Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 559/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3, art. 184, art. 197 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 17 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Grupy Finansowej I. sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 261/24 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi Grupy Finansowej I. sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2024 r. nr 122/2024 w przedmiocie wstrzymania budowy budynku o konstrukcji modułowej postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 13 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 261/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), wniosku G. sp. z o.o. z siedzibą we W. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2024 r. nr 122/2024.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pismem z dnia 29 lutego 2024 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2024 r. w przedmiocie wstrzymania budowy budynku o konstrukcji modułowej, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W skardze wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., wskazując na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Koszt zalegalizowania przedmiotowego kontenera określono w postanowieniu organu I instancji na 300.000 zł, co jest kosztem znacząco przekraczającym możliwości finansowe strony skarżącej oraz aktualną wartość rynkową kontenera (którą oszacowano na 90.000-100.000 zł). Strona skarżąca wskazała, że nie dysponuje innym terenem, na który mogłaby rzeczony kontener przenieść. Wynajęcie takiego terenu wymaga poniesienia dodatkowych, znacznych kosztów. Działanie takie w świetle uzasadnienia zaskarżonego postanowienie, zdaniem strony skarżącej, może zostać zakwalifikowane jako "samowola budowlana", gdyż skoro składowanie kontenera na działce nr 14 wymaga w ocenie organu decyzji pozwolenia na budowę, to składowanie w innej lokalizacji również wymagałoby przeprowadzenia procedury uzyskania pozwolenia na budowę.

Strona skarżąca uważa, że skoro przeprowadzenie rozbiórki przez przeniesienie kontenera w inne miejsce będzie wymagało uzyskania prawa do innej nieruchomości (i związanych z tym kosztów) oraz poniesienia kosztów sporządzenia dokumentacji projektowej oraz uzyskania pozwolenia na budowę, a także kosztów przewiezienia kontenera w inne miejsce, to zachodzi obawa wyrządzenia stronie skarżącej znacznej szkody – koszty, o których mowa, łącznie mogą osiągnąć kwotę 80.000-120.000 zł. Jeżeli zaś konsekwencją wydanego postanowienia jest albo konieczność dokonania legalizacji kontenera i poniesienia opłaty w wysokości 300.000 zł albo obowiązek przeprowadzenia jego rozbiórki, która to wywołuje nieodwracalne skutki, zdaniem strony, uznać należy, że zaistniały przesłanki do wstrzymania wykonania postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniosek podkreślił, że zaskarżone postanowienie nie kończy postępowania administracyjnego i nie załatwia sprawy co do istoty. Zgodnie z treścią art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej: p.b.) celem regulacji w nim zawartych jest otwarcie możliwości legalizacji obiektu budowlanego. Wydawane na podstawie ww. przepisu postanowienie organu informuje tylko o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, o opłacie legalizacyjnej, a w niektórych sytuacjach – gdy występuje stan zagrożenia określony w ust. 2 – organ określa odpowiednie nakazy, mające na celu zabezpieczenie budowy i usunięcie stanu zagrożenia. Wydanie postanowienia wstrzymującego budowę obiektu budowlanego umożliwia zatem dopiero uruchomienie tego postępowania legalizacyjnego i nie rodzi bezpośrednio skutków w postaci nakazu rozbiórki.

Strona skarżąca w przedmiotowym wniosku powołuje się na wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków, podając szacowane koszty konsekwencji ponoszonych przez nią w związku z niewstrzymaniem zaskarżonego postanowienia. Skutki te jednak nie są wynikiem rozstrzygnięcia organu w niniejszej sprawie, a mogą nastąpić dopiero – jak wskazuje strona skarżąca – w dalszym toku postępowania administracyjnego, co dotyczy zarówno kosztów zalegalizowania budowy, jak i przewiezienia kontenera. Z akt administracyjnych zaś jednoznacznie wynika, że rozstrzygnięcie w postaci nakazu rozbiórki budynku nie zostało podjęte, strona skarżąca zaś nie złożyła również wniosku o legalizację. Postanowienie o wstrzymaniu budowy nie będzie zatem wywierać skutków, na które powołuje się strona skarżąca, w postaci wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania niemożliwych do odwrócenia skutków. Wynika to z treści art. 48 ust. 1-3 p.b., zgodnie z którym przywołany przepis nie stanowi obecnie podstawy do wydania decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Dopiero bowiem decyzja o nakazie rozbiórki bądź złożenie wniosku o legalizację obiektu budowlanego wywierać będą skutki, na które powołuje się strona skarżąca, będące podstawą do dokonania czynności wskazanych we wniosku. Tym samym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie ma niebezpieczeństwa związanego ze wstrzymaniem wykonywania robót budowlanych, które mogłyby po stronie strony skarżącej wywoływać skutki wskazane we wniosku. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, polegających na zobowiązaniu do rozbiórki obiektu, stanowiące przesłankę udzielenia ochrony tymczasowej, nie jest więc konsekwencją wykonania zaskarżonego postanowienia wstrzymującego roboty budowlane, lecz decyzji nakazującej rozbiórkę.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła G. sp. z o.o. z siedzibą we W. zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych i wnosząc o jego zmianę przez wstrzymanie wykonania postanowień Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2024 r. oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia z dnia 6 grudnia 2023 r. o wstrzymaniu budowy, ewentualnie o jego uchylenie i ponowne rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że wbrew twierdzeniom Sądu skarżąca złożyła z ostrożności procesowej wniosek o wydanie decyzji legalizacyjnej i otrzymała wezwanie do uzupełnienia braków przedmiotowego wniosku.

Skarżąca wskazała, że skoro grożącą szkodą jest konieczność poniesienia opłaty legalizacyjnej, a kwestionowany jest akt, z którego wynika wysokość tej opłaty, to wstrzymanie wykonania powinno dotyczyć tego aktu. Podstawą ustalenia opłaty w odrębnej decyzji będzie stan faktyczny określony w postanowieniu wstrzymującym wykonanie budowy, przy czym sporne jest czy posadowiony obiekt jest obiektem budowlanym, a jeżeli tak to czy jest obiektem tymczasowym. Okoliczności te będą miały wpływ na wysokość opłat, natomiast na etapie ewentualnego zaskarżenia decyzji ustalającej opłatę nie będzie możliwe kwestionowanie stanu określonego w postanowieniu o wstrzymaniu budowy.

Jeżeli nie zostanie wstrzymana decyzja w przedmiocie wstrzymania budowy budynku, to organ nie będzie mógł zawiesić postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, a co za tym idzie skarżący będzie zobowiązany do zapłaty opłaty, której niewniesienie zgodnie z art. 49 e pkt 5) Prawa budowlanego spowoduje wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę.

W związku z powyższym ewentualne późniejsze wstrzymanie decyzji o rozbiórce nie będzie miało znaczenia dla skarżącego, jeżeli skarżący będzie chciał zalegalizować budowę i zapłacić opłatę (jednakże w innej wysokości niż wynikająca z postanowienia o wstrzymaniu budowy). Natomiast organ wydający z kolei decyzję o ustaleniu opłaty będzie związany stanem faktyczny ustalonym w zaskarżonym postanowieniem.

Biorąc pod uwagę, że postanowienie o ustaleniu opłaty wydawane jest na wniosek skarżącej, to nie będzie możliwe wstrzymanie jego wykonania, gdyż zapłacenie opłaty (w wysokości ustalonej w oparciu o stan faktyczny ustalony w postanowieniu o wstrzymaniu budowy) nie będzie obowiązkiem skarżącej, jednocześnie nie można utożsamiać negatywnych konsekwencji dla skarżącej tylko w wydaniu decyzji o rozbiórce, gdyż skutkiem takim będzie także poniesienie opłaty w zawyżonej wysokości na podstawie stanu faktycznego wynikającego z zaskarżonego postanowienia.

W ocenie skarżącej, wstrzymane powinno zatem zostać z postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2024 r. oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia z dnia 6 grudnia 2023 r. o wstrzymaniu budowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca Spółka zarówno we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, jak i w zażaleniu nie wskazała okoliczności, które świadczyłyby o tym, że wykonanie zaskarżonego postanowienia spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.

Przy rozpoznawaniu wniosku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podstawowe znaczenie miało to, że przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 w zw. z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, wstrzymano prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku o konstrukcji modułowej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu, jak i o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o jego legalizacji.

Jak wynika z akt administracyjnych wstrzymanie budowy miało związek ze stwierdzeniem, że obiekt ten został zakwalifikowany jako samowola budowlana, co skutkowało zastosowaniem art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że zaskarżone postanowienie inicjuje postępowanie, które może zakończyć się legalizacją przedmiotowego budynku lub nakazem rozbiórki.

Trafnie zatem stwierdził Sąd Wojewódzki, że na etapie wydania przedmiotowych postanowień organów nadzoru budowlanego nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, brak jest więc przesłanek do wydania postanowienia o wstrzymaniu jego wykonania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w zażaleniu podkreślić trzeba, że samo wystąpienie z wnioskiem o legalizację obiektu budowlanego nie wiąże się ze skutkami finansowymi, bowiem zgodnie z art. 49 ust. 2a Prawa budowlanego, postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej wydawane jest na dalszym etapie postępowania, a nadto jest ono zaskarżalne (art. 49 ust. 2b Prawa budowlanego).

Należy przy tym zwrócić uwagę na przepis art. 48 a Prawa budowlanego stanowiący, że (ust. 1) w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację, (ust. 3) jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne.

W takim stanie prawnym błędnie w zażaleniu powiązano z przedmiotowymi postanowieniami organów nadzoru budowlanego niebezpieczeństwo znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, skoro takie ewentualne następstwa mogą dopiero wystąpić na kolejnych etapach procedury związanej z legalizacją samowoli budowlanej bądź nakazem rozbiórki obiektu budowlanego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie zatem Sąd Wojewódzki uznał, że powołane przez stronę skarżącą okoliczności, nie stanowiły uprawdopodobnienia istnienia warunków do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia z dnia 6 grudnia 2023 r.

W konsekwencji orzeczono o oddaleniu zażalenia na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.

-----------------------

6