Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 656/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151,art. 145
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 84 ,art. 7, 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 18 ust. 1, art. 12 ust. 4a,5
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 154 ,art. 151 ust. 1, ust.2 , ust.3,art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1,art. 157, 134 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: § 36
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 30 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna – Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor sądowy WSA Michał Ilski Protokolant: starszy specjalista Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi K. B. i G. T. na decyzję Wojewody z dnia 27 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za prawo własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda (dalej: "Wojewoda", "organ II instancji") decyzją nr [...] z 27 czerwca 2023 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: "kpa") po rozpatrzeniu odwołania G. T. i K. B. (dalej: "Strona", "Skarżący") uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydenta", "organ I instancji") z 18 października 2022 r. nr [...] i orzekł o ustaleniu odszkodowania powiększonego o 5% wartości nieruchomości w łącznej kwocie [...]zł za prawo własności nieruchomości położonej w K., stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,4203 ha w obrębie [...], (ul. [...]), zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...] jako współwłasność G. T. i K. B. w częściach równych, nabytej z mocy prawa przez M. K. na cele inwestycji polegającej na budowie połączenia ul. [...] z ul. [...] - odcinek od ul. [...] do ul. [...] i [...], na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 15 marca 2021 r. zmienionej ostateczną decyzją odwoławczą Wojewody z dnia 31 stycznia 2022 r., która to kwota należna jest na rzecz: G. T. w kwocie [...]zł za udział ˝ części oraz K. B. w kwocie [...]zł za udział ˝ części.

Decyzja została wydana w stanie sprawy, w którym Wojewoda ostateczną decyzją odwoławczą z dnia 31 stycznia 2022 r. poprzez utrzymanie w części decyzji Prezydenta z dnia 15 marca 2021 r. stwierdził, iż M. K. z mocy prawa nabyło położoną w obrębie [...] działkę nr [...] o pow. 0,4203 ha, powstałą z zatwierdzonego decyzją Wojewody podziału działki nr [...] o pow. 1,3532. Działka została objęta granicami inwestycji drogowej opisanej ww. decyzji z dnia 15 marca 2021 r. Wobec powyższego do ustalenia odszkodowania za wymienioną działkę właściwym był sprawujący funkcję starosty Prezydent Miasta [...]

Mając zatem na uwadze art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 176 ze zm. dalej specustawy), art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm. dalej u.g.n.) oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 dalej k.p.a) organ I instancji powołał postanowieniem 24 lutego 2022 r. biegłego w rzeczoznawcę majątkowego, który wycenił wartość rynkową prawa własności działki nr [...] o pow. 0,4203 ha na kwotę [...]zł (wartość gruntu, brak części składowych). Wartość prawa własności 1m˛ gruntu dla szacowanej nieruchomości ustalił na kwotę [...]zł. W dniu wydania decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej – 15 marca 2021 r. - działka nr [...] o pow. 0,4203 ha posiadała według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej nr XIV/215/2019 w dniu 26 września 2019 r. przeznaczenie tereny komunikacyjne - tereny głównych dróg, ważniejszy węzeł drogowy. Zgodnie z decyzją w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowa działka została przeznaczona pod drogę publiczną (cel wywłaszczenia). Aktualne przeznaczenie przedmiotowej działki - teren drogi publicznej jest, więc zgodne z jej przeznaczeniem alternatywnym - wynikającym z wywłaszczenia - pod drogę publiczną. Biegły dokonał analizy kształtowania się na rynku lokalnym cen gruntów przeznaczonych pod drogi i ustalił, iż przeznaczenie nieruchomości - działki nr [...] zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Dlatego też wycenił nieruchomość na podstawie art. 134 ust. 3 u.g.n. to jest według aktualnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia terenu pod drogę. Biegły wyodrębnił i objął badaniem rynek lokalny nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi. Dla analizy rynku przyjął 3 letni okres monitorowania, liczony od marca 2019 r. do daty wyceny. Wartość gruntu ustalił w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej (art. 150 ust. 2, art. 153 ust. 1 u.g.n.). Wartość przedmiotowej nieruchomości określił według stanu na dzień wydania decyzji organu I instancji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej publicznej, przy dokonaniu wyceny uwzględnił zarówno czynniki wpływające na wartość nieruchomości jak i ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi a wyznaczając obszar badanego rynku przyjął odpowiednie nieruchomości podobne.

Oceniając sporządzony operat szacunkowy organ I instancji stwierdził, iż wartość przedmiotowego gruntu ustalono według przeciętnych cen sprzedaży podobnych nieruchomości w okresie dokonania wyceny z uwzględnieniem cech różniących nieruchomości takich jak: lokalizacja ogólna i szczegółowa, ograniczenia i utrudnienia w zagospodarowaniu nieruchomości, klasę drogi. Ponadto uznał złożone przez biegłego wyjaśnieniach do sporządzonego operatu za logiczne i przekonywające. Wskazał, że biegły sporządzając wycenę ustalił, iż rynek lokalny gruntów przeznaczonych pod drogi (rynek lokalny - miasto K.), rocznie obejmuje kilka transakcji sprzedaży. Przyjął 6 transakcji z okresu 2 lat od sporządzenia wyceny oraz 5 transakcji spoza tego okresu. Biegły w wyjaśnieniach zaznaczył, iż w okresie od czerwca 2020 r. do września 2021 r. nie odnotowano ani jednej transakcji sprzedaży nieruchomości drogowych, jednakże dla organu nie jest to równoznaczne z brakiem transakcji w okresie 2 lat od sporządzenia wyceny. Zdaniem organu materiał dowodowy, w tym ustalenia biegłego i jego pisemne wyjaśnienia w tej kwestii są wystarczające i pozwalają na dokonanie analizy rynku nieruchomości, a następnie wyceny. Biegły nie miał zatem potrzeby wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.

Prezydent zaznaczył, że z protokołu przejęcia przez inwestora działki nr [...] w dniu 20 grudnia 2021 r. wynika, iż objęcie w posiadanie nastąpiło w dniu 20 grudnia 2021 r. Pismem z dnia 3 marca 2022 r. G. T. oświadczył, iż wydaje przedmiotową nieruchomość pod realizację inwestycji drogowej objętej decyzją Wojewody z dnia 31 stycznia 2022 r. W tym stanie rzeczy organ I instancji stwierdził, że nieruchomość nie została wydana w terminie przewidzianym w powoływanym art. 18 ust. 1e pkt 1 w zw. z art. 17 specustawy.

Wobec powyższego powołaną na wstępie decyzją Prezydent ustalił kwotę odszkodowania na rzecz współwłaścicieli działki nr [...] w obrębie [...] w kwocie [...]zł. Z uwagi na to, iż nieruchomość stanowiła współwłasność w udziałach po [...] części, odszkodowanie dla każdego ze współwłaścicieli wyniosło [...] zł.

Pismem z dnia 6 listopada 2022 r., strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

- art. 12 ust. 5 specustawy w zw. z art. 151 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555 – dalej: "rozporządzenie ") w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez zaniechanie ustalenia odszkodowaniu jako wartości rynkowej nieruchomości wycenianej w oparciu o przeznaczenie gruntów przyległych do wywłaszczonej nieruchomości, a jednocześnie oparcie wyceny nieruchomości o ceny sprzedaży innych działek drogowych, co do których:

a. w ramach poszukiwania dodatkowych transakcji drogowych dla celów wyceny miało miejsce zwiększenie zakresu czasowego transakcji do trzech lat,

b. transakcje przyjęte do porównania zostały przyjęte na podstawie kontrfaktycznego założenia, że sytuacja w której nabywcą nieruchomości jest jednostka samorządu terytorialnego dokonująca nabycia gruntu w celu budowy drogi publicznej nie jest sytuacją przymusową, a cena transakcyjna jest czystym wynikiem popytu i podaży;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie przez organ za prawidłowe i niewątpliwe administracji ustaleń zawartych w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego oraz w złożonych przez biegłego wyjaśnieniach, podczas gdy istotne wątpliwości budzi sposób przyjęcia poszczególnych transakcji, których ceny ze względu na nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego nie wynikają z popytu i podaży;

3. art. 12 ust. 5 specustawy w zw. z art. 132 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 5 ust. 4 u.g.n. poprzez zaniechanie dokonania waloryzacji odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, podczas gdy ze względu na istotny wzrost wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych pomiędzy datą wyceny nieruchomości (ll.03-2022 r.) a datą wydania decyzji (18.10.2022 r.) odszkodowanie winno zostać zwaloryzowane o wskaźnik cen towarów i usług;

4. art. 18 ust. 1e pkt 1) i 3) specustawy poprzez brak powiększenia wysokości ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości podczas gdy uczestnicy postępowania zarówno już przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak i po wydaniu ostatecznej decyzji złożyli oświadczenie o wydaniu nieruchomości, a jednocześnie nigdy nie czynili przeszkód w przejęciu nieruchomości.

W związku z powyższym strona wniosła uzupełnienie materiału dowodowego i przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego, z przyjęciem przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych; zmianę decyzji i ustalenie odszkodowania zgodnie z wyceną dokonaną z przyjęciem przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda wydał wskazaną na wstępie decyzję z 27 czerwca 2023 r. w której wyjaśnił, że przedmiotowe nieruchomości zostały wydane w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy.

Przedmiotowa nieruchomość, została przeznaczona pod drogę na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 15 marca 2021 r., natomiast właściciele przedmiotowej działki złożyli oświadczenie o gotowości wydania nieruchomości w dniu 6 listopada 2020 r., a więc jeszcze przed wydaniem ww. decyzji. Pismo z dnia 6 listopada 2020 r. skierowane do Miejskiego Z. D. K. w [...], wypełnia znamiona jednostronnego oświadczenia właściciela o gotowości wydania nieruchomości. Tym samym należy je traktować jako złożone w terminie oświadczenie o wydaniu nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej. Nie ma bowiem wątpliwości, co do intencji i skutków oświadczenia strony odwołującej.

Przechodząc zaś do oceny operatu szacunkowego Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca majątkowy określił stan nieruchomości na dzień wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...] z 15 marca 2021 r. Według stanu na datę wydania ww. decyzji, dla obszaru objętego wyceną nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (dalej: "Studium"), zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej [...] nr XIV/215/2019 z 16 września 2019 r. przedmiotowy obszar został przewidziany pod drogi i tak też został wyceniony. Biegły przeprowadził analizę rynku lokalnego dla nieruchomości przeznaczonych pod tereny dróg. Dla określenia wartości gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Biegły dokonał wyceny części gruntu przeznaczonego pod drogę zgodnie ze Studium. Rodzaj rynku określony został dla nieruchomości zajętych pod nieruchomości drogowe. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy przedstawił próbkę 15 transakcji dla nieruchomości przyjętych do bezpośrednich porównań do nieruchomości objętej wyceną. Wybrał 4 cechy rynkowe, takie jak lokalizacja ogólna, atrakcyjność gruntów w bliskim otoczeniu, ograniczenia i utrudnienia, klasa drogi i przypisał poszczególnym cechom wagi. Na podstawie wykazu aktualnych cen transakcyjnych ustalił cenę minimalną w kwocie [...]zł/m˛, cenę maksymalną w kwocie [...]zł/m˛, natomiast średnią w kwocie [...]zł/m˛. Wartość rynkowa nieruchomości gruntu przeznaczonego pod drogę wyniosła w zaokrągleniu [...] zł.

Organ odwoławczy przeanalizował powyższe założenia rzeczoznawcy majątkowego i uznał je za prawidłowe. Dokonał na podstawie art. 80 k.p.a. oceny operatu szacunkowego i stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie prawidłowo wycenił wartość przedmiotowej nieruchomości, a omawiany operat może być podstawą do ustalenia odszkodowania. Ponadto organ II instancji podkreślił, że strona nie udowodniła wadliwości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Aktualność operatu została potwierdzona przez biegłego, jaki i odniósł się on do zarzutów strony dotyczących operatu w piśmie z dnia 1 września 2022 r. jaki 26 kwietnia 2023 r. W kwestii zakwestionowana wysokość przyznanego odszkodowania z uwagi na występującą inflację Wojewoda natomiast zaznaczył, że o ile w przypadku większości segmentów rynku nieruchomości możne występuje wzrost, to w segmencie gruntów drogowych nie ma miejsca taka sytuacja. W rzeczywistości na przestrzeni wielu lat poziomy cen takich gruntów utrzymują się na zbliżonym poziomie. Wojewoda również wskazał, że zgodnie art. 132 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania.

Reasumując organ II instancji wskazał, że odwołanie jest zasadne w zakresie w jakim wnosi o powiększenie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Jednakże w kwestii oceny operatu szacunkowego Wojewoda stwierdził, że został on sporządzony w sposób prawidłowy, a tym samym mógł stanowić dowód na okoliczność ustalenia wysokości odszkodowania. Przede wszystkim jest on kompletny i logiczny, spełnia warunki formalne, odpowiada przepisom prawa, a przy tym został oparty na prawidłowych i rzetelnych danych stanowiących podstawę oszacowania wartości nieruchomości. Zawiera nadto wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków.

W skardze wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim wysokość ustalonego odszkodowania nie jest wyższa niż [...] zł oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania przed sądem administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych skarżący zarzucali jej naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie przez organ za prawidłowe i niewątpliwe administracji ustaleń zawartych w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego oraz w złożonych przez biegłego wyjaśnieniach, podczas gdy istotne wątpliwości budzi sposób przyjęcia poszczególnych transakcji, których ceny ze względu na nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego nie wynikają z popytu i podaży, a organ rozpoznając sprawę winien był w sposób możliwie wnikliwy poddać kontroli operat szacunkowy w zakresie podejścia, jak i metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego;

- art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie znaczenia prowadzenia przez skarżących postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla działki objętej wywłaszczeniem przed wydaniem orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz uzyskania przez skarżących w toku tego postępowania decyzji o warunkach zabudowy z dnia 5 lipca 2022 r., podczas gdy w realiach sprawy słuszne odszkodowanie za nieruchomość winno było zostać ustalone z uwzględnieniem aktualnego sposobu wykorzystywania nieruchomości wynikającego z uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy, co do której postępowania toczyły się już od 2019 r.;

- art. 12 ust. 5 specustawy w zw. z art. 134 ust. 3 u.g.n. poprzez pominięcie, że aktualny sposób użytkowania wywłaszczonej nieruchomości polegał na korzystaniu z niej na cele zabudowy jednorodzinnej co do której toczyły się postępowania o ustalenie warunków zabudowy, wobec czego wysokość odszkodowania winna było zostać ustalona przy uwzględnieniu wartości nieruchomości wywłaszczonej liczonej jako nieruchomość przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną;

- art. 12 ust. 5 specustawy w zw. z art. 151 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez zaniechanie ustalenia odszkodowania jako wartości rynkowej nieruchomości wycenianej w oparciu o przeznaczenie gruntów przyległych do wywłaszczonej nieruchomości, a jednocześnie oparcie wyceny nieruchomości o ceny sprzedaży innych działek drogowych, co do których:

a. w ramach poszukiwania dodatkowych transakcji drogowych dla celów wyceny miało miejsce zwiększenie zakresu czasowego transakcji do trzech lat,

b. transakcje przyjęte do porównania zostały przyjęte na podstawie kontrfaktycznego założenia, że sytuacja w której nabywcą nieruchomości jest jednostka samorządu terytorialnego dokonująca nabycia gruntu w celu budowy drogi publicznej nie jest sytuacją przymusową, a cena transakcyjna jest czystym wynikiem popytu i podaży.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.").

Skarga była niezasadna.

Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja ustalająca wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: z.r.i.d.). Wojewoda decyzją z 31 stycznia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 15 marca 2021 r. w części m.i. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez M. K. własność działki nr [...] , obręb [...] o pow. 0,4203 ha, powstałą z zatwierdzonego decyzją Wojewody podziału działki nr [...] o pow. 1,3532. Działka skarżących została nabyta na cele inwestycji polegającej na budowie połączenia ul. [...] z ul. [...] - odcinek od ul. [...] do ul. [...] i [...].

W sprawie niniejszej zastosowanie miały przepisy specustawy drogowej, a w szczególności art. 18 ust. 1, zgodnie z którym wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z przepisem art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Zasady ustalania odszkodowania uregulowane są w przepisach u.g.n. oraz przepisach. Z przepisów tych wynika, że ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego (operat) określającej wartość nieruchomości, a dowód z operatu stanowi kluczowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto - co nie jest bez znaczenia - pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (zob. art. 174 i nast.u.g.n. oraz wyrok T. K. z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01). W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracji czy sądów administracyjnych. Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania (por. wyrok NSA z 13.10.2023 r., I OSK 1523/22, LEX nr 3622732.)

Zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ustalenie odszkodowania dotyczy nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4, a zatem nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Są to nieruchomości wydzielone (powstałe) na skutek wydania decyzji z.r.i.d. To zaś oznacza, że przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją z.r.i.d., która w momencie uzyskania przez z.r.i.d. przymiotu ostateczności zmienia właściciela na podmiot publiczny (Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego).

Kolejna zasadą jest to, że wycenę nieruchomości powstałej w wyniku podziału dokonanego decyzją z.r.i.d. sporządza się według zasad wynikających z § 36 rozporządzenia. W sprawie kluczowe znaczenie mają ust. 1 i ust. 4 tego przepisu, zgodnie z którymi wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (§ 1), a także, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 4).

Analiza powyższych regulacji wskazuje wyraźnie, iż przeznaczenie nieruchomości jest jednym z kluczowych elementów wpływających na określenie wartości nieruchomości. Przy czym, przy wycenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy drogowej, ustalenie wartości nieruchomości winno uwzględniać przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed dniem decyzji lokalizacyjnej (por. wyrok NSA z 13.01.2023 r., I OSK 2767/19, LEX nr 3581740.) . Przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. wskazuje natomiast, iż rzeczoznawca majątkowy dokonując wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględnia przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości winno zostać ustalone na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n. – w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji). W sytuacji zaś braku studium lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalając przeznaczenie nieruchomości uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n.). Powyższa regulacja prawna w sposób wyraźny ustala kolejność zastosowania wzorców oceny przeznaczenia terenu, za przejęcie którego ustalane jest odszkodowanie.

Ponadto analiza przepisów regulujących zasady sporządzania operatu szacunkowego wskazuje, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Wybór swój biegły powinien uzasadnić. Określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji (§ 3 ust. 2), zaś przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1). Nieruchomością podobną zaś, zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n., jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Należy przy tym podkreślić, że żaden przepis prawa, a w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości, co nieruchomość wyceniana. Co więcej - na to, że pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni czy lokalizacji) wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Takie cechy powinny być uwzględnione przy dokonaniu korekty cen. (por. Wyrok NSA z 13.10.2023 r., I OSK 1523/22, LEX nr 3622732.)

Zarzuty skargi koncentrują się wokół nieprawidłowości związanych z operatem szacunkowym i sposobem dokonania wyceny. Wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Organ odwoławczy zobowiązał rzeczoznawcę majątkowego do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a ten ustosunkował się do nich szczegółowo w piśmie z 26 kwietnia 2023r. Należy przypomnieć, że tak jak o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca, tak również wyłącznie rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli zaś strona ma zastrzeżenia, co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n.( por. wyrok NSA z 13.10.2023 r., I OSK 1523/22, LEX nr 3622732.) Skarżący nie przedłożyli kontroperatu, ani też nie zwrócili się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z prośba o ocenę poprawności operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania. Organy administracji zebrały cały niezbędny materiał dowodowy, dokonały jego swobodnej, ale nie dowolnej oceny i prawidłowo , a następnie prawidło ustalił stan fatyczny niezbędny do rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutom skargi nieruchomości drogowe stanowią przedmiot obrotu prawnego, a zarzuty skargi sprowadzające się do założenia, że w przypadku występowania tylko jednego nabywcy na rynku lokalnym transakcje kupna sprzedaży nieruchomości drogowych z zasady nie mają w pełni charakteru rynkowego, jest sprzeczny z utrwalonym stanowiskiem judykatury (por. wyrok NSA z 17.05.2016 r., I OSK 1843/14, LEX nr 2082469.) W orzecznictwie podkreśla się, że nie ma podstaw, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne i nie sposób założyć, że umowy dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Jak podkreśla się w orzecznictwie, treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie (por. wyrok NSA z 19.10.2023 r., I OSK 1493/22, LEX nr 3642514, Wyrok NSA z 14.05.2019 r., I OSK 1852/17, LEX nr 2687325)

Jak już wyżej wskazano, przedmiotowa działka nr [...] ma charakter nieruchomości drogowej. Sam fakt rozpoznawania wniosku o wydanie decyzji o warunkach innej działki niż będąca przedmiotem wyceny (sąsiedniej) , nie ma żadnego prawnego znaczenia. Na marginesie warto zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana później niż ostateczna decyzja z.r.id. Rzeczoznawca słusznie przyjął, że działka, która była przedmiotem wyceny, winna być wyceniana jako drogowa. Zarzut naruszenia - art. 12 ust. 5 specustawy w zw. z art. 134 ust. 3 u.g.n. był niezasadny. Podobnie niezasadny był także zarzut naruszenia art. 12 ust. 5 specustawy w zw. z art. 134 ust. 3 u.g.n. poprzez pominięcie, że aktualny sposób użytkowania wywłaszczonej nieruchomości polegał na korzystaniu z niej na cele zabudowy jednorodzinnej co do której toczyły się postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Po pierwsze, jak już wspomniano wyżej – aktualny sposób użytkowania ma znaczenie dopiero wówczas, gdy jej przeznaczenie nie jest określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w studium (art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n.). W przedmiotowej sprawie przedmiotowa nieruchomość była w studium przeznaczona pod drogi. Po drugie, skarżący nie uzyskali decyzji o warunkach zabudowy co do przedmiotowej nieruchomości, której własności zostali pozbawienie na skutek decyzji z.r.i.d. Zarzuty naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., które skarżący upatrują w pominięcie znaczenia prowadzenia przez skarżących postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla działki objętej wywłaszczeniem przed wydaniem orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz uzyskania przez skarżących w toku tego postępowania decyzji o warunkach zabudowy z dnia 5 lipca 2022 r., były nietrafne, podobnie jak zarzut naruszenia art. 12 ust. 5 specustawy w zw. z art. 134 ust. 3 u.g.n.

Zarzuty naruszenia art. 12 ust. 5 specustawy w zw. z art. 151 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia był niezasadny. Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia: w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z konstrukcji tego przepisu wynika zatem, że wycena rozpoczyna się od analizy rynku nieruchomości drogowych, a więc takich które zostały nabyte pod inwestycje drogowe. Tylko brak wystarczających danych w tym zakresie umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu cen z transakcji nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Porządek ustalania sposobu wyceny nieruchomości w tym przepisie nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego (gmina, powiat) są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego (województwo), a dopiero jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, winien oszacować wartość rynkową nieruchomości kierując się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. (por. wyrok NSA z 14.05.2019 r., I OSK 1852/17, LEX nr 2687325, wyroki NSA z 26 czerwca 2023 r. I OSK 408/20 oraz z 13 lipca 2023 r. I OSK 1341/22, Wyrok NSA z 19.10.2023 r., I OSK 1493/22, LEX nr 3642514.)

Należy także zauważyć, że biegły przekonująco wskazał, dlaczego wydłużył okres analizy transakcji nieruchomości drogowych do trzech lat – wskazując na brak transakcji w latach 2020-2021 z uwagi na stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Jest to fakt powszechnie znany, że życie gospodarcze i społeczne w tym okresie było w znacznym stopniu ograniczone.

Biorąc pod uwagę powyższe, sąd w pełni aprobuje stanowisko organów obu instancji, że sposób określenia wartości wycenianych nieruchomości został przyjęty przez biegłego prawidłowo i mógł stanowić podstawę do zgodnego z prawem ustalenia wysokości odszkodowania. Przedmiotowy operat spełnia wszelki wymogi przewidziane prawem. Rzeczoznawca zastosował właściwe przepisy, wyjaśniając powody zastosowania poszczególnych metod, przyjętych kryteriów, analizy rynku. Zastosowana metodologia i tok obliczeń zostały wyjaśnione w sposób klarowny i logiczny, nie dając podstaw do ich podważenia. Sporządzony operat szacunkowy koreluje ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Należy podkreślić, ze organ odwoławczy w sposób prawidłowy uzupełnił materiał dowodowy, zobowiązując rzeczoznawcę majątkowego do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skarżących pod adresem operatu. Rzeczoznawca pismem z 26 kwietnia 2023r. szczegółowo ustosunkował się do tych zarzutów. W sytuacji gdy uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wprost odniesienia się do zarzutu dotyczącego operatu (wydłużenie okresu analizy rynku nieruchomości i kwestia niewzięci pod uwagę procesowania wniosku o wydanie warunków zabudowy dla sąsiedniej nieruchomości), ale aprobuje w pełni operat szacunkowy, należy uznać, że powyższe uchybienie nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Kwestia ta była bowiem analizowana w toku postępowania odwoławczego, a ocena materiału dowodowego jest prawidłowa.

Mając powyższe na uwadze, sąd orzekł o oddaleniu skargi w myśl art. 151 p.p.s.a.