Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 688/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 2, art. 6, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2, art. 60 ust. 4, art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1505/14 w sprawie ze skargi S. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 listopada 2014 r. oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "G." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2014 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zarząd Dzielnicy P., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku L. Sp. z o.o. o ustalenie warunków zabudowy, decyzją z [...] lipca 2013 r. ustalił warunki i szczególne zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z parkingiem naziemnym dla samochodów osobowych i budowie totemu reklamowego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy P..

Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "G." w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] maja 2014 r. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy P.. Kolegium stwierdziło, że z przeprowadzonej w granicach przyjętego obszaru analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) wynika, iż dominującą funkcją w obszarze jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa. W części północnej wyznaczonego obszaru występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługi oświaty i handlu. Natomiast w części południowej występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługi handlu i biura. Kolegium stwierdziło zatem, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji na zasadach dobrego sąsiedztwa. Odnosząc się do wyznaczonej przez organ I instancji linii zabudowy wskazano, iż podstawę wyznaczenia linii zabudowy stanowił § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Przyjęto zatem, iż z uwagi na rozproszoną zabudowę w obszarze analizowanym i brak ukształtowanej pierzei wzdłuż ul. [...], linię zabudowy wyznacza się analogicznie do linii zabudowy istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, usytuowanego po przeciwnej stronie ulicy [...] na działce nr [...] z obrębu [...]. Zaznaczono, że linia ta nawiązuje do obiektów zlokalizowanych na nieruchomościach sąsiednich, tj. na terenie działki nr [...] i nr [...]. Taki sposób ustalenia linii zabudowy doprowadzi do jej harmonizacji w tej części ulicy.

SKO podało, że ze sporządzonej analizy wynika, iż wzdłuż ul. [...] na odcinku pomiędzy ul. [...] a ul. [...] występują budynki mieszkalne wielorodzinne o wysokościach ok. 28 m, które sąsiadują z niską zabudową pawilonów handlowych. Zabudowa ta jest rozproszona i brak ukształtowanej pierzei tej ulicy, jak również ukształtowanej obowiązującej linii zabudowy. Organ odwoławczy podał, że z analizy wynika, iż wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działek w analizowanym obszarze jest zróżnicowany i kształtuje się od 11% do 73%, przy czym dla zabudowy mieszkaniowej średni wskaźnik wynosi 27,5 %, zaś dla zabudowy usługowej średni wskaźnik wynosi 45%. Zatem zgodnie z § 5 ust. 2 wyznacza się wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy max 45%. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Ustalony wskaźnik zabudowy odpowiada średniemu wskaźnikowi w obszarze analizowanym dla obiektów usługowych, jak również mieści się w granicach od 11% do 73%, występujących dla zabudowy na terenie całego obszaru analizowanego. Kolegium stwierdziło również, że ustalenie udziału powierzchni biologicznie czynnej nie jest wymogiem prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, element ten bowiem nie został ujęty w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Następnie SKO wskazało, że szerokość elewacji frontowej ustalona została na podstawie § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia. Organ wskazał przy tym, iż elewacje frontowe są zróżnicowane i wynoszą dla zabudowy mieszkaniowej od 20 m do 233 m, zaś dla zabudowy usługowej od 11 m do 100 m. Maksymalną szerokość elewacji frontowej ustalono do 55 m, co zdaniem Kolegium nie narusza § 6 ust. 2, skoro bowiem wielkość ta mieści się w opisanych granicach, to mimo braku określenia średniej dla całego obszaru analizowanego nie można uznać, iż tak ustalona szerokość elewacji frontowej narusza powołany przepis. Wskazując na prawidłowość ustalonej wysokości zabudowy Kolegium stwierdziło, że wysokość zabudowy do 8 m jest zgodna z wnioskiem inwestora, wysokość zaś obiektów na terenie objętym analizą jest zróżnicowana i kształtuje się od VI do XVI kondygnacji (od 20 m do 51 m) dla zabudowy mieszkaniowej, zaś dla zabudowy usługowej od I do II kondygnacji (od 7 m do 14 m). Mając na uwadze wyniki analizy Kolegium uznało, że ustalenie wysokości obiektu na zasadzie odstępstwa, jest zgodne z § 7 ust. 4 rozporządzenia, jako odpowiadające wysokości obiektów o funkcji usługowej. Kolegium podkreśliło także, że kwestie związane z utrzymaniem dotychczasowej obsługi komunikacyjnej nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji nie są przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy i podlegają ocenie przez organ architektoniczno-budowlany na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa G..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd zaznaczył, że przed wydaniem decyzji organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo, z zachowaniem odległości wskazanych w § 3 ust. 2 rozporządzenia i wymaganych wskaźników. Granice analizowanego terenu oznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik nr 2 – część graficzna analizy. Z przeprowadzonej analizy wynika, iż planowana inwestycja, polegająca na budowie budynku handlowo - usługowego z parkingiem naziemnym, stanowić będzie kontynuację funkcji na zasadach dobrego sąsiedztwa. Następnie Sąd stwierdził, że w sposób zgodny z treścią § 4 - 8 rozporządzenia przyjęto też na przedmiotowej działce obowiązującą linię zamierzonej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi tej elewacji, jej gzymsu lub attyki, wysokość w kalenicy dachu oraz rodzaj i geometrię dachu. Jak wynika z akt sprawy na obszarze analizowanym, w szczególności wzdłuż ulicy [...], istnieje rozproszona zabudowa, wobec czego linia zabudowy jest zróżnicowana i brakuje linii jednolitej. Organ uznając, iż brak jest możliwości wyznaczenia jednolitej linii zabudowy według istniejącej zabudowy, prawidłowo uznał za stosowne wyznaczyć linię zabudowy według § 4 ust. 4 rozporządzenia – w odległości 11 m od linii rozgraniczającej ulicy – w nawiązaniu do zabudowy po przeciwnej stronie ulicy [...] - tj. do budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami położonego na działce ew. nr [...]. W ocenie Sądu, SKO zasadnie przyjęło, że linia ta nawiązuje do obiektów zlokalizowanych na nieruchomościach sąsiednich, tj. na terenie działki nr [...] i nr [...]. Taki sposób ustalenia linii zabudowy doprowadzi do jej harmonizacji w tej części ulicy. Powyższe świadczy o prawidłowo zastosowanej dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto, zdaniem Sądu, spełniona została przesłanka określona w § 4 ust. 4 rozporządzenia, bowiem konieczność wyznaczenia nowej linii zabudowy wyniknęła z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że decyzja Zarządu Dzielnicy i zaskarżona decyzja SKO, narusza § 4 rozporządzenia poprzez ustalenie "nieprzekraczalnej linii zabudowy", skoro przepis ten stanowi, że organ ma obowiązek ustalenia "obowiązującej" linii zabudowy. Sąd wskazał, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca posługuje się jedynie terminem "linia zabudowy", natomiast rozporządzenie wykonawcze używa określenia "obowiązująca linia zabudowy". Sąd podzielając pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1218/11, stwierdził, że pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać będzie z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy. Samo rozróżnienie "nieprzekraczalnej" i "obowiązującej" linii zabudowy ostatecznie służy zapewnieniu harmonijnej linii zabudowy, przy uwzględnieniu specyfiki konkretnego terenu.

Uznając za nieuzasadniony zarzut naruszenia § 5 rozporządzenia Sąd stwierdził, że ustalony w decyzji wskaźnik zabudowy odpowiada średniemu wskaźnikowi w obszarze analizowanym dla obiektów usługowych.

Sąd dalej podkreślił, że co do zasady decyzje o warunkach zabudowy nie muszą określać udziału powierzchni biologicznie czynnej. Obowiązek taki nie został zapisany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. ust. 7 w zw. z ust. 6 art. 61) oraz w rozporządzeniu wykonawczym. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy obligatoryjnymi parametrami są: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu. Nie ma wśród nich powierzchni biologicznie czynnej. Ustawodawca nie przesądził sposobu ustalania powierzchni biologicznie czynnej (z ustawy nie wynika nadto, aby jej ustalanie było obligatoryjne, często więc wskaźnik ten w decyzjach o warunkach zabudowy nie występuje). Co prawda pojawia się on w § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), jednak obowiązek określenia powierzchni biologicznie czynnej został wskazany jedynie w rozporządzeniu regulującym techniczne aspekty związane z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Powyższe, w ocenie Sądu nie może stanowić samodzielnej podstawy do uznania, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w niniejszej sprawie, bezwzględnym obowiązkiem organu było określenie w ramach wskaźnika powierzchni zabudowy również powierzchni biologicznie czynnej.

W ocenie Sądu, także szerokość elewacji frontowej została ustalona w zgodzie z § 6 ust. 1 rozporządzenia. Ze sporządzonej analizy wynika, że elewacje frontowe są zróżnicowane i wynoszą dla zabudowy mieszkaniowej od 20 m do 233 m, zaś dla zabudowy usługowej od 11 m do 100 m. Maksymalną szerokość elewacji frontowej ustalono do 55 m. W ocenie Sądu jest to wyznaczenie konkretne, bowiem nie pozwala na przekroczenie - na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego - maksymalnego wymiaru, wskazanego w wynikach analizy, ponadto Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że takie określenie szerokości elewacji frontowej nie narusza § 6 ust. 2 powoływanego rozporządzenia, skoro ustalona wielkość mieści się w przytoczonych w analizie granicach. Pomimo braku określenia średniej dla całego obszaru analizowanego nie można uznać, iż tak ustalona szerokość elewacji frontowej narusza przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Sąd stwierdził również, że ze względu na rozproszenie zabudowy ustalona, na podstawie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, górna krawędź elewacji frontowej, odpowiada wysokości obiektów o funkcji usługowej w analizowanym obszarze. Pozostałe parametry planowanej inwestycji, również dla totemu reklamowego, i sposób ich ustalenia także nie budziły wątpliwości Sądu. Powyższe, zdaniem Sądu, skłania do przyjęcia, że realizacja wnioskowanej inwestycji nie naruszy zasady zachowania dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto Sąd oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznał, że spełnione zostały w rozpoznawanej sprawie pozostałe warunki dopuszczalności tej decyzji zawarte w pkt 2-5. Teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma bowiem dostęp do drogi publicznej, istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej infrastruktury technicznej, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto inwestycja na etapie projektu decyzji o warunkach zabudowy uzyskała wszystkie niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów.

Zdaniem Sądu, legalności kwestionowanej decyzji nie podważa także główny zarzut skargi sprowadzający się do tego, że ewentualna realizacja inwestycji naruszy interes skarżącej Spółdzielni, ponieważ pozbawi jej członków możliwości wykonywania służebności polegającej na prawie przechodu i przejazdu przez działkę. Uwzględniając charakter decyzji o warunkach zabudowy, sądy administracyjne wielokrotnie stwierdzały, że kwestie ewentualnego pozbawienia możliwości wykonywania przysługującej służebności mogą być rozważane i ewentualnie uwzględnione w postępowaniu, którego przedmiotem jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Tym bardziej, że zgodnie z treścią art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co oznacza, iż wydanie takiej decyzji nie powoduje jakichkolwiek zmian w sferze praw rzeczowych tak w odniesieniu do inwestora jak i w stosunku do osób trzecich. Sąd uznał zatem za słuszne stwierdzenie organu odwoławczego, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki obciążonej służebnością gruntową, polegającą na prawie przechodu i przejazdu przez tę działkę, w niczym nie zmienia uprawnień skarżącej Spółki, jako użytkownika wieczystego nieruchomości władnącej - nie pozbawia jej prawa przechodu i przejazdu, ani nie ogranicza tego prawa.

Sąd uznał również, że nie mogą także zostać uwzględnione podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące sprzeczności planowanej inwestycji z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy ani z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żaden z tych aktów nie jest aktem prawa miejscowego, nie są tym samym źródłem prawa.

Zdaniem Sądu, nie mogły także zostać uwzględnione zarzuty dotyczące naruszenia przez organy orzekające przepisów postępowania administracyjnego. Sąd, wbrew twierdzeniom podniesionym przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie, uznał, że nie podstaw do stwierdzenia, iż projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sporządziła osoba nieuprawniona. Zarówno w decyzji I instancji jak i załącznikach do niej wyraźnie wskazano, że "projekt decyzji sporządził mgr. inż. arch. S. Z. wpisany na listę [...] Okręgowej Izby Architektów pod numerem [...]", była to zatem osoba uprawniona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa G., reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości podnosząc następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) polegające na nieuwzględnieniu skargi i jej oddaleniu, podczas gdy skarga była oczywiście uzasadniona i zasługiwała na uwzględnienie;

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które nie odnosiło się do wszystkich zarzutów skarżącej, tj. nie odnosiło się do zarzutu polegającego na tym, że w aktach sprawy dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy brak jest dokumentu wykazującego uprawnienie Pana mgr inż. arch. S. Z. w [...] Okręgowej Izbie Architektów;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 292 w zw. z art. 285 § 1 k.c., art. 32 Konstytucji RP oraz art. 140 i art. 144 k.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu faktu istnienia na działce nr ew. [...] objętej decyzją o warunkach zabudowy służebności Spółdzielni przejazdu i przechodu asfaltową drogą o szerokości 6m, stwierdzonej postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z [...] października 2013 r., [...], co prowadzi do ograniczenia prawa skarżącej Spółdzielni i jej członków do posiadania i korzystania ze służebności drogowej;

2. art. 2, art. 6, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przez to naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego, zaniechanie dokonania oceny wpływu realizacji inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich, nieuwzględnienie dotychczasowej typowo mieszkaniowej funkcji istniejącej zabudowy i niezapewnienie właściwych warunków w zakresie komunikacji oraz właściwego przestrzegania zasad ochrony przeciwpożarowej na sąsiednich nieruchomościach poprzez nieustalenie konieczności zachowania istniejącej na działce nr ew. [...] drogi, jej przebiegu i szerokości;

3. art. 63 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy w żaden sposób nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, albowiem taka interpretacja wykluczałaby dopuszczenie osób trzecich (sąsiadów) do udziału w takim postępowaniu w charakterze stron na podstawie art. 28 k.p.a. Według skarżącej, już decyzja planistyczna może naruszać interes prawny i uprawnienia osób będących właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości sąsiednich i właśnie w tym celu ustawodawca zapewnia im możliwość ochrony własnych praw w postępowaniu dotyczącym zabudowy terenu.

4. art. 60 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu faktu, że w aktach sprawy brak jest projektu decyzji o warunkach zabudowy sporządzonego przez uprawnioną osobę oraz brak w nich dokumentu potwierdzającego członkostwo Pana mgr inż. arch. S. Z. w [...] Okręgowej Izbie Architektów;

5. art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku ustaleń w decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do dóbr kultury współczesnej, o których mowa w art. 2 pkt 10 u.p.z.p.;

6. § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez jego niezastosowanie i brak odniesienia w decyzji o warunkach zabudowy do ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w szczególności dotyczących określenia warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka L., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie tej skargi. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z nadesłanych dokumentów, tj.:

- zaświadczenia [...] Okręgowej Rady Izby Architektów RP wydanego w dniu 20 lutego 2013 r. na okoliczność posiadania przez mgr inż. arch. S. Z. uprawnień do przeprowadzania analizy urbanistycznej i przygotowania projektu decyzji o warunkach zabudowy;

- postanowienia Sądu Okręgowego [...] IV Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia [...] października 2014 r., [...], na okoliczność nieprzysługiwania skarżącej ograniczonego prawa rzeczowego służebności gruntowej obciążającej działkę nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności należało odmówić słuszności zarzutowi naruszenia art. 292 w zw. z art. 285 § 1 k.c., art. 32 Konstytucji RP oraz art. 140 i art. 144 k.c. Warto zauważyć, że Sąd I instancji nie negował przysługującego Spółdzielni uprawnienia - wynikającego z przedłożonego postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] października 2013 r. - do korzystania z drogi znajdującej się na działce objętej wnioskiem o warunki zabudowy. Nie zachodziła zatem potrzeba badania, w jakich warunkach doszło do ustanowienia służebności, ani też w jaki sposób i przez kogo droga ta jest wykorzystywana, co służyć miało argumentacji o bezpośrednim naruszeniu interesu prawnego Spółdzielni. Należy podzielić pogląd przyjęty przez Sąd I instancji, że sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie stanowi aktu naruszającego prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości, znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to nastąpić może dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Zagrożenie czyichś praw, dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję lub nieruchomości sąsiedniej ma charakter potencjalny. Uprawnieni do wskazanych nieruchomości mogą nabyć w procesie wydawania decyzji status strony, ponieważ postępowanie dotyczy ich interesu prawnego, co nie oznacza per se, że go narusza. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. tylko ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Natomiast decyzje, wydawane w razie braku planu miejscowego, nie mają takiej mocy.

Jedynie na marginesie powyższych rozważań zauważyć należy, że przedstawioną w skardze kasacyjnej argumentację w tym zakresie osłabia nadesłane wraz z odpowiedzią Inwestora na skargę kasacyjną postanowienie Sądu Okręgowego [...], które zostało wydane jeszcze przed złożeniem rozpoznawanej w tym postępowaniu skargi kasacyjnej, zmieniające postanowienie Sądu I instancji i oddalające wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej G. o stwierdzenie nabycia przez zasiedzenie służebności gruntowej obciążającej nieruchomość o nr ew. [...].

Odmawiając następnie słuszności podniesionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi naruszenia art. 2, art. 6, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. należy zauważyć, że powołane przepisy ustawy posiadają mniejsze jednostki redakcyjne, których tak w podstawach skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie przywołano. Pozbawia to Naczelny Sąd Administracyjny możliwości szczegółowego odniesienia się do tych zarzutów. Tym niemniej należy zauważyć, że przywołana w tym zakresie argumentacja zmierza do zaprzeczenia przyjętego przez Sąd poglądu o braku wpływu przysługującej Spółdzielni służebności na możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla sąsiedniej nieruchomości. Odwołując się do przedstawionej argumentacji należy stwierdzić, że okoliczność posiadania skonkretyzowanych uprawnień do korzystania przez inne podmioty z nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy będzie rozważana na etapie wydawania przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobnie, dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, podlegać będą badaniu kwestie związane z zapewnieniem właściwych warunków w zakresie komunikacji oraz przestrzegania zasad ochrony przeciwpożarowej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1543/11 (Lex nr 1367321), żaden przepis prawa nie zawiera normy, która nakazywałaby konkretyzację tego rodzaju parametrów, jak infrastruktura i komunikacja na etapie ustalenia warunków zabudowy. Mając na uwadze powyższe należy zgodzić się z Sądem I instancji, że na etapie wstępnych ustaleń, jakich dokonuje się w drodze decyzji o warunkach zabudowy, powoływane w skardze kasacyjnej okoliczności pozostają bez znaczenia. Decyzja o warunkach zabudowy nie wpływa na przysługujące innym podmiotom uprawnienia zależne, tym samym brak ich uwzględnienia nie może stanowić o naruszeniu ogólnie wskazanych przepisów art. 2, art. 6, art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Prawidłowości zaskarżonego wyroku nie zdołały również podważyć argumenty uzasadniające podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej w tym zakresie wkracza w polemikę z ustawodawcą, który w powołanym przepisie, zdanie pierwsze, przyjął, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W doktrynie przyjęto, że o ile realizacja inwestycji może naruszyć prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości, znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji, to nie zmienia jednak faktu, że sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie stanowi aktu naruszającego te prawa. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to nastąpić może dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Uprawnieni do nieruchomości sąsiednich mają przymiot strony, ponieważ postępowanie dotyczy ich interesu prawnego, ale nie znaczy to, że go narusza (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. pod red. Z.Niewiadomskiego, C.H. Beck, 2008, str. 513).

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 60 ust. 4 u.p.z.p. upatrywany przez skarżącą Spółdzielnię w nieuwzględnieniu faktu, że w aktach sprawy brak jest projektu decyzji o warunkach zabudowy sporządzonego przez uprawnioną osobę oraz brak w nich dokumentu potwierdzającego członkostwo Pana mgr inż. arch. S. Z. w [...] Okręgowej Izbie Architektów. Powołany przepis stanowi, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Stwierdzić zatem należy, że naruszenie przepisów prawa materialnego może być podstawą uchylenia przez sąd administracyjny decyzji wówczas, gdy miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 14 listopada 2014 r. Inwestor przedstawił dokumenty pozwalające na ostateczne ustalenie przez Sąd I instancji, że projekt decyzji sporządziła osoba do tego uprawniona. Poparcie dla powyższych ustaleń znajduje się w dokumentach przedstawionych w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Nie ma więc uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że niezamieszczenie na projektach decyzji informacji, że sporządziła je osoba posiadająca stosowne uprawnienia, miało wpływ na wynik postępowania administracyjnego.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Powoływany w skardze kasacyjnej brak ustaleń w decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do dóbr kultury współczesnej, o których mowa w art. 2 pkt 10 u.p.z.p., poza ogólnikowymi sformułowaniami nie zawiera precyzyjnego wskazania, które z istniejących na badanym obszarze dobra, będące uznanym dorobkiem współcześnie żyjących pokoleń o wysokiej wartości artystycznej lub historycznej, wymagały uwzględnienia przy dokonywaniu ustaleń odnośnie do możliwości zagospodarowania terenu. Nie sposób zatem przyjąć, że zauważony brak ustaleń co do dóbr kultury współczesnej należało ocenić jako istotne naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy.

Odmawiając słuszności zarzutowi naruszenia § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, należy stwierdzić, że przepis ten nie może samodzielnie wyznaczać elementów, jakie powinny zostać ujęte w decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy wskazanego rozporządzenia służą jedynie ujednoliceniu oznaczeń i nazewnictwa stosowanych przez organ w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Nie sposób zatem przyjąć, że stanowią one samodzielną podstawę określającą elementy, które powinny zostać uwzględnione przez organ wydający tego typu decyzje. Brak zatem zawarcia w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia wymagań dotyczących określenia warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, nie może być skutecznie wiązany z naruszeniem obowiązków określonych w § 2 pkt 7 powołanego rozporządzenia.

Końcowo stwierdzić należy, że nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Nieuwzględnienie skargi przez Sąd było wynikiem uzasadnionego stwierdzenia, że zaskarżona decyzja odpowiadała przepisom prawa materialnego, wydana zaś została w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania. Skutkuje to uznaniem za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Zaskarżony wyrok nie uchybia również przepisom art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom sformułowanym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie będąc związany zarzutami skargi Sąd I instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy, w uzasadnieniu zaś wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Brak odniesienia się do zarzutu polegającego na niewykazaniu posiadania uprawnień osoby sporządzającej projekt decyzji, należało uznać za nieistotne uchybienie, niedające podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Z powyższych względów należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

W tej sytuacji skarga kasacyjna, jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.