Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 614/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant: specjalista Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B. K. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy [...] w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i kortów tenisowych w [...] oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w [...] uchwałą z dnia [...] maja 2019 r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506) i art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.) w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy al. [...] w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i kortów tenisowych w [...], zmienioną uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., po stwierdzeniu, że projekt planu nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. (t.j. uchwała Rady Miejskiej [...] Nr [...] z dnia [...] września 2018 r.), uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy al. [...] w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i kortów tenisowych w [...]. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2019 roku pod pozycją [...].

W § 1 ust. 1 uchwały wskazano, że uchwala się zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru powyżej opisanego w granicach określonych na rysunku planu, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały, natomiast z zapisu zawartego w § 3 ust. 1 uchwały wynika, że jest to obszar o łącznej powierzchni [...] ha.

Przyjętymi opisywaną uchwałą ustaleniami zmieniającymi obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzono w obszar planistyczny przeznaczenie terenów o symbolach MW i U, oznaczających: teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i teren zabudowy usługowej.

Teren oznaczony symbolem 1MW,U graniczy bezpośrednio m.in. z działkami o numerach [...] i [...], położonymi przy al. [...][...] (róg ulicy [...]), stanowiącymi własność B. K., który kwestionując zgodność z prawem opisanej we wstępie uchwały planistycznej skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zaskarżając uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 2019 r. Nr [...] w całości, skarżący zarzucił, że uchwała ta narusza jego interes prawny poprzez pogorszenie warunków życia – wyraźne zmniejszenie nasłonecznienia (inwestycja od strony południowej), zwiększenie hałasu, zwiększone zanieczyszczenie powietrza, naruszenie miru domowego w związku z bliską zabudową mieszkaniową wielorodzinną, pozbawienie naturalnej osłony roślinnej z drzew i krzewów oraz ograniczenie, bądź całkowite uniemożliwienie w przyszłości zagospodarowania nieruchomości, a także wpływ na pomniejszenie realnej wartości rynkowej nieruchomości.

Ponadto – zdaniem skarżącego – uchwała narusza zasadę zachowania ładu przestrzennego (art. 61 ust. 1 pkt 1), ponieważ jest to osiedle o niskiej zabudowie domków jednorodzinnych i obszarów zielonych.

Wobec tak sformułowanych zarzutów B. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz zobowiązanie organów samorządowych do właściwego zawiadamiania stron postępowania administracyjnego.

Uzasadniając wniosek kasacyjny skarżący wyjaśnił, że obszar którego dotyczy zmiana miejscowego planu zagospodarowania o łącznej powierzchni około [...] ha jest terenem zielonym w ok. 95% (drzewa, krzewy, niezagospodarowane trawniki) na tym obszarze gnieżdżą się i mają lęgi ptaki również ptaki chronione jak kawki. Dziesiątki tych ptaków (kawek) widać w okresie jesieni do późnej wiosny, a ta inwestycja doprowadzi do zaniku tego środowiska.

Skarżący podał, że w planie przewiduje się tereny i obiekty o różnej działalności jak: biura, banki, poczta, handel detaliczny, gastronomie (piwiarnie, winiarnie), drobne usługi (zakłady fryzjerski, szewski, pralniczy weterynaryjny), hotele, motele, sale sportowe, baseny, spa, działalność targowa, szkoły, przedszkola.

Również stacje paliw, myjnie samochodowe, salony samochodowe, parkingi, garaże również wielopoziomowe, warsztaty i lakiernię samochodową.

Wskazał też, że przy granicy od strony południowej jego nieruchomości mają być wybudowane budynki wielomieszkaniowe czterokondygnacyjne oraz parkingi samochodowe i droga dojazdowa. Dom skarżącego od strony południowej zostanie zacieniony jak również ogród miejsce wypoczynku – relaksu, przewidziane w pobliżu granicy działek parking samochodowy spowoduje napływ spalin na posesję, wielokrotnie zwiększy się hałas, to wszystko będzie w znacznym stopniu pogarszało warunki życiowe. Podobną sytuację mają pozostali właściciele działek graniczących z obszarem którego dotyczy zmiana planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto z uzasadnienia skargi wynika, że ustalenia dla drogi publicznej zbiorczej - (strona wschodnia obszaru objętego planem) al. [...]: droga jednojezdniowa o dwóch pasach ruchu, na odcinku około 90 m dopuszcza się wykonanie czterech pasów ruchu co spowoduje zwężenia z jezdni czteropasmowej na jezdnię dwupasmową – jedno w kierunku południowym, a drugie w kierunku północnym w konsekwencji zwiększy hałas i zanieczyszczenie powietrza oraz zwiększy efekt cieplarniany, co jeszcze bardziej wpłynie na pogorszenie już i tak uciążliwych warunków.

Dodatkowo – w zakończeniu uzasadnienia – skarżący podał, że obszar objęty zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to teren podmokły w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku zasypany około 2 metrową warstwą różnego rodzaju ziemi.

Do skargi załączone zostało pismo mieszkańców ulicy [...] i al. [...] z dnia [...] maja 2019 r. skierowane do Rady Miejskiej w [...] oraz pismo skarżącego z dnia [...] czerwca 2019 r. skierowane do Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] w imieniu własnym i mieszkańców, stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W doręczonej Sądowi w dniu [...] września 2019 r. odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi, uznając argumenty skarżącego za nieuzasadnione z tego względu, że zaskarżona uchwała nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], a jej sporządzenie nastąpiło zgodnie z procedurą wynikającą z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu wniosku o oddalenie skargi pełnomocnik Gminy [...] wskazał również, że analiza aktualnych uwarunkowań prawnych nakazuje stwierdzić, że skarżący pomija całkowicie fakt, że teren objęty zaskarżoną uchwałą posiadał do dnia podjęcia uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] października 2001 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu al. [...] w [...], zgodnie z którym przedmiotowy teren, stanowił jednostkę 4 A,U,KP, dla której ustalenia przedstawiały się następująco:

"Zespół projektowanego zainwestowania usługowego lub/i obiektów administracyjnych wraz z obsługującymi parkingami. Dopuszcza się lokalizowanie hurtowni niewymagających ciężkich dojazdów."

Teren jest od lat niezagospodarowany, co przyczyniło się do zarośnięcia samosiejkami i roślinnością ruderalną, nie może to jednak stanowić argumentu blokującego jego docelowe zagospodarowanie. Teren ten nigdy nie był przeznaczony pod zieleń urządzoną lub izolacyjną. Dotychczas był to teren o przeznaczeniu usługowym, a w efekcie opracowania nowego planu będzie to teren o przeznaczeniu mieszkaniowym i usługowym.

Pełnomocnik organu zwrócił też uwagę, że skarżący zarzuca naruszenie zasady zachowania ładu przestrzennego zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Cytowany przepis art. 61 ustawy odnosi się tylko i wyłącznie do decyzji o warunkach zabudowy, które w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydaje się w trybie odrębnego postępowania administracyjnego. Przepis ten, odnoszący się do zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" nie dotyczy procedury sporządzania planu miejscowego.

Ponadto zaznaczył, iż projekt planu ze względu na złożoność problematyki, był dwukrotnie wyłożony do publicznego wglądu, odbyły się dwie dyskusje publiczne, wszystkie procedury związane z ogłoszeniem w prasie, w BIP-ie oraz na tablicach ogłoszeń zostały zachowane. W wyznaczonych terminach do projektu planu nie wpłynęła ani jedna uwaga.

W piśmie z dnia [...] października 2019 r. oznaczonym jako "Odpowiedź skarżącego na zarzuty strony przeciwnej" B. K. podtrzymując w całości treść skargi, podał, że odpowiedź organu jest ogólnikowa, pomija sedno sprawy i w sposób lekceważący traktuje argumenty skargi, co świadczy o braku poszanowania praw obywatelskich, które zapewnia Konstytucja. W ocenie skarżącego istotą sporu jest "wzięcie pod uwagę interesu i praw mieszkańców zamieszkujących w sąsiedztwie od wielu lat gdzie w planie przestrzennego zagospodarowania przewidziana jest niska zabudowa domków jednorodzinnych." Przedmiotowy teren jest od lat niezagospodarowany, wynika to z braku zainteresowania, a gdy znajdzie się inwestor zmienia się plan zagospodarowania przestrzennego pod potrzeby biznesowe.

Skarżący wyjaśnił też w treści pisma, że osiedle domków jednorodzinnych położone jest od strony północnej tego obszaru i przylega bezpośrednio do terenu po byłym przedsiębiorstwie PKS [...]. Był to teren zabudowany i eksploatowany i obecnie to ta część jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wysokościową z parkingami i częścią usługowo-handlową i do tej zabudowy wnosi wraz z mieszkańcami sprzeciw, ale również do zmiany przebudowy al. [...] na odcinku przylegającym do obszaru związanego ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dodatkowo skarżący wskazał, że procedura planistyczna powinna uwzględniać pisemne zawiadamianie osób mieszkających na terenie lub w sąsiedztwie obszarów, których dotyczą czynności planistyczne, bowiem ogłaszanie w prasie i na tablicach ogłoszeń powoduje, że te osoby nic o tych czynnościach nie wiedzą.

Do pisma załączona została dokumentacja fotograficzna (5 kart).

Na rozprawie wyznaczonej na dzień [...] lutego 2020 r. skarżący oświadczył, że podtrzymuje skargę i podniesione w niej argumenty oraz przedłożył do akt wydruki planu miasta celem zobrazowania sytuacji w terenie, a ponadto wskazał na załączniku do uchwały nieruchomości stanowiące jego własność.

Sąd postanowił zobowiązać Gminę [...] do nadesłania w terminie 7 dni załącznika graficznego do uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (zaskarżonej), sporządzonego w czytelnej technice graficznej, a skarżącego zobowiązać do przedłożenia w terminie 7 dni dokumentu, z którego wynika tytuł prawny do nieruchomości oraz jej aktualne oznaczenie geodezyjne.

Po zamknięciu rozprawy Sąd postanowił odroczyć termin ogłoszenia orzeczenia w sprawie.

W dniu [...] lutego 2020 r. doręczone zostało Sądowi pismo procesowe skarżącego, w którym zarzucił, że uchwałę podjęto bez wykonania badań geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych zawierających analizę wpływu wód powodziowych [...] na poziom wód gruntowych, a bez tego nie można wykluczyć katastrofy budowlanej, co powoduje, że teren można było przeznaczyć pod niską zabudowę jednorodzinną szeregową, jak na działkach przylegających do obszaru ujętego w planie.

Ponadto skarżący wskazał, że skrzyżowanie al. [...] z ulicą [...] i wjazdem na parking sklepu Biedronka posiada sygnalizację świetlną i znajduje się ok. 10 m od domu skarżącego, a poszerzenie al. [...] zgodnie z ustaleniem planu będzie skutkowało nieprzerwanym postojem większej ilości pojazdów przed domem, gdyż auta wyjeżdżające z poszerzonego odcinka na obecny – wąski, będą zatrzymywane przez sygnalizację świetlną, a to spowoduje większy hałas i poziom zanieczyszczenia powietrza.

Do pisma załączono rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...] i Wojewody [...] oraz dokumenty określone w postanowieniu Sądu z dnia [...] lutego 2020 r., ogłoszonym na rozprawie.

W dniu [...] lutego 2020 r. załączone zostało do akt sprawy pismo procesowe skarżącego, z którego wynika, że mieszkańcy osiedla nie akceptują przewidzianego finansowania z budżetu miasta przebudowy odcinka al. [...] z drogi dwupasmowej na czteropasmową i rozwiązanie to powinno być zaniechane.

W dniu [...] lutego 2020 r. pełnomocnik Gminy [...] doręczył Sądowi dokumenty graficzne wskazane w postanowieniu ogłoszonym na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola sądowa obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 powołanej powyżej ustawy). Natomiast stosownie do art. 147 § 1 wskazanej powyżej ustawy, uwzględniając skargę na uchwałę Sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Ponadto w rozpoznawanej sprawie istotne jest też, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W judykaturze administracyjnej bezwzględnie zaakceptowany został pogląd, zgodnie z którym regulacja przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uzależnia skuteczność wniesionej skargi od wykazania legitymacji skargowej, której podstawą jest naruszenie zaskarżonym aktem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Oznacza to, że u podstaw legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę w trybie powoływanego przepisu ustrojowego musi istnieć konkretny, wynikający z określonej normy prawnej, przyznającej temu podmiotowi określone korzyści prawne, interes prawny. Interes ten wpływa na jego indywidualne uprawnienia i obowiązki i musi istnieć w chwili wniesienia skargi.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że o statusie strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, prowadzonym przy uwzględnieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, ale dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia umożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi.

Analizując pojęcie "interesu prawnego", rozumianego w sposób wypracowany przez orzecznictwo i doktrynę należy stwierdzić, że legitymację do wniesienia skargi na podstawie powoływanego powyżej przepisu ustrojowego wyprowadzić należy z zaistniałego przez zaskarżony (w całości lub w części) akt naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę, które wynika z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Pojęcie interesu prawnego rozumianego jako uprawnienia i obowiązki prawne musi wynikać z normy prawa materialnego i odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego wynikających z przepisu prawa, który kształtuje jego sytuację prawną, a zaskarżonym aktem. Interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny, a ponadto jego elementem musi być obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej.

Stosownie do tego skarga wniesiona do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powoduje, że Sąd przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały rozstrzyga, czy skarżący podmiot ma legitymację czynną do wniesienia skargi, oceniając czy podmiot ten wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Dopiero po ustaleniu, że skarżący dysponuje legitymacją do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy następuje merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Oznacza to, że dopiero po uprzednim stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego podmiotu Sąd może rozpoznać sprawę i orzec, czy naruszenie tego interesu lub uprawnienia dokonane zostało poprzez naruszenie obiektywnego porządku prawnego i odpowiednio do tego orzec o uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu skargi.

Odpowiednio - interes prawny w zaskarżeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub jego części) będzie posiadał taki podmiot, który wykaże, że ustalenia planistyczne przyjęte zaskarżoną uchwałą godzą w sferę prawną tego podmiotu, czyli wywołują negatywne dla niego konsekwencje prawne np. poprzez zniesienie albo ograniczenie jego uprawnień wynikających z konkretnych przepisów.

Wobec powyższego warunkiem uwzględnienia skargi wniesionej przez B. K. było wykazanie przez skarżącego, że uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy al. [...] w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i kortów tenisowych w [...] został naruszony jego własny interes prawny lub uprawnienie z jednoczesnym istotnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, jak wskazywano już wcześniej w uzasadnieniu musi mieć charakter konkretny, własny (bezpośredni) realny i aktualny, a nie przyszły i niepewny, wynikający z przewidywań i zamierzeń.

Dopiero stwierdzenie tak określonego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego powoduje możliwość i powinność merytorycznego rozpoznania skargi.

Natomiast niewykazanie takiego naruszenia obliguje do stwierdzenia, że podmiot wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia określonej w skardze uchwały (np. wyroki NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Nie jest przy tym wystarczające wykazanie potencjalnego naruszenia interesu prawnego, bowiem konieczne jest wykazanie, że zaskarżonym aktem zostaje odebrane konkretne prawo podmiotu skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego albo, że został nałożony na niego nowy obowiązek albo zwiększony dotychczasowy zakres i istota obowiązku (wyroki NSA: sygn. akt II OSK 205/09, sygn. akt II OSK 1981/09).

Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze, w której przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, iż akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego, "Samorząd Terytorialny" z 2003 r. Nr 10).

Uwzględniając powyższe rozważania należało uznać, że w niniejszej sprawie skarżący obowiązany był wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a jego własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Istotne też jest, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy formalnego dotyczącego jego sytuacji prawnej.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie skarżący posiadał interes prawny, który wyprowadzić należy ze statusu właściciela nieruchomości położonej w obszarze bezpośrednio sąsiadującym (przylegającym) z częścią obszaru, objętego ustaleniami planistycznymi tj. terenem oznaczonym symbolem 1MW,U, (poprzednio jednostka planistyczna o symbolu 4A,U,KP), którego przeznaczenie zostało zmienione zaskarżoną uchwałą oraz z gwarancji konstytucyjnych prawa własności zawartych w art. 64 ustawy zasadniczej.

Rezultatem przyjętych przez organ uchwałodawczy ustaleń planistycznych była zmiana przeznaczenia terenu przylegającego do nieruchomości skarżącego od strony południowej, który w zmienionym planie miejscowym przyjętym uchwałą Rady Miejskiej [...] Nr [...] z dnia [...] października 2001 roku stanowił jednostkę planistyczną oznaczoną symbolem 4A,U,KP z przeznaczeniem na zespół projektowanego zainwestowania usługowego lub/i obiektów administracyjnych wraz z obsługującymi parkingami i dopuszczeniem lokalizowania hurtowi niewymagających ciężkich pojazdów. W zaskarżonej uchwale teren ten został oznaczony na załączniku graficznym symbolem 1MW,U, a z przyjętych dla niego w § 15 pkt 1 i 2 uchwały ustaleń wynika, że przeznaczenie podstawowe to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa, a przeznaczenie dopuszczalne to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, obsługa komunikacji samochodowej, drogi wewnętrzne, drogi piesze i rowerowe, parkingi i miejsca postojowe, urządzenia wytwarzające energię z promieniowania słonecznego o mocy przekraczającej 100 kW, zabudowa uzupełniająca oraz garaże związane z przeznaczeniem podstawowym, obiekty i urządzenia towarzyszące. W dalszych zapisach § 15 (pkt 3-7) przyjęto ustalenia szczegółowe dla tego terenu.

Zapisy kwestionowanej uchwały zdaniem Sądu oddziaływują na sferę praw i obowiązków wynikających z prawa własności oraz innych praw rzeczowych i obligacyjnych, poprzez wprowadzenie konkretnego innego niż dotychczas przeznaczenia – a tym samym wpływają na sposób korzystania z uprawnień właścicielskich strony skarżącej.

Przyjmując taką ocenę Sąd uznał, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Natomiast oceniając zasadność skargi należy wyjaśnić, że kontrola uchwały planistycznej dokonywana przez sąd administracyjny nie może dotyczyć celowości (racjonalności) czy słuszności dokonywanych w niej ustaleń i ogranicza się do badania zgodności z prawem aktów podejmowanych w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym przestrzegania zasad planowania przestrzennego oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Sąd administracyjny nie dysponuje kompetencją do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań i koncepcji planistycznych, bowiem jedynym kryterium przyznanym sądowi przez ustawodawcę jest kryterium legalności (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 834/10 i z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1947/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1023/18).

W istniejących warunkach prawnych, w tym wobec wynikającej z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasady niezwiązania sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, należało – zdaniem Sądu – ocenić prawidłowość procedury planistycznej.

Sąd działając z upoważnienia ustawowego analizował zachowanie wymaganego trybu sporządzania planu miejscowego, w tym kolejność i kompletność czynności, zawartość aktu planistycznego (tzn. część tekstową i część graficzną wraz z pozostałymi załącznikami), jego ustalenia oraz standardy dokumentacji planistycznej.

Zawartość planu określa art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jego przedmiot (tj. zakres ustaleń) art. 15 ust. 2 i 3 wskazanej ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (tj. materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, sposobów dokumentowania prac planistycznych) – rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). W doręczonych wraz z odpowiedzią na skargę materiałach planistycznych Sąd nie dopatrzył się naruszeń, które mogłyby obarczać zaskarżony akt kwalifikowaną wadliwością.

Natomiast prowadząc merytoryczną ocenę zasadności skargi należy zwrócić uwagę, że jej konstrukcja i argumentacja wyprowadzone są z zarzutu: naruszenie prawa w sposób, który przez skarżącego jest postrzegany w kategoriach przekroczenia przez organ stanowiący Gminy [...] władztwa planistycznego oraz zarzutu, którego istotą jest spowodowanie dyskomfortu zamieszkiwania.

Motywując pierwszy z zarzutów skarżący wskazał na przyjęcie w zaskarżonej uchwale planistycznej ustalenia dotyczącego przeznaczenia terenu o symbolu 1MW,U odpowiednio do oczekiwań potencjalnego inwestora i jego potrzeb komercyjnych (biznesowych) bez uwzględnienia interesu i praw mieszkańców sąsiednich terenów, na których od lat w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziana była niska zabudowa w formie domów jednorodzinnych. Ponadto zlekceważono wymóg wykonania badań geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych z analizą wpływu wód powodziowych [...] na poziom wód gruntowych, narażając przyszłych użytkowników na katastrofę budowlaną.

Natomiast w argumentacji dotyczącej drugiego zarzutu skarżący wyjaśnił, że przyjęte ustalenia pogorszą warunki życia, bowiem wyraźnie zmniejszają nasłonecznienie, zwiększą hałas i zanieczyszczenie powietrza, spowodują naruszenie miru domowego w związku z bliską zabudową mieszkaniową wielorodzinną i pozbawienie naturalnej osłony roślinnej oraz ograniczenie lub całkowite uniemożliwienie w przyszłości zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność skarżącego.

Ponadto uciążliwości w postaci zwiększonego zanieczyszczenia powietrza i nasilenia hałasu będą – zdaniem skarżącego – następstwem planowanego poszerzenia al. [...]

i zatrzymywania się na skrzyżowaniu znajdującym się ok. 10 metrów od domu skarżącego przed zlokalizowaną tam sygnalizacją świetlną większej niż dotychczas liczby samochodów.

W uznaniu Sądu zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a naruszenie uprawnień właścicielskich skarżącego opisanym powyżej ustaleniem zaskarżonej uchwały, stanowiącym o przeznaczeniu terenu przylegającego bezpośrednio od strony południowej do terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżącego oraz ustalenia dotyczące układu komunikacyjnego dokonane zostały przez organ gminy z zachowaniem granic władztwa planistycznego dozwolonych prawem i w ramach obiektywnego porządku prawnego.

Zważyć należy, że gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego ma osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Ustawodawca wyposażył gminę również we władztwo planistyczne, co oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów co do ich przeznaczenia. W myśl art. 3 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.

Przyznany gminie przez ustawodawcę przywilej ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w konsekwencji może wpływać na sposób wykonywania prawa własności.

Interes prawny skarżącego w procesie planistycznym kształtował przepis art. 140 kodeksu cywilnego, w myśl którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tym samych granicach może rozporządzać rzeczą. "Art. 140 Kodeksu cywilnego, opisujący istotę prawa własności i wymieniający atrybuty właścicielskie, wskazuje, iż wykonywanie tych uprawnień następuje "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Z mocy ustaw regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego, organy gminy zostały upoważnione nawet do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizując powyższe uprawnienie, rada gminy działa w granicach przysługującego jej uznania. Władztwo planistyczne gminy jest rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności" (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 maja 2004 r., SA/Bk 1532/03, LEX nr 173691).

Podkreślić należy, że prawo własności niewątpliwie jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie ( art. 21 ust. 1 oraz 64 ust. 1 i 3 ), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ( w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu Nr 1 ), to jednak prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, tyle, że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności a więc poszanowania zasady proporcjonalności, tj. zakazu nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę praw własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.

Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie - jak już wcześniej wskazano - były przepisy powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na ich podstawie gmina dysponuje kompetencją do planowaniu miejscowego, w tym samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu min. poprzez ustalanie przeznaczenia poszczególnych terenów. Prawnie wadliwymi będą tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, albo te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie takie naruszenia nie zaistniały, a gmina korzystając z władztwa planistycznego i działając zgodnie z zasadami przyjętymi w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz realizując ustawowy obowiązek zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego była uprawniona a nawet zobowiązana ustawowo do ustalenia przeznaczenia terenu, objętego działaniami planistycznymi, także poprzez zmianę przeznaczenia dotychczasowego.

Dodatkowo należy też wyjaśnić, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności uznał też Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r. (sygn. akt P 11/98, OTK 2000, nr 1, poz. 3) stwierdził, że dopuszczalność ograniczenia tego prawa, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki musi być oceniona także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności są dopuszczalne tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP z związku z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zdanie 2 ustawy zasadniczej).

Natomiast w orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

Kierując się powyższymi wskazówkami, należy uznać, że w przedmiotowym wypadku nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, a gmina w sposób zgodny z prawem zrealizowała ustawowy obowiązek prawidłowego kształtowania ładu przestrzennego i stosowania się do wymagań dyktowanych zasadą zrównoważonego rozwoju.

Niezależnie od powyższego Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu skarżącego o ograniczeniu lub uniemożliwieniu mu zagospodarowania nieruchomości, tym bardziej, że działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] przy al. [...] w [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym o kubaturze [...] m3.

Nie są też uzasadnione obawy skarżącego dotyczące zmniejszenia nasłonecznienia. Kwestie nasłonecznienia i naturalnego oświetlenia pomieszczeń regulowane są w § 57, § 60 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065). Spełnienie określonych we wskazanych przepisach warunków przy realizowaniu zamierzenia inwestycyjnego analizowane jest przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przed udzieleniem pozwolenia na budowę i zatwierdzeniem projektu budowlanego, a interesy osób trzecich w tym zakresie w procesie inwestycyjnym chronione są poprzez art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186).

Natomiast wskazywane przez skarżącego niedogodności, których obawia się w przypadku zrealizowania ustaleń planistycznych wprowadzonych zaskarżoną uchwałą stanowią element interesu faktycznego, a nie interesu prawnego.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że podejmując zaskarżoną uchwałę Gmina [...] nie dokonała nieuprawnionej ani dowolnej ingerencji w prawo własności skarżącego ani nie przekroczyła wyznaczonych prawem granic władztwa planistycznego i stosownie do przepisu art. 151 powołanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.