Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 522/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 8, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 17 marca 2023 r. nr SKO.41/4744/LI/2022 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Lublin decyzją z dnia 20 września 2022 r., po rozpatrzeniu wniosku E. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, na nieruchomości złożonej z działek nr ewid. [...], [...] (obręb 31, arkusz 12), położonej w L. przy ul. [...], [...].

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m.in. art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3, 4 i 5, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-6 oraz art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej jako u.p.z.p.).

W ramach warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego organ zawarł następujące ustalenia: wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni każdej z działek to maksymalnie 30,0%; udział powierzchni biologicznie czynnej min. 30%; szerokość elewacji frontowej każdego z budynków wyznaczono na maksymalnie 9,5 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub okapu maksymalnie do 8,4 m, przy dachu wielospadowym o nachyleniu połaci od 15° do 45°, z kalenicą na wysokości maksymalnie 11,4 m. W zagospodarowaniu terenu nakazano uwzględnienie konieczności rozbiórki istniejącego budynku mieszkalnego i gospodarczego oraz wskazano, że realizacja jednego budynku może odbyć się na każdej z działek objętych inwestycją. Zakazano zmiany rzeźby terenu, które mogłyby mieć negatywny wpływ na działki sąsiednie. W uzasadnieniu podkreślono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi i spełnia warunki określone w u.p.z.p. Ponadto projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów prawa i nie narusza interesu osób trzecich. Organ podkreślił, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego zapewniono stronom czynny w nim udział.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła właścicielka nieruchomości sąsiedniej (dz. nr [...], [...]) D. K. (dalej jako: skarżąca), zarzucając zaskarżonej decyzji uchybienia w toku postępowania, rażące naruszenie art. 7, 8, 9, 107 k.p.a., poprzez lakoniczne jej uzasadnienie, niedostarczenie stronie integralnej części decyzji, a mianowicie załącznika obejmującego wyniki analizy, a ponadto niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, co miało wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji. Odwołująca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i wydanie zaskarżonej decyzji. Odwołująca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 17 marca 2023 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że planowana inwestycja znajduje analogię funkcjonalną w objętym analizą urbanistyczną terenie i spełnia wszystkie warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a przede wszystkim zasadę dobrego sąsiedztwa, co dało pełną podstawę do ustalenia warunków zabudowy.

Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji wyznaczając parametry nowej zabudowy, prawidłowo posłużył się średnimi wskaźnikami zabudowy w odniesieniu do występujących w obszarze analizowanym działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Również pozostałe warunki zabudowy określone w zaskarżonej decyzji zostały ustalone prawidłowo, w sposób odpowiadający położeniu planowanej inwestycji oraz zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że w prowadzonym postępowaniu nie naruszono zasad dotyczących postępowania dowodowego. Decyzję poprzedziła rzetelna analiza urbanistyczna, która została przedstawiona w przewidzianej prawem formie zarówno tekstowej, jak i graficznej. Kolegium nie podzieliło również zarzutu dotyczącego konieczności doręczenia wraz z decyzją załączników tekstowych i graficznych, o których mowa w § 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2013 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej jako: rozporządzenie), wyjaśniając, że strony miały pełną możliwość zapoznania się z całością akt sprawy. Zdaniem organu odwoławczego przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe dało pełne podstawy do wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Pełnomocnik skarżącej wniósł na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Decyzji zarzucono:

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku wyjaśnienia w sposób dokładny i rzetelny przez SKO w Lublinie (w ślad za

Prezydentem Miasta Lublin) stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym średniego wskaźnika powierzchni zabudowy działek z bliźniaczą zabudową mieszkaniową jednorodzinną położoną na obszarze analizowanym oraz średniej szerokości elewacji frontowych budynków wchodzących w skład bliźniaczej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej położonej na obszarze analizowanym, które to średnie stanowiły podstawę do ustalenia przez Prezydenta Miasta Lublin wskaźnika powierzchni zabudowy działek nr [...] i nr [...] stanowiących teren inwestycji objętej wnioskiem inwestora, tj. budowy 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, oraz szerokości elewacji frontowych przedmiotowych budynków, i oparcie się w tym zakresie na nieprawidłowo przeprowadzonej analizie urbanistycznej, w ramach której przy obliczaniu średnich wielkości wskazanych powyżej parametrów w sposób błędny pominięta została w obliczeniach działka nr [...] położona na obszarze analizowanym oraz zlokalizowana na tej działce bliźniacza zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i jednocześnie w sposób błędny uwzględniona została w tych obliczeniach działka nr [...] położona na obszarze analizowanym oraz zlokalizowana na tej działce wolnostojąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia w sposób nieprawidłowy, tj. na za wysokim poziomie, wskaźnika powierzchni zabudowy działek nr [...] i nr [...] stanowiących teren inwestycji oraz szerokości elewacji frontowych projektowanych (planowanych) budynków;

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku wyjaśnienia w sposób dokładny i rzetelny przez SKO w Lublinie (w ślad za Prezydentem Miasta Lublin) stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym średnich wielkości poszczególnych parametrów budynków mieszkalnych położonych na obszarze analizowanym, tj. wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki) oraz wysokości głównej kalenicy dachu, i oparcie się w tym zakresie na nieprawidłowo przeprowadzonej analizie urbanistycznej, w ramach której przy obliczaniu ww. średnich wielkości w sposób nieprawidłowy uwzględniono w obliczeniach zabudowana budynkiem wolnostojącym działkę nr [...]. która w rzeczywistości jest położona poza obszarem analizowanym, co skutkowało obliczeniem w sposób błędny średnich wielkości poszczególnych parametrów zabudowy mieszkaniowej położonej na obszarze analizowanym, prowadząc do zawyżenia tych średnich;

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia przez SKO w Lublinie (w ślad za Prezydentem Miasta Lublin) stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej Gej gzymsu lub okapu) oraz wysokości głównej kalenicy dachu wolnostojącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działce nr [...], sąsiadującej z terenem inwestycji od strony zachodniej, na podstawie których to wysokości ustalone zostały w decyzji WZ, utrzymanej w mocy przez SKO, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych (ich gzymsów lub okapów) oraz wysokość głównych kalenic dachów 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej objętych wnioskiem inwestora, i oparcie się w tym zakresie na nieprawidłowo przeprowadzonej analizie urbanistycznej, w ramach której przyjęto wskazane parametry budynku wielorodzinnego położonego na działce nr [...] na zawyżonym poziomie (odpowiednio 8,4 m i 11,4 m), co skutkowało ustaleniem tych parametrów dla budynków objętych wnioskiem inwestora również na zawyżonym poziomie (odpowiednio 8,4 m i 11,4 m);

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia przez SKO w Lublinie (w ślad za Prezydentem Miasta Lublin) stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym ukształtowania terenu obejmującego teren inwestycji (tj. działki nr [...] i nr [...]), sąsiadujące z nim od strony wschodniej działki nr [...] i nr [...] oraz sąsiadującą z nim od strony zachodniej działkę nr [...], i zaniechanie zbadania tej okoliczności, pomimo tego, że jest to okoliczność istotna w sprawie, albowiem teren inwestycji znajduje się na wyraźnym wyniesieniu w stosunku do działek nr [...] i nr [...] (poziom gruntu na terenie inwestycji znajduje się aż ok. 2 m wyżej w stosunku do poziomu gruntu na tych działkach) oraz w stosunku do działki nr [...], co skutkowało ustaleniem w decyzji WZ wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych (ich gzymsów lub okapów) oraz wysokości kalenic dachów projektowanych (planowanych) budynków w zabudowie bliźniaczej na znacznie zawyżonym poziomie wynoszącym odpowiednio max. 8,4 m. (wysokość elewacji frontowej) oraz max. 11,4 m. (wysokość kalenic), prowadząc tym samym do braku spełnienia przez projektowaną zabudowę wymogu kontynuacji w zakresie dotyczącym przedmiotowych parametrów w odniesieniu do budynków posadowionych na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji;

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia przez SKO w Lublinie (w ślad za Prezydentem Miasta Lublin) stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym kierunku głównych kalenic dachów budynków występujących na obszarze analizowanym w stosunku do frontów działek (terenów inwestycji), na których te budynki są posadowione, i zaniechanie zbadania tej okoliczności, pomimo tego, że jest to okoliczność istotna w sprawie, co skutkowało brakiem ustalenia tego parametru geometrii dachu dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora;

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez SKO w Lublinie za zgodne z prawem działania organu I instancji, które polegało na nieprawidłowym ustaleniu (w oparciu o wyniki analizy urbanistycznej) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych (ich gzymsów lub okapów) budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej objętych wnioskiem inwestora, tj. na za wysokim poziomie wynoszącym max. 8,4 m, czyli na poziomie równym wysokości okapu wolnostojącego budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...].[...] sąsiadującej z terenem inwestycji od strony zachodniej, która to wysokość stanowiła wyłączną podstawę do ustalenia powyższego parametru dla projektowanych (planowanych) budynków w zabudowie bliźniaczej, pomimo tego, że przedmiotowy wolnostojący budynek mieszkalny jest budynkiem wielorodzinnym, a zatem różni się on co do parametrów i cech zabudowy od budynków objętych wnioskiem inwestora, które są budynkami jednorodzinnymi, co uniemożliwiało ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych (ich gzymsów lub okapów) projektowanych (planowanych) budynków w zabudowie bliźniaczej w oparciu o zabudowę na działce nr [...], jak również pomimo tego, że po południowej stronie ul. [...] (po tej stronie znajduje się teren inwestycji) średnia wysokość elewacji frontowych budynków (ich gzymsów lub okapów) wynosi zaledwie 5,7 m. (a zatem jest mniejsza od wysokości ustalonej w decyzji WZ dla projektowanej/planowanej zabudowy aż o 2,7 m.), oraz że wysokość elewacji frontowej (jej gzymsu lub okapu) wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działkach nr [...] i nr [...], sąsiadujących z terenem inwestycji od strony wschodniej, wynosi 6,4 m (a zatem jest mniejsza od wysokości ustalonej w decyzji WZ dla projektowanej/planowanej zabudowy aż o 2 m), co w konsekwencji oznacza, że ustalenie w decyzji WZ utrzymanej w mocy przez SKO wysokości elewacji frontowych (ich gzymsów lub okapów) projektowanych (planowanych) budynków w zabudowie bliźniaczej na poziomie max. 8,4 m nastąpiło na podstawie nieprawidłowo opracowanych wyników analizy urbanistycznej i jednocześnie stanowi naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa;

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez SKO w L. za zgodne z prawem działania organu I instancji, które polegało na ustaleniu w sposób nieprawidłowy wysokości kalenic dachów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej objętych wnioskiem inwestora, tj. na za wysokim poziomie wynoszącym max. 11,4 m., czyli na poziomie równym wysokości kalenicy budynku mieszkalnego wolnostojącego położonego na działce nr [...], sąsiadującej z terenem inwestycji od strony zachodniej, pomimo tego, że przedmiotowy budynek jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, a zatem różni się on co do parametrów i cech zabudowy od budynków objętych wnioskiem inwestora, które są budynkami jednorodzinnymi, co uniemożliwiało ustalenie wysokości kalenic dachów projektowanej planowanej zabudowy w oparciu o zabudowę na działce nr [...]. Jak również pomimo tego, że po południowej stronie ul. [...] (po tej stronie znajduje się teren inwestycji) średnia wysokość głównych kalenic budynków wynosi 9,9 m (a zatem jest mniejsza od wysokości ustalonej w decyzji WZ dla projektowanej/planowanej zabudowy aż o 1,5 m), natomiast średnia tego parametru dla wszystkich budynków mieszkalnych położonych na obszarze analizowanym wynosi 11,3 m (czyli również jest mniejsza od wysokości ustalonej w decyzji WZ dla projektowanej/planowanej zabudowy), oraz że wysokość głównej kalenicy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działkach nr [...] i nr [...], sąsiadujących z terenem inwestycji od strony wschodniej, wynosi 9,6 m. (a zatem jest mniejsza od wysokości ustalonej w decyzji WZ dla projektowanej/planowanej zabudowy aż o 1,8 m), co w konsekwencji oznacza, że ustalenie w decyzji WZ utrzymanej w mocy przez SKO wysokości kalenic dachów projektowanej (planowanej) zabudowy na poziomie .max. 11.4 m nie jest ustaleniem "odpowiednim" do wysokości kalenic dachów budynków położonych na obszarze analizowanym i tym samym stanowi naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa;

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez SKO w Lublinie za prawidłowe (zgodne z prawem) działania organu I instancji, które polegało na odstąpieniu od ustalenia (na braku ustalenia) kierunku głównych kalenic dachów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej objętych wnioskiem inwestora w stosunku do frontu terenu inwestycji, pomimo tego, że obowiązek ustalenia tego parametru w decyzji WZ wynika z § 8 rozporządzenia natomiast dla przedmiotowych budynków ustalono dachy wielospadowe, czyli dachy posiadające kalenice główne, które podlegają zorientowaniu w stosunku do frontu terenu inwestycji;

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

braku wyjaśnienia przez SKO w Lublinie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, którymi kierował się organ II instancji uznając za prawidłowe działanie Prezydenta Miasta Lublin polegające na odstąpieniu w górę przy ustalaniu w decyzji WZ dla budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej objętych wnioskiem inwestora wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych (ich gzymsów lub okapów) oraz wysokości kalenic dachów od średnich wielkości tych parametrów dla istniejącej zabudowy położonej po południowej stronie ul. [...] (po tej stronie znajduje się teren inwestycji) i wyznaczeniu przedmiotowych parametrów dla projektowanych budynków jednorodzinnych na najwyższym poziomie istniejącym dla tej zabudowy w oparciu o sąsiadujący z terenem inwestycji od strony zachodniej budynek mieszkalny wielorodzinny, a zatem z pominięciem istniejących po wschodniej stronie terenu inwestycji budynków jednorodzinnych, pomimo tego, że zarówno w uzasadnieniu decyzji Prezydenta, jak i w wynikach analizy urbanistycznej nie zostały w ogóle wskazane motywy opisanego postępowania, przy jednoczesnym braku rozważenia zarówno przez SKO jaki i przez Prezydenta wpływu jaki projektowana zabudowa w kształcie wynikającym z decyzji WZ będzie miała na ład przestrzenny istniejący na obszarze analizowanym, a w szczególności w obrębie działek przylegających do ul. [...] od strony południowej, na których posadowione są znacznie niższe budynki mieszkalne jednorodzinne;

braku wyjaśnienia przez SKO w Lublinie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, którymi kierował się organ II instancji uznając za prawidłowe działanie Prezydenta polegające na odstąpieniu od ustalenia (na braku ustalenia) kierunku głównych kalenic dachów budynków objętych wnioskiem inwestora w stosunku do frontu terenu inwestycji, w sytuacji gdy Prezydent w uzasadnieniu decyzji WZ, a także autorka analizy urbanistycznej w jej części tekstowej w ogóle nie przedstawili motywów swojego postępowania w tym zakresie,

braku odniesienia się przez SKO w Lublinie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do sformułowanego w moim odwołaniu z dnia 25.10.2022 r. od decyzji WZ Prezydenta z dnia 20.09.2022 r. zarzutu pominięcia przez organ I instancji faktu znacznego wyniesienia terenu inwestycji w stosunku do sąsiadujących z nim od strony wschodniej działek nr [...] i nr [...] oraz wyniesienia tego terenu w stosunku do sąsiadującej z nim od strony zachodniej działki nr [...], i w konsekwencji pominięcie tej istotnej dla sprawy okoliczności przy ustalaniu warunków zabudowy dla projektowanych (planowanych) budynków objętych wnioskiem inwestora w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych (ich gzymsów lub okapów) tych budynków oraz wysokości kalenic ich dachów, co prowadzi do wniosku, że stanowisko SKO w Lublinie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji WZ Prezydenta jest stanowiskiem dowolnym, a nie opartym na obiektywnej ocenie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, dokonanej w świetle wymogu poszanowania przez organ ustalający warunki zabudowy dla projektowanej (planowanej) inwestycji zasady dobrego sąsiedztwa.

Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO w Lublinie oraz o uchylenie w całości decyzji Prezydenta Miasta Lublin. W skardze zawarto równocześnie wnioski dowodowe oraz zażądano zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W bardzo obszernym uzasadnieniu skarżąca przedstawiła szczegółową argumentację świadczącą, jej zdaniem, o zasadności złożonego środka zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, na nieruchomości złożonej z działek nr ewid. [...], [...] (obręb 31, arkusz 12), położonej w L. przy ul. [...], [...].

W rozpatrywanej sprawie nie stanowi okoliczności spornej przyjęcie przez organy, że dla terenu, na którym znajdują się działki objęte planowaną inwestycją brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach wskazanego powyżej rozporządzenia.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech istniejącego zagospodarowania przestrzennego. Inaczej mówiąc, planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06, CBOSA). Oznacza to, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest jednak decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli tylko wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie wymogi wynikające z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Należy zatem przyjąć, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami (tak NSA w wyroku z 23 listopada 2016 r., II OSK 406/15, CBOSA ). Powyższe jest powszechnie akceptowaną dyrektywą, której Sąd nie kwestionuje.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Tym samym nie ma podstaw do uznania zasadności zarzutu dotyczącego wskazania, że planowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Celem dobrego sąsiedztwa jest umożliwienie tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy zachowaniu obwiązującego ładu przestrzennego, rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy następującej w obszarze analizowanym, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jedną z istniejących funkcji lub wskazuje na uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. NSA w wyrokach z 10 maja 2019 r, II OSK 1109/19, 17 stycznia 2014 r., II OSK 1944/12, CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie oczywistym jest, że sporna inwestycja w postaci dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa i stanowi kontynuację dominującej funkcji w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.zp.p. Według powołanego przepisu: w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Zdecydowana większość zarzutów skargi odnosi się do błędów w zakresie, stanowiącej podstawę wyznaczenia szczegółowych parametrów projektowanej inwestycji, analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu. Zarzuty te chociaż dokładnie opisane i szeroko argumentowane należy uznać za nietrafne. Wszystkie parametry projektowanych budynków jednorodzinnych zostały bowiem wyznaczone w ramach prawidłowo ustalonych średnich dla obszaru analizowanego. Należy podkreślić, że przedmiotowa analiza spełnia wszystkie standardy wynikające z u.p.z.p. oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia. Zobrazowanie przez urbanistę zagospodarowania terenu poprzez wyodrębnienie ze wszystkich nieruchomości zabudowanych zabudową mieszkaniową wyłącznie tych, które są zabudowane działek z zabudową bliźniaczą (k. 52-53 akt I inst.) świadczy o dbałości o ład przestrzenny. Również ponadstandardowe jest zobrazowanie i wykazanie przez urbanistę w analizie średnich z całego terenu analizowanego oraz wyłącznie po południowej stronie ul. [...] (k. 52 akt adm. I inst.). Pewne błędy, które pojawiły się w analizie odnoszące się do uwzględnienia w niej działki nr [...], która znajduje się poza obszarem analizowanym, nie miały wpływu na jej prawidłowość i ustalone parametry projektowanej zabudowy. Również fakt nieuwzględnienia w zestawieniu parametrów zabudowy bliźniaczej działki nr [...], a uwzględnienie działki nr [...] nie wpłynęło na wyniki analizy. Wszelkie te nieścisłości nie prowadziły bowiem do wypaczenia ostatecznych wyników analizy i przyjętych w decyzji rozwiązań. Należy również wskazać, że rozporządzenie pozwala organom na pewną swobodę w wyznaczaniu konkretnych parametrów zabudowy, a rozwiązania przyjęte w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie łamią zastanego ładu przestrzennego - nie odbiegają od gabarytów budynków występujących w obszarze poddanym analizie.

Konieczne jest podkreślenie, że planowana inwestycja ma być nie tyle zgodna, uwzględniać ład przestrzenny wyłącznie na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, czyli z zabudową najbliżej usytuowaną, ale wpisywać się w ład przestrzenny zaistniały na całym obszarze analizowanym, wykraczającym poza działki bezpośrednio sąsiadujące. Mając na uwadze, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę, zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się pogląd, że przez pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć nieruchomości znajdujące się nie tylko w pobliżu działki inwestycyjnej, ale także w pewnej odległości od terenu inwestycji (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06, Lex 322451; wyrok NSA z 7 maja 2008 r., II OSK 518/07, CBOSA). W istocie jedynym wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego. Nie mniej jednak, ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna, jak również nie może prowadzić do udaremnienia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora. Zasada ekonomicznego wykorzystania przestrzeni, którą statuuje art. 1 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., prowadzi do stwierdzenia, że tereny inwestycyjne, powinny być maksymalnie wykorzystywane.

Działki objęte wnioskiem inwestora położone są w sąsiedztwie działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi przeważnie jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej, bliźniaczej oraz wolnostojącej, a także nielicznymi budynkami wielorodzinnymi. Jest to zatem teren pozwalający na budowę dalszych obiektów o takim przeznaczeniu kontynuujących cechy i parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Odnosząc się do licznych zarzutów związanych z nieprawidłowym wyznaczeniem poszczególnych parametrów zabudowy należy podkreślić, że:

wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni każdej z działek, na których planowana jest inwestycja wyznaczono na poziomie 30%, średnia dla całego obszaru analizowanego to 30,7%, a biorąc pod uwagę wyłącznie zabudowę bliźniaczą 29,0%. Wyznaczenie takiego wskaźnika jest więc prawidłowe, zgodnie z § 5 rozporządzenia;

szerokość elewacji frontowej budynków projektowanych ustalono w decyzji na maksymalnie 9,5m, co również mieści się w średnich ustalonych dla wszystkich budynków mieszkalnych na poziomie średnim 10,1m, a w zabudowie bliźniaczej 9,3 m. Działanie organu jest zgodne z § 6 rozporządzenia. Zarzuty podnoszone w skardze, że działki inwestycyjne mają rozmiar, który uniemożliwia realizację budynków tej szerokości (zgodnie z prawem budowlanym), nie ma wpływu uznanie, że działanie organu na tym etapie było prawidłowe. Szerokość terenu działek objętych wnioskiem wynosi bowiem 24,5 m, a ostateczna lokalizacja inwestycji na działce i odległość od działek sąsiednich ustalana jest na etapie procesu budowlanego, a nie planistycznego;

wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w decyzji na maksymalnie 8,4 m, przy średnich dla zabudowy mieszkalnej na poziomie 9,3 m. Sama okoliczność, że wyznaczona wysokość mieści się w zastanych w obszarze analizowanym średnich świadczy o poprawności działania organu w świetle ustawy oraz § 7 ust. 3 rozporządzenia. Konieczne jest podkreślenie, na co zwrócono uwagę w skardze, że na bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji działkach znajduje sią zabudowa o wysokości 6,4 m na działkach [...], [...] oraz 8,4 m na działce [...]. Wysokość zabudowy na tych działkach jest różna, uniemożliwia proste zastosowanie § 7 ust. 1 rozporządzenia, czyli wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dlatego też zasadnie, zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenie wysokości wyznaczono na podstawie średniej występującej w obszarze analizowanym, nawiązując równocześnie do wysokości zabudowy na działce nr [...]. Zabieg zastosowany przez urbanistę i potwierdzony w decyzji był więc prawidłowy tym bardziej, że wysokość ta nie została dostosowana wyłącznie do wysokości budynku wielorodzinnego posadowionego na działce nr [...], ale odpowiada średniej wysokości budynków mieszkalnych dla terenu poddanego analizie;

- ustalenie geometrii dachu jako wielospadowego o nachyleniu połaci od 15° do 45°, z kalenicą na wysokości maksymalnie 11,4 m również, wbrew zarzutom skargi, jest prawidłowe. Należy zauważyć, że rozwiązanie takie nawiązuje do obecnego w obszarze analizowanym, a wysokość kalenicy mieści się zasadniczo w ustalonych przez urbanistę średnich (11,3 m). Przy czy należy podkreślić, że rozporządzenie nie określa sposobu ustalania wysokości głównej kalenicy. Brak w decyzji dokładnego ustalenia kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu, przy ustaleniu, że dach ma być wielospadowy nie jest błędne. W tego rodzaju dachach może bowiem występować kilka kalenic, które pełnią równorzędne funkcje. W takiej sytuacji nie jest możliwe, czy też konieczne wyznaczenie tzw. kalenicy głównej stosownie do literalnego brzmienia § 8 rozporządzenia. Ten akt wykonawczy należy bowiem interpretować z uwzględnieniem wiedzy i warunków technicznych.

Zdaniem sądu nie miało również decydującego znaczenia w przedmiotowej sprawie nie odniesienie się przez organy do okoliczności związanych z faktem położenia działek inwestycyjnych około 2 m wyżej od działek należących do skarżącej. W treści ustawy, a w szczególności rozporządzenia nie można doszukiwać się, aby były to okoliczności prawnie istotne przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy. Rozporządzenie nakazuje ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki w nawiązaniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich - § 7 ust. 1 rozporządzenia. Jednakże (co już wskazywano) przedmiotowa wysokość może być ustalona również w zakresie średniej z obszaru analizowanego, a wyznacza się ją mierząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Oczywiście okoliczność różnicy poziomu terenu na działkach inwestycyjnych i sąsiadujących może wpłynąć, po realizacji inwestycji, na ograniczenie dopływu światła dziennego do działek skarżącej. Należy podkreślić jednak, że wszelkie kwestie związane z zacienieniem brane są pod uwagę i ostatecznie rozstrzygane na kolejnym etapie inwestycji, przed organami administracji architektoniczno-budowlanej w ramach postępowania budowlanego. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej, do których to należy ocena immisji inwestycji na sąsiednie nieruchomości, w tym również tzw. zacienienia. Materia wskazana w skardze jest uregulowana przepisami Prawa budowlanego, w tym wydanym na podstawie ustawy Prawo budowlane ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Z powyższych względów, ochrona interesów osób trzecich na etapie określania sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak na etapie pozwolenia na budowę.

Biorąc powyższe pod uwagę niezasadny jest zarzut naruszenia w przedmiotowej sprawie zasady dobrego sąsiedztwa. Ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji znajduje się już budynek o podobnych parametrach, wybudowany na działce nr ewid. [...] o powierzchni 606 m2, szerokości elewacji frontowej 16 m, wysokości górnej elewacji frontowej 8,4 m i wysokości do kalenicy 11,4 m. Fakt, że jest to budynek mieszkalny wielorodzinny nie wpływa na prawidłowość dokonanych w sprawie rozstrzygnięć.

Należy również zauważyć, że w zaskarżonej decyzji zabezpieczone zostały interesy osób trzecich poprzez: określenie wymagań jakie ma spełniać inwestycja, wskazanie, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i realizować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, tj. w sposób zapewniający ochronę przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody, gleby oraz przed uciążliwościami spowodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie.

Nietrafny jest także zarzut, podnoszony na etapie odwoławczym, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, przez niedołączenie do decyzji oranu I instancji wyników analizy urbanistycznej. Zgodnie z powołanym § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5 ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie wskazuje się, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez jednego z obligatoryjnych załączników, który stanowi jej integralną część, stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego mogącego wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadnia uchylenie decyzji (wyrok NSA z 23 października 2012 r., II OSK 1141/11 - LEX nr 1234130). Brak załącznika nie jest jednak tym samym, co jego niedoręczenie stronie.

W orzecznictwie zwraca się uwagę, że kwalifikacja uchybienia polegającego na niedoręczeniu stronie załącznika zależy od okoliczności konkretnej sprawy. W wyroku z dnia 10 lutego 2015 r. (sygn. akt II OSK 691/14, CBOSA) uznano, co do zasady, że samo doręczenie decyzji o warunkach zabudowy bez dołączonych do niej prawidłowo sporządzonych załączników stanowi naruszenie przepisów postępowania, a nie przepisów prawa materialnego. Nie jest to jednak uchybienie, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem wydanych w sprawie decyzji, jeżeli działanie organu w żaden sposób nie uszczupla praw strony, tj. gdy nie uniemożliwia jej wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie skarżąca skutecznie wniosła odwołanie, co więcej, zapewniając skarżącej czynny udział w postępowaniu umożliwiono wszystkim stronom zapoznanie się z materiałem sprawy, zatem i wynikami analizy urbanistycznej (pismo z dnia 24 sierpnia 2022 r., k. 29 akt adm. I instancji). Skorzystanie z tego uprawnienia należało zaś do uznania skarżącej i nie ma wpływu na prawidłowość wydanych w sprawie orzeczeń.

Należy ponadto zauważyć, że teren inwestycji nie podlega żadnej z form ochrony konserwatorskiej, nie znajduje się na terenach górniczych lub narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz osuwania się ziemi, nie jest to również teren rolniczy. Projekt decyzji uzyskał również pozytywną opinię zarządcy drogi (k. 47 akt adm. org. I inst.)

Reasumując, zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie jest dotknięta uchybieniami zarzuconymi w skardze. W szczególności nie doszło do nieprawidłowego czy też niewystarczającego zbadania i oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście zgromadzonych dowodów (naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Decyzja została wszechstronnie uzasadniona, zaś jej ustalenia znajdują odzwierciedlenie w wynikach analizy zawierającej część tekstową i graficzną. Sąd nie stwierdził również niezgodnego z prawem działania organu przez nieuwzględnienie interesu osób trzecich, czy dokonanie wykładni w sposób krzywdzący. Mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego (art. 61 u.p.z.p.) także zostały zastosowane prawidłowo i bez ich naruszenia podnoszonego w skardze.

Sąd podkreśla również, że wnioski dowodowe skarżącej nie zostały uwzględnione na rozprawie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Każda sprawa odnosząca się do warunków zabudowy ma swój indywidualny wymiar, a jej wydanie poprzedza analiza urbanistyczna odnosząca się do konkretnej inwestycji. Oceny dokonane w innych sprawach związanych z inwestycjami znajdującymi się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, nie mogą mieć wpływu na ustalenia dokonane w niniejszej sprawie. Ponadto w uzasadnieniu Sąd odniósł się do okoliczności nierówności poziomu działek inwestycyjnych i należących do skarżącej.

Istotne jest przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy stwarza jedynie potencjalną możliwość zabudowy. Ostateczny "kształt" inwestycji determinowany jest w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. W projekcie budowalnym konieczne jest natomiast uwzględnienie dalszych ograniczeń prawnych, wynikających z przepisów techniczno-budowlanych.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.