Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2218/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 957
law: Ustawa z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw
article: art. 14 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2328
law: Ustawa z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy  Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw
article: art. 3 par. 2, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 125 pkt 16
journal: Dz.U. 2019 poz 341
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - tekst jedn.
article: art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
article: art. 8
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1263/22 w sprawie ze skargi D. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 10 maja 2022 r. nr SKO.4121/5/2022 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1263/22, oddalił skargę D. N., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, zwanego dalej "Kolegium" lub "organem odwoławczym", z dnia 10 maja 2022 r., nr SKO.4121/5/2022, w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. N. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Zarzucono naruszenie:

1. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U z 2018 r. poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej "P.r.d.", w związku z art. 125 pkt 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U z 2019 r. poz. 341 ze zm.), zwanej dalej "u.k.p.", i art. 14 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 957) poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem zasady prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

2. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1) w związku z art. 12 w związku z art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. w związku z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) P.r.d. w związku z art. 125 pkt 16 u.k.p. i art. 14 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem zasady szybkości prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej.

W oparciu o postawione zarzuty sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny prawidłowości orzeczenia Sądu I instancji przez pryzmat powołanych podstaw kasacyjnych.

Z uwagi na treść zarzutów skargi kasacyjnej godzi się przypomnieć, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż decyzją Starosty Łańcuckiego z dnia 31 stycznia 2022 r. cofnięto skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami. Decyzja ta została wydana, gdyż skarżący nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji kierowcy. Wcześniejsza decyzja tego organu z dnia 27 marca 2020 r. dotycząca skierowania na egzamin kontrolny została wydana w oparciu o informacje uzyskane od Podkarpackiego Wojewódzkiego Komendanta Policji w Rzeszowie, iż skarżący w okresie od dnia [...] maja 2021 r. do dnia [...] marca 2012 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego i uzyskał 25 punktów karnych. Decyzja ta została utrzymana w mocy opisaną na wstępie decyzją Kolegium, a Sąd I instancji oddalił skargę na tę decyzję.

Pierwszy z powołanych zarzutów dotyczy w istocie naruszenia sformułowanej w art. 8 § 1 K.p.a. zasady ogólnej pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej. Stosownie do treści tego przepisu, organy administracji publicznej prowadza postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 3) skarżący zarzut naruszenia tej zasady wiąże z tym, że oparcie decyzji administracyjnej na zdarzeniach, które miały miejsce prawie 8 lat przed momentem orzekania powoduje stan niepewności prawnej jednostki i podważa zaufanie jednostki do państwa. W ocenie skarżącego kasacyjnej, naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa jest w przedmiotowej sprawie tym bardziej wyraźne, że zaskarżona decyzja dotyczy uregulowania sytuacji prawnej uprawnienia do kierowania pojazdami, które dla wielu osób jest niezbędne, chociażby do prowadzenia działalności zarobkowej.

Realizacja zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej obejmuje aspekt prawny oraz aspekt pozaprawny. Aspekt prawny realizacji tej zasady ogólnej oznacza nakaz prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Aspekt pozaprawny (poza regulacją prawną) realizacji tej zasady obejmuje konieczność przestrzegania reguł wynikających z kultury administrowania (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 2021, s. 100). Pierwszy aspekt to standardy konstytucyjne działania na podstawie prawa z uwzględnieniem zasady równego traktowania, proporcjonalności, bezstronności (art. 8, 31, 32, 45 Konstytucji RP). Aspekt przestrzegania kultury administrowania wymaga uwzględnienia, że na tę kulturę składają się zarówno środki materialne, jak i moralne. W doktrynie przyjmuje się, że do środków materialnych zalicza się między innymi: odpowiednie pomieszczenia do przyjmowania interesantów, zbudowane i urządzone w taki sposób, żeby przyczyniły się do stworzenia atmosfery wzajemnego zaufania i życzliwości. Szczególne znaczenie ma stosunek pracowników organów administracji publicznej do strony , np.: wykazanie przez pracowników życzliwości czy cierpliwości przy udzielaniu informacji (zob. E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 53).

Organy obu instancji z pełnym poszanowaniem reguł procesowych prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i prawidłowo zastosowały do niego normy prawa materialnego. W uzasadnieniach decyzji organy obu instancji oraz Sąd I instancji przywołali treść art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b) P.r.d. oraz art. 125 pkt 16 u.k.p. oraz wyjaśniły przyczyny ich zastosowania do ustalonego stanu faktycznego. Sąd I instancji dodatkowo – z uwagi na treść zarzutów skargi – szerzej wyjaśnił, że obowiązywanie przepisu art. 140 P.r.d. zostało przedłużone do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. zmieniającej P.r.d. Wyjaśniono, że w momencie podejmowania decyzji przez organy obu instancji owe rozwiązania techniczne nie zostały wdrożone, a zatem przywołany wyżej przepis nadal znajdował zastosowanie. Wskazano również, że na mocy art. 14 pkt 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 2328) art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) utracił moc obowiązująca dopiero z dniem 17 września 2022 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego działaniu organów obu instancji oraz postępowaniu przed Sądem I instancji nie można zarzucić naruszenia art. 8 K.p.a. tego rodzaju, że mogłoby ono uzasadniać uchylenie decyzji przez Sąd I instancji jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Organy działały bowiem na podstawie przepisów obowiązujących w chwili podejmowania rozstrzygnięcia i przepisy te zostały w uzasadnieniu przywołane i wyjaśnione. Odrębną kwestią jest czas trwania postępowania administracyjnego, zarzut przewlekłości postępowania lub bezczynności organu mógłby jednak stanowić przedmiot odrębnej skargi.

Drugi z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej również nie mógł zostać uwzględniony. Skarżący kasacyjnie stawia w istocie zarzut naruszenia zasady szybkości postępowania. Jego zdaniem, zarówno organ wydający w niniejszej sprawie zaskarżoną decyzję, jak i organ utrzymujący ją w mocy, dopuściły się rażącego naruszenia wyrażonej w art. 12 K.p.a. zasady szybkości postępowania administracyjnego, a także art, 35 § 1 i 36 § 1 K.p.a., poprzez kilkukrotne naruszenie terminów przeprowadzenia postępowania w zakresie wydania decyzji o skierowaniu na egzamin kontrolny oraz niedopełnienie obowiązków w zakresie informowania stron postępowania o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla jednak, że przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 10 maja 2022 r. Jakkolwiek określona w art. 3 § 2 P.p.s.a. właściwość rzeczowa wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje rozpoznanie skargi zarówno na decyzję administracyjną, jak i na bezczynność lub przewlekłość w wydaniu tej decyzji, to jednak zakres przedmiotowy rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w niniejszym przypadku wyznaczony jest przedmiotem zaskarżenia, którym jest decyzja administracyjna. Skarżący nie wnosił skargi na bezczynność ani przewlekłość działania orzekających w sprawie organów administracji publicznej. Mimo, iż zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania, to sąd nie działa z urzędu lecz na podstawie skargi uprawnionego podmiotu i nie może wkroczyć w rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej przedmiotowo odrębnej od tej, w której złożono skargę. Rozpoznanie zarzutu naruszenia wyrażonej w art. 12 K.p.a. zasady szybkości postępowania administracyjnego, a także art, 35 § 1 i 36 § 1 K.p.a., poprzez naruszenie terminów przeprowadzenia postępowania w zakresie wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, a także wydania w innym, odrębnym postępowaniu decyzji o skierowaniu na egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy, oznaczałoby wkroczenie przez sąd administracyjny (także NSA) w przedmiotowo odrębną sprawę sądowoadministracyjną, w której nie wniesiono odrębnej skargi i nie złożono ponaglenia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zarzut naruszenia zasady szybkości postępowania w kontekście przewlekłości postępowania zmierzającego do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami oraz (w odrębnym postępowaniu) poprzedzającej ją decyzji o skierowaniu na egzamin kontrolny - jako niemieszczący się w granicach rozpoznawanej sprawy nie mógł zostać uwzględniony. Godzi się również przypomnieć, że organ administracji publicznej nie traci kompetencji do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej nawet wówczas, gdy znacząco naruszył terminy załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.