Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1686/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1,3,4,5,6 i 11
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA del. Janina Kosowska /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Z.Ł., A.Ł., M.K., I.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 7/11 w sprawie ze skargi Z.Ł., A. Ł., M.K., I.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 7/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargi Z.Ł., A.Ł., M.K. i I.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Opisując stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, iż aktem notarialnym z dnia 16 czerwca 2008 r. skarżący sprzedali stanowiącą ich współwłasność działkę nr [...] o pow. 5.329 m2, położoną w Lublinie przy ul. D. za kwotę 905.930,00 zł.

Pismem z dnia 14 października 2009 r. Prezydent Miasta Lublin zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze sprzedażą wskazanej nieruchomości w terminie 5 lat od dnia uchwalenia planu miejscowego dla tego terenu. Plan ten został przyjęty uchwałą Rady Miasta Lublin z dnia 17 marca 2005 r. Nr 628/XXIX/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin część IV. W operacie szacunkowym z dnia 10 listopada 2009 r., rzeczoznawca majątkowy przyjął, że przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego planu, działka położona była w terenie pozbawionym planu, natomiast w dniu zawarcia transakcji plan przewidywał dla niej przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, usługi komercyjne, drogi oraz strefę zieleni. Wartość rynkową działki przed uchwaleniem planu ustalił na kwotę 232.557 zł, a po uchwaleniu planu na kwotę 1,020.077 zł.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., Prezydent Miasta Lublin ustalił dla skarżących jednorazową opłatę w wysokości po 59.064 zł z tytułu wzrostu wartości sprzedanej działki na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W podstawie prawnej wskazał art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3, 4, 5, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie upzp, oraz uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 17 marca 2005 r. Nr 628/XXIX/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin część IV. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż wskazaną uchwałą Rada Miasta Lublin ustaliła stawkę procentową tzw. opłaty planistycznej na 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wskazał, iż przed wejściem w życie tej uchwały zbyta nieruchomość położona była na obszarze nie objętym planem, a grunt wykorzystywany był rolniczo. W aktualnie obowiązującym planie jest natomiast położna w jednostce M2 - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami towarzyszącymi, Ub - teren usług komercyjnych, Z - strefa zieleni, KDL-G/R - droga publiczna, KDG-P - droga powiatowa. Uchwalenie planu spowodowało zatem wzrost wartości nieruchomości wyliczony w operacie. Po wejściu planu w życie skarżący zbyli działkę stanowiącą ich współwłasność. Organ I instancji wskazał, iż wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w planie, a wartością ustaloną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu i wynosi 787.520 zł, co przy zastosowaniu stawki renty planistycznej w wysokości 30% daje kwotę opłaty wynoszącą 236.256 zł (dla każdego spośród 4 współwłaścicieli po 59.064,00 zł).

W odwołaniu od przedmiotowej decyzji skarżący podnieśli, że wartość sprzedanej nieruchomości nie wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Wskazali, iż organ pominął to, że poprzednio obowiązujący plan miejscowy, zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 30 grudnia 1986 r. Nr XV/91/86, przewidywał dla przedmiotowej działki tożsame przeznaczenie jak w nowym planie, tj. jako działka budowlana. Działka utraciła ten charakter z dniem 31 grudnia 2003 r. na mocy art. 87 ust. 3 upzp, aby ponownie go odzyskać z dniem wejścia w życie postanowień nowego planu miejscowego. W ich ocenie, bez znaczenia jest zatem faktyczny sposób użytkowania działki zwłaszcza, że posiada ona dobry dostęp do drogi publicznej, do uzbrojenia oraz graniczy z działkami zabudowanymi domami wielorodzinnymi. Skarżący dodali, iż w takich samych stanach faktycznych jak w niniejszej sprawie inne organy odstępowały od ustalenia opłaty planistycznej. Pełnomocnik Z.Ł. odwołał się ponadto do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, pismem z dnia 20 września 2010 r., poinformowało skarżących o możliwości dokonania oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego poprzez zwrócenie się do właściwej organizacji rzeczoznawców majątkowych, a wobec braku podjęcia przez skarżących takich kroków wydało w dniu [...] października 2010 r. decyzję, którą utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu, przywołując treść art. 36 i 37 upzp, wyjaśniło, że warunkiem ustalenia opłaty planistycznej jest wykazanie wzrostu wartości nieruchomości, co następuje poprzez porównanie wartości działki przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu. Określenia wartości dokonuje się na podstawie operatu szacunkowego, który w niniejszej sprawie został sporządzony. Wskazało, iż przed uchwaleniem planu działka nie była objęta planem i stanowiła teren oznaczony w ewidencji gruntów jako grunt rolny. W poprzednio obowiązującym planie, który utracił z mocy prawa ważność z dniem 31 grudnia 2003 r., działka stanowiła teren przeznaczony na cele nierolnicze (projektowane liceum ogólnokształcące, centrala telefoniczna, zieleń parkowa o funkcji częściowo izolacyjnej oraz tereny ulic), natomiast po wejściu w życie aktualnego planu miejscowego - jest przeznaczona pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną wraz z usługami towarzyszącymi - M2, usługową bez możliwości realizacji dużych obiektów handlowo-usługowych - Ub, zieleń - Z, drogi publiczne - KDL-G/R i drogę powiatową - KDG-P. Tym samym brak jest, zdaniem organu odwoławczego, podstaw do uznania, iż ustalenia starego i nowego planu w odniesieniu do działki są tożsame. W starym planie działka ta nie miała bowiem przymiotu działki budowlanej przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe. W konsekwencji wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08, nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Organ odwoławczy podniósł ponadto, iż operat został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę, z zastosowaniem podejścia oraz metody i techniki szacowania zgodnej z przepisami. W operacie uwzględniono rodzaj i położenie nieruchomości, jej otoczenie i sąsiedztwo, powierzchnię, stan zagospodarowania, a ponadto jej uprzednie przeznaczenie na cele inwestycyjne, co skutkowało jej wyszacowaniem, przy zastosowaniu współczynników korygujących na poziomie znacznie wyższym niż dla gruntu stricte rolnego. Brak jest zatem podstaw do poddawania w wątpliwość prawidłowości dokonanej wyceny.

W skargach na przedmiotową decyzję skarżący, żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania ewentualnie uchylenia wydanych decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucili decyzji naruszenie: art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 upzp, polegające na niewłaściwym ich zastosowaniu, bowiem wartość sprzedanej nieruchomości nie wzrosła na skutek uchwalenia planu, oraz art. 2 Konstytucji RP i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie okoliczności, iż poprzednio obowiązujący plan dla przedmiotowej nieruchomości przewidywał tożsame przeznaczenie jak w nowym planie oraz poprzez przyjęcie, iż przed wejściem w życie obowiązującego obecnie planu działka położona była w obszarze nie objętym planem, a grunt wykorzystywany był rolniczo, podczas gdy grunt nie był wykorzystywany rolniczo, a faktyczny sposób jego wykorzystywania polegał na możliwości jego zabudowy. Dodatkowo skarżący, przywołując sentencję wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., wskazali, iż ustalenie opłaty było bezpodstawne.

W odpowiedziach na skargi, organ odwoławczy, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko, wniósł o ich oddalenie.

Skarga Z.Ł. została oznaczona sygn. akt II SA/Lu 7/11, A.Ł. - sygn. akt II SA/Lu 8/11, M.K. - sygn. akt II SA/Lu 9/11, .a I.Ł. - sygn. akt II SA/Lu 10/11. Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zarządził połączenie wszystkich tych spraw celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenie ich dalej pod sygn. akt II SA/Lu 7/11.

Pod tą też sygnaturą akt, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, obejmując rozstrzygnięciem wszystkie cztery skargi, wydał wyrok o ich oddaleniu. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, po uprzednim przytoczeniu treści art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 upzp, wskazał, iż w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że działka skarżących przed dniem wejścia w życie planu miejscowego z 2005 r. nie była objęta zapisami planu miejscowego organy przyjęły, iż wzrost wartości nieruchomości stanowi różnica między wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w nowym planie, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego jej wykorzystania przed uchwaleniem planu.

Sąd I instancji zauważył, iż zgodność takiego sposobu ustalania wartości z Konstytucją RP poddana została w wątpliwość w pytaniu prawnym postawionym Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z dnia 27 marca 2008 r., sygn. II SA/Kr 778/07. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08 (Dz. U. Nr 24, poz. 124), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis art. 37 ust. 1 upzp, w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości w nowym planie zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 upzp, jest niezgodny z art. 2 i 32 Konstytucji RP. Wyrok ten wszedł w życie 15 lutego 2010 r. i na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP ma walor powszechnie obowiązujący.

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie wyrok ten nie ma znaczenia. Sąd podkreślił, iż Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 37 ust. 1 upzp nie może stanowić podstawy prawnej decyzji tylko wtedy, gdy decyzja ta miałaby opierać się o wyliczenie bazujące na faktycznym sposobie wykorzystywania nieruchomości, a plany dotyczące tej nieruchomości (dawny i obecny) są jednakowe. Zauważył natomiast, że przeznaczenie nieruchomości skarżących w planie poprzednim i w planie obecnie obowiązującym nie jest identyczne. W planie miejscowym z 1986 r. działka nr [...] była położona bowiem w jednostce określonej jako: teren usług - projektowane Liceum Ogólnokształcące (600-700 miejsc) wraz z centralą telefoniczną (VI B 10 UO), zieleń parkowa o funkcji częściowo izolacyjnej (VI B 9 ZP) oraz tereny ulic (047 KGo), natomiast w aktualnym planie z 2005 r. działka ta leży w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z usługami towarzyszącymi (M2), zabudowę usługową z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi komercyjne bez możliwości realizacji dużych obiektów handlowo-usługowych (Ub) oraz w części stanowi teren tras komunikacyjnych (KDL-G, KDL-G/R, KDG-P) i strefę zieleni (Z).

Zapisy obu planów dotyczące przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości nie są zatem tożsame. Okoliczność ta uzasadnia natomiast zastosowanie sposobu ustalania wartości działki przed i po uchwaleniu planu zgodnie z zasadą określoną w art. 37 ust. 1 upzp, tj. z odniesieniem do faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości. Wobec powyższego, dla ustalenia wartości działki przed wejściem w życie obowiązującego planu prawidłowo przyjęto tym samym faktyczny sposób wykorzystania działki, opisując ją w operacie jako grunt użytkowany rolniczo, niezabudowany i nieogrodzony, otoczony innymi działkami niezabudowanymi. W odległości ok. 100 m tereny z zabudową wielorodzinną (dzielnica F.). Rolny charakter gruntu potwierdza także dokumentacja fotograficzna wchodząca w skład operatu oraz zdjęcia satelitarne dołączone do pisma rzeczoznawcy majątkowego z dnia 23 sierpnia 2010 r. W tych też okolicznościach, w ocenie Sądu, wątpliwości nie może budzić zatem, że przeznaczenie terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość uległo zasadniczej zmianie.

Sąd I instancji dodał jednocześnie, iż bez znaczenia przy tym jest podnoszona przez skarżących okoliczność, iż zarówno w starym, jak i nowym planie, działka oznaczona jest jako działka budowlana. Wyjaśnił, iż budowlany charakter działki może być diametralnie różny. Działka, mimo że budowlana może mieć bowiem zasadniczo różne funkcje (różny charakter zabudowy). Przykładowo określona w planie miejscowym dla danego terenu funkcja zabudowy wielorodzinnej do 10 kondygnacji z usługami jest diametralnie różna od funkcji zabudowy przemysłowej, mimo, iż oba tereny przeznaczone są pod zabudowę. Jest to jednak zabudowa zupełnie innego typu nie dająca się utożsamiać.

Za nietrafny uznał również wywód skarżących wskazujący, iż działka poprzez dogodny dostęp do drogi publicznej i uzbrojenia oraz ze względu na sąsiedztwo zabudowy wielorodzinnej w istocie miała charakter budowlany, albowiem w takich okolicznościach możliwe było uzyskanie zarówno decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak i pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, iż w świetle kryteriów art. 37 ust. 1 upzp okoliczności te nie mają znaczenia dla ustalenia charakteru działki (sposobu faktycznego wykorzystania). Mogą one mieć wpływ jedynie na wartość działki.

Zauważył, iż ustalanie wartości nieruchomości, zgodnie z art. 37 ust. 11 upzp, następuje z zastosowaniem przepisów o gospodarce nieruchomościami. Podstawowe znaczenie w tym zakresie mają przepisy rozdziału 1 działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651), zwanej dalej w skrócie ugn, oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Wskazał, iż w niniejszej sprawie sporządzony został operat szacunkowy przez rzeczoznawcę, z którego treścią skarżący mieli możliwość zapoznania się. Skarżący korzystając z tego prawa wnieśli zarzuty co do sporządzonego operatu, do których następnie szczegółowo odniósł się rzeczoznawca uznając je za nie mające wpływu na ustalenia sporządzonego operatu. Skarżący zostali pouczeni ponadto przez organ odwoławczy o możliwości poddania operatu ocenie organizacji rzeczoznawców majątkowych, z czego jednak nie skorzystali. W ocenie Sądu, w tym zakresie organy obu instancji w pełni zasadnie nawiązując do treści operatu stwierdzają, że został on sporządzony zgodnie z przepisami prawa. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że opinia rzeczoznawcy sporządzona została nierzetelnie i nie odzwierciedlała wartości spornej nieruchomości, zarówno przed jak i po uchwaleniu planu miejscowego. Sami skarżący nie sformułowali też żadnych zarzutów, które podważałyby ustalenia rzeczoznawcy zawarte w operacie szacunkowym.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargi kasacyjne złożyli wszyscy skarżący, reprezentowani przez tego samego zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości jako podstawę kasacyjną wskazali naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oparciu wzrostu wartości nieruchomości jedynie na podstawie kryterium faktycznego jej wykorzystania oraz nieuwzględnieniu jej wartości na podstawie przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym z 1986 r. i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego z 2005 r. wzrosła jej wartość.

W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów procesu według norm przepisanych, a ponadto o rozważenie możliwości skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w zakresie zgodności art. 37 ust. 1 upzp z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skarg kasacyjnych, po uprzednim przytoczeniu stanu faktycznego niniejszej sprawy, skarżący podnieśli, iż operat szacunkowy sporządzony został wadliwie. Dla określenia wartości ich działki przed uchwaleniem planu miejscowego rzeczoznawca do porównań przyjął bowiem działki rolne bez prawa do zabudowy, zakładając, że ich działka położona była na obszarze nie objętym planem i wykorzystywana była rolniczo. Skarżący wskazali, iż wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy przedmiotowa nieruchomość stanowiła teren niezabudowany, niezagospodarowany, nieużytkowany rolniczo, a status działki rolnej uzyskała w związku z utratą mocy prawnej poprzednio obowiązującego planu miejscowego. Dodali, iż uiszczali też podatek od nieruchomości. Wskazali również, iż Gmina Lublin wielokrotnie zwracała się do nich z prośbą o zbycie na jej rzecz działki. W 2007 r. zaproponowała kwotę 300.000 zł za całą nieruchomość, co potwierdza tezę, że wyliczenie wzrostu wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego jest błędne i oderwane od realnych cen.

Zauważyli, że ich działka, mająca charakter działki budowlanej, utraciła wprawdzie ten status z dniem 31 grudnia 2003 r., lecz ponownie go odzyskała z dniem wejścia w życie nowego planu z 2005 r. Powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 367/06 i z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/BK 759/06, których obszerne fragmenty przytoczono w skargach), podnieśli, iż w tej sytuacji ekonomiczne skutki utraty mocy obowiązującej poprzedniego planu i wejścia w życie nowego powinny być przedmiotem łącznej oceny rzeczoznawcy majątkowego w operacie szacunkowym. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie odniósł się natomiast do kwestii wartości nieruchomości według jej przeznaczenia z planu miejscowego z 1986 r. Pominięto zatem okoliczność, że działka ta położona była w obszarze przeznaczonym pod budownictwo, w związku z czym jej wartość była znacznie większa przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w poprzednio obowiązującym planie niż przy uwzględnieniu faktycznego sposobu użytkowania, który został ponadto błędnie zakwalifikowany jako rolniczy.

Skarżący podkreślili, że wzrost wartości nieruchomości powinien pozostawać w bezpośrednim związku przyczynowym z uchwalaniem planu miejscowego, co w niniejszej sprawie nie zostało wyjaśnione. Powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 300/09, oraz Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08, wskazali, iż związek taki nie zachodzi w sytuacji, gdy miejscowy plan obowiązujący bezpośrednio przed wejściem w życie nowego planu albo zmiany planu, przewidywał analogiczne przeznaczenie nieruchomości, względnie przeznaczenie wpływające na jej wyższą wartość. Zauważyli, iż w niniejszej sprawie przeznaczenie ich działki nie zostało określone tak samo, jak w planie miejscowym z 1986 r., jednakże nie można było pominąć, że działka ta zarówno pod rządami starego, jak i nowego planu, miała charakter działki budowlanej i nie była użytkowana rolniczo w rozumieniu upzp. Informacje o gruntach zawarte w operacie ewidencyjnym na podstawie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przesadzają bowiem o "faktycznym sposobie ich wykorzystania" w rozumieniu art. 37 ust. 1 upzp. Powyższe świadczy zatem o niewłaściwym ustaleniu wysokości opłaty planistycznej.

Na zakończenie, skarżący zauważyli, iż w dniu 26 maja 2011 r. na posiedzeniu Sejmu RP nr 93 uchwalona została nowelizacja upzp, która zgodnie z projektem noweli stanowi wykonanie dostosowania systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08. Tekst ustawy został przekazany w dniu 27 maja 2011 r. do Senatu. Powyższa okoliczność uzasadnia natomiast ich wniosek o rozważenie możliwości skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podstawa, na której została oparta nie jest usprawiedliwiona.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 36 ust. 4 zd. 1 upzp, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że warunkiem pobrania przez organ administracji tzw. opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą. Sam fakt uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany nie jest wystarczającą podstawą do pobrania przedmiotowej opłaty. Uchwalenie planu miejscowego albo jego zmiana powinno bowiem stanowić źródło wzrostu wartości nieruchomości. Pomiędzy tym zdarzeniem, a wzrostem nieruchomości musi istnieć zatem związek przyczynowy. Wbrew stanowisku skarżących, istnienie tego związku w niniejszej sprawie zostało wykazane.

Zauważyć należy, iż stosownie do art. 37 ust. 1 upzp, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Uwzględnić jednak należy, iż w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08, Trybunał Konstytucyjnego orzekł, że art. 37 ust. 1 upzp w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 upzp, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.

Dodać jednocześnie należy, iż zgodnie z art. 37 ust. 11 upzp, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji sposób określania wartości nieruchomości uregulowany został w przepisach rozdziału 1 działu IV ugn. Na podstawie art. 159 ugn, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, określiła natomiast Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż wzrost wartości nieruchomości związany z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą powinien być obiektywny, tzn. ustalony na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego dla konkretnej nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi bowiem dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia jednorazowej opłaty. Powyższe nie oznacza jednak związania organu administracji ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego. Operat szacunkowy jak każdy dowód w sprawie podlega bowiem ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06, i z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać należy, iż w warunkach niniejszej sprawy podstawą ustalenia przez organy administracji wzrostu wartości nieruchomości skarżących był sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 10 listopada 2009 r. Wbrew stanowisku skarżących, brak jest podstaw aby w warunkach niniejszej sprawy zakwestionować jego wiarygodność. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w toku postępowania administracyjnego rzeczoznawca ten szczegółowo odniósł się do zarzutów skarżących. Skarżący, pomimo pouczenia o możliwości poddania operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, nie skorzystali natomiast z tego prawa. Zauważyć jednocześnie należy, iż zarzuty skarżących sprowadzają się w istocie do zarzutu nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego, a następnie przez organy administracji, przy ustalaniu wartości ich działki jej budowlanego charakteru, który nabyła pod rządami planu miejscowego z 1986 r.

Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, iż zgodnie ze stanem faktycznym niniejszej sprawy, w planie miejscowym z 1986 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 upzp, działka skarżących położona była w jednostce określonej jako: teren usług - projektowane liceum ogólnokształcące wraz z centralą telefoniczną (VI B 10 UO), zieleń parkowa o funkcji częściowo izolacyjnej (VI B 9 ZP) oraz tereny ulic (047 KGo). W związku z utratą mocy tego planu, na skutek braku ciągłości działań planistycznych miasta Lublin, działka skarżących, oznaczona w ewidencji gruntów jako grunt rolny, znalazła się na obszarze pozbawionym planu. Wraz z wejściem w życie nowego planu miejscowego z 2005 r., działka znalazła się w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z usługami towarzyszącymi (M2), zabudowę usługową z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi komercyjne bez możliwości realizacji dużych obiektów handlowo-usługowych (Ub), strefę zieleni (Z) i tereny tras komunikacyjnych o różnym oznaczeniu.

W pierwszej kolejności, podzielając stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stwierdzić należy, iż w warunkach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości to, że przeznaczenie działki skarżących określone w planie, który utracił moc i w nowym planie nie zostało określone tak samo. Sąd I instancji słusznie uznał, że przeznaczenie to jest diametralnie różne, mimo że obydwa plany dopuszczały możliwość zabudowy tej działki, a co więcej nowy plan, wprowadzając dla terenu, obejmującego działkę, zapisy zasadniczo odbiegające i istotnie rozszerzające jej możliwości inwestycyjne, podniósł również znacznie jej atrakcyjność chociażby przez zapis dotyczący wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej oraz usług komercyjnych. Zapisy te nie dotyczyły tego rodzaju zagospodarowania w planie, który utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003r. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w operacie szacunkowym, zaś skarżący, co wskazano wyżej, w sposób skuteczny nie zakwestionowali jego prawidłowości. W dalszej kolejności, podkreślić również należy, co pomijają skarżący, iż zgodnie z wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego składanymi w toku postępowania administracyjnego w związku z ich uwagami co do operatu szacunkowego (pisma rzeczoznawcy majątkowego z dnia 23 marca 2010 r. i z dnia 23 sierpnia 2010 r.), przy ustalaniu wartości ich działki jej inwestycyjny charakter nie został pominięty. Jak bowiem wskazał rzeczoznawca, wartość gruntu przed wejściem w życie nowego planu nie jest wartością gruntu stricte rolnego, ale wartością już zmienioną przez jego przeznaczenie w planie, który utracił moc, jako gruntu nierolnego. Za niewątpliwy uznał fakt, że określenie gruntu w poprzednim planie jako inwestycyjnego spowodowało pewien wzrost jego wartości w stosunku do wartości gruntów typowo rolnych. Podobnie sąsiedztwo gruntów zabudowanych. W konsekwencji działka oszacowana została na poziomie cen gruntów wprawdzie użytkowanych rolniczo, ale położonych w terenach inwestycyjnych.

W świetle powyższego, podstawę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oparciu wzrostu wartości nieruchomości jedynie na podstawie kryterium faktycznego jej wykorzystania oraz nieuwzględnieniu jej wartości na podstawie przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym z 1986 r. uznać należy za nieusprawiedliwioną. W warunkach niniejszej sprawy, na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie podejmowania decyzji przez organy administracji, wartość działki skarżących przed uchwaleniem planu miejscowego z 2005 r. określono bowiem na podstawie faktycznego sposobu jej wykorzystywania przed jego uchwaleniem, lecz z uwzględnieniem zapisów planu miejscowego z 1986 r.

Wobec powyższego, podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność projektowanych zmian upzp nie miała w istocie istotnego znaczenia w niniejszej sprawie. Wskazać należy, iż z dniem 10 sierpnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 153, poz. 901). Na mocy art. 1 tej ustawy, w upzp w art. 87 po ust. 3 dodano ust. 3a w brzmieniu: "3a. Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.".

Przytoczony przepis wszedł w życie już po wydaniu decyzji przez organy administracji. Niezależnie od powyższego, wbrew stanowisku skarżących, stwierdzić jednak należy, iż w warunkach niniejszej sprawy uwzględniona została specyfika zmian przeznaczenia działki skarżących.

W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.