Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1927/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1 i 3, art. 22 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: § 67, § 68
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 124/14 w sprawie ze skargi J. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 124/14 oddalił skargę J. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Starosta Słupski, działając na podstawie m.in. art. 7d pkt 1, art. 20 ust. 3 i 3a, art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), art. 3 pkt 1, art. 13 pkt 1, art. 24 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.), art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246), odmówił J. Sp. z o.o. w S. aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działki o numerze [...] o ogólnej powierzchni [...]ha, położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina S., polegającej na zmianie części gruntu leśnego - LsV o powierzchni [...]ha na grunty zadrzewione i zakrzewione - Lz/PsV.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w obrębie przedmiotowej działki występuje grunt leśny o powierzchni przekraczającej 0,10ha, należało więc go zaliczyć do lasów. W ocenie organu, dodatkowo trzeba było wziąć pod uwagę, że użytek leśny występuje na sąsiedniej działce, co tworzy zwarty obszar lasu. Opierając się na stanowisku zaprezentowanym w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 540/11 organ uznał, że decydującym czynnikiem jest powierzchnia ogólna gruntu leśnego i nie można tej powierzchni rozpatrywać wyłącznie w odniesieniu do działki wnioskodawcy, w oderwaniu od terenu przyległego.

Z uwagi na treść art. 13 ust. 1 ustawy o lasach organ stwierdził, że jeśli grunt leśny został pozbawiony drzewostanu, należy drzewostan odnowić. Zatem jak długo użytek gruntowy ma charakter lasu w rozumieniu ustawy o lasach, tak długo może wyłącznie podlegać klasyfikacji jako grunt pod lasami.

W celu zmiany sposobu użytkowania gruntu o konturze LsV na cele nieleśne, należy dokonać wyłączenia tego gruntu z produkcji leśnej na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem potrzebna byłaby zgody właściwego organu na przeznaczenie terenu leśnego na cele nieleśne i dokonania zmian w ewidencji gruntów (następczego). W związku z tym, że został złożony wniosek o zmianę klasyfikacji gruntów z gruntu leśnego na grunty zadrzewione i zakrzewione, pojawia się wymóg uzyskania ww. zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze i nieleśne. Dokonanie zmiany w bazie danych ewidencji gruntów i budynków na podstawie przedłożonego operatu klasyfikacyjnego byłoby naruszeniem prawa.

W następstwie odwołania wniesionego od ww. decyzji przez J. Sp. z o.o. w S. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Starosta powinien na mocy § 47 ust. 3 oraz § 45 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.), jak również na podstawie art. 75 § 1, art. 85 § 1 k.p.a. - przeprowadzić wizję terenową. Dzięki niej miałby możliwość zbadania rzeczywistego charakteru gruntu i zebrania informacji od świadków (np. sąsiadów) co do przyczyn oraz czasu zaistnienia faktycznego stanu przedmiotowego użytku (utraty jego charakteru leśnego).

Skoro w myśl art. 20 ust. 2 ustawy o lasach w związku z art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzania lasów i uproszczonych planów urządzania lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, to istotnym etapem postępowania wyjaśniającego powinno być także sprawdzenie, czy dla przedmiotowej nieruchomości sporządzona została ww. dokumentacja. Do czasu kiedy w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonania zmian nie odpowiadających ustaleniom planu urządzenia lasu.

W związku z powyższym organ uznał za słuszny zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.

Ponadto, organ I instancji w sposób istotny naruszył przepisy proceduralne, tzn. nie wszczął postępowania zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. Starosta, pomimo wpływu wniosku 18 grudnia 2012 r. dotyczącego przeprowadzenia aktualizacji klasyfikacji gleboznawczej gruntów, dopiero pismem z dnia 5 września 2013 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania.

Zasadne były też zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 75 § 1 k.p.a. Organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego nie ustosunkował się do twierdzeń strony, dotyczących niezgodności stanu faktycznego z danymi ujawnionymi w rejestrze ewidencji gruntów, jak również do dokumentacji technicznej wykonanej przez geodetę i klasyfikatora. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie bez odniesienia się do wszystkich dowodów oraz okoliczności jej dotyczących i mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie stanowi naruszenie przez organ ww. przepisów.

W ocenie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku Starosta Słupski naruszył także art. 10 § 1 k.p.a. Dopiero w dniu 5 września 2013 r. strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z dowodami w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Po tym terminie jednak Starosta jeszcze zbierał dowody i podejmował czynności procesowe, co do których strona nie miała możliwości odniesienia się.

W skardze na ww. decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. Sp. z o.o. w S. zwracała uwagę, że w sprawie zostało przeprowadzone całe postępowanie, a zebrane dowody pozwalają na wydanie decyzji. Zdaniem skarżącej spółki najważniejszy dowód, tj. operat klasyfikacji gleboznawczej z wykazem zmian danych ewidencyjnych – znajdujący swoją podstawę w przepisach prawa materialnego, został już przeprowadzony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę podzielił stanowisko skarżącej, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a., brak w nim bowiem prawidłowego odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu i istotnych okoliczności, spornych w sprawie. Jednakże organ odwoławczy nie mógł, po wcześniejszym uchyleniu decyzji organu I instancji, wydać na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji orzekającej w sprawie co do istoty.

Powołując się na przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w tym m.in. art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 20 ust. 3, art. 22 ust. 1, Sąd wskazał, że dane zawierające informacje co do rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, są elementem zbioru tzw. informacji przedmiotowych ewidencji gruntów i budynków. Nośnikiem tych informacji zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy operat ewidencyjny, który w myśl powołanego przepisu, składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów.

Sąd zauważył, że ustawa nie zawiera przepisów szczegółowo określających zasady zakładania, prowadzenia oraz zmiany danych ewidencyjnych. Kwestie te zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych Podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, oprócz wymienionych w § 46 ust. 2 pkt 1 prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych może stanowić także w myśl § 46 ust. 2 pkt 2 opracowanie geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. Składniki wykazów zmian danych ewidencyjnych określa § 46 ust. 3 rozporządzenia.

Podkreślono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wprowadzenie zmian ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia nastąpić może w dwojakim trybie: poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej polegającej na wprowadzeniu do bazy danych zmiany na postawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2-3 ustawy w związku z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia), o czym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1 rozporządzenia), albo w drodze decyzji. Tę drugą formę rozstrzygnięcia zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskanych dodatkowo dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 marca 2012 r., I OSK 464/11, LEX nr 1295817 i z 25 września 2013 r., sygn. akt I OSK 835/12). Rozpoznanie i rozstrzygnięcie wniosku skarżącej nastąpiło właśnie w trybie przewidzianego § 47 ust. 3 rozporządzenia postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji.

Zgodnie z przepisem § 59 pkt 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków danymi dotyczącymi gruntów są m.in. dane dotyczące użytków gruntowych i klas gleboznawczych. W myśl § 66 ust. 1 danymi ewidencyjnymi dotyczącymi użytków gruntowych i klas gleboznawczych są: 1) numeryczne opisy konturów tych użytków i klas, 2) oznaczenia użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach poszczególnych konturów oraz numery tych konturów. Przepis § 66 ust. 2 stanowi, że klasy gleboznawcze poszczególnych użytków, ich kontury i oznaczenia przyjmuje się z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Sposób i tryb przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zgodnie z § 5 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia przeprowadzenie klasyfikacji obejmuje: 1) analizę niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny; 2) przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie; 3) sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji; 4) rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji; 5) wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji. Czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana dalej "klasyfikatorem" (§ 5 ust. 2). Zgodnie z § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837) po zakończeniu pracy wykonawca przekazuje dokumentację do zasobu w formie i zakresie przewidzianych w standardach technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie, składając wniosek o przyjęcie dokumentacji do zasobu. Ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej dokonuje kontroli złożonej dokumentacji w zakresie określonym w § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia. W myśl § 10 ust. 1 powołanego rozporządzenia pozytywny wynik kontroli odnotowywany jest na wniosku, o którym mowa w § 7 ust. 3. Wniosek, o którym mowa w § 7 ust. 3, z adnotacją o pozytywnym wyniku kontroli stanowi podstawę włączenia dokumentacji do zasobu oraz opatrzenia materiałów przeznaczonych dla zamawiającego klauzulami określonymi w odrębnych przepisach (§ 10 ust. 2 ).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się Operat klasyfikacyjny sporządzony w dniu 3 lipca 2013 r. przez klasyfikatora gruntów. Operat wpłynął do organu w dniu 13 sierpnia 2013 r. W aktach sprawy, w tym wniosku o przyjęcie operatu do państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego, brak jest informacji o włączeniu operatu do zasobu. Mając zatem na uwadze treść § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, a contrario nie można na podstawie opracowania geodezyjnego i kartograficznego nieprzyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wprowadzić zmian danych ewidencyjnych.

Ponadto operat został sporządzony przez klasyfikatora w dniu, w którym nie posiadał on jeszcze upoważnienia, o którym mowa w art. 5 § 2 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Z uwagi na wskazane uchybienia, organ odwoławczy nie mógł wydać na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego w sprawie. Prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego należy do zadań starosty i tylko on może przyjąć do niego opracowanie, będące później podstawą dokonania wpisu w operacie ewidencji gruntów (art. 7d pkt 1 ustawy). Jakkolwiek organ odwoławczy nie wskazał na powyższe uchybienia w uzasadnieniu swojej decyzji, lecz dopiero w odpowiedzi na skargę, nie ma to, zdaniem Sądu, znaczenia w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uchylenie wydanej w I instancji decyzji, z uwagi na wskazane uchybienia było prawidłowe, przy czym z uwagi na ich charakter, zasadne było przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W takiej sytuacji nie można odwołać się skutecznie do zasady ekonomiki procesowej, jak również nie można czynić organowi skutecznie zarzutu, że nie przeprowadził wszystkich dowodów, o co wnosiła skarżąca w odwołaniu.

Mając na uwadze wskazane wyżej uchybienia odnośnie prawidłowości sporządzenia operatu i jego przyjęcia do zasobu, Sąd stwierdził, że odwoływanie się do treści operatu, w miejsce ustaleń wizji w terenie, było niemożliwe.

Ma natomiast rację skarżąca zarzucając organowi odwoławczemu, że sugeruje organowi I instancji konieczność ustalenia czy przedmiotowa działka objęta jest uproszczonym planem urządzenia lasu w sytuacji, gdy organ odwoławczy informację, że taki plan nie istnieje uzyskał od Starosty na etapie postępowania odwoławczego. Naruszenie to nie miało jednak wpływu na wynik postępowania.

Na marginesie Sąd, mając na uwadze, że wniosek strony będzie ponownie rozpoznawany przez organy administracji wskazał, że na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. wystąpił z zapytaniem czy przedmiotem wniosku skarżącej była wyłącznie aktualizacja klasyfikacji gleboznawczej gruntu, czy również zmiana sposobu jego użytkowania, a co za tym idzie zmiana oznaczenia gruntu w ewidencji z LS – grunty leśne na grunty Lz - zakrzaczone i zadrzewione. Reprezentujący skarżącą prokurent odpowiedział, że intencją skarżącej było doprowadzenia zapisów w ewidencji gruntów dotyczących przedmiotowej działki do stanu istniejącego na działce. We wniosku z dnia 18 grudnia 2012 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie aktualizacji gleboznawczej gruntów, podtrzymując takie stanowisko w odwołaniu, zarzucając przy tym organowi I instancji, że prowadził postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania, wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Mając na uwadze, że dane ewidencyjne dotyczące rodzajów użytków gruntowych oraz dane ewidencyjne dotyczące klas gleboznawczych, to dwa różne rodzaje danych, których sposób uzyskiwania odbywa się na podstawie różnych przepisów prawa i w oparciu o różne procedury, organ I instancji winien w porozumieniu z wnioskodawcą ustalić, jaki jest rzeczywisty przedmiot postępowania.

Mając na uwadze powyższe Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja - choć obarczona wadliwym uzasadnieniem – nie daje podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S., zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, urzeczywistniające się w:

a) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 10, art. 80 i art. 107 k.p.a.;

b) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 P.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi, pomimo że decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku została wydana z naruszeniem art. 10, art. 80, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:

a) błędnym zastosowaniu § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz poprzez uznanie, że złożenie wniosku o ustalenie klasyfikacji stanowiło wniosek o włączenie dokumentacji do zasobu geodezyjnego, a tym samym, że załączony do wniosku projekt ustalenia klasyfikacji powinien w momencie składania wniosku posiadać status skontrolowanego (w myśl § 9 i 10 ww. rozporządzenia);

b) niewłaściwym zastosowaniu § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów w związku z art. 8 i 12 k.p.a. polegającym na uznaniu, że konwalidowanie (na dzień orzekania i rozpatrywania sprawy przez organ I instancji) czynności klasyfikatora nie mogą być podstawą wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie klasyfikacji, a w konsekwencji uniemożliwiają wydanie decyzji reformatoryjnej przez organ II instancji;

c) niewłaściwym zastosowaniu przepisów ww. rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w szczególności § 7 ust. 1, poprzez uznanie, że: "dane dotyczące rodzajów użytków gruntowych oraz dane ewidencyjne dotyczące klas gleboznawczych, to dwa różne rodzaje danych, których sposób uzyskiwania odbywa się na podstawie różnych przepisów prawa i w oparciu o różne procedury" sugerując w związku z tym organowi I instancji ustalenie (z wnioskodawcą) rzeczywistego przedmiotu postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Najczęściej w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Jednak w rozpoznawanej sprawie należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć zarzuty prawa materialnego, albowiem istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy postępowanie ewidencyjne dotyczące rodzajów użytków gruntowych oraz postępowanie dotyczące klas gleboznawczych gruntu, to dwa różne postępowania prowadzone na podstawie różnych przepisów, czy też dane te są uzyskiwane w jednym postępowaniu.

Rozróżnienie pomiędzy ewidencją gruntów a gleboznawczą klasyfikacją gruntów wynika wyraźnie z treści art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten stanowi "ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie". Z kolei art. 26 ustawy zawiera w ust. 1 delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia : urzędowej tabeli klas gruntów, oraz sposób i tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów mając na celu wykonanie prawidłowego podziału gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb, oraz zapewnienie prawidłowego poziomu merytorycznego wykonywania gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Natomiast art. 26 ustawy zawiera w ust. 2 delegację dla Ministra właściwego do spraw administracji publicznej, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi, do określenia, w drodze rozporządzenia, sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowy zakres informacji objętych tą ewidencją, sposób i terminy sporządzania powiatowych, wojewódzkich i krajowych zestawień zbiorczych danych objętych tą ewidencją, a także rodzaje budynków i lokali, które nie będą wykazywane w ewidencji, oraz zakres informacji objętych rejestrem cen i wartości nieruchomości, zapewniając informację o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami, budynkami i lokalami, a także szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych.

Na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012r., poz. 1246). Zgodnie § 5 ust. 1 rozporządzenia przeprowadzenie klasyfikacji obejmuje:

1) analizę niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny;

2) przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie;

3) sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji;

4) rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji;

5) wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji.

2. Czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana dalej "klasyfikatorem". Z kolei § 11 rozporządzenia stanowi ust. 1. Mapa klasyfikacji, o której mowa w § 8 ust. 2 pkt 1, stanowi integralną część decyzji o ustaleniu klasyfikacji, zaś ust. 2. uzasadnienie do decyzji o ustaleniu klasyfikacji zawiera dodatkowo informacje o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń, o których mowa w § 10.

Z wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012r. jednoznacznie wynika, że postępowanie w sprawie klasyfikacji gruntów prowadzi starosta, postępowanie kończy się wydaniem decyzji, a czynności o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 1 do 3 przeprowadza w ramach tego postępowania upoważniony przez starostę klasyfikator.

Natomiast problematyka ewidencji gruntów i budynków uregulowana jest w rozdziale IV ustawy tj. art. 20-25 oraz w wydanym na podstawie art. 26 ust. 2 rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przepis art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy określa jakie informacje dotyczące gruntów obejmuje ewidencja gruntów i budynków są to: informacje dotyczące: gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Zaś z art. 20 ust. 3 stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów, z kolei zgodnie z art. 20 ust. 3a ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że w ewidencji gruntów i budynków zamieszcza się zarówno dane dotyczące rodzaju użytków gruntów, a w przypadku gdy użytek gruntowy jest gruntem rolnym lub leśnym również dane dotyczące klas bonitacyjnych. Jednak podstawą do wprowadzenia w ewidencji gruntów informacji dotyczącej klas bonitacyjnych jest decyzja wydana na podstawie §5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, załącznik do rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów zawiera określenie klas gruntów, oraz klasyfikacji bonitacyjnej, tj. podziału gruntów z uwagi na skład organiczny, chemiczny, sposób wytworzenia, właściwości, rodzaj terenu itd. W załączniku tym wyodrębniono m.in. rodzaje gleb pod lasami. Dane te, tj. klasy gleboznawcze poszczególnych użytków, ich kontury i oznaczenia przyjmuje się z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Natomiast kwestię ustalenia określonego rodzaju użytku gruntowego, które wykazywane są w ewidencji reguluje m.in. § 67 i 68 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz z treści załącznika Nr 6 do tego rozporządzenia. Rozporządzenie w § 67 określa podział użytków gruntowych na następujące grupy: 1) grunty rolne; 2) grunty leśne 3) grunty zabudowane i zurbanizowane; 4) użytki ekologiczne, oznaczone symbolem złożonym z litery "E" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego określającego sposób zagospodarowania lub użytkowania terenu, np. E-Ws, E-Wp, E-Ls, E-Lz, E-N, E-Ps, E-R; 5) (uchylony); 6) grunty pod wodami; 7) tereny różne oznaczone symbolem -Tr. Natomiast § 68 dzieli wymienione wyżej grupy użytków gruntowych i tak zgodnie z ust.1 grunty rolne dzielą się: 1) użytki rolne do których zalicza się wymienione w pkt od a do h kategorie wraz z oznaczonym symbolem oraz 2) nieużytki, z kolei § 68 ust. 2 grunty leśne dzieli na: 1) lasy, 2) grunty zadrzewione i zakrzewione. Natomiast załącznik nr 6 rozporządzenia określa zasady zaliczania użytków gruntowych do poszczególnych grup.

Widać więc wyraźnie, że dane ewidencyjne dotyczące rodzajów użytków gruntowych, oraz dane ewidencyjne dotyczące klas gleboznawczych, to dwa różne rodzaje danych, których sposób pozyskania odbywa się na podstawie różnych przepisów prawa i w oparciu o różne procedury.

Stąd też zasadnie wskazał Sąd I instancji, że zagadnieniem podstawowym jest ustalenie zakresu przedmiotowego postępowania, a zatem czy zakresem wniosku skarżącej była wyłącznie aktualizacja klasyfikacji gleboznawczej gruntu, czy również zmiana określenia użytku gruntowego. Organy administracji obu instancji prowadząc bowiem postępowanie w przedmiotowej sprawie nie ustaliły prawidłowo przedmiotu tego postępowania. Tym czasem jak wynika z treści wniosku skarżącej z dnia 18 grudnia 2012r. wniesionego do organu I instancji skarżąca wnosi o przeprowadzenie aktualizacji gleboznawczej gruntów, a także wskazuje organowi jaką osobę powołać na klasyfikatora, stanowisko to jest podtrzymane w odwołaniu, powyższe wskazuje, że złożony wniosek dotyczył wszczęcia postępowania na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Równocześnie jednak zarówno skarżący jak i organ odwołuje się do materii dotyczącej rodzaju użytku gruntowego, czyli zmiany w ewidencji gruntów dotychczasowego oznaczenia rodzaju użytku gruntowego, co z kolei regulowane jest w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Dlatego też prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że dane ewidencyjne dotyczące rodzaju użytków gruntowych oraz dane ewidencyjne dotyczące gleboznawczej klasyfikacji gruntów, to dwa różne rodzaje danych, których sposób uzyskiwania odbywa się podstawie różnych przepisów prawa i w oparciu o różne procedury. Fakt, że w ewidencji gruntów zamieszcza się informacje dotyczące zarówno rodzaju użytków gruntowych, a w przypadku gdy użytek gruntowy jest gruntem rolnym lub gruntem leśnym również informacje dotyczące klasy bonitacyjnej (czyli gleboznawczej klasyfikacji gruntów) tego użytku, nie wpływa na odrębności prawne i proceduralne w uzyskiwaniu tych informacji i podstaw wprowadzenia ich do ewidencji, czy też dokonania zmiany w ewidencji gruntów.

Mając na uwadze, że ten podstawowy, można by rzec fundamentalny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, jak wskazano wyżej, jest niezasadny, bezprzedmiotowe są pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej w tym dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.