Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 256/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1, 1a i 1b
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym Sędziowie Sędzia WSA Przemysław Żmich Asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi P. K. [1] i P. K. [2] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta [...] z dnia [...] września 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. K. [1] i P. K. [2] solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium" lub "organ") decyzją z 28 listopada 2022 r. znak KOA/5172/Ac/22, po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej jako "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej jako "Wójt") z 27 września 2022 r. nr 35/GA/2022 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wójt decyzją z 29 marca 2017 r. nr 164/2017 (dalej również jako "decyzja podziałowa"), działając na podstawie art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1 i ust. 4, art. 97 ust. 1 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2016 r. poz. 2147 ze zm.), zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], o łącznej powierzchni 0,2 ha, oznaczonych jako dz. nr [...] (dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]), na dz. nr [...] o pow. 0,1 ha i nr [...] o pow. po 0,1 ha.

Następnie Wójt pismem z 9 maja 2018 r. zawiadomił skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości na skutek jej podziału.

Wójt decyzją z 15 marca 2019 r. nr 223/2019, z uwagi na wzrost wartość nieruchomości w wyniku dokonanego podziału, ustalił wysokość opłaty adiacenckiej należnej od skarżących w wysokości po 1 211 zł od każdego z nich i zobowiązał współwłaścicieli do jej zapłaty. Ustalenie opłaty nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu w dniu 10 września 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...].

Kolegium decyzją z 8 czerwca 2022 r. znak: KOA/1498/Ac/19 uchyliło decyzję z 15 marca 2019 r. i przekazało Wójtowi sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na brak możliwości dokonania ustaleń w przedmiocie wartości nieruchomości w oparciu o operat szacunkowy z 10 września 2018 r. z uwagi na jego nieaktualność.

Wójt decyzją z 27 września 2022 r., działając na podstawie art. 98a ust. 1 i ust. 1a oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2021 r. poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", ponownie ustalił opłatę adiacencką w wysokości 2 422 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po dokonanym podziale i zobowiązał skarżących do zapłaty tej opłaty po 1211 zł od każdego z nich. W uzasadnieniu decyzji powołał się na kolejny operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu w dniu 8 sierpnia 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...], z którego wynika, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 149 252 zł, natomiast po podziale wynosi – 158 940 zł, a zatem nastąpił jej wzrost. W ocenie Wójta, operat ten sporządzony został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, rzeczoznawca wskazał w nim i uzasadnił metodę zastosowaną do wyceny, jak również uwzględnił ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. Jako dokument stanowi on logiczną całość, nie zawiera pomyłek i braków wymagających uzupełnienia. W konsekwencji mógł on stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej, której stawka określona została w obowiązującej w dacie uostatecznienia się decyzji podziałowej uchwale Rady Gminy [...] z 8 lipca 2003 r. nr 26/03 w sprawie ustalenia wysokości stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Maz. z 25 sierpnia 2003 r. Nr 229, poz. 6035), na 25% wzrostu wartości nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wnieśli o jej uchylenie i wskazali, że operat został wykonany w sposób nierzetelny i stronniczy, jak również mija się ze stanem faktycznym. Co za tym idzie opłata ustalona na jego podstawie jest nieprawidłowa.

Kolegium decyzją z 28 listopada 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymało w mocy decyzję Wójta z 27 września 2022 r. i wskazało, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie zaistniały łącznie ww. przesłanki, bowiem decyzja podziałowa jest ostateczna, w dacie tej obowiązywała uchwała w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, zaś sporządzony przez biegłego operat szacunkowy wskazuje na wzrost wartości nieruchomości powstałych po podziale w wysokości 9 688 zł, bowiem przed podziałem, a więc na 29 marca 2017 r., tj.: na dzień wydania decyzji podziałowej jest to wartość 149 252 zł, a po podziale, czyli na 19 kwietnia 2017 r., będący dniem uzyskania przez tę decyzję przymiotu ostateczności, wartość nieruchomości to kwota 158 940 zł. Różnica wynosi 9 688 zł i stanowi wzrost wartości nieruchomości powstałych po podziale. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że operat szacunkowy, jak każdy dowód, podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie lub ocenie sądu. Jednak prowadzący postępowanie organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, bo nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które ma biegły. Powinien jedynie zbadać operat szacunkowy pod względem formalnym, sprawdzić, czy operat taki został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymaganą przepisami prawa treść oraz nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków. Ponieważ nie doszło do zakwestionowania formy sporządzenia przedmiotowej opinii, Kolegium nie posiada legitymacji do przyjęcia innych, niż wskazane w jej treści, ustaleń faktycznych, w tym przede wszystkim co do oszacowanych przez biegłego wartości. Kolegium nie stwierdza w jej treści żadnych uchybień formalnym, które dyskwalifikowałyby ją jako dowód w sprawie. Operat został sporządzony i podpisany bowiem przez uprawnioną osobę, zawiera wymaganą przepisami prawa treść oraz nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, a co za tym idzie Kolegium nie posiada żadnych podstaw dla kwestionowania jego poprawności. Tym samym spełniona została kolejna ustawowa przesłanka warunkująca możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji i wskazali, że opłatę adiacencką ustalono na podstawie operatu szacunkowego, który zawiera niejasności, pomyłki oraz elementy niezgodne ze stanem faktycznym. W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że w operacie szacunkowym na str. 7 punkt 5.3. rzeczoznawca podał informację niezgodną ze stanem faktycznym, że na nieruchomości na dzień 29 marca 2017 r. był posadowiony słup energetyczny, podczas gdy takiego słupa nigdy tam nie było. Na str. 9 punkt 5.6. wskazano z kolei, że działka jest położona 80 m drogi krajowej [...], podczas gdy jest to nieprawdą. Co więcej na str. 13 punkt 7.3. przedstawiono tabelę nr 1 z transakcjami nieruchomości gruntowych mających stanowić nieruchomości przyjęte do porównania, która została sporządzona w sposób niezrozumiały i nieczytelny, błędnie wpisane są wartości w kolumnach dotyczących transakcji. Z kolei już przy porównywaniu nieruchomości, rzeczoznawca w wielu miejscach powołuje się jedynie na nieruchomości porównawcze z tabeli nr 2, podczas gdy tabela o tym numerze nie zawiera opisu żadnych nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 98a u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b).

Następnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że decyzja Wójta z 29 marca 2017 r. zatwierdzająca podział dz. nr [...] i na [...] na dz. nr [...] i nr [...] – stała się ostateczna z dniem 19 kwietnia 2017 r. oraz że w tej dacie obowiązywała stawka procentowa (25%) ustalona uchwałą Rady Gminy [...] z 8 lipca 2003 r. nr 26/03 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Nie jest również kwestionowane, że postepowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte w terminie (3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna), o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. (tj. zawiadomieniem z 9 maja 2018 r.). Organy zleciły również rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale, który to operat z 8 sierpnia 2022 r. został złożony do akt.

Istota sporu, jaki powstał w niniejszej sprawie dotyczy kwestii wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Skarżący kwestionują bowiem ustalenia dokonane w tym zakresie przez organy na podstawie ww. operatu szacunkowego, wskazując na zawarte w nim błędne informacje odnośnie do stanu przedmiotowych działek (tj. rzeczoznawca podał, że na nieruchomości na dzień 29 marca 2017 r. był posadowiony słup energetyczny, podczas gdy takiego słupa nigdy tam nie było, jak też błędnie wskazał, że działka jest położona 80 m drogi krajowej [...]), jak też wskazali na liczne niejasności i omyłki zawarte w operacie, a które to uchybienia, w ich ocenie, miały wpływ na ustalenie wartości nieruchomości przed i po podziale.

W tym miejscu zauważyć należy, że operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. Organ winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, a w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości, podjąć działania zmierzające do ich usunięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 979/10; LEX nr 992673).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), powoływanej dalej jako "K.p.a.", dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 K.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek również ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Wprawdzie organ administracyjny nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły, jednak powinien dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tzn. zbadać, czy został on wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Łodzi z 24 października 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 802/07, LEX nr 385389; w Warszawie z 13 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1630/11; LEX nr 984548). W przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności organ może żądać wyjaśnień od biegłego lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2085/11, LEX nr 1120654).

W ocenie organów obu instancji (które w uzasadnieniach wydanych decyzji dostrzegły powyższe wymogi stawiane operatom szacunkowym oraz zakres ich oceny przez organy) przedmiotowy operat szacunkowy z 8 sierpnia 2022 r. jest wyczerpujący i nie zawiera błędów, ani pomyłek, czy braków. Jednak zdaniem Sądu, organy nie sprawdziły dokładnie wiarygodności tego dowodu, ponieważ zawiera on istotny błąd rachunkowy (na stronie 14 operatu), a dotyczący wyliczenia ceny średniej gruntów niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę, wyszczególnionych w tabeli nr 1 (strona 13 operatu). Biegły wskazał bowiem, biorąc pod uwagę cenę maksymalną nieruchomości porównawczych – 154,29 zł/m2 i cenę minimalną nieruchomości porównawczych – 43,04 zł/m2, że cena średnia tych nieruchomości wyniosła 93,93 zł/m2, podczas gdy winna ona wynosić 98,66 zł/m2. Powyższy błąd dyskwalifikuje również kolejne wyliczenia zawarte w opinii biegłego, bowiem na podstawie tak przyjętej ceny średniej na stronie 21 operatu szacunkowego obliczono brzegowe wartości sumy wskaźników korygujących (Ud i Ug), co z kolei miało wpływ na wyliczenie wartości tego współczynnika dla wycenianej nieruchomości, a w konsekwencji na obliczenie wartości rynkowej dz. nr [...] przed podziałem. Podobna sytuacja miała miejsce w przypadku dz. nr [...] przed podziałem (strona 22 operatu), jak też w przypadku wartości przedmiotowego gruntu po podziale (strona 25 operatu w odniesieniu do dz. nr [...] i strona 26 operatu w odniesieniu do dz. nr [...]). Skoro zatem biegły wskazał błędną cenę średnią transakcji nieruchomości porównawczych, a ta miała wpływ na ustalenie współczynników korygujących (wyceny dokonano bowiem w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej), to tym samym wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości zarówno przed, jak i po podziale nie mogła mieć wskazanej w operacie wartości. W tym zakresie operat jest niedokładny i nierzetelny. Organy natomiast bezkrytycznie zaakceptowały jego treść, powyższych błędów nie dostrzegając.

Poza tym, jak słusznie wskazali skarżący, zawarta na stronie 13 operatu tabela nr 1 jest sporządzona w sposób niestaranny, bowiem w rubrykach dotyczących cen 1m2 działek ewidencyjnych przyjętych do porównania wskazano daty, natomiast w rubrykach dotyczących dat umów wskazano ww. ceny. Z kolei na stronach 19 (pkt 8.1.1.) i 23 (pkt 8.2.1.) biegły powołuje się na nieruchomości wskazane w tabeli nr 2, która to tabela nie zawiera nieruchomości porównawczych. W tym zatem zakresie operat jest nielogiczny i niespójny. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że poprzedni operat szacunkowy z 10 września 2018 r. zawierał dokładnie te same błędne wyliczenia i opisy, które to nie zostały przez biegłego dostrzeżone i skorygowane w kolejnym operacie szacunkowym, stanowiącym obecnie podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Wszystko to uniemożliwiało uznanie takiej opinii za wiarygodną.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd uznał, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został rozpatrzony w sposób wystarczający do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, jako naruszających art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wójt przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien ustalić dokładnie stan faktyczny, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, poprzez zlecenie rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie nowego operatu szacunkowego, a następnie ponownie podjąć się szczegółowej jego oceny. Wójt weźmie również pod uwagę i ustali w sposób nie budzący wątpliwości, czy na przedmiotowej nieruchomości w dacie wydania decyzji podziałowej faktycznie znajdował się słup energetyczny, jak wskazał biegły, czy też obiektu takiego tam nie było, jak twierdzą skarżący. Odniesie się również do przywoływanej przez skarżących okoliczności, że przedmiotowe działki nie znajdują się w odległości 80 m od drogi krajowej – [...]. Tych ustaleń faktycznych nie może dokonywać Sąd, który kontroluje jedynie ustalenia dokonane przez właściwy organ. Sąd nie może również ocenić, jaka byłaby wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale, gdyby złożony do akt sprawy operat szacunkowy nie zawierał błędów rachunkowych, bowiem, jak wskazano powyżej, cena średnia 1m2 nieruchomości porównawczych miała wpływ na ustalenie współczynników korygujących, które to ustalenia stanowią wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego. Inaczej mówiąc, Sąd nie jest władny ocenić, czy wyżej przywołane okoliczności nie spowodowały zaniżenia ceny nieruchomości przed podziałem, jak też zawyżenia ceny nieruchomości po podziale, a w konsekwencji nałożenia na skarżących zbyt wysokiej opłaty adiacenckiej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), orzekł jak sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 ww. ustawy, na które to koszty składa się wpis od wniesionej skargi w wysokości 100 zł.