Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 797/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 4, ust. 6 pkt 1, ust. 9 i art. 13l ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51ust. 6 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant Patrycja Kołtan- Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2030/20 w sprawie ze skargi W. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 czerwca 2020 r. nr BP.702.386.2020.1284.SLA.2150 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz W. F. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

W dniu 23 września 2019 r. na odcinku drogi krajowej nr A4 Zgorzelec (granica państwowa) – węzeł Murckowska zarejestrowano przejazd pojazdu samochodowego wraz z przyczepą, których łączna masa wynosiła 4800 kg, w tym pojazdu 2800 kg, a przyczepy 2000 kg. Za przejazd nie odnotowano uiszczenia opłaty elektronicznej. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ, GITD) ustalił, że właścicielem pojazdu samochodowego był W.F. (dalej: skarżący), a przyczepy – P. F., który kierował pojazdem w dniu jego zarejestrowania przez urządzenie kontrolne.

Organ decyzją z 30 stycznia 2020 r., nr BKOE-W1MJK-SLA.702.1935.2019.1797, nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1500 złotych za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem wraz z przyczepą, działając na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 2 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 4, ust. 6 pkt 1, ust. 9 i art. 13l ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej: u.d.p.), przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz o wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1263 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58 ze zm., dalej: u.t.d.). Organ nie zgodził się z sugestią skarżącego, że posiadaczem pojazdu i przyczepy był P. F., a nie skarżący. W ocenie organu właściciel wydał pojazd bez utraty jego posiadania i dlatego nałożono karę na skarżącego. Powyższą decyzję podpisała D.M. – młodszy kontroler ruchu drogowego, zaznaczając, że działa z upoważnienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

GITD po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 30 czerwca 2020 r. (nr BP.702.386.2020.1284.SLA.2150) utrzymał ww. decyzję w mocy.

Z przesłanego do WSA w Warszawie w dniu 24 listopada 2020 r. upoważnienia dla D.M. (młodszy kontroler ruchu drogowego) wynika, że zostało ono udzielone przez A.O. – pełniącą obowiązki zastępcy GITD. Upoważnienie obejmowało m. in. załatwianie spraw w imieniu GITD związanych z kontrolą prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 listopada 2020r., sygn. akt VI SA/Wa 2030/20, po rozpoznaniu skargi W. F. na decyzję GITD z 30 czerwca 2020 r. nr BP.702.386.2020.1284.SLA.2150 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej - stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji GITD z dnia 30 stycznia 2020 r. oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja wydana w pierwszej instancji, podlegały stwierdzeniu nieważności, z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.). Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie decyzja wydana w pierwszej instancji została podpisana przez osobę, której upoważnienia do tej czynności udzielił zastępca GITD, do czego ów zastępca nie był umocowany. Z treści upoważnienia dla zastępcy nie wynika uprawnienie do tego, by udzielał on dalszych upoważnień. Tym samym D. M. (młodszy kontroler ruchu drogowego) nie została upoważniona do podpisania tej decyzji. Sąd ocenił zatem, że decyzja z 30 stycznia 2020 r. została podpisana przez osobę nieposiadającą do tego stosownego upoważnienia. Podpisanie decyzji przez tę osobę stanowiło działanie z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc decyzja ta dotknięta była wadą nieważności. Uruchomienie postępowania odwoławczego od tak wydanej decyzji i zakończenie go wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia, czyni to ostatnie dotkniętym tożsamą wadą.

Sąd wskazał, że organ administracji może upoważniać swoich pracowników do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, o czym stanowi art. 268a k.p.a. W rozpoznawanej sprawie upoważnienie nie zostało udzielone przez organ – GITD, lecz przez pracownika organu zatrudnionego na stanowisku zastępcy GITD, który nie posiada w świetle przepisów ustawy samoistnej kompetencji do załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, bowiem sam do tego potrzebuje niezbędnego upoważnienia (także w trybie art. 268a k.p.a.). Przepisy u.t.d. kwestii tej odrębnie nie regulują. Sąd stwierdził, że z dokumentów nadesłanych do Sądu wynika, że zastępcy udzielono upoważnienia, jednakże to nie podpis zastępcy widnieje pod decyzją, lecz osoby której zastępca udzieliła dalszego upoważnienia. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że możliwość udzielania dalszego upoważnienia do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnej w art. 268a k.p.a. nie została przewidziana, bowiem przepis ten zastrzega, że to jedynie "organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie (...)". W świetle art. 268a k.p.a. nie jest dopuszczalne formułowanie dalszych upoważnień, jeżeli odrębny przepis prawa tego nie przewiduje. Organowi administracji wolno, w myśl unormowanej w art. 6 k.p.a. zasady legalizmu, dokonywać tylko takich czynności, do których umocowuje go wyraźnie przepis prawa.

Sąd zwrócił uwagę, że Zastępca GITD należy do katalogu pracowników obsługujących ten organ i zakres działania zastępcy zależy od tego, w jakim zakresie dysponuje on upoważnieniem do działania w imieniu organu. Przepisy ustawy, w odróżnieniu od bardziej szczegółowych regulacji obowiązujących w odniesieniu do innych kategorii organów, nie wyposażają zastępcy w samoistne kompetencje. Oceny tej nie może zmienić treść statutu GITD, bo ten, jako akt wewnętrzny, nie może determinować sytuacji prawnej jednostki. Ponadto statut nadany przez Prezesa Rady Ministrów w formie zarządzenia na podstawie art. 52 ust. 2 u.t.d. określać może jedynie organizację Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego i jego delegatur, w tym terytorialny zasięg działania delegatur oraz wojewódzkie inspektoraty transportu drogowego będące ich siedzibami. Taką też treść ma zarządzenie Prezesa Rady Ministrów nr 92 z 26 października 2012 r. w sprawie nadania statutu GITD, Monitor Polski z 5 listopada 2012 r., poz. 820. Zdaniem Sądu, podobnie ocenić należy charakter przepisów zawartych w obowiązującym w dniu wydania decyzji pierwszej instancji zarządzeniu GITD nr 3/2018 z 5 lutego 2018 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego (obwieszczenie GITD z 7 listopada 2019 r., poz. 57), sporządzonego na podstawie art. 39 ust. 6 – 8 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2019 r. poz. 1171). Wskazane przepisy ustawowe upoważniają ministra oraz kierownika urzędu centralnego do nadania ministerstwu bądź urzędowi centralnemu regulaminu organizacyjnego, określającego zakres zadań i tryb komórek ministerstwa (urzędu). Upoważnienie ustawowe ogranicza się zatem do określenia reguł funkcjonowania urzędu obsługującego organ administracji publicznej, nie zaś kompetencji tego organu. Sąd wskazał, że w § 1 ust. 5 pkt 1 – 2 załącznika nr 1 do zarządzenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego wymieniono te czynności, które powierzono zastępcom.

Sąd wskazał, że obowiązek podpisania decyzji przez osobę do tego upoważnioną należy do niekwestionowanych i zarazem podstawowych powinności legalnie funkcjonującego organu administracji, a wynikających art. 268a k.p.a., art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Przekroczenie jednoznacznego w swej treści upoważnienia w świetle niebudzących wątpliwości przepisów kodeksu traktować należy jako kwalifikowane naruszenie prawa. Wydana na skutek odwołania decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności petryfikowała to naruszenie. Ustalenie to legło u podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność także decyzji wydanej w pierwszej instancji.

III.

Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz o połączenie do łącznego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia spraw ze skarg kasacyjnych od wyroków o sygn. akt VI SA/Wa 2030/20, VI SA/Wa, 2031/20, VI SA/Wa 2032/20, VI SA/Wa 2033/20, VI SA/Wa 2034/20, VI SA/Wa 2035/20, bowiem pozostają one ze sobą w związku.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 268a k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezasadnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że jedynie upoważnienie wydane przez samego Głównego Inspektora Transportu Drogowego w oparciu o art. 268a k.p.a. upoważnia inspektora Inspekcji Transportu Drogowego do wydania decyzji za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych podczas gdy art. 268a k.p.a. nie można traktować jako jedynego, powszechnie i bezwzględnie obowiązującego wzorca udzielania upoważnień w imieniu organu administracji publicznej bowiem brzmienie art. 39 ust. 8 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2012 r. poz. 392 oraz z 2015 r. poz. 1064) w zw. z § 2 Statutu Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego oraz brzmieniem § 2 ust. 5 pkt 1 i 2 regulaminu organizacyjnego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego nadanego Zarządzeniem z dnia 3/2018 z dnia 5 lutego 2018r. (o następującej treści: Zastępcy Głównego Inspektora zastępują Głównego Inspektora oraz podpisują, w czasie nieobecności Głównego Inspektora lub czasowej niemożności wykonywania przez niego obowiązków, a także na polecenie Głównego Inspektora, upoważnienia) wskazuje, że decyzja z dnia 30 stycznia 2020 r. została podpisana przez osobę posiadającą do tego stosowne umocowanie;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. u.d.p. w zw. z art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 5 i 6, art. 68 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 56 ust. 1 pkt 3 u.t.d. poprzez ich pominięcie a w konsekwencji niedostrzeżenie, że ustawodawca ww. przepisach w szczególności art. 56 ust. 1 pkt 3 u.t.d. umocował inspektorów do nakładania w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego kar pieniężnych w zakresie określonym w ustawie o drogach publicznych tj. w sprawach dotyczących nieuiszczenia opłaty elektronicznej, a regulacja ta stanowi lex specialis w odniesieniu do normy określonej w art. 268a k.p.a., tym samym umocowanie to zastępuje upoważnienie o którym mowa w art. 268a k.p.a.

IV.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy oraz o uwzględnienie wniosku organu o połączenie do łącznego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia spraw ze skarg kasacyjnych od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygnaturach akt: VI SA/Wa 2030/20, VI SA/Wa 2031/20, VI SA/Wa 2032/20, VI SA/Wa 2033/20, VI SA/Wa 2034/20, VI SA/Wa 2035/20.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że nie może on we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować, gdyż jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą, ograniczając swoje rozważania do oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni lub zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, NSA uznał, że nie ma ona uzasadnionych podstaw.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 268a k.p.a. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej).

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że w sprawie upoważnienie do wydawania decyzji nie zostało udzielone przez organ – GITD, lecz osobę zatrudnioną na stanowisku zastępcy GITD, który nie posiada w świetle przepisów ustawy samoistnej kompetencji do załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Do tego sam potrzebuje bowiem niezbędnego upoważnienia (także w trybie art. 268a k.p.a.). Przepisy u.t.d kwestii tej odrębnie nie regulują.

Z dokumentów nadesłanych do Sądu wynika, że zastępcy udzielono upoważnienia, jednakże to nie podpis zastępcy widnieje pod decyzją, lecz osoby której zastępca udzieliła dalszego upoważnienia. Zdaniem NSA nie ma jednak wątpliwości, że nie jest dopuszczalne udzielenie dalszego upoważnienia przez pracownika upoważnionego (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 268(a) oraz wyrok NSA z 20 marca 2007 r., II GSK 348/06, LEX nr 321249; wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2007 r., II SA/Wa 2091/06, LEX nr 338271, oraz wyrok NSA z 18 kwietnia 2007 r., II GSK 374/06, LEX nr 322769).

Z wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika także, że zadaniem skarżącego kasacyjnie zastępca organu administracji nie jest typowym pracownikiem organu i należy go traktować analogicznie jak organ. Wskazano, iż "z istoty zastępstwa wynika, iż jest to zarządzanie wiedzą i kompetencjami podległych pracowników w taki sposób, aby zapewnić ciągłość realizacji zadań (zastępowalność)".

Pogląd ten nie może być uznany za trafny. Na gruncie niniejszej sprawy, NSA wskazuje, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przyznają zastępcy GITD żadnych samodzielnych kompetencji w zakresie upoważniania pracowników Inspekcji Transportu Drogowego do wydawania decyzji administracyjnych. Poprzez powierzenie określonej osobie funkcji zastępcy piastuna funkcji organu, osoba ta nie staje się organem (piastunem organu). Także piastun funkcji organu może mu przydzielić określone zadania, jedynie zgodne z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z 9.04.2015 r., II GSK 822/14; wyrok NSA z 28.01.2022 r., III OSK 2815/21; wyrok NSA z 15.03.2019 r., I GSK 1072/18).

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie oczywiste jest, że art. 268a k.p.a. nie można traktować jako jedynego, powszechnie i bezwzględnie obowiązującego wzorca udzielania upoważnień do działania w imieniu organu administracji publicznej. Dopuszczalne są bowiem i istnieją w tym zakresie różne rozwiązania, pozwalające na dekoncentrację wykonywania kompetencji organów, szczególnie potrzebną w rozbudowanych strukturach administracji publicznej. Rzecz więc w tym, aby ta dekoncentracja, mniej lub bardziej zinstytucjonalizowana, albo nawet oparta na doraźnych i jednostkowych aktach upoważniających, miała odpowiednie podstawy normatywne (zob. np. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II GSK 264/06). Akty wewnętrze określające organizację i zasady funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej mogą zawierać upoważnienie do załatwiania spraw w imieniu organu, jeżeli wynika z nich w sposób jednoznaczny, który imiennie wskazany pracownik jest upoważniony, jakiej kategorii spraw dotyczy upoważnienie oraz jakie są ramy czasowe tego upoważnienia (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 268a), jednak udzielone upoważnienie ma mieć także charakter wyraźny.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że oceny tej nie może zmienić treść statutu GITD. Należy mieć tu bowiem na uwadze, co trafnie podkreślił WSA w uzasadnieniu, że statut, nadany przez Prezesa Rady Ministrów w formie zarządzenia na podstawie art. 52 ust. 2 u.t.d., określać może jedynie organizację GITD i jego delegatur, w tym terytorialny zasięg działania delegatur oraz wojewódzkie inspektoraty transportu drogowego będące ich siedzibami. Taką też treść nosi zarządzenie Prezesa Rady Ministrów nr 92 z 26 października 2012 r. w sprawie nadania statutu Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego (Monitor Polski z 5 listopada 2012 r., poz. 820). W powyższym statucie przewidziano jedynie możliwość udzielania upoważnień podpisanych przez piastuna organu (GITD) pracownikom Głównego Inspektoratu (§ 2 pkt 3 statutu), a nie samo upoważnienie. W istocie § 2 pkt 3 statutu jest powtórzeniem normy wynikającej z art. 268a kpa. Ponadto - wbrew wywodom skargi kasacyjnej - analiza omawianego statutu jednoznacznie wskazuje, iż akt ten nie zawiera unormowania, które można by uznać za wyraźne umocowanie Zastępcy GITD do udzielania dalszego upoważnienia przez niego pracowników ITD do wydawania decyzji administracyjnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w pełni zasadnie przyjął, że podobnie ocenić należy charakter przepisów zawartych w obowiązującym w dniu wydania decyzji pierwszej instancji zarządzeniu GITD nr 3/2018 z 5 lutego 2018 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego (obwieszczenie GITD z 7 listopada 2019 r., poz. 57), sporządzonego na podstawie art. 39 ust. 6 – 8 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2019 r. poz. 1171). Wskazane przepisy ustawowe upoważniają ministra oraz kierownika urzędu centralnego do nadania ministerstwu bądź urzędowi centralnemu regulaminu organizacyjnego, określającego zakres zadań i tryb komórek ministerstwa (urzędu). Upoważnienie ustawowe ogranicza się zatem do określenia reguł funkcjonowania urzędu obsługującego organ administracji publicznej, nie zaś kompetencji tego organu. W § 2 ust. 5 pkt 1 – 2 załącznika nr 1 do wspomnianego zarządzenia GITD wymieniono te czynności, które powierzono zastępcom. W punkcie 1 tego ustępu wskazano wprawdzie, że zastępca może zastępować Głównego Inspektora, lecz to ogólne sformułowanie nie może stanowić samoistnej podstawy do przeniesienia kompetencji organu do załatwiania spraw indywidualnych. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji przedstawił trafny wywód, który zasługuje w zupełności na akceptację.

W związku z powyższym, nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 268a k.p.a., ponieważ decyzja wydana i podpisana przez osobę nieupoważnioną organu i nieuprawnioną - bez upoważnienia piastuna jest podjęta z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (L. Klat-Wertelecka, Podpis jako element decyzji administracyjnej, NZS 2007, nr 5, s. 73; B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, AUWr. nr 955, Prawo CLVI, Wrocław 1986, s. 45–50; Zagadnienie decyzji nie istniejących w postępowaniu administracyjnym, AUWr. nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 9–13).

W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia zastosowania art. 135 p.p.s.a. Należy zaznaczyć, że art. 135 p.p.s.a. uszczegółowia zasadę niezwiązania wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi. Z postanowień art. 135 p.p.s.a. wynika – aczkolwiek nie zostało to wyrażone expressis verbis – że zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi w zakresie merytorycznego elementu wniosku skarżącego (zakresu zaskarżenia), determinująca granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, dotyczy również następnej fazy postępowania sądowoadministracyjnego, a mianowicie fazy orzekania przez ten sąd (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008, s. 500). Określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w art. 135 p.p.s.a. wskazuje, że środki prawne, o których mowa w komentowanym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Ponadto, z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. W doktrynie wskazuje się, że spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39). Podkreślenia jednak wymaga, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że przepis ten ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi (por. A. Kabat. Komentarz do art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX nr 2011; wyrok NSA z 22 listopada 2007 r., sygn. akt II FSK 1366/06, LEX nr 438671 i podana tam literatura). W wyroku z dnia 20 listopada 2007r. o sygn. akt II FSK 1310/06 (LEX nr 519506) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "dopiero stwierdzenie przez Sąd podstaw do uchylenia decyzji odwoławczej daje mu przewidzianą w art. 135 p.p.s.a. możliwość stosowania przewidzianych w tej ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych aktów podjętych w granicach sprawy (w tym uchylenia decyzji organu I instancji poprzedzającej decyzję odwoławczą)." W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że warunkiem skorzystania przez sąd z trybu przewidzianego przepisem art. 135 p.p.s.a. jest wadliwość kontrolowanej decyzji organu II instancji (por. m. in. wyrok NSA z 8 stycznia 2008 r., sygn. akt II FSK 1499/06; wyrok NSA z 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 215/07; wyrok NSA z 8 stycznia 2008 r., sygn. akt II FSK 1500/06), a z takim przypadkiem mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 131 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 5 i 6 i art. 68 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 56 ust. 1 pkt 3 u.t.d. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) należy zauważyć, iż skoro z akt sprawy wynika, iż decyzja podjęta w pierwszej instancji była wydana z upoważniania p.o. zastępcy GITD, a nie w zakresie własnych kompetencji inspektora, to nie są relewantne dla sprawy wywody skargi kasacyjnej dotyczące samodzielnych uprawnień inspektora ITD wynikających z treści art. 56 ust. 1 pkt 3 u.t.d.

Ponadto art. 56 ust. 1 u.t.d. wyraźnie wskazuje, iż "Inspektor ma prawo do nakładania i pobierania kar pieniężnych oraz grzywien w drodze mandatów karnych", co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie powoduje, że przepis ten nie może być rozumiany jako generalne ustawowe umocowanie każdego inspektora do wydawania decyzji będących we właściwości Generalnego Inspektora Transportu Drogowego (i ewentualnie innych organów) na mocy ustaw wskazanych w art. 56 ust. 1 u.t.d. Omawiane unormowanie nie daje zatem inspektorowi prawa do zastępowania Generalnego Inspektora Transportu Drogowego w każdej sprawie dotyczącej nakładania kar pieniężnych i wydawania zamiast niego decyzji. Można natomiast uznać, iż brzmienie art. 56 ust. 1 u.t.d. wskazuje, że zdaniem ustawodawcy to właśnie inspektorzy jako specjalnie powołana do tego służba powinni być upoważniani do załatwiania spraw dotyczących nakładania i pobierania kar pieniężnych w imieniu GITD - choć oczywiście przepis ten nie wyklucza, że Generalny Inspektor Transportu Drogowego upoważni - zgodnie z art. 268a k.p.a. - także innych pracowników tego organu do wydawania w jego imieniu decyzji. Zauważyć bowiem należy, iż decyzja wydana przez inspektora będzie nadal decyzją wydaną przez Generalnego Inspektora Transportu Drogowego, bowiem upoważniony inspektor nie będzie działał jako organ samodzielny, ale tylko w imieniu i z upoważnienia Generalnego Inspektora Transportu Drogowego i w granicach jego kompetencji.

Mając powyższe uwagi na względzie, zarzut zawarty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, również okazał się niezasadny.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 240 złotych stanowi zwrot kosztów zastępstwa procesowego przed NSA przez pełnomocnika, który reprezentował skarżącego przed WSA oraz z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a. (por. uchwałę NSA z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12).