Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 405/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 781/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 19 marca 2019 r. nr IFXIV.7840.10.32.2018 w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 781/19 oddalił skargę [...] sp. z o.o. w [...] (dalej określanej jako spółka) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 19 marca 2019 r., nr IFXIV.7840.10.32.2018 w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Prezydent Miasta Mysłowice decyzją z dnia 4 kwietnia 2011 r., nr 102/201 zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. sp. k. w [...] pozwolenia na budowę zespołu dwunastu budynków jednorodzinnych z garażami wbudowanymi w zabudowie bliźniaczej oraz wewnętrznej instalacji gazowej, na działce nr [...] (po podziale działki nr [...], [...]), przy ul. [...] w [...].

Decyzja ta została przeniesiona decyzją Prezydenta Miasta z dnia 21 kwietnia 2015 r., nr AB-II.6470.3.6.2015.MP na [...] sp. z o.o. w [...] (dalej inwestor), a następnie na wniosek tego inwestora decyzja o pozwoleniu na budowę została zmieniona decyzją Prezydenta Miasta z dnia 15 listopada 2016 r., nr 427/2016.

Prezydent Miasta Mysłowice kolejną decyzją z dnia 16 sierpnia 2018 r., nr 315/2018, po rozpoznaniu wniosku inwestora, działając na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej zwanej ustawą), zmienił decyzję o pozwoleniu na budowę w następujących częściach:

- zmiany nazwy zamierzenia budowlanego, które otrzymuje brzmienie: "budowa zespołu 12 (dwunastu) budynków mieszkalnych wielorodzinnych do czterech rodzin każdy z dwoma garażami podziemnymi dla samochodów osobowych wraz z wewnętrzną instalacją gazu z odcinkiem poprowadzonym w ziemi, pozostałymi instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi oraz infrastrukturą towarzyszącą, w tym elementami małej architektury",

- zatwierdzenia projektu budowlanego obejmującego m.in. zmianę w zakresie projektu zagospodarowania terenu oraz zmianę w projekcie budowlanym dotyczącą m.in. zmiany zamierzonego sposobu użytkowania budynków oraz zmiany ich charakterystycznych parametrów (w tym kubatury)

i zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny. Jednocześnie orzekł, że w pozostałym zakresie wcześniejsza decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje bez zmian, a warunki w niej zawarte są nadal obowiązujące.

Odwołania od tej decyzji wniosła spółka oraz cztery dalsze osoby, a Wojewoda Śląski powołaną na wstępie decyzją z dnia 19 marca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy przeprowadził analizę porównawczą projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją z dnia 15 listopada 2016 r. i projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego zaskarżoną decyzją z dnia 16 sierpnia 2018 r. stwierdzając, że w zakresie projektu zagospodarowania terenu dokonano m.in. zmian w dojściach do budynków, usytuowania miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych, nie zmieniło się natomiast usytuowanie budynków na działce, natomiast w zakresie projektu budowlanego zmieniono przeznaczenie budynku, zwiększono ilość lokali mieszkalnych, dokonano zmiany podziału wewnętrznego w budynkach, zaprojektowano dylatację oddzielającą poszczególne segmenty budynków. Zmieniona została ilość miejsc postojowych w garażach podziemnych. W zakresie zmiany podziału wewnętrznego każdego z poszczególnych 12 budynków zwiększeniu uległa z 2 do 4 liczba lokali mieszkalnych w każdym z tych budynków (segmentów). Zauważył jednak, że każdy z tych segmentów za odrębny budynek mieszkalny został uznany już wcześniejszą decyzją zmieniającą z dnia 15 listopada 2016 r., każdy z nich posiada też odrębną oddzielającą go od sąsiedniego segmentu dylatację.

Zdaniem organu odwoławczego wydzielenie, zgodnie z zatwierdzonym obecnie projektem budowlanym, w każdym z tych budynków (segmentów) czterech - a nie jak przewidywał wcześniejszy projekt - dwóch lokali mieszkalnych nie narusza § 10 ust. 2 pkt 5 ppkt a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Morgi Zachód", zatwierdzonego uchwałą nr LIV/557/05 Rady Miasta Mysłowice z dnia 24 listopada 2005 r. Zauważył, że skoro w planie nie sprecyzowano liczby miejsc parkingowych przypadającej na lokal mieszkalny (§ 10 ust. 2 pkt 4 planu), to brak jest podstaw do negowania przewidzianej w projekcie ilości miejsc parkingowych dla zespołu budynków mieszkalnych. W szczególności, że na każdy lokal mieszkalny przypada co najmniej 1 miejsce postojowe.

Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na tę decyzję, domagając się jej uchylenia akcentując sprzeczność zamierzania budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i wydania decyzji bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla wyniku sprawy okoliczności, sygnalizowanych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Wojewoda Śląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 września 2020 r. uznał, że brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów, dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

W pierwszej kolejności podkreślił, że oceniając zgodność planowanej inwestycji z przepisami planistycznymi organ odwoławczy ocenił ją w odniesieniu do planu miejscowego "Morgi Zachód", a nie "Morgi Wschód", który to plan był przedmiotem analizy organu pierwszej instancji, gdyż miał obowiązek wskazania właściwego dla oceny zamierzenia budowlanego planu miejscowego. Ocena inwestycji pod tym względem jest bowiem oceną prawną i nie stanowi o przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego. Dodał, że oba plany są tożsamej treści.

Zdaniem Sądu - wbrew stanowisku skarżącej spółki - z treści planu nie można wyprowadzić wniosku, że nie dopuszcza on realizacji "budynków mieszkalnych do 4 rodzin" w zabudowie szeregowej, co w istocie w odniesieniu do planowanej inwestycji ma miejsce. Za dowolne uznał stwierdzenie, że sporny obiekt budowlany stanowi jeden budynek wielorodzinny, który nie jest "budynkiem mieszkalnym do 4 rodzin" w sytuacji, gdy nie zostało podważone wynikające z projektu budowlanego stanowisko, że każdy z objętych postępowaniem 12 segmentów posiada dylatację od budynku sąsiedniego od fundamentu po dach. W szczególności podkreślił, że kwestia uznania każdego z tych segmentów za oddzielny budynek mieszkalny oraz budowy dwóch podziemnych garaży została przesądzona pozostającą w obiegu prawnym ostateczną decyzją z dnia 15 listopada 2016 r.

Sąd nie stwierdził, aby w zakresie budowy dwóch garaży podziemnych (każdy dla 46 miejsc postojowych) obecnie zatwierdzony projekt przewidywał zmiany. Zakwestionował stanowisko organu odwoławczego, że w obecnie zatwierdzonym projekcie liczba miejsc postojowych w tych garażach uległa zmianie. Według Sądu, porównanie obu projektów nie daje też podstaw do przyjęcia, aby doszło do zmiany wymiarów i usytuowania poszczególnych miejsc postojowych oraz aby nie spełniały one wymagań wynikających z § 18-21 i 102-108 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm.).

Mając na uwadze ustalenia planu miejscowego względem wymaganej ilości miejsc parkingowych Sąd doszedł do przekonania, że chodzi o pełne pokrycie zapotrzebowania na miejsca postojowe dla samochodów osobowych mieszkańców 12 zatwierdzonych zaskarżoną decyzją budynków mieszkalnych, tj. łącznie dla 48 lokali mieszkalnych. Zdaniem Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że wymóg pełnego zapotrzebowania dla tych lokali nie jest spełniony, gdy łącznie ma być zrealizowanych 92 miejsc postojowych w garażach podziemnych oraz dwa miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych na poziomie zerowym, czyli łącznie 94 miejsca postojowe, statystycznie więc ok. 1,96 miejsca postojowego na jeden lokal mieszkalny.

Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 2 września 2020 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut materialnoprawny, sformułowany w pierwszej kolejności oraz trzy zarzuty procesowe.

Pełnomocnik podniósł błędne zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 10 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 ppkt a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Morgi Zachód" i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż organy obu instancji prawidłowo sprawdziły zgodność planowanej inwestycji (obejmującej budowę zespołu 12 budynków mieszkalnych wielorodzinnych do czterech rodzin każdy z dwoma garażami podziemnymi dla samochodów osobowych ...), z postanowieniami planu miejscowego, jak również błędne przyjęcie, iż inwestycja jest zgodna z planem w sytuacji, gdy poddane kontroli sądowej decyzje organów obu instancji są sprzeczne z postanowieniami planu.

W drugiej grupie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i art. 136 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i błędne oddalenie skargi, pomimo że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a. mających istotny wpływ na zakończenie postępowania administracyjnego w tej sprawie, jako że organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, orzekając w oparciu o inne podstawy prawne (inny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), niż organ pierwszej instancji (art. 15 K.p.a.), przeprowadził w postępowaniu odwoławczym pełne, a nie tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 K.p.a.) oraz błędnie utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Mysłowice, tj. z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., jako że w sprawie spełnione zostały przesłanki jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w pierwszej instancji.

Kolejny zarzut dotyczył niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. i błędne oddalenie skargi, pomimo że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów K.p.a. mających istotny wpływ na zakończenie postępowania administracyjnego w tej sprawie. Orany nie wyjaśniły prawidłowo stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności co do zgodności objętej pozwoleniem zamiennym inwestycji z postanowieniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu, jak również nie dopełniły warunków w zakresie faktycznego i prawnego uzasadnienia wydanych decyzji, a organ odwoławczy ponadto nie ustosunkował się należycie do zarzutów odwołań wniesionych od decyzji wydanej w pierwszej instancji (w szczególności odwołania spółki).

Zarzucił również naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd pierwszej instancji wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jej faktycznego wyjaśnienia, w szczególności poprzez brak zajęcia przez Sąd jakiegokolwiek stanowiska wobec konkretnej argumentacji zarzutów skargi dotyczących niezgodności zaskarżonych decyzji administracyjnych z prawem.

Wobec powyższego pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie

Rozwijając zarzuty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik wskazał, że z § 10 ust. 2 pkt 5 ppkt a planu wynika, iż na omawianym terenie dopuszcza się co do zasady zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a zatem zabudowę nieekstensywną o umiarkowanych parametrach technicznych i użytkowych oraz ograniczonym oddziaływaniu. Tylko wyjątkowo uchwałodawca w planie miejscowym dopuścił budowę małych budynków mieszkalnych do 4 rodzin w każdym budynku.

Przypomniał, że podstawowym w sprawie zarzutem była sprzeczność zamiennej decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami planu, w tym także z uwagi na podziemne garaże budynków, zapewniające dla lokali mieszkalnych miejsca parkingowe.

Zdaniem pełnomocnika, status owych garaży podziemnych, w tym ich powiązanie z budynkami mieszkalnymi pozostaje ciągle niewyjaśniony, pomimo wprost artykułowanych zarzutów w tym zakresie. Stwierdził jednak, że garaże - niezależnie od ich statusu i w powiązaniu z budową budynków wielorodzinnych - przesądzają o niezgodności inwestycji zatwierdzonej kwestionowaną decyzją z postanowieniami planu miejscowego.

Zauważył następnie, że wydane w niniejszej sprawie decyzje udzielające pozwolenia na budowę dwunastu budynków mieszkalnych wielorodzinnych w zabudowie szeregowej, tj. w istocie w jednej bryle, są sprzeczne z celami i funkcjami przepisu § 10 ust. 2 pkt 5 ppkt a planu miejscowego. Decyzje te udzielają bowiem w istocie zezwolenia na budowę jednolitego, dużego wielorodzinnego obiektu o długości ok. 150 m. Z całą pewnością nie są to "małe" budynki w rozumieniu ustaleń planu. Ponadto, garaże na 46 miejsc parkingowych są obiektami właściwymi dla dużych - wielorodzinnych budynków mieszkalnych na kilkadziesiąt rodzin, a nie budynków małych, dla czterech rodzin.

Z ustaleń planu wynika - w ocenie pełnomocnika - że w przypadku małych budynków do 4 rodzin, dopuszczalna jest jedynie podstawowa forma zabudowy, tj. zabudowa wolnostojąca. Gdyby bowiem uchwałodawca chciał, by owe małe budynki do 4 rodzin, tj. wielorodzinne, mogły być realizowane również w pozostałych formach zabudowy, tj. zabudowie bliźniaczej /szeregowej, przyjmując postulat racjonalnego uchwałodawcy, to z pewnością w treści przepisu zostałoby to zaznaczone, tak jak w przypadku zabudowy jednorodzinnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób.

Już w punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że kontrola sądowa w rozpoznawanej sprawie nie mogła obejmować zgodności z prawem zarówno decyzji z 4 kwietnia 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu poprzedniemu inwestorowi pozwolenia na budowę, jak i decyzji z 15 listopada 2016 r., którą - na wniosek obecnego inwestora, po przeniesieniu na niego pozwolenia na budowę - zmieniono wcześniejszą decyzją i zatwierdzono projekt budowlany zamienny. Decyzje te są ostateczne i prawomocne, czego nie podważa pełnomocnik spółki, zatem zgodnie z zasadą trwałości takich decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.) korzystają one z domniemania legalności, do tej kwestii wypadnie jeszcze powrócić.

Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej, realizowany w oparciu o zarzut materialnoprawny i jeden zarzut procesowy, sprzeczności zamierzenia budowlanego z ustaleniami planu miejscowego nie jest zasadny.

Według § 10 ust. 1 planu miejscowego "Morgi Zachód" podstawowym przeznaczeniem terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MU II, a więc także terenu nieruchomości objętej wnioskiem, jest zabudowa mieszkaniowa wraz z obiektami towarzyszącymi z dopuszczeniem usług, jako uzupełnienie przeznaczenia podstawowego. Plan miejscowy, ustalając w ust. 2 tego przepisu zasady zagospodarowania tych terenów, dopuszcza wszelkie budynki i urządzenia oraz użytkowanie terenów, których charakter jest zgodny z funkcją mieszkaniowo - usługową terenu, precyzując w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej, że dopuszcza się zabudowę jednorodzinną, wolnostojącą, bliźniaczą, szeregową oraz małe budynki mieszkalne do 4 rodzin w jednym budynku, zgodnie ze standardami określonymi w planie (pkt 5 lit.a). Wbrew odmiennym twierdzeniom pełnomocnika już wykładnia gramatyczna tego przepisu, bez potrzeby korzystania z innych metod prowadzących do ustalenia znaczenia jego treści, prowadzi do wniosku, że każda z dwóch form zabudowy mieszkaniowej, tj. "jednorodzinna" i "małe budynki mieszkalne do 4 rodzin w jednym budynku" jest dopuszczalna i żadna z nich nie może zostać uznana za podstawową, inna zaś jako uzupełniającą. Nie ma przy tym znaczenia dotychczasowy sposób zabudowy tych terenów, ukształtowany zarówno przed wejściem w życie planu miejscowego, jak i w trakcie obowiązywania tego aktu planistycznego (aktu prawa miejscowego). Prawodawca gminny dopuszczając zabudowę w postaci małych budynków mieszkalnych do 4 rodzin w jednym budynku nie zdefiniował tego zwrotu, nie wyjaśnił jego prawnego znaczenia. Również w powszechnie obowiązujących przepisach brak definicji tego pojęcia. Usprawiedliwiony jest pogląd, że możliwość budowy budynku mieszkalnego (małego) do 4 rodzin to dopuszczenie budowy budynku małego mieszkalnego zawierającego maksymalnie 4 lokale mieszkalne. Skoro przez budynek mieszkalny jednorodzinny rozumie się, zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy, budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni budynku, to budynek mieszkalny w którym wydzielono cztery lokale mieszkalne traci charakter budynku jednorodzinnego i staje się budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Chybiony jest pogląd autora skargi kasacyjnej, że skoro w przypadku małych budynków mieszkalnych do 4 rodzin w budynku brak zastrzeżenia, że mogą być realizowane w zabudowie szeregowej, bliźniaczej, wolnostojącej tak jak w przypadku zabudowy jednorodzinnej, to tylko z tego faktu należy wyprowadzić wniosek, że dopuszczalna jest jedynie zabudowa wolnostojąca budynków wielorodzinnych (do 4 lokali mieszkalnych). Wprost przeciwnie, przyjąć w takiej sytuacji należy, że każda z możliwych form zabudowy jest dopuszczalna.

W tej sytuacji zasadnie przyjął Sąd pierwszej, że nie narusza ustaleń planu miejscowego zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę umożliwiająca budowę zespołu dwunastu budynków mieszkalnych wielorodzinnych do czterech rodzin każdy. Należało mieć na uwadze, co trafnie podkreślił Sąd, że na podstawie decyzji z 15 listopada 2016 r. o zmianie pozwolenia na budowę każdy z dwunastu zaprojektowanych budynków mieszkalnych stał się budynkiem odrębnym od pozostałych, jest to okoliczność bezsporna wynikająca z analizy treści projektu budowlanego zatwierdzonego wspomnianą decyzją, zaś obecne rozwiązania projektowe wprowadzające dylatację między budynkami podkreślają jedynie odrębność konstrukcyjną budynków.

Brak również podstaw do zakwestionowania ustaleń i oceny prawnej Sądu pierwszej instancji o braku sprzeczności § 10 ust. 2 pkt 4 planu miejscowego z projektem budowlanym w części odnoszącej się do rozwiązań dotyczących stanowisk postojowych dla samochodów osobowych. Wymieniony przepis w tym zakresie nakazuje wyposażenie terenu w miejsca postojowe dla samochodów, których liczba "powinna pokrywać pełne ich zapotrzebowanie". Plan miejscowy, uchwalony przed zmianą w 2010 r. przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977), nie określa dalszych wymagań, przede wszystkim co do minimalnej liczby miejsc do parkowania i sposobu ich realizacji.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej przede wszystkim zwrócić przyjdzie uwagę na trafne spostrzeżenie Sądu, że projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją nie wprowadza zmiany dotyczącej usytuowania stanowisk postojowych (w dwóch garażach podziemnych) i liczby miejsc parkingowych (po 46 stanowisk w każdym garażu). Wynika to jednoznacznie z analizy treści projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 15 listopada 2016 r. W części opisowej projektu mowa o utworzeniu dwóch garaży podziemnych o łącznej liczbie 92 stanowisk postojowych (po 46 w każdym garażu), z przeznaczeniem dla 24 lokali mieszkalnych (po 2 lokale w każdym budynku), w przeliczeniu 3,8 miejsca postojowe na jeden lokal mieszkalny. W części graficznej w rzucie dotyczącym zespołu garaży precyzyjnie uwidoczniono ich położenie. Zatwierdzony zaś decyzją z 16 sierpnia 2018 r. projekt budowlany powtarza rozwiązania dotyczące miejsc postojowych dla samochodów osobowych (46 stanowisk w każdym garażu, łącznie 92 stanowiska). Zmiana, związana ze zwiększeniem z 2 do 4 lokali mieszkalnych w każdym budynku, powoduje jedynie zmniejszenie średniej liczby stanowisk dla każdego lokalu z 3,8 do 1.96, zaprojektowano ponadto dwa dodatkowe stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Upoważniało to Sąd pierwszej instancji do akceptacji stanowiska organu, że w projekcie przewidziana została odpowiednia liczba miejsc parkingowych dla lokali w każdym budynku mieszkalnym.

Zarzuty pełnomocnika spółki zmierzające do wykazania, że nie wyjaśniono "w dalszym ciągu" statusu dwóch garaży podziemnych, czy są to dwa odrębne obiekty, a jeśli tak - jaka jest ich współzależność z budynkami mieszkalnymi, czy w skład inwestycji wchodzi 12 czy 14 budynków, z których 2 są dużymi budynkami o przeznaczeniu niemieszkalnym (użytkowymi, podziemnymi garażami) nie mogą być rozpatrywane w granicach rozpoznawanej sprawy. Są to bowiem zagadnienia przesądzone w poprzednim postępowaniu w sprawie zakończonej prawomocną decyzją z 15 listopada 2016 r. o zmianie pozwolenia na budowę. Aczkolwiek zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany zmienia charakter zaprojektowanych budynków mieszkalnych z jednorodzinnych o 2 lokalach mieszkalnych na wielorodzinne o 4 lokalach mieszkalnych każdy, to jednakże nie zmienia ani usytuowania 2 garaży podziemnych, ani liczby i rozmieszczenia stanowisk postojowych w każdym z tych garaży przeznaczonych dla lokali mieszkalnych w dwunastu budynkach mieszkalnych. Rozważanie zagadnienia, który pełnomocnik spółki uznaje nadal za sporny, w istocie doprowadziłoby do oceny prawomocnej decyzji w części odnoszącej się do zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Jest to niedopuszczalne.

Z przytoczonych powodów nie znajdują usprawiedliwienia zarzuty naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z omówionymi przepisami planu miejscowego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Chybione są także pozostałe zarzuty procesowe. Pełnomocnik spółki twierdzi, że skoro organ odwoławczy dokonał oceny zgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami planu miejscowego w oparciu o inny akt planistyczny niż organ pierwszej instancji, tym samym dopuścił się złamania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), a w konsekwencji naruszenia także art. 136 § 1 K.p.a. wobec przeprowadzenia postępowania w zakresie przekraczającym ramy wyznaczone treścią tego przepisu i ostatecznie art. 138 § 2 K.p.a. z uwagi na niewydanie decyzji kasacyjnej, czego nie wziął pod uwagę Sąd pierwszej instancji. Tak skonstruowany zarzut jest oczywiście bezzasadny. Wobec stwierdzenia w postępowaniu odwoławczym, że organ pierwszej instancji w oparciu o wadliwy plan miejscowy ("Morgi Wschodnie") dokonał konfrontacji zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego na terenie inwestycyjnym planu, obowiązkiem tego organu było dokonanie korekty w tym zakresie. Wszak organ odwoławczy jest organem merytorycznym, na skutek wniesionego odwołania obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, nie może więc tylko ograniczyć się do jej kontroli i dodatkowo odnieść się do zarzutów odwołania. Do kompetencji organu odwoławczego należy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy i przeprowadzenia postępowania, na żądanie strony lub z urzędu, w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Organ odwoławczy, w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym, takie postepowanie przeprowadził, nie tylko więc nie złamał zasady dwuinstancyjności, ale wyszedł naprzeciw postulatowi sprawnego załatwiania sprawy administracyjnej w przewidzianym terminie.

Nie można uznać racji mających uzasadniać zarzut, że Sąd pierwszej instancji także nie dostrzegł naruszenia przez organ art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera jednak wszystkie niezbędne elementy, wskazuje na istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, przedstawia stanowisko organu ze wskazaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji. Również zarzut odniesiony do wadliwej konstrukcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie może się ostać. Art. 141 § 4 P.p.s.a. określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, wobec czego stanowi usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas, gdy pisemne motywy nie pozwalają na kontrolę instancyjną wyroku, uniemożliwiając jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia. Jednakże uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte uchybieniami w tym zakresie wskazanymi w skardze kasacyjnej, przede wszystkim nie można go uznać za lakoniczne. Wbrew zarzutowi pełnomocnika spółki Sąd pierwszej instancji zwięźle przedstawił stan sprawy, zawarł w uzasadnieniu wystarczającą argumentację, która przemawia na rzecz przyjętej przez Sąd tezy, że kontrolowane decyzje odpowiadają prawu i dlatego skarga jako nieusprawiedliwiona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Argumentacja ta umożliwia zarówno polemikę w ramach skargi kasacyjnej, jak i weryfikację w toku wszczętego nią postępowania kasacyjnego.

Kierując się powyższymi względami Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, stosownie do art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.