Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 27/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. w Gdańsku trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. Z. na przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania sprawy o numerze NSP-III.7570.720.2023.PK, dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość skarżącego przejętą pod drogę, w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego D. Z. sumę pieniężną w kwocie 2000 zł (dwa tysiące złotych); 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego D. Z. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D. Z. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania w sprawie o nr NSP-III.7570.720.2023.PK, dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu odebrania prawa własności nieruchomości skarżącego, oznaczonej jako działki o numerach: [..] oraz [...], położonych w obrębie geodezyjnym W. (nr [...]), gmina P., domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie, stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 7000 zł. Ponadto wniósł o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W skardze zarzucono naruszenie:

art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162 ze. zm.), dalej jako "specustawa drogowa", z uwagi na naruszenie ustawowo przyjętych terminów do załatwienia sprawy;

art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako k.p.a., z uwagi na prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów administracji;

art. 12 w związku z art. 35 k.p.a., z uwagi na prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nieefektywny, opieszały, nieprowadzący do jego szybkiego zakończenia, bowiem czynności wykonywane przez organ dokonywane były w kilkumiesięcznych odstępach.

W uzasadnieniu podano, że nieruchomości skarżącego były objęte decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 23 czerwca 2023 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: Budowa drogi [...] (decyzja ZRID). Przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu 11 sierpnia 2023 r. strona skarżąca złożyła podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone grunty, zaś wcześniej dobrowolnie wydała rzeczone nieruchomości, a od wydania decyzji ZRID zaprzestała wykonywania uprawnień jakie wynikają z prawa własności. Zaznaczyła też, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, ustawodawca zobowiązał organy administracji publicznej, aby w przeciągu 60 dni zakończyć postępowanie (art. 14 ust. 4g specustawy drogowej), ów termin upłynął bezskutecznie dnia 22 sierpnia 2023 r.

Jak podaje skarżący, po upływie 47 dni od dnia złożenia przez skarżącego podania o wszczęcie postępowania, pierwszą czynnością dokonaną przez organ było zawiadomienie z dnia 27 października 2023 r. o wszczęciu postępowania, zaś przez 7 miesięcy toczącego się postępowania, organ dokonał jedynie dwóch czynności, w postaci wszczęcia postępowania odszkodowawczego i powołania biegłego rzeczoznawcy w dniu 23 października 2023 r., którego zobowiązał do sporządzenia operatu szacunkowego w terminie 40 dni od otrzymania postanowienia. Termin ten upłynął bezskutecznie dnia 20 grudnia 2023 r. Organ na monity telefoniczne strony informował, iż nie ma wpływu na pracę biegłego, lecz - jak zauważyła strona, to on jest gospodarzem postępowania.

Zdaniem skarżącego, z uwagi na fakt, że organ posiada wyspecjalizowany wydział zajmujący się sprawami stricte wywłaszczeniowymi, nie wydaje się aby była to sprawa szczególnie skomplikowana, tym bardziej, iż organ na przestrzeni lat zajmował się tysiącami takich spraw. Natomiast w orzecznictwie zwraca się uwagę, że wprawdzie postępowania z zakresu ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi na podstawie przepisów specustawy drogowej należą do spraw o skomplikowanym i złożonym charakterze, niemniej jednak ustawodawca wprowadził w tym zakresie sztywny - maksymalnie 60-dniowy - termin na wydanie decyzji odszkodowawczej (art. 12 ust. 4g specustawy). Także Konstytucja RP zapewnia ochronę osób wywłaszczonych w związku z art. 21, stanowiącym, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne za słusznym odszkodowaniem. Jednak w niniejszej sprawie brak jest takiego słusznego odszkodowania, gdyż przez okres 8 miesięcy strona nie została poinformowana chociażby o potencjalnej kwocie odszkodowania za wywłaszczone grunty.

Strona podniosła też, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W niniejszej sprawie winno to przejawiać się terminowością jej załatwiania, m.in. poprzez przedstawienie stronie operatu szacunkowego oraz względnie szybkim możliwym zakończeniem sprawy w związku z utratą własności gruntu. Tymczasem, mimo postępowania toczącego się od 8 miesięcy, strona nadal oczekuje na operat szacunkowy. Tak długi czas oczekiwania na samo oszacowanie wartości odszkodowania budzi wątpliwości odnośnie szybkości oraz braku zbędnej zwłoki w działaniach organu. Nie można bowiem mówić o szybkości prowadzenia postępowania, skoro przez okres 8 miesięcy jedynym działaniem organu było wszczęcie postępowania odszkodowawczego oraz wyznaczenie biegłego.

Ponadto, zważywszy na tak długi okres oczekiwania na zakończenie postępowania, wartość wycenianej nieruchomości, co do zasady określana poprzez dobór historycznych transakcji podobnych, zostanie przedstawiona z pominięciem wskaźnika waloryzacji, a wypłata samego odszkodowania nastąpi w momencie, kiedy sytuacja ekonomiczna kraju znajdować się będzie w zupełnie innych, względem sierpnia 2023 r. realiach inflacyjnych, co powoduje poczucie niesprawiedliwości. Przy założeniu, iż ustalenie odszkodowania nastąpiłoby w sierpniu, już do samego grudnia wartość siły nabywczej pieniądza spadła o 0,7%. Strona przedstawiła też własne szacunki co do wartości odszkodowania i zestawiła je z wysokością odsetek za opóźnienie w transakcji handlowej w sytuacji, gdyby przedstawiona suma nie stanowiła odszkodowania za wywłaszczenie. Jako że uzyskany wynik mieści się w widełkach określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. (przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w roku 2023 wynosiło 7155,48 zł), racjonalnym wydaje się ubieganie przez stronę o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 7000 zł, będącej zaokrągleniem wyliczenia metodą łańcuchową kwoty waloryzacji.

Reasumując, strona stwierdziła, że wielomiesięczne przerwy w działaniach organu oraz bierność w sprawie zdyscyplinowania biegłego, prowadzą do konstatacji, iż działania te prowadzone są opieszale, nieefektywnie, a przede wszystkim przewlekle, a nieuzasadnionym jest powołanie się tu na wielość zobowiązań biegłego, gdyż skarżący nie ma wpływu na dobór ilości biegłych przez organ. Co więcej, wymaga szczególnego traktowania i wzbudzenia dużego poczucia zaufania do organów administracji publicznej sytuacja, w której stawiana jest osoba, której nieruchomość została objęta decyzją wywłaszczeniową. Tymczasem skarżąca - mimo dobrowolnego wydania nieruchomości, do dnia dzisiejszego nie otrzymała informacji chociażby o potencjalnej wysokości odszkodowania. Przedłużające się postępowanie wpływa niekorzystnie na jej codzienne funkcjonowanie, powodując wiele stresu i poczucie krzywdy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, ewentualnie umorzenie postępowania oraz o obciążenie kosztami postępowania strony skarżącej.

W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg sprawy podając, że pismem z dnia 27 września 2023 r., w odpowiedzi na wniosek strony o wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania, Wojewoda Pomorski poinformował o wszczęciu postępowania w tej sprawie, wyznaczając jednocześnie termin jej zakończenia do dnia 29 lutego 2024 r. W tym samym piśmie zwrócił się do wierzyciela hipotecznego z prośbą o podanie aktualnej wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką ujawnioną w księdze wieczystej wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką.

Postanowieniem z dnia 9 listopada 2023 r. organ powołał biegłego dla sporządzenia operatu szacunkowego, wyznaczając termin 40 dni od dnia odebrania postanowienia. Postanowienie to zostało odebrane przez biegłego w dniu 23 listopada 2023 r.

Pismem z dnia 30 listopada 2023 r. biegły rzeczoznawca majątkowy, poinformował, iż z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie sporządzić opinii w postaci operatu szacunkowego określającej wartość przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2024 Wojewoda Pomorski uchylił postanowienie z dnia 9 listopada 2023 r. o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego. Jednocześnie postanowieniem opatrzonym tą samą datą powołał nowego biegłego rzeczoznawcę majątkowego w celu ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Postanowienie o powołaniu nowy rzeczoznawca majątkowy odebrał w dniu 15 grudnia 2023 r.

Pismem z dnia 23 lutego 2024 r. Wojewoda Pomorski zwrócił się do wierzyciela hipotecznego z prośbą o podanie aktualnej wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką ujawnioną w księdze wieczystej wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Jednocześnie pismem opatrzonym tą samą datą poinformował, że w związku z oczekiwaniem na sporządzenie przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, przewidywany termin zakończenia sprawy planowany jest do dnia 31 maja 2024 r.

Postanowieniem z dnia 13 marca 2024 r. nr DLI-VII.7615.58.2024.RD, Minister Rozwoju i Technologii, po rozpoznaniu ponaglenia skarżącego uznał, iż organ I instancji nie dopuścił się przewlekłości w przedmiotowej sprawie.

Pismem z dnia 23 maja 2024 r. Wojewoda Pomorski poinformował, że w związku z dalszym oczekiwaniem na sporządzenie przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, przewidywany termin zakończenia sprawy planowany jest do 30 sierpnia 2024 r.

W dniu 6 czerwca 2024 r. poprzez pocztę e-mail został wysłany monit do biegłego rzeczoznawcy majątkowego z prośbą o pilne sporządzenie wyceny nieruchomości.

Operat szacunkowy został sporządzony w dniu 16 czerwca 2024 r., w którym oszacowano wartość objętej postępowaniem nieruchomości na kwotę 401 172,00 zł. Po otrzymaniu operatu Wojewoda dokonał jego analizy formalnoprawnej oraz funkcjonalnej, a także zbadał jego wartość dowodową uznając, że opinia ta może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

W związku z tym - pismem z dnia 18 czerwca 2024 r. - Wojewoda poinformował strony przedmiotowego postępowania o sporządzeniu ww. operatu szacunkowego oraz o zebraniu w sprawie pełnego materiału dowodowego. Pismem z dnia 1 lipca 2024 r. skarżący wniósł uwagi i zastrzeżenia co do sporządzonego operatu szacunkowego. Pismem z dnia 3 lipca 2024 r. Wojewoda Pomorski przekazał uwagi skarżącego do rzeczoznawcy majątkowego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Wojewoda stwierdził, że podejmował czynności mających na celu uzyskanie rzetelnego materiału dowodowego, a przede wszystkim ustalenia wartości wskazanej nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Ponadto zwracał się również do wierzyciela hipotecznego z prośbą o podanie aktualnej wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Jednakże rzeczoznawca majątkowy nie dotrzymał terminu wyznaczonego przez organ w postanowieniu o powołaniu go na biegłego. Natomiast organ poprzez kontakty telefoniczne, jak i kontakt za pośrednictwem poczty elektronicznej, monitorował działania biegłego. Powyższe niedotrzymanie terminu biegły w rozmowach telefonicznych usprawiedliwiał dużym natłokiem pracy spowodowanym nadmiarową ilością wycen wykonywanych na zlecenie Wojewody. W związku więc z brakiem bazowego dowodu, jakim jest operat szacunkowy, Wojewoda Pomorski wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy, w oparciu o art. 36 k.p.a.

Ponadto organ zwrócił uwagę, że szybkość działania nie jest przesłanką bezwzględną i dominującą dla spełnienia zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., bowiem występuje w koniunkcji z wnikliwością działania organu, co oznacza, że organ ma prowadzić postępowanie przestrzegając obu dyrektyw (tj. szybkości i wnikliwości) w równej mierze, co nie pozwala, by dominujące znaczenie przypisać szybkości postępowania. Niedopuszczalne jest bowiem, by stało się to kosztem wnikliwego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Nie można również tracić z pola widzenia tego, że zasada wyrażona w art. 12 k.p.a. jest jedną z kilku dyrektyw prowadzenia postępowania, nie mającą przy tym nadrzędnego charakteru nad innymi zasadami ogólnymi. Organy wręcz nie mogą, w imię zasady szybkości postępowania, zrezygnować z obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (art. 6), stania na straży praworządności, czy z realizacji zasady prawdy materialnej (art. 7).

Wobec tego wniesiona skarga pozbawiona jest podstaw i należy uznać ją za całkowicie niezasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., czyli w sytuacjach, w których powinno dojść do załatwienia sprawy administracyjnej decyzją administracyjną, postanowieniem w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Przy czym, w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast stosownie do art. 37 § 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), dalej jako "k.p.a.", ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie.

Z akt sprawy wynika, że skarżący spełnił ww. wymóg formalny, zwracając się w dniu 7 marca 2024 r. za pośrednictwem Wojewody Pomorskiego do Ministra Rozwoju i Technologii z ponagleniem na przewlekłe prowadzenie postępowania, a następnie składając skargę do tutejszego Sądu. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Przystępując natomiast do merytorycznej oceny zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, wyjaśnić należy, że w przypadku rozpoznawania skargi na przewlekłość lub bezczynność postępowania, sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji, bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji. Wynika to z tego, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, że niezależnie od tego czy zostanie stwierdzona bezczynność, czy przewlekłość prawne konsekwencje są takie same oraz z tego, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., co do zasady, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, (por. wyroki NSA z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22; z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3990/19 oraz postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej skardze strona zarzuca organowi przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczącego odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność Skarbu Państwa w związku z realizacją inwestycji drogowej, jednakże -mając na uwadze ww. kompetencję Sądu do rozważenia faktycznej postaci zwłoki organu - wyjaśnić należy, że bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość postępowania natomiast to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.).

Zatem bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Inaczej mówiąc, bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, zaś przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. Przewlekłość obejmuje zatem przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a.), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania (Druk sejmowy nr 1183 Sejmu VIII kadencji.)

Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też NSA w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że: "(z) treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens". Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (zob. Wyrok NSA z 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22).

W konsekwencji stwierdzić należy, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (zob. powołane postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 2317/19).

Z taką właśnie sytuacją, tj. upływem terminów załatwienia sprawy skutkującym bezczynnością organu, mamy - zdaniem Sądu - do czynienia w niniejszej sprawie. Mimo więc zarzucanej Wojewodzie przewlekłości Sąd stwierdził, że organ ten był w istocie bezczynny w ustaleniu odszkodowania za odjęte skarżącemu prawo własności nieruchomości.

Stwierdzając bezczynność organu administracji Sąd miał na uwadze, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja strony postępowania i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną w art. 8 k.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, przewidziana w art. 12 k.p.a. Wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, dostępny w CBOSA), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.

W Kodeksie postępowania administracyjnego kwestie terminów załatwiania spraw zostały uregulowane w rozdziale 7 działu I. I tak, przepis art. 35 § 1 tej ustawy zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a., przepisy szczególne mogą ustalać inne terminy niż ustalone w § 3, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162 ze. zm.), dalej jako "specustawa drogowa", decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 4g ww. ustawy, jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że w dniu 23 czerwca 2023 r. Wojewoda wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności z dniem jej wydania. W konsekwencji, zgodnie z art. 12 ust. 4g ww. ustawy, termin do załatwienia sprawy wynosił 60 dni licząc od daty 23 czerwca 2023 r., co obligowało Wojewodę do podjęcia czynności w zakresie ustalenia wysokości przysługującego skarżącemu odszkodowania w tym terminie. Tymczasem Wojewoda do upływu 60-dniowego terminu, który przypadał na 22 sierpnia 2023 r., nie podjął żadnej czynności procesowej. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęto dopiero w dniu 27 września 2023 r., a więc 96 dni po wydaniu decyzji ZRID i to pomimo faktu, iż w dniu 11 sierpnia 2023 r. skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie odszkodowania za stanowiące jej własność nieruchomości objęte decyzją ZRID. Zatem organ nie tylko zignorował swój ustawowy obowiązek wszczęcia postępowania z urzędu (por. wyroki NSA z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 990/18; WSA w Warszawie z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1136/17; WSA w Poznaniu z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po883/15; NSA z 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10, dostępne w CBOSA), lecz również w sposób niezgodny z regułami postępowania administracyjnego potraktował wniosek obywatela.

Wobec tego nie ulega wątpliwości, że organ nie dochował terminu załatwienia sprawy odszkodowania za odjęcie prawa własności na podstawie decyzji ZRID, uregulowanego w przepisach szczególnych. Także po otrzymaniu wniosku strony, również nie wydał niezwłocznie decyzji. Powyższe naruszenie terminu wynikającego z przepisów szczególnych do załatwienia niniejszej sprawy jest wystarczającą przesłanką do uznania, że Wojewoda pozostawał w bezczynności, przy czym dla stwierdzenia tej kwestii nie ma znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności - czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu administracji publicznej. Okoliczności te są badane przez Sąd przy ocenie charakteru naruszenia prawa.

Z tych względów należało uwzględnić żądanie skargi co do wyznaczenia kontrolowanemu organowi terminu na rozpoznanie sprawy, o czym Sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym zakresie Sąd uznał, że termin miesiąca będzie adekwatny do okoliczności sprawy, mając na uwadze fakt, iż w piśmie z dnia 23 maja 2024 r. sam organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 30 sierpnia 2024 r.

Jednocześnie, na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobligowany był stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20, CBOSA), a także, gdy zwłoka jest efektem działań (zaniechań) organu, które można interpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W piśmiennictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 808-812).

Zdaniem Sądu taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Niewątpliwie bowiem organ nie dopełnił swoich ustawowych obowiązków i z urzędu nie wszczął postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za odjęte prawo własności w terminie przewidzianym przepisami specustawy drogowej. Co więcej, nawet inicjatywa wnioskowa obywatela, przypominająca organowi o jego obowiązkach orzeczniczych, nie spowodowała przez blisko dwa miesiące wszczęcia postępowania. Świadczy to o rażącym lekceważeniu tak przepisów prawa, jak i praw obywatela. Sąd uwzględnił też okres bezczynności we wszczęciu postępowania, który trwał nieco ponad trzy miesiące (96 dni) oraz rok i 3 miesiące (460 dni - na dzień orzekania Sądu) w wydaniu decyzji załatwiającej sprawę. Ponadto na uwadze należało mieć przedmiot postępowania, w którym organ pozostawał bezczynny, a mianowicie postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania za odjęte prawo własności. Brak ustalenia w przewidzianym prawem terminie odszkodowania niewątpliwie narusza konstytucyjną zasadę wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP), bowiem organ w sposób nieuzasadniony pozbawił stronę prawa do uzyskania takiego odszkodowania i zrekompensowania jej szkody, jaką poniosła, w jak najszybszym terminie, w szczególności, że termin ten został przez ustawodawcę wyraźnie określony.

Wreszcie, zdaniem Sądu, przyczyny bezczynności organu, jakie podaje

Wojewoda, również przemawiają za stwierdzeniem rażącego charakteru tej bezczynności. Przede wszystkim bowiem do dnia 27 września 2023 r. nie istniały żadne prawne i faktyczne przeszkody do wszczęcia postępowania w sprawie, zatem brak wszczęcia tego postępowania po nadaniu decyzji ZRID rygoru natychmiastowej wykonalności związany był wyłącznie ze złą wolą organu. Z kolei w toku wszczętego postępowania dalsze niewydawanie decyzji miało być związane z brakiem kluczowego dowodu, jakim jest opinia szacunkowa biegłego o wartości nieruchomości, której własność została odjęta obywatelowi oraz poziom skomplikowania niniejszej sprawy. O ile zgodzić się trzeba z faktem, że decyzja odszkodowawcza nie może zostać wydana bez sporządzenia operatu szacunkowego oraz bez zapoznania się z nim przez strony postępowania, to jednak w niniejszej sprawie organ uchybił swoim obowiązkom w zakresie sprawnego prowadzenia postępowania i czuwania nad jego terminowością, w tym dyscyplinowaniu podmiotu, któremu zlecił przeprowadzenie dowodu niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy.

Należy bowiem zauważyć, że biegły został powołany postanowieniem z dnia 7 grudnia 2023 r., w którym wyznaczono termin 40 dni na wykonanie operatu. Postanowienie zostało odebrane w dniu 15 grudnia 2023 r., wobec czego operat należało wykonać do dnia 24 stycznia 2024 r. Termin ten nie został dotrzymany. Mimo to pierwszy monit do biegłego został przesłany drogą elektroniczną dopiero w dniu 6 czerwca 2024 r., a więc ponad cztery miesiące po upływie wyznaczonego biegłemu terminu. To spowodowało, że organ nie dochował także terminu na załatwienie sprawy wyznaczonego w art. 35 § 3 k.p.a. (2 miesiące), a działania mające przyspieszyć uzyskanie operatu podjął po upływie ww. terminu. Taka koncentracja działań monitorujących pracę biegłego /zdaniem Sądu/ nie wskazywała na wolę organu w terminowym załatwieniu sprawy i przemawia za uznaniem, że bezczynność w wydaniu decyzji miała charakter rażący.

Wobec powyższego Sąd w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższe szczególne okoliczności uzasadniały też, w ocenie Sądu, przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, o czym orzeczono w punkcie trzecim wyroku. Podstawę prawną tego orzeczenia stanowił art. 149 § 2 p.p.s.a., w myśl którego sąd - w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest środkiem o charakterze kompensacyjno-dyscyplinującym. Suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy.

Sąd wziął pod uwagę, że w niniejszej sprawie bezczynność organu jest przez niego zawiniona, oraz że - ze względu na przedmiot sprawy, organ zobowiązany był do szczególnej staranności w jej jak najszybszym rozstrzygnięciu. Dlatego też Sąd uznał, iż zasadne jest zrekompensowanie skarżącemu negatywnych skutków związanych z tą sytuacją, w tym z naruszeniem jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19).

W ocenie Sądu, suma pieniężna w wysokości 2000 zł jest adekwatna do okoliczności sprawy, zaniedbania organu i zrekompensuje negatywne skutki związane z naruszeniem prawa skarżącego do rozpoznania sprawy w terminie. Wprawdzie strona domagała się kwoty 7000 zł, opierając ją na założeniu, iż wartość nieruchomości oscylować będzie w okolicach 20 zł/m2 i ustalając hipotetyczne odsetki za opóźnienie jak przy transakcji handlowej, jednakże nie sposób na obecnym etapie wnioskować, jak wysokie zostanie ustalone odszkodowanie, jak również nie znajduje uzasadnienia dla ustalenia wysokości szkody skarżącemu zastosowanie odsetek za opóźnienie w transakcji handlowej.

Wobec tego wysokość przyznanej sumy pieniężnej spełnia kryterium przewidziane w art. 154 § 6 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł, na która składa się wpis od skargi - 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.