Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 587/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 33  par. 2 i 3,  art. 40  par. 2, art. 45
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A S.A. w [...] na postanowienie Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia 20 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu na rzecz A S.A. w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A S.A. w [...] – [...] w [...] było postanowienie Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z 20 września 2011 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Kluczborku z 11 sierpnia 2011 r.

Wydanie tych aktów administracyjnych poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

Zawiadomieniem z dnia 21 lipca 2011 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Kluczborku zawiadomił skarżącą spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie braku mineralizacji pasów przeciwpożarowych w kompleksach leśnych zlokalizowanych na terenie powiatu [...] wzdłuż linii kolejowej [...] - [...]. Zawiadomienie to doręczono spółce A S.A. w [...] na prywatny adres P. K., który w dacie zawiadomienia był zatrudniony w [...] w [...] na stanowisku Zastępcy Dyrektora do Spraw Eksploatacyjnych.

Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji decyzją z 11 sierpnia 2011 r., nr [...] nakazał A S.A. w [...] przeprowadzenie mineralizacji wymienionego wyżej szlaku kolejowego. Jako podstawę prawna decyzji powołano art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 2009 Nr 12 poz. 68 ze zm.), § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...) (Dz. U. 2010 Nr 109 poz. 719) i art. 17 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. 2007 Nr 16 poz. 94 ze zm.)

Decyzję tą wysłano także P. K. przyjmując, iż jest on pełnomocnikiem A S.A. z siedzibą w [...]. Przesyłkę tą w miejscu zamieszkania P. K. odebrała 17 sierpnia 2011 r. jego żona J. K.

Pismem z 1 września 2011 r., nadanym na poczcie 2 września 2011 r., strona skarżąca reprezentowana przez umocowaną r.pr. B. K. - P. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji podnosząc między innymi, że doręczenie zaskarżonego aktu nastąpiło 19 sierpnia 2011 r.

Wymienionym na wstępie postanowieniem z 20 września 2011 r. Opolski Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej w Opolu, działając na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania a w uzasadnieniu powołując także przepis art. 129 § 2 K.p.a. zważył, że zaskarżoną decyzję doręczono stronie 17 sierpnia 2011 r. w związku z czym 14 dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął 31 sierpnia 2011 r.

W aktach administracyjnych przedstawionych sądowi przez organ odwoławczy wraz z odpowiedzią na skargę znajduje się odpis pełnomocnictwa udzielonego 3 października 2007 r. P. K., jako Zastępcy Dyrektora do Spraw Eksploatacyjnych [...] w [...], przez R. G., Dyrektora tej jednostki organizacyjnej spółki A S.A. z siedzibą w [...]. Pełnomocnictwo to upoważnia P. K. "do składania oświadczeń woli w imieniu Spółki w sprawach związanych z zakresem działania kierowanego przez pełnomocnika [...] Spółki i wyznacza zakres pełnomocnictwa "obejmujący m.in. zarządzanie majątkiem [...] w [...], wykonywanie czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do pracowników, zawieranie umów, reprezentowanie spółki wobec władz i urzędów oraz w sądach, a także odbiór tytułów wykonawczych i wszelkich dokumentów od sądów , władz, urzędów, innych instytucji państwowych i samorządowych oraz osób prawnych i fizycznych.

W pełnomocnictwie zaznaczono też numer pesel P. K. i jego prywatny adres zamieszkania.

Opisany dokument będący w posiadaniu Opolskiego Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w Opolu został przesłany Komendantom Powiatowym PSP na terenie Opolszczyzny w tym Komendantowi Powiatowemu PSP w Kluczborku przy piśmie z 19 lipca 2011 r. sugerującym, że R. G. i P. K. "są pełnomocnikami A S.A. reprezentującymi spółkę w postępowania administracyjnych w sprawie pasów przeciwpożarowych i do nich powinna być kierowana korespondencja".

Skargę na powyższe postanowienie z 20 września 2011 r. wniosła skarżąca spółka określając się jako A S.A. w [...] [...] w [...]. Skarżąca zarzuciła obrazę przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 33 § 3 K.p.a. oraz art. 7, 77 i 80 K.p.a.

Uzasadniając naruszenie art. 33 § 3 K.p.a. zarzucono, że polega ono na jego niezastosowaniu, przejawiającym się w przyjęciu, że doręczenie decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Kluczborku z 11 sierpnia 2011 r. nastąpiło pełnomocnikowi skarżącego w dniu 17 sierpnia 2011 r., w sytuacji, gdy nie doszło do ustanowienia w toczącym się postępowaniu przed organem I instancji pełnomocnika w rozumieniu art. 40 § 2 K.p.a.

Ponadto uzasadniając naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. zaznaczono, że wyraża się ono zaniechaniem przeprowadzenia rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego – czego konsekwencją był błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na uznaniu, że skarżący w postępowaniu ustanowił pełnomocnika, któremu organ I instancji mógł doręczyć wydaną przez siebie decyzję.

Wskazując na to wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia z 20 września 2011 r. i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że w świetle ugruntowanych poglądów orzecznictwa i doktryny organ musi zostać powiadomiony o ustanowieniu pełnomocnika w danej sprawie, a pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 K.p.a. Informacja ta zgodnie z art. 14 § 1 K.p.a., musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie bowiem do art. 33 § 3 zdanie 1 K.p.a., pełnomocnik dołącza do akt sprawy oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa.

Reasumując strona skarżąca stwierdziła, że wobec braku dołączenia do akt niniejszej sprawy pełnomocnictwa nie doszło do ustanowienia w tym postępowaniu pełnomocnika w osobie P. K., w rozumieniu przepisów K.p.a., w szczególności w rozumieniu art. 40 § 2 K.p.a. Decyzja nie została zatem doręczona w sposób prawidłowy i nie weszła do obrotu prawnego.

Skarżąca Spółka wniosła też na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a., o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji uznanie, iż nie podlega wykonaniu decyzja organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że toczyły się przed nim postępowania administracyjne w sprawie pasów przeciwpożarowych i powziął w nich informację o udzieleniu P. K. pełnomocnictwa ogólnego przez stronę skarżącą. Mając na uwadze art. 220 K.p.a. i ograniczanie formalizmu w postępowaniu administracyjnym, organ II instancji poinformował Komendanta Powiatowego PSP w Kluczborku o ustanowionych pełnomocnikach A S.A.

Organ dodał, że przepisy K.p.a. uprawniają urzędy do wykonania odpisów z posiadanych dokumentów i nie zabraniają przekazywania dokumentów określających pełnomocnika pomiędzy organami administracyjnymi pod warunkiem ich urzędowego potwierdzenia. Kluczowe - zdaniem organu znaczenie dla sprawy ma fakt, że pełnomocnictwo P. K. nie było udzielone do konkretnej sprawy, a ogólnie do dokonywania wszelkich czynności przed organami administracji. Ponadto w odwołaniu z dnia 1 września 2011 r. nie kwestionowano zaadresowania decyzji organu I instancji do pełnomocnika, co świadczy o uznaniu przez stronę skarżącą doręczenia decyzji w sposób zgodny z prawem, zakończył organ.

Pismem procesowym z dnia 13 stycznia 2012 r., skarżąca wskazała, że P. K. został uznany przez organ bezpodstawnie za pełnomocnika w sprawie. Ani on, ani strona skarżąca nie przedłożyli do akt sprawy toczącej się przed Komendantem Powiatowym PSP w Kluczborku – a zakończonej wydaniem decyzji z dnia 11 sierpnia 2011 r., ani też do akt II instancji, pełnomocnictwa dla P. K. W odpowiedzi na skargę organ wprost potwierdził tę okoliczność. Zdaniem skarżącej stanowisko prezentowane przez organ II instancji prowadzi do błędnego wniosku, że to organ ustanawia pełnomocnika strony w danej sprawie, a nie sama strona. Dzieje się tak w dodatku w oparciu o pełnomocnictwo złożone do organu w innej niż przedmiotowa sprawie. Tymczasem jak wynika ze stanowiska judykatury dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony, niezbędne jest złożenie do akt sprawy dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnika.

Nadto odnosząc się do dokonanej przez organ II instancji wykładni art. 220 K.p.a.. strona skarżąca wywiodła, że nie ma on zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Celem tego przepisu jest ograniczenie domagania się przez organ składania przez stronę zaświadczeń, jeżeli dane mogą być potwierdzone w inny sposób, a nie pełnomocnictwa od strony, które do zaświadczeń nie należy.

Na rozprawie strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska.

Sąd nie rozpoznał przed rozprawą wniosku o wstrzymanie wykonania aktu, gdyż zarządzeniem z dnia 1 grudnia 2011 r. skierowano sprawę bezpośrednio na rozprawę, kierując się zasadą ekonomii procesowej oraz przepisem art. 61 § 6 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargą oraz powołaną podstawą prawną.

Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit.a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że podjęto je z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Zaskarżonym postanowieniem z 20 września 2011 r. Opolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Opolu, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Kluczborku z dnia 11 sierpnia 2011 r.

Stroną postępowania w sprawie była spółka A Spółka Akcyjna w [...], [...] w [...], będąca osobą prawną. Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 1964 Nr 16 poz. 63 ze zm.), zwanej dalej K.c., osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Przepisem szczególnym przyznającym osobowość prawną spółce akcyjnej jest art. 12 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U.Nr 94, poz. 1037 ze zm.), uznający, iż spółka akcyjna uzyskuje osobowość prawną z chwilą wpisania do rejestru. Istotne w sprawie jest też zwrócenie uwagi na sposób działania osoby prawnej i ustalania jej siedziby. Kwestie te nie są bowiem określane w sposób dowolny. Odnośnie sposobu działania art. 38 K.c. stanowi kategorycznie, że osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie.

Siedzibą osoby prawnej, wedle art. 41 K.c., jeżeli ustawa lub oparty na niej statut nie stanowi inaczej, jest miejscowość, w której ma siedzibę jej organ zarządzający. Ponadto osoby prawne, stosownie do art. 29 K.p.a., mogą być stronami w postępowaniu administracyjnym.

W myśl art. 32 K.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnictwo może mieć różne formy, a zatem może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony, do prowadzenia poszczególnych spraw lub ich części, a nawet tylko do niektórych czynności procesowych. Jednakże zgodnie z naczelną zasadą pisemności wyrażoną w art. 14 § 1 K.p.a., informacja o pełnomocnictwie musi dotrzeć do organu prowadzącego daną sprawę administracyjną. Innymi słowy mówiąc, musi się ono uzewnętrznić w myśl art. 33 § 2 K.p.a. i w konsekwencji winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w aktach danej sprawy administracyjnej, tzn. zostać załączone do akt konkretnej sprawy administracyjnej i dopiero wówczas wywiera określony skutek procesowy. Należy odróżnić "materialnoprawny stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem, od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu jako czynności procesowej" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 599/08 – LEX nr 516110). Nadto pełnomocnictwo do sprawy może złożyć jedynie osoba upoważniona przez stronę, nie może tego uczynić organ administracji.

Dlatego według innego poglądu NSA "złożenie pełnomocnictwa do akt innej sprawy, nawet jeżeli pozostaje ona w związku ze sprawą, która dotyczy przedmiotu skargi, nie może być uznane za złożenie pełnomocnictwa w tej konkretnej sprawie" (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt I SA/Gd 523/09 – C.B.O.I.S.).

Formę i sposób złożenia pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym, reguluje art. 33 § 2 i 3 K.p.a., a jego interpretacja musi mieć na uwadze funkcję tego przepisu, czyli zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu. Dla wykazania, że pełnomocnik został ustanowiony dla strony, niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę, pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. O ile strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań (w ramach pełnomocnictwa ogólnego), to pełnomocnik jest zobligowany złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do każdej z prowadzonych spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 450/10, System Informacji Prawnej Lex nr 760285, stwierdził, że udzielnie pełnomocnictwa poza procesem ma charakter materialnoprawny i potwierdzenie tego pełnomocnictwa w procesie jest obowiązkiem strony.

Przepis art. 40 § 2 K.p.a. nakazuje doręczenie pisma pełnomocnikowi strony, a z potwierdzenia odbioru powinno wynikać, że osoba taka otrzymała kierowaną do niej korespondencję. Przepis ten nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Pismo doręczone zatem osobie nie będącej pełnomocnikiem strony nie może wywołać skutków prawnych, jakie przepisy procedury administracyjnej wiążą z doręczeniami, bowiem doręczenie osobie uprawnionej do odbioru pisma, jaką jest , z mocy art. 40 § 2 k.p.a., pełnomocnik, nie nastąpiło (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2001r., sygn. akt I SA 2605/99, Lex nr 54139).

Treść art. 45 K.p.a. wskazuje, że jednostkom organizacyjnym (w tym spółkom jak w niniejszej sprawie) i organizacjom społecznym doręcza się pisma tylko w lokalu ich siedziby, do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Powyższy przepis ani inne w przedmiocie doręczeń nie zawierą regulacji jaka występuje w przepisach o postępowaniu sądowym (art. 133 § 2 lit. a K.p.c.) i sądowo-administracyjnym (art. 67 § 3 P.p.s.a.) umożliwiającej wskazywanie przez te jednostki tzw. "adresu dla doręczeń". Nie budzi wątpliwości, iż jednoznacznie brzmiącego przepisu w tym zakresie nie zawiera K.p.a. Nie oznacza to jednak, że jednostka organizacyjna jest pozbawiona możliwości korzystania z doręczenia jej pism urzędowych także pod innym, wskazanym przez nią adresem, albo jest wręcz skazana według K.p.a. na to, że musi zorganizować sobie możliwość odbioru korespondencji w jej siedzibie. Ponadto zważyć trzeba, że strona postępowania administracyjnego ma prawo do ustanowienia pełnomocnika procesowego, przy czym takie pełnomocnictwo może dotyczyć także poszczególnych czynności procesowych. Jedną z takich czynności jest odbiór korespondencji kierowanej do strony. Jeżeli więc strona wskaże adres, pod jaki ma być kierowana do niej korespondencja, to zrozumiałe jest, iż pod tym adresem właśnie czynności odbioru będzie dokonywać upoważniony przez stronę do jej dokonania pełnomocnik. Tak wskazany "adres do doręczeń" a w istocie pełnomocnik do odbioru pism powoduje, że stosuje się art. 40 § 2 K.p.a., co oznacza że pisma doręcza się upoważnionemu do dokonania tej czynności pełnomocnikowi pod wskazanym przez stronę adresem.

Te uwagi odnoszą się jednak tylko do sytuacji prawidłowego ustanowienia w sprawie pełnomocnika, a jeśli go brak, to postanowienie dotyczące interesów skarżącej powinno być doręczone w lokalu siedziby spółki jako jednostki organizacyjnej w rozumieniu art. 45 K.p.a. Obowiązkiem jednostki organizacyjnej, a w szczególności spółki prowadzącej działalność gospodarczą, jest przy tym takie zorganizowanie odbioru pism kierowanych do niej, aby odbiór dokonywany był wyłącznie przez osoby uprawnione. Organ oceniający skuteczność doręczenia pisma może oprzeć się na domniemaniu, że osoba odbierająca pismo - skierowane do spółki - jest uprawniona do wykonania tej czynności. Nieuwzględnienie takiego domniemania pozostawałoby w sprzeczności z realiami obrotu gospodarczego i funkcjonowania osób prawnych. Jednak w razie ujawnienia się jakichkolwiek okoliczności podważających skuteczność dokonanego doręczenia, organ winien poczynić odpowiednie wyjaśnienia.

W przedmiotowej sprawie organy obydwu instancji uznały, że strona skarżąca ustanowiła pełnomocnika w osobie Zastępcy Dyrektora do spraw Eksploatacyjnych [...] A S.A. w [...] P. K. i jemu doręczały pisma procesowe w sprawie, w tym decyzję organu I instancji. Jak wyjaśnił organ II instancji, ponieważ toczyły się przed nim postępowania administracyjne w sprawie pasów przeciwpożarowych, powziął informację o udzieleniu pełnomocnictwa ogólnego dla P. K. do reprezentowania strony skarżącej i wobec niego dokonywał doręczeń.

Takie stanowisko organu nie zasługuje na aprobatę, a działanie organu naruszało przepisy K.p.a., o doręczaniu pism procesowych stronie postępowania będącej osobą prawną (art. 45 K.p.a., art. 40 § 2 K.p.a.), o ustanowieniu pełnomocnika (art. 33 § 2 K.p.a.) oraz zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 K.p.a.).

Działanie organów polegające na dowolnym przyjęciu, że pełnomocnictwo ogólne dla P. K., złożone do akt innej sprawy, rozciąga się też na niniejszą sprawę, tylko na tej podstawie, że obie sprawy obejmowały obowiązek mineralizacji pasów przeciwpożarowych przy liniach kolejowych, naruszało normę art. 33 § 1 i 2 K.p.a.

Dlatego nie można było przyjąć, że pełnomocnictwo ogólne zostało złożone do spraw zbliżonych rodzajowo ze względu na obowiązek, ale nie tożsamych, już chociażby ze względu na obszar, którego dotyczyły poszczególne decyzje, czy podmiot wydający decyzję w pierwszej instancji.

Naruszenie przez organ I instancji przepisów o formie i sposobie ustanowienia pełnomocnictwa, doprowadziło do naruszenia przepisów o doręczeniach i kolejnych nieprawidłowości w postępowaniu, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Decyzja organu I instancji, została bowiem doręczona P. K., który, nie był w niniejszym postępowaniu pełnomocnikiem strony. Doręczenie pisma osobie niebędącej pełnomocnikiem strony postępowania nie może być uznane za doręczenie zgodne z art. 40 § 2 K.p.a. Pismo doręczone osobie niebedącej pełnomocnikiem strony nie może wywoływać skutków prawnych, jakie przepisy procedury administracyjnej wiążą z doręczeniami. Jednakże strona skarżąca skorzystała w postępowaniu administracyjnym nie tylko z prawa wniesienia odwołania, nie składając przy tym wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, ale jednoznacznie wskazała, że zaskarżona decyzja została jej doręczona 19 sierpnia 2011 r.

Pozostaje zatem pytanie jakie doręczenie spółka uznała za prawidłowe. Kto i gdzie odebrał decyzję w dniu 19 sierpnia 2011 r., bo okoliczność ta nie wynika z akt sprawy administracyjnej przedstawionych sądowi. Nota bene akta sprawy w rozumieniu art. 54 § 2 P.p.s.a. winny być przekazywane w oryginale a nie w kopiach, nawet jeśli są uwierzytelnione.

Dwuinstancyjność postępowania związana jest z określonym w art. 127 § 1 K.p.a. prawem strony do zaskarżenia rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze może zostać wszczęte w wyniku wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. w przypadku pisemnej formy decyzji, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Dla ustalenia terminu do skutecznego wniesienia odwołania istotne znaczenie ma doręczenie stronie decyzji pierwszoinstrancyjnej. Jest ono czynnością, z której dokonaniem w tym przypadku wiąże się skutek prawny w postaci wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego i rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest natomiast stwierdzenie, że odwołanie w sprawie jest dopuszczalne, a nadto, że zachowany został termin do jego wniesienia. Przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zatem w pierwszej kolejności zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Dokonując ustaleń w tym zakresie organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne dla takiej oceny. W szczególności, w razie powstania wątpliwości, winien rozważyć wszelkie okoliczności na potwierdzenie zachowania terminu oraz dopuszczalności odwołania. Zgodnie z art. 134 K.p.a. niedopuszczalność odwołania, jak i uchybienie terminu do wniesienia odwołania zamyka bowiem drogę do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego z jednej strony za niedopuszczalne uznać należy odwołanie od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego wskutek braku doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej, ale z drugiej strony, jeżeli sama skarżąca nie kwestionuje zapoznania się z treścią decyzji a jedynie inaczej określa datę doręczenia to po sprawdzeniu tej okoliczności, jeżeli termin z art. 129 § 2 K.p.a. został zachowany, obowiązkiem organu jest merytoryczne rozpoznanie odwołania.

W konsekwencji do tej konkluzji sprowadzają się wskazania do dalszego postępowania w rozumieniu art. 153 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.