Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 570/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 133 w zw.  art. 54 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska (spr), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na decyzję K. sp. z o.o. w K. z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr 1/04/2022 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję K. sp. z o.o. w K. z dnia 29 marca 2022 r. nr [...], 2. zasądza od K. sp. z o.o. w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr 1/04/2022 K. Sp. z o.o. w K.(dalej zwana Spółką), po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia działającego pod nazwą "[...]" z siedzibą w K. (dalej: Stowarzyszenie) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 29 marca 2022r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej utrzymała w mocy tę decyzję.

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazano m.in. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 oraz art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 2176, ze zm., dalej: u.d.i.p.).

Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 11 marca 2022 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Spółki z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. w następującym zakresie:

- rejestru umów cywilnoprawnych zawartych przez Spółkę wraz z danymi dotyczącymi wartości umów;

- rejestru umów o pracę, umów zlecenia i umów o dzieło zawartych przez Spółkę wraz z danymi dotyczącymi wartości umów, bez danych osobowych;

- informacji dotyczącej wysokości wynagrodzeń pracowników Spółki według stanowisk, z wyłączeniem Zarządu i Rady Nadzorczej Spółki.

W dniu 29 marca 2022 r. Spółka pisemnie przedłożyła Stowarzyszeniu: rejestr umów cywilnoprawnych wraz z danymi dotyczącymi wartości umów; rejestr umów o pracę, umów zlecenia i umów o dzieło zawartych przez Spółkę bez danych osobowych. Jednocześnie decyzją z dnia 29 marca 2022 r. Spółka odmówiła udzielenia żądanej przez Stowarzyszenie informacji w zakresie wartości każdej z umów objętej rejestrem umów o pracę, umów zlecenia i umów o dzieło prowadzonych przez Spółkę oraz wynagrodzeniach pracowników Spółki według stanowisk, z wyłączeniem informacji o wynagrodzeniu członków Zarządu i Rady Nadzorczej Spółki. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z uwagi na prywatność osoby fizycznej oraz tajemnicę przedsiębiorstwa, nie zostanie udzielona odpowiedź na przedmiotowe pytania. Wskazano również, iż obowiązek ujawnienia informacji publicznej nie obejmuje informacji dotyczących pracowników niepełniących funkcji publicznych a nadto informacja o wysokości wynagrodzenia pracowników Spółki stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki.

Stowarzyszenie złożyło o tej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie wniosku o udostępnienie informacji o wartości każdej z umów objętej rejestrem umów o pracę, umów zlecenia i umów o dzieło prowadzonych przez Spółkę oraz wynagrodzeniach pracowników Spółki według stanowisk, z wyłączeniem informacji o wynagrodzeniu członków Zarządu i Rady Nadzorczej Spółki.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Spółka utrzymała jednakże w mocy swoją decyzję z dnia 29 marca 2022 r.

W jej uzasadnieniu przywołała treść art. 5 u.d.i.p. oraz definicję "tajemnicy przedsiębiorstwa" z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1913). Wskazała, że zarówno prowadzony przez Spółkę rejestr umów o pracę, umów zlecenia i umów o dzieło, w tym objęta rejestrem informacja o wartości każdej z umów, a także dokumentacja zawierająca informację o wynagrodzeniach pracowników Spółki według stanowisk, z wyłączeniem informacji o wynagrodzeniu Członków Zarządu i Rady Nadzorczej Spółki, mają charakter dokumentów i informacji poufnych.

Spółka wskazała, że podjęła działania mające na celu zachowanie w poufności informacji o wartości każdej z umów objętych ww. rejestrem i dokumentów z których wynika informacja o wynagrodzeniach pracowników Spółki według stanowisk. Praktyka Spółki w tym zakresie jest jednoznaczna i zdecydowana - rejestr ww. umów prowadzony jest wyłącznie przez Zarząd Spółki i pozostaje w posiadaniu obsługi księgowo-kadrowej Spółki, a informacje objęte rejestrem (w tym dane dotyczące wartości każdej z umów) są strzeżone przez Spółkę. Analogicznie Spółka postępuje z informacjami o wysokości wynagrodzeń Spółki - umowy zawierane przez Spółkę w tym zakresie pozostają do wyłącznej dyspozycji Zarządu Spółki i obsługi księgowo-kadrowej. Ponadto, każda z umów zawierana przez Spółkę, posiada klauzulę o poufności.

Wyjaśniono, że wszelkie informacje dotyczące wartości umów zawieranych przez Spółkę z pracownikami i zleceniobiorcami (umowy zlecenia), w tym informacja o wynagrodzeniach Spółki wg stanowisk, mają dla Spółki wartość gospodarczą i z uwagi na tą konkretną wartość są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Informacja o wartości każdej z umów posiada dla Spółki walor negocjacyjny, w szczególności w odniesieniu do informacji o wynagrodzeniach na stanowisku Redaktora Naczelnego, Dyrektora do spraw Public Relations lub dziennikarza. Spółka przed zatrudnieniem ww. specjalistów prowadziła czasochłonne ustalenia w kwestii wysokości wynagrodzeń ww. osób. Ujawnienie wysokości wynagrodzeń pracowników Spółki, może spowodować pogorszenie pozycji Spółki w przyszłości. Zatrudnienie pracowników o wyjątkowej profesji, odpowiednich kompetencjach i stosownym poziomie fachowości, zwłaszcza w branży medialnej, jest niezwykle trudne, a kwestia uzgodnienia wysokości wynagrodzenia jest każdorazowo jednym z najbardziej wymagających etapów ustaleń i negocjacji pomiędzy stronami. Ponadto, ujawnienie informacji o wysokości wynagrodzeń pracowników Spółki spowoduje, że konkurencyjne podmioty uzyskają informację o polityce finansowej Spółki i warunkach finansowych umów zawieranych przez Spółkę z jej pracownikami. Działalność Spółki koncentruje się wokół branży mediów, w której występuje duża rotacja pracowników i powszechny niedobór wykwalifikowanego personelu.

Wobec powyższego, zdaniem Spółki, stwierdzić należy, że powyższe dane mają dla niej wartość gospodarczą, a ich ujawnienie stanowiłoby dla Spółki zagrożenie naruszenia jej interesu gospodarczego. Ujawnienie informacji o wartości umów objętych rejestrem (j. w.) oraz informacji o wynagrodzeniach pracowników Spółki według stanowisk, naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy.

Nadto, Spółka zwróciła uwagę, że wniosek Stowarzyszenia o udzielenie informacji publicznej w żądanym zakresie dotyczy pracowników i współpracowników Spółki, którzy nie są osobami publicznymi oraz nie pełnią funkcji publicznych. Osoby zatrudnione w Spółce, poza osobami pełniącymi funkcję w Zarządzie i Radzie Nadzorczej Spółki, zatrudnione są na następujących stanowiskach: Redaktor Naczelny, Dyrektor ds. PR, Z-ca Dyrektora ds. PR, Dziennikarz, Specjalista ds. PR, Młodszy specjalista ds. PR. Pracownicy ci nie pełnią funkcji publicznych ani nie podejmują działań związanych z pełnieniem takich funkcji, lecz wyłącznie podejmują działania usługowe związane z bieżącą działalnością Spółki. Działalność tychże pracowników Spółki nie ma charakteru władczego. Obowiązek ujawnienia informacji publicznych nie obejmuje informacji dotyczących pracowników niepełniących funkcji publicznych, albowiem informacje w tym zakresie podlegają prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpić jedynie za zgodą danego pracownika. Pracownicy Spółki nie wyrazili zgody na ujawienie informacji.

Dodatkowo podała, że ujawnienie wysokości wynagrodzeń poszczególnych pracowników Spółki, na stanowiskach których zatrudnienie ogranicza się wyłącznie do jednej osoby, stanowi w rzeczywistości ujawnienie danych osobowych tej osoby i stanowi naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zdaniem Spółki jeśli ze względu na specyfikę innych danych zawartych w udostępnianej informacji mogłoby, nawet po anonimizacji danych osobowych, dojść do ustalenia imienia i nazwiska osoby fizycznej i przez to naruszenia jej prywatności, to będzie to między innymi jedna z przesłanek wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podniesione zostały zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego:

1) art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, iż udostępnienie przez Spółkę informacji o każdej z umów objętej rejestrem umów o pracę, umów zlecenia i umów o dzieło prowadzonych przez Spółkę oraz wynagrodzeniach pracowników Spółki według stanowisk, z wyłączeniem informacji o wynagrodzeniu członków Zarządu i Rady Nadzorczej Spółki stanowić będzie naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa w myśl art. 11 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, podczas gdy treść umów, którymi wiążą się podmioty gospodarujące majątkiem publicznym z innymi podmiotami, powinny być jawne i transparentne, zwłaszcza, gdy chodzi o wpływy z umów mających za przedmiot majątek publiczny, natomiast uzasadniająca odstępstwo od tej zasady tajemnica przedsiębiorcy musi być w tych okolicznościach poparta niebudzącym wątpliwości i ściśle zindywidualizowanym, a nie generalnym wykazaniem, że z taką tajemnicą mamy do czynienia.

2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez brak zarówno formalnych, jak i materialnych przesłanek dla uznania, że informacja informacji o każdej z umów objętej rejestrem umów o pracę, umów zlecenia i umów o dzieło prowadzonych przez Spółkę oraz wynagrodzeniach pracowników Spółki według stanowisk, z wyłączeniem informacji o wynagrodzeniach członków Zarządu i Rady Nadzorczej Spółki stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji dla odmowy jej udostępnienia.

3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, iż ujawnienie wysokości wynagrodzeń na danym stanowisku bez wskazywania danych osobowych narusza prawa do prywatności pracowników, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności a tym samym nie narusza wskazanego w art. 5 ust 2 prawa do prywatności, a nadto pogodzenie obu wartości konstytucyjnych, tj. prawa do informacji publicznej, bez uszczerbku dla prawa do prywatności osoby fizycznej, może i powinno być zrealizowane poprzez anonimizację danych umożliwiających identyfikację osoby.

4) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych,

5) naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim w przepisach tych przewidziano możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

W skardze podniesiono także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jasnego, nieabstrakcyjnego i szczegółowego przedstawienia stanowiska w zakresie naruszenia prawa do prywatności oraz tajemnicy przedsiębiorstwa w szczególności poprzez brak wskazania konkretnej argumentacji, uzasadniającej przyczyny uznania, że zachodzą szczególne okoliczności wskazane w art 5 ust 2 u.d.i.p.

W oparciu o te zarzuty, pełnomocnik Stowarzyszenia wniósł o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zobowiązując Spółkę do ujawnienia żądanych informacji. Wystąpił także z wnioskiem o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja ww. zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz nie uznając zasadności zarzutów skargi.

Na rozprawie w dniu 12 października 2022 r. pełnomocnik Spółki wniósł jak w odpowiedzi na skargę, wskazując dodatkowo, że Spółka nie zatrudnia wielu pracowników, w związku z tym udostępnienie informacji nawet zanonimizowanych spowoduje udostępnienie de facto informacji o wysokości wynagrodzenia poszczególnych pracowników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z innych powodów niż te, które zostały w niej podniesione.

Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.), sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...).

Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425).

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta przedkładane sądowi winny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta winny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2008 r., VII SA/Wa 2170/07, LEX nr 355205; wyrok WSA we Wrocławiu z 29 listopada 2018 r., III SA/Wr 306/18, LEX nr 2593310; wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2018 r., I SA/Rz 400/18, LEX nr 2517902).

Wskazać także należy, że akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 i art. 54 § 2 p.p.s.a., oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu. Przepisy nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami (por. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., I OSK 1548/06, LEX nr 453486, wyrok WSA w Poznaniu z 3 kwietnia 2019 r., IV SA/Po 979/18, LEX nr 2656135).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 2176, ze zm., dalej zwanej także jako u.d.i.p.).

Niewątpliwie ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Podkreślić jednocześnie należy, że u.d.i.p. znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres przedmiotowy i podmiotowy, przy czym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a obowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p.).

Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było to, że żądane przez Stowarzyszenie informacje miały walor informacji publicznej, jak również i to, że Spółka była podmiotem obowiązanym do ich udostępnienia.

Spór w sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy organ zasadnie odmówił udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę prywatności swoich pracowników, a nadto na tajemnicę przedsiębiorstwa.

Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Z powyższych regulacji wynika, że dostęp do informacji publicznej może podlegać ograniczeniom ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jeżeli natomiast informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z pełnieniem tych funkcji lub gdy osoba fizyczna bądź przedsiębiorca zrezygnują z przysługujących im praw, dostęp do informacji nie może zostać ograniczony z powołaniem się na ochronę prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przy wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwoływać się do "tajemnicy przedsiębiorstwa", zdefiniowanej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1655). Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Tym samym ustawodawca pozostawił uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie on działania w celu zachowania ich w poufności. Warunkiem respektowania "tajemnicy przedsiębiorstwa" jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą one być ogólnie udostępnione. Jednakże złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. Gospodarujący informacją publiczną i przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji, bowiem ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej.

Na "tajemnicę przedsiębiorcy" składają się dwa elementy: materialny – posiadanie przez informację określonej wartości dla przedsiębiorcy oraz formalny – wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Nie tracą natomiast swojego charakteru przez to, że wie o nich pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji, np. pracownicy przedsiębiorstwa (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13).

Możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji dotyczących przedsiębiorcy, 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter lub sposób zastosowania wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę, 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji.

Uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zatem zawierać argumentację wskazującą na okoliczności spełnienia zarówno przesłanek formalnych jak i materialnych odmowy. Organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Utajnienie bowiem określonej informacji publicznej tylko zgodnie z wolą przedsiębiorcy czyniłoby fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłaby formalna deklaracja przedsiębiorcy, iż określone informacje stanowią tajemnicę (wyrok NA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1939/15). Tajemnica ma charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy przyjmować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby z istoty rzeczy nie będą zainteresowane ujawnieniem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności.

Zestawienie argumentacji organu zawarte w uzasadnieniu odmowy udostępnienia tych informacji z załączonymi do sprawy dokumentami poufnymi winno wyjaśnić w sposób wyczerpujący i pełny realizację formalnej oraz materialnej przesłanki ochrony informacji publicznych.

Tymczasem w aktach sprawy brak jest dokumentów umożliwiających ocenie stanowiska Spółki, zgodnie z którym prowadzony przez Spółkę rejestr umów o pracę, umów zlecenia, umów o dzieło, w tym objęta rejestrem informacja o wartości każdej z umów, a także dokumentacja zawierająca informację o wynagrodzeniach pracowników Spółki według stanowisk, z wyłączeniem informacji o wynagrodzeniu Członków Zarządu i Rady Nadzorczej Spółki, mają charakter dokumentów i informacji poufnych.

Należy podkreślić, że podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) – powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności, gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1514/20 i powołane tam opracowanie Mariusza Jabłońskiego – Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów, wyd. PRESSCOM Spółka z o. o. Wrocław 2013, str. 131).

Dalej zauważyć należy, że choć Spółka poczyniła analizę dotyczącą tego, czy jakikolwiek jej pracownik pełni bądź nie funkcje publiczne i wskazała w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż pracownicy nie wyrazili zgody na upublicznienie żądanych przez Stowarzyszenie informacji, niemniej jednak stwierdzenie to zdaje się być gołosłowne, bowiem akta sprawy nie zawierają żadnych dokumentów, które można by uznać za oświadczenia woli czy też stanowiska pracowników Spółki w zakresie ochrony ich prywatności. Mimo tego zatem, że podstawą zaskarżonej decyzji Spółka uczyniła normę z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., powołując się na ochronę prywatności osób objętych wnioskiem, to nie ustaliła tego, czy owe osoby fizyczne traktują żądane wnioskiem dane jako należące do sfery ich prywatności i w związku z tym, czy domagają się od pracodawcy stosownej ochrony danych wrażliwych.

Wskazać wymaga bowiem, że wskazanie, iż osoby objęte wnioskiem istotnie nie pełnią funkcji publicznych i można wobec nich stosować wyłączenie, o jakim mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to należało zwrócić uwagę na to, że co do zasady podmiot, do którego zostanie skierowane żądanie udostepnienia informacji publicznej dotyczącej wysokości wynagrodzeń, jakie Spółka wypłaca swoim pracownikom, nie może z urzędu podejmować się ochrony prywatności tych pracowników. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 417/19. W orzeczeniu tym wskazano bowiem, że pojęcie prywatności jest immanentnie związane z konkretną osobą fizyczną. To zaś w konsekwencji sprawia, że również ochrona prywatności jest uprawnieniem przynależnym konkretnej osobie fizycznej. Tylko więc od decyzji tej konkretnej osoby fizycznej zależy to, czy – po pierwsze – pewne dane objęte wnioskiem złożonym w trybie u.d.i.p., stanowią dla niej materię, którą uważa za pozostającą w sferze jego prywatności, a – po drugie – czy będzie chciała chronić swoją prywatność czy też uzna, że ujawnienie pewnych, dotyczących jej danych np. wysokości pobieranego wynagrodzenia, nie narusza sfery jej prywatności.

W konsekwencji oznacza to, iż każdorazowo pracodawca, zanim podejmie się ochrony prywatności danego pracownika, musi zwrócić się do niego z pytaniem, czy życzy on sobie tego, aby w danym konkretnym przypadku pracodawca chronił jego prywatność. Dopiero natomiast złożenie przez pracownika oświadczenia woli zachowania pewnych danych w poufności, upoważnia pracodawcę do zbadania, czy istotnie sporne informacje należą do sfery prywatności osoby fizycznej, a w konsekwencji upoważnia go do podjęcia się ochrony tych danych (por. także wyroki WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2005/2, z dnia

25 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 684/19 oraz z dnia 25 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1530/18).

Co więcej, w uzasadnieniu decyzji powołano się na specyfikę i strukturę zatrudnienia w Spółce wskazując, że ujawnienie wysokości wynagrodzeń poszczególnych pracowników Spółki, na stanowiskach których zatrudnienie ogranicza się wyłącznie do jednej osoby, stanowi w rzeczywistości ujawnienie danych osobowych tej osoby i stanowi naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż anonimizacja ich danych nie zapewni w dostateczny sposób ochrony ich prywatności. W tym zakresie sama wskazuje na konieczność wykazania wskazanych wyżej okoliczności. Z kolei w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentów umożliwiających kontrolę wydanych w sprawie decyzji w odniesieniu także do powyższego stanowiska Spółki, tj. odnośnie do jej struktury zatrudnienia.

Powyższe braki w materiale dowodowym uniemożliwiają Sądowi zbadanie prawidłowości wydanych przez organy obu instancji decyzji. Sąd nie jest bowiem w stanie zweryfikować ustaleń organów, które legły u podstaw wydanych przez nie decyzji.

W konsekwencji brak pełnego materiału dowodowego uniemożliwia Sądowi nie tylko kontrolę zaskarżonej decyzji, ale również uniemożliwia zbadanie zasadności zarzutów skargi. Ponownie wskazać należy, że obowiązkiem organu (w niniejszej sprawie Spółki) jest przekazanie Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych akt administracyjnych; rolą Sądu nie jest natomiast poszukiwanie akt w celu ich skompletowania. Niedopuszczalne jest, aby Sąd orzekał nie dysponując zebranymi i powoływanymi przez organy dokumentami, a w konsekwencji nie zapoznawszy się z nimi. Wymaga podkreślenia, że tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia.

Jednocześnie podkreślić należy, że zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji. Z kolei jak wynika z treści art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

Oznacza to, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 16 i art. 17 u.d.i.p. nakazujących respektowanie zasad: prawdy obiektywnej, zupełności materiału dowodowego oraz swobodnej oceny dowodów, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazane powyżej nieprawidłowości postępowania, zakończonego zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzją z dnia 29 marca 2022 r. obligowały Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

W tych okolicznościach przedwczesne było odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi.

Wskazania, co do dalszego postępowania, które Spółka powinna uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wynikają z poczynionych wyżej rozważań.

W szczególności niezbędne będzie zgromadzenie przez Spółkę całości akt sprawy, a następnie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego i zastosowanie do niego normy prawnej.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. - należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 29 marca 2022 r.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Zwrot kosztów należnych stronie skarżącej obejmuje uiszczony w sprawie wpis w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym wraz z uiszczoną opłatą skarbową od pełnomocnictwa (łącznie kwota 497 zł).