Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2784/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: § 12 ust. 1 § 11 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 542
law: Rozporzadzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 26 ust. 1 , art. 27
journal: Dz.U. 2013 poz 707
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Ł., Z. Ł. i P. Z. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2696/13 w sprawie ze skargi P. Ł., Z. Ł. i P. Z. Ł. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2696/13 oddalił skargę P. Ł., P. Z. Ł. i Z. Ł. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 2 lipca 2004 r. P. i Z. Ł. wystąpili do Starosty Powiatowego w Pruszkowie o wypłacenie odszkodowania za część drogi, wydzielonej z posesji położonej w P. przy ul. [...] w wysokości ¼ dla każdego z nich. W dniu 30 grudnia 2005 r. wniosek o ustalenie odszkodowania złożył także P. Z. Ł. Ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie przez Gminę-Miasto P. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w P., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 163 o pow. 148 m2.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Starosta Pruszkowski odmówił ustalenia odszkodowania stwierdzając, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony przez osoby nieuprawnione.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Z. Ł., P. Z. Ł. i P. Ł. zarzucając nieuwzględnienie przez organ informacji zawartych w wypisie z rejestru gruntów wskazujących wnioskodawców jako właścicieli działki nr 163.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Pruszkowskiego. W uzasadnieniu wskazano, że działka nr 163 z obrębu [...] o pow. 148 m2 pochodzi z dawnej nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], oznaczonej jako działka hip nr 22 o pow. 5599 m2, stanowiącej współwłasność T. A. W., M. J. i M. W. małż. M. oraz Z. i A. S. M. małż. J. Z planu sporządzonego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Pruszkowie z dnia 27 lipca 1956 r. wynika, że działka nr 22 została podzielona na cztery równe działki o numerach 1, 2, 3 i 4, każda z nich o pow. 1220 m2, pozostała część działki nr 22 o pow. 719 m2 została pod ulicami. Na podstawie umowy podziału nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1958 r. Rep. Nr [...] T. W., M. i M. małż. M. oraz Z. i A. małż. J. znieśli współwłasność nieruchomości oznaczonej jako działka nr 22 w ten sposób, że powstałe z podziału działki nr 2 i 3 każda po 1220 m2 przeszły na wyłączną własność M. M. i M. M. Zniesienie współwłasności nie dotyczyło części działki nr 22 o pow. 719 m2, znajdującej się pod ulicami. Na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Rep. Nr [...] z dnia 17 sierpnia 1963 r. oraz umowy przeniesienia własności nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1963 r. Rep. Nr [...] działka nr 2 o pow. 1220 m2 stanowiąca własność M. M. i M. M. została nabyta przez F. Ł. Organ II instancji ustalił, że skarżący są następcami prawnymi F. Ł. Zdaniem organu wobec powyższego, część dawnej działki nr 22, znajdująca się pod ulicami nie stanowiła własności F. Ł. oraz jego spadkobierców. Wojewoda podniósł, że wprawdzie w wypisie z rejestru gruntów jako właściciele działki nr 163 wpisani są Z. Ł. do 3/12 części, P. Z. Ł. do 6/16 części oraz P. Ł. do 3/12 części, jednakże wypis z rejestru gruntów nie jest dokumentem potwierdzającym prawo własności, a na jego podstawie nie można dokonać wpisu w księdze wieczystej. Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że jak wynika z ustaleń organu I instancji, na dzień 31 grudnia 1998 r. w rejestrze jako współwłaściciele działki nr 163 wpisani byli P. Ł. i I. Ł., jednakże nie odnaleziono dokumentów stanowiących podstawę wpisu. Starosta Pruszkowski wystąpił do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w związku z wydaniem decyzji deklaratoryjnej z dnia [...] sierpnia 2010 r. o nadesłanie poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu potwierdzającego tytuł własności skarżących do przedmiotowej nieruchomości przed 1 stycznia 1999 r. W odpowiedzi Urząd poinformował, że w aktach sprawy brak jest takich dokumentów. Wojewoda zaznaczył, że w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie wskazano właścicieli działki nr 163, a skarżącym decyzję przekazano jedynie do wiadomości. W oparciu o poczynione ustalenia Wojewoda Mazowiecki uznał, że skarżący nie byli właścicielami nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a strony postępowania nie przedstawiły dokumentu potwierdzającego ich własność.

Na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego do skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli P. Ł., Z. Ł. i P. Z. Ł. zarzucając naruszenie art. 2 i 7 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 76 § 1 K.p.a., art. 6 k.p.a. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.); art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a.; art. 107 § 1 i 3 k.p.a.; art. 35 § 3, art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a.; art. 10 § 1 K.p.a.; art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a.; art. 123 k.p.a. Zwrócili się o uchylenie decyzji organów obu instancji i wypłatę odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Zaskarżonym wyrokiem z 10 czerwca 2014 r., sygn. I SA/Wa 2696/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił zakres sądowej kontroli administracji określony w art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), a także regulację art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm., dalej ustawa). Wskazano, że błędne jest stanowisko stron, jakoby organ orzekający w trybie art. 73 ust. 1 ustawy o odszkodowaniu związany był ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji Wojewody stwierdzającej nabycie przez podmiot publicznoprawny nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Zwrócono uwagę, że orzekając o odszkodowaniu organ związany jest osnową takiej decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy winna wskazywać podmiot publicznoprawny nabywający mienie oraz przedmiot nabycia, czyli działkę zajętą pod drogę. Decyzja Wojewody z [...] sierpnia 2010 r. zawiera te elementy, nie wskazuje natomiast poprzednich właścicieli ograniczając się do stwierdzenia, że działka stanowiła własność osób fizycznych. Przekazanie decyzji do wiadomości skarżących nie stanowi przyznania im tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości.

Sąd I instancji podkreślił, że odszkodowanie przysługuje właścicielowi nieruchomości według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., który złożył wniosek o odszkodowanie w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Wynika to z przepisu art. 73 ust. 4 ustawy. Wobec tego organ orzekający o odszkodowaniu musi we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy wnioskodawca jest uprawniony do odszkodowania. W ocenie Sądu I instancji, takie postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone i mimo podjętych działań organom orzekającym nie udało się pozyskać dowodu potwierdzającego tytuł własności skarżących bądź ich poprzedników prawnych do przedmiotowej nieruchomości. Również skarżący takiego tytułu nie przedstawili, ograniczając się do powołania na wypis z rejestru gruntów. Sąd wyjaśnił, że w świetle obowiązującego prawa i utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, ewidencja gruntów i budynków w zakresie praw do nieruchomości pełni wyłącznie funkcję rejestrującą i jest zbiorem informacji na temat nieruchomości. Ewidencja gruntów i budynków nie kształtuje stanu prawnego nieruchomości, ani nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów. Dlatego też dane z ewidencji gruntów i budynków nie mogły być dla organów orzekających miarodajne dla oceny, czy skarżący lub ich poprzednicy prawni w dniu 31 grudnia 1998 r. byli współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr 163.

W skardze kasacyjnej P. Ł., P. Z. Ł. i Z. Ł., reprezentowani przez adwokata, zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie decyzji organów obu instancji lub uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 76 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za organami I i Il instancji, że wypis z ewidencji gruntów nie stanowi dokumentu urzędowego, a w konsekwencji nieprzyjęcie za udowodniony fakt legitymowania się przez wnioskodawców prawem własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. 163, obr. [...] o pow. 0,0148 ha,

- art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 76 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za organami l i II instancji za nieudowodniony fakt legitymowania się przez wnioskodawców prawem własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. 163, obr. [...] o pow. 0,0148 ha, w sytuacji gdy w postępowaniu nie został przeprowadzony żaden przeciwdowód względem faktów wynikających z dokumentu urzędowego w postaci wypisu z ewidencji gruntów, która to okoliczność ma wpływ na uznanie, iż skarżący są właścicielami w/w nieruchomości,

- art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, błędną kontrolę organów administracji publicznej oraz przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ orzekający o odszkodowaniu przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy i wyczerpujący w sytuacji, gdy nie wyczerpano wszystkich środków dowodowych przewidzianych prawem dla ustalenia podstaw wpisania wnioskodawców oraz ich spadkodawców jako właścicieli działki nr 163 do rejestru gruntów, tj.:

• wybiórczo zbadano księgę wieczystą, zaniechano weryfikacji informacji zawartych w księdze wieczystej o nr [...] wskazanej w akcie notarialnym z dnia [...] grudnia 1963 r. ograniczając się jedynie do zbadania KW o nr [...] (obecnej [...]),

• nie zwrócono się do Sądu Rejonowego dla Warszawy – Mokotowa o ustalenie czy do Państwowego Biura Notarialnego w Warszawie został złożony wniosek o założenie księgi wieczystej, wpis w księdze wieczystej lub założenie zbioru dokumentów dla w/w nieruchomości, a w przypadku uzyskania odpowiedzi twierdzącej ewentualnego ustalenia czy i kiedy przekazany został zbiór dokumentów - zbiór hipoteczny do Sądu Rejonowego w Pruszkowie po jego utworzeniu oraz czy został przekazany w całości, w tym też z wnioskami Państwowych Biur Notarialnych, jak również nie zweryfikowano czy we właściwym miejscowo Archiwum Państwowym w Warszawie Oddział w Grodzisku Mazowieckim znajduje się zamknięta księga hipoteczna dla działki 163, bądź jakiekolwiek informacje z nią związane

- celem ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania, tj, potwierdzenia prawa własności wnioskodawców do działki mającej stanowić podstawę wypłacenia odszkodowania;

- art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, iż niezawiadomienie stron o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do niego i składania wniosków nie uniemożliwiło im składania dalszych wniosków dowodowych, w sytuacji gdy w związku z brakiem jakichkolwiek dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu w ewidencji gruntów składanie dalszych wniosków dowodowych zmierzających do wykazania własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. 163, obr. [...] o pow. 0,0148 ha, w tym między innymi wniosków o zwrócenie się do organu miejscowo właściwego dla prowadzenia księgi wieczystej lub zbioru dokumentów w latach 60- tych XX wieku o ustalenie czy do Państwowego Biura Notarialnego w Warszawie został złożony wniosek o założenie księgi wieczystej, wpis w księdze wieczystej lub założenie zbioru dokumentów dla w/w nieruchomości, a w przypadku uzyskania odpowiedzi twierdzącej ewentualnego ustalenia czy i kiedy przekazany został zbiór dokumentów do Sądu Rejonowego w Pruszkowie po jego utworzeniu, czy został przekazany w całości czy była to księga hipoteczna, czy była otwarta czy zamknięta - było uzasadnione i zmierzało do realizacji słusznego interesu skarżących,

- art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 16 i art. 28 k.p.a. w związku z art. 61a k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów skarżących dotyczących ponownej oceny tego samego materiału dowodowego, prowadzącej do odmiennych i wniosków polegających na tym, że Starosta Pruszkowski jak i Wojewoda Mazowiecki w niniejszym postępowaniu ponownie dokonali oceny dokumentów w celu ustalenia właściciela spornej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., w sytuacji gdy w oparciu o te same dokumenty w innym postępowaniu Wojewoda Mazowiecki wydając decyzję stwierdzającą nabycie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. 163, obr. [...] o pow. 0,0148 ha doszedł do odmiennych wniosków, sprzecznych z wyrażonymi w decyzjach z dnia [...] maja 2013 r. oraz [...] sierpnia 2013 r. co do przysługującego stronom prawa własności w/w nieruchomości i w związku z tym przysługującego im uprawnienia do bycia stroną w obydwu postępowaniach,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej przyjęcia, że wypis z ewidencji gruntów nie może potwierdzać w niniejszej sprawie prawa własności wnioskodawców do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. 163, obr. [...] o pow. 0,0148 ha, w sytuacji gdy wypis jest dokumentem urzędowym przeciwko któremu nie przeprowadzono w postępowaniu administracyjnym dowodu przeciwnego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wnioskodawcy nie wykazali, że byli właścicielami nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. 163, obr. [...] o pow. 0,0148 ha pozostającej we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 roku, a przejętej z dniem 1 stycznia 1999 r., w sytuacji gdy w toku niniejszego postępowania nie ustalono by dla w/w nieruchomości została założona księga wieczysta lub zbiór dokumentów, a z załączonego do akt postępowania wypisu rejestru gruntów wynika, że P. Ł., P. Z. Ł. oraz Z. Ł. byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości.

W skardze kasacyjnej wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma Prezesa Sądu Rejonowego w Pruszkowie z 21 sierpnia 2014 r. doręczonego skarżącym drogą elektroniczną na okoliczność prowadzenia postępowania przez organy z pominięciem zasady prawdy obiektywnej czyli bez dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zaniechania przeprowadzenia dowodów z urzędu zmierzających do ustalenia istnienia tytułu prawnego skarżących do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka 163 w obr. [...], o pow. 0.0148 ha - stanowiącego jednocześnie podstawę wpisu w ewidencji gruntów, poprzez dokonanie kwerendy w księgach wieczystych znajdujących się we właściwych ze względu na miejsce położenia nieruchomości biurach notarialnych czy sądach rejonowych w zakresie ujawnionych w tych księgach wpisów zgłoszonych po 1963 roku przez poprzedników prawnych skarżących, jak również zaniechanie przeprowadzenia badań ksiąg hipotecznych w Sądzie Rejonowym dla Warszawy - Mokotowa i Archiwum Państwowym, Oddział w Grodzisku Mazowieckim.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że obowiązkiem organu było ustalenie, na jakiej podstawie ujawniono w ewidencji gruntów jej właścicieli i podjęcie w tym celu wszelkich koniecznych kroków. Błędnie też Sąd I instancji przyjął, że naruszenie art. 10 k.p.a. i niezawiadomienie stron o zakończeniu postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem pozbawiło strony możliwości składania dalszych wniosków dowodowych na okoliczność potwierdzenia prawa własności działki. Pismo Prezesa Sądu Rejonowego w Pruszkowie wskazuje, gdzie należało szukać dokumentów. Zwrócono uwagę, że wypis z ewidencji gruntów jest dokumentem urzędowym, i zgodnie z art. 76 k.p.a. stanowi dowód tego, co w nim stwierdzono. Organy nie przeprowadziły przeciwdowodu, lecz arbitralnie przyjęły, że stan ujawniony w ewidencji nie zgadza się ze stanem prawnym. Zarzucono także niekonsekwencję w ocenie stanu faktycznego przez Wojewodę przy wydawaniu decyzji z [...] sierpnia 2010 r. i decyzji w przedmiocie odszkodowania. Stwierdzono, że brak przymiotu strony winien spowodować umorzenie postępowania. Nadto z ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie wynika domniemanie, że prawo nieujawnione w księdze wieczystej nie istnieje. Natomiast organy odpowiedzialne za aktualność ewidencji gruntów winny doprowadzić do jej aktualizacji i wyjaśnić podstawy dokonanego wpisu prawa własności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Gmina Miasto P. wniosła o jej oddalenie w całości. Wskazano, że z dokumentów sprawy wynika, iż skarżący jako następcy prawni F. Ł. nie są właścicielami działki nr 163, bowiem F. Ł. nigdy nie był właścicielem działki nr 163. Okoliczność taka nie wynika z dokumentacji nawet pośrednio. Wskazano ponadto, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Zatem poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Ewidencja nie rozstrzyga sporów co do gruntów, moc dowodową ma w zakresie opisu gruntów. Ochronie i rejestracji praw podmiotów służą księgi wieczyste.

W piśmie z dnia 10 października 2016 r. skarżący zawnioskowali o dopuszczenie dowodu z zawiadomienia Starosty Pruszkowskiego z dnia 6 października 2014 r. na okoliczność ujawnienia skarżących w ewidencji gruntów, a w konsekwencji uznawania skarżących za właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w P. o pow. 0,0148 ha jako okoliczności mającej stanowić podstawę ustalenia i wypłacenia odszkodowania na ich rzecz.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Nie dotyczą one przy tym ustaleń faktycznych odnoszących się do skutków ujawnionych przez organ administracji aktów notarialnych i podziałów nieruchomości. Zasadniczą w sprawie kwestią jest ocena zakresu mocy dowodowej wypisu z ewidencji gruntów dla wykazania przez skarżących prawa własności przedmiotowej działki. Nie zakwestionował ani Sąd I instancji, ani organy administracji, że wypis z ewidencji jest dokumentem urzędowym, o jakim mowa w art. 76 § 1 k.p.a. Istnienie ewidencji gruntów i budynków przewiduje ustawa z 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287, dalej p.g.i.k.). Zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 p.g.i.k., ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części; miejsce zamieszkania lub siedzibę tych osób; informacje o wpisaniu do rejestru zabytków; wartość nieruchomości. Ewidencja co do zasady służy celom rejestrowym, tworząc zbiór danych, wynikających z materiałów stanowiących podstawę wpisów do ewidencji. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454, dalej rozporządzenie), prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Istnieje przy tym różnica między danymi dotyczącymi gruntów i budynków, a danymi odnoszącymi się do osób właścicieli. Zgodnie z art. 21 p.g.i.k., dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Znamienne jest, że dane z ewidencji nie są podstawą do ujawniania w księgach wieczystych danych właścicieli. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią jedynie podstawę do oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych. Prowadzenie ksiąg wieczystych należy do właściwości sądów rejonowych. Dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Dotyczy to także nieruchomości lokalowych oraz nieruchomości, w których nieruchomości lokalowe zostały wyodrębnione. Księga wieczysta zawiera cztery działy, z których pierwszy obejmuje oznaczenie nieruchomości oraz wpisy praw związanych z jej własnością. Podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości, zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707, dalej u.k.w.i.h.). W razie niezgodności danych katastru nieruchomości z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej sąd rejonowy dokonuje - na wniosek właściciela nieruchomości lub wieczystego użytkownika - sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych katastru nieruchomości (art. 27 ust. 1 u.k.w.i.h.). Natomiast ustaleniu stanu prawnego nieruchomości służą księgi wieczyste (art. 1 ust. 1 u.k.w.i.h.). Istniejące rozwiązanie prawne oznacza, że jakkolwiek w ewidencji gruntów i budynków ujawnia się dane właścicieli, to ujawnienie to nie potwierdza stanu własności. Jedynie danym ewidencyjnym dotyczącym nieruchomości przysługuje domniemanie miarodajności, wobec czego są one podstawą wpisów w księgach wieczystych i wymiaru podatków. Dane dotyczące właścicieli są wpisywane na podstawie dokumentów wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia, wpisy te nie stanowią jednak podstawy do potwierdzania tytułu do nieruchomości. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 76 § 1 k.p.a. uznając, że wypis z ewidencji gruntów w zakresie stanu prawnego nieruchomości (określenia jej właścicieli) nie zawiera danych stanowiących dowód prawa własności. W tym zakresie potwierdza on jedynie to, co w nim stwierdzono, czyli fakt ujawnienia w ewidencji określonych osób jako właścicieli, co nie jest tożsame ze stwierdzeniem, że osobom tym przysługuje prawo własności. Nie było zatem wymagane przeprowadzenia przeciwdowodu przeciwko danym z wypisu z ewidencji, albowiem w zakresie stanu własności nie stanowi on dowodu prawa.

W konsekwencji nie naruszył także Sąd I instancji art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przyjmując, że organy nie miały obowiązku prowadzić postępowania dowodowego na okoliczność praw wnioskodawców do nieruchomości, skoro przedstawiony jedyny dokument w postaci wypisu z ewidencji nie mógł służyć jako dowód prawa własności. Odszkodowanie za nieruchomość drogową na podstawie art. 73 ust. 1 i 4 ustawy Przepisy wprowadzające (...) ustalane jest na wniosek właściciela. Ubiegający się o odszkodowanie musi wykazać swoją legitymację, którą jest prawo własności nieruchomości przysługujące mu dniu 31 grudnia 1998 r. Wobec wątpliwości w tym zakresie zasadnie organy zażądały od wnioskodawców wykazania prawa, na jakie się powoływali. Nie było zadaniem organów porządkowanie stanu prawnego i ustalanie podstaw dokonanych wpisów w ewidencji, albowiem sprawa nie dotyczyła aktualizacji danych ewidencyjnych.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., ponieważ decyzja Wojewody wydana w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości drogowej z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego nie rozstrzygała stanu prawnego istniejącego przed 1 stycznia 1999 r., nie było to przedmiotem tej decyzji. Nie ma ona żadnego prejudycjalnego charakteru w zakresie określenia komu przysługiwało prawo własności nieruchomości drogowej na dzień 31 grudnia 1998 r., nie mogło zatem dojść do naruszenia art. 16 k.p.a., definiującego pojęcie decyzji ostatecznej i określającego warunki jej zmiany. Nie są natomiast zrozumiałe zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 16 oraz art. 61a k.p.a. Ten ostatni przepis nie był w sprawie stosowany, nie wydano postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Nie jest także uprawniona teza skargi kasacyjnej, że postępowanie wszczęte na wniosek powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skoro doszło w sprawie do negatywnej weryfikacji jednej z przesłanek ustalenia odszkodowania, to postępowanie nie okazało się bezprzedmiotowe, lecz bezzasadne i prawidłowo wydana została decyzja odmowna, Sąd I instancji nie naruszył art. 28 oraz art. 105 § 1 k.p.a.

Dla skuteczności zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. konieczne z kolei było wykazanie, że miało ono wpływ na wynik sprawy. Jak wyżej wskazano, poszukiwanie dokumentów potwierdzających prawo własności skarżących i uzasadniających dokonany w ewidencji wpis nie było obowiązkiem organów, natomiast sami zainteresowani nie podali, aby w okresie po wydaniu decyzji odmownej uzyskali potwierdzenie prawa własności działki. Tylko taka okoliczność mogłaby zostać uznana za potwierdzającą, że naruszenie obowiązku z art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem pozbawiło strony możliwości obrony swego interesu i potwierdzenia przesłanki przyznania odszkodowania. Także zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku, albowiem wskazanie podstawy prawnej przyjęcia, że wypis z ewidencji nie może potwierdzać prawa własności wnioskodawców nie jest warunkiem kompletności i komunikatywności uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Uzasadnienie wyroku pozwala na weryfikację stanowiska Sądu, zawiera wyczerpujący opis stanu faktycznego i prawidłową charakterystykę ewidencji gruntów jako instytucji służącej rejestracji stanu nieruchomości, powołuje także art. 21 ust. 1 p.g.i.k.

Nie naruszył także Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a., albowiem przedmiotem jego kontroli była działalność administracji publicznej, a wydany wyrok jest środkiem określonym w ustawie. Skoro nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi, Sąd I instancji nie miał podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a,

Nie jest również skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...). Skoro w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń faktycznych, to nie można stwierdzić, że organy wadliwie odmówiły uznania wnioskodawców za poprzednich właścicieli działki. Równocześnie należy zaznaczyć, że art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) dotyczy skutku nabycia z mocy prawa własności działek drogowych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie uprawnień poprzedniego właściciela.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.