Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1758/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46, art. 46b, art. 48a ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 9 ust. 15 pkt 2 lit. a, b
journal: Dz.U. 2021 poz 861
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1208/21, w sprawie ze skargi B.J. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 28 lipca 2021 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do ustanowionych w czasie epidemii nakazów, zakazów i ograniczeń 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz B.J. 900 (dziewięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 czerwca 2022 r., sygn. III SA/GL 1208/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA w Gliwicach), po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.J. (dalej zwanej skarżącą) na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 28 lipca 2021 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za niezastosowanie się do ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzje organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne.

W stanie faktycznym sprawy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J., decyzją z 19 maja 2021 r. wymierzył skarżącej, prowadzącej działalność gospodarczą w lokalu A. w J., karę pieniężną w wysokości 15 000 zł za zorganizowanie 24 kwietnia 2021 r. dyskoteki oraz udostępnienie miejsca do tańczenia, a także umożliwienie spożywania przez klientów alkoholu oraz innych napojów przy stolikach konsumenckich w ww. lokalu, tj. niezastosowanie się do ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wynikających z § 9 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861, dalej zwane rozporządzeniem z 6 maja 2021 r.).

Organ I instancji stwierdził, że strona w dniu 24 kwietnia 2021 r. nie zastosowała się do obowiązujących w związku z wystąpieniem stanu epidemii obostrzeń.

Ustalenia naruszenia obowiązujących zakazów organ poczynił w oparciu o protokół kontroli sanitarnej z 24 kwietnia 2021 r., notatki urzędowe funkcjonariuszy Komendy Powiatowej w J. z 24 i 25 kwietnia 2021 r. oraz raport z przebiegu zabezpieczenia z 25 kwietnia 2021 r.

Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z 28 lipca 2021 r., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji, w części dotyczącej wysokości kary i wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za umożliwienie spożywania w jej lokalu alkoholu oraz innych napojów przy stolikach konsumenckich przez klientów nie realizujących obowiązku zakrywania ust i nosa do czasu zajęcia przez nich miejsc, w których będą spożywali posiłki lub napoje oraz bez zachowania reżimu sanitarnego, tj. niezastosowanie się do ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wynikających z § 9 ust. 15 pkt 2 lit. a) i b) rozporządzenia z 6 maja 2021 r.

Weryfikując decyzję organu I instancji, organ odwoławczy wskazał, że w dacie popełnienia zarzucanych stronie czynów obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 512 z późn.zm., dalej zwane rozporządzeniem z 19 marca 2021 r.). W rozdziale 3 określone zostały ograniczenia zakazy i nakazy obowiązujące na terytorium RP. Do dnia 7 maja 2021 r. w § 9 ust. 1 pkt 1) tego rozporządzenia ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu: dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych. Ponadto § 10 ust. 9 ww. rozporządzenia stanowił, że prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Obowiązujące w dacie orzekania rozporządzenie z 6 maja 2021 r. w § 9 ust. 5 do dnia 28 lutego 2022 r. utrzymało zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych. Z kolei, w § 9 ust. 15 utrzymano do dnia 28 lutego 2022 r. ograniczenie w prowadzeniu przez przedsiębiorców działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z), która jest dopuszczalna: lokalu lub w wydzielonej strefie gastronomicznej sali sprzedaży w przypadku stacji paliw płynnych w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni, pod warunkiem, że:

- klienci realizują obowiązek zakrywania ust i nosa, o którym mowa w § 25 ust. 1, do czasu zajęcia przez nich miejsc, w których będą spożywali posiłki lub napoje,

- obsługa realizuje obowiązek zakrywania ust i nosa, o którym mowa w § 25 ust. 1.

Organ wskazał, że skarżąca jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą. Kody prowadzonej działalności według PKD obejmują m.in. podklasę 56.10.A i 56.30.Z, a zatem działalność restauracji i innych stałych placówek gastronomicznych, związaną z konsumpcją i serwowaniem posiłków i napojów, która jest objęta wymienionymi wyżej rygorami.

Sankcje grożące za naruszenie obowiązujących w okresie epidemii zasad zachowania i postępowania określone zostały w ustawie z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, ze zm., dalej zwanej: u.z.z.ch.) Zgodnie z art 48 a ust. 1 pkt 3 tej ustawy, ten kto w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł.

Zdaniem organu, skarżąca naruszając obowiązujący zakaz, spowodowała zagrożenie dla zdrowia a nawet życia ludzi i bez wątpienia popełniła delikt administracyjny zagrożony karą pieniężną. Z uwagi na liczbę osób potencjalnie narażonych na zakażenie wirusem zasadnym jest wymierzenie kary w wysokości określonej art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.ch., tj. 10 000 zł.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane w ustawie, gdy jest to konieczne dla bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Podobnie art. 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) stanowi, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju (...) ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Wskazane przepisy dopuszczają nakładanie przepisami prawa krajowego określonych obowiązków ze względu na konieczność ochrony zdrowia publicznego.

Zgodnie z zasadą praworządności organy administracji publicznej zobligowane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Nie mają kompetencji do orzekania o niekonstytucyjności przepisów i odmowy ich stosowania. Nie są też uprawnione do oceny konstytucyjności przepisów, lecz obowiązane są do ich stosowania. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, co także ma umocowanie w Konstytucji. (art. 188 Konstytucji RP). Istotnym jest fakt, iż notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji nie stanowią jedynego źródła dowodowego w sprawie, bowiem w protokole kontroli lokalu przeprowadzonej 24 kwietnia 2021 r. funkcjonariusze Państwowej Inspekcji Sanitarnej również utrwalili zastany stan faktyczny, niezgodny z obowiązującymi przepisami. Wskazane dokumenty organ ocenił jako wiarygodne, rzetelne i stanowiące istotne, kluczowe źródło do ustalenia stanu faktycznego.

WSA w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi strony na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach z 28 lipca 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne.

Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie, w pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia istnienia samej podstawy prawnej wymierzenia kary pieniężnej. Należy przy tym wskazać, że problem obowiązywania rozporządzeń wydawanych w oparciu o art. 46a i art. 46b u.z.z.ch. dostrzegły sądy administracyjne orzekające w szeregu spraw dotyczących m.in. nakładanych przez organy inspekcji sanitarnej kar pieniężnych za niestosowanie się do regulacji rozporządzeń w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności.

Ponadto Sąd wyraził pogląd, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też, przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji u.z.z.ch. (wprowadzonej 8 marca 2020 r.) nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia, ale wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Wprowadzone przepisem art. 46b u.z.z.ch. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1897, dalej zwanej u.s.k.ż.). Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Jak wskazano wyżej, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, upoważnienie ustawowe powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy art. 46b pkt 2-12 u.z.z.ch. nie zawierają, jakichkolwiek wytycznych co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12). Zawarte w art. 46a u.z.z.ch. stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów, powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych, a w konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Wytycznych, o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 u.z.z.ch., gdzie odsyła się jedynie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4 ustawy, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie określa warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów.

Opisana konstrukcja przepisów 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 u.z.z.ch. przesądza w ocenie Sądu o tym, że rozporządzenie Rady Ministrów wydane na podstawie tych przepisów nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu.

Zakazy, nakazy i ograniczenia choć są merytorycznie uzasadnione, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych w rozporządzeniu z dnia 19 marca 2021 r. oraz 6 maja 2021 r., czego przy rozstrzyganiu nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że w dacie kontroli sanitarnej oraz w momencie orzekania przez organy obu instancji nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikały zakazy i ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach wniósł organ - Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634):

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez:

a) błędną wykładnię art. 46a, art. 46b pkt 1-6 i 8-13, art 46 ust. 4 pkt w zw. z art. 48a ust.1 pkt 3 u.z.z.ch.) w zw. z § 9 ust. 15 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 Konstytucji RP - poprzez stwierdzenie, że mające w sprawie zastosowanie rozporządzenie z dnia 6 maja 2021 r. wydane na podstawie upoważnienia zawartego u.z.z.ch. nie spełnia warunku wydania go na podstawie upoważnienia ustawowego, zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji bez podstawy prawnej i naruszenia konstytucyjnie zagwarantowanych praw i wolności przedsiębiorcy,

b) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 68 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP w związku z art 37 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie podczas gdy obowiązkiem władzy publicznej jest ochrona zdrowia, w tym w szczególności zwalczanie chorób epidemicznych, a tym samym konieczność natychmiastowego reagowania i wprowadzania regulacji prawnych mających na celu ochronę obywateli Rzeczypospolitej Polskiej przed szerzeniem się koronawirusa SARS -CoY-2 wywołującego chorobę zakaźną COVID-19,

2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z naruszeniem prawa, tj. bez podstawy prawnej, pomimo że organy prowadziły postępowanie z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa,

3. naruszenie przepisów postępowania to jest art. 145 § 3 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż wystąpiła w niniejszej sprawie przesłanka nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego w całości przez sąd bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji, z uwagi na stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. z dnia 19 maja 2021 r. [...],

4. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 193 Konstytucji i art. 124 § 1 pkt 5 P.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania i niezadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu w sytuacji, w której WSA w Gliwicach powziął uzasadnioną wątpliwość co do zgodności art. 46, art. 46a oraz art. 46b u.z.z.ch. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, które to przepisy stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, ewentualnie, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

Oprócz tego skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że przepisy u.z.z.ch., na podstawie których wydane zostało rozporządzenie z 6 maja 2021 r., zawierają wytyczne zgodnie ze standardami konstytucyjnymi.

Rozporządzenie zakazujące działalności, o której mowa w przedmiotowej sprawie, zostało wydane na podstawie aktu rangi ustawowej i w granicach zawartego w nim upoważnienia.

Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.

W przedmiotowej sprawie, w której nie stwierdzono nieważności postępowania ani podstaw do umorzenia postępowania czy też odrzucenia skargi, formułując zarzuty skargi kasacyjnej organ zarzucił Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, które w jego ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię.

Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 – dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do podniesionych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, że nie znajdują one uzasadnionych podstaw.

I tak, jeżeli chodzi o te oznaczone numerami 2 i 3, to zauważyć należy, że formułując je skarżący kasacyjnie organ podniósł naruszenie przez Sąd I instancji wyłącznie przepisów wynikowych, określających sposób orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny, w przypadku uwzględnienia skargi, a także regulacji natury ustrojowej.

Co się tyczy tych pierwszych, to w tym miejscu podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest już pogląd, że naruszenie regulacji będących tak zwanymi przepisami wynikowymi, jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być uznane za samoistną podstawę skargi kasacyjnej. Z tego już tylko względu zarzuty skargi kasacyjnej, podnoszące uchybienie przez wojewódzki sąd administracyjny regulacjom procesowym, wyłącznie w postaci przepisów wynikowych P.p.s.a., nie mogą być uznane za zasadne. Takie zarzuty uznać bowiem należy za wadliwie skonstruowane, co przesądza niemożność ich uwzględnienia.

Jeżeli zaś chodzi o zarzut oparty na twierdzeniu, odnośnie naruszenia przez WSA w Gliwicach nie tylko przepisów wynikowych, ale także ustrojowych, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a., to w tym wypadku zaznaczyć należy, że wskazane wyżej przepisy nie regulują bezpośrednio postępowania przed sądami administracyjnymi, wobec czego Sąd I instancji, nie stosując ich na gruncie przedmiotowej sprawy, nie mógł dopuścić się ich naruszenia. Ustawodawca w art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. wskazał bowiem w sposób generalny i ogólny zakres kompetencji sądów administracyjnych oraz granice ich kognicji, wobec czego tego typu regulacje mogą stanowić uzasadnioną podstawę zarzutu skargi kasacyjnej jedynie w sytuacji, w której sąd nie dokonałby kontroli zaskarżonego aktu lub czynności lub przeprowadził tego rodzaju kontrolę w oparciu o inne kryterium niż legalność tychże form działania administracji.

Z sytuacją tego rodzaju nie mamy jednak do czynienia na gruncie przedmiotowej sprawy. Tym samy omawiany zarzut nie może zostać uznany za zasadny.

Za zasadny nie może zostać uznany również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 193 Konstytucji i art 124 § 1 pkt 5 P.p.s.a.

Artykuł 124 § 1 pkt 5 P.p.s.a. reguluje bowiem obligatoryjne zawieszenie postępowania sądowego w sytuacji, gdy zostało przedstawione przez sąd pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego lub Trybunału Sprawiedliwości UE. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, gdyż WSA w Gliwicach nie występował z pytaniem do wskazanych w przepisie Trybunałów, wobec czego, nie zawieszając postępowania, nie mógł naruszyć art. 124 § 1 pkt 5 P.p.s.a.

Inną sprawą, która pojawia się na tle rozpoznawanego zarzutu, jest problem obligatoryjności wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, a więc rozumienia treści art. 193 Konstytucji RP. Sąd z takim pytaniem powinien wystąpić, jeżeli ma wątpliwości co do zgodności przepisów stosowanych w sprawie z Konstytucją. Jeżeli jednak tych wątpliwości nie ma, to brak jest podstaw do twierdzenia, że nie formułując tego rodzaju pytania, dopuścił się on naruszenia art. 193 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że posłużenie się w treści art. 193 Konstytucji RP zwrotem "może", musi być odczytywane w językowym kontekście jako możliwość, a nie powinność, w odniesieniu do określonego przedmiotowym przepisem działania.

Oprócz tego nadmienić należy, iż możliwość niezastosowania przepisu prawa przez sąd nie jest badaniem konstytucyjności prawa. Uprawnienie sądu do odmowy zastosowania przepisu prawa nie budzi większych kontrowersji w przypadku przepisu wykonawczego (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 673/21, dost. w CBOiS).

Przechodząc do zarzutu opartego na twierdzeniach odnośnie naruszenia regulacji materialnoprawnych, w związku z ich nieprawidłową wykładnią, również należy stwierdzić brak podstaw do ich uwzględnienia.

W tym wypadku skarżący kasacyjnie organ zakwestionował w pierwszej kolejności prawidłowość wykładni przepisów art. 46a, art. 46b pkt 1-6 i 8-13, art 46 ust. 4 pkt w zw. z art.48a ust.1 pkt 3 u.z.z.ch.) w zw. z § 9 ust. 15 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. oraz regulacji konstytucyjnych, tj.: art. 92 ust. 1, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 Konstytucji RP.

W rozpoznawanej sprawie organ nie zgodził się z poglądem Sądu I instancji, który stwierdził, że wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.ch., rozporządzenie z 6 maja 2021 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. W tym aspekcie Sąd podkreślił, że ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. Wobec tego WSA w Gliwicach uznał, że przedstawiona działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP. Co więcej, wprowadzone czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej sprowadzało się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności.

Sąd wprawdzie przyznał, że o ile wprowadzone ograniczenia były merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną uznał, iż stanowisko Sadu I instancji należało uznać za słuszne, a zarzut skarżącego kasacyjnie organu za nie znajdujący uzasadnionych podstaw.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już pogląd, że wprowadzenie ograniczeń przewidzianych aktami rangi podustawowej (w tym między innymi rozporządzeniem z 6 maja 2021 r., a także rozporządzeniem z 19 marca 2021 r.), wydanymi na podstawie delegacji zawartej w art. 46b i art. 46a u.z.z.ch. nie miało prawnie uzasadnionej podstawy, w treści tychże regulacji. Wytyczne zawarte w wyżej wymienionych przepisach u.z.z.ch., co do rozporządzeń Rady Ministrów, nie dotyczyły bowiem możliwości wprowadzenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. W konsekwencji przepisy rozporządzeń z 19 marca i 6 maja 2021 r. zostały wydane z naruszeniem art. 22 Konstytucji RP, a także, wobec przekroczenia zakresu udzielonego ustawą upoważnienia do wydania rozporządzeń wykonawczych, z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

W orzecznictwie podkreśla się także, że w świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika art. 22 Konstytucji, to jednak może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać – a trzeba to podkreślić – istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.

Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do realizacji konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej. Wskazać należy, że sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń wolności i praw jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Natomiast brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi bez wątpienia prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97), ponieważ na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (zob. wyrok TK w sprawie K 28/98 oraz wyrok z 24 marca 1998 r., K 40/97).

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd prawny, że stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, nie jest stanem klęski żywiołowej, a w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyroki NSA z 28 października 2021 r., II GSK 1382/21, 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2385/21 – dost. w CBOiS).

Podkreślając, że istota spornej w sprawie kwestii wiąże się z potrzebą odpowiedzi na pytanie odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w sposób, zwłaszcza zaś w formie, o której mowa była powyżej, w tym odnośnie do dopuszczalności wyznaczenia i ustalenia wobec jednostki konsekwencji mających wynikać z tak podjętej interwencji prawodawczej, z perspektywy znaczenia zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco–dyscyplinującym), a także w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka, jak również konsekwencji wynikających z tego oczywistego faktu, że stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że kontrolowana decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej.

W związku z powyższym, ponownie trzeba podkreślić, że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą.

Ponadto, w pełni podzielić należy stanowisko, iż sądy administracyjne samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, iż przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracyjny, prowadzące do uchylenia decyzji przez Sąd pierwszej instancji (tak: wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2538/21, - dost. w CBOiS).

W sytuacji więc, kiedy sąd napotyka problem zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub z ustawą, powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy problemu tego nie jest w stanie samodzielnie rozstrzygnąć, stosując reguły interpretacyjne i kolizyjne. Na taki sposób rozstrzygnięcia sprawy zdecydował się Sąd I instancji, wydając w rezultacie prawidłowy wyrok.

Wskazane wyżej argumenty wskazują właśnie na powinność sądu oceny zgodności z prawem działań administracji, w rozumieniu, które uwzględnia wskazane wyżej przepisy Konstytucji, dotyczące związania samego sądu przepisami Konstytucji (w szczególności art. 175 ust. 1, art. 178, art. 184 w zw. z art. 8 ust. 2, a także art. 190 ust. 3 Konstytucji RP).

W rozpoznawanej sprawie nałożenie kary pieniężnej wiązano z niezastosowaniem się do unormowania § 9 rozporządzenia z 6 maja 2021 r.

Stanowisko Sądu I instancji, co do braku możliwości wydania decyzji na podstawie przytoczonej regulacji - z uwagi na uznanie przepisów powoływanego rozporządzenia za niezgodne z Konstytucją - nie zostało podważone. Tak oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. - w powiązaniu ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami prawa materialnego - nie mogło być uznane za usprawiedliwione.

Za pozbawiony podstaw uznać należy również ten zarzut skargi kasacyjnej, w której organ podnosi naruszenie art. 68 ust. 1 i ust. 4 , a także art. 37 ust. 3 Konstytucji RP. W tym bowiem aspekcie należy zaznaczyć, że z gwarantowanego konstytucyjnie prawa do ochrony zdrowia, jak również odpowiadającego mu obowiązku władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska nie sposób jest wywodzić podstaw prawnych do ograniczania wolności i swobód wyrażonych w Konstytucji. Uprawnienia tego rodzaju nie można też w jakikolwiek sposób domniemywać.

Niezależnie od powyższego w tym miejscu skonstatować należy, że twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu o niezasadnym niezastosowaniu art. 68 ust. 1 i ust. 4 , a także art. 37 ust. 3 Konstytucji RP nie znajdują uzasadnionych podstaw, gdyż po pierwsze przepisy te nie zawierają odpowiednich regulacji, które odnosiłyby się do zagadnień istotnych z punktu widzenia oceny istnienia właściwych podstaw prawnych do wprowadzania stosownych ograniczeń wolności i praw, po drugie zaś ocena w tym zakresie jest związana z kwestią prawidłowości wykładni stosownych regulacji, a nie ich zastosowania.

Mając więc na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną organu.

Kierując się art. 204 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a, w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego kasacyjnie organu - Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 900 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który w imieniu organu sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.