Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 100/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155 kpa
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant spec. ec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skarg M. L., J.B. oraz Gminy Miejskiej [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "GINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. L. i J. B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] odmawiającej zmiany własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], którą uchylono w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] z dnia [...] marca 2015 nr [...] i orzeczono co do istoty sprawy, utrzymał w mocy decyzję I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I instancji", "[...]WINB"), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] (zwanego dalej "PINB") z dnia [...] marca 2015r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając:

I. nakazał Gminie Miejskiej [...], M. L. i J. B.:

wykonanie, pod nadzorem osoby uprawnionej w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, w budynku przy ul. [...] w [...], koniecznych robót budowlanych usuwających stan zagrożenia życia lub zdrowia użytkowników lokali mieszkalnych, poprzez:

2. wykonanie pełnej wymiany pokrycia dachowego wraz z uszkodzonym deskowaniem i uszkodzonymi elementami więźby dachowej (z zachowaniem istniejącego kształtu i spadku i wysokości dachu), wzmocnienie belek tramowych wraz z wykonaniem impregnacji odnowionej więźby dachowej preparatem przeciwgrzybowym i p.poż., nad całością budynku;

2. wymianę wszystkich obróbek blacharskich wraz z orynnowaniem i rurami spustowymi;

3. wykonanie robót naprawczych i zabezpieczających wszystkich uszkodzonych stropów nad użytkowanymi lokalami mieszkalnymi;

4. wykonanie odgrzybienia wszystkich zalanych i przemokniętych stropów oraz ścian

w obrębie użytkowanych lokali mieszkalnych;

5. wymianę uszkodzonych deskowań podestów galerii komunikacyjnych w obrębie dojść do użytkowanych lokali mieszkalnych wraz z oczyszczeniem ich wsporników stalowych z zabezpieczeniem antykorozyjnym, np. przez miniowanie;

6. uporządkowanie, udrożnienie i uszczelnienie istniejących przewodów kominowych dla zamieszkałych lokali w zakresie przewodów dymowych dla celów grzewczych oraz przewodów wentylacyjnych pomieszczeń kuchennych i łazienek;

7. przemurowanie kominów ponad dachem zgodnie z PN-89/B-10425 oraz wykonanie ław kominiarskich;

8. wykonanie naprawy instalacji elektrycznej w użytkowanych lokalach mieszkalnych i na klatce schodowej w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania wraz z odłączeniem instalacji elektrycznej we wszystkich pomieszczeniach nieużytkowanych budynku.

Ustalił termin wykonania nakazanych robót do [...] czerwca 2017 r.

II. zakazał Gminie Miejskiej [...], M. L. i J.B. użytkowania budynku przy ul. [...] w [...] do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości mogących powodować zagrożenie bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, z wyłączeniem: lokali nr [...] i [...] w budynku frontowym, wobec których na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej jako "p.b.") wydana została decyzja PINB w [...] - Powiat [...] [...] stycznia 2014 r. nr [...] nakazująca opróżnienie.

M. L.i J. B. wnieśli skargę na decyzję [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2016 r nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (zwanego dalej: "WSA w Krakowie"). Po rozpoznaniu ww. skargi WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1297/16 skargę oddalił. Od powyższego wyroku M. L. i J. B. wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r., M.L. i J. B.(dalej jako "skarżący", "wnioskodawcy") wnieśli o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w zakresie, w jakim decyzja ta określa termin na wykonanie robót w budynku przy ul. [...] w [...] usuwających stan zagrożenia życia lub zdrowia użytkowników lokali znajdujących się w tym budynku. We wniosku podniesiono, że termin wykonania obowiązku wynikającego z decyzji [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie może zostać dochowany z przyczyn obiektywnych. Wskazano, że w dacie złożenia wniosku niektóre lokale są zasiedlone, co uniemożliwia rozpoczęcie prac budowlanych określonych w ww. decyzji. Podniesiono, że wnioskodawcy wypowiedzieli umowy najmu zasiedlonych nadal lokali mieszkalnych oraz wytoczyli przeciwko lokatorom, którzy nie opuścili dobrowolnie lokali powództwa o opróżnienie ww. lokali. Ponadto podano, że przeprowadzenie prac budowlanych utrudnia skomplikowana sytuacja prawna nieruchomości. Wskazano, że w chwili obecnej znanych jest trzech współwłaścicieli nieruchomości, którymi są wnioskodawcy i Gmina Miejska [...], przy czym ich udział w prawie własności nieruchomości jest nikły. Podniesiono, że nieruchomość nie przynosi zysków mogących sfinansować konieczne roboty, w konsekwencji czego współwłaściciele nieruchomości potrzebują odpowiedniej ilości czasu na zebranie potrzebnych środków finansowych do wykonania decyzji.

[...]WINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi M. L. i J. B. na ww. decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II

OSK 1104/17, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od ww. wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1297/16 oddalił skargę kasacyjną.

[...]WINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie.

Na wezwaniem [...]WINB z dnia [...] czerwca 2019 r. skarżący pismem z dnia [...] lipca 2019 r. wyjaśnili, że na dzień złożenia tego pisma wykonanie wszystkich obowiązków określonych w decyzji jest niemożliwe, ponieważ w budynku znajdują się lokale mieszkalne, które w dalszym ciągu wbrew woli właścicieli nieruchomości zajmowane są przez lokatorów, tj. mimo wydania wyroków zobowiązujących do opuszczenia i opróżnienia lokali mieszkalnych lokatorzy dobrowolnie nie wykonali tego obowiązku, a przymusowe jego wyegzekwowanie uwarunkowane jest przedstawieniem im przez Gminę Miejską [...] lokali zamiennych bądź socjalnych (dotyczy to lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...]). Podniesiono, że wykonanie części prac wskazanych w treści decyzji w obecności lokatorów może stanowić poważne niebezpieczeństwo dla ich zdrowia, a nawet życia, w szczególności w sytuacji gdy w związku z wykonywaniem robót naprawczych zachodzi konieczność zastosowania środków i substancji chemicznych lub prowadzenia prac wiążących się z naruszeniem konstrukcji budynku. Podano, że częstokroć sami lokatorzy skutecznie uniemożliwiają dokonanie jakichkolwiek napraw poprzez odmowę udostępnienia zamieszkiwanych przez siebie lokali lub niewyrażanie zgody na podjęcie konkretnych działań. Podniesiono, że z ww. przyczyn adresaci decyzji nie mieli i w dalszym ciągu nie mają obiektywnej możliwości wykonania obowiązków.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 155 k.p.a., [...]WINB odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że za zmianą decyzji [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2016 nie przemawia ani interes społeczny, ani słuszny interes strony. Przedmiotowa decyzja [...]WINB została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 66 ust 2 p.b. w związku ze stwierdzeniem, że budynek przy ul. [...] w [...] jest w nieodpowiednim stanie technicznym, zagrażającym życiu lub zdrowiu jego użytkowników.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że działania organów nadzoru budowlanego podejmowane w oparciu o przepisy odnoszące się do stanu technicznego obiektu budowlanego służą ochronie porządku prawnego oraz zapewnieniu szeroko rozumianego bezpieczeństwa (por. wyrok WSA w Warszawie z

dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 575/09). Mając na uwadze powyższe, a także stan techniczny przedmiotowego budynku, zdaniem [...]WINB należy stwierdzić, że dalsze zwlekanie z usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości nie leży w interesie społecznym rozumianym jako konieczność zapewnienia bezpieczeństwa.

[...]WINB, mając na uwadze, że działania organów nadzoru budowlanego podejmowane w oparciu o przepisy odnoszące się do stanu technicznego obiektu budowlanego służą ochronie porządku prawnego oraz zapewnieniu szeroko rozumianego bezpieczeństwa, stwierdził, że uwzględnienie interesu strony w zmianie terminu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji [...]WINB nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. kolidowałoby z obowiązującym porządkiem prawnym. Zmiana ta prowadziłaby do utrzymania stanu niezgodnego z prawem, a tym samym stałaby w sprzeczności z interesem społecznym, polegającym na konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i otoczenia oraz usunięcia zagrożenia ze strony przedmiotowego budynku.

Ponadto [...]WINB wskazał, że kwestie dotyczące wykonalności obowiązku wynikającego z ww. decyzji ostatecznej nie mogą być przedmiotem oceny w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. Mogą one być przedmiotem zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego określonego w art. 33 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Tut. organowi wiadomym jest z urzędu, że w postępowaniu egzekucyjnym mającym na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. został wniesiony przez Gminę Miejską [...] m. in. zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] [...]WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], którym uznano zarzuty wniesione przez Gminę Miejską [...] za nieuzasadnione. Prawomocnym wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1279/18 WSA w Krakowie oddalił skargę na ww. postanowienie [...]WINB dnia [...] lipca 2018 r.

Zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym został wniesiony także przez M. L. i J.B.. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] [...]WINB uchylił zaskarżone postanowienie PINB z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] (uznające zarzut wniesiony przez skarżących za nieuzasadniony) w części rozpatrzenia zarzutu wniesionego przez zobowiązanego M. L. i umorzył w tej części postępowanie I instancji, a w pozostałym zakresie, tj. rozpatrzenia zarzutu wniesionego przez zobowiązanego – J. B., utrzymał zaskarżone mocy. Na ww. postanowienie [...]WINB dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] została wniesiona skarga do WSA w Krakowie.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. L. i J.B.. Postawili zarzut naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że słuszny interes stron nie przemawia za zmianą decyzji [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2016 r., w zakresie, w jakim decyzja ta określa termin na wykonanie robót w budynku przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu odwołania skarżący ponownie podnieśli, że termin na wykonanie remontu budynku określony w decyzji [...]WINB – [...] czerwca 2017 r. - już w dacie wydania tej decyzji nie mógł zostać przez właścicieli nieruchomości dochowany, a to z uwagi na okoliczności od nich niezależne. Już w dacie złożenia wniosku wszczynającego niniejszą sprawę niektóre lokale mieszkalne znajdujące się w budynku nadal są zasiedlone, co uniemożliwia rozpoczęcie prac budowlanych określonych w decyzji [...]WINB. Również na dzień złożenia odwołania wykonanie wszystkich obowiązków określonych w ww. decyzji jest niemożliwe, ponieważ w budynku mieszkalnym posadowionym na nieruchomości znajdują się lokale mieszkalne, które w dalszym ciągu wbrew woli właścicieli nieruchomości zajmowane są przez lokatorów, tj. mimo wydania wyroków zobowiązujących do opuszczenia i opróżnienia lokali mieszkalnych lokatorzy dobrowolnie nie wykonali tego obowiązku, a przymusowe jego wyegzekwowanie uwarunkowane jest przedstawieniem im przez Gminę Miejską [...] lokali zamiennych bądź socjalnych. Sytuacja ta dotyczy lokalu mieszkalnych nr [...], [...], [...] oraz [...]. Okoliczność wskazana wyżej uniemożliwia przeprowadzenie większości prac wskazanych w treści decyzji WINB. Dalsze zamieszkiwanie w budynku przez lokatorów stanowi przeszkodę dla dokonania prac polegających na wykonaniu robót, takich jak: odgrzybienie wszelkich zalanych i przemokniętych ścian w obrębie użytkowanych lokali mieszalnych, wymiana uszkodzonych deskowań podestów galerii komunikacyjnych w obrębie dojść do tychże lokali, uporządkowanie i udrożnienie przewodów kominowych dla zamieszkałych lokali oraz przewodów wentylacyjnych pomieszczeń kuchennych i łazienek czy wykonanie naprawy instalacji elektrycznej w użytkowanych lokalach mieszkalnych schodowej.

Zdaniem skarżących wykonanie części ze wskazanych wyżej prac budowlanych w obecności lokatorów może stanowić poważne niebezpieczeństwo dla ich zdrowia, a nawet życia, w szczególności w sytuacji, gdy w związku z wykonaniem robót naprawczych zachodzi konieczność zastosowania środków i substancji chemicznych lub prowadzenia prac wiążących się z naruszeniem konstrukcji budynku. Ponadto, częstokroć sami lokatorzy skutecznie uniemożliwiają dokonanie jakichkolwiek napraw poprzez odmowę udostępnienia zamieszkiwanych przez siebie lokali lub niewyrażenie zgody na podjęcie konkretnych działań.

Skarżący wskazali, że podjęli wszelkie możliwe kroki prawne celem doprowadzenia do opróżnienia budynku z ludzi i mienia. W szczególności, przed Sądem Rejonowym dla [...] w [...] zainicjowane zostały postępowania eksmisyjne przeciwko osobom zajmującym lokale bez tytułu prawnego. Sprawy te zostały zakończone, a obecnie wykonania wydanych w ich toku wyroków w przedmiocie eksmisji osób zajmujących lokale mieszkalne znajdujące się w budynku na nieruchomości uwarunkowane jest wykonaniem przez Gminę Miejską [...] obowiązków nałożonych na nią tymi wyrokami w zakresie dostarczenia lokal

socjalnych lub zamiennych.

Ponadto przeprowadzenie prac budowlanych utrudnia skomplikowana sytuacja prawna nieruchomości, na której posadowiony jest budynek. W chwili obecnej znanych jest trzech współwłaścicieli w/w nieruchomości - są to skarżący oraz Gmina Miejska [...]. Ich udział w prawie własności nieruchomości jest przy tym nikły. Pozostałymi właścicielami nieruchomości są osoby nieznane z miejsca pobytu. W związku z powyższym ciężar wykonania robót spoczął na skarżących. Tymczasem przeprowadzenie prac budowlanych w zakresie wskazanym w decyzji [...]WINB jest nie tylko czasochłonny, ale i bardzo kosztowny.

Skarżący ponownie podnieśli, że decyzja [...]WINB nie jest niewykonalna w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

GINB decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2019 r..

Organ odwoławczy wskazał, że ustalenie, iż budynek jest "w stanie ogólnym złym, zagrażającym bezpieczeństwu i zdrowiu ludzi" i "Należy niezwłocznie wykonać roboty zabezpieczające doraźnie konstrukcję obiektu po wykonaniu których możliwa będzie bezpieczna eksploatacja obiektu. (...)" nastąpiło już w 2006r., co zostało odnotowane w ekspertyzie wykonanej przez mgr. inż. L. S.. Obowiązki w sprawie usunięcia nieprawidłowości zostały nałożone [...] marca 2015 r. decyzją PINB. Natomiast postępowania sądowoadministracyjne w sprawie, inicjowane przez skarżących są prowadzone od 2014 r.

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie - art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.").

W sprawie zapadł wyrok NSA oddalający skargę kasacyjną skarżących w przedmiotowej sprawie oraz postanowienie NSA z 16 maja 2018r., sygn. akt II OSK 1104/17 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu ww. postanowienia NSA wskazuje: "W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja nakazuje wykonanie pod nadzorem osoby uprawnionej w specjalności konstrukcyjno-budowlanej koniecznych robót, wyliczonych enumeratywnie przez organ, zmierzających do usunięcia stanu zagrożenia życia lub zdrowia użytkowników lokali mieszkalnych wchodzących w skład Nieruchomości. Z powyższego wynika, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji prowadziłoby do

utrzymania stanu zagrożenia dla życia i zdrowia osób zamieszkujących ten budynek, a także dla osób przebywających w jego otoczeniu. Realna groźba katastrofy budowlanej, a także postępująca degradacja stanu technicznego Budynku dowodzi tego, że przesłanka znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków przemawia za odmową wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z uwagi na stwarzane przez budynek zagrożenie uznać należy, że w interesie publicznym zasadne jest aby nie nastąpiło wstrzymywanie wykonania zaskarżonej decyzji. W tym konkretnym przypadku szkoda lub trudne do odwrócenia skutki związane z wykwaterowaniem lokatorów należy uznać za mniej istotne niż konieczność zapewnienia bezpieczeństwa publicznego osobom tam zamieszkującym, a także otoczeniu tego budynku (ludzi i mienia). Dodatkowo odnosząc się do argumentu skarżących wskazującego na ewentualne wszczęcie egzekucji administracyjnej w przypadku niewykonania zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że w związku z odpowiedzialnością za stan tej nieruchomości większe zagrożenie powoduje dla skarżących odpowiedzialność za szkody mogące powstać w sytuacji katastrofy budowlanej, a zatem w sytuacji, gdy decyzja nie zostanie wykonana".

Natomiast w wyroku z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK1104/17, NSA wskazuje; "Zgodnie z art. 66 ust. 2 prawa budowlanego decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu. Oznacza to, że decyzja taka wywołuje bezpośrednie skutki prawne. Z tych względów podnoszone przez skarżących kasacyjnie trudności w wykonaniu decyzji są niezasadne".

Organ odwoławczy wskazał, że jest związany ww. stanowiskiem NSA.

Zdaniem GINB zarówno w interesie społecznym, jak i w dobrze pojętym interesie stron leży wykonanie nałożonych obowiązków, tj. usunięcie nieprawidłowości mogących powodować zagrożenia dla mienia i ludzi.

W kontekście powyższego, w uznaniu organu odwoławczego, prolongata terminu wykonania nałożonych obowiązków, a tym samym utrzymywanie występujących zagrożeń, nie znajduje uzasadnienia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania GINB wskazał, że gdy do wykonania robót budowlanych jest niezbędne wejście do lokalu, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości - art. 47 p.b. Czekanie na eksmisję pozostających w budynku lokatorów nie może być argumentem za zmianą terminu usunięcia nieprawidłowości. Przepis art. 61 p.b. stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Ustawa Prawo budowlane nie rozstrzyga który z współwłaścicieli i w jakiej skali ma partycypować we właściwym utrzymaniu obiektu budowlanego. Celem decyzji wydanej w oparciu o art. 66 ust. 1 p.b. jest jedynie doprowadzenie obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego. Nie jest przy tym istotne, jakimi metodami (jaką techniką) nastąpi przywrócenie właściwego stanu technicznego obiektu. Ważne jest natomiast, by został zrealizowany cel decyzji, czyli usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego, zagrożenia życia, zdrowia ludzi lub bezpieczeństwa mienia.

Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. skargę na tę decyzję wywiedli M. L. i J. B., ponawiając zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu.

Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 100/20.

Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Miejska [...], wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez zmianę terminu wykonania prac objętych zaskarżoną decyzją. Skarżąca podniosła, że błędne jest twierdzenie organu, iż nie zachodzą przesłanki w postaci interesu społecznego lub słusznego interesu strony, które przemawiałyby za zmianą przedmiotowej decyzji. Aktualnie nieruchomość jest zamieszkana przez cztery rodziny, w stosunku do trzech rodzin zostały wytypowane lokale przez gminę i do których zostaną ww. skierowani w najbliższym czasie, w stosunku do jednej rodziny obowiązek dostarczenia lokalu ciąży na B. L.. sporna nieruchomość w dużej mierze została opróżniona z lokatorów, wobec powyższego nie zachodzi sytuacja w której zagrożone byłoby czyjeś życie lub zdrowie. Prokuratura Rejonowa pod sygn. akt [...] prowadziła postępowanie w sprawie narażenia od nieustalonego dnia do [...] maja 2014 r. w [...] mieszkańców kamienicy przy ul. [...] na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia albo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu poprzez zaniechanie prac remontowo-budowlanych wynikiem, którego było wydanie w dniu [...] maja 2014 r. postanowienia o umorzeniu dochodzenia.

Skarżąca wskazała, że trakcie niniejszego postępowania powołano biegłego z zakresu konstrukcyjno-budowlanego w tym zabytków nieruchomych, kosztorysowania i prawa budowlanego celem wydania opinii czy stan techniczny kamienicy stwarza dla jej lokatorów bezpośrednie zagrożenie dla ich zdrowia i życia w szczególności dla lokatorki mieszkania nr [...] oraz czy stan techniczny kamienicy sprowadza bezpośrednie niebezpieczeństwo zdarzenia, które zagraża życiu lub zdrowiu wielu osób albo mieniu w wielkich rozmiarach mające postać zawalenia się budowli. Przedmiotowa opinia na chwilę jej sporządzenia nie potwierdziła jednak takiego stanu. Jedynym elementem, który budził zastrzeżenia biegłego był stan techniczny kominów od strony frontowej i prawej oficyny, który określił jako zagrażający bezpośrednio otoczeniu. Prace usuwające zagrożenie wskazane przez biegłego i prokuraturę zostały wykonane.

Skarżąca podkreśliła, że jak wynika z treści decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., wszelkie prace miały zostać wykonane celem usunięcia zagrożenia życia i zdrowia użytkowników lokali mieszkalnych. Skoro po wydaniu decyzji nastąpiło opróżnienie nieruchomości, a niewielkiej części lokatorów nie zagraża niebezpieczeństwo, to istnieją podstawy do zmiany terminu wykonania prac. Część prac tj. wymiana pokrycia dachowego, wymiana rynien oraz obróbek blacharskich nakazanych decyzją z [...] sierpnia 2016 r., została wykonana, wobec powyższego uzasadniona jest zmiana terminu celem umożliwienia wykonania dalszych prac.

Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 101/20

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. Sąd postanowił na postawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączyć sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 100/20 i VII SA/Wa 101/20 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i sprawę prowadzić dalej pod sygn. akt VII SA/Wa 100/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, p.p.s.a.).

Skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Przedmiotem skarg wywiedzionych do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r., znak [...], utrzymująca w mody decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]odmawiającej zmiany własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w zakresie terminu do wykonania robót budowlanych.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 155 k.p.a. Zgodnie z jego treścią decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,

2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji,

3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony (patrz: wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn.. akt II OSK 3723/19, cbois; Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2020, pkt 13 do art. 155).

Przede wszystkim w niniejszej sprawie podkreślić należy, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", zatem postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest kolejną instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumpcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. Tryb wskazany w art. 155 k.p.a. nie służy kontroli ostatecznych rozstrzygnięć, ale jedynie możliwości zmiany tych rozstrzygnięć z określonych przyczyn (jednak nie mogą to być przyczyny co do wadliwości zmienianej decyzji) vide: wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 982/18, LEX nr 3009952, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 593/17, cbois, wyrok WSa w Warszawie z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II OSK 500/17, LEX nr 2399160.

Otóż w niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, M. L. i J. B. wnieśli skargę na decyzję [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] do WSA w Krakowie. Po rozpoznaniu ww. skargi WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1297/16 skargę oddalił. Od powyższego wyroku M. L. i J. B.wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1104/17 oddalił tę skargę kasacyjną. Uszło uwadze organów, że już w trakcie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez [...]WINB decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. jak i składając skargę na tą decyzję ostateczną skarżący podnosili zarzuty dotyczące prawidłowości terminu wykonania nakazanych robót. WSA w Krakowie w powyższym wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r. zaakceptował zawarty w decyzji termin wykonania robót. Ponadto podkreślił, że jeden ze skarżących sam zainicjował postępowanie organów nadzoru budowlanego, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, a ponadto zaś stan techniczny obiektu był znany współwłaścicielom już znacznie wcześniej. Zdaniem Sądu nie bez znaczenia przy określeniu terminu jest również to, że jednym ze współzobowiązanych na mocy zaskarżonej decyzji do wykonania robót budowlanych jest Gmina Miejska [...], która nie wniosła skargi od decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., co może wskazywać na zamiar dobrowolnego wykonania tejże decyzji. Sąd podkreślił, że Gmina Miejska [...] jest również podmiotem zobowiązanym do ewentualnego dostarczenia lokali socjalnych lub zamiennych w wypadku orzeczenia nakazu eksmisji przez sąd cywilny, a skarżący powoływali się na długi czas oczekiwania na te lokale, upatrując w tym trudności z wykonaniem w terminie nakazanych robót. Skoro obowiązek został nałożony również na tenże podmiot, to w wypadku działań zmierzających do wyegzekwowania obowiązku Gmina Miejska [...] zmotywowana będzie dodatkowo m. in. do dostarczenia lokali socjalnych lub zamiennych.

W świetle powyższego uznać należy, że złożony w trybie art. 155 k.p.a. wniosek skarżących o zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., w świetle argumentacji w niej zawartej, służy weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumpcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, których prawidłowość potwierdzono w postępowaniu sądowoadministracyjnym i już z tego powodu wniosek ten winien być nieuwzględniony.

Ponadto podkreślić trzeba, że zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 k.p.a. Uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie art. 155 K.p.a., bez zgody stron, stanowi rażące naruszenie prawa (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 839 oraz orzecznictwo i piśmiennictwo tam powołane). Przez zgodę, o której mowa w art. 155 k.p.a., należy rozumieć nie tylko zgodę strony wszczynającej postępowanie nadzwyczajne o uchylenie lub zmianę decyzji, ale zgodę wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja mająca podlegać zmianie lub uchyleniu. Stanowisko to jest w orzecznictwie ugruntowane (patrz: wyrok NSA z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1220/17 i orzeczenia tam powołane). Zgoda taka musi być wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1220/17).

W niniejszej sprawie także uszło uwadze organów, że wnioskodawcy nie uzyskali zgody stron biorących udział w postępowaniu, tj. Gminy Miejskiej [...] oraz E. F., ustanowionej kuratorem dla nieznanych z miejsca pobytu współwłaścicieli budynku.

Jednakże w ocenie Sądu powyższe uchybienia organów nie mają wpływu na treść rozstrzygnięć wydanych w sprawie.

Ponadto dodatkowo stwierdzić należy, że zdaniem Sądu również zarzuty i argumentacja dotycząca słusznego interesu zarówno M. L. i J. B. oraz Gminy Miejskiej [...] są niezasadne. Wskazać należy, że oba rodzaje interesów - strony postępowania oraz społecznego - powinny być rozumiane w kategoriach zobiektywizowanych, co oznacza, iż nie można uznać za słuszny interes strony lub interes społeczny subiektywnego przeświadczenia strony o możliwej dla niej szkodzie ze względu na wskazane przez nią okoliczności dotyczące tylko ściśle zindywidualizowanych ocen. Nie może chodzić w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony czy interes społeczny przemawiający za zmianą decyzji ostatecznej należy brać pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony, lecz ustalić i rozważyć wszystkie okoliczności, które pozwalają na dokonanie oceny, że żądanie strony jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony czy społeczny w rozumieniu tego przepisu musi znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa, gdyż wyrażona w art. 6 k.p.a. zasada praworządności zobowiązuje organy do działania na podstawie przepisów prawa.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że decyzje wydawane na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. mają charakter związany. Właściwy organ jest zobligowany do wydania w określonych okolicznościach decyzji takiego rodzaju, a na jej zmianę nie może mieć wpływu zgoda lub wola stron, nie jest to bowiem decyzja uznaniowa Organ ma jednak możliwość swobody w zakresie określenia terminu wykonania nakazanych robót budowlanych. Zatem ostateczna decyzja może zostać w powyższym zakresie zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. Niemniej jednak zbyt długie utrzymywanie budynku w nieodpowiednim stanie technicznym nie realizuje interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2019 r, sygn. akt II OSK 3287/17). Przedmiotowa zmiana terminu wykonania omawianych robót prowadziłaby do utrzymania stanu niezgodnego z prawem, a tym samym stałaby w sprzeczności z interesem społecznym, polegającym na konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i otoczenia oraz usunięcia zagrożenia ze strony przedmiotowego budynku. O złym stanie przedmiotowego budynku wiadomo od 2006 r. Słusznie organ odwoławczy przywołał art. 47 p.b. i podniósł, że czekanie na eksmisję pozostających w budynku lokatorów nie może być argumentem za zmianą terminu usunięcia nieprawidłowości. Argumentem tym nie jest także skomplikowana sytuacja właścicielska omawianego budynku jak też sytuacja finansowa właścicieli budynku.

Podkreślenia także wymaga fakt, że skarżący wszczęli szereg postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych dotyczących konieczności wykonania nakazów zawartych w ww. decyzji ostatecznej. To zachowanie skarżących, prowadzące do kilkuletniej zwłoki w wykonaniu obowiązku przeprowadzenia określonych robót budowlanych, mających istotne znaczenie z punktu widzenia zapewnienia bezpiecznych i nie zagrażających życiu i zdrowiu warunków korzystania z budynku nie może liczyć na usprawiedliwienie. Nie daje zatem podstaw do przyjęcia, że zmiana ostatecznej decyzji w zakresie terminu wykonania określonych w niej obowiązków byłaby uzasadniona jej słusznym interesem.

Ustalone w postępowaniu administracyjnym okoliczności faktyczne sprawy nie pozwalają również na uznanie, że za zmianą decyzji we wnioskowanym zakresie przemawia interes społeczny. W interesie społecznym leży oczywiście wykonanie takich obowiązków, jak określone w spornej decyzji. Jednakże nie byłoby do pogodzenia z interesem społecznym tolerowanie zachowania polegającego na niewykonywaniu przez dłuższy czas ostatecznych decyzji administracyjnych.

Podkreślić należy, że zdecydowana większość przytaczanej przez skarżących argumentacji dotyczy wskazywanej przez nich obiektywnej niewykonalności omawianych nakazów. Słusznie organ I instancji podkreślił, że kwestie dotyczące wykonalności obowiązku wynikającego z ww. decyzji ostatecznej nie mogą być przedmiotem oceny w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. a jedynie przedmiotem zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego określonego w art. 33 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Także w kwestii wykonalności omawianej decyzji zapadło szereg rozstrzygnięć zarówno administracyjnych jak i sądowych, potwierdzających wykonalność omawianych nakazów.

Słusznie także organ odwoławczy, powołując się na związanie wynikające z art. 153 p.p.s.a., wskazał na treść postanowienie NSA z 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1104/17 odmawiające wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. jak i przytoczonego już wyroku NSA z dnia 13 marca 2019 r., w który, powołując treść art. 66 ust. 2 p.b. NSA podniósł, że decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu, a tym samym trudności skarżących w wykonaniu decyzji są niezasadne.

W ocenie Sądu za słusznym interesem wnioskodawców nie przemawiają także podnoszone przez Gminę Miejską [...] okoliczności, że w związku z opróżnieniem ze znacznej większości lokatorów omawianego budynku nie zachodzi sytuacja, w której zagrożone byłoby życie lub zdrowie. Powyższa argumentacja dotyczy treści merytorycznej decyzji i niejako neguje fakt, że decyzje wydawane na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. mają charakter związany. Tym samym także ta argumentacja nie może być wzięta pod uwagę.

Irrelewantny dla treści rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 155 k.p.a. jest także podnoszony przez Gminę Miejską [...] fakt wydania przez Prokuratora Rejonowego postanowienia o umorzeniu dochodzenia w sprawie zagrożenia życia lub zdrowia mieszkańców omawianego budynku oraz kolejna opinia biegłego o stanie technicznym omawianej kamienicy.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skarg.