Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1924/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 211 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1634
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 5a, art. 86
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 1 ust. 2, art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2137
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - t.j.
article: art. 171 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1097/19 w sprawie ze skargi Gminy Wołomin na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2019 r. nr 8.124.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia regulaminu budżetu obywatelskiego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie na rzecz Gminy Wołomin 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1097/19 – w sprawie ze skargi Gminy Wołomin (dalej: skarżąca lub Gmina) na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie (dalej: organ) z dnia 2 kwietnia 2019 r., nr 8.124.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia regulaminu budżetu obywatelskiego – uchylił zaskarżoną uchwałę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, w której zaskarżył orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 171 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 561 ze zm.; dalej: u.r.i.o.) w zw. z art. 5a ust. 4 i ust. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506) poprzez ich błędną wykładnię, tj. wadliwe uznanie przez Sąd, iż Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie nie jest organem właściwym do sprawowania nadzoru nad uchwałą nr V-17/2019 Rady Miejskiej w Wołominie z dnia 20 lutego 2019 r. w sprawie określenia Regulaminu Wołomińskiego Budżetu Obywatelskiego i w konsekwencji niezasadne przyjęcie przez Sąd iż wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło przez organ niewłaściwy w tej sprawie.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Wniesiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznaniu skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skargę kasacyjną oparto wyłącznie o zarzut naruszenia prawa materialnego.

Spór w sprawie dotyczy właściwości badania nadzorczego regionalnej izby obrachunkowej (dalej: RIO) w stosunku do uchwał w przedmiocie budżetu obywatelskiego. Skarżący kasacyjnie organ wywodzi, że budżet obywatelski jest częścią budżetu w rozumieniu art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.), mieszkańcy gminy bowiem w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków gminy. Skoro zatem budżet obywatelski jest częścią budżetu gminnego, to procedura jego uchwalenia jest elementem składowym uchwalania budżetu (s. 3 i 4 skargi kasacyjnej). To zaś wskazywać ma na właściwość rzeczową nadzoru RIO nad uchwałą w przedmiocie określenia regulaminu budżetu obywatelskiego rozpatrywaną na gruncie art. 11 ust. 1 u.r.i.o., dotyczy bowiem procedury uchwalania części budżetu. Podnosi także, że "sprawa budżetu obywatelskiego mieści się w pojęciu sprawy finansowe w rozumieniu art. 171 ust. 2 Konstytucji RP" (s. 6 skargi kasacyjnej), który to przepis należy stosować bezpośrednio (s. 3 skargi kasacyjnej), a Sąd I instancji błędnie przyjął, iż art. 11 u.r.i.o. jest przepisem o charakterze numerus clausus (s. 3 skargi kasacyjnej).

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma konsensusu odnośnie zakresu (granic) właściwości rzeczowej nadzoru realizowanego przez RIO (zob. np. W. Baranowska-Zając, Właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych jako organów nadzoru wobec jednostek samorządu terytorialnego a zakres pojęcia "sprawy finansowe" – próba uporządkowania problematyki, "Studia Prawnicze KUL" 2020, nr 1, s. 7-32; S. Srocki, Ewolucja kompetencji nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych w: M. Stec (red.), Regionalne izby obrachunkowe. Charakterystyka ustrojowa i komentarz do ustawy, Warszawa 2010, s. 90-117 oraz powoływane w tych publikacjach orzecznictwo i literatura). Wynika to z nieokreślenia tak w Konstytucji RP, jak i samorządowych ustawach ustrojowych (v. m.in. art. 86 u.s.g.) pojęcia "spraw finansowych", w których organami nadzoru zgodnie z art. 171 ust. 2 ustawy zasadniczej są RIO. Dla dalszych ustaleń znaczenie ma, że zgodnie z przywołanym przepisem Konstytucji RP organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (dalej: j.s.t.) są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Analogicznie brzmiącą regulację zawiera art. 86 u.s.g. Taka redakcja wskazuje, że w ramach nadzoru nad działalnością j.s.t. wydzielony został nadzór wyspecjalizowany realizowany przez RIO, co z kolei oznacza, że to podmioty nadzoru ogólnego (wojewoda - w odniesieniu do uchwał j.s.t.) posiadają domniemanie kompetencji nadzorczych (zob. także: M. Masternak-Kubiak w: M. Haczkowska, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Lex, pkt 4 komentarza do art. 171).

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.r.i.o. w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy j.s.t. w sprawach:

1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian;

2) budżetu i jego zmian;

3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego j.s.t. oraz udzielania pożyczek;

4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu j.s.t.;

5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa;

6) absolutorium;

7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian.

Należy mieć przy tym na uwadze dyspozycję zawartą w art. 1 ust. 2 u.r.i.o. Przepis ten stanowi, że izby sprawują nadzór nad działalnością j.s.t. w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 ustawy.

Odnosząc się do powyższego, art. 11 ust 1 u.r.i.o. zawiera katalog "spraw finansowych" w zakresie działalności nadzorczej z uwzględnieniem właściwości rzeczowej RIO. Trzeba jednak zastrzec, że samo pojęcie "sprawy finansowej" nie jest ostre.

Mając na uwadze znaczenie "sprawy" jako zespołu normowanych okoliczności przyjąć należy, iż w każdym przypadku badania nadzorczego aktu, w celu ustalenia czy mamy do czynienia ze sprawą finansową, powinno się ustalić czy kwestie/zagadnienia wskazane w art. 11 ust. 1 u.r.i.o. są zasadniczym przedmiotem aktu (uchwały/zarządzenia) j.s.t., czy też mają charakter wtórny lub oboczny, poprzez oddziaływanie na sferę finansową j.s.t. Tylko w tym pierwszym przypadku akt (uchwała/zarządzenie) organu j.s.t. będzie sprawą finansową podlegającą nadzorowi RIO.

W świetle powyższych ustaleń uznać trzeba, iż uchwalony przez organ stanowiący j.s.t. regulamin budżetu obywatelskiego nie stanowi sprawy finansowej w rozumieniu art. 11 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 u.r.i.o oraz art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, a zatem nie podlega badaniu nadzorczemu RIO. Po pierwsze bowiem, głównym przedmiotem tejże uchwały nie jest ani budżet j.s.t. ani procedura jego uchwalania. Fakt, że zadania wybrane przez mieszkańców j.s.t. do finansowania mają być uwzględnione w projekcie budżetu tej jednostki oraz w samym jej budżecie (art. 5a ust. 4 u.s.g.) jest jedynie skutkiem przeprowadzonych w ramach instytucji "budżetu obywatelskiego" konsultacji, które muszą spełniać określone ustawowo wymogi (art. 5a ust. 7 u.s.g.). Ów skutek o charakterze finansowym jest wtórny do zasadniczego przedmiotu regulacji, tj. zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych. Po drugie, to sam ustawodawca w art. 5a ust. 3 u.s.g. przesądził, że przedmiotem (zasadniczym) budżetu obywatelskiego – a zatem i uchwały j.s.t. podjętej w tym przedmiocie – są konsultacje społeczne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).