Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4835/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 867/20 w sprawie ze skargi A.C. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia 26 lutego 2020 r. nr PSIK 5154-14/2020 w przedmiocie odmowy przyznania stypendium doktoranckiego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz A.C. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 867/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.C. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia 26 lutego 2020 r. nr PSIK 5154-14/2020 w przedmiocie odmowy przyznania stypendium doktoranckiego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dziekana Wydziału [...] Uniwersytetu [...] z dnia 2 grudnia 2019 r. nr WPiA.R.5130.31.2019 (pkt 1); zasądził od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz skarżącej A.C. kwotę 680 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

U podstaw wyroku Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

A.C. złożyła wniosek o przyznanie stypendium doktoranckiego w roku akademickim 2019/2020. Wydziałowa Doktorancka Komisja Stypendialna oceniła osiągnięcia doktorantki wykazane we wniosku i przyznała jej 56 punktów, co kwalifikowało ją na 7 pozycji w liście rankingowej wśród doktorantów IV roku Wydziału [...]. W dniu 2 grudnia 2019 r. wydana została negatywna decyzja nr WPiA.R.5130.31.2019, w uzasadnieniu której stwierdzono, iż doktorantka znalazła się na pozycji poniżej progu uprawniającego do uzyskania stypendium doktoranckiego.

W odwołaniu od w/w decyzji A.C. zarzuciła naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz:

- art. 200 w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2183 ze zm., dalej w skrócie "ustawa") w zw. z art. 1, art. 280 i art. 283 ustawy z dnia 30 sierpnia 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1669, dalej w skrócie "Przepisy wprowadzające") oraz § 2, § 3, § 4 i § 8 zarządzenia nr 36/2018 Rektora Uniwersytetu [...] (dalej w skrócie "[...]"), poprzez odmowę przyznania stypendium doktoranckiego, mimo że została umieszczona na liście rankingowej osób, które powinny otrzymać stypendium;

- § 12, § 13 i § 14 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie stypendiów doktoranckich, poprzez zastosowanie nieobowiązujących przepisów w dniu wydania decyzji, bowiem rozporządzenie zostało uchylone, a żaden z przepisów ustawy nie wskazywał na to, aby rozporządzenie pozostało w mocy;

- błędną wykładnię art. 285 ust. 1 i 2 Przepisów wprowadzających, polegające na uznaniu, że powołany przepis nakazywał zastosowanie art. 151 ustawy i wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego z 2016 r., co dawało kwotę stypendium doktoranckiego w wysokości 1.470 zł miesięcznie, podczas gdy art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających powinien być rozumiany jedynie jako odsyłający do art. 151 ustawy i w/w rozporządzenia wykonawczego w zakresie zdefiniowania instytucji "minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta", a nie co do określenia samej wysokości wynagrodzenia asystenta (na podstawie której następnie określona została minimalna wysokość stypendium doktoranckiego).

Strona wniosła o zmianę decyzji, poprzez przyznanie stypendium doktoranckiego w wysokości 1.923 zł.

Rektor Uniwersytetu [...] decyzją z dnia 26 lutego 2020 r. nr PSIK 5154-14/2020 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż zgodnie z art. 195 ust. 2 ustawy, w jednostce organizacyjnej uczelni oraz w jednostce naukowej, liczba uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich, którym przyznano stypendium doktoranckie, o którym mowa w art. 200 ust. 1, z wyłączeniem liczby uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich, którym przyznano wyłącznie środki finansowe, o których mowa w art. 200a ust. 2, nie może być mniejsza niż 50% liczby uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich ogółem. Zasada ta obowiązuje przy wyliczaniu liczby stypendiów dla doktorantów, którzy rozpoczęli studia doktoranckie od roku akademickiego 2017/2018, o czym stanowi art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 23 sierpnia 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 1311). Przepis art. 18 ust. 2 tej ustawy wskazuje, że procentowy udział liczby uczestników studiów doktoranckich, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2017/2018 i którym przyznano stypendium doktoranckie, w liczbie uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich w jednostce organizacyjnej uczelni lub jednostce naukowej, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed tym rokiem akademickim, nie może być mniejszy niż procentowy udział liczby uczestników studiów doktoranckich, którym przyznano stypendium doktoranckie w roku akademickim 2015/2016, w liczbie uczestników studiów doktoranckich odbywających stacjonarne studia doktoranckie w tych jednostkach w tym roku akademickim. Wobec wskazań wynikających z przepisów ustawy utworzono dwie listy rankingowe. Jedną dla doktorantów, którzy rozpoczęli studia przed rokiem 2017/2018, a drugą dla doktorantów od roku 2017/2018. Oznacza to, że na Wydziale [...] w roku akademickim 2019/2020 dla doktorantów II i III roku przyznano 10 stypendiów, co stanowi liczbę 50% doktorantów tych lat oraz 3 stypendia dla doktorantów IV roku, co stanowi nie mniej niż 10% liczby doktorantów. Przy czym wskaźnik 10% został ustalony w odniesieniu do poprzednich lat akademickich zgodnie z procedurą. A.C. otrzymała 56 punkty i została zakwalifikowana na 7 pozycji rankingowej wśród doktorantów IV roku na Wydziale [...]. Pozycja ta jest poniżej progu uprawniającego do otrzymania stypendium doktoranckiego, gdyż na tym Wydziale wśród doktorantów IV roku można było przyznać tylko 3 stypendia. Kwestionowanie przez stronę kwoty przyznanego stypendium organ pozostawił bez rozpoznania w związku z decyzją o nieprzyznaniu stypendium.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję A.C. zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 200 ust. 3 ustawy, poprzez procedowanie niezgodnie z przepisami prawa i odmowę przyznania stypendium, mimo spełniania kryteriów do jego otrzymania.

Rektor Uniwersytetu [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał na brak staranności w przedstawionym w sprawie materiale dowodowym, co uniemożliwiało weryfikację zakwestionowanej decyzji. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie w przedłożonych aktach administracyjnych występują liczne niejasności i niedomówienia, co powoduje, iż nie sposób przyjąć, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy, tj. zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W istocie opisane braki czynią niemożliwym skontrolowanie przez Sąd merytorycznej poprawności zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Rektor Uniwersytetu [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak rozpoznania materiału dowodowego w sposób wszechstronny i wyczerpujący, co polegało na przyjęciu, iż materiał dowodowy znajdujący się przed organem nie został zebrany i rozpatrzony przez organ w sposób wyczerpujący, w szczególności z powodu braku protokołu doktoranckiej komisji stypendialnej, czym w konsekwencji Sąd pierwszej instancji doprowadził do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu decyzji z dnia 26 lutego 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 2 grudnia 2019 r. z powodu innych naruszeń przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), w sytuacji, gdy organ rozpoznał materiał dowodowy w sposób wszechstronny.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy w oparciu o art. 188 p.p.s.a. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

A.C. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Ustosunkowując się do powołanego w skardze kasacyjnej zarzutu stwierdziła, że jest on niezasadny, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zawiera ona jedynie zarzut naruszenia prawa procesowego, zatem tylko z tej perspektywy wyrok Sądu pierwszej instancji jest oceniany przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów kasacyjnych przypomnieć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 795/07).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art., 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., wskazać należy, że organ, rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może bowiem prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Podkreślenia wymaga, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, ponieważ to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb danego postępowania ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału powinna zostać przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji.

Celem postępowania administracyjnego jest przede wszystkim zapewnienie realizacji norm materialnego prawa administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne a postępowanie cywilne – porównanie funkcji i zasad (w:) Prawo – administracja – obywatele, Białystok 1997, s. 30). Postępowanie administracyjne kończy się wydaniem aktu stosowania prawa, który urzeczywistnia normy prawa materialnego i procesowego. Obowiązkiem organu, który postępowanie prowadzi, jest wskazanie zaistnienia faktów i zdarzeń, za pomocą prawem przepisanych środków dowodowych, a następnie przypisanie ich do konkretnej normy prawnej. Postępowanie administracyjne jest więc sekwencją czynności zmierzających do rekonstrukcji stanu faktycznego, a następnie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie – na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Przepisy proceduralne normują tok czynności procesowych, podmioty w nich uczestniczące oraz ich prawa procesowe, a także przewidują skutki naruszenia procedury. Procedura powinna zatem gwarantować prawo do rzetelnego postępowania z punktu widzenia ochrony interesów podmiotu administrowanego, a jednocześnie być skutecznym narzędziem w działaniu administracji publicznej, służącym procesowi stosowania prawa w ramach istniejących procedur. Wskazuje się, że postępowanie administracyjne ma być pragmatyczne, to znaczy powinno ono toczyć się sprawnie, szybko, oszczędnie, przy ograniczeniu czynności do niezbędnego minimum, z jednoznacznym ukierunkowaniem w celu uzyskania określonego efektu (J. Wegner-Kowalska, Idea pragmatyzmu w postępowaniu administracyjnym, w: Aksjologia prawa administracyjnego, t. 1, red. J. Zimmermann, Warszawa 2017, s. 965 i n.). Jednocześnie organ prowadzący postępowanie musi udzielić odpowiedzi na wszystkie kluczowe pytania z punktu widzenia przedmiotu tego postępowania. Pragmatyzm procedury administracyjnej nie może bowiem przesłaniać obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności z punktu widzenia danej sprawy – czyli takich, które mają znaczenie prawne z punktu widzenia rozstrzygnięcia w danej sprawie. Prowadząc postępowanie w konkretnej sprawie organ musi więc mieć na względzie owe dwie wartości. Niewątpliwie jednak pragmatyzm i sprawność postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego nie mogą odbywać się kosztem zasady prawdy obiektywnej – byłoby to zaprzeczeniem funkcji jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.

Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że nie wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały przez organ ustalone i zweryfikowane, a w każdym razie nie zostały one prawidłowo utrwalone w materiale dowodowym przesłanym sądowi administracyjnemu. Budzą bowiem uzasadnione wątpliwości dane dotyczące dochowania samej procedury przyznania stypendium doktoranckiego, jak i ustalenia organów co do meritum. Pragmatyzm i szybkość postępowania administracyjnego nie mogą odbywać się kosztem ustalenia okoliczności istotnych w sprawie oraz – co również istotne – odpowiedniego ich udokumentowania w aktach administracyjnych przesłanych sądowi administracyjnemu. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest prawidłowo sporządzonego dokumentu zawierającego ocenę osiągnięć skarżącej doktorantki przez Wydziałową Doktorancką Komisję Stypendialną, którą to ocenę przywołuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ i która stała się podstawą do umieszczenia skarżącej na 7 pozycji na liście rankingowej wśród doktorantów IV roku Wydziału [...] Uniwersytetu [...]. Jedynym dokumentem, w którym zamieszczono liczbę punktów przyznanych za poszczególne osiągnięcia jest dokument zatytułowany: "Załącznik do wniosku o przyznanie stypendium doktoranckiego dla II-IV r." – "Punktacja osiągnięć naukowo-badawczych z poprzedniego roku akademickiego do wniosku o przyznanie stypendium doktoranckiego na II-IV roku studiów doktoranckich na Wydziale [...] [...]", który to dokument, biorąc pod uwagę liczbę skreśleń i dopisków, jest dokumentem niejasnym.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12.