Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 8/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12, art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi K. S. i M. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. w przedmiocie legalizacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z czterema mieszkaniami w każdym budynku I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. do wydania aktu w terminie czternastu dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; IV. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. grzywnę w kwocie 2000 (słownie: dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

K. S. (reprezentowana przez E. K.) oraz M. W. wnieśli w dniu 12 lutego 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę dotyczącą przewlekłości i bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. (dalej jako PINB) w sprawie dotyczącej legalizacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z czterema mieszkaniami w każdym budynku znajdującym się na działce nr [...] w Ś. Skarżący zarzucili organowi dopuszczenie się przewlekłości w postępowaniu - przez wielokrotne przedłużanie terminu na wydanie decyzji bez merytorycznego uzasadnienia, oraz bezczynność - przez niepodejmowanie działań związanych z ustaleniem nowych uczestników postępowania, zwlekanie z wykonaniem obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. oraz niewydanie decyzji w zakreślonym terminie. Zarzucili również, że organ podejmował czynności niezgodne z prawem poprzez rozpatrywanie wniosków osób nie mających przymiotu strony postępowania, wydawanie postanowień w oparciu o wnioski tych osób, informowanie o trwającym postępowaniu osób nie będących stroną lub wykluczonych z tego grona.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o: 1/ nakazanie PINB wydania decyzji na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego do dnia 28 września 2018 r.; 2/ ustalenie przyczyn przewlekłości i bezczynności w załatwieniu sprawy oraz osób winnych; 3/ zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyjaśnili, że w 2005 r. nabyli od dewelopera lokale mieszkalne znajdujące się w budynku jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej z czteroma lokalami mieszkalnymi w każdym z budynków. W 2012 r. deweloper wykonał w każdym z budynków po dwa dodatkowe lokale mieszkalne pozbawiając właścicieli istniejących wcześniej, lokali strychów jakie były przewidziane w pierwotnym projekcie. W konsekwencji tych robót, bez wymaganych zgód, powstał budynek wielorodzinny. Skarżący poinformowali o tym fakcie PINB, żądając wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowalnej. Na skutek kolejnych wniosków (popartych opinią biegłego sądowego) organ wszczął, z urzędu, w dniu 16 lipca 2017r. postępowanie w sprawie legalizacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, odmawiając skarżącym przymiotu stron w tym postępowaniu. Pominął także żądanie wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowanej. Dopiero w wyniku ponaglenia, organ odniósł się do tego żądania informując o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalizacji istotnych odstępstw. Wobec odmowy skarżącym udziału w postępowaniu i złożonej w związku z tym skargi, PINB w zawiadomieniu z dnia 19 stycznia 2018 r. uznał za strony postępowania poszczególnych właścicieli lokali a nie Wspólnotę Mieszkaniową, w ten sposób wyłączając – zdaniem skarżących – z postępowania podmiot wykonujący w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej funkcję administratora.

Skarżący przedstawili następnie przebieg postępowania i podejmowane w okresie po dniu 19 stycznia 2018 r. czynności procesowe organu. Zaznaczono, że w dniu [...] wydana została decyzja nakładająca na właścicieli lokali mieszkalnych tworzących Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek przedłożenia projektu budowalnego zamiennego w terminie do dnia 28 września 2018 r. Termin ten był dwukrotnie przez organ przedłużony (w efekcie do dnia 30 czerwca 2019 r.), przy czym zdaniem stron, z wnioskiem o przedłużenie nie zawsze występował podmiot do tego uprawniony. Skarżący poinformowali także, że kilkukrotnie składali ponaglenia do organu wyższego stopnia, który uwzględnił jedno z nich i postanowieniem z dnia [...] uznał, że PINB dopuścił się przewlekłości postępowania wyznaczając mu dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy. Pomimo upływu tego terminu, organ nie wydał stosownego orzeczenia lecz zwlekał do momentu złożenia projektów budowlanych zamiennych.

Zdaniem stron przedmiotowe postępowanie prowadzone było w sposób tendencyjny, przewlekły i z naruszeniem prawa. Przedłużanie terminu wykonania decyzji nie było poparte żadnym merytorycznym uzasadnieniem, które mogłoby być podstawą dla takiego działania a PINB rozpatrywał pozytywnie wnioski od osób nie będących stronami postępowania i na ich podstawie wydawał istotne dla sprawy rozstrzygnięcia. W ocenie skarżących PINB zawsze działał stronniczo w interesie dewelopera, który dopuścił się samowoli budowlanej a nie osób pokrzywdzonych jego działaniem. Kilkukrotna zmiana stron postępowania – w tym błędne uznanie za stronę postępowania J. M. jako pełnomocnika Wspólnoty Mieszkaniowej – wprowadzała chaos w postępowaniu i zamieszenie, które nie służyło sprawnemu jego prowadzeniu. Od momentu wszczęcia postępowania, organ praktycznie pozorował działania które ograniczył tylko do oględzin budynku i do nałożenia na współwłaścicieli obowiązku przedłożenia projektu budowanego zamiennego.

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania w tym uzyskane materiały dowodowe, składane wnioski i podjęte rozstrzygnięcia. Stwierdził także, że w przedmiotowej sprawie podjął wszystkie wymagane przepisami prawa działania w celu jej wyjaśnienia i wydania rozstrzygnięcia. Zdaniem organu nie dopuścił się bezczynności a przewlekłość wynika ze szczególnie skomplikowanego charakteru sprawy i konieczności reagowania na wpływające do organu wnioski stron postępowania. Decyzja nie została wydana, gdyż przedłożony projekt budowlany zamienny wymaga szczegółowej analizy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na mocy art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa z tego zakresu może być rozpoznana w trybie uproszczonym.

Przed wniesieniem skargi strony skarżące wyczerpały wymagany przepisem art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. środek zaskarżenia w postaci ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że skarżący przed wniesieniem skargi kilkukrotnie składali, kierowane do organu wyższego stopnia, ponaglenia na przewlekłość i bezczynność PINB w przedmiotowej sprawie (pisma złożone w dniu 5 października 2017 r. dotyczące bezczynności, w dniu 26 stycznia 2018 r. dotyczące bezczynności, w dniu 7 maja 2019 r. dotyczące przewlekłości, w dniu 13 października 2019 r. dotyczące bezczynności i przewlekłości). D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB) najpierw postanowieniem z dnia [...] odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy a następnie postanowieniem z dnia [...] stwierdził, że PINB nie dopuścił się przewlekłości. W dniu 8 listopada 2019 r. do akt sprawy złożono postanowienie DWINB stwierdzające, że PINB nie dopuścił się bezczynności ale dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, wyznaczające termin dwóch miesięcy na zakończenie postępowania. W dniu 14 lutego 2020 r. wpłynęła natomiast odpowiedź DWINB na ponaglenie złożone przez strony w dniu 30 stycznia 2020 r. informująca o wyczerpaniu trybu zaskarżania bezczynności i przewlekłości przed organem i wskazująca na możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Wobec spełnienia formalnych warunków wniesienia skargi podlega ona merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd.

W związku z podniesionym przez skarżących zarzutem bezczynności i przewlekłości postępowania prowadzonego przez organu nadzoru budowlanego wskazać należy, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem postaci niedziałania organu o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd orzekający nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego (por. NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 2014r. II OSK 2521/13). Stosownie do przepisu art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ostatecznie zatem decyzję co do tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności czy przewlekłości postępowania podejmuje sąd i daje temu wyraz w wyroku (por. NSA w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r. II OSK 1360/12). Oczywiście w postępowaniu przed organem może zaistnieć zarówno stan bezczynności jak i przewlekłości, dla których wyróżnikiem będzie upływ terminu dla załatwienia sprawy określonego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Dostrzec należy, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania związane jest z naruszeniem ustawowego terminu i przepisanej procedury do załatwienia sprawy. Skutkiem przewlekłości jest niezałatwienie sprawy w terminie a więc bezczynność. W konsekwencji granice między tymi stanami mogą się zacierać

Dokonując w niniejszej sprawie rozgraniczenia zakresu skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, Sąd miał na uwadze przede wszystkim cel wprowadzenia obu instytucji w odniesieniu do podstawowego zadania sądownictwa administracyjnego jakim jest ochrona praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Uwzględniając powyższe, po dokonaniu analizy akt sprawy i czynności procesowych organu oraz biorąc pod uwagę dalej idące skutki i konsekwencje w zakresie żądań sankcyjnych, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny należy uczynić przewlekłość PINB w postępowaniu w sprawie legalizacji istotnych odstępstw od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Pojawiające się w sprawie okresowe stany bezczynności zawierają się bowiem w stanie przewlekłości.

Przystępując do kontroli przebiegu postępowania, zauważyć należy, że zgodnie z ustawową definicją przewlekłość określona została jako stan w którym postępowanie prowadzone jest dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a). W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że postępowanie nosi cechy przewlekłości gdy jest prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych - co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi także wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłość oznacza zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu administracji, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (por. NSA w wyroku z dnia 10 kwietnia 2018 r., II GSK 3444/17, z dnia 21 lipca 2016 r., II OSK 2630/15 - CBOSA). Przesłanki przewlekłości wystąpią, gdy można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Inaczej rzecz ujmując, istotą przewlekłego postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub pozornych (nie zamierzających do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie) a także powstrzymywania się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r. I OSK 1809/16). Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest zatem kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia oraz koncentracji materiału dowodowego, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej poglądów.

Z bezczynnością mamy natomiast do czynienia, gdy organ administracji – będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Chodzi tu o sytuację, gdy organ nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Inaczej niż w przypadku przewlekłości postępowania, w przypadku bezczynności badaniu zasadniczo nie podlega sposób procedowania, a jego efekt (czy też raczej jego brak) w postaci rozstrzygnięcia (braku rozstrzygnięcia) sprawy.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy niewątpliwym jest, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, chociaż można też wyodrębnić okresy bezczynności.

Z akt sprawy wynika, że skarga dotyczy postępowania naprawczego prowadzonego przez PINB zamierzającego do legalizacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z czteroma mieszkaniami w każdym budynku znajdującego się na działce nr [...] w Ś.

Organ zawiadomiony został o nieprawidłowościach polegających na wykonaniu dwóch nowych lokali mieszkalnych w na poddaszu budynku, między innymi, pismem skarżących z dnia 7 lipca 2017 r. do którego załączono opinię biegłego sądowego, według której, roboty te wykonane zostały w trakcie budowy obiektów i stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków zabudowy. W dniu 16 sierpnia 2017 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalizacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przedmiotowego budynku mieszkalnego, jako stronę postępowania wskazując Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w Ś. Z powyższego wynika, że wszczęcie postępowania nastąpiło w związku z interwencją skarżących i mało miejsce po upływie 40 dni od dnia złożenia ich pisma z opinią biegłego. Wszczynając postępowanie z urzędu organ nie był związany żądaniem skarżących w zakresie ustalenia przedmiotu tego postępowania. Zauważyć jednak należy, że wykonanie robót budowalnych z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego stanowi samowolę budowlaną która usuwana jest właśnie przez wdrożenie trybu naprawczego wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Po wszczęciu postępowania, PINB pismem z dnia 23 października 2017 r. zawiadomił stronę postępowania (wówczas Wspólnotę Mieszkaniową) o przeprowadzeniu dowodu z oględzin w dniu 30 listopada 2017r. Tym samym pierwszą istotną dla rozstrzygnięcia sprawy czynność procesową organ wykonał dopiero po trzech miesiącach od wszczęcia postępowania.

Po przeprowadzeniu dowodu z oględzin, po upływie kolejnych 50 dni organ uznał, że wadliwie określił strony postępowania i zweryfikował w tym względzie swoje stanowisko, uznając za strony postępowania nie tylko Wspólnotę Mieszkaniową ale także właścicieli lokali mieszkalnych tworzących tę Wspólnotę (19 osób), o czym zawiadomił ich pismem z dnia 19 stycznia 2018 r. Po upływie miesiąca (pismem z dnia 27 lutego 2018 r.), PINB zdecydował się zawiadomić strony o przeprowadzaniu kolejnych oględzin, wyznaczając ich termin na dzień 12 kwietnia 2018r. Z powyższego wynika, że ponowienie dowodu z oględzin, w związku z koniecznością zapewniania wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu, miało miejsce dopiero po trzech miesiącach od zmiany stanowiska organu co do zakresu podmiotowego postępowania. W dniu [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego, PINB wydał decyzję nakładającą na osoby fizyczne tworzące Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w terminie do dnia 28 września 2018 r. Od wszczęcia postępowania do dnia wydania przedmiotowej decyzji upłynęło zatem dziewięć miesięcy, podczas których działania organu ograniczone były do ustalania kręgu stron postępowania i przeprowadzania dowodu z oględzin.

Zaznaczyć jednak należy, że wydanie decyzji z dnia [...] nie oznaczało załatwienia sprawy w przedmiocie legalizacji istotnych odstępstw. W przypadku bowiem stwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wszczęcie postępowania legalizacyjnego, którego pierwszym etapem – stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – jest nałożenie na inwestora (lub innego podmiotu wskazanego w art. 52 ustawy) obowiązku przedstawienia w zakreślonym przez organ terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Postępowanie to może zakończyć się w dwojaki sposób: decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku pozytywnej weryfikacji nałożonego obowiązku (tj. decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego oraz nałożeniu obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie), bądź decyzją o której mowa w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku (tj. decyzją nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego). Ostatni z ww. przepisów znajduje zastosowanie również w sytuacji przedstawienia projektu budowlanego zamiennego niezgodnego z obowiązującymi przepisami. Z przedstawionych regulacji jasno wynika zatem, że wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie kończy postępowania legalizacyjnego lecz stanowi jego pierwszy etap.

Oceniając ten etap postępowania Sąd stwierdził, że prowadzone ono było w sposób przewlekły. Organowi można postawić zarzut zorganizowania postępowania w taki sposób, że nie charakteryzowało się ono niezbędną koncentracją działań. Czynności procesowe, podejmowane były w zbyt dużych odstępach czasu – od dnia wszczęcia postępowania do dnia zawiadomienia o terminie pierwszych oględzin upłynęły bowiem dwa miesiące a trzy miesiące do dnia przeprowadzenia oględzin. Mając na uwadze, że przedmiot sprawy dotyczy samowolnych robót wykonanych w warunkach istotnego odstępstwa od projektu budowlanego oraz fakt, że w tego rodzaju postępowaniach oględziny stanowią dowód kluczowy, rzutujący na dalsze czynności procesowe, uznać należy, że jest to zbyt długi okres na przeprowadzenie tego dowodu, tym bardziej, że była to praktycznie jedyna czynność procesowa organu. Sąd nie dostrzegł uzasadnionych przeszkód, które uniemożliwiałyby przeprowadzenie tego dowodu w krótszym okresie. Nie bez znaczenia dla sprawności postępowania jest także, że ostateczne stanowisko w sprawie stron postępowania organ zajął dopiero po pięciu miesiącach od dnia wszczęcia postępowania, choć prawidłowe ustalenie stron postępowania stanowić winną jedną z pierwszych czynności procesowych (por. art. 61 § 4 k.p.a.). Zaznaczyć przy tym należy, że zmiana kręgu stron postępowania nie wynikała z okoliczności obiektywnych i niezależnych od organu (np. w związku ze zmianami właścicielskimi) lecz spowodowana była zmianą oceny organu. PINB nie przeprowadzał w tym względzie dodatkowych dowodów lecz korzystał z posiadanych już informacji. Tym samym, badanie komu przysługuje status stron postępowania dopiero po upływie pięciu miesięcy po wszczęciu postepowania, należy uznać za mocno spóźnione. Fakt, że ponowienie dowodu z oględzin dokonane zostało po upływie kolejnych trzech miesięcy od dnia weryfikacji stron postępowania, wskazuje także, że dla przeprowadzenia w sposób prawidłowy dowodu z oględzin organ potrzebował w istocie siedmiu miesięcy (licząc od dnia wszczęcia postępowania), co kłóci się z zasadą szybkości postępowania. Jeżeli bowiem nawet doszło do zmiany stanowiska organu w kwestii kręgu stron postępowania, co rodziło konieczności ponowienia dowodu z oględzin (w istocie z winy organu), to należało tę czynność przeprowadzić w możliwie najkrótszym czasie. Zdaniem Sądu, ponowienie czynności oględzin dopiero po upływie trzech miesięcy od ustalenia nowego kręgu stron postępowania, było zbyt odległe i nie znajdujące uzasadnienia. Z akt nie wynika, aby nie było możliwości szybszego przeprowadzenia tego dowodu. W efekcie takie działanie przyczyniło się do dalszego przedłużenia postępowania. Mają zatem na uwadze długość tego etapu postępowania, ilość i rodzaj podejmowanych w tym czasie przez organ czynności procesowych, przy uwzględnieniu postawy organu oraz stron, Sąd uznał, że okres dziewięciu miesięcy dla wydania decyzji nakazującej przedłożenie projektu budowlanego zamiennego którą to decyzję poprzedzał tylko dowód z oględzin (z winy organu ponawiany), to okres zdecydowanie zbyt długi i pozostający w oczywistej sprzeczności z terminami ustawowymi wynikającymi z k.p.a. Skoro zgodnie z art. 35 § 1 pkt 3 k.p.a. sprawa skomplikowana, wymagająca zbierania dowodów, powinna być załatwiona w ciągu dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania, to tym bardziej, przynajmniej w tym terminie powinien być zakończony pierwszy etap postępowania naprawczego. Tym samym uznać należy, że w analizowanym okresie postępowanie prowadzone przez organ cechowała przewlekłość. Dodatkowo Sąd zauważa, że nie można postawić w tym okresie organowi zarzutu bezczynności, ponieważ – z opóźnieniem – ale wydał akt administracyjny kończący ten etap postępowania.

Mając na uwadze, że sposób zakończenia postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego uzależniony jest od zachowania podmiotu zobowiązanego do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego – o czym była już wcześniej mowa - ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu podlega także postawa organu nadzoru budowlanego, która wiąże się z wykonaniem przez strony obowiązku polegającego na przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego w zakreślonym terminie. Bezskuteczny upływ tego terminu obliguje bowiem organ do podjęcia decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowalnego. Natomiast złożenie projektu budowalnego zamiennego, zobowiązuje do zbadania tego projektu i w przypadku pozytywnej oceny, wydania decyzji o której mowa w art. 51 ust. 4. Jak zaważano złożenie projektu niezgodnego z przepisami i nieusunięcie niezgodności pomimo wezwania organu także rodzi skutek w postaci decyzji o której stanowi art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

Ocena przebiegu postępowania w tym okresie po wydaniu decyzji z dnia [...] wymaga weryfikacji, czy po upływie terminu wyznaczonego w ww. decyzji na wykonanie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego PINB zobowiązany był do wydania jednej z dwóch ww. decyzji lub też do dokonania innej czynności procesowej, a jeżeli tego nie uczynił, to czy jego zachowanie nosi znamiona przewlekłości.

W tym kontekście istotne jest, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się okresów przewidzianych dla strony do dokonania czynności. W niniejszej sprawie termin do złożenie projektu budowlanego zamiennego upływał z dniem 28 września 2018 r. Z akt sprawy wynika jednak, że termin był dwukrotnie przez PINB przedłużany w drodze postanowień. Najpierw, na wniosek pochodzący od kilku zobowiązanych właścicieli lokali tworzących Wspólnotę Mieszkaniową (siedmiu osób), PINB postanowieniem z dnia [...] przedłużył termin dla złożenia projektu budowlanego zamiennego do dnia 28 marca 2019 r. Następnie, w dniu 19 marca 2019 r. wniosek o przedłużenie terminu złożył pełnomocnik Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, uzasadniając to koniecznością uzyskania zgód właściwych organów na odstępstwa od warunków technicznych. Postanowieniem z dnia [...] PINB wniosek ten uwzględnił i przesunął termin wykonania obowiązku do dnia 30 czerwca 2019 r.

Dokonując oceny czynności organu polegających na przedłużeniu terminu do wykonania obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zmiennego, których zasadność jest kwestionowana przez skarżących, podkreślić należy, że ocena ta przeprowadzona została w granicach sprawy a więc jedynie w kontekście ewentualnego wpływu tych czynności na przebieg postępowania pod względem przewlekłości. W tym zakresie Sąd uznał, że co do zasady PINB uprawniony był do zmiany terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że istotą postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest doprowadzenie danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy inwestor w istotny sposób odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Sposobem doprowadzenia danego obiektu do takiego stanu jest nałożenie obowiązku złożenia projektu budowalnego zamiennego w terminie ustalonym przez organ. Powinien być to termin realny. Jeżeli zatem ustawodawca uznał, że samo wyznaczenie terminu (w tym początek jego biegu oraz długość jego trwania) jest zależne od organu administracyjnego, to termin ten ma charakter procesowy. Tym samym, w przypadku, gdy zajdzie taka potrzeba, organ na wniosek strony może ten termin przedłużyć lub przywrócić celem umożliwienia wykonania nałożonych obowiązków. W ostatnim okresie w judykaturze dominuje też stanowisko, że jeżeli w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ wyznaczył termin wykonania określonych obowiązków a zobowiązany podmiot wnosi o jego przedłużenie, to dopuszczalne jest aby owo przedłużenie nastąpiło w drodze postanowienia. W przypadku, gdy jeszcze nie upłynął termin do wykonania obowiązku a inwestor wnosi o przedłużenie tego terminu, organ winien na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego rozstrzygnąć zasadność jego przedłużenia (tak też NSA w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2113/10, opub. w LEX nr 1123114). Natomiast w sytuacji, gdy już upłynął wyznaczony termin do wykonania robót budowlanych, to inwestor może w trybie art. 58 § 1 K.p.a. wnieść o jego przywrócenie. W konsekwencji przyjmuje się również, że skoro termin wykonania obowiązku dostarczenia projektu zamiennego określony w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, z uwagi na jego procesowy charakter, może być na wniosek strony przedłużany, to niedotrzymanie terminu wykonania obowiązku dostarczenia dokumentacji projektowej, czy też wykonania nałożonego obowiązku z przyczyn niezależnych od adresata nałożonego obowiązku, nie może być podstawą orzeczenia nakazu rozbiórki budynku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego.

Przyjmując zatem, że możliwość przedłużenia terminu ustalonego w decyzji PINB wydanej w dniu [...] mieściła się w ramach tzw. luzu decyzyjnego organu nadzoru budowlanego, oceniając przebieg postępowania w kontekście przesłanek przewlekłości w omawianym okresie, Sąd stwierdził brak podstaw do kwestionowania uprawnienia PINB dla przedłużenia terminu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] Jednocześnie zaznaczyć należy, że ze względu na przedmiot rozpoznawanej sprawy który ograniczony jest do kontroli przebiegu postępowania przed organem pod względem przewlekłości, Sąd nie dokonuje oceny czynności orzeczniczych organu pod kątem ich poprawności merytorycznej i procesowej, gdyż wykracza to poza granice sprawy. Tym samym Sąd nie bada, czy przedłużając termin wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją PINB działał na wniosek uprawnionych podmiotów, nie odnosi się także do argumentacji uzasadniającej te wnioski oraz do argumentacji organu. Powyższa kwestia wiąże się oceną legalności postępowania naprawczego. Podejmowane w toku tego postępowania decyzje, mogą być zaskarżone w toku instancji przez wniesienie odwołania, w wyniku którego organ odwoławczy dokonuje całościowego rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Weryfikacji organu odwoławczego podlega zatem zarówno prawidłowość ustalonego przez organ I instancji zakresu postępowania w aspekcie przedmiotowym jak i podmiotowym, przeprowadzonych dowodów co do ich kompletności i poprawności oceny, jak też prawidłowość nałożonych decyzją obowiązków, ich adresatów oraz terminów realizacji. Strony miały możliwość skorzystania z tego środka zaskarżenia w przypadku decyzji z dnia [...] (czego nie uczyniły) i będą miały w przypadku kolejnej decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 lub ust. 5 Prawa budowlanego. W tym trybie weryfikacji podlegają także postanowienia wydane w toku postępowania na podstawie art. 123 k.p.a. od których nie służy odrębny środek zaskarżenia (a więc postanowienia w których dokonano przedłużenia terminu wynikającego z decyzji). Takie akty podlegają bowiem zaskarżeniu łącznie z decyzją kończącą postępowanie w trybie instancyjnym (do organu administracyjnego) a następnie skargowym (do sądu administracyjnego) i dopiero wówczas może być dokonana ich kontrola pod względem merytorycznym i procesowym.

W świetle powyższych wywodów, mając na uwadze brzmienie art. 35 § 5 k.p.a., zgodnie z którym, do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się okresów przewidzianych dla strony do dokonania czynności, stwierdzić należy, że w okresie od 24 maja 2018 r. do 30 czerwca 2019 r. (tj do dnia w którym ostatecznie upłynął przedłużony postanowieniem termin wykonania obowiązku) nie można organowi postawić zarzutu braku podejmowania jakichkolwiek czynności a tym samym przewlekłości postępowania. Był to bowiem czas przewidziany dla stron na wykonanie obowiązku przedłożenia projektu budowalnego zamiennego.

Inaczej jednak należy ocenić etap postępowania rozpoczynający się po dniu 30 czerwca 2019 r. Z akt bezspornie wynika, że do tego dnia omawiany wyżej obowiązek nie został wykonany. Strony nie wystąpiły także o dalsze przedłużenie terminu. Jedynie w dniu 21 czerwca 2019 r. (a więc jeszcze przed upływem terminu) wpłynął wniosek pełnomocnika J. M. o zawieszenie postępowania ze względu na konieczność uzyskania odpowiednich zgód na odstępstwa od warunków technicznych. Wniosek ten PINB rozpatrzył dopiero w dniu 21 listopada 2019 r. odmawiając zawieszenia postępowania. Tym samym, pomimo upływu terminu do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego PINB nie wydał decyzji o której stanowi art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, nie wezwał stron do wypowiedzenia się z w związku z niewykonaniem obowiązku jak też nie podjął żadnej innej czynności procesowej zmierzającej do zakończenia postępowania naprawczego. Zasadny jest zatem zarzut, że w związku z bezskutecznym upływem dwukrotnie przedłużanego terminu (w sumie o 9 miesięcy) na wykonanie obowiązku (łącznie ustalonego na rok) organ pozostawał bezczynny. Nawet przy przyjęciu, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 35 § 3 k.p.a. decyzja kończąca postępowanie naprawcze powinna być wydana najpóźniej do dnia 30 sierpnia 2019 r. Wbrew ustawowemu obowiązkowi organ nie zakończył postępowania przez wydanie odpowiedniego aktu, jak też nie podał stronom przyczyn dla których postępowanie nie zostało zakończone we wskazanym terminie i nie określił innego terminu dla załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Zaistniał zatem stan bezczynności, gdyż organ był zobowiązany przepisami prawa materialnego do załatwienia sprawy i pomimo upływu terminów ustawowych (art. 35 k.p.a.) z tego obowiązku się nie wywiązał naruszając także art. 36 § 1 k.p.a. Dopiero pismem z dnia 21 października 2019 r. PINB poinformował strony postępowania, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie "z uwagi na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego i wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy" oraz wyznaczył nowy termin jej zakończenia do dnia 31 stycznia 2020r. Zawiadomienie to miało jednak miejsce dopiero dwa miesiące po upływie terminów ustawowych i nie może sanować stanu przewlekłości postępowania. Także przedstawiona w nim argumentacja nie znajduje uzasadnienia i nie usprawiedliwia zwłoki w zakończeniu postępowania o kolejne trzy miesiące Po pierwsze, wydanie decyzji w związku z niewykonaniem obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie wymagało "gromadzenia przez organ materiału dowodowego" ani też "wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy". Stan faktyczny sprawy znany był bowiem organowi od 2018 r. i nie wymagał analizy. Ewentualne zmiany własnościowe w związku ze zbywaniem lokali mieszkalnych a w konsekwencji zamiany w postępowaniu w zakresie podmiotowym, możliwe były do szybkiego ustalenia po sprawdzeniu danych zawartych w ewidencji gruntów do których organ jak wynika z akt sprawy ma dostęp - o zmianach tych, organ zresztą na bieżąco był informowany przez skarżących. Materiał dowodowy w postaci projektu budowalnego zamiennego miały natomiast dostarczyć podmioty zobowiązane. Wobec nie wykonania tego obowiązku organ nie miał co analizować. Natomiast konsekwencją zaniechania złożenia odpowiednich dokumentów, był właśnie obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zakończenia postępowania naprawczego.

W tym stanie nie można uznać aby wskazanie przez organ terminu załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2020 r. uwolniło go od zarzutu opieszałego działania i nieuprawnionego przedłużenia postępowania powodującego jego przewlekłość. Nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy wskazuje, że była to czynność pozorna maskująca stan bezczynności organu i zmierzająca do celowego przeciągnięcia postępowania i odwleczenia wydania kończącego go aktu. Termin załatwienia sprawy został zresztą skrócony przez organ II instancji, który w wyniku ponaglenia skarżących, w postanowieniu doręczonym organowi 8 listopada 2019r. uznał, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły (ze względu na zbyt odległe wyznaczenie terminu załatwienia sprawy) i wyznaczył termin jego zakończenia do dwóch miesięcy po otrzymaniu postanowienia (czyli do dnia 8 stycznia 2020 r.).

Dopiero w związku z powyższym postanowieniem PINB wezwał w dniu 22 listopada 2019r. strony do wykonania obowiązku przedłożenia projektu budowalnego zamiennego w terminie 14 dni, co w ocenie Sądu, stanowiło czynność zdecydowanie spóźnioną. Organ powinien zawiadomić o zamiarze zakończenia postępowania w związku z niewykonaniem obowiązku, wyznaczając stronom termin do ustosunkowania się, przy czym powinien to uczynić kilka miesięcy wcześniej. Takie zawiadomienie organ wystosował do stron postępowania dopiero w dniu 8 stycznia 2020 r. (a więc w dacie w jakiej zgodnie z postanowieniem DWINB sprawa powinna być zakończona) po raz kolejny przedłużając termin załatwienia sprawy, tym razem bez wskazania konkretnej daty lecz odwołując się do upływu terminu do wypowiedzenia się przez wszystkie strony postępowania. Tym samym, PINB zignorował również termin do załatwienia sprawy wyznaczony mu przez organ wyższego stopnia przedłużając po raz kolejny postępowanie bez wskazania konkretnej daty. Wysoce nagannie należy również ocenić brak odpowiedniej reakcji organu na wniosek o zawieszenie postępowania przez okres pięciu miesięcy i zawartą w nim informację dotyczącą konieczności uzyskania odpowiednich zgód na odstępstwa od warunków technicznych.

W dniu 15 stycznia 2020 r. wpłynęły 4 egzemplarze projektu budowlanego zmiennego. W związku z powyższym PINB ponownie poinformował strony, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie ustalając nowy termin na dzień 30 kwietnia 2020 r. co uzasadnił koniecznością wnikliwej analizy złożonego dowodu.

Do dnia wniesienia skargi (tj do dnia 12 lutego 2020 r.) sprawa nie została załatwiona, nie upłynął jednak termin wskazany przez organ w trybie art. 36 § 1 k.p.a Konieczność analizy i dokonanie oceny projektu budowlanego zamiennego może uzasadniać przedłużenie terminu załatwienia sprawy, co powoduje, że formalnie w dniu wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności. Ustalenie przez organ nowego terminu załatwienia sprawy nie ma jednak wpływu na zaistniały już wcześniej stan przewlekłości postępowania.

Dokonana przez Sąd analiza przebiegu postępowania wykazała, że w niektórych okresach organ pozostawał w bezczynności ale formalnie stan ten nie istniał w dniu wniesienia skargi. Okresy bezczynności w istotny sposób przyczyniły się jednak do przewlekłości postępowania.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zgodnie, że kwestia długości czasu prowadzenia postępowania stanowi jedną z podstawowych okoliczności oceny, czy w danej sprawie postępowanie było przewlekle prowadzone (wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2822/17, opub. w LEX nr 2426853; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II FSK 3000/17, opub. w LEX nr 2426192).

W niniejszej sprawie postępowanie naprawcze prowadzone było ponad dwa lata i sześć miesięcy i do dnia wniesienia skargi nie zostało zakończone. Brak także informacji aby stan ten uległ zmianie w chwili orzekania przez Sąd. W tym czasie dopiero po upływie 9 miesięcy od wszczęcia postępowania organ wydał decyzję nakładającą obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Po dwukrotnym przedłużeniu terminu wyznaczonego w decyzji, przez rok oczekiwał na wykonanie tego obowiązku. Termin ten nie wlicza się jednak do terminu załatwienia sprawy. Następnie, od dnia 30 czerwca 2019 r., pomimo niewykonania obowiązku przez zobowiązanych i braku ich wystąpienia o kolejne przedłużenie terminu, organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania naprawczego, do których mocą przepisów prawa materialnego był zobowiązany, tolerując tym samym stan niezgodny z prawem i istniejącą samowolę. Odpowiedniej reakcji organu nie wywołał także wniosek o zawieszenie postępowania. Stan taki trwał prawie przez osiem miesięcy licząc do dnia wniesienia skargi. Przez pierwsze cztery miesiące PINB nie podejmował żadnych czynności procesowych a po tym czasie ograniczył się tylko do czynności nieistotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ocenić jako pozorne - maskujące stan bezczynności przez nieuzasadnione przedłużenie postępowania i wydłużanie terminu jego zakończenia. Dopiero złożenie w dniu 15 stycznia 2020 r. projektu budowlanego zamiennego mogło uzasadniać przesunięcie terminu załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu oczywistym jest zarzut, że organ prowadził postępowanie rozwlekłe i nieudolnie, nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Jego działania były opieszałe i nieefektywne a wręcz nosiły cechy celowego zwlekania z zakończeniem postępowania. W pierwszym etapie pomiędzy poszczególnymi czynnościami procesowymi występowały zbyt duże odstępy czasu, które w okolicznościach niniejszej sprawy nie miały uzasadnienia. Po dniu 30 czerwca 2019r. organ najpierw pozostawał bezczynny a następnie pozorował działania ograniczając się do czynności informacyjnych o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy bez podania obiektywnego irracjonalnego uzasadnienia.

Uwzględniając zatem przesłankę czasową, stopień skomplikowania sprawy, postawę organu który - szczególnie po dniu 30 czerwca 2019 r. - pozostawał bierny przez prawie osiem miesięcy i nie podejmował czynności koniecznych dla zakończenia postępowania naprawczego ograniczając swoje działania głównie do czynności pozorowanych, Sąd uznał, że pomimo, iż na długość postępowania wpływ miała także postawa stron postępowania, związana z dwukrotnym przedłużaniem terminu wykonania nałożonego obowiązku, przewlekłość postępowania w opisanym wcześniej rozumieniu w niniejszej sprawie niewątpliwie ma miejsce i ma ona charakter rażący.

Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akr I OSK 1842/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Wskazuje to podejmowanie czynności procesowych w dużych (kilkumiesięcznych) odstępach czasu, brak odpowiedniej reakcji na niewykonanie przez strony obowiązku i ignorowanie obowiązku zakończenia postępowania naprawczego zgodnie z wymogami prawa materialnego, kilkukrotne przedłużanie terminu zakończenia sprawy o parę miesięcy bez jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Działania takie pozostają w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy i nakładającymi na organy obowiązek informowania o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu jej załatwienia. Zaznaczyć przy tym należy, że nie zaistniały usprawiedliwione powody do przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy. Zachowanie organu nie może być zatem akceptowane. Nie można pominąć, że podważa ono nie tylko wskazane wcześniej regulacje procesowe ale również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Czas prowadzenia postępowania, po uwzględnieniu rocznego terminu dla stron na wykonanie obowiązku złożenia projektu zamiennego, wynosił półtora roku i mimo to sprawa nie została zakończona. Taki okres nie może być akceptowany z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawnego tym bardziej, że dotyczy ono legalności samowolnie wykonanych robót budowlanych, co ma dla stron postępowania doniosłe znaczenie.

Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1 a p.p.s.a stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Stwierdzenie przewlekłości w postępowaniu i brak decyzji kończącej postępowanie naprawcze obligowało Sąd – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie liczonym od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt III sentencji wyroku). W tym miejscu wyjaśnić należy, że żądanie skarżących aby Sąd nakazał załatwienie sprawy w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do dnia 28 września 2018 r. nie mogło być uwzględnione. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd w ramach rozpatrywania skargi na przewlekłość postępowania może zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu ale nie może określić sposobu orzekania przez organ.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności sprawy – mając na uwadze postawę organu wyrażającą się w wielokrotnym przekraczaniu terminów załatwienia sprawy (zarówno ustawowych jak i wyznaczanych przez organy), ignorowaniu obowiązków ustawowych i uporczywym przewlekaniu postępowania Sąd uznał, że dla pełnego osiągnięcia celu wniesionej w niniejszej sprawie skargi istnieje potrzeba zastosowania wobec organu środka o charakterze dyscyplinującym i prewencyjnym jakim jest grzywna. Celem skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest bowiem nie tylko zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Dyscyplinowanie organu postrzegać trzeba w takim właśnie kontekście.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd administracyjny może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 przywołanej ustawy. Przepis ten stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Działając zatem zgodnie z przywołaną regulacją, Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2000 zł (pkt IV sentencji wyroku), co mieści się w dolnej granicy możliwości jej wymierzenia. Sąd miarkował przy tym jej wysokość, uwzględniając stwierdzone okresy przewlekłości postępowania w poszczególnych etapach postępowania oraz stopień naruszenia prawa powstałego w związku z przewlekłością. Zdaniem Sądu, zastosowany środek powinien dyscyplinować organ i zapobiegać w przyszłości działaniom prowadzącym do przewlekłego prowadzenia postępowań.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.