Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 575/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 2 pkt 1, art. 26 ust. 5 pkt 1, art. 67 ust. 1 pkt 4, art. 72 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1212
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 11
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 lutego 2023 r. nr SKO.K/41.3/2141/2022/21527/KS w przedmiocie unieważnienia egzaminu na prawo jazdy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z dnia 2 grudnia 2022 r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 17 lutego 2023 r. znak SKO.K/41.3/2141/2022/21527/KS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej "Marszałek" lub "organ pierwszej instancji") z 2 grudnia 2022 r. numer: [...] o unieważnieniu egzaminu na prawo jazdy.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Organ pierwszej instancji unieważnił egzaminy państwowe na prawo jazdy kategorii "B" przeprowadzone wobec A.H. (dalej "skarżąca") w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w K., tj. egzamin teoretyczny przeprowadzony [...] r. przez egzaminatora W.M. oraz egzamin praktyczny przeprowadzony [...] r. przez egzaminatora W.M. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 67 ust. 1 pkt 4, art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 z późn. zm.; dalej "u.k.p.") oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że skarżąca w procesie ubiegania się o prawo jazdy kategorii "B" posługiwała się dokumentem, w którym poświadczono nieprawdę, tj. zaświadczeniem potwierdzającym, iż odbyła wszystkie wymagane przez u.k.p. zajęcia szkoleniowe, co w rzeczywistości było nieprawdą. Organ powołał się na prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w M. Wydział II Karny z dnia [...] r. o sygn. akt [...]. W wyroku tym Sąd Rejonowy w M. uznał K.P., właściciela Ośrodka Szkolenia Kierowców K.P. z siedzibą w M. (dalej "właściciel ośrodka szkolenia kierowców"), za winnego popełnienia czynu opisanego m. in. w punkcie 48 wyroku. Mianowice, że będąc osobą uprawnioną na podstawie przepisu z art. 26 ust. 5 pkt 1 u.k.p. do wystawienia dokumentów, w dokumencie w postaci karty przeprowadzonych zajęć szkolenia kursanta, tj. skarżącej poświadczył nieprawdę, co do okoliczności mających znaczenie prawne, a to do faktu odbycia przez skarżącą wymaganych przez art. 23 ust. 2 pkt 1 u.k.p. zajęć części teoretycznej przeprowadzonych w formie wykładów i ćwiczeń w zakresie podstaw kierowania pojazdem i uczestnictwa w ruchu drogowym, w zakresie obowiązków i praw kierującego pojazdem, a także ukończenia przez skarżącą wymaganego przez art. 23 ust. 4 u.k.p. egzaminu praktycznego i egzaminu teoretycznego wewnętrznego. Ponadto, że działając wspólnie i w porozumieniu z inną ustaloną osobą poświadczył nieprawdę, co do okoliczności mającej znaczenie prawne, a to faktu odbycia przez skarżącą wymaganej przez art. 23 ust. 2 pkt 3 u.k.p. nauki udzielenia pierwszej pomocy przeprowadzanej w formie wykładów i zajęć praktycznych. Nadto w dokumencie w postaci zaświadczenia nr [...] z [...] r. o ukończeniu szkolenia podstawowego właściciel ośrodka szkolenia kierowców poświadczył nieprawdę, co do okoliczności mającej znaczenie prawne, a to faktu ukończenia przez skarżącą wszystkich wymaganych przez u.k.p. zajęć szkoleniowych. Ponadto w celu użycia za autentyczny podrobił dokument w postaci karty przeprowadzonych zajęć poprzez nakreślenie w nim podpisów skarżącej i instruktora prowadzącego oraz dokument w postaci arkusza przebiegu egzaminu praktycznego wewnętrznego poprzez użycie pieczątki instruktora i własnoręczne wypełnienie całości treści arkuszu oraz nakreślenie podpisu instruktora. Właściciel ośrodka szkolenia kierowców w celu użycia za autentyczny podrobił dokument w postaci zaświadczenia nr [...] z [...] r. poprzez nakreślenie na nim podpisów instruktora.

Sąd Rejonowy w M. w tym samym wyroku uznał P.J. (dalej "pracownik ośrodka szkolenia kierowców") za winnego popełnienia zarzucanych mu czynów, w tym czynu opisanego w punkcie 48 wyroku. Mianowicie, że działając wspólnie i w porozumieniu z inną ustaloną osobą, będąc osobą uprawnioną na podstawie przepisu art. 26 ust. 5 pkt 3 u.k.p. do wystawienia dokumentu w postaci karty przeprowadzonych zajęć szkolenia na prawo jazdy dotyczącej skarżącej poświadczył nieprawdę, co do okoliczności mającej znaczenie prawne, a to co do faktu odbycia przez skarżącą wymaganych przez art. 23 ust. 2 pkt 3 u.k.p. zajęć – nauki udzielania pierwszej pomocy przeprowadzonych w formie wykładów i zajęć praktycznych.

Wobec stwierdzenia przez Sąd Rejonowy w M. w ww. wyroku faktu poświadczenia nieprawdy w zaświadczeniu potwierdzającym, że skarżąca odbyła wszystkie wymagane przez u.k.p. zajęcia szkoleniowe w ocenie organu pierwszej instancji skarżąca przystąpiła do egzaminu teoretycznego i praktycznego na prawo jazdy kategorii "B" jako osoba niespełniająca wymogów określonych w art. 27 ust. 4 pkt 1 lit. a i lit. b u.k.p. Z tego względu skarżąca nie spełniała też wymogów art. 50 ust. 2 pkt 5 u.k.p., tj. nie posiadała zaświadczenia o ukończeniu wymaganego szkolenia. W tej sytuacji zdaniem Marszałka uzasadnione jest stwierdzenie, że egzaminowi została poddana osoba nieposiadająca zaświadczenia o ukończeniu wymaganego szkolenia, a więc istnieją podstawy do zastosowania art. 72 ust. 1 pkt 1 u.k.p. Bez znaczenia przy tym dla sprawy pozostaje data przeprowadzenia egzaminu ponieważ przepisy prawa administracyjnego nie przewidują ogólnej dla całego prawa administracyjnego instytucji przedawnienia. Brak jest także przepisów szczególnych wprowadzających przedawnienie możliwości unieważniania egzaminów na prawo jazdy ze względu na upływ czasu od jego przeprowadzenia.

W odwołaniu od decyzji skarżąca podniosła, że nie zgadza się z zapadłym rozstrzygnięciem. Podkreśliła, że nie miała możliwości ani żadnych podstaw do tego by podejrzewać, że działalność prowadzona przez szkołę prawa jazdy była nielegalna, zwłaszcza że podlegała nadzorowi starosty. Skarżąca zdała egzamin państwowy, a tym samym uznać należy, że tak zdobyte uprawnienie do prowadzenia pojazdów jest prawem słusznie nabytym, objętym konstytucyjną ochroną praw nabytych. Skarżąca jako obywatel nie może ponosić konsekwencji zaniedbań i zaniechań organów państwa.

Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika w sposób bezsporny, że zaświadczenie nr [...] o ukończeniu szkolenia podstawowego okazało się fałszywe. Z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w M. z [...] r. wynika, że w zaświadczeniu poświadczono nieprawdę co do ukończenia przez skarżącą kursu podstawowego. W ocenie Kolegium wystąpiła zatem przesłanka unieważnienia egzaminów państwowych na prawo jazdy wobec skarżącej. W dniu przystąpienia do egzaminów nie posiadała ona bowiem zaświadczenia o ukończeniu wymaganego szkolenia, o którym mowa w art. 50 ust. 2 pkt 5 u.k.p., co oznacza, że była osobą nieuprawnioną do egzaminowania. Fakt ten – jako wynikający z prawomocnego wyroku sądu – jest niewątpliwy i nie wymaga dalszego dowodzenia. Podnoszone przez skarżącą w odwołaniu okoliczności pozostają zatem bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy.

W skardze od decyzji Kolegium skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła w całości decyzję organu odwoławczego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się wyroku do dnia zapłaty. Ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze na okoliczności w nich wskazane.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez:

- niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez uznanie, że skarżąca nie odbyła wymaganego szkolenia, podczas gdy szkolenie oraz egzamin wewnętrzny w całości został przez skarżącą zrealizowany;

- przyjęcie, bez stosownego wyjaśnienia, że stwierdzona prawomocnym wyrokiem fałszywość zaświadczenia jest równoznaczna z niewypełnieniem przesłanki warunkującej uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdami, podczas gdy domniemanie wynikające z dokumentu urzędowego jakim jest zaświadczenie ma charakter wzruszalny, a zachodziło prawdopodobieństwo wystąpienia okoliczności wskazujące na to, że jest ono niezgodne ze stanem rzeczywistym bowiem skarżąca odbyła wymagane prawem szkolenie oraz odbyła egzamin wewnętrzny;

- nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela i nieprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa;

- nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w której brak jest odniesienia do zarzutów skarżącej i zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o umorzeniu postępowania;

- uznanie, że zachodzą przesłanki wznowienia postępowania podczas gdy sfałszowane podpisy nie są bezwzględnym świadectwem na to, że szkolenie się nie odbyło i skarżąca go nie ukończyła.

W skardze sformułowano także zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 ust. 1 w zw. z art. 23 u.k.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżąca nie odbyła kursu na prawo jazdy i nie zdała egzaminu wewnętrznego, podczas gdy skarżąca odbyła w całości kurs i zdała wewnętrzny egzamin, tylko nie potwierdziła tego faktu pisemnie. Jednak nie można uznać, że nie odbyła go wyłącznie w oparciu o ustalenia zawarte w wyroku karnym, istnieją bowiem inne formy potwierdzenia jej obecności. Zarzucono także naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.: dalej "Konstytucja RP") poprzez błędne wyważenie wartości i udzielenie bezwzględnego prymatu zasadzie legalizmu bez uwzględnienia jednocześnie specyfiki sprawy, w której zachodziła konieczność poszanowania zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Skarżąca wniosła także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci protokołów numer [...] oraz numer [...] z kontroli ośrodka szkolenia kierowców na okoliczności wskazane w ich treści.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podniosło, że w rozpoznawanej sprawie nie dopuszczono się naruszeń prawa zarzucanych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na to, że organ odwoławczy złożył wniosek o zastosowanie tego trybu postępowania, zaś ani skarżący ani uczestnicy postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przesłanki pozytywne jak i negatywne przystąpienia do egzaminu na prawo jazdy wskazane zostały w art. 50 u.k.p. Przesłanką uniemożliwiającą przystąpienie do egzaminu jest m. in. nieposiadanie przez osobę ubiegającą się o uzyskanie uprawnienia zaświadczenia o ukończeniu wymaganego szkolenia lub niezamieszczenie w systemie informatycznym informacji o ukończeniu takiego szkolenia. Przesłanka ta nie dotyczy części teoretycznej egzaminu państwowego (art. 50 ust. 2 pkt 5 u.k.p.). Szkolenie wymagane do uzyskania prawa jazdy danej kategorii odbywa się co do zasady w formie kursu, prowadzonego przez ośrodek szkolenia kierowców (art. 26 ust. 1 pkt 1 u.k.p.). Zajęcia podczas szkolenia prowadzą osoby mające uprawnienia instruktora (art. 26 ust. 5 u.k.p.). Po odbyciu szkolenia ośrodek szkolenia kierowców wydaje osobie ubiegającej się o uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdem zaświadczenie o ukończeniu szkolenia pod warunkiem uczestniczenia w zajęciach w określonym zakresie i uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu wewnętrznego (art. 27 ust. 4 u.k.p.). Zaświadczenie takie jest podpisywane przez kierownika ośrodka szkolenia kierowców (art. 27 ust. 5 u.k.p.). Zaświadczenie to – jak wynika z przytoczonych wcześniej regulacji – jest warunkiem dopuszczenia do egzaminu państwowego.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że mimo braku wyraźnej regulacji w k.p.a., okoliczności (fakty) potwierdzone prawomocnym wyrokiem skazującym organ administracji publicznej obowiązany jest traktować jako udowodnione. Zgodnie natomiast z art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Związanie sądu administracyjnego ustaleniami wyroku karnego wynikające z art. 11 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że przepis ten zakazuje sądowi podważania ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego oraz nakazuje akceptację ustaleń organu administracyjnego zgodnych z ustaleniami wyroku skazującego (por. wyrok NSA z 12 lutego 2009 r., II GSK 728/08, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Ustalenia co do faktów zawarte w sentencji prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa nie mogą być przedmiotem postępowania dowodowego w sprawie. Jednakże mogą być przedmiotem oceny ze względu na odmienność postępowania administracyjnego od postępowania karnego. Strona postępowania administracyjnego może kwestionować skutki administracyjnoprawne ustaleń zawartych w wyroku skazującym, a dotyczących osoby niebędącej stroną postępowania administracyjnego. Ponadto dopuszczalne jest ustalanie okoliczności pozostających w związku lub towarzyszących popełnionemu przestępstwu, jeśli mają znaczenie w sprawie administracyjnej.

Bezsporne są zatem ustalenia zawarte w prawomocnym wyroku Sądu Rejonowego w M. z [...] r., że w zakresie wskazanym w tym wyroku dokumenty wystawione przez właściciela i pracownika ośrodka szkolenia kierowców poświadczały nieprawdę co do okoliczności mających znaczenie prawne, w tym m. in. co do faktu odbycia zajęć części teoretycznej i nauki udzielania pierwszej pomocy. Ustalenia co do faktów zawarte w ww. wyroku karnym nie prowadzą jednak do wniosku, że skarżąca w chwili przystąpienia do egzaminu państwowego nie dysponowała zaświadczeniem o ukończeniu szkolenia. Co więcej, z treści tego wyroku nie wynika, aby skarżąca w jakikolwiek sposób przyczyniła się do dokonania wskazanego w nim przestępstwa, ani też aby miała świadomość jego zaistnienia. Skarżąca w dniach przystąpienia do egzaminu państwowego na prawo jazdy posiadała zaświadczenie o ukończeniu szkolenia. Dopiero po kilku latach ustalono, że w zaświadczeniu tym poświadczono nieprawdę co do odbytych zajęć oraz ukończenia egzaminu wewnętrznego. Zasadny jest zatem zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 5 u.k.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca w dniu przystąpienia do egzaminu państwowego nie posiadała zaświadczenia o ukończeniu wymaganego szkolenia. Opisane naruszenie przepisów prawa materialnego miało przy tym wpływ na wynik sprawy, bowiem orzeczono o unieważnieniu egzaminów państwowych na prawo jazdy przeprowadzonych wobec skarżącej.

Wskazać należy, że z art. 50 ust. 2 pkt 5 u.k.p. wynika, że wymóg posiadania zaświadczenia o ukończeniu wymaganego szkolenia (ewentualnie zamieszczenia w systemie teleinformatycznym informacji o ukończeniu szkolenia) nie dotyczy części teoretycznej egzaminu państwowego. Natomiast organ pierwszej instancji bezzasadnie przyjął, że brak zaświadczenia o ukończeniu szkolenia może stanowić podstawę unieważnienia państwowego egzaminu teoretycznego przeprowadzonego wobec skarżącej.

Poświadczenie nieprawdy w dokumentach dotyczących szkolenia, w tym w zaświadczeniu o ukończeniu szkolenia, stwierdzone wyrokiem sądu karnego, nie jest równoznaczne z ustaleniem, że skarżąca nie uczestniczyła w wymaganych przepisami u.k.p. zajęciach. Celem wydania zaświadczenia z art. 27 ust. 4 pkt 1 u.k.p. jest potwierdzenie faktu ukończenia wymaganego szkolenia. Poświadczenie nieprawdy w spornym zaświadczeniu dotyczy faktów i okoliczności, które poddają się weryfikacji z punktu widzenia ich prawdziwości lub fałszu. W toku postępowania nie zostało zaś wykazane, że skarżąca nie odbyła wymaganych dla złożenia egzaminu zajęć szkoleniowych. Regulacja art. 11 p.p.s.a. służy ułatwieniom dowodowym, by nie było konieczności ponownego przeprowadzania dowodów, które przeprowadził już sąd karny. Przepis ten nie może być jednak intepretowany w sposób odbierający uprawnienia procesowe w postępowaniach administracyjnych osobom, które w postępowaniu karnym nie brały udziału i nie miały żadnego wpływu na rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 14 czerwca 2023 r., II SA/Gl 408/23, opubl. w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organy nie powinny były ograniczać postępowania dowodowego, zadowalając się odwołaniem do prawomocnego wyroku karnego, skazującego inną osobę. Skarżąca bowiem kwestionowała skutki ustaleń wyroku karnego wobec jej osoby na gruncie art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 5 u.k.p. Zasada związania ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa z art. 11 p.p.s.a. nie przesądza sama przez się, w świetle przepisów prawa administracyjnego, o konsekwencjach prawnoadministracyjnych dla osoby, która nie była skazana. Dopuszczalne jest zatem samodzielne ustalanie przez organy administracji publicznej okoliczności faktycznych, które nie były przedmiotem ustaleń prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa, a które mogą mieć znaczenie dla powstania, ograniczenia albo wyłączenia skutków administracyjnoprawnych dla osoby, która nie była skazana. Wobec tego należy uznać, że wydanie decyzji o unieważnieniu egzaminu na prawo jazdy wobec skarżącej było co najmniej przedwczesne. Organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego odnośnie okoliczności związanych z uczestnictwem skarżącej w wymaganym przepisami u.k.p. szkoleniu (m. in. poprzez analizę dodatkowych dokumentów, wysłuchanie skarżącej oraz świadków np. instruktorów, innych uczestników zajęć) zwłaszcza, że skarżąca kwestionowała zarzucane jej uchybienia. Dopiero wyjaśnienie wskazanej powyżej kwestii oraz uzupełnienie w tym zakresie materiału dowodowego, pozwoli na dokonanie właściwej oceny, czy skarżąca odbyła szkolenie i spełniła warunki przystąpienia do egzaminu. Podkreślić należy, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca została skazana z art. 270 §1 albo 273 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1138 z późn. zm.), czyli za czyn polegający na używaniu sfałszowanego, ewentualnie poświadczającego nieprawdę dokumentu. Tym samym w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zarzut skarżącej w tym zakresie okazał się zasadny.

Następnie należy wskazać, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców była działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ówcześnie obowiązującej ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.) i wymagała uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców (art. 28 ust. 1 u.k.p.). Działalność ta podlegała nadzorowi państwowemu. Jest on sprawowany przez starostę, na zasadach określonych w art. 43 i n. u.k.p. W ramach nadzoru starosta m.in. prowadzi kontrolę działalności ośrodka szkolenia kierowców (art. 43 ust. 1 pkt 2 u.k.p.), a także może wydać decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców (art. 43 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 45 u.k.p.). Starosta powinien kontrolować ośrodek szkolenia kierowców co najmniej raz w roku (art. 44 ust. 1 pkt 1 u.k.p.). Elementem takiej kontroli powinno być m.in. sprawdzenie zgodności prowadzonego kursu lub zajęć z przepisami określającymi zasady i warunki prowadzenia szkolenia, a także sprawdzenie kwalifikacji osób prowadzących szkolenia (art. 44 ust. 4 pkt 2 lit. a i pkt 3 u.k.p.).

Podejmując decyzję o szkoleniu w takim ośrodku szkolenia kierowców, kandydat na kierowcę ma prawo oczekiwać, że spełnione są wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa. W szczególności, że zaświadczenie o ukończeniu szkolenia będzie dokumentem uprawniającym go najpierw do przystąpienia do egzaminu państwowego, a następnie do wydania prawa jazdy.

Należy mieć także na uwadze, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest unieważnienie egzaminu na prawo jazdy, zastosowanie znajdują w pełni zasady i reguły k.p.a. Przepisy u.k.p. nie zawierają bowiem żadnych wyłączeń w tym zakresie. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron powinny podejmować wszystkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale również słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Z art. 8 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. wynika zaś ochrona praw nabytych oraz ochrona porządku prawnego mająca na celu stabilizację wywodzących się z tych decyzji skutków prawnych. Ponadto w przypadku kolizji wartości znajdujących się u podstaw wskazanych wyżej zasad ogólnych organy stosujące prawo, w tym sądy i organy administracji publicznej, są obowiązane do odpowiedniego ich wyważenia, kierując się zasadą proporcjonalności. Innymi słowy, interes społeczny powinien być w odpowiedni sposób wyważony ze słusznym interesem obywatela, co wynika z art. 7 k.p.a. Należy wziąć pod uwagę przede wszystkim takie okoliczności jak: upływ czasu, zachowanie strony będącej adresatem decyzji, a także rodzaj i przyczyny naruszenia prawa (por. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2016 r., I OSK 2445/14 oraz z dnia 17 stycznia 2017 r., I OSK 663/15, CBOSA). Wobec tego ocena okoliczności sprawy skarżącej nie powinna ograniczać się wyłącznie do ustalenia wystąpienia przesłanki z art. 72 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 5 u.k.p., lecz wymaga również wzięcia pod uwagę konsekwencji, jakie pociąga za sobą unieważnienie egzaminu, w tym zarówno tych dla strony i tych społecznych. Dopiero wszechstronne rozważanie tych kwestii może stanowić podstawę do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.

Treść uzasadnień orzeczeń organów obu instancji wskazuje na brak odniesienia się przez nie do następstw wydanych decyzji z punktu widzenia sytuacji prawnej skarżącej, jak również ich oceny z perspektywy nałożonego na organy obowiązku wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a. in fine). Organy obu instancji pominęły także kwestię ochrony praw nabytych, która nabiera szczególnego znaczenia w przypadku uprawnień o charakterze publicznym. W sytuacji kolizji interesów organ powinien w rozstrzygnięciu w sposób czytelny wyjaśnić powody, dla których uznał prymat jednego z nich nad drugim.

Podkreślić przy tym należy, że w przypadku skarżącej unieważnienie egzaminu na prawo jazdy nastąpiło po upływie ponad 7 lat po jego zdaniu. Oznacza to, że przez ten okres skarżąca pozostawała w usprawiedliwionym przekonaniu co do legalności posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. Kwalifikacje skarżącej potwierdzone zostały poprzez szereg czynności o charakterze urzędowym: ukończenie kursu prowadzonego przez uprawniony podmiot, zdanie państwowego egzaminu, wydanie decyzji i uzyskanie dokumentu potwierdzającego uprawnienia, które na żadnym etapie nie były kwestionowane. Powzięcie przez organ informacji o popełnieniu przestępstwa, polegającego na poświadczeniu nieprawdy przez osobę prowadzącą ośrodek szkolenia kierowców w pełni uzasadniało wszczęcie postępowania administracyjnego, lecz zarazem obligowało do szczególnie wnikliwego zbadania wszystkich aspektów sprawy i rozważenia wszelakich następstw potencjalnego rozstrzygnięcia. W konsekwencji należy przyjąć, że decyzje organów obu instancji są decyzjami niezgodnymi z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Organy administracji nie uwzględniły w dostateczny sposób słusznych interesów strony, czym naruszyły art. 2 Konstytucji RP, a także art. 7, 8 i art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji doszło także do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. albowiem organ odwoławczy nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy. W tym zatem zakresie zarzuty skargi okazały się zasadne.

Natomiast wskazywane w skardze naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. nie mogło mieć miejsca bowiem organy nie stosowały tego przepisu.

Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dowodowe we wskazanym przez Sąd zakresie, a następnie wydać rozstrzygnięcie uwzględniające przedstawioną w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną i wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności pod uwagę należy wziąć nie tylko sam fakt stwierdzenia popełnienia przestępstwa przez właściciela ośrodka szkolenia kierowców i pracownika tego ośrodka, ale również jego wpływ na fakt dopuszczenia skarżącej do egzaminu i uzyskania przez skarżącą uprawnienia do kierowania pojazdami. Ocena tej kwestii powinna uwzględniać wskazane wyżej uwagi dotyczące zasad k.p.a.

Jeżeli wszystkich wątpliwości istotnych dla wyjaśnienia powyższych kwestii nie uda się rozwiać w toku ponownie prowadzonego postępowania, wówczas organy skorzystają z zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 81a § 1 k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).

Zasądzony zwrot kosztów postępowania nie obejmuje odsetek ustawowych za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się wyroku do dnia zapłaty. Wyjaśnić należy, że w p.p.s.a. brak jest analogicznego uregulowania jak przepis art. 98 § 11 ustawy z dnia 17 listopada 1965 r. - Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1806 z późn. zm., dalej "k.p.c."). W p.p.s.a. nie przewidziano również odesłania do k.p.c. w zakresie stosowania powyższego przepisu.