Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 302/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 1 pkt 4,  par. 6 i  par. 3,  art. 80,  art. 10 par. 1,  art. 11
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska – Wojnar (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak, Barbara Ciołek, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 6 lutego 2023 r. nr SKO/41/FP-7/2022 w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji oświatowej przypadającej do zwrotu, pobranej w 2017 r. i 2018 r. w nadmiernej wysokości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Zgorzeleckiego z dnia 25 lutego 2022 r., nr KN.1711.8.2019.16; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz strony skarżącej kwotę 6.917 (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;


UZASADNIENIE

Starosta Zgorzelecki (dalej: organ I instancji) pismem z dnia 21 grudnia 2021 r. poinformował C. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: strona, strona skarżąca, spółka) o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w roku 2017 i 2018. Postępowanie to zostało zainicjowane w następstwie przeprowadzonej przez organ I instancji kontroli w zakresie prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia 25 lutego 2022 r. organ I instancji ustalił stronie kwotę dotacji pobranej nienależnie w roku 2017 w wysokości 41.454,84 zł, przypadającą do zwrotu do budżetu Powiatu Zgorzeleckiego, kwotę dotacji pobranej nienależycie w roku 2018 w wysokości 14.011,63 zł, przypadającą do zwrotu do budżetu Powiatu Zgorzeleckiego oraz orzekł w przedmiocie odsetek należnych od podanych kwot. W decyzji wskazano, że zwrot dotyczy dotacji na pokrycie kosztów zajęć edukacyjnych w Liceum Ogólnokształcącym w Z.1 oraz Policealnej Szkole [...] Z. w Z.1. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na przeprowadzenie kontroli i opisał przebieg postępowania. Wskazano na wysokość udzielonej dotacji, a także dokonano wyliczenia dotacji na uczniów spełniających warunek osiągnięcia co najmniej 50% frekwencji na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Organ przedstawił również wyliczenie kwoty dotacji przypadającej do zwrotu.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, niepodjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, dokonanie ustaleń wyłącznie w oparciu o dane zebrane w postępowaniu kontrolnym, nieudzielenie stronie informacji o kompletności dokumentacji oraz informacji, jacy słuchacze zostali uznani za tych, co do których dotacja została pobrana nienależnie. Zarzuciła również naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego przez bezpodstawne przyjęcie, że dotacja została pobrana nienależnie.

Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia 6 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej: Kolegium, organ, organ odwoławczy) uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej jej punktu 3 i orzekło w tym zakresie o ustaleniu obowiązku zapłaty odsetek od kwot wyszczególnionych w punktach 1 i 2 decyzji od dnia 26 września 2021 r. w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tej decyzji organ przywołał treść art. 90 ust. 3, ust. 3d, ust. 3f i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r. poz. 2198 ze zm., dalej: u.s.o.), mające zastosowanie do roku 2017 oraz odpowiadające im, analogiczne przepisy art. 26 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2082 ze zm., dalej jako u.f.z.o.), zgodnie z treścią których niepubliczne szkoły, w których realizowany jest obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego we wskazanej w tym przepisie wysokości, a uczestnictwo uczniów w zajęciach potwierdza się ich własnoręcznym podpisem.

Dalej organ wskazał, że w odniesieniu do dotacji pobranej w roku 2017 w nadmiernej wysokości, jest ona wynikiem zawyżenia liczby słuchaczy w stosunku do dotacji przyznanej. Podano, że podstawą ustaleń są listy obecności odzwierciedlające uczestnictwo uczniów w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych przewidzianych w planie nauczania, przy czym wiarygodnymi dowodami na tę okoliczność są dziennik lekcyjny i lista obecności. Wobec powyższego, w związku z ustaleniem podczas kontroli, że strona w składanych wnioskach wykazywała większą liczbę słuchaczy, na których przysługuje dotacja, niż liczba słuchaczy ustalona przez kontrolujących na podstawie zapisów w dziennikach lekcyjnych, to należy uznać, że udzielone kwoty dotacji zostały pobrane w nadmiernej wysokości, zatem w tej części podlegają zwrotowi do budżetu powiatu. Wskazano, ze wobec rozliczonej kwoty dotacji w wysokości 262.663,44 zł i ustalenia należnej dotacji wobec słuchaczy z uwzględnieniem wymogu 50% obecności na zajęciach w danym miesiącu w wysokości 221.208,60 zł, kwota dotacji podlegająca zwrotowi wynosi 44.454,84 zł. Natomiast w stosunku do roku 2018 przyjęto, że wobec kwoty dotacji w wysokości 121.794,36 zł i ustalenia należnej dotacji wobec słuchaczy z uwzględnieniem wymogu 50% obecności słuchacza na zajęciach lekcyjnych w danym miesiącu w wysokości 108.787,36 zł, kwota dotacji podlegająca zwrotowi wynosi 13.006,98 zł. Analogicznie wobec Policealnej Szkoły [...] Z. w Z.1 w roku 2018 , wobec kwoty dotacji w wysokości 219.537,65 zł i ustalenia należnej dotacji wobec słuchaczy z uwzględnieniem wymogu 50% obecności słuchacza na zajęciach w danym miesiącu w wysokości 218.833,26 zł, kwota dotacji podlegającej zwrotowi wynosi 1.004,65 zł. W ocenie organu odwoławczego powyższe ustalenia wynikające z protokołu kontroli, w tym jego załączników -zestawień frekwencji, jak i protokołu kontrolnego, nie zostały również zakwestionowane przez stronę po doręczeniu protokołu kontroli. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że niezasadny jego zdaniem jest zarzut braku przeprowadzenia postepowania dowodowego, bowiem samo postanowienie o wszczęciu postępowania odnosi się do kwestii przeprowadzenia kontroli i istniejącego protokołu kontroli, stąd odwołującemu był znany fakt przeprowadzenia kontroli. Ponadto zdaniem organu dla oceny prawidłowości uzasadnienia faktycznego w rozpoznawanej sprawie, wystarczające jest odwołanie się do protokołu kontroli i danych w nim zawartych. W tym zakresie organ powołał się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II GSK 1593/14. Końcowo organ wskazał na kwestię związaną z datą, od której należy liczyć odsetki w sprawie.

W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca zaskarżyła ją w części, tj. w zakresie jej pkt 2 i zarzuciła jej:

1) naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez:

- utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo, iż organ I instancji nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego w sprawie, w tym nie wydał żadnego postanowienia dowodowego w zakresie dopuszczenia dowodu , a wobec tego strona nie miała wiedzy, co zostało uznane za dowód w sprawie, a co nie;

- niepodjęcie przez organ I i II instancji wystarczających działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz brak wezwania strony do przedłożenia jakichkolwiek wyjaśnień czy dowodów, a następnie przyjęcie, że część dotacji została pobrana w nadmiernej wysokości, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co świadczy zdaniem strony o pozornym wykonaniu przez organ obowiązku określonego w art. 77 k.p.a. oraz braku udzielenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w trybie art. 10 § 1 k.p.a., co w konsekwencji stanowi naruszenie prawa strony do czynnego udziału na każdym etapie postępowania;

- poczynienie przez organ I instancji ustaleń faktycznych w sprawie wyłącznie w oparciu o dane zebrane w postępowaniu kontrolnym w sytuacji, gdy strona nie ma prawnej możliwości zakwestionowania w sposób wiążący dla organu dokonanych podczas postępowania kontrolnego ustaleń zawartych we wnioskach pokontrolnych;

- utrzymanie w mocy decyzji, mimo, iż organ I instancji przesłał stronie metrykę sprawy już po wydaniu decyzji z pismem przewodnim datowanym na ten sam dzień co wydanie decyzji, co uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się w zakresie materiału dowodowego w sprawie, a także wskazanie w piśmie dołączonym do metryki sprawy, iż zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji, gdyż włączono w jego poczet akta kontroli, dokumenty i wyjaśnienia, co stoi w sprzeczności z treścią uzasadnienia decyzji organu w toku postępowania kontroli, mimo, iż strona założyła przecież zastrzeżenia do protokołu kontroli, co z kolei prowadzi do wniosku, iż organ nie wydal decyzji w oparciu o cały materiał dowodowy;

- w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, mimo, iż organ I instancji nie udzielił stronie informacji w zakresie tego, czy zgromadzona dokumentacja jest kompletna oraz, czy zachodzi konieczność przedstawienia przez stronę dodatkowych wyjaśnień lub dowodów na okoliczność zasadności poniesionych wydatków przed wydaniem decyzji, a następnie wskazanie, iż zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji, co z kolei doprowadziło do pozbawienia strony prawa czynnego udziału w postępowaniu, albowiem organ uznał, iż część dotacji została pobrana w nadmiernej wysokości, pomimo wyrażenia inicjatywy dowodowej przez stronę;

- utrzymanie w mocy decyzji mimo, iż organ I instancji nie udzielił odwołującej informacji w zakresie tego, jacy konkretnie słuchacze wykazani przez odwołującą do dotacji w latach 2017 – 2018 zostali uznani przez organ za tych, na których dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości;

- w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. utrzymanie w mocy decyzji, która zawierała wadliwe uzasadnienie, gdyż organ I instancji zaniechał wskazania w decyzji uzasadnienia prawnego oraz faktycznego i opisał wyłącznie przebieg postępowania kontrolnego z całkowitym pominięciem ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego i nie wskazał, jakich słuchaczy oraz, z jakiego powodu organ uznał za niespełniających przesłanek określonych w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. oraz art. 90 ust. 3 u.s.o., w sytuacji, gdy uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa;

b) naruszenie art. 8 § 1, 9, 10 § 1 i 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasadę udzielania informacji, zasadę wysłuchania strony oraz zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek, poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która winna zostać uchylona, a to z uwagi na nieskierowanie przez organ I instancji do strony w toku postępowania żadnego pisma ani żadnej informacji o toczącym się postępowaniu, za wyjątkiem zawiadomienia o jego wszczęciu i zakończeniu, a także przyjęcie, że strona uchybiła terminowi na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszonych żądań, w sytuacji, gdy strona w terminie 3 dni od doręczenia jej zawiadomienia o zakończeniu postępowania, tj. od 28 lutego 2022 r. złożyła wniosek o przesłanie metryki sprawy celem uzyskania informacji, co znajduje się w materiale dowodowym sprawy oraz jakie działania podjął organ w toku postępowania, a w całym postępowaniu nie otrzymała od organu żadnego pisma za wyjątkiem zawiadomienia o wszczęciu i zakończeniu postępowania, co prowadzi do wniosku, iż postępowanie dowodowe było przez organ i instancji prowadzone w sposób wadliwy, a w konsekwencji decyzja winna być uchylona;

c) naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu I instancji bez przeprowadzenia odrębnego postępowania w tym zakresie, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez niezasadne przyjęcie na skutek powielenia stanowiska organu I instancji, że na gruncie sprawy zaistniały przesłanki do zwrotu dotacji, w związku z jej pobraniem w nadmiernej wysokości i brak odniesienia się do zarzutów skarżącej co do zaniechania przez organ I instancji umożliwienia stronie brania czynnego udziału na każdym etapie postępowania;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm., dalej jako: u.f.p.) poprzez ich bezpodstawne zastosowanie co do istnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacje zostały pobrane w nadmiernej wysokości;

b) art. 90 ust 3 w zw. z art. 160 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 3 pkt 4 u.s.o. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, w sytuacji, w której odwołująca wypełniła wszystkie przesłanki określone w ustawie do otrzymania dotacji oświatowej na słuchaczy szkoły;

c) art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z art. 160 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 3 pkt 4 u.s.o. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, w sytuacji, w której odwołująca wypełniła wszystkie przesłanki określone w ustawie do otrzymania dotacji oświatowej na słuchaczy szkoły.

Mając powyższe na uwadze, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła argumentację odnośnie poszczególnych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że zarówno decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają przepisy prawa w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia. Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisu art. 107 § 1 pkt 4 i 6 i § 3 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 7 i art. 11 k.p.a., co obligowało Sąd do wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego.

Spór w sprawie dotyczy zasadności zakwestionowania przez organ pobrania przez stronę dotacji w prawidłowej wysokości.

Organy obu instancji stwierdziły, że dotacja została pobrana przez stronę w nadmiernej wysokości i jest ona wynikiem zawyżenia liczby słuchaczy w stosunku do dotacji przyznanej. Powołano się wprost na ustalenia dokonane podczas kontroli, że strona w składanych wnioskach wykazywała większą liczbę słuchaczy, na których przysługuje dotacja, niż liczba słuchaczy ustalona przez kontrolujących na podstawie zapisów w dziennikach lekcyjnych, Wskazano na kwoty rozliczonej dotacji za 2017 r. i 2018 r. udzielonej na każdą ze szkół i kwoty wynikające z ustaleń należnej dotacji wobec słuchaczy z uwzględnieniem wymogu 50% obecności na zajęciach w danym miesiącu i podano, że różnice pomiędzy powyższymi kwotami stanowią kwoty dotacji podlegające zwrotowi .

Strona natomiast kwestionuje ustalenia faktyczne organów, które legły u podstaw wydanej decyzji, tj. stwierdzenie, że doszło do zawyżenia liczby słuchaczy, a w konsekwencji, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości. Strona podważa również prawidłowość wydanych decyzji wskazując na szereg naruszeń natury procesowej, w tym w zakresie zasad postępowania administracyjnego oraz dotyczących uzasadnień wydanych decyzji.

W zaistniałym sporze Sąd przyznał rację stronie skarżącej, przy czym nie wszystkie zarzuty skargi Sąd podzielił. W ocenie Sądu jako w pełni uzasadnione należy ocenić zarzuty skargi dotyczące braku prawidłowego uzasadnienia decyzji w zakresie wskazania pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej uzasadnienia, jak również podstawy faktycznej, czym naruszono art. 107 § 1 pkt 4 i 6 i § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 7, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a.

Stosownie do art. 107 § 1 pkt 4 i 6 i § 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia organu prowadzący do zastosowania danego przepisu prawnego w sprawie, ma umożliwić stronie zrozumienie względów, dla których jej sytuacja została ukształtowana w taki, a nie inny sposób. W uzasadnieniu decyzji, która jest skierowana do strony, niezbędne jest podanie konkretnych przepisów i wskazanie sposobu ich zastosowania w odniesieniu do stanu faktycznego przyjętego za podstawę decyzji. Rolą organu jest przedstawienie okoliczności, które uznał za udowodnione i dlaczego innym odmówił wiary oraz ich ocena przy zastosowaniu konkretnych przepisów i winno to mieć odzwierciedlenie w treści decyzji. W przeciwnym wypadku, dochodzi do sytuacji, kiedy strona nie ma wiedzy ani pewności, jaki stan faktyczny stanowi podstawę rozstrzygnięcia, ani jakie i dlaczego organ zastosował przepisy. Taka sytuacja jest niedopuszczalna, ponieważ utrudnia stronie zrozumienie decyzji, jak również podjęcie ewentualnej obrony. Obowiązek uzasadnienia decyzji służy zapewnieniu stronie prawa do obrony oraz podjęcie - świadomej i opartej na pełnej znajomości sytuacji - decyzji o zaskarżeniu decyzji do sądu.

Oczywistym jest również, że wszelkie twierdzenia organów winny mieć potwierdzenie w zgromadzonych w sprawie dowodach znajdujących się w aktach sprawy.

Sąd podkreśla, że decyzje, w których nie został wskazany stan faktyczny i nie została zawarta ocena prawna danej kwestii - nie poddają się również kontroli Sądu. Nie jest bowiem rolą Sądu dokonywanie ustaleń faktycznych i podejmowanie za organ decyzji co do wyboru przepisów, jakie mają zastosowanie w sprawie i uzasadnienie ich wyboru. Sąd działa w granicach kompetencji przyznanych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2020 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2022, poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., które sprowadzają się do kontroli legalności decyzji i nie może zastąpić organu w ustaleniu okoliczności stanu faktycznego i ich ocenie.

W niniejszej sprawie zarówno organ I, jak i II instancji nie dochowały powyższych wymogów.

Sąd nie kwestionuje, że dla oceny prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, o której mowa w sprawie, należy uwzględnić powoływane przez organy przepisy u.s.o. i u.f.z.o.

Stosownie do art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Jednocześnie do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., w tym do kwot dotacji podlegających zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, natomiast decyzję w sprawie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa (art. 67 w związku z art. 60 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p.).

Jednocześnie Sąd wskazuje, że organ dotujący ma obowiązek i uprawnienie do kontroli udzielonych dotacji, a kontrola musi pozwolić na jak najlepsze zbadanie prawidłowości pobrania i wydatkowania przyznanych środków publicznych. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko i nie budzi wątpliwości, że nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków z jego strony, a w szczególności w zakresie wykazania wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt I GSK 655/18, dostępny CBOSA).

Zagadnienia związane z przyznaniem dotacji takiej jak w sprawie uregulowane były w u.s.o. (art. 90 ust. 3, 3d, ust. 3e i 3f – w brzmieniu obowiązującym w 2017 r.) i u.f.z.o. (art. 26 ust. 1, 2 i 3).

Jak stanowi przepis art. 90 ust. 3d u.s.o., dotacje oświatowe są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkół.

Zgodnie z brzmieniem art. 90 ust. 3e zdanie pierwsze i drugie u.s.o., organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek. Stosownie do treści art. 90 ust. 3 u.s.o., szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych niewymienione w ust. 2a otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia danego typu i rodzaju szkół w wysokości nie niższej niż 50% podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h i 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach.

W myśl art. 26 ust. 1 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.

Według treści art. 26 ust. 2 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.

Z kolei jak stanowi ust. 3 omawianego artykułu, uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w ust. 2, potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy, pomimo prawidłowo wskazanych zasad odnośnie weryfikacji prawidłowości pobrania dotacji, nie przeprowadziły właściwie postepowania i nie wydały prawidłowych decyzji.

Przede wszystkim należy zauważyć, że decyzja organu I instancji stanowi w zasadzie całkowite powielenie informacji zawartych w protokole kontroli. W istocie organ dokonał swoistej kompilacji tych informacji, "wklejając" pisma i tabele zawarte w tym protokole i powołując się na numery załączników do protokołu kontroli, w których dane te zostały zawarte. Tabele te nie są przy tym w pełni czytelne, ponieważ zawierają znaczną ilość danych, wpisanych małą czcionką. Uzasadnienie stanowiska organu zawiera w zasadzie tylko dość lakoniczne komentarze dokonane na podstawie poszczególnych danych, informacje o tym, gdzie poszczególne dane się znajdują w protokole kontroli i końcowe sformułowania o niespełnieniu przez stronę warunku ustawowego odnośnie uczestnictwa słuchaczy w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. Brak jest również szczegółowych wniosków i wyliczeń, wykazujących zasadność ustalenia takiej, a nie innej kwoty dotacji do zwrotu za poszczególne lata i poszczególne szkoły prowadzone przez skarżącą. Co bardzo istotne, w treści uzasadnienia organ I instancji nie powołał się w ogóle na przepisy prawa regulujące istotne dla sprawy kwestie.

Natomiast w treści decyzji organu II instancji przywołane zostały przepisy prawa i zawarte zostały wyliczenia kwot dotacji do zwrotu, jednakże wyliczenia te nie są dokładne, mają charakter pobieżny i ogólnikowy, stanowią wyłącznie wskazanie kwot rozliczonej dotacji za 2017 r. i 2018 r. udzielonej na każdą ze szkół i kwoty wynikające z ustaleń należnej dotacji wobec słuchaczy z uwzględnieniem wymogu 50% obecności na zajęciach w danym miesiącu i podanie, że różnice pomiędzy powyższymi kwotami stanowią kwoty dotacji podlegające zwrotowi. Brak jest szczegółowych wyliczeń dokonanych za poszczególne okresy dla każdej ze szkół, ze wskazaniem liczby słuchaczy uczestniczących w zajęciach.

Stanowisko organów w zakresie wskazywanych nieprawidłowości nie znajduje również wyjaśnienia w aktach sprawy oraz nie sposób go w sposób jasny i przejrzysty wyprowadzić z powoływanej przez organ II instancji mocy dowodowej dokumentu urzędowego – wyniku kontroli, tj. ustaleń Starosty Zgorzeleckiego, który przeprowadził kontrolę w zakresie prawidłowości pobrania i wykorzystania przez stronę dotacji w latach 2017-2018. Należy również wskazać, że sam protokół kontroli nie jest pełny, brak jest w nim bowiem załączników od nr 105 do 124, na które organ kontrolujący się powołuje i których akta administracyjne w żadnym innym miejscu również nie zawierają. Co bardzo istotne, w aktach administracyjnych brak jest również dokumentów źródłowych (w tym dzienników lekcyjnych, list obecności), które umożliwiłyby weryfikację twierdzeń organu o niespełnieniu przez stronę warunku ustawowego odnośnie uczestnictwa słuchaczy w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu.

Sąd jako nieuprawnione ocenia stanowisko organu I i II instancji, przyjmujące ustalenia organu kontrolnego i uznające je za własne. Powyższe w sprawie było równoznaczne z całkowitym brakiem przeprowadzenia samodzielnych ustaleń i ocen przez organ I instancji i przez Kolegium. Decyzja organu I instancji stanowi wyłącznie powielenie informacji i ocen zawartych w protokole kontroli, z przedstawieniem danych tam zawartych, bez dokonania szczegółowych wyliczeń i przeprowadzenia rzetelnego wnioskowania. Z kolei decyzja organu II instancji zawiera informacje, wyliczenia i wnioski ogólnikowe, końcowe, bez przeprowadzenia pełnej i wszechstronnej oceny w sprawie.

Sąd nie neguje prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądów o zwiększonej mocy dowodowej dokumentu urzędowego, która sprowadza się do przyjęcia dwóch domniemań: prawdziwości oraz zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych (por. wyrok NSA z 28 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 1781/11). Zwraca jednak Sąd uwagę, że istnienie dokumentu urzędowego nie oznacza, że ma on moc wiążącą (chyba że wynika to z przepisów). Wynik kontroli innego organu, jako efekt przeprowadzenia kontroli może stanowić dowód w sprawie, ale nie o charakterze wiążącym. Organy udzielające dotacji są uprawnione do korzystania z dowodów zebranych w innym postępowaniu, ale nie zwalnia ich to z obowiązku samodzielnego dokonania ich oceny, jak również z samodzielnego czynienia ustaleń i gromadzenia materiału dowodowego.

W ocenie Sądu ustalenia poczynione przez organ kontrolny nie miały mocy wiążącej i nie zwalniały organu z obowiązku przeprowadzenia postepowania i oceny dowodów. W niniejszej sprawie, co wynika z decyzji i z akt administracyjnych, organy obu instancji w ramach prowadzonego postępowania nie poczyniły żadnych samodzielnych ustaleń i ocen w zakresie przyjętych nieprawidłowości. Uzasadnienia obu decyzji są lakoniczne, fragmentaryczne i przez co nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.

Powyższe oznacza, że decyzje organów obu instancji i stwierdzenia w nich zawarte odnośnie zawyżenia przez stronę liczby słuchaczy, a w konsekwencji pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, w ogóle nie poddają się kontroli Sądu. Jak już wcześniej wskazano, również w aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów, które umożliwiłyby weryfikację twierdzeń organu zawartych w decyzji.

W realiach tej sprawy, jako wadliwe i stanowiące nadużycie ocenia Sąd wnioskowanie organu I instancji (zaakceptowane przez organ odwoławczy) z powołaniem się na treść protokołu kontroli, że skoro strona nie podważyła twierdzeń organu, to są one uzasadnione. Brak podważenia przez stronę argumentacji organu nie czyni automatycznie słusznym twierdzeń organu. Stanowisko organów musi mieć swoje umocowanie w prawidłowo zebranym materiale dowodowym i prawidłowym zastosowaniu przepisów i musi poddawać się kontroli.

Sąd dostrzega również, że organ nie poinformował strony w sposób prawidłowy o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tymczasem organ poinformował stronę o możliwości wypowiedzenia się w powyższym zakresie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, nie zaś w zawiadomieniu o jego zakończeniu. Przywołany przepis wyraźnie wskazuje na obowiązek organu odnośnie poinformowania strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, nie zaś na etapie wszczęcia postępowania. Dopiero bowiem po zakończeniu postępowania, przed wydaniem w sprawie decyzji, organ dysponuje pełnym materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie jedyny materiał dowodowy stanowią materiały uzyskane w trakcie kontroli, nie zmienia to jednak oceny, że treść powyższego przepisu została w sprawie naruszona. Trzeba też ponownie wskazać, że postępowanie administracyjne ma na celu przeprowadzenie przez organ samodzielnych ustaleń i dokonanie samodzielnych ocen, a nie powielanie ustaleń i ocen kontroli. Nie sposób natomiast przyznać racji stronie, że przepis art. 79a k.pa. (dotyczący obowiązku wskazania niespełnionych przesłanek do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony) miałby mieć w sprawie zastosowanie, skoro postępowanie w sprawie toczyło się z urzędu, a nie na wniosek, tak jak jest o tym mowa w powołanym przepisie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie poczynić samodzielne ustalenia, wskazać z czego i dlaczego wywodzi określone okoliczności i dokonać ich oceny przy uwzględnieniu właściwych przepisów, co winno także znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji - w jej podstawie faktycznej i prawnej. Organ również w sposób prawidłowy umożliwi stronie wypowiedzenie się co do całości zebranego materiału dowodowego.

Podkreśla również Sąd, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a rolą organu II instancji jest ponowne rozpoznanie sprawy w całości, a nie jedynie wyrażanie akceptacji dla stanowiska organu I instancji.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.