Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 249/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2 i art. 32
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 4 pkt. 10
journal: Dz.U. 2007 nr 50 poz 331
law: Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 419
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jedn.
article: art. 23
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1000
law: Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska, Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska, po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Bd 16/16 w sprawie ze skargi C. Z. na bezczynność K. Sp. z o.o. w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zobowiązał K. sp. z.o.o. w B. do rozpoznania wniosku skarżącego C. Z. z dnia [...] listopada 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wynagrodzenia prezesa spółki w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie zaś oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

C. Z. wniósł skargę na bezczynność K. sp. z o.o. z siedzibą w B. w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie:

1. podania wysokości wynagrodzenia netto i brutto Prezesa Zarządu spółki K. Sp. z o.o. z siedzibą w B. za miesiąc wrzesień 2015 r. wraz z wyszczególnieniem wszystkich składników tego wynagrodzenia,

2. podanie numeru służbowego telefonu komórkowego Prezesa Zarządu spółki K. Sp. z.o.o. w B oraz sieci komórkowej (operatora), w której działa numer telefonu.

Skarżący wniósł o "stwierdzenie bezprawnej bezczynności" spółki K. Sp. z o. o. w B. w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. o udzielenie informacji publicznej jako mającej charakter rażący i zobowiązanie spółki do rozpoznania tego wniosku w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku w tej sprawie, zasądzenie od pozwanej spółki na rzecz skarżącego powoda kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz zwolnienie od kosztów sądowych w związanych z opłatą od skargi.

W odpowiedzi na skargę K. sp. z o.o. w B. wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ze względu na fakt, iż niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; ponadto z ostrożności procesowej w przypadku uznania przez Sąd, że sprawa należy do jego właściwości – Spółka wniosła o oddalenie skargi jako całkowicie bezzasadnej.

Argumentując swoje stanowisko strona przeciwna wskazała, iż bezsprzecznie nie jest organem w rozumieniu art. 54 p.p.s.a., a także podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a informacje żądane przez skarżącego nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu wyżej wskazanej ustawy. Spółka stwierdziła, że nie realizuje zadań publicznych, gdyż jest podmiotem prawa prywatnego, należącym do reżimu ustawy z dnia 15 września 2000 r. (t.j. Kodeks spółek handlowych - Dz.U. z 2013 r., poz. 1030 ze zm. - dalej jako: "Kodeks spółek handlowych"). Działalność Spółki w jej ocenie nie ma cech użyteczności publicznej, w związku z tym nie realizuje zadań o charakterze publicznym, natomiast w branży, w której spółka prowadzi działalność gospodarczą istnieją także inni przedsiębiorcy, co do których u.d.i.p. również nie ma zastosowania. Ponadto ważnym argumentem przemawiającym za uznaniem, że Spółka nie realizuje zadań o charakterze publicznym jest fakt, iż nie jest ona objęta reżimem ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 2164 ze zm.), która to ustawa pod pewnymi warunkami ma zastosowanie do podmiotów, które zaspokajają potrzeby o charakterze powszechnym, czyli de iure realizują zadania publiczne.

Spółka wskazała, że skarżący nie przedstawił w skardze przepisów prawa, które zobowiązywałyby spółkę do udostępnienia mu żądanych informacji. Treść skargi poza lakonicznym stwierdzeniem nieudostępnienia informacji nie wskazuje na naruszenie przepisów prawa przez Spółkę, co zgodnie z art. 57 § 1 pkt 3 powinno zostać uznane za brak formalny. Ponadto zwrócono uwagę, że żądane przez skarżącego informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa spółki w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 z późn zm. - dalej jako: "u.z.n.k."), a zgodnie z przywołanym przepisem przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Ponadto wskazano, że żądane przez skarżącego informacje należą do kategorii dóbr osobistych i są chronione przepisami Kodeksu cywilnego. Dane o wynagrodzeniu lub numeru telefonu zaliczyć należy do tej grupy informacji, do których dostęp możliwy jest wyłącznie za zgodą osoby, której one dotyczą, bowiem Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z 16 lipca 1993 r. stwierdził, że ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego pensji może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 k.c.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 września 2016 r. zobowiązał K. sp. z.o.o. w B. do rozpoznania wniosku skarżącego C. Z. z dnia [...] listopada 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wynagrodzenia prezesa spółki w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie skargę oddalił.

Sąd I instancji stwierdził, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych.

Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno - technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (...), następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy podmiot obowiązany nie jest dysponentem żądanej informacji, zawiadamia o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie.

Mając powyższe na uwadze, w niniejszej sprawie należało w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozważyć, czy podmiot określony jako K. sp. z o.o. z siedzibą w B., wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Powyższe ustalenie jest bowiem niezbędne do stwierdzenia, czy Spółka mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej

Sąd I instancji wywiódł, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z przepisu tego wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej, lecz na każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Przy czym, na podkreślenie zasługuje alternatywne ujęcie kryterium kwalifikującego podmiot jako adresata ustawy, tj. wskazujące na przedmiot działania podmiotu, który to przedmiot ma się mieścić w materii zadań publicznych lub na dysponowanie przez ten podmiot majątkiem publicznym.

Podstawowym kryterium dla uznania danych zadań za zadania publiczne jest brak rezygnacji przez władze publiczne z odpowiedzialności za ich wykonanie. Nie jest natomiast konieczne, by samo wykonywanie zadań odbywało się w ramach struktur organizacyjnych państwa lub samorządu terytorialnego. Okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy nie wskazują, aby Spółka realizowała tak rozumiane zadania publiczne.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że K. sp. z o.o. w B. są podmiotem, w którym pakiet 100% udziałów posiada "[...]" sp. z o.o., której właścicielem (tj. jedynym udziałowcem) jest z kolei P. S.A., tj. spółka, którym jednym udziałowcem jest Skarb Państwa. Uwzględniając ten ciąg zależności właścicielskich należy w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uznać, że K. sp. z o.o. w B. są osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), a zatem są objęte działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie poprzez charakter wykonywanych zadań, lecz z uwagi na występującą w tej Spółce strukturę właścicielską (art. 4 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.d.i.p.).

Zdaniem Sądu I instancji zagadnieniem spornym jest rozstrzygnięcie czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie, żądanie zawarte we wniosku skarżącego z dnia 9 listopada 2015 r. z powołaniem na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego istotą przedmiotowego rozstrzygnięcia - zakwalifikowania jako informacji publicznej, wysokości wynagrodzenia netto i brutto Prezesa Zarządu spółki K. sp. z.o.o. z siedzibą w B. (dalej także "Spółki") za miesiąc wrzesień 2015 r. wraz z wyszczególnieniem wszystkich składników tego wynagrodzenia - polega na właściwym wyważeniu dwóch wartości: zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi i dalszych płynących z tej zasady konsekwencji oraz wskazywanej przez stronę przeciwną - zasady ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Ważąc te wartości Sąd I instancji dał prymat zasadzie jawności gospodarowania środkami publicznymi.

Jak wynika z wcześniejszych rozważań – K. Sp. z.o.o. stanowią podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Powyższe przesądza okoliczność dominującego udziału Skarbu Państwa w tej Spółce i z tego powodu fakt prowadzenia szeroko pojętej działalności gospodarczej, nie zwalnia Spółki od wykonywania obowiązków nałożonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi zakłada, iż podmioty gospodarujące środkami publicznymi podlegają kontroli odpowiednich urzędów, oraz samych obywateli - co umożliwia ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zatem, w ocenie Sądu I instancji, jakiekolwiek ograniczenie w dostępie do informacji o działalności takich podmiotów musi być podyktowane ograniczeniami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wykluczył, że zbyt szerokie rozumienie zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej może prowadzić do naruszenia zasady ochrony dóbr osobistych, czy też ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, jednakże w ocenie Sądu I instancji wniosek o ujawnienie wysokości wynagrodzenia netto i brutto Prezesa Zarządu Spółki za miesiąc wrzesień 2015 r. wraz z wyszczególnieniem wszystkich składników tego wynagrodzenia, nie narusza chronionych prawnie dóbr, lecz stanowi pytanie o dysponowanie publicznymi środkami finansowymi, a zatem podlega udostępnieniu, w świetle zasady jawności finansów sektora publicznego. Fakt, że ujawnienie wynagrodzenia za pracę zindywidualizowanego członka zarządu może prowadzić do ujawnienia w jakimś zakresie tajemnicy przedsiębiorstwa, nie zmienia charakteru, iż żądana informacja jest informacją publiczną. Z takiej perspektywy zasadne jest powoływanie się na zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi, albowiem wynagrodzenie za pracę zindywidualizowanego członka zarządu Spółki, jest finansowane właśnie z tych środków, a osoby uzyskujące takie wynagrodzenie, mają obowiązki - poprzez pełnienie swoich funkcji w zarządzie spółki - o te środki publiczne dbać, zabiegać o ich przyrost i prawidłowo gospodarować majątkiem Spółki. Przy czym na ocenę zakresu tych obowiązków, pod kątem zastosowania przepisów o dostępie do informacji publicznej ma niewątpliwie fakt całkowitego udziału Skarbu Państwa w przedmiotowej Spółce.

Sąd I instancji wywodził, że w stanowisku Spółki zbyt dużą wagę przywiązano do aspektu ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, ochrony dóbr osobistych, czy też ochrony danych osobowych. Wskazać tu należy, iż taki aspekt (prawa prywatnego) posiadają także umowy cywilne (gospodarcze) zawierane pomiędzy przedsiębiorstwami prywatnymi, a podmiotami finansowanymi z funduszów publicznych – umowy pomiędzy organami państwa, a przedsiębiorcami prywatnymi, czy pomiędzy organami samorządów terytorialnych, a przedsiębiorcami prywatnymi. W orzecznictwie utrwalił się pogląd o traktowaniu takich umów jako przedmiotu informacji publicznych, z uwagi na finansowanie przedmiotu tych umów ze środków publicznych. Nawet niektóre podmioty sfery publicznej publikują takie umowy w swoich Biuletynach Informacji Publicznej. Należy zatem, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dostrzegać właściwe proporcje pomiędzy sferą prywatności i publiczności, i nie jest prawidłowy pogląd, iż jedynie z uwagi na tę pierwszą sferę, w przypadku zbiegu obu tych sfer, prawo do informacji publicznej podlega automatycznemu wyłączeniu.

Sąd I instancji stwierdził, że skoro wnioskowana informacja w zakresie wysokości wynagrodzenia netto i brutto Prezesa Zarządu Spółki za miesiąc wrzesień 2015 r. wraz z wyszczególnieniem wszystkich składników tego wynagrodzenia, ma charakter informacji publicznej, to Spółka, stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej winna albo żądaną informację udostępnić w formie określonej we wniosku, albo jeżeli w jej ocenie zachodzą podstawy do odmowy ich udostępnienia, wydać decyzję przewidzianą w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się zaś do pozostałej części wniosku skarżącego z dnia 9 listopada 2015 r., a więc podania numeru służbowego telefonu komórkowego Prezesa Zarządu Spółki oraz sieci komórkowej (operatora), w której działa numer telefonu, Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że żądanie udostępnienia numerów służbowych telefonów pracowników organu nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej i co za tym idzie nie jest objęte prawem obywatela do uzyskania informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w tego rodzaju sprawach zajmuje przy tym jednolite stanowisko (por. wyroki z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 2553/14, z dnia 5 lutego 2016 r. sygn. akt: I OSK 2607/14 i I OSK 2458/14, oraz z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2056/14, wszystkie dostępne w CBOSA).

Informacja o numerach telefonów służbowych (komórkowych) odnosi się bowiem do narzędzi, jakimi posługuje się organ oraz wyposażeni w nie jego pracownicy - w zakresie realizacji obowiązków służbowych. Znajomość numerów telefonów sprowadza się w istocie wyłącznie do informacji o cyfrach, które identyfikują abonenta, zaś znajomość numeru oraz osoby, której został on przypisany (imię, nazwisko, stanowisko służbowe), pozwala jedynie na uzyskanie połączenia z jego użytkownikiem. Informacja takowa stanowi zatem jedynie informację o narzędziach, które służą do użytku wewnętrznego i stanowią techniczne rozwiązanie w zakresie bezpośredniej komunikacji pomiędzy osobami wykonującymi obowiązki służbowe w danym organie. Nie jest to informacja o faktach dotyczących zasad funkcjonowania podmiotu, jak i trybu jego działania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.).

Niewątpliwie nie mieści się ona w problematyce sposobu zorganizowania pracy danego podmiotu rozumianej jako zespół pewnego rodzaju norm organizacyjnych, które wyznaczają sposób funkcjonowania jednostki organizacyjnej, w szczególności załatwiania spraw obywateli i zadań służbowych. Informacja, której domaga się skarżący, w istocie nawet nie odnosi się do zasad korzystania z narzędzia, jakim jest służbowy telefon komórkowy. Znajomość numeru telefonu komórkowego jako środka technicznego będącego w dyspozycji konkretnej osoby pełniącej funkcje publiczne nie jest źródłem wiedzy w tak przedstawionym zakresie problematyki dotyczącej zasad funkcjonowania podmiotu i trybu jego działania. Informacja o numerze służbowego telefonu komórkowego nie stanowi także informacji o wydatkowaniu środków publicznych przeznaczonych na funkcjonowanie organu, odmiennie niż chociażby informacja o ilości tego rodzaju telefonów, podmiotach którym je przydzielono i kosztach funkcjonowania tego kanału łączności ponoszonych przez organ władzy publicznej.

Sąd I instancji zauważył, że numery służbowych telefonów komórkowych służą do kontaktów w relacjach służbowych. Posługiwanie się tymi numerami ewentualnie może pozwalać na kontaktowanie się z ich posiadaczami lub przez ich posiadaczy w każdym miejscu i czasie, a więc także poza siedzibą organu, jak i po godzinach urzędowania. Posługiwanie się zatem tego rodzaju środkami łączności bez wątpienia ma na celu usprawnienie i ułatwienie działania w ramach organu władzy publicznej. Traktowanie danych na temat używanych wewnętrznie numerów służbowych telefonów komórkowych jako informacji publicznej, a w konsekwencji podanie jej do publicznej wiadomości, niweczyłoby zatem cel, dla którego taki sposób komunikowania się został wprowadzony.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, iż Spółka nie rozpatrując sprawy ujawnienia wysokości wynagrodzenia netto i brutto Prezesa Zarządu Spółki za miesiąc wrzesień 2015 r. wraz z wyszczególnieniem wszystkich składników tego wynagrodzenia zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozostawała w bezczynności. Jednakże w ocenie Sądu istniejąca bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa gdy weźmie się pod uwagę, że stanowisko Spółki dotyczące wniosku o udostępnienie informacji publicznej było wynikiem błędnego przekonania o właściwym jego rozpatrzeniu, co nie pozawala w ocenie Sądu na przypisanie w tej sprawie bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa.

Uznając natomiast bezzasadność skargi w zakresie dotyczącym żądania podania numeru służbowego telefonu komórkowego oraz sieci komórkowej, w której jest używany telefon Prezesa Zarządu Spółki Sąd I instancji oddalił w tej części skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły K. sp. z.o.o zaskarżając wyrok w całości i zarzucając nieważność postępowania poprzez naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 2 i art. 32 p.p.s.a. wyrażające się w bezzasadnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że nierozpatrzenie przez Spółkę wniosku strony przeciwnej w zakresie uzyskania informacji o wysokości wynagrodzenia netto i brutto Prezesa Zarządu Spółki za miesiąc wrzesień 2015 r. wraz z wyszczególnieniem wszystkich składników wynagrodzenia stanowi sprawę, która należy do właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co wypełnia przesłanki określone w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię. W przypadku uwzględnienia tego zarzutu skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi.

W przypadku nieuwzględnienia zarzutu nieważności postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest:

- art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wystarczającą przesłanką do objęcia reżimem u.d.i.p. jest jedynie dysponowanie mieniem publicznym przy jednoczesnym braku wykonywania zadań publicznych,

- art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zakresie pojęcia "pozycja dominująca" spowodowanej nieuwzględnieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny treści art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 184 ze zm., dalej u.o.k.k.), co w następstwie spowodowało bezpodstawne uznanie przez Sąd, że Skarb Państwa ma pozycję dominującą w Spółce w rozumieniu przepisów u.o.k.k.

- art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. spowodowane błędnym zinterpretowaniem pojęcia "majątku publicznego" za który Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał każdy składnik majątkowy nawet pośrednio związany ze sferą publiczną, bez względu na ilość i zakres zmian własnościowych jego dotyczących oraz stopień powiązania tegoż składnika majątkowego z podmiotem publicznym,

- art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną jego wykładnię skutkującą uznaniem, że informacja w zakresie uzyskania informacji o wysokości wynagrodzenia netto i brutto Prezesa Zarządu Spółki za miesiąc wrzesień 2015 r. wraz z wyszczególnieniem wszystkich składników wynagrodzenia stanowi informację publiczną w rozumieniu wskazanego przepisu,

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię w zakresie uznania, że ujawnienie wynagrodzenia za pracę zindywidualizowanego członka zarządu mimo, tego że stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa jest jednoznacznie informacją publiczną i jako taka w oparciu o zasadę jawności podlega ujawnieniu,

- art. 23 k.c. poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że dane o wynagrodzeniu pracownika mogą być ujawnione przez Spółkę bez jego zgody,

- art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 922 ze zm.) poprzez uznanie, że dane osobowe pracownika Spółki – Prezesa Zarządu mogą podlegać udostępnieniu bez zgody samego zainteresowanego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy albo o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że działalność organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych może być przedmiotem informacji publicznej w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W związku z tym brak desygnatu wykonywania władzy publicznej czy też zadań publicznych w działalności Spółki skutkuje koniecznością uznania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za niezgodny z dyspozycją art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej kasacyjnie struktura organizacyjna i własnościowa podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie ma decydującego znaczenia w kontekście zastosowania u.d.i.p.

Ponadto Sąd dokonał błędnej wykładni pojęcia "pozycji dominującej", co w konsekwencji spowodowało błędną subsumcję poprzez uznanie, że Spółka jest podmiotem, w którym Skarb Państwa ma pozycje dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W ocenie skarżącej kasacyjnie koniecznymi przesłankami do uznania pozycji dominującej są:

- posiadanie przez przedsiębiorstwo możliwości zapobiegania skutecznej konkurencji na rynku właściwym,

- zdolność przedsiębiorcy do działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów i konsumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że pojęcie pozycji dominującej jest różnoznaczne z pojęciem przedsiębiorcy dominującego.

Ponadto podkreślono, że Spółka nie jest beneficjentem wszelkiego rodzaju pomocy publicznej, nie otrzymała od Skarbu Państwa czy też jednostki samorządu terytorialnego kapitału, który byłby związany z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą. Z momentem prawnego powstania Spółki i uzyskaniu osobowości prawnej wniesione wkłady pieniężne stają się majątkiem spółki prawa handlowego i w żadnym wypadku nie mogą być uznane za majątek publiczny. Błędnie zatem Sąd uznał, że przysługiwanie udziałów Województwu Kujawsko - Pomorskiemu w skarżącej Spółce oznacza, iż Spółka ta dysponuje majątkiem publicznym.

Skarżąca kasacyjnie wywodziła, że niezgodnym z prawem jest rozstrzyganie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w kwestii tego czy żądane informacje są objęte ochroną jako tajemnica przedsiębiorstwa, czy też powinny być udostępnione. W ocenie skarżącej kasacyjnie informacja ta stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Wywodzono ponadto, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie udostępniania danych osobowych, chyba że chodzi o informację o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tych o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadek, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej zmierzają do wykazania, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Powołany wyżej przepis stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne niż wcześniej wskazane w tym przepisie osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, albo zawodowego, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej zauważyć należy, że przepis ten zawiera dwie przesłanki przesądzające o zobowiązaniu podmiotu do udzielenia informacji publicznej. Przy czym przesłanki te nie muszą być spełnione kumulatywnie, o czym świadczy użycie spójnika "lub". Wystarczającym więc do uznania podmiotu jako zobowiązanego do udzielania informacji publicznej jest wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3288/15). Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.

Powyższe rozważania przesądzają więc o niezasadności pierwszego z zarzutów naruszenia prawa materialnego postawionego przez autora skargi kasacyjnej, a dotyczącego błędniej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i zaprzeczają tezie skargi kasacyjnej, że podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jest tylko podmiot, który jednocześnie dysponuje mieniem publicznym i wykonuje zadania publiczne.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zakresie pojęcia "pozycja dominująca".

W nawiązaniu do uzasadnienia skargi kasacyjnej należy zauważyć, że powołany wyżej przepis wymaga, aby to Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego miała w osobie prawnej pozycję dominującą, a nie – żeby ta osoba miała taką pozycję na rynku. A zatem odesłanie do przepisu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów należy rozumieć jako domniemanie, że podmioty te mają w osobie prawnej pozycję dominującą, gdy ich udział przekracza 40% (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1603/14). W rozpoznawanej sprawie zachodzi sytuacja, w której K. sp. z.o.o. w B. są podmiotem, w którym pakiet 100% udziałów posiada P. sp. z.o.o., której jedynym udziałowcem jest P. S.A., a więc spółka, w której jedynym udziałowcem jest Skarb Państwa. Warunek zakreślony powołanym wyżej przepisem u.d.i.p. został spełniony.

Nie zasługuje na uwzględnienie także trzeci za zarzutów skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia prawa materialnego, to jest art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. spowodowanego błędnym zinterpretowaniem pojęcia "majątku publicznego", za który Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał każdy składnik majątkowy nawet pośrednio związany ze sferą publiczną, bez względu na ilość i zakres zmian własnościowych jego dotyczących oraz stopień powiązania tegoż składnika majątkowego z podmiotem publicznym. Powtórzyć należy, że K. sp. z.o.o. w B. są podmiotem, w którym pakiet 100 % udziałów posiada P. sp. z.o.o., której jedynym udziałowcem jest P. S.A., a więc spółka, w której jedynym udziałowcem jest Skarb Państwa. W sytuacji, kiedy faktycznie Skarb Państwa zaangażował w Spółce środki publiczne w wysokości 100 % kapitału Spółki, to nie można uznać, że majątek Spółki ze względu na sposób jego powstania i wielkość udziałów nie zachował charakteru "majątku publicznego", a sposób jego wykorzystania ma być wyłączony spod kontroli społecznej. Ze względów celowościowych zasadnym jest traktowanie w ten sam sposób wszystkich spółek, które dysponują mieniem publicznym. Majątek tych podmiotów, jeśli idzie o informację publiczną powinien podlegać takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Na podkreślenie zasługuje także, że wyraźną tendencją charakterystyczną dla orzecznictwa i regulacji europejskiej jest w tym względzie dążenie do zagwarantowania możliwie szerokiego dostępu do informacji publicznych, ponieważ stanowi on istotną gwarancję transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 937/14).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stwierdzić należy, że wykładnia pojęcia "informacja publiczna" dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że jest nią każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji.

Art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. określa jakie informacje o majątku publicznym należy zakwalifikować jako informacje publiczne. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a)-c) oraz o pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach.

Z przedstawionych powyżej rozważań wynika, że skarżąca kasacyjnie Spółka jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej, a co za tym idzie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 32 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię w zakresie uznania, że ujawnienie wynagrodzenia za pracę zindywidualizowanego członka zarządu mimo, tego że stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa jest jednoznacznie informacją publiczną i jako taka w oparciu o zasadę jawności podlega ujawnieniu. Zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, jak wywodzi to skarżąca kasacyjnie, że informacja dotycząca wynagrodzenia prezesa zarządu ma zostać udzielona zgodnie z wnioskiem. Sąd I instancji zobowiązał natomiast skarżącą kasacyjnie do rozpoznania wniosku dotyczącego udzielenia informacji publicznej i albo udostępnienia powyższej informacji, albo jeśli w ocenie Spółki zachodzą podstawy do odmowy ich udostępnienia wydania decyzji przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Powyższe wynika z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zgodnie, z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie przesądził, czy informacja ta podlega czy też nie ograniczeniu z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Z powyższych względów nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia art. 23 k.c. oraz zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie wypowiadał się w kwestii tego czy prezes skarżącej kasacyjnie Spółki jest osobą pełniącą funkcje publiczne lub ma związek z pełnieniem tych funkcji.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.