Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 41/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6011 Nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, rozbiórkę lub użytkowanie
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel sędzia WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi A. S. i M. Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania 1. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu na rzecz A. S. kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) i na rzecz M. Z. kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. 5. Nakazuje ściągnąć od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu 100 zł (sto złotych) tytułem brakującego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. S. i M. Z. (dalej: skarżące) jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania.

W stanie faktycznym sprawy skarżące pismem z 6 czerwca 2022 r., które wpłynęło do organu 8 czerwca 2022 r., wniosły o wszczęcie postępowania co do samowolnie zrealizowanego budynku na działce nr [...] obr. [...] w S. oraz co do nielegalnego użytkowania wskazanego budynku bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Organ zawiadomieniem z 21 lipca 2022 r. poinformował o wszczęciu postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej.

Pismem z 5 stycznia 2023 r. skarżące wniosły ponaglenie. Wskazały, że w toku postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej organ stwierdził, że "budynek jest użytkowany", a mimo tego organ nie wszczął postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżące, reprezentowane przez adwokata, domagały się wskazania, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżące podkreśliły, że postępowanie dotyczące samowoli budowlanej w żaden sposób nie wyłącza procedowania przez organ postępowania co do nielegalnego użytkowania obiektu. Zdaniem skarżących, jeżeli ktoś popełnił samowolę budowlaną (rozpoczął budowę bez wymaganego pozwolenia na budowę) albo prowadzi roboty budowlane w okolicznościach wymienionych w art. 50 ust. 1 Pr. bud., nie oznacza to, że może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego bez dopełnienia obowiązków określonych w art. 54 lub art. 55 Pr. bud. Naruszenie jednych przepisów Prawa budowlanego nie może stanowić premii w postaci braku możliwości egzekwowania przez organy innych przepisów tej ustawy, w tym przypadku przepisów o przystąpieniu do legalnego użytkowania obiektu budowlanego. Jak podkreśliły skarżące, organ wszczął jedynie postępowanie co do samowoli budowlanej, pozostając w bezczynności co do wszczęcia postępowania w przedmiocie nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu. Bezczynność organu ma – zdaniem skarżących – charakter rażący, gdyż organ po upływie ponad 6 miesięcy nie wszczął nawet postępowania w przedmiotowej sprawie. W skardze zaznaczono, że ewentualne problemy kadrowe organu czy wielość napływających wniosków nie wyłączają możliwości stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarga wpłynęła do niego w dniu 13 stycznia 2023 r. Organ zaznaczył, że wniosek skarżących dotyczył wszczęcia postępowania ws. samowoli budowlanej i nielegalnego użytkowania w sprawie tego samego budynku, w związku z tym głównym celem organu było ustalenie czy obiekt jest samowolą budowlaną i czy obiekt jest użytkowany, żeby przyjąć przez tut. urząd odpowiedni tryb prowadzenia postępowania. Organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej, poinformowano strony postępowania o przeprowadzeniu oględzin. Z zawiadomienia tego wynika, że organ nie pozostał w bezczynności w stosunku do sprawy nielegalnego użytkowania, ponieważ określił cel oględzin, wskazując m.in. że sprawdzeniu podlegać będzie czy obiekt jest użytkowany. Organ ustalił, że budynek zrealizowany został bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę i wydał postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Organ skonstatował, że w związku z ustaleniem z oględzin oraz zgromadzonych dokumentów, należało uznać, że wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu w stosunku do nielegalnego użytkowania budynku jest bezzasadne, zatem postanowieniem z 13 lutego 2023 r. organ w związku z wnioskiem skarżących odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w stosunku do nielegalnego użytkowania budynku w związku z ustaleniem, że przedmiotowy obiekt jest zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, i w stosunku do tego budynku prowadzone jest postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego, w związku z tym wyklucza to możliwość prowadzenia równolegle postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania. W ocenie organu wszczęcie wnioskowanego postępowania byłoby niecelowe, gdyż już wstępne czynności prowadzą do wniosku, iż nawet w przypadku gdyby postępowanie zostało wszczęte, to musiałoby zostać umorzone z uwagi na brak przedmiotu postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Należy podkreślić, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.), jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (art. 35 § 4). Jak stanowi art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z kolei z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy ani w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.

Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego winien być zatem zweryfikowany w oparciu o przesłanki określone w art. 61a § 1 K.p.a. Przy czym w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji w tym zakresie, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nawet, gdy postępowanie w określonym trybie nie jest dopuszczalne, to nie pozbawia to podmiotu wnioskującego prawa do procesowej weryfikacji prawidłowości stanowiska organu w tym zakresie. Zatem żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wymaga załatwienia w formach postępowania administracyjnego albo poprzez nadanie sprawie biegu, albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast brak wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przesądza o bezczynności organu administracji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 listopada 2017 r., sygn. VIII SAB/Wa 83/17, wyrok WSA w Warszawie z 25 lutego 2020 r., sygn. II SAB/Wa 761/19, wyrok WSA w Krakowie z 6 lipca 2021 r., sygn. II SAB/Kr 86/21).

Na gruncie niniejszej sprawy skarżące jednoznacznie domagały się wszczęcia postępowania w dwóch procedurach, tj. co do samowolnie zrealizowanego obiektu (punkt I. wniosku z 6 czerwca 2022 r.) oraz co do nielegalnego użytkowania tego obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy (punkt II.). Niekwestionowane jest, że organ zawiadomił skarżące pismem z 21 lipca 2022 r. o wszczęciu postępowania jedynie w przedmiocie samowoli budowlanej. Organ przed wniesieniem skargi ani nie wszczął postępowania w przedmiocie nielegalnego użytkowania, ani też nie odmówił jego wszczęcia. Do 13 lutego 2023 r., tj. do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania, organ pozostawał zatem w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżących z 6 czerwca 2022 r. w zakresie punktu II. Konieczność załatwienia żądania o wszczęcie postępowania – nawet jeżeli w ocenie organu nie może być ono prowadzone – zdaje się na gruncie niniejszej sprawy dostrzegać również organ, który ostatecznie po wniesieniu skargi na bezczynność, wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Należy w tym miejscu podkreślić, że bezczynność należy stwierdzić także, gdy organ mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 3, publ. Lex Wolters Kluwer, 2016).

Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (punkt 1. sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd stwierdził, że dostrzeżona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba mieć na uwadze, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Jakkolwiek okresu pozostawania organu w bezczynności nie można uznać za nieznaczny, to dla dokonanej przez Sąd oceny charakteru bezczynności organu znaczenie miał fakt, że po wpłynięciu wniosku organ w jego realizacji wszczął i prowadził postępowanie, w którym brały udział skarżące. Sąd wziął również pod uwagę wyjaśnienia organu, że nieterminowość w załatwieniu sprawy nie wynikała z intencjonalnego ignorowania pisma strony, lecz przyjętego przez organ stanowiska o niemożności prowadzenia równolegle obu postępowań w zgodzie z wnioskiem skarżących.

Skoro natomiast po wniesieniu skargi, a przed dniem wydania wyroku w sprawie nastąpiło wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, musiało to skutkować umorzeniem postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności, o czym Sąd orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.

Odnosząc się z kolei do wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Z powyższego wynika, że orzekając w przedmiocie wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej Sąd nie jest związany ani wnioskiem, ani zakresem żądania strony. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. jest zatem uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu. Ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną lub wymierzając grzywnę. W orzecznictwie zaznacza się, że Sąd korzysta z tych uprawnień, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, bierze się zaś pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy leżące zarówno po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. okres bezczynności czy przewlekłości postępowania, czy dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona.

Na gruncie niniejszej sprawy Sąd nie dostrzegł podstaw do uznania zasadności żądania skarżących. Jak wspomniano powyżej, organ nie dopuścił się jawnego lekceważenia wniosku skarżących, zaś skarżące nie wykazały, że w związku z bezczynnością organu doświadczyły szczególnych uciążliwości. Sąd zatem orzekł jak w punkcie 3. sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł w punkcie 4. sentencji wyroku w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty na rzecz A. S. złożyła się kwota 240 zł tytułem wynagrodzenia adwokata (pełnomocnika skarżącej) i 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, łącznie 257 zł. Z kolei na zasądzone koszty na rzecz M. Z. złożyła się kwota 240 zł tytułem wynagrodzenia adwokata (pełnomocnika skarżącej) i 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, łącznie 340 zł. Sąd miarkował wynagrodzenie pełnomocnika skarżących stosownie do art. 206 P.p.s.a., bowiem w sprawie sporządzona została przez pełnomocnika jedna wspólna skarga dla dwóch współuczestników, a także skarga ta dotyczyła jednego, wspólnego wniosku skarżących. W ocenie Sądu fakt występowania w sprawie dwóch skarżących nie wpłynął na dwukrotne zwiększenie nakładu pracy, czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia tej sprawy i sporządzenia skargi, zatem wskazana wysokość wynagrodzenia pełnomocnika, z uwagi na podane powyżej okoliczności, jest adekwatna do jego zaangażowania.

Końcowo należy zauważyć, że w myśl art. 223 § 2 P.p.s.a. jeżeli nie została uiszczona należna opłata sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji nakaże ściągnąć tę opłatę od strony, która obowiązana była ją uiścić albo od innej strony, gdy z orzeczenia tego wynika obowiązek poniesienia kosztów postępowania przez tę stronę. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 223 § 2 P.p.s.a. odnosi się do każdego przypadku nieuiszczenia opłaty, niezależnie od tego, czy obowiązek jej uiszczenia istniał od początku postępowania, czy też powstał dopiero w jego toku oraz niezależnie od przyczyn jej nieuiszczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. II FSK 635/20).

W tym miejscu wyjaśnić należy, że skarżące są współuczestnikami formalnymi postępowania sądowego. W postępowaniu bezczynnościowym interes prawny podmiotu należy bowiem wiązać z bezczynnością organu. Innymi słowy o podmiotowym zakresie postępowania nie decyduje interes prawny wynikający z regulacji merytorycznej, na tle której dochodzi do bezczynności, ale sama bezczynność jest tą okolicznością, która przydaje ten interes podmiotowi, który twierdzi, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2019 r., sygn. II GSK 441/19). Każdej ze skarżących przysługiwało odrębne uprawnienie do zaskarżenia bezczynności organu, a zatem zgodnie z art. 214 § 2 P.p.s.a. każda z nich powinna uiścić odrębny wpis od skargi. Wpis od skargi w wysokości 100 zł uiściła jedynie jedna ze skarżących (k. 20 akt sądowych). Wobec zaś uwzględnienia skargi, nieuiszczoną dotąd opłatę w wysokości 100 zł, tj. kwotę odpowiadającą wysokości wpisu od drugiej ze skarżących, należy ściągnąć od organu, jako podmiotu obciążonego obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania, o czym orzeczono w punkcie 5. sentencji na podstawie art. 223 § 2 P.p.s.a.