Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 32/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1,2 i 4, art. 20, art. 27 i art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 183 par. 1, art. 176, art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: podstawę stawierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowią łącznie część tekstową oraz część graficzną planu miejscowego i studium. zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)

TEZY

podstawę stawierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowią łącznie część tekstową oraz część graficzną planu miejscowego i studium. zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 550/07 w sprawie ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W.-M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 550/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Gminy Z. - Burmistrza Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność Uchwały Rady Miejskiej w Z. Nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. w obrębach geodezyjnych: D., J. i U.. W ocenie Wojewody brak jest zgodności ustaleń miejscowego planu z ustaleniami studium. Z wyrysu planu miejscowego wynika bowiem, że teren przeznaczony w planie pod zabudowę mieszkaniową o symbolach od 1 MN do 5 MN w studium oznaczony jest jako teren rolny szczególnie chroniony i jako pozostałe grunty rolne, teren przeznaczony w planie pod zieleń urządzoną o symbolu 1 ZP w studium oznaczony jest jako pozostałe grunty rolne i jako potencjalne tereny do zalesienia, zaś teren przeznaczony w planie pod zabudowę mieszkaniową o symbolach 7 MN i 8 MN oraz teren zieleni urządzonej 2 ZP oznaczone są w studium jako pozostałe grunty rolne. Wojewoda zarzucił również, że w załączniku nr 2 nie określono linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania pomiędzy terenami 6 MN i 1 ZP. Zaznaczona została jedynie nieprzekraczalna linia zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej. Stwierdzone niezgodności miejscowego planu z ustaleniami studium pozostają w rażącej sprzeczności z treścią art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Gmina Z. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ograniczenie samodzielności gminy w wykonywaniu władztwa planistycznego.

Nadto zarzucono naruszenie art. 20 i art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez bezzasadne przyjęcie, że to temu organowi a nie gminie przysługuje wyłączna kompetencja do oceny zgodności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i błędne przyjęcie, że nastąpiło naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, a nadto uchybienie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała rażąco narusza prawo.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że zagwarantowana w art. 165 Konstytucji samodzielność gminy nie wyklucza jej podporządkowania prawu. Organy samorządu terytorialnego, jako organy władzy publicznej, obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Samodzielność gminy nie wyklucza instytucjonalnego i społecznego nadzoru nad działaniami organów gminy, ani kontroli jej działalności, o czym stanowi wprost art. 171 Konstytucji. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 91 przyznaje organom nadzoru kompetencje do władczego wkroczenia w działalność gminy. W ocenie Wojewody skarżąca tylko formalnie wypełniła przesłankę wyrażoną w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez stwierdzenie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tej gminy, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w Z. Nr [...] z dnia [...]. Wojewoda podkreślił, że podstawową wytyczną określającą ustalenia przeznaczenia terenu objętego granicami planu jest studium gminne. Każde planowane przedsięwzięcie wykraczające poza założenia studium winno być poprzedzone nowelizacją uchwały w sprawie studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 448/06 oddalił skargę, gdyż uchwała w sprawie uchwalenia planu nie była poprzedzona odrębną uchwałą o zgodności projektu planu z ustaleniami studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego.

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1911/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Naczelny Sąd Administracyjny za chybione uznał zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania naruszenia przez zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze samodzielności gminy w sferze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego czy też ograniczania gminy w wykonywaniu władztwa planistycznego. Ocenił, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo powołano art. 171 Konstytucji RP, który poddaje działalność samorządu terytorialnego nadzorowi z punktu widzenia legalności. Wskazał, że także ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przewiduje kompetencje dla organów nadzoru do władczego wkroczenia w działalność gminy, która może przejawiać się w stwierdzeniu nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się natomiast z zarzutem naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - uznał, że spełniony został wymóg określony w tym przepisie, gdyż przed uchwaleniem planu została podjęta uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że wymóg podjęcia przez radę gminy uchwały o zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, określony w art. 20 ust. 1 tej ustawy, zostaje spełniony zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak również wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium podjęta zostanie w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto wskazał, że nie zostały zbadane zarzuty zgłoszone do rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po ponownym rozpoznaniu sprawy uznał, iż rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa.

Sąd zaznaczył, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Ustawodawca w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przewidział sankcję nieważności uchwały rady gminy w razie naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy gminy w toku postępowania zmierzającego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachowały wymagany ustawą tryb sporządzania planu, w szczególności uczyniły zadość wymogom określonym w art. 17 tej ustawy. Jednakże przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały naruszone zasady jego uchwalania.

Sąd zważył, iż ustawodawca ustanowił dwa akty planowania lokalnego w gminie: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium wiążą organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, co wynika wprost z art. 9 ust. 4 ustawy. Stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od szczegółowości zapisów studium. Zasadą, wyrażoną w art. 20 ust. 1 ustawy, jest możliwość uchwalenia planu miejscowego przez radę gminy dopiero po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium jest wymogiem bezwarunkowym i nie jest to wymóg jedynie formalny. Nawet, jeśli rada stwierdzi w uchwale tą zgodność, to kwestia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium podlega ocenie organu nadzoru i sądu administracyjnego w razie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Organy gminy przed uchwaleniem planu mają bezwzględny obowiązek doprowadzić projekt planu miejscowego do zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z., uchwalone uchwałą nr [...] z dnia [...], w rozdziale 9.1 "Obszary zabudowane - Tereny budowlane istniejącej zabudowy z możliwością uzupełnień oraz nowa zabudowa jednorodzinna" przewiduje, że terenami budowlanymi przeznaczonymi pod zabudowę zagrodową i jednorodzinną oraz usługi nieuciążliwe są obszary zwartej zabudowy wsi wraz z terenami przyległymi według rysunku Studium. Dopuszczono ponadto możliwość tworzenia terenów nowej zabudowy jednorodzinnej poza obszarami zwartej zabudowy wsi, według rysunku Studium. Dla tych terenów obowiązkowe jest jednak opracowanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewody, iż strona skarżąca jedynie formalnie wypełniła wymóg przewidziany w art. 20 ust. 1 ustawy. W przedmiotowej uchwale podano, że Rada Miejska w Z., po stwierdzeniu zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem z rysunku studium wynika niewątpliwie, że przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną tereny o symbolach od 1 MN do 5 MN, 7 MN i 8 MN oraz przeznaczone pod zieleń urządzoną (2 ZP), zgodnie z rysunkiem studium stanowią pozostałe grunty rolne. Granice terenu objętego tym planem miejscowym, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (6 MN) w niewielkim stopniu pokrywają się z zaznaczonym na rysunku studium obszarem oznaczającym "tereny istniejącej zabudowy z możliwością uzupełnień oraz nową zabudowę jednorodzinną", w pozostałej zaś części obejmują obszar stanowiący - zgodnie z ustaleniami studium - potencjalny teren do zalesienia. Ponadto Wojewoda zasadnie zarzucił brak linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania pomiędzy terenami oznaczonymi 1ZP i 6MN, czego wymaga art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (Dz. U Nr 164, poz.1587).

Sąd nie podzielił poglądu strony skarżącej, że w sprawie miała miejsce zgodność planu ze studium. Zaznaczył, iż uprawniony organ gminy sam ustalił w studium, że dopuszcza się możliwość tworzenia terenów nowej zabudowy jednorodzinnej poza obszarami zwartej zabudowy wsi, ale tylko według rysunku Studium. Rada Gminy nie mogła więc zignorować ustaleń Studium (art. 9 ust. 4 ustawy). Oceny tej nie może zmienić fakt, iż miejscowości, których dotyczy plan w Studium typowane są do rozwoju agroturystyki, ani też okoliczność, że Wojewoda wyraził zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Sąd podkreślił, że ustalenia części opisowej Studium, dotyczące terenów przeznaczonych pod nową zabudowę, zostały związane z częścią graficzną Studium. Ten szczegółowy zapis studium spowodował, iż dokonując oceny zgodności planu ze studium należało porównać części graficzne obu tych aktów. Porównanie to doprowadziło Sąd do wniosku, że obszary przewidziane pod zabudowę w planie nie pokrywają się z takimi terenami oznaczonymi w rysunku Studium. Tereny we wsiach U. i D., które w planie zostały przewidziane pod zabudowę, w Studium mają zupełnie inne przeznaczenie, natomiast w miejscowości J. teren objęty planem tylko w nieznacznej części mieści się na obszarze istniejącej zabudowy z możliwością uzupełnień i nowej zabudowy. Sąd stwierdził, że samo podjęcie przez radę gminy uchwały stwierdzającej zgodność planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy w sytuacji, gdy ta zgodność faktycznie nie występuje, nie spełnia wymogu stawianego przez art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu strony skarżącej w kwestii rozumienia pojęcia "zgodność" jako brak kolizji z planowanym rozmieszczeniem inwestycji celu publicznego i z ograniczeniami wynikającymi z przepisów odrębnych, ponieważ nie znajduje on oparcia w przepisach obowiązującego prawa.

Zaznaczył, iż skarżąca ma prawo, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, zmienić dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy. Jednakże odmienne od uchwalonego w obowiązującym studium ustalenie sposobu zagospodarowania terenu może nastąpić dopiero po uprzedniej zmianie odpowiednich zapisów tego studium. Rada gminy, będąc uprawniona do uchwalania studium oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, może również zmienić zakres samoograniczenia wynikającego ze studium poprzez nowelizację jego treści. (art.32 ust. 2 w związku z art. 27 ustawy).

Za niezasadny Sąd uznał zarzut niekonsekwencji w działaniu Wojewody. Wskazał, że Wojewoda uzgadniając projekt planu miejscowego w trybie art. 17 pkt 7 ustawy oceniał go wyłącznie w zakresie określonym tą normą. Na tym etapie procedury planistycznej Wojewoda nie ma kompetencji do oceny legalności planu miejscowego. Uzgodnienie projektu planu miejscowego nie jest tożsame z oceną zgodności uchwalonego planu miejscowego z przepisami obowiązującego prawa. Wojewoda działał pierwotnie jako organ uzgadniający, a po uchwaleniu uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, jako organ nadzoru.

W ocenie Sądu organ nadzoru nie naruszył przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż naruszenie zasad sporządzania planu, dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, jest rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Z., reprezentowana przez radcę prawnego A. C.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego:

- art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez przyjęcie niewłaściwej, sprzecznej z wykładnią celowościową tej normy prawnej, interpretacji powyższego przepisu prawa materialnego, która sprowadza się do tego - zdaniem Sądu - że ustalenia studium (określające diagnozę i ogólną politykę przestrzenną) wiążą organ gminy przy sporządzaniu planu miejscowego w sposób sztywny, nie przewidujący jakiegokolwiek odstępstwa przy określaniu przeznaczenia terenów oraz sposobu ich zagospodarowania i zabudowy w planie miejscowym;

- art. 20 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zastosowanie chybionej metody porównawczej (oceniającej zgodność pomiędzy studium a uchwaloną zmianą planu) polegającej na dokonaniu - drogą wręcz "fotograficznego" powielenia oceny zgodności planu ze studium w części zarówno opisowej, jak i graficznej obu aktów, co w efekcie doprowadziło do niesłusznego odrzucenia poglądu strony skarżącej na temat rozumienia pojęcia zgodności jako braku kolizji z planowanym rozmieszczeniem inwestycji celu publicznego i z ograniczeniami wynikającymi z przepisów odrębnych;

- art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez nietrafne przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Z. jest aktem rażąco naruszającym prawo.

Nadto strona skarżąca poddała po raz kolejny pod rozwagę Sądu zarzut proceduralny, to jest ocenę, czy nie doszło do złamania zasad procesowania przez organ nadzoru, który nie dokonał formalnie wszczęcia postępowania z urzędu i zawiadomienia o tym organu gminy - stosownie do uchwały 7 sędziów NSA z dnia 21 października 2002 r. OPS 9/02.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż tezę o braku zgodności planów miejscowych z ustaleniami studium Sąd oparł na literalnej treści studium, dopuszczającej możliwość tworzenia terenów nowej zabudowy poza obszarami zwartej zabudowy wsi wyłącznie w granicach oznaczonych (graficznie) w rysunku studium. Takie twierdzenie Sądu oparte o tak sformułowane kryterium oceny zgodności planów miejscowych ze studium nie wyczerpuje oceny zgodności co do zasad i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie zbadał bowiem innych kryteriów oceny zgodności planów miejscowych z ustaleniami studium. Zdaniem gminy za ustalenia wiążące gminę przy sporządzaniu planów miejscowych należy uważać ustalenia zawarte w aktach planowania innych organów, zawierające skierowane do gmin dyspozycje (nakazy i zakazy) dotyczące sposobu zagospodarowania i przeznaczenia terenów. Te ustalenia, których wiążący charakter ustanawia się w ustawach lub na podstawie ustawowej, stanowią ramy samodzielności planistycznej gminy.

W ocenie gminy stwierdzenie zgodności planów miejscowych z ustaleniami studium powinno odnosić się do materii określającej kształtowanie struktury zagospodarowania przestrzennego w skali gminy. Istotą polityki przestrzennej gminy jest rozmieszczenie tych elementów zagospodarowania przestrzennego, które mają lub mogą mieć istotny wpływ na tę strukturę. Tymi elementami są zadania publiczne gminy w zakresie infrastruktury technicznej i komunalnej oraz alokacja przestrzenna głównych miejsc (obszarów) koncentracji społeczno - gospodarczych aktywności publicznych i niepublicznych. Wskazano, iż rysunek studium stanowi jedynie rodzaj ideogramu graficznego o charakterze ilustrującym pożądaną strukturę rozmieszczenia przestrzennego jej głównych elementów. Rysunek studium nie jest zatem wyłącznym kryterium oceny zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu przepisów art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi i jako taki nie może określać ścisłej delimitacji obszarów sporządzania planów miejscowych. W innym wypadku plan miejscowy zobligowany byłby do mechanicznego powtórzenia treści tekstowych i graficznych studium, stając się tym samym instytucją prawną dawnego planu ogólnego. Działanie takie byłoby niezgodne z przepisami ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym.

Strona skarżąca podniosła, iż Sąd pierwszej instancji nie poddał przedłożonej przez gminę dokumentacji dogłębnej analizie, popadając w niewłaściwą technikę porównawczą. Zakwestionowano stanowisko Sądu, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Z. rażąco narusza prawo. W ocenie strony, organ nadzoru mógł poprzestać na stwierdzeniu, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej zarówno o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 9 ust. 4, art. 20 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jak i przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a to z poniższych względów.

Jak stanowi art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem - art. 9 ust. 2 ustawy.

Studium uchwala rada gminy, przy czym tekst i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1 ustawy). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych - art. 9 ust. 4 ustawy. Wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust. 4, ale i z przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W myśl art. 20 ust. 1 tejże ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jednocześnie - stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy - naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powyższe przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazują, iż rygoryzm w zachowaniu zasad sporządzania dotyczy nie tylko planu miejscowego, ale i studium. Skoro zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej ( rysunku ) planu i studium.

W tym miejscu podkreślić należy, iż rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie ( szczegółowości ) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. Zawsze jednak - niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium.

W niniejszej sprawie Rada Miejska w Z. uchwałą Nr [...] z dnia [...] uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z.. W rozdziale 9.1 Obszary zabudowane - "Tereny budowlane istniejącej zabudowy z możliwością uzupełnień oraz nowa zabudowa jednorodzinna" tegoż Studium przyjęto, że terenami budowlanymi przeznaczonymi pod zabudowę zagrodową i jednorodzinną oraz usługi nieuciążliwe są obszary zwartej zabudowy wsi wraz z terenami przyległymi według rysunku Studium. Dopuszczono nadto możliwość tworzenia terenów nowej zabudowy jednorodzinnej poza obszarami zwartej zabudowy wsi według rysunku Studium. Na tych terenach obowiązuje opracowanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Skoro zatem Rada Miejska w Z. uchwaliła w dniu [...], iż zabudowa jednorodzinna, tak na obszarach zwartej zabudowy wsi wraz z terenami przyległymi jak i poza obszarami zwartej zabudowy wsi, będzie dopuszczalna wyłącznie na terenach według rysunku Studium, to tym samym dopuszczenie takiej zabudowy w planie miejscowym poza terenami przeznaczonymi według rysunku Studium pod taką zabudowę nastąpiło w oczywistej sprzeczności ze Studium.

W tej sytuacji trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku zgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium, dokonane w oparciu o tekst i rysunek Studium. Zasadnie także Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu strony skarżącej co do rozumienia pojęcia "zgodności" jako braku kolizji z planowanym rozmieszczeniem inwestycji celu publicznego i z ograniczeniami wynikającymi z przepisów odrębnych. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie ustanawia wymóg zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium nie zaś braku kolizji z planowanym rozmieszczeniem inwestycji celu publicznego i z ograniczeniami wynikającymi z przepisów odrębnych. Zachowaniu zgodności planu miejscowego w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego i ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych służy instytucja uzgadniania projektu planu i uzyskiwania opinii o projekcie planu przewidziana w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pamiętać należy, iż wprawdzie gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym - t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty inne, niż tego domaga się wyraźnie obowiązujący przepis. Konstytucja RP gwarantuje ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jednakże samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego, a ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność tych jednostek (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 października 1996 roku, sygn. K 1/96, OTK ZU Nr 5/1996, str. 329 - 330 - stanowisko podtrzymane w wyroku z dnia 25 maja 1998 roku, sygn. U 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, str. 271).

Samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jako wartości chronionej i gwarantowanej konstytucyjnie, nie wolno absolutyzować, skoro jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne "w ramach ustaw". Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa.

Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Wobec rygorystycznego uregulowania procesu legislacyjnego przy stanowieniu przepisu gminnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów stanowienia tego prawa, samodzielność gminy, o jakiej była mowa wcześniej, doznaje pewnego rodzaju ograniczenia. Jedną z podstawowych zasad obwiązujących przy sporządzaniu planów miejscowych jest związanie organów gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 9).

W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium.

W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Z powyższych względów zamierzonego skutku nie może także odnieść zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). U podstaw tego zarzutu legło uznanie, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż uchwała Rady Miejskiej w Z. Nr [...] z dnia [...] rażąco narusza prawo.

Z uwagi na tak postawiony zarzut podkreślić należy, iż kryterium oceny legalności uchwały rady gminy w świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi jej zgodność z prawem. Wynika to jednoznacznie ze sformułowania "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100).

Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Także przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obok naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego i naruszenia właściwości organów posługuje się pojęciem istotnego naruszenia trybu sporządzania studium lub planu miejscowego jako przesłankami powodującymi nieważność uchwały rady gminy (w całości lub części).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium.

W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z "innym" przeznaczeniem terenu w rozumieniu podobne, pokrewne, zbliżone do ustalonego w studium, co w określonych przypadkach mogłoby uzasadniać przyjęcie tezy o nieistotnym naruszeniu prawa, lecz z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym całkowicie odmiennym od przyjętego w studium. Przeznaczenie w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową i zieleń urządzoną terenów oznaczonych w studium jako tereny rolne szczególnie chronione, pozostałe grunty rolne i tereny do zalesienia stanowi istotne naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W taki przypadku nie można mówić o zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 tej ustawy.

Odnośnie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego braku formalnego wszczęcia z urzędu postępowania przez organ nadzoru i zawiadomienia o tym organu gminy stwierdzić należy, iż zarzut ten nie został prawidłowo skonstruowany.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Z brzmienia art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa oznaczonych numerem artykułu (paragraf, ustęp), którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej ograniczył się wyłącznie do sformułowania powyższego zarzutu skargi w sposób opisowy. Zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej nie wskazał żadnego konkretnego przepisu prawa, który - zdaniem strony - naruszył Sąd pierwszej instancji rozpoznając niniejszą sprawę. Użycie przez pełnomocnika strony sformułowania: "skarżąca poddaje...pod rozwagę... proceduralny zarzut...czy nie doszło do złamania zasad procesowania przez organ nadzoru ..." nie czyni zadość wymogom skargi kasacyjnej.

W zakresie tego zarzutu skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie - wobec nie wskazania jej podstaw - nie spełnia wymogów ustanowionych w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. i nie pozwala na odniesienie się do tak postawionego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów kasacji (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 roku, sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 roku, sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.