Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 609/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 października 2022 r. sprawy ze sprzeciwu I. sp. z o.o. z siedzibą w O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 czerwca 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu sprawy z odwołania "I" sp. z o.o. z siedzibą w O. od decyzji Burmistrza O. z dnia 31 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzje te zostały wydane w następujących okolicznościach sprawy.

Burmistrz O. (dalej: Burmistrz; organ I instancji), po rozpatrzeniu wniosku "I" sp. z o.o. z siedzibą w O. z dnia 8 sierpnia 2021 r. (dalej również: "I" sp. z o.o.; inwestor; skarżący) decyzją z dnia 31 marca 2022 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych, wolnostojących - na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...], położonej w miejscowości S., gmina O.. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). W ocenie organu I instancji, zaproponowana przez inwestora linia zabudowy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nie kontynuuje linii zabudowy oraz średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków z obszaru analizowanego, ustalonego na podstawie wyników przeprowadzonej analizy urbanistycznej.

"I" sp. z o.o. w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 6 k.p.a. przejawiające się tym, że organ I instancji oparł swe rozstrzygnięcie na nieistniejących normach prawnych, wyinterpretowanych w drodze nieuprawnionej wykładni rozszerzającej art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej: rozporządzenie wykonawcze; rozporządzenie), co doprowadziło Burmistrza do wniosku, że można wyznaczyć więcej niż jedną linię zabudowy dla danego terenu, a w szczególności można wyznaczać kolejne linie zabudowy w głębi działki objętej inwestycją, dla każdego planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego; 2) art. 8 § 2 k.p.a. przejawiające się w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, odmiennego od wydanego wcześniej w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia tego samego organu, co skutkowało naruszeniem jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasady pewności prawa; 3) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na analizie urbanistycznej, której prawidłowość jest niemożliwa do zweryfikowania przez stronę; 4) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 i 7 rozporządzenia wykonawczego przejawiające się w tym, że organ I instancji błędnie przyjął, iż zaproponowane przez inwestora parametry nowej zabudowy: linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu - nie kontynuują funkcji z obszaru analizowanego; 5) naruszenie § 9 rozporządzenia wykonawczego przejawiające się tym, że analiza urbanistyczna i wyniki analizy urbanistycznej, które powinny stanowić załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, zostały sporządzone przez uprawnionego urbanistę w jednym dokumencie, zamiast w dwóch.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), motywując swoje rozstrzygnięcie kasacyjne w uzasadnieniu decyzji z dnia 13 czerwca 2022 r. wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znalazły przepisy w brzmieniu sprzed zmian dokonanych 3 stycznia 2022 r., na mocy art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399).

Zdaniem Kolegium, wykonana w przedmiotowej sprawie analiza funkcji i cech zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia wykonawczego nie została poddana krytycznej ocenie przez organ I instancji.

Organ II instancji, wskazując na brzmienie § 4 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia wykonawczego, wyjaśnił, że organ I instancji ustalił, iż istniejąca linia zabudowy na obszarze analizowanym przebiega w odległości od 3 m do 141 m [od drogi publicznej], czyli przebiega, tworząc uskok; najdalsza zabudowa znajduje się w odległości 141 m na terenie działki nr [...]; po południowej stronie drogi powiatowej - działki nr [...], przy której położona jest przedmiotowa działka nr [...], budynki mieszkalne jednorodzinne usytuowane są w następującej odległości względem tej drogi: 9 m - dz. nr [...], [...], [...]; 15 m - dz. nr [...]; 16,5 m - dz. nr [...]; 35 m - dz. nr [...]; 52,5 m - dz. nr [...]; 53 m - dz. nr [...]; 87,5 m - dz. nr [...]; 100 m - dz. nr [...]; 121 m - dz. nr [...]; 122 m - dz. nr [...]; 123 m - dz. nr [...]; 124 m - dz. nr [...]; 165 m - dz. nr [...]; 241 m - dz. nr [...]. Ponadto podniósł, że organ I instancji ustalił, że inwestor występuje o lokalizację planowanej zabudowy w odległości 30 m, 51,10 m, 51,25 m, 80,35 m, 80,55 m, 96,40 m, 96,65 m, 115,50 m, 115,70 m, 137,43 m, 137,70 m, 156,48 m, 156,80 m, 177,53 m i 177,9 m od drogi. Organ odwoławczy stwierdził, że według Burmistrza, zgodnie z przywołanym przepisem, dla planowanej inwestycji należałoby wyznaczyć obowiązującą linię zabudowy w odległości 141 m od drogi, lecz w ten sposób wyznaczona linia zabudowy byłaby niezgodna z wnioskiem inwestora.

Organ II instancji uznał, że wbrew opinii organu I instancji inwestor zwrócił się o ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 9 m od granicy z drogą powiatową w odniesieniu do budynków, które będą miały być posadowione najbliżej drogi publicznej; we wniosku wskazano, że tak ustalona linia zabudowy korespondowałaby z linią zabudowy ustaloną przez Burmistrza O. w decyzjach z dnia 24 marca 2020 r. wydanych w sprawach oznaczonych [...] i [...],[...]. Kolegium stwierdziło, że ustalenia organu dotyczące określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy wykraczają poza wniosek strony w tym zakresie. Ponadto wskazało, że według aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych ustawodawca przewiduje zawsze tylko jedną linię zabudowy ustalaną od strony drogi publicznej i sądy administracyjne uznają, że w przypadku budynku znajdującego się "w głębi" czy też "na tyłach" istniejącej zabudowy nie zachodzi konieczność wyznaczania kolejnej linii zabudowy; takie kolejne linie lokalizacji obiektów budowlanych w głębi działki nie stanowią linii zabudowy i nie są co do zasady objęte decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Kolegium podkreśliło, że ustawodawca przewiduje zawsze tylko jedną linię zabudowy ustalaną od strony drogi publicznej i przy wykładni przepisów rozporządzenia wykonawczego w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy przyjąć, że zgodnie z wolą ustawodawcy linia zabudowy powinna być wyznaczana wyłącznie od strony drogi publicznej. W ten sposób następuje bowiem określenie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej, z jednoczesnym zachowaniem ustawowego wymogu kontynuacji parametrów zagospodarowania terenu, wynikających z usytuowania zabudowy względem drogi publicznej na działkach sąsiednich.

Odnosząc się do kwestii dotyczących niespełnienia przez inwestycję warunku w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, Kolegium przywołało brzmienie § 7 ust. 1-4 rozporządzenia wykonawczego, podnosząc, że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na obszarze analizowanym istnieją budynki mieszkalne jednorodzinne o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 2,8 m do 4,0 m do okapu dla budynków z dachem skośnym oraz 5,5 m w szczycie dla budynków z dachem skośnym, a także od 3 m do 7 m dla budynków z dachem płaskim, czyli linia pomiędzy takimi dachami przebiega, tworząc uskok. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do okapu dla budynków z dachem skośnym wynosi 3,6 m, natomiast dla budynków z dachem płaskim wynosi 3,81 m. Wskazując na to, że inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla budynków z dachem skośnym o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 2,8 m do 5,0 m, Kolegium wyjaśniło, że zaproponowana przez inwestora wysokość nie jest zgodna z wysokością stanowiącą prawidłowość na obszarze analizowanym i przekracza maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki frontowej budynków z dachem skośnym. Organ odwoławczy dodał, że w związku z faktem, iż na obszarze analizowanym brak jest budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wynoszącej 5 m, organ I instancji nie znalazł przesłanek wyznaczenia tego parametru w innej wysokości.

Odnosząc się do tej kwestii, Kolegium odwołało się do treści art. 79a § 1 k.p.a. i stwierdziło, że mimo iż strona otrzymała projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, to nie zwalnia organu od spełnienia wymogu art. 79a § 1 k.p.a. i wskazania stronie przed wydaniem decyzji przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony; taka informacja umożliwia bowiem stronie stosowną korektę wniosku. Organ II instancji stwierdził ponadto konieczność uzupełnienia analizy w zakresie ustalenia linii zabudowy, z uwzględnieniem wskazanych wyżej wytycznych dotyczących wykładni § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, według których dla wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej (art. 138 § 2a k.p.a.).

Z uwagi na powyższe uchybienia organu I instancji, Kolegium stwierdziło naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, przedstawione okoliczności faktyczne i prawne wskazują na to, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, co skutkuje koniecznością uchylenia tej decyzji. Ponadto stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. ze względu na nadmierną ogólnikowość i brak wszechstronnej oceny stanu faktycznego, gdyż w szczególności organ nie dokonał analizy zgromadzonego materiału w wystarczającym zakresie, pod kątem możliwości zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Zdaniem Kolegium, wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania należy uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego wskazane w uzasadnieniu braki skutkują koniecznością wykonania nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, które nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, gdyż sporządzenie takiej analizy ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Na koniec Kolegium wskazało organowi I instancji potrzebę przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a w szczególności wykonania prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględniającej wskazania Kolegium. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że niezbędne jest także szczegółowe ustosunkowanie się do podniesionych przez stronę zarzutów, w tym do zarzutu naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. polegającego na podjęciu przez organ I instancji rozstrzygnięcia odmiennego od wcześniejszych rozstrzygnięć wydanych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w sprawach prowadzonych pod sygn. [...] oraz [...] Organ I instancji winien szczegółowo wyjaśnić stronie, dlaczego przeprowadzone w tych sprawach analizy urbanistyczne dotyczące tej samej nieruchomości i wykonane na takim samym obszarze analizy, doprowadziły do odmiennych konkluzji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy z obszaru analizowanego. Poza tym Kolegium zauważyło, że w sytuacji powzięcia przez organ wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organ powinien wypełnić obowiązek z art. 79a § 1 k.p.a., umożliwiając tym samym stronie stosowną korektę wniosku. Organ II instancji zaznaczył również, że dopuszcza ewentualność ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy parametrów inwestycji w sposób nieco odmienny niż wynikający z wniosku, w szczególnej jeżeli po przeprowadzeniu analizy organ uzna, że występują niewielkie różnice między parametrami inwestycji przedstawionymi we wniosku, a wynikającymi z analizy - i tak określone parametry nie będą stały w sprzeczności z planami inwestora, a przy tym nie zmienią w sposób istotny zamierzenia budowlanego.

Z decyzją odwoławczą nie zgodził się inwestor (reprezentowany przez pełnomocnika procesowego), który w sprzeciwie od tej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu.

W uzasadnieniu sprzeciwu strona podniosła, że równolegle z niniejszym postępowaniem wciąż toczy się 16 postępowań o wydanie warunków zabudowy, przy czym przedmiotem każdego z tych postępowań jest jeden budynek (wchodzący jednakże w skład jednego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego łącznie 16 budynków), a Burmistrz wydał już trzykrotnie [w wyniku ponownego rozpatrywania sprawy] 16 negatywnych decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do wcześniejszych wniosków obejmujących swym zakresem analogiczną inwestycję, jak ta będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Skarżący wyjaśnił, że wniesienie niniejszego sprzeciwu jest motywowane obawą, że w przedmiotowej sprawie dojedzie do faktycznego pozbawienia strony merytorycznego rozstrzygnięcia poprzez ponowne odmówienie ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji (przy nieuwzględnieniu wytycznych organu II instancji), a następnie kolejne wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przez organ II instancji.

Wskazując na zachodzące na gruncie opisanych wyżej postępowań, jak i niniejszego postępowania zasadnicze różnice pomiędzy organami obydwu instancji w zakresie interpretacji przepisów materialnych - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia wykonawczego, skarżący stwierdził, że nie ma wątpliwości, iż również w niniejszym postępowaniu – jeśli dojdzie do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji – Burmistrz znów postąpi wbrew wytycznym Kolegium i wyda decyzję z naruszeniem § 4 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie inwestora Kolegium, kierując się interesem strony postępowania w uregulowaniu jej sytuacji prawnej, winno podjąć wszelkie kroki do wydania decyzji co do meritum sprawy.

Przy takiej argumentacji skarżący zarzucił Kolegium naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W jego ocenie, w tej konkretnej sytuacji, w jakiej znalazł się inwestor, przeprowadzenie analizy urbanistycznej przez organ II instancji oraz ocena wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito. Nadto podniósł, że w rozpoznawanej sprawie część tekstowa analizy oraz jej wyniki zostały zawarte w tym samym dokumencie, co należy uznać za wadliwe, bo niezgodne z § 9 rozporządzenia wykonawczego. Argumentował, że w tej sytuacji organ odwoławczy winien wezwać organ I instancji do sporządzenia wyników analizy jako dokumentu odrębnego od części tekstowej analizy urbanistycznej; w sytuacji, gdyby organ odwoławczy nie zgadzał się jedynie z wnioskami organu I instancji, a część tekstową analizy uznał za prawidłową, winien samodzielnie sporządzić wnioski z analizy (wyniki analizy) w trybie art. 136 k.p.a., które będą stanowić podstawę do dalszego procedowania w sprawie.

Skarżący podniósł, że przy ocenie zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, sąd powinien wziąć pod uwagę, czy w danej sprawie możliwe było uzupełnienie materiału dowodowego właśnie na podstawie art. 136 k.p.a. i ustalić, czy zakres przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji w konkretnym przypadku był na tyle szeroki, że jego przeprowadzenie przez organ odwoławczy wykraczałoby poza dodatkowy charakter tego postępowania, a co za tym idzie - naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zdaniem skarżącego, sporządzenie przez Kolegium w niniejszej sprawie wniosków z analizy urbanistycznej (czy nawet całej analizy urbanistycznej) zgodnych z przepisami prawa nie stanowiłoby czynności wykraczających poza ramy "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie", a co za tym idzie - nie stałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania

W przeświadczeniu skarżącego Kolegium nie wypełniło swej ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a ograniczyło się wyłącznie do kontrolnego rozpatrzenia sprawy.

Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach, strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Kolegium w odpowiedzi na sprzeciw podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W myśl art. 64a p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowoadministracyjna w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasacyjną zasadniczo ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy podstaw do uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.).

Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z regułą wskazaną w art. 64d § 1 p.p.s.a.

Sąd podkreśla, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie może weryfikować, czy organ drugiej instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych. W ten sposób wkroczyłby bowiem w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej, uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonując zaś tego rodzaju ocen, bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu, naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia innych niż wnoszący sprzeciw obywateli. Oceny takie, mające wpływ na prawa i obowiązki obywateli nakładane w danej decyzji, sąd administracyjny dokonywać może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane zostało prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. W związku z tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowane zostało stanowisko, że również z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 i art. 153 p.p.s.a. treść art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się zatem, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. orzecznictwo NSA przywołane w wyroku NSA z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt II GSK 1152/20, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępując inaczej, sąd wykroczyłby poza granice wskazane w art. 64e p.p.s.a. Jednocześnie stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa do sądu pozostałych stron postępowania, jak i prawa do rozpoznania sprawy w co najmniej dwóch instancjach sądowych.

Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy powinien również uwzględnić art. 136 § 1 k.p.a. dotyczący uzupełniającego postępowania dowodowego. W przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, o ile nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 138 § 2b k.p.a. W niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki, o których mowa w tym ostatnim przepisie, gdyż nie miało miejsca przeprowadzenie koniecznego postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a.) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.).

Trzeba mieć też na uwadze, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.).

W kontrolowanej sprawie Sąd stwierdził, że sprzeciw nie jest zasadny, gdyż kwestionowana decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy istniały podstawy do zastosowania takiego rozstrzygnięcia.

Kolegium dostatecznie wyjaśniło przesłanki swojego rozstrzygnięcia i wskazało na czym polegało naruszenie przepisów postępowania w zaskarżonej decyzji oraz przedstawiło okoliczności mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, których nie wyjaśnił organ I instancji, odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Mając na uwadze zarzuty zawarte w sprzeciwie, Sąd wyjaśnia, że przy ocenie przez organ drugiej instancji naruszeń prawa procesowego i stwierdzenia konieczności poczynienia niezbędnych ustaleń okoliczności faktycznych i wyjaśnienia zakresu sprawy organ odwoławczy ma prawo odnieść się do treści przepisów materialnych i procesowych. Zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyroki NSA z dnia: 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1299/17; 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2386/13 - orzeczenia dostępne jw.). To, co organ administracyjny ma wyjaśnić w sprawie rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), bowiem tylko okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy (patrz wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2045/18, dostępny jw.). Jeżeli znajdujące w sprawie przepisy – tak procesowe, jak i materialnoprawne – wpływają na ocenę, czy organ pierwszej instancji wyjaśnił i ustalił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy i właściwie zastosował przepisy postępowania, organ odwoławczy ma prawo się do nich odnieść i przedstawić odpowiednie poglądy. Organ odwoławczy, dostrzegając zatem, że organ pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni lub zastosowania przepisów prawa (procesowego lub materialnego), w wyniku czego w niewłaściwy sposób określił zakres postępowania wyjaśniającego czy też np. krąg stron postępowania, czy wreszcie dokonał błędnych ustaleń faktycznych, może w tym zakresie sformułować odpowiednie wytyczne, nawet jeżeli w decyzji kasacyjnej nie może stanowczo zobowiązać organu do rozstrzygnięcia sprawy w konkretny, merytoryczny sposób.

Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że regulacja art. 138 § 2 k.p.a. zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że dokonanie analizy funkcji, cech zabudowy i warunków zagospodarowania terenu okolicznej zabudowy, w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588) nie mieści się w zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego na podstawie art. 136 k.p.a. Analiza ta jest podstawowym i niezbędnym dokumentem urbanistycznym, który pozwala ocenić, czy inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.). Bez możliwości oceny prawidłowości sporządzenia takiej analizy nie jest dopuszczalne wydanie prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy.

Należy podkreślić, że wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w przywołanym rozporządzeniu, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego musi umożliwiać określenie, jaki w istocie charakter ma zabudowa występująca na danym terenie i jakie występują prawidłowości w zagospodarowaniu i zabudowie sąsiedztwa. Prawidłowa analiza musi zawierać odpowiednie informacje pozwalające urbaniście na przygotowanie projektu decyzji o waranach zabudowy, a organowi na rozstrzygnięcie, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją. Trzeba też pamiętać o tym, że to projekt decyzji (pozytywnej), sporządzony przez uprawnioną osobę (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.) z oparciem się na wynikach analizy urbanistycznej, stanowi podstawę do przeprowadzenia niezbędnych uzgodnień i uzyskania opinii, o których mowa w przepisach art. 60 ust. 1 u.p.z.p., a w konsekwencji również art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że zdaje sobie sprawę z różnych stanowisk, prezentowanych w orzecznictwie, co do dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy przez organ drugiej instancji w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji wydał decyzję odmowną w tym przedmiocie. Niemniej jednak Sąd, co do zasady, podziela ten prezentowany w judykaturze kierunek orzeczniczy, zgodnie z którym brak jest możliwości wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy po raz pierwszy przez organ odwoławczy (patrz: synteza poglądów przedstawiona w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3106/20, dostępnym na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prezentowany jest też pogląd, że jeżeli organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy po przeprowadzeniu postępowania, w którym wykonał zasadnicze czynności wymagane w takim postępowaniu, w tym przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (analizę urbanistyczną) i uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy z właściwymi organami administracji, organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od takiej decyzji może zastosować art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy dotychczas przeprowadzone postępowanie jest wadliwe i wymaga powtórzenia (patrz wyrok NSA z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt II OSK 2077/21, dostępny jw.). W takich warunkach za dopuszczalną uznać należy możliwość wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, innego niż dokonane przez organ pierwszej instancji, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w decyzji reformatoryjnej organu odwoławczego, jak i prowadzenia przez organ odwoławczy w tego rodzaju sprawach uzupełniającego postępowania dowodowego. Wtedy też odmienna ocena rezultatów przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy urbanistycznej nie prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Po 848/20, dostępny jw.).

Warto jeszcze zauważyć, że nawet rozszerzenie kompetencji organu odwoławczego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na podstawie znowelizowanego art. 136 § 2 i 3 k.p.a. natrafia na ograniczenie w postaci art. 136 ust. 4 k.p.a., który stanowi, że przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Kolejnym takim przepisem może być art. 15 k.p.a. statuujący zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przeprowadzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie projektu decyzji – tym bardziej pozytywnej, wskazującej konkretne warunki zagospodarowania terenu, w tym wskaźniki i parametry nowej zabudowy – i ewentualne dokonanie odpowiednich uzgodnień i uzyskanie opinii, a w konsekwencji wydanie decyzji [w szczególności pozytywnej] w postępowaniu odwoławczym zasadniczo powoduje, że sprawa nie będzie dwukrotnie rozpatrywana przez organy administracyjne, co jest niezgodne z przywołaną zasadą (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2904/18, dostępny jw.).

Poza tym warto podkreślić, że wiążące się ze specyfiką sprzeciwu ograniczenia w zakresie dopuszczalności dokonywania przez rozpoznający go sąd ocen prawnych, są szczególnie wyraźnie widoczne właśnie na gruncie niniejszej sprawy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku uwzględnienia sprzeciwu w całości i podzielenia stanowiska autora środka zaskarżenia co do ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. doszłoby bowiem do naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa do sądu pozostałych uczestników postępowania administracyjnego, którzy w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uczestniczyli (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 360/18, dostępny jw.). Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że w przedmiotowym postępowaniu występują również inne strony niż sami skarżący (inwestorzy). Ich uprawnienia, na gruncie przepisów postępowania (prawa strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.), korespondują zaś z prawem materialnym, bowiem przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W związku z powyższym, w sytuacji gdy Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do bezwzględnej odmowy ustalenia warunków zabudowy z powodu niezgodności planowanej inwestycji z określonymi prawidłowościami występującymi na obszarze analizowanym (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), organ odwoławczy był uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, Kolegium wskazało zasadne podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Analiza urbanistyczna wymaga nie tylko ponownego rozważenia pod kątem wynikających z niej wniosków, ale również co najmniej uzupełnienia pod kątem możliwości zastosowania odstępstw od prawidłowości dotyczących wysokości frontu budynków o dachu skośnym, a zatem dopuszczalności zastosowania § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia wykonawczego. Równocześnie wymagane jest umożliwienie skorzystania przez inwestora z gwarancyjnego przepisu art. 79a k.p.a. w razie stwierdzenia przeszkód do wyznaczenia wskaźników i parametrów nowej zabudowy zgodnych z pierwotnym wnioskiem inwestora. W ten sposób inwestor może odpowiednio skorygować swój wniosek, usuwając tym samym ewentualne, leżące po jego stronie, przeszkody do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Trzeba te mieć na uwadze, że projekt decyzji ustalającej konkretne warunki zabudowy powinien być oceniony pod kątem dokonania odpowiednich uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 60 ust. 1 oraz w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przywołany przepis art. 60 ust. 1 stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Natomiast zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, z uwzględnieniem modyfikacji wskazanych w art. 64 ust. 1 pkt 1-3. W niniejszej sprawie organ I instancji nie rozważał tych kwestii i wskazał, jakie uzgodnienia i opinie mogłyby w tym wypadku być konieczne. Jest to o tyle zrozumiałe, że stwierdził brak spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co stanowiło wystarczającą podstawę do wydania decyzji odmownej. Tymczasem sygnalizowane kwestie wymagają zindywidualizowanej analizy w każdym konkretnym przypadku. Warto w szczególności mieć na uwadze, że w określonych okolicznościach danej sprawy może być wymagane uzyskanie stanowisk innych organów, niż wymienione w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Osobną uwagę poświęcić należy kwestii wyznaczenia dla planowanej inwestycji linii zabudowy. Według przepisów § 4 przywołanego wcześniej rozporządzenia wykonawczego (we wskazanym przez Kolegium brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie) zasadniczo ustalana jest tylko jedna linia zabudowy od strony drogi publicznej, na co wskazuje wprost ust. 3 powołanego paragrafu (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2119/18, dostępny jw.). Niemniej jednak niekiedy – w sytuacji, gdy działka przylega do więcej niż jednej drogi publicznej – zasadne jest wyznaczenie tejże linii w stosunku do każdej z tych dróg. Innym zagadnieniem jest natomiast możliwość uwzględnienia w analizie urbanistycznej, a następnie w finalnym rozstrzygnięciu sprawy o ustalenie warunków zabudowy, kwestii występujących prawidłowości w zakresie rozlokowania istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym. W pewnych warunkach dopuszczalne jest analizowanie prawidłowości określanych czasem – jakkolwiek mało trafnie – jako "wewnętrzna linii zabudowy" czy też "druga linii zabudowy", mimo że w istocie nie dotyczy to wyznaczenia linii zabudowy w wyżej podanym znaczeniu. Nie chodzi wtedy o wyznaczanie kolejnych linii zabudowy, lecz o właśnie o uchwycenie prawidłowości rozlokowania zabudowy na terenie objętym analizą (w tym np. "głębi zabudowy"). Jakkolwiek, co do zasady brak jest podstaw do wyznaczania tego rodzaju dodatkowych linii zabudowy, to organy w określonych warunkach mają prawo oceniać, czy zabudowa na obszarze analizowanym charakteryzuje się uporządkowaniem tworzącym element zastanego ładu architektonicznego. W tym też zakresie mogą w ramach analizy urbanistycznej określać, jakie prawidłowości rządzą rozlokowaniem zabudowy na danym terenie.

Wracając do kwestii linii zabudowy, w świetle wypowiedzi Kolegium ten aspekt powinien podlegać ponownej analizie organu I instancji. Organ I instancji zwrócił uwagę na to, że wniosek inwestora pod tym względem koresponduje z ustaleniami zawartymi we wcześniej wydanych decyzjach o warunkach zabudowy dla innych budynków na tej samej działce, lokalizowanych bliżej drogi publicznej. Ponadto organ odwoławczy sygnalizował potrzebę wypowiedzenia się w kwestii 8 § 2 k.p.a. w tym zakresie, skoro w innych postępowaniach dotyczących tego samego terenu – o takich samych uwarunkowaniach, jeżeli chodzi o występującą na obszarze linę zabudowy – organ I instancji ustalił linię zabudowy w odległości 9 m od granicy z tą samą drogą publiczną. Sąd dodaje, że z uwagi na brzmienie § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego dopuszczalne jest inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Kwestie te mogą mieć znaczenie przy ustalaniu możliwości wyznaczania omawianego parametru, również z wykorzystaniem wniosków dotyczących uporządkowania – prawidłowości w rozlokowaniu zabudowy na danym terenie (na obszarze analizowanym).

Zaadresowany do Kolegium zarzut dotyczący nieprawidłowości załącznika do decyzji o warunkach zabudowy, związany z naruszeniem § 9 rozporządzenia wykonawczego jest nietrafny. Nie może bowiem podważać zasadności samej decyzji kasacyjnej, w uzasadnieniu której zresztą organ II instancji zwrócił uwagę na to, że analiza w formie tekstowej i graficznej stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym odwołał się do treści § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, jakkolwiek w ujęciu literalnym chodzi o wyniki analizy, a nie samą analizę (co jednak zwykle nie ma doniosłego znaczenia, gdyż treść analizy zwykle zawiera również i wyniki). To do organu I instancji będzie należało sporządzenie decyzji, a zatem i odpowiednich załączników, w sposób odpowiadający wymogom prawa.

Na koniec tej części rozważań Sąd podkreśla, że odwoływanie się w swej argumentacji przez inwestora do postawy organu I instancji prezentowanej w innych 16 postępowaniach, formalnie dotyczących odrębnych spraw administracyjnych o wydanie warunków zabudowy dla tego samego terenu (przedmiotem każdego z tych postępowań jest jeden budynek) jest o tyle chybione, że są to odrębnie rozstrzygane sprawy. Nie można zatem antycypować przyszłego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie (dotyczącej zagospodarowania tej samej działki 16 budynkami) i ekstrapolować na niniejszą sprawę wniosków wynikających z tych innych rozstrzygnięć. Takie rozumowanie skarżącego nie miało wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sądowej. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, jeżeli w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie dojdzie do kolejnej odmowy ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji, a zarazem przeprowadzone zostanie zasadniczo prawidłowo postępowanie dowodowe, to wtedy – przy ewentualnym wykorzystaniu możliwości wskazanych w art. 136 k.p.a. – możliwe będzie (w niektórych sytuacjach nawet konieczne) rozstrzygnięcie merytorycznego sprawy w instancji odwoławczej. Tym samym, sygnalizowane przez skarżącego obawy, że w przedmiotowej sprawie dojedzie do faktycznego pozbawienia strony merytorycznego rozstrzygnięcia poprzez ponowne odmówienie ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji (przy nieuwzględnieniu wytycznych organu II instancji) – nie powinny się ziścić przy prawidłowym działaniu organu II instancji, jeżeli sprawa będzie ponownie rozpatrywana w instancji odwoławczej.

Jeszcze raz należy podkreślić, że związane ze specyfiką sprzeciwu ograniczenia w zakresie dopuszczalności dokonywania przez rozpoznający go sąd ocen prawnych, są szczególnie wyraźnie widoczne właśnie na gruncie niniejszej sprawy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku uwzględnienia sprzeciwu w całości i podzielenia stanowiska autora środka zaskarżenia co do spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wydania decyzji pozytywnej doszłoby bowiem do naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa do sądu pozostałych uczestników postępowania administracyjnego, którzy w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uczestniczyli (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 360/18, dostępny jw.). Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że w przedmiotowym postępowaniu występują również inne strony niż sam skarżący. Ich uprawnienia, na gruncie przepisów postępowania (prawa strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.), korespondują zaś z prawem materialnym, bowiem przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że wskazane przez organ II instancji okoliczności stanowiły przeszkodę dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji. Podane przez Kolegium uchybienia organu I instancji – naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. związane z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego – świadczyły o zaistnieniu warunków do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Nie zostały zatem spełnione przesłanki do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. W takiej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej w tej sprawie nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, należało oddalić sprzeciw.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.