Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2798/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Bożena Marciniak, , po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. S. i H. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] września 2021 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "Minister/organ"), po rozpatrzeniu wniosku D. S. oraz H. D. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowanych przez adwokata, odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1959 r., nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1958 r. o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej, położnej w obrębie m. [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] wykaz [...], składającej się z parceli nr [...], oraz części parceli nr [...], o ogólnej powierzchni [...] ha.

Zaskarżona decyzja Ministra została wydana w następującym stanie sprawy.

Pismem z [...] maja 1957 r. M. S. zwróciła się do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o wykreślenie zapisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości ujawnionych u księdze wieczystej [...] wykaz [...] oznaczonych jako parcele nr [...], oraz części parceli nr [...], położonych w obrębach [...] oraz o wydzielenie ww. parcel i założenie dla nich osobnej księgi wieczystej, a także o wpisanie w dziale II nowoutworzonej księgi jako właściciela A. z domu O. S. oraz spadkobierców ustawowych po zmarłym P. S..

Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] decyzją z [...] września 1958 r., nr [...], oddaliło ww. wniosek z uwagi na nieprzedłożenie przez wnioskodawcę umowy kupna-sprzedaży, a tylko przyrzeczenia zawarcia takiej umowy. Organ wskazał ponadto, że wnioskodawczyni nie jest w posiadaniu przedmiotowej nieruchomości, a znajduje się ona we władaniu Skarbu Państwa co oznacza, że zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. nr 17, poz. 71) została ona przejęta na własność Państwa.

Po rozpoznaniu odwołania M. S., Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z [...] lipca 1959 r., nr [...], zatwierdziło zaskarżone orzeczenie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1958 r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedmiotowe nieruchomości podpadały pod działanie art. 9 ust. 1 ww. ustawy, dlatego należało orzec jak w sentencji decyzji.

Wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. Skarżące wystąpiły o stwierdzenie nieważności obu wymienionych powyżej decyzji, podnosząc w jego uzasadnieniu zarzut rażącego naruszenia prawa polegający na tym, że orzeczenie z 1958 r. nie spełniało odpowiednich wymogów formalnych - nie wynika z niego jednoznacznie, że sporna nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa. Orzeczenie nie zawiera również tytułu.

Decyzją z [...] września 2019 r., nr [...], Minister stwierdził, że orzeczenia z dnia [...] września 1958 r. i z dnia [...] lipca 1959 r. zostały wydane z naruszeniem prawa, bowiem zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. M. S.. Jednocześnie organ orzekł, że z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., tj. okoliczność, że od dnia doręczenia tych decyzji upłynęło dziesięć lat, nie może nastąpić stwierdzenie ich nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 12 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2871/19, uchylił decyzję Ministra z [...] września 2019 r. W uzasadnieniu wskazał natomiast, że nie można uznać, iż następcy prawni M. S. nie mają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1959 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia z dnia [...] września 1958 r. Postępowanie administracyjne zakończone ocenianymi w postępowaniu nieważnościowym orzeczeniami zostało bowiem wszczęte na wniosek M. S. z dnia [...] maja 1957 r. i wniosek ten został merytorycznie rozpoznany przez jego oddalenie. Roszczenie zgłoszone we wniosku z dnia [...] maja 1957 r. nie wynikało z posiadania tytułu własności objętych nim parcel. W tej sytuacji organ powinien - zgodnie z wytycznymi Sądu - przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ocenić merytorycznie, czy istniała podstawa do oddalenia wniosku M. S. z dnia [...] maja 1957 r. i zastosowania w sprawie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.

Decyzją z [...] września 2021 r., nr [...], Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1959 r., nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1958 r. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wskazał, że ponowna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji. Oceniając, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki przejęcia, przede wszystkim czy sporne grunty były we władaniu Państwa, organ ustalił, że sporne grunty wraz z całym majątkiem J. J. zostały przejęte na rzecz Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3 poz. 13), co potwierdza zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego [...] z [...] lipca 1946 r. Zaświadczenie to stało się następnie podstawą skreślenia wpisu prawa własności poprzedniego właściciela nieruchomości (J. J.) ujawnionego w księdze hipotecznej (gruntowej) i dokonania w dniu [...] listopada 1946 r. wpisu do tej księgi prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Organ wyjaśnił, że rodzice M. S. (P. i A. S.) nabyli sporne parcele od J. J. umową przedwstępną z dnia [...] kwietnia 1935 r. Sprawa wydzielenia tych parcel oraz zapisania rodziców jako właścicieli do księgi wieczystej, w chwili złożenia wniosku z [...] maja 1957 r. przez M. S., była od kilku lat procedowana w Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Oceniając prawne znaczenie powyższej umowy organ wskazał, że obowiązujący wówczas na terenie byłego zaboru pruskiego kodeks cywilny niemiecki (BGB) oraz ustawa z dnia 24 marca 1897 r. o księgach wieczystych w brzmieniu obwieszczenia z 20 maja 1898 r. (Dz. U. Rzeszy, str. 754) przewidywały, że warunkiem przeniesienia własności nieruchomości był wpis do księgi gruntowej. Ujawnienie wpisu prawa własności w księdze gruntowej miało charakter konstytutywny. Gdy dochodziło do czynności prawnych (zamiana, darowizna, sprzedaż nieruchomości) właścicieli obciążał obowiązek uwidocznienia zmian w księgach wieczystych (gruntowych, hipotecznych). Według ustawodawstwa niemieckiego wpis miał charakter prawotwórczy (konstytutywny), stanowił podstawę zmian w stanie prawnorzeczowym nieruchomości. Powyższe regulacje zostały uchylone dopiero na mocy przepisów wprowadzających prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych z dnia 11 października 1946 r. (Dz. U. Nr 57, poz. 321).

Mając na uwadze powyższe organ skonstatował, że skoro w sprawie nabycia spornych nieruchomości od J. J. rodzice M. S. zawarli jedynie umowę przedwstępną (nie doszło do zawarcia przyrzeczonej umowy sprzedaży) i w księdze wieczystej nie został dokonany ich wpis jako właścicieli nieruchomości (co potwierdza treść pisma M. S. z [...] maja 1957 r.), a jednocześnie nieruchomości te były we władaniu Państwa (przejęte na rzecz Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r.), tym samym należy uznać, że istniała podstawa do oddalenia przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z dnia [...] września 1958 r. wniosku M. S. z [...] maja 1957 r. i zastosowania w sprawie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.

Końcowo organ wyjaśnił, że ogólnikowe sformułowanie treści decyzji z dnia [...] września 1958 r. mogło co prawda stanowić naruszenie ówcześnie obowiązującego art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341), jednak naruszenie to nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu, czym innym jest bowiem całkowity brak osnowy, a czym innym brak precyzji osnowy zamieszczonej w decyzji. Nie ulegało wątpliwości, co było przedmiotem orzeczenia z dnia [...] września 1958 r. Jednocześnie żaden przepis prawa nie nakazywał oznaczenia przejmowanej nieruchomości w ściśle określony sposób. Pismo z dnia [...] września 1958 r. jest zatem, w ocenie organu, decyzją administracyjną, ponieważ zawiera wszystkie składniki decyzji. Natomiast niedochowanie należytej staranności przy sporządzaniu uzasadnienia orzeczenia i naruszenie w tym zakresie art. 75 ust. 2 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym decyzja odmowna winna zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne, stanowi uchybienie procedurze administracyjnej. Uchybienie takie nie może być jednak traktowane jako rażące naruszenie prawa.

Od powyższej decyzji Ministra z [...] września 2021 r. Skarżące, reprezentowane przez adwokata, wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonej naruszenie prawa , tj.:

1) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego rozważenia całości zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie, że nie zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku Skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1959 r., nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1958 r., nr [...], a przez to naruszenie również przepisu art. 158 § 2 k.p.a.;

2) art. 7 k.p.a. przez zaniechanie rozważenia i uwzględnienie słusznego interesu Skarżących, oraz art. 8 k.p.a. dotyczącego zaufania do organów administracji;

3) prawa materialnego, mianowicie przepisów ustawy z dnia 16 czerwca 1948 r. o uprawnieniach osób, która przed dniem 13 września 1944 r. otrzymały we władanie grunty wchodzące w skład nieruchomości ziemskich, przeznaczonych na cele reformy rolnej (Dz.U. R.P Nr 33, poz. 22) oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. R.P. Nr 17, poz. 71) wskazanych we wniosku, dotyczącym uprawnień do przejęcia na własność nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skargi wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaś w uzasadnieniu skargi Skarżące podniosły, że wydając zaskarżoną decyzję Minister nie wziął pod uwagę wytycznych sformułowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 stycznia 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o czym strony zostały powiadomione.

Pismem z [...] lutego 2022 r. Skarżący podtrzymali stanowisko zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

Następnie odnieść się trzeba do natury postępowania nadzorczego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem oceny jest to, czy decyzja kwestionowana w tym trybie obarczona jest kwalifikowanymi wadami z art. 156 § 1 k.p.a. W tym trybie weryfikacji decyzji ustala się, czy w kontrolowanej decyzji tkwią wady o największym ciężarze gatunkowym. Jeżeli chodzi o podstawę do stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) trzeba wskazać, że podstawowym warunkiem uznania, że organ działał z rażącym naruszeniem prawa jest to, czy organ ten naruszył jasny w swej treści przepis prawa (np. nakaz lub zakaz ustanowiony w przepisie). O rażącym naruszeniu prawa nie można zatem mówić wówczas, gdy chodzi o błąd w wykładni przepisu prawa, jeżeli dany przepis może być różnie rozumiany. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie służy do ponownej merytorycznej oceny sprawy, co do jej istoty. Nie jest to kontynuacja postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, ponieważ organ wyższego stopnia nie jest organem orzekającym jako organ III instancji. Istotą tego postępowania – jeżeli chodzi o ocenę decyzji pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenia prawa) - jest to, aby w oparciu o przepisy prawa stanowiące podstawę prawną kwestionowanej decyzji dokonać jej weryfikacji. Organ nadzoru bada legalność kwestionowanej decyzji w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania.

Ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być zatem niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto - skoro postępowanie nieważnościowe stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji - to niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek wskazanych w tym przepisie. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest zatem kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach, określonych przez art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30).

Wobec tego, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), z której wypływa domniemanie prawidłowości kontrolowanej decyzji, wadę rażącego naruszenia przepisów prawa należy wykazać. Przede wszystkim powszechnie występujący brak wszystkich dokumentów tworzących akta sprawy, w sprawach dotyczących decyzji wydanych przed kilkudziesięciu laty, nie może świadczyć o tym, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wady nieważności nie można bowiem domniemywać.

Uwzględniając powyższe poglądy orzecznictwa sądowego, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1958 r., nr [...] i utrzymująca ją w mocy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1959 r., nr [...], zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. nr 17, poz. 71, dalej jako "ustawa z dnia 12 marca 1958 r."). Zgodnie z powyższym przepisem, nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, przyjmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za niezbędne. Przejęcie mienia w tym trybie następowało więc po spełnieniu następujących przesłanek:

- objęcie nieruchomości we władanie Państwa nastąpiło do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 1958 r.,

- pozostawanie tych nieruchomości we władaniu Państwa w dniu wydawania decyzji w trybie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. lub przekazanie ich w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym.

Zauważyć należy także, że przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie dzielił nieruchomości znajdujących się we władaniu Państwa na nieruchomości, które w takim władaniu znalazły się legalnie czy nielegalnie. Wskazać należy w tym miejscu na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 1991 r., w której Trybunał stwierdził, że "W świetle art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348 oraz z 1990 r. Nr 34, poz. 198) o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych i leśnych (z wyjątkiem określonym w art. 16 ust. 2 ustawy) decydują wyłącznie przesłanki wymienione w powołanym przepisie, a mianowicie: a) objęcie nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 1958 r., oraz b) pozostawanie tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazanie ich w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym - bez względu na okoliczności, w jakich doszło do objęcia nieruchomości przez Państwo. Przejęciu na własność Państwa podlegają także te nieruchomości, których właściciele do dnia 5 kwietnia 1958 r. dawali wyraz woli odzyskania swej nieruchomości bądź z przyczyn obiektywnych od siebie niezależnych nie mieli możliwości dochodzenia swoich praw". Wyjaśnić należy przy tym, że art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego odpowiadał dawnemu art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Uwzględniając powyższe należy zatem wyprowadzić wniosek, że o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnych można było orzec bez konieczności ustalenia ani w jakim trybie, ani za pomocą jakich czynności prawnych, czy też faktycznych doszło do objęcia we władanie nieruchomości przez Państwo. Organy orzekające w tym trybie nie były bowiem uprawnione do badania sposobu objęcia we władanie nieruchomości. O charakterze art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. świadczy cel wynikający z określenia przedmiotu omawianej ustawy "uporządkowania niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego". Potrzeba uregulowania deklarowanego wyżej celu zachodziła natomiast wówczas, gdy władanie przez Państwo nieruchomością nie było oparte na tytule prawnym. Oznacza to, że działania organów sprowadzały się jedynie do ustalenia, czy ziściły się przesłanki powołane w art. 9 ust. 1, tj. objęcie nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 1958 r. oraz pozostawienie tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazanie ich w użytkowanie innych osobom fizycznych lub prawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 914/04, 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 221/06, 17 września 2014 r. sygn. akt I OSK 187/13, 24 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1610/13 oraz Sądu Najwyższego z dnia: 9 września 1986 r. sygn. akt III ARN 18/86 i10 kwietnia 1986 r. sygn. akt III ARN 3/86). W świetle powyższego, w ocenie Sądu, nie mają znaczenia dla wyniku przedmiotowej sprawy zarzuty skargi kwestionujące legalność działań organów Państwa, w tym długotrwałe procedowanie wniosku M. S. z [...] maja 1957 r.

Jak podkreślano w orzecznictwie, pojęcie "władania", którym posługuje się art. 9 ust. 1, nie zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Zatem pojęcie to winno być odczytywane w znaczeniu potocznym, o faktycznym charakterze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3510/15 - orzeczenie powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, że władztwo przesądzające w konkretnym przypadku o możliwości stwierdzenia posiadania musi być władztwem faktycznym, powinno ono cechować się względną trwałością i polegać, co najmniej na rzeczywistej możliwości jego sprawowania nad rzeczą w zakresie określonego prawa podmiotowego (tak: wyrok Sądu Najwyższego z 18 marca 2008 r., IV CSK 529/07, Legalis nr 355879; postanowienie Sądu Najwyższego z 29 września 1999 r., I CKN 134/98, Legalis nr 56888). W konsekwencji nie można wykluczyć dopuszczalności stwierdzenia posiadania nawet wtedy, gdy nie było ono wykonywane poprzez działania odnoszące się bezpośrednio do rzeczy.

Jak prawidłowo ustalił organ na podstawie zgormadzonych akt sprawy, nieruchomość stanowiąca własność J. J. w dniu [...] kwietnia 1958 r. pozostawała we władaniu Państwa, co potwierdza zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego [...] w [...] z [...] lipca 1946 r. o przejęte na rzecz Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wyjaśnić należy również w tym miejscu, że organ właściwie uznał, że poprzednicy prawni M. S. nie nabyli w sposób prawem przewidziany prawa własności przedmiotowej nieruchomości i przez to nie zostali ujawnieni w księdze wieczystej jako jej właściciele. W tym zakresie podstawowe znaczenie dla takiej oceny ma także wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego [...] w [...] z [...] lipca 1946 r. do Sądu Grodzkiego w [...] o wpisanie własności Skarbu Państwa. Co istotne w realiach niniejszej sprawy nadzorczej, ustalenia w zakresie utraty posiadania przez M. S. spornej nieruchomości dokonało przede wszystkim Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], czemu dało wyraz w uzasadnieniu decyzji z [...] września 1958 r. Tym samym przyjąć należy, że skoro okoliczności te były znane Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], to uprawnione jest twierdzenie, że zostały uwzględnione na etapie przeprowadzania oceny, czy spełniona została przesłanka władania przez Skarb Państwa nieruchomością w dniu [...] kwietnia 1958 r. Bez znaczenia, w ocenie Sądu, pozostaje okoliczność braku wymaganej precyzji osnowy kontrolowanej decyzji z [...] września 1958 r. Należy bowiem mieć na uwadze panujące wówczas trudne, powojenne realia oraz brak wykwalifikowanych kadr, co skutkowało przyjętym powszechnie sposobem redagowania pism urzędowych oraz decyzji administracyjnych przejawiającym się lakonicznością (prostotą) stwierdzeń oraz ogólnym brakiem staranności. Ponadto, decyzja z [...] września 1958 r. została poddana kontroli w administracyjnym toku instancji, w wyniku której organ II instancji utrzymał ją w mocy (vide: Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1959 r., Nr.[...]), tak więc ewentualne uchybienia przepisom prawa, których dopuściło się Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] - uległy sanowaniu.

Tym samym została spełniona przesłanka objęcia nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 5 kwietnia 1958 r. a także, jak wynika z treści decyzji z [...] września 1958 r., w dacie jej wydawania przedmiotowa nieruchomość również pozostawała we władaniu Państwa. Nie budzą przy tym wątpliwości Sądu ustalenia organu w tym zakresie poczynione na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, z których wynika, że władającym spornych gruntów w tamtym okresie było Państwo. Zarzuty skargi w tym zakresie, w ocenie Sądu, są zwykłą polemiką z prawidłowymi ustaleniami organu.

Skoro zaistnienie przesłanek z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zostało w okolicznościach niniejszej sprawy przesądzone, to nie można było skutecznie zarzucić kontrolowanej decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1958 r., nr [...] oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1959 r., nr [...], wydania z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rażącego naruszenia prawa upatrywać należy w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew wszystkim przesłankom przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2319/14, Lex nr 2108479). Za utrzymaniem w obrocie prawnym kontrolowanych decyzji przemawia także zasada stabilizacji po upływie określonego czasu stosunków administracyjnoprawnych, która leży w interesie porządku publicznego, a którą wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. W ocenie Sądu orzekającego, z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Wobec tego rację miał Minister orzekając o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji.

Rację należy przyznać również Ministrowi w tym, że w niniejszym postępowaniu nadzorczym bez znaczenia pozostaje zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 16 czerwca 1948 r. o uprawnieniach osób, które przed dniem 13 września 1944 r. otrzymały we władanie grunty, wchodzące w skład nieruchomości ziemskich, przeznaczonych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 33, poz. 222), skoro powyższa ustawa została uchylona z dniem 29 kwietnia 1955 r., tak więc nie obowiązywała już w datach relewantnych dla sprawy, tj. w datach wydania kontrolowanych obecnie decyzji ([...] września 1958 r. i [...] lipca 1959 r.).

Sąd wyjaśnia również, że Minister nie mógł naruszyć art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis przewiduje, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W realiach niniejszej sprawy nie ma bowiem odrębnego organu I instancji sensu stricte – Minister pełni tutaj rolę zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego, dlatego od jego decyzji przysługiwał Skarżącym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy albo skarga do sądu administracyjnego. W teoretycznej więc sytuacji skorzystania przez Skarżących z pierwszego z wymienionych powyżej środków zaskarżenia oraz przy założeniu, że Minister uznałby za konieczne uchylenie własnej decyzji – Minister nie miałby komu (w znaczeniu innemu organowi) przekazać jej do ponownego rozpatrzenia poza sobą samym, co czyni taką konstrukcję procesową absurdalną. Przesądzą to zatem o niezasadności zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepis art. 138 § 2 k.p.a. Jedynie na marginesie przedmiotowych rozważań należy zauważyć, że w takiej sytuacji jak przedstawiona, Minister mógłby skorzystać z możliwości, którą daje mu przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli uchylić własną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie w całości albo w części. Z powyższych względów przedmiotowy zarzut skargi jest chybiony.

Podobnie nie można uznać za trafione zarzutów naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi w toku postępowania nie naruszono przywołanych w niej przepisów procedury administracyjnej. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało bowiem przez Ministra przeprowadzone przy poszanowaniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym ustanowionej w art. 7 k.p.a., a rozwiniętej w art. 77 § 1 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej. Kluczowe zaś z punktu widzenia przedmiotu postępowania ustalenia stanu faktycznego, warunkujące zgodne z prawem zastosowanie przepisów prawa materialnego, znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, przy ocenie którego nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Minister odniósł się bowiem do wszystkich aspektów niniejszej sprawy i dokonał ich dogłębnej merytorycznej oceny, jak też przedstawił wynik wyjaśnienia zmierzającego do tego ustalenia w sposób spełniający wymogi pełnego uzasadnienia decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Nie sposób zatem podzielić zarzut skargi dotyczącego niezrealizowania przez organ wytycznych sformułowanych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2871/19. Wszak organ uznał za strony postępowania nadzorczego Skarżące czyli następców prawnych M. S., jak też dokonał merytorycznej oceny wniosku Skarżących z [...] czerwca 2017 r. o stwierdzenie nieważności obu wymienionych powyżej decyzji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] września 2021 r., z którą to oceną Sąd orzekający ponownie w tej sprawie w pełni się zgadza.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).