Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2300/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant asystent Iwona Rzucidło po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 204/11 w sprawie ze skargi M.L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2/ zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. L. kwotę 397 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 204/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. L. (inwestora) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] września 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, powołując art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), ustalił M. L., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą B. z siedzibą w Ł. przy ul. S. [...], opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł. za samowolną budowę pawilonu gastronomicznego wolnostojącego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. L. [...] w Ł. (dalej jako postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że inwestor wypełnił w toku postępowania legalizacyjnego nałożone na niego obowiązki. Wyjaśnił, że choć przedmiotowy budynek zaliczany jest do XVII kategorii obiektów i zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, dla tego obiektu opłata legalizacyjna winna wynosić 375.000 zł., to z uwagi na niewielkie rozmiary tego obiektu, tj. ok. 445 m³, i okoliczność, że podana kwota jest wielokrotnie wyższa niż wartość budynku - uznał za stosowne zaliczyć samowolnie wybudowany pawilon gastronomiczny do kat. III obiektów budowlanych, czyli do innych niewielkich budynków jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk. W ocenie organu, załącznik do ustawy Prawo budowlane nie zawiera zamkniętej listy wszystkich obiektów budowlanych, jakie mogą być przypisane do poszczególnych kategorii obiektów budowlanych. Dlatego też, dokonując zaliczenia legalizowanego obiektu budowlanego do kategorii nie należy kierować się jedynie zbliżoną nazwą obiektu ale także wziąć pod uwagę inne charakterystyczne cechy tego obiektu. Z tych względów uznał, że naliczanie opłaty legalizacyjnej w wysokości nieprzystającej do wartości samego obiektu, a ponadto wielokrotnie ją przewyższającą, stałoby w sprzeczności z intencją ustawodawcy, który poprzez zniesienie bezwzględnego - w przypadku popełnienia samowoli budowlanej - nakazu rozbiórki, dążył do złagodzenia tak dotkliwej dla inwestora kary. Przyjął, że trudno byłoby uznać za takie złagodzenie, nałożenie opłaty czyniącej nieopłacalnym ekonomicznie przedsięwzięcie zaniechania rozbiórki obiektu.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2010r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując między innymi art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.), stwierdził nieważność powyższego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w nieprawidłowy sposób ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, która powinna wynosić dla przedmiotowego obiektu 375.000 zł. Ponadto wskazał, że inwestor złożył w organie nadzoru budowlanego oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym podał, iż posiada prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością wynikające z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego, to jest umowy dzierżawy zawartej z Miastem Ł., będącym właścicielem tej nieruchomości. W ocenie organu, zawarcie umowy dzierżawy nie ustanawia ograniczonych praw rzeczowych do nieruchomości, którymi są jedynie: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. Dodał, że w myśl z art. 245 § 2 Kodeksu cywilnego, dla oświadczenia właściciela, który ustanawia ograniczone prawa rzeczowego na nieruchomości wymagana jest forma aktu notarialnego. Podał, że inwestor nie posiadał również uprawnienia wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego wykonywanie robót budowlanych, gdyż w zawartej z właścicielem umowie dzierżawy nie wskazano uprawnień dla wydzierżawiającego do wykonywania robót budowlanych polegających na budowie pawilonu handlowego. Z tych względów organ uznał, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 59f ust. 1 i 3 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a tym samym zaistniała przesłanka uzasadniająca stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010r., wydanym po rozpoznaniu zażalenia inwestora. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że sporny budynek, jako pawilon gastronomiczny (pizzeria), niewątpliwie zalicza się do kategorii XVII, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie kwalifikując go do kategorii III, ustalił opłatę legalizacyjną w niewłaściwej wysokości. W związku z tym uznał, że organ I instancji prawidłowo skonstatował, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej zapadło z rażącym naruszeniem art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestor wskazał, że dopełnił wszelkich obowiązków zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej i działając w dobrej wierze wpłacił naliczoną przez urząd opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł. Podał, że w trakcie postępowania organ nie pouczył go o należnej opłacie legalizacyjnej w wysokości 375.000 zł., a gdyby o tym wiedział nie kończyłby tej budowy, a ją rozebrał. Podniósł, że w słuszności podjętych działań utwierdził go również fakt wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozwolenia na użytkowanie spornego budynku. W ocenie skarżącego, w chwili zaliczenia przedmiotowego budynku do określonej kategorii obiektów budowlanych, budynek ten spełniał wymogi określone dla kategorii III. Uznał więc, że rażące naruszenie prawa, o ile nastąpiło, powstało z winy urzędników organów nadzoru budowlanego i to oni powinni ponieść za to odpowiedzialność. Z tych też powodów wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Oddalając skargę inwestora Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy nadzorcze prawidłowo ustaliły, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nakładając w niniejszej sprawie opłatę legalizacyjną, rażąco naruszył art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez zakwalifikowanie budynku gastronomicznego do nieodpowiedniej kategorii obiektów budowlanych. Wyjaśnił przy tym, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza wadliwość aktu administracyjnego (postanowienia) skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Dodał, że o stwierdzeniu nieważności decyzji (postanowienia) decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze z którymi nie daje się pogodzić zasad praworządnego państwa.

Sąd I instancji uznał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, spornego budynku, na podstawie załącznika do ustawy Prawo budowlane, nie można było zakwalifikować do kategorii III. Wskazał bowiem, że zakwalifikowanie określonego obiektu budowlanego do konkretnej kategorii związane jest z funkcją jaką pełni ten budynek, a nie jego wielkością, która ma znaczenie jedynie przy ustalaniu współczynnika wielkości obiektu (w).

W ocenie Sądu I instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, przyjmując nieprawidłowo kategorię III tego obiektu, błędnie ustalił współczynnik kategorii obiektu (k), jako k = 1,0 zamiast, k = 15,0 jak winno być dla kategorii XVII, a w konsekwencji opłatę w kwocie 25.000 zł., zamiast 375.000 zł., co stanowi rażące naruszenie art. 49 ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Dodał przy tym, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie pozostawiają kwalifikacji budynku gastronomii do odpowiedniej kategorii uznaniu administracyjnemu, co nieuprawnionym czyni zmianę przez organ kategorii takiego budynku z XVII na III z innych pozaustawowych względów, którymi w niniejszej sprawie, jak wynika z postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, była wartość spornego budynku. Podniósł, że organ ustalając opłatę legalizacyjną kieruje się nie tylko wymierzeniem w ten sposób określonej dolegliwości (finansowej) inwestorowi w związku z jego nielegalnym działaniem, ale także dbałością o respektowanie przez obywateli przepisów prawa. Inwestor dokonując bowiem samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, winien liczyć się z nieuchronnymi konsekwencjami swoich nielegalnych działań, tj. z nakazem rozbiórki bądź z możliwością legalizacji, w tym uiszczeniem opłaty legalizacyjnej w określonej wysokości.

Zdaniem Sądu I instancji, organy nadzorcze wysunęły jednak błędne wnioski co do rażącego naruszenia przez organ stopnia podstawowego art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, co pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Podał bowiem, że zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający m.in. ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Uznał więc, że umowa dzierżawy może stanowić podstawę do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli uprawnia jej stronę do wykonywania robót budowlanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości, inwestor zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że są przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy postanowienie to nie narusza prawa. Z tych też powodów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także postanowień organów obu instancji wydanych w trybie stwierdzenia nieważności postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują żadnej możliwości miarkowania opłaty legalizacyjnej, uzależniając jej wysokość jedynie od takich cech, jak: kategoria obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu, które określono w załączniku do ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżącego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w niniejszej sprawie, gdyż w dacie wydania postanowienia w tym przedmiocie, sporny budynek nie spełniał wymogów ustalonych dla kategorii XVII obiektów budowlanych, do której zaliczono: sklep, centrum handlowe, dom towarowy, halę targową, restaurację, bar, kasyno, dyskotekę, warsztat rzemieślniczy, stację obsługi pojazdów, myjnię samochodową, garaż powyżej dwóch stanowisk, czy też budynek dworcowy. Wskazał, że kontrola legalności postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego miała miejsce dopiero w 2010r., to jest po dokonaniu przez skarżącego licznych nakładów inwestycyjnych, które doprowadziły do modernizacji i "przekształcenia" spornego obiektu w budynek o charakterze gastronomicznym. Zauważył przy tym, że z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, o jaką część dokonano rozbudowy spornego budynku, skutkującej zaliczeniem go do kategorii XVII, co w istocie uniemożliwia kontrolę prawidłowości wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.

Zdaniem skarżącego, intencją ustawodawcy, znoszącego bezwzględny nakaz rozbiórki obiektu w przypadku popełnienia samowoli budowlanej, było złagodzenie skutków wznoszenia budynków bez odpowiedniego pozwolenia na budowę. Uznał przy tym, że w sprzeczności z tą intencją pozostaje nałożenie opłaty legalizacyjnej czyniącej zupełnie nieopłacalnym ekonomicznie dane przedsięwzięcie. Dodał, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa, a tylko takie, które niesie za sobą skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności.

Zdaniem skarżącego, postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie narusza rażąco prawa, gdyż przed jego wydaniem organ nadzoru budowlanego dokonał wnikliwej analizy stanu faktycznego, przeprowadził oględziny, a nadto zaliczył sporny obiekt do właściwej kategorii, biorąc pod uwagę stan rzeczy istniejący w chwili wydania postanowienia. Oświadczył, że gdyby posiadał wiedzę o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 375.000 zł. nie dokonywałby modernizacji wzniesionego budynku. Wskazał także, że pozostawał w przekonaniu, że naliczona opłata w wysokości 25.000 zł. jest prawidłowa, w czym utwierdził go fakt udzielenia przez organ nadzoru budowlanego pozwolenia na użytkowanie tego obiektu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że są przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy postanowienie to nie narusza prawa. Pogląd ten jest częściowo słuszny.

Podnieść bowiem należy, że wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć dotkniętych wadą kwalifikowaną (w niniejszej sprawie rażącym naruszeniem prawa) uzależnione jest nie tylko od stwierdzenia wystąpienia w sprawie przesłanek pozytywnych zastosowania danego trybu nadzwyczajnego ale wymaga także rozważenia, czy w sprawie tej nie zachodzą przesłanki negatywne. Istnienie przesłanek negatywnych co prawda nie stanowi przeszkody w uruchomieniu trybu nadzwyczajnego, uniemożliwia jednak wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia objętego tą przesłanką (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 534/11, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji poprzestał na ocenie, że organy nadzorcze prawidłowo ustaliły, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nakładając w niniejszej sprawie opłatę legalizacyjną, rażąco naruszył art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez zakwalifikowanie budynku gastronomicznego do nieodpowiedniej kategorii obiektów budowlanych. Sąd ten stwierdził zatem jedynie wystąpienie w sprawie pozytywnej przesłanki zastosowania trybu stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaniechał natomiast oceny, czy w kontrolowanej sprawie nie wystąpiły przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., co pośrednio zasadnym czyni zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej. Naruszenie art. 156 § 1 pkt.2 kpa może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji ( postanowienia) mimo zakazu stwierdzenia nieważności decyzji ( postanowienia ) z uwagi na wystąpienie przyczyn, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Brak rozważań Sądu I instancji w tym zakresie przedwczesnym czyni oddalenie skargi na postanowienie stwierdzające nieważność postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.

Stosownie bowiem do art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli rozstrzygnięcie to wywołało nieodwracalne skutki prawne. Stwierdzenie tej okoliczności nie następuje jednak automatycznie lecz wymaga odniesienia się do stanu faktycznego konkretnej sprawy. Za konstatacją taką przemawia także pogląd wyrażony w uchwale NSA z 13 listopada 2012r., sygn. akt I OPS 2/12, dostępnej pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl. W tezie tej uchwały przyjęto bowiem, że "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.". Dopuszczono tym samym możliwość w postępowaniu o w stwierdzanie nieważności rozstrzygnięć zależnych dokonywania oceny w zakresie skutków prawnych rozstrzygnięcia przez pryzmat elementów stanu faktycznego konkretnej sprawy administracyjnej, co do tego czy są one nieodwracalne.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że na skutek wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doszło w tej sprawie zarówno do podjęcia czynności materialno-technicznych (uiszczenia ustalonej opłaty legalizacyjnej przez inwestora), jak i wydania przez organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego kolejnych rozstrzygnięć w procedurze legalizacyjnej (decyzji z dnia 2 października 2008r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego pawilonu gastronomicznego, objętego procedurą legalizacyjną oraz decyzji z dnia [...] stycznia 2009r. o udzielenia pozwolenia na użytkowanie tego pawilonu). Doprowadziło to zaś do zakończenia procedury legalizacyjnej jeszcze przed stwierdzeniem nieważności postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, które ostatecznie nastąpiło wraz z wydaniem zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2010r.

Postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej pełni określoną funkcję w postępowaniu legalizacyjnym. Konsekwencją wydania tego postanowienia, jeżeli są spełnione pozostałe warunki zalegalizowania samowoli budowlanej, jest postawienie inwestora przed wyborem albo uiszczenia tej opłaty w określonym terminie i uzyskanie decyzji, o której mowa w art. 49 ust.4 Prawa budowlanego albo zaniechanie uiszczenia ( nieuiszczenie) tej opłaty co nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust.1 Prawa budowlanego. Jeżeli inwestor dokonał wyboru i uiścił opłatę legalizacyjną oraz została na skutek tego wydana decyzja na podstawie art. 49 ust 4 Prawa budowlanego, to wymagało rozważenia, czy postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej, na skutek wyboru dokonanego przez inwestora i uiszczenia opłaty oraz wydania z tego powodu decyzji, o której mowa w art. 49 ust.4 Prawa budowlanego, nie powoduje stanu, że postanowienie to wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Należało także rozważyć, jakie byłyby dalsze konsekwencje, gdyby przyjąć, że w takiej sytuacji jest dopuszczalne wyeliminowanie postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej już uiszczonej, w trybie postępowania nieważnościowego, a w szczególności czy możliwy byłby powrót do postępowania legalizacyjnego, skoro postępowanie to jest zakończone decyzją wydaną na podstawie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego z tego powodu, że inwestor uiścił opłatę. Wymagało także rozważenia, czy inwestor, który skorzystał z przyznanego mu prawa wyboru co do uiszczenia opłaty w określonej wysokości i w określonym terminie albo nieuiszczenia tej opłaty, nie może być postawiony ponownie przed takim wyborem, skoro sprawa jest zakończona ostateczną decyzją, na podstawie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. Te kwestie mają zasadnicze znaczenie co do stosowania art. 156 § 1 pkt.2 kpa w związku z art. 156 § 2 kpa w postępowaniu nieważnościowym, w którym kwestionowane jest postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej. Sąd pierwszej instancji w żadnej mierze nie odniósł się do tych kwestii, co oznacza, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt.2 jest uzasadniony mimo, że prawidłowe jest stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dotyczące tego, że organ trafnie przyjął, że obiekt budowlany powinien być zakwalifikowany do kategorii XVII, a nie do kategorii III.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd I instancji winien zatem ocenić ewentualną odwracalność skutków prawnych postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, która a contario do art. 156 § 2 k.p.a., uprawniałaby organy nadzorcze do stwierdzenia nieważności tego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez pryzmat zakończonego postępowania legalizacyjnego w tej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w myśl art. 203 pkt 1 tej ustawy.