Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SAB/Gl 6/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
658
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1, pkt 3, par. 1a, par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Borys Marasek (spr.), Sędziowie WSA Piotr Pyszny, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. stwierdza bezczynność organu; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązuje organ do rozpatrzenia zarzutów skarżącej w postępowaniu egzekucyjnym w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 4. przyznaje od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1000 (tysiąc) złotych.


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ egzekucyjny, organ, wierzyciel) wystawił w dniu 3 marca 2022 r. tytuły wykonawcze nr: TW4480022003695, TW4480022003696, TW4480022003697, TW 4480022003698, TW4480022003699, TW4480022003700, w których jako zobowiązanego wskazał B. B. (dalej: skarżąca, płatnik, zobowiązana). Następnie zawiadomieniami z dnia 4 marca 2022 r. nr: [...], [...], [...] zawiadomiono skarżącą o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego na poczet należności pieniężnej.

Pismami z dnia 28 marca 2022 r. skarżąca wniosła do wierzyciela (będącego jednocześnie organem egzekucyjnym) zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej (wpływ do organu 31 marca 2022 r.). Zobowiązana powołując się na treść art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 z późn, zm., dalej: u.p.e.a.) jako podstawę zarzutu wskazała: nieistnienie obowiązku w związku z zaprzestaniem prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej i uzyskiwania z tego tytułu dochodów; niedopuszczalność egzekucji; z ostrożności – przedawnienie zobowiązania; niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w ustawie tj. zaniechanie wskazania środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych. Skarżąca wniosła o: I. uchylenie tytułu wykonawczego; II. umorzenie postępowania egzekucyjnego; III. zawieszenie w całości postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania zarzutów. W uzasadnieniu zarzutu skarżąca podniosła, że prowadzenie egzekucji administracyjnej zostało dokonane w sposób niedopuszczalny, albowiem organ nie wykazał w sposób wymagany przepisami prawa wysokości zobowiązania, a nadto nie zostało skarżącej wcześniej doręczone upomnienie, zgodnie z treścią art. 15 § 1 u.p.e.a. Następnie skarżąca zarzuciła, że organ powołał się wprawdzie na to, że w dniu 10 lutego 2022 r. doręczył upomnienie, ale nie wykazał w żaden sposób tej okoliczności i nie powołał się na brak podstawy prawnej obowiązku doręczenia upomnienia. Skarżąca wyjaśniła, że faktycznie nie prowadzi działalności gospodarczej i nie uzyskuje z tego tytułu żadnych dochodów, a zatem nie jest obowiązana do ponoszenia ciężarów, o których mowa w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Zobowiązana podniosła, że nie zgadza się z podstawą wystawionego tytułu wykonawczego, uznając, że w tych okolicznościach prowadzenie egzekucji jest niedopuszczalne.

Organ egzekucyjny w związku z wniesieniem zarzutu, postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2022 r. zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o wymienione wyżej tytuły wykonawcze.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2022 r. ZUS wezwał zobowiązaną do uzupełnienia braków formalnych zarzutów z dnia 28 marca 2022 r. poprzez określenie istoty i zakresu żądania oraz dowodów uzasadniających żądanie, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia pism bez rozpatrzenia. Wierzyciel powołał się na treść art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) oraz wskazał, co może stanowić podstawę zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej.

Skarżąca pismem z dnia 25 kwietnia 2022 r. (data wpływu do organu – 2 maja 2022 r.) w odpowiedzi na wezwanie z dnia 4 kwietnia 2022 r. określiła istotę i zakres żądania poprzez powołanie się na: 1. nieistnienie obowiązku, z uwagi na zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej w dniu 21 grudnia 2018 r.; z ostrożności: 2. określenie obowiązku niezgodnego z treścią obowiązku wynikającego z:

a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,

b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1,

c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu,

3. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia,

4. wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części,

5. brak wymagalności obowiązku.

Zobowiązana powołując się na brak profesjonalnej wiedzy prawnej wniosła o uwzględnienie wszystkich żądań, które kwalifikują się w niniejszej sprawie zgodnie z przepisami prawa.

ZUS w piśmie z dnia 13 maja 2022 r. skierowanym do skarżącej wskazał, że zobowiązana w piśmie z dnia 25 kwietnia 2022 r. (data nadania przesyłki 28 kwietnia 2022 r.) określiła istotę i zakres żądania. Jednocześnie organ zauważył, że skarżąca nie wskazała żadnych dowodów uzasadniających żądania. Wobec tego wierzyciel ponownie wezwał zobowiązaną do uzupełnienia braków formalnych zarzutu poprzez określenie dowodów uzasadniających żądanie tj. przedłożenie dokumentu, z którego wynika, że skarżąca zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej w dniu 21 grudnia 2018 r., pod rygorem pozostawienia pism bez rozpatrzenia. W wezwaniu organ ponownie powołał się na treść art. 64 § 2 k.p.a.

Skarżąca w odpowiedzi na wezwanie ZUS z dnia 13 maja 2022 r. złożyła pismo z dnia 3 czerwca 2022 r. (nadane przesyłką poleconą w dniu 5 czerwca 2022 r., wpływ do organu 8 czerwca 2022 r.). w którym wskazała, że uzupełnia braki formalne zarzutów z dnia 28 marca 2022 r., załączając do pisma szereg dokumentów. Skarżąca wskazała w tym piśmie, że w dniu 21 grudnia 2019 r. została pozbawiona dojścia do siedziby firmy oraz narzędzi i sprzętu niezbędnego do wykonywania usług kosmetyczno-fryzjerskich będących profilem działalności gospodarczej. Podniosła, że nadal toczą się postępowania sądowe i nie ma żadnej możliwości wznowienia działalności a także nie posiada żadnych źródeł dochodu. Zobowiązana zadeklarowała, że w przypadku konieczności złożenia dodatkowych wyjaśnień uczyni to niezwłocznie na wezwanie organu.

ZUS pismem z dnia 26 lipca 2022 r. zawiadomił zobowiązaną o wznowieniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytuły wyżej wymienione tytuły wykonawcze, z powołaniem się na art. 57 § 1 u.p.e.a.

Następnie pismem z dnia 26 lipca 2022 r. ZUS zawiadomił skarżącą o pozostawieniu zarzutów z dnia 28 marca 2022 r. bez rozpoznania – zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych. Zwrócono uwagę, że strona prawidłowo wezwana pismem z dnia 13 maja 2022 r. nie przedłożyła dowodów uzasadniających żądanie, które w opinii Zakładu można by uznać za dowody w sprawie. W ocenie ZUS skarżąca nie przedłożyła dokumentu, z którego wynika, że zaprzestała prowadzenie działalności gospodarczej w dniu 21 grudnia 2018 r.

Skarżąca pismem z dnia 17 sierpnia 2022 r. (wpływ do organu 22 sierpnia 2022 r.) złożyła ponaglenie w którym wezwała Dyrektora ZUS Oddział w Z. do merytorycznego rozpoznania złożonych zarzutów pod rygorem wniesienia skargi na bezczynność organu. Nadto pismem z tego samego dnia skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie złożonych zarzutów. We wskazanych pismach skarżąca powołała się na fakt uzupełnienia braków pisma zgodnie z wezwaniem organu, w tym poprzez dołączenie dokumentów świadczących o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej w dniu 21 grudnia 2018 r.

Wierzyciel pismem z dnia 26 sierpnia 2022 r. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia 17 sierpnia 2022 r. o ponowne rozpatrzenie zarzutów, wskazując, że zarzuty zawiadomieniem z dnia 26 lipca 2022 r. pozostały bez rozpoznania z uwagi na nieprzedłożenie dowodów, które w opinii Zakładu można uznać za dowody w sprawie. Jednocześnie poinformowano skarżącą, że Zakład zobowiązany został do rozpatrzenia zarzutu zobowiązanej do dnia 29 września 2022 r., co ma związek z czynnościami dotyczącymi ustalenia okresu podlegania.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2022 r., na podstawie art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. i art. 66 pkt 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1230 z późn. zm., dalej: u.s.u.s.) uznał bezczynność ZUS oddział w Z. w zakresie rozpatrzenia zarzutów z dnia 28 marca 2022 r. nie stwierdzając jednocześnie rażącego naruszenia prawa, określając termin rozpoznania zarzutów do 29 września 2022 r. Organ uzasadniając swe stanowisko wskazał, że skarżąca pismem z dnia 25 kwietnia 2022 r. określiła istotę i zakres żądania, natomiast pismem z dnia 3 czerwca 2022 r. skarżąca odniosła się do wezwania organu egzekucyjnego z dnia 13 maja 2022 r. o uzupełnienie braków formalnych, w tym poprzez dołączenie szczegółowo wymienionych dokumentów. W dalszej części uzasadnienia stwierdzono, że zobowiązana pismem z dnia 3 czerwca 2022 r. uzupełniła zarzuty z dnia 28 marca 2022 r. o dowody uzasadniające żądania oraz że ZUS pismem z dnia 4 kwietnia 2022 r. wezwał skarżącą o określenie istoty i zakresu żądań, co było działaniem błędnym, gdyż powyższy zakres został określony na wstępie całego postępowania. Uzasadniając brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa organ stwierdził, że dokonane czynności w sprawie przez ZUS nie miały charakteru wskazującego na ewidentne zaniechanie podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie złożonych zarzutów, lecz wynikało z odmiennej oceny w zakresie uzupełnienia braków formalnych złożonych zarzutów. Podniesiono, że ZUS na każdym etapie postępowania kierował korespondencję w sprawie do skarżącej, wraz z zawiadomieniem z dnia 26 lipca 2022 r. o pozostawieniu bez rozpoznania zarzutów z dnia 28 marca 2022 r.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2022 r. organ zwrócił się do skarżącej z prośbą o osobiste stawiennictwo w siedzibie ZUS w dniu 7 września 2022 r. celem omówienia kwestii związanych z podleganiem ubezpieczeniom oraz prowadzonych postępowań egzekucyjnych.

Skarżąca w piśmie z dnia 21 września 2022 r. wskazała, że wyżej wymieniona korespondencja została jej doręczona w dniu 15 września 2022 r., co uniemożliwiało wcześniejszą odpowiedź na wezwanie. Równocześnie zobowiązana podała, że ze względu na stan zdrowia nie może osobiście stawić się siedzibie ZUS.

ZUS pismem z dnia 27 września 2022 r. zawiadomił skarżącą, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 37 § 4 k.p.a. ponieważ Zakład musi wyjaśnić wszystkie okoliczności niezbędne do jej rozstrzygnięcia. Następnie podano, że sprawa zostanie rozpatrzona w terminie nie późniejszym niż do 18 listopada 2022 r.

W dniu 14 października 2022 r. wpłynęła skarga płatnika do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Skarżąca zarzuciła niestwierdzenie rażącego naruszenia prawa przy jednoczesnym uznaniu bezczynności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Z. w odniesieniu do złożonych przez nią zarzutów z dnia 28 marca 2022 r. dotyczących tytułów wykonawczych o numerach od TW4480022003695 do TW4480022003700 z dnia 4 marca 2022 r. w oparciu, o które sporządzono zajęcia rachunku bankowego [...] o nr od [...] do [...], [...], od [...] do [...].

Wniosła o uznanie rażącego naruszenia prawa oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W przekonaniu skarżącej wskazane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Z. uzasadnienie, że dokonane czynności nie miały charakteru ewidentnego zaniechania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie złożonych zarzutów, lecz wynikało z odmiennej oceny w zakresie uzupełnienia braków formalnych wniesionych zarzutów było bezzasadne.

Organ egzekucyjny jakim jest w tym przypadku Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. winien w sposób merytoryczny i zgodnie z określonymi przepisami rozpoznawać złożone zarzuty oraz wypełnione przez stronę postępowania obowiązki w postaci braków formalnych.

Zajęte przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. stanowisko i jego uzasadnienie są dla niej krzywdzące.

Jako strona słabsza w znajomości przepisów administracyjnych w ocenie organu jest zobowiązana do wypełniania swoich obowiązków, co czyni w miarę swoich możliwości w wyznaczanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. terminie, jeśli jednak dopuściłaby się zaniechania lub niedopełnienia narzuconych wytycznych, nie miałaby dalszych możliwości odwoławczych.

Natomiast Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. może swobodnie i odmiennie dokonywać oceny w zakresie uzupełnienia braków formalnych wniesionych zarzutów. Skarżąca uważa, że organ egzekucyjny biegły w prawie i określonych przepisach administracyjnych nie powinien dopuszczać się odmiennej oceny w ww. zakresie.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc że zarzuty naruszenia prawa nie znajdują uzasadnienia w świetle zgromadzonego materiału w toku postępowania administracyjnego. Skarżąca zarzuca brak podstawy prawnej i faktycznej, podczas gdy wszystkie orzeczenia zawierają uzasadnienie faktyczne, wskazanie podstawy prawnej, nadto prawidłowe i czytelne pouczenia.

Organ podejmując działania stosuje zasady KPA, działał w sposób bezstronny, stosując zasadę równego traktowania. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ nie krzywdzi jej w toku postępowania lecz stosuje przepisy powszechnie obowiązującego prawa, rozstrzygając zgłaszane przez nią wnioski czy skargi z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych oraz obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a także stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, innych niż określone w pkt 1-3, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2383 z późn. zm., dalej: o.p.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie we właściwej formie i w terminie określonym przez prawo.

Na skutek wniesienia przez skarżącą ponaglenia w niniejszej sprawie z dnia 17 sierpnia 2022 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2022 r., na podstawie art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. i art. 66 pkt 5 u.s.u.s. uznał bezczynność ZUS oddział w Z. w zakresie rozpatrzenia zarzutów z dnia 28 marca 2022 r. nie stwierdzając jednocześnie rażącego naruszenia prawa, określając termin rozpoznania zarzutów do dnia 29 września 2022 r. Organ uzasadniając swe stanowisko wskazał, że skarżąca pismem z dnia 25 kwietnia 2022 r. określiła istotę i zakres żądania, natomiast pismem z dnia 3 czerwca 2022 r. skarżąca odniosła się do wezwania organu egzekucyjnego z dnia 13 maja 2022 r. o uzupełnienie braków formalnych, w tym poprzez dołączenie szczegółowo wymienionych dokumentów. W dalszej części uzasadnienia stwierdzono, że zobowiązana pismem z dnia 3 czerwca 2022 r. uzupełniła zarzuty z dnia 28 marca 2022 r. o dowody uzasadniające żądania oraz że ZUS pismem z dnia 4 kwietnia 2022 r. wezwał skarżącą o określenie istoty i zakresu żądań, co już było działaniem błędnym, gdyż powyższy zakres został określony na wstępie całego postępowania. Za równie błędne należy zatem uznać dalsze działania organu, zwłaszcza wzywanie skarżącej do osobistego stawiennictwa w organie. Uzasadniając brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa organ stwierdził, że dokonane czynności w sprawie przez ZUS nie miały charakteru wskazującego na ewidentne zaniechanie podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie złożonych zarzutów, lecz wynikało z odmiennej oceny w zakresie uzupełnienia braków formalnych złożonych zarzutów. Podniesiono, że ZUS na każdym etapie postępowania kierował korespondencję w sprawie do skarżącej, wraz z zawiadomieniem z dnia 26 lipca 2022 r. o pozostawieniu bez rozpoznania zarzutów z dnia 28 marca 2022 r. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, bowiem już pierwsze działania organu były oczywiście nieuzasadnione, a mimo wyznaczenia terminu rozpoznania zarzutów przez Prezesa ZUS do dnia 29 września 2022 r., w piśmie z dnia 15 maja 2024 r. organ w odpowiedzi na pytanie Sądu czy zarzuty skarżącej zostały rozpoznane, poinformował że sprawa nadal jest w toku, a sytuacja nie uległa zmianie do dnia wydania wyroku przez Sąd. Wskazać zatem w pierwszej kolejności należy, że "niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia wnioskodawca może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu" (E. Klat-Górska, Wniesienie ponaglenia w wypadku przewlekłości lub bezczynności w zakresie wydania zaświadczenia [w:] Przekształcenie użytkowania wieczystego we własność. Zagadnienia prawne, Warszawa 2019, s. 96).

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd oddala skargę w całości lub w części na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd, mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a., powinien odnieść się do całości sprawy, orzekając zarówno w zakresie bezczynności lub przewlekłości postępowania, a także dokonując oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej.

Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej, niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Przewlekłość to zatem nie tylko długotrwała bezczynność, ale także sytuacja, w której organ np. mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. I GSK 631/20, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W judykaturze i piśmiennictwie przyjmuje się, że z przewlekłością działania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności – a zaniechanie to nie znajduje racjonalnego i przede wszystkim prawnego uzasadnienia (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Celem skargi na bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej, jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Badając zasadność takiej skargi, Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, w tej sprawie był to stan nierozpoznania zarzutów skarżącej przez 27 miesięcy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności czy przewlekłości organu, konieczne jest przede wszystkim ustalenie, że, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, organ administracji był zobowiązany do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności, a mimo to w terminach ustawowych nie podejmuje działań, mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

W postępowaniu egzekucyjnym terminy i ramy procesowe działania organu w postępowaniu podatkowym wyznacza k.p.a. z uwagi na odesłanie znajdujące się w art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 z późn, zm., dalej: u.p.e.a.).

Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wobec ścisłego związania z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, co może wiązać się z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania. Wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ zobowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, stosownie do art. 35 § 3 k.p.a., nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania. Natomiast zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek, zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a., ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania. Działania organu w tym czasie, również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie ostatnie takie zawiadomienie zostało skierowane w lipcu 2022 r., niemniej jednak nawet to zawiadomienie nie wskazywało rzeczywiście uzasadnionej przyczyny przedłużenia postępowania.

Mimo, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to rozpoznawana sprawa, ani do dnia wniesienia skargi na bezczynność ani do dnia wyrokowania, nie została zakończona rozpoznaniem zarzutów. Bezczynność w załatwieniu sprawy, jakiej dopuścił się organ, nie budzi wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce, gdyż postępowanie trwa dłużej, niż jest to konieczne dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

W wyroku z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. I SAB/Gl 24/19 (opubl. w CBOSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że oceniając, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, trzeba mieć na względzie całokształt okoliczności sprawy. Bezczynność lub przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność czy też przewlekłość. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. (lub przepisu szczególnego) można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Stan bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie (nawet jeśli jest to przekroczenie dość znaczne, np. kilkumiesięczne) przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2020 r., sygn. I GSK 1172/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2017 r., sygn. II SAB/Gd 45/17, opubl. w CBOSA). Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz także oczywiste, pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. II OSK 652/15, opubl. w CBOSA) oraz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy.

W ocenie sądu przekroczenie terminu w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia. Jak wskazano powyżej postępowanie prowadzone było przez sześć i pół miesiąca do czasu wniesienia skargi i 29 miesięcy do dnia wyrokowania, w trakcie których organ nie rozpoznał zarzutów, mimo uznania, że 3 czerwca 2022 r. skarżąca uzupełniła zarzuty, przeciwnie pismem z dnia 26 lipca 2022 r. zawiadomił zobowiązaną o wznowieniu postępowania egzekucyjnego mimo nierozpoznania zarzutów, ponadto postanowieniem z dnia 26 lipca 2022 r. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego wskazując, że "zawiadomieniem z 26 lipca 2022r. zarzuty z 28 marca 2022r. pozostawione zostały bez rozpoznania ze względu na nie przedłożenie dowodów mających wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie". Zarzuty nie zostały także rozpoznane na skutek wniesionego ponaglenia ani na skutek wniesienia skargi. Oznacza to, że w toku postępowania organ ignorował przepisy regulujące kwestie terminów rozpoznania spraw, dlatego też Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do bezczynności, a także, że bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2020 r., sygn. I OSK 26/19 (opubl. w CBOSA), zastosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu, jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, "środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa" (wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. I SAB/Łd 13/20, opubl. w CBOSA).

Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 26 września 2018 r., sygn. I SAB/Gl 4/18 (opubl. w CBOSA), przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. wprowadzona w art. 149 § 2 p.p.s.a. regulacja dotycząca możliwości przyznania sumy pieniężnej była wzorowana na przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2004 r., nr 179, poz. 1843 z późn. zm.). Wynika to z uzasadnienia do ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk sejmowy nr 1633, Sejm VII kadencji). Wprowadzenie powyższej zmiany wynikało z konieczności wykonania orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 7 lipca 2015 r. w sprawie Rutkowski i inni przeciwko Polsce (skargi nr 72287/10, 13927/11 i 46187/11). Uznano przy tym, że "Zaproponowane w nowelizacji zmiany dotyczące krajowego środka ochrony (całościowa ocena postępowania - art. 2 ust. 2, zryczałtowana minimalna kwota należnej sumy pieniężnej - art. 12 ust. 4) powinny przyczynić się do wzmocnienia skuteczności skargi na przewlekłość również postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych, wypełniając wypracowane w orzecznictwie ETPCz ogólne standardy, powołane w wyroku pilotażowym (§ 180-183)" (tak druk sejmowy nr 851, Sejm VIII kadencji).

Przyznanie skarżącej sumy pieniężnej było w niniejszej sprawie zasadne także ze względu na standardy wypracowane w tym zakresie w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC). Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu odpowiedniego zadośćuczynienia. Przykładowo w sprawie Jagiełło przeciwko Polsce (skarga nr 59738/00, wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., § 13 i § 42. LEX nr 211793), w której sąd krajowy stwierdził przewlekłość postępowania, lecz nie zasądził kompensaty na rzecz skarżącego, Trybunał uznał skarżącego za "ofiarę" w rozumieniu art. 41 EKPC i przyznał mu kwotę 4.800 euro tytułem szkody niemajątkowej. Omawianą problematykę obrazują także m.in. decyzje ETPC z dnia 28 maja 2002 r. w sprawie Urbańczyk przeciwko Polsce, skarga nr 33777/96, LEX nr 55263, z dnia 1 marca 2005 r. w sprawie Charzyński przeciwko Polsce, skarga nr 15212/03, LEX nr 148857, z dnia 1 marca 2005 r. w sprawie Michalak przeciwko Polsce, skarga nr 24549/03, LEX nr 148865, z dnia 24 maja 2005 r. w sprawie Dziedzic przeciwko Polsce, skarga nr 50428/99, LEX nr 151018.

W swoim orzecznictwie ETPC stwierdza, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. wyrok z dnia 29 marca 2006 r. w sprawie 36813/97 Scordino przeciwko Włochom, LEX nr 174551). Jest to domniemanie, co prawda możliwe do obalenia, w niektórych przypadkach przewlekłość może skutkować jedynie minimalną szkodą lub jej całkowitym brakiem, jednak ETPC w sprawach dotyczących przewlekłości postępowania niemal zawsze zakłada, że szkoda taka nastąpiła i wymaga takiego samego podejścia od sądów krajowych (por. P. Hofmański, A. Wróbel, Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, t. I. Komentarz do art. 1 – 18, Warszawa 2010, red. L. Garlicki, s. 373). Cel kompensacyjny obok celu prewencyjnego ETPC akcentuje także w wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r. w sprawie 61444/00 Krasuski przeciwko Polsce (LEX nr 153380), wskazując, że dostępne dla skarżącego w prawie krajowym środki do wniesienia skargi na nadmierną długość postępowania są skuteczne w rozumieniu art. 13 Konwencji, jeśli zapobiegają zarzucanemu naruszeniu bądź jego dalszemu trwaniu lub dają odpowiednie wynagrodzenie za każde naruszenie, które już zaszło.

W świetle powyższych orzeczeń konieczność zasądzenia w wyroku sądu krajowego, stwierdzającym bezczynność lub przewlekłość postępowania, odpowiedniej kompensaty na rzecz skarżącego nie może być kwestionowana. Jednocześnie jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. I SAB/Gl 24/19 (opubl. w CBOSA), istotnym jest, że brak wydania przez organ egzekucyjny postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym uniemożliwia co do zasady zobowiązanemu podjęcie jakichkolwiek działań mających na celu weryfikację prawidłowości prowadzonej egzekucji. Nie ma zatem znaczenia czy doszło do wyegzekwowania dochodzonej należności czy też nie. Chodzi bowiem o to czy w ogóle taka egzekucja powinna być prowadzona. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są bowiem środkiem najdalej idącym, co wynika z treści art. 33 § 1 u.p.e.a. Z treści art. 35 § 1 u.p.e.a. wynika obowiązek zawieszenia postępowania egzekucyjnego do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonych zarzutów, tymczasem w niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało podjęte pomimo nierozpoznania zarzutów. Dalej z treści art. 58 ust. 1 u.p.e.a. wynika bowiem, że "w przypadku zawieszenia postępowania egzekucyjnego pozostają w mocy dokonane czynności egzekucyjne, z tym że w okresie zawieszenia z przyczyn określonych w art. 56 § 1 pkt 1 i 4 mogą być dokonywane, za zgodą organu egzekucyjnego, wypłaty z rachunków bankowych zobowiązanego po przedstawieniu przez niego dokumentów świadczących o konieczności poniesienia danych wydatków". Z powyższego wynika zatem, że w okresie zawieszenia zobowiązany jest ograniczony w zakresie dysponowania środkami pieniężnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2020 r., sygn. I GSK 1172/20, opubl. w CBOSA). Mając powyższe na względzie, Sąd uznał za zasadne przyznanie skarżącej od organu kwoty 1 000 zł. Uwzględnił bowiem czas trwania postępowania, jego charakter i skutki jakie wywołuje w sferze praw zobowiązanego, w szczególności ich ograniczeń.

W świetle powyższego Sąd uznał, że organ pozostawał w bezczynności bowiem przez 4,5 miesiąca do czasu wniesienia skargi tj. w okresie od 3 czerwca 2022 r. do 14 października 2022 r., a następnie od dnia 14 października 2022 r. do dnia zapadnięcia wyroku, nie rozpoznał zarzutów skarżącej, a ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym, że do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie organ nie zakończył sprawy, konieczne było zobowiązanie organu do rozpatrzenia zarzutów skarżącej w postępowaniu egzekucyjnym w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.