Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 810/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. A. K. z dnia [...] grudnia 2021r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2022r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza M. A. K. z [...] grudnia 2021r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części handlowej (parteru budynku) handlowo-mieszkaniowego na część handlowo-gastronomiczną wraz z przebudową wnętrza budynku na działce nr [...], położonej przy ul [...] w A. K..

Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z [...] lipca 2020r. T. K. (dalej "Inwestor") zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania części handlowej parteru budynku handlowo-mieszkaniowego na część (ok. 180 m2) handlowo-gastronomiczną wraz z przebudową wewnątrz budynku zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej w ewidencji nr [...] w obrębie A. K.. Inwestor w uzupełnieniu wniosku (na wezwanie organu) wyjaśnił, że budynek aktualnie "w żaden sposób nie jest użytkowany". W piśmie z [...] grudnia 2020r. Inwestor określił zapotrzebowanie na media, a nadto wskazał, że parametry budynku nie ulegną zmianie, a miejsca parkingowe planuje zlokalizować wzdłuż budynku od strony frontowej (ul. [...]) oraz przy ulicy [...] (tył budynku).

W toku postępowania Burmistrz M. A. K. uzgodnił projekt decyzji z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, z uwagi na zlokalizowanie inwestycji w strefie ochrony konserwatorskiej historycznej struktury przestrzennej miasta, ujętej w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Decyzją z [...] kwietnia 2021r. Burmistrz M. A. K. ustalił warunki zabudowy, uwzględniając wniosek Inwestora. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2021r. Organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na przedwczesność konstatacji o spełnieniu przez inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz brak określenia wymagań dotyczących ilości i sposobu urządzenia miejsc parkingowych.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Inwestor przedstawił w piśmie z [...] lipca 2021r. dodatkowe wyjaśnienia, wskazując na ogólnodostępny parking po drugiej stronie ul. [...] oraz możliwość korzystania z miejsc parkingowych w zatoczce wzdłuż budynku przy ul. [...]. Inwestor wskazał też na możliwość zorganizowania miejsc parkingowych na terenie nieruchomości inwestycyjnej – z tyłu budynku przy ul. [...]. Burmistrz M. A. K., po ponownym zwróceniu się do organów opiniujących (organy inspekcji sanitarnej) i uzgadniających (Wojewódzki Konserwator Zabytków) wydał w dniu [...] grudnia 2021r. decyzję nr [...], ponownie ustalając warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na: zmianie sposobu użytkowania części handlowej (parteru) budynku handlowo-mieszkalnego na część handlowo-gastronomiczną wraz z przebudową wewnątrz budynku na działce nr [...] karta mapy 25, położonej przy ul. [...] w A. K..

Uzasadniając ww. rozstrzygnięcie, organ I instancji przedstawił chronologicznie przebieg postępowania oraz ustalił, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że analiza formalno-prawna pozwala na możliwość realizacji planowanej inwestycji. Stanowi ona bowiem kontynuację istniejącej funkcji usługowo-handlowej, posiada dostęp do drogi publicznej gminnej ul. [...] oraz drogi publicznej gminnej ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną (działki nr [...]), posiada media infrastruktury technicznej wystarczające dla obsługi planowanego zamierzenia, spełnia warunki ochrony gruntów rolnych (brak potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze), jest też zgodna z przepisami odrębnymi.

Od ww. decyzji organu I instancji, odwołanie złożyły: H. K. oraz M. S.. H. K. wyraziła sprzeciw wobec planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku, wskazując na art. 144 k.c. i zagrożenie dla bezpieczeństwa sąsiednich nieruchomości. Zrzuciła także wydanie decyzji w oparciu o niezweryfikowane informacje pozyskane od Inwestora. Zakwestionowała ona między innymi realność zagwarantowania miejsc parkingowych na działce inwestycyjnej. Tu wskazała na inne planowane zamierzenia Inwestora (objęte odrębnym postepowaniem), a dotyczące budowy tarasu i schodów zewnętrznych.

M. S. zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśniła, że wszystkie sąsiednie budynki mają wyłącznie funkcję mieszkalną wielorodzinną. Wskazany zaś w analizie budynek usługowo handlowy na działce nr [...] to budynek Miejskiego Centrum Kultury, w którym nie jest prowadzona działalność gastronomiczna. Podkreśliła, że w obszarze analizowanym nie występuje funkcja gastronomiczna istniejącej zabudowy. W ocenie M. S. dalszego wyjaśnienia wymaga także kwestia ustalenia wymagań komunikacyjnych. Wskazała, że Inwestor nie planuje zapewnienia miejsc postojowych na działce inwestycyjnej albowiem wbrew zapewnieniom składanym w toku postępowania odstąpił on od projektowania miejsc parkingowych przy sporządzaniu projektu budowlanego dla rozbudowy budynku – co wynika z decyzji Starosty [...] z [...] października 2021r. (znak [...]) udzielającej pozwolenia na nadbudowę budynku handlowego o piętro mieszkalne ze schodami zewnętrznymi i tarasem na ścianach budynku.

W wyniku rozpoznania powyższych odwołań wydana została zaskarżona decyzja opisana na wstępie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło dotychczasowy przebieg postepowania i obszernie przytoczyło zarzuty odwołujących się stron. W dalszej części Kolegium przytoczyło art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyjaśniając, że w sprawie zastosowanie mają ww. przepisy w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia [...] kwietnia 2021r.

Jeśli natomiast chodzi o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji Kolegium uznało, że w sprawie stan faktyczny został ustalony na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną. W analizie wskazano zaś, że wyznaczono obszar analizowany zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar analizowany wyznaczono w odległości 52,3 m od granic działki inwestycyjnej, przyjmując za front działki główne wejście odbywające się od strony ul. [...]. W ocenie Kolegium sporządzona analiza potwierdza spełnienie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym.

Analizując funkcję zabudowy w obszarze analizowanym oraz możliwość nawiązania do istniejącej zabudowy przy ustalaniu warunków dla przedmiotowej inwestycji wskazano, że znajduje się w nim zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa. Z powyższego, zdaniem Kolegium, jasno wynika, że planowane przedsięwzięcie, jako zmiana sposobu użytkowania części parterowej budynku, stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie, a z pewnością będzie ją uzupełniać. W analizie wskazano w tym kontekście budynek usługowo-handlowy na działce nr [...] (sklep z artykułami przemysłowymi oraz przedszkole), budynek usługowy na działce nr [...] – Miejski Dom Kultury, w którym zarejestrowana jest działalność gastronomiczna.

Dalej organ I instancji odniósł się do wniesionych przez strony uwag i zastrzeżeń (także tych podnoszonych w toku postępowania), w szczególności wyjaśniając specyfikę decyzji o warunkach zabudowy i jej miejsce w ramach procesu inwestycyjnego podkreślając, że stanowi ona jedynie jego pierwszy etap. Skoro zatem określono w zaskarżanej decyzji ilość miejsc parkingowych uznać to należy za prawidłowe działanie organu I instancji. Kwestie związane ze sposobem urządzenia miejsc parkingowych będą przedmiotem rozważań na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, a wskazana w odwołaniu decyzja zatwierdzająca projekt budowlany dotyczy zupełnie innej inwestycji. W odniesieniu do obaw strony związanych z planowaną działalnością gospodarczą i związaną z tym emisją hałasu wyjaśniono, że na etapie ustalania warunków zabudowy, która to decyzja nie powoduje żadnych skutków w terenie, w szczególności nie jest uprawniająca do rozpoczęcia prac budowlanych, wystarczające są ogólne wymogi dotyczące ochrony praw osób trzecich, jakie zawarto w decyzji. Organ administracyjny wskazał również, że z wyjaśnień uzyskanych od Inwestora brak jest podstaw do przyjęcia, że inwestycja została już zrealizowana. Co prawda Inwestor w 2021r. odnawiał lokal, jednak zdaniem organu prace te niemiały nic wspólnego ze zmiana sposobu użytkowania lokalu handlowego.

Od ww. decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła M. S., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika (adwokata). W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Podniesiono następujące zarzuty względem kwestionowanej decyzji. Zarzucono naruszenie:

- art. 54 ust. 2 lit d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię, polegająca na pominięciu poszanowania interesów osób trzecich poprzez brak uwzględnienia sprzeciwu strony co do zmiany sposobu użytkowania części budynku i pominięcie kwestii emisji hałasu i zapachów wytwarzanych przez lokal gastronomiczny,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku podjęcia niezbędnych czynności i oparcie się wyłącznie na twierdzeniach Inwestora,

- art. 134 §1 p.p.s.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r.

W związku ze złożoną skargą Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Inwestor nie zajął stanowiska wobec wywiedzionej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd uznał, że rozstrzygnięcia organów obu instancji nie mogą się ostać w obrocie prawnym konieczne jest ich uchylenie.

W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygniecie zostało wydane przedwcześnie, z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego.

Jak wynika z wniosku inwestora z [...] lipca 2020r. o ustalenie warunków zabudowy Inwestor wskazał, że dotyczy on zmiany sposobu użytkowania części budynku handlowo-mieszkaniowego na część handlowo-gastronomiczną wraz z przebudową wewnątrz budynku

Przypomnieć na wstępie należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 741 ze zm. – dalej powoływanej jako "u.p.z.p."), każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 - "rozporządzenie").

Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie – tj. przed nowelizacją przeprowadzoną ustawa z 20 kwietnia 2021r.):

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W świetle ww. przepisów regułą jest możliwość ustalenia warunków zabudowy wyłącznie dla inwestycji (przyszłych) planowanych do zrealizowania, co wynika jasno z regulacji art. 59 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi rodzaj promesy i otwiera proces inwestycyjny, a jej kolejnym etapem jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Wykładnia funkcjonalna unormowań u.p.z.p., dotyczących decyzji lokalizacyjnych i o warunkach zabudowy nie daje podstaw do wniosku, że po rozpoczęciu zamierzenia inwestycyjnego inwestor w sposób dowolny może wystąpić z wnioskiem o warunki zabudowy. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji nie może prowadzić do kolizji z innymi postępowaniami dotyczącymi konkretnej inwestycji, zwłaszcza z procedurą legalizacyjną.

Z unormowania zawartego w Prawie budowlanym (ustawa z dnia 7 lipca 1994r.) wynika, że inwestor może ubiegać się o warunki zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, czy będącej w toku tylko na potrzeby wszczętego już postępowania legalizacyjnego. Wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy musi nadto zostać poprzedzone stosownym postanowieniem organu nadzoru budowlanego. Zatem w wyjątkowych sytuacjach, prawem przewidzianym, ustalenie warunków zabudowy możliwe jest także w odniesieniu do przedsięwzięcia już zrealizowanego - wówczas, gdy taka decyzja jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej, przy czym możliwość przedsięwzięcia zrealizowanego pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 Pr. bud. (w brzmieniu do 18 września 2020 r., obecnie w trybie art. 48b ust. 2 Pr. bud.). Zastrzec przy tym trzeba, że z decyzji o warunkach zabudowy musi wynikać wyraźnie, czy i w jakim zakresie rozstrzygnięcie właściwego organu dotyczy zabudowy zrealizowanej, czy też odnosi się wyłącznie do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Konieczne jest ponadto wykazanie w jakim ewentualnie trybie organ ustalił warunki zabudowy co do rozpoczętej inwestycji (vide: wyroki: NSA z 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1890/12, WSA w W. z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 957/19, WSA w Poznaniu z 16 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 471/19 oraz z 4 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 317/19, WSA w Szczecinie z 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 265/18, WSA w Ł. z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 921/17, WSA w Poznaniu z 20 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 314/16 – dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, to z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, w szczególności z twierdzeń samego Inwestora (pismo z [...] września 2020r. - k. 30 akt adm. organu I instancji) wynika, że przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w budynku były prowadzone roboty budowlane, a co więcej była już prowadzona działalność gastronomiczna. W notatce służbowej z oględzin terenu przy ul. [...] z [...] kwietnia 2022r. (k. 39 akt adm. organu odwoławczego) odnotowano, że w przedmiotowym budynku obok pomieszczeń wykorzystywanych jako sklep zlokalizowany jest nadto "pusty wyremontowany lokal zamknięty". Według wyjaśnień Inwestora wykonał on roboty remontowe w 2021r. nie związane ze zmianą sposobu użytkowania lokalu. Jednakże Skarżąca oraz uczestniczka postępowania - H. K. w toku postępowania konsekwentnie podnosiły, że już od 2006r. samowolnie zmieniono sposób użytkowania części budynku poprzez rozpoczęcie prowadzenia działalności gastronomicznej, wzbudzającej sprzeciw lokatorów sąsiednich budynków mieszkalnych. Inwestor okoliczności tej nie zaprzeczył, wskazał jedynie, że obecnie taka działalność nie jest już prowadzona.

Wszystko to podważa konstatację organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie nie doszło już w przeszłości (przed datą złożenia wniosku) do zmiany sposobu użytkowania budynku. W ocenie Sądu kwestia ta powinna być jeszcze raz przeanalizowana. W szczególności należy mieć na względzie wykonane na terenie działki prace, jak i prace przeprowadzone wewnątrz budynku od momentu jego zrealizowania i oddania do użytkowania. W rozpoznawanej sprawie nie ustalono zakresu prac budowlanych prowadzonych przez Inwestora (ewentualnie też przez poprzednich właścicieli nieruchomości), które wskazywałyby na faktyczny sposób użytkowania budynku oraz ewentualne zmiany jego funkcji. Kolegium powołało się na dokonanie przez Inwestora zgłoszenia wykonania robót budowlanych z [...] maja 2021r. stanowczo twierdząc, że nie pozostają one w związku z obecnie wnioskowaną zmianą sposobu użytkowania części handlowej budynku. W aktach sprawy brak jest jednak dowodów mogących potwierdzić tak jednoznaczne ustalenie. Co prawda Inwestor przedstawił dowód dokonania zgłoszenia Starostwu Powiatowemu w A. K. zamiaru przystąpienia do robót budowlanych (k. 37 akt adm. organu odwoławczego), jednakże jest to kopia pierwszej strony dokumentu, nie zawierająca opisu planowanych prac. Organ odwoławczy nie dokonał żadnych samodzielnych ustaleń odnośnie tego, czy i ewentualnie w jakim zakresie dotychczas wykonane roboty budowlane na działce Inwestora i wewnątrz budynku krzyżują się z zakresem wniosku z [...] lipca 2020r.

Przeprowadzając postępowanie zgodnie z regułami z art. 7,77, i 80 k.p.a. należy jednoznacznie ustalić czy powyższe prace wyczerpują zakres wniosku Inwestora w przedmiocie planowanej zmiany użytkowania budynku. Ustalenie powyższej zasadniczej dla sprawy kwestii zdeterminuje bowiem wynik mającego zapaść rozstrzygnięcia. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z przepisami art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy ma obowiązek dokonać analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Jest to konieczne zważywszy na to, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora o pozwolenie na budowę, a tym samym – co ponownie należy podkreślić -może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji rozpoczętej lub zrealizowanej nawet częściowo.

Naruszenie zasad ww. prowadzenia postępowania administracyjnego należy w rozpoznawanej sprawie odnieść także do kwestii spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W przypadku zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego (lokalu w tym obiekcie), podstawowym warunkiem podlegającym spełnieniu zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest kontynuacja funkcji. Zmiana sposobu użytkowania części obiektu, nawet bez zmiany jego cech i parametrów architektonicznych, może bowiem spowodować zaburzenie ładu przestrzennego przez niezharmonizowanie zamierzonej (nowej) funkcji z funkcją zabudowy istniejącą na danym obszarze. Jak trafnie wskazał WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 3821/15, "Istota zasady dobrego sąsiedztwa odnosi się bowiem nie tylko do określenia jej cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych, lecz także do kontynuacji funkcji, rozumianej jako sposób korzystania z obiektu. Zmiana sposobu użytkowania obiektu może się przy tym odnosić do każdego ze wspomnianych elementów (bowiem może być połączona z wykonywaniem robót budowlanych, zmieniających formę architektoniczną czy urbanistyczną obiektu) lub też ograniczać się (jak w niniejszej sprawie) jedynie do zmiany funkcji obiektu istniejącego. [...] Jeśliby bowiem zmiana sposobu użytkowania obiektu nie wymagała spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, nic nie stałoby na przeszkodzie wznoszeniu obiektów, dopuszczalnych w obszarze analizowanym, następnie zaś dowolnej zmianie sposobu ich użytkowania bez potrzeby odwoływania się do wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Praktyka taka w sposób oczywisty naruszałaby zaś prawnie chroniony ład przestrzenny, o którym mowa w art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne" (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ocena czy spełniona jest kontynuacja funkcji dokonywana jest na obszarze analizowanym. Zgodnie z § 3 rozporządzenia (w brzmieniu poprzedzającym zmiany z 3 stycznia 2022 r.), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1-5 ustawy (ust. 1); granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Stosownie do treści § 2 pkt 5 rozporządzenia, pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W sprawie niniejszej żadna ze stron nie podnosiła kwestii legalności wybudowania budynku oraz jego zaprojektowania. To zaś oznacza, na co Sąd zwracał już wcześniej uwagę, że z pewnością istnieją decyzje (o warunkach zabudowy, jeśli nie obowiązywał plan miejscowy, o pozwoleniu na budowę zatwierdzająca projekt zagospodarowania terenu będący elementem projektu budowlanego), w których określono już i obsługę komunikacyjną terenu inwestycji (główny wjazd lub wejście na działkę, bądź odrębnie wjazd lub wejście do części mieszkalnej oraz części handlowej). Organy do tych dokumentów nie sięgnęły i nie wyjaśniły dlaczego przyjęto za front działki część przylegającą do ul. [...]. Tymczasem nie ulega bowiem wątpliwości, że działka przylega bezpośrednio zarówno do ulicy [...], jak i ulicy [...]. Strony wskazują, że budynek ma charakter mieszkaniowy i jednocześnie handlowy, który w tej części ma ulec zmianie na handlowo-gastronomiczny. Inwestor we wniosku nie wskazał sposobu komunikacji lokalu handlowo-gastronomicznego, wskazał na "dotychczasowe zasady (nie wiadomo jednak, jaki jest stan faktyczny prawnie ukształtowany poprzednimi decyzjami). W takiej sytuacji istnieje potrzeba sięgnięcia do warunków zabudowy i pozwolenia na budowę dla budynku oraz wyjaśnienia, jak w tych dokumentach została rozwiązana kwestia obsługi komunikacyjnej budynku (lokalu handlowego), co – pozwoliłoby na prawidłowe ustalenie frontu działki w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia, niezbędnego do wyznaczenia promienia obszaru analizowanego. W sprawie zabrakło wyjaśnienia jak do tej pory ukształtowany był wjazd (wejście na działkę) w kontekście definicji frontu działki i sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego (§ 2 pkt 5 i 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia) - powodując, że wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy także w tym zakresie jest niepełne i niewszechstronne, co narusza art. 7, art. 77 1 i art. 80 k.p.a.

Wątpliwości budzi również przeprowadzona analiza kontynuacji funkcji. Trafnie w tym zakresie wskazuje pełnomocnik Skarżącej, że ocena czy spełniona została kontynuacja funkcji nie może być ograniczona do prostej analizy czy istnieje kontynuacja funkcji usługowej ogólnie ujętej. Należy zgodzić się z tymi poglądami, które wskazują na pojemność pojęcia "funkcja usługowa", obejmującego "rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych", co wykluczałoby badanie rodzaju prowadzonej oraz planowanej działalności usługowej. Wręcz przeciwnie, funkcja – w szczególności funkcja usługowa - musi być zidentyfikowana co do rodzaju. Dlatego, jak wskazał WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 908/13, "stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że możne te rodzaje działalności określić jako "usługi" w znacznym stopniu wypaczałoby sens sporządzania analizy urbanistyczno - architektonicznej, ponieważ dla działalności usługowej praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym. Wystarczającym byłoby, aby w obszarze analizowanym występowała jakakolwiek inna działalność usługowa. Tymczasem poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą i nie można przyjąć, że np. usługa w postaci salonu kosmetycznego czy gabinetu dentystycznego nie będzie kontynuacją funkcji dla występującej w obszarze analizowanym usługi w postaci gastronomii".

Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej wskazać należy, że skoro zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części polegać może również na zintensyfikowaniu dotychczasowego sposobu użytkowania przez wprowadzenie nowego rodzaju usługi (kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów, vide np. wyrok NSA w sprawie II OSK 606/16) to ta nowa usługa musi się wpisywać w zastany ład tworząc z nim swego rodzaju harmonię. Innymi słowy, to z analizy przeprowadzonej na obszarze analizowanym musi wynikać, że nowy sposób użytkowania (wprowadzenie nowej, innej usługi) jest kontynuacją funkcji zabudowy i zagospodarowania na tym obszarze.

Jak wskazuje Skarżąca, budynek, w którym znajduje się lokal objęty zmianą sposobu użytkowania, jest budynkiem mieszkalno-handlowym, bezpośrednio przylegającym do budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Z analizy funkcji zabudowy przeprowadzonej przez organ odwoławczy wynika, że w obszarze analizowanym (takim, jaki wyznaczyły organy) występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz zabudowa usługowa – budynek usługowo-handlowy (sklep oraz przedszkole) oraz Miejski Dom Kultury, w którym zarejestrowano prowadzenie działalności gastronomicznej. Organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii "zamknięcia działalności gastronomicznej" na terenie Domu Kultury – tj. kwestii podnoszonej przez strony w toku postępowania. Zasadnie też Skarżąca podnosi, że usługi gastronomiczne, które – jak wskazują zasady doświadczenia życiowego – są usługami bardziej uciążliwymi niż działalność handlowa, czy usługi edukacyjne. Z analizy przeprowadzonej na potrzeby postępowania, nie wynika w sposób jasny, czy w ramach zabudowy usługowej funkcjonują usługi gastronomiczne, czy na obszarze analizowanym usługi gastronomiczne współistnieją bezkolizyjnie z funkcją mieszkalną jako część budynku wielorodzinnego czy też usługi gastronomiczne występują wyłącznie w budynkach stanowiących oddzielne obiekty lub oddzielne części budynków wielorodzinnych. Prawidłowa analiza powinna tymczasem porównać specyfikę i intensywność zastanych funkcji w zakresie oddziaływania na ład architektoniczny obszaru analizowanego. Niejednokrotnie nazwa funkcji nie oddaje rzeczywistego obrazu istoty prowadzonej działalności, więc analiza winna uwzględniać, jaki rzeczywiście zakres działań jest prowadzony w ramach przytoczonych przykładów funkcji i w jakiej intensywności (czy chodzi o "mikroobiekty", obiekty małe, duże, czy wielkopowierzchniowe) i zestawić te dane z postulowaną działalnością, uwzględniając również jej wielkość, specyfikę i intensywność.

Jeszcze raz podkreślić należy, że zmiana sposobu użytkowania ma się wpisywać w zastany ład przestrzenny. Wykazanie tej okoliczności jest obowiązkiem organu, nie ograniczonym wyłącznie do wskazania że zachodzi kontynuacja ogólnie pojętej funkcji usługowej, czy też uzupełnienie funkcji mieszkalnej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa (taki rodzaj usług), która nie godzi w zastany stan rzeczy (jest w stanie bezkolizyjnie istnieć z funkcją zastaną). Zdaniem Sądu, w rozpoznawanym przypadku organ tego nie wykazał w stosunku do zamierzonego sposobu użytkowania w postaci usługi gastronomicznej. Stanowi to o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie spełnienia warunku kontynuacji funkcji jest bowiem podstawowym elementem decyzji o warunkach zabudowy wydawanej dla zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Argumentacja organu pierwszej instancji odwołująca się do uciążliwości wynikających z samego faktu prowadzenia dotychczas działalności handlowej w budynku nie oznacza, że może istnieć przyzwolenie na dowolność lokalizacji usług gastronomicznych.

W kwestii uciążliwości generowanych ewentualnie przez nową funkcję wskazać należy, iż w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest bardzo wąsko ujęta i w istocie ma charakter czysto formalny. Ochrona ta jest zdecydowanie szersza na gruncie ustawy Prawo budowlane, która reglamentuje kolejny etap procesu inwestycyjnego, następujący po ustaleniu warunków zabudowy. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy następuje, w ocenie Sądu, pośrednio przez analizę warunku kontynuacji funkcji. Ten zaś warunek, jak wyżej wskazano, nie został zbadany dogłębnie.

Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, były wystarczające do rozstrzygnięcia o legalności zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej.

Reasumując, niezbędne jest powtórzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie prawidłowego zakresu dotychczas przeprowadzonych w budynku i na terenie działki prac budowlanych oraz zmian jego funkcji w odniesieniu do pierwotnie określonej. Ponadto konieczne będzie ponowne ustalenie granic obszaru analizowanego celem wykazania spełnienia warunku kontynuacji funkcji, a także rozważenie wprowadzenia do treści decyzji, jeśli pozytywna zostanie wydana, prawidłowo uzasadnionych rozwiązań odnośnie obsługi komunikacyjnej. Niezbędne będzie sięgnięcie też do dokumentacji z procesu inwestycyjnego budynku, a także zwrócenie się do organów nadzoru budowlanego celem wyjaśnienia, czy odnoście zmian sposobu użytkowania budynku w zakresie wnioskowanym organy te prowadzą lub prowadziły postepowanie wyjaśniające i czy wydane zostały stosowne rozstrzygnięcia. Brak ustaleń w tym zakresie na obecnym etapie rozpoznania sprawy narusza przepisy o postępowaniu wyjaśniającym, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności na dopuszczalność wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz warunki lokalizacji usług gastronomicznych jako spełniających warunek kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). W skład tych kosztów wliczono wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika.

Końcowo wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia z 12 kwietnia 2023r. - wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.