Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 461/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 28, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 3 pkt 20, art. 5 pkt 9, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 6 września 2024 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2024 roku sprawy ze skargi G. J. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 29 marca 2024 r. nr 95/2024 znak: GPB-III.7721.44.2024 AS w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 29 marca 2024 r., nr 95/2024, znak: GPB-III.7721.44.2024 - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej jako: "k.p.a." - po rozpatrzeniu odwołania G.J. utrzymał w mocy decyzję Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia 15 grudnia 2023 r., nr 116/2023/O, znak: AiB.6740.1582.2022 o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia 19 marca 2021 r., nr 56/202l/R w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt administracyjnych, Starosta Łódzki Wschodni decyzją z dnia 19 marca 2021 r., nr 56/202l/R zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę D. i M. D., w zakresie budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych (6 budynków), w zabudowie szeregowej, wraz z zewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, gazową i wewnętrzną instalacja gazową, na działkach nr ewid. [...] i [...], przy ul. [...] w. R., gm. R. .

W dniu 9 maja 2022 r. G.J. wystąpiła z wnioskiem do Starosty Łódzkiego Wschodniego o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wnioskodawczyni, powołując się na współwłasność działek nr ewid. [...] i [...], graniczących z działką inwestycyjną, jako podstawę wznowienia postępowania powołała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Starosta Łódzki Wschodni postanowieniem z dnia 17 czerwca 2022 r., nr 241/2022 odmówił wznowienia postępowania w sprawie z uwagi na niedochowanie terminu wynikającego z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Wojewoda Łódzki, po rozpoznaniu zażalenia G.J. , postanowieniem z dnia 21 lipca 2022 r., nr 60/2022, utrzymał w mocy ww. postanowienie. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. II SA/Łd 786/22, po rozpoznaniu skargi G.J. , uchylił postanowienie Wojewody Łódzkiego oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Łódzkiego Wschodniego.

Starosta Łódzki Wschodni, w ponownie prowadzonym postępowaniu, postanowieniem z dnia 22 września 2023 r., nr 310/2023, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Z ustaleń organu wynika, że inwestycja została formalnie zakończona, co potwierdza pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego z dnia 19 lipca 2023 r. Ponadto, na wezwanie organu, pełnomocnik inwestora, tj. E.D. , będąca kierownikiem budowy w czasie trwania realizacji inwestycji, udzieliła wyjaśnień na temat możliwości uzyskania przez stronę wiedzy, na temat decyzji o pozwoleniu na budowę (pismo z dnia 2 sierpnia 2023 r.). Zgodnie z wyjaśnieniami, tablica informacyjna na budowie została wywieszona dnia 26 marca 2021 r., a w dniu 1 kwietnia 2021 r. rozpoczęto prace na nieruchomości. Ponadto, inwestor rozmawiał z sąsiadami na temat planowanych prac budowlanych, w terminie pomiędzy uzyskaniem prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a dniem 4 kwietnia 2021 r. Powyższe informacje zakwestionowała strona argumentując, że tablica informacyjna nie została wywieszona na terenie budowy w dniu 26 marca 2021 r., ponadto E.D. , zobligowana do umieszczenia tablicy, nie była w tym dniu jeszcze kierownikiem budowy, nie miała więc prawa do dokonania tej czynności. Także z dziennika budowy nie wynika fakt wywieszenia tablicy informacyjnej o budowie. G.J. mieszka na stałe w Łodzi, a swoją odziedziczoną w spadku nieruchomość w. R. odwiedziła wraz z mężem w dniu 22 marca 2021 r. i stwierdziła postępujące wyburzenia na działce sąsiedniej nr ewid. [...]. Wówczas w rozmowie z inwestorami uzyskała informację, iż rozbiórka dotyczy fragmentu budynku będącego samowolą budowlaną wcześniejszego właściciela. Strona zaprzecza, by rozmawiano wówczas lub później, na temat budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Jak podkreśliła strona, dniem w którym uzyskała wiedzę o decyzji o pozwoleniu na budowę jest dzień 30 kwietnia 2022 r., kiedy przeczytała informację na temat tej decyzji, w wyszukiwarce publicznej RWDZ, a wniosek o wznowienie postępowania złożyła w dniu 9 maja 2022 r., tj. bez uchybienia terminu.

Skarżąca wskazała na niezgodny z pozwoleniem na budowę wynajem lokali "instytucjonalny, zorganizowany", podczas gdy pozwolenie na budowę nie zawiera zgody na przekształcenie użytkowania lokali pod wynajem usługowy obcym osobom. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na tym terenie nie wolno było budować budynków wielorodzinnych, a jedynie jednorodzinne wolnostojące, przy zabronionej działalności usługowej.

W tej sytuacji wydanie przez Starostę Łódzkiego Wschodniego postanowienia o wznowieniu postępowania poprzedzone zostało przyjęciem, iż w związku z brakiem możliwości jednoznacznego ustalenia na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego terminu, w jakim strona dowiedziała się o decyzji o pozwoleniu na budowę, przyjęto wyjaśnienia strony, że wiedzę w tym zakresie uzyskała w dniu 30 kwietnia 2022 r., co oznacza, że wnosząc o wznowienie postępowania w dniu 9 maja 2022 r. zachowała termin wynikający z art. 148 § 2 k.p.a.

W toku postępowania, strona w swojej argumentacji wskazywała na niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Gminy w Rzgowie nr XI/95/2003 z dnia 22 lipca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów (Dz.Urz.Woj.Łódz. Nr 255, poz. 2270), obowiązującym w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie usytuowania w obowiązującej linii zabudowy. Ponadto, w ocenie strony, lokalizacja domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej narusza przepisy: w zakresie ochrony przeciwpożarowej (m.in. zbyt bliska jest odległość budynków od pomieszczeń kotłowni węglowych, znajdujących się na sąsiedniej działce nr ewid. [...], należącej w ½ do strony i uniemożliwia budowę na jej działce budynków z materiałów palnych np. drewno, papa), w zakresie zacieniania i braku nasłonecznienia istniejących budynków na tej nieruchomości oraz w zakresie zalewania działki. Strona uzasadnia uznanie jej za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę objęciem działek nr ewid. [...] i [...] obszarem oddziaływania, stosownie do definicji wynikającej z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.).

Odnosząc się do powyższych zarzutów inwestor wyjaśnił, iż działki, których współwłaścicielem jest strona, nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. To strona powinna na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wykazać, iż planowana inwestycja będzie oddziaływać na jej działki w sposób ograniczający ich zagospodarowanie. Dopóki nie zostanie wykazane, że inwestycja, ze względu na swój przedmiot, czy też parametry, wiąże się z wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, tak długo właściciel takiej działki nie nabędzie statusu strony postępowania. Inwestor w toku postępowania złożył m.in. kopię zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego z dnia 9 marca 2023 r., znak: PINB.5120.96.2023 o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz dokument p.t.: "wskazanie obszaru oddziaływania" inwestycji z dnia 12 października 2023 r. stwierdzający, iż inwestycja nie powoduje objęcia obszarem oddziaływania działek sąsiednich, w myśl obowiązujących przepisów.

W dniu 30 października 2023 r. wpłynął wniosek G.J. o zawieszenie z urzędu prowadzonego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na toczące się postępowanie sądowe w sprawie o wydanie postanowienia stwierdzającego, iż M.B., matka skarżącej, nabyła przed śmiercią, najpóźniej w dniu 24 sierpnia 2017 r., w drodze zasiedzenia, część działki nr ewid. [...] w. R., ul. [...] i w ten sposób stała się współwłaścicielką działki inwestycyjnej. Powyższe, w ocenie strony, umożliwi wzruszenie prawdziwości oświadczeń inwestorów o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bo nie ujawniono trzeciego współwłaściciela, którego spadkobiercą w ½ jest obecnie G.J. .

Starosta Łódzki Wschodni postanowieniem z dnia 20 listopada 2023 r., nr 362/2023 odmówił zawieszenia postępowania argumentując, że weryfikacja zgodności złożonych przez inwestora oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z danymi z ewidencji gruntów i zapisami w księdze wieczystej, stanowi o braku podstaw do kwestionowania prawdziwości ww. oświadczeń.

Na powyższe postanowienie G.J. wniosła zażalenie do Wojewody Łódzkiego, który postanowieniem z dnia 9 stycznia 2024 r., nr 2/2024, stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

Starosta Łódzki Wschodni w dniu 15 grudnia 2023 r. wydał decyzję nr 116/2023/O o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż inwestycja nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obejmuje teren inwestycji. W ocenie organu, inwestycja nie narusza także przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a przedłożony projekt budowlany był kompletny, posiadał wymagane prawem opinie i uzgodnienia, sporządzoną informacje dot. bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz został sporządzony przez projektantów posiadających uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, legitymujących się ważnymi, w dacie sporządzenia projektu budowlanego, zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z definicją strony postępowania, zawartą w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, skarżąca nie może zostać uznana za stronę postępowania. G.J. jest współwłaścicielką działek o nr ewid. [...] i nr ewid. [...], które są położone bezpośrednio przy granicy z działką inwestycyjną, ale sposób zaprojektowania zabudowy na działce objętej decyzją o pozwoleniu na budowę, nie wprowadza ograniczeń w zabudowie działek sąsiednich.

Wskazując na treść art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i uwzględniając przepis art. 148 k.p.a., organ przyjął, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, a wskazana przez wnioskodawcę podstawa do wznowienia postępowania nie znalazła potwierdzenia w materiale dowodowym. W ocenie organu, w sprawie nie zachodzą również inne okoliczności, mogące stanowić podstawę do wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1-3 oraz pkt 5-8 k.p.a.

W odwołaniu od powyższej decyzji G.J. ponownie przedstawiła swoją wcześniejszą argumentację wskazując ponadto, że stroną postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale także takie, na których nieruchomość projektowany obiekt może oddziaływać. W postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek sprawdzić, czy spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Ustawodawca nie określił, czy chodzi o oddziaływanie na istniejącą, czy możliwą w przyszłości, zabudowę, zatem - zdaniem strony - należy uwzględnić również planowane obiekty na działkach sąsiednich. Odwołująca wskazała także na treść oświadczenia projektanta, z którego wynika, że projektowana lokalizacja budynku mieszkalnego, w myśl obowiązujących przepisów, nie powoduje objęcia sąsiednich działek obszarem oddziaływania, w sytuacji, gdy budynek nie jest jeden, lecz jest ich sześć. Ponadto, strona zawróciła uwagę na brak analizy zacieniania jej nieruchomości w dniach równonocy, w godzinach 7.00-17.00. Odwołująca ponownie wniosła o zawieszenie z urzędu wznowionego postępowania. Do odwołania dołączono mapę - projekt zagospodarowania terenu (działka nr ewid. [...]), zdjęcie budynku szeregowego z wywieszonym banerem z ofertą wynajmu, kopię postanowienia Sądu Rejonowego w Pabianicach z dnia 1 grudnia 2023 r., sygn. akt 1 Ns 800/23, w postępowaniu z wniosku odwołującej, z udziałem M.D. i D. D. o zasiedzenie, udzielające odwołującej zabezpieczenia wniosku o zasiedzenie, poprzez wpisanie w dziale III księgi wieczystej [...], ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu o zasiedzenie, na rzecz M.B. , części działki nr ewid. [...]. Podsumowując, odwołująca wniosła o uznanie jej za stronę postępowania oraz o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda Łódzki, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazując na treść art. 145-152 k.p.a. wyjaśnił, że kwestią sporną w sprawie jest posiadanie przymiotu strony przez wnoszącą o wznowienie postępowania, tj. G.J. . Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony i stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Następnie organ wskazując na treść art. 28 k.p.a. wyjaśnił, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Istnienie interesu prawnego badane jest w oparciu o stan faktyczny i prawny na dzień złożenia wniosku.

W postępowaniu dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jako przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., ogranicza krąg stron do następujących podmiotów: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W każdym przypadku, obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Oznacza to, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Dodatkowo, w wykładni art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie można pominąć art. 5 pkt 9 Prawa budowlanego, który stanowi o obowiązku uwzględnienia poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Zgodnie z definicją obszaru oddziaływania obiektu, posiadanie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest uzależnione od możliwości wprowadzenia przez planowaną inwestycję potencjalnych ograniczeń zabudowy, terenu sąsiedniego. Właściciel sąsiedniej nieruchomości (użytkownik wieczysty, zarządca), nie w każdym jednak przypadku będzie uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Dopiero wówczas, gdy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy, przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Jeżeli projektowana inwestycja nie ingeruje w wykonywanie przysługującego prawa własności danej nieruchomości, czyli z istnienia danej normy prawa, w związku z projektowaną inwestycją, nie wynika żadne ograniczenie w możliwości zabudowy, czy użytkowania danej nieruchomości/obiektu budowlanego, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości faktyczne dla otoczenia, nie uzasadniają przyznania przymiotu strony. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo obiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego obiektu. Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

W postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, o którego wznowienie wnosi odwołująca, nie była ona uznana za stronę postępowania, a swój interes prawny wywodzi z tytułu współwłasności nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, tj. działki nr ewid [...] i [...], podnosząc szereg zarzutów. Organ odwoławczy, w celu zweryfikowania rozstrzygnięcia organu I instancji stwierdzającego brak przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, w odniesieniu do odwołującej, dokonał oceny, czy działki nr ewid. [...] i [...] objęte zostały obszarem oddziaływania inwestycji. Fakt, że przedsięwzięcie zlokalizowane jest na terenie działki sąsiadującej z nieruchomością, będącą współwłasnością G.J. , nie powoduje, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, o czym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Stwierdzone oddziaływanie musi mieć charakter kwalifikowany, tzn. powodować ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości wnioskodawcy.

Przedmiotem inwestycji jest budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych (6 budynków), w zabudowie szeregowej, wraz z zewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, gazową i wewnętrzną instalacją gazową, na działkach nr ewid. [...] i [...], przy ul. [...], w. R.. Do terenu inwestycyjnego przylegają, na całej długości, działki których współwłaścicielem jest odwołująca. Zgodnie z projektem budowlanym, łączna powierzchnia użytkowa jednego segmentu (jeden budynek mieszkalny 2-lokalowy) wynosi 128 m2, a łączna powierzchnia mieszkalna wszystkich budynków wynosi 768 m2. Budynki połączone są kaskadowo w zabudowie szeregowej. W otoczeniu budynków zostały zaprojektowane utwardzenia terenu, jako ścieżki piesze, tarasy oraz drogi dla komunikacji kołowej, przewidziano miejsca parkingowe na działce nr ewid. [...] i na działce nr ewid. [...]. Zaprojektowany zespół budynków znajduje się w odległości 9,06 m i 14,29 m od granicy z działką nr ewid. [...].

Po dokonaniu analizy dokumentacji projektowej Wojewoda ocenił, że badana inwestycja nie powoduje ograniczeń w zabudowie działek nr ewid. [...] i [...], będącej współwłasnością G.J. .

Zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie jest zaliczony do przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.) i nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zamierzenie nie oddziałuje negatywnie na środowisko w zakresie emisji zanieczyszczeń, pyłów, drgań i pola elekromagnetycznego oraz hałasu. Odpady będą gromadzone selektywnie w oznaczonych pojemnikach, na terenie nieruchomości. Z projektu budowlanego nie wynika również, aby inwestycja miała generować hałas na poziomie wyższym, niż wynikający ze zwykłego, zgodnego z przeznaczeniem, użytkowania inwestycji. Brak jest zatem podstaw, by uznać, że inwestycja w postaci budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oddziałuje na nieruchomość odwołującej. W toku postępowania wyjaśniającego organ sprawdził również, czy działki należące do odwołującej zlokalizowane są w obszarze oddziaływania inwestycji wynikającym z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), dalej jako: "rozporządzenie". Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Usytuowanie zaprojektowanego zespołu budynków w odległości 9,06 m i 14,29 m od granicy z działką odwołującej (nr ewid. [...]) pozwala stwierdzić, że inwestycja nie ogranicza zabudowy terenu odwołującej, z uwagi na treść § 12 rozporządzenia. Inwestycja nie wywiera również ujemnego wpływu na zabudowę działek sąsiednich i nie wprowadza ograniczeń m.in. związanych z przesłanianiem innych obiektów, nawet potencjalnie zlokalizowanych z oknami do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w najmniejszej możliwej odległości od granicy działki (§13 ust. 1 rozporządzenia). Z projektu budowlanego wynika, iż odległość projektowanych budynków mieszkalnych, z uwagi na wysokość wynoszącą maksymalnie 8,27 m, jako obiektu przesłaniającego w odniesieniu do działki odwołującej (nr ewid. [...]), jest w każdym przypadku większa od wysokości przesłaniania. Jednocześnie, działki należące do odwołującej nie są zlokalizowane w obszarze oddziaływania wynikającym z § 19 rozporządzenia, w zakresie odległości miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Z projektu wynika, że miejsca parkingowe (w liczbie 9 szt.) na działce nr ewid. [...]usytuowane zostały w odległości 3,5 m od granicy działki nr ewid. [...], natomiast miejsca parkingowe (w liczbie 2 szt.) zostały usytuowane w odległości ok. 7 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Ponadto, działki odwołującej nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepisy § 22 i § 23 rozporządzenia, dotyczące odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. W projekcie zagospodarowania terenu wskazano, że wody opadowe z dachów projektowanego obiektu odprowadzane będą za pośrednictwem rynien i rur spustowych, do projektowanej instalacji kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem do szczelnego zbiornika na wodę deszczową, co jest zgodne z § 28 rozporządzenia. Działki odwołującej nie znajdują się również w obszarze oddziaływania określonym w § 57 rozporządzenia w zakresie nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz § 60 rozporządzenia w zakresie nasłonecznienia, m.in. pokoi mieszkalnych. Działki odwołującej nie znajdują się również w obszarze oddziaływania określonym w oparciu o przepisy ochrony przeciwpożarowej, zawarte w § 271 rozporządzenia. Jak wynika z rysunku projektu zagospodarowania działki, inwestycja zlokalizowana została w odległości przekraczającej 8 m od granicy z działkami odwołującej.

Odwołująca wskazuje w szczególności na konieczność zachowania odległości przedmiotowych obiektów budowlanych, co najmniej 20 m, od budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego, zlokalizowanych na jej działkach, z uwagi na istniejące tam kotłownie, służące do ogrzewania paliwem stałym. Przepis § 271 ust. 3 rozporządzenia stanowi, iż jeśli w co najmniej jednym z budynków znajduje się pomieszczenie zagrożone wybuchem, wówczas odległość między ich zewnętrznymi ścianami nie powinna być mniejsza niż 20 m. Jednak ww. przepis nie może być stosowany do kotłowni o parametrach właściwych do ogrzewania budynków mieszkalnych jednorodzinnych, czy obiektów gospodarczych - typu szklarnia, gdyż brak jest przepisu wskazującego, iż są to pomieszczenia zagrożone wybuchem. Przepisy techniczno-budowlane dotyczące instalacji kotłów na paliwo stałe i ich mocy, wynikają z § 136 rozporządzenia, a warunki bezpieczeństwa w zakresie przeciwpożarowym w tym przedmiocie wynikają z § 220 rozporządzenia. Ponadto, odwołująca wskazuje także na utratę możliwości usytuowania na swojej działce 5 domów góralskich z drewnianych bali i 5 garaży ze ścianami drewnianymi i dachem pokrytym papą gontową, z uwagi na odległość od budynków na działce inwestora. W tym zakresie organ stwierdził, iż usytuowanie inwestycji nie pozbawia możliwości realizacji przez odwołującą potencjalnej przyszłej zabudowy, która winna również spełniać warunki wynikające z przepisów prawa, w tym techniczno-budowlanych.

Biorąc powyższe pod uwagę, w związku z wyżej wskazanymi przepisami techniczno-budowlanymi, Wojewoda Łódzki stwierdził, iż nieruchomości odwołującej znajdują się poza strefą obszaru oddziaływania inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponadto, inwestycja nie pozbawia nieruchomości odwołującej dostępu do szeroko rozumianych mediów: woda, prąd, gaz oraz nie pozbawia dostępu do drogi publicznej.

Odnosząc się do ponownego wniosku strony o zawieszenie postępowania wznowieniowego z powodu toczącego się postępowania przed sądem powszechnym, w zakresie stwierdzenia zasiedzenia części działki inwestycyjnej nr ewid. [...], przez matkę odwołującej, organ stwierdził, iż wskazane postępowanie zostało już zakończone, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji Starosty. Jedynie w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, możliwe byłoby wskazanie organowi I instancji, ewentualnej potrzeby zawieszenia tego postępowania, jeśli organ odwoławczy stwierdziłby zaistnienie przesłanek wynikających z przepisów prawa.

Końcowo Wojewoda Łódzki stwierdził, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości odwołującej, gdyż położenie jej nieruchomości w odniesieniu do obiektów objętych pozwoleniem na budowę, eliminuje możliwość wystąpienia ograniczeń w zakresie zabudowy bądź korzystania z jej nieruchomości, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Realizacja jakiejkolwiek inwestycji często niesie za sobą ryzyko pewnych utrudnień i uciążliwości oraz może być przyczyną dyskomfortu dla osób funkcjonujących w jej pobliżu. W ocenie organu, ten dyskomfort nie może być jednak czynnikiem przemawiającym za uznaniem osób narażonych na takie dolegliwości za strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Przyznanie im statusu strony stałoby w sprzeczności z art. 28 ust. 2 Prawo budowlane. Ochrona osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może zatem prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydowali będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego. Fakt wystąpienia uciążliwości spowodowanych projektowaną inwestycją, które nie przekraczają obowiązujących norm w przepisach prawa, nie uzasadnia przyznania przymiotu strony osobie niezadowolonej z projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tym samym organ stwierdził, że G.J. nie posiada interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, co wyklucza możliwość dokonania merytorycznej analizy tej decyzji w ramach postępowania wznowieniowego. Z tych powodów odwołanie nie może zostać uwzględnione, a kwestionowana decyzja Starosty została podjęta z zachowaniem przepisów prawa.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze G.J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wskazała na naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Strona w szczególności wskazała na naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca, będąca właścicielem nieruchomości sąsiedniej nie jest stroną postępowania, mimo iż nie ulega wątpliwości, że jest współwłaścicielem nieruchomości w. R. przy ul. [...], a zatem znajduje się w kręgu podmiotów wskazanych w tym przepisie, a nadto iż jej nieruchomość jako nieruchomość sąsiednia po granicy działek leży w obszarze oddziaływania inwestycji, zaś o statusie strony nie decyduje konieczność naruszenia interesu przez wydane pozwolenie na budowę, lecz wystarczająca jest potencjalna możliwość naruszenia praw i interesów kręgu podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

2) art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a., poprzez odmówienie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę pomimo tego, że G.J. bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, a wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony w z zachowaniem terminu.

3) norm postępowania administracyjnego mającego wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem skarżąca jest stroną postępowania, która nie brała udziału, bez swojej winy, w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji, bo naruszającej prawa i interesy skarżącej. Zatwierdzony decyzją projekt budowlany, narusza bowiem prawa właściciela działki budowlanej nr ewid. [...] i [...] w. R..

4) wydanie decyzji z naruszeniem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie miała interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, podczas gdy wykazała ona, że nieruchomość, której jest właścicielem, znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

5) wydanie decyzji z naruszeniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nieprzyznającego statusu strony skarżącej, podczas gdy jest ona właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu.

6) wydanie decyzji z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez brak poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, uzasadnionych interesów osób trzecich i na skutek tego narażenie skarżącej na pogorszenie stanu technicznego należącej do niej nieruchomości.

7) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz § 19 rozporządzenia w brzmieniu na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, tj. 17 grudnia 2020 r. gdzie zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę wbrew wymogom dotyczącym odległości pomiędzy wydzielonymi miejscami parkingowymi, a granicami działki budowlanej oraz oknami pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w sąsiadujących budynkach mieszkalnych. Zdaniem skarżącej, odległości wynikające z § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia należy liczyć nie od jednego miejsca postojowego, lecz uwzględnić trzeba wszystkie miejsca postojowe. W sprawie miejsca postojowe usytuowane są obok siebie z kilku stron budynku szeregowego i stanowią całość razem 16 miejsc postojowych. Zakładając nawet, że na działce budowlanej przy ul. [...] zaprojektowano 16 miejsc parkingowych, jak przyjął organ I instancji, spełnienie wymogów odległościowych winno być oceniane według kryteriów wynikających z § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, a zatem odpowiednio 10 m od okien pomieszczeń w budynku i 6 m od granicy działki budowlanej. Bezspornym jest, że wymogi te tak w odniesieniu do okien budynku na działce skarżącej, jak i od granicy działki budowlanej nie zostały spełnione, bo organ I instancji zatwierdził pozwolenie na budowę gdzie zatwierdzono odległość od granicy 3,5 m od granicy z działka skarżącej nr ewid. [...] i [...]. Z tego powodu skarżąca jako właścicielka działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, czyli jako strona postępowania została pominięta, podczas gdy powinna mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja nie ograniczy jego praw. Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków, a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji - odwołania.

8) decyzja o pozwoleniu na budowę nigdy nie powinna zostać wydana jako pozytywna, bo organ administracji architektoniczno-budowlanej bardzo błędnie z naruszeniem prawa przeprowadził kontrolę wniosku inwestorów o pozwolenie na budowę i wydał decyzję o pozwoleniu na budowę niezgodnie z prawem miejscowym, czyli uchwałą Rady Gminy Rzgów nr XI/95/2003 z dnia 22 lipca 2003 r.

Ponadto autorka skargi wskazała na naruszenie prawa procesowego, tj.

a) wydanie decyzji z naruszeniem art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niepowiadomienie jej o wszczęciu postępowania, o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań:

b) wydanie decyzji z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ I instancji do poczynienia całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych;

c) wydanie decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Uczestnik postępowania - M.D. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako: "p.p.s.a.", Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Oznacza to, że nie wystarczy by sąd administracyjny stwierdził samo naruszenie prawa materialnego lub przepisów postępowania, lecz konieczne jest stwierdzenie takiego naruszenia przepisów prawa, które miało lub mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Muszą zatem wystąpić łącznie dwie przesłanki by doszło do uwzględnienia skargi, po pierwsze - sąd musi stwierdzić, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, a po drugie - wspomniane naruszenia odpowiednio mają lub mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy (na końcowe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy). Dopiero wówczas, gdy wystąpią te przesłanki łącznie, zachodzi konieczność wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Ponadto należy podkreślić, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wydane przez Wojewodę Łódzkiego rozstrzygnięcie nie uchybia przepisom prawa w stopniu nakazującym jego uchylenie.

Przedmiotem kontroli Sądu w powyższym trybie jest w niniejszej sprawie decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 29 marca 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia 15 grudnia 2023 r. o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, ostatecznej decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych (6 budynków), w zabudowie szeregowej, wraz z zewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, gazową i wewnętrzną instalacja gazową, na działkach nr ewid. [...] i [...], przy ul. [...] w. R., gm. R. .

Zgłoszone przez skarżącą żądanie wznowienia postępowania oparte zostało na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Na wstępie warto przypomnieć, że zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania, może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a.).

Oprócz ściśle wskazanych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego przesłanek wznowienia, kolejnym ograniczeniem możliwości wszczynania tego trybu jest ograniczenie terminu składania wniosku o wznowienie. Stosownie do art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W myśl § 2 tego przepisu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

A ponieważ powołaną przez skarżącą przesłanką wznowienia była właśnie wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem zastosowanie znajdował przepis art. 148 § 2 k.p.a.

W kontestowanym rozstrzygnięciu organ uznały, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu, co stanowiło podstawę do wydania w dniu 22 września 2023 r. postanowienia o wznowieniu postępowania. Ustalenia organów w tym zakresie, w świetle dokumentów dołączonych do akt administracyjnych, a przede wszystkim w kontekście treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. II SA/Łd 786/22, nie budzą wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie.

Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Po przeprowadzeniu wspomnianego postępowania organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 lub § 2 k.p.a. Organ może zatem zakończyć wznowione postępowanie wydaniem jeden z trzech rodzajów decyzji, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo

2) uchyla decyzją dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.).

3) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Ta sytuacja ma miejsce gdy organ nie może uchylić decyzji z powodu okoliczności określonych w art. 146 k.p.a., czyli z powodu upływu określonego czasu od doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 146 § 1 k.p.a.) lub gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.).

Innymi słowy, postępowanie nadzwyczajne prowadzone po wydaniu postanowienia o wznowieniu, także dzieli się na dwa etapy. W pierwszej kolejności organ administracji publicznej winien ustalić, czy wada stanowiąca przesłankę wznowienia w istocie miała miejsce. Jeżeli stwierdzi brak takiej wady - w sprawie, dotyczącej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ustali, że żądający wznowienia podmiot nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu, względnie - że stroną był, ale pominięcie go było przez niego zawinione - zamyka to drogę do dalszego badania sprawy co do jej istoty, obligując organ do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej.

Dopiero stwierdzenie, że przesłanka wznowienia rzeczywiście zaistniała, otwiera drugi etap postępowania wznowionego (por. wyrok WSA w Lublinie z 20 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Lu 940/15; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady, w takim przypadku organ zobligowany jest do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz rozpatrzenia sprawy co do jej istoty na nowo (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wyjątek od tej zasady stanowi art. 146 § 2 k.p.a.

Celem wznowienia postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz, w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenia, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie przedmiotem wznowienia postępowania była decyzja o pozwoleniu na budowę dla opisanej inwestycji.

Co do zasady krąg stron postępowania określa art. 28 k.p.a. stanowiący, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednakże w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę krąg stron postępowania powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu. Wymieniony przepis jest normą szczególną w stosunku do przywołanego wcześniej art. 28 k.p.a., który określa krąg podmiotów będących stronami postępowania administracyjnego. Relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

W orzecznictwie sądów wskazuje się, że status strony w postępowaniach o udzielenie pozwolenia na budowę oceniany jest wyłącznie w oparciu o powołany powyżej przepis. Zgodnie z tym przepisem, oprócz inwestora stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę może być jedynie właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się na obszarze oddziaływania obiektu. Ustalenie kręgu stron postępowania, poza inwestorem, wymaga zatem prawidłowego określenia obszaru oddziaływania. Stosownie do definicji z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Obszar oddziaływania ustala się zatem na podstawie przepisów odrębnych, które z uwagi na cechy obiektu budowlanego wprowadzają ograniczenia w zabudowie terenu. (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 2003/20; wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie, ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od naruszenia ich interesu faktycznego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. II OSK 2347/15).

Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego odwołuje się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, który definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, określając pod tym pojęciem teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, powszechnie obowiązujących, a zawierających regulacje wprowadzające związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zatem postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora.

Wytyczenie obszaru oddziaływania obiektu, zdefiniowanego w wyżej powołanym art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wymaga odniesienia się do bliżej nieokreślonej grupy przepisów odrębnych, w oparciu o które można wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Nie jest zatem tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki czy uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu, bowiem takie rozumienie obszaru oddziaływania odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń.

W ramach ustaleń dokonanych przez organy nieruchomości działki gruntu nr ewid. [...] i [...] należące do skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, wynikającym z decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia 19 marca 2021 r. W postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę (którego dotyczy wniosek o wznowienie postępowania) przyjęto, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji zamyka się w granicach działek inwestorów nr ewid. [...] i [...]. Organ wydający decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę uwzględnił rodzaj i charakter inwestycji planowanej do realizacji na wskazanym terenie. W zaskarżonej decyzji Wojewoda uznał, iż uwzględniając cechy projektowanego obiektu budowlanego, przeznaczenie obiektu, sposób zagospodarowania terenu, jak również treść zakazów i nakazów zawartych w przepisach odrębnych, brak jest w badanej sprawie konkretnego przepisu prawa wskazującego na ograniczenie w swobodnym korzystaniu przez skarżącą z nieruchomości, stanowiącej jej współwłasność, mogące ewentualnie powstać w sąsiedztwie planowanej do realizacji inwestycji.

W opinii Sądu, przyjęty przez organy obu instancji sposób ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługiwał przymiot stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, uwzględnia wszystkie aspekty sprawy. Zdaniem Sądu, zatem decyzje organów obu instancji wydane w sprawie są prawidłowe, gdyż skarżąca nie była stroną w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu budowlanym wszczętym na wniosek inwestorów - D. M. D. - skarżącej nie przysługiwał status strony, gdyż nie miała ona interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd w pełni podziela rozważania i argumentację przedstawioną w tym zakresie przez organy obu instancji.

W niniejszej sprawie postępowanie organów administracyjnych w toku wznowienia postępowania koncentrowało się na ustaleniu, czy istnieją obowiązujące przepisy prawa, które w związku z planowaną inwestycją na działkach nr ewid. [...] i [...] wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie nieruchomości stanowiącej współwłasność m.in. skarżącej, tj. działki nr ewid. [...] i [...]. Organy w postępowaniu wyjaśniającym prawidłowo odniosły się do dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu budowlanym. Zgodnie z projektem budowlanym oddziaływanie opisanej inwestycji w postaci budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą pomocniczą, zamyka się w granicach działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Jak wskazano wcześniej, na gruncie prawa administracyjnego wymagane jest wykazanie istnienia konkretnej normy prawa materialnego, która pozwalałyby na przyznanie skarżącej interesu prawnego w świetle regulacji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tego natomiast skarżąca nie wykazała, a organy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uznały, że taki interes prawny skarżącej nie przysługuje. Z tego też powodu zaistniały podstawy do odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę po wznowieniu postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Podzielając uwagi organów obu instancji należy wskazać, że planowana inwestycja nie powoduje ograniczeń w zabudowie działek będących współwłasnością skarżącej. Wojewoda w szczególności trafnie wskazał, że zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie jest zaliczony do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.), zatem nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zamierzenie nie oddziałuje zatem negatywnie na środowisko w zakresie emisji zanieczyszczeń, pyłów, drgań i pola elekromagnetycznego czy hałasu. Odpady będą gromadzone selektywnie w oznaczonych pojemnikach, na terenie nieruchomości. Z projektu budowlanego nie wynika również, aby inwestycja miała generować hałas na poziomie wyższym, niż wynikający ze zwykłego, zgodnego z przeznaczeniem, użytkowania inwestycji. Brak jest zatem podstaw, by uznać, że inwestycja w postaci budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oddziałuje na nieruchomość odwołującej.

W toku postępowania wyjaśniającego organ sprawdził również, czy działki należące do skarżącej zlokalizowane są w obszarze oddziaływania inwestycji wynikającym z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazując na treść § 12 ust. 1 rozporządzenia organ dostrzegł, że zespół budynków został zaprojektowany w odległości 9,06 m i 14,29 m od granicy z działką skarżącej (nr ewid. [...]), co pozwala stwierdzić, że inwestycja nie ogranicza zabudowy terenu skarżącej. Inwestycja nie wywiera również ujemnego wpływu na zabudowę działek sąsiednich i nie wprowadza ograniczeń m.in. związanych z przesłanianiem innych obiektów, nawet potencjalnie zlokalizowanych z oknami do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w najmniejszej możliwej odległości od granicy działki (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). Jak podkreślił Wojewoda, z projektu budowlanego wynika, iż odległość projektowanych budynków mieszkalnych, z uwagi na wysokość wynoszącą maksymalnie 8,27 m, jako obiektu przesłaniającego w odniesieniu do działki odwołującej (nr ewid. [...]), jest w każdym przypadku większa od wysokości przesłaniania. Jednocześnie, działki należące do skarżącej nie są zlokalizowane w obszarze oddziaływania wynikającym z § 19 rozporządzenia, w zakresie odległości miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Z projektu wynika, że miejsca parkingowe (w liczbie 9 szt.) na działce nr ewid. [...]usytuowane zostały w odległości 3,5 m od granicy działki nr ewid. [...], natomiast miejsca parkingowe (w liczbie 2 szt.) zostały usytuowane w odległości ok. 7 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Ponadto, działki skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym na podstawie § 22 i § 23 rozporządzenia w zakresie odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. W projekcie zagospodarowania terenu wskazano, że wody opadowe z dachów projektowanego budynku odprowadzane będą za pośrednictwem rynien i rur spustowych, do projektowanej instalacji kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem do szczelnego zbiornika na wodę deszczową, co jest zgodne z § 28 rozporządzenia. Działki skarżącej nie znajdują się również w obszarze oddziaływania określonym w § 57 rozporządzenia w zakresie nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz § 60 rozporządzenia w zakresie nasłonecznienia, m.in. pokoi mieszkalnych. Działki skarżącej nie znajdują się również w obszarze oddziaływania określonym w oparciu o przepisy ochrony przeciwpożarowej (§ 271 rozporządzenia). Jak wynika z rysunku projektu zagospodarowania działki, inwestycja zlokalizowana została w odległości przekraczającej 8 m od granicy z działkami skarżącej.

Skład orzekający podziela także stanowisko Wojewody w zakresie oceny naruszenia § 271 ust. 3 rozporządzenia. Skarżąca w toku postępowania wskazywała na konieczność zachowania odległości przedmiotowych obiektów budowlanych, co najmniej 20 m, od budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego, zlokalizowanych na jej działkach, z uwagi na istniejące tam kotłownie, służące do ogrzewania paliwem stałym. Jak trafnie dostrzegł Wojewoda, przepis § 271 ust. 3 rozporządzenia nie może być stosowany do kotłowni o parametrach właściwych do ogrzewania budynków mieszkalnych jednorodzinnych, czy obiektów gospodarczych - typu szklarnia, gdyż brak jest przepisu wskazującego, iż są to pomieszczenia zagrożone wybuchem. Przepisy techniczno-budowlane dotyczące instalacji kotłów na paliwo stałe i ich mocy, wynikają z § 136 rozporządzenia, a warunki bezpieczeństwa w zakresie przeciwpożarowym w tym przedmiocie wynikają z § 220 rozporządzenia. Ponadto, skarżąca wskazywała także na utratę możliwości usytuowania na swojej działce 5 domów góralskich z drewnianych bali i 5 garaży ze ścianami drewnianymi i dachem pokrytym papą gontową, z uwagi na odległość od budynków na działce inwestora. W tym zakresie organ prawidłowo stwierdził, iż usytuowanie inwestycji nie pozbawia możliwości realizacji przez odwołującą potencjalnej przyszłej zabudowy, która winna również spełniać warunki wynikające z przepisów prawa, w tym techniczno-budowlanych.

Podsumowując, zdaniem składu orzekającego, organy obu instancji trafnie stwierdziły, iż nieruchomości stanowiące współwłasność skarżącej znajdują się poza strefą obszaru oddziaływania inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę. Inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zabudowie na działce skarżącej, a także nie pozbawia nieruchomości skarżącej dostępu do szeroko rozumianych mediów, czyli wody, prądu, gazu, a także nie pozbawia dostępu do drogi publicznej.

W rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w skardze, jak również art. 28 k.p.a., a także art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Uzasadnienia zaskarżonych decyzji zawierają wyczerpującą argumentację zajętego przez organy stanowiska, w tym analizę stanu faktycznego oraz prawnego, a więc nie naruszają art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczność, że wydana decyzja nie spełnia oczekiwań skarżącej nie oznacza, że narusza ona prawo.

Rekapitulując Sąd uznał działanie organów obu instancji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.

IB