżącej. Planowana dodatkowa obsługa komunikacyjna u zbiegu ul. Sosnowskiego i Wyszyńskiego, gdzie znajduje się duże skrzyżowanie nie jest w stanie faktycznie skomunikować tego terenu, albowiem w takim miejscu wykonanie zjazdu nie jest dopuszczalne przez przepisy prawa. Zabudowa przewidziana w planie znacznie zwiększy ruch, który wpłynie na dojazd do tej działki. Podniesiono przy tym, że ul. Grunwaldzka jest małą, wąską ulicą, która nie nadaje się do obsługi komunikacyjnej terenu objętego planem. W planie przewidziano jedno miejsce postojowe na jedno mieszkanie, co daje co najmniej 120 miejsc postojowych. Natężenie ruchu wpłynie także na drgania budynku, który ma już pękniętą ścianę. Nadto tak wysoka zabudowa wraz z miejscami postojowymi głęboko pod ziemią spowoduje bardzo duży nacisk na grunt, co doprowadzi do niekontrolowanego spływu wód gruntowych na sąsiednie tereny i spowoduje jeszcze większe podtapianie, które już aktualnie występuje (do akt dołączono zdjęcie wskazujące ilość wody w budynku oraz pękniętą ścianę).

W ocenie sądu, w takiej relacji przestrzennej zachodzącej pomiędzy nieruchomością skarżącej a terenem objętym planem, ma ona prawo oczekiwać, że jej skarga zostanie rozpoznana merytorycznie. Zaznaczyć należy, że na etapie sprawdzania dopuszczalności skargi wystarczy ustalenie, że kwestionowane postanowienia zaskarżonej uchwały pozostają w bezpośrednim związku z uprawieniami i obowiązkami strony skarżącej, której prawo własności podlega ochronie, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z przepisami art. 140 i art. 144 K.c. (vide: postanowienie NSA z 25 stycznia 2024 r., II OSK 2629/23, pub. CBOSA).

W dalszej kolejności wskazać należy, że z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika expressis verbis, że badanie legitymacji strony skarżącej wymaga wyłącznie ustalenia, czy zaskarżony akt narusza jej interes prawny. Natomiast ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały ma znaczenie dla wyniku rozstrzyganej merytorycznie sprawy. Podkreślenia wymaga, że kwestii "naruszenia interesu prawnego" nie należy utożsamiać z "naruszeniem prawa". Jak trafnie wyjaśniono w doktrynie: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808).

Przechodząc do części rozważań merytorycznych wskazać należy, że będąca przedmiotem skargi uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego została uchwalona na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.; dalej powoływana jako u.p.z.p.) w zw. z art. 67 ust. 3 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 27 maja 2024 r. (poz. 2697) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (vide: § 36 uchwały). Ze stanowiska organu wynika, że uchwała nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego. Nie była również zaskarżona do sądu administracyjnego.

Kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczy badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił więc dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego:

- po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego,

- po drugie przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Z kolei pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Owa procedura planistyczna została szczegółowo unormowana w art. 17 u.p.z.p.

W ocenie sądu, w sprawie niniejszej, doszło do rażącego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, poprzez zaprojektowanie przestrzeni w oparciu o opracowanie ekofizjograficzne, którego aktualność nie została co najmniej potwierdzona przez obiektywny profesjonalny podmiot.

Opracowanie ekofizjograficzne umiejscowione zostało poza katalogiem czynności, o których mowa w art. 11 i 17 u.p.z.p. Niemniej jednak przyjąć należy, że stanowi obligatoryjną dokumentację ekspercką o czym stanowi przepis art. 72 ust. 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 54 ze zm.; dalej powoływana jako p.o.ś.). Zgodnie z tą regulacją wymagania, o których mowa w ust. 1-3, określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań. Opracowanie ekofizjograficzne zostało zdefiniowane w art. 72 ust. 5 p.o.ś. Zgodnie z tą definicją przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się dokumentację sporządzaną na potrzeby planu ogólnego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym planem i ich wzajemne powiązania. W celu precyzyjnego wskazania opracowań ekofizjograficznych, będących podstawą opracowywania planu ogólnego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w art. 72 ust. 6 p.o.ś. zawarto obligatoryjną delegację dla ministra właściwego do spraw klimatu do określenia rodzajów, zakresów i sposobów wykonywania opracowań ekofizjograficznych. Pierwotnie upoważniała ona do wydania aktu wykonawczego ministra właściwego do spraw środowiska. Wykonując ją, Minister Środowiska wydał rozporządzenie z 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz.U. nr 155, poz. 1298). Później zmieniono to rozwiązanie, przewidując, że rozporządzenie to powinno być wydane w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Nowe rozporządzenie nie zostało jednak jeszcze wydane.

Celem opracowania ekofizjograficznego jest określenie sposobów utrzymania lub przywrócenia równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia na danym terenie, a ponadto wskazanie racjonalnych metod gospodarowania zasobami środowiska naturalnego. Tym samym należy stwierdzić, że opracowanie ekofizjograficzne pełni ważną funkcję w procesie planistycznym (J.H. Szlachetko, Wpływ braku opracowania ekofizjograficznego na proces planistyczny. Poglądy judykatury, ST 2014/10, s. 18). Jak stwierdzono w wyroku WSA w Lublinie opracowanie ekofizjograficzne jest innym wymogiem związanym z procedurą planistyczną, niemieszczącym się bezpośrednio w katalogu czynności, o których mowa w art. 11 i 17 u.p.z.p. Sąd ten podkreśla, że opracowanie ekofizjograficzne jest dokumentacją sporządzaną przed przystąpieniem do prac planistycznych, gdyż ma służyć konstrukcji i projektów m.p.z.p. (wyrok z 4 października 2007 r., II SA/Lu 267/07, pub. CBOSA). Opracowanie ekofizjograficzne jako dokument o charakterze analityczno-instrukcyjnym, sporządzonym na potrzeby przygotowywanych aktów planistycznych (vide: wyrok WSA w Białymstoku z 31 maja 2007 r., II SA/Bk 77/07), pełni dwie zasadnicze funkcje. Z jednej strony jest warunkiem formalnym sporządzania i uchwalania projektów m.p.z.p. Obligatoryjny charakter tego opracowania powoduje, że jego brak – stanowi kwalifikowane naruszenie zasad sporządzania planu stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu planistycznego. Z drugiej zaś strony opracowanie to jest przede wszystkim przesłanką materialną dla znajdujących się w poszczególnych aktach ustaleń planistycznych. Nie można bowiem właściwie projektować przestrzeni bez uwzględnienia uwarunkowań środowiskowych. Treść opracowania ekofizjograficznego powinna więc stanowić merytoryczną podstawę plac planistycznych nad m.p.z.p. (vide: B. Korwel – Lejkowska i J. H. Szlachetko, Opracowanie ekofizjograficzne w planowaniu przestrzennym jako przesłanka zrównoważonego rozwoju, Acta Universitatis Wratislaviensis 2015 r., s. 101). NSA w wyroku z 9 maja 2012 r. przyjął, że zapisy zawarte w takim opracowaniu mogą posłużyć jak uzasadnienie i wyjaśnienie rozwiązań planistycznych (II OSK 405/12 podobnie też NSA w wyroku z 24 maja 2012 r., II OSK 639/12, pub. CBOSA). W tym kontekście pojawia się zagadnienie aktualności opracowania ekofizjograficznego. WSA w Poznaniu uznał, że aktualność opracowania ekofizjograficznego nie ma polegać na tym, aby było ono sporządzone w momencie prowadzenia procedury planistycznej, lecz by jego zapisy i rozważania zachowały swoją aktualność merytoryczną (wyrok z 21 grudnia 2010 r., II SA/Po 777/10). Tym samym stwierdzić należy, że merytoryczną podstawę prac planistycznych może stanowić dokument sporządzony wcześniej, ale musi to być dokument aktualny merytorycznie. Opracowanie starsze jeżeli jest aktualne merytorycznie pozostaje w mocy. Jednocześnie opracowanie nowe, które wskutek zmian w stanie faktycznym straciło na aktualności, nie spełnia kryterium aktualności merytorycznej. Dlatego też NSA przyjął, że w takiej sytuacji należałoby co najmniej zasięgnąć profesjonalnej opinii potwierdzającej przydatność takiego opracowania (wyrok z 19 kwietnia 2010 r., II OSK 255/10, pub. CBOSA). Zdaniem NSA podjęcie uchwały w sprawie aktu planistycznego (studium lub miejscowego planu) z naruszeniem ustawowego wymogu sporządzenia jej projektu w oparciu o opracowanie ekofizjograficzne (istniejące formalnie i aktualne merytorycznie) (...) a więc w istocie niezastosowanie się przez organ do wymogu wynikającego z ustawy, stanowi niewątpliwie tak poważne (kwalifikowane) naruszenie prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały (vide: wyrok NSA z 19 kwietnia 2010 r., II OSK 255/10, pub. CBOSA).

Przenosząc te ogólne uwagi na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że formalnie plan został sporządzony w oparciu o opracowanie ekofizjograficzne – Ekofizjografia Białegostoku z 2011 r. Organ w odpowiedzi na skargę stwierdził, że był to dokument nadrzędny w stosunku do opinii i ekspertyz dołączonych do wniosków złożonych w ramach procedury planistycznej i stanowił jedno z podstawowych opracowań. Zdaniem organu mapa przydatności terenu do funkcji użytkowych w ekofizjografii przedstawia sporny obszar jako tereny inwestycyjne o dobrych warunkach fizjograficznych do zabudowy. Zgodnie z tym opracowaniem głębokość występowania pierwszego poziomu wody od powierzchni terenu na przedmiotowym obszarze kształtuje się na poziomie od 4 do 6 m p.p.t.

W ocenie sądu opracowanie to nie jest aktualne merytorycznie i wymagało co najmniej zasięgnięcia profesjonalnej opinii potwierdzającej jego przydatność.

Uzasadniając stanowisko sądu w tym zakresie wskazać należy, że opracowanie ekofizjograficzne stanowiące postawę prac planistycznych sporządzone zostało w 2011 r. a więc 13 lat przed uchwaleniem planu. Przy czym hydroizobaty dotyczące pierwszego poziomu wodośnego zostały opracowane na podstawie pracy z 1976 r. Oznacza to, że badania dotyczące poziomu wód zostały wykonane blisko 50 lat temu. Od tego czasu, zdaniem sądu, nastąpiły zmiany w stanie faktycznym terenu, które skutkują utratą aktualności tego opracowania. Bez wątpienia nastąpiło zmniejszenie powierzchni wodochłonnych poprzez zabudowanie tego terenu, jak również poprzez usunięcie drzew. Jest to okoliczność powszechnie znana, przy czym znalazła też potwierdzenie w dołączonych do akt ortofotomapach tego terenu z 2011 r. i z 2020 r. Nie bez znaczenia też, zdaniem sądu, na poziom wód na tym terenie pozostają zmiany klimatyczne. Powyższe wnioskowanie sądu wynikające z doświadczenia życiowego i znajomości topografii miasta znalazło potwierdzenie w opinii dotyczącej poziomu pierwszego zwierciadła wody w gruncie na obszarze działki nr [...] sporządzonej w grudniu 2020 r., dołączonej do akt przez skarżącą na etapie prac planistycznych. Z opinii tej wynika, że pomiary hydrostatyczne zwierciadła wody wykonano w 4 punktach w gruncie (piezometry) w okresie od 6 czerwca 2019 r. do 26 listopada 2020 r. w sumie 22 pomiary (a więc ponad rok, pomiarem tym objęto zatem wszystkie pory roku). Z pomiarów tych wynika, że poziom wód gruntowych kształtuje się na poziomie około 1-2,5 m. Jak wynika z dokumentacji planistycznej opinia ta została przedstawiona przez skarżącą wraz ze zgłoszonym wnioskiem do projektu planu. Wniosek dotyczył zakazu budowy garaży podziemnych. Wniosek nie został uwzględniony z takim uzasadnieniem, że z ekofizjografii wynika, że na przedmiotowym terenie głębokość występowania pierwszego poziomu wody kształtuje się w zakresie od 2 do 4 m. Biorąc więc pod uwagę głębokość poziomu wody na działce, która wynosi około 2,5 m stwierdzono, że poziom ten mieści się w przedziale określonym w ekofizjografii (vide: pkt 8 tabeli stanowiącej załącznik do zarządzenia nr 260/24 Prezydenta Miasta Białegostoku z 18 marca 2024 r.). Następnie zarządzeniem z 8 kwietnia 2024 r. nr 348/24 Prezydent Miasta Białegostoku zarządził w odniesieniu do tego pkt wprowadzenie zmiany dotyczącej uzasadnienia sposobu rozstrzygnięcia wniosku poprzez skorygowanie "zaistniałej omyłki dotyczącej odczytu głębokości występowania pierwszego poziomu wody w Ekofizjografii Białegostoku (jest od 2 m do 4 m, powinno być od 4 m do 6 m p.p.t.)". Zarządzono przy tym, że sposób rozpatrzenia wniosku nie ulega zmianie. Z powyższego wynika, że organ dysponował opracowaniem które podważało aktualność opracowania ekofizjograficznego. Nie tylko nie skłoniło to organu do potwierdzenia aktualności tego opracowania, ale również utrzymano rozwiązania projektowe pomimo tego, że ostatecznie wyniki tej opinii nie mieściły się w przedziale przyjętym w ekofizjografii. Bez wątpienia poziom wód wynikający z tej opinii około 1-2,5 m nie mieści się w przedziale wynikającym z ekofizjografii od 4 m do 6 m. Wskazana pierwotnie przez organ głębokość występowania pierwszego poziomu wody w Ekofizjografii Białegostoku w granicach od 2 do 4 m nie mogła być potraktowana tylko jako oczywista omyłka pisarska, gdyż dotyczyła kwestii merytorycznych, które miały wpływ na przyjęte rozwiązania planistyczne.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że opracowanie ekofizjograficzne nie mogło stanowić merytorycznej podstawy plac planistycznych nad m.p.z.p. Organ wywiódł, że głębokość występowania wody, na poziomie wynikającym z opracowania ekofizjograficznego, potwierdzają badania przeprowadzone w granicach obszaru objętego planem. Na rozprawie sprecyzowano, że chodzi o opracowanie sporządzone w maju 2024 r. przez potencjalnego inwestora, a dotyczące wstępnego rozpoznania warunków gruntowo-wodnych na potrzeby projektowanej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. Grunwaldzkiej w Białymstoku (badania działek nr [...]) – dokumentacja ta została dołączona do akt sprawy. Zdaniem sądu opracowanie to nie może potwierdzać aktualności opracowania ekofizjograficznego. Przede wszystkim dlatego, że zostało wykonane na zlecenie podmiotu zainteresowanego wynikiem sprawy–potencjalnego inwestora. Po wtóre opracowanie to zostało wykonane w krótkim czasie. W sprawie mamy zatem do czynienia z sytuacją w której nie zostało uwzględnione opracowanie skarżącej sporządzone w oparciu o badania gruntu przez okres około 18 miesięcy, organ zaś na podstawie opracowania przedstawionego przez inwestora, w ramach którego badania były prowadzone w znacznie krótszym czasie, zaniechał potwierdzenia aktualności opracowania ekofizjograficznego. Podkreślić przy tym należy, że opracowanie wykonane na zlecenie inwestora zostało przedłożone organowi na kilka dni przed podjęciem zaskarżonej uchwały, a zatem w okresie kiedy dokumentacja związana z m.p.z.p. była już sporządzona.

Powyższe uzasadnia stanowisko sądu, że przedłożone przez potencjalnego inwestora opracowanie nie może stanowić potwierdzenia merytorycznej aktualności ekofizjografii, a w konsekwencji zachodzi konieczność potwierdzenia jej aktualności przez niezależny profesjonalny podmiot.

Opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o nieaktualne merytorycznie opracowanie ekofizjograficzne stanowi rażące naruszenia zasad sporządzania planu i musi skutkować stwierdzeniem jego nieważności.

Nieaktualność tego opracowania skutkuje tym, że brak jest merytorycznych podstaw uzasadniających dopuszczalność przyjętych rozwiązań planistycznych. Stwierdzone uchybienie prowadzi do pytania, czy przyjęte rozwiązania planistyczne w ogóle są dopuszczalne na przedmiotowym obszarze. Odpowiedź na to pytanie zależy od wyników postępowania dotyczącego aktualizacji tego opracowania. W świetle powyższego, rozważania organu dotyczące tego, że przyjęte rozwiązania mają charakter optymalny i mieszczą się w graniach władztwa planistycznego są przedwczesne, albowiem w pierwszej kolejności należy bezspornie ustalić czy w ogóle były dopuszczalne.

W dalszej kolejności należy odpowiedzieć na pytanie, czy to obiektywne naruszenie porządku prawnego narusza również interes prawny skarżącej. W tym zakresie zasadniczo należy zgodzić się z organem, że w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd kontrolując merytorycznie zaskarżony akt – w zakresie zasad jego sporządzenia – czyni to w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidulanego interesu prawnego skarżącego. Skarga ta nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej. Jeżeli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tej nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszania odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia miały wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru, której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka staje się skargą o charakterze actio popularis, a temu z całą pewnością nie służy instytucja obywatelskiej kontroli na legalnością działalności organów samorządu terytorialnego.

Odnośnie tego zagadnienia organ powołał orzecznictwo potwierdzające tę ogólną tezę, ale nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy niniejszej. Przykładowo wskazano wyrok NSA w sprawie II OSK 137/15 z 26 października 2016 r. uchylający wyrok WSA w Białymstoku z 16 października 2014 r. II SA/Bk 616/14 stwierdzający nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości. W sprawie tej skarga była wniesiona przez skarżącego, który był właścicielem działki objętej planem miejscowym, którą wydzierżawił na okres 30 lat w celu zlokalizowania na niej elektrowni wiatrowej. Plan zaś między innymi zakazywał lokalizacji źródeł wytwarzania energii odnawialnej o mocy przekraczającej 100 kW. NSA uchylając ten wyrok podniósł, że sąd wojewódzki badając przedmiotową uchwałę stwierdził naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, przy czym wykazane wadliwości dotyczyły terenów położonych w różnych obrębach gminy. Zarzucono brak analizy i oceny prawnej co do podstawowego zarzutu skargi dotyczącego przewidzianego w planie przeznaczenia rolnego terenu obejmującego działkę skarżącego, a konkretnie wprowadzonego zakazu realizacji zabudowy, urządzeń i budowli rolniczych oraz źródeł wytwarzania energii odnawialnej. W rezultacie sąd wyeliminował z obrotu prawnego uchwałę podjętą dla całej gminy, a jednocześnie nie zajął stanowiska, co do kwestii stanowiącej istotę skargi. W ten sposób mimo uwzględnienia skargi, nie zostało przesądzone to, czy postanowienia planu miejscowego dotyczące bezpośrednio nieruchomości skarżącego są zgodne z prawem. Zdaniem sądu, zasada ta bez wątpienia znajduje zastosowanie w stanach faktycznych, w których skargi wywodzone są przez właścicieli działek objętych postanowieniami planu dotyczącego dużych obszarów (np. całych gmin czy też osiedli) o zróżnicowanym przeznaczeniu. W takiej sytuacji stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej konkretnej nieruchomości.

Odnosząc te ogólne rozważania do sprawy niniejszej i zgadzając się z zasadą, że w przypadku skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd kontrolując merytorycznie zaskarżony akt – w zakresie zasad jego sporządzenia – czyni to w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidulanego interesu prawnego skarżącego, należy stwierdzić że w graniach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącej zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności całego planu miejscowego. Kwestionowany plan obejmuje bowiem bardzo mały obszar i został uchwalony dla jednej inwestycji z zasadniczym przeznaczeniem 1MN,U. Stąd trudno przyjąć, aby zapisy tego planu były kwestionowane przez właścicieli działek objętych tym planem. Jednocześnie stwierdzić należy, że inwestycja przewidziana planem pozostaje w związku z indywidualnym interesem skarżącej i powoduje dla niej następstwa w postaci ograniczenia jej uprawnień właścicielskich (działka skarżącej niejako znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji). Projektowanie wysokiej zabudowy z garażami podziemnymi, na terenie na którym już występują podtopienia, w oparciu o nieaktualne opracowanie ekofizjograficzne w zakresie głębokości występowania pierwszego poziomu wody od powierzchni terenu, nie tylko więc stanowi naruszenie obiektywnego porządku prawnego ale także narusza interes prawny skarżącej. W takim stanie faktycznym cały plan - dotyczący jednej inwestycji oddziałuje na uprawnienia właścicielskie skarżącej.

Końcowo sąd stwierdza, że brak było podstaw do przyjęcia, że plan uchwalony został z istotnym naruszeniem trybu. Zdaniem sądu, w świetle przedłożonych akt planistycznych, przeprowadzona procedura planistyczna odpowiada wymogom wynikającym z regulacji zawartej w art. 17 u.p.z.p. Stanowiska tego nie podważa zarzut skargi dotyczący tego, że informacja o procedowaniu uchwały została przyjęta do porządku w dniu sesji rady i nie była ujęta w pierwotnym projekcie programu sesji, który był przygotowany 16 maja 2024 r. i przekazany do publicznej wiadomości mieszkańców na stronie urzędu. Zdaniem skarżącej, w sprawie w której zgłoszono ponad 200 uwag, organ który nie ma nic do ukrycia, powinien dążyć do transparentnego postępowania. Odnosząc się do tego zarzutu, sąd w pełni podziela stanowisko skarżącej, że takie postępowanie organu nie ma nic wspólnego z transparentnością i dobrą administracją. Zachowanie tych zasady ma szczególne znaczenie w tak nośnych społecznie sprawach jak niniejsza. Niemniej jednak kontrola sądu ogranicza się do oceny zgodności procedowania z przepisami prawa. Stwierdzić zaś należy, że w okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej organ nie naruszył art. 20 ust. 1a u.s.g. Zgodnie z tą regulacją rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Jak wynika z akt planistycznych projekt uchwały planu został jednogłośnie (28 głosów za) przez radnych włączony do porządku obrad. Spełniono zatem przesłankę dotyczącą bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady za zmianą porządku obrad. Nadto projekt planu został pozytywnie zaopiniowany przez odpowiednią komisję. Legalności trybu procedowania nad planem nie podważa także zarzut naruszenia art. 8h ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ograniczenie dostępu mieszkańcom do konsultacji, które były prowadzone w godzinach pracy o godz. 10.00. Zgodnie z tą regulacją sposoby, miejsca i terminy prowadzenia konsultacji społecznych ustala się w sposób zapewniający udział możliwie szerokiego grona interesariuszy, w szczególności organizując konsultacje społeczne w formach, o których mowa w art. 8i ust. 1 pkt 2, 3 i 5: po godzinach pracy. Przepis ten został dodany do ustawy w dniu 24 września 2023 r. i jak słusznie twierdzi organ nie miał zastosowania w sprawie niniejszej. Zgodnie z art. 67 ust. 4 ustawy z 24 sierpnia 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130) przepisy niewymienione w pkt 1-3 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym – w przypadku gdy postępowanie zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy zmieniającej. Przedmiotowy przepis art. 8h nie został wymieniony w pkt 1-3 art. 67 ust. 3 ustawy zmieniającej. Postępowanie planistyczne zostało zaś wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Stąd przyjąć należy, że nowa regulacja zawarta w art. 8h nie miała zastosowania do niniejszego postępowania planistycznego.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a., należało stwierdzić nieważność zaskarżonego planu miejscowego. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. Na koszty te składa się wpis sądowy w wysokości 300 zł.