Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 853/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1, art. 64 a ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 623
law: Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli
article: art. 1 i art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4, art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2023 r., I SA/Wa 1872/23 w sprawie ze skargi Prezesa Rady Ministrów na postanowienie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z 20 lipca 2023 r., nr KPK-KPP.022.103.2023 w przedmiocie odmowy przyjęcia zgłoszonych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 14 listopada 2023 r., I SA/Wa 1872/23, odrzucił skargę Prezesa Rady Ministrów (dalej: "skarżący") na postanowienie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z 20 lipca 2023 r., nr KPK-KPP.022.103.2023, w przedmiocie odmowy przyjęcia zgłoszonych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego (pkt 1) oraz orzekł o zwrocie ze środków budżetowych WSA w Warszawie uiszczonego wpisu sądowego (pkt 2).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli pt. "Realizacja zadań związanych z koordynacją, nadzorem i kontrolą funkcjonowania służb specjalnych prowadzących na terenie Rzeczypospolitej Polskiej czynności operacyjno-rozpoznawcze" (I/22/001) Najwyższa Izba Kontroli (dalej: "NIK") skierowała do Prezesa Rady Ministrów jako do Przewodniczącego Kolegium do Spraw Służb Specjalnych wystąpienie pokontrolne z 29 maja 2023 r., KPB-Pf-48/2023.

Pismem z 21 czerwca 2023 r. na powyższe wystąpienie zostały wniesione zastrzeżenia przez Stanisława Żaryna, Sekretarza Stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów - Pełnomocnika Rządu ds. Bezpieczeństwa Przestrzeni Informacyjnej RP (dalej jako "Sekretarz Stanu"). Do pisma zawierającego zastrzeżenia zostało dołączone upoważnienie z 19 czerwca 2023 r., nr 20/2023 wydane przez Mateusza Morawieckiego – Prezesa Rady Ministrów, do wykonywania określonych czynności m.in. podpisywania umotywowanych zastrzeżeń do wystąpień pokontrolnych w KPRM w obszarze działania Kolegium do Spraw Służb Specjalnych.

Postanowieniem z 30 czerwca 2023 r., nr KPB.411.001.03.2022, Prezes Najwyższej Izby Kontroli (dalej jako "Prezes NIK") odmówił przyjęcia zgłoszonych zastrzeżeń z uwagi na wniesienie ich przez osobę nieuprawnioną.

Na powyższe postanowienie Sekretarz Stanu złożył zażalenie.

Prezes NIK, na podstawie art. 64a ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2022 r. poz. 623, dalej: "ustawa o NIK"), postanowieniem z 20 lipca 2023 r., nr KPK-KPP.022.103.2023, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Prezes Rady Ministrów powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wywiódł szereg zarzutów odnoszących się do nieprawidłowego, w jego ocenie, zakwestionowania upoważnienia (pełnomocnictwa) udzielonego Sekretarzowi Stanu do wniesienia zastrzeżeń pokontrolnych. Ponadto wniósł również o skierowanie do Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnień prawnych budzących w ocenie skarżącego poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej, dotyczących udzielania upoważnień przez Prezesa Rady Ministrów, celem ich rozstrzygnięcia w drodze uchwały.

W odpowiedzi na skargę, Prezes NIK wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie. Dla uzasadnienia wniosku o odrzucenie wskazał, że sprawy dotyczące przeprowadzanych przez organ czynności kontrolnych i związanych z nimi zastrzeżeń pokontrolnych nie należą do kognicji sądu administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a.") przyznał, że zaskarżone postanowienie nie stanowi aktu podlegającego rozpoznaniu przez sąd administracyjny, gdyż nie znajduje się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 ust. 1 p.p.s.a. Przedmiotem skargi jest bowiem postanowienie Prezesa NIK w przedmiocie odmowy przyjęcia zgłoszonych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, które zostało wydane na podstawie art. 64a ust. 2 ustawy o NIK. Sama skarga odnosi się zaś do czynności związanych z nieuwzględnieniem przez Prezesa NIK upoważnienia udzielonego pracownikowi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów do wniesienia zastrzeżeń pokontrolnych, a zatem bezpośrednio związanych z podejmowanymi przez Najwyższą Izbę Kontroli czynnościami kontrolnymi.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Najwyższa Izba Kontroli jako odrębny organ konstytucyjny usytuowany pomiędzy Sejmem a rządem i powołany do kontroli zarówno Rady Ministrów i ministrów, jak i poszczególnych jednostek organizacyjnych składających się na system administracji rządowej, a nawet pozostających poza tym systemem (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 grudnia 1998 r., sygn. akt K 21/98), nie jest organem powołanym do administrowania. Definicję organu administracji publicznej zawiera w swej treści Kodeks postępowania administracyjnego, który w art. 5 § 2 i 3 określa, że przez takowe należy rozumieć ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco.

Zatem skoro tego rodzaju działania kontrolne Najwyższej Izby Kontroli nie podlegają jurysdykcji sądu administracyjnego, to brak podstaw do przyjęcia, że takiej kontroli podlegają czynności o charakterze proceduralnym podejmowane w związku z taką kontrolą.

W tym stanie rzeczy, WSA w Warszawie uznał, że skoro przedmiotem sprawy były czynności o charakterze proceduralnym podejmowane w związku z kontrolą przeprowadzoną przez Najwyższą Izbę Kontroli, to mając na względzie wskazane powyżej przepisy, przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej poszczególnej czynności związanej z kontrolą NIK, tylko w celu sprawdzenia jej poprawności proceduralnej, jest niedopuszczalne.

W skardze kasacyjnej na postanowienie Sądu pierwszej instancji Prezes Rady Ministrów, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania o charakterze "procesowo – ustrojowym", określające przedmiotowe granice kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, tj.: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm., dalej "p.u.s.a.") oraz art. 1 i art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 54 ust. 1 ustawy o NIK, poprzez przyjęcie, że działanie Prezesa NIK w zakresie odmowy przyjęcia umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, zgłoszonych przez osobę upoważnioną przez kierownika jednostki kontrolowanej, których efektem było wydanie przez ten organ zaskarżonego postanowienia z 20 lipca 2023 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia zgłoszonych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, co skutkowało odrzuceniem złożonej skargi przez Sąd pierwszej instancji z uwagi na błędną wykładnię wskazanego przepisu ustawy o NIK, jako regulującego procedurę kontrolną realizowaną przez Najwyższą Izbę Kontroli, nie zaś nie odrębną od niej procedurę o charakterze gwarancyjnym, której istotą jest uprawnienie do złożenia umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego. W rezultacie czego skarżący kasacyjnie został zatem pozbawiony prawa dostępu do sądu i sądowej ochrony naruszonych praw.

Wobec powyższych zarzutów kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. W szczególności w ocenie skarżącego, pomimo tego, że przepisy ustawy o NIK nie przewidują wprost kontroli sądowej w odniesieniu do postanowień takich jak zaskarżone, nie stoi to jednak na przeszkodzi do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tej konkretnej sprawie nie chodzi bowiem o kontrolę sądowoadministracyjną wyników kontroli dokonywanej przez NIK, czy też samą działalność kontrolną NIK sensu largo. Niniejsza sprawa dotyczy bowiem incydentalnej kwestii w odniesieniu do całości postępowania kontrolnego. Brak możliwości poddania takiej czynności kontroli sądowej stałby w sprzeczności z zasadą legalizmu wynikającą z przepisów Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes NIK wniósł o jej oddalenie oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zażądał rozpoznania sprawy na rozprawie zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie odnosząc się do wniosku Prezesa NIK o rozpoznanie na rozprawie skargi kasacyjnej od zaskarżonego postanowienia odrzucającego skargę, wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Z art. 182 § 1 p.p.s.a. wynika zasada, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Należy zauważyć, że w art. 182 § 1 p.p.s.a. ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać", natomiast w § 2 "rozpoznaje", co świadczy, że w przypadku postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne, a w sytuacjach opisanych w § 2 obligatoryjne. W rozpoznawanej sprawie przedmiot sprawy nie uzasadniał przeprowadzenia rozprawy i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające będzie rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Istota podniesionego w niej zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż na zaskarżone w tej sprawie postanowienie – wydane wyłącznie w kwestii incydentalnej, a więc w przedmiocie odmowy przyjęcia zgłoszonych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego jako wniesionych przez osobę nieuprawnioną – nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Ocenę zasadności ww. zarzutu należy poprzedzić poczynieniem uwag natury ogólnej w zakresie prawa jednostki do sądu.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 grudnia 2017 r., SK 37/15, prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki i jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. Na gruncie przepisów konstytucyjnych z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36, ze zm.) w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego prawo do sądu wyprowadzano z art. 1 i art. 56 ust. 1, tj. z zasady demokratycznego państwa prawnego oraz z przepisu stanowiącego, iż wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują: Sąd Najwyższy, sądy powszechne i sądy szczególne (por. np. orzeczenia TK z: 7 stycznia 1992 r., K 8/91, z 25 lutego 1992 r., K 3/91, oraz 8 kwietnia 1997 r., K 14/96). W obowiązującej obecnie Konstytucji RP prawo do sądu zostało wyrażone expressis verbis przez ustawodawcę w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2. Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyroki TK z: 6 grudnia 2004 r., SK 29/04, z 14 marca 2006 r., SK 4/05, z 9 września 2007 r., SK 4/06, 31 marca 2009 r., SK 19/08, 13 stycznia 2015 r., SK 34/12 i 22 października 2015 r., SK 28/14, a także wyrok pełnego składu TK w sprawie z 24 października 2007 r., SK 7/06), na konstytucyjne prawo do sądu składa się w szczególności:

1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem – organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym);

2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności;

3) prawo do orzeczenia sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd, w rozsądnym terminie;

4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy.

Podmiotem konstytucyjnego prawa do sądu, wyrażonego w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP jest "każdy", tj. każda jednostka, a także osoby prawne prawa prywatnego. Z brzmienia przywołanych przepisów konstytucyjnych wynika, że prawo do sądu obejmuje "sprawy" dotyczące jednostki i innych podmiotów tego prawa. Z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw. Co więcej, z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (por. orzeczenia TK w sprawach K 8/91 z 7 stycznia 1997 r. i K 14/96 z 8 kwietnia 1997 r. oraz wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., K 28/97).

Należy podkreślić, że o ile w zakresie materialnoprawnym (a więc przy ustalaniu, jakie elementy kształtują sytuację prawną danego podmiotu) konieczne jest odwołanie się do całości systemu prawnego, o tyle gdy chodzi o wymiar formalny prawa do sądu trzeba uznać, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP ma treść niezależną od tego, w jaki sposób definiowane jest pojęcie sprawy na tle szczegółowych ujęć proceduralnych. Respektując ową autonomiczność pojęcia "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, należy w konsekwencji zauważyć, że urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu będzie obejmowało wszelkie sytuacje – bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne, w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej), a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku (por. wyrok TK w sprawie K 21/99 z 8 maja 2000 r.).

Konstytucyjne prawo do sądu obejmuje zarówno prawo do wymiaru sprawiedliwości, czyli merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawach z zakresu praw jednostki, jak i prawo do sądowej kontroli aktów, które godzą w konstytucyjne prawa i wolności jednostki. W tym ostatnim wypadku sąd realizuje czynności z zakresu ochrony prawnej, chroniąc jednostkę przed arbitralnością działań podmiotu sprawującego władztwo publiczne (por. wyroki TK w sprawach: SK 34/12 z 13 stycznia 2015 r. oraz SK 28/14 z 22 października 2015 r.).

Zgodnie z art. 1 p.p.s.a., przed sądami administracyjnymi rozpoznawane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych spraw, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Podstawowe kryterium wyznaczające zakres dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego stanowią działania przypisane "administracji publicznej". Pod pojęciem "administracja publiczna" należy ogólnie rozumieć administrację wykonywaną przez państwo i inne związki publicznoprawne, w tym samorząd terytorialny i zawodowy, w celu zaspokajania potrzeb zbiorowych i realizacji celów o charakterze publicznym. Jak przyjmuje się w doktrynie, przez administrację publiczną, o której stanowi art. 1 p.p.s.a., należy rozumieć działalność organów państwowych, w tym rządowych, a także organów samorządu terytorialnego oraz innych organów i instytucji, mającą na celu realizację powierzonych im zadań publicznych (por. J. Lang, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, s. 15-16) w formach wskazanych w art. 3 p.p.s.a. (por. J. Drachal, P. Gołaszewski, J. Jagielski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s.11).

Dla wykładni art. 184 Konstytucji RP (zwłaszcza w zestawieniu z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2) nie może mieć jednak przesądzającego znaczenia siatka pojęciowa prawa administracyjnego ani ustawowy sposób określenia kompetencji sądów administracyjnych, w szczególności art. 3-5 p.p.s.a., choć przepisy te służą doprecyzowaniu i uszczegółowieniu regulacji konstytucyjnej (por. np. wyrok TK z 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29, a także M. Wiącek, komentarz do art. 184 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 2, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 1095). Działalnością administracji publicznej w rozumieniu konstytucyjnym jest bowiem działalność organów należących do władzy wykonawczej (organów administracji rządowej, państwowej nierządowej i samorządowej), jak i działalność wszelkich podmiotów (zarówno organów władzy oraz innych uprawnionych podmiotów) polegająca na wydawaniu rozstrzygnięć indywidualnych, kształtujących w sposób jednostronny i władczy sytuację prawną jednostek (ich prawa lub obowiązki). Pojęcie "działalność administracji publicznej" obejmuje różne formy sprawowania władzy publicznej, a więc przede wszystkim akty stosowania prawa (w szczególności akty indywidualne i konkretne), akty stanowienia prawa (akty normatywne o randze rozporządzeń, aktów prawa miejscowego czy aktów prawa wewnętrznego), a także inne akty lub czynności, niebędące aktami stosowania ani stanowienia prawa, jeżeli kształtują prawa lub obowiązki jednostek (por. M. Wiącek, op.cit., s. 1097).

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji – czego nie kwestionuje także skarżący kasacyjnie – że Najwyższa Izba Kontroli jest naczelnym organem kontroli państwowej i została wyodrębniona w osobny pion organów państwowych z jednoczesnym zagwarantowaniem niezależności tej kontroli od organów administracji publicznej. Z usytuowania Najwyższej Izby Kontroli w systemie organów państwa wynika, że stanowi ona oddzielny, zależny tylko od Sejmu, organ państwowy powołany do sprawowania szeroko rozumianej kontroli, nie zaś organ powołany do administrowania.

Zgodnie z art. 2 ustawy o NIK, Najwyższa Izba Kontroli kontroluje działalność organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych. Może ona kontrolować działalność organów samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych i innych samorządowych jednostek organizacyjnych, a także działalność innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych (przedsiębiorców) w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa. Najwyższa Izba Kontroli może także kontrolować pod względem legalności i gospodarności działalność jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych wykonujących zadania z zakresu funkcjonowania systemów gwarantowania środków pieniężnych i udzielania pomocy podmiotom objętym systemem gwarantowania, o których mowa w przepisach o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa.

Pogląd o odrębności kontroli sprawowanej przez Najwyższą Izbę Kontroli względem administracji publicznej i niepodleganiu jej wyników kognicji sądów administracyjnych jest mocno utrwalony w orzecznictwie i doktrynie. NIK nie dysponuje bowiem środkami przymusu, które mogłyby doprowadzić do realizacji wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym i nie ma umocowania do stosowania w tym celu środków władczych, która to cecha identyfikuje działanie administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (polegające na kierowaniu, zarządzaniu, zawiadywaniu). Wystąpienie pokontrolne nie ma waloru orzeczenia administracyjnego, stanowi natomiast wytknięcie nieprawidłowości i wskazówkę dla kierownictwa kontrolowanej jednostki. Nie wynikają z niego bezpośrednie skutki dla podmiotu kontrolowanego w sferze uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Takich skutków nie wywołują również czynności proceduralne podejmowane w toku postępowania kontrolnego. Postanowienie w przedmiocie odmowy przyjęcia zgłoszonych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego ma jedynie charakter zatwierdzający i nie nakłada na stronę obowiązków, ani nie przyznaje uprawnień. Podkreślenia wymaga, iż czynności proceduralne podlegają odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej tylko w ramach sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej i tylko wtedy, gdy ustawa wyraźnie tak stanowi. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest bowiem samo skontrolowanie poprawności poszczególnych czynności proceduralnych podejmowanych w toku postępowania kontrolnego, bez możliwości kontroli samej sprawy sądowoadministracyjnej, której – jak już wskazano – nie może stanowić wystąpienie pokontrolne, a tym bardziej wyniki kontroli NIK (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2011 r., II GSK 1050/09 oraz postanowienia NSA z 19 stycznia 2012 r., II GSK 759/11 i 13 grudnia 2013 r., II GSK 2185/13).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionowane w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie zostało wydane w zakresie prowadzonego postępowania kontrolnego, a więc w ramach wykonywania przez NIK swojej działalności ustawowej. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie nie można zatem przyjąć, iż postanowienie z 20 lipca 2023 r. zostało wydane wyłącznie w kwestii incydentalnej, tj. odrębnej od prowadzonego postępowania kontrolnego, która powinna podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Jak już wyżej wskazano, nie do przyjęcia jest uznanie (jak to sugeruje skarżący kasacyjnie), że wprawdzie rezultat działania kontrolnego NIK nie podlega jurysdykcji sądów administracyjnych, to jednak takiej kontroli podlegają – jako sprawa wpadkowa – czynności proceduralne podejmowane w toku kontroli – tylko w celu sprawdzenia ich poprawności proceduralnej. Jeśli bowiem z wystąpienia pokontrolnego nie płyną bezpośrednie skutki dla podmiotu kontrolowanego w sferze uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to tym bardziej takie skutki trudno wywieść z czynności proceduralnych podejmowanych w toku postępowania kontrolnego NIK, związanych z odmową przyjęcia zgłoszonych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego z powodu wniesienia ich przez osobę nieuprawnioną. Poddanie zatem kontroli sądowoadministracyjnej samych czynności proceduralnych podejmowanych w toku działań kontrolnych wykonywanych przez Najwyższą Izbę Kontroli w ramach jej ustawowej funkcji konstytucyjnego organu kontroli państwowej, nie jest możliwe zarówno z powodu szczegółowych rozwiązań ustrojowych sądownictwa administracyjnego – art. 1 p.u.s.a. oraz art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a., ale także z uwagi na zasady ustrojowe konstytucyjne, w tym również zasady powszechnego prawa dostępu do sądu – art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP (por. powołany już wcześniej wyrok NSA z 13 stycznia 2011 r., II GSK 1050/09).

Tym samym za bezzasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 1 i art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 54 ust. 1 ustawy o NIK, gdyż Sąd pierwszej instancji działał na podstawie i w granicach prawa, prawidłowo uznając, że droga sądowa jest w tej sprawie niedopuszczalna.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.

Odnosząc się do wniosku NIK o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 (ONSA i WSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi i dlatego nie orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.