Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 514/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 3, art. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1716
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o  przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów
article: art. 7, art. 7a, art. 218 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni D[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1586/19 w sprawie ze skargi Spółdzielni M[...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 maja 2019 r., nr KOC/2558/Zs/19 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1586/19, oddalił skargę Spółdzielni M[...] w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 maja 2019 r., nr KOC/2558/Zs/19 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Sąd I instancji stwierdził, że niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego, należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia. W przypadku niniejszej sprawy, przywołane we wniosku o wydanie zaświadczenia przepisy ustawy z 20 lipca 2018r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów należy stosować biorąc pod uwagę, że z jej art.1 ust 1 i 2 wynika, że przekształcenie prawa dotyczy gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, przy czym za grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami. Działki ewidencyjne nr 165 i 166 stanowią nieruchomości niezabudowane i wykorzystywane są jako osiedlowe drogi dojazdowe. Uwzględniając niebudzącą wątpliwości treść przywołanych powyżej przepisów Sąd Wojewódzki zaznaczył, że organy słusznie odmówiły wydania zaświadczenie żądanej treści.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Spółdzielnia D[...] zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego tj. przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w zakresie art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 i 4 tej ustawy poprzez przyjęcie, iż zaświadczenie o jakiej treści domagała się Skarżąca nie może tworzyć prawa, ani nie może kształtować bezpośrednio stosunku prawnego, jak również nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego czy rozstrzygnięć spornych kwestii, bowiem jest tylko przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej,

2) naruszenie zasad przepisów postępowania, tj. art. 7 i 7a k.p.a. oraz art. 218 § 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i wątpliwości prawnych w interpretowaniu przepisów ww. ustawy, w tym pominięcie prowadzenia postępowania dowodowego w koniecznym zakresie jak i zasady prawdy obiektywnej, którymi winny kierować się organy administracji publicznej mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Przedstawiając powyższe zarzuty wniesiono o:

a) uznanie, że Spółdzielnia Domów J[...] jest uprawniona do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 73 § 2 k.p.c. jako , że jest współwłaścicielem działek o nr 165 i 166 z obrębu 146505-8.0701 i podejmowane przez Spółdzielnię M[...] czynności procesowe są skuteczne wobec współwłaściciela. Uprawnienie również wynika stąd, iż Skarżąca otrzymała z Sądu Wojewódzkiego w Warszawie w dniu 25.02.2020 r odpis skarżonego wyroku z dnia 29.10. 2019r,

b) uchylenie zaskarżonego wyroku WSA z dnia 29 października 2019r sygn. akt: i SA/Wa 1586/19 i poprzedzającego wyrok postanowienie SKO z dnia 20 maja 2019r. KOC/2558/Zs/19 oraz postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 kwietnia 2019r znak: UD-IV-WN1- H.6826.3006.2,019(4KOK.UD.IV-WNI) odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż z dniem 1 stycznia 1989r nastąpiło przekształcenie użytkowania wieczystego gruntów na prawo własności terenu stanowiącego działki o nr ewid. [...] i [...] objętych KW [...] z zobowiązaniem Prezydenta M. St. Warszawy do wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działek o nr [...] i [...] w prawo własności tych gruntów,

c) rozpoznanie przedmiotowej skargi na wyznaczonej przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie,

d) zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się to tego zarzutu sformułowanego w pkt 2 skargi kasacyjnej należy zauważyć, że według art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie każde naruszenie przepisu postępowania skutkuje uchyleniem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, lecz tylko takie, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co wyraża się w przypuszczeniu, że gdyby nie doszło do naruszenia tych przepisów, w sprawie mogłoby zapaść rozstrzygnięcie innej treści niż wyrażone w zaskarżonym wyroku. Wpływ ten w sposób jednoznaczny musi wykazać strona, zaniechanie zaś tego obowiązku powoduje, że niemożliwa staje się merytoryczna ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa procesowego i jako przepisy tego prawa wskazano art. 7 i 7a k.p.a. oraz art. 218 § 2 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego jest niewątpliwie aktem prawa procesowego, jednak regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i wojewódzkie sądy administracyjne oceniają działania organów w świetle tego aktu, jednak same w postępowaniu sądowoadministracyjnym jego przepisów nie stosują. Zatem samo wskazanie przepisów k.p.a. bez powiązania ich z przepisami p.p.s.a. także jest wadliwe. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał tych zarzutów z wydanym przez ten Sąd rozstrzygnięciem. Wobec stwierdzenia, że zarzut sformułowany w pkt 2 skargi kasacyjnej nie został uzasadniony, jak również nie wykazano, że zarzucane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł tego zarzutu poddać merytorycznej kontroli.

Jako zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 1 oraz art. 3 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu "poprzez przyjęcie, iż zaświadczenie o jakiej treści domagała się skarżąca, nie może tworzyć prawa, ani nie może kształtować stosunku prawnego". Jak już wyżej zostało wskazane, przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15 publik. CBOSA). Natomiast w skardze kasacyjnej nie wskazano na żadną z tych form naruszenia, określając ten zarzut w formie nieokreślonej ustawowo "poprzez przyjęcie".

Dalej należy wskazać, że omawiane zarzuty zostały skonstruowane także niestarannie, gdyż strona skarżąca kasacyjnie powołując art. 3 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 2040, z późn. zm., dalej jako "ustawa przekształceniowa") nie dostrzega, że przepisy te składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych o odmiennym zakresie unormowania. W związku z tym trzeba przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10 ; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21 publik. CBOSA). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12 publik. CBOSA).

Ważne jest jednak zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie (publ.: ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1). Dokonując zatem daleko idącej rekonstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej w kontekście jej uzasadnienia należy zauważyć, że kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działek ewid. nr [...] i [...] objętych księgą wieczystą nr [...], oznaczonych w ewid. gruntów jako "dr". W myśl art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Pojęcie "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe" zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tą definicją, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

W ocenie Sądu kasacyjnego, z przepisów tych wynika, że wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy obiekty i urządzenia budowlane - aby podlegać regulacji ustawy z 20 lipca 2018 r. - muszą znajdować się na tym samym gruncie co budynki mieszkalne. Takie rozumienie powołanych przepisów potwierdza również brzmienie art. 1 ust. 5 ustawy, który wprost stanowi, że obiekty i urządzenia budowlane, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, z dniem przekształcenia stają się częścią składową gruntu, na którym znajdują się budynki mieszkalne. Stąd wniosek, że jeżeli obiekty i urządzenia budowlane stanowią odrębną nieruchomość od budynków mieszkalnych, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, nie będą podlegać regulacji ustawy. Nie dzielą one bowiem w takiej sytuacji losu prawnego budynku mieszkalnego. Intencja ustawodawcy objęcia przekształceniem gruntów zabudowanych obiektami i urządzeniami budowlanymi pod warunkiem, że tego rodzaju infrastruktura znajduje się na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi, wynika również z treści uzasadnienia do projektu ustawy z 20 lipca 2018 r. (por. strona 9 uzasadnienia, druk nr 2673, www.sejm.gov.pl).

Ponadto ustawodawca zdecydował, że wydanie zaświadczenia ma zasadniczo bazować na danych z ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 3 i 6 ustawy), które to dane są podstawą gospodarki gruntami (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm. dalej jako "p.g.k."). Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 p.g.k., podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z poglądami doktryny, przytoczony wyżej przepis wprowadza bezwzględne związanie zapisami ewidencji gruntów i budynków również dla potrzeb stosowania komentowanej ustawy (por. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, Komentarz, Wolters Kluwer 2019).

Należy także zauważyć, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia, nie obejmuje kompetencji do ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Organ musi zatem skonfrontować treść żądania skarżącej z pozostającą w jego dyspozycji dokumentacją i ustalić, czy dokumentacja ta pozwala na pozytywne załatwienie żądania skarżącej. Zaświadczenie jest zatem aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie potwierdza natomiast istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym lub aktem generalnym, ale tylko wówczas, gdy sytuacja jest jasna i bezspornie wynika z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych i nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że objęta wnioskiem o wydanie zaświadczenia nieruchomość nie jest zabudowana jakimikolwiek budynkami, a stanowi drogi, które umożliwiają dojazd do budynków mieszkalnych położonych na innych nieruchomościach. Nieruchomość ta nie znajduje się zatem na tej samej nieruchomości, co budynek mieszkalny, a w konsekwencji nie dzieli losu prawnego tej nieruchomości. W tej sytuacji prawidłowo uznały organy, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia warunku przekształcenia wskazanego w przepisach ustawy, wobec czego należało odmówić wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogła mieć wpływu zawarta w skardze argumentacja, że przedmiotowa nieruchomość umożliwia racjonalne i prawidłowe korzystanie z budynków mieszkalnych, gdyż stanowi drogę, do której te budynki mają jedyny dostęp. Wskazany powyżej sposób rozumienia pojęcia "nieruchomość" uniemożliwia na gruncie ustawy o przekształceniu uwzględnienie związków funkcjonalnych istniejących pomiędzy odrębnymi nieruchomościami. Z punktu widzenia treści art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 1a ustawy o przekształceniu, indyferentne prawnie jest to, czy odrębna nieruchomość służy do obsługi innej nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi. Istnienie takiej zależności nie stanowi wypełnienia przez nieruchomość niezabudowaną budynkami mieszkalnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 lub 2 ustawy o przekształceniu, przesłanek dla przekształcenia w trybie tejże ustawy. Powyższego zapatrywania nie zmienia treść art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o przekształceniu, bowiem zastosowany w tym przepisie zwrot "prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych" odnosi się do budynków gospodarczych, garaży, innych obiektów budowlanych lub urządzeń budowlanych, które znajdują się na tej samej nieruchomości co budynki mieszkalne, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 lub 2 ustawy o przekształceniu. Stanowisko zaprezentowane prze Sąd Wojewódzki należy w tych okolicznościach uznać za prawidłowe.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd I instancji.