Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 318/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6,  art. 7,  art. 77 par. 1 oraz  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Asesor WSA Anna Kuczyńska - Szczytkowska, Protokolant: specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 3 lipca 2023 r. nr SKO 4162/63/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami kat. A, B I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 3 lipca 2023 r., nr SKO 4162/63/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: Kolegium lub SKO), po rozpatrzeniu wniosku A. J. (dalej: strona, strona skarżąca) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kłodzkiego (dalej: Starosta lub organ pierwszej instancji) z 6 sierpnia 2015r., nr KTD.5430.02312.05.2015.RK3 o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami kat. A, B.

Z akt administracyjnych wynika m.in., że Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu pismem z 29 listopada 2012 r. wystąpił do Starosty o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień A. J. w związku z otrzymaniem w okresie od 17 grudnia 2011 r. do 27 listopada 2012 r. 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Pismem z 7 grudnia 2012 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego mającego na celu sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami mechanicznymi wg kat. A, B w związku z wielokrotnym naruszeniem przepisów i zasad ruchu drogowego na podstawie art.114 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (dalej: p.r.d.).

W międzyczasie, Komendant Powiatowy Policji w Kłodzku pismem z 5 grudnia 2012 r. skierował stronę - na podstawie art.124 ust.1 pkt 2 p.r.d. - na badania psychologiczne z powodu przekroczenia liczby 24 pkt otrzymanych na podstawie art.130 ust.1 p.r.d. Rozstrzygnięcie to następnie zostało utrzymane w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z 1 lutego 2013 r. Pismem z 28 marca 2013 r. Starosta zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, w związku z niepoddaniem się badaniom psychologicznym. W dniu 6 czerwca 2013 r. wpłynęło do organu orzeczenie psychologiczne z 31 maja 2013 r. stwierdzające brak przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. Starosta decyzją z 6 czerwca 2013 r., nr KTD5430.02312.05.2013RK3 umorzył wobec strony postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, w związku z przedłożeniem ww. orzeczenia psychologicznego.

Strona odebrała Profil Kandydata na Kierowcę 6 czerwca 2013 r.

Decyzją z 6 sierpnia 2015 r., nr KTD 5430.02312.05.2015.RK3 Starosta cofnął stronie uprawnienia do kierowania pojazdami kat. A, B, w związku z niezgłoszeniem się we wskazanym terminie na egzamin państwowy, który miał być przeprowadzony w trybie art. 49 ust.1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami (dalej: u.k.p.). Z uzasadnienia decyzji wynika min., że strona 6 czerwca 2013 r. odebrała Profil Kandydata na Kierowcę celem poddania się – jak wskazał organ - w terminie 6 miesięcy (tj. do 16 grudnia 2014 r.) od jego odbioru kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w zakresie posiadanego prawa jazdy kat. A, B. Dlatego - w związku z niezgłoszeniem się we wskazanym terminie na egzamin państwowy - orzekł, jak na wstępie.

Strona 13 września 2021 r. wniosła odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu wniosku strona podniosła, że decyzja Starosty z 6 sierpnia 2015 r. nie została doręczona (w aktach sprawy brak jest adnotacji o doręczeniu), a z jej treścią zapoznała się dopiero 6 września 2021 r.

Kolegium postanowieniem z 29 września 2021 r., nr SKO 4162/81/2021 odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Ten sam organ postanowieniem z 29 września 2021 r. nr SKO 4162/82/2021 stwierdził uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z 27 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 1030/21 oddalił skargę strony od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Z kolei prawomocnym wyrokiem z 27 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 1029/21 oddalił skargę strony od postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W dalszej kolejności strona podaniem z 9 czerwca 2023 r. wystąpiła do Kolegium z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z 6 sierpnia 2015 r. Na samym wstępie zarzuciła, iż nie była skutecznie zawiadomiona o toczącym się postępowaniu, zakończonym kwestionowaną decyzją, o czym stanowi art.10 k.p.a. co z kolei skutkowało naruszeniem art.9 i art.7a k.p.a. Naruszenia te – w jej ocenie - spowodowały nie wzięcie pod uwagę oraz pominięcie decyzji Starosty z dnia 6 czerwca 2013 r. w której orzekł o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Dalej, zdaniem strony, pominięcie tej decyzji stanowi naruszenie art.156 § 2 i 3 k.p.a. Wyjaśniła bowiem, że jako strona postępowania zakończonego decyzją z 6 czerwca 2013 r. przy braku poinformowania o wszczęciu postępowania zakończonego decyzją z 6 sierpnia 2015 r. miała uzasadnione podstawy, aby sądzić, że sprawa uprawnień do kierowania pojazdami kat. A, B jest już zakończona, a co za tym idzie, że w dalszym ciągu może korzystać z uprawnień do kierowania pojazdami. Argumentowała, że działanie organu pierwszej instancji polegające na nie poinformowaniu w trakcie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 6 czerwca 2013 r. o toczącym się postępowaniu zakończonym decyzją z 6 sierpnia 2015 r. stanowiło naruszenie art.156 § 1 pkt 3 k.p.a. Dalej strona wywodziła, że uchylenie decyzji ostatecznej z 6 czerwca 2013 r. bez zgody strony, która na mocy tej decyzji nabyła prawo (może dalej kierować pojazdami wskazanymi w dokumencie wydanym 3 lutego 2005 r. przez Starostę Kłodzkiego) wbrew zasadzie z art.155 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji. W związku z powyższym powołanie się przez Starostę w decyzji z 6 sierpnia 2015 r. na przepis art. 49 ust.1 pkt 2 w związku z art.103 ust.1 pkt 1 lit. d u.k.p. oraz art.114 ust.1 pkt 1 lit b p.r.d. stanowi naruszenie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc nastąpiło wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Strona wreszcie wskazała, że naruszenie procedury administracyjnej przy braku prawidłowego powiadomienia strony o wszczęciu postępowania, stanowi również rażące naruszenie przepisów prawa. W związku z powyższym uznała, że decyzja Starosty z 6 sierpnia 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa jak też dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną, co spełnia przesłanki wymienione w art.156 1 pkt 2 i 3 k.p.a.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku SKO decyzją z 3 lipca 2023 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z 6 sierpnia 2015 r. Odnosząc się do zarzutów strony Kolegium uznało, że są one nieuzasadnione. W pierwszej kolejności wskazało, że podniesiony brak skutecznego powiadomienia o postępowaniu zakończonym wydaniem weryfikowanej decyzji, nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa procesowego. SKO zwróciło uwagę, że strona wiedziała, iż ma obwiązek poddania się egzaminowi państwowemu sprawdzającemu jej kwalifikacje do kierowania pojazdami kat. A, B i temu sprawdzeniu nie poddała się, pomimo pobrania Profilu Kandydata na Kierowcę 6 czerwca 2013 r. z kolei kwestionowana decyzja z 6 sierpnia 2015 r. została doręczona stronie, o czym przesądził ostatecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 27 lutego 2023 r. sygn. akt III, SA/Wr 1029/21 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Konkludując w tym zakresie, zdaniem Kolegium, nie można uznać, że brak zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami z powodu niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami zakończonego decyzją z 6 sierpnia 2015 r. o cofnięciu uprawnień stanowiło rażące naruszenie prawa, tj. art.10 k.p.a. Poza tym SKO dostrzegło, że istotna jest gradacja uchybień i konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji powodującej jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących. Stwierdził min, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. SKO dostrzegło, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego, iż strona była zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w związku z niezgłoszeniem się we wskazanym terminie na egzamin państwowy. Jednak Kolegium powtórzyło, że strona miała wiedzę o tym, że ma się poddać temu egzaminowi jak też znała skutki wynikające z niepoddania się jemu. Wiedza ta – zdaniem SKO - wynika z faktu, że jako kierujący pojazdami uprawniony kierowca powinien znać przepisu prawa regulujące kwestie związane z posiadaniem uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, ograniczeń z ich korzystania w określonych okolicznościach. W tych więc okolicznościach, cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami z przyczyny wskazanej w decyzji, a więc z powodu nie poddania się sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami, było prawną konsekwencją wynikającą z tego faktu. Okoliczności tej wnioskodawca nigdy nie zakwestionował. Z tego też powodu Kolegium stwierdziło, że nie można braku zawiadomienia o toczącym się postępowaniu w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami z powodu niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa procesowego. W ocenie SKO, z tej też przyczyny przywołany przez stronę art. 9 k.p.a. nie może być uznany za rażąco naruszony. Z kolei wskazany przez stronę - jako rażąco naruszony - art.7a k.p.a. wszedł w życie 1 czerwca 2017 r., zatem nie mógł być naruszony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Kolegium, jako niezasadny uznało także zarzut polegający na dowolnej a nie swobodnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieuwzględnienie przez organ decyzji Starosty z 6 czerwca 2013 r., którą organ orzekł o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Przede wszystkim wskazało, że ww. decyzją Starosta umorzył postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami wszczętego z powodu niepoddania się badaniom psychologicznym w trybie art. 124 ust.1 pkt 2 u.k.p., ponieważ 6 czerwca 2013 r. wpłynęło orzeczenie psychologiczne stwierdzające brak przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. Natomiast cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami kat. A, B decyzją organu pierwszej instancji z 8 sierpnia 2015 r. było spowodowane niepoddaniem się przez stroną sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie kat A, B prawa jazdy. A więc były to inne okoliczności, niebędące podstawą prowadzenia postępowania, zakończonego decyzją z 6 czerwca 2013 r. Nie można więc w tym przypadku twierdzić, że obie te decyzje dotyczyły tej samej sprawy. W znaczeniu materialnym decyzja z 6 sierpnia 2015 r. oparta była na innej podstawie prawnej jak też innych okolicznościach sprawy, a także rozstrzygała sprawę merytorycznie. Z kolei decyzja z 6 czerwca 2013 r., nie rozstrzygała sprawy sposób merytoryczny, albowiem umorzenie postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami było spowodowane bezprzedmiotowością postępowania, wynikającą z faktu przedstawienia orzeczenia psychologicznego. Kolegium wskazało zatem że w zaistniałych okolicznościach sprawy nie zachodzi tożsamość sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, o której jest mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W dalszej kolejności SKO stwierdziło, że nie można także uznać, iż decyzja z 6 sierpnia 2015 r. została wydana z naruszeniem art.155 k.p.a., tzn. bez zgody strony doszło do zmiany decyzji z 6 czerwca 2013 r. Podstawą wydania decyzji z 6 sierpnia 2015 r. o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami były inne okoliczności sprawy, tj. przepis art.103 ust.1 pkt 1 lit. d u.k.p. oraz art.104 k.p.a., więc brak jest więc związku z art. 156 § 1 pkt k.p.a oraz do uzasadnionego twierdzenia, że przywołana podstawa prawna w tej decyzji była nieprawidłowa, rażąco naruszająca prawo materialne. Mając powyższe na uwadze, Kolegium uznało, że uzasadniona jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 6 sierpnia 2015 r. o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami z powodów wskazanych we wniosku strony.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie strona zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 8, w związku z art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., polegające na braku przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej przez wydanie nowej decyzji przez Starostę Kłodzkiego z 6 sierpnia 2015 r. w sytuacji wcześniejszego zakończenia sprawy decyzją umarzającą Starosty z 6 czerwca

2013 r.

2. art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. oraz art. 157 § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że decyzja Starosty z 6 sierpnia 2015 r. nie może zostać unieważniona, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa lub gdy sytuacja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a to decyzją Starosty z 6 czerwca 2013 r., które skutkuje nieważnością decyzji z 6 sierpnia 2015 r., podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym wyjaśnienia strony dają podstawę do unieważnienia ww. decyzji Starosty.

3. art. 42 § 1, w związku z art. 44 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że doręczenie decyzji Starosty Kłodzkiego z 6 sierpnia 2015 r. nastąpiło w miejscu zamieszkania skarżącego, w sytuacji, gdy w rzeczywistości decyzja ta nie została fizycznie doręczona skarżącemu.

4. art. 10 § 1, w związku z art. 79 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu polegającego na przeprowadzeniu postępowania zakończonego decyzją Starosty z 6 sierpnia 2015 r. bez udziału strony skarżącej oraz przez uniemożliwienie jej przed wydaniem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz możliwości zgłoszenia wyjaśnień, czym naruszono jej prawo do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania.

5. art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie w sprawie istniejących wątpliwości na korzyść strony, w sytuacji, gdy wątpliwości związane z postępowaniem zakończonym decyzją Starosty z 6 czerwca 2013 r. oraz decyzją Starosty z 6 sierpnia 2015 r. winny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony.

6. art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art 49 ust. 1 pkt 2 u.k.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie braku przeciwskazań do kierowania pojazdami przez stronę skarżącą, o czym stanowi decyzja Starosty z 6 czerwca 2013 r.

2. art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d u.k.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie przez Starostę decyzji z 6 sierpnia 2015 r. o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, w sytuacji gdy w dacie wydania ww. decyzji po stronie skarżącego istniał brak przeciwskazań do kierowania pojazdami, potwierdzony Orzeczeniem Psychologicznym nr [...] i zatwierdzony decyzją Starosty z 6 czerwca 2013 r.

Z uwagi na powyższe uchybienia strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Ponadto na podstawie art. 135 p.p.s.a. wniosła również o ewentualne uchylenie w całości decyzji Starosty z 6 sierpnia 2015 r.

Kolegium po zapoznaniu się z zarzutami skargi wniosło o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Dz. U. z 2023 r.

poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja Kolegium z 7 lipca 2023 r. narusza przepisy prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 6 sierpnia 2015 r. o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami kat. A, B.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiąca odstępstwo od wynikającej z art. 16 k.p.a. zasady trwałości oraz stabilności ostatecznych orzeczeń, służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego - ze skutkiem ex tunc (tj. od daty wydania) -decyzji dotkniętej istotnymi, kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Z kolei w art. 156 § 2 k.p.a. uwzględniono negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji:

- z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat;

- bądź gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Poza tym, w myśl art. 158 § 3 k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło 30 lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Stosownie wreszcie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie to może zostać wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie w sprawie stanowiącej przedmiot rozpatrywanej skargi zostało zaś zainicjowane na wniosek strony.

Sąd akcentuje, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodności z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001/8, s. 31).

A zatem istotą postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest przeprowadzenie - w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia - analizy mającej wykazać, czy jest ona dotknięta przynajmniej jedną z kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., czy nie jest. Przy tym proces tejże analizy powinien harmonijnie urzeczywistniać zarówno zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) jak i wspomniana wyżej zasadę ochrony trwałości oraz stabilności ostatecznych orzeczeń (art. 16 k.p.a.).

Przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. wskazują, że jeśli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Należy zatem wywieść z tego generalne założenie, że granice, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie wiążą organu nadzoru. Jeśli przesłanki nieważności dotyczą całości decyzji, organ nadzoru stwierdza nieważność całej decyzji, choćby strona inicjująca postępowanie nadzorcze żądała stwierdzenia nieważności decyzji tylko w części. I odwrotnie: w razie żądania stwierdzenia nieważności decyzji w całości organ może stwierdzić nieważność decyzji tylko w tej części, która dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Tak więc organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) w takim zakresie, w jakim ustalił występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA w Warszawie z 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32).

Powyższe założenia należy rozwinąć na kanwie sytuacji w której – tak jak w niniejszej sprawie - organ nadzoru odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

Otóż zakończenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana oraz, że nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 390/07). Dotyczy to także sytuacji, w której wniosek o stwierdzenie nieważności oparty był tylko na jednej przesłance lub tylko niektórych przesłankach z art. 156 § 1 k.p.a. Wynika to z tego, że obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie nie tylko, czy wystąpiła ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także, czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte normami art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97). W konsekwencji, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności (patrz: wyrok NSA z 6 marca 2003 r., I SA 2038/01; wyrok NSA z 18 lutego 2016 r., II OSK 1500/14; wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., II OSK 782/20; wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., II OSK 2851/20).

Sąd zatem z całą mocą akcentuje, że zarówno w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wszczętym na wniosek, jak i w postępowaniu prowadzonym z urzędu, obowiązkiem właściwego organu jest zbadanie zarówno przesłanki, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także, czy nie miały miejsca inne (pozostałe) kwalifikowane naruszenia przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a.

Tymczasem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w badanej sprawie Kolegium odmówiło stronie stwierdzenia nieważności decyzji po przeanalizowaniu jedynie tych podstaw i tylko w takim zakresie, jaki wynikał z wniosku inicjującego postępowanie. Okoliczność tą Kolegium zamanifestowało w podsumowaniu uzasadnienia. Wskazało mianowicie, że uzasadniona jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 6 sierpnia 2015 r. "z powodów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności".

Lektura obszernych motywów zaskarżonej decyzji pozwala przyjąć, że istotnie SKO ograniczyło się do weryfikacji decyzji Starosty z 6 sierpnia 2015 r. jedynie w zakresie wynikającym z wniosku strony, gdzie wskazano na podstawy nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa oraz wydania decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.). Przy tym zakres badania sprawy przez SKO został dodatkowo ograniczony okolicznościami wskazanymi we wniosku strony (brak czynnego udziału strony w postepowaniu zakończonym decyzją z 6 sierpnia 2015 r. oraz kwestia relacji pomiędzy ww. decyzją a wcześniejszym rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji z 6 czerwca 2013 r.).

W tej sytuacji należało uznać, że skoro Kolegium nie zbadało wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji to zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1, w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Przy tym taka konkluzja jest niezależna od merytorycznej prawidłowości przytoczonych wcześniej obszernych argumentów SKO. Po prostu, przyjęty przez Kolegium zakres rozpoznania sprawy – ograniczający się do oceny wniosku o stwierdzenie nieważności – nie wyczerpuje zakresu, wynikającego z treści ww. przepisów k.p.a.

W szczególności należy podkreślić, że Kolegium zbagatelizowało konieczność zastosowania w sprawie art. 77 § 1 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej podjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zobowiązuje organy do wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Należy przy tym nadmienić, że chociaż nadzwyczajny tryb postępowania nieważnościowego naturalnie nie służy ponownemu merytorycznemu załatwieniu sprawy, to jednak obowiązkiem procesowym organu nadzorczego jest przeprowadzenie prawidłowego postępowania wyjaśniającego, nakierowanego na ustalenie zaistnienia wszystkich podstaw wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Następnie właściwy organ powinien odzwierciedlić te ustalenia w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji ze szczególnym uwzględnieniem wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji objętej postepowaniem nieważnościowym, z przytoczeniem relewantnych przepisów prawa, obowiązujących w dacie jej wydania (art. 107 § 3 k.p.a.).

Innymi słowy, kluczowym zadaniem Kolegium jest ustalenie oraz wyjaśnienie wzorca normatywnego, jaki obowiązywał organ pierwszej instancji przy wydaniu decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Taki wzorzec powinien następnie być punktem odniesienia weryfikacji tejże decyzji przez pryzmat wszystkich podstaw nieważnościowych. Nie można stracić z pola widzenia, że pomimo istotnej objętości uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO, to nie zawierało ona żadnych rozważań, jakie były normatywne warunki cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w związku z przekroczeniem określonej ilości punktów karnych (w tym obowiązująca forma skierowania na egzamin państwowy) w dacie wydania decyzji Starosty z 6 sierpnia 2015 r. oraz czy wobec strony skarżącej te warunki istotnie ziściły się (naturalnie w aspekcie podstaw z art. 156 § 1 k.p.a.). Z tego chociażby powodu nie można jednoznacznie stwierdzić, czy weryfikowana decyzja Starosty z 6 sierpnia 2015 r. istotnie nie narusza rażąco prawa – w postaci przepisów stanowiących jej podstawę prawną.

Naruszenie przytoczonych przepisów postępowania niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. A zatem przedwcześnie przesądziło, że decyzja Starosty z 6 sierpnia 2015 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., mimo iż nie zostało przeprowadzone kompletne postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Ograniczono się bowiem – tak jak wcześniej wskazano - jedynie do rozpatrzenia zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą. To zaś sprawia, że treść takiego rozstrzygnięcia nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej pod względem jego zgodności z przepisami prawa. Nie jest bowiem rolą Sądu zastępowanie organu administracyjnego w rozpatrzeniu sprawy, nawet wówczas gdy – tak jak w niniejszym przypadku – jej przedmiot ogranicza się do weryfikacji decyzji w trybie nieważnościowym.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.