Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2279/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Działalność gospodarcza
Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 § 1 i art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 9
journal: Dz.U. 1994 nr 123 poz 600
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Włoch Protokolant asystent sędziego Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Spółki z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1805/16 w sprawie ze skargi M. Spółki z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności w części zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Spółki z o.o. z siedzibą w G. na rzecz Ministra Rozwoju i Finansów 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 marca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1805/16 oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności w części zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżąca uzyskała na podstawie art. 16 ust. 1, 7, 8 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 123 poz. 600 ze zm.) zezwolenie nr [...] z dnia 5 października 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Katowickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej (KSSE). W punkcie I zezwolenia wskazano, że udziela się go do dnia 8 sierpnia 2016 r. W dalszej części zezwolenia wskazano warunki prowadzenia działalności gospodarczej na terenie KSSE. Minister Gospodarki decyzją nr [...] z dnia 13 lutego 2006 r. (dalej: decyzja zmieniająca lub konwertująca) wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.) oraz art. 16 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, w zw. z art. 6 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840 ze zm. – dalej ustawa zmieniająca z 2003 r.) zmienił ww. zezwolenie uwzględniając wniosek skarżącej w całości.

Następnie pismem z dnia 29 stycznia 2015 r. skarżąca powołując się na art. 157 § 1 i § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wniosła o stwierdzenie nieważności zezwolenia nr [...] z dnia 5 października 1999 r. skonwertowanego decyzją Ministra Gospodarki z dnia 13 lutego 2006 r. w części dotyczącej punktu I zezwolenia, w którym stwierdzono, iż zezwolenia udziela się do dnia 8 sierpnia 2016 r. Zezwoleniu oraz decyzji je zmieniającej (konwertującej) skarżąca zarzuciła "utrzymanie w treści zezwolenia - bez podstawy prawnej", sprzecznie z art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2003 r. – punktu I zezwolenia wyznaczającego okres obowiązywania zezwolenia krótszy niż okres, na jaki została ustanowiona specjalna strefa ekonomiczna, pomimo zrównania ex lege sytuacji prawnej strony posiadającej skonwertowane zezwolenie wydane przed 1 stycznia

2001 r. z sytuacją prawną przedsiębiorców posiadających zezwolenia wydane po 1 stycznia 2001 r. na okres, na jaki specjalna strefa ekonomiczna została ustanowiona. W uzasadnieniu podniosła, że wejście w życie ustaw nowelizujących, tj. ustawy z 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 117, poz. 1228 ze zm.), jak również ustawy zmieniającej z 2003 r. oraz fakt uzyskania decyzji zmieniającej przeniosło spółkę do reżimu prawnego zasad udzielania pomocy publicznej obowiązującego od 1 stycznia 2001 r. ze wszystkimi tego konsekwencjami, tj. przede wszystkim z uwzględnieniem zasady wynikającej z art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, iż zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona KSSE, a nie 8 sierpnia 2016 r., jak wynika to z punktu I zezwolenia. Utrzymanie w jego treści punktu I miało miejsce bez podstawy prawnej, bowiem wbrew art. 19 ust. 1 powoływanej ustawy w dalszym ciągu stosowana jest do skarżącej nieobowiązująca i nieznajdująca już zastosowania norma wynikająca z art. 16 ust. 9 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Skarżąca podkreśliła, że zmiana zezwolenia nie objęła całości zezwolenia, w tym jego punktu I.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Minister Gospodarki odmówił skarżącej stwierdzenia nieważności spornego zezwolenia w części dotyczącej punktu I. W uzasadnieniu organ stwierdził, że punkt I zezwolenia został zamieszczony zgodnie z przepisami ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Zezwolenie zostało wydane pod rządami tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do końca 2000 r., której art. 16 ust. 9 stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Zatem istniał przepis szczególny, na podstawie którego zarządzający strefą zobowiązany był do określenia w treści zezwolenia terminu jego obowiązywania. Nowelizacja ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych z dnia 16 listopada 2000 r. wprowadziła zmianę art. 16 i uchyliła obowiązek wpisywania do zezwolenia terminu jego ważności, jednak do przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie przed nowelizacją tego przepisu stosuje się przepis w brzmieniu pierwotnym, gdyż zmieniony przepis rozciąga się na stosunki prawne powstałe po wejściu w życie nowelizacji i nie odnosi się do zezwoleń wydanych wcześniej. Przepis art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie może być potraktowany jako uzasadnienie dla unieważnienia zezwolenia we wnioskowanym zakresie, gdyż jest przepisem, który wskazuje wyłącznie przesłankę wygaśnięcia zezwolenia i nie może być traktowany jako podstawa do stwierdzenia nieważności zezwolenia w części dotyczącej terminu jego obowiązywania. Także konwersja zezwolenia w trybie art. 6 ustawy zmieniającej z 2003 r. nie może być przesłanką stwierdzenia nieważności punktu I zezwolenia.

W wyniku wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rozwoju zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2015 r. Zdaniem organu, w sprawie nie wystąpiła przesłanka braku podstawy prawnej, uzasadniająca stwierdzenie nieważności zezwolenia w części określającej termin jego obowiązywania. Zmiana zasad korzystania z pomocy publicznej w strefach będąca wynikiem ustawy nowelizującej z 2000 r. nie miała zastosowania do przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000 r. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2003 r. przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r., mógł wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę polegającą na zastosowaniu przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 tej ustawy. Skarżąca zdecydowała się na taką zmianę, zwracając się do organu ze stosownym wnioskiem. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Minister Gospodarki dokonał zmiany zezwolenia, przy czym zmiana ta dotyczyła przedmiotu działalności i warunku zatrudnienia. Konsekwencją tej zmiany jest zgoda na zmianę uprawnień dotyczących zwolnień podatkowych, a więc również akceptacja regulacji określonej w art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy zmieniającej z 2003 r. Nie oznacza to jednak, że spółkę przestaje obowiązywać ograniczenie czasowe korzystania z pomocy publicznej wynikające z treści samego zezwolenia, tj. termin jego ważności wpisany obligatoryjnie do wszystkich zezwoleń będących przedmiotem negocjacji akcesyjnych.

Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania spornego zezwolenia (5 października 1999 r.), zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej udzielane było na czas oznaczony (art. 16 ust. 9 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r.). Na jego podstawie sporne zezwolenie zostało udzielone do dnia 8 sierpnia 2016 r. W dacie wydania zezwolenia istniała zatem wskazana podstawa do jego wydania, a późniejsze zmiany ustawy (z 2000 r., która z dniem 31 grudnia 2000 r. zniosła ust. 9 art. 16, a w art. 19 ust. 1 tej ustawy wprowadziła regulację, że zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki ustanowiona została strefa – najpierw z zastrzeżeniem ust. 2 tego przepisu, a w kolejnej zmianie ustawą zmieniającą z 2003 r. już bez tego zastrzeżenia), nie zniosły tej podstawy względem zezwoleń udzielonych przed tymi zmianami.

W ocenie Sądu I instancji, na zmianę terminu spornego zezwolenia nie mogła mieć wpływu decyzja organu z 13 lutego 2006 r. nr [...], konwertująca zezwolenie, bowiem nie odnosiła się do terminu, na jaki tego zezwolenia udzielono (strona we wniosku nie domagała się zmiany terminu zezwolenia), tylko do postanowień art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003 r., uprawniających przedsiębiorcę, który uzyskał zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r., do wystąpienia z wnioskiem o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 tej ustawy w miejsce przepisów art. 12 ustawy w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. (ust. 1), a także o zmianę warunków zezwolenia, w szczególności w zakresie poziomu zatrudnienia i wielkości nakładów inwestycyjnych (ust. 2). Termin złożenia wniosku o taką zmianę upływał z dniem 31 grudnia 2007 r. (ust. 5), przy czym do zmiany tej nie stosuje się art. 19 ust. 4. Wykładnia systemowa przepisów art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003 r., zdaniem Sądu, wskazuje, że zmiana zezwolenia w oparciu o te przepisy nie obejmowała wszystkich elementów zezwolenia, a jedynie te z nich, które objęte zostały zakresem art. 5 tej ustawy. Zmiana warunków zezwolenia spoza tego zakresu wymagała zaś wskazania o jakie dodatkowe zmiany wnosi przedsiębiorca.

Sąd I instancji zauważył, że skarżąca skorzystała z możliwości ubiegania się o zmianę spornego zezwolenia w oparciu o wskazaną regulację art. 6 ust. 1 i 2, uzyskując w tym względzie decyzję organu z 13 lutego 2006 r. zmieniającą to zezwolenie w zakresie przedmiotu i warunków działalności. Decyzja ta w żadnym miejscu nie zmieniała, ani nie odnosiła się/nie obejmowała czasu/terminu obowiązywania zezwolenia. Zresztą na taką zmianę nie pozwalał też – w ocenie Sądu – wskazany art. 6 ust. 2 ustawy. Wprawdzie użyte w tym przepisie sformułowanie "w szczególności" oznacza, że katalog warunków, które mogą zostać określone w decyzji zmieniającej zezwolenie, nie jest katalogiem zamkniętym, jednak nie dowodzi to uprawnienia organu do określenia w zezwoleniu nowego okresu, na jaki zostało ono udzielone. Pozostawałoby to bowiem w sprzeczności z treścią art. 19 ustawy w brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2001 r., zgodnie z którym zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Odejście od reguły udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności w specjalnych strefach ekonomicznych na czas oznaczony (art. 16 ust. 9 ustawy przed zmianami) z jednoczesnym wprowadzeniem zasady, że zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa (art. 19 ust. 1 ustawy po zmianach) oznacza, że powiązanie okresu obowiązywania zezwolenia z okresem działania strefy, należy odróżnić od wcześniejszego uprawnienia organu do udzielania zezwoleń na czas oznaczony.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji skarżąca bezzasadnie twierdzi o utrzymaniu spornego punktu I zezwolenia "pomimo dokonania konwersji zezwolenia decyzją (...) z dnia 13 lutego 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 6 ustawy nowelizującej z 2003 r.", do którego to utrzymania doszło bez podstawy prawnej. Jest to stanowisko nieuzasadnione, skoro omawiana konwersja zezwolenia z 13 lutego 2006 r. odnosiła się – zgodnie z wnioskiem strony – wyłącznie do kwestii przedmiotu i warunków działalności gospodarczej skarżącej w strefie, a nie do okresu jej wykonywania, czy istnienia strefy. Poza tym z żadnego przepisu uregulowań ww. ustawy zmieniającej z 2003 r. (i wcześniejszej zmiany z 2000 r.) nie wynika, żeby dokonana w oparciu o art. 6 tej ustawy konwersja pierwotnego zezwolenia wpływała na termin wykonywania na jego podstawie przez stronę działalności gospodarczej w strefie, a w szczególności znosiła podstawę prawną do określenia tego terminu przewidzianą w przepisach ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych przed jej zmianą z końcem 2000 r. i przenosiła skarżącą do reżimu przepisów ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2001 r. (skutkiem nowelizacji ustawy z 2000 i 2003 r.), od kiedy to w myśl zmienionego art. 19 ust. 1 ustawy zezwolenie (na prowadzenie działalności gospodarczej w strefie) wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa, przy jednoczesnym zniesieniu ust. 9 art. 16 ustawy, który przewidywał, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Taki automatyzm nie ma podstawy w analizowanych przepisach ustawy, brak też w tym zakresie przepisów przejściowych.

Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca nie dochodziła w tej sprawie zmiany zezwolenia nr [...] skonwertowanego decyzją z 13 lutego 2006 r., co tworzyłoby zupełnie inną, niż obecnie, płaszczyznę prawną oceny takiego wniosku, tylko stwierdzenia nieważności tego zezwolenia w punkcie I, tj. w części dotyczącej okresu obowiązywania zezwolenia, który to okres pomimo ww. zmian ustawy jest krótszy, niż okres na jaki ustanowiono strefę i krótszy, niż to przyznają obecne przepisy. Tak też, czyli pod kątem wskazanej przez stronę przesłanki nieważnościowej organ rozpoznał sprawę, zasadnie odmawiając stwierdzenia nieważności zezwolenia we wskazanej części. Organ rozpatrywał sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., badając prawidłowość wydania spornego zezwolenia pod kątem przesłanki braku podstawy prawnej w jego punkcie I. Z powodów szczegółowo wskazanych w zaskarżonej decyzji oraz w świetle ww. rozważań Sądu organ zasadnie ustalił w okolicznościach prawidłowo ustalonego stanu faktycznoprawnego tej sprawy, że przesłanka ta nie zachodzi. Jak zasadnie zauważył organ, na ocenę przesłanki nieważnościowej nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana jego interpretacji. W tej sytuacji ww. nowelizacje ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych z 2000 r. i 2003 r. nie mogły być brane pod uwagę przy ocenie spełnienia przesłanki nieważności wydanego wcześniej zezwolenia w jego części wskazanej we wniosku. Oddzielenie przez organ zezwolenia i jego konwersji na etapie rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu z 2 marca 2015 r. pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przez Sąd w tej sprawie o legalności zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności zezwolenia skonwertowanego decyzją z 13 lutego 2006 r., gdyż decyzja konwertująca/zmieniająca to zezwolenie zawiera jedynie modyfikację zezwolenia w zakresie przedmiotu działalności skarżącej na terenie strefy i nie odnosi się do okresu jej prowadzenia. Sam fakt zastosowania nowego prawa do decyzji zmieniającej nie może skutkować automatycznie jego zastosowaniem do stanu wywołanego tym zezwoleniem i decyzją go zmieniającą. Kwestie te mogą więc polegać odrębnemu rozpoznaniu. Dlatego skarga podlegała oddaleniu.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności zezwolenia we wnioskowanym zakresie, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2003 r. poprzez nieprawidłowe rozpoznanie przedmiotu zaskarżenia, wskutek zawężenia zakresu sprawy do zasadności stwierdzenia nieważności zezwolenia w części, mimo iż zakres sprawy, określony wnioskiem spółki, nakazywał rozważanie stwierdzenia nieważności zezwolenia zmienionego konwersją zezwolenia w części. Wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowa analiza Sądu winna polegać na zastosowaniu odmiennego stanu prawnego, (tj. z daty konwersji zezwolenia), nie zaś stanu z daty wydania zezwolenia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2003 r. poprzez brak wyraźnego wskazania w uzasadnieniu orzeczenia, jaki akt administracyjny stanowi przedmiot rozważań Sądu i brak wyjaśnienia, dlaczego przedmiotem badania Sądu było co do zasady zezwolenie, nie zaś konwersja zezwolenia. Wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż odniesienie się do prawidłowego aktu administracyjnego mogłoby doprowadzić do uwzględnienia argumentów spółki, a w konsekwencji całej skargi;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2003 r., poprzez wadliwe przyjęcie za organem, że zezwolenie i konwersja zezwolenia powinny być traktowane jako niezależne akty administracyjne, co doprowadziło do nieprawidłowego zawężenia rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, a dalej w wyroku WSA. Wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe przyjęcie przez Sąd, że zezwolenie i konwersja zezwolenia powinny być rozważane łącznie doprowadziłoby do oparcia orzeczenia na prawidłowym stanie prawnym (obowiązującym w 2006 r., tj. w dacie wydania konwersji zezwolenia), a w konsekwencji mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi spółki;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2003 r. poprzez błędne uznanie, że nie było podstaw dla stwierdzenia nieważności zezwolenia zmienionego konwersją zezwolenia, w części w której utrzymane zostało czasowe ograniczenie działalności spółki w KSSE, mimo obowiązującej treści art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz postanowień ustawy nowelizującej z 2003 r. - bez podstawy prawnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie powyższych okoliczności doprowadziłoby do uwzględnienia skargi spółki;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1 oraz 141 § 4 p.p.s.a. zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 i ust. 3 ustawy nowelizującej z 2003 r. - poprzez niedopełnienie obowiązku rozpoznania sprawy w granicach skargi i nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, w tym pominięcie rozpatrzenia zarzutu naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej w efekcie naruszenia zasady równości podmiotów strefowych oraz wprowadzenia ich w błąd, co do możliwości ubiegania się o zmianę daty dziennej ich zezwoleń i brak odniesienia do ww. zarzutu w uzasadnieniu wyroku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie powyższych okoliczności doprowadziłoby do uwzględnienia skargi spółki;

a także

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 16 ust. 9 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2000 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu w rozpatrywanej sprawie i w konsekwencji błędne uznanie, że zezwolenie zmienione konwersją zezwolenia nie było obarczone wadą nieważności, w części w jakiej bez podstawy prawnej utrzymany został termin jego obowiązywania. Sąd był bowiem zobowiązany oprzeć rozstrzygnięcie na stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania aktu objętego wnioskiem spółki o stwierdzenie nieważności, czyli na stanie prawnym obowiązującym w dniu 13 lutego 2006 r. (data wydania konwersji zezwolenia). We wskazanym okresie art. 16 ust. 9 w brzmieniu przywołanym przez Sąd w wyroku już nie obowiązywał, a w konsekwencji nie mógł mieć zastosowania w sprawie;

- art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2003 r. poprzez jego nieusprawiedliwione niezastosowanie w sprawie, wynikające z błędnego uznania, że w sprawie należy stosować stan prawny obowiązujący w dacie wydania zezwolenia, tj. 5 października 1999 r.;

- art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2003 r. w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej z 2003 r., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu okoliczności, że wskutek zmian legislacyjnych wprowadzonych ustawą nowelizującą z 2000 r. i ustawą nowelizującą z 2003 r. wprowadzonych do ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz w związku z konwersją zezwolenia, do sytuacji spółki mają w pełni zastosowanie zasady udzielania pomocy publicznej w specjalnych strefach ekonomicznych obowiązujące po 1 maja 2004 r. Prawidłowa wykładnia tych przepisów doprowadziłaby do uznania, że wskutek powyższych okoliczności data ważności wpisana w zezwoleniu stała się irrelewantna, co stanowiło przesłankę uzasadniającą pozytywne rozpatrzenie wniosku spółki;

- art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2003 r. w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej z 2003 r. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wskazanie w treści zezwolenia zmienionego konwersją zezwolenia, terminu jego obowiązywania powiązanego z okresem, na jaki ustanowiona została strefa, stanowiłoby działanie bezprawne. Prawidłowa wykładnia przepisów doprowadziłaby tymczasem Sąd do konkluzji, że działaniem bezprawnym było utrzymanie w treści zezwolenia zmienionego konwersją zezwolenia daty jego obowiązywania (innej niż termin funkcjonowania SSE), mimo że w chwili wydania konwersji zezwolenia postanowienie to było sprzeczne z przepisem powszechnie obowiązującym;

- art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię, opierającą się na przekonaniu, że wobec braku odpowiednich przepisów przejściowych w ustawach nowelizujących ustawę o specjalnych strefach ekonomicznych, jego brzmienie obowiązujące w dacie wydania konwersji zezwolenia (13 lutego 2006 r.) nie znajdzie zastosowania do sytuacji spółki;

- art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej z 2003 r. w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2003 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zmiana warunku zezwolenia w postaci terminu jego obowiązywania wymagała wyraźnego wskazania żądania takiej zmiany we wniosku o konwersję zezwolenia, pomimo że prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna prowadzić Sąd do wniosku, że organ obowiązany był z urzędu uwzględnić, że w chwili wydania konwersji zezwolenia nie istniała podstawa prawna umożliwiająca określenie w zezwoleniu zmienionym konwersją zezwolenia innego terminu niż okres, na jaki została ustanowiona strefa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju i Finansów wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W piśmie procesowym z dnia 28 sierpnia 2017 r. skarżąca wskazała, że brak ostatecznego rozstrzygnięcia w tej sprawie kreuje niepewność, co do warunków prowadzenia przez nią działalności na terenie KSSE. Zwróciła też uwagę na potrzebę jednoznacznego potwierdzenia przez NSA interpretacji przepisów ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz historycznych zmian do tej ustawy, co jest kluczowe również dla innych podmiotów prowadzących działalność na podstawie zezwoleń strefowych analogicznych jak to posiadane przez skarżącą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Rozwoju o odmowie stwierdzenia nieważności w części dotyczącej pkt I Zezwolenia nr [...] z dnia 5 października 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Katowickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej udzielonego przez zarządzającego strefą skarżącej spółce z terminem obowiązywania do dnia 8 sierpnia 2016 r. stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi na tę decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji za nie bez znaczenia uznać należało to, że została ona wydana w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych, a mianowicie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które jest postępowaniem samodzielnym, zaś jego istotą jest ustalenie, czy "inkryminowana" decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym, skoro - według Sądu I instancji - przepis art. 16 ust. 9 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w brzmieniu tej ustawy obowiązującym do dnia 31 grudnia 1999 r., a więc i w dacie wydania zezwolenia, o którego wzruszenie w jego pkt I w trybie stwierdzenia nieważności wystąpiła skarżąca spółka przewidywał udzielanie zezwoleń na czas oznaczony, to nie ma podstaw, aby twierdzić, że we wskazanym zakresie zezwolenie to wydane zostało bez podstawy prawnej.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest niezgodna z prawem.

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że decyzja Ministra Rozwoju stanowiąca w rozpatrywanej sprawie przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli jej zgodności z prawem wydana została w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych, a mianowicie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Okoliczność ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny trafności oraz skuteczności zarzutów kasacyjnych.

Z tego mianowicie powodu, że - jak podkreśla się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję, a celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może więc rozpatrywać sprawy co do jej istoty, albowiem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją wzruszaną w trybie nieważnościowym. Przedmiotem tego postępowania jest sprawa procesowa rozumiana, jako "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego [...] zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, [...] jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31). W postępowaniu tym organ nie może więc przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został bowiem ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Konsekwencją powyższego jest to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - tak jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1021/13).

Podnieść należy ponadto - co nie powinno budzić żadnych wątpliwości - że skoro instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, to określone przepisem art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą podlegać ścisłej interpretacji, a ustalenie ich zaistnienia powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co ma i tę konsekwencję, że nie jest dopuszczalne odwoływanie się do innych przesłanek (podstaw) stwierdzenia nieważności decyzji, niż wymienione w zamkniętym katalogu określonym przepisem art. 156 § 1 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 29 czerwca

1999 r., sygn. akt IV SA 1889/97; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 maja 2000 r., sygn. akt III RN 62/00).

Przedstawione uwagi wprowadzające mają zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w świetle postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skoro przedmiot kontroli Sądu I instancji stanowiła wydana w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności zezwolenia nr [...] z dnia 5 października 1999 r. w części dotyczącej pkt I tego zezwolenia, zawierającego rozstrzygnięcie o jego wydaniu na czas oznaczony, o wzruszenie którego to rozstrzygnięcia wnosiła strona skarżąca we wniosku z dnia 29 stycznia 2015 r., to za uzasadnione uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że kontrola legalności tej decyzji nie mogła nie uwzględniać trybu, w jakim została ona wydana oraz wszystkich wiążących się z tym konsekwencji istotnych z punktu widzenia rekonstrukcji przedmiotu sprawy oraz jej granic. Granice te wyznaczała rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją sprawa procesowa w przedstawionym powyżej jej rozumieniu.

Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, co powoduje, że przy ustalaniu tożsamości sprawy należy uwzględniać te elementy, których tożsamość, w odniesieniu do elementów podmiotowych wyraża się w tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, w odniesieniu zaś do tożsamości przedmiotowej, do treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany faktycznymi i prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia, poza którymi sąd orzekający w sprawie nie jest uprawniony do podejmowania żadnej interwencji, tj. innymi słowy nie może uczynić przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Granice orzekania sądu administracyjnego I instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym, a skoro skarżący przedmiotem skargi czyni określony akt (w całości lub tylko w części), to tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. wyroki NSA z dnia: 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; 28 września 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09; 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1739/09; 5 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 1904/09; 23 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 12/11). Innymi słowy, granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07). Jednocześnie, w kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi podkreślić należy, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli ponadto, wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy - a więc tak, jak w rozpatrywanej sprawie - to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. np.: wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10).

W związku z tym nie sposób jest zasadnie zarzucać Sądowi I instancji, że stwierdzając, iż skoro przepis art. 16 ust. 9 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w brzmieniu tej ustawy obowiązującym do dnia 31 grudnia 1999 r., a więc w dacie wydania zezwolenia, o którego wzruszenie w jego pkt I wystąpiła skarżąca spółka przewidywał udzielanie zezwoleń na czas oznaczony, to we wskazanym zakresie zezwolenie to nie zostało wydane bez podstawy prawnej, Sąd ten nie rozpoznał istoty sprawy naruszając tym samym art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawiono to w opartych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzutach kasacyjnych postawionych w petitum skargi kasacyjnej (tiret jeden i tiret pięć) oraz, że naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. (tiret dwa i tiret pięć petitum skargi kasacyjnej).

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, w świetle przedstawionych uwag wprowadzających nie ma uzasadnionych podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji wadliwie zrekonstruował granice sprawy, czy też, że wadliwie wskazał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia nie uwzględniając w tej mierze właściwych normatywnych wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym, że przywołane stanowisko tego Sądu jest nieprawidłowe. Wręcz przeciwnie, należy podkreślić, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - w sposób korespondujący z wymogami określonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz z wyrażoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. zasadą orzekania przez sąd administracyjny w granicach sprawy, a także w w relacji do istoty spornej w sprawie kwestii - doszło do wyczerpującego przedstawienia i wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia, a przez to zamknięcia zagadnienia stanu prawnego sprawy.

W korespondencji do konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz przedstawionych uwag wprowadzających, zwłaszcza zaś uwag odnoszących się do zamkniętego katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji oraz potrzeby ich ścisłej interpretacji należy podnieść, że "wydanie decyzji bez podstawy prawnej" może stanowić powód stwierdzenia jej nieważności w sytuacji, gdy decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, a mianowicie, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne, a jeszcze innymi słowy, gdy decyzja nie odpowiada żadnemu normatywnemu wzorcowi decyzji i można to stwierdzić przez analizę jej samej oraz obowiązujących przepisów prawa, bez odwoływania się do sfery faktów.

Skoro więc w dacie wydania "inkryminowanego" zezwolenia istniał przepis prawa powszechnie obowiązującego stanowiący podstawę do jego wydania na czas oznaczony, to za uzasadnione i uprawnione należy uznać stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że organ administracji publicznej bez naruszenia prawa stwierdził brak zaistnienia przesłanki nieważności rozstrzygnięcia zawartego w pkt I tego zezwolenia, o której mowa w pkt 2 § 1 art. 156 k.p.a.

Prowadzi to do wniosku, że skoro dla oceny zaistnienia wymienionej przesłanki miarodajny jest stan prawny obowiązujący w dacie wydania "inkryminowanego" aktu, to późniejsza zmiana tego stanu prawnego nie może uzasadniać twierdzenia o zaistnieniu wymienionej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym, argumentacja strony skarżącej zmierzająca do wykazania potrzeby uwzględniania stanu prawnego wynikającego w spornym w sprawie zakresie z przepisów ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw, nie może być uznana za trafną, co prowadzi i do tego wniosku, że za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało uznać oparte na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2003 r. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2003 r.

Z przedstawionego powodu skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie mogły więc również odnieść zarzuty oparte na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. Przepisy prawa, których naruszenie na gruncie tych zarzutów podnosi strona skarżąca nie mogą bowiem stanowić adekwatnego wzorca kontroli prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że organ administracji publicznej bez naruszenia prawa stwierdził brak zaistnienia przesłanki nieważności rozstrzygnięcia zawartego w pkt I Zezwolenia nr [...], o której mowa w pkt 2 § 1 art. 156 k.p.a., albowiem w dacie jego wydania istniał przepis prawa powszechnie obowiązującego stanowiący podstawę do jego wydania na czas oznaczony. W świetle powyżej przedstawionych argumentów, o zaistnieniu przesłanki nieważności decyzji określonej przywołanym przepisem k.p.a. nie można bowiem wnioskować w oparciu o argument zmiany stanu prawnego, albowiem dla oceny zaistnienia omawianej przesłanki nieważności decyzji miarodajny jest stan prawny obowiązujący w dacie wydania, co w rozpatrywanej sprawie odnieść należy do rozstrzygnięcia zawartego w pkt I przywołanego zezwolenia, które nie zostało objęte zmianą tego zezwolenia z dnia 13 lutego 2006 r., o czym mowa będzie jeszcze dalej. W tym też kontekście podnieść należy, że judykaty, na które w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołuje się strona skarżąca nie mogą stanowić argumentu podważającego prawidłowość kontrolowanego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Z tego mianowicie powodu, że wydane zostały one na gruncie innych sytuacji, niż w rozpatrywanej sprawie. Orzeczenia w sprawach II GSK 3851/16 oraz II GSK 3905/16, gdy chodzi o istotne elementy ich stanu faktycznego i prawnego - co odróżnia je od rozpatrywanej sprawy - odnosiły się do decyzji w przedmiocie zmiany zezwolenia wydanych w postępowaniu zwyczajnym, natomiast orzeczenie w sprawie II GSK 939/13 wydane zastało na gruncie stanu faktycznego istotnie różniącego się od stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, co jasno i wyraźnie przecież wynika z uzasadnienia tego orzeczenia. W tej sytuacji nie sposób jest więc twierdzić, że w relacji do rozpatrywanej sprawy przywołane orzeczenia mają swoistego rodzaju wspólny mianownik. Tak bowiem nie jest.

Uwzględniając powyższe oraz ponownie odwołując się do istoty, celów i przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, za niezasadne uznać należy stanowisko oraz argumenty skargi kasacyjnej upatrujące na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych wadliwości zaskarżonego wyroku w braku uwzględnienia tej okoliczności, że "inkryminowane" zezwolenie nr [...] stanowiło przedmiot zmiany dokonanej - na wniosek skarżącej z dnia 18 stycznia 2006 r. - decyzją z dnia 13 lutego 2006 r. Okoliczność zmiany przywołanego zezwolenia, w tym również (zmienionego) stanu prawnego, w jakim do zmiany tej doszło, wbrew stanowisku strony skarżącej i wbrew przedstawianym w jego uzasadnieniu oczekiwaniom, nie ma jednak w rozpatrywanej żadnego prawnie doniosłego znaczenia, co w kontekście odnoszącym się do treści żądania zawartego w wymienionym wniosku strony, związania organu zawartym w tym wniosku żądaniem, relacji żądanego zakresu zmiany tego zezwolenia do jego pierwotnej treści, a także konsekwencji dokonanego zakresu zmiany tego zezwolenia, trafnie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (por. s. 13 - 15 uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia). W tym też kontekście nie sposób - jak czyni to strona skarżąca - twierdzić, że decyzja zmieniająca pierwotnie udzielone spółce zezwolenie utrzymywała w mocy pkt I tegoż zezwolenia. Nic takiego nie miało bowiem miejsca, zważywszy na treść żądania wniosku strony o zmianę tego zezwolenia i wynikające z tego konsekwencje. We wskazywanym przez stronę skarżącą zakresie nie doszło, ani też nie mogło dojść do formułowania przez organ administracji jakiejkolwiek autorytatywnej wypowiedzi kształtującej prawa adresata decyzji zmieniającej w sposób odmienny, niż w pierwotnie udzielonym zezwoleniu, albowiem zmiany tych praw w zakresie odnoszącym się do czasu trwania udzielonego zezwolenia wnioskodawca się nie domagał, a organ administracji nie był uprawniony, ani też zobowiązany, aby o prawach tych we wskazanym zakresie rozstrzygać mimo braku wniosku strony (por. również wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II FSK 2206/13).

"Zmiany" wymienionego zezwolenia w zakresie odnoszącym się do rozstrzygnięcia zawartego w jego pkt I, w świetle wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów nie sposób było więc również dokonać - a tak właśnie należałoby ocenić intencje i motywy działania strony skarżącej - w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych, a mianowicie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W tej mierze, oczekiwania strony skarżącej nie mogły być uznane za usprawiedliwione. Z tego mianowicie powodu, że jak podkreślono na wstępie, celem wymienionego postępowania - ograniczonego wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej, w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia - nie jest merytoryczne rozpoznanie oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej i orzekanie o prawach lub obowiązkach strony.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r.,

poz. 1804) orzekł, jak w sentencji wyroku.