Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1073/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.24 ust. 2a pkt 1 lit c oraz ust. 2b pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: § 45 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 393
law: Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.
article: art.22 ust 2 w zw z art 20 pkt 17 i art . 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: Asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1616/19 w sprawie ze skargi Województwa Mazowieckiego na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 kwietnia 2019 r. nr 79/2019 w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 października 2019r . sygn. akt IV SA/Wa 1616/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Województwa Mazowieckiego na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 26 kwietnia 2019 r. nr 79/2019 w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta wszczął z urzędu postępowania w sprawie zmiany klasyfikacji użytków posadowionych na przedmiotowych działkach w związku z otrzymaniem opracowania geodezyjnego, dotyczącego m. in. pomiaru użytków gruntowych na działkach ewidencyjnych nr A z obrębu [...] oraz nr B z obrębu [...], położonych w [...]. Z opracowania tego wynikało, że część działki nr B z obrębu [...] i część działki nr A z obrębu [...] stanowi nie, jak dotychczas ujawniono w ewidencji, drogę (dr) ale inny teren zabudowany (Bi).

W związku z powyższą informacją Starosta decyzją z 17 grudnia 2019 r. orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Józefowa polegających na wykazaniu:

– dla działki ewidencyjnej nr A obręb [...] o powierzchni [...] ha, użytek dr– droga, użytku Bi- inne tereny niezabudowane o powierzchni [...] ha oraz użytku dr - droga o powierzchni [...] ha ,

– dla działki ewidencyjnej nr B obręb [...] o powierzchni [...] ha, użytek dr- droga – ujawnieniu użytku Bi- inne tereny niezabudowane o powierzchni [...] ha oraz użytku dr- droga o powierzchni [...] ha.

Zarząd Województwa Mazowieckiego złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. W treści odwołania argumentowano, że przedmiotowy teren jako zajęty na dzień 31 grudnia 1998 r pod drogę publiczną - drogę wojewódzką nr [...] stał się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Województwa. Jednocześnie wskazano, że zgodnie z definicją określoną w ustawy o drogach publicznych pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowana jest droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W ocenie Województwa, posadowiona na działkach ewidencyjnych nr A z obrębu [...] oraz nr B z obrębu [...] stacja benzynowa wraz resztą infrastruktury powinna zostać zaliczona właśnie do kategorii obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu.

Po rozpoznaniu odwołania, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazaną na wstępie decyzją z 26 kwietnia 2019 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ujawnienia użytku Bi- inne tereny niezabudowane i orzekł o ujawnieniu w to miejsce użytku Bi- inne tereny zabudowane, a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tej decyzji w pierwszej kolejności wskazał, że w myśl l.p. 14 załącznika nr 6 do Rozporządzenia użytek oznaczony symbolem Bi nazywa się "inne tereny zabudowane", a nie jak orzekł Starosta w osnowie decyzji "inne tereny niezabudowane", co spowodowało konieczność poprawienia oczywistej omyłki.

Przechodząc do rozpoznania właściwych zarzutów odwołania, Inspektor wskazał, że zgodnie z ustalonym stanem faktycznym przedmiotowe działki tylko w części stanowią drogę, pozostała część stanowi zaś teren określony jako inny teren zabudowany. Na działkach nr A oraz nr B znajduje się stacja benzynowa, a jej główny budynek otoczony jest parkingiem i podjazdami.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaznaczył, że decydującą kwestią jest zaliczenie do konkretnej kategorii użytków tego budynku stacji benzynowej wraz z jej funkcjonalnym otoczeniem. Po ponownym przytoczeniu definicji zawartych w pkt 6 załącznika do Rozporządzenia, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaznaczył, że podstawowym zagadnieniem w tym zakresie jest rozróżnienie pomiędzy urządzeniami związanymi z bezpośrednią obsługą ruchu – np. sygnalizacja świetlna, odwodnienia itp. – i tymi związanymi z obsługą uczestników ruchu – czyli takie obiekty, które co prawda służą obsłudze uczestników ruchu, ale nie są bezpośrednio wykorzystywane dla celów komunikacyjnych jak np. hotele, obiekty gastronomiczne czy też stacje paliw. Obiekty te powinny być w ocenie Inspektora oznaczone w ewidencji gruntów i budynków symbolem Bi, gdyż ich głównym ich celem nie jest obsługa ruchu, ale prowadzenie działalności gospodarczej. Wykraczają one zatem poza zawartą w ustawy o drogach publicznych definicję "drogi". Zaś skoro do tej pory w ewidencji gruntów i budynków widniały nieprecyzyjne zapisy dotyczące charakteru tych użytków, decyzję Starosty uaktualniającą wykorzystaniem gruntów należało uznać za prawidłową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Województwa Mazowieckiego uznał ją za niezasadną. Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawą prawną wydania rozpatrywanej decyzji był § 45 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia, zgodnie z którym aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi. Bezpośrednim impulsem dla dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków przez Starostę było opracowanie geodezyjne dotyczące działek ewidencyjnych nr A oraz nr B, z którego wynikało, że – zdaniem organu – dotychczasowe wpisy w ewidencji były niezgodne ze stanem faktycznym. Wpisane one były bowiem jako drogi (dr). Natomiast z treści opracowania wynikało, że na działkach znajdują się: budynek ogólnodostępnej stacji paliw, dystrybutory, urządzenia podziemne, podjazdy oraz parkingi.

Zdaniem organów obu instancji funkcjonująca na tych działkach stacja paliw wraz z niezbędnymi dla jej funkcjonowania zabudowaniami oraz parkingiem wychodzą poza zakres pojęcia "budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym", jak stanowi definicja z ustawy o drogach publicznych, bowiem nie służą obsłudze ruchu pojazdów jako takiego, a obsłudze użytkowników dróg. Nie są one niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania drogi i przebiegu ruchu, a stanowią jedynie swego rodzaju udogodnienie dla korzystających z tejże drogi. Natomiast stacja paliw wraz z jej infrastrukturą klasyfikuje się jako "budynek i budowla inna niż mieszkalna oraz urządzenia związane z nimi" zdefiniowane w załączniku do Rozporządzenia jako "inne tereny zabudowane".

Sąd podzielił argumentację organów administracyjnych i wyjaśnił, że z załącznika nr 6 do Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" (dr) zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Definicja legalna drogi publicznej zawarta jest w art. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z która drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Natomiast definicja drogi wewnętrznej znajduje się w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych . Jak stanowi ten przepis są to drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Sama definicja legalna drogi zawarta jest w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Droga jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych definiuje się, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Do tak definiowanego pojęcia drogi odwołuje się załącznik nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Definicje legalne są szczególnymi normami prawnymi, które nakazują rozumienie danego słowa w ściśle określony sposób, czasami nawet oderwany od jego potocznego sensu. Odwoływanie się do pojęć użytych w innych aktach prawnych i to niższego rzędu, jakim jest rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, tylko w celu zmiany znaczenia definicji legalnej wprowadzonej w ustawie, jest zabiegiem sprzecznym z zasadami poprawnej wykładni (por. M. Zieliński [w:[ S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 285). Sąd I instancji zaznaczył też, że Załącznik nr 6 do Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków odwołuje się nie tylko do pojęcia drogi publicznej, ale także drogi wewnętrznej. Natomiast rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie dotyczy wyłącznie dróg publicznych. Sąd zauważył, że w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych ustawodawca posługuje się pojęciem "obsługa ruchu", a w § 110 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie terminem "obsługa uczestników ruchu". Z zasady racjonalności prawodawcy wynika, że prawodawca celowo używa odmiennych pojęć dla odmiennych desygnatów czy zakresów znaczeniowych. Z tego wniosek, że zakres znaczeniowy obu tych terminów nie jest tożsamy.

Trafnie, w ocenie Sądu I instancji, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że ten pierwszy dotyczy urządzeń bezpośredniej obsługi ruchu jak np. sygnalizacja świetlna, a ten obiekty, które służą obsłudze uczestników ruchu, ale nie są bezpośrednio wykorzystywane dla celów komunikacyjnych, jak przykładowo hotele, obiekty gastronomiczne czy też stacje paliw. Taką wykładnię potwierdza sama treść rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W § 114 ust. 1 tego aktu prawnego wymienia się rodzaje MOP-ów. Są to:

1) MOP I - o funkcji wypoczynkowej: wyposażony w stanowiska postojowe (parking), jezdnie manewrowe, urządzenia wypoczynkowe, sanitarne i oświetlenie; dopuszcza się wyposażenie w obiekty małej gastronomii;

2) MOP II - o funkcji wypoczynkowo-usługowej: wyposażony w obiekty, o których mowa w pkt 1, oraz w stację paliw, stanowiska obsługi pojazdów, obiekty gastronomiczno-handlowe, informacji turystycznej;

3) MOP III - o funkcji wypoczynkowej i usługowej: wyposażony w obiekty, o których mowa w pkt 2, obiekty noclegowe oraz w zależności od potrzeb w agendy poczty, banku, biur turystycznych, biur ubezpieczeniowych.

To, że droga publiczna powinna spełniać dodatkowe wymogi i warunki dotyczące np. bezpieczeństwa lub infrastruktury towarzyszącej, nie zmienia definicji drogi, drogi publicznej i drogi wewnętrznej zawartych w art. 1, art. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 8 ustawy o drogach publicznych, a do tych pojęć odwołuje się ustawodawcy w aktach prawnych regulujących kwestię ewidencji gruntów i budynków. Decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie narusza art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c oraz ust. 2b pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w związku z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz § 110 i 114 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie Nie jest dotknięta innymi naruszeniami, w szczególności przepisów k.p.a., na które wskazano w skardze, ani innych, które mogłyby stać się podstawą do uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Województwo Mazowieckie. Zaskarżyło wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, i w konsekwencji jej nieuchylenie, podczas gdy decyzja narusza prawo materialne przez błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, to jest –

- art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c oraz ust. 2b pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725, dalej: PGK) oraz § 45 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393, dalej: rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków) związku z załącznikiem nr 6 do tego rozporządzenia oraz § 110 i 114 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie), poprzez dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] w zakresie ujawnienia użytku ,,Bi" przy braku przesłanek do ich dokonania, w sytuacji błędnego zaliczenia do kategorii użytku ,,Bi" budynku stacji benzynowej (MOP), podczas gdy prawidłowa interpretacja przedmiotowych przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż obiekt tej kategorii służy do obsługi ruchu w rozumieniu ww. załącznika nr 6 do rozporządzenia i stanowi użytek ,,dr",

- art. 22 ust. 2 w związku z art. 20 pkt 17 i art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, dalej: ustawa o drogach publicznych) na skutek jego błędnej wykładni i uznanie, ze istniejąca w pasie drogowym drogi publicznej stacja paliw nie jest związana z obsługą użytkowników ruchu - w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że każda stacja paliw służy do obsługi użytkowników ruchu, w tym ruchu drogowego, zaś organizacja ruchu na terenie stacji paliw nie zawierała żadnego wskazania, że jest to droga wewnętrzna.

2. Naruszenie prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a - poprzez nierozważenie, w motywach zaskarżonego orzeczenia, zaistnienia podstaw do wznowienia postępowania, w sytuacji gdy uprzednie oznaczenie użytku "dr" było uzasadnione złożonymi do akt sprawy dokumentami świadczącym o udostępnieniu gruntu przez jednostkę będącą zarządem drogi w rozumieniu art. 21 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, która to jednostka z mocy prawa – art. 22. ust. 1 sprawowała trwały zarząd gruntami w pasie drogowym, i nie została zawiadomiona i uznana za stronę mimo, że władanie gruntami stanowiącymi działki ewidencyjne wskazane w zaskarżonej decyzji i wyroku odbywało się na zasadzie zarządu gruntami w pasie drogowym przez tę jednostkę będącą zarządem drogi.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, a istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Mając na uwadze powyższe, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Wprawdzie skarżący kasacyjnie nie powiązał tego zarzutu z jakąkolwiek podstawą wznowienia ujętą w art. 145 k.p.a., niemniej uzasadnienie tego zarzutu wskazuje, że w ocenie skarżącego kasacyjnie, w sprawie zachodzi podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ zarządca drogi nie został uznany za stronę postępowania oraz nie uczestniczył w postępowaniu.

Wyjaśnić zatem należy, ze uchybienie procesowe polegające na tym, że strona postępowania administracyjnego bez własnej nie brała udziału w postępowaniu niewątpliwie stanowi jedną z przyczyn uwzględnienia skargi określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Na naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może jednakże powołać się tylko ten podmiot, który twierdzi, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Jest to konsekwencja unormowania art. 147 k.p.a., zgodnie z którym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że w przeciwieństwie do reguły ogólnej określonej w art. 147 (zdanie pierwsze) k.p.a., wznowienie postępowania na tej podstawie nie następuje z urzędu. Taka zasada dysponowania przez samą stronę swoimi uprawnieniami obowiązuje także w postępowaniu sądowym na tle stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (por.m.in. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 225/13). Nadto, sąd administracyjny z urzędu nie ma podstaw do przyjęcia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (por.m.in. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1259/17).

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 22 ust. 2 w związku z art. 20 pkt 17 i art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, również z tej przyczyny, że zarzut ten nie został szerzej uzasadniony, a przepisy wskazane w zarzucie nie odnoszą się do rozpoznawanej sprawy.

Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, grunty, o których mowa w ust. 1 (ust. 1: "Zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym."), zarząd drogi może oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego lub obsługi użytkowników ruchu, a także na cele instalacji urządzeń, o których mowa w art. 20g ust. 1. Zarząd drogi pobiera z tytułu najmu lub dzierżawy opłaty w wysokości ustalonej w umowie. Przepisów art. 43 ust. 2 pkt 3 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się.

Art. 20 pkt 17 wskazuje, ze do zarządcy drogi należy w szczególności nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. Z kolei art. 4 pkt 2 tej ustawy zawiera definicję ustawową drogi i stanowi, że przez drogę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych należy rozumieć: "budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt".

Żaden z tych przepisów nie odnosi się do treści zarzutu. Nie budzi wątpliwości, że stacja paliw służy do obsługi użytkowników ruchu drogowego. Takie też stanowisko zajął Sąd I instancji, wskazując jedynie na różnicę pojęcia: "obsługa ruchu" z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, oraz "obsługa uczestników ruchu" z § 110 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zasadnie Sąd I instancji przyjął odmienność znaczeniową obu pojęć odwołując się jednocześnie do Zasad techniki prawodawczej. Również sama definicja drogi ujęta w art. 4 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, wskazuje, że usytuowane w pasie drogowym budowle tylko wówczas można kwalifikować jako drogę, gdy przeznaczone są do ruchu lub postoju pojazdów , ruchu pieszych...." Stacja benzynowa nie mieści się w tej kategorii. Skarżący nie wykazał przy tym by stacja benzynowa stanowiła część lub urządzenie drogi czy też drogowy obiekt inżynieryjny.

Również zarzut naruszenia art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c oraz ust. 2b pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 45 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w związku z załącznikiem nr 6 do tego rozporządzenia oraz § 110 i 114 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie jest zasadny. Przepisy § 110 i 114 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, odnoszące się do rodzajów, lokalizacji obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu oraz rodzajów i wyposażenia Miejsc Obsługi Podróżnych (MOP) nie mogą zmienić ani rozszerzyć pojęcia "pas drogowy" oraz "droga", ujętych w art. 4 ustawy o drogach publicznych. Skoro z ustawowych definicji pojęć "droga" oraz "pas drogowy" wynika, że drogą jest "budowla /.../przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych...", to nie ma podstaw do twierdzenia, że z przepisów wykonawczych do innej ustawy (w tym wypadku ustawy Prawo budowlane) wynika odmienny wniosek. W aktach wykonawczych nie można bowiem regulować, zwłaszcza w odmienny sposób, kwestii już uregulowanych w ustawie. Przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków odwołują się wyłącznie do definicji zawartej w ustawie o drogach publicznych. Nie ma zatem podstaw by pod pojęciem "droga" rozumieć inne urządzenia czy budowle nie wymienione w definicji zawartej w ustawie o drogach publicznych. Podkreślić przy tym należy, że zaliczenia gruntów do poszczególnych użytków gruntowych dokonuje się zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia (§ 68 ust. 6 rozporządzenia). Wynika z niego, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W niniejszej sprawie akta administracyjne, w tym mapy geodezyjne zawarte w dokumentacji sprawy, wprost wskazują, że tylko części działek wymienione w zaskarżonej decyzji stanowią drogę. Tych ustaleń nie podważył skarżący kasacyjnie. Z akt zgromadzonych w sprawie, w tym również z protokołu oględzin w terenie z [...] marca 2019 r., jednoznacznie wynika, że na działkach o nr A oraz nr B znajduje się zarówno budynek stacji paliw, jak i droga. Na działkach tych nie jest zorganizowany MOP. Nie wynika to również z żadnego innego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy.

Sąd I instancji prawidłowo zatem rozróżnił obiekty służące bezpośredniej obsłudze ruchu (np. sygnalizację świetlną, odwodnienia itp.) oraz obiekty służące obsłudze uczestników tego ruchu, czyli takie obiekty, które nie są bezpośrednio wykorzystywane dla celów komunikacyjnych np. hotele, obiekty gastronomiczne czy stacje paliw. Stacja paliw jako obiekt służący obsłudze uczestników ruchu, nie został objęty definicją pasa drogowego i drogi zawartej w ustawie o drogach publicznych. Zasadnie zatem teren na którym stacja paliw jest posadowiona został oznaczony symbolem Bi, gdyż jej głównych celem nie jest obsługa ruchu drogowego tylko prowadzenie działalności gospodarczej. Ponadto dla uznania danego gruntu za część pasa drogowego nie wystarcza stwierdzenie, że przylega on do drogi czy służy także obsłudze użytkowników ruchu. Niezbędne jest także ustalenie, że na gruncie tym znajdują się urządzenia związane z zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub z potrzebami zarządzania drogą. Niewątpliwie stacja benzynowa takich zadań nie pełni.

W niniejszej sprawie organy prawidłowo orzekły o wprowadzeniu z urzędu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków Miasta [...] w odniesieniu do części działek nr A, nr B, tzn. w części zajętej pod stację benzynową. Tego rodzaju obiekt nie służy bowiem obsłudze ruchu w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.