Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 641/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy: article: art. 15 zzs(4) ust 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 106 § 3 , art. 183 § 2 pkt 5,  art. 185 § 1, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ł. G. oraz B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1168/21 w sprawie ze skargi Ł. G., B. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1168/21, oddalił skargę Ł. G. i B. G. (dalej jako Skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia [...] r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr [...] (dalej "miejscowy plan"), zmienioną uchwałą Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia [...] Nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr [...]).

Skarżący zakwestionowali postanowienia ww. uchwały w części tekstowej i graficznej odnośnie do działek Skarżących nr ewid. [...] oraz [...] w obrębie [...], wyodrębnionych z działki o nr ewid. [...], obręb [...]. Nie zgodzili się na ustalone w § 26 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] i odpowiednio § 1 uchwały Nr [...], przeznaczenie dla obszaru o symbolu 2MNLs, gdzie położona jest ich działka nr ewid. [...], na "las bez prawa zabudowy". Zasadniczo zarzucili naruszenie szeregu zasad konstytucyjnych odnoszących się do ochrony ich prawa własności, równości wobec prawa, zaufania do organów państwa, proporcjonalności. Wskazali na wprowadzenie zmian w przeznaczeniu terenu bez adekwatnego i racjonalnego uzasadnienia kosztem ich prawa własności. Zwrócili uwagę, że podstawowa funkcja przeznaczenia terenu działki – las bez prawa zabudowy – występuje z jednoczesnym ustaleniem dla obszaru obejmującego obecnie działkę o nr. ewid. [...] mieszkalnictwa jednorodzinnego ekstensywnego jako funkcji podstawowej przeznaczenia terenu, pomimo że ww. działki znajdowały się w praktycznie tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej, bowiem zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia [...] cała wieś [...] była objęta zakazem przeznaczania terenów leśnych na inne cele, co wynikało z rozporządzenia Wojewody Warszawskiego z dnia 29 sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa warszawskiego (Dz. Urz. Woj. Warsz. z 1997 r. Nr 43 poz. 149 z późn. zm.).

W ich ocenie, zaskarżony plan cechuje brak jasności sformułowań, brak czytelności części graficznej, występują w nim wzajemne sprzeczności części graficznej oraz tekstowej, sformułowany został z naruszeniem podstawowych zasad legislacji. Nie uwzględniono również uwarunkowań urbanistycznych obszaru, który obecnie ma charakter nieleśny, takich jak: zabudowanie działki budynkiem mieszkalnym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (budynek istniał w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, a także istnieje w chwili obecnej); użytkowanie budynku mieszkalnego, podłączonego przez gminę do mediów takich jak prąd, woda i gaz; faktu, że za grunt stanowiący część działki sklasyfikowanego w ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe oznaczone literą "B" o powierzchni 0,1172 ha, wymierzany oraz płacony był i jest do dziś podatek od nieruchomości według stawek innych niż dla lasów. Zarzucili także naruszenie art. 9 ust. 1 u.p.z.p. z 1999 r. poprzez nieuwzględnienie art. 14 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 1991 Nr 101, poz. 444). Wskazano na nieuwzględnienie przy uchwalaniu planu danych z ewidencji gruntów i budynków zgodnie z art.21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 1989 Nr 30, poz. 163).

Rada Miejska w Piasecznie w odpowiedzi na ww. skargę wniosła o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżących, uznając, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego gminy uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Sąd stwierdził, że kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie mają dwa przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.): art. 28 ust. 1 oraz art. 36 ust. pkt 1.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że mimo że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr [...] z dnia [...] r., ustalenie konkretnych przesłanek lub kryteriów oceny, na podstawie których sąd administracyjny ma rozstrzygnąć, czy uchwała Rady Miejskiej w Piasecznie była obarczona wadą nieważności, powinno nastąpić według przepisów z dnia orzekania. Analogicznie, gdyby doszło do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały Nr [...], rozstrzygnięcie organu administracji o odszkodowaniu następowałoby na podstawie aktualnych przepisów. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. z 2003 r. stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w całości lub części powinno być następstwem istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, bądź istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Na tych kwestiach Sąd skoncentrował uzasadnienie wyroku.

Sąd nie odnosił się do kwestii odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. pkt 1 u.p.z.p. z 2003 r., gdyż warunkiem jego wypłaty jest ostateczne stwierdzenie nieważności uchwały właściwej rady gminy.

W ocenie Sądu, zarzuty naruszenia konstytucyjnych zasad proporcjonalności, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, niedyskryminacji jednostki (zasady równości) oraz ochrony prawa własności nie mogły samodzielnie (samoistnie) stanowić podstawy stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. wynika jednoznacznie, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. W odniesieniu do procesu stosowania prawa przez sądy przyjmuje się jednak, że o możliwości samoistnego stosowania przepisów Konstytucji RP decyduje stopień konkretyzacji tych przepisów. Norma konstytucyjna może zatem stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia, jeśli jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na samoistne jej zastosowanie (patrz: wyrok Sądu Najwyższego z 8 stycznia 2009 r., sygn. akt I CSK 482/08, a także Piotr Tuleja, Komentarz do art. 8 Konstytucji, w: Konstytucja RP. Tom I. Komentarz. Art. 1 – 86, redaktorzy: M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 321).

Wymóg konkretyzacji podstawy prawnej rozstrzygnięcia wynika przy tym nie z arbitralnego stanowiska doktryny prawniczej, lecz z przekonania, że większość zasad konstytucyjnych, w tym zwłaszcza zasady wyrażające prawa człowieka i obywatela, mają charakter tzw. norm programowych i mogą być stosowane w większym lub mniejszym stopniu, a nie tylko w ujęciu alternatywnym: norma spełniona albo norma naruszona.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, zdaniem Sądu, należy zatem wykazać, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Piasecznie nr [...] została (w zaskarżonym zakresie) wydana z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, bądź istotnym naruszeniem trybu jej sporządzenia, albo naruszeniem przepisów o właściwości organów (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. z 2003 r.).

Sąd nie uwzględnił podniesionych w skardze zarzutów naruszenia zasad sporządzania planów miejscowych.

Analiza części tekstowej oraz części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przyjętego uchwałą nr [...] nie potwierdziła bowiem zarzutu o niejasności sformułowań, braku czytelności części graficznej, bądź o wzajemnych sprzecznościach między częścią graficzną oraz częścią tekstową, ani tym bardziej zastosowania rozwiązań naruszających podstawowe zasady legislacji.

Zdaniem Sądu, nie można było uznać za niejasne postanowień miejscowego planu ustalających w § 26 dla obszaru 2MNLs, obejmującego działki należące do skarżących, funkcje (przeznaczenie) podstawowe tj. cel mieszkalnictwo jednorodzinne ekstensywne ("MN") oraz las bez prawa zabudowy ("Ls").

Sąd uznał, że postanowienia planu godzą istniejący stan faktyczny zagospodarowania obszaru oznaczonego symbolem 2MNLs oraz przewidywane, kierunkowe sposoby zagospodarowania tego obszaru w przyszłości, tj. już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie. Skoro bowiem niemal cały obszar 2MNLs jest pokryty lasem, co w przypadku działki nr ewid. [...] należącej do skarżącego Ł. G. wynosi 1,7568 ha, czyli 93,7% powierzchni tej działki, a jednocześnie w kilku miejscach, w tym właśnie na działce nr ewid. [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny powstały legalnie po roku 1970 wraz z drogą dojazdową i podłączeniem mediów, to przyjęcie wyłącznie jednorodzajowego przeznaczenia terenu byłoby wadliwe. Wyłączne przeznaczenie leśne powodowałoby wątpliwość czy należałoby poddać rozbiórce istniejący budynek. Tymczasem plan jasno stanowi, że przeznaczeniem podstawowym jest "mieszkalnictwo jednorodzinne ekstensywne". Użyte wyrażenie "mieszkalnictwo jednorodzinne", zamiast typowego "budownictwo jednorodzinne" wskazuje, że nie dopuszcza się nowej zabudowy, ale też nie przewiduje się usuwania istniejących obiektów budowlanych. Dodatkowo przymiotnik "ekstensywne" wskazuje, że owo istniejące budownictwo ma być nacechowane "małymi nakładami pracy i środków" w stosunku do dużej powierzchni terenu (patrz "Słownik wyrazów obcych", PWN).

Sąd zauważył, że zestawiając § 26 planu z § 5 ust. 2 pkt 4 lit. a planu w którym określono przeznaczenie terenów MNLs: tereny mieszkaniowe częściowo na działkach leśnych, nie ma wątpliwości, że jedynym rodzajem zabudowy są budynki mieszkalne jednorodzinne i to stanowiące rozwiązanie wyjątkowe, gdyż co do zasady mamy do czynienia z obszarem leśnym. Interpretacja wskazanych postanowień planu jest też uzupełniana o treść § 13 pkt 1 planu, w którym ustala się dla całej wsi [...] zakaz zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Oznacza to, że jeśli na szerokim terenie oznaczonym symbolem MNLs (w tym 2MNLs) znajdują się wcześniej wydzielone tereny mieszkaniowe MN, to w ich granicach mogą istnieć obecne budynki mieszkaniowe, mogą też być one przedmiotem przebudowy lub remontu, ale z pewnością nie można ubiegać się o zmianę przeznaczenia obecnych terenów leśnych na cele nieleśne: budowlane lub inne (usługowe, przemysłowe itp.). Identyczne wnioski płyną także z analizy części graficznej planu i z dołączonych do akt wydrukach map geodezyjnych.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie było podstaw, aby wskazane postanowienia planu uznać za istotnie niejasne, wewnętrznie sprzeczne lub niezgodne z zasadami poprawnej legislacji.

Analogicznie za bezpodstawny Sąd uznał zarzut, że w zaskarżonej uchwale nie uwzględniono uwarunkowań urbanistycznych, czyli istniejącej zabudowy mieszkaniowej wraz z niezbędną infrastrukturą. Za pozbawione istotnego znaczenia Sąd uznał to, czy taka zabudowa, jeśli powstała zgodnie z prawem jest zlokalizowana na terenach wyodrębnionych w planie jako mieszkaniowe (MN), czy też nie. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego mają znaczenie prospektywne, a nie retrospektywne. Co do zasady, są więc uchwalane z myślą o przedsięwzięciach w zakresie zagospodarowania terenu, które będą podejmowane po uchwaleniu planu, a nie wcześniej.

Według Sądu, ważną okoliczność w rozpatrywanej sprawie stanowiło to, że postanowienia planu przyjętego w 2000 r. stanowią potwierdzenie i jednocześnie sposób realizacji przepisów rozporządzenia Wojewody Warszawskiego z dnia 29 sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa warszawskiego (Dz. Urz. Woj. Warsz. z 1997 r. Nr 43 poz. 149 z późn. zm.). To właśnie przepisy rozporządzenia wprowadziły zakaz zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, zakaz przeznaczenia zadrzewionych i zakrzewionych gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, dopuszczalność lokalizacji budownictwa mieszkaniowego wyłącznie w formie budynków jednorodzinnych wolnostojących oraz zabudowy zagrodowej itd. (patrz § 13 pkt 1-8 planu). Sąd stwierdził, że obowiązywanie powołanego rozporządzenia w momencie uchwalania planu (kwiecień 2000) oraz zmiany planu (wrzesień 2000) potwierdza prawidłowość rozwiązań przyjętych w miejscowym planie, a nie źródło jakichkolwiek niespójności bądź sprzeczności.

Sąd zauważył, że postanowienia uchwał w sprawie przyjęcia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego podlegają takim samym metodom wykładni jak przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W razie wątpliwości co do znaczenia językowego przepisów lub postanowień należy sens regulacji ustalać poprzez wykorzystanie dyrektyw wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. Zdaniem Sądu, zastosowanie wskazanych metod wykładni do postanowień zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie nr [...] (wraz ze zmianami) prowadzi do wniosku, że przedmiotowy akt prawa miejscowego jest wystarczająco jasny, spójny wewnętrznie i poprawnie sformułowany, aby nie móc uzasadnić zarzutu naruszenia zasad uchwalania planów miejscowych.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 9 ust. 1 u.z.p. z 1999 r. poprzez nieuwzględnienie postanowień art. 14 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 1991 Nr 101, poz. 444, poprawnie: tekst jedn. z 2020 r., poz. 6 ze zm.), zgodnie z którym do zalesienia mogą być przeznaczone nieużytki, grunty rolne nieprzydatne do produkcji rolnej oraz inne grunty nadające się do zalesienia. W ocenie Sądu, wskazany przepis nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Reguluje on bowiem działania faktyczne polegające na powiększaniu zasobów leśnych w wyniku zalesienia gruntów oraz podwyższania produkcyjności lasu, a nie czynności prawne, jakimi jest ustalanie przeznaczania określonych obszarów dla potrzeb planowania i zagospodarowania przestrzennego. W okolicznościach sprawy nie ma żadnej kolizji między wskazanymi przepisami.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut nieuwzględnienia w zaskarżonej uchwale danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 1989 Nr 30, poz. 163). Rada Miejska w Piasecznie nie kwestionowała, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Wszystkie te informacje są konieczne zwłaszcza do przygotowania części graficznej miejscowego planu, ale i części tekstowej, np. tam gdzie wskazuje się szczegółowe uregulowania dla konkretnych działek (np. § 26 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] r.). Ewidencja gruntów i budynków pełni przede wszystkim funkcję opisową, rejestrując stan prawny i faktyczny określonych nieruchomości. Natomiast miejscowy plan - jak już wskazano jest w istocie prospektywny, wskazujący na przyszłość kierunki zagospodarowania objętych nim terenów. Zróżnicowanie funkcji obu instytucji prawnych, zdaniem Sądu, z pewnością nie można - w okolicznościach sprawy – uznać za istotne naruszenie prawa.

Sąd stwierdził, że okoliczności podniesione przez skarżących nie udowodniły, ani nawet nie uprawdopodobniły zarzutu o istotnym naruszeniu materialnoprawnych zasad uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu, że § 26 ust. 1 pkt 1 uchwały i ewentualne jeszcze inne postanowienia uchwały nr [...] r. powodowały naruszenie art. 36 ust. 1 u.p.z.p., Sąd wskazał, że przepis ten przewiduje, że jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z uwzględnieniem ust. 2 i art. 371 ust. 1, żądać od gminy (...) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę (...).

Argumentacja skarżących nie zasługiwała na uwzględnienie bowiem z akt sprawy wynika, że skarżący nabyli przedmiotowe działki w dniu 5 lutego 2013 r., a więc ponad dwanaście lat poprzedniczka skarżących, ich babcia, nie kwestionowała miejscowego planu zagospodarowania z 2000 r., ani jego skutków. Nie próbowała też w żaden sposób określony prawnie wykazać szkody poniesionej w związku z przyjęciem planu. Powstanie takiej szkody nie zostało zatem nawet uprawdopodobnione.

Ponadto, art. 36 ust. 1a u.p.z.p stanowi, że przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli treść planu miejscowego powodująca skutek, o którym mowa w ust. 1, nie stanowi samodzielnego ustalenia przez gminę społeczno-gospodarczego przeznaczenia terenu oraz sposobu korzystania z niego, ale wynika (między innymi) z zakazów lub ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenu, określonych w przepisach ustaw lub aktów, w tym aktów prawa miejscowego, wydanych na ich podstawie. Jak wcześniej wskazano zgodnie z § 13 ust. 1 skarżonej uchwały § 26 został przyjęty ze względu na przepisy rozporządzenia Wojewody Warszawskiego z dnia 29 sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa warszawskiego. W związku z powyższym Sąd uznał, że żądanie odszkodowania budzi co najmniej poważne wątpliwości. Sąd nie przesądził jednak o dopuszczalności żądania ww. odszkodowania, gdyż nie mieściło się ono w granicach obecnie rozpatrywanej sprawy.

Za istotną Sąd uznał okoliczność, że skarżący nie żądają stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie ze względu na - jak to wskazuje art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, bądź naruszenie właściwości organów w tym zakresie, lecz ze względu na oczekiwanie podwyższenia ewentualnego odszkodowania. Taka okoliczność nie może być jednak przesłanką stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Skarżący, każdy z osobna, wnieśli odrębne skargi kasacyjne od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zarzuty postawione w obu tych skargach są tożsame, zatem wystarczające jest ich jednokrotne przytoczenie.

Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie:

1) art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. i art. 106 § 3 P.p.s.a. przez pozbawienie strony możliwości obrony praw i zajęcia stanowiska w sprawie i złożenia do materiału dowodowego pozyskiwanych przez skarżących dowodów mających znaczenie dla sprawy poprzez powiadomienie skarżących przez Sąd w dniu 29.06.2021 r. (data prezentaty) pismem z dnia 24.06.2021 r. o możliwości złożenia wniosku o skierowaniu sprawy do trybu uproszczonego oraz o tym, że sprawa może zostać skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs(4) ust 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), następnie wydanie przez Sąd w dniu 6.08.2021 r. zarządzenia celem skierowania sprawy do oczekujących na wyznaczenie terminu rozprawy i po 16 dniach wydanie w dniu 25.08.2021 r. zarządzenia o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego na dzień 15.09.2021 r., co wprowadziło skarżących w błąd co do skierowania sprawy na rozprawę i możliwości przedstawienia Sądowi przed rozprawą pozyskiwanych w międzyczasie dowodów aby można było na nich oprzeć wydanie zaskarżonego orzeczenia,

2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych ("PUSA") w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 PPSA oraz naruszenie art. 151 PPSA i w konsekwencji brak zastosowania art. 147 § 1 PPSA poprzez błędne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. przyjęcie, że kontrola z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego polega na ocenie zgodności z przepisami aktualnie obowiązującymi, a nie z przepisami obowiązującymi w chwili podjęcia zaskarżonych aktów prawa miejscowego, co doprowadziło do braku rozpoznania sprawy poprzez wykonanie obowiązku kontroli zgodności z prawem zaskarżonych aktów w rozumieniu przepisów PPSA i błędnego oddalenia skargi,

3) art. art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 147 § 1 P.p.s.a. i art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodów koniecznych do ustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy i błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na uznaniu, że:

a. część graficzna zaskarżonego planu jest jasna i nie narusza podstawowej zasady legislacji, podczas gdy nie ma na nim linii rozgraniczających w obszarze działki skarżącego dwa podstawowe cele obszaru 2 MNLs, tj. nie rozgraniczono ani obszaru (MN) mieszkalnictwo jednorodzinne ekstensywne ani obszaru (Ls) las bez prawa zabudowy, podczas gdy zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały z dnia [...] obowiązującymi ustaleniami planu są (cyt.) "linie rozgraniczające obszary o różnym przeznaczeniu" a przez przeznaczenie podstawowe zgodnie z §7 pkt zaskarżonej uchwały z dnia [...] należy rozumieć (cyt.) "takie przeznaczenie, które powinno przeważać na danym obszarze, wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi",

b. część tekstowa jest jasna i nie narusza podstawowych zasad legislacji, podczas gdy ten sam teren MNLs opisywany jest raz jako teren bez prawa zabudowy a w innym miejscu jako teren z prawem zabudowy, tj. w § 26 zaskarżonej uchwały z dnia [...] wskazano, że przeznaczanie terenu w obszarze funkcjonalnym 2MNLs to "mieszkalnictwo jednorodzinne ekstensywne oraz las bez prawa zabudowy (...) jako funkcje podstawowe", a w § 5 ust. 2 pkt 4 lit. c) w/w uchwały nie wykluczono całkowicie prawa zabudowy, bo wskazano iż oznaczenie literowe MNLs to (cyt.) "tereny mieszkaniowe, tereny leśne (ha niewielkiej części działki z prawem zabudowy)" co powoduje, że część tekstowa zawiera zapisy sprzeczne,

c. część tekstowa i część graficzna zaskarżonego planu są jasne i nie naruszają podstawowych zasad legislacji, podczas gdy w legendzie na części graficznej planu nie występuje symbol MNLs, podczas gdy znajduje się on w części tekstowej,

d. sformułowanie dla obszaru oznaczonego symbolem 2 MNLs "mieszkalnictwo jednorodzinne ekstensywne" oznacza, że nie dopuszcza się nowej zabudowy, przymiotnik "ekstensywne" wskazuje że budownictwo ma być nacechowane małymi nadkładami pracy i środków - co jest niezgodne z ustaleniami planu, bowiem plan przewiduje zabudowę i sformułowanie "mieszkalnictwo jednorodzinne ekstensywne" występuje w odniesieniu do wszystkich obszarów funkcjonalnych planu wskazanych w kolejnych § 26 - § 40 uchwały z dnia [...], a w § 7 pkt 9 uchwały wskazano, że przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć zabudowę jednorodzinną i dopuszczoną zabudowę kilkurodzinną budynku 2-4 rodzinnego o wysokości do 2 kondygnacji z maksymalną wysokością 11 m,

e. cały niemal obszar działek ew. o nr [...] i [...] jest pokryty lasem podczas gdy nie wynika to z materiału dowodowego w sprawie, a las znajduje się jedynie na części działki nr ew. [...] i [...],

f. działka skarżącego to w 2000 r. obszar leśny, podczas było to gospodarstwo rolne, na którym znajdował się tylko niewielki las oraz plantacja świerków mająca charakter gospodarczy, co wynika z przedłożonych dowodów wskazanych w punkcie 4,

g. pominięcie, że na nieruchomości był i jest użytek w postaci terenów mieszkalnych (B)- vide załączony wypis i wyrys z rejestru gruntów,

h. działka skarżącego była leśna, objęta w dacie uchwalania zaskarżonych uchwał w 2000 r. planem urządzenia lasu podczas gdy z materiału dowodowego wynikają odmienne wnioski, gdyż w odpisie księgi wieczystej KW nr [...] z dnia [...] r. określono sposób korzystania z nieruchomości jako z gospodarstwa rolnego, w decyzji wymiarowej z dnia 22.01.2019 r. w sprawie podatku od nieruchomości wskazano, że podatek leśny wymierzony jest za "las bez planu", a planu lasu nie było, co potwierdzają dowody wymienione w punkcie 4 skargi,

i. na obszarze działki skarżącego przepisy rozporządzenia Wojewody Warszawskiego z dnia 29.08.1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa warszawskiego (Dz. Urz. Woj. Warsz. z 1997 r. nr 43, poz. 149) i zmiana tych przepisów wprowadzona rozporządzeniem Wojewody Mazowieckiego z dnia 3.08.200 r. (Dz. Urz. Woj. Warsz. z 2000 r. nr 93, poz. 911) obowiązujące w kwietniu, październiku i listopadzie 2000 r. (daty uchwalenia obu uchwał i data wejścia w życie uchwał) przewidywały zakaz zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, podczas gdy Sądowi umknął fakt, że:

• co najmniej część nieruchomości była zabudowana i nie stanowiła lasu, a więc zakaz zmiany przeznaczenia z terenu leśnego na nieleśny nie mógł mieć w żadnym zakresie zastosowania do obszaru, który lasem nie był (nie wymagał przeznaczenia na teren nie leśny),

• w/w rozporządzenie wprowadzało 2 strefy: strefę szczególnej ochrony ekologicznej i strefę ochrony urbanistycznej a w strefie zwykłej - zurbanizowanej, do której należą obie działki nie obowiązywał w/w zakaz zmiany przeznaczenia gruntów leśnych,

j. zapis planu: "mieszkalnictwo jednorodzinne ekstensywne", wbrew treści całego planu, oznacza że nie dopuszcza się nowej zabudowy, podczas gdy sformułowanie to występuje w każdej strefie planu i gdyby przyjąć błędne rozumowanie Sądu, to należałoby uznać, że wolą Rady Gminy Piaseczno w 2000 r. był zakaz budowy na terenie całej Gminy, co jest oczywiście nielogiczne i nieprawdziwe,

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i w konsekwencji brak rozważań kwestii, które powinny zostać omówione w treści uzasadnienia wyroku:

a. brak wskazania w jaki sposób zaskarżony plan wydziela dwie funkcje podstawowe na terenie 2MNLs, gdzie jest funkcja podstawowa MN a gdzie funkcja Ls,

b. jak przebiegają granice w planie tych obu funkcji na każdej z działek,

c. jak należy rozumieć oznaczenia na części graficznej uchwały z których wynika, że opis 2MNLs jest umiejscowiony na niezabudowanej działce o nr ew. [...] skarżącego B. G. a na działce zabudowanej nr ew. [...] skarżącego Ł. G. jest jedynie opis funkcji Ls,

d. czy zabudowana części nieruchomości była objęta przeznaczeniem Ls czy MN,

e. jaka jest sądowa wykładnia treści planu tj. jednoznaczne określenie przebiegu granic Ls i MN, czy Sąd władny jest przy takiej treści planu takiej wykładni dokonać, czy ma wystarczające ku temu środki,

f. pominięcie oceny zasadności zarzutu skargi w zakresie naruszenia zasady proporcjonalności, w tym całkowite przemilczenie zarzutu naruszenia art 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w wersji obowiązującej na daty zaskarżonych uchwał tj. pomiędzy dniem 23 lutego 2000 r. a dniem 31 grudnia 2000 r. oraz opublikowanej w dzienniku ustaw Dz.U.1999.15.139.,

g. brak odniesienia do zarzutu sprzeczności wewnętrznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności brak wyjaśnienia, na jakim obszarze jest Ls (las bez prawa zabudowy) a jakim MN (zabudowa jednorodzinna),

5) art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 2 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie zarzutu, który nie został podniesiony w skardze, tj. rzekomego zarzutu naruszenia art 36 ustawy o planowaniu przestrzennym, podczas gdy zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ale sprawa odszkodowania nie jest sprawą sądowoadministracyjną w myśl art. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 36 ust. 13 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w wersji obowiązującej pomiędzy dniem 23 lutego 2000 r. a dniem 31 grudnia 2000 r., która mógłby rozpoznawać sąd administracyjny, ani w związku z art. 37 ust. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, Skarżący podnieśli zarzuty naruszenia:

1) art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten nie obowiązuje w sprawie, przez co doszło do oceny stanu faktycznego w świetle w/w ustawy zamiast ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej w okresie pomiędzy 1 stycznia 1995 r. a dniem 1 stycznia 2004 r.,

2) przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej w okresie pomiędzy 1 stycznia 1995 r. a dniem 1 stycznia 2004 r.:

a. art. 10 ust. 1 pkt 1) ustawy poprzez brak zamieszczenia w części graficznej planu linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, w tym terenu MN, Ls, co doprowadziło do błędnego uznania, że plan jest jasny i nie narusza podstawowej zasady legislacji,

b. art. 10 ust. 1 pkt 4) ustawy poprzez brak wytyczenia granic i zasad zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie - oznaczonych Ls,

c. art. 2 ust. 1 ustawy w związku z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP poprzez niejasność części tekstowej, graficznej planu, wewnętrzne sprzeczności pomiędzy częścią graficzną a tekstową planu,

3) art. 64 ust. 3 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 3 i art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w wersji obowiązującej pomiędzy dniem 23 lutego 2000 r. a dniem 31 grudnia 2000 r. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności poprzez pozbawienie skarżącego prawa zabudowy terenu budowlanego wykorzystywanego na dom z mediami i drogami dojazdowymi,

4) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w wersji obowiązującej pomiędzy dniem 23 lutego 2000 r. a dniem 31 grudnia 2000 r. w zw. z art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne w wersji obowiązującej pomiędzy dniem 23 lutego 2000 r a dniem 21 listopada 2000 r. poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z pominięciem zasady że podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, które dla istniejącej wtedy działki nr [...] przewidywały tereny mieszkalne, co Sąd pominął,

5) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w wersji obowiązującej pomiędzy dniem 23 lutego 2000 r. a dniem 31 grudnia 2000 r. w zw. z art. 14 ust 2 i 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w wersji obowiązującej pomiędzy dniem 19 lipca 2000 roku a dniem 17 listopada 2000 r. poprzez brak zastosowania w/w przepisów ustawy o lasach, które nie przewidywały możliwości przeznaczenia działki nr ew. [...] do zalesienia w dacie uchwalania zaskarżonych uchwał,

6) art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w wersji obowiązującej pomiędzy dniem 23 lutego 2000 r. a dniem 31 grudnia 2000 r. poprzez naruszenie prawa własności i pominięcie, iż działka nr ew. [...] jest działką zabudowaną z pozwoleniem na budowę.

Jednocześnie na podstawie art. 191 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. oraz art. 167 PPSA Skarżący zaskarżają zarządzenie WSA z dnia 25.08.2021 r. (k.97) mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem w/w zarządzeniem Sąd wprowadził w błąd skarżących odwołując rozprawę w czasie, w którym skarżący nie mogli przewidzieć i dowiedzieć się, że w ciągu 16 dni od daty skierowania sprawy w kolejkę oczekującą na rozprawę Sąd zmieni zdanie i zarządzeniem wyznaczy termin posiedzenia niejawnego, co uniemożliwiło skarżącym przedłożenie dowodów wskazanych w punkcie 4 skargi i zapoznanie się z tymi dowodami przez WSA, a gdyby WSA miał możliwość zapoznania się z dowodami złożonymi przez skarżących to nie oddaliłby skargi i nie doszedłby do wniosku, że w dacie powzięcia zaskarżonych uchwał działki miały charakter leśny i można było pozbawić skarżących prawa do ich zabudowy.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie domagają się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych i rozpoznania sprawy na rozprawie.

Skarżący kasacyjnie zawnioskowali o dopuszczenie szeregu wymienionych w skargach kasacyjnych dowodów w celu wykazania, że działki miały charakter rolniczy, prowadzono na nich gospodarstwo rolne, powierzchnia lasu była znikoma a na części działki odbywała się hodowla świerków na sprzedaż jako choinek a więc nie był to las, tylko działalność gospodarczą. Babka skarżących opłacała prąd, podatki i ubezpieczała ziemię w obowiązkowym ubezpieczeniu rolników jak gospodarstwo rolne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która w ocenie Skarżących uzasadniała postawione w skardze kasacyjnej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Piasecznie wniosła o oddalenie skarg kasacyjnych, zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, oddalenie zgłoszonych wniosków dowodowych jako spóźnionych i nieprzydatnych dla wydania rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargi kasacyjne wniesione przez Ł. G. oraz B. G. posiadały usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut nieważności postępowania przed Sądem I instancji. Zgodnie z treścią art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw.

Sprawa skarżących kasacyjnie została rozpoznana przez Sąd I instancji w postępowaniu uproszczonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Kwestia wymogów związanych ze skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie ww. ustawy była już przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W wyroku z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 1965/22 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Choć posiedzenie niejawne stanowi niewątpliwie formę ograniczenia zasady jawności rozpatrzenia sprawy, to nie pozbawia ono strony możności obrony swych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dla zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najważniejsze jest zabezpieczenie uprawnienia strony do przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Dlatego podczas stanu epidemii prawo to może być realizowane przez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej, zwłaszcza uwzględniając ograniczoną dopuszczalność prowadzenia postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym i jego specyfikę." Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie. Z akt sprawy nie wynika, by skarżący zostali powiadomieni o terminie posiedzenia Sądu I instancji. W konsekwencji uznać należy, że skarżący zostali pozbawieni możności obrony swych praw. To zaś skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W przypadku uchylenia wyroku Sądu I instancji z powodu nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Niemniej jednak w niniejszej sprawie zwrócić należy jednak uwagę na dwa uchybienia Sądu I instancji, aby uchybienia te nie powtórzyły się przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Po pierwsze, zaskarżona uchwała została uchwalona i weszła w życie w 2000 r., to jest w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.). Ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały powinna zostać dokonana pod kątem przepisów zawartych w tej ustawie nie zaś, jak to przyjął Sąd I instancji przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.).

Po drugie, nie zachodzi konieczność dokonywania przez Sąd I instancji oceny prawidłowości zastosowania art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący nie podnosili w skardze zarzutu naruszenia tego przepisu. Przepis ten został przez skarżących przytoczony w uzasadnieniu skargi jako dodatkowy argument mający wskazywać na to, że posiadają oni interes prawny by zaskarżyć uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia [...] r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz że interes ten został naruszony. Zauważyć przy tym należy, że argument ten w realiach niniejszej sprawy był zbędny albowiem o posiadaniu interesu prawnego przez skarżących przesądza fakt, że są oni właścicielami nieruchomości, których sposób zagospodarowania określał ww. miejscowy plan. O naruszeniu interesu prawnego skarżących z kolei przesądza fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadził ograniczenia w zagospodarowaniu należących do nich nieruchomości.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości w pkt 2 sentencji NSA orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.