Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1956/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 147, art. 183, art. 185, art. 189, art. 207
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15, art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Adrianna Tarłowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Siemiatycze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 678/19 w sprawie ze skargi Wojewody Podlaskiego na uchwałę Rady Miasta Siemiatycze z dnia 17 maja 2019 r. nr VIII/47/19 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Miasta Siemiatycze 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie drugim i trzecim i w tym zakresie przekazuje sprawię Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z 2 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 678/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta Siemiatycze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie ze skargi Wojewody Podlaskiego na uchwałę Rady Miasta Siemiatycze z dnia 17 maja 2019 r. nr VIII/47/19 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Miasta Siemiatycze, uchylił zaskarżony wyrok, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda Podlaski wniósł skargę na uchwałę Nr VIII/47/19 Rady Miasta Siemiatycze z dnia 17 maja 2019 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Siemiatycze. Kwestionowanej uchwale zarzucił istotne naruszenie: art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej: u.p.z.p.), poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia do ograniczeń związanych z funkcjonowaniem przyszpitalnego lądowiska dla śmigłowców zlokalizowanego poza granicami kwestionowanego planu miejscowego; art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587), poprzez brak wprowadzenia na rysunku planu miejscowego ograniczeń wynikających z funkcjonowania w sąsiedztwie planu lądowiska przyszpitalnego; art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., poprzez brak obsługi komunikacyjnej części działek w obrębie obszaru planistycznego 5MN oraz poprzez wyznaczenie linii zabudowy od ulic, które zostały zlokalizowane poza granicami planu; § 3 ust. 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1213) poprzez brak spełnienia wymagań dotyczących funkcjonowania w sąsiedztwie planu lądowiska dla śmigłowców. Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Siemiatycze wniosła o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd podzielił zarzut Wojewody o braku odniesienia się w skarżonej uchwale do ograniczeń związanych z funkcjonowaniem przyszpitalnego lądowiska dla śmigłowców. Za niezasadne uznał natomiast pozostałe zarzuty skargi Wojewody.

Skargą kasacyjną Miasto Siemiatycze zaskarżyło powyższy wyrok, zarzucając mu naruszenie: art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wskazaniu przez Sąd I instancji, iż w planie miejscowym nie wprowadzono prawidłowych ograniczeń związanych z funkcjonowaniem istniejącego przyszpitalnego lądowi dla śmigłowców zlokalizowanego poza granicami kwestionowanego planu miejscowego, podczas gdy takie ograniczenia zostały w planie miejscowym wprowadzone i dodatkowo poprzedzone szczegółową analizą w tym zakresie; art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż wprowadzenie ograniczeń wynikających z funkcjonowania w sąsiedztwie planu lądowiska przyszpitalnego w części tekstowej, nie znajduje oparcia (lub wymaga ich uwidocznienia) w jego części graficznej; art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 8 i 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego (Dz. U. 2018 r. poz. 979 t.j.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na: a) uznaniu, że w planie miejscowym zabrakło ograniczeń zabudowy, przy wyznaczeniu których należało się kierować się wymogami w/w rozporządzenia w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego i że nie znalazły one odzwierciedlenia w warstwie tekstowej i graficznej planu, podczas gdy w treści uchwały wprowadzono takie ograniczenia, co potwierdza treść § 2 pkt 7 (odnoszących się m.in. do terenów 3MN) oraz treść § 2 pkt 12 (w którym ustalono tereny MN,UZ oraz wymagane parametry i wskaźniki, w tym wysokość zabudowy) i jednocześnie rysunek planu odzwierciedla te ustalenia wskazując obszary, których one dotyczą; b) uznaniu, iż wskazane w planie miejscowym ograniczenia, muszą być w sposób szczegółowy wyjaśnione poprzez: "wskazanie wprost przyczyn tych ograniczeń" podczas, gdy wymóg taki nie wynika wprost z żadnego przepisu prawnego; c) braku wykazania przez Sąd I instancji, biorąc pod uwagę w/w rozporządzenie, jakie konkretne ograniczenia w wysokości zabudowy nie zostały uwzględnione przez organ sporządzający plan miejscowy; art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż w sprawie w sposób istotny naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego z uwagi na brak odniesienia się do ograniczeń wynikających z funkcjonowania w sąsiedztwie planu lądowiska przyszpitalnego, co w żadnym wypadku nie może świadczyć o istotnym naruszeniu w/w zasad mających bezpośredni wpływ na treść samego planu miejscowego i przyjęte w nim merytoryczne rozwiązania w tym zakresie; art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości, podczas gdy z analizy i uzasadnienia Sądu I instancji dokonanej w zaskarżonym wyroku wynika, iż wadliwa jest jedynie część planu miejscowego dot. ograniczeń związanych z sąsiedztwem lądowiska przyszpitalnego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Zarządzeniem z dnia 6 marca 2020 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził istnienie podstaw do zastosowania art. 179a p.p.s.a. i skierował sprawę na rozprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku uchylającego powyższy wyrok i stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały, stwierdził, że w sprawie niniejszej zaistniała przesłanka nieważności postępowania sądowego z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Z akt sprawy wynika bowiem, że pełnomocnictwo udzielone p. A.K. M. przez Burmistrza Miasta Siemiatycze, przedstawione podczas rozprawy w dniu 21 listopada 2019 r., nie spełniało warunków przewidzianych w art. 35 p.p.s.a. Mimo tego ww. osoba została dopuszczona przez Sąd jako pełnomocnik i reprezentowała na rozprawie interesy organu uchwałodawczego. Wobec powyższego Sąd uznał, że przeprowadzone przez Sąd postępowanie obarczone jest przesłanką nieważności. Dostrzeżenie tej wady postępowania post factum i złożenie skargi kasacyjnej umożliwiło zaś Sądowi skorzystanie z instytucji autokontroli przewidzianej w art. 179a p.p.s.a. Wyrazem tego stało się uchylenie wyroku wydanego w dniu 12 grudnia 2019 r.

Przystępując natomiast do ponownego rozpoznania sprawy, Sąd wskazał, że nie dostrzegł istotnych uchybień w zakresie trybu uchwalania zaskarżonego planu. Częściowo trafne są natomiast w jego ocenie zarzuty dotyczące istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu. Sąd podzielił zarzut Wojewody o braku odniesienia się w skarżonej uchwale do ograniczeń związanych z funkcjonowaniem przyszpitalnego lądowiska dla śmigłowców, zlokalizowanego wprawdzie poza granicami kwestionowanego planu miejscowego na działce o nr [...], niemniej w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Lądowisko to jest wpisane do ewidencji lądowisk (decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 11 lipca 2017 r.). W tym zakresie Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa (pkt 7), jak też szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9). Zdaniem Sądu, ograniczenia dla obszaru objętego zmianą planu miejscowego wynikały z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 979), obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały. Rozporządzenie to określało szczegółowe wymagania dotyczące lokalizacji szpitalnych oddziałów ratunkowych w strukturze szpitala oraz warunków technicznych. Wymagania dla lądowisk szpitalnych oddziałów ratunkowych określone zostały w załączniku do tego aktu. Punkt 7 tego załącznika stanowił, że przeszkody usytuowane na osi lądowania i startu nie mogą być wyższe, niż wynika to z granicznej płaszczyzny o nachyleniu 1:6 w stosunku do poziomu lądowiska. Maksymalne wysokości tych przeszkód określała tabela 1 w odległości nawet do 600 metrów od strefy podejścia do lądowania i startu. Dalej postanowiono, że płaszczyzna ograniczająca przeszkody w osi lądowania i startu, rozszerza się pod kątem 30° w stosunku do krawędzi bocznych strefy podejścia do lądowania i startu. Stwierdzono, że należy unikać przeszkód punktowych (maszty, kominy, pojedyncze drzewa) w osi lądowania i startu. Schematy położenia płaszczyzn ograniczających przeszkody w osi lądowania i startu określały rysunki 2 i 3. W kolejnych tabelach i punktach ww. załącznika określono pozostałe ograniczenia odnośnie do ewentualnych przeszkód leżących w osi lądowania i startu, z boku od tej osi oraz innych przeszkód. Sąd zauważył, że powyższe rozporządzenie obowiązywało do 1 lipca 2019r. Aktualnie zaś obowiązuje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1213) i akt ten nie mógł zostać naruszony w kontrolowanej procedurze uchwałodawczej. W załączniku do tego rozporządzenia również określono wymagania dla lądowisk, w tym naziemnych. Schemat i zakres powierzchni ograniczających wysokość obiektów naturalnych i sztucznych w otoczeniu lądowiska naziemnego dla śmigłowców z kierunków podejścia i wznoszenia nakreślony został na rysunku nr 6 rozdziału 2 tego załącznika. Ponadto w pkt 7 i 8 rozdziału 2 przewidziano, że obiekty usytuowane w obszarze powierzchni lądowania i startu dla lądowiska naziemnego nie mogą być wyższe, niż wynika to z granicznej wysokości płaszczyzny o nachyleniu 1:6 na dystansie 1000 m od granicy strefy bezpieczeństwa (SA). Płaszczyzna ograniczająca wysokość obiektów w obszarze płaszczyzny lądowania i startu rozszerza się o kąt równy 15% (dywergencja) w stosunku do krawędzi bocznych strefy bezpieczeństwa (SA). Szerokość powierzchni wznoszenia po starcie i powierzchni podejścia do lądowania wynosi 10D, ale nie mniej niż 150 m. Postanowiono, że należy unikać obiektów punktowych (maszty, kominy, pojedyncze drzewa) w osi lądowania i startu. Zgodnie z pkt 10 tego rozdziału, oś lądowania i startu lądowiska naziemnego jest zgodna z przeważającymi kierunkami wiatru na danym terenie. Kierunki startów i lądowań leżą na jednej prostej. Dopuszcza się skręcenie kierunku startu w stosunku do kierunku lądowania o maksymalnie 30° w prawo lub w lewo, zgodnie z rysunkiem 7. W pkt 9 rozdziału 2 wskazano ponadto, że obiekty usytuowane w obszarze powierzchni bocznych i przejściowych nie mogą być wyższe niż wynika to z wysokości płaszczyzny o nachyleniu 1:2 i płaszczyzn przejściowych w odległości 90 m od strefy bezpieczeństwa (SA). W szczególnych przypadkach dopuszcza się istnienie przeszkód przebijających powierzchnię boczną i przejściową, pod warunkiem że są one zlokalizowane tylko po jednej stronie strefy bezpieczeństwa (SA), nie bliżej niż 10 m od jej granicy. Przeszkody oznacza się zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 92 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze. Okoliczność, że aktualnie obowiązujące rozporządzenie, jak też rozporządzenie obowiązujące w dacie przeprowadzenia procedury zmiany planu miejscowego określa(ło) wymagania dla lądowisk nie oznacza zdaniem Sądu, że przepisy w nich zawarte nie stanowią przepisów odrębnych, ze względu na które ochronie podlega tego typu obiekt w procedurze planistycznej okolicznych terenów. Ze względu na bezpieczeństwo operacji lotniczych na istniejącym lądowisku, jego lokalizacja determinuje – co słusznie zauważa Wojewoda – możliwość i warunki zabudowy terenów objętych zmienianym planem. Zapewnienie bezpiecznej eksploatacji lądowiska przyszpitalnego wymaga w tym przypadku uwzględnienia w planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń związanych z lokalizacją takiego lądowiska i wytyczonych kierunków startów i lądowań. Dlatego też słuszne jest w ocenie Sądu stanowisko Wojewody, że organ sporządzający plan miejscowy przy wprowadzaniu ograniczeń w wysokości zabudowy musi kierować się wymogami rozporządzenia w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego, tj. spełnić ograniczenia wynikające z sąsiedztwa lądowiska przyszpitalnego (w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały były to wymagania wynikające z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego, aktualnie zaś wymagania te określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 czerwca 2019 r.). Powyższe powinno znaleźć odzwierciedlenie zarówno w warstwie tekstowej jak i graficznej planu. Tego w niniejszym przypadku zabrakło. W tekście uchwały wprowadzono wprawdzie pewne ograniczenia w wysokości zabudowy, zdaniem Sądu nie świadczy to jednak o zapewnieniu bezkolizyjnego funkcjonowania istniejącego lądowiska. Przepisy wskazanego rozporządzenia w sposób jednoznaczny określają warunki bezpiecznego koegzystowania lądowisk z okoliczną przestrzenią. Wynikają z nich ograniczenia w zakresie wysokości zabudowy, ale też wysokości obiektów punktowych (maszty, kominy, pojedyncze drzewa) w osi lądowania i startu – w bezpośrednim sąsiedztwie lądowiska. Wszystkie te elementy powinny zostać uwzględnione na etapie zmiany planu miejscowego i jak słusznie wskazał Wojewoda konieczne jest w tym zakresie odzwierciedlenie ograniczeń wynikających z rozporządzenia w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego zarówno w tekście planu, jak też w jego części graficznej. W tym celu na graficzną część planu zasadnym jest naniesienie siatki ograniczeń, o czym wspomina też Wojewoda, która wraz z częścią tekstową planu pozwoli na precyzyjne zlokalizowanie zakresu przedmiotowych ograniczeń. O tym jak ważne i priorytetowe jest zapewnienie bezpiecznego funkcjonowania lądowiska świadczy również treść załącznika nr 14 do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisanej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. (Dz. U. z 1959 r. nr 35, poz. 212). Oświadczeniem rządowym z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie mocy obowiązującej załączników do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisanej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r., podano do wiadomości, że Rzeczpospolita Polska jest związana m.in. załącznikiem nr 14 – "Lotniska" do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, przyjętym przez Organizację Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (Dz. U. z 2003 r. nr 146, poz. 1413). Obwieszczeniem nr 4 Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 11 stycznia 2019 r. ogłoszony został tekst Załącznika 14, tomu II do ww. Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym (Dz. Urz. ULC z 2019 r. poz. 5), dotyczący lotnisk dla śmigłowców. W rozdziale 4.2 pt. "Wymagania dotyczące ograniczania przeszkód" wskazano, że nie zezwala się na wznoszenie nowych lub powiększanie istniejących obiektów, które wystawałyby ponad powierzchnie, o których mowa w punktach od 4.2.1 oraz 4.2.2 chyba, że znajdują się one w cieniu stałego obiektu już istniejącego lub po przeprowadzeniu studium aeronautycznego zatwierdzonego przez właściwą władzę stwierdzono, że dany obiekt nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo lub regularność operacji wykonywanych przez śmigłowce (4.2.5).

Sąd wskazał, że kwestionując argumentację prezentowaną przez Wojewodę wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, że Burmistrz Miasta Siemiatycze wystąpił do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego o uzgodnienie projektu zmiany planu, który to organ nie zajął stanowiska w przewidzianym terminie, co jest w ocenie Rady jednoznaczne z pozytywnym uzgodnieniem projektu zmiany planu. Ponadto wystąpiono do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z prośbą o udostępnienie instrukcji operacyjnej lądowiska oraz wypowiedzenie się na temat ewentualnych ograniczeń i zakazów zabudowy oraz zagospodarowania działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie lądowiska (nie uzyskano odpowiedzi). Po uzyskaniu tej instrukcji i jej analizie uwzględniono natomiast – jak wskazuje Rada w odpowiedzi na skargę – wysokość zabudowy do 10 m na terenach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie lądowiska (dla zabudowy usługowej z zakresu ochrony zdrowia oraz mieszkaniowej na terenie oznaczonym symbolem MN,UZ wprowadzono zapisy ograniczające wysokość zabudowy na tych działkach do 8,0 m oraz dopuszczono stosowanie dachów płaskich).

Zdaniem Sądu, powyższe zabiegi nie były wystarczające do uznania, że zapisy planu zostały zmodyfikowane w taki sposób, że nie przeszkadzają lub nie uniemożliwiają prawidłowego i bezpiecznego użytkowania lądowiska. W tym elemencie podkreślenia też zdaniem Sądu wymaga, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie był organem właściwym do opiniowania i uzgadniania przedmiotowej zmiany planu miejscowego. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 28 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze, w brzmieniu obowiązującym do 1 kwietnia 2019 r., do zadań i kompetencji Prezesa Urzędu należy wykonywanie funkcji organu administracji lotniczej i nadzoru lotniczego, określonych w ustawie, oraz funkcji władzy lotniczej w rozumieniu umów i przepisów międzynarodowych, w tym związanych z regulacją rynku usług lotniczych, a w szczególności: uzgadnianie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w gminach, na terenie których przewiduje się lokalizację nowego lub modernizację istniejącego lotniska oraz lotniczych urządzeń naziemnych. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dokonuje zatem stosownych uzgodnień projektowanych planów miejscowych w stosunku do lotnisk, a nie lądowisk. Wobec tego nie można wywodzić, jak czyni to Rada, że nie zajęcie przez ten organ stanowiska, pomimo zwrócenia się o uzgodnienie, jest jednoznaczne z pozytywnym uzgodnieniem projektu zmiany planu w rozumieniu art. 25 ust. 2 ustawy planistycznej. Ustawa z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 235) nadała wprawdzie nowe brzmienie powyższemu przepisowi, zgodnie z którym – z datą obowiązywania od 1 kwietnia 2019 r., do zadań i kompetencji Prezesa Urzędu należy wykonywanie funkcji organu administracji lotniczej i nadzoru lotniczego, określonych w ustawie, oraz funkcji władzy lotniczej w rozumieniu umów i przepisów międzynarodowych, w tym związanych z regulacją rynku usług lotniczych, a w szczególności: uzgadnianie projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i projektów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz opiniowanie projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, projektów ramowych studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitarnego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województwa, w zakresie przewidzianym w ustawie.

Z uzasadnienia projektu ustawy zamieniającej wynika jednak, że zmiana w art. 21 ust. 2 pkt 28 została wprowadzona celem uporządkowania. Ustawodawca uznał za zasadne przyznanie Prezesowi Urzędu kompetencji do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego także dla tych terenów gmin, które znajdują się w otoczeniu lotniska, co ma zapewnić możliwość sprawowania przez Prezesa Urzędu kontroli nad wysokością planowanej przez gminę zabudowy na terenach znajdujących się w powierzchniach ograniczających przeszkody, określonych dla danego lotniska. Propozycja tej zmiany – jak wskazano w uzasadnieniu projektu – jest niezbędna ze względu na realizację zadań nałożonych na władzę lotniczą w drodze rozporządzenia nr 139/2014/UE zawartych w art. 8. W ocenie Sądu świadczy to zatem, że celem zmiany nie było rozszerzenie kompetencji uzgodnieniowych Prezesa ULC w zakresie planów zagospodarowania przestrzennego lądowisk. Nawet zaś przy odmiennej interpretacji wprowadzonych zmian podkreślenia wymaga, że z art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej wynika, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. To zaś dowodzi, że do procedury planistycznej rozpoczętej w analizowanym przypadku przed 1 kwietnia 2019 r. zastosowania znajdowało dotychczasowe brzmienie art. 21 ust. 2 pkt 28 ustawy Prawo lotnicze.

Odnosząc się z kolei do argumentacji Rady dotyczącej uwzględnienia pozyskanej instrukcji operacyjnej lądowiska Sąd zauważył, że jest to dokument dostosowujący sposób bezpiecznego wykonywania czynności związanych ze startem i lądowaniem do stanu faktycznego zastanego w okolicy. Na jego podstawie nie jest wystarczające adaptowanie planów zagospodarowania przestrzennego do ograniczeń związanych z funkcjonowaniem przedmiotowego lądowiska.

Zdaniem Sądu na uwzględnienie nie zasługują również argumenty Rady wskazujące na to, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 2 lutego 2012 r. dotycząca zadania inwestycyjnego rozbudowy istniejącego lądowiska planowanego centrum urazowego, zawiera zapis, że inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a jej uciążliwość winna się zamknąć w granicach własnej działki oraz argument kwestionujący zgodność z prawem decyzji zmieniającej pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 7 marca 2012 r. Oddziaływanie, o którym tu mowa, i które zamyka się w granicach działki dotyczy wpływu inwestycji lądowiska na środowisko. Ograniczenia w zabudowie narzucane rozporządzeniem w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego dotyczą zaś nie kwestii środowiskowych, lecz zapewnienia bezpiecznej eksploatacji lądowiska przyszpitalnego w odniesieniu do okolicznych terenów. Poza tym Sąd rozpatrujący skargę na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest władny rozstrzygać o zgodności z prawem decyzji administracyjnych wydanych w procesie inwestycyjnym.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co czyni skargę Wojewody zasadną w tym zakresie.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez brak obsługi komunikacyjnej części działek w obrębie obszaru planistycznego 5MN oraz poprzez wyznaczenie linii zabudowy od ulic, które zostały zlokalizowane poza granicami planu. Konfrontując zapisy uchwały zmieniającej oraz argumenty prezentowane przez Wojewodę w tym zakresie z wymienionymi regulacjami, Sąd zauważył w pierwszej kolejności, że granice ustaleń planu zostały ustalone uchwałą intencyjną w sposób wiążący organ planistyczny. Po drugie Sąd uznał, że wyznaczenie na rysunkach planu nieprzekraczalnych linii zabudowy od granic pasów drogowych, położonych poza granicami ustaleń planu, nie narusza treści art. 43 ustawy o drogach publicznych. Również żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani wykonawczy do tej ustawy, nie wprowadzają wymogu pozostawania układu komunikacyjnego w granicach obszaru ustaleń planu miejscowego, w stosunku do którego to układu komunikacyjnego ustalana jest nieprzekraczalna linia zabudowy poszczególnych obszarów ustaleń planu. Można zatem w ocenie Sądu postawić uogólnioną tezę, że wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy od strony dróg położonych poza granicami ustaleń co do zasady nie narusza w sposób istotny ustawy planistycznej. W analizowanym przypadku od strony wschodniej planu linie zabudowy wyznaczone zostały częściowo od drogi krajowej położonej poza granicami planu. Znana jest zatem jej kategoria oraz parametry minimalne. Ponadto przyjęte w planie rozwiązania były przedmiotem konsultacji z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad i wypowiedź właściwego organu była w tym zakresie pozytywna. Skoro zewnętrzny układ komunikacyjny istnieje, nie ma zatem większego znaczenia czy układ komunikacyjny, w stosunku do którego ustalono linię zabudowy, znajduje się poza granicami spornego planu czy też nie, oraz to, czy został oznaczony w części graficznej planu. Zdaniem Sądu nie ma zatem powodu aby uznać, że treść § 2 pkt 20 i 22 uchwały zmieniającej nie sprostała wymaganiom właściwego rozwiązania problematyki obsługi komunikacyjnej terenów objętych uchwałą zmieniającą. W przepisach tych uzupełniono zasady scalenia i podziału nieruchomości o dodatkowy punkt przewidujący, że "podziały nieruchomości nie mogą wymuszać budowy nowych zjazdów z drogi krajowej (ul. [...]). Obsługę komunikacyjną wydzielonych działek należy zapewnić z dróg publicznych niższych kategorii" (§ 2 pkt 20 uchwały zmieniającej) oraz w przypadku zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury techniczne, dodano regulację przewidującą, że "W przypadku potrzeby zmiany lokalizacji istniejących zjazdów z drogi krajowej, zmiany ich funkcji lub parametrów, miejsce i warunki lokalizacji wymagają zgody zarządcy drogi krajowej, przy czym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do istniejącej drogi." (§ 2 pkt 22 uchwały zmieniającej). W zakresie obszaru planistycznego 5MN należy zdaniem Sądu zauważyć, że od strony zachodniej graniczy on z obszarem planistycznym objętym uchwałą Nr XXXVI/164/09 Rady Miasta Siemiatycze z dnia 30 października 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Siemiatycze położonej między ulicami: Drohiczyńską, Ogrodową i Żeromskiego (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2009 r. nr 233, poz. 2797). W planie tym zaprojektowano drogę sklasyfikowaną jako 51KD-L (przedłużenie ulicy Ogrodowej do ulicy Żeromskiego) i określono jej klasę techniczną, szerokość w liniach rozgraniczających, szerokość jezdni i innych elementów ulic oraz nieprzekraczalne linie zabudowy od linii rozgraniczających. Z raportu z przeprowadzonego procesu konsultacji zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr V/29/07 z dnia 7 marca 2007 r. wynika, że jeden z mieszkańców złożył wniosek o przedłużenie ulicy Ogrodowej do ulicy Żeromskiego celem polepszenia komunikacji i możliwości poprowadzenia sieci infrastrukturalnych. Odnosząc się do tego wniosku Rada zakomunikowała, że ulica Ogrodowa bezpośrednio przylega do terenu objętego planem miejscowym uchwalonym ww. uchwałą z dnia 30 października 2009 r. i przewidziane jest w nim przedłużenie ulicy Ogrodowej do ulicy Żeromskiego (lp. 15 raportu obejmującego konsultacje przeprowadzone w terminie 19 kwietnia - 31 października 2017 r.). Podkreślenia zatem zdaniem Sądu wymaga, że linia nieprzekraczalnej zabudowy na terenie 5MN ustalona została w kontrolowanej uchwale z uwzględnieniem projektowanej drogi, której parametry są znane. Brak jest zatem podstaw aby stwierdzić, że w analizowanym przypadku wyznaczenie linii zabudowy od drogi umieszczonej poza terenem planu jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu w zakresie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Zewnętrzny układ komunikacyjny istnieje w sensie prawnym – jego projekt zawarty w planie miejscowym stanowi prawo miejscowe. Sąd zaznaczył, że w jednym ze swoich wyroków Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyraził pogląd, który akceptuje również skład orzekający w niniejszej sprawie, że plany miejscowe, z których każdy obejmuje tylko część obszaru tej samej gminy, muszą co do zasady stanowić jedną całość. Aby taki efekt uzyskać, uchwalenie każdego kolejnego planu powinno być poprzedzone badaniem spójności jego ustaleń z ustaleniami obowiązujących już planów dla obszarów sąsiadujących. Zdaniem Sądu w kontrolowanym przypadku organ planistyczny uwzględnił obowiązujące sąsiednie rozwiązania planistyczne i wpasował rozwiązania spornego planu miejscowego w stan zastany i zaprojektowany, tworząc spójną całość. Zarzuty organu nadzoru w tym zakresie są bezzasadne. W związku z powyższym nie mogły zostać w ocenie Sądu uwzględnione również uwagi Wojewody, że w obrębie obszaru planistycznego 5MN część działek (od strony zachodniej) nie posiada obsługi komunikacyjnej. Wbrew twierdzeniom skargi w analizowanym obszarze planistycznym zaproponowano wydzielenie nowych działek budowlanych z zapewnieniem obsługi komunikacyjnej od projektowanej drogi w "sąsiednim planie miejscowym". Powyższe nie może stanowić od naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego.

Uznając natomiast, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., związanych z brakiem kompleksowego odniesienia się w skarżonej uchwale do ograniczeń związanych z funkcjonowaniem przyszpitalnego lądowiska, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wskazał, że charakter tego naruszenia obejmuje całość terenu planistycznego, i zarówno w warstwie tekstowej oraz graficznej modyfikowanego planu zagospodarowania, pożądane jest uwzględnienie zlokalizowanego w sąsiedztwie lądowiska i jego wpływu na wysokość zabudowy i wysokość innych obiektów sytuowanych w okolicznej przestrzeni. Zdaniem Sądu brak wystarczającego, kompleksowego odniesienia się do istnienia lądowiska i ograniczeń z tym związanych sprawia, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu rzutuje na jego całość. Czytając zaskarżoną uchwałę nie można jednoznacznie wskazać, że obostrzenia w związku z terenem lądowiska dotyczą tylko czterech działek wymienionych w odpowiedzi na skargę. W związku z powyższym na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzono nieważność zaskarżonego planu.

Skargą kasacyjną Miasto Siemiatycze zaskarżyło powyższy wyrok w części stwierdzającej nieważność zaskarżonej uchwały, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wskazaniu przez Sąd I instancji, iż plan miejscowy nie wprowadzono prawidłowych ograniczeń związanych z funkcjonowaniem przyszpitalnego lądowiska dla śmigłowców zlokalizowanego poza granicami kwestionowanego planu miejscowego, podczas gdy takie ograniczenia zostały w planie miejscowym wprowadzone i dodatkowo poprzedzone szczegółową analizą w tym zakresie;

2) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1587) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż wprowadzenie ograniczeń wynikających z funkcjonowania w sąsiedztwie planu lądowiska przyszpitalnego w części tekstowej, nie znajduje oparcia w jego części graficznej;

3) art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 8 i 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011 r., w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego (Dz. U. 2018, poz. 979 t.j.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na:

a) uznaniu, że ograniczenia wynikające z funkcjonowania w sąsiedztwie planu lądowiska przyszpitalnego muszą wynikać z ww. aktu (oraz załącznika) podczas gdy organ wprowadził w planie miejscowym wszystkie ograniczenia wynikające z otrzymanej instrukcji operacyjnej;

b) uznaniu, iż wskazane w planie miejscowym ograniczenia muszą być w sposób szczegółowy wyjaśnione w tym planie, poprzez: "wskazanie wprost przyczyn tych ograniczeń" podczas, gdy wymóg taki nie wynika wprost z żadnego przepisu prawnego;

c) braku wykazania przez Sąd I instancji, biorąc pod uwagę w/w rozporządzenie, jakie konkretne ograniczenia w wysokości zabudowy nie zostały uwzględnione przez organ sporządzający plan miejscowy;

4) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w sprawie w sposób istotny naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego z uwagi na brak odniesienia się do ograniczeń wynikających z funkcjonowania w sąsiedztwie planu lądowiska przyszpitalnego, co w żadnym wypadku nie może świadczyć o istotnym naruszeniu w/w zasad mających bezpośredni wpływ na treść samego planu miejscowego i przyjęte w nim merytoryczne rozwiązania w tym zakresie.

II. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości, podczas gdy z analizy i uzasadnienia Sądu I instancji dokonanej w zaskarżonym wyroku wynika, iż wadliwa jest jedynie część planu miejscowego dot. ograniczeń związanych z sąsiedztwa lądowiska przyszpitalnego.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewoda Podlaski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera uzasadnione podstawy zaskarżenia, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zrzuty zasługują na uwzględnienie.

Przede wszystkim nie mogły odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku podniesione w niej zarzuty zmierzające do podważania wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska co do stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzenia przedmiotowego planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) poprzez brak odniesienia się w zaskarżonej uchwale do ograniczeń związanych z funkcjonowaniem przyszpitalnego lądowiska dla śmigłowców zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego planem na działce o nr [...], które decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z 11 lipca 2017r. wpisane zostało do ewidencji lądowisk (nr [...]). Był to podstawowy i jedyny zarzut wobec skarżonej uchwały jaki ujawniono w kwestionowanym wyroku i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - zasadny.

Stosownie do treści przywołanego w jednej z podstaw skargi kasacyjnej art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest zatem przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p., nakładającym na organ stanowiący gminy obowiązek określenia w planie miejscowym granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa (pkt 7) oraz szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazów zabudowy (pkt 9), a także z naruszeniem przepisów odrębnych a to rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 979).

Jak wynika z ustalonego i niekwestionowanego w tym zakresie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, w bezpośrednim sąsiedztwie części obszaru objętego kwestionowanym planem miejscowym (teren oznaczony w planie symbolami MN,UZ), zlokalizowane jest - przy szpitalu SPZOZ w Siemiatyczach - lądowisko dla śmigłowców, co niewątpliwie – i co również nie jest kwestią sporną w sprawie - determinuje sposób zagospodarowania ww. terenów objętych planem, a wiąże się to z określonymi w § 3 ust. 8 i 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego jak również w załączniku do tego aktu – wymaganiami dla lądowisk szpitalnych oddziałów ratunkowych, w tym przede wszystkim wymaganiami wysokościowymi w strefie podejścia do lądowania i startu. Jak słusznie zwrócono na to uwagę w zaskarżonym wyroku, istotne w przedmiotowej sprawie z punktu widzenia zasad sporządzania planu miejscowego ograniczenia w zagospodarowaniu terenu sąsiadującego z ww. lądowiskiem, wynikały z treści pkt 7 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego - "Wymagania dla lądowisk szpitalnych oddziałów ratunkowych". W punkcie tym stwierdzono, że przeszkody usytuowane na osi lądowania i startu nie mogą być wyższe, niż wynika to z granicznej płaszczyzny o nachyleniu 1:6 w stosunku do poziomu lądowiska. Maksymalne wysokości tych przeszkód określono w zawartej w tym załączniku Tabeli 1 w odległości nawet do 600 metrów od strefy podejścia do lądowania i startu. Dalej w omawianym przepisie postanowiono, że płaszczyzna ograniczająca przeszkody w osi lądowania i startu, rozszerza się pod kątem 30° w stosunku do krawędzi bocznych strefy podejścia do lądowania i startu. Wskazano też, że należy unikać przeszkód punktowych (maszty, kominy, pojedyncze drzewa) w osi lądowania i startu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane powyżej rozporządzenie - jako przepisy odrębne - nakazywało wskazanie w tekście planu i na jego rysunku ograniczeń wynikających z jego treści, w tym m.in. wynikających w przywołanego powyżej pkt 7, jak i pozostałych punktów załącznika do rozporządzenia ograniczeń dla przyszłej zabudowy na objętych przedmiotowym planem terenach znajdujących się w strefie podejścia do lądowania i startu celem zabezpieczenia prawidłowego, bezkolizyjnego funkcjonowania lądowiska, w szczególności poprzez naniesienie odpowiednich zakazów. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega wprawdzie, że w kontrolowanym planie miejscowym, dla działek o nr [...], [...], [...][...] znajdujących się na sąsiadującym z lądowiskiem terenie oznaczonym w planie symbolem MN,UZ, obok terenów mieszkaniowych jednorodzinnych wprowadzono zabudowę usługową z zakresu ochrony zdrowia (co pozwala na poszerzenie terenu szpitala i przeznaczenie pod zabudowę związaną z obsługą szpitala i lądowiska), a także, że na tym terenie wprowadzono również ograniczenie wysokości zabudowy do 8 m i dopuszczono dachy płaskie ( § 2 pkt 12 uchwały), niemniej jednak nie jest to w ocenie składu orzekającego w pełni wprowadzona w związku z treścią ww. rozporządzenia siatka ograniczeń, bowiem w planie (w części tekstowej i graficznej) winny być wskazane – jeżeli występują - tzw. ograniczenia punktowe (maszty kominy, wysokie drzewa) w odległości co najmniej 600m od strefy podejścia do startu i lądowania, a także powinny być wprowadzone odpowiednie zakazy dotyczące lokalizowania w tym miejscu instalacji wysokościowych (np. stacji bazowych telefonii komórkowej), czy też innych zabezpieczających prawidłowe bezkolizyjne funkcjonowanie lądowiska. Regulacje te powinny być wprowadzone na obszarze terenów MN,UZ lecz zarówno część tekstowa jak i graficzna spornego planu miejscowego nie zawiera takich pełnych uregulowań, stąd też zasadniczo należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji o naruszeniu w tym zakresie art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p., co wiąże się z istotnym naruszeniem zasad uchwalania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Z tych przyczyn nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 8 i 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego.

O ile zatem co do zasady należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji co do konieczności zastosowania w sprawie konstrukcji prawnej z art. 147 § 1 p.p.s.a. – stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, o tyle zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się ze stwierdzeniem przez ten Sąd konieczności wyeliminowania – z omówionych wyżej przyczyn – z obiegu prawnego całej uchwały Rady Miasta Siemiatycze z dnia 17 maja 2019 r. nr VIII/47/19. Słusznie wskazywana przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku wadliwość ww. uchwały tak naprawdę odnosi się bowiem wyłącznie do sąsiadującego ze szpitalnym lądowiskiem terenu MN,UZ, a zatem zakres ujawnionych wad nie dotyczy całego planu. Analiza części graficznej spornego planu jak i jego części tekstowej, tj. obszaru o powierzchni ok. 40 ha (§ 1 pkt 3 uchwały) nie pozwala na bezrefleksyjne zaaprobowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż charakter naruszeń obejmuje całość terenu planistycznego. Podkreślenia przy tym wymaga, że z art. 147 § 1 p.p.s.a. wynika możliwość zarówno całościowego jak i częściowego stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonując w tym zakresie stosownej oceny powinien uzasadnić, z jakich względów stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części, czego w przedmiotowej sprawie zabrakło. Do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości nie wystarczy zatem samo powołanie się przez sąd administracyjny na stwierdzone istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i w istocie napomknięcie, że stwierdzenie nieważności uchwały następuje w całości wobec braku kompleksowego odniesienia się w planie do istnienia lądowiska i ograniczeń z tym związanych, a przecież wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji przedmiotowe ograniczenia nie dotyczą obszaru 40 hektarowego planu. Nie można także przy tej ocenie pominąć wkładu intelektualnego i finansowego jaki towarzyszy powstawaniu planu miejscowego, tak aby go zupełnie zniweczyć, co przecież może mieć znaczenie dla rozwoju tej części terenów objętych zaskarżoną uchwałą, co do których nie można doszukać się istotnego naruszenia prawa poza wyżej częściowo wykazanym.

Kwestia oceny czy w całości czy w części należy stwierdzić nieważność spornej uchwały powinna być dokonywana poprzez pryzmat art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. i przepisów szczególnych w tym właśnie wskazywanego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia, jak również art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem NSA w opisywanym zakresie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z powyższymi przepisami u.p.z.p.

Ponownie rozpoznając sprawę ze skargi Miasta Siemiatycze, Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie uwzględnić wskazania zawarte w niniejszym wyroku, w szczególności dotyczących niezbędnej a wymaganej prawem odległości lądowiska od strefy podejścia do lądowania i startu, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie adekwatnym do ujawnionych a wyżej wykazanych naruszeń prawa stosując konstrukcję prawną z art. 147 § 1 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, o czym orzeczono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., z uwagi na zakres ujawnionej wadliwości zaskarżonego wyroku, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości z uwagi na zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego na takie rozstrzygnięcie.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.