Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1201/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1727/21 w sprawie ze skargi Z.M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia 27 stycznia 2021 r. nr 860/2021 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 stycznia 2022 r. (sygn. akt II SA/Wa 1727/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z.M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 27 stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że zaskarżoną uchwałą Zarząd Dzielnicy, działając m.in. na podstawie na podstawie art. 6 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy z dnia 15 marca 2002 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1817), § 35, § 32 ust. 1 pkt 1, § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 14836, dalej jako: uchwała z 5 grudnia 2019 r.) odmówił zakwalifikowania skarżącego do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Organ wskazał, że z wniosku skarżącego, złożonego 28 lipca 2020 r. wynikało, że wynajmuje on pokój w nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], ale nie przedstawił umowy najmu. Ponadto skarżący podał, że jest właścicielem działki o pow. 0,33 ha i posadowionego na niej domu (drewnianego) o powierzchni użytkowej 60 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 50 m2 w miejscowości S., gmina G., woj. [...], który - według oświadczenia skarżącego – wymaga remontu. Podano, że organ nie przeprowadził wizji lokalowej, gdyż za pierwszym razem nie zastano skarżącego na posesji, a za drugim razem zainteresowany chciał się spotkać się na ulicy, a nie w miejscu zamieszkania. Wskazano, że w tych okolicznościach komisja mieszkaniowa negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącego, a Zarząd Dzielnicy zaskarżoną uchwalą odmówił zakwalifikowania skarżącego do udzielenia pomocy mieszkaniowej.

W skardze na powyższą uchwałę skarżący zarzucił naruszenie przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm., dale jako: ustawa o ochronie praw lokatorów), k.p.a. oraz uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały albo jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub też jej zmianę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę WSA wskazał, że uchwała z 5 grudnia 2019 r. - jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich wynajmowane są mieszkańcom Warszawy lokale będące w dyspozycji miasta, a także tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu lokalu oraz reguluje sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Podano, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy k.p.a., dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, ale nie oznacza to, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi k.p.a., w szczególności art. 7 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Podniesiono, że w myśl § 32 ust. 1 uchwały z 5 grudnia 2019 r. wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej okoliczności w przepisie tym wskazane. W ocenie WSA organ rozpatrzył w sposób wystarczająco wnikliwy okoliczności faktyczne sprawy i słusznie odmówił udzielenia pomocy mieszkaniowej z uwagi na brak możliwości potwierdzenia faktu zamieszkiwania skarżącego we wskazanym miejscu. Wskazano, że skarżący w żaden sposób nie wykazał, że posiada jakikolwiek tytuł prawny do pokoju pod wskazanym przez siebie adresem, ani też nie umożliwił, pomimo podjęcia takiej próby przez organ, przeprowadzenia wizji zajmowanego pokoju, tak aby zgodnie z § 32 ust. 1 pkt 1 uchwały z 5 grudnia 2019 r. można było dokonać oceny faktycznych warunków mieszkaniowych wnioskodawcy. Tym samym, zdaniem WSA, skarżący nie udokumentował, że Warszawa jest rzeczywiście jego miejscem stałego pobytu. Podniesiono, że z oświadczenia skarżącego wynika, że pod wskazanym adresem zamieszkuje od 15 maja 2020 r., a więc niewiele ponad dwa miesiące przed złożeniem wniosku o pomoc mieszkaniową, a ponadto że wcześniej, tj. w okresie od 2 lipca 2017 r. do 14 maja 2020 r. zamieszkiwał w miejscowości S., czyli w swojej własności. Wprawdzie obecnie kwestionuje stan przydatności swojej nieruchomości do zamieszkiwania, ale nie przedstawił dokumentów potwierdzających jej stan lub udowodniających, że zbycie lub pożytki z własności nie dają możliwości zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 pkt 1a uchwały z 5 grudnia 2019 r. wynika, że odmawia się pomocy mieszkaniowej, jeżeli wnioskodawca jest właścicielem lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części pod warunkiem, że może ich używać lub gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy nieruchomość należąca do skarżącego nie nadaje się do zamieszkiwania, przez co skarżący kwalifikował się do udzielenia mu pomocy mieszkaniowej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że miejscem jego stałego pobytu oraz ośrodkiem interesów życiowych jest Warszawa, przez co skarżący kwalifikował się do udzielenia mu pomocy mieszkaniowej.

Z uwagi na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie z urzędu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przyznanie na rzecz pełnomocnika wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w myśl art. 9 ust. 1 pkt 1 uchwały z 5 grudnia 2019 r. samo posiadanie lokalu/nieruchomości nie przesądza automatycznie o konieczności odmowy przyznania wnioskodawcy lokalu socjalnego, a nieruchomości należącej do skarżącego nie można uznać za lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, czego organ nie poddał analizie. Powołując się na treść art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. podniesiono także, że pomimo ciążącego na organie obowiązku, nie dokonał on wnikliwej analizy i sprawdzenia, czy nieruchomość będąca własnością skarżącego wykazuje stan przydatności do zamieszkiwania. Odnosząc się do kwestii nieudowodnienia przez skarżącego, że Warszawa jest jego centrum interesów życiowych podano, że skarżący przedłożył dokumentację świadczącą o jego powiązaniu z Warszawą, gdyż wskazał w jakich okresach był w Warszawie zatrudniony, a przedłożone świadectwa pracy obrazują, że od wielu lat miejscem stałego pobytu skarżącego jest Warszawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim należy podnieść, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. W związku z tym przy jej sporządzaniu wprowadzono tzw. przymus adwokacko-radcowski, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09, z 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08, z 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bowiem oparte na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed Sądem I instancji. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać przy tym należy, że przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie, zaś uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i – w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie oparł swoją skargę wyłącznie na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym zarówno zarzut sformułowany w pkt 1, jak w i pkt 2 skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy zatem zauważyć, że przepis ten w ogóle przez Sąd I instancji nie był stosowany, gdyż skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Okoliczność oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponadto zarówno art. 151 p.p.s.a., jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji i jako takie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju przepisów wymaga zatem powiązania ich z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji, wydając wyrok o określonej treści (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, z 4 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 78/14, z 28 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 887/16, z 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2483/14, z 7 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2595/13, z 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 931/08). Zatem koniecznym było wskazanie, w ramach podniesionego zarzutu, przepisów których naruszenie świadczy o błędnym oddaleniu skargi, czego w petitum skargi kasacyjnej brak. Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyroki NSA z: z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13, z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny może się odnieść do tak sformułowanych zarzutów tylko w takim zakresie, w jakim udało się je zrekonstruować z uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zakwestionowanego w skardze kasacyjnej stanowiska WSA odnośnie do braku wykazania przez skarżącego, że miejscem jego stałego pobytu oraz ośrodkiem interesów życiowych jest Warszawa, co skarżący kasacyjnie zdaje się opierać na zarzucie naruszenia art. 77 k.p.a., należy podkreślić, że postępowanie w sprawie zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepisy k.p.a. w takim postępowaniu znajdują zastosowanie (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 438/21 i orzecznictwo w nim przywołane), ale okoliczności tej nie kwestionował WSA i dokonał oceny czynności podjętych przez organ także pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów k.p.a. Ponadto art. 77 k.p.a. składa się z 4 paragrafów i tylko § 1 stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, czego skarżący kasacyjnie także nie zauważył. Przez podstawę kasacyjną należy zaś rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12, wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, wyrok NSA z 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10, wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10). Jednakże nawet przyjmując, że zarzut dotyczy naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. to wskazać należy, że wynikający z tego obowiązek organu ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w żadnym wypadku nie zwalnia strony z obowiązku współdziałania wraz z organem w wyjaśnieniu sprawy, w tym przedstawienia dowodów potwierdzających dane, z których strona wywodzi dla siebie skutki prawne. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że wykazał, że miejscem jego pobytu stałego jest Warszawa, gdyż przedłożył dokumentację potwierdzającą jego zatrudnienie w tym mieście. Tymczasem analiza wniosku osoby ubiegającej się o pomoc mieszkaniowa wymaga szczegółowej analizy, uwzgledniającej m.in. ocenę faktycznych warunków mieszkaniowych przeprowadzonych bezpośrednio w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, co wynika z § 32 ust. 1 pkt 1 uchwały z 5 grudnia 2019 r. To właśnie ten przepis był jednym z głównych powodów podjęcia zaskarżonej uchwały z uwagi na brak możliwości zweryfikowania przez organ faktu zamieszkania w miejscu wskazywanym przez skarżącego we wniosku. Skarżący kasacyjnie nie tylko nie podniósł zarzutu naruszenia tego przepisu, ale w żaden sposób nie podważył ustaleń organu dotyczących tej okoliczności, zwłaszcza w sytuacji gdy nie przedstawił on żadnego tytułu prawnego do lokalu, w którym - jak podał – zamieszkuje. W tych okolicznościach podniesiony zarzut nie mógł okazać się skuteczny.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut odnośnie do braku ustaleń co do przydatności do zamieszkania posiadanej przez skarżącego nieruchomości, który także zdaje się opierać na treści art. 77 k.p.a oraz art. 7 k.p.a. Jednakże skarżący kasacyjnie, poza złożonym oświadczeniem, że nieruchomość wymaga remontu, nie przedłożył żadnej dokumentacji świadczącej o złym stanie budynku. Jak wynika zaś z jego oświadczenia znajdującego się w aktach sprawy, skarżący kasacyjnie był zameldowany w należącym do niego budynku do 14 maja 2020 r., a zatem w okresie poprzedzającym złożenie wniosku, co miało miejsce 28 lipca 2020 r. W związku z tym to w interesie skarżącego kasacyjnie leżało przedstawienie jakiekolwiek dokumentu potwierdzającego brak możliwości zamieszkania w przedmiotowym budynku, czego skarżący kasacyjnie nie dokonał.

W świetle przedstawionych okoliczności nie można zatem przyjąć, że wniesiona skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

W związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną należało oddalić.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, że wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 p.p.s.a.), który rozpoznaje go w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.