Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 9/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61a par. 1, 161 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G., J. W. i M. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2448/17 w sprawie ze skargi M. Ś. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2448/17 oddalił skargę M. Ś. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji,.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewódzka Komisja do Spraw Uwłaszczenia w [...] decyzją z [...] października 1975 r. nr [...] uchyliła akt własności ziemi wydany przez Naczelnika Powiatu N. z [...] marca 1975 r. nr [...], którym na podstawie art. 1, art. 8 i art. 12 ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. poz. 250) stwierdzono, że M. Ś. i I. Ś. nabyli prawo własności nieruchomości rolnej o powierzchni 2,65 ha położonej we wsi B., oraz decyzję własną z [...] lipca 1975 r. nr [...] o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ww. aktu własności ziemi i o odmowie uznania M. Ś. i I. Ś. za właścicieli ww. nieruchomości rolnej.

M. Ś. wniósł o uchylenie decyzji z [...] października 1975 r. na podstawie art. 161 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.".

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] maja 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji z [...] października 1975 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1491 ze zm.), obowiązującego od 1 stycznia 1992 r., przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się m.in. w sprawach uchylenia ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Organ podkreślił, że wskazany przepis ma na celu definitywną likwidację możliwości jakiejkolwiek weryfikacji w ramach nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych w trybie tej ustawy.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem, wskazując, że akt własności ziemi był sfałszowany.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] maja 2017 r.

M. Ś. wywiódł skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju z [...] czerwca 2017 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Sąd przyjął, że skoro decyzja Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia w [...] z [...] października 1975 r. została wydana w oparciu o przepisy ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych i dotyczyła aktu własności ziemi Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z [...] marca 1975 r. nr [...], to – mając na uwadze art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa – zasadne było stanowisko o niedopuszczalności wszczęcia jakiegokolwiek postępowania nadzwyczajnego w odniesieniu do tej decyzji. Z woli ustawodawcy nie stosuje się bowiem trybów nadzwyczajnych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym w zakresie wzruszenia ostatecznych decyzji (aktów własności ziemi), chociażby decyzje te były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach niż uregulowane w tym przepisie, skutkowałyby stosowaniem tych trybów.

Sąd wojewódzki wyjaśnił, że o zgodności art. 63 ustawy z 19 października 1991 r. z Konstytucją RP dwukrotnie orzekał Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że przepis ten nie jest niezgodny z art. 64 i art. 2 Konstytucji (wyrok TK z 22 lutego 2000 r. sygn. SK 13/98, publ. OTK 2000/1/5) oraz, że nie jest niezgodny z art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 78 Konstytucji (wyrok TK z 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99, publ. OTK 2000/4/110). W pierwszym z powołanych wyroków Trybunał wskazał, że wydane na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ostateczne decyzje administracyjne o nadaniu własności gospodarstw rolnych ich samoistnym posiadaczom mogły być podważane w drodze nadzwyczajnych środków jeszcze po uchyleniu tej ustawy w 1982 r. – do końca 1991 r. Był to wystarczająco długi okres dla zapewnienia osobom zainteresowanym możliwości skorzystania z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych o nadaniu własności gospodarstwa rolnego jego samoistnemu posiadaczowi. Przyjęcie zaskarżonego rozwiązania prawnego uzasadniało dążenie ustawodawcy do zapewnienia stabilności prawa własności i pewności obrotu prawnego nieruchomościami rolnymi nabytymi w drodze ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.

W drugim z powołanych wyroków Trybunał podkreślił, że akty własności ziemi przestały być wydawane w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. poz. 81). Osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone, mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania. Ponadto wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość, jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. Ś., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. poz. 1269 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na ograniczeniu kontroli legalności decyzji do jednego aspektu, a mianowicie, że treść art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa powoduje, że od 1 stycznia 1992 r. nie ma prawnej możliwości skutecznego wzruszenia w postępowaniach nadzwyczajnych decyzji wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych bez dokonania pełnej oceny rozstrzygnięć wydanych przez organy administracji, jak i niewłaściwym zastosowaniu, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego niepełnego materiału dowodowego,

b) art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przez jego zastosowanie, kiedy w oparciu o treść art. 2, 31 ust. 3, 32 ust. 1 i 2, 45, 64 ust. 2 i 3, 77 ust. 2, 78 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. poz. 284 ze zm.) należało przyjąć, że przepis ten jest niezgodny z Konstytucją we wskazanym powyżej zakresie, kiedy odnosi się do sytuacji, gdzie skarżący o wydaniu wadliwego dokumentu AWZ "[...]" dowiedział się dopiero po 1 stycznia 1992 r. i tylko dlatego wbrew zasadzie proporcjonalności pozbawiony został prawnej możliwości skutecznego wzruszenia w postępowaniach nadzwyczajnych decyzji wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Tym samym art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, wbrew art. 2, 31 ust. 3, 32 ust. 1 i 2, 45, 64 ust. 2 i 3, 77 ust. 2, 78 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, ma niesłusznie charakter stanowczy, niedopuszczający żadnych wyjątków uwzględniających szczególne okoliczności danego wypadku, co ma miejsce w zaistniałym stanie faktycznym, podczas gdy taka interpretacja tego przepisu narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa, w tym zasadę proporcjonalności, a także stoi w sprzeczności z prawem do ochrony prawnej obywateli, zasadą równości wobec prawa oraz zasadą niedyskryminacji;

2) naruszenie przepisów postępowania, których to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że z uwagi na treść art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa można zaniechać przeprowadzenia w ogóle postępowania dowodowego i oddalić wszystkie wnioski dowodowe, m.in. z dokumentów i zeznań świadków, przez co nie doszło do ustalenia stanu faktycznego sprawy,

b) art. 134 § 1 P.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i tym samym dokonanie niepełnej oceny legalności wydanych decyzji,

c) art. 106 § 3 P.p.s.a. przez niezastosowanie, bowiem w przypadku wątpliwości, które mają w sprawie miejsce, co do okoliczności świadczących o tym jakie dokumenty zostały faktycznie zgromadzone m.in. w Biurze Geodezji i Katastru w Dzielnicy [...], Archiwum Urzędu [...] oraz wyjaśnienia, kiedy i kto oraz na czyje polecenie służbowe dokonywał migracji zgromadzonych w ww. dokumentacji dokumentów,

d) art. 151 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo niezasadnego zastosowania przez Ministra Rolnictwa art. 61a K.p.a. zamiast zastosowania art. 161 § 1 K.p.a., co doprowadziło do odmowy wszczęcia postępowania o uchylenie decyzji z [...] października 1975 r., w wyniku błędnego przyjęcia, że w tej sprawie zastosowanie nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnych jest całkowicie niedopuszczalne,

e) art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo oczywistego naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przepisów art. 15 i 8 K.p.a., polegające na nieodniesieniu się w jakikolwiek sposób przez organ do zarzutów i twierdzeń skarżącego zawartych we wniosku, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co godzi w zasadę działania organów państwowych w sposób budzący zaufanie do państwa.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Ponadto, skarżący kasacyjnie wniósł o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w przedmiocie wypowiedzenia się "czy art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 112 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia zwrot poprzedniemu właścicielowi jego nieruchomości od wydania uprzednio przez organ administracji (Gminę Miasta P.) formalnie decyzji wywłaszczeniowej jest zgodny z wzorcem konstytucyjnym wyrażonym w art. 2, art. 21 ust. 2, 32 ust. 1, 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.".

Wobec powzięcia informacji o śmierci skarżącego kasacyjnie w dniu 22 sierpnia 2018 r. Następcy prawni skarżącego kasacyjnie Mi. Ś. (pismo z 15 stycznia 2021 r.), J. W. (pismo z 25 stycznia 2021 r.) i W. G. (pismo z 22 stycznia 2021 r.) poparli skargę kasacyjną M. Ś.

Zarządzeniem z 5 sierpnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) i zmianą wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie z 11 sierpnia 2021 r. W. G. nie wyraziła zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wyraziła zgodę na przeprowadzenie rozprawy zdalnie, a jej pełnomocnik oświadczył, że posiada on możliwości techniczne, umożliwiające udział w takiej rozprawie.

W piśmie z 26 sierpnia 2021 r. Mi. Ś. nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i wniósł o rozpoznanie jej na posiedzeniu jawnym.

Mi. Ś. i J. W. (pisma z 28 września 2021 r.), na wezwanie Sądu, poinformowali, że nie posiadają możliwości technicznych do uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Zarządzeniem z 30 września 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie z 30 listopada pełnomocnik W. G. podtrzymał wszystkie twierdzenia, wnioski, zarzuty i uzasadnienie zawarte w skardze kasacyjnej oraz w późniejszych pismach skarżącej. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie na rzecz W. G. kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej kasacyjnie z urzędu. Wniósł także o wystąpienie, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym czy art. 136 ust. 3 w związku z art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim uzależnia zwrot poprzedniemu właścicielowi jego nieruchomości od wydania uprzednio przez organ administracji (Gminę Miasta P.) formalnej decyzji wywłaszczeniowej jest zgodny z wzorcem konstytucyjnym wyrażonym w art. 2, art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł, na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a., o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania szczegółowo wymienionych w tym piśmie.

W. G. w piśmie z 2 grudnia 2021 r. sprostowała powyżej wymienione pismo w części dotyczącej wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, wskazując, że przepisy art. 136 ust. 3 i art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dotyczą sporu będącego przedmiotem niniejszej sprawy, a ponadto podała wnioski, jakie wnosiła na początku 2021 r. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w razie niepodzielenia jej racji, wnosi o podjęcie uchwały, "czy art. 63..ma zastosowanie do decyzji bezwzględnie nieważnych".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami określonych przepisów prawa materialnego, najpierw należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w kontekście zarzucanej błędnej wykładni art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w związku z art. art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust 1 i 2, art. 45, art. 64 ust 2 i 3, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powyższych przepisów jest nietrafny. Wyraźną podstawę odmowy wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w tej sprawie stanowi obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1491 ze zm. - stan prawny obowiązujący na dzień wydania zaskarżonego postanowienia), który stanowi, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16 poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Prawidłowo wskazały więc organ administracyjny i Sąd pierwszej instancji, że od dnia 1 stycznia 1992 r. ustawodawca zamknął możliwość wzruszania aktów własności ziemi w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. O zgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. orzekał Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że przepis ten nie jest niezgodny z art. 64 i art. 2 Konstytucji (wyrok TK z 22 lutego 2000 r. sygn. SK 13/98, publ. OTK 2000/1/5), w kolejnym orzeczeniu, że nie jest niezgodny z art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 78 Konstytucji (wyrok TK z 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/99, publ. OTK 2000/4/110), a także w wyroku z 10 czerwca 2020 r., że jest zgodny z art. 7 oraz art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok TK z 10 czerwca 2020 r. sygn. akt K 11/18, publ. OTK-A 2020/21). W pierwszym z powołanych wyroków Trybunał wskazał, że wydane na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ostateczne decyzje administracyjne o nadaniu własności gospodarstw rolnych ich samoistnym posiadaczom mogły być podważane w drodze nadzwyczajnych środków ich zaskarżenia jeszcze po uchyleniu tej ustawy w 1982 r. – do końca 1991 r. Był to wystarczająco długi okres dla zapewnienia osobom zainteresowanym możliwości skorzystania z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych o nadaniu własności gospodarstwa rolnego jego samoistnemu posiadaczowi. Przyjęcie zaskarżonego rozwiązania prawnego uzasadniało dążenie ustawodawcy do zapewnienia stabilności prawa własności nieruchomości rolnych nabytych na drodze określonej ustawą z dnia 26 października 1971 r. i pewności obrotu prawnego tymi nieruchomościami. W drugim z powołanych wyroków Trybunał podkreślił, że akty własności ziemi przestały być wydawane w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone, mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania. Ponadto wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość, jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. W ostatnim z tych wyroków Trybunał, zajmując się zgodnością z Konstytucją art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie trybów nadzwyczajnych określonych w K.p.a. do - wydanych na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych - decyzji o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości, na których właściciele nie gospodarowali osobiście lub przy pomocy członków rodziny pozostających we wspólnocie od lat pięciu do dnia wejścia w życie ustawy z powodu stałego zatrudnienia w innych zawodach niż praca w indywidualnym gospodarstwie rolnym albo w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, podzielił stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w ww. wyrokach i wskazał, że w państwach, w których proklamowano obowiązywanie zasady demokratycznego państwa prawnego, powszechnie aprobowane jest ogólne założenie, że prawo winno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń, ustawodawca ma więc prawo wprowadzenia w pewnym zakresie regulacji pozbawiającej możliwości skutecznego dochodzenia tych roszczeń. Dotyczy to także odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ani inne przepisy tej ustawy nie przewidują żadnych wyjątków, w których możliwa byłaby weryfikacja w postępowaniu administracyjnym aktu własności ziemi, niezależnie od (nawet wyjątkowych) okoliczności danej sprawy. Z tych powodów nie ma żadnych podstaw do występowania o podjęcie uchwały NSA, o co wniosła skarżąca kasacyjnie W. G. w piśmie z 2 grudnia 2021 r.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa powiązanego z naruszeniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych wyjaśnienia wymaga, że te ostatnie przepisy regulują kognicję sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, co do zasady pod względem zgodności z prawem. Niepodobna dowodzić, aby w niniejszej sprawie przepis ten naruszono, gdyż Sąd pierwszej instancji zastosował się adekwatnie do tej regulacji, skoro był właściwy do kontroli legalności zapadłych w sprawie decyzji i tej kontroli dokonał. Innym zagadnieniem jest jej wynik, który nie może być podważany w ramach tego zarzutu. Pominięcie, czy odmienna ocena argumentacji strony, nie uzasadniają zarzutu naruszenia przepisu ustrojowego, jakim jest omawiany przepis.

W związku z powyższym nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące pominięcia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz nieodniesienia się przez organ do zarzutów i twierdzeń skarżącego zawartych we wniosku i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 15 i art. 8 K.p.a.). Organ nie miał możliwości odniesienia się do wniosków dowodowych i zarzutów merytorycznych podnoszonych przez skarżącego, gdyż był zobligowany do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie z uwagi na jednoznaczną treść art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Tym samym za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. przez niezasadne zastosowanie art. 61a K.p.a. zamiast art. 161 § 1 K.p.a.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i tym samym dokonania niepełnej oceny legalności wydanych decyzji. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść, gdyby Sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Ponadto brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Okoliczność, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że orzeczenia organów administracyjnych są prawidłowe, a tym samym oddalił skargę, nie oznacza, że naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. w sytuacji, gdy wszystkie okoliczności istotne w sprawie zostały wyjaśnione. Podkreślenia wymaga, że Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z 11 października 2005 r. sygn. akt: FSK 2326/04, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. przez niezastosowanie. Skarżący kasacyjnie upatrują jego naruszenia w niewyjaśnieniu wątpliwości, które mają w sprawie miejsce co do okoliczności świadczących o tym jakie dokumenty zostały faktycznie zgromadzone m:in. w Biurze Geodezji i Katastru w Dzielnicy [...], Archiwum Urzędu [...] oraz wyjaśnienia kiedy i kto oraz na czyje polecenie służbowe dokonywał migracji zgromadzonych dokumentów. Po pierwsze zauważenia wymaga, że Sąd pierwszej instancji nie stosował tego przepisu, a zatem nie mógł go naruszyć. Po drugie wyjaśnienia wymaga, że przepis ten nie jest instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. II FSK 1306/08). Powołany przepis nie służy do gromadzenia przez Sąd materiału dowodowego. Na jego podstawie można jedynie przeprowadzić dowód z dokumentów.

Odniesienia wymagają również wnioski pełnomocnika skarżącej kasacyjnie W. G. zawarte w piśmie z 30 listopada 2021 r. dotyczące dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z dokumentów w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz przeprowadzenia rozprawy.

Co do pierwszego z wniosków, wyjaśnienia wymaga, że nie ma podstaw do podjęcia przez Sąd czynności mających na celu przeprowadzenie w trybie omawianego przepisu dowodów uzupełniających z dokumentów, które znajdują się w aktach sprawy. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z konkretnie oznaczonych dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżonym aktem administracyjnym. Możliwość przeprowadzenia dowodów jest sytuacją wyjątkową, bo obejmuje tylko dowód z dokumentów i tylko o tyle, o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania.

Odnośnie do drugiego wniosku wskazać trzeba, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz.1090) Naczelny Sąd Administracyjny poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do stron o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Strony w niniejszym postępowaniu nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się zatem o udzielenie informacji, czy strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Oświadczenie o posiadaniu takich możliwości złożył wyłącznie pełnomocnik W. G., natomiast J. W. i Mi. Ś. udzielili odpowiedzi, że takich możliwości nie posiadają. Nie było zatem możliwości rozpoznania sprawy na rozprawie online, skoro nie wszystkie strony spełniły wymagania do przeprowadzenia rozprawy online. W tej sytuacji Przewodniczący Wydziału, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - zarządził przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, skoro uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r., orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się zaś do wniosku pełnomocnika skarżącej W. G. o przyznanie na jego rzecz kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu, wskazać należy, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należnym od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym przepisami art. 258-261 P.p.s.a.