Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 803/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119, 120 § 1, art. 121 § 1-4, art. 122, art. 125 § 1, art. 126
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 31 października 2023 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu zażalenia S. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwaną dalej "Spółką" lub "Skarżącą"), utrzymało w mocy postanowienie Starosty K. z 14 września 2023 r. ([...]) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Zaskarżone postanowienie SKO, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Przywołanym wyżej postanowieniem z 14 września 2023 r. Starosta K. (dalej jako "Starosta" lub "organ I instancji"): nałożył na Spółkę grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w pkt II decyzji Starosty z 3 marca 2023 r. ([...]), ustalił opłatę za wydanie postanowienia w wysokości [...] zł, wezwał Spółkę do wykonania obowiązku określonego w ww. decyzji z 3 marca 2022 r. do 16 grudnia 2023 r. oraz do uiszczenia nałożonej grzywny wraz z opłatą w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie, Starosta wskazał, że ww. decyzją z 3 marca 2023 r. (dalej w skrócie "decyzja z 3.3.2023") cofnął bez odszkodowania zezwolenie na przetwarzanie odpadów metodą R3 (Recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki, w tym kompostowanie i inne formy przekształcania) na terenie zakładu zlokalizowanego w G., przy ul. [...], na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], [...] i [...], obręb G., udzielone Spółce na podstawie decyzji Starosty z 7 kwietnia 2017 r. ([...]). W punkcie II decyzji z 3.3.2023 zobowiązał Spółkę do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej ww. zezwoleniem, na własny koszt, w terminie do 30 czerwca 2023 r. Spółka nie wniosła odwołania od tej decyzji, wobec czego stała się ona ostateczna. Pomimo upływu zakreślonego terminu, Spółka nie wykonała obowiązków wynikających z decyzji, o czym świadczą wyniki kontroli z 26 lipca 2023 r. Upomnieniem z 14 sierpnia 2023 r. Spółka została wezwania do wykonania obowiązku usunięcia odpadów na własny koszt w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Uzasadniając nałożenie grzywny w celu przymuszenia, Starosta stwierdził, że jest to najmniej uciążliwy środek egzekucyjny, a motywując jej wysokość – że musi być odczuwalna i stanowić dolegliwość dla zobowiązanego, ponieważ tylko wtedy odniesie skutek. Zdaniem organu I instancji wymierzona grzywna jest odpowiednia w stanie faktycznym sprawy. Poza tym organ zaznaczył, że w świetle przywołanych przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.e.a.") możliwe jest jej umorzenie, a nawet zwrot.

W zażaleniu na opisane postanowienie Starosty, Spółka, reprezentowana przez K. S. (dalej jako "Prezes Zarządu"), wniosła o jego uchylenie i odstąpienie od wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, a poprzestanie na pouczeniu. W uzasadnieniu Prezes Zarządu powołał się na trudną sytuację materialną i brak możliwości uiszczenia grzywny. Podniósł, że nałożenie grzywny nie doprowadzi do rozwiązania obecnej sytuacji, a spowoduje jedynie pogłębienie istniejącego problemu. Wniósł również o wydłużenie terminu na wykonanie zobowiązania, co wraz z odstąpieniem od nałożenia grzywny spowoduje możliwość pozyskania środków w celu usunięcia odpadów.

Utrzymując w mocy postanowienie Starosty z 14 września 2023 r., przywołanym na wstępie postanowieniem z 31 października 2023 r., SKO – omówiwszy szeroko specyfikę postępowania egzekucyjnego, instytucję grzywny w celu przymuszenia, w tym przysługujące zobowiązanemu środki zaskarżenia oraz możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny – zaznaczyło, że grzywna w celu przymuszenia co do zasady jest środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanego. Organ I instancji wybór tego środka uzasadnił tym, że egzekucja dotyczy czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, natomiast wysokość grzywny uzasadnił skalą problemu i zaistniałymi okolicznościami sprawy związanymi z zagrożeniem dla nieodwracalnych szkód w środowisku. Znajduje to potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, bowiem z materiału dowodowego wynika, że Skarżąca przez kilka miesięcy nie wykonała nałożonego obowiązku. Zagrożenie ma przy tym charakter realny, czego nie kwestionuje nawet Skarżąca, gdyż na terenie zakładu zalegają od dłuższego czasu znaczne ilości odpadów z tworzyw sztucznych, które były składowane przez okres kilku lat; proces przetworzenia odpadów został wstrzymany około 14 maja 2021 r.; w dniu 15 czerwca 2021 r. został odcięty dostęp prądu na terenie zakładu i od tego dnia Spółka nie przetwarzała już odpadów, natomiast były na tym terenie zmagazynowane znaczne ilości odpadów. Z uwagi na brak prądu, nie funkcjonował także wizyjny system kontroli miejsc magazynowania odpadów. W toku kontroli stwierdzono ponadto zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia oraz nielegalne transgraniczne przemieszczanie, a więc również składowanie odpadów. Z przeprowadzonych 14 stycznia 2022 r. oględzin wynika, że na terenie zakładu magazynowane były odpady w sposób nieselektywny, w halach, w uszkodzonych big-bagach, na hałdach porośniętych trawą, na częściowo nieutwardzonym podłożu. Taki stan faktyczny utrzymywał się w dalszym ciągu, co potwierdziły oględziny dokonane spoza ogrodzenia zakładu (z uwagi na nieudostępnienie terenu przez Spółkę, mimo prawidłowego zawiadomienia) w dniu 16 grudnia 2022 r. Kontrolujący stwierdzili, że ilość zgromadzonych na placu odpadów jest znaczna, a proces ich przetwarzania wstrzymany. Stwierdzone nieprawidłowości doprowadziły do wydania przez Starostę decyzji z 3.3.2023. Wskazane okoliczności zostały stwierdzone jeszcze przed wydaniem tej decyzji i utrzymują się nadal. Przez cały tak długi okres Spółka nie tylko nie podejmowała żadnych działań zmierzających do właściwego i zgodnego z zezwoleniem składowania odpadów, lecz w dalszym ciągu gromadziła odpady, w tym nieobjęte zezwoleniem, które nie był następnie przetwarzane. Spółka ignorowała problem.

Niewątpliwie zatem, w ocenie SKO, rodzaj, sposób, ilość i czas odpadów składowanych na nieutwardzonym podłożu, w połączeniu z postępowaniem Spółki, która ignorowała problem i zaniechała jakichkolwiek działań, świadczą o wadze problemu i realnym zagrożeniu. Opisane okoliczności faktyczne stanowią o zasadności rodzaju zastosowanego środka egzekucyjnego, zamiast innego, którym w tym przypadku mogło być jedynie wykonanie zastępcze na koszt zobowiązanego. Spółka, jako podmiot specjalizujący się w zakresie gospodarki odpadami, posiada możliwości, chociażby techniczne (sprzętowe) umożliwiające niezwłoczne, co w tej sprawie nie jest bez znaczenia, wykonanie decyzji. Zastosowanie wykonania zastępczego wiązałoby się natomiast z koniecznością poszukiwania wyspecjalizowanego podmiotu i wyboru w formie sformalizowanych postępowań, co z dużym prawdopodobieństwem przedłużyłoby usunięcie zagrożenia. Ponadto wykonanie zastępcze wiąże się zazwyczaj z dodatkowymi, wyższymi dla zobowiązanego, kosztami, co czyni niezasadnym zarzut nieuwzględnienia sytuacji materialnej Skarżącej. SKO podkreśliło, że wykonanie obowiązku powoduje umorzenie nałożonej, a nieuiszczonej grzywny, co nie jest możliwe w przypadku wykonania zastępczego. Odnosząc się z kolei do kwestii wysokości grzywny, SKO uznało, że nie jest ona zbyt wysoka w stosunku do kosztów usunięcia takiej ilości zgromadzonych odpadów, obejmujących koszty załadunku, transportu, rozładunku i utylizacji oraz skutków w środowisku wodno-gruntowym, a więc jest adekwatna do skali potencjalnego zagrożenia. Jest również uzasadniona znacznym upływem czasu od momentu nałożenia egzekwowanego obowiązku, ponieważ Spółka nie wykonuje go od ponad kilku miesięcy, od kiedy cofnięto jej zezwolenie. Grzywna nie ma stanowić formy odszkodowania czy kary, lecz jest środkiem przymuszającym do zrealizowania nakazu. Jej wysokość winna być dolegliwa i taka, by nie było opłacalne uiszczenie grzywny i wstrzymywanie się z wykonaniem obowiązku. Przepisy u.p.e.a. nie uzależniają biegu egzekucji od sytuacji materialnej czy zdrowotnej zobowiązanego, stąd podniesione przez Spółkę argumenty nie mogły zostać uwzględnione przez SKO. Nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego, tym bardziej, że jej celem jest wykonanie nałożonego przez organ administracji obowiązku, zaś w przypadku jego wykonania, grzywna ta podlega umorzeniu. Organ winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony. Poza tym SKO podkreśliło, w kontekście podnoszonej w zażaleniu trudnej sytuacji materialnej, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia nałożonej grzywny jest Spółka, a więc osoba prawna, a nie składający zażalenie Prezes jej Zarządu. Kwestie dotyczące zaś wydłużenia terminu określonego w decyzji z 3.3.2023 mogły być kwestionowane wyłącznie w odwołaniu od tej decyzji, którego to Spółka nie wniosła. Podobnie w niniejszym postępowaniu nie może być również rozpatrywana kwestia odstąpienia od nałożenia grzywny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane postanowienie SKO, Spółka wniosła o uchylenie tego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego, wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia skargi oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu autor skargi zarzucił naruszenie:

1. art. 29 § 1 w zw. z art. 34 § 4 u.p.e.a. – przez zaniechanie ustosunkowania się do wskazanego zarzutu, zaniechanie merytorycznego rozpoznania przedmiotowej sprawy pod kątem zgłoszonych przez Skarżącą zarzutów i wniosków;

2. art. 34 § 4 w zw. z art. 33 pkt 10 i art. 27 § 1 pkt 11 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. – przez wyrażenie akceptacji dla tytułu wykonawczego sporządzonego niezgodnie z przepisami, nadto uniemożliwiający kontrolę proponowanych środków egzekucyjnych w świetle zasady najmniejszej uciążliwości, co mogło nastąpić wyłącznie w postępowaniu w przedmiocie zgłoszonych zarzutów;

3. art. 121 § 1 i 2 u.p.e.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – przez zaniechanie przeprowadzenia oceny wysokości nałożonej grzywny, a w toku postępowania nie dokonano żadnych ustaleń odnośnie sytuacji majątkowej zobowiązanego, co przekłada się na fakt, że rozstrzygnięcie organu w tej części nie poddaje się kontroli sądu, nałożenie grzywny w wysokości niemal górnej granicy nie zostało w zasadzie w ogóle uzasadnione i jako nie odnoszące się do okoliczności faktycznych jest dowolne;

4. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – przez brak przeprowadzonego postępowania poprzedzającego wymierzenie grzywny, co nie pozwala na kontrolę czy zachodziła celowość nałożenia grzywny na tym etapie postępowania, postępowanie poprzedzające nałożenie grzywny nie zawiera jakichkolwiek ustaleń czy przedmiotowy obowiązek został wykonany czy też nie, a jeśli nie, to z jakiego powodu, a nadto nierozpoznanie istoty sprawy, co winno skutkować uchyleniem obu postanowień;

5. art. 7 i art. 10 k.p.a. – przez uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w przedmiotowej sprawie, celem wyjaśnienia wszystkich okoliczności, jak i zaniechanie podjęcia przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia niniejszej sprawy,

6. art. 6 § 1 u.p.e.a. – przez błędne przyjęcie, iż doszło do uchylenia się przez zobowiązanego od wykonania obowiązków, co w efekcie stanowiło podstawę do nałożenia grzywny, podczas gdy zobowiązany od wykonania obowiązków nie uchylał się, zaś niewykonanie obowiązków w całości wynika z obiektywnych i uzasadnionych powodów i nie było wynikiem złej woli zobowiązanej.

W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił w szczególności, że organ nie odniósł się do przesłanek, jakimi kierował się przy ustalaniu wysokości nałożonej grzywny ani zasadności wybranego środka egzekucyjnego; nie zbadał także sytuacji materialnej Skarżącej. Zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a., zatem grzywna nie może przekroczyć 10.000,00 zł. Organy winny rozważyć, czy właściwym jest zastosowanie najbardziej rygorystycznego środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna, która winna przymusić zobowiązanych do wykonania ciążących nań obowiązków, czy też zasadnym byłoby zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego i obciążenia kosztami jego wykonania Skarżącej. Organy nie wyjaśniły, "jakimi konkretnie przesłankami kierowały się nakładając grzywnę w niemal maksymalnej wysokości [...] złotych". Organ winien mieć na uwadze zasady ogólne postępowania egzekucyjnego, a w szczególności zasadę racjonalnego działania i niezbędności.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, SKO zaznaczyło, że Spółka nie wskazywała w zażaleniu na żadne zarzuty, o których mowa w skardze, lecz w istocie ograniczyła się do trudnej sytuacji finansowej. Nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 29 § 1 w zw. z art. 34, art. 34 § 4 w zw. z art. 33 pkt 10 i art. 27 § 1 pkt 11 u.p.e.a., ponieważ powołane przepisy dotyczą tytułu wykonawczego i zarzutów, co, jak zauważyła sama Skarżąca, mogło nastąpić wyłącznie w postępowaniu w przedmiocie zgłoszonych zarzutów, które należy wnieść w określonym terminie – co, jak wynika z materiału dowodowego, nie miało w niniejszej sprawie miejsca, gdyż Skarżąca pozostawała w całkowitej bezczynności aż do doręczenia postanowienia o nałożeniu grzywny. Powyższe oraz fakt, że Skarżąca unikała odbioru korespondencji od organu i że mimo prawidłowego zawiadomienia nie udostępniła organowi nieruchomości w celu przeprowadzenia dowodu z oględzin, niezasadnym czyni zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi, organy również szeroko uzasadniły wysokość grzywny oraz zasadność nałożenia tego środka egzekucyjnego. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odniesiono się do także do kwestii związanych z sytuacją majątkową i finansową osób zobowiązanych, wskazując, że żaden z przepisów u.p.e.a. dotyczących grzywny w celu przymuszenia nie uzależnia wysokości grzywny od sytuacji majątkowej i finansowej podmiotów zobowiązanych. Stąd też brak podstaw do badania tych kwestii w postępowaniu dotyczącym nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Poza tym reprezentujący Spółkę Prezes jej Zarządu powoływał się w zażaleniu na swoją trudną sytuację finansową, tymczasem grzywna w celu przymuszenia została nałożona na osobę prawną, a nie na osobę fizyczną. W ocenie SKO, na gruncie przepisów u.p.e.a. także nie zasługuje na uwzględnienie, że niewykonanie obowiązków wynika z obiektywnych i uzasadnionych powodów, a tym samym zarzut, że organ poprzez brak postępowania i brak ustalenia naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jest bezpodstawny. W rozpatrywanej sprawie nie ma też zastosowania art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a., bowiem egzekucja nie dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z prawa budowlanego. Na zakończenie SKO zaznaczyło, że wbrew twierdzeniom skargi grzywna nie została nałożona "w niemal maksymalnej wysokości".

Postanowieniem z 6 lutego 2024 r. o sygn. akt IV SA/Po 803/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił wniosek Spółki o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.").

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie (pkt 3) – a takim jest niewątpliwie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, o czym expressis verbis stanowi art. 122 § 3 in fine ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ówcześnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 479, z późn. zm.; w skrócie "u.p.e.a."). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 31 października 2023 r. ([...]), utrzymujące w mocy postanowienie Starosty K. z 14 września 2023 r. ([...]) w przedmiocie nałożenia na S. sp. z o.o. z siedzibą w P. grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku usunięcia odpadów i negatywnych skutków lub szkód w środowisku, określonego w pkt II decyzji z 3.3.2023 (tj. decyzji Starosty K. z 3 marca 2023 r. [...]).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na czele z jej art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 1-3 oraz art. 122.

Jak stanowi art. 119 u.p.e.a.:

"§ 1. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

§ 2. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym."

W myśl art. 120 § 1 u.p.e.a.: "Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej."

Wysokość grzywny i możliwość jej wielokrotnego nakładania została określona w art. 121 u.p.e.a., zgodnie z którym:

"§ 1. Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4.

§ 2. Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł.

§ 3. Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200 000 zł.

§ 4. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia.

§ 5. Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych."

Odnosząc powyższe regulacje do realiów niniejszej sprawy, należy zauważyć, że, jak to już wyżej zasygnalizowano, przedmiotowa grzywna została nałożona na Spółkę w celu przymuszenia do wywiązania się przez nią z określonego w pkt II decyzji z 3.3.2023 obowiązku usunięcia odpadów i negatywnych skutków lub szkód w środowisku – a więc obowiązku "wykonania czynności" w rozumieniu art. 119 § 1 u.p.e.a. Ponadto SKO obszernie i w sposób przekonujący wykazało, że zastosowanie innego środka egzekucyjnego – jakim w tym przypadku mogło być tylko wykonanie zastępcze – było niecelowe w rozumieniu art. 119 § 2 u.p.e.a. Wykonanie zastępcze byłoby bowiem środkiem bardziej uciążliwym dla Skarżącej, która jako podmiot wyspecjalizowany w gospodarowaniu odpadami dysponuje możliwościami technicznymi wykonania obowiązku we własnym zakresie, a która w razie zlecenia jego realizacji w trybie wykonania zastępczego musiałaby ponieść koszty tego wykonania, zazwyczaj wyższe dla zobowiązanego od ponoszonych w razie wykonania obowiązku we własnym zakresie. Poza tym wykonanie zastępcze wiązałoby się z koniecznością wdrożenia sformalizowanej, czasochłonnej procedury wyłonienia wykonawcy zastępczego, co z dużym prawdopodobieństwem wydłużyłoby proces usuwania odpadów, w porównaniu z przeciętnym czasem niezbędnym do ich usunięcia przez zobowiązaną Spółkę we własnym zakresie – co, jak słusznie zauważyło SKO, nie jest bez znaczenia w świetle, bezspornie wykazanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, istotnego zagrożenia dla środowiska, jakie od dłuższego już czasu stwarza niewykonywanie przez Spółkę egzekwowanego obowiązku usunięcia odpadów.

Skarżąca w żaden sposób zasadności tych ocen organów nie zanegowała, a jedynie ograniczyła się w skardze do ogólnikowych, gołosłownych i ewidentnie chybionych twierdzeń i zarzutów, że grzywna jest "najbardziej rygorystycznym rodzajem" środka egzekucyjnego oraz że organy nie rozważyły, czy nie byłoby zasadnym zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego i obciążenia jego kosztami Skarżącej.

Tymczasem w orzecznictwie sądowym trafnie zauważa się, że porównanie uciążliwości ww. środków egzekucyjnych, tj. grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego – zwłaszcza z uwagi na unormowania zawarte w art. 125 § 1 u.p.e.a. (umorzenie nałożonej, a nieściągniętej grzywny w razie wykonania obowiązku) oraz w art. 126 u.p.e.a. (możliwość zwrócenia w wysokości 75% lub w całości uiszczonej lub ściągniętej grzywny w razie wykonania obowiązku) – uprawnia do przyjęcia tezy, że grzywna może być w konkretnej sprawie środkiem mniej uciążliwym (por. wyrok NSA z 23.06.2020 r., II OSK 3791/19; w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie orzeczenia przywołane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). W innym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny sformułował jeszcze dalej idący pogląd, zgodnie z którym nie tylko przywołane możliwości umorzenia / zwrotu uiszczonej grzywny (art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a.), ale także obiektywnie niższe koszty dla zobowiązanego w przypadku samodzielnej realizacji obowiązku, świadczą o mniejszej uciążliwości w przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia, aniżeli wykonania zastępczego (por. wyrok NSA z 10.08.2021 r., II OSK 361/21).

Z tych względów zasadność zastosowania w kontrolowanej sprawie środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, aby skłonić Spółkę do spełnienia obowiązku usunięcia odpadów we własnym zakresie, nie budzi zastrzeżeń Sądu.

Przechodząc do oceny prawidłowości ustalenia wysokości nałożonej grzywny, należy w pierwszej kolejności zaznaczyć – na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – że w tym zakresie organ egzekucyjny dysponuje pewną swobodą (tzw. uznaniem administracyjnym), której granice w kontrolowanej sprawie nie zostały, zdaniem Sądu, przekroczone. Albowiem wysokość nałożonej grzywny – opiewająca na [...] zł – została wszechstronnie i przekonująco umotywowana, zwłaszcza przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (o czym będzie jeszcze mowa niżej).

Wypada w tym miejscu podkreślić, że w kontrolowanej sprawie grzywna została nałożona na Spółkę – a więc na osobę prawną, a nie na osobę fizyczną (art. 120 § 1 u.p.e.a.). Wbrew zatem oczywiście błędnym twierdzeniom skargi, nie została ona wymierzona "w niemal maksymalnej wysokości [...] złotych", lecz w kwocie ([...] zł) sytuującej się nieco ponad połową zakresu "widełek" z art. 121 § 2 u.p.e.a., który to przepis w stosunku do osób prawnych dopuszcza nałożenie każdorazowo grzywny w wysokości do [...] zł (a nie do [...] zł, jak wskazała Skarżąca, a która to kwota stanowi maksymalny wymiar grzywny nakładanej na osobę fizyczną).

Jak to już wyżej wskazano, organy obu instancji, a zwłaszcza SKO, obszernie i przekonująco uargumentowały zasadność nałożenia grzywny w ustalonej wysokości. W szczególności na pełną akceptację zasługuje konkluzja tego organu, że rozstrzygnięcie w zakresie wysokości nałożonej grzywny znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, z którego wynikają istotne dla tej kwestii okoliczności, pokazujące, że wysokość nałożonej grzywny nie jest zbyt wysoka w stosunku do kosztów usunięcia takiej ilości zgromadzonych odpadów (obejmujących zwłaszcza koszty załadunku, transportu, rozładunku, jak i następnie ich utylizacji), a także kosztów ewentualnych negatywnych skutków w środowisku wodno-gruntowym, jakie może powodować niewłaściwe składowanie ww. odpadów, w tym także kosztów specjalistycznych badań próbek gruntu, a więc że jest ona adekwatna do skali potencjalnego zagrożenia dla środowiska, jakie wynika z przedłużającego się stanu niewykonywania przez Spółkę egzekwowanego obowiązku usunięcia odpadów.

Zasadnie przy tym organy zaznaczyły, że grzywna nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Aby środek ten nabrał charakteru rzeczywiście dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być więc na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanych nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku. Dlatego też wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny kieruje się raczej zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony. Dlatego – jak trafnie podkreślono w wyroku NSA z 10 stycznia 2018 r. o sygn. akt II OSK 956/17 – nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego (por. też wyrok NSA z 07.11.2017 r., II OSK 2819/16).

W konsekwencji nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi dotyczący "braku ustaleń odnośnie [do] sytuacji majątkowej zobowiązanego", gdyż w kontrolowanej sprawie organy nie były zobligowane do czynienia takich ustaleń (por. np. wyroki NSA: z 16.02.2023 r., II OSK 2808/21; z 07.07.2022 r., II OSK 2505/19). Tym bardziej, że – jak trafnie zauważyło SKO – wnosząc zażalenie na postanowienie Starosty o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, Prezes Zarządu Skarżącej powołał się na swoją własną sytuację materialną (cyt.: "[p]owodem odwołania jest trudna sytuacja materialna w jakiej się znalazłem i brak możliwości uiszczenia opłaty grzywny"), podczas gdy grzywna została nałożona na zobowiązaną Spółkę.

Wbrew zarzutowi skargi, w kontrolowanej sprawie grzywna nie została nałożona w celu przymuszenia do spełnienia "obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego", lecz z przepisów szeroko rozumianego prawa ochrony środowiska (ustawy o odpadach). Dlatego nie znajdował w tej sprawie zastosowania, bezpodstawnie przywoływany przez Skarżącą, przepis art. 121 § 4 u.p.e.a.

Końcowo należy podkreślić, że w przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia, zobowiązanemu służy zarówno prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.), jak i prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny – co expressis verbis wynika z art. 122 § 3 u.p.e.a. W zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem w sprawie egzekucji administracyjnej, o jakim mowa w tym przepisie. Tymczasem środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinny być oparte na zasadzie wyłączności, rozumianej w ten sposób, że jednego rodzaju przesłanka powinna umożliwiać określonemu podmiotowi wniesienie jednego rodzaju środka prawnego (por.: J. Radwanowicz-Wanczewska [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego, t. III, cz. 2, pod red. G. Łaszczycy i A. Matana, Warszawa 2020, s. 317; R. Hauser, W. Piątek [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. 9, pod red. R. Hausera i A. Skoczylasa, s. 265; a także wyroki NSA: z 30.05.2022 r., II OSK 3310/19; z 28.01.2020 r., II OSK 715/18; z 17.10.2017 r., II OSK 2394/16). W konsekwencji przy rozpatrywaniu zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny badaniu podlega jedynie legalność wydania tego postanowienia, w tym wystąpienie przesłanek do nałożenia grzywny – wynikających m.in. z art. 119 u.p.e.a., w którym wymieniono przypadki, w jakich nakłada się grzywnę – oraz sposób ustalenia jej wysokości na gruncie art. 121 u.p.e.a. (por. wyroki NSA: z 02.03.2023 r., II OSK 1685/20; z 11.05.2021 r., II OSK 2328/18).

Jak słusznie zauważyło SKO w odpowiedzi na skargę, w kontrolowanej sprawie Spółka wniosła zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny, w którym nie twierdziła, że wniosła również zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, o jakich mowa w art. 33 i 34 u.p.e.a. Wniesienie takich zarzutów przez Spółkę nie wynika również z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych.

Z tych wszystkich względów jako ewidentnie chybione jawią się wytyki naruszenia art. 29 § 1 w zw. z art. 34 § 4 u.p.e.a. oraz art. 34 § 4 w zw. z art. 33 pkt 10 i art. 27 § 1 pkt 11 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. – gdyż przepisy te nie normują trybu ani zasad wydawania postanowień o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, lecz wystawiania tytułów wykonawczych oraz wnoszenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej.

Skarżący także w żaden sposób nie wykazał, na czym miałoby polegać zarzucane w skardze uniemożliwienie mu wzięcia czynnego udziału w sprawie.

Również pozostałe zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, z przyczyn wyczerpująco objaśnionych w odpowiedzi na skargę.

Sąd nie stwierdził także wystąpienia innych, niż zarzucone w skardze, naruszeń przepisów prawa, które mogłyby skutkować koniecznością wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.