Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 435/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 6
journal: Dz.U. 2010 nr 95 poz 613
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), Sędziowie WSA Paweł Kornacki, Beata Machcińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi Gminy L. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 400 r ust. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.) oraz art. 134 w zw. z art. 129 oraz art. 124 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania Gminy L. od decyzji Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...]r. nr [...] nieuwzględniającej wniosku Gminy L. o zwrot utraconych dochodów za 2013 r. z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne postanowił stwierdzić niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że pismem z dnia [...] r. nr [...] Prezes Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. poinformowała, że: "(...) Zarząd WFOŚGW w K. uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. postanowił nie uwzględnić wniosku Gminy L. o zwrot utraconych dochodów za 2013 r. z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne."

Od powyższego pisma Gmina L. (dalej: Gmina) wniosła w piśmie z dnia 16 czerwca 2014 r. odwołanie, uznając wspomniane pismo za decyzję o odmowie uwzględnienia wniosku o zwrot utraconych dochodów, o których mowa powyżej i zarzucając, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, m.in. art. 7 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 8a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz art. 107 §§ 1 i 3, art. 8, 9, 11 i 15 k.p.a.

W ocenie organu odwoławczego powyższe odwołanie należało uznać za niedopuszczalne.

Motywując to stanowisko organ odwoławczy wskazał, że decyzja jako akt administracyjny jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, złożonym w konkretnej sytuacji faktycznej, wobec zindywidualizowanego adresata, niepodporządkowanego służbowo ani organizacyjnie składającemu oświadczenie organowi, po przeprowadzeniu sformalizowanego postępowania uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego lub w przepisach o postępowaniach jurysdykcyjnych wyłączonych, zmierzającego do wyjaśnienia przesłanek doniosłych dla jego treści. Jej zadaniem jest kształtowanie stosunków społecznych przez wywoływanie skutków prawnych i pozaprawnych. W ujęciu procesowym decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną i kończy dane postępowanie (por. m.in. J. Jendrośka, Pojęcie decyzji administracyjnej i jej trwałości (w:) Problemy praworządności w działaniu administracji państwowej, Ossolineum 1980, s. 73; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2014, s. 332-335).

W nauce i orzecznictwie ustalony jest pogląd, że pisma będące nośnikami rozstrzygnięć w sprawie załatwianej w drodze decyzji należy uznać za decyzje, nawet jeśli nie odpowiadają wszystkim wymaganiom formalnym określonym w art. 107 § 1, o ile można w nich dostrzec cztery elementy konieczne, ale zarazem także wystarczające do uznania określonego przejawu działania administracji za decyzję administracyjną. Do tych elementów należą: oznaczenie organu administracji publicznej, od którego pochodzi oświadczenie, wskazanie jego adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSP 1982, z. 9-10, poz.169; z dnia 11 lutego 1998 r" 111 SA 1067/96, LEX nr 41559; z dnia 15 marca 2001 r" V SA 2938/99, LEX nr 51259).

Tymczasem pismo z dnia [...] r. oznaczone nr [...] nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, tu: zwrotu utraconych przez Gminę dochodów za 2013 r. z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości określonych gruntów.

Pismo to zawiera jedynie – jak podkreślił organ odwoławczy - informację o rozstrzygnięciu sprawy ww. zwrotu utraconych dochodów uchwałą Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska nr [...] z dnia [...] r.

W ocenie organu odwoławczego, pismo Prezesa Zarządu WFOŚiGW nr [...] z dnia [...] r. nie jest zatem decyzją administracyjną, o której mowa w art. 104 i 107 k.p.a., lecz ma wyłącznie charakter informacyjny. Wniesienie od tego pisma odwołania jest zatem niedopuszczalne.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 134 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie powyższy przepis znajdował zastosowanie, chociaż pismo Funduszu znak [...] z dnia [...] r. (dalej Pismo Funduszu) jest decyzją administracyjną;

2) art. 104 k.p.a. przez wadliwe uznanie, że pismo powyższe nie jest decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, a tylko informacją o rozstrzygnięciu sprawy;

3) art. 107 k.p.a. przez błędne uznanie, że pismo Funduszu nie zawiera konstytutywnych elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej.

Wobec tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uwzględnienie skargi

i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu przyznał, iż za decyzję można uznać pismo zawierające cztery elementy konieczne, a zarazem wystarczające, którymi są:

a) oznaczenie organu administracji publicznej, od którego pochodzi oświadczenie,

b) wskazanie jego adresata,

c) rozstrzygnięcie o istocie sprawy,

d) podpis osoby reprezentującej organ administracji.

Wszystkie te kryteria spełnia Pismo Funduszu z dnia [...] r.:

ad. a) expressis verbis jest oznaczony organ administracji publicznej - jest nim WFOŚiGW w K.;

ad. b) jest wyraźnie wskazany adresat: Wójt Gminy L.;

ad. c) w piśmie tym jest zawarte rozstrzygnięcie o istocie sprawy; organ, tj. WFOŚiGW w K. postanowił nie uwzględnić wniosku Gminy L., oznacza to, że w piśmie tym zawarta jest pełna sentencja rozstrzygnięcia,

ad. d) pismo to jest podpisane przez osobę reprezentującą organ administracji, czyli Prezesa Funduszu – G. L..

Wobec powyższego zarzucono, że argumentacja organu stwierdzającego niedopuszczalność odwołania pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami przytoczonymi przez samego Wojewodę. Wbrew tym ustaleniom, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zostało wyartykułowane stwierdzenie, iż "tymczasem pismo z dnia [...] r. (w uzasadnieniu jest omyłkowo wymieniony 2016 r.) oznaczone nr [...] nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy", lecz tylko informację o rozstrzygnięciu sprawy zwrotu utraconych dochodów uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska.

W dalszych wywodach skargi przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym również WSA w Gliwicach oraz poglądy doktryny prawa administracyjnego na temat konstytutywnych elementów niezbędnych do uznania pisma za decyzję administracyjną.

Zacytowano wyrok WSA w Warszawie z 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2016/10 (CBOSA), w którym wskazano, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów można zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Ponadto elementem prawidłowo wydanej decyzji jest rozstrzygnięcie, nazywane niekiedy osnową decyzji administracyjnej. Jest to jeden z tych elementów składowych, bez którego decyzja nie może istnieć. Rozstrzygnięcie zawiera uprawnienie lub obowiązek wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, wymierzam, udzielam, odmawiam", czy też jak w przypadku tej sprawy "nie uwzględniam".

Wobec powyższego zarzucono, że stwierdzenie w zaskarżonym postanowieniu, że takie określenie "ma wyłącznie charakter informacyjny" jest rażącym naruszeniem art. 104 k.p.a. Dalej wskazano, że rozstrzygnięcie musi być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie bez niedomówień i możliwości interpretacyjnych (por. wyrok WSA w Kielcach z 6 kwietnia 2011 r., II SA/Ke 148/11 Lexis Nexis nr 2542437.

W tym kontekście podniesiono, że stwierdzenie w piśmie Funduszu z dnia [...] r., że "Zarząd WFOŚiGW w K. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. postanowił nie uwzględnić wniosku Gminy L. o zwrot utraconych dochodów za 2013 rok z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne" nie może budzić wątpliwości interpretacyjnych i niewątpliwie nie jest mało precyzyjne. Forma pisma z powołaniem się na uchwałę WFOŚiGW, której nigdy skarżącej nie doręczono nie ma tu żadnego znaczenia.

Następnie przywołano postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 12 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/G1 1099/12, w którym rozpatrywano sprawę skargi Gminy L. na czynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K..

W uzasadnieniu tego postanowienia, WSA przywołał pogląd NSA w Warszawie, wyrażony w wyroku z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 1833/12. NSA stanął w nim na stanowisku, iż odmowa zwrotu utraconych dochodów, o których mowa w art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej o odmowie zwrotu lub umorzeniu postępowania. W kolejnych wywodach WSA w Gliwicach stwierdził, iż mając na względzie to stanowisko, NSA w Warszawie dokonał oceny charakteru prawnego zaskarżonego pisma z dnia [...] r. i stwierdził, że pismo to jest decyzją administracyjną w sensie materialnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, jest to decyzja o odmowie zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości.

We wspomnianym postanowieniu z dnia 12 sierpnia 2013 r. WSA w Gliwicach stwierdził, że pismo z dnia [...] r. zawiera wszystkie elementy decyzji administracyjnej, a to: oznaczenie organu (wyżej wywiedziono, ze Funduszowi służy ten status), wskazanie Gminy — ze skierowaniem oświadczenia do organu Gminy, rozstrzygnięcie w sprawie odmowy zwrotu utraconych dochodów za lata 2009-2011, podpis osoby reprezentującej Fundusz. Akt spełnia cechę podwójnej konkretności: wskazuje konkretnego adresata i konkretną sytuację - rozstrzygając w indywidualnie oznaczonej sprawie administracyjnej.

Treść pisma z dnia [...] r. jest co do istoty analogiczna z treścią pisma nr [...] z dnia [...] r. oraz pisma nr [...] z dnia [...] r., które jest przedmiotem zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organu II instancji

Dalej przywołano fragmenty wyroku WSA w Gliwicach wydanego w sprawie skargi Gminy L. na bezczynność WFOŚiGW w K. w przedmiocie odmowy (pismem nr [...] z dnia [...] r. zwrotu utraconych dochodów z podatku od nieruchomości). Wskazano, że w orzeczeniu tym Sąd stwierdził, że pismo z dnia [...] r. nr [...] jest decyzją administracyjną w sensie materialnym w rozumieniu przepisów k.p.a. Stanowi bowiem decyzję o odmowie zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości za rok 2012.

Podobne stanowisko przedstawiono w postanowieniu WSA w Gliwicach z dnia 28.10.2013 r., sygn. I SA/G1 1243/12 wydanym na skutek skargi innej gminy.

W uzasadnieniu skargi powołano się także na wydane w składzie 7 sędziów postanowienie z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 296/14. W orzeczeniu tym przypomniano stanowisko dotyczące sposobu rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 7 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Wskazano, iż we wspomnianym przepisie nie określono formy, w jakiej ma być podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy zwrotu utraconych dochodów. Posłużenie się przez prawodawcę innym określeniem, niż "decyzja administracyjna" (jak w niniejszej sprawie: "przysługuje zwrot utraconych dochodów") nie pozbawia aktu cech decyzji administracyjnej. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do wniosku, że użycie przez ustawodawcę takiej, a nie innej nazwy aktu podejmowanego przez organ administracji w sprawie indywidualnej przesądzałoby o zakresie gwarancji procesowych przysługujących stronie. W konkluzji NSA stwierdził, że odmowa przez WFOŚiGW w K. zwrotu gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, następuje w formie decyzji.

Tożsame stanowisko w omawianej sprawie prezentowane jest w doktrynie, w której przyjmuje się, że "decyzja niespełniająca wymogów określonych w art.107 k.p.a. jest decyzją wadliwą, pomimo jednak braków formalnych, pismo wydane przez organ administracji publicznej będzie traktowane jako decyzja, o ile zawierać będzie "minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji." (por. Cz. Martysz w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Zakamysze 2005, s. 98).

Wobec powyższego autor skargi stwierdził, że przytoczone przepisy prawa, orzecznictwo sądowe oraz poglądy doktryny jednoznacznie wskazują, iż odmowa zwrotu utraconych dochodów dokonana w formie pisma zawierającego cztery elementy: oznaczenie organu administracji publicznej, od którego pochodzi oświadczenie, wskazanie jego adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji, stanowi decyzję administracyjną. Organ odwoławczy był zatem zobowiązany rozpatrzyć odwołanie wniesione przez skarżącą Gminę od pisma z dnia [...] r. nr [...] będącego decyzją, z zachowaniem procedury przewidzianej w k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazał, że za słusznością stanowiska organu przemawia fakt, iż pismo z dnia [...] r. zostało podpisane wyłącznie przez prezesa Funduszu i z treści pisma ani z akt sprawy nie wynika, by działał on z upoważnienia zarządu Funduszu. W przypadku, gdy decyzja (postanowienie) wydawana jest przez osobę prawną czy podmiot nieposiadający osobowości prawnej, podmioty te działają poprzez swoje organy. Z treści art. 400 c ust. 1 Prawa ochrony środowiska wynika, że organami wojewódzkich funduszy są rady nadzorcze wojewódzkich funduszy i zarządy wojewódzkich funduszy. Z kolei z treści art. 400 k ust. 1 pkt 4 tejże ustawy wynika, że do zadań zarządu wojewódzkiego funduszu należy gospodarowanie środkami wojewódzkich funduszy, z zastrzeżeniem uprawnień rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu. Stąd też decyzje (i postanowienia) w sprawach zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnień od podatku od nieruchomości winny być wydawane i podpisane przez zarząd wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska będący organem kolegialnym. W świetle powyższych przepisów prezes zarządu wojewódzkiego funduszu nie jest organem funduszu.

Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że kluczowe w niniejszej sprawie jest to, że w obrocie prawnym znajduje się uchwała Zarządu WFOŚGW w K. nr [...] z dnia [...] r. a więc uchwała właściwego organu Funduszu zawierająca rozstrzygnięcie istoty sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej to właśnie ta uchwała jest przejawem władztwa administracyjnego Funduszu i stanowi decyzję, o której mowa w art. 104 i art. 107 § 1 k.p.a. Fakt, że uchwała ta nie została doręczona stronie pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności odwołania od pisma z dnia 2 czerwca 2014 r.

Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że przywołane przez skarżącą postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 12 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 1099/12 nie stanowi potwierdzenia forsowanej przez nią tezy co do charakteru pisma z dnia [...] r. W sprawie tej pismem z dnia [...] r. WFOŚi GW w K. orzekł o nieuwzględnieniu wniosku Gminy L. o zwrot utraconych dochodów za lata 2009 – 2011 z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości określonych gruntów, nie wskazując przy tym, by rozstrzygniecie to nastąpiło w drodze uchwały Zarządu Funduszu ani tym samym nie zawierało wskazania takiej uchwały, zatem słusznie pismo to zostało uznane za decyzję administracyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: P.p.s.a.) podlegało postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] r. nr [...], którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania skarżącej Gminy L. od decyzji (jak sam określił to organ II instancji) Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] r. nr [...] nieuwzględniającej wniosku Gminy o zwrot utraconych dochodów za 2013 r. z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne.

W ocenie organu odwoławczego niedopuszczalność ta ma charakter przedmiotowy, gdyż odwołanie zostało wniesione na pismo, a nie na decyzję.

Pismem z dnia [...] r. nr [...] Prezes Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. poinformował bowiem jedynie, że: "(...) Zarząd WFOŚGW w K. uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. postanowił nie uwzględnić wniosku Gminy L. o zwrot utraconych dochodów za 2013 r. z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne." Przejawem władztwa administracyjnego jest natomiast – jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę – uchwała nr [...] z dnia [...] r. Zarządu WFOŚGW w K., a więc właściwego organu Funduszu zawierająca rozstrzygnięcie istoty sprawy. Niedoręczenie tej uchwały stronie nie ma znaczenia dla stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma z dnia [...] r.

Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji. Z kolei art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Pierwszy etap postępowania przed organem odwoławczym to etap badania formalnego, określany jako postępowanie wstępne. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Ze względu na rezultat podjętych w nim czynności, kodeks różnicuje formę zamknięcia tego etapu. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek dopuszczalności odwołania następuje wydanie aktu administracyjnego, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten, przybierający na podstawie art. 134 k.p.a. formę postanowienia, nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie odwoławcze. Pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi natomiast automatycznie, bez potrzeby wydawania jakiegokolwiek aktu, prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy. Otwiera się jednocześnie drugi etap postępowania przed organem odwoławczym, obejmujący czynności zmierzające do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Na etapie badania wstępnego organ odwoławczy jest obowiązany zweryfikować dopuszczalność oraz terminowość odwołania. Przesłanki niedopuszczalności odwołania mają charakter podmiotowy

i przedmiotowy. Podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Wśród podstawowych przyczyn niedopuszczalności natury przedmiotowej wymienia się: 1) nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, 2) niezaskarżalność określonych rodzajów aktów prawnych, 3) wyczerpanie środków zaskarżenia, 4) zaskarżenie pisma, które w sensie materialnym nie jest ani decyzją, ani postanowieniem.

Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek negatywnych, tj. niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że nie może merytorycznie rozpatrzeć odwołania strony, gdyż jest ono niedopuszczalne

z przyczyn przedmiotowych. Zostało bowiem wniesione na pismo informacyjne, a nie na decyzję, którą stanowić ma uchwała Zarządu WFOŚGW w K., a więc właściwego organu Funduszu zawierająca rozstrzygnięcie istoty sprawy.

Odwołanie, którego dopuszczalność jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, dotyczy odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej Gminy o zwrot utraconych dochodów za 2013 r. z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości określonych gruntów. Materialną podstawę prawną tego żądania stanowi art. 7 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, na mocy którego z tytułu zwolnień z opodatkowania nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne, gminom przysługuje zwrot utraconych dochodów ze środków wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej.

Kwestia formy, w jakiej właściwy organ odmawia zwrotu utraconych dochodów była sporna w doktrynie i judykaturze, w której prezentowano zarówno pogląd, że nieuwzględnienie takiego żądania stanowi czynność z zakresu administracji publicznej), jak i wskazywano, że rozstrzygnięcie w tej materii stanowi decyzję administracyjną.

Wątpliwości te rozstrzygnęło wydane w składzie 7 sędziów NSA postanowienie z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 296/14 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zauważono w nim, że wprawdzie w art. 7 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wskazano jedynie na źródło finansowania, lecz nie powinno budzić wątpliwości, że tego zwrotu może dokonać tylko dysponent tych środków, a takim dysponentem w świetle art. 400 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska są wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej jako samorządowe osoby prawne w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 i 938). Wynika to również pośrednio z § 2 pkt 6 i 7 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. w sprawie zwrotu gminom utraconych dochodów (...), skoro to wojewódzki fundusz sprawdza wniosek pod względem rachunkowym i formalnym (§ 2 pkt 6), pozostawia wniosek bez rozpoznania (§ 2 pkt 7) oraz przekazuje na rachunek budżetu gminy kwotę środków z tytułu utraconych dochodów (§ 3).

W świetle powyższych regulacji NSA uznał, że wojewódzki fundusz ochrony środowiska posiada kompetencje do odmowy zwrotu utraconych dochodów, o jakich mowa w art. 7 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Jednocześnie stwierdzono, że w art. 7 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie określono formy, w jakiej ma być podjęte rozstrzygnięcie w tej materii, jednakże posłużenie się przez prawodawcę innym określeniem niż "decyzja administracyjna" (jak w niniejszej sprawie "przysługuje zwrot utraconych dochodów") nie pozbawia aktu cech decyzji administracyjnej.

W ocenie NSA czynność określona w przepisie prawa jako "zwrot utraconych dochodów" w przypadku odmowy tego zwrotu przez wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej, którego adresatem jest gmina, jest formą władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, którego adresatem jest określony podmiot. Akt taki powinien zatem przybrać formę decyzji administracyjnej.

Z treści art. 3 pkt 14 lit. b) ustawy – Prawo ochrony środowiska NSA wyprowadził wniosek, że wojewódzki fundusz jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym.

Wobec powyższego NSA stwierdził, iż odmowa przez wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej zwrotu gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne, o jakiej mowa w art. 7 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, następuje w formie decyzji administracyjnej.

Mając na uwadze powyższe NSA uznał, że pismo, którym Zarząd WFOŚiGW postanowił nie uwzględnić wniosku Gminy o zwrot utraconych dochodów za 2012 r. z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości stanowi decyzję administracyjną, od której skarżąca Gmina wniosła odwołanie.

W niniejszej sprawie skarżącej Gminie doręczono pismo z dnia [...] r. nr [...] , w którym Prezes Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. poinformowała, że: "(...) Zarząd WFOŚGW w K. uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. postanowił nie uwzględnić wniosku Gminy L. o zwrot utraconych dochodów za 2013 r. z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne."

Niekwestionowane są poglądy doktryny i judykatury co do tego, że za decyzję można uznać pismo zawierające: oznaczenie organu administracji publicznej, od którego pochodzi oświadczenie, wskazanie jego adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.

Pismo z dnia [...] r. spełnia te kryteria: oznaczony jest w nim organ administracji publicznej - WFOŚiGW w K., wskazany adresat - Wójt Gminy L., pismo zawiera rozstrzygnięcie – postanowienie o nieuwzględnieniu "wniosku Gminy L. o zwrot utraconych dochodów za 2013 r. z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne", jest podpisane przez prezesa Funduszu. Co do ostatniego z wymienionych elementów pisma podkreślić należy – w nawiązaniu do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, że zgodnie z art. 400 e ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska organami wojewódzkich funduszy są rady nadzorcze wojewódzkich funduszy i zarządy wojewódzkich funduszy. Z kolei art. 400 j ust. 5 tej ustawy stanowi, że prezesi zarządów wojewódzkich funduszy reprezentują wojewódzkie fundusze na zewnątrz, dokonując wszystkich czynności prawnych w zakresie praw i obowiązków majątkowych wojewódzkich funduszy. Nadmienić także warto, że przepisy Prawa o ochronie środowiska wymagają uchwałodawczej działalności jedynie od rady nadzorczej Funduszu. (art. 400 h).

Konstytucja RP w art. 78 gwarantuje stronie każdego postępowania, w tym administracyjnego, prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, stanowiąc, iż wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa.

Skarżąca Gmina nie może być pozbawiona tego prawa poprzez podjęcie uchwały nr [...] z dnia [...] r. i niedoręczenie jej stronie wraz z pismem z dnia [...] r.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że odwołanie skarżącej Gminy było dopuszczalne, a organ odwoławczy zobowiązany był do jego rozpatrzenia.

Ze względu na wykazane powyżej naruszenie art. 134 k.p.a. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy, zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł, obejmującą uiszczony wpis od skargi.