Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 451/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 12 lipca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 534/22 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 maja 2022 r., nr SKO Gd/47/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 13 grudnia 2022 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 maja 2022 r., nr SKO Gd/47/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego - 1. uchylił zaskarżoną decyzję, 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wnioskiem z 20 października 2021 r. I. K. wystąpiła do Burmistrza M. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem W. K.

Decyzją z 8 grudnia 2021 r. Burmistrz, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) - dalej: "u.ś.r.", odmówił wnioskowanego świadczenia. Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością zapewnienia niepełnosprawnemu małżonkowi stałej opieki (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Burmistrz wskazał, że na rozstrzygnięciu niniejszej sprawy zaważył również fakt, iż niepełnosprawność W. K. powstała po ukończeniu przez niego 25. roku życia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.).

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 13 maja 2022 r. utrzymało ją w mocy. Kolegium nie podzieliło stanowiska Burmistrza w kwestii zaistnienia w sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie organu odwoławczego nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny (dalej: "TK") za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13). Organ odwoławczy wskazał następnie, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności, przy czym na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować jego niepodejmowanie. Mając to na uwadze Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie strona nie zrezygnowała z pracy, aby opiekować się mężem, gdyż nie pracuje od marca 2011 r. Od zaprzestania zatrudnienia wnioskodawczyni była osobą bezrobotną, a następnie otrzymała świadczenie pielęgnacyjne na matkę. Zaprzestanie zatrudnienia mogło być zatem związane ewentualnie z koniecznością opieki nad matką, a nie mężem Zdaniem organu odwoławczego, z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że strona nie zrezygnowała z pracy, aby podjąć się opieki nad mężem. W związku z tym nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w celu opieki nad mężem. W ocenie Kolegium, zakres sprawowanej opieki nad mężem nie wypełnia przesłanki związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez wnioskodawczynię z zatrudnienia a koniecznością sprawowania tej opieki. Organ odwoławczy przyznał, że W. K. cierpi na liczne schorzenia, jednak równocześnie porusza się samodzielnie (przy pomocy kul), natomiast poza domem porusza się w asyście żony. Zwrócono uwagę, że W. K. nie jest osobą leżącą, a jedynie musi odpoczywać w ciągu dnia. Ponadto samodzielnie spożywa posiłki, jest w stanie się samodzielnie ogolić. Kolegium wskazało również, że to nie konieczność opieki nad mężem, lecz warunki bytowe (mieszkanie małżonków K. jest ogrzewane węglem, przez co strona musi rąbać drewno, przynosić węgiel) determinują, że wnioskodawczyni nie może podjąć zatrudnienia. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że sprawowana przez Stronę opieka ma charakter pomocy w czynnościach dnia codziennego, do czego jest ona zobowiązana jako żona. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że nie neguje, iż wnioskodawczyni pomaga mężowi w codziennych czynnościach, jednak zakres faktycznie sprawowanej opieki nie stanowi czynności, które powodują konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Tak świadczona pomoc nie wykracza bowiem poza standardowe obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym, a zakres tych czynności mieści się w zakresie prawidłowych relacji i stosunków rodzinnych. Natomiast czynności opiekuńcze (przygotowywanie leków, asysta i pomoc w kąpielach) mogą być wykonywane przez Stronę w godzinach wolnych od pracy. To od organizacji dnia zależy, kiedy Wnioskodawczyni będzie przygotowywała mężowi posiłki, dawkowała leki, tym bardziej, że W. K. spożywa je samodzielnie siedząc przy stole. Zwrócono przy tym uwagę, że mąż strony nie podejmuje zachowań, które mogłyby stanowić zagrożenie dla niego i otoczenia, zaś choroby, na które cierpi, nie rodzą obowiązku czuwania nad nim 24 godziny na dobę, także nocą. Końcowo Kolegium podniosło, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż wnioskodawczyni może podjąć pracę, nawet w niepełnym wymiarze czasowym lub w innej formie wskazanej w art. 3 pkt 22 u.ś.r. i w dalszym ciągu pomagać mężowi po jej zakończeniu (np. rano, po południu).

Na decyzję organu odwoławczego I. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, wnosząc o jej oddalenie podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę. Sąd I instancji za bezsporną uznał okoliczność posiadania przez W. K. orzeczenia o niepełnosprawności wydanego 27 kwietnia 2020 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.) - dalej: "ustawa o rehabilitacji", z którego to orzeczenia wynika wyraźnie, że właściwy organ stwierdził konieczność zapewnienia mężowi skarżącej stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7). W orzeczeniu tym potwierdzono również konieczność zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie (pkt 5) oraz uzasadnioną potrzebę korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki (pkt 6).

Zdaniem Sądu I instancji z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, negując wymagania dotyczące sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną osobą, określone w orzeczeniu o niepełnosprawności właściwego organu. Zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne nie są uprawnione w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do kwestionowania wskazanego powyżej orzeczenia. Treść orzeczenia o niepełnosprawności była zatem dla orzekających w sprawie organów wiążąca. Rolą tych organów było natomiast ustalenie, czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do jego przyznania i czy faktycznie sprawuje nad niepełnosprawnym opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności.

Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (w tym wywiadu środowiskowego z 24 września 2021 r., dokumentacji medycznej) wynika, że W. K. (ur. w 1957 r.) mieszka wraz z żoną w M. przy ul. [...]. Mieszkanie jest ogrzewane trzema piecami kaflowymi, do których opał (drewno i węgiel) przygotowuje i przynosi skarżąca. Toaleta znajduje się na klatce schodowej. Rodzice i rodzeństwo niepełnosprawnego męża skarżącej nie żyją. Młodszy syn małżonków K. przebywa w zakładzie karnym, natomiast starszy syn pracuje zawodowo i nie może podjąć się opieki nad ojcem. Skarżąca jest jedyną osobą, która sprawuje opiekę nad mężem. Posiadający orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności W. K. jest po urazie odcinka szyjnego kręgosłupa, cierpi na spastyczne porażenie czterokończynowe, ma nadciśnienie tętnicze i przewlekłą chorobę wieńcową. Mąż skarżącej samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne (nie korzysta z pieluch), ale z uwagi na pęcherz neurogenny oddaje mocz pukając się w lewe podbrzusze. W. K. przeszedł zawał serca i od tego czasu pozostaje pod stałą opieką kardiologa. Mąż skarżącej po mieszkaniu porusza się samodzielnie korzystając z kul ortopedycznych, natomiast poza miejscem zamieszkania również w asyście żony. Z ustaleń przeprowadzającego wywiad pracownika socjalnego wynika, że skarżąca wykonuje na rzecz męża zarówno czynności pielęgnacyjne, jak i czynności gospodarcze dnia codziennego. W oświadczeniach z 24 września 2021 r. I. K. podała, że jedynymi czynnościami, które mąż potrafi wykonać samodzielnie to zażywanie leków i spożywanie posiłków (uprzednio przygotowanych i podanych przez skarżącą) oraz ogolenie się (co przychodzi mężowi z trudem). Wszystkie pozostałe czynności opiekuńcze (ubieranie, sadzanie do stołu, prowadzenie do znajdującej się na korytarzu toalety, sadzanie na muszli klozetowej, prowadzenie do kabiny prysznicowej, pomoc przy wejściu do kabiny i wyjściu z kabiny, kąpiel, wycieranie po kąpieli itp.) wykonuje skarżąca. Oprócz czynności opiekuńczych oraz czynności związanych z umawianiem wizyt lekarskich (neurolog, urolog, kardiolog, lekarz rodzinny) i realizowaniem recept na stronie spoczywa również ciężar prowadzenia domu (dbanie o czystość, robienie zakupów, przygotowywanie i podawanie posiłków, palenie w piecach itp.).

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji jako błędne ocenił stanowisko organów, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną a niemożnością podjęcia zatrudnienia przez skarżącą. Na podstawie zebranych w sprawie dowodów nie sposób przyjąć, aby stan zdrowia W. K. był na tyle dobry, a wykonywane przy nim przez opiekuna czynności na tyle zwykłe, aby mógł on przez większość czasu funkcjonować bez opieki drugiej osoby w wymiarze, który pozwalałby opiekunowi, choć w części, na równoległe podjęcie pracy. Biorąc pod uwagę zarówno treść przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego, jak i treść orzeczenia o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności, za nieuprawnione Sąd I instancji uznał twierdzenie organów, że zakres sprawowanej nad mężem opieki pozwala skarżącej na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze.

W ocenie Sądu I instancji, organy nie uwzględniły, chociaż wskazywały na ten fakt w uzasadnieniu swoich decyzji, że W. K. jest osobą z licznymi przypadłościami zdrowotnymi, która ze względu na problemy z poruszaniem musi korzystać z kul ortopedycznych lub asysty skarżącej. Spastyczne porażenie czterokończynowe (tetrapareza, tetraplegia), z którym zmaga się mąż skarżącej, należy do porażeń nieodwracalnych, powodujących częściowe lub całkowite uniemożliwienie samodzielnego funkcjonowania. Powodujące ją uszkodzenie kręgosłupa czy rdzenia kręgowego skutkuje zarówno brakiem czucia, jak i brakiem możliwości ruchu, przez co osoba chora jest uzależniona od pomocy innych. W tym kontekście WSA zwrócił uwagę, że przeprowadzający wywiad środowiskowy pracownik socjalny nie wskazał, aby W. K. był samodzielny, wręcz przeciwnie - wyraźnie wskazał, że to I. K. sprawuje stałą, całodobową opiekę nad mężem. Za niezrozumiałe Sąd I instancji uznał założenie organów, że dla przyjęcia, iż opieka wyklucza możliwość zatrudnienia, konieczne jest wykonywanie w jej ramach innych czynności niż te związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Prawdą jest, że przygotowywanie posiłków, sprzątanie domu, czy zakupy są czynnościami dnia codziennego. Pomoc przy czynnościach higienicznych, spożywaniu posiłków, zażywaniu leków można zaś traktować jako czynność dnia codziennego, ale dotyczącą codzienności opiekunów osób niepełnosprawnych, które to czynności w połączeniu z czynnościami dotyczącymi zajmowania się domem mogą wypełniać cały dzień. W rozpoznawanej sprawie skarżąca opiekuje się mężem w zasadzie przez całą dobę (jak podała, raz na kilka dni pozostawia męża samego w domu przez około dwie godziny, żeby zrobić zakupy, zrealizować recepty). Zdaniem Sądu I instancji, już z uwagi na sam charakter schorzeń, na które cierpi W. K., nie można uznać, aby opieka ta mogła być tak radykalnie skrócona, aby skarżąca mogła wygospodarować - jak sugerują organy - dodatkowe godziny na świadczenie pracy zawodowej (choćby w niepełnym wymiarze) bez uszczerbku dla zapewniania osobie niepełnosprawnej należytej opieki.

Sąd I instancji nie podzielił także stanowiska organów, że w sprawie nie wystąpił związek przyczynowy w zakresie "powiązania" momentu rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia z podjęciem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem. W tym zakresie organy wskazywały, że I. K. nie pracuje zawodowo od marca 2011 r. (stosunek pracy ustał z upływem czasu, na jaki była zawarta umowa o pracę), zaś po zaprzestaniu zatrudnienia była bezrobotna, a następnie pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną matką (zmarłą w 2021 r.). Sąd I instancji podkreślił, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia (w niniejszej sprawie I. K. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego 20 października 2021 r.). WSA zaznaczył, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia (czy też jego niepodejmowania) z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie. Nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego.

Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bezspornie, iż opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności sprawuje żona niepełnosprawnego w stopniu znacznym W. K., czyli skarżąca. Zgromadzony materiał dowodowy w sposób właściwy opisuje, na czym polega opieka Skarżącej nad mężem, który jest znacznie ograniczony w samodzielnej egzystencji. Wszystkie wskazane wyżej czynności są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do wieku i orzeczonej niepełnosprawności. W związku z tym przyjęcie w sprawie stanowiska prezentowanego przez organy, zgodnie z którym strona, która sprawuje opiekę zgodnie z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności, czyli opiekę o charakterze stałym i długoterminowym, może ponadto podjąć zatrudnienie lub pracę na innej podstawie, pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Sąd I Instancji wskazał, że opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę, sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Przepis ten wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z tego orzeczenia, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała. Warunku "stałej" opieki nie można przy tym rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez całą dobę, lecz ma to być stała w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie. W ocenie Sądu I instancji, zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą jest zgodny z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności.

Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca spełniła wszystkie przesłanki pozytywne z art. 17 ust. 1 u.ś.r., albowiem jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem męża i która zrezygnowała z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie nie wystąpiła również żadna z przesłanek negatywnych wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r., która pozbawiałaby skarżącą wnioskowanego świadczenia.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Kolegium zarzuciło:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię:

1. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyrażającą się w przyjęciu, że bez wpływu na istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia, a opieką nad osobą niepełnosprawną pozostaje okoliczność, w tym data, w jakich doszło do ustania aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o w/w świadczenie, podczas gdy prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej powyższym przepisem obejmuje konieczność poszukiwania związku – także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia) a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną

2. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r .wyrażającą się w przyjęciu, iż z normy wyrażonej tym przepisem wystarczające jest wykazanie, iż opieka jest wykonywana w ramach czynności związanych z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej (tj. przygotowywanie, podawanie posiłków, sprzątanie domu, pranie czy robienie zakupów) podczas gdy prawidłowo rozumiana przesłanka o jakiej mowa, zakłada konieczność sprawowania rzeczywistej, osobistej, stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną w sposób, w tym określony czasem wykonywania tej opieki i wynikający z braku możliwości wykorzystania wsparcia innych osób, który uniemożliwia podjęcie zatrudnienia,

3. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r w zw. z art. 23 ust, 4aa u.ś.r. wyrażającą się w przyjęciu, iż jedynym wyznacznikiem zakresu sprawowanej opieki są potrzeby osoby niepełnosprawnej i wynikające ze stwierdzonych u niej w orzeczeniu o niepełnosprawności chorób, podczas gdy zgodnie z prawidłowo interpretowaną normą art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. niezbędnym dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego warunkiem są nie tylko stwierdzone u niej dane jednostki chorobowe ale także realne wykonywanie opieki w sposób, który obiektywnie rzecz biorąc uniemożliwia podjęcie zatrudnienia (pracy zarobkowej)

oraz w następstwie powyższych naruszeń prawa materialnego:

4. niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 iit. a P.p.s.a., wyrażające się w zastosowaniu przez Sąd I instancji błędnie interpretowanej normy uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia związku przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji, gdy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie wypełniał i hipotezy tej normy, to jest faktycznie sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną zważywszy na jej zakres i wymiar i czasowy nie wyklucza podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt. 4 u.ś.r. wyrażające się odmienną oceną jak sam Sąd wskazuje prawidłowego i niespornego stanu faktycznego oraz bezpodstawnym negowaniem przez Sąd I instancji dokonanej przez orzekające organy oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którym brak jest związku pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaną przez nią nad mężem opieką, co doprowadziło Sąd I instancji do przypisania orzekającym organom naruszeń prawa materialnego które w sprawie nie miały miejsca oraz naruszenia art. 151 P.p.s.a. przez odmowę zastosowania wyrażonej nim normy w sprawie,

które to naruszenia doprowadziły Sąd pierwszej instancji do:

2. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i 153 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie wyłącznie zaskarżonej decyzji - z pominięciem stanowiska organu pierwszej instancji, wyrażonego w uzasadnieniu decyzji utrzymanej w mocy decyzją Kolegium - oraz sformułowanie wytycznych co do rozstrzygnięcia sprawy, które prowadziłyby do naruszenia prawa materialnego poprzez nieuzasadnione przyznanie świadczenia skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W tej sytuacji zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w analizowanej sprawie w sposób bezpośredni wiążą się one z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. – w brzmieniu tego przepisu aktualnym w dacie orzekania przez organy administracji publicznej - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 237/20, z 16 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1899/22, czy z 23 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1948/22). Należy przy tym podkreślić, że wymóg rezygnacji z możliwości zarobkowania - rzeczywistej bądź potencjalnej - w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został przez ustawodawcę powiązany z żadnym zakresem – czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym. Przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy. Z tego też powodu organ pomocowy nie może ustalać wcześniejszych przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły.

Okoliczności rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania oraz brak możliwości jego podjęcia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną należy więc oceniać na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie pomocy w formie świadczenia pielęgnacyjnego. Irrelewantne jest zatem, czy wnioskodawca zrezygnował z pracy zarobkowej lub jej nie podejmował wcześniej z innych przyczyn, o ile w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała rzeczywista konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca stronie podjęcie/wykonywanie zatrudnienia. Przyjęta w tym względzie wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. była zatem prawidłowa, stąd zarzut z pkt I. 1 nie mógł zostać uwzględniony.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 23 ust. 4aa u.ś.r. Autor skargi kasacyjnej, podnosząc w środku zaskarżenia, że Sąd I instancji neguje konieczność dokonywania przez organy ustaleń w zakresie realnego wykonywania opieki w sposób, który obiektywnie uniemożliwia opiekunowi podjęcie zatrudnienia, zdaje się błędnie rozumieć stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku. Sąd Wojewódzki nie zakwestionował bowiem nieodzowności przeprowadzenia ww. oceny. Wskazał jedynie, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest w sprawie wiążąca i zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy nie są uprawnione w postępowaniu dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego do jego kwestionowania. Sąd I instancji wyraźnie przy tym stwierdził, że rolą organów było ustalenie czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do jego przyznania i czy faktycznie sprawuje nad niepełnosprawnym opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. gdyż Sąd I instancji w żadnym fragmencie uzasadnienia nie przyjął, że do spełnienia normy wyrażonej tym przepisem wystarczające jest wykazanie, iż opieka jest wykonywana w ramach czynności związanych z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej (tj. przygotowywanie, podawanie posiłków, sprzątanie domu, pranie czy robienie zakupów). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w odniesieniu do sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych szczególnego rozważenia wymaga charakter wykonywanych przez nich czynności opiekuńczych – nawet tych związanych z przygotowaniem posiłku, utrzymaniem czystości w mieszkaniu czy robieniu zakupów. To właśnie czynności dnia codziennego, powszechne, a jednak niezbędne w każdym gospodarstwie domowym, w połączeniu z działaniami stricte obsługowymi wobec niepełnosprawnego członka rodziny, stają się naturalnie bardziej czasochłonne i absorbujące, a w konsekwencji często wypełniają opiekunowi cały dzień. Prowadzenie gospodarstwa domowego w sytuacji równoczesnego świadczenia opieki nie może być zrównywane z obowiązkami domowymi osób pracujących. Opiekun niepełnosprawnego jest bowiem zmuszony nawet w czasie wykonywania takich, podstawowych wydawałoby się zadań, być w stałej uważności i gotowości do udzielenia wsparcia niepełnosprawnemu, co naturalnie powoduje konieczność większego zaangażowania. W takim też kontekście Sąd I instancji uwzględnił wykonywanie czynności dnia codziennego w wymiarze sprawowanej opieki.

Kluczowym jest, że w opisywanej regulacji brak jest wskazania dotyczącego sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która pomocy tego typu wymaga. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, opieka powinna mieć charakter stały, długotrwały w sensie rozciągłości w czasie i powtarzalny, zaś jej zakres wyznaczony być powinien niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, czyli koniecznością wykonywania czynności w związku z ograniczoną możliwością podopiecznego do samodzielnej egzystencji, w warunkach dnia codziennego. Tak określony zakres opieki, uprawniający do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zależny jest więc od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej wsparcia, w tym: rodzaju niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych, itp.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że posiadający orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności W. K. mieszka wraz z żoną w mieszkaniu ogrzewanym trzema piecami kaflowymi, do których opał (drewno i węgiel) przygotowuje i przynosi skarżąca. Toaleta znajduje się na klatce schodowej. Mąż skarżącej jest po urazie odcinka szyjnego kręgosłupa, cierpi na spastyczne porażenie czterokończynowe, ma nadciśnienie tętnicze i przewlekłą chorobę wieńcową. Po mieszkaniu porusza się samodzielnie korzystając z kul ortopedycznych, natomiast poza miejscem zamieszkania również w asyście żony. Samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne (nie korzysta z pieluch), ale wymaga asysty w dojściu do znajdującej się na korytarzu toalety i skorzystaniu z urządzeń sanitarnych. Jedynymi czynnościami, które mąż skarżącej potrafi wykonać samodzielnie to zażywanie leków i spożywanie posiłków oraz ogolenie się. Wszystkie pozostałe czynności opiekuńcze (ubieranie, sadzanie do stołu, pomoc w korzystaniu z toalety, przy wejściu do kabiny i wyjściu z kabiny, kąpiel, wycieranie po kąpieli itp.) wykonuje skarżąca. Oprócz czynności opiekuńczych oraz czynności związanych z umawianiem wizyt lekarskich i realizowaniem recept na skarżącej spoczywa również ciężar prowadzenia domu (dbanie o czystość, robienie zakupów, przygotowywanie i podawanie posiłków, palenie w piecach itp.). Podkreślenia wymaga, że przeprowadzający wywiad środowiskowy pracownik socjalny potwierdził, że skarżąca sprawuje stałą całodobową opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Jednocześnie, jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne nie są uprawnione w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności, którym legitymuje się mąż skarżącej.

Oceniając tak ustalone okoliczności sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd I instancji doszedł do przekonania, iż przyjęcie w sprawie stanowiska prezentowanego przez organ odwoławczy, zgodnie z którym strona, która sprawuje opiekę zgodnie z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności, czyli opiekę o charakterze stałym i długoterminowym, może ponadto podjąć zatrudnienie lub pracę na innej podstawie, pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Nie sposób zaakceptować i uznać za dopuszczalne, by osoba zmagająca się licznymi przypadłościami zdrowotnymi (w tym z porażeniem czterokończynowym) wymagająca pomocy w czynnościach samoobsługowych mogła pozostawać bez stałej pomocy i opieki. Pomimo tego, że nie jest osobą leżącą i wykazuje pewne przejawy samodzielności (samodzielnie spożywa przygotowane wcześniej posiłki, porusza się przy pomocy kul ortopedycznych), wymaga ciągłej asysty. Trudno uznać za słuszną i niegodzącą w godność osoby niepełnosprawnej sytuację, gdy wymaga się od niej oczekiwania, aż opiekun wróci z pracy i udzieli jej wsparcia np. w zakresie zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych. Wobec wskazanego powyżej zakresu czynności pomocowych i stanu zdrowia podopiecznego, nie sposób kwestionować stanowiska Sądu I instancji, że skarżąca na datę złożenia wniosku nie była w stanie pogodzić pracy zarobkowej z opieką nad niepełnosprawnym mężem. W konsekwencji prawidłowo wskazano na zaistnienie związku przyczynowo – skutkowego, pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki.

Za nietrafny uznać zatem wypada zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt. 4 u.ś.r.

W tych warunkach zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i art. 153 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 P.p.s.a.