Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1658/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wr 6/23 w sprawie ze skargi Zakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" [...] na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 19 października 2022 r. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 6/23, stwierdził bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu w rozpoznaniu wniosku Zakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" [...] z dnia 19 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej (pkt I); stwierdził, że bezczynność, o której mowa w pkt I wyroku, nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zobowiązał Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia 19 października 2022 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy (pkt III) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wnioskiem z dnia 19 października 2022 r. adresowanym do Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowego Inspektoratu Pracy we Wrocławiu, Komisja Zakładowa NSZZ Solidarność [...], powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej "u.d.i.p."), zwróciła się o doręczenie jej protokołu z kontroli przeprowadzonej w 2022 r. przez Państwową Inspekcję Pracy w spółce [...].

Organ pismem z dnia 3 listopada 2022 r., zawiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu terminu udzielenia informacji do dnia 18 listopada 2022 r., a następnie, pismem z dnia 18 listopada 2022 r., zawiadomił wnioskodawcę, że nie został spełniony zakres przedmiotowy stosowania u.d.i.p., gdyż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy i informacje takie nie mogą zostać udostępnione w trybie tej ustawy. Jednocześnie organ - wychodząc naprzeciw oczekiwaniom wnioskodawcy oraz uwzględniając cele działania związku zawodowego, jako organizacji społecznej będącej organizacją ludzi pracy powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych - przekazał wnioskodawcy informację (w 31 punktach) na temat wyników kontroli przeprowadzonej w spółce [...].

Wnioskodawca pismem z dnia 21 listopada 2022 r. domagał się wydania decyzji odmowej wobec niedoręczenia mu wnioskowanego protokołu kontroli.

Organ pismem z dnia 7 grudnia 2022 r. podtrzymał stanowisko, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, akcentując w szczególności, że skan protokołu kontroli nie jest informacją, ale jedynie jej nośnikiem, zaś wnioskodawca nie sprecyzował jakiej informacji się domaga.

Pismem z dnia 21 grudnia 2022 r. wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację prawną zaprezentowaną w korespondencji ze stroną skarżącą.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a."), uznał skargę za zasadną.

Sąd I instancji podniósł, że poza sporem jest, że organ, będący adresatem wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Natomiast osią sporu była kwalifikacja informacji objętej wnioskiem.

W ocenie WSA we Wrocławiu, informacja, o której mowa we wniosku, ma niewątpliwie walor informacji publicznej i jest objęta zakresem przedmiotowym u.d.i.p., dotyczy bowiem dokumentów, o jakich mowa w art. 6 ust.1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p., w posiadaniu których jest organ. Sąd I instancji wskazał, że protokół z prowadzonej w 2022 r. kontroli, ma postać zmaterializowaną w postaci konkretnego dokumentu. Wspomniany protokół kontroli powinien być sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w art. 31 ust. 1-2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. 2022 r., poz. 1614, dalej "ustawa o PIP), który przewiduje, że ustalenia kontroli dokumentowane są, z zastrzeżeniem ust. 10, w formie protokołu, który powinien zawierać wszystkie dane, o których mowa w ust. 2 pkt 1-16 tego przepisu. Protokół kontroli podpisuje inspektor pracy prowadzący kontrolę oraz osoba lub organ reprezentujący podmiot kontrolowany (art. 31 ust. 3 ustawy o PIP). Przy czym w przypadku niestwierdzenia uchybień wynik kontroli może być udokumentowany w formie notatki urzędowej, która powinna zawierać zwięzły opis stanu faktycznego stwierdzonego w czasie kontroli (art. 31 ust.10 ustawy o PIP). Z przytoczonych przepisów w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że protokół kontroli sporządzony przez okręgowego inspektora pracy w trybie art. 31 ustawy o PIP ma walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i tym samym objęty jest zakresem przedmiotowym u.d.i.p. Natomiast kwestią odrębną jest zakres udostępniania informacji publicznej i związanym z tym ograniczeń lub odmowy w jej udostępnianiu. Sąd I instancji wskazał, że anonimizacja (usunięcie, wybiałkowanie, zaczernienie) danych osobowych jest powszechnie praktykowaną, dopuszczalną i uzasadnioną formą ograniczenia prawa do informacji publicznej przy jej udostępnianiu.

Nadto, w ocenie Sądu I instancji, zamierzonego skutku nie może osiągnąć podnoszony przez organ argument, że strona skarżąca może domagać się wnioskowanego protokołu w trybie art. 28 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 854). Zdaniem Sądu, jeżeli przedmiot żądanej informacji stanowi informacja posiadająca walor informacji publicznej, to nie znajduje zastosowania art. 28 ustawy o związkach zawodowych, gdyż przewidziany w tym przepisie tryb jest niezależny, od tego jaki został zagwarantowany w u.d.i.p. Zauważyć bowiem należy, że inne są przesłanki oraz zakres podmiotowy i przedmiotowy pozyskiwania informacji na podstawie art. 28 ustawy o związkach zawodowych, a inne na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe tryby i wynikające z nich uprawnienia są odrębne i niezależne od uprawnień przysługujących związkowi zawodowemu na gruncie przepisów ustawy o związkach zawodowych. Podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji na podstawie ustawy o związkach zawodowych jest wyłącznie pracodawca, a udostępniona przez niego informacja nie jest kwalifikowana jako informacja publiczna i nie musi dotyczyć spraw publicznych. Koniecznym warunkiem jej udostępnienia jest też jej niezbędność do prowadzenia działalności związkowej. Natomiast na gruncie przepisów u.d.i.p. organizacja pracownicza jest uprawniona do żądania od podmiotu zobowiązanego udostępnienia informacji, która ma charakter informacji publicznej. Oznacza to, że to organizacja pracownicza ma wybór, w jakim trybie wystąpi o udostępnienie informacji. Posiadanie przez stronę skarżącą statusu związku zawodowego, nie przesądza o wyłączeniu zastosowania przepisów u.d.i.p. Z tych względów organ nie miał podstaw do powoływania się na tryb, o którym mowa w art. 28 ustawy o związkach zawodowych.

Organ zobowiązany był zatem do rozpatrzenia wniosku w trybie uregulowanym u.d.i.p., a mianowicie poprzez udostępnienie postaci dokumentu, a nie informacji o jego treści. Z tych względów Sąd I instancji uznał, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 19 października 2022 r., bowiem do dnia orzekania w sprawie nie zadziałał we właściwej prawnie formie, tj. nie udzielił żądanych informacji zgodnie z wnioskiem (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja – z uwagi na ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie może być udzielona - nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zachowanie podmiotu zobowiązanego nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p.

W dniu 12 czerwca 2023 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Okręgowy Inspektor Pracy we Wrocławiu, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez oddalenie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p., poprzez błędne uznanie, że informacja o której jest mowa w protokole kontroli spółki [...] przeprowadzonej w 2022 r. przez organ inspekcji pracy ma walor informacji publicznej i jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji, w której żądana przez stronę skarżącą informacja nie dotyczyła "sprawy publicznej", lecz miała na celu zaspokojenie indywidualnych potrzeb skarżącego przeznaczonych do realizacji jego zadań statutowych, ewentualnie na potrzeby zainicjowania w przyszłości postępowań sądowych przez stronę skarżącą. Powyższe naruszenie doprowadziło do niesłusznego przyjęcia, że po stronie organu doszło do bezczynności w rozpoznaniu wniosku dnia 19 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej;

2. art. 37 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w stanie faktycznym sprawy doszło po stronie organu do bezczynności w rozumieniu tego przepisu, a pisma organu do strony skarżącej nie stanowiły wymaganej prawem reakcji (odpowiedzi) w sytuacji, w której: (1) organ udzielił łącznie trzech odpowiedzi, tj. pismami z 3 i 18 listopada 2022 r. oraz 7 grudnia 2022 r.; (2) odpowiedzi organu były rzeczowe i poparte podstawą prawną; (3) odpowiedzi były udzielane zawsze z zachowaniem ustawowych terminów, a w razie ich przekroczenia strona skarżąca była informowana o przyczynie takiego stanu rzeczy i o nowym terminie załatwienia sprawy. Powyższe naruszenie doprowadziło do niesłusznego przyjęcia, że po stronie organu doszło do bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 19 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej;

3. art. 28 ustawy o związkach zawodowych, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że dla oceny czy doszło po stronie organu do bezczynności nie ma znaczenia fakt, że strona skarżąca może domagać się wnioskowanego protokołu w trybie rzeczonego przepisu, bowiem przewidziany w art. 28 ustawy o związkach zawodowych tryb jest niezależny od tego, jaki został zagwarantowany w u.d.i.p.

W piśmie procesowym z dnia 5 lipca 2023 r. wnioskodawca wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako niezasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz opłaty sądowej i skarbowej od pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zarzut obrazy art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p., nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Po pierwsze należy wskazać, że treść tego przepisu jednoznacznie określa, że informację publiczną stanowi "dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających". Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zaś jednolicie przyjmuje, że takimi dokumentami są protokoły kontroli przeprowadzonych przez państwowe organy kontroli (por. wyroki NSA z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 461/11, z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1075/11 i z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt I OSK 31/14). Po drugie, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, wobec jednoznacznego brzmienia art. 2 u.d.i.p., nie ma znaczenia prawnego w świetle przepisów u.d.i.p. cel, dla którego skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w tym również okoliczność, że zdobyte dane mogą zostać wykorzystane do własnej działalności wnioskodawcy. Przypomnieć bowiem należy, że zainteresowani, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie muszą wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest im potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W orzecznictwie wielokrotnie podkreślono, że "klasyfikacja informacji czy jest ona publiczna czy nie, nie zależy od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Dany fakt czy wiedza albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada" (wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 548/21). Gospodarzem postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej jest wnioskodawca. On bowiem określa jakie informacje chce uzyskać oraz w jakim celu. Treść art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zabrania organom żądania wykazywania przez wnioskodawcę interesu prawnego lub faktycznego, a treść prawa do informacji publicznej wyznacza jedynie brzmienie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., który łączy ją z wykonywaniem zadań szeroko pojętego Państwa.

Całkowicie bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 37 k.p.a., ponieważ informacja publiczna jest udzielna w formie czynności materialno-technicznej, a art. 37 k.p.a. dotyczy bezczynności, gdy ma zostać wydana decyzja administracyjna (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego, Toruń 2020 s. 61).

Równie nieuprawniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ustawy o związkach zawodowych. Przepis ten bowiem nie statuuje odrębnego trybu udzielenia informacji publicznej, a stanowi on jedynie uprawnienie związku zawodowego do otrzymywania od pracodawcy danych niezbędnych dla prowadzenia skutecznej działalności związkowej. Przepis ten w żaden sposób nie dotyczy organów administracji publicznej zajmujących się kontrolą pracodawcy (w rozpoznawanej sprawie PIP). W sprawie, jak słusznie przyjął WSA we Wrocławiu, zakres podmiotowy art. 28 ustawy o związkach zawodowych w ogóle nie obejmował organu, ponieważ przepis ten jest skierowany do pracodawcy i w żaden sposób nie odnosi się on do zażądanego we wniosku z dnia 19 października 2022 r. dokumentu.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, których domagał się pełnomocnik związku zawodowego w piśmie procesowym wniesionym w dniu 5 lipca 2023 r. (data stempla pocztowego). Zgodnie z art. 179 P.p.s.a., termin na wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną wynosi 14 dni od doręczenia stronie odpisu skargi kasacyjnej. W sprawie odpis ten doręczono związkowi zawodowemu w dniu 20 czerwca 2023 r. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym, a zawarty w takim piśmie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania jest nieskuteczny.