Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 860/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Protokolant Referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia 12 lipca 2023 r. nr OR12-2023-225 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych na rok 2021 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 12 lipca 2023 r. numer: OR12-2023-225 Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję z 22 marca 2023 r. nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARIMR) w Z. (dalej: organ I instancji) w sprawie przyznania M. M. (dalej: skarżący; strona) płatności rolno-środowiskowo-klimatycznego (RŚK) oraz nałożenia sankcji wieloletnich.

W jej podstawie prawnej wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. z 11 maja 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 1199), oraz § 2 § 4 § 5, § 15, § 33, § 34a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 415 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne).

Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 6 czerwca 2021 r skarżący złożył za pomocą aplikacji eWniosekPlus wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2021, który następnie pismami z 14 czerwca 2021 r. i z 15 lipca 2021 r. został przez niego uzupełniony i zmodyfikowany. Ostatecznie skarżący zadeklarował: wariant 4.4 półnaturalne łąki wilgotne na powierzchni [...] ha; wariant 4.5 półnaturalne łąki świeże na powierzchni [...] ha; wariant 5.3 murawy na powierzchni [...] ha; wariant 5.4 półnaturalne łąki wilgotne na powierzchni [...] ha; wariant 5.5 półnaturalne łąki świeże na powierzchni [...] ha.

Realizację ww. programu strona zadeklarowała na następującym obszarze, a mianowicie: dwóch działkach ewidencyjnych położonych w woj. [...], powiat z., gmina L. L., obręb G., nr [...], [...]; siedmiu działkach ewidencyjnych położonych w woj. [...], powiat z., gmina L. L., obręb L. L., nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; jednej działce ewidencyjnej położonej w woj. [...], powiat l., gmina O. obszar wiejski, obręb b. nr [...]; dwóch działkach ewidencyjnych położonych w woj. [...], powiat g., gmina B. M., obręb S. nr [...], [...]; dwóch działkach ewidencyjnych położonych w woj. [...], powiat o., gmina S., obręb W. nr [...], [...]; jednej działce ewidencyjnej położonej w woj. [...], powiat z., gmina P., obręb M. nr [...]; pięciu działkach ewidencyjnych położonych w woj. [...], powiat l., gmina M. - obszar wiejski, obręb K., nr [...], [...]; jednej działce ewidencyjnej położonej w woj. [...], powiat o., gmina P., obręb S. K. nr [...].

Wniosek strony został poddany kontroli kompletności, a następnie kontroli administracyjnej prostej, która wykazała nieprawidłowości. Dodatkowo od 23 listopada 2021 r. do 14 lutego 2022 r. Biuro Kontroli na Miejscu Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie przeprowadziło w gospodarstwie strony kontrolę w zakresie działania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Z wizytacji sporządzono raport z czynności kontrolnych nr [...]. W wyniku tej kontroli stwierdzono błędy, mające wpływ na wysokość przyznanej płatności (m.in. błędy w zakresie wymogów wspólnych – stwierdzono, że strona przekształciła występujące w gospodarstwie rolnym trwałe użytki zielone lub pastwiska w rozumieniu art. 4 lit h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009; Dz. Urz. UE, seria L, nr 347, s. 608, ze zm.; dalej: rozporządzenie 1307/2013).

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. 5 kwietnia 2022 r. wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej (PROW 2014-2020), którą: umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach działania rolno-środowiskowo- klimatycznego PROW 2014-2020 w części dotyczącej powierzchni wycofanej, oraz przyznał stronie płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2021 w łącznej wysokości 66 722,57 zł, w tym:

1) Wariant: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości 6 198,38 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1 549,60 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, i nałożył sankcję w wysokości 3 770,23 zł.

2) Wariant: 4.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości 4 976,66 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 2 531,70 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, i nałożył sankcję w wysokości 3 883,46 zł.

3) Wariant: 5.3 Murawy w wysokości 5 623,21 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1 405,80 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, i nałożył sankcję w wysokości 3 611,55 zł.

4) Wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości 8 522,20 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 7 279,47 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, i nałożył sankcję w wysokości 19 462,87 zł.

5) Wariant: 5.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości 41 402,12 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 14 752,34 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, i nałożył sankcję w wysokości 34 863,68 zł.

Wskutek wniesionego odwołania Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie decyzją z 29 sierpnia 2022 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ I instancji 14 listopada 2022 r. wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020), na mocy której umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach Działania rolno-środowiskowo- klimatycznego PROW 2014-2020 w części dotyczącej powierzchni wycofanej, oraz przyznał stronie płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2021 w łącznej wysokości 66 722,57 zł, w tym:

1) Wariant: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości 6 198,38 zł, , wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1 549,60 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, i nałożył sankcję w wysokości 3 829,94 zł.

2) Wariant: 4.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości 4 976,66 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 2 531,70 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, i nałożył sankcję w wysokości 4 065,71 zł.

3) Wariant: 5.3 Murawy w wysokości 5 623,21 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1 405,80 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, i nałożył sankcję w wysokości 3 651,79 zł.

4) Wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości 8 522,20 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 7 279,47 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, i nałożył sankcję w wysokości 19 772,56 zł.

5) Wariant: 5.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości 41 402,12 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 14 752,34 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, i nałożył sankcję w wysokości 35 300,61 zł.

Od powyższej decyzji skarżący ponownie wniósł odwołanie. W wyniku jej rozpoznania organ II instancji ponownie uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z.

Organ I instancji 22 marca 2022 r. ponownie wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020), którą umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach Działania rolno-środowiskowo- klimatycznego PROW 2014-2020 w części dotyczącej powierzchni wycofanej, oraz przyznał stronie płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2021 w łącznej wysokości 66 690,19 zł, w tym:

1) Wariant: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości 6198,38 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1549,60 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, i nałożył sankcję w wysokości 3651,79 zł.

2) Wariant: 4.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości 4976,66 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 2531,70 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, i nałożył sankcję w wysokości 4490,52 zł.

3) Wariant: 5.3 Murawy w wysokości 5623,21 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1405,80 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, i nałożył sankcję w wysokości 3829,94 zł.

4) Wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości 8522,20 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 7279,47 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, i nałożył sankcję w wysokości 19772,52 zł.

5) Wariant: 5.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości 41369,74 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 14744,25 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, i nałożył sankcję w wysokości 35302,79 zł.

Od powyższej decyzji skarżący po raz kolejny wniósł odwołanie. Zdaniem strony decyzja o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w dalszym ciągu zawiera szereg nieuzasadnionych sankcji wynikających z błędnej oceny materiału dowodowego w sprawie zarówno na etapie kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej. Efektem ww. wadliwości, zdaniem skarżącego, jest kwota niesłusznie i błędnie naliczonych sankcji bez prawidłowej interpretacji materiału dowodowego oraz zastosowania przepisów prawa wspólnotowego w tym zakresie. W szczególności, w ocenie strony, organ I instancji niewłaściwie zinterpretował przepis prawa Unii Europejskiej (UE), tj. rozporządzenia nr 1307/2013, a mianowicie art. 4 § 3 ust. 1 litera "h", jak również zaskarżona decyzja nie określa wieku, rodzaju i ilości potencjalnych drzew i krzewów oraz gatunków wieloletnich chwastów. Zdaniem skarżącego, kwestionowany fragment działki rolnej [...] był "fragmentem do niekoszenia w roku 2021". Skarżący wskazał również, że nie zaszła kolizja z rozporządzeniem 1307/2013, nie występuje też żaden związek przyczynowo-skutkowy, który mógłby uprawniać do zastosowania sankcji w postaci 20% obniżki płatności.

Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z 12 lipca 2023 r. W jej uzasadnieniu wskazał, że działki rolne strony od samego początku są deklarowane jako trwałe użytki zielone, dla których ekspert przyrodniczy zlecił coroczne koszenie i pozostawienie części działki niekoszonej. Koszenie, sposób użytkowania zalecony przez eksperta przyrodniczego miał natomiast zapewniać utrzymanie na danym terenie trwałego użytku zielonego (TUZ).

Organ odwoławczy podtrzymał również swoje stanowisko, że powodem niespełnienia wymogu R_13_o (przekształcenie trwałego użytku zielonego) pozostało zmniejszenie powierzchni TUZ na działce rolnej [...] poprzez zaniechanie użytkowania rolniczego w jej wschodniej części wbrew zaleceniom eksperta przyrodniczego. Konieczność corocznego koszenia (wykonywania zabiegów agrotechnicznych), pozostawianie w każdym roku innej powierzchni niekoszonej miało na celu zachowanie trwałego użytku zielonego (cennego siedliska przyrodniczego). Nie stosowanie się do zaleceń wskazanych przez eksperta przyrodniczego, brak wykonania wskazanych przez niego zabiegów agrotechnicznych we wskazanych terminach i na określonej powierzchni, doprowadziło do degradacji/zniszczenia trwałego użytku zielonego i występujących na nim cennych obszarów przyrodniczych. Tymczasem zgodnie z § 33 ust. 6 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego jeżeli rolnik lub zarządca przekształcił którykolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych lub nie zachował któregokolwiek z określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 3, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje temu rolnikowi lub zarządcy w wysokości zmniejszonej o 20%.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (WSA w Gliwicach), strona zarzuciła zaskarżonej decyzji organu II instancji naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na błędnej ocenie zgromadzonych dowodów, w szczególności protokołów kontrolnych i sporządzonych fotografii wschodniej części działki [...] i przyznanie im wiarygodności co do twierdzeń o charakterze roślinności występującej na działce [...] oraz o przekształceniu trwałego użytku zielonego, podczas gdy z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, aby charakter roślinności oraz sposób zagospodarowania i wygląd części wschodniej działki [...] świadczył o przekształceniu trwałego użytku zielonego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, iż doszło do przekształcenia trwałego użytku zielonego na tej części działki [...];

2. § 33 ust. 6 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przekształcenie trwałych użytków zielonych polega na zmniejszeniu powierzchni działki zadeklarowanej jako trwały użytek zielony na skutek zaniechaniu użytkowania rolniczego skutkującego w szczególności powstaniem nieużytku, podczas gdy z prawidłowej wykładni tego przepisu wynika, że przekształcenie trwałego użytku zielonego polega na doprowadzeniu użytku do takiego stanu agrotechnicznego, że utracił on właściwy dla trwałego użytku zielonego charakter, a więc przestał być gruntem wykorzystywanym do uprawy traw lub innych zielnych roślin wymienionych w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego stwierdzenia, że doszło do przekształcenia trwałego użytku zielonego i zastosowania w niniejszej sprawie § 33 ust. 6 wyżej wymienionego rozporządzenia w sytuacji, w której jedynym zarzutem stawianym skarżącemu było nieskoszenie części działki [...] w 2021 r.;

3. § 33 ust. 6 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego polegająca na jego bezzasadnym zastosowaniu i pomniejszeniu o 20 % wszystkich płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych za rok 2021 z uwagi na zarzucane przekształcenie trwałego użytku zielonego na części działki [...], podczas gdy nie doszło do przekształcenia trwałego użytku zielonego na tej działce;

4. § 34a w zw. z § 33 ust. 6 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego polegająca na jego bezzasadnym zastosowaniu i nałożeniu dodatkowych sankcji w postaci obowiązku zwrotu części płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych za lata 2018, 2019 i 2020 z powodu zarzucanego przekształcenie trwałego użytku zielonego na części działki [...], podczas gdy nie doszło do przekształcenia trwałego użytku zielonego na tej działce;

5. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na błędnej ocenie zgromadzonych dowodów, w szczególności protokołu kontrolnego i sporządzonych fotografii wschodniej części działki [...] i przyznanie im wiarygodności co do twierdzeń o przekształceniu trwałego użytku zielonego i zmniejszeniu deklarowanej przez Skarżącego powierzchni trwałego użytku zielonego na działce [...] o obszar 0,21 ha, podczas gdy z żadnego dowodu zebranego w sprawie nie wynika na jakiej podstawie ustalono powierzchnię rzekomego zmniejszenia trwałego użytku zielonego oraz w jaki sposób zmierzono tę powierzchnię, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, iż różnica pomiędzy zadeklarowanym przez skarżącego do płatności obszarem trwałego użytku zielonego dla wariantu 4.5 (działki [...], [...], [...] i [...]) a stwierdzonym przez kontrolujących obszarem trwałego użytku zielonego na tych działkach wynosi 4,01 %, co miało wpływ na wydaną decyzję, ponieważ stanowiło podstawę do zmniejszenia płatności dla wariantu 4.5 o kwotę 601,56 zł;

6. art. 19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 (dalej: rozporządzenie nr 640/2014) w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności w zw. z § 11 ust. 5 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego polegającego na ich błędnym zastosowaniu do trwałego użytku zielonego na obszarze działek [...], [...], [...] i [...], co doprowadziło do zmniejszenia płatności dla wariantu 4.5 o kwotę 601,56 zł, podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i prawidłowego zastosowania przepisów prawa wynika, że różnica pomiędzy zadeklarowaną a stwierdzoną powierzchnią trwałego użytku zielonego na tych działkach nie przekracza 3 % lub dwóch hektarów, a więc nie było podstaw do zmniejszenia wysokości płatności;

7. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

8. z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia podniesionych zarzutów, strona zarzuciła również naruszenie § 34a rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego polegające na jego błędnym zastosowaniu i nałożeniu sankcji wieloletnich dla wariantu 5.3. w wysokości 3829,94 zł za lata 2018-2020, podczas gdy ewentualna sankcja za te lata powinna wynieść co najwyżej 3651,79 zł.

Podnosząc powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji w zaskarżonej części i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z 22 marca 2023 r. nr [...] w tożsamym zakresie zaskarżenia, ewentualnie o uchylenie ww. decyzji w całości oraz o zwrot kosztów postępowania na swoją rzecz.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że w decyzji z 22 marca 2023 r. nr [...] wydanej przez organ I instancji, na stronie 2 pkt 3 wskazano błędną kwotę nałożonej sankcji wieloletniej. Przy czym, zdaniem organu II instancji, ww. błąd ma jednak charakter błędu oczywistego, gdyż w dalszej części decyzji nr [...] wskazano szczegółowe obliczenia sankcji (str. 16 do 19), jak i podano poprawną kwotę sankcji w ramach "Wariant 5.3 = 3 651,79 zł" (vide: s. 19). Organ odwoławczy dalej argumentował, że na oczywisty błąd pisarski wskazuje fakt, że na str. 1 pkt w/w decyzji dla wariantu 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne także wskazano błędną kwotę sankcji wieloletnich w wysokości 3651,79 zł, gdzie poprawna kwota sankcji wieloletnich dla 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne to 3829,94 zł. Natomiast łączna kwota sankcji wieloletnich za rok 2018, 2019, 2020 z tytułu niespełnienia wymogów, jak wskazał organ odwoławczy, jest poprawnie wyznaczona i wynosi 67047,56 zł.

Na rozprawie 5 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko zawarte w skardze i jej uzasadnieniu, oraz argumentował, że organ "w żaden sposób nie wykazał przekształcenia trwałego użytku zielonego w nieużytek". Wskazał również, że z faktu, że obszar działki [...] nie był koszony przez dwa lata organ błędnie wyprowadził wniosek, że nastąpiło trwałe przekształcenie działki w nieużytek (karta nr: 62 akt sądowoadministracyjnych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje:.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Spór w sprawie dotyczy prawidłowości przyznania skarżącemu płatności rolno-środowiskowo – klimatycznej na 2021 r. Organ przyznał ją w wysokości mniejszej niż wnioskowana. W związku z zarzutami prezentowanymi w skardze i stanowiskiem strony zajmowanym przezeń w toku postępowania administracyjnego istotna pozostaje odpowiedź na pytanie, czy zostało dokonane przekształcenie trwałego użytku zielonego na części działki [...].

Po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i na ich podstawie wydały decyzje zgodne z prawem. W szczególności, organy prawidłowo oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach dokonanych w czasie, niewadliwie podjętych i wykonanych czynności kontrolnych na miejscu w gospodarstwie skarżącego. W ocenie Sądu, wyników tej kontroli nie może skutecznie podważyć żaden z zarzutów sformułowanych w skardze.

W związku z zarzutami skargi dotyczącymi błędnie ustalonego stanu faktycznego (powierzchnia działek) podkreślić na wstępie należy, że jednym z warunków uzyskania płatności jest oznaczenie przez stronę w złożonym wniosku działki (działek) i powierzchni obszaru użytkowanego rolniczo, co do którego strona ubiega się o otrzymanie danej płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega następnie weryfikacji organu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności (por.: wyrok WSA w Krakowie z 20 grudnia 2017 r., I SA/Kr 982/17, Legalis nr 1729895; wyrok WSA w Poznaniu z 5 grudnia 2017 r., III SA/Po 757/17, Legalis nr 1711702). Mianowicie wnioski o przyznanie płatności złożone przez rolników poddawane są kontrolom administracyjnym, kontrolom na miejscu. Pierwsze z ww., zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. a, b, c oraz art. 29 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r. str. 69; dalej: rozporządzenie nr 809/2014) mają na celu zweryfikowanie odpowiednio zadeklarowanych uprawnień do płatności i zadeklarowanych działek, pozwalają uniknąć nienależnego wielokrotnego przyznania tej samej pomocy odnośnie do tego samego roku kalendarzowego lub gospodarczego do jednej działki oraz nienależnej kumulacji pomocy przyznawanej w ramach systemów pomocy obszarowej, dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi, a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów do pomocy. Kontrole te odbywają się w oparciu o system identyfikacji działek rolnych ustanawiany na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych – zgodnie z art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013. Istotnym jest, że weryfikacja przeprowadzana jest na podstawie danych zadeklarowanych we wniosku (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 25 maja 2023 r., I SA/Go 38/23, Legalis nr 2932579).

Z kolei zasady kontroli na miejscu reguluje m.in. rozporządzenie nr 809/2014. Warto przy tym zaznaczyć, że zgodnie z preambułą rozporządzenia nr 809/2014 zapowiadanie kontroli na miejscu w odniesieniu do kwalifikowalności lub wzajemnej zgodności powinno być dopuszczane jedynie, jeżeli nie zagraża celowi kontroli, a w każdym razie należy ustalić odpowiednie ograniczenia czasowe. Ponadto, jeżeli szczególne zasady sektorowe w ramach aktów prawnych lub norm w zakresie wzajemnej zgodności przewidują, że kontrole na miejscu są niezapowiedziane, należy ich przestrzegać.

W art. 40 rozporządzenia nr 809/2014 wskazano przepisy dotyczące kontroli z wykorzystaniem teledetekcji (tzw. metoda FOTO). Z treści tego przepisu wynika, że jeżeli właściwy organ przeprowadza kontrole na miejscu z wykorzystaniem teledetekcji, dokonuje fotointerpretacji ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) wszystkich działek rolnych przypadających na dany wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność podlegający kontroli w celu rozpoznania rodzaju pokrycia terenu i, w stosownych przypadkach, rodzaju uprawy oraz w celu pomiaru powierzchni, przeprowadza fizyczne inspekcje w terenie na wszystkich działkach rolnych, w przypadku których fotointerpretacja nie umożliwia sprawdzenia dokładności deklaracji obszarów w sposób zadowalający właściwy organ, przeprowadza wszelkie kontrole wymagane w celu sprawdzenia zgodności z kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami odnośnie do działek rolnych, podejmuje działania alternatywne, aby objąć pomiarem zgodnie z art. 38 ust. 1 wszelkie działki nie objęte obrazami.

Na okoliczność ustalenia, czy rolnicy spełniają warunki do przyznania wnioskowanej płatności ustawodawca przewidział właśnie kontrole, stanowiąc jednocześnie, że z czynności kontrolnych osoba je przeprowadzająca sporządza protokół.

Podkreślenia wymaga, że raport z czynności kontrolnych stanowi istotny dowód w sprawie. Raport ten jest dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. O wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Kontrole na miejscu są to czynności kontrole, które mogą być bowiem wykonywane przez jednostki merytoryczne Agencji tzw. Biura Kontroli na Miejscu lub inne jednostki organizacyjne dysponujące odpowiednimi warunkami kadrowymi, organizacyjnymi i technicznymi, którym Prezes ARiMR udzieli stosownego upoważnienia na zasadach dookreślonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (MRiRW) z 2 kwietnia 2015 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym Agencja płatnicza może powierzyć wykonywanie czynności kontrolnych w ramach Programu Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U z 2015 poz. 473). W świetle powyższego dowodom z protokołu kontroli - właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowanymi i technicznymi) i bezstronne - co do zasady, wbrew twierdzeniom skarżącego, należy przypisać przymiot wiarygodności (por. wyroki NSA: z 29 maja 2014 r., II GSK 458/13, Legalis nr 1161186; z 12 października 2011 r., II GSK 1019/10, Legalis nr 389367; oraz z 4 kwietnia 2008 r., II GSK 492/07, Legalis nr 117285).

W niniejszej sprawie w dniach od 23 listopada 2021 r. do 14 lutego 2022 r. Biuro Kontroli na Miejscu Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie przeprowadziło w gospodarstwie strony kontrolę na miejscu w zakresie działania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Z wizytacji sporządzono raport z czynności kontrolnych, w której stwierdzono błędy, mające wpływ na wysokość przyznanej płatności (m.in. stwierdzono występowanie sosen; we wschodniej części działki [...] stwierdzono nieużytkowanie rolnicze od 2 lat, drzewa, chwasty wieloletnie – co zostało zakwalifikowane jako przekształcenie występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych lub pastwisk w rozumieniu art. 4 lit h rozporządzenia 1307/2013). Pismem z 29 czerwca 2022 r. i z 6 lipca 2022 r. strona wniosła zastrzeżenia do ww. raportu wskazując na błędną analizę materiału dowodowego, jak również "wadliwą ocenę nieużytkowania rolniczego działki rolnej lub jej części"). Ponadto strona argumentowała, że stwierdzone w raporcie "drzewa i krzewy są elementami krajobrazu, chwasty wieloletnie bez opisu gatunku i braku fachowej wiedzy botanicznej mogą być takimi, które rozsiały się na części do niekoszenia z poprzednich lat - nieużytkowanie przez 2 lata nie zostało udokumentowane i nie jest samo w sobie działaniem, które powoduje przekształcenie powierzchni TUZ na działce rolnej".

Sąd nie podzielił przy tym zarzutów skargi o uchybieniu norm postępowania administracyjnego zawartych w artykułach: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W tej materii bowiem zauważyć należy, że podstawowe znaczenie ma przepis art. 4 i art. 27 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków europejskiego funduszu rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020 (aktualny tekst jedn., Dz.U. z 2023 r. poz. 2298; dalej: ustawa o wspieraniu).

Stosownie do art. 4 ustawy o wspieraniu, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Natomiast według art. 27 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy o wspieraniu w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich prawi obowiązków będących przedmiotem postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Dodatkowo w przepisie art. 27 ust 2 ustawy o wspieraniu ustawodawca wyraźnie podkreślił, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o których mowa w ust. 1 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W świetle przytoczonych unormowań w postępowaniu w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych nastąpiło odejście od sformułowanej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu, w postępowaniu w sprawie przyznania płatności, obowiązuje reguła odmienna i to nie organ administracji publicznej, a producent rolny ma przedstawić wszystkie dowody na poparcie swych twierdzeń i oświadczeń wiedzy i woli co do stanu faktycznego jaki zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności rolnej. W omawianym zakresie więc przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania. Tym samym nie mogło dojść do ich naruszenia w postępowaniu (por.: wyroki NSA z 30 sierpnia 2023 r., I GSK 2060/19, Legalis nr 2978059; i z 18 maja 2023 r., I GSK 989/19, Legalis nr 2950029).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdza, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż organy II i I instancji nie uchybiły zasadom procedury oraz podjęły działania w interesie skarżącego, który również miał zapewnione czynne uczestnictwo w postępowaniu, czego wyrazem było składanie przez stronę skarżącą m.in. wniosków dowodowych. Nie doszło również do uchybienia art. 80 k.p.a. Ustawodawca nie nałożył na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, przyjmując zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę (skarżącego) inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także brak obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ciężar wykazania, że zostały spełnione przesłanki, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o ich przyznanie.

Godzi się podnieść, że materiał fotograficzny zgromadzony podczas kontroli jest obszerny i jednoznacznie odzwierciedla stan faktyczny działek, wskutek czego jego ocena przez organy obu instancji nie może budzić wątpliwości. Znamienne jest, że skarżący nie kwestionował, że fotografie przedstawiają działki, którymi włada i które deklarował we wniosku, a nie sąsiednie lub inne, i nie podważa także okresu, w którym zdjęcia zostały wykonane. Argumentacja skargi zawiera – w tym zakresie – sformułowania ogólnikowe. Skarżący w uzasadnieniu skargi argumentuje, że "z żadnego dokumentu/dowodu nie wynika jaki gatunek chwastów/roślin został stwierdzony na tej działce podczas kontroli". Z powyższego, strona wyprowadza następnie wniosek, że "nie sposób stwierdzić, czy rzeczywiście były to chwasty wieloletnie czy też jednoroczne (chwasty z 2021 r.)". Dalej wskazano, że działka jest położona na obszarze chronionym Natura 2000 i wiąże się to z ograniczeniami możliwości działania, którą to okoliczność – w ocenie strony – organ I i II instancji pominął. Podobną argumentację strona prezentowała w toku postępowania administracyjnego (por. pismo skarżącego z 29 czerwca 2022 r. i z 6 lipca 2022 r.; karta nr 281 – 282 akt administracyjnych).

W ocenie Sądu analiza fotografii dołączonych do raportu z czynności kontrolnych wraz z szkicami nie nasuwa wątpliwości co do rzetelności ich sporządzenia oraz trafności wniosków organów, że prezentują one ewidentnie grunty zachwaszczone z pojedynczymi drzewami (samosiejki), bądź wyższą roślinnością z wyschniętymi kwiatostanami i owocostanami roślin. Co istotne w niniejszej sprawie, na zdjęciach wyraźnie widać granicę pomiędzy obszarem skoszonym, na którym darń jest niska i równa, a obszarem nieużytkowanym porośniętym znacznie wyższą roślinnością (por. fotografie nr 135 – 136; karta nr 146 – 147 akt administracyjnych). Należy zgodzić się zatem ze stanowiskiem organu prezentowanym w odpowiedzi na skargę - jako logicznemu - że gdyby teren wyłączony z pomiaru był skoszony w terminie wynikającym z zapisów rejestru zabiegów agrotechnicznych to rośliny nie zdążyłyby w danym okresie wegetacyjnym wytworzyć kwiatostanów i darń wyglądałaby podobnie jak na pozostałej części działki rolnej, która podlegała koszeniu. Inspektorzy terenowi wskazali ponadto na występowanie na działce rolnej LI sosen w jej północnej części. Przy czym kilkuletnie drzewka są widoczne na zdjęciach z kontroli a także na fotografiach przekazanych przez stronę jako załącznik do uzupełnienia odwołania (por. pismo z 18 maja 2022 r. wraz z załącznikami; karta nr 176 – 178 akt administracyjnych).

Na przedmiotowych zdjęciach uwidocznione jest panoramiczne ujęcie i usytuowanie pól skarżącego oraz okoliczne tereny, z których można dokonać ustaleń, czy rzeczywiście były to chwasty wieloletnie czy też jak wskazuje strona w skardze wyłącznie "chwasty z 2021 r." Kierunki i miejsca, z których zostały wykonane zdjęcia zostały naniesione na szkice pomiaru działek. Zdjęcia (poza jednym – nr [...]) są czytelne.

Dodatkowo należy mieć na uwadze, że kontrola miała na celu przedstawienie stanu w dacie tej czynności procesowej i metoda FOTO na miejscu (oględziny działek) generalnie stanowi dowód bezpośredni. Wbrew twierdzeniom skargi, skarżący, nie przedłożył w toku tego konkretnego postępowania dowodów przeciwstawnych, przykładowo własnych zdjęć, które przedstawiałyby odmienny od ustalonego przez organy rzeczywisty stan gruntów i nie zaprezentował przekonującej argumentacji, która skłaniałyby choćby do przypuszczeń, że fotografie sporządzone przez kontrolujących nieprawidłowo odzwierciedlały rzeczywisty obraz stanu działek.

Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez osoba są w stanie dokonać tej czynności. W przedmiotowej sprawie skarżący tych kryteriów nie spełnił. Nie zgłosił bowiem we wskazanym terminie przypadków działania siły wyższej czy też nadzwyczajnych okoliczności wraz z dowodami ich wystąpienia. W szczególności takich zarzutów strona nie formułowała w ramach zarzutów do raportu z czynności kontrolnych. Jakkolwiek strona w ramach postępowania administracyjnego deklarowała, że dostarczy "jako dowód w sprawie odpowiednie ortofotomapy z lat wcześniejszych, które udokumentują użytkowanie rolnicze w latach poprzednich", to analiza akt administracyjnych wskazuje, że ostatecznie tego nie uczyniła (por. pismo strony z 29 czerwca 2022 r.; karta nr 281 akt administracyjnych).

W konsekwencji, w ocenie Sądu, organ I i II instancji przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe, uwzględniające dowody z dokumentów (fotografii wykonanych w czasie kontroli, raportu z kontroli). Przedstawiony w tym zakresie w kontrolowanej decyzji tok rozumowania organów Sąd uznał za logiczny, zgodny ze wskazaniami wiedzy i zasadami prawidłowego rozumowania. Zdaniem Sądu ocena okoliczności sprawy dokonana przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji jest prawidłowa i logiczna, zaś wnioski z niej płynące konsekwentne, jasne i zrozumiałe. Zajęte przez organ stanowisko zostało przekonująco uzasadnione. Wyciągnięte przez organ z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wnioski nie były dowolne, lecz przedstawiały rzeczywisty obraz sytuacji występującej na gruntach zgłoszonych przez stronę do płatności rolnośrodowiskowej w 2021 roku. Sąd podkreśla przy tym, że formułowane przez stronę w toku postępowania oraz w skardze zarzuty koncentrowały się jedynie na wybranych elementach, abstrahując od całości materiału dowodowego. Prawidłowości wyciągniętych przez organy wniosków w zakresie stanu wskazanych działek rolnych zgłoszonych przez stronę do płatności nie mogły podważyć argumenty strony, bowiem argumentom tym przeczył rzeczywisty stan działek.

W rozpatrywanej sprawie organy nie dopuściły się również naruszeń prawa materialnego zarzucanych w skardze. Organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan prawny omawianego przypadku i dokonał prawidłowej subsumpcji niewadliwie ustalonego stanu faktycznego do znajdujących zastosowanie norm prawa.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2023 r. poz. 2298). Warunki i tryb przyznawania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej określa natomiast rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne.

§ 2 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi (...) jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o przyznanie tej płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym ";

2) realizuje zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym", przez 5 lat - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1-7lub przez rok - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 8 lub 9;

3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Zgodnie z § 33 ust. 6 rozporządzenia: jeżeli rolnik lub zarządca przekształcił którykolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych (TUZ) lub nie zachował któregokolwiek z określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 3, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje temu rolnikowi lub zarządcy w wysokości zmniejszonej o 20%.

Definicja trwałego użytku zielonego została natomiast określona w art. 4 ust. 1 lit. "h" rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009. Zgodnie z tym przepisem "trwale użytki zielone i pastwiska trwałe" (...) oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także – w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych".

Dokonując oceny zastosowanych przez organ II i I instancji przepisów prawa materialnego w kontekście zarzutów zawartych w skardze wskazać należy, że jednym z wymogów przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest zachowanie występujących w gospodarstwie trwałych użytków zielonych (TUZ).

W sprawie skarżącego działki rolne od samego początku są deklarowane jako trwałe użytki zielone, dla których ekspert przyrodniczy zlecił coroczne koszenie i pozostawienie części działki niekoszonej. Koszenie, sposób użytkowania zalecony przez eksperta przyrodniczego miał zapewniać utrzymanie na danym terenie trwałego użytku zielonego (karta nr 49 – 60 akt administracyjnych). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca nie zachowała na całości działek trwałych użytków zielonych.

Jak wskazał NSA w wyroku z 5 listopada 2010 r., II GSK 1004/09, LEX nr 746020, bez względu na rodzaj gruntu rolnego oraz zalecanych zabiegów agrotechnicznych grunty muszą być zadbane, więc nie mogą na nich występować wieloletnie chwasty oraz samosiejki drzew. NSA podkreślił przy tym, że stawiany przez prawodawcę wspólnotowego, a także krajowego wymóg utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej nie jest celem samym w sobie, ale ma zapewnić, aby grunty rolne, co do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności były faktyczne w dobrym stanie agrotechnicznym (por. także: wyroki NSA z 3 marca 2015 r., II GSK 76/14, Legalis nr 1763441; z 29 kwietnia 2015 r., II GSK 551/14, Legalis nr 1249133; wyrok WSA w Poznaniu z 2 czerwca 2015 r., III SA/Po 1024/14, Legalis nr 1350741). Przy czym Sąd w niniejszym składzie w całości przychyla się do wyżej wskazanej argumentacji również w okolicznościach faktycznych ocenianej sprawy.

Za niedotrzymanie obowiązku zachowania występujących trwałych użytków zielonych w gospodarstwie (przy czym nie chodzi tu o rodzaj deklarowanej w poszczególnych latach uprawy, ale uprawy TUZ przekształconej w nieużytek) ustawodawca przewidział sankcję określoną w § 33 ust. 6 rozporządzenia: "Jeżeli rolnik lub zarządca przekształcił którykolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych lub nie zachował któregokolwiek z określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 3, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje temu rolnikowi lub zarządcy w wysokości zmniejszonej o 20%". Zgodnie z wyrażonym w orzecznictwie poglądem wykładając § 33 ust. 6 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia należy przyjąć, że "przekształcenie" TUZ, to nic innego, jak doprowadzenie zadeklarowanego do płatności obszaru do takiego stanu agrotechnicznego, że utracił on właściwy mu charakter. Przepis ten nie wskazuje na wielkość/procent zlikwidowanej powierzchni trwałych użytków zielonych - każda powierzchnia zgłoszona w pierwszym roku realizacji programu jako trwały użytek zielony podlega bowiem obowiązkowi utrzymania (por.: wyrok WSA w Łodzi z 6 października 2023 r., III SA/Łd 377/23, Legalis nr 2994194; wyrok WSA w Poznaniu z 2 czerwca 2015 r., III SA/Po 1023/14, Legalis nr 1771209).

Występowanie wieloletnich chwastów oraz samosiejek, jak zauważył organ odwoławczy, wskazywało zatem na brak śladów prowadzenia zabiegów agrotechnicznych (pomimo prawnego obowiązku). Tym samym organ prawidłowo dla stwierdzonej niezgodności zastosował kod pokontrolny R_13, który oznacza, że rolnik przekształcił występujące w gospodarstwie rolnym trwałe użytki zielone (TUZ) i pastwiska trwałe w rozumieniu art. 4 lit. h rozporządzenia 1307/2013.

Poza tym z akt administracyjnych sprawy wynika, że powyższa nieprawidłowość została potwierdzona obszerną dokumentacją fotograficzną wykonaną 25 listopada 2021 r. w czasie kontroli (karty nr 143 – 151 akt administracyjnych).

Dlatego też, Sąd uznał za bezzasadny zarzut naruszenia § 33 ust. 6 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 oraz w zw. z § 34a rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, bowiem jak ustalono podczas kontroli na miejscu stwierdzono przekształcenie występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych wskutek czego organ odwoławczy prawidłowo ustalił niespełnienie przez skarżącą obowiązku wynikającego z § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, co bezpośrednio wiąże się z koniecznością zastosowania kwestionowanego § 33 ust. 6 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, zgodnie z którym jeżeli rolnik przekształcił którykolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych lub nie zachował któregokolwiek z określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 3, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20%.

Powierzchnia deklarowana we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej w ramach wariant: 4.5 Półnaturalne łąki świeże wyniosła [...] ha. Natomiast powierzchnia stwierdzona w ramach Wariant: 4.5 Półnaturalne łąki świeże wyniosła [...] ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach Wariant: 4.5 Półnaturałne łąki świeże a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej/kontroli na miejscu prawidłowo została określona w wymiarze 4,01% [wartość [...] ha (tj. różnica pomiędzy wartością deklarowaną [...] ha a wartością stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej/kontroli na miejscu [...] ha) : [...] ha (powierzchnia stwierdzona) x 100 %]. Zgodnie z art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, a różnica ta wynosi więcej niż 3% (jak w niniejszej sprawie) lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru stwierdzonego, pomoc przyznaje się do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Dlatego też zaistniały podstawy uzasadniających zastosowanie art. 19 ust. 1 wyżej opisanego rozporządzenia unijnego.

Odnosząc się do sformułowanego z ostrożności procesowej zarzutu naruszenia art. § 34a rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne polegającego na jego błędnym zastosowaniu i nałożeniu sankcji wieloletnich dla wariantu 5.3. w wysokości 3829,94 zł za lata 2018-2020, podczas gdy ewentualna sankcja za te lata powinna wynieść, zdaniem pełnomocnika strony, co najwyżej 3651,79 zł. należy zaznaczyć, że podana wartość – jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę - ma charakter błędu oczywistego, gdyż w dalszej części decyzji nr [...] wskazano szczegółowe obliczenia sankcji (str. 16 do 19), jak i wskazano poprawną kwotę sankcji w ramach "Wariant 5.3 = 3 651,79 zł". Uchybienie to, zdaniem Sądu, nie ma zatem wpływu na merytoryczną treść kwestionowanej decyzji.

W tych okolicznościach Sąd w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi