Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 687/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia 24 czerwca 2020 r., Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. W., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XVIII/223/2020 Rady Gminy z 24 czerwca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wschodniego fragmentu miejscowości Z. w Gminie W. – w części dotyczącej terenu 016.KDW, B.45.ZL, B.46.ZL, B.51.ZL oraz B.42.ZK.

Uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez naniesienie w uchwale ustalenia dotyczącego zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami odrębnymi dotyczącymi lasów na działkach nieruchomości zagospodarowanej dotychczas jako działki rekreacyjne, która to nieruchomość w części nadal jest oznaczona jako grunty rolne, w części jako las, a stan faktyczny był taki, że były to pastwiska i rola,

2) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez oznaczenie nieruchomości w postaci części działki nr [..] oraz [..] jako 016.KDW - teren dróg wewnętrznych, podczas gdy obszar ten jest w istocie terenem lasu, będącym częściowo własnością skarżącego, nabytą z dniem 7 lutego 2020 r. poprzez zasiedzenie, co poskutkowało nieważnością uchwały Rady Gminy w zaskarżonej części,

3) art. 3 punkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nadużycie władztwa planistycznego, przejawiające się w całkowitej dowolności w ustalaniu planu zagospodarowania przestrzennego,

4) art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, gdyż w odniesieniu do działek skarżącego uchwała pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym rzeczywistym przeznaczeniem działek, treścią wydanych wcześniej decyzji o warunkach zabudowy oraz prowadzi do uniemożliwienia korzystania z ich dotychczasowego przeznaczenia.

Ponadto, uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 31 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, co objawia się nieuzasadnionym nierównym traktowaniem właścicieli sąsiadujących działek poprzez zróżnicowanie przeznaczenia nieruchomości objętych planem, mimo że posiadają analogiczne uwarunkowania, podczas gdy wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne oraz nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny,

2) art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędne jego zastosowanie, tj. nieuzasadnione ograniczenie prawa do korzystania z własności nieruchomości skarżącego zgodnie z jej przeznaczeniem i zagospodarowaniem mimo braku przesłanek takiego ograniczenia, podczas gdy art. 64 Konstytucji należy interpretować w ten sposób, że każde prawo własności podlega równej ochronie i muszą wystąpić obiektywne przesłanki do jego ograniczenia oraz ograniczenie to nie może naruszyć istoty prawa,

3) art. 140 ustawy Kodeks cywilny poprzez błędne jego zastosowanie, tj. niczym nieuzasadnione ograniczenie prawa do korzystania z własności nieruchomości przez skarżącego, podczas gdy art. 140 należy rozumieć w ten sposób, że co do zasady właściciel ma prawo do pełnego korzystania ze swojego prawa zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, a jego granice wyznaczają ustawy i zasady współżycia społecznego.

Skarżący wniósł o uznanie uchwały za nieważną w zaskarżonej części, przekazanie sprawy Radzie Gminy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżący uczestniczył w toku wcześniejszych czynności w sprawie, w tym w pierwszym oraz drugim wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zaskarżonego miejscowego planu. Uwagi dotyczące projektu planu mogły być podnoszone odpowiednio do 13 marca 2019 r. oraz do 12 sierpnia 2019 r., co też skarżący uczynił. Wójt Gminy nie przychylił się do uwag zgłaszanych przez skarżącego, co zamieszczono w załączniku nr 2 do uchwały nr XVIII/223/2020, w tabeli w punkcie 4.1. oraz 4.2. Skarżący przypomniał, że pomimo jego uwag przyjęto, że obszar terenu B.45.ZL, B.46.ZL, B.51.ZL oraz B.42.ZK dotychczas oznaczonych jako ML- tereny zabudowy rekreacyjnej, zaliczają się do terenów leśnych i jako takie podlegają zagospodarowaniu zgodnie z przepisami odrębnymi dotyczącymi lasów. Jednak zaznaczono, że tereny te od kilkudziesięciu lat są zagospodarowane jako działki rekreacyjne, na których są posadowione niezwiązane z gruntem domki letniskowe. Brak umieszczenia w uchwale postanowienia dotyczącego umożliwienia korzystania i czasowego zamieszkiwania w domkach letniskowych pozbawia skarżącego możliwości korzystania w pełni z prawa własności względem należących do niego działek. W załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały w odpowiedzi na uwagi skarżącego przytoczono argument, że cały obszar objęty planem, w tym działki skarżącego, położony jest w granicach Parku Krajobrazowego, dla którego obowiązuje uchwała nr 143/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r., zmieniona uchwałą nr 263/XXIV/14 Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r. Zgodnie z argumentacją przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne zmieniłoby na niekorzyść warunki krajobrazowe i przyrodnicze tego obszaru. Podniesiono, że dotychczas, przez wiele lat skarżący korzystał z działek w celach nieleśnych, co nie kłóciło się z zachowaniem bogactwa i różnorodności szaty roślinnej oraz specyfiki ekosystemów leśnych tego obszaru.

Skarżący zarzucił naruszenie proporcjonalności wskazując, że procedura kształtowania polityki przestrzennej powinna natomiast chronić nie tylko interes publiczny, lecz w równej mierze także interes indywidualny właścicieli nieruchomości. Tym samym organ naruszył art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zasady sporządzania planu, które są rozumiane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. W szczególności, zdaniem skarżącego, uchwała jest niespójna i nielogiczna. Sporządzona została w sposób dowolny, a nie swobodny, w sytuacji gdy działki sąsiadujące położone w tym samym terenie, nieoddzielone od siebie żadnymi naturalnymi barierami, pozostawione są przez gminę jako działki rekreacyjne, w przeciwieństwie do działek będących własnością skarżącego. Przykładem wskazano działkę B.28.MN,ML - jako działkę wydzieloną z jednej nieruchomości, wcześniej będącej we współwłasności skarżącego - właściciel ma prawo jej zabudowania i zagospodarowania jako działki z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową i rekreacyjną, natomiast w sposób nieuzasadniony działka B.45.ZL w całości wyłączona jest z takiej działalności, mimo że sąsiadujące działki mają możliwość zabudowy rekreacyjnej, w tym działka B.26.ML jak i B.26.MN, ML, UT.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP skarżący wskazał, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy naruszyła podstawową, konstytucyjną zasadę równości i niedyskryminacji wobec prawa. Od wielu lat działki skarżącego, jak i działki z nimi sąsiadujące, są zagospodarowane jako tereny rekreacyjne. Panują na nich wysoce zbliżone warunki, identyczne jest ich wykorzystanie od wielu lat. Mimo tego, organ dokonał całkowicie dowolnej ingerencji w prawo własności skarżącego oraz bez żadnego uzasadnienia zróżnicował sąsiadujące ze sobą tereny i sytuację prawną ich właścicieli w przedmiocie gospodarowania ich własnością. Naniesione uchwałą ograniczenia w postaci zmiany kwalifikacji terenów na leśne dotyczą wyłącznie działek należących do skarżącego. Działki z nimi sąsiadujące nie doznały takich ograniczeń i zachowały oznaczenie ML- tereny zabudowy rekreacyjnej. Nadmieniono, że domki posadowione na nieruchomościach sąsiadujących, tj. B.83.ML oraz B.82.ML znajdują się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu Jeziora W. Mimo to nie doznają one ograniczeń, jakie nałożono na działki skarżącego, w szczególności na działkę B.45.ZL oraz B.46.ZL. Natomiast działka sąsiadującą oznaczona jako B.28.MN,ML, która także posiada analogiczne warunki do działek skarżącego, nie tylko nie doznaje ograniczeń w postaci przekwalifikowania na tereny leśne, ale jest ponadto terenem zabudowy mieszkaniowej i zabudowy usługowej, co w znacznie wyższym stopniu oddziałuje na obszar Parku Krajobrazowego. W ocenie skarżącego, stanowi to naruszenie art. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż władztwo planistyczne gminy zostało nadużyte, plan został ustalony w sposób dowolny, a nie swobodny. Naruszony został także art. 6 tej ustawy, gdyż w toku procedury planistycznej nie uwzględniono dotychczasowego zagospodarowania obszaru, a zmiana została dokonana z pominięciem analizy i oceny stanu faktycznego. Tak dalece idące zmiany niosą doniosłe skutki dla skarżącego, a jednocześnie ciężko dostrzec w jakim celu zostały dokonane. Naruszają one istotę prawa własności, jaką jest korzystanie z terenu zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i pobieranie z niego pożytków i innych dochodów. Tym samym słuszny jest także zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu Cywilnego. W szczególności mając na uwadze, że wszystkie uwagi zgłaszane przez skarżącego jak i uwagi innych mieszkańców zostały przez Gminę nieuwzględnione z jednym i tym samym uzasadnieniem, które w żaden sposób nie odnosi się do indywidualnych cech gruntów, sposobu ich dotychczasowego wykorzystywania, jak i układu własności.

Odnośnie do ustaleń dotyczących działki 016.KDW zaznaczono, że została ona oznaczona na planie jako teren drogi wewnętrznej. Rzeczona droga na tym obszarze nie występuje, a ponadto miejsce to nie jest wykorzystywane do przejazdu ze względu na brak możliwości poruszania się w terenie leśnym. Obszar ten jest terenem lasu, częściowo nabytym przez skarżącego z dniem 2 marca 2012 r. poprzez zasiedzenie - dotyczy to działki nr [..] o powierzchni 13 m2 i działki nr [..] o powierzchni 1505 m2. Wskazano, że w procesie o zasiedzenie Gmina forsowała pogląd, że przedmiotowa działka oznaczona na planie jako 016.KDW jest drogą mimo, że jest to las, a faktyczna droga biegnie i jest wykorzystywana przez użytkowników działek rekreacyjnych z lewej strony działki B.26.MN,ML,UT. Nawet w kwestii zgłoszenia przez skarżącego uwag do planu odnośnie do powyższych działek, Gmina w stosunku do skarżącego podejmowała i podejmuje działania noszące znamiona dowolności, a wręcz jego szykanowania poprzez oddalenie uwagi i uzasadnienie, że droga 016.KDW ma służyć zabezpieczeniu dojścia na plażę od strony ul. G. W stanie faktycznym droga ta nie istnieje i nie daje nawet możliwości przejścia, jak zaznaczono na planie. Faktyczna droga dojścia do plaży, istniejąca i użytkowana przez mieszkańców nie tylko domków rekreacyjnych, jest naturalnym przedłużeniem ulicy D. Przebiega ona przez działkę [..], dochodzi do plaży i nawet jest przejezdna. W tym stanie faktycznym odrzucanie uwagi skarżącego w zakresie wyznaczenia drogi 016.KDW jest jawnym nadużyciem uprawnień przez Gminę, narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i powołane przepisy Konstytucji RP i Kodeksu Cywilnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, w imieniu której działa Wójt Gminy reprezentowany przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniesiono, że skarga jest całkowicie niezasadna. W opinii organu nie naruszono przysługującego Radzie Gminy władztwa planistycznego, a wprowadzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia wynikają wprost z przepisów dotyczących ochrony środowiska, w tym ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ przypomniał, że zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy tereny oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako B.45.ZL, B.46,ZL, B.51.ZL oraz B.42.ZK, w których to znajdują się działki skarżącego, znajdują się w jednostce strukturalnej oznaczonej [..]. Na stronach 165-166 dla tej jednostki strukturalnej obowiązują uwarunkowania: "Położenie tych terenów wśród lasów Parku Krajobrazowego oraz w pobliżu miasta W. i aglomeracji t. predysponuje te tereny dla rozwoju mieszkalnictwa jednorodzinnego, w tym budownictwa rezydencjonalnego, a także funkcji związanych z rekreacją. Cennym walorem przyrodniczym warunkującym rozwój funkcji turystycznych jest jezioro W. oraz jezioro B. W celu zagospodarowania terenów położonych w tych jednostkach konieczny jest rozwój uzbrojenia terenu oraz budowa i urządzenie dróg. Konieczne jest również uporządkowanie zabudowy letniskowej w celu ochrony terenów nad Jeziorem W. w Z. Istniejące na terenie grunty leśne należy zachować w dotychczasowej funkcji z wyjątkiem przeznaczenia ich na niezbędne inwestycje celu publicznego." Mając na uwadze powyższe organ dokonał szczegółowej analizy informacji z Ewidencji Gruntów i Budynków, Uproszczonego Planu Urządzania Lasu dla miejscowości Z. oraz aktów planistycznych obowiązujących uprzednio dla tego obszaru. Zgodnie z informacją z Ewidencji Gruntów działki skarżącego znajdujące się w terenach oznaczonych w zaskarżonej uchwale B.45.ZL, B.46.ZL, B.51.ZL stanowią lasy i grunty leśne - taki stan rzeczy obowiązywał zarówno na dzień podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również w dniu złożenia skargi. Natomiast zgodnie z uprzednio obowiązującym na tym terenie Miejscowym Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr XXIII/139/92 z dnia 11 maja 1992 r., obszar oznaczony jako B.51.ZL w całości stanowił las, natomiast teren oznaczony B.45.ZL w części stanowił las oraz w części uprawy polowe. Ponadto, w dokumentach stanowiących podstawę sporządzenia Miejscowego Ogólnego Planu, w tym w opracowaniu pn. "Inwentaryzacja urbanistyczna", sporządzoną w marcu 1990 r., pn. "Ocena i analiza aktualności istniejącego planu", sporządzoną w marcu 1990 r. wskazano, że na przedmiotowych nieruchomościach niezgodnie z obowiązującym planem miejscowym oraz bez pozwolenia na budowę powstał kompleks domków letniskowych. Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego przedmiotowy teren we wcześniejszych dokumentach planistycznych nie był oznaczony jako ML, natomiast posadowione na nim budynki mają nieuporządkowany status prawny. Jednocześnie niezasadne jest twierdzenie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia korzystania z czasowego zamieszkiwania w domkach letniskowych, gdyż zgodnie z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Plan nie wprowadza postanowień dotyczących innego tymczasowego sposobu zagospodarowania dla omawianego obszaru. Jednakże w opinii organu, podkreślenia wymaga, że przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości nie uległo zmianie, ponieważ zgodnie z informacją z Ewidencji Gruntów i Budynków oraz poprzednio obowiązującym dokumentem planistycznym działki skarżącego w części stanowiły grunty leśne i w żaden sposób nie zmieniono ich przeznaczenia ani faktycznego ani planistycznego. Część terenu oznaczona w ogólnym planie jako uprawy polowe zgodnie z historią działki z Ewidencji Gruntów i Budynków w grudniu 1998 r. po aktualizacji użytków została oznaczona jako grunty leśne.

Wskazano również, że zgodnie z informacją z Ewidencji Gruntów i Budynków działka o nr ewid. [..] (na dzień złożenia skargi w EGIB nie ujawniono działek o nr ewid. [..] i [..]) oznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako 0.16KDW, stanowi użytek dr - droga, w związku z czym nie zachodzi potrzeba wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, o którym mowa w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z miejscowy planem droga będzie stanowiła drogę wewnętrzną. Ulica D., o której pisze skarżący, nie posiada bezpośredniego połączenia z jeziorem, a przedłużenie o którym mowa stanowi drogę leśną pozostającą we własności Skarbu Państwa oraz stanowiącą grunt leśny, w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ powołał się na art. 31 ust. 3 Konstytucja RP i wskazał, że w przedmiotowej sprawie ograniczenia wynikają z zasad ochrony środowiska. Ponadto, przypomniano, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i w określonych sytuacjach może zostać ograniczone. Skoro ograniczenia, na które wskazuje skarżący, miały swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, to ograniczenia te były prawnie dopuszczalne.

Następnie, podkreślono, że wbrew twierdzeniom skarżącego, działki znajdujące się miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w terenie oznaczonym jako B.28.MN,ML (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy rekreacyjnej) posiadają, w stosunku do działek będących własnością skarżącego, zupełnie odmienne uwarunkowania. W pierwszej kolejności wskazano, że w przeciwieństwie do działek skarżącego - nie są to grunty leśne, zatem nie podlegają ograniczeniom, o których mowa w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dodatkowo, są to nieruchomości położone bezpośrednio przy działce drogowej we własności gminy i dojazd do nich następuje w sposób nie budzący wątpliwości, jak to ma w miejsce w przypadku działek skarżącego (skarżący sam podkreśla, że dojazd nie odbywa się w miejscu, gdzie zgodnie z Ewidencją Gruntów i Budynków powinna być droga, ale w sposób zwyczajowy przez tereny Skarbu Państwa). Wskazano również, że część działki skarżącego, oznaczona w Ewidencji Gruntów i Budynków nr [..], w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została oznaczona jako teren B.27.ML (teren zabudowy rekreacyjnej), mająca podobne uwarunkowania jak przywołany w skardze teren B.26.ML. Przedmiotowe tereny w Uproszczonym Planie Urządzania Lasu, obowiązującym na dzień wystąpienia do Marszałka Województwa o zgodę na wyłączenie z produkcji leśnej, zostały oznaczone jako "Halizny, budynki - do przeklasyfikowania" i na tej podstawie Wójt Gminy wystąpił do właściwych organów o zgody, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie można zatem mówić o nierównym traktowaniu oraz braku zachowania proporcjonalności, ponieważ tam gdzie uwarunkowania przyrodnicze na to pozwoliły na podstawie planu miejscowego zmieniono przeznaczenie gruntów z leśnych na tereny zabudowy rekreacyjnej. Tereny oznaczone w planie symbolami B.45.ZL oraz B.51 ZL zgodnie z Uproszczonym Planem Urządzania Lasu porośnięte są drzewami sosnowymi i przeznaczanie tych terenów pod zabudowę spowoduje nieodwracalne szkody w środowisku. Tereny oznaczone w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako B.83.ML (tereny zabudowy rekreacyjnej) jedynie w niewielkim fragmencie znajdują się w pasie o szerokości 100 m od linii brzegowej Jeziora W., natomiast tereny oznaczone jako B.82.ML nie znajdują się w przywołanej strefie. Ponadto, zgodnie z informacją z Ewidencji Gruntów i Budynków działki te oznaczone są użytkami RIVb, RV, RVI zatem nie podlegają ograniczeniom, o których mowa w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednocześnie zauważono, że zgodnie z § 16 ust. 83 pkt. 5 lit. b tiret drugie "teren B.83.ML: w pasie szerokości 100 m od linii brzegu stawu w terenie B.32.WS mogą być realizowane wyłącznie inwestycje celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Zatem wprowadzono dla nieruchomości objętych ww. symbolem ograniczenia wynikające z uchwały nr 143/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r., zmienionej uchwałą nr 263/XXIV/16 Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r.

Zarządzeniem z 11 marca 2021 r. wezwano skarżącego do wykazania interesu prawnego, w tym w szczególności do precyzyjnego wskazania numerów działek i tytułu prawnego, jaki przysługuje skarżącemu do nich, znajdujących się w jednostkach planistycznych: B.45.ZL, B.46.ZL, B.51.ZI oraz B.42.ZK, a ponadto do precyzyjnego wskazania konkretnych postanowień zaskarżonej uchwały, których treść skarżący zaskarża i zakresu tego zaskarżenia.

W odpowiedzi na wezwanie sądu pismem z 30 marca 2021 r. skarżący wyjaśnił, że złożenie skargi jest uzasadnione naruszeniem przez uchwałę prawa własności poprzez wprowadzenie ograniczeń uniemożliwiających gospodarowanie nieruchomościami objętymi planem przez właściciela. Wskazano, że skarżący od kilkudziesięciu lat wykorzystuje działki nr [..] i nr [..]. Na planie zagospodarowania działka nr [..] jest objęta oznaczeniem B46ZL i B51 ZL, we wcześniejszym okresie działki rolne, wykorzystywane od kilkudziesięciu lat jako rekreacyjne, zagospodarowane domkami rekreacyjnymi w większości wykorzystywane w okresie letnim przez dzierżawców posiadających umowy ze skarżącym. Ponadto, wskazano, że domki letniskowe na działkach skarżącego posiadają odpowiednią infrastrukturę, a dzierżawcy posiadają potwierdzenia wywozu nieczystości.

Z kolei, działka nr [..], położona w planie jako oznaczenie B45ZL, jako jedyna jest otoczona dookoła innymi działkami o przeznaczeniu czy to budowlanym czy rekreacyjnym i nie różni się od nich faktycznie ani zadrzewieniem ani innymi parametrami. Jest położona w środku kompleksu innych działek zagospodarowanych rekreacyjnie, a mimo to została w planie ustalona jako ZL – las.

Następnie, działka nr [..] jest oznaczona w planie jako B42ZK – jezioro. Przypomniano, że wcześniej gmina podejmowała już próby zwiększenia obszaru jeziora. Zdaniem skarżącego, ustalenie planu jest nadużyciem ingerującym w prawo własności skarżącego ze względu na nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości, co przejawia się w tym, że w zaskarżonym planie część północna jeziora W., położona przy ujściu strumienia, jest zagospodarowana praktycznie do linii wody a działki skarżącego są od takiego zagospodarowania wyłączone, co gmina uzasadnia tym, że w pasie tym mogą być realizowane wyłącznie inwestycje celu publicznego. Jako przykład nadużywania władztwa planistycznego przez Gminę skarżący wskazał, że plan zagospodarowania przestrzennego terenu jeziora B., zdaniem skarżącego, o wiele większych walorach przyrodniczych, położonego kilka kilometrów od jeziora W., ustala teren rekreacyjny do linii brzegowej, natomiast w przedmiotowej sprawie do linii brzegowej jeziora W. wprowadza się dużo większe ograniczenia niż wynikające – według twierdzeń Gminy – z przepisów dotyczących ochrony środowiska. W ocenie skarżącego, nie do przyjęcia jest twierdzenie, że w niniejszej sprawie ograniczenia wynikają z ochrony środowiska, gdyż w tej sytuacji szeroko pojęta ochrona środowiska dotyczy wyłącznie działek skarżącego.

Skarżący wskazał również, że Gmina podejmowała czynności dotykające jego prawa własności, jednocześnie sankcjonując pozytywnie sytuacje innych mieszkańców. Na marginesie przypomniano, że po przeprowadzonym postępowaniu to on jest właścicielem drogi dojazdowej do swoich działek, a nie Gmina, która od 2016 r. negowała ten fakt.

Wobec naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącego zaskarżono:

1) rozdział 3 Ustalenia szczegółowe, § 16 ustalenia szczegółowe dla terenów nie będących terenami komunikacji (drogami), ust. 67 Teren B.42.ZK, pkt 1 lit. b) – w zakresie wykluczenia lokalizacji budynków i obiektów pomocniczych ze względu na pominięcie możliwości posadowienia domków letniskowych nie związanych trwale z gruntem; pkt 5 lit. b) myślnik drugi – teren B.42.ZK – w zakresie realizowania wyłącznie inwestycji celu publicznego;

2) rozdział 3 Ustalenia szczegółowe, § 16 ustalenia szczegółowe dla terenów nie będących terenami komunikacji (drogami), ust. 68 Teren B.45.ZL, teren B.46.ZL, pkt 1 lit. c) – w zakresie wykluczenia lokalizacji budynków i obiektów pomocniczych ze względu na pominięcie faktu zagospodarowania w ten sposób terenów położonych dookoła wskazanego terenu B.45.ZL, B.46.ZL; pkt 5 lit. b) myślnik drugi – tereny B.45.ZL, B.46.ZL – w zakresie realizowania wyłącznie inwestycji celu publicznego;

3) rozdział 3 Ustalenia szczegółowe, § 16 ustalenia szczegółowe dla terenów nie będących terenami komunikacji (drogami), ust. 69 Teren B.51.ZL, pkt 1 lit. c) – w zakresie wykluczenia lokalizacji budynków i obiektów pomocniczych ze względu na pominięcie faktu zagospodarowania w ten sposób terenów położonych dookoła wskazanego terenu B.51.ZL.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Przy czym rozstrzygając daną sprawę sąd na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem niniejszej skargi uczyniono uchwałę Rady Gminy nr XVIII/223/2020 z dnia 24 czerwca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wschodniego fragmentu miejscowości Z. w Gminie W., w części obejmującej ustalenia dla terenów oznaczonych symbolami B.42.ZK, B.45.ZL, B.46.ZL, B.51.ZL i 016.KDW (§ 16 ust. 67, ust. 68, ust. 69 i § 17 ust. 4 planu).

Podstawą prawną wniesienia tej skargi był natomiast art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.s.g., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie. Mając bowiem na uwadze to, że uchwała została podjęta po dniu 1 czerwca 2017 r., stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), w sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyp. sądu) oraz przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (ustawa o samorządzie gminnym – przyp. sądu), w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji. Z tego względu wniesienie niniejszej skargi nie było uzależnione od złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W dalszej kolejności sąd zobowiązany był do przeprowadzenia badania dopuszczalności skargi w kontekście art. 101 ust. 1 u.s.g., który w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten oznacza, że skarga na uchwały organów samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, a takim niewątpliwie jest analizowana uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Zatem skarżący, chcąc skutecznie wywieść skargę na uchwałę gminy, musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną, a dla stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu konieczne jest wykazanie, że po stronie organu uchwałodawczego doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony. Chodzi więc o to, aby dany akt naruszając prawo, jednocześnie rodził negatywne skutki dla praw materialnych strony domagającej się sądowej kontroli legalności tego aktu (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu) i pozbawiał ją pewnych uprawnień albo uniemożliwiał ich realizację.

W pierwszej jednak kolejności sąd rozważył interes prawny A. W., uwzględniając w tym zakresie fakt, że dysponuje on prawami właścicielskimi do działek nr [..]-[..], co potwierdzają wydruki z ksiąg wieczystych nr [..] i [..] oraz postanowienie Sądu Rejonowego z 29 listopada 2019 r., sygn. akt [..] o stwierdzeniu nabycia przez skarżącego w drodze zasiedzenia działek nr [..] i [..] w Z., z dniem 2 marca 2012 r. Analiza części graficznej kwestionowanego planu potwierdza natomiast, że ww. działki znajdują się w granicach jego opracowania i są oznaczone symbolami: B.42.ZK (dz. nr [..]), B.45.ZL (dz. nr [..]), B.46.ZL (część dz. nr [..]), B.51.ZL (część dz. nr [..]), B.27.ML (część działki nr [..]) i 016.KDW (działki nr [..] i [..]). W konsekwencji działki te zostały przeznaczone pod tereny zieleni naturalnej (ZK), lasów (ZL), tereny zabudowy rekreacyjnej (ML) oraz jako drogi wewnętrzne (KDW), na których Gmina wprowadziła określone zasady zagospodarowania terenu, gdy dotychczas były one użytkowane jako tereny upraw polowych, grunty leśne lub las, częściowo zagospodarowane przez skarżącego pod zabudowę rekreacyjną. W tej zaś sytuacji, uchwalone przeznaczenie, w zakresie obejmującym przeznaczenie pod lasy, tereny zieleni naturalnej oraz drogę, uniemożliwia skarżącemu korzystanie z przysługującego mu prawa własności, w szczególności w zakresie korzystania z posadowionych domków letniskowych (poza częścią działki nr [..], która przeznaczono pod teren zabudowy rekreacyjnej). Zdaniem sądu, zaskarżone postanowienia planu miejscowego wpływają więc na sytuację prawną skarżącego, jako właściciela nieruchomości objętych postanowieniami analizowanej uchwały planistycznej, w szczególności mają wpływ na prawo do zagospodarowania gruntu zgodnie z wolą inwestycyjną strony. Istnieje zatem związek pomiędzy własną, prawnie gwarantowaną sytuacją strony wnoszącej skargę, a zaskarżoną uchwałą, co uzasadnia przyznanie jej legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Niemniej jednak ustalenie to nie przesądza o zasadności skargi, gdyż stwierdzone naruszenie interesu prawnego przysługującego stronie skarżącej musi być jeszcze związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego.

Zgodnie z tymi regulacjami gmina ma prawo do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w ramach czego może dokonywać władczego przeznaczenia terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Samodzielność gminy w tym zakresie uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. W granicach tej samodzielności gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru.

Oznacza to, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności bowiem, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, to nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia w tym zakresie przewiduje wprost sama Konstytucja RP, która w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości.

Nie budzi więc wątpliwości to, że gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, a granice przyznanego jej władztwa planistycznego wyznaczają przede wszystkim konstytucyjnie chronione prawa, w tym prawo własności. Oczywistym jest też, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym (wspólnoty gminnej), który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. Dlatego też w każdym przypadku, gdy organ uchwałodawczy podejmuje inicjatywę planistyczną musi działać tak, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której nastąpiłoby ponadustawowe i nieuzasadnione racjami społecznymi ograniczenie praw przysługujących jednostkom poddanym ustanowionym regulacjom. Natomiast w przypadku, gdyby w zagospodarowaniu przestrzennym zaistniała konieczność, by dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, należy wskazać racjonalne przesłanki takiego wyboru. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności.

Zasada proporcjonalności w ograniczaniu korzystania z konstytucyjnych wolności i praw wynika bowiem z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który przewiduje, że ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia nie mogą jednak naruszać istoty wolności i chronionych praw, gdyż ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy, rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. nr 4, poz. 78; z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999 r., nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że gmina, chcąc działać w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego, powinna swoje działania na rzecz interesu publicznego i wchodzące w jego zakres wartości konfrontować z interesem prywatnym, a także uwzględniać racjonalność podejmowanych działań i proporcjonalność planowanej ingerencji. Realizację władztwa planistycznego można więc ująć jako pewien proces ustalania proporcji określonych wartości publicznych z wartościami partykularnymi, reprezentowanymi przez interesy prywatne. Z jednej strony mamy bowiem interes publiczny, wyrażający się w konieczności zaspokojenia przez gminę potrzeb wspólnoty w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju, z drugiej zaś interesy indywidualne, których w pełni uwzględnić się nie da, jeżeli gmina chce z władztwa skorzystać.

W konsekwencji tego sądowa aktu prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy dotyczy procedury uchwalania tego planu oraz czy jego uchwalenie nie nastąpiło z przekroczeniem prawem wyznaczonych granic proporcjonalności ingerencji w prawa przysługujące jednostkom posiadającym interesy na terenie objętym ustaleniami planu. W praktyce oznacza to badanie, w jaki sposób organ wyjaśnił i czym uzasadnił naruszenie interesów indywidualnych i czy przedstawione argumenty mają charakter normatywny, a zatem czy nie doszło do złamania granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Wyjaśnienie tej kwestii może wynikać zarówno z dokumentacji planistycznej jak i choćby z treści odpowiedzi na skargę czy innych dodatkowych wyjaśnień organu na etapie postępowania sądowego.

Przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do treści tego przepisu istotne naruszenie trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Należy w tym miejscu zauważyć, że tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych przez organy w celu doprowadzenia do jego uchwalenia począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęciem zasad sporządzania planu należy natomiast rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (ustalenia) przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587).

Oceniając zaskarżoną uchwałę w kontekście powyższych przesłanek sąd uznał, że kwestionowane postanowienia planu nie zawierają takich naruszeń, których stopień istotności uzasadniałby ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oceny tej nie zmieniły zarzuty podniesione w skardze. Przede wszystkim sąd nie dopatrzył się ani naruszeń w zakresie procedury uchwalania planu, jak też jego zasad, w szczególności zaś przeznaczenie działek skarżącego nie nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego i zasady proporcjonalności.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy gmina w ramach przysługujących jej uprawnień planistycznych, i z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, dokonała przeznaczenia działek skarżącego na tereny zieleni naturalnej, lasy i drogi wewnętrzne, tym samym zmieniając dotychczasowe zagospodarowanie i sposób korzystania z tych gruntów przez właściciela.

Jak wynika z akt sprawy, dokonując tych ustaleń organ uchwałodawczy uwzględnił zarówno interes skarżącego – prawo własności i związane z tym atrybuty, jak i dotychczasowe przeznaczenie spornych terenów oraz interes publiczny – przede wszystkim związany z koniecznością ochrony środowiska, w tym zasobów leśnych. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się w szczególności wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Jak natomiast ustalono na podstawie danych ujawnionych w ewidencji gruntów, tereny oznaczone symbolami B.45.ZL, B.46.ZL. i B.51.ZL stanowią lasy i grunty leśne. Również w uprzednio obowiązującym Miejscowym Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr XXIII/139/92 z dnia 11 maja 1992 r. (Dz. Urz. Woj. nr 15 poz. 84 ze zm.), wbrew twierdzeniem skarżącego akcentującym rekreacyjne przeznaczenie tych terenów, obszar oznaczony jako B.51.ZL w całości stanowił las, natomiast teren oznaczony B.45.ZL w części stanowił las oraz w części uprawy polowe. Co więcej, należy zauważyć, że zgodnie z treścią Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy uchwała Nr XXXIII/331/2009 z dnia 30 lipca 2009 r., tereny oznaczone w planie jako B.45.ZL, B.46,ZL, B.51.ZL oraz B.42.ZK, wprawdzie są predystynowane do rozwoju mieszkalnictwa jednorodzinnego, w tym budownictwa rezydencjonalnego, a także funkcji związanych z rekreacją, jednakże jednocześnie Studium przewiduje, że istniejące na terenie grunty leśne należy zachować w dotychczasowej funkcji z wyjątkiem przeznaczenia ich na niezbędne inwestycje celu publicznego. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, którego postanowienia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego.

W związku z tym, Rada Gminy, procedując w sprawie zagospodarowania przestrzennego działek stanowiących własność skarżącego, musiała uwzględnić ww. okoliczności i w tym zakresie kluczowe znaczenie miały informacje z ewidencji gruntów, wskazujące na leśny charakter działek, co skutkowało zastosowaniem do tych terenów ww. uwarunkowań wynikających ze Studium dotyczących konieczności zachowania dotychczasowej funkcji terenów leśnych. Nie mogło natomiast mieć decydującego wpływu, jak podnosi skarżący, faktyczne zagospodarowanie i użytkowanie działek przez właściciela pod rekreację. Przede wszystkim bowiem, jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, znajdująca się na działkach zabudowa rekreacyjna nie ma charakteru legalnego. W tej sytuacji nie można uznać, że takie nielegalne zagospodarowanie terenu może mieć znaczenie priorytetowe w procedurze planistycznej, zamiast ustaleń wynikających z aktów, które organ był zobowiązany uwzględnić zgodnie z wolą ustawodawcy.

Powyższe prowadzi też do wniosku, że ustalone przez gminę przeznaczenie przedmiotowych działek nie stanowi dyskryminacji ich właściciela i nie narusza zasady proporcjonalności. Po pierwsze bowiem, z analizy części graficznej planu wynika, że część działki nr [..] została przeznaczona pod zabudowę rekreacyjną, co oznacza uwzględnienie interesu skarżącego. Wbrew jego twierdzeniem, na terenach sąsiednich, należących do innych osób, również przewidziano przeznaczenie ZL (np. działka [..] czy [..]), w związku z czym takie przeznaczenie części działek skarżącego nie stanowi jedynego wypadku. Po drugie, nie można pominąć tego, że wskazywane przez stronę grunty, jej zdaniem podobne, a na których Gmina dopuściła zabudowę mieszkaniową i rekreacyjną – teren B.28.MN,ML, w rzeczywistości mają zupełnie odmienne uwarunkowania przyrodnicze, wpływające na możliwe ich przeznaczenie w planie. Mianowicie, nie są to grunty leśnie, jak ma to miejsce w przypadku działek skarżącego, w związku z czym nie podlegają ograniczeniom przewidzianym w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.), czy w powołanych wyżej postanowieniach Studium. Podobnie tereny B.27.ML i B.26.L zostały przewidziane w Uproszczonym Planie Urządzania Lasu, jako tereny do przekwalifikowania i z tego też względu Wójt Gminy wystąpił z wnioskiem o wyrażenie zgody o ich przeznaczenie na cele nierolnicze.

Z powyższego wynika zatem, że stan faktyczny sąsiednich nieruchomości, przeznaczonych pod zabudowę rekreacyjną i stan na gruntach skarżącego jest inny, dlatego też nie można uznać odmiennego ich przeznaczenia za przejaw dyskryminującego traktowania skarżącego i nieproporcjonalnego działania Gminy w zakresie przeznaczania przedmiotowych działek w planie miejscowym. Organ nie mógł też uwzględnić pozaprawnych, a wręcz sprzecznych z prawem okoliczności wskazywanych przez stronę, jak zabudowa działek domkami letniskowymi, które jednak zostały zrealizowane nielegalnie i zupełnie pominąć te wytyczne, które wskazywały na konieczność zachowania istotnego przyrodniczo przeznaczenia tych terenów, jak lasy i zieleń naturalna. W tym bowiem zakresie organ musiał dokonać wyboru między interesem właściciela, wyrażającym się w utrzymaniu dotychczasowego, choć sprzecznego z charakterem gruntu, sposobu zagospodarowania działek, a zobowiązaniami wynikającymi z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz interesem publicznym w postaci ochrony środowiska, w tym lasów, stanowiących jedną z istotnych wartości podlegających ochronie w ramach procesu planowania przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.).

Zdaniem zaś sądu, w ujawnionych okolicznościach sprawy, istniały uzasadnione przesłanki do przyznania prymatu interesowi publicznemu, gdyż rozważane działki, w takim zakresie w jakim są pokryte lasami, podlegają ochronie wynikającej zarówno z przepisów rangi ustawowej, jak i wiążącego organ giny w procedurze uchwalania planu – studium, a zmiana przeznaczenia w tym wypadku mogłaby spowodować nieodwracalne szkody w środowisku. Ponadto, działka nr [..] znajduje się w całości w strefie 100 m odległości od jeziora W., będąc objęta zakazem zabudowy wynikającym z uchwały Nr 143/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego (o czym niżej). Zauważyć należy, że ze względu na dość atrakcyjny turystycznie obszar w okolicach jeziora W., co raz więcej gruntów jest zagospodarowywanych na mieszkalnictwo i rekreację, z czym często związane jest zmniejszanie bazy istniejącej zieleni, w tym starych drzewostanów. W takim więc wypadku tam, gdzie jest to możliwe, a tak jest w wypadku działek skarżącego, zasadne jest dążenie do utrzymania "zielonego" przeznaczenia terenów, nie zaś przyczynianie się do jego niszczenia, tym bardziej w sytuacji, gdy takie kierunki zachowania struktury przestrzennej cennej pod względem przyrodniczym są jasno przewidziane w aktach planistycznych gminy, a konkretnie w studium. W ramach władztwa planistycznego Gmina musi bowiem dostrzegać nie tylko aktualne interesy, i to zarówno indywidualne, jak i publiczne, ale także uwzględniać szerszą perspektywę, długoletnią. Taka zaś perspektywa na terenach atrakcyjnych turystycznie, a jednocześnie pokrytych w dużej mierze lasami i inną zielenią wymaga uwzględnienia skutków dla przyrody związanej ze zmniejszeniem takiej zieleni na skutek dopuszczonych inwestycji. Przy czym należy zwrócić uwagę, że w przypadku kwestii związanych z ochroną przyrody i środowiska w kontekście planowania przestrzennego, wprawdzie ograniczenie właściciela w jego prawach do gruntu i utrzymanie zieleni jest dla niego niekorzystne w sensie ekonomicznym i inwestycyjnym, jednakże w pewnym ogólnym sensie stanowi także działanie w interesie tego właściciela, jako człowieka, dla którego zdrowe środowisko i przyroda mają coraz większe znaczenie. W dobie bowiem zmieniającego się świata i tzw. kryzysu klimatycznego zieleń – dająca świeże powietrze i cień, jest nie tylko dobrem ogólnym, lecz także indywidualnym.

Powyższe stanowisko uzasadnia także fakt, iż działki skarżącego znajdują się na terenie Parku Krajobrazowego, a zatem nie są to "zwykłe" tereny przyrodnicze, ale tereny o istotnym znaczeniu dla przyrody. Jednym z celów Parku jest zaś utrzymanie pozytywnego wpływu lasów parku na warunki klimatyczne aglomeracji g., a także zachowanie bogactwa szaty roślinnej z jej różnorodnością botaniczną i regionalną specyfiką ekosystemów leśnych i nieleśnych, zwłaszcza fitocenoz źródliskowych, torfowiskowych, łąkowych i polnych (§ 2 pkt 3 i 4 uchwały Nr 143/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego). Tym bardziej zatem należy zaakceptować planistyczne działania Gminy, która w tym wypadku dała pierwszeństwo interesowi publicznemu.

Trafnie też wskazano w odpowiedzi na skargę, że ustalenia planu nie uniemożliwiają skarżącemu korzystania z czasowego zamieszkiwania w zrealizowanych domkach letniskowych, a to z uwagi na przepis art. 35 u.p.z.p. Stanowi on, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Natomiast w rozważanych postanowieniach uchwały nie wprowadzono przepisów dotyczących innego tymczasowego sposobu zagospodarowania. Przy czym wskazać trzeba, że w rzeczywistości plan nie określił inaczej przeznaczenia tych nieruchomości, gdyż stanowią one tereny leśne, a owo "inne przeznaczenie" wynika z samowolnego zrealizowania na działkach zabudowy letniskowej, nie zaś prawnego statusu działek.

Należy też zwrócić uwagę, że w odniesieniu do działki nr [..], oznaczonej symbolem B.42.ZK takie przeznaczenie wynika również z faktu, że znajduje się ona w całości w pasie o szerokości 100 m od granic jeziora. Natomiast § 3 pkt 7 ww. uchwały Nr 143/VII/11 Sejmiku zakazuje budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W związku z tym zawarty w § 16 ust. 63 pkt 1 lit. b) planu zakaz lokalizowania budynków i obiektów pomocniczych jest zgodny z prawem. Przy czym, w myśl pkt 5 lit. b) tiret pierwsze tej karty terenu, w pasie o szerokości 100 m od granic jeziora możliwe jest realizowanie inwestycji celu publicznego.

Mając to na uwadze sąd uznał, że zakwestionowane przeznaczenie działek strony skarżącej nie zostało ustalone z przekroczeniem władztwa planistycznego i nie ma charakteru arbitralnego, lecz znajduje uzasadnienie zarówno faktyczne, jak prawne, w przepisach prawa. W szczególności wynika z ewidencyjnego przeznaczenia tych terenów, rzeczywistego pokrycia ich lasem, a także z postanowień Studium oraz ww. uchwały Sejmiku i obowiązku gminy w zakresie uwzględniania w procesie planowania przestrzennego wymagań ochrony przyrody. Zachowanie na działkach skarżącego lasów i zieleni naturalnej ma znaczenie dla dobra publicznego, zdrowia ludzi, zaś te wartości stanowią wartości konstytucyjne, które należy zawsze uwzględniać przy kontroli legalności aktów prawa miejscowego, w których istnieje ryzyko ustalenia takiego przeznaczenia, które uszczupli szatę istotną przyrodniczo, jak lasy na terenie Parku Krajobrazowego (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Sąd nie dopatrzył się naruszenia władztwa planistycznego również w odniesieniu do działek nr [..] i [..] przeznaczonych jako droga wewnętrzna. Zgodnie bowiem z treścią ewidencji gruntów, która odnosi się do działki nr [..], której właścicielem była Gmina, z których powstały działki nr [..] i [..] nabyte przez skarżącego w drodze zasiedzenia, teren ten stanowi użytek – drogę. W związku z tym przeznaczenie ich pod drogę wewnętrzną jest uzasadnione i zgodne ze stanem faktycznym. Nie ma przy tym decydującego znaczenia, że lokalni mieszkańcy korzystają z innej drogi jako dojście do plaży, gdyż wskazana ulica D. nie posiada bezpośredniego połączenia z jeziorem.

Mając to wszystko na uwadze, zdaniem sądu, podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 31 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1, ust. I ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 kodeksu cywilnego oraz przepisów ustawy planistycznej, tj. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1, art. 6 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. są niezasadne.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta G. obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia przedstawicieli organu i skarżącego oraz jego pełnomocnika, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy z równoczesnym przekazem obrazu i dźwięku na odległość. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).