Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 133/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. B. i Z. S. A. K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 5 stycznia 2023 r. nr SKO.41/6392/SD/2022 w przedmiocie kary pieniężnej za zniszczenie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz W. B. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz Z. S. A. K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Lu 133/23

U Z A S A D N I E N I E

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 5 stycznia 2023 r. nr SKO.41/6392/SD/2022 – po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w L. (dalej także jako "Wspólnota") od decyzji Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia 6 grudnia 2022 r. nr DŚ-V.7171.8.2022.DS w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew – na podstawie art. 138 § 2 i 2a w zw. z art. 7, art. 28, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako "k.p.a."), art. 87 ust. 5, art. 88 ust. 1 pkt 3, ust. 2-5 i art. 89 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r., poz. 1098 ze zm., aktualny t.j. - Dz. U. z 2022 r. poz. 916 ze zm., dalej jako "u.o.p.") oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. poz. 1330), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wyjaśnił, że uchyloną decyzją z dnia 6 grudnia 2022 r. organ pierwszej instancji, po ponownym przeprowadzeniu postępowania, wymierzył Wspólnocie administracyjną karę pieniężną w wysokości 370.740 zł za zniszczenie 37 szt. drzew gatunku grab pospolity, spowodowane wykonaniem prac w obrębie koron tych drzew, rosnących na nieruchomości położonej przy ul. [...] w L. (dz. nr ewid. [...], obr. 4, ark. 9, stanowiącej współwłasność Gminy L. ), odroczył płatności 70% kary na okres 5 lat z uwagi na możliwość zachowania żywotności drzew oraz nakazał uiszczenie 30% orzeczonej kary, tj. kwoty 111.222 zł, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W odwołaniu od ww. decyzji Wspólnota zarzuciła, że organ pierwszej instancji dokonał niewłaściwych ustaleń w sprawie i pominął istotne dla tych ustaleń okoliczności faktyczne i prawne. W szczególności bezzasadnie uznał, że Wspólnota jest podmiotem, na który powinna być nałożona kara. Odwołująca się stwierdziła również, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do wytycznych Kolegium zawartych w decyzji z dnia 6 września 2022 r. nr SKO.41/3814/SD/2022 (uchylającej poprzednio wydaną w sprawie decyzję organu pierwszej instancji z dnia 8 sierpnia 2022 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ).

Po rozpatrzeniu odwołania w ponownie prowadzonym postępowaniu, Kolegium i tym razem uznało, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że pomimo wskazania dalszego zakresu postępowania w decyzji z dnia 6 września 2022 r., organ pierwszej instancji nie zastosował się do tych wytycznych. Ponownie przeprowadzone postępowanie ograniczyło się do przesłuchania trzech osób - stron postępowania, przy czym materiał dowodowy w postaci protokołów jest nieczytelny, a nie jest rzeczą Kolegium prowadzenia postępowania w zakresie ustalenia treści materiału dowodowego. Kolegium zauważyło, że treść zaskarżonej decyzji odpowiada treści decyzji poprzednio uchylonej przez organ odwoławczy i nie zawiera de facto analizy treści zlecenia między skarżącą Wspólnotą a wykonawcą prac w zakresie pielęgnacji roślinności będącej przedmiotem sprawy. W związku z tym uznało, że wszystkie sformułowane tezy i wytyczne zawarte w poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej, pozostają aktualne.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 88 ust. 1 pkt 3, 4 i ust. 5, art. 87a ust. 2, 4 i 5 oraz art. 88 ust. 2 u.o.p., a następnie stwierdził, że w świetle tych unormowań podstawową kwestią do wyjaśnienia przez organ prowadzący postępowanie było ustalenie zakresu i wielkości naruszenia substancji drzew, co przesądzało o zastosowaniu materialnoprawnej podstawy wydanego rozstrzygnięcia. W tej kwestii organ skorzystał z wiadomości specjalnych i uzyskał w trybie art. 84 u.o.p. opinię biegłego M. K.. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że sporządzona opinia dendrologiczna mogła stanowić dowód w sprawie, a biorąc pod uwagę treści tej ekspertyzy, dokumentowi temu przyznać należy wiarygodność. Ze sporządzonej opinii wynika natomiast, że dokonano nieprawidłowych cięć w obrębie koron drzew w zakresie ponad 50% masy koron wytworzonych w całym okresie wegetacji. Prace te zostały wykonane niezgodnie ze sztuką ogrodniczą, z istotną szkodą dla drzew. Nie miały one przy tym na celu usunięcia posuszu i gałęzi chorych, nadłamanych czy obumarłych oraz nie były prowadzone z zamiarem przywrócenia statyki drzewa, czy też w ramach specjalistycznego zabiegu. Redukcja koron przyczyniła się do obniżenia witalności i walorów przyrodniczych drzew oraz deformacji i utraty naturalnie wytworzonego pokroju. Biegły podkreślił, że cięcia zostały wykonane w niewłaściwym okresie, bez zachowania norm i standardów, a sposób ich wykonania negatywnie wpłynął na stan żywotności drzew. W ocenie biegłego, stopień redukcji koron nie wyklucza jednak ich dalszej żywotności.

Kolegium podkreśliło, że dokonane prace redukcyjne drzew nastąpiły w związku z normalną eksploatacją terenu będącego w posiadaniu skarżącej Wspólnoty, a nie np. z nadzwyczajnym i bezpośrednim zagrożeniem, jakie wystąpiło w danym momencie z uwagi chociażby na działanie sił przyrody. Zdaniem organu odwoławczego, przesłanki ekskulpacyjne wskazane w ustawie zostały więc wykluczone.

Organ drugiej instancji wskazał, że przepisy art. 88 ust. 1 pkt 3 oraz art. 83 ust. 1 u.o.p. nie przewidują odpowiedzialności właściciela lub posiadacza nieruchomości za zniszczenie drzew na zasadzie ryzyka. Oznacza to, że oprócz ustalenia przesłanek kwalifikujących dany zabieg jako zniszczenie lub uszkodzenie drzew i osoby właściciela lub posiadacza nieruchomości, na której drzewa rosły, niezbędnym jest także ustalenie podmiotu lub osoby, która dokonała niewłaściwych zabiegów pielęgnacyjnych. Wszakże obecnie obowiązujące przepisy przewidują również możliwość nałożenia kary na podmiot, który działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Ustalenie tego podmiotu przesądza zatem o wyniku sprawy w zakresie sprawcy, na którego może być nałożona kara.

W ocenie Kolegium, prowadząc postępowanie w sprawie organ pierwszej instancji, mimo podjęcia czynności zmierzających do ustalenia sprawcy i okoliczności zniszczenia drzewa, pominął istotne dla ustalenia odpowiedzialności administracyjnej okoliczności. Organ odwoławczy podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż prace w zakresie pielęgnacji drzew zostały zlecone w dniu 18 marca 2022 r. przez Wspólnotę firmie Z. S. A. K. Sp. z o.o. (k. 97 akt sprawy). Przyjmująca zlecenie zobowiązała się wykonać te prace zgodnie ze sztuką ogrodniczą. Ponadto w materiale dowodowym zgromadzono dokumenty, z których wynika, że wskazana Spółka zleciła prześwietlenie przedmiotowych drzew W. B. (umowa zlecenia [...], k. 120 akt sprawy), który posiadał odpowiednie kwalifikacje (k. 125 - 127 akt sprawy).

Zdaniem Kolegium, uznać zatem należało, że Wspólnota zleciła wykonanie usług profesjonalnemu podmiotowi, który dawał rękojmię prawidłowości i rzetelności przeprowadzonych prac w obrębie całej substancji drzew. Bez względu na subiektywne oceny tych prac dokonane przez członków Wspólnoty, profesjonalny wykonawca powinien przeprowadzić je zgodnie ze standardami sztuki ogrodniczej. W przypadku zaś nakazywania przeprowadzania prac w innym, szerszym lub niezgodnym z normami zakresie przez zleceniodawcę, wykonawca, mając na uwadze obowiązujące przepisy, powinien zaniechać prac i złożyć stosowne oświadczenie o odstąpieniu od nich, a także poinformować zlecającego o możliwości wymierzenia stosownej kary. Wszakże profesjonalista powinien także doradzić zleceniodawcy, mając na uwadze należytą staranności i dobre praktyki, w kwestii określania rozmiaru dokonywanych cięć, bowiem jest podmiotem, od którego należy zrealizowanie prac objętych umową zgodnie ze wszystkim prawidłami, tak wynikającymi z przepisów, jak i sztuki wykonywanego zawodu. Kolegium dodało, że każdy rozsądny członek zarządu Wspólnoty nie działa w celu spowodowania negatywnych konsekwencji dla pozostałych członków Wspólnoty. Nie można zatem zaakceptować pominięcia tych okoliczności, zwłaszcza, że ze wskazanego zlecenia wynika, iż podmiot, który je przyjął, zobowiązał się do należytego i starannego wykonania przedmiotowych prac, zgodnie ze sztuką ogrodniczą.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że budzi istotne wątpliwości przypisanie odpowiedzialności administracyjnej Wspólnocie, której członkowie, nie będąc profesjonalistami w zakresie sztuki ogrodniczej, nie mogli prawidłowo ocenić przeprowadzonych cięć. Nawet pomimo faktu, że działając w dobrej wierze za właściwe cenili działania podmiotu, który jako profesjonalista dawał rękojmię należycie wykonanej usługi, zdaniem Kolegium, nie można Wspólnocie automatycznie przypisać odpowiedzialności za winę w nadzorze, czy też winę w wyborze. Skoro zleceniobiorca usługi w zakresie pielęgnacji drzew miał za zadanie wykonać ją prawidłowo, to działanie niezgodne ze wszelkimi prawidłowościami (co wynika z opinii biegłego), należało uznać za działanie na niekorzyść zleceniodawcy, które rodzi odpowiedzialność administracyjną.

Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji w dalszym ciągu pozostawia poza swoją oceną i analizą umowę łączącą Wspólnotę i wykonawcę prac w zakresie pielęgnacji zieleni. W sposób dość wątpliwy przerzuca na przedstawicieli Wspólnoty nadzór nad prowadzeniem tych prac i określanie ich zakresu, w sytuacji, gdy to właśnie z powodu braku dostatecznej wiedzy w zakresie pielęgnacji roślinności Wspólnota ta skorzystała z usług profesjonalisty. Trudno zaś wymagać od przedstawicieli Wspólnoty, którzy nie posiadają wiedzy z zakresu dendrologii, aby narzucały profesjonalnemu podmiotowi w jaki sposób ma te prace prowadzić, a przy tym ze strony takiego podmiotu można było się spodziewać nawet bieżącego doradztwa w tym zakresie, a nie poddawania się woli zleceniodawcy bez żadnej refleksji w zakresie ewentualnej odpowiedzialności administracyjnej. Nie można przy tym zaakceptować bezgranicznej wręcz aprobaty i braku oceny wyjaśnień zleceniobiorcy prac, który jako podmiot profesjonalny powinien mieć na względzie wszelkie aspekty prowadzonych prac.

Podsumowując Kolegium wskazało, że wydanie decyzji o wymierzeniu kary Wspólnocie jest w obecnym stanie materiału dowodowego w dalszym ciągu co najmniej przedwczesne. Biorąc pod uwagę powyższe oraz zasadność przeprowadzenia postępowania wykraczającego poza ramy określone w przepisie art. 136 k.p.a., zdaniem organu drugiej instancji, konieczne jest ponowne przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji i uzupełnienie materiału dowodowego. W szczególności zasadna jest właściwa i rzetelna ocena okoliczności mających znaczenie dla ustalenia odpowiedzialności administracyjnej, a wynikających z zobowiązań umownym między Wspólnotą a podmiotem, który wykonał zlecone prace w zakresie prześwietlenia drzew. Analizując zebrany przez organ materiał dowodowy w postaci osobowych środków dowodowych, za oczywisty Kolegium uznało wniosek, że działanie sprawcy niewłaściwej pielęgnacji drzew jest ukierunkowane na wykluczenie jego odpowiedzialności, co jednak nie powinno pozostawać poza uwagą organu orzekającego w sprawie. Kolegium podkreśliło przy tym, że okoliczności ustalenia odpowiedzialności nie mogą budzić wątpliwości, a ocena zgromadzonego materiału dowodowego wyraźnie wskazuje na odmienne, niż dokonane przez organ, ustalenia w zakresie podmiotu, który powinien ponosić przedmiotową odpowiedzialność administracyjną.

Sprzeciw od opisanej od wyżej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wnieśli wspólnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie W. B. i Z. S. A. K. S.. z o.o. w L. (reprezentowani przez adwokata M. B.). Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a poprzez ponowne wydanie decyzji uchylającej mimo, że decyzja z dnia 6 grudnia 2022 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tym bardziej, że Kolegium nie wskazało, jakie przepisy miały zostać naruszone, uwagi Kolegium sprowadzają się jedynie do tego, że organ pierwszej instancji ma ponownie (trzeci raz) dokonać oceny treści dokumentu - umowy pomiędzy Wspólnotą a wykonawcą wycinki;

2) art. 138 § 2 k.p.a poprzez wydanie decyzji z uzasadnieniem w zdecydowanej większości identycznym, jak w decyzji z dnia 6 grudnia 2022 r. mimo, że organ pierwszej instancji przeprowadził przesłuchania, została złożona opinia prywatna, skarżący za pośrednictwem pełnomocnika złożyli pisma, w których zajęli stanowisko z obszerną argumentacją prawną - czego Kolegium w ogóle nie dostrzegło;

3) art. 40 § 2 k.p.a poprzez pominięcie pełnomocnika W. B. i niedoręczenie mu zaskarżonej decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w zakresie obejmującym wpis sądowy i koszty zastępstwa adwokackiego.

Rozwijając w uzasadnieniu sprzeciwu zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., skarżący wytknęli, że organ odwoławczy nie wskazał, jakie przepisy postępowania miał naruszyć organ pierwszej instancji, co - w ich ocenie - razi tym bardziej, że Kolegium wydało w niniejszej sprawie decyzję kasacyjną po raz drugi. Z treści obu tych decyzji wynika, że jedyną konkretną czynnością, jaka miała być dokonana przez organ pierwszej instancji wadliwie, jest ocena treści umowy cywilnej łączącej strony. Kolegium domaga się ponownej oceny tej umowy. W rzeczywistości jednak kwestionuje dokonaną przez organ pierwszej instancji wykładnię jej postanowień i przede wszystkim wykładnię zastosowanych przepisów u.o.p. Z całą pewnością nie jest to wypełnienie dyspozycji ww. przepisu. Kolegium nie wskazało bowiem, jakie czynności dowodowe ma przeprowadzić organ pierwszej instancji. Jedynie na str. 8 decyzji umieściło zdawkową namiastkę uzasadnienia swojej - drugiej już - decyzji kasacyjnej, posługując się identycznymi, jak w decyzji z dnia 6 września 2022 r., ogólnikami o konieczności ponownego postępowania przed organem pierwszej instancji i uzupełnienia materiału dowodowego. Organ odwoławczy nie podał jednak, jakie czynności w ramach ponownego postępowania ma przeprowadzić organ pierwszej instancji i czego w ramach uzupełnienia ma dokonać.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Lublinie wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone

w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie wymaga podkreślenia, że w myśl art. 64b § 1 i art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd stosuje odpowiednio przepisy o skardze, z tym zastrzeżeniem, że ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się bowiem wyłącznie do dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Oczywiste jest, że owa ograniczona kontrola nie może całkowicie abstrahować od oceny materialnoprawnej – zwłaszcza w zakresie determinującym uznanie, czy zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Zasadniczo jednak, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, a w szczególności nie jest uprawniony do dokonywania oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. (wyłączającego stosowanie w takim postępowaniu art. 33 p.p.s.a., a tym samym ograniczającego krąg podmiotowy takiego postępowania wyłącznie do wnoszącego sprzeciw i organu) nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Sprzeciw nie jest zatem środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani też prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 611/21, LEX nr 3170889; z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt I OSK 3632/18, LEX nr 2580048; z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17, LEX nr 2408525).

Rozpoznając sprzeciw według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest on zasadny. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana

z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., przy czym okoliczności o tym świadczące zostały trafnie wskazane w motywach sprzeciwu.

Przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne tylko wówczas, gdy aktualizują się obie określone ww. przepisem przesłanki, tj. gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co w świetle poglądów orzecznictwa równoznaczne jest z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, a więc w zakresie uniemożliwiającym rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym braków w postępowaniu wyjaśniającym nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a., tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, LEX nr 1575600). Wskazać bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

O ile więc zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy jest kompletny lub wymaga uzupełnienia w niewielkim zakresie, możliwym do zrealizowania w trybie art. 136 k.p.a., podstawą wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego nie może być stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy. Decyzja kasacyjna nie może bowiem zostać wydana, jeżeli kwestią sporną jest tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie. W tym miejscu ponownie należy podkreślić, że rolą organu odwoławczego nie jest jedynie kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji, lecz ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 w zw. z art. 136 k.p.a. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3080/19, opubl. CBOSA).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zachowania przedstawionych wyżej warunków zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., Sąd rozstrzygnięcie to uznał za wadliwe.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że uchylając decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew, organ odwoławczy nie zakwestionował ustaleń, w oparciu o które przyjęto, że w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonych zabiegów pielęgnacyjnych doszło do zniszczenia - w rozumieniu art. 87a ust. 5 u.o.p. – 37 szt. drzew z gatunku grab pospolity, rosnących na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w L.. W tym zakresie Kolegium zaaprobowało m.in. przyznanie przez organ pierwszej instancji mocy dowodowej dołączonej do akt opinii dendrologicznej sporządzonej przez biegłego M. K.. W konsekwencji Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem, że w sprawie zachodzi określona w art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. przesłanka wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Nie zakwestionowało przy tym również stwierdzenia braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia przedmiotowej kary w oparciu o art. 89 ust. 7 u.o.p.

Zastrzeżenia organu odwoławczego względem decyzji organu pierwszej instancji skupiły się natomiast na kwestii ustalenia podmiotu, na który winna zostać w niniejszej sprawie nałożona kara za zniszczenie drzew. Przypomnieć należy, że organ pierwszej instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, podtrzymał stanowisko, że karą tą winna zostać obciążona Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w L., będąca posiadaczem nieruchomości, na której znajdują się zniszczone w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonych zabiegów pielęgnacyjnych drzewa (37 szt. drzew z gatunku grab pospolity). Kolegium poddało natomiast w wątpliwość zasadność wymierzenia przedmiotowej kary Wspólnocie, podnosząc, że w świetle art. 88 ust. 2 u.o.p. kara za zniszczenie drzewa może być nałożona nie tylko na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, ale także na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. W tym kontekście organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy wynika, iż prace w zakresie pielęgnacji drzew zostały przez Wspólnotę zlecone firmie Z. S. Sp. z.o.o. w L., która z kolei zleciła wykonanie prześwietlenia przedmiotowych drzew podwykonawcy – W. B.. Podkreślając w tym kontekście, że wykonania zabiegów pielęgnacyjnych drzew podjął się podmiot profesjonalny, który w zleceniu zobowiązał się wykonać usługi zgodnie ze sztuką ogrodniczą, Kolegium stwierdziło, ze jego działanie niezgodne z prawidłowościami, stanowiło działanie na niekorzyść zleceniodawcy (Wspólnoty), które rodzi odpowiedzialność administracyjną. Wskazując na powyższe, organ odwoławczy uznał za konieczne poddanie "właściwej i rzetelnej ocenie okoliczności mających znaczenie dla ustalenia odpowiedzialności administracyjnej, a wynikających z zobowiązań umownych między Wspólnotą a podmiotem, który wykonał zlecone prace w zakresie prześwietlania drzew".

Uwzględniając opisane na wstępie przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. stwierdzić należy, że przytoczone zastrzeżenia organu odwoławczego nie dawały podstaw do podjęcia decyzji kasacyjnej. Wytyki Kolegium względem decyzji organu pierwszej instancji w istocie nie wskazują na żadne braki w materiale dowodowym, a jedynie sugerują konieczność przyjęcia odmiennej, niż organ pierwszej instancji, oceny zgromadzonych dowodów i w konsekwencji nałożenia kary na inny podmiot, niż Wspólnota, tj. na zleceniobiorcę usług w zakresie pielęgnacji uszkodzonych drzew bądź jego podwykonawcę. Nadto organ odwoławczy – pomimo ogólnikowego stwierdzenia, że zasadne jest "przeprowadzenie postępowania wykraczającego poza ramy określone przepisem art. 136 k.p.a.", w istocie nie wskazał żadnego zakresu sprawy, który dotychczas nie został wyjaśniony a przez to wymaga wyjaśnienia. Gdyby nawet przyjąć, że uzupełnieniem postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji miałaby być wskazana przez Kolegium "właściwa i rzetelna ocena okoliczności (...) wynikających z zobowiązań umownych między Wspólnotą a podmiotem, który wykonał zlecone prace", nie można uznać, by był to zakres postepowania dowodowego wykraczający poza ramy art. 136 k.p.a. i niemożliwy do zrealizowania przez organ odwoławczy. Wszak chodzi w tym wypadku wyłącznie o konieczność dokonania oceny treści umowy (zlecenia).

Ponownie podkreślić należy, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej z powodu odmiennej, niż organ pierwszej instancji, oceny prawnej zebranego w sprawie materiału dowodowego. W takim przypadku obowiązkiem organu drugiej instancji jest podjęcie rozstrzygnięcia reformatoryjnego przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie Kolegium, w wyniku analizy materiału dowodowego, doszło do odmiennego niż organ pierwszej instancji wniosku, a mianowicie, że karą pieniężną za zniszczenie drzew nie powinna zostać obciążana Wspólnota, lecz zleceniobiorca usługi w zakresie prześwietlenia uszkodzonych drzew (Z. S. A. K. S.. z.o.o.) bądź podwykonawca tej usługi (W. B.), obowiązkiem Kolegium było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez nałożenie kary na właściwy – według swojej oceny – podmiot. Zauważyć przy tym należy, że wszystkie ww. podmioty, biorą udział w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie w charakterze stron, w tym brały w nim udział również na etapie postepowania pierwszej instancji, w związku z czym ewentualna zmiana adresata wymierzonej kary pieniężnej na etapie postępowania odwoławczego – wobec zachowania tożsamości podmiotowej tego postępowania względem postępowania pierwszoinstancyjnego – nie godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. Taka sytuacja zachodziłaby jedynie wówczas, gdyby organ odwoławczy, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, nałożył kare na podmiot, który nie brał udziału w charakterze strony we wcześniejszym etapie postępowania.

W związku z powyższym uznać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie naruszyło art. 138 § 2 k.p.a., albowiem stosując ów przepis w niniejszej sprawie, nie wykazało ku temu podstaw.

Zasady jest nadto zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., albowiem doręczając zaskarżoną decyzję W. B., Kolegium pominęło, że mocą pełnomocnictwa z dnia 16 września 2022 r. (k. 223 akt adm. I inst.), jest on reprezentowany w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym przez adwokata M. B.. Zgodnie z ww. przepisem, pisma kierowane do tej strony winny być zatem doręczane jej pełnomocnikowi.

Ponownie rozpatrując odwołanie wspólnoty od decyzji Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia 6 grudnia 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uwzględni przedstawione wyżej uwagi i wnioski.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

O zwrocie na rzecz skarżących kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że w ramach zasądzonych na rzecz skarżących kosztów, Sąd uwzględnił uiszczony przez każdego ze skarżących wpis sądowy od sprzeciwu w kwotach po 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwotach po 240 zł, zaś w przypadku skarżącej spółki Sąd dodatkowo uwzględnił opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, której uiszczenie - w odróżnieniu od skarżącego W. B. - spółka potwierdziła stosownym dowodem wpłaty (k. 11 akt sądowych). W ramach zasądzonych na rzecz skarżących kosztów zastępstwa procesowego, Sąd – korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 206 p.p.s.a. – każdorazowo uwzględnił połowę minimalnej stawki wynagrodzenia za czynności adwokatów, określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), i w konsekwencji na rzecz każdego ze skarżących zasądził po połowie z kwoty 480 zł, stanowiącej pełną wysokość ww. stawki. W ocenie Sądu, za odstąpieniem od zasądzenia na rzecz każdego ze skarżących pełnej stawki wynagrodzenia dla ich pełnomocnika, przemawiała okoliczności, że skarżący są w niniejszej sprawie reprezentowani przez tego samego pełnomocnika (adwokata M. B.), który w imieniu obojga skarżących wniósł jeden (wspólny) sprzeciw od decyzji, a zatem okoliczność reprezentowania przez niego dwóch stron skarżących, nie skutkowała zwiększeniem nakładu pracy względem takiego, jaki poniósłby reprezentując tylko jedną stronę. Podkreślić należy, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, iż ponieważ art. 206 p.p.s.a. dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 p.p.s.a., obejmuje on swoim zakresem również miarkowanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika (por. postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2014 r., sygn. akt I FPS 3/13, opubl. w CBOSA). Sąd stosuje ten przepis z urzędu według własnej oceny okoliczności sprawy, w tym okoliczności dotyczących poniesionego przez pełnomocnika nakładu pracy.

Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji wyroku.