Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 869/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Dnia 20 września 2023 r. r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Mirosław Bator Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2023 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr LXXXII/2342/22 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ogrodniki-przy Torze" I. stwierdza nieważność § 7 ust. 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 zł ( siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LXXX1I/2342/22 z dnia 13 kwietnia 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " Ogrodniki - Przy Torze" (Dz. Urz. Woj. Małop. poz. 2996, dalej "Uchwała" lub "mpzp") w części obejmującej:

1. § 7 ust. 8 Uchwały,

2. § 12 ust. 1 pkt 5) Uchwały.

Uchwale w zaskarżonej części zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art 46 ust: 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 884, dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "Megaustawa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub uniemożliwiających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 334, dalej "u.g.n"), na całym terenie objętym mpzp;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części Uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowanie na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3. art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. -Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1648, dalej "P.t") oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 670, dalej "ustawa o informatyzacji") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym Uchwałą, jak również przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE");

4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 162, dalej "P.p") w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym Uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem Skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie. na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieważności Uchwały w zaskarżonej części;

2. zasądzenie na rzecz Skarżącej od Rady Miasta Krakowa zwrotu .kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym wynagrodzenia dla radcy prawnego.

Legitymacja procesowa czynna Spółki wynika z art. 50 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 27) Pt i art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. P. jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr [...]. Stosownie do treści art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju, przedsiębiorca telekomunikacyjny w sprawach telekomunikacji, może wnieść do sądu administracyjnego skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Postanowienia Uchwały w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, bowiem odnoszą się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art 6 pkt 1 u.g.n. wchodzących w skład stacji bazowych telefonii komórkowej.

Uzasadniając zarzuty skargi wskazano, że § 7 ust. 8 Uchwały określa zasady inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej ustanawiając całkowity zakaz lokalizowania wolnostojących: anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności na budynkach mieszkalnych, jak i praktycznie całkowity zakaz lokalizowania innych niż wolnostojące inwestycji w postaci anten, masztów, urządzeń technicznych na obiektach budowlanych, gdyż dopuszcza aby te ostatnie były zlokalizowane jedynie na budynkach usługowych i to z zachowaniem wyznaczonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy dla określonych terenów. Dodatkowo infrastruktura telekomunikacyjna (to jest ta dozwolona na budynkach usługowych) nie może powodować zakłóceń lub negatywnego oddziaływania na urządzenia radiołączności kolejowej bądź urządzenia sterowania ruchem kolejowym.

Zdaniem Skarżącej takie postanowienia są niezgodne z prawem i wykraczają poza ramy konstytucyjnej zasady władztwa planistycznego gminy. Niewątpliwie również skarżone przepisy są niepoprawne z punktu widzenia terminologii prawnej i technicznej, a przez to sprawiają problemy interpretacyjne i stanowią przykład nieprawidłowej (nieprzyzwoitej) legislacji.

W § 7 ust. 8 pkt 1) mpzp posługuje się pojęciem anteny wolnostojącej, podczas, gdy aktualnie takie anteny nie mają zastosowania w telekomunikacji, a w zakresie wykorzystania do celów telefonii mobilnej nigdy takiego zastosowania nie miały. Antena jako element systemu telekomunikacyjnego jest jedynie urządzeniem emitującym i odbierającym fale radiowe pochodzące z nadajników - stacji bazowej z jednej strony i urządzeń klienckich (telefony, modemy, itp.) z drugiej. Nie jest konstrukcją samodzielną, bowiem do swojego poprawnego działania powinna być gdzieś zainstalowana (zawieszona) np. na wolnostojącym maszcie stojącym na gruncie czy konstrukcji wsporczej instalowanej na istniejących obiektach budowlanych.

Po drugie, nie jest możliwe, aby maszt, konstrukcja lub jakiekolwiek inne urządzenie wolnostojące były montowane na innej budowli. Z założenia wolnostojący oznacza bowiem niezwiązany z innym obiektem, suwerenny i samodzielny. Wolnostojące maszty antenowe, to te, które stoją na gruncie, a nie te, które są instalowane na budowlach.

Po trzecie, nie ma żadnego powodu uzasadniającego zakaz lokalizowania na budynkach mieszkalnych infrastruktury z zakresu łączności publicznej, bowiem inwestycje te są zgodne z przepisami odrębnymi, zaś inwestycje dotyczące infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu nie są sprzeczne z przeznaczeniem terenu na cele mieszkalne.

Na terenie objętym mpzp 82,42% to tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, zabudowane w większości budynkami mieszkalnymi, praktycznie bez zabudowy usługowej, zaś pozostałe 11% mpzp stanowią tereny parku. Skoro Uchwała dopuszcza lokalizowanie stacji bazowych jedynie na budynkach usługowych, to niemal całkowicie eliminuje możliwość ich realizacji - ilość takich budynków jest znikoma (o ile jakakolwiek), a dodatkowo infrastruktura nie może naruszyć nakazu dotyczącego ustalonej maksymalnej wysokości zabudowy.

Uchwała - wbrew przepisom prawa - w istocie więc realizuje tzw. pozytywną zasadę lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych w mpzp, gdyż zezwala aby jakiekolwiek inwestycje w tym zakresie były zrealizowane tylko na wybranych budynkach o przeznaczeniu usługowym (gdyż Uchwała zabrania lokalizowania na budynkach mieszkalnych). Co więcej maszty, anteny, czy stacje bazowe zlokalizowane jedynie na obiektach budowlanych usługowych muszą spełnić kryterium zachowania maksymalnej wysokości zabudowy określonej planem, to jest 16 m, przy czym kryterium to odnosi się tylko do budynku usługowego położonego w strefie zwiększenia udziału funkcji usługowej. Ponieważ takich budynków nie ma albo znikomo mało, w konsekwencji Organ ustalił warunki lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w sposób, który jest iluzoryczny.

Skarżąca podkreśliła przy tym, że przyjęte rozwiązania są sprzeczne z § 12 ust. 7 pkt 1 Uchwały, bowiem nie ma możliwości, przy takich warunkach lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zaspokojenia potrzeb odbiorców nawet w stopniu minimalnym, czy podstawowym.

Nie negując prawa Gminy do ustalenia zasad odnoszących się do kształtowania polityki przestrzennej, Skarżąca podkreśliła, że ustalenia Uchwały odnoszące się do infrastruktury telekomunikacyjnej eliminują jakąkolwiek możliwość zrealizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w technologii mobilnej. Innymi słowy, pomimo woli ustawodawcy wyrażonej w art. 46 Megaustawy, by plany miejscowe w jak największym stopniu umożliwiały realizację inwestycji celu publicznego, skarżona Uchwała wprowadza dla tych inwestycji warunki niemożliwe do spełnienia przez inwestora, w tym dużo surowsze i rygorystyczne niż dla pozostałych inwestycji, które nie mają przymiotu inwestycji celu publicznego.

Trudno znaleźć prawne i racjonalne uzasadnienie dla wyłączenia w mpzp wszystkich budynków mieszkalnych z możliwości zlokalizowania na nich inwestycji z zakresu łączności publicznej. Brak jest choćby blankietowych przesłanek związanych z ochroną zabytków, ochroną krajobrazu itp.

Całkowicie niedopuszczalne w akcie prawnym są również postanowienia opisane w § 7 ust. 8 pkt 3 oraz § 12 ust. 1 pkt 5 jako blankietowe i niespełniające standardów przyzwoitej legislacji, a przez to otwierające pole do dowolnych interpretacji (czy wręcz nadinterpretacji) przez osobę rozstrzygającą wniosek inwestora, jest niewłaściwy i błędny. Oczywiste jest, że żadna infrastruktura techniczna, a taką jest m.in. infrastruktura telekomunikacyjna, nie może zakłócać pracy innych urządzeń technicznych, w tym systemu sterowania ruchem kolejowym. Spełnienie tego wymogu nie leży w kompetencjach i praktycznych możliwościach organu oceniającego zgodność inwestycji z mpzp, zatem zarówno ratio legis omawianej regulacji jest niejasne, jak i sam zapis w mpzp narusza zasady prawidłowej legislacji. Omawiany przepis posługuje się pojęciami potocznymi np. negatywne odziaływanie, niemającymi oparcia w przepisach prawa, w tym w definicjach legalnych jest sprzeczne z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 2 Konstytucji RP.

Podobnie niezrozumiałe, nadmiarowe, niedopuszczalne i niezgodne z art. 46 Megaustawy jest opisowe określenie zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej (§ 12 ust. 1 pkt 5) - zarówno telekomunikacyjnej, jak i elektroenergetycznej. Plan nakazuje, aby lokalizacja obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji następowała z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, przy czym nie wyjaśnia co pod pojęciem tego nakazu się mieści. Ochrona zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych stanowi domenę przepisów bezwzględnie obowiązujących z zakresu ochrony środowiska. Nie są to przepisy lokalne, tworzone przez samorządy, ale ustawy i rozporządzenia, które obowiązują wszystkich adresatów zawartych w nich norm. W szczególności zastosowanie mają art. 121 i 122 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 122 PoŚ dwa rozporządzenia wykonawcze - Rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2019 r. Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektroenergetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448) i Rozporządzenie z dnia 17 lutego 2020 r. Ministra Klimatu w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2020 r., poz. 258 ze zm.). Skoro zatem przepisy rangi ustawowej i akty wykonawcze (rozporządzenia) regulują daną materię w sposób bezwzględnie obowiązujący, to brak jest przesłanek, aby w akcie prawa miejscowego ustalać niejasne i nie wiadomo do czego się odnoszące zasady związane z tą tematyką. Jest to tym bardziej nieprawidłowe, w sytuacji, gdy skarżone postanowienie było podstawą do wprowadzenia uznaniowego i pozbawionego podstaw prawnych zakazu lokalizowania stacji bazowych na budynkach mieszkalnych w ramach "uwzględniania ochrony zdrowia ludności".

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Opisano przebieg procedury planistycznej i wskazano, że obszar planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położony jest w południowej części Krakowa, w Dzielnicy IX Łagiewniki - Borek Fałęcki i obejmuje niewielką powierzchnię 2,91 ha, na której dominującą formą zabudowy jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Na podstawie ustaleń szczegółowych planu (vide § 15 do § 17 uchwały) zostały wyznaczone tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej intensywności lub zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolami MWn/MN.1, MWn/MN.2, MWn/MN.3; tereny zieleni urządzonej o symbolu ZP. 1 z przeznaczeniem pod publicznie dostępny park oraz tereny dróg publicznych o symbolu KDD.1, KDD.2.

Odpowiadając na zarzut dotyczący masztów wolnostojących wyjaśniono, że wprowadzony zakaz miał na celu zachowanie ładu przestrzennego na obszarze objętym planem miejscowym, gdyż maszty wolnostojące w rażący sposób zaburzają ład przestrzenny obszarów zabudowy o charakterze miejskim, tym bardziej, że na niewielkim obszarze planu przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Dopuszczenie masztów wolnostojących stanowiłoby wyłom w przyjętych rozwiązaniach i stałoby w sprzeczności z celami planu, o których mowa w § 3 uchwały. Ustalony zakaz nie ogranicza rozwoju sieci bezprzewodowych. Wyklucza jedynie pewien rodzaj urządzenia (wolnostojący maszt), lecz nie wpływa na możliwość lokowania urządzeń łączności na innych nośnikach z wykorzystaniem dopuszczonych planem miejscowym obiektów budowlanych. Należy zauważyć, że na tym obszarze objętym planem występuje dosyć znaczny spadek terenu i dlatego lokalizacja wolnostojących masztów wydaje się być niecelowa, z uwagi na sąsiedztwo zabudowy wyższej (35 m), która stwarza dogodniejsze warunki do ich lokalizacji. Dopuszczenie lokalizacji nowych inwestycji z zakresu łączności publicznej na budynkach usługowych stwarza odpowiednie warunki dla zaspokojenia potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych (art. 1 ust. 10 u. p. z. p.).

Odnosząc się do ustalonych w § 7 ust. 8 pkt 2 uchwały zasad lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej na budynkach usługowych, z uwzględnieniem ustalonej maksymalnej wysokości zabudowy, należy wyjaśnić, że wytyczne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CXII/1700/ 14 z dnia 9 lipca 2014 r. dla strukturalnej jednostki urbanistycznej nr 15 Łagiewniki określiły maksymalną wysokość zabudowy usługowej w terenach MNW na poziomie do 16 m. W konsekwencji § 15 ust. 2 w związku z ust. 3 pkt 4 lit. c) uchwały ustalił maksymalną wysokość zabudowy usługowej zlokalizowanej w strefie zwiększania udziału funkcji usługowej na maksymalnym wg wytycznych Studium poziomie 16 m.

Ustalenie nakazu uwzględnienia ustalonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w żaden sposób nie dyskryminuje, ani nie wyróżnia urządzeń i obiektów z zakresu telekomunikacji, gdyż wszystkie obiekty i urządzenia budowlane lokalizowane na podstawie ustaleń planu miejscowego muszą spełniać parametry określone w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów. Odniesienie się do parametru maksymalnej wysokości zabudowy znajduje swoje uzasadnienie w wymogu zachowania zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z wytycznymi studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wynikającego z treści art.9 ust. 4 w związku z 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u. p. z. p. Z kolei obniżenie w planie miejscowym wysokości maksymalnych dla zabudowy mieszkaniowej oznaczonej symbolami MWn/ MN. 1, MWn/ MN. 2, MWn/ MN. 3 (w stosunku do możliwości zapisanych w Studium), przy równoczesnym zachowaniu maksymalnych wysokości zabudowy dla zabudowy usługowej poprawia możliwości propagacji sygnału poprzez zredukowanie potencjalnego oddziaływania barier przestrzennych jakimi mogłyby być wyższe budynki mieszkalne.

Odpowiadając na zarzut nieprawidłowości § 7 ust. 8 pkt 3 uchwały wyjaśniono, że określona w nim zasada w żaden sposób nie uchyla, ani nie modyfikuje przepisów powszechnie obowiązujących regulujących kwestie związane ze sterowaniem ruchem kolejowym oraz radiołącznością. Przepisy dotyczące istniejących obiektów i urządzeń budowlanych zostały sformułowane w § 7 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Z uwagi na bliskie sąsiedztwo obszaru kolejowego i związane z tym ograniczenia, na podstawie zapisów § 6 ust. 5 uchwały, na rysunku planu zostały wskazane strefy odległości 20 m od skrajnego toru kolejowego, strefa 10 m od granicy obszaru kolejowego oraz granica strefy 20m od granicy obszaru kolejowego. Podkreślić należy, że inwestycje z zakresu lokalizacji, jak i utrzymania linii kolejowej, stanowią inwestycje celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 a u. g. n.

Odnosząc się do kwestionowanego § 12 ust. 1 pkt 5 uchwały wskazano z kolei, że zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego został sporządzony skarżony plan miejscowy, ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikającego z potrzeb ochrony środowiska oraz obowiązujących ustaleń planów ochrony. W związku z powyższym Gmina miała umocowanie prawne do wprowadzenia kwestionowanej przez spółkę zasady, która ma charakter ogólny i nie wyłącza ani również nie modyfikuje treści obowiązujących norm krajowych odnoszących się do dopuszczalnych wartości promieniowania pól elektromagnetycznych.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. Zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.), nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W tej normie ustawowej poszukiwać należy ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały.

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej "u.p.z.p."). władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w ww. ustawie. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z mocy przywołanego przepisu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Strona skarżąca trafnie wywodzi swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U.2021.777 t.j. z dnia 2021.04.26), który stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Dalej wskazać należy, że na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Ponadto od dnia 25 października 2019 r., (na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1815)) obowiązuje przepis art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2021 r. (sygn. akt I OSK 579/21, publikowane w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), dokonując wykładni aktualnego brzmienia art. 46 cyt. ustawy wyjaśnił, że wprowadzona w art. 46 zmiana przez dodanie ust. 1a nie oznacza całkowitej dowolności w posadowieniu urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Organ gminy nadal może korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na jego terenie urządzeń telekomunikacyjnych i nie oznacza to, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane, czy też ograniczeń z uwagi na ochronę innych, istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, wartości.

Podzielając przywołany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie należy rozumieć w tej sposób, że pozbawia on całkowicie gminę prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej w tym telefonii komórkowej. Rzecz jednak w tym, by zakazy i ograniczenia, jako wyjątki od zasady dopuszczalności lokalizowania obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej, formułowane były ściśle i precyzyjnie, tak aby adresaci regulacji mogli na jej podstawie ustalić, czy na danym obszarze określone zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane, czy też nie, ewentualnie pod jakimi warunkami. Plan miejscowy nie może natomiast wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Odnosząc się do zarzutów skargi, w pierwszej kolejności wskazać należy, że obszar planu objętego zaskarżoną uchwałą jest bardzo niewielki i obejmuje niecałe 3 ha. Od strony zachodniej granicę planu stanowi ul. Zakopiańska, natomiast od pozostałych stron otoczony jest obszarem objętym w całości uchwałą nr CII/1556/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 kwietnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "ŁAGIEWNIKI" (Dz. Urz. Woj. Mał. z dnia 16 kwietnia 2014 r., poz. 2319) - o pow. 55,9 ha. Tę specyfikę okoliczności faktycznych trzeba mieć na względzie przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów skargi.

Tylko jeden z zarzutów skargi okazał się zasadny, mianowicie zarzut dotyczący wadliwości § 7 ust. 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym jako zasadę odnoszącą się do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) wprowadzono zakaz lokalizacji wolnostojących: anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności na budynkach mieszkalnych.

Jak słusznie podnosi się w skardze wolnostojące maszty antenowe to te, które stoją na gruncie, a nie te, które są instalowane na budowlach. Wskazana regulacja jest więc logicznie sprzeczna, bowiem zakazuje sytuacji obiektywnie niemożliwej. Wobec takiego sformułowania omawianego przepisu nie sposób ustalić, czy celem lokalnego prawodawcy było wprowadzenie zakazu lokalizacji na całym terenie objętym zaskarżoną uchwałą wolnostojących anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej, czy też zakaz lokalizowania tego rodzaju urządzeń na budynkach mieszkalnych. Z odpowiedzi na skargę zdaje się wynikać, że chodziło o pierwszy z wymienionych wcześniej celów, niemniej jednak nie było możliwe stwierdzenie nieważności jedynie części przepisu, bowiem byłaby to niedopuszczalna ingerencja sądu administracyjnego w uprawnienia legislacyjne Rady Miasta Krakowa. W tej sytuacji nie było potrzeby odnoszenia się do zasadności zarzutów w zakresie braku podstaw do wprowadzenia zakazu urządzeń wolnostojących oraz zakazu instalowania urządzeń na budynkach mieszkalnych. Z uwagi na błąd logiczny omawiany przepis nie mógł pozostać w obrocie prawnym, niezależnie od merytorycznej zasadności zarzutów.

Z powyższych względów w pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność § 7 ust. 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

Natomiast pozostałe zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku w postaci stwierdzenia nieważności § 7 ust. 8 pkt 2 i 3 oraz § 12 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z § 7 ust. 8 pkt 2 uchwały jako kolejną zasadę odnoszącą się do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) dopuszczono lokalizacje inwestycji z zakresu łączności publicznej takich jak: anteny maszty oraz inne urządzenia techniczne na budynkach usługowych, z uwzględnieniem ustalonej maksymalnej wysokości zabudowy.

W skardze zarzuca się w tym zakresie, że na terenie objętym mpzp 82,42% to tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, zabudowane w większości budynkami mieszkalnymi, praktycznie bez zabudowy usługowej, zaś pozostałe 11% mpzp stanowią tereny parku. Skoro Uchwała dopuszcza lokalizowanie stacji bazowych jedynie na budynkach usługowych, to niemal całkowicie eliminuje możliwość ich realizacji - ilość takich budynków jest znikoma (o ile jakakolwiek), a dodatkowo infrastruktura nie może naruszyć nakazu dotyczącego ustalonej maksymalnej wysokości zabudowy.

Prawdą jest, że kontrolowana uchwała w zasadzie nie przewiduje terenów oznaczonych symbolem "U" czyli pod usługi.

Po pierwsze jednak: w skarżonym § 7 ust. 8 pkt 2 uchwały nie ma mowy o lokalizacji przedmiotowych urządzeń na terenach oznaczonych takim symbolem, lecz na budynkach usługowych – które przecież mogą istnieć również na obszarach o innym przeznaczeniu.

Po drugie: zaskarżona uchwała zawiera cały szereg przepisów regulujących zasady zagospodarowania terenu dla budynków przeznaczonych pod usługi, za tem dopuszcza tego rodzaju zabudowę. I tak na przykład:

- w § 7 ust. 7 pkt 1 lit. "a" w ramach zasad kształtowania dachów dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej wprowadzono nakaz stosowania dachów płaskich

- w § 13 ust. 5 pkt b-j określono minimalną liczbę stanowisk postojowych dla rowerów w terenach różnorodnych usług

- w § 15 ust. 2 wprowadzono wprost zasadę, że w wyznaczonych terenach, dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej intensywności, jako przeznaczenie uzupełniające ustala się możliwość lokalizacji funkcji usługowych (jednak nie więcej niż 20% powierzchni całkowitej budynku), a dodatkowo w Strefie zwiększenia udziału funkcji usługowej dopuszcza się również lokalizację wolnostojącej zabudowy usługowej.

Po trzecie wreszcie: zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Zatem nie sposób stwierdzić, czy prawdziwe są zawarte w skardze stwierdzenia, że "ilość takich (usługowych) budynków jest znikoma (o ile jakakolwiek)", nawet jednak gdyby tak było, to pamiętać trzeba, że kontrolowany plan miejscowy obejmuje bardzo małą powierzchnię, podczas gdy sąsiednie tereny podlegają ustaleniom planu miejscowego Łagiewniki. Nie można w żaden sposób zgodzić się ze stwierdzeniem, że przyjęte rozwiązania są sprzeczne z § 12 ust. 7 pkt 1 Uchwały, bowiem nie ma możliwości, przy takich warunkach lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zaspokojenia potrzeb odbiorców nawet w stopniu minimalnym, czy podstawowym. Słusznie zwraca się uwagę w odpowiedzi na skargę, że obszar planu już obecnie znajduje się w zasięgu pokrycia sygnałem ze stacji bazowych, znajdujących się w jego obszarze i bliskim sąsiedztwie - biurowiec [...] oraz wysoki 11 – kondygnacyjny budynek mieszkalny ul. [...] (na którym już są zlokalizowane anteny).

W ocenie Sądu zarówno samo ograniczenie lokalizowania anten wyłącznie do budynków usługowych, jak i obowiązek zachowania ustalonej maksymalnej wysokości zabudowy mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy i - przy uwzględnieniu wskazanych wyżej uwarunkowań lokalnych - brak jest podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Można wręcz zastanawiać się, dlaczego masztów i anten telefonii komórkowej nie miałyby dotyczyć zapisy planu ustalające wysokość zabudowy (bądź też jakiekolwiek inne parametry zabudowy określone w uchwale). Jak słusznie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 11 maja 2022 r., sygn. II SA/Kr 336/22 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) "Wprowadzone w § 7 ust. 7 pkt 2 lit. a) i b) zakazy i ograniczenia są jednoznaczne oraz nie budzą wątpliwości i zastrzeżeń Sądu. Są zgodne z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, gdyż z jego treści nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej organ gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na każdą inwestycję. Zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Ta sfera zarezerwowana jest dla prawodawcy lokalnego. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało w tym zakresie jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach".

Zatem wbrew zarzutom skargi wprowadzone omawianym przepisem ograniczenia nie są arbitralne, lecz dozwolone i zasadne i dlatego skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd nie znalazł również podstaw do zakwestionowania zapisów § 7 ust. 8 pkt 3 uchwały ("infrastruktura telekomunikacyjna - nie może powodować zakłóceń lub negatywnego oddziaływania na urządzenia radiołączności kolejowej bądź urządzenia sterowania ruchem kolejowym") oraz § 12 ust. 1 pkt 5 uchwały ("Jako ogólne zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczące całego obszaru planu ustala się zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych"). Oba te przepisy mają charakter niejako informacyjny, nie wprowadzając nowych nakazów bądź zakazów określonego kształtowania przestrzeni, niemniej jednak Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Niewątpliwie obszar planu bezpośrednio przylega do istniejącej linii kolejowej – co zostało uwidocznione już w samym tytule zaskarżonej uchwały, a ruch kolejowy nie może być w jakikolwiek sposób zakłócany przez funkcjonowanie innego rodzaju infrastruktury. Przyznaje to zresztą sam skarżący ("Oczywiste jest, że żadna infrastruktura techniczna, a taką jest m.in. infrastruktura telekomunikacyjna, nie może zakłócać pracy innych urządzeń technicznych, w tym systemu sterowania ruchem kolejowym"). Pozostawienie tego przepisu w obrocie prawnym nie prowadzi do żadnych negatywnych skutków w zakresie możliwości zagospodarowania terenu i umieszczania tam stacji masztów, anten, czy też innych urządzeń.

To samo należy odnieść do obowiązku uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych przy lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji. Rację ma organ twierdząc w odpowiedzi na skargę, że zamieszczenie w uchwale omawianego przepisu miało podstawę w przepisie § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikającego z potrzeb ochrony środowiska oraz obowiązujących ustaleń planów ochrony.

W tym zakresie Sąd całkowicie podziela ocenę dokonaną przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 2 sierpnia 2023 r., sygn. II SA/Kr 716/23: "Przepisy ochrony środowiska wprost stanowią, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach, zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane (art. 121 poś). Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U.2019.2448 z dnia 2019.12.19) określa zróżnicowane dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę i miejsc dostępnych dla ludności. Sposoby sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określa Rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U..2022.2630 t.j. z dnia 2022.12.15). Te wszystkie obowiązujące unormowania wypełniają treścią i uzasadniają przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nakaz uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, przy lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji".

Podobne stanowisko zajął WSA w Krakowie w wyroku z dnia 10 lipca 2023 r., sygn. II SA/Kr 616/23 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych): "(...) dziwi zarzut odnoszący się do § 12 ust. 1 pkt 5 uchwały, który jedynie wskazuje na konieczność uwzględnienia ochrony zdrowia mieszkańców przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych w przypadku lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej (czyli także jej nie uniemożliwia). Wymóg ten z kolei wynika z przepisów szczególnych, w tym wypadku ustawy o ochronie środowiska. (tak też w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie do sygn. akt II SA/Kr 1484/14)".

Zatem również w zakresie § 7 ust. 8 pkt 3 i § 12 ust. 1 pkt 5) uchwały skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu – o czym orzeczono w pkt II wyroku.

W związku z częściowym uwzględnieniem skargi w pkt III wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 797 zł składa się: kwota 300 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).