Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 31/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Dnia 24 maja 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 879/22 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 24 lutego 2022 r. nr KKU-109/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 maja 2022 r. oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 24 lutego 2022 r. nr KKU-109/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Prezydent Miasta Łodzi wystąpił do Wojewody Łódzkiego o podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie komunalizacji z mocy prawa nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki gruntu nr [...] o pow. 618 m2, nr [...] o pow. 7254 m2, nr [...] o pow. 1667 m2, nr [...] o pow. 5172 m2, nr [...] o pow. 112 m2, nr [...] o pow. 5576 m2, nr [...] o pow. 2602 m2, nr [...] o pow. 5208 m2, nr [...] o pow. 278 m2, nr [...] o pow. 2094 m2, nr [...] pow. 4367 m2, nr [...] o pow. 25815 m2, nr [...] o pow. 29947 m2, w obrębie geod. [...], nr [...] pow. 647 m2, nr [...] o pow. 1085 m2, wnosząc o wydanie decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa komunalizacyjna).

Wojewoda Łódzki decyzją z 10 kwietnia 2020 r. odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa ww. nieruchomości.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto Łódź, uchyliła w całości decyzję Wojewody Łódzkiego z 10 kwietnia 2020 r. i stwierdziła nieodpłatne nabycie, z mocy prawa, na rzecz Gminy Miasto Łódź, wymienionych wyżej działek. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na uchwały NSA sygn. akt I OPS 2/16 oraz I OPS 5/17, z których wynika, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa państwowego nie są nieruchomościami należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). W ocenie Komisji, z akt sprawy nie wynika, żeby w formie prawem przewidzianej nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki PKP S.A., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. PKP nie przedstawiła w toku postępowania żadnego z tytułów prawnych wskazanych w art. 38 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Prawo zarządu PKP do przedmiotowej nieruchomości nie powstało zaś z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Komisja uznała, że w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), nie zostało wymienione przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe. Przedsiębiorstwo to w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywało zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Ponadto, w ocenie Komisji, fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej.

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej PKP S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z 20 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, w całości podzielając stanowisko organu odwoławczego. W uzasadnieniu wskazał, że będąca przedmiotem wniosku nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Kwestią sporną jest czy 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo PKP dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez PKP było jedynie władztwem faktycznym. WSA stwierdził, że skarżąca spółka nie przedstawiła dowodu potwierdzającego istnienie prawa zarządu, o jakim mowa w art. 38 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzji o oddaniu gruntu w zarząd, ani umowy o nabyciu nieruchomości, nie twierdzi również, że dysponuje innymi dokumentami (umową, protokołem zdawczo-odbiorczym), który ustanawiałby zarząd, czy użytkowanie. Na istnienie tego rodzaju dokumentów również się nie powoływała, wywodząc fakt zarządu nieruchomością jedynie z przepisów dotyczących organizacji PKP, mających charakter ogólny. Z tej przyczyny Sąd I instancji, ocenił jako prawidłowy wniosek organu odwoławczego, że PKP władało nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny. W konkluzji Sąd I instancji podzielił stanowisko Komisji, iż w sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły Polskie Koleje Państwowe S.A. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 5 ust. 1 i art. 11 ust.1 pkt. 1 ustawy komunalizacyjnej i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż jedynie zarząd ustalony na podstawie decyzji lub umowy wyłącza komunalizację z mocy prawa;

2) art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U.2020r.,poz. 292) poprzez ich niezastosowanie;

3) art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), art. 16 ust. 1, 2 i 3 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970r. Nr 9 poz. 76) oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tj. Dz.U. nr 24, poz. 122 ze zm.) przez niezastosowanie w sytuacji, kiedy przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego PKP w środki niezbędne do prowadzenia działalności i mienie stanowiące wydzieloną część, w związku z art. 80 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez jego niezastosowanie a przez to nieuwzględnienie przejścia z mocy prawa gruntów będących w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP w zarząd tego przedsiębiorstwa;

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, poprzez nieuwzględnienie, iż w dniu 27 maja 1990r. nieruchomość była zajęta pod infrastrukturę kolejową linii nr [..], w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny, służącą do realizacji przewozów kolejowych, a ponadto nieuwzględnienie przepisu art. 11 ust. 1 ww ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączającej z komunalizacji składniki mienia, które należą do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Przechodząc do analizy zarzutów skargi kasacyjnej za Sądem I instancji – należy wskazać, że w sprawach pomiędzy Polskimi Kolejami Państwowymi a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia, na podstawie przepisów ustawy komunalizacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie, stwierdzając, że PKP, o ile nie legitymuje się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, nie może być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności Polskich Kolei Państwowych. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniał również, że PKP nie są przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej.

Ponadto, w wydawanych na przestrzeni lat orzeczeniach, NSA podkreślał, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń.

Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w omawianym trybie jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości trzeba przyjąć, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do tego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wydawanych na przestrzeni ostatnich lat orzeczeniach akcentował, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, iż majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame pojęciem "należy do", opisanym powyżej, które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. NSA wielokrotnie też wskazywał, że niezasadne jest stanowisko PKP, iż pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Zdaniem NSA, z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć"– a nie "posiadać"– wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem. Podkreślano, że w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym.

W wydanych orzeczeniach NSA podkreślał także, że od samego początku swego istnienia PKP miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP. Analogiczną regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP", który to przepis nakazywał PKP m.in. inwentaryzację majątku.

Należy podkreślić, że niezależnie od powyższego, aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność, Naczelny Sąd Administracyjny podjął dwie uchwały: z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. W jednobrzmiących tezach tych uchwał Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)".

W uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości.

We wskazanych uchwałach zgodnie również przyjęto, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych.

W uchwale I OPS 2/16 z dnia 27 lutego 2017 r. podkreślono, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Jak podkreślono, ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że PKP S.A. wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 ustawy). W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo PKP S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." (PKP PLK) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (w art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Tym niemniej, jak wyraźnie podkreślono w obu przywołanych uchwałach, "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

W uchwale z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. I OPS 5/17 zaakcentowano, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP, uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to trafnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę sygn. akt I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd PKP.

Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów. Także uchwalona w dniu 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu posiadanymi gruntami. Art. 16 ust. 1 ustawy o PKP z 1989 r. stanowił, że przedsiębiorstwu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie. Z przepisu tego nie wynikało jednak przyznanie PKP jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa z 1989 r., jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463), nakazywały uznać prawo PKP do wydzielonego mienia jedynie jako "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe do konkretnej nieruchomości. Powołana ustawa z 1989 r. o PKP w art. 50 ust. 1 stanowiła, że prawa przedsiębiorstwa PKP, działającego dotychczas na podstawie ustawy z 1960r. o kolejach stają się prawami PKP, jako podmiotu działającego na podstawie ustawy z 1989 r. Ustawa ta nie zawierała jednak żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wskazał na wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, o których mowa powyżej i ze stanowiskiem tym należy się w pełni zgodzić. Raz jeszcze podkreślić bowiem należy, że tylko dokumenty, przedstawiane przez strony mogą być dowodami wyłącznie na to, co zostało w nich urzędowo zaświadczone i dlatego dopóki z treści aktu prawnego nie będzie wynikało, że podmiot nabywa mienie w zarząd, to nie można skutecznie prawnie twierdzić istnienia takiego zarządu.

Należy stwierdzić, że niniejsza sprawa jest kolejną, taką samą faktycznie i prawnie jak te, w których Naczelny Sąd Administracyjny zajmował wskazane wyżej stanowisko. Z akt jej bowiem wynika, iż PKP nie legitymowały się żadnym tytułem do przedmiotowej nieruchomości, na dzień 27 maja 1990 r. Nie została wydana żadna decyzja, wskazująca na taki tytuł, ustanawiająca go, czy potwierdzająca, zaś przepisy wskazane przez PKP również takiego tytułu nie potwierdzają. Nie mogły być zatem uwzględnione zarzuty skargi kasacyjnej.

Skoro zatem nie było przeszkód do komunalizacji, gdyż Polskie Koleje Państwowe nie miały tytułu prawnego do nieruchomości będącej jej przedmiotem, uznać należy, że zarówno decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, jak i zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, są zgodne z prawem, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.