Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1128/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2 , art. 120, art. 145 par 1 pkt 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 par 1, 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 9x ust. 2, ust. 3, art. 9g, art. 3 b ust. 2, art. 3c ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1579
law: Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2023 r. sprawy ze skargi R. Spółki z o.o. w P. na decyzję S. K. O. w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 26 kwietnia 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zb ust. 1 i art. 9zd ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r., poz. 888 ze zm., dalej: "u.c.p.g."), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu, Burmistrz D. , nałożył na przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy D. działającego pod nazwą: R. Spółka z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "strona", "skarżąca" bądź "spółka") karę pieniężną w łącznej wysokości [...] zł za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2020 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości odpadów komunalnych wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami: papieru, metalu, tworzyw sztucznych i szkła.

Wyjaśniono, że spółka w 2020 r. zdołała uzyskać poziom 31,83 % (zamiast wymaganych 50 %) recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami: papieru, metalu, tworzyw sztucznych i szkła.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzucała organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a oraz art. 189d k.p.a. i art. 189f k.p.a. a także błędną wykładnię przepisów prawa materialnego - art. 9g w zw. z art. 9x ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przyjęcie, że odpowiedzialność administracyjna wynikająca z tych przepisów ma charakter absolutny, podczas gdy odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnego i można się od niej uwolnić wykazując okoliczności przemawiające za uznaniem, że podmiot naruszający przepisy uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia nie doszło w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z 26 października 2022 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że stosownie do treści art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1.

Art. 3aa pkt 1 u.c.p.g. stanowi, iż gminy są obowiązane osiągnąć za rok 2020 poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo.

Na mocy art. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2361) postanowiono, że do obliczania poziomów, o których mowa w art. 3aa u.c.p.g., stosuje się sposób określony w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579 oraz z 2020 r. poz. 568, 695 i 875). Zatem obliczeń należało dokonać na podstawie § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2167). Przy czym wymagany poziom recyklingu wynika wprost z przepisów ustawy tj. art. 3aa pkt 1 u.c.p.g.

W myśl art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu:

1) przy gotowania do ponownego użycia i recyklingu;

2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania;

3) składowania.

Karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 u.c.p.g.).

Przywołana wyżej "stawka opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku" za 2020 r. - wynosi 270 zł/Mg - i określona została w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. poz. 2490 z późn. zm.) pod pozycją nr 1051.

Z wyżej przywołanego art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. wynika, że przesłanki do nałożenia kary muszą być spełnione kumulatywnie. Po pierwsze konieczne jest by przedsiębiorca odbierał odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Drugim koniecznym warunkiem jest, to by przedsiębiorca nie osiągnął w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami (tutaj: w 2020 r. - 50 %).

Zwrócono także uwagę na art. 9zc u.c.p.g., który stanowi, że przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, 9xb ust. 1 pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. Skoro zatem art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. stanowi samoistną podstawę do wymierzenia kary administracyjnej za nieosiągnięcie wymaganego prawem poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu.

Organ odwoławczy nadmienił też, że zgodnie z art. 9zf u.c.p.g. przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odsyłają do przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r., poz. 1540 ze zm., dalej jako: "O.p.").

Przepis art. 9zf u.c.p.g. jasno wskazuje, iż tylko do kar pieniężnych stosuje się przepisy rozdziału III O.p. (tj. zobowiązania podatkowe, czyli np. przepisy dotyczące sposobu zaokrąglania kwoty kary czy regulację kwestii przedawnienia). Nie zawierają one jednak uregulowań dotyczących postępowania, a zatem zastosowanie znajdują ogólne przepisy k.p.a. Innymi słowy dział III O.p. nie reguluje ogólnych zasad postępowania w sprawie wydawania decyzji nakładających kary na przedsiębiorców, zatem zastosowanie znajduje k.p.a.

Kolegium opisało, też wnioski płynące z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt. III OPS 1/21, w której wyjaśniono, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.c.p.g., stosuje się art. 189f k.p.a.

Jak ustalił organ odwoławczy spółka odbierała odpady komunalne na podstawie umów z właścicielem nieruchomości w 2020 r. Kwestią sporną jest okoliczność nieosiągnięcia w 2020 r. w odniesieniu do masy odebranych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami na poziomie 50 %, a tylko na poziomie 31,83 %. A także to czy Burmistrz D. dokonał prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod normę wynikającą z art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g., w szczególności, co do przyczyn nieosiągnięcia wymaganego przez prawo poziomu recyklingu przez spółkę. Spornym jest także niezastosowanie przez organ I instancji instytucji odstąpienia od wymierzenia spornej administracyjnej kary pieniężnej w myśl art. 189f k.p.a. oraz dyrektyw wymiaru kary w myśl art. 189d k.p.a.

Jak wywiodło Kolegium z analizy materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji wynika, iż strona w 2020 r. odebrała od właścicieli nieruchomości 1824,0400 Mg odpadów komunalnych, z czego przekazane do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu zostało 202,5197 Mg odpadów, natomiast do osiągnięcia wymaganego poziomu 50% wymagane byłoby przekazanie 318,1125 Mg - odpadów. W efekcie brakująca masa przekazanych odpadów wyniosła 115,5928 Mg.

Spółka zanegowała wprawdzie poziom osiągniętego recyklingu, który wynika z jej sprawozdania złożonego do Bazy Danych o Produktach i Opakowaniach oraz o Gospodarce Odpadami (BDO), jednak Kolegium nie dostrzegło w tej materii żadnych uchybień. Działania matematyczne zostały wykonane przez organ I instancji należycie a poziom recyklingu wynika ze sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, złożonego do BDO. Dane do powyższej bazy podała spółka nie zaś Regionalna Instalacja Przetwarzania Odpadów Komunalnych (RIPOK). Zatem organ nie był zobligowany do czynienia ustaleń w kontekście przekazanych odpadów do recyklingu w RIPOK przez stronę oraz weryfikowania danych uzyskanych przez spółkę od RIPOK. Twierdzenia spółki, iż każdy podmiot przekazujący odpady będzie wykazywał ten sam poziom recyklingu, co spółka, są w ocenie organu odwoławczego nieuzasadnione. Poziom recyklingu wynika z masy odebranych odpadów komunalnych przez spółkę (czyli danych indywidulanych i odrębnych dla każdego podmiotu), a nie podmiotów (czyli innych spółek trudniących się tą działalnością), które dostarczają odpady do RIPOK.

Wobec powyższych ustaleń, wysokość nałożonej kary obliczonej jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku (270 zł/Mg w 2020 r.) i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg (115,5928) wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami (art. 9x ust. 3 u.c.p.g.) wyniósł [...] zł. (wysokość kary). Mając na względzie art. 63 § 1 O.p. w zw. z art. 9zf u.c.p.g. Burmistrz prawidłowo zaokrąglił kwotę kary administracyjnej.

Wyjaśniono też, że decyzje w przedmiocie kary nie są uznaniowe, a organ jest zobligowany do wymierzenia kary, gdy ziszczą się przesłanki do jej nałożenia (tutaj: nieosiągnięcie stosownego poziomu recyklingu). Intencją ustawodawcy bezsprzecznie było zobligowanie przedsiębiorców do dotrzymywania poziomów recyklingu oraz nakładanie na nich kar, gdy tych poziomów nie osiągną w sposób bezwarunkowy, bez miarkowania ich odpowiedzialności, czy też uwzględniania okoliczności faktycznych, indywidualnych. Gdyby ustawodawca chciał zastosować odstępstwa od nakładania kar, wówczas przewidziałby taką okoliczność wprost w treści ustawy w kontekście kary nakładanej w oparciu o art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.

Kolegium nadmieniło też, że analogiczne zarzuty Skarżącej spółki były zgłaszane w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 994/19. W przedmiotowym orzeczeniu pochylano się już nad kwestią zawartych umów z jednostką wojskową oraz szpitalem i zdaniem sądu, w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości znajdującej się na terenie zamkniętym zawarł umowę na odbiór odpadów z wykwalifikowanym przedsiębiorcą, to wiąże się to podleganiem zorganizowanemu przez gminę systemowi gospodarowania odpadami komunalnymi, a więc i z koniecznością osiągnięcia przez podmiot odbierający odpady odpowiednich poziomów odzysku. Kolegium zaaprobowało poglądy WSA w tym zakresie.

Jak wywiedziono, godząc się na odbieranie odpadów w formie nieselektywnej, spółka musi się liczyć z tym, iż będzie to finalnie rzutować na poziom recyklingu. Dostrzeżono też, iż spółka, co prawda wprowadziła działania zaradcze, jednakże ich efekt nie dał zamierzonego rezultatu. Okoliczność wprowadzenia tychże działań również w żaden sposób nie niweluje samej odpowiedzialności za nieosiągnięcie wymaganego w 2020 r. poziomu odzysku.

Nadmieniono wreszcie, iż Spółka działa na rynku od prawie dwóch dekad, trudni się zawodowo szeroko pojętą gospodarką odpadami, należy zatem przyjąć, iż zna przepisy prawa kształtujące jej obowiązki. Winna również odnotować, iż jej zapatrywanie co do istniejących obowiązków ustawowych nie znajduje aprobaty zarówno przez organy administracji publicznej, jak i weryfikujących ich rozstrzygnięcia sądów administracyjnych. Spółka przyjmując z całą stanowczością odmienną linię postępowania godzi się wręcz na to, iż popełnia delikt administracyjny, który nieuchronnie wiąże się z wymierzeniem sankcji pieniężnej.

W zakresie zarzutów dotyczących naruszenia art. 189d i 189f k.p.a. Kolegium wyjaśniło, iż stosownie do 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Natomiast § 2 art. 189f u.c.p.g. stanowi, iż w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:

1) usunięcie naruszenia prawa lub

2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.

Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (art. 189f § 3 k.p.a.).

W ocenie organu odwoławczego nie można przyjąć, iż w niniejszym przypadku mamy do czynienia ze "znikomą wagą naruszenia prawa". Warunek odwołujący się do "znikomego naruszenia prawa" jest spełniony, gdy dochodzi do naruszenia nieistotnego, które nie wywołuje negatywnych następstw dla dóbr chronionych przez stosowaną regulację prawną (tutaj: ściśle określonego poziomu recyklingu). Analizując spełnienie powyższej przesłanki organ odwoławczy wziął pod uwagę dwa aspekty: rozmiar naruszenia prawa oraz wpływ tego naruszenia na poszanowanie prawa. Oceniono, iż brakującego poziomu recyklingu wynoszącego 18,17 % (tj. wymagany w 2020 r. poziom recyklingu 50% - 31,83% osiągnięty w 2020 przez spółkę poziom recyklingu) nie można uznać za znikome naruszenie prawa z uwagi, iż brakujący poziom recyklingu jest znaczny i stanowi około 2/5 wymaganego poziomu recyklingu. Odnosząc się zaś do oceny poszanowania prawa Kolegium zwróciło uwagę, iż odstąpienie od wymierzenia kary w przedmiotowym przypadku byłoby nie do pogodzenia z zasadami równości wobec prawa, a w szczególności wobec spółek, które uzyskują wymagany prawem poziom recyklingu i odzysku. Nadmieniono także, iż organowi i stronie jest wiadomym, iż również w 2019 r. spółka nie osiągnęła wymaganego poziomu recyklingu. Powtarzające się naruszanie tej samej zasady w kolejnym roku nie zasługuje na aprobatę.

Kolegium wskazało, iż odwołująca była świadoma w jakim reżimie prawnym funkcjonuje, a także że powodzenie w osiąganiu wymaganego poziomu recyklingu jest obligatoryjne i nie zależy od rozsądku, racjonalnych działań spółki. Nadto odwołująca nie miała ustawowego obowiązku i przymusu podpisania umów z podmiotami gospodarczymi na warunkach, które mogą być dla niej niekorzystne w świetle zachowania wymagań wynikających z art. 9g u.c.p.g. Podejmując się współpracy z wybranymi podmiotami czyniła to w ramach swobody umów. A wobec tego np. jeżeli właściciele nieruchomości deklarują potrzebę oddawania odpadów zmieszanych, a spółka godzi się na to, to w konsekwencji nie powinna przerzucać swoich decyzji gospodarczych, na fakt nie wywiązania się z jej prawnego obowiązku tj. ściśle określonego poziomu recyklingu.

Pismem z 5 grudnia 2022 r. Spółka zastępowana przez radcę prawnego, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję organu II instancji wnosząc o jej uchylenie w części nakładającej karę pieniężną oraz o uchylenie w tym zakresie decyzji ją poprzedzającej organu I instancji.

Żądanie powyższe zostało oparte na zarzutach:

I. naruszenia przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy polegających na ustaleniu, jakie poziomy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych z frakcji papieru, metali, tworzyw sztucznych i szklą (dalej jako "poziomy recyklingu") skarżąca faktycznie uzyskała;

II. naruszenia przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1.k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie poziomów recyklingu dla skarżącej na podstawie wartości wskazywanych przez RIPOK dla każdego podmiotu dostarczającego odpady komunalne, podczas gdy poziomy recyklingu powinny zostać ustalone indywidualnie dla skarżącej i dopiero one powinny był podstawą do ustalenia, czy skarżąca poziomy recyklingu uzyskała i czy należy na nią nałożyć karę za ich nieosiągnięcie;

III. naruszenie przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca akceptowała poziomy recyklingu podawane przez RIPOK jako swoje, podczas gdy podanie tej informacji w sprawozdaniu nie oznaczało jej akceptacji, a jedynie oświadczenie wiedzy w zakresie wartości, jakie podawał RIPOK;

IV. błędnej wykładni przepisów prawa materialnego - art. 9g w zw. z art. 9x ust. 2 w zw. z art. 9oa ust. 3 u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że na potrzeby ustalenia poziomów recyklingu wystarczające jest odwołanie się od informacji przedstawionej przez instalacje, podczas, gdy instalacja nie musi podawać informacji wskazanej w art. 9g u.c.p.g.,

V. błędnej wykładni przepisów prawa materialnego - art. 9g w zw. z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że odpowiedzialność administracyjna wynikająca z tych przepisów ma charakter absolutny, podczas gdy odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnego i można się od niej uwolnić wykazując okoliczności przemawiające za uznaniem, że podmiot naruszający przepisy uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia nie doszło;

VI. naruszeniu przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy polegających na ustaleniu, czy skarżący uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia art. 9g w zw. z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. nie doszło;

VII. naruszenie przepisów postępowania — art. 189d k.p.a. i art. 189f k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i brak zbadania przez organ przesłanek do nakładania kary administracyjnej i przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, podczas gdy w niniejszej sprawne zachodziły przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary.

Uzasadniając powyższe stanowisko skarżąca spółka wyjaśniła, że obowiązujący stan prawny upoważniający podmiot prowadzący instalację komunalną (RIPOK) do podawania informacji w sposób ogólny i uproszczony sprawia, że informacja o poziomach recyklingu może być podawana jako iloczyn średniego procentowego wskaźnika osiągniętego w danej instalacji oraz łącznej masy odpadów komunalnych przekazanych przez gminę. Sprawia to instalacja, do której skarżąca przekazywała w 2020 r. odpady podawała nie informacje o poziomach recyklingu, które spółka uzyskała indywidualnie, ale informacje, o której mowa w art. 9oa ust. 3 u.c.p.g. i taką informację skarżąca przekazała w sprawozdaniu za rok 2020. Tymczasem art. 9g u.c.p.g., nakładający na skarżącą obowiązek osiągnięcia poziomów recyklingu, dotyczy tylko poziomów osiągniętych indywidualnie przez skarżącą.

Jak wywiódł pełnomocnik spółki wprowadzona przez prawodawcę możliwość opisanego wyżej podawania danych sprawia, że instalacja nie podaje skarżącej wartości wskazanych w art. 9g u.c.p.g. i tym samym zamyka to drogę do wymierzenia kary z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. Ustawodawca wylał w ten sposób dziecko z kąpielą, gdyż dając instalacji możliwość uproszczenia obliczeń pozbawił de facto gminę możliwości ustalenia wartości na potrzeby art. 9g u.c.p.g. i wymierzenia kary na podstawie art. 9x ust. 2 u.c.p.g. Nie może to jednak być źródłem negatywnych konsekwencji dla skarżącego.

W ocenie skarżącej spółki, jest ona jedynie "pośrednikiem", który ma obowiązek odebrać odpady od właścicieli nieruchomości i przetransportować je do odpowiedniej RIPOK. Skarżąca nie ingeruje w sposób zbierania odpadów — za ten odpowiada bowiem właściciel nieruchomości.

Podkreślono, iż skarżąca domagała się wystąpienia do właściwej RIPOK o złożenie wyjaśnień dotyczących okoliczności podniesionych wyżej, a w szczególności o ustalenie, czy RIPOK określił w poziom recyklingu w roku 2020 indywidualnie w odniesieniu do skarżącej, a więc zgodnie z art. 9g u.c.p.g. Jednakże organy nie wystąpiły z takim wnioskiem ani przeprowadziły w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego. Tymczasem ustalenie tych kwestii rzutuje w sposób bezpośredni na ustalenie odpowiedzialności skarżącego.

Jak wywiedziono dalej, nie jest prawdziwe twierdzenie, że skarżąca podając w swoim sprawozdaniu wartości przekazane przez RIPOK je zaakceptowała. Przekazanie informacji o poziomach recyklingu otrzymanych od RIPOK może być wyłącznie traktowane jako oświadczenie wiedzy. Skarżąca oświadcza na temat swojej wiedzy o tym, jaką informację otrzymał od RIPOK. Skarżąca nie wypowiada się co do prawdziwości tych informacji. Nie mógłby zresztą tego zrobić, gdyż nie ma żadnych narzędzi weryfikacyjnych ani żadnej procedury prawnej, w ramach której można by podważać wartości podane przez RIPOK.

Nie jest też uzasadnione twierdzenie, że skarżąca spółka akceptuje zasady funkcjonowania RIPOK. Skarżąca działa w ramach prawnych, które nakazują jej przekazywać odpady do RIPOK a każdy taki podmiot działa tak samo. O oświadczeniu o akceptacji można by mówić tylko w sytuacji, w której skarżąca miałby jakiś wybór. W niniejszej sprawie stworzone są sztywne ramy ustawowe, które takiego wyboru nie dają.

Tym samym, zdaniem spółki, organy administracji winny były ustalić poziomu recyklingu, jaki uzyskał skarżący, albowiem Poziomy recyklingu wskazane przez skarżącą w sprawozdaniu nie są poziomami, które osiągnęła ona sama, ale poziomami wyliczonymi jako średnia dla wszystkich podmiotów przekazujących odpady.

Co do istnienia podstaw odpowiedzialności spółki wskazano, że podjęła ona szereg czynności przemawiających za tym, że uczyniono wszystko, czego można było rozsądnie wymagać, aby nie naruszyć art. 9g u.c.p.g. Dzięki jej działaniom zawarto nową umowę, mocą, której Szpital zobowiązany jest do gromadzenia odpadów w sposób selektywny w pojemnikach dostarczonych przez stronę. Natomiast w przypadku Jednostki Wojskowej sytuacja jest zgoła odmienna, gdyż odbieranie odpadów komunalnych z terenu zamkniętego odbywa się na zasadach dyktowanych przez tą Jednostkę w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Umowa na odbieranie odpadów komunalnych z terenu Jednostki Wojskowej została zawarta w dniu 15 listopada 2018 r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji nakładającej karę za nieosiągnięcie poziomów recyklingu za rok 2018. Pomimo braku możliwości zmiany tej umowy strona podjęła rozmowy z Jednostką Wojskową w celu ustawienia dodatkowych pojemników przeznaczonych na zbiórkę bioodpadów a nadto na terenie jednostki rozlokowano w pojemniki do zbiórki selektywnej. Oznacza to, że strona podjęła wszelkie możliwe czynności w celu kontroli strumienia odpadów komunalnych ze wspomnianych jednostek

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na wniosek organu

i wobec braku żądania strony skarżącej przeprowadzenia rozprawy, zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej określanej jako "p.p.s.a."). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go

z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze wskazany wyżej zakres kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że poddana kontroli Sądu decyzja organu II instancji nie narusza prawa w stopniu skutkującym jej uchyleniem.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stosownie do dyspozycji art. 9g u.c.p.g., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2.

Natomiast zgodnie z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu:

1) recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami;

2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Art. 9x ust. 3 u.c.p.g. stanowi, że karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Z kolei poziom osiągniętego recyklingu w odniesieniu do masy odebranych odpadów komunalnych ustalany jest na podstawie sprawozdań składanych przez podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości stosownie do art. 9n ust. 4 u.c.p.g.

Zgodnie z tabelą nr 1 załącznika do znajdującego zastosowanie w sprawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowanie do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych określony prawem, wymagany w roku 2020 poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wynosił 60%.

Natomiast obowiązująca w roku 2020 jednostkowa stawka opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych (oznaczonych kodem 20 03 01) na składowisku, zgodnie z poz. nr 1051 załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 2490), wynosiła 270 zł/Mg.

Podstawą faktyczną wydania zaskarżonej decyzji było ustalenie, że skarżąca nie uzyskała w 2020 r. wymaganego poziomu recyklingu. Jak pokazuje analiza akt sprawy, istota sporu zawisłego pomiędzy stronami niniejszego postępowania sądowego ma charakter dwutorowy. Z jednej strony sprowadza się on do ustalenia, czy w kontrolowanej sprawie ziściły się przesłanki do nałożenia na skarżącą spółkę administracyjnej kary pieniężnej, a więc czy zaistniała odpowiedzialność administracyjna po jej stronie i przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary (art. 189f k.p.a.). Z drugiej strony sporny pozostaje poziom uzyskanego przez stronę recyklingu, tj. 31,83, przy wymaganym 50 % oraz zastosowanie dyrektyw miarkowania nałożonej kary (art. 189d k.p.a.), przy uwzględnieniu, że z treści zarówno odwołania jak i skargi nie wynika by skarżąca kwestionowała sposób wyliczenia kary.

Ponadto skarżąca zarówno w odwołaniu jak i w skardze wskazywała na brak obiektywnej możliwości uzyskania wymaganego poziomu frakcji podlegających recyklingowi zbieranych odpadów, bowiem było to niezależne od jej działań i wynikało z zasad przyjętych przez prawodawcę a dalej przez RIPOK w zakresie ustalania osiągniętego poziomu recyklingu. Nadto w ocenie skarżącej przyjęty przez organy sposób naliczania kary przewiduje absolutny charakter odpowiedzialności administracyjnej.

Podkreślenia wymaga, że kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, przewidziana w art. 9x ust. 3 tej ustawy należy do kategorii bezwzględnie określonych, a jej wysokość zależy m. in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami.

Wykładnia językowa powyższej normy prowadzi do wniosku, że ustawodawca

w art. 9g u.c.p.g. w sposób kategoryczny, poprzez użycie sformułowana "jest obowiązany", nakłada na przedsiębiorcę obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym wskazanych poziomów recyklingu. Z przepisem tym koresponduje art. 9x pkt 2 tej ustawy, który określa wysokość kary pieniężnej za niewykonanie tego obowiązku stanowiąc łącznie jedną normę prawną.

Z analizy materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji i zweryfikowanego bez uwag przez organ II instancji wynika, iż strona w 2020 r. odebrała od właścicieli nieruchomości – 1824,0400 Mg odpadów komunalnych, z czego przekazane do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu zostało 202,5197 Mg, natomiast do osiągnięcia wymaganego poziomu 50% wymagane byłoby przekazanie 318,1125 Mg. W efekcie brakująca masa przekazanych odpadów wyniosła 115,5928 Mg.

Spółka podważa poziom osiągniętego recyklingu, który wprost wynika ze sprawozdania spółki, jak i wyliczony wymagany poziom recyklingu przez organ I instancji.

Dokonane w powyższym zakresie ustalenia faktyczne organu, jak i zasadność zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego nie budzą jakichkolwiek wątpliwości Sądu. Zdaniem Sądu organy w sposób wyczerpujący zebrały i oceniły materiał dowodowy i na jego podstawie doszły do trafnego wniosku, iż skarżąca, w związku z prowadzoną działalnością jako podmiot odbierający odpady komunalne, na podstawie umów z właścicielami nieruchomości, była w 2020 r. obowiązana do osiągnięcia co najmniej 50% poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła.

Skarżąca nie wykazała żadnych okoliczności, które uzasadniałyby uwolnienie jej od odpowiedzialności pieniężnej z tytułu kary za nieuzyskanie właściwego poziomu recyklingu. Natomiast organy orzekające, poza obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co uczyniły w rozpoznawanej sprawie zgodnie z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., nie miały obowiązku poszukiwania powodów niewykonania ustawowego obowiązku przez skarżącą i ustalania okoliczności przemawiających za odstąpieniem od wymierzenia przedmiotowej kary.

W konkluzji do powyższego nie mogły zatem zostać uwzględnione wszystkie zarzuty skargi formułowane w omawianym zakresie, w szczególności opierające się na niczym niepopartych stwierdzeniach i oświadczeniach wiedzy skarżącej w odniesieniu do wartości wskazywanych przez RIPOK dla każdego podmiotu dostarczającego odpady komunalne, jak i odnoszących się do poziomu osiągniętego recyklingu, wypowiadane w kontrze do ustaleń i ocen prawnych orzekających organów, opartych na zgromadzonym materiale dowodowym sprawy i zastosowanych niewadliwie przepisach. Obowiązek sprawozdawczy spółki, o którym mowa w art. 9n u.c.p.g. dotyczy jej danych, które zobligowana była gromadzić. Przyjęcie niczym nie uwiarygodnionych twierdzeń spółki, że opierała się w swoich sprawozdaniach na danych z RIPOK nie odpowiada systemowej konstrukcji sprawozdań składanych przez poszczególnych uczestników "obrotu" odpadami komunalnymi zawartej w Rozdziale 4b u.c.p.g. Warto przy tym odnotować, spółka kwestionując w istocie dane podane przez siebie w sprawozdaniu i domagając się przyjęcia "wartości ustalonych indywidualnie dla skarżącej" nie wskazuje żadnych dowodów na to, iż powyższe dane nie były prawdziwe a faktyczny poziom recyklingu przekroczył wymagany poziom.

W świetle przytoczonych wyżej przepisów u.c.p.g. nie do zaakceptowania jest też pogląd skarżącej jakoby ustawodawca dopuszczając uproszczenie obliczeń dokonywanych przez RIPOK zamknął drogę do wymierzenia kary przewidzianej art. 9x ust. 2 tej ustawy. Powyższe nie wynika w szczególności z przepisów, którymi dokonano nowelizacji ustawy. Co więcej, prawodawca przewiduje coroczny wzrost wymaganego poziomu recyklingu (od 10 % w 2012 r. do 50% w 2020 r.) oraz wzrost stawki opłaty za umieszczenia niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku (do 140 zł/Mg w 2018 r. do 270 zł/Mg w 2020 r.). Tym samym należy przyjąć, iż prawodawca zmierza do uczynienia odbioru odpadów zmieszanych jak najmniej atrakcyjnym.

Sąd w tym miejscu zauważa również, co słusznie sygnalizuje się w orzecznictwie sądowym, że podmiot taki jak skarżąca spółka, co do zasady, zawierając umowy w zakresie odbioru odpadów komunalnych miała możliwość oszacowania, w kontekście własnych możliwości technicznych i wymagań prawnych, w tym dotyczących poziomów odzysku, czy osiągnie w danym roku, przy określonej ilości podmiotów, wymagany poziom recyklingu. Spółka podejmując się jako przedsiębiorca konkretnego rodzaju działalności powinna liczyć się z wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym brać m.in. pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swoje przedsiębiorstwo, aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Spółka jako profesjonalista w branży i spełniająca wymogi co do posiadania wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odpadów komunalnych, powinna miarkować wystąpienie konsekwencji wynikających z ustawy za niedochowanie poziomów recyklingu. W celu zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, niewątpliwie powinna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania poziomu recyklingu określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2 u.c.p.g.

W tym miejscu zauważyć należy, iż przywołane przepisy u.c.p.g. nie uzależniają nałożenia kary od stopnia zawinienia przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, a jedynie od poziomu wykonania obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g.

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia przepisów postępowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 189d k.p.a. poprzez ich niezastosowanie mimo twierdzeń

o wystąpieniu do tego przesłanek, Sąd stwierdził, że zarzut ten jest nieuzasadniony.

Zgodnie z pierwszym z ww. przepisów, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Zgodnie z drugim z nich wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę wymienione w nim dyrektywy (pkt 1-7).

W ocenie Sądu stanowisko Kolegium, iż niniejszym przypadku nie mamy do czynienia ze "znikomą wagą naruszenia prawa" jest prawidłowe i przekonujące. Organ administracji trafnie zwrócił uwagę, iż brakujący poziom recyklingu jest znaczny, albowiem stanowi około 2/5 wymaganego poziomu. Trafnie też dostrzeżono, iż skarżąca spółka również w 2019 r. nie osiągnęła wymaganego poziomu recyklingu a zatem nie ziściła się przesłanka zaprzestania naruszenia prawa, ponieważ ma ona charakter powtarzający się. Wreszcie słusznie organ zwrócił uwagę, iż kara ma także charakter prewencyjny bowiem ma za zadanie skłonić spółkę do podjęcia takich działań w kolejnych latach uzyskiwany był wymagany poziom recyklingu.

Organ odwoławczy poddał też prawidłowej ocenie możliwość zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 189d k.p.a. Ustawodawca przewidział co prawda miarkowanie kar pieniężnych przewidzianych w u.c.p.g., jednakże nie dotyczy ono kar wymierzanych na podstawie art. 9g ustawy.

Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ ustalił w sposób niewadliwy wszystkie okoliczności stanu faktycznego istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia, dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i nie naruszył przepisów postępowania w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi.

Z powyżej wskazanych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.