Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 42/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E.D na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 18 sierpnia 2023 r. nr SKO.450.130.2023 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

E. D. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 18 sierpnia 2023 r. nr SKO.450.130.2023 w przedmiocie warunków zabudowy.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wójt Gminy Chojnice decyzją z dnia 7 czerwca 2023 r. odmówił E. D. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na terenie części działki nr [...] położonej w miejscowości C., gm. C., w obrębie geodezyjnym C. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że skarżąca wnioskiem z dnia 1 lutego 2023 r. uzupełnionym 28 lutego 2023 r. i 20 kwietnia 2023 r. wystąpiła do Wójta Gminy Chojnice o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Powierzchnia działki nr [...] działki wynosi 0,71 ha i obejmuje zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy. Parametry planowanej inwestycji określone we wniosku to: łączna powierzchnia zabudowy 1200m2, powierzchnia biologicznie czynna 5400m2, powierzchnia podlegająca przekształceniu 3200m2, szerokość elewacji frontowej od 11m do 12m, liczba kondygnacji nadziemnych - 4, liczba kondygnacji podziemnych - 1, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki - 9,2m, wysokość głównej kalenicy lub wysokość budynku -11,25m, dach wielospadowy 40°. Planowana liczba miejsc do parkowania - 115 (wszystkie podziemne). Do wniosku dołączono kopię mapy z określeniem planowanego sposobu zagospodarowania terenu wraz z charakterystyką zabudowy. Skarżąca odnośnie powierzchni podlegającej przekształceniu sprecyzowała, że wynosi ona 3200 m2, tj. 1200 m2 pow. zabudowy + 500 m2 pow. utwardzeń + 1500 m2 zieleń urządzona nad parkingiem podziemnym, jako powierzchnia przekształcona. Obrys części działki [...] na załączonej do wniosku koncepcji zagospodarowania terenu obejmuje 4895 m2.

Organ po wyznaczeniu obszaru analizowanego i przeprowadzeniu na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdził, że zamierzenie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem środowiskowym", ponieważ inwestycja kwalifikuje się jako zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, przy czym przez powierzchnię zabudowy, zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. W związku z tym powierzchnie biologicznie czynne powinny być doliczane do powierzchni przekształconej inwestycji, gdyż ich urządzenie polega na przekształceniu dotychczasowego użytkowania tych powierzchni. Powierzchnia zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna i projektowane utwardzenia dają sumarycznie powierzchnię działki 7100m2, więcej zatem niż 5000m2. Organ wyjaśnił też, że w aktach sprawy znajduje się również koncepcja zagospodarowania terenu działki sąsiedniej o numerze [...], która docelowo ma być zabudowywana w drugim etapie. Dochodzi zatem do kumulacji oddziaływania, a nieuwzględnienie łącznego rezultatu (w przypadku nieosiągnięcia progów) nie może skutkować w praktyce wyłączeniem ich w całości z obowiązku poddania ocenie.

W konsekwencji organ uznał, że wątpliwości budzą parametry określone we wniosku, z których wynika, że powierzchnia biologicznie czynna jest większa od powierzchni terenu objętej wnioskiem, a sumarycznie parametry inwestycji wykazują, że inwestycja dotyczy terenu całej działki. Dodatkowo wątpliwy jest fakt, że podczas realizacji inwestycji nie dojdzie do wykorzystania terenu całej działki, mając na względzie m.in. to, że wszystkie miejsca parkingowe planowane są jako podziemne (115 szt.). Planowana inwestycja nie spełnia więc warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a wnioskodawca nie przedłożył decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku po rozpatrzeniu odwołania E. D., decyzją dnia 18 sierpnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Chojnice z dnia 7 czerwca 2023 r. kładąc nacisk na to, że nieruchomość objęta wnioskiem leży na terenie Zaborskiego Parku Krajobrazowego powołanego uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego z 27 kwietnia 2011r., nr 144/VII/11 (Dz.Urz. Woj. Pomorskiego z 2014r., poz. 2714 ze zm.; z 2014r., poz. 2714 oraz z 2016r., poz. 2947), a także w otulinie Parku Narodowego "Bory Tucholskie" ustanowionej rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Narodowego "Bory Tucholskie" (Dz.U. Nr 230, poz. 1545). Wskazano też na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 31 marca 2015r. w sprawie ustanowienia planu działań ochrony dla obszaru Natura 2000 Bory Tucholskie PLB220009 - również obejmującego teren przedsięwzięcia.

Kolegium wyjaśniło, że organ administracji ustalając warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, z tym że bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora i miejscem jej realizacji, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Jeżeli chodzi o parametry techniczne obiektów budowlanych takie jak np. wysokość budynków, linię architektoniczną, geometrię dachu, to mogą być one ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanego we wniosku inwestora.

Zdaniem Kolegium okoliczność, że wniosek dotyczy tylko części działki, nie ma dla sprawy znaczenia - mając na uwadze przepisy dotyczące ochrony środowiska. Zagospodarowanie terenu obejmuje w istocie całą działkę, której powierzchnia wynosi 7100 m2. To, że przekształceniu ulegnie powierzchnia mająca wynosić 4895 m2 po obrysie działki nie zmienia faktu, że w istocie przedstawiona koncepcja zagospodarowania nieruchomości dotyczyć będzie całej działki. Załącznik graficzny do wniosku prezentujący umiejscowienie budynków poza strefą ochronną cmentarza przekonuje, że od frontu będzie miało miejsce zagospodarowanie terenu zielenią. Wskazuje na to obszar powierzchni biologicznej zaznaczony na załączniku do wniosku. Widoczne jest na nim zagospodarowanie działki pod 6 domów wielorodzinnych, korespondujące z załącznikiem graficznym koncepcji zabudowy. Widok poglądowy przewiduje nasadzenia i zagospodarowanie nieruchomości zielenią także od strony strefy ochronnej cmentarza. Po obrysie całej działki, w tym od strony z dostępem do drogi publicznej, przewiduje się zagospodarowanie działki. Nie jest więc zasadna argumentacja odwołania odnośnie do tylko częściowego zagospodarowania działki, mając na uwadze chociażby lokowanie zjazdu do drogi publicznej w przestrzeni ochrony cmentarza. Przedstawiona na załączniku graficznym koncepcja zagospodarowania obejmuje zatem całą działkę, natomiast jedynie budynki mieszkalne są zlokalizowane poza strefą ochrony cmentarza. Właściwe rozstrzyganie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wymaga, aby pojęcia "teren inwestycji" nie formułować w oderwaniu od używanych w systemie prawa takich pojęć jak "nieruchomość gruntowa", "działka gruntowa" lub "działka ewidencyjna". Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p., jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań normatywnych, np. część działki jest użytkiem leśnym lub rolnym wymagającym przekształcenia czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustawy. Przedstawiona przez skarżącą koncepcja zabudowy nie daje podstaw do uznania, że mamy do czynienia z sytuacją uzasadniającą ustalenie warunków zabudowy dla części działki. Odróżnienia wymaga uzasadnienie ustalenia warunków zabudowy dla części działki od objęcia koncepcją zabudowy tylko części tej działki. Okoliczności niniejszej sprawy świadczą o tym, że projektowane zagospodarowanie działki, uwzględniając chociażby planowaną komunikację z drogą publiczną i przedstawioną koncepcję zabudowy, dotyczyć będzie całej powierzchni nieruchomości. Koncepcja zabudowy była przedmiotem analizy organu I instancji zgodnie z wnioskiem, a organ przed załatwieniem sprawy informował o przesłankach wymaganych do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zależnych od uzyskania decyzji środowiskowej, dążąc do uzupełnienia wniosku. Treść wniosku inicjującego postępowanie i jego modyfikacja zmierzała do dostosowania wniosku w toku postępowania do wymogów, których przedsięwzięcie, z uwagi na charakter i powierzchnię zagospodarowania, bez przedłożenia decyzji środowiskowej nie może spełnić.

Kolegium w tym kontekście powołało się na § 3 ust. 1 pkt 55 lit. a rozporządzenia środowiskowego wskazując, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Przekształceniu podlegać będzie cała powierzchnia nieruchomości ustalona przez organ I instancji z uwzględnieniem § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia środowiskowego, rozumiana jako powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia, obejmująca m.in. powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów i inne tereny utwardzone oraz obszary, na których nastąpi urządzenie terenu roślinnością i zmiana roślinności pierwotnie tam występująca, co w tym przypadku oznacza całość powierzchni działki inwestycyjnej. Załączony do wniosku projekt przedsięwzięcia zlokalizowanego na działce [...] obejmie całą działkę w rozumieniu ww. przepisów.

Powierzchnia nieruchomości (ustalona z uwzględnieniem § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia środowiskowego, czyli jako powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia, obejmująca m.in. powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów i inne tereny utwardzone oraz obszary, na których zostanie usunięta roślinność pierwotnie tam występująca, co w tym przypadku oznacza całość powierzchni działki inwestycyjnej), jest tym, co kwalifikuje to przedsięwzięcie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

E. D. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 18 sierpnia 2023 r. nr SKO.450.130.2023 wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Chojnice z dnia 7 czerwca 2023 roku, zarzuciła organowi naruszenie:

1/ art. 10 § 1 - 3 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na błędnym ustaleniu, że w trakcie postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Chojnice nie doszło do uniemożliwienia stronie postępowania wzięcia w nim czynnego udziału, a także wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów przed wydaniem decyzji w sytuacji, gdy Wójt zlecił gminnemu urbaniście uzupełnienie sporządzonego przez niego uprzednio projektu decyzji - na podstawie uwag skarżącej z dnia 29 maja 2023 roku - a następnie uniemożliwił stronie odniesienie się do zmienionego projektu decyzji.

2/ art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie doszło do naruszenia tych przepisów, polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Organ I instancji pominął okoliczność, że nieruchomość skarżącej położona jest w odległości mniejszej niż 50 m od Cmentarza [...] oraz w konsekwencji nie wziął pod uwagę wynikającego z takiego położenia ograniczenia planistycznego, a także możliwości zabudowy i wykorzystania wyłącznie części działki [...], m.in. pod zabudowę mieszkaniową. Takie położenie ma wpływ na możliwość wykorzystania terenu działki skarżącej i powinno być uwzględnione jako sytuacja wyjątkowa, o której mowa m.in. w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 2 marca 2023 roku, sygn. akt II SA/Gd 663/22. Ponadto ustalenie, że sumaryczna powierzchnia terenów opisanych we wniosku jest równa powierzchni działki, nie wynika ze złożonych przez skarżącą dowodów, a także złożonego przez nią wniosku w tej sprawie. Skarżąca podważyła również ustalenia Wójta Gminy Chojnice, że "powierzchnia zabudowy działki [...] będzie nie mniejsza niż 0,5 ha oraz że poza powierzchniami wskazanymi przez skarżącą we wniosku oraz piśmie z dnia 29 maja 2023 roku [łącznie 3 200 m2], do powierzchni przekształconej inwestycji należy doliczyć także inne, bliżej nieokreślone przez Wójta powierzchnie. Skarżąca zarzuciła też oparcie negatywnej dla skarżącej decyzji administracyjnej na "wątpliwościach" organu I instancji.

3/ art. 52 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 - 4 i art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 20 grudnia 2021 roku w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy poprzez błędne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki, a nie jedynie jej części.

4/ art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym.

5/ art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że nie zostały spełnione wszystkie niezbędne warunki, podczas gdy planowana inwestycja odpowiada kontynuacją funkcji, parametrami, gabarytami i formą architektoniczną innym obiektom budowlanym znajdującym się przy tej samej ulicy, a jej zakres nie wymaga stosowania przepisów szczególnych;

6/ art., 60 w zw. z art. 71 i 72 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia środowiskowego poprzez zastosowanie sprzecznej z ww. normami definicji pojęcia "powierzchni zabudowy".

7/ art. 60 w zw. z art. 71 i art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko, w zw. z § 3 ust. 1 pkt. 55 lit. b rozporządzenia środowiskowego poprzez nieprawidłowe, sprzeczne z ww. normami, a także zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym ustalenie, że zachodzi konieczność przygotowania tzw. raportu środowiskowego oraz wydania na jego podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

8/ art. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze poprzez jego niezastosowanie, a także uznanie, że fakt położenia cmentarza w mniejszej niż wymagana odległości od działki [50m] oraz wynikające z tego obostrzenia i zakaz, jest irrelewantne dla sprawy.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono m.in., że zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia środowiskowego, użyty przez ustawodawcę termin "powierzchnia zabudowy" oznacza powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym warunek ten odnosi się zdaniem skarżącej do powierzchni terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją konkretnego przedsięwzięcia, przez co za powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia należy uznać całą powierzchnię, która ulegać ma zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia, obejmującą m.in. powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów, inne tereny utwardzone oraz obszary, na których zostanie usunięta roślinność pierwotnie tam występująca. Tym samym, jeśli w jakimś miejscu istnieje drzewostan i trawnik i nim pozostanie, to powierzchnia i sposób jej zagospodarowania nie ulegnie zmianie. Analogicznie, skoro na działce E. D. od lat jest ten sam zjazd z drogi publicznej i ten zjazd przez inwestorkę zostanie pozostawiony, to również ten element zagospodarowania terenu nie ulega zmianie i nie wymaga rozstrzygnięcia planistycznego.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 18 sierpnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Chojnice z dnia 7 czerwca 2023 r. o odmowie ustalenia, na wniosek skarżącej, warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na terenie części działki nr [...], obręb C., gm. C.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi art. 61 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm. - dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, w tym warunku zgodności z przepisami odrębnymi (pkt 5), którego to warunku, zdaniem organów, skarżąca nie spełniła. Zdaniem bowiem organów, inwestycja objęta wnioskiem stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym konieczne jest pozyskanie przez inwestorkę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Stanowisko to jest prawidłowe.

Przede wszystkim Sąd podziela dokonaną przez organy ocenę, że zakres inwestycji obejmuje w istocie całą powierzchnię działki nr ew. [...], obręb C., gm. C. wynoszącą 0,71 ha, choć skarżąca utrzymuje, że obejmuje on część działki. Wniosek organów znajduje oparcie już w samym załączniku graficznym do koncepcji załączonym do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji budowy 6 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną oraz podanych we wniosku parametrach inwestycji. Granica opracowania oznaczona literami A-F obejmuje bowiem niewątpliwie całą działkę. Również parametr inwestycji dotyczący powierzchni biologicznie czynnej wskazany został w odniesieniu do całej działki, bo wynosząc powierzchnię 5400 mkw, czyli 76,06 % całej działki (vide: wniosek k. 5v oraz pismo inwestorki z dnia 27 lutego 2023 r., k. 26 akt administracyjnych). Skoro powierzchnia biologicznie czynna dla inwestycji ma wynosić 5400 mkw, to już z tego tylko powodu słusznie organy zakwestionowały wskazanie we wniosku, że teren inwestycji ma wynosić 3200 mkw. Jednocześnie na załączniku graficznym do koncepcji zaznaczono też "obrys części działki objętej opracowaniem" wynoszący 4895 mkw, co z kolei nijak ma się do wskazanej we wniosku powierzchni terenu inwestycji (3200 mkw) jak też do powierzchni biologicznie czynnej (5400 mkw), a wreszcie do zaznaczonej literami granicy opracowania obejmującą całą działkę.

Prawidłowo zatem organy uznały analizując wniosek inwestorki i załączony do wniosku załącznik graficzny, że teren inwestycji obejmuje całą działkę, a nie jej część, czy to wynoszącą 3200 mkw, czy 4895 mkw.

Zauważyć należy, że w art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p., określającym zasady wyznaczania obszaru analizowanego, wskazano, że przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Przepis ten utożsamia pojęcie terenu z pojęciem działki budowlanej, co uznać należy za zgodne z celem, dla którego wydawane są warunki zabudowy. Otóż warunki te wydawane są w celu określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy, czyli docelowego umożliwienia realizacji określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości lub zrealizowania na niej określonego celu budowlanego (por. art. 4 ust. 2 u.p.z.p. i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Jak wynika z treści art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p., inwestycja budowlana może być docelowo zrealizowana jedynie na działce budowlanej. Działką budowlaną jest natomiast nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.).

Poszukując definicji nieruchomości gruntowej lub działki gruntu, trzeba mieć na uwadze cel wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a także systemową regulację kwestii dotyczących nieruchomości zawartą w innych aktach prawnych, w pierwszej kolejności - w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) – dalej jako "u.g.n." oraz przepisach Kodeksu cywilnego. Nie można bowiem nie widzieć, że cel i sposób wydawania warunków zabudowy nie jest określony w prawnej próżni i nie może być odczytywany bez uwzględniania całokształtu regulacji składających się na systemowe uregulowanie zagospodarowywania nieruchomości i realizacji inwestycji budowlanych.

Otóż w myśl art. 4 pkt 1 u.g.n. jako nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, natomiast jako działkę gruntu rozumieć należy niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.g.n.). Natomiast w myśl art. 46 § 1 K.c. nieruchomościami są: części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z kolei, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r., poz. 1984), dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Dotyczy to także nieruchomości lokalowych oraz nieruchomości, w których nieruchomości lokalowe zostały wyodrębnione.

Podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości (art. 26 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), czyli dane zgromadzone w systemie, o którym mowa w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.). Na podstawie tych danych w księdze wieczystej (Dziale I-O podrubryce 1.4.1), w ramach opisu nieruchomości wskazuje się dane o oznaczeniu działek ewidencyjnych składających się na nieruchomość (zob. § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie teleinformatycznym (Dz. U. poz. 312 ze zm.).

Powyższe, w ocenie Sądu prowadzi do wniosku, że działka budowlana w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. obejmuje określoną nieruchomość gruntową opisaną w prowadzonej dla niej księdze wieczystej, bądź jej część określoną jako działka ewidencyjna. Zaznaczyć przy tym należy, że jedna nieruchomość może obejmować jedną bądź więcej działek ewidencyjnych. Podział nieruchomości określony w u.g.n. nie skutkuje sam w sobie, co do zasady, podziałem prawnym nieruchomości (powstaniem dwóch lub więcej nieruchomości wieczystoksięgowych), natomiast skutkuje podziałem ewidencyjnym (na działki ewidencyjne).

Podsumowując, w ocenie Sądu pojęcie terenu określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odnosi się do pojęcia działki budowlanej z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., którą to może stanowić co najmniej jedna działka ewidencyjna.

Podzielić zatem należy wyrażony w orzecznictwie pogląd, że co do zasady niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (por. np. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17, CBOSA). Niezależnie od kwestii możliwych wariantów interpretacyjnych dotyczących relacji pojęć "teren" oraz "działka", występujących m.in. w art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), należy tu przede wszystkim wskazać na ryzyko naruszenia wymagań dotyczących poszczególnych parametrów urbanistycznych, w tym uregulowanego w § 5 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, obliczanego w stosunku do powierzchni działki albo terenu na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, co może z kolei skutkować naruszeniem podstawowej wartości uwzględnianej w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jaką jest ład przestrzenny.

Do wskazanych powyżej szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, należy zaliczyć np. sytuację, w której teren inwestycji, na który składa się część działki ewidencyjnej, obejmuje wyłącznie grunty niewymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a równocześnie teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (jest to sytuacja, w której np. inwestycja ma być zrealizowana na nieużytku, a pozostały teren działki stanowią grunty rolne podlegające ochronie); część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw; planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., II OSK 2598/21; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; wyrok NSA z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, wyrok NSA z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1212/19; wyrok NSA z 15 lutego 2022 r., wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 177/18 sygn. akt II OSK 712/21 wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1082/21, wyrok NSA 15 grudnia 2021 r. sygn. II OSK 603/21, CBOSA). Żaden z tych przypadków nie zachodzi w tej sprawie.

Podkreślić przy tym trzeba, że dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy na części działki w każdej sytuacji, bez szczególnych powodów faktycznych i prawnych, prowadziłoby do naruszenia podstawowej wartości, jaką jest ład przestrzenny. Przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie funkcjonują bowiem i nie pozostają w ustawie wyłącznie w relacji do przepisów art. 61 ust. 2 - 5 u.p.z.p. Oprócz bowiem tej relacji, przepis ten należy wykładać w związku z innymi - nie mniej istotnymi przepisami, w tym z przepisami art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów, u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Natomiast zgodnie z drugim z przywołanych przepisów, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Tymczasem pogląd dopuszczający możliwość ustalania warunków zabudowy na części działki w każdej sytuacji, bez szczególnych powodów faktycznych i prawnych, nie uwzględnia konieczności ustalania parametrów nowej zabudowy, w szczególności jej powierzchni, w odniesieniu do istniejących zabudowanych działek, a nie ich części.

W realiach przedmiotowej sprawy, żadna z wyjątkowych okoliczności nie wystąpiła. W szczególności nie jest taką okolicznością fakt objęcia części działki strefą zakazu zabudowy wynikającą z położenia w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza. Jakkolwiek ta część działki nie może zostać zabudowana, niemniej inwestorka zaplanowała na tej części wjazd na działkę jak również wliczyła jej powierzchnię do powierzchni biologicznie czynnej dla całej inwestycji, co oznacza, że owa część stanowi również teren inwestycji.

Kwestia ta ma istotne znaczenie przy interpretacji art. 63 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z2023 r. poz. 1094, dalej: u.i.o.ś.) oraz § 1 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b) Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839) – dalej jak dotychczas: rozporządzenie środowiskowe. W zależności bowiem od przyjętych ustaleń zaktualizuje się obowiązek przedłożenia z wnioskiem o warunki zabudowy, decyzji środowiskowej. Osiągnięcie przez planowaną zabudowę progu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b) rozporządzenia środowiskowego kwalifikuje inwestycję do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b rozporządzenia środowiskowego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze.

Skarżąca twierdzi, że parametry inwestycji nie przekraczają 0,50 ha, stąd inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazuje ona, że powierzchnia podlegająca przekształceniu wyniesie 3200 mkw, tj. 1200 mkw pow. zabudowy + 500 mkw pow. utwardzeń + 1500 mkw zieleń urządzona nad parkingiem podziemnym. Z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia środowiskowego wynika, że powierzchnia zabudowy to powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. Kluczowe zatem dla rozstrzygnięcia sprawy jest rozumienie powyższego pojęcia prawnego zdefiniowanego jak wyżej. W kwestii tej Sąd powołuje się na rozważania Naczelnego Sąd Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 17 października 2023 r., II OSK 1224/22, w całości je podzielając. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na treść uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm., dalej: "rozporządzenie z 2010 r."). W zakresie dedykowanym zagadnieniu rozporządzenie z 2010 r. przez powierzchnię zabudowy rozumiało powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowalne oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Na gruncie tej definicji przyjmowano, że warunek ten odnosi się do powierzchni terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją konkretnego przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1165/17).

Odmienne zdefiniowanie "powierzchni zabudowy" w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu środowiskowym z 2019 r. w stosunku do rozporządzenia z 2010 r., wymaga na nowo wyjaśnienia jej istoty. I tak obiekty budowlane zostały zdefiniowane na potrzeby następczego etapu inwestycyjnego w art. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.). Zgodnie z legalną definicją obiekt budowalny to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Wskazane we wniosku budynki i chodniki stanowią wedle tej definicji budynki oraz budowle. Obiekty te zajmują powierzchnię około 1700 mkw. Oś sporu dotyczy natomiast pojęcia "pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia".

Poprzednio obowiązujące rozporządzenie z 2010 r., definiowało węziej powierzchnię zabudowy, gdyż było nakierowane na wynik procesu inwestycyjnego, tj. co ostatecznie powstało, łącznie z rejonami zieleni oraz zagospodarowaniem towarzyszącym. Obejmowało te elementy przedsięwzięcia, które przekształciły docelowo dotychczasowy stan zagospodarowania. Jak słusznie zwrócono uwagę, były to także przekształcenia skutkujące urządzeniem terenów zielonych. Natomiast obecnie obowiązujące rozumienie pojęcia "powierzchni zabudowy" odnosi się do zajęcia i wykorzystywania terenu podczas całego procesu inwestycyjnego, aż do udzielenia zgody na użytkowanie. Zatem chodzi nie tylko o obiekty budowlane, które powstaną wskutek realizacji inwestycji. Przepis obejmuje także pozostałe tereny, które ulegną przekształceniu nie tylko docelowo (zrealizowana inwestycja), lecz także będą wykorzystywane i tym samym przekształcane w toku i na potrzeby realizacji przedsięwzięcia (ale ostatecznie nie będą elementem końcowym przedsięwzięcia). Taka konstrukcja podyktowana jest nadrzędnym celem przepisów regulujących ochronę środowiska, aby ingerencja w środowisko, również czasowa, najszerzej została poddana kontroli. Innymi słowy nie tylko rezultat jest traktowany jako zabudowa, lecz także cały "plac budowy", prowadzący do tego rezultatu. O zakresie terytorialnym robót decyduje specyfikacja inwestycji oraz ostatecznie inwestor. Jakakolwiek ingerencja, w tym tymczasowa w środowisko, oznacza objęcie takiego obszaru pojęciem "powierzchni zabudowy".

W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że biorąc pod uwagę już same parametry inwestycji wskazane we wniosku uznać należy, iż powierzchnia zabudowy w podanym wyżej rozumieniu obejmuje w istocie całą działkę, wynosząc 7100 mkw. Wskazuje na to określona literami na załączniku graficznym do wniosku granica opracowania obejmująca całą działkę i zaznaczony na nim obszar powierzchni biologicznie czynnej, również odnoszący się do całej działki, a nie tylko jej części. Oznacza to, że powierzchnia zabudowy przekroczyła wartości progowe, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b) rozporządzenia środowiskowego. Niewątpliwe planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wbrew stanowisku skarżącej, brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia do stwierdzenia, że na etapie przygotowania inwestycji budowlanej w zakresie ustalenia warunków zabudowy nie jest możliwe zweryfikowanie przez organ twierdzeń inwestora co do powierzchni zabudowy przedsięwzięcia w znaczeniu przyjętym w § 1 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 55 rozporządzenia środowiskowego na potrzeby jego kwalifikacji środowiskowej. W niniejszej sprawie organ nie negował podanych przez inwestora parametrów inwestycji tylko ocenił na ich podstawie, że powierzchnia zabudowy przedsięwzięcia w znaczeniu przyjętym w § 1 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 55 rozporządzenia środowiskowego obejmie całą powierzchnię działki.

W ocenie Sądu należało uznać za bezzasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W sprawie przeprowadzono postępowanie dowodowe i wydano rozstrzygnięcie w zgodzie z przywołanymi przepisami procesowymi. Sąd z urzędu nie dopatrzył się innych naruszeń prawa procesowego ani materialnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Organ I instancji nie naruszył art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak powtórnego zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie po skorzystaniu przez stronę z tego prawa i złożenia przez nią pisma z dnia 29 maja 2023 r. Organ nie gromadził już dalej żadnych dowodów, co do których można by było twierdzić, że zaszła konieczność umożliwienia stronie zapoznania się z nimi. Ponadto nawet ewentualne naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez organ nie skutkuje automatycznie wadliwością decyzji. Taki skutek może mieć wyłącznie takie naruszenie wskazanego przepisu, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, a takiego wpływu skarżąca nie wykazała.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.