Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 370/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6221 Kary pieniężne z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 621
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r.o nadzorze nad rynkiem finansowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas sędzia del. WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1107/19 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 12 marca 2019 r. nr DPS-WPO.6064.1.2019.MS w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. S.A. w W. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 10 800 (słownie: dziesięć tysięcy osiemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 października 2019 r. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę P. S.A. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z 12 marca 2019 r. nr DPS-WPO.6064.1.2019.MS w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: "Komisja", "KNF") decyzją z 12 marca 2019 r., nr DPS-WPO.6064.1.2019.MS, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "K.p.a."), art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2018r., poz. 621 ze zm., dalej: "u.nadz.r.f.") oraz art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Dz. U. z 2018r. poz. 999 ze zm., dalej: "u.dz.u.r.") w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy z dnia 22 maja 2003r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 473 ze zm., dalej: "u.ubezp.obow."):

1) uchyliła decyzję Komisji z dnia 4 grudnia 2018 r. w całości, na mocy której Komisja nałożyła na P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. (dalej "Zakład", "Skarżący"), karę pieniężną w wysokości 900.000 zł, za naruszenie art. 14 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w sprawach dotyczących następujących podmiotów: [...],

2) nałożyła na P. karę pieniężną w wysokości 750 000 złotych, za naruszenie:

a) art. 14 ust. 1 u.ubezp.obow. w związku z niewypłaceniem przez Zakład odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.ubezp.obow. w sprawach dotyczących następujących podmiotów: [...],

b) art. 14 ust. 2 u.ubezp.obow. w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.ubezp.obow. w sprawach dotyczących następujących podmiotów: [...],

c) art. 14 ust. 3 u.ubezp.obow. poprzez niedopełnienie przez zakład ubezpieczeń obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 u.ubezp.obow., w sprawach dotyczących następujących podmiotów: [...],

3) umorzyła jako bezprzedmiotowe postępowanie w części dotyczącej nałożenia na Towarzystwo kary pieniężnej za naruszenie:

a) art. 14 ust. 1 u.ubezp.obow. w związku z niewypłaceniem przez Zakład odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.ubezp.obow. w sprawie dotyczącej I.Sp. z o.o. z siedzibą w Ś.,

b) art. 14 ust. 3 u.ubezp.obow. poprzez niedopełnienie przez Zakład obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 u.ubezp.obow., w sprawach dotyczących: [...].

W uzasadnieniu Komisja podkreśliła, że ustalając wysokość kary pieniężnej, uwzględniła wagę przedmiotowych naruszeń oraz ich okoliczności, które zostały szczegółowo opisane w ramach opisu stanu faktycznego niniejszej sprawy, a także czas trwania naruszeń. Zwróciła uwagę, iż w zakresie podstawowej działalności Zakładu leży prowadzenie postępowań likwidacyjnych, a czas trwania stwierdzonych w niniejszym postępowaniu naruszeń nie był długi - wyniósł średnio 43 dni i dotyczył postępowań likwidacyjnych odnoszących się łącznie do 27 osób oraz zgłoszonych przez nie 37 roszczeń, przy czym w przypadku naruszenia art. 14 ust. 1 u.ubezp.obow. opóźnienia w zakończeniu procesu likwidacji szkody trwały od 2 tygodni do ponad 6 miesięcy, naruszenie art. 14 ust. 2 u.ubezp.obow. trwało od 1 dnia do ponad 2 miesięcy, a naruszenia art. 14 ust. 3 u.ubezp.obow. trwały od 3 dni do ponad 2 miesięcy. Komisja wzięła także pod uwagę, że liczba zidentyfikowanych w toku postępowania naruszeń przepisów prawa pozwala na stwierdzenie stosunkowo nieznacznej, z punktu widzenia prowadzonej przez Zakład działalności, liczby przypadków, w których wystąpiło naruszenie terminów przewidzianych w art. 14 ust. 1, 2 i 3 u.ubezp.obow. Komisja zaznaczyła przy tym, że jakkolwiek skala stwierdzonych zaskarżoną decyzją nieprawidłowości nie jest znaczna, o tyle dotyka ona sfery bardzo istotnej z punktu widzenia zarówno samych poszkodowanych, jak i Komisji sprawującej nadzór nad funkcjonowaniem rynku finansowego. Odszkodowania wypłacane na skutek zgłoszonych przez poszkodowanych zawiadomień o szkodzie mają bowiem zniwelować rozmiar doznanej przez nich szkody, a także skutecznie i szybko przywrócić stan sprzed zaistnienia szkody. Wydłużenie okresu postępowania likwidacyjnego zakłóca ten proces.

Badając częstotliwość niedopełnienia w przeszłości obowiązku tego rodzaju, Komisja wskazała, że wzięła pod uwagę, iż jest to ósma decyzja nakładająca karę pieniężną na Zakład za naruszenia art. 14 u.ubezp.obow. Przy czym Komisja zauważyła, że wszystkie przypadki naruszeń stwierdzonych w zaskarżonej decyzji miały miejsce po wydaniu decyzji Komisji z 26 listopada 2009 r. i 10 marca 2010 r., natomiast przed wydaniem przez Komisję kolejnych pięciu decyzji, tj. z 7 czerwca 2016 r., 26 maja 2017 r., 17 października 2017 r., 27 marca 2018 r. oraz 18 września 2018 r. Wobec powyższego Komisja wzięła pod uwagę fakt, że kary nałożone decyzjami wydanymi w latach 2016-2018 nie mogły oddziaływać pozytywnie na praktyki zakładu ubezpieczeń związane z procesem likwidacji szkód objętych postępowaniem. Jednocześnie Komisja przy miarkowaniu kary pieniężnej jako okoliczność łagodzącą uwzględniła, że Komisja stosowała już sankcje wobec Zakładu za naruszenie art. 14 ust. 1-3 u.ubezp.obow. zaistniałe w latach 2013-2014.

Komisja wyjaśniła następnie, że naruszenia objęte niniejszym postępowaniem mają taki charakter, iż de facto brak jest możliwości ich usunięcia lub też istotnego ograniczenia ich wpływu. Jedyne co mógł w tym zakresie przedsięwziąć Zakład to przyjąć na przyszłość określone rozwiązania systemowe, które w przyszłości zapobiegałyby powstawaniu takich naruszeń, lub ograniczałyby ich ilość. Tak więc podjęte przez Zakład działania o charakterze techniczno- organizacyjnym Komisja wzięła pod uwagę przy wymiarze kary, mając jednak na względzie, że nie są to działania podjęte w celu usunięcia skutków naruszenia prawa, ale działania mające zapobiegać wystąpieniu w przyszłości tego typu naruszeń prawa lub mające na celu ograniczenie występowania w przyszłości tego typu naruszeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Zakładu, w pełni podzielił stanowisko Komisji. Sąd wskazał, że analiza bardzo szczegółowego uzasadnienia przez Komisję wysokości nałożonej na Zakład kary pieniężnej prowadzi do wniosku, że nie można uznać, iż wysokość kary jest rażąco wygórowana, naruszając zasadę proporcjonalności, zwłaszcza, że stanowi ona 1,21% maksymalnego możliwego w niniejszej sprawie wymiaru kary pieniężnej. W ocenie Sądu, nie można też na podstawie przywołanych przez Skarżącego przykładów nałożonych kar pieniężnych na inne podmioty uznać, że w analizowanej sprawie doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa. Na podstawie tych przykładów nie można bowiem ocenić szczegółów postępowań administracyjnych i stwierdzonych w nich naruszeń prawa, za które zostały wymierzone kary pieniężne. Zdaniem Sądu niezasadne są zarzuty skargi kwestionujące wysokość kary ze względu na represyjną i przede wszystkim prewencyjną funkcję administracyjnej kary pieniężnej.

Zakład złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy po ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 14 ust. 3a u.ubezp.obow. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych oraz ustawy o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. z 2007 r.. Nr 102, poz. 691, wejście w życie od dnia 11 czerwca 2007 r., dalej: "Ustawa nowelizująca") poprzez błędną wykładnię tych przepisów i potraktowanie art. 14 ust. 3a u.ubezp.obow. jako przepisu odnoszącego się również do umów ubezpieczenia obowiązkowego zawartych przed wejściem w życie Ustawy nowelizującej, tj. przed dniem 11 czerwca 2007 r. oraz poprzez odmowę zastosowania art. 3 Ustawy nowelizującej do art. 14 ust. 3a u.ubezp.obow.;

2. art. 14 ust. 1-3 u.ubezp.obow. w zw. z art. 14 ust. 3a u.ubezp.obow., poprzez błędną wykładnię tych przepisów i potraktowanie ich jako przepisów dotyczących również umów ubezpieczenia obowiązkowego zawartych przed wejściem w życie u.ubezp.obow.;

3. art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 62 k.p.a. i art. 104 k.p.a. w związku z art. 189d k.p.a. oraz w związku z art. 14 ust. 1-3 i ust. 3a u.ubezp.obow. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu za prawidłowe rozpoznanie przez Komisję Nadzoru Finansowego wielu spraw administracyjnych tej samej strony postępowania (dotyczących wielu pojedynczych deliktów administracyjnych) w ramach jednego postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia tych spraw jedną decyzją administracyjną nakładającą na Skarżącego jedną karę pieniężną, bez indywidualizacji tej kary za poszczególne stwierdzone przez Komisję Nadzoru Finansowego naruszenia prawa, popełnione w różnym czasie, w bardzo różnych stanach faktycznych i wobec różnych podmiotów, co narusza prawo Skarżącego do obrony poprzez brak indywidualizacji kary w odniesieniu do konkretnego przypadku stwierdzonego przez Komisję Nadzoru Finansowego naruszenia prawa i tym samym czyni brak transparentności i zasadności całej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego w zakresie wymiaru kary oraz jej miarkowania;

4. art. 14 ust. 1-3 u.ubezp.obow. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na liczeniu wszelkich terminów od dnia zgłoszenia roszczenia przez poszkodowanego, zamiast liczenia wszelkich terminów od dnia złożenia przez poszkodowanego lub uprawnionego zawiadomienia o szkodzie oraz na ponownym liczeniu terminów od dnia zgłoszenia każdego, kolejnego roszczenia - już po złożeniu przez poszkodowanego lub uprawnionego zawiadomienia o szkodzie, a ponadto na przypisywaniu Skarżącemu kilku naruszeń art. 14 ust. 1 u.ubezp.obow. lub art. 14 ust. 2 u.ubezp.obow. lub art. 14 ust. 3 u.ubezp.obow. w sytuacji, gdy poszkodowani lub uprawnieni zgłosili jednocześnie kilka roszczeń w jednym zawiadomieniu o szkodzie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący Zakład przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie nałożenia na skarżący kasacyjnie Zakład kary pieniężnej stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że według Sądu I instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne – wobec ich prawidłowości – uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny, że skarżący Zakład wielokrotnie naruszył adresowane do niego obowiązki, o których mowa w art. 14 ust. 1-3 u.ubezp.obow., co wobec wagi i znaczenia naruszenia obowiązku likwidacji szkód w określonym ustawą terminie, uzasadniało nałożenie na skarżący Zakład kary pieniężnej w wysokości 750.000 zł.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien prowadzić do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji.

Nie jest zasadny sformułowany w punktach 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia 14 ust. 3a u.ubezp.obow. w zw. z art. 3 obowiązującej od 11 czerwca 2007 r. Ustawy nowelizującej, poprzez błędną wykładnię tych przepisów i potraktowanie art. 14 ust. 3a u.ubezp.obow. jako przepisu odnoszącego się również do umów ubezpieczenia obowiązkowego zawartych przed wejściem w życie Ustawy nowelizującej, tj. przed dniem 11 czerwca 2007 r. oraz poprzez odmowę zastosowania art. 3 Ustawy nowelizującej do art. 14 ust. 3a u.ubezp.obow., a zatem poprzez błędną wykładnię art. 14 ust. 1-3 u.ubezp.obow. w zw. z art. 14 ust. 3a u.ubezp.obow. i potraktowanie ich jako przepisów dotyczących również umów ubezpieczenia obowiązkowego zawartych przed wejściem w życie u.ubezp.obow.

Trafnie wskazuje skarżący Zakład, że Ustawą nowelizującą dodany został do art. 14 u.ubezp.obow. przepis art. 14 ust. 3a, a w art. 3 Ustawy nowelizującej zawarta została reguła, zgodnie z którą do umów ubezpieczenia zawartych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 11czerwca 2007 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Nietrafne są jednak wnioski wyprowadzane przez Zakład z tej nowelizacji.

Zgodnie z zasadą aktualności, rozstrzygając sprawę organ administracji publicznej jest zasadniczo zobowiązany uwzględniać stan faktyczny oraz stan prawny istniejący oraz obowiązujący w dacie podejmowania rozstrzygnięcia. Podstawę przyznania uprawnienia lub nałożenia obowiązku stanowią normy prawa materialnego, wyznaczając przedmiot sprawy, a w konsekwencji też zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów, a więc zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń. W rozpatrywanej sprawie jej przedmiot oraz zakres prowadzonego w niej postępowania i koniecznych do ustalenia w nim faktów wyznaczał przepis art. 14 ust. 3a u.ubezp.obow. Z przepisu tego wynika, że w przypadku niewypłacenia przez krajowy zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, organ nadzoru stosuje wobec krajowego zakładu ubezpieczeń środki nadzorcze określone w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Jednocześnie z art. 14 ust. 1 – 3 u.ubezp.obow. wynika odpowiednio, że zakład ubezpieczeń jest zobowiązany wypłacić odszkodowanie w terminie 30 dni licząc od dnia złożenia przez poszkodowanego lub uprawnionego zawiadomienia o szkodzie (ust. 1 ), w przypadku gdyby wyjaśnienie w terminie, o którym mowa w ust. 1, okoliczności niezbędnych do ustalenia odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń albo wysokości odszkodowania okazało się niemożliwe, odszkodowanie wypłaca się w terminie 14 dni od dnia, w którym przy zachowaniu należytej staranności wyjaśnienie tych okoliczności było możliwe, nie później jednak niż w terminie 90 dni od dnia złożenia zawiadomienia o szkodzie, chyba że ustalenie odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń albo wysokości odszkodowania zależy od toczącego się postępowania karnego lub cywilnego (ust. 2), natomiast, jeżeli odszkodowanie nie przysługuje lub przysługuje w innej wysokości niż określona w zgłoszonym roszczeniu, zakład ubezpieczeń informuje o tym na piśmie osobę występującą z roszczeniem w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, wskazując na okoliczności oraz podstawę prawną uzasadniającą całkowitą lub częściową odmowę wypłaty odszkodowania, jak również na przyczyny, dla których odmówił wiarygodności okolicznościom dowodowym podniesionym przez osobę zgłaszającą roszczenie (ust. 3).

Nie jest uzasadnione stanowisko Zakładu, że przepis art. 14 ust. 3a u.ubezp.obow., a co za tym idzie możliwość stosowania określonego nim, poprzez odesłanie do art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.dz.u.r., środka nadzoru w postaci kary pieniężnej – nie ma zastosowania do umów zawartych przez dniem 11 czerwca 2007r. Takiego poglądu nie uzasadnia powołany przez skarżący kasacyjnie Zakład argument, że wprowadzenie tego przepisu ustawą z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, ubezpieczeniowym funduszy gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych oraz ustawy o działalności ubezpieczeniowej nastąpiło z mocą obowiązującą od dnia 11 czerwca 2007 r., a art. 3 Ustawy nowelizującej przewiduje, że do umów ubezpieczenia zawartych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Art. 3 Ustawy nowelizującej odnosi się wprost i wyraźnie do umów ubezpieczenia, natomiast art. 14 ust. 3a u.ubezp.obow. dotyczy skutków niedopełnienia przez zakład ubezpieczeń obowiązków związanych ze zgłoszonymi roszczeniami odszkodowawczymi, w przepisie tym bowiem uregulowano kwestię penalizacji nieprawidłowego działania Zakładu. Treść art. 14 ust. 3a dotyczy zatem całkowicie innego przedmiotu niż umów ubezpieczeniowych, wiążąc się z tymi umowami jedynie pośrednio w tym znaczeniu, że umowy stanowią podstawę ewentualnego przeprowadzania postępowania likwidacyjnego. Treść przywołanego przepisu przejściowego art. 3 Ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim dotyczy on stosowania przepisów dotychczasowych, ogranicza się do umów ubezpieczenia zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z 24 maja 2007 r. W żadnym stopniu z jego treści nie wynika natomiast, aby konsekwencje odesłania do przepisów dotychczasowych miały dotyczyć likwidacji przez zakład ubezpieczeń zgłoszonych szkód, w tym zwłaszcza terminów obowiązujących w prowadzonych postępowaniach likwidacyjnych, które – z uwagi na ich znaczenie gwarancyjne – zostały określone w ustawie o ubezpieczeniach obowiązkowych, co siłą rzeczy powoduje, że nie stanowią one materii umów ubezpieczenia i nie są determinowane postanowieniami umownymi. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że art. 3 Ustawy nowelizującej dotyczy art. 14 ust. 3a u.ubezp.obow.

Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 14 ust. 1 – 3 u.ubezp.obow. nie stanowił przedmiotu nowelizacji. Właśnie z powodu gwarancyjnego charakteru terminów likwidacji szkód, ustawodawca gwarancje te jeszcze wzmocnił poprzez wprowadzenie wymienioną Ustawą nowelizującą możliwości stosowania środków nadzoru, które z uwagi na ich charakter oraz funkcje mają przeciwdziałać naruszeniom terminów likwidacji szkód, a tym samym służyć silniejszej niż pierwotnie ochronie interesów ubezpieczonych i uprawnionych z umów ubezpieczenia.

O braku zasadności stanowiska skarżącego Zakładu świadczy także to, że w odniesieniu do umów ubezpieczenia zawartych przed dniem 11 czerwca 2007 r., zawiadomienia o szkodzie zostały notyfikowane Zakładowi po wejściu w życie Ustawy nowelizującej, w datach szczegółowo wskazanych w decyzjach, zaś likwidacja tych szkód przez Zakład nastąpiła z opóźnieniem, a faktów tych skarga kasacyjna nie podważa.

Mając powyższe na uwadze należy zatem stwierdzić, że opisane działania Zakładu naruszające art. 14 ust. 1 – 3 u.ubezp.obow., odpowiadając hipotezie normy prawnej rekonstruowanej z przepisu art. 14 ust. 3a u.ubezp.obow., realizowały znamiona czynów (deliktów) penalizowanych ustawą o ubezpieczeniach obowiązkowych obowiązującą w dacie ich popełnienia. Nie jest więc uzasadnione twierdzenie, że we wskazanym zakresie Komisja Nadzoru Finansowego niezasadnie przypisała Zakładowi wymienione naruszenia, a co za tym idzie - że niezasadnie została nałożona na Zakład kara pieniężna za naruszenia polegające na niedochowaniu terminów likwidacji szkód.

Nie jest zasadny także zarzut podniesiony w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej, w którym naruszenia prawa upatruje skarżący kasacyjnie Zakład w tym, że w ramach jednego postępowania administracyjnego została wydana jedna decyzja o nałożeniu kary, rozstrzygająca wiele odrębnych spraw administracyjnych.

W odpowiedzi na ten zarzut trzeba przede wszystkim podnieść – podzielając w tej mierze pogląd prawny wyrażony w utrwalonym w tej kwestii orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3767/17; wyrok NSA z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1098/18) – że kilkadziesiąt rozpoznawanych łącznie przypadków opóźnień w przyznaniu i wypłacie odszkodowania lub niepoinformowaniu w ustawowym terminie o nieprzysługiwaniu odszkodowania, mogło stanowić podstawę uzasadniającą prowadzenie jednego postępowania administracyjnego i rekonstruowanie w jego ramach znamion jednego deliktu administracyjnego, o którym mowa w art. 14 ust. 3a u.ubezp.obow. w związku z w art. 362 ust. 1 pkt 2 i art. 481 ust. 1 u.dz.u.r.

Pogląd ten uzasadnia rezultat wykładni językowej i systemowej art. 362 ust. 1 pkt 2 u.dz.u.r. Prowadzi ona bowiem do wniosku, że przepis ten nie służy tylko sankcjonowaniu poszczególnych czynów wypełniających znamiona deliktu administracyjnego, ale jest przede wszystkim istotnym elementem nadzoru nad działalnością w zakresie ubezpieczeń i reasekuracji. Usytuowanie tego przepisu w Rozdziale 14 ustawy zatytułowanym "Zasady sprawowania nadzoru ubezpieczeniowego" uzasadnia przyjęcie, że możliwość nałożenia kary administracyjnej jest elementem nadzoru nad całą działalnością ubezpieczeniową określonego zakładu. Co więcej, przepis ten daje możliwość nałożenia na zakład ubezpieczeń (lub zakład reasekuracji) kary pieniężnej do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji w ostatnim przedstawionym organowi nadzoru sprawozdaniu finansowym. Znaczna wysokość potencjalnej kary administracyjnej oraz możliwość jej miarkowania jednoznacznie wskazują, że ocena przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej powinna uwzględniać wagę i okoliczności naruszenia prawa, w tym także liczbę i częstotliwość jego naruszeń w świetle całokształtu działań danego zakładu ubezpieczeń. Dlatego uzasadnione jest stanowisko Komisji zaakceptowane przez Sąd, że kilkadziesiąt rozpoznawanych łącznie naruszeń art. 14 ust. 1-3 u.ubezp.obow (przypadków opóźnień w przyznaniu i wypłacie odszkodowania oraz niepoinformowania o nieprzysługiwaniu odszkodowania) mogło stanowić podstawę rekonstruowania znamion jednego deliktu administracyjnego przewidzianego w art. 14 ust. 3a u.ubezp.obow. w związku z w art. 362 ust. 1 pkt 2 i art. 481 ust. 1 u.dz.u.r., w ramach prowadzenia jednego postępowania administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie nie doszło również do zarzucanej w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 14 ust. 1-3 u.ubezp.obow. polegającej na liczeniu wszelkich terminów od dnia zgłoszenia roszczenia zamiast od dnia złożenia zawiadomienia o szkodzie, ponownym liczeniu terminów od dnia zgłoszenia każdego kolejnego roszczenia (po złożeniu zawiadomienia o szkodzie), a ponadto na przypisywaniu Zakładowi kilku naruszeń w sytuacji zgłoszenia jednocześnie kilku roszczeń w jednym zawiadomieniu o szkodzie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni zasadnie przyjął organ i prawidłowo zaakceptował to Sąd pierwszej instancji, że wszelkie terminy powinny być liczone od dnia zgłoszenia przez poszkodowanego roszczenia, a nie od dnia złożenia zawiadomienia o szkodzie. W pełni prawidłowa jest uzasadniająca wykładnię art. 14 ust. 1-3 u.ubezp.obow. argumentacja powołana przez organ i w ślad za nim przez Sąd. Każdorazowe "zgłoszenie roszczenia" wiąże się z zawiadomieniem o szkodzie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.ubezp.obow. W przepisach nie sformułowano żadnych wymogów formalnych co do "zgłoszenia roszczenia" zakładowi ubezpieczeń. W związku z tym zasadne jest przyjęcie, że takim "zgłoszeniem roszczenia" będzie każda czynność poszkodowanego, w której dokumentuje on ubezpieczycielowi istnienie odpowiedzialności ubezpieczyciela oraz rozmiar poniesionych szkód.

Z art. 14 ust. 1 u.ubezp.obow. nie wynika, że liczenie terminu w postępowaniu likwidacyjnym dotyczy tylko pierwszego zawiadomienia o szkodzie. Nie można ograniczenia czasowego dla uprawnienia poszkodowanego do zgłaszania konkretnych roszczeń upatrywać w tym, że ich podniesienie możliwe jest tylko wraz z zawiadomieniem wszczynającym postępowanie likwidacyjne. W praktyce zdarza się bowiem, że poszkodowany będzie znał zakres i wysokość swoich roszczeń dopiero po zawiadomieniu ubezpieczyciela o zdarzeniu wywołującym szkodę, choć przed ostatecznym wypowiedzeniem się przez ubezpieczyciela co do należnych świadczeń (np. po wykonaniu naprawy pojazdu, udokumentowanej następnie stosowną fakturą). Trafnie zatem w tej sprawie przyjęto, że terminy na wypełnienie przez Zakład obowiązków związanych z likwidacją szkody powinny być liczone od dnia zgłoszenia każdego kolejnego roszczenia.

Zdaniem NSA zasadnie wskazuje organ, że przyjęcie proponowanej przez skarżący kasacyjnie Zakład interpretacji art. 14 ust. 1 u.ubezp.obow. prowadziłoby do nieakceptowalnej w świetle obowiązujących przepisów tezy, że zakład ubezpieczeń jest zobowiązany do zachowywania ustawowych terminów na rozpatrzenie roszczenia jedynie w odniesieniu do pierwszego zawiadomienia o szkodzie, natomiast w przypadku kolejnych zawiadomień (o kolejnych roszczeniach zgłaszanych w tej samej sprawie), zakład ubezpieczeń mógłby dowolnie długo prowadzić postępowanie likwidacyjne, bez możliwości podjęcia w tym zakresie jakichkolwiek działań przez KNF.

Nie ma też racji skarżący Zakład twierdząc, że w przypadku poniesienia szkody przez kilka osób w jednym zdarzeniu, tylko raz dochodzi do naruszenia art. 14 u.ubezp.obow., bez względu na to, że roszczenia w jednym piśmie zgłosiło wielu poszkodowanych. Zgodnie z przepisem art. 14 ust. 1-3 u.ubezp.obow. zakład ubezpieczeń jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego w stosunku do każdego z poszkodowanych i zbadania w tym postępowaniu m. in. rozmiaru doznanej szkody. Wynikiem takiego postępowania jest wypłata lub odmowa wypłaty odszkodowania w stosunku do każdego z poszkodowanych. Decyzja w tym zakresie ma charakter indywidualny, niezależnie zatem od tego, czy te roszczenia zostały zgłoszone przez poszkodowanych indywidualnie czy zbiorowo (w jednym zgłoszeniu). Prawidłowo zatem przypisano Zakładowi tej sprawie tyle naruszeń, ile zgłoszono roszczeń w jednym zawiadomieniu o szkodzie.

Mając na uwadze powyżej przedstawione argumenty należy zatem uznać, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Organowi zasądzono koszty w wysokości 100 % stawki minimalnej za udział w rozprawie nowo ustanowionego pełnomocnika profesjonalnego oraz sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. uchwałę NSA z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12).