Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 714/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i ust. 3, art. 49e pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 28 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2023 roku sprawy ze skargi M. P. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku rekreacyjnego - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (dalej jako: "PINB" lub "organ I instancji") nałożył na M. P. (dalej: "skarżący", "strona") obowiązek natychmiastowej rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku rekreacyjnego o powierzchni zabudowy 45 m² zrealizowanego na działce nr [...] obr. [...], gm. [...].

W uzasadnieniu decyzji PIBN podał, że wyniku kontroli z 10.09.2021 r. ustalono, że na wskazanej działce prowadzone są roboty budowlane polegające na budowie budynku rekreacyjnego. Natomiast 20.09.2021 r. Starosta [...] poinformował PIBN o wniesieniu sprzeciwu co do budowy budynku rekreacji indywidulanej na działce nr [...] obr. [...]. W dniu 20.09.2021 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne dotyczące budowy budynku letniskowego na działce nr [...] obr. [...]. Z kolei 19 listopada 2021 r. PINB przeprowadził kontrolę na działkach nr [...] i [...]. W wyniku kontroli ustalono, że na działce nr [...] realizowany jest budynek rekreacyjny o konstrukcji metalowo-drewnianej o powierzchni 45 m kw. Inwestor złożył oświadczenie o chęci legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Z uwagi na bezsporne prowadzenie robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej PINB postanowieniem z 6 grudnia 2021 r. wstrzymał prowadzenie robót oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów wymaganych w postępowaniu legalizacyjnym w terminie 3 miesięcy. Na wniosek strony przedmiotowy termin został przesunięty o kolejne 6 miesięcy. Natomiast 27 września 2022 r. skarżący złożył kolejny wniosek o przedłużenie terminu dostarczenia dokumentów w celu legalizacji. PINB odmówił uwzględnienia wniosku o przedłużenie terminu dostarczenia dokumentów z uwagi na brak przesłanek wskazujących na podjęcie czynności zmierzających do wykonania obowiązków. PINB stwierdził, że skarżący nie wywiązał się z nałożonych obowiązków, dlatego zgodnie z art. 49e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę.

W złożonym od decyzji organu I instancji odwołaniu skarżący wskazał, że organ I instancji nie uwzględnił ostatniej korespondencji złożonej osobiście 29 września 2022 r., w której to, w związku z rezygnacją pełnomocnika skarżącego z prowadzenia sprawy dotyczącej legalizacji budowli na dz. Nr [...] w miejscowości [...] w dniu 01.09.2022 r. oraz brakiem jakiegokolwiek kontaktu z pełnomocnikiem, w tym brakiem informacji o działaniach podjętych w niniejszej sprawie i nieprzekazaniem skarżącemu dotychczasowej dokumentacji, skarżący wniósł o przedłużenie terminu złożenia i uzupełnienia dokumentacji do 31.12.2022 r. Co więcej, do dnia złożenia odwołania nie otrzymał jakiejkolwiek odpowiedzi na ten wniosek. W związku z wymienionymi zdarzeniami skarżący wskazał, że mimo chęci nie był w stanie podjąć czynności zamierzających do wykonania obowiązków dostarczenia dokumentów w celu legalizacji budowy.

Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") decyzją z 8 maja 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu podał, że podstawą ustalenia powierzchni zabudowy jest zapis normy [...] "Właściwości użytkowe w budownictwie". Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych, zgodnie z którymi powierzchnia zabudowy jest wyznaczana przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchni terenu. Dalej WINB stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej przedmiotowych obiektów jako budynków rekreacyjnych indywidulanych o powierzchni zabudowy 42 m², przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych powyżej 6 m, wybudowanego pomimo wniesionego sprzeciwu Starosty [...]. Dlatego też budowa wymienionego obiektu wymagała pozwolenia na budowę. Naruszenie tego obowiązku skutkowało zastosowaniem przez organy nadzoru budowlanego art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Inwestor wniosek o legalizację przedmiotowego obiektu złożył 19 listopada 2021 r. PINB natomiast postanowieniem z 6 grudnia 2021 r., wydanym w trybie art. 48b ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na stronę obowiązek przedłożenia, w terminie 3 miesięcy, dokumentów legalizacyjnych. Postanowienie to zostało doręczone 26 grudnia 2021 r., zatem termin do złożenia tych dokumentów upłynął 26 marca 2022 r. Termin ten został dodatkowo przedłużony przez organ odwoławczy do 31.03.2023 r., jednak i w tym przypadku inwestor nie złożył dokumentacji legalizacyjnej. Wobec tego w ocenie organu odwoławczego PINB zobowiązany był do zastosowania art. 49e pkt 3 ustawy Prawo budowlane, tj. do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych. Zastosowanie tego przepisu przez PINB w ocenie organu odwoławczego było prawidłowe, albowiem nie zostały złożone dokumenty warunkujące możliwość legalizacji przedmiotowych obiektów.

WINB podkreślił, że zgodnie z treścią decyzji Starosty z dnia 16.09.2021 r. zarówno działka nr [...] jak i Jezioro [...] znajdują się na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] ustanowionego Uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 27.09.2016r. W § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a tej uchwały wprowadza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Cała zaś działka nr [...] znajduje się w pasie 100 m od linii brzegowej jeziora i nie jest możliwe usytuowanie budynku w odległości ponad 100 m od linii brzegowej. Ponadto według WINB wobec skutków prawnych wynikających z art. 49e pkt 3 ustawy Prawo budowlane (tj. brak przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowych obiektów budowlanych, zgodnie z postanowieniem z dnia 06.12.2021 r.), zaskarżona decyzja PINB jest zgodna z prawem.

Skarżący wywiódł skargę na decyzję WINB, zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem:

1. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, a mianowicie:

a) art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania wyjaśniającego z naruszeniem wymienionych przepisów i tym samym uznanie, że powierzchnia zabudowy spornego budynku wynosi ponad 35 m², kiedy to faktycznie powierzchnia zabudowy takiej wartości nie przekracza,

2. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie a tym samym przyjęcie, że w rozpatrywanym wypadku zaszła podstawa do utrzymania w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę,

b) art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie a tym samym przyjęcie, że dla spornej inwestycji zastosowanie ma norma art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. b ustawy,

c) przepis normy [...] poprzez zastosowanie jej przepisów, mimo tego, że dla spornej inwestycji winny być stosowane przepisy normy [...] lub [...], które zawierają różniące się definicje pojęcia powierzchni zabudowy.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postepowania, a w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm wskazanych. Dodatkowo skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z kopii wniosku z 18.05.2023 r. o ustaleniu warunków zabudowy wraz z potwierdzeniem złożenia na dowód tego, że sprawa w przedmiocie warunków zabudowy toczy się przed właściwym organem.

W uzasadnieniu skargi skarżący wywiódł, że pełnomocnik inwestora składał wniosek o przedłużenie terminu do złożenia wymaganej dokumentacji, uzasadniając to tym, że prowadzone jest postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Otrzymanie pozytywnej decyzji w tym przedmiocie stanowiło jeden z warunków zalegalizowania istniejącej zabudowy. W dalszej kolejności wniosek został cofnięty, stąd organ umorzył prowadzone postępowanie. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania zbiegło się w czasie z wystąpieniem organu odwoławczego i z tych powodów Burmistrz [...] wskazał, że jakiekolwiek postępowanie nie jest w tym przedmiocie prowadzone. Kolejny wniosek w przedmiocie warunków zabudowy został złożony 18 maja 2023 r. i postępowanie w tym zakresie się nie zakończyło. Gdyby zatem organ odwoławczy wyjaśnił kwestię prowadzenia lub nie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, ten najpewniej przedłużyłby termin do złożenia wymaganych dokumentów, bowiem nakazanie rozbiórki jest rozwiązaniem ostatecznym.

Skarżący wskazał również na wątpliwości co do ustalonej powierzchni zabudowy budynku rekreacji indywidualnej. Podniesiono, że stosownie do art. 28 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy: a) do 35 m², b) powyżej 35 m², ale nie więcej niż 70 m², przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m, przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m² powierzchni działki. Z tego przepisu wynika, że w przypadku budynków o powierzchni zabudowy do 35 m² nie ma jakichkolwiek ograniczeń w zakresie zabudowy, a w przypadku budynków większych, nieprzekraczających 70 m² zabudowy, aby ta była realizowana w oparciu o zgłoszenie, a nie pozwolenie na budowę, elementy konstrukcyjne nie mogą mieć więcej niż 6 m rozpiętości a wysięg wsporników nie może przekraczać niż 2 m.

Skarżący podkreślił, że organ odwoławczy wskazał, że w przypadku spornej inwestycji powierzchnia zabudowy wynosi 42 m², a rozpiętość elementów konstrukcyjnych przekracza 6 m. W ocenie skarżącego do powierzchni zabudowy zostały zaliczone elementy do takiej powierzchni nie zaliczane. Odnosi się to do powierzchni tarasów. W rzeczywistości budynek posiada powierzchnię zabudowy do 35 m² i tym samym w tym wypadku nie było wymagane udzielenie pozwolenia na budowę, a wyłącznie zgłoszenie, co w diametralny sposób rzutuje na rozstrzygnięcie nie tylko organu drugiej, ale także pierwszej instancji. Dodatkowo skarżący wskazał, że w postępowaniu legalizacyjnym organ nie jest legitymowany do wkraczania w kompetencje innych organów, dlatego też nie mógł przesądzać tego, czy w danych warunkach możliwe będzie usytuowanie budynku, bowiem tego typu sprawami zajmują się organy samorządu gminnego i to one ustalają bądź nie warunki zabudowy. Uchwała na jaką powołuje się organ odwoławczy przewiduje szereg wyjątków od zakazów zabudowy i dopóki sprawa mająca za przedmiot ustalenia warunków zabudowy się nie zakończy, kwestia możliwości zagospodarowania nieruchomości pozostaje jak najbardziej aktualna.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.

W piśmie procesowym z 21 listopada 2023 r., będącym w istocie uzupełnieniem pierwotnej skargi, skarżący wskazał, że na działce nr [...] obręb [...], gm. [...] zlokalizowany jest obiekt kontenerowy, złożony z dwóch gotowych elementów - modułów kontenerowych, na drewnianym ruszcie podłogi, posadowiony na niezwiązanych z gruntem bloczkach betonowych, który nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie niespornym jest, że obiekt kontenerowy nie posiada fundamentów, czyli jednego z koniecznych elementów definiujących budynek zgodnie ze wskazanym przepisem. Fundament jest to bowiem element konstrukcyjny, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt. Może być on wykonany z różnych materiałów budowlanych. Parametry fundamentu oraz głębokość jego posadowienia w gruncie zależą od wielkości przenoszonych obciążeń, które z kolei zależą od wielkości i rodzaju konstrukcji. Z kolei zdaniem skarżącego do ustalenia pozostaje, czego organ budowlany w ogóle zaniechał, czy obiekt ten pozostaje trwale związany z gruntem. W ocenie skarżącego analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego prowadzi do wniosku, że obiekt kontenerowy w niniejszej sprawie nie jest trwale związany z gruntem, gdyż dwa moduły kontenerowe, z których się składa, zostały najpierw dostarczone na działkę jak gotowe elementy oraz zamontowane, następnie w każdej chwili można je podnieść przy użyciu dźwigu i przenieść lub przewieść w inne miejsce, np. na inną działkę, co potwierdzają przedłożone dokumenty. W opinii skarżącego co najwyżej - choć wymaga to dalszych ustaleń, obiekt kontenerowy skarżącego można byłoby uznać za tymczasowy obiekt budowlany, z pewnością jednak nie za budynek, jak to uczyniły organy nadzoru budowlanego obu instancji. Katalog tymczasowych obiektów budowalnych nie jest zamknięty i w każdej sprawie należy dokonać, mając na uwadze cechy danego obiektu, indywidulanej oceny, czy może on być zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany.

Dalej skarżący wskazał, że przy dokonaniu prawidłowych ustaleń organy nie miały podstaw, aby kwestionować zgłoszenia skarżącego z dnia 8 września 2021 r., a stało się tak prawdopodobnie na skutek błędnych informacji co do planowanych zamierzeń inwestycyjnych i błędnego opisu obiektu, jakich w toku postępowania administracyjnego udzielili jego pełnomocnicy. Jednakże nawet pomimo tych błędów, organy administracji powinny podjąć samodzielnie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), rozstrzygając ewentualne wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Powinny zatem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.)

Skarżący podkreślił również, że przepis uchwały Sejmiku Województwa [...] nie zakazuje jednak umieszczenia, zamontowania gotowych tymczasowych obiektów budowlanych w pasie 100 metrów od linii brzegowej, a jedynie ich budowania. W tej sytuacji sposób realizacji zamierzenia inwestycyjnego - budowa lub montaż, wydają się być w niniejszej sprawie kluczowe. W ocenie skarżącego organ powinien zatem ustalić, czy tymczasowy obiekt budowlany - obiekt kontenerowy skarżącego, nazwany "domkiem modułowym", został wybudowany, czy też jako gotowy obiekt został przewieziony i postawiony, zamontowany na działce, skąd w każdym momencie można go, przy pomocy dźwigu, przenieść w inne miejsce.

Skarżący wskazał także na naruszanie zasady pogłębiania zaufania do organów wynikającej z art. 8 k.p.a. z uwagi na wydanie przez PINB postanowienia z 6 grudnia 2021 r. na podstawie art. 48 ust 1, 3, 5 oraz art. 48b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy - ocenie skarżącego - brak jest możliwości łączenia w jednym postanowieniu nakazu wynikającego z art. 48 ust. 1, 3, 5 Prawa budowlanego oraz jednocześnie z art. 48b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, a organ w sposób nieprawidłowy połączył oba te tryby postępowania, prawdopodobnie po to, aby skarżący nie zażalił postanowienia odnośnie do wstrzymania robót budowalnych. W tym samym dniu, w którym organ nadzoru budowlanego sporządził protokół kontroli obiektu, tj. 19 listopada 2021 r., w ramach której stwierdzono, że na działce jest budynek, złożony został wniosek o legalizację "budynku rekreacyjnego". Zamiast zatem wydać w tej sprawie wyłącznie postanowienie w trybie art. 48b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, organ wydał postanowienie z dnia 6 grudnia 2021 r. również na podstawie art. 48 ust 1, 3, 5, Prawa budowlanego, które z uwagi na treść art. 48 ust 3 i art. 48a Prawa budowlanego nie powinno być wydane wobec wcześniejszego.

Ponadto skarżący wskazał, że organ wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów, pomimo pełnej świadomości, że skarżący nie jest w stanie takich dokumentów uzyskać. Już bowiem 16 września 2021 r. otrzymał pisemną informację ze Starostwa Powiatowego w [...] o wydanej przez ten organ w tym samym dniu decyzji o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy z 8 września 2021 r. ze względu na niezachowanie wymaganej 100 metrowej odległości od brzegu jeziora. Dalej skarżący wskazał, że w sytuacji uprzedniego złożenia wniosku o legalizację, organ nie był uprawniony do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót w trybie 48 ust. 1, 3 i 5 Prawa budowlanego, wobec brzmienia art. 48 ust. 3 oraz 48a Prawa budowlanego. Powinien w tej sytuacji wydać ewentualnie postanowienie o wstrzymaniu robót w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skarżący wskazał, że należy rozważyć nieważność postanowienia z 6 grudnia 2021 r. (w zakresie pkt 2) oraz wydanych w konsekwencji jego realizacji: decyzji z 29 listopada 2022 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z 8 maja 2021 r. na podstawie art. 156 § pkt 2 i 5 k.p.a. jako dotkniętych wadą trwałej niewykonalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2022 r. poz. 2325).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy

co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r. poz. 1634 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja WINB z 8 maja 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 29 listopada 2021 r. nakazującej stronie obowiązek natychmiastowej rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku rekreacyjnego o powierzchni zabudowy 45 m kw., zrealizowanego na działce nr [...] obręb [...], gm. [...].

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 49e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682.). Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie orzekające organy w sposób prawidłowy zastosowały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie w dniu 19 września 2020 r. przepisów ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), zgodnie z której art. 25 do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika zaś, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w niniejszej sprawie w dniu 20 września 2021 r., a więc po wejściu w życie powołanej wyżej nowelizacji.

Na skutek wprowadzonych powyższą nowelizacją zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej jest dwuetapowe i rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).

W postanowieniu organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2 Prawa budowlanego). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.

Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 Prawa budowlanego, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 Prawa budowlanego. Z samowolą budowlaną mamy zatem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego podjęły czynności, o których mowa w art. 48 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego i postanowieniem z 6 grudnia 2021 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku rekreacyjnego realizowanego na działce nr [...] obr. [...], bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz jednocześnie nałożono na stronę obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy od otrzymania postanowienia określonych dokumentów, w tym m.in. zaświadczenia o zgodności wskazanej samowolnej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

W postanowieniu tym pouczono skarżącego, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku. W myśl art. 49 ust. 1 oraz 2a ustawy Prawo budowlane, właściwy organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego sprawdza jego kompletność a następnie ustala wysokość opłaty legalizacyjnej w formie postanowienia. Na postanowienie przysługuje zażalenie, przy czym do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednie przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Organ zaznaczył, że z uwagi na bezsporne prowadzenie robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, PINB niniejszym postanowieniem wstrzymał prowadzenie robót oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów wymaganych w postępowaniu legalizacyjnym.

Zgodzić się należy, że rozstrzygnięcie jednym postanowieniem o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych oraz nałożeniu na skarżącego obowiązku przedłożenia określonych dokumentów jest pewnym uchybieniem, ponieważ tylko postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych podlega zaskarżeniu (można od niego wnieść zażalenie). Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy. Dostrzec trzeba, że strona nie wniosła zażalenia od tego postanowienia. Przede wszystkim zaś pełnomocnik skarżącego w piśmie z 19 listopada 2021 r., a więc jeszcze przed wydaniem wskazanego postanowienia z 6 grudnia 2021 r., oświadczył w imieniu skarżącego, że "inwestor M. P. składa wniosek o legalizację budynku rekreacyjnego na działce nr [...] obręb [...]" (akta adm. organu I instancji. K. – 8). Strona niewątpliwie złożyła zatem jeszcze przed wydaniem postanowienia przez PINB wniosek o legalizację spornego budynku, poddając się tej procedurze. Strona składała wnioski o przedłużenie terminu do przedłożenia niezbędnych dokumentów do legalizacji. Tryb legalizacji jest zaś dobrowolny i skarżący nie musiał z niego korzystać. Alternatywą była rozbiórka tego obiektu. Trudno zatem w tak ustalonym stanie faktycznym wywieść, że doszło tu wobec strony do istotnego naruszenia jej praw, skoro brała ona dobrowolnie i aktywnie udział w procesie legalizacji spornego obiektu.

Skarżący na obecnym etapie podniósł natomiast, że sporna konstrukcja to obiekt kontenerowy o charakterze rekreacyjnym, złożony z dwóch gotowych elementów - modułów kontenerowych, na drewnianym ruszcie podłogi, posadowiony na niezwiązanych z gruntem bloczkach betonowych, który nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ponieważ nie posiada on fundamentów, czyli jednego z koniecznych elementów definiujących budynek. W ocenie skarżącego taki obiekt nie jest związany trwale z gruntem. Ponadto posiada on powierzchnię zabudowy do 35 m² i tym samym w tym wypadku nie było wymagane udzielenie pozwolenia na budowę, a wyłącznie zgłoszenie.

W ocenie sądu argumentacja skarżącego jest całkowicie chybiona. Przede wszystkim należy dostrzec, że technologia wykonywania obiektu budowlanego nie decyduje o tym, czy określony obiekt jest klasyfikowany jako budynek. Nie ma zatem znaczenia, że został on wykonany z gotowych modułów a nie w technologii tradycyjnej, np. murowanej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie lub przesunięcie na inne miejsce. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem rozstrzygającego znaczenia nie ma to, czy obiekt budowlany posiada fundamenty, czy nie ponieważ trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Tak więc cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do usytuowania obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność.

O trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia.

O tym, czy obiekt jest trwale związany z gruntem nie decyduje metoda i sposób jego związania z gruntem, ale to czy z uwagi na swe rozmiary, konstrukcję, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymaga trwałego związania z gruntem (por. m. in. wyroki NSA z: 23.06.2006 r., II OSK 923/05; 11.11.2008 r., II OSK 982/07; 23.03.2011 r., II OSK 514/10; 3.02.2017 r., II OSK 1261/15 – wszystkie wyroki powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć również należy, że w trwałym związaniu z gruntem nie chodzi o istnienie umieszczonych w ziemi fundamentów, ale o stabilność konstrukcji, opierającej się warunkom atmosferycznym, posadowionej w sposób wykluczający łatwe przemieszczanie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie np. wskutek działania sił przyrody (por. np. wyrok NSA z 23.06.2006 r., II OSK 923/05).

Nie może budzić wątpliwości, że przedmiotowy obiekt jest stabilny i opiera się czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować jego przesunięcie w inne miejsce. Niewątpliwie sporny obiekt został posadowiony na bloczkach fundamentowych, co jest ewidentnie widoczne na dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy. Ponadto sam producent tego domku w swojej "Ofercie budynku modułowego" wskazał, że montaż modułów odbywa się na wcześniej przygotowanym miejscu, np. na fundamencie obwodowym, punktach fundamentowych, fundamentach wkręcanych, płycie fundamentowej lub terenie utwardzonym w inny sposób, np. kostka (akta sądowe, k. - 53). Niewątpliwie zaś w ocenie sądu posadowienie obiektu na takich fundamentach nie pozbawia go cech trwałego związania z gruntem. Zresztą budynek ten posadowiony jest od dwóch lat i podłączone są do niego media, takie jak prąd i szambo, co potwierdził skarżący na rozprawie przed sądem w dniu 28 listopada 2023 r. (protokół rozprawy, akta sądowe, k. - 93). Niezasadnie przy tym powołano się w skardze na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 października 2023 r. II SA/Ol 415/23 (dostępny w CBOSA), ponieważ w tym wyroku stwierdzono jedynie, że dokonana przez organy kwalifikacja obiektu jako budynku jest przedwczesna. Sąd nie przesądził zatem, że obiekt o charakterze rekreacyjnym nie jest budynkiem.

Ponadto nie można zgodzić się z zarzutem, że sporny budynek posiada powierzchnię nieprzekraczającą 35 m kw. Z protokołu kontroli i dokonanych pomiarów uwidocznionych na szkicu w protokole (akta adm. organu I instancji, k. – 7) wynika, że wskazana wyżej powierzchnia 35 m kw. została przekroczona. Przy czym organ do tej powierzchni nie zaliczył powierzchni tarasu. Wynosi ona około 42 m kw., przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych powyżej 6 m. Ponadto z samej oferty budynku modułowego jasno i jednoznacznie wynika, że dotyczy ona budynku o powierzchni zabudowy 42 m kw. ("Oferta budynku modułowego", akta sądowe, k. – 48). Producent zaś zdaje sobie sprawę z tego, że tylko domki do 35 m kw. nie wymagają pozwolenia na budowę, a konieczne jest jedynie zgłoszenie, gdyż wyraźnie umieścił w swojej ofercie taką adnotację (akta sądowe, k. – 54).

Stosownie zaś do art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast zgłoszenia, budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy:

a) do 35 m²,

b) powyżej 35 m², ale nie więcej niż 70 ²m, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m

- przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m² powierzchni działki.

Niewątpliwie zatem prawidłowo ustalono obowiązek prawny uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej, którego powierzchnia i elementy konstrukcyjne przesądzają o konieczności zakwalifikowania go do budynków wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Nie może być zatem mowy tu o wskazywanym w skardze naruszeniu art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie a tym samym przyjęcie, że dla spornej inwestycji zastosowanie ma norma art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. b ustawy. Podobnie niezasadny jest zarzut naruszenia normy [...] poprzez zastosowanie jej przepisów mimo tego, że dla spornej inwestycji winny być stosowane przepisy normy [...] lub [...], które zawierają różniące się definicje pojęcia powierzchni zabudowy. Do tej normy odsyła bowiem załącznik nr 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1679).

Skarżący nie wystąpił o pozwolenie na budowę a wniósł tylko zgłoszenie do Starostwa Powiatowego dotyczące zamiaru budowy budynku rekreacji indywidualnej na dz. nr [...]. Starosta [...] decyzją z 16 września 2021 r. wniósł sprzeciw i nie wyraził zgody na wykonanie prac budowlanych polegających na budowie budynku rekreacji indywidualnej na tej działce (akta adm. organu I instancji). W decyzji wskazano, że zarówno działka [...], jak i Jezioro [...] znajdują się na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] ustanowionego Uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 27 września 2016 r. W § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a tej uchwały wprowadzono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Z dokumentacji projektowej wynika zaś, że budynek zaprojektowano w odległości 12,50 m od granicy działki nr [...] stanowiącej linie brzegowa Jeziora [...]. Cała zaś działka nr [...] znajduje się w pasie 100 m od linii brzegowej jeziora i nie jest możliwe usytuowanie budynku w odległości ponad 100 m od linii brzegowej.

W odniesieniu do wskazanej decyzji wnoszącej sprzeciw podnieść należy, że w niniejszym postępowaniu sąd nie jest władny oceniać zarzutów skarżącego odnoszących się do prawidłowości wniesienia sprzeciwu, gdyż decyzja o wniesieniu sprzeciwu została wydana w zupełnie innym postępowaniu i przez inny organ (Starosta).

Skoro zatem skarżący zaniechał obowiązku prawnego uzyskania pozwolenia na budowę wskazanego budynku - prawidłowo zidentyfikowanego przez organy jako budynek rekreacji indywidualnej o wymiarach przekraczających 35 m kw., przy rozpiętości powyżej 6 m - to jak najbardziej zasadnie organ nadzoru budowlanego wszczął procedurę legalizacji wynikającą z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Co za tym idzie prawidłowo zobowiązano skarżącego na podstawie art. 49e pkt 3 ustawy Prawo budowlane do przedłożenia określonych dokumentów legalizacyjnych. Skoro zaś skarżący takich dokumentów nie przedłożył, to zasadnie została podjęta decyzja nakazująca obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku rekreacyjnego. Brak było też w sprawie podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten może mieć zastosowanie w sprawach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f Prawa budowlanego.

Nadmienić należy również, że niesłuszny jest zarzut skarżącego odnoszący się do tego, że kolejny wniosek w przedmiocie warunków zabudowy został złożony 18 maja 2023 r., w związku z czym postępowanie w tym zakresie się nie zakończyło. Dostrzec należy, że wniosek z 18 maja 2023 r. został złożony już po wydaniu decyzji organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie, co nastąpiło 8 maja 2023 r. Wniosek ten został więc złożony już po zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie i wydaniu rozstrzygnięcia, a zatem był on spóźniony. Natomiast wcześniej złożony przez skarżącego wniosek został cofnięty, a co za tym idzie postępowanie organu w tym zakresie zostało umorzone. Powtórzyć zaś jeszcze raz należy, że postępowanie legalizacyjne było przedłużane na wniosek strony, która jednak nie złożyła stosownych dokumentach w trakcie jego trwania. Dodatkowo wskazać trzeba, że WINB przed wydaniem decyzji ustalił, że Burmistrz [...] nie prowadzi postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...].

W ocenie sądu nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organy nie uchybiły przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Interpretując powyższe przepisy należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej.

Należy uznać, że zakwestionowane decyzje wydane zostały w oparciu o właściwie i wyczerpująco ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. W sprawie zebrano wystarczającą ilość materiału dowodowego i dokonano jego właściwej oceny, biorąc również pod uwagę wyjaśnienia skarżących. Dlatego nie może być mowy o naruszeniu, wskazywanych w skardze, przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Jeszcze raz należy podkreślić, że stan faktyczny w sprawie został ustalony wyczerpująco i jest on ewidentny, rozstrzygnięcia zaś organów zawierają pełne i wyczerpujące uzasadnienia, nie uchybiając przepisom art. 107 § 2 i 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi.