Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1173/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6309 Inne o symbolu podstawowym 630
Hasła tematyczne: Celne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 52 § 2, art. 62 § 1, art. 106 § 3, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 145 § 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 360/20 w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. w G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Z. Sp. z o.o. w G. 875 (osiemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 22 października 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 360/20 oddalił skargę Z. Sp. z o.o. w G. (dalej: skarżąca lub Spółka) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: organ lub Minister) z dnia 9 grudnia 2019 r., nr RR.prz.027.28.2019 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco.

Prezes Agencji Rynku Rolnego decyzją z 29 października 2012 r. przyznał Spółce refundację wywozową do wniosku WPR1 z [...] maja 2012 r. z tytułu wywozu towaru o kodzie ERN: 0201 20 30 9110 w ilości [...] kg.

Następnie Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu w okresie od dnia [...] września 2014 r. do [...] lutego 2017 r., a następnie Naczelnik Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Poznaniu (dalej: Naczelnik WUCS) w okresie od [...] marca 2017 r. do [...] września 2017 r. przeprowadzili w Spółce kontrolę w zakresie prawidłowości wypłaty refundacji wywozowych przyznawanych do wywozu produktów rolnych do państw trzecich, realizowanych w ramach finansowania wspólnej polityki rolnej zgodnie z przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L z 2013 r., poz. 347, str. 549, ze zm.; dalej: rozporządzenie 1306/2013).

W toku kontroli ustalono, że część wywiezionego mięsa pochodzi ze zwierząt, w stosunku do których w dniu uboju stwierdzono rozbieżności dotyczące:

- płci pomiędzy kategorią ubojową, a płcią zgłoszoną do rejestracji w bazie systemu

Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt (IRZ);

- dwukrotne uboje zwierząt o tym samym numerze identyfikacyjnym;

- uboje zwierząt o tym samym numerze identyfikacyjnym w dwóch rożnych ubojniach;

- niezgodności w wieku pomiędzy danymi w paszporcie, a wiekiem wynikającym z uzębienia ubitych sztuk;

- rozbieżności pomiędzy wagą bitą ciepłą (WBC) a wagą schłodzonych ćwierci.

Kontrola objęła m.in. zgłoszenie do procedury wywozu z [...] maja 2012 r., zaewidencjonowane pod pozycją MRN [...], w którym stwierdzono nieprawidłowości w odniesieniu do pochodzenia towaru dla mięsa wołowego w ilości [2] kg. Ustalenia te znalazły się w protokole kontroli z [...] września 2017 r., do którego Spółka nie wniosła uwag.

W związku z powyższą kontrolą Naczelnik WUCS decyzją z 6 grudnia 2018 r. dokonał zmian w zgłoszeniu celnym Spółki z [...] maja 2012 r.

Mając powyższe na uwadze Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej: organ I instancji) postanowieniem z 12 lipca 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej. Natomiast decyzją z 28 sierpnia 2019 r. określił wysokość tej kwoty na [3] EUR. tj. [4] zł uzyskanych na mocy decyzji z 29 października 2012 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu odwołania Spółki, decyzją z 9 grudnia 2019 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie początkiem biegu terminu przedawnienia była data [...] września 2013 r., tj. data ostatniej płatności refundacji, przyjmując jednocześnie - z uwagi na związek czasowy w jakim pozostawały nieprawidłowości - że stwierdzona nieprawidłowość miała charakter ciągły.

Ponadto Minister uznał, iż w sprawie doszło do skutecznego przerwania biegu terminu przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L z 1995 r., poz. 312, str. 1; dalej: rozporządzenie 2988/95) i tym samym nie doszło do przedawnienia dochodzenia należności.

Zdaniem organu dane wpisywane we wniosku o refundację powinny odpowiadać danym zawartym w zgłoszeniu celnym lub pozycji zgłoszenia celnego, przy czym wniosek o refundację może dotyczyć mniejszej ilości towaru niż ilość wynikająca ze zgłoszenia celnego. W związku z czym refundację wypłaconą na podstawie wniosku z [...] maja 2012 r. i niezgodnymi danymi w nim zawartymi w stosunku do ilości mięsa, co do której nie ustalono pochodzenia należało uznać za nienależną.

W skardze do WSA Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że podniesiony w skardze zarzut z art. 54 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013 odnosi się do państw członkowskich, mając na celu ich zdyscyplinowanie w szybkim odzyskiwaniu nienależnych płatności, z zagrożeniem zastosowania wobec państwa wskazanych konsekwencji finansowych. W przepisach tych nie ma zatem mowy o zwolnieniu rolnika z obowiązku zwrotu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

WSA podzielił stanowisko organu odnośnie nieprawidłowości stwierdzonych niniejszej sprawie w wyniku kontroli celno-skarbowej. Owe nieprawidłowości miały miejsce w ciągu jednego roku budżetowego ([...].10.2012 r. – [...].10.2013 r.), dotyczyły zgłoszeń wywozu mięsa wołowego i rozbieżności w zakresie jego wagi i pochodzenia tusz wołowych. Wywóz tego mięsa do państw trzecich stanowił podstawę do wypłaty refundacji wywozowych. Wobec czego prawidłowo organ wskazał, że początkiem biegu terminu przedawnienia jest data [...] września 2013 r. jako data ostatniej płatności refundacji wywozowej.

Po przeprowadzonej analizie treści wezwań organów celno-skarbowych, wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przeprowadzających kontrolę w zakresie prawidłowości wypłaty refundacji wywozowych Sąd I instancji stwierdził, iż spełniają one wymogi dla zawiadomienia o nieprawidłowości. Czynności te, prowadzone początkowo w trybie postępowania kontrolnego, które następnie dało podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany zgłoszenia celnego, muszą być uznane za akty właściwego organu władzy. Pisma te były skierowane do Spółki co też spełniło warunek zawiadomienia odnoszącego się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:

Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- naruszenie przepisu art. 54 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013 przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że termin określony w tym przepisie "odnosi się do państwa członkowskiego, a nie do beneficjenta", która to wykładnia jest nie tylko sprzeczna z bezpośrednim brzmieniem przepisu ale również narusza zasady ogólne stosowania przepisów prawa unijnego w krajowych porządkach prawnych państw członkowskich.

Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z niżej wskazanymi przepisami, przez nieuzasadnione oddalenie skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 grudnia 2019 r., znak: RR.prz.027.28.2019, utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 28 sierpnia 2019 r., nr 200/9300/19/oe, ustalającą kwotę nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej, pomimo naruszenia tych przepisów przez organ I i/lub II instancji, tj.:

a) art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 przez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że pomimo, iż zarówno decyzja organu I jak i II instancji nie określa, które konkretnie pismo wystosowane do skarżącej przerwało bieg przedawnienia, a ogranicza się jedynie do ogólnego powołania się na wszystkie pozyskane dokumenty z Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego, możliwa jest weryfikacja przez Sąd prawidłowości ustaleń organu zgodnie z dyspozycją art. 133 § 1 p.p.s.a., albowiem istnienie w aktach dokumentu wskazującego na konkretne nieprawidłowości skierowanego do strony przed dniem [...] września 2017 r. musi prowadzić do uznania, że w stosunku do tej nieprawidłowości termin przedawnienia został skutecznie przerwany, podczas gdy w sprawie zaniechano ustalenia czy, którekolwiek z pism z Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego, dotyczyło nieprawidłowości związanych z wywozem, dla którego przyznano refundację w drodze decyzji z dnia 29 października 2012 r. (chodzi przy tym o konkretne nieprawidłowości związane z tą konkretną refundacją, a nie jakiekolwiek nieprawidłowości w sprawie), a jeżeli tak to które oraz czy wystarczająco dokładnie określa operacje w odniesieniu do których istniało podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości dla wskazanych w nich zgłoszeń, a także czy zostało ono podane do wiadomości osoby, której zachowanie można przypisać osobie prawnej – skarżącej;

b) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że zarówno organ I jak i II instancji dokonały wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także zebrały w sposób wyczerpujący i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, podczas gdy:

- w aktach sprawy brak jest protokołu kontroli Naczelnika WUCS z dnia [...] września 2017 r., pisma przekazującego w/w protokół kontroli Dyrektorowi Generalnemu Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, a także dowodu doręczenia skarżącej decyzji Naczelnika WUCS zmieniającej zgłoszenie celne;

- w aktach sprawy brak jest dowodów doręczeń - osobie której zachowanie można przypisać osobie prawnej (skarżącej) - pism z Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego, które rzekomo przerwały bieg przedawnienia;

- w/w organy wzięły pod uwagę jedynie dokumenty urzędowe w postaci protokołu kontroli Naczelnika WUCS z dnia [...] września 2017 r. (RPEiR) oraz decyzji Naczelnika WUCS zmieniającej zgłoszenie celne, a jednocześnie pominęły przy tym inne dokumenty urzędowe znajdujące się w aktach sprawy, tj. świadectwa zdrowia (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego nie "wartościuje" dokumentów urzędowych, a tym samym nie przyznaje pierwszeństwa niektórym/wybranym z nich);

- w/w organy nie włączyły do akt niniejszego postępowania następujących dokumentów urzędowych: rejestru z systemu Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt (IRZ) oraz dzienników badania przedubojowego i poubojowego;

c) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, iż decyzja organu I jak i II instancji zawierała uzasadnienie prawne pomimo, iż w/w organy nie wyjaśniły stronie jej podstaw prawnych, tj. nie dokonały wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięć zawartych w decyzji (ograniczyły się jedynie do ich przytoczenia), tj. zaniechały m.in. odniesienia się do kwestii przedawnienia dochodzonych należności, co w konsekwencji uniemożliwiło stronie odniesienie się do rozstrzygnięcia skarżonej decyzji (m.in. w zakresie przedawnienia) a także doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad postępowania i prawa administracyjnego;

2. art. 133 w zw. z art. 62 pkt 1 oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie zarządzenia skompletowania akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, w szczególności protokołu kontroli Naczelnika WUCS z dnia [...] września 2017 r., pisma przekazującego w/w protokół kontroli Dyrektorowi Generalnemu Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, a także dowodu doręczenia skarżącej decyzji Naczelnika WUCS zmieniającej zgłoszenie celne, a tym samym zamknięcie rozprawy w sprawie niedostatecznie wyjaśnionej, a w konsekwencji wydanie wyroku na podstawie niekompletnych akt sprawy;

3. naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wszystkich prawnych aspektów sprawy, w szczególności poprzez pominięcie istnienia w systemie prawa normy art. 49 ust. 4 lit. b) rozporządzenia Komisji (WE) nr 612/2009 z dnia 7 lipca 2009 r. ustanawiającego wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz. Urz. UE L z 2009 r., poz. 186, str. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie 612/2019) wskazującej, iż obowiązek zwrotu przez beneficjenta kwoty nienależnie otrzymanej nie ma zastosowania jeżeli okres, który upłynął między dniem zawiadomienia beneficjenta o ostatecznej decyzji o przyznaniu refundacji a dniem przekazania beneficjentowi przez władze krajowe lub wspólnotowe pierwszej informacji o rodzaju nienależnej płatności, jest dłuższy niż cztery lata, o ile beneficjent działał w dobrej wierze, co w niniejszej sprawie miało miejsce albowiem okres, który upłynął miedzy dniem zawiadomienia strony o ostatecznej decyzji o przyznaniu refundacji a dniem przekazania stronie pierwszej informacji o rodzaju nienależnej płatności, jest dłuższy niż cztery lata - decyzja o przyznaniu refundacji wywozowej wydana została w dniu 20 listopada 2012 r., natomiast (jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) pierwszą informację o rodzaju nienależnej płatności strona mogła otrzymać najwcześniej w dniu [...] stycznia 2017 r. (pismo - wezwanie Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu), a zatem okres pomiędzy dniem wydania w/w decyzji, a tym samym najwcześniejszym dniem w którym skarżąca mogła dowiedzieć się o przyznaniu refundacji a datą, którą opatrzone zostało pismo Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu, a tym samym najwcześniejszym dniem kiedy władze krajowe mogły przekazać beneficjentowi pierwszą informację o rodzaju nienależnej płatności, jest dłuższy niż cztery lata;

4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na niezawarciu w uzasadnieniu skarżonego wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, tj. zaniechania przez Sąd I instancji wyjaśnienia skarżącej powodów uznania, iż w sprawie: (1) wszelkie pisma z Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego, które rzekomo przerwały bieg przedawnienia podane zostały do wiadomości osoby, której zachowanie można przypisać osobie prawnej - skarżącej (w uzasadnieniu skarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ograniczył się jedynie do wskazania wysłanych pism, bez wykazania skuteczności ich doręczenia do osoby, której zachowanie można przypisać osobie prawnej); (2) p. M. D. jest osobą, której zachowanie można przypisać osobie prawnej - skarżącej, w odniesieniu do pisma, które odebrał w dniu [...] września 2017 r.; (3) protokół kontroli Naczelnika WUCS z dnia [...] września 2017 r. (RPEiR) oraz decyzja Naczelnika WUCS zmieniająca zgłoszenie celne, są "wartościowszymi" dokumentami urzędowymi aniżeli inne dokumenty urzędowe znajdujące się w aktach sprawy, tj. świadectwa zdrowia; (4) stronie zapewniono czynny udział w każdym stadium postępowania albowiem nie stosuje się w tym przypadku art. 10 k.p.a., podczas gdy nie zapewniono jej prawa wglądu w akta sprawy, albowiem zastosowanie art. 73 § 1 k.p.a. nie zostało wyłączone.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się trafne.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy, a którymi związanie polega na tym, że wskazanie przez skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącą naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przepis ten określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny.

Powyższe wyjaśnienie odnoszące się do prawidłowego sformułowania i uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnych było w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uwagą na sposób zredagowania zarzutu zawartego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej odnoszącego się do art. 133 p.p.s.a. Przepis ten składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych (paragrafów). Natomiast autor skargi kasacyjnej w treści tego zarzutu, jak i uzasadnieniu wskazał, że obejmuje on cały przepis. Nie wiadomo zatem, która z jednostek redakcyjnych wskazanych przepisów stanowi przedmiot zarzutu kasacyjnego. Nie mniej jednak analizując niniejszy zarzut w połączeniu z zarzutem 1b petitum skargi kasacyjnej mimo dostrzeżonych błędów, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, skład orzekający dokonał oceny zarzutów skargi w zakresie naruszenia prawa procesowego, bowiem te poddają się rozpoznaniu, w takim zakresie, jaki wynika z uzasadnienia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługiwał zarzut procesowy nr 1b i w części zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z niżej wskazanymi przepisami, przez nieuzasadnione oddalenie skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 grudnia 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 28 sierpnia 2019 r., ustalającą kwotę nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej, pomimo naruszenia tych przepisów przez organ I i/lub II instancji, tj.: art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że zarówno organ I jak i II instancji dokonały wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także zebrały w sposób wyczerpujący i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w/w organy nie włączyły do akt niniejszego postępowania następujących dokumentów urzędowych: rejestru z systemu Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt (IRZ) oraz dzienników badania przedubojowego i poubojowego, protokołu kontroli Naczelnika WUCS z [...] września 2017 r., pisma przekazującego w/w protokół kontroli Dyrektorowi Generalnemu Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, a także dowodu doręczenia skarżącej decyzji Naczelnika Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Poznaniu zmieniającej zgłoszenie celne. W konsekwencji w aktach sprawy brak jest dowodów doręczeń - osobie której zachowanie można przypisać osobie prawnej (skarżącej) - pism z Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego, które rzekomo przerwały bieg przedawnienia.

Odnosząc się do tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że stosownie do art. 54 § 2 zd. pierwsze p.p.s.a., organ, którego działanie jest przedmiotem skargi, przekazuje ją sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Do uregulowania tego nawiązuje art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., który stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. W przypadku, gdy akta te nie spełniają wymagań określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia na mocy art. 62 pkt 1 p.p.s.a. zarządza skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów. Powyższe uzupełnienie powinno dotyczyć dokumentów, które stanowiły składnik akt sprawy administracyjnej i którymi dysponował organ, podejmując zaskarżony do sądu akt. W piśmiennictwie zauważa się, że niekompletność akt administracyjnych sprawy nie może być utożsamiana z niekompletnością materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. Przypisywana omawianemu wymaganiu waga jest wynikiem tego, że to na podstawie akt sprawy sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zebrany oraz, czy jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania kwestionowanego aktu administracyjnego. W razie zatem, gdyby organ administracji nie przedłożył sądowi pełnych akt sprawy (co powinno wynikać z tychże akt), sąd nie powinien orzekać w sprawie, lecz powinien wezwać organ administracyjny do uzupełnienia akt sprawy. Jeżeli tego nie uczyni, wydany wyrok nie będzie zgodny z prawem (por. A. Bińczyk, M. Kopacz, O znaczeniu akt sprawy dla wyniku sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, ZNSA 2013, nr 3, s. 125 i n.; K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 50 i n.). W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym sytuację tę ocenia się podobnie, albowiem za istotną wadliwość procesową uznaje się tak oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tj. faktach, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy, jak i pominięcie części ustaleń, będące wynikiem dokonywania kontroli sądowej zaskarżonego aktu w oparciu o niekompletne akta sprawy (por. wyrok NSA z 15 lutego 2023 r., III OSK 7450/21; wyrok NSA z 3 marca 2022 r., II OSK 797/19; wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1191/19; wyrok NSA z 28 września 2018 r., I OSK 1763/18; wyrok NSA z 9 maja 2018 r., II OSK 485/18).

Zwrócić należy uwagę, że zawarty w powołanym powyżej art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy", nie wyłącza w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, przy czym Sąd może (z urzędu lub na wniosek stron) przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - art. 106 § 3 p.p.s.a. Zadaniem sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Z tego względu celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, lecz ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy. Nie można też oczekiwać, że sąd administracyjny ustali stan faktyczny posługując się domniemaniem faktycznym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z zarzutem skargi kasacyjnej zawartym w pkt 1b i 2 petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji, nie przeprowadził szczegółowej analizy, czy przedstawione przez organ akta sprawy zakończonej wydaną w sprawie zaskarżona decyzją były kompletne, tj. stanowiły całość materiału, którym dysponował organ, podejmując decyzję ustalającą kwotę nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej, dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 62 pkt 1, art. 133 § 1, art. 135, art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a., a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ orzeczenie przez Sąd I instancji o oddaleniu skargi wiązało się z oparciem się przez Sąd na stanie sprawy niezgodnym ze stanem rzeczywistym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na stronie 21 uzasadnienia wyroku Sąd I instancji niezasadnie stwierdził, że co prawda zarzut skargi dotyczący braku określenia "konkretnie które pismo przerwało bieg przedawnienia, ograniczając się do ogólnego powołania się na wszystkie pozyskane z Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego dokumenty. Sąd I instancji podkreślił, że dokumenty te, znane stronie - gdyż do niej kierowane- znajdują się w aktach administracyjnych, na podstawie których Sąd kontroluje wydaną decyzję. Nie jest to jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko oparte na faktach". Za nie mające oparcia w aktach sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznaje fragment na stronie 22 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, w którym stwierdzono, że: "ostateczną decyzją nr 394000-COC-3.4322.28.2018 z 6 grudnia 2018 r. Naczelnik Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Poznaniu zmienił to zgłoszenie i uznał, że w stosunku do [2] kg masy netto z partii [5] kg nie można ustalić niepreferencyjnego pochodzenia mięsa".

Rację ma autor skargi kasacyjnej wskazując, że twierdzenie to jest gołosłowne i nie mające oparcia w aktach administracyjnych sprawy. Wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym wyroku, akta administracyjne obejmują jedynie kserokopię decyzji Naczelnika Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Poznaniu zmieniająca zgłoszenie celne. Próżno szukać w aktach sprawy, przede wszystkim protokołu kontroli Naczelnika WUCS w Poznaniu z dnia [...] września 2017 r., pisma przekazującego stronie w/w protokół kontroli Dyrektorowi Generalnemu Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, a także dowodu doręczenia skarżącej decyzji Naczelnika Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Poznaniu zmieniającej zgłoszenie celne oraz dowodów doręczeń pism wysyłanych przez organy celno-skarbowe, które miałyby przerywać bieg przedawnienia.

Materiał dowodowy, wbrew stanowisku Sądu I instancji i twierdzeniu organu zawartemu chociażby w odpowiedzi na skargę do sądu, nie potwierdza faktu, że decyzja Naczelnika WUCS w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2018 r. jest decyzją ostateczną. Zwłaszcza, że jest to decyzja wydana przez organ I instancji w administracyjnym toku instancji i strona niezadowolona mogła wnieść odwołanie do właściwego Dyrektora Izby Administracji Skarbowej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęciu takiego wniosku nie stoi na przeszkodzie okoliczność, że tenże stan rzeczy był wynikiem zasługującego na krytyczną ocenę zachowania organu administracji, który przekazał Sądowi wraz ze złożoną przez skarżącego skargą niekompletne akta administracyjne. Nieprzesłanie do Sądu I instancji, jakkolwiek obciąża organ, tym niemniej powinno było stanowić asumpt do podjęcia przez Sąd z urzędu działania polegającego na wezwaniu organu do uzupełnienia akt administracyjnych sprawy o ww. materiał. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że przeprowadzana przez sąd administracyjny ocena prawidłowości opartych na materiale dowodowym ustaleń organu w zakresie stanu faktycznego jest bezpośrednio zależna od właściwej weryfikacji przez sąd kompletności materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie dysponował kompletnymi aktami sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją i na zasadność przyjęcia tego rodzaju wniosku wskazywał zgromadzony w przekazanych Sądowi aktach materiał dowodowy, którego szczegółowa analiza pozwalała stwierdzić, iż wydając w sprawie zaskarżoną decyzję organ miał do dyspozycji niepełny materiał dowodowy, w szczególności oparł się na decyzji Naczelnika WUCS w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2018 r. bez jakiegokolwiek potwierdzenia, że została ona doręczona stronie i jest to decyzja ostateczna. Jest to o tyle istotna informacja, że należy pamiętać, że decyzja Naczelnika WUCS w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2018 r. stanowi w tej sprawie istotne zagadnienie wstępne ustalające bowiem niezgodności dotyczące zgłoszenia celnego dokonanego przez skarżącą. Stanowił on zatem podstawowy dokument na podstawie którego stwierdzono oraz ustalono kwotę nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej.

Na marginesie należy zauważyć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Zawarty w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. zwrot "w oparciu" wskazuje, że musi zachodzić związek przyczynowy pomiędzy decyzją organu, a inną decyzją lub orzeczeniem sądu. Chodzi tu zatem o sytuację, gdy jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę innej decyzji, od nich zależnej (pochodnej). Przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. dotyczy wyłącznie takiej sytuacji, gdy rozstrzygniecie, na którym oparł się organ, wydając decyzję w sprawie głównej, stanowiło podstawę prawną decyzji głównej, a nie podstawę faktyczną. Sytuacja taka ma miejsce w przypadku, gdy nie jest możliwe wydanie decyzji w postępowaniu głównym bez decyzji/orzeczenia, na których organ ma się oprzeć. Zachodzi tu bezwzględna zależność pomiędzy nimi. W sprawie niniejszej w oparciu o decyzję Naczelnika WUCS w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2018 r. została wydana w sprawie zaskarżona decyzja i zdaniem składu orzekającego w pełni wpisuje się w przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeanalizuje zebrany w sprawie materiał dowodowy, wezwie organ, o ile nim dysponuje, do uzupełnienia materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności poprzez nadesłanie: protokołu kontroli Naczelnika WUCS w Poznaniu z dnia [...] września 2017 r., pisma przekazującego w/w protokół kontroli Dyrektorowi Generalnemu Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, a także dowodu doręczenia skarżącej decyzji Naczelnika Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Poznaniu zmieniającej zgłoszenie celne. Przedstawienie przez organ uzupełnionego materiału dowodowego powinno również zawierać precyzyjną informację odnoszącą się do ustalenia, czy decyzja Naczelnika WUCS w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2018 r. jest decyzją ostateczną.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla również, że informacji tych nie był w stanie w żaden sposób uzupełnić pełnomocnik organu, który na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. wskazał, że nie ma wiedzy by organ otrzymał od urzędu celno-skarbowego informacje potwierdzające, że decyzje tego organu zostały doręczone stronie i są ostateczne. Podkreślił również, że nie ma wiedzy, czy organ dysponuje również protokołem kontroli przeprowadzonej przez urząd celno-skarbowy, jak również, czy organ dysponuje potwierdzeniami odbioru pism wysyłanych przez organy celno-skarbowe, które miałyby przerywać bieg przedawnienia.

Reasumując rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym wyraża się w poddaniu wyroku Sądu I instancji kontroli w obszarze wyznaczonym zarzutami wnoszącego skargę kasacyjną i na Naczelny Sąd Administracyjny niewątpliwie nie może zostać przeniesiona kompetencja Sądu I instancji, jeżeli z uwagi na istotne uchybienia popełnione przy orzekaniu przez tenże sąd, co obejmuje m.in. orzekanie w oparciu o niekompletne akta, nie może być mowy o przeprowadzeniu w sprawie wymaganej przepisami p.p.s.a. weryfikacji legalności zaskarżonego aktu.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że z uwagi na wskazane wyżej uchybienia, zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz pozostałe zarzuty procesowe są przedwczesne. Obie formy naruszenia prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. mogą odnosić się jedynie do sytuacji, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości. Natomiast zasadność zarzutów natury procesowej będzie mogła mieć miejsce dopiero wtedy, gdy Sąd I instancji, korzystając z kompetencji przewidzianej w art. 62 § 2 p.p.s.a., skompletuje akta niezbędne do rozpoznania sprawy, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu I instancji zostało oparte na niezweryfikowanym stanie faktycznym, przytoczonym w zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 pkt 2 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 w zw. z § 14 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).