Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1330/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i 3,  art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek, sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant spec. ec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego B. T. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania B. T. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...] nakazującą B. T. rozbiórkę budynku letniskowego usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) wyjaśnił, że wskutek wniosku M. B. z 20 kwietnia 2016 r. o kontrolę legalności budowy budynku usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...], stanowiącej własność B. T., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) [...] lipca 2016 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności budynku usytuowanego na ww. działce. Podczas przeprowadzonych 10 sierpnia 2016 r. czynności kontrolnych ustalono, że na działce nr ew. [...] B. T. obmurował pustakiem o grubości 28,8 cm istniejący budynek drewniany z lat 60. ubiegłego wieku o funkcji letniskowej. Pod murem wykonał fundament betonowy, mur górą zwieńczył wieńcem, wykonał nową konstrukcję dachową - drewnianą, którą pokrył blachą. W toku postępowanie PINB ustalił, że B. T. 8 października 2012 r. zgłosił Staroście [...] zamiar przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachu z papy na blachę, wymianie starych elementów dachu bez zmiany jego konstrukcji oraz na ociepleniu przedmiotowego budynku styropianem.

Postanowieniem z [...] listopada 2016 r. nr [...], sprostowanym postanowieniem z [...] grudnia 2016 r., PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku oraz nałożył na B. T. obowiązek przedstawienia w terminie do 30 czerwca 2017 r. dokumentów w celu doprowadzenia budynku letniskowego do stanu zgodnego z prawem: 1. zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy budynku letniskowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b., aktualnym na dzień opracowania projektu, potwierdzającym wpis projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Inwestor przy pismach z 15 maja 2017 r. i 31 października 2017 r. przedłożył dokumenty wskazane w postanowieniu nr [...].

PINB postanowieniem z [...] lutego 2018 r. nr [...] na podstawie art. 49 ust. 1 p.b. nałożył na B. T. opłatę legalizacyjną w wysokości 25000 zł z tytułu samowolnej budowy budynku letniskowego usytuowanego na terenie działki nr ew. [...]. Wskutek rozpatrzenia zażalenia B. T. [...]WINB postanowieniem z [...] maja 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Podczas ponownej kontroli działki nr ew. [...] przeprowadzonej 15 czerwca 2018 r. PINB ustalił, że odległość budynku od ogrodzenia z działką sąsiednią wynosi od 1,70 m do 2,10 m.

PINB decyzją z [...] lutego 2019 r. na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. nakazał B. T. rozbiórkę ww. budynku letniskowego, stwierdzając, że narusza on przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Uzasadniając tę ocenę, organ wyjaśnił, że istnienie budynku w obecnej lokalizacji jest sprzeczne z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), dalej: rozporządzenie, zgodnie z którym budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy działki w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Organ zauważył, że przypisy rozporządzenia dopuszczają pewne wyjątki zezwalające na sytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 m, jednakże żaden z tych wyjątków nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Odwołanie od ww. decyzji PINB złożył B. T., wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący wskazał, że wszystkie czynności, które wykonywał względem domu letniskowego były konsultowane z organami administracji i były następstwem aprobaty urzędników i ich wskazań. Dom letniskowy został wzniesiony przed podziałem działki. Dopiero po podziale działki istniejący (jeszcze przed podziałem gruntu) budynek przestał spełniać kryteria, o których mowa w § 12 rozporządzenia. Odwołujący podkreślił, że jego zamiarem nie była, jak to ujmuje organ, "budowa budynku", tylko dokonanie ocieplenia istniejącego domu letniskowego.

We wskazanej wyżej decyzji z [...] kwietnia 2019 r. [...]IWNB stwierdził, że decyzja PINB jest prawidłowa, zaś argumenty podnoszone w odwołaniu nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy przypomniał, że inwestor na działce nr ew. [...] wybudował nowy budynek letniskowy. Budynek ten posiada nowe fundamenty, ściany, zwieńczony jest wieńcem, w którym zamocowane zostały kotwy dachowe. Budynek ten ma większą powierzchnię zabudowy niż istniejący na ww. nieruchomości obiekt oraz posiada własną konstrukcję nośną. Powyższe ustalenia stały się podstawą do zastosowania w sprawie trybu art. 48-49 p.b. W ocenie [...]WINB, PINB prawidłowo zastosował się w sprawie do wytycznych zamieszczonych w postanowieniu nr [...], w którym w odniesieniu do zasadności ustalenia opłaty legalizacyjnej organ odwoławczy zasygnalizował wątpliwości co do zgodności przedmiotowego budynku z warunkami techniczno – budowlanymi. Ustalenia dokonane przez PINB w toku kontynuowanego postępowania jednoznacznie wskazują na niezgodność budynku letniskowego z przepisami technicznymi, budynek posadowiony jest bowiem w odległości ok. 1,70 do 2,10 m od granicy działki sąsiedniej. W związku z czym należy zgodzić się z PINB, że przedmiotowa inwestycja narusza przepisy techniczno - budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W sprawie nie występują przesłanki wyłączające zastosowanie ww. odległości określone w § 12 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia. Kontrolowane rozstrzygnięcie, jak wskazał [...]WINB, zostało wydane w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. We wskazanym wyżej ust. 2 ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy stwierdził, że przyczyny dla których B. T. zaskarżył postanowienie organu I instancji ustalające opłatę legalizacyjną nie mają znaczenia na obecnym etapie postępowania administracyjnego. W związku z wydanym przez [...]WINB postanowieniem nr [...], którym uchylono postanowienie nr [...], PINB był zobowiązany do ponownego zbadania całokształtu sprawy. Wydanie ww. rozstrzygnięcia kasatoryjnego, jak dodał [...]WINB, nie stanowiło naruszenia zasady określonej w art. 139 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że nie ma racji skarżący wskazując, że w rozpatrywanej sprawie wykonał jedynie prace polegające na wymianie dachu oraz ociepleniu istniejącego obiektu budowlanego. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie bezsprzecznie wskazuje bowiem, że wykonane roboty stanowiły budowę nowego budynku. Obiekt posiada nowe fundamenty, ściany, a przy tym ma większą powierzchnię zabudowy oraz własną konstrukcję nośną.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...]WINB z [...] kwietnia 2019 r. złożył B. T., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie decyzji ją poprzedzającej.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił brak ustosunkowania się do zarzutów i argumentacji odwołania, co jest wyrazem niespełnienia wymogów zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. i podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Nadto, proces decyzyjny w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, zdaniem skarżącego, został przedstawiony wybiórczo, co wyrażało się akcentowaniu przez organ elementów niekorzystnych dla niego z pominięciem rzeczywistej roli organu administracji w procesie podejmowania przez stronę decyzji życiowych. Naruszone zostały z tego powodu art. 8 i art. 9 k.p.a., ponieważ strona w związku z nakazem rozbiórki ponosi konsekwencje błędów organów administracji oraz ich błędnych wskazań i pouczeń. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja wydana w następstwie zakwestionowania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej jest, co najmniej, nieprecyzyjna. Skarżący wskazał, że nie rozumie, czemu organ domaga się rozbiórki "budynku letniskowego usytuowanego na terenie działki nr ew. [...]", skoro skarżący posiada pozwolenie na ten budynek, a tylko dokonał jego ocieplenia. Jak zauważył, może tylko przypuszczać, że chodzi w sprawie o "demontaż" ocieplenia. Skarżący zaznaczył, że nie odmawiał zapłaty opłaty legalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja [...]WINB narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie.

Sąd za prawidłowo ustalone i ocenione przez organy nadzoru budowlanego uznaje zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy trybu uregulowanego w art. 48 – 49 p.b. Sprawa dotyczy bowiem samowolnie rozpoczętych przez skarżącego robót budowlanych polegających na budowie (rozbudowie) budynku mieszkalnego. W świetle treści art. 29 ust. 1 i 2 p.b. inwestor w dacie podjęcia robót budowlanych (2016 r.) nie był zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wobec czego przystąpienie do robót budowlanych bez uzyskania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę świadczy o dopuszczeniu się samowoli budowlanej, której przedmiot może podlegać legalizacji określonej przepisami 48 - 49 p.b. Ocena organów obu instancji dokonana w tym zakresie jest pełna, a przy tym oparta na prawidłowej wykładni art. 3 pkt 2 i 6 p.b. Skarżący wykonał nowe fundamenty i nowe ściany zakończone wieńcem żelbetowym oraz dachem, obmurowując pustakami stary budynek drewniany, który nie został rozebrany, co stanowi o realizacji robót budowlanych niezwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Nie można zaakceptować poglądu skarżącego odnośnie do wykonania wyłącznie prac polegających na dociepleniu "starego" drewnianego budynku z lat 60. ubiegłego wieku, skoro faktycznie zrealizowane roboty ze względu na swoją technologię nie mają żadnego związku z termoizolacją, której miały podlegać ściany tego budynku. Jako całkowicie bezzasadny należy w tych warunkach traktować zarzut, zgodnie z którym oceną organów nadzoru budowlanego miałyby w niniejszej sprawie podlegać roboty wykonane przez skarżącego legalnie, albowiem na podstawie zgłoszenia dokonanego 8 października 2012 r. Nie jest w tym przypadku najistotniejsza okoliczność, że zgodnie z art. 30 ust. 5 p.b. w brzmieniu odpowiadającym dacie zgłoszenia, do wykonywania robót budowlanych zgłaszający, jeżeli nie został wniesiony sprzeciw, mógł przystąpić nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (1 maja 2013 r., k. 32 akt), ale to, że zgłoszeniu podlegał zamiar wykonania robót całkowicie innych od rzeczywiście zrealizowanych, skoro "stary" budynek nie został ocieplony styropianem, jak przewidywał opis w treści zgłoszenia.

Twierdzenie zamieszczone w skardze, iż "prace docieplające" skarżący podjął "w wyniku błędnej (jak się później okazało) informacji w urzędzie" (s. 9 skargi) nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy, uwzględniając, że ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej (Starosty Powiatu [...]) podlegało w sprawie wyłącznie to zamierzenie budowlane, które zostało opisane przez skarżącego jako inwestora w treści zgłoszenia. Wykonanie innych robót, aniżeli wskazanych w zgłoszeniu, odbiera skarżącemu prawo do powoływania się w sprawie, w aspekcie stosowania trybu art. 48-49 p.b., na potrzebę oceny jego działania jako dokonanego w zaufaniu do organów administracji publicznej i udzielanych przez te organy informacji.

Aprobata Sądu dla stanowiska przyjętego w zaskarżonej decyzji przez [...]WINB jest ograniczona, albowiem nie obejmuje ona wniosków wykraczających poza twierdzenie, że względem samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego powinno zostać zainicjowane postępowanie legalizacyjne. Wadliwością, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, obarczone są bowiem zarówno czynności podjęte w sprawie przez organy nadzoru budowlanego mające na celu przesądzenie, czy możliwe jest doprowadzenie spornego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, jak i rozstrzygnięcie w nim wydane. Co przy tym istotne, Sąd uznaje za wadliwy adresowany do skarżącego nakaz rozbiórki nie tyle nawet z powodu niepełności ustaleń, które mają go uzasadniać, ile już z uwagi na niedostrzeżenie przez [...]WINB błędu przy określeniu jego przedmiotu.

W kontrolowanej decyzji znajduje się rozstrzygnięcie nakazujące "rozbiórkę budynku letniskowego, usytuowanego na terenie działki nr ew. [...], przy ul. [...] w m. [...], gm. [...], stanowiącej własność B. T.". Tymczasem, mając na uwadze taką formę rozstrzygnięcia, wymaga zauważenia, że na ww. działce usytuowany jest budynek mieszkalny, niemniej nie został on wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, a przynajmniej nie można tego wniosku odnosić do niego jako całości. A tak kwalifikuje zabudowę działki organ, przyjmując w sposób uogólniony, że rozbiórce ma podlegać "budynek letniskowy" znajdujący się na działce nr ew. [...]. Istniejącą zabudowę ww. działki w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, jak ocenia to Sąd, należy odnosić, po pierwsze, do budynku mieszkalnego określanego w sprawie jako "stary" budynek drewniany, pochodzącego z lat 60. XX w. Po drugie, jego rozbudowanej części dwukondygnacyjnej usytuowanej w miejscu zlikwidowanej komórki, po trzecie wreszcie, "nowego obiektu", którego budowa miała rozpocząć się w 2016 r. Odnośnie do legalności pierwotnie wybudowanego budynku mieszkalnego organy nadzoru budowlanego nie zgłosiły zastrzeżeń, co dotyczy również jego rozbudowy o nową część, mając na uwadze, że do akt została dołączona kopia projektu technicznego rozbudowy budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ew. [...] wraz z decyzją Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 1998 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na jego rozbudowę (k. 18-31 akt). Spornym elementem zabudowy pozostaje konstrukcja "nowego budynku" zlokalizowana w miejscu "starego" budynku mieszkalnego należącego do skarżącego, dobudowanego do części rozbudowanej na podstawie decyzji nr [...].

Dokonanie jej analizy przez Sąd jest o tyle utrudnione, że w sprawie w trakcie kontroli robót prowadzonych na działce nr ew. [...] nie zamieszczono jakiegokolwiek opisu technicznego prac pozwalających w sposób obiektywny ocenić ich prawną postać. Z kontroli przeprowadzonej 11 maja 2016 r., został sporządzony protokół, z którego wynika, że swoje spostrzeżenia PINB oparł na ogólnej obserwacji budynku z sąsiedniej działki (k. 7-9 akt), co pozwalało potwierdzić jedynie samą zasadność zgłoszenia faktu prowadzenia na działce robót budowlanych. Natomiast w protokole z kontroli przeprowadzonej 10 sierpnia 2016 r. (k. 34-35), jakkolwiek określono ogólny charakter wykonanych przez skarżącego jako inwestora robót, to odstąpiono od szczegółowego ich opisu, pomijając nawet potrzebę zwymiarowania nowo powstałego budynku. Opierając się w związku z tym na przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym zamiennym autorstwa mgr. inż. R. W. z października 2017 r., wskazać trzeba, że w świetle założeń konstrukcyjnych wykonanych samowolnie robót budowlanych należy stanowiący przedmiot postępowania legalizacyjnego "budynek" postrzegać jako rozbudowaną (art. 3 pkt 6 p.b.) część istniejącego pierwotnie na działce budynku mieszkalnego, a nie wykonanie samodzielnego konstrukcyjnie nowego budynku letniskowego fizycznie oddzielonego od pozostałych obiektów zlokalizowanych na działce. Abstrahując w tym miejscu od kwestii wykorzystania w nowo powstałej części budynku elementów pochodzących ze starego budynku (m.in. projekt przewiduje pozostawienie istniejących ścian murowanych), to nie budzi wątpliwości, że ta część budynku przylega do budynku murowanego stanowiącego (pierwotnie) część rozbudowaną, gdzie części te ze sobą łączą się komunikacyjnie. Nowo powstały obiekt technicznie, wbrew odmiennemu poglądowi organów, nie jest przy tym samodzielną i suwerenną konstrukcją, co sprawia, że chronologicznie w sprawie w istocie należy mówić o dokonaniu przez skarżącego rozbudowy budynku mieszkalnego (na podstawie pozwolenia na budowę z [...] sierpnia 1998 r.), a następnie o rozbudowie budynku mieszkalnego rozumianej jako dobudowanie do pozostawionej części rozbudowanej nowej jego części w miejscu wcześniej istniejącej wymagającej wymiany ścian zewnętrznych i dachu z powodu złego stanu technicznego tych elementów. Taka postać robót budowlanych nakazuje kwalifikować je jako samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego.

Brak było w sprawie podstaw, zdaniem Sądu, do kwalifikowania tych robót budowlanych jako przebudowy części budynku w znaczeniu przyjętym w art. 3 pkt 7a p.b., jeżeli się zważy, że zmianie parametrów użytkowych, co jest niesporne, towarzyszyła zmiana charakterystycznych parametrów, w tym kubatury, powierzchni zabudowy, czy też długości budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...]. Pogląd skarżącego, zgodnie z którym "budynek "ocieplony" odpowiada z grubsza gabarytom "starego" budynku" (s. 7 skargi) odwołuje się do kryteriów nieprawnych i obciążony jest takim poziomem subiektywizmu, że najpewniej nawet sam skarżący go dostrzega, będąc zmuszony do posłużenia się zwrotem szacunkowym niekoniecznie dokładnym ("z grubsza"). Dodać trzeba, że analogicznie, jak Sąd, kwalifikował w toku postępowania legalizacyjnego sporne roboty budowlane projektant sporządzający projekt budowlany zamienny, posługując się w tytule opracowania sformułowaniem "Projekt budowlany rozbudowy budynku [...]".

Rekapitulacja powyższych uwag prowadzi, zdaniem Sądu, do wniosku, że nakazanie "rozbiórki budynku letniskowego, usytuowanego na terenie działki nr ew. [...]" jest błędne jakkolwiek by nie rozumieć decyzji procesowej organu i znaczenia nadawanego określeniu "budynku letniskowego". Z rozstrzygnięcia w takiej formie, jaką ono posiada, zdaje się wynikać nakaz dokonania całkowitej rozbiórki budynku zlokalizowanego na działce skarżącego, co prima facie sugeruje, że zakresem tym objęto nie tylko część rozbudowaną budynku w 2016 r., ale także część rozbudowaną na podstawie udzielonego skarżącemu pozwolenia na budowę, jak i sam budynek pochodzący z lat 60. ubiegłego wieku. Pomimo, że przedmiotem postępowania legalizacyjnego pozostawały roboty budowlane wykonane w 2016 r., odwoływanie się przez organ do "budynku letniskowego" jako obiektu usytuowanego na działce nr ew. [...] bez doprecyzowania, że chodzi o część nowo rozbudowaną budynku prowadzi do wątpliwości, co jest faktycznym przedmiotem nakazu, co stanowi istotne naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 p.b., mające wpływ na wynik sprawy.

Wątpliwości te mają charakter realny, co uwidacznia się w zastrzeżeniach kierowanych przez skarżącego względem zaskarżonej decyzji w złożonej przez niego skardze. Jakkolwiek niepoważnie brzmi wątpliwość skarżącego, czy jest on zobowiązany w świetle wydanej przez [...]WINB decyzji "zdemontować ocieplenie", to zasługuje na aprobatę twierdzenie nawiązujące do nieprecyzyjności wydanego nakazu rozbiórki, jeżeli towarzyszy mu wskazanie na potrzebę jego wykonania w sposób nienasuwający wątpliwości, jakie elementy powstałe w wyniku samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych powinny zostać rozebrane, a jakie mogą pozostać. Ma rację skarżący, gdy podaje, że stary budynek wciąż istnieje i to, że pozostaje "obudowany" nie powinno prowadzić do jego rozebrania, co odnosi się również do jego części rozbudowanej na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę.

Nie sposób jednoznacznie odkodować treści rozstrzygnięcia również z tego powodu, że organ posłużył się określeniem nawiązującym do "budynku letniskowego" wyłącznie w oparciu o intencjonalnie wyrażone przez skarżącego stanowisko dotyczące wykorzystywania istniejącego obiektu. Budynek letniskowy jako rodzaj budynku rekreacji indywidualnej może posiadać taki charakter, co jest uzależnione od woli inwestora niezamierzającego go użytkować całorocznie. W niniejszej sprawie uwzględnienia jednakże wymaga to, że część nowo rozbudowana budynku, jeżeli stanowi przedmiot postępowania legalizacyjnego, nie może posiadać innego przeznaczenia aniżeli to, które posiada budynek, w skład którego ta część wchodzi z uwagi na jej techniczną niesamodzielność. Wójt Gminy [...] decyzją z [...] sierpnia 1998 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego a nie letniskowego, wobec czego ten aspekt sprawy w kontekście przyjętej treści nakazu jest dodatkowym argumentem uzasadniającym jego wadliwość, jeżeli organ nie posłużył się wyjaśnieniem, że rozbiórce podlega wyłącznie część obiektu budowlanego wraz ze wskazaniem, o którą część chodzi.

Sąd jest zobowiązany w tym kontekście podkreślić, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego za niesporną powinno się uważać tezę, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest kluczowym elementem decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę lub jakie prawo zostało jej tą decyzją przyznane. Obowiązek lub prawo powinny być wyrażone precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Wymaganie to tym bardziej powinno być respektowane, gdy przedmiotem nakazu rozbiórki właściwy organ ma uczynić obiekt budowlany lub jego część. W takim przypadku w rozstrzygnięciu należy wskazać precyzyjnie ten obiekt budowlany lub jego część, która jest objęta nakazem tak, aby podmiot zobowiązany nie musiał domyślać się, co jest jego obowiązkiem z motywów wydanej decyzji i nie stanowiła ona przedmiotu sporu w toku postępowania egzekucyjnego, gdyby obowiązek miał nie zostać spełniony dobrowolnie (por. wyrok NSA z 24 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2285/17; wyrok NSA z 20 października 2017 r. sygn. II OSK 305/16; wyrok NSA z 13 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 1431/15).

Ocenę, że ustalenia uzasadniające wydanie zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku pozostają niepełne (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny opiera na stwierdzeniu, że w sprawie powinna zostać przeprowadzona procedura określona w art. 48 ust. 3 p.b., dając skarżącemu możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postanowienia PINB z [...] listopada 2016 r. nr [...] i z [...] lutego 2018 r. nr [...] o ustaleniu opłaty legalizacyjnej były wyrazem uznawania przez organ I instancji, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a przynajmniej, że wniosek ten nie jest na tyle jednoznaczny, by inwestorowi uniemożliwić podjęcie próby dostosowania samowolnie wykonanej na działce zabudowy do zgodności z przepisami prawa, tym bardziej jeżeli postanowienia planu miejscowego, tj. uchwały Rady Gminy w [...] z [...] października 2003 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntów gminy [...] etap V wieś [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) na terenie oznaczonym symbolem [...], na którym znajduje się działka nr ew. [...], wskazuje jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą z usługami wbudowanymi, a dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające - zabudowę mieszkaniową (letniskową) rekreacyjną (§ 13).

Wydana przez PINB decyzja z [...] lutego 2019 r. była konsekwencją kierowania się przez organ I instancji oceną wyrażoną w postanowieniu [...]WINB z [...] maja 2018 r., niemniej, zdaniem Sądu, to, czy sporna inwestycja została doprowadzona do stanu zgodnego z prawem powinno zostać rozstrzygnięte przez organy nadzoru budowlanego w decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 p.b. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b., a ten warunek w sprawie został spełniony, jak uznał PINB, organ powinien potraktować jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Umożliwienie skarżącemu legalizacji budynku poprzez wydanie przez PINB postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 p.b. prowadziło do obciążenia skarżącego kosztami sporządzonej dokumentacji projektowej i podjęcia innych działań wykazujących zgodność inwestycji z prawem, co organy były w sprawie obowiązane uwzględnić, jeżeli prowadzone przez nie postępowanie legalizacyjne miało spełniać standard wynikający z kierowania się przez organ kodeksową zasadą ogólną budzenia zaufania jego uczestnika do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). W piśmiennictwie trafnie wskazuje się, że zasadę budowania zaufania kreują zasady cząstkowe – zasada spójności działań publicznych, czy też zasada uwzględniania przez organ konsekwencji prawnych działań, które zostały stronie ujawnione (por. Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 70–71). Wzgląd na ich normatywny charakter nakazywał tym samym uznać, że decyzja nakazująca rozbiórkę powinna wynikać wyłącznie ze stwierdzenia w sprawie naruszeń opisanych w art. 49 ust. 1 p.b., jeżeli postanowienie nakładające obowiązek usunięcia wskazanych przez organ nieprawidłowości nie zostałoby przez skarżącego poprawnie wykonane (art. 49 ust. 3 p.b.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę interpretuje użyte przez ustawodawcę w art. 48 ust. 2 p.b. sformułowanie "w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem" jako równoważne ustaleniu przez organ, że dostosowanie obiektu do stanu zgodności z prawem jest niemożliwe z przyczyn obiektywnych, co wyłącza z tej kategorii przypadki, gdy istnieją możliwości zmiany konstrukcji lub określonych parametrów obiektu budowlanego skutkujące doprowadzeniem go do zgodności z wymaganiami prawa.

Ten aspekt sprawy sprawia, że kwestia wykazania zgodności rozbudowy budynku znajdującego się na działce nr ew. [...] z warunkami techniczno-budowlanymi, przede wszystkim w zakresie określonym w § 12 rozporządzenia powinna znaleźć się przede wszystkim w polu zainteresowania projektanta działającego na zlecenie skarżącego jako inwestora, który w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym powinien zaproponować takie rozwiązania konstrukcyjne, które będą potwierdzały zgodność spornego budynku z przepisami. Jeżeli postrzegać projekt budowlany zamienny jako dokument, który ma na celu zaprojektowanie zmian dostosowujących obiekt budowlany wykonany w warunkach samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, to niewątpliwie projekt budowlany zamienny autorstwa mgr. inż. R. W. z października 2017 r. tego warunku nie spełnia, albowiem pomija całkowicie kwestię usytuowania budynku względem sąsiadującej zabudowy i nieprawidłowej odległości od granicy działki (z działkami nr ew. [...]), która wynosi 1,7-2,1 m (w PZT odległość ta została określona w przedziale 1,7-2,0 m). Jego zmiana w zakresie opisanym w art. 49 ust. 1 p.b. obciąża skarżącego jako inwestora, przyznając organowi nadzoru budowlanego na końcowym etapie postępowania prawo do wiążącego wypowiedzenia się odnośnie do skuteczności podjętego przez stronę działania mającego na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Podnoszona w skardze kwestia budowy budynku przed dokonaniem podziału działki była o tyle w sprawie nieistotna, że kształtować mogła ona wyłącznie zgodność usytuowania budynku z § 12 rozporządzenia, zastrzegając, że ocena ta dotyczy wyłącznie "starej" części budynku należącego do skarżącego. Skarżący w toku postępowania nie twierdził, że wykonane w 2016 r. roboty budowlane nastąpiły przed podziałem działki, stąd ich zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi musi wyznaczać granica działki nr ew. [...] z pozostałymi działkami (nr ew. [...]).

Rozpoznając ponownie sprawę, PINB uwzględni ocenę prawną i wskazania dotyczące zastosowania w sprawie art. 48 - 49 p.b., wydając w sprawie rozstrzygnięcie względem rozbudowanej części budynku po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 49 p.b. W razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 49 ust. 1 p.b. organ będzie uprawniony do wydania nakazu rozbiórki po bezskutecznym wezwaniu skarżącego do ich usunięcia, czemu powinno towarzyszyć prawidłowe określenie tych części obiektu budowlanego, których realizacja w warunkach samowoli budowlanej, skutkuje wydaniem decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 3 p.b.

Mając na uwadze powyższe względy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.