Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 527/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2025-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 79, art. 79a
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania na własność działki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wnioskiem złożonym dnia [...] lipca 2023 r. T. R. zwróciła się do Starosty [...] o nieodpłatne przyznanie na własność oddanej w zamian za świadczenia emerytalno-rentowe w dożywotnie użytkowanie dziadkom P. i A. J. działki położonej w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonej nr [...], o powierzchni 0,50 ha, która wnioskodawczyni według swego oświadczenia stale użytkuje rolniczo.

W toku postępowania Starosta [...] ustalił m.in., iż decyzją Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. [...] P. i A. J. przekazali na własność Państwa gospodarstwo rolne bez zabudowań o powierzchni 5,24 ha w zamian za świadczenia emerytalno-rentowe. Jednocześnie decyzją tą została im wyznaczona w/w działka o powierzchni 0,50 ha do bezpłatnego dożywotniego użytkowania. Zgodnie z okazanymi odpisami skróconymi aktu zgonu P. J. zmarł [...] maja 1983 r., natomiast A. J. – [...] kwietnia 1988 r.

W dniu [...] maja 2024 r. na w/w działce została przeprowadzona wizja lokalna. Działka ta posiada dostęp do drogi publicznej i jest w całości ogrodzona "elektrycznym pastuchem", użytkowana w chwili oględzin jako łąka, wybieg dla koni. Znajdował się na niej sprzęt rolniczy, wiata jako schronienie dla koni oraz składowane jest drewno. Działka od śmierci dożywotnika nie była systematycznie użytkowana przez wnioskodawczynię. Zgodnie z zeznaniami świadków działka przez 10 lat była przedmiotem dzierżawy przez jedną z osób składających zeznania. Ponadto z informacji uzyskanej z Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa działka w latach 2004-2007 była przedmiotem dzierżawy a dzierżawcą nie była T. R.

Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] Starosta [...] odmówił przyznania na własność T. R. w/w działki.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w myśl art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. 2024 poz. 90) z wnioskiem o przyznanie prawa własności do działki dożywotniego użytkowania może wystąpić również zstępny osób uprawnionych, który po śmierci tych osób faktycznie włada daną nieruchomością. Warunek faktycznego władania nieruchomością po śmierci rolnika w zakresie odpowiadającym jego uprawnieniom (czyli prawa użytkowania) oznacza wymaganie osobistego użytkowania nieruchomości (faktycznego) przez zstępnego ubiegającego się o przyznanie prawa własności działki. Tymczasem ustalono, że w/w działka od śmierci dożywotnika nie była systematycznie użytkowana przez wnioskodawczynię. W związku z tym nie zostały spełnione przesłanki do nadania przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni. Warunkiem przyznania działki zstępnym jest faktyczne władanie daną nieruchomością po śmierci rolnika, w zakresie odpowiadającym jego uprawnieniom. Chodzi tu więc o faktyczne użytkowanie działki przez zstępnego w rozumieniu potocznym (ponieważ w rozumieniu cywilistycznym prawo użytkowania przysługiwało rolnikowi do jego śmierci) na własne potrzeby. Istotne jest, aby zstępny uprawnionego (któremu przysługiwało użytkowanie działki na cele rolnicze i czerpanie z tego pożytków) sprawował władztwo nad nieruchomością jak użytkownik, tzn. rzeczywiście rozporządzał działką jak użytkownik w celu czerpania z jej uprawy pożytków. Dla przyznania prawa własności działki na podstawie art. 118 ust. 2a ustawy z 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników nie było wystarczające samo posiadanie działki, sama potencjalna możność władania rzeczą, bez rzeczywistego korzystania z niej. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdził, iż wnioskodawczyni nie spełniła w całości przesłanki określonej w art. 118 ust. 2a w/w ustawy, tzn. po śmierci dziadków nie władała faktycznie nieruchomością wyznaczoną osobom uprawnionym do bezpłatnego dożywotniego użytkowania.

Po wniesieniu przez T. R. odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wywiodło m.in., iż jak wynika z treści art. 118 ust. 1 oraz ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, zakres władztwa zstępnego uprawnionego, który po śmierci tej osoby faktycznie włada nieruchomością, wyznaczony jest zakresem odpowiadającym uprawnieniom jakie posiadała osoba zmarła. Zstępny uprawnionego ma faktycznie władać nieruchomością w takim zakresie jak uprawniony, czyli jak użytkownik. Badając tym samym, czy zstępny uprawnionego spełnia przesłankę określoną w art. 118 ust. 2a ustawy, należy ustalić czy przedmiotową nieruchomością faktycznie włada jak użytkownik, czy jest zatem posiadaczem zależnym w rozumieniu art. 336 k.c. Uwzględnienie wniosku następcy prawnego osoby, której przysługiwało prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu o przyznanie nieodpłatnie własności działki może nastąpić tylko, gdy spełnione są kumulatywnie dwie przesłanki. Z wnioskiem może wystąpić tylko zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w art. 118 ust. 1 ustawy oraz następca po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością. Zstępni właściciela gospodarstwa rolnego przejętego na własność Państwa, któremu przyznane zostało prawo dożywotniego użytkowania działki gruntu, mogą po jego śmierci ubiegać się o przyznanie im tej działki na własność, jeżeli najpóźniej w chwili śmierci uprawnionego przejęli po nim posiadanie działki i działkę tę nieprzerwanie posiadają. W kierunku ustalenia tych okoliczności powinno zmierzać postępowanie dowodowe w sprawie.

Dla przyznania własności działki na podstawie omawianej regulacji wystarczające jest samo posiadanie działki, sama potencjalna możność władania rzeczą, bez rzeczywistego korzystania z niej. Chodzi tu o faktyczne użytkowanie działki przez zstępnego. Pogląd przeciwny pozostaje w sprzeczności z celem przyznania zstępnym tego prawa, którego celem nie było przysporzenie zstępnym majątku, lecz przyznanie im na własność tzw. przydomowej działki, aby mogli z niej faktycznie korzystać na ich własne potrzeby po wygaśnięciu przysługującego rolnikowi prawa użytkowania tej działki wraz z jego śmiercią. Zstępny powinien faktycznie władać nieruchomością w zakresie odpowiadającym uprawnieniom rolnika, któremu przysługiwało prawo użytkowania nieruchomości. Użytkowanie to prawo rzeczowe, polegające na używaniu rzeczy i pobieraniu z niej pożytków (art. 252 k.c.). Nieuprawnione jest twierdzenie pełnomocnika, że skoro rolnik, który przekazał gospodarstwo państwu faktycznie nie użytkował przyznanej mu dożywotnio działki przydomowej, to zstępny także nie musiał jej faktycznie użytkować, lecz wystarczy, że miał taką możliwość. Faktyczne władanie w zakresie odpowiadającym uprawnieniom rolnika (tj. uprawnieniom użytkownika) w rozumieniu art. 118 ust. 2a ustawy oznacza korzystanie z uprawnień użytkownika (niezależnie od tego czy wstępny z nich korzystał), czyli używanie rzeczy i pobieranie z niej pożytków tak jak użytkownik.

T. R. jest wnuczką P. J. i A. J., córką ich córki K. G. (z domu J.). Zstępny występujący z żądaniem przyznania prawa własności działki na podstawie art. 118 ust. 2a ustawy nie musi być bezpośrednim zstępnym osoby uprawnionej. Istotne by działka była nieprzerwanie użytkowana przez kolejnych zstępnych osoby uprawnionej aż do złożenia wniosku i rozstrzygania przez organy.

W toku oględzin działki w dniu [...] maja 2024 r., w obecności strony organ I instancji ustalił, że działka jest użytkowana rolniczo, co potwierdziła wykonana podczas wizji wykonał dokumentacja fotograficzna działki. Zdjęcia potwierdzają fakt jej rolniczego użytkowania. Zdaniem Kolegium zgromadzony materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że nie została spełniona druga z przesłanek wymaganych do nieodpłatnego przekazania na własność nieruchomości, tj. faktyczne władanie daną nieruchomością rolną w sposób ciągły.

W toku postępowania dowodowego organ przesłuchał świadków. S. M. zeznał, iż mieszka w [...] od 1962 r., w pobliżu i odkąd pamięta, działkę użytkowała rodzina wnioskodawczyni, tzn. dziadkowie, rodzice i już od dawna T. R. Działka cały czas była użytkowana jako łąka, pastwisko, koszona jest systematycznie co najmniej raz w roku, konie są od kilku lat, wcześniej wypasane było bydło. W. P. zeznał, że w [...] mieszka od 1979 r., a jako sąsiad wnioskodawczyni mieszka od 1993 r. Działka ta dzierżawiona była przez A. K., to były lata 90, po tej dzierżawie była użytkowana przez stronę, cały czas była to łąka, konie, krowy są wypasane od ok. 10 lat, gdy działka była w dzierżawie, A. K. miał krowę i konia i je wypasał. P. D. zeznał, iż mieszka w [...] i był sołtysem wsi przez 28 lat, działka leży przy drodze na jego pole, widzi kto ją użytkuje. Działka była użytkowana cały czas przez stronę, wcześniej pomagał jeszcze jej tata, ale od wypadku ojca gospodaruje tylko T. R. z mężem, cały czas użytkowana jako łąka, były tu wypasane zwierzęta. A. K. zeznał, że mieszka tu od 69 lat, jest sąsiadem strony, w latach 90 dzierżawił tę działkę od Agencji Rolnej, była to umowa na okres 10 lat, pasły się tu krowy, konie. Później już świadek nie starał się o dzierżawę, bo nie miał krów, po jego dzierżawie wnioskodawczyni zaczęła użytkować tę działkę, była użytkowana jako łąka, systematycznie koszona. Mąż wnioskodawczyni od czasu do czasu bronował działkę, odkąd świadek pamięta, nie stała ona ugorem, odłogiem. Świadek T. G. zeznał, iż mieszka w [...] od 43 lat, a sołtysem jest od 5, mieszka przy ul. [...], nie widzi tej działki na co dzień. Odkąd sięga pamięcią, czyli 20 lat, wnioskodawczyni użytkuje tę działkę, leży ona przy drodze na cmentarz i stąd świadek wie kto ją użytkuje. Działka użytkowana jako łąka, pasły się zwierzęta, była systematycznie koszona przez męża wnioskodawczyni. Strona uczestniczyła podczas słuchania świadków, o czym świadczą jej podpisy na protokołach.

Organ przeprowadził też dowód z przesłuchania strony, która podała, że kiedy zmarł ostatni użytkownik w 1988 r., cyt.: "potem my ją użytkowaliśmy", potem była dzierżawiona przez p. K., potem znowu "my ją użytkowaliśmy", cały czas była użytkowana jako łąka, bo strona miała krowy, konie, drób. Strona nie wie czy płaci podatek za tę działkę, bo w decyzji nie jest wyszczególnione za co.

W aktach sprawy znajduje się pismo KOWR Oddział Terenowy w [...] Filia w [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r., w którym wskazano, że pismem z dnia [...] marca 2021 r. KOWR zwrócił się do Starosty [...] o wykreślenie wzmianki o dożywotnim użytkowaniu działki nr [...], w związku z jej niezagospodarowaniem przez zstępnych A. i P. J. Do wniosku załączono akt zgonu oraz protokół z przeprowadzonej dnia [...] kwietnia 2019 r. lustracji działki, która wykazała, że jest ona nieużytkowana, porośnięta samosiewami wierzby, miejscami tworzącymi kępy zakrzaczeń. W związku z powyższym brak jest podstaw dotyczących zstępnych P. i A. J. do nabycia nieodpłatnie własności tej działki [...] na podstawie art. 118 ust. 1, 2a i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Do pisma tego dołączono kserokopię karty informacyjnej nieruchomości sporządzoną w dniu [...] kwietnia 2019 r. z lustracji przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2019 r. przez pracownika KOWR. Stan zagospodarowania nieruchomości opisano następująco: "Nieruchomość aktualnie nieużytkowana – wypasana w sezonie 2018, miejscami samosiew wierzby tworzący kępy zakrzaczeń koncentrujących się wzdłuż rowu melioracyjnego od strony ścieżki rowerowej. Informacje o roszczeniach osób trzecich (byłych właścicieli lub ich spadkobierców): roszczeń nie zgłaszano". W uwagach zapisano "– przeprowadzić procedurę wykreślenia zapisu o dożywotnim użytkowaniu – brak uprawnionych do uwłaszczenia". Kolejnym pismem z dnia [...] maja 2024 r., KOWR Oddział Terenowy w [...] Filia w [...] poinformował, że działka nr [...] była przedmiotem dzierżawy w okresie od [...] czerwca 2004 r. do [...] grudnia 2007 r., a dzierżawcą nie była T. R.

W ocenie Kolegium ze zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób wywieść, że strona w chwili śmierci babci w 1988 r. przejęła po niej posiadanie działki i działkę tę nieprzerwanie posiada do dnia złożenia wniosku. Z akt sprawy nie wynika również, by po śmierci A. J. działka była w posiadaniu rodziców strony, czego nie potwierdzają również cytowane wyżej jej oświadczenia. Fakt dzierżawienia działki potwierdził w swoich zeznaniach A. K. zeznając, że mieszka tu od 69 lat, jest sąsiadem strony, w latach 90-tych dzierżawił tę działkę od Agencji Rolnej, była to umowa na okres 10 lat oraz świadek W. P. który zeznał, że działka ta dzierżawiona była przez p. A. K., to były lata 90-te, po tej dzierżawie była użytkowana przez stronę.

Za kluczowy Kolegium uznało dowód w postaci w/w pisma KOWR Oddział Terenowy w [...] Filia w [...] z dnia [...] maja 2024 r. stwierdzającego, że działka nr [...] była przedmiotem dzierżawy w okresie od [...] czerwca 2004 r. do [...] grudnia 2007 r., a dzierżawcą nie była T. R. oraz wcześniejszy protokół z lustracji działki. Strona nie wykazała zaistnienia przesłanki określonej w art. 118 ust. 2a ustawy. Wykładnia tego przepisu wymaga, by użytkowanie nieruchomości po śmierci rolnika miało charakter ciągły.

W ocenie Kolegium, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego bezsporne jest, iż strona nie władała nieruchomością w sposób ciągły. W latach 90 nieruchomość przez 10 lat wydzierżawiona była od Skarbu Państwa przez inną osobę (A. K.). Później ponownie została wydzierżawiona przez Skarb Państwa w okresie od [...] czerwca 200 r. do [...] grudnia 2007 r. Także zachowanie wnioskodawczyni, polegające na zaprzestaniu jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych na działce i sporadycznym skoszeniu rosnącej na niej trawy, nie stanowiło użytkowania odpowiadającego uprawnieniu zmarłej. Również ugorowanie działki rolniczej nie może być uznane za władanie nieruchomością w zakresie odpowiadającym uprawnieniom zmarłego użytkownika nieruchomości Działka była ugorowana, co potwierdza protokół lustracji KOWR. Brak jest zatem spełnienia głównego warunku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie własności działki, czyli osobistego uprawiania i pobierania pożytków z nieruchomości w sposób nieprzerwany od daty śmierci osoby uprawnionej.

Zarzuty odwołania w ocenie Kolegium również nie zasługiwały na uwzględnienie. Świadkowie wskazani w odwołaniu zostali przesłuchani przez organ I instancji i choć faktycznie w aktach sprawy nie ma zawiadomienia o tym strony, jednakże strona w nich uczestniczyła, co potwierdzają podpisy na protokołach. Kolegium wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony uznało za wiarygodne dokumenty przedłożone przez KOWR Oddział Terenowy w [...] Filia w [...]. Gdyby strona w sposób nieprzerwany korzystała zgodnie z przeznaczeniem z nieruchomości, szybko zorientowałaby się, iż ktoś inny z niej korzysta. Poza tym strona sama przyznała, że działkę dzierżawił A. K. Obecny stan zagospodarowania działki potwierdza jej użytkowanie, niemniej jednak przez fakt niezachowania przez stronę ciągłości w jej użytkowaniu, wniosek o przyznanie nieruchomości nieodpłatnie na własność nie mógł zostać pozytywnie rozpatrzony.

Na powyższą decyzję T. R., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie:

1) art. 118 ust. 2a w zw. art. 118 ust. 1 z ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca nie spełniła przesłanki pozytywnej uprawniającej do nabycia przedmiotowej działki na własność tj. po śmierci wstępnych nie władała faktycznie nieruchomością rolną będącą przedmiotem postępowania;

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej k.p.a.) poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, polegające na niewyjaśnieniu i niepotwierdzeniu faktu rzekomego dzierżawienia działki [...] przez Pana A. K. (brak jakichkolwiek dokumentów) oraz nieuwzględnieniu faktu, że działka [...] nie mogła być przedmiotem faktycznej dzierżawy przez podmiot trzeci w okresie od [...] czerwca 2004 r. do [...] grudnia 2007 r. z uwagi na fakt jej użytkowania w tym czasie przez skarżącą (działka znajduje się w odległości 50 m od okien kuchni skarżącej), podczas gdy działka przydzielona rodzicom skarżącej do bezpłatnego użytkowania, po ich śmierci była w posiadaniu i użytkowaniu skarżącej, co potwierdzają świadkowie T. G. P. D. W. P.: zarówno organ I jak i II instancji w uzasadnieniu decyzji nie wskazały z jakich powodów nie uwzględniły tych zeznań i odmówiły im wiarygodności oraz mocy dowodowej;

3) zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i zasady proporcjonalności (art. 8 k.p.a.) w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przez skarżącą co skutkowało niedostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego istotnego dla sprawy, gdyż skarżąca po zapoznaniu się z aktami sprawy mogłaby podjąć dalsze działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy, chociażby wobec zeznań świadka A. K., skarżąca złożyłaby wnioski o przesłuchanie kolejnych świadków mieszkających bezpośrednio w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej;

4) art. 89 § 2 k.p.a. z uwagi na nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w trybie i w sposób do tego przewidzianym, w sytuacji zaistnienia przesłanek do jej przeprowadzenia.

Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. W myśl cytowanego art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył organ oraz skarżąca, natomiast uczestnik postępowania – KOWR Oddział Terenowy w [...] Filia w [...] w terminie 14 dni od daty zawiadomienia o tym fakcie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Skarga okazała się zasadna.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. 2024 poz. 90 – w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji). W myśl tej regulacji osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki (ust. 1). Z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków (ust. 2a). Decyzje w sprawach określonych w ust. 1-2a wydaje starosta (ust. 4).

Co do zasady Kolegium słusznie wywiodło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż z uprawnienia przewidzianego w art. 118 ust. 1 w/w ustawy mogą skorzystać wyłącznie osoby, które faktycznie korzystały z określonej działki w związku z udzielonym im prawem użytkowania (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 20 sierpnia 2008 r., II SA/Go 265/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest przy tym, by zstępny uprawnionego, któremu przysługiwało użytkowanie działki na cele rolnicze i czerpanie z tego pożytków, sprawował faktyczne władztwo nad nieruchomością, tzn. rzeczywiście rozporządzał działką jak użytkownik w celu czerpania z jej uprawy pożytków (wyrok WSA w Olsztynie z 3 listopada 2015 r., II SA/Ol 813/15). Działka pozostająca w dożywotnim użytkowaniu powinna być nadto przedmiotem osobistego użytkowania w sposób nieprzerwany, zgodnie z jej przeznaczeniem (por. m.in. wyroki WSA w Białymstoku z 23 września 2010 r., II SA/Bk 315/10 oraz z 12 kwietnia 2018 r., II SA/Bk 92/18, WSA w Olsztynie z 19 listopada 2009 r., I SA/OI 644/09).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy zostały wyczerpane wszystkie środki dowodowe oraz możliwości ustalenia, czy zaistniała przesłanka nieprzerwanego, faktycznego władania przez skarżącą bądź jej wstępnych nieruchomością stanowiącą działkę nr [...] w [...], w zakresie odpowiadającym uprawnieniom osób, którym pierwotnie przysługiwało prawo użytkowania działki na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. [...].

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy możliwości te nie zostały wyczerpane, a przeprowadzone postępowanie dowodowe nie doprowadziło do jednoznacznych ustaleń i nie usunęło wszystkich wątpliwości co do stanu faktycznego. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę w tym miejscu na odmienne zeznania świadków co do faktycznego, nieprzerwanego użytkowania przez skarżącą lub jej rodziców i dziadków działki nr [...], jako łąki, pastwiska, poprzez systematyczne koszenie czy wypas zwierząt. Okoliczność tę potwierdzili świadkowie S. M., P. D. oraz T. G., natomiast odmienne zeznania (tzn. iż skarżąca bądź jej wstępni nie użytkowali działki w sposób nieprzerwany) złożyli W. P. oraz A. K. Ostatni z wymienionych zeznał również, iż sam wydzierżawił tę działkę na okres 10 lat w latach 90. Pasł na niej krowy, konie, zaś później o dzierżawę już się nie starał.

Jak wynika z protokołu przesłuchania T. R. w charakterze strony, podała ona, iż po śmierci ostatniego użytkownika w 1988 r. "potem my ją użytkowaliśmy", "potem była dzierżawa p. K. i potem znowu "my ją użytkowaliśmy", była użytkowana "cały czas jako łąka, bo miałam krowy, konie, drób". Jednakże w odwołaniu oraz w skardze strona podała odmienne okoliczności, tzn. iż działkę nr [...] użytkowali nieprzerwanie jej wstępni, a następnie skarżąca z małżonkiem podnosząc dodatkowo, iż fakt ten mogą potwierdzić świadkowie mieszkający w bezpośrednim sąsiedztwie tej nieruchomości, nie przesłuchani w postępowaniu administracyjnym, przy czym wniosków o ich przesłuchanie nie miała ona możliwości złożyć w toku tego postępowania. Dodać w tym miejscu należy, iż szczegółowa analiza znajdujących się w aktach sprawy protokołów przesłuchań skutkuje wątpliwościami co do sposobu przeprowadzenia przesłuchania strony oraz stopnia szczegółowości utrwalenia jej wypowiedzi. O ile bowiem protokoły przesłuchań świadków zawierają ich wypowiedzi utrwalone w formie pełnych, rozbudowanych zdań, o tyle w protokole przesłuchania strony, zawierającego naprzemiennie pytania i odpowiedzi, wypowiedzi strony zostały zamieszczone w formie zdań krótkich, urywanych, niepełnych.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium za kluczowy dowód uznało pismo KOWR Oddział Terenowy w [...] Filia w [...] z dnia [...] maja 2024 r. stwierdzającego, że działka nr [...] była przedmiotem dzierżawy w okresie od [...] czerwca 2004 r. do [...] grudnia 2007 r., a dzierżawcą nie była T. R. W toku postępowania, poza wspomnianym pismem, nie uzyskano jednak od KOWR żadnego dokumentu na potwierdzenie tej okoliczności, nie ustalono komu we wspomnianym okresie KOWR przekazał w/w działkę w dzierżawę, przez co niemożliwe było ewentualne przesłuchanie tej osoby w charakterze świadka oraz skonfrontowanie jej ewentualnych zeznań z argumentacją skarżącej.

Skarżąca nie miała także możliwości ustosunkowania się do załączonego do akt sprawy protokołu lustracji KOWR z dnia [...] kwietnia 2019 r. (k. 23 akt administracyjnych), stwierdzającego w tej dacie brak użytkowania działki, a także ewentualnego zaoferowania dowodów na poparcie tezy przeciwnej. Dopiero w skardze przedstawiła argumentację kwestionującą prawidłowość tych ustaleń, dokonanych bez jej udziału, a także wskazała osoby, które nie zostały przesłuchane w toku postępowania administracyjnego, a których zeznania w ocenie strony mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Odnosząc się do kwestii braku przeprowadzenia w niniejszej sprawie rozprawy administracyjnej na podstawie art. 89 i następnych k.p.a., o co wnosiła skarżąca, wskazać należy, iż fakt ten nie stanowił sam w sobie samoistnego naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, gdyż wniosek taki nie wiąże organu. Ocena czy przeprowadzenie rozprawy przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, należy bowiem do prowadzącego je organu. Jednakże należy mieć na uwadze, iż koncentracja materiału dowodowego w jednym miejscu i czasie jest z reguły czynnikiem upraszczającym i przyspieszającym postępowanie administracyjne. Funkcją rozprawy w postępowaniu administracyjnym jest bowiem jak najpełniejsze ustalenie stanu faktycznego, zwłaszcza gdy wymaga tego udział świadków, biegłych czy przeprowadzenie oględzin.

Niezależnie jednak od powyższego strona została pozbawiona szeregu przysługujących jej w toku postępowania administracyjnego uprawnień procesowych. I tak zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (art. 79 § 2). Odnosząc się do argumentacji organu co do obecności skarżącej podczas przesłuchania świadków (co miało miejsce podczas oględzin działki w dniu [...] maja 2024 r.) wskazać należy, że o ile istotnie była ona przy tym obecna, została bowiem poinformowana o możliwości udziału w przeprowadzeniu tego dowodu (pismo Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r., k. 35 akt administracyjnych), o tyle z akt sprawy nie wynika, by została pouczona o uprawnieniu wynikającym z § 2 powyższego przepisu, przy czym na ówczesnym etapie sprawy strona nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

W dalszej kolejności, w myśl art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (art. 79a § 2). Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 (art. 81 k.p.a.).

Powyższe skutkowało tym, iż organ nie przeprowadził wszystkich dowodów możliwych do uzyskania bez nadmiernego przedłużania postępowania, w tym oferowanych przez stronę, jak również nie mogła ona ustosunkować się do pozostałych dowodów. W rezultacie stan faktyczny co do okoliczności mających znaczenie dla sprawy nie został ustalony możliwie wszechstronnie, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik

Podsumowując wskazać należy, iż decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji jako przedwczesne, zostały wydane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co powoduje, że decyzje te zostały uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a.

Nie przesądzając na obecnym etapie o wyniku sprawy, rozpoznając ją ponownie organy administracyjne będą zobowiązane do uwzględnienia powyższej oceny prawnej, w szczególności co do zwrócenia się do KOWR celem ustalenia, jakie osoby poza skarżącą (oraz jej wstępnymi) były ewentualnymi dzierżawcami przedmiotowej działki nr [...], rozważenia przeprowadzenia dowodu z przesłuchania tych osób w charakterze świadków, a także zapewnienia stronie uprawnień procesowych wynikających z przywołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej (art. 153 p.p.s.a.).

Wyrok nie zawiera orzeczenia o kosztach postępowania z uwagi na brak w skardze, jak również na późniejszych etapach postępowania, żądania w tym przedmiocie. Jednocześnie z uwagi na fakt, iż skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie było podstaw do orzekania o kosztach postępowania z urzędu (art. 210 § 2 p.p.s.a. a contrario).