Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1160/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Svqn. akt VII SA/Wa 1160/24 POSTANOWIENIE * r Dnia 26 listopada 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg J. S., B. W. i M.. S. na zarządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 marca 2024 r. w przedmiocie zmiany zarządzenia postanawia: odrzucić skargi; 2. zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie każdemu ze skarżących – J. S., B. W. i M. S. po 200 zł (dwieście złotych) z tytułu uiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

J. S., M. S. i B. W. złożyli skargi na zarządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej Minister Kultury) z 1 marca 2024 r. zmieniające zarządzenie w sprawie powołania członków Rady Muzeum [...].

Postanowieniem z 13 sierpnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył powyższe skargi do wspólnego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarg wskazano, że zarządzeniem z 21 lipca 2022 r. (Dz. Urz. MK i DN poz. 78) Minister Kultury powołał skarżących w skład Rady Muzeum [...]. Wprawdzie Minister Kultury jest uprawniony do powoływania i odwoływania członków Rady Muzeum, jednak jego działania nie mogą być dowolne, a w przypadku Muzeum [...] muszą uwzględniać również stanowiska (w tym jedno wiążące) pozostałych założycieli tej instytucji kultury.

Skarżący zaznaczyli, że z dokumentów nie wynika, aby Minister Kultury konsultował ich odwołanie z Miastem [...] , czy uzyskał wymaganą zgodę Stowarzyszenia [...]. Przed wydaniem zarządzenia skierował do skarżących drogą elektroniczną jedynie pismo, w którym stwierdził, że korzysta ze swojego uprawnienia do wycofania ich rekomendacji i wskazania kandydatów, którzy zastąpią skarżących w składzie Rady Muzeum. Pismo to nie może być jednak uznane za akt odwołania członka Rady Muzeum, skoro brak jest w nim informacji o przeprowadzeniu wymaganych statutem Muzeum konsultacji. Można je jedynie traktować jako zapowiedź działań w celu odwołania ww. osób ze składu Rady Muzeum. Aby taka zapowiedź skutkowała skutecznym prawnie odwołaniem konieczne jest bowiem spełnienie określonych w statucie Muzeum warunków i zaistnienie określonych okoliczności faktycznych. Minister Kultury nie może dowolnie kształtować składu tego gremium. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z 26 listopada 1996 r. o muzeach, uprawnienie właściwego podmiotu do powoływania i odwoływania członków rady muzeum - co do zasady - jest dość szerokie, niemniej nie może być dowolne.

Usunięcie skarżących ze składu Rady Muzeum należałoby zatem uznać za naruszające art. 11 ust. 4 cyt. ustawy o muzeach nawet gdyby dopełniono wymaganych procedur. Minister Kultury nie działał zatem w granicach uznania administracyjnego, ale całkowicie dowolnie. Nie przedstawił żadnych argumentów na poparcie swojego

stanowiska, a z ww. pisma jasno wynika, że takie argumenty nie istniały. Można się jedynie domyślać, że u podstaw decyzji leżały względy pozamerytoryczne i pozaprawne, czyli chęć organu do arbitralnego kształtowania składu Rady Muzeum, do czego nie jest uprawniony i co nie powinno mieć miejsca w demokratycznym państwie prawa. Taki stan rzeczy, przy braku zarzutów do dotychczasowego funkcjonowania skarżących w składzie Rady Muzeum wskazuje, że ww. dokument nie ma na celu jego ukształtowania zgodnie z prawem, ale jest wyrazem wspomnianej arbitralności działań obecnego kierownictwa Ministerstwa Kultury.

Skarżący zaznaczyli, że osobną kwestią jest to, czy Minister Kultury w ogóle dokonał odwołania, skoro pismo to należy traktować jedynie jako zapowiedź podjęcia działań. Zarządzenie nie wspomina o odwołaniu, tylko o powołaniu nowych członków. Przy takiej treści dokumentu można stwierdzić, że Minister Kultury ustalił skład Rady Muzeum sprzecznie z art. 11 ust. 4 ustawy o muzeach i statutem Muzeum, gdyż powołał nowych członków pomimo, że nie odwołał skutecznie członków już w niej zasiadających.

W ocenie skarżących, zaskarżone zarządzenie bez wątpienia ma charakter czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień i obowiązków o charakterze indywidualnym wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Dotyczy bowiem uprawnień do zasiadania w radzie muzeum, wynikających z art. 11 ust. 4 ustawy o muzeach. Powoływanie i odwoływanie członków Rady Muzeum odbywa się w drodze zarządzeń Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie.

Minister Kultury podkreślił, że Muzeum [...] jest instytucją kultury utworzoną, na mocy art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przez miasto [...], Ministra Kultury oraz Stowarzyszenie [...] w [...], wpisaną do rejestru instytucji kultury pod nr [...].

W skład Rady Muzeum wchodzi 15 członków powoływanych i odwoływanych przez organizatora prowadzącego rejestr, do którego jest wpisane muzeum (Ministra Kultury) w porozumieniu z drugim organizatorem ([...]) i po uzyskaniu zgody Stowarzyszenia [...] . Przy czym 5 członków Rady Muzeum powoływanych jest spośród wskazanych przez Ministra Kultury; 5 członków spośród wskazanych przez [...]; 5 członków spośród kandydatów wskazanych przez Stowarzyszenie [...].

Rada muzeum jest organem kontroli w zakresie realizacji przez muzeum zadań statutowych związanych z gromadzeniem zbiorów i ich udostępnianiem społeczeństwu. Uzupełnia tym samym nadzór sprawowany nad muzeum przez organizatora (art. 5 ust. 4 pkt 3 ustawy o muzeach). Swoje uprawnienia realizuje przede wszystkim poprzez zajmowanie stanowisk dotyczących aspektów działalności merytorycznej muzeum (np. w kwestii kierunku działalności, scenariusza wystawy stałej, planowanej siedziby itp.), które mają charakter opinii i nie wywołują bezpośrednich skutków. Podkreśleniem znaczenia rady muzeum, jako organu kontroli jest, wynikające z art. 11 ust. 9 ustawy o muzeach, uprawnienie do wyznaczenia dwóch dodatkowych członków do składu komisji konkursowej, w sytuacji ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora muzeum.

W tym kontekście, zaskarżone zarządzenie dotyczy sprawy wynikającej z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej, stanowiąc tym samym o niedopuszczalności drogi sądowej w postępowaniu sądowo administracyjnym, wynikającym z wyłączenia właściwości sądów administracyjnych na mocy art. 5 pkt 1 p.p.s.a. Zależności organizacyjne w sferze wewnętrznej działania administracji publicznej, o których mowa w ww. przepisie, mogą zachodzić nie tylko pomiędzy organami administracji publicznej. Pojęcie to obejmuje też jednostki organizacyjne działające w formie zakładów administracyjnych. Różnic pomiędzy sferą zewnętrzną, a wewnętrzną działania administracji publicznej upatruje się w odmiennych możliwościach działania wobec podmiotów jej podporządkowanych i podmiotów niezależnych od niej, co wyraża się w różnych podstawach prawnych wydawania aktów, innej kontroli ich celowości i legalności, a przede wszystkim innego zakresu obowiązywania. Zgodnie zaś z utrwalonym poglądem doktryny muzeum będące instytucją kultury jest zakładem administracyjnym.

Zarządzenie dotyczące zmian kadrowych w organie kontroli muzeum jest przejawem kompetencji organizatora instytucji kultury, świadczących o podległości organizacyjnej, rozumianej jako więź ustrojowo - prawna, w której podmioty organizacyjnie nadrzędne mogą ingerować w przedmiotowo i konstytucyjnie określonym zakresie w działalność podmiotów podporządkowanych w każdej fazie i zakresie za pomocą dowolnie dobranych dla danej sytuacji środków (wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 141). Stanowiący jego podstawę art. 11 ustawy o muzeach jest uzupełnieniem katalogu regulacji zawartych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, kształtujących relację pomiędzy organem administracji publicznej a utworzoną przez niego instytucją kultury w ramach zależności organizacyjnej, na którą składają się uprawnienia do: utworzenia instytucji kultury,

zapewnienia środków niezbędnych do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym działalność ta jest prowadzona, nadania statutu, powołania i odwołania dyrektora, podzielenia, połączenia lub współprowadzenia instytucji kultury, powierzenia jej do prowadzenia innemu podmiotowi a także do jej zlikwidowania.

W związku z powyższym skarga, zdaniem Ministra Kultury, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 1 p.p.s.a.

Uzasadniając wniosek o ewentualne oddalenie skargi organ wskazał, że w przeciwieństwie do ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, która w art. 15 ust. 6 zawiera katalog przyczyn odwołania dyrektora instytucji kultury, ustawa o muzeach nie określa przesłanek, ani formy odwołania członków rady muzeum. Nie ma zatem przepisu, który obligowałby organizatora do uzasadniania swojego stanowiska. Biorąc zaś pod uwagę zasady powoływania rady muzeum, ujęte w art. 11 ust. 4-6 ustawy o muzeach, przyjąć należy, że wystarczającym kryterium do odwołania jej członka jest wycofanie rekomendacji przez podmiot, który jej udzielił. Zarzut przekroczenia uznania administracyjnego jest zatem nieuzasadniony.

Zdaniem Ministra Kultury do sprawy odwołania członków rady muzeum, jako dotyczącej nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 § 3 pkt 1 k.p.a.). W tak ukształtowanej prawnie sytuacji, pismo Ministra Kultury z 12 lutego 2024 r. informujące o wycofaniu rekomendacji i konsekwencjach tego faktu należy uznać za okoliczność uzasadniającą wydanie zaskarżonego zarządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlegała odrzuceniu.

Przed merytoryczną oceną skargi obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było ustalenie, czy skarżony akt lub czynność podlega jego kognicji.

Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta

sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Stosownie zaś do art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ponadto, w myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Skarga do sądu administracyjnego dopuszczalna jest zatem tylko na działania organów administracji publicznej, wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. oraz w sytuacjach przewidzianych przez ustawy szczególne, z zastrzeżeniem określonym w art. 5 p.p.s.a. Są to władcze rozstrzygnięcia organów administracyjnych, które jednostronnie kształtują sytuację podmiotu w danej sprawie. Cechą aktu administracyjnego jest niepodporządkowanie organizacyjne organowi administracji podmiotu, którego sytuację prawną organ określa. Tym samym poza zakresem pojęcia aktów administracyjnych pozostają wszystkie akty wydawane przez organy wyższego stopnia w stosunku do organów niższego stopnia, czy wydawane przez przełożonych w stosunku do podwładnych, które w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych określa się jako "akty wewnętrzne".

Rozróżnienie między aktami indywidualnymi zewnętrznymi, a aktami indywidualnymi wewnętrznymi jest ważkie prawnie, ponieważ w świetle z art. 3 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a. przepisów kodeksu nie stosuje się do postępowania w sprawach wynikających z nadrzędności organizacyjnej i podległości służbowej.

W tej sprawie skarżący złożyli skargę na zarządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 1 marca 2024 r. zmieniające zarządzenie w sprawie powołania członków Rady Muzeum przy Muzeum [...].

Wskazać zatem należy, że stosownie do § 11 ust. 2 statutu Muzeum członków Rady Muzeum powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw kultury i dziedzictwa narodowego w porozumieniu z Miastem [...] za zgodą Stowarzyszenia [...]. Kadencja członków Rady Muzeum trwa cztery lata. Przywoływany przepis koresponduje bezpośrednio z mającymi w tej sprawie zastosowanie przepisami art. 11 ustawy o muzeach, w myśl których członków rady muzeum na czteroletnią kadencję powołuje i odwołuje właściwy podmiot.

Rada ww. Muzeum składa się z 15 członków powoływanych i odwoływanych przez organizatora prowadzącego rejestr, do którego jest wpisane muzeum. Organizatorami Muzeum [...] są: Minister Kultury i [...]. Po uzyskaniu zgody Stowarzyszenia [...] organizatorzy powołują i odwołują 15 członków Rady Muzeum z zastrzeżeniem że: 5 członków rady muzeum jest powoływanych spośród kandydatów wskazanych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego; 5 członków rady muzeum jest powoływanych spośród kandydatów

wskazanych przez Miasto [...]; 5 członków rady muzeum jest powoływanych spośród kandydatów wskazanych przez Stowarzyszenie [...].

Zaskarżonym zarządzeniem powołano 3 nowych członków rady muzeum spośród uprzednio wskazanych przez Ministra Kultury. Organ wyjaśnił, że cofnął skarżącym rekomendację powołując w ich miejsce trzech innych członków Rady Muzeum.

Statut Muzeum [...], przyznaje Radzie Muzeum kompetencje w zakresie nadzoru i oceny. Działania nadzorcze kierowane są do wewnątrz organizacji Muzeum, na co wskazuje § 10 ust. 2 pkt 1 Statutu określający, że Rada sprawuje "nadzór nad wypełnianiem przez Muzeum jego powinności". Na ocenę składa się opiniowanie działalności Muzeum w oparciu o roczne sprawozdania Dyrektora Muzeum, jak stanowi art. 11 ust. 2 pkt 1 2 ustawy o muzeach. Ani ustawa o muzeach, ani Statut nie przyznają Radzie Muzeum innych kompetencji.

W konsekwencji zaskarżone zarządzenie nie mogło być uznane za akt administracyjny, skierowany na zewnątrz struktury organizacyjnej Muzeum. Jest to akt wewnętrzny związany z przyznanymi Ministrowi Kultury, jako organizatorowi Muzeum, uprawnieniami do powoływania pięciu członków Rady, skierowany do jednostki podległej organizacyjnie Ministrowi sprawującemu nadzór nad Muzeum (art. 5 ust. 4 pkt 3 i art. 8 ust. 1 ustawy o muzeach). Odwołanie z funkcji członków Rady Muzeum kandydatów, uprzednio powołanych przez Ministra Kultury, jest zatem kwestią podległości służbowej, do której nie mają zastosowania przepisy postępowania administracyjnego.

Z podanych przyczyn złożenie skargi na zarządzenie zmieniające zarządzenie w sprawie powołania członków Rady Muzeum przy Muzeum [...], Sąd uznał za niedopuszczalne. Zgodnie z art. 5 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej.

Skargi podlegały zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Wpis zwrócono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

#

#

#

#

#

#