Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 510/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2012-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 138 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51, art. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: § 12 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi I. P. i J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalnym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I. P. i J. W. solidarnie kwotę 774 zł /słownie: siedemset siedemdziesiąt cztery złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi I. P. i J. W. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej określanego jako WINB) z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] nakazującą P. Z. i J. Z. wykonać w terminie do 31 grudnia 2011 r. roboty budowlane przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr 1185 obr. [...], położonej przy ulicy D. w R., polegające na:

1) zlikwidowaniu otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku na poddaszu od strony północnej (wykonanie ściany pełnej z desek),

2) zlikwidowaniu schodów zewnętrznych drewnianych na poddasze budynku od strony północnej,

3) skróceniu połaci dachowej od strony północnej ze 130 cm do 5 cm

i umarzająca postępowanie pierwszej instancji w całości.

Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.), w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm., określanej dalej p.b.).

Z akt sprawy oraz decyzji wynika, że PINB dokonał w dniu 15 grudnia 2010 r. czynności kontrolnych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na terenie działki nr 1185 obr.[...], położonej przy ulicy D. w R. W wyniku tych czynności stwierdził, że w w/w budynku zostały wykonane roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z ustaleń organu wynika, że przedmiotowy budynek jest drewniany, parterowy z poddaszem nieużytkowym, posiada dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej, kryty blachodachówką. Został on wzniesiony około 1920 r. Z protokołu kontroli wynika, że w obiekcie zostały wykonane roboty budowlane polegające na remoncie i przebudowie elewacji, dachu budynku i wybudowaniu schodów zewnętrznych bez pozwolenia na budowę mimo, że na wykonanie robót polegających na przebudowie było ono wymagane. Także na wykonanie robót remontowych polegających na wymianie stolarki okiennej i drzwiowej inwestor nie dokonał wymaganego zgłoszenia.

PINB decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] nakazał P. Z. i J. Z. wykonać w terminie do 31 grudnia 2011 r. roboty budowlane przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr 1185 obr. [...], położonej przy ulicy D. w R., polegające na:

1) zlikwidowaniu otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku na poddaszu od strony północnej (wykonanie ściany pełnej z desek),

2) zlikwidowaniu schodów zewnętrznych drewnianych na poddasze budynku od strony północnej,

3) skróceniu połaci dachowej od strony północnej ze 130 cm do 5 cm.

W uzasadnieniu organ powołując się na wyniki rozprawy i zeznania części przesłuchanych osób wskazał, że w przedmiotowym budynku w latach 1999 r. do 2007 r. prowadzone były roboty budowlane, w szczególności około 2000 r. został wyremontowany dach, a w 2006 r. od strony północnej dach ten został wydłużony, wykonano schody zewnętrzne oraz otwór okienny i powiększono otwór drzwiowy i wstawiono drzwi wejściowe na poddasze. W ścianie północnej na poddaszu wcześniej znajdowały się drzwi o mniejszych wymiarach i aby się do nich dostać używano dostawianej drabiny. Organ dał wiarę zeznaniom I. P., J. W. i M. P. ustalając, że roboty przy przedmiotowym budynku polegały na wymianie okien i drzwi wejściowych, oszalowaniu zewnętrznych ścian deskami, remoncie więźby dachowej, wymianie pokrycia dachu na blachodachówkę, wykonaniu schodów drewnianych na poddasze zlokalizowanych na zewnątrz od strony północnej budynku o szerokości 80 cm do wysokości 3,07 m nad poziomem terenu, poszerzeniu połaci dachowej od strony północnej nad schodami do 1,30 m poza obrys ścian budynku, wykonaniu okna o wymiarach 100 x 110 cm, wymianie drzwi o wymiarach 80 x 195 cm w ścianie szczytowej na poddaszu od strony północnej oraz wymianie okna o wymiarach 130 x 100 cm w ścianie szczytowej na poddaszu od strony południowej. W ocenie organu wykonany przez inwestora zakres robót budowlanych, obejmuje remont i przebudowę. W szczególności za przebudowę PINB uznał roboty polegające na wykonaniu dodatkowego okna na poddaszu, wykonaniu zewnętrznych schodów drewnianych na poddasze, wykonaniu oszalowania ścian i poszerzeniu połaci dachowej. Natomiast roboty polegające na wymianie okien, drzwi wejściowych oraz naprawie więźby dachowej i wymianie pokrycia dachu uznał za roboty remontowe. Inspektor Nadzoru zwrócił uwagę, że ściana budynku od strony północnej, w której został wykonany dodatkowy otwór okienny na poddaszu jest w odległości 1,55 m – 1,93 m od ogrodzenia znajdującego się w granicy z działką nr 1184 obr. [...]. Wskazując na § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako rozporządzenie), stwierdził, że w w/w ścianie nie było dopuszczalne wykonanie okna. Natomiast schody zewnętrzne o szerokości 80 cm wykonane zostały w odległości 0,85 m – 0,96 m, a krawędź zewnętrzna połaci dachowej znajduje się w odległości 0,25 m – 0,96 m od ogrodzenia znajdującego się w granicy z działką sąsiednią co jest niezgodne z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Końcowo organ stwierdził, że budynek usytuowany jest w odległości 1,55 – 1,93 m od granicy z działką nr 1184, a połać dachowa z uwagi na zasady sztuki budowlanej nie może mieć wysięgu zmiennego, przebiegającego ukośnie. Organ naprowadził, iż aby zapewnić określoną w § 12 ust. 5 rozporządzenia minimalną odległość od granicy działki wynoszącą 150 cm, nakazał jej skrócenie do 5 cm.

W odwołaniu od tej decyzji P. Z. i J. Z. wskazali, że kwalifikacja dokonanych robót, dokonana przez organ jest błędna, gdyż w całości są to roboty remontowe i bieżąca konserwacja, a nie przebudowa. Podnieśli, że zarówno otwór okienny w ścianie szczytowej północnej, drzwi, jak i schody do nich prowadzące były od początku istnienia budynku. Ponieważ dom jest prawie stuletni, drewniany, dlatego też wiele elementów wyposażenia oraz konstrukcji uległo zniszczeniu i wymaga bieżących napraw i remontów. Podnieśli, że w latach dziewięćdziesiątych otwór okienny został zabity deskami, a schody chwilowo zdemontowane z uwagi na ich zniszczenie i elementy te zostały odtworzone później. Nadto w ocenie odwołujących się nie nastąpiło wydłużenie połaci dachowej, a przeprowadzony remont nie wpłynął na warunki użytkowania sąsiedniej działki. Końcowo wnieśli oni o uchylenie krzywdzącej dla nich decyzji.

WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., opisaną na wstępie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji.

W uzasadnieniu organ ocenił, że część argumentów zawartych w odwołaniu zasługuje na uwzględnienie, zaś część z nich nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym i pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Wyjaśnił, że zaskarżona decyzja wymagała uchylenia głownie z przyczyn innych niż podnoszą odwołujący. Organ odwoławczy stwierdził, że argumenty podnoszone w odwołaniu - kwestionujące przyjętą kwalifikację części robót jako przebudowa i wskazujące na wykonywanie wyłącznie robót remontowych oraz bieżącej konserwacji, nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W ocenie organu fakt nie posiadania przez inwestora pozwolenia na wykonanie robót o charakterze przebudowy budynku oraz odpowiedniego zgłoszenia na realizację robót remontowych, obligował organ do wdrożenia postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 50 i 51 p.b. Naprowadził, że w takiej sytuacji, gdy określony zakres robót został już samowolnie zrealizowany, zbędnym było wstrzymanie robót budowlanych, a powinnością organu I instancji było rozważenie, czy zachodzi potrzeba wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 p.b. Organ wskazał jednocześnie, że w przedmiotowym postępowaniu nie jest istotna wymiana istniejących wcześniej drzwi na nowe większe i wykonanie dodatkowego otworu okiennego w ścianie szczytowej poddasza budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr 1185 od strony północnej, gdyż ściana ta posiadała już dotychczas otwór okienny (lub drzwiowy, lecz mniejszy), dlatego niesłuszne jest stanowisko, że wykonanie dodatkowego otworu okiennego w tej ścianie narusza § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Skoro roboty budowlane wykonane były przy istniejącym obiekcie, który został w tym miejscu usytuowany ponad 90 lat temu, w takim przypadku przepisy techniczno-budowlane dotyczące usytuowania obiektów względem granic działki, nie są brane pod uwagę i uwzględniane w postępowaniu. Dodatkowo organ odwoławczy ocenił, że fakt istnienia drzwi i okna w ścianie północnej budynku nie ma znaczenia, gdyż ściana budynku posiadająca w/w otwory jest wykonana z drewna, czyli z materiałów łatwopalnych, stąd ściana ta z powodu wykonania w niej otworów okiennych czy drzwiowych, nie utraciła parametrów ściany oddzielenia pożarowego, gdyż takiego charakteru i parametrów nie posiadała wcześniej i nie posiada nadal – z uwagi na rodzaj zastosowanych materiałów budowlanych. Oceniając wykonane roboty związane z przebudową połaci dachu poprzez poszerzenie części dachu wystającej poza lico ściany zewnętrznej (nad schodami), organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy budynek nie posiada okapu dachu od strony działki sąsiedniej nr 1184, lecz posiada od strony w/w działki krawędź szczytową połaci dachowej. Dach przedmiotowego budynku posiada dwa okapy od strony północno-zachodniej i południowo-wschodniej, przy tym obydwa okapy znajdują się w odległościach znacznie większych od granicy niż wymagają obowiązujące przepisy techniczno-budowlane (tj. około 8-10 m). W związku z tym brak jest podstaw do wydania nakazu skrócenia połaci dachowej od strony północnej ze 130 do 5 cm, w celu zachowania odległości 1,5 m, określonej dla okapu lub daszku nad wejściem. Wskazał, że wykonane schody drewniane na poddasze, zlokalizowane od strony północnej budynku o szerokości 80 cm, zastąpiły w tym miejscu drabinę służącą do wejścia na poddasze, przez istniejące wcześniej drzwi w ścianie zewnętrznej poddasza. Organ odwoławczy podał, że omawiane schody o szerokości 0,8 m wykonane zostały w 2006 r. i stwierdził, że ich wykonanie nie naruszało przepisów techniczno-budowlanych w brzmieniu obowiązującym w czasie ich realizacji (§ 12 ust. 5 rozporządzenia). W tej sytuacji wydany nakaz zlikwidowania schodów zewnętrznych na poddasze budynku – nie znajduje uzasadnienia. Powołując się na konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron wobec prawa, stwierdził, że wykonanie dodatkowego otworu okiennego i schodów na poddasze oraz poszerzenie połaci dachowej od strony północnej budynku, nie naruszyło uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku aktualnie istniejący stan faktyczny nie wymaga wykonania dodatkowych robót mających na celu doprowadzenie do zgodności z prawem, stąd brak jest podstaw do wydania decyzji zobowiązującej do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami. Nadto nie zachodzi też okoliczność uzasadniająca wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, ani nakazu rozbiórki obiektu lub jego części, bądź przywrócenia do stanu poprzedniego, gdyż w niniejszej sprawie nie występuje brak możliwości usunięcia niezgodności z przepisami. Brak więc podstaw do nałożenia obowiązku lub wydania nakazu, w związku z tym postępowanie należy zakończyć poprzez jego umorzenie jako bezprzedmiotowego.

W skardze na tę decyzję I. P. i J. W. wniosły o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżące zarzuciły zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji, a w następstwie umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, w sytuacji gdy przesłankę dla umorzenia postępowania stanowi bezprzedmiotowość postępowania, a za takie nie można uznać postępowania prowadzonego w stosunku do stwierdzonej samowoli budowlanej,

2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji

i umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, w sytuacji, gdy wykonane samowolnie roboty budowane polegające na przebudowie i remoncie doprowadziły do istnienia stanu niezgodnego z prawem,

3) art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 13 i 14 p.b., poprzez błędne przyjęcie, że samowolnie wykonane roboty polegające na przebudowie oraz remoncie nie doprowadziły do istnienia stanu niezgodnego z prawem oraz błędne przyjęcie, że na skutek wykonania przedmiotowych robót nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich w sytuacji, gdy ocena taka została dokonana bez sporządzenia wymaganej dokumentacji budowlanej i dokumentacji powykonawczej,

4) art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. poprzez błędne przyjęcie, że samowolnie wykonane roboty polegające na przebudowie oraz remoncie nie doprowadziły do istnienia stanu zgodnego z prawem, w sytuacji, gdy obowiązek doprowadzenia robót do stanu niezgodnego z prawem nie odnosi się wyłącznie do przepisów i standardów techniczno-budowlanych, a zgodność wykonanych robót z prawem to także ich zgodność z przepisami regulującymi kwestie dokumentacji wykonanych prac,

5) art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja wydana została w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. co nie legalizuje samowoli i nie załatwia sprawy, a jedynie stanowi etap wstępny do wydania właściwej decyzji legalizacyjnej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.,

6) art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z naruszeniem art. 81 c ust. 2 p.b. w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na przyjęcie, że samowolnie wykonane roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej,

7) § 12 ust. 1 i ust. 5 w zw. z § 2 rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, że wskazane przepisy dotyczą jedynie kwestii usytuowania obiektu na działce, a zatem nie dotyczą robót wykonanych przy istniejącym obiekcie, w sytuacji gdy przepisy te dotyczą także projektowania i budowy nowych budynków lub innych działań określonych w § 2 wskazanego rozporządzenia, a więc m.in. rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku,

8) § 12 ust. 5 rozporządzenia w zw. z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez dokonanie oceny samowolnie wykonanych prac budowlanych co do zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w czasie realizacji przedmiotowych robót budowlanych, w sytuacji gdy określenie "do stanu zgodnego z prawem", o którym mowa we wskazanym przepisie oznacza stan prawny aktualnie obowiązujący,

9) naruszenie art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezamieszczenie w decyzji należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 22 sierpnia 2012 r. P. Z. przychylił się do stanowiska WINB zajętego przez organ w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję w wyżej przedstawionych aspektach w określonej kolejności. Najpierw Sąd zobligowany jest do zbadania, czy decyzja nie jest dotknięta którąś z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie, że tak właśnie jest obliguje Sąd do stwierdzenia jej nieważności, co z kolei eliminuje, a wręcz czyni niedopuszczalną dalszą kontrolę.

Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie po części z powodów, które w niej podniesiono.

Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych przedmiotem postępowania było wykonanie bez wymaganego zgłoszenia bądź pozwolenia na budowę robót dotyczących drewnianego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1185 w obr. [...] przy ul. D. w R. Budynek ten został wzniesiony około 1920 r. Z ustaleń organów wynika, że roboty prowadzone od 1999 r. do 2007 r. polegać miały na wymianie okien i drzwi wejściowych, oszalowaniu zewnętrznych ścian deskami, remoncie więźby dachowej, wymianie pokrycia dachu na blachodachówkę, wykonaniu zlokalizowanych od strony północnej budynku schodów drewnianych na poddasze o szerokości 80 cm do wysokości 3,07 m nad poziomem terenu, poszerzeniu połaci dachowej od strony północnej - nad schodami do 1,30 m poza obrys ścian budynku, wykonaniu okna o wymiarach 100 x 110 cm i wymianie drzwi o wymiarach 80x195 cm w ścianie szczytowej od strony północnej budynku na poddaszu, wymianie okna o wymiarach 130 x 100 cm w ścianie szczytowej na poddaszu od strony południowej. Stosując definicje ustawowe z art. 3 pkt 7a i 8 p.b. organy zakwalifikowały jako przebudowę roboty polegające na: wykonaniu dodatkowego okna na poddaszu (od strony północnej), wykonaniu schodów drewnianych na poddasze, wykonaniu oszalowania ścian i wydłużeniu połaci dachowej, zaś jako remont roboty polegające na wymianie okien, drzwi wejściowych oraz naprawie więźby dachowej i wymianie pokrycia dachu. Organy wskazały na przepisy art. 50 i art. 51 p.b., które określają następstwa wykonania samowolnie robót, które wymagają w myśl tej ustawy pozwolenia albo zgłoszenia, w wyniku których nie powstaje obiekt budowlany w rozumieniu prawa budowlanego. Poza sporem pozostawało bowiem, że na żadne z w/w robót inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę ani nie dokonali ich zgłoszenia. Ze znajdującego się w aktach wypisu z rejestru gruntów wynika, że współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1185, na której znajduje się w/w budynek są J. Z. i P. Z. Brak natomiast jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego okoliczność, kto jest współwłaścicielem sąsiedniej działki nr 1184 i na jakiej podstawie przyznano status strony I. P. i J. W. Wbrew zasadzie prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a. okoliczność ta nie została wyjaśniona przez organy. Wyjaśnienie kto ma status strony w postępowaniu jest tym bardziej istotne w sprawie, w której istnieje wyraźny konflikt interesów.

W ocenie Sądu prawidłowo organy zakwalifikowały roboty wyżej opisane, będące przedmiotem postępowania jako przebudowę i remont. Przypomnieć wypada, że z mocy art. 28 ust. 1 p.b. w związku z art. 3 pkt 7a i pkt 7 p.b., co do zasady na wykonanie robót budowlanych, w tym przebudowy, wymagane jest uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Z kolei wykonanie robót, które można zakwalifikować jako remont zdefiniowany w art. 3 pkt 8 p.b. wymaga uprzedniego zgłoszenia organom architektoniczno – budowlanym, co wynika z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. Stan prawny z daty wykonania robót ma znaczenie, ale dla określenia, czy na dane roboty wymagane było pozwolenie na budowę ewentualnie zgłoszenie, czy też nie. Natomiast w postępowaniu legalizacyjnym, które toczy się aktualnie i organ powinien stosować przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji. Sąd tym samym nie podziela stanowiska organu II instancji, według którego oceny czy dane roboty wykonane wcześniej bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia nie naruszają prawa należy dokonać w aspekcie przepisów obowiązujących w czasie wykonywania robót. W sytuacji samowolnego wykonania robót pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie ma bowiem przepisu analogicznego do art. 103 ust. 2 tej ustawy nakazującego stosowanie przepisów obowiązujących w dacie wykonania robót. (tj. wcześniej obowiązującą ustawę) Zauważyć należy, iż przepis § 12 ust. 5 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w 2006 r. był nawet mniej korzystny dla inwestorów niż w brzmieniu aktualnym. Umknęło uwadze Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że przepis § 12 ust. 5 rozporządzenia w zakresie odległości od granicy sąsiedniej działki budowlanej wprost odnosił się do ustępu 1 tego paragrafu. Brzmiał on następująco: "Okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej, o których mowa w ust. 1, o więcej niż 0,8 m, natomiast części budynku, takie jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy – o więcej niż 1,3 m". Dla Sądu jasna jest wykładnia tej normy prawnej, iż odległości od granicy podane w ustępie 1 paragrafu 12 rozporządzenia – a więc – co do zasady – 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (pkt 1), i 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (pkt 2), mogą być zmniejszone o podane w ustępie 5 odległości. W sytuacji, kiedy odległość ściany budynku (wzniesionego wcześniej, którego legalności nikt nie kwestionuje) – od granicy – w dacie wykonania robót nie odpowiadała normom określonym w § 12 ust. 1, nie można pomniejszać tej faktycznej odległości przez - tak jak w tym przypadku – wybudowanie schodów zewnętrznych ze spocznikiem, jeśli nie pozwalają na to przepisy. Ze szkicu sytuacyjnego sporządzonego w czasie kontroli wynika, że północna ściana budynku mieszkalnego na działce ewidencyjnej nr 1185 od "załamanej" linii granicznej z działką nr 1184 znajduje się w odległości zmiennej od 1,55 m do 1,93 m. Z tego samego szkicu i opisu w protokole kontroli oraz zdjęć wynika też, że schody mają co prawda szerokość 80 cm, ale nie przylegają bezpośrednio do ściany, między ścianą a schodami jest "prześwit" i faktyczna odległość zewnętrznej krawędzi schodów od ściany wynosi 97 cm. Po odjęciu wyżej wskazanych odległości okazuje się, że w najdalej oddalonym od granicy punkcie odległość schodów zewnętrznych wynosi tylko 93 cm. Powyższa odległość nie jest zgodna z minimalną odległością przewidzianą dla takiej sytuacji przepisami techniczno – budowlanymi rozporządzenia ani w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania robót budowlanych, ani aktualnymi w dacie orzekania przez organy. Według § 12 ust. 5 rozporządzenia obowiązującego w dacie wydania decyzji odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż:

1) 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa;

2) 4 m od zwróconego w stronę tej granicy otworu okiennego umieszczonego w dachu lub połaci dachowej.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że w sytuacji gdy odległość schodów zewnętrznych od granicy z sąsiednią działką budowlaną jest mniejsza niż minimalna wskazana w § 12 ust. 5 rozporządzenia, nie można uznać wykonanych robót za zgodne z prawem. Podkreślenia wymaga, że wybudowanie schodów zewnętrznych w takiej odległości nie można było uznać za zgodne z prawem także w dacie wykonania tych robót, bo brzmienie wówczas obowiązującego § 12 ust. 5 wprost nawiązującego do ustępu 1 tego przepisu wyklucza jego zastosowanie do stanu faktycznego, w którym odległość ściany budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną jest mniejsza niż minimalna określona właśnie w ustępie 1. Nie wydaje się także prawidłowe stanowisko organu II instancji dotyczące odległości okapu do granicy z działką nr 1185. W istocie z materiału dowodowego wynika, że inwestorzy przebudowali połać dachową przez poszerzenie części dachu wystającej poza lico ściany zewnętrznej (nad schodami) do 130 cm. Po tej przebudowie krawędź szczytowa połaci dachowej została przybliżona do granicy z działką sąsiednią ale wydłużono także okapy, tj. dolne poziome krawędzi spadzistego dachu. Krawędzi od strony północnej znajdują się w odległości 130 cm od ściany północnej budynku, co w sytuacji gdy granica z działką sąsiednią przebiega w zmiennej odległości od 155 do 193 cm oznacza, że odległość północnego krańca okapów (najdalej wysuniętego na północ) od granicy wynosi od 25 cm do 63 cm. W sytuacji gdy budynek mieszkalny jest budynkiem drewnianym, łatwopalnym wymaga więc także rozważenia zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. czy rzeczywiście dalsze przybliżenie do granicy z działką sąsiednią połaci dachu takiego budynku nastąpiło z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich – w tym przypadku właścicieli sąsiedniej działki nr 1184, choćby z uwagi na przepisy przeciwpożarowe. Jak wynika z fragmentu mapy znajdującego się w przedstawionych Sądowi aktach na działce ewidencyjnej nr 1184 znajduje się budynek mieszkalny. Szczegółowej analizy więc wymaga, czy w stanie po wykonaniu robót dach łatwopalnego budynku, znajdujący się w takich jak wyżej podano odległościach od granicy z sąsiednią działką, nie wpływa w żaden sposób na ograniczenie uprawnień właścicieli działki nr 1184, choćby w zakresie, o którym mowa w art. 4 p.b. Zgodnie z tym ostatnim przepisem każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Dodatkowo należy zauważyć, że organy nie ustaliły o ile faktycznie połać dachowa została wydłużona w stronę granicy, a niewątpliwie jest to okoliczność istotna, bo tylko w takim zakresie, w jakim roboty zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ może ewentualnie zastosować środki przewidziane przepisami prawa budowlanego. Powyższe wskazuje na niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Co do zasady Sąd akceptuje pogląd organu II instancji, że wykonanie otworu okiennego, czy powiększenie otworu drzwiowego w drewnianej ścianie budynku, w której już wcześniej istniał otwór drzwiowy nie narusza prawa. Podkreślić jednak należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Jeśli więc organy ustaliły, że niektóre z wykonanych robót były przebudową zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a p.b., to w konsekwencji trzeba stwierdzić, że rozporządzenie także w tym wypadku ma zastosowanie. Zresztą, mimo stanowczego stwierdzenia, że jego przepisy nie mają zastosowania w sytuacji gdy budynek został już wcześniej usytuowany na działce (tu ok. 1920 r.) organ nie miał wątpliwości, że § 12 ust. 5 jednak ma zastosowanie przy ocenie zgodności z prawem takich robót jak wykonanie schodów zewnętrznych, mimo że również jest to przepis dotyczący z zasady usytuowania budynku.

Prawidłowo organy wskazały, że wykonanie takich robót, jak objęte postępowaniem w niniejszej sprawie (przebudowa) bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz w odniesieniu do remontu bez wymaganego zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. zgłoszenia, jest innym przypadkiem niż wymieniono w art. 48 i art. 49b p.b., a więc powinno zostać rozpatrzone w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 p.b. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. w przypadkach innych niż określone z art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Oczywistym jest, że skoro roboty zostały już wykonane (zakończone) to nie było konieczności ani potrzeby wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót. Nie ulega wątpliwości, iż w okolicznościach tej konkretnej sprawy nie zachodzi przypadek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego ani innych warunków pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Budynek został bowiem wybudowany ok. 1920 r., a spornych robót nie wykonano w trakcie jego realizacji, lecz w latach 1999 – 2007. Nie zachodzi więc potrzeba przewidzianych w/w przepisem środków w postaci nałożenia obowiązków sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Aby rozważyć, która z pozostałych podstaw prawnych powinna mieć w niniejszej sprawie zastosowanie, konieczne jest uprzednie ustalenie pełnego stanu faktycznego, w tym m.in. w zakresie dotyczącym dokładnego określenia wielkości części połaci dachowej, o którą została ona wydłużona w kierunku północnym. W ocenie Sądu kategoryczne zajmowanie stanowiska we wszystkich podnoszonych w skardze kwestiach byłoby co najmniej przedwczesne. Najpierw bowiem należy ustalić w sposób pełny stan faktyczny sprawy.

Podkreślić trzeba, iż regulacja art. 51 ust. 1 p.b. dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego (naprawczego):

1) samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować,

2) samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji,

3) istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę.

Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, wówczas właściwy organ jest obowiązany wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, a w przypadku szczególnym może także nakazać przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1). Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Należy dodać, że rozbiórkę można nakazać w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten ma bowiem w dalszym ciągu charakter restytucyjny, a nie represyjny (karzący z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa). Jego istotą jest przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu. Za takim rozumieniem w/w przepisu przemawia również konstrukcja art. 51 p.b.

Jeżeli natomiast w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że jest możliwe doprowadzenie prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem, a nie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę, wówczas właściwy organ jest zobowiązany nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Ustawodawca nie określa terminu wykonania w/w obowiązku. Należy zatem przyjąć, że termin ten winien być tak ustalony, aby wykonanie nałożonego obowiązku było możliwe i aby nie przedłużało to nadmiernie postępowania naprawczego.

Zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. "nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem" nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie takiego obowiązku nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i jako takie mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji. Możliwość żądania przez organy nadzoru budowlanego dokumentów, ekspertyz i ocen uregulowania została w art. 81 lit. c p.b. To na jego podstawie organ może w drodze postanowienia nałożyć taki obowiązek. Art. 51 p.b. nie może stanowić zatem podstawy w tym zakresie. Brzmienie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazuje wyraźnie, iż na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych w sposób pozwalający bądź na wznowienie robót budowlanych, bądź na ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie obiektu już wykończonego.

Trzeba też zauważyć, że w/w przepis przewiduje nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności, które mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Z przepisu tego nie wynika, że inwestor ma doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, tylko to, że nakazane czynności mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z przepisami. Na podstawie komentowanego przepisu, w jego aktualnym brzmieniu, właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, z jednoczesnym określeniem terminu ich wykonania. Decyzja ta nie kończy postępowania w sprawie. Jest ono – stosownie do regulacji art. 51 ust. 3 p.b. – kontynuowane, bowiem po upływie wyznaczonego terminu albo na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku. Stosownie do wyników tego sprawdzenia – organ wydaje decyzję, w której stwierdza wykonanie obowiązku, albo w przypadku niewykonania nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Jak wynika z powyższego organy powinny rozważyć, czy w świetle aktualnie obowiązujących przepisów wykonane przy budynku w latach 1999 – 2007 r. roboty (po dokładnym ustaleniu ich zakresu – w odniesieniu do wydłużenia połaci dachowej w kierunku granicy północnej działki nr 1185) w istocie nie wymagają podjęcia żadnych działań (czynności faktycznych czy robót) w celu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego lub zgodnego z prawem.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi Sąd stoi na stanowisku, że co do zasady organy nadzoru budowlanego jako służby specjalistyczne w szczególnych okolicznościach, wynikających z charakteru wykonanych robót budowlanych, w szczególności w przypadku ich nieskomplikowania, mogą poprzestać na ocenie jakości wykonanych robót budowlanych bez konieczności domagania się złożenia dokumentacji, która byłaby potrzebna w razie ubiegania się o pozwolenie na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych i – po stwierdzeniu, że stan techniczny tych robót jest odpowiedni, gdy nie ma wątpliwości co do jakości robót budowlanych lub stanu technicznego budynku, nie ma podstaw do domagania się dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Wtedy jednak muszą jakość robót budowlanych i stan techniczny obiektów budowlanych ocenić samodzielnie, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako element stanu faktycznego (podobnie NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 486/10 – LEX nr 992591). W niniejszej sprawie brak w uzasadnieniach decyzji oceny jakości wykonanych robót ze wskazaniem dlaczego organ stoi na takim a nie innym stanowisku w tym zakresie i na jakich przesłankach organ się oparł. Chodzi tu w szczególności o zgodność wykonanych robót z zasadami sztuki budowlanej. Z tego względu w ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza także przepis art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co również mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Także i z tego powodu nie można przecież wykluczyć, że w razie oceny wykonanych robót jako sprzecznych ze sztuką budowlaną, okoliczność ta miałaby wpływ na wynik sprawy.

W świetle więc niewątpliwego naruszenia prawa materialnego (§ 12 ust. 5 rozporządzenia) oraz wyżej wskazanych uchybień proceduralnych w ocenie Sądu organ II instancji naruszył także przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przy braku pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego uznając, że istnieją podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Wydanie takiej decyzji było również przedwczesne ze względu na luki w stanie faktycznym istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, które wcześniej wskazano.

Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jako naruszającą prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Błędna wykładnia prawa materialnego doprowadziła bowiem do uznania za bezprzedmiotowe postępowania a także do zaniechania wyjaśnienia stanu faktycznego niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie oceniono także czy w istocie dalsze przybliżenie połaci dachowej (w tym północnej krawędzi okapu) łatwopalnego budynku do granicy z sąsiednią działką budowlaną, w sytuacji gdy już dotychczas nie były zachowane minimalnie wymagane przez przepisy prawa odległości w tym zakresie, rzeczywiście nie narusza uzasadnionych interesów właścicieli działki sąsiedniej.

W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku w ponownym postępowaniu organ II instancji – mając na uwadze wyżej przedstawione stanowisko Sądu co do zastosowania przepisów § 12 ust. 5 rozporządzenia w brzmieniu aktualnie obowiązującym – rozstrzygnie sprawę po uzupełnieniu postępowania dowodowego w zakresie ustalenia o ile połać dachowa została wydłużona w kierunku północnym w stosunku do stanu pierwotnego i rozważeniu czy w istocie wykonanie takich robót nie narusza uzasadnionych interesów właścicieli działki nr 1184. Organ ustali też w oparciu o stosowne dowody, kto jest właścicielem działki sąsiedniej. W zależności od tych ustaleń oraz przy zastosowaniu aktualnie obowiązujących (w dacie orzekania) przepisów prawa organ odwoławczy rozstrzygnie sprawę stosownie do art. 138 k.p.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: solidarnie uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, opłaty skarbowe od pełnomocnictw udzielonych przez skarżące (2 x 17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata zgodne z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie... (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).