Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 89/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Firmy A. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 11 grudnia 2023 r. nr WINB-WOP.7722.102.2023.MK w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na rzecz skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zwraca skarżącej od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy 400 (czterysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B. (dalej jako: "PINB"), działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 682 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] października 2023 r., nr [...].MM wstrzymał budowę realizowaną przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w B. (dalej jako: "Skarżąca" lub "Wspólnota Mieszkaniowa") polegającą na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w B. o zaplecze lokalu gastronomicznego na działce nr ewid.[...] obr. 148 i częściowo na działce nr ewid.[...] obr. 148.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że budowa przedmiotowej dobudówki jest realizowana przez wspólnotę mieszkaniową, w sytuacji gdy z materiału dowodowego wynika, że realizowana była ona przez inwestora - byłego najemcę lokalu użytkowego, do którego przynależy dobudówka. Konsekwencją powyższego błędu było nieprawidłowe ustalenie podmiotu, do którego adresowane jest postanowienie o wstrzymaniu budowy.

K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej "WINB") postanowieniem z [...] grudnia 2023 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WINB wskazał, że ze zdjęć lotniczych pozyskanych przez PINB z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w W. wynika, że przedmiotowa rozbudowa powstała pomiędzy [...] marca 2005 r. a [...] maja 2008 r. Na zdjęciu lotniczym wykonanym [...] marca 2005 r. nie została uwidoczniona przedmiotowa rozbudowa, natomiast na zdjęciu z [...] maja 2008 r. jest ona widoczna wyraźnie. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego należało przyjąć, że powstała ona w wyżej wskazanym przedziale czasowym.

W ocenie organu II instancji PINB dokonał właściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, wydając prawidłowo postanowienie wstrzymujące budowę oraz zawierające informację o możliwości złożenia w terminie 30 dni wniosku o legalizacji rzeczonej budowy i związanej z tym opłacie lagalizacyjnej.

WINB wyjaśnił, że obecnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane (art. 49 f ww. ustawy) dopuszczają (przy spełnieniu określonych warunków) przeprowadzenie uproszczonej procedury legalizacji samowoli budowlanej. Taka procedura jest wdrażana w przypadku budowy zrealizowanej samowolnie od zakończenia której upłynęło ponad 20 lat. WINB wskazał, że przedmiotowa rozbudowa powstała w latach 2005-2008, a więc nie spełnia warunku upływu 20 lat od jej zakończenia. Nie można było zatem wszcząć wyżej wymienionego uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a jedynie przeprowadzić zwykłe postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu WINB wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, wybór adresata postanowienia lub decyzji z art. 48 Prawa budowlanego w związku z art. 52 ust. 1 ww. ustawy, jest uzależniony od możliwości realizacji przez dany podmiot nałożonego na niego obowiązku, a więc wykonalności postanowienia lub decyzji w okolicznościach danej sprawy. W przypadku robót budowlanych, które zostały już zakończone (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) obowiązki te nakładane są zawsze na właściciela danej nieruchomości.

WINB dodał, że bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie pozostaje kwestia wykupu części gruntu działki nr [...], na której ma znajdować się część spornej rozbudowy. Wskazał, że w ramach postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, podmiot dokonujący legalizacji samowoli budowlanej musi wykazać się prawem do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane, bez względu na to z jakiego stosunku prawnego ono wynika.

W skardze do Sądu na powyższe postanowienie Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

a) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz 84 k.p.a., polegające na nieprzesłuchaniu właściciela lokalu, do którego przynależy samowola budowlana (Ewy Sikorskiej) oraz najemcy lokalu gastronomicznego (M. B.); a także dowolnej, rażąco stronniczej i sprzecznej z materiałem dowodowym ocenie tego materiału dowodowego, wyrażającej się w:

- błędnym przyjęciu daty powstania dobudówki na rok 2005 r. na postawie zdjęć satelitarnych, w sytuacji gdy na zdjęciu z roku 2004 r. widać dobudówkę, a jeszcze wyraźniej widać cień, który ona rzuca na ziemię;

- błędnym ustaleniu, że na zdjęciu z 2005 r. nie widać dobudówki;

- niesłusznym uznaniu za niewiarygodne zeznań T. S., A. W., A. S. w zakresie, w jakim wskazali na rok powstania dobudówki;

- niezwróceniu się o opinię biegłego w sytuacji wątpliwości związanych z analizą zdjęć satelitarnych.

b) naruszenie art. 139 k.p.a. przez dokonanie sprzecznych ustaleń faktycznych z organem I instancji, w zakresie czasu powstania dobudówki na niekorzyść Skarżącej i uniemożliwienie tym samym stronie skorzystanie z prawa przeprowadzenia bezpłatnej legalizacji samowoli budowlanej;

c) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie właścicielki lokalu, do którego przynależy dobudówka – E. S., jako strony postępowania administracyjnego i uniemożliwienie jej brania czynnego udziału w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącej wskazującej, że cień na zdjęciu lotniczym z [...] sierpnia 2004 r. potwierdza istnienie zabudowy, WINB wywiódł, że obecnie trudno stwierdzić od jakiego innego (istniejącego wcześniej) obiektu cień ten pochodzi. Dodał, że w przypadku braku ciągłości istnienia w danym miejscu zabudowy, za datę jej powstania uważa się ostatnią potwierdzoną datę jej budowy, a w badanej sprawie jest to okres pomiędzy [...] marca 2005 r a [...] maja 2008 r. Zdaniem WINB nie było konieczności powoływania w sprawie biegłego, bowiem ocena zdjęć lotniczych nie wymaga zastosowania wiedzy specjalistycznej. Nie było też konieczności powoływania dodatkowych świadków, bowiem do ustalenia stanu faktycznego wystarczyła analiza zdjęć lotniczych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., WINB stwierdził, że E. S. nie posiada indywidualnie prawa własności przedmiotowego zaplecza do lokalu. Jak wynika z zapisów księgi wieczystej, prowadzonej dla lokalu będącego własnością wyżej wymienionej, do lokalu tego przynależy jedynie ubikacja na I piętrze. W związku z powyższym prawo własności spornej rozbudowy przysługuje wszystkim właścicielom lokali w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w B., którzy są reprezentowaniu przez zarząd wspólnoty mieszkaniowej. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że E. S. [...] lutego 2023 r. upoważniła adwokata A. S. w sprawie dotyczącej oględzin przedmiotowej rozbudowy przez PINB.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska Skarżącej.

Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ wstrzymał budowę polegającą na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o zaplecze lokalu gastronomicznego. Zgodnie z wskazanym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organy obu instancji, w sposób niebudzący zastrzeżeń ustaliły, że przedmiotowe roboty budowlane były prowadzone bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę.

Prawidłowo też adresatem rozstrzygnięcia uczyniły Wspólnotę Mieszkaniową, a nie E. S. - właścicielkę lokalu gastronomicznego. Należy bowiem mieć na uwadze, że w świetle treści art. 52 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki w postępowaniu legalizacyjnym nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Nie jest w sprawie kwestionowane, że roboty budowlane zostały zakończone. Z kolei w oparciu o zgromadzone dowody WINB zasadnie stwierdził, że E. S. nie posiada prawa własności przedmiotowego "zaplecza" jako części odrębnej nieruchomości lokalowej. Z zapisów księgi wieczystej prowadzonej dla lokalu E. S. stanowiącej odrębną nieruchomość wynika, że przynależy do niego jedynie ubikacja na I piętrze. Wobec braku zapisów w księdze wieczystej wyodrębniających przedmiotowe pomieszczenie ("zaplecze") na rzecz określonej osoby, zasadnie organ uznał, że jest on częścią wspólną budynku stanowiącego współwłasność wszystkich członków Wspólnoty Mieszkaniowej.

Zasadne jest natomiast stanowisko Skarżącej odnośnie ustalenia daty realizacji przedmiotowych robót budowlanych. Wskazać należy, że ustalenie daty powstania rzeczonej inwestycji ma istotne znaczenie, gdyż determinuje tryb prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Ustawodawca nowelizacją przepisów Prawa budowlanego - ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, wprowadził bowiem konkurencyjny tryb postępowania w stosunku do uregulowanego w art. 48 ustawy Prawo budowlane, a mianowicie uproszczone postępowanie legalizacyjne (art. 49f ustawy).

Zgodnie z art. 49f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, uproszczone postępowanie legalizacyjne wszczyna się w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat.

Uproszczona procedura legalizacyjna jest o tyle korzystniejsza dla inwestora lub właściciela wykonanego w ramach samowoli obiektu budowlanego, że nie wiąże się z obowiązkiem ponoszenia opłaty legalizacyjnej i nie wymaga przedstawienia takich dokumentów jak: projekt budowlany, projekt techniczny, decyzja o warunkach zabudowy czy zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ II instancji w oparciu o zdjęcia lotnicze uzyskane z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii przyjął, że inwestycja była realizowana w okresie pomiędzy [...] marca 2005 r. a [...] maja 2008 r. Stwierdził bowiem, że na zdjęciu z [...] maja 2005 r. nie została uwidoczniona rozbudowa budynku. Słusznie natomiast Skarżąca wskazała, że już na zdjęciu z [...] sierpnia 2004 r. można dostrzec przedmiotowy obiekt (tj. część rozbudowaną - zaplecze), a o jego obecności świadczy charakterystyczny, rzucany przez ten obiekt cień. Tak jak na zdjęciu z [...] maja 2008 r. – na zdjęciu z [...] sierpnia 2004 r. widoczny jest cień wyższej części budynku z dwuspadowym dachem oraz połączony z nim (od strony podwórza) zbliżony do kwadratu cień rozbudowanej części budynku.

Zasadnie Skarżąca wskazała także na brak rozważenia przez organ zeznań świadków odnośnie ustalenia daty powstania samowoli. Słusznie Skarżąca wskazuje, że ustalenie iż samowola powstała najwcześniej w roku 2005 (na podstawie zdjęć) jest sprzeczne z zeznaniami inwestora rozbudowy A. W., który w roku 2005 nie był już najemcą lokalu przyległego do rozbudowy (świadek ten zeznał, że zakończył działalność w lokalu w roku 2000 – k. 74 odw. akt PINB).

Organ nie rozważył dostatecznie treści przesłuchanych świadków tj. faktycznego inwestora – A. W. oraz T. S. - ówczesnego współwłaściciela nielegalnie rozbudowanego lokalu, odnośnie daty powstania samowoli.

Przesłuchany przed PINB świadek T. S. oświadczył, że budowa była "realizowana" na przełomie listopada i grudnia 1998 r. Z treści zeznania nie wynika jednak, czy "realizacja" we wskazanym czasie zakończyła się, czy świadek jedynie wskazuje na to, iż pamięta że w tym okresie roboty budowlane były wykonywane (k. 79 akt I instancji). Z kolei A. W. nie był w stanie podać roku zakończenia inwestycji. Wskazał jedynie, że "zaplecze" sklepu (tj. przedmiotowa samowola) zostało zbudowane w ciągu kilku miesięcy. Nie zostało jednak sprecyzowane, co miał na myśli świadek: czy inwestycja trwała w ogóle kilka miesięcy (bez oznaczenia od jakiej daty) czy chodzi o to, że inwestycja została zrealizowana w ciągu kilku miesięcy licząc od daty uzyskania wspominanej przez świadka decyzji ustalającej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "dobudowie zaplecza do istniejącego pomieszczenia handlowego przy ul. [...]"(tj. decyzji z [...] października 1998 r. – k. 32). W zeznaniach świadka A. W. istotną informacją jest to, że zakończył on działalność gospodarczą w rozbudowanym lokalu w roku 2000 Z zeznań nie wynika natomiast, czy przed tą datą korzystał już z dobudowanego "zaplecza", a tym samym czy budowa tegoż zaplecza została zakończona przed zakończeniem działalności gospodarczej.

Wskazane zeznania zawierają zatem istotne dla sprawy informacje, których organ nie rozważył, a co więcej - są to informacje niepełne i niejasne, które wymagają uzupełnienia – czego organ także nie dokonał.

Zwrócić należy ponadto uwagę na stwierdzenie organu II instancji (str. 4 postanowienia u góry), że w rejestrze UM B. jest zapis świadczący o wydaniu [...] lipca 2002 r. decyzji odmownej dotyczącej adaptacji pomieszczeń handlowych na punkt małej gastronomii. Brak jest w aktach sprawy informacji, czy ów wniosek o adaptację wskazywał także na dobudówkę jako tą cześć budynku, która ma również podlegać "adaptacji". Informacja taka (tj. dokument przedstawiający w roku 2002 dobudówkę jako część już użytkowaną, której funkcja miałaby być zmieniana) jest również istotna dla ustalenia daty zakończenia budowy przedmiotowej samowoli budowlanej.

Powyższe prowadzi do wniosku, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, czym dopuścił się naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie takiej daty zakończenia budowy samowoli, która będzie skutkowała koniecznością zastosowania uproszczonego (a nie zwykłego) postępowania legalizacyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie dotyczącym daty zakończenia budowy samowoli i rozważyć go w sposób wyczerpujący, stosownie do stanowiska Sądu zawartego w niniejszym wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi biorąc pod uwagę, że wpis stały od skargi na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, bez względu na jego przedmiot - wynosi 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 535).

O zwrocie nadpłaconego wpisu (który został uiszczony w wysokości 500 zł zamiast 100 zł – jak wyżej wskazano) Sąd orzekł na podstawie art. 224 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.