Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 980/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 1 ust. 2 i 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 8 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant St. asystent sędziego Marcelina Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2023 roku sprawy ze skargi S. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 20 października 2021 roku nr XLIX/1508/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Brzezińskiej, Pomorskiej, Jugosłowiańskiej, Wiączyńskiej, J. Kasprowicza, Grabińskiej i Byszewskiej - obszaru centrum osiedla Nowosolna oddala skargę. ał


UZASADNIENIE

S. L. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z 30 listopada 2021 r., nr XLIX/1508/21, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Brzezińskiej, Pomorskiej, Jugosłowiańskiej, Wiączyńskiej, J. Kasprowicza, Grabińskiej i Byszewskiej - obszaru centrum osiedla Nowosolna (powoływaną także jako: "mpzp"), zarzucając istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez naruszenie:

a) art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej jako: "Konstytucja"), poprzez wprowadzenie nieuzasadnionego rozróżnienia pozycji prawnej skarżącej w porównaniu od innych właścicieli okolicznych działek co do możliwości rozporządzania przysługującym im prawem własności; oznacza to de facto przeniesienie odpowiedzialności za utrzymywanie ochrony środowiska i szeroko pojętego krajobrazu terenów podmiejskich na osobę prywatną, w celu uzyskania korzyści przez inne osoby trzecie, które będą mogły swobodnie wykorzystać tereny graniczące z terenami prywatnymi terenami skarżącej jako tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną;

b) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez wprowadzenie nieuzasadnionego rozróżnienia pozycji prawnej skarżącej w porównaniu od innych właścicieli okolicznych działek co do możliwości rozporządzania przysługującym im prawem własności; każdy powinien mieć prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w mpzp, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, zaś własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności; jednakże w przedmiotowym stanie faktycznym wprowadzenie ograniczenia możliwej zabudowy na terenach objętych mpzp mimo braku obiektywnie istniejących i wykazanych przesłanek do konieczności tak drastycznego ograniczenia władztwa skarżącej nad jej własnością, która powinna podlegać konstytucyjnej ochronie to znaczy możliwość ograniczenia powinna być wyraźnie oparta i uzasadniona proporcjonalnie oraz z uwzględnieniem specyfiki danego terenu, a nie poprzez abstrakcyjne stwierdzenie, że właśnie te tereny, a nie inne zostaną ustalone jako tereny zielone pomimo możliwości ochrony pożądanego celu w inny sposób, który nie sprowadzałby się do tak drastycznego ograniczenia władztwa skarżącej nad przysługującą jej władnością nieruchomości;

c) art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej jako: "u.o.p.", który definiuj tereny zieleni jako - "tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym definicja terenu zielonego"; powyższa definicja pozwala uznać, że przesłanką uznania określonych terenów za tereny zielone jest ich publiczna dostępność, czego zdecydowanie nie można przypisać prywatnej działce rolnej stanowiącej własność skarżącej;

d) art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez zaniechanie uzasadnionego dążenia do lokalizowania nowej zabudowy na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach danej jednostki osadniczej, w sytuacji kiedy obszary położone na północ od Nowosolnej de facto stanowią perfekcyjne miejsce dla dalszego rozwijania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak ma to miejsce na okolicznych terenach oznaczonych w uchwale;

e) art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej jako: "p.o.ś.") w zw. z art. 4 ust. 1 p.o.ś. poprzez bezpodstawne naruszenie zasad utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska polegające na przeniesieniu w całości ciężaru zapewnienia prawa do powszechnego korzystania ze środowiska wyłącznie na teren stanowiący własność prywatną w sytuacji, gdy zapewnienie funkcji publicznych powinno spoczywać na samorządach, a nie osobach prywatnych;

f) art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez Radę Miasta w Łodzi stanu faktycznego na datę wydania uchwały tj. aktualnie panujących warunków lokalnych w chwili podejmowania uchwały w sprawie mpzp dla ulicy Grabińskiej w Łodzi, w stanie dostatecznym i z zachowaniem należytej staranności, co w konsekwencji doprowadziło do uchwalenia mpzp nieodzwierciedlającego aktualnie występującego na tym obszarze i w tym czasie środowiska.

Z uwagi na powyższe pełnomocnik skarżącej, w oparciu o art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik S. L. wyjaśnił, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] [...] (działka nr [...], obręb [...]), dla której Sąd Rejonowy dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi, XVI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...].

Wyżej wskazana nieruchomość jest objęta zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka skarżącej została podzielona na dwie różne kategorie terenów. Pierwsza kategoria dotyczy teren oznaczony jako 5.5MN - zgodnie z § 18 Uchwały przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi lokalne. Druga kategoria jaką objęta została działka Skarżącej to 5.1Zn - tereny zieleni o charakterze naturalnym.

W ocenie pełnomocnika skarżącej wyraźne rozdzielenie przeznaczenia nieruchomości będącej własnością skarżącej wywołuje nadmierną negatywną ingerencję w istotę prawa własności, podlegającą konstytucyjnej ochronie zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Zgodnie z orzecznictwem ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej treść uchwały jednoznacznie narusza przysługujące jej prawa w sposób nadmierny i nieproporcjonalny. Wywołane jest to faktem, iż Miasto de facto przerzuca na skarżącą cały ciężar związany z pełnieniem funkcji publicznych mających na celu zapewnienie ogółowi walorów zdrowotno-rekreacyjnych. Nie pozostaje to sprawiedliwe w odczuciu skarżącej biorąc pod uwagę fakt, że właściciele okolicznych działek mogą dookoła jej nieruchomości wykorzystywać swoją ziemie jak tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę na zasadę równości ugruntowaną w art. 32 ust. 1 Konstytucji (który znajduje także swój wydźwięk w art. art. 8 § 1 k.p.a. in fine), którą należy pojmować jako nakaz jednakowego traktowania równych i podobnego traktowania podobnych oraz dopuszczalność uzasadnionych zróżnicowań. W sytuacji, w której większość podmiotów znajduje się w podobnej sytuacji tj. posiada działki, które z uwagi na dynamiczny rozwój okolic Nowosolnej, stają się wartościowym terenem podmiejskim przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nie sposób odebrać skarżącej możliwości podobnego rozporządzenia przysługującym jej prawem własności. Zakaz lokalizacji nowych budynków na znacznej części działki [...] oznacza ograniczenie prawa własności skarżącej co do istoty tego prawa, ponieważ w najbliżej okolicy zgodnie z uchwałą możliwe będzie budowanie nowych domów, które będą korzystały z walorów naturalnych i estetycznych terenów zielonych pozostających własnością prywatną skarżącej. Wskutek czego dojdzie do nieuzasadnionego zróżnicowania prawnego podmiotów znajdujących się w tej samej lub podobnej sytuacji.

Pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że do zasady proporcjonalności na gruncie mpzp i k.p.a. odwołuje się także sądownictwo administracyjne, w którym podkreślono, że wymóg proporcjonalności, czyli zakaz nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania odpowiedniej relacji pomiędzy ograniczeniem danego prawa lub wolności, a zamierzonym celem danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności to konieczność wyważania dwóch wartości, których pełna realizacja jest niemożliwa. Na organach planistycznych ciąży obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów. Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna kierować się poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina, stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania, nie nadużyła władztwa planistycznego.

Według pełnomocnika skarżącej, zestawiając więc powyższe z naruszeniem przez Radę Miejską w Łodzi prawa własności i zniekształcenia jego istoty niewątpliwe staje się przekroczenie i istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

Pełnomocnik skarżącej wskazał również, że zarówno w uchwale, jak i w uzasadnieniu do uchwały nie zostało wyjaśnione, na jakiej podstawie działka nr [...], obręb [...] została zakwalifikowana do terenów zieleni o charakterze naturalnym, jakimi kryteriami kierował się organ przy dokonywaniu oceny przedmiotowej działki. Dla skarżącej niezrozumiała jest taka kwalifikacja, zwłaszcza, że wszystkie tereny wokół przedmiotowej nieruchomości zostały zakwalifikowane do terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w Łodzi wniósł o oddalenie skargi w całości.

Pełnomocnik organ wyjaśnił, że 20 października 2021 r. Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę Nr XLIX/1508/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Brzezińskiej, Pomorskiej, Jugosłowiańskiej, Wiączyńskiej, J. Kasprowicza, Grabińskiej i Byszewskiej - obszaru centrum osiedla Nowosolna. W skardze podano błędną datę podjęcia uchwały.

Ww. akt prawa miejscowego wszedł w życie po opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego pod poz. 5802 z 30 listopada 2021 r. - po upływie 14 dni od jego ogłoszenia (vide § 45 uchwały).

Pełnomocnik organu wskazał, że skarżąca w istocie kwestionuje ustalenia planu dotyczące swojej działki jedynie w części w jakiej została ona w planie przeznaczona pod zieleń naturalną. Pod zieleń naturalną (teren 5.1Zn) została przeznaczona jedynie część działki skarżącej. Już choćby z tego względu skarga winna zostać oddalona w zakresie w jakim działka, której skarga dotyczy nie została objęta przeznaczeniem pod teren zieleni naturalnej (5.1Zn), czyli choćby pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (teren 5.5MN) oraz teren drogi (teren 5.2KDX).

Pełnomocnik organu wyjaśnił, że w toku procedury sporządzania planu miejscowego skarżąca nie złożyła wniosków do projektu planu. W trakcie drugiego wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu złożyła uwagę ogólną, dotyczącą rozwiązań przyjętych na całym obszarze objętym projektem. Wnioski lub uwagi do projektu planu dotyczące działki [...] nie zostały także złożone przez inne podmioty.

Pełnomocnik organu wskazał następnie, że działka o numerze [...] w obrębie [...] jest własnością S. L. (3/4 udziału) oraz pana K. L. (1/4 udziału). Zgodnie z informacjami zawartymi w rejestrze gruntów, działka o powierzchni 1,3322 ha jest w części sklasyfikowana jako grunt rolny zabudowany (użytek gruntowy Br kl. V - 0,2999 ha), z w pozostałej części - jako grunt orny (użytek gruntowy R kl. IVa - 0,2975 ha i kl. IVb - 0,7348 ha). Na przedmiotowej działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny o powierzchni zabudowy 159 m2 oraz dwa budynki gospodarcze sklasyfikowane jako inne budynki w gospodarstwie rolnym o powierzchni 67 m2 i 11 m2.

Dla ww. działki wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy budynku jednorodzinnego (nr RUB 3690/04 z dnia 5 stycznia 2005 r.). Do dnia dzisiejszego nie złożono więcej żadnych wniosków o decyzję o warunkach zabudowy. Nie wydano również decyzji o pozwoleniu na budowę.

Działka o numerze [...] w obrębie [...] w kwestionowanym planie miejscowym z 2021 r. znajduje się w trzech terenach:

̶ 5.5MN - dla którego jako podstawowe przeznaczenie plan ustala zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi lokalne, jako przeznaczenie uzupełniające dopuszcza infrastrukturę techniczną (vide § 18 uchwały);

̶ 5.1Zn - dla którego jako podstawowe przeznaczenie plan ustala zieleń o charakterze naturalnym, jako przeznaczenie uzupełniające dopuszcza infrastrukturę techniczną (§ 31 uchwały);

̶ 5.2KDX - dla którego jako podstawowe przeznaczenie plan ustala drogi dla rowerów wraz z obiektami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem i obsługą ruchu rowerowego, jako przeznaczenie uzupełniające dopuszcza się: komunikację pieszą wraz z obiektami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem i obsługą ruchu pieszego, zieleń, tymczasowe obiekty budowlane związane z usługami: kultury, sportu i rekreacji, infrastrukturę techniczną (vide § 41 uchwały).

Pełnomocnik organu wyjaśnił, że przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest odzwierciedleniem ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, którego ustaleń plan miejscowy nie może naruszać (vide art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalonego uchwałą Nr LXIX/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r., zmienioną uchwałami Rady Miejskiej w Łodzi Nr VI/215/19 z dnia 6 marca 2019 r. i Nr LII/1605/21 z dnia 22 grudnia 2021 r., według którego działka skarżącej znajduje się częściowo w jednostce funkcjonalno-przestrzennej "M3" (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), a w większej części - w strefie terenów wyłączonych spod zabudowy, w jednostce funkcjonalno-przestrzennej "Z" (tereny zieleni urządzonej o powierzchni minimum 3 ha i dolin rzecznych w strefie zurbanizowanej). Studium wskazuje również przebieg korytarza ekologicznego, związanego z doliną rzeki M., przez działkę skarżącej. Przyjęto obszar całego osiedla Nowosolna jako krajobrazu charakterystycznego.

Dalej pełnomocnik organu podkreślił, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za podstawę działań przy kształtowaniu polityki przestrzennej gminy przyjmuje m. in. zrównoważony rozwój. Jednocześnie, w celu umożliwienia realizacji tej polityki, deleguje kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Chcąc określić m. in. wymagania ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, ze względu na przebieg rzeki M. przez teren, na którym sporządzano plan miejscowy, zlecono opracowanie "Diagnozy stanu i potrzeb ochronnych rzek i cieków w obszarze objętym przystąpieniami do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na terenie osiedla Nowosolna". Na podstawie tego opracowania określono w studium warunki ochrony doliny rzecznej i wskazano w planie jej zasięg. Działka [...] w całości położona jest w dolinie rzeki M. Z tego powodu plan nie dopuszcza możliwości budowy na obszarze działki skarżącej. Zachowuje wyłącznie istniejący budynek mieszkalny. W taki sam sposób zostały potraktowane pozostałe działki położone w dolinie. Celem takich regulacji, zachowujących niezmieniony stan zainwestowania działek, jest zachowanie funkcji środowiskowych doliny (korytarz ekologiczny, przepływ powietrza, spływ wód opadowych) i zapobieganie szkodom wywołanym przez potencjalne podtopienia obiektów budowlanych.

Pełnomocnik organu dodał, że środowisko jest pojęciem z założenia wykraczającym poza granice nieruchomości. Jego ochrona jest wspólną sprawą wszystkich obywateli, a jej zakres może być uzależniony od stanu faktycznego na nieruchomości danego właściciela. Plan określa warunki ochrony środowiska, z których korzyści czerpie ogół mieszkańców. Sposób wykonywania prawa własności jest określany w planie zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Następnie pełnomocnik organu wyjaśnił, że plan przeznacza część nieruchomości skarżącej pod zieleń o charakterze naturalnym. Przeznaczenia tego nie należy utożsamiać z terenem zieleni urządzonej. Takie przeznaczenie nie wpisuje się w definicję terenu zieleni w myśl ustawy o ochronie przyrody, której to art. 5 w zdaniu wprowadzającym wskazuje nota bene, że definicja "tereny zieleni" zostaje wprowadzona na użytek tej ustawy. Co więcej przeznaczenie w planie miejscowym pod zieleń naturalną, nie wpisuje się również w charakterystykę żadnej z inwestycji celu publicznego wskazanej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Może pozostać ona własnością prywatną i nie ma potrzeby zapewniania jej publicznej dostępności.

Najwłaściwsze obszary do rozwoju zabudowy wskazane zostały w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi. Ich lokalizację określono na podstawie analiz i badań, bilansów potrzeb i możliwości zagospodarowania miasta, uwzględniając wymagania ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz jej walory ekonomiczne. Nieruchomość skarżącej częściowo położona jest w zwartej strefie zurbanizowanej. Wobec skali, w jakiej sporządzane jest studium, nie można przyjąć jednoznacznie, że wszystkie nieruchomości we wskazanej strefie powinny zostać przeznaczone pod lokalizowanie nowej zabudowy. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje doprecyzowanie warunków zagospodarowania nieruchomości. Tak jak wyjaśniono powyżej - działka skarżącej jest położona w dolinie rzeki M., w korytarzu ekologicznym i tym samym nie jest predysponowana do planowania nowej zabudowy. Z tego powodu jedynie jej część została objęta przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Pełnomocnik organu nadmienił również, że celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest opis czy też utrwalanie stanu faktycznego. Plan jest aktem prawa kształtującym sposób inwestowania poprzez ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

Pełnomocnik organu przypomniał także, że stosownie do art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Rada gminy posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o podejmowaniu procedury planistycznej dla określonego obszaru. Przy realizacji swego zadania polegającego na sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego organy gminy realizują politykę przestrzenną wyznaczoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wszystkie te czynności wchodzą w zakres tzw. władztwa planistycznego gminy. Podjęcie kwestionowanej uchwały umocowane jest w przepisach obowiązującego prawa. Jej treść odpowiada wymogom stawianym przez przepisy ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zgodna jest z ustaleniami obowiązującego w 2021 roku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi.

Pełnomocnik organu podkreślił również, że przed podjęciem uchwały - w trakcie procedury planistycznej przeprowadzono niezbędne analizy, inwentaryzację stanu faktycznego, wyważono relacje między interesem prywatnym oraz publicznym, gdy dostrzeżono rozbieżność między nimi. W trakcie sporządzania projektu zakwestionowanej uchwały przeprowadzono wszystkie wymagane przepisami prawa czynności proceduralne. Projekt uchwały poddany był procesowi uzgadniania z innymi organami administracji publicznej, a także szerokiemu uspołecznieniu konstruowanych rozwiązań i zapisów. W szczególności należy wskazać, iż organy planistyczne odniosły się z należytą starannością do wniosków i uwag wnoszonych w trakcie sporządzania projektu planu przez wszystkich zainteresowanych jego ustaleniami.

Według pełnomocnika organu sytuacja prawna skarżącej została należycie oceniona w toku procedury planistycznej i nieruchomość skarżącej została należycie zakwalifikowana do terenów o różnym przeznaczeniu, w sposób nie naruszający ustalań Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi oraz innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Podobne rozwiązania dotyczą także właścicieli okolicznych działek, które mają podobne uwarunkowania prawne oraz faktyczne. Przeznaczenie części nieruchomości skarżącej pod zieleń naturalną jest zgodne z ustaleniami ww. Studium i nie narusza ustawy o ochronie przyrody. Skarżony plan miejscowy nie narusza przepisu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ nie ma on brzmienia wskazanego w skardze. Skarżony plan nie narusza art. 72 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska ponieważ uwzględnia konieczność utrzymania równowagi w środowisku i racjonalne, a więc zgodne ze stanem faktycznym i potrzebami interesu publicznego, korzystanie ze środowiska. Plan nie wprowadza dla nieruchomości objętej skargą żadnej funkcji publicznej, a więc nie obciąża skarżącej zapewnieniem prawa do korzystania ze środowiska przez osoby trzecie. Skarżony plan nie narusza art. 7 k.p.a. ponieważ uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego stanowi konstytucyjnie osadzone źródło prawa powszechnie obowiązującego. Sporządzanie tego typu aktów prawnych o charakterze generalnym stanowi zespół czynności o charakterze prawotwórczym, opartych o przepisy ustrojowe, nie jest zaś regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zastrzeżenie to nie zmienia faktu, że zaskarżony plan miejscowy uwzględniał istotne z punktu widzenia procesu jego tworzenia elementy stanu faktycznego.

W uzupełnieniu do skargi z 22 lutego 2023 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że zaskarżona uchwała poza przepisami wskazanymi w skardze narusza także:

1. art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 74 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez takie ukształtowanie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej działki, które przewiduje utworzenie terenów zieleni o charakterze naturalnym z naruszeniem zasady proporcjonalności i celowości;

2. art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności Zgodnie z art. 1 w zw. z art. 74 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 2 uchwały poprzez zmianę sposobu przeznaczenia terenów na niezdefiniowany w sposób dostateczny w uchwale teren o przeznaczeniu podstawowym - zieleni o charakterze naturalnym; uchwała definiuje wyłącznie zieleń wysoką, a wyróżnia się pojęcia: zieleni, zieleń o charakterze naturalnym, zieleni naturalnej, zieleni urządzonej, zieleni ogólnodostępnej i w żaden sposób nie definiuje czym różni się pojęcie np. "zieleni naturalnej" od "zieleni o charakterze naturalnym" czy też od pojęcia zieleni;

3. art. 6 pkt 1, pkt 4, pkt 9c ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nadużycie władztwa planistycznego na skutek faktycznego ograniczenia interesu prawnego właściciela nieruchomości i de facto zlokalizowanie na nim inwestycji celu publicznego – terenów zielonych i tym samym naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności;

4. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nadużycie władztwa planistycznego poprzez dokonanie zmiany sposobu przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości dotychczas wykorzystywanej na cele produkcji rolnej poprzez zakwalifikowanie jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako 5.1Zn – tereny zieleni o charakterze naturalnym, w sytuacji, gdy na tym terenie nigdy nie występowała zieleń o charakterze naturalnym rozumiana jako zieleń pierwotna/samoistna i w tym zakresie plan narusza art. 72 ustawy prawo ochrony środowiska poprzez przeznaczenie w tym planie terenów od wielu lat użytkowanych pod produkcję rolną jako tereny "zieleni o charakterze naturalnym";

5. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie istoty prawa własności skarżących do nieruchomości w procesie tworzenia i uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonym zakresie, poprzez takie ograniczenie prawa własności, które w istocie pozbawia właściciela możliwości jakiegokolwiek wykorzystywania jego nieruchomości.

Ponadto pełnomocnik wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów:

a) pisma Zarządu Dróg i Transportu Urzędu Miasta Łodzi z dnia 19 marca 2015 r., ZDIT-II.50075.49.7.23.2015;

b) postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 64/2015 z dnia 26 maja 2015 r.

na dowód, że co najmniej od 2015r. "rzeka M." nie posiada przepływu ze strony Wschodniej przez ulicę [...] w kierunku działki skarżącej, albowiem jej przepust został zlikwidowany.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej nie sposób uznać, aby wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenie własności skarżącej możliwe było do jednoznacznej oceny z uwagi na brak zdefiniowania w uchwale pojęcia "zieleni o charakterze naturalnym" nawet w świetle zapisów § 4 pkt 2 tejże uchwały wskazującego, iż określenia użyte w planie, a niezdefiniowane w ust. 1 dotyczące zagadnień przewidzianych ustawą lub przepisami odrębnymi przywoływanymi w treści niniejszej uchwały należy rozumieć w sposób określony w ustawie (pkt 25 definicji ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a w braku takiej definicji w rozumieniu powszechnym.

W ocenie pełnomocnika skarżącej każda zieleń w rozumieniu roślinności niezależnie od jej wysokości ma charakter naturalny. Definiowanie tego pojęcia jest tym bardzie niemożliwe, iż w treści uchwały wyróżnia się pojęcia: zieleni, zieleń o charakterze naturalnym, zieleni naturalnej, zieleni urządzonej, zieleni ogólnodostępnej. O ile te dwa ostatnie pojęcia można jeszcze usiłować zdefiniować w oparciu o normy językowe i inne akty prawne, to rozróżnienie pojęcia zieleni, od zieleni naturalnej i zielenie o charakterze naturalnym w ocenie skarżącego jest niemożliwe.

Według pełnomocnika skarżącej powyższe zostało ponadto o tyle skomplikowane w treści uchwały, iż z pewnością zieleń naturalna jak i zieleń o charakterze naturalnym to nie są lasy, albowiem pojęcie lasy zostało wyodrębnione w § 30 dla oznaczeń 2.1ZL do 8.3ZL, ani zieleń wysoka, albowiem ta została również zdefiniowana. W konsekwencji powyższych rodzi się zasadnicze pytanie: jak definiować pojęcie zieleni o charakterze naturalnym i jaki jest dozwolony w świetle przedmiotowej uchwały sposób korzystania przez właścicieli z ich nieruchomości? Czy za zieleń o charakterze naturalnym uznać należy wyłącznie zieleń pierwotną/samoistną o wysokości do wysokości 2 m? czy tereny upraw rolnych? sady? ogrody? tereny leśne? czy też ugory? i jaki był rzeczywisty powód takiego przeznaczenia terenów?

Pełnomocnik skarżącej zauważył, że jak wynika z treści odpowiedzi na skargę, pojęcie zieleń o charakterze naturalnym nie może być utożsamiane z pojęciem terenów zieleni w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody: "tereny zieleni - tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym". Definicji przyjętego pojęcia zieleni o charakterze naturalnym - Zn nie sposób szukać także w ówcześnie obowiązującym Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszakże w Rozporządzeniu Ministra Rozwoju I Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pojawia się już pojęcie zieleni naturalnej (bez jego definicji) jednakże pojęcie tego nie można utożsamiać z odmiennym pojęciem zieleni o charakterze naturalnym, to rozporządzenie to zgodnie z § 12 tegoż rozporządzenia do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe.

Pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że definicji pojęcia zieleń o charakterze naturalnym nie sposób znaleźć także w uchwale – Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi gdzie wyróżnia się:

̶ zieleń osiedlową, rozumianą jako tereny zieleni występujące przy zabudowie mieszkaniowej, pełniące funkcję wypoczynkową, izolacyjną i estetyczną;

̶ zieleńce, definiowane jako tereny o powierzchni poniżej 2 ha, w których dominującą funkcją jest zapewnienie wypoczynku (alejki z ławkami, place zabaw itp.), stanowią około 6% terenów zieleni miejskiej; zalicza się do nich również zieleń przy budynkach użyteczności publicznej, pomnikach, tereny sportów wodnych, otwartych kąpielisk, boisk, placów gier itp., jeśli są dostępne do użytku powszechnego139; powierzchnia zieleńców w porównaniu z 2005 rokiem uległa zmniejszeniu;

̶ zieleń uliczną, rozumianą jako pasy zieleni (drzewa i krzewy lub ich skupiska wraz z pozostałymi składnikami szaty roślinnej) wzdłuż dróg, ulic, ciągów komunikacji miejskiej;

̶ zieleń urządzoną – przez którą należy rozumieć tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, w tym pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowanym, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym, obiektom przemysłowym oraz innym obiektom budowlanym;

̶ zieleń izolacyjną: "Wyraźnym elementem struktury przestrzennej miasta są także ogrody działkowe, zlokalizowane na obrzeżach osiedli mieszkaniowych, w dolinach rzek, jako zieleń izolacyjna pomiędzy zabudową mieszkaniową a zakładami przemysłowymi, a także wzdłuż niemal całej obwodowej linii kolejowej".

W konsekwencji powyższych skargę należy uznać za zasadną chociażby z uwagi na fakt, iż w świetle zapisów uchwały brak jest możliwości jednoznacznego zdefiniowania sposobu przeznaczenia nieruchomości a w konsekwencji brak jest możliwości jednoznacznego zdefiniowania zakresu ingerencji w prawo własności, co prowadzi do wniosku iż brak jest możliwości oceny, czy taki sposób ograniczenia nie narusza art. 1 Protokołu.

Niezależnie od powyższego pełnomocnik skarżącej wskazał, że ani z treści odpowiedzi na skargę, ani z treści samej uchwały nie ma możliwości ustalenia jakie były rzeczywiste przyczyny ograniczenia, prawa własności przysługującego skarżącej tak dalece, iż stwarza jedynie pozór własności działek, co jest niezbędne dla ustalenia, czy owo ograniczenie było uzasadnione w świetle zasady proporcjonalności. Jak wynika bowiem treści odpowiedzi na skargę organ z jednej strony wskazuje, że sposób przeznaczenia terenu determinowany był względami przeciwpowodziowymi z uwagi na istnienie rzeki, której koryto wyschło ponad sto lat temu, z drugiej strony na ochronę funkcji środowiskowych.

Odnosząc się do pierwszej z przyczyn, zagrożenia przeciwpowodziowego, pełnomocnik skarżącej wskazał, że o ile łatwo jest wskazać, jak to czyni organ, iż z uwagi na tereny rzekomo zalewowo nie należy na tych terenach wprowadzać zabudowy, to nie sposób jednak nie wrócić do ustalenia, w jaki sposób wykorzystywanie gruntów na tereny produkcji rolnej jak to jest od dziesiątek lat, powiązane jest z ryzykiem zalewowym, co powoduje, iż nie może zostać uznane za realizację zasady proporcjonalności.

Niezależnie od powyższego pełnomocnik skarżącej wskazał, że jak wynika z Diagnozy stanu i potrzeb ochronnych rzek i cieków na terenie osiedla Nowosolna z 2013 r.:

a) Str. 13 - Według stanu z 1935r. (mapa WIG) M. zupełnie zatraciła ciągłość hydrologiczną i na odcinku od ul. Grabińskiej i Wiączyńskiej koryto było zupełnie suche, okresowy przepływ pojawił się dopiero w południowym odcinku koryta, równolegle do ul. Wiączyńskiej;

b) Str. 15 – na zachód od ul. Grabińskiej przebieg dawnego koryta bardzo słabo zaznacza się w otaczających terenach pól uprawnych. Między ulicami Grabińską i Byszewską, bieg doliny którą niegdyś płynęła M. jest wyraźniej zarysowany w terenie. Niemniej jednak na tym odcinku koryto rzeki jest słabo widoczne. Doprowadziły do tego niwelacje terenów pod zabudowę oraz użytkowanie rolnicze.

Ponadto, jak wynika z załączonych dokumentów:

a) Pisma Zarządu Dróg i Transportu Urzędu Miasta Łodzi z dnia 19 marca 2015 r., ZDIT-II.50075.49.7.23.2015;

b) Postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 64/2015 z dnia 26 maja 2015 r.;

co najmniej od 2015 r. "rzeka M." nie posiada przepływu przez ulicę Grabińską ze wschodu w kierunku działki skarżącej, albowiem jej przepust został zlikwidowany. W konsekwencji powyższych nie sposób mówić o rzekomym ryzyku zalewowym nieistniejącej rzeki, albowiem zgodnie z dokonanym przez Urząd Miasta Łodzi uregulowaniem stosunków wodnych co najmniej od 2015 r. wody ewentualnej rzeki zostały odprowadzone kanałem podziemnym wzdłuż ulicy Grabińskiej.

Odnosząc się do podnoszonej przez organ funkcji środowiskowej pełnomocnik stwierdził, że nie sposób nie zauważyć, iż jak wynika z Diagnozy stanu i potrzeb ochronnych rzek i cieków na terenie osiedla Nowosolna z 2013 r. w obszarze zainteresowania skargą tj. na zachód od ul. Grabińskiej przebieg dawnego koryta bardzo słabo zaznacza się w otaczających terenach pól uprawnych.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej bez znaczenia dla oceny zasadności skargi pozostaje fakt, że skarżąca na etapie uchwalenia planu nie zgłosiła żadnych uwag, albowiem jako osoba starsza nie miała żadnej wiedzy o trwającej procedurze, co jednak pozostaje bez wpływu na samą treść planu albowiem przedmiotem negatywnego rozpoznania były uwagi zgłaszane przez właścicieli sąsiednich nieruchomości tj. uwagi nr [...], [...], [...], [...].

W ocenie pełnomocnika skarżącej organ poprzez uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego realizuje na gruncie stanowiącym jej własność cel publiczny jakim jest stworzenie terenów zieleni rekreacyjnej dla pobliskich osiedli mieszkaniowych o czym świadczy także fakt przeznaczenia części nieruchomości skarżącej pod drogi dla rowerów wraz z urządzeniami związanymi z prowadzeniem i obsługą ruchu rowerowego.

Oceniając fakt przeznaczenia części działki skarżącej pod drogi rowerowe pełnomocnik skarżącej, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, zwrócił uwagę na niespełnienie kryterium przydatności, bowiem takie wytyczenie ciągu komunikacyjnego nie gwarantuje osiągnięcia celu w postaci zapewnienia możliwości realizowania z wykorzystaniem tej drogi obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Na takie wykorzystanie nadal będzie bowiem niezbędne uzyskanie zgody właściciela działki (działek), przez którą ciąg ten ma przebiegać, gdyż nie jest dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na cele realizacji dróg niepublicznych (wewnętrznych). Zarazem m.p.z.p. powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Jednakże owa "możliwość" oznaczać musi dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów) zapewniającego wymagany (w przypadku działek budowlanych) dostęp do drogi publicznej, a więc w szczególności nie może być uzależniona od późniejszej, niepewnej zgody właściciela nieruchomości (np. na ustanowienie służebności drogowej), na której układ ten ma być zrealizowany. Z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest bowiem obowiązek gminy budowy odpowiedniej sieci dróg gminnych.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem pełnomocnika skarżącej, skargę uznać należy za zasadną.

Na rozprawie 24 lutego 2023 r. Sąd postanowił dopuścić dowód wskazany w piśmie pełnomocnika skarżącej z 23 lutego 2023 r.

W piśmie z 2 marca 2023 r. pełnomocnik organu ustosunkował się do pisma pełnomocnika skarżącej z 22 lutego 2023 r. i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie wraz z wnioskiem o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wyznaczenia na części nieruchomości skarżącej terenu zieleni naturalnej 5.1Zn (§ 31 uchwały) w sposób niezdefiniowany, niecelowy, nieproporcjonalny, naruszający w sposób faktyczny istotę prawa własności, pozbawiający właściciela możliwości jakiegokolwiek wykorzystania jego nieruchomości pełnomocnik organu wyjaśnił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi z 2018 r. (zmienione w 2019 i 2021 roku) nieruchomość skarżącej w znacznej części lokalizuje w strefie terenów wyłączonych spod zabudowy, w jednostce funkcjonalno-przestrzennej oznaczonej symbolem Z, w skład której wchodzą tereny zieleni urządzonej o powierzchni minimum 3 ha i tereny dolin rzecznych w strefie zurbanizowanej. Główne cele polityki przestrzennej w tej jednostce to: zachowanie istniejących elementów systemu przyrodniczego, poprawa jakości zamieszkania w terenach sąsiednich i poprawa warunków klimatycznych miasta. Obszary te mają dopełniać system przyrodniczy, pełnić rolę rekreacyjno-społeczną i klimatyczno-biologiczną, a charakteryzują się równomiernym rozkładem na terenie całego miasta oraz regularną lub krajobrazową strukturą przestrzenną. Dopuszczalne przeznaczenia terenu w tej jednostce to zieleń, usługi wypoczynku, rekreacji, sportu. Studium nakazuje m.in. w jednostce Z zachowanie niezabudowanych odcinków dolin rzecznych jako wolnych od zabudowy. W jednostce Z nie dopuszczono przeznaczenia nieruchomości pod działalność rolniczą.

Nie jest prawdą, że ustalenia planu miejscowego realizują cel rekreacyjny. Wprowadzenie dla części nieruchomości skarżącej przeznaczenia Zn - "zieleń o charakterze naturalnym" (§31 ust. 2 pkt 1 uchwały) jest odzwierciedleniem ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, którego ustaleń plan miejscowy nie może naruszać (vide art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Studium wskazuje również przebieg przez działkę skarżącej korytarza ekologicznego, związanego z doliną rzeki M. W studium także przyjęto obszar całego osiedla Nowosolna jako krajobrazu charakterystycznego.

W ocenie pełnomocnika organu przeznaczenie terenu "zieleń o charakterze naturalnym" nie jest niejasne i niezrozumiałe choćby w rozumieniu powszechnym, zwrot ten wskazuje bowiem na czysto przyrodniczy charakter podstawowego przeznaczenia nieruchomości, kształtowany przez naturalne procesy przyrodnicze, a w także w rozumieniu systemowym w odróżnieniu do terenów zieleni urządzonej, których kształtowanie winno odbywać się w sposób zorganizowany, zaplanowany, a w szczególności zmierzający do zapewnienia możliwości powszechnego korzystania z nich, jako przestrzeni publicznych - terenów lokalizacji celu publicznego (vide § 6, § 7, § 26 uchwały). Przeznaczenie "Zieleń o charakterze naturalnym" nie ogranicza form zieleni możliwej do wprowadzenia na nieruchomości do zieleni niskiej, średnio wysokiej czy też wysokiej.

Pełnomocnik organu dodał, że z opracowania "Diagnoza stanu i potrzeb ochronnych rzek i cieków w obszarze objętym przystąpieniami do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na terenie osiedla Nowosolna" wynika m.in. sposób w jaki powinna być chroniona dolina rzeki M. Na podstawie tego opracowania określono w studium warunki ochrony doliny rzecznej i wskazano w planie jej zasięg. Działka [...] w całości położona jest w dolinie rzeki M. Z tego powodu plan nie dopuszcza możliwości budowy na obszarze działki skarżącej w jednostce 5.1Zn, a z uwagi na wymóg niesprzeczności ze Studium w ramach przeznaczenia terenu nie przewidziano przeznaczenia rolniczego. Celem wprowadzonych regulacji planistycznych jest zachowanie funkcji środowiskowych doliny (korytarz ekologiczny, przepływ powietrza, spływ wód opadowych) i zapobieganie szkodom wywołanym przez potencjalne podtopienia obiektów budowlanych.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wyznaczenia na części nieruchomości skarżącej terenu drogi rowerowej 5.2KDX (§ 41 uchwały), dla którego jako podstawowe przeznaczenie plan ustala drogi dla rowerów wraz z obiektami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem i obsługą ruchu rowerowego, pełnomocnik organu podniósł, że tezy i argumenty zawarte w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej są nieaktualne, a więc chybione. Stosowanie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest m.in., cyt.: "wydzielanie gruntów pod (...) drogi rowerowe, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg". Przepis ten posiada ww. brzmienie od dnia 21 czerwca 2014 r., po nowelizacji wprowadzonej art. 4 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw. Tak więc, realizacja celu publicznego (droga rowerowa) określonego w planie miejscowym (§ 7 ust. 1 pkt 2 planu) będzie możliwa po nabyciu własności nieruchomości przez samorząd, co - przy ewentualnym braku zgody właściciela - może nastąpić w drodze wywłaszczenia (art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Według pełnomocnika organu chybiony jest również sam wniosek o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały cyt. "w części dotyczącej obszaru przy ul. [...] [...] położonej w Łodzi (działka ewidencyjna [...], obręb [...]) tj. Arkusza 13 w części oznaczonej w mpzp jako (...) 5.2KDX i zastosowania do niej § 6 tejże uchwały", z tego już choćby względu, że przepis planu miejscowego § 6 nie określa przeznaczenia terenu dla nieruchomości położonych w jednostce planistycznej (terenie) oznaczonej symbolem 5.2KDX. § 6 uchwały zawiera ustalenia o charakterze ogólnym zawarte w Rozdziale 2 określające wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, do których w planie należą m.in. tereny oznaczone symbolem KDX. Przeznaczenie terenu oraz zasady zagospodarowania dla terenu 5.2KDX określa § 41 uchwały. Przywołane w piśmie procesowym z 22 lutego 2023 r. orzecznictwo dotyczące ww. kwestii jest nieaktualne, dotyczy bowiem zmienionego stanu prawnego w 2014 r. - art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymieniał dróg rowerowych jako celów publicznych.

Na marginesie pełnomocnik organu podniósł, że nie jest prawdziwe twierdzenie, że skarżąca nie miała wiedzy o trwającej procedurze. Skarżąca w trakcie drugiego wyłożenia projektu planu złożyła 3 sierpnia 2021 r. toku procedury uwagę datowaną na 16 lipca 2021 r., która oznaczona została nr [...] (w aktach dokumentacji planistycznej). Uwaga ta nie dotyczyła jednak nieruchomości objętej skargą, miała charakter ogólny odnoszący się do rozwiązań przewidywanych dla całego obszaru objętego projektem.

Niezależnie od powyższego pełnomocnik organu wskazał, że stosownie do art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Plan miejscowy, którego skarga dotyczy nie przewiduje innego sposobu tymczasowego zagospodarowania terenów niż dotychczasowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – powoływanej dalej w uzasadnieniu jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Takim aktem prawa miejscowego bez wątpienia jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co wynika wprost z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. na dzień zaskarżonej uchwały Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) – powoływanej jako: "u.p.z.p.".

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli tut. Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z 20 października 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Brzezińskiej, Pomorskiej, Jugosłowiańskiej, Wiączyńskiej, J. Kasprowicza, Grabińskiej i Byszewskiej - obszaru centrum osiedla Nowosolna.

W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, iż stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Dopiero ustalenie przez sąd administracyjny, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, czyli do badania, czy do naruszenia tego doszło, przy czym naruszenie prawa musi mieć charakter istotny.

Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2009 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Skarżąca, legitymując się prawem własności do nieruchomości, położonych na terenie objętym regulacją planistyczna, posiada niewątpliwie interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych.

Granice zaskarżenia, wyznaczone w cytowanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym naruszeniem interesu prawnego wskazują zaś, iż Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącej interesu prawnego. Jeżeli więc skarżąca posiada w sprawie interes prawny, wynikający z przysługującego prawa własności do działki o nr [...] granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały, które oddziaływać mają na zakres ich uprawnień właścicielskich (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 884/11, dostępny w CBOSA).

Mając na uwadze zarzuty skargi należy wskazać, że stwierdzenie naruszenia interesu prawnego nie oznacza automatycznie zasadności skargi na uchwałę dotyczącą miejscowego planu. Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz zasady zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Aby skarga okazała się zasadna, należy zatem wykazać, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Nie można bowiem w świetle powołanych przepisów kwestionować prawa rady gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.

Ponadto, nie można tracić z pola widzenia, że stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Poprzez tryb sporządzania planu miejscowego, którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - należy rozumieć sekwencję czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 i z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08 - dostępne w CBOSA).

Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tak określonych ramach Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń trybu sporządzania planu skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały. Z przekazanej dokumentacji planistycznej sporządzanej w toku procedury planistycznej wynika, że uchwała została podjęta zgodnie z przepisami prawa - u.p.z.p. Każda czynność wymagana prawem w toku procedury planistycznej została dokonana w należyty sposób, co potwierdza cała dokumentacja planistyczna. Projekt przyszłego planu został zaopiniowany i skonsultowany ze wszystkimi wymaganymi do tego organami. Wszystkie zgłoszone uwagi zostały rozpoznane, o czym stanowi załącznik do Uchwały. Ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, o wyłożeniach, o przekazaniu projektu do konsultacji zostały prawidłowo dokonane. Całościowa analiza dokumentacji planistycznej prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zasady i tryb sporządzania planu miejscowego zostały zachowane. Zaskarżoną uchwałę podjęła właściwa miejscowo rada gminy, a jej projekt został sporządzony przez właściwego miejscowo prezydenta miasta. Tym samym, w opinii Sądu, nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podczas procedury planistycznej zakończonej podjęciem zaskarżonej Uchwały.

Zgodnie z zaskarżonym mpzp nieruchomość skarżącej położona jest w części w obrębie: 5.5MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; 5.1Zn – zieleń o charakterze naturalnym; 5.2KDX – drogi rowerowe i infrastruktura.

Zarzuty skargi koncentrują się wokół przeznaczenia znacznej części działki skarżącej w mpzp pod zieleń o charakterze naturalnym, a więc wobec postanowienia § 31 mpzp, a także w części przeznaczonej pod drogę rowerową wraz z obiektami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem i obsługą ruchu rowerowego, którego przeznaczenie zostało ustalone w § 41 mpzp.

Odnosząc się do pierwszego z powyższych zarzutów w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z § 31 zaskarżonej uchwały dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: od 2.1Zn do 9.2Zn obowiązują ustalenia zawarte w kolejnych ustępach niniejszego paragrafu (ust. 1).

W zakresie przeznaczenia terenu ustala się (ust. 2):

1) przeznaczenie podstawowe - zieleń o charakterze naturalnym;

2) przeznaczenie uzupełniające - infrastruktura techniczna.

W zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się (ust. 3):

1) zakaz lokalizacji nowych budynków;

2) dopuszczenie rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, gospodarczych i garażowych przy zachowaniu warunków określonych literami a)-g).

Istotne przy tym, że dopuszczenie, o którym mowa w ust. 3 pkt 2, nie dotyczy budynków położonych w granicach doliny rzeki M., oznaczonej na rysunku planu (ust. 3 pkt 3 mpzp).

Jak wynika z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwalony przez radę gminy nie może naruszać ustaleń studium. Oceny zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy dokonać zatem przede wszystkim w oparciu o obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalone uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 18 marca 2018 r. i następnie zmienioną uchwałami z dnia 6 marca 2019 r. i z dnia 22 grudnia 2021 r. Według studium działka Skarżącej znajduje się w niewielkiej części w jednostce funkcjonalno-przestrzennej "M3" (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), a w większej części - w strefie terenów wyłączonych spod zabudowy, w jednostce funkcjonalno-przestrzennej "Z" (tereny zieleni urządzonej o powierzchni minimum 3 ha i dolin rzecznych w strefie zurbanizowanej). Studium wskazuje również przebieg korytarza ekologicznego, związanego z doliną rzeki M., przez działkę Skarżącej. Przyjęto obszar całego osiedla Nowosolna jako obszar krajobrazu charakterystycznego.

Z treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wywodzi się, że plan miejscowy musi być zgodny ze studium pomimo faktu, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego w przeciwieństwie do planu miejscowego. Przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego organy gminy zdeterminowane są koniecznością zachowania zgodności postanowień miejscowego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (wyrok WSA w Gdańsku z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 270/19 – dostępny w CBOSA). Analiza komparatystyczna obejmuje zestawienie części tekstowej planu i studium ze sobą, jak i odrębnie zestawienie załączników graficznych (rysunków) planu i studium (por. wyrok NSA z 9 października 2019 r., sygn. akt 11 OS K 2808/17 – dostępny w CBOSA).

Organ, pozostając związany zapisami studium, obowiązany był je zatem uwzględnić, konstruując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 20 u.p.z.p.). W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego postrzegana jest bowiem jako kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 85/14; z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13; z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2732/12 – dostępne w CBOSA).

Z zestawienia zapisów studium oraz kwestionowanego mpzp wynika zgodność przeznaczenia rozumiana jako kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium. Działka skarżącej już w studium w większość znajdowała się bowiem w obszarze terenów wyłączonych spod zabudowy.

Wskazać przy tym należy, że gmina ma obowiązek, a zatem i prawo, na swoim terenie kształtować i prowadzić politykę przestrzenną. Jednym z instrumentów tej działalności jest uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w których ustala się przeznaczenia terenów i rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy terenów (art. 4 ust. 1 powołanej ustawy). Gmina ma zatem prawo określić sposób zagospodarowania nieruchomości, położonych na terenach objętych planem. Jednakże prawo to nie jest nieograniczone. Poza ograniczeniami, wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2) oraz z innych przepisów szczególnych, gmina w swoim władztwie pianistycznym jest ograniczona przede wszystkim przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 6 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 Konstytucji). Nie jest ono wszakże jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu art. 1 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem nakaz uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym, innych niż własność okoliczności, takich jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony zdrowia.

W rozpoznawanej sprawie, organ planistyczny przedstawił szczegółowe uwarunkowania przyrodnicze, które w ocenie Sądu, uzasadniały ingerencję w sposób zagospodarowania nieruchomości należącej do skarżącej. Chcąc określić m. in. wymagania ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, ze względu na przebieg rzeki M. przez teren, na którym sporządzano plan miejscowy, zlecono opracowanie "Diagnozy stanu i potrzeb ochronnych rzek i cieków w obszarze objętym przystąpieniami do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na terenie osiedla Nowosolna". Na podstawie tego opracowania określono w studium warunki ochrony doliny rzecznej i wskazano w planie jej zasięg. Działka [...] w całości położona jest w dolinie rzeki M. Z tego powodu plan nie dopuszcza możliwości budowy na obszarze działki Skarżącej. Zachowuje jednak istniejący budynek mieszkalny. W taki sam sposób zostały potraktowane pozostałe działki położone w dolinie. Celem takich regulacji, zachowujących niezmieniony stan zainwestowania działek, jest zabezpieczenie funkcji środowiskowych doliny (korytarz ekologiczny, przepływ powietrza, spływ wód opadowych) i zapobieganie szkodom wywołanym przez potencjalne podtopienia obiektów budowlanych.

Skarżąca podniosła, że przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały organ nie wyważył należycie interesu społecznego i interesu indywidualnego, a ingerencja w prawo własności narusza zasadę proporcjonalności.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Przepisy u.p.z.p. ustanawiają w swojej regulacji obszerny katalog wartości oraz zasad, jakimi należy kierować się w procedurze planistycznej. Wielokrotnie dochodzi do kolizji owych zasad, które następnie należy wyważyć. Stosowanie zasad prawnych, a więc tych norm prawnych, które nakazują albo zakazują realizacji określonych wartości polega na intensyfikacji działań, które mają doprowadzić do realizacji owych zasad w stopniu najwyższym. Konflikt zasad prawnych implikuje konieczność wyważenia zasad według zasady proporcjonalności. Ważenie zasad polega na przedstawieniu argumentacji opowiadającej się za koniecznością przyjęcia warunkowego pierwszeństwa jednej zasady przed drugą w analizowanym przypadku (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 lutego 2020 r., IV SA/Po 23/19, CBOSA).

Sąd dostrzegł konflikt interesów, jaki zarysował się w związku z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego. Jednak analizując okoliczności i argumentację przedstawianą w rozpoznawanej sprawie przez każdą ze stron, Sąd doszedł do przekonania, że w sytuacji, w której interesem publicznym w przedmiotowej sprawie jest ochrona funkcji środowiskowych doliny (korytarz ekologiczny, spływ wód opadowych, przepływ powietrza) pozostająca w konflikcie z interesem prywatnym Skarżącej w postaci ograniczenia prawa własności, Rada dokonała dostatecznego uzasadnienia na rzecz przyjętych w treści uchwały rozwiązań, przy czym nie bez znaczenia jest związanie treścią studium. Lokalny prawodawca zestawiając dwie wartości ze sobą uznał, że w rozpoznawanej sprawie, pierwszeństwo zyskuje ochrona środowiska w sytuacji postępującej ekspansji zabudowy na terenach okalających doliny rzek, a argumentację tę należy podzielić.

W judykaturze podkreśla się, że o przekroczeniu władztwa planistycznego można natomiast mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego (tak NSA w wyroku z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2812/15 dostępny w CBOSA). W niniejszej sprawie nie sposób stwierdzić, aby Rada Miejska w Łodzi przyjęła plan miejscowy w oparciu o dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego przesłanki. Tym samy, w ocenie Sądu, Rada nie nadużyła swojego władztwa poprzez wprowadzenie nadmiernych ograniczeń w zakresie prawa własności, a o aprobacie przyjęcia pierwszeństwa interesu publicznego względem interesu prywatnego przesądzić musi specyficzne usytuowanie nieruchomości skarżącej.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że lokalny prawodawca uchwalając mpzp nie ograniczył skarżącej prawa własności w sposób nadmierny, bowiem również po wejściu w życie planu może ona być użytkowana zgodnie z dotychczasowym sposobem. Warto również podkreślić fakt, że zakazem zabudowy nie została objęta powierzchnia całej działki, stąd prawo zabudowy, choć ograniczone powierzchniowo, nie jest całkowicie zakazane. Część działki, gdzie znajduje się budynek mieszkalny nie znajduje się w obszarze oznaczonym Zn.

Jeśli zaś chodzi o kwestię nieprecyzyjnego czy też budzącego wątpliwości przeznaczenia nieruchomości pod zieleń o charakterze naturalnym, to w ocenie Sądu nie sposób mówić o wątpliwości co do określenia przeznaczenia terenu w stopniu uniemożliwiającym określenie jej przeznaczenia. Należy w tym względzie podzielić stanowisko organu, że w okolicznościach niniejszej sprawy chodzi tutaj o zmianę przeznaczenia nieruchomości, dotychczas użytkowanej rolniczo, w wyniku następujących naturalnych procesów przyrodniczych. Zgodnie odróżniają natomiast strony, że teren Zn nie został przeznaczony pod zieleń urządzoną.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wyznaczenia na części nieruchomości skarżącej terenu drogi rowerowej 5.2KDX (§ 41 uchwały) przede wszystkim wskazać należy, że dla terenów dróg dla rowerów, oznaczonych na rysunku planu symbolami: od 3.1KDX do 9.1KDX w zakresie przeznaczenia terenu ustala się (§ 41 ust. 1 i ust. 2 mpzp):

1) przeznaczenie podstawowe - tereny dróg dla rowerów wraz z obiektami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem i obsługą ruchu rowerowego;

2) przeznaczenie uzupełniające:

a) komunikacja piesza wraz z obiektami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem i obsługą ruchu pieszego,

b) zieleń,

c) tymczasowe obiekty budowlane związane z usługami: kultury, sportu i rekreacji,

d) infrastruktura techniczna.

Nadto zgodnie z § 6 mpzp tereny oznaczone symbolem KDX należą do terenów przestrzeni publicznych. Z kolei § 7 ust. 1 pkt 2 mpzp ustala granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, które stanowią wskazane na rysunku planu linie rozgraniczające terenów dróg rowerowych oznaczonych symbolami od 3.1KDX do 9.1KDX.

Jak słusznie wskazał pełnomocnik, organu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) celem publicznym jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi rowerowe, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg. Tak więc, realizacja celu publicznego (droga rowerowa) określonego w planie miejscowym (§ 7 ust. 1 pkt 2 planu) będzie możliwa po nabyciu własności nieruchomości przez samorząd, co przy ewentualnym braku zgody właściciela może nastąpić w drodze wywłaszczenia (art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z kolei § 6 zaskarżonej uchwały nie określa przeznaczenia terenu dla nieruchomości położonych w jednostce planistycznej (terenie) oznaczonej symbolem 5.2KDX, lecz zawiera ustalenia o charakterze ogólnym zawarte w Rozdziale 2 określające wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, do których w planie należą m.in. tereny oznaczone symbolem KDX. Przeznaczenie terenu oraz zasady zagospodarowania dla terenu 5.2KDX określa § 41 uchwały. Zatem do czasu nabycia przez gminę fragmentu nieruchomości skarżącej przeznaczonego pod ww. drogę rowerową i do czasu jego zagospodarowania zgodnie z planem, nieruchomość ta, zgodnie z art. 35 u.p.z.p., może być wykorzystywana w sposób dotychczasowy, gdyż plan miejscowy, którego skarga dotyczy nie przewiduje innego sposobu tymczasowego zagospodarowania terenów niż dotychczasowy.

Reasumując, w ocenie Sądu, podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Łodzi dokonała należytej oceny i wyważenia wymagań, o których mowa w. art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wprowadzone ograniczenia są usprawiedliwione, a ich zasadność została udokumentowana i przekonująco uzasadniona.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zarzuty podniesione przez Skarżącą są niezasadne. Dokonując analizy całokształtu sprawy nie znaleziono podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono jak w wyroku.

md