Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 283/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1563/20 w sprawie ze skargi Województwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1563/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji) oddalił skargę Województwa [...] (dalej również: Skarżący/Województwo) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: Kolegium) z 21 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 17 stycznia 2019 r. M. O, wystąpił o zatwierdzenie podziału działki nr ew. [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] na następujące działki: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha.

Postanowieniem z [...] października 2019 r., nr [...], Wójt Gminy [...] (dalej również: Wójt) pozytywnie zaopiniował projekt podziału przedmiotowej nieruchomości jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z 27 stycznia 2004 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...], poz. [...]).

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Wójt zatwierdził podział działki nr ew. [...], położonej w obrębie [...], gmina [...] na działki: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha (z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi wojewódzkiej nr [...], tj. działki nr ew. [...], obręb [...]), wykazany na mapie z projektowanym podziałem sporządzonej przez geodetę uprawnionego B. M., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficzne w [...] w dniu [...] grudnia 2019 r. za nr [...], stanowiącej załącznik do przedmiotowej decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Województwo zarzucając wydanie decyzji bez podstawy prawnej i nieustalenie stron postępowania stosownie do reguł ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym nieustalenie właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta z [...] stycznia 2020 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało treść art. 93 ust. 1, 4 i 5, art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 98 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 65) dalej "u.g.n." i wskazało, że działka nr [...] objęta jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] stycznia 2004 r. Zgodnie z tym planem przedmiotowa działka położona jest częściowo w strefie terenów zabudowy rozproszonej, częściowo w strefie terenów rolnych (jednostka planistyczna H27RP). W części działka znajduje się zaś w pasie projektowanej do poszerzenia drogi wojewódzkiej klasy Z - nr [...] (ozn. [...]). Powyższe wynika z postanowienia Wójta z [...] października 2019 r. pozytywnie opiniującego projekt podziału działki nr [...], wyciągu z miejscowego planu Gminy [...] z [...] marca 2020 r., a także wyrysu z tego planu. W ocenie Kolegium, prawidłowo zatem organ pierwszej instancji zatwierdził podział działki nr [...] na działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha (z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi wojewódzkiej nr [...], tj. działki nr ew. [...], obręb [...]) jako zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

Organ odwoławczy wskazał również, że na obecnym etapie podziału nie ma znaczenia zarzut ewentualnego braku opiniowania planu miejscowego przez zarządcę drogi. Przedmiotem postępowania w sprawie podziału nieruchomości jest bowiem stwierdzenie zgodności projektowanego podziału z planem miejscowym oraz jego zatwierdzenie, a nie ocena legalności samego planu miejscowego. Za niezasadne zatem uznało Kolegium zarzuty dotyczące niewykazania w decyzji zgodności projektowanego podziału z planem miejscowym. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną i niezapewnienia udziału w sprawie wszystkim stronom postępowania. Z art. 98 u.g.n. wynika bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, że wydzielenie części działki na wniosek jej właściciela pod drogę wojewódzką powoduje przejście prawa własności wydzielonej działki drogowej na rzecz samorządu danego województwa. Przepis ten stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Zatem, w ocenie organu, stroną zainteresowaną w sprawie ww. podziału jest województwo, którego zarząd pełni funkcję zarządcy danej drogi wojewódzkiej zgodnie z postanowieniami art. 19 ust. 2 ustawy 21 marca 1985 r. ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., "dalej ustawa o drogach publicznych"). Oznacza to, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podział działki nr [...] spowoduje przejście wydzielonej z niej działki nr [...] na własność Województwa. Kolegium wskazało jednocześnie, że zgodnie ze Statutem [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] (nadanym uchwałą nr 75/11 Sejmiku Województwa [...] z [...] czerwca 2011 r. w sprawie nowego brzmienia statutu wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej pod nazwą [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...], poz. [...]. dalej zwanego "Statutem"), do zakresu działania [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], będącego zarządem dróg wojewódzkich, należy prowadzenie spraw związanych z regulacją stanów prawnych gruntów zajętych pod drogi wojewódzkie, prowadzenie w imieniu Samorządu Województwa [...] spraw związanych z nabywaniem nieruchomości na potrzeby zarządzania drogami wojewódzkimi, nabywanie w imieniu i na rzecz Województwa [...] nieruchomości pod pasy drogowe dróg wojewódzkich oraz gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa, nabywanie nieruchomości innych niż wymienione w pkt 28 na potrzeby zarządzania drogami i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa, sprawowanie nieodpłatnego trwałego zarządu gruntami w pasach drogowych i ich ewidencja (§ 7 pkt 26 do 30 ww. Statutu). Ponadto, w myśl § 10 ust. 1 pkt 2) Statutu, do zakresu działania Dyrektora należy w szczególności reprezentowanie oraz działanie w imieniu [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] wobec władz, instytucji, organizacji oraz osób trzecich. Powyższe potwierdza pełnomocnictwo udzielone uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa [...] z 28 stycznia 2020 r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa pełniącemu obowiązki Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...].

Kolegium uznało zatem, że [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] oraz jego Dyrektor są statutowo umocowani do reprezentowania Województwa w sprawach związanych z przejmowaniem praw do nieruchomości pod drogami wojewódzkimi, w tym w sprawach podziału nieruchomości skutkującego przejściem jej części na własność Województwa, jako działki drogowej. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, prawidłowo organ pierwszej instancji skierował decyzję o podziale do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] - właśnie jako statutowego reprezentanta Województwa [...].

Na marginesie Kolegium podniosło, że [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] wskazał jako reprezentującego stronę postępowania w postanowieniu opiniującym z [...] października 2019 r., czego Zarząd nie kwestionował.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Kolegium złożyło Województwo zarzucając tej decyzji:

1) rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, to jest art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 2 w związku z art. 21 ust. 1, w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n., wskutek błędnej wykładni i uznanie, że zarząd drogi, jako odrębna od zarządcy drogi jednostka organizacyjna w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, może być stroną postępowania, którego przedmiotem jest wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości pod drogę publiczną według oznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdy prawidłowa analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że stroną postępowania może być tylko właściwa jednostka samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa,

2) rażące naruszenie przepisów i zasad postępowania zawartych w k.p.a., a mianowicie:

a) stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie może brać udział inny podmiot niż wskazany w art. 98 ust. 1 u.g.n. i niezawiadomienie tego podmiotu o toczącym się postępowaniu,

b) art. 28 k.p.a. i art. 29 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe rozważenie w odniesieniu do całości sprawy i uznanie, że interes prawny w postępowaniu można wywodzić z przepisów stanowiących akty działania organów samorządu województwa (uchwały sejmiku województwa i uchwały zarządu województwa), a nie z przepisów prawa materialnego, w tym przepisów prawa miejscowego oraz że stroną postępowania w przypadku decyzji wydawanej na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. jest samorządowa jednostka organizacyjna będąca zarządem drogi, w sytuacji gdy organ nie zawiadomił osoby prawnej - właściwego województwa w rozumieniu ustawy o samorządzie województwa - tj. organu tej osoby prawnej.

Powołując się na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności jako obarczonej wadą nieważności oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów na okoliczności wskazane w skardze. W uzasadnieniu skargi Województwo podniosło, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że pas drogowy i nieruchomość gruntowa nie są pojęciami tożsamymi, jak niezasadnie przyjęło Kolegium. W ocenie Skarżącego, organ całkowicie dowolnie pozwolił na ustalenie zarówno pojęcia drogi, jak i nieruchomości pod drogę, a wreszcie utożsamił pojęcie nabycia nieruchomości pod drogę z pojęciem prowadzenia spraw związanych z nabyciem nieruchomości pod drogę, a także z pojęciem stwierdzenia nabycia nieruchomości z mocy prawa. Skarżący podniósł, że interes prawny w przypadku decyzji podziałowej mogą mieć tylko podmioty, które są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje, że podmioty będące jednostkami organizacyjnymi danej jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku województwa, mogą być stronami takiej decyzji. Przeciwnie, ustawa wskazuje wyraźnie podmioty, na rzecz których przechodzi własność gruntów. Brak jest wśród nich jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] jest jednostką organizacyjną utworzoną na mocy art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jako zarząd drogi stosownie do Statutu tej jednostki. Nie jest jednak organem osoby prawnej jaką jest Województwo, co potwierdza treść ww. Statutu. Zarząd nie wykonuje czynności za osobę prawną jaką jest Województwo.

Ponadto, w ocenie Skarżącego, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ zaniechał ustalenia istotnej dla sprawy okoliczności czy podział jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego oraz czy i w jakim zakresie i pod jaką drogę publiczną podział nastąpił.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 3 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1563/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Kolegium, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wójta z [...] stycznia 2020 r. o zatwierdzeniu podziału działki nr ew. [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], na następujące działki: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha (z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi wojewódzkiej nr [...], tj. działki nr ew. [...], obręb [...]). Na skutek podziału zatwierdzonego zaskarżoną decyzją doszło, między innymi, do wydzielenia działki pod poszerzenie drogi wojewódzkiej.

Sąd I instancji wskazał, że art. 98 u.g.n. stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne wojewódzkie przechodzą, z mocy prawa, na własność województwa, z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, uznać zatem trzeba, że interes prawny w postępowaniu podziałowym ma Województwo, którego zarząd pełni funkcję zarządcy danej drogi wojewódzkiej zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Sąd I instancji wskazał, że decyzja zatwierdzająca podział wywołuje bowiem skutki prawne nie tylko dla uprawnionego do otrzymania odszkodowania, ale również dla wypłacającego to odszkodowanie, w tym wypadku dla Województwa. Bez wątpienia zatem Województwo odpowiada kryterium strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzję podziałową organ skierował do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] jako statutowego przedstawiciela Województwa [...]. Takie działanie organu zakwestionował Skarżący podnosząc, że pozostaje ono w sprzeczności z przepisami ustawy o drogach publicznych w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n., jak również z art. 28 i 29 k.p.a. W odniesieniu do powyższego Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 512), zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Jest to przepis ogólny, wprowadzający tak zwane domniemanie kompetencyjne na rzecz zarządu województwa. Przepisem szczególnym w stosunku do niego jest art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym dla dróg wojewódzkich zarządcami dróg są zarządy województw. Art. 19 ust. 1 powołanej ustawy stwierdza natomiast, że zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Zdaniem Sądu I instancji, skoro w niniejszej sprawie przejście własności wydzielonej działki nr [...] nastąpiło w związku z ustaleniem, że działka ta jest przeznaczona pod poszerzenie drogi wojewódzkiej, to sprawa wydzielenia tej nieruchomości należy do zakresu spraw związanych z planowaniem dróg. W konsekwencji, sprawa ta należy do właściwości zarządcy drogi w rozumieniu art. 19 ustawy o drogach publicznych, a nie do właściwości zarządu województwa na podstawie art. 41 ustawy o samorządzie województwa. Stanowisko takie znajduje również potwierdzenie w treści art. 20 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, według którego do właściwości zarządcy drogi należy w szczególności nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych. W ocenie Sądu I instancji, pojęcie nabywania nieruchomości, użyte w art. 20 pkt 17 ww. ustawy, obejmuje także udział w postępowaniu administracyjnym, którego skutkiem jest nabycie przez zarządcę drogi na rzecz jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi (w rozpatrywanej sprawie Zarząd Województwa [...]) może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że mocą uchwały Sejmiku Województwa [...] utworzono wojewódzką samorządową jednostkę organizacyjną - [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]. W ocenie Sądu I instancji, rację ma organ odwoławczy, że uprawnienia i obowiązki Województwa [...] - będącego stroną postępowania o podział nieruchomości - wykonuje w niniejszej sprawie Skarżący na mocy Statutu [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], nadanego uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] czerwca 2011 r. w sprawie nowego brzmienia statutu wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej pod nazwą [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]. Niewątpliwie rolą Statutu jest skonkretyzowanie kto wykonuje uprawnienia i obowiązki Województwa na gruncie ustawy o drogach publicznych. Istotne jest przy tym, że postanowienia przedmiotowego Statutu nie dotyczą kształtowania interesu prawnego Województwa [...], lecz określają sposób jego reprezentacji oraz wykonywania wszystkich obowiązków Województwa w zakresie określonym tym Statutem. W § 4 Statutu wskazano, że przedmiotem działania [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] jest realizacja zadań w zakresie zarządzania drogami wojewódzkimi na terenie Województwa [...]. Natomiast w § 7 Statutu określono, że do zakresu działania [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], będącego zarządem dróg wojewódzkich, należy wykonywanie zadań zarządcy dróg wojewódzkich określonych w ustawie o drogach publicznych, w tym w szczególności: prowadzenie spraw związanych z regulacją stanów prawnych gruntów zajętych pod drogi wojewódzkie (pkt 26), prowadzenie w imieniu Samorządu Województwa [...] spraw związanych z nabywaniem nieruchomości na potrzeby zarządzania drogami wojewódzkimi (pkt 27), nabywanie w imieniu i na rzecz Województwa [...] nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych oraz gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa (pkt. 28), nabywanie nieruchomości innych niż wymienione w pkt 28 na potrzeby zarządzania drogami i gospodarowania nimi w ramach posiadanego prawa (pkt 29). Z kolei, w § 8 ust. 1 i 2 Statutu wskazano, że działalnością [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich kieruje Dyrektor na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Zarząd Województwa [...]. Stosownie do § 10 ust. 1 pkt 2 Statutu, do zakresu działania Dyrektora Zarządu należy w szczególności reprezentowanie oraz działanie w imieniu [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] wobec władz, instytucji, organizacji oraz osób trzecich.

Powyższe, zdaniem Sądu I instancji, na co trafnie zwróciło uwagę Kolegium, potwierdza imienne pełnomocnictwo udzielone uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa z 28 stycznia 2020 r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa pełniącemu obowiązki Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]. Wobec powyższego, słusznie uznały organy, że stroną przedmiotowego postępowania o podział nieruchomości na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. jest Województwo [...] reprezentowane przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w v. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy to Zarząd Dróg Wojewódzkich wykonuje bowiem uprawnienia i obowiązki Województwa [...]. Nie działa on bowiem we własnym imieniu, lecz w imieniu i na rzecz Województwa [...] jako statutowy reprezentant strony postępowania. W tej sytuacji za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w związku z art. 21 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n. Z przyczyn wskazanych powyżej Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 28 i 29 k.p.a.

Za chybiony Sąd I instancji uznał również zarzut braku wskazania w zaskarżonej decyzji zgodności projektowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W treści zaskarżonej decyzji organ odniósł się bowiem wprost do postanowienia Wójta z [...] października 2019 r. nr [...], którym pozytywnie zaopiniowano projekt podziału działki nr [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 27 stycznia 2004 r.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." oddalił wniesioną skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Województwo, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, co stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a mianowicie: art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 2 w związku z art. 21 ust. 1, w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n. w skutek błędnej wykładni i uznanie, że zarząd drogi – jako odrębna od zarządcy drogi jednostka organizacyjna w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych - może reprezentować jednostkę samorządu terytorialnego jako stronę postępowania, którego przedmiotem jest wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości pod drogę publiczną według oznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdy prawidłowa analiza przepisów prowadzi do wniosku, że stroną postępowania może być tylko właściwa jednostka samorządu terytorialnego reprezentowana przez właściwy organ;

2) przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 28, art. 29, a także art. 30, art. 45 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. w skutek ich niewłaściwego rozważenia w odniesieniu do całości sprawy i uznanie, że zawiadomienia i doręczenia dla osoby prawnej można dokonać w przypadku jednostki organizacyjnej jaką jest województwo w sprawie dotyczącej nieruchomości zarządowi drogi tj. samorządowej jednostce organizacyjnej będącej zarządem drogi w sytuacji gdy organ nie zawiadomił osoby prawnej – właściwego województwa w rozumieniu ustawy o samorządzie województwa - tj. organu tej osoby prawnej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji gdy sąd był zobligowany do jej uwzględnienia z uwagi na stwierdzenie wystąpienia naruszenie przepisów postępowania z uwagi stwierdzenie okoliczności skierowania decyzji do jednostki organizacyjnej, która nie może reprezentować osoby prawnej jaką jest województwo w rozumieniu ustawy o samorządzie województwa.

Wobec powyższego Województwo wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o uwzględnieniu skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz on zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie Województwo zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżące kasacyjnie Województwo zrzekło się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty Skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w ramach których zarzucono naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 28, art. 29, a także art. 30, art. 45 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. w skutek ich niewłaściwego rozważenia w odniesieniu do całości sprawy i uznanie, że zawiadomienia i doręczenia dla osoby prawnej można dokonać w przypadku jednostki organizacyjnej jaką jest województwo w sprawie dotyczącej nieruchomości zarządowi drogi tj. samorządowej jednostce organizacyjnej będącej zarządem drogi w sytuacji gdy organ nie zawiadomił osoby prawnej – właściwego województwa w rozumieniu ustawy o samorządzie województwa - tj. organu tej osoby prawnej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji gdy sąd był zobligowany do jej uwzględnienia z uwagi na stwierdzenie wystąpienia naruszenie przepisów postępowania z uwagi stwierdzenie okoliczności skierowania decyzji do jednostki organizacyjnej, która nie może reprezentować osoby prawnej jaką jest województwo w rozumieniu ustawy o samorządzie województwa.

W myśl art. 29 k.p.a. stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Według poglądu utrwalonego w doktrynie i w orzecznictwie, poza przypadkami określonymi w art. 29 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego może być także podmiot, którego legitymacja procesowa wynika z przepisów prawa materialnego. Jeżeli bowiem ustawodawca wyposaża danego rodzaju jednostki organizacyjne w zdolność prawną w określonej dziedzinie materialnego prawa administracyjnego, to przepisy prawa procesowego nie mogą ograniczać zdolności jednostki organizacyjnej do bycia podmiotem praw i obowiązków w tej sferze prawa administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1794/16, źródło CBOSA). Pogląd ten podziela Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie.

W rozpatrywanej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich jest samorządową jednostką organizacyjną, która wykonuje uprawnienia i obowiązki Województwa na gruncie ustawy o drogach publicznych. Owe uprawnienia i obowiązki wynikają ze Statutu [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], nadanego uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] w dniu [...] czerwca 2011 r. W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma § 7 Statutu, gdzie określono, że do zakresu działania [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], będącego zarządem dróg wojewódzkich, należy wykonywanie zadań zarządcy dróg wojewódzkich określonych w ustawie o drogach publicznych. W poszczególnych zaś punktach tego paragrafu wskazano, że do kompetencji [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] należy prowadzenie spraw związanych z regulacją stanów prawnych gruntów zajętych pod drogi wojewódzkie (pkt 26), prowadzenie w imieniu Samorządu Województwa [...] spraw związanych z nabywaniem nieruchomości na potrzeby zarządzania drogami wojewódzkimi (pkt 27), nabywanie w imieniu i na rzecz Województwa [...] nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych oraz gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa (pkt. 28), nabywanie nieruchomości innych niż wymienione w pkt 28 na potrzeby zarządzania drogami i gospodarowania nimi w ramach posiadanego prawa (pkt 29). Zatem postanowienia Statutu dają podstawę do występowania w charakterze strony postępowania i adresata decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości pod drogę publiczną według oznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako samorządowej jednostki organizacyjnej - zarządcy dróg wojewódzkich.

W oparciu o powyższe organy, co potwierdził Sąd I instancji, zapewniły [...] Zarządowi Dróg Wojewódzkich czynny udział w charakterze strony. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy zostanie wykazane, że to uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. W oparciu o odpowiednie paragrafy Statutu działalnością [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich kieruje Dyrektor na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Zarząd Województwa [...]. Do zakresu działania Dyrektora Zarządu należy w szczególności reprezentowanie oraz działanie w imieniu [...] o Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] - samorządowej jednostki organizacyjnej - zarządcy dróg wojewódzkich - wobec władz, instytucji, organizacji oraz osób trzecich.

Natomiast zgodnie z art. 45 k.p.a., jednostkom administracyjnym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Przez osobą uprawnioną do odbioru pism należy rozumieć każdą osobę, która została regulaminowo, czy tylko zwyczajowo, uprawniona przez spółkę do odbierania korespondencji przychodzącej do jej siedziby. Upoważnienie do odbioru korespondencji może być udzielone w sposób dorozumiany. Mianowicie, jeżeli odbioru pisma dokonał pracownik, potwierdzając odbiór poprzez przybicie pieczątki zawierającej oznaczenie danego podmiotu wraz ze swoim podpisem, to z takiego działania można domniemywać, że był uprawniony do odbioru korespondencji. Zatem samorządowa jednostka organizacyjna - zarządca dróg wojewódzkich była uprawniona do odbioru pism w związku z postępowania w sprawie podziału nieruchomości pod drogę publiczną według oznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego nie doszło do naruszenia art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a mianowicie: art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 2 w związku z art. 21 ust. 1, w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n. w skutek błędnej wykładni i uznanie, że zarząd drogi - jako odrębna od zarządcy drogi jednostka organizacyjna w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych - może reprezentować jednostkę samorządu terytorialnego jako strona postępowania, którego przedmiotem jest wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości pod drogę publiczną według oznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z mocy art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi.

Stosownie zaś do art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Taką jednostką w niniejszej sprawie jest [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich z mocy nadanego mu uchwałą Sejmiku Województwa Statutu.

Natomiast nie mogło dojść do naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż dotyczy on wymierzania kar za zajęcie pasa drogowego, a taka okoliczność nie zaistniała w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na względzie należy wskazać, iż nie ma zatem przeszkód, by jednostka organizacyjna w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych - mogła reprezentować jednostkę samorządu terytorialnego jako stronę postępowania, którego przedmiotem jest wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości pod drogę publiczną według oznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjnym na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.