Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 41/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 , art. 19 ust. 2 i art. 20 ust. 1, art. 94 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 161 § 1 pkt 3 i § 2 w zw. z art. 54 § 3 , art. 151  , art. 147 § 1  , art. 141 § 4, art. 138
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 383 § 1 pkt 2 , art. 11 § 2 pkt 1 , art. 383a § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 2408
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Beata Sobocha- Holc Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 569/23 w sprawie ze skargi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie na uchwałę Rady Gminy B. z dnia 24 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany wieloletniej prognozy finansowej gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 3. zasądza od Gminy B. rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie kwotę 1080 (jeden tysiąc osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 569/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie na uchwałę Rady Gminy B. z dnia 24 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany wieloletniej prognozy finansowej gminy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 24 czerwca 2021 r. odbyła się XXIX sesja Rady Gminy B. Sesję zwołał, otworzył i prowadził Przewodniczący Rady Gminy – M. Ch.. Na posiedzeniu podjęta została uchwała nr [...] w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej Gminy B. Podjęta uchwała na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 7 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2137), dalej: "u.r.i.o." podlegała nadzorowi Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej RIO). Na posiedzeniu, które odbyło się 20 lipca 2021 r. RIO przyjęła uchwałę nr [...] bez uwag.

W dniu 2 listopada 2021 r. do RIO wpłynęła informacja z Wydziału Nadzoru Prawnego Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego, o opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z [...] i [...] października 2021 r., odpowiednio pod pozycją [...] i [...], obwieszczeń Komisarza Wyborczego w P. o wygaśnięciu mandatu radnego M. Ch. z dniem 9 czerwca 2021 r., w związku z uprawomocnieniem się wyroku Sądu Rejonowego w P., sygn. akt [...].

Wobec upływu terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej: "skarżąca", "Kolegium RIO") wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę z 24 czerwca 2021 r. W skardze podniesiono, że skoro mandat radnego M.Ch., pełniącego funkcję Przewodniczącego Rady Gminy, wygasł 9 czerwca 2021 r., to wszystkie czynności związane ze zwołaniem, otwarciem i prowadzeniem XXIX sesji Rady z 24 czerwca 2021 r. oraz podpisaniem uchwały z 24 czerwca 2021 r. zostały podjęte przez osobę nieuprawnioną. W ocenie skarżącej takie działanie Przewodniczącego stanowi istotne naruszenie art. 19 ust. 2 i art. 20 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), dalej: "u.s.g." i przekłada się na ważność podjętej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B. wniosła o umorzenie postępowania ze względu na uwzględnienie przez organ skargi. Rada Gminy B. podała, że uchwałą z 14 grudnia 2021 r. nr [...] uchyliła zaskarżoną uchwałę z 24 czerwca 2021 r.

Postanowieniem z 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 238/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 i § 2 w zw. z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023, poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) - umorzył postępowanie sądowoadministracyjne.

W wyniku rozpoznania zażalenia Kolegium RIO, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt I GZ 448/22 uchylił postanowienie WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2022 r. NSA stwierdził, że uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny może stwierdzić nieważność uchwały, oceniając legalność aktu prawa miejscowego od samego początku jego uchwalenia. Podkreślono, że uchylenie aktu prawa miejscowego, którego skutki trwają nadal w obrocie prawnym jako następstwo stosowania jego przepisów, nie stoi na przeszkodzie dopuszczalności zaskarżenia tego aktu do sądu administracyjnego, jak również nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. NSA wskazał, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Nawet zatem ewentualna zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę. Tak więc nawet uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. NSA wskazał, że przy ocenie możliwości stwierdzenia nieważności zasadniczą kwestią jest to, czy w okresie obowiązywania uchwały wywołała lub też w dalszym ciągu może wywołać skutki prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę Kolegium RIO. Uzasadniając powyższe stanowisko wskazał, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały rady gminy zostały naruszone przepisy regulujące tryb podejmowania tego rodzaju aktów, gdyż sesja rady gminy, w trakcie której przyjęto zaskarżoną uchwałę, została zwołana i była prowadzona przez osobę, która w dacie wykonywania tych czynności nie posiadała już statusu radnego i konsekwencji tego nie mogła pełnić funkcji przewodniczącego rady gminy. Za niesporne sąd pierwszej instancji uznał, że mandat radnego M. Ch., który jako przewodniczący rady gminy zwołał sesję z 24 czerwca 2021 r. i prowadził obrady rady gminy na tej sesji, wygasł 9 czerwca 2021 r. na podstawie art. 383 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, z datą uprawomocnienia się wyroku skazującego, o którym mowa w art. 11 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego. Niemniej jednak, oceniając to naruszenie przepisów w kontekście całokształtu okoliczności niniejszej sprawy, nie można uznać go za istotne naruszenie prawa, które obligowałoby sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Za istotną okoliczność uznał, fakt że informacja komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego M. Ch. została opublikowana już po podjęciu zaskarżonej uchwały, zatem rada gminy podejmując tę uchwałę nie miała wiadomości o zaistniałych przeszkodach prawnych w jej procedowaniu, w postaci zwołania sesji przez osobę nieuprawnioną oraz prowadzenia obrad rady przez osobę nieuprawnioną. Dopiero po opublikowaniu obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu radnego M. Ch., zgodnie z art. 383a § 2 Kodeksu wyborczego w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz Biuletynie Informacji Publicznej, rada gminy miała możliwość powzięcia oficjalnej informacji o wygaśnięciu mandatu przewodniczącego rady gminy, a tym samym o zwołaniu i prowadzeniu obrad rady gminy z 24 czerwca 2021 r. przez osobę nieuprawnioną. W tych okolicznościach sprawy nie można uznać, że rada gminy podjęła zaskarżoną uchwałę z oczywistym naruszeniem przepisów prawa, skoro formalnie sesja została zwołana i prowadzona przez przewodniczącego rady gminy, a przyczyny wadliwości trybu procedowania w postaci wykonywania tych czynności przez osobę w rzeczywistości nieuprawnioną, ujawniły się później, dopiero po opublikowaniu informacji komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego przewodniczącego rady.

W sprawie istotne znaczenie ma również okoliczność, że w odniesieniu do zaskarżonej uchwały zostały spełnione ustawowe wymagania dotyczące osiągnięcia kworum i sposobu głosowania. W rozpoznawanej sprawie wymóg kworum został dochowany. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy dokumentu "Protokołu Nr [...] z Sesji Rady Gminy B. 24 czerwca 2021 r." stan radnych Rady Gminy B. wynosił 15 radnych, w obradach sesji wzięło udział 15 radnych, w głosowaniu za przyjęciem zaskarżonej uchwały głosowało 15 radnych i uchwała ta została przyjęta jednogłośnie. Pomijając osobę M. Ch., którego mandat radnego wygasł, rada gminy procedowała w składzie 14 radnych, a wszystkie głosy zostały oddane za przyjęciem zaskarżonej uchwały. Tym samym spełnione zostały ustawowe warunki, określone w art. 14 ust. 1 niezbędne dla skutecznego podjęcia uchwały. Wobec powyższego sam udział M. Ch. w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą pozostaje bez wpływu na jej ważność.

W konsekwencji sąd pierwszej instancji uznał charakter zaskarżonej uchwały i rodzaj stwierdzonej wadliwości tej uchwały, która nie pociąga za sobą negatywnych skutków dla gminy jak również innych podmiotów prawa, przemawia za uznaniem, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzone naruszenia prawa można uznać za naruszenia nieistotne, o których mowa w art. 91 ust. 4 u.s.g. Przeciwko orzeczeniu o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały przemawiają też względy racjonalności, albowiem uznanie że istniały przesłanki stwierdzenia nieważności mogłoby doprowadzić do podważania legalności działania organów gminy podejmowanych w związku z wykonywaniem wieloletniej prognozy finansowej zmienionej zaskarżoną uchwałą w okresie obowiązywania tej uchwały, co w sytuacji potwierdzenia wszystkich tych zmian w uchwale o zmianie wieloletniej prognozy finansowej z 14 grudnia 2021 r. doprowadziłoby do niepotrzebnego chaosu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium RIO wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi jeżeli NSA uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Kolegium RIO wniosło także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 2 i art. 20 ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię wskazanych przepisów i niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na przyjęciu, że na ważność zaskarżonej uchwały nie ma negatywnego wpływu okoliczność podpisania dokumentu zawierającego treść zaskarżonej uchwały przez osobę jako przewodniczącego Rady Gminy B., którego mandat radnego wcześniej wygasł i w konsekwencji przyjęcie, że takie fakty, jak zwołanie sesji, prowadzenie obrad sesji i podpisanie zaskarżonej uchwały przez osobę nieuprawnioną, nie stanowią o istotnym naruszeniu prawa;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust 4 u.s.g. przez błędną wykładnię wskazanego przepisu i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że zwołanie sesji, prowadzenie obrad sesji i podpisanie zaskarżonej uchwały przez osobę nieuprawnioną stanowi nieistotne naruszenie prawa;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 94 ust. 2 u.s.g. przez błędną wykładnię wskazanego przepisu (i w konsekwencji jego niezastosowanie), polegającą na przyjęciu, że nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz że orzeczenie przez sąd o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały mogłoby doprowadzić do podważania legalności działań Wójta Gminy B. w związku z wykonywaniem wieloletniej prognozy finansowej w okresie od 24 czerwca 2021 r. do 14 grudnia 2021 r. i niepotrzebnego chaosu prawnego, podczas gdy - stosownie do art. 94 ust. 2 zdanie drugie u.s.g. - w przypadku wydania przez sąd orzeczenia o niezgodności z prawem (w związku z upływem prawie dwóch lat od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały), zaskarżona uchwała traci moc z dniem wydania tego orzeczenia, co oznacza, że wyrok sądu stwierdzający niezgodność z prawem ma moc ex nunc, a nie ex tunc, a to z kolei oznacza, że ewentualne powyższe skutki, których obawia się sąd (tj. chaos prawny), nie zaistnieją. Argumentacja sądu jest zatem nieprawidłowa. W ocenie strony skarżącej zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a ponieważ upłynęły już prawie dwa lata od podjęcia zaskarżonej uchwały, właściwym rozwiązaniem jest wydanie przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę i stwierdzającego wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa. Poza tym w ocenie strony skarżącej sąd, stwierdzając nieistotne naruszenie prawa (co sąd wyartykułował na str. 7 uzasadnienia wyroku), powinien był orzec o niezgodności z prawem, a nie oddalić skargę;

4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a i art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g., przez:

- uznanie przez sąd, że w niniejszym stanie faktycznym nie zaistniały przesłanki istotnego naruszenia prawa i tym samym sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., a należało wydać - w ocenie strony skarżącej - orzeczenie stwierdzające, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ zwołanie sesji, prowadzenie obrad sesji i podpisanie zaskarżonej uchwały przez osobę nieuprawnioną stanowią o istotnym naruszeniu prawa;

- uznanie przez sąd, że w niniejszym stanie faktycznym miało miejsce naruszenie prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 4 u.s.g., a mimo to sąd nie wydał orzeczenia stwierdzającego, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. W miejsce tego orzeczenia sąd wydał wyrok oddalający skargę;

- uznanie przez sąd, że brak istotnego naruszenia prawa stanowi podstawę do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, podczas gdy w związku z uznaniem przez sąd, że niniejszym stanie faktycznym naruszenie (jak twierdzi sąd - nieistotne) prawa miało miejsce, była podstawa prawna do wydania orzeczenia stwierdzającego, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, a tą podstawą jest art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g.;

b) naruszenie art. 138 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez oczywistą sprzeczność między sentencją wyroku a treścią uzasadnienia wyroku, polegającą na tym, że sentencja wyroku stanowi o oddaleniu skargi, natomiast z uzasadnienia wyroku wynika, że sąd uznaje naruszenia w zaskarżonej uchwale za nieistotne. Biorąc pod uwagę treść uzasadnienia wyroku, sentencja wyroku winna stwierdzać wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa (należało bowiem wydać wyrok w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., a nie w oparciu o art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że uzasadnienie wyroku obejmuje rozstrzygnięcie, którego brak w sentencji wyroku;

5) naruszenie art. 1 § 2 w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 184 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez sąd dodatkowych kryteriów oprócz kryterium legalności przy ocenie zaskarżonej uchwały, podczas gdy sądy administracyjne są upoważnione do badania uchwał jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie pod względem zgodności z prawem (zgodności z ustawami).

Rada Gminy B. nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono.

Skargę kasacyjną, w granicach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Pierwszeństwo w rozpoznaniu mają, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08). Jednakże z uwagi na specyfikę niniejszej sprawy, w której nie tyle mamy do czynienia z wątpliwościami związanymi z przyjętym stanem faktycznym ale z oceną prawną obowiązujących regulacji u.s.g. NSA uznał, iż zasadnym będzie łączne ustosunkowanie się do podniesionych zarzutów, bowiem są wzajemnie powiązane.

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego sprowadza się do kwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji, który oddalając skargę Kolegium RIO uznał, że mimo naruszenia przepisów regulujących tryb podejmowania uchwał przez radę gminy (sesja rady gminy została zwołania i była prowadzona przez osobę, która w dacie wykonywania tych czynności nie posiadała już statusu radnego i konsekwencji tego nie mogła pełnić funkcji przewodniczącego rady gminy) nie można uznać tego za istotne naruszenie prawa, które obligowałoby sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W tym zakresie sąd pierwszej instancji wskazał na to, że rada gminy uzyskała oficjalną informację o wygaśnięciu mandatu Przewodniczącego Rady już po odbyciu sesji, zachowane zostało kworum i prawidłowo zostało przeprowadzone głosowanie nad przyjętą uchwałą, zaś z uwagi na charakter podjętej uchwały (zmiana wieloletniej prognozy finansowej) oraz braku negatywnych skutków względem mieszkańców i osób trzecich, niezasadnym było stwierdzanie nieważności podjętej uchwały, co mogło spowodować chaos prawny w czynnościach podejmowanych przez organ wykonawczy gminy. Z kolei zdaniem skarżącego Kolegium RIO, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa (art. 91 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 2 i art. 20 ust. 1 u.s.g.), które obligowało sąd do wydania orzeczenia stwierdzającego, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, a nawet przyjmując, że w sprawie mamy do czynienia jedynie z nieistotnym naruszeniem prawa (jak przyjął to sąd pierwszej instancji) to i tak podstawą prawną wyroku powinien być art. 147 § 1 p.p.s.a. a nie jak przyjął to sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. W tym zakresie Kolegium RIO wskazało na oczywistą sprzeczność wydanego orzeczenia w zakresie jego uzasadnienia i sentencji (art. 141 § 4 p.p.s.a.) oraz wykroczenie poza kryterium legalności przy ocenie zaskarżonej uchwały (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 184 zdanie drugie Konstytucji RP).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższe unormowanie nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotne i nieistotne. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Oceniając podniesione zarzuty kasacyjne, zgodzić się należało z Kolegium RIO, że sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku dokonał błędnej wykładni przepisów u.s.g. uznając że zwołanie, otworzenie i przewodniczenie sesji Rady Gminy B. w dniu 24 czerwca 2021 r., przez osobę p. M. Ch., czyli osobę wobec której wygasł w dniu 9 czerwca 2021 r. mandat radnego, nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością stwierdzenia, że kwestionowana uchwała została wydana z naruszeniem prawa. W tym zakresie sąd pierwszej instancji błędnie skupił się na charakterze podjętej uchwały oraz jej skutkach prawnych oraz kwestii kworum i zasad głosowania na podjętą uchwałą, a nie zasad zwoływania i przewodniczenia sesji rady gminy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie Kolegium RIO zasadnie doszukało się naruszenia art. 20 ust. 1 u.s.g. W myśl tego przepisu rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 2 u.s.g. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem.

W sprawie bezspornym było to, że M. Ch. w dniu zwołania sesji Rady Gminy B. - 24 czerwca 2021 r. – nie był już radnym, a zatem nie mógł pełnić funkcji przewodniczącego rady gminy. Nie był zatem osobą upoważnioną do zwołania sesji obrad tego organu, jej otworzenia ani przewodniczenia tejże sesji. Rada Gminy nie kwestionowała powyższych okoliczności. Zwołanie sesji rady przez osobę nieuprawnioną spowodowało, że Rada nie miała legitymacji do podjęcia na tej sesji prawnie wiążących uchwał. Nie powinno też budzić wątpliwości, że rada gminy może podejmować ważne prawnie rozstrzygnięcia należące do jej właściwości wyłącznie na sesji rady rozumianej jako wspólne posiedzenie radnych w miejscu i czasie określonym zasadniczo przez przewodniczącego rady, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 19 ust. 2 zd. 3 u.s.g., które nie zaistniały w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji, uchwała rady gminy podjęta na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną narusza art. 20 ust. 1 u.s.g. Na zwołanej niezgodnie z obowiązującym prawem sesji rady gminy nie sposób podejmować ważnych i wiążących rozstrzygnięć zastrzeżonych do kompetencji tego organu. Słusznie również Kolegium RIO podniosło, że prowadzenie sesji rady i podpisanie kwestionowanej uchwały przez osobę nieuprawnioną stanowi naruszenie § 19 ust. 1 i § 32 ust. 7 Statutu Gminy B.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym istotnym naruszeniem przepisów, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, jest pogwałcenie przepisów regulujących procedurę jej podjęcia, a więc m.in. niezgodne z prawem zwołanie sesji rady oraz prowadzenie obrad rady przez osobę nieuprawnioną. Wobec tego podjęcie uchwały na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA 1244/01, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1155/09, dostępne w bazie CBOSA). Zwołanie sesji rady gminy w trybie niezgodnym z przepisami ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do uznania, że w ten sposób radni nie mogą w sposób wiążący podejmować rozstrzygnięć zastrzeżonych do kompetencji rady gminy.

Wskazywana przez sąd pierwszej instancji okoliczność, że jakkolwiek w momencie zwołania sesji rady gminy obwieszczenie komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego nie było jeszcze opublikowane, a w konsekwencji Rada Gminy B. nie posiadała informacji o tym fakcie, to jednak trzeba mieć na uwadze, że obwieszczenie to ma charakter wyłącznie informacyjny. Wygaśnięcie mandatu radnego nastąpiło w niniejszej sprawie z mocy prawa w dniu uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego w P., sygn. akt [...], czyli z dniem 9 czerwca 2021 r., a fakt wygaśnięcia mandatu nie był uzależniony od opublikowania obwieszczenia przez komisarza wyborczego.

Także wskazywane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestie związane z kworum i jednomyślnością radnych w głosowaniu nad podjęciem kwestionowanej uchwały w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej nie mogły wpłynąć na ocenę prawidłowości zwołania, otworzenia i przewodniczenia obradom przez osobę nieuprawnioną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe okoliczności mogłyby mieć wpływ na ocenę istotności naruszenia prawa jedynie w sytuacji, gdyby p. M. Ch. był wyłącznie "szeregowym" radnym Rady Gminy B. a nie jej przewodniczącym a w konsekwencji oceny udziału osoby nieuprawnionej w przeprowadzonych głosowaniach. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca, bowiem naruszenie prawa było związane przede wszystkim z nieprawidłowym zwołaniem, otworzeniem i przewodniczeniem obradom sesji rady gminy a nie nieprawidłowym przeprowadzeniem głosowań nad poszczególnymi uchwałami.

Zaznaczyć należy, co słusznie podniosło Kolegium RIO, że w niniejszej sprawie z uwagi na upływ czasu oraz charakter podjętej uchwały nie będącej aktem prawa miejscowego sąd administracyjny mógł jedynie stwierdzić wydanie uchwały z naruszeniem prawa, które to orzeczenie wywołuje skutki na przyszłość – ex nunc. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Kwestionowana uchwała została podjęta w dniu 24 czerwca 2021 r., a skoro nie jest aktem prawa miejscowego i upłynął rok od jej podjęcia, sąd administracyjny uprawniony jest, w sytuacji stwierdzenia istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności, orzec jedynie o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem.

W konsekwencji, wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji brak jest zagrożenia wywołania chaosu prawnego w gminie w wyniku prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Skutki wyroku orzekającego o niezgodności uchwały z prawem wywołują skutki jedynie na przyszłość – ex nunc, a skoro kwestionowana uchwała została już wyeliminowana z obrotu prawnego przez samą Radę Gminy – uchwała z 14 grudnia 2021 r. nr [...] uchylająca zaskarżoną uchwałę z 24 czerwca 2021 r. – brak jest podstaw prawnych do kwestionowania czynności prawnych podejmowanych przez Wójta Gminy B. w okresie od 21 czerwca 2021 r. do 14 grudnia 2021 r. na podstawie kwestionowanej uchwały. Powyższe nie zwalniało jednak sądu z obowiązku oceny legalności kwestionowanej uchwały, szczególnie że w niniejszej sprawie zostało wydane postanowienie NSA z 15 grudnia 2022 r. wskazujące, że postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie nie jest bezprzedmiotowe i należało merytorycznie ocenić skargę złożoną przez organ nadzoru.

Mając powyższe na uwadze za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w pkt 1 - 4 a) pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast zarzuty naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 138 w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 184 zdanie drugie Konstytucji RP.

Podkreślić należy, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy, co oznacza, że sąd administracyjny może naruszyć te przepisy, gdy oceniając działalność administracji publicznej przyjmie inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli. W skardze kasacyjnej, poza twierdzeniami natury ogólnej, Kolegium RIO nie wskazało jakim oprócz legalności kryterium posłużył się sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonej uchwały. O naruszeniu art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej (uchwały rady gminy), odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem. Skoro zatem sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały zaś oceniając skargę Kolegium RIO uznał ją za nieuzasadnioną w całości i ją oddalił, to nie naruszył art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu.

Z kolei zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39), podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., a jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Rozważania sądu pierwszej instancji są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania tego sądu. Uzasadnienie wyroku poddaje się również kontroli instancyjnej. Wskazać należy, że WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnia przyczyny, dla których oddalił skargę, mimo stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z powyższą oceną nie przesądza jeszcze o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej sentencja zaskarżonego wyroku odpowiada treści art. 138 p.p.s.a.

Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, jakoby w kwestionowanym orzeczeniu zachodziła oczywista sprzeczność pomiędzy jego sentencją a uzasadnieniem. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy, to sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Z treści art. 147 § 1 p.p.s.a. nie wynika, jak oczekiwałby tego Kolegium RIO, że w każdej sytuacji stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny ma obowiązek wydania wyroku stwierdzającego wydanie uchwały z naruszeniem prawa, a nie wyroku oddalającego skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie jednomyślnie przyjmuje się, że przepisy art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. (zob. m.in. wyroki NSA z 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1589/11, czy z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt I OSK 2002/21), a zatem powinny mieć pierwszeństwo w stosowaniu. Oznacza to, że jedynie w sytuacji opisanej w art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., czyli stwierdzenia z jednej strony przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały i z drugiej upływu terminu od podjęcia uchwały uniemożliwiającego stwierdzenie jej nieważności, sąd administracyjny jest zobowiązany do orzeczenia o niezgodności uchwały z prawem. Przesłanką do stwierdzenia nieważności uchwały pozostaje "istotne" naruszenie prawa, a zatem bez tego ustalenia, nie ma podstaw do orzeczenia o niezgodności z prawem uchwały na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu.

Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan faktyczny i prawny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. W świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny przyjąć należało, że uchwała Rady Gminy B z dnia 24 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany wieloletniej prognozy finansowej gminy w sposób istotny narusza prawo, bowiem została podjęta na sesji rady gminy, którą zwołał, otworzył i której przewodniczył p. M. Ch. – osoba nieuprawniona z uwagi na wcześniejsze wygaśnięcie mandatu radnego. Z uwagi, że podjęta uchwała nie jest aktem prawa miejscowego oraz na upływ roku od dnia podjęcia ww. uchwały, na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. należało rzecz o jej wydaniu z naruszeniem prawa.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, wobec czego, na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 i art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g., uchylił zaskarżony wyrok oraz stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a i d w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika Kolegium RIO za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (360 zł), reprezentowanie Kolegium RIO przed sądem pierwszej instancji (480 zł) oraz postępowanie zażaleniowe (240 zł).