Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2806/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i ust. 2, art. 29 ust. 1 pkt 11b w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1-4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon, Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 918/19 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2019 r. nr 370/2019 znak: WOB.7721.128.2019.APAL w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 listopada 2019 r., II SA/Kr 918/19, w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej WINB) z dnia 14 czerwca 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych; w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; zaś w punkcie drugim, zasądził od WINB na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 25 stycznia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu (dalej PINB) nakazał A. G. - inwestorowi robót budowlanych polegających na budowie ciągu pieszo-jezdnego (drogi dojazdowej do terenów rolnych), zlokalizowanego w G. przy ul. [...] - przywrócenie do poprzedniego stanu ciągu pieszo jezdnego, jako wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe należy wykonać w taki sposób, aby obecny ciąg pieszo-jezdny biegnący po przebudowie od działki [...] przez działkę [...] z kierunku północ na południe, a następnie biegnący na działce o nr [...] z kierunku wschód na zachód do działki [...], przywrócić do przebiegu od działki [...] przez północną część działki [...], następnie przez działkę [...] w kierunku granicy działek [...] i [...], nad ciekiem wodnym ciąg winien przebiegać ok. 20m w kierunku zachodnim w stosunku do obecnego przebiegu. Termin rozbiórki nowego odcinka drogi i wykonania odtworzenia jego starego przebiegu określono do 30 czerwca 2018 r.

WINB, po rozpatrzeniu odwołania A. i I. G., decyzją z dnia 17 lipca 2018 r. uchylił w całości ww. decyzję PINB z dnia 25 stycznia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania PINB decyzją z dnia 5 lutego 2019 r. umorzył z urzędu, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki nr [...], zlokalizowanej w G., a której właścicielami są A. i I. G.

Odwołanie od tej decyzji wniósł P. K.

Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na tę decyzję P. K. wniósł skargę do WSA w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd wskazał, że w sprawie budowy przepustu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekał już dwukrotnie. Pierwszy raz, prawomocnym wyrokiem z dnia 24 lutego 2017 r., II SA/Kr 1424/16, Sąd uchylił nakaz rozbiórki przepustu z powodu naruszenia art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.), gdyż adresaci nakazu zostali określeni nieprawidłowo. Drugim wyrokiem, z dnia 4 grudnia 2018 r., II SA/Kr 1234/18, Sąd uchylił decyzje umarzające postępowanie administracyjne, wskazując na naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.).

Następnie Sąd podniósł, że nielegalna inwestycja polega na budowie fragmentu drogi wewnętrznej, a nie "utwardzeniu działki nr [...]". W ocenie Sądu lektura zawiadomienia złożonego przez skarżącego prowadzi do wniosku, że nie nawiązywał on do definicji ciągu pieszo jezdnego w jego normatywnym znaczeniu, ale nazwał tak inwestycję ze względu na pełnione przez nią funkcje. Wybudowanym szklakiem komunikacyjnym można bowiem zarówno przejść pieszo, jak i przejechać pojazdem mechanicznym, na co wskazuje materiał dowodowy zebrany w sprawie, a szczegółowo obrazują to fotografie znajdujące się na k. 6b akt administracyjnych oraz szkic sytuacyjny z pomiarem szerokości szlaku drożnego (4 metry) na k. 6a tych akt.

W opinii Sądu, nie jest prawdziwe twierdzenie organu II Instancji, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że nie została utworzona konstrukcja oporowa. O konstrukcji tej pisał skarżący w swoim pierwszym piśmie, a potwierdził ten fakt PINB w protokole z dnia 14 listopada 2012 r.: "ograniczenie powierzchni utwardzenia żerdziami struno–betonowymi – słupami elektrycznymi od strony wschodniej i południowej wzdłuż granicy z działką [...]. (...) wykonano nowy przepust z rur Ø 800 i przyczółkami betonowymi szerokości około 5,5 m, a także częściowe umocnienie skarp na wlocie i wylocie". Okoliczności te nie zostały w ogóle ocenione i wzięte pod uwagę przez organy.

Finalnie Sąd podkreślił, że ustalenie czy określone roboty budowlane stanowiły samowolę budowlaną, dokonywane jest na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wykonania tych robót budowlanych, a nie w dacie orzekania przez organ.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 § 1 lit. a) w zw. z art. 145a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i ust. 2, art. 29 ust. 1 pkt 11 b w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1-4 p.b. w brzmieniu obowiązującym po dacie - lipiec 2017 r. oraz art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, mimo iż zamierzenie inwestycyjne skarżącego polegało na wykonaniu przepustu do średnicy 100 cm działki nr [...], zlokalizowanej w G., i jako takie w dacie usuwania skutków prawnych samowoli nie wymagało wydania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że przedsięwzięcie inwestycyjne stanowi "fragment drogi wewnętrznej", a nie utwardzenie działki, podczas gdy stanowi ono "utwardzenie" działki nr [...] położonej w G.;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sporna inwestycja stanowi mur oporowy (konstrukcję oporową), podczas gdy organ nadzoru prawidłowo ustalił, iż sporna inwestycja stanowi przepust z utwardzoną nawierzchnią;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), c) p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo iż skarga na decyzję WINB z dnia 14 czerwca 2019 r. nie posiadała uzasadnionych podstaw i jako taka winna zostać uchylona przez Sąd orzekający w I instancji;

Ustosunkowując się do treści skargi kasacyjnej w piśmie procesowym z dnia 7 sierpnia 2023 r. skarżący w I instancji P. K. wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie i przekazanie sprawy organom nadzoru budowlanego celem jej dalszego prowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zaskarżony wyrok nie narusza wskazywanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów, a Sąd I instancji słusznie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Problemem spornym w niniejszej sprawie jest charakter zrealizowanych robót budowlanych, a w szczególności to, czy przedmiotowe roboty budowlane stanowiły budowę drogi wewnętrznej (jej fragmentu) albo ciągu pieszo-jezdnego bądź inne roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, czy było to jedynie utwardzenie działki nr [...].

Zauważyć należy, że w odniesieniu do przedmiotowych robót budowlanych prowadzone były dwa postępowania przed organami nadzoru budowlanego – jedno dotyczące wykonania przepustu, a drugie – obejmujące pozostałe roboty.

Pierwsze z tych postępowań – dotyczące przepustu – zostało prawomocnie zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2022 r., II OSK 1526/19. W wyroku tym NSA rozstrzygając kwestię przepustu stwierdził, że w czasie budowy tego przepustu konieczne było uzyskanie pozwolenia na jego budowę, jednak w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego – z uwagi na zmianę przepisów Prawa budowlanego – budowa takiego przepustu nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia i z tego względu brak było podstaw do kontynuowania postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 § 1 p.b.

Rozpatrywana sprawa dotyczy pozostałych robót budowlanych, a zatem ww. wyrok NSA nie ma decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Rozpoznając niniejszą sprawę organy nadzoru budowlanego winny jednoznacznie ustalić stan faktyczny obejmujący całość wykonanych robót budowlanych. Jak już wyżej podkreślono, fakt, że prowadzono dwa odrębne postępowania – jedno dotyczące przepustu, a drugie pozostałych robót budowlanych, przy czym sprawa dotycząca przepustu została prawomocnie rozstrzygnięta – nie ma decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W postępowaniu dotyczącym przepustu rozstrzygnięto bowiem, że w chwili jego budowy konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, natomiast z uwagi na zmianę przepisów Prawa budowlanego brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego, skoro w zmienionym stanie prawnym nie było potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia realizacji takiego przepustu. To jednak, że obecnie budowa przedmiotowego przepustu nie wymagała pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, czy pozostałe roboty budowlane zrealizowane przez inwestora były legalne. Jeżeli bowiem przedmiotowy przepust w istocie stanowił element innych robót, np. stanowiących budowę drogi wewnętrznej, to fakt, że obecnie do jego realizacji nie potrzeba pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia i z tego powodu brak jest podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego dotyczącego samego przepustu, nie sprawia, że objęte postępowaniem pozostałe roboty budowlane nie wymagają również legalizacji. Konieczne zatem jest jednoznaczne wyjaśnienie stanu faktycznego obejmującego całość wykonanych robót budowlanych. Podkreślić należy, że jeżeli nawet w odrębnym postępowaniu (abstrahując od prawidłowości jego prowadzenia, skoro zostało ono prawomocnie rozstrzygnięte) co do jednego z elementów wykonanych robót budowlanych nie było potrzeby prowadzenia postępowania legalizacyjnego, nie oznacza to, że brak jest tym samym podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego nie tylko co do pozostałych robót budowlanych, ale również co do ich całości. Przykładowo bowiem, gdyby w odniesieniu do samowolnie wybudowanego budynku prowadzono odrębnie postępowania – jedno co do legalności jego budowy oraz drugie – co do legalności dokonania wymiany w nim okien, to fakt uznania w drugim z tych postępowań, iż wymiana okien była dokonana zgodnie z prawem, nie przesądzałby, że budowa budynku jako całości była legalna. Kwestia ta podlegałaby wyjaśnieniu niezależnie od faktu, że okna wymieniono nie naruszając prawa. Przesądzenie o części nie przesądza bowiem o całości.

Mając na względzie powyższe za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1 k.p.a. Sąd I instancji słusznie uznał, że organy nadzoru budowlanego naruszyły powyższe przepisy postępowania administracyjnego i nie wyjaśniły należycie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.

Nie są też trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. a) w zw. z art. 145a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i ust. 2, art. 29 ust. 1 pkt 11 b w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1-4 p.b. oraz art. 6 k.p.a. Zamierzenie inwestycyjne skarżącego nie ograniczało się jedynie do wykonania przepustu, a charakter pozostałych robót budowlanych nie został należycie przez organy administracyjne wyjaśniony.

W konsekwencji nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), c) p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji prawidłowo zastosował powyższe unormowania.

W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.