Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 130/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6165 Nasiennictwo i ochrona roślin uprawnych
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1 w zw z art 3 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 704/23 o odrzuceniu skargi B. C. na pismo L. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w L. z dnia 15 czerwca 2023 r. znak: DORiN.7129.37.2023 w przedmiocie odmowy przeprowadzenia kontroli zgodności składu mieszanki nawozów postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 20 kwietnia 2023 r. B.C. zwrócił się do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Łodzi o wszczęcie kontroli zgodności deklarowanego składu chemicznego - jakości mieszanki nawozów powstałej ze zmieszania nawozów (WE) produkowanej na sucho bez reakcji chemicznej (mieszanka mechaniczna) przez P. z siedzibą wówczas przy ul. (...) w S. (...). W ramach kontroli wnioskodawca wniósł o:

1. poddanie weryfikacji – w oparciu o załączone protokoły z pobrania próbek – zgodności z przepisami prawa pobrania próbek z uwzględnieniem tego, czy próbkobiorca był uprawniony oraz tego, czy proces pobrania próbek został przeprowadzony zgodnie z procedurami zał. IV do Rozporządzenia WE, do którego zastosowania obligował § 7 Rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie m.in. badania nawozów mineralnych z dnia 8 września 2019 r. (Dz.U. nr 183, poz. 1229) gwarantując reprezentatywność próbek;

2. poddanie weryfikacji – w oparciu o załączoną dokumentację – czy zlecenie badania zostało wykonane zgodnie z procedurami zlecenia oraz czy odebrano zlecenie badania zgodnie z procedurą przyjęcia próbek do badania, ze szczególnym uwzględnieniem wskazania właściwej normy badawczej tej mieszanki i norm badawczych nawozów wchodzących w skład przedmiotowej mieszanki, co miało kluczowe znaczenie dla wyboru właściwych metod badawczych;

3. poddanie weryfikacji – w oparciu o załączoną opinię E-che-111/16 Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji – czy instytucja badawcza jest na liście laboratoriów uprawnionych do przeprowadzenia tego typu badań, ma akredytację, przygotowanie próbki laboratoryjnej zostało wykonane zgodnie z zał. IV do Rozporządzenia WE, rozdział IB – Metody Analiz Nawozów – przygotowanie próbek do badania do czego obligował § 7 ww. Rozporządzenia 1229 oraz czy powzięte metody badawcze są adekwatne do rodzaju nawozu;

4. w konsekwencji powyższego wydanie decyzji, czy mieszanka nawozów wykonywana przez wnioskodawcę – mieszanka mechaniczna na sucho bez reakcji chemicznej – spełnia wymagania jakościowe zgodne z jego deklaracją, ewentualnie wydanie decyzji o braku możliwości stwierdzenia, czy mieszanka spełnia wymagania jakościowe zgodne z deklaracją wobec przeprowadzenia badań próbek niereprezentatywnych z pogwałceniem procedur badawczych wraz z merytorycznym uzasadnieniem.

W uzasadnieniu wniosku B.C. (dalej "skarżący") wskazał, iż zgodnie z przepisami prawa krajowego oraz międzynarodowego ("Rozporządzenie (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. nr 2003/2003 w sprawie nawozów (Dz.Urz. WE L 304 z 21 listopada 2003 r., str. 1, z późn. zm.; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, T32, str. 467, z późn. zm.") ratyfikowanego przez Polskę za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie – nadzór i kontrola w zakresie nawozów, nawożenia oraz środków wspomagających uprawę roślin sprawuje Państwowy Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa na mocy ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. Nr 147, poz. 1033). Zaś badania chemiczne – poprzedzone procesem pobrania próbek ściśle z procedurami, przez uprawnionego próbkobiorcę, ma być przeprowadzone przez akredytowane laboratorium zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Gospodarki z 8 września 2010 r., m.in. w sprawie badania nawozów mineralnych i mineralnych mieszanych (Dz.U. Nr 183, poz. 1229), który w § 7 odsyła do zał. IV rozp. WE.

Do swojego wniosku skarżący załączył m.in. kopię opinii Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji z 7 października 2016 r. nr E-che-111/16 z przeprowadzonych badań chemicznych w celu określenia składu zabezpieczonej substancji oraz określenia czy skład zabezpieczonej substancji jest zgodny ze specyfikacją znajdującą się na ulotce nawozu poli-ka w sprawie dotyczącej oszustwa przy zakupie nawozu na szkodę 10 mieszkańców gm. Wartkowice.

Pismem z 15 czerwca 2023 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Łodzi poinformował wnioskodawcę, iż w dniu 13 czerwca 2023 r. otrzymał jego wniosek opatrzony datą 20 kwietnia 2023 r. i zapoznał się z załączonymi informacjami. Organ wskazał, iż wnioskodawca prosi o weryfikację poprawności czynności podjętych przez różne organy i instytucje w związku z badaniami przedstawionego produktu (mieszanki nawozów powstałej ze zmieszania nawozów WE, produkowanej na sucho bez reakcji chemicznej przez P.P.H.U.).

Organ podkreślił, iż w przedstawionej sprawie nie może zająć stanowiska. We wniosku skarżący wnosi bowiem o ustosunkowanie się organu do kwestii, do których żaden przepis prawa nie daje mu uprawnień. Organ nie posiada kompetencji do oceny i opiniowania sposobu pobierania prób, poprawności zlecania badań tych prób oraz działań podejmowanych przez jednostki badające te próby. Czynności te nie były wykonywane przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Łodzi. Organ wskazał, iż w obliczu powyższych okoliczności nie może udzielić wnioskodawcy oczekiwanych informacji.

Skargę na powyższe pismo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył skarżący, zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2007 r., Nr 147, poz. 1033) oraz przepisów międzynarodowej umowy ratyfikowanej przez Polskę za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie w postaci Rozporządzenia (WE) nr. 2003/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. w sprawie nawozów (Dz.Urz. WE L 304 z 21 listopada 2003 r., str. 1, z późn. zm.; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, T32, str. 467, z późn. zm., zwanego dalej "Rozporządzenie nr 2003/2003"), poprzez odmówienie przeprowadzenia kontroli, o której mowa we wniosku opatrzonym datą 20 kwietnia 2023 r., podczas gdy organ Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa jest jedynym organem uprawnionym do pobierania próbek nawozów celem przeprowadzenia kontroli jakości i składu w ramach rzetelnego postępowania badawczego.

W konsekwencji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego pisma wskazując, iż jawi się ono dwuznacznością moralną, naruszeniem przepisów, o których mowa powyżej, zrzeknięciem się bezprawnie uprawnień na rzecz organu nieuprawnionego (organa ścigania, podczas gdy nawet z Dziennika Urzędowego Komendanta Głównego Policji, Warszawa z dnia 7 września 2017 r., poz. 59, wytyczne nr 3 Komendy Głównej Policji z dnia 30 sierpnia 2017 r., w sprawie wykonywania niektórych czynności dochodzeniowo – śledczych przez policjantów wynika, iż funkcjonariusze organy ścigania nie są uprawnieni do pobierania próbek nawozów i na kanwie art. 205 par. 1 – 3 k.p.k. jedynymi uprawnionymi próbkobiorcami nawozów pozostają zgodnie z przepisami ww. ustaw i rozporządzeń Inspektorzy Ochrony Roślin i Nasiennictwa lub ich delegaci, którzy przejęli swoje uprawnienia na mocy ustawy z 7 maja 2020 r. o zmianie ustawy o nawozach i nawożeniu oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa od Inspektorów Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych) i w konsekwencji o zobowiązanie organu do przeprowadzenia kontroli, o której mowa w piśmie z 20 kwietnia 2023 r. oraz wydanie decyzji, czy proces pobrania próbek nawozu wykonany przez policję był zgodny z przepisami prawa, dyrektywami i procedurami ze skutkiem rzetelności badań.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Łodzi wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie prowadził żadnych czynności urzędowych, dotyczących produktu wskazanego przez skarżącego. Próby tego produktu były badane od 21 września 2016 r. do 7 października 2016 r. W tym czasie organ nie posiadał kompetencji w zakresie nadzoru nad nawozami oznaczonymi znakiem "NAWÓZ WE" oraz nawozami powstałymi ze zmieszania nawozów oznaczonych znakiem "NAWÓZ WE". Kompetencje w tym obszarze organ uzyskał od 1 lipca 2020 r. zgodnie z art. 2 ust. 5a stawy z 13 lutego 2020 r. o Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 288). W tym okresie zainteresowana strona i inne podmioty oraz organy nie wnosiły do organu żadnych wniosków o podjęcie urzędowych działań dotyczących omawianego produktu (w tym pobrania prób). Wniosek skarżącego natomiast dotyczył czynności podjętych przez inne organy i instytucje. Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Łodzi nie znalazł ustawowych delegacji, które pozwoliłyby mu na realizację żądań skarżącego, zgodnie z jego oczekiwaniami. Taką informację organ przekazał skarżącemu pismem z 15 czerwca 2023 r. i w dalszym ciągu nie zmienia swojego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 26 października 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 704/23 odrzucił złożoną skargę. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Sąd I instancji, przytaczając treść art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wskazał, że pismo Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Łodzi z 15 czerwca 2023 r. nie należy do żadnej z kategorii spraw wskazanych w art. 3 § 1 - § 3 P.p.s.a., a zatem wniesiona przez skarżącego skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżone pismo nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani innym aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., które podlegałoby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Natomiast, aby uznać działanie organu administracji publicznej za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., musi ono zawierać elementy, które w literaturze oraz orzecznictwie określane są jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Mianowicie akt lub czynność nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Ponadto muszą być podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Wreszcie muszą mieć one charakter publicznoprawny i dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. postanowienie NSA z 24 listopada 2022 r., sygn. I GSK 1625/22, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że pismo Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z 15 czerwca 2023 r. nie stanowiło innej czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a na którą w myśl tego przepisu skarga przysługuje podczas, gdy organ sporządził pismo niemające charakteru decyzji lub postanowienia w ramach sprawy indywidualnej o charakterze publicznoprawnym i dotyczące uprawnień strony wynikających z przepisów prawa materialnego poza procedurą wynikającą z k.p.a.

W oparciu o powyższy zarzut, wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia, uznanie pisma Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z 15 czerwca 2023 r. za bezskuteczne, a w rezultacie – zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania kontrolnego zgodnie z żądaniem wniosku, ewentualnie

2. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;

3. zasądzenie na rzecz pełnomocnika z nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu;

4. złożono również orzeczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wniosek skarżącego z 20 kwietnia 2023 r. zawierał żądanie wszczęcia kontroli zgodności składu mieszanki produkowanych przez niego nawozów ze składem deklarowanym. Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa pismem z 15 czerwca 2023 r. nie ustosunkował się natomiast do wniosku skarżącego. Skarżący przywołując treść art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 1992), w ramach czynności kontrolnych lub innych zadań wskazał, że osoba wykonująca czynności kontrolne lub inne zadania Inspekcji określone w ustawie lub w przepisach odrębnych jest uprawniona m.in. do:

- dokonywania oględzin,

- bezpłatnego pobierania próbek do badań laboratoryjnych lub ocen,

- badania przebiegu określonych czynności,

- żądania od podmiotu kontrolowanego niezwłocznego usunięcia stwierdzonych uchybień porządkowych lub organizacyjnych,

- żądania od podmiotu kontrolowanego udzielania, w wyznaczonym terminie, pisemnych lub ustnych wyjaśnień.

Natomiast wedle art. 31 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2024 r., poz. 105) wojewódzki inspektor ochrony roślin i nasiennictwa wydaje decyzje w przypadku stwierdzenia określonych w tym przepisie nieprawidłowości - nakazującą, na koszt podmiotu, który dokonał naruszenia, usunięcie w określonym terminie tych nieprawidłowości albo zakazującą wprowadzania do obrotu tych nawozów, środków lub produktów lub nakazuje, na koszt podmiotu, który dokonał naruszenia, wycofanie z obrotu tych nawozów, środków lub produktów, określając termin wycofania z obrotu tych nawozów, środków lub produktów oraz ilość tych nawozów, środków lub produktów, która podlega wycofaniu z obrotu, oraz sposób postępowania z wycofanymi z obrotu nawozami, środkami lub produktami.

Skarżący kasacyjnie zarzucił ponadto, że pomimo upływu przeszło 7 miesięcy od dnia złożenia wniosku, organ w żaden sposób nie odniósł się do najistotniejszego żądania strony, tj. wszczęcia kontroli jakości i w rezultacie wydania decyzji, czy produkowana przez niego mieszanka nawozów spełnia wymagania jakościowe zgodnie z jego deklaracją.

W ocenie skarżącego, nie budzi wątpliwości, że zaskarżone pismo organu nie miało charakteru decyzji bądź też postanowienia, jednakże miało charakter aktu wydanego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sprawa niewątpliwie dotyczyła uprawnień lub obowiązków strony wynikających z przepisów prawa – ściślej z prawa żądania wszczęcia postępowania kontrolnego w zakresie jakości produkowanych przez stronę nawozów. Pismo organu wydane zostało również w sprawie indywidualnej. Dlatego też, zdaniem skarżącego, niezasadnie Sąd I instancji badał, czy zaskarżone pismo nakłada na skarżącego konkretne obowiązki bądź też przyznaje mu uprawnienia przyjmując w konkluzji brak takich cech.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w sprawie tej nie występuje. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Na wstępie wskazać należy, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada jej dopuszczalność. Ustala więc, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz, gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych wyżej przesłanek zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., autor skargi kasacyjnej podniósł, że w jego ocenie pismo Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z 15 czerwca 2023 r., wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego

Z powyższą oceną stanu sprawy nie sposób się zgodzić. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a.) oraz inne niż określone w punktach 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Przywołane powyżej normy prawa określają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej zobowiązany jest ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się we właściwości sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności przypomnienia wymaga, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że kategoria aktów lub czynności objęta dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. charakteryzuje się następującymi cechami: po pierwsze – nie są to decyzje ani postanowienia; po drugie, mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; po trzecie, są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; po czwarte, mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); i po piąte, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz po szóste, podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13 oraz postanowienia NSA: z 10 maja 2022 r., III OSK 946/22, z 16 listopada 2022 r., III OSK 2438/22). Zatem w oparciu o powyższe kryteria, należało dokonać oceny zaskarżonego pisma Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z 15 czerwca 2023 r.

Bezspornym jest, że rzeczone pismo nie stanowi decyzji, ani postanowienia o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. – co sam skarżący zauważył w wywodach uzasadnienia skargi kasacyjnej. Nie można go również zakwalifikować do kategorii aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., które podlegałyby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Analizując wskazane wyżej przesłanki konieczne do włączenia aktu lub czynności do zakresu objętego dyspozycją art. 3 § 2 ust. 4 P.p.s.a., zauważyć trzeba, że sporne pismo, mimo że zostało podjęte przez organ administracji publicznej i skierowane do indywidualnej strony konkretnego postępowania (wobec czego nie ma charakteru generalnego), nie dotyczy jednak bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej – nośnika prawa, generującego uprawnienie, czy obowiązek), a jego treść pozbawiona jest władczego, publicznoprawnego charakteru, co jest konieczne do włączenia go do kategorii czynności, czy aktów podlegających kognicji sądów administracyjnych. Sporne pismo Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z 15 czerwca 2023 r. ma charakter wyłącznie informacyjny. Organ w przedmiotowym piśmie poinformował bowiem skarżącego, że celem jego wniosku było jedynie zweryfikowanie poprawności czynności podjętych przez różne organy i instytucje w związku z badaniami przedstawionego produktu (mieszanki nawozów). Organ zwrócił również uwagę, że nie może zająć stanowiska w przedmiotowej sprawie bowiem żaden przepis prawa nie daje mu kompetencji do takiego działania. Taki właśnie, wyłącznie informacyjny charakter determinowany jest również samą treścią pisma, a w szczególności stwierdzeniem - "W obliczu powyższego nie mogę udzielić Panu oczekiwanych informacji".

Zgodzić się tym samym należy z Sądem I instancji, że złożony przez skarżącego wniosek z 20 kwietnia 2023 r. miał na celu przeprowadzenie przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Łodzi kontroli poprawności czynności polegających na pobraniu prób, dokonaniu badania chemicznego składu mieszanki nawozów, a dokonanych w toku innego prowadzonego postępowania. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, sformułowanie "wniosek o wszczęcie kontroli jakości" przeczy jego treści. Skarżący bowiem domagał się: "poddaniu weryfikacji (...)" czy próbkobiorca był uprawniony do pobrania próbek, czy proces został przeprowadzony zgodnie z procedurami wskazanymi we wniosku, oraz czy Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Policji, które wydało opinię, jest instytucją badawczą będącą na liście laboratoriów uprawnionych do przeprowadzenia tego typu badań. W odpowiedzi, pismem z 15 czerwca 2023 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Łodzi trafnie wskazał, że nie posiada instrumentów prawnych do dokonania takiej weryfikacji. Zobligowany jest jedynie, na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu do sprawowania nadzoru nad wprowadzaniem do obrotu nawozów, środków wspomagających uprawę roślin i produktów pofermentacyjnych w sposób określony w przepisach o Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Łódzkiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Łodzi nie można również zarzucić bezczynności. Jak już wyżej wspomniano, a raz jeszcze wymaga to podkreślenia, skarżący żądał poddania weryfikacji, w oparciu o załączone do wniosku dokumenty - m.in. opinię z przeprowadzonych badań chemicznych z 7 października 2016 r. nr E-che-111/16 zleconą przez Komendę Powiatową w Poddębicach z wykonaną przez Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Policji dotyczącą sprawy oszustwa przy zakupie nawozu, czy czynności przeprowadzono zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Bezsprzecznie, takiego żądania nie można zakwalifikować jako "wniosku o wszczęcie kontroli jakości".

Końcowo podkreślić należy, że załączona do wniosku z 20 kwietnia 2023 r. opinia Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji sporządzona była w 2016 r., zaś poddane kontroli produkty badane od 21 września 2016 r. do 7 października 2016 r. W tym czasie Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Łodzi nie posiadał kompetencji w zakresie nadzoru nad nawozami oznaczonymi znakiem "NAWÓZ WE" oraz nawozami powstałymi ze zmieszania nawozów oznaczonych znakiem "NAWÓZ WE". Kompetencje takowe uzyskał dopiero od 1 lipca 2020 r. zgodnie z art. 2 ust. 5a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa. W tym okresie, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, skarżący i inne podmioty nie wnosiły żadnych wniosków o podjęcie urzędowych działań dotyczących omawianego produktu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

W odniesieniu do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przy uwzględnieniu faktu, że pełnomocnik skarżącego jest pełnomocnikiem z urzędu należy wyjaśnić, że w postanowieniu nie orzeczono o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia należnego od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym zawsze bez względu na tok instancji przez wojewódzki sąd administracyjny stosownie do regulacji zawartej w przepisach art. 254 § 1 i art. 258-261 P.p.s.a., a zatem wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu pełnomocnik powinien skierować do Sądu I instancji.