Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2553/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 151a § 2, art. 184 w zw. z art. 182 § 2a; Dz.U. z 2023r., Poz. 775 ze zm., Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego: art. 127 § 1a, art. 127a § 1 i 2, art. 129 § 2, art. 138 § 2.  art. 64e, art. 151a § 2, ar
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 127 § 1a, art. 127a § 1 i 2, art. 129 § 2, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 188/24 w sprawie ze sprzeciwu W. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 24 stycznia 2024 r. znak: SKO.4012.PL/1039/23/24; SKO.4012/PL/116/24 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 17 kwietnia 2024 r., II SA/Lu 188/24, oddalił sprzeciw W. S.A. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) od punktu 2. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z 24 stycznia 2024 r., znak: SKO.4012.PL/1039/23/24; SKO.4012/PL/116/24, którą po rozpatrzeniu odwołań B. B., N. G., G. B. od decyzji Wójta Gminy Kodeń z 10 lipca 2023 r., znak: IG.6730.15.1.2022, o ustaleniu skarżącej warunków zabudowy dla zabudowy produkcyjnej polegającej na budowie fermy drobiu na terenie działek o nr [...] i [...] w K., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), uchylono ww. decyzję Wójta w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca Spółka, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie:

1. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1 i 1a w zw. z art. 127a w zw. z art. 134 w zw. z art. 16 k.p.a. przez bezpodstawne oddalenie sprzeciwu pomimo zaistnienia przesłanek do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania przez organ bowiem zostało ono wniesione w dacie gdy decyzja organu I instancji była ostateczna i wykonalna;

2. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. przez bezpodstawne oddalenie sprzeciwu mimo, że w sposób nieuprawniony przyznano B. B., N. G. oraz G. B. status strony a w konsekwencji prawa do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy w/w podmioty nie wykazały, że przysługuje im interes prawny w postępowaniu dot. wydania warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie oraz o oddalenie wniosku o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W odniesieniu do wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek Spółki o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony. Stosownie zaś do art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego.

Zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd I instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Przepis art. 136 k.p.a. pozwala bowiem organom odwoławczym przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.).

W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ocena sądu I instancji sprowadza się zatem wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych nie jest w pełni prawidłowy. Skarżąca kasacyjnie nie powiązała postawionych zarzutów naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. z przepisem art. 64e p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a., który stanowił podstawę wydania rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym punkcie 2. decyzji Kolegium. Raz jeszcze podkreślenia zatem wymaga, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty powinny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a p.p.s.a. Sąd administracyjny w tym postępowaniu nie rozstrzyga bowiem o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe. Kontrola ta nie odbywa się z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, którą rzeczywiście należy w sprawie zastosować (ocena in meriti). Przepis at. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym (art. 134 i 145 p.p.s.a.), zaś art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową jedynie do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy, wydając decyzję, nie przekroczył swych uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd I instancji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak by osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników (zob. wyrok NSA z 21 grudnia 2022 r., II OSK 2510/22). W orzecznictwie przyjmuje się, że z uwagi na zawężony zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd II instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.), sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Ze względu na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że wniesienie odwołania od decyzji zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. jest uprawnieniem stron postępowania. Tylko podmioty uznane za strony mogą skorzystać z tego prawa i w terminie do tego przewidzianym wnieść taki środek zaskarżenia. Dlatego też organ odwoławczy przed przystąpieniem do rozpatrzenia zarzutów odwołania bada czy zostało ono wniesione przez podmiot uprawniony (stronę) oraz czy uczyniono to z zachowaniem ustawowego terminu. W orzecznictwie ukształtowany jest pogląd, że odwołanie może wnieść podmiot formalnie nie biorący udziału w postępowaniu przed organem I instancji, jeżeli wykaże, że ma interes prawny w tej sprawie. Wówczas termin do wniesienia odwołania biegnie od momentu doręczenia decyzji ostatniej ze stron postępowania, które w tym postępowaniu brały udział.

W niniejszej sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, jak trafnie wskazał już Sąd I instancji, interes prawny mogą mieć właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z terenem inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów nie sąsiadujących z terenem inwestycji, lecz znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji na ich grunty. Ustalenie kręgu stron postępowania zależy od okoliczności występujących w konkretnej sprawie: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia, zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na otoczenie. Sam fakt braku nakładania na właściciela nieruchomości sąsiadującej z działką inwestycyjną oznaczonego obowiązku nie może oznaczać a priori, że nikt oprócz inwestora nie będzie posiadać interesu prawnego w takim postępowaniu. Jak wynika zaś z akt administracyjnych niniejszej sprawy będące własnością ww. odwołujących się nieruchomości znajdują się w zasięgu oddziaływania spornej inwestycji. W tej sytuacji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uznać należało, że osoby wymienione w zaskarżonym punkcie 2. decyzji Kolegium posiadały interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a organ I instancji z niewyjaśnionych powodów, bez wnikliwego zbadania materiału dowodowego przeprowadził to postępowanie bez ich udziału, czym naruszono art. 28 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. okazał się bezzasadny, ponieważ wymienione w punkcie 2. zaskarżonej decyzji podmioty wykazały, że przysługuje im interes prawny w postępowaniu dot. ustalenia warunków zabudowy.

W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1 i 1a w zw. z art. 127a w zw. z art. 134 w zw. z art. 16 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w literaturze i orzecznictwie wypracowano niekwestionowany obecnie pogląd, że w przypadku strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu przed organem I instancji, termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Oświadczenie dwóch podmiotów, tj. skarżącej kasacyjnie Spółki i właściciela działek nr [...] i [...] w K., na których ma powstać inwestycja, uznanych za strony przez organ I instancji, o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, nie może doprowadzić automatycznie do skutku w postaci uzyskania przez decyzję waloru ostateczności i prawomocności w stosunku do podmiotów, które formalnie nie zostały przez organ I instancji uznane za strony postępowania, ale wniosły w terminie odwołania powołując się na własny interes prawny. Art. 127a k.p.a. stanowi bowiem, że skutek ten następuje dopiero po złożeniu oświadczenia przez ostatnią ze stron postępowania. Nie sposób zaś przyjąć, że taki skutek wystąpił bez zbadania przez organ II instancji czy podmioty pominięte w postępowaniu, które złożyły odwołania w terminie, mają przymiot stron. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie i właściciel ww. działek skorzystali z prawa do zrzeczenia się odwołania nie miała wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania dla podmiotów, które w postępowaniu przed organem I instancji nie uczestniczyły. W przypadku wielości stron postępowania skorzystanie z prawa do zrzeczenia odwołania przez jedną ze stron nie może bowiem rzutować na sytuację pozostałych stron, w tym pominiętych przez organ. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby do naruszenia praw procesowych stron pominiętych powodując konieczność wznowienia postępowania i zamykając im możliwość nadania sprawie biegu w toku instancji. Oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odwołania nie mogło wywołać skutku w postaci ostateczności decyzji względem tych stron postępowania, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji, ale ujawniły się w terminie do wniesienia odwołania jaki przysługiwał skarżącej Spółce.

Skoro ww. odwołujący się powinni być traktowani przez organ I instancji jako strony postępowania, to w sprawie nie miał zastosowania art. 127a § 1 i 2 k.p.a. Nie doszło zatem do uprawomocnienia się decyzji organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy, bowiem zrzeczenia się odwołania nie złożyły wszystkie strony postępowania. W takiej sytuacji złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez stronę wadliwie uznaną za jedyną stronę postępowania prowadziłoby do pozbawienia prawa uczestnictwa w postępowaniu stron, które nie z własnej winy, formalnie nie brały udziału w postępowaniu, zwłaszcza gdy ewidentnie zostały pominięte przez organ administracji. Wówczas takie strony miałyby prawo dochodzić swych praw jedynie w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania. Pozbawiono by je natomiast prawa do rozpatrzenia sprawy w II instancji, tj. złamania zasady dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. Skoro przepis art. 127a § 2 k.p.a. wiąże skutek ostateczności i prawomocności decyzji z dniem doręczenia organowi administracji oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, to gdy pominięto strony postępowania a oświadczenie wniosły tylko strony, wadliwie uznane za jedyne, jak w niniejszej sprawie, to prawidłowo Sąd I instancji uznał, że oświadczenie tych dwóch stron nie wywołuje skutku uzyskania przez decyzję waloru ostateczności i prawomocności.

Skoro ww. odwołujący się powinni mieć status stron, to decyzja organu I instancji byłaby ostateczna i prawomocna gdyby również te osoby złożyły oświadczenie organowi o zrzeczeniu się prawa do odwołania. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał za organem odwoławczym, że odwołania osób wymienionych w punkcie 2. zaskarżonej decyzji zostały wniesione w terminie i podlegały rozpatrzeniu. Oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania złożone przez skarżącą i właściciela działek mogłoby skutkować zatrzymaniem biegu do złożenia odwołania, gdyby byli oni jedynymi stronami postępowania. Tak jednak nie było. Tym samym odwołujący się składając odwołania jako pominięte strony postępowania w terminie przewidzianym dla strony (art. 129 § 2 k.p.a.) uczynili to skutecznie i należało je rozpoznać.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że oświadczenie o zrzeczeniu się prawa odwołania będzie skuteczne gdy wniosły je wszystkie strony. Ujawnienie się pominiętej strony postępowania na etapie odwołania już po wniesieniu przez inne strony ww. oświadczenia, jak w niniejszej sprawie, jest powodem odmowy skuteczności wniesionych dotychczas oświadczeń. Okazuje się bowiem wówczas, że założenie organu o złożeniu oświadczeń przez wszystkie strony było wadliwe a zatem nie zachodzi sytuacja z art. 127a § 2 k.p.a. Wobec braku oświadczeń o zrzeczeniu się odwołania wszystkich stron, w tym niesłusznie pominiętych, nie będzie możliwe wywołanie skutków z ww. przepisu. Pomijanie strony, jak tego oczekuje skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie, nie tylko naruszałoby wymogi z art. 127a § 2 k.p.a., ale przeczyłoby zasadzie zagwarantowania stronom udziału w postępowaniu z art. 10 k.p.a. W związku z powyższym za chybione uznać też należało zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 127 § 1 i 1a w zw. z art. 127a w zw. z art. 134 w zw. z art. 16 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.