Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 709/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 17 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1726/20 w sprawie ze skargi D. R. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia 8 czerwca 2020 r. nr DZP-II.628.313.2019 w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1726/20, po rozpoznaniu skargi D. R. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia 8 czerwca 2020 r., w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego, w pkt 1/ uchylił zaskarżoną uchwałę, oraz w pkt 2/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

D. R. przystąpił w dniach 4 – 6 września 2019 r. do egzaminu notarialnego. Z projektu drugiego aktu notarialnego oraz projektu odmowy dokonania czynności notarialnej albo uzasadnienia jej dopuszczalności uzyskał on oceny cząstkowe pozytywne, natomiast z projektu pierwszego projektu aktu notarialnego uzyskał oceny cząstkowe pozytywną i negatywną. Przedmiotem tego zadania egzaminacyjnego było sporządzenie projektu aktu notarialnego umowy sprzedaży spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego i oświadczenia o ustanowieniu hipoteki. Założenia kazusu były następujące. Prawo spółdzielcze zostało przydzielone A. Mazurowi w trakcie trwania małżeństwa z E. Mazur i w okresie obowiązywania ustroju wspólności majątkowej małżeńskiej; żadne z nich nie jest przedsiębiorcą. Dla wspomnianego prawa nie założono księgi wieczystej, a nieruchomość gruntowa stanowiła własność spółdzielni mieszkaniowej. Dnia 30 listopada 2018 r. ogłoszono upadłość konsumencką E. Mazur, a postanowieniem z dnia 21 czerwca 2019 r. sędziego komisarza o zatwierdzeniu wyboru oferenta nabywcami prawa spółdzielczego mają być obywatelka Ukrainy T. Hołówko i S. Kwiatkowski, oboje stanu wolnego, w częściach równych za cenę 200.000 zł, płatną przed zawarciem umowy sprzedaży. Dodatkowo kupujący mieli ustanowić na nabywanym prawie hipotekę do sumy 60.000 zł jako zabezpieczenie wierzytelności wynikających z dwóch umów pożyczek. W projekcie aktu należało zawrzeć żądania złożenia wniosku wieczystoksięgowego, wysokość i podstawy prawne pobranego wynagrodzenia notariusza i należnych danin publicznych oraz wskazać dokumenty stanowiące podstawę wpisów do księgi wieczystej i świadczących o zabezpieczeniu należytych interesów stron.

Uzasadniając ocenę niedostateczną egzaminator wskazał, że zdający wadliwie przyjął, że zgoda małżonka upadłej w reżimie tzw. upadłości konsumenckiej jest niezbędna do dokonania skutecznej sprzedaży prawa do lokalu przez syndyka, przywołał zbędne dokumenty, nieprawidłowo określił krąg uczestników postępowania wieczystoksięgowego, nieprawidłowo zastosował przepisy ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2278 ze zm.), nie odniósł się do treści art. 321 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1228; powoływanej dalej jako: p.u.) oraz wadliwie obliczył taksę notarialną. Drugi z egzaminatorów przyjął natomiast, że praca zasługuje na ocenę dostateczną, akcentując, że skarżący słusznie przyjął, że stroną umowy był syndyk, nie zaś upadły małżonek.

Uchwałą z dnia 19 października 2019 r. Komisja Egzaminacyjna do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w Gdańsku ustaliła, że skarżący otrzymał z pierwszego projektu aktu notarialnego ocenę niedostateczną i na podstawie art. 74f § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1001; powoływanej dalej jako: p.o.n.) uzyskał negatywny wynik z egzaminu notarialnego.

W wyniku wniesionego odwołania, Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego uchwałą z dnia 8 czerwca 2020 r. utrzymała zaskarżoną uchwałę w mocy. Komisja jako główny błąd pracy, który świadczy o nieznajomości przepisów Prawa upadłościowego z zakresu upadłości konsumenckiej oceniła przywołanie zgody A. Mazura na sprzedaż przez syndyka prawa spółdzielczego. Wyjaśniła, że zgodnie z art. 124 Prawa upadłościowego w przypadku upadłości konsumenckiej, cały majątek osoby pozostającej w związku małżeńskim w ustroju wspólności ustawowej wchodzi do masy upadłości, co oznacza że A. Mazurowi nie przysługiwały żadne prawa. Prawem spółdzielczym mógł rozporządzać wyłącznie syndyk na podstawie zgody sędziego-komisarza. Zdaniem Komisji z treści aktu nie wynika, że syndyk samodzielnie sprzedał spółdzielcze prawo. Postawienia do aktu A. Mazura nie można także, jak przyjęła Komisja, wytłumaczyć istniejącymi rozbieżnościami w orzecznictwie sądowym co do tego czy w skład masy upadłości wchodzi całe prawo do lokalu czy też tylko udział przysługujący upadłemu małżonkowi. Powołanie zgody męża upadłej nie było – w ocenie Komisji – wynikiem dbałości o zabezpieczenie praw stron umowy sprzedaży, lecz stanowiło poważny błąd projektu aktu. Skutkował on nieprawidłowym określeniem kręgu uczestników postępowania wieczystoksięgowego. Komisja przyjęła, że skoro drugi z egzaminatorów nie odniósł się do tego błędu, to znaczy że go nie zauważył.

Komisja wytknęła skarżącemu także inne wady projektu aktu, tj. pobranie taksy notarialnej w nieprawidłowej wysokości, niedokonanie prawidłowo ustaleń tego, czy obywatelka Ukrainy włada językiem polskim, wadliwe określenie dokumentów stanowiących podstawę wpisu do księgi. Wskazano, że nie było konieczności zapisywania w akcie treści dotyczących ochrony danych osobowych, braku podstaw do powstania hipotek przymusowych, nie podano podstawy prawnej zatwierdzenia przetargu z ceną minimalną poniżej 200 000 zł, zbędnie przywołano "ogłoszenie o ofercie sprzedaży" zamiast "ogłoszenie o przetargu", skoro notariusz nie jest uprawniony do weryfikowania procedury przeprowadzenia przetargu, a ponadto dokument przydziału lokalu określono błędnie jako "decyzja o przydziale". Komisja uznała także, że zdający naraził syndyka na składanie do aktu dokumentów zbędnych, podał dwie różne daty wydania postanowienia o zatwierdzeniu wyboru oferentów, umieścił zbędne sformułowanie o tym, że stawający nie są podatnikami VAT, skoro status ten w tym przypadku miał znaczenie wyłącznie dla strony sprzedającej, wadliwie określił wyrzeczenie umowy, bo sprzedaży podlegało całe prawo, a nie udziały po 1/2. Zarzucono także skarżącemu to, że chybiony był § 4 umowy, bo nie jest możliwe pokwitowanie przez syndyka ceny gotówką.

Zdaniem Komisji zbędna była weryfikacja dokumentów wydanych przez spółdzielnię a jednocześnie wskazała, że skarżący nie ustalił, jaki organ był uprawniony do powołania zarządu. W ocenie Komisji treść sporządzonego przez skarżącego aktu narusza przepisy RODO. Komisja podała, że zbędne było weryfikowanie statusu członków zarządu wydających zaświadczenie spółdzielni o przysługiwaniu A. Mazurowi sprzedawanego prawa poprzez podanie imion i nazwisk członków zarządu i przywołanie informacji z KRS spółdzielni. Jednocześnie zaznaczyła, że nie można wykluczyć sytuacji, w której skład osobowy spółdzielni zmienił się po wydaniu zaświadczenia i w KRS figurują już nowi członkowie tego organu, a zaświadczenie pozostaje w mocy. Ponadto Komisja zauważyła, że powołany w akcie art. 92 ust. 4 p.o.n. nie istnieje, bo art. 92 dzieli się na paragrafy, nie zaś ustępy, w § 8 aktu zapisano nie dającą się zrealizować datę wydania przedmiotu sprzedaży, a także nie zawarto bardzo ważnych pouczeń o treści art. 3 ust. 32, art. 3 ust. 5, art. 171 ust. 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1465; powoływanej dalej jako: u.s.m.), a pouczono o nieistniejącym obowiązku nabywców prawa do lokalu zawiadomienia spółdzielni mieszkaniowej o zawarciu umowy, co zdaniem Komisji stanowiło poważny błąd, bo wspomniany obowiązek spoczywa na sądzie wieczystoksięgowym. Komisja zarzuciła również skarżącemu to, że zastrzegł możliwość wydawania wypisu sporządzenia umowy także upadłej i jej małżonkowi, a także wpisał do projektu aktu dane z dowodu osobistego E. Mazur, która nie była stroną czynności prawnej i nie stawała do aktu. Zauważono, że skarżący nie wskazał osób, które miały ponieść koszty aktu i nie jest możliwe ustalenie tego, czy zdający pobrał należne opłaty sądowe od właściwych osób.

Na powyższą uchwałę D. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżącego nie podwyższono jego oceny pomimo tego, że projekt aktu spełniał wymagania formalne i zawierał prawidłowe rozwiązanie kazusu egzaminacyjnego oraz dowolnie rozpatrzono jego sprawę, z przekroczeniem luzu decyzyjnego. W uzupełnieniu skargi skarżący powołał się na niekonsekwentne, jego zdaniem, oceny prac poszczególnych zdających przez organy rozpoznające odwołania od wyników egzaminu notarialnego, do którego przystąpił. Wskazał, że ocenione w zaskarżonej uchwale za błędne sformułowania projektu aktu przez Komisję II stopnia Nr 2 były traktowane jako prawidłowe. W szczególności zauważył, że nie traktowano jako dyskwalifikującej okoliczności przywołania małżonka upadłej do aktu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 23 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1726/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił dowód z dokumentów załączonych do pisma skarżącego z dnia 29 lipca 2020 r., stanowiącego uzupełnienie skargi – w postaci kopii uchwał Komisji Egzaminacyjnej II stopnia nr 2 przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego na okoliczność kryteriów oceny prac egzaminacyjnych sporządzonych podczas egzaminu notarialnego w 2019 r.

W tym samym dniu wyrokiem o sygn. akt VI SA/Wa 1726/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną uchwałę.

Sąd I instancji odnosząc się do dokumentów załączonych do pisma skarżącego stanowiącego uzupełnienie skargi stwierdził, że jednoznacznie z nich wynika, iż w ramach tego samego egzaminu przyjmowano zróżnicowane kryteria oceny wobec tych samych, istotnych, czy wręcz podstawowych dla ostatecznego wyniku, elementów. Te same treści raz uznawane były za prawidłowe, innym razem poczytywano je za błąd i odwrotnie.

Zdaniem WSA, zaskarżona uchwała dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 74d § 3 p.o.n., wywołanego przyjęciem niejednolitych kryteriów ocen podczas wystawiania ocen z egzaminu notarialnego przeprowadzonego w 2019 r. To ostatnie uchybienie wyczerpywało się w naruszeniu art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.). Motywy zaskarżonej uchwały nie wyjaśniają przyczyn, dla których w przypadku skarżącego przyjęto odmienne, na jego niekorzyść, przesłanki oceny pracy egzaminacyjnej w stosunku do innych, sporządzonych podczas tego samego egzaminu na podstawie tego samego kazusu. Świadczy to o naruszeniu art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 74h § 9 i § 12 p.o.n., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił zarzutów naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. bowiem jego zdaniem stan faktyczny przedmiotowej sprawy został wyjaśniony należycie, na podstawie wszystkich niezbędnych dowodów. Organy nie naruszyły także art. 9 k.p.a., ponieważ zakres udzielanych skarżącemu informacji i pouczeń w toku postępowania był wyczerpujący.

Sąd I instancji wyjaśnił, że Komisja dokonując ponownej oceny pracy skarżącego zadba o to, aby uczynić to z zachowaniem wspomnianych zasad równego traktowania, zaufania jednostki do organu i konsekwencji, o których mowa w art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Komisja zastosuje jednolite kryteria tej oceny, nie mniej korzystne niż przyjmowane w innych pracach sporządzonych w warunkach tego samego egzaminu. Komisja powinna wskazać, które sformułowania ocenianego aktu uznaje za błędy i podać ich gradację, identyfikując przede wszystkim te, dyskwalifikujące całą pracę. Do katalogu błędów nie można zaliczać takich treści pracy egzaminacyjnej albo jej braków, które w innych przypadkach zostały potraktowane jako formuły poprawne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi, poprzez jej oddalenie w całości; ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na przyjęciu za podstawę rozstrzygnięcia informacji, która nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy oraz nie została skonfrontowana z aktami sprawy, a w konsekwencji błędne uznanie, iż niedopuszczalne jest przyjmowanie przez Komisję II stopnia odmiennych stanowisk w sprawach, których istota oparta jest na tym samym zadaniu egzaminacyjnym;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i § 2 i art. 7, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 74h § 9 i § 12 p.o.n. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że w sprawie rozstrzygniętej uchwałą Komisji II stopnia z dnia 8 czerwca 2020 r. mogło dojść do naruszenia art. 8 § 1 i § 2 i art. 7, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 74h § 9 i § 12 p.o.n., przez brak jednoznacznego wyjaśnienia przyczyn, dla których w przypadku D. R. przyjęto odmienne, na jego niekorzyść, przesłanki oceny pracy egzaminacyjnej w stosunku do innych, sporządzonych podczas tego samego egzaminu na podstawie tego samego kazusu, podczas gdy każda sprawa dotycząca ustalenia wyniku egzaminu notarialnego jest sprawą indywidualną, co powoduje, że nie jest ona rozpatrywana porównawczo i nie mogą wpłynąć na wynik tej sprawy okoliczności stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia w innej indywidualnej sprawie ostatecznie zakończonej;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie wskutek nietrafnego przyjęcia, że w sprawie zakończonej uchwałą Komisji II stopnia z dnia 8 czerwca 2020 r., nr DZP-II.628.313.2019 doszło do wywierającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów art. 7, 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 74h § 9 i § 12 p.o.n., podczas gdy do takich naruszeń nie doszło;

d) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie poza granicami sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, a także art. 133 § 1 p.p.s.a., opierając się na dokumencie spoza akt sprawy;

2. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 74d § 3 p.o.n. poprzez jego niewłaściwą wykładnię poprzez ustalenie, że przyjęto niejednolite kryteria oceny pracy D. R. podczas wystawiania ocen z egzaminu notarialnego.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem - stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. - rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych opisanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że istota sporu prawnego powstałego w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwały Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia 8 czerwca 2020 r. stwierdził, że uchwała ta jest niezgodna z prawem. W toku ww. postępowania sądowoadministracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 listopada 2020 r. dopuścił dowód z dokumentów załączonych do pisma skarżącego z 29 lipca 2020 r., stanowiącego uzupełnienie skargi – w postaci kopii uchwał Komisji Egzaminacyjnej II stopnia nr 2 przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego na okoliczność kryteriów oceny prac egzaminacyjnych sporządzonych podczas egzaminu notarialnego w 2019 r. W następstwie WSA przyjął, że "w ramach tego samego egzaminu przyjmowano zróżnicowane kryteria oceny wobec tych samych, istotnych, czy wręcz podstawowych dla ostatecznego wyniku elementów. Te same treści raz uznawane były za prawidłowe, innym razem poczytywano je za błąd i odwrotnie".

Z powyższych względów Sąd I instancji uznał, że organ administracyjny przeprowadzając postępowanie odwoławcze dopuścił się naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 74h § 9 i § 12 Prawa o notariacie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej skutecznie podważają prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, które wskazuje na to, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem.

W związku z powyższym na wstępie należy wyjaśnić, że uchwała w sprawie wyniku egzaminu zawodowego, w tym notarialnego (podobnie jak adwokackiego, czy radcowskiego) nie jest odpowiednikiem decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Kwestie te wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny (vide: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 489/11, wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 40/13, wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 447/13, wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2567/14 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podejmowanie decyzji uznaniowych ma miejsce wówczas, gdy organ administracji w granicach wytyczonych przepisami prawa i ustalonym stanem faktycznym, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, co oznacza, że w określonych warunkach organ, przedkładając interes społeczny nad słuszny interes strony, może odmówić stronie przyznania dochodzonego przez nią prawa.

W sprawach takich jak kontrolowana, przy wykładni przepisów regulujących przeprowadzenie egzaminu notarialnego, jak i rozpoznawanie odwołań od wyników tego egzaminu należy mieć na względzie cel ustanowienia wspomnianych uregulowań. Odwołując się do orzecznictwa NSA należy podkreślić, że w świetle regulacji art. 17 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 74 § 3 p.o.n., ustanowienie egzaminów ma za cel zapewnienie wysokiego stopnia profesjonalizmu osób dopuszczanych do wykonywania zawodu, tutaj: notariuszy, będących zawodem zaufania publicznego. Egzamin zawodowy, stanowi formę sprawdzenia, czy kandydat do tego zawodu nabył umiejętności i wiedzę wymaganą do jego pełnienia. Ustawodawca postawił wysokie wymagania w zakresie egzaminu zawodowego notariusza, a gwarancje obiektywnej i prawidłowej oceny egzaminacyjnej zostały zawarte zarówno w przepisach ustawy - Prawo o notariacie, jak i w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 r w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości (Dz. U. z 2016 r. poz. 45). Komisja egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości, rozpoznając odwołanie w zakresie kwestionowanej części egzaminu, ma obowiązek obiektywnego sprawdzenia przygotowania prawniczego zdających do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu zaufania publicznego (por. wyroki NSA z: 6 lutego 2024 r., sygn. akt II 1233/20; 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 601/21; 22 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 293/13; 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 602/13 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tak więc przepisy regulujące zarówno przeprowadzenie egzaminu notarialnego, jak i rozpoznawanie odwołań należy wykładać, mając na względzie cel ich ustanowienia.

Podkreślić należy, że egzamin notarialny jako egzamin zawodowy notariusza - zawodu zaufania publicznego - stanowi formę sprawdzenia, czy kandydat do tego zawodu nabył umiejętności i wiedzę wymaganą do jego pełnienia. Ustawodawca postawił wysoko wymagania w zakresie egzaminu zawodowego notariusza, a gwarancję obiektywnej i prawidłowej oceny egzaminacyjnej zostały zawarte zarówno w przepisach ustawy Prawo o notariacie jak i w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości.

Praca egzaminacyjna musi spełniać wszystkie kryteria wymienione w art. 74e § 2 p.o.n., co oznacza, że praca musi spełniać podstawowe wymogi formalne, zdający musi zastosować właściwe przepisy prawa i poprawnie je zinterpretować, a problem - co do istoty - musi być trafnie rozstrzygnięty. Tylko praca spełniająca powyższe kryteria może uzyskać pozytywną ocenę. Natomiast skala ocen, wynikająca z art. 74d § 3 ustawy, pozwala na uwzględnienie stopnia spełnienia wymienionych kryteriów oraz wszystkich wad i zalet kontrolowanych zadań. Dokonując oceny pracy egzaminacyjnej, egzaminatorzy i komisja egzaminacyjna podejmująca uchwałę o wyniku egzaminu oraz komisja odwoławcza muszą rozważyć ciężar gatunkowy błędów popełnionych przez zdającego. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że popełnienie przez zdającego nawet jednego błędu może przekreślić jego szanse na otrzymanie oceny pozytywnej (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2527/15 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ocenę taką mogą powodować różne wady, a w szczególności ich wielość i istotność, uzasadniające uznanie, że projekt aktu nie spełnia podstawowych wymogów formalnych albo zastosowano w nim niewłaściwe przepisy lub niepoprawnie je zinterpretowano albo zaproponowano nieprawidłowe rozstrzygnięcie problemu.

Wyraźnie należy podkreślić, że rozwiązanie zadania nawet poprawne pod względem formalnym może uzyskać ocenę negatywną wobec merytorycznych błędów popełnionych przez zdającego, świadczących o braku dostatecznej wiedzy merytorycznej kandydata, niepozwalających na uznanie, że jest on przygotowany do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza. Stanowi to bowiem istotę egzaminu notarialnego, którego pozytywny rezultat otwiera dostęp do wykonywania zawodu. Należy podkreślić, że na gruncie wykładni art. 124 ust. 1 Prawa upadłościowego, którego dotyczyło zadanie egzaminacyjne w niniejszej sprawie podobny pogląd wyraził NSA np. w uzasadnieniu wyroku z 6 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1233/20 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poza sporem pozostaje okoliczność, że celem egzaminu notarialnego jest sprawdzenie wiedzy osób aplikujących do wykonywania wysoko kwalifikowanego zawodu notariusza oraz tego, czy jest on odpowiednio przygotowany do samodzielnego dokonywania czynności notarialnych. Stąd też praca egzaminacyjna kandydata musi spełniać jednocześnie wszystkie wymienione w art. 74e § 2 cytowanej ustawy kryteria (por. wyroki NSA z dnia: 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 2010/18; 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 759/18 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy podkreślić także należy, że w orzecznictwie wskazuje się, iż kryterium, zgodnie z którym egzaminatorzy oceniają pracę, jest obiektywne, bowiem stanowi je przepis prawa, w związku z czym przyjąć należy, że w zakresie odnoszącym się do kwestii oceny, czy przyjęte przez zdającego rozwiązania są prawidłowe, nie ma żadnego luzu decyzyjnego. Praca egzaminacyjna, która spełnia wymagania określone przepisami prawa musi być bowiem oceniona pozytywnie. Natomiast w zależności od tego, w jakim stopniu praca spełnia wskazane wymagania, egzaminatorzy wystawiają oceny, korzystając ze skali ocen zawartych w ustawie. Także i te oceny oraz ich indywidualizowanie nie jest przejawem "luzu decyzyjnego". Stanowią one bowiem wyraz indywidualnego podejścia specjalistów, którzy z jednej strony gwarantują znajomość przepisów prawa i obiektywną ocenę prawidłowości zastosowanych rozwiązań, a z drugiej zawierają element własnej "eksperckiej" oceny poziomu pracy. Jakkolwiek wszelkie egzaminy przeprowadzane przez specjalistów zawierają pewien element subiektywny, to jednak z uwagi na to, że zgodnie z art. 71f § 1 w zw. z art. 74 § 1 i art. 71b § 1 p.o.n., członkami komisji są osoby, których wiedza i doświadczenie dają rękojmię prawidłowego przeprowadzenia egzaminu, a zgodnie z art. 74e § 3 ustawy, każdy z członków komisji wystawia samodzielnie ocenę cząstkową wraz z uzasadnieniem, zaś ostateczną ocenę stanowi średnia ocen wystawionych przez obu egzaminatorów, uznać należy, że ocena końcowa nie jest wynikiem stosowania "luzu decyzyjnego" ani tym bardziej dowolności. W podobny sposób działa również komisja II stopnia, która dokonuje oceny, biorąc pod uwagę zasadność zarzutów w świetle przepisów prawa i nie stosując żadnego "luzu decyzyjnego" (art. 74h ustawy p.o.n. i przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie komisji II stopnia).

Sprawdzane prace egzaminacyjne stanowią zatem materiał dowodowy, który oceniany jest przez egzaminatorów wg zasady swobodnej oceny dowodów, ale przy zastosowaniu ściśle określonych w ustawie kryteriów oceny.

Każda praca oceniana jest indywidualnie, a jej walory i wady oceniane są przez ekspertów, aby następnie wedle ich najlepszej wiedzy, w ramach prawem określonych przesłanek, ustalić, czy kandydat na notariusza posiada odpowiednie przygotowanie prawnicze do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza. Może się zatem zdarzyć, że prace różnych zdających, w których są przyjęte podobne rozwiązania prawne, prezentują jednocześnie tak różny poziom wiedzy i umiejętności zdającego, że są oceniane w różny sposób.

Podkreślić należy, że z akt sprawy wynika, iż dwaj egzaminatorzy oceniający w I instancji egzamin - pierwszy projekt aktu notarialnego, w pisemnych opiniach wskazali na liczne wady i braki sporządzonego aktu, przy czym jeden uznał, że praca skarżącego winna być oceniona na ocenę niedostateczną, a drugi, że zasługuje na ocenę dostateczną.

W ocenie NSA nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji wskazującego na uchybienie organu polegające na tym, że organy w ramach tego samego egzaminu stosowały różne kryteria oceny identycznych aspektów prac egzaminacyjnych, a więc dotyczących nierównego traktowania osób zdających egzamin przed Komisją Egzaminacyjną, której uchwała została zaskarżona.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający sprawę w tym składzie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym każda sprawa dotycząca ustalenia wyniku egzaminu zawodowego (adwokackiego, radcowskiego, notarialnego) jest sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 ust. 1 k.p.a., co oznacza, że sprawa taka nigdy nie jest rozpatrywana porównawczo, ponieważ uchwała komisji egzaminacyjnej konkretyzuje normy prawa materialnego wyłącznie w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego zdającego i w jego wyłącznie sprawie. Ponadto stwierdzić należy, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną, ale jest związany granicami danej sprawy. Kontrola działalności publicznej może zatem być sprawowana jedynie w granicach danej sprawy, ze skargi na konkretny, indywidualny akt administracyjny. Jednocześnie sąd administracyjny kontrolę legalności opiera co do zasady na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organami administracji wydającymi zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek przewidziany w art. 106 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem orzekania Sądu I instancji była ocena zgodności z prawem uchwały Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia 8 czerwca 2020 r. w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego D. R. i to ta uchwała wyznaczała granice rozpoznawanej sprawy. Tak więc dopuszczenie dowodu z uchwał poświęconych wynikom egzaminu notarialnego innych osób, nie znajduje oparcia w przepisach prawa, gdyż nie dotyczyły one rozstrzyganej sprawy, tylko innych, które nie były ani przedmiotem oceny zakończonej podjęciem zaskarżonej uchwały, ani tym bardziej nie mogą być przedmiotem sądowej kontroli. Jak się wskazuje w orzecznictwie NSA, okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu ocen pozytywnych w innych postępowaniach dotyczących wyników z egzaminu – w przywołanych poniżej sprawach adwokackiego - innym osobom, uchylają się spod kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 1807/11; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2567/14; wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5144/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych względów za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania. Ma rację skarżący kasacyjnie organ, że w okolicznościach tej sprawy doszło do naruszenia art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie.

Należy ponownie podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że sytuacji zdającego w zakresie sposobu wykonania zadania egzaminacyjnego i jego oceny nie można porównywać do sytuacji innego zdającego w zakresie sposobu wykonania przez niego zadania egzaminacyjnego i jego oceny. Jak wyżej wyjaśniono, sprawa oceny i ustalenia wyniku egzaminu notarialnego jest sprawą indywidualną i może być rozpoznawana tylko w odniesieniu do konkretnego zdającego i sposobu wykonania przez niego zadań egzaminacyjnych. Porównywanie sposobu wykonania zadań egzaminacyjnych przez zdających – jak tego oczekuje skarżący z I instancji – byłoby właśnie naruszeniem przewidzianych w art. 74e § 2 p.o.n. kryteriów oceniania pracy egzaminacyjnej (zob. wyrok NSA z 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 44/24 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni stanowisko i argumentację przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Odnosząc się do kwestii kosztów postępowania kasacyjnego należy podkreślić, że przy orzekaniu o zwrocie tych kosztów mają zastosowanie przepisy art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a., wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tej sprawie, NSA wziął pod uwagę charakter rozpoznawanej sprawy i specyfikę jej stanu faktycznego.