Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1303/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust.4 pkt 1 lit.c, art. 8 ust.1, art. 22 ust.2, art. 24 ust.1 pkt 1,2 i ust. 3,
journal: Dz.U. 2018 poz 2332
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów - tekst jedn.
article: art. 121 § 1, art. 122, art. 187 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 2383
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
article: art. 12
journal: Dz.U. 2023 poz 221
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j.)
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.a,c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 września 2020 r. sygn. akt II SA/Op 151/20 w sprawie ze skargi R. H. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 17 marca 2020 r. nr 1601-IOA.48.61.2019 w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. H. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt II SA/Op 151/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę R. H. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 17 marca 2020 r., w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. H., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości, uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu z dnia 22 maja 2019 r., a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (w brzmieniu obowiązującym do 12 grudnia 2018 r.) (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2332; powoływanej dalej jako: ustawa SENT), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że termin "niezwłocznie" oznacza termin "natychmiastowy", "od razu", "uprzedni" w stosunku do kontynuowania przewozu, pomimo, że termin "niezwłocznie" jest terminem instrukcyjnym, niedookreślonym, zakładającym, że czynność ma zostać dokonana bez zbędnej zwłoki, czyli bez zawinionego przez przewoźnika opóźnienia; a w konsekwencji przyjęcie, że przewoźnik nie wypełnił w ustawowym terminie nałożonych obowiązków w zakresie aktualizacji danych;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT (w brzmieniu obowiązującym do 13 czerwca 2018 r.), poprzez niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że organ słusznie przyjął, że przewoźnik nie dokonał niezwłocznie aktualizacji danych, a także błędną wykładnię, która prowadzi do rozszerzenia sytuacji objętych tym przepisem również do tych, w których przewoźnik nie wykonuje obowiązku aktualizacji w terminie, pomimo, że norma ta wprost do czasu, w którym należało wykonać obowiązek się nie odnosi, a nadto taką błędną wykładnię przepisu, która prowadzi do sytuacji, w której celem przepisu jest nakładanie sankcji za każde formalne naruszenie przepisów ustawy, niezależnie od konsekwencji ewentualnego naruszenia, a nie zapobieganie ewentualnym nadużyciom; a w konsekwencji przyjęcie, że organ prawidłowo nałożył karę pieniężną;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 3 ustawy SENT (w brzmieniu obowiązującym do 13 czerwca 2018 r.), poprzez jego błędną wykładnię, na skutek pominięcia w ocenie interesu publicznego braku celowości karania podmiotów działających legalnie w sytuacji, gdy nie doszło do uszczuplenia należności w podatku akcyzowym i w podatku od towarów i usług, a sam obowiązek został wypełniony, pominięcie w ocenie takich zasad jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo oraz zasady zaufania przewoźników do organów państwowych, a w konsekwencji przyjęcie, że interes publiczny nie przemawiał za odstąpieniem od wymierzenia kary;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 221), poprzez jego wadliwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że celowym jest karanie podmiotu, pomimo że jego działanie nie prowadzi do naruszenia, a nawet narażania budżetu Państwa na uszczuplenie należności publicznoprawnych, a także pominięcie, że w niniejszej sprawie nałożenie kary nie było konieczne dla osiągnięcia celu ustawy SENT, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że właściwym środkiem dla osiągnięcia tego celu było nałożenie na skarżącą kary pieniężnej;

2. przepisów postępowania mogących istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z podanymi niżej normami prawa, poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organy administracji publicznej niżej wskazanych norm:

a) art. 121 § 1 oraz art. 122 w zw. z art. 187 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2383; powoływanej dalej jako: o.p.), poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu, brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wyjaśnienia czy w sprawie zaszła przesłanka interesu publicznego; pominięcie w ocenie interesu publicznego oceny zaistnienia takich zasad jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo oraz zasady zaufania przewoźników do organów państwowych; nienadanie właściwego znaczenia i brak ustalenia czy istniało realne zagrożenie uszczuplenia należności w podatku akcyzowym i w podatku od towarów i usług, a także pominięcie czy w interesie publicznym leży karanie podmiotów działających legalnie; nadto wadliwą ocenę materiału dowodowego, wyjaśnień skarżącej i przyjęcie, że do aktualizacji danych doszło z uwagi na prowadzoną kontrolę i aktualizacja była wynikiem tej kontroli.

Argumentację mającą przemawiać za zasadnością zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska WSA, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora IAS w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy SENT stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że WSA zaakceptował stanowisko organu o niezgodności danych w zgłoszeniu SENT, dotyczących innych danych niż danych towaru, a mianowicie numeru rejestracyjnego ciągnika i naczepy przewoźnika. Transport miał odbywać się pojazdem o nr. rej. [...] i naczepą o nr. rej. [...]. Rozpoczęcie przewozu nastąpiło w F. w miejscowości R. w dniu 7 marca 2018 r. o godz. 15:35, wjazd na terytorium Polski nastąpił w dniu 8 marca 2018 r. o godz. 17:30. Skarżąca wskazała w piśmie z dnia 15 kwietnia 2019 r., iż przybycie zespołu pojazdów do bazy w P. przy ul. [...] nastąpiło w dniu 8 marca 2018 r. o godz. 20:40, a przeładowanie towaru na naczepę o numerze rejestracyjnym [...] nastąpiło w dniu 12 marca 2018 r. o godz. 21:00. Połączenie naczepy z ciągnikiem siodłowym o numerze rejestracyjnym [...] miało miejsce pomiędzy godziną 16:17 w dniu 12 marca 2018 r. a godziną 3:39 w dniu 13 marca 2018 r. W trakcie transportu nastąpiła zamiana ciągników i naczep w P. między godziną 16:00 w dniu 12 marca 2018 r. a godz. 4:41 w dniu 13 marca 2018 r. Zakończenie przewozu towaru nastąpiło w miejscowości J. w dniu 13 marca 2018 r. o godz. 16:55. Przeprowadzona kontrola udokumentowana została w protokole z dnia 13 marca 2018 r., w którym stwierdzono, że w zgłoszeniu o numerze [...] nie uzupełniono danych w zakresie numeru wymaganego zezwolenia drogowego. Stwierdzono również, że numer rejestracyjny ciągnika samochodowego [...] oraz naczepy ciężarowej – [...], wykazane w zgłoszeniu o numerze [...], nie odpowiadały numerom ciągnika oraz naczepy, którymi faktycznie wykonywano przewóz, tj. [...] i [...]. Zdaniem organów administracji oraz WSA powyższe okoliczności w pełni uzasadniały nałożenie na skarżącą, na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT, kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Zwłaszcza że, zdaniem Sądu I instancji, organy bez naruszenia prawa oceniły również, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki zastosowania art. 24 ust. 3 ustawy SENT.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej co do naruszenia przepisów prawa materialnego i powiązany z nimi zarzut naruszenia przepisów postepowania dotyczą tego, że zdaniem skarżącej kasacyjnie w okolicznościach sprawy - wpisanie do rejestru SENT błędnych danych dotyczących numerów rejestracyjnych obu pojazdów stanowiących zespół pojazdów zostało poprawione w trakcie kontroli w rejestrze SENT i dlatego powinno być zastosowane odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny lub ważny interes przewoźnika. Podnosiła w tym kontekście, iż za niezasadne uznać należy nakładanie kary w przypadku, gdy zgłoszenie zostało dokonane, a w trakcie kontroli zostało ono jedynie zaktualizowane, a do aktualizacji doszło ponadto w czasie, który należy uznać za odpowiadający pojęciu "niezwłocznie".

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku WSA, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji z którego wynika, że kontrolowana decyzja nie jest niezgodna z prawem.

Na mocy art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT, w przypadku gdy podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnik zgłosi dane niezgodne ze stanem faktycznym, inne niż dotyczące towaru, nakłada się na ten podmiot karę pieniężną 10.000 zł.

Bezsporne było, że skarżąca kasacyjnie zgłosiła do rejestru SENT niezgodne ze stanem faktycznym numery rejestracyjne obu pojazdów stanowiących zespół pojazdów.

Na mocy art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. c) ustawy SENT w przypadku przewozu towaru, o którym mowa w ust. 1, przewoźnik jest obowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru po drodze publicznej uzupełnić zgłoszenie m.in. o numery rejestracyjne środka transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a) czyli pojazdu samochodowego lub zespołu pojazdów składającego się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy w rozumieniu ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990).

Jak wynikało z materiału dowodowego, w dokumencie przewozowym początkowo podano zarówno prawidłowe numery rejestracyjne kontrolowanego zespołu pojazdów, jak i prawidłowy numer zgłoszenia do rejestru SENT. Jednak po zmianie ciągnika i przeładowaniu towaru na inną naczepę nie zaktualizowano danych w zakresie prawidłowych numerów rejestracyjnych kontrolowanego zespołu pojazdów w zgłoszeniu do rejestru SENT. Trafne jest stanowisko organu i WSA, że czynności te nastąpić musiały przed rozpoczęciem przejazdu. Prawidłowym jest zatem stanowisko, że bez zmiany danych w systemie, przedmiotowy transport nie powinien być kontynuowany, gdyż tak jak zgłoszenie pierwotne musi być dokonane przed rozpoczęciem przewozu, tak również aktualizacja zgłoszenia w trakcie trwania przewozu winna być warunkiem jego kontynuacji. Podmiot zobowiązany przepisami ustawy SENT do niezwłocznej aktualizacji danych zawartych w zgłoszeniu, w przypadku stwierdzenia w trakcie kontroli danych niezgodnych ze zgłoszeniem, naraża się na sankcję wynikającą z braku wypełnienia obowiązków ustawowych.

Nie ma wątpliwości, iż w realiach niniejszej sprawy warunek niezwłocznej aktualizacji nie został spełniony. Jak ustalono w toku sprawy zespół pojazdów przewożący towar z F. przybył bowiem do bazy w P. już w dniu 8 marca 2018 r., a planowana zamiana pojazdów nastąpiła dopiero pomiędzy godz. 16:00 dnia 12 marca 2018 r. a godz. 3:39 dnia 13 marca 2018 r. Natomiast do aktualizacji danych w systemie SENT doszło dopiero w toku kontroli o godzinie 9:15 w dniu 13 marca 2018 r. Trudno zatem przyjąć, że było to działanie niezwłoczne.

Należy zauważyć, iż pojęcie "niezwłocznie" nie posiada określenia ustawowego i posiłkując się czy to wskazaniami doktryny, czy to definicjami słownikowymi, przez pojęcie to należy rozumieć "bez nieuzasadnionej zwłoki" czyli bez zbędnych czynności, przeszkód, ale z zachowaniem czynności przewidzianych przepisami.

Natomiast NSA nie podzielił stanowiska strony skarżącej, iż zmiany w systemie SENT dokonała w możliwie najkrótszym terminie, a więc bez zbędnej zwłoki.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że dostępne i wykorzystywane środki techniczne umożliwiają aktualizację danych w systemie SENT na bieżąco w czasie rzeczywistym przez 24 godziny na dobę, a więc w realiach rozpoznawanej sprawy mogło to nastąpić w każdym czasie (nawet najkrótszym) przed rozpoczęciem transportu z bazy w P.

Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że od przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w tak newralgicznym obszarze jak obrót paliwami należy oczekiwać takiego zorganizowania pracy przedsiębiorstwa, aby możliwe było wykonanie wszelkich obowiązków nałożonych przepisami powszechnie obowiązującymi. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż dlatego nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia skarżącej o tym, że spedytor odpowiedzialny za dokonywanie zgłoszeń pracuje tylko w godzinach 8:00 – 16:00, a więc nie mógł dokonać aktualizacji. Tym bardziej, co podkreślił WSA - że z materiału dowodowego wynika, iż poprzednie zgłoszenia do systemu SENT dokonywane były przez skarżącą lub w imieniu skarżącej poza tak określonymi godzinami pracy spedytora.

Strona skarżąca nie przywołała zatem żadnych istotnych okoliczności, ani w trakcie kontroli drogowej, ani w toku postępowania przed organami obu instancji, ani w skardze, które uprawniałyby przyjęcie oceny, iż okoliczności faktyczne (jakieś przeszkody) po stronie przewoźnika tak się ułożyły, iż dopiero zmiana w zgłoszeniu w trakcie podjętej kontroli drogowej została dokonana "niezwłocznie" czyli "bez zbędnej zwłoki". Okoliczności faktyczne sprawy uprawniają do twierdzenia, że dokonana przez stronę skarżącą aktualizacja danych zawartych w zgłoszeniu była efektem kontroli, a nie dobrowolnego działania Skarżącej i nie była "niezwłoczna".

Dodatkowo opisane błędy w realiach kontrolowanej sprawy nie świadczyły o oczywistej omyłce w zgłoszeniu. Do tego błędne wpisy dotyczyły numerów rejestracyjnych obu pojazdów wchodzących w skład kontrolowanego zespołu. Nie ma podstaw, by uznać opisane zachowanie Skarżącej kasacyjnie w uzupełnianiu rejestru o dane zespołu pojazdów jako oczywistą omyłkę, a nie - niedbalstwo.

Podanie nieprawidłowych danych, zwłaszcza tak istotnych jak numery rejestracyjne przewożącego towar pojazdu istotnie zaburza możliwość realizacji celu ustawy SENT - monitorowania przewozu towarów "wrażliwych" na naruszenie obowiązków podatkowych, praktycznie uniemożliwia organom nadzór nad przewozem (por. wyroki NSA z: 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GSK 14/21; 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 510/19, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy SENT (druk sejmowy VIII.1244): "Ich celem jest ochrona szeroko rozumianego bezpieczeństwa publicznego poprzez zastosowanie narzędzia informatycznego służącego do gromadzenia danych o przewozach towarów "wrażliwych" dla budżetu państwa(...). Celem projektowanych przepisów jest uszczelnienie systemu podatkowego poprzez dostarczenie informacji o przewozach na i przez terytorium kraju towarów wrażliwych, które ukierunkują prowadzone kontrole na podmioty działające w szarej strefie, której istnienie niekorzystnie wpływa na dochody poszczególnych państwa członkowskich, jak i wpływy do budżetu Unii Europejskiej. Dlatego też projektowane środki są proporcjonalne i adekwatne.".

Na opisane założenia powoływała się także Skarżąca kasacyjnie, nie zauważając, że niewykonywanie obowiązków przesyłania do rejestru SENT zgłoszeń czy też przesyłanie zgłoszeń zawierających istotne błędy, skutkuje tym, że nie tylko zostają naruszone konkretne przepisy ww. aktu, ale również cele tej ustawy.

Zresztą przy nowelizacji ustawy SENT na podstawie ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1039), w uzasadnieniu projektu wskazano, że "system monitorowania drogowego oparto na samodyscyplinie podmiotów gospodarczych i bez stosownych danych dostarczanych przez wszystkie główne podmioty tego systemu niemożliwe jest wykonywanie czynności monitorowania" (druk sejmowy VIII.2156).

Dlatego przepisy ustawy SENT mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewidują wartościowania przyczyn naruszenia przez odpowiedzialne podmioty zasad systemu monitorowania drogowego przewozu tzw. wrażliwych towarów. Zostały przy tym tak ukształtowane, że przewidują sankcje pieniężne za obiektywnie stwierdzony fakt naruszenia przepisów. Kary pieniężne nakładane w trybie administracyjnym decyzją właściwego naczelnika urzędu celno-skarbowego są bowiem niezależne od winy odpowiedzialnego podmiotu. Nałożenie kary jest obligatoryjne. Instytucja możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, przewidziana przez art. 24 ust. 3 ustawy SENT warunkowana wystąpieniem w danej sprawie "ważnego interesu przewoźnika" lub "interesu publicznego" jest instytucją wyjątkową (por. wyrok NSA z 12 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 1268/22).

Sąd orzekający zgadza się, że szczególnie wnikliwego rozważenia wymaga sytuacja, gdy prawodawca określa sankcje w postaci administracyjnych kar pieniężnych w sposób bezwzględnie oznaczony (tak jak sankcja określona w mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 24 ust. 1 ustawy SENT), zwłaszcza gdy może to prowadzić do naruszenia w procesie stosowania prawa zasady proporcjonalności. Zastosowanie tej zasady w odniesieniu do administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości wymaga rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością. Organ winien rozważyć, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia, czy też jest niewspółmiernie dolegliwa, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona.

Jak wyżej przedstawiono, stanowisko WSA i organów o nałożeniu kary 10.000 zł za stwierdzone naruszenie nie było nieadekwatne. W tym zakresie Sąd I instancji przedstawił trafny wywód, który zasługuje w zupełności na akceptację.

W związku z powyższym nie mają usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia art. 24 ust. 3 ustawy SENT. Zdaniem NSA nie ma wątpliwości, że w interesie publicznym leży także nienakładanie kar za naruszenia formalne, gdyby miało to prowadzić do skutków niemożliwych do zaakceptowania, ze względu na zasadę praworządności. W rozpoznawanej sprawie ustalenia poczynione przez organy (i zaakceptowane przez WSA) co do braku szczególnych, wyjątkowych okoliczności godzących w ważny interes strony, czy też godzące w interes publiczny w sposób nie do pogodzenia z ogólnym porządkiem prawnym, czy uzasadnionym, obiektywnym poczuciem sprawiedliwości, uzasadniały uznanie, że nałożenie kary nie godzi ani w ważny interes Skarżącej kasacyjnie, ani w interes publiczny, zwłaszcza że dotyczy działań profesjonalnego podmiotu, na którym ciążą większe obowiązki w zakresie przestrzegania prawa niż ma to miejsce w sytuacji, gdy nie ma się do czynienia z profesjonalną działalnością zarobkową.

Nie mogą być także uznane za trafne wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące sprzeczności z zasadą proporcjonalności nakładania kilku kar w ramach jednego przewozu. W tym kontekście należy podkreślić, iż przewoźnik jest zobowiązany do dokonania odrębnego zgłoszenia dla każdego przewozu (nadawcy i odbiorcy), a w konsekwencji uzupełnienia zgłoszenia o wymagane dane przed rozpoczęciem przewozu towaru dla każdego zgłoszenia. W orzecznictwie został już wyrażony pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym w pełni podziela, że kary pieniężne nakładane na przewoźnika, wskazane m.in. w art. 24 ust. 1 pkt 1 oraz art. 22 ust. 2 ustawy SENT, nie są powiązane z przewozem, a dotyczą zgłoszenia. Z art. 2 pkt 16 ustawy SENT wynika, że zgłoszeniem jest zgłoszenie przewozu towaru do rejestru zgłoszeń określonej ilości tego samego rodzaju towaru przewożonego od jednego nadawcy towaru do jednego odbiorcy towaru, do jednego miejsca dostarczenia towaru, jednym środkiem transportu (por. np. Wyrok NSA z 1.07.2021 r., II GSK 197/21, LEX nr 3200595). Z powyższego przepisu wynika, że dany przejazd, który może naruszać przepisy ustawy SENT, dotyczy przewozu towaru, a identyfikuje go nie tylko ilość tego towaru, lecz również określenie odbiorcy i nadawcy. Oznacza to, że w tym samym czasie ten sam pojazd może wykonywać więcej niż jeden przewóz towarów. Co więcej, stanowisko to przyjęła również skarżąca, która złożyła kilka odrębnych zgłoszeń SENT, co skutkowało tym, że nadano im odrębne numery. Okoliczność, że w każdym z tych zgłoszeń skarżąca popełniła ten sam błąd, skutkujący naruszeniem art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT nie ma znaczenia dla ustalenia ilości zgłoszeń (wyroki NSA z 1.07.2021 r., sygn. akt II GSK 197/21 oraz II GSK 145/21).

W świetle powyższych uwag nie można się zgodzić ze stroną skarżącą, iż naruszenie wymienionych przepisów ustawy SENT, przede wszystkim zaś zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców, przejawiało się w nieproporcjonalność kary w stosunku do stwierdzonego naruszenia.

Powołany przepis Konstytucji przewiduje możliwość ograniczenia w drodze ustawy wolności i praw gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Dlatego niezasadne okazały się zarzuty z pkt 1 a-d petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1, art. 24 ust. 1 pkt 1, art. 24 ust. 3 ustawy SENT oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców.

Wobec powyższego należało przyjąć, że wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji trafnie ocenił, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przez organy przepisów postępowania, w tym art. 121 § 1 oraz art. 122 Ordynacji podatkowej (W toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym) i art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej (Organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy), a tym samym WSA nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie tego przepisu. Skarżąca kasacyjnie oczekiwała wyjaśnienia, czy doszło do uszczuplenia należności publicznoprawnych albo czy jej zachowanie było nieuczciwe. Czynności Skarżącej kasacyjnie w związku ze zgłoszeniem zostały ocenione, a nałożona kara miała spełnić przede wszystkim cel prewencyjny, co wynika z celu ustawy SENT i było uzasadnione stwierdzonymi okolicznościami. Tym samym niezasadny okazały się zarzut zgłoszony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, środek ten należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. jako niemający usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów pełnomocnika organu, który nie prowadził sprawy w postępowaniu przed sądem I instancji, z tytułu sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym art. 179 p.p.s.a. oraz udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (pkt 2 sentencji).