Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1122/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 268 ust. 1 pkt 1., ust. 2.
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S.A. w likwidacji z siedzibą w W. (obecnie P. S.A. z siedzibą w K.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 844/21 w sprawie ze skargi P. S.A. w likwidacji z siedzibą w W. (obecnie P. S.A. z siedzibą w K.) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Kole Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 17 marca 2021 r., nr PO.ZUO.3.4700.596.2021.KM w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt III SA/Po 844/21 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi P. S.A. w likwidacji w W. (dalej: Spółka w likwidacji) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor) z 17 marca 2021 r. nr PO.ZUO.3.4700.596.2021.KM w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych za rok 2021 oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z 17 marca 2020 r. nr PO.ZUO.3.4700.596.2021.KM Dyrektor Zarządu Zlewni określił Spółce w likwidacji, za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r., opłatę stałą w wysokości 27 375,00 zł za pobór wód powierzchniowych z Kanału Pasywnego w km 2+220, obliczoną jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 250,00 zł na dobę za 1 m³/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego objętego decyzją Marszałka Województwa W. z 10 września 2015 r. (znak: DSR-ll-1.7322.48.2015), zmienioną decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. z 30 października 2018 r. (znak: PO.RUZ.421.317.6.2018.DG), tj. w ilości 0,30 m³/s.

Spółka w likwidacji, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: a) decyzji z 21 marca 1988 r. b) opracowania "Analiza stanu obecnego i pożądanego układu hydrograficznego po wygaszeniu działalności P. S.A." – w części (str. 8 i str. 10) dot. przekształcenia koryta rzeki S. w Kanał Pasywny jako koryto wody płynącej, na okoliczność ustalenia, że - aktualna lokalizacja Kanału Pasywnego zastąpiła dawną lokalizację odcinka zlikwidowanego przez Kopalnię koryta rzeki (koryto rzeki zostało przełożone na wniosek Kopalni w miejsce Kanału Pasywnego); – K. uzyskała na podstawie ww. decyzji z 21 marca 1988 r. pozwolenie wodnoprawne na przełożenie koryta rzeki według uzgodnionego wariantu B, na wskazanym odcinku, który to odcinek zastępuje aktualnie Kanał Pasywny – nie zmieniając jednocześnie charakteru śródlądowych wód płynących przedmiotowym Kanałem; – Kanał Pasywny stanowi jedynie inną lokalizację koryta rzeki , zmodyfikowanego (przełożonego) na wniosek Kopalni, a nadal prowadzone nim śródlądowe wody powierzchniowe stanowią własność Skarbu Państwa – stąd ich pobór przez skarżącą skutkuje obowiązkiem ponoszenia z tego tytułu opłaty stałej; – przełożone koryto rzeki , którym płyną śródlądowe wody powierzchniowe (symbol WP) nie stanowi systemu odwadniania zakładu górniczego będącego własnością skarżącego, a także o załączenie przez Sąd w poczet materiału dowodowego akt sprawy o sygn. IV SA/Po 581/18, celem przeprowadzenia dowodu z oryginalnego egzemplarza ww. opracowania ("Analizy...").

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni z 17 marca 2020 r., nr PO.ZUO.3.4700.596.2021.KM) określającej dla Spółki w likwidacji za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. opłatę stałą za pobór wód powierzchniowych, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

W szczególności, w ocenie Sądu, organ administracji w koniecznym zakresie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela i czyni podstawą faktyczną dalszych rozważań.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310, ze zm.; dalej: p.w.).

Według Sądu I instancji, bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt, że skarżąca korzysta z pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód – pobór wód powierzchniowych z Kanału Pasywnego – udzielonego decyzją Marszałka Województwa W. z 10 września 2015 r. (nr DSR-II-1.7322.48.2015), zmienioną następnie decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. z 30 października 2018 r. (nr PO.RUZ.421.317.6.2018.DG). Zasadniczą kwestią sporną między stronami – co nie tyle wynika z treści skargi, ile raczej ze złożonej wcześniej reklamacji – pozostawało zagadnienie istnienia podstaw do zwolnienia Spółki z opłaty za pobór wód powierzchniowych, gdyż, jak podniesiono w reklamacji: "Kanał Pasywny jest własnością Kopalni i należy do systemu odwadniania zakładu (nie stanowi ujęcia wód podziemnych oraz powierzchniowych)". W ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie budzi wątpliwości, że art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w. przewiduje obowiązek uiszczania opłaty za usługę wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych – a więc, co do zasady, za taką usługę wodną, z jakiej korzysta skarżąca pobierając wodę na podstawie pozwolenia. Zgodnie z art. 268 ust. 2 p.w. opłatę za usługi wodne, o której mowa w ust. 1 pkt 1, za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego (lignitu) oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania ponosi się wyłącznie za pobór wód z ujęć wód podziemnych lub ujęć wód powierzchniowych, które nie należą do systemów odwadniania zakładów górniczych. W cytowanym art. 268 ust. 2 p.w. potwierdzono konieczność ponoszenia opłat za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, przy czym w odniesieniu do poboru wód do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania, obowiązek ten ograniczono jedynie do poboru wód z ujęć, które nie należą do systemów odwadniania zakładów górniczych.

Zdaniem Sądu I instancji, z powyższego wynika, że do zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych dochodzi wówczas, gdy spełnione są łącznie następujące dwie przesłanki: 1) pobór wód podziemnych lub powierzchniowych wykonywany jest do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego (lignitu) oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania, 2) pobór wód podziemnych lub powierzchniowych dokonywany jest z ujęć wód podziemnych lub powierzchniowych, które należą do systemów odwadniania zakładów górniczych.

W ocenie Sądu I instancji, w kontrolowanej sprawie żadna z ww. przesłanek nie została spełniona. Po pierwsze, za prawidłowe uznał Sąd ustalenia organu, że Kanał Pasywny nie stanowi własności Kopalni oraz – co istotne w tej sprawie – że nie należy on do systemów odwadniania zakładu górniczego w rozumieniu art. 268 ust. 2 p.w.

Sąd I instancji wyjaśnił, że przywołaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia decyzją z 21 marca 1988 r. (znak OS-7211/45/88) Urzędu Wojewódzkiego w K. udzielono K. pozwolenia wodnoprawnego na przełożenie koryta rzeki według uzgodnionego wariantu B (długość trasy przełożenia 5490 m z uszczelnieniem na całej długości przełożenia). Zatem – na co słusznie zwrócił uwagę organ – na wniosek Kopalni koryto rzeki przebiegające na długości ok. 4 km w rejonie odkrywki "K." uległo przekształceniu w ten sposób, że został zlikwidowany odcinek od km 2,5 do km 5,5 – który to odcinek zastępuje aktualnie Kanał Pasywny o długości 5 km, szerokości dna 3,0 m, nachyleniu skarp 1:2 i przepustowości 8 m³/s. Powyższe znajduje potwierdzenie w przedłożonym przez organ opracowaniu wykonanym w lutym 2017 r. na zlecenie W. Urzędu Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. Rejonowy Oddział w K. pn. "Analiza stanu obecnego i pożądanego układu hydrograficznego po wygaszeniu działalności P. S.A." (str. 8 opracowania). W opracowaniu tym dodatkowo na stronie 10 stwierdzono, że należy podjąć działania celem uregulowania Kanału Pasywnego jako koryta wody płynącej – .

Sąd I instancji zgodził się zatem z organem, że aktualna lokalizacja Kanału Pasywnego zastąpiła dawną lokalizację odcinka zlikwidowanego przez Kopalnię koryta rzeki , przełożonego na wniosek Kopalni w jego miejsce, oraz że Kanałem Pasywnym niezmiennie płyną śródlądowe wody powierzchniowe stanowiące własność Skarbu Państwa. Ponadto słusznie wskazał organ, że fakt dokonania przełożenia koryta rzeki nie spowodował zmiany charakteru śródlądowych wód płynących przedmiotowym Kanałem. Powyższego nie zmienia nawet fakt, że w określonym zakresie Kopalnia może wykorzystywać (i faktycznie wykorzystuje) ten Kanał do odprowadzenia wód z odwodnienia zakładu górniczego. Należy bowiem mieć na uwadze, że nadal mamy do czynienia ze śródlądowymi wodami płynącymi, które nie zmieniają swojego charakteru z tego względu, że zakład odprowadza do nich również wody z odwodnienia kopalni. Z tych względów Sąd I instancji stwierdził, że nie można uznać Kanału Pasywnego za "system odwadniania zakładu górniczego" w znaczeniu użytym w art. 268 ust. 2 p.w. Po drugie, do skorzystania ze zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych przewidzianego w ww. przepisie konieczne jest ziszczenie się i tej przesłanki, by pobór wód podziemnych lub powierzchniowych wykonywany był do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego (lignitu) lub do celów pozostałego górnictwa i wydobywania.

Zdaniem Sądu I instancji, w kontrolowanej sprawie należało mieć na uwadze, że udzielająca pozwolenia wodnoprawnego ww. decyzja Marszałka Województwa W. z 10 września 2015 r. (zmieniona decyzją ww. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. z 30 października 2018 r.), wskazuje w uzasadnieniu (na str. 3), że celem zamierzonego korzystania z wód jest zakończenie rekultywacji wyrobiska pokopalnianego w kierunku wodnym. Na okoliczność tę zwróciła również uwagę sama skarżąca w złożonej reklamacji. Tym samym pobór wód powierzchniowych, jakiego dotyczy przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne, nie jest bezpośrednio wykorzystywany do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego (lignitu) ani do celów pozostałego górnictwa i wydobywania, lecz do przywracania wartości użytkowych lub przyrodniczych terenom zniszczonym w wyniku tej działalności.

Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w niniejszej sprawie nie ziściły się, określone w art. 268 ust. 2 p.w., przesłanki, które uzasadniałyby zwolnienie Kopalni z obowiązku ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne polegające na poborze wód powierzchniowych z Kanału Pasywnego, a co za tym idzie – że skarżąca jest obowiązana do uiszczenia tej opłaty za rok 2020.

W skardze kasacyjnej Spółka w likwidacji, reprezentowana przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi przez Sąd I instancji i braku analizy całości materiału w sprawie. Ponadto w swej ocenie zdarzeń jak i okoliczności faktycznych Sąd I instancji uwzględnił wyłącznie stanowisko organu eliminując stanowisko skarżącej jej materiał wyjaśniający i podstawy prawne dla swego stanowiska prawnego, co stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji w zw. z art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.);

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. przez uznanie przez Sąd I instancji, że organ w koniecznym zakresie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu, pomimo że stan faktyczny został ustalony w nieprawidłowy sposób oraz nie dokonano właściwej oceny dowodów.

III. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 268 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.) przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawnej wynikającej z tego przepisu do stanu faktycznego niniejszej sprawy i w konsekwencji uznanie przez Sąd I instancji, że kanał pasywny nie należy do systemów odwadniania zakładu górniczego i stąd nie podlega zwolnieniu z opłaty stałej, pomimo tego iż kanał pasywny należy do systemu odwadniania zakładu (nie stanowi ujęcia wód podziemnych oraz powierzchniowych).

Na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, gdyż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie, że zrzeka się rozprawy. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stan faktyczny sprawy i wskazano, że w takiej sytuacji spełnione zostały przesłanki uprawniające skarżącą kasacyjnie do zwolnienia z opłaty stałej. Kanał pasywny służy do odprowadzenia wód z odwodnienia zakładu górniczego. Skarżąca kasacyjnie przypomniała, że Sąd I instancji wskazał, że istnieje możliwość zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych, gdy spełnione są łącznie dwie przesłanki: 1) pobór wód podziemnych lub powierzchniowych wykonywany jest do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego (lignitu) oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania 2) pobór wód podziemnych lub powierzchniowych dokonywany jest z ujęć wód podziemnych lub powierzchniowych, które należą do systemów odwadniania zakładów górniczych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie te dwie przesłanki zostały spełnione, ponieważ pobór wód jest dokonywany do celów pozostałego górnictwa mającego na celu zakończenie rekultywacji wyrobiska pokopalnianego w kierunku wodnym, a kanał pasywny stanowi system odwadniania zakładu górniczego.

Pismem z 11 kwietnia 2023 r. spółka poinformowała, że z dniem 28 lutego 2023 r. nastąpiło połączenie P. S.A. w W. ze spółką P. S.A. z siedzibą w K. Połączenie nastąpiło poprzez przejęcie spółki P. S.A. w W. przez spółkę P. S.A. z siedzibą w K., która wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę istotę sporu w niniejszej sprawie, która dotyczy zagadnienia istnienia podstaw do zwolnienia Spółki w likwidacji z opłaty za pobór wód powierzchniowych, gdyż, jak podniesiono w jej reklamacji: kanał pasywny jest własnością Kopalni i należy do systemu odwadniania zakładu (nie stanowi ujęcia wód podziemnych oraz powierzchniowych) oraz uwzględniając komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej wraz z ich uzasadnieniem należało odnieść się do nich łącznie wskazując co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni z 17 marca 2021 r. nr PO.ZUO.3.4700.596.2021.KM w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych za rok 2021.

Po pierwsze, w związku z wejściem w życie Prawa wodnego z 20 lipca 2017 r. nastąpiła zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi. Przepisy tej ustawy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot "koszty usług wodnych" wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej przepisów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie korzystania z wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (V., C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". Powołaną zasadę reguluje również art. 191 ust. 2 traktat USTANAWIAJĄCY EUROPEJSKĄ WSPÓLNOTĘ GOSPODARCZĄ (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm., TFUE). W prawie polskim zasadę tę wyraża art. 86 Konstytucji RP, stanowiąc, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm., dalej: p.o.ś.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość «zanieczyszczania» środowiska" . Według TS: "Artykuł 191 ust. 2 TFUE i art. 9 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/60/WE z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one istnieniu opłaty za korzystanie z wód śródlądowych w celu wytwarzania energii elektrycznej, takiej jak opłata będąca przedmiotem spraw rozpatrywanych w postępowaniach głównych, która nie zachęca do efektywnego użycia wody ani nie ustanawia mechanizmów na rzecz zachowania i ochrony publicznych zasobów wodnych i której sposób naliczania jest całkowicie oderwany od możliwości spowodowania szkód w publicznych zasobach wodnych i skoncentrowany jest wyłącznie na zdolności generowania przez wytwórców energii hydroelektrycznej dochodów". (Wyrok TS z 7.11.2019 r., C-105/18, LEX nr 2735807).

Należy pamiętać, co już wyżej sygnalizowano, że system opłat za usługi wodne powinien uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz także zasady "zanieczyszczający płaci" oraz "użytkownik płaci". Ta ostatnia zasada oznacza, że "jeżeli użytkownik danego dobra powoduje w procesie jego konsumpcji lub użytkowania negatywne zjawiska ekologiczne, to musi ponieść z tego tytułu określone skutki finansowe. (zob. Z Jakubczyk, Inne zasady polityki ochrony środowiska, [w:] S. Czaja, B. Fiedor, A. Graczyk, Z. Jakubczyk Podstawy ekonomii środowiska i zasobów naturalnych, Warszawa 2002, s. 266).

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. polegający na oddaleniu skargi, co jest dowodem na brak analizy całości materiału w sprawie. Przede wszystkim, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. nie mógł stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Normy te są normami o charakterze "wynikowym" regulującymi jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepisy te kształtują zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tych przepisów niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych lub materialnych, którym Sąd uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do oddalenia lub uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej Sąd dokonuje na podstawie konkretnych przepisów p.p.s.a. W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie tylko przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Powyższy zarzut nie został w ogóle uzasadniony. Natomiast w ramach tego zarzutu został w istocie sformułowany dodatkowo zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a., przy czym uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się do stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił wyłącznie stanowisko organu pomijając stanowisko Spółki. Zarzut naruszenia powyższych przepisów nie może zostać skutecznie w ten sposób uzasadniony, ponieważ norma z art. 7 Konstytucji RP statuującą ogólną, ustrojową zasadę praworządności nie może stanowić samodzielnej podstawy do podważenia oceny wyrażonej przez Sąd I instancji w ramach kontroli legalności zaskarżonego aktu. Natomiast normy z art. 6 i 7 k.p.a. nie są w ogóle stosowane przez Sąd I instancji, który dokonuje jedynie kontroli legalności zastosowania tych przepisów przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez uznanie przez Sąd I instancji, że organ w koniecznym zakresie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zarzut ten nie został szerzej uzasadniony, w szczególności przez wskazanie, jakie środki dowodowe zostały pominięte przez organ oraz jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miały te środki dowodowe.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 268 ust. 2 p.w. W ocenie Spółki, naruszenie tego przepisu polegało na błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu normy prawnej wynikającej z tego przepisu do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Jest to istocie zarzut o zasadniczym znaczeniu w tej sprawie, ale również ten zarzut został w sposób niewłaściwy uzasadniony. Sąd I instancji akceptując w tym zakresie stanowisko organu w sposób szczegółowy uzasadnił swoje stanowisko w zakresie wykładni art. 268 ust. 2 p.w. Natomiast stanowisko Spółki w likwidacji sprowadza się do stwierdzenia, że "pobór wód jest dokonywany do celów pozostałego górnictwa mającego na celu zakończenie rekultywacji wyrobiska pokopalnianego w kierunku wodnym a Kanał Pasywny stanowi system odwadniania zakładu górniczego". Stwierdzenie to nie zostało w żaden sposób rozwinięte ani uzasadnione i w tym zakresie nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

NSA orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w tym zakresie w wyroku NSA z 7.06.2022 r., III OSK 5055/21, LEX nr 3352759. Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1260/20 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 21 maja 2020 r. nr PO.ZUO.3.4700.703.2020.KM w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, że "Sąd I instancji akceptując w tym zakresie stanowisko organu w sposób szczegółowy uzasadnił swoje stanowisko w zakresie wykładni art. 268 ust. 2 Prawa wodnego. Natomiast stanowisko spółki zaprezentowane w spółce sprowadza się do stwierdzenia, że "pobór wód jest dokonywany do celów pozostałego górnictwa mającego na celu zakończenie rekultywacji wyrobiska pokopalnianego w kierunku wodnym a Kanał Pasywny stanowi system odwadniania zakładu górniczego". Stwierdzenie to nie zostało w żaden sposób rozwinięte ani uzasadnione i w tym zakresie nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego".

Biorąc pod uwagę, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącą kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ to skarżąca kasacyjnie jest zobowiązana określić i uzasadnić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto, uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać trzeba, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Należy wyjaśnić, jak w ocenie skarżącego powinien być on rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Uzasadniając natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu wykazać należy, że Sąd błędnie określił podstawę orzekania, ponieważ stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.