Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 288/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 września 2022 r., sygn. IV SA/Wr 224/22 w sprawie ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 8 lutego 2022 r. nr SKO 4103/13/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z 17 grudnia 2021 r. nr DŚRIA.4302.282.2021.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 224/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z 8 lutego 2022 r. nr SKO 4103/13/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: Kolegium) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej: Prezydent) z 17 grudnia 2021 r. odmawiające D. Z. (dalej: Skarżący) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą H. Z. (dalej: siostra).

Powołaną na wstępie decyzją Prezydent odmówił żądaniu strony, zgłoszonemu we wniosku z 4 listopada 2021 r. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą. W uzasadnieniu organ wskazał, że ustalony w toku postępowania zakres sprawowanej opieki nie uniemożliwia stronie podjęcia zatrudnienia, poza tym niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po upływie terminów wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej "u.ś.r."). W tym zakresie organ wywiódł, że siostra (lat 60) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności datowanym od 37 roku życia. Przy czym Skarżący przedstawił orzeczenie wskazujące na znaczny stopień niepełnosprawności mamy – Z. Z. (87 lat). W dniu 26 listopada 2021 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy w wyniku, którego ustalono, że od 2017 r. Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mamą i siostrą. Strona wyjaśniała, że opiekuje się obiema krewnymi, mamą z uwagi na podeszły wiek. Czynności wykonywane przez stronę w ramach sprawowanej opieki – zgodnie z ustaleniami wywiadu - obejmują: sprzątanie mieszkania, przygotowanie posiłków, pranie (pościel, bielizna, odzież siostry), mycie naczyń, towarzyszenie siostrze podczas wizyt lekarskich, urzędowych, zajmowanie się większymi zakupami. Siostra strony, pytana przez pracownika socjalnego o sprawowanie opieki, potwierdziła, że Skarżący pomaga w sprzątaniu, myciu naczyń, praniu i podawaniu obiadów. Organ zaznaczał, że Skarżący pobierał już świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad siostrą przyznane decyzją z 13 września 2019 r., która została uchylona orzeczeniem z 22 lipca 2021 r. Postępowanie w sprawie uchylenia decyzji przyznającej świadczenie toczyło się z inicjatywy Skarżącego, który oświadczył, że jest zmęczony i potrzebuje dłuższego wypoczynku. Oceniając zebrane w sprawie dowody Prezydent wskazał, że jak wynika z opinii pracownika socjalnego zakres czynności opiekuńczych wobec siostry, którymi obciążony jest Skarżący nie absorbuje go w taki sposób aby wykluczał podjęcie zatrudnienia. Niezależnie od tego podstawą odmowy ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia jest moment powstania niepełnosprawności u siostry Skarżącego.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Kolegium wskazało, że w sprawie wystąpiły dwie z trzech wymaganych prawem przesłanek umożliwiających przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - niepełnosprawność osoby wymagającej opieki oraz istnienie wskazanej w przepisie więzi pokrewieństwa. Nie wystąpiła natomiast przesłanka w postaci związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem przez Skarżącego opieki a rezygnacją z zatrudnienia. Zebrane w sprawie dowody - ustalenia wywiadu środowiskowego, opinia pracownika socjalnego - dowodzą, że Skarżący nie sprawuje stałej opieki nad siostrą, która z resztą takiej opieki nie wymaga. Siostra Skarżącego sama porusza się w obrębie mieszkania i poza nim, samodzielnie wykonuje wszystkie czynności związane z higieną osobistą, nie wymaga karmienia, samodzielnie robi podstawowe zakupy (nabiał, pieczywo, owoce, warzywa), co potwierdziła jej matka. Z pomocą mamy siostra Skarżącego przygotowuje obiady w postaci zup dla rodziny, sama też kontaktuje się telefonicznie z przychodnią w sprawie recept, gdy kończą się leki. Skarżący jest pomocny w czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, mieszka wraz z mamą i siostrą. Skarżący sprząta mieszkanie, robi zakupy, gotuje, pierze, zmywa naczynia, co sam potwierdził w oświadczeniu z 26 listopada 2021 r. W opinii Kolegium wskazany zakres czynności wykonywany jest w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby czynne zawodowo i wykonujące pracę w pełnym jej wymiarze. Nie kolidują one zatem z podjęciem jakiegokolwiek zatrudnienia. Organ podkreślał, że opieka, o której mowa w powołanym przepisie musi być stała lub długoterminowa, co oznacza, że winna być świadczona codziennie przez całą dobę. W tym zatem zakresie Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w orzeczeniu organu I instancji. Natomiast za błędny uznał pogląd wsparty na art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji) wniósł Skarżący.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 224/22 – Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oddalił wniesioną skargę.

Sąd I instancji wskazał, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Tym samym analiza istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem zatrudnienia) wymaga oceny i zbadania kilku obszarów. Po pierwsze istotny jest stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w tym szczególności ocena zakresu czynności, które jest w stanie wykonać samodzielnie, a w jakim wymaga stałej i długotrwałej opieki. Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy bowiem tylko i wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Przy czym ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza w żadnej mierze kwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. Zatem organy są nie tylko uprawnione, ale i zobowiązane do przeprowadzania takich analiz, a umocowanie to wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Dalej Sąd I instancji podał, że najistotniejszym jednak i najbardziej ważącym elementem podlegającym ocenie na gruncie ww. przepisu jest zakres czynności faktycznie realizowanych przez opiekuna w relacji do możliwości wykonywania pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w każdym przypadku konieczne jest bowiem ustalenie, czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.

W realiach rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu I instancji, zasadnie wywodzą organy administracji, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające ustalenie prawa do wnioskowanego przez stronę świadczenia. Zebrany materiał sprawy nie daje podstaw do wywodzenia, że zakres czynności podejmowanych przez stronę względem siostry wpisuje się w ustawowy zapis stałej lub długotrwałej opieki, która wyklucza podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Przypomnieć bowiem trzeba, że ustawodawca nie wymaga aby możliwość zatrudnienia odnosiła się pracy w pełnym wymiarze jej czasu. W tym zakresie istnieje możliwość dostosowania warunków i czasu pracy do potrzeb własnych i rodziny. Definicja zawarta w art. 3 pkt 22 u.ś.r. (obejmująca zatrudnienie i inną pracę zarobkową) jest szeroka - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy, zdaniem Sądu I instancji, wskazać, że niewątpliwe opisane w okolicznościach faktycznych sprawy schorzenia i stan zdrowia siostry Skarżącego wymagają wsparcia i pomocy innych osób, to jednak - jak wynika z treści składanych przez stronę wyjaśnień - szereg czynności podopieczna jest w stanie wykonać samodzielnie, a zakres tej samodzielności i faktycznie podejmowane przez stronę czynności opiekuńcze wykluczają istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem nad nią opieki a możliwością podjęcia przez skarżącego zatrudnienia (choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy).

W ocenie Sądu I instancji, zasadnie organ ocenił, że w istocie większość z opisanych przez Skarżącego czynności wpisuje się w normalne działania związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które obciążają osoby wykonujące prace zarobkowe. Pranie, sprzątanie, gotowanie, podawanie posiłków, robienie zakupów, załatwienia spraw urzędowych nie stanowią przeszkody w podjęciu zatrudnienia i są czynnościami życia codziennego. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez Skarżącego polega - wg oświadczenia samej strony - na sprzątaniu mieszkania, przygotowaniu i podawaniu posiłków, praniu bielizny, pościeli, odzieży siostry, myciu naczyń, towarzyszeniu siostrze w czasie wizyt lekarskich, urzędowych, robieniu większych (cięższych) zakupów. W trakcie wywiadu pracownik przeprowadził także rozmowę z podopieczną, niepełnosprawną umysłowo siostrą Skarżącego. Oświadczyła ona, że brat pomaga w sprzątaniu mieszkania, myje naczynia, pierze, jest pomocny w podawaniu obiadów. Z załączonego oświadczenia siostry Skarżącego wynika, że ubiera się sama, sama spożywa posiłki, sama potrafi pójść do sklepu, wykonać czynności higieniczne. Z dalszych zapisów umieszczonych w wywiadzie środowiskowym wynika, że siostra Skarżącego jest ruchowo samodzielna, a podczas wizyt pracowników opieki społecznej (od czerwca do listopada 2021 r.) stwierdzono, że jest samodzielna w zakresie czynności higienicznych, ubierania się, samodzielnie spożywa posiłki, dokonuje podstawowych zakupów. Potwierdza to matka Skarżącego i jego siostry. Wyjaśniała ona, że to córka towarzyszy jej podczas wizyt w przychodni. Siostra i matka Skarżącego wyjaśniały, że siostra często przygotowuje, pod nadzorem matki, posiłki. Sama telefonicznie komunikuje się w sprawach recept. Skarżący nie musi pilnować bezpieczeństwa siostry podczas porannej czy wieczornej toalety.

Oceniając przedstawione okoliczności faktyczne, w ocenie Sądu I instancji, należy dostrzec, że zakres podejmowanych przez stronę czynności, to jak wskazano działania związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, czynności codziennych, które nie kolidują z możliwością podjęcia zatrudnienia. W istocie z opisanego dokumentu nie wynikają jakiekolwiek czynności wykraczające poza te ramy. Są to działania, które podejmuje każda osoba zatrudniona, która tak musi organizować sobie czas i zajęcia aby pogodzić życie zawodowe z pracą. Tak jak już wskazano, zatrudnienie nie musi przebiegać w pełnym wymiarze czasu pracy, istnieje możliwość ułożenia sobie tych dwóch sfer i wykonywania pracy w mniejszym wymiarze lub w dogodnych porach. Ustalenia poczynione w toku postępowania zostały potwierdzone przez Skarżącego w treści skargi, gdzie wyjaśnia i potwierdza opisany w wywiadzie środowiskowym zakres podejmowanych wobec podopiecznej działań. Podnoszone zaś argumenty zmierzające do podważenia samodzielności siostry nie mają potwierdzenia w materiale dowodowym. Odnosząc się bowiem do wskazanych przez stronę dokumentów, trzeba dostrzec, że istotnie część z nich Skarżący przedstawił w toku postępowania administracyjnego. Jednakże z ich treści nie wynikają okoliczności mogące podważyć ustalenia organów. Potwierdzają one stan zdrowia siostry i konieczność wspomagania jej w czynnościach życia codziennego, czego nikt nie negował. Nie zawierają one jednak wskazania do opieki wykluczającej aktywność zawodową strony w opisanym już zakresie, czy też wykluczających opisane w wywiadzie środowiskowym fakty. Także obawy Skarżącego, co do możliwości pozostawienia siostry bez stałej i nieprzerwanej opieki, w kontekście zebranych dowodów, w tym oświadczeń Skarżącego, nie mają potwierdzenia. Jak wynika z akt sprawy, w tym pism strony, po uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego (co miało miejsce w 2019 r.) w dniu 20 lipca 2021 r. zwrócił się on o uchylenie decyzji przyznającej to uprawnienie w związku z koniecznością odpoczynku i uporządkowania swoich spraw, co ustało w listopadzie 2021 r. (data złożenia wniosku w rozpoznawanej sprawie). W tym czasie krewnych doglądał syn Skarżącego, który pomagał - jak wskazuje Skarżący - w miarę możliwości, co osłabia argumentację skargi. Nadto z przywołanego już dokumentu - wywiadu środowiskowego wynika, że tuż przed złożeniem wniosku o uchylenie orzeczenia przyznającego stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego organ dokonał ustaleń wskazujących na nieprawidłowości związane ze sprawowaniem tej opieki. Wskazano bowiem, że 28 czerwca 2021 r. do organu wpłynęło zgłoszenie pracownika socjalnego dotyczące wątpliwości co do sprawowanej opieki nad siostrą. Przeprowadzono wywiad środowiskowy, który wykazał nieprawidłowości. W toku postępowania Skarżący okoliczności tych nie negował. Nie mają również oparcia w materiale dowodowym twierdzenia Skarżącego, że zrezygnował on z pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad siostrą. W tym zakresie, zdaniem Sądu I instancji, oświadczenia Skarżącego zwarte w samej skardze nie są spójne z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy. Skarżący wyjaśniał bowiem, że opiekę nad siostrą przejął w 2017 r., po śmierci brata, który mieszkał z krewnymi. Tymczasem z akt wynika, że skarżący od 1990 r. do 12 kwietnia 2010 r. był bezrobotny, taki status miał następnie od 1 września 2010 r. i ma nadal. Nie znajdują zatem potwierdzenia wywody skargi, że zrezygnował on z pracy celem sprawowania opieki nad siostrą. Podejmując się tej czynności - czego Sąd nie neguje – Skarżący był bowiem długotrwale bezrobotny. Zatem podane w skardze argumenty o rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nie mają uzasadnienia. Nie ma potwierdzenia w aktach sprawy również podnoszona w skardze okoliczność dotycząca innych (poza niepełnosprawnością umysłową) schorzeń siostry i koniecznością podawania jej leków (w szczególności insuliny). Niezależnie od tego, sam Skarżący wywodzi, że zastrzyki robi dwa razy dziennie (rano i wieczorem), co również nie neguje możliwości podjęcia zatrudnienia.

Odnosząc się do faktu przyznania stronie uprawienia do świadczenia pielęgnacyjnego mocą uchylonej następnie decyzji, zdaniem Sądu I instancji, wskazać należy, że ustalenia poczynione w postępowaniu zakończonym korzystnym dla strony rozstrzygnięciem nie podlegają badaniu w tym postępowaniu.

Odnosząc się do kolejnej podanej przez stronę okoliczności, tj. choroby mamy i konieczności sprawowania opieki także nad nią, zdaniem Sądu I instancji, trzeba dostrzec, że przedmiotem wniosku strony było żądanie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą. Fakty i dowody dotyczące choroby matki, w tym jej samodzielność, zakres sprawowanej opieki, nie mogą mieć ważącego znaczenia w tej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4) u.ś.r. przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż opieka sprawowana przez Skarżącego nad siostrą, jej zakres i natężenie nie wykluczają rezygnacji czy niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, podczas gdy siostra Skarżącego jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – niezdolną do samodzielnej egzystencji, niezdolną do pracy, wymagającą opieki osoby drugiej, zaliczaną do I grupy inwalidzkiej, której inwalidztwo trwa od okresu dzieciństwa, co może u stanowić i stanowi usprawiedliwioną przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez Skarżącego w rozumieniu powołanego przepisu.

W związku z powyższym wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez przyznanie Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4) u.ś.r. począwszy od 1 listopada 2021 r. na czas nieokreślony, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na podstawę kasacyjną zawartą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną (środek odwoławczy) stwierdzić należy, iż zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Należy wskazać, iż zasadniczą przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, i z niekwestionowanych okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż siostra Skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wskazującym na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jednocześnie z ustaleń wywiadu wynika, że Skarżący sprawuje całodobową opiekę nad siostrą, która z nim i matką mieszka.

Różnica stanowisk prezentowanych przez Skarżącego kasacyjnie i Sąd I instancji oraz organy dotyczy oceny: czy zakres sprawowanej opieki wypełnia dyspozycję art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. a zatem czy została spełniona pozytywna przesłanka przyznania świadczenia.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, obowiązkiem organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację takich zasad wynikających z Konstytucji RP jak zasada: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślenia przy tym wymaga, że ten rodzaj wykładni nie polega na kreowaniu nowego przepisu prawa, co należy do wyłącznej kompetencji władzy ustawodawczej, ale ma na celu ustalenie takiego rozumienia przepisów, które spowoduje, że norma z nich wywiedziona będzie w najpełniejszy sposób realizowała zasady konstytucyjne.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Jednocześnie opieka ta musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca nie zawęził charakteru sprawowanej opieki, w szczególności nie wskazał aby opieka ta musiała być opieką stałą, wykonywaną bez przerwy, przez 24 godziny na dobę. Nie wskazał nawet na obowiązek zamieszkiwania opiekuna ze swoim podopiecznym. Przyjmuje się zatem, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego wskazują na konieczność sprawowania opieki ustawicznej nad osobą niepełnosprawną. Powinna ona być sprawowana codziennie, a opiekun winien pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy (zob. P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17 oraz przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Sprawowanie opieki, w powyższym rozumieniu tegoż pojęcia, nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować aktywności adekwatnych dla swego stanu zdrowia, w szczególności, że nie może mieć "czasu dla siebie". Podejmowanie takich aktywności nie podważa sprawowanej opieki, która winna być odpowiednią do charakteru istniejącej niepełnosprawności, potwierdzonej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Z orzeczenia tego wynika bowiem charakter i zakres stwierdzonej niepełnosprawności i orzeczeniem tym pozostają związane organy orzekające o świadczeniu pielęgnacyjnym. Skutki naruszenia sprawności organizmu osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności oznaczają całkowitą zależność osoby od otoczenia. Zakres sprawowanej opieki nad taką osobą oznacza pielęgnację dotyczącą higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem (§ 29 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (DZ. U. z 2021 r., poz. 857)).

Co istotne, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad tą osobą (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21, źródło CBOSA).

W okolicznościach przedmiotowej sprawy organy i Sąd I instancji ustaliły, iż siostra Skarżącego jest osobą niepełnosprawną umysłowo od dzieciństwa, niezdolną do samodzielnej egzystencji, wymagającą pomocy osób trzecich. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że siostra Skarżącego cierpi na zespół depresyjny. Z opinii wydanej przez biegłego lekarza Sądu Okręgowego VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia 26 luty 2003 r. (sygn. akt VII U 9534/01) wynika, że jest wybuchowa i płaczliwa, cierpi na wzmożoną pobudliwość nerwową. Nie jest w stanie zaplanować i wykonać żadnych prac, nie potrafi przygotować posiłku, uprać czy zreperować sobie odzież, wymaga pomocy przy doborze ubrania adekwatnie do pogody. Ma także myśli o charakterze samobójczym i w czerwcu 1991 r. w celach samobójczych wyskoczyła z okna. Zatem z powodu zaburzeń psychicznych wymaga stałej pomocy innej osoby w zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych (wizyty u lekarza, podawanie leków, poruszania się na dalszą odległość). Zatem brat osoby niepełnosprawnej przede wszystkim – zgodnie z ustaleniami wywiadu - sprząta mieszkanie, przygotowuje i podaje posiłki, myje naczynia, towarzyszy siostrze podczas wizyt lekarskich, urzędowych, zajmuje się większymi zakupami. Często, ze względu na chorobę siostry, musi prać pościel, bieliznę oraz jej odzież. Istotnie znaczna część działań wchodzących w zakres opieki sprowadza się do zaopatrzenia chorej w bieżące potrzeby związane z funkcjonowaniem, charakterystyczne dla każdego gospodarstwa domowego. Poza tym wykonuje czynności związane z nadzorowaniem, wspomaganiem lub wręcz zastępowaniem chorej w bieżących czynnościach dnia codziennego. Musi towarzyszyć niepełnosprawnej w domu z uwagi na jej próbę samobójczą czy ewentualność wywołania pożaru. Opieka świadczona przez bliską osobę obejmująca czynności związane z pielęgnacją i reagowaniem na bieżące potrzeby fizjologiczne i życiowe osoby chorej stanowi stałą długotrwałą opiekę.

Należy wskazać, iż dla uznania że sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi nałożone ustawą o pomocy społecznej, ma znaczenie także jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której opieka dotyczy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3946/18 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19, źródło CBOSA).

Z okoliczności sprawy wynika, iż Skarżący wykonuje opiekę nad siostrą codziennie i regularnie, zaś wymiar sprawowanej opieki jest adekwatny do potrzeb osoby niepełnosprawnej, a czynności opiekuńcze odbywają się z różnych porach, w ciągu całego dnia. Opieka ta sprawowana jest także w święta i dni wolne od pracy. Nadto, nawet jeśli Skarżący nie wykonuje bezpośrednio czynności opiekuńczych w określonym czasie, bowiem nie wymaga tego stan jego siostry, to w tym czasie pozostaje do jej dyspozycji. Nawet jeśli, jak już zaznaczono, opieka ta nie ma charakteru stricte leczniczego, to obejmuje szereg czynności, które mieszczą się w zakresie pielęgnacji osoby niepełnosprawnej. Ich zakres wyznacza stan zdrowia i potrzeby chorego. W tym przypadku jest to codzienna opieka, obejmująca bieżące czynności, których osoba niepełnosprawna z uwagi na rodzaj schorzenia odnoszący się do sprawności psychofizycznej nie jest w stanie wykonać sama.

Z okoliczności sprawy wynika także, że potrzeby siostry Skarżącego są regularnie zaspokajane. Bezspornym jest, iż Skarżący wykonuje czynności opiekuńcze związane z potrzebami siostry, która z uwagi na stan zdrowia potrzebuje pomocy drugiej osoby. Sprawuje zatem opiekę codziennie, w sposób regularny i adekwatny do potrzeb osoby niepełnosprawnej i w takim rozmiarze, że nie może podjąć zatrudnienia. Ponadto z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika aby ktoś inny poza Skarżącym potrzeby te zaspokajał.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok narusza powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego.

Uznając, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 p.p.s.a. i art. 258-261 p.p.s.a.