Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 2/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy

SENTENCJA

Dnia 15 marca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Giżycko o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Giżycko, a Powiatowy Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Giżycku w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy utwardzenia gruntu i prowadzenia parkingu niezgodnie z decyzją Wójta Gminy Giżycko Nr 44.2014 z dnia 30 kwietnia 2014 r. o warunkach zabudowy dot. budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina Giżycko postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Giżycku jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Giżycko wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Giżycko, a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, zwanym dalej "PINB", w Giżycku w sprawie budowy parkingu i użytkowania niezgodnego z pozwoleniem na użytkowanie i warunkami zabudowy na działce nr [...] i [...] obręb geod. W., Gmina Giżycko przez wskazanie PINB w Giżycku jako organu właściwego do załatwienia sprawy utwardzenia gruntu i prowadzenia parkingu niezgodnie z decyzją Wójta Gminy Giżycko Nr 44.2014 z dnia 30 kwietnia 2014 r. dot. budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym W., gmina Giżycko.

Wójt wskazał, że w dniach 6 lipca 2022 r. oraz 14 listopada 2022 r. do Urzędu Gminy Giżycko wpłynęły pisma M. S. dot. utwardzenia gruntu i prowadzenia parkingu niezgodnie z decyzją Wójta Gminy Giżycko Nr 44.2014 z dnia 30 kwietnia 2014 r. dot. budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr geod. [...], położonej w obrębie geod. Wrony, gmina Giżycko, stanowiącej własność P. J..

Wójt powołał się na treść art. 29 ust. 4 pkt 4, art. 3 pkt 9, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), zwanej dalej "P.b.", art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), zwanej dalej "u.p.z.p.", uchwałę NSA z dnia 3 października 2016 r. o sygn. akt II OPS 1/16 oraz wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r. o sygn. akt II OSK 208/19.

W ocenie Wójta, organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy jest PINB, gdyż działka o nr geod. [...] jest już działką zabudowaną na podstawie pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym Wójt Gminy Giżycko pismem z dnia 23 grudnia 2022 r., znak: RRG.1511.66.2022, przekazał PINB w Giżycku do załatwienia pisma M. S. z dnia 6 lipca 2022 r. oraz 14 listopada 2022 r.

Ponadto Wójt wskazał, że PINB posiada odmienne stanowisko, które wyraził w pismach z 27 czerwca 2022 r. oraz 2 stycznia 2023 r. W odpowiedzi na te pisma Wójt podtrzymał swoje stanowisko odnośnie właściwości organu określone w piśmie z dnia 23 grudnia 2022 r., uznając siebie jako niekompetentnego do wszczęcia postępowania w sprawie użytkowania działek, tj. utwardzenie gruntu i prowadzenie parkingu o nr geod. [...],[...] położonych w obrębie geodezyjnym W., gmina Giżycko niezgodnie z ww. decyzją o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na wniosek PINB w Giżycku wskazał, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych dnia 6 lutego 2023 r. nie stwierdzono lokalizacji parkingu na dz. [...],[...] obręb W. gm. Giżycko. Na przedmiotowych działkach "zimowane" są łodzie (na dz. [...] zlokalizowana 1 łódź, pozostałe na dz. [...] obręb W., gm. Giżycko). Powyższa kontrola potwierdziła wcześniejsze ustalenia PINB w Giżycku, że sposób użytkowania części terenu między budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym na dz. [...] obręb W., gm. Giżycko, a brzegiem jeziora ma charakter zmienny (plac składowy, zimowanie łodzi, miejsca postojowe dla samochodów osobowych lub pojazdów innych niż samochody osobowe), pomimo licznych kontroli na ww. działce organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie ustalić charakterystycznych parametrów ewentualnego obiektu takich jak: liczba miejsc postojowych (rodzaj pojazdów), długość, szerokość, wydzielona powierzchnia terenu przeznaczona do postoju.

Mając na uwadze powyższe w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p., właściwy organ administracyjny dysponuje instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem. Tym instrumentem jest możliwość wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., czyli decyzji nakazującej użytkowanie części działki [...] i [...] obręb W., gm. Giżycko zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy.

W związku z powyższym PINB zawnioskował o uznanie Wójta Gminy Giżycko, jako organu kompetentnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania części działki [...] i [...] obręb W., gm. Giżycko, za kompetentnego na podstawie art. 59 u.p.z.p. W zakresie ustawy – Prawo budowlane PINB w Giżycku rozpatruje skargi i wnioski zgodnie z właściwością. Jednocześnie informuje, że na ww. działkach PINB w Giżycku prowadzi postępowania w innym przedmiotowo sprawach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W niniejszej sprawie zaistniał pomiędzy Wójtem Gminy Giżycko, a PINB w Giżycku spór negatywny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe w sprawie użytkowania terenu ww. nieruchomości jako miejsca postojowe dla samochodów osobowych. Tego rodzaju spór podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, jest właściwy do rozstrzygania m.in. sporów kompetencyjnych. Spory te powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego (wójta), a organów administracji rządowej (powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu administracji rządowej zespolonej szczebla powiatowego) określonej w przepisach prawa. Jako spór kompetencyjny można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Przy czym, nie chodzi o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego kompetencji, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. A zatem aby można było mówić o sporze kompetencyjnym, pomiędzy organami musi zaistnieć rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej.

Odnosząc się do argumentacji obu organów administracyjnych będących w negatywnym sporze kompetencyjnym należy stwierdzić, że, po pierwsze, mamy do czynienia z indywidualną sprawą administracyjną dotyczącą kwestii zmiany sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości już utwardzonego (utwardzenia terenu) na cele miejsc parkingowych (postojowych). Po drugie, każdy ze wskazanych organów uznaje się niewłaściwym w sprawie.

W tych warunkach zachodzą zatem podstawy do rozpoznania sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Należy wskazać, że to z jaką konkretnie sprawą mamy do czynienia powinno wynikać z ustaleń stanu faktycznego. Ustalenia w tym zakresie determinują rodzaj postępowania, które powinno zostać przeprowadzone, a tym samym i właściwość organów. W okolicznościach tej sprawy mamy do czynienia z wnioskiem, który w istocie dotyczy oceny legalności użytkowania ww. nieruchomości jako parkingu, a mianowicie czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego terenu. Mamy bowiem do czynienia z nieruchomością, dla której została wydana decyzja o warunkach zabudowy, co nie zmienia faktu, że organ nadzoru budowlanego posiada kompetencje do zbadania legalności istniejącego tam "urządzenia budowlanego" jakim jest utwardzenie terenu nieruchomości, a mianowicie, czy jest ono zgodne z prawem, tj. ustawą – Prawo budowlane (art. 48-51 i art. 71a P.b.), ale także ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (co wynika z art. 48b ust. 2 pkt 1, art. 48b ust. 3 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b.). Ponadto ocena legalności użytkowania utwardzonego terenu jako parkingu, w tym ocena, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, należy do właściwości organów nadzoru budowlanego, co wynika z art. 83 ust. 1 w związku z art. 71a Prawa budowlanego. Należy wskazać, że ocena zmiany sposobu użytkowania nie jest uzależniona i związana tylko z wykonaniem robót budowlanych. Zgodnie z zawartą w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego definicją "zmiany sposobu użytkowania" może ona polegać m.in. na podjęciu określonej działalności. Nie jest to jednak definicja wyczerpująca, o czym świadczy użycie w tym przepisie określenia "w szczególności". W praktyce możemy mieć do czynienia z różnymi sytuacjami, w tym np. zmianą sposobu użytkowania utwardzonego terenu na parking. W tego rodzaju postępowaniu na organie nadzoru budowlanego ciążą określone obowiązki wynikające z Prawa budowlanego (np. z art. 71a ust. 1-4) i w zależności od dokonanych ustaleń organ nadzoru budowlanego powinien wydać określone rozstrzygnięcie w sprawie (por. postanowienie NSA z 28 marca 2018 r., II OW 134/17). Natomiast organ planistyczny jakim jest w niniejszej sprawie Wójt, na podstawie art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p., posiada tylko w ograniczonym zakresie kompetencje dotyczące zmiany zagospodarowania terenu w odniesieniu do tzw. "samowoli urbanistycznej". A mianowicie chodzi o zmianę zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę i nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z inną sytuacją, ponieważ przedmiotem postępowania jest istniejące utwardzenie terenu, co do którego PINB podczas kontroli stwierdził, że nie doszło do zmian utwardzenia terenu w porównaniu z poprzednią kontrolą z 2020 r. Wynika z tego, że w związku z wnioskiem osoby trzeciej wymagane jest dokonanie oceny czy doszło do zmiany sposobu użytkowania utwardzenia terenu na celem parkingowe. Taką też ocenę potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pojęcie samowoli urbanistycznej, o której mowa w art. 59 ust. 3 u.z.p., nie może być utożsamiane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a nadto zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu, właściwy organ (organ nadzoru budowlanego) wyposażony został w uprawnienie do zastosowania środków prawnych likwidujących samowolną zmianę zagospodarowania terenu (art. 48-51, art. 71a P.b.) – por. wyrok NSA z 25 lutego 2020 r., II OSK 208/19). Artykuł 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu niezwiązanej z wykonaniem robót budowlanych lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z art. 1 P.b., to ta ustawa normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. W świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organy planistyczne nie zostały wyposażone w kompetencje do oceny legalności korzystania z obiektów budowlanych (por. postanowienie NSA z 22 września 2022 r., II OW 20/22).

W takich okolicznościach należy uznać, że w tej sprawie stan faktyczny odpowiada treści art. 71a P.b., a tym samym zgodnie z art. 83 ust. 1 P.b. to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Giżycku jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o zbadanie legalność sposobu użytkowania ww. nieruchomości jako parkingu.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.