Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 916/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8 par. 1 i 2, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 5, art. 60 ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 5 ust. 1 i2 , par. 6 ust. 1 i 2, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 71 ust. 1 i 2, art. 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1094
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
article: par. 3 ust. 1 pkt 55 lit. b, par. 3 ust. 1 pkt 88 lit. e, par. 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Dnia 13 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.), Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2024 roku sprawy ze skargi Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 29 sierpnia 2023 r. nr SKO.4150.370.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy A. z dnia 18 lipca 2023 r., nr 9/2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej Z.W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 29 sierpnia 2023 r. znak: SKO.4150.370.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania Z.W., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy A. z 18 lipca 2023 r. nr 9/2023 o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z 18 lipca 2023 r. Wójt Gminy A. odmówił Z.W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi towarzyszącymi na działce nr [...] położonej w obr. Z., gm. A.. Według organu pierwszej instancji planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z.W. wniosła o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona dodała, że najbliższa zabudowa to działka nr [...]. Parametry zabudowy dla tej działki to max. powierzchnia zabudowy 0,23, szerokość elewacji - 17m. Są też wydane decyzje o warunkach zabudowy dla innych działek przy ul. [...]. Działka nr [...] - max. powierzchnia zabudowy 0,23, max szerokość elewacji - 15 m, dz. [...] - max. powierzchnia zabudowy 0,19, max szerokość elewacji - 13 m. Skarżąca zwróciła dodatkowo uwagę na średnie oraz maksymalne parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym i zestawiła je z parametrami zawartymi we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Dodała, że działka przeznaczona pod inwestycję to grunty orne w większości kl. VI, które nigdy nie były zalesiane, nikt nie sadził drzew, nigdy zamiarem skarżącej nie było posiadanie lasu. Skarżąca podniosła, że łączenie 3 wniosków o warunki zabudowy w jedną całość jest bardzo krzywdzące. Zaznaczyła, że powierzchnia dz. nr [...] objętej wnioskiem wynosi 6171m2. Nie zgodziła się również z zastosowaniem wobec jej inwestycji przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Powołaną na wstępie decyzją z 29 sierpnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 977 - dalej w skrócie "u.p.z.p."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że inwestor - Z.W. wnioskiem z 6 kwietnia 2023 r., zwróciła się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi towarzyszącymi, na działce nr [...] położonej w obr. Z., gm. A.. W świetle regulacji art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 i ust. 5a u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 - dalej w skrócie "rozporządzenie"). Wspomniane rozporządzenie, co wynika z § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Ustaleń tych dokonuje się w oparciu o parametry i cechy zabudowy zlokalizowanej w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W tej sprawie szerokość frontu wynosi 222,0 m zatem analiza zawiera się w granicach 666,0 m wokół terenu inwestycji. W obszarze analizowanym występują tereny rolne i lasy, zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa jednorodzinna. Teren ma dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej ul. [...] (dz. nr [...]), poprzez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na dz. nr [...],[...] i [...] (ul. [...]). Projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Grunty przedmiotowej działki w ewidencji gruntów wykazane są jako grunty orne klasy RV i RVI. W związku z powyższym uznano, że nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Teren przedmiotowej działki zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonego uchwalą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 17 grudnia 1990 r. (Dz. Urz. Woj. Piotrkowskiego Nr 5, poz. 68 z dnia 01.06.1991r.), który utracił ważność na mocy art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, był przeznaczony na cele rolne i leśne - nie był objęty zgodami na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Autor analizy stwierdził, że brak jest zabudowy na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej posiadającej parametry i cechy pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Jak podniosło Kolegium w dalszej części analizy stwierdzono, że decyzja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z ortofotomapy wykonanej w 2022 r. wynika, że niemal cała działka pokryta była kilkuletnim drzewostanem leśnym, którego to została pozbawiona przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wydanie decyzji wiązać się będzie ściśle ze zmianą gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną mającym na celu zmianę sposobu użytkowania terenu o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Wprawdzie wniosek dotyczy działki o powierzchni 6171,0 m2, jednak obejmuje on fragment zwartego kompleksu gruntów leśnych i pokrytych roślinnością leśną o powierzchni przekraczającej 20 ha. Obecnie Wójt Gminy A. prowadzi, poza przedmiotowym postępowaniem, postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...] i [...]. Działki te, podobnie jak przedmiotowa działka, pokryte były drzewostanem leśnym, jednak został on usunięty lub prowadzone są działania zmierzające do jego usunięcia. Łączna powierzchnia działki nr [...], której dotyczy przedmiotowy wniosek oraz działek nr [...] i [...] wynosi ponad 2,3 ha. Zmiana sposobu użytkowania terenu przedmiotowej działki w połączeniu ze zmianą sposobu użytkowania działek sąsiednich przekraczać będzie powierzchnię 2,0 ha. Wskazując na przepisy § 3 ust. 1 pkt 88 lit. e i § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawca nie dołączył do wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co stanowi naruszenie przywołanych powyżej przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji poprawnie ustalił, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanej inwestycji.

Zdaniem Kolegium, analiza materiału dowodowego zgromadzonego przez organ oraz odwołania dowodzi, że w obszarze analizowanym bezspornie występuje zabudowa mieszkaniowa, co oznacza kontynuację funkcji. Ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji było stwierdzenie, m.in. że w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest zabudowy, która dałaby podstawę do ustalenia parametrów będących kontynuacją wnioskowanej inwestycji, co oznacza, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium patrząc na załączniki graficzne zgodziło się z autorem analizy, że w obszarze analizowanym nie ma działki, która byłaby zagospodarowana w taki sposób jak planuje inwestor. Realizacja przedmiotowej inwestycji wiązać się będzie z lokalizacją budynków mieszkalnych w odległości od 150 m do 365 m od drogi publicznej - ul. [...]. Planowana do realizacji zabudowa nie będzie tworzyła żadnych relacji przestrzennych z ul. [...]. Zabudowa w obszarze analizowanym zlokalizowana jest w odległości od dróg publicznych: ul. [...] - nie większej niż 134 m, ul. [...] - nie większej niż 28 m, ul. [...] - nie większej niż 45 m. Realizacja inwestycji wiązać się będzie z ingerencją w niezabudowane grunty rolne i leśne. Wnioskowana maksymalna wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (0,21) przekracza znacząco średnią wielkość w obszarze analizowanym (0,08). Brak jest uzasadnienia dla zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia i ustalenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie wnioskowanym. Wnioskowana maksymalna szerokość elewacji frontowej budynków (20,0 m) znacząco przekracza średnią wielkość w obszarze analizowanym (11,5 m). Brak jest uzasadnienia dla zastosowania § 6 ust. 2 rozporządzenia i ustalenia szerokości elewacji frontowej na poziomie wnioskowanym. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że planowana inwestycja nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa bowiem wskazane przez inwestora parametry i wskaźniki architektoniczne nie komponują się z istniejącym na obszarze analizowanym sposobem zagospodarowania. Niespełnienie przez opisane we wniosku o wydanie warunków zabudowy zamierzenie inwestycyjne, wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wymagań, powoduje zaś niemożność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla takiego celu inwestycyjnego.

Kolegium odnosząc się następnie do kwestii niezgodności decyzji z przepisami odrębnymi wskazało, że przepis § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dotyczy czterech rodzajów przedsięwzięć: zmiany lasu na użytek rolny, zmiany innego (niż las) gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną na użytek rolny, zmiany nieużytku na użytek rolny, wylesienia mającego na celu zmianę sposobu użytkowania terenu. W judykaturze przyjmuje się, że przepis ten dotyczy nie tylko lasu w znaczeniu przyjętym w art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, ale z uwagi na funkcję regulacji, którego jest częścią, rozszerza jej dyspozycję również na inny grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym, co znosi w tym przypadku wymóg wykazania, że wskazany grunt jest przeznaczony do prowadzenia produkcji [...] (kryterium przeznaczenia). Dla uznania zatem, że konkretna inwestycja wiąże się z wylesieniem mającym na celu zmianę sposobu użytkowania terenu (§ 3 ust. 1 pkt 88 lit. e rozporządzenia), niezbędne jest ustalenie, że powierzchnia pokryta roślinnością na terenie inwestycji przekracza 0,10 ha, zaś teren inwestycji, co do którego następuje zmiana sposobu użytkowania - 1 ha. Teren działki inwestycyjnej nr [...] oznaczony jako użytek RV i RVI pokryty jest roślinnością leśną o powierzchni przekraczającej 0,10 ha, co potwierdziły oględziny tego terenu dokonane przez autora analizy urbanistycznej oraz załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna. W odniesieniu zaś do powierzchni terenu podlegającego przekształceniu stwierdzono, że niezależnie od powierzchni tej działki mniejszej niż 1 ha, wycinka istniejącego na niej drzewostanu kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wynika to z faktu, że po pierwsze działka nr [...] stanowi fragment zwartego kompleksu gruntów leśnych i pokrytych roślinnością leśną o powierzchni przekraczającej 20 ha. Oznacza to, w ocenie organu pierwszej instancji, że działka inwestycyjna nie może być rozpatrywana wyłącznie przez pryzmat jej powierzchni, winna zaś być oceniana jako wspomniana część większego obszaru gruntów leśnych i pokrytych roślinnością leśną. Po drugie, Kolegium jest w posiadaniu dokumentów, z których bezspornie wynika, że na działce bezpośrednio sąsiadującej nr [...] (a jak wynika z twierdzenia Wójta Gminy A. - także na działce nr [...]) o powierzchni 7769,0 m2 planowana jest inwestycja polegająca na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi towarzyszącymi. Działki te, podobnie jak przedmiotowa działka, pokryte były drzewostanem leśnym, jednak został on usunięty lub prowadzone są działania zmierzające do jego usunięcia. Łączna powierzchnia działki nr [...] oraz działek nr [...] i [...] wynosi ponad 2,3 ha. Wymagalność decyzji środowiskowej wynika z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, który wskazuje na obowiązek sumowania parametrów poszczególnych przedsięwzięć. W związku z tym, jeżeli na terenie jednego kompleksu pokrytego roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym zrealizowano lub planowana jest kolejna inwestycja wymagająca wylesienia, to obowiązkiem organu jest zsumowanie parametrów obydwu sąsiadujących ze sobą przedsięwzięć. Istotnym kryterium stosowania powyższego przepisu jest tożsamość obiektu, którą można stwierdzić m.in. w przypadku, kiedy mamy do czynienia z obiektem lub rodzajem działalności o takim samym charakterze. W tym stanie rzeczy, zdaniem Kolegium, zasadność żądania od inwestora przedłożenia decyzji środowiskowej winna być oceniana w kontekście powołanego wyżej przepisu. Oczywiście nie każdy wnioskodawca musi legitymować się decyzją środowiskową, ale tylko ten którego wniosek dotyczy inwestycji przekraczającej progi określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wobec postępowań prowadzonych równolegle na kilku działkach znaczenie może mieć kolejność złożonych wniosków. Z materiałów posiadanych przez organy wynika, że J. O. jest wnioskodawcą inwestycji na działce nr [...] i wniosek złożył 22 lutego 2023 r., zaś Z.W. 6 kwietnia 2023 r. Kolegium odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 344/17, wskazało, że "powiązaniem technologicznym jest taki związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje, że wspólnie tworzą one pewną całość. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy ooś ma zapobiegać dzieleniu jednego przedsięwzięcia na kilka przedsięwzięć realizowanych w tym samym czasie w celu ominięcia procedury ocen oddziaływania na środowisko, pomimo powodowania przez te przedsięwzięcia skumulowanego oddziaływania na środowisko. Powiązanie technologiczne należy rozumieć w sposób kompleksowy w odniesieniu do funkcji i celów konkretnego przedsięwzięcia." Odmienne podejście prowadzi do wniosków, że w niniejszej sprawie dochodzi do celowego dzielenia przedsięwzięcia na mniejsze elementy. Praktyka polegająca na dzieleniu przedsięwzięcia na mniejsze części (tzw. salami slicing) jest sprzeczna z wymogami Dyrektywy Rady 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Dzielenie przedsięwzięć na mniejsze projekty nie jest akceptowane przez Komisję Europejską. Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w tej kwestii również nie pozostawia żadnych wątpliwości. Kolegium wyjaśniło, że chodzi tu zarówno o uniknięcie wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i o pomniejszanie skali przedsięwzięcia i jego oddziaływania poprzez dzielenie na części.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z.W. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz dopuszczenie dowodu z projektu decyzji o warunkach zabudowy ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi towarzyszącymi na działce nr [...] położonej w obr. Z. gm. A., celem wykazania, iż w tożsamej sprawie organ dokonał innej oceny stanu faktycznego, jak również dokonał szeregu odstępstw i korekt w stosunku do złożonego wniosku, czego nie uczynił rozpoznając wniosek skarżącej. Autorka skargi podniosła zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania:

1) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędną ocenę stanu faktycznego, prowadzącą do wniosku, że w sprawie nie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., pomimo, że istnieją przesłanki pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w szczególności poprzez przyjęcie, że w obszarze analizowanym nie ma działki, która byłaby zagospodarowana w taki sposób jak planuje inwestor, w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym, w tym w najbliższym sąsiedztwie znajdują się działki o wyższym współczynniku zabudowy niż planowana inwestycja, szerszej elewacji niż w planowanej inwestycji, zakwalifikowanie terenu inwestycji jako lasu (przy ustalaniu zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi), przyjęcie, że realizacja inwestycji wiązać się będzie z ingerencją w grunty rolne i leśne, pomimo, że inwestycja ma być realizowana na gruntach RV i RVI, nie pokrytych roślinnością (poza kępami o łącznej powierzchni 0,025 ha), stwierdzenie, że teren inwestycji, co do którego następuje zmiana użytkowania wynosi ponad 2,3 ha;

2) art. 8 i art. 7a k.p.a., poprzez podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych, odstąpienie od praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a ponadto rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości w sprawie na niekorzyść skarżącej, wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...], gdy w sprawie J. O. (działka nr [...] - bezpośrednio sąsiadująca z działką skarżącej) przy podobnym stanie faktycznym (większej inwestycji) organ ustalił warunki zabudowy dokonując samodzielnej korekty parametrów wskazanych we wniosku, stosując odstępstwa przy ustalaniu obszary analizy, szerokości elewacji, określeniu współczynnika zabudowy;

3) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, brak dostatecznego wyjaśnienia podstaw prawnych decyzji;

2. naruszenia przepisów prawa materialnego:

1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, które doprowadziły organy do przyjęcia, że inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich warunków umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym zasad "dobrego sąsiedztwa" oraz zgodności z przepisami odrębnymi,

2) § 5 rozporządzenia w zw. z treścią art. 61 ust. 5a u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki przekracza znacznie średnią wielkość w obszarze analizowanym, niedopuszczenie innej wielkości,

3) § 6 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że szerokość elewacji znacząco przekracza średnią wielkość w obszarze analizowanym, niedopuszczenie innej szerokości elewacji,

4) § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie pomimo, że teren inwestycji nie jest lasem, ani nie jest porośnięty roślinnością leśną (poza kępami o łącznej pow. 0,025 ha),

5) § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie pomimo, że powierzchnia zabudowy nie przekracza 2 ha,

6) § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez przyjęcie, że przepis ten znajdzie zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy nie zachodzą ku temu przesłanki,

7) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez przyjęcie, że skarżąca powinna dołączyć do wniosku o wydanie warunków zabudowy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy nie zachodzą ku temu przesłanki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie 13 lutego 2024 r. skarżąca poparła skargę i przedłożyła do akt sprawy dokument Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A..

Sąd postanowił dopuścić dowód uzupełniający z załączonego do skargi dokumentu – Projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] położonej w obrębie Z., gmina A..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki wskazane w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując w świetle zakreślonych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 29 sierpnia 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy A. z 18 lipca 2023 r. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest wyjaśnienie, czy organy obu instancji prawidłowo odmówiły Z.W. ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, stojąc na stanowisku, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p.

Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od wskazania, że materialnoprawne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy zdefiniowane zostały w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 977), wedle którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2[...] i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Zweryfikowanie przez właściwy organ, czy określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. warunki zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozporządzenia).

Prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczna stanowi dla organu punkt wyjścia do ustalenia w decyzji parametrów nowej zabudowy. Z tego też względu istotne jest by obie jej części tekstowa i graficzna były ze sobą spójne, kompatybilne, a zarazem czytelne. Innymi słowy, poprawność i rzetelność sporządzonej dla potrzeb konkretnej sprawy analizy urbanistycznej, która w toku postępowania wyjaśniającego winna zostać poddana pogłębionej analizie organów orzekających z punktu widzenia wymagań określonych przepisami obowiązującego prawa ma istotny wpływ na prawidłowość wydanej na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Analiza urbanistyczna jest podstawowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W związku z powyższym winna ona jasno i precyzyjnie wskazywać jaka zabudowa (funkcja i rodzaj) występuje na terenie nieruchomości sąsiednich znajdujących się w granicach terenu analizowanego, określać wskaźniki, parametry i cechy zastanej zabudowy w oparciu o konkretne dane, niejednokrotnie oparte na wyliczeniach matematycznych, zobrazowanych dla przykładu w formie tabeli.

Przenosząc poczynione wyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, utrzymanej następnie w mocy przez organ odwoławczy, sporządzona została analiza urbanistyczna, składająca się z części tekstowej i graficznej. W ramach wspomnianej analizy jej autor zgodnie z wymogami stawianymi przez art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wyznaczył w formie okręgu (wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a) w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (front terenu - 222 m, 3 x 222 m = 666m) granice terenu analizowanego, a następnie przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z części tekstowej rozważanego dokumentu wynika, że w granicach obszaru analizowanego występują tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy zagrodowej, tereny rolne, lasy. Parametry zabudowy usytuowanej na działkach sąsiednich o wskazanych numerach ewidencyjnych (w tym powierzchnia działki w m2, powierzchnia zabudowy w m2, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wysokość kalenicy) znajdujących się w granicach obszaru analizowanego zostały zobrazowane przez jej autora w formie tabelarycznej. W tabeli obliczono także wartości średnie parametrów oraz określono wartości minimalne i maksymalne poszczególnych parametrów. W wynikach analizy, które stanowią załącznik do decyzji organu pierwszej instancji jej autor stwierdził, że nie jest możliwe ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ brak jest zabudowy na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej posiadającej parametry i cechy pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowaniu terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem sporządzającego analizę, realizacja spornej inwestycji wiązać się będzie z lokalizacją budynków mieszkalnych w odległości od 150m do 365m od drogi publicznej ul. [...]. Planowana zabudowa nie będzie tworzyła żadnych relacji przestrzennych z ul. [...]. Zabudowa w obszarze analizowanym zlokalizowana jest w odległości od dróg publicznych: ul. [...] - nie większej niż 134m, ul. [...] - nie większej niż 28m, ul. [...] - nie większej niż 45m. Sporządzający analizę doszedł ponadto do wniosku, że brak jest uzasadnienia dla zastosowania § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia, a więc ustalenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej na wnioskowanym poziomie, ponieważ wnioskowana maksymalna wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (0,21) znacząco przekracza średnią wielkość w obszarze analizowanym (0,08), natomiast wnioskowana maksymalna szerokość elewacji frontowej budynków (20,0m) znacząco przekracza średnią wielkość w obszarze analizowanym (11,5m).

Wywiedzione przez autora analizy stanowisko zostało w całości bezrefleksyjnie powtórzone przez organ pierwszej instancji w wydanym rozstrzygnięciu, a następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, z tą jednak różnicą, że organ odwoławczy odmiennie aniżeli organ pierwszej instancji uznał, iż w przypadku projektowanej zabudowy spełniony został warunek kontynuacji funkcji, ponieważ w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa.

Odnosząc się do stanowiska organów orzekających wyjaśnić przede wszystkim trzeba, że w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawodawca wprowadził tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", określaną też mianem "zasady kontynuacji funkcji". Istotą tej zasady jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Kontynuacja funkcji w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r. II OSK 779/17, 22 marca 2017 r. II OSK 1840/15, 28 kwietnia 2020 r. II OSK 539/19, 22 stycznia 2020 r. II OSK 3490/18, 27 czerwca 2023 r. II OSK 2323/20 i II OSK 2324/20, 6 kwietnia 2023 r. II OSK 1114/20, 23 listopada 2022 r. II OSK 3475/19, 8 listopada 2022 r. II OSK 2820/19 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok z 9 lutego 2023 r. II OSK 2850/21, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego).

Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy budowy 4 budynków mieszkalnych wraz z urządzeniami towarzyszącymi, które mają zostać zrealizowane na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym Z., gmina A.. Parametry wnioskowanej zabudowy zostały określone przez skarżącą w formie widełek, od wartości minimalnych do wartości maksymalnych. I tak, wnioskowana powierzchnia zabudowy wynosi od 740 do 1300 m2 (0,12 - 0,21), powierzchnia biologicznie czynna od 5131 do 4271 m2, powierzchnia podlegająca przekształceniu - 6171 m2, szerokość elewacji frontowej od 14 do 20m, liczba kondygnacji od 1 do 2, liczba kondygnacji podziemnych od 0 do 1, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki od 5 do 9m, kąt nachylenia dachu od 20o do 45o, dach dwuspadowy, czterospadowy, wielospadowy, symetryczny bądź inny, prostopadły bądź równoległy.

Proste zestawienie treści wniosku skarżącej ze sporządzoną dla potrzeb rozpatrywanej sprawy analizą urbanistyczną dowodzi bezspornie, że funkcja projektowanej zabudowy (mieszkaniowa jednorodzinna) jest zbieżna z funkcją mieszkaniową zabudowy występującej w granicach terenu analizowanego. Brak jest natomiast podstaw by twierdzić, jak uczyniły to bezrefleksyjnie organy obu instancji, że na gruncie rozpatrywanej sprawy nie występuje zabudowa, która dałaby podstawę do ustalenia parametrów nowej zabudowy, co w konsekwencji skutkuje brakiem spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uwadze organów obu instancji umknął fakt, że w oparciu o załączoną do akt sprawy analizę urbanistyczną (zarówno jej część tekstową jak i graficzną) nie sposób jednoznacznie ustalić, na których konkretnie działkach sąsiednich występuje zabudowa mieszkaniowa, a na których zabudowa zagrodowa, czy występuje także zabudowa towarzysząca np. zabudowania gospodarcze, garaże, stodoły, obory i w jakiej ilości, co pozwoliłoby na ustalenie charakterystycznych parametrów zabudowy mieszkaniowej oraz zagrodowej. Niemniej jednak analiza parametrów zabudowy występującej na działkach sąsiednich zobrazowana w formie tabelarycznej dowodzi dobitnie, że w granicach terenu analizowanego, wbrew stanowisku organów orzekających w sprawie, występuje zabudowa o parametrach zbliżonych bądź nawet wyższych w stosunku do parametrów wnioskowanych przez Z. W., która - co wyraźnie pominęły organy orzekające w sprawie - parametry wnioskowanej inwestycji określiła w formie widełek od wartości minimalnych - do wartości maksymalnych, nie zaś wartości sztywnych, co w istocie pozwala na ustalenie parametrów dla projektowanej inwestycji.

Jeśli chodzi o sporną wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (wniosek 0,12 - 0,21), to na dz. nr [...] parametr ten wynosi - 0,14, na dz. nr [...] - 0,15, na dz. nr [...] i [...] - 0,27, na dz. nr [...] - 0,17, na dz. nr [...] - 0,15, na dz. nr [...] - 0,17, zaś na dz. nr [...] - 0,18. Niższe wartości występują na działkach nr [...] i [...]- 0,11, nr [...] i [...] - 0,10, nr [...] i [...] - 0,10, nr [...] i [...] - 0,10. Średnia z terenu analizowanego kształtuje się na poziomie 0,08, min. - 0,003, max.- 0,27.

W przypadku szerokości elewacji frontowej, którą skarżąca określiła w treści wniosku na poziomie od 14 do 20m, parametr ten na działkach sąsiednich znajdujących się w granicach terenu analizowanego wynosi: dz. nr [...] - 12,5m i 15,5m, dz. nr [...] i [...] - 17m, dz. nr [...] - 5,5 i 14m, dz. nr [...] - 5 i 14,5m, dz. nr [...] - 19,5 m, dz. nr [...] i [...] - 22m, dz. nr [...],[...] -15m, dz. nr [...],[...],[...],[...] - 16m, dz. nr [...] i [...] - 19m, dz. nr [...] - 18m, dz. nr [...] - 15,5m, dz. nr [...] - 16m, dz. nr [...] - 19m, dz. nr [...] - 16m, dz. nr [...] - 15m, dz. nr [...] - 17,5 m i 19,5m, dz. nr [...] - 15m i 25m, dz. nr [...] - 15m, dz. nr [...] i [...] - 16,5m, dz. nr [...] - 18,5m, dz. nr [...] - 20,5m, dz. nr [...] - 21m. Średnia szerokość elewacji frontowej, jak ustalił organ pierwszej instancji nie uwzględniając tolerancji +/-20 % wynosi - 11,5 m, min. - 1,8m, max. - 25m.

Zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Natomiast według § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.

Zasadą jest niewątpliwie określenie parametrów inwestycji w oparciu o wartości średnie wskaźnika charakterystyczne dla obszaru analizowanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. W rozpatrywanej sprawie organ arbitralnie, niejako automatycznie, bez jakichkolwiek pogłębionych rozważań w tym zakresie stanął na stanowisku, że skoro wnioskowana maksymalna wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (0,21) oraz maksymalna szerokość elewacji frontowej (20m) przekracza znacząco średnią z obszaru analizowanego, to brak jest uzasadnienia dla zastosowania § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia, poprzez ustalenie rozważanego parametru na poziomie wnioskowanym.

Powyższe stanowisko w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie zasługuje na aprobatę w demokratycznym państwie prawnym, w którym zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej zobligowane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.). W toku każdego postępowania administracyjnego na organie spoczywają ściśle zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązki, które nie mogą być stosowane wybiórczo, w oderwaniu od zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w zależności od tego kto jest stroną postępowania czy też kiedy wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracyjny ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Okoliczność faktyczna może zostać uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Wyniki poczynionych w toku postępowania ustaleń powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji, które winno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Według zasad zaufania do władzy publicznej i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, o których stanowi art. 8 § 1 i 2 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W kontrolowanym postępowaniu organ pierwszej instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy naruszyły w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy fundamentalne zasady procesowe, o których mowa w cytowanych wyżej przepisach. Zauważyć bowiem trzeba, że skarżąca w toku postępowania poprzedzającego wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, w odpowiedzi na zawiadomienie z 14 czerwca 2023 r. o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, w piśmie z 26 czerwca 2023 r., podniosła między innymi, że na ul. [...] wybudowany jest jeden dom, zaś dla kolejnych 4 działek wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy. Zabudowa ul. [...] sięga na głębokość ok. 280m od ul. [...], zabudowa na działkach nr [...] sięga na głębokość 134m. Argumentowała nadto, że dla działek nr [...], [...] i [...] zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy ustalające parametry podobne do tych wnioskowanych przez stronę, a nawet wyższe. Wskazała przy tym, że dla działki nr [...] organ ustalił maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - 0,23, dla działki nr [...] - 0,19, natomiast dla działki nr [...] - 0,23. Do powyższych zarzutów, podważających i w istocie negujących stanowisko organu o braku możliwości ustalenia parametrów dla nowej zabudowy zgodnie z treścią wniosku Z.W., Wójt Gminy A., w ogóle nie ustosunkował się w motywach wydanego rozstrzygnięcia, co świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Braki w tym zakresie nie zostały również dostrzeżone i konwalidowane w toku postępowania odwoławczego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, które niemalże w całości powieliło wywody organu pierwszej instancji pomimo tego, że skarżąca w treści odwołania powtórzyła dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie, dokonując przy tym porównania wnioskowanych parametrów w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej z parametrami średnimi i maksymalnymi występującymi w granicach terenu analizowanego oraz ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która ma zostać zrealizowana przy ul. [...]. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że w linii prostej od ul. [...] (prostopadle do tej ulicy) znajdują się zabudowane działki nr [...] i [...]. Za działką nr [...] usytuowane są kolejno działki nr [...], [...] - dla których, jak twierdzi skarżąca, organ wydał już decyzje o warunkach zabudowy o preferowanych przez właściciela parametrach, działka nr [...] oraz działka nr [...] stanowiąca własność skarżącej. Natomiast za działką nr [...] prostopadle do ul. [...] znajdują się kolejno działki: nr [...] - dla której, jak twierdzi skarżąca, organ ustalił już warunki zabudowy o preferowanych przez właściciela parametrach, działki nr [...],[...] oraz działka nr [...]. Działka nr [...] usytuowana jest równolegle do dłuższego boku działki nr [...] oznaczonego literami A-D. Obie działki nr [...] i [...] oddzielone są drogą wewnętrzną, z której miałby się odbywać wjazd na teren spornej inwestycji. Nie budzi wobec tego wątpliwości, że działki nr [...], [...] i [...] oraz działka nr [...] znajdują się w granicach terenu analizowanego, w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej, która ma prawo oczekiwać, że występując do organu administracyjnego z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla analogicznej inwestycji i o podobnych lub identycznych parametrach, co właściciele działek sąsiednich, uzyska pozytywną dla siebie decyzję o warunkach zabudowy. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji odmówiły skarżącej ustalenia warunków zabudowy, nie ustosunkowując się logicznie i rzeczowo do ferowanych przezeń argumentów oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego, co świadczy o naruszeniu zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.), a także art. 8 § 2 k.p.a., art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Dodać w tym miejscu przyjdzie, że w toku postępowania sądowego skarżąca przedłożyła do akt sprawy projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...], z którego wynika, że J. O. wnosił o ustalenie warunków zabudowy dla 5 budynków jednorodzinnych wraz z infrastrukturą (skarżąca wnioskowała o 4 budynki). Zgodnie z jego wnioskiem wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ma wynosić 0,12-0,23 (skarżąca wnioskowała 0,12-0,21), szerokość elewacji frontowej od 10m do 25m (skarżąca wnioskowała od 14m do 20m), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki od 3,5m do 5m (skarżąca wnioskowała od 3m do 5m), wysokość [...] kalenicy lub wysokość budynku od 9m do 12m (skarżąca wnioskowała od 5m do 9m), kąt nachylenia dachu od 20o do 45o (skarżąca wnioskowała od 20o do 45o). Autor projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla sąsiedniej inwestycji, ten sam zresztą, który sporządził analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla działki skarżącej, określił poszczególne parametry nowej zabudowy na działce nr [...] następująco: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy 0,10-0,17, szerokość elewacji frontowej od 8m do 18m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki - od 3,5m do 5m, wysokość [...] kalenicy lub wysokość budynku od 5m do 9m, kąt nachylenia połaci dachowych od 20o do 45o. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., uwzględnił wniosek skarżącej i przeprowadził dowód uzupełniający z powyższego dokumentu, bowiem uznał, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Rozważany projekt decyzji o warunkach zabudowy świadczy dobitnie o prowadzeniu kontrolowanego obecnie postępowania wyjaśniającego z naruszeniem fundamentalnych reguł procedury administracyjnej (art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.) w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Postępowanie organów obu instancji na gruncie rozpatrywanej sprawy nie wytrzymuje krytyki. Jeśli bowiem organ nie widzi przeszkód natury faktycznej i prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działki bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżącej oraz dla innych działek sąsiednich dla zabudowy o tożsamej funkcji i tożsamych lub zbliżonych parametrach, co określone we wniosku inicjującym sporne postępowanie, to odmawiając skarżącej ustalenia warunków zabudowy, winien należycie umotywować swoje stanowisko w tej sprawie odnosząc się do konkretnych argumentów natury faktycznej i prawnej, odwołując się do konkretnych dowodów, w świetle których wydanie pozytywnej decyzji nie jest prawnie dopuszczalne. Jednocześnie powinien rzetelnie odnieść się do argumentów skarżącej i wskazać dlaczego akurat inwestycja skarżącej nie wpisuje się w zastany ład przestrzenny, zaś inwestycje planowane przez właścicieli sąsiednich nieruchomości już nie kolidują z ładem przestrzennym występującym na danym terenie. W tej zaś sprawie organ nie dość, że nie uzasadnił należycie swojego stanowiska w kwestii odmowy ustalenia warunków zabudowy, jak wymaga tego art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., to jeszcze uczynił to z pominięciem zebranego materiału aktowego sprawy, a przy tym z pominięciem argumentów i zarzutów ferowanych przez skarżącą w toku całego postępowania administracyjnego. Konsekwencją stwierdzonych uchybień procesowych jest naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że na gruncie rozpatrywanej sprawy nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa.

Orzekając o utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, Kolegium w istocie powieliło błędy i uchybienia popełnione w toku postępowania pierwoszinstancyjnego, naruszając przy tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania. Istotą postępowania odwoławczego w ramach procedury administracyjnej jest ponowne rozpatrzenie całej sprawy, a nie tylko wybranych jej aspektów. Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Zatem, organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie, rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. W kontekście powyższego oczywiste jest, że częścią materiału dowodowego, którego całokształt ma ocenić organ odwoławczy, mogą być również okoliczności podniesione przez stronę w odwołaniu. W rozpatrywanej sprawie brak ustosunkowania się przez organ drugiej instancji do podnoszonych w środku odwoławczym kwestii, które są prawnie doniosłe, jak również automatyczne powtórzenie stanowiska organu pierwszej instancji bez odniesienia do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jest uchybieniem noszącym cechę naruszenia prawa w stopniu rzutującym na rozstrzygnięcie.

Na gruncie kontrolowanej sprawy należy dodatkowo zwrócić uwagę na regulację art. 60 ust. 4 u.p.z.p., który stanowi, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Z powyższego wynika, że autorem zarówno projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego teren zamierzonej inwestycji, musi być osoba posiadająca szczególne kwalifikacje w zakresie urbanistyki lub architektury. Stanowi to gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego, zgodnie z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Podkreślenia wymaga, że sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji ustalającego warunki zabudowy. W aktach kontrolowanej sprawy nie ma dowodu na okoliczność, że dochowano wymogów przewidzianych w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. W tym miejscu zauważyć należy, iż w orzecznictwie (vide: m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 27 marca 2008 r., II SA/Gd 574/07) wyrażane są poglądy, iż zarówno autorstwo urbanisty lub architekta w zakresie projektu decyzji, jak i dowód potwierdzający członkostwo takiej osoby w samorządzie urbanistów lub architektów powinny być udokumentowane w aktach sprawy. W aktach brak jest natomiast dowodu, że dana osoba wpisana jest na taką listę (zob. też teza 6 komentarza do art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do którego odsyła teza 3 do art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - T. Bąkowski. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Zakamycze 2004). Nie wiadomo więc czy wymóg określony w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. został zachowany. Zgodnie z poglądami doktryny, które tutejszy Sąd podziela, wymóg przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego należy do grupy przepisów szczególnych, poszerzających wymogi k.p.a. odnośnie procedury wydawania decyzji. Autorstwo urbanisty lub architekta powinno być zatem udokumentowane w aktach sprawy, gdyż niezachowanie obowiązku przewidzianego w tym przepisie jest naruszeniem prawa. Do projektu decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., znajdują zastosowanie ogólne zasady sporządzania dokumentów w formie pisemnej, w świetle których podpis autora powinien być umieszczony pod tekstem, co w przypadku dokumentów wielostronicowych oznacza konieczność złożenia podpisu co najmniej na ostatniej stronie (przy dodatkowym założeniu, że poszczególne strony dokumentu pozostają ze sobą w związku logicznym, pozwalającym stwierdzić zachowanie ciągłości tekstu) - por.: K. Górska, Zachowanie zwykłej formy pisemnej czynności prawnych, Warszawa 2007, s. 149 i 151; Z. Radwański (w:) System Prawa Prywatnego, tom 2, pod red. Z. Radwańskiego, Warszawa 2008, s. (...)9-130. Samo naniesienie adnotacji w formie wydruku komputerowego nie stanowi jeszcze potwierdzenia opracowania projektu decyzji przez uprawnioną osobę. Nie jest dopuszczalne przyjmowanie domniemania opartego wyłącznie na wydruku komputerowym i pozytywne zweryfikowanie na jego podstawie danych oraz uprawnień osoby projektującej decyzję (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17 listopada 2009 r., II SA/Ol 882/09). Wszystko to oznacza, iż w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest wymaganego potwierdzenia opracowania projektu decyzji i wyników analizy przez uprawnioną osobę.

Przechodząc następnie do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, która nie została załączona przez skarżącą do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, co stanowiło drugi z powodów wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), podkreślić trzeba, że ferowane w tym zakresie stanowisko organów orzekających odwołujące się do przepisów § 3 ust. 1 pkt 88 lit. e i § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiert drugie, § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 - dalej w skrócie "rozporządzenie z 2019 r."), art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 - dalej w skrócie "ustawa"), nie znajduje dostatecznego oparcia w materialne aktowym sprawy, co czyni stanowisko organów niezasadnym, a z całą pewnością przedwczesnym.

Jednocześnie mając na uwadze zarzuty skargi, zauważyć trzeba, że w sprawie nie miały zastosowania przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), które zostało uchylone z dniem 11 października 2019 r. Ocena projektowanej przez skarżącą inwestycji odbywała się w świetle przepisów aktualnie funkcjonującego w obrocie prawnym rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839).

Zgodnie z art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: pkt 1 - przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; pkt 2 - przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy, następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Według § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2019 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć:

• zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

– 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

– 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze (pkt 55 lit. b).

• zmianę lasu, innego gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, inne niż wymienione w lit. a-d (pkt 88 lit e).

Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1 (§ 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2019 r.).

Stwierdzić należy, że fakt, iż przepisy obowiązującego prawa stawiają wymóg dołączenia do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy decyzji środowiskowej nie oznacza, że nieprzedstawienie takiej decyzji stanowi brak formalny wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wymóg przedłożenia decyzji środowiskowej jest warunkiem materialnoprawnym wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże to czy dana inwestycja wymaga uzyskania i przedstawienia decyzji środowiskowej jest kwestią ocenną. W sytuacji więc, gdy zdaniem organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, inwestor winien legitymować się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, która jednak nie została przezeń załączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wówczas powinien zobowiązać inwestora do złożenia decyzji środowiskowej w zakreślonym przez siebie terminie, pod rygorem zawieszenia postępowania. W razie niewykonania zobowiązania przez inwestora organ, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., winien zawiesić postępowanie administracyjne. W kontrolowanej sprawie organ uznał, że skoro inwestor nie przedłożył wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy decyzji środowiskowej, to nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Organ nie wezwał skarżącej do przedłożenia decyzji środowiskowej we wspomnianym wyżej trybie, co można tłumaczyć wyłącznie, jako skutek wcześniejszej błędnej oceny spełnienia przez projektowaną inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Niewątpliwie kwestia badania "sztucznego" podziału inwestycji na kilka w celu uniknięcia określonych uwarunkowań związanych z uzyskaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy winna być badana na etapie merytorycznej oceny wniosku. Praktyka dzielenia przedsięwzięcia na mniejsze części (salami slicing) ponad wszelką wątpliwość jest sprzeczna z wymogami Dyrektywy Rady 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. W rozpatrywanej sprawie potrzebę przedłożenia przez skarżącą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia organy obu instancji argumentowały tym, że teren działki inwestycyjnej nr [...] stanowi fragment zwartego kompleksu gruntów leśnych i pokrytych roślinnością leśną o powierzchni przekraczającej 20 ha, co w istocie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego jest niemożliwe do zweryfikowania. Z całą zaś pewnością w aktach sprawy brak jest sporządzonego zgodnie z wymaganiami k.p.a. protokołu oględzin terenu inwestycji oraz sporządzonej na tą okoliczność dokumentacji fotograficznej, na które powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji. Co prawda, do akt sprawy załączono czarnobiałe wydruki ortofotomapy pochodzące z geoportalu https://mapy.geoportal.gov.pl, to jednak w dalszym ciągu, na ich podstawie nie sposób kategorycznie stwierdzić, że na gruncie rozpatrywanej sprawy zostało spełnione chociażby kryterium powierzchniowe by zakwalifikować inwestycję skarżącej do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zauważyć również trzeba, że organ motywując swoje stanowisko w tej kwestii odwołał się do będących w jego posiadaniu dokumentów dotyczących działki nr [...] o powierzchni 7769 m2, bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...]. Idąc zatem tokiem rozumowania organu przedstawionym w uzasadnieniu decyzji, działka nr [...] podobnie jak działka nr [...], stanowi część większego kompleksu leśnego. Jednakże, co potwierdza pkt 4 ppkt 3 projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] organ nie dostrzegł potrzeby przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dochodząc do wniosku, że w tym wypadku inwestycja planowana na działce nr [...] nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). Nadto, co znamienne, odmiennie aniżeli w rozpatrywanej sprawie, organ nie zakwalifikował terenu działki nr [...] jako lasu bądź elementu większego kompleksu leśnego, który to koronny argument został podniesiony w sprawie niniejszej. W pkt 8 ppkt 3 autor projektu decyzji stwierdził wprost, że stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2409), teren przeznaczony pod planowaną inwestycję nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Grunty przedmiotowej działki w ewidencji gruntów wskazane są jako grunty orne V i VI klasy (RV i RVI), analogicznie zresztą jak grunty stanowiące własność skarżącej, choć ten argument na gruncie sprawy niniejszej został uznany przez organ za nieistotny. Niemożliwy do zweryfikowania na podstawie akt sprawy jest wreszcie argument, jakoby łączna powierzchnia działek nr [...], [...], [...] wynosiła 2,3 ha. W tych okolicznościach jako zupełnie gołosłowne i nie mające jakiegokolwiek oparcia w materiale dowodowym sprawy, a przy tym sprzeczne z zasadami logiki, należy potraktować stanowisko organu o konieczności rozpatrywania projektowanej inwestycji w świetle wymagań § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Na obecnym etapie postępowania brak jest jakichkolwiek racjonalnych argumentów oraz dowodów by twierdzić, że pomiędzy inwestycją skarżącej a inwestycjami na działkach nr [...] i [...] zachodzi taki związek, który powoduje, że tworzą one pewną całość. W sprawie nie zostały dowiedzione jakiekolwiek "powiązania technologiczne" rozumiane jako związki pomiędzy inwestycjami, które powodowałyby, że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy, co wiązałoby się z koniecznością przedłożenia przez skarżącą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota 500 zł odpowiada równowartości uiszczonego wpisu od skargi.

Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ zadba o sporządzenie analizy urbanistycznej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p., co jednoznacznie udokumentuje w aktach sprawy. Analiza urbanistyczna w części tekstowej oraz graficznej powinna jednoznacznie określać rodzaj, funkcje, ilość i parametry zabudowy występującej na działkach sąsiednich znajdujących się w granicach terenu analizowanego. Dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do wniosku skarżącej organ winien przestrzegać przepisów obowiązującego prawa, a także uwzględnić fakt, że dla działek sąsiednich, co podkreślała skarżąca, wydano już decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji o funkcji i parametrach niemalże tożsamych z wnioskowanymi przez skarżącą. Ponadto, jeśli zdaniem organu, inwestycja skarżącej może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego winna ona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy załączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, organ winien wyrazić swoje stanowisko w tej kwestii w oparciu o kompletny, wiarygodny i nie budzący wątpliwości materiał dowodowy.