Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1082/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1-2, art. 1 ust. 3, art. 12 pkt 14, art. 15
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 8 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: par. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 3 par. 2 pkt 5-6, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miejskiej Mielna z dnia 30 czerwca 2017 r. nr XXXVIII/455/2017 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy Mielno w obrębach ewidencyjnych Chłopy i Mielenko oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 15 listopada 2023 r. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej Mielna z dnia 30 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy Mielno w obrębach ewidencyjnych C. i M. zarzucając rażące naruszenie prawa tj. art 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017 roku poz. 1073). Zdaniem skarżącego tak uchwalony plan ogranicza jego prawo własności w sposób radykalny poprzez dokonanie poszerzenia drogi kosztem jego działki, a nie działki sąsiada leżącej po przeciwnej stronie drogi.

Ponadto zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku poz. 1587) polegające na tym, że przewidziana planem droga przebiegająca obok działki [...] (własność skarżącego) nie zawiera symbolu cyfrowo-literowego, a znaki, które w zamierzeniu takim oznaczeniem prawdopodobnie miały być są nieczytelne, co dla potencjalnych nabywców jego działki może być mylące o jaką drogę chodzi czy o drogę publiczną czy wewnętrzną.

Skarżący swój interes prawny wywiódł z tego, iż jest właścicielem działki oznaczonej nr [...], która jest objęta planem a której własność została ograniczona poprzez przejęcie jej części na poszerzenie drogi wewnętrznej.

W odpowiedzi na skargę organ Rada Miejska Mielna wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniem orang wyjaśnił, że działka nr [...], obręb C. oznaczona jest w ww. obowiązującym planie miejscowym symbolem [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej oraz symbolem [...] - droga wewnętrzna.

Zgodnie z ewidencją gruntów droga przebiegająca wzdłuż granicy działki nr [...] i zapewniająca jej dojazd ma obecnie szerokość ok 3 m. Zatem w ocenie organu jej poszerzenie w planie miejscowym było konieczne aby zapewnić bezpieczeństwo i możliwości przejazdu przez pojazdy specjalistyczne jak również z uwagi na zapewnienie właściwego dostępu komunikacyjnego do wydzielonych już działek. Poszerzenie drogi wewnętrznej, jak też ustalona w planie miejscowym linia zabudowy nie wyklucza możliwości zabudowy działki nr [...]. Organ wskazał, że potwierdzeniem tego jest decyzja Nr B/257/2023 Starosty Koszalińskiego z dnia 10 maja 2023 r. zatwierdzająca projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb C., która została wydana na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu organ wyjaśnił, że jest on bezzasadny, ponieważ droga przebiegająca obok działki nr [...] została w planie oznaczona w sposób prawidłowy, zgodnie zobowiązującymi przepisami, symbolem [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, wydając wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie wyjaśnić należy, że skarżący wywodzi swój interes prawny z tego, że jest właścicielem nieruchomości, składającej się z działki ew. nr [...], obręb C., gmina M., zaś wykonywanie tego prawa zostało naruszone wskutek uchwalenia planu miejscowego - poprzez przeznaczenie w tym planie części tej nieruchomości w sposób przedstawiony w skardze. Skarżący ma więc legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w takim zakresie, w jakim upatruje on naruszenia prawa własności do oznaczonej co do tożsamości numerami ewidencyjnymi działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga jest nie zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że upoważnienie do władczego ograniczenia prawa własności wynika m. in. z art. 6 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm, dalej: "u.p.z.p."), zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co może w efekcie prowadzić do ograniczeń prawa własności (art. 21 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego) na obszarze objętym planem.

Ingerencja w sferę prawa własności, dokonywana w ramach kształtowania polityki przestrzennej, musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się w akcie prawa miejscowego określone ograniczenia. Władztwo planistyczne jednostki samorządu podlega bowiem ograniczeniom, wynikającym m.in. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy posiada prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób.

Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Przekroczenie bowiem przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Niesporne w sprawie jest, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej Mielna z 30 czerwca 2017 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy Mielno w obrębach ewidencyjnych C. i M. wprowadziła w odniesieniu do nieruchomości skarżącego ograniczenie wykonywania własności w zakresie, w jakim przeznaczono tą działkę w części pod drogę wewnętrzną.

Istotą niniejszej sprawy ustalenie jest ustalenie, czy m.p.z.p. w części ingerującej w prawo własności skarżącego jest istotnie sprzeczny z prawem w sposób powodujący nieważność tej części aktu, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 40, dalej: "u.s.g."). Należy wyjaśnić, że podstawą rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

W stanie sprawy zawisłej przed tut. Sądem należy zwrócić uwagę na to, że kwestionowany plan miejscowy w części dotyczącej nieruchomości skarżącego przewiduje przeznaczenie części jego działki nie pod drogę publiczną, ale pod drogę wewnętrzną. Ma to swoje konsekwencje prawne w zakresie potencjalnego ograniczenia prawa własności skarżącego.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 645, dalej: "u.d.p."), drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi; budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do właściciela tego terenu. Pojęcia drogi wewnętrznej używa prawodawca także w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. - definiując pojęcie "dostęp do drogi publicznej".

Z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, natomiast droga wewnętrzna ze swojej istoty jest przeznaczona do korzystania przez węższy, czasami ściśle określony, krąg podmiotów. Drogi wewnętrzne stanowią więc, obok dróg publicznych, element systemu komunikacyjnego, ale niemający służyć miejscowym potrzebom komunikacyjnym w sensie nieograniczonego do nich dostępu.

Urządzenie ciągów dróg wewnętrznych nie pochodzi ze środków publicznych, ale obarcza właściciela (właścicieli) terenu ich lokalizacji, a zatem "dotyka" określonego kręgu podmiotów. Przeznaczanie w planach danego terenu na drogę wewnętrzną jest dopuszczalne, niemniej organ doprowadzając do ustalenia ich w planie powinien kierować się obowiązującymi przepisami prawa i granicami władztwa planistycznego gminy.

W orzecznictwie podkreśla się, że w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych (wyroki NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15 i z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 224/17).

Ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (np. spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie) i budowę takiej drogi będzie można przeprowadzić. W przeciwnym przypadku może dojść do sytuacji, w której mimo ograniczenia prawa własności poprzez ustalenie w planie miejscowym przebiegu drogi wewnętrznej przez grunt prywatny, nie dojdzie do realizacji zamierzonego w prawie miejscowym skutku w postaci budowy takiej drogi (tak wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16, CBOSA).

Jak wynika z mapy dołączonej do przedmiotowej uchwały oraz wyjaśnień pełnomocnika organu złożonych na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. przed tutejszym Sądem, wzdłuż nieruchomości skarżącego dz. nr [...] i innych działek ewidencyjnych usytuowana jest droga wewnętrzna o długości ok 300 m, oznaczona nr [...], która jest już wydzielona. Szerokość tej drogi wynosi niecałe 3 m i jest za wąska dla przejazdu przez samochody specjalistyczne np. śmieciarki, straż pożarna, samochody przewożące materiały budowlane. Zatem w ocenie organu zaistniała konieczność poszerzenia tej drogi na całej długości tak by zapewnić dojazd do działek położonych wzdłuż niej. Jest to teren przeznaczony pod budownictwo, trwają budowy i należy zapewnić dojazd zarówno mieszkańcom jak i sprzętowi. Jak wynika z mapy planu oraz wyjaśnień pełnomocnika organu, droga nie może zostać poszerzona w kierunku wskazywanym przez skarżącego z uwagi na to, że po drugiej stronie znajdują się zabudowania. Poszerzenie drogi będzie miało różne szerokości co wynika z istniejących podziałów geodezyjnych, zostało to uwidocznione na rysunku planu: w wersji elektronicznej po powiększeniu widać przebiegające linie istniejącej drogi (czarne grube linie) i fragmenty, o które zostanie ona poszerzona (k.57 akt sądowych oraz fragmentu rysunku planu załącznika do planu).

Przewodniczący składu orzekającego stwierdził (po okazaniu całego rysunku), że przedłożone do akt wraz z uchwałą fragmenty rysunku planu zostały sporządzone w skali 1:2000.

Pełnomocnik wyjaśnił, że organ starał się wyważyć interes publiczny i interes prywatny, co ma istotne znaczenie ze względu na wartość nieruchomości na tym obszarze. Ustalenia dla tej drogi uwzględniają możliwość jej wykupu przez gminę w przyszłości. Na dzień sporządzania planu drogi publiczne musiałyby mieć większą szerokość, co najmniej 10 metrów stąd też gdyby gmina chciała aby była to droga publiczna, jej szarość musiałby być większa, a to wiązałoby się z koniecznością większej ingerencji w prawo własności i mogłoby doprowadzić do sytuacji, że działki nie mogłyby być zagospodarowane. Dlatego droga ma status drogi wewnętrznej.

Pełnomocnik wskazał także, że skarżący ma możliwość zabudowy swojej działki (nr [...]) o czym świadczy uzyskane pozwolenie na budowę (k.53 akt sądowych). Zwrócił także uwagę na to, że konieczność poszerzenia drogi dostrzegł również skarżący.

Sąd zauważa, że w części tekstowej planu nie wskazano jaką szerokość będzie miała droga wewnętrzna [...] jednakże rysunek planu jest uszczegółowieniem zapisów części tekstowej planu, sporządzonym w określonej skali i ustawa dopuszcza odesłania do jego zapisów dla wyjaśnienia części tekstowej, to na podstawie rysunku planu dopuszczalne jest określenie parametrów dróg wewnętrznych, jak uczyniono w niniejszym planie (por. też rozważania, poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2945/15, CBOSA).

W dniu uchwalania zaskarżonego w części planu miejscowego uszczegółowienie norm zawartych w art. 15 u.p.z.p. znajdowało się w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), w szczególności w § 4, w którym określono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego.

Zgodnie z § 4 pkt 1 tego rozporządzenia, określono następujące standardy m.in. 1) ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów.

W przedmiotowym planie droga wewnętrzna została oznaczona symbolem [...], a więc zarzut skarżącego o braku oznaczenia drogi wewnętrznej należało uznać za nieuzasadniony. Sąd nie stwierdził przekroczenia władztwa planistycznego przy uchwalaniu zaskarżonego planu.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało skargę oddalić.