Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2429/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 95 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Tomiło-Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1137/19 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 22 lutego 2019 r., nr 21/2019 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.K. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 października 2019 r., II SA/Wa 1137/19 oddalił skargę M.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z 22 lutego 2019 r., nr 21/2019 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

M.K. (dalej: "skarżący") pełni służbę w organach Policji od 15 stycznia 2013 r. Policjantem w służbie stałej został mianowany 15 stycznia 2016 r. Oświadczeniem mieszkaniowym z 27 stycznia 2016 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o ustalenie od 15 stycznia 2016 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. W oświadczeniu poinformował, iż mieszka w domu mieszkalnym, położonym w miejscowości M. przy ul. [...], którego właścicielami są jego rodzice, tj. M2. K2. i R. K..

Komendant Wojewódzki Policji [...] (dalej także: "organ pierwszej instancji") decyzją nr 129/2016 z 30 maja 2016 r. odmówił przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 15 stycznia 2016 r. do 9 lutego 2016 r., a następnie przyznał prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantowi nieposiadającemu członków rodziny od 10 lutego 2016 r., tj. wpływu oświadczenia mieszkaniowego. Od decyzji skarżący nie złożył odwołania, a zatem stała się ona ostateczna.

Wnioskiem z 26 czerwca 2017 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o przydział lokalu mieszkalnego. Wskazał, że nadal zamieszkuje w domu mieszkalnym, położonym w miejscowości M. przy ul. [...], którego właścicielami są jego rodzice. Poinformował, że w domu składającym się z pięciu pokoi o powierzchni mieszkalnej I - 22,00 m2 , II - 16,00 m2, III - 22,00 m2, IV - 20,00 m2, V - 5,00 m2, VI - 12,00 m2, co stanowi łącznie 85,00 m2 powierzchni mieszkalnej, oprócz skarżącego, mieszkają również jego rodzice oraz brat. M. K. zajmuje jeden pokój o powierzchni mieszkalnej 16,00 m2.

Oświadczeniem mieszkaniowym z 24 stycznia 2018 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za okres od 15 stycznia 2018 r.

Organ pierwszej instancji zawiadomieniem z 10 kwietnia 2018 r. poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnienia do dalszego pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zapewniając mu jednocześnie prawo czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów (zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a.).

9 maja 2018 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo skarżącego z wnioskiem o wstrzymanie wydania rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie cofnięcia mu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, do czasu rozstrzygnięcia decyzją ostateczną wniosku strony o przydział lokalu mieszkalnego.

Komendant Wojewódzki Policji [...] (dalej także: "organ pierwszej instancji") decyzją nr 524/2018 z 11 grudnia 2018 r. orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyznanego na mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr 129/2016 z 30 maja 2016 r.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż skarżący posiada uprawnienia do 2 norm zaludnienia, a zajmowanie przez niego jednego pokoju o powierzchni mieszkalnej 16,00 m2 w domu położonym w miejscowości M. przy ul. [...] zaspokaja jego potrzeby mieszkaniowe. Zatem stan faktyczny sprawy wypełnia negatywną przesłankę do dotychczas przyznanego skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie organu pierwszej instancji dom mieszkalny, w którym zainteresowany mieszka, należy do osób najbliższych dla funkcjonariusza, tj. rodziców, a zatem długotrwałe udostępnienie części domu do wyłącznego korzystania najbliższym członkom rodziny kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia. Natomiast, zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem zależnym jest ten, kto faktycznie włada rzeczą nie jako właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Zajmowanie zatem części domu na podstawie użyczenia jest także posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161).

Komendant Główny Policji (dalej: "organ odwoławczy") po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją nr 21/2019 z 22 lutego 2019 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. Podzielił argumentację Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], że potrzeby mieszkaniowe skarżącego są zaspokojone, tak więc nie przysługuje mu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją organu odwoławczego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") ją oddalił.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że skoro ustawa o Policji nie definiuje "posiadania" lokalu (domu), należy się odwołać do jego rozumienia na gruncie prawa cywilnego. Posiadanie może mieć charakter samoistny lub zależny. Zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem zależnym jest ten, kto faktycznie włada rzeczą nie jako właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Ponieważ skarżący mieszka w domu swoich rodziców, zajmuje w nim jeden pokój na wyłącznie własne potrzeby, tego rodzaju stosunek prawny należy uznać za użyczenie. Zajmowanie pokoju w domu rodziców na podstawie użyczenia, jest posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Z tej przyczyny organ prawidłowo dokonał oceny zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącego w zakresie zajmowanej przez niego powierzchni mieszkalnej w myśl § 2, § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. u. z 2013 r. poz. 1170 ze zm.. dalej: "rozporządzenie"). Organ zasadnie uznał, że skoro zajmowany przez skarżącego pokój ma powierzchnię mieszkalną wynoszącą 16,00 m2, zaspokaja przysługujące mu normy zaludnienia.

Podsumowując Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle przepisów ustawy o Policji nabycie oraz zachowanie prawa do równoważnika wykluczone jest w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu (w pojęciu tym mieści się zajmowanie odpowiedniego lokalu na podstawie umowy użyczenia). Posiadanie przez skarżącego pokoju w domu rodziców (spełniającego normy w zakresie powierzchni mieszkalnej) na podstawie użyczenia, pozbawia policjanta prawa do przedmiotowego świadczenia pieniężnego.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a., do czego doszło w wyniku zaniechania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jakiegokolwiek odniesienia się (przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia) do zarzutów wskazanych przez skarżącego w pkt. II, III, W oraz V jego skargi, co - mając na uwadze treść tych zarzutów oraz ich uzasadnienie - mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

II. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (a wcześniej, przez organy Policji), że za lokal mieszkalny może zostać uznane nawet jedno z wielu pomieszczeń mieszkalnych (pokoi) należących do danego lokalu mieszkalnego, a przez to, że skarżący posiada lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej, podczas gdy, w rzeczywistości posiada on jedynie jedno pomieszczenie (pokój) w takim lokalu, a sam lokal (jako całość) stanowi własność osób w stosunku do niego obcych (w myśl art. 89 ustawy o Policji);

III. niewłaściwe zastosowanie art. 336 k.c. dla dokonania wykładni art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, w wyniku czego skarżący został uznany za posiadacza zależnego lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej zgodnej z przysługującymi mu normami zaludnienia, a tym samym za osobę pozbawioną prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego;

IV. naruszenie § 6 rozporządzenia, do czego doszło w wyniku oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, podczas gdy, ustalony stan faktyczny sprawy, jednoznacznie wskazywał na to, że nie wystąpiła żadna z przesłanek wskazanych w rzeczonym przepisie, uprawniających organy Policji (objęte skargą) do wydania decyzji (objętych skargą).

Mając powyższe na względzie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, a następnie rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczane przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono podstaw nieważnościowych. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W przedmiotowej sprawie istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy policjantowi w służbie stałej, któremu nie przydzielono lokalu z zasobów mieszkalnych Policji, a który zamieszkuje w stanowiącym własność rodziców budynku mieszkalnym, przysługuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowej sposoby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności przydział lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 i art. 97 ust. 5), prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ust.1) oraz prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94 ust. 1). Powyższe wskazuje, iż realizacja prawa do lokalu mieszkalnego dla funkcjonariusza Policji może nastąpić dwojako: przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego albo przez przyznanie świadczeń pieniężnych określonych ustawą.

W myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i zwracania równoważnika pieniężnego określił Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z § 6 pkt 4 rozporządzenia wynika, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodzinny, albo w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada, co najmniej dwóm normom zaludnienia.

Podkreślenia wymaga, że co do zasady przesłanki uzasadniające cofnięcie świadczenia określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w tym między innymi § 6 pkt 4, nie mogą pogarszać sytuacji uprawnionego funkcjonariusza wynikającej z przepisów ustawy o Policji (art. 92 i art. 88 ust. 1). Reguły cofania przyznanego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego są bowiem ściśle związane z zasadami przyznawania (stwierdzenia) prawa do świadczenia i stanowią jego pochodną. Funkcjonariusz spełniający przesłanki, od których zależy prawo do świadczenia, nabywa je bowiem z mocy samego prawa.

Pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć przysługujące policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1 ustawy). Gwarantowane przez ten przepis prawo do lokalu mieszkalnego jest uprawnieniem wiążącym się ze stałą służbą w Policji. Realizacja prawa do mieszkania ma zapewnić policjantowi prawidłowe pełnienie służby poprzez stworzenie warunków do zamieszkiwania w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej oraz umożliwić prowadzenie normalnego życia rodzinnego. W takim kontekście powinna być wykładana norma zawarta w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Jest to zatem prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych, ustalone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w którym funkcjonariusz może zrealizować potrzeby mieszkaniowe swoje i swojej rodziny.

"Brak lokalu mieszkalnego" oznacza zatem brak takiego lokalu, odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej, którego stan techniczny umożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza i w którym możliwe jest zamieszkiwanie. Faktyczne posiadanie musi wiązać się z realną możliwością korzystania z lokalu mieszkalnego, gdyż pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi wówczas, gdy nie ma on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych.

Z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji jasno wynika cel, któremu ma służyć przedmiotowe świadczenie. Ma ono stanowić rekompensatę finansową dla policjanta, któremu art. 88 ust. 1 ustawy nadaje prawo podmiotowe do określonego w tym przepisie lokalu mieszkalnego, jeżeli ani on sam, ani członkowie jego rodziny określeni w art. 89 ustawy nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia przez policjanta służby ani w miejscowości pobliskiej. Zarówno krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, jak i funkcja świadczenia są określone bezpośrednio w samej ustawie.

Z przepisów zawartych w rozdziale ósmym ustawy o Policji – "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", a zwłaszcza z art. 94 tej ustawy wynika jedna jeszcze przesłanka, od spełnienia której zależy uzyskanie równoważnika określonego w art. 92. Jak wskazuje art. 92 ust. 1 ustawy, świadczenie to ma rekompensować uprawnionemu policjantowi brak lokalu mieszkalnego. Fakt posiadania lokalu mieszkalnego przez policjanta lub członków jego rodziny stanowi zatem negatywną przesłankę otrzymania tego równoważnika. Usytuowanie tego przepisu w rozdziale ósmym ustawy wskazuje ponadto jasno, że analizowany art. 92 pozostaje w ścisłym związku z art. 88 tej ustawy, który formułuje ogólną przesłankę, od spełnienia której zależy sama możliwość uzyskania oraz wysokość poszczególnych świadczeń pieniężnych należnych policjantom przewidzianych w tym rozdziale. Na wysokość równoważnika określonego w art. 92 ustawy o Policji wpływa zatem liczba członków rodziny policjanta oraz ich uprawnienia wynikające z odrębnych przepisów (cz. III pkt 4 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 7/04).

Skoro zatem ustawodawca uznał, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny, a lokal taki nie został funkcjonariuszowi przydzielony decyzją administracyjną, to nie sposób przyjąć, że decyzja o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika, będącego zastępczą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, może pomijać okoliczność zamieszkiwania skarżącego w domu rodzinnym, będącym własnością jego rodziców. Zauważenia wymaga, że normodawca w § 6 pkt 4 rozporządzenia posługuje się pojęciem "uzyskał lokal mieszkalny", co należy rozumieć jako jego faktyczne posiadanie bądź realną możliwość uczynienia tego.

Wyjaśnienia wymaga, że w dacie przyznania skarżącemu decyzją z 30 maja 2016 r, nr 129/16 równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zapis o posiadaniu lokalu mieszkalnego z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji intepretowany był jako własność mieszkania/domu. Z biegiem lat pojęcie "posiadania" nabrało szerszego znaczenia. Przyjęto, że należy je intepretować, jako wszelkie formy własności oraz współwłasności, w tym także wykonywanie faktycznego władztwa nad rzeczą wspólnie z innymi osobami z uprawnieniem do korzystania z rzeczy wspólnej niezależnie od prawa własności.

Wobec tego przez pojęcie "posiadanie" lokalu mieszkalnego lub domu rozumieć należy posiadanie określone w art. 336 i następne k.c., więc faktyczne władanie samoistne (właściciel) lub zależne (użytkownik, najemca) lub z tytułu innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą. Posiadaczem jest także współposiadacz, który wykonuje faktyczne władztwo nad rzeczą wspólnie z innymi osobami i jest uprawniony do korzystania z rzeczy wspólnej, niezależnie od prawa własności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nie spełnia przesłanek z art. 92 ust.1 ustawy o Policji. Zamieszkuje on bowiem w budynku mieszkalnym położonym w miejscowości M. przy ul. [...], stanowiącym własność R. i M.2 K. – jego rodziców. Budynek ten składa się z 5 pokoi. Skarżący zajmuje jeden z nich o powierzchni 16 m2, posiadając jednocześnie prawo do korzystania z rzeczy wspólnej, w tym niezbędny dostęp do urządzeń sanitarno-higienicznych. Powierzchnia pokoju natomiast odpowiada normie zaludnienia oraz zaspokaja jego potrzeby mieszkaniowe. Znajduje się także w miejscowości pobliskiej w stosunku do miejsca pełnienia przez skarżącego służby – B. Tym samym zrealizowany został podstawowy cel wskazanych regulacji – posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej.

Ponadto stwierdzenia wymaga, że skarżący nie zakwestionował ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, które to ustalenia stanowiły podstawę do zastosowania spornych, z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych, przepisów prawa materialnego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany był tymi ustaleniami w tym znaczeniu, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musi być uwzględniony przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów, odnoszących się do naruszenia norm prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie zatem za przesądzoną należy uznać kwestię, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy skarżący posiada lokal mieszkalny. Skoro policjant zaspokaja swoje potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie oraz jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 ustawy o Policji), a w następstwie tego - również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika. Stanowisko takie jest prezentowane nie tylko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała NSA z 29 marca 1999 r., OPS 1/99), ale zajęte zostało również przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 maja 2001 r., TK 1/00. Trybunał podkreślił też, iż pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Uruchomienie takiej pomocy nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu prawnego do niego.

Tym samym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia § 6 rozporządzenia oraz art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, a także art. 336 k.c.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się do zarzutów wskazanych przez skarżącego w pkt II, III, IV oraz V skargi. Art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że powyższy przepis może być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego wymagania jest skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2022 r., I OSK 33/21).

Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wybranych zarzutów skargi, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I GSK 1329/15, wyrok NSA z 28 marca 2023 r., III OSK 2009/21). Przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, wyrok NSA z 26 maja 2022 r. , III OSK 1478/21).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji spełnia wymogi, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala na kontrolę instancyjną tego orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów wynika także, dlaczego skarga nie podlegała uwzględnieniu.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera rozważania pozwalające na uznanie, że sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego, czy przepisów postępowania. Nie ma natomiast obowiązku odnoszenia się do wszystkich aspektów sprawy, czy też zarzutów, zwłaszcza tych, które nie mają istotnego znaczenia dla rozpoznania jej istoty. Sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast zarzuty podnoszone przez skarżącego w pkt II, III, IV oraz V skargi nie są ważkie z punktu widzenia przedmiotu niniejszej sprawy. Stan faktyczny został ustalony na podstawie udzielonych przez skarżącego informacji zawartych we wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, nie zachodziła zatem potrzeba ich potwierdzania czy wyjaśniania.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.