Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 1/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu
Powołane przepisy: article: art. 112a ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 13 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 91
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 100c ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2023 poz 103
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
article: art. 7, art. 8, art. 12 par. 1 i 2, art. 35 par. 1 i 3, art. 36 par. 1, art. 61 par. 3 i 3a, art. 64 par. 2, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 119 pkt 2, art. 149 par. 1, 1a i 2, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 14 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), Asesor WSA Anna Dębowska, , po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody Łódzkiego do rozpatrzenia wniosku skarżącej R. M. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu wniosku skarżącej R. M. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej R. M. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej R. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

R. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę argumentując, iż wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy złożyła w województwie zachodniopomorskim 28 września 2020 r. Z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania, a co za tym idzie zmianę właściwości organu, 13 lipca 2022 r. Wojewoda Zachodniopomorski przekazał wniosek strony skarżącej Wojewodzie Łódzkiemu. Skarżąca pismem z 25 października 2022 r. wezwała organ do bezzwłocznego załatwienia sprawy w drodze decyzji. 18 listopada 2022 r. strona skarżąca złożyła ponaglenie. 5 grudnia 2022 r. strona skarżąca otrzymała od organu wezwanie do powtórnego uiszczenia opłaty skarbowej. Zdaniem strony skarżącej akta jej sprawy są od dawna kompletne, a powodem nie zajmowania się jej sprawą jest próba wymuszenia na niej powtórnej opłaty za złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Skarżąca, znając treść przepisów zawartych w art. 100c ustawy 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, zawnioskowała o odmowę zastosowania przez sąd przepisów zawartych w ww. artykule, a dotyczących zawieszenia terminu na załatwienie jej sprawy oraz niemożliwości wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności i przewlekłości procedowania jej sprawy. Zdaniem strony skarżącej, przywołany wyżej przepis jest niezgodny, m.in. z art. 47 Karty Praw Podstawowych, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, jak również wartościami wynikającymi z innych przepisów Konstytucji RP.

Skarżąca wskazała również, że organ utrudnił jej prowadzenie życia rodzinnego w wybrany przez nią sposób. Powołała się na posiadaną bliską rodzinę (ojca i matkę) w Ukrainie, których przez złą pracę organu nie może odwiedzać, co z kolei godzi w jej dobra osobiste (więź rodzinną). Skarżąca dodała, iż w codziennym życiu (w różnym nasileniu) towarzyszą jej (nasilające się) następujące objawy: drażliwość, huśtawka nastrojów, gniew, zwiększona nerwowość, zwiększone spożycie kofeiny i alkoholu, zaburzenia snu, oraz nieradzenie sobie z obowiązkami (na wszystko brakuje jej czasu). Skarżąca coraz częściej zaczyna się zastanawiać, czy nie powinien skorzystać z pomocy lekarza, podejrzewając u siebie depresję. Zdaniem strony skarżącej, powyższe upoważnia do postawienia organowi zarzutu, iż naraża jej zdrowie na szwank, a zatem co najmniej narusza jej godność. Uprawnione wydaje się także postawienie organowi zarzutu traktowania poniżającego w rozumieniu art. 3 EKPCz.

Skarżąca podniosła także, iż przebieg postępowania z pewnością nie ma nic wspólnego z obowiązującą organ zasadą wzbudzania zaufania do władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. W ocenie strony skarżącej wszystkie czynności organu wykonywane w jej sprawie mają charakter pozorny i nie prowadzą do załatwienia sprawy, a stan ten z pewnością wyczerpuje definicję rażącego naruszenia prawa.

Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o:

1. orzeczenie o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez Wojewodę Łódzkiego;

2. zobowiązanie Wojewody Łódzkiego do rozpoznania sprawy w terminie 7 dni od otrzymania przez organ wyroku sądu wraz z aktami sprawy;

3. przyznanie od Wojewody Łódzkiego na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4. zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę został złożony do Wojewody Zachodniopomorskiego przez cudzoziemkę 29 września 2020 r. Strona skarżąca jako przesłankę pobytu wskazała wykonywanie pracy na rzecz firmy K., na stanowisku pracownik sprzątający. Cudzoziemka do wniosku na pobyt czasowy dołączyła: załącznik nr 1 do wniosku, pełnomocnictwo udzielone R. Z. wraz ze stosowną opłatą, wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP, 4 aktualne fotografie, potwierdzenie uiszczenia opłaty w wysokości 440 zł. za wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, na konto Urzędu Miasta Szczecina oraz kserokopię paszportu.

26 kwietnia 2021 r. cudzoziemka uzupełniła braki formalne wniosku, poprzez okazanie oryginału paszportu oraz złożenie odcisków linii papilarnych, a także dołączyła ankietę dotyczącą pobytu na terytorium RP. Tego samego dnia Wojewoda Zachodniopomorski wszczął postępowanie administracyjne dotyczące udzielenia zezwolenia na pobyt cudzoziemki.

14 września 2021 r. pełnomocnik strony skarżącej uzupełnił akta sprawy dostarczając załącznik nr 1 do wniosku, wskazując jako podmiot powierzający wykonywanie pracy firmę I. Sp. z o. o., umowę najmu lokalu mieszkalnego oraz wniosek o przekazanie sprawy według właściwości miejscowej ze względu na zmianę miejsca zamieszkania, z którego wynika, iż cudzoziemka obecnie przebywa w Ł. przy ul. [...]

11 lipca 2022 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł ponaglenie na działanie organu I instancji, zarzucając Wojewodzie Zachodniopomorskiemu dopuszczenie się niezałatwienia sprawy w terminie, załączając pełnomocnictwo udzielone M. S. wraz ze stosowną opłatą, kopią paszportu oraz kopią wniosku o przekazanie akt sprawy według właściwości miejscowej.

13 lipca 2022 r. Wojewoda Zachodniopomorski przekazał akta postępowania zgodnie z właściwością do Wojewody Łódzkiego, który przyjął je 27 lipca 2022 r.

25 października pełnomocnik strony skarżącej złożył prośbę o przyspieszenie załatwienia sprawy.

18 listopada 2022 r. pełnomocnik strony skarżącej złożył ponaglenie celem załatwienia sprawy.

2 grudnia 2022 r. za pośrednictwem platformy EPUAP Wojewoda Łódzki wezwał cudzoziemkę do dostarczenia dowodu potwierdzenia dokonania opłaty skarbowej za wydanie decyzji w wysokości 440 zł.

6 grudnia 2022 r. do Wojewody Łódzkiego wpłynęła skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego.

5 stycznia 2022 r. Wojewoda Łódzki na podstawie art. 109 ustawy o cudzoziemcach zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednocześnie tego samego dnia Wojewoda Łódzki zawiadomił cudzoziemkę o wyznaczonym przewidywanym terminie rozpatrzenia sprawy.

Odnosząc się następnie do działania z rażącym naruszeniem prawa Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 100c ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830), w okresie od dnia 15 kwietnia do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Natomiast zaprzestanie w tym okresie czynności przez organ prowadzący postępowanie w ww. sprawach lub dokonywanie ich z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Zatem w ocenie organu nie ma podstaw do uznania, że Wojewoda Łódzki w toku prowadzonych czynności działał z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewoda wskazał nadto, że w momencie złożenia przez cudzoziemkę przedmiotowego wniosku na pobyt czasowy, Wojewoda Łódzki procedował już 24062 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy, co przełożyło się również na wydłużony czas oczekiwania na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych.

Odnosząc się do przedstawionego w treści skargi uzasadnienia, Wojewoda Łódzki stanął na stanowisku, że ocena "szybkości postępowania" powinna zostać dokonana w sposób indywidualny, uwzględniając ilość okoliczności stanowiących przeszkodę w wydaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia w sprawie, uwzględniając również okres czasu konieczny na ich usunięcie. Powyższe czynności stanowią obowiązek organu wynikający z treści art. 7 k.p.a. Zdaniem organu stanowisko takie znajduje potwierdzenie w poglądach orzecznictwa.

Odnosząc się do przedstawionych przez cudzoziemkę roszczeń pieniężnych, Wojewody Łódzki wskazał, iż w jego ocenie są one bezzasadne, strona nie wykazała bowiem, że poniosła jakąkolwiek szkodę w związku z procedowaną sprawą. Organ wskazał, że skarżąca w dniu złożenia wniosku legitymowała się ważnym paszportem biometrycznym. Cudzoziemka złożyła wniosek na pobyt czasowy i pracę w terminie przewidzianym dyspozycją art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, z uwagi na powyższe jej pobyt na terytorium RP jest legalny.

Decyzją z 16 lutego 2023 r. Wojewoda Łódzki udzielił wnioskodawczyni zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 16 lutego 2025 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – dalej: "p.p.s.a.", na wniosek strony skarżącej, wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez organu.

W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

O przewlekłości postępowania administracyjnego możemy mówić wówczas, gdy postępowanie w sprawie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W doktrynie wskazuje się, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w sytuacji prowadzenia sprawy w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012 r., str. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego. Warszawa 2011 r., str. 70 - 71). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ przekracza rozsądne granice i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Dla zasadności skargi na przewlekłość postępowania nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy przewlekłość została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. wyroki WSA w Warszawie z 19 września 2013 r., I SAB/Wa 243/13 oraz z 12 września 2013 r., I SAB/Wa 364/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA").

Reasumując powyższe podkreślić należy, że przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu, II SAB/Wr 69/15, opubl. w: CBOSA).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyroki NSA: z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, Lex/el nr 818629; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17, Lex/el nr 2547323). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Przedstawione wyżej reguły niewątpliwie obowiązywały organ w dacie złożenia przez stronę skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt. Natomiast 29 stycznia 2022 r. - weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91) - dalej: "ustawa zmieniająca". Ustawa ta wprowadza istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach – dalej: u.o.c. - decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Dopiero wystąpienie ostatniego ze wskazanych powyżej zdarzeń powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy. Odnotować przy tym należy, że na mocy art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej cytowane regulacje mają zastosowanie do postępowań pozostających w toku w dniu jej wejścia w życie. Z kolei, zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej, jeżeli termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 112a u.o.c. (w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą), rozpoczął swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. ustawy zmieniającej), biegnie on od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. ustawy zmieniającej).

W ocenie sądu regulacje zawarte w ustawie zmieniającej nie odnoszą się do przewlekłości zaistniałej wcześniej, tj. nie znoszą możliwości oceny, że miała ona miejsce, a w konsekwencji zastosowania przez sąd przewidzianych w p.p.s.a. prawnych instrumentów do jej zwalczania. W niniejszej sprawie termin rozpoznania sprawy strony skarżącej przez organ administracji niewątpliwie rozpoczął bieg przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Zgodnie z podstawowymi zasadami prawa czasowego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, ustawy nie mają skutku retroaktywnego, jeżeli nie wynika to z ich jednoznacznego brzmienia. Tymczasem przyjęcie, że na mocy art. 13 ustawy zmieniającej nastąpiło niejako "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości, byłoby właśnie jednoznaczne ze skutkiem retroaktywnym, a nie tylko retrospektywnym ustawy nowelizującej. Innymi słowy, nie mielibyśmy wówczas do czynienia tylko z wydłużeniem biegnących terminów załatwienia sprawy (co jest zasadniczo dozwolone na gruncie regulacji procesowych – tzw. retrospektywne działanie nowego prawa), ale doszłoby do, co do zasady zabronionego – retroaktywnego działania nowego prawa, tj. przekształcenia na niekorzyść strony już ukształtowanych stosunków prawnych. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że omawiana tu "hipotetyczna" legalizacja stanu bezczynności lub przewlekłości dotyczyłaby nie tylko spraw trwających kilka miesięcy, ale również ponad rok i więcej, co jest sądowi znane z urzędu. Zaznaczyć również należy, że ustawa zmieniająca nie wprowadziła żadnych zmian do procedury sądowoadministracyjnej.

Mając powyższe na uwadze sąd stwierdził, że wzorzec kontroli działania organu w kontekście zrzucanej mu przewlekłości stanowić powinny przywołane wyżej przepisy obowiązujące przed dniem wejścia w życie nowelizacji.

Uwzględniając powyższe wskazać należy, że w niniejszej sprawie wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy jako przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych - w przypadku, gdy strona wnosi swoje żądanie drogą elektroniczną (art. 61 § 3a k.p.a.). Nie ma zatem istotnego znaczenia, że żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13; a także wyroki NSA: z 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98; z 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97, "Serwis Podatkowy" z 2001 r., nr 7, s. 63; z 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01; z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14; jak również chociażby: wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08; czy wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15, opubl. w: CBOSA).

W kontekście powyższych rozważań sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie należy uznać za wszczęte 28 września 2020 r., czyli w dniu wpływu wniosku strony skarżącej do Wojewody Zachodniopomorskiego. Podkreślić trzeba, że wniosek w momencie wpływu do organu był opłacony opłatą skarbową dokonaną na rachunek bankowy Urzędu Miasta Szczecina. Tym samym Wojewoda Łódzki, po przekazaniu mu sprawy według właściwości, dysponował wnioskiem opłaconym i kompletnym. Nie istniały zatem podstawy do wzywania strony skarżącej aby ta wniosek po raz kolejny opłaciła. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2142 ze zm.) obowiązek zapłaty opłaty skarbowej powstaje bowiem – w niniejszym przypadku - z chwilą złożenia wniosku o wydanie zezwolenia. Sąd aprobuje pogląd wyrażony w wyroku WSA w Łodzi z 15 lutego 2023 r., III SAB/Łd 150/22 – opubl. w: CBOSA, że kwestie związane z rozliczeniem przez organy podatkowe dokonanej przez stronę skarżącą prawidłowo wpłaty są poza zakresem postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt. Przyjęcie innego stanowiska stanowiłoby nieuzasadnione nałożenie na stronę skarżącą dodatkowego obowiązku fiskalnego, w przypadku gdy ona obowiązek ten już spełniła opłacając złożony wniosek.

Należy także zauważyć, że postępowanie w sprawie wniosku o wydanie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, wszczęte we wrześniu 2020 r. zostało zakończone przez Wojewodę Łódzkiego wydaniem decyzji 16 lutego 2023 r. Trwało zatem ponad 29 miesięcy. Także okres zwłoki Wojewody Łódzkiego od chwili przekazania mu sprawy przez Wojewodę Zachodniopomorskiego, wynosił 7 miesięcy. Zważywszy, że opłata skarbowa od wniosku została uiszczona we wrześniu 2020 r. i wniosek strony skarżącej był kompletny, nie istniała przeszkoda utrudniająca dalsze jego procedowanie.

Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17 – opubl. w: CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1233/19 – opubl. w: CBOSA).

Mając na względzie czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, fakt podejmowania czynności w dużych odstępach czasu, brak koncentracji działań procesowych oraz postawę strony, która nie przyczyniła się do zaistniałej zwłoki, sąd uznał, że naruszenie prawa jakie wystąpiło w niniejszej sprawie miało charakter kwalifikowany. Na ocenę tę wpływa także nieskomplikowany charakter sprawy i możliwości rozpoznania jej na podstawie przedstawionych przez stronę dokumentów. Jak bowiem wcześniej wskazano, nie istniała potrzeba wzywania strony do ponownego opłacenia wniosku o wydanie zezwolenia, a procedowanie w tej sprawie zasadniczo powinno odbyć się na podstawie dostarczonych przez stronę dokumentów.

W ocenie sądu wojewoda bezzasadnie powołał się także na treść art. 100c ust. 1 i 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy jej zakresu podmiotowego i przedmiotowego przepisy tej ustawy nie mają zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. Ustawa ta określa bowiem szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W analizowanym przypadku strona skarżąca nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem. Mimo tego bowiem, że jest ona obywatelką Ukrainy, to jednak nie przybyła na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium kraju pochodzenia. Skarżąca, jak wynika z akt sprawy przebywa na terenie Polski co najmniej od września 2020 r. Organ nie ma zatem podstaw rozciągać stosowania przepisów wskazanej powyżej ustawy z 12 marca 2022 r. na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy.

Odnosząc się do żądania skargi, sąd przyznał stronie od organu sumę pieniężną w wysokości 500 złotych mając na uwadze, że sprawy dotyczące pozwoleń na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy mają dla wnioskodawców zasadnicze znaczenie. Wynik postępowania determinuje bowiem, czy przez okres najbliższych kilku lat cudzoziemiec będzie mógł legalnie mieszkać i pracować w Polsce. Przedłużenie postępowania spowodowało po stronie skarżącej poważne uciążliwości, przede wszystkim związane z niepewnością co do przyszłego miejsca pobytu i pracy. Przyznana suma pieniężna w wysokości 500 zł., w ocenie sądu, stanowi adekwatne zadośćuczynienie za krzywdę, jaką poniosła strona skarżąca wskutek wadliwie działającej administracji publicznej.

Na dzień orzekania przez sąd organ wydał już decyzję w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wobec powyższego obowiązek zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w określonym terminie wynikającym z treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stał się bezprzedmiotowy.

W tym stanie rzeczy sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt 1 - 3 sentencji wyroku.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), sąd rozstrzygał w pkt 4 sentencji wyroku, w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

a.l.