Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 207/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 107 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: par. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 736
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości
Teza: 1. Ustawodawca nie wprowadził ograniczenia czasowego do wszczęcia postępowania dotyczącego opłaty adiacenkiej w związku ze scalaniem i podziałem nieruchomości;

2. Opłata adiacencka w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości stanowi niepodatkową należność budżetu gminy w związku z tym ma do niej zastosowanie art. 97 § 1 O.p., co oznacza, że może być ona ustalana w stosunku do następców prawnych podmiotu, który był właścicielem nieruchomości na dzień wejścia w życie uchwały scaleniowej;

3. W przypadku opłaty adiacenckiej związanej z podziałem i scaleniem istnieje obowiązek uwzględnienia przy ustalaniu tej opłaty wzrostu wartości nieruchomości w związku z planowanymi do wybudowania w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości urządzeniami infrastruktury technicznej - § 12 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 86, poz. 736). Opłatę tę należy uiścić w podanym w uchwale terminie bez względu na to, czy urządzenia te zostały w terminie wybudowane, a także bez względu na to, czy w ogóle zostaną wybudowane.

TEZY

1. Ustawodawca nie wprowadził ograniczenia czasowego do wszczęcia postępowania dotyczącego opłaty adiacenkiej w związku ze scalaniem i podziałem nieruchomości;

2. Opłata adiacencka w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości stanowi niepodatkową należność budżetu gminy w związku z tym ma do niej zastosowanie art. 97 § 1 O.p., co oznacza, że może być ona ustalana w stosunku do następców prawnych podmiotu, który był właścicielem nieruchomości na dzień wejścia w życie uchwały scaleniowej;

3. W przypadku opłaty adiacenckiej związanej z podziałem i scaleniem istnieje obowiązek uwzględnienia przy ustalaniu tej opłaty wzrostu wartości nieruchomości w związku z planowanymi do wybudowania w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości urządzeniami infrastruktury technicznej - § 12 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 86, poz. 736). Opłatę tę należy uiścić w podanym w uchwale terminie bez względu na to, czy urządzenia te zostały w terminie wybudowane, a także bez względu na to, czy w ogóle zostaną wybudowane.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 23 stycznia 2023 r. nr 400.282/C-13/2/2022 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

W dniu 27 kwietnia 2010 r. Rada Miejska w Czarnej Białostockiej podjęła uchwałę nr XXXV/287/10 w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości położonych w Czarnej Białostockiej na os. [...].

Następnie w dniu 10 maja 2011 r. Rada Miejska w Czarnej Białostockiej podjęła uchwałę nr VI/42/11 w sprawie scalenia i podziału nieruchomości położonych w Czarnej Białostockiej na os. [...]. Na podstawie tej uchwały dokonano scalenia i podziału między innymi nieruchomości oznaczonych: nr [...] o pow. 0,1786 ha; nr [...] o pow. 0,3206 ha i nr [...] o pow. 0,3244 ha – stanowiących współwłasność B.S., S. D., J.S., A.S., M.S., P.S., R.S. (łącznie 0,8236 ha, przy czym powierzchnia nieprzeznaczona na cele rolne i leśne objęta scaleniem wynosiła łącznie 0,4315 ha). W wyniku scalenia i podziału utworzono i przyznano następujące działki, oznaczone nr: [...] o pow. 0,0825 ha; [...] o pow. 0,0766 ha; [...] o pow. 0,1602 ha; [...] o pow. 0,1003 ha i [...] o pow. 0,0820 ha – na współwłasność B.S. (udział 3/15), S.D. (udział 3/15), J.S. (udział 3/15), A.S. (udział 1/15), M.S. (udział 3/15), P.S. (udział 1/15), R. S. (udział 3/15) - łącznie - 0,5016 ha powierzchni nieprzeznaczonej na cele rolne i leśne; powierzchnia całkowita ww. działek wynosiła 0,7952 ha. W § 4 ust. 1 uchwały postanowiono, że osoby, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału są zobowiązane do wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich w wysokości 40% wzrostu wartości tych nieruchomości, w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych.

W związku z powyższym Burmistrz Czarnej Białostockiej decyzją z 7 grudnia 2022 r. nr GP.3134.49.2022, działając na podstawie art. 107 ust. 4 i art. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.; dalej powoływana jako u.g.n.) i § 12 i 13 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2005 r., nr 86, poz. 736; dalej powoływane jako rozporządzenie), ustalił zwaloryzowaną opłatę adiacencką w wysokości 58.123,56 zł, do zapłaty której zobowiązał:

1) M.S. w wysokości 5.812,36 zł (za udział 1/10 części);

2) P.S. w wysokości 5.812,36 zł (za udział 1/10 części);

3) B.S. w wysokości 11.624,71 zł (za udział 1/5 części);

4) R.K. w wysokości 11.624,71 zł (za udział 1/5 części);

5) J.S. w wysokości 11.624,71 zł (za udział 1/5 części);

6) R.S. w wysokości 11.624,71 zł (za udział 1/5 części).

Odwołania od tej decyzji wnieśli: B.S., J.S., R.S. oraz P. S., działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M.S. Wszystkie odwołania są tej samej treści. Zdaniem odwołujących warunkiem koniecznym do naliczenia opłaty adiacenckiej jest udział w procedurze środków publicznych, zaś Burmistrz Czarnej Białostockiej jako udział środków publicznych wskazuje ekwiwalent pieniężny wypłacony za grunty przejęte pod drogi. Odwołujący twierdzą natomiast, że "środki na drogi były wydatkowane w procedurze wywłaszczenia na podstawie art. 106 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 1 i 2 oraz art. 132 ust. 1a i 5 u.g.n". Zarzucili, że organ pierwszej instancji "w sposób nieuprawniony łączy dwie procedury, z których to procedura wywłaszczeniowa nie jest obarczona opłatą adiacencką, a dokumenty dotyczące wywłaszczenia nie są sygnowane datą sprzed daty uprawomocnienia się podziału, która to data jest datą graniczną".

Odwołanie od tej decyzji w piśmie z 22 grudnia 2022 r., uzupełnionym pismami z 9 i 15 stycznia 2023 r., wniosła również R.K., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię prawa, tj.:

a) pomniejszenie powierzchni działek, których była właścicielką w udziale 1/5, z powierzchni 0,8236 ha do powierzchni 0,5016 ha. Różnica pomiędzy stanem posiadania przed scaleniem i podziałem i po wykonaniu tejże procedury wynosi 0,8236ha - 0,5016 ha = 0,3220 ha; jest to zmniejszenie o około 1/3 powierzchni działek. Udział procentowy wkładu na drogi powinien być rozłożony równomiernie na wszystkich właścicieli nieruchomości ujętych w przedmiotowym scaleniu i podziale. Zdaniem odwołującej procedura taka nie została zachowana;

b) niewłaściwe oszacowanie opłaty adiacenckiej przy określaniu wartości nieruchomości, o których mowa w ust. 1 pkt 2, która powinna uwzględniać planowane do wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej określone w uchwale rady miejskiej, a które nie zostały wybudowane do końca 2017 r. zgodnie z treścią uchwały; niewłaściwe zastosowanie metody porównawczej przez geodetę: branie pod uwagę oszacowania wartości nieruchomości w innych gminach nie jest prawidłowe, a wręcz niedopuszczalne. Tylko oszacowanie wartości nieruchomości na podstawie lokalnego rynku, w obrębie miasta Czarna Białostocka byłoby, zdaniem odwołującej, właściwe i miarodajne;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez: a) brak całkowitej i wszechstronnej oceny całokształtu materiału zgromadzonego przez geodetę. Na podstawie załącznika nr 1 dołączonego do uchwały nr VI/42/11, odwołująca stwierdziła, że wyznaczono skrzyżowanie w działce przeznaczonej na drogę o nr 2299 o parametrach około 30 m na 40 m, a także oddzielną ścieżkę rowerową ("jednokierunkowej drogi dojazdowej?"), która nie jest z niczym połączona, co jest niezgodne z zasadami logiki, doświadczenia życiowego, nie mówiąc o właściwym, rzetelnym wykonaniu obowiązków zawodowych przez uprawnionego geodetę, a skrzyżowanie o takich parametrach nie jest praktykowane w dzielnicy domków jednorodzinnych, a nawet w dużych aglomeracjach miejskich. Do dnia 22 grudnia 2022 r. w obrzeżach tego skrzyżowania rośnie las;

b) decyzję o opłacie adiacenckiej Burmistrz mógł, w ocenie odwołującej, wystawić w maksymalnym terminie do końca 2020 r., jednakże po spełnieniu wszystkich warunków powyższej uchwały; zobligowany termin § 3 pkt 1, 2, 3 powinien zostać spełniony do końca 2017 r., jednak do dnia dzisiejszego nie został wykonany;

3) przekroczenie kompetencji i trybu działania przez Burmistrza Czarnej Białostockiej, poprzez niewykonanie postanowień § 3 uchwały nr Vl/42/11, które powinny być zrealizowane do końca 2017 r., czym naruszył art. 231 § 1 K.k.

W uzupełnieniu odwołania w piśmie z 9 stycznia 2023 r. strona zarzuciła, że z uwagi na brak regulacji dotyczącej następstwa prawnego w kwestii należności z tytułu opłaty adiacenckiej - opłata ta nie może zostać ustalona następcom prawnym podmiotu, który był właścicielem nieruchomości na dzień wejścia w życie uchwały scaleniowej.

W kolejnym piśmie z 15 stycznia 2023 r. zarzucono uniemożliwienie wykonania opinii do operatu przez stowarzyszenie zawodowe rzeczoznawców majątkowych, bowiem w operacie ujęto osoby nieżyjące, zaś brak możliwości uzyskania podpisów tych osób wyłącza możliwość wystąpienia o ww. opinię.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z 23 stycznia 2023 r. nr 400.282/C-13/2/2022 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej, bowiem warunkiem naliczenia opłaty jest udział w procedurze środków publicznych oraz twierdzenia, że w sprawie nastąpiło wywłaszczenie, Kolegium wskazało, że postępowanie wywłaszczeniowe jest odrębnym postępowaniem prowadzonym w oparciu o przepisy działu III rozdziału 4 i 5 u.g.n., kończącym się wydaniem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości lub też decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej. W niniejszym postępowaniu takiej procedury nie zastosowano - działki nr [...], [...] i [...] zostały objęte procedurą scalania i nie zostały wywłaszczone. Jako ekwiwalent przyznano odwołującym udział w działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...]; wartość tego udziału przewyższała wartość udziału w uprzednio posiadanych nieruchomościach, co uzasadniało naliczenie opłaty adiacenckiej, stosownie do art. 107 ust. 1 u.g.n.

Jeśli chodzi o działki gruntu przejęte pod drogi (wydzielona pod drogę publiczną działka o pow. 0,0284 ha), to przejęcie to nastąpiło w trybie art. 106 ust. 1 u.g.n. W niniejszej sprawie odszkodowanie za działkę przejętą pod drogę w toku scalenia wypłacono na podstawie porozumień zawartych ze współwłaścicielami gruntu (w tym z odwołującymi) - uwierzytelnione kopie tych porozumień dołączono do akt sprawy (k. 91-95 akt sprawy). Jak wynika z powyższego, przejęcie gruntu o pow. 0,0284 ha pod drogę publiczną nie nastąpiło w drodze wywłaszczenia. Przepis art. 106 ust. 1, na który powołują się odwołujący, przewiduje jedynie - w przypadku niedojścia do uzgodnień - stosowanie "trybu ustalenia i wypłacenia odszkodowania obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości". W regulacji tej chodzi więc jedynie o sposób ustalenia odszkodowania, co nie jest jednoznaczne z przejęciem takiej nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia. W niniejszej sprawie do uzgodnień doszło i na podstawie tych uzgodnień wypłacono odszkodowanie. Przepisy art. 129 ust. 5 oraz 132 ust. 1a i 5, które powołano w odwołaniu, również nie miały w przedmiotowym postępowaniu zastosowania, bowiem organ nie stosował procedury odszkodowawczej obowiązującej przy wywłaszczaniu, a sprawa ustalenia opłaty adiacenckiej jest sprawą odrębną.

Kolegium wskazało także, że - wbrew twierdzeniu odwołujących - warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej w trybie art. 107 ust. 1 u.g.n. nie jest udział w procedurze środków publicznych. Jedyną przesłanką ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości jest otrzymanie nowych nieruchomości, wydzielonych w wyniku scalenia i podziału, o wartości wyższej niż dotychczas posiadane. W niniejszej sprawie nieruchomości przyznane jako ekwiwalent miały wartość wyższą niż dotychczas posiadane przez odwołujących działki, co wynika ze sporządzonej w sprawie wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego.

Odnosząc się do wskazanej daty uprawomocnienia się podziału jako daty "granicznej" wyjaśniono, że w niniejszej sprawie nie wydano decyzji podziałowej, trudno więc mówić o "uprawomocnieniu podziału". Natomiast data wejścia w życie uchwały o scaleniu i podziale, obejmująca działki odwołujących, nie jest datą graniczną, jeśli chodzi o możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej.

Wyjaśniono, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami są trzy odrębne regulacje dotyczące opłat adiacenckich. Przez opłatę adiacencką należy rozumieć:

- opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Pańska, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi - uregulowaną przepisami art. 143-148b,

- opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości - uregulowaną przepisami 107-108,

- opłatę ponoszoną w przypadku podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa - ustalaną i płaconą na zasadach określonych w art. 98a.

Tylko w przypadku opłaty ponoszonej w związku z podziałem nieruchomości na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości (na zasadach art. 92-100 u.g.n.) ustawodawca odsyła do regulacji dotyczącej innego rodzaju opłat (w art. 98a przewidziano, aby przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosowane były odpowiednio). W art. 107 i 108 u.g.n., regulujących opłaty adiacenckie ponoszone w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, nie ma odesłania do art. 98a u.g.n. (ani do art. 145 ust. 2 u.g.n., w którym również przewidziany został 3-letni termin na wszczęcie postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej). Zdaniem Kolegium jeżeli wolą ustawodawcy byłoby, aby w materii opłat określonych w art. 107 u.g.n. były stosowane przepisy art. 98a lub art. 145 ust. 2 u.g.n., to wyraziłby on ją odsyłając do którejś z tych regulacji. Powyższe uregulowanie pozwala stwierdzić, że opłata adiacencka z tytułu podziału i opłata adiacencka z tytułu scalenia i podziału nieruchomości to dwie różnego rodzaju opłaty, odrębnie uregulowane w ustawie: regulacje dotyczące opłaty adiacenckiej z tytułu podziału znajdują się w rozdziale 1 działu III ustawy i są skutkiem dokonania podziału nieruchomości w trybie art. 92- 100 u.g.n., podczas gdy regulacje dotyczące opłat adiacenckich z tytułu scalania i podziału zawarto w rozdziale 2 działu III ustawy. W przypadku wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości oraz w związku ze stworzeniem możliwości podłączenia jej do urządzeń infrastruktury technicznej albo stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi, ustawodawca jednoznacznie przewidział w art. 98a ust. 1 i w art. 145 ust. 2 u.g.n. 3-letni termin do wszczęcia postępowania o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Tym samym ustawodawca ograniczył możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, ale dotyczy to wyłącznie podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, dokonanego w drodze decyzji administracyjnej, w trybie przewidzianym w art. 98a ust. 1 u.g.n. oraz w przypadku wybudowania wskazanych urządzeń infrastruktury technicznej na zasadach określonych w art. 143-148b u.g.n. Natomiast w przypadku opłat adicenckich należnych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek scalenia i podziału gruntów w drodze uchwały rady gminy, terminy i sposób ich wnoszenia - w świetle art. 107 ust. 3 u.g.n. - ustala organ wykonawczy gminy w drodze ugody z osobami zobowiązanymi do ich zapłaty, a w razie niedojścia do ugody o terminie i sposobie zapłaty rozstrzyga rada gminy w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości. Innymi słowy, w przypadku opłaty adiacenckiej związanej ze scaleniem i podziałam nieruchomości ustawa nie wprowadza żadnego terminu do wszczęcia postępowania. Zawarte w rozdziale 2 działu III u.g.n. przepisy dotyczące ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego scalaniem i podziałem nie zawierają odniesienia do przepisów ustawy ustanawiających 3-letni termin do wydania decyzji ustalającej opłatę. Stąd podnoszony zarzut niedopuszczalności obciążenia opłatą adiacencką na podstawie art. 107 u.g.n. z uwagi na upływ czasu (czyli niejako przedawnienia kompetencji organu wykonawczego gminy do ustalenia przedmiotowej opłaty) uznano za niezasadny.

W razie niedojścia do ugody, o terminie i sposobie zapłaty rozstrzyga rada gminy, podejmując uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości, przy czym termin ten nie może być krótszy niż termin wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.

W sprawie niniejszej została podjęta taka uchwała. Postępowanie w sprawie scalenia i podziału nieruchomości dotyczące między innymi przedmiotowych działek zostało zakończone uchwałą nr VI/42/11 Rady Miejskiej w Czarnej Białostockiej z 10 maja 2011 r. W uchwale tej, stosownie do art. 104 ust. 2 pkt 6 i 7 u.g.n., zawarto ustalenia co do rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej planowanych do wybudowania, terminów ich budowy oraz źródeł finansowania, a także ustalenia co do wysokości, terminu i sposobu zapłaty opłat adiacenckich. W § 3 uchwały ustanowiono terminy budowy urządzeń infrastruktury technicznej na terenach objętych scaleniem i podziałem - sieci wodociągowej do końca 2017 r.; sieci kanalizacyjnej do końca 2017 r. oraz dróg o nawierzchni żwirowej do 2022 r. (nie użyto sformułowania "do końca 2022 r.", co oznacza, że ww. drogi musiały być zrealizowane przed rozpoczęciem 2022 r.). W § 4 ust. 2 ustalono zaś, że opłaty adiacenckie należy wnieść w terminie do końca 2022 r. Zdaniem Kolegium prawidłowo zatem ustalono termin wniesienia opłaty.

Podsumowując tę część rozważań stwierdzono, że ustalona zaskarżoną decyzją opłata wynika ze wzrostu wartości nieruchomości w wyniku przeprowadzonego scalenia i podziału gruntów, zaś zarzuty dotyczą opłaty ustalonej w związku z samym podziałem nieruchomości. W przeciwieństwie do opłat ustalanych w związku z samym podziałem nieruchomości, jak również opłat ustalanych w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje maksymalnego terminu na wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wydzielonych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości dokonywanych w drodze uchwały organu stanowiącego gminy.

W dalszej części rozważań Kolegium oceniło prawidłowość sporządzonej w sprawie wyceny oraz jej wartość dowodową.

W tym zakresie wskazano, że rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, w którym określił wartość podlegających opłatom adiacenckim części nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...],[...] i [...], na dzień wejścia w życie uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości (tj. na 27 kwietnia 2010 r.) na kwotę 264.951,00 zł. Wycenie dla stanu przez scaleniem i podziałem podlegały jedynie te części nieruchomości objętych powyższą procedurą, które przeznaczone były w planie miejscowym pod zabudowę, a nie na cele rolne i leśne. Takie podejście znajduje uzasadnienie a w art. 101 ust. 2 u.g.n. Natomiast wartość działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], otrzymanych w wyniku scalenia i podziału biegły ustalił, według stanu na dzień wejścia w życie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości (10 maja 2011 r.) na kwotę 368.595,00 zł. Pozostałe działki uzyskane przez odwołujących się w wyniku podziału nie podlegały oszacowaniu, ponieważ przeznaczone były w planie miejscowym na cele rolnicze lub leśne. Porównanie tych wartości pozwala na przyjęcie, że wartość działek przyznanych odwołującym w wyniku scalenia i podziału przewyższa wartość działek uprzednio posiadanych o 103.644,00 zł. Uzasadnia to nałożenie na nich opłaty adiacenckiej.

Wyceniając działki przed scaleniem, jak i przyznane w wyniku scalenia, biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W ocenie Kolegium biegły prawidłowo zastosował podejście porównawcze, ponieważ znane mu były ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W tabeli na str. 15 oraz na str. 18-19 operatu zawarł informacje o nieruchomościach będących przedmiotem wytypowanych z rynku lokalnego transakcji - ich: położenie, powierzchnię oraz kształt, usytuowanie względem głównych dróg, dojazd, przeznaczenie oraz uzbrojenie. Ogół powyższych informacji pozwolił - zdaniem Kolegium - na ocenę, czy nieruchomości te są podobne do przedmiotu wyceny.

Biegły ustalił cechy nieruchomości wpływające na ich wartość jako: położenie nieruchomości, kształt nieruchomości oraz dostęp do uzbrojenia. Operat zawiera wyjaśnienie znaczenia każdej z tych cech. Określenia ich wag (czyli stopnia, w jakim dana cecha wpływa na cenę rynkową nieruchomości na lokalnym rynku) dokonano na podstawie analizy par nieruchomości różniących się jedną cechą, co umożliwiło ustalenie, w jakim stopniu dana cecha wpływa na wartość nieruchomości. Zdaniem Kolegium taki sposób określenia wag cech rynkowych pozwala w sposób obiektywny wskazać czynniki, które mają największy wpływ na wartość nieruchomości, taki dobór cech nie budzi zastrzeżeń logicznych oraz jest zgodny z zasadami doświadczenia życiowego, są to parametry, które potencjalni nabywcy biorą pod uwagę przy poszukiwaniach interesujących ich nieruchomości.

Uwzględniając wyrażone procentowo wagi poszczególnych cech, biegły ustalił zakres kwotowy dla każdej z ocen cech rynkowych. Poszczególne zakresy kwotowe stanowią udział w różnicy pomiędzy ceną maksymalną a minimalną nieruchomości porównawczych. Zakresy te odzwierciedlają oceny poszczególnych cech w skali dwu-lub trzystopniowej.

Jak wynika z operatu, w celu oszacowania wartości działki przed scaleniem biegły dokonał analizy rynku nieruchomości położonymi w gminie Choroszcz, Czarna Białostocka, Turośń Kościelna oraz Tykocin, o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zagrodową, drobny przemysł i rzemiosło usługowe. Biegły wybrał nieruchomości o kształcie nieforemnym i wydłużonym, taki bowiem kształt miały nieruchomości stanowiące przed scaleniem własność odwołujących. Ceny transakcyjne wybranych nieruchomości zawierały się w przedziale od 38,05 do 103,36 zł/m2. Uwzględniając poprawki wynikające z porównania cech nieruchomości wycenianych z analogicznymi cechami nieruchomości porównawczych, wartość jednostkową podlegających oszacowaniu części działek o nr. [...],[...] i [...] biegły określił na 61,40 zł/m2.

Natomiast w celu oszacowania wartości działek przyznanych odwołującym w wyniku scalenia i podziału biegły dokonał analizy transakcji nieruchomościami położonymi w gminach Choroszcz i Czarna Białostocka, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi różne. W tym przypadku biegły wybrał nieruchomości o kształcie foremnym i zwartym - podobnie jak nieruchomości powstałe w wyniku scalenia i podziału. Ceny transakcyjne wybranych nieruchomości zawierały się w przedziale od 62,50 do 100,44 zł/m2. Uwzględniając poprawki wynikające z porównania cech nieruchomości wycenianej z analogicznymi cechami nieruchomości porównawczych, wartość jednostkową działek nr [...], [...] i [...] określił na 73,49 zł/m2, wartość jednostkową działki nr [...] na 67,51 zł/m2, zaś działki nr [...] - na 76,33 zł/m2.

Z opinii wynika (z przypisanej wagi ich cech oraz skali dokonywanych korekt), że różnica w wartości nieruchomości przed scaleniem oraz przyznanych w wyniku scalenia, jest konsekwencją cech określających ich parametry fizyczne - w tym ich powierzchni, dostępu do uzbrojenia i kształtu. Ponadto, już sama analiza cen transakcyjnych nieruchomości o kształcie wąskim i wydłużonym (a taki kształt miały działki odwołujących przed scaleniem) w porównaniu do cen transakcyjnych nieruchomości (działek) o kształcie mniej wydłużonym, zwartym i regularnym, pozwala zrozumieć różnice w ich cenach transakcyjnych, a w konsekwencji - w wartości nieruchomości różniących się tymi cechami - choćby z uwagi na możliwość ich zagospodarowania oraz atrakcyjność na rynku nieruchomości. W ocenie Kolegium, uzyskane przez biegłego wyniki w postaci wartości rynkowych nieruchomości przed i po scaleniu i podziale stanowią najbardziej prawdopodobne ceny, możliwe do uzyskania na rynku.

Z powyższych względów Kolegium pozytywnie oceniło prawidłowość operatu szacunkowego oraz jego wartość dowodową. Stwierdzono, że operat został sporządzony zgodnie z zasadą szczególnej staranności w zakresie wskazania podstaw prawnych dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku rzetelnych obliczeń, wyniku końcowego, zawartych w operacie wniosków oraz ich uzasadnienia. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy uwzględnił wszystkie cechy wycenionych nieruchomości mające wpływ na ich wartość, w tym także to, co wynika z § 12 ust. 2 rozporządzenia, a mianowicie uwzględnienie urządzeń infrastruktury technicznej, jakie miały zostać wybudowane na podstawie uchwały o scaleniu i podziale. Operat szacunkowy zawiera również wyjaśnienia co do wyboru podejścia i metody szacowania nieruchomości. Poszczególne części operatu szacunkowego zawierają wyjaśnienia co do dokonanych w operacie obliczeń i ich wyniku.

Nieruchomości przyjęte do analizy i porównań przez rzeczoznawcę majątkowego zachowują kryteria podobieństwa. Informacje zawarte w operacie szacunkowym, a dotyczące doboru poszczególnych cech rynkowych nieruchomości gruntowych, mających wpływ na cenę, oraz oszacowania wag tych cech są - zdaniem Kolegium - czytelne i pozwoliły na dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu. Przeprowadzona analiza operatu wykazała, że ze względu na cechy szczególne przedmiotu wyceny rzeczoznawca majątkowy do oszacowania nieruchomości zastosował prawidłowe podejście, metodę i technikę. Transakcje rynkowe stanowiące podstawę wyliczenia wag poszczególnych cech rynkowych przyjęte zostały zasadnie, przy czym biegły prawidłowo wykorzystał dane o transakcjach z rynku lokalnego. Konkretne przepisy aktów prawnych, na których oparł się biegły, zostały prawidłowo przywołane w treści operatu szacunkowego.

Wskazano przy tym, że strony nie wniosły zastrzeżeń co do treści operatu. Tym nie mniej jeżeli strony miały zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogły skorzystać z możliwości jego oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych - do czego uprawnione były na mocy art. 157 u.g.n. Skorzystanie z tej możliwości zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. W niniejszej sprawie strony z takiej możliwości nie skorzystały.

Odnośnie zarzutu niewłaściwego zastosowania metody porównawczej, poprzez wzięcie pod uwagę wartości nieruchomości w innych gminach zamiast oszacowania wartości nieruchomości na podstawie lokalnego rynku, w obrębie miasta Czarna Białostocka wskazano, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie uniemożliwia rzeczoznawcy majątkowemu uwzględnienia w wycenie nieruchomości spoza obszaru gminy, w której znajduje się nieruchomość wyceniana. Przeciwnie, jeżeli biegły uzna rynek nieruchomości na obszarze gminy za niewystarczająco rozwinięty, jest zobligowany do uwzględnienia transakcji z innych gmin rynku lokalnego lub regionalnego, przy czym za rynek lokalny uważa się obszar powiatu, zaś za rynek regionalny - obszar województwa. W niniejszej sprawie biegły przyjął w wycenie ceny transakcyjne nieruchomości położonych w powiecie białostockim (a więc na rynku lokalnym) w gminach Choroszcz, Czarna Białostocka, Turośń Kościelna oraz Tykocin. Są to gminy o porównywalnej odległości od Białegostoku oraz podobnym stopniu zurbanizowania. Biegły prawidłowo więc uwzględnił te transakcje, co umożliwiło wycenę nieruchomości odwołujących w podejściu porównawczym.

Odnosząc się do zarzutu zmniejszenia powierzchni nieruchomości przyznanych jako ekwiwalent wobec powierzchni nieruchomości wcześniej posiadanych, powierzchni nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a także kształtu i parametrów skrzyżowania, Kolegium wyjaśniło że kwestie te nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania. Postępowanie scaleniowe zakończyło się podjęciem uchwały o scaleniu i podziale, zaś założenia tej uchwały nie podlegają kontroli w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty adiacenckiej. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie są władne do zmiany lub zniesienia skutków scalenia i podziału nieruchomości. Tak samo poza przedmiotem niniejszego postępowanie pozostaje ewentualne przekroczenie kompetencji i trybu działania przez Burmistrza Czarnej Białostockiej przy scaleniu gruntów, co skutkować ma odpowiedzialnością karną.

Na marginesie Kolegium podniosło, że w toku postępowania scaleniowego przejęto 4.315 m2 gruntu nieprzeznaczonego na cele rolne i leśne, zaś byłym właścicielom przyznano 5.016 m2 gruntu nieprzeznaczonego na cele rolne i leśne. Powierzchnia przyznanego ekwiwalentu w postaci gruntu stanowiącego tereny budowlane przekraczała więc powierzchnię przejętych działek. Powierzchnia całkowita działek objętych scaleniem (terenów budowlanych oraz terenów rolnych i leśnych) wynosiła 0,8236 ha, zaś po odjęciu powierzchni przejętej pod drogę (0,0284 ha), za którą wypłacono odrębne odszkodowanie, ekwiwalent do wydzielenia wynosił 0,7952 ha i taką też powierzchnię właściciele nieruchomości objętych scaleniem otrzymali (łączna powierzchnia przyznanego ekwiwalentu wyniosła 0,7952 ha). Odwołująca porównała natomiast powierzchnię otrzymanych gruntów budowlanych (0,5016 ha) z całkowitą powierzchnią gruntów przejętych (0,8236 ha), i nie wzięła pod uwagę, że oprócz gruntów budowlanych właściciele otrzymali też grunty rolne i leśne, zaś łączna powierzchnia przejętych działek (wyłączając grunt pod drogę publiczną) odpowiadała łącznej powierzchni działek otrzymanych. Powyższe dane wynikają z rejestru nieruchomości z wykazaniem stanu dotychczasowego - przed scaleniem i podziałem nieruchomości, oraz stanu nowego - po scaleniu i podziale nieruchomości, stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały (str. 13 i str. 16 akt sprawy). Natomiast za grunt przejęty pod drogi publiczne (działkę o pow. 0,0284 ha) wypłacono współwłaścicielom nieruchomości odszkodowanie na podstawie porozumień zawartych ze współwłaścicielami gruntu, na podstawie art. 106 ust. 1 u.g.n.

Odnośnie braku regulacji dotyczącej następstwa prawnego w sprawie należności z tytułu opłaty adiacenckiej, co powinno skutkować brakiem możliwości ustalenia tej opłaty następcom prawnym podmiotu, który był właścicielem nieruchomości na dzień wejścia w życie uchwały scaleniowej, Kolegium wyjaśniło że w orzecznictwie dotyczącym opłaty adiacenckiej obciążającej właścicieli i niektórych użytkowników wieczystych nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastrukturalnych nie budzi wątpliwości, że choć obowiązanym do poniesienia opłaty może być właściciel (ew. użytkownik wieczysty) nieruchomości będący nim w dniu stworzenia warunków do podłączenia do wybudowanego urządzenia sieciowego lub do korzystania z wybudowanej drogi, to jednak ciężar opłaty powinien ponieść także ten, kto skorzystał na inwestycji finansowanej ze środków publicznych (a organ wykonawczy gminy nie podjął co do właściciela postępowania i decyzji o opłacie nie wydał, zaś - z uwagi na śmierć właściciela nieruchomości - nie jest już w stanie tego uczynić). Zasada równego traktowania wszystkich podmiotów prawa uzasadnia przyjęcie, że każdy, kto odniósł korzyść z inwestycji infrastrukturalnej, powinien uczestniczyć w kosztach jej realizacji na takich samych zasadach. Kolegium stwierdziło, że nie widzi podstaw, aby inaczej traktować spadkobierców właścicieli nieruchomości uzyskanych w wyniku scalenia i podziału. Jeżeli odnieśli korzyść, powinni ponieść taki sam ciężar. Wskazano, że uzasadniając zasadność obciążania opłatami adiacenckimi spadkobierców właścicieli nieruchomości (i innych ich następców prawnych wstępujących w ich prawa i obowiązki na zasadach sukcesji uniwersalnej) sądy administracyjne akcentowały, że nie chodzi w takich przypadkach o zastosowanie art. 922 K.c., ale o traktowanie takich następców prawnych jako tych, do których odnosi się sytuacja określona przepisami art. 143-146 u.g.n.

Zasadność powyższej tezy oprzeć można - w ocenie Kolegium - na wynikach analizy przepisów Ordynacji podatkowej oraz ustawy o finansach publicznych. Nie może ulegać wątpliwości, że opłaty adiacenckie nakładane są w drodze decyzji administracyjnej i wnoszone na rzecz gmin. Ponieważ są one ustalane w drodze decyzji administracyjnych, są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu art. 3 pkt 1, 2 i 8 1 O.p. oraz art. 60 pkt 7 i art. 67 u.f.p., podobnie jak opłaty za wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przewidziane w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Powyższe oznacza, że z uwagi na nieuregulowanie w ustawie o gospodarce nieruchomościami kwestii następstwa prawnego w zakresie obowiązku partycypowania właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (wynikającego z art. 143 ust. 1 u.g.n.), jak też brak uregulowania kwestii następstwa prawnego (sukcesji) wszelkich niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym w ustawie o finansach publicznych - do opłat adiacenckich (przewidzianych zarówno w art. 98a, w art. 107, jak i w art. 144 u.g.n.) należy stosować odpowiednio przepis art. 97 § 1 O.p. Przewidziano w nim, że spadkobiercy podatnika, z zastrzeżeniem § 2, przejmują przewidziane w przepisach prawa podatkowego majątkowe prawa i obowiązki spadkodawcy. Odpowiednie stosowanie tego przepisu oznacza konieczność czynienia tego z uwzględnieniem istoty niepodatkowych należności budżetowych, z czego wynika, że użyty w przytoczonym przepisie zwrot "przepisy prawa podatkowego" odczytywać należy jako przepisy odrębnych ustaw, z których wynika kompetencja organu gminy do ustalenia lub/i pobrania takiej należności (tu opłaty adiacenckiej). Kolegium podniosło, że do pojmowania przepisów prawa podatkowego jako przepisów, z których wynikają niepodatkowe należności budżetowe, upoważnia także brzmienie art. 3 pkt 1 i 2 O.p. (vide wyroki: NSA z 11 czerwca 2019 r., I GSK 53/19; WSA w Lublinie z 22 lipca 2020 r., I SA/Lu 735/19; WSA w Krakowie z 3 września 2020 r., I SA/Kr 319/20 i WSA w Bydgoszczy z 24 sierpnia 2021 r., II SA/Bd 290/21).

Uwzględniając powyższe Kolegium stwierdziło, że należy przyjąć, że obowiązek poniesienia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości działek przyznanych jako ekwiwalent w odniesieniu do działek przejętych w procesie scalenia i podziału nieruchomości, przeszedł na spadkobiercę S.D. z dniem otwarcia spadku (czyli z dniem śmierci - 22 lipca 2016 r.). Jedynym jej spadkobiercą stała się R.K. Fakty te wynikają z prawomocnego postanowienia SR w Białymstoku z 30 maja 2017 r., II Ns 1010/2017. Uznanie odwołującej za stronę niniejszego postępowanie oraz ustalenie jej opłaty adiacenckiej jest więc uzasadnione.

Za niezasadny uznano zarzut ujęcia w operacie szacunkowym osób nieżyjących, co w ocenie odwołującej uniemożliwiło jej wykonanie opinii do operatu przez stowarzyszenie zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Jak wynika z analizy treści opinii, w części II operatu "Opis wycenianych nieruchomości" biegły wskazał właścicieli działek objętych scaleniem na dzień wejścia w życie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości. Kolegium nie dostrzega jednak, w jaki sposób wymienienie w treści operatu właścicieli nieruchomości, w sposób opisany powyżej, mogłoby uniemożliwić poddanie go ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Kwestii tej nie wyjaśniła również sama odwołująca, ograniczając się jedynie do wskazania, że przeszkoda taka wystąpiła. Nie wskazała przy tym, jaki przepis powszechnie obowiązującego prawa naruszył rzeczoznawca majątkowy, jak również nie udowodniła, że rzeczywiście treść operatu uniemożliwiła poddanie go ocenie (np. poprzez przedłożenie pisma stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych, do którego wystąpiła o dokonanie oceny operatu, a z którego wynikałoby, że wskazanie w treści opinii danych właścicieli nieruchomości na dzień wejścia w życie uchwały scaleniowej stanowi przeszkodę do poddania takiego operatu ocenie). W ocenie Kolegium takiego przepisu nie ma, a skoro wszyscy adresaci zaskarżonej decyzji są stronami postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, to istniała możliwość poddania operatu szacunkowego ocenie organizacji rzeczoznawców majątkowych.

Podsumowując tę część rozważań stwierdzono, że zarówno wartość nieruchomości przed scaleniem, jak i wartość działek przyznanych w wyniku scalenia i podziału, zostały określone w sposób prawidłowy. W rozpoznawanej sprawie w wyniku scalenia i podziału przyznano na własność odwołujących działki o wartości wyższej niż uprzednio posiadane w takim stopniu, jaki wynika z operatu szacunkowego. Organ pierwszej instancji przeprowadził przy tym szczegółowe, wszechstronne i wnikliwe postępowanie zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a tym samym z zachowaniem reguł przewidzianych wart. 7, 10, 77 i 80 K.p.a. Podjęto wszystkie czynności niezbędne do wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, zaś zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do jej rozstrzygnięcia. Końcowo Kolegium stwierdziło, że nie widzi żadnego powodu, aby kwestionować dokonane przez organ obliczenia służące do określenia - zgodnie z dyspozycją § 13 ust. 2 rozporządzenia - zwaloryzowanej (zgodnie z art. 5 ust. 4 u.g.n.) wysokości należnej od odwołujących opłaty adiacenckiej. Obliczenia te wykonano rzetelnie i przedstawiono w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniosła R.K. i zarzuciła brak wykonania postanowień § 3 uchwały VI/42/11 tj.:

1) na działkach oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]- drogi o nawierzchni żwirowej w terminie do 2014 r., nawierzchni utwardzonej do 2022 r.;

2) na działkach oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]- odcinka sieci wodociągowej umożliwiającej podłączenie każdej działki do gminnej sieci wodociągowej - w terminie do końca 2017 r.;

3) na działkach oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]- odcinka sieci kanalizacyjnej umożliwiającej podłączenie każdej działki do gminnej sieci kanalizacyjnej - w terminie do końca 2017 r.

Zdaniem skarżącej stanowi to naruszenie art. 106 ust. 3 u.g.n. Nadto decyzja została wydana z naruszeniem art. 145 ust. 2 u.g.n., albowiem na dzień jej wydania niemożliwe było skuteczne podłączenie nieruchomości wynikłych ze scalenia i podziału do urządzeń infrastruktury technicznej, ponieważ taka infrastruktura techniczna nie została wybudowana. Samo w sobie scalenie i podział nieruchomości nie podnosi wartości nieruchomości aż tak drastycznie jak w decyzji. Warunkami wzrostu wartości nieruchomości powinna być bowiem wybudowana infrastruktura techniczna i drogi utwardzone zgodnie z ww. uchwałą. Decyzja została także wydana na błędnym oszacowaniu nieruchomości, gdyż porównano nieruchomości posiadające uzbrojenie techniczne do działek bez takiego uzbrojenia technicznego. Kolegium w swoim orzeczeniu potwierdziło, że rzeczoznawca majątkowy uwzględnił wszystkie cechy wycenionych nieruchomości mające wpływ na ich wartość, w tym także to, co wynika z § 12 ust. 2 rozporządzenia, a mianowicie uwzględnienie urządzeń infrastruktury technicznej, jakie miały zostać wybudowane. SKO nie zapoznało się jednak ze stanem faktycznym infrastruktury technicznej w miejscu położenia przedmiotowych nieruchomości ulegających scaleniu i podziale, ponieważ takich urządzeń nie wybudowano. Nadto wskazano, że właściciele nieruchomości są pozbawieni możliwości zlecenia do wykonania kontroperatu. Wymaga to bowiem uzyskania wszystkich danych koniecznych do wyceny w celu porównawczym operatów a to wymusza konieczność uzyskania dostępu do wszystkich danych przedmiotowych, których używał biegły wystawiający operat szacunkowy na podstawie którego wydana była decyzja. Urzędy przekazują zaś tylko dane dotyczące wycinka operatu, dotyczącego nieruchomości właściciela występującego o wgląd w sprawę. Jeśli w scaleniu i podziale stron jest kilka lub kilkanaście praktycznie niemożliwe jest uzyskanie danych innych uczestników tego postępowania i podważenie operatu.

Zarzucono także brak właściwego rozpoznania kwestii dziedziczenia opłaty adiacenckiej. Zdaniem skarżącej opłata adiacencka jest obowiązkiem o charakterze publicznoprawnym, regulowany przepisami z zakresu prawa administracyjnego, i jest rodzajem opłaty (daniny) wystawianej właścicielowi nieruchomości koniecznej do uiszczenia w momencie wzrostu wartości nieruchomości spowodowaną budową urządzeń infrastruktury technicznej sfinansowanych z pieniędzy Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, ze środków z budżetu Unii Europejskiej, ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi lub w związku ze scaleniem i ponownym podziałem nieruchomości czy też w razie podziału nieruchomości. Przeniesienia opłaty adiacenckiej nie przewiduje ustawa o finansach publicznych, ustawa o gospodarce nieruchomościami, Kodeks cywilny ani ordynacja podatkowa. Wynika z tego, że jeśli nie jest to obowiązek o charakterze cywilnoprawnym, to obowiązek taki nie przechodzi na spadkobierców w drodze dziedziczenia. Zdaniem skarżącej brak regulacji dotyczącej obciążenia spadkobierców tą opłatą był celowym zabiegiem ustawodawcy.

Zarzucono także, że decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz 80 K.p.a. z których wynika, że organy mają obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne ciąży zasada prawdy obiektywnej, albowiem w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W sprawie także doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP, dotyczącego zasady demokratycznego państwa prawnego

Wskazując na te naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania administracyjnego i sądowych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 16 maja 2023 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że obowiązki zawarte w art. 106 ust. 3 u.g.n. nie zostały wykonane. Skarżąca nie podejmowała próby zweryfikowania operatu przez organizację rzeczoznawców majątkowych, ponieważ nie miała dostępu do pełnej dokumentacji, tzn. całego operatu. Główny zarzut do operatu jest taki, że wycenie podlegała infrastruktura techniczna, która nie została wybudowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Czarnej Białostockiej z 7 grudnia 2022 r. nr GP.3134.49.2022 w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.

Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 107 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. – dalej jako: u.g.n.). Zgodnie z art. 107 ust. 1 zd. 1 u.g.n. osoby, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału, są zobowiązane do wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich w wysokości do 50 % wzrostu wartości tych nieruchomości w stosunku do wartości dotychczas posiadanych. Przepis ten nakłada na osoby, które otrzymały nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału, obowiązek wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich w wysokości ustalonej przez radę gminy w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości.

Na wstępie rozważań poczynić należy dwie ogólne uwagi porządkujące. Przede wszystkim stwierdzić należy, że przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja ustalająca opłatę adiacencką a nie uchwała dotycząca scalenia i podziału nieruchomości. Stąd zarzuty dotyczące tej uchwały nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Postępowanie o scalenie i podział kompleksu gruntów, obejmującego również działki skarżącej, zostało zakończone prawomocną i ostateczna uchwałą Rady Miejskiej w Czarnej Białostockiej z 10 maja 2011 r. której zasadności w niniejszym postępowaniu sąd nie może badać. Dlatego nie miały w sprawie znaczenia zarzuty dotyczące zmniejszenia powierzchni nieruchomości przyznanych jako ekwiwalent wobec powierzchni nieruchomości wcześniej posiadanych, powierzchni nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, kształtu i parametrów skrzyżowania. Przy czym marginalnie podnieść należy, że odnośnie zarzutu dotyczącego zmniejszenia powierzchni nieruchomości przyznanych w stosunku do nieruchomości wcześniej posiadanych Kolegium prawidłowo wyjaśniło, że skarżąca błędnie porównała powierzchnię otrzymanych gruntów budowlanych (0,5016 ha) z całkowitą powierzchnią gruntów przejętych (0,8236 ha) i nie wzięła pod uwagę, że oprócz gruntów budowlanych właściciele otrzymali też grunty rolne i leśne. Powierzchnia przyznanego ekwiwalentu w postaci gruntu stanowiącego tereny budowlane przekraczała powierzchnię przejętych działek – przejęto 0,431 ha a otrzymano 0,5016 ha.

Druga uwaga dotyczy rodzaju opłaty adiacenckiej. W tym zakresie szeroki wywód w uzasadnieniu swojej decyzji przedstawiło Kolegium. Wywód ten należy zaakceptować. Jeszcze raz wskazać należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera trzy odrębne regulacje dotyczące opłat adiacenckich: opłatę ustalaną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 143-148b); opłatę ponoszą w związku z podziałem nieruchomości na wniosek jej właściciela (art. 98a) i opłatę, która stanowi przedmiot niniejszego postępowania, ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości. Stąd też zarzuty naruszenia przepisów dotyczących innych opłat też nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Opłata adiacencka ustalona w sprawie niniejszej jest konsekwencją dokonanego przez gminę scalenia i podziału nieruchomości. Scalenie i podział nieruchomości ma na celu stworzenia korzystniejszych warunków dla ich zagospodarowania i wykorzystania. Korzyści, jakie odnoszą właściciele poszczególnych nieruchomości ze scalenia i podziału ich nieruchomości (poprawa kształtu, dostępności komunikacyjnje), co do zasady powodują wzrost wartości ich nieruchomości, który skutkuje obowiązkiem wniesienia na rzecz gminy opłaty adiacenckiej.

Zgodnie z art. 107 ust. 2 u.g.n. wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości. Z kolei terminy i sposób wnoszenia opłat adiacenckich ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w drodze ugody z osobami zobowiązanymi do ich zapłaty, przez podpisanie protokołu uzgodnień. W razie niedojścia do ugody, o terminie i sposobie zapłaty rozstrzyga rada gminy, podejmując uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości. Termin ustalony w uchwale nie może być krótszy niż termin wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej – art. 107 ust. 3 u.g.n.

W sprawie niniejszej nie doszło do zawarcia ugody, co oznacza że o terminie i sposobie zapłaty tej opłaty jak i o wysokości jej stawki procentowej rozstrzyga rady gminy w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości. Uchwała ta zgodnie z treścią art. 104 ust. 2 pkt 7 u.g.n. powinna zawierać ustalenia co do wysokości, terminu i sposobu zapłaty opłat adiacenckich. Z uchwały z 10 maja 2011 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości wynika, że osoby, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału są zobowiązane do wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich w wysokości 40% wzrostu wartości tych nieruchomości, w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych (§ 4 ust. 1). Opłaty należy wnieść w terminie do końca 2022 r. (§ 4 ust. 2). Jednocześnie w § 3 uchwały postanowiono, że na obszarze objętym scaleniem i podziałem Gmina Czarna Białostocka wybuduje ze środków własnych:

1) na działkach oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]- drogę o nawierzchni żwirowej w terminie do 2014 r., nawierzchni utwardzonej do 2022 r.;

2) na działkach oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...]- odcinek sieci wodociągowej umożliwiającej podłączenie każdej działki do gminnej sieci wodociągowej - w terminie do końca 2017 r.;

3) na działkach oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - odcinek sieci kanalizacyjnej umożliwiającej podłączenie każdej działki do gminnej sieci kanalizacyjnej - w terminie do końca 2017 r.

Zdaniem skarżącej decyzja ustalająca opłatę adiacencką mogła być wydana w maksymalnym terminie do końca 2020 r. Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie. W zakresie terminu wydania decyzji, sąd podziela stanowisko Kolegium zgodnie z którym ustawodawca nie wprowadził ograniczenia czasowego do wszczęcia postępowania dotyczącego opłaty adiacenkiej w związku ze scalaniem i podziałem nieruchomości. Ograniczenie czasowe dotyczy dwóch pozostałych opłat adiacenckich. Stąd zarzut dotyczący naruszenia art. 145 ust. 2 u.g.n. nie mógł być uwzględniony. W sprawie niniejszej jedyne ograniczenie czasowe możliwości ustalenia tej opłaty zostało zawarte w § 4 ust. 2 uchwały, który wskazuje, że należy je wnieść w terminie do końca 2022 r. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana 7 grudnia 2022 r. a więc w terminie. Podobne stanowisko w zakresie braku wprowadzenia przez ustawodawcę ograniczenia czasowego odnośnie przedmiotowej opłaty wyraził także WSA w Lublinie w wyroku z 24 stycznia 2018 r., II SA/Lu 974/16 (pub. CBOSA).

Legalności kwestionowanej decyzji nie podważa także zarzut dotyczący braku możliwości ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej następcom prawnym podmiotu, który był właścicielem nieruchomości na dzień wejścia w życie uchwały scaleniowej. Skarżąca – R. K. jest spadkobierczynią S. D., która zmarła 22 lipca 2016 r. (vide: postanowienie SR w Białymstoku z 30 maja 2017 r., II Ns 1010/2017). W ocenie sądu prawidłowo przyjęto, że obowiązek poniesienia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości działek przyznanych jako ekwiwalent w odniesieniu do działek przejętych w procesie scalenia i podziału nieruchomości przeszedł na skarżącą (1/5 udziału). Istotnie przepisy ustawy nie regulują następstwa prawnego. W takiej sytuacji słusznie w sprawie odpowiednio zastosowano przepisy Ordynacji podatkowej i ustawy o finansach publicznych. Przedmiotowa opłata adiacencka jest dochodem własnym gminy. Ma ona tym samym charakter opłaty publicznoprawnej w rozumieniu art. 60 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Opłata ta zalicza się do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, gdyż jest dochodem budżetu jednostki samorządu terytorialnego . Zgodnie z art. 3 pkt 8 O.p. przez niepodatkowe należności budżetowe - rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. W konsekwencji powyższego zastosowanie znajduje art. 67 § 1 u.f.p. , który stanowi, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa. Zgodnie z art. 97 § 1 O.p. spadkobiercy podatnika (...) przejmują przewidziane w przepisach prawa podatkowego majątkowe prawa i obowiązki spadkodawcy. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że uznanie skarżącej za stronę niniejszego postępowania było prawidłowe. Dodatkowo wskazać należy, że na skutek dziedziczenia to skarżąca jest osobą uposażoną w nowe nieruchomości. To skarżąca odniosła korzyść z przeprowadzonego postępowania scaleniowego i to skarżąca powinna uiścić opłatę adiacencką. Z § 4 ust. 1 uchwały wynika, że do wniesienia opłaty zobowiązane są "osoby które otrzymały nowe nieruchomości". Tak samo w art. 107 ust. 3 u.g.n. mowa jest osobach, które otrzymały nowe nieruchomości, jako podmiotach zobowiązanych do uiszczenia opłaty adiacenckiej. Bez wątpienia skarżąca na skutek dziedziczenia stała się współwłaścicielką nowych nieruchomości wydzielonych w wyniku scalenia i podziału.

Kolejne zarzuty skargi dotyczą operatu szacunkowego. W tym zakresie sformułowano dwa zarzuty. Pierwszy i zasadniczy podtrzymany na rozprawie, dotyczy tego, że wycenie podlegała infrastruktura techniczna, która nie została wybudowana. Drugi dotyczy tego, że do porównania wzięto pod uwagę nieruchomości z innych gmin.

Przed oceną tych zarzutów wskazać należy kilka uwag ogólnych dotyczących operatów szacunkowych. Operat szacunkowy, będący dowodem z opinii biegłego, podlega ocenie jak każdy inny dowód, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Odróżnić należy ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny jego prawidłowości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji jest możliwa jedynie do granic wiedzy specjalistycznej. Rzeczą organów jest jedynie zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, czy jest logiczny i zupełny, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny dowodu w postaci takiego operatu (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 K.p.a.). Negatywna ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji, prawidłowo sporządzony pod względem formalnym operat, może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia. W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu i stwierdzenia, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, organ nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym. Podkreślić również należy, że o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości, zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., decyduje rzeczoznawca majątkowy. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania.

Przechodząc do oceny zarzutów skierowanych przez skarżącą pod adresem operatu stwierdzić należy, że nie podważyły one skutecznie jego mocy dowodowej.

Odnosząc się do pierwszego z tych zarzutów wskazać należy, że w świetle treści art. 107 u.g.n. brak jest podstaw do przyjęcia, że obowiązek uiszczenia opłaty obciąża właściciela wydzielonej w wyniku scalenia i podziału nieruchomości w dacie wybudowania przewidzianych w uchwale o podziale i scaleniu urządzeń infrastruktury technicznej. Gdyby taka była wola prawodawcy to niewątpliwie nadałby on inną treść art. 107 m.in. przez wprowadzenie takiego powiązania oraz wprowadzenie terminu przedawnienia, jak to uczynił w przypadku opłaty adiacenckiej ustalonej na podstawi art. 145 u.g.n. W przypadku opłaty adiacenckiej związanej z podziałem i scaleniem prawodawca związek tego świadczenia z mającymi być wybudowanymi urządzeniami infrastruktury technicznej przewidział, gdy chodzi o terminy wnoszenia tych opłat, które zgodnie z treścią art. 107 ust. 3 u.g.n. nie mogą być krótsze niż termin wybudowania przedmiotowych urządzeń, który to wymóg został w niniejszej sprawie spełniony. Obowiązek uwzględnienia przy ustalaniu tego rodzaju opłaty hipotetycznego wzrostu wartości nieruchomości w związku z planowanymi do wybudowania w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości urządzeniami infrastruktury technicznej wynika też wprost z § 12 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 86, poz. 736). Z regulacji tej wynika, że przy określaniu wartości nieruchomości, o których mowa w ust. 1 pkt 2, uwzględnia się planowane do wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, określone w uchwale rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy przy określeniu wartości nieruchomości ma wziąć zatem pod uwagę planowane do wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, określone w uchwale rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości. Z tego też powodu nie może odnieść skutku przedmiotowy zarzut. Opłata adiacencka o jakiej mowa w art. 107 u.g.n. jest związana z hipotetycznym wzrostem wartości nieruchomości, którą właściciel otrzymuje w wyniku podziału i scalenia, zakładanym przez prawodawcę już w dacie podejmowania uchwały o scaleniu i podziale (na podstawie art. 104 u.g.n.). Wzrost ten nie musi przy tym wynikać w całości z przewidzianych korzyści związanych z planowanym wybudowaniem przewidzianych w uchwale urządzeń infrastruktury technicznej. Częściowo może też wynikać np. z usytuowania i kształtu otrzymanej w wyniku podziału i scalenia nieruchomości (vide: w tym względzie wyrok WSA w Gliwicach, II SA/Gl 1135/17; wyrok WSA w Łodzi z 15 października 2015 r. II SA/Łd 640/14; WSA w Białymstoku z 27 października 2015 r. II SA/Bk 558/15, pub. CBOSA). W doktrynie podnosi się, że wartość nieruchomości przed dokonaniem scalenia i podziału oraz po nim ustala się, zanim wybudowane zostaną przewidziane w uchwale urządzenia, a opłatę należy uiścić w podanym w uchwale terminie bez względu na to, czy urządzenia te zostały w terminie wybudowane, a także bez względu na to, czy w ogóle zostaną wybudowane. Poza tym operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego określać może nie faktyczną, ale przyszłą (hipotetyczną) wartość nieruchomości (vide: E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 107 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pub. Lex). Wartość określona w szacunku rzeczoznawcy majątkowego, może odzwierciedlać nie rzeczywisty wzrost wartości nieruchomości, ale jedynie wzrost hipotetyczny, który faktycznie nie nastąpił. Wartość nieruchomości przed scaleniem i podziałem rzeczoznawca majątkowy określa bowiem według stanu na dzień wejścia w życie uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, a wartość nieruchomości po scaleniu i podziale – na dzień wejścia w życie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości. W obu przypadkach przyjmuje ceny kształtujące się w obrocie nieruchomościami podobnymi na dzień wejścia w życie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości (§ 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia). Z powyższego wynika, że przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się planowane do wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, określone w uchwale rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości a brak ich wybudowania nie stanowi przeszkody w naliczeniu opłaty adiacenckiej.

Prawidłowości sporządzonego operatu nie podważa także zarzut nieprawidłowego wzięcia do porównania nieruchomości z innych gmin. Zdaniem skarżącej szacowanie powinno być dokonane tylko na podstawie nieruchomości z rynku lokalnego w obrębie miasta Czarna Białostocka. Nie było podstaw do rozszerzania tego rynku na Choroszcz, Tykocin czy Turośń Kościelna. Wskazać należy, że zgodnie z § 26 ust. 3 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 555 ze zm.) rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Z konstrukcji tego paragrafu (zwłaszcza z jego ust. 1) wynika, że rozszerzenie rynku lokalnego na regionalny, krajowy lub zagraniczny (w przypadku nieruchomości o szczególnych cechach) jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy brak jest odpowiednich transakcji na rynku lokalnym. Podstawowym rynkiem, z którego rzeczoznawcza powinien dokonywać wyboru nieruchomości podobnych, jest więc rynek lokalny. Użyte w § 26 ust. 1 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę. W wyniku procesów wykładni tego przepisu w orzecznictwie ugruntował się pogląd, który należy podzielić, a według którego zasadą będzie, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (wyroki NSA z: 1 czerwca 2017 r., I OSK 2311/15; 22 maja 2012 r., OSK 701/11; 8 stycznia 2014 r. I OSK 1460/12, CBOSA). W sprawie niniejszej wszystkie wskazane miejscowości położone są w powiecie białostockim a więc stanowią rynek lokalny. Stąd nie można zarzucić, że w sposób nieuprawniony wzięto do porównania nieruchomości położone poza Czarną Białostocką. Rynek lokalny to nie tylko miasto Czarna Białostocka. Reasumując stwierdzić należy, że zarzuty skargi dotyczące podważenia wartości dowodowej sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego okazały się bezzasadne.

W orzecznictwie wskazuje się, że podważenie merytorycznej prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić tylko w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, przepis ten bowiem nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Natomiast, nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości. Organy nie są również zobligowane do uwzględnienia stanowiska strony skarżącej o weryfikację operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., I OSK 1821/21). Skarżąca w sprawie niniejszej wskazała, że nie miała możliwości wystąpienia o ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych z tego względu, że nie miała dostępu do pełnej dokumentacji (całego operatu). Brak dostępu do pełnej dokumentacji wynika z tego, że w operacie wskazane są osoby nieżyjące. Odnosząc się do tego wskazać należy, że skarżąca nie wykazała, że organ pierwszej instancji uniemożliwił jej dostęp do całego operatu a ponadto, nie wykazała, że wskazanie w nim osób nieżyjących stanowi przeszkodę do sporządzenia takiej weryfikacji.

Sąd działając z urzędu, już poza granicami zarzutów skargi, stwierdza że operat został sporządzony w sposób prawidłowy, a tym samym mógł stanowić dowód na okoliczność ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie. Przede wszystkim jest kompletny i logiczny, spełnia warunki formalne, odpowiada przepisom prawa (w tym uwzględnia regulacje rozporządzenia scaleniowego), a przy tym został oparty na prawidłowych i rzetelnych danych stanowiących podstawę oszacowania wartości nieruchomości oraz zawiera wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków. Mając powyższe na uwadze, sąd uznał, że dokonana przez biegłego wycena wartości nieruchomości uzyskanej przez skarżącą w wyniku scalenia i podziału, nie budzi zastrzeżeń, zaś jego ocena przeprowadzona przez organy, jest rzetelna, wyczerpująca oraz nie nosi znamion dowolności. Podzielić należy stanowisko Kolegium, że już sama analiza cen transakcyjnych nieruchomości o kształcie wąskim i wydłużonym (a taki kształt miały działki przed scaleniem) w porównaniu do cen transakcyjnych o kształcie mniej wydłużonym, zwartym i regularnym, pozwala zrozumieć różnice w ich cenach transakcyjnych, a w konsekwencji - w wartości nieruchomości różniących się tymi cechami - choćby z uwagi na możliwość ich zagospodarowania oraz atrakcyjność na rynku nieruchomości. W ocenie sądu, uzyskane przez biegłego wyniki w postaci wartości rynkowych nieruchomości przed i po scaleniu i podziale stanowią najbardziej prawdopodobne ceny, możliwe do uzyskania na rynku.

Końcowo stwierdzić należy, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.) a ocena tych dowodów nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając powyższe na względzie sąd stwierdził, że pomimo, że wynik przeprowadzonego postępowania jest niezgodny z oczekiwaniami skarżącej, nie może to oznaczać, że zaskarżona decyzja narusza prawo .

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.), sąd orzekł jak w sentencji.