Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 44/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 21 maja 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 622/22 w sprawie ze skargi M.Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 19 października 2022 r., II SA/Rz 622/22 w sprawie ze skargi M. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania: uchylił zaskarżone postanowienie (pkt I.), oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt II.).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Z. odmówił zatwierdzenia na wniosek J. B. projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w Z. na działki nr [...] i nr [...]. Powyższa decyzja została wysłana wnioskodawcy i odebrana przez jego siostrę M. Ł. w dniu [...] stycznia 2022 r. W dniu [...] lutego 2022 r. M. Ł. nadała w placówce pocztowej odwołanie od ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Z., podając, iż wnosi je jako następca prawny zmarłego brata – J. B. Podała także, że postępowanie spadkowe po zmarłym bracie jest w toku. Postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność ww. odwołania. Organ odwoławczy podał, że stosownie do art. 109 § 1 i § 2 k.p.a. o wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić – co do zasady – dopiero z chwilą jej doręczenia. J. B. zmarł 15 stycznia 2022 r., a decyzja organu I instancji wysłana na adres jego zamieszkania została odebrana przez skarżącą 24 stycznia 2022 r. Powyższe oznacza, że decyzja organu I instancji nie weszła do obrotu prawnego, bowiem nie została doręczona stronie, która zmarła po jej wydaniu, ale przed doręczeniem. W konsekwencji odwołanie M. Ł. uznać należało za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych ponieważ brak jest przedmiotu zaskarżenia.

W skardze na powyższe postanowienie M. Ł. wniosła o poddanie kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia. Skarżąca podniosła, że jest następcą prawnym zmarłego brata, będącym jedyną stroną postepowania prowadzonego przez organ I instancji. Zdaniem skarżącej termin do wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego został zachowany, ponieważ jej brat w dniu [...] stycznia 2022 r., w trakcie rozmowy telefonicznej, uzyskał informację, że decyzja będzie decyzją odmowną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględniając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 października 2022 r. stwierdził, że nie podziela poglądu organu, iż w niniejszej sprawie wystąpiła niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, gdyż decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Sąd podkreślił, że wydanie postanowienia nastąpiło przedwcześnie. Wskazał na treść art. 30 § 1 k.p.a., wedle którego zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ponadto z art. 30 § 4 k.p.a. wynika, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Sąd I instancji podkreślił, że ten właśnie przepis ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, gdyż strona zmarła w toku postępowania, a sprawa administracyjna dotyczy praw zbywalnych, w tym przypadku dziedziczenia prawa własności. Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżąca przedłożyła akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 19 maja 2022 r., z którego wynika, że spadek pod J.B. zmarłym 15 stycznia 2022 r. przypadł z mocy ustawy L.S. i M.W. Ł. w częściach po 1/2. Wykazane została zatem następstwo prawne skarżącej po zmarłym bracie, przez co stała się stroną postępowania o podział nieruchomości. Dalej Sąd wskazał, że do czasu przedłożenia aktu poświadczenia dziedziczenia Kolegium mogło zawiesić postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Błędnie natomiast stwierdziło, że po wydaniu postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności, które jest postanowieniem kończącym administracyjny tok instancji może mieć zastosowanie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Błędnie też Kolegium poczyniło wskazania co do ponownego prowadzenia sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 30 § 4 i art. 110 § 1 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że doręczenie decyzji jednemu ze spadkobierców jedynej strony postępowania, zmarłej po wydaniu decyzji do niej skierowanej, skutkuje "zafunkcjonowaniem" jej w obrocie prawnym, podczas gdy żaden z przepisów k.p.a. nie warunkuje możliwość skutecznego doręczenia decyzji zamiast adresatowi jego spadkobiercy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", przez nieuprawnione uznanie, iż zasadne jest przyjęcie oświadczenia spadkobierców wnioskodawcy na okoliczność poparcia pierwotnego wniosku podziałowego na etapie odwoławczym, przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, podczas gdy jest to podstawowy akt warunkujący dopuszczalność prowadzenia w ogóle postępowania o podział nieruchomości i musi być dokonany na etapie wstępnego rozpoznania wniosku w tym zakresie;

Autor kasacji wskazał, że uchybienia te należy uznać za istotne, gdyż odmienna ocena dokonana przez Sąd I instancji skutkowałaby oddaleniem skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Kontrowersją w badanej sprawie objęta pozostaje kwestia następstwa procesowego i dopuszczalności czynności procesowych podjętych przez następcę prawnego. Odniesienie się do powyższego wypada poprzedzić stwierdzeniem że z niekwestionowanych okoliczności faktycznych badanej sprawy wynika, że organ I instancji, w następstwie rozpoznania wniosku o podział nieruchomości, wydał decyzję administracyjną. Po jej wydaniu, ale jeszcze przed jej doręczeniem wnioskodawcy, który był jedynym uczestnikiem tego postępowania, wnioskodawca zmarł. Przesyłkę zawierającą powyższa decyzję adresowaną do wnioskodawcy otrzymała jego siostra, z którą wnioskodawca zamieszkiwał. Siostra wnioskodawcy po jego śmierci zapoznała się z decyzją, po czym wniosła od niej odwołanie. Z okoliczności sprawy wynika także, że siostra wnioskodawcy jest jego spadkobierczynią.

W tak przybliżonym stanie sprawy należy wskazać, iż w toku postępowania administracyjnego mogą pojawić się zmiany podmiotowe. Jednym z przypadków następstwa proceduralnego jest succesio mortis causa, będące m.in. skutkiem śmierci osoby fizycznej będącej dotychczasowym uczestnikiem postępowania. W takiej sytuacji przepis art. 30 § 4 k.p.a. stanowi, że w postępowaniu dotyczącym praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Zgodnie z ogólną zasadą dziedziczenia, prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób (art. 922 § 1 k.c.). Tym samym trafnie zauważa Sąd I instancji, iż z chwilą śmierci strony postępowania jego następca prawny ma materialne prawo do tego aby wstąpić do postępowania na miejsce dotychczasowej strony. Wstąpienie następcy prawnego następuje w takim stadium, w jakim postępowanie to znajduje się w chwili jego zgłoszenia się do postępowania, co w szczególności oznacza, że wszystkie czynności procesowe dokonane przed zaistnieniem następstwa przez organ lub poprzednika prawnego pozostają ważne (wiążące) i nie muszą być powtarzane.

W okolicznościach badanej sprawy należy zatem uznać, iż skarżącą będąc spadkobierczynią zmarłego wnioskodawcy postępowania podziałowego, składając odwołanie od decyzji organu I instancji, w istocie dokonała zgłoszenia się do postępowania jako jego strona. Jakkolwiek ugruntowane jest zapatrywanie o niedopuszczalności domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku, bowiem wykazanie następstwa prawnego winno nastąpić prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia (vide: wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2016 r., I OSK 1577/14; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., II OSK 458/15; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2017 r., I OSK 2933/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), to powyższe wymaganie na gruncie postępowania administracyjnego ma może prowadzić do wniosku, iż istnieje podstawa do uznania za bezskuteczną czynność zgłaszającego się do postępowania następcy prawnego, a wniesionego przez niego odwołania za niedopuszczalne, tylko dlatego, że następca prawny nie przedstawił w momencie zgłoszenia urzędowego aktu potwierdzającego spadkobranie. Wszak z chwilą powzięcia wiadomości o śmierci strony postępowania w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych organ na obowiązek zawiesić postępowanie, stosownie do art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Winien zatem wstrzymać dalsze czynności w sprawie do czasu ustalenia następców prawnych zmarłej strony postępowania, z których udziałem prowadził będzie dalsze czynności w sprawie.

Nie ma także racji autor kasacji gdy wskazuje, że Sąd I instancji naruszył art. 110 § 1 k.p.a. Okoliczność doręczenia decyzji następcy prawnemu nieżyjącej strony postępowania nie może być utożsamiana z sytuacją gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Okoliczność, iż decyzja doręczona została nie temu podmiotowi, do którego została formalnie skierowana, nie podważa faktu doręczenia jej podmiotowi, który zgłaszając swój udział w postępowaniu ostatecznie stał się stroną tegoż postępowania. Argumentacja zaprezentowana w skardze kasacyjnej w powyższym zakresie nosi znamiona nadmiernego formalizmu. Nie ulega natomiast wątpliwości, że związanie organu decyzją wynika z jej zewnętrznego charakteru i organ nie może uchylić się od tego związania. Zewnętrzny charakter decyzji jako aktu administracyjnego oznacza w istocie powinność umożliwienia stronie zapoznania się z jego treścią (vide: C.Martysz [w:] G.Łaszczyca, C.Martysz, A.Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Warszawa 2010, s. 100; A.Wróbel [w:] M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 640). Jeżeli więc decyzja organu I instancji została doręczona następcy prawnemu zmarłej strony postępowania i podmiot ten wniósł od tej decyzji odwołanie, to nie tylko decyzja ta weszła ona do obrotu prawnego, ale także wywołała skutki prawne (procesowe). Nieuprawnione jest zatem zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia art. 110 § 1 k.p.a., bowiem brak podstawy prawnej do tego aby organ administracji mógł doręczyć decyzję spadkobiercy zmarłej strony postępowania, stanowi inną sytuację faktyczną od tej, w której spadkobierca zmarłej strony postępowania dowiaduje się o decyzji administracyjnej wydanej wobec spadkodawcy i wnosi od niej odwołanie.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 97 ust. 2 u.g.n. Badana sprawa dotyczy stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Nie mogą być w niej zatem badane kwestie tyczące dopuszczalności podziału nieruchomości, a tego dotyczy ww. przepis. Ponadto należy zauważyć, iż powyższy zarzut, niezależnie od tego, że nie wskazuje formy naruszenia prawa, która może stanowić dopuszczalną podstawę kasacji, stosownie do art. 174 p.p.s.a., to jeszcze nie wykazuje związku z jakąkolwiek wypowiedzią Sądu I instancji wyrażoną w motywach zaskarżonego wyroku, która zasługiwałaby na podważenie.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.