Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 188/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Umorzono postępowanie sądowe w części
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. A. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z odwołania M. A. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 kwietnia 2021 r., nr 174/2021; III. stwierdza, że przewlekłe postępowanie, o którym mowa w pkt II nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz M. A. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 7 września 2021 r. M. A. (dalej: skarżący) zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność i przewlekłość Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie wydania decyzji udzielającej zgodę na przeprowadzenie badań archeologicznych. Zdaniem skarżącego, Minister naruszył art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 §1 i art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Wniósł zatem o stwierdzenie bezczynności, zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia sprawy i zwrot kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę M. A. zauważał, że w dniu 4 marca 2021 r. złożył w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w P. wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych na terenie działki [...], obręb ewidencyjny [...] w miejscowości K., gm. W. W dniu 11 marca 2021 r. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w P. wezwał do usunięcia braków formalnych. Odpowiedzi na powyższe skarżący udzielił pismem z 15 marca 2021 r. uzupełniając braki, jednocześnie sprzeciwiając się wezwaniu w odniesieniu do jednego braku formalnego, który według opinii skarżącego, nie znajdował oparciu w przepisach prawa. W dniu 17 marca 2021 r. organ wojewódzki ponownie wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych, w tym po raz kolejny bezpodstawnie - jego zdaniem - do uzupełnienia i złożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, które otrzymał dnia 4 marca 2021 r., podczas składania wniosku.

Relacjonując przebieg postępowania, skarżący wywodził dalej, że 18 marca 2021 r. złożył wyjaśnienia oraz uzupełnił inne braki formalne nie przedstawione podczas pierwszego wezwania. W dniu 30 marca 2021 r. otrzymał od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. zawiadomienie stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych na terenie działki [...], obręb ewidencyjny [...]. w miejscowości K., gm. W. zgodnie z programem badań z dnia 15 marca 2020 r. autorstwa R. H.

W dniu 30 kwietnia 2021 r. skarżący otrzymał decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. nr [...] o odmowie wydania pozwolenia na badania archeologiczne. W dniu 5 maja 2021 r. złożył odwołanie od ww. decyzji za pośrednictwem organu I instancji.

W dniu 24 sierpnia 2021 r. złożył ponaglenie do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Zdaniem skarżącego, powyższe świadczy o tym, że Minister jako organ prowadzący postępowanie, wbrew zapisom art. 35 i 36 k.p.a., nie prowadzi ww. postępowania bez zbędnej zwłoki, co uzasadnia wniesioną skargę.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o umorzenie postępowania sądowego, z uwagi na zakończenie postępowania decyzją z 30 grudnia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.); stanowi o tym art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość),

które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.

Przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W niniejszej sprawie skarżący złożył w dniu 24 sierpnia 2021 r. ponaglenie w zakresie rozpatrzenia jego odwołania od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 30 kwietnia 2021 r. Przyjąć zatem należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, ewentualnie bezczynność tego organu zostały spełnione.

Sąd - nie będąc związany kwalifikacją wskazaną przez stronę skarżącą (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSAiWSA 2013/1/7) – uznał, że w przedstawionej sprawie zachodzi stan przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wywołanej odwołaniem skarżącego z 5 maja 2021 r.

Zaznaczyć trzeba, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W tym miejscu Sąd zauważa, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Jak wynika bowiem z akt sprawy, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 20 grudnia 2021 r. rozpoznał odwołanie M. A. i uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 30 kwietnia 2021 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ załatwił więc sprawę, w której wniesiono skargę. Postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie stało się więc bezprzedmiotowe, uzasadniając umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63).

Przechodząc do oceny prowadzonego przez organ postępowania odwoławczego zaznaczyć trzeba, że skarga na przewlekłość postępowania jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż wynika z art. 35 § 1 - § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych. Istotą postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zagadnienie, czy organ administracji publicznej podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny. Przewlekłość postępowania występuje wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości podjętych czynności, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Ponadto przewlekłość postępowania wystąpi w sytuacji, w której postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie można organowi administracji skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia czy nawet zarzut mnożenia przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.

W tak zakreślonych celach postępowania przed sądem administracyjnym w sprawach na przewlekłe prowadzenia sprawy przez organy, uwzględnić trzeba, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości, której istota sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Dopełnieniem tej zasady jest art. 35 k.p.a., który w § 1 zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Ponadto, na podstawie art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Jak wynika z wyżej wskazanych przepisów przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy.

Czas trwania postępowania z odwołania od decyzji organu wojewódzkiego z 30 kwietnia 2021 r., które zostało złożone przez skarżącego za pośrednictwem organu I instancji w dniu 5 maja 2021 r., przekroczył rozsądne granice, przy uwzględnieniu podejmowanych czynności, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Organ odwoławczy nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w ustawowym terminie. W nadesłanych aktach sprawy brak jest dowodów na informowanie strony przez organ odwoławczy o wyznaczeniu kolejnych terminów do załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.), jak również dowodów, by jakiekolwiek czynności wyjaśniające były prowadzone.

Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela pogląd, który rażące naruszenie prawa w rozumieniu powyższego przepisu odnosi do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 879/20, CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się także, że kwalifikacja naruszenia jako rażącego naruszenia prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać należy, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązków organu w odniesieniu do sprawnego prowadzenia postępowania celem załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę znaczne obciążenie organu pracą, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie czas prowadzenia postępowania odwoławczego nie był wyjątkowo długi (łącznie 7 miesięcy) i nie miało miejsce świadome lekceważenie przez organ przepisów prawa związanych z szybkością prowadzenia postępowania.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I, II i III sentencji. W przedmiocie kosztów (na które składa się: 100 zł wpisu od skargi) Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a.