Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 496/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 17 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2012 roku sprawy ze skargi J.K. i R.S. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w G. 1) oddala skargę; 2) oddala wniosek Gminy i Miasta P. o zasądzenie kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 24 lutego 2012 roku Rada Miejska w Pajęcznie działając na podstawie art. 59 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęła uchwałę Nr 125/XVI/12 o likwidacji z dniem 31 sierpnia 2012 roku Szkoły Podstawowej w Gajęcicach Starych.

Pismem z dnia 8 marca 2012 roku J. K. i R. S. wezwali w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Radę Miejską w Pajęcznie do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie wskazanej wyżej uchwały. W uzasadnieniu wezwania skarżący wskazali, że jedynym argumentem uzasadniającym w ocenie rady likwidację szkoły były czynniki ekonomiczne, przedstawione w uzasadnieniu uchwały w sposób ogólnikowy, lakoniczny, które nie zostały poparte żadnymi wyliczeniami. Zdaniem skarżących likwidacja Szkoły Podstawowej w Gajęcicach Starych naraża na niebezpieczeństwo uczęszczające do niej dzieci, albowiem rada nie zagwarantowała odpowiedniej ilości środków komunikacji dowożących dzieci do innej szkoły. Nadto nadmienili, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały całkowicie pominięto fakt, że likwidacja Szkoły Podstawowej w Gajęcicach Starych spowoduje również likwidację oddziału przedszkolnego, pozbawiając dzieci w wieku przedszkolnym dostępu do szkoły. Zarzucając naruszenie art. 5a ustawy o samorządzie gminnym skarżący podnieśli, że podejmując zaskarżoną uchwałę, rada pominęła zupełnie stanowisko i protesty lokalnej społeczności, która poczyniła nakłady na polepszenie warunków lokalowo-dydaktycznych w szkole i dla której szkoła oprócz funkcji edukacyjnej stanowi również centrum kulturalne.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Miejska w Pajęcznie w dniu 27 marca 2012 roku podjęła uchwałę Nr 128/XVII/12, którą nie uwzględniła wezwania, uznając je za bezzasadne. W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska wskazała, że wymogi formalne, jakie powinna spełniać treść uchwał w sprawie likwidacji szkoły określone zostały w art. 59 ust.1, 2 i 3, art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Powszechnie obowiązujące przepisy nie wskazują jako elementu koniecznego uchwał w przedmiotowych sprawach skutków finansowych dokonania likwidacji szkoły. Organ gminy podkreślił, że w dniu 28 grudnia 2011 r. Rada Miejska w Pajęcznie podjęła uchwałę intencyjną Nr 101/XV/11 w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Gajęcicach Starych. Wszyscy rodzice i opiekunowie uczniów (osobno ojciec i matka) Szkoły Podstawowej w Gajęcicach Starych zostali powiadomieni o zamiarze likwidacji szkoły z dniem 31 sierpnia 2012 roku listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru z dnia 5 stycznia 2012r. Organ prowadzący szkołę pismem z dnia 5 stycznia 2012 roku zawiadomił właściwego kuratora oświaty o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Gajęcicach Starych i zasięgnął opinii w tym przedmiocie. [...] Kurator Oświaty w dniu 17 stycznia 2012 roku, działając w trybie art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty wydał opinię negatywną w przedmiocie likwidacji z dniem 31 sierpnia 2012 roku Szkoły Podstawowej w Gajęcicach Starych. Stosownie do treści z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 roku o związkach zawodowych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz.854 z późn. zm.) dopełniono także obowiązku zasięgnięcia opinii związków zawodowych. Zarząd Okręgu [...] Związku Nauczycielstwa Polskiego pismem z dnia 8 lutego 2012 r. negatywnie ustosunkował się do likwidacji Szkoły Podstawowej w Gajęcicach Starych. Związek Nauczycielstwa Polskiego Międzygminny Zarząd Oddziału w P. pismem z dnia 13 lutego 2012 r. wyraził negatywną opinię. NSZZ "Solidarność" Region Ziemi [...] Zarząd Regionu Ziemi [...] pismem z dnia 20 lutego 2012 r. zajął negatywne stanowisko w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Gajęcicach Starych. Opinie związków zawodowych nie są wiążące.

Odnosząc do zarzutów zawartych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa organ gminy wskazał, że zarzut naruszenia art. 5a ustawy o samorządzie gminnym - nie znajduje uzasadnienia, albowiem mieszkańcy Gajęcic Starych mieli możliwość zajęcia stanowiska w sprawie likwidacji szkoły na zebraniach z mieszkańcami, rodzicami oraz radą sołecką, które odbywały się przez miniony rok, ponieważ Szkoła Podstawowa w Gajęcicach Starych była przewidziana już do likwidacji w miesiącu lutym 2011 roku. Postawione zarzuty, w ocenie rady nie odnoszą się do uchwały, a do samych następstw przekształcenia. Bezzasadnym jest zatem, w ocenie rady zarzut narażania na poważne niebezpieczeństwo dzieci podczas dowozu do Szkoły Podstawowej w M., ponieważ organizacja dowozów na nowy rok szkolny jest przeprowadzana w miesiącu lipcu każdego roku kalendarzowego. Wówczas liczba uczniów, którym należy zapewnić dowóz do szkoły jest decydującym kryterium o ilości autobusów obsługującą daną trasę dowozów. Organ podkreślił, iż obecnie większość dzieci uczęszczających do Szkoły Podstawowej w Gajęcicach Starych jest również objęta dowozem, a po likwidacji szkoły przejazd do Szkoły Podstawowej w M. wydłuży się tylko o około 5 minut. Podniesiony natomiast przez skarżących zarzut, iż poprzez likwidację Szkoły Podstawowej w Gajęcicach Starych dzieci w wieku przedszkolnym nie będą miały możliwości uczęszczania do oddziału przedszkolnego jest bezzasadny. Szkoła Podstawowa w M. posiada dwa oddziały przedszkolne dla pięcio i sześciolatków.

Reasumując rada wskazała, że po likwidacji Szkoły Podstawowej w Gajęcicach Starych, Gmina Pajęczno zapewni uczniom zlikwidowanej placówki możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej w M. Podjęcie zaskarżonej uchwały z dnia 24 lutego 2012 r. poprzedzone zostało natomiast gruntowną analizą, zarówno aspektu finansowego, dobra uczniów, zasobów kadrowych, jak i ewentualnych zagrożeń.

Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących w dniu 10 kwietnia 2012 roku.

W dniu 8 maja 2012 roku (data nadania skargi w polskiej placówce pocztowej) J. K. i R. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Pajęcznie z dnia 24 lutego 2012 roku, Nr 125/XVI/12 w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej Gajęcicach Starych, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Pajęcznie nie spełniła wymogu należytego poinformowania mieszkańców gminy o likwidacji szkoły. Zdaniem skarżących niewystarczające jest dla spełnienia przedmiotowego warunku podanie ogólnikowych informacji, że podjęcie uchwały zostało poprzedzone gruntowną analizą finansową, dobrem uczniów, analizą zasobów kadrowych oraz ewentualnych szans i zagrożeń. Organ gminy nie wykazał bowiem w żaden sposób, jakie faktyczne koszty ponosi gmina w związku z utrzymaniem szkoły i jakie ewentualne będą oszczędności, jeżeli dzieci (50 uczniów) zostaną przeniesione do innej szkoły, biorąc pod uwagę koszty dojazdu dzieci do szkoły (więcej niż jednego autobusu). Skarżący podnieśli, iż do niewielkiej Szkoły Podstawowej w M., do której miałby uczęszczać dzieci po likwidacji szkoły uczęszcza 163 uczniów, co po przeniesieniu dzieci ze Szkoły Podstawowej w Gajęcicach Starych spowoduje przeludnienie, co uniemożliwi zapewnienie odpowiedniego poziomu edukacji, organizację dowozów dzieci do szkoły i zapewnienie im opieki w świetlicy szkolnej. Skarżący podnieśli, że rada całkowicie pominęła argumenty lokalnej społeczności przemawiające za utrzymaniem szkoły, dla których bezpieczny i równy dostęp do edukacji dla dzieci z Gajęcic stanowi oczywisty priorytet. Wieloletnia natomiast tradycja szkoły powoduje, że pełni ona nie tylko funkcje edukacyjne ale stanowi również centrum kulturalne lokalnej społeczności. Budynek szkoły i warunki lokalowe, przy czynnym współudziale rodziców, zostały w sposób znaczący polepszone.

Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały skarżący podnieśli, iż przedmiotowa uchwała nie weszła jeszcze w życie, a więc skutek w postaci likwidacji szkoły jeszcze nie nastąpił. Wskazali, iż działają w imieniu własnym – dzieci R. S. będą niebawem uczęszczać do likwidowanej szkoły, natomiast J. K. jako sołtys Gajęcic Starych działa w imieniu 230 mieszkańców, którzy stanowczo sprzeciwiają się likwidacji szkoły.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Pajęcznie wniosła o odrzucenie skargi lub jej oddalenie, z uwagi na fakt, ze skarżący w żaden sposób nie wykazali naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Ustosunkowując się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, Rada Miejska w Pajęcznie wniosła o jego oddalenie z uwagi na spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.

Postanowieniem z dnia 13 lipca 2012 roku, sygn. akt III SA/Łd 496/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi działając w oparciu o treść art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a., wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały. Postanowieniem z dnia 18 września 2012 roku, sygn. akt I OZ 691/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na powyższe postanowienie.

W piśmie procesowym z dnia 27 lipca 2012 roku, stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu do wykazania naruszenia interesu prawnego skarżących i wskazania przepisu prawnego z którego wywodzą istnienie interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, pełnomocnik skarżących wskazał, że R. S. jest rodzicem dziecka, które uczęszcza do likwidowanej szkoły. Jako opiekun prawny ma zatem interes prawny do zaskarżenia niniejszej uchwały, bowiem proces likwidacji dotyka jego ważnych spraw życiowych. Jako podstawę prawną interesu prawnego skarżących do zaskarżenia uchwały pełnomocnik wskazał art. 7 pkt 8 i art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym art. 15 w zw. z art. 14b oraz art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty i art. 2 Konstytucji RP.

W piśmie procesowym z dnia 14 sierpnia 2012 roku Rada Miejska w Pajęcznie ustosunkowując się do pisma procesowego pełnomocnika skarżących z dnia 27 lipca 2012 roku wskazała, że z informacji uzyskanej od Dyrektora Szkoły Podstawowej w Gajęcicach Starych (k nr 62 akt sądowych) wynika, że dzieci R. S. nie były zapisane do szkoły i do tej szkoły nie uczęszczały. Nie miało również miejsca zgłoszenia dzieci (dziecka) na rok szkolny 2012/2013. W ocenie organu skarżący nie wykazał zatem, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, a więc jest pomiotem nieuprawnionym do jej zaskarżenia.

W dniu 7 września 2012 roku do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika skarżących, w którym zgłosił on przystąpienie do sprawy w charakterze skarżącego – M. I. rodzica dziecka uczęszczającego do Szkoły Podstawowej w Gajęcicach Starych wskazując, iż jako rodzic dziecka nie został zawiadomiony ani o zamiarze likwidacji szkoły ani o jej likwidacji, co stanowi naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

W piśmie procesowym z dnia 8 października 2012 roku Rada Miejska w Pajęcznie wniosła o oddalenie skargi, wskazując w obszernym uzasadnieniu wniosku okoliczności faktyczne świadczące o wykonaniu zaskarżonej uchwały i likwidacji Szkoły Podstawowej w Gajęcicach Starych.

W piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2012 roku Rada Miejska w Pajęcznie ustosunkowując się do treści pisma procesowego strony skarżącej z dnia 7 września 2012 roku podniosła, iż M. I. zgłaszając swój udział w toczącym się postępowaniu nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. W aktach sprawy znajduje się bowiem imienne zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły skierowane na adres zameldowania M. I. tj. [...] Cz. ul. M. 27/96, które zostało doręczone w dniu 10 stycznia 2012 roku, co oznacza, że zarzut braku zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły jest nieuzasadniony.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2012 roku Rada Miejska w Pajęcznie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko dodatkowo podkreśliła, iż podejmując działania zmierzające do likwidacji szkoły kierowała się głównie dobrem dzieci, poprawą warunków nauki i wychowania, stworzeniem lepszych warunków lokalowych, wyrównaniem szans edukacyjnych, małą liczbą uczniów w poszczególnych klasach ("0"- 15 uczniów, klasa I – 4 uczniów, klasa II- 8 uczniów, klasa III- 12 uczniów, klasa IV- 3 uczniów, klasa V- 8 uczniów, klasa VI – 12 uczniów) i czynnikami ekonomicznymi.

Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2012 roku pełnomocnik M. I. sprecyzował swój wniosek zawarty w piśmie procesowym z dnia 7 września 2012 roku wnosząc o dopuszczenie M. I. w charakterze uczestnika postępowania. Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dopuścił w charakterze uczestnika postępowania M. I.

Pełnomocnik skarżących popierając skargę, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący – R. S. oświadczył, iż ma dwójkę dzieci, starszy syn urodził się w 2007 roku, zaś młodszy syn w 2009 roku. Dzieci nie uczęszczały ani do Szkoły Podstawowej ani do Oddziału Przedszkolnego w Gajęcicach Starych. Uczęszczają do przedszkola w S., chciał natomiast aby dzieci chodziły do Szkoły Podstawowej w Gajęcicach Starych. Skarżąca- J. K. oświadczyła, że jest sołtysem w Gajęcicach Starych od 2006 roku do chwili obecnej. Ma syna F., który w roku szkolnym 2011/2012 chodził do II klasy Szkoły Podstawowej w Gajęcicach Starych, a po likwidacji tej szkoły w roku szkolnym 2012/2013 chodzi do Szkoły Podstawowej w B.

Pełnomocnik organu administracji wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga J. K. i R. S. nie jest zasadna.

Jak wynika z art. 3 § 1 i § 2 pkt. 5 i pkt. 6 ustawy p.p.s.a., kontrola Sądu administracyjnego obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) [dalej ustawa o samorządzie gminnym] jest uchwała nr 125/XVI/12 Rady Miejskiej w Pajęcznie z 24 lutego 2012r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Gajęcicach Starych.

W myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Termin do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określony jest w art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a., który stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i § 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenie prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (uchwała 7 Sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 – opubl. ONSAiWSA 2007/3/60).

W rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wymogi formalne wniesienia skargi, gdyż skarżący wezwali Radę Miejską w Pajęcznie do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 8 marca 2012r. a po otrzymaniu w dniu 10 kwietnia 2012r. negatywnej odpowiedzi, z zachowaniem 30-dniowego terminu (8maja 2012r.) skierowali skargę do Sądu.

Jak wynika z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wnoszący skargę na podstawie tego przepisu musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/2005, LEX nr 194894).

Interes prawny powinien być bezpośredni i realny. Bezpośredniość interesu prawnego dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes wywodzi. O naruszeniu interesu prawnego konkretnej osoby można mówić wówczas, gdy zaistnieje realne jego zagrożenie, istniejące już w chwili wejścia w życie uchwały.

W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Skarga wniesiona przez podmiot, który nie ma legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym, powoduje oddalenie skargi (por. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005/4/62).

Od tak zarysowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który w rozumieniu powołanego art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. nie upoważnia do zaskarżania rozstrzygnięć organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej.

Interes prawny musi wynika z przepisu prawa materialnego lub procesowego przy czym chodzi o taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z wydanym rozstrzygnięciem (uchwałą). Innymi słowy interes prawny będzie posiadał taki podmiot dla którego istnieje przepis prawa, z którego dla tego podmiotu można wyprowadzić uprawnienie lub obowiązek pozostający w związku z treścią uchwały.

Dla wykazania, iż miało miejsce naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art.101 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r., trzeba wykazać związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną osoby skarżącej. Należy zatem wykazać, iż zaskarżona uchwała pozbawia osobę skarżącą pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację.

Należy zaznaczyć, iż skarga z art.101 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. nie jest skargą powszechną (actio popularis), służącą każdemu kto zarzuca uchwale naruszenie porządku prawnego. Intencją tego przepisu nie jest uczynienie z sądu organu odwoławczego, z którego będzie mogła korzystać każda osoba jeżeli uzna, że uchwała jest sprzeczna z prawem. Konieczną przesłanką wniesienia takiej skargi jest wykazanie, że uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie osoby skarżącej (wyrok NSA z 4 czerwca 2005r. w spr. OSK 1563/04 – Lex nr 171196, wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2005r. w spr. II SA/Wa 2375/04).

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu w przypadku R. S. brak jest podstaw do uznania, że konsekwencją podjętej uchwały było ograniczenie lub pozbawienie skarżącego konkretnych uprawnień mających oparcie w przepisach prawa.

Nie ulega wątpliwości, iż uchwała o likwidacji szkoły podstawowej wprost dotyka interesów prawnych rodziców uczniów, którzy w danej szkole realizują obowiązek szkolny. Powyższe potwierdza treść art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, która skuteczność podjęcia uchwały obwarowuje wymogiem zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, na co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji. W orzecznictwie jak i doktrynie wskazuje się, iż łatwo jest wykazać legitymację skargową rodzicom uczniów szkoły gminnej która ulega likwidacji. Dzieciom tych rodziców należy zapewnić możliwość kontynuowania nauki. Nie ma wątpliwości, że uchwała na skutek, której uczniowie będą zmuszeni zmienić miejsce nauki ingeruje w interesy prawne rodziców i podmiotowe prawo uczniów do nauki. Z art. 15 w związku z art. 14 b ustawy o systemie oświaty wynikają obowiązki rodziców związane z realizacją przez ich dzieci obowiązku szkolnego. Jednocześnie na gminie ciąży z mocy art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy w zakresie edukacji publicznej. Uwzględniając powyższą regulację prawną należy ocenić, że rodzice dzieci uczęszczających do likwidowanej szkoły niewątpliwie mają legitymację skargową do zaskarżenia uchwały o likwidacji tej szkoły.

Legitymacji takiej nie posiadają natomiast rodzice dzieci, które aktualnie nie uczęszczają do likwidowanej szkoły lecz w przyszłości uczęszczałyby do tej szkoły. Brak jest bowiem przepisu prawa z którego wynikałby interes prawny takich rodziców w zaskarżeniu uchwały o likwidacji szkoły. Rodzice takich dzieci nie posiadają interesu prawnego lecz jedynie interes faktyczny w zaskarżeniu uchwały. Nie istnieje żaden przepis prawa, który chroniłby interes prawny takich rodziców i nie są oni uprawnieniu do zaskarżenia uchwały o likwidacji szkoły. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 stycznia 2010r. w spr. I OSK 1066/09 i Wojewódzki Sad Administracyjny w Kielcach w sprawie II SA/Ke 52/09 z 22 kwietnia 2009r. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.

W rozpoznawanej sprawie jak wynika z oświadczenia R. S. złożonego na rozprawie posiada on dwójkę synów (urodzonych w 2007r. i w 2009r.). Żaden z synów nie uczęszczał do Szkoły Podstawowej w Gajęcicach Starych ani do oddziału przedszkolnego przy tej szkole. Obaj synowie chodzą do przedszkola w S. R. S. nie posiada zatem interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały o likwidacji szkoły. Z uwagi na brak legitymacji R. S. do wniesienia skargi, na podstawie art.151 p.p.s.a., Sąd oddalił jego skargę.

Interes prawny posiada natomiast J. K. ale nie dlatego, że jest sołtysem w Gajęcicach Starych tylko z tego powodu, że jej syn F. uczęszczał do likwidowanej szkoły. Jak wynika z oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie oraz wykazu uczniów Szkoły Podstawowej w Gajęcicach Starych w roku szkolnym 2011/2012 jej syn F. uczęszczał do II klasy. Jako rodzic ucznia tej szkoły posiada ona zatem interes prawny w zaskarżeniu uchwały.

Zgodnie z treścią art.59 ust.1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. nr 256 z 2004r. poz.2572 z późn. zm.) szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

W myśl art.59 ust.2 wymienionej ustawy, szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub fizyczną - za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.

Nadto jak wynika z uchwały 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010r. w spr. I OSK 2/10 uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2.

W związku z czym przy ocenie zgodności z prawem uchwały o likwidacji szkoły należy ocenić czy:

- organ prowadzący szkołę zapewnił uczniom likwidowanej szkoły możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu

- czy likwidacja szkoły została poddana zaopiniowaniu przez właściwego kuratora oświaty

- czy projekt uchwały o zamiarze likwidacji szkoły lub projekt uchwały o likwidacji szkoły został poddany zaopiniowaniu przez związki zawodowe.

Należy zaznaczyć, że kryteria kontroli sądowodadministracyjnej są czysto prawne. Badaniu podlega wyłącznie zgodność z prawem podjęcia uchwały. Kontrolą nie może być więc objęta uchwała pod kątem celowości likwidacji szkoły też uwzględnienia interesu społeczności lokalnej. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli zaskarżonych aktów jedynie pod względem ich zgodności z prawem. Uprawnienie gminy, prowadzącej szkoły położone na jej terenie, do likwidacji małych szkół wiąże się z chronioną konstytucyjnie zsadzą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art.165 ust.2 Konstytucji), których działalność podlega nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności (art.171 ust.1 Konstytucji). Pogląd, iż sądy administracyjne nie są uprawnione do kontroli celowości likwidacji szkoły a jedynie do kontroli legalności zaskarżonej uchwały wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 30 sierpnia 2012r., w spr. III SA/Łd 501/12 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 19 marca 2009r. w spr. IV SA/Po 490/08. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie jest zatem uprawniony do kontroli celowości likwidacji Szkoły Podstawowej w Gajęcicach Starych. Rada Miejska w Pajęcznie jest bowiem uprawniona do likwidacji najmniejszej szkoły na terenie gminy. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały dotyczy zatem jedynie oceny czy spełnione zostały przesłanki likwidacji określone w art.59 ustawy z 7 września 1991r.

Należy zaznaczyć, iż procedura likwidacji szkoły składa się z dwóch etapów – w pierwszej kolejności podejmowana jest uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, która ma charakter intencyjny, następnie zaś organ prowadzący szkołę jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji wymienione w nim podmioty. Procedura ta ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wynikający z przepisów i taka jej chronologia została potwierdzona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 18.04.2001 r., SA/Sz 149/2001, WSA w Warszawie z dnia 16.03.2011 r., II SA/Wa 32/2011 ).

W rozpoznawanej sprawie z zebranego materiału dowodowego wynika, że w dniu 28 grudnia 2011r. Rada Miejska w Pajęcznie podjęła uchwałę o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Gajęcicach Starych. Podjęto zatem uchwałę intencyjną będącą pierwszym etapem likwidacji szkoły.

W przekonaniu Sądu spełniony został przez organ prowadzący szkołę warunek zapewnienia uczniom likwidowanej szkoły możliwość kontynuowania nauki w innej szkole tego samego typu.

Jak wynika z zebranego materiału dowodowego uczniom likwidowanej szkoły od 1 września 2012r, zapewniono możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej im. J.B. w M. Należy zaznaczyć, iż szkoła w M. jest nowoczesnym obiektem z wystarczającą liczbą sal lekcyjnych z pełnym wyposażeniem w pomoce dydaktyczne łącznie z salą informatyczną.

Zaopatrzenie w pomoce dydaktyczne i naukowe jest lepsze niż w szkole w Gajęcicach Starych. Szkoła w M. posiada także nową i doskonale wyposażoną salę gimnastyczną, której nie było w likwidowanej szkole. W szkole są również dwa oddziały przedszkolne dla pięcio i sześciolatków oraz świetlica szkolna gdzie zapewniona jest opieka nad uczniami i dzieci są objęte dożywianiem. Przeniesienie uczniów likwidowanej szkoły do szkoły w M. nie zwiększy liczebności uczniów w klasach ponad dopuszczalną normę. Wbrew twierdzeniom skarżących nauka w szkole odbywa się na jedną a nie na dwie zmiany (od 800 do 1400) zaś uczniowie mają możliwość rozwoju swoich zainteresowań w wielu kołach zainteresowań. Zaznaczyć należy, iż nauczyciele w szkole w M. posiadają wysokie kwalifikacje. Połowa kadry to nauczyciele dyplomowani a część z nich legitymuje się studiami podyplomowymi.

Należy pokreślić, iż odległość pomiędzy szkołami w Gajęcicach Starych i w M. wynosi kilkaset metrów i czas przejazdu tej odległości wynosi około 5 minut. Wszystkie dzieci mają możliwość korzystania z bezpłatnego dowozu do szkoły w M. i zapewniona jest opieka nad uczniami w czasie transportu zaś wydatki gminy z tego tytułu nie uległy wzrostowi.

Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, iż uczniom likwidowanej szkoły zapewniono możliwość kontynuowania nauki w nowoczesnej i zmodernizowanej szkole w M. Warunki do nauki w likwidowanej szkole były o wiele gorsze. Dodać należy, iż nawet w negatywnej opinii [...] Kuratora Oświaty z 17 stycznia 2012r. przyznano, że szkoła w M. jest nowoczesnym i zmodernizowanym obiektem posiadającym lepszą bazę dydaktyczną niż szkoła w Gajęcicach Starych. Można zatem uznać, że spełniony został warunek zapewnienia uczniom likwidowanej szkoły możliwości kontynuowania nauki w innej szkole, o którym mowa w art.59 ust.1 ustawy z 7 września 1991r.

W rozpoznawanej sprawie spełniona także została przesłanka zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż o zamiarze likwidacji szkoły powiadomieni zostali wszyscy rodzice uczniów uczęszczających do klas "0" i I-VI. Powiadomienia zostały skierowane do każdego z rodziców dzieci zaś w załączonych aktach znajdują się dowody doręczenia wszystkich powiadomień. Wszystkie powiadomienia zostały doręczone w styczniu 2012r. a więc zachowany został sześciomiesięczny termin, o którym mowa w art.59 ust.1 ustawy z 7 września 1991r. Okoliczność ta nie była zresztą kwestionowana przez stronę z wyjątkiem jednego przypadku a mianowicie M. I. W piśmie procesowym z 3 września 2012r. pełnomocnik uczestnika postępowania podniósł, iż M. I. nie został zawiadomiony o terminie likwidacji szkoły.(k.86).

Należy zaznaczyć, iż M. I. jest zameldowany i zamieszkuje w Cz. przy ul. M. 27/96. Na ten adres wysłano też zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły i przesyłkę odebrała w dniu 10 stycznia 2012r. matka uczestnika K. I. (dowód doręczenia w załączonych aktach). Niezasadny jest zatem zarzut uczestnika postępowania, iż nie został on powiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły.

Wspomnieć tylko należy, iż art.59 ust.1 ustawy nie wymaga aby zawiadomienie skierowane do rodziców zawierało argumenty uzasadniające zamiar likwidacji szkoły (por. wyrok NSA z 27 października 2009r. w spr. I OSK 871/09 i z 22 stycznia 2010r. w spr. I OSK 1340/09). W rozpoznawanej sprawie w zawiadomieniach podano mimo to przyczyny likwidacji szkoły (mała liczba dzieci w oddziałach szkolnych, wysokie koszty utrzymania małej szkoły oraz dobro Gminy i Miasta Pajęczno).

Spełniona została także przesłanka, o której mowa w art.59 ust. 2 ustawy z 7 września 1991r. a mianowicie zasięgnięto opinii [...] Kuratora Oświaty w przedmiocie likwidacji szkoły.

Przede wszystkim należy podnieść, iż od dnia 22 marca 2009r. do likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego nie jest już wymagana pozytywna opinia organu sprawującego nadzór pedagogiczny w związku ze zmianą art.59 ustawy z 7 września 1991r. wprowadzoną ustawą z 19 marca 2009r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 56 poz.456). Obecnie wymagane jest jedynie pisemne zawiadomienie kuratora oświaty oraz nadesłanie mu pełnego tekstu uchwały intencyjnej wraz z uzasadnieniem. W rozpoznawanej sprawie w dniu 10 stycznia 2012r. doręczono [...] Kuratorowi Oświaty zawiadomienie o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Gajęcicach Starych załączając uchwałę intencyjną wraz z uzasadnieniem zaś w dniu 17 stycznia 2012r. ŁKO wydał negatywną opinię w tej kwestii. Spełniony zatem został warunek o którym mowa w art.59 ust.2 ustawy z 7 września 1991r.

Projekt uchwały o likwidacji szkoły został również zaopiniowany przez odpowiednie władze statutowe związków zawodowych. Projekt tej uchwały został doręczony Związkowi Nauczycielstwa Polskiego Międzygminnemu Zarządowi Oddziału w Pajęcznie (16 stycznia 2012r.), Związkowi Nauczycielstwa Polskiego Zarządowi Okręgu [...] (20 stycznia 2012r.) i NZSS "Solidarność" Zarządowi Regionu Ziemi [...] – Regionalnej Sekcji Oświaty Ziemi [...] (19 stycznia 2012r.) zaś o zamiarze likwidacji szkoły powiadomiono ZNP Zarząd Oddziału w Pajęcznie (11 stycznia 2012r.) i Komisję Międzyzakładową NSZZ Solidarność Pracowników Oświaty i Wychowania w Pajęcznie (9 stycznia 2012r.). W wydanych opiniach związki zawodowe negatywnie wypowiedziały się o projekcie uchwały (opinie z 8 lutego 2012r., z 13 lutego 2012r. i z 20 lutego 2012r.). Spełniony zatem został obowiązek, o którym mowa w art.19 ust.2 ustawy o związkach zawodowych.

Reasumując Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd oddalił skargę R. S. z powodu braku legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art.101 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r.

Skarga J. K. nie jest natomiast zasadna. Gmina i Miasto Pajęczno było uprawnione do likwidacji Szkoły Podstawowej w Gajęcicach Starych jako najmniejszej szkoły na terenie gminy z uwagi na małą ilość dzieci w poszczególnych klasach, wysokie koszty funkcjonowania małej szkoły w tym konieczność wydatkowania środków finansowych na przeprowadzenie remontów w szkole oraz z uwagi na stworzenie lepszych warunków do nauki dzieci w szkole w M. Nie budzi wątpliwości fakt, iż szkoła w M., jako nowoczesny obiekt, zapewnia dzieciom o wiele lepsze warunki do nauki i bardzo dobre warunki lokalowe. Szkoła jest o wiele lepiej zaopatrzona w pomoce dydaktyczne i naukowe oraz posiada dobrą kadrę nauczycielską. Dzieciom zapewniono także bezpłatny dowóz do szkoły, bez zwiększenia wydatków na ten cel, oraz naukę na jedną zmianę. Dzieciom likwidowanej szkoły zapewniono zatem możliwość kontynuowania nauki w lepszych warunkach niż w szkole w Gajęcicach Starych zaś zaoszczędzone środki gmina może przeznaczyć na polepszenie bazy dydaktycznej pozostałych szkół. Zawiadomiono również rodziców o zamiarze likwidacji szkoły, zasięgnięto opinii kuratora oświaty oraz związków zawodowych. Spełnione zatem zostały wszystkie warunki likwidacji szkoły określone w art.59 ustawy z 7 września 1991r. Zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym co uzasadniało oddalenie skargi J. K. na podstawie art.151 p.p.s.a.

Sąd jednocześnie oddalił wniosek Gminy i Miasta Pajęczno o zasądzenie kosztów postępowania. W postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, będącymi sądami pierwszej instancji, obowiązuje zasada, że zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko wtedy gdy skarga została uwzględniona, o czym stanowi art.200 p.p.s.a. Zwrot kosztów nie przysługuje natomiast organowi w sytuacji gdy skarga została oddalona. Wobec tego, że Gmina i Miasto Pajęczno wnosiła o zwrot kosztów postępowania Sąd oddalił ten wniosek gdyż brak jest przepisu prawnego z którego wynikałby obowiązek przyznania takich kosztów w razie oddalenia skargi.

a.ł.