Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 785/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 613/19 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz R. P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 613/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi R. P., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Bochnia z [...] lutego 2019 r., znak: [...], w przedmiocie zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, a także zasądził od organu na rzecz skarżącego 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Żona skarżącego została skierowana i umieszczona do Domu Pomocy Społecznej (DPS) [...] i ustalono jej odpłatność za pobyt w tej placówce w wysokości 70% posiadanego dochodu od 21 grudnia 2017 r.

Decyzją z [...] maja 2018 r. Burmistrz Miasta Bochnia ustalił skarżącemu od 21 grudnia 2017 r. wysokość uzupełniającej odpłatności za pobyt żony w DPS [...] za okres od 21 grudnia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. na kwotę 414,63 zł, zaś od 1 stycznia 2018 r. na kwotę 1 168,52 zł miesięcznie i zobowiązano skarżącego do uregulowania zaległych opłat i wnoszenia obecnych. Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie, po którego rozpoznaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z [...] lipca 2018 r. utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.

W dniu 2 sierpnia 2018 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bochni (MOPS) wpłynęło pismo, w którym skarżący wniósł o całkowite zwolnienie go z opłaty za pobyt żony w DPS. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że z uwagi na sytuację osobistą i zdrowotną oraz możliwości finansowe nie jest w stanie pokryć kosztów pobytu żony w DPS bez uszczerbku dla koniecznego utrzymania i leczenia siebie. Podkreślił, że pozostaje w związku małżeńskim tylko formalnie, ponieważ od 20 lat jest z żoną w separacji faktycznej. Zdaniem skarżącego koszty utrzymania jego żony w DPS powinien ponosić syn, ponieważ to z nim żona prowadziła wspólne gospodarstwo domowe.

Decyzją z [...] września 2018 r. Burmistrz Miasta Bochnia odmówił skarżącemu zwolnienia w całości z opłaty za pobyt żony w domu pomocy społecznej. Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie.

W międzyczasie organ pierwszej instancji decyzją z [...] października 2018 r. zmienił decyzję własną z [...] maja 2018 r., ustalając kwotę zobowiązania (uzupełaniającej odpłatność za pobyt żony skarżącego w DPS) w wysokości 1 057,29 zł.

Decyzją z [...] listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z [...] września 2018 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia wskazując, że uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i nie zawiera rozważań dotyczących sytuacji zdrowotnej i materialno-bytowej skarżącego. Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę, że w odwołaniu skarżący zmodyfikował swój pierwotny wniosek, domagając się obecnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku o całkowite zwolnienie, zwolnienia go z części opłaty za pobyt żony w DPS.

W odpowiedzi na wezwanie organu skarżący podtrzymał wniosek z 6 listopada 2018 r. o zwolnienie od obowiązku ponoszenia w całości lub części opłaty za pobyt żony w DPS, jednocześnie przesyłając dodatkowe informacje i dokumenty dotyczące jego sytuacji materialnej i życiowej.

Decyzją z [...] lutego 2019 r. Burmistrz Miasta Bochnia orzekł o zwolnieniu skarżącego od 1 września 2018 r. z części odpłatności za pobyt żony w DPS [...]

i ustalił wysokość uzupełniającej odpłatności na kwotę 400 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że miesięczny dochód skarżącego wynosi 3 160,29 zł, a jego miesięczne wydatki wynoszą ok. 1 615 zł. Zgłoszone i udokumentowane wydatki wynoszą miesięcznie ok. 1 100 zł. A zatem łączne wydatki wynoszą około 2 700 zł. Organ uwzględnił również okoliczność, że skarżący doznał w wyniku upadku zwichnięcia lewego stawu ramiennego, jednak w zaleceniach ma m.in. stosowanie kamizelki oraz kontrole w poradni ortopedycznej, które nie są odpłatne. Ustalono także, że skarżący pozostaje w stałym leczeniu lekarza rodzinnego, wymaga przewlekłej farmakoterapii i rehabilitacji oraz leczenia kardiologicznego. Ma duże trudności

z poruszaniem się oraz zaburzenia pamięci. W ostatnich miesiącach stan zdrowia skarżącego uległ pogorszeniu w związku z czym wymaga ona pomocy osób drugich. Uwzględniając powyższe okoliczności oraz wydatki związane z codziennym życiem, organ uznał, że zasadnym jest częściowe zwolnienie skarżącego z ponoszenia odpłatności za pobyt żony w DPS.

W odwołaniu od ww. decyzji skarżący domagał zwolnienia z całości opłaty za pobyt żony w DPS. Podniósł, że jego miesięczne wydatki wynoszą łącznie 3 000 zł, czyli sumę niemalże dokładnie odpowiadającą wysokości pobieranej emerytury. Zarzucił, iż organ nie wziął pod uwagę kosztów związanych z leczeniem oraz okoliczności dotyczących jego więzi z żoną, tj. faktu pozostawania od wielu lat w separacji faktycznej.

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ powołał art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.; "u.p.s.") oraz wskazał, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, utrzymującą się z emerytury w wysokości 3 160,29 zł miesięcznie. Jego obciążenia finansowe to wg. oświadczenia z 31 stycznia 2019 r.: czynsz - 950,00 zł, gaz - 134,67 zł, energia - 100 zł, leki ok. 148,45 zł. rata pożyczki - 189,16 zł, opłata za tv - 39 zł, ubezpieczenie 162 zł, telefon 79 zł, opłata za sprzątanie 100 zł, wyżywienie oraz środki czystości 1350 zł. Skarżący pozostaje w stałym leczeniu kardiologicznym, ma duże problemy z poruszaniem się oraz zaburzenia pamięci. Korzysta ze wsparcia przyjaciół w postaci pomocy rzeczowej i usługowej, ponadto, jak podkreślał, nie ma kontaktu z żoną od ponad dwudziestu lat, ponieważ żona z synem mieszkała na terenie B.

W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było prawidłowe, oparte na dostatecznie zebranym i wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym i nie może być uznane za dowolne i arbitralne. W uzasadnieniu dokonano analizy sytuacji materialno-bytowej skarżącego, w tym jego sytuację dochodową, zdrowotną i osobistą. Wskazano jakie wydatki zostały udokumentowane. Zdaniem organu odwoławczego kwota 1 100 zł (w jednoosobowym gospodarstwie domowym) powinna wystarczyć na zaspokojenie potrzeb związanych z wyżywieniem, środkami czystości, opłaceniem pomocy przy sprzątaniu oraz rachunków za telefon, tym bardziej, że ustawodawca dla osoby prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe przewidział minimum socjalne na poziomie 701 zł. Natomiast okoliczności dotyczące więzi rodzinnych skarżącego z żoną uznano za nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w całości podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że organom rozpoznającym niniejszą sprawę zarzucić należy naruszenie art. 64 u.p.s. poprzez pominięcie wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania. Okoliczności dotyczące obecnej sytuacji rodzinnej skarżącego, majątkowej czy wzajemnej relacji skarżącego z żoną, nie mogą mieć znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązaną. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ decyzji o zwolnieniu z ponoszenia w całości lub

w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. Użyty w art. 64 u.p.s. zwrot "w szczególności" oznacza, że określona w tym przepisie lista przesłanek uzasadniających zwolnienie z ponoszenia ustalonej opłaty jest listą przykładową. W tej sytuacji również inne uzasadnione okoliczności mogą spowodować uwzględnienie wniosku o zwolnienie od obowiązku ponoszenia ww. opłaty.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ wyznaczając skarżącemu wysokość opłaty nie wziął pod uwagę, że podane przez niego koszty jego utrzymania praktycznie całkowicie pokrywają się z wielkością uzyskiwanego przez skarżącego dochodu. Całkowicie chybiona jest argumentacja organu, w której odnosi się kwotę środków pozostałych na utrzymanie skarżącego do kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej na podstawie przepisów u.p.s. Kwota ta (701 zł) określa próg ubóstwa, który uprawnia do uzyskania pomocy społecznej. Wysokość opłaty nałożonej na skarżącego za pobyt żony w domu pomocy społecznej nie powinna doprowadzić skarżącego do osiągnięcia tego progu. Bezcelowe jest bowiem zobowiązywanie do ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS małżonka, w sytuacji gdy doprowadzi to drugiego z małżonków do konieczności korzystania z pomocy społecznej. Należy mieć również na uwadze fakt, że skarżący ma 82 lata. Z uwagi na swój wiek oraz liczne przypadłości zdrowotne, w każdej chwili jego potrzeby mogą wzrosnąć.

Nie bez znaczenia jest też fakt, że skarżący od dwudziestu lat pozostaje z żoną

w separacji faktycznej. Prawomocnym wyrokiem z [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w B. oddalił powództwo żony skarżącego przeciwko skarżącemu o alimenty. Podkreślić należy, że na dzień wydawania decyzji przez organ drugiej instancji ww. okoliczność nie była wymieniona w katalogu art. 64 u.p.s. Nie mniej jednak ustawa ta uległa zmianie z dniem 4 października 2019 r. i do art. 64 na mocy art. 1 pkt 8 lit. b ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1690) zmieniającej nin. ustawę dodano pkt 6, zgodnie z którym o zwolnienie od opłaty za pobyt w DPS może się również ubiegać osoba obowiązana, która przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu. W ocenie Sądu pierwszej instancji ta zmiana prawa sprawia, że w okolicznościach stanu faktycznego sprawy zasada praworządności wymaga, aby uwzględnić ww. okoliczność jako istotną w sprawie o zwolnienie skarżącego z opłaty za pobyt jego żony w domu pomocy społecznej.

Katalog z art. 64 u.p.s. ma charakter otwarty, a zatem organy są zobowiązane uwzględnić wszystkie okoliczności w sprawie. Tymczasem organy obu instancji nie wzięły pod uwagę okoliczności oddalenia przez Sąd rodzinny pozwu o alimenty przeciwko skarżącemu. Fakt, że na dzień wydania niniejszego wyroku istnieje w prawie przesłanka określona w art. 64 pkt 6 u.p.s. dodatkowo sprawia, że musi być ona rozpatrzona przez organy administracji wydające decyzję w ramach uznania administracyjnego.

Powyższe oznacza, że zarówno Kolegium, jak i organ pierwszej instancji wadliwie zinterpretowały normę wynikającą z art. 64 u.p.s., co w sposób istotny wywarło wpływ na wynik postępowania w sprawie. Konsekwencją błędnej wykładni art. 64 u.p.s. było zaniechanie wzięcia pod uwagę okoliczności faktycznych podnoszonych przez skarżącego, które w świetle treści ww. przepisu mogłyby uzasadniać zwolnienie go z ciążących na nim opłat za pobyt żony w Domu Pomocy Społecznej [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji, przy wydawaniu decyzji organy naruszyły zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z tych względów Sąd ten na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniosło o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekło się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:

- art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64 u.p.s. oraz art. 7 i 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie pominięto wszystkie okoliczności podnoszone przez skarżącego w toku postępowania, podczas gdy w sprawie odniesiono się do tych okoliczności;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przedmiotem skargi jest decyzja o odmowie zwolnienia skarżącego z odpłatności za pobyt żony J. P. w Domu Pomocy Społecznej [...], podczas gdy przedmiotem skargi była decyzja orzekająca o zwolnieniu R. P. od 1 września 2018 r. z części odpłatności za pobyt żony J. P. w Domu Pomocy Społecznej [...] i ustaleniu wysokości uzupełniającej odpłatność na kwotę 400 zł miesięcznie;

- naruszenie art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że uchylona decyzja Kolegium jest niezgodna z prawem, podczas gdy przy podejmowaniu objętej kontrolą decyzji nie został naruszony żaden przepis prawa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ rozwinął powyższe zarzuty. Wskazał, że badając sprawę wzięło pod uwagę, że okoliczności wymienione w art. 64 u.p.s. podano jedynie przykładowo i nie stanowią katalogu zamkniętego. Decyzja w sprawie zwolnienia z opłat oparta jest na uznaniu administracyjnym, zatem nawet spełnienie przesłanek określonych w ww. przepisie nie gwarantuje zastosowania zwolnienia. Swoboda organu dotyczy zarówno samego zwolnienia, jak i jego zakresu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. P. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zawrotu kosztów postępowania. Zwrócił szczególną uwagę na błędne skonstruowanie zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący zarówno naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak i zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Wskazać należy, że przepisy takie jak art. 151, art. 145 § 1 czy 149 § 1 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, uchylającego decyzję lub stwierdzającego bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Wskazanie tylko tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 151, art. 145 § 1 czy 149 § 1 p.p.s.a. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia.

Naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) - dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej upatruje w przyjęciu przez Sąd pierwszej, że uchylona decyzja Kolegium jest niezgodna z prawem, podczas gdy, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przy podejmowaniu objętej kontrolą decyzji nie został naruszony żaden przepis prawa procesowego.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy zwrócić uwagę, że przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który sąd powinien uwzględnić, a czego nie zrobił, dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. skarżący kasacyjnie nie wskazał. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por.m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). Wskazany w ramach omawianego zarzutu w powiązaniu z art. 1 § 2 p.u.s.p., jako naruszony, przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - bez powiązania go z konkretnymi przepisami p.p.s.a. - nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11, LEX nr 1305511; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 1, jak również § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11, LEX nr 1298473).

Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę ze skargi na decyzję administracyjną przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa, czy błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12, LEX nr 1336047).

W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. powiązano wprawdzie z zarzutem naruszenia przepisów p.p.s.a., ale wyłącznie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a skoro zarzut naruszenia wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. okazał się nieskuteczny, to również nieskuteczny był zarzut naruszenia powiązanego z nim przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a.

Nietrafny także okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64 u.p.s. oraz art. 7 i 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie pominięto wszystkie okoliczności podnoszone przez skarżącego w toku postępowania, w sytuacji gdy zdaniem autora skargi kasacyjnej w sprawie odniesiono się do tych okoliczności. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji wydał nieprawidłowy wyrok z tego względu, że decyzja w sprawie zwolnienia z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oparta jest na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że nawet po spełnieniu przesłanek wyszczególnionych w przepisie, nie nakłada na organ obowiązku zwolnienia osoby z odpłatności.

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.), zwaną dalej "u.p.s.". Zgodnie z art. 64 u.p.s., w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania decyzji organu II instancji, osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko.

Katalog osób zobowiązanych do ponoszenie tej opłaty i kolejność, w jakiej ich ona obciąża, ustalony został w art. 61 u.p.s., zgodnie z którym w przypadku niepokrycia pełnych kosztów utrzymania przez mieszkańca domu pomocy społecznej, obowiązek ów obciąża małżonka mieszkańca i zstępnych przed wstępnymi (art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.s.).

Użycie przez ustawodawcę w art. 64 u.p.s. wyrażenia "można zwolnić", jak również wyrażenia "w szczególności" oznacza, że katalog przesłanek wskazanych w ww. przepisie prawa jako podstawa możliwości uzyskania zwolnienia przez osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, nie jest wyczerpujący oraz, że decyzja wydawana przez organ na podstawie ww. przepisu prawa ma charakter decyzji podejmowanej w ramach uznania administracyjnego, co oznacza - jak to trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że nawet spełnienie przesłanek określonych w art. 64 u.p.s. nie gwarantuje uzyskania zwolnienia. Powyższe nie oznacza jednak, że rozstrzygnięcie organu administracji w tym zakresie może cechować dowolność, o czym świadczą określone w art. 64 u.p.s. przesłanki podejmowania decyzji w tej materii, zakreślając granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji w ramach uznania administracyjnego zobowiązany jest bowiem do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 64 u.p.s., bo tylko w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.

Wydając na podstawie art. 64 u.p.s. rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej organ administracji publicznej powinien postępować w zgodzie z podstawowymi zasadami prowadzenie postępowania administracyjnego ujętymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Jedną z tych zasad jest zasada prawdy obiektywnej ujęta w art. 7 k.p.a., która wskazuje, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i zobowiązuje organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie o zwolnienia z opłat wymaga od organu – stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. – wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego w celu dokładnego ustalenia istnienia przesłanek z art. 64 u.p.s. do zwolnienia wnioskodawcy z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Dopiero wówczas organ jest uprawniony do wyboru określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia z opłat. Zarówno poczynione ustalenia w sprawie oraz ich analiza z punktu widzenia przesłanek zwolnienia, jak i motywy wyboru rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia zwolnienia, powinny przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanej w ramach tzw. uznania administracyjnego, skoro pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, materiałów dowodowych, czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Co więcej, w zgodzie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, i bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W świetle orzecznictwa sądowego decyzje tzw. uznaniowe podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych, polegającej nie na kontroli uznania administracyjnego samego w sobie, lecz kontroli kwestii, czy decyzja została podjęta właśnie w zgodzie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych obejmuje więc zbadanie, czy wydanie decyzji, poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w oparciu o wyżej wymienione zasady, trafnie Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że narusza ona przepisy w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego, co spowodowało uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. wobec naruszenia przez organy art. 64 u.p.s. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpoznając sprawę organ nie przeprowadził wnikliwej i pełnej analizy sytuacji skarżącego w zakresie objętym wyżej wskazanymi przepisami, naruszając tym samym wskazane przepisy postępowania administracyjnego. Wyznaczając skarżącemu wysokość opłaty nienależycie rozważył podnoszoną przez niego okoliczność, że podane przez niego koszty jego własnego utrzymania praktycznie całkowicie pokrywają się z wielkością uzyskiwanego przez niego dochodu. Arbitralnie przyjął, nie rozważając należycie wszystkich okoliczności sprawy przyjął, że kwota środków pozostałych skarżącemu na jego własne utrzymanie odpowiada koście kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej ustalanej na podstawie przepisów u.p.s. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, ze kwota ta wynosząca 701 zł określa próg, który uprawnia do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, że wysokość opłaty nałożonej na skarżącego za pobyt jego żony w domu pomocy społecznej nie powinna doprowadzić skarżącego do osiągnięcia tego progu. Bezcelowe jest bowiem zobowiązywanie do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej małżonka w sytuacji, gdy doprowadzi to drugiego z małżonków do konieczności korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej. Należy mieć również na uwadze fakt, że skarżący ma 82 lata. Z uwagi na swój wiek oraz przypadłości zdrowotne, w każdej chwili jego potrzeby mogą wzrosnąć, co może uzasadniać przyjęcie pewnego marginesu wydatków na jego utrzymanie zapewniających mu możliwość zaspokojenia także i jego niezbędnych potrzeb życiowych. Bez wpływu na sposób załatwienia sprawy pozostaje relacja skarżącego z jego żoną, co trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji. Na treść zaskarżonej decyzji nie miało także wpływu (z uwagi na datę jej podjęcia) aktualne brzmienie art. 64 u.p.s., co z kolei trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej. Przesłanka ta natomiast określona w art. 64 pkt 6 u.p.s. powinna być wzięta pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W świetle powyższego należy wskazać, iż zaskarżona decyzja nie zawiera dostatecznych rozważań indywidualizujących, których treść ma być właśnie realizacją i konkretyzacją uznania administracyjnego w indywidualnej sprawie. W tej sytuacji za nieusprawiedliwiony uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64 u.p.s. oraz art. 7 i 77 k.p.a.

Skoro zatem skarga kasacyjna okazała się niezasadna, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.