Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 210/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia NSA Piotr Niczyporuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 436/21 w sprawie ze skargi A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1.uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2.zasądza od A.D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] marca 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wyrokiem z 17 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 436/21, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z [...] stycznia 2021 r. nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256), zwanej dalej "k.p.a." i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z [...] stycznia 2021 r. odmawiającą A.D. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad M.P. w okresie od 1 grudnia 2020 r.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że w dniu 28 grudnia 2020 r. wpłynął wniosek A.D. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad babcią – M.P., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem konieczności współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji oraz konieczności stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencji.

Organ I instancji po zapoznaniu się z wnioskiem strony stwierdził, iż nie zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące prawo do świadczenia, o które wniesiono i odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium stwierdziło, że A.D. jest wnuczką M.P., a więc zgodnie z art. 617 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, krewnym II stopnia w linii prostej, na którym ciąży obowiązek alimentacji w kolejności wskazanej w art. 128 tej ustawy. Kolegium podkreśliło jednak, że A.D. – wnuczka M.P., nie jest jedyną krewną wyżej wymienionej. Jak wynika z materiału dowodowego, są inne osoby, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a są spokrewnione z M.P. w I stopniu w linii prostej (dzieci M.P.), które to w pierwszym rzędzie winny wywiązać się z obowiązku nałożonego w art. 128 k.r.o. i którym to w pierwszej kolejności przysługuje prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie Kolegium okoliczność podejmowania przez nie zatrudnienia (i brak możliwości sprawowania opieki nad matką) nie wpływa w żaden sposób na możliwość przyznania stronie wnioskowanego świadczenia w oparciu o art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., a tym samym podnoszone przez stronę argumenty w tym zakresie również nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie organu administracji.

Kolegium wskazało, że M.P. posiada trójkę dzieci (w tym jedno niepełnosprawne) – a więc są osoby zobowiązane do alimentacji w I stopniu, które nie legitymują się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. A.D. jest wnuczką M.P. i nie należy do kręgu osób, którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, bowiem w jej przypadku nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Dopiero brak osób spokrewnionych z M.P. w I stopniu (i zobowiązanych do alimentacji), bądź legitymowanie się przez nie orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym stwarzałoby możliwość przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium inne okoliczności, takie jak fakt przebywania w stosunku zatrudnienia czy brak realnej możliwości zajmowania się osobą wymagającą opieki, w żaden sposób – wolą ustawodawcy – nie wpływają na uprawnienie krewnych M.P., do uzyskania prawa do świadczenia.

Odnosząc się do odwołania Kolegium wyjaśniło, że dobrowolna rezygnacja osób spokrewnionych w linii prostej z osobą wymagającą opieki w stopniu I z ubiegania się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie stanowi o prawie osób spokrewnionych z osobą wymagającą opieki w stopniu II do niniejszego świadczenia. Okoliczność więc, na którą powołuje się strona, tj. pozostawania dzieci M.P. w zatrudnieniu, a w konsekwencji brak możliwości otoczenia matki wymaganą opieką, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy i nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego i zapewnienia opieki matce.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła A.D., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i wykluczenie wnuczki osoby niepełnosprawnej w stopniu uniemożliwiającym samodzielną egzystencję z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że osoby zobowiązane do alimentacji w stopniu bliższym nie są w stanie wykonywać opieki wobec niej. W oparciu o ten zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skarżąca podniosła, że występują osoby bliżej spokrewnione z osobą wymagającą opieki, ponieważ M.P. posiada trójkę dzieci. Jednak miejsce przebywania jej syna nie jest stałe i kontakt z nim jest bardzo utrudniony, zaś obie córki borykają się z problemami zdrowotnymi – matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a druga córka cierpi na powikłania po przebytej chorobie nowotworowej. Dodatkowo skarżąca wskazywała na zadłużenie, problemy finansowe i życiowy brak stabilizacji po stronie dzieci M.P. Skarżąca dodała, że na skutek braku opieki nad matką M.P. wydziedziczyła na podstawie własnoręcznego testamentu córkę i syna.

Skarżąca wskazała, że organ II instancji dokonał sformalizowanej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r., przekładając sam fakt istnienia krewnych w I stopniu do wypływającej stąd obiektywnej możliwości wykonywania opieki nad M.P. M.P. jest osobą, która wymaga pomocy we wszystkich czynnościach życiowych, zarówno w dzień, jak również w nocy. To wyklucza możliwość wykonywania pracy zarobkowej czy dłuższego przebywania poza miejscem zamieszkania osoby wymagającej pomocy. Skarżąca podniosła, że zrezygnowała z zatrudnienia i zajmuje się babcią, jest osobą młodą i zdrową, może pomagać babci we wszystkich wymagających pomocy czynnościach.

Skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazała, że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności.

W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi we wspomnianym na wstępie wyroku uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z [...] stycznia 2021 r., nr [...]. W uzasadnieniu podniósł, że kwestią sporną w sprawie było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce z uwagi na jej rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią, w sytuacji gdy istnieją osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki i tym samym zobowiązane w pierwszej kolejności do świadczenia alimentacyjnego względem tej osoby.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd I instancji uznał, że organy rozpatrujące przedmiotową sprawę naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. Powołując się na treść art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. oraz art. 128 i 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359) zwanej dalej "k.r.o.", Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie organy ustaliły, że skarżąca jako wnuczka osoby wymagającej opieki (osoba ta legitymuje się orzeczeniem z 8 stycznia 2020 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji) jest uprawnioną w drugiej kolejności do ubiegania się o przedmiotowe świadczenie. Natomiast uprawnionymi w pierwszej kolejności są dzieci osoby wymagającej opieki, tj. dwie córki i syn.

W ocenie Sądu I instancji analiza akt sprawy wskazuje jednak, iż organy nie przeprowadziły dostatecznego postępowania dowodowego w zakresie, w którym możliwe byłoby jednoznaczne stwierdzenie braku przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. do wykluczenia skarżącej z kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o przyznanie przedmiotowego świadczenia. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego także w sytuacji, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym sama nie legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolna tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – niejako w jej zastępstwie – osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki (wyrok WSA w Łodzi z 28 kwietnia 2021 r., II SA/Łd 173/21 i przywołany tam wyrok). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie uznał efekt interpretacji językowej za sprzeczny z aksjologią Konstytucji oraz celem u.ś.r., stając na stanowisku, zgodnie z którym wskazane regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi (np. wyroki NSA z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, z 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z 12 maja 2017 r., I OSK 328/16 oraz z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17). Wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób w pierwszym stopniu pokrewieństwa i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji zgodnie z art. 132 k.r.o. tylko w sytuacji, gdy osoby w pierwszym stopniu pokrewieństwa nie żyją, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej, a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną oraz zasadę szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (wyrok NSA z 4 grudnia 2020 r., I OSK 1947/20).

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji uznał, że organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy córki i syn M.P. spełniają kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r., które tym samym wykluczyłyby skarżącą z kręgu osób przysługującym przedmiotowe świadczenie. Skarżąca już w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazała, iż jej matka (córka M.P.) jest osobą niepełnosprawną, a zatem niezdolną do sprawowania opieki. Następnie w skardze skarżąca podniosła, że jej matka jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a druga córka M.P. cierpi na powikłania po przebytej chorobie nowotworowej. Natomiast w stosunku do syna M.P. skarżąca dodała, że jego miejsce przebywania nie jest stałe i kontakt z nim jest bardzo utrudniony. Kwestie, które podniosła skarżąca, nie zostały wyjaśnione przez organ, czym naruszone zostały art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. w stopniu mającym znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji zobowiązał organy, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowały się do przestawionych powyżej wskazań i oceny prawnej oraz dokonały wyjaśnień w przedstawionym w wyroku zakresie, a w szczególności ustaliły, czy po stronie dzieci M.P. występują okoliczności wskazane w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. uniemożliwiające realizację ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego względem matki i tym samym określiły, czy uprawnienie do przedmiotowego świadczenia przysługuje skarżącej.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem na skutek błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.);

b) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż rolą organów administracji jest podejmowanie inicjatywy dowodowej w zakresie ustalenia, czy bliżsi zstępni spełniają kryteria wskazane w tym przepisie, czy też świadczenie powinno zostać przyznane zstępnym drugiego stopnia z pominięciem zstępnych w stopniu pierwszym;

c) art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, A.D. spełnia przesłanki określone w tym przepisie, co uzasadnia przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy występują osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki;

d) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 129 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359) przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż dalsza zstępna M.P. (jej wnuczka) jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kolejności wynikającej ze stopnia pokrewieństwa;

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a istota sprawy sprowadza się do wykładni przepisów materialnych;

c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.D., zastępowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jej rzecz od wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości ustalonej wedle norm prawem przepisanych. Wniesiono ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

Zasadny jest zasadniczy dla sprawy zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1a pkt 2 oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Równocześnie, zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wykładnia przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita. W orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.

Natomiast według drugiego stanowiska warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a u.ś.r.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji podzielił pierwsze ze stanowisk uznając, że jeżeli uprawnieni w pierwszej kolejności nie dają gwarancji realnej pomocy, to istnieje możliwość skorzystania z tego uprawnienia osób uprawnionych w dalszej kolejności, które tę opiekę faktycznie sprawują. Konieczne jest zatem poczynienie ustaleń faktycznych w tym zakresie, czy zachodzą okoliczności wskazujące na brak możliwości sprawowanie opieki przez dzieci osoby niepełnosprawnej.

Przyjęcie jednego z dwóch przedstawionych przeciwstawnych sposobów wykładni wyżej wymienionych przepisów ma kluczowe znaczenie w sprawie, albowiem z okoliczności sprawy wynika, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła wnuczka osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy żyją jej dzieci, które nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę I OPS 2/22 następującej treści:

"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U z 2022 r. poz. 615 ze zm.; dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);

2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.)"

W uzasadnieniu uchwały wskazano w szczególności, że przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób ustawodawca zarówno powielił kryterium, jakim już wcześniej posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jak też odszedł od kryterium faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja ta została skorelowana z przesłanką negatywną wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2013 r. do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którą osoby wskazane w tym przepisie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Przedstawione zmiany stanu prawnego wymagają uwzględnienia w procesie wykładni jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale zwrócił uwagę, że w przypadku ostatecznej zmiany brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. – przed zmianą osoby inne, niż spokrewnione w pierwszym stopniu, mogły się ubiegać o świadczenie, jeżeli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu faktycznie nie były w stanie sprawować opieki. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zmiana ta była uzasadniona taką właśnie praktyką orzeczniczą i wykładnią przyjmowaną przez sądy administracyjne lub aby przepis w poprzednim brzmieniu rodził wątpliwości interpretacyjne co do rozumienia przesłanki braku możliwości sprawowania opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, dotyczące tego, czy brak ten powinien być potwierdzany w sposób sformalizowany, w szczególności orzeczeniem o niepełnosprawności. Zgodnie z domniemaniem interpretacyjnym, zmiana w brzmieniu przepisu powinna być wyjściowo traktowana jako wprowadzająca zmianę w dotychczasowym stanie prawnym i stan ten modyfikująca. Ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjściowo działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Dopiero obalenie tego domniemania w procesie wykładni mogłoby uzasadniać tezę, że mimo przeprowadzonej nowelizacji stan prawny nie uległ zmianie. Wykładnia powinna w szczególności dostarczyć argumentów, że zmianie normy sprzeciwiają się względy systemowe (w tym konstytucyjne), funkcjonalne czy aksjologiczne, a ustawodawca przekroczył ograniczenia nałożone na niego normami Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale zaakceptował pogląd, że "Punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej" (tak. W. Jakimowicz, Problemy stosowania prawa administracyjnego procesowego [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego, t. I, Zagadnienia ogólne, red. G. Łaszczyca, Warszawa 2017, s. 569). Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem.

Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego.

W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z 14 listopada 2022 r.

Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez wszystkie osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust.1 pkt 4 i art. 17 § 1a pkt 2 u.ś.r., przyjmując, że dopuszczalne jest przeprowadzenie innych dowodów, niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia opieki przez osoby do tego zobligowane w pierwszej kolejności, czyli przez dzieci osoby wymagającej opieki, podczas gdy art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. wskazuje wyraźnie, jakie okoliczności pozwalają na nabycie prawa do świadczenia przez inne osoby do tego uprawnione, niż dzieci.

Przesłanki prawa materialnego wyznaczają w sprawie zakres koniecznych ustaleń faktycznych. W konsekwencji zasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Bezsporne okoliczności sprawy powodują, że brak jest podstaw do prowadzenia czynności wyjaśniających co do tego, czy dzieci osoby niepełnosprawnej są w stanie faktycznie zapewnić matce opiekę. Ze względu na uchybienia postępowania dowodowego Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 tej ustawy.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.