Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2401/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 ust.1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art.1 par.1, art.3 par.1, art.145 par.1 pkt 1 lit.a i c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 2265/22 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 3 listopada 2022 r., nr BSA.IV.0163.35.2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 2265/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. C. (dalej także jako: skarżący) na decyzję Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (dalej także jako: organ) z dnia 3 listopada 2022 r., nr BSA.IV.0163.35.2022 o odmowie udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu z dnia 10 października 2022 r., nr BSA.IV.0163.35.2022.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżący w piśmie z dnia 7 września 2022 r., na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do organu o udostępnienie następujących orzeczeń:

1) uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 stycznia 2003 r., I Kzp 39/02;

2) uchwały Sądu Najwyższego z dnia 21 października 2003 r., I Kzp 29/03;

3) uchwały Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 1995 r., I Kzp 7/95;

4) uchwały Sądu Najwyższego z dnia 15 września 1999 r., I Kzp 26/99;

5) postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1997 r., sygn. akt V Kz 57/97;

6) wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt I Kzp 10/02;

7) postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt IV KK 316/09;

8) postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt IV KK 42/05;

9) postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II Kz 14/11;

10) postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt III Kz 68/11;

11) postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV Kz 49/15;

12) postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt V Kz 58/15;

13) uchwały Sądu Najwyższego z dnia 20 listopada 2000 r., I Kzp 34/00;

14) uchwały Sądu Najwyższego z dnia 30 stycznia 1996 r., I Kzp 34/95;

15) postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 2 kwietnia 1996 r., sygn. akt V KKN 7/96;

16) uchwały Sądu Najwyższego z dnia 21 października 2003 r., I Kzp 11/03;

17) wyroku Sądu Najwyższego z dnia 2 października 2002 r., sygn. akt IV KKN 109/00;

18) wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 1985 r., sygn. akt II KR 283/84;

19) wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 grudnia 1992 r., sygn. akt WR 175/92;

20) wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2001 r., sygn. akt II KKn 73/01;

21) postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II KK 227/08;

22) wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt WKN 45/99.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 15 września 2022 r. poinformował skarżącego, że nie dysponuje żądanym orzeczeniem Sądu Najwyższego o sygn. akt II KR 293/84. Natomiast odnosząc się do pozostałej części wniosku wskazał, że niektóre z orzeczeń, których udostępnienia domaga się skarżący, są dostępne na stronie internetowej Sądu Najwyższego (w zakładce: "Orzecznictwo", "Baza orzeczeń"), pełniącej rolę Biuletynu Informacji Publicznej Sądu Najwyższego, tj.: uchwała siedmiu sędziów z dnia 22 stycznia 2003 r., I KZP 39/02, uchwała z dnia 21 października 2003 r., I KZP 29/03, postanowienie z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt IV KK 42/05, postanowienie z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV KZ 49/15, postanowienie z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt V KZ 58/15, uchwała z dnia 20 listopada 2000 r., I KZP 34/00 oraz uchwała siedmiu sędziów z dnia 21 października 2003 r., I KZP 11/03. Organ podał jednocześnie adresy internetowe, pod którymi znajdują się ww. orzeczenia. Następnie, odnosząc się do pozostałych orzeczeń żądanych przez skarżącego, organ wezwał M. C. do wykazania, w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma, że uzyskanie informacji publicznej w tym zakresie ma szczególne znaczenie dla interesu publicznego. Organ podkreślił bowiem, że w jego ocenie informacja w tym zakresie ma charakter przetworzony.

Decyzją z dnia 10 października 2022 r., nr BSA.IV.0163.35.2022 organ, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci następujących orzeczeń Sądu Najwyższego:

1) z dnia 26 kwietnia 1995 r., I KZP 7/95;

2) z dnia 15 września 1999 r., I KZP 26/99;

3) z dnia 17 czerwca 1997 r., V KZ 57/97;

4) z dnia 23 kwietnia 2002 r., I KZP 10/02;

5) z dnia 25 marca 2010 r., IV KK 316/09;

6) z dnia 20 kwietnia 2011 r., II KZ 14/11;

7) z dnia 6 października 2011 r., III KZ 68/11;

8) z dnia 30 stycznia 1996 r., I KZP 34/95;

9) z dnia 2 kwietnia 1996 r., V KKN 7/96;

10) z dnia 2 października 2002 r., IV KKN 109/00;

11) z dnia 29 grudnia 1992 r., WR 175/92;

12) z dnia 3 października 2001 r., II KKN 73/01;

13) z dnia 4 września 2008 r., II KK 227/08;

14) z dnia 25 stycznia 2000 r., WKN 45/99.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w jego ocenie żądana przez skarżącego informacja we wskazanym wyżej zakresie ma charakter informacji publicznej, ale przetworzonej, zaś w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja przetworzona nie może zostać udostępniona bez wykazania istnienia przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego. Organ podkreślił, że udostępnienie żądanych przez skarżącego informacji wymagałoby ich przetworzenia, tj. stworzenia tylko dla wnioskodawcy i na jego żądanie nowego zbioru orzeczeń Sądu Najwyższego według ściśle ustalonych wytycznych.

W związku z powyższym organ wyjaśnił, że powinność wykazania interesu publicznego jako podstawy żądania udzielenia informacji publicznej przetworzonej spoczywa co do zasady na wnioskodawcy, zgodnie z regułą koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób. Natomiast skarżący nie wykazał w niniejszej sprawie, aby uzyskanie wnioskowanej informacji przetworzonej było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak wskazał organ, wniosek z dnia 7 września 2022 r. w ogóle nie został uzasadniony, a w odpowiedzi na wezwanie organu skarżący zamiast podjęcia próby ustosunkowania się do wezwania, założył, że żądane informacje nie zostaną mu udostępnione, nie przedstawiając żadnych argumentów przemawiających za uznaniem, że informacje będące przedmiotem jego wniosku spełniają ustawową przesłankę szczególnej istotności dla interesu publicznego. Na tej podstawie organ uznał, że skarżący zmierza do uzyskania informacji istotnych dla jego interesu prywatnego, co jest z kolei przeciwstawne wobec interesu publicznego.

Organ zaznaczył jednak, że niewskazanie przez skarżącego interesu publicznego nie oznacza automatycznie konieczności wydania decyzji odmownej, bowiem w takiej sytuacji należy z urzędu zbadać czy w danej sprawie występuje interes publiczny uzasadniający udostępnienie przetworzonej informacji publicznej. Organ podkreślił przy tym, że w sytuacji, w której z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej występują podmioty, które nie zapewniają, że zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania organów państwa, należy przyjąć, że po stronie wnioskodawcy nie występuje interes publiczny uzasadniający udzielenie mu informacji.

W ocenie organu przeprowadzona analiza sprawy wskazuje, że przesłanka interesu społecznego nie została spełniona, bowiem skarżący nie wykazał, że informacja, o której udostępnienie wniósł mogłaby zostać wykorzystana w celu wywierania wpływu na poprawę funkcjonowania Sądu Najwyższego, czy sądownictwa w ogólności. Spełnienie tej przesłanki jest zaś niezbędne dla uznania, że żądana informacja ma znaczenie dla interesu publicznego. Organ wskazał, że uzyskanie żądanej informacji przetworzonej wiąże się z koniecznością zaangażowania określonych środków osobowych i organizacyjnych, trudnych do pogodzenia z bieżącą działalnością Sądu Najwyższego.

Skarżący pismem z dnia 17 października 2022 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że orzeczenia, których udostępnienia mu odmówiono są niezbędne, aby w kilku złożonych przez niego wnioskach o wznowienie postępowania wykazać fakt, że sąd pierwszej instancji dopuścił się różnych naruszeń prawa, co z kolei pozwoli na realną ochronę państwa i usunięcie z obrotu prawnego nieprawidłowych orzeczeń sądu pierwszej instancji oraz uniknięcie naruszenia praworządności, a co za tym idzie zapewnienie ochrony prawa z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

Decyzją z dnia 3 listopada 2022 r., nr BSA.IV.0163.35.2022 organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 10 października 2022 r., nr BSA.IV.0163.35.2022 podtrzymując swoje stanowisko co do uznania wnioskowanej przez skarżącego informacji za przetworzoną, a więc taką, która w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki szczególnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego. Organ dodał, że Sąd Najwyższy nie znajduje się w posiadaniu gotowego zbioru zawierającego jedynie 14 wyselekcjonowanych przez skarżącego orzeczeń, a ponadto wskazał, że nie jest możliwe wygenerowanie takiego zestawienia w sposób automatyczny z systemu służącego do obsługi administracyjnej Sądu Najwyższego. W związku z tym organ wyjaśnił, że spełnienie żądania skarżącego wymagałoby zaangażowania co najmniej jednego spośród czterech pracowników Referatu ds. dostępu do informacji publicznej na okres przynajmniej jednego dnia (wyszukanie orzeczeń, wydruk ich kopii, anonimizacja orzeczeń w stosownym przypadku).

Ponadto, organ ponownie wskazał, że skarżący nie wykazał, aby uzyskanie żądanej informacji publicznej przetworzonej było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Odnosząc się z kolei do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uznał, że świadczy ona o tym, że skarżący wnosząc o udostępnienie informacji przetworzonej realizuje swój interes prywatny.

Organ zauważył także, że tworzenie na żądanie jednostek mniej lub bardziej skomplikowanych baz danych, np. wyselekcjonowanie kilkunastu lub kilkudziesięciu orzeczeń odnoszących się do zagadnień interesujących jednostkę, a które nie zostały do tej pory opracowane przez organ, mogłoby prowadzić do paraliżu działania danego organu.

W piśmie z dnia 7 grudnia 2022 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 3 listopada 2022 r., nr BSA.IV.0163.35.2022 i zarzucając naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich błędne zastosowanie oraz art. 104 i art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 6 ust. 1 i art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażane dotychczas w toku postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 2265/22 uchylił zaskarżoną decyzję organu z dnia 3 listopada 2022 r., nr BSA.IV.0163.35.2022 o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 10 października 2022 r., nr BSA.IV.0163.35.2022.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że w rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że żądana informacja stanowi informację publiczną, zaś różnica stanowisk dotyczy tego, czy informacja ta jest informacją przetworzoną, a jeżeli tak, to czy skarżący wykazał szczególnie istotny interes publiczny, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 in fine ustawy o dostępie do informacji publicznej, przemawiający za jej udostępnieniem.

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że informacją przetworzoną jest informacja przygotowywana specjalnie dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów i jest wynikiem działań wykraczających poza zakres czynności mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać, np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana, jako informacja przetworzona, której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów.

Sąd I instancji podkreślił, że ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany, w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować. Niepodobna wszak abstrahować od treści wniosku, w szczególności od tego, jaka jest ilość żądanych danych, w jakiej formie informacja ma być udzielona oraz czego ma dotyczyć. Okoliczności te wpływają przecież na to, jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy dochodzi do udzielenia informacji przetworzonej, czy też nie.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że o ile organ w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia, co do zasady prawidłowo odkodował znaczenie pojęcia informacji publicznej przetworzonej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w oparciu o powołane orzecznictwo sądów administracyjnych, to jednak pomimo prawidłowego przytoczenia orzecznictwa sądowego, do zawartych w nich wskazówek się nie zastosował.

Sąd I instancji zaznaczył, że kwalifikacja informacji przetworzonej wymaga wiarygodnego i przekonującego uzasadnienia, zawierającego odniesienie do realiów sprawy. Natomiast w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ nie przedstawił przekonujących argumentów, że udostępnienie wnioskowanych informacji wymaga od podmiotu zobowiązanego podjęcia nadzwyczajnych działań organizacyjnych, zakłócających i utrudniających normalny tok jego funkcjonowania, w celu zgromadzenia, czy przekształcenia, dużej ilości orzeczeń. Jak zauważył Sąd I instancji, skarżący nie oczekiwał bowiem specjalnego przygotowania informacji, nie wskazywał kryteriów ich opracowania, lecz chciał po prostu uzyskać kserokopie 14 wskazanych przez niego orzeczeń Sądu Najwyższego, co nie stanowi specjalnego wytworzenia informacji.

W konsekwencji zastosowaną przez te organy kwalifikację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił jako arbitralną i uznał, że skoro organ nie przedstawił przekonujących argumentów, że żądane informacje mają charakter przetworzony, to w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, nie można przyjąć, że skarżący był zobowiązany do wykazania jej istotności dla interesu publicznego.

Konkludując, Sąd I instancji stwierdził, że opisane powyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Organ nie wyjaśnił bowiem zawisłej przed nim sprawy zgodnie z regułami art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 ww. ustawy, przez co narusza art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w ponownie prowadzonym postępowaniu konieczne jest powtórne zbadanie i ocena charakteru żądanej informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w całości oraz zrzekając się rozprawy, wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi z dnia 7 grudnia 2022 r., ewentualnie na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, uwzględnienie skargi kasacyjnej na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w każdym przypadku o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że brak gotowej informacji odpowiadającej żądaniu i nakład pracy pracowników organu, konieczny dla udostępnienia informacji publicznej skarżącemu, nie przemawia w wystarczającej mierze za przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 1 § 1 oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przyjęcie przez Sąd I instancji, że:

a) organ nie wykazał, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej i arbitralnie zastosował art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym organ nie wyjaśnił zawisłej sprawy zgodnie z regułami art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy organ wykazał w zaskarżonej decyzji istnienie przetworzonego charakteru żądanej informacji;

b) organ nie przedstawił przekonujących argumentów, że udostępnienie wnioskowanych informacji wymaga od podmiotu zobowiązanego podjęcia nadzwyczajnych działań organizacyjnych, utrudniających normalny tok funkcjonowania, w celu zgromadzenia dużej liczby orzeczeń, podczas gdy nakład pracy związany z pozyskaniem żądanego zbioru orzeczeń jest znaczny i przekracza zwyczajny zakres kwerendy dokumentów źródłowych, a ponadto z urzędu wiadomym jest, że do Sądu Najwyższego wpływa rocznie kilkadziesiąt wniosków o podobnym charakterze (wytworzenie baz danych zawierających kserokopie orzeczeń, które są interesujące dla wnioskodawców), których automatyczne przygotowanie oznaczałoby poważne zakłócenie działalności Referatu ds. informacji publicznej Sądu Najwyższego,

- przy czym wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania miało w ocenie strony skarżącej kasacyjnie istotny wpływ na wynik sprawy, tzn. doprowadziło Sąd I instancji do błędnej konkluzji, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego nie uzasadnił w sposób właściwy zaskarżonej decyzji i nie udowodnił przetworzonego charakteru żądanej informacji, co z kolei uniemożliwiło dalszą kontrolę zaskarżonej decyzji (zbadanie kwestii istnienia szczególnie istotnego interesu przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej), co wprost świadczy o istotnym wpływie wskazanego wyżej naruszenia na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że z dużą skrupulatnością przeanalizowano wniosek skarżącego i dopiero w ostateczności wezwano go do wykazania przesłanki interesu publicznego w pozyskaniu żądanego zbioru orzeczeń. Strona skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że w pierwszej kolejności poinformowała skarżącego, że nie posiada orzeczenia Sądu Najwyższego o sygn. akt II KR 293/84, następnie że niektóre spośród żądanych orzeczeń Sądu Najwyższego dostępne są na stronie internetowej organu, pełniącej rolę Biuletynu Informacji Publicznej i dopiero później skarżący został wezwany do wykazania, w terminie 7 dni, że uzyskanie wnioskowanych orzeczeń Sądu Najwyższego ma szczególne znaczenie dla interesu publicznego.

Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że do Sądu Najwyższego wpływa rocznie około 1500 wniosków dotyczących dostępu do informacji publicznej, przy czym co najmniej kilkadziesiąt takich wniosków obejmuje żądanie przesłania skanów bądź kserokopii kilkudziesięciu orzeczeń Sądu Najwyższego, które są dla wnioskodawców interesujące, a w zakresie takich wniosków stałą praktyką organu jest odesłanie wnioskodawców do Biuletynu Informacji Publicznej organu, w którym znajduje się zdecydowana większość orzeczeń Sądu Najwyższego.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w nieuprawniony sposób doszedł do konkluzji, że brak gotowej informacji odpowiadającej żądaniu skarżącego i nakład pracy pracowników organu konieczny dla jej udostępnienia, nie przemawiają za przyjęciem, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie informacja w postaci kserokopii czternastu żądanych przez skarżącego orzeczeń ma charakter przetworzony i w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki jej specjalnego znaczenia dla interesu publicznego. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że stworzenie dla wnioskodawcy konkretnego zbioru orzeczeń Sądu Najwyższego uznaje się w orzecznictwie sądów administracyjnych wprost za przetworzenie. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że działania organu, które musiałyby zostać przedsięwzięte w celu przygotowania informacji dla skarżącego byłyby ponadstandardowo czasochłonne, albowiem chociażby po samych sygnaturach można dojść do wniosku, że w celu pozyskania siedmiu wnioskowanych orzeczeń z lat 90 XX wieku konieczna byłaby kwerenda w Archiwum Zakładowym Sądu Najwyższego. Strona skarżąca kasacyjnie dodała, że nie jest także możliwe automatyczne wygenerowanie gotowego zbioru orzecznictwa o wskazanej przez skarżącego charakterystyce, ponieważ informatyczne narzędzia wykorzystywane w Sądzie Najwyższym nie posiadają takiej funkcjonalności.

Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że niezrozumiałe jest dla niej uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, z którego wynika, że skarżący nie oczekiwał specjalnego przygotowania informacji, lecz chciał po prostu uzyskać kserokopie 14 orzeczeń, co nie stanowi zdaniem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie specjalnego wytworzenia informacji. Strona skarżąca kasacyjnie powtórzyła, że przygotowanie takich i podobnych opracowań w odpowiedzi na indywidualne zapytania wnioskodawców jest bardzo czasochłonne i wymaga podjęcia przez organ ponadstandardowych nakładów pracy, a więc nie jest dla niej zrozumiałe dlaczego Sąd I instancji uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jawiło się jako niespełniające minimalnych wymogów zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 1 § 1 oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., których naruszenia upatruje w uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie wykazał, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej oraz że w sprawie ma zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., a tym samym że organ nie wyjaśnił zawisłej sprawy zgodnie z regułami art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych wart. 107 § 1 k.p.a., podczas gdy zdaniem strony skarżącej kasacyjnie organ wykazał w zaskarżonej decyzji istnienie przetworzonego charakteru żądanej informacji. Ponadto w ocenie strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji błędnie uznał, że organ nie przedstawił przekonujących argumentów, że udostępnienie wnioskowanych informacji wymaga od podmiotu zobowiązanego podjęcia nadzwyczajnych działań organizacyjnych, utrudniających normalny tok funkcjonowania, w celu zgromadzenia dużej liczby orzeczeń, podczas gdy nakład pracy związany z pozyskaniem żądanego zbioru orzeczeń jest znaczny i przekracza zwyczajny zakres kwerendy dokumentów źródłowych, a ponadto z urzędu wiadomym jest, że do Sądu Najwyższego wpływa rocznie kilkadziesiąt wniosków o podobnym charakterze (wytworzenie baz danych zawierających kserokopie orzeczeń, które są interesujące dla wnioskodawców), których automatyczne przygotowanie oznaczałoby poważne zakłócenie działalności Referatu ds. informacji publicznej Sądu Najwyższego. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do błędnej konkluzji, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego nie uzasadnił w sposób właściwy zaskarżonej decyzji i nie udowodnił przetworzonego charakteru żądanej informacji, co z kolei uniemożliwiło dalszą kontrolę zaskarżonej decyzji (zbadanie kwestii istnienia szczególnie istotnego interesu przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej), co wprost świadczy o istotnym wpływie wskazanego wyżej naruszenia na wynik sprawy.

Zarzut ten nie mógł odnieść skutku przede wszystkim z uwagi na jego błędną konstrukcję. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przywołany przez stronę skarżącą kasacyjnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a., podobnie zresztą jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1, § 1a i § 2, art. 151, czy też art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. a, jak i lit. c p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

Wymaganiu skutecznego powiązania przepisów o charakterze blankietowym, nie czyni natomiast zadość powołanie się w ramach omawianego zarzutu na art. 1 (błędnie przywołany zresztą przez stroną skarżącą kasacyjnie jako "art. 1 § 1"), czy też art. 3 § 1 p.p.s.a., które także nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej bowiem przepisy te w istocie nie zawierają samodzielnej treści normatywnej, a określają wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i także nie mogą być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepisy te mają charakter ustrojowy i określają w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nich unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Z tych wszystkich powodów omawiany zarzut nie mógł odnieść skutku.

W związku z nieskutecznością podniesionego przez autora skargi kasacyjnej zarzutu w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Przechodząc do omówienia zarzutu sformułowanego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej wytyka naruszenie art. 3 ust. 1 u.d.i.p., poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej wykładni przywołanego przepisu i uznanie, że brak gotowej informacji odpowiadającej żądaniu i nakład pracy pracowników organu, konieczny dla udostępnienia informacji publicznej skarżącemu, nie przemawia w wystarczającej mierze za przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

Na wstępie zauważyć należy, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie omawianego zarzutu powołała w sposób nieprecyzyjny przepis, którego naruszenie zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nie dostrzegła bowiem, że art. 3 ust. 1 u.d.i.p. składa się z kilku mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. z trzech punktów, a zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117).

Następnie z uwagi na treść powyższego zarzutu podkreślenia wymaga również to, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega błędne rozumienie art. 3 ust. 1 u.d.i.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii jego rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji.

Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia nieprecyzyjnie przywołanego art. 3 ust. 1 u.d.i.p. świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej wykładni art. 3 ust. 1 u.d.i.p. kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej jako niedotyczącego udostepnienia informacji publicznej przetworzonej w części dotyczącej orzeczeń, których udostępnienia odmówiono skarżącemu na podstawie zaskarżonej decyzji. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 u.d.i.p. okazał się niezasadny przede wszystkim z tego powodu.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.