Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1032/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, art. 5, art. 7, art 22 ust. 4, art. 22 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 840
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Maciej Gapski Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi K. P. i K. P. na czynność (zarządzenie) Wójta Gminy Werbkowice z dnia 18 września 2023 r., nr 104/2023 w przedmiocie włączenia nowej karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków. I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Wójta Gminy Werbkowice na rzecz skarżących K. P. i K. P. (solidarnie) kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 23 października 2023 r., K. i K. P. (dalej jako: skarżący), właściciele nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] położona w P. (gm. W.), wnieśli skargę na czynność (zarządzenie nr [...]) Wójta Gminy z 18 września 2023 r. w przedmiocie włączenia nowej karty adresowej (dotyczącej budynku znajdującego się na ww. działce) do gminnej ewidencji zabytków.

Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika profesjonalnego, podnieśli zarzuty naruszenia:

(1) art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm., dalej: u.o.z.), poprzez zaktualizowanie karty adresowej spornego budynku, w sytuacji gdy przy pierwotnym ujęciu budynku w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy W. został on błędnie uznany za inny budynek (dawną gorzelnię w P., którą nigdy nie był), a po przeprowadzeniu przez organy konserwatorskie weryfikacji spornego budynku nie wykazano, by budynek reprezentował wartości historyczne, artystyczne lub naukowe, które to wartości ze względu na interes społeczny uzasadniałyby uznanie (już właściwie określonego) budynku za zabytek, skutkując utrzymaniem zaktualizowanej karty adresowej zabytku w gminnej ewidencji;

(2) art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. w zw. z § 18a ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56; dalej jako: rozporządzenie MKiDN), poprzez włączenie do gminnej ewidencji zaktualizowanej karty adresowej zabytku w sytuacji, gdy skarżący zwrócili się do organu o wydłużenie o cztery miesiące terminu na ostateczne sporządzenie nowej karty adresowej zabytku z uwagi na czas oczekiwania na udostępnienie przez archiwa państwowe historycznych akt dla terenów wsi P.;

(3) art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zw. z § 18a ust. 1 w zw. z § 18 ust. 4 Rozporządzenia w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) oraz w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, poprzez nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności skarżących do nieruchomości oraz środków ochrony tego prawa, a także odmowę wydłużenia terminu na wypowiedzenie się skarżących w sprawie

i przedstawienia przez nich materiału dowodowego w postaci materiałów z archiwów państwowych na udostępnienie których skarżący oczekiwali, w sytuacji gdy ustalony w § 18 ust. 4 rozporządzenia MKiDN co najmniej 14-dniowy termin na zawiadomienie przez wójta właściciela zabytków o planowanym terminie włączenia karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków jest okresem, który może zostać wydłużony i w czasie którego właściciel zabytku powinien mieć realną możliwość wypowiedzenia się na temat włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, w konsekwencji czego Wójt nieproporcjonalnie ograniczył prawo własności skarżących do nieruchomości oraz środków ochrony tego prawa, a także pozbawił skarżących możliwości efektywnego zajęcia stanowiska w sprawie i tym samym prawa do bycia wysłuchanym i sprawiedliwego, zgodnego ze stanem faktycznym i stanem prawnym rozpatrzenia sprawy;

(4) art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. w zw. z § 18 ust. 1 i § 18a ust. 1 rozporządzenia MKiDN poprzez uznanie przez organ, że informacje zawarte w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 15 maja 2023 r., jak również w opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 28 czerwca 2023 r. są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym i tym samym wystarczające dla sporządzenia nowej karty adresowej zabytku i aktualizacji gminnej ewidencji zabytków, w sytuacji gdy ww. opinie nie przesądziły o żadnych wartościach zabytkowych spornego budynku (gdyż skupiły się na jego niższej, obecnie nieistniejącej części);

(5) zebranie niewystarczającej ilości materiału dowodowego, niewyjaśnienie rozbieżności stanu faktycznego, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonanie nieprawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego poprzez:

(a) bezpodstawne uznanie przez organ, że sporny budynek przedstawia wartości zabytkowe i celowe jest jego zachowanie w gminnej ewidencji, a w konsekwencji zlecenie zaktualizowania danych w karcie adresowej zabytku, w sytuacji, gdy prawidłowe, obiektywne i całościowe rozpatrzenie materiału dowodowego powinno prowadzić do wniosku, że w ww. opiniach nie zostały określone wartości zabytkowe spornego budynku, co skutkuje niewłaściwym zaktualizowaniem karty adresowej,

(b) oparcie datowania powstania spornego budynku na materiałach dowodowych nie przesądzających o czasie powstania budynku, niezweryfikowanie przez Wójta dokumentacji archiwalnej, która uzupełniłaby materiał dowodowy w zakresie ustalenia pochodzenia spornego budynku, a także uniemożliwienie skarżącym samodzielnego sprawdzenia zasobów archiwów państwowych we wskazanym przez nich terminie,

(6) § 18a ust. 1 w zw. z § 18 ust. 2 w zw. z § 17 ust 1 pkt 2, 7 i 8 rozporządzenia MKiDN, poprzez umieszczenie w zaktualizowanej karcie adresowej zabytku spornego budynku niewyczerpujących, niewłaściwych oraz niejednoznacznych danych (w zakresie czasu powstania obiektu; zamieszczenia mapy sytuacyjnej, która nie odzwierciedla aktualnej treści mapy zasadniczej ani stanu faktycznego obiektu; załączenie zdjęcia i informacji obrazujących rumowisko po wyburzonej trzykondygnacyjnej części budynku, podczas gdy skarżący uprzątnęli po rozbiórce

i obecnie na tym obszarze znajdują się uprawy rolne; zamieszczenie opisu nieistniejącej trzykondygnacyjnej części budynku, podczas gdy jest to irrelewantne dla oceny wartości zabytkowej istniejącego, dobudowanego pięciokondygnacyjnego budynku; pominięcie wskazania w karcie adresowej jakie wartości historyczne, artystyczne lub zabytkowe przemawiają za koniecznością objęcia ochroną zabytkową istniejącej części budynku).

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania prowadzący do wydania zaskarżonej czynności, o odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, co następuje:

Po pierwsze, sporny budynek w karcie ewidencyjnej zabytku sporządzonej w 2011 r. był opisany jako budynek gospodarczy (d. Gorzelnia). W momencie ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków posiadał wartość zabytkową. W wyniku dokonanej kwerendy przez Narodowy Instytut Dziedzictwa ustalono, że budynek ten stanowił w części budynek gospodarczy (dawny magazyn zbożowy) i posiadał określone wartości zabytkowe, charakterystyczne dla budynków gospodarczych XIX w., a jego szczególna wartość zabytkowa wynikała m.in. z tego, że był ostatnim zachowanym budynkiem folwarku P. i przykładem ginącej podworskiej zabudowy gospodarczej. Budynek został rozbudowany w latach 50. XX w. o suszarnię chmielu. W związku z tym, pomimo określenia błędnej funkcji, przedstawiał wartości zabytkowe. Budynek przed rozbiórką dokonaną przez właścicieli stanowił jedną całość i w chwili uznania go za zabytek miał już określone wartości zabytkowe. Część budynku powstała w XIX w., następnie został rozbudowany w latach 50. XX w. i pomimo błędnego rozpoznania co do funkcji jaką pełnił w przeszłości, przedstawiał wartości zabytkowe w momencie sporządzenia gminnej ewidencji zabytków. Narodowy Instytutu Dziedzictwa w opinii z 15 maja 2023 r. wyraził swoje stanowisko i we wnioskach określił wartości historyczne i zabytkowe. Wskazał, że niestosowana obecnie forma budynku wynikająca z jego funkcji, niegdyś powszechna na Lubelszczyźnie obecnie jest coraz rzadziej spotykana. Według opinii Instytutu, pożądane jest zachowanie budynku dawnej suszarni chmielu oraz utrzymanie go w gminnej ewidencji zabytków. Z opinii Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z 28 czerwca 2023 r. wynika, że zachowana wyższa część budynku będąca pierwotnie suszarnią chmielu posiada wartość historyczną w związku z zanikiem tego typu obiektów, niegdyś powszechnych w regionie. Urząd konserwatorski podtrzymał stanowisko Instytutu i zaopiniował negatywnie wyłączenie dawnego budynku gospodarczego z Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy W. i zalecił zachowanie budynku dawnej suszarni chmielu w krajobrazie P.

Po drugie, w oparciu o § 18a ust. 1 rozporządzenia MKiDN Wójt zawiadomił skarżących o sporządzeniu i o zamiarze włączenia nowej karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, zachowując wymagany minimalny termin. Pismem z 19 września 2023 r. powiadomiono skarżących, że w przypadku uzyskania przez właścicieli dodatkowych dokumentów dotyczących historii obiektu z archiwów państwowych i przedłużeniu ich gminie zostaną one poddane weryfikacji i po zasięgnięciu opinii właściwych organów, dane niezgodne ze stanem faktycznym w karcie zostaną skorygowane i wprowadzone zgodnie ze stanem faktycznym.

Po trzecie, Wójt przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia statusu obiektu oraz zasadności jego wykreślenia z Gminnej Ewidencji Zabytków. Wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytkówo zajęcie stanowiska w sprawie zasadności wyłączenia obiektu z gminnej ewidencji zabytków. Konserwator zabytków w celu dokładnego zbadania sprawy wystąpił do Narodowego Instytutu Dziedzictwa w celu określenia właściwej daty powstania obiektu oraz opinie czy rozebrana część obiektu miała wpływ na zachowanie zabytkowej części wartości pozostałej części. Wójt Gminy nie miał podstaw do uznania, że informacje w przedstawionych opiniach Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie są zgodne ze stanem faktycznym. Są to opinie organów specjalistycznych w dziedzinie ochrony zabytków. Informacje przedstawione przez organy były wyczerpujące dla wójta i podjęcia decyzji o zaktualizowaniu danych w karcie adresowej zabytku. Wójt dał skarżącym możliwość wypowiedzenia się w terminie 14 dni oraz przedstawienia uwag do danych zawartych w karcie, uwagi takie nie wpłynęły do organu.

Po czwarte, w niniejszej sprawie Wójt dokonał wszelkich starań, aby w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. Materiał zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazuje, że pomimo określenia dla budynku gospodarczego funkcji niezgodnej ze stanem faktycznym w momencie ujęcia obiektu w gminnej ewidencji zabytków i założenia karty ewidencji zabytków budynek posiadał wartości zabytkowe. Potwierdzają to opinie właściwych organów (Instytutu i Konserwatora Zabytków).

Po piąte, Wójt poinformował skarżących że w przypadku uzyskania przez nich z zasobów archiwów państwowych nowych danych dotyczących historii budynku, dane te zostaną poddane weryfikacji i ocenie w związku z tym nie uniemożliwił skarżącym samodzielne sprawdzenia zasobów archiwów państwowych.

Po szóste, dane zawarte w karcie adresowej zabytku spornego budynku zostały zaktualizowane w porozumieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Dokumentacja fotograficzna została wykonana w lipcu 2023 r. Na etapie informowania ich o zamiarze sporządzenia nowej karty oraz po otrzymaniu zawiadomienia o sporządzeniu nowej karty skarżący nie wnieśli uwag do dokumentacji fotograficznej zabytku w nowej karcie adresowej. Zagospodarowanie terenu wokół zabytku lub podejmowanie innych działań tj. uprawa roli, nie spowodowały zmiany wyglądu zabytku. Nowa karta adresowa zabytku została przedłożona do uzgodnienia Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, który nie wniósł uwag do załączonego materiału.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona czynność Wójta Gminy z 18 września 2023 r. została dokonana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością stwierdzenia jej bezskuteczności, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.).

W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, czynności związane z funkcjonowaniem gminnej ewidencji zabytków, takie jak: włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji (także włączenie nowej – zaktualizowanej karty adresowej – po jej sporządzeniu) oraz wyłączenie karty adresowej zabytku stanowią inne czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pomimo formy zarządzenia organu wykonawczego gminy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie jest to inny (niż akt prawa miejscowego) akt organu jednostki samorządu terytorialnego, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. przykładowo w najnowszym orzecznictwie: wyroki NSA z 18 października 2023 r., II OSK 1765/17, II OSK 2326/18, II OSK 3029/18; z 21 listopada 2023 r., II OSK 423/21, z 27 listopada 2023 r., II OSK 1573/22, z 5 grudnia 2023 r., II OSK 94/22 oraz powoływane tam dalsze orzecznictwo; podobnie w literaturze – M. Jackowska, Procedura ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków w świetle art. 6 EKPC, Europejski Przegląd Sądowy 2022, nr 10, s. 94).

Z punktu widzenia meritum sprawy, istota sporu prawnego między skarżącymi a organem sprowadza się do prawidłowości oceny, czy obiekt znajdujący się na działce nr [...], opisywany aktualnie (po zaktualizowaniu karty w gminnej ewidencji zabytków) jako: "Budynek gospodarczy – d. suszarnia chmielu", spełnia kryteria ustawowe uznania za zabytek w świetle art. 3 pkt 1 u.o.z. Odpowiedź twierdząca prowadzi do konkluzji, że zasadne jest poddanie obiektu ochronie prawnej wynikającej z wpisu do ewidencji zabytków, co oznaczałoby, że zasadne jest utrzymywanie karty adresowej tego obiektu w gminnej ewidencji zabytków, co w dalszej kolejności prowadziłoby do wniosku, że zasadna była odmowa wyłączenia karty zabytku z gminnej ewidencji, jak również zasadna była aktualizacja danych w ewidencji poprzez sporządzenie nowej karty, bezspornie bowiem dotychczas widniejące dane nie odpowiadały rzeczywistości. Odpowiedź przecząca podważa zasadność utrzymywania karty adresowej w gminnej ewidencji zabytków.

Rozstrzygnięcie powyższego problemu merytorycznego nie jest jednak możliwe na tym etapie sporu, z uwagi na istotne problemy proceduralne, będące pokłosiem wskazywanego w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. w sprawie P 12/18. Wypada przypomnieć w tym miejscu, że u podstaw wyroku Trybunału leżał problem od dawna budzący wątpliwości w doktrynie i orzecznictwie, wynikający z nader skromnej (eufemistycznie rzecz ujmując) regulacji prawnej trybu umieszczenia zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Dość powiedzieć, że wpis do ewidencji zabytków nie jest nawet traktowany przez ustawodawcę jako forma ochrony zabytków – nie jest wymieniany w art. 7 u.o.z., który zawiera katalog tych form. Co więcej, regulacje zawarte w ustawie o ochronie zabytków sprowadzają się do wskazania organu właściwego oraz formy ewidencji (art. 22 ust. 4 u.o.z.: wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy), a także do wskazania obiektów, które powinny być ujęte w gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.: zabytki nieruchome wpisane do rejestru zabytków, inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków). Problemów nie rozwiązują dość skromne regulacje proceduralne zawarte w § 18-18c rozporządzenia MKiDN z 26 maja 2011 r. Istota problemu sprowadza się do tego, że w regulacjach tych brak jest jakichkolwiek gwarancji procesowych przysługujących właścicielowi zabytku, pomimo tego, że wpis do ewidencji zabytków, jakkolwiek mniej ingerujący niż wpis do rejestru zabytków, oddziałuje jednak istotnie na korzystanie z prawa własności nieruchomości, chociażby w perspektywie wszelkich zamierzeń budowlanych (por. art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; Dz. U. z 2023 r., poz. 682), czy ogólnego obowiązku opieki nad zabytkami (art. 5 u.o.z.). Jedyną w zasadzie gwarancją procesową, w pełni wyrażoną przez prawodawcę, jest spoczywający na wójcie (burmistrzu, prezydencie miasta) obowiązek zawiadomienia właściciela (posiadacza) zabytku o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty (§ 18b rozporządzenia). Brak regulacji proceduralnych

i zastosowana przez ustawodawcę forma ujęcia zabytku w ewidencji – czynność materialno-techniczna, a nie decyzja (jak w przypadku wpisu do rejestru zabytków), utrudniają znacząco sądową kontrolę tej czynności przez sąd administracyjny. Ponadto kwestie te stały się źródłem rozbieżności w orzecznictwie sądowym, dotyczących tego, na ile możliwe jest stosowanie w drodze swoistej analogii przynajmniej niektórych standardów proceduralnych obowiązujących w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, będących źródłem gwarancji praw procesowych strony, skoro nawet pojęcie strony, jako odnoszone do postępowania jurysdykcyjnego nie może znaleźć zastosowania w odniesieniu do właściciela, którego rzecz ma być przedmiotem ujęcia w gminnej ewidencji (zamiast wielu, por. J. Parchomiuk, Kontrola kompetencji dyskrecjonalnych organów ochrony zabytków w orzecznictwie polskich sądów administracyjnych, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2019, nr 6, s. 71-72; H. Izdebski, Gminna ewidencja zabytków po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., Samorząd Terytorialny 2023, nr 7-8, s. 102-103 oraz powoływana tam literatura i orzecznictwo).

Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że brak odpowiedniej ochrony prawnej właściciela zabytku w przypadku stosowania mniej sformalizowanych form ochrony zabytków wzbudził wątpliwości co do zgodności z konstytucyjnymi i konwencyjnymi standardami ochrony własności, co stało się podstawą pytania prawnego skierowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego (postanowieniem z 13 czerwca 2018 r., II OSK 2781/17). Udzielając odpowiedzi na pytanie, w przywoływanym wyroku z 11 maja 2023 r. Trybunał orzekł, że art. 22 ust. 5 pkt 3 [u.o.z.] w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, istota argumentacji Trybunału Konstytucyjnego sprowadza się do konieczności zapewnienia właścicielowi nieruchomości odpowiednich standardów proceduralnych. W ocenie Trybunału, osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie uzasadnionych wartości. Ochrona zabytków jest niewątpliwie obowiązkiem państwa, znajdującym również uzasadnienie konstytucyjne. Nadrzędne cele jakimi są pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury nie upoważniają jednak ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania takich ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które nie są ani konieczne, ani proporcjonalne dla realizacji tych celów. Oba te cele, stanowiące jednocześnie wartości konstytucyjne, nie muszą być przeciwstawne, pod warunkiem, że ich ochrona

i realizacja zostanie racjonalnie i proporcjonalnie wyważona. Fundamentem demokratycznego państwa prawnego jest możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. Art. 22 ust. 5 pkt 3 [u.o.z.] prowadzi do sytuacji, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem.

Pozostawiając na boku dyskusje na temat składu orzekającego Trybunału, jak również możliwości orzekania o pominięciu prawodawczym w przypadku przepisu, którego treść sprowadza się do wskazania tego, co jest umieszczane w gminnej ewidencji zabytków, należy zauważyć, że wyrok Trybunału znalazł odzwierciedlenie w nowej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wskazuje się, że wyrok Trybunału ma charakter zakresowy, co oznacza, że doszło do usunięcia z obrotu prawnego niekonstytucyjnego rozumienia art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. Oznacza to, że tą okoliczność należy brać pod uwagę w toku sądowej kontroli czynności dotyczących włączenia, aktualizacji czy wyłączenia karty adresowej z gminnej ewidencji zabytków

i zastosować ww. wyrok jako formę stosowania Konstytucji. Konieczne jest zapewnienie właścicielowi możliwości kwestionowania przyjętych przez organ ustaleń, formułowania wniosków dowodowych czy obrony w inny sposób przed dokonywanym przez organ ograniczeniem prawa własności (por. wyroki NSA z 6 lipca 2023 r., II OSK 533/23; z 13 września 2023 r., II OSK 2748/18; z 18 października 2023 r., II OSK 1765/17, II OSK 2326/18, II OSK 3029/18; z 21 listopada 2023 r., II OSK 423/21, z 27 listopada 2023 r., II OSK 1573/22, z 5 grudnia 2023 r., II OSK 94/22). Analogiczne stanowisko przyjmują aktualnie wojewódzkie sądy administracyjne (por. dla przykładu: wyrok WSA w Gliwicach z 20 grudnia 2023 r., II SA/Gl 1486/23; wyrok WSA w Kielcach z 25 września 2023 r., II SA/Ke 113/22; wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2023 r., II SA/Kr 562/23; wyroki WSA w Warszawie z 19 października 2023 r., VII SA/Wa 691/23 i z 3 listopada 2023 r., VII SA/Wa 1445/21).

Z powyższego wynika, że z uwagi na zakresowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który powinien prowadzić do usunięcia normy prawnej wywodzonej z zakwestionowanego przepisu (w tym przypadku z art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.), dokonywanie czynności związanych z ujęciem zabytku w gminnej ewidencji (włączenie karty adresowej, jej aktualizacja, wyłączenie karty adresowej) musi odbywać z zapewnieniem właścicielowi (posiadaczowi) zabytku przynajmniej takich gwarancji proceduralnych, które umożliwią mu podjęcie skutecznej polemiki z materiałem dowodowym, na którym opiera się organ ewidencyjny. Właściciel musi mieć zatem realną możliwość odniesienia się do tego materiału oraz zgłaszania własnych wniosków dowodowych na okoliczności podważające wnioski płynące z materiału zgromadzonego przez organ. Ponadto – w razie przedstawienia przez właściciela takich alternatywnych dowodów – organ powinien dokonać ich oceny i podjąć rozstrzygnięcie (oczywiście – w formie czynności materialno-technicznej) po wszechstronnym rozważeniu tego materiału. Analiza organu, prowadząca do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia musi zostać zakomunikowana właścicielowi. Jakkolwiek zatem nadal nie ma podstaw do bezpośredniego stosowania zasad jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w toku czynności związanych z ujęciem zabytku w gminnej ewidencji, to powyższe, podstawowe standardy gwarantujące właścicielowi (posiadaczowi) zabytku możliwość realnej obrony (w szczególności: zasada prawdy materialnej, swobodnej oceny dowodów, przekonywania, czynnego udziału w czynnościach), muszą być stosowane odpowiednio, tzn. zastosowane w sposób odpowiadający specyfice procedury i formy podejmowanych czynności.

W ocenie Sądu powyższe rozwiązanie musi być traktowane jako przejściowe, wynikające z konieczności uwzględnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego

i stosowania przepisów dotyczących ujęcia zabytku w gminnej ewidencji w sposób odpowiadający konstytucyjnym standardom ochrony własności. Odpowiednie stosowanie zasad obowiązujących w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym do trybu postępowania, którego efektem końcowym jest czynność materialno-techniczna, nie jest zadaniem łatwym i będzie napotykało problemy praktyczne (np. właściwe uzasadnienie czynności). Problemy te dadzą się jednak rozwiązać i muszą być rozwiązane przez organy ewidencyjne. Istotny jest efekt w postaci zapewnienia właścicielowi realnej możliwości obrony przed ingerencją w prawo własności. Sąd nie ma jednak wątpliwości, że skuteczne rozwiązanie problemu wymaga interwencji ustawodawcy (podobnie w literaturze – H. Izdebski, op., cit., s. 108). Do rozważenia pozostaje kwestia zmiany formy rozstrzygnięć dotyczących ujęcia zabytku w gminnej ewidencji z czynności materialno-technicznej na decyzję administracyjną. Jest to już oczywiście jedynie uwaga de lege ferenda, nie mająca wpływu na rozstrzygnięcie zawisłej przed sądem sprawy.

Dla rozstrzygnięcia zawisłej przed sądem sprawy istotne jest jedynie to, że tok czynności podjętych przez Wójta Gminy, których efektem końcowym jest zaskarżona do sądu czynność z dnia 18 września 2023 r. o włączeniu nowej karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków, nie zapewniał skarżącym – właścicielom spornego obiektu – realnych gwarancji obrony przed ingerencją w prawo własności, stosownie do wymogów uwzględniających wyrok Trybunału Konstytucyjnego

i ukształtowanego na jego tle stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych.

Po złożeniu przez skarżących wniosku z 28 grudnia 2022 r. o wyłączenie obiektu z gminnej ewidencji zabytków Wójt podjął czynności zmierzające do oceny zasadności utrzymania karty adresowej zabytku w gminnej ewidencji, a następnie także do aktualizacji danych niezgodnych z rzeczywistością (pismo do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z 11 stycznia 2023 r.). Pozyskano również materiał dowodowy w postaci dwóch protokołów oględzin (wizji lokalnej) – przeprowadzonych przez pracowników urzędu konserwatorskiego (20 lutego 2023 r.) i pracowników Narodowego Instytutu Dziedzictwa (24 kwietnia 2023 r.), opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 15 maja 2023 r. oraz opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 28 czerwca 2023 r. Jest to materiał nader istotny, gdyż zarówno Konserwator, jak i Narodowy Instytut Dziedzictwa są podmiotami niewątpliwie dysponującymi odpowiednią wiedzą w zakresie oceny ustawowych kryteriów przesądzających o kwalifikacji danego obiektu jako zabytku i powołanymi właśnie do realizacji zadań publicznych w tym zakresie. Organ zachował również wymóg proceduralny wynikający z § 18b ust. 1 rozporządzenia MKiDN, zawiadamiając właścicieli oraz ich pełnomocnika o zamiarze sporządzenia nowej karty zabytku. Projekt nowej karty został przedstawiony organowi konserwatorskiemu, który podtrzymał stanowisko wyrażone we wcześniejszej opinii.

Pomimo podjęcia tych czynności, standard proceduralny ochrony praw właścicieli, ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego nie został jednak dochowany. Właściciele nie mieli realnych możliwości podjęcia obrony przed ingerencją poprzez podjęcie polemiki z ustaleniami organu. Skuteczna polemika wymagała przedstawienia materiału dowodowego podważającego tezy wyrażone w opiniach, na których oparł się Wójt. Biorąc pod uwagę specyfikę ustawowej definicji zabytku, odwołującej się do pojęć niedookreślonych ("wartość historyczna, artystyczna lub naukowa", "świadectwo minionej epoki"), którym nadanie konkretnej treści w odniesieniu do konkretnego obiektu wymaga wiedzy specjalistycznej, trzeba przyjąć, że pozyskanie przez właściciela materiału dowodowego dającego realne szanse obrony interesów musi być czasochłonne. Rację ma pełnomocnik skarżących, wskazujący, że wynikający z § 18b ust. 4 rozporządzenia MKiDN 14-dniowy termin ma charakter minimalny (wójt [burmistrz, prezydent miasta] o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku albo o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków zawiadamia właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem, na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków albo wyłączenia tej karty z gminnej ewidencji zabytków). Termin ten będzie bardzo często niewystarczający do zgromadzenia stosownej dokumentacji, czy uzyskania przeciwstawnej opinii przez właściciela. Jest to tym bardziej istotne w uwarunkowaniach rozpoznawanej sprawy, w której bezspornie dane istniejące pierwotnie w gminnej ewidencji zabytków istotnie odbiegały od rzeczywistości (w ewidencji ujęto pierwotnie obiekt całkowicie inaczej opisany; oparto się na stanowisku wyrażonym w literaturze, z którego to stanowiska wycofali się sami autorzy, wskazując na swój błąd).

Dalszy tok czynności podejmowanych przez Wójta potwierdza tezę, że postępowanie, którego efektem była zaskarżona czynność nie spełniało wyżej wskazanych standardów gwarantujących właścicielom realne możliwości obrony. Już 24 sierpnia 2023 r., a więc nieco ponad 3 tygodnie od doręczenia zawiadomień o zamiarze sporządzenia nowej karty zabytku, Wójt podjął czynność w postaci odmowy wyłączenia spornego obiektu z gminnej ewidencji zabytków (pismo z 24 sierpnia 2023 r.). Następnie – w dniu 25 sierpnia 2023 r. Wójt sporządził nową kartę zabytku, o czym zawiadomił właścicieli, ich pełnomocnika i organ konserwatorski (dołączając w każdym przypadku kopię nowej karty adresowej). W dniu 13 września 2023 r. do organu wpłynęły dwa pisma pełnomocnika skarżących (z 6 i 7 września – o identycznej treści), w których pełnomocnik wniósł o wydłużenie o cztery miesiące terminu na włączenie sporządzonej nowej karty do ewidencji, gdyż właściciele chcieliby zgłosić uwagi do projektu zaktualizowanej karty. W uzasadnieniu pełnomocnik powołał się na fakt, że właściciele podjęli kroki celem uzyskania materiałów archiwalnych dotyczących spornego budynku, jednakże uzyskanie tych materiałów wymaga czasu, ze względu na terminy załatwiania wniosków przez archiwa państwowe. W odpowiedzi na pismo pełnomocnika, Wójt poinformował, że w dniu 18 września 2023 r. zostało wydane zarządzenie w sprawie włączenia nowej karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków.

Nie sposób w tej sytuacji uznać, że właścicielom zapewniono odpowiedni standard proceduralny ochrony prawa własności, zgodnie z wymogami wynikającymi z wyroku Trybunału oraz bazującego na nim orzecznictwa sądów administracyjnych. W ocenie Sądu w uwarunkowaniach rozpoznawanej sprawy właściciele nie mieli realnej możliwości odniesienia się do materiału zgromadzonego przez Wójta i przedstawienia alternatywnych dowodów, pozwalających na podjęcie polemiki z ustaleniami i ocenami Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Trzeba mieć na uwadze fakt, że pozyskanie takich alternatywnych dowodów jest z natury rzeczy czasochłonne, a w rozpoznawanej sprawie sytuację komplikował jeszcze bezsporny fakt, że pierwotna karta adresowa zabytku w ewidencji była obarczona istotnymi błędami (dotyczącymi przedmiotu ochrony), co nota bene było podstawą do aktualizacji karty (włączenia nowej karty, z aktualnymi danymi do ewidencji).

Zaskarżona czynność została zatem wydana z naruszeniem art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., który powinien być interpretowany w sposób zdeterminowany treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz bazującego na nim orzecznictwa sądowego, tj. z uwzględnieniem konstytucyjnych standardów ochrony własności, które wymagają zapewnienia właścicielowi realnych gwarancji ochrony przed ingerencją w jego prawo własności.

Zasadny okazał się zatem podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji. Wypada się również zgodzić z argumentacją skargi wskazującą na konieczność sięgnięcia do wzorców wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Choć w zakresie tych wzorców Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie, wychodząc z założenia, że ocena konstytucyjności w tym zakresie jest zbędna, wobec uwzględnienia innego wzorca powołanego w pytaniu prawnym, to jednak bez wątpienia konstytucyjny standard proporcjonalności oraz konwencyjny standard ochrony własności muszą również być brane pod uwagę przy wykładni i stosowaniu przepisów dotyczących włączenia karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków.

Odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi nie jest w tym momencie możliwe, byłoby to bowiem przedwczesne. Zarzuty te odnoszą się już w istocie do meritum sprawy (nawet jeśli mają charakter procesowy – np. niewyjaśnienie rozbieżności stanu faktycznego), czyli – jak wskazano na wstępie – do prawidłowości oceny, czy obiekt znajdujący się na działce nr [...], opisywany aktualnie jako: "Budynek gospodarczy – d. suszarnia chmielu", spełnia kryteria ustawowe uznania za zabytek w świetle art. 3 pkt 1 u.o.z. Skoro kluczowym problemem i przyczyną, dla której należało stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności było niezapewnienie właścicielom odpowiedniego standardu proceduralnego obrony przed ingerencją, to dopiero po podjęciu czynności, które zapewnią taki standard, po zebraniu dodatkowego materiału (przedstawionego przez właścicieli) oraz po wszechstronnej ocenie całokształtu zgromadzonego materiału będzie można wyrazić prawidłowo ocenę dotyczącą kwalifikacji spornego obiektu jako zabytku, a w konsekwencji – zasadności objęcia go ochroną poprzez umiejscowienie w gminnej ewidencji zabytków (w warunkach rozpoznawanej sprawy – pozostawienie karty adresowej w ewidencji, z dokonaniem niezbędnych zmian, dostosowujących treść karty do nowych ustaleń, odpowiadających rzeczywistości, w miejsce dotychczasowych, błędnie wprowadzonych danych).

Z powyższych względów, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

Po uprawomocnieniu się wyroku i zwrocie akt administracyjnych do organu, obowiązkiem Wójta będzie ponowne przeprowadzenie czynności związanych z umiejscowieniem karty adresowej spornego obiektu w gminnej ewidencji zabytków, z uwzględnieniem wyżej przedstawionej oceny prawnej. Kwestią kluczową będzie zapewnienie właścicielom realnych możliwości polemiki z ustaleniami organu, w szczególności – przedstawienia alternatywnych dowodów, które mogłyby prowadzić do odmiennej oceny przesłanek kwalifikacji spornego obiektu jako zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z. Ten dodatkowy materiał dowodowy powinien zostać oceniony łącznie z dotychczas już zebranym, a wnioski płynące z tej analizy, prowadzące do określonego rozstrzygnięcia muszą zostać zakomunikowane właścicielom.

Należy podkreślić przy tym, że dotychczas zebrany w sprawie materiał ma dużą wartość. Jak już wyżej wskazano, zarówno Wojewódzki Konserwator Zabytków, jak

i Narodowy Instytut Dziedzictwa są podmiotami niewątpliwie dysponującymi odpowiednią wiedzą w zakresie oceny ustawowych kryteriów przesądzających o kwalifikacji danego obiektu jako zabytku i powołanymi właśnie do realizacji zadań publicznych w tym zakresie. Jeżeli takie podmioty formułują uzasadnioną ocenę wskazującą na cechy dające podstawę do kwalifikacji spornego obiektu jako zabytku

i negatywnie opiniują wyłączenie karty adresowej z gminnej ewidencji, to podważenie takiego stanowiska wymaga przedstawienia odpowiednio mocnej argumentacji, opartej na wiedzy specjalistycznej, pozwalającej na formułowanie wiarygodnych i rzetelnych ocen w tym przedmiocie.

Już na etapie postępowania przed sądem pełnomocnik skarżących przedłożył opinię z 5 stycznia 2024 r. w przedmiocie oceny wartości zabytkowych spornego budynku. Biorąc pod uwagę kwalifikacje osoby sporządzającej opinię, jest to materiał mogący potencjalnie podważać tezy sformułowane w ww. opiniach Instytutu

i Konserwatora. Opinia sporządzona na zlecenie skarżących powinna być włączona do materiału dowodowego i poddana ocenie organu, wraz z całokształtem dotychczas zebranego materiału. Ze względu na to, że oceny bazują na wiedzy specjalistycznej, celowe może być przedstawienie opinii prywatnej Instytutowi i Konserwatorowi celem wypowiedzenia się na temat wyrażonych w tej opinii tez.

Jakkolwiek na aktualnym etapie sporu Wójt podjął dwie odrębne czynności, będące przedmiotem odrębnych skarg i kontroli sądowej w dwóch sprawach (odmowa wyłączenia karty adresowej, włączenie nowej – zaktualizowanej – karty do ewidencji), to w ocenie Sądu, na nowym etapie sporu, po uprawomocnieniu się wyroku, podejmowanie dwóch odrębnych czynności będzie zbędne. Kwestia zasadności umiejscowienia spornego obiektu w gminnej ewidencji zabytków powinna zostać rozstrzygnięta jedną czynnością – o włączeniu nowej karty adresowej (swoistej aktualizacji karty istniejącej) albo o wyłączeniu karty adresowej z ewidencji. Nie ma potrzeby dokonywania po raz kolejny czynności odmowy wyłączenia – odmowa wyłączenia karty adresowej z ewidencji będzie logiczną konsekwencją włączenia nowej karty, zawierającej zaktualizowane dane.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Zwrot kosztów objął uiszczony przez skarżących (solidarnie) wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości stawki minimalnej, tj. 480 zł. Sąd nie objął zwrotem kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictw, ze względu na brak dowodu uiszczenia tej opłaty w rozpoznawanej sprawie. Do skargi dołączono wprawdzie potwierdzenie przelewu opłaty skarbowej (k. 12), ale potwierdzenie dotyczy tej samej transakcji, której dowód został dołączony do skargi w sprawie II SA/Lu 976/23 (tożsame strony). Ten sam dowód opłaty nie może stanowić podstawy dwukrotnego zasądzenia kosztów w tym samym zakresie. Skoro w sprawie II SA/Lu 976/23 zasądzając zwrot kosztów na rzecz skarżących od organu, Sąd uwzględnił dowód uiszczenia opłaty skarbowej, ten sam dokument nie mógł stanowić podstawy zasądzenia kosztów w sprawie II SA/Lu 1032/23.