Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 478/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 5, 5c, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 73 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 54
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
article: par. 2 pkt 5, par. 3 ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi I. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium), działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – u.p.z.p.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 – k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez I.L. i odwołania wniesionego przez Fundację N od decyzji nr 165/2022 z dnia 4 listopada 2022 r. (znak: BKR.6730.205.2021) wydanej przez działającą z upoważnienia Wójta Gminy P. Kierownik Referatu Budownictwa, Gospodarki Komunalnej i Rolnictwa w Urzędzie Gminy w P. (organ pierwszej instancji) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego w zabudowie wolnostojącej oraz budowie przydomowej oczyszczalni ścieków o maksymalnej przepustowości do 5,0 m3/dobę na działce nr A w obrębie [...]- utrzymało w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania w całości.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu 30 września 2021 r. do Urzędu Gminy w P. wpłynął wniosek D.K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego i przydomowej oczyszczalni ścieków o maks. przepustowości do 5,0 m3/dobę na działce nr B w obrębie [...]. We wniosku podano parametry inwestycji i określono zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej.

Decyzją z dnia 30 grudnia 2021 r. organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla wyżej zdefiniowanego zamierzenia inwestycyjnego. W postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia 19 maja 2022 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z 4 listopada 2022 r. organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w zabudowie wolnostojącej oraz budowie przydomowej oczyszczalni ścieków o maksymalnej przepustowości do 5,0 m3/dobę na działce nr A w obrębie [...], gm. P. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. i ustalono parametry inwestycji.

W odwołaniu od tej decyzji Fundacja N wniosła o jej uchylenie w całości. Wskazała, że przedmiotowa działka nr A położona jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz w granicach obszarów Natura 2000 - Puszcza P. kod PLB [...] i "Ostoja P." PLII [...]. Wyjaśniła, że teren działki nr A wchodzi w zakres terytorium łowieckiego orlika krzykliwego, kani rudej, błotniaka stawowego i bociana białego oraz bardzo rzadkiego bociana czarnego, którego obecność stwierdzono w sezonie lęgowym 2022 r. Czynne gniazda orlika krzykliwego znajdują się niespełna 1 km w pobliskich lasach leśnictwa M. (od wschodu) i leśnictwa J. (od zachodu), gdzie również rewir lęgowy od 20 lata ma bocian czarny. Zdaniem odwołującej, organy administracji publicznej, w tym Wójt Gminy P. i RDOŚ w O. po poprzednim odwołaniu się Fundacji od decyzji Wójta Gminy P. nr 181/2021 w przedmiotowej sprawie nie odniosły się, ani nie zweryfikowały informacji dostarczonych przez Fundację. W ocenie odwołującej, planowana inwestycja narusza art. 6 ust. 2, 3 i 4 dyrektywy siedliskowej.

W odwołaniu I.L. podniosła, że przedmiotowa inwestycja planowana jest na działce nr A w obrębie [...], na terenie [...] Parku Krajobrazowego, na obszarze Natura 2000 "Puszcza P." PLB [...], w strefie objętej obowiązującym Planem Ochrony [...]. Z Planu Ochrony wynika, że w strefie tej, poza zwartą zabudową wsi "nie dopuszcza się wyznaczania nowych siedlisk budowlanych". Wskazała też, że żadna z działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest działką zabudowaną. Dopuszczenie zabudowy na przedmiotowej działce stworzy groźny precedens i wywoła lawinę inwestycji budowlanych.

W uzasadnieniu decyzji z 17 marca 2023 r. Kolegium podniosło, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Obszar analizowany został wyznaczony w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Za front działki przyjęto długość południowej granicy działki położonej wzdłuż drogi gminnej (nr F), z której będzie odbywał się wjazd. Front ten wynosi 81,2 m, stąd 3 x 81.2 m to 243, 6 m w każdą stronę. W tak wyznaczonym obszarze znalazła się zabudowa zagrodowa i mieszkalna jednorodzinna wraz z budynkami gospodarczymi (działki nr C, D, E). Przy czym zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zabudowa stanowiąca odniesienie dla planowanej winna znaleźć się w wyznaczonym prawidłowo obszarze analizowanym. Nie musi być to działka bezpośrednio sąsiadująca, dostępna z tej samej drogi publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., II OSK 657/06). Z przedstawionych wyników analizy można zatem wywieść wniosek, iż spełniony jest warunek kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Kolegium uznał ponadto, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia też pozostałe wymogi niezbędne do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Mianowicie, działka ma dostęp do drogi publicznej (działka nr F), istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Ponadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi i zamierzenie nie znajduje się na obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. pkt 6 u.p.z.p.

Odnosząc się do wymagań wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. poz. 164 – rozporządzenie) Kolegium wskazało, że średni wskaźnik wynosi 0,146, jednakże wykazano, iż na działkach w obszarze analizowanym jest on bardzo zróżnicowany. W konsekwencji ustalenie dla wnioskowanej inwestycji wskaźnika zabudowy na poziomie 0,099 nie narusza przepisów rozporządzenia, gdyż wskazano konkretną działkę na której ten wskaźnik jest zbliżony. Według przepisów rozporządzenia (§ 6) szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W przedmiotowej sprawie szerokość elewacji frontowej wyznaczona została na podstawie średniej, czyli 11,00 i 12,5 m z tolerancją do 20%. Biorąc zatem pod uwagę przytoczone przepisy rozporządzenia nie ma podstaw do kwestionowania ustaleń organu pierwszej instancji w tym zakresie. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli to wynika z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W przedmiotowej sprawie przy określeniu wysokości wnioskowanej zabudowy organ uznał, iż najbardziej zasadne będzie określenie jej na podstawie wysokości budynków w obszarze analizowanym, w niewielkich widełkach. Również dach dwuspadowy i wysokość górnej kalenicy jest konsekwencją wyników przeprowadzonej analizy.

Kolegium stwierdziło, że na etapie ustalania warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich nie jest tak szczegółowa jak na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Zarzuty odwołujących dotyczą przede wszystkich zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, tj. przepisami o ochronie przyrody. Zarówno organ współdziałający, jak i organ pierwszej instancji nie znalazł takiego przepisu, z którego wynikałby zakaz zabudowy na tym terenie. Przy czym organ pierwszej instancji dokonał analizy warunków wynikających z ochrony środowiska. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest też decyzją uznaniową, w związku z czym spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. obliguje organ do wydania decyzji pozytywnej.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Kolegium z 17 marca 2023 r. I.L. (skarżąca, strona) zarzuciła jej naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia, czyli:

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie, podczas gdy z okoliczności sprawy wprost wynika, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i winna być uchylona;

art. 15 k.p.a. poprzez brak zastosowania zasady dwuinstancyjności postępowania i dokonanie przez organ II instancji jedynie kontroli orzeczenia, a nie prowadzenia postępowania odwoławczego tak aby załatwić sprawę co do istoty, w szczególności poprzez brak odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów wskazywanych przez skarżącą w odwołaniu;

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie wydanej decyzji administracyjnej, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu w uzasadnieniu okoliczności przemawiających za uznaniem, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącej w tym terenie funkcji;

art. 7 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez niewyjaśnienie przyjęcia frontu działki, stwierdzenia kontynuacji funkcji w stosunku do działek nie objętych obszarem analizowanym, braku wystąpienia do organu środowiskowego o stwierdzenie obowiązku bądź jego braku wykonania raportu oddziaływania na środowisko, a finalnie braku przeanalizowania inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami odrębnych ustaw.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez uznanie, że ustawodawca dopuścił możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej a przez to przyzwolenie organów I i II instancji na obejście przepisu art. 72 ust. 1 pkt 3) w zw. z art. § 3 pkt 55 b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t. 2019 poz. 1839);

art. 59 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p. w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez:

wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bez uwzględnienia zapisów Planu Ochrony [...] Parku Krajobrazowego,

błędne uznanie, że Plan Ochrony [...] Parku Krajobrazowego, nie stanowi "przepisów odrębnych" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., z którymi decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna - podczas gdy plany ochrony parków krajobrazowych są wiążące przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a więc tym bardziej powinny być one wiążące przy wydawaniu indywidualnych decyzji administracyjnych o warunkach zabudowy;

art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji, gdy tymczasem z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że planowana inwestycja będzie odbiegać od zabudowy istniejącej zarówno wskaźnikiem zabudowy jak i funkcją, w szczególności przez analizę zabudowy (szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki, geometria dachu) w stosunku do działek H, I, J nie objętych obszarem analizowanym, a co więcej nie znajdujących się nawet w obrębie [...] gm. P.

- art. 61 ust. 1 pkt 5 wyżej wskazanej ustawy gdyż organ nie dokonał samodzielnej analizy zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, podczas gdy zamierzenie inwestycyjne narusza przepisy wykonawcze ustanowione na podstawie ustawy o ochronie przyrody m.in. rozporządzenia Nr [...] Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia [...] 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, zastąpionego obecnie przez uchwałę nr [...] Sejmiku województwa warmińsko-mazurskiego z dnia [...] 2022 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, czy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków.

art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081) poprzez jego niezastosowanie pomimo wyraźnych przesłanek przemawiających za taką koniecznością, gdyż zamierzona inwestycja znajduje się na działce objętej obszarem specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza P." (kod obszaru [...]) oraz obszarem Wspólnoty Natura 2000 Ostoja P. (kod obszaru [...]), a w dodatku znajduje się na działce o powierzchni [...], wśród nielicznej zabudowy i bezpośrednio graniczy z silnie zalesioną działką nr J stanowiącą własność Lasów Państwowych.

- błędne przyjęcie za front działki długości południowej granicy działki położonej wzdłuż drogi gminnej nr F, z której będzie odbywał się wjazd, gdyż powyższa okoliczność nie została bezsprzecznie wykazana, na co wskazuje zapis w decyzji organu pierwszej instancji cytuje: "5. Warunki obsługi komunikacyjnej 3.1. Obsługa komunikacyjna: projektowanym zjazdem indywidualnym z drogi gminnej o nr ew. działki F lub z drogi gminnej o nr F poprzez drogę gminną wewnętrzną o nr ew. działki G (...)".

Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935 – p.p.s.a.).

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez Kolegium, a skarżąca oraz pozostali uczestnicy postępowania nie sprzeciwili się temu wnioskowi w przepisanym terminie.

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Kolegium w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego w zabudowie wolnostojącej oraz budowie przydomowej oczyszczalni ścieków

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Sąd orzekający w niniejszej sprawie miał na uwadze, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji) u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem - art. 61 ust. 5 u.p.z.p.),

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Cytowany przepis określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji nie będącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Spełnianie przez wnioskodawcę wszystkich wymogów określonych w tym przepisie obliguje organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

Z kolei sposób ustalania parametrów zamierzenia inwestycyjnego określa rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się analizę. Analizę przeprowadza organ, rozpoczynając od wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5). Dla tego obszaru przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1). Niewątpliwie analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyciągnięte z przeprowadzonej analizy wnioski przekładają się bowiem bezpośrednio na stwierdzenie możliwości ustalenia warunków zabudowy i wyznaczenie konkretnych parametrów planowanej zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej organy ustaliły, że w sąsiedztwie działki inwestora zlokalizowana jest zabudowa jednorodzinna i gospodarcza. Z treści analizy wynika, że w wyznaczonym obszarze analizowanym włączone zostały działki zabudowane (C, D, E) z istniejącą zabudową mieszkalną jednorodzinną, gospodarczą (granice obszaru analizowanego przedstawiono na załączniku graficznym nr 1 do analizy). Na tej podstawie stwierdzono kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej zabudowy. Niezasadny jest przy tym zarzut skargi wskazujący, że nie wykazano z jakiej działki będzie odbywał się wjazd na teren nieruchomości inwestora. Z analizy (str. 3) wynika, że za front działki przyjęto długość południowej granicy działki położonej wzdłuż drogi gminnej o nr ew. działki F, z której będzie następował wjazd na przedmiotowy teren. Natomiast przeprowadzając analizę organ nie musiał uwzględniać parametrów charakterystycznych dla działek nr H, I , J skoro nie znajdują się one w obszarze analizowanym, co stwierdza skarżąca.

Bezsporne jest również spełnienie przez inwestycję pozostałych warunków, w tym warunku dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Teren inwestycji posiada bowiem dostęp do drogi publicznej gminnej. Nie budzą również wątpliwości ustalenia organów dotyczące spełnienia warunku wystarczającego uzbrojenia (istniejącego bądź planowanego), o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Nie budzi także wątpliwości spełnienie warunku dotyczącego ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Zamierzenie budowlane nie znajdzie się również w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.

Nie stwierdzono również kolizji planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Należy zauważyć, że projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy został uzgodniony z RDOŚ, Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej, PGW Wody Polskie oraz Starostą. Z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Przy czym, stosownie do ust. 5c niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. W rozpoznawanej sprawie doszło do takiego właśnie "milczącego" uzgodnienia decyzji w sprawie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, brak bowiem było reakcji organów uzgadniających. Natomiast organ administracji, wydając decyzję ustalającą warunki zabudowy w przypadku "milczącego" uzgodnienia nie ma obowiązku oceny, czy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (por. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., II OSK 617/17 i z dnia 17 listopada 2022 r., II OSK 1881/12, dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA).

W tej sytuacji skład orzekający Sądu podzielił ocenę organów obu instancji, że w sprawie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, co oznacza, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Zatem, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji przepisy u.p.z.p. uzależniają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję (por. wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 2019 r., II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r., II OSK 1137/17, czy z dnia 19 grudnia 2017 r., II OSK 696/16, CBOSA).

Odnosząc się do zarzutu kwestionującego możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, Sąd stwierdza, że nie można uznać za brak formalny wniosku o warunki zabudowy objęcie nim części działki ewidencyjnej. Jest to kwestia materialnoprawna, której oceny organ nie może dokonać na etapie badania wymogów formalnych wniosku, lecz dopiero w toku merytorycznego rozpoznania sprawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z 20 stycznia 2023 r., II SAB/Bk 119/22, CBOSA). Zauważyć trzeba, że zagadnienie dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu obejmującego część działki ewidencyjnej jest kwestią materialnoprawną wymagającą merytorycznej oceny, której organ dokonuje już po wszczęciu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Kwestia ta nie jest zresztą jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie. Jednakże, zdaniem Sądu, uwzględnić należało, że w orzecznictwie podkreśla się, że nie jest to zasada bezwzględnie obowiązująca, gdyż w konkretnym przypadku, uzasadnionym szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi, możliwe jest wydanie warunków zabudowy dla terenu obejmującego część działki ewidencyjnej (por. np. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 743/17). W aktualnym orzecznictwie NSA zauważa się, że do owych szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, należy zaliczyć m.in. sytuację, w której teren inwestycji, na który składa się część działki ewidencyjnej, obejmuje wyłącznie grunty niewymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a równocześnie teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r. sygn. II OSK 2598/21 i powołane tam wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16; z 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18; z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19, z 4 listopada 2021 r., II OSK 1212/19; z 15 lutego 2022 r., II OSK 712/21; z 14 czerwca 2022 r., II OSK 1082/21). Jak trafnie podkreślił NSA, należy bowiem przyjąć, że taka wykładnia stanowi wyraz należytego wyważenia konstytucyjnie chronionych wartości, takich jak prawo własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) oraz ochrona środowiska i zrównoważony rozwój (art. 5 i art. 74 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). W wyroku z 14 czerwca 2023 r., II OSK 1751/22, Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie już stwierdził, że w przepisach art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, co nie daje podstaw do wykluczenia ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony.

Przechodząc dalej, należy zauważyć, że poza sporem pozostaje fakt, iż nieruchomość objęta planowaną inwestycją znajduje się na terenie [...] Parku Krajobrazowego, na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza P." oraz obszarze ochrony siedlisk Natura 2000 "Ostoja P.". Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na uwadze należy mieć ograniczenia mogące wynikać z samego już tylko usytuowania nieruchomości. Już z dyspozycji art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54) przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin. Kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość inwestora nie podlegają jednak badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem współdziałającym. Organ taki uprawniony jest do zajęcia stanowiska w kwestii ewentualnej ochrony przyrodniczej terenu i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu, a stanowisko to przybiera formę postanowienia, wydanego na podstawie art. 106 k.p.a. Uzgodnienie projektu decyzji następuje również w przypadku nie zajęcia przez organ stanowiska w odpowiednim terminie od dnia doręczenia projektu decyzji, wówczas mamy do czynienia z tzw. "milczącym uzgodnieniem". Nie mniej jednak, stwierdzić należy, że z samego faktu utworzenia parku krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze i walory krajobrazowe, nie można wyprowadzić generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy (v: wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. II OSK 823/16). Skoro zespół przyrodniczo-krajobrazowy, jako forma ochrony przyrody, co do zasady nie jest wyłączony spod zabudowy, zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi nie można interpretować tak, żeby w rzeczywistości taki zakaz był równoznaczny z zakazem zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r., II OSK 1087/13, dostępny w CBOSA).

W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że plany ochrony parków krajobrazowych stanowią jedynie wskazówki i wytyczne dla aktów prawa miejscowego. Zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego, adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych, nie mają jednak wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy (por. wyroki NSA: z 14 stycznia 2020 r., II OSK 516/18; z 6 lipca 2016 r., II OSK 823/16; z 14 stycznia 2011 r., II OSK 2035/09, CBOSA).

Ponadto, zgodnie z art. 96 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029) organ dokonał analizy zakresu potencjalnego wpływu przedsięwzięcia oraz potencjalnych skutków dla obszaru Natura 2000. Po rozpatrzeniu sprawy, uwzględniając uwarunkowania określone w art. 63 tej ustawy, charakter, lokalizację oraz zasięg oddziaływania przedsięwzięcia stwierdził, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w zabudowie wolnostojącej oraz budowa przydomowej oczyszczalni ścieków o przepustowości do 5,0 m3/dobę na działce o nr ew. A w obrębie [...], gmina P. nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko oraz gatunki roślin, zwierząt i siedliska przyrodnicze dla ochrony których wyznaczony został obszar Natura 2000 oraz nie naruszy spójności sieci Natura 2000. Oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, obszar Natura 2000 ograniczone będzie do najbliższego otoczenia inwestycji i czasowo do terminu prowadzenia robót.

Sąd nie dopatrzył się również innych uchybień przepisom prawa procesowego. Argumenty przedstawione przez skarżącą zostały przez organy administracji rozpatrzone, co znalazło wyraz w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji. Stronie skarżącej zapewniono czynny udział w postępowaniu, dochowano tym samym obowiązków wynikających z art. 10 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.