Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 549/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 234 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 26 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi D. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. A. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D. A. (dalej jako "strona", "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 kwietnia 2023 r. w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie.

Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika następujący stan faktyczny i prawny:

W dniu 27 listopada 2019 r. do Urzędu Gminy w C. wpłynął wniosek R. M. dotyczący wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 624 z późn. zm. – dalej jako "P.w.") oraz art. 26 ust.2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797 z późn. zm.) w sprawie uregulowania zmienionych stosunków wodnych poprzez przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego oraz usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składania i magazynowania.

Pismem z dnia 17 grudnia 2019 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia stosunków wodnych poprzez podniesienie rzędnych poziomu gruntu na działce nr [...] położonych w obrębie P., gm. C..

W wyniku przeprowadzonego postępowania Wójt Gminy C. decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r. orzekł w pkt:

1. nakazać właścicielowi działek nr [...], położonych w P. , gm. C. przywrócenie stosunków wodnych do stanu poprzedniego poprzez usunięcie mas. ziemnych i przywrócenie pierwotnych rzędnych terenu;

2. przywrócenie pierwotnych rzędnych terenu polegać ma na usunięciu nasypu antropogenicznego z północnej części działek [...] do osiągnięcia gruntu rodzimego tj. gleby zgodnie z przekrojami poprzecznymi działek [...] i [...] stanowiącymi załącznik nr 3 do opinii technicznej wykonanej przez Biuro Usług Inżynierskich "[...]" S. J. z R. szt. 2 (załącznik nr 1, 2 do decyzji);

3. czynności objęte nakazem strona powinna zakończyć w terminie do dnia 31.12.2022 r.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją D. A. w odwołaniu wskazała, że organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie analizy zebranego materiału dowodowego w zakresie jednoznacznej oceny, czy nastąpiła szkodliwa zmiana stanu wody na gruncie, pominięcia wskazań zawartych w poprzednich decyzjach organu odwoławczego, bezpodstawne połączenie postępowania w sprawie usunięcia odpadów z postępowaniem w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie.

W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 kwietnia 2023 r. w pkt:

1. uchyliło zaskarżoną decyzję w punkcie 3;

2. nakazało właścicielowi działek nr [...], położonych w P. , gm. C. przywrócenie stosunków wodnych do stanu poprzedniego poprzez usunięcie mas ziemnych i przywrócenie pierwotnych rzędnych terenu do poziomu gruntu rodzimego, zgodnie z przekrojami poprzecznymi działek [...], [...] i [...], stanowiącymi załącznik nr 3 opinii wykonanej przez S. J., w terminie do 31 maja 2023 r.(pkt 2 decyzji).

W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało treść art. 234 P.w. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące zastosowania wskazanego przepisu, w tym prowadzenia postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że podstawą oceny stanu faktycznego sprawy była opinia sporządzona przez S. J. oraz opinia sporządzona przez T. N.. Podał, że opinia sporządzona przez S. J. obejmuje analizę pierwotnego stanu terenu, stanu aktualnego i przyczyn niewłaściwej gospodarki wodnej, ustalenia czy w sprawie doszło do szkodliwej zmiany stanu wody, określenia jej przyczyn i podmiotów odpowiedzialnych, a także przedstawienie ewentualnych sposobów przywrócenia stanu wody zgodnego z prawem. Biegły stwierdził m.in., że podwyższenie ich terenu powoduje szkody dla gruntów sąsiednich polegające na podniesieniu się poziomu wód gruntowych oraz dłuższym stagnowaniu wody na jej powierzchni, po wystąpieniu opadów atmosferycznych i tym samym stwarza możliwość zalewania istniejącej tam plantacji malin. Modyfikacja ukształtowania terenu w tym przypadku ma wpływ na kierunek i natężenie spływu wód opadowych. Podniesienie terenu stwarza realne zagrożenie napływu wód opadowych powstających w obszarze podwyższonych działek na nieruchomość nr ewid. [...]. Wskazano, że w swoich konkluzjach biegły zaproponował rozwiązania, których wykonanie miałoby doprowadzić do prawidłowego stanu wody na gruncie. Biegły stwierdził jednak, że zaproponowane rozwiązanie należy traktować jako tymczasowe, w momencie zabudowy sztucznie podwyższonych działek projekt ich zagospodarowania musi bowiem uwzględniać odprowadzenie wód opadowych, w tym z powierzchni utwardzonych i połaci dachowych za pomocą kanalizacji deszczowej do rowu melioracyjnego. Z opinii uzupełniającej wynika ponadto, że zmienił się pierwotny kierunek spływu wód opadowych, który dotychczas odbywał się w stronę rowu melioracyjnego. Podniesienie poziomu przedmiotowych działek powoduje, że część wód opadowych z ich powierzchni bezpośrednio kierowana jest na działkę o nr [...] i [...], co zwłaszcza w czasie intensywnych opadów powoduje ich zalewanie. Zmiana ukształtowania terenu ma charakter trwały i ingeruje w dotychczasowy sposób zagospodarowania wód na całym analizowanym terenie.

Kolegium wyjaśniło, że ustalenia opinii S. J. potwierdza opinia wykonana przez T. N., z której wynika, iż doszło do naruszenia stanu wody na gruncie ze szkodą dla działki o nr [...]. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest nawiezienie mas ziemnych i wykonanie nasypu na działkach o nr [...] W konsekwencji spowodowało to zmianę naturalnego spływu wód, a w wyniku utwardzenia w/w działek zwiększeniu uległo natężenie odpływu wód z tych działek na teren sąsiedni.

Organ odwoławczy wskazał także, że Wójt równolegle do postępowania wynikającego ze zmiany stanu wody prowadził postępowanie w zakresie składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. W celu dokonania oceny geologicznej oraz wykonania badań laboratoryjnych na zawartość substancji zgromadzonych na przedmiotowych działkach wykonano 12 odkrywek, do głębokości 0,5m każda, pobierając 12 próbek. Ustalono także, że działki są obecnie wyraźnie podniesione w stosunku do poziomu działek sąsiednich. Opierając się na ocenie makroskopowej oraz dostępnych opracowaniach stwierdzono, że nawieziony materiał pochodzi z różnych miejsc. Kolegium wyjaśniło, że w sporządzonej opinii P. M. – eksperta z zakresu gospodarowania odpadami, która została przez organ I instancji dopuszczona jako dowód w przedmiotowym postępowaniu, dokonano szczegółowego opisu składu próbek wskazując, że zawierają one m.in. okruchy węgla, wapieni, gliny. Wynika z nich, że zdeponowana na działkach ziemia jest bardzo zróżnicowana pod względem budowy geologicznej i stanowią ją w większości nasypy niekontrolowane (grunty antropogeniczne), czyli grunty utworzone z produktów gospodarczej i przemysłowej działalności człowieka. Ponadto, warstwę powierzchniowa stanowią także gleba próchnicza, pyły, czy namuły. Nawiezione masy ziemne zostały dodatkowo przemieszane oraz mechanicznie zagęszczone, co sprawia, że precyzyjne określenie wartości współczynnika filtracji jest trudne, a ewentualne badania laboratoryjne w tym zakresie byłyby niemiarodajne. W podłożu przedmiotowych działek występują piaski pylaste, piaski gliniaste lub gliny, utrudniające infiltrację wód opadowych. Zatem w pełni uzasadnione jest stwierdzenie, że zmiana w zakresie ukształtowania powierzchni przedmiotowych działek została spowodowana nawiezieniem obcych mas ziemnych i ich ukształtowaniem przez właścicielkę działek [...] Nie wynikała ona w objętym postępowaniem zakresie z wykonania stawu i zagospodarowania pochodzących z niego mas ziemnych na potrzeby własne.

Kolegium wskazało również, że przedmiotowe działki objęte są postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. wprowadzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy C. z dnia 16 listopada 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C.. Znajdują się one również w obrębie C. O. Chronionego Krajobrazu, ustanowionego w oparciu o rozporządzenia Nr 49 Wojewody L. z dnia 28 lutego 2006 r. w sprawie Chełmskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2006 r. Nr 69, poz. 1287) w celu ochrony środowiska. Zgodnie z treścią tego rozporządzenia na jego obszarze zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska; wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z( wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych; dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna spodarka wodna lub rybacka.

Zdaniem Kolegium w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można nie zakwalifikować wykonanego przez skarżącą nasypu oraz zmiany powierzchni przedmiotowych działek jako naruszającego wskazane wyżej zakazy. W szczególności wykonane prace zmienne spowodowały trwałe zniekształcenie rzeźby terenu i nie miało na celu zabezpieczenie przeciwsztormowe, przeciwpowodziowe lub przeciwosuwiskowe oraz nie było związane z utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Ponadto wywołały one (co wynika z ustaleń opinii hydrologicznej) zmianę stanu wody na gruncie, która nie służy celom związanym z ochroną przyrody lub zrównoważonego wykorzystania użytków rolnych i leśnych oraz racjonalnej gospodarki wodnej lub rybackiej. Z tego powodu, w ocenie Kolegium należało uznać, że całość zdeponowanych na przedmiotowych działkach mas ziemnych podlegać powinna usunięciu z ich terenu nie tylko zatem jako odpadów, które nie powinny być na nich gromadzone i powinny tym samym podlegać zagospodarowaniu poza terenem nieruchomości w sposób wynikających z przepisów obowiązujących, ale również jako przyczyny szkodliwej zmiany stanu wody na gruntach sąsiednich.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że postępowanie dotyczące zgromadzonych przez skarżącą odpadów zostało zakończone decyzją Kolegium z dnia 21 października 2022 r. [...], która jest ostateczna. Skargę na tę decyzję oddalono wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 889/22. Wyjaśniono, że obie sprawy są ze sobą bezpośrednio powiązane, a kwestia zasadności nakazu usunięcia odpadów w postaci mas ziemnych i innych substancji z przedmiotowych działek ma bezpośrednie odniesienie do usunięcia przyczyn zmiany stanu wody na gruncie. Ustalenia obu spraw korespondują ze sobą i wzajemnie się uzupełniają. W tej sytuacji nakaz usunięcia odpadów odniesie również skutek w sprawie wynikającej ze zmiany stanu wody na gruncie. Zdaniem Kolegium nie nastąpiło połączenie obu prowadzonych przez organ I instancji postępowań, pomimo tożsamości stanu faktycznego. Wprawdzie organ korzystał w ramach postępowania dowodowego ze wszystkich gromadzonych przezeń dowodów w obu postępowania, jednak czym innym jest ocena ustalonego stanu faktycznego w oparciu o różne, możliwe do dopuszczenia dowody, z perspektywy przepisów ustawy o odpadach, a czym innym z perspektywy przepisów prawa wodnego. Konkluzji tej nie zmienia okoliczność, że pomiędzy tymi sprawami istnieją pewne związki, a ustalenia poczynione w sprawie "wodnej" mają znaczenie dla oceny sprawy w pespektywie przepisów ustawy o odpadach i na odwrót, na co z resztą zwracał uwagę sąd administracyjny oceniający wytyczne Kolegium w sprawie zakończonej wyrokiem o sygn. akt II SA/Lu 421/20.

Końcowo Kolegium stwierdziło, że z uwagi na czas trwania postępowania odwoławczego Kolegium postanowiło określić termin zrealizowania obowiązku nałożonego na właściciela działek o nr ewid.[...] i [...] do 31 maja 2023 r. W pozostałej części Kolegium pozostawiło więc zaskarżoną decyzję w mocy.

W skardze do tut. Sądu D. A. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

I. przepisów procedury administracyjnej tj.

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a k.p.a. poprzez dokonanie niepełnej, wybiórczej, jednostronnej i dowolnej oceny dowodów i błędne ustalenie, że:

- na nieruchomości w całości zostały nawiezione masy ziemi;

- właścicielka nieruchomości nie była uprawniona do niwelacji terenu masami ziemi pochodzącymi z urządzonego stawu wodnego,

- ujawniane zostały obiektywne dowody na okoliczność nawiezienia mas ziemi na działki w ilości 2004 m3,

działka nr [...] znajduje się w obszarze Chełmskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, gdy faktycznie tylko działka nr [...] jest w obszarze chronionym, a jej położenie nie ma charakteru bezpośredniej styczności z działką nr [...], a zatem nieuprawnione jest twierdzenie, że podwyższenie działki nr [...] znacząco oddziałuje na środowisko;

zaniechanie dogłębnego i rzetelnego zbadania okoliczności dotyczących faktu wybudowania stawu wodnego na podstawie stosownych zezwoleń, gdzie wydobyte masy ziemi zostały przeznaczone na niwelację terenu i w konsekwencji podwyższenia działek celem zrównania ich poziomu z poziomem drogi publicznej z zachowaniem naturalnego pierwotnego ukształtowania w zakresie spadków tj. faktu zagospodarowanie mas ziemnych we własnym zakresie,

art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez zaniechanie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, tj.

opinii biegłych S. J. i T. N., którzy nie wskazali konieczności usunięcia mas ziemnych jako najbardziej radyklanego sposobu naprawy stosunków wodnych przewidzianych w art. 234 P.w. i wybiórczym uwzględnieniu dokonanych ustaleń i pominięciem faktu składu gleby obu działek w chwili ich zakupu, na których znajdowały się nawiezione masy ziemne z niewiadomego pochodzenia, a wobec wyrównywania terenu uległy zmieszaniu z wydobytymi masami ziemi z budowy zbiornika wodnego i zalegają na całej powierzchni obu działek,

niezgodne ze stanem rzeczywistym ustalenia, że na dzikach znajdują się kopce piasku o wielkości 137,08 Mg, gdy sprawa czasowo złożonego tam piasku dla celów budowlanych na innej nieruchomości została w całości wywiezione, o czym poinformowano pismami procesowymi Wójta Gminy C. w trakcie postępowania przed I instancją, a wobec usunięcia piasku okoliczność ta jest bez znaczenia dla oceny stanu faktycznego w kontekście przepisów prawa wodnego, co wskazuje, że Kolegium rozpatrzyło wniesione odwołanie w sposób budzący wątpliwości, co do bezstronności tego organu, a tym samym nie budzący zaufanie do władzy publicznej;

3. art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, gdyż zarzuty odwołania faktycznie zostały pominięte w ocenie II instancji i brak jest merytorycznego odniesienia się do nich w uzasadnieniu orzeczenia;

art. 15 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie analizy całości postępowania objętemu wcześniejszymi decyzjami Kolegium i ograniczenie się jedynie do weryfikacji czynności procesowych organu I instancji i zaskarżonej decyzji Wójta Gminy C. z pominięciem prezentowanych temu organowi stanowiska skarżącej na każdym etapie postępowania;

art. 140 w zw. żart. 7 w zw. art. 77 § 1 w zw. żart. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie tj., od 2019 r., a tym samym brak podjęcia niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak oparcia ustaleń faktycznych na całokształcie materiału dowodowego sprawy;

art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez:

- zaniechanie wydania zaskarżonej decyzji (mimo wcześniejszego odwołania w tej sprawie) tj. przed rozpatrzeniem odwołania w zakresie odpadów, mimo że kwestia stosunków wodnych jest jedna z przesłanej do oceny czy faktycznie ustawa o odpadach będzie miała zastosowanie i wydanie decyzji już po Wyroku WSA w sprawie odpadów;

- sporządzenie uzasadnienia wydanej w sprawie decyzji administracyjnej w sposób niespełniający wymogów ustawowych, w szczególności, poprzez brak uzasadnienia faktycznego wskakującego na fakt, że przywrócenie stanu pierwotnego działek jest jedynym skutecznym sposobem przywrócenia poprawnych stosunków wodnych oraz niewyjaśnienie przesłanek, które spowodowały pominiecie ustaleń biegłych w zakresie wykonania prac zabezpieczających poprawny stan stosunków wodnych;.

II. prawa materialnego, tj.

1. art. 234 ust. 3 P.w. przez:

- jego błędną wykładnią pojęcia "szkodliwy wpływ" wyrażającą się w tym, że wbrew intencji ustawodawcy i stosując interpretację rozszerzającą, sprzeczna z literalną przepisu oraz jego celem organ uznał, iż zachodzi relacja ekwiwalentności pomiędzy pojęciami "szkodliwy wpływ" i "szkoda", przez co następczo błędnie przyjął, że powstała szkoda na działce o nr ewid. [...] wynikająca ze zmiany stanu wód w obrębie działek gruntu o numerze ewid [...] i [...] w sytuacji, gdy powstanie szkody może być potwierdzone tylko długotrwałą obserwację i winna mieć charakter namacalny, realny, wyrażający się nie tylko w "szkodliwym wpływie" zmiany stanu wód, lecz także w dokonaniu w obrębie działki gruntu oznaczonej numerem ewid. [...] zmian mających charakter widoczny, a dwukrotne oględziny działek nie potwierdzili istnienia szkody a innych dowodów w tym zakresie nie przeprowadzono postępowania dowodowego w zakresie wskazanych przez właściciela działki nr ewid. [...] zniszczenia uprawy malin i konopi siewnych;

- podwyższenie w wyniku niwelacji urobku z budowy zbiornika wodnego działki [...] w żaden sposób nie oddziaływuje w zakresie stosunków wodnych na działkę [...];

- działka nr [...] może być wykorzystana na budownictwo mieszkaniowe i co ważne w zakresie stosownego pozwolenia na budowę zostanę określone warunki odprowadzenia wód opadowych w sposób zabezpieczający przed ich spływem na działkę nr [...].

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zobligowanie Wójta gminy C. do wydania decyzji zobowiązującej Skarżąca do wykonania prac zabezpieczających szczegółowo opisanych na stronie 11 -12 opinii S. J. i na stronie 28-29 Ekspertyzy w zakresie hydrologii autorstwa T. N. z marca 2022.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1364 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Kontrolując w opisanych wyżej kryteriach legalność zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 kwietnia 2023 r. Sąd stwierdził naruszenie przez organ przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Należy przede wszystkim podkreślić, że zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Na gruncie tego przepisu, ustawodawca określił treść i formę jednej z możliwych decyzji organu odwoławczego, w zamkniętym katalogu dopuszczalnych prawem rozstrzygnięć. Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy: 1) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, albo 2) uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części. Z powołanego przepisu wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części. W takim przypadku ma obowiązek orzec co do istoty sprawy w takim zakresie w jakim uchylił decyzję pierwszoinstancyjną. W sytuacji gdy zaskarżona decyzja organu I instancji została uchylona w całości organ odwoławczy jest zobowiązany orzec w całości co do istoty sprawy. W przypadku natomiast uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w części organ odwoławczy orzeka w zakresie w jakim uchylił decyzję organu I instancji.

Wskazać należy, że jak stanowi art. 234 ust.3 P.w. odpowiednio organ nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Tak ogólne określenie obowiązków jakie mają znaleźć się w sentencji decyzji administracyjnej przerzuca na organ prowadzący postępowanie ciężar ich wskazania i doprecyzowania. W sentencji decyzji ma znaleźć się dokładny opis prac jakie mają przywrócić teren do stanu poprzedniego, względnie wskazanie urządzeń i ich parametrów. Obowiązki nakładane na podstawie wskazanego przepisu Prawa wodnego muszą być określone precyzyjnie. Po pierwsze, jasno należy wyartykułować, czy dotyczą one przywrócenia stanu poprzedniego, czy też wykonania urządzeń mającym zapobiegać szkodom. Po drugie, organ korzystając z prerogatyw wynikających z tego uregulowania zobligowany jest do sformułowania obowiązku w sposób jednoznaczny. Oznacza to, że adresat nakazu wyrażonego w sentencji decyzji nie może mieć wątpliwości co do tego jakie działania winien przedsięwziąć, aby uczynić mu zadość. Ogólnikowość w tym zakresie również nie jest wskazana z racji na to, że rozwiązania sformułowane w decyzji mają doprowadzić do ściśle określonego skutku. Otóż ich efektem finalnym ma być ochrona gruntów sąsiednich przed negatywnymi skutkami zmiany stanu wody na gruncie.

W przedmiotowej sprawie Kolegium zaskarżoną decyzją uchyliło pkt 3 decyzji Wójta Gminy C. z dnia 30 czerwca 2022 r., który określał, że czynności objęte nakazem strona powinna zakończyć w terminie do dnia 31.12.2022 r. (pkt 1 decyzji). Natomiast w pkt 2 nakazało właścicielowi działek nr [...], położonych w P. , gm. C. przywrócenie stosunków wodnych do stanu poprzedniego poprzez usunięcie mas ziemnych i przywrócenie pierwotnych rzędnych terenu do poziomu gruntu rodzimego, zgodnie z przekrojami poprzecznymi działek [...], [...], [...] i [...], stanowiącymi załącznik nr [...] opinii wykonanej przez S. J., w terminie do 31 maja 2023 r. W związku z tak zredagowaną sentencją decyzji rodzą się wątpliwości czy pkt 2 decyzji Wójta Gminy C. jest przedmiotem obowiązku czy też pkt 3, którego treść została nadana przez Kolegium w sentencji decyzji z dnia 17 kwietnia 2023 r. treścią pkt 2. W szczególności czy ma dojść do usunięcia nasypu antropogenicznego z północnej części działek nr [...] do osiągnięcia gruntu rodzimego(pkt 2 decyzji organu I instancji), czy też do usunięcia mas ziemnych i przywrócenie i przywrócenia pierwotnych rzędnych terenu do poziomu gruntu rodzimego (pkt 2 decyzji Kolegium). Powyższe powoduje wewnętrzną sprzeczność, gdyż sytuacja prawna strony jest określona zarówno decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Konfrontując normatywną treść oraz konsekwencje obowiązywania regulacji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z treścią (sentencji i uzasadnienia) zaskarżonej do Sądu decyzji Kolegium nie sposób uznać, że mieści się ona w ramach wyznaczonych wzorcem określonym w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a wręcz została wydana z istotnym naruszeniem tego przepisu. Kolegium bowiem w zaskarżonej decyzji orzekło ponad zakres w jakim uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji. Podkreślić należy, że uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji Wójta Gminy C. w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków (pkt 3) i wydanie w konsekwencji powyższego, decyzji - co do istoty formułując nakaz "modyfikując" rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2. decyzji uchylonej, nie mieści się w ramach wyznaczonych wzorcem określonym art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem organ odwoławczy wyszedł poza zakres uchylenia.

Należy dodatkowo podkreślić, że w orzecznictwie wskazuje się, iż prawidłowym działaniem organu odwoławczego w sprawie, uwzględniającym nie tylko literalne brzmienie przepisu art. 138 § 1 k.p.a., ale również cel oraz kontekst systemowy wydawanej decyzji, jest wypowiedzenie się organu co do całości istoty sprawy, po uchyleniu części tej decyzji. Uchylając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zaskarżoną decyzję w części, organ powinien wydać nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym, dotyczącym tylko części decyzji organu I instancji, ale również konieczne jest orzeczenie co do pozostałej (nieuchylonej) części decyzji, bowiem tylko wówczas sprawa rozpoznawanego odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu I instancji. Wykazując trafność takiego właśnie stanowiska interpretującego powinność orzeczniczą organu odwoławczego i formułowanie treści wydawanego przezeń rozstrzygnięcia w świetle art. 138 § 1 k.p.a. zwrócić należy uwagę na realizację zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz istotę postępowania odwoławczego. Przepis art. 107 k.p.a. określa, jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna, zaś jednym z obowiązkowych elementów każdej decyzji jest rozstrzygnięcie, określane mianem osnowy lub sentencji decyzji (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.). Przyjmuje się, że rozstrzygnięcie jest kwintesencją decyzji, stanowi bowiem o ustaleniu prawa, czy też nałożeniu obowiązku, zaś wyrażając rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego, przedstawia ono sposób zakończenia postępowania w danej instancji. To w rozstrzygnięciu decyzji, a nie innych jej elementach, dokonuje się konkretyzacja prawa, dlatego rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, lecz winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. Rozstrzygnięcie jest w istocie rezultatem dokonanego przez ten organ aktu subsumcji stanu faktycznego pod normy prawa powszechnie obowiązującego. Zachodzi zatem konieczność zdecydowanego rozróżnienia tak pojmowanego rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.) od uzasadnienia decyzji (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.), w którym organ co najwyżej ujawnia przeprowadzony proces subsumcji, wskazując na faktyczne i prawne przesłanki rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Tych elementów decyzji nie sposób ze sobą utożsamiać, a zatem nie jest dopuszczalne, aby o części uprawnień lub obowiązków rozstrzygano w sentencji decyzji, a o pozostałej części w jej uzasadnieniu. Brak orzeczenia w osnowie decyzji o całości sprawy stanowi naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., lecz takie działanie należy również zakwalifikować jako nie służące pogłębianiu zaufania obywateli do organów władzy publicznej, będącej jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 8 § 1 k.p.a.). Zwrócić należy uwagę na art. 15 k.p.a. formułujący zasadę dwuinstancyjności oraz na ukształtowany w celu realizacji tej zasady na gruncie k.p.a. model postępowania odwoławczego (art. 127 i nast.k.p.a.). Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że organ II instancji, do którego wniesiono odwołanie kwestionujące decyzję organu I instancji w całości, ma obowiązek rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie. Stąd rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji. Nie ma ono charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Zakres działania, do jakiego jest w tym względzie zobowiązany organ odwoławczy, wyznaczają granice sprawy zakreślone zaskarżonym rozstrzygnięciem, a jednocześnie - z uwagi na oparcie postępowania odwoławczego na zasadzie skargowości - granice zaskarżenia wynikające ze złożonego środka odwoławczego. W sytuacji zatem, w której zaskarżono odwołaniem decyzję pierwszoinstancyjną w całości, co mam miejsce w niniejszej sprawie, organ II instancji powinien ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu I instancji, a przemawia za tym także potrzeba zapewnienia efektywności tego środka zaskarżenia, przejawiająca się w obowiązku rozpatrzenia przez organ odwoławczy całokształtu wynikających z niego żądań. Przy czym nie jest możliwe zastąpienie rozstrzygnięcia uzasadnieniem decyzji, ani też wywodzenie rozstrzygnięcia z uzasadnienia orzeczenia. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane w sposób nie budzący wątpliwości i powinno być zrozumiałe dla stron bez wnikania w treść uzasadnienia. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny, jak też z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Co więcej brak orzeczenia w osnowie decyzji o pozostałej części odwołania, a zawarcie wywodów w tym zakresie wyłącznie w uzasadnieniu może wręcz stanowić o niespójności między sentencją z uzasadnieniem. Takie stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, było wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1886/96, wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 607/10, wyrok NSA z 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 19/11, wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2341/11, wyrok NSA z 14 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2040/13, wyrok NSA z 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1482/14 wyrok NSA z 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 910/15, wyrok NSA z 2 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 873/18, wyrok NSA z 20 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1670/20, wyrok NSA z 6 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 1086/20). Także w piśmiennictwie wskazuje się, że przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. Nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, LEX).

W niniejszej sprawie orzeczenie przez Kolegium w zakresie szerszym niż uchylony pkt 3. decyzji organu I instancji w zakresie terminu spowodował naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na czas trwania postępowania określił termin zrealizowania nałożonego obowiązku, nie odniósł się natomiast w żaden sposób do sformułowanego nakazu z pkt 2 własnej decyzji. Konsekwencją powyższego jest niepowiązanie osnowy decyzji z jej uzasadnieniem. W tej sytuacji dalej idąca, merytoryczna kontrola zaskarżonej decyzji w tym ustosunkowanie się do zarzutów skargi - na tym etapie postępowania nie było możliwe.

W ponownym postępowaniu organ odwoławczy w sytuacji uznania, że zasadne jest określenie nakazów w inny sposób niż dokonał to organ I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i ukształtować rozstrzygnięcie z uwzględnieniem treści art. 234 ust.3 P.w. w sposób precyzyjny i konkrety, który nie będzie budził wątpliwości w sposobie wykonania. W przypadku natomiast uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w części dotyczącej jedynie terminu wykonania nakazów organ odwoławczy orzeknie w zakresie w jakim uchyli decyzję organu I instancji, mając na uwadze wypowiedzenie się co do całości istoty sprawy.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.; zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 697 zł, która obejmuje uiszczony wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika.