Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1075/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 ust. 2 i 3, art. 2a ust. 2.
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta Zakopane od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1472/21 w sprawie ze skargi J. P. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 30 czerwca 2021 r. nr XXXI/422/2021 w przedmiocie ustalenia przebiegu drogi gminnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1472/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P. na uchwałę Nr XXXI/422/2021 Rady Miasta Zakopane z dnia 30 czerwca 2021 r. w sprawie ustalenia przebiegu drogi gminnej nr G420197K – ul. Heleny Modrzejewskiej w Zakopanem: 1) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2) zasądził od Rady Miasta Zakopane na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji wskazał, że pismem z 27 września 2021 r. pełnomocnik skarżącego zaskarżył w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) oraz art. 50, art. 52, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) wskazaną wyżej uchwałę, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 7 ust. 2 i 3 oraz art. 2a ust. 2 ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) poprzez zaliczenie do kategorii dróg gminnych w drodze uchwały nieruchomości stanowiących własność skarżącego. Wyjaśnił, że organ korzystając z konstrukcji ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych de facto doprowadził do zaliczenia spornych działek do drogi gminnej i w konsekwencji pozbawił ich właścicieli praw do tych nieruchomości w sposób arbitralny i niezgodny z prawem. Taka czynność wymagała wcześniejszego uzyskania prawa własności tychże nieruchomości przez gminę, a także zasięgnięcia opinii właściwego zarządu powiatu, bowiem w obecnym stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. niezbędnym warunkiem do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych jest wcześniejsze uzyskanie przez gminę własności nieruchomości, po których ma ona przebiegać, o czym stanowi art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę pełnomocniczka Burmistrza wniosła o jej oddalenie wskazując, że w istocie ul. Heleny Modrzejewskiej została zaliczona do kategorii dróg publicznych gminnych na podstawie rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego nr 12 z dnia 28 kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego nr 12/95 z 6 maja 1995 r.). Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w jej ówczesnym brzmieniu nie nakazywała ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych, w szczególności w drodze uchwały rady gminy. Obowiązek ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w drodze uchwały rady gminy pojawił się dopiero w nowelizacji ww. ustawy, obowiązującej od 9 grudnia 2003 r. (ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Ponadto skarżący nie mógł domagać się stwierdzenia nieważności uchwały w całości, ponieważ nie miał w tym interesu prawnego. Jego interes prawny jest ograniczony do części obejmującej działkę ewid. nr 612.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności wskazał, że skoro zaskarżona uchwała ustalała przebieg drogi gminnej ul. Heleny Modrzejewskiej w ciągu od ul. Partyzantów do ul. Kazimierza Przerwy-Tetmajera bez wyszczególniania poszczególnych działek ewidencyjnych, to właściciel jednej z działek posiadał interes prawny do zaskarżenia całości uchwały. Niemożliwe było bowiem stwierdzenie nieważności tylko części tej uchwały, skoro uchwała nie miała takich części. Co więcej, skarżący wykazał, że skutki zaskarżonej uchwały niweczą czy też ograniczają jego uprawnienia właścicielskie. Jak bowiem argumentował, przedstawiając na tę okoliczność dokumenty, ustalony w spornej uchwale przebieg drogi de facto zmieniał parametry posiadanej działki i w konsekwencji uniemożliwiał realizację inwestycji w zaprojektowanym kształcie zatwierdzonym w drodze prawomocnej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Zaskarżona uchwała została podjęta 30 czerwca 2021 r. i z materiałów legislacyjnych w żaden sposób nie wynika, aby ustalona droga gminna była tożsama z drogą wykazaną z wykazie stanowiącym załącznik do uchwały nr XXXIV/394/94 Rady Gminy Tatrzańskiej z 24 lutego 1994 r. w sprawie opinii dotyczącej zaliczania dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich. Ponadto, w aktach administracyjnych brak ewidencji dla konkretnej kategorii drogi, sporządzonej wg zasad określonych przez Ministrów Komunikacji oraz Administracji i Gospodarki Przestrzennej w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej, obejmującej dla każdej drogi określoną metrykę zawierającą takie dane jak: 1) numer ewidencyjny drogi i nazwę urzędową, 2) kategorię drogi oraz jej klasę, 3) lokalizację i rok budowy, 4) długość, szerokość i powierzchnię drogi ogółem oraz jej elementów składowych (pasa jezdnego oraz pasa chodnikowego), 5) rodzaj nawierzchni i jej konstrukcję, 6) rodzaj odwodnienia drogi, 7) przewody i urządzenia uliczne, 8) obiekty inżynierskie, 9) urządzenia komunikacyjne, 10) przeszkody i urządzenia ruchowe. Sąd I instancji zauważył, że we wniosku z 22 października 2020 r. organ gminy powołał się na dokumenty wpisane dopiero 18 grudnia 2019 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie przedstawiono więc jakichkolwiek dowodów świadczących o zasadności i prawidłowości ustalenia przebiegu drogi gminnej przez działkę należącą do skarżącego. Tę okoliczność Sąd uznał za najistotniejszą, ponieważ brak było jakiegokolwiek uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały. Wprawdzie w orzecznictwie dostrzega się, że sam brak uzasadnienia uchwały poddanej kontroli sądowej nie warunkuje stwierdzenia jej nieważności, o ile z materiału dowodowego przedstawionego w sprawie wynikają motywy, jakimi kierował się dany organ jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 3007/18), jednak w rozpatrywanej sprawie brak było tego typu argumentacji organu, a dokumenty przedstawione przez organ wskazywały pośrednio na brak tego typu metryki drogi. W tej sytuacji WSA stwierdził nieważność całej uchwały na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Zakopane, zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. prawa materialnego, a w szczególności art. 7 ust. 2 i art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez ich błędne zastosowanie;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym bezpodstawnie uznano, że zaskarżona uchwała dotyczy zaliczenia ul. Modrzejewskiej do dróg publicznych, a nie ustalenia jej przebiegu, oraz że nie ma podstaw do przyjęcia tożsamości obu dróg.

W związku z podniesionymi zarzutami strona skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości, tj. o jego uchylenie w całości i o oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. strona wniosła o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów: a) uchwały nr 1075/05 Zarządu Województwa małopolskiego z dnia 13 października 2005r.w sprawie nadania numerów dla dróg publicznych na obszarze powiatu tatrzańskiego w Województwie Małopolskim; b) archiwalnego operatu opisowego ulicy Heleny Modrzejewskiej z mapą sytuacyjną ulicy; c) 6 fotografii ulicy H. Modrzejewskiej. Dopuszczenie tych dowodów jest – zdaniem skarżącej – niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, podlegając oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. Skutkuje to ograniczeniem zakresu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych rozumianych jako skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawy skargi kasacyjnej mogą zostać oparte na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ograniczając rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wynik powyższej weryfikacji nie mógł doprowadzić do wzruszenia zaskarżonego wyroku, albowiem pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada on prawu, co oznacza, że stwierdzenie nieważności uchwały skarżonego organu było zgodne z prawem.

W pierwszej kolejności dokonano oceny zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które – według autora skargi kasacyjnej – "miało istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym bezpodstawnie uznano, że zaskarżona uchwała dotyczy zaliczenia ul. Modrzejewskiej do dróg publicznych, a nie ustalenia jej przebiegu, oraz że nie ma podstaw do przyjęcia tożsamości obu dróg.". Tak sformułowany zarzut jest dotknięty nieusuwalną wadą konstrukcyjną polegającą na niedokonaniu koniecznej konkretyzacji podstawy kasacyjnej przez wskazanie jednostek redakcyjnych tekstu prawnego (odpowiednich przepisów) stanowiących dla Naczelnego Sądu wzorce kontroli kasacyjnej. Przyjmując restryktywne podejście formalno-procesowe, należałoby w związku z powyższym oddalić powyższy zarzut bez merytorycznej oceny jego zasadności. Kierując się jednak zasadą ograniczonego formalizmu procesowego oraz mając na względzie treść uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, w przedmiotowej sprawie uznano dopuszczalność weryfikacji merytorycznej tak sformułowanej podstawy kasacyjnej.

Z treści podniesionego zarzutu wynika, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie prawidłowość przyjętej przez kontrolowany Sąd podstawy orzekania w zakresie stanu faktycznego sprawy, pomimo iż w sensie formalnym wskazano, że wada zaskarżonego wyroku polega na sporządzeniu błędnego uzasadnienia. Jest oczywiste, że nie istnieje prawna możliwość kwestionowania prawidłowości konkretnych ustaleń faktycznych sądu pierwszej instancji przez podważanie formalnej poprawności sporządzenia uzasadnienia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielny przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych, jeżeli sąd ten nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub jeżeli nie zawarł on oceny prawnej co do istoty sprawy, albo jeżeli ze względu na istotne wady konstrukcyjne uzasadnienia (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu) zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Nie jest natomiast dopuszczalne kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji co do wykładni bądź stosowania prawa lub prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego sprawy za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 789/17).

W związku z powyższymi zastrzeżeniami Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do analizowanego zarzutu, stwierdza po pierwsze, że ocena prawna Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Zakopane z dnia 30 czerwca 2021 r. dotyczy zaliczenia spornej drogi do dróg publicznych, a nie ustalenia jej przebiegu, nie podlega weryfikacji w ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego, albowiem dotyczy ona zagadnienia wykładni oraz zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim art. 7 ust. 2 i art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.), które zostały wskazane w drugiej podstawie kasacyjnej.

Po drugie, dokonując weryfikacji zarzutu błędnej oceny kontrolowanego Sądu Wojewódzkiego, który to zarzut odwołuje się do zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenia, że "z materiałów legislacyjnych w żaden sposób nie wynika, że ustalona droga gminna była tożsama z drogą wykazaną" w wykazie stanowiącym załącznik do uchwały nr XXXIV/394/94 Rady Gminy Tatrzańskiej z 24 lutego 1994 r. w sprawie opinii dotyczącej zaliczenia do kategorii dróg lokalnych miejskich, należy stwierdzić, że ocena legalnościowa Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest uzasadniona.

Analiza materiału procesowego zawartego w aktach sprawy potwierdza prawidłowość kwestionowanej oceny kontrolowanego Sądu. Przede wszystkim trafnie zauważył Sąd a quo, że skarżony organ stanowiący gminy nie wykazał za pomocą odpowiedniej dokumentacji ewidencyjnej (w tym kartograficzno-geodezyjnej) granic obszarowych oraz przebiegu pasa drogowego spornej drogi gminnej. Załączony do akt "Operat opisowy ulicy Heleny Modrzejewskiej" zawierający mapę sytuacyjną w skali 1:10.000 oraz opis położenia ulicy jest nie tylko nieczytelny, lecz przede wszystkim pozbawiony przydatności do wyznaczenia granic przestrzennych pasa drogowego (w tym ustalenia działek ewidencyjnych objętych granicami tego pasa). Taki stan nie pozwala na jasne i precyzyjne określenie granic pasa drogowego, a tym samym na ustalenie przestrzennych granic prawa własności gminy w zakresie spornego szklaku drogowego. W konsekwencji nie jest również możliwe stwierdzenie, czy i w jakim zakresie nieruchomość skarżącego (działka nr 612, której jest współwłaścicielem) została objęta granicami pasa drogowego, niezależnie od aktualnego stanu ujawnionego w księdze wieczystej, z której wynika, że prawa właścicielskie do tej działki przysługują skarżącemu na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej. Stan niepewności w zakresie granic przestrzennych spornego pasa jest natomiast konsekwencją braków w zakresie dokumentacji ewidencyjnej i kartograficzno-geodezyjnej aktów prawnych, które były podstawą do ustalenia statusu publicznoprawnego ulicy H. Modrzejewskiej. Pozbawione koniecznej dokumentacji ewidencyjnej są zarówno uchwała nr XXXIV/394/94 Rady Gminy Tatrzańskiej z 24 lutego 1994 r. w sprawie opinii dotyczącej zaliczania dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich (która w załączniku stanowiącym wykaz dróg lokalnych miejskich wymieniła w pkt. 68 ul. H. Modrzejewskiej), jak również rozporządzenie nr 12 Wojewody Nowosądeckiego z dnia 28 kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego nr 12/95 z 6 maja 1995 r.), które zaliczyło do dróg lokalnych miejskich ul. H. Modrzejewskiej w Zakopanem, oraz obwieszczenie Wojewody Małopolskiego z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie ustalenia i ogłoszenia wykazów aktów prawa miejscowego wydanych odpowiednio przez Wojewodów: Krakowskiego, Bielskiego, Katowickiego, Kieleckiego, Krośnieńskiego, Nowosądeckiego i Tarnowskiego obowiązujących na odpowiednich częściach obszaru Województwa Małopolskiego (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 1999 r., nr 11, poz. 77), które na podstawie art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną utrzymało moc obowiązującą na obszarze województwa małopolskiego ww. rozporządzenia nr 12 Wojewody Nowosądeckiego z dnia 28 kwietnia 1995 r. Nie jest więc możliwe stwierdzenie, czy szlak drożny objęty zakresem rozporządzenia nr 12 Wojewody Nowosądeckiego z dnia 28 kwietnia 1995 r. odpowiada załącznikowi kartograficznemu do zaskarżonej uchwały Nr XXXI/422/2021 Rady Miasta Zakopane z dnia 30 czerwca 2021 r. w sprawie ustalenia przebiegu drogi gminnej nr G420197K – ul. Heleny Modrzejewskiej w Zakopanem.

Tymczasem w okresie od zaliczenia spornej ulicy do dróg lokalnych miejskich aż do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywały kolejne akty prawne, które wyraźnie określały, w jaki sposób ma być prowadzona ewidencja dróg publicznych i jakie elementy wchodzą w jej skład. Od dnia 1 lipca 1986 r. do dnia 1 października 1999 r. obowiązywało zarządzenie Ministra Komunikacji z dnia 6 czerwca 1986 r. w sprawie prowadzenia ewidencji dróg publicznych (M.P. z 1986 r. Nr 18, poz. 122), które w § 10 ust. 1 przewidywało, że ewidencja dróg wojewódzkich, lokalnych miejskich i zakładowych w granicach miast obejmuje m.in. 1) metryki dróg krajowych, wojewódzkich, lokalnych miejskich i zakładowych, 2) księgi inwentarzowe dróg krajowych, wojewódzkich, lokalnych miejskich i zakładowych, 3) rejestry robót budowlano-remontowych wykonanych na drogach krajowych, wojewódzkich, lokalnych miejskich i zakładowych, 4) mapy sieci dróg krajowych i wojewódzkich przebiegających przez miasta, 5) metryki, księgi inwentarzowe i rejestry robót budowlano-remontowych obiektów mostowych na drogach krajowych, wojewódzkich, lokalnych miejskich i zakładowych, 6) wojewódzkie zestawienia dróg krajowych, wojewódzkich, lokalnych miejskich i zakładowych, 7) wojewódzkie zestawienia obiektów mostowych na drogach krajowych, wojewódzkich, lokalnych miejskich i zakładowych. W okresie od dnia 10 maja 2000 r. do dnia 10 grudnia 2004 r. obowiązywało natomiast rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 lutego 2000 r. w sprawie numeracji i ewidencji dróg oraz obiektów mostowych, które w § 8 ust. 3 stanowiło, że ewidencja obejmuje m.in. następujące dokumenty ewidencyjne: 1) książkę drogi, 2) dziennik objazdu dróg, 3) wykaz dróg, 4) mapę techniczno-eksploatacyjną dróg publicznych. Również obowiązujące od dnia 10 maja 2005 r. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom stanowi, że ewidencja dróg obejmuje m.in. książkę drogi, dziennik objazdu dróg oraz mapę techniczno-eksploatacyjną dróg (zob. § 9 ust. 1 pkt 1-3), a ponadto, że dla celów ewidencyjnych prowadzi się jednolity sposób lokalizacji w ciągu drogi: 1) elementów drogi; 2) zmian parametrów technicznych drogi; 3) drogowych obiektów inżynierskich (zob. § 8 ust. 1 pkt 1-3). Trzeba również uwzględnić, że zgodnie z § 21 ww. rozporządzenia dla dróg, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów użytkowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, nieobjętych ewidencją na podstawie dotychczasowych przepisów, należy założyć ewidencję zgodnie z przepisami rozporządzenia, w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia. Podobne uregulowania dostosowujące były przewidziane w § 18 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 lutego 2000 r. w sprawie numeracji i ewidencji dróg oraz obiektów mostowych.

Powyższych ocen nie zmienia, co oczywiste, uchwała nr 1075/05 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 13 października 2005 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu tatrzańskiego w województwie małopolskim. Fakt, że doszło do nadania numeru ulicy H. Modrzejewskiej w Zakopanem, co do której nie ulega wątpliwości, że jest drogą publiczną o charakterze gminnym, pozostaje bez wpływu na sporne zagadnienie granic pasa drogowego (i tym samym granic prawa własności gminnej) oraz przebiegu tej drogi.

Nie negując dalszego normatywnego obowiązywania aktu prawa miejscowego będącego podstawą nadania statusu publicznoprawnego (gminnego) spornej ulicy (rozporządzenie nr 12 Wojewody Nowosądeckiego z dnia 28 kwietnia 1995 r.), należało uwzględnić, że granice obszarowe (geodezyjne) powyższej ulicy od początku miały i nadal mają charakter niedookreślony, niepewny, a przez to sporny, co prowadzi do wniosku, że bez wykazania za pomocą odpowiedniej dokumentacji formalnoprawnej (w tym dokumentacji ewidencyjnej i geodezyjno-kartograficznej pochodzącej z okresu wydania ww. rozporządzenia nr 12 Wojewody Nowosądeckiego z dnia 28 kwietnia 1995 r. lub aktów własnościowych – np. w formie decyzji komunalizacyjnych wydanych na podstawie art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną) granic pasa drogowego nie jest dopuszczalna następcza próba wyznaczania tego rodzaju granic w drodze uchwały w sprawie ustalenia przebiegu drogi gminnej.

W tym kontekście należy zauważyć, że zagadnienie możliwej sporności lub nieokreśloności granic nieruchomości pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a nie stanowiących ich własności i zajętych pod drogi publiczne, przewidział sam ustawodawca, wprowadzając ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 45, poz. 497 ze zm.) przepis ust. 3a do art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Powyższy przepis w zw. z art. 73 ust. 1 i 3 ww. ustawy stanowi, że jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wojewoda wydając decyzję stwierdzającą przejście prawa własności na rzecz powyższych podmiotów nie musi dysponować decyzją o podziale nieruchomości, a zatem samodzielnie określa granice przestrzenne tego rodzaju nieruchomości zajętych pod drogi publiczne.

Przeprowadzając ocenę drugiego zarzutu kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa na wstępie, że sposób jego sformułowania również nie spełnia koniecznych wymogów formalno-konstrukcyjnych. Autor skargi kasacyjnej w ramach opisu konkretyzującego podstawę kasacyjną nie tylko nie wskazał, na czym miało polegać błędne zastosowanie przepisów art. 7 ust. 2 i art. 7 ust. 3 u.d.p. w ustalonym (i ostatecznie niepodważonym) stanie faktycznym, lecz także nie przedstawił własnego stanowiska co do prawidłowego – w jego ocenie – sposobu zastosowania tych przepisów. Powyższa wada konstrukcyjna może zostać jednak w zasadniczej części usunięta przez odwołanie się do uzasadnienia skargi kasacyjnej, z którego wynika, że strona skarżąca kasacyjnie podważa rezultat sądowej wykładni i zastosowania do spornej drogi publicznej przepisu art. 7 ust. 3 u.d.p. w zakresie, w jakim kontrolowany Sąd przyjął, że warunkiem legalności uchwały w sprawie ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej jest uprzednie sporządzenie – już na etapie podejmowania uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych – odpowiedniej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, która określa granice i szlak (przebieg) tej drogi. Strona skarżąca kasacyjnie zakwestionowała ponadto ocenę Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała jest w istocie uchwałą podjętą na podstawie art. 7 ust. 2 u.d.p., a więc uchwałą o zaliczeniu spornej ulicy do dróg gminnych, a nie podjętą na podstawie art. 7 ust. 3 ww. ustawy uchwałą o ustaleniu przebiegu już istniejącej drogi gminnej.

Odnosząc się do tego ostatniego twierdzenia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z formalnoprawnego punktu widzenia należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie organowi, iż brak jest podstaw do uznania, że organ ten podjął uchwałę na innej podstawie prawnej oraz o odmiennych skutkach prawnych, niż zostało to wskazane w jej treści. Można natomiast w pewnym uproszczeniu przyjąć, że w określonej sytuacji – w niniejszej sprawie niepewnej ze względu na brak wyjaśniania statusu własnościowego działek wchodzących w skład istniejącej drogi gminnej (w tym działki skarżącego) oraz niepewność co do granic pasa drogowego – podjęcie uchwały w sprawie ustalenia przebiegu drogi gminnej może wywołać skutki prawne analogiczne do uchwały w sprawie zaliczenia określonych nieruchomości do drogi gminnej (por. rozważania w wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 listopada 2015 r., III SA/Kr 716/15, LEX nr 1954133 oraz wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., I OSK 991/16). Powyższy wniosek, podważający konstatacje Sądu Wojewódzkiego, nie ma jednak wpływu na ostateczną ocenę prawidłowości osnowy zaskarżonego wyroku, gdyż po dokonaniu uzupełnienia rozważań tego Sądu końcowa ocena prawna przedmiotowej sprawy będzie w pełni prawidłowa.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że pomiędzy uchwałami podejmowanymi na podstawie art. 7 ust. 2 i art. 7 ust. 3 u.d.p. zachodzi określony merytoryczny i sekwencyjny związek. Uchwała o zaliczeniu nieruchomości do dróg gminnych musi być w aktualnym stanie prawnym poprzedzona precyzyjnym i szczegółowym wyznaczeniem geodezyjnym i własnościowym granic pasa drogowego, co jest konsekwencją wprowadzonej z dniem 1 stycznia 1999 r. zasady (zob. art. 2a dodany do u.d.p. przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa), że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis art. 2a u.d.p. nie ma bezpośredniego zastosowania do pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a nie stanowiących ich własności i zajętych pod drogi publiczne, nieruchomości. Dlatego warunkiem objęcia granicami pasa drogowego tego rodzaju nieruchomości jest uprzednie wydanie decyzji komunalizacyjnej na podstawie wspominanego już art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, postępowanie komunalizacyjne co najmniej w zakresie działki skarżącego zostało wszczęte, jednak wbrew poglądowi skarżącego kasacyjnie organu nie ma ono charakteru zagadnienia prejudycjalnego dla sprawy podjęcia uchwały na podstawie art. 7 ust. 3 u.d.p., gdyż odpowiednia uchwała w sprawie ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej może zostać podjęta w postępowaniu prawodawczym (a nie postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym) dopiero po ustaleniu statusu własnościowego i geodezyjnego wszystkich działek, które wchodziły na dzień 31 grudnia 1998 r. w skład pasa drogowego, lub które weszły w ten skład po tym dniu. W celu uporządkowania kwestii ewidencyjnych oraz geodezyjno-kartograficznych wspomnianą ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (art. 52 pkt 6) wprowadzono nową podstawę kompetencyjną (art. 7 ust. 3) do ustalania w drodze uchwały rady gminy przebiegu dróg gminnych. Przepis ten nie może być jednak w żadnym zakresie interpretowany jako podstawa prawna do regulowania spraw własnościowych lub usuwania braków ewidencyjnych i geodezyjno-kartograficznych w zakresie dokumentacji wyznaczającej granice pasa drogowego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne i niestanowiących własności publicznej przed dniem 1 stycznia 1999 r. Uchwała podejmowana na podstawie art. 7 ust. 3 u.d.p. ma charakter jedynie wykonawczy i konkretyzujący względem uchwały o zaliczeniu danej drogi do dróg gminnych, służąc jedynie porządkowaniu i potwierdzaniu ewidencyjnemu lub geodezyjno-kartograficznemu przebiegu pasa drogowego drogi gminnej, której publicznoprawny status własnościowy nie jest niepewny lub sporny. Uchwała o ustaleniu przebiegu istniejącej drogi gminnej ma więc charakter deklaratoryjny. Nie może ona, jak już podkreślono, służyć jako narzędzie do konstytutywnego regulowania granic własnościowych drogi gminnej oraz usuwania sporów własnościowych między gminą a podmiotami trzecimi.

Bezzasadne jest przy tym stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że brak obowiązku wykazania za pomocą odpowiednich dokumentów własnościowych i ewidencyjnych granic pasa drogowego w momencie zaliczenia spornej ulicy do dróg lokalnych miejskich (1995 r.) ma znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Wskazane wyżej zmiany prawne dokonane ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa wprowadziły dodatkowe wymogi legalności, które Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego miały i mają obowiązek zrealizować, w tym przede wszystkim za pomocą postępowania komunalizacyjnego, o którym mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że skoro skarżący kasacyjnie organ stanowiący gminy nie zgromadził oraz nie wykazał odpowiedniej formalnoprawnej dokumentacji własnościowej oraz ewidencyjnej i geodezyjno-kartograficznej w celu potwierdzenia przebiegu istniejącej drogi gminnej, to zaskarżona uchwała jako podjęta przedwcześnie i bez prawidłowej podstawy faktycznej musiała zostać oceniona jako sprzeczna z art. 7 ust. 3 w zw. z art. 2a ust. 2 u.d.p. i tym samym podlegająca stwierdzeniu nieważności.

Nie można natomiast zgodzić się z oceną Sądu Wojewódzkiego, że zaskarżona uchwała jest w istocie uchwałą podjętą na podstawie art. 7 ust. 2 u.d.p. Sąd pierwszej instancji pominął w tym zakresie, że moc obowiązującą nadal zachowuje cytowane wyżej rozporządzenie nr 12 Wojewody Nowosądeckiego z dnia 28 kwietnia 1995 r., które już zaliczyło ul. H. Modejrzejewskiej w Zakopanem do dróg lokalnych miejskich (obecnie: gminnych), natomiast sporne i niepewne są granice pasa tej drogi, a tym samym zakres prawa własności gminnej.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.