Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1659/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 106, art. 145, art. 183, art. 185, art. 188, art. 203, art. 206
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 76, art. 217
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 71, art., 71a
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.G. i A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 364/19 w sprawie ze skargi E. B. i J. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od E. B. i J. B. solidarnie na rzecz T. G. i A.G. kwotę 1784 (tysiąc siedemset osiemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 7 sierpnia 2019 r., VII SA/Wa 364/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. B. i J. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z dnia 12 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W związku z pismem E. i J. B. z 9 września 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (PINB) przeprowadził kontrolę, podczas której ustalił, że budynek gospodarczy na działce ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...] użytkowany jest zgodnie ze zgłoszeniem z 24 sierpnia 2007 r. zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na sklep motoryzacyjny i dwa stanowiska obsługi samochodów i piętra - na lokal mieszkalny. Zgłoszenie przyjęto bez sprzeciwu. Z uwagi na powyższe, PINB decyzją z 10 października 2008 r. umorzył postępowanie, którą MWINB decyzją z 22 marca 2013 r. utrzymał w mocy. WSA wyrokiem z 8 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1192/13 uchylił oba rozstrzygnięcia, a NSA wyrokiem z 1 grudnia 2015 r. II OSK 658/14 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

PINB przeprowadził ponownie kontrolę ustalając, że budynek gospodarczo garażowy użytkowany jest jako warsztat samochodowy i został wybudowany na mocy decyzji Burmistrza Gminy Warszawa [...] z 30 grudnia 1994 r. Nr [...] i przyjęty do użytkowania decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 24 grudnia 2002 r. nr [...]. Stwierdzono zmiany w stosunku do projektu budowlanego: zamiast trzech bram garażowych wykonano dwie (4 m x 3 m); dodatkowe dwa okna w łazience i klatce schodowej na II kondygnacji; nie wydzielono pomieszczenia gospodarczego; otwór (1 m x 2,05 m) w ścianie pomiędzy garażem a hangarem jachtowym na I kondygnacji. Na rozprawie administracyjnej 24 listopada 2016 r. skarżący oświadczyli, że zmiana nastąpiła przed 24 sierpnia 2007 r., a pełnomocnik inwestorów, że po zgłoszeniu. Zgodnie z opinią techniczną roboty wykonano zgodnie z wiedzą techniczną i sztuką budowlaną. Inwestorzy dokonując zgłoszenia, posiadali decyzję Prezydenta m. st. Warszawy o warunkach zabudowy z 12 kwietnia 2007 r. (uchyloną 10 października 2007r.). PINB stwierdził ponadto, że prowadzenie warsztatu samochodowego i sklepu motoryzacyjnego nie jest ujęte w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Obecny sposób użytkowania nie narusza również miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] po zachodniej stronie ul. [...] - część I (uchwała Nr [...] Rady m. st. W-wy z [...] marca 2013 r.- dalej plan), zgodnie z którym działka ta jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi. PINB decyzją 18 maja 2017 r. odstąpił zatem od nałożenia obowiązku, zaś MWINB uchylił to rozstrzygnięcie 9 sierpnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z 1.12.2017 r. VII SA/WA 2637/17 WSA w Warszawie oddalił sprzeciw od ww. decyzji kasacyjnej, a wyrokiem z 11.04.2018 r. II OSK 674/18 NSA oddalił skargę kasacyjną.

W wyniku kolejnego rozpoznania sprawy PINB postanowieniem z dnia 18 lipca 2018 r. wstrzymał użytkowanie przedmiotowego obiektui nałożył obowiązek złożenia wyszczególnionych dokumentów. Obowiązek został wykonany, w konsekwencji PINB postanowieniem z 9 października 2018 r. nr [...] stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem z 18 lipca 2018 r. i ustalił opłatę legalizacyjną - 75.000 zł T. i A. G. za samowolną zmianę sposobu użytkowania parteru budynku gospodarczego na działce ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...] na dwustanowiskowy warsztat samochodowy i sklep motoryzacyjny.

MWINB, postanowieniem z 12 grudnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2018.1202 ze zm., dalej: P.b.), po rozpatrzeniu zażalenia E. B., utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB z 9 października 2018 r. MWINB zaznaczył, że konieczność prowadzenia procedury legalizacyjnej była przedmiotem decyzji z 9.08.2017 r., uznanej za prawidłową w wyroku VII SA/Wa 2637/17 i wyroku NSA z 11.04.2018 r. II OSK 674/18. Następnie organ przytoczył art. 153 p.p.s.a. i wskazał, że wypełniając wskazania Sądu administracyjnego PINB wstrzymał użytkowanie i nałożył obowiązek przedstawienia dokumentów. Podkreślił, że art. 71 a ust. 2 i 3 P.b. wyraźnie wskazuje, iż po stwierdzeniu wykonania obowiązku przedstawienia kompletnej i zgodnej z przepisami dokumentacji można zalegalizować samowolę w postanowieniu o opłacie legalizacyjnej. Po analizie dokumentacji organ stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania zgodna jest co do funkcji z planem, ekspertyzą techniczną i oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokumentację sporządziły osoby uprawnione. Prawidłowo zatem organ powiatowy ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w oparciu o art. 71 a ust. 3 Prawo budowlane (500 zł x 15,0 x 1 x 10 = 75 000 zł.).

Dalej organ wskazał, że z opisu technicznego wynika, iż odległości budynku od działek sąsiednich są zgodne z warunkami technicznymi. Na parterze budynek nie ogranicza zabudowy działek sąsiednich i pozostaje w całości na działce inwestora. Nie

powoduje więc objęcia działek sąsiednich obszarem oddziaływania. Wskazania te organ uznał za wiarygodne podając, że autorzy opracowania mają kompetencje i ponoszą odpowiedzialność zawodową. Jak wynika z projektu zagospodarowania działki obiekt znajduje się 4 m od granicy z nieruchomością przy ul. [...]. Obecny sposób użytkowania nie narusza również ustaleń planu, w którym działka ta jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi, co potwierdził Zarząd Dzielnicy [...] m.st. W-wy z 27.08.2018 r. jako organ właściwy do interpretowania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto stwierdził, że powoływany zakaz zmiany przeznaczenia budynków gospodarczych, garażowych lub usługowych na cele mieszkalne na działce budowlanej, na której znajduje się już budynek mieszkalny (§ 4 ust. 7 planu) nie znajduje zastosowania, gdyż chodzi o zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat samochodowy i sklep motoryzacyjny, a nie mieszkalny. Co do zarzutu braku prawa do dysponowania działką na cele budowlane, organ wskazał na złożone oświadczenie.

Skargą J. i E. B. zaskarżyli powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 7, art. 7b, art. 8, art. 75 § 1, art. 76 § 3 w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a., art. 71 pkt 2 ppkt 4, art. 48 ust. 1 P.b.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Odpowiedź na skargę złożyli również T. i A. G. wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku uwzględniającego skargę stwierdził, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające zostały wydane co najmniej przedwcześnie w związku z niewyjaśnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, czym organy naruszyły art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Sąd wskazał, iż miał na uwadze, że o konieczności prowadzenia w rozpatrywanej sprawie postępowania legalizacyjnego przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11.04.2018 r. II OSK 674/18 i to niezależnie od daty dokonania zmiany sposobu użytkowania, bowiem zgłoszenie było wadliwe z uwagi na brak wymaganej decyzji środowiskowej. Jak podkreślił NSA, brak sprzeciwu w tym zakresie nie legalizuje zmiany sposobu użytkowania oraz wskazał, że winna być ona przeprowadzona według stanu prawnego z chwili orzekania o niej. Badając legalność zaskarżonych postanowień w powyższym kontekście Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że jedną z podstawowych czynności podejmowanych przez organ w sprawie mającej za przedmiot legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest nie tylko złożenie przez inwestora wymaganej dokumentacji, ale również jej pozytywna weryfikacja przez organ. Innymi słowy organ obowiązany jest ustalić, czy w wyznaczonym terminie zostały złożone wszystkie dokumenty wskazane w postanowieniu o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jak również sprawdzić, czy aktualny sposób użytkowania obiektu odpowiada warunkom zawartym w przedłożonej dokumentacji i obowiązujących przepisach.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że jak wynika z akt na omawianym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] po zachodniej stronie ul. [...] - część I zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady m. st. Warszawy z [...] marca 2013 r. Działka inwestycyjna położona jest na obszarze oznaczonym symbolem a6.4MN/U przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi, jak stanowi § 17 pkt 15 ppkt 1 lit. a. Przepis ten odwołuje się jednocześnie do § 4 pkt 5 planu określającego rodzaje usług jakie mogą być sytuowane na omawianym terenie, wśród których nie wymieniono warsztatów samochodowych. Natomiast w § 17 ust. 15 ppkt 2 lit. a określającym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dopuszczono utrzymanie dotychczasowej formy i przeznaczenia oraz przebudowę (bez możliwości rozbudowy i nadbudowy) istniejącego warsztatu samochodowego. W Załączniku nr 2 do planu - Uwaga nr 26 prawodawca miejscowy wskazuje, że uwaga skarżących została uwzględniona w części dotyczącej zakazu lokalizacji usług uciążliwych mogących negatywnie wpływać na środowisko. Warsztat powinien być prowadzony w sposób nieuciążliwy i nie może powodować przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska poza działką budowlaną, na której jest zlokalizowany. Plan zawiera bowiem w § 8 pkt 3 zakaz lokalizowania obiektów i urządzeń, które mogą powodować przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska poza działką budowlaną. Taki wymóg zwiera również przepis definiujący pojęcie usług zawarty w § 2 ust. 1 pkt 5 planu, zgodnie z którym przez usługi należy rozumieć działalność służąca zaspokajaniu potrzeb ludności, nie związaną z wytwarzaniem dóbr materialnych metodami przemysłowymi, realizowaną w obiektach wolnostojących, lokalach użytkowych w budynkach lub na terenie, z wykluczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży większej niż 2000 m²; przy czym prowadzona działalność nie może powodować przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska poza terenem, na którym jest prowadzona ta działalność oraz powodować uciążliwości dla użytkowników sąsiednich nieruchomości. Do akt inwestorzy wprawdzie złożyli potwierdzenie zgodności zmiany sposobu użytkowania ww. budynku - zaświadczenie Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 27 sierpnia 2018 r., niemniej nie zwalniało to zdaniem Sądu organów nadzoru budowlanego od jego gruntownej, samodzielnej oceny. Sąd wskazał, że podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, iż organ nadzoru budowlanego ma prawo samodzielnie ocenić zgodność budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Fakt, że w wymienionych wyżej przepisach przewidziano możliwość nałożenia obowiązku przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza uprawnienia organów nadzoru budowlanego do samodzielnego zdecydowania o tej przesłance legalizacji. Zdaniem Sądu, za dokonywaniem samodzielnej oceny przez organ przesłanki zgodności z planem przemawia także sam charakter zaświadczenia z art. 71 ust. 2 pkt 2, czy art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b., które nie jest tylko urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jak stanowi art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., skoro w zaświadczeniu tym organ ma potwierdzić bądź wykluczyć zgodność inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu. Takiej weryfikacji ustaleń planu organy nie przeprowadziły w niniejszej sprawie, poprzestając wyłącznie na zaświadczeniu Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 27 sierpnia 2018 r., co zważywszy na przywołane wyżej przepisy planu mogło mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Ponadto zdaniem Sądu analizie nie poddano uregulowań § 4 ust. 5 i 6 planu, zgodnie z którymi dopuszcza się sytuowanie na działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego oraz jednego budynku usługowego, z uwzględnieniem ustaleń pkt 5 i 6; na działkach budowlanych, których powierzchnia jest wielokrotnością ustalonej w planie minimalnej wielkości działki budowlanej dopuszcza się sytuowanie więcej niż jednego budynku mieszkalnego oraz więcej niż jednego budynku usługowego, z uwzględnieniem ustaleń pkt 6; ilość budynków na działce budowlanej, o której mowa w pkt. 5, nie może być większa niż stosunek powierzchni działki budowlanej do minimalnej wielkości działki określonej w ustaleniach szczegółowych planu.

Nie zasługiwały natomiast w ocenie Sądu na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi. Sąd zauważył, że postępowanie od jego wszczęcia prowadzone było w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego budynku wyłącznie w części dotyczącej warsztatu samochodowego i sklepu motoryzacyjnego. W takim również zakresie dokonywana była kontrola sądowa zaskarżonych aktów. Nie można było zatem zgodzić się z sygnalizowanym w skardze uchybieniem organów związanym z nieobjęciem postępowaniem legalizacyjnym całego budynku, a więc również części zmienionej na mieszkalną. Ponadto, w przypadku niepodejmowania stosownych czynności przez organy nadzoru budowlanego - skarżącym przysługują odrębne, stosowne środki prawne. W konsekwencji zdaniem Sądu nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty dotyczące niezgodnego z warunkami technicznymi usytuowania otworów okiennych na piętrze budynku zmienionym na cele mieszkalne. Podobnie, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawała zdaniem Sądu argumentacja stron dotycząca daty popełnienia samowoli "użytkowej", skoro Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 11 kwietnia 2018r. wskazał jednoznacznie, że wobec wadliwości zgłoszenia nie ma znaczenia data dokonania zmiany sposobu użytkowania - przed zgłoszeniem, czy po nim - i przesądził o konieczności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących, sam budynek gospodarczo - garażowy nie powstał w warunkach samowoli budowlanej, co wynika z decyzji Burmistrza Gminy Warszawa [...] z 30 grudnia 1994 r. Nr [...]. Nadto, został przyjęty do użytkowania na mocy decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 24 grudnia 2002 r. nr [...]. Organy nie mogły również zdaniem Sądu naruszyć art. 48 ust. 1 P.b. o bowiem nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd podkreślił, że rzeczą organów, wobec naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 71 a ust. 2 P.b. będzie ponowne przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem ww. oceny. W tych okolicznościach sprawy zastosowano konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) dalej p.p.s.a.

Skargą kasacyjną T. i A. G. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 71 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię polegającą na upoważnieniu PINB oraz WINB do samodzielnej oceny spełnienia przesłanki zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) art. 76 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie skutkujące uznaniem, że nie wiąże PINB oraz WINB treść zaświadczenia wójta, burmistrza, prezydenta miasta o zgodności zmiany sposobu zagospodarowania przestrzennego mimo braku przeprowadzenia przeciwdowodu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto przedstawione zarzuty, przy czym uzasadnienie to wskazuje w sposób oczywisty, że przedmiotem zarzutu opisanego w punkcie 1 kasacji jest przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. (a nie omyłkowo wskazany art. 71 ust.1 pkt 2 P.b.) i taki też przepis uznano za zaskarżony w tej sprawie.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o dopuszczenie dowodu z zaświadczenia Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia 19.11.2019 r., w szczególności na okoliczność zmiany treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] po zachodniej stronie ul. [...] - część I wskutek częściowego uwzględnienia przez Radę m. st. Warszawy uwagi nr 26 z dnia 19.04.2010 r. J. i E. B. i dopuszczenia w ten sposób utrzymania dotychczasowej formy i przeznaczenia oraz przebudowy (bez możliwości rozbudowy i nadbudowy) istniejącego warsztatu samochodowego właśnie na nieruchomości T. i A. G. położonej na terenie oznaczonym symbolem a6.4 MN/U, tj. obecnych działkach [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...].

W piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 2020 r. stanowiącym uzupełnienie skargi kasacyjnej, wniesiono o dopuszczenie dowodu z zaświadczenia Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia 20.12.2019 r. nr [...], wydanego po wniesieniu przedmiotowej skargi kasacyjnej, w szczególności na okoliczność zgodności funkcjonowania warsztatu samochodowego skarżących, położonego na obecnych działkach [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] po zachodniej stronie ul. [...] - część I, zatwierdzonego uchwałą Rady m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...].03.2013 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia [...]2013, poz. [...]) skorygowanego rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Mazowieckiego nr [...]z dnia 24.04.2013 r. i wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27.10.2014 r. sygn. IV SA/Wa 1499/14.

Skarżący E. B. i J. B. wnieśli w udzielonej odpowiedzi na skargę kasacyjna o jej oddalenie wskazując, że lokalizacja warsztatów samochodowych na terenie działek budowlanych obszaru planu jest zabroniona w myśl § 8 ust. 3 pkt 4 oraz § 17 obowiązującego planu miejscowego.

W piśmie procesowym z dnia 10 maja 2023 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o dopuszczenie dowodu z wydruku uchwały nr [...] Rady m. st. Warszawy z [...] marca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] po zachodniej stronie ul. [...] cz. I.

Na rozprawie strony podtrzymały stanowiska zawarte w skardze kasacyjnej, jak i w odpowiedzi na skargę kasacyjną, przy czym pełnomocnik skarżących przed Sądem pierwszej instancji wniósł dodatkowo o zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Stąd też należało rozpoznać wniesiony środek odwoławczy zgodnie z podniesionymi w nim zarzutami.

Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna w okolicznościach tej sprawy zasługiwała na uwzględnienie.

Wyjaśniając przesłanki uwzględnienia złożonego środka odwoławczego, zaznaczyć należy, iż przedmiotem dokonywanej kontroli legalności przed Sądem pierwszej instancji było ostateczne postanowienie MWINB z dnia 12 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Opłatę tę wymierzono w postępowaniu dot. samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na sklep motoryzacyjny i dwa stanowiska obsługi samochodów (warsztat) na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

Nie jest sporne, iż potrzebę prowadzenia postępowania legalizacyjnego w opisanym wyżej zakresie przesądzono na wcześniejszym etapie niniejszego postępowania. W szczególności w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2018 r. II OSK 674/18, podniesiono, że niezależnie od daty dokonania przez inwestorów zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w [...]), w sprawie należy przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 71a Prawa budowlanego. Jak ustaliły bowiem organy nadzoru budowlanego w dacie dokonania zgłoszenia przez inwestorów, zgłoszenie przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania wymagało uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, której inwestorzy nie uzyskali i nie dołączyli do zgłoszenia. Oznacza to, że zgłoszenie było wadliwe. Brak wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej nie "legalizuje" dokonanej zmiany sposobu użytkowania. Takie wadliwe ukształtowanie uprawnienia, pomimo braku we właściwym czasie ingerencji organów architektoniczno-budowlanych, nie wyklucza możliwości doprowadzenia do sytuacji zgodnej z prawem przez organy nadzoru budowlanego.

Organy nadzoru budowlanego, po sprawdzeniu wykonania postanowienia PINB dla m. st. Warszawy z 18 lipca 2019 r., którym na podstawie art. 71a ust. 1 P.b. zobowiązano inwestorów do przedstawienia opisu technicznego i charakterystyki obiektu, ekspertyzy technicznej, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia Prezydenta m.st. Warszawy o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, potwierdziły realizację nałożonych na inwestorów obowiązków a w konsekwencji ustaliły wymaganą w postępowaniu legalizacyjnym na podstawie art. 71a ust. 2 i 3 P.b. opłatę legalizacyjną.

Sąd pierwszej instancji, kontrolując na skutek wniesionej skargi ostateczne postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, uznał, że jest ono przedwczesne, bowiem jego zdaniem inwestorzy wprawdzie złożyli do akt zaświadczenie o zgodności zmiany sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak nie zwalniało to organów od jego gruntownej samodzielnej oceny. Sąd przyznał, że na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. organ nadzoru budowlanego ma prawo samodzielnie ocenić zgodność budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Fakt, że ww. przepis nakłada obowiązek przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu nie wyklucza uprawnienia organów nadzoru budowlanego do samodzielnego zdecydowania o tej przesłance legalności. Natomiast takiej weryfikacji rozwiązań planu organy nie przeprowadziły w tej sprawie.

Należy dodatkowo wskazać, iż Sąd pierwszej instancji przywołał w motywach zaskarżonego wyroku poszczególne uregulowania uchwały nr [...] Rady m. st. Warszawy z [...] marca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] po zachodniej stronie ul. [...] cz. I., ( tj. §17 pkt 15 ppkt 1 lit. a, § 4 pkt 5 i 6, § 8 pkt 3, § 2 ust.1 pkt 5 - w uzasadnieniu WSA jest nieporządek w nazewnictwie jednostek redakcyjnych m.p.z.p., ponieważ raz jest mowa o § i ust. a innym razem o pkt i ppkt, pomimo że sam plan dzieli § na ust. a te na pkt.) lecz nie uznał, że uzasadniają one odmienne stanowisko niż to wyrażone w zaświadczeniu z 27 sierpnia 2018 r. o zgodności z planem przedmiotowej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, zobowiązując organu nadzoru budowlanego do samodzielnego zweryfikowania poszczególnych uregulowań ww. planu w kontekście przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat samochodowy i sklep motoryzacyjny.

W ocenie Sądu odwoławczego, Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził w sprawie wymaganej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Trafnie inwestorzy w skardze kasacyjnej, w okolicznościach tej sprawy, podnoszą zarzut naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. przez błędną jego wykładnię polegającą na upoważnieniu PINB oraz WINB do samodzielnego oceny spełnienia przesłanki zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie jest sporne, iż przepisem, który wymaga uzyskania przez inwestora zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z planem miejscowym w przypadku również samowolnej zmiany sposobu użytkowania jest art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. W myśl tego przepisu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepis ten wymaga uzyskania przez inwestora urzędowego potwierdzenia stanu prawnego, a więc czy planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest zgodna z obowiązującym na tym terenie aktem prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem, jeżeli wymaga tego przepis prawa, niejednokrotnie związane jest z koniecznością dokonania przez właściwy organ interpretacji zapisów planu, zarówno tych dotyczących przeznaczenia konkretnego terenu, jak i przepisów ogólnych czy części graficznej planu. Kompetencje w tym zakresie przyznano organowi wykonawczemu gminy, który jest organem planistycznym (art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (aktem normatywnym) i nie ma charakteru ewidencyjnego. W przypadku, gdy przepis prawa nakazuje uzyskanie przez inwestora zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem, to organ właściwy do wydania takiego zaświadczenia powinien ustalić stan prawny wynikający z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do tej inwestycji i w zależności od przyjętych ustaleń w tym zakresie wydać stosowne zaświadczenie lub postanowienie o odmowie jego wydania.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2012 r. II OSK 1277/11, że powyższe zaświadczenie nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W zaświadczeniu tym organ powinien dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie stwierdzić to wprost w zaświadczeniu. Nie jest to więc takie proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu. Dokonuje zatem w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego.

Mając powyższe na uwadze, należało zatem wyjaśnić jaka jest moc zaświadczenia o jakim mowa w art. 71 ust.2 pkt 4 P.b. Przede wszystkim nie można w sposób jednoznaczny wskazać, iż powyższe zaświadczenie jest bezwzględnie wiążące dla organów administracji budowlanej, gdyż jak słusznie przyjmuje się w orzecznictwie administracyjnym - nie można przyjąć, aby organ w drodze zaświadczenia rozstrzygał o zgodności planowanej inwestycji (czy jak w tej sprawie już zrealizowanej) z obowiązującym planem, gdyż należy to do kompetencji organów budowlanych - patrz wyrok NSA z 20 lutego 2008 r. II OSK 42/07. Przedłożone zaświadczenie określonej treści pełni niewątpliwie funkcję dowodową w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Przewidziana, jak w tej sprawie, możliwość nałożenia na samowolnie zmieniających sposób użytkowania budynku obowiązek przedłożenia zaświadczenia Prezydenta m.st. Warszawy generalnie nie wyklucza więc uprawnienia organów nadzoru do samodzielnego decydowania o przesłance legalizacji-patrz wyrok NSA z 8 marca 2022 r. II OSK 1602/19.

Niemniej jednak, w ocenie składu orzekającego w tej sprawie nie można w sposób bezrefleksyjny przyjmować założenia, iż wydanie przedmiotowego zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak tylko formalnie wymaganego, nie ma znaczenia dla sprawy i jest równoznaczne z obowiązkiem organu nadzoru budowlanego do dokonywania ponownej pełnej, niezależnie od wydanego w sprawie zaświadczenia weryfikacji inwestycji z planem, co uzasadnia również obowiązek zamieszczenia pełnych rozważań w tym zakresie w motywach wydawanego rozstrzygnięcia.

Zaświadczenie wydane w trybie art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rodzi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przedstawionej wyżej argumentacji "prawne domniemanie" zgodności inwestycji objętej postępowaniem legalizacyjnym z prawem miejscowym. Zaświadczenie to nadto, co słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, jest dokumentem urzędowym o czym stanowi art. 76 § 1 k.p.a. Trzeba przy tym zaznaczyć, że stosownie do treści art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W myśl jednak art. 76 § 3 k.p.a., przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach.

Organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie legalizacyjne ma zatem podstawę do prowadzenia postępowania, z inicjatywy własnej lub stron postępowania, zmierzającego do obalenia domniemania wynikającego z dokumentu urzędowego, jakim jest zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz poczynienia w tym zakresie odmiennych ustaleń- patrz wyrok NSA z 20 września 2018 r. II OSK 2336/16. Zatem tylko właśnie w takim zakresie można mówić o braku związania organu zaświadczeniem o zgodności inwestycji z planem miejscowym ale tylko gdy pojawiają się uzasadnione wątpliwości z tym związane.

Przy czym w sytuacji, gdy organ nie kwestionuje treści zaświadczenia co do wskazywanej zgodności inwestycji z ustaleniami planu, podzielając je w pełni to wówczas może ono być podstawą do wydania decyzji w postępowaniu legalizacyjnym bez potrzeby przedstawiania poszerzonej analizy rozwiązań planistycznych.

W realiach tej sprawy, organy obu instancji w zakresie przedmiotowej zgodności spornej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powołały się właśnie na zaświadczenie nr [...]z 27 sierpnia 2018 r., przy czym organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów zażalenia wniesionego przez E. B. wskazał dodatkowo, iż powoływany przez ww. zakaz zmiany przeznaczenia budynków gospodarczych, garażowych lub usługowych na cele mieszkalne na działce budowlanej na której znajduje się już budynek mieszkalny - § 4 ust. 7 planu, nie znajduje zastosowania w tej sprawie albowiem w przedmiotowym wypadku mamy do czynienia z samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat samochodowy i sklep motoryzacyjny.

Reasumując przedstawione rozważania zaznaczyć należy, iż w realiach tej sprawy organy nadzoru budowlanego podjęły postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej uznając za spełniony w szczególności warunek zgodności spornej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przyjmując "prawne domniemanie" takiej zgodności w oparciu o dokument urzędowy, a to przedmiotowe zaświadczenie z 27 sierpnia 2018 r. nr [, którego treść w pełni zaaprobowano.

W sytuacji natomiast dokonywania kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w takiej sytuacji jaka zaistniała w tej sprawie, Sąd administracyjny, który nie jest związany zaświadczeniem o zgodności inwestycji z planem miejscowym (podobnie wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. II OSK 2825/15), może skutecznie zakwestionować jego treść i nie podzielić ustaleń z tym związanych jedynie wówczas, gdy skutecznie wskaże sprzeczność planowanej/istniejącej inwestycji z planem miejscowym. Jest to wyłączna podstawa zakwestionowania wchodzącego w skład materiału dowodowego - zaświadczenia wydanego w trybie art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. Oparcie się bowiem na wydanym zaświadczeniu o zgodności inwestycji z prawem miejscowym nie może być zanegowane wyłącznie, jak w tej sprawie potrzebą dokonania samodzielnej oceny w tym zakresie przez organy nadzoru budowlanego, bowiem narusza to właśnie art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. Natomiast w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznając wydane postanowienia za przedwczesne, z uwagi na niedokonanie samodzielnych ustaleń organów w zakresie przedmiotowej zgodności z planem miejscowym, przy czym w żaden sposób nie zakwestionowano i nie wykazano sprzeczności przedmiotowej samowoli z prawem miejscowym, tj. uchwały nr [...] Rady m. st. Warszawy z [...] marca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] po zachodniej stronie ul. [...] cz. I. Taki sposób weryfikacji zaskarżonego postanowienia nie uzasadnia przyjęcia tezy o jego wadliwości jak i wadliwości postanowienia go poprzedzającego. Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji uchylił się w tej sprawie od zajęcia stanowiska, co do zgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny podzielając zarzuty skargi kasacyjnej uznał, iż należy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Nie uznano, by w przedstawionych okolicznościach sprawy możliwe była zastosowanie przepisu art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosków skarżących kasacyjnie o dopuszczenie wskazywanych w pismach procesowych z 21 stycznia 2020 r. i 10 maja 2023 r. dowodów z zaświadczenia wydanego 20 grudnia 2019 r. czy treści całej uchwały nr [...] albowiem pierwsze z zaświadczeń opracowane zostało już po wydaniu zaskarżonego postanowienia z 12 grudnia 2018 r., zaś kontrola legalności dokonywana jest według stanu prawnego z daty wydania zaskarżonego aktu. Z kolei sama uchwała o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako źródło powszechnie obowiązującego prawa R.P. na obszarze działania organów które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji) nie jest dokumentem, o jakim stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 206 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.