Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 222/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 czerwca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1082/23 w sprawie ze skargi Gminy Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 listopada 2023 r. II SA/Gl 1082/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi Gminy Łazy (Gmina) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego (Wojewoda) z 28 kwietnia 2023 r. nr NPII.4131.1.427.2023 w przedmiocie odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze (pkt 1 sentencji wyroku), zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku).

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Na sesji w dniu 22 marca 2023 r. Rada Miejska w Łazach podjęła uchwałę Nr XLVIII/317/2023 w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i ustalania odpłatności za usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również trybu ich pobierania.

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z 28 kwietnia 2023 r., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej w skrócie: "u.s.g."), stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.) w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.

W ocenie organu nadzoru, stosownie do treści powołanego art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi podstawę prawną wspomnianej uchwały, rada gminy określa szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Podkreślił przy tym, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i powinna kompleksowo regulować zawartą w niej materię, czyli obejmować wszystkie kwestie wskazane w powyższym unormowaniu. W rezultacie, pominięcie któregoś z wymienionych w upoważnieniu ustawowym elementów skutkuje brakiem jego pełnej realizacji i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu.

Organ nadzoru podkreślił, ze skoro organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest obowiązany do formułowania regulacji wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, to nie może powtarzać, a tym bardziej modyfikować w swoich uchwałach przepisów ustawy. Tymczasem taka sytuacja wystąpiła w przypadku szeregu zapisów kwestionowanej uchwały, które w swojej istocie stanowią powielenie albo modyfikację unormowań ustawy o pomocy społecznej. Chodzi tu mianowicie o: § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, które stanowią modyfikację art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej; § 2 ust. 3 uchwały, stanowiący modyfikację art. 102 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, § 3 ust. 1 uchwały, stanowiący modyfikację art. 106 ust. 1 wspomnianej ustawy; § 3 ust. 2 uchwały, który stanowi art. 50 ust. 3 powołanej ustawy oraz § 3 ust. 4 uchwały, stanowiący modyfikację art. 106 ust. 4 tejże ustawy. W ocenie Wojewody wszystkie opisane wyżej uchybienia pozostają w oczywistej i bezpośredniej sprzeczności z przepisami obowiązującego prawa, co uzasadnia uznanie kwestionowanej uchwały za nieważną.

W skardze złożonej na rozstrzygnięcie nadzorcze, pełnomocnik Gminy domagał się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Powołał się na okoliczność, że zostało ono podjęte, po upływie terminu 30 dni, od dnia doręczenia uchwały w dniu 27 marca 2023 r. do organu nadzoru. Termin na wydanie rozstrzygnięcia upływał zatem z dniem 26 kwietnia 2023 r., a to prowadzi do wniosku, że doszło do uchybienia tego terminu, bowiem organ nadzoru dopiero w dniu 28 kwietnia 2023 r. wydał rozstrzygnięcie.

Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wskazał, iż sporna uchwała została mu przedstawiona w dwóch niezależnych trybach. Mianowicie, 27 marca 2023 r. Burmistrz Miasta Łazy przesłał wniosek o ogłoszenie tego aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, gdzie wskazał jednoznacznie, że ,,zgodnie z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (...) niniejszym przekazuję celem ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym niżej wymienione akty normatywne'' i wniosek ten skierowano na dedykowaną elektroniczną skrzynkę podawczą wojewódzkiego dziennika urzędowego. Niezależnie od tego wraz z późniejszym pismem datowanym na 29 marca 2023 r. zatytułowanym jako ,,Przekazanie uchwał z Sesji Rady Miejskiej w Łazach z dnia 22.03.2023 r. do Nadzoru Prawnego Wojewody" przekazał uchwałę na podstawie art. 90 ustawy o samorządzie gminnym na skrzynkę podawczą Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego. Zdaniem Wojewody termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego został w niniejszej sprawie zachowany albowiem powinien być liczony dopiero od 29 marca 2023 r., czyli od dnia przekazania mu uchwały w tym drugim trybie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podkreślił, że w art. 91 ust. 1 u.s.g. mowa jedynie o doręczeniu uchwały, które w rozpoznanej sprawie niewątpliwie nastąpiło 27 marca 2023 r. a w rezultacie, skoro organ ten już wówczas dysponował przedmiotową uchwałą i już wówczas mógł zapoznać się z jej treścią, od tej daty rozpoczął bieg 30-dniowego terminu do wydania wobec niej rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie do zaakceptowania, w ocenie Sądu Wojewódzkiego jest natomiast pogląd, aby wojewoda jako organ uprawniony zarówno do publikacji aktów normatywnych jak i do sprawowania nadzoru nad działalnością gminną, mógł domagać się dwukrotnego przekazania mu uchwały - raz jako organowi odpowiedzialnemu za publikację i ponownie - dla celów nadzorczych ani też, aby pierwsze doręczenie nie wywierało żadnych skutków na gruncie art. 91 ust. 1 u.s.g. W następstwie powyższego Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z przekroczeniem ustawowego terminu i jako takie wyczerpywało przesłanki eliminacji z obrotu prawnego.

Wojewoda zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 90 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że termin na wydanie przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rozpoczyna bieg od dnia dysponowania przez ten organ ww. uchwałą i możliwością zapoznania się z jej treścią, tj. od dnia doręczenia organowi nadzoru uchwały wraz z wnioskiem o publikację w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, co skutkowało wydaniem przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie ustawowego 30 dniowego terminu, podczas gdy termin na wydanie tego rozstrzygnięcia należy liczyć od dnia doręczenia Wojewodzie uchwały w trybie nadzoru a nie w trybie publikacji aktów prawa miejscowego w ww. promulgatorze, co w konsekwencji powinno prowadzić do uznania, ze Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w ustawowym terminie.

Wskazując na powyższą podstawę Wojewoda wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia poprzez oddalenie skargi,

ewentualnie

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji,

3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Nie ulega wątpliwości, że spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii wskazania prawidłowej daty od której należało w niniejszej sprawie liczyć 30-dniowy termin na stwierdzenie nieważności podjętej przez Gminę uchwały przez organ nadzorczy.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 2 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.g. Wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia.

Skarżąca podkreślała w skardze, że rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. bowiem uchwała przedstawiona została organowi nadzoru 27 marca 2023 r., co oznacza, że termin dla wydania rozstrzygnięcia nadzorczego upływał 26 kwietnia 2023 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wyjaśnił, że Wójt przesłał mu uchwałę 27 marca 2023 r. ale przekazanie to nastąpiło, jak wynikało z pisma Wójta na podstawie art. 15 ust. 1 w zw. z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461), celem ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Natomiast dopiero pismem z 29 marca 2023 r., zatytułowanym - Przekazanie uchwał z Sesji Rady Miejskiej w Łazach z dnia 22.03.2023r. do Nadzoru Prawnego Wojewody przekazano na podstawie art. 90 u.s.g. uchwałę, która jest objęta zakresem jego nadzoru.

W tym miejscu wskazać, że argumentacja o dualizmie doręczania uchwał wywodzona jest przez Wojewodę m.in. z art. 171 ust. 1 i ust. 2, art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 85 i 86 u.s.g. i art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów prawnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty w tym zakresie są nieuzasadnione.

Na wstępie wskazać należy, że "poddanie działalności samorządu terytorialnego nadzorowi stanowi element ograniczający konstytucyjnie gwarantowaną samodzielność (art. 165 Konstytucji), w tym również samodzielność finansową (art. 167 Konstytucji). Samo pojęcie nadzoru, chociaż niezdefiniowane przez ustrojodawcę, powinno być rozumiane zgodnie z ustaleniami doktrynalnymi. Akcentują one jego odmienność od pojęcia kontroli, której także jednostki samorządu terytorialnego są poddane (zob. komentarz do art. 203, uw. 4). Nadzór mieści w sobie zarówno kompetencje organu nadzorującego do ustalania zgodności stanu faktycznego z przyjętymi kryteriami, jak i uprawnienie do zastosowania władczych środków korygujących (wzruszających) podjęte przez podmiot nadzorowany akty lub czynności. Cechą nadzoru sprawowanego nad działalnością samorządu jest powierzenie go organom władzy publicznej niepowiązanym z samorządem więzią hierarchiczną. Nadzór może mieć zarówno charakter prewencyjny, jak i represyjny (MS, t. II, s. 953). W doktrynie podkreśla się ponadto dwojaką perspektywę istoty nadzoru, o którym mowa w komentowanym przepisie. Po pierwsze, z punktu widzenia jednostek samorządu instytucja nadzoru wyznacza i potwierdza granice gwarantowanej przez ustrojodawcę ich samodzielności. Prawne uregulowanie przesłanek zastosowania oraz środków i procedury wykonywania nadzoru chroni samorząd przed pozbawioną podstaw normatywnych ingerencją ze strony podmiotów sprawujących nadzór (MS, t. II, s. 952). Po drugie nadzór nad działalnością samorządu, zwłaszcza wykonywany przez organy administracji rządowej, gwarantuje integrację funkcjonowania wszystkich podmiotów sprawujących władzę publiczną (LG I, t. V, s. 1)." (B. Naleziński [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 171.)

Podkreślenia wymaga, że ustawa o samorządzie gminnym stanowi kompleksową regulację dotyczącą trybu nadzoru nad działalnością gminy – z innych ustaw (włącznie z powoływaną przez Wojewodę ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, do której odsyła art. 42 u.s.g.) nie można wywodzić zmiany terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Niewątpliwie zaaprobowanie takiego stanowiska stanowiłoby bezprawne uprzywilejowanie Wojewody, gdyż dysponowałby on wtedy dłuższym terminem na wydanie ww. rozstrzygnięcia.

Ponadto niejako na marginesie należy wskazać, iż przepisy Konstytucji RP są przepisami o charakterze wyjątkowo ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Wśród przepisów tych wyróżniają się zwłaszcza przepisy, mające rangę zasad konstytucyjnych. Jedną z tych zasad jest zasada nadrzędności Konstytucji RP, która wyraża się w tym, iż organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu oraz, że akty te nie będą sprzeczne z Konstytucją RP.

Odnosząc się do kwestii kierowania aktów normatywnych do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (strona 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej) Naczelny Sąd Administracyjny pragnie stwierdzić, że problematyka ta pozostaje bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, ponieważ kwestią zasadniczą jest tu data otrzymania przez Wojewodę przedmiotowej uchwały, a nie kompetencja do jej przekazania do publikacji. W postępowaniu nadzorczym uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają ocenie wojewody w zakresie ich zgodności z prawem. Wymóg ochrony samodzielności samorządu terytorialnego spowodował, że postępowanie nadzorcze wojewody zostało ograniczone czasowo, a na wojewodę został nałożony 30-dniowy termin na wydanie ewentualnego rozstrzygnięcia nadzorczego (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., II OSK 658/18).

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.g. wójt jest zobowiązany do przedłożenia Wojewodzie uchwały rady Gminy w ciągu 7 dni od jej podjęcia. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzorczy w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Przepis ten nie zawiera warunku, aby uchwała lub zarządzenie gminy była doręczona Wojewodzie jako organowi nadzoru. Przepis mówi o doręczeniu uchwały, a ta niewątpliwie została doręczona Wojewodzie w dniu 27 marca 2023 r.

Dodać należy, że przewidziany w tym przepisie termin ma charakter materialnoprawny i jego przekroczenie powoduje ściśle określne skutki prawne. Organ nadzoru traci bowiem możliwość wydania rozstrzygnięcia nadzorczego a ma możliwość wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wadliwą w jego ocenie uchwałę. Zdaniem NSA, skoro organ nadzoru już 27 marca 2023 r. dysponował przedmiotową uchwałą, z tym dniem rozpoczął bieg 30 dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie do zaakceptowania jest pogląd, że Wojewoda jako organ uprawniony do publikacji aktów normatywnych i jako organ nadzoru, może domagać się przekazania mu dwukrotnie uchwały, raz jako organowi uprawnionemu do publikacji (art. 13 pkt 2 u.s.g.) i drugi raz doręczenia jej dla celów nadzorczych (art. 13 pkt 8a u.s.g.). W rozpoznawanej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Łazach z 22 marca 2023 r. została skutecznie przedłożona Wojewodzie w dniu 27 marca 2023 r.

Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela stanowiska Wojewody, że rozróżnić należy doręczenie uchwały jako podmiotowi odpowiedzialnemu za jej publikację w Dzienniku Urzędowym Województwa od doręczenia mu jej jako organowi uprawnionemu do wydania ewentualnego rozstrzygnięcia nadzorczego. W konsekwencji, Sąd kasacyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyroku NSA z 11 grudnia 2020 r. I GSK 1193/20, jak również w wyroku NSA z 15 marca 2019 r. I GSK 939/18. W wyrokach tych zwrócono uwagę, że brak jest podstaw do przyjęcia, by wojewoda jako organ uprawniony do publikacji aktów normatywnych i jako organ nadzoru, mógł domagać się przekazania uchwały dwukrotnie – raz jako organowi uprawnionemu do nadzoru i raz jako organowi zobowiązanemu do jej publikacji.

Podsumowując wskazać należy, że art. 90 ust. 1 u.s.g. nie zawiera warunku, aby uchwała lub zarządzenie gminy były doręczone wojewodzie jako organowi nadzoru, tj. niejako w specjalnym trybie. Przepis mówi o doręczeniu uchwały. Zarówno Gmina jak i Wojewoda wskazują, że datą pierwszego przedstawienia Wojewodzie kwestionowanej uchwały był 27 marca 2023 r. Oznacza to, że termin dla podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego upływał 26 kwietnia 2023 r. Kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło tymczasem 28 kwietnia 2023 r., a więc po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że termin wskazany w art. 91 ust. 1 u.s.g. ma charakter prekluzyjny, co oznacza, że nie podlega on przywróceniu ani nie może być przerwany lub zawieszony przez czynność organu nadzoru. Wojewoda po upływie terminu przeprowadzenia postępowania nadzorczego traci kompetencje do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a chcąc doprowadzić do wyeliminowania ocenianego aktu z obrotu prawnego powinien wnieść skargę do sądu administracyjnego. Wyznaczenie w art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym terminu do podjęcia rozstrzygnięcia powoduje, że jest to termin ustawowy, a po jego upływie kompetencja nadzorcza wygasa. A zatem (jak słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki) akt nadzoru stwierdzający nieważność, wydany po terminie jest rozstrzygnięciem zapadłym z naruszeniem przepisów i jako taki podlega uchyleniu.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.