Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1060/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a-c, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4 i 5, art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2718/22 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr DPZ.WPA-ZOD.4241.91.2022.1.MŻ w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu na zjazd publiczny z drogi krajowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej - WSA, Sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 7 lutego 2023 r., VI SA/Wa 2718/22, oddalił skargę A.K. (dalej - strona, skarżący) na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej – GDDKiA, organ) z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie następującego stanu sprawy.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z 20 sierpnia 2021 r. nr [...] udzielił Gminie D. zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w m. K., dla potrzeb realizowanego na tej działce Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych (dalej - inwestycja celu publicznego), na warunkach określonych w tej decyzji. Decyzja ta jest ostateczna.

Wnioskiem z 9 maja 2022 r., uzupełnionym pismem z 17 maja 2022 r., A.K. wniósł, na podstawie art. 148 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną z 20 sierpnia 2021 r. "z uwagi na wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który ją wydał, a także z uwagi na pominięcie mnie jako strony postępowania"; wniósł o uchylenie tej decyzji w całości. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że status strony w tym postępowaniu wynika z posiadania statusu strony w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego potwierdzonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 3 marca 2022r. [...], który załączył do wniosku. Skarżący stwierdził, że w związku z tym posiada również status strony w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na zjazd, gdyż jest postępowanie to jest bezpośrednio związane z obejmującym jego działkę zakresem oddziaływania tej inwestycji.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z 3 czerwca 2022 r., działając na podstawie przepisów art. 149 § 3 kpa w zw. z art. 148 § 1 kpa i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2021 r., poz. 1376 ze zm., dalej ustawa o drogach publicznych, u.d.p.), odmówił wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją z 20 sierpnia 2021 r. z powodu złożenia żądania wznowienia postępowania przez podmiot niebędący stroną w sprawie. Organ wskazał, że skarżący nie jest bowiem właścicielem ww. działki nr [...] w K., ani jej użytkownikiem w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Nie może zatem być uznany za stronę uprawnioną do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją GDDKiA z 20 sierpnia 2021r. udzielającą Gminie D. (właścicielowi działki nr [...] w K.) zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w m. K.

Zaskarżonym w tej sprawie do WSA postanowieniem z 17 sierpnia 2022 r. organ, działając na podstawie przepisów art. 149 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy ww. postanowienie z 3 czerwca 2022 r. W uzasadnieniu postanowienia omówił przepisy k.p.a. regulujące instytucję wznowienia postępowania (tj. art. 145 i nast. k.p.a.). Podkreślił, że złożenie przez stronę żądania wznowienia postępowania (a w istocie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia) powoduje obowiązek organu wydania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania tylko wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że okoliczność czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia/odmowy wznowienia postępowania. Nadto odmowa wznowienia postępowania jest możliwa, gdy okoliczność, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania jest oczywista. Ww. decyzja z 20 sierpnia 2021 r. wydana została na podstawie przepisów art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którymi budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (ust. 1), które wydaje się na czas nieokreślony (ust. 3). Oznacza to, że wniosek w zakresie uzyskania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej przysługuje jedynie podmiotowi posiadającemu prawo do nieruchomości przyległej do drogi publicznej. Zatem interes prawny w uzyskaniu statusu strony i adresata decyzji administracyjnej w zakresie zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej, przysługuje jedynie właścicielowi bądź użytkownikowi nieruchomości, przy czym uzyskanie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej poprzez wykonanie zjazdu może dotyczyć tylko nieruchomości graniczących z drogą, a nie nieruchomości od niej oddalonych. Organ stwierdził, że stroną postępowania zakończonego ww. decyzją z 20 sierpnia 2021r. był ówczesny i obecny właściciel działki nr [...] (Gmina D.), natomiast skarżący nie mógł zostać uznany za stronę postępowania administracyjnego w trybie zwyczajnym, a w obecnym postępowaniu nie może skutecznie wszcząć postępowania wznowieniowego, gdyż nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem działki ewidencyjnej o nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zaskarżając ww. postanowienie wniósł o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie zezwolenia na zjazd. Wniósł ponadto o zwrot kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku WSA, po dokonaniu analizy normatywnej, wskazał, że skutkiem złożenia wniosku wznowieniowego obowiązkiem organu jest zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd ten wskazał, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "interes prawny" to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego; ma on charakter materialnoprawny. Musi zatem istnieć norma prawa przewidująca, w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu, możliwość wydania określonego aktu. Normą materialnoprawną, rozstrzygającą o interesie prawnym w niniejszej sprawie, jest art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. WSA wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący nie jest właścicielem ani użytkownikiem ww. działki nr [...] położonej w m. K., której dotyczy decyzja GDDKiA z 20 sierpnia 2021 r., udzielająca Gminie D. - dla potrzeb realizowanej na tej działce inwestycji celu publicznego (Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych) - zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny do tej działki z drogi krajowej nr [...]. Stroną postępowania zakończonego ww. decyzją z 20 sierpnia 2021 r. był ówczesny i obecny właściciel działki nr [...] (Gmina D.), natomiast skarżący w sposób oczywisty nie mógł zostać uznany za stronę tego postępowania w trybie zwyczajnym, a w obecnym postępowaniu nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania wznowieniowego, gdyż nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem działki nr [...]. WSA stwierdził, że wykładnia językowa przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak również jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych wskazują bowiem, że z przepisu tego nie wynika interes prawny dla innych podmiotów, niż właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi, do którego to gruntu ma zostać wykonany/przebudowany zjazd. Także żaden inny przepis ustawy o drogach publicznych nie wskazuje, aby właścicielowi nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, na którą zjazd z drogi publicznej ma być wykonany/przebudowany, został przyznany interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie bądź przebudowę zjazdu. Nadając powołane wyżej brzmienie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustawodawca ograniczył krąg stron postępowania w sprawie wykonania/przebudowy zjazdu z drogi publicznej tylko do podmiotów władających nieruchomością, na którą ma powstać zjazd. Postępowanie w tym zakresie ma bowiem charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. W konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. WSA wskazał, że skarżącemu służy prawo strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego, jako właścicielowi działki znajdującej się w obszarze oddziaływania tej inwestycji, co wynika z ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 3 marca 2022r., [...], na który skarżący powołuje się w sprawie dla wykazania statusu strony w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na zjazd/przebudowę zjazdu. WSA uznał, że stanowisko skarżącego jest w tym względzie nieuzasadnione, gdyż – uwzględniając wyżej poczynione tu uwagi - status strony w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji celu publicznego nie czyni go automatycznie stroną postępowania w przedmiocie zezwolenia na zjazd/przebudowę zjazdu, które jest postępowaniem odrębnym od postępowania dotyczącego lokalizacji inwestycji celu publicznego; w szczególności inna jest jego prawna podstawa, tj. ww. art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który nie przewiduje udziału w tym postępowaniu podmiotów innych niż właściciel/użytkownik nieruchomości przyległej do drogi i której to nieruchomości dotyczy zezwolenie na lokalizację/przebudowę zjazdu z tej drogi. WSA stwierdził, że skarżący aby być stroną w postępowaniu o wydanie zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu, musiałby wykazać, że ma interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu (art. 28 k.p.a.), a interes ten wynika z konkretnego przepisu prawa. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca i nie jest możliwa do wykazania w rozpatrywanej sprawie. W konkluzji WSA stwierdził, że o tym czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Wobec skarżącego normy takiej w niniejszym postępowaniu nie można wyinterpretować z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż z uregulowania tego przepisu wynika, że stroną postępowania w przedmiocie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi. Skoro skarżący nie jest właścicielem ani użytkownikiem działki nr [...], tylko działek pozostających w jej sąsiedztwie, to nie mógł być stroną postępowania administracyjnego (w rozumieniu art. 28 kpa) dotyczącego zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny na tę działkę, a obecnie – z tej samej przyczyny - nie może domagać się wznowienia tego postępowania. Okoliczności wskazane przezeń we wniosku o wznowienie oraz poczynione w jego następstwie ustalenia i oceny przez organ (niezbędne do załatwienia wniosku) świadczyły o oczywistym braku legitymacji skarżącego w odniesieniu do wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną z 20 sierpnia 2021 r. WSA wskazał, że wydane w sprawie ww. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. są zgodne z prawem, a rozpoznający sprawę organ w sposób wyczerpujący i należyty uzasadnił zajęte stanowisko; nie naruszył żadnego ze wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego ani przepisów prawa materialnego. Dlatego też skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Powyższemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie GDDKiA z dnia 17 sierpnia 2022r., nr [...], wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 6, 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 w zw. z art. 147 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021r. poz. 1376) w zw. z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej - k.c.) polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez niesłuszne uznanie, że stroną postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu jest jedynie podmiot, do którego należy budowa lub przebudowa zjazdu tj. właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległych do drogi i w konsekwencji nieuznanie statusu strony skarżącego skutkujące utrzymaniem w mocy postanowienia GDDKiA z dnia 3 czerwca 2022r., nr [...], odmawiającego wznowienia postępowania i brak wznowienia postępowania, co stanowi dodatkowo naruszenie zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, podczas gdy status strony skarżącego wynika zarówno z art. 28 k.p.a., jak i ze wskazanego w art. 144 k.c. prawa własności działki skarżącego znajdującej się w zasięgu oddziaływania inwestycji celu publicznego, dla której wydane zostało zezwolenie na zjazd, a także z załączonego do przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 marca 2022r. sygn. akt [...];

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie GDDKiA z dnia 17 sierpnia 2022r. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 6,7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 w zw. z art. 147 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 144 k.c., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez utrzymanie w mocy postanowienia GDDKiA z dnia 3 czerwca 2022r. odmawiającego wznowienia postępowania i brak wznowienia postępowania ze względu na brak uznania statusu strony skarżącego w przedmiotowym postępowaniu pomimo braku wznowienia postępowania celem weryfikacji jego interesu prawnego, które powinno nastąpić dopiero po formalnym wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy co stanowi dodatkowo naruszenie zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, podczas gdy status strony skarżącego wynika zarówno z art. 28 k.p.a. jak i ze wskazanego w art. 144 k.c. prawa własności działki skarżącego znajdującej się w zasięgu oddziaływania inwestycji celu publicznego, dla której wydane zostało zezwolenie na zjazd, a także z załączonego do przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 marca 2022r.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie GDDKiA z dnia z dnia 17 sierpnia 2022r. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia GDDKiA z dnia 3 czerwca 2022r. odmawiającego wznowienia postępowania, pomimo wykazania przez skarżącego faktu pominięcia skarżącego w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia na zjazd, stanowiącego podstawę wznowienia postępowania wyrażoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie GDDKiA z dnia 17 sierpnia 2022r. wydane zostało i naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie postanowienia GDDKiA z dnia 3 czerwca 2022r. odmawiającego wznowienia postępowania i niewznowienie postępowania, pomimo wykazania przez skarżącego faktu pominięcia go w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia na zjazd stanowiącego podstawę wznowienia postępowania wyrażoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie GDDKiA z dnia 17 sierpnia 2022r. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 6, 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. art. 149 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 28 w zw. z art. 147 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez utrzymanie w mocy postanowienia GDDKiA z dnia 3 czerwca 2022r., odmawiającego wznowienia postępowania i niewznowienie postępowania z urzędu celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., pomimo powzięcia z wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania z dnia 9 maja 2022r. informacji o istotnych dla sprawy nowych okolicznościach faktycznych istniejących, a nieznanych organowi w dniu wydania zezwolenia na zjazd stanowiących podstawę do jego uchylenia, co stanowi dodatkowo naruszenie zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie GDDKiA z dnia z dnia 17 sierpnia 2022r. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia GDDKiA z dnia 3 czerwca 2022r. odmawiającego wznowienia postępowania, pomimo wykazania przez skarżącego wystąpienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania zezwolenia na zjazd, nieznanych wówczas organowi, stanowiących postawę wznowienia postępowania wyrażoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie GDDKiA z dnia 17 sierpnia 2022r. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie postanowienia GGDDKiA z dnia 3 czerwca 2022r. odmawiającego wznowienia postępowania i brak wznowienia postępowania z urzędu, pomimo wykazania przez skarżącego wystąpienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania zezwolenia na zjazd, nieznanych wówczas organowi, stanowiących postawę wznowienia postępowania wyrażoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.;

8) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutu podniesionego przez skarżącego w skardze w postaci naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 6, 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z 149 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 28 w zw. z art. 147 k.p.a. polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez utrzymanie w mocy postanowienia GDDKiA z dnia 3 czerwca 2022r. odmawiającego wznowienia postępowania i brak wznowienia postępowania z urzędu celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., pomimo powzięcia z wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania z dnia 9 maja 2022r. informacji o istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących a nieznanych organowi w dniu wydania zezwolenia na zjazd stanowiących podstawę do jego uchylenia, co stanowi dodatkowo naruszenie zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej;

9) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutu podniesionego przez skarżącego w skardze w postaci naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia GDDKiA z dnia 3 czerwca 2022r. odmawiającego wznowienia postępowania, pomimo wykazania przez skarżącego istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania zezwolenia na zjazd, nieznanych wówczas organowi, stanowiących podstawę wznowienia postępowania wyrażoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.;

10) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutu podniesionego przez skarżącego w skardze w postaci naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 138 § 1 pkt 2 w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie postanowienia GGDDKiA z dnia 3 czerwca 2022r., odmawiającego wznowienia postępowania i niewznowienie postępowania z urzędu, pomimo wykazania przez skarżącego wystąpienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania zezwolenia na zjazd, nieznanych wówczas organowi, stanowiących postawę wznowienia postępowania wyrażoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię ze względu na niesłuszne uznanie, że stroną postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu jest jedynie podmiot, do którego należy budowa lub przebudowa zjazdu tj. właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległych do drogi, i w konsekwencji nieuznanie statusu strony skarżącego w przedmiotowym postępowaniu podczas gdy, w związku z tym, że przepis ten nie stanowi lex specialis do art. 28 k.p.a., skarżący jest stroną przedmiotowego postępowania ze względu na posiadanie w nim interesu prawnego;

2) art. 144 k.c. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie interesu prawnego skarżącego wynikającego ze wskazanego w powyższym przepisie przysługującego skarżącemu prawa własności działki znajdującej się w zasięgu oddziaływania inwestycji celu publicznego, dla której wydane zostało zezwolenie na zjazd.

W konkluzji skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania skargowego i kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W przypadku nieuwzględnienia niniejszej skargi kasacyjnej, nieobciążanie skarżącego kosztami procesu ze względu na to, że nie jest on w stanie ich ponieść bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny. Jednocześnie skarżący kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty w ramach obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania.

Z uwagi na to, że skarga kasacyjna strony oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., to w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady rozpoznaje w pierwszej kolejności podniesione w tej skardze zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów postępowania, a dopiero w drugiej odnosi się do zarzutów kwestionujących stosowanie prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że naruszenia prawa materialnego mogą być rozpoznane tylko wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest między stronami bezsporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym (por. np. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13; te i kolejne cytowane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej CBOSA).

Z przedstawionych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska WSA, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania stwierdził, że postanowienie to jest zgodne z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty zawarte w pkt 1 ppkt 8-10 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. są bezzasadne. Z uwagi na funkcjonalne powiązanie powyższych zarzutów, dotyczących uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna je łącznie.

Skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze, a dotyczących naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tak sformułowanymi zarzutami należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym normatywne wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd pierwszej instancji i jego ocenę. Z wywodów Sądu pierwszej instancji wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. WSA dokonał analizy zarówno stanu faktycznego, jak i stanu prawnego oraz dokonał oceny działania organu administracji publicznej w przedmiotowym zakresie. To, że stanowisko to okazało się niezgodne z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie nie może stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Dodać też trzeba, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować poprawności rozstrzygnięcia, ani podważać ustaleń faktycznych. Należy też wskazać, że sąd pierwszej instancji nie ma normatywnego obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że także pozostałe zarzuty procesowe, zawarte w pkt 1 ppkt 1-7 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia przepisów postępowania, są bezzasadne. Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na funkcjonalne powiązanie dokona ich łącznej oceny.

Skarżący kasacyjnie zarzuca w powyższych zarzutach naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z ww. przepisami k.p.a. poprzez nieprawidłowe zaakceptowanie przez ten Sąd, że stroną postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu jest jedynie podmiot, do którego należy budowa lub przebudowa zjazdu tj. właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległych do drogi i w konsekwencji brak uznania skarżącego jako strony postępowania, co doprowadziło do wydania, zaakceptowanych przez WSA, postanowień organu odmawiającego wznowienia postępowania. Postanowienia te ponadto, zostały wydane, zdaniem skarżącego, przedwcześnie. Weryfikacja interesu prawnego, zdaniem skarżącego, powinna nastąpić dopiero po formalnym wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., z uwagi na wystąpienie przesłanek normatywnych wznowienia postępowania wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (tj. gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję). Podkreślić jednak należy, że w przypadku gdy podstawą wznowienia jest przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmowa wznowienia postępowania może nastąpić jedynie, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 233/08, oraz z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 149/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie biorąc pod uwagę powyższe rozważania w zakresie legitymacji składającego wniosek o wznowienie postępowania zakończonego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z 20 sierpnia 2021 r. nr [...] Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zagadnienie to zostało w sposób prawidłowy przeanalizowane przez organ, a następnie właściwie ocenione przez Sąd pierwszej instancji. WSA w sposób prawidłowy stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skarżący nie jest właścicielem ani użytkownikiem ww. działki nr [...] położonej w miejscowości K., której dotyczy decyzja GDDKiA z 20 sierpnia 2021 r. Stroną postępowania zakończonego ww. decyzją z 20 sierpnia 2021 r. był ówczesny i obecny właściciel działki nr [...] - Gmina D., natomiast skarżący nie mógł w związku z tym zostać uznany za stronę tego postępowania w trybie zwyczajnym, a w postępowaniu będącym przedmiotem kontroli judykacyjnej nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania wznowieniowego, gdyż nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem ww. działki.

Dokonując analizy zarzutów o charakterze materialnoprawnym, zawartych w pkt 2 ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są niezasadne. Istota problemu z perspektywy materialnoprawnej dotyczy kwestii uznania legitymacji skarżącego i w konsekwencji powyższego uznania skarżącego jako stronę postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną ww. decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 20 sierpnia 2021 r., nr [...].

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych: "Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2". O tym, kto jest stroną postępowania prowadzonego na podstawie ww. przepisu, decyduje treść ogólnej regulacji zawartej w art. 28 K.p.a., który stanowi, że "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Powyższy przepis należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego danej osoby, jeżeli decyzja wydawana w postępowaniu rozstrzyga o prawach lub obowiązkach takiej osoby – opartych na przepisie prawa materialnego – bądź też o prawach lub obowiązkach innego podmiotu, co jednak wpływa na prawa lub obowiązki tej osoby (zob. np. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10, publikacja: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a., przysługuje co do zasady jedynie właścicielom i użytkownikom nieruchomości przyległych do drogi, do której ma być wykonany lub jest przebudowywany zjazd (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 401/07, publikacja: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). "Interes prawny" w rozumieniu art. 28 kpa, to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Wobec tego zarzucając naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. należy wskazać dodatkowo przepis administracyjnego prawa materialnego, z którego wywodzony jest interes prawny. Skarżący kasacyjnie wskazuje w zarzucie, że przepisami, w których upatruje źródło interesu prawnego jest art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 144 Kodeksu cywilnego.

Jak już wyżej wskazano interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. Chodzi przy tym nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Skarżący kasacyjnie w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją organu wskazał naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Dlatego też, słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie wynika interes prawny dla innych podmiotów niż właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi, do którego ma zostać wykonany zjazd. WSA prawidłowo też wskazał, że także żaden inny przepis ustawy o drogach publicznych nie wskazuje, aby właścicielowi nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, na którą zjazd z drogi publicznej ma być wykonany/przebudowany, został przyznany interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie bądź przebudowę zjazdu. Normą, z której wywodzić można istnienie interesu prawnego w tym postępowaniu nie może być przepis art. 140 k.c., regulujący zakres i treść prawa własności. Przepis ten nie zawiera normy przewidującej, w sprawie o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu, możliwość wydania określonego aktu w stosunku do właścicieli gruntów sąsiednich. Ponadto, istnienia interesu prawnego nie można wyprowadzać z treści, wskazanego w skardze kasacyjnej, art. 144 k.c., normującego zakaz immisji. Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Podkreślić należy, że organy administracji, rozstrzygając sprawę w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu, nie orzekają w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego, w tym na podstawie art. 144 k.c. Przepisem prawa materialnego, określającym zakres podmiotowy tego postępowania jest wyłącznie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wobec powyższych rozważań zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 u.d.p., jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw, nie mógł zostać uwzględniony.

W konsekwencji uznania powyższych zarzutów za niezasadne należy przyjąć, iż brak jest podstaw do skutecznego kwestionowania zastosowania w kontrolowanej sprawie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 151 p.p.s.a. Brak podstaw do uznania po stronie skarżącego interesu prawnego musiał bowiem skutkować oddaleniem skargi, a ustalenia poczynione w tym zakresie przez organ administracji publicznej zostały w sposób prawidłowy ocenione przez Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.