Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2209/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29  ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 461
law: Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jednolity
article: art. 45  ust. 1 w zw. z  art. 77  ust. 2  art. 2   art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 58  par. 1  pkt 1 i 6
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej postanawia: - odrzucić skargę -


UZASADNIENIE

J. Z. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2013 r. nr [...], mocą której organ odmówił uchylenia orzeczenia Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], utrzymującego w mocy orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Morsko – Lekarskiej w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do zawodowej służby wojskowej i związku stwierdzonych schorzeń ze służbą wojskową. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy w kontekście jego stanu zdrowia i niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu, co – w jego ocenie – miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, wskazując, że wniesiona skarga jest bezzasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Artykuł 1 ww. ustawy stanowi, że normuje ona postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Z kolei art. 2 tej ustawy ustala właściwość w zakresie rozstrzygania spraw sądowoadministracyjnych, wskazując, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Oznacza to, że w pierwszej kolejności Sąd obowiązany jest zbadać, czy zaskarżony akt podlega jego kontroli.

Z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika domniemanie drogi sądowej oraz zakaz zawężającej wykładni przepisów gwarantujących jednostce prawo do sądu (zob. R. Mikosz, M. Zirk-Sadowski, Granice prawa do sądu administracyjnego w Rzeczypospolitej Polskiej, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2007, nr 3, s. 37). Tym samym każdy obywatel, którego prawa lub wolności zostały naruszone, ma zapewniony dostęp do sądu.

Z powyższych gwarancji konstytucyjnych wynikają określone konsekwencje dla orzekającego sądu administracyjnego. Sąd, odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji istnienia sprawy mogącej podlegać kontroli judykatury, zobowiązany jest nie tylko wyczerpująco wykazać własną niewłaściwość w sprawie, ale także w takim przypadku wskazać w uzasadnieniu orzeczenia sąd właściwy do rozpoznania sprawy. Nie wolno bowiem organowi wymiaru sprawiedliwości doprowadzić do sytuacji, w której twierdzenia jednostki o naruszeniu jej praw lub wolności miałyby pozostać poza efektywną kontrolą sądową. Niedopuszczalne jest zatem odrzucenie skargi na akt lub czynność ingerującą na jakiejkolwiek płaszczyźnie w prawa, wolności lub obowiązki jednostki bez wskazania, w jaki inny sposób, niż przed sądem administracyjnym, akt ten lub czynność może podlegać kontroli co do zgodności z prawem. Konkretyzując tę konstatację, w ocenie Sądu, odrzucenie skargi wniesionej do sądu administracyjnego jest możliwe tylko wówczas, jeżeli istnieje jasny przepis (lub przepisy) statuujący inny sąd jako właściwy, a w konsekwencji sąd administracyjny – jako niewłaściwy w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie w zakresie, w jakim zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej orzeka o związku stwierdzonych schorzeń ze służbą wojskową.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 461 ze zm.), o zdolności do czynnej służby wojskowej orzekają właściwe wojskowe komisje lekarskie.

Orzeczenia wojskowych komisji lekarskich można podzielić na dwie główne odrębne grupy.

Jedna grupa orzeczeń dotyczy zagadnień zdolności do służby wojskowej – czynnej lub zawodowej w ramach powołanej ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP, to jest zagadnień ustalania stanu zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby wojskowej w celu powołania jej lub przyjęcia do służby albo zwolnienia ze służby wojskowej. Te orzeczenia wojskowych komisji lekarskich mają byt w pełni autonomiczny: ostateczne orzeczenie komisji w tym przedmiocie jest wiążące dla innych administracyjnych organów właściwych w sprawach powołania lub przyjęcia określonej osoby do służby wojskowej albo do zwolnienia ze służby, przy czym powołanie do służby wojskowej lub zwolnienie z tej służby następuje w trybie administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Druga grupa orzeczeń wojskowych komisji lekarskich to orzeczenia ustalające schorzenia (stan zdrowia) danej osoby i ich związek ze służbą wojskową do celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie innych ustaw, niż ustawa o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Ustalanie związku określonych schorzeń ze służbą wojskową jest przedmiotem następujących przepisów: art. 30 – 33, art. 56 – 57 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 101, poz. 648 ze zm.), art. 19 – 21b, art. 31 – 33 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 666 ze zm.), a także art. 2, art. 10-12 stawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 213). Z powołanych regulacji wynika, że wprawdzie ustalanie chorób lub uszczerbku na zdrowiu oraz ich związku ze służbą wojskową należy do wojskowych komisji lekarskich, lecz prawo do świadczeń (oraz ich zakres i wysokość) z powyższych tytułów ustalają inne organy w drodze decyzji administracyjnych, od których przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 101 ze zm.). Z tych przepisów wynika zatem, że orzeczenia wojskowych komisji lekarskich dotyczące ustalania określonych schorzeń i ich związku ze służbą wojskową nie mają w pełni samodzielnego bytu, podlegają bowiem kontroli sądów powszechnych w postępowaniu o prawo do świadczeń przysługujących z powyższych tytułów, o ich zakres i wysokość. Związek schorzenia ze służbą wojskową staje się przeto sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych (sprawą cywilną), podlegającą kognicji sądów powszechnych zgodnie z art. 1 ww. ustawy – Kodeks postępowania cywilnego, co potwierdza dotychczasowe orzecznictwo (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 sierpnia 2008 r. o sygn. akt I UK 40/08, publ. "Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Pracy" 2010, nr 1-2, poz. 22; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 2009 r. o sygn. akt II UK 128/09, niepubl.).

Orzeczenia wojskowych komisji lekarskich, ustalające związek stwierdzonych schorzeń ze służbą wojskową, nie mają wiążącego charakteru dla sądów powszechnych właściwych do rozpoznawania odwołań od decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie orzeczeń tych komisji, ale przez inne organy, właściwe w przedmiocie ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. Orzeczenia komisji z tej grupy poddawane są autonomicznej kontroli przez sądy powszechne w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach odszkodowawczych, rentowych lub z zakresu zaopatrzenia emerytalnego.

Z przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie wojskowych komisji lekarskich oraz określenia ich siedzib, zasięgu działania i właściwości (Dz. U. z 2012 r., poz. 1013), rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej oraz trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. Nr 151, poz. 1595 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 stycznia 2010 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. Nr 15, poz. 80 ze zm.) wynika, że komisje lekarskie orzekają przede wszystkim o zdolności danej osoby do czynnej służby wojskowej i o zaliczeniu jej do określonej kategorii tej zdolności, a ponadto orzekają one, ale na podstawie odrębnych ustaw, także o związku chorób i ułomności, schorzeń, uszczerbku na zdrowiu, inwalidztwa, obrażeń ze służbą wojskową zarówno czynną, jak i zawodową. Tymi odrębnymi ustawami są przede wszystkim wymienione wcześniej ustawy.

Powyższa analiza prowadzi zatem do wniosku, że od ostatecznych orzeczeń wojskowych komisji lekarskich, o których mowa w art. 29 ust. 1 ww. ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia żołnierza na potrzeby ustalenia zdolności do służby wojskowej, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Natomiast od orzeczeń wojskowych komisji lekarskich, o których mowa wyżej, ale w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia żołnierza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą wojskową do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Przedstawione stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r. o sygn. akt OSA 1/00, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego" 2001, nr 2, poz. 47; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2004 r. o sygn. akt OSK 440/04; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r. o sygn. akt I OSK 220/10; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2010 r. o sygn. akt I OSK 1430/10; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011 r. o sygn. akt II OSK 2403/11 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd taki wyraził również Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 2 października 1999 r. o sygn. akt III ZP 9/99 (publ. "Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Pracy" 2000, nr 5, poz. 167).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że skarga J. Z. dotyczy decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2013 r. nr [...], mocą której organ odmówił uchylenia orzeczenia Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], utrzymującego w mocy orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Morsko –Lekarskiej w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do zawodowej służby wojskowej i związku stwierdzonych schorzeń ze służba wojskową. Zatem – jak już zostało zaznaczone – w zakresie, w jakim skarga dotyczy związku stwierdzonych schorzeń ze służbą wojskową, jest ona niedopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach. Skarga w tej części podlega więc odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Natomiast w zakresie, w jakim skarga dotyczy zdolności skarżącego do służby wojskowej, Sąd także nie może przejść do jej merytorycznego rozpoznania, pomimo że pozostaje właściwym w tego rodzaju sprawach, ponieważ zaskarżona w tym względzie decyzja Ministra Obrony Narodowej jest decyzją pierwszoinstancyjną, od której przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z którego skarżący jednak nie skorzystał wobec błędnego pouczenia.

Przepis § 26 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej oraz trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach stanowi, że Minister Obrony Narodowej może w trybie nadzoru uchylić każde orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej sprzeczne z prawem lub wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych. Regulacja ta wprowadza nadzwyczajny tryb wzruszania orzeczeń wojskowych komisji lekarskich, przy czym nie może budzić wątpliwości, że uchylenie orzeczenia w trybie nadzoru musi nastąpić w określonej formie. Prawną formą działania Ministra w tym trybie jest forma decyzji administracyjnej. Choć cyt. przepis nie wskazuje, w jakiej formie organ ten może w trybie nadzoru uchylić orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej czy też odmówić jego uchylenia, rozpoznając wniosek zainteresowanego, to jednak – zdaniem Sądu – rozstrzygnięcie w tym względzie winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

Warto w tym miejscu przytoczyć aktualną tezę wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. o sygn. akt III ARN 49/93 (publ. "Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izby Cywilnej i Pracy" 1994, nr 9, poz. 181), w której SN zaznaczył, że obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w którym sprawy ich dotyczące załatwiane są poza taką procedurą i w formach jej nieznanych. Powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa obywateli do ochrony ich uprawnień przed organami administracji publicznej i przed sądami.

Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07 (publ. "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Zbiór Urzędowy" 2008, seria A, nr 10, poz. 178), w demokratycznym Państwie prawnym postępowanie przed wszystkimi organami władzy publicznej, które są prawnie powołane do rozstrzygania o sytuacji jednostki, powinno spełniać pewne wymagania sprawiedliwości i rzetelności. Z zasady demokratycznego Państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej.

Biorąc te poglądy pod uwagę, dostrzec należy, że nie może być uznany za zgodny z zasadą Państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stan, w którym rozstrzyganie o prawach i obowiązkach obywatela, zagadnieniach dotyczących jego interesu prawnego, będzie dokonywane w sposób dowolny, nieregulowany prawem. Sprzeciwiałoby się to bowiem wywodzonej z tego przepisu zasadzie sprawiedliwości proceduralnej, z której należy wyprowadzić domniemanie o decyzyjnym charakterze rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji publicznej w indywidualnych sprawach. Brak expressis verbis w normie administracyjnego prawa materialnego określenia prawnej formy działania organu administracji publicznej powoduje, że wyprowadzenie tego zasadniczego elementu autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego następuje w wyniku zastosowania procesu wykładni. Norma prawa materialnego, jeżeli w sposób bezpośredni wyznacza elementy stosunku prawnego bez potrzeby ich konkretyzacji, a zatem z mocy prawa przyznane są jednostce danego rodzaju uprawnienia lub nałożone określonego rodzaju obowiązki, nie daje podstawy prawnej do działania organom wykonującym administrację publiczną w formie decyzji. W razie gdy norma administracyjnego prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej. Taka wykładnia w zakresie formy działania organu wykonującego administrację publiczną wynika właśnie z art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym Państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z zasady demokratycznego Państwa prawnego doktryna i orzecznictwo sądowe wyprowadza dwie o kapitalnym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej, a tym samym dla wykładni przepisów prawa, zasady: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu. Istotą zasady prawa do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie formy rozstrzygnięcia, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis administracyjnego prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy. Zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym.

Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) nie zawiera legalnej definicji pojęcia "decyzji administracyjnej". W doktrynie i orzecznictwie sądowym jednak przyjmuje się zgodnie, że z postanowień art. 1 pkt 1 kpa wynika, iż decyzja administracyjna jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej, wydanym w postępowaniu toczącym się przed tym organem w indywidualnej sprawie administracyjnej i stanowi jej rozstrzygnięcie. Nie powinno budzić wątpliwości, że decyzja administracyjna może zostać wydana tylko na podstawie przepisu prawnego, zawierającego normy powszechnie obowiązujące (co wynika z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 oraz art. 107 kpa).

Decyzje administracyjne stanowią podstawową formę działania organów administracji publicznej i w związku z tym są podstawowym przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje zarówno na decyzje administracyjne wydawane w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i na decyzje wydawane w trybie innej procedury normującej postępowanie jurysdykcyjne, tj. na decyzje w sprawach, w których na podstawie art. 3 kpa postępowanie jurysdykcyjne zostało wyłączone spod zakresu obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego.

Artykuł 104 § 2 kpa stanowi, iż decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Dlatego za decyzję administracyjną uznaje się takie oświadczenie woli organu administracji, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku administracyjnoprawnego (ukształtowanie, zmiana lub wygaśnięcie tego stosunku). W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że sprawa administracyjna powinna być załatwiona w formie przewidzianej prawem, jednakże w razie odmowy organu pozytywnego jej załatwienia, np. odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego czy odmowy zameldowania, organ powinien wydać decyzję administracyjną. Podkreśla się także, że kontroli sądu administracyjnego podlegają decyzje administracyjne bez względu na charakter norm prawnych, stanowiących podstawę ich wydania. Kontroli tej więc podlegają decyzje wydane na podstawie ścisłego związania ustawowego, decyzje oparte na normach zawierających pojęcia nieostre, jak również decyzje oparte na uznaniu administracyjnym.

Jak wiadomo, normy prawa materialnego regulują treść i formę wykonywania administracji publicznej. To przepisy prawa materialnego zatem powinny określać formę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Analizując bieżące ustawodawstwo, nietrudno zauważyć, że ustawodawca za pomocą różnych technik legislacyjnych wyznacza formy władczej konkretyzacji norm prawa materialnego; stanowi na przykład wprost, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej następuje w formie decyzji administracyjnej, albo nie określa formy rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, lecz wskazuje jedynie generalnie, że w danej kategorii spraw mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, czy wreszcie w ogóle nie normuje tych kwestii, pozostawiając powstające tu wątpliwości do rozstrzygnięcia orzecznictwu i doktrynie. W szczególności w tej ostatniej sytuacji należy w każdym wypadku indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego określenia praw i obowiązków adresata aktu. Słusznie w tej kwestii stwierdził Trybunał Konstytucyjny, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2005 r. o sygn. akt P 18/03; OTK ZU 2005, nr 6A, poz. 63).

Tak też jest w przypadku omawianego trybu nadzoru Ministra Obrony Narodowej nad orzeczeniami wojskowych komisji lekarskich. Wprawdzie przepis § 26 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej oraz trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach nie wskazuje na decyzyjną formę rozstrzygnięcia Ministra w tej kwestii, niemniej wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej, wywodzona z zasady Państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), nakazuje, by oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski jednostki były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Ta zaś przyjmuje władczą formę rozstrzygnięcia dla załatwiania spraw indywidualnych. Nie jest bowiem zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym, które w administracyjnym toku procedowania – co do zasady – jest dwuinstancyjne. Wynika zatem z tego, że od decyzji Ministra Obrony Narodowej, odmawiającej uchylenia orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej w przedmiocie zdolności do służby wojskowej, podjętej w trybie § 26 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej oraz trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach, przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Minister Obrony Narodowej w zaskarżonej do Sądu decyzji, będącej decyzją pierwszoinstancyjną, zawarł pouczenie o przysługującej od niej w całości skardze do WSA w Warszawie, co uchybia konstytucyjnej zasadzie sprawiedliwości proceduralnej (art. 2 Konstytucji RP), gdy chodzi o przedmiot zdolności do służby wojskowej, a także ugruntowanemu już orzecznictwu sądowemu w kwestii niewłaściwości sądu administracyjnego w sprawach związku stwierdzonych schorzeń ze służbą wojskową. Decyzja ta powinna bowiem zawierać pouczenie, że w zakresie zdolności do służby wojskowej zainteresowanemu przysługuje wniosek do Ministra Obrony Narodowej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero wszak po wyczerpaniu środków zaskarżenia istnieje prawna możliwość skutecznego wniesienia skargi, o czym stanowi art. 52 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na błędne pouczenie zawarte w decyzji, skarżący nie wyczerpał przysługującego mu środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji w postaci rzeczonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem przedmiotem zaskarżenia uczynił decyzję pierwszoinstancyjną w sprawie odmowy uchylenia orzeczeń wojskowych komisji lekarskich, orzekających o jego zdolności do służby wojskowej. W takiej sytuacji skarga także w tej części jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu z kolei w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednocześnie dodać należy, że z uwagi na błędne pouczenie zawarte w zaskarżonej do Sądu decyzji, Minister – na wniosek skarżącego, złożony wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy – powinien przywrócić termin do wniesienia tego środka zaskarżenia, ponieważ nieprawidłowe pouczenie nie może wywoływać negatywnych konsekwencji w sferze praw i obowiązków strony. Dopiero w następstwie rozpoznania tego wniosku, organ winien przejść do rozpatrzenia środka zaskarżenia w przedmiocie zdolności do służby wojskowej, o ile skarżący z takimi wnioskami wystąpi, wszak są to czynności dyspozytywne strony, a więc – co do zasady – uzależnione jedynie od jej woli. Zatem jeśli dojdzie do złożenia przedmiotowych wniosków przez skarżącego, wydaną w trybie odwoławczym przez Ministra decyzję w zakresie zdolności do służby wojskowej strona będzie mogła uczynić przedmiotem skargi do WSA w Warszawie.

Z tych względów, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji postanowienia.

Odnosząc się także do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Ministra Obrony Narodowej o zasądzenie kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 ww. ustawy).