Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 5/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
658
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 08 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w zakresie rozpoznania wniosku 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do wydania decyzji w sprawie z wniosku J. R. z dnia 29 sierpnia 2022 r. i to w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Burmistrzowi Miasta i Gminy grzywnę w kwocie 3.000 (trzy tysiące) złotych; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego J. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 29 sierpnia 2022 r. J. R. zwrócił się z wnioskiem o wszczęcie przez Burmistrza Miasta i Gminy postępowania administracyjnego w celu ustalenia czy działka położona w B. przy ul. [...] zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego posiada status i możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie : myjni samochodów ciężarowych i osobowych, warsztatu naprawy samochodów, magazynu paliwa, transportu i logistyki oraz przeprowadzenie postępowania w/s legalności działania warsztatu samochodowego.

Następnie w dniu 19 grudnia 2022 r. wpłynął do organu wniosek J. R. o niezwłoczne udzielenie informacji i podjęcie działań w sprawie z jego wniosku z dnia 29 sierpnia 2022 r. wraz ze wskazaniem jakie czynności zostały podjęte.

W dniu 22 grudnia 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie.

W dniu 23 marca 2023 r. J. R. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy ponaglenie w zakresie bezczynności organu.

Postanowieniem z dnia 31 maja 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznało ponaglenie za nieuzasadnione ze względu na prowadzone postępowanie wyjaśniające przez Burmistrza Miasta i Gminy.

W dniu 4 grudnia 2023 r. J. R. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy wraz z wnioskiem o przyznania sumy pieniężnej. W skardze domagał się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie miesiąca, zasądzenie od organu sumy pieniężnej w kwocie [...]zł oraz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi opisał stan faktyczny w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w całości, a ewentualnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 217), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Należy zauważyć, że skarżący zwrócił się do sądu o stwierdzenie zarówno bezczynności, jak i przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że "z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 września 2022 r. II OSK 871/22 stwierdził, że "z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość pstępowania".

Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zatem zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji". Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, w związku z czym bezczynność i przewlekłość to dwa odmienne stany faktyczne. Bezczynność ma miejsce wówczas, gdy termin załatwienia sprawy ("podstawowy" lub przedłużony wynikający z przepisów K.p.a. albo określony w przepisach szczególnych) upłynął bezskutecznie. Natomiast stan przewlekłości zachodzi wówczas, gdy termin ten nie upłynął, ale organ prowadzi sprawę opieszale, podejmowane czynności nie cechują się koncentracją, albo są nieistotne z punktu widzenia załatwienia sprawy. Jeżeli w toku jej załatwienia dojdzie do sytuacji, że w prowadzonym przewlekle postępowaniu bezskutecznie upłynie termin załatwienia sprawy, to organ ze stanu przewlekłości popadnie w stan bezczynności. Oznacza to, że omawianych pojęć nie można używać zamiennie.

Sąd, analizując treść żądania skargi i okoliczności sprawy potraktował skargę skarżącego jako dotyczącą bezczynności postępowania. Na taką kwalifikację wskazuje treść żądania, akcentowany sposób procedowania, wskazywanie przez stronę na długotrwały brak podejmowania działań.

Zaznaczyć należy, że strona spełniła warunek formalny złożenia skargi na bezczynność w postaci złożenia ponaglenia.

W ocenie Sądu niewątpliwie organ dopuścił się bezczynności. Wniosek o wszczęcie przez organ postępowania w przedmiotowej sprawie został złożony w 29 sierpnia 2022 r., zatem minęło 1,5 roku, a organ nadal nie wydał ostatecznej decyzji.

Od momentu złożenia wniosku, a zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego upłynęły 4 miesiące, w tym czasie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, a wszczęcie postępowania nastąpiło prawdopodobnie tylko ze względu na ponaglające pismo skarżącego z dnia 19 grudnia 2022 r. Przez kolejne 4 miesiące organ też nie prowadził żadnych czynności. Dopiero po wniesieniu ponaglenia, zawiadomił o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu. Organ pozostawał zatem w bezczynności z uwagi na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść i ponownie powtórzyć, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Na uwagę zasługuje również fakt, iż organ ponaglenie skarżącego przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu dopiero po 20 dniach od jego otrzymania, co jest działaniem nieuprawnionym, albowiem zgodnie z art. 37 § 4 K.p.a. organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego. Działanie polegające na braku przekazania ponaglenia właściwemu organowi świadczy o rażąco lekceważącym traktowaniu przepisów prawa i sprawy skarżącego.

Analiza akt sprawy wskazuje, iż organ nadal nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto organ nie powiadomił skarżącego o przyczynach zwłoki w niezałatwieniu sprawy w terminie, ani nie poinformował o przedłużeniu terminu do rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 35 kpa, organy administracji publicznej są związane terminami załatwiania spraw ustalonymi jako: bez zbędnej zwłoki, jeśli sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. (§ 1); miesięczny, jeśli sprawa wymaga postępowania wyjaśniającego lub termin dwumiesięczny, jeśli sprawa jest szczególnie skomplikowana (§ 2). Z kolei zgodnie z art. 36 K.p.a., na organie ciąży obowiązek informowania stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, ze wskazaniem przyczyn zwłoki i nowego terminu załatwienia sprawy. Wyjaśnić również należy, że ocena charakteru naruszenia prawa jako rażącego powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność (lub przewlekłość postępowania) jest bowiem naruszeniem prawa, ale nie każda następuje w sposób kwalifikowany. Rażące znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa. Jako pojęcie niedookreślone pozostawia pewien zakres swobody interpretacji oraz prawnej kwalifikacji okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zagadnienie charakteru bezczynności i przewlekłości postępowania należy oceniać kierując się kryterium czasu trwania stanu niezgodnego z prawem, przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. W przepisie art. 149 § 2 P.p.s.a. chodzi bowiem o naruszenie oczywiste, którego nie można zaakceptować z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawnego, wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne.

Stwierdzenie przez Sąd, że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności (punkt 2 wyroku), obligowało do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Dlatego Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku, wyznaczając w tym celu termin 30 dniowy do wydania w sprawie decyzji.

Zatem bezsprzecznie bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie należało wymierzyć organowi grzywnę. Tak długi brak podejmowania czynności w sprawie nie jest więc usprawiedliwiony, podejmowane działania nie były wystarczająco skoncentrowane, nie były działaniami wszechstronnie odnoszącymi się do przesłanek rozstrzygnięcia, występowały między nimi zbyt długie okresy, w których organ pozostawał bezczynny i pozostawiał sprawę swojemu biegowi mimo długotrwałości postępowania. Nosi więc stwierdzona bezczynność cechę rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku.

W punkcie 3 wyroku sąd wymierzył organowi grzywnę w kwocie [...]zł na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Jak wskazał NSA w sprawie II GSK 1159/19, wymierzenie grzywny organowi ma na celu oddziaływać mobilizująco (gdy organ nadal pozostaje w stanie bezczynności), represyjnie (z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości) i prewencyjnie – dla wzmocnienia gwarancji terminowego załatwiana spraw. Wymierzenie grzywny nie jest też uzależnione od stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, grzywna we wskazanej kwocie spełni funkcję represyjną oraz zmobilizuje organ do koncentrowania czynności i szybkiego załatwienia sprawy. Grzywna ta ma na celu zwrócenie organowi uwagi na to, że cała jego aktywność w trakcie postępowania ma być poświęcona wyjaśnianiu przesłanek rozstrzygnięcia istotnych z punktu widzenia jego podstawy prawnej. Aktywność organu nie może być zatem jakakolwiek lub polegać na podejmowaniu działań rozciągniętych w czasie.

Ustalając wysokość grzywny sąd ocenił, że kwota [...]zł za będzie adekwatnie wypełniała funkcję mobilizującą, prewencyjną i represyjną tego instrumentu prawnego. Nie ulega wątpliwości, że działania administracji powinny się charakteryzować tego rodzaju aktywnością, która jest skierowana na sprawne, terminowe i zgodne z prawem załatwienie konkretnej sprawy.

Co do zasądzenia od organu kwoty pieniężnej z tytułu jego bezczynności na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 4 wyroku. Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną polegającą na wzmocnieniu gwarancji terminowego załatwiana spraw, ma też znaczenie kompensacyjne. Traktowana jest jako zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej, a więc jej zasądzenie nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności.

Skarżący nie uzasadnił wniosku i nie wykazał, iż poniósł jakąkolwiek szkodę w związku z działaniem organu. Funkcję prewencyjną i represyjną stanowi wymierzona grzywna, dlatego też w tym zakresie Sąd skargę oddalił na podstawie art.151 p.p.s.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja organu o odrzuceniu skargi. Również nie jest żadnym usprawiedliwieniem dla braku działania ze strony organu, fakt panującej pandemii, tym bardziej, iż wniosek skarżącego został złożony w sierpniu 2022 r.

O kosztach postępowania sąd orzekł jak w punkcie 5 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego uiszczoną przez niego kwotę wpisu w kwocie 100 zł.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym z uwagi na treść art. 119 pkt 4 P.p.s.a. uprawniającego do zastosowania tego trybu, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.