Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3061/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par, 20
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2381/18 w sprawie ze skargi P. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2381/18, oddalił skargę P. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, na wniosek P. G. z dnia [...] kwietnia 2018 r., w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie obejmującym działki oznaczone nr ew. [...] obręb [...] położone w miejscowości [...] (budynku C).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie kontroli w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku C. Organ w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że stroną postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 28 K.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ wskazał również, że przez obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) – dalej: "ustawa Prawo budowlane", należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających, związane z tym obiektem, ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu (przepisy powszechnie obowiązujące, zawierające regulacje odnoszące się do odległości obiektów i granic nieruchomości oraz warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i inne obiekty). Zdaniem organu, materiał sprawy potwierdza, że w północno-wschodniej części działki oznaczonej numerem ew. [...], obręb [...], położonej w [...] znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny. Budynek C jest zlokalizowany w odległości wynoszącej 6,34 m od północnego ogrodzenia działki oraz w odległości około 7 m od wschodniego ogrodzenia działki. Analiza oddziaływania obiektu wskazała, że budynek C w swym obszarem oddziaływania obejmuje jedynie działki, na których zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja. W konsekwencji, zdaniem organu, w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku C w świetle art. 28 K.p.a. skarżący nie posiada przymiotu strony, gdyż nie jest inwestorem budynku C, właścicielem, użytkownikiem wieczystym, bądź zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania budynku C.

Skarżący złożył zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., Nr [...], znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ w uzasadnieniu powołał się na treść art. 61a §1 K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ podkreślił, że aby postępowanie administracyjne mogło zostać skutecznie wszczęte przed organem nadzoru budowlanego należy wykazać, że podmiot, który złożył wniosek posiada przymiot strony postepowania administracyjnego. W ocenie organu, w niniejszej sprawie, zaistniała przesłanka podmiotowa, stanowiąca podstawę do odmowy wszczęcia postępowania. Zdaniem organu należąca do skarżącego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania robót budowlanych prowadzonych przy budynku C.

Skarżący wniósł na ww. postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd ten podzielił stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W świetle art. 28 K.p.a. brak jest bowiem uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w sprawie objętej złożonym wnioskiem dotyczącym budowy budynku C, P. G. posiada przymiot strony. Zarówno z dokumentów zgromadzonych w sprawie, jak i załącznika nr 2 do skargi przedłożonego przez skarżącego, jednoznacznie wynika, że jest on właścicielem działek oznaczonych nr [...] oraz [...]. Realizowany budynek C usytuowany jest w odległości kilkudziesięciu metrów od działki [...] i oddzielony od niej budynkiem B. Odległość tego obiektu od działki [...] jest jeszcze większa. Powyższe, zdaniem Sądu meriti, pozwala na ustalenie, że nieruchomości P. G. nie znajdują się w obszarze niedopuszczonego przez prawo oddziaływania budynku C, w rozumieniu art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane.

Skarżący sygnalizował w skardze, że decyzja o pozwoleniu na budowę omawianej inwestycji jest wadliwa, dochodzi bowiem do "łamania prawa np. zmiany w dokumentach rzędnych posadowienia budynku". Sąd meriti podniósł jednakże, że wskazana decyzja pozostaje w obrocie prawnym, zaś pozostałe zarzuty skargi mają charakter merytoryczny i nie podlegają rozstrzygnięciu w ramach niniejszego postępowania.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł P. G. Zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił:

1. W oparciu o art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, w postaci obrazy przepisów:

a) art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy istniały podstawy dla jej uwzględnienia, a w konsekwencji uchylenia zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r.;

b) art. 135 P.p.s.a. poprzez brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i zastosowania wszystkich przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, w szczególności w postaci braku uwzględnienia okoliczności podnoszonych przez skarżącego wskazujących na to, że w jego ocenie niezależnie od odległości budynku C od granicy z należącymi do niego działkami oraz oddzielenia budynku C od jego posesji budynkiem B, jego wadliwe posadowienie oddziałuje negatywnie na należące do niego nieruchomości ograniczając możliwość ich zabudowy;

c) art. 141 § 4 P.p.s.a., w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., w zw. z art. 7 K.p.a., w zw. z art. 3 § 20 ustawy Prawo budowlane, w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez brak uwzględnienia w uzasadnieniu orzeczenia przez Sąd pierwszej instancji innych niż odległość od działki skarżącego przesłanek występowania u niego interesu prawnego, a w konsekwencji nieprawidłowego i niekompletnego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego w sprawie, oraz jego dowolną, a nie swobodną ocenę, a w konsekwencji ustalenie jedynie w oparciu o odległość planowanego budynku C od działki skarżącego, że nie posiada on przymiotu strony postępowania administracyjnego z uwagi na brak interesu prawnego w uzyskaniu rozstrzygnięcia, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania administracyjnego, podczas gdy w ocenie skarżącego jego nieruchomość znajduje się w strefie oddziaływania budynku C niezależnie od odległości od jego działki ponieważ ogranicza możliwość zabudowy jego nieruchomości, na której chciałby on posadowić parking dla pojazdów ciężkich (ciągników siodłowych).

W oparciu o wskazane wyżej zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz zwrot poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Nadto skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Należy również rozważyć, czy tego rodzaju inwestycja będzie w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią, np. stanowiąc źródło nadmiernej emisji hałasu, w tym wpływać na sposób jej zagospodarowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie można przyjąć, że zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, przesądza o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze ich oddziaływania. Przy czym nie ma znaczenia, czy działki objęte oddziaływaniem inwestycji graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem. Tym samym, w ocenie skarżącego kasacyjnie, posadowienie budynków w ramach inwestycji na sąsiedniej działce, niezależnie, czy mówimy o budynku A, B czy też C, pozwala na przyjęcie, że prowadzona inwestycja ma wpływ na jego prawa właścicielskie w stosunku do należących do niego nieruchomości, z uwagi na brzmienie art. 140 K.c., Należy bowiem uznać, że posadowienie tych budynków, w tym również budynku C ma wpływ na zabudowę jego nieruchomości, co wynika z przedłożonych przez skarżącego dokumentów oraz zdjęć. W konsekwencji zaś nie sposób podzielić stanowiska jakoby nieruchomości skarżącego znajdowały się poza obszarem oddziaływania budynku C z uwagi na przepisy powszechnie obowiązującego prawa, w tym w szczególności art. 140 K.c., ponieważ posadowienie budynku C ogranicza ponad miarę możliwość korzystania przez skarżącego z należącej do niego nieruchomości, co w konsekwencji uzasadnia jego interes prawny i uznanie, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy art. 3 § 20 ustawy Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

Skarżący swój interes prawny wywodzi z tytułu przysługującego mu prawa własności do działek oznaczonych numerami [...] oraz [...]. Z materiału aktowego wynika, że realizowany budynek C usytuowany jest w odległości kilkudziesięciu metrów od działki [...] i oddzielony od niej budynkiem B. Odległość tego obiektu od działki [...] jest jeszcze większa. Zatem, jak wynika z powyższego, wprawdzie element podmiotowy z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane został spełniony, gdyż skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, lecz nie jest spełniony element przedmiotowy, gdyż działki skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a jakichkolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenów nieruchomości sąsiednich nie występuje.

Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. W rezultacie przy określeniu kręgu stron w sprawach pozwolenia na budowę, prowadzonych w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym, zagadnieniem kluczowym jest właśnie ustalenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, stanowiącego według art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Z postanowień art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane wynika, że status strony w postępowaniu dotyczącym pozwoleniu na budowę, determinowany jest zakresem oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego. Istotne jest zatem, aby organ administracji wyznaczając obszar oddziaływania konkretnej inwestycji wziął pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu, sposób zagospodarowania jego otoczenia i nieruchomości sąsiednich, przy uwzględnieniu treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu określonego terenu. Wyraźnie należy podkreślić, że w procesie ustalania obszaru oddziaływania nie chodzi o wykazanie (przesądzenie) negatywnego wpływu projektowanego obiektu na znajdujące się w otoczeniu nieruchomości, w tym obiekty budowlane na tych nieruchomościach, ale o realną możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10, ONSAiWSA 2012, nr 4, poz. 69). Dla uznania danej osoby za stronę nie jest wystarczające samo subiektywne przekonanie tej osoby, że realizacja inwestycji oddziaływać będzie na teren nieruchomości, do której ma tytuł prawny, interes prawny musi bowiem istnieć obiektywnie, realnie. Nie zawsze więc właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji będzie stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Kwestie związane z potencjalnymi uciążliwościami wynikającymi z użytkowania inwestycji, o których wspomniano w skardze kasacyjnej, mogą wpływać na sferę praw i obowiązków skarżącego, ale tylko wtedy, gdy uciążliwości te wynikają z rozwiązań przyjętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Natomiast jeśli wspomniane uciążliwości wynikają z normalnego korzystania z danej budowli, to nie można mówić o istnieniu interesu prawnego skarżącego w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Mogą one natomiast stać się przyczyną odpowiednich roszczeń o charakterze cywilnoprawnym przed sądem powszechnym. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby konieczność uznania za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę każdego odpowiednio legitymowanego podmiotu, którego nieruchomość znajdowałaby się w obszarze wszelkiego rodzaju immisji związanych z użytkowaniem danej inwestycji. Taka interpretacja stałaby jednak w oczywistej sprzeczności z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 28 K.p.a., które zawężają pojęcie interesu do występowania wyłącznie do interesu prawnego, całkowicie wyłączając interes faktyczny.

W sprawie nie doszło również do uchybień przepisów postępowania wskazanych w petitum skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisu art. 151 P.p.s.a, który stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten może stanowić przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej określonego w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tj. naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, ale tylko w powiązaniu z innymi przepisami postępowania i to dopiero ewentualne naruszenie przepisów powiązanych decyduje o zasadności naruszenia art. 151 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. I OSK 1334/05, LEX nr 275453). W skardze kasacyjnej przepis ten nie został powiązany z żadnym innym przepisem postępowania, a zatem tak sformułowany zarzut uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Także zarzut skargi naruszenia art. 135 P.p.s.a. jest bezpodstawny, jako że przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, nie zaś - jak w rozpoznawanej sprawie - gdy skargę oddalono.

Nie można uznać również, że usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a.. Uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 1807/11, LEX nr 1219231). W rozpoznawanej sprawie, wbrew temu, co podniesiono w skardze kasacyjnej, przedmiotowe uzasadnienie umożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku i zawiera wszystkie niezbędne elementy, o jakich mowa w tej normie, natomiast organy administracji uczyniły zadość wymogom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., opierając swoją ocenę na przekonujących podstawach i przedstawiając prawidłową argumentację w swoich rozstrzygnięciach.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.