Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 406/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 10
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 170, art. 190, art. 200 i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność M. Sp. z o.o. z/s w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 15 czerwca 2020 r. I. stwierdza bezczynność M. Sp. z o.o. z/s w R. w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 15 czerwca 2020 r., która to bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje M. Sp. z o.o. z/s w R. do rozpoznania wniosku z dnia 15 czerwca 2020 r. w zakresie udostępnienia wzoru (szaty graficznej) stosowanych w spółce identyfikatorów uprawniających do kontroli biletów w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; III. w pozostałym zakresie postępowanie umarza; IV. zasądza od M. Sp. z o.o. z/s w R. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 15 czerwca 2020 r.

Pismem z dnia 15 czerwca 2022 r. , adresowanym do M. W. T. sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: organ, Spółka), A. K. (dalej: strona, skarżący ) wezwał Spółkę do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt: IV SAB/Wr 123/19 poprzez udostępnienie wnioskowanych informacji publicznych .

Jednocześnie tym samym pismem strona wniosła o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej tego, w jaki sposób na dzień dzisiejszy zorganizowana jest kontrola biletów w autobusach Spółki , a konkretnie ile osób przeprowadza kontrolę biletów, czy osoby te zatrudnione są bezpośrednio w Spółce, czy też jest to zewnętrzny podmiot, o ile jest to zewnętrzny podmiot, to na jaki okres zawarto umowę, wg jakich zasad jest on wynagradzany i jaka jest nazwa i adres tego podmiotu. Ponadto strona zwróciła się z prośbą o udostępnienie wzoru stosowanych w Spółce identyfikatorów uprawniających do kontroli biletów.

Skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 15 czerwca 2020 r. kierując do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pismo z dnia 23 sierpnia 2021 r. zatytułowane "Wniosek o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi". Do powyższego pisma zostało dołączone pismo z 27 lipca 2020 r. zatytułowane "Skarga na bezczynność organu", adresowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem organu.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że stan sprawy do chwili obecnej nie uległ zmianie, tj. organ pozostaje bezczynny w przedmiocie informacji publicznej. Wprawdzie pismem z dnia 6 sierpnia 2020 r. doręczonym skarżącemu 12 sierpnia 2020 r. spółka udostępniła informacje publiczne dotyczące kontroli biletów w autobusach spółki, jednak były to informacje, których dotyczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o sygn. akt IV SAB/Wr 123/19. Tymczasem we wniosku z 15 czerwca 2020 r. skarżący prosił o podanie aktualnych informacji w przedmiocie kontroli biletów w autobusach spółki. Jeżeli przyjąć, a tak zdaje się wynikać z treści pisma spółki z dnia 6 sierpnia 2020 r., że w dalszym ciągu pozostają aktualne informacje dotyczące świadczenia usługi kontroli biletów przez podmiot zewnętrzny P. A. W., to należy zauważyć, że wniosek z 15 czerwca 2020 r. obejmował też informacje dotyczące liczby osób uprawnionych do kontroli biletów i wzoru identyfikatora kontrolera stosowanego w autobusach spółki, a tych informacji zabrakło w piśmie organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. Organ przyznał , że skarżący oczekiwał dłuższy czas na odpowiedź ze strony Spółki z powodu trudnej sytuacji finansowej firmy , wpływającej na liczebność pracowników oraz zwiększenie obowiązków przypadających na każdego pracownika. Spółka podniosła, że wykonując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, udzieliła skarżącemu pisemnej odpowiedzi w dniu 6 sierpnia 2020 r., wskazując jednocześnie, że podmiotem wykonującym zadania z zakresu kontroli biletów jest firma zewnętrzna: P. A. W. W tej sytuacji stanowisko skarżącego stało się dla organu niezrozumiałe, bowiem wniósł on o uzyskanie takich samych informacji, jakich domagał się w pierwotnym wniosku, złożonym w 2017 r. Ponadto Spółka podniosła ,że zarówno w oświadczeniu z dnia 2 czerwca 2017 r., jak i w piśmie do skarżącego z dnia 6 sierpnia 2020 roku , wskazała kontrahenta zewnętrznego zatrudnionego na podstawie umowy na czas nieokreślony, pełniącego funkcję realizacji kontroli biletów przewoźnika. Podmiot zewnętrzny był zatem wyłącznym dysponentem wzornika identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów oraz zatrudniał pracowników pełniących stanowiska kontrolerów. Firma nie posiadała więc informacji, których udostępnienia wymaga skarżący, więc uznać należy, że nie była zobligowana do ich udzielenia. Nadto, wskazane w piśmie z dnia 6 sierpnia 2020 r. informacje nie uległy zmianie od wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Uznać więc należy, że nie wymagały one uzupełnienia w zakresie odnoszącym się do okresu wskazanego przez wnioskodawcę. Wszystkie bowiem informację, którymi Spółka dysponuje zostały przekazane skarżącemu. Końcowo organ podał ,że mając na uwadze bezpieczeństwo pasażerów oraz pracowników firmy w okresie pandemii COVID-19 przeprowadzane kontrole zostały całkowicie wstrzymane. A zatem wszystkie informację, którymi Spółka dysponuje zostały przekazane skarżącemu.

Skarżący w piśmie procesowym z 5 kwietnia 2022 r. wyjaśnił , że w piśmie z dnia 15 czerwca 2020 r. połączył wezwanie do wykonania ww. wyroku WSA (wniesione w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a.) z nowym wnioskiem, dotyczącym organizacji kontroli biletów na dzień 15 czerwca 2020 r., co miało związek z jednej strony ze znacznym upływem czasu od daty pierwotnie złożonego wniosku (8 marca 2017 r.), z drugiej zaś strony z faktem, że wzór identyfikatora uprawniającego do kontroli biletów nie został do tej pory skarżącemu udostępniony.

Według skarżącego, o ile informacje, do udzielenia których Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązał organ wyrokiem w sprawie IV SAB/Wr 123/19 zostały ostatecznie udzielone pismem z dnia 6 sierpnia 2020 r. (już po wniesieniu skargi o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku), o tyle do chwili obecnej podmiot zobowiązany tkwi w bezczynności co do informacji wnioskowanej dnia 15 czerwca 2020 r., w szczególności dotyczącej wzoru identyfikatora uprawniającego do kontroli biletów. O ile zatem wyrok w sprawie o sygn. IV SAB/Wr 123/19 ostatecznie został przez organ wykonany, o tyle w sprawie o sygn. IV SAB/Wr 328/21 skarga pozostaje zasadna w zakresie nieudostępnienia skarżącemu wzoru identyfikatora uprawniającego do kontroli biletów. W pozostałym zakresie, jak należy rozumieć stanowisko organu, informacje są zbieżne z udzielonymi poprzednio, stąd postępowanie należałoby umorzyć.

Zdaniem skarżącego, w kwestii wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów podkreślenia wymagają dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, organ miałby rację, gdyby udostępnił tę informację i aktualnie miał ją udostępnić ponownie. Wówczas skarga byłaby niezasadna. Jednak informacja o wzorze identyfikatora nie była nigdy skarżącemu udostępniona. Po drugie, organ zdaje się twierdzić, że nie posiada informacji w tym zakresie, co rodzi uzasadnione wątpliwości. Skoro bowiem zgodnie z art. 33a ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo przewozowe, identyfikator uprawniający do kontroli biletów jest podpisywany przez przewoźnika (w tym przypadku Spółkę), to trudno przyjąć, by ów przewoźnik nie miał wiedzy odnośnie tego, jak taki identyfikator wygląda.

Konkludując, w obecnym stanie sprawy, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej w dacie 15 czerwca 2020 r. informacji odnośnie wzoru identyfikatora uprawniającego do kontroli biletów w autobusach spółki, a w pozostałym zakresie o umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Ponadto skarżący podniósł, że okoliczności dotyczące trudności organizacyjnych spółki nie mają wpływu na ocenę bezczynności, natomiast mogą mieć wpływ na uznanie tej bezczynności za rażącą albo niemającą rażącego charakteru i sankcje z tym związane. Rozstrzygnięcie w tym zakresie należy pozostawić uznaniu Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 lipca 2022r., sygn. akt IV SAB/Wr 328/21 oddalił skargę Skarżącego na bezczynność Spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem między stronami, że stosowny wniosek Skarżący złożył, zaś adresat wniosku na przedmiotowy wniosek zareagował wystosowaniem do Skarżącego pisma z dnia 6 sierpnia 2020 r., które według Spółki stanowiło jednoczesne wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2020 r. w sprawie o sygn. IV SAB/Wr 123/19 oraz udzielenie odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, czemu skarżący w piśmie procesowym z dnia 5 kwietnia 2021 r. – z wyjątkiem informacji w zakresie wzoru identyfikatora uprawniającego do kontroli biletów w autobusach Spółki – nie zaprzeczył i wnioskował w związku z tym o umorzenie postępowania w tym zakresie jako bezprzedmiotowego. Sąd I instancji stwierdził, że skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego sąd administracyjny rozpoznaje według stanu faktycznego i prawnego na datę rozpoznania skargi. W tej sytuacji postępowanie w niniejszej sprawie w zakresie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej nie mogło podlegać umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) jako bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. W ocenie Sądu z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w badanej sprawie, albowiem w zakresie informacji, w odniesieniu do których skarżący wnioskował o umorzenie postępowania, był on już w posiadaniu tych informacji przed zainicjowaniem postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie bezczynności organu. Świadczy o tym porównanie daty wszczęcia postępowania i daty otrzymania pisma Spółki z dnia 6 sierpnia 2020 r. A tym samym oznacza to, że skarga w tym zakresie była niezasadna, co uzasadniało jej oddalenie. Sąd podkreślił, że również w pozostałym zakresie, tj. w części, w jakiej Skarżący podtrzymał przedmiotową skargę, tj. w zakresie udostępnienia wzoru identyfikatora uprawniającego do kontroli biletów w autobusach Spółki skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W tym zakresie Sąd I instancji podkreślił, że związany jest - po myśli art. 153 p.p.s.a. - oceną prawną zawartą w wyroku Sądu z dnia 9 stycznia 2020 r. w sprawie o sygn. IV SAB/Wr 123/19. Jak wskazano w powyższym orzeczeniu "(...) wnioskodawca może skutecznie domagać się udostępnienia jedynie tej informacji publicznej, która znajduje się w posiadaniu adresata wniosku. Skoro na podstawie zawartej przez spółkę umowy to kontrahent zewnętrzny realizuje kontrolę biletów przewoźnika i on jest dysponentem wzornika identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów oraz zatrudnia kontrolerów, należy uznać, że strona przeciwna nie była zobligowana do udzielenia informacji w tym zakresie, ponieważ jej nie posiadała. W tej części skarga zatem podlegała oddaleniu." Sąd stwierdził, że skoro podmiot zewnętrzny był zatem wyłącznym dysponentem wzornika identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów i Spółka nie posiadała informacji, których udostępnienia wymaga skarżący, to uznać należy, że nie była zobligowana do ich udzielenia. W tej części skarga również podlegała oddaleniu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm., dalej: u.d.i.p.) - poprzez wadliwe przyjęcie, że organ administracji nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji publicznej, zatem nie był w stanie jej udostępnić, a nadto poprzez uznanie, że w razie nieposiadania wnioskowanej informacji publicznej wniosek może zostać zignorowany i podmiot zobowiązany informacyjnie nie ma obowiązku poinformować wnioskodawcy o fakcie nieposiadania informacji publicznej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu powinno prowadzić do uwzględnienia skargi, gdyż organ po pierwsze jest w posiadaniu wnioskowanej informacji publicznej, po drugie zaś, gdyby nawet nią nie dysponował, to również jest zobowiązany poinformować o tym fakcie wnioskodawcę;

- art. 33a ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 8, dalej: Prawo przewozowe) - poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się w wadliwym przyjęciu, że przewoźnik (występujący w niniejszym postępowaniu w roli organu administracji) może nie mieć wiedzy odnośnie wzoru identyfikatora wystawionego na podstawie art. 33a prawa przewozowego, podczas gdy z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że dokument taki jest podpisywany przez przewoźnika, zatem logiczną konsekwencją tego faktu jest wiedza przewoźnika w zakresie wyglądu dokumentu, który podpisał, podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu powinno doprowadzić do wniosku, że organ administracji jest w posiadaniu wnioskowanej informacji publicznej, a w konsekwencji do uwzględnienia skargi;

- art. 54 § 1 p.p.s.a. - poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie sądowoadministracyjne zostaje wszczęte z chwilą wpływu skargi do sądu, nie zaś z chwilą wniesienia tej skargi do organu administracji publicznej, skutkiem czego Sąd I instancji wadliwie przyjął, że na dzień wniesienia skargi informacja została już udzielona, co poskutkowało oddaleniem skargi zasługującej na uwzględnienie;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez wydanie orzeczenia stojącego w sprzeczności z treścią dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, co znalazło swój wyraz w wadliwym przyjęciu, że skarga inicjująca niniejsze postępowanie została wniesiona 23 sierpnia 2021 r., podczas gdy skargę tę wniesiono 27 lipca 2020 r., co w istotny sposób zdeterminowało treść rozstrzygnięcia, albowiem prawidłowe przyjęcie - zgodnie z aktami sprawy - że do dnia 27 lipca 2020 r. na wniosek z 15 czerwca 2020r. nie została udzielona żadna odpowiedź, powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a przynajmniej umorzeniem postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, nie zaś oddaleniem skargi w całości;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. - poprzez oddalenie skargi na bezczynność organu w sytuacji, w której organ ten nie zareagował w żaden sposób uzewnętrzniony Wnioskodawcy na wniosek o udostępnienie informacji, która bez wątpienia stanowi informację publiczną, podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów winno doprowadzić do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu administracji do załatwienia wniosku skarżącego;

- art. 153 p.p.s.a. - poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2020 r. wydany w sprawie IV SAB/Wr 123/19 może być wiążący dla Sądu w odniesieniu do wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 15 czerwca 2020 r., podczas gdy wniosek ten - jako złożony po dacie wydania wskazanego wyroku - nie może być objęty oceną prawną zawartą w wyroku wydanym wcześniej.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie. Nadto Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z poniższych dokumentów:

- umowa zawarta pomiędzy spółką M. W. T. Sp. z o.o. a wykonawcą – P. "[...]" A. W. z siedzibą w miejscowości R. z dnia 15 lutego 2016 roku; na okoliczność wykazania, że organ nie dysponuje wnioskowanymi przez skarżącego informacjami oraz, że umowa została zawarta pomiędzy podmiotem zewnętrznym a Prezesem Spółki M. W.;

- aneks do umowy zawarty pomiędzy spółką M. W. T. Sp. z o.o. a wykonawcą – P. "[...]" A. W. z siedzibą w miejscowości R. z dnia 29 listopada 2018 roku; na okoliczność wykazania, które postanowienia umowy uległy zmianie od roku 2016;

- pismo P. "[...]" A. W. z siedzibą w miejscowości R. z dnia 29 listopada 2018 roku; na okoliczność uzyskania przez organ informacji podlegających zmianie od czasu zawarcia pierwotnej umowy z 2016 roku.

Pismem z dnia 9 grudnia 2022 r. skarżący przedstawił stanowisko w sprawie. Strona skarżąca kasacyjnie nie sprzeciwiła się dopuszczeniu i przyprowadzeniu dowodów z dokumentów prywatnych wnioskowanych przez stronę przeciwną, zwłaszcza, że dokumenty te potwierdzają zasadność wywiedzionego środka zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2712/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądził Spółki na rzecz skarżącego kwotę 577 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

NSA zauważył, że niniejsza sprawa dotyczy bezczynności podmiotu zobowiązanego w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej zawartego w piśmie z 15 czerwca 2020 r. W akapicie trzecim tego pisma skarżący kasacyjnie sformułował wyraźnie wniosek o udostępnienie informacji publicznej "dotyczącej tego, w jaki sposób na dzień dzisiejszy zorganizowana jest kontrola biletów w autobusach T. Spółki z o.o., a konkretnie: ile osób przeprowadza kontrolę biletów, czy osoby te zatrudnione są bezpośrednio w T., czy też jest to zewnętrzny podmiot, o ile jest to zewnętrzny podmiot to na jaki okres zawarto umowę, wg jakich zasad jest on wynagradzany i jak jest nazwa i adres tego podmiotu. Proszę także o udostępnienie wzoru (szaty graficznej) stosowanych w spółce identyfikatorów uprawniających do kontroli biletów". Odpowiedź na powyższy wniosek została udzielona skarżącemu kasacyjnie przez podmiot zobowiązany pismem z 6 sierpnia 2020 r. NSA wskazał, że w kontekście wskazanych wyżej terminów należy rozważyć zarzut naruszenia art. 54 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Sąd pierwszej instancji przyjął, że "w zakresie informacji w odniesieniu do których skarżący wnioskował o umorzenie postępowania, był on już w posiadaniu tych informacji przez zainicjowaniem postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie bezczynności organu. Świadczy o tym porównanie daty wszczęcia postępowania i daty otrzymania pisma Spółki z dnia 6 sierpnia 2020 r.". Sąd pierwszej instancji nie wskazał konkretnych dat wymienionych wyżej zdarzeń. Zarzut naruszenia art. 54 § 1 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji jest uzasadniony. NSA zauważył, że pismo z 23 sierpnia 2021 r. skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący A. K. zatytułował "Wniosek o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi". Do powyższego pisma zostało dołączone pismo z 27 lipca 2020 r. zatytułowane "Skarga na bezczynność organu", adresowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem organu. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do powyższych okoliczności i nie ustalił, w jakiej dacie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, co w sposób oczywisty wpływa na ocenę istnienia stanu bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. NSA stwierdził, że wobec braku rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji powyższej kwestii przedwczesna byłaby ocena zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p., gdyż kluczowe znaczenie ma okoliczność, czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność została udzielona odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

NSA uznał, że zasadny jest także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wyrok WSA we Wrocławiu z 9 stycznia 2020 r. wydany w sprawie IV SAB/Wr 123/19 dotyczył sprawy ze skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w sprawie zainicjowanej wnioskiem z 8 marca 2017 r. Inny jest zatem przedmiot zaskarżenia w tej sprawie oraz sprawie niniejszej, stąd art. 153 p.p.s.a. nie mógł znajdować zastosowania. Nietrafnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że jest związany oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 9 stycznia 2020 r. w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 123/19. Powyższe sprawia, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył właściwie kwestii posiadania bądź nieposiadania przez podmiot zobowiązany żądanej we wniosku informacji publicznej w postaci wzoru (szaty graficznej) identyfikatorów uprawniających do kontroli biletów. Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w istocie zakwestionował ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że podmiot zobowiązany nie posiada przedmiotowej informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, będące w posiadaniu takich informacji. Należy podkreślić, że udostępnieniu podlega informacja publiczna nie tylko wytworzona przez podmiot zobligowany do jej udostępnienia, lecz również tego rodzaju informacja publiczna, która nie została wytworzona przez ten podmiot, lecz jest w jego posiadaniu w związku z realizacją zadań przewidzianych prawem. Obowiązek informacyjny nie musi zatem być adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu. Obowiązek udzielenia informacji publicznej jest konsekwencją faktu dysponowania przez określony podmiot taką informacją, to jest dysponowania nie tylko w wyniku jej wytworzenia, lecz również w wyniku realizacji obowiązku jej posiadania lub przechowywania. Powyższej kwestii Sąd pierwszej instancji należycie nie rozważył, w szczególności nie odniósł się do regulacji art. 33a ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo przewozowe. Zgodnie z art. 33a ust. 1 tej ustawy przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego albo osoba przez niego upoważniona, legitymując się identyfikatorem umieszczonym w widocznym miejscu, może dokonywać kontroli dokumentów przewozu osób lub bagażu. Zgodnie z art. 33a ust. 2 pkt 6 ustawy identyfikator, o którym mowa w art. 33a ust. 1, zawiera w szczególności podpis wystawcy (przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego), którym w niniejszej sprawie jest podmiot zobowiązany. NSA podniósł, że Sąd pierwszej instancji trafnie odniósł się – abstrakcyjnie – do powyższej kwestii, wskazując, że "adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją ma, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Trzeba zatem przyjąć, że obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być adekwatny do zakresu jego działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją". Rozważenia wymagały jednak podniesione wyżej kwestie na gruncie występującego w niniejszej sprawie stanu faktycznego.

NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji rozważy kwestie, o których mowa w uzasadnieniu, mając na uwadze wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Pismem z dnia 11 września 2024 r. (data wpływu 13 września 2024 r.) pełnomocnik organu, w odpowiedzi na wezwanie Sądu do przesłania akt administracyjnych przesłał akta administracyjne w postaci oświadczenia organu z dnia 2 marca 2017 r. oraz z dnia 6 sierpnia 2024 r. a także wezwanie z dnia 15 czerwca 2020 r. (k: 178 akt sprawy sądowej).

Pismem z dnia 30 września 2024 r. (data wpływu 2 października 2024 r.) pełnomocnik organu, w odpowiedzi na wezwanie Sądu do przesłania akt administracyjnych, ponownie załączył oświadczenie organu z dnia 2 marca 2017 r. oraz z dnia 6 sierpnia 2024 r. a także wezwanie z dnia 15 czerwca 2020 r. Ponadto w przedmiotowym piśmie wskazał, że WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wr 123/19 zobowiązał organ do udzielenia informacji publicznej dotyczącej zatrudnienia kontrolerów w przedsiębiorstwie. 15 czerwca 2020 r. skarżący wezwał organ do wykonania wyroku, ponadto o udzielenie informacji, ale odnoszących się do obecnego okresu. Nadto skarżący wniósł o udostępnienie stosowanych w Spółce identyfikatorów uprawniających do kontroli biletów w formie szaty graficznej. Odpowiedzi na powyższe pytania organ udzielił w dniu 6 sierpnia 2020 r., wskazując jednocześnie, iż podmiotem wykonującym zadania z zakresu kontroli biletów jest firma zewnętrzna P. A. W. Nadto, organ udzielił informacji dotyczącej rodzaju umowy oraz okresu na jaki została zawarta, z wyszczególnieniem sposobu obliczania wynagrodzenia. Oświadczenie organu z dnia 6 sierpnia 2020 r. odnosiło się więc zarówno do wniosku skarżącego z dnia 8 marca 2017 r., jak i wezwania z dnia 15 czerwca 2020 r. Brak odniesienia się do niektórych informacji wnioskowanych przez skarżącego wynika zaś bezpośrednio z pierwotnego orzeczenia Sądu, albowiem WSA we Wrocławiu skontestował, iż "zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa, wnioskodawca może skutecznie domagać się udostępnienia jedynie tej informacji publicznej, która znajduje się w posiadaniu adresata wniosku". Z kolei Skarżący, ponownie w wezwaniu z dnia 15 czerwca 2020 r. wniósł o informację w zakresie w jakim Sąd zwolnił organ od obowiązku jej udzielenia. (k:183-184 akt sprawy sądowej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach wymienionych w pkt 1 do 9 w art. 3 § 2 oraz w art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a. Wnioskodawca, domagający się udostępnienia informacji publicznej w wypadku milczenia podmiotu zobowiązanego może złożyć zatem do sądu administracyjnego skargę na bezczynność.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że tutejszy Sąd rozpoznaje sprawę ponownie na skutek tego, że Naczelny Sąd Administracyjny cytowanym już wyżej, prawomocnym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2712/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

W tym kontekście trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia, o której stanowi art. 170 p.p.s.a., w stosunku do sądów oznacza obowiązek przyjęcia, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.

Zgodnie zaś z art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku NSA. Mimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, określone kwestie sporne uważać trzeba bowiem za ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014r., sygn. akt I FSK 1448/13).

Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności podmiotu zobowiązanego w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej zawartego w piśmie z 15 czerwca 2020 r. W akapicie trzecim tego pisma skarżący sformułował wyraźnie wniosek o udostępnienie informacji publicznej "dotyczącej tego, w jaki sposób na dzień dzisiejszy zorganizowana jest kontrola biletów w autobusach T. Spółki z o.o., a konkretnie: ile osób przeprowadza kontrolę biletów, czy osoby te zatrudnione są bezpośrednio w T., czy też jest to zewnętrzny podmiot, o ile jest to zewnętrzny podmiot to na jaki okres zawarto umowę, wg jakich zasad jest on wynagradzany i jak jest nazwa i adres tego podmiotu. Proszę także o udostępnienie wzoru (szaty graficznej) stosowanych w spółce identyfikatorów uprawniających do kontroli biletów". Odpowiedź na powyższy wniosek została udzielona skarżącemu przez podmiot zobowiązany pismem z 6 sierpnia 2020 r.

Uwzględniając wyrażoną przez NSA w orzeczeniu o sygn. akt III OSK 2712/22 w przedmiotowej sprawie ocenę prawną oraz wypełniając wskazania co do dalszego postępowania, w kontekście wskazanych wyżej terminów należy, należało ustalić w jakiej dacie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, co w sposób oczywisty wpływa na ocenę istnienia stanu bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.

W niniejszej sprawie pismo z 23 sierpnia 2021 r. skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zatytułował "Wniosek o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi". Do powyższego pisma zostało dołączone pismo z 27 lipca 2020 r. zatytułowane "Skarga na bezczynność organu", adresowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem organu. Ustalając datę wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd uznał, że niesporne miedzy stronami jest, że wniosek strony z dnia 15 czerwca 2020 r. o udzielenie informacji publicznej wpłynąl do organu w dniu 23 czerwca 2020 r. listem poleconym. Za niesporne uznał Sąd uznał także, że skarga na bezczynność organu została złożona do organu w dniu 27 lipca 2020 r. W tej mierze Sąd uznał za wiarygodne twierdzenia skarżącego zawarte w skardze kasacyjnej, którym nie zaprzeczył organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Ponadto w aktach administracyjnych przesłanych przez organ do tutejszego Sądu brak jest materiału aktowego wkazującego w jakiej dacie wpłynął do organu wniosek strony z dnia 15 czerwca 2020 r. oraz skarga strony na bezczynność organu w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. Braków tych, mimo wezwania Sądu, organ nie uzpełnił także w toku postępowania sądowego.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczą bezczynności organu. Stąd aktualny jest wypowiadany w orzecznictwie sądowym pogląd, że warunkiem wykluczenia zarzutu bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to, aby stosowne działanie podmiotu zobowiązanego podjęte było – w wymaganych przepisami tej ustawy – terminie i formie. Oznacza to, że adresat wniosku, jeżeli jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeżeli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w zw. z art. 5 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy na dzień wniesienia skargi, tj. 27 lipca 2020 r. organ zobowiązany pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W sprawie poza sporem pozostaje, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nie budzi wątpliwości także, że organ udzielił w części odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 15 czerwca 2020 r. (data wpływu do organu 23 czerwca 2020 r.) - z wyjątkiem informacji w zakresie wzoru identyfikatora uprawniającego do kontroli biletów w autobusach Spółki – pismem z dnia 6 sierpnia 2020 r., a więc po upływie 14-dniowego terminu na udostępnienie informacji publicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), który upływnął w dniu 7 lipca 2020 r. i po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, zatem pozostawał w bezczynności, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

W niniejszje sprawie Sąd nie jest związany oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 9 stycznia 2020 r. w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 123/19. Jak wskazał bowiem NSA wyrok WSA we Wrocławiu z 9 stycznia 2020 r. wydany w sprawie IV SAB/Wr 123/19 dotyczył sprawy ze skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w sprawie zainicjowanej wnioskiem z 8 marca 2017 r. Inny jest zatem przedmiot zaskarżenia w tej sprawie oraz sprawie niniejszej, stąd art. 153 p.p.s.a. nie mógł znajdować zastosowania.

Wskazac należy, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, będące w posiadaniu takich informacji. Należy podkreślić, że udostępnieniu podlega informacja publiczna nie tylko wytworzona przez podmiot zobligowany do jej udostępnienia, lecz również tego rodzaju informacja publiczna, która nie została wytworzona przez ten podmiot, lecz jest w jego posiadaniu w związku z realizacją zadań przewidzianych prawem. Obowiązek informacyjny nie musi zatem być adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu. Obowiązek udzielenia informacji publicznej jest konsekwencją faktu dysponowania przez określony podmiot taką informacją, to jest dysponowania nie tylko w wyniku jej wytworzenia, lecz również w wyniku realizacji obowiązku jej posiadania lub przechowywania. Zgodnie z art. 33a ust. 1 ustawy Prawo przewozowe przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego albo osoba przez niego upoważniona, legitymując się identyfikatorem umieszczonym w widocznym miejscu, może dokonywać kontroli dokumentów przewozu osób lub bagażu. Zgodnie z art. 33a ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo przewozowe identyfikator, o którym mowa w art. 33a ust. 1, zawiera w szczególności podpis wystawcy (przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego), którym w niniejszej sprawie jest podmiot zobowiązany którym w niniejszej sprawie jest podmiot zobowiązany.

Podkreślić również należy, że w sytuacji nieposiadania wnioskowanych informacji organ informuje o tym wnioskodawcę. Jednakże w takiej sytuacji nie jest wystarczające samo stwierdzenie, że organ informacji tych nie posiada, ale niezbędne jest dokładne wskazanie, z jakich powodów organ informacjami tymi nie dysponuje, a wyjaśnienia w tym zakresie winny być zawarte w odpowiedzi udzielonej wnioskodawcy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 156.12 aby można było uznać, że podmiot informujący o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej w sposób należyty wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p. i tym samym nie zachodzi jego bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, powinien nie tylko powiadomić wnioskodawcę o nieposiadaniu żądanej informacji, ale nadto twierdzenie takie w całości uwiarygodnić. Stanowisko podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej winno zatem zawierać takie informacje, które pozwolą na ocenę rzetelności twierdzenia o nieposiadaniu wnioskowanych dokumentów. Przedstawione informacj winny być zatem na takim poziomie szczegółowości, który pozwoli sądowi dokonać oceny, czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany rzeczywiście nie posiada żądanej informacji publicznej, mimo że powinien taką informację posiadać. Jeżeli natomiast organ posiada wnioskowane informacje winien załatwić wniosek strony w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p.

Powyższe nakazuje stwierdzenie, że organ nie podejmując do chwili obecnej działań wymaganych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej w terminie i formie co do żądanej informacji w zakresie wzoru identyfikatora uprawniającego do kontroli biletów w autobusach Spółki pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu także tej części złożonego przez stronę wniosku z dnia 15 czerwca 2020 r. o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Sąd miał bowiem na względzie, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone zatem dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA: z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 2893/21, z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2741/21). Taka sytuacja szczególna w badanej sprawie nie zaistniała. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu lekceważącego traktowania Strony.

Rozpatrując skargę na bezczynność, Sąd musi także rozważyć, czy po jej wniesieniu nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania sądowego. Załatwienie bowiem przez organ wniosku po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność powoduje, że zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie staje się bezprzedmiotowe, a postępowanie sądowe w tym przedmiocie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W okolicznościach sprawy na dzień rozpatrywania skargi nie ustała bezczynność organu co do informacji w zakresie wzoru identyfikatora uprawniającego do kontroli biletów w autobusach Spółki. Dlatego też w punkcie II sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w tym zakresie terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku.

Z uwagi na udzielenie odpowiedzi na pozostałą część wniosku skarżącego pismem z 15 czerwca 2020 r., co miało miejsce po wniesieniu rozpoznawanej skargi, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do tej części wniosku (punkt III sentencji wyroku).

O kosztach w postaci uiszczonego przez Stronę wpisu orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.