Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 256/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 920
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. K., Ł. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Po 1422/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi B. K., Ł. K. na akt Starosty Wrzesińskiego z dnia 21 października 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu drogowego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

B. K. i Ł. K. wnieśli skargę na akt Starosty Wrzesińskiego z [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu drogowego. Skarżący podnieśli, że w ramach zatwierdzonej organizacji ruchu ustanowiono zakaz postoju wzdłuż ich nieruchomości.

Starostwa Wrzesiński wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że zaskarżony akt nie narusza prawa w sposób istotny, a w związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia jego nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, postanowieniem z 5 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Po 1422/21, wydanym na postawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a."), odrzucił skargę.

Sąd pierwszej instancji, biorąc pod uwagę charakter, treść i cel zaskarżonego aktu Starosty Wrzesińskiego uznał, że nie odnosi się on bezpośrednio i wprost do sfery prawnej skarżących, wynikającej z przepisu prawa regulującego ich własną sytuację prawną. Akt, którego przedmiotem regulacji jest stała organizacja ruchu drogowego, nie stanowi w ocenie Sądu bezpośrednio naruszenia interesu prawnego, bądź uprawnienia skarżących. Interes prawny skarżących nie mógł być zatem naruszony samym zaskarżonym aktem. Interes skarżących, jako użytkowników drogi publicznej, w zakresie objętym regulacją, wynikającą z zaskarżonego aktu Sąd zakwalifikował jako interes faktyczny. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżący nie mogli skutecznie wywodzić swej legitymacji skargowej z samego faktu posiadania nieruchomości w pobliżu drogi objętej działaniem aktu zatwierdzającego organizację ruchu.

Mając powyższe na uwadze, WSA stwierdził, że skarżący nie wykazali, że zaskarżony akt Starosty naruszał prawem chroniony interes prawny lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ponadto w sprawie nie wykazano, aby zatwierdzona stała organizacja ruchu wpłynęła na obowiązki lub uprawnienia skarżących o charakterze administracyjnym, jakie posiadali przed jego wydaniem.

B. K. i Ł. K. zaskarżyli powyższe postanowienie w całości, wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Ponadto wnieśli o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili:

– naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 87 § 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 528; dalej jako: "u.s.p.") w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.; dalej jako: "k.c.") oraz art. 32 Konstytucji RP i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), poprzez błędną wykładnię i ocenę polegająca na uznaniu, iż interes prawny skarżących nie został naruszony wskutek wydania zaskarżonego przez nich zarządzenia Starosty, i że to naruszenie nie może wynikać z ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości należącej do skarżących ani z naruszenia zasady równości wobec prawa, i w konsekwencji wadliwe odrzucenie skargi skutkujące odmową merytorycznej kontroli wadliwego aktu naruszającego interes prawny skarżących;

– naruszenie art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 6) p.p.s.a., poprzez odmowę dokonania kontroli działalności administracji publicznej.

Jednocześnie z ostrożności procesowej skarżący złożyli do akt sprawy odpis z księgi wieczystej nieruchomości. Skarżący wnieśli o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a., dowodu z tego dokumentu, na okoliczność, że są właścicielami działki nr [...] w miejscowości R. K., wzdłuż której usytuowano znaki drogowe zakazu postoju (usytuowanie działki względem drogi jednoznacznie wynika już tylko z planu sytuacyjnego projektu zmiany organizacji ruchu znajdującego się w aktach sprawy).

Skarżący oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest to, czy skarżącym przysługiwała legitymacja skargowa, która dawałaby uprawnienie do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na akt administracyjny dotyczący zatwierdzenia zmiany stałej organizacji ruchu drogowego na podstawie projektu organizacji ruchu o numerze ewidencyjnym [...] z [...].

Za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej, co skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej i uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na skutek przyjęcia, że skarżący nie wykazali, iż zaskarżony akt Starosty Wrzesińskiego naruszał ich prawem chroniony interes prawny lub uprawnienie w sprawie z zakresu regulacji administracji publicznej. Za wadliwe należało uznać stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że w rozpoznawanej sprawie nie wykazano, aby zatwierdzona zmiana organizacji ruchu wpłynęła na obowiązki lub uprawnienia skarżących o charakterze administracyjnym. Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, że legitymację skargową daje w tym przypadku wyłącznie naruszenie interesu prawnego o charakterze administracyjnym w sytuacji, gdy w doktrynie przyjmuje się, że norma ta nie musi należeć do prawa administracyjnego. Może się ona bowiem wywodzić także z innych gałęzi prawa, ale musi być konkretnie określona i wyodrębniona spośród innych norm. Wynika z tego, że interesu prawnego nie można opierać tylko na istnieniu jakiegoś aktu prawnego, czy instytucji prawnej (zob.: Jan Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OPS 4/97 poz. 83 A).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko prezentowany jest pogląd, że interes prawny winien być oparty na normie prawa materialnego, przy czym nie musi to być norma prawa administracyjnego. Bardzo często interes ten wynika bowiem z normy prawa cywilnego, np. z prawa własności rzeczy, tj. art. 140 i nast. k.c. Wystarczy zatem, jeżeli konkretne skutki wywodzone z tego interesu będą wywołane w obrębie tej gałęzi prawa, tj. prawa administracyjnego (zob. np.: wyrok NSA z 28 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1676/17; wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2673/15).

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawa materialnego. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla skarżącego negatywne konsekwencje prawne.

Skarżący swój interes prawny wywodzą z prawa własności, wskazując, że zatwierdzona kwestionowanym aktem zmiana stałej organizacji ruchu, której generalnym przesłaniem jest zakaz postoju, w istocie narusza ich prawo do korzystania w sposób swobodny i niezakłócony z własnej nieruchomości, wzdłuż której wprowadzono zmienioną organizację ruchu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący uprawdopodobnili, że nowa organizacja ruchu może utrudniać wykonywanie prawa własności. Trzeba tu bowiem przypomnieć, że prawo to jest ujmowane jako prawo podmiotowe, złożone z uprawnień do władania, korzystania i rozporządzania rzeczą.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony prawa własności, nie mogą być utożsamiane z ograniczeniami rzeczywistymi, ustanowionymi na rzecz konkretnie oznaczonych osób trzecich, takimi jak: służebności, najem czy dzierżawa. Ich celem i sensem jest ustalenie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego, nakazujące uwzględnienie zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o ochronie przyrody, o planowaniu przestrzennym, prawa budowlanego, prawa wodnego, prawa telekomunikacyjnego i inne (zob. G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe. T. II, Wolters Kluwer 2016, s. 51-52, uw. 3; przykładowo - s. 59, uw. 5).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni pogląd wyrażony w wyroku NSA z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1722/17, w świetle którego art. 140 k.c. może być źródłem interesu prawnego dla właściciela nieruchomości leżącej przy drodze, na której zmieniono organizację ruchu w taki sposób, że zmiany te będą negatywnie wpływać na jego prawo (zob. np.: postanowienie NSA z 12 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 287/19; postanowienie NSA z 13 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 161/19). Z powyższego wynika zatem, że wprowadzenie nowej organizacji ruchu może wywierać wpływ na prawa właścicielskie skarżących, np. w zakresie wykorzystywania przez nich nieruchomości w sposób niezakłócony. Tym samym można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżących (art. 87 ust. 1 u.s.p.).

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że uchylenie zaskarżonego postanowienia ma tylko ten skutek, że przesądza o spełnieniu w rozpoznawanej sprawie przesłanki przewidzianej w art. 87 ust. 1 u.s.p.

W związku z tym, skarga powinna być rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji, co oznacza konieczność przeprowadzenia oceny zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.