Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 367/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 20, art. 117, art. 154, art. 156
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
article: art. 27 c,  art. 29
journal: Dz.U. 1985 nr 12 poz 49
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

SENTENCJA

Dnia 11 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zabezpieczenia wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], 1. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz L. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B., na podstawie art. 29 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) oraz art. 1a pkt 12 lit. b tiret trzecie, art. 20 § 1 pkt 4 i art. 117 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu administracyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015) w zabezpieczeniu wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym odebrał Spółce A w P. ze sklepu "[...]" w B. przy ul. Ś. [...] i przejął w celu złożenia do depozytu w Oddziale Urzędu Celnego w B. następujące rzeczy ruchome: Wiśniowy Kryształ (18 sztuk), Wiśniowy Bród (20 sztuk), Wiśniowy Powiew (20 sztuk), Ekstrakt Wiśniowy Ogień (36 sztuk), Ekstrakt Fioletowy Ogień (86 sztuk).

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniu [...] października 2012 r. w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w sklepie "[...]" ujawniono przygotowane do sprzedaży produkty mogące stanowić środki zastępcze odpowiadające definicji zawartej w art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2012 r. poz. 124). W dniu kontroli produkty wymienione w pkt 2 sentencji decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. zostały zatrzymane i zabrane ze sklepu do dyspozycji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. Na opakowaniach tych produktów widnieją napisy "trzymać w miejscu niedostępnym dla dzieci" i "nie do spożycia". Na opakowaniach brak jest również jakiejkolwiek informacji o składzie produktów i kategorii niebezpieczeństwa. Odebranie wskazanych rzeczy stanowi zabezpieczenie mogących powstać w przyszłości obowiązków o charakterze niepieniężnym.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka A, reprezentowana przez radcę prawnego E. K., zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 11 art. 77 § 1, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a. w sposób istotny wpływający na treść rozstrzygnięcia, poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w postaci braku zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, brak właściwego uzasadnienia decyzji na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego. Nadto spółka zarzuciła organowi naruszenia art. 79, art. 80 ust. 1 i art. 79b ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez przeprowadzenie kontroli w sposób niezgodny z przepisami prawa oraz art. 77 ust. 6 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów tej ustawy. Spółka zakwestionowała również naruszenie art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie mimo, iż decyzja z dnia 23 października 2012 r., na podstawie której została wydana decyzja z 15 listopada 2012 r., została zaskarżona i w przypadku jej ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego odpadnie również podstawa zastosowania art. 29. Wskazała również, że w trakcie kontroli pracownik sklepu złożył sprzeciw, który powinien skutkować wstrzymaniem podejmowanych czynności, jednak organ te czynności kontynuował. Wobec tego działania takie były bezprawne, a przeprowadzoną kontrolę uznać należy za nieważną. Strona nie została powiadomiona o przeprowadzanej kontroli i w żaden sposób nie uzasadniono odstąpienia od takiego zawiadomienia. Powołując się na art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej odwołująca się wskazała, że dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B., na podstawie art. 138 § pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 z późn.zm.), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie organ pierwszej instancji słusznie zastosował art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W przedmiotowej sprawie miał miejsce przypadek wskazany w art. 27c ww. ustawy, tj. wprowadzanie do obrotu przez Spółkę A w P. domniemanych środków zastępczych, czyli produktów co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. W związku z powyższym organ pierwszej instancji jest uprawniony m.in. do przeprowadzenia czynności wskazanych w art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ pierwszej instancji nie naruszył zasad postępowania administracyjnego w tym art. 10 § 1 i art. 81, bowiem zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, jednak strona z tego uprawnienia nie skorzystała.

Odnosząc się do kwestii sprzeciwu do podejmowanych czynności kontrolnych organ odwoławczy wyjaśnił, że w prawdzie strona pismem z dnia [...] października 2012 r. wniosła zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu jednak zawiadomienie to zostało podpisane przez sprzedawcę A. O., a w aktach sprawy brak jest dokumentu uprawniającego do występowania w imieniu kontrolowanego. Wobec powyższego organ pierwszej instancji nie uznał zawiadomienia za wniesiony w sposób właściwy i słusznie podjął działania kontrolne. Sprzeciw podpisany przez pełnomocnika wpłynął do organu pierwszej instancji dopiero w dniu [...] października 2012 r., czyli po zakończeniu czynności kontrolnych. Ponadto, mimo nie zawarcia stosownego zapisu w książce kontroli i protokole kontroli o nieinformowaniu kontrolowanego o zamiarze przeprowadzenia kontroli, została ona przeprowadzona prawidłowo przez organ pierwszej instancji bez zastosowania zapisów art. 80 ust 1 ustawy swobodzie działalności gospodarczej z uwagi na uzasadnione bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. wskazał również, że stosownie do art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organy nie zawiadamiają przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, gdy przeprowadzenie kontroli uzasadnione jest zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia 79 b ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ wyjaśnił, że czynności kontrolne w dniu [...] października 2012 r. w sklepie "[...]" w B. odbyły się po okazaniu legitymacji służbowych, upoważnienia do przeprowadzania czynności kontrolnych, gdzie na odwrotnej stronie umieszczony jest tekst "Pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego". Egzemplarz upoważnienia został przekazany kontrolowanemu. Z tego względu zarzut strony dotyczący naruszenia wskazanego przepisu w ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ pierwszej instancji słusznie zabezpieczył i zatrzymał jako dowód w postępowaniu administracyjnym produkty, które następnie w zabezpieczeniu wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym odebrał Spółce A w P., ze sklepu "[...]" ul. Ś. [...] w B. i przejął w celu złożenia do depozytu w Oddziale Urzędu Celnego w B.. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B., jako organ egzekucyjny w zakresie egzekucji administracyjnej, zgodnie z zasadami wyrażonymi w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma prawo do nakładania obowiązków o charakterze niepieniężnym i może stosować środki egzekucyjne w postaci odebrania rzeczy ruchomej - art. 117 ww. ustawy. Odebranie produktów wymienionych w sentencji decyzji organu pierwszej instancji stanowi zabezpieczenie mogących powstać w przyszłości obowiązków o charakterze niepieniężnym. Stosownie do art. 27 c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w przypadku stwierdzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, konieczne jest m.in. wycofanie produktu z obrotu oraz jego zniszczenie na koszt strony postępowania. Organ uznał, że pozostawienie w sklepie - tj. miejscu sprzedaży produktów nie stanowi wystarczającego zabezpieczenia wykonania mogących powstać w przyszłości obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wskazał również, że zabezpieczenie i odebranie rzeczy ruchomych stało się niezbędne w celu zabezpieczenia wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym ze względu na kilkukrotną zmianę podmiotu prawnego odpowiedzialnego za przestrzeganie wymagań w sklepie "[...]" w B., co w przyszłości może stwarzać problemy natury formalnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Spółka A w P. wniosła o uchylenie decyzji obydwu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 81 oraz art. 107 § 3 K.p.a., art. 77 ust. 6, art. 79, art. 79b oraz art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w całości powtarzając argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] listopada 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że wyniki badań laboratoryjnych przeprowadzone w Narodowym Instytucie Leków w W. potwierdziły obecność w zabezpieczonych produktach analogów strukturalnych wymienionych w załącznikach do ustawy o przeciwdziałaniu narkomani. W ocenie organu podjęte działania prowadzone były w sposób właściwy, a ich nadrzędnym celem jest ochrona zdrowia i życia człowieka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie wymaga szczególnego podkreślenia, że stosownie do art. 133 § 1 i 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, niemniej jednak nie na skutek zasadności zarzutów w niej podniesionych, lecz z powodu kwalifikowanych naruszeń prawa, które Sąd uwzględnił z urzędu.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie zabezpieczenia wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym poprzez odebranie skarżącej spółce i przejęcie w celu złożenia do depozytu w Oddziale Celnym w B., ze sklepu "[...]" przy ul. Ś. [...] w B., rzeczy ruchomych - produktów, co do których zachodziło podejrzenie, że stanowią środki zastępcze odpowiadające definicji zawartej w art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 124).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 44b w zw. z art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, zakazane jest wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych, czyli substancji pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produktów, roślin, grzyba lub ich części, zawierających taką substancję, używanych zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. W myśl art. 44c ust. 1 ww. ustawy, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, z późn.zm., powoływanej dalej jako "ustawy o PIS").

Zgodnie z art. 27c ustawy o PIS, w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy (ust. 1). W przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny: 1) zatrzymuje produkt; 2) nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące (ust. 3). W przypadku stwierdzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny zakazuje, w drodze decyzji, wytwarzania produktu lub wprowadzania produktu do obrotu, a także nakazuje wycofanie produktu z obrotu oraz jego zniszczenie na koszt strony postępowania (ust.6).

Z kolei w art. 29 ustawy o PIS stanowi, że w przypadkach wymienionych w art. 27-28 państwowi inspektorzy sanitarni są uprawnieni do zabezpieczenia pomieszczeń, środków transportu, maszyn i innych urządzeń, środków spożywczych, przedmiotów użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyków, detergentów, substancji chemicznych, ich mieszanin oraz wyrobów w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, a także innych wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi. Do postępowania zabezpieczającego stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn.zm., dalej jako "u.p.e.a."), jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Zgodzić należy się z organami państwowej inspekcji sanitarnej, że wskazane wyżej przepisy stanowią podstawę do podjęcia niezbędnych określonych prawem czynności celem wyeliminowania zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, które bezsprzecznie mogą powodować środki zastępcze, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania ich do obrotu jak również produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym. Ustawodawca wyposażył państwowych inspektorów sanitarnych w szereg kompetencji do podejmowania czynności faktycznych i prawnych dla osiągnięcia powyższego celu, w tym wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 27c ust. 1 (tj. o wstrzymaniu wytwarzania lub wprowadzania produktu do obrotu lub nakazaniu wycofania produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy) i 6 (tj. o zakazie wytwarzania produktu lub wprowadzania go do obrotu, a także nakazie wycofania z obrotu oraz jego zniszczenia) ustawy o PIS, a także do zatrzymania produktów oraz nakazania zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące (w przypadku wydania decyzji o której mowa w ust. 1).

Podkreślić jednak należy, iż ustawodawca jednoznacznie określił także sposób zabezpieczenia realizacji tych uprawnień państwowych inspektorów sanitarnych w art. 29 ustawy o PIS, który odsyła do postępowania zabezpieczającego uregulowanego przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zważyć przyjdzie, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. jako podstawę prawną decyzji z [...] listopada 2012 r., w przedmiocie zabezpieczenia wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, wskazał przepis art. 29 ustawy o PIS oraz art. 1a pkt 12 lit b tiret trzecie, art. 20 § 1 pkt 4 i art. 117 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Analiza właściwych przepisów prowadzi jednak do stwierdzenia, iż organ dokonał błędnej i wybiórczej wykładni przepisów ww. ustawy, pomijając uregulowania dotyczące wprost postępowania zabezpieczającego.

Z przepisu art. 29 ustawy o PIS wynikają dwie niezwykle istotne dla oceny legalności działania organów w rozpatrywanej sprawie kwestie. Po pierwsze podstawą do działania określonego w art. 29 ustawy o PIS, a więc zabezpieczenia produktów (rzeczy ruchomych) lub pomieszczeń jest wystąpienie któregoś z przypadków określonych w art. 27-28 ww. ustawy oraz, że do postępowania zabezpieczającego stosuje się przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji nie sposób jednak odnaleźć uzasadnienia do dokonania zabezpieczenia, o którym mowa w art. 29. W prawdzie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołuje się na decyzję z dnia [...] października 2012 r., to jedynie w sferze domysłów pozostaje czy decyzja ta dotyczy, któregoś z przypadków określonych w art. 27-28 ww. ustawy, czy może też całkiem innego rozstrzygnięcia. Brak również tego rozstrzygnięcia w aktach administracyjnych przedłożonych wraz ze skargą. Dopiero PWIS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnia, że w przedmiotowej sprawie miał miejsce przypadek określony w art. 27c ustawy o PIS, a więc przypadek, w którym państwowy inspektor sanitarny wstrzymał, w drodze decyzji, wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu, w stosunku do którego zachodzi uzasadnione podejrzenie, że produkt taki stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

Sądowi z urzędu znana jest jednak okoliczność, że w związku z ustaleniami kontroli przeprowadzonej w sklepie "[...]" w B. przy ul Ś. [...], wskazaną decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] PPIS w B., na podstawie art. 27c ust. 1 i 3 pkt 1 i 2 ustawy o PIS wycofał z obrotu w tym sklepie 12 wskazanych produktów, na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa tj. do dnia [...] kwietnia 2014 r. (pkt 1), zatrzymał produkty o nazwach handlowych Wiśniowy Kryształ – 18 sztuk, Wiśniowy Bród – 20 sztuk, Wiśniowy Powiew – 20 sztuk, Ekstrakt Wiśniowy Ogień – 36 sztuk, Ekstrakt Fioletowy Ogień – 86 sztuk (pkt 2) oraz nakazał zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniu służącym wprowadzaniu do obrotu na okres 3 miesięcy (pkt 3). Powyższym obowiązkom nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. PWIS w B., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (vide akta administracyjne spraw toczących się przed WSA w Bydgoszczy w sprawach ze skarg Spółki A na postanowienie PWIS w B. z dnia [...] listopada 2012 r. o umorzeniu postępowania w sprawie sprzeciwu od czynności kontrolnych (sygn. akt II SA/Bd 205/13) oraz na decyzję tego organu w przedmiocie kosztów badań (sygn. akt II SA/Bd 310/13).

Niemniej jednak nie powyższe jest przesłanką podważenia legalności decyzji administracyjnych wydanych w poddanym kontroli sądu postępowaniu zabezpieczającym organów inspekcji sanitarnej. W okolicznościach sprawy, w ocenie Sądu zaistniały określone wyżej przesłanki obligujące właściwego państwowego inspektora sanitarnego do przeprowadzenia postępowania zabezpieczającego określonego w art. 29 ustawy o PIS. Z cytowanych przepisów bowiem wynika, że przed rozstrzygnięciem, w drodze decyzji, zagadnień głównych, co do stwierdzenia czy kwestionowane produkty stwarzają zagrożenie zdrowia i życia ludzi, w szczególności czy stanowią środki zastępcze, organy inspekcji sanitarnej mogą dokonać zabezpieczenia produktu na czas trwania postępowania wstępnego wywołanego na podstawie art. 27c ust. 1, ewentualnie aż do ostatecznego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 27c ust.6 ustawy o PIS. Postępowanie o zabezpieczeniu nie jest bowiem przesądzającym o tym, czy dany produkt jest/nie jest produktem stwarzającym zagrożenie zdrowia i życia ludzi. Jego cel to niewprowadzanie/wstrzymanie wprowadzania do obrotu środka, co do którego takie wątpliwości istnieją, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1327/09, publ. w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na potrzeby dalszych wywodów konieczne jest przytoczenie wybranych przepisów kształtujących postępowanie zabezpieczające uregulowane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki określone w art. 2 u.p.e.a., między innymi obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 pkt 1 pkt 10 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 2 § 2 u.p.e.a., w zakresie nieuregulowanym odrębnymi przepisami, należności, o których mowa w § 1, podlegają zabezpieczeniu w trybie i na zasadach określonych w dziale IV.

Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 § 1 u.p.e.a.).

W art. 1a pkt 7 u.p.e.a. pod pojęciem "organ egzekucyjny" ustawodawca zdefiniował organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. Odrębnie też zostały zdefiniowane kategorie "zajęcia egzekucyjnego", przez które rozumie się czynność organu egzekucyjnego, w wyniku której organ egzekucyjny nabywa prawo rozporządzania składnikiem majątkowym zobowiązanego w zakresie niezbędnym do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym oraz "zajęcia zabezpieczającego", które oznacza czynność organu egzekucyjnego, w wyniku której organ ten nabywa prawo rozporządzania składnikiem majątkowym zobowiązanego w zakresie niezbędnym do zabezpieczenia wykonania przez niego obowiązku objętego zarządzeniem zabezpieczenia, ale która nie prowadzi do przymusowego wykonania obowiązku (art. 1a pkt 18 i 19).

W myśl art. 17 § 1 u.p.e.a., o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Nadto, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 18).

Zgodnie z normą art. 20 § 1 pkt 4 i § 2 u.p.e.a. właściwy kierownik powiatowej inspekcji jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień. Ponadto w przypadkach określonych szczególnymi przepisami jako organ egzekucyjny w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym działa każdy organ Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu lub Straży Granicznej, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, organ Państwowej Inspekcji Pracy wydający decyzję w pierwszej instancji, organ straży pożarnej kierujący akcją ratowniczą, a także inne organy powołane do ochrony spokoju, bezpieczeństwa, porządku, zdrowia publicznego lub mienia społecznego.

Podkreślenia wymaga, że zarówno przepisy ww. ustawy jak również jej systematyka, cel regulacji, jednoznacznie wyodrębniają postępowanie zabezpieczające (dział IV). Z zastrzeżeniem, że dział IV nie reguluje w sposób kompleksowy postępowania zabezpieczającego. W postępowaniu tym stosuje się w sposób odpowiedni przepisy działu I i IVa, do których odsyłają przepisy działu IV ustawy, w tym art. 166b u.p.e.a. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na pełnym ich stosowaniu lub niestosowaniu w ogóle, bądź stosowaniu z uwzględnieniem specyfiki, odrębnych zasad postępowania zabezpieczającego, jak również rozwiązań szczególnych zawartych w dziale IV ustawy. Oznacza to, że zgodnie z dyspozycją art. 29 ustawy o PIS, w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy działu IV u.p.e.a. regulujące postępowanie zabezpieczające, które organy wydające zaskarżone rozstrzygnięcia (w formie decyzji administracyjnych "o zabezpieczeniu obowiązków o charakterze niepieniężnym") zupełnie pominęły (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1327/09, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 1 kwietnia 2009 r., II SA/Rz 675/08, wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1191/11).

Wobec tego należy zakwestionować, aby podstawę prawną prowadzenia postępowania zabezpieczającego w okolicznościach niniejszej sprawy mógł stanowić przywołany przez PPIS przepis art. 117 u.p.e.a., który stanowi, że organy określone w art. 20 § 2, w granicach swojej właściwości do nakładania obowiązków o charakterze niepieniężnym, mogą stosować środki egzekucyjne wskazane w art. 1a pkt 12 lit. b tiret drugie, trzecie i piąte (tj. wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej oraz przymus bezpośredni) również w celu wyegzekwowania wydanych bezpośrednio ustnych poleceń, bez potrzeby wystawienia tytułu wykonawczego i doręczenia zobowiązanemu postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego, jeżeli zwłoka w wykonaniu obowiązku groziłaby niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ciężkimi szkodami dla gospodarstwa narodowego lub jeżeli wymaga tego szczególny interes społeczny. Po pierwsze wskazać zatem należy, iż cytowany przepis zamieszczony jest w dziale III ww. ustawy, regulującym egzekucję obowiązków o charakterze niepieniężnym, a nie postępowanie zabezpieczające. Czynności wykonywane przez organ egzekucyjny w trybie art. 117 u.p.e.a. są podejmowane w ramach tzw. uproszczonego trybu egzekucyjnego, w którym nie wystawia się tytułu wykonawczego, ani pisemnego upomnienia, jak również postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego (tym bardziej decyzji o zabezpieczeniu wykonania obowiązków). Po wtóre, w sytuacji gdy przedmiotem zabezpieczenia miało być wykonanie obowiązków nałożonych decyzją administracyjną, to przepis ten również nie ma zastosowania. Nadto z jego treści jednoznacznie wynika, iż dotyczy jedynie organów egzekucyjnych, o których mowa w art. 20 § 2 u.p.e.a.

Zgodnie z art. 154 § 1 i 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny dokonuje zabezpieczenia należności pieniężnej lub wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, jeżeli brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić egzekucję (...). Zabezpieczenie może być dokonane także przed terminem płatności należności pieniężnej lub przed terminem wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. W § 4 - § 7 art. 154 określone zostały przypadki i warunki, w których może dojść do przekształcenia zajęcia zabezpieczającego w zajęcie egzekucyjne. Zabezpieczenie może być dokonane również przed ustaleniem albo określeniem kwoty należności pieniężnej lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, jeżeli brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a przepisy odrębne zezwalają na takie zabezpieczenie (art. 155 u.p.e.a.).

Przepis art. 155 ww. ustawy natomiast pozwala na dokonanie zabezpieczenia również przed ustaleniem albo określeniem kwoty należności pieniężnej lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, jeżeli brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a przepisy odrębne zezwalają na takie zabezpieczenie. Z artykułu 156 § 1 ww. ustawy wynika natomiast, że organ egzekucyjny dokonuje zabezpieczenia na podstawie zarządzenia zabezpieczającego, które powinno zawierać:

1) oznaczenie wierzyciela;

2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego, jego adresu, a w przypadku zabezpieczania należności pieniężnej na wynagrodzeniu za pracę zobowiązanego - oznaczenie zatrudniającego go pracodawcy i jego adres, jeżeli wierzyciel posiada taką informację;

3) podanie treści obowiązku podlegającego zabezpieczeniu, podstawy prawnej tego obowiązku, a w przypadku zabezpieczania należności pieniężnej - także określenie jej wysokości;

4) wskazanie podstawy prawnej zabezpieczenia obowiązku;

5) wskazanie okoliczności świadczących o wystąpieniu możliwości utrudnienia bądź udaremnienia egzekucji;

6) datę wydania zarządzenia zabezpieczenia, nazwę wierzyciela, który je wydał, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego, a także odcisk pieczęci urzędowej;

7) klauzulę organu egzekucyjnego o przyjęciu zarządzenia zabezpieczenia do wykonania;

8) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów;

9) sposób i zakres zabezpieczenia.

W przypadku zabezpieczenia obowiązków o charakterze niepieniężnym, tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy, organ egzekucyjny w zarządzeniu zabezpieczenia określa środek zabezpieczania lub inną czynność, które stosownie do okoliczności są zastosowane (np. wynikające z art. 27c i 29 ustawy o PIS). Przy wyborze środka zabezpieczenia organ egzekucyjny uwzględnić winien interesy stron w takiej mierze, aby wierzycielowi zapewnić wykonanie obowiązku, a zobowiązanego nie obciążać ponad potrzebę (art. 167).

Organ egzekucyjny może w każdym czasie uchylić lub zmienić sposób lub zakres zabezpieczenia. Na postanowienie w tej sprawie służy zażalenie. W przypadku potrzeby organ egzekucyjny może stosować kilka sposobów zabezpieczenia (art. 157a i 158). Nadto art. 160 § 1 u.p.e.a. stanowi, że zabezpieczenie nie może zmierzać do tego, aby stanowiło wykonanie obowiązku.

W okolicznościach niniejszej sprawy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B., po uprzednim zawiadomieniu Spółki A w P. o wszczęciu z urzędu postępowania o zabezpieczeniu wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym dotyczących sklepu [...] ul. Ś. [...] w B. i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, składania żądań i wniosków dowodowych (pismo z [...] października 2012 r.), oraz ponownym zawiadomieniu w trybie art. 10 § 1 K.p.a. (pismem z dnia [...] października 2012 r.), w dniu [...] listopada 2012 r. wydał decyzję nr [...] o zabezpieczeniu wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym poprzez odebranie Spółce A wskazanych produktów. Jak już wskazano organ powołał się na przepis art. 29 ustawy o PIS oraz art. 117 u.p.e.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na przeprowadzone w tym sklepie w dniu [...] października 2012 r. czynności kontrolne, zatrzymanie w tym dniu towarów określonych w pkt 2 sentencji decyzji nr [...] z [...] października 2012 r. oraz wskazał opis zatrzymanych produktów. Jednocześnie organ, wskazując na normę art. 117 u.p.e.a. podał, że odebranie rzeczy ruchomych stanowi zabezpieczenie mogących powstać w przyszłości obowiązków o charakterze niepieniężnym. W decyzji tej Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zawarł również pouczenie o przysługującym stronie prawie odwołania do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B., w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia.

Strona, zgodnie z powyższym pouczeniem wniosła w ostatnim dniu ww. terminu ([...] grudnia 2012 r.) odwołanie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B., który decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] znak [...], na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W świetle wskazanej wyżej regulacji prawnej, w ocenie Sądu, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie zabezpieczające i wydał w nim rozstrzygnięcie, do czego posiadał uprawnienie na mocy art. 29 ustawy o PIS, z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

W tym zakresie wskazać zatem należy, że właściwą formą dokonania przez organ egzekucyjny zabezpieczenia wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, na mocy art. 29 ustawy o PIS, nie jest wszczynanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, zakończonego wydawaniem decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 104 K.p.a., lecz zarządzenie zabezpieczenia, o którym mowa w art. 156 § 1 u.p.e.a., zawierające obligatoryjnie wskazane tam elementy.

W tym miejscu wskazać należy, iż co do zasady o charakterze rozstrzygnięcia organu administracji nie przesądza jego nazwa i forma, lecz treść, w związku z czym Sąd rozważał czy można uznać, że akt PPIS w B. z dnia [...] listopada 2012 r. w istocie nie stanowi decyzji lecz zarządzenie zabezpieczenia wydane przez ten organ jako organ egzekucyjny. Wiązałoby się to ewentualnie z koniecznością oceny czy odpowiada ono wymogom ww. przepisów. Sąd zważył jednakże, mając na uwadze ocenę całego materiału dowodowego, treści rozstrzygnięć organów obydwu instancji, przebiegu całego dwuinstancyjnego postępowania w sprawie, jak również konieczność zapewnienia gwarancji właściwej realizacji praw zobowiązanego w niniejszym postępowaniu zabezpieczającym, że charakter uchybień w zaskarżonych rozstrzygnięciach organów inspekcji sanitarnej oraz brak możliwości wymaganej na tym etapie obrony praw strony, w świetle konstytucyjnej zasady państwa prawnego oraz obowiązku organów działania na podstawie prawa - skutkował koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Podkreślenia wymaga, iż działanie PPIS w B. (organu egzekucyjnego) w niniejszej sprawie, ani też organu wyższego stopnia (organu nadzorczego), na żadnym jego etapie nie pozostawało w zgodzie z procedurą postępowania zabezpieczającego. Przykładowo bezpodstawne i zupełnie niezrozumiałe wobec celu postępowania zabezpieczającego było także zawiadamianie zobowiązanego o wszczęciu postępowania zabezpieczającego, a następnie stosowanie art. 10 § 1 K.p.a. W postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie jedynie odpowiednie, i to wyłącznie w sprawach nieuregulowanych w u.p.e.a.(art. 18). Z pewnością art. 10 § 1 K.p.a. nie ma zastosowania w tego rodzaju postępowaniach. Dodatkowo wskazać należy, iż w przypadku zarządzenia zabezpieczenia dla szybkości jego realizacji i osiągnięcia związanego z tą instytucją celu, nie ma zastosowania także obowiązek wcześniejszego przesłania zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a.

Zdaniem Sądu, na przeszkodzie możliwości uznania, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z [...] listopada 2012r. stanowi (aczkolwiek wadliwe) zarządzenie zabezpieczenia, stoi także okoliczność, iż zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 8 u.p.e.a., obligatoryjnym elementem zarządzenia zabezpieczenia jest pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów.

Przy czym podkreślenia wymaga, że w art. 33 u.p.e.a. ustawodawca określił zamknięty katalog podstaw zarzutów, zatem ten środek zaskarżenia w istotny sposób różni się od klasycznego odwołania w postępowaniu administracyjnym. Nadto termin do wniesienia zarzutów wynosi 7 dni, a nie jak w przypadku odwołania od decyzji 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia. Zarzut jest środkiem względnie suspensywnym, gdyż jego wniesienie nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego/zabezpieczającego, a jedynie organ egzekucyjny z uzasadnionych powodów może wstrzymać postępowanie egzekucyjne lub niektóre czynności egzekucyjne - do czasu rozpatrzenia zarzutu. Zarzut nie jest również środkiem dewolutywnym, bo jest rozpatrywany przez organ egzekucyjny, a nie przez jego organ wyższego stopnia. Ponadto jego rozpatrywanie polega nie na ponownym rozpatrzeniu tej samej sprawy (zaistnienia podstaw do wszczęcia egzekucji), lecz na zbadaniu zasadności zarzutu podjęcia i prowadzenia egzekucji.

W okoliczności niniejszej sprawy oznacza to, iż gdyby konsekwentnie potraktować odwołanie wniesione przez skarżącą spółkę [...] grudnia 2012 r., jako zarzuty wobec "zarządzenia zabezpieczenia" z [...] listopada 2012 r., z pewnością okazałyby się wniesionymi z uchybieniem siedmiodniowego terminu. Oczywiście w tej sprawie uchybienie spowodowane byłoby z winy organu a nie strony, co powinno skutkować przywróceniem, na wniosek strony, uchybionego terminu, jednakże w takim trybie utrudnione lub wręcz niemożliwe byłoby jednoczesne dostosowanie treści wniesionego już środka zaskarżenia (odwołania, w którym strona podnosi naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej) do podstaw zarzutów w postępowaniu zabezpieczającym, co mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W dalszej kolejności wskazać należy na kwalifikowane wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] stycznia 2013 r. W sytuacji, gdy nie było w niniejszej sprawie podstaw prawnych do orzekania o zabezpieczeniu wykonania obowiązków wynikających z przepisów art. 27c i 29 ustawy o PIS w drodze decyzji administracyjnej, w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, rozpoznając odwołanie strony od wskazanej decyzji PPIS, organ wyższego stopnia winien, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylić wadliwą decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie w sprawie zabezpieczenia w trybie administracyjnym jako bezprzedmiotowe i prowadzone bez podstawy prawnej. Ewentualnie zasadne byłoby też (przy stwierdzeniu, że rozstrzygnięcie PPIS w B. nie stanowi decyzji, w rozumieniu art. 104 K.p.a. lecz zarządzenie zabezpieczenia określonych w nim obowiązków, o jakim mowa w art. 156 § 1 u.p.e.a.) gdyby Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, w drodze postanowienia stwierdził niedopuszczalność odwołania (art. 134 K.p.a.).

Na skutek błędnej wykładni przepisów procedury zarówno administracyjnej, jak i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji PWIS w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał jednak w mocy dotknięte kwalifikowanymi wadami (rażąco naruszające prawo) rozstrzygnięcie organu powiatowego. Tym samym, nie będąc uprawnionym do rozstrzygania niniejszej sprawy w postępowaniu zabezpieczającym w trybie odwoławczym, organ ten również rażąco naruszył obowiązujący porządek prawny. Wskazać przy tym należy, iż zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym oraz zabezpieczającym wnosi się do organu egzekucyjnego. Zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B., działał jako organ egzekucyjny celem zabezpieczenia wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym. Winien on zatem zarówno wydać zarządzenie zabezpieczenia, jak również rozpoznać ewentualne zarzuty zobowiązanego – wydając w tym zakresie stosowne postanowienie (art. 33 i art. 34 w zw. z art. 166b u.p.e.a.). Dopiero na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów, zobowiązanemu przysługuje zażalenie do organu odwoławczego.

Stosownie do przepisu art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 u.p.e.a. nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. Organy sprawujące nadzór są jednocześnie organami odwoławczymi dla postanowień wydanych przez nadzorowane organy egzekucyjne. Wobec powyższego stwierdzić przyjdzie, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. nie był też organem właściwym do rozpoznania w sprawie zarzutów w postępowaniu zabezpieczającym. Na marginesie można zatem dodać, iż uznanie, iż decyzja PPIS w B. z [...] listopada 2012 r. nr [...] stanowiła w istocie zarządzenie zabezpieczenia, o którym mowa w art. 156 § 1 u.p.e.a., oznaczałoby w konsekwencji konieczność stwierdzenia, że zaskarżone rozstrzygnięcie PWIS w B. wydane zostało także z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi kolejną przesłankę stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.).

Odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, z podanych wyżej przyczyn nie mogą one odnieść skutku. Zaakcentować przy tym należy, że zarzuty skarżącej nie dotyczą podstaw ani też istoty postępowania zabezpieczającego, lecz zmierzają do kwestionowania istnienia obowiązku podlegającemu zabezpieczeniu. Bez wpływu na niniejsze postępowanie pozostają kwestie sposobu przeprowadzenia kontroli w dniu [...] października 2012 r. w sklepie "[...]" w B. Przedmiotem niniejszej sprawy są rozstrzygnięcia wydane w prowadzonym przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej postępowaniu zabezpieczającym, regulowanym przepisami art. 29 w zw. z art. 27c ustawy o PIS oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Ponownie rozpatrując sprawę właściwy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej zastosuje się do wskazań poczynionych przez Sąd w niniejszym wyroku, a uznając konieczność dokonania zabezpieczenia zobowiązań o charakterze niepieniężnym, dokona tego w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami i przewidzianym przez nie trybie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy, natomiast o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy, zasądzając od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot poniesionych kosztów postępowania w wysokości 457 zł. Na kwotę te złożyły się wpis sądowy (200 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz kwota wynagrodzenia reprezentującego stronę skarżącą pełnomocnika będącego radcą prawnym (240 zł).