Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 283/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 36
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Asesor WSA Maja Pietrasik, Protokolant: Specjalista Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w P. na decyzję Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 14 marca 2023 r., stanowiącą załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 14 marca 2023 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania do projektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zarządu Województwa Pomorskiego na rzecz "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w P. 15.485 (piętnaście tysięcy czterysta osiemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 14 marca 2023 r., stanowiącą załącznik do uchwały nr 262/436/23 Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 14 marca 2023 r., Zarząd Województwa Pomorskiego, jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020 (dalej także jako "organ", "IZ RPO WP") – działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm. - dalej także jako: "ustawa wdrożeniowa"), art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 i ust. 12a pkt 1 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm. - dalej jako: "u.f.p."), art. 104, art. 107 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. - dalej jako: "k.p.a."), art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2094), art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347/320 z 20.12.2013, str. 320 ze zm. - dalej jako: "rozporządzenie ogólne"), art. 57 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz. Urz. UE L 2012/298 z 26.10.2012, str. 1 ze zm. - dalej jako: "rozporządzenie finansowe"), art. 3 ust 3 Załącznika nr 1 do Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i art. 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 2014/187 z 26.06.2014, str. 1 ze zm. - dalej jako: "rozporządzenie 651/2016"), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego wnioskami C. S. Spółki Akcyjnej z siedzibą w P. (dalej zwanej także "beneficjentem", "skarżącą", "stroną", "wnioskodawcą") o ponowne rozpoznanie spraw prowadzonych uprzednio pod nr DEFS-AW.042.59.2020 oraz nr DEFS-AW.042.22.2021 a połączonych na podstawie postanowienia organu z dnia 9 listopada 2022 r. (nr DEFS-PP.433.59.2022) do prowadzenia jednego postępowania pod nr DEFS-PP.433.59.2022 - orzekł o:

1/ uchyleniu w całości własnej decyzji z dnia 2 lipca 2020 r., przyjętej uchwałą nr 568/160/20 Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 2 lipca 2020 r., i określeniu przypadającej do zwrotu kwoty środków stanowiących dofinansowanie w wysokości 362.249,76 zł, przyznanych stronie na podstawie umowy nr [...] o dofinansowanie projektu "Razem dla rynku pracy - program aktywizacji zawodowej niepełnosprawnych mieszkańców województwa pomorskiego" współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020 (dalej także jako: "RPO WP 2014-2020"), zawartej w Gdańsku w dniu 25 września 2017 r., wraz z odsetkami w wysokości określanej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od kwoty:

a/ 74.885,12 zł od dnia 3 listopada 2017 r., tj. od dnia przekazania środków dofinansowania na rzecz beneficjenta w ramach transzy nr [...],

b/ 287.364,64 zł od dnia 26 czerwca 2018 r., tj. od dnia przekazania środków dofinansowania na rzecz beneficjenta w ramach transzy nr [...]

- do dnia całkowitej zapłaty;

2/ utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia 20 maja 2021 r., przyjętej uchwałą nr 477/252/21 Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 20 maja 2021 r., określającej przypadającą do zwrotu od strony kwotę środków stanowiących dofinansowanie w wysokości 104.520,25 zł wraz z odsetkami w wysokości wyliczonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 26 czerwca 2018 r. tj. od dnia przekazania środków dofinansowania na rzecz beneficjenta w ramach transzy nr [...] przyznanych beneficjentowi na podstawie umowy nr RPPM.05.02.02-22-0037/16-00 o dofinansowanie projektu pt.: "Razem na rynku pracy - program aktywizacji zawodowej niepełnosprawnych mieszkańców województwa pomorskiego" współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach RPO WP 2014-2020.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ na wstępie zwrócił uwagę, że postępowanie administracyjne zakończone tą decyzją zostało ponownie przeprowadzone w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w dniu 28 lipca 2022 r. dwóch uprzednio wydanych przez organ wobec skarżącej – C. S. Spółki Akcyjnej z siedzibą w P. decyzji w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu oraz terminu, od którego liczone są odsetki.

Mianowicie, wyrokiem z dnia 28 lipca 2022 r. (sygn. akt III SA/Gd 645/21) uchylona została decyzja administracyjna z dnia 20 maja 2021 r. przyjęta uchwałą nr 478/252/21 Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 20 maja 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję administracyjną z dnia 2 lipca 2020 r. przyjętą uchwałą nr 568/160/20 Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 2 lipca 2020 r., która dotyczyła określenia kwot przypadających do zwrotu w związku z rozliczeniem wydatków niekwalifikowalnych we wnioskach o płatność objętych kontrolą IZ RPO WP, tj. wniosków o płatność nr [...] i [...].

Natomiast wyrokiem z dnia 28 lipca 2022 r. (sygn. akt III SA/Gd 1163/21) uchylona została decyzja administracyjna z dnia 7 października 2021 r. przyjęta uchwałą nr 955/291/21 Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 7 października 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję administracyjną z dnia 20 maja 2021 r. przyjętą uchwałą nr 477/252/21 Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 20 maja 2021 r., która dotyczyła kwot rozliczonych we wniosku o płatność po okresie objętym kontrolą, tj. RPPM.05.02.02-22-0037/16-006), a zidentyfikowanych w wyniku przeprowadzenia przez IZ RPO WP jego ponownej, administracyjnej weryfikacji.

Powyższe decyzje zostały wydane w związku z ustaleniem przez IZ RPO WP okoliczności nieprawidłowej realizacji projektu o nr [...], którego beneficjentem jest C. S. SA z siedzibą w P., dlatego mając na uwadze tożsamość strony postępowania, przedmiotu i treści stosunku administracyjnego, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, postanowieniem z dnia 9 listopada 2022 r. organ połączył wskazane postępowania po wydaniu ww. wyroków przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku do wspólnego ich przeprowadzenia i rozpoznania. W obu bowiem postępowaniach głównym zagadnieniem była okoliczność nieprawidłowego udzielenia pomocy publicznej w ramach jednego projektu (tj. nr [...]), któremu przyznano dofinansowanie na podstawie jednej umowy (przyczyną, dla której postępowania były prowadzone odrębnie było rozliczenie kwestionowanych wydatków w różnych wnioskach o płatność); w obu prowadzonych postępowaniach argumentacja i zarzuty strony wyrażane w toku kontroli były tożsame (dotyczyły obowiązku zwrotu środków dofinansowania przyznanego na podstawie umowy o dofinansowanie projektu nr RPPM.05.02-22-0037/16-00, określenia kwoty środków przypadających do zwrotu i wynikającej z ustalonej w trakcie kontroli okoliczności realizacji ww. projektu z naruszeniem warunków i procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p.).

Organ wyjaśnił, że na podstawie umowy nr RPPM.05.02.02-22-0037/16-00, zawartej w Gdańsku w dniu 25 września 2017 r. o dofinansowanie projektu pn.: "Razem na rynku pracy - program aktywizacji zawodowej niepełnosprawnych mieszkańców województwa pomorskiego" (zwanej dalej także "umową o dofinansowanie") w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020, Osi Priorytetowej 5 "Zatrudnienie", Działania 5.2 ,Aktywizacja zawodowa osób pozostających bez pracy", beneficjentowi przyznane zostało dofinansowanie w łącznej kwocie 951.224,74 zł, które zostało następnie przekazane we wskazanych w decyzji dniach w ramach każdej z 3 transz.

Projekt w styczniu 2019 r. został poddany przez IZ RPO WP kontroli planowej na miejscu realizacji projektu, a czynności kontrolne wykazały następujące nieprawidłowości:

- w trakcie realizacji projektu beneficjent w ramach podzadania 1.3. określonego we wniosku o dofinansowanie jako "Nieodpłatna praca wolontariusza-doradcy zawodowego, wolontariat (8UPx4godz./os.x75 zł brutto, godz.)" rozliczał wkład własny rzeczowy. Zgodnie z przedstawionym "Oświadczeniem (z dnia 14.08.2018 r.) o wniesieniu wkładu własnego niepieniężnego do projektu "Razem na rynku pracy - program aktywizacji zawodowej niepełnosprawnych mieszkańców województwa pomorskiego" nr [...]" Partner nr 2 (tj.: F. P. S. z siedzibą w P.) potwierdził wniesienie wkładu własnego niepieniężnego w postaci nieodpłatnej pracy wolontariusza - doradcy zawodowego "wartość w zł brutto za 1 h - 75,00 zł", co jest zgodne z budżetem szczegółowym wniosku o dofinansowanie. Podstawą do oszacowania wartości prac wolontarystycznych była umowa zlecenie z dnia 1 marca 2017 r. zawarta na stanowisko doradcy zawodowego z wynagrodzeniem w wysokości 80,00 zł brutto/h. Zgodnie z pkt 7 lit. c/ Podrozdział 6.10 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 19 lipca 2017 r. (dalej także jako: "Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków") "wartość wkładu niepieniężnego w przypadku nieodpłatnej pracy wykonywanej przez wolontariusza określa się z uwzględnieniem ilości czasu poświęconego na jej wykonanie oraz średniej wysokości wynagrodzenia (wg stawki godzinowej lub dziennej) za dany rodzaj pracy obowiązującej u danego pracodawcy lub w danym regionie (wyliczonej np. w oparciu o dane GUS), lub płacy minimalnej określonej na podstawie obowiązujących przepisów, w zależności od zapisów wniosku o dofinansowanie projektu". Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków nie przewidują możliwości wyceny wartości wkładu niepieniężnego w przypadku nieodpłatnej pracy wykonanej przez wolontariusza na podstawie umów zleceń, gdyż w tym przypadku Partner nr 2 nie jest pracodawcą tylko zleceniodawcą. Biorąc pod uwagę powyższe zapisy ww. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wycena wartości wkładu niepieniężnego w przypadku wskazanych wolontariuszy powinna zostać dokonana w oparciu średnie wynagrodzenie doradcy zawodowego zatrudnionego w danym regionie na podstawie umowy o pracę lub w oparciu o stawkę godzinową określoną w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 września 2017 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2018 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1747), zgodnie z którym minimalna stawka godzinowa w 2018 r. wynosiła 13,70 zł;

- w trakcie realizacji projektu pomoc publiczna udzielona beneficjentom pomocy została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, ponieważ Partner nr 1 (tj. K. Sp. z o.o.) udzielił pomocy publicznej na subsydiowane zatrudnienie podmiotom powiązanym osobowo z nim i z beneficjentem. W trakcie kontroli ustalono powiązania pomiędzy podmiotami biorącymi udział w realizacji projektu. Beneficjentem (stroną umowy o dofinansowanie projektu) był C. S. SA reprezentowana przez Prezesa Zarządu – T. S. i Członka Zarządu – S. M., natomiast Partnerem nr 1 w projekcie był K. Sp. z o.o. (zwana także "Partnerem - beneficjentem projektu"), której stuprocentowym udziałowcem była J. J.. Rolą Partnera nr 1 w projekcie było m.in. zwieranie umów z beneficjentami pomocy w sprawie udzielenia pomocy publicznej na subsydiowanie zatrudnienia osób z niepełnosprawnościami. Beneficjentami pomocy publicznej, którzy zawarli z K. Sp. z o.o. umowy były natomiast: 1/ L. C. Sp. z o.o. reprezentowana przez Prezesa Zarządu – J. J., 2/ L. l. P. Sp. z o.o. reprezentowana przez Prezesa Zarządu – J. J., 3/ C. S. Sp. z o.o. reprezentowana przez Prezesa Zarządu – T. S. i Członka Zarządu – S. M.. Zespół kontrolujący ustalił zatem, że na linii Partner nr 1 - beneficjenci pomocy publicznej nr 1 i nr 2 istnieje takie powiązanie, że z jednej strony umowy występowała spółka, której stuprocentowym udziałowcem była J. J., zaś z drugiej strony występowały spółki, które reprezentowała J. J. (tj. była Prezesem ich zarządów, upoważnionym do samodzielnej reprezentacji spółek). Kolejne powiązanie polegało z kolei na tym, że beneficjentem pomocy publicznej nr 3 (stroną umowy o udzielenie pomocy publicznej z Partnerem nr 1) była spółka, w zarządzie której występowały te same osoby, które były członkami zarządu beneficjenta czyli strony umowy o dofinansowanie. Przyjęto, że na skutek uzyskanej pomocy publicznej beneficjenci pomocy publicznej odnieśli korzyści polegające na uzyskaniu refundacji 75 % wynagrodzenia zatrudnionego pracownika z niepełnosprawnością. Działania w projekcie polegające na udzielaniu pomocy publicznej na subsydiowanie zatrudnienia osób z niepełnosprawnościami stanowią gospodarowanie publicznymi środkami finansowymi, w tym środkami europejskimi, dlatego IZ RPO WP rozpatrywała, czy przy wyborze beneficjentów pomocy publicznej nie miał miejsce konflikt interesów. Na podstawie dokumentacji przedstawionej w trakcie kontroli stwierdzono, że pomocą publiczną w projekcie nie zostały objęte podmioty zewnętrzne, ale spółki powiązane osobowo z stroną (beneficjentem) i Partnerem nr 1, co jest niezgodne z art. 57 ust. 1 i 2 rozporządzenia finansowego. Tym samym uznano, że wydatki związane z udzieloną pomocą publiczną zostały poniesione niezgodnie z podrozdziałem 6.2. pkt 3 lit. b/ Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020 z dnia 11 maja 2017 r. (stanowiących wytyczne programowe, o których mowa w obowiązującym w dacie rozliczania wydatku art. 7 ustawy wdrożeniowej), oraz podrozdziałem 6.2. pkt 3 lit. b/ Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków (tj. wytycznych horyzontalnych o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy) oraz § 4 ust. 4 umowy o dofinansowanie, a także art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p.

Skarżąca nie zgadzając się z organem zaskarżyła stanowisko IZ RPO WP, najpierw w drodze złożenia wniosków o ponownie rozpoznanie przez organ przedmiotowych spraw, a następnie w drodze złożonych do tutejszego Sądu skarg, podnosząc w nich naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego prowadzących do wniosku, że beneficjent pozostawał za pośrednictwem osób fizycznych przez spółki K. sp. z o.o. oraz L. I. P. Sp. z o.o. a także L. C. Sp. z o.o. w określonych relacjach, które mogłyby świadczyć o istnieniu pomiędzy nimi relacji "przedsiębiorstw powiązanych" w rozumieniu art. 3 ust. 3 Załącznika do Rozporządzenia 651/2014, a także w konsekwencji "wywieraniu dominującego wpływu" przez powiązania osobowe pomiędzy spółkami, i argumentując przy tym, że:

- ani zapisy regulaminu konkursu, ani treść zawartej umowy o dofinansowanie, jak również wniosku o dofinansowanie projektu nie zawierają postanowień, z których wynikałoby ograniczenie możliwości dokonania naboru pracodawców w oparciu o inne przesłanki, niż wymienione we wniosku przesłanki merytoryczne, służące zagwarantowaniu prawidłowej realizacji projektu (nie określono szczegółowych wymagań dotyczących tego, jak ma wyglądać "nabór" i czy ma obejmować cokolwiek poza weryfikacją możliwości zapewnienia dostosowanego stanowiska pracy w odpowiednim zawodzie oraz spełnienia warunków niezbędnych do otrzymania pomocy publicznej, i nie zapisano iż "nabór" wymaga otrzymania ofert zawarcia umowy od określonej liczby zainteresowanych pracodawców);

- organ przy wydaniu decyzji pominął dowody wskazujące na brak konfliktu interesów po stronie osób zajmujących się naborem pracodawców (dla podjęcia współpracy z L. I. P. sp. z o.o. nie miał znaczenia fakt, że członkowi zarządu K. sp. z o.o. z działalności zawodowej znana była J. J., lecz możliwość zapewnienia przez L. I. P. sp. z o.o. odpowiednich warunków pracy na stanowiskach zgodnych z Indywidualnym Planem Działania oraz warunków zatrudnienia pracownikom niepełnosprawnym);

- organ nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących na sugerowaną dyskryminację lub nierówne traktowanie innych przedsiębiorstw w dostępie do możliwości skorzystania z pomocy publicznej oferowanej w ramach projektu, a obciążanie skarżącej i jej partnera w projekcie (K. sp. z o.o.) konsekwencjami wynikającymi z faktu, że żaden inny pracodawca nie złożył wniosku o udzielenie w ramach projektu pomocy publicznej, poza tymi, którym udzielono w ramach projektu tej pomocy, jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego;

- dokumenty załączone przez skarżącą do zastrzeżeń zgłoszonych do informacji pokontrolnej zostały przez organ pominięte, tym samym niezgodnie ze stanem faktycznym organ twierdził, że skarżąca nie przedstawiła żadnej dokumentacji dotyczącej wyboru pracodawców, czy potwierdzającej kontakt z innymi pracodawcami lub zamieszczanie ogłoszeń dotyczących naboru pracodawców;

- przedstawiona została przez skarżącą dokumentacja potwierdzająca podjęcie przez nią działań w celu pozyskania pracodawców, a informacje dla przedsiębiorców były dostępne m.in. na profilu "Praca w Trójmieście", na Facebook’u oraz na portalu OLX, zaś publikując w Internecie na swojej stronie, czy chociażby w mediach społecznościowych dla grupy kilkudziesięciu tysięcy osób związanych z lokalnym rynkiem pracy skarżąca dokładała staranności, aby z informacją tą dotrzeć do jak największego grona osób;

- w zaskarżonej decyzji nie zostało wykazane, w jaki sposób partner projektu naruszając procedurę mógł narazić budżet ogólny Unii Europejskiej na straty finansowe, bowiem w założeniach projektu nie występowała konkurencja pracodawców odnośnie np. pobieranego dofinansowania na zatrudnienie osób niepełnosprawnych lub odnośnie długości gwarancji zatrudnienia, a zatem nie da się stwierdzić, że gdyby wybór pracodawców nastąpił w oczekiwanym przez organ trybie, to wówczas osiągnięte efekty zatrudnienia mogły okazać się korzystniejsze od tych, które wybrał partner. W ocenie skarżącej nie da się w tym przypadku określić ani realnej, ani potencjalnej szkody dla budżetu UE. Ogólna zasada sformułowana w art. 143 rozporządzenia ogólnego nakazuje natomiast przy naruszeniu procedur stosować korektę w wysokości proporcjonalnej do charakteru i wagi popełnionej nieprawidłowości, uwzględniając przy tym straty poniesione przez fundusze polityki spójności. W omawianym przypadku prawdopodobne jest, iż nie doszło do poniesienia żadnych strat przez fundusze polityki spójności. Realizacja projektu zakończyła się osiągnięciem wszystkich wskaźników projektu. Jego założeniem nie było poszukiwanie pracodawców, którzy zatrudnią pracowników po niższych kosztach, aniżeli te, które zostały przewidziane w projekcie, ani też przy niższym udziale dofinansowania.

- w trakcie postępowania zwrotowego nieprawidłowość została zdefiniowana jako polegająca na "udzieleniu beneficjentom pomocy wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, ponieważ Partner 1 (K. sp. z o.o.) udzielił pomocy publicznej na subsydiowane zatrudnienie podmiotom powiązanym osobowo z nim i z beneficjentem" i w związku z tym weryfikowana była przesłanka wynikająca z art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p., tymczasem w zaskarżonej decyzji stwierdzone zostało, że podstawą zwrotu środków jest wykorzystanie tych środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. czyli przesłanka wynikająca z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., co stanowi zupełnie inną podstawę prowadzenia postępowania zwrotowego i co ograniczyło istotnie prawo strony do obrony swych praw.

Złożone przez skarżącą skargi zostały uwzględnione przywołanymi wcześniej wyrokami tutejszego Sądu z dnia 28 lipca 2022 r. (sygn. akt III SA/Gd 645/21 oraz III SA/Gd 1163/21), jednakże jedynie część z podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów została podzielona przez Sąd.

W powołanych wyrokach Sąd w pełni podzielił stanowisko organu co do charakteru powiązań pomiędzy Partnerem – beneficjentem projektu – K. sp. z o.o. oraz Partnerami czyli L. C. Sp. z o.o. oraz L. l. P. Sp. z o.o. Wskazano, że bezsporne było bowiem to, iż w czasie zawarcia umów pomiędzy tymi podmiotami, jedynym udziałowcem spółki K. była J. J., będąca zarazem Prezesem Zarządów spółek L. C. oraz L. l. P. - upoważnionym do samodzielnej ich reprezentacji. Skoro J. J. była uprawniona do składania wiążących prawnie oświadczeń woli w imieniu spółek L. C. Sp. z o.o. oraz L. l. P. Sp. z o.o. to przyjąć należało, że podmioty te (dzięki roli wyłącznego udziałowca ich Prezesa Zarządu w spółce K.) mogły wykonywać uprawnienia związane ze stuprocentową większością praw głosu J. J. w roli udziałowca spółki K., a wskutek takiego zbiegu ról w osobie J. J., poprzez oświadczenia złożone przez nią (będącą osobą upoważnioną do jednoosobowego reprezentowania spółek L. C. oraz L. l. P.), mogło dojść do wyznaczenia lub odwołania Zarządu K. spółki z o.o. Sąd stwierdził, że konieczność interpretowania przepisów prawa wspólnotowego zgodnie z ich celem wymaga zatem, by pod pojęciem "przedsiębiorstwa" w rozumieniu art. 3 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014 rozumieć także osobę, która będąc uprawniona do jednoosobowego reprezentowania spółki pozostaje wyłącznym udziałowcem innej spółki, z którą zawiera umowę dotyczącą gospodarowania środkami unijnymi. Określone w ten sposób powiązania pomiędzy stroną skarżącą oraz Partnerem – K. sp. z o.o. oraz dalszymi beneficjentami pomocy publicznej z środków unijnych, czyli L. C. Sp. z o.o. oraz L. l. P. Sp. z o.o. przesądzały – w ocenie Sądu - o tym, że doszło do konfliktu interesów w rozumieniu powołanych powyżej przepisów. Zgodnie natomiast z § 20 umowy o dofinansowanie skarżąca spółka zobowiązała się do przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w ramach projektu w sposób zapewniający zachowanie zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców na warunkach określonych w wytycznych dotyczących udzielania zamówień.

Sąd podzielił także stanowisko organu co do tego, że zamieszczenie kilkakrotnie informacji o możliwości ubiegania się o dofinansowanie miejsc pracy dla niepełnosprawnych mieszkańców województwa pomorskiego w serwisie internetowym OLX oraz w zamkniętej grupie na Facebooku nie czyniło zadość wymogowi zachowania obiektywizmu, bezstronności i konkurencyjności. Nie miała przy tym znaczenia liczebność tejże zamkniętej grupy, skoro nie wiadomo, ilu spośród jej uczestników to poszukujący pracy, a ilu pracodawców. W sposób oczywisty to Urzędy Pracy i ich system informacyjny oraz Stowarzyszenia Pracodawców, a także poszczególne zakłady pracy chronionej, o których wiadomo, że zatrudniają niepełnosprawnych powinny być adresatami (pośrednikami w przekazywaniu) informacji o możliwości ubiegania się o dofinansowanie miejsc pracy dla niepełnosprawnych, dlatego – jak wskazał Sąd - trudno oprzeć się wrażeniu, że nad wyraz wąski kanał informacji o takiej możliwości sprzyjał temu, by wyłącznie podmioty związane z sobą osobowo lub kapitałowo mogły z dofinansowania skorzystać. Skoro postępowanie o udzielenie zamówienia w ramach projektu nie zostało przeprowadzone w sposób zapewniający zachowanie zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, to doszło do naruszenia zobowiązania wynikającego z ww. umowy i – jak stwierdził Sąd - jest to równoznaczne z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.

W ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi dotyczący zmiany podstawy prawnej, w oparciu o którą prowadzone było postępowanie administracyjne, gdyż przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją były bowiem od początku nieprawidłowości w wydatkowaniu środków unijnych i wynikające z tego konsekwencje określone w art. 207 u.f.p. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania jako podstawę prawną zarzucanej nieprawidłowości wskazano art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., podobnie jak w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, a zatem jeśli nawet w toku postępowania rozważana była możliwość zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. to nie mogło to mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd podzielił natomiast zarzut skargi polegający na tym, że w zaskarżonej decyzji organ nie wykazał szkody w budżecie Unii Europejskiej, bowiem w decyzji nie określono i nie wykazano, w jaki sposób Partner, naruszając procedurę, mógł narazić budżet ogólny Unii Europejskiej na straty finansowe.

Rozpoznając ten zarzut Sąd podkreślił, że skarżąca zwracała uwagę, iż założenia projektu nie przewidywały konkurencji pracodawców odnośnie np. pobieranego dofinansowania na zatrudnienie osób niepełnosprawnych lub długości zatrudnienia, zatem nie można stwierdzić, że gdyby wybór pracodawców nastąpił w oczekiwanym przez organ trybie osiągnięte wówczas efekty zatrudnienia mogły okazać się korzystniejsze od wybranych. Wskazywała też, że wszystkie cele przewidziane w umowie, określone w formie wskaźników, zostały zrealizowane, a nawet przekroczono założenia wynikające z wniosku o dofinansowanie. W ocenie skarżącej nie była też prawdziwa teza o możliwości zrealizowania projektu po niższym koszcie, gdyż wszyscy pracodawcy mieli otrzymywać takie samo dofinansowanie do wynagrodzeń, ani też możliwość objęcia wsparciem w formie zatrudnienia subsydiowanego większej liczby pracowników. Założeniem projektu nie było poszukiwanie pracodawców, którzy zatrudnią pracowników po niższych kosztach aniżeli te, które zostały przewidziane w projekcie, ani też przy niższym udziale dofinansowania.

Sąd w powołanych wyrokach z dnia 28 lipca 2022 r. stwierdził, że uzasadnienia kontrolowanych decyzji nie zawierają argumentów pozwalających na przyjęcie, że doszło do szkody w budżecie unijnym, zaznaczając przy tym, że "nie podziela stanowiska organu, że sam fakt poniesienia i rozliczenia w ramach projektu wydatków z takim naruszeniem warunków i procedur wydatkowania środków dofinansowania, które przepisy prawa lub postanowienia umowy nakazują ocenić jako niekwalifikowalne, skutkuje powstaniem szkody w wysokości nieprawidłowo wykorzystanej kwoty dofinansowania", bowiem "przyjęcie, że w każdym przypadku wystąpienia nieprawidłowości w wydatkowaniu środków unijnych mielibyśmy do czynienia ze "szkodą w budżecie", stawiałoby pod znakiem zapytania sens istnienia tej przesłanki w systemie prawa europejskiego, skoro już samo stwierdzenie nieprawidłowości determinowałoby odpowiedzialność beneficjenta. Takie stanowisko – jak zaznaczył Sąd - byłoby ponadto sprzeczne z wyrokiem TSUE z dnia 14 lipca 2016 r. (sygn. akt C-406/14), który stanowi element prawa wspólnotowego i przedstawiona w nim wykładnia prawa wspólnotowego jest wiążąca dla sądów i innych organów krajowych".

W konsekwencji Sąd w ramach realizacji dyspozycji art. 141 § 4 zd. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazał, że rzeczą organu rozpatrującego ponownie sprawę będzie uwzględnienie wyrażonej w wyrokach oceny prawnej i dokonanie rozstrzygnięcia, którego treść uzależniona będzie przede wszystkim od tego, czy organ ustali, czy i jakie szkody w budżecie Unii spowodowało lub mogłoby spowodować występujące w rozpoznawanych sprawach naruszenie prawa wspólnotowego. Dodatkowo – w wyroku o sygn. akt III SA/Gd 645/21 – Sąd w toku ponownego rozpoznawania sprawy zobowiązał organ do wyjaśnienia sposobu (metody) ustalenia kosztów pośrednich we wskazanej kwocie 8.249,53 zł (wniosek nr [...]), wyjaśniając, że brak merytorycznego i logicznego wyjaśnienia tej kwestii sprawia, że nie można uznać żądanej od skarżącej do zwrotu kwoty 364.904,88 zł – której, jak wynika z przedstawionego przez organ wyliczenia, koszty pośrednie w wysokości 8.249,53 zł są częścią - za ustaloną w sposób prawidłowy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 14 marca 2023 r., wydanej po połączeniu rozpoznania spraw z wniosków skarżącej z dnia 17 sierpnia 2020 r. oraz z dnia 10 czerwca 2021 r. o ponownie rozpatrzenie omawianych spraw, organ obszernie odniósł się do podniesionych przez skarżącą we wskazanych wnioskach zarzutów oraz argumentów.

W nawiązaniu natomiast do zaleceń wynikających z ww. wyroków tutejszego Sądu z dnia 28 lipca 2022 r. organ - w odniesieniu do kwestii szkody w budżecie Unii, jaka została poniesiona w związku ze stwierdzonymi w sprawie naruszeniami prawa wspólnotowego - przywołał treść art. 2 pkt 36 oraz art. 143 ust. 2 rozporządzenia ogólnego, zaznaczając, że przesłankami wystąpienia nieprawidłowości podlegającej zwrotowi w rozumieniu ww. przepisów są: 1/ działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, 2/ stanowiące naruszenie prawa, 3/ które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej 4/ poprzez obciążenie tego budżetu nieuzasadnionym wydatkiem. W odniesieniu do dwóch pierwszych przesłanek pozwalających zakwalifikować działanie strony jako nieprawidłowość organ stwierdził, że w sprawie nie budzi wątpliwości, iż skarżąca jest podmiotem gospodarczym a zarazem beneficjentem projektu, który otrzymał dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Społecznego, czyli jednego z Europejskich Funduszy Strukturalnych i Inwestycyjnych (EFSI), a jej działania doprowadziły - jak wykazano powyżej - do naruszenia przepisów (rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków), dotyczących stosowania prawa unijnego, co do których przestrzegania skarżąca zobligowała się na mocy zapisów umowy o dofinansowanie. Wykazana i szczegółowo opisana przez organ ocena działania beneficjenta, który w sposób nieprawidłowy, tj. niezgodny z przepisami prawa udzielił w ramach projektu pomocy publicznej znalazła aprobatę wyrażoną w uzasadnieniach ww. wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lipca 2022 r. W zakresie wystąpienia trzeciej i czwartej przesłanki związanej z wystąpieniem rzeczywistej lub potencjalnej szkody w budżecie UE, organ stwierdził, że konieczne jest zbadanie, czy w niniejszej sprawie nie da się wykluczyć możliwości wystąpienia szkody w budżecie UE - ponieważ to wyłącznie zaistnienie naruszenia prawa przy jednoczesnym niewykluczeniu negatywnego wpływu naruszenia na budżet UE/budżet danego funduszu stanowi o wystąpieniu nieprawidłowości i uprawnia do określenia wysokości korekty i wydania decyzji o zwrocie dofinansowania, przy czym – odwołując się do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz wskazanych wyroków NSA - organ wskazał, że szkoda, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego nie musi być konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało ryzyko, czy też zagrożenie, że szkoda ta powstanie. Nie trzeba udowadniać wystąpienia konkretnych skutków finansowych - rolą organu jest wykazanie jedynie, iż nie można wykluczyć, że stwierdzone naruszenie miało wpływ na budżet Unii. Szkoda, do której nawiązuje treść art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego, następuje wskutek obciążeniem budżetu Unii Europejskiej wydatkiem nieuzasadnionym, a bliższa identyfikacja zakresu pojęciowego tego uszczerbku winna nastąpić z uwzględnieniem aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że jest to uszczerbek finansowy będący skutkiem nieprawidłowości, polegający albo na zmniejszeniu lub utracie przychodów odprowadzanych do budżetu UE, albo na dokonaniu z niego nieuzasadnionych wydatków. Wystarcza zatem sama hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE, zaś faktyczne wystąpienie uszczerbku finansowego nie jest przesłanką konieczną dla zakwalifikowania zachowania jako nieprawidłowości (wystarczy bowiem sama możliwość jej wystąpienia). Organ podkreślił, że nieuzasadniony wydatek to taki, który został poniesiony z naruszeniem podstawowych zasad prawa wspólnotowego, w tym zasad prawa zamówień publicznych (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1653/14), gdyż takie ujęcie szkody wynika z aksjologicznego założenia ustawodawcy, że beneficjent, który otrzymuje bezzwrotną pomoc finansową powinien środki te wydatkować w zgodzie z przepisami prawa. W przypadku naruszenia procedur wydatkowania środków z UE szkoda powstaje już w momencie, gdy beneficjent otrzymujący dofinansowanie realizuje projekt niezgodnie z prawem, a zdaniem TSUE nawet nieprawidłowości, które nie wywołują konkretnych skutków finansowych mogą uzasadniać zastosowanie korekty finansowej, ponieważ mogą one poważnie wpłynąć na interesy finansowe Unii oraz na poszanowanie prawa wspólnotowego (tak wyroki TSUE: z dnia 15 września 2005 r. w sprawie C 199/03 oraz z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie C 465/10). Nie jest koniecznym wystąpienie rzeczywistego uszczerbku finansowego do przyjęcia, iż doszło do istotnego skutkującego nałożeniem korekty finansowej naruszenia przepisów regulujących dofinansowanie projektu (por. wyroki NSA: z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 1226/21; z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt I GSK 276/18; z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 357/18 czy z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II GSK 2108/17).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ stwierdził, że za niezbędne należy uznać określenie rangi, jaką w systemie prawa wspólnotowego oraz krajowego zajmują normy prawne regulujące zasady oraz szczegółowe procedury dotyczące udzielania przez państwa członkowie pomocy publicznej, jak również przepisy dotyczące nakazu unikania konfliktu interesów.

W tym zakresie organ wyjaśnił, że materii udzielania przez państwa członkowskie pomocy publicznej oraz pomocy de minimis poświęcone zostały przepisy od art. 107 do art. 109 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z 7.6.2016 r., nr C 202/1). Wskazane przepisy ustanawiają ogólną zasadę zakazu udzielania pomocy publicznej jako zjawiska mającego negatywny wpływ na warunki funkcjonowania rynku wewnętrznego, będącego jednym z filarów jej funkcjonowania. Jakkolwiek w systematyce ww. Traktatu problematyka pomocy publicznej znajduje się w odległych przepisach (art. 107 i art. 108), to oceniając ich rangę należy mieć również na względzie, że dotyczą funkcjonowania instytucji, której powołanie było jednym z głównych celów traktatów rzymskich z 1957 r. W tym miejscu należy wskazać, że możliwość tworzenia uregulowań prawnych dotyczących zasad funkcjonowania rynku wewnętrznego stanowią - w świetle art. 3 ust. 1 lit. b/ Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej - wyłączną kompetencję Unii Europejskiej. Przepisy, których naruszenie wykazano w niniejszej sprawie zostały ustanowione przepisami Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE EURATOM) Nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002. Jakkolwiek zagadnienia konfliktu interesów przy wykonywaniu budżetu Unii Europejskiej nie znajdują uregulowania bezpośrednio w przepisach traktatów, to ich źródłem są traktatowe przepisy ustanawiające podstawowe zasady konstruowania i wykonywania budżetu Unii Europejskiej. O powyższym przesądza w sposób wyraźny przepis art. 32 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, który stanowi, że "Budżet wykonuje się przy zapewnieniu skutecznej i wydajnej kontroli wewnętrznej dostosowanej do danej metody wykonywania oraz zgodnie ze stosownymi przepisami sektorowymi. Do celów wykonania budżetu kontrolę wewnętrzną definiuje się jako proces stosowany na wszystkich szczeblach zarządzania i mający zapewnić wystarczającą pewność co do osiągnięcia następujących celów: a) skuteczności, wydajności i oszczędności operacji; b) wiarygodności sprawozdawczości; c) ochrony mienia i informacji; d) zapobiegania nadużyciom finansowym i nieprawidłowościom oraz ich wykrywania, korygowania i monitorowania; e) odpowiedniego zarządzania ryzykiem w zakresie legalności i prawidłowości operacji podstawowych, z uwzględnieniem wieloletniego charakteru programów, jak również charakteru danych płatności". Skuteczna kontrola wewnętrzna, jak wskazano w ust. 3 cytowanego artykułu, opiera się na najlepszej praktyce międzynarodowej i obejmuje m.in. właśnie unikanie konfliktu interesów.

Taką interpretację znaczenia przepisów wskazanego rozporządzenia potwierdzają również zapisy Wytycznych Komisji Europejskiej dotyczące unikania konfliktów interesów i zarządzania takimi konfliktami na podstawie rozporządzenia finansowego w części poświęconej celom ich wydania (Dz. Urz. UE z 2021/C 121/01, str.3). W rozdziale 2 wskazano, że "do sytuacji skutkujących powstaniem konfliktu interesów może dojść w każdej chwili. Zapobieganie takim konfliktom albo zarządzanie nimi w odpowiedni sposób w przypadku ich wystąpienia ma fundamentalne znaczenie z punktu widzenia interesów finansowych Unii Europejskiej. Wymóg ten ma kluczowe znaczenie dla utrzymania przejrzystości, reputacji i bezstronności sektora publicznego oraz wiarygodności zasad praworządności, która jest jedną z podstawowych wartości UE. Jest to niezbędne, aby zachować wiarę obywateli w uczciwość i bezstronność podmiotów i urzędników publicznych, a także podtrzymać ich zaufanie do procesów podejmowania decyzji służących realizacji interesów ogólnych. Natomiast w sytuacji, gdy nie uda się zapobiec konfliktom interesów lub gdy odpowiednie zarządzanie tymi konfliktami okaże się niemożliwe w przypadku ich wystąpienia, konflikty te mogą wywrzeć negatywny wpływ na proces podejmowania decyzji w podmiotach publicznych, co skutkuje nieracjonalnym wydatkowaniem środków publicznych i może prowadzić do nadszarpnięcia reputacji. Konflikty interesów mogą również prowadzić do utraty wiary w zdolność sektora publicznego do działania w bezstronny sposób w interesie ogólnym społeczeństwa".

W świetle powyższego organ stwierdził, że należy przyjąć, iż naruszony przez beneficjenta przepis prawa miał charakter jednej z podstawowych zasad prawa Unii Europejskiej, dotyczących wydatkowania środków z budżetu ogólnego UE, a w konsekwencji środki wykorzystane z jego naruszeniem stanowią podlegającą zwrotowi nieprawidłowość w rozumieniu przepisów art. 2 pkt 36 w zw. z art. 143 ust. 2 rozporządzenia ogólnego. O wadze dokonanego przez beneficjenta naruszenia świadczy z jednej strony okoliczność, że naruszenie dotyczyło jednej z podstawowych zasad dotyczących planowania i realizacji budżetu UE, a z drugiej naruszenie to zostało dokonane w dziedzinie o szczególnej roli w ustroju gospodarczym Unii Europejskiej, objętej co do zasady zakazem udzielania pomocy publicznej, od którego odstępstwa objęte są silną prawną reglamentacją.

W konsekwencji fakt rozliczenia w ramach projektu wydatków poniesionych z takim naruszeniem warunków i procedur wydatkowania środków dofinansowania, które przepisy prawa lub postanowienia umowy nakazują ocenić te wydatki jako niekwalifikowalne, skutkuje powstaniem szkody w wysokości nieprawidłowo wykorzystanej kwoty dofinansowania zgodnie z art. 143 ust. 2 rozporządzenia ogólnego. Organ stwierdził, że w stanie niniejszej sprawy - z uwagi na udzielenie pomocy publicznej w ramach dyskryminacyjnego i niekonkurencyjnego procesu pozyskiwania pracodawców, podmiotom silnie powiązanym organizacyjnie, osobowo i kapitałowo, które to działanie może mieć niewątpliwy wpływ na warunki konkurencji na rynku, na którym strona oraz partner funkcjonują - brak jest podstaw do poszukiwania możliwości obniżenia kwoty korekty finansowej. Brak możliwości obniżenia kwoty korekty finansowej wynika również z faktu, że w sensie ekonomicznym beneficjent i partner projektu - działając wbrew zapisom wniosku o dofinansowanie i przyznając subsydia płacowe powiązanym ze sobą spółkom - przyznali je poniekąd samym sobie, ograniczając tym samym dzięki środkom publicznym (przyznanemu dofinansowaniu) koszty płacowe wpływające na rozmiary zysku uzyskiwanego przez zależne od nich podmioty gospodarcze. Organ zaznaczył, że zwrot subsydiów zatrudnieniowych udzielonych nieprawidłowo przez Partnera powiązanym z nim i beneficjentem podmiotom (tj.: L. C. Sp. z o.o., L. l. P. Sp. z o.o. i C. S. Sp. z o.o.) doprowadzi natomiast do tego, że - patrząc na tę kwestię z punktu widzenia finansów przedsiębiorstwa - zrealizowane przez nie usługi świadczone będą pod względem gospodarczym na warunkach zbliżonych do tych, na których realizowały i realizują je inne podmioty gospodarcze świadczące usługi w województwie pomorskim, którym faktycznie ograniczono możliwość skorzystania z wsparcia w postaci subsydiowania zatrudnienia. Rozdysponowanie przewidzianego w projekcie dofinansowania powiązanym z Partnerem i beneficjentem projektu podmiotom - mimo zawartego we wniosku o dofinansowanie zapewnienia ze strony beneficjenta i odpowiedzialnego za tę kwestię Partnera (K. Sp. z o.o.), że nabór będzie otwarty, dla wszystkich - godziło w przywołane wcześniej zasady i pozbawiło w istocie rzeczy inne podmioty możliwości skorzystania z subsydiów płacowych - nie trudno wyobrazić sobie sytuację, że faktyczne uniemożliwienie innym pracodawcom (niepowiązanym z beneficjentem i partnerem) pogorszyło istotnie ich pozycję konkurencyjną na rynku. Uniemożliwienie im skorzystania z dopłaty do wynagrodzenia zatrudnianych osób sięgającej rzędu 75 % powodowało, że w ramach oferowanych przez siebie usług (np. usług związanych z utrzymaniem czystości świadczonych) nie mogli oni zaoferować swoim usługobiorcom konkurencyjnych stawek, których kalkulacja mogłaby uwzględniać fakt otrzymania subsydiów na pracę osób zaangażowanych do świadczonych usług takich jak te, które otrzymały w ramach projektu powiązane z Partnerem i beneficjentem spółki: L. C. Sp. z o.o., L. l. R. Sp. z o.o. i C. S. Sp. z o.o. Organ też stwierdził, iż nie można wykluczyć, że osiągnięte przez inne podmioty rezultaty związane z trwałością zatrudnienia czy warunkami pracy stwarzanymi zatrudnianym uczestnikom projektu (np. praca inna niż praca przy utrzymaniu czystości) byłyby znacznie lepsze od tych, które oferowały powiązane z Partnerem i beneficjentem spółki. Dlatego nie sposób zgodzić się z prezentowanym przez stronę stanowiskiem, że w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe określenie ani realnej ani potencjalnej szkody w budżecie. Nie można także podzielić poglądu, że nie doszło do poniesienia strat przez fundusze polityki spójności. Gdyby bowiem w ramach projektu dochowano należytej staranności w zakresie unikania konfliktu interesów i realnie przestrzegano deklarowanych zasad naboru pracodawców zainteresowanych zatrudnieniem subsydiowanym osób z niepełnosprawnościami - nie można byłoby zasadnie twierdzić, że beneficjent bądź Partner naruszyli wiążące ich na podstawie u.f.p. i umowy o dofinansowanie procedury związane z wydatkowaniem dofinansowania przyznanego na realizację tej formy wsparcia. Gdyby subsydiowanie zatrudnienia w ramach projektu skierowane było do podmiotów wyłonionych w przejrzystym, niedyskryminacyjnym i konkurencyjnym procesie pozyskiwania pracodawców nie powstałaby szkoda w budżecie UE. Jak jednak wykazało postępowanie przeprowadzone przez organ zasady te zostały przez beneficjenta i Partnera naruszone. Konsekwencją tego jest zwrot precyzyjnie określonej kwoty wydatków poniesionych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., tj. kwoty dofinansowania przeznaczonego w ramach projektu na subsydiowanie zatrudnienia w powiązanych z Partnerem i beneficjentem podmiotach gospodarczych. Zatem kwota rozliczonych we wnioskach o płatność wydatków na tego rodzaju subsydia wyznacza rozmiar szkody poniesionej przez fundusze polityki spójności. W realiach niniejszej sprawy nie można bowiem wykluczyć negatywnego wpływu wskazanych w decyzji naruszeń na budżet UE, gdyż szkoda w budżecie ogólnym Unii Europejskiej nie polega wyłącznie na obciążeniu tego budżetu wydatkiem w wysokości wyższej niż możliwa do uzyskania przy zachowaniu właściwej procedury (tj. strata).

W odniesieniu do zaleceń wynikających z wyroku tutejszego Sądu z dnia 28 lipca 2022 r. o sygn. akt III SA/Gd 645/21 dotyczących wyjaśnienia sposobu (metody) ustalenia kosztów pośrednich we wskazanej kwocie 8.249,53 zł (wniosek nr [...]), organ ponownie rozpoznając w tym zakresie sprawę dokonał korekty tej kwoty przeliczając ją do wartości 5.594,41 zł (vide: s. 31-33 zaskarżonej decyzji).

W konsekwencji organ w zaskarżonej decyzji stwierdził, że szkoda w rozpoznawanej sprawie polegała na poniesieniu ze środków dofinansowania i przedstawieniu do rozliczenia w ramach wniosku o płatność nr: 1) [...]: a/ wydatków obejmujących nieprawidłowo udzieloną pomoc publiczną w wysokości 69.290,71 zł; b/ kosztów pośrednich (w części rozliczonej ze środków dofinansowania) w wysokości 5.594,41 zł; 2) [...]: a/ wydatków obejmujących nieprawidłowo udzieloną pomoc publiczną w wysokości 229.499,39 zł; b/ kosztów pośrednich 57.374,85 zł; c/ kosztów pośrednich od nieprawidłowo rozliczonego wkładu własnego w wysokości 490,40 zł; 3) RPPM.05.02.02-22-0037/16-006: a/ wydatków obejmujących nieprawidłowo udzieloną pomoc publiczną w wysokości 83.616,20 zł; b/ kosztów pośrednich 20.904,05 zł. W konsekwencji organ stwierdził, że od środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków, określając w decyzji termin, od którego nalicza się odsetki (art. 207 ust. 1 i ust. 9 u.f.p.).

C. S. SA z siedzibą w P. zaskarżyła ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa Pomorskiego, przyjętej uchwałą nr 477/252/21; umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów, przywołanych w treści uzasadnienia na okoliczności każdorazowo wskazane w uzasadnieniu.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez jej wydanie bez rozpatrzenia wszelkich okoliczności sprawy i niepodjęcie niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w części ustaleń dotyczących: a) istnienia konfliktu interesów przy naborze beneficjentów pomocy; b) dyskryminacji potencjalnych beneficjentów; c) braku starań skarżącej w celu rozpropagowania informacji o naborze beneficjentów; d) określenia przez organ wiążących dla skarżącej procedur naboru beneficjentów pomocy;

2/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nierozważeniu całokształtu okoliczności sprawy, niewyczerpującej ocenie dowodów, naruszeniu reguły swobodnej oceny dowodów poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego w szczególności poprzez brak wyciągnięcia jakichkolwiek wniosków z przedstawionych dokumentów: korespondencji skarżącej z Ministerstwem Inwestycji i Rozwoju w sprawie procedur i ewentualnych ograniczeń przy wyłanianiu beneficjentów pomocy publicznej; dokumentacji ogłoszeń o prowadzonych naborach beneficjentów pomocy; treści wiążącej stron umowy o dofinansowanie, co skutkowało całkowitym pominięciem argumentacji skarżącej w zakresie realizacji umowy o dofinansowanie z zachowaniem zasad i procedur;

3) art. 153 p.p.s.a polegające na niezastosowaniu się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lipca 2022 r. w sprawie III SA/Gd 645/21 i w sprawie III SA/Gd 1163/21, poprzez nieustalenie istnienia przesłanki zaistnienia nieprawidłowości w postaci powstania szkody w budżecie Unii Europejskiej;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1/ art. 207 ust. 1 u.f.p. oraz art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, poprzez przyjęcie, że przesłanka wykorzystania środków unijnych z naruszeniem procedur stanowi podstawę do zwrotu środków, w sytuacji gdy nie została spełniona i wykazana przesłanka nieprawidłowości w postaci powstania szkody w budżecie Unii Europejskiej wskutek sfinansowania nieuzasadnionego wydatku;

2/ art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez orzeczenie o obowiązku zwrotu wydatków dokonanych z naruszeniem procedur, w sytuacji gdy żaden z dokumentów w ramach projektu nie określał procedur naboru beneficjentów pomocy na subsydiowanie zatrudnienia i w sytuacji gdy beneficjent nie naruszył procedur związanych z realizacją umowy o dofinansowanie w sposób uzasadniający ich zwrot;

3/ art. 57 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 966/2012 w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do ogólnego budżetu Unii Europejskiej poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przypisaniu tych obowiązków beneficjentowi, w sytuacji gdy zawarta ze stroną umowa nie jest "umową o delegowaniu zadań", zaś dokumenty dotyczące realizowanego projektu nie zawierają żadnych procedur naboru beneficjentów pomocy, co stało się błędną podstawą do zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.;

4/ art. 3 ust. 3 Załącznika nr 1 do rozporządzenia Komisji nr 651/2014 poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu "pozostawania w jednym ze związków za pośrednictwem osób fizycznych" przez spółki K. sp. z o.o. oraz L. I. R. Sp. z o.o., a także L. C. Sp. z o.o. bez zidentyfikowania, o który spośród konkretnie wskazanych w tym przepisie związków/relacji chodzi i w sytuacji gdy w świetle brzmienia ww. przepisu nie da się wykazać istnienia takiego związku/relacji pomiędzy spółkami K. Sp. z o.o. oraz L. I. P. Sp. z o.o., jak również L. C. Sp. z o.o.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., że zarówno w treści zaskarżonej decyzji, jak i w poprzedzających ją Informacjach pokontrolnych, nie przedstawiono żadnych dowodów wskazujących na sugerowaną dyskryminację lub nierówne traktowanie innych przedsiębiorstw (niż te, które zostały ostatecznie wybrane do dofinansowania) w dostępie do możliwości skorzystania z pomocy publicznej oferowanej w ramach projektu. W obliczu publikowanych przez skarżącą i Partnera 1 ogłoszeń o naborze pracodawców teza ta nie znajduje dostatecznego uzasadnienia. Obciążanie skarżącej i jej Partnera w projekcie konsekwencjami wynikającymi z faktu, iż żaden inny pracodawca nie złożył wniosku o udzielnie w ramach projektu pomocy publicznej, poza za tymi, którym udzielono w ramach projektu tej pomocy, (gdyż wyraźnie należy podkreślić, że Partner 1 nie odrzucił wniosku o udzielnie pomocy publicznej żadnego pracodawcy) jest rażąco niesprawiedliwe.

W ocenie beneficjenta pracodawcy nie byli zainteresowani zawieraniem umów z pracownikami z uwagi na określone wymogi realizowanego projektu, które były dla nich zniechęcające, w konsekwencji czego nie ubiegali się oni w ogóle o udzielenie pomocy publicznej na zatrudnienie uczestników projektu "Razem na rynku pracy -program aktywizacji zawodowej niepełnosprawnych mieszkańców województwa pomorskiego", gdyż wsparcie to niosło dla nich za duże ryzyko i możliwe niekorzystne konsekwencje w zestawieniu z ewentualnymi korzyściami w postaci częściowego obniżenia kosztów wynagrodzenia pracownika, którego efektywność pracy prawdopodobnie będzie również obniżona w porównaniu do innych pracowników. Ponadto pracodawca samodzielnie zatrudniający osoby z niepełnosprawnościami ma prawo do dofinansowania z tego tytułu z PFRON, natomiast korzystając z zatrudnienia subsydiowanego w ramach projektu "Razem na rynku pracy..." musiał zrezygnować z ubiegania się o dofinansowanie z PFRON, co w ocenie znacznej części pracodawców mogło być niekorzystne zarówno pod względem finansowym, jak i pod względem wyżej opisanego ryzyka (wynikającego m.in. z faktu, że mieli decydować się na zatrudnienie osoby nie zrekrutowanej samodzielnie na wolnym rynku pracy i co do której nie byli w stanie weryfikować odpowiednich kompetencji, motywacji i doświadczenia). Beneficjent wielokrotnie spotykał się z opinią pracodawców, iż angażowanie niepełnosprawnych uczestników projektu na tych warunkach bardziej niesie znamiona działalności społecznej niż biznesowej, a korzyści są niewspółmierne do istniejącego ryzyka i koniecznych nakładów.

Stwierdzenia organu, jakoby pomoc publiczna na zatrudnienie subsydiowane obniżała istniejące koszty u pracodawcy miałoby sens, gdyby ta pomoc publiczna dotyczyła częściowej refundacji kosztów obecnych pracowników pracodawcy, natomiast w sytuacji gdy zatrudnia on dodatkowo niepełnosprawnego uczestnika projektu (gdyż pomocy publicznej na ten cel nie może uzyskać na stanowisko gdzie wakat powstał w efekcie zwolnienia dotychczasowego pracownika), o niskich kwalifikacjach i nieaktualnym doświadczeniu zawodowym, celem przyuczenia go do ewentualnego wykonywania pracy i dania mu szansy powrotu do aktywności zawodowej, a jednocześnie z własnych środków ponosząc częściowe koszty jego wynagrodzenia i ponosząc koszty zaangażowania innych pracowników, którzy będą go wdrażać i przyuczać, to trudno jest mówić o generowaniu w ten sposób jakiegokolwiek zysku po stronie pracodawcy, przynajmniej w okresie pierwszych kilku miesięcy pracy danej osoby.

Ponadto dokumentacja projektu - dokumenty związane z zatrudnieniem uczestników projektu w żaden sposób nie potwierdzają tez postawionych przez Instytucję Zarządzającą, jakoby pracownicy mieli podejmować pracę w zawodach i stanowiskach, które mogłyby im nie odpowiadać, a inny sposób rozpropagowania projektu miał zapewnić im zatrudnienie zgodne z ich możliwościami.

W ocenie skarżącej nie da się obiektywnie powiedzieć, że beneficjent nie informował o naborze pracodawców, że zatajał tę informację czy też dyskryminował jakichś pracodawców. Publikując w Internecie na swojej stronie, czy chociażby w mediach społecznościowych dla nawet grupy tych kilkudziesięciu tysięcy osób związanych z lokalnym rynkiem pracy, dokładał staranności aby z informacją tą dotrzeć do jak największego grona osób. Poza tym żadne przepisy dotyczące pomocy publicznej czy wytyczne dotyczące realizacji projektów współfinansowanych ze środków EPS nie regulują w sposób jednoznaczny ile, gdzie, czy też jakie działania beneficjent powinien podjąć i zrealizować aby w wystarczający w ocenie IZ/IP sposób upublicznić informację o prowadzonym naborze podmiotów mogących zatrudnić uczestników projektu w ramach zatrudnienia subsydiowanego będącego pomocą publiczną. W związku z powyższym, skoro przepisy nie regulują kwestii tego w jaki sposób (w formie ilu i jakich informacji/ogłoszeń) podmiot udzielający pomocy publicznej powinien tę informację upublicznić, to nie można czynić mu zarzutu z tego, że zamieścił takie ogłoszenia na takiej a nie innej liczbie portali. Do strony beneficjenta gdzie było opublikowane ogłoszenie o naborze pracodawców i możliwości skorzystania z pomocy publicznej na zatrudnienie uczestników projektu w równym stopniu miały dostęp wszystkie osoby, podmioty, w tym pracodawcy, w związku z czym zarzut IZ, jakoby beneficjent działał niekonkurencyjnie i dyskryminacyjnie względem jakichkolwiek pracodawców, jest całkowicie niezrozumiały i pozbawiony uzasadnienia.

Skarżąca podnosiła także, że organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji pominął całkowicie wskazane przez nią dowody wskazujące na brak konfliktu interesów po stronie osób zajmujących się naborem pracodawców, co stanowi akt dowolnej oceny dowodów i niedokonania wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego. W kwestii zarzutu nieudowodnienia zaistnienia szkody dla budżetu UE, naruszenia art. 207 ust. 1 u.f.p. oraz art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 oraz naruszenia art. 153 p.p.s.a., polegającego na niezastosowaniu się w tym zakresie do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lipca 2022 r., skarżąca spółka podkreśliła, że w ponownie wydanej (zaskarżonej) decyzji organ nie przywołuje już wcześniej stawianych tez, jakoby możliwe było "zrealizowanie projektu po niższym koszcie" przez inaczej wyłonionych pracodawców (gdyż wszyscy pracodawcy mieli otrzymywać takie samo dofinansowanie do wynagrodzeń) lub "objęcie wsparciem w formie zatrudnienia subsydiowanego większej liczby pracowników" (gdyż założeniem projektu nie było poszukiwanie pracodawców, którzy zatrudnią pracowników po niższych kosztach, aniżeli te, które zostały przewidziane w projekcie, ani też przy niższym udziale dofinansowania). W trakcie ponowionego drugoinstancyjnego postępowania organowi nie udało się jednak zgromadzić żadnych dowodów ani zdefiniować formy, jaką miałaby przybrać ewentualna szkoda w budżecie unijnym. Organ przywołał w decyzji jedynie dość ogólnie potencjalne skutki w postaci "wpływu na warunki konkurencji na rynku", które miały powstać z uwagi na to, iż "naruszenie pozbawiło w istocie inne podmioty możliwości skorzystania z subsydiów płacowych". Taka teza nie wskazuje jednak na spowodowanie szkody w budżecie Unii Europejskiej, poprzez obciążenie tego budżetu nieuzasadnionym wydatkiem.

Zdaniem skarżącej uzasadnione wydatki określone w umowie o dofinansowanie to 75 miejsc pracy podlegających dofinansowaniu, przy czym finalnie na dofinansowanie każdego z tych miejsc pracy przeznaczono najniższą możliwą kwotę (minimalne wynagrodzenie za pracę). Europejski Fundusz Społeczny sfinansował projekt, który został zrealizowany w ponad 100 % i nie da się stwierdzić, że poniósł stratę poprzez finansowanie nieuzasadnionego wydatku. Jak to zostało wskazane powyżej, pracodawcy zatrudniający osoby niepełnosprawne mają również możliwości korzystania z pomocy publicznej na zatrudnienie osób niepełnosprawnych w formie dofinansowań do wynagrodzeń z PFRON i w ocenie skarżącej udział w projekcie i poddanie się jego rygorom mogło być oceniane przez potencjalnych pracodawców jako mniej atrakcyjne niż znane im i pewne dofinansowania z PFRON. Konieczność rezygnacji z dofinansowań z PFRON w odniesieniu do osób uczestniczących w projekcie, spowodowała iż nawet hipotetyczne rozważania organu na temat wpływu na warunki konkurencji należy uznać za błędne.

Skarżąca wskazała, że nie było mowy o konkurencji pracodawców, odnośnie np. pobieranego dofinansowania na zatrudnienie osób niepełnosprawnych lub odnośnie długości gwarancji zatrudnienia, zatem nie da się stwierdzić, iż gdyby wybór pracodawców nastąpił w zdefiniowanym przez organ jako prawidłowy trybie, wówczas osiągnięte efekty zatrudnienia mogły okazać się korzystniejsze od tych, które zostały zrealizowane przez wybranych pracodawców. Uczestnicy projektu w ramach zatrudnienia subsydiowanego byli zatrudniani za aktualnie obowiązujące na tamten czas wynagrodzenie minimalne, co skutkuje tym, iż nie istniała zgodna z obowiązującym prawem możliwość zrealizowania tych działań w ramach projektu po niższych kosztach, lub objęcie wsparciem większej liczby osób, gdyż płaca obowiązująca w ramach realizowanego zatrudnienia niższa być nie mogła, dlatego wykluczony jest ewentualny negatywny wpływ na budżet UE.

Skarżąca wskazała, że organ próbuje bezpodstawnie podważyć efektywność zrealizowanych przez beneficjanta działań, stawiając dwie nie znajdujące potwierdzenia hipotezy. Pierwszą z nich jest teza, iż gdyby uczestnicy zostali zatrudnieni u innego pracodawcy, to być może wykonywaliby pracę inną niż utrzymanie czystości, jednakże teza ta całkowicie pomija fakt, iż ten charakter pracy wynikał z oczekiwań i diagnozy danego uczestnika, które określone zostały w jego Indywidulanym Planie Działania (IPD). Uczestnik nie mógł być skierowany przez wnioskodawcę do zatrudnienia na stanowisku niezgodnym z jego IPD, a ponadto fakt kontynuacji pracy również po okresie subsydiowania potwierdza zgodność stanowiska z oczekiwaniami uczestników. Jednocześnie stwierdzenia organu, iż wykonywanie określonego rodzaju pracy miałoby mieć negatywny wpływ na budżet UE w porównaniu do innego rodzaju pracy jest pozbawione logiki i nosi znamiona dyskryminacji i dyskredytacji ze względu na charakter wykonywanej pracy. Z kolei druga z tez dotyczy tego, iż gdyby uczestnicy zostali zatrudnieni u innego pracodawcy, to być może rezultaty byłyby jeszcze lepsze. W ocenie skarżącej znacznie bardziej prawdopodobne jest, iż rezultaty byłyby gorsze i wskaźniki projektu nie zostałyby w ogóle osiągnięte na zakładanym we wniosku o dofinansowanie poziomie, gdyż beneficjent z nawiązką osiągnął zakładane we wniosku wskaźniki i cele jakie miał projekt do osiągnięcia, a jednocześnie zrealizował to po najmniejszym koszcie jaki był możliwy, dlatego wykluczona jest realna możliwość powstania szkody w budżecie Unii Europejskiej. Kluczowe wskaźniki dotyczące zatrudnienia uczestników zostały osiągnięte na poziomie przekraczającym założenia wynikające z wniosku o dofinansowanie, tj.: 1) liczba osób biernych zawodowo pracujących po opuszczeniu programu: 14 osób, poziom realizacji 107,69 %; 2) liczba osób długotrwale bezrobotnych pracujących po opuszczeniu programu: 9 osób, poziom realizacji 112,50 %; 3) liczba osób z niepełnosprawnościami pracujących po opuszczeniu programu: 25 osób, poziom realizacji 113,64 %; 4) liczba osób pracujących, łącznie z prowadzącymi działalność na własny rachunek po opuszczeniu programu: 25 osób, poziom realizacji 113,64 %. Poziom osiągnięcia wskaźników projektu oraz dokumentacja potwierdzająca ich osiągnięcie zostały zweryfikowane przez Urząd Marszałkowski Województwa Pomorskiego m.in. na etapie weryfikacji i akceptacji końcowego wniosku o płatność projektu nr [...]. Mianowicie, w piśmie z dnia 21 października 2020 r. akceptującym końcowy wniosek o płatność IZ stwierdza osiągnięcie w projekcie "Razem na rynku pracy - program aktywizacji zawodowej niepełnosprawnych mieszkańców województwa pomorskiego" wskaźników produktu i rezultatu na "dużo wyższym niż zakładany poziomie" i "uznaje projekt za ostatecznie rozliczony".

Ponadto skarżąca zaznaczyła, że w istniejącym piśmiennictwie dotyczącym przywołanego wyroku TSUE z dnia 14 lipca 2016 r. (C-406/14), który przedstawił całościową i wiążącą wykładnię prawa wspólnotowego w omawianej kwestii, podkreślone zostało, iż nie można domniemywać istnienia szkody z samego tylko faktu zaistnienia naruszenia prawa. Skarżąca zauważyła też, że w znacznym stopniu orzeczenia te dotyczą naruszeń procedur dotyczących zamówień i zakupów w ramach projektów, gdzie zakłócenie konkurencji między oferentami może powodować wzrost cen proponowanych w ofertach i niewybranie ofert najkorzystniejszych. Organ cały czas odwołuje się do błędnej tezy, jakoby szkoda w budżecie UE powstać miała już w momencie, gdy beneficjent otrzymujący dofinansowanie realizuje projekt niezgodnie z prawem.

W ocenie skarżącej w zaskarżonej decyzji organ nie podołał wyznaczonemu mu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zadaniu i nie wykazał istnienia szkody w budżecie Unii Europejskiej. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku powoduje, iż wydana decyzja jest wadliwa. W istniejącym piśmiennictwie dotyczącym wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 14 lipca 2016 r. (C-406/14) podkreśla się, iż nie można domniemywać istnienia szkody z samego tylko faktu zaistnienia naruszenia prawa – "z glosowanego wyroku wynika też, że nie jest dopuszczalne przyjęcie, iżby w razie wystąpienia naruszenia prawa istnienie szkody było domniemane, w ten sposób, że szkoda powstaje już w momencie, gdy beneficjent otrzymujący dofinansowanie realizuje projekt niezgodnie z prawem. Wykazanie szkody, choćby tylko potencjalnej, jest niezbędne dla ustalenia istnienia "nieprawidłowości" w rozumieniu analizowanych przepisów" (zob. M. Górski, Glosa do wyroku TS z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie C-406/14, i te same wnioski wywieść należy z wyroku TSUE z dnia 6 grudnia 2017 r. w sprawie C-408/16).

Skarżąca zaznaczyła, że ogólna zasada sformułowana w art. 143 rozporządzenia ogólnego nakazuje przy naruszeniu procedur stosować korektę w wysokości proporcjonalnej do charakteru i wagi popełnionej nieprawidłowości, uwzględniając przy tym straty poniesione przez fundusze polityki spójności, natomiast w omawianej sprawie jest niemal pewne, że nie doszło do poniesienia żadnych strat przez fundusze polityki spójności, zaś wbrew zasadom proporcjonalności skarżąca miałaby zwrócić 100 % przyznanych środków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 14 marca 2023 r. (stanowiąca załącznik do uchwały nr 262/436/23 z dnia 14 marca 2023 r.), którą organ – po ponownym rozpatrzeniu połączonych spraw – orzekł w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu części kwoty środków przyznanych skarżącej na podstawie zawartej w dniu 25 września 2017 r. umowy nr RPPM.05.02.02-22-0037/16-00 o dofinansowanie projektu "Razem dla rynku pracy - program aktywizacji zawodowej niepełnosprawnych mieszkańców województwa pomorskiego", współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020, w łącznej wysokości 466.770,01 zł (całość przyznanego dofinansowania wynosiła 951.224,74 zł).

W rozpoznawanej sprawie na wstępie rozważań podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja została wydana po uprzednim uchyleniu przez tutejszy Sąd wyrokami z dnia 28 lipca 2022 r. w sprawach o sygn. akt III SA/Gd 645/21 oraz III SA/Gd 1163/21 dwóch decyzji Zarządu Województwa Pomorskiego w przedmiocie określenia kwot zwrotu przez skarżącą środków finansowych przyznanych beneficjentowi z tytułu ww. dofinansowania, tj. decyzji Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 20 maja 2021 r. przyjętej uchwałą nr 478/252/21, utrzymującej w mocy własną decyzję z dnia 2 lipca 2020 r. przyjętą uchwałą nr 568/160/20 oraz decyzji z dnia 7 października 2021 r. przyjętej uchwałą nr 955/291/21, utrzymującej w mocy własną decyzję z dnia 20 maja 2021 r. przyjętą uchwałą nr 477/252/21.

Zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. W doktrynie przyjmuje się, że wskazania co do dalszego postępowania stanowią następstwo dokonanej przez sąd oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy, mając na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia jego wadliwości (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 426). Innymi słowy, należy stwierdzić, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12).

Rolą zatem obecnie kontrolującego zaskarżoną decyzję Sądu jest w pierwszej kolejności ocena, czy wskazania co do dalszego postępowania w sprawie sformułowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wydanych uprzednio wyrokach w sprawach o sygn. akt III SA/Gd 645/21 oraz III SA/Gd 1163/21, zostały przez organ wykonane.

Analiza kontrolowanej pod tym kątem decyzji nie pozwala na udzielenie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie i stwierdzenie, że wskazania Sądu zostały przez organ w pełni zrealizowane.

Należy na wstępie podkreślić, że w wyrokach z dnia 28 lipca 2022 r. o sygn. akt III SA/Gd 645/21 oraz III SA/Gd 1163/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przesądził, że w trakcie realizacji projektu doszło do naruszenia przez beneficjenta (skarżącą) określonych zasad związanych z przyznawaniem pomocy unijnej a jednocześnie także zobowiązań wynikających z zawartej pomiędzy beneficjentem a organem umowy, co – jak stwierdził Sąd - jest równoznaczne z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Zatem w tym zakresie i pod tym kątem Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, pomimo podnoszonych w skardze zarzutów, nie jest władny oceniać ich zasadności, bowiem pozostaje związany oceną prawną wyrażoną w tej kwestii przez tutejszy Sąd w ww. wyrokach.

W rozpoznawanej sprawie ocenie Sądu podlega natomiast realizacja oraz należyte wykonanie wskazań (zaleceń) zawartych w powołanych wyrokach z dnia 28 lipca 2022 r. co do dalszego postępowania przez organ w niniejszej sprawie, biorąc przy tym pod uwagę także ocenę prawną wyrażoną przez Sąd co do pozostawionych organowi do wyjaśnienia, rozpoznania i rozstrzygnięcia aspektów żądanego przez organ zwrotu udzielonego skarżącej dofinansowania.

Odnotowania w pierwszej kolejności wymaga, że organ wypełnił zalecenie wynikające z wyroku o sygn. akt III SA/Gd 645/21, dotyczące wyjaśnienia sposobu (metody) ustalenia kosztów pośrednich w kwocie 8.249,53 zł (w odniesieniu do wniosku o nr [...]), a rozpoznając ponownie sprawę jednocześnie także dokonał korekty tej kwoty, co znajduje aprobatę Sądu.

Zdaniem Sądu nie zostały natomiast w pełni zrealizowane zalecenia wynikające z ww. wyroków o sygn. akt III SA/Gd 645/21 oraz III SA/Gd 1163/21 w zakresie ustalenia czy i jakie szkody w budżecie Unii – w świetle wyrażonej przez Sąd oceny prawnej - spowodowało lub mogłoby spowodować występujące w sprawie naruszenie przez beneficjenta prawa wspólnotowego. W powołanych wyrokach Sąd stwierdził, że przyjęcie stanowiska, iż w każdym przypadku zaistnienia nieprawidłowości w wydatkowaniu środków unijnych mielibyśmy do czynienia ze "szkodą w budżecie" stawiałoby pod znakiem zapytania sens istnienia tej przesłanki w systemie prawa europejskiego, skoro już samo stwierdzenie nieprawidłowości determinowałoby odpowiedzialność beneficjenta. W związku z tym Sąd podkreślił, iż "nie podziela (...) stanowiska organu, że sam fakt poniesienia i rozliczenia w ramach projektu wydatków z takim naruszeniem warunków i procedur wydatkowania środków dofinansowania, które przepisy prawa lub postanowienia umowy nakazują ocenić jako niekwalifikowalne, skutkuje powstaniem szkody w wysokości nieprawidłowo wykorzystanej kwoty dofinansowania". Wyrażając ocenę prawną odnośnie rozumienia pojęcia "szkody w budżecie" Sąd poprzedził ją przestawieniem okoliczności, które podnosiła strona skarżąca, wskazujących na brak możliwości zaistnienia – pomimo wykazanych przez organ naruszeń – strat budżetu unijnego w okolicznościach tej konkretnej sprawy. Skarżąca wskazywała bowiem, że same założenia projektu nie przewidywały konkurencji pracodawców odnośnie np. pobieranego dofinansowania na zatrudnienie osób niepełnosprawnych lub długości zatrudnienia, dlatego nie sposób stwierdzić, że gdyby wybór pracodawców nastąpił w oczekiwanym przez organ trybie osiągnięte wówczas efekty zatrudnienia mogły okazać się korzystniejsze od wybranych. Ponadto założeniem projektu nie było poszukiwanie pracodawców, którzy zatrudnią pracowników po niższych kosztach aniżeli te, które zostały przewidziane w projekcie, ani też przy niższym udziale dofinansowania. Nie było możliwości zrealizowania projektu po niższym koszcie, gdyż wszyscy pracodawcy mieli otrzymywać takie samo dofinansowanie do wynagrodzeń, ani też nie było możliwości objęcia wsparciem w formie zatrudnienia subsydiowanego większej liczby pracowników. Co istotne i co podkreślała skarżąca wszystkie cele przewidziane w umowie o dofinansowanie, określone w formie wskaźników, zostały zrealizowane, a nawet przekroczono założenia wynikające z wniosku o dofinansowanie, co potwierdziła też sama Instytucja Zarządzająca.

Mając powyższe na uwadze – w ocenie Sądu - organ ponownie rozpoznając sprawę nie poddał w zaskarżonej decyzji należytej rozwadze przez pryzmat podnoszonych przez skarżącą argumentów w kontekście zaistnienia w niniejszej sprawie "szkody w budżecie Unii", upatrując w dalszym ciągu zaistniałą szkodę (czy też potencjalną szkodę) w samym de facto naruszeniu przez beneficjenta podstawowych zasad prawa wspólnotowego wynikających w istocie z naruszenia procedur oraz warunków realizacji przedmiotowego projektu. Samo jednak wydatkowanie środków z naruszeniem warunków i procedur dofinansowania w zakresie czy to unikania konfliktu interesów przy naborze pracodawców zainteresowanych zatrudnieniem subsydiowanym osób z niepełnosprawnościami czy też wyłonienia tych pracodawców z naruszeniem zasad konkurencyjności - co zostało wyraźnie stwierdzone i przesądzone w przedmiotowych wyrokach tutejszego Sądu z dnia 28 lipca 2022 r. - nie mogło skutkować samo w sobie stwierdzeniem "szkody w budżecie". Organ winien był zatem przedstawić sposób rozumowania, który wskazywałby na istnienie lub możliwość zaistnienia szkody w omawianych (konkretnych) okolicznościach realizacji przedmiotowego projektu. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji w dalszym ciągu nie zawiera argumentów pozwalających na przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie doszło do szkody w budżecie unijnym, bowiem o takiej szkodzie – w związku niezakwestionowaną oceną prawną wyrażoną przez Sąd w ww. wyrokach – nie może świadczyć naruszenie procedur oraz warunków realizacji projektu, które to, co oczywiste, już same w sobie urzeczywistniają fundamentalne zasady prawa Unii Europejskiej, dotyczące sprawiedliwego wydatkowania środków z budżetu ogólnego UE (m.in. ochrony zasad uczciwej konkurencji czy równego traktowania podmiotów, a w konsekwencji wydatkowania środków unijnych w okolicznościach braku konfliktu interesów pomiędzy podmiotami korzystającymi z dofinansowania oraz wykluczenia wszelkich powiązań czy to osobowych czy kapitałowych mogących świadczyć o możliwości wywierania dominującego wpływu pomiędzy podmiotami korzystającymi ze środków unijnych).

Podkreślane zatem w uzasadnieniu przez organ "udzielenie pomocy publicznej w ramach dyskryminacyjnego i niekonkurencyjnego procesu pozyskiwania pracodawców, podmiotom silnie powiązanym organizacyjnie, osobowo i kapitałowo, które to działanie może mieć niewątpliwy wpływ na warunki konkurencji na rynku, na którym strona oraz partner funkcjonują", nie może stanowić o wykazaniu zaistnienia "szkody w budżecie" w niniejszej sprawie.

Realizacja wytycznych zawartych w przedmiotowych wyrokach i ustalenie czy i jakie szkody w budżecie Unii spowodowało lub mogłoby spowodować stwierdzone w sprawie naruszenie przez skarżącą prawa wspólnotowego wymagało od organu rozważenia dodatkowych okoliczności, tj. skonfrontowania warunków i celów wynikających z umowy i założeń projektu z ich finalną realizacją pomimo stwierdzonych naruszeń, a następnie wykazania, że realizacja projektu i wydatkowane przez skarżącą na ten cel środki publiczne – niezależnie i pomimo faktu samego naruszenia warunków i procedur ich wydatkowania – spowodowały szkodę w budżecie, a ściślej mówiąc miały czy mogły mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez jego obciążenie nieuzasadnionym wydatkiem (zob. art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1303/2013).

W ocenie Sądu organ nie wykazał, by wydatki poniesione na realizację projektu – pomimo stwierdzonych przy realizacji projektu nieprawidłowości – miały czy mogły mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii w związku z ich pokryciem z tego właśnie budżetu.

Jak wskazuje organ, zarówno doprowadzenie - z punktu widzenia finansów przedsiębiorstwa – do realizacji przez beneficjenta usług świadczonych pod względem gospodarczym na warunkach zbliżonych do tych, na które realizowały i realizują inne podmioty gospodarcze świadczące usługi w województwie pomorskim (a którym to podmiotom faktycznie ograniczono możliwość skorzystania ze wsparcia w postaci subsydiowania zatrudnienia), jak również rozdysponowanie przewidzianego w projekcie dofinansowania powiązanym z Partnerem i beneficjentem podmiotom pomimo deklaracji, że przedmiotowy nabór będzie otwarty, co skutkowało istotnym pogorszeniem pozycji konkurencyjnej na rynku innym pracodawcom, którym uniemożliwiono skorzystanie z subsydiów płacowych, nadal stanowi wyłącznie o oczywistym naruszeniu zasad równości i konkurencyjności przy realizacji projektu – co zresztą stwierdził już uprzednio Sąd - jednakże w dalszym ciągu – w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie – nie świadczy, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy (tj. w świetle warunków i celów zawartej umowy na dofinasowanie realizacji projektu z budżetu Unii), poniesione na tę realizację projektu środki powodują lub mogą powodować "szkodę w budżecie" (czy też, że miały lub mogły mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez jego obciążenie nieuzasadnionym wydatkiem).

Organ – w ocenie Sądu - nie odniósł się też w tym zakresie w sposób pełny do argumentacji prezentowanej przez skarżącą, wskazującej na zrealizowanie celów projektu na wyższym, aniżeli założony poziomie. Skarżąca w postępowaniu podnosiła bowiem, że założenia wynikające z wniosku o dofinansowanie zostały przekroczone a poziom ich realizacji został przez beneficjenta wykonany z nawiązką, tj. na poziomie: 107,69 % w odniesieniu do liczby osób biernych zawodowo pracujących po opuszczeniu programu (14 osób); 112,50 % w odniesieniu do liczby osób długotrwale bezrobotnych pracujących po opuszczeniu programu (9 osób); 113,64 % w odniesieniu do liczby osób z niepełnosprawnościami pracujących po opuszczeniu programu (25 osób) oraz 113,64 % w odniesieniu do liczby osób pracujących, łącznie z prowadzącymi działalność na własny rachunek po opuszczeniu programu (25 osób). Co więcej, wskazywała także że poziom osiągnięcia wskaźników projektu oraz dokumentacja potwierdzająca ich osiągnięcie zostały zweryfikowane przez Urząd Marszałkowski Województwa Pomorskiego m.in. na etapie weryfikacji i akceptacji końcowego wniosku o płatność projektu nr [...], co znajdowało potwierdzenie w piśmie Instytucji Zarządzającej z dnia 21 października 2020 r. akceptującym końcowy wniosek o płatność i stwierdzającym osiągnięcie w projekcie "Razem na rynku pracy - program aktywizacji zawodowej niepełnosprawnych mieszkańców województwa pomorskiego" wskaźników produktu i rezultatu na "dużo wyższym niż zakładany poziomie" oraz "uznaniu projektu za ostatecznie rozliczony". W tym kontekście stwierdzenie jedynie przez organ, iż "nie można wykluczyć, że osiągnięte przez inne podmioty rezultaty związane z trwałością zatrudnienia czy warunkami pracy stwarzanymi zatrudnianym uczestnikom projektu (np. praca inna niż praca przy utrzymaniu czystości) byłyby znacznie lepsze od tych, które oferowały powiązane z Partnerem i beneficjentem spółki" nie jest wystarczające dla przyjęcia, że wydatkowane beneficjentowi środki finansowe na realizację projektu miały lub mogły mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez jego obciążenie nieuzasadnionym wydatkiem, skoro założenia projektu zostały wypełnione i to na wyższym niż zaplanowany poziomie (brak zatem realnej szkody w budżecie), zaś samo niewykluczenie, że w przypadku innych zainteresowanych podmiotów osiągnięte zostałyby jeszcze wyższe wskaźniki trwałości zatrudnienia niepełnosprawnych pracowników czy też zostałyby im stworzone i zaproponowane inne warunki pracy, jakkolwiek teoretycznie (hipotetycznie) możliwe do zaistnienia, to stanowi wyłącznie przypuszczenie organu, które nie zostało w żaden sposób w materiale dowodowym choćby uprawdopodobnione przez organ, np. poprzez wskazanie konkretnego podmiotu, którego wolą w tamtym czasie było zatrudnienie osób niepełnosprawnych i skorzystanie z tego tytułu z dopłaty do wynagrodzenia zatrudnianych osób zgodnie z założeniami programu, a który to z uwagi na naruszenie przez beneficjenta stwierdzonych procedur i warunków umowy o dofinansowanie nie mógł wziąć udziału w programie.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu organ w dalszym ciągu nie wykazał czy i jakie szkody w budżecie Unii spowodowało lub mogło spowodować występujące w sprawie naruszenie prawa wspólnotowego, biorąc pod uwagę założenia i warunki realizacji przedmiotowego projektu i osiągnięte przez projekt rezultaty. Przede wszystkim organ nie poddał tej kwestii wszechstronnej rozwadze przez pryzmat podnoszonych przez skarżącą argumentów przytoczonych i podkreślonych przez Sąd w powołanych wyrokach z dnia 28 lipca 2022 r., do których Sąd odnosił wyrażaną ocenę prawną odnośnie rozumienia "szkody" w niniejszej sprawie. Samo zatem de facto poszukiwanie w sprawie i ustalenie zaistnienia "szkody" jako skutku naruszenia warunków i procedur realizacji projektu – wynikających z podstawowych zasad konkurencyjności na rynku (niedyskryminacji), zapobiegania konfliktom interesów przy wydatkowaniu środków unijnych – stanowi w świetle wyrażonej w wyrokach z dnia 28 lipca 2022 r. oceny prawnej naruszenie art. 153 p.p.s.a.

Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. jak w punkcie 1. sentencji wyroku.

W punkcie 2. sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się wpis od skargi (4.668 zł), kwota wynagrodzenia reprezentującego skarżącą radcy prawnego (10.800 zł) ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935) oraz opłata skarbowa od udzielonego przez skarżącą pełnomocnictwa (17 zł).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Przede wszystkim organ rozpoznając ponownie sprawę winien ustalić czy występujące w sprawie naruszenie prawa wspólnotowego miało lub mogło mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie tego budżetu nieuzasadnionym wydatkiem, biorąc w szczególności pod uwagę założenia i warunki realizacji przedmiotowego projektu i osiągnięte przez ten projekt rezultaty.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).