Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 69/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 3024/12 w sprawie ze skargi A.F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z 7 sierpnia 2013r. sygn. akt: V SA/Wa 3024/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2012r. nr [...] ([...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Referując stan sprawy, Sąd I instancji podał, że przedmiotem skargi wniesionej do WSA w W. przez A. J., była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2012r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2012r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] stycznia 2012r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z [...] listopada 2011r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącej pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010.

W 12 kwietnia 2010r. J. G. reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego T. G. złożyła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z siedzibą w L. B. wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010r. We wniosku zadeklarowano jedenaście działek rolnych o łącznej powierzchni 21.79 ha. Przedmiotowy wniosek w dniu 22 kwietnia 2010r. został przekazany do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O.

W dniu 7 czerwca 2010r. T. G. działając jako przedstawiciel ustawowy J. G. wycofał z wniosku o przyznanie płatności działki rolne oznaczone symbolami: AAD, AAE, AAF położne na działkach ewidencyjnych nr 252 i 248/2 o powierzchni odpowiednio: 1.54 ha, 1 ha i 1.07 ha. W dniu 17 czerwca 2010 r. A. J. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w B.-B. wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w przypadku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub ich części położnych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Do wniosku załączyła oświadczenie przejmującego posiadanie działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW. Wynikało z niego, że w dniu 31 maja 2010r. przejęła od J. G. posiadanie 88,32 ha gruntów rolnych i zobowiązała się do kontynuowania działalności rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem przez poprzedniego posiadacza. Do wniosku załączono również umowę z 31 maja 2010r. przekazania posiadania i prawa użytkowania gruntów rolnych, na mocy której T. G., jako przedstawiciel ustawowy J. G. przekazał A. J. działki rolne, wśród których dziewięć z oznaczeniem AT, AU, AW, AX, AY, AZ, AAA, AAB, AAC o łącznej powierzchni 18,18 ha położonych było na obszarach ONW. W dniu 2 sierpnia 2010r. A. J. złożyła w BP ARiMR w O. zmianę do wniosku o przyznanie płatności ONW, w której wskazała do płatności ONW dziewięć ww. działek rolnych.

Pismem z 31 stycznia 2011r. Prezes ARiMR wskazał, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku A. J. jest Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O.

Decyzją nr [...] z [...] maja 2011r. Kierownik BP ARiMR w O. odmówił A. J. przyznania płatności ONW za 2010r. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał m.in., że w jego ocenie nie doszło do przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego w całości.

Po rozpoznaniu odwołania strony decyzja ta została w dniu [...] września 2011r. uchylona przez Dyrektora D. OR ARiMR we W.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zwrócił się do A. J. oraz J. M., jako osób pozostających w konflikcie kontroli krzyżowej, o wyjaśnienie faktycznego użytkowania gruntów położonych na działce ewidencyjnej nr 31. A. J. wskazała, że poprawnie zadeklarowała do płatności sporną działkę rolną. Z kolei J. M. złożył oświadczenie, iż we wniosku o dopłaty omyłkowo podał całą powierzchnię działki 31, podczas gdy użytkuje 0,87 ha na działce 30/2.

Decyzją z [...] listopada 2011r. Kierownik BP ARiMR w O. odmówił A. J. przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał w szczególności, że nie doszło do skutecznego przeniesienia posiadania działek rolnych. Umowa przekazania gruntów rolnych zawarta pomiędzy J. G. reprezentowaną przez przedstawiciela ustawowego T. G., a A. J. jest bowiem nieważna i nie może wywoływać skutków prawnych. Organ wskazał, że czynność ta przekraczająca zakres zwykłego zarządu majątkiem J. G. zgodnie z art. 101§3 ustawy z 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964r. Nr 9, poz. 59 ze zm.) więc wymagała zgody sądu opiekuńczego, a zgoda ta nie została wyrażona. Organ II instancji decyzją z [...] stycznia 2012r. utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy.

W dniu 1 lutego 2012r. strona wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Jako podstawę wniosku strona wskazała art. 156§1 pkt 1, 2 i 7 k.p.a. Decyzje organów obu instancji wydano w jej ocenie z naruszeniem właściwości miejscowej. Strona podniosła, że właściwym miejscowo organem I instancji jest Kierownik BP ARiMR w B.-B., a nie Kierownik BP ARiMR w O. Ponadto decyzje organów obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 177 Konstytucji poprzez wkroczenie z rozstrzyganiem w kompetencje sądów powszechnych, bowiem tylko sądy powszechne mogą orzekać o unieważnieniu umów cywilnoprawnych i o zaistnieniu przekroczenia zakresu zwykłego zarządu majątkiem małoletniej.

Decyzją z [...] czerwca 2012r. Prezes ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności decyzji powołanych we wniosku strony. Zdaniem organu decyzje te nie były obarczone wadami, których wystąpienie zgodnie z art. 156§1 k.p.a. powodowałoby konieczność stwierdzenia ich nieważności.

Po rozpoznaniu odwołania, zaskarżoną decyzją z [...] września 2012r. MRiRW utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR stwierdzając w uzasadnieniu, że decyzja Dyrektora OR ARiMR z [...] stycznia 2012r. oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika BP ARiMR z [...] listopada 2011r. nie są dotknięte wadami, których wystąpienie zgodnie z art. 156§1 k.p.a. powodowałoby konieczność stwierdzenia ich nieważności. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że organ ARiMR rozpatrujący wniosek o przyznanie pomocy złożony w ramach §6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40. poz. 329 ze zm.) zobowiązany jest zbadać, czy wskazane w tym przepisie przesłanki zostały spełnione-m.in. zweryfikować umowę przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. W przedmiotowej sprawie na podstawie umowy przekazania posiadania i prawa użytkowania gruntów rolnych z 31 maja 2010r. T. G., jako przedstawiciel ustawowy J. G. przekazał A. J.działki rolne, wśród których dziewięć działek rolnych z oznaczeniem AT, AU, A W, AX, AY. AZ. AAA. AAB, AAC o łącznej powierzchni 18,18 ha położonych było na obszarach ONW. MRiRW zauważył, że z uwagi na powyższe należało ustalić, czy dokonana czynność była zgodna z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

Zdaniem organu ww. umowa nie była zgodna z art. 101§3 k.r.o., który stanowi, iż rodzice nie mogą bez zezwolenia sądu opiekuńczego dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu ani wyrażać zgody na dokonywanie takich czynności przez dziecko. Przedmiotem umowy była bowiem czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, gdyż do takiej kategorii zalicza się m.in. nabycie, zbycie, zrzeczenie się lub istotne obciążenie nieruchomości. Z tego względu należało uznać, że czynność przekazania posiadania i prawa użytkowania gruntów rolnych oraz przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego i ONW, na mocy której J. G. utraciłaby prawo do płatności ONW i płatności rolnośrodowiskowych, co niewątpliwie wpłynęłoby na uszczuplenie jej majątku, jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Powołana umowa była zatem zgodnie z art. 58§1 kodeksu cywilnego czynnością prawną sprzeczną z ustawą, a więc nieważną. Nieważność powstała przy tym z samego prawa od momentu zawarcia umowy. Z tego względu nie można mówić, iż organy ARiMR orzekały o unieważnieniu zawartych umów cywilnoprawnych, bowiem skutek ten (nieważność) powstał z mocy samego prawa. MRiRW odniósł się następnie do stanowiska strony jakoby organ nie miał prawa badać stosunków własnościowych zgłoszonych działek, bowiem płatność przysługuje posiadaczowi działek, choćby nie miał do nich tytułu prawnego. W ocenie Ministra twierdzenie to nie zasługuje na uwzględnienie w przypadku, gdy jeden podmiot przejmuje w posiadanie grunty, co do których zostało podjęte już zobowiązanie ONW. W przedmiotowej sytuacji organ administracji jest bowiem zobowiązany na podstawie § 6 rozporządzenia ONW zbadać, czy doszło do przeniesienia posiadania, a więc dokonać weryfikacji zawartej umowy.

II.

W skardze na powyższą decyzję A. J. wniosła o jej uchylenie lub unieważnienie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezesa ARiMR. W pierwszej kolejności skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 107§3 k.p.a. Naruszenie to miało w jej ocenie polegać na uznaniu nieważność umowy cywilnoprawnej, jako za fakt udowodniony, pomimo niewskazania przez organy ARiMR żadnych dowodów, na których się oparły, a także przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżąca wskazała również, że uzasadnienie prawne decyzji nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto dokonując unieważnienia zawartej umowy organy administracji wkroczyły w kompetencję sądów powszechnych. Badanie stosunków własnościowych w zakresie działek zgłoszonych do płatności wykracza poza kompetencje MRiRW, a także innych organów, ponieważ płatności przysługują rzeczywistemu posiadaczowi gruntów. Tymczasem orzekające w sprawie organy nie uzyskały w postępowaniu administracyjnym żadnego dowodu podważającego oświadczenie skarżącej o posiadaniu i użytkowaniu zgłoszonych do płatności działek. Dalej skarżąca podkreśliła, że rozstrzygając o ważności umowy cywilnoprawnej organy naruszyły art. 97§1 pkt 4 kpa, bowiem w sprawie występowało zagadnienie wstępne i postępowanie powinno zostać zawieszone.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 20 stycznia 2013r. skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w skardze. Dodała ponadto, że decyzja Dyrektora [...] OR ARiMR z [...] stycznia 2012r. oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika BP ARiMR w O. z [...] listopada 2011r. zostały wydane z naruszeniem właściwości miejscowej. W ocenie skarżącej Prezes ARiMR nie był organem właściwym do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy Kierownikiem BP ARiMR w O. a Kierownikiem BP ARiMR w B. B. Skarżąca stwierdziła również, że organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały rażącego naruszenia art. 58 oraz art. 73 rozporządzenia WE nr 1122/2009 polegającego na odmowie przyznania płatności ONW za rok 2010 faktycznemu posiadaczowi działek rolnych wskazanych we wniosku o przyznanie płatności.

Organ w piśmie z 20 lutego 2013r. podtrzymał natomiast własne stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę podkreślając, iż dodatkowe zarzuty podniesione przez skarżącą w ww. piśmie są bezzasadne.

W kolejnych pismach z 7 marca i 6 maja 2013r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko i zarzuty wobec zaskarżonych decyzji.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga jest niezasadna.

W pisemnych motywach wyroku, Sąd I instancji wskazał, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...]OR ARiMR z [...] stycznia 2012r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika BP ARiMR w O. z [...] listopada 2011r. była zgodna z prawem. Zgodnie z art. 156§1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą: 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej, co przesądza o tym, że pozytywne orzeczenie w tym zakresie (stwierdzające nieważność decyzji) może zapaść wyłącznie w wypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw określonych w art. 156§1 k.p.a. Wady decyzji wyliczone w art. 156§1 k.p.a. noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Generalnie należy stwierdzić, że wady tkwią w samej decyzji (jej treści) i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej (patrz: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. CH BECK, s. 704).

We wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji skarżąca powołała się na przesłanki określone w art. 156§1 pkt 1, 2 i 7 k.p.a. Stanowisko to-w szczególności w odniesieniu do przesłanki z pkt 1 i pkt 2-podtrzymała w skardze oraz w późniejszych pismach procesowych.

Odnosząc się do pierwszej z wymienionych przesłanek-wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości -wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634. ze zm.) Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach. Z art. 10 ust. 2 powołanej ustawy wynika natomiast, że w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych jest Prezes Agencji, a w stosunku do kierowników biur powiatowych - dyrektor oddziału regionalnego.

W rozpoznawanej sprawie właściwy organ I instancji, tj. Kierownik BP ARiMR w O. został w dniu 31 stycznia 2011r. wskazany przez Prezesa ARiMR ze względu na wystąpienie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem, a Kierownikiem BP ARiMR w B. B.. Zgodnie z art. 22§1 pkt 8 k.p.a. spory o właściwość rozstrzygają między organami administracji publicznej innymi niż wymienione w pkt 1-4, 6 i 7 - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - minister właściwy do spraw administracji publicznej. Z art. 10 ust. 2 ustawy o ARiMR wynika, że organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do kierowników biur powiatowych jest dyrektor oddziału regionalnego. W sprawie wniosku skarżącej każdy z kierowników biur powiatowych podlegał jednak innemu dyrektorowi regionalnemu. Kierownik BP w B. B. podlegał Dyrektorowi [...] OR ARiMR natomiast Kierownik BP w O. podlegał [...] OR ARiMR. Nie można zatem uznać, że powstały negatywny spór kompetencyjny mógł rozstrzygnąć jeden z dyrektorów oddziału regionalnego, ponieważ żaden z nich nie był organem wyższego stopnia wspólnym dla pozostających w sporze kierowników biur powiatowych. Nie ulega wątpliwości, że najbliższym organem wyższego stopnia wspólnym dla ww. kierowników był Prezes ARiMR. Organ ten był zatem uprawniony do wskazania Kierownika BP ARiMR w O. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie płatności ONW w I instancji na podstawie §6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W konsekwencji tego wskazania właściwym organem II instancji został Dyrektor [...] OR ARiMR, który jest organem wyższego stopnia w stosunku do Kierownika BP ARiMR w O. Dodać Tym samym stwierdzić należy, że decyzja Kierownika BP ARiMR w O. z [...] listopada 2011r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Dyrektora [...] OR ARiMR z [...] stycznia 2012r. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc nie jest obciążona kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156§1 pkt 1 k.p.a.

Kolejną wadą, na którą powoływała się skarżąca było wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156§1 pkt 2 k.p.a.). Poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej należy rozumieć decyzję wydaną w sytuacji, w której nie ma przepisu prawnego, umocowującego administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 725).

W ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy słusznie uznały, że decyzja Kierownika BP ARiMR z [...] listopada 2011r. jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Dyrektora OR ARiMR z [...] stycznia 2012r. nie zostały wydane bez podstawy prawnej. Decyzję organu I instancji wydano bowiem na podstawie §2 pkt 1-4 rozporządzenia ONW w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, art. 82 ust. 1-3 rozporządzenia nr 1122/2009 z 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina oraz art. 98§2 oraz art. 101§3 ustawy z 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U z 1964r. Nr 9, poz. 59 ze zm.). Powołana podstawa prawna została wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji.

Z kolei decyzja organu odwoławczego z [...] stycznia 2012r. związku z wniesionym przez skarżącą odwołaniem została wydana w oparciu o art. 10 ust. 2 ustawy o ARiMR.

Rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego i stanowi podstawowe kryterium oceny, czy w konkretnym przypadku miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też przybrało ono postać kwalifikowanego naruszenia prawa, z którym ustawa wiąże skutek w postaci stwierdzenia nieważności decyzji. Inaczej mówiąc, rażące naruszenie prawa występuje wtedy, gdy orzeczenie wydane przez organ administracji publicznej w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości.

Składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR z [...] listopada 2011r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Dyrektora OR ARiMR z [...] stycznia 2012r. skarżąca zarzuciła wydającym je organom niezgodne z prawem wkroczenie w kompetencje sądów powszechnych. Naruszenie to miało polegać na unieważnieniu umowy cywilnoprawnej z 31 maja 2010r.

Zasady, warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności ONW określa ww. rozporządzenie ONW z 11 marca 2009r. Zgodnie z §6 ust. 1 tego rozporządzenia, jeżeli nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich działek rolnych oraz wszystkich części działek rolnych, położonych na obszarach ONW i zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW, na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi: 1) w przypadku gdy przeniesienie posiadania miało miejsce nie później niż do dnia 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW; 2 ) na jego wniosek złożony do dnia 30 czerwca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW.

Zgodnie z §6 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia do wniosku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 podmiot przejmujący posiadanie dołącza umowę sprzedaży, dzierżawy lub inną umowę, w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW zadeklarowanych we wniosku, lub kopię takiej umowy poświadczoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez upoważnionego pracownika ARiMR. Kierownik BP ARiMR, do którego wpłynął wniosek, zobowiązany jest do analizy kwestii przeniesienia posiadania gruntów rolnych. Dokonując tej oceny Kierownik BP ARiMR-a za nim organ II instancji-zauważył, że na mocy umowy z 31 maja 2010r. T. G., jako przedstawiciel ustawowy J. G. przekazał A. J. działki rolne, wśród których dziewięć oznaczonych jako: AT, AU, AW, AX, AY, AZ, AAA, AAB, AAC o łącznej powierzchni 18,18 ha położonych było na obszarach ONW. Umowa została zawarta pomiędzy małoletnią J. G. reprezentowaną przez przedstawiciela ustawowego, a stroną, Kierownik BP ARiMR trafnie zwrócił uwagę na treść art. 101§3 k.r.o., zgodnie z którym rodzice nie mogą bez zezwolenia sądu opiekuńczego dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu ani wyrażać zgody na dokonywanie takich czynności przez dziecko. Przedmiotem umowy była bowiem czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, gdyż do takiej kategorii zalicza się m.in. zbycie lub istotne obciążenie nieruchomości. Zezwolenie sądu opiekuńczego nie zostało natomiast dołączone do wniosku o przyznanie płatności.

Organ I instancji, a za nim organ odwoławczy doszedł do słusznego wniosku, iż dokonane na podstawie umowy z 31 maja 2010r. przekazanie posiadania było sprzeczne z ww. przepisem ustawy-Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Zgodnie zaś z art. 58 k.c. "czynność prawna (...) sprzeczna z ustawą jest nieważna (...)". Na gruncie cytowanego przepisu przez pojęcie ustawy należy rozumieć wszystkie akty prawne składające się na system źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Chodzi tu zatem o: konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia wydawane przez organy wskazane w konstytucji na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania oraz akty prawa miejscowego (zob. art. 8 oraz art. 87-92 Konstytucji RP). W rozpoznawanej sprawie słuszny więc był wniosek organów ARiMR, iż nieważność umowy z 31 maja 2010r. mogła być spowodowana jej sprzecznością z przepisem ustawy k.r.o.

W odniesieniu do zarzutów skarżącej dotyczących nieuprawnionego uznania przez organy ARiMR ww. umowy za nieważną wyjaśnić należy, że nieważność, o której mowa w art. 58 k.c. jest nieważnością bezwzględną, co oznacza, że taka czynność prawna nie wywołuje żadnych skutków w sferze cywilnoprawnej. Stan nieważności z uwagi na sprzeczność z ustawą powstaje z mocy samego prawa i datuje się od początku, tzn. od chwili dokonania czynności. Stan bezwzględnej nieważności czynności prawnej jest brany pod uwagę z urzędu przez organy stosujące prawo (por. post. SN z 19 grudnia 1984r. sygn. akt: III CRN 182/M, Lex nr 8663), a zatem także przez organy rozpoznające wnioski przyznanie płatności ONW.

W związku z powyższym nie były zasadne zarzuty skarżącej wskazujące, iż organy ARiMR wydające decyzje z [...] listopada 2011r. i [...] stycznia 2012r. w sposób nieuprawniony orzekły o ważności umowy cywilnoprawnej z 31 maja 2010r. wkraczając w ten sposób w kompetencje sądu powszechnego. Wbrew twierdzeniom skarżącej z powołanych powyżej przepisów rozporządzenia MRiRW z 11 marca 2009r. wynika, iż do uzyskania płatności ONW nie wystarcza samo posiadanie-nawet bezprawne-działek położonych na obszarach ONW lub zawarcie jakiejkolwiek-także nieważnej z mocy prawa-umowy przeniesienia ich posiadania. Zaaprobowanie argumentacji przeciwnej w powyższym zakresie oznaczałoby, iż §6 ust. 1 powołanego rozporządzenia jest martwy, co spowodowałaby brak działania normy prawnej w przestrzeni stosowania prawa. Byłoby to nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Prezes ARiMR (a za nim Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi) prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych we wniosku skarżącej. Decyzje te nie zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie zawierały również wady powodującej ich nieważność z mocy prawa.

Sąd I instancji nie stwierdził by organy administracji w niniejszej sprawie prowadziły postępowanie z obrazą przepisów postępowania administracyjnego wymienionych w skardze, a w szczególności przepisów regulujących zebranie i ocenę materiału dowodowego. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy wykonały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co znalazło wyraz w uzasadnieniach wydanych przez nie decyzji. Zarówno Prezes ARiMR jak i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi słusznie uznał, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji o odmowie przyznania skarżącej płatności ONW na 2010r., a decyzje w tym przedmiocie nie są obciążone żadną z wad kwalifikowanych. Przy ich wydawaniu nie wystąpiło zagadnienie wstępne powodujące konieczność zawieszenia postępowania do czasu jego rozstrzygnięcia. Takim zagadnieniem nie była z pewnością kwestia oceny skuteczności przeniesienia na skarżącą posiadania działek położonych na obszarach ONW. Orzekające w sprawie przyznania wnioskowanej płatności organy ARiMR były uprawnione, a nawet zobowiązane, na podstawie §6 ust. 1 rozporządzenia ONW dokonać takiej oceny we własnym zakresie. Przeprowadzone postępowanie wykazało natomiast, że przeniesienia posiadania dokonano na podstawie umowy 31 maja 2010r. nieważnej z mocy prawa.

IV.

A. J., działając przez pełnomocnika adwokata zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. zarzuciła opierając się na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 2 lit. a rozporządzenia (WE) nr 73/2009 poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż płatność może być uzależniona od posiadania przez rolnika prawa do dysponowania nieruchomością wynikającego z ważnej umowy cywilno-prawnej gdy przywołany przepis jednoznacznie kieruje płatności do posiadacza gruntów rolnych, bez względu na stan prawny takich nieruchomości,

2. §5 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organem właściwym dla wydania decyzji w przedmiocie płatności dla A. J. zamieszkałej w B.-B. jest Kierownik BP ARiMR w O. a nie Kierownik BP w B.-B. gdy tymczasem przywołany przepis kompetencyjny jest jednoznaczny a żaden inny przepis prawa nie wyłącza działania tego przepisu w jakichkolwiek okolicznościach,

3. §6 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że nałożony na rolnika obowiązek przedłożenia organowi jakiejkolwiek umowy-niekoniecznie umowy przenoszącej prawa do nieruchomości, na podstawie której dokonano czynności przekazania posiadania gruntów, uprawnia Kierownika BP do dokonania przez niego samodzielnej oceny prawnej ważności przedłożonej umowy,

4. §6 ust. 4 rozporządzenia MRiRW z 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż ten przepis proceduralny, regulujący składanie w toku postępowania do organu, który dane postępowanie prowadzi, wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania w miejsce dotychczasowej strony jest przepisem kompetencyjnym,

5. §2 rozporządzeni MRiRW z 11 marca 2009r. w powiązaniu z art. 2 lit. a rozporządzenia (WE) nr 73/2009 poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, poprzez wprowadzenie pozaprawnego wymogu posiadania przez rolnika gruntów rolnych na podstawie ważnej umowy cywilnoprawnej,

6. Art. 58 k.c. W zw z art. 101§3 k.c. poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż sporna umowa przeniesienia posiadania gruntów była czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu majątkiem małoletniej,

7. Art.2 Konstytucji w powiązaniu z art. 6 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez przyjęcie, iż bez delegacji ustawowej i w sprzeczności z nadrzędnym prawem wspólnotowym (art. 2 lit. a rozporządzenia (WE) nr 73/2009) wskazany przepis rozporządzenia wprowadza wymóg posiadania przez rolnika wnioskującego o płatność tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością posiadaną przez rolnika wynikającego z ważnej umowy cywilnoprawnej.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Dodatkowo wniesiono w trybie art. 187§1 p.p.s.a. o odroczenie rozprawy i przedstawienie składowi 7 sędziów pytania: ,,czy w świetle art. 2 lit. a rozporządzenia (WE) nr 73/2009 definiującego rolnika jako posiadacza gruntów, w oderwaniu od stanu praw rolnika od posiadania takich gruntów, dopuszczalne jest uzależnienie przyznania płatności od wymogu posiadania gruntów przez rolnika na podstawie ważnej umowy cywilnoprawnej?".

Autor skargi kasacyjnej wniósł by Sąd zwrócił się z pytaniem do TSUE w trybie prejudycjalnym:,, czy przyznanie rolnikowi płatności ONW może być uzależnione od przedłożenia przez rolnika organowi ważnej umowy cywilnoprawnej na podstawie której rolnik wszedł w posiadanie gruntów zgłoszonych do płatności oraz od oceny sądu administracyjnego co do ważności takiej umowy z punktu widzenia prawa cywilnego jest zgodne z art. 40 ust. 2 TFUE dotyczącym równego traktowania producentów rolnych i praw rolników do otrzymania płatności na podstawie rozporządzenia (WE) nr 73/2009?".

Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz Ministra kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.).

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w §2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177§1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na jednej podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wobec wyroku Sądu I instancji sformułowane zostały bowiem zarówno zarzuty błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że istota problemu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] stycznia 2012r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z [...] listopada 2011r. wydanych w przedmiocie odmowy przyznania A. J. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach wiejskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest niezgodna z prawem.

Według Sądu I instancji, organ administracji zasadnie przyjął, że decyzje o wzruszenie których wnosiła strona inicjując postępowanie prowadzone w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych nie są obarczone żadną z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156§1 k.p.a., co uzasadniało wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia ich nieważności. Podważając zasadność tego stanowiska, strona skarżąca kasacyjnie podnosiła natomiast, że w ślad za Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi Sąd I instancji wadliwie przyjął, że decyzje z [...] stycznia 2012r. i [...] listopada 2011r., o stwierdzenie nieważności których wnosiła, nie zostały wydane z naruszeniem przepisów kompetencyjnych regulujących właściwość rzeczową organów administracji publicznej, jak również, że nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, na które wskazywała we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tych decyzji.

Merytoryczną ocenę zarzutów kasacyjnych, poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych. Okoliczność ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia rezultatu kontroli zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji, która wywołana została wniesionym środkiem zaskarżenia i wskazanymi w nim podstawami.

Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa, której przedmiotem jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego, zgodności z przepisami prawa, w szczególności zaś zgodności z materialnym prawem administracyjnym, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, to jest innymi słowy jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Co przy tym istotne, w postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31). Konsekwencją powyższego jest więc to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156§1 pkt 1 – 7 k.p.a., z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Tym samym, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może również dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (wyrok NSA z 16 stycznia 2014r. sygn. akt: II GSK 1617/12; wyrok NSA z 25 kwietnia 2013r. sygn. akt: I OSK 1822/11).

Skoro w rozpatrywanej sprawie przedmiot kontroli Sądu I instancji stanowiła decyzja wydana w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych, to jest w nadzorczym postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co z oczywistych względów, wymagało przede wszystkim skonfrontowania tej decyzji z art. 156§1 k.p.a., jako zasadniczym wzorcem kontroli jej legalności, a rezultat tej kontroli - według WSA w W. – nie dawał podstaw do stwierdzenia, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa, co stanowiło konsekwencję oceny, że organ administracji publicznej prawidłowo przyjął, że objęte postępowaniem nadzorczym decyzje nie są obarczone kwalifikowanymi wadami enumeratwnie wymienionymi w przywołanym przepisie, to za oczywiste uznać należy, że próba skutecznego podważenia stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku mogła być podjęta tylko poprzez postawienie zarzutu naruszenia błędnej wykładni i/lub niewłaściwego zastosowania art. 156§1 k.p.a. (ze wskazaniem określonych w jego pkt 1-10 odpowiednich podstaw stwierdzenia nieważności decyzji) w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego oraz przepisami kompetencyjnymi i procesowymi, naruszenie których miałoby uzasadniać tezę o istnieniu konkretnej wady kwalifikowanej uzasadniającej stwierdzenie nieważności "inkryminowanych" decyzji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sytuacji, gdy podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma być, na przykład, rażące naruszenie prawa, a strona zmierza do wykazania w postępowaniu kasacyjnym, że pogląd sądu na temat rażącego albo nierażącego naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ administracyjny był błędny, to jako podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., należy powołać art. 156§1 pkt 2 k.p.a. w związku z przepisem, o którego stopień naruszenia toczy się spór.

Skoro bowiem w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada dyspozycyjności, co w świetle przywołanego na wstępie art. 183§1 p.p.s.a. oznacza, że Sąd ten rozpoznaje w sprawę w granicach skargi kasacyjnej, to za oczywiste uznać należy, że nie jest on uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. To bowiem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej precyzyjnie wskazując, które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone (wyrok NSA z 22 stycznia 2013r., sygn. akt: II GSK 2051/11; wyrok NSA z 3 lipca 2013r. sygn. akt: I FSK 1130/12; wyrok NSA z 9 stycznia 2014r. sygn. akt: II GSK 1371/12). Braki zaś w zakresie prawidłowego wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie jej merytorycznej oceny przez sąd kasacyjny (wyrok NSA z 28 czerwca 2013r., sygn. akt: II OSK 552/12).

Wobec tego, że jak wyraźnie wynika to z zarzutów oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor nie uwzględnił przedstawionego powyżej charakteru oraz istoty nadzwyczajnego postępowania nadzorczego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a w konsekwencji również uwarunkowań towarzyszących temu postępowaniu, przedmiotem którego jest sprawa procesowa w przedstawionym powyżej jej rozumieniu, co z punktu widzenia przywołanych wymogów, wyraziło się w wadliwym postawieniu i skonstruowaniu oraz uzasadnieniu podstaw kasacyjnych, stwierdzić należało, że środek zaskarżenia, z którym wystąpiła strona skarżąca kasacyjnie nie mógł odnieść oczekiwanego przez nią skutku. Postawione w nim zarzuty, w których pominięto konieczną w rozpatrywanej sprawie potrzebę wskazania na naruszenie art. 156§1 (pkt 1 - 10) k.p.a. w przedstawiony powyżej sposób, w świetle art. 183§1 p.p.s.a. oraz przedstawionych konsekwencji jego obowiązywania, nie mogą stanowić przedmiotu merytorycznej oceny Naczelnego Sądu Administracyjne, a tym samym nie mogą być uznane również za skuteczne.

Poczynione dotychczas rozważania pozwalają stwierdzić zbędność wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, o co wnioskowała skarżąca w skardze kasacyjnej. Przyjmuje się bowiem, że między postępowaniem krajowym a prejudycjalnym musi istnieć taki związek, że wydanie orzeczenia prejudycjalnego jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Innymi słowy, sąd krajowy stosuje w danym postępowaniu konkretną normę prawa unijnego, a jej wykładnia lub stwierdzenie nieważności są niezbędne do wydania rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, a zatem wniosek o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym, nie mógł zostać uwzględniony. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, rozpatrywanej sprawie nie towarzyszy również spór o obowiązywanie lub treść prawa unijnego, co ponadto tylko w sytuacji towarzyszących mu wątpliwości sądu orzekającego w sprawie odnośnie do stosowania i/lub interpretacji prawa unijnego mogło być uzasadniać potrzebę wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Także wniosek o skierowania pytania w trybie art. 187§1 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Art. 187§1 p.p.s.a. umożliwia składowi orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Uruchomienie procedury uchwałodawczej nakłada na skład zwykły Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązek wykazania, że w sprawie wystąpiło "zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości" w rozumieniu art. 187§1 p.p.s.a. oraz że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty i wnioski uzasadniały sformułowanie przedstawionego zagadnienia prawnego.

W doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że użyty w art. 187§1 p.p.s.a. zwrot "zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości" powinien być pojmowany podobnie jak występujący w art. 49 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) zwrot "istotne wątpliwości prawne" (por. R. Hauser, A. Kabat: "Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych", PiP 2004, z. 2, s. 22 , postanowienie w składzie siedmiu sędziów NSA z 25 czerwca 2007r., sygn. akt: I FPS 1/07, ONSAiWSA 2007, Nr 5, poz. 115).

O poważnych wątpliwościach prawnych będzie można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w powołanym wyżej przepisie, będzie również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (uchwała NSA z 15 grudnia 2004r., sygn. akt: FPS 2/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 1). W orzecznictwie wyrażono także pogląd, iż podstawą przyjęcia, że chodzi o poważne wątpliwości może być również przypadek, gdy wątpliwości składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego związane są z kwestią odstąpienia od ustalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu. W takim wypadku skład zwykły Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiając do wyjaśnienia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości musi podważyć dotychczasową wykładnię sądową i wykazać na czym dana wątpliwość polega (postanowienie NSA z 16 stycznia 2006r. sygn. akt: I FPS 3/05, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 72). Z treści art. 15§1 pkt 3 oraz art. 187§1 p.p.s.a. wynika, że przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powinno pozostawać w bezpośrednim związku merytorycznym i logicznym z rozpatrywaną przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawą sądowoadministracyjną.

W związku z tym skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiający do rozstrzygnięcia wątpliwości prawne, które wyłoniły się na tle konkretnego stanu faktycznego, powinien powiązać je z okolicznościami faktycznymi sprawy oraz z przepisami prawa, które w kontekście tych okoliczności stanowią źródło wątpliwości prawnych. Wątpliwości te muszą być "poważne", a za takie uważa się wątpliwości obiektywne, dotyczące kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, w której powstały. Taka sytuacja nie wystąpiła w tej sprawie

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.