Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1543/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 77  par. 1, 79, 107  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 g
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za samowolne przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. kwotę 3900 (trzy tysiące dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 1543/12

UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z

dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...]

Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. utrzymał w mocy

postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]

nr [...] z dnia [...] marca 2012 wymierzające inwestorowi -

[...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. karę za

samowolne przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego, wielorodzinnego (z

wyłączeniem usług) "[...]" (sekcja 1, 2, 3, 4, 5, 6) wybudowanego na

nieruchomości nr ewid. [...] z obrębu [...], przy Al. S. w

W. w wysokości 50.000,00 zł, z jednoczesnym wskazaniem, że naliczoną

karę zgodnie z art. 59g ust. 2 ustawy - Prawo budowlane — należy wpłacić na konto

[...] Urzędu Wojewódzkiego w W. w terminie 7 dni od dnia

doręczenia tego postanowienia:

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia

faktyczne i prawne:

Jak wynika z akt sprawy, w sprawie dotyczącej inwestycji budowlanej

polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z częścią usługową

na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...], przy Al. S.

w W. przeprowadzono postępowanie administracyjne w ramach nadzoru

budowlanego, które zostało zakończone decyzją PINB [...] z dnia [...]

kwietnia 2006 r. podjętą w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego

zamiennego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W

decyzji tej wskazano, że inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o

pozwoleniu na użytkowanie.

W dniu [...] grudnia 2008 r. do PINB [...] wpłynął wniosek

[...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. o

wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Organ

powiatowy decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., odmówił wydania pozwolenia na

użytkowanie tego obiektu a [...]WINB decyzją z dnia [...] .08.2009 r., utrzymał tę

decyzję w mocy. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt:

VII SA/Wa 1876/09, oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej

"[...]" w W. na decyzję [...]WINB nr [...]. NSA wyrokiem z dnia

16 czerwca 20 11 r., sygn. akt: II OSK 885/10, uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie

z dnia 27.01.2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W następstwie

powyższego WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 7.10.2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa

1601/11, uchylił decyzję [...]WINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB [...].

W związku z pismem W. M. przedstawiciel PINB [...]

przeprowadził w dniu [...] lutego 2012 r. oględziny przedmiotowego budynku

mieszkalnego, w których uczestniczył przedstawiciel Spółdzielni "[...]"

oraz kierownik budowy. W sporządzonym na tę okoliczność protokole ujęto, że: "w

dniu oględzin użytkowany jest jeden z dwóch lokali usługowych na parterze oraz

większość lokali mieszkalnych".

W wyniku czynności kontrolnych dokonanych z urzędu w dniu [...] lutego 2012

r., z czego zostały sporządzone protokoły nr [...] i nr [...]

stwierdzono, że lokal mieszkalny nr [...] znajdujący się w budynku przy Al. S. w W. jest zamieszkały od 2-3 lat, zaś lokal mieszkalny nr

[...] — od około 1 roku.

W tym stanie rzeczy organ powiatowy podjął w dniu [...].03.2012 r.

postanowienie, o którym jest mowa na wstępie.

Powyższe postanowienie zaskarżyła [...] Spółdzielnia

Mieszkaniowa "[...]" w W., podnosząc, iż organ powiatowy nie

doręczył inwestorowi kopii ww. protokołów, uniemożliwiając mu tym samym zajęcie

stanowiska i udzielenie stosownych wyjaśnień. Ponadto w zażaleniu wskazano, iż

organ I instancji nie wziął pod uwagę oświadczenia wniesionego do protokołu z

czynności kontrolnych przez przedstawicieli inwestora, którzy w nich uczestniczyli.

Rozpatrując całość akt sprawy, organ odwoławczy zacytował treść art. 55 ustawy -

Prawo budowlane i wskazał, że przez pojęcie "przystąpienie do użytkowania" należy

rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu

korzystania z obiektu lub jego części. W świetle protokołu oględzin PINB [...] nr [...] oraz protokołów kontroli PINB [...] nr

[...] i nr [...] nie ulega wątpliwości, że w niniejszy przypadku

mamy do czynienia z samowolnym przystąpieniem do użytkowania budynku

mieszkalnego znajdującego się przy Al. S. w W.,

m.in. lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...]. Pierwszy z nich jest zamieszkały od 2-3 lat, a

drugi — od ok. 1 roku. Samowolne przystąpienie do użytkowania jednego z dwóch

lokali usługowych na parterze budynku oraz większości lokali mieszkalnych zostało

stwierdzone w trakcie oględzin obiektu przeprowadzonych w dniu [...].02.2012 r., o

których [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W.

została zawiadomiona. Oględziny te odbyły się przy udziale przedstawicieli

inwestora.

Cytując treść art. 57 ust. 7 oraz 59f ustawy - Prawo budowlane określający

sposób naliczania wysokości kary organ wskazał, że budynek mieszkalny,

wielorodzinny należy zaliczyć do kategorii obiektu XIII i odpowiada mu współczynnik

wielkości obiektu budowlanego 2,5 przewidziany dla kubatury > 10.000 m3 [kubatura

przedmiotowego obiektu wynosi 82.902,62 m3],

W świetle powyższego organ powiatowy prawidłowo określił wysokość kary

poprzez wyliczenie iloczynu stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu

budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego, zwiększając go

dziesięciokrotnie, co w rezultacie dało: 500,00 zł (s) x 4,0 (k) x 2,5 (w) x 10 50.000,00 zł.

Odnosząc się do kwestii podniesionych w zażaleniu organ odwoławczy ocenił,

że zostają bez wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia. Przedstawiciele

inwestora brali udział w oględzinach, jakie odbyły się w dniu [...].02.2012 r. Strona

skarżąca miała też możliwość przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, o czym

świadczy chociażby fakt, że przedstawiciel inwestora złożył w dniu [...].02.2012 r.

wyjaśnienia do protokołu w siedzibie PINB [...].

Należy przy tym zauważyć, że protokoły nr [...] i nr [...]

zostały sporządzone na okoliczność przeprowadzenia czynności kontrolnych z

urzędu. Nie miały one charakteru czynności dowodowych w rozumieniu art. 79 k.p.a.

W myśl z art. 81 ust. 4 ustawy - prawo budowlane organy nadzoru budowlanego przy

wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą

dokonywać czynności kontrolnych, zaś protokolarne ustalenia dokonane w toku tych

czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych

środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.

[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W.

złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na

postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z

dnia [...] kwietnia 2012 r. zarzucając mu naruszenie rażące naruszenia przepisów

postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, 7, 8, 10 § 1, 11, 15, 77

§ 1, 80, 107 § 3 i 138 § 2 k.p.a. i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie zwrotu

kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm

przypisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nie zostały w niej wyjaśnione

dostatecznie okoliczności o znaczeniu zasadniczym dla podjęcia prawidłowego

rozstrzygnięcia. Jednocześnie naruszone zostały uprawnienia skarżącej Spółdzielni

do czynnego udziału we wszystkich stadiach postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.).

Naruszenie to w sposób znaczący wpłynęło na wynik sprawy. Przyczyniło się bowiem

do niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, jako że skarżąca nie miała

możliwości wypowiedzenia się co do wątpliwych ustaleń organu pierwszej instancji.

Uzasadniając to stanowisko Spółdzielnia podała, że organy nadzoru budowlanego

obydwu instancji swoje przekonanie o samowolnym (bez wymaganej decyzji o

pozwoleniu na użytkowanie) przystąpieniu przez Spółdzielnię do użytkowania

budynku powzięły jedynie na podstawie czynności oględzin z dni [...] lutego 2012 r. i [...]

lutego 2012 r., których wyniki zostały udokumentowane protokołami. Nie dostrzegły

jednak sprzeczności oraz wątpliwości dokumentów jak również ich zestawienia z

innym materiałem sprawy. Protokół oględzin z dnia [...] lutego 2012 r. wskazuje, iż w

dniu oględzin " (-) użytkowany jest jeden z dwóch lokali usługowych na parterze oraz

większość lokali mieszkalnych." Z powołanego wyżej dokumentu wynika zatem, iż w

przedmiotowym budynku użytkowane już są zarówno lokale mieszkalne, jak i jeden

niemieszkalny. A zatem z lokali tych korzystano już w dacie oględzin zgodnie z ich

przeznaczeniem. Skarżąca zwróciła jednak uwagę, że w protokole tym nie

wskazano, jakie konkretnie lokale są użytkowane Nie wskazano także, na czym

miałoby polegać to użytkowanie i kto te lokale użytkuje (Spółdzielnia, spółdzielcy).

Okoliczności powyższe mają znaczenie o tyle, iż obecny w trakcie czynności

oględzin przedstawiciel skarżącej — tj. G. F. oświadczył, iż

opisywane lokale zostały przekazane właścicielom wyłącznie do prowadzenia robót

wykończeniowych a Spółdzielnia nie wydała zgody na użytkowanie tych lokali.

Spółdzielnia wskazała także na nieprawidłowości przy przeprowadzaniu czynności

kontrolnych dnia [...] lutego 2012 r. Podkreśliła także, że nie brała udziału w tych

czynnościach ani też nie została o ich powiadomiona co skutkuje wydaniem

postanowienia z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i potrzymał argumenty

zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia,

aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.

Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a

to art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na

wynik sprawy.

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. nakłada na organy

administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do

dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na

względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 kpa

wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący

zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Kontrolowanym w niniejszej sprawie postanowieniem organ administracji

wymierzył inwestorowi - [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. karę za samowolne przystąpienie do użytkowania budynku. Jako

podstawę materialno prawną tego rozstrzygnięcia wskazał art. 57 ust. 7 i 59f ustawy

- Prawo budowlane. Zgodnie z treścią pierwszego z ww. przepisów w przypadku

stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z

naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu

nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio

przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty

podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Analiza tego przepisu nie pozostawia

wątpliwości, co do tego, że warunkiem wymierzenia ww. kary jest ustalenie - ponad

wszelką wątpliwość, że podmiot, na którym spoczywał obowiązek uzyskania

pozwolenia na użytkowanie przystąpił do użytkowania obiektu bez uprzedniego

uzyskania takiego pozwolenia. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzją

z dnia [...] kwietnia 2006 r. na skarżącą Spółdzielnię nałożono taki obowiązek.

Natomiast, wbrew twierdzeniom organu, nie można uznać, że postępowanie

administracyjne, które miało na celu wykazanie że Spółdzielnia przystąpiła w sposób

samowolny do użytkowania obiektu zostało przeprowadzone w zgodzie z ww.

zasadami postępowania to jest przede wszystkim z zasadą prawdy obiektywnej i

wynikającym z niej obowiązkiem należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Rację

ma skarżący, że organ twierdzenia, że Spółdzielnia przystąpiła do użytkowania oparł

na 3 dowodach znajdujących się w aktach sprawy to jest oględzin dokonanych w

dniu [...] lutego 2012 r. oraz oględzin 2 lokali: nr [...] i [...]dokonanych w dniu [...] lutego

2012 r. Z czynności tych sporządzone zostały protokoły. Z pierwszego z ww.

protokołów wynika, że w dniu oględzin użytkowany był jeden z dwu lokali użytkowych

oraz większość lokali mieszkalnych. Jednocześnie obecny podczas kontroli

przedstawiciel inwestora oświadczył, że lokale zostały przekazane właścicielom do

prowadzenia robót wykończeniowych wewnętrznych, Spółdzielnia nie zezwoliła na

użytkowanie lokali. Z treści tego protokołu nie wynika natomiast jednoznacznie, w

oparciu o jakie dowody przeprowadzający kontrolę ustalił fakt użytkowania

większości lokali mieszalnych. Powyższe twierdzenie nie znajduje oparcia w

znajdującym się w aktach sprawy materiale dowodowym w tym m.in. materiale

zdjęciowym. Zdjęcia przedmiotowego obiektu z zewnątrz (stanowiące załącznik do

protokołu jak wyżej) nie uzasadniają twierdzenia, że lokale mieszkalne zostały

zasiedlone i są użytkowane.

Należy także zauważyć, że nie może stanowić dowodu prawidłowości

powyższego ustalenia organu wynik kontroli, która miała miejsce w dniu [...] lutego

2012 r. Wprawdzie z jej protokołu miałoby wynikać, że 2 kontrolowane lokale są

użytkowane od odpowiednio: 1 i 2 - 3 lat, jednakże protokół ten nie może stanowić

dowodu na spełnienie omawianej przesłanki (przystąpienia na użytkowania). Jak

trafnie zauważyła skarżąca (a okoliczność tę podnosiła już w zażaleniu)

przeprowadzenie tego dowodu zostało dokonane z oczywistym naruszeniem art. 10

§ 1 k.p.a. oraz 79 § 1 i 2 k.p.a . Zgodnie z treścią ostatniego z tych przepisów strona

powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze

świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona

ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania

świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Nie jest kwestionowane w

niniejszej sprawie, że oględziny dokonane w dniu [...] lutego 2008 r. zostały

przeprowadzone bez udziału przedstawiciela Spółdzielni, a co więcej strona nie

została powiadomiona przez organ o zamiarze przeprowadzenia tego dowodu.

Należy w tym miejscu pokreślić, że ustawodawca umożliwił przeprowadzenie dowodu

bez uprzedniego zawiadomienia stron o powyższym jedynie w sytuacji wskazanej w

§ 2 art. 10 k.p.a. (gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na

niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą

niepowetowaną szkodę materialną. W niniejszej sprawie nie wystąpiła tego rodzaju

sytuacja. Natomiast, wbrew twierdzeniom organu, przepis art. 81 ust. 4 ustawy -

Prawo budowlane nie uprania organu do przeprowadzania kontroli (oględzin) ad hoc,

stanowi on jedynie podstawę do tego ażeby pracownik organu (inspektor nadzoru

budowlanego) mógł przeprowadzić taką czynność.

W konsekwencji zatem zaskarżone postanowienie zostało wydane z

naruszeniem art. 10 § 1 i 79 § 1 i 2 k.p.a. a naruszenie to z pewnością mogło mieć

istotny wpływ na wynik sprawy. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje, że w czasie

przeprowadzenia oględzin zostały złożone oświadczenia przez użytkowników lokali

nr [...] i [...]. Niezawiadomienie Spółdzielni o kontroli i nieobecność jej przedstawiciela

podczas tej czynności skutkowało nieodniesieniem się strony do powyższych

twierdzeń, ale także brakiem możliwości zadawania pytań i złożenia stosownych

oświadczeń. Powyższe okoliczności uzasadniają ocenę, że ww. postanowienie

zostało wydane co najmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności

sprawy a zatem należało je wyeliminować z obrotu prawnego.

Natomiast pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy czy i

jaki tytuł prawny przysługuje osobom, które składały oświadczenia do protokołów z

czynności przeprowadzonych dnia [...].02.2012 r. co do użytkowania lokali nr [...] i [...].

Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a.za dowód należy

dopuścić wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem a co może przyczynić się do

wyjaśnienia okoliczności sprawy. A zatem bez znaczenia pozostaje czy i jaki tytuł

prawny przysługiwał do lokalu A. K. i H. O.

Wobec przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem

wskazanych wyżej zasad postępowania Sąd wyeliminował je z obrotu prawnego.

Rozpoznając ponownie zażalenie organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę

prawną. W szczególności obowiązkiem organu będzie powtórzenie czynności

kontrolnych i przeprowadzenie ich w zgodzie z zasadami postępowania

administracyjnego. W zależności od wyników tych oględzin organ ustali czy lokale

mieszkalne były użytkowane przed uzyskaniem pozwolenia na powyższe.

Z tych wszystkich względów - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art.

152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 -t.j.) orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.