Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1346/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1 art. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1070
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X Sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1440/21 w sprawie ze skargi X Sp. z o.o. z siedzibą w B. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 9 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odpadów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od X Sp. z o.o. z siedzibą w B. na rzecz Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1440/21, oddalił skargę [...] Przedsiębiorstwa Komunalnego Sp. z o.o. z siedzibą w B. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 9 września 2021 r., nr [...], w przedmiocie odpadów.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zarządzeniem pokontrolnym nr [...] z dnia 9 września 2021 r. skierowanym do Prezesa Zarządu [...] Przedsiębiorstwa Komunalnego Sp. z o.o. z siedzibą w B., Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach (dalej: "organ"), działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1070) – dalej: "ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska" oraz ustaleń udokumentowanych protokołem nr [...] nakazał:

1. prowadzić eksploatację składowiska odpadów zgodnie z warunkami pozwolenia zintegrowanego i instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, w zakresie dotyczącym przestrzegania procedur przyjmowania odpadów na składowisko;

2. prowadzić eksploatację składowiska odpadów zgodnie z warunkami pozwolenia zintegrowanego i instrukcji prowadzenia składowiska w zakresie dotyczących przykrywania na bieżąco warstwą materiału izolacyjnego unieszkodliwianych odpadów oraz właściwego zagęszczania deponowanych odpadów;

3. prowadzić eksploatację składowiska odpadów zgodnie z warunkami pozwolenia zintegrowanego i instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, w zakresie dotyczącym prowadzenia nadzoru nad pojazdami pracującymi na terenie pól składowych;

4. prowadzić monitoring składowiska odpadów zgodnie z warunkami pozwolenia zintegrowanego i instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, w zakresie prowadzenia badań wielkości opadów atmosferycznych;

5. przestrzegać wymagań określonych w decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska, poprzez informowanie WIOŚ o odmowie przyjęcia odpadów do składowania;

6. zaprzestać przyjmowania odpadów na składowisko poza godzinami pracy instalacji, bez wymaganych dokumentów ewidencyjnych w tym zakresie oraz bez wiedzy i zgody kierownika składowiska odpadów;

7. przestrzegać warunków określonych w decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie wydzielonej części składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, tj. kwatery nr III;

8. zaprzestać przyjmowania na składowisko odpadów opon i ich części, z wyłączeniem opon rowerowych i opon o średnicy zewnętrznej większej niż 1400mm;

9. zaprzestać unieszkodliwiania na składowisku odpadów, dla których wartości ogólnego węgla organicznego oraz strat przy prażeniu przekraczają dopuszczalne wartości określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczenia odpadów do składowania na składowiskach;

10. prowadzić na bieżąco ewidencję odpadów oraz zgodnie ze stanem rzeczywistym.

11. prowadzić gospodarkę odpadami z zachowaniem hierarchii postępowania z odpadami.

Wszystkie wskazania opatrzone zostały terminem - od dnia otrzymania zarządzenia, a nadto organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu naruszeń wskazanych w wymienionych powyżej punktach na dzień 30 listopada 2021 r.

Na opisane powyżej zarządzenie pokontrolne wniesiona została przez [...] Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o.o. z siedzibą w B., skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając formalne aspekty poddanego kontroli aktu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 1 ppkt. a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska był uprawniony do wykonania kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska przez Spółkę. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało też prawidłowo skierowane do kierownika kontrolowanej jednostki tj. Prezesa Zarządu Spółki. Nakazy sformułowane w zaskarżonym zarządzeniu stanowią w istocie przypomnienie praw i obowiązków w sposób oczywisty już przedtem istniejących i wynikających bądź z powszechnie obowiązujących przepisów prawa (ustawy i rozporządzenia), bądź z udzielonych Spółce decyzji, zgód i pozwoleń (dotyczy to np. eksploatowania składowiska zgodnie z udzieleniem pozwoleniem zintegrowanym, przestrzegania wymagań określonych w decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska, właściwe gospodarowanie odpadami poprzez tworzenie działek dziennych i przykrywania ich warstwami przesypowymi). Zarządzenie pokontrolne nie wprowadza więc wobec Spółki żadnych nowych powinności, a jedynie wskazuje na obowiązek przestrzegania tych, których naruszanie stwierdzono w trakcie kontroli. W ocenie Sądu meriti sformułowane w zarządzeniu nakazy ściśle i precyzyjnie odzwierciedlają ustalenia protokołu kontroli i są konsekwencją stwierdzonych w protokole naruszeń.

Odnosząc się do zarzutu zbyt ogólnikowego ich sformułowania, Sąd Wojewódzki podniósł, że kolejne punkty tego zarządzenia sformułowane zostały w taki sposób, aby strona kontrolowana miała możliwość dokładnego stwierdzenia, co jest przedmiotem zarzutu, a odwołanie się do naruszonego przepisu prawa, czy postanowienia decyzji ma dodatkowo wskazywać na poprawne i oczekiwane, zgodne z prawem lub z udzielonym pozwoleniem, działanie strony skarżącej.

Ustosunkowując się merytorycznie do kolejnych zarzutów skargi Sąd Wojewódzki uznał je za niezasadne. W pierwszej kolejności Sąd ten wskazał, że zgodnie z ustawą o Inspekcji Ochrony Środowiska do zadań Inspekcji Ochrony środowiska należy m.in. kontrola podmiotów korzystających ze środowiska, a do takich podmiotów należy niewątpliwie skarżąca Spółka prowadząca na podstawie pozwolenia zintegrowanego - decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 7 maja 2007 r. z późniejszymi zmianami oraz decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z dnia 30 lipca 2018 r. składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne przy Al. [...] w B. Przeprowadzona przez inspektorów kontrola potwierdziła nieprawidłowości, co skutkować musiało zgodnie z art. 12 cytowanej ustawy wydaniem przewidzianego w przepisie zarządzenia pokontrolnego. Dokonując kontroli kwestionowanego zarządzenia pokontrolnego Sąd dokonuje m.in. oceny, czy treść wydanego w sprawie zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli oraz czy wydane one zostało w oparciu o obowiązujące przepisy.

Odnosząc się do zarzutu w zakresie niewłaściwego pobierania próbek ze składowiska, Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż organ korzystał w tym zakresie z wyspecjalizowanych jednostek, które działały zgodnie z podstawowymi zasadami obowiązującymi w tym zakresie. Jednocześnie organ przyznał, że kontrolowany podmiot przyjmuje na składowisko nie tylko odpady o kodzie 19 12 12 , ale także inne dokładnie wymienione. Nie zmienia to faktu, iż pobrane prawidłowo próbki wykazały stwierdzone naruszenia wskazane w protokole kontroli i zarządzeniu pokontrolnym.

W ocenienie Sądu meriti zasadnie organ stwierdził naruszenie art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 699, ze zm.) – dalej: "ustawa o odpadach", mówiąc o poddaniu procesowi przekształcenia fizycznego, chemicznego, termicznego i biologicznego odpadów przed umieszczeniem ich na składowisku w celu ograniczenia ich zagrożenia dla życia i zdrowia, a powinni to kontrolować pracownicy Spółki.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o.o. z siedzibą w B. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciło:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że zarządzenie pokontrolne zostało wydane z naruszeniem art. 12 ust. 1 pkt 1 i art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z art. 7 Konstytucji RP, uzasadniającym jego uchylenie na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. Wadliwość zarządzenia pokontrolnego polegała na:

a) wydaniu zarządzenia pokontrolnego w sytuacji niewykazania, że kontrolowana Spółka dopuściła się naruszenia przepisów oraz postanowień obowiązujących ją decyzji administracyjnych, tym samym wydaniu zarządzenia pokontrolnego jako aktu co najmniej przedwczesnego, co dotyczy punktu 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9 i 10 zarządzenia pokontrolnego;

b) sformułowaniu zarządzenia pokontrolnego w sposób ogólnikowy i niewyczerpujący, tym samym nie pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie i zweryfikowanie, jakie naruszenia są zarzucane Spółce oraz z jakiego powodu, jak również niejasne sformułowanie działań, które ma podjąć Spółka w celu usunięcia stwierdzonego naruszenia, co dotyczy punktu 1, 2, 3, 5, 6, 7,10 i 11 zarządzenia pokontrolnego;

c) braku merytorycznego ustosunkowania się do uwag i zastrzeżeń do protokołu kontroli złożonych przez Spółkę w ustawowym terminie. WIOŚ zupełnie pominął stanowisko Spółki i nie wskazał, z jakich przyczyn wyjaśnienia i uwagi złożone przez Spółkę w marcu 2021 r. nie zasługiwały na uwzględnienie;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie jego podstawy faktycznej i prawnej, co utrudnia jego kontrolę instancyjną. Sąd I instancji nie ustosunkował się merytorycznie do większości zarzutów podniesionych w skardze, bezpodstawnie przyjmując, że zarządzenie pokontrolne nie narusza prawa a uchybienia Spółki zostały prawidłowo wykazane (udowodnione). Tak lakoniczne uzasadnienie wyroku uniemożliwia rekonstrukcję operacji logicznej, której rezultatem było stwierdzenie przez Sąd, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane zgodnie z prawem;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 109 pkt 2 i art. 118 ustawy o odpadach w związku z postanowieniami załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczania odpadów do składowania na składowiskach (Dz. U. poz. 1277), poprzez niewłaściwe zastosowanie do stwierdzonego stanu faktycznego i przyjęcie, że cała masa odpadów zdeponowanych na składowisku powinna spełniać wymagania przewidziane w w/w rozporządzeniu, podczas gdy wymagania te dotyczą tylko wybranych kodów odpadów deponowanych na składowisku;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 105 ust. 1 ustawy o odpadach, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie do zarządzającego składowiskiem, podczas gdy przepis ten odnosi do podmiotów dostarczających odpady na składowisko celem unieszkodliwienia;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na składowisku nie mogą znajdować się jednostkowe odpady zużytych opon, będące częścią innych frakcji odpadów przyjmowanych na składowisko, podczas gdy przepis ten przewiduje zakaz przyjmowania na składowisko zużytych opon jako frakcji jednorodnej, o kodzie właściwym dla zużytych opon, tj. 16 01 03 lub 19 12 04, co w analizowanej sprawie nie miało miejsca.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylenie zarządzenia pokontrolnego Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 9 września 2021 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Pismem z dnia 5 maja 2022 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki zrzekł się w jej imieniu przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Przechodząc do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że zaskarżone do Sądu pierwszej instancji zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 ustawy kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

Zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyroki NSA: z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 10009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86; z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1156/15, dostępne, [w:] CBOSA; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011 r., nr 3, s. 93).

Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa.

Mając na uwadze zarzuty stawiane w skardze kasacyjnej wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa.

Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne, bada przede wszystkim, czy:

1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ;

2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli;

3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Mając powyższe na uwadze nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 151 P.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być uznany za skuteczny, gdyby trafne okazały się zarzuty naruszenia innych przepisów, podniesione w skardze kasacyjnej. Do naruszenia art. 151 P.p.s.a. doszłoby tylko wówczas, gdyby sąd wojewódzki uznał, że zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu nakazującym jej eliminację z obrotu prawnego, a mimo to oddaliłby skargę, względnie doszłoby do naruszenia innych przepisów, dających podstawę do uwzględnienia skargi, a sąd wojewódzki błędnie naruszeń tych by nie dostrzegł. Tak jednak w przedmiotowej sprawie nie jest.

Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przyjmuje się że przepis ten można naruszyć wtedy gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek rozstrzygnięć Sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygniecie, którego nie ma w sentencji wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o których mowa w powołanym przepisie. Trzeba przy tym zauważyć, że z treści powołanego przepisu nie wynika ustawowy obowiązek sądu do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Tylko nieustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony, albo brak ich oceny, jak również brak umotywowania dokonanej w rozstrzygnięciu oceny, należy postrzegać jako naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki odniósł się do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy; ustosunkował się do istotnych zarzutów skargi; wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. To, że strona skarżąca nie zgadza się z oceną stanu faktycznego zawartą w uzasadnieniu wyroku nie stanowi o wadliwej konstrukcji uzasadnienia.

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego, mogą być tylko ustalenia kontroli, prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli. Skoro zarządzenie pokontrolne musi opierać się na ustaleniach kontroli, to ustalenia te muszą być zawarte przynajmniej w protokole kontroli, a najlepiej także w rzeczonym zarządzeniu. Zatem protokół kontroli dokumentuje czynności kontroli oraz zawiera jej ustalenia, do których musi odnosić się zarządzenie pokontrolne. Zarządzenie pokontrolne stanowi spójną całość z protokołem kontroli; nie ma potrzeby powielania w zarządzeniu pokontrolnym szczegółowych kwestii zawartych w protokole kontroli.

Zaskarżone zarządzenie nie zostało sformułowane w sposób ogólnikowy, który abstrahuje od ustaleń dokonanych w trakcie kontroli oraz znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Poczynione przez WIOŚ ustalenia faktyczne oraz uzasadnienie stanowiska zawartego w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym umożliwiły Sądowi jego kontrolę. Zaskarżone zarządzenie, w zakresie w jaki oddalono skargę, koresponduje zatem z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli, a także znajduje oparcie w prawidłowo zinterpretowanych przepisach prawa materialnego. Wbrew zarzutom skargi, w tym zakresie zarządzenie w sposób prawidłowy identyfikuje popełnione przez Spółkę naruszenia obowiązków prawnych, które wykryto w toku kontroli i na tej podstawie nakłada na właściwą osobę obowiązek podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Bez znaczenia przy tym pozostaje jednostkowy charakter stwierdzonych naruszeń, które Spółka odnosi do skali prowadzonej przez spółkę gospodarki odpadami.

Nie można podzielić zarzutu zbyt ogólnikowego sformułowania postanowień zarządzenia. Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił uwagę, że kolejne punkty tego zarządzenia sformułowane zostały w taki sposób, aby strona kontrolowana miała możliwość dokładnego stwierdzenia, co jest przedmiotem zarzutu.

Skarżąca Spółka prowadzi, na podstawie pozwolenia zintegrowanego - decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 7 maja 2007 r. z późniejszymi zmianami oraz decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z dnia 30 lipca 2018 r., składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, będącymi w istocie zarzutami do zarządzenia pokontrolnego, a nie zaskarżonego wyroku, podkreślenia wymaga, że w pozwoleniu zintegrowanym oraz w instrukcji prowadzenia składowiska odpadów wskazane zostało, iż działki robocze powinny mieć powierzchnię około 500 m2, a rozplantowane odpady maja być rozprowadzone i ubijane w warstwie o grubości 0,5 m. W instrukcji wskazane zostało, że odpady przyjęte do unieszkodliwienia mają być dostarczone wyłącznie na wyznaczoną działkę roboczą, a do przykrywania tych działek mają być stosowane dzienne warstwy przesypowe, którymi mogą być wskazane odpady mineralne. Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że nakazy sformułowane w zaskarżonym zarządzeniu stanowią przypomnienie istniejących praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa oraz z udzielonych Spółce decyzji, zgód i pozwoleń. Zaskarżone zarządzenie nie nakłada na Spółkę nowych obowiązków, a jedynie wskazuje na obowiązek przestrzegania tych, których naruszanie stwierdzono w trakcie kontroli.

Nie jest zasadny zarzut błędnie wykonanego poboru próbek. Należy zaznaczyć, że w okresie tygodnia, który poprzedzał pobór prób, powierzchnia, z której pobrano odpady nie uległa zmianie w zakresie składowanych tam odpadów. Jak wynikało z oględzin, prace związane z przyjęciem i wkomponowaniem odpadów przy pomocy sprzętu ciężkiego prowadzone były w północnozachodniej części terenu (kompost nieodpowiadający wymaganiom) oraz na formowanym nasypie (front prac posuwający się w kierunku wschodnim). Wobec powyższego, nie dokonywano poboru prób w miejscach, w których zostały zdeponowane inne rodzaje odpadów, niż te wskazane jako 19 12 12. W oparciu o wykonane oględziny i o wiedzę ekspercką dokonano stwierdzenia, że w miejscu wyznaczonym do poboru znajdują się odpady o kodzie 19 12 12. Stanowisko to potwierdziły również wyniki badań. Podkreślić przy tym trzeba, że zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 10 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, inspektor uprawniony jest do określenia składu morfologicznego odpadów w oparciu o wiedzę ekspercką. Inspekcja Ochrony Środowiska jest bowiem wyspecjalizowanym organem, powołanym do badania i oceny stanu środowiska, a inspektorzy ochrony środowiska posiadają niezbędny zakres wiedzy specjalistycznej.

Wbrew zarzutom skargi należy podzielić ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że składowanie odpadów, z których uprzednio nie wysegregowano odpadów nadających się do odzysku, a co za tym idzie unieszkodliwione odpady nie zostały poddane procesowi przekształcenia fizycznego, chemicznego, termicznego lub biologicznego, włącznie z segregacją, co stanowiło naruszenie art. 105 ust. 1 ustawy o odpadach. Wskazując na powyższe naruszenie należy zwrócić uwagę, że odpady przed umieszczeniem na składowisku powinny być poddane procesowi przekształcenia fizycznego, chemicznego, termicznego lub biologicznego, włącznie z segregacją, w celu ograniczenia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub dla środowiska oraz ograniczenia ilości lub objętości składowanych odpadów, a także ułatwienia postępowania z nimi lub prowadzenia odzysku (art. 105 ust. 1). Wskazać również należy, że bezpieczne składowanie odpadów jest ściśle związane z zabezpieczeniem składowiska przed oddziaływaniami na zdrowie ludzi i przed wpływem na pogorszenie się stanu środowiska przyrodniczego, do czego zobowiązana był skarżąca jako zarządzająca składowiskiem odpadów i eksploatująca instalację.

Obowiązek przekształcenia przed umieszczeniem na składowisku dotyczy:

odpadów niebezpiecznych,

odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne - w obu wariantach przy założeniu, że przekształcenie doprowadzi do osiągnięcia co najmniej jednego z następujących celów:

ograniczenia zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska,

ograniczenia ilości lub objętości składowanych odpadów,

ułatwienia postępowania z nimi,

ułatwienia prowadzenia odzysku.

Jeżeli żadnego z tych celów osiągnąć się nie da, obowiązek przekształcenia nie istnieje.

Zarządzający powinien zakwestionować taki transport odpadów, który nie spełnia wymagań. Pracownicy Spółki powinni weryfikować organoleptycznie transporty, a nie przyjmować je na składowisko, kierując się tylko i wyłącznie okazaną dokumentacją.

Nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na składowisku nie mogą znajdować się jednostkowe odpady zużytych opon, będące częścią innych frakcji odpadów przyjmowanych na składowisko, podczas gdy przepis ten, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, przewiduje zakaz przyjmowania na składowisko zużytych opon jako frakcji jednorodnej, o kodzie właściwym dla zużytych opon, tj. 16 01 03 lub 19 12 04, co w analizowanej sprawie nie miało miejsca.

Inspektorzy nie kwestionowaliby "zanieczyszczeń" w postaci opon, gdyby faktycznie stanowiły wtrącenia. W rzeczywistości stanowiły znaczną ilość w strumieniu odpadów przyjmowanych na składowiska. Na terenie składowiska stwierdzono znaczącą ilość opon samochodowych i ich części, co wskazuje po raz kolejny, że gdyby stanowiły one jedynie niewielkie zanieczyszczenie ilość ich nie dawałaby podstawy do podniesienia takiego rodzaju zarzutu.

Raz jeszcze zaakcentować trzeba - podzielając ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy.

Kwestionowanym zarządzeniem pokontrolnym nie nałożono na skarżącą kasacyjnie Spółkę nowych obowiązków niż te, które przewidują przepisy obowiązującego prawa i udzielonych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.