Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1417/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. M. i K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 693/22 w sprawie ze skargi H. M. i K. M. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2022 r., znak: ZOA-XVII.7721.9.2021 w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Lublinie wyrokiem z 23 marca 2023 r. w sprawie sygn. II SA/Lu 693/22 oddalił skargę H. M. i K. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. ([...]WINB) z [...] sierpnia 2022 r., znak: [...], w przedmiocie nakazania wykonania o określonych robót budowlanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. M. i H. M. zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie skargi za niezasadna i jej oddalenie przez WSA w sytuacji gdy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja PINB zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego :

– art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez rażące przekroczenie zasady swobody oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego wskutek oparcia zaskarżonej decyzji na niekompletnym materiale dowodowym i dowolnej a nie swobodnej ocenie, co doprowadziło do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych;

– art. 6 i art. 8 k.p.a. przez rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności oraz zasady zaufania obywatela do państwa, poprzez wydanie orzeczenia nakazującego skarżącym wykonanie robót budowlanych polegających na montażu rynien i rur spustowych w taki sposób aby wody opadowe w połaci dachu budynku niższego niż 6 m odprowadzane były na teren własnej działki w sytuacji gdy przepisy prawa materialnego regulują kwestię odwodnienia budynków wyższych niż 6 m a organ nadzoru budowlanego PINB ustalił, że wody opadowe kierowane są na teren działki skarżących, które to uchybienie procesowe narusza zasadę dążenia do ochrony i pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji państwowej rozpatrujących sprawę i doprowadziło do ujemnych następstw dla skarżących;

– art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie faktyczne wydanych decyzji wskutek braku wykazania i umotywowania podstaw uznania wykonanych robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, a także wskutek braku wykazania i umotywowania podstaw uznania przenikania wód opadowych na teren sąsiedniej nieruchomości;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej "p.bud.", polegające na bezpodstawnym powołaniu tego przepisu bez szczegółowego ustalenia i umotywowania okoliczności jego zastosowania, co doprowadziło do nałożenia obowiązku wykonania robot budowlanych, podczas gdy z przepisu tego wynika wprost, ze postępowanie naprawcze może nastąpić jedynie w przypadku wykonania robót budowlanych "w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach", a czego nie wykazano w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji, a także w skarżonym wyroku sądowym;

b) art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. polegające na zignorowaniu integralnego związku z tego przepisu z przepisem art.50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, co doprowadziło do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, pomimo że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji jak i drugiej instancji, a także w uzasadnieniu wyroku w żadnej mierze nie wykazano wykonania robót w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w przepisach jak tez nie wykazano przenikania wód opadowych na teren sąsiedniej nieruchomości;

c) § 50 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1080 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. nr 17, poz. 62 ze zm.; dalej rozporządzenie z 1980 r.) polegające na zignorowaniu istnienie tego przepisu, co doprowadziło do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych dla spornego budynku z połacią dachu znacznie poniżej 6 m ponad pozom terenu należy odwadniać za pomocą przewodów spustowych", a do czego nie odniosły się organy I i II instancji, a także Sąd;

d) § 78 rozporządzenia z 1980 r. polegające na zignorowaniu systemowego połączenia tego przepisu z § 50 ust. 1 i § 79 tego rozporządzenia, co doprowadziło do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, podczas gdy w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji, a także w wyroku Sadu nie wykazano zaistnienia przesłanek wymienionych w tym ostatnim przepisie;

e) § 79 ust. 1 rozporządzenia z 1980 r. polegające na powołaniu tego przepisu przez organy I i II instancji, a także Sąd bez szczegółowego ustalenia i umotywowania okoliczności jego zastosowania, co w konsekwencji przyczyniło się do nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje wprost, że wody opadowe kierowane są na teren działki skarżących nr ew. [...], a nie teren działki sąsiedniej nr ew. [...];

f) § 28 ust. 2 i § 126 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej jako rozporządzenie z 2002 r.) polegające na bezpodstawnym powołaniu tego przepisu przez organ I i II instancji, a także Sąd, co w konsekwencji przyczyniło się do nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych, podczas gdy bezspornym jest fakt ukończenia budowy budynku gospodarczo-garażowego pod rządami rozporządzenia z 1980 r., a treść § 330 rozporządzenia z 2002 r. wyklucza zastosowanie tego aktu prawnego w niniejszej sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawili argumentację na poparcie swoich zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji, a więc gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego, regułą jest, że w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe. W niniejszej sprawie jednak kolejność tę należy odwrócić i najpierw rozpatrzyć zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, ponieważ zarzuty procesowe nakierowane są na wykazanie, że niezasadne było nałożenie obowiązku wykonania rynien i rur spustowych, a zatem prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego rzutuje w pierwszym rzędzie na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy oraz ewentualnie także na kwestię określenia niezbędnego zakresu ustaleń faktycznych.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była opisana na wstępie decyzja [...]WINB utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z [...] maja 2022 r. w części nakazującej skarżącym doprowadzić budynek gospodarczo-garażowy, zlokalizowany na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w [...] nr [...], gmina [...] - do stanu zgodnego z prawem budowlanym poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na montażu rynien i rur spustowych od strony działki nr ewid. [...] w taki sposób, aby wody opadowe z połaci dachu odprowadzane były na teren własnej działki oraz uchylająca w części dot. zakreślonego terminu do wykonania ww. robót. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7 p.bud.). Z treści art. 50 ust. 1 pkt 4 wynika natomiast, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

W sprawie bezsporne jest, że przedmiotowy budynek garażowo-gospodarczy został wybudowany w 1983 r. w oparciu o pozwolenie na budowę z [...] listopada 1982 r., znak: [...], wydane przez Naczelnika Gminy [...]. Brak jest jednak dokumentacji projektowej. W toku oględzin ustalono, że przedmiotowy budynek jest konstrukcji murowanej, jednokondygnacyjny o wymiarach 16,25 m x 5,70 m z dachem dwuspadowym krytym eternitem. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB ustalił w toku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2021r., a także po dokonaniu oględzin w dniu [...] lipca 2022r., że ściana spornego budynku gospodarczo-garażowego znajduje się w odległości 63 cm. od ogrodzenia z cokołem betonowym i siatką na słupkach metalowych wykonanym na nieruchomości K. i A. G. (działka nr ew. [...]) , natomiast okap spornego budynku od strony tej nieruchomości wysunięty jest na odległość około 39 cm. od ściany budynku. Na całej długości dachu, w wyniku spływu wód opadowych powstał na gruncie rowek, świadczący w ocenie PINB, o tym że wody opadowe kierowane są na teren działki nr ew. [...], a nie na teren działki sąsiedniej. Połać dachowa skierowana w kierunku działki nr ewid. [...] nie posiada rynny i rur spustowych.

Przechodząc do oceny tak ustalonego stanu faktycznego stwierdzić należy, że dacie budowy przedmiotowego budynku obowiązywało rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Zgodnie z § 78 ww. rozporządzenia dachy i tarasy oraz części budynku nie nakryte, zagłębione w stosunku do otaczającego terenu, jak schody, pochylnie i studzienki piwniczne, powinny mieć urządzenia odprowadzające wody opadowe. W sprawie bezsporne jest, że budynek garażowo-gospodarczy urządzeń takich nie posiada. Okoliczność ta stanowi niewątpliwie naruszenie § 78 rozporządzenia z 1980 r. Skoro ściana budynku gospodarczego, jak ustalił to organ I instancji znajduje się w odległości 63 cm. od ogrodzenia z działką sąsiednią, a okap jest wysunięty na odległość 39 cm. od ściany budynku skarżących, to z prostego obliczenia matematycznego wynika, że okap znajduje się 24 cm. od ogrodzenia z sąsiednią działką. W takiej sytuacji brak urządzeń odprowadzających wodę opadową pozwala przyjąć, że przedmiotowy budynek został zrealizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, tj. w § 78 cyt. rozporządzenia, a także w sposób naruszający § 79 ust. 1 rozporządzenia zgodnie z którym odprowadzanie wód opadowych z terenu działki na teren sąsiedniej nieruchomości lub wzdłuż jej granicy w sposób nie zabezpieczający tego terenu lub obiektu przed przenikaniem wód jest zabronione. Zakaz ten nie dotyczy naturalnego spływu wód opadowych.

Jak wyżej wskazano przy zbliżeniu okapu dachu budynku skarżących na całej jego długości na odległość 24 cm. do granicy z działką sąsiednią nie można uznać, że taki stan nie zagraża przenikaniu wód na teren sąsiedniej nieruchomości. W konsekwencji naruszenie treści powyższych przepisów wypełnia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 4 p.bud.

Trafności powyższego stanowiska nie przeczy treść § 50 ust. 1 rozporządzenia z 1980 r., gdzie przewidziano, że połacie dachów, stropodachów i tarasów położonych powyżej 6 m ponad poziom terenu należy odwadniać za pomocą przewodów spustowych. Okoliczność, że cyt. przepis nakazuje odwadniać za pomocą przewodów spustowych połacie dachów, stropodachów i tarasów powyżej 6 m ponad poziom terenu nie oznacza, że nie można z § 78 rozporządzenia z 1980r. odczytać obowiązku montażu rynien i rur spustowych na obiektach, na których połacie te położone są niżej. Przepis ten mówi ogólnie o urządzeniach odprowadzających wody opadowe, w czym niewątpliwie mieszczą się również rynny i rury spustowe. Natomiast przepis § 50 ust. 1 rozporządzenia konkretnie już nakazuje stosować przewody spustowe do obiektów o ściśle określonych parametrach.

W świetle powyższego chybione okazały się zarzuty naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud., § 50 ust. 1, § 78 i § 79 ust. 1 rozporządzenia z 1980 r. W konsekwencji, niezasadne są również zarzuty naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Okoliczność, że zgodnie z § 330 rozporządzenia z 2002 r. jego przepisów nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia: 1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów; 2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę – nie oznacza, że nie mogą one stanowić punktu odniesienia dla oceny zasadności wszczęcia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 p.bud.

W aktualnym stanie prawnym w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (§ 28 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r.), a dachy i tarasy, a także zagłębienia przy ścianach zewnętrznych budynku powinny mieć odprowadzenie wody opadowej do wyodrębnionej kanalizacji deszczowej lub kanalizacji ogólnospławnej, a w przypadku braku takiej możliwości - zgodnie z § 28 ust. 2 (§ 126 ust. 1 tego rozporządzenia). Brak takich urządzeń również obecnie uzasadnia wszczęcie postępowania naprawczego.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.