Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1326/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: § 2 pkt 2, pkt 3, § 5 ust. 1, § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skarg M. P. i P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2023 r. nr SKO.415/65/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - skargi oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1326/23

UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg M.P. i P.W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium") z 20 czerwca 2023 r. nr SKO.415/65/2023 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 17 pkt 1, art. 104 § 1, art. 157 §1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm. – dalej: "u.p.z.p.").

Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy Prezydent Miasta [...], po rozpoznaniu wniosku K.C., decyzją z 24 kwietnia 2019 r. nr AR.6730.66.37.2018.GU66 ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego" na działce nr [...] obr. 220 w R. W decyzji tej wskazano, że lokalizacja inwestycji spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. dotyczące inwestycji, dla których może zostać wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Rodzaj zabudowy, funkcję obiektu, zasady gospodarowania terenu, w tym cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, dostępność komunikacyjną terenu i warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich określono na podstawie przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej, a projekt decyzji został sporządzony przez uprawnioną osobę. Uzyskano również niezbędne opinie i uzgodnienia.

E.W., E.S., M.P., P.W., B.M., P.S., S.S., K.W., W.M. i A.M., wskazując na swój interes prawny, złożyli wnioski o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Prezydenta z 24 kwietnia 2019 r. Ich zdaniem decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Pomimo braku spełnienia wszystkich przesłanek do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wydano pozytywne rozstrzygnięcie. Wnioskodawcy podali, że obszar sąsiedni w stosunku do działki nr ew. [...] obr. [...] w R. obejmuje zabudowę jednorodzinną. Nie funkcjonują na tym terenie budynki wielorodzinne, zatem nie mogło dojść do posadowienia na tym obszarze obiektu wielorodzinnego. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna różni się o poszczególne parametry zabudowy. W konsekwencji nie został zachowany ład przestrzenny, kontynuacja funkcji oraz zasada dobrego sąsiedztwa.

Wskazaną na wstępie decyzją z 20 czerwca 2023 r. SKO w Rzeszowie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 24 kwietnia 2019 r. nr AR.6730.66.37.2018.GU66.

Zdaniem Kolegium decyzja Prezydenta odpowiada prawu. Nie zawiera wad, które pozwalałyby na wyeliminowanie analizowanego aktu z obrotu prawnego, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z wymaganiami u.p.z.p. Organ ustalił i zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Powierzył sporządzenie projektu decyzji, dokonał niezbędnych postępowań uzgodnieniowych, przewidzianych art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Po ustaleniu stanu faktycznego i prawnego terenu Prezydent wydał decyzję, w której ustalił rodzaj projektowanej zabudowy, jej funkcje oraz warunki szczegółowe i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych – w tym w zakresie dotyczącym ochrony interesów osób trzecich i linii rozgraniczenia terenu inwestycji oraz zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Decyzja doręczona została stronom postępowania. Prezydent dopełnił wszelkich wymogów formalnych, a rozstrzygnięcie wydane zostało zgodnie z normami prawa materialnego.

SKO wyjaśniło, że w odniesieniu do zarzutów w zakresie wad sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowani przestrzennego, dokonana w toku postępowania jej ocena, nie pozwalała na przypisanie nieprawidłowości, czy też niekompletności. Zarówno część jej tekstowa, jak i graficzna zawiera elementy określone w rozporządzeniu. W konwencji analizy, został również sporządzony projekt decyzji - wskazujący zakres niezbędnych uzgodnień. Przedmiotowa inwestycja nie narusza ładu przestrzennego. Zarzuty stanowią zaś próbę polemiki z ustaleniami analizy i decyzji - co w postępowaniu nadzorczym nie może zostać zaakceptowane z uwagi na ramy postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnośnie zarzutów w zakresie spełnienia warunku kontynuacji planowanej inwestycji z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym Kolegium stwierdziło, że z analizy wynika, że na obszarze analizowanym zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m. in., gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588 ze zm. - zwane dalej "rozporządzeniem") - przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Niesporne jest, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, mało zintensyfikowana. Planowane przez inwestora przedsięwzięcie nie będzie zatem godzić w zastany stan zagospodarowania terenu analizowanego, wprowadzając zabudowę odmienną niż istniejąca - z jednorodzinnej na wielorodzinną. "Dobre sąsiedztwo" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. służy zachowaniu ładu przestrzennego, nie może jednak być rozumiane jako argument za dopuszczeniem realizacji dokładnie tylko takiej samej zabudowy, jaka występuje w obszarze analizowanym. Wynikająca z ww. przepisu ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze, co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Kolegium wyjaśniło też, że zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia przez pojęcie cech zabudowy i zagospodarowania terenu rozumie się w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że zarówno wprowadzenie zabudowy wielorodzinnej, jak i poszczególne parametry inwestycji zostały szczegółowe opisane i zaznaczone zostały przyczyny odstępstwa od ustalony w sprawie poszczególnych wskaźników. SKO stwierdziło, że Prezydent wydając decyzje wykorzystał swoje kompetencje w przedmiocie kształtowania sposobu zabudowy na konkretnym terenie, a wprowadzając zabudowę wielorodzinną szczegółowo przedstawił motywy takiego działania - wyczerpując wymagania urbanistyczne w tym zakresie. Nie doszło zatem do naruszenia prawa nakazującego stwierdzenie nieważności decyzji.

Z części tekstowej analizy wynika, że określone decyzją parametry zabudowy zostały ustalone zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu i korespondują z występującymi w obszarze analizowanym cechami zagospodarowania terenu i gabarytami obiektów (które są wyznaczone przez parametry takie jak szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, czy też wysokość głównej kalenicy dachu). Sporządzona analiza urbanistyczna w sposób szczegółowy opisuje parametry istniejącej zabudowy i gabaryty budynków występujących w obszarze analizowanym, zawiera wszystkie wymagane rozporządzeniem elementy i nie budzi zastrzeżeń w kontekście wymogów jej sporządzenia. Analiza zawiera dostateczne uzasadnienie dla przyjętych w decyzji ustaleń warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Planowana inwestycja nie narusza istniejącego ładu architektonicznego i będzie harmonizować z istniejącą już zabudową, kontynuując zastany na tym terenie sposób użytkowania obiektów, jak również ich cechy zabudowy, nie będzie naruszać zasady dobrego sąsiedztwa.

Odrębne skargi (lecz o tożsamej treści) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli M.P. i P.W. Kwestionowanej decyzji zarzucili:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 k.p.a. w zw. z art. 59 oraz art. 61 ust. 1 i 5a u.p.z.p. oraz w związku z § 3 - 8 rozporządzenia poprzez uznanie, że decyzja Prezydenta z 24 kwietnia 2018 r. odpowiada prawu i w tym zakresie odmówiono stwierdzenia jej nieważności,

2. obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 107 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nie spełniającej podstawowych wymogów przewidzianych dla tego typu aktu administracyjnego, poprzez wydanie decyzji, bez odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez Skarżących w treści odwołania, co stanowi również naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli oraz zasady informowania stron,

3. obrazę przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 7 oraz art. 11 k.p.a., poprzez brak rozpatrzenia wszystkich, istotnych elementów stanu faktycznego sprawy oraz wystarczającego wyjaśnienia zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz brak szczegółowego wyjaśnienia zajętego w decyzji stanowiska wobec przedstawionych przez skarżących argumentów.

4. obrazę przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. w szczególności poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego.

Wobec powyższych zarzutów skarżący zawnioskowali o uchylenie decyzji SKO w Rzeszowie oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z 24 kwietnia 2019 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący podkreślili, że w sprawie doszło do dowolnego ustalenia przez organ najistotniejszych wskaźników nowej zabudowy, bez oparcia o wyniki analizy urbanistycznej. Sama analiza w tym zakresie jest sporządzona w sposób rażąco wadliwy. Naruszone także zostały w sposób rażący przepisy rozporządzenia, statuujące w jaki sposób mają być ustalane poszczególne wskaźniki nowej zabudowy. Na obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa o parametrach spełniających wymogi inwestora, co więcej nie istnieje zabudowa wielorodzinna. Analiza urbanistyczna daje "zafałszowany" obraz, niezgodny ze stanem faktycznym. SKO w Rzeszowie zignorowało w tym zakresie zarzuty podnoszone przez skarżących. W ocenie skarżących sporządzona analiza nie spełnia kryteriów z § 3 - § 8 rozporządzenia i art. 61 u.p.z.p., które pozwoliłyby na zakwalifikowanie jej, jako analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu przepisów rozporządzenia i u.p.z.p. Wskazane uchybienia w szczególności przyjęcie do analizy tylko obiektów jednorodzinnych i wydanie decyzji dla obiektu wielorodzinnego pozwalają przyjąć, że zachodzi przypadek oczywistego naruszenia prawa o charakterze rażącym. Wydane rozstrzygnięcie nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Proste zestawienie planowanego zamierzenia budowlanego z otoczeniem, nasuwa oczywisty wniosek naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium zawnioskowało o oddalenie skargi jako niezasadnej i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1327/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw o sygn. II SA/Rz 1326/23 oraz II SA/Rz 1327/23 i prowadzenie ich dalej pod sygn. akt II SA/Rz 1326/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje:

Skargi nie są zasadne i jako takie podlegają oddaleniu – art. 151 P.p.s.a.

Organy prawidłowo zebrały i rozważyły materiał dowodowy w sprawie, czyniąc na jego podstawie właściwe ustalenia faktyczne. Również w warstwie materialnoprawnej kwestionowana skargą decyzja nie wykazuje uchybień. Podstawa prawna decyzji, tak w ujęciu walidacyjnym - prawidłowości zastosowania przepisów – jak i w ujęciu derywacyjnym – prawidłowości wykładni stosowanych przepisów, nie budzi zastrzeżeń.

Kwestionowana decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma charakter ekstraordynaryjny w tym znaczeniu, że umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym, decyzji administracyjnej, która w sposób trwały i w założeniu definitywny ukształtowała prawa i obowiązki stron stosunku administracyjnego. Stanowi ono wyłom od wywodzonej z wartości konstytucyjnych zasady pewności obrotu prawnego. Wychodząc od tych pryncypiów trzeba podać, że decyzji ostatecznej nie można unieważnić z uwagi na jakiekolwiek wadliwości, tkwiące albo w samym postępowaniu poprzedzającym jej wydanie, albo w rozstrzygnięciu, którego jest ona źródłem. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej muszą być wady kardynalne, skutkujące tym, że utworzonych na jej podstawie relacji publicznoprawnych nie można uznać za sprawiedliwe, albowiem naruszają korpus aksjologiczny systemu prawnego. Konstruując podstawy stwierdzenia nieważności decyzji ustawodawca z założenia musiał więc dokonać pewnej aksjomatyzacji, eliminując z ich zbioru naruszenia, których nie cechuje negatywny ciężar aksjologiczny uzasadniający jej wsteczne derogowanie z obrotu prawnego.

Prezydent Miasta [...], po rozpoznaniu wniosku K.C., decyzją z 24 kwietnia 2019 r. nr AR.6730.66.37.2018.GU66 ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego" na działce nr [...] obr. [...] w R. W decyzji tej wskazano, że lokalizacja inwestycji spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. dotyczące inwestycji, dla których może zostać wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Rodzaj zabudowy, funkcję obiektu, zasady gospodarowania terenu, w tym cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, dostępność komunikacyjną terenu i warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich określono na podstawie przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej, a projekt decyzji został sporządzony przez uprawnioną osobę. Uzyskano również niezbędne opinie i uzgodnienia.

Skarżący swój wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji oparli o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wywodząc iż przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Pomimo braku spełnienia wszystkich przesłanek do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wydano pozytywne rozstrzygnięcie. Wnioskodawcy podali, że obszar sąsiedni w stosunku do działki nr ew. [...] obr. [...] w R. obejmuje zabudowę jednorodzinną. Nie funkcjonują na tym terenie budynki wielorodzinne, zatem nie mogło dojść do posadowienia na tym obszarze obiektu wielorodzinnego. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna różni się o poszczególne parametry zabudowy. W konsekwencji nie został zachowany ład przestrzenny, kontynuacja funkcji oraz zasada dobrego sąsiedztwa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym stabilny i utrwalony jest pogląd, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa" należy rozumieć wąsko: o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części – wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 353/21. Zasadniczo rażące naruszenie prawa dotyczy wyłącznie przepisów prawa materialnego, a więc normatywnej substancji, wyznaczającej ramy kształtowania praw i obowiązków publicznoprawnych. Przyczyną stwierdzenia nieważności wyjątkowo może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie to ma charakter rażący i pozostaje w związku przyczynowym z ostatecznym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób niebudzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym – wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 2766/20.

Sądowoadministracyjna kontrola kwestionowanej decyzji potwierdza przyjęte przez SKO konkluzje, że przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 24 kwietnia 2019 r. o warunkach zabudowy nie narusza rażąco prawa.

Sąd akceptuje stanowisko Kolegium, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, daje podstawy do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie prawidłowości i zgodności z prawem decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta [...]. Analizowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzja wydana przez Prezydenta Miasta [...] odpowiada prawu. Nie zawiera bowiem wad, które pozwalałyby na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego tj. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie zawisłe przed Prezydentem Miasta [...] na wniosek K.C. zostało przeprowadzone zgodnie z wymaganiami ukształtowanymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ pierwszej instancji ustalił i zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie, następnie powierzył sporządzenie projektu decyzji uprawnionej osobie, a w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego dokonano niezbędnych postępowań uzgodnieniowych przewidzianych postanowieniami art. 53 ust. 4 wymienionej ustawy.

Po ustaleniu stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizacje inwestycji Prezydent Miasta [...] wydał decyzję administracyjną. Ustalił w niej rodzaj projektowanej zabudowy, jej funkcje oraz warunki szczegółowe i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych - w tym w zakresie dotyczącym ochrony interesów osób trzecich i linii rozgraniczenia terenu inwestycji oraz zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu.

Decyzja doręczona została stronom postępowania.

Przedstawiona analiza wykazuje, iż Prezydent Miasta [...] podczas prowadzonego postępowania administracyjnego dopełnił wszelkich wymogów formalnych, a rozstrzygnięcie o przedmiocie postępowania zostało wydane w zgodzie z normami prawa materialnego.

W sprawie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Analiza taka zalega w aktach. Stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia, załącznikiem do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest analiza urbanistyczna, lecz "wyniki analizy". Tak w analizie, jak i w uzasadnieniu decyzji podano motywy przyjętych wielkości projektowanej zabudowy. Skarżący podejmują polemikę z ustaleniami analizy w przedmiocie spełnienia warunku kontynuacji funkcji jak i parametrów planowanej inwestycji.

W istocie podejmują oni próbę podważania ustaleń organu, co sprowadza się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, regulującego tryb i zakres prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. Odmienne oceny co do zgromadzonego

w sprawie materiału dowodowego nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Rację ma Kolegium oceniając, że sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowani przestrzennego jak i dokonana w toku postępowania jej ocena, nie pozwala na przypisanie jej cechy nieprawidłowości, czy też niekompletności. Zarówno jej część tekstowa jak i graficzna zawiera elementy określone w rozporządzeniu. W konwencji analizy, został również sporządzony projekt decyzji - wskazujący zakres niezbędnych uzgodnień. Jak wskazuje "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005 "Odpowiedni poziom merytoryczny projektu decyzji wykonanego zgodnie z wiedzą fachową projektanta nabiera szczególnego znaczenia dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarach pozbawionych planu miejscowego". Skoro więc projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną, to w pewnym sensie jej udział w postępowaniu można porównać do udziału biegłego, który dysponuje wiadomościami specjalistycznymi w sprawie. Konsekwencją czynności dokonanych przez wskazane osoby w ramach postępowania organu pierwszej instancją jest uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie narusza ładu przestrzennego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m.in., gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Zgodnie z § 2 pkt 2 rożporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania i terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. nr 164 poz.. 1588) - zwane dalej "rozporządzeniem." - przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Niesporne jest, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, mało zintensyfikowana. Planowane przez inwestora przedsięwzięcie nie będzie zatem godzić w zastany stan zagospodarowania terenu analizowanego, wprowadzając zabudowę odmienną niż istniejąca - z jednorodzinnej na wielorodzinną . Tzw. "dobre sąsiedztwo" w rozumieniu art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. służy zachowaniu ładu przestrzennego, nie może jednak być rozumiane jako argument za dopuszczeniem realizacji dokładnie tylko takiej samej zabudowy, jaka występuje na analizowanym obszarze. Zaznaczyć przy tym należy, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Nowa zabudowa jest więc dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze

Sąd akceptuje w tym zakresieprzytoczone stanowisko SKO.

Przepis art. 61 upzp wskazuje jednoznacznie jakie są przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. W świetle tego unormowania w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawanie decyzji o warunkach zabudowy podlega krajowemu porządkowi planistycznemu opartemu o tzw. zasadę kontynuacji. Zasada ta wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nazywana też "zasadą dobrego sąsiedztwa" nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1944/12, z 10 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1109/19). Wymaga ona jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy w celu zachowania ładu przestrzennego. Funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, nie oznacza zatem nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z: 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 586/11, 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 243/19, 8 grudnia 2020 sygn. akt II OSK 2636/18).

W ocenie Sądu funkcja planowanego budynku, wbrew stanowisku skarżących, stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Tak bowiem zabudowa wielorodzinna jak i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej. (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 6 kwietnia 2023 r., II OSK 1114/20).

Co do parametrów zakwestionowanej w decyzji o warunkach zabudowy zostały one wyznaczone w sposób zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia przez pojęcie cech zabudowy i zagospodarowania terenu rozumie się w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu.

Odnosząc się do poszczególnych wskaźników zabudowy należy zauważyć, że stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jak wynika ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej zarówno wprowadzenie zabudowy wielorodzinnej, jak i poszczególne parametry inwestycji zostały szczegółowe opisane i zaznaczone zostały przyczyny odstępstwa od ustalony w sprawie poszczególnych wskaźników. Zaznaczenia wymaga w tym miejscu, iż rozpoznawana jest sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z tytułu rażącego naruszenia prawa, zatem ocena ukierunkowana jest na ustalenie faktów, które w sposób szczególnie rażący pozostają w sprzeczności z zapisem normy prawnej. Wydając ocenianą decyzję organ administracji wykorzystał swoje kompetencje w przedmiocie kształtowania sposobu zabudowy na konkretnym terenie, a wprowadzając zabudowę wielorodzinną szczegółowo przedstawił motywy takiego działania - wyczerpując wymagania urbanistyczne w tym zakresie.

Przepisy rozporządzenia dopuszczają wyznaczenie wskaźników innych niż to średnie występujące na obszarze analizowanym, jeżeli wynika to ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej (por. § 4 - § 8 rozporządzenia). Taka sytuacja zaistniała w sprawie - zatem nie doszło do naruszenia prawa, nakazującego stwierdzenie nieważności decyzji. Z części tekstowej analizy wynika, iż określone decyzją parametry zabudowy zostały ustalone zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu i korespondują z występującymi w obszarze analizowanym cechami zagospodarowania terenu i gabarytami obiektów (które są wyznaczone przez parametry takie jak szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, czy też wysokość głównej kalenicy dachu). Sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza urbanistyczna w sposób szczegółowy opisuje parametry istniejącej zabudowy i gabaryty budynków występujących w obszarze analizowanym, zawiera wszystkie wymagane rozporządzeniem elementy i nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego w kontekście wymogów jej sporządzenia. Analiza zawiera dostateczne uzasadnienie dla przyjętych w decyzji ustaleń warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W świetle powyższego, uprawnione jest stwierdzenie SKO, iż planowana inwestycja nie narusza istniejącego ładu architektonicznego i będzie harmonizować z istniejącą już zabudową, kontynuując zastany na tym terenie sposób użytkowania obiektów, jak również ich cechy zabudowy, a więc nie będzie naruszać zasady dobrego sąsiedztwa

Skarżący oczywiście mają rację stwierdzając, że parametry planowanej zabudowy, dla której ustalane są warunki zabudowy, nie mogą być swobodnie określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z treścią § 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszczą się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Jej zdaniem, przepisy wymagają więc aby odstępstwo od zasady określone w pkt 2 powyższego paragrafu zostało należycie uzasadnione. W treści analizy urbanistycznej z dnia 14.03.2019r., będącej podstawą decyzji Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy znajduje się zapis z którego wynika, że "w analizowanym przypadku nie znajduje uzasadnienia wyliczenie średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w związku z powyższym organ dopuszcza na wnioskowanym terenie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy od 12,96% (średni wskaźnik zabudowy na analizowanym terenie do 21,67% (wskaźnik zabudowy proponowany przez inwestora)."

Organ dopuścił w treści skarżonej decyzji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni określonej wnioskiem w przedziale od 12,96% do 21,67%. Jest to wartość znacznie powyżej maksymalnej określonej przez organ w treści analizy. Co więcej, jak wskazywała Skarżąca, organ błędnie obliczył nawet średni wskaźnik. Przyjmując bowiem z treści analizy poszczególne wartości: 10,28+9,84+9,62+21,77+4,15-i-14,04+6,77+8,38+13,78+6,93 oraz dzieląc przez liczbę nieruchomości przyjętych do analizy wartość średnia wskaźnika wynosi 10,55 a nie jak wskazuje organ 12,96. Skarżąca podnosiła, iż w ten sposób doszło do bezpośredniego zignorowania przepisów obowiązującego Rozporządzenia - co już przemawia za stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji, z uwagi na naruszenie obowiązujących norm przez organ decyzyjny. Uwzględniony został wskaźnik wskazany przez inwestora - mimo faktu, iż na analizowanym obszarze taka zabudowa (o tak wysokim wskaźniku) nie istnieje. Wyliczenia dokonane w oparciu o wskazane w analizie urbanistycznej działki - pozwalają przyjąć, iż wskaźnik średni oscyluje w tym zakresie około wartości 10,55% - co nawet nie zbliża go do wskaźnika dopuszczonego przez organ na poziomie 21,67%. W efekcie, dopuszczona została zabudowa, która nie będzie kontynuować funkcji w zakresie gabarytów i formy architektonicznej na danym, analizowanym obszarze i zaburzy istniejący ład przestrzenny, za ochronę którego odpowiada Prezydent Miasta [...] jako organ administracji publicznej. Co więcej należy przyjąć, iż dopuszczenie wskaźnika powyżej średniej wynikającej z treści analizy urbanistycznej stanowi bezpośrednie naruszenie normy § 5 pkt 1 i 2 Rozporządzenia. Nie kompensuje tego w żaden sposób twierdzenie organu jakoby wskaźnik znacznie powyżej średniej (i to bez mała o 50% większy) cyt: "Nie będzie on zaburzał ładu przestrzennego, a jednocześnie umożliwi Inwestorowi zagospodarowanie, swojej działki zgodnie ze złożonym wnioskiem"

Ponadto jak podnosiła skarżąca Prezydent Miasta [...] w sposób rażący naruszył przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny. Powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15.04.2011 r. sygn. akt II OSK 679/10, w którym jednoznacznie stwierdzono, iż przepisy § 4 do § 8 Rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus.

Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdza, że dopuszczalne odstępstwo od średniej wskaźnika nowej zabudowy stwierdzonej w obszarze analizowanym zostało uzasadnione. Lakoniczność uzasadnienia tegoż odstępstwa, czy minimalny błąd w obliczeniach dolnej granicy wskaźnika powierzchni zabudowy nie mają rażącego charakteru.

W aktualnym orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości ustalenie parametrów planowanej zabudowy w formie widełek od – do.

Jak wyjaśnił NSA, nie można dyskwalifikować wyznaczenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanej zabudowy w tzw. "widełkach" pomiędzy krańcowymi wysokościami spośród występujących. Skoro bowiem dana inwestycja mieści się w takich "widełkach", to – co do zasady – mieści się w dotychczasowym sposobie zagospodarowania terenu. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest też konieczne wyznaczanie bardzo ścisłych parametrów przyszłej zabudowy, ponieważ dla zachowania zastanego ładu przestrzennego zazwyczaj nie jest to niezbędne. Szczegółowe parametry inwestycji ustalane są na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i uzyskiwania pozwolenia na budowę. Sposób ustalenia parametrów zabudowy w przedmiotowej sprawie w żaden sposób nie narusza przepisów rozporządzenia i nie zaburza ładu przestrzennego (wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2802/19, z 24 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1126/20). (Jak słusznie NSA w wyroku z dnia 6 kwietnia 2023 r., II OSK 1114/20).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargi oddalił jako niezasadne.