Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 821/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Generalny Konserwator Zabytków
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 123/20 w sprawie ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w W. na akt Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 grudnia 2019 r. nr Ko.WN.5180.843.7.2019 w przedmiocie odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 123/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. sp. z o.o. z siedzibą w W. na akt Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 grudnia 2019 r., nr Ko.WN.5180.843.7.2019, w przedmiocie odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36 ust. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych w zw. z art. 29 ust. 7 pkt 1 w zw. z art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że decyzja (pozwolenie nr 106/08) Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu, zwanego dalej "WWKZ", z dnia 23 czerwca 2008 r. wygasła ze względu na wskazany w niej termin ważności samego pozwolenia, określony na dzień 31 grudnia 2010 r., a w konsekwencji istniały podstawy do nałożenia na skarżącego zaleceń pokontrolnych oraz późniejszej odmowy ich zmiany, podczas gdy:

• przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak również postanowienia wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r., obowiązującego w dacie wydania decyzji (pozwolenia nr 106/08) WWKZ z dnia 23 czerwca 2008 r., nie przewidywały możliwości określenia przez WWKZ jakiegokolwiek terminu ważności wydanej przez siebie decyzji, a w konsekwencji w okolicznościach niniejszej sprawy brak było jakichkolwiek podstaw do uznania, że: (1) in abstracto decyzja termin taki mogła przewidywać, (2) in concreto na skutek jego upływu decyzja ta (pozwolenie nr 106/08) nie pozostaje już w obrocie prawnym;

• na podstawie i w związku z ww. decyzją (pozwoleniem nr 106/08) WWKZ z dnia 23 czerwca 2008 r., skarżący – stosownie do wymogów przepisów Prawa budowlanego – uzyskał decyzję Starosty Konińskiego nr 1102 z dnia 10 grudnia 2008 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a tym samym decyzja WWKZ z dnia 23 czerwca 2008 r. (pozwolenie nr 106/08) została skonsumowana przez decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, która do chwili obecnej pozostaje w obrocie prawnym, z uwagi na prowadzenie przez Skarżącego robót budowlanych przy zabytku.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 110 w zw. z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej – rozumianej jako zbadanie, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy – i niepoparte należytym uzasadnieniem, nieprawidłowe oddalenie skargi w sytuacji, w której na skarżącego zostały nałożone obowiązki o szerszym zakresie oraz odmiennej podstawie materialnoprawnej niż określone w decyzji (pozwoleniu nr 106/08) WWKZ z dnia 23 czerwca 2008 r., uznanej za niepozostającą już w obrocie prawnym, podczas gdy:

• przedmiotowa decyzja (pozwolenia nr 106/08) nie została nigdy uchylona lub zmieniona przez WWKZ, co w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności oznacza, że WWKZ nadal jest nią związany, tym bardziej, że

• na podstawie i w związku z w/w decyzją (pozwoleniem nr 106/08) została wydana ważna, skuteczna i pozostająca w obrocie prawnym decyzja Starosty Konińskiego nr 1102 z dnia 10 grudnia 2008 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, a okoliczności tych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie wziął należycie pod uwagę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeżeli zatem nie wystąpiłyby przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany byłby granicami skargi kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie ziściła się przesłanka nieważności postępowania polegającej na pozbawieniu możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Pojęcie to w realiach kontrolowanej sprawy oznacza wydanie zaskarżonego wyroku w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, tj. na posiedzeniu niejawnym, bez poinformowania stron postępowania o terminie posiedzenia sądowego, na który została skierowana sprawa do rozpoznania przez Sąd I instancji, co też uniemożliwiło stronie uzupełnienie argumentacji skargi "zwykłej" w tym w oparciu o dokumenty wskazane przez skarżących w skardze kasacyjnej. Należy bowiem podzielić pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym nieważność postępowania z przyczyny, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (por. wyroki NSA: z 9 listopada 2021 r., III FSK 2822/21; z 9 maja 2022 r., II OSK 1423/19; z 19 lipca 2023 r., II OSK 2768/20). Stwierdzenie uchybienia kwalifikowanego w ramach podstawy nieważności nie wymaga wykazania związku pomiędzy tym uchybieniem, a wynikiem sprawy (wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r., III FSK 4134/21).

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy covidowej (w brzmieniu na datę wydania zaskarżonego wyroku) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Z przytoczonych przepisów wynika, że ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) ustawodawca ustanowił, jako zasadę, przeprowadzanie rozpraw odmiejscowionych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a więc przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie sprawy na rozprawie zdalnej jest możliwe tylko wtedy, gdy wszystkie strony mają możliwości techniczne uczestniczenia w niej przy użyciu aplikacji informatycznej. Jednocześnie choć posiedzenie niejawne stanowi niewątpliwie formę ograniczenia zasady jawności rozpatrzenia sprawy, to nie pozbawia ono strony możności obrony swych praw w postępowaniu sądowym. Jednak należy uwzględnić, że dla zachowania prawa do rzetelnego procesu najważniejsze jest zabezpieczenie możliwości przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie. O ile więc rozpoznanie sprawy poza rozprawą następuje w granicach przewidzianych przepisami prawa, a stronie zagwarantowano wyrażenie swojego stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia niejawnego, to nie można mówić o pozbawieniu strony możności obrony swych praw, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2022 r., II OSK 5288/22).

W okolicznościach niniejszej sprawy rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji nastąpiło w wyniku skierowania sprawy na termin posiedzenia niejawnego w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Zarządzenie w tym przedmiocie zostało wydane 21 lipca 2020 r. Następnie w dniu 3 grudnia 2020 r. zostało wydane zarządzenie o wyznaczeniu terminu posiedzenia niejawnego i wyznaczeniu składu orzekającego. Wydając tego rodzaju zarządzenia Sąd I instancji, nie ustalił uprzednio, czy zachodzą możliwości techniczne umożliwiające przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, tj. w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy covidowej. Nie wynika zatem z akt sprawy czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Ponadto w wyniku takiego działania Sądu I instancji nie poinformowano stron o możliwości rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym i możliwości zajęcia stanowiska przed wydaniem wyroku. Wynika z tego, że stronie skarżącej nie zagwarantowano możliwości wyrażenia swojego stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia niejawnego.

Z powyższych powodów przedwczesne jest rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjne skoro sprawa musi raz jeszcze być przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego.

Z tych wszystkich względów uznać należy, że doszło do nieważności postępowania, to zaś nakazuje orzec na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.