Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 307/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30 ust.5c, art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 59 ust.2a
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi N. K. oraz J. O. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2024 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia 20 listopada 2023 r., znak: AB. [...]; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Wojewody na rzecz N. K.–[...] oraz J. O. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 22 stycznia 2024 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 30 ust. 5c ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682), po rozpatrzeniu odwołania J. O., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z 20 listopada 2023 r., znak: [...], o sprzeciwie do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie garażu na działce nr [...] w miejscowości K., gmina K..

Stan sprawy przedstawia się następująco.

W dniu 22 września 2023 r. do Starostwa Powiatowego w L. wpłynął wniosek N. K. i J. O. w sprawie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do budowy garażu. Ze zgłoszenia wynika, że zakres robót budowlanych obejmuje budowę garażu o powierzchni 34,5 m˛, wykonanego na fundamencie betonowym zbrojonym ze ścianą fundamentową murowaną z bloczków gazobetonowych oraz dachem jednospadowym o konstrukcji drewnianej krytej dachówką.

Postanowieniem z 10 października 2023 r. Starosta L., działając na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia braków zgłoszenia w terminie do 31 października 2023 r. poprzez:

- sprecyzowanie zakresu wniosku z uwagi na jego tożsamość ze zgłoszeniem budowy z dnia 7 listopada 2022 r. (znak sprawy: [...]),

- dołączenie prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W dniu 30 października 2023 r. inwestorzy uzupełnili zgłoszenie. Wyjaśnili, że postępowanie przed WSA w Lublinie w sprawie zgłoszenia budowy z dnia 7 listopada 2022 r. zostało zakończone z uwagi na odrzucenie skargi. W odniesieniu do obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla zgłoszonych robót budowlanych wskazali, że ich wykonanie nie wymaga uzyskania tej decyzji.

Decyzją z 20 listopada 2023 r. Starosta L. wniósł sprzeciw do zgłoszenia budowy garażu. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że inwestor nie usunął wszystkich braków wskazanych w postanowieniu, tj. nie przedłożył prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy.

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołał się inwestor J. O..

Organ II instancji nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Uznał, że stanowisko organu I instancji jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy Prawo budowlane. W art. 29 ust. 1 tej ustawy ustawodawca określił katalog robót budowlanych, których realizacja wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. W art. 30 ust. 2 zaś wskazano, iż w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami.

W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji (art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 30 ust. 5d tej ustawy nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5.

Organ wyjaśnił, że objętą zgłoszeniem inwestycję należy zakwalifikować do inwestycji wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b/ Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem nie wymaga decyzji o pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowa wolno stojących garaży o powierzchni zabudowy do 35 m˛, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekroczyć dwóch na każde 500 m˛ powierzchni działki. Jak wynika z dokumentacji załączonej do zgłoszenia, przedmiotowa działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.

Organ przytoczył treść art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977), według którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Z kolei art. 59 ust. 2 tej ustawy stanowi, iż do jednorazowej, trwającej do roku, zmiany zagospodarowania terenu lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, przepisu ust. 1 nie stosuje się. Dodatkowo z przepisu art. 59 ust. 2a wynika, że zmiana zagospodarowania terenu dotycząca obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4-6, 8-12, 17, 21-28 i 30 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Wojewody w obowiązującym stanie prawnym, zgodnie z art. 59 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realizacja zamierzenia polegającego na budowie garażu o powierzchni zabudowy do 35 m˛ na działce nr [...] w miejscowości K. (tj. inwestycji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 14b Prawa budowlanego) wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Organ podkreślił, że termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego ma charakter terminu prawa materialnego, który nie podlega przedłużeniu, a jego upływ powoduje utratę przez właściwy organ kompetencji do wydania decyzji o sprzeciwie. Taka charakterystyka omawianego terminu ma wpływ na katalog rozstrzygnięć, jakie może w konsekwencji wydać organ pierwszej instancji i organ odwoławczy. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji o sprzeciwie, może orzec o jej utrzymaniu w mocy. Może też orzec o jej uchyleniu i umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy uzna decyzję organu pierwszej instancji za wadliwą, a termin ustalony do wydania decyzji już upłynął. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji. Z tego względu organ odwoławczy nie może zastosować art. 138 § 2 k.p.a., uchylić decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. Z analogicznych powodów nie może po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu uchylić decyzji organu pierwszej instancji i orzec w sprawie co do istoty, skoro kompetencja organów do wniesienia sprzeciwu wygasła (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., II OSK 1159/17).

Skargę na decyzję Wojewody wnieśli N. K. i J. O., zarzucając:

1) naruszenie art. 61 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688) poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji w oparciu o brzmienie przepisów po wejściu w życie tej ustawy w sytuacji, gdy zgłoszenie budowy garażu nastąpiło w dniu 22 września 2023 r.,

2) błędną wykładnię art. 59 ust. 1 i 2 i 2a w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 61 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw poprzez błędne uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana przy zmianie zagospodarowania terenu obejmującej roboty realizowane na podstawie zgłoszenia w sytuacji, gdy taka interpretacja pomija treść art. 50 ust. 2 u.p.z.p., w którym wymieniono inwestycje (roboty budowlane) niewymagające wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego,

3) naruszenie art. 30 ust. 5c w zw. z art. 30 ust 4b i art. 29 ust. 1 pkt 14b ustawy Prawo budowlane oraz art. 59 ust 2a o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 7 lipca 2023 r. poprzez zobowiązanie odwołujących do przedłożenia prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji w sytuacji, gdy jedynie w stosunku do zgłoszenia budowy wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących parterowych budynków stacji transformatorowych oraz sieci, przewiduję się obowiązek dołączenia dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1-4, w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

4) naruszenie zasady pogłębienia zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ podkreślił, że w dniu 7 lipca 2023 r. Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw. Ustawa została ogłoszona w Dzienniku Ustaw w dniu 24 sierpnia 2023 r., zaś przepisy weszły w życie 24 września 2023 r. Organ wskazał, że podstawową zasadą postępowania administracyjnego wyrażaną zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie jest to, że organ administracji wydaje decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie jej wydania. W obowiązującym stanie prawnym, zgodnie z art. 59 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu dotycząca obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4-6, 8-12, 17, 21-28 i 30 oraz ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że w odniesieniu do obiektów budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, a wymagających zgłoszenia wymienionych w art. 29 Prawa budowalnego, co do zasady należy uzyskać warunki zabudowy, a wyjątki od tej zasady określa art. 59 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie wymaga zatem ustalenia warunków zabudowy budowa obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 4-6, 8-12, 17, 21-28 i 30 oraz ust. 2 Prawa budowlanego. Budowa przedmiotowej inwestycji - wolno stojącego garażu, wymieniona w art. 29 ust. 1 pkt 14b tej ustawy, nie została zamieszczona w powyższym katalogu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo materialne w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zaistniała również podstawa do umorzenia postępowania w sprawie sprzeciwu do zgłoszenia jako bezprzedmiotowego.

Przedmiotem sporu jest zgodność z prawem sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie garażu o powierzchni do 35 m˛ na działce nr [...] w miejscowości K..

Jest to inwestycja wymieniona w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b/ Prawa budowlanego, zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i objęta obowiązkiem dokonania zgłoszenia.

Jedyną wskazaną przez organy podstawą wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia w niniejszej sprawie jest nieuzupełnienie zgłoszenia polegające na nieprzedłożeniu – wymaganej w ocenie organów obu instancji – ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Tymczasem rację mają skarżący, twierdząc, że w okolicznościach niniejszej sprawy taka decyzja nie jest wymagana i organ nie miał podstaw, by żądać uzupełnienia zgłoszenia poprzez jej przedłożenie.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma fakt, że skarżący dokonali zgłoszenia robót budowlanych w dniu 22 września 2023 r., a zatem na dwa dni przed wejściem w życie ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688, dalej: ustawa nowelizująca).

W myśl art. 61 zd. 1 ustawy nowelizującej, do budowy obiektów budowlanych, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 24 września 2023 r.) dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 29 ustawy zmienianej w art. 12 (tj. ustawy Prawo budowlane), stosuje się przepis art. 59 ust. 2a ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w brzmieniu dotychczasowym.

Skoro zatem zgłoszenia robót budowlanych skarżący dokonali przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, to zgodnie z wyżej powołaną regulacją, zastosowanie ma art. 59 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji, tj. sprzed 24 września 2023 r.

Zgodnie z art. 59 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji, które ma zastosowanie w niniejszej sprawie, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, 1a, 3 i pkt 16 lit. b/ Prawa budowlanego, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro zatem budowa wolnostojącego garażu o powierzchni do 35 m˛, jako wymieniona w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b/ Prawa budowlanego, znalazła się poza katalogiem inwestycji zamieszczonych w art. 59 ust. 2a powołanej ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji, to decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest wymagana.

Owszem, w datach wydania decyzji organów obu instancji obowiązywał już art. 59 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w nowym brzmieniu, nadanym ustawą nowelizującą, który planowaną przez skarżących inwestycję wyłącza spod katalogu zwolnień z obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ale przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 61 zd. 1 ustawy nowelizującej. Wobec istnienia oraz jednoznacznego brzmienia przepisu przejściowego zawartego w ustawie nowelizującej nie ma zastosowania przytoczona przez organ odwoławczy reguła, według której organ stosuje prawo w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji.

W związku z tym, że jedyną podstawą wniesienia sprzeciwu było nieuzupełnienie zgłoszenia o ostateczną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, a jak wyżej wywiedziono, decyzja ta w okolicznościach sprawy nie jest wymagana przez prawo, decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) jako istotnie naruszające art. 61 ustawy nowelizującej oraz art. 59 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją poprzez ich niezastosowanie oraz istotnie naruszające art. 59 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu nadanym nowelizacją poprzez jego zastosowanie, a także istotnie naruszające art. 30 ust. 5a Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie (pkt I wyroku).

Z racji tego, że postępowanie w administracyjne w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia jest bezprzedmiotowe, należało je umorzyć na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. (pkt II wyroku).

Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu od organu solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 500 zł, zostało wydane na postawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Skutkiem prawnym powyższego wyroku jest uznanie zgodności z prawem dokonanego przez skarżących zgłoszenia robót budowlanych, co uprawnia ich do rozpoczęcia i wykonania tych robót.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.