Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 51/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1 ust.1, art.11d ust.1, art.11e, art.11g ust.3
journal: Dz.U. 2023 poz 162
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
article: art.34a
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art.1 par.1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.3 par.2 pkt 1, art.134 par.1, art.135, art.151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr (...) z dnia 11 sierpnia 2023 r., Starosta P. (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Starosta"), zatwierdził projekt zagospodarowania oraz architektoniczno-budowlany i wydał zezwolenie na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi powiatowej Nr (...) (W.) – D. – S. od km 0+000 do km 11+200. Jednocześnie organ pierwszej instancji zatwierdził projekt podziału wskazanych w decyzji nieruchomości.

Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej jako "Wojewoda", "organ odwoławczy") wnieśli: M. Z. i P.L. (dalej jako: "strona", "skarżący").

P.L. zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie:

a) art. 11b w zw. z art. 11e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez przyjęcie, że organ jest związany wnioskiem i tym samym ten nie może w toku postępowania badać tego, czy wnioskodawca nadmiernie ingeruje w prawo własności,

b) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia decyzji szczegółowych powodów dla których nie było możliwe badanie nadmiernej ingerencji w prawo własności odwołującego,

c) art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w toku postępowania mającego za przedmiot udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ nie jest legitymowany do badania tego, czy wnioskodawca w sposób nadmierny nie naruszył prawa własności oraz czy teren wywłaszczonej nieruchomości faktycznie służyć ma celowi publicznemu.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 6 w zw. z § 3 pkt 4 i 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać kanały technologiczne poprzez przyjęcie, że sytuowanie kanału technologicznego poza ciągiem pieszo-rowerowym i w znacznej odległości od tego ciągu w sytuacji, kiedy na trasie kanału nie występują drzewa jest uzasadnione, kiedy to właściwa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że w takim wypadku kanał technologiczny winien być zaprojektowany i wykonany w ciągu pieszo-rowerowym,

b) art. 34a ustawy o drogach publicznych, poprzez niezastosowanie i tym samym przyjęcie, że szerokość pasa drogowego może być wyznaczana dowolnie bez analizy rzeczywistych potrzeb danej inwestycji drogowej,

c) art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niezastosowanie i tym samym przyjęcie, że nieruchomość może być wywłaszczona także dla innych niż publiczne celów w przypadku kiedy inwestor przewidział inny przebieg drogi niż ten, który z naruszeniem warunków kontraktów został zaprojektowany przez jednostkę projektową,

d) art. 21 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie i tym samym przyjęcie, że organ właściwy w sprawie wydania decyzji ZRID jest związany wnioskiem i tym samym ten może badać wyłącznie aspekty formalne wniosku bez uprawnienia do badania tego, czy wnioskodawca nadmiernie nie ingeruje w prawo własności.

W oparciu o powyższe zarzuty, odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wskazano, że inwestycja będzie realizowana na nieruchomości oznaczonej nr (...) przed podziałem obręb (...) B., która po podziale będzie oznaczona nr (...). Organ pierwszej instancji zatwierdził również projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr (...) obręb (...) B., w wyniku którego z nieruchomości nr (...) o powierzchni 0,1900 ha mają powstać działki o nr (...) o powierzchni 0,0409 ha (pod drogę) oraz (...) o powierzchni 0,1491ha pozostającą w dotychczasowym sposobie korzystania. Nieruchomość oznaczona nr (...) po tym, jak decyzja stanie się ostateczna, przechodzi z mocy prawa na własność Powiatu P. w trwały zarząd Powiatowego Zarządu Dróg w P.

Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia 8 grudnia 2023 r., Wojewoda uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji na stronie 2 w punkcie II podpunkt nr 1. Przeznaczonych do ograniczonego korzystania w związku: z przebudową innych dróg publicznych, budową zjazdów, odwodnienia, sieci elektroenergetycznych i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji w miejsce uchylenia punktu:

1. Nieruchomości przeznaczone do ograniczonego korzystania w związku: z przebudową innych dróg publicznych, budową zjazdów, budową odwodnienia, budową i przebudową sieci elektroenergetycznych:

• dz. nr: (...) – obręb (...) S. gmina O.,

• dz. nr: (...),(...),(...),(...),(...),(...) (powstała z podziału (...)), (...) (powstała z podziału (...) ),(...) (powstała z podziału (...)),(...) (powstała z podziału (...)),(...) (powstała z podziału (...)),(...) (powstała z podziału (...)),(...) (powstała z podziału (...)),(...) (powstała z podziału (...)),(...) (powstała z podziału (...)),(...) (powstała z podziału (...)), obręb (...) W., gmina O.,

• dz. nr: (...),(...),(...),(...),(...),(...),(...) (powstała z podziału (...)),(...) (powstała z podziału (...)),(...),(...) (powstała z podziału (...)),(...) (powstała z podziału (...)),(...) (powstała z podziału (...)), obręb (...) B., gmina B.,

• (...) (powstała z podziału (...)),(...) (powstała z podziału (...)), obręb (...) D., gm. B.

W związku z powyższym, władający powinien udostępnić nieruchomości w terminie określonym w harmonogramie robót budowy. Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. j "specustawy drogowej" niniejszą decyzją zezwala się na wykonanie obowiązków przebudowy innych dróg publicznych, budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu, budowy i przebudowy zjazdów, budowy i rozbiórki tymczasowych dróg objazdowych, budowy i rozbiórki przepustów. Na inwestorze ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu robót zgodnie z art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.)

2. Nieruchomość, na którą uzyskano prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w związku z potrzebą dostosowania wysokościowego skarp przy kanale D.:

• dz. nr (...) (przed podziałem (...)), obręb (...) B., gmina B.

II. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych.

Organ uznał, że rozpatrzył ponownie wniosek pełnomocnika inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Starostę, w tym zbadał poprawność postępowania organu pierwszej instancji oraz poprawność wydanej przez niego decyzji.

Wskazał, ze zgodnie z art. 11d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 162 z późn. zm.), dalej jako "specustawa drogowa", do wniosku załączono mapę w skali 1:1000/1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto przedstawiono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, dołączono mapę zawierającą projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Inwestor dołączył projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany wraz z załącznikami.

Po dokonaniu analizy dokumentacji Wojewoda stwierdził, że spełnia on wymagania określone w art. 34 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1679). Pełnomocnik inwestora przedłożył również wymagane opinie, o których mowa w art. 11b ust. 1 oraz 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej.

Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ odwoławczy stwierdził, ze wydana decyzja wymaga dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej. Organ pierwszej instancji błędnie wskazał na stronie 2 w punkcie II podpunktu 1 skarżonej decyzji nieruchomości przeznaczone do ograniczonego sposobu korzystania. W nawiasach wymieniono działki ewidencyjne wskazując je jako numery działek po podziale. Natomiast z przedłożonych map zawierających projekty podziałów działek oraz z punktu III skarżonej decyzji wynika, że działki wskazane w nawiasach są działkami, które ulegają podziałowi. Organ pierwszej instancji pominął również w treści skarżonej decyzji działkę nr (...) (przed podziałem (...)), obręb (...) B., gmina B., którą pełnomocnik inwestora wskazał we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i na którą przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w związku z koniecznością wykonania robót budowlanych polegających na dostosowaniu wysokościowym skarp przy kanale D.

W związku z powyższym działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", w punkcie I niniejszej decyzji Wojewoda uchylił decyzję Starosty w zakresie, w jakim określała ona działki ewidencyjne przeznaczone do ograniczonego sposobu korzystania i orzekł przez poprawne określenie nieruchomości, które ulegają podziałowi. Organ odwoławczy uzupełnił również skarżoną decyzję o nieruchomość, na której roboty budowlane będą realizowane w oparciu o oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane.

Wojewoda, dokonując powyższych rozstrzygnięć uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, a badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i orzeczoną w punkcie I niniejszej decyzji.

Wojewoda podniósł, że organy nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań.

Mając na uwadze zarzuty strony, Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Organy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie organów może podlegać jedynie zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do art. 11e tej ustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.

Organ odwoławczy orzekając nie może uwzględniać protestów obywateli, które pozostają poza ochroną prawną i nie wynikają z norm prawa.

Wojewoda uznał za bezzasadne zarzuty strony i M. Z.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazał, że część działki ewidencyjnej nr (...) obręb (...) B. jest niezbędna do przejęcia pod rozbudowę drogi powiatowej nr (...), z uwagi na konieczność umieszczenia wszystkich jej elementów. Działka oznaczona jako (...) jest niezbędna pod rozbudowę ww. drogi powiatowej. Linia rozgraniczająca teren inwestycji zatwierdzona decyzją Starosty na wysokości przedmiotowej działki stanowi kontynuację granicy pasa drogowego wyznaczonego na nieruchomości sąsiedniej (...). Przejęcie części działki nr (...) jest spowodowane koniecznością umieszczenia w pasie drogi powiatowej ścieżki pieszo-rowerowej o szerokości 3m, pasa zieleni o szerokości 3,9m oraz chodnika dla pieszych o szerokości 2m. Sama jezdnia ma szerokość 7m. Konieczny do umieszczenia pod nawierzchnią ścieżki pieszo-rowerowej był również kanał technologiczny. Szerokość pasa drogowego na odcinku przedmiotowej działki wynosi od 16,4 do 17,8m. Pas rozbudowywanej drogi powiatowej zawiera tylko te elementy, które przewidują zapisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1643), dalej jako "rozporządzenie". Niezasadne są tym samym zarzuty, dotyczące braku nałożenia przez organ obowiązku zmiany rozwiązań projektowych w zakresie działki nr (...) oraz brak wyjaśnień w uzasadnieniu decyzji Starosty, dlaczego wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która, zdaniem skarżącego, nadmiernie ingeruje w działkę nr (...).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wywłaszczenia na cele niepubliczne podkreślono, że w swojej decyzji Starosta określił działki ewidencyjne wchodzące w zakres rozbudowywanej drogi powiatowej. Działka nr (...) powstała z podziału działki nr (...) jest ujęta w linie rozgraniczające teren inwestycji i będzie stanowiła pas drogi powiatowej nr (...), co niewątpliwie stanowi cel publiczny, zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Za nietrafny należy również uznać, zdaniem Wojewody, zarzut dotyczący zaprojektowania kanału technologicznego poza ciągiem pieszo-rowerowym. Z zatwierdzonej dokumentacji projektowej oraz z wyjaśnień pełnomocnika inwestora wynika, ze kanał technologiczny zaprojektowano pod ścieżką pieszo-rowerową.

Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska skarżącego dotyczącego naruszenia art. 34a ustawy o drogach publicznych. Wskazano, że zgodnie z wyjaśnieniami pełnomocnika inwestora, w perspektywie zwiększonego natężenia ruchu wzdłuż działki (...) (powstałej z podziału działki nr (...)), zarządca drogi przeznaczy część pasa zieleni na niezależny chodnik po tej stronie drogi, co jest zgodne z ww. przepisem prawa.

Za chybiony organ odwoławczy uznał również zarzut dotyczący zaprojektowania przebiegu drogi niezgodnie z warunkami kontraktu oraz tym, co przewidział inwestor. Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma obowiązku badania przedłożonej dokumentacji projektowej z wytycznymi zawartymi w programie funkcjonalno-użytkowym. Wniosek złożył pełnomocnik, który reprezentuje inwestora oraz jego interesy.

Za nietrafiony Wojewoda uznał również zarzut dotyczący niezastosowania się do art. 21 Konstytucji RP, odwołując się do stanowiska przedstawionego przez skład siedmiu sędziów NSA w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2014 r., odmawiającym podjęcia uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Podniesiono również, że zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika zaś z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego – w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Wynika z powyższego, że decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego, organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej.

Powyższą decyzję Wojewody z dnia 8 grudnia 2023 r., zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona, która w zasadzie powtórzyła zarzuty odwołania. Jednocześnie dodała zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, ze w toku postępowania mającego na celu wydanie decyzji ZRID organ nie bada tego, czy doszło do nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżącego.

W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z 11 sierpnia 2023 r. i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z kopii operatu szacunkowego na fakt wysokości odszkodowania za nieruchomość oraz wysokość odszkodowania jakie byłoby wypłacone, gdyby wywłaszczono wyłącznie niezbędną część nieruchomości dla realizacji inwestycji drogowej.

Skarżący nie godzi się ze stanowiskiem organów, że organy nie są legitymowane do badania tego, czy przyjęte rozwiązania nie naruszają interesów osób trzecich i że w trakcie postępowania mogą być badane wyłącznie aspekty formalne wniosku w kontekście jego poprawności bez prawa ingerowania w plany inwestora. W trakcie weryfikacji dokumentacji organy muszą także zbadać, czy nie doszło do nieuzasadnionej ingerencji w prawa osób trzecich.

Skarżący nie przeciwstawia się realizacji inwestycji drogowej. Niezrozumiałe jest stanowisko organów, że skoro dokumentacja projektowa została wykonana przez profesjonalne biuro, to musi zawierać optymalne rozwiązania z punktu widzenia inwestora. Samo to, że pełnomocnik inwestora będący jednocześnie współautorem projektu nie zaakceptował zarzutów skarżącego, nie może rzutować na obowiązek właściwej oceny złożonego wniosku w przedmiocie wydania decyzji ZRID. Dla organów winno być oczywiste, że jednostka projektowa nie będzie zainteresowana dokonaniem jakichkolwiek zmian w wykonanej przez siebie dokumentacji bo to oznaczałoby, że zobowiązanie wykonano nienależycie.

Zgodnie z dokumentami składającymi się na dokumentację przetargową stanowiącą podstawę projektowania, kanał technologiczny w rejonie nieruchomości należącej do skarżącego został przewidziany w ciągu ścieżki pieszo-rowerowej. Kanał został zaprojektowany z naruszeniem stawianych wymogów. Z załączonego do odwołania zdjęcia wynika, ze kanał technologiczny został zrealizowany w dość znaczącej odległości za ogrodzeniem (ok. 3m), co musiałoby oznaczać, że ścieżka pieszo-rowerowa będzie oddalona od jezdni wyłącznie na wysokości działki skarżącego o około kilka metrów od granicy jezdni.

Ponadto wyłącznie na wysokości działki należącej do skarżącego miałaby zostać pozostawiona rezerwa na ewentualne przyszłe modyfikacje inwestycji. Takie wyjaśnienie świadczy wyłącznie o tym, że projektant dowolnie i z naruszeniem PFU wykonywał własne obowiązki, przez co zostało naruszone prawo własności skarżącego, który pozostawił niezbędny pas na posadowienie projektowanej ścieżki pieszo-rowerowej. Inne tereny, które są zbędne do usytuowania drogi, nie powinny być przejmowane na własność w ramach wywłaszczenia.

W orzecznictwie panuje spór co do zakresu możliwości ingerowania przez organy administracji w treści wniosku o wydanie decyzji ZRID, a w tym planu podziału nieruchomości. Skarżący odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego i wskazał, że organ ma obowiązek wybrać z ewentualnych wariantów przebiegu drogi wariant korzystniejszy dla właścicieli nieruchomości tylko wtedy, gdy zastosowanie tego wariantu znajduje uzasadnienie techniczne i ekonomiczne. Podniesiono też, że wydano szereg orzeczeń, zgodnie z którymi organy mają prawo ingerowania w treść wniosku o wydanie decyzji ZRID w aspekcie zbadania, czy w danym wypadku nie dojdzie do nadmiernej ingerencji w prawo własności.

Odwołujący się pozostawił konieczną rezerwę niezbędną do posadowienia całej planowanej inwestycji łącznie z kanałem technologicznym, który umieszczony był w ciągu pieszo-rowerowym. Wówczas to wywłaszczenie odnosiłoby się do terenu, jaki faktycznie pozostawił na realizację inwestycji drogowej odwołujący. W takim wypadku kwota odszkodowania, jaką miałby zapłacić organ byłaby nieporównywalnie niższa niż ta, jaką trzeba będzie zapłacić w sytuacji, kiedy odszkodowaniem będzie objęty także koszt całego ogrodzenia. Wypłacie będzie podlegała kwota 200.000 zł. Ustalona wysokość odszkodowania jest zaniżona. Gdyby wywłaszczono faktycznie niezbędny teren pod wykonanie inwestycji, odszkodowanie wynosiłoby ok. 8.000 zł.

Doszło więc do nieuprawnionej ingerencji w prawo własności odwołującego, bowiem ma zostać odebrana część nieruchomości zbędna do wykonania inwestycji drogowej, a do tego na podstawie dokumentacji, jaka narusza wymagania PFU, stąd korekta rozwiązań projektowych jest w tym wypadku konieczna i w pełni uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w skardze strona powołała się na te same argumenty, które zawarła w odwołaniu od decyzji Starosty z 22 sierpnia 2023 r. Motywy rozstrzygnięcia zawarte zostały zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej.

Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

W ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 8 grudnia 2023 r. – która – co do zasady – utrzymuje w mocy decyzję Starosty z dnia 11 sierpnia 2023 r., zatwierdzającą projekt zagospodarowania oraz architektoniczno-budowlany i wydaje zezwolenie na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi powiatowej Nr (...) (W.) – D. – S. od km 0+000 do km 11+200.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały na podstawie specustawy drogowej.

Analiza akt sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja, nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaznaczyć przy tym należy, że kontroli decyzji dokonano w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego skarżącego, wynikającego z przysługującego mu prawa własności do nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) przed podziałem zatwierdzonym kwestionowaną decyzją.

Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, zgodnie z którym - w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej - określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 oraz z 2018 r. poz. 12, 138, 159 i 317), zwanych dalej "drogami", dalej jako "u.d.p.", a także organy właściwe w tych sprawach.

Specustawa drogowa zawiera ogólne i powszechne rozwiązania dotyczące zasad realizacji dróg w Polsce, a jej celem jest uproszczenie procedur związanych z wydawaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy i przebudowy drogi publicznej, co w zamyśle ustawodawcy ma poprawić efektywność realizacji zadań publicznych dotyczących rozbudowy dróg, a tym samym usprawnienia komunikacji i poprawy jej bezpieczeństwa. Ustawa przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzenia podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Analiza przepisów specustawy drogowej prowadzi do wniosku, że nie wskazują one expressis verbis szczegółowych kryteriów, jakimi powinien kierować się organ wydając decyzję o lokalizacji drogi. Stąd uprawnione jest twierdzenie, że organy rozstrzygające w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w pierwszej kolejności badają kompletność wniosku wraz z załącznikami oraz zgodność ze szczegółowymi przepisami technicznymi. W niniejszej sprawie organy uznały, że inwestor przedłożył kompletną dokumentację, spełniającą wymogi ustawowe określone w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej i analiza Sądu w tym zakresie potwierdza powyższą ocenę.

Zasadniczy zarzut skargi dotyczy pozbawienia skarżącego zaskarżoną decyzją praw do części nieruchomości, stanowiącej jego własność. Jak wynika z akt sprawy i co potwierdził organ odwoławczy, kanał technologiczny został zaprojektowany pod ścieżką pieszo-rowerową.

Rozmiar pasa drogowego został także ustalony prawidłowo. Organ wskazał, że część działki nr (...), oznaczona jako działka (...) jest niezbędna pod rozbudowę drogi powiatowej nr (...). Linia rozgraniczająca teren inwestycji zatwierdzona decyzją Starosty na wysokości przedmiotowej działki stanowi kontynuację granicy pasa drogowego wyznaczonego na nieruchomości sąsiedniej – działka nr (...). Przejęcie działki nr (...) – jak wskazał organ odwoławczy – jest spowodowane koniecznością umieszczenia w pasie drogi powiatowej ścieżki pieszo-rowerowej o szerokości 3m, pasa zieleni o szerokości 3,9m oraz chodnika dla pieszych o szerokości 2m. Sama jezdnia ma szerokość 7m. Pas rozbudowywanej drogi zawiera tylko te elementy, które przewidują przepisy rozporządzenia.

Należy w tym miejscu podkreślić, że organ jest związany wnioskiem i nie może ingerować w przebieg projektowanej drogi. Zgodnie z art. 11e specustawy drogowej, - nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Przepis ten wskazuje w sposób jednoznaczny, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną oraz nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2348/22, dostępny w CBOSA).

Podkreślić w tym miejscu należy, że przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Taka sytuacja nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 34a u.d.p., należy również uznać go za niezasadny. Zgodnie z tym przepisem - rozmiar pasa drogowego wynika z rozmiaru terenu niezbędnego do usytuowania drogi uwzględniającego konieczność zapewnienia widoczności lub stanowiącego rezerwę w celu zmiany jej parametrów użytkowych lub technicznych. Jak wyjaśnił pełnomocnik inwestora w piśmie z dnia 2 października 2023 r., podział drogi został ustalony z uwagi na rozmiar terenu niezbędnego do usytuowania drogi z zapewnieniem rezerwy w celu zmiany jej parametrów użytkowych lub technicznych. W perspektywie zwiększonego natężenia ruchu zarządca drogi po stronie ścieżki rowerowej będzie mógł zaprojektować i wybudować niezależny chodnik dla pieszych. W piśmie tym wskazano też, że kanał technologiczny został zaprojektowany zgodnie z założeniami PFU pod nawierzchnią ścieżki pieszo-rowerowej, stąd nie ma potrzeby zmiany jego przebiegu.

Wskazać też należy, że w świetle przepisów specustawy drogowej organy orzekające nie mają uprawnień do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn.. akt II OSK 1242/21, dostępny w CBOSA).

Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 203/17).

Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma obowiązku badania przedłożonej dokumentacji projektowej z wytycznymi zawartymi w programie funkcjonalno-użytkowym.

Nie można też podzielić zarzutu skargi o naruszeniu art. 21 Konstytucji RP. Wskazać należy za organem odwoławczym, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności.

Biorąc powyższe pod uwagę, nie sposób też przyjąć, że doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W sprawie nie doszło bowiem do nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżącego. Decyzja, jak podkreślono wyżej, jest decyzją związaną i nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydaniu. Nie może być w sprawie mowy o naruszeniu interesu prawnego skarżącego, co wynika z uproszczonego charakteru postępowania, a z czym wiąże się także zasadnicza dopuszczalność ingerencji w prawa i interesy jednostek, jeśli mają uzasadnienie w celu, leżącym u podstaw realizowanej w interesie publicznym inwestycji drogowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo przeprowadził postępowanie i wydał decyzję odpowiadającą prawu.

Jednocześnie wskazać należy, ze bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje wysokość odszkodowania, jaką zobowiązany jest wypłacić skarżącemu organ.

Skarżący, jak sam przyznaje, nie jest przeciwny inwestycji, sprzeciwia się jedynie pozbawieniu go własności. Niemniej jednak Sąd, dokonując kontroli, o której mowa w art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pk 1 p.p.s.a., ocenia całokształt czynności skutkujących wydaniem zaskarżonego aktu i sam akt, jednocześnie, co do zasady, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem, skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.