Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 41/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 17 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2069
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi P. T. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 15 listopada 2022 r. nr NEP.906.19.1.10.2022 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Upomnieniem z 17 stycznia 2022 r. nr 3.2022, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy (PPIS, wierzyciel) wezwał P. S. (obecnie T. ; skarżącą) do wykonania obowiązku zgłoszenia się wraz z małoletnim dzieckiem D. T. do punktu szczepień celem ustalenia indywidualnego toku obowiązkowych szczepień ochronnych i poddania dziecka szczepieniom ochronnym w ramach Programu Szczepień Ochronnych (PSO).

W odpowiedzi skarżąca zakwestionowała kompetencję PPIS do "wszczęcia postępowania egzekucyjnego czy prowadzenia innych czynności" w sprawie. W piśmie informacyjnym z 3 lutego 2022 r. PPIS wyjaśnił skarżącej podstawy upomnienia.

Pismem z 14 lutego 2022 r. skarżąca poinformowała PPIS, że w dniu 14 lutego 2022 r. wysłała wniosek o wyznaczenie terminu szczepienia dziecka.

Zapytaniem z 8 marca 2022 r. PPIS zwrócił się do Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminna Przychodnia w N. (SPZOZ) o wskazanie, czy skarżąca stawiła się w placówce celem wykonania badania kwalifikacyjnego do szczepienia dziecka, czy zaległe szczepienia zostały wykonane oraz czy przedstawiono dowód odroczenia obowiązkowych szczepień ochronnych.

W odpowiedzi SPZOZ poinformował, że rodzice stawili się na badanie kwalifikacyjne, zaś po zakwalifikowaniu dziecka do szczepienia – nie wyrazili zgody na szczepienie.

W dniu 22 marca 2022 r. PPIS wystawił tytuł wykonawczy o numerze 22/2022 i przesłał go Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu, wnioskując o podjęcie czynności egzekucyjnych.

Postanowieniem z 25 kwietnia 2022 r., nr WFB.VI.3151.30.2022-1, Wojewoda Kujawsko-Pomorski nałożył na P. T. grzywnę w kwocie 500 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr 22/2022 z dnia 22 marca 2022 r., wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy (PPIS), polegającego dokonaniu niewykonanych obowiązkowych szczepień ochronnych dziecka skarżącej. Organ wezwał skarżącą do uiszczenia grzywny oraz wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym. Nałożył nadto opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 50 zł.

Pismem z 9 maja 2022 r. P. T. wniosła do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zarzuciła: niejednoznacznie sformułowanie obowiązku w upomnieniu z 17 stycznia 2022 r., niewykonalność obowiązku z uwagi na przeszkody techniczne (brak możliwości wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia), nieistnienie obowiązku, określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisów prawa oraz prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. W uzasadnieniu skarżąca podniosła przede wszystkim, że wykonanie obowiązku w postaci szczepienia jest niemożliwe, albowiem lekarz przeprowadzający kwalifikację nie był w stanie wykluczyć przeciwwskazań do szczepienia. Z upomnienia nie wynika nadto, czy obowiązek polega na zaszczepieniu dziecka przeciwko wskazanymi chorobom w ciągu 7 dni od doręczenia upomnienia, samo zaś zaszczepienie wszystkimi preparatami w tak krótkim czasie uznać należy za eksperyment medyczny, do którego przeprowadzenia wymagana jest zgoda.

Postanowieniem z 27 maja 2022 r. nr NEP.5381.111.2021, PPIS – zajmując stanowisko wobec zgłoszonych zarzutów – oddalił zgłoszone zarzuty. W uzasadnieniu wskazał kolejno, że:

- obowiązek został w upomnieniu wskazany w sposób czytelny i dotyczył stawienia się z dzieckiem w punkcie szczepień, a nie wykonania szczepień w ciągu 7 dni,

- nie zaistniała żadna techniczna lub prawna przeszkoda do wykonania szczepienia, albowiem lekarz wykonując obowiązek wynikający z art. 17 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1657, dalej "u.z.z.z.") przeprowadził badanie kwalifikacyjne i uznał, że w przypadku dziecka skarżącej nie ma ryzyka, że ewentualne negatywne skutki będą na tyle dotkliwe, by uzasadniały odroczenie szczepienia

- nie znajdują poparcia twierdzenia skarżącej o zmuszaniu jej dziecka do udziału w eksperymencie medycznym, albowiem obowiązek nie dotyczy wykonania wymienionych w upomnieniu szczepień w czasie 7 dni,

- organem egzekucyjnym w sprawie jest Wojewoda, zaś PPIS występuje w roli wierzyciela, nie wydaje decyzji administracyjnej o obowiązku dokonania szczepienia ochronnego.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca podniosła, że PPIS potwierdził jej stanowisko co do braku możliwości wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia, w związku z czym organ odwoławczy winien uchylić postanowienie. Wskazała, że organ posługuje się konstrukcją "niecałkowitego wykluczenia przeciwwskazań", co jest sprzeczne z art. 17 ust. 2 u.z.z.z., a jeżeli lekarz nie był w stanie oświadczyć o wykluczeniu, to obowiązek jest niewykonalny. Skarżąca wywiodła, że lekarz przeprowadzający kwalifikację jedynie nie stwierdził przeciwwskazań do wykonania szczepienia, a nie wykluczył ich ewentualne istnienie.

Postanowieniem z 11 sierpnia 2022 r. nr NEP.906.19.1.5.2022, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy (PWIS) uchylił w całości postanowienie PPIS. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził po pierwsze, że w związku z osiągnięciem przez dziecko skarżącej wieku 6 lat wygasł obowiązek szczepienia przeciwko haemophilus influenzae. Dalej stwierdził, że PPIS rozstrzygał na podstawie nieaktualnego stanu prawnego, tj. na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 479 - dalej "u.p.e.a.") w brzmieniu sprzed 30 lipca 2020 r. tymczasem wprowadzona ustawa zmieniająca u.p.e.a. (Dz.U. z 2019 r., poz. 2070) wykluczyła z katalogu zarzutów egzekucyjnych (art. 33 u.p.e.a.) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ. Wskazał, że również podniesiony zarzut niejednoznacznego sformułowania obowiązku nie mieści się w katalogu zarzutów zawartych w u.p.e.a. W ocenie PWIS rozpoznanie nieprawidłowo zgłoszonych zarzutów stanowi o wadliwości postanowienia I instancji. Odnosząc się do stanowiska zażalenia PWIS stwierdził, że do obowiązków lekarza należy ocena bezpieczeństwa przeprowadzenia szczepienia indywidualnego, w odniesieniu do konkretnego pacjenta, co też w sprawie miało miejsce. Powołując załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (t.j. Dz. U z. 2018 r., poz. 753 – dalej "rozporządzenie") wskazał, że w zaświadczeniu o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym mowa jest o "stwierdzeniu braku przeciwwskazań", co należy z perspektywy przepisów prawa uznać za równoznacznie z wykluczeniem, o którym mowa w art. 17 u.z.z.z. PWIS stwierdził nadto, że żadn przepis prawa nie nakłada na lekarza obowiązku przeprowadzania testów na ewentualne alergie na substancje wchodzące w skład szczepionek, lub innych dodatkowych badań tego typu. Wskazał, że skarżąca została prawidłowo poinformowana o obowiązkach lekarza, o tym, iż według zaleceń ekspertów nie ma wskazań do rutynowego stosowania testów alergologicznych podczas kwalifikacji do szczepienia oraz o korzyściach wynikających z zaszczepienia. Podkreślił obligatoryjny charakter szczepień, dostrzegł jednocześnie, że reakcje poszczepienne, jeżeli występują, są zjawiskiem naturalnym i zazwyczaj o łagodnym przebiegu. Zanegował stanowisko skarżącej, jakoby w sprawa dotyczyła eksperymentu medycznego.

Postanowieniem z 8 września 2022 r. nr NEP.5381.111.2021, PPIS ponownie oddalił zgłoszone zarzuty. Uzasadniając decyzję wskazał, że wobec skarżącej umorzono postępowanie egzekucyjne dotyczące obowiązku szczepiennego w części odnoszącej się do szczepienia przeciwko haemophilus influenzae (postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 25 lipca 2022 r.). Przytoczywszy treść art. 33 § 2 u.p.e.a. PPIS wskazał, że zajął stanowisko względem zarzutów ujętych w tym przepisie, przy czym, po uprzednim wezwaniu skarżącej do doprecyzowania stanowiska, przekazał je właściwym organom do rozpoznania w odrębnym trybie (do PWIS – zarzut niejednoznacznego sformułowania obowiązku jako skargę na działania PPIS, a do Wojewody – zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym jako wniosek o umorzenie postępowania oraz zarzut prowadzenia postępowania przez niewłaściwy organ jako skargę na czynności egzekucyjne). Odnosząc się do zarzutu nieistnienia obowiązku oraz określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającą z przepisów prawa PPIS podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu z 27 maja 2022 r., przywołując treść art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 11 u.z.z.z. oraz okoliczność wystosowania do skarżącej upomnienia 3/2022, w którym prawidłowo w ocenie organu określono obowiązek podlegający egzekucji. Powtórzył, że wykonanie szczepień jest całkowicie błędnie utożsamiane ze skarżącą z eksperymentem medycznym.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca powieliła argumentację zażalenia na postanowienie PPIS z 27 maja 2022 r. Powtórzyła, że lekarz nie "wykluczył" przeciwwskazań do szczepienia, które nie jest tożsame ze "stwierdzeniem braku" przeciwwskazań.

Postanowieniem z 15 listopada 2022 r. nr NEP.906.19.1.10.2022, PWIS utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy potwierdził prawidłowość stanowiska PPIS, co wynika z przywołanych art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ,art. 5 ust. 2 oraz art. 17 u.z.z.z., jak i wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 u.z.z.z. rozporządzenia, a nadto wydanego na podstawie art. 17 ust. 11 u.z.z.z. Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych. Zarzut odwołania odnoszący się do rozumienia zwrotu "wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia" PWIS uznał za zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, a więc zarzut nieujęty w katalogu art. 33 obowiązującej u.p.e.a. niepodlegający z tego powodu rozpoznaniu w trybie art. 33 u.p.e.a. (jak wskazał, może to być podstawą do ewentualnego umorzenia postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Organ odwoławczy mimo powyższego wyjaśnił skarżącej, że w przepisach prawa dotyczących obowiązkowych szczepień ochronnych pojęcia "wykluczenie przeciwwskazań" oraz "stwierdzenie braku przeciwwskazań" należy uznać za tożsame. Dalej wyjaśnił, że nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko co do rzekomego uniemożliwienia przez lekarza wykonania obowiązku szczepienia poprzez niewykluczenie przeciwwskazań, albowiem przeprowadzone badanie kwalifikacyjne wykazało, iż brak jest przeszkód w stanie zdrowia dziecka skarżącej do wykonania szczepienia. Organ powtórzył, że żaden przepis nie nakłada na lekarza obowiązku przeprowadzenia rutynowych testów na ewentualne alergie na substancje wchodzące w skład szczepionek. Brak możliwości wykluczenia przeciwwskazań nie jest przesłanką do odstąpienia od egzekwowania obowiązku, jeżeli rodzic nie przekaże informacji, iż dziecko jest uczulone na konkretny składnik szczepionki, a co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W ocenie PWIS skoro w sprawie dziecko skarżącej zostało przez lekarza zakwalifikowane do szczepienia, a skarżąca odmówiła jego wykonania, to zaszły przesłanki do wszczęcia i prowadzenia wobec niej w tym zakresie postępowania egzekucyjnego. Organ podkreślił znaczenie obowiązku szczepiennego w kontekście interesu społecznego i dobra samego dziecka.

W skardze na powyższą decyzję P. T. w skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzuciła naruszenie art. 39 Konstytucji RP, art. 17 ust. 2 u.z.z.z. oraz art. 33 § 2 pkt 1 "lub" art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia , zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodu z przesłuchania lekarza wykonującego badanie kwalifikacyjne na okoliczność, czy wykluczyła ona (ponad wszelką wątpliwość) przeciwwskazania do szczepienia wymienione w dokumentacji przez producenta szczepionki. Skarżąca podtrzymała stanowisko, że w obliczu braku wykluczenia przez lekarza przeciwwskazań do wykonania szczepienia nałożona grzywna w istocie zmusza skarżącą do działania wbrew prawu – wykonania szczepienia bez uprzedniego wykluczenia przeciwwskazań. Podniosła, że lekarze nie są w stanie wykluczyć wszelkich przeciwwskazań do szczepienia, a samo szczepienie zawsze obarczone jest ryzykiem wystąpienia zgonu lub trwałego uszczerbku na zdrowiu. Skarżąca wskazała, że szczepienie jest badaniem klinicznym, a każde badanie kliniczne – zgodnie z informacją na stronie internetowej Okręgowej Izby Lekarskiej – jest eksperymentem medycznym, na który skarżąca nie wyraża zgody, a do którego jest przymuszana. Zakwestionowała bezpieczeństwo szczepień w kontekście nieznanej skali występowania niepożądanych odczynów poszczepiennych o ciężkim charakterze. Ponownie zaakcentowała obowiązek wykluczenia przez lekarza wszystkich przeciwwskazań do szczepienia, a nie tylko stwierdzenia braku tych przeciwwskazań, co do których jest on w stanie się wypowiedzieć. Podkresliła, że zgodnie z ustawowym obowiązkiem stawiła się z dzieckiem na badanie kwalifikacyjne, jednak w obliczu braku możliwości wykluczenia przez lekarza przeciwwskazań doszło do wstrzymania procesu szczepienia, w sposób niezależny od niej.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W odniesieniu do zarzutów skargi organ przywołał, że specjalistyczna literatura wakcynologiczna przeciwwskazania do szczepień są nieliczne oraz że dziecko skarżącej zostało poddane potwierdzonemu zaświadczeniem badaniu kwalifikacyjnemu, którego prawidłowości medycznej organ nie jest kompetentny oceniać. Powtórzył, że brak jest podstaw prawnych do wywodzenia obowiązku każdorazowego przeprowadzania wobec kwalifikowanego dziecka testów alergologicznych na wystąpienie niepożądanych reakcji poszczepiennych, jak i uzależniania zgody na szczepienie od uzyskania oświadczenia lekarza w przedmiocie wykluczenia wszelkich przeciwwskazań do szczepienia. Powtórzył też, że "stwierdzenie braku przeciwwskazań" jest poświadczane przez lekarza zgodnie ze wzorem zaświadczenia zawartym w załączniku nr 1 do rozporządzenia MZ z dnia 18 sierpnia 2011 r. Wobec alternatywnego zarzutu naruszenia przepisów u.p.e.a. stwierdził, że skarżąca nie rozróżnia pojęć niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz nieistnienia obowiązku; oba zarzuty organ uznał za nieuzasadnione. Ponownie zaprzeczył, by zabieg szczepienia był eksperymentem medycznym, którego przeprowadzenie uzależnione jest od zgody pacjenta (opiekuna).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że skarga nie jest zasadna.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd z urzędu skierował sprawę do rozpoznania w tym trybie z uwagi na przedmiot zaskarżenia (postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym).

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy, utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy, którym organ I instancji oddalił zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko skarżącej w związku z uchylaniem się od obowiązku poddania małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (publ. jak wcześniej wskazano) egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru.

W analizowanej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w wyniku wystawienia wobec skarżącej przez PPIS w Bydgoszczy tytułu wykonawczego, który został przesłany do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. Postępowanie egzekucyjne skutkowało nałożeniem na skarżącą grzywny w celu przymuszenia.

Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie administracyjnej. Podstawy zarzutów wymienione zostały enumeratywnie w art. 33 § 2 u.p.e.a. Zobowiązany, wnosząc zarzut, kwestionuje możliwość prowadzenia egzekucji, podważając prawidłowość tytułu wykonawczego. W niniejszej sprawie zarzut skarżącej oparty został o przesłankę opisaną w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. – nieistnienie obowiązku. Pojęcie "nieistnienia obowiązku" w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał, np. z mocy prawa albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie, lecz przed rozpatrzeniem zarzutów (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. II FSK 794/18, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie zarzut ten jest niezasadny, albowiem egzekwowany obowiązek wynika wprost z przepisów prawa (istnieje z mocy prawa). Już z ustawy zasadniczej wynika (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP), że władze publiczne są zobowiązanie do zwalczania chorób epidemicznych. Organy państwa są zatem zobowiązane do podejmowania działań w celu zarówno eliminowania istniejących ognisk chorobowych, jak i zapobiegania, tak dalece jak to jest możliwe, chorobom zakaźnym, w tym poprzez system obowiązkowych szczepień ochronnych. Z powyższym skorelowany jest obowiązek szczepień, który wynika bezpośrednio z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z jego treścią osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. W przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny (ust. 2). Z art. 17 ust. 10 u.z.z.z. wynika delegacja ustawowa udzielona ministrowi właściwemu do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2) osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (publ. jak wcześniej wskazano). W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedziały czasu, w których (w odniesieniu do konkretnych chorób) jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. Obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 u.z.z.z. Jednolicie przy tym w orzecznictwie przyjmuje się, że to, iż zgodnie z art. 17 ust. 11 u.z.z.z. konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego, nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących (vide: wyroki NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3323/17, z 28 kwietnia 2021 r., sygn. II OSK 1498/18, z 16 grudnia 2021 r., sygn. II GSK 2358/21, z 24 maja 2022 r., sygn. II OSK 2194/19, z 23 marca 2023 r., sygn. II OSK 443/20, dostępne jw.). Podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest bowiem regulacja ustawowa, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i to ustawodawca, poprzez akt rangi ustawowej, zadecydował o sposobie uregulowania tej materii.

Określony w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego czas, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki, jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego. Skoro zaś obowiązująca regulacja prawna w ustawie o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nakłada obowiązek poddania się szczepieniu, nie ma podstaw do przyjęcia nieistnienia obowiązku, czy też braku jego wymagalności. Nie wzbudza wątpliwości Sądu, że kwestionowany obowiązek został nałożony w drodze przepisów powszechnie obowiązujących.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 33 § 1 u.p.e.a. Alternatywnie postawiony zarzut naruszenia art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. nie podlegał zaś rozpoznaniu przez Sąd w niniejszym postępowaniu, albowiem naruszenie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. podlega ocenie sądowej na skutek ewentualnej skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie zaś z art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, co oznacza, że nie może swoją kognicją objąć postępowania podlegającego ewentualnej kontroli sądowej w odrębnym postępowaniu.

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że syn skarżącej nie został poddany szczepieniom ochronnym przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym, pomimo ukończenia wieku określonego w ww. przepisach jako właściwy do podania tych szczepionek. Pomimo przeprowadzenia badania kwalifikacyjnego i wystawienia zaświadczenia o braku stwierdzenia przeciwwskazań do szczepienia skarżąca nie wyraziła zgody na wykonanie szczepienia (informacja SPZOZ z dnia 15 marca 2022 r. wraz załącznikami - w aktach adm. sprawy). Skarżąca wywodzi, że o ile jest świadoma ciążącego na niej obowiązku poddania dziecka obowiązkowemu szczepieniu, to w jej ocenie na przeszkodzie ku jego wykonaniu stoi niezależna od woli skarżącej okoliczność polegająca na tym, iż lekarz przeprowadzający badanie kwalifikacyjne "nie wykluczył" przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Skarżąca powołuje w tym zakresie art. 17 ust. 2 u.z.z.z., zgodnie z którym wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Skarżąca podnosi, że użycie przez ustawodawcę sformułowania "wykluczenie przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego" oznacza, iż brak jednoznacznego w tym zakresie oświadczenia lekarza przeprowadzającego badanie uniemożliwia wykonanie szczepienia. Spór w niniejszej sprawie sprowadził się zatem w istocie do tego, jak prawidłowo wykładać art. 17 ust. 2 u.z.z.z. i jakie są konsekwencje tej wykładni wobec obowiązków rodziców w zakresie powszechnych szczepień ochronnych.

Sąd zgadza się ze skarżącą, że użyte przez ustawodawcę pojęcie "wykluczenia" przeciwwskazań do szczepienia sugeruje, że chodzi tu o jednoznaczne potwierdzenie przez lekarza wykonującego badanie, iż w przypadku danego pacjenta występuje zerowe ryzyko wystąpienia jakichkolwiek niepożądanych reakcji organizmu na skutek wprowadzenia doń preparatu szczepiennego. Wszak zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego słowa "wykluczyć" to tyle co "wyłączyć kogoś, coś z jakiejś grupy" (vide: Słownik języka polskiego PWN dostępny na stronie pwn.pl), czy też "stwierdzić, że coś się nie wydarzyło, nie istnieje lub nie może zaistnieć" (vide: Wielki słownik języka polskiego PAN, dostępny na stronie wsjp.pl). Nie bez racji wywodzi skarżąca, że wykluczenie czegoś polega na zanegowaniu jego istnienia, toteż "wykluczenie przeciwwskazań do szczepienia", zgodnie z takim rozumieniem słowa "wykluczyć", polegać winno na jednoznacznym stwierdzeniu, iż przeciwwskazania te nie istnieją w sensie obiektywnym. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że w katalogu przeciwwskazań do szczepienia, oprócz np. trwającej choroby o ciężkim przebiegu, znajdują się ewentualne alergie na poszczególne składniki danej szczepionki, jakkolwiek rzadkie by one nie były i jak niskie nie byłoby ryzyko wystąpienia związanej z tą alergią ciężkiej reakcji anafilaktycznej. Sąd nie może jednocześnie zgodzić się, by zachodziły przesłanki do utożsamiania pojęcia "wykluczyć", którym posługuje się ustawodawca w art. 17 ust. 2 u.z.z.z., oraz "stwierdzić brak", którym posługuje organ wykonawczy we wzorze zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym, zawartym w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. (publ. jak wcześniej wskazano), gdyż są to sformułowania posiadające inne zakresy znaczeniowe.

Powyższe rozumienie art. 17 ust. 2 u.z.z.z., konsekwentnie prezentowane przez skarżącą, opiera się na tzw. językowej wykładni przepisu prawa. Wykładnia językowa to wykładnia polegająca na ustaleniu znaczenia i zakresu wyrażeń tekstu prawnego ze względu na język, w którym wyrażenia te zostały sformułowane. Jest to podstawowy sposób dekodowania norm prawnych zawartych w przepisach. Doktryna wyszczególnia jednak jeszcze inne rodzaje wykładni przepisu prawa, najistotniejszymi jej rodzajami są wykładnia systemowa oraz wykładnia celowościowa (funkcjonalna). Wykładnia systemowa powinna uwzględniać, jaką rolę w całości danej gałęzi prawa odgrywa dany przepis i jak należy go interpretować, skoro w takim kontekście on funkcjonuje. Natomiast wykładnia celowościowa winna opierać się na analizie, w jakim celu dany przepis został wprowadzony do systemu prawa i jaki skutek w ten sposób chciał osiągnąć ustawodawca.

Co do zasady pierwszorzędna wykładnia językowa w procesie interpretacji prawa nie jest zatem jedyną i rozstrzygającą. Prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia także do innych metod, które pozwolą przynajmniej na weryfikację skutków wykładni językowej, w szczególności w sytuacji gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów niedających się pogodzić z celem racjonalnego ustawodawcy. Nauka prawa i orzecznictwo stoi na stanowisku, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Innymi słowy, należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, ale pod warunkiem, że uprzednio przeprowadzono kompleksową wykładnię tekstu, to znaczy rozważono również aspekty systemowe i celowościowo-funkcjonalne (M. Zirk-Sadowski (w:) L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System Prawa Administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 205-206; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 21). Zatem należy kontynuować wykładnię nawet po uzyskania jednoznaczności językowej. Nadto, w razie konfliktu należy dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw celowościowych i funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości. Według dyrektyw wykładni systemowej znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm systemu prawa, do którego interpretowana norma należy. Natomiast dyrektywy wykładni celowościowo-funkcjonalnej przewidują, że jeżeli w procesie wykładni uwzględnia się cele prawa, to posługując się celem normy należy go ustalić w ten sposób, by był on zgodny, co najmniej z celem instytucji, do jakiej interpretowana norma należy. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 5 listopada 2001 r., TK 33/01 (OTK-B 2002, Nr 1, poz. 47), wyraził pogląd, że w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia [...] marca 2013 r. i cytowane tam orzecznictwo, dostępny jw.).

Odstępstwo od językowej wykładni przepisu prawa możliwe jest, a nawet pożądane, w sytuacji gdy np. rezultaty takiej wykładni podważają ratio legis przepisu, bądź gdy prowadzą do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnym.

Analiza sensu spornego przepisu prowadzona w sposób wąski, z uwzględnieniem jedynie wykładni językowej, prowadzi do rezultatów niedających się pogodzić nie tylko z celami samej u.z.z.z., ale z całym, konstytucyjnie sankcjonowanym systemem ochrony zdrowia publicznego, którego immanentnym elementem jest m.in. zwalczanie chorób epidemicznych (vide powołany art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). Do takich skutków prowadziłoby zaś zaakceptowanie sposobu wykładni art. 17 ust. 2 u.z.z.z. prezentowanej przez skarżącą. Paraliżowałoby to możliwość realizacji zadań państwa w zakresie realizacji programu szczepień powszechnych, albowiem każde podanie dawki szczepiennej wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia nieokreślonej ilości testów alergologicznych na wystąpienie jakiejkolwiek niepożądanej reakcji poszczepiennej, które i tak same w sobie mogłyby nie dawać stuprocentowej pewności braku wystąpienia takiej reakcji (jej "wykluczenia"). Z punktu widzenia racjonalnego ustawodawcy, uwzględniającego w wydawanych przez siebie aktach, zwłaszcza w zakresie zdrowia publicznego, ugruntowane stanowisko środowisk naukowych, takie rozumienie kwestionowanego przepisu niweczyłoby cel ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Jego realizacja warunkowana byłaby wykonaniem tyle nieuzasadnionych aktualnym stanem wiedzy medycznej, ile licznych i en masse kosztownych testów względem każdego ze szczepionych pacjentów. W takich warunkach program szczepień ochronnych nie mógłby być skutecznie realizowany. To z kolei skutkowałoby niewątpliwym wzrostem ryzyka występowania epidemii chorób, które właśnie dzięki powszechnym szczepieniom współcześnie nie stanowią już niebezpieczeństwa dla zdrowia publicznego. Powyższe nie powinno zresztą budzić żadnych wątpliwości ludzi racjonalnych i odpowiedzialnych.

Z uwagi na powyższe skarżąca nie może oczekiwać, by akcentowane przez nią względy semantyczne dotyczące użytych w art. 17 ust. 2 u.z.z.z. sformułowań decydowały o istnieniu ciążącego na niej obowiązku poddania dziecka szczepieniu, jeżeli wykwalifikowany podmiot w osobie lekarza pediatry, po wykonaniu badania kwalifikacyjnego, nie stwierdził przeciwwskazań do wykonania szczepienia i wynika to z właściwego zaświadczenia. Jasnym celem art. 17 ust. 2 u.z.z.z. jest, by o obowiązku realizacji szczepień obowiązkowych i kwalifikacji do ich podania u dziecka (a więc bezpieczeństwie ich przeprowadzenia) decydował każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem. Lekarz posiada odpowiednią wiedzę i uprawnienia predysponujące do wykonania badania kwalifikacyjnego, przy czym za rezultat swojej pracy ponosi on stosowną odpowiedzialność. Zgodnie zaś ze wzorem zaświadczenia ustanowionym w załączniku nr 1 do powołanego rozporządzenia w zaświadczeniu lekarz "stwierdza" albo "nie stwierdza" przeciwwskazań do wykonania szczepienia, zgodnie ze swoją wiedzą odniesioną do informacji wynikających z wywiadu z rodzicem oraz przeprowadzonego przez siebie badania fizykalnego. W niniejszej sprawie zaświadczenie wystawione wobec dziecka skarżącej potwierdza, że lekarz nie stwierdził przeciwwskazań do wykonania szczepienia, toteż obowiązek szczepienny nie podlegał odroczeniu i był wymagalny. Powyższe niezależne jest od tego, że – jak postuluje skarżąca – nie przeprowadził on wszelkich znanych nauce testów na wystąpienie reakcji alergicznych (których wyniki, przy zastosowaniu sposobu rozumowania skarżącej i zerojedynkowego rozumienia pojęcia "wykluczyć", mogłyby być zresztą cały czas kwestionowane z uwagi na kontynuacyjny charakter rozwoju wiedzy medycznej i biologicznej). Skoro lekarz nie stwierdził przeciwwskazań, a przy prawidłowym rozumieniu art. 17 ust. 2 u.z.z.z. je "wykluczył", to skarżąca winna poddać dziecko szczepieniu. Nie ma tu znaczenia, że lekarz nie wystawił na prośbę pacjenta dodatkowego oświadczenia o tym, iż "wyklucza" zaistnienie jakichkolwiek przeciwwskazań do szczepienia, albowiem, po pierwsze, przepisy są precyzyjne w zakresie treści oświadczenia lekarza po badaniu kwalifikacyjnym (vide: załącznik nr 1 do rozporządzenia), a po drugie – wykluczenie wszelkich znanych i nieznanych nauce przeciwwskazań do wykonania szczepienia jest z natury rzeczy niemożliwe, bowiem ryzyko wystąpienia niepożądanego zjawiska zdrowotnego (chociażby na skutek przyjęcia paracetamolu, uznanego przecież za wyjątkowo bezpieczny) zasadniczo nigdy nie osiąga 0%. Rolą lekarza jest ocena, czy wedle jego wiedzy i przeprowadzonego badania wobec konkretnego pacjenta ryzyko przyjęcia szczepienia jest na tyle małe, by uznać szczepienie za bezpieczne. Zaświadczenie lekarskie, posługujące się sformułowaniem "nie stwierdzono przeciwwskazań" jest w tym zakresie jest decydujące. Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie przewiduje zresztą prawa do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne przez pacjenta. Przeciwnie - ustawa statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym, a decydujący głos należy w tym zakresie do lekarza (jedynie gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej, zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy). Na marginesie zauważyć trzeba, że z akt sprawy, w tym z oświadczeń skarżącej nie wynika, by podejmowane były przez nią działania w kierunku stwierdzenia istnienia przeciwskazań medycznych do zaszczepienia dziecka, czy też powzięcia wiedzy, również wespół z lekarzem, o preparatach szczepiennych o w jej ocenie bezpiecznym składzie. Wskazuje to raczej na motywowaną ideologicznie chęć uniknięcia szczepienia dziecka przy odgórnym (i oczywiście błędnym) założeniu, że szczepienie jako takie jest niebezpieczne. W tym miejscu wypada zacytować stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 12 lipca 2017 r., II GSK 3611/15 (dostępny jw.), w którym Sąd ten stwierdził, że w sprawach dotyczących realizacji przez rodziców obowiązku szczepiennego względem dzieci nie bez znaczenia pozostaje to, iż – jak stanowi art. 95 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy – władza rodzicielska powinna być wykonywana tak, jak tego wymaga dobro dziecka i interes społeczny. W realiach demokratycznego państwa prawnego tak dobro dziecka, jak i interes społeczny jednoznacznie wymagają aby rodzice dziecka korzystali z osiągnięć współczesnej medycyny w sposób wolny od ideologicznych uprzedzeń i dobrowolnie poddawali dziecko szczepieniom ochronnym m.in. po to, by uniknąć stosowania przez organy państwa przymusu dla wykonania tego obowiązku, nakazanego art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.z.z.z. i równocześnie, by chronić prawa dziecka, których ochronę zapewnia Rzeczpospolita Polska (art. 72 ust. 1 Konstytucji).

Zasadniczy zarzut skargi, odnoszący się do rzekomej przeszkody w wykonaniu szczepienia dziecka wynikającej z braku "wykluczenia" wszelkich ku niemu przeciwwskazań (zarzut naruszenia art. 17 ust. 2 u.z.z.z.), jest zatem chybiony.

Wobec oczywiście nieuzasadnionego zarzutu, jakoby szczepienie stanowiło eksperyment medyczny warunkowany zgodą pacjenta (jego opiekuna), wskazać wystarczy, że stosownie do art. 21 ust. 1-3 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1731) eksperyment medyczny polega na wprowadzeniu nowych albo tylko częściowo wypróbowanych metod diagnostycznych, leczniczych lub profilaktycznych w celu osiągnięcia bezpośredniej korzyści dla zdrowia osoby chorej (eksperyment leczniczy) lub ma na celu rozszerzenie wiedzy medycznej (eksperyment badawczy). W przypadku szczepień nie może być mowy ani o wprowadzeniu nowych lub częściowo wypróbowanych metod profilaktycznych (preparaty szczepienne zostały dopuszczone przez Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych) ani o ich podawaniu w celu rozszerzenia wiedzy medycznej, które to rozszerzenie skarżąca mylnie utożsamia z monitorowaniem korzystnych i ewentualnych niekorzystnych reakcji organizmów ludzkich w populacji poddawanej szczepieniom. Chybiony jest zarzut skarżącej, że organy naruszają prawo skarżącej i jej dziecka wynikające z art. 39 Konstytucji RP ("nikt nie może być poddany eksperymentom naukowym, w tym medycznym, bez dobrowolnie wyrażonej zgody").

Końcowo wyjaśnić należy, że obowiązek poddania osoby małoletniej szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1622/18, dostępny jw.). Ponadto, brak regulacji prawnej systemu odszkodowań, czy też wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych, nie daje podstaw do postawienia zarzutu naruszenia ww. przepisów konstytucyjnych.

Sąd rozpoznający skargę nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w skardze. Wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka jest niedopuszczalny. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może co prawda z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające, jednak jedynie z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Niedopuszczalne prawnie było zatem przeprowadzenie wnioskowanego dowodu z przesłuchania świadka (tak jak dzieje się to w postępowaniu przed sądem powszechnym). W sprawie nie wystąpiły nadto wątpliwości, dla których rozwiania koniecznym byłoby przeprowadzanie jakiegokolwiek dodatkowego dowodu.

Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę jako w całości niezasadną.