Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 479/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 56, art. 52, art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 3, par. 6, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant: Referent Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 12 czerwca 2023 r. nr SKO 4111/35/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

M. Z. (dalej – "skarżąca") wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Rozstrzygnięcie objęte skargą zapadło w postępowaniu administracyjnym, które przebiegało w następujący sposób.

J. S. (dalej – "inwestor") wnioskiem opatrzonym datą 5 sierpnia 2021 r. wystąpił do Burmistrza B. o ustalenie warunków zabudowy. Zawiadomieniem z dnia 3 stycznia 2022 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie. W dniu 22 marca 2022 r. Burmistrz wydał decyzję nr 113/2022, którą ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną w K. na części działki nr [...]. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli J. D. (właściciel działki nr [...]; mąż skarżącej) oraz J. M., zarzucając, że: w załączniku do decyzji nie określono granic obszaru analizowanego od strony wschodniej i południowej; dla działki nr [...] wydano dwie decyzje, każda dla budowy budynku mieszkalnego o powierzchni do 200 m2 i kubaturze do 1500 m3; istnieje uzasadnione podejrzenie, że w przyszłości budynki będą służyć działalności hotelarskiej. Decyzją z dnia 14 czerwca 2022 r. Nr SKO 4111/35/2022, po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej – "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek nie odpowiadał wymogom przewidzianym przepisami prawa oraz błędnie wyznaczono obszar analizowany, co w konsekwencji oznacza, że wadą obarczona jest sama analiza.

Burmistrz ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia 2 grudnia 2022 r. Nr 446/2022 ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną w K. na części działki nr [...]. Od tej decyzji odwołanie wnieśli J. M., J. D. i skarżąca, zarzucając błędne wyznaczenie granic obszaru analizowanego, brak kontynuacji funkcji i zasady "dobrego sąsiedztwa, brak dostępu do drogi publicznej, błędne wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Decyzją z dnia 30 stycznia 2023 r. Nr SKO 4111/2/2023 SKO ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu, że wniosek nie odpowiadał wymogom przewidzianym przepisami prawa.

Burmistrz rozpatrując sprawę po raz kolejny, wydał w dniu 24 kwietnia 2023 r. decyzję Nr 208/2023, którą – na podstawie ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną w K. na działce nr [...]. Od tej decyzji również zostało wniesione odwołanie przez J. M. (właściciel działki nr [...]). Odwołujący zarzucił w nim, że żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy. Ponadto wskazano, że brak uzasadnienia powiększonego obszaru analizowanego, zaś załączniki zostały wykonane w skali 1:1000, lecz do decyzji załączono pomniejszone kopie.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, SKO w dniu 12 czerwca 2023 r. wydało - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej – “K.p.a.") oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej "u.p.z.p.") oraz § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej "rozp.now.zabud.") - decyzję Nr SKO 4111/35/2023, którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytaczając treść przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 54 w związku z art. 64, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozp.now.zabud., stwierdził, że organ pierwszej wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził wymaganą prawem analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. Granice tego obszaru wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W dokonanej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, udokumentowanej w formie tekstowej i graficznej zgodnie z zasadami przewidzianymi w § 9 rozp.now.zabud., wykazane zostało, że w obszarze analizowanym w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki inwestycyjnej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jednakże nie mniejszej niż 50 metrów, mierzonej od jej granic wzdłuż drogi publicznej, z której jest dostępna, w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której planowana jest inwestycja, znajduje się rozproszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa, co oznacza, że budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego jest spójna z zastaną zabudową. Wymagane parametry zamierzenia ustalono w granicach wartości istniejącej zabudowy. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w wysokości do 20 %, szerokość elewacji frontowej w wysokości do 15 m z tolerancją do 20% +-, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w wysokości do 7 m. Ponadto, w sprawie – jak wskazało SKO - doszło również do spełnienia przez inwestora pozostałych warunków przewidzianych dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p.:

1) wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej - drogi powiatowej nr [...] poprzez działkę nr [...], wewnętrzną drogę gminną,

2) istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia,

3) teren zabudowy nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze i nieleśne,

4) planowane zamierzenie zgodne jest z przepisami odrębnymi.

Organ pierwszej instancji zastosował się – jak wskazało SKO - do przepisów art. 53 ust. 4 u.p.z.p., dokonując na etapie postępowania głównego wymaganych uzgodnień. Projekt decyzji uzgodniono pozytywnie ze Starostą Kłodzkim w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych (postanowienie z dnia 4 kwietnia 2023 r.) oraz Zarządem Dróg Powiatowych w Kłodzku (postanowienie z dnia 3 kwietnia 2023 r.). Organ pierwszej instancji zapewnił także stronom czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie. Zaskarżona decyzja odpowiada również treści art. 54 u.p.z.p. i zawiera warunki, jakie będzie musiał spełnić inwestor w projekcie budowlanym. Zamieszczono w niej wymaganą klauzulę wynikającą z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zawiera wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich (pkt 7 decyzji). Projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę, co czyni zadość wymaganiom zawartym w art. 60 ust. 4 cytowanej ustawy.

Przechodząc do analizy zarzutów odwołania, Kolegium zauważyło, że są one niezasadne. Skład orzekający nie podzielił przy tym stanowiska odwołujących, że żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy. Jak podkreślono, przy analizie ustawowych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej", przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej", uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto, w badanym przypadku obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymaganiami § 3 rozp.now.zabud. Zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać m.in. mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo papierowej. W aktach sprawy znajdują się mapy w skali 1:1000, na której pokazane zostały linie rozgraniczające teren inwestycji oraz granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono natomiast naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez:

a) wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo tego że z zebranego materiału dowodowego nie wynikało spełnienie warunku koniecznego określonego wskazaną powyżej normą prawną dla wydania takiej decyzji. Zebrany materiał dowodowy jednoznacznie przesądzał, że nie ma żadnej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

b) przeprowadzenie przez organy jego błędnej wykładni w zakresie uznania, że "dostęp z tej samej drogi publicznej" należy rozumieć jako dostęp, w ujęciu funkcjonalnym, z każdej drogi publicznej znajdującej się w obszarze analizowanym;

2) art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się SKO do zarzutów podniesionych w odwołaniach, brak dokonania przez organ wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz pominięcie przesłanek, którymi kierował się organ, uznając pierwszeństwo "wykładni funkcjonalnej";

3) § 3 ust. 1 rozp.now.zabud. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie w materiale dowodowym faktu istniejącej zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej na działce nr [...] oraz na jednej z działek powstałej po podziale działki nr [...];

4) § 9 ust. 3 rozp.now.zabud. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w związku z załączeniem do niej map w innej skali niż wymagana przepisami;

5) § 3 ust. 1 w związku z § 9 ust. 1 i 2 rozp.now.zabud. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo tego że wynik analizy urbanistyczno- architektonicznej w załączniku graficznym nr 1 jest nieczytelny;

6) art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie w zaskarżonej decyzji części materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wykładnia językowa art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie powinna budzić najmniejszych wątpliwości. Słownikowe znaczenie terminu "z tej samej" oznacza: "tożsamość, identyczność, właśnie ten, taki, akurat ten" (Słownik języka polskiego R-Z tom 3 PWN Warszawa 2002, s. 161). Wykładnia językowa jednoznacznie zatem wskazuje, że dostępność "z tej samej drogi publicznej" oznacza dostępność z tej samej konkretnej drogi publicznej, a nie z każdej innej drogi publicznej. W tym miejscu skarżąca odwołała się do dyrektywy pierwszeństwa wykładni językowej oraz subsydiarności wykładni systemowej i funkcjonalnej, wskazując, że jeśli sens językowy normy prawnej jest jasny i oczywisty, to interpretator powinien się na nim oprzeć. Odstąpienie od sensu językowego jest możliwe, jednak musi być ono uzasadnione szczególnie ważnymi racjami. Ani Burmistrz ani SKO nie wskazało na jakiekolwiek racje przemawiające za rezygnacją z wykładni językowej, jak również nie powołało się na żadną dyrektywę odstępstwa od sensu językowego wykładni. Ponadto, SKO dokonując swojej "interpretacji funkcjonalnej", złamało zakaz dokonywania wykładni prawotwórczych. Zgodnie z wykładniami "funkcjonalnymi", zwrot "ta sama droga publiczna" oznacza "każdą drogę publiczną". Takie rozumienie jest jednak sprzeczne (a nawet przeciwstawne) – zdaniem skarżącej - do znaczenia słownikowego określenia "ta sama". Ponadto, jeśli chodzi o znaczenie terminu "drogi publicznej", to o tym faktycznie przesądza definicja legalna zawarta w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., jednak z całą stanowczością ta definicja nawet w najmniejszym stopniu nie przesądza, czy stwierdzenie "tej samej" oznacza "każdej innej" (byle tylko drogi publicznej). Tak więc pomimo tego, że wszystkie działki znajdujące się w "obszarze analizowanym" są działkami "sąsiednimi" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to nie oznacza to, że one wszystkie (z tego powodu) są "dostępne z tej samej drogi publicznej".

Podobnie "funkcjonalna" szeroka wykładnia art. 2 pkt 14 u.p.z.p. (w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) jaką przyjęło SKO jest błędna. Nie można przecież uważać za "dostęp do drogi publicznej" dostępu do niej przez każdą "drogę wewnętrzną", nawet tą będącą w rzeczywistości wydeptaną ścieżką czy wyjeżdżoną drogą prowadzącą przez czyjąś działkę. Pomimo tego, że art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zalicza do kategorii dróg wewnętrznych wszystkie drogi, w tym również prywatne a nawet "ścieżki rowerowe" przeznaczone wyłącznie do ruchu pieszych, to wykładnia celowościowa zawęża rozumienie "drogi wewnętrznej" do drogi zapewniającej realną i zgodną z prawem możliwość nie tylko przejścia, ale i dojazdu do drogi publicznej. Tak więc nie każda droga (ścieżka) będącą formalnie "drogą wewnętrzną" będzie taką drogą w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. (w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), albowiem wtedy należałoby uznać, że wszystkie istniejące działki mają dostęp do dróg publicznych, a przecież ustawodawca w sposób oczywisty chciał ograniczyć możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie do działek skomunikowanych z drogą publiczną w sposób zapewniający możliwość realnego i zgodnego z prawem (w oczywisty i formalny sposób) dojazdu. Podobnie "funkcjonalna" i szeroka wykładnia terminu "dostępności z tej samej drogi publicznej" rozumiana jako dostępność również z każdej innej drogi publicznej, w sposób zasadniczy zmienia literalne brzmienie i sens art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Taka wykładnia jest więc wykładnią, w zdecydowanie i istotny sposób, modyfikującą komentowaną normę prawną, przez co jest w istocie wykładnią prawotwórczą.

Zdaniem skarżącej, Kolegium dokonało naruszającej prawo wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w ten sposób utrzymało w mocy naruszającą tę normę prawną decyzję organu pierwszej instancji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Ponieważ warunek wskazany w pkt. 1 nie został spełniony, to nie ma prawnej możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania na działce nr [...] przy istniejącym obecnie stanie faktycznym. Oczywiście taka sytuacja ma miejsce jedynie wtedy, kiedy nie zostanie uwzględniony istniejąca zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana na jednej z działek powstałych po podziale działki nr [...] znajdująca się w obszarze analizowanym i dostępna z tej samej drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną określoną granicami działki nr [...]. Jeśli jednak ta zabudowa mieszkaniowa zostanie uwzględniona, to powinna zostać również uwzględniona zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana na działce [...]. Wtedy jednak wtedy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy będzie na zupełnie innym poziomie.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. skarżąca stwierdziła, że zarówno doktryna jak i utrwalone oraz jednolite orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje, że konsekwencją wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania jest ciążący na organie obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji nie tylko do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, ale i do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania. Treść uzasadnienia danego rozstrzygnięcia powinna odzwierciedlać szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, którymi kierował się organ podejmując decyzję. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się do powielenia stwierdzeń zawartych w decyzji organu pierwszej instancji, lecz musi ponownie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem zarzutów zawartych w odwołaniu, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Całkowite zignorowanie przez organ faktu dołączenia do decyzji załączników graficznych w pomniejszonych skalach z całkowicie nieczytelną analizą urbanistyczno-architektoniczną, zwłaszcza wobec faktu dołączenia do odwołania wniesionego przez męża skarżącej obu załączników do otrzymanej przez niego decyzji, stanowi naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.

Podobnie, SKO dokonując wykładni operatywnej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ani sam nie dokonał wykładni funkcjonalnej wskazanej normy prawnej w zakresie dostępności działki sąsiedniej "z tej samej drogi publicznej", ani nawet nie powołał się na konkretną wykładnię funkcjonalną zawartą np. jakimś wskazanym wyroku sądu administracyjnego. Organ nie dokonał ani wykładni językowej, ani wykładni systemowej tej normy prawnej. Organ nie wskazał żadnej dyrektywy preferencji, na podstawie której oparł się wyłącznie na zadeklarowanej przez siebie wykładni funkcjonalnej. Organ całkowicie pominął te kwestie, pomimo wyraźnego odniesienia się męża skarżącej do jednoznacznego literalnego brzmienia analizowanej normy prawnej we wniesionym odwołaniu. Przywołanie w tym kontekście definicji pojęcia "dostępu do drogi publiczne" zawartego w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. nie jest zasadne. Nikt nie kwestionuje braku dostępu do drogi publicznej działek położonych w obszarze analizowanym. Sporne jest jedynie rozumienie zwrotu "z tej samej drogi publicznej", czy ta sama droga publiczna jest tą samą konkretną drogę publiczną, czy może każdą drogą publiczną znajdującą się w obszarze analizowanym. Ten problem SKO jednak pominęło w swoich rozważaniach. Takie postępowanie organu stanowi – zdaniem skarżącej - naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.

Ponadto, organy błędnie uznały, że istnienie na obszarze analizowanym rozproszonej zabudowy zagrodowej (w postępowaniu dowodowym wykazano na tylko jeden przypadek zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dostępny z innej drogi publicznej) pozwala ustalić wszystkie funkcje oraz cechy nowego zamierzenia inwestycyjnego. Chociaż zabudowa zagrodowa ma jedną ze swoich funkcji zbliżoną do zabudowy mieszkaniowej (funkcja mieszkaniowa), to jednak ze względu na pozostałe funkcje zabudowy zagrodowej (wynikające z prowadzonej działalności rolniczej) oraz ze względu na specyfikę zabudowy zagrodowej (występuje ona zarówno na bardzo dużych, wielohektarowych, jak i na mniejszych działkach rolnych), nie ma możliwości ustalenia na podstawie istniejącej zabudowy zagrodowej chociażby wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki w odniesieniu do planowanej zabudowy mieszkaniowej. Nie można przecież tworzyć wskaźników intensywności wykorzystania terenu dla planowanej zabudowy mieszkaniowej, opierając się na analogicznych wskaźnikach wyliczonych dla istniejącej zabudowy zagrodowej. Również inne budynki i budowle (mające funkcje gospodarcze) występujące w zabudowie zagrodowej tworzą w oczywisty sposób całkowicie odmienny ład architektoniczny od tego występującego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i posiadają zupełnie inne parametry techniczne, co wynika z ich odmiennych funkcji. Organy w żaden sposób nie wskazały przyczyn, dla których uznały możliwość uznania zamierzenia inwestycyjnego "za spójną z zastaną zabudową" i za możliwe ustalenie dla niego wymaganych parametrów. Jest to o tyle dziwne, że SKO we wcześniejszej decyzji z dnia 30 stycznia 2023 r. na s. 6 w trzecim akapicie wyraźnie stwierdziło, szeroko to uzasadniając, że "w ocenie składu orzekającego, powyższe wskazuje, że dla ustalenia głównych wskaźników zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie można uwzględniać parametrów zabudowy zagrodowej". Jeśli więc Burmistrz to zignorował a SKO uznało, że na podstawie zabudowy zagrodowej można ustalić główne wskaźniki zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i da się wykazać kontynuację funkcji i cech takiej zabudowy, to tym bardziej organy były zobowiązane do dokładnego uzasadnienia swoich stanowisk. Brak przekonywującego uzasadnienia w tej kwestii stanowi oczywiste naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.

W zakresie zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 rozp.now.zabud. w związku z naruszeniem instytucji prawdy materialnej zawartej w art. 7 i 77 § 1 K.p.a. skarżąca wskazała, że jest współwłaścicielką działki [...] zabudowanej zabudową mieszkaniową (budynek mieszkalny o pow. zabudowy [...] m2; budowa została wstrzymana w roku 2021 i jeszcze w związku z tym nie została formalnie zakończona). Zaawansowanie procesu inwestycyjnego (w załączeniu trzy zdjęcia budynku) jednoznacznie wskazują, że powinien on zostać uwzględniony w analizie funkcji oraz cech zabudowy będącej załącznikiem do zaskarżonej decyzji. Zresztą ten budynek jest zaznaczony jako istniejący w obu załącznikach graficznych, natomiast został pominięty w przeprowadzonych analizach. W podobny sposób został pominięty inny niewielki budynek o funkcji mieszkaniowej zlokalizowany na jednej z działek powstałych po podziale działki nr [...], skomunikowany drogą wewnętrzną (działka nr [...]) z drogą gminną, z którą skomunikowana jest działka [...]. Fundamenty tego domu zostały wylane w grudniu 2022 r. i na początku bieżącego roku ruszyła jego budowa (stan obecny widoczny na dołączonych do skargi trzech zdjęciach). Dom ten jest oddalony od działki nr [...] o około 100 m, czyli znajduje się w granicach obszaru analizowanego przyjętego w decyzji jako odległość 138 m od działki [...]. Nieuwzględnienie w obszarze analizowanym istniejącej zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej na działce [...] (przylegającej do działki [...] i mającej wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do wielkości działki 0,03) jest oczywistym naruszeniem dyspozycji § 3 ust. 1 rozp.now.zabud. oraz ustawowego obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wynikającego z art. 7 i 77 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 9 ust. 3 rozp.now.zabud., skarżąca zauważyła, że zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję Burmistrza, pomimo tego że zarówno wynik analizy urbanistyczno-architektonicznej (załącznik graficzny nr 1 do decyzji) jak i załącznik graficzny nr 2 do decyzji wraz z wynikami analizy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p., nie spełniały wymagań określonych w § 9 ust. 3 rozp.now.zabud. Zgodnie z tą normą prawną, część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Oba załączniki mają co prawda określoną swoją skalę jako 1:1000, lecz są to pomniejszone i nieczytelne kserokopie map. Jednoznacznie na to wskazuje chociażby określona w decyzji szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosząca ok. 46 m, a mająca w załącznikach zaledwie 2,4 cm. Gdyby załączniki graficzne były sporządzone w skali 1:1000, to szerokość frontu terenu objętego wnioskiem powinna wynosić 4,6 cm. Fizyczne załączenie do wydanej decyzji załączników graficznych w innej skali niż określonej w § 9 ust. 3 rozp.now.zabud. stanowi naruszenie powyższej normy prawnej i jest główną przyczyną braku możliwości zapoznania się stron postępowania z pełną treścią decyzji.

Odnośnie zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 i 3 rozp.now.zabud. skarżąca wskazała natomiast, że przeprowadzony w załączniku graficznym nr 1 wynik analizy urbanistyczno-architektonicznej jest nieczytelny (zbyt mały i częściowo rozmyty druk) nawet przy użyciu lupy powiększającej 5x. Brak umieszczenia w załączniku nr 1 (czytelnej) analizy stanowi oczywiste naruszenie dyspozycji § 3 ust. 1 w związku z § 9 ust. 3 rozp.now.zabud. Opowiadając się za funkcjonalną interpretacją § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 i 3 rozp.now.zabud., należy przyjąć, że ponieważ otrzymany przez skarżącą egzemplarz decyzji Burmistrza nie zawierał czytelnego załącznika graficznego nr 1, to w istocie był jego pozbawiony. Brak załącznika graficznego zawierającego wynik analizy urbanistyczno-architektonicznej jest oczywistym naruszeniem § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 i 3 rozp.now.zabud.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a. skarżąca wskazała, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. SKO pomimo tego, że miało informację o nieczytelnych załącznikach graficznych a zwłaszcza załączniku graficznym nr 1 i otrzymało wraz z odwołaniem od męża skarżącej oryginał załącznika graficznego nr 1, pominęło ten materiał dowodowy przy swojej ocenie ewentualnego naruszenia przez decyzję Burmistrza § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 i 3 rozp.now.zabud. Kolegium uznało jedynie, że "w aktach sprawy znajdują się mapy w skali 1:1000, na której pokazane zostały linie rozgraniczające teren inwestycji oraz granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną". Pominięcie przez SKO na etapie postępowania dowodowego udowodnionego przez jedną ze stron postępowania faktu chociażby nieczytelnej analizy urbanistyczno-architektonicznej w załączniku graficznym nr 1 jest oczywistym i istotnym naruszeniem art. 80 K.p.a.

Ze wykazanych powyżej przyczyn zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy wcześniejsza decyzja o warunkach zabudowy powinny zostać w całości uchylone a postępowanie - umorzone. Skarga jest zatem konieczna i uzasadniona

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w przywołanych wyżej przepisach P.p.s.a.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.p.z.p. Zgodnie z jej art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi zaś, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Zgodnie zaś z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jak wynika natomiast z art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Powyższe przepisy oznaczają, że ilekroć planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, zaś w sytuacji stwierdzenia, że nie zostały spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów odrębnych organ lokalizacyjny zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały – wbrew twierdzeniom skarżącej - spełnione w rozpoznawanej sprawie.

Jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej w sposób prawidłowy – wbrew twierdzeniom skarżącej - wyznaczył wokół działki zainwestowania, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził wymaganą prawem analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. W ocenie Sądu, teren objęty wnioskiem oraz działki w obszarze analizowanym, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej, co oznacza, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został w rozpoznawanej sprawie spełniony.

W tym miejscu należy odnieść się do argumentacji przedstawionej w skardze a odnoszącej się do rozumienia pojęcia "działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej". W tym zakresie Sąd podziela w całości stanowisko organu, które opiera się na ugruntowanym już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądzie, że przy analizie ustawowych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej", przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej", uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (wyroki WSA w: Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r., IV SA/Wa 1555/08; Łodzi z dnia 29 kwietnia 2015 r., II SA/Łd 217/15; Poznaniu z dnia 23 lutego 1017 r., IV SA/Po 807/16; Białymstoku z dnia 31 marca 2022 r., II SA/Bk 102/22; Gdańsku z dnia 15 września 2022 r., II SA/Gd 170/22; Krakowie z dnia 14 marca 2023 r., II SA/Kr 16/23; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2009 r., II OSK 582/08, Lex 562841). Sąd podziela przy tym również pogląd wyrażony w przywołanym przez skarżącą wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 lutego 2018 r. (II SA/Go 475/17), że nie można pojęcia "działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej" ograniczać do działek zlokalizowanych przy jednej ulicy, jak i stanowisko, że dostępność "z tej samej drogi publicznej" oznacza dostępność poprzez inne drogi publiczne, drogi wewnętrzne lub ustanowione służebności, pod warunkiem zachowania granic obszaru analizowanego. Podkreślić przy tym należy, że uzasadnieniem dla takiej wykładni "celowościowej" stwierdzającej, że "nie ma żadnego znaczenia bezpośrednia dostępność z tej samej drogi publicznej", jest zarówno ochrona konstytucyjnego prawa własności przyszłego inwestora, jak i zasadą wolności zagospodarowania terenu zawarta w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2019 r. (II OSK 652/18), "w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnego), oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10, LEX nr 992669). Zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (wyrok NSA z 6 września 2013 r., II OSK 813/12, LEX nr 1559908)".

Uwzględniając powyższe rozważania, trudno się zatem zgodzić ze skarżącą, że taka wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą przepis ten stanowi podstawę prawną przeprowadzania analiz funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. na obszarze całego obszaru analizowanego, jest błędna. Tym samym przyjęta przez Kolegium "funkcjonalna" szeroka wykładnia art. 2 pkt 14 u.p.z.p. (w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) jest – wbrew twierdzeniom skarżącej – również prawidłowa. Za "dostęp do drogi publicznej" należy uznać – zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. – bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Oznacza to, że dostęp do drogi publicznej może prowadzić przez każdą drogę wewnętrzną, nawet tą będącą w rzeczywistości wydeptaną ścieżką czy wyjeżdżoną drogą prowadzącą przez czyjąś działkę. Słusznym jest zatem twierdzenie skarżącej, że za "drogę wewnętrzną" należy uznać jedynie drogę zapewniającą realną i zgodną z prawem możliwość dojazdu do drogi publicznej. Za takim rozumieniem pojęcia "droga wewnętrzna" przemawia treść przywołanego przez skarżącą art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. ze zm.), zgodnie z którym drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Skarżąca pomija jednak fakt, że planowana inwestycja ma zapewnioną realną i zgodną z prawem możliwość dojazdu do drogi publicznej poprzez gminną drogę wewnętrzną, tj. działkę nr [...]. Jak wskazano w pkt. 3. "Warunki w zakresie obsługi komunikacji" decyzji Burmistrza, dojście i dojazd do budynków należy projektować od drogi wewnętrznej - działka ewidencyjna nr [...] dr - będącej własnością Gminy, po uzyskaniu zgody na lokalizację zjazdu od zarządcy tej drogi, tj. Burmistrza B. Droga wewnętrzna nr [...] dr jest włączona do drogi powiatowej nr [...]. Inwestycja powinna spełniać wymogi w zakresie obsługi komunikacji określone w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518). Droga wewnętrzna, dz. nr [...] obr. K. nie będzie w najbliższym czasie remontowana ani utwardzana.

Uwzględniając powyższe, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie przez Kolegium spornej kwestii rozumienia zwrotu "z tej samej drogi publicznej" oraz definicji pojęcia "dostępu do drogi publiczne". Tym samym bez wpływu na wynik sprawy są rozważania skarżącej dotyczące zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej na jednej z działek powstałych po podziale działki nr [...] jak i zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej na działce [...].

Jednocześnie stwierdzić należało, że w sposób prawidłowy zostały wyznaczone granice obszaru analizowanego na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym (w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. W aktach sprawy znajdują się mapy w skali 1:1000, na której pokazane zostały linie rozgraniczające teren inwestycji oraz granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. W ocenie Sądu, załączniki graficzne decyzji Burmistrza są sporządzone zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami oraz przepisami rozp.now.zabud. Stąd też zarzuty naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez całkowite zignorowanie przez organ odwoławczy faktu dołączenia do decyzji załączników graficznych w pomniejszonych skalach z całkowicie nieczytelną analizą urbanistyczno-architektoniczną oraz § 9 ust. 3 i § 3 ust. 1 w związku z § 9 ust. 1 i 2 rozp.now.zabud. a także art. 80 K.p.a. należało uznać za nieuzasadnione. Z załączników graficznych wprawdzie wynika, że szerokość frontu terenu inwestycji wynosi ok. 2,4 cm, ale szerokość frontu działki przeznaczonej pod planowaną inwestycję – ok. 4,5 cm, co daje ok. 46 m i ta wielkość został przyjęta przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozp.now.zabud., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozp.now.zabud.). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 rozp.now.zabud., warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozp.now.zabud.). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopi (§ 9 ust. 3 rozp.now.zabud.). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozp.now.zabud.).

Jak wynika z załącznika nr 4 decyzji Burmistrza, granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 138 m (szerokość frontu działki objętej wnioskiem to ok. 46 m x 3 = 138 m), bowiem "za takim wyznaczeniem obszaru analizowanego przemawia wzgląd na wymóg zachowania ładu przestrzennego, rozumianego w aspekcie zasady dobrego sąsiedztwa, której uwzględnienie w obszarze zabudowy jaką charakteryzuje wieś K., wymaga obszerniejszego określenia i ma na celu wykazanie spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami planowanymi oraz już istniejącymi w sąsiedztwie. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie tut. Organu, z uwagi na te same uwarunkowania wynikające m.in. z bezpośredniego sąsiedztwa, zasadnym jest powiększenie obszaru analizowanego, przemawia za tym bowiem wzgląd na wymóg zachowania ładu przestrzennego". W analizowanym obszarze – jak wskazało Kolegium – w sąsiedztwie działki, na której planowana jest inwestycja, znajduje się rozproszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa, co oznacza, że budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego jest spójna z zastaną zabudową. Na s. 1-2 załącznika nr 4 decyzji organu pierwszej instancji wskazano natomiast, że "planowana inwestycja dostosowuje się do istniejącej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz stanowi uzupełnienie i kontynuację istniejącej na tym terenie funkcji zabudowy, ponadto nie będzie generowała konfliktów przestrzennych względem obecnego zagospodarowania. Charakter inwestycji jest spójny z cechami funkcji oraz zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie terenu inwestycji. Cechy zabudowy przeanalizowano dla budynków mieszkalnych". Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w wysokości do 20 %, szerokość elewacji frontowej w wysokości do 6 m z tolerancją do 20% +-, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w wysokości do 9 m. Takie ustalenia należy uznać za prawidłowe. Na s. 4 załącznika nr 4 decyzji ustalającej warunki zabudowy w pkt. 4. "Wyniki analizy - ustalenia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1)" wskazano bowiem, że "w obrębie obszaru analizowanego znajdują się zabudowane nieruchomości, dla których zbadano wskaźnik powierzchni zabudowy. Wskaźnik liczono względem powierzchni działek ewidencyjnych. Wskaźnik ten plasuje się w przedziale od 4,16% do 32,02% i średniej wartości 13,26%". Zgodnie z wnioskiem na terenie działki o powierzchni ok. [...] ha planuje się realizację budynku mieszkalnego o maksymalnej powierzchniach zabudowy wynoszącej do 120 m2, co daje wskaźnik na poziomie 2,40% powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren nieruchomości zainwestowania. Ustalony parametr odpowiada zatem parametrom występującym w obszarze analizowanym, zaś inwestycja – jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji - nie będzie ujemnie odznaczać się na tle terenów zainwestowanych. Zatem budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedmiotowym terenie pod względem kontynuacji funkcji jest zasadna. Odnośnie linii zabudowy Burmistrz wskazał, że "działka objęta wnioskiem zlokalizowana jest w obszarze, w którym istniejące budynki znajdują się w różnych odległościach od terenu obsługującego je komunikacyjnie (budynki mieszkalne są usytuowane w odległości od ok. 1 m do ok. 17 m względem pasów obsługujących drogi). W związku z powyższym nie wyznacza się obowiązującej linii zabudowy. Linię zabudowy ustalono w poniższy sposób: nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 6 m od działki drogowej nr [...] dr". Przebieg linii zabudowy przedstawiono na załączniku graficznym do decyzji. W zakresie średniej szerokości elewacji frontowej budynków mieszkalnych wskazano, że wynosi ona: "10,7 m; minimalna 9 m, maksymalna 14 m. Zgodnie z wnioskiem, planuje się realizację budynku o szerokości elewacji frontowej od 8 m do 16 m". Zdaniem Sądu, parametr wynikający z decyzji organu pierwszej instancji umożliwia zachowanie ładu przestrzennego oraz uwzględnia treść § 6 rozp.now.zabud., zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków mieszkalnych wynosi: 6,3 m; minimalna 5 m, maksymalna 8,5 m. Zgodnie z wnioskiem ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 6 m do 9 m. Analizowane budynki mieszkalne posiadają dachy dwuspadowe o nachyleniu połaci od 20° do 43°, z kalenicami równoległymi i prostopadłymi do drogi, na wysokości od 9 m do 12 m. Bryły drugorzędne (ganki, dobudówki itp.) posiadają dachy jednospadowe i dwuspadowe. W zawiązku z tym ustalono formę dachu: dwuspadowy lub wielospadowy, o nachyleniu połaci: od 30° do 45°, o wysokości kalenicy do 13 m, jako formy i gabaryty mające uzasadnienie w obszarze analizowanym. Jak słusznie wskazał Burmistrz, wnioskowane parametry nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym, wobec czego realizacja wnioskowanej zabudowy na warunkach wskazanych w decyzji gwarantuje kontynuację cech istniejącej zabudowy.

Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że zarzut naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak przekonywującego uzasadnienia stanowiska organu w kwestii istnienia na obszarze analizowanym rozproszonej zabudowy zagrodowej jest nieuprawniony. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 rozp.now.zabud. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., Sąd uznał go za uzasadniony, jednakże pominięcie w materiale dowodowym faktu istniejącej zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej na działce nr [...] oraz na jednej z działek powstałej po podziale działki nr [...] nie miała wpływu na wynik sprawy, bowiem organ pierwszej instancji skorzystał z możliwości, jaką daje § 5 ust. 2 rozp.now.zabud., i wyznaczył go w wysokości do 20 %, jednocześnie uzasadniając swoje stanowisko. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Na marginesie należy zauważyć, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki dla działki nr [...] wynosi 2,40 zaś działki nr [...] – ok. 2,63.

Przechodząc do kolejnych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z., należy stwierdzić, że teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej, tj. drogi powiatowej nr [...] poprzez wewnętrzną drogę gminną (działka nr [...]). Zatem warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., został spełniony, zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o "dostępie do drogi publicznej" należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ponadto, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego (warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (art. 61 ust. 5 u.p.z.p.). W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że organ pierwszej instancji pozytywnie uzgodnił projekt decyzji ze Starostą Kłodzkim w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych (postanowienie z dnia 4 kwietnia 2023 r.), Zarządem Dróg Powiatowych w Kłodzku (postanowienie z dnia 3 kwietnia 2023 r.), Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w zakresie ochrony na podstawie przepisów o ochronie przyrody i T. S.A. Warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. został tym samym również spełniony. Działka nr [...] posiada ponadto użytkowanie ŁV, RV, RIVb, w związku z czym teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.) i nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Decyzja wydana przez organ pierwszej instancji jest ponadto zgodna z przepisami odrębnymi (warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Zamierzenie budowlane nie znajdzie się również w obszarze ani w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, ani w strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu ani strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (warunek z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.).

Biorąc pod uwagę powyżej powołane przepisy oraz dokonane ustalenia faktyczne, organ pierwszej instancji nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia jak o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Należało zatem uznać, że decyzja ustalająca te warunki odpowiada prawu, a w takiej sytuacji organ odwoławczy rozpatrując ponownie merytorycznie sprawę w jej całokształcie, nie mógł podjąć innej decyzji, jak o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że uchylenie przez organ drugiej instancji decyzji pierwszoinstancyjnej może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy decyzja ta jest wadliwa. Natomiast podjęcie przez organ pierwszej instancji decyzji nienaruszającej przepisy postępowania administracyjnego ani przepisy prawa materialnego obliguje organ odwoławczy do utrzymania decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy.

Uwzględniając powyższe rozważania - w ocenie Sądu - zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Rozpatrując niniejszą sprawę oraz badając tylko i wyłącznie pod względem zgodności podjętych przez organy administracji rozstrzygnięć z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania administracyjnego obowiązującymi, nie dopatrzono się uchybień, które uzasadniałyby jej uchylenie. Skarga nie mogła być zatem uwzględniona, co obligowało do jej oddalenia w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Stąd orzeczono jak w sentencji.