Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2085/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: inspektor sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1220/20 w sprawie ze skargi I. D. i M. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 maja 2020 r. nr GZ.gn.625.119.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1220/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") w sprawie ze sprawy ze skargi I. D. i M. D. (dalej: "Skarżący") na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister") z 6 maja 2020 r. nr GZ.gn.625.119.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji (pkt 1 sentencji wyroku); zasądzeniu od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz I. D. i M. D. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 6 maja 2020 r. nr GZ.gn.625.119.2019 Minister Wsi, po rozpoznaniu odwołania Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] (dalej: "Nadleśnictwo") od decyzji Wojewody Małopolskiego (dalej: "Wojewoda") z 6 czerwca 2018 r. nr WS-III.7515.2.12.2017.RW, uchylił tę decyzję (pkt 1) oraz uchylił w całości ostateczną decyzję Wojewody z 22 lutego 2017 r. nr WS-III.7515.2.17.2016.RW (pkt 2), a także odmówił stwierdzenia nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 5 października 1956 r. nr PZR.19-IId/15/1/56 (dalej: "orzeczenie PPRN w [...]") w części dotyczącej przejęcia nieruchomości stanowiących własność A. D. (część b punkt 73 orzeczenia PPRN w [...]).

Decyzja Ministra podjęta został przy następujących ustaleniach stanu faktycznego:

W następstwie rozpoznania wniosku I. D., L. S., W. D., R. D., D. D., R. D., R. D., M. D. i S. D. (następców prawnych A. D.), Wojewoda ostateczną decyzją z 22 lutego 2017 r stwierdził nieważność orzeczenia PPRN w [...] w części dotyczącej przejęcia w trybie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. – o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339, dalej: "ustawa", "dekret z dnia 27 lipca 1949 r."), nieruchomości położonych we wsi [...], stanowiących własność A. D.

Podstawę stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia stanowiło niedookreślenie w orzeczeniu przedmiotu rozstrzygnięcia, tj. przejmowanych nieruchomości, a wskazanie jedynie ogólnej powierzchni gruntów przejmowanych we wsi [...] i wymienieniu ich właścicieli, co stanowiło, zdaniem Wojewody, rażące naruszenie art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341, dalej: "rozporządzenie o postępowaniu administracyjnym"), a także § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. nr 45, poz. 416), a tym samym było obarczone wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.").

W dniu 7 kwietnia 2017 r., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Nadleśnictwo wystąpiło o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Wojewody. Interes prawny legitymujący do udziału w sprawie – Nadleśnictwo wywodziło ze sprawowanego przez Nadleśnictwo zarządu na stanowiącymi własność Skarbu Państwa nieruchomościami oznaczonymi jako działka nr [...] (KW nr [...] ) oraz działki nr, [...] (KW nr [...]), w skład których weszły dawne parcele gruntowe objęte wykazem hipotecznym lwh [...] i [...], gdzie jako właściciele ujawnieniu byli A. D. i jego żona A. D.

W tym stanie rzeczy Wojewoda postanowieniem z 11 kwietnia 2017 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z 22 lutego 2017 r., a następnie decyzją z 6 czerwca 2018 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia tej decyzji podnosząc, że Nadleśnictwo nie ma przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym nią zakończonym. Skoro bowiem kontrolowane w tym postępowaniu orzeczenie PPRN w [...] nie wskazywało w sposób precyzyjny nacjonalizowanych nieruchomości, to ich ustalania, a w dalszej kolejności także ustalania ich stanu prawnego nie dokonywał także organ wojewódzki, gdyż wykraczałoby to poza granice postępowania nieważnościowego. W związku z tym przynależne Skarbowi Państwa do konkretnej nieruchomości prawo własności i sprawowany na niej przez Nadleśnictwo zarząd, nie przesądza o istnieniu po jego stronie interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia.

Od decyzji tej Nadleśnictwo wniosło odwołanie, w następstwie rozpoznania którego Minister decyzją z dnia 6 maja 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 k.p.a., w punkcie 1 uchylił decyzję Wojewody z 6 czerwca 2018 r. W punkcie 2 uchylił w całości ostateczną decyzję Wojewody z 22 lutego 2017 r. W punkcie 3 zaś odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w [...] w części dotyczącej przejęcia nieruchomości stanowiących własność A. D. (cz. b punkt 73 orzeczenia PPRN w [...]).

Uwzględniając zarzuty odwołania, Minister uznał, że Nadleśnictwo ma interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN w [...] jako aktualny właściciel nieruchomości, pozostających w zarządzie owego Nadleśnictwa, a pochodzących z dawnych nieruchomości uregulowanych w wykazach hipotecznych [...], na rzecz A. i A. małż. D. Minister wskazywał w tym kontekście, odwołując się do wykazu synchronizacyjnego z 12 maja 2017 r., że [...] obejmował parcele: [...] i [...], zaś [...] parcele: [...]. Wskazane parcele weszły w skład nowych działek nr: [...]. Nowy stan prawny został ujawniony odpowiednio w księgach wieczystych nr [...] i [...] , gdzie jako właściciela wpisano Skarb Państwa - Zarząd Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. W operacie ewidencji gruntów część parceli [...] oraz część parceli [...] weszły do działki ewidencyjnej nr [...] parcela [...] weszła do działki ew. nr [...] weszły do działki ew. nr [...] parcela [...] weszła do działki ew. nr [...], zaś parcele [...] weszły do działki ew. nr [...]. Opisany stan potwierdza także wykaz zmian gruntowych z roku 2016, złożony przez pełnomocnika wnioskodawców (załączony do wniosku z 9 września 2016 r.). Przy czym w ocenie Ministra, dla ustalenia, że Skarb Państwa jest stroną postępowania wystarczy, że pozostaje on obecnie właścicielem choćby części przejętej nieruchomości. Odwołując się z kolei do przepisów art. 4 ust. 1, art. 32 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm., dalej: "ustawa o lasach") wskazywał, że nadleśnictwo w ramach sprawowanego zarządu nad lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa gospodaruje gruntami i innymi nieruchomościami związanymi z gospodarką leśną. Skoro zatem nieruchomości, których dotyczy postępowanie są nieruchomościami leśnymi, to Skarb Państwa - Nadleśnictwo jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia o ich przejęciu. Bez znaczenia natomiast pozostaje to, że orzeczenie PPRN w [...] nie pozwalało na wskazanie ponad wszelką wątpliwość granic parceli stanowiących niegdyś własność małż. D. Wątpliwość ta powinna być rozstrzygnięta na korzyść Skarżącego, albowiem odmienna ocena musiałaby prowadzić do sytuacji, że Skarb Państwa - Nadleśnictwo nie mógłby w niemal żadnych okolicznościach dowieść, że jest właścicielem gruntów stanowiących pierwotnie własność wskazanych osób, z którego to prawa wywodzi przymiot strony.

Z tego względu uchylił decyzją Wojewody z 6 czerwca 2018 r. jak też nadzorczą decyzję owego organu z 22 lutego 2017 r. (przy wydawaniu której pominięto Nadleśnictwo) i rozpoznał co do istoty sprawę w zakresie objętym wznowionym postępowaniem. Rozpoznając zaś sprawę legalności orzeczenia PPRN w [...], w aspekcie kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., ocenił, iż sam fakt opisania w orzeczeniu w sposób ogólny przejmowanych od A. D. nieruchomości, nie oznacza, że doszło do naruszenia w sposób rażący art. 75 ust. 1 Rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Nie ulegało bowiem wątpliwości, co było przedmiotem orzeczenia PPRN w [...]. Jednocześnie żaden przepis prawa nie nakazywał oznaczenia przejmowanej nieruchomości w ściśle określony sposób. Wskazanie imienia i nazwiska dostatecznie identyfikowało przejętą nieruchomość. Ponadto nawet hipotetyczne przyjęcie, że ww. orzeczenie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, nie pozwalałoby na uznanie tego naruszenia za rażące, ponieważ otrzymanie przez A. i A. D. nieruchomości w nowym miejscu osiedlenia, bez obowiązku uiszczenia ceny (co potwierdzało zaświadczenie PPRN w [...] z 12 października 1960 r. nr RL.lX-30/l25/60,) niwelowało negatywne skutki społeczno-gospodarcze wynikające z ewentualnych naruszeń, jakich mogłoby dopuścić się Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] przy przejmowaniu nieruchomości we wsi [...]. Powyższe świadczy także o tym, że weryfikowane orzeczenie było wykonalne. Umożliwiło bowiem A. D. zaliczenie wartości przejętej nieruchomości na poczet należności za gospodarstwo (art. 7 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r.).

Konkludując w tym aspekcie rozważania Minister stwierdził, że skoro orzeczenie PPRN w [...] zostało wydane przez właściwy organ, który zastosował przepisy materialne i proceduralne niezbędne do prawidłowego ich wydania, brak jest przesłanek do stwierdzenia jego nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, wynikającej z art. 16 k.p.a., zatem może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. Istniejący materiał dowodowy nie wskazuje zaś na wystąpienie którejkolwiek nich. Z tych przyczyn, rozstrzygając o istocie sprawy (w ramach wznowionego postępowania, po uchyleniu pierwotnej decyzji) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w [...].

Na decyzję Ministra skargę do Sądu I instancji wnieśli Skarżący.

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1220/20 – Sąd I instancji orzekł jak na wstępie.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, ze postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Ministra z 3 czerwca 2016 r. prowadzone było w jednym z nadzwyczajnych trybów, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Dalej Sąd I instancji podał, że Wojewoda po wznowieniu postępowania ustalił mianowicie, że Skarb Państwa – reprezentowany przez Nadleśnictwo, jako aktualny właściciel nieruchomości, w skład których wchodzą m.in. dawne parcele objęte Lwh [...], nie ma interesu prawnego w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Wojewody z 22 lutego 2017 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia PPRN w [...] w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi [...] stanowiących własność A. D. Konkluzje te wynikały natomiast z faktu, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie nie zawierało precyzyjnego oznaczenia przejętych nieruchomości, a tym samym nie można stwierdzić by na jego podstawie przejęto także pozostające w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Nadleśnictwa nieruchomości, do których tytuł prawnorzeczowy przynależy aktualnie Skarbowi Państwa. W konsekwencji zaś tych ustaleń podjął na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w dniu 6 czerwca 2018 r. decyzję o odmowie uchylenia własnej decyzji z 22 lutego 2017 r. Aczkolwiek w samej podstawie prawnej wydanej decyzji organ wojewódzki przywoływał (prawdopodobnie omyłkowo) art. 151 § 2 k.p.a., która w tym przypadku nie miała zastosowania. Właściwą podstawę można bowiem zrekonstruować nie tylko przez pryzmat brzmienie zapadłego rozstrzygnięcia, ale także motywów jego podjęcia, wskazanych wprost na str. 12 uzasadnienia.

Dalej Sąd I instancji podał, że nie podzielając tej oceny Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił wydaną w pierwszej instancji decyzję Wojewody i na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił także ostateczną decyzję owego organu z 22 lutego 2017 r. oraz orzekł co do istoty sprawy, tj. odmówił stwierdzenia nieważność orzeczenia PPRN w [...] w części w jakiej było ono weryfikowane.

Zdaniem Sądu I instancji, abstrahując w tym miejscu od kwestii poprawności ustaleń Ministra, co do istnienia przy inicjatorze postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją Wojewody z 22 lutego 2017 r. przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., stwierdzić należy, że tego rodzaju rozstrzygnięcie już tylko z punktu widzenia przepisów procedury administracyjnej jest prawnie wadliwe, co musi skutkować jego uchyleniem. Zdaniem Sądu I instancji, uszło bowiem uwadze Ministra, iż w postępowaniu odwoławczym nie jest możliwe orzekanie w zakresie innym niż uczynił to wcześniej organ pierwszoinstancyjny. Może więc być w nim rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Zmiana zaś podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a to oznacza naruszenie ustanowionej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 451/06, Lex nr 290649).

W sytuacji zatem gdy rozpoznając we wznowionym postępowaniu sprawę organ pierwszej instancji wydał - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (rozstrzygającą jedynie o przymiocie strony, która to postępowanie zainicjowała, nawet jeśli jak – w tym przypadku – zawierała ona także pewne odniesienia do aspektów merytorycznych), organ odwoławczy - uznając ustalenia poczynione przez ów organ za wadliwe – mógł jedynie zastosować art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylić tę decyzję i przekazać organowi pierwszej instancji sprawę do merytorycznego rozpatrzenia. Nie był natomiast uprawniony do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i rozpoznania meriti sprawy pierwotnie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody z 22 lutego 2017 r. poprzez wydanie decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydając zatem tej treści rozstrzygnięcie Minister naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, co powoduje, że podjęta przezeń decyzja nie może się ostać.

Niezależnie od powyższego, Sąd I instancji wskazał, że nie podziela oceny Ministra, iż w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Wojewody - Nadleśnictwo – jako statio fisci Skarbu Państwa (stosownie do przywoływanych przez Ministra przepisów ustawy o lasach), ma interes prawny legitymujący je do udziału w postępowaniu w charakterze strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Istoty interesu prawnego należy wszak upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stwierdzenie interesu prawnego w sprawie wymaga ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Jako że przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nadzorczą Wojewody było orzeczenie PPRN w [...], a dokładniej rzecz ujmując jego cześć rozstrzygająca o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości należących do A. D. (bliżej w orzeczeniu nieoznaczonych), stronami tego postępowania byli jego spadkobiercy i Skarb Państwa reprezentowany, zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990, dalej: "u.g.n."), przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (tu starostę [...]). Ich praw bowiem i obowiązków bezpośrednio dotyczyły skutki tej decyzji. Inny podmiot, aby mógł uczestniczyć w tym postępowaniu (mieć w nim przymiot strony), a więc również mógł skutecznie żądać weryfikacji tej decyzji w trybie wznowienia postępowania, musiałby wykazać, że to jemu przysługiwał w dacie jej podejmowania tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, pochodzącej z dawnej nieruchomości A. D. objętej orzeczenie PPRN w [...], bądź w oparciu o nie uzyskał do niej tytuł prawnorzeczowy. Tylko bowiem takiego podmiotu mogły dotyczyć skutki prawne rozstrzygnięcia eliminującego ze skutkiem ex tunc w ww. zakresie owo orzeczenie. Na ten sposób ustalania kręgu podmiotowego w sprawie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją nadzorczą mającą za przedmiot orzeczenie wywłaszczeniowe wydane na gruncie dekretu z 27 lipca 1949 r., wskazywał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 10 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 78/17 (Lex nr 2375654) wydanym na tle sprawy o bardzo zbliżonym stanie faktyczno-prawnym.

Dalej Sąd I instancji podał, że wnioskując o wznowienie postępowania Nadleśnictwo powoływało się na przynależny obecnie Skarbowi Państwa tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości powstałych m.in. z części parcel należących pierwotnie do A. D. i A. D. i fakt pozostawania ich w zarządzie Nadleśnictwa. Powyższe jednak dla oceny statusu tego podmiotu jako strony postępowania w niniejszej sprawienie nie ma znaczenia prawnego. Żaden bowiem z dowodów zgromadzonych w aktach nie uprawnia do wnioskowania by Skarb Państwa stał się właścicielem pochodzących z [...] parcel w następstwie ww. orzeczenia wywłaszczeniowego. W szczególności orzeczenie PPRN w [...] nie jest podstawą ujawnienia Skarbu Państwa jako właściciela w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości oznaczonych jako działki [...] w skład których weszły dawne parcele należące do małż. D. Mało tego z treści znajdującego się w aktach wykazu synchronizacyjnego z 12 maja 2017 r. wynika, że na terenie wsi [...] już po wydaniu orzeczenia PPRN w [...] miała miejsce wymiana gruntów zatwierdzona decyzjami Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 6 marca 1963 r. nr L.VI-114/21/63 oraz Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 6 czerwca 1963 r., którym to procesem objęto także część dawnych parcel pochodzących z wykazów hipotecznych nr [...]. Decyzja z 6 marca 1963 r., przywołana zresztą została w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej m.in. dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] - obejmującej tereny dawnych parcel nr [...] uregulowanych pierwotnie w wykazie [...] - jako podstawa ujawnienia przynależnego do niej tytułu Skarbu Państwa.

W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, zatem eliminacja z obrotu prawnego orzeczenia PPRN w [...], o czym ostatecznie orzekł Wojewoda decyzją z 22 lutego 2017 r. - nie mogła i nie ingerowała w prawa rzeczowe przynależne obecnie Skarbowi Państwa, skoro źródłem tych praw owo orzeczenie nie było. Taki z kolei stan faktyczny i prawny sprawy uzasadnia ocenę, że Nadleśnictwo nie miało opartego na normach prawa materialnego interesu prawnego w kwestionowaniu w imieniu Skarbu Państwa ww. decyzji nadzorczej Wojewody, a przez to także nie mogło skutecznie domagać się jej eliminacji w trybie wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Formułując w tym względzie odmienną ocenę, Minister, naruszył zatem w sposób mający wpływ na wynik sprawy art. 28 k.p.a. Uchylenie z ww. przyczyn zaskarżonej decyzji czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się do meritum decyzji Ministra i sformułowanych w tym kontekście zarzutów skargi dotyczących naruszenia przezeń przepisów prawa materialnego i procesowego. Te bowiem mogłyby być rozważane przez Sąd, gdyby przyczyna wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody z 2017 r. podawana przez Skarb Państwa – Nadleśnictwo w rzeczywistości zaistniała (co w tym przypadku nie miało miejsca), a samo rozstrzygnięcie Ministra nie zostało wydane z istotnym naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania.

Mając powyższe na względzie Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister oraz Nadleśnictwo.

W skardze kasacyjnej Ministra zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a., poprzez uznanie, że Minister dokonując w postępowaniu wznowieniowym rozstrzygnięcia również co do istoty sprawy (tj. co do stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w [...] z 1956 r.) rozpoznał w ten sposób sprawę nietożsamą pod kątem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą rozstrzygniętą przez Wojewodę i naruszył w ten sposób zasadę dwuinstancyjności (str. 10 uzasadnienia), podczas gdy Wojewoda - wbrew twierdzeniom Sądu - nie ograniczył się wyłącznie do zbadania przyczyn wznowienia, lecz przeprowadził również pełne postępowanie co do istoty sprawy, co oznaczało przeprowadzenie w obu instancjach postępowań tożsamych zarówno podmiotowo jak i przedmiotowo, wykluczając tym samym możliwość postawienia Ministrowi zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Skarb Państwa - Nadleśnictwo nie miało opartego na normach prawa materialnego interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji PPRN z 1956 r., ponieważ orzeczenie to nie było źródłem praw rzeczowych przysługujących Skarbowi Państwa - Nadleśnictwu, co zdaniem sądu oznacza, że przesłanka wznowieniowa nie zachodzi, podczas gdy Skarb Państwa (reprezentowane przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo), na rzecz którego została przejęta nieruchomość, wciąż jest jej właścicielem, dlatego rozstrzygnięcie dotyczące oceny legalności przejęcia nieruchomości może mieć wpływ na zakres praw przysługujących Skarbowi Państwa, co przemawia za uznaniem, że podmiot ten miał interes prawny w postępowaniu, którego wznowienia się domaga.

W związku z powyższym, Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a następnie jej oddalenie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W skardze kasacyjnej Nadleśnictwa zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nie przyznanie Skarżącemu kasacyjnie przymiotu strony w niniejszym postępowaniu pomimo tego, że postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego;

2. naruszenie przepisów prawa postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 138 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Ministra z 6 maja 2020 r., w wyniku błędnego przyjęcia, że organ administracji naruszył zasadę dwuinstancyjności wydając orzeczenie co do istoty sprawy, w sytuacji, gdy Minister był uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uchylenia przez Sąd ww. decyzji;

b) art. 151 p.p.s.a przez uchylenie zaskarżonej decyzji mimo istnienia podstaw do oddalenia skargi wobec niezasadności zarzutów w niej zawartych.

W związku z tym Nadleśnictwo wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Nadto, wniosło o zasądzenie kosztów oraz zrzekło się przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skargi kasacyjne są zasadne. Trafny okazał się bowiem zarzut kwestionujący stanowisko Sądu I instancji o braku interesu prawnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] - działającego jako statio fisci Skarbu Państwa, które zainicjowało postępowanie wznowieniowe.

Na wstępie przypomnieć należy, że postanowieniem z 11 kwietnia Wojewoda wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z 22 lutego 2017 r. stwierdzającą nieważność orzeczenie PPRN w [...].

Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wznowione postępowanie (po wydaniu postanowienia) składa się zatem z dwóch etapów. W pierwszym z nich organ prowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia. Bada więc, czy rzeczywiście zaistniała przesłanka podana we wniosku o wznowienie, a następnie, po potwierdzeniu, że w sprawie będącej przedmiotem żądania przesłanka - w tym przypadku - z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpiła, czyli wnioskodawca miał przymiot strony i bez własnej winy nie wziął w sprawie udziału, sprawa podlega rozpoznaniu co do istoty. Dopiero wówczas dochodzi do ocen materialnoprawnych i ustalenia, czy zaistniała wadliwość proceduralna wpłynęła na merytoryczną treść decyzji, a zatem dopiero taka ocena stanowić może podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 151 k.p.a. Czym innym jest bowiem - właściwe dla fazy badań formalnych - ustalenie czy wnioskodawca powołał (przytoczył) we wniosku jedną z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., w tym przesłankę wymienioną w pkt 4., a czym innym jest ustalenie, czy przesłanka ta, jako przyczyna wznowienia, rzeczywiście wystąpiła w sprawie będącej przedmiotem wniosku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1265/10, orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Ponadto należy wskazać, iż stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W każdym postępowaniu organ administracji ma obowiązek samodzielnie ustalić, kto jest stroną tego postępowania, to jest kto ma interes prawny, by uczestniczyć w postępowaniu. Krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym musi być badany w oparciu o art. 28 k.p.a. Brak jest przy tym definicji legalnej pojęcia interesu prawnego. Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które można by zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Dlatego też w każdej sprawie kwestie te należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy też jedynie interesu faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Stroną postępowania nieważnościowego może być więc podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ze względu na posiadany tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym.

Nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że w aktach sprawy nie ma dokumentów, z którymi ustawodawca wiąże skutek ustalenia stanu prawnego nieruchomości i co za tym idzie, które potwierdzałyby, że inicjujące postępowanie wznowieniowe Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] - działające jako statio fisci Skarbu Państwa posiadały tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości.

Sąd I instancji, podobnie jak Wojewoda, uznał, iż kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie nie zawierało precyzyjnego oznaczenia przejętych nieruchomości, a tym samym nie można stwierdzić by na jego podstawie przejęto także pozostające w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Nadleśnictwa [...] nieruchomości, do których tytuł prawnorzeczowy przynależy aktualnie Skarbowi Państwa.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że A. D. był właścicielem nieruchomości uregulowanych w wykazach hipotecznych [...] w miejscowości [...]. Potwierdza to pełnomocnik wnioskodawców we wniosku z 9 września 2016 r. (k. 30-35). Z orzeczenia PPRN w [...] wynika, iż na własność Państwa przejęto grunty i zagrody. Również kwestia ta stanowiła przedmiot szczegółowej oceny organu nadzoru, który uznał, iż wskazanie imienia i nazwiska w orzeczeniu PPRN w [...] dostatecznie identyfikowało przejętą nieruchomość (punkt b pozycja 74). Ponadto w aktach administracyjnych (k. 12) znajduje się Karta przesiedleńcza nr 29909, z której wynika, że A. D., mieszkaniec wsi [...], pozostawił 9,5 ha ziemi, w tym 3,5 ha użytków rolnych oraz budynek mieszkalny i gospodarczy. Natomiast zaświadczenie PPRN w [...] z 12 października 1960 r. nr RL.lX-30/l25/60 potwierdza otrzymanie przez A. i A. D nieruchomości w nowym miejscu osiedlenia, bez obowiązku uiszczenia ceny. Zdaniem Ministra, powyższa okoliczność świadczy o tym, że orzeczenie PPRN w [...] było wykonalne – umożliwiło A. D. zaliczenie wartości przejętej nieruchomości na poczet należności za gospodarstwo.

Zgodnie z wykazem synchronizującym z 12 maja 2017 r. [...] obejmował parcele: [...], zaś [...] parcele: [...]. Wskazane parcele weszły w skład nowych działek nr: [...]. Nowy stan prawny został ujawniony odpowiednio w księgach wieczystych nr [...], gdzie jako właściciela wpisano Skarb Państwa - Zarząd Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Nieruchomości stanowiące pierwotnie własność A. i A. małż. D. stały się własnością Skarbu Państwa w zarządzie Nadleśnictwa [...]. W operacie ewidencji gruntów część parceli [...] weszły do działki ew. nr [...]. Opisany stan potwierdza także wykaz zmian gruntowych z roku 2016, złożony przez pełnomocnika wnioskodawców (załączony do wniosku z 9 września 2016 r.).

Powyżej wymienione dokumenty wskazują, że Skarb Państwa – reprezentowany przez Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] ma interes prawny, jako właściciel nieruchomości położonych w miejscowości [..., w skład których wchodzą m.in. dawne parcele objęte [...] i tym samym ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w [...] w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gromadzie [...], stanowiącej w dacie przejęcia własność A. D. (wymienionego wśród osób objętych akcją przesiedleńczą na Ziemie Zachodnie).

Ponadto zarzut naruszenia prawa materialnego art. 28 k.p.a. został prawidłowo powiązany z przepisami art. 4 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy o lasach, choć wskazanymi dopiero w uzasadnieniu obu skarg kasacyjnych.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o lasach, lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. W ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe z mocy ww. ustawy gospodarują nieruchomościami, w zakres którego to pojęcia wchodzi także reprezentowanie Skarbu Państwa w postępowaniach administracyjnych dotyczących mienia objętego zarządem. Jak wskazuje się w orzecznictwie "gospodarowanie" i "reprezentacja", w rozumieniu art. 32 ust. 1 ustawy o lasach, odnoszą się nie tylko do czynności cywilnoprawnych, ale również do udziału w postępowaniach administracyjnych dotyczących nieruchomości objętych zarządem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 2132/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1456/22, źródło CBOSA).

Z powyższych względów, prawidłowo zarzucono naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nie mógł być skuteczny natomiast zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. zawarty w skardze kasacyjnej Nadleśnictwa. Przepis ten, podobnie zresztą jak art. 145 § 1 p.p.s.a., ma charakter wynikowy, co oznacza, że określa sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny jeżeli nie stwierdzi naruszenia przepisów prawa przez organ administracji publicznej. W takiej sytuacji musi zastosować przepis art. 151 p.p.s.a. Przy czym w niniejszej sprawie Sąd I instancji tego przepisu nie stosował, a więc nie mógł go naruszyć.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien uwzględnić wykładnię i wskazania zawarte w niniejszym wyroku. Sąd I instancji zawrze w uzasadnieniu wyroku ocenę stanowiska organu w zakresie oceny udziału Państwowego Gospodarstwa Leśnego Nadleśnictwa [...] jako strony postępowania wznowieniowego. Wobec powyższego pozostałe zarzuty kasacyjne nie mogły być ocenione jako przedwczesne.

Z podanych przyczyn, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylono zaskarżony wyrok Sądu I instancji oraz przekazano sprawę do rozpoznania Sądowi I instancji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji spowodowana wyłącznie stanowiskiem tego Sądu, a nie wynikiem merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.