Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 83/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, 3 i 4, art. 3, art. 6, art. 15 ust. 1 pkt 6, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi G. O. na uchwałę Rady Miejskiej D. z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w sąsiedztwie ulicy Z. w D. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z 20.12.2023 r. G. O. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej D. z [...].05.2009 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w sąsiedztwie ulicy [...] w D. (Dz. Urz. Doln. z 13.07.2009 r., nr 16, poz. [...]) - dalej jako: mpzp.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części dotyczącej załącznika nr 1 oraz § 16 pkt 9 ppkt 4 w zakresie odnoszącym się do należących do skarżącej działek o numerach: [...], [...], [...] i [...], pełnomocnik zarzucił Radzie naruszenie:

1). art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w zw. z załącznikiem 1 do mpzp poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego przejawiający się w braku ustalenia dojazdu do wybudowanego przed uchwaleniem mpzp budynku gospodarczego od kilku dekad wykorzystywanej działalności gospodarczej na działce nr [...], co skutkuje tym, że zabudowa zgodna z uchwałą wyklucza korzystanie z funkcjonującego budynku gospodarczego;

2). art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z załącznikiem nr 1 do mpzp poprzez ustalenie przeznaczenia terenu działki nr [...] niezgodnie z wieloletnim sposobem jej wykorzystania, ponieważ działka od kilku dekad jest wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej, nie zaś pod zabudowę mieszkaniową;

3). art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z załącznikiem nr 1 do mpzp poprzez wytyczenie linii zabudowy w sposób nieproporcjonalny, to jest nadmiernie ograniczający prawa właściciela działek o numerach [...], [...], [...] i [...], ponieważ jest ona dwukrotnie większa niż zabudowa innych budynków wzdłuż ulicy [...];

4) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 16 pkt 9 ppkt 4 mpzp poprzez ustalenie wytycznych dla dachów na nieruchomości bez zachowania zasady proporcjonalności i równości; 5) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z załącznikiem nr 1 do mpzp poprzez wyznaczenie pasa zieleni oraz drogi dojazdowej z naruszeniem zasady równości i proporcjonalności polegającym na wyznaczeniu tych terenów wyłącznie na terenie nieruchomości należących do strony, co skutkuje nadmierną ingerencją w prawa strony jako właściciela tej nieruchomości. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz dopuszczenia szeregu dokumentów i przeprowadzenia z nich dowodu.

W uzasadnieniu skargi jej autor w pierwszej kolejności odniósł się do przysługującej skarżącej legitymacja do skutecznego wniesienia skargi z uwagi na naruszenie jej interesu prawnego. Przechodząc do rozważań merytorycznych pełnomocnik wskazał, że strona wykorzystuje działkę nr [...] do celu prowadzenia działalności gospodarczej, ponieważ na tej działce znajduje się budynek hali przemysłowej i plac manewrowy, gdzie parkują samochody. W części północno-wschodniej tej działki znajduje się znacznych rozmiarów zabudowa, a od jej południowej strony graniczy ona z placem manewrowym oraz drogami dojazdowymi do ulicy [...]. Z załącznika 1 do mpzp przedstawiającego rysunek planu wynika, że na działce nr [...] znajduje się budynek z oznaczeniem "g", ale pozostałe budynki planowane zgodnie z mpzp są posadowione tak blisko tego budynku i tak blisko względem siebie, że w przypadku zastosowania się do wytycznych mpzp, to zdaniem pełnomocnika, do istniejącego budynku gospodarczego dojazd zarówno na całej działce nr [...] jak i bezpośrednio do ulicy [...] byłby niemożliwy. Z tak gęstą zabudową związany jest kolejny zarzut wobec uchwały polegający na tym, że nie wytyczono w ramach niej drogi dojazdowej.

Powołując się na wybrane orzecznictwo sądowe autor skargi wskazał na konieczność wykazania przez organ planistycznych istnienie podstawy do ingerencji w stan prawny i faktyczny ukształtowany na danej działce przed podjęciem uchwały, jak też stan zaakceptowany decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ powinien przy tym akceptować określone w pozwoleniu na budowę warunki realizacji zabudowy. Stanowi to nabytą wartość prawną, która przez wprowadzenie nowych rozwiązań planistycznych, czyli ustanowienie nowego prawa powszechnie obowiązującego, godzi w istotę nabytych praw. Zdaniem strony organ naruszył nabyte przez nią prawo do korzystania z budynku gospodarczego, placu manewrowego i dojazdu do niego z ulicy [...] poprzez brak wytyczenia drogi dojazdowej i takie rozmieszczenie nowej zabudowy tego terenu, która uniemożliwia korzystanie z tego budynku. Podkreślono, że wykorzystuje nieruchomość do prowadzenia działalności gospodarczej od jej zakupu, co też deklarowała przed jej nabyciem. Organ planistyczny zmienił przeznaczenie działek numerach [...] i [...] w ten sposób, że ustalił, że są to tereny pod zabudowę mieszkaniową, zatem wbrew aktualnemu wykorzystaniu nieruchomości i wbrew istniejącej zabudowie, nadużył władztwa planistycznego w zakresie określenia przeznaczenia terenu nieruchomości, której dotyczy skarga.

Ponadto zdaniem skarżącego, w przypadku kwestionowanej regulacji planistycznej doszło do nieprawidłowego wytyczenia linii zabudowy, a mianowicie w przypadku należącej do niej nieruchomości wyznaczono taką linię w wielkości 11 m od drogi - ulicy [...]. Zgodnie z przepisami o drogach publicznych ta odległości nie może być mniejsza o 6 m. To oznacza, że w przypadku mpzp jest ona prawie dwukrotnie większa. To mieściłoby się w zakresie władztwa planistycznego, gdyby nie fakt, że po tej samej stronie ulicy [...] wszystkie budynki w stronę ulicy [...] są usytuowane w odległości zdecydowanie mniejszej niż 11 metrów. To oznacza, że organ uchwalając mpzp niekonsekwentnie wytyczył linię zabudowy dla działek numerach [...], [...], [...] i [...], w stosunku do istniejącej zabudowy, znacznie ograniczając prawa właścicielskie do tych nieruchomości. Skarżąca uważa, że w ten sposób organ naruszył zasadę równości - w przypadku działek sąsiadujących z nieruchomością strony linia zabudowy jest zdecydowanie mniejsza - zabudowania są w odległości około 6 m. Nie ma zatem w tej sytuacji faktycznej mowy o kontynuacji linii zabudowy o wielkości 11 m. Takie odmienne potraktowanie nieruchomości strony w stosunku do okolicznych nieruchomości stanowi w ocenie skarżącej podstawę do stwierdzenia naruszenia zasady równości i w związku z tym naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Dalej autor skargi wskazał, że w § 16 pkt 9 ppkt 4 uchwały ustalono, że dla terenów o przeznaczeniu zabudowy mieszkaniowej warunki zabudowy dachu są następujące" "stromy dach dwuspadowy głównej kalenicy o określonym kierunku wg rysunku planu, z połaciami o symetrycznych spadkach i stałym nachyleniu: 45°". Nieruchomość zgodnie z mpzp jest terenem zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem strony, takie określenie zasad budowy dachów jest niedostosowane do zabudowy nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością strony. Na działce nr [...], która jest wykorzystywana gospodarczo, jeden budynek ma dach czterospadowy, a pozostałe zabudowania na tej działce dwuspadowe, przy czym część zabudowań dach ma dwuspadowy prostopadle do ulicy [...], a część ma dach dwuspadowy równolegle ułożony do ulicy [...]. Dalej działki o numerach [...] i [...] także mają budynki o dachu czterospadowym, zatem ustalenia mpzp dotyczące dachów na nieruchomości są niespójne z faktyczną zabudową przy ulicy [...] i dlatego zdaniem Strony ustalenia co do zabudowy dachów są niesłuszne.

Ponadto zgodnie z załącznikiem nr 1 do mpzp Rada wyznaczyła tereny zieleni rekreacyjnej oraz tereny ulicy dojazdowej wyłącznie na działkach strony, podczas gdy tereny zabudowy mieszkaniowej, które mają wyższą wartość są dokładnie tuż za granicami ewidencyjnymi jej działki. To oznacza, że w stosunku do działek Strony Organ nieproporcjonalnie wytyczył przebieg terenów ulicy dojazdowej, zamiast taki teren bardziej proporcjonalnie rozłożyć także na inne działki ewidencyjne.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz D. wniósł o oddalenie skargi oraz opisał stan faktyczny sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że ustalenia mpzp dopuszczają użytkowanie istniejącego na terenie [...]MN budynku gospodarczego na cele usługowo-produkcyjne wraz z działką wyznaczoną na rysunku planu w połączeniu z zabudową mieszkaniową. Według § 15 ust. 4 pkt 3 uchwały: "dopuszcza się adaptację istniejącej zabudowy gospodarczej w obszarze [...]MN na działce łącznie z zabudową mieszkaniową i dojazdem na przyległej działce wg granic wyznaczonych na rysunku planu." Takie brzmienie przepisu, zdaniem organu, umożliwia funkcjonowanie budynku gospodarczego z równoczesną możliwością sytuowania własnego domu mieszkalnego. Jednocześnie wymaga realizacji dojazdu do budynku gospodarczego poprzez działkę usytuowaną bezpośrednio przy drodze [...]KDD. Wyznaczona na rysunku planu działka o szerokości 30 metrów jest wystarczająca dla realizacji przedmiotowego dojazdu. Istotne przy tym jest, że rysunek mpzp nie planuje w określonym miejscu nowej zabudowy w pobliżu budynku gospodarczego. Zgodnie z § 15 ust. 5 mpzp usługi w budynkach gospodarczych dopuszcza się lokalizować w obszarze [...]MN na zapleczu i przy granicy działki, zgodnie z układem zabudowy na działkach, oznaczonym jako kierunek kalenicy dachu na rysunku planu. Z powyższego wynika, że jeżeli dojdzie do realizacji odrębnego budynku gospodarczego, to ma być on usytuowany przy granicy działki, na jej zapleczu (tzn. za budynkiem mieszkalnym), z kalenicą dachu o kierunku zgodnym z rysunkiem planu; natomiast wybór miejsca lokalizacji należy do przyszłego inwestora. Ponadto mpzp nie ustala szerokości i długości budynków. Zatem to przyszły inwestor powinien zapewnić dojazd do istniejącego budynku gospodarczego z drogi [...]KDD. Stąd brak konieczności wyznaczania odrębnego dojazdu na rysunku planu.

Dalej Burmistrz zauważył, że skarżony plan został sporządzony na wniosek strony z 11.06.2007 r. o podjęcie działań planistycznych w celu umożliwienia jej budowy budynku mieszkalnego na własnej działce nr [...] (przed podziałem), zgodnie z obowiązującym wówczas studium. Nieruchomość skarżącej, położona w studium na terenie MN, wskazana została w studium głównie pod rozwój zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z przewagą wolnostojącej. Dla terenu MN studium dopuszczało nieuciążliwą działalność gospodarczą (usługową, usługowo-produkcyjną, produkcyjną lub naprawczą) w zespołach zabudowy, zarówno w lokalach wbudowanych w partery domów mieszkalnych, jak i w osobnych budynkach gospodarczych (w tym przypadku wymagana była powierzchnia działki budowlanej min. 1500 m2). Skarżony mpzp umożliwia zarówno realizację zabudowy jednorodzinnej jak i dalsze funkcjonowanie istniejącego budynku gospodarczego, zgodnie z § 15 ust. 4 pkt 3 w brzmieniu: "dopuszcza się adaptację istniejącej zabudowy gospodarczej w obszarze [...]MN na działce łącznie z zabudową mieszkaniową i dojazdem na przyległej działce wg granic wyznaczonych na rysunku planu." Ponadto organ zwrócił uwagę na fakt wydzielenia, na wniosek Strony, decyzją Burmistrza z działki nr [...] m.in. działki nr [...], zgodnie z mpzp. Jako cel podziału strona wskazała sprzedaż m.in. działki nr [...]. Działka ta, przylegająca do ulicy [...], przeznaczona jest w mpzp pod budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie wolnostojącej. Dla działki nr [...] mpzp nie dopuszcza odrębnych budynków przeznaczonych pod działalność gospodarczą. Oznacza to, zdaniem pełnomocnika że w 2015 r. strona akceptowała mieszkaniowe przeznaczenie działki nr [...]. Organ zwrócił również uwagę na wniosek strony z 20.06.2022 r. o zmianę mpzp w celu umożliwienia budowy większej liczby budynków jednorodzinnych na nieruchomości strony niż dopuszcza to obecny mpzp. Zatem, zdaniem organu, strona nie kwestionowała wówczas mieszkaniowego przeznaczenia swojej nieruchomości, co obecnie czyni.

Organ zauważył, że nie jest prawdą, iż wszystkie budynki zlokalizowane po tej samej stronie ulicy [...], co nieruchomość strony, w kierunku ulicy [...] (jest ich sześć), usytuowane są w odległości około 6 metrów od ulicy [...]. Najbliższy nieruchomości strony budynek nr [...] (na działce nr [...], przylegającej do działki strony nr [...]) usytuowany jest w odległości ok. 14 metrów od ulicy [...]. Kolejne cztery budynki: nr [...] (działka nr [...]), nr [...] (działka nr [...]), nr [...] (działka nr [...]) i nr [...] (działka nr [...]) usytuowane są w odległości ok. 9-10 metrów od ulicy. Ostatni budynek nr [...] (działka nr [...]), znajdujący się w odległości ok. 150 metrów od nieruchomości strony, usytuowany jest w odległości ok. 7 metrów od ulicy (częścią garażową - niższą i węższą, natomiast zasadnicza część budynku znajduje się w odległości ok. 11 metrów od ulicy). Istotne przy tym jest, że już poprzedni plan z 1996 r. (ww. uchwała nr [...] Rady Miejskiej D. z [...].11.1996 r.), ustalał na nieruchomości strony obowiązującą linię zabudowy od ulicy [...]. Linia ta znajdowała się od ulicy w odległości od 12 metrów (przy sąsiedniej działce nr [...]) do 17 metrów (od strony ustalonej w tym planie drogi L-[...]). Oznacza to, że w obecnym mpzp, który ustala obowiązującą linię zabudowy w odległości 11 metrów od ulicy [...], sytuacja Strony jest korzystniejsza niż w poprzednim stanie prawnym. Ponadto mpzp ustala obowiązująca linię zabudowy od ulicy [...] w jednakowej odległości wynoszącej 11 metrów dla wszystkich nieruchomości położonych przy tej ulicy.

Burmistrz podniósł, że ustalenie wytycznych dla dachów na nieruchomości nie zostało dokonane bez zachowania zasady proporcjonalności i równości, ponieważ mpzp sporządzony został zgodnie zobowiązującym wówczas studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które wymagało (w części II, rozdział 2.2, punkt 4, podpunkt h), cyt.: "w przypadku kontynuowania (rozbudowy) istniejących zespołów zabudowy jednorodzinnej (zwłaszcza powstałej przed wojną), w nowo realizowanej zabudowie zachować należy zasadnicze cechy zabudowy istniejącej, tzn. jej gabaryty i formy dachu". Te właśnie postulaty realizuje skarżony mpzp wskazując wprost w § 7 dotyczącym zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz krajobrazu kulturowego, cyt.: "Ze względu na usytuowanie terenu na obrzeżu miasta, na styku z otwartymi terenami rolnymi, zespół zabudowy uwzględnia wartości krajobrazowe ekspozycji panoramy miasta i Gór [...] poprzez: 1/ kontynuację istniejących wartości kompozycji urbanistycznej obszaru zabudowy jednorodzinnej Osiedla [...], powiązania przestrzenno-komunikacyjne oraz kontynuację funkcji i charakteru jednorodnej w gabarytach zabudowy; 2/ kształtowanie zabudowy w zieleni jako wolnostojącej, ze stromymi dachami dwuspadowymi o określonym nachyleniu, kierunku kalenicy dachu i układzie zabudowy działki wg rysunku planu, z pokryciem dachówką ceramiczną - jako element jednolity, dla uzyskania lokalnego charakteru podmiejskiego zespołu willowego." Wskazane powyżej w § 7 pkt 1 mpzp osiedle zabudowy jednorodzinnej powstało przed wojną wg jednolitej kompozycji urbanistycznej, z budynkami o jednorodnych gabarytach, ze stromymi dachami dwuspadowymi o jednakowym nachyleniu.

Burmistrz zauważył, że już przed uchwaleniem mpzp na nieruchomości skarżącej była wyznaczona droga, i to szersza niż obecnie, przez uprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą z [...].11.1996 r. Plan ten wyznaczał na nieruchomości Skarżącej drogę publiczną, oznaczoną symbolem L-[...], o szerokości 15 metrów w liniach rozgraniczających. Natomiast aktualnie planowana w mpzp droga [...]KDD w większości przebiegu pokrywa się z przebiegiem ww. drogi L-[...] i ma szerokość 10 metrów w liniach rozgraniczających - czyli jest o 5 metrów węższa. Ponadto większość powierzchni objętej mpzp stanowią nieruchomości prywatne. Dlatego, z braku innej możliwości, konieczne było wyznaczenie dróg w obszarze mpzp w większości na nieruchomościach prywatnych. Na marginesie organ wspomniał, że dokonany w 2015 r. przez stronę geodezyjny podział jej nieruchomości, polegający na wydzieleniu dwóch działek budowlanych przy ulicy [...], uwzględnił odcinek drogi [...]KDD od strony ulicy [...], a więc był przez stronę akceptowany.

Odnośnie "pasa zieleni" organ zauważył, że element ten znajduje się na rysunku planu na wszystkich wyznaczonych działkach budowlanych w obszarze mpzp a nie jedynie na nieruchomości strony. Jest to "przedogródek", czyli część działki budowlanej znajdująca się pomiędzy drogą a wycofanym ogrodzeniem, zgodnie z § 5 ust. 6 mpzp, cyt.: "Dla terenów MN, w obszarze działek graniczących z ulicami [...]KDL, [...]KDD i aleją [...]KDP, ustala się zagospodarowanie w formie przedogródków z wycofanym ogrodzeniem, zgodnie z rysunkiem planu i wg ustaleń szczegółowych § 15." Zgodnie z powyższym przedogródki nie stanowią odrębnego przeznaczenia terenu, lecz są częścią terenów zabudowy mieszkaniowej MN. Według § 15 ust. 10 i 13 mpzp przedogródki są elementem zagospodarowania każdej wydzielonej na rysunku planu działki budowlanej w zakresie nawierzchni trawiastej, brukowanych wjazdów na posesje oraz miejsc parkingowych.

Na rozprawie w dniu 16.05.2024 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i zarzuty skargi, prostując jednocześnie błąd dotyczący żądania stwierdzenia nieważności § 16 pkt 9 ppkt 4 uchwały, podając że prawidłowo zarzuty skargi dotyczył § 15 ust. 9 pkt 4 uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 01.06.2017 r. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z 07.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., jak również przepisy u.s.g. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zaskarżona uchwała została wydana przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji, tj. przed 01.06.2017 r.

Badając wobec tego formalną dopuszczalność wniesionej skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 52 § 4 p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. Z kolei w myśl art. 53 § 2 tej ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Przepisem szczególnym, o jakim mowa w powołanych przepisach, na którym oparto skargę, jest art. 101 ust. 1 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym – w brzmieniu z daty wydania zakażonego aktu (obowiązującym przed 01.06.2017 r.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z wymienionych powyżej przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie, że: 1) zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniej bezskutecznie wezwano gminę do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, 3) zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Skarga w niniejszej sprawie została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (pismo z 26.10.2023 r. k. 30-32 akt sądowych). Wniesiona również została z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. tj. w terminie 60 dni od dnia bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W realiach badanej sprawy należy również odnieść się do treści przepisu art. 101 ust. 2 u.s.g., który od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od 27.05.1990 r., obowiązuje w niezmienionym brzmieniu, art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

Powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 u.s.g., dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny, które nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa (wyrok NSA z 25.03.2021 r., sygn. akt II OSK 3040/20).

Przepis art. 101 ust. 2 u.s.g. należy rozumieć w ten sposób, że co do zasady, oddalenie skargi przez sąd administracyjny skargi na ten sam akt organu gminy, przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stosuje się, a więc nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na akt poddany wcześniej kontroli sądowoadministracyjnej. Rozpoznanie skargi na uchwałę jest jednak dopuszczalne w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącego, które nie było przedmiotem orzekania w poprzedniej sprawie (wyrok NSA z 18.12.2019 r., sygn. akt II OSK 332/18).

Odnosząc powyższe stanowisko na okoliczności niniejszej skargi należy stwierdzić, że wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w prawomocnym wyroku z 19.04.2012 r., sygn. akt II SA/Wr 28/12 oddalił skargę, to jednak z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że Sąd nie badał merytorycznych zarzutów skargi lecz zbadał wyłącznie kwestię istnienia po stronie skarżącej legitymacji skargowej. Ze względu na brak podstaw do odrzucenia skargi, albowiem przepis art. 58 § 1 pkt 5a, który obecnie stanowi podstawę do podjęcia takiego orzeczenia, dodany został do ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi z dniem 15.08.2015 r. na mocy art. 1 pkt 19 ustawy z 09.04.2015r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 658), Sąd oddalił skargę.

W związku z powyższym, stwierdzając brak przeszkód do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd nie ma wątpliwości, że skarżącej jako właścicielce nieruchomości objętej postanowieniami zaskarżonego mpzp przysługuje legitymacja skargowa w jego zaskarżeniu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, gdyż plan miejscowy wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jej nieruchomości, które dotychczas wykorzystywane były pod działalność gospodarczą, zaś stosownie do ustaleń zaskarżonej uchwały, przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem działalności gospodarczej oraz drogę - ulicę dojazdową.

W tym kontekście trzeba jednak dostrzec różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącej, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi. Naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącej przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie powoduje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie mpzp może nastąpić, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977) – dalej: u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Sąd rozpoznając skargę porusza się w zakresie wyznaczonym interesem prawnym tej konkretnej osoby. Oznacza to, że badanie skargi w takim zakresie w jakim narusza ona indywidualny interes prawny skarżącej, wynikający z normy prawa materialnego kształtującej jej sytuację prawną.

Stwierdzenie, że interes prawny skarżącej został naruszony, umożliwiało dokonanie przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej uchwały według kryteriów ustanowionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Unormowanie to zostało zmienione przez art. 41 pkt 5 ustawy z 09 .10.2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015 poz.1777), nowelizującej u.p.z.p. z dniem 18.11.2015 r. Zmiana polega na dodaniu przymiotnika "istotne" przed słowami "naruszenie zasad". Wobec braku w zakresie wprowadzonych zmian przepisów intertemporalnych obecnie podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie mpzp może stanowić tylko istotne naruszenie zasad lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania.

W judykaturze przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. Natomiast do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania mpzp powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (por. wyrok NSA z 12.02.2019 r., sygn. akt II OSK 3575/18). Przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określoną normą prawną, której wykładnia i zastosowanie nie budzi wątpliwości.

Podkreślenia również wymaga, że wobec przyjętego kryterium oceny aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego, Sąd nie dokonuje oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ.

W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Niesporny w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nadto żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyroki NSA: z 01.12.2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10 i z 23.06.2010 r., sygn. akt II OSK 834/10). Sąd nie może zastępować organu administracji w działaniach należących do jego kompetencji. Skoro zaś ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) wykluczyć należy z zakresu kontroli sądu ocenę celowości poszczególnych ustaleń przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ocena kwestii nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony innych wartości. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę, przy tak zakreślonej kognicji sądowej kontroli, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna z następujących powodów.

Pomimo bezsporność stwierdzenia, że w zaskarżonym zakresie uchwała ingeruje w uprawnienia skarżącej, zwłaszcza te wywodzone z prawa własności nieruchomości, to jednak należało uznać, że przyjęte regulację planistyczne nie naruszają obiektywnego porządku prawnego i mieszczą się w granicach przyznanego prawodawcy lokalnemu władztwa planistycznego. W tym miejscu należy stanowczo podkreślić, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym, a jego ochrona, choć gwarantowana postanowieniami Konstytucji RP (w szczególności art. 21 i art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3), nie ma charakteru absolutnego, dopuszcza określone ograniczenia, na co wskazuje sam art. 140 k.c., z którego wynika, że granice prawa własności wyznaczają: przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Jednym z takich ustawowych przepisów limitujących uprawnienia właścicielskie jest art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia mpzp kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z przepisu tego wynika możliwość wprowadzania do planu miejscowego szczegółowych ustaleń ścieśniających zakres uprawnień właścicielskich na obszarze objętym tym planem (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16.08.2017 r., sygn. akt IV SA/Po 48/17).

Sąd nie stwierdził aby Gmina, korzystając z władztwa planistycznego przy uchwalaniu zaskarżonego planu miejscowego, zastosowała rozwiązania, które były nadmiernie uciążliwe dla skarżącej oraz aby pozostawały one w nieracjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Brak przekroczenia granic władztwa planistycznego wynika z możliwości odkodowania z procesu planistycznego motywów wprowadzonych ograniczeń. Sąd nie dopatrzyła się również przekroczenia uprawnień planistycznych polegających na nierównym ograniczeniu przysługującego skarżącej prawa własności nieruchomości w stosunku do innych nieruchomości objętych postanowieniami planu. Takie stanowisko jest podyktowane całościową analizą części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały. Zgodnie z rysunkiem planu miejscowego, część nieruchomości skarżącej znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...]MN. Z przepisu § 15 ust. 1 mpzp wynika, że jest to teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, przy czym stosownie do ust. 2 tego przepisu, dla terenu MN ustala się funkcję mieszkaniową niskiej intensywności, w zabudowie wolnostojącej, z dopuszczeniem działalności gospodarczej, w szczególności w zakresie usług i produkcji rzemiosła, z zastrzeżeniem 8 ust. 3 i 4 uchwały. Jak wynika z § 15 ust. 4 mpzp na terenie MN dopuszczono lokalizację funkcji usługowej dla działalności gospodarczej, w tym: 1) jako usługa wbudowana, w formie lokalu w budynku mieszkalnym, o wielkości do 30% powierzchni całkowitej budynku, 2) w budynku gospodarczym, jako dodatkowa zabudowa towarzysząca budynkowi mieszkalnemu na działce o powierzchni minimalnej 1500 m², z zastrzeżeniem ust. 5 i o wielkość do 50% łącznej, maksymalnej powierzchni zabudowy na działce; 3) dopuszcza się adaptację istniejącej zabudowy gospodarczej w obszarze [...]MN na działce łącznie z zabudową mieszkaniową i dojazdem na przyległej działce wg granic wyznaczonych na rysunku planu. Biorąc pod uwagę zarzuty skargi, zwłaszcza ogniskujące się wokół tego, że kwestionowany mpzp dotyczy terenu, na którym skarżąca wykonuje działalność gospodarczą, wskazać należy jeszcze na przepis § 15 ust. 5 mpzp. Zgodnie z nim Gmina dopuściła lokalizację usług w budynkach gospodarczych wyłącznie w obszarze [...]MN na zapleczu i przy granicy działki oraz w obszarze [...]MN od strony linii kolejowej, zgodnie z układem zabudowy na działkach, oznaczonym jako kierunek kalenicy dachu na rysunku planu, wg zasad zabudowy ustalonych w ust. 9. Wykładnia celowościowa omawianych przepisów powinna prowadzić do jednoznacznych wniosków, że zaskarżony plan miejscowy dopuszcza dotychczasowe użytkowanie istniejącego budynku gospodarczego na terenie oznaczonym symbolem [...]MN. Wbrew przy tym zarzutom skargi Sąd nie znalazł potwierdzenia zarzutu skargi dotyczącego pozbawienia skarżącej dostępu do drogi publicznej. Przede wszystkim należy odróżnić dwa pojęcia, mianowicie: "teren" i "działka", gdyż nie są to pojęcia tożsame. Jak stanowi o tym art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Jest to element obligatoryjny. Zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 3 mpzp przewiduje się, że ulica dojazdowa, oznaczona na rysunku planu symbolem [...]KDD będzie służyć obsłudze terenów zabudowy mieszkaniowej. Nie można przy tym oczekiwać, że prawodawca lokalny zapewni każdej działce znajdującej się na tym terenie, a tym bardziej każdemu budynkowi, taki dostęp do drogi, z jakim będzie się wiązało posiadanie zjazdu na działkę, czy też wyznaczonego na rysunku planu dojazdu, np. w postaci sięgacza. Prawodawca lokalny ma obowiązek jedynie zapewnić taką komunikację, aby było możliwe przemieszczanie się po poszczególnych terenach objętych planem, ale także aby i całość miasta/gminy była skomunikowana ze sobą. Takie powiązania komunikacyjne mają na celu zapewnienie możliwości zagospodarowania terenów, które przeznacza się w planie miejscowym (por. wyroki WSA we Wrocławiu z 16.11.2022 r., sygn. akt II SA/Wr 332/22, 30.01.2020 r., sygn. akt II SA/Wr 773/19). Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą, że każdy budynek znajdujący się na terenie objętym planem miejscowym musi mieć dostęp do drogi w taki sposób, aby istniał do niego dojazd, w postaci wyraźnie określonych linii rozgraniczających tereny o różnym sposobie przeznaczenia. W realiach badanej sprawy oznacza to tyle, że lokalny prawodawca nie ograniczył skarżącej we sposobie zorganizowania dojazdu do budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...], w tym lokalizacji dojazdu do ulicy [...]KDD. Wyłączenie od samej skarżącej będzie zależeć, w jaki sposób zagospodaruje ona należącą do niej działkę nr [...]. Plan miejscowy nie narzuca przy tym obowiązku wprowadzenia jakichkolwiek zmian, stwarza on jedynie możliwość (przestrzeń prawną), ale nie zakazuje dotychczasowego sposobu zagospodarowania, co pośrednio potwierdza okres obowiązywania kwestionowanych rozwiązań planistycznych. Plan respektuje bowiem dotychczasowe wieloletnie przeznaczenie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Z kolei użyte w § 15 ust. 4 pkt 3 mpzp sformułowanie "dopuszcza się adaptację istniejącej zabudowy gospodarczej na obszarze [...]MN na działce łączenie z zabudową mieszkaniową i dojazdem na przyległej działce wg granic wyznaczonych na rysunku planu", odczytywać należy w ten sposób, że dla obszaru przeznaczonego pod nową zabudowę mieszkaniową lokalny prawodawca wprowadził kompleksowe rozwiązania, m.in. uwzględniające wtórny podział działek. W przypadku gdyby do takiego podziału doszło a jednocześnie zostałaby zrealizowana zabudowa mieszkaniowa, wówczas plan wymaga realizacji dojazdu do budynku gospodarczego poprzez działkę usytuowaną bezpośrednio przy drodze [...]KDD. Zatem wyłączenie w przypadku zaistnienia opisanych zdarzeń na inwestorze będzie ciążyć obowiązek zapewnienia dojazdu do budynku gospodarczego w sposób wynikający z uchwały. Ponadto wbrew zarzutom skargi, uwidocznione na rysunku planu miejscowego posadowienie zabudowy mieszkaniowej, w tym w drugiej linii zabudowy, wynika wyłącznie z konieczności określenia kierunku kalenicy dachu (zob. § 15 ust. 9 pkt 4 mpzp). Plan miejscowy nie narzuca przy tym zabudowy w drugiej linii. Możliwość realizacji takiej zabudowy została również ograniczona koniecznością spełnienia warunków opisanych w § 15 ust. 7 i ust. 8 mpzp. W przypadku terenu odznaczanego symbolem [...]MN, o tym czy zabudowa w drugiej linii zabudowy w ogóle powstanie oraz dokładnie w którym miejscu, decydować będzie właściciel tego terenu, którym obecnie jest skarżąca, przy spełnieniu warunków wynikających z mpzp oraz przepisów odrębnych, w tym zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Raz jeszcze należy podkreślić, że wyłączenie od skarżącej zależeć będzie określenie sposobu dojazdu do budynku gospodarczego, jak również zorganizowanie przy nim placu manewrowego. Nieadekwatne w tym zakresie jest powoływanie się w skardze na orzecznictwo sądowe dotyczące realizacji inwestycji celu publicznego.

Odnosząc się do zarzutu polegającego na ustaleniu przeznaczenia terenu działki nr [...] niezgodnie z wieloletnim sposobem jej wykorzystania, to przede wszystkim Sąd zwraca uwagę na kierowane na przestrzeni wielu lat wnioski skarżącej, świadczące o tym, że jej celem było wykorzystanie terenu należącej do niej działki nr [...] niż tylko pod działalność gospodarczą. Jak wykazano to w odpowiedzi na skargę, skarżąca już w roku 2007 wystąpiła o zmianę planu miejscowego celem umożliwienia budowy domu jednorodzinnego na działce nr [...] zgodnie z obowiązującym wówczas Studium. Uwadze Sądu nie mógł uiść również fakt podziału w 2015 r. działki nr [...] m.in. na działkę nr [...]. Jako cel podziału skarżąca podała sprzedaż nowopowstałej działki. Zgodnie z mpzp działka ta przeznaczona jest pod budynek mieszkaniowy jednorodzinny w zabudowie wolnostojącej. Plan nie dopuszcza w tym miejscu sytuowania odrębnych budynków przeznaczonych pod dzielność gospodarczą. W końcu należy wskazać, że w roku 2022 skarżąca wystąpiła z kolejnym wnioskiem o zmianę mpzp w celu umożliwienia budowy większej liczby domów jednorodzinnych niż dopuszcza to skarżony obecnie plan miejscy. Powyższe działania skarżącej dowodzą, że na przestrzeni wielu lat nie tylko nie kwestionowała ona innego niż tylko gospodarczy przeznaczenia spornego terenu, a więc możliwości realizacji zabudowy jednorodzinnej i dalszego funkcjonowania istniejącego budynku gospodarczego, ale co znaczące w sprawie, korzystała z przyjętych regulacji planistycznych. Gmina nie ograniczyła prawa własności skarżącej w sposób nadmierny, bowiem również po wejściu w życie planu skarżąca nie tylko mogła ale i użytkowała działkę zgodnie z dotychczasowym sposobem.

Odnośnie zarzutu wytyczenia linii zabudowy w sposób nieprawidłowy, w sposób nieproporcjonalny i zbyt daleko ingerujący w prawo własności skarżącej, Sąd wskazuje, że również on okazał się nieuzasadniony. W świetle art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. gmina w ramach wykonywania władztwa planistycznego uprawniona jest do jednostronnego rozstrzygania o ustaleniu przeznaczenia terenów, rozmieszczeniu inwestycji celu publicznego oraz określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Tego rodzaju kompetencja nie może być jednak realizowana w sposób dowolny. Przy wykonywaniu władztwa planistycznego gmina uwzględnić musi kryteria wymienione w art. 1 ust. 2, 3 i 4 u.p.z.p. Pośród ustawowych kryteriów wymienia się m.in. prawo własności, konieczność ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, czy wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. W orzecznictwie NSA ugruntowane jest stanowisko, że wprowadzone w ramach planu miejscowego ograniczenia prawa własności muszą być "konieczne" ze względu na wartości wyżej cenione. Organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej "proporcji" do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Konieczne jest takie "wyważenie" ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem (wyrok NSA z 01.06.2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15). Powyższe dyrektywy mają pełne zastosowanie do sytuacji ustalenia ustawowo wymaganej obowiązującej linii zabudowy. Wyznaczenie linii zabudowy jest obligatoryjnym elementem treściowym planu miejscowego (art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.). Wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, ograniczającej w dużej mierze zainwestowanie nieruchomości, można więc zaakceptować, o ile wykazane zostanie, że takie rozwiązanie było w konkretnych warunkach lokalnych konieczne i stanowi rezultat wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym. Jak wynika z udzielonej odpowiedzi na skargę Gmina tego rodzaju okoliczności wykazała. Po pierwsze, zaskarżony plan miejscowy ustala obowiązującą linię zabudowy od ul. [...] na jednakowej odległości wynoszącej 11 m dla wszystkich nieruchomości położonych przy tej ulicy a objętych mpzp. Ponadto z podkładu mapowego do rysunku planu miejscowego wynika, że wbrew zarzutom skargi, nie wszystkie budynku zlokalizowane po tej samej stronie ulicy [...], co nieruchomość skarżącej, w kierunku ulicy [...], usytuowane są w odległości około 6 m od ulicy [...]. Wystarczy wskazać za autorem odpowiedzi na skargę, że najbliżej położony względem nieruchomości skarżącej budynek na działce nr [...], usytuowany jest w odległości 14 m. Kolejne budynki również usytuowane są względem drogi w odległości przekraczającej podawane w skardze 6 m. Zastosowane rozwiązanie planistyczne w zakresie linii zabudowy, w ocenie Sądu, nie ogranicza więc w sposób nieproporcjonalny praw skarżącej, pozostawiając jej prawo do korzystania z nieruchomości na dotychczasowych zasadach, a nawet je polepsza względem poprzednio obowiązującego planu miejscowego z 1996 r (uchwała nr [...]), gdzie ustalona linia zabudowy od strony ul. [...] znajdowała się w odległości od 12 m (przy działce nr [...]) do 17 m (od strony ustalonej w tym panie drogi L-[...]). Wbrew wywodom skargi Gmina wyważyła interesy społeczne (publiczne) i interes strony w sposób proporcjonalny.

Sąd stwierdził brak podstaw do uznania, że postanowieniami planu doszło do naruszenia przez Gminę zasady równości i proporcjonalności poprzez ustalenie wytycznych dla dachów oraz poprzez wyznaczenie pasa zielni oraz drogi dojazdowej wyłączenie na działkach skarżącej.

Zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w odniesieniu do ustawowych ingerencji w sferę praw i obowiązków ma na celu zapobieżenie aby ustawodawca "nie ustanawiał ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza proporcję pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie". Test proporcjonalności polega na odpowiedzi na 3 pytania: 1) czy w regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonego skutku; 2) czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest powiązana; 3) czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (wyrok TK z 26.01.1993, U.10/92, OTK 1993 s. 32, wyrok TK z 26.04.1995 r., sygn. akt K 11/94).

Jak wynika z argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, podpartej powołaniem się na treść Studium obowiązującego w dacie podjęcia skarżonej uchwały, ograniczenie w zakresie kierunku kalenicy dachu ma służyć zachowaniu dziedzictwa kulturowego przedwojennego osiedla (obecnie osiedle [...]), które powstało według jednolitej kompozycji urbanistycznej, z budynkami o jednorodnych gabarytach, ze stromymi dachami dwuspadowymi o jednakowym nachyleniu. Sąd w pełni podziela argumentację organu w tym zakresie. Interes publiczny przeważył w tym wypadku nad interesem prywatnym. Gmina tymi postanowieniami nie przekroczyła dopuszczalnych granic władztwa planistycznego.

Tożsame stanowisko dotyczy zarzutu skargi w zakresie wyznaczenia drogi dojazdowej wyłącznie na działkach skarżącej. Po pierwsze, przebieg drogi [...]KDD w większości pokrywa się z przebiegiem drogi L-[...] z planu miejscowego z 1996 r. Droga ta ma umożliwić obsługę komunikacyjną do zaprojektowanych w tym planie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Po drugie, droga [...]KDD, w porównaniu z poprzednim planem, posiada zmienione parametry, ma bowiem 10 m szerokości w liniach rozgraniczających, zamiast poprzednio przewidzianych 15 m. Ponadto, przynajmniej na odcinku przylegającym do ul. [...], skarżąca zaakceptowała taki przebieg drogi dojazdowej, dokonując w roku 2015 podziału działki nr [...] m.in. na działki nr [...] i nr [...]. Nie odpowiada przy tym prawdzie, że teren spornej ulicy dojazdowej znajduje się wyłącznie na działkach skarżącej, ponieważ droga przebiega przez nieruchomości znajdujące się powyższej działki nr [...]. Sporna droga nie została więc przeprowadzona wyłącznie na działkach należących do skarżącej. Nadto przyjdzie zauważyć, że pas zielni, posługując się nomenklaturą uchwały określony jako: przedogódek, pozostaje częścią terenu zabudowy mieszkaniowej, na którym dopuszcza się realizacje dodatkowych miejsc parkingowych (zob. § 15 ust. 10 mpzp).

W związku z tym, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) orzeczono jak w sentencji.