Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2108/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 w zw. z a rt. 193 zdanie drugie
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 79 ust. 3 i art. 80 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 4 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 270
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania  wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia (del.) WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1859/21 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2019 r., nr KOX/1361/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1859/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy (dalej również: "Miasto") na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej również: "SKO", "Kolegium", "organ", "skarżący kasacyjnie") z 16 grudnia 2019 r., nr KOX/1361/Po/19 uchylił zaskarżone orzeczenie (pkt 1 wyroku) oraz zasądził od SKO na rzecz Miasta kwotę 200 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ. Kwestionując wyrok w całości, zarzucił Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa") zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 4 w zw. z art. 2 i art. 3 § 2 pkt 1-9 i ust. 3 ppsa oraz art. 79 ust. 3 i art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej jako: "ugn") skutkujące

nieważnością postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 ppsa, poprzez uznanie, że sprawa ze skargi Miasta na orzeczenie Kolegium z 16 grudnia 2019 r., nr KOX/1361/Po/19, umarzające postępowanie z wniosku W.S. przeciwko Miastu, reprezentowanemu przez Prezydenta m.st. Warszawy, o uznanie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], z obrębu [...] (dalej: "nieruchomość") była nieuzasadniona, należy do właściwości sądu administracyjnego, jako sprawa sądowoadministracyjna, pomimo braku spełnienia przesłanki z art. 58 § 4 ppsa, co skutkowało błędnym przyjęciem dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej oraz wydaniem wyroku, pomimo istnienia przesłanek do odrzucenia skargi;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 153 i art. 141 § 4 ppsa, poprzez nakazanie organowi, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie skutecznego doręczenia przed 1 stycznia 2019 r. wypowiedzeń opłaty rocznej wszystkim współużytkownikom wieczystym, ponownego wydania orzeczenia, w sytuacji, gdy w świetle przepisów ugn oraz ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r., o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270, dalej: "ustawa zmieniająca"), nie istnieją podstawy prawne do wydania przez organ merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku użytkownika wieczystego przeciwko Miastu o uznanie bezskuteczności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, wobec niezakończenia postępowania aktualizacyjnego przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "kpa"), poprzez wadliwe zarzucenie organowi naruszenia zasady prawidłowego zebrania materiału dowodowego na skutek braku ustalenia, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki umorzenia postępowania w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, w postaci ustalenia, czy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r., podczas gdy wobec treści art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ustawy zmieniającej i ustalenia, że postępowanie aktualizacyjne nie zostało zakończone do 13 lutego 2019 r., brak było przesłanek do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a postępowanie przed Kolegium podlegało umorzeniu w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej;

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 1 kpa poprzez wadliwe zarzucenie, że organ nieprawidłowo pouczył skarżącego o środku zaskarżenia od orzeczenia w postaci sprzeciwu do sądu powszechnego mimo wydania orzeczenia formalnego o umorzeniu postępowania, podczas gdy spełnienie przesłanek z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, wobec treści pozostałych przepisów tej ustawy, jak również przepisów ugn oraz ppsa, nie modyfikuje trybu zaskarżenia orzeczenia i dalszego trybu postępowania przed sądem cywilnym zgodnie z art. 80 ust. 1 ugn;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że umorzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o uznanie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za nieuzasadnione, wymaga spełnienia przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, podczas gdy prawidłowa wykładnia treści art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej prowadzi do wniosku, że spełnienie warunków określonych w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej skutkuje ustaleniem z mocy prawa rocznej opłaty przekształceniowej w wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją, zaś postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o uznanie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za nieuzasadnioną lub uzasadnioną w innej wysokości - niezakończone do 13 lutego 2019 r. - podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, niezależnie od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej;

b. art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej oraz art. 80 ust. 1 i 3 ugn, poprzez wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że pomimo ustawowego obowiązku wydania przez organ orzeczenia o umorzeniu postępowania, co skutkowało przeniesieniem sporu na grunt postępowania przed sądem cywilny, organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ustalenia, czy wypowiedzenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. i zależnie od jego wyników wydać prawidłowe orzeczenie w sprawie, podczas gdy już samo stwierdzenie braku zakończenia postępowania aktualizacyjnego do 13 lutego 2019 r. stanowiło samoistną przesłankę wydania orzeczenia o umorzeniu postępowania;

c. art. 4 i art. 9 pkt 5 ustawy z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1309, dalej jako: "ukzn"), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zarzucenie Kolegium ich zastosowania, podczas gdy podstawą orzeczenia był przepisy art. 4 ustawy zmieniającej, zaś powołane art. 4 i art. 9 pkt 5 ukzn nie były przedmiotem rozważań organu i nie zostały powołane w orzeczeniu, jak również nie odnoszą się do zmiany ugn, jak również postępowań w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację przemawiającą za jej zasadnością.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi Miasta oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Miasta i zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że na podstawie art. 176 § 2 ppsa zrzeka się rozprawy.

Pismem z 12 października 2022 r. Miasto złożyło odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie od Kolegium kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że pozbawione podstaw jest kwestionowanie kompetencji orzeczniczej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do orzeczenia na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, gdyż przepis ten dotyczy kwestii proceduralnej, wykluczając tryb ustalania prawidłowości aktualizacji stawki opłaty i to bez możliwości weryfikacji prawidłowości wyliczenia nowej opłaty. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 ppsa, Miasto Stołeczne Warszawa oceniło, że jest on niezasadny, podobnie jak nieprawidłowości dotyczące naruszenia norm kpa. W ocenie Miasta Stołecznego Warszawy błędny jest pogląd skarżącego kasacyjnie, jakoby art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowił samodzielną przesłankę umorzenia postępowania, które nie zostało zakończone przed 13 lutego 2019 r., gdyż przepis ust. 1 określa wymagalne łącznie przesłanki jednorodnego umorzenia postępowania z ustawowym nakazem jego umorzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to, związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, albowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a żadna z pozostałych stron postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.

W odniesieniu do zarzutów kasacyjnych kwestionujących właściwość sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że przedmiotem sporu nie jest zasadność aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, a jedynie dopuszczalność rozstrzygnięcia tego sporu ze względu na materialnoprawną regulację zawartą w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Dopiero bowiem rozstrzygnięcie, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 4 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej i umorzenia postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, otworzy drogę do wydania przez skarżącego kasacyjnie orzeczenia na podstawie art. 79 ust. 3 ugn, a następczo do ewentualnego zgłoszenia sprzeciwu i przekazania sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. Przepis art. 80 ust. 1 ugn i uregulowania zawarte w ustawie zmieniającej nie przewidują, aby od orzeczenia wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej służył sprzeciw do sądu powszechnego. Sprzeciw taki służy jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 ugn. Również w uchwale siedmiu sędziów z 17 grudnia 2018 r., sygn. akt I OPS 2/18, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że w toku postępowania przed kolegium w sprawie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, na skutek odpowiedniego stosowania przepisów kpa, dochodzi do wydania rozstrzygnięć związanych z prowadzonym postępowaniem, które co do zasady nie mogą podlegać kontroli sądu powszechnego, dla którego zastrzeżona jest kognicja jedynie w kwestii cywilnej, związanej ze sporem o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste.

Pojęcie "orzeczenia", od którego zgodnie z art. 80 ust. 1 ugn możliwe jest wniesienie sprzeciwu, ogranicza się zatem do orzeczenia wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 ugn o oddaleniu wniosku użytkownika wieczystego lub ustaleniu nowej wysokości opłaty. Nie mieszczą się w nim natomiast inne rozstrzygnięcia wydawane przez kolegium w toku postępowania prowadzonego z odpowiednim zastosowaniem przepisów kpa, wskazanych w art. 79 ust. 7 ugn. O tym, czy rozstrzygnięcia te podlegają kontroli sądu administracyjnego, rozstrzyga ich charakter prawny i przepisy ppsa.

Wydane w niniejszej sprawie orzeczenie kolegium na podstawie art. 4 ustawy zmieniającej nie jest orzeczeniem w sprawie określonej w art. 79 ust. 3 ugn, nie rozstrzyga bowiem sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez skarżącego kasacyjnie terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Decyzja ta, wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów kpa w ramach administracyjnego etapu postępowania, jest więc decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 ppsa, dlatego służy na nią skarga do sądu administracyjnego.

Należy ponadto wskazać, że w wyniku sprzeciwu sąd powszechny nie bada poprawności orzeczenia kolegium. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 3 ugn z chwilą wniesienia sprzeciwu powołane orzeczenie traci moc. Sąd powszechny, w razie bezzasadności umorzenia postępowania przez kolegium, nie mógłby zatem doprowadzić do uchylenia tego orzeczenia i w konsekwencji sprawa nie mogłaby powrócić na etap postępowania przed kolegium. W efekcie, gdyby przyjąć, że od orzeczenia o umorzeniu postępowania wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przysługuje sprzeciw do sądu powszechnego, to w sytuacji uznania przez sąd, że nie zachodzą przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania i przesłanki do umorzenia, o których mowa w art. 4 ust. 1 powołanej ustawy zmieniającej, wydanie rozstrzygnięcia przez sąd powszechny nastąpiłoby z pominięciem administracyjnego etapu postępowania. Tymczasem model przewidziany w ustawie o gospodarce nieruchomościami jest dwuetapowy, sprawa podlega bowiem merytorycznemu rozpoznaniu na dwóch etapach przez różne organy.

W świetle powyższego zarzuty kasacyjne kwestionujące właściwość sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie zasługują na uwzględnienie.

Również zarzuty kasacyjne dotyczące błędnej wykładni przepisów prawa normujących umorzenie postępowania aktualizacyjnego nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r., poz. 139 ze zm., dalej: "ustawa przekształceniowa"), z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę w wysokości równej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Pojęcie "obowiązywałaby" użyte w cytowanym przepisie oznacza w istocie opłatę z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości należnej od 1 stycznia 2019 r., gdyby nie doszło do przekształcenia z tym dniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z 1 stycznia 2019 r. spowodowało bowiem bezprzedmiotowość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wobec nieruchomości objętych przekształceniem prawa na podstawie powołanej ustawy przekształceniowej, skoro od wskazanego dnia nie istnieje już prawo, za które opłata była pobierana. Wskazane sformułowanie "obowiązywałaby" oznacza zatem, że wysokość opłaty za przekształcenie ma być równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która byłaby opłatą należną z 1 stycznia 2019 r., gdyby nie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Omawiane pojęcie należy więc odnieść do hipotetycznej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, należnej począwszy od 1 stycznia 2019 r. Chodzi zatem o wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego należnej w tym dniu do uiszczenia z uwzględnieniem tych norm prawnych, które kształtują wysokość opłaty należnej, np. w wyniku skutecznie dokonanej aktualizacji (por. art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 ugn oraz art. 21 ust. 1 i 5 ustawy przekształceniowej), a nie tylko formalnie obowiązującą 1 stycznia 2019 r. bez uwzględnienia ewentualnej aktualizacji.

W tym kontekście art. 4 ustawy zmieniajacej nie pozostawia żadnych wątpliwości co do rozumienia jego treści. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z treści cytowanego przepisu wynika, że opłata za przekształcenie jest równa wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste bez uwzględnienia jej aktualizacji, jeżeli aktualizacja ta została wszczęta nawet po 5 października 2018 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy przekształceniowej, ale nie zostały jednak skutecznie doręczone wypowiedzenia dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości, czyli aktualizacja ta nie została skutecznie wszczęta wobec wszystkich zobowiązanych użytkowników wieczystych danej nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., tj. przed dniem zaistnienia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z mocy samego prawa. Skuteczność wszczęcia procedury aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wobec wszystkich zobowiązanych, która to opłata ma obowiązywać w zaktualizowanej wysokości od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano takiej aktualizacji, zależy bowiem od skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości przed 1 stycznia roku, w którym ma obowiązywać opłata roczna w wysokości zaktualizowanej, co wynika z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 ugn oraz z art. 21 ust. 1 i 5 ustawy przekształceniowej.

Z omawianego art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej wynika zatem, że w sprawach, w których nie doszło do skutecznego wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim zobowiązanym, wysokość opłaty za przekształcenie ma być równa wysokości dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste bez uwzględnienia jej aktualizacji ze względu na bezprzedmiotowość tej aktualizacji po 1 stycznia 2019 r.

Z tego względu w art. 4 ust. 2 powołanej wyżej ustawy ustawodawca wskazał, że: "Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, umarza się.", aby w ten sposób, tj. umorzeniem, zakończyć te wszystkie postępowania aktualizacyjne, i tylko te, które stały się bezprzedmiotowe ze względu na ustalenie w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, że nawet przy podjętej po 5 października 2018 r. aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, ale nieskutecznym jej wszczęciu przed 1 stycznia 2019 r. wobec wszystkich zobowiązanych (tj. nieskutecznym wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości) opłata roczna w zaktualizowanej wysokości nie miałaby już żadnego znaczenia, skoro za podstawę do ustalenia opłaty za przekształcenie należy w takiej sytuacji przyjąć wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przed jej aktualizacją i sama opłata za użytkowanie wieczyste po aktualizacji nie byłaby już należna ze względu na odpadnięcie podstawy do jej uiszczenia, tj. wygaśnięcie użytkowania wieczystego wskutek jego przekształcenia w prawo własności.

Omawiany art. 4 ust. 2 nie dotyczy zatem postępowań aktualizacyjnych, w których właściwy organ, reprezentujący publicznego właściciela nieruchomości, skutecznie wszczął postępowanie aktualizacyjne przed 1 stycznia 2019 r. przez doręczenie wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. W takim wypadku nie stosuje się normy wynikającej z art. 4 ust. 1 o ustaleniu opłaty za przekształcenie w wysokości równej opłacie rocznej za użytkowanie wieczyste przed aktualizacją. Wysokość opłaty za przekształcenie, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej jest wtedy równa wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, tj. w 1 stycznia 2019 r., a więc w wysokości uwzględniającej aktualizację, zgodnie z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 ugn.

Umorzenie postępowania aktualizacyjnego, które zostało skutecznie wszczęte przed 1 stycznia 2019 r. poprzez doręczenie przed tym dniem stosownego wypowiedzenia wszystkim zobowiązanym użytkownikom wieczystym doprowadziłoby do sytuacji, w której nie byłoby możliwe ustalenie wysokości opłaty za przekształcenie ze względu na brak normy prawnej w tym zakresie, skoro norma wynikająca z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej znajduje zastosowanie tylko w sytuacji opisanej w tym przepisie. Umorzenie postępowania aktualizacyjnego w sytuacji nieobjętej treścią art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej doprowadziłoby także do faktycznego wywłaszczenia podmiotów publicznoprawnych z uzyskania dochodów z tytułu opłaty za przekształcenie w wysokości wynikającej z treści przepisów art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w zw. z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 ugn oraz w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej a contrario.

W związku z powyższym, umorzeniu, o którym mowa w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, podlega tylko takie postępowanie aktualizacyjne, które zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, zostało wszczęte po 5 października 2018 r., ale przed 1 stycznia 2019 r. nie zostało skutecznie doręczone wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste wszystkim zobowiązanym użytkownikom wieczystym danej nieruchomości.

Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 193 zdanie drugie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego, w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).