Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 779/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 100c ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 583
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa
article: art. 149 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w 4 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. akt III SAB/Wr 635/22 w sprawie ze skargi O.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. akt III SAB/Wr 635/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi O.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy:

I. stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej;

II. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

III. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy;

IV. przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3500 zł;

V. zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 6 listopada 2018 r. do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda) wpłynął wniosek małoletniej O.S. reprezentowanej przez rodziców X i Y o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismami z dnia 5 grudnia 2019 r. oraz 27 lipca 2020 r. przekazanymi przez Wojewodę odpowiednio 16 grudnia 2019 r. i 31 sierpnia 2020 strona skarżąca wniosła ponaglenie. Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2021 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin rozpoznania wniosku do 10 września 2021 r. 4 czerwca 2021 r. wpłynęło kolejne ponaglenie strony skarżącej. 3 stycznia 2022 r. strona z własnej inicjatywy złożyła szereg dokumentów i skargę do Sądu.

Zarzucając naruszenie przepisów o szybkości postępowania skarżąca reprezentowana przez ojca wniosła o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty wydania prawomocnego wyroku oraz przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł. Dodatkowo wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Dnia 22 marca 2022 r. Wojewoda wydał decyzję, mocą której udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 15 stycznia 2023 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu opisanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za zasadną.

Sąd w pierwszej kolejności przypomniał, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji dodano art. 112a ustawy o cudzoziemcach. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym, w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji, termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. Dalej Sąd omówił przepisy przejściowe, w tym art. 13 ust. 1, w którym wskazano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (ustawa o cudzoziemcach), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 (ustawa o cudzoziemcach) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 nowelizacji, jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Zdaniem Sądu, terminy te nie mają jednak wpływu na kontrolę przewlekłości lub bezczynności organu, jeżeli stan ten zaistniał przed wejściem w życie omawianych przepisów. Inaczej mówiąc, wskazane regulacje nie znoszą możliwości oceny, że przewlekłość lub bezczynność powstała wcześniej a w konsekwencji nie stoją na przeszkodzie zastosowania przez Sąd przewidzianych w p.p.s.a. przepisów służących zwalczaniu tych nagannych stanów. Zgodnie z podstawowymi zasadami prawa czasowego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym ustawy nie mają skutku retroaktywnego, jeżeli nie wynika to z ich jednoznacznego brzmienia. Tymczasem przyjęcie, że na mocy art. 13 ustawy nowelizującej nastąpiło niejako "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości, byłoby właśnie jednoznaczne ze skutkiem retroaktywnym, a nie tylko retrospektywnym ustawy nowelizującej. Ze stanu bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej wynikają bowiem określone uprawnienia procesowe (art. 149 p.p.s.a) oraz materialnoprawne (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 417¹ § 3 k.c.). Sąd zauważył, że ustawa nowelizująca nie zawiera żadnych przepisów przejściowych dotyczących zmiany przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto zmiana ustawy o cudzoziemcach nie ma wpływu na ocenę samej bezczynności czy przewlekłości w postępowaniu poddanym kontroli Sądu. Ta bowiem jest oceniana na dzień wniesienia skargi. W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie. Zakres działania sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym. Nie ma wątpliwości, że wniosek strony wszczął postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia i toczyło się ono do dnia wejścia w życie ww. ustawy (29 stycznia 2022 r.) wedle reguł i terminów wyznaczonych w k.p.a.

Sąd stwierdził, że w sprawie nie mogły również znaleźć zastosowania regulacje z art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.), które weszły w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r., z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., na podstawie ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830). Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w tej sprawie, a w konsekwencji w kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny.

Dalej, Sąd przypomniał istotę bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania i stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ przewlekle prowadził postępowanie.

Sąd wskazał, że wniosek strony skarżącej o wydanie zezwolenia wpłynął do organu w dniu 6 listopada 2018 r. Pismami z 5 grudnia 2019 r. i 27 lipca 2020 r., przekazanymi przez Wojewodę do organu wyższego stopnia odpowiednio 16 grudnia 2019 r. i 31 sierpnia 2020 r., strona skarżąca wniosła ponaglenia. Postanowieniem z 10 czerwca 2021 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 10 września 2021 r. W dniu 4 czerwca 2021 r. wypłynęło kolejne ponaglenie strony skarżącej. W dniu 3 stycznia 2022 r. strona skarżąca z własnej inicjatywy złożyła szereg dokumentów i skargę do Sądu.

Decyzją z dnia 22 marca 2022 r., wydaną już po wniesieniu skargi, Wojewoda udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 15 stycznia 2023 r.

W przekonaniu Sądu nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji po wpłynięciu do niego wniosku o wydanie zezwolenia do dnia wejścia w życie nowelizacji i na dzień wniesienia skargi, czyli przez 38 miesięcy nie podjął żadnej czynności w sprawie, pomimo złożenia przez stronę skarżącą trzech ponagleń i uznania ponaglenia za uzasadnione przez organ wyższego stopnia. W sprawie strona skarżąca z własnej inicjatywy składała wymagane dokumenty. Brak działania organu przez tak długi okres nie znajduje żadnego usprawiedliwienia co uzasadniało stwierdzenie, że organ przewlekle prowadził postępowanie (punkt I sentencji wyroku), a przewlekłość ta miała charakter rażący.

Oceniając zaistniałe w sprawie okoliczność Sąd miał na uwadze wystąpienie na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego oraz zapisy art. 15zzs ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.).

Wobec wydania względem strony – już po wniesieniu skargi – decyzji bezprzedmiotowe stało się orzekanie w przedmiocie zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy. W rezultacie Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt III sentencji wyroku).

Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. Podkreślił, że tak długotrwałe oczekiwanie na rozpoznanie wniosku w sposób istotny może ograniczać sposób funkcjonowania, planowania i swobodę działania wnioskodawcy, któremu prawo zapewnia terminowe rozpoznanie sprawy. Sąd przyznając stronie sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a stwierdził, że jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem postępowania są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność lub przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Dolnośląski. Wyrok zaskarżył w części – co do pkt IV sentencji, tj. w zakresie przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej.

Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

̶ art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. i w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 3500 zł w sytuacji braku szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów i przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zdecydował się na zastosowanie tego rodzaju środka, podczas gdy przyznanie sumy pieniężnej jest jedynie fakultatywne i uzależnione od zaistnienia szczególnych okoliczności, co powoduje, że rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie wykracza poza granice uznania przewidzianego przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a., przez co ma charakter arbitralny;

̶ art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.; dalej: ustawa o pomocy) poprzez przyznanie stronie skarżącej od organu sumy pieniężnej, podczas gdy art. 100c ust. 3 pkt 2 wskazanej ustawy przewiduje, że organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Mając na względzie powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt IV sentencji i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt IV sentencji, rozpoznanie skargi i jej oddalenie w zaskarżonej części, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie organ zaskarżył jedynie część wyroku – w zakresie orzeczenia zawartego punkcie IV sentencji dotyczącego przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej w kwocie 3500 zł. Powyższe oznacza, że organ nie zakwestionował stwierdzonej przez Sąd pierwszej instancji bezczynności i przewlekłości Wojewody w prowadzonym postępowaniu, a także uznania, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie jest więc prawomocny.

Najdalej idący zarzut dotyczy naruszenia przepisu zakazującego wymierzania organowi sum pieniężnych oraz zasądzania od niego grzywien w okresie do 31 grudnia 2022 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy w sprawach dotyczących m.in. udzielania zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy wyłącza możliwość zasądzenia przez sąd administracyjny sumy pieniężnej w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten, wskazujący na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy poprzez przyznanie skarżącemu od Wojewody sumy pieniężnej, jest bezzasadny.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy przypomnieć warto, że przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (art. 1 pkt 44), z mocą obowiązującą od 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy organy nie zostały zwolnione z odpowiedzialności prawnej z tytułu naruszenia, w okresie przed 15 kwietnia 2022 r., prawa strony do rozpoznania w rozsądnym terminie sprawy administracyjnej dotyczącej tytułów pobytowych cudzoziemców. W odniesieniu do takich stanów faktycznych stronie przysługuje pełna ochrona sądowa z tytułu naruszenia tego prawa, gwarantowana m.in. w art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 149 p.p.s.a. Skoro w niniejszej sprawie zdarzenia prawne w postaci stanu bezczynności i przewlekłości zaistniało przed 15 kwietnia 2022 r., to do oceny skutków tych zdarzeń nie mogą mieć zastosowania, z braku szczególnej normy prawnej, przepisy, które nie obowiązywały przed 15 kwietnia 2022 r. Podkreślić należy, że przedstawiony wyżej pogląd w zakresie interpretacji i obowiązywania art. 100c ustawy o pomocy został wyrażony i zaakceptowany w wielu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki: z 21 marca 2023 r., II OSK 2342/22, II OSK 2364/22, II OSK 2382/22, II OSK 2385/22; z 13 kwietnia 2023 r., II OSK1878/22; z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22; z 4 lipca 2023 r., II OSK 2313/22). Linię orzeczniczą odnośnie do przedstawionego zagadnienia należy uznać za ugruntowaną i aktualną, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni ją podziela.

Za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w zw. z art. art. 149 § 2 i w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Analiza tego zarzutu prowadzi do wniosku, że jego istota sprowadza się do dwóch kwestii: po pierwsze – sporządzenia uzasadnienia z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., którego to naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje w braku szczegółowego uzasadnienia przyczyn przyznania sumy pieniężnej na rzecz cudzoziemca. Druga kwestia – określona poprzez zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – koncentruje się wokół nałożenia tej dolegliwości finansowej, pomimo iż przyznanie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny.

W orzecznictwie wskazuje się zasadniczo, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada takich wad, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zawiera ono wszystkie niezbędne elementy określone w ww. przepisie i daje odpowiedź co do zasadniczych powodów uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu tej części wyroku Sąd w sposób czytelny wskazał, jakie indywidualne okoliczności stanowiły podstawę do przyznania skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3500 zł. Wysokość ww. sumy uwzględnia kilka aspektów. Przede wszystkim ma walor represyjny, jak i prewencyjny, a dodatkowo ma stanowić środek kompensacyjny dla strony. Określając jej wysokość Sąd miał na uwadze też czas nieuzasadnionego oczekiwania przez skarżącego na działania organu. W świetle powyższego należało uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone orzeczenie i w pełni pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia.

Z kolei z art. 149 § 2 w zw. z § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że Sąd, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (tj. połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego). Ustawodawca ograniczył się w art. 149 § 2 p.p.s.a. do określenia maksymalnej kwoty sumy pieniężnej, nie wskazując równocześnie szczegółowych kryteriów, wedle których sąd administracyjny miałby ustalać wysokość tej sumy w realiach danej sprawy. Zatem również w odniesieniu do tej kwestii sąd administracyjny działa w warunkach uznania sędziowskiego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania sędziowskiego, przyznając stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 3500 zł. Pominąć nie można, czego skarga kasacyjna nie kwestionuje skutecznym zarzutem odnoszącym się do orzeczenia zawartego w pkt I i III sentencji wyroku, że od wpływu wniosku strony skarżącej do Wojewody do chwili wydania decyzji organu minęło ok. 3,5 roku. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że sprawy dotyczące pozwoleń na pobyt czasowy mają dla wnioskodawców zasadnicze znaczenie. Wynik postępowania determinuje bowiem to, czy przez okres najbliższych kilku lat cudzoziemiec będzie mógł legalnie mieszkać w Polsce. W tym kontekście jest oczywiste, że przedłużanie się tego rodzaju postępowania powoduje po stronie cudzoziemca poważne uciążliwości, Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje, że cudzoziemka jest osobą małoletnią. Decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje w ścisłym związku z przysługującym każdemu, w tym cudzoziemcowi, prawem do ochrony życia prywatnego (art. 47 Konstytucji RP). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasądzona suma pieniężna jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (biernej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i oczywistych trudności, z jakimi każdy cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Choć w orzecznictwie sądowym, jak i piśmiennictwie podkreśla się przede wszystkim funkcję kompensacyjną sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., to jednocześnie zgodnie przyjmuje się, że ten środek prawny pełni także funkcję dyscyplinująco-represyjną. Jego zastosowanie w niniejszej sprawie wpisuje się we wszystkie te cele.

W tych okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznanie przez Sąd pierwszej instancji sumy pieniężnej w kwocie 3500 zł, to jest w dolnej granicy określonej ustawowo kwoty, było prawidłowe i odpowiednie względem zwłoki, jakiej dopuścił się organ w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że orzekając w zakresie punktu IV zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył art. 149 § 2 p.p.s.a.

Wobec stwierdzenia, że zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.