Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1420/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta~Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 4 pkt 2 ust. 1, art. 11 ust/. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Dnia 20 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 61/15 w sprawie ze skargi I. D. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 1991 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy ulicy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od I. D. na rzecz Gminy [...] kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/wa 61/15, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi .D.na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 1991 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy ulicy, w punkcie pierwszym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nadania nazwy ulicy [...] objętej pkt 23 "[...]" stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; w punkcie drugim zasądził od Rady Miejskiej w [...] na rzecz I. D. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji stwierdził brak podstaw do odrzucenia skargi jako wniesionej z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., a o co wnioskował organ. Rada Miejska w [...] nie stwierdziła podstaw do usunięcia naruszenia zgodnie z wezwaniem skarżącej. Skarga do Sądu na ww. uchwałę nr [...] z dnia [...] 1991 r. została wniesiona przez skarżącą w dniu [...] 2014 r., a więc z zachowaniem 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu znajduje zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że pismo skarżącej z dnia 26 kwietnia 2011 r. zawierające wniosek o "wydanie uchwały wykreślającej z działki nr [...]" należy traktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w uchwale nr [...] z dnia [...] 1991 r. Zakres żądania ww. wniosku nie jest tożsamy z zakresem wezwania do usunięcia naruszenia z dnia 16 września 2014 r. W przedmiotowym wniosku skarżąca domagała się wydania przez organ gminy uchwały w odniesieniu do działki nr [...], zaś w późniejszym wezwaniu jednoznacznie wnioskowała o usunięcie naruszenia prawa w uchwale nr [...] z dnia [...] 1991 r. Również z odpowiedzi udzielonej przez organ na wniosek skarżącej z dnia 26 kwietnia 2011 r. w żaden sposób nie wynika, aby wniosek ten był potraktowany jako wezwanie do usunięcia naruszenia w uchwale nr[...] z dnia [...] 1991 r. Organ stwierdził jednoznacznie, że w przedmiotowym stanie faktycznym podjęcie uchwały w sprawie wykreślenia nazwy ulica [...] na działce nr [...] jest bezzasadne. Natomiast udzielając odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ uznał wezwanie za bezzasadne i podtrzymał stanowisko wyrażone w ww. uchwale. Jednocześnie zawarł pouczenie o przysługującym wzywającej prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia przedmiotowego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że uchwała rady gminy o nadaniu nazwy ulicy jest aktem prawa miejscowego. Uchwała o nadaniu nazwy konkretnej ulicy ma nieograniczony krąg adresatów, jest zatem uchwałą o charakterze generalnym. Adresatami tymi są wszyscy, którzy muszą posługiwać się tą nazwą i zmieniać (co często związane jest z obowiązkiem poniesienia stosownych opłat) adres zamieszkania, miejsce prowadzenia działalności gospodarczej czy też miejsce położenia nieruchomości w dokumentach, rejestrach i ewidencjach urzędowych. Konieczność aktualizowania adresu jest niekiedy objęta także systemem sankcji administracyjnych. Nazwa ulicy jest tym samym także elementem realizacji praw i obowiązków publicznych, a takie prawa i obowiązki muszą mieć podstawę normatywną powszechnie obowiązującą. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 18 ust. 2 pkt 13 daje radzie gminy podstawę do podejmowania uchwał o nadaniu nazwy ulicom i - choć trudno ją uznać za pełną - jest to podstawa wyraźnie określona, uprawniająca do podejmowania takich uchwał przez organ stanowiący, i to na zasadzie wyłączności, zamieszczona w przepisach samej ustawy ustrojowej. Gdy nie ma szczególnej podstawy prawnej do podjęcia aktu prawa miejscowego, powyższą podstawę w tej sprawie należy uznać za umocowaną w przepisie art. 40 ust. 1 ww. ustawy (tak NSA w wyroku z 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 633/11; NSA w wyroku z 13 września 2005 r. sygn. akt OSK 879/05).

Skarżąca wywodzi swój interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały z przysługującego jej prawa własności działki nr [...], przez którą przebiega sporna ulica. Powyższa okoliczność wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, jak i z wyjaśnień organu zawartych w uzasadnieniu stanowiska z dnia 1 grudnia 2011 r., że nazwa ulica [...]została nadana pasowi gruntu oznaczonemu użytkiem "droga" służącemu jako dojazd przez działkę nr [...] do działek nr [...] oraz do działek zabudowanych położonych w głębi. Skoro tak, to skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały, oparty na art. 140 Kodeksu cywilnego. Zaskarżona uchwała we wskazanym zakresie oddziałuje na zakres przysługujących skarżącej uprawnień właścicielskich. Konieczność odwołania się do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów w zakresie ustalenia przebiegu ulicy Drobiarskiej wynika z faktu, że organ - pomimo dwukrotnego wezwania Sądu (z dnia 5 listopada 2015 r. oraz z dnia 27 listopada 2015r.) - nie złożył do akt sprawy oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii mapy, stanowiącej załącznik do zaskarżonej uchwały, o którym mowa w jej § 1. Pismem z dnia 9 listopada 2015 r. organ poinformował jedynie, że nie odnaleziono oryginału przedmiotowej mapy.

Stosownie do treści § 1 zaskarżonej uchwały, Rada Miejska w [...] postanowiła nadać nazwy ulicom we wsi [...] zgodnie z załączonym wykazem i mapą. W "[...]" pod pozycją 23 figuruje nazwa "[...]". Brak mapy obrazującej przebieg ulicy [...] czyni tę uchwałę niepełną, (niekompletną), która w takim kształcie nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Przedmiotowa mapa stanowi integralną część zaskarżonej uchwały, zaś jej brak powoduje, że przedmiot uchwały nie znajduje odwzorowania w załączniku graficznym, z którego powinien wynikać w sposób wyraźny i jednoznaczny przebieg ulicy [...]j.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga jest merytorycznie uzasadniona, bowiem przedmiotowa uchwała w zaskarżonej części została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Jak wynika z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały, do wyłącznej właściwości rady gminy należało podejmowanie uchwał w sprawach: herbu gminy, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników. Powołana ustawa nie definiuje pojęcia "ulica", zatem znaczenia tego terminu należy poszukiwać w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.d.p.". Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 tej u.d.i.p., ulica oznacza drogę na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów szynowych.

Ustawa o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały rozróżniała drogi publiczne (art. 1) oraz drogi ogólnodostępne nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (art. 11 ust. 1). Drogą publiczną była droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której mógł korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W myśl art. 2 ust. 1 u.d.p., drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej, dzieliły się na następujące kategorie: (1) drogi krajowe, (2) drogi wojewódzkie, (3) drogi gminne oraz lokalne miejskie, (4) drogi zakładowe. Ulice, leżące w ciągu wymienionych dróg należały do tej samej kategorii co te drogi (art. 2 ust. 2 u.d.p.).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.p. do dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zaliczało się pozostałe drogi na terenie gmin i miast, stanowiące uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg zakładowych. Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały właściwego organu gminy (art. 7 ust. 2 u.d.p.).

W myśl art. 8 ust. 1 u.d.p. do dróg zakładowych zaliczało się: (1) ogólnodostępne drogi stanowiące dojazd do dróg krajowych, wojewódzkich, lokalnych miejskich - do określonych jednostek gospodarki uspołecznionej i innych jednostek organizacyjnych, obszarów leśnych oraz obszarów uspołecznionych gospodarstw rolnych, służące przede wszystkim do ich obsługi, (2) place przed dworcami kolejowymi i autobusowymi, portami morskimi i śródlądowymi, dworcami lotniczymi oraz ogólnodostępne dojazdy do ramp wyładowczych i placów składowych. Zaliczenie drogi do kategorii dróg zakładowych następuje w drodze uchwały właściwego organu gminy, podjętej na wniosek lub po zasięgnięciu opinii zainteresowanych jednostek.

Stosownie do art. 9 u.d.p. uchwały w sprawie zaliczenia dróg do poszczególnych kategorii podlegały ogłoszeniu w wojewódzkich dziennikach urzędowych.

Z art. 11 ust. 1 u.d.p. wynika, że drogi ogólnodostępne nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych - drogi wiejskie), powinny być oznakowane jako drogi wewnętrzne, albo ulec likwidacji. W ust. 2 art. 11 ustawy została zawarta delegacja do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia określającego ogólne zasady zarządzania, finansowania i oznakowania dróg wewnętrznych oraz zasady ruchu drogowego na tych drogach.

Na podstawie ww. delegacji wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1986 r. Nr 6, poz. 33, z późn. zm.), które w rozdziale 5 określiło zasady zarządzania i finansowania oraz oznakowania dróg wewnętrznych. Zgodnie z § 28 ust. 1 ww. rozporządzenia budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie dróg wewnętrznych należało do zarządcy terenu. Finansowanie zadań, o których mowa w ust. 1, z wyjątkiem budowy dróg wewnętrznych w osiedlach mieszkaniowych, odbywało się ze środków zarządcy terenu (ust. 2). W myśl § 29 ust. 1 rozporządzenia do oznakowania dróg wewnętrznych są stosowane tablice: (1) wskazujące początek lub koniec drogi wewnętrznej, (2) porządkowe, ustalające zakazy, nakazy, ostrzeżenia lub zawierające informacje. Początek drogi wewnętrznej oznacza się tablicą "droga wewnętrzna", na której podano nazwę zarządcy terenu. Koniec drogi wewnętrznej oznacza się taką samą tablicą przekreśloną czerwoną linią (§ 30 ust. 1 i 2). Na tablicach porządkowych stosowało się takie same symbole znaków pionowych oraz takie same zasady ich umieszczania jak na drogach publicznych. Informacje uściślające treść znaku drogowego, umieszczane na tablicy porządkowej, stanowiły integralną cześć znaku (§ 31 ust. 1 rozporządzenia).

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pas gruntu któremu Rada Miejska w [...] nadała nazwę ulica [...] nie należał w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały do żadnej z ww. kategorii dróg publicznych, w szczególności nie stanowił drogi gminnej, lokalnej miejskiej, ani też drogi zakładowej. Z wyjaśnień organu złożonych w toku postępowania nie wynika, aby wydanie zaskarżonej uchwały poprzedzone zostało podjęciem przez właściwy organ gminy uchwały w sprawie zaliczenia przedmiotowej drogi do kategorii dróg gminnych czy zakładowych - stosownie do art. 7 ust. 2 lub art. 8 ust. 2 u.d.p.

Brak było podstaw faktycznych i prawnych do uznania, że wskazany pas gruntu posiadał status drogi wewnętrznej o ogólnej dostępności w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.d.p. i był oznakowany zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r.

Z zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w tym z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w Pruszkowie Wydział I Cywilny z dnia 18 października 2010 r. (sygn. akt I Ns 1082/08) wynika, że aktem notarialnym umowy sprzedaży z [...] 1976 r. H. i T. małż. K., P. i C. małż. J., R.i J.małż. P., J. i A. małż. L., M. i E. małż. G., W. i A. małż. K., A. C.oraz E. S. nabyli na współwłasność nieruchomość położoną [...] oznaczoną nr [...] o powierzchni 4 ha 36 arów (wypis z aktu notarialnego, rep. [...]). Następnie aktem notarialnym z dnia [...] 1976 r. zmienionym aktem notarialnym z dnia [...] 1978 r. została zniesiona współwłasność ww. nieruchomości poprzez wydzielenie mniejszych działek (nr [...]) i przyznanie ich na własność poszczególnym właścicielom (wypis aktu notarialnego rep. [...]).

Na każdej z wydzielonych działek nr [...] właściciele postawili kurniki do hodowli drobiu i tam od końca lat 70-tych prowadzą działalność gospodarczą.

W późniejszym okresie z działki nr [...] zgodnie z projektem podziału nieruchomości rolnej wyodrębniono działki nr [...] (projekt podziału nieruchomości rolnej przedstawiony na mapie przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...]).

Aktem notarialnym z dnia [...] 1991 r. właściciele ww. działek o łącznej powierzchni 4110 m2 znieśli współwłasność w ten sposób, że nie zabudowane działki: nr [...], każda o powierzchni 822 m2, przyznano na własność poszczególnym właścicielom (wypis z aktu notarialnego rep. A [...]). Zgodnie z § 4 umowy zniesienia współwłasności, dotychczasowi współwłaściciele nieruchomości wyrazili wzajemną zgodę na korzystanie z drogi biegnącej wzdłuż wszystkich działek po stronie zachodniej. Przy czym akt notarialny nie zawierał wniosku wieczysto-księgowego, który byłby podstawą ujawnienia służebności gruntowej w księgach wieczystych.

Zauważono, że zapis § 4 umowy, abstrahując od nieostrego zakreślenia ewentualnego przejazdu, ma charakter wyłącznie obligacyjny i z uwagi na to, że nie został ujawniony w księgach wieczystych, wiąże tylko strony tej umowy. Ponadto z ww. aktu notarialnego ani z żadnego innego dokumentu nie wynika, aby właściciele ww. działek złożyli wniosek (co sugerował organ w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa), bądź inne oświadczenie dotyczące zgody na nadanie nazwy ulicy temu przejazdowi. Ww. umowa zniesienia współwłasności została podpisana w dniu [...] 1991 r., a więc po dacie podjęcia zaskarżonej uchwały w sprawie nadania nazw ulicom we wsi [...].

W stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały z ustawy o drogach publicznych nie wynikał obowiązek uzyskania pisemnej zgody właścicieli nieruchomości na nadanie nazwy ulicy, to jednak nie można uznać, że Rada Miejska w [...]mogła nadać nazwę "[...]" obszarowi gruntu biegnącemu po działkach nr [...] i dalszych działkach położonych w głębi stanowiących prywatną własność, bez uzyskania uprzedniej zgody ówczesnych właścicieli. Przyjęcie takiego rozwiązania dopuszczałoby arbitralne wkroczenie w zakres uprawnień właścicielskich i stałoby w sprzeczności z zasadą ochrony własności wyrażoną w art. 64 Konstytucji.

Niezależnie od powyższego zauważono, że w dacie wydania zaskarżonej uchwały wskazany pas ziemny nie został wydzielony (liniami rozgraniczającymi) jako droga w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Z uzasadnienia ww. postanowienia Sądu Rejonowego w Pruszkowie z dnia 18 października 2010 r. wynika, że właściciele kurników korzystali z części działek powstałych z podziału działki nr 465 dojeżdżając do swoich kurników, w wyniku czego w zachodniej części działek powstały koleiny. Przy czym pas gruntu, po którym przemieszczały się samochody zmieniał swoje położenie na gruncie. Sąd pierwszej instancji powołał fragment pisma Urzędu Gminy [...] z dnia [...]2008 r. skierowanego do A. i W. K. z którego wynika, że w 1990 r. tj. w okresie dokonywania podziału rolnego działki nr [...], plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] był w trakcie opracowania. Biorąc pod uwagę materiały do tego planu, działki nr [...] i cześć działki nr [...] znajdowały się na terenie przeznaczonym pod uprawy rolne, położone w strefie uciążliwości zakładów produkcji zwierzęcej. Na terenach rolnych można było dopuścić nową zabudowę zagrodową jako rozproszoną, pod warunkiem uzyskania zgody odpowiednich władz rolnych oraz Biura Planowania Rozwoju Warszawy w [...] i Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...] (strefa uciążliwości). Teren ten w ww. materiałach do planu był oznaczony symbolem [...]. Pozostała część działki nr [...] oraz działki nr [...] położone były na terenie przeznaczonym pod urządzenia produkcji zwierzęcej - koncentracja hodowli; ferma kur. Działalność inwestycyjna wymagała opinii z Biura Planowania Rozwoju [...] i Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Teren ten w ww. materiałach do planu oznaczony był symbolem [...]. Materiały te nie posiadały jakichkolwiek ustaleń w odniesieniu do wewnętrznych dróg dojazdowych na terenie [...].

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] uchwalony uchwałą Nr 29-II Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego z 1994 r. Nr 26, poz. 852), wszedł w życie w dniu 27 grudnia 1994 r. i obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. Zgodnie z ustaleniami ww. planu, działki nr [...] oraz działki nr [...] położone były na terenie przeznaczonym pod urządzenia obsługi gospodarki polowej, ogrodniczej i zwierzęcej oraz ośrodków produkcji (grunty rolne), a ewentualna strefa uciążliwości obiektu musiała się zamykać w granicach jego działki. Teren ten można było również przeznaczyć pod strefę produkcyjno-usługową lub administrację i usługi nieuciążliwe, nie wymagające koncentracji w ośrodkach. Teren ten był oznaczony symbolem [...]i nie odnosił się do parametrów jakichkolwiek dróg wewnętrznych i dojazdowych, w tym istniejącej z nazwy od 1993 r. "[...]".

Na marginesie zauważono, że zgodnie z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu wsi [...] - część I uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 listopada 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 58, poz. 1472), droga dojazdowa wewnętrzna przebiega przez działkę nr [...] (mapa [...]). Przebieg ulicy [...] nie pokrywa się z drogą dojazdową wewnętrzną, którą przedstawia wyrys z mapy. Ulica [...] widnieje na mapie sytuacyjno-wysokościowej, powstałej z podziału działki [...], do którego jednak nie doszło i wzdłuż tej projektowanej ulicy został położony kabel telefoniczny, a w 2006 r. zaprojektowano kanalizację sanitarną.

Powołano treść pisma Burmistrza Gminy [...] z dnia 9 listopada 2015 r. w którym stwierdzono, że brak jest dokumentów planistycznych oraz ewidencyjnych, na podstawie których Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] 1991 r. w części dotyczącej pasa gruntu, któremu nadano nazwę ulica [...]. W chwili nadania nazwy, ulica [...] była wyjeżdżonym pasem gruntu wspólnie użytkowanym przez współwłaścicieli jako droga dojazdowa do istniejących działek, co zostało potwierdzone aktem notarialnym rep. [...].

Ulica, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.p. powinna mieć walor ogólnej dostępności, powszechności. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że obszar gruntu któremu nadano nazwę ulica [...] nie posiadał cechy ogólnej dostępności i z tego względu nie mógł być uznany nawet za drogę wewnętrzną, o której mowa w art. 11 ust. 1 ww. ustawy. "Publiczny" to tyle co powszechny, jawny, dostępny, służący ogółowi, przeznaczony dla ogółu, dla wszystkich (W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 2000, s. 415). Tymczasem pas gruntu biegnący wzdłuż działek nr [...] stanowił prywatny dojazd właścicieli kurników do posadowionych na dalszych działkach budynków gospodarczych. Jak potwierdził pełnomocnik organu obecny na rozprawie w dniu [...] 2016 r. były to jedyne budynki na przedmiotowym terenie w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 kwietnia 2004 r. sygn. akt II OPS 2/05 odesłanie do definicji i uregulowań ustawy o drogach publicznych prowadzi w konsekwencji do tezy, że przewidziana w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym kompetencja rady gminy obejmuje także nadawanie nazw niektórym ulicom niepublicznym (wewnętrznym) w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jednakże wyłączone na gruncie tej ustawy byłyby takie drogi wewnętrzne, które nie mają cechy ogólnej dostępności, np. dojazdy do gruntów rolnych, czy dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców.

W tej sprawie nazwa "ulica [...]" została nadana obszarowi gruntu przebiegającemu przez prywatne nieruchomości, użytkowanemu jako dojazd właścicieli kurników do obiektów gospodarczych, nie zaś jako droga ogólnodostępna, przeznaczona dla ogółu mieszkańców.

W świetle powyższego Sad pierwszej instancji uznał, że uchwała Rady Gminy w [...] nr [...] z dnia [...]1997 r. w części dotyczącej nadania nazwy "ulica [...]" została podjęta z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie terytorialnym w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Ponieważ z akt sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny, że organ nie dopełnił wynikającego z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym obowiązku przedłożenia wojewodzie uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] 1991 r., to tym samym brak było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności ww. uchwały ze wskazanych powodów. O stwierdzeniu nieważności uchwały - w zaskarżonej części - zadecydowały natomiast względy merytoryczne. Powyższa uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, dotknięta jest istotnym naruszeniem prawa i naruszenie to mogło mieć wpływ na treść podjętego aktu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 61/15 złożyła Gmina Brwinów zarzucając:

1) naruszenie prawa procesowego - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że skarżąca uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia [...] 1991 r. nadającą nazwę ulicy "[...]" posiada interes prawny przesadzający o uznaniu jej legitymacji do wniesienia skargi na tę uchwałę podczas, gdy w dacie podejmowania uchwały przez Radę Miejską w [...] nie posiadała żadnego tytułu prawnego do gruntu, przez który ulica której nadano nazwę przebiega;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędna jego wykładnię:

a) art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym ocenianego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że wynikająca z tego art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym kompetencja rady gminy do nadawania nazw ulic nie obejmuje prawa do nadawania nazwy drogom wewnętrznym, które nie maja cechy ogólnej dostępności;

b) art. 94 ust. 2 w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały z powodu jej niezgodności z prawem.

W świetle okoliczności sprawy i wyżej podniesionych zarzutów naruszenia art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym gmina wskazała na zagadnienie prawne, które zasługuję na rozstrzygnięcie na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 lub pkt 3, w związku z art. 264 § 1 i 2 p.p.s.a. i podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie, czy art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy bez względu na rodzaj i wagę naruszenia prawa czy też znaczny upływ czasu nieprzerwanego i niekwestionowanego pozostawania aktu prawa miejscowego w obrocie prawnym wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego aktu.

Mając na względzie powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w trybie art. 189 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 ust. pkt 5a p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz Gminy [...] kosztów postępowania według norm przepisanych alternatywnie w razie nie uwzględnienia powyższego wniosku mając na względzie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w trybie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz Gminy [...] kosztów postępowania według norm przepisanych lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.).

Strona skarżąca kasacyjnie zakwestionowała posiadanie przez I. D. interesu prawnego do zaskarżenia uchwały, ponieważ w dacie podejmowania uchwały przez Radę Miejską w [...] nie posiadała żadnego tytułu prawnego do gruntu, przez który nazywana ulica przebiega. Aby można było mówić, że przez podjęcie uchwały doszło do naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego danej osoby, osoba ta musi takie uprawnienie posiadać w czasie, kiedy uchwała została wydana. W rozpoznawanej sprawie niespornym jest, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały Nr [...] z dnia [...] 1991 r. skarżącej I. D. nie przysługiwał ani tytuł własności do nieruchomości, stanowiących uzasadnienie dla skargi ani inne prawo rzeczowe, czy też jakiekolwiek prawo wynikające ze stosunków obligacyjnych. Stan ten uległ zmianie dopiero po 15 latach od podjęcia zaskarżonej uchwały. Nieruchomość, przez którą przebiega ul. [...] I. D. nabyła w 2006, a tym samym podjęcie zaskarżonej uchwały w żaden sposób, ani pośrednio ani bezpośrednio i realnie nie pozbawiło lub nie ograniczyło jej praw ani nie nałożono na nią sprzecznych z przepisami obowiązków; stała się właścicielką gruntu w czasie, gdy od wielu lat istniał już stan wywołany podjętą uchwałą. Skarga powinna być odrzucona.

Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pozostaje w sprzeczności z dotychczasową linia orzeczniczą; ten sam Sąd w innym wyroku - z dnia 21 marca 2013 r. wydanym w sprawie II SA/Wa 2129/12 stwierdza, że art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym daje radzie gminy podstawę do podejmowania uchwał o nadaniu nazwy ulicom i - choć trudno ją uznać za pełną - jest to podstawa wyraźnie określona, uprawniająca do podejmowania takich uchwał przez organ stanowiący i to na zasadzie wyłączności, zamieszczona w przepisach samej ustawy ustrojowej. Gdy nie ma szczególnej podstawy prawnej do podjęcia aktu prawa miejscowego, powyższą podstawę w tej sprawie należy uznać za umocowaną w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego błędną interpretację pojęcia "ulica", przypisujące je wyłącznie drodze mającej walor ogólnej dostępności. Analizowane i porównywane są przy tym przez Sąd przepisy ustawy o drogach publicznych pochodzące z różnych obszarów oddziaływania (kategoryzacja i techniczne oznaczanie), co prowadzi do błędnych wniosków, a w konsekwencji wpływa na błędną wykładnię art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Z żadnych przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika, że do nadania drodze wewnętrznej nazwy "ulica" wymagane jest by miała ona charakter ogólnodostępny. Ustawa o drogach publicznych tylko w przypadku zaliczenia danej drogi do kategorii "publicznych" zgodnie z treścią art. 1 i art. 4 pkt 1 u.d.i.p. wymaga nieograniczonej podmiotowo możliwości korzystania z tej drogi oraz zaliczenia jej do ustawowo określonej kategorii. Nie dotyczyło natomiast dróg wewnętrznych.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, nadanie nazwy ul. [...] mieści się w wymienionym w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym katalogu, a zatem przepis ten jest wystarczająca podstawą działania rady gminy przy nadaniu nazwy "ulica". Niezależnie od art. 18 ust. 2 pkt 13 ww. ustawy taką podstawę stanowić już sam art. 18 ust. 1 zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jak również art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który do zakresu działania gminy zalicza wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a zatem nawet hipotetycznie przyjmując niewłaściwą podstawę prawną uchwała nr [...] Rady Miejskiej nie narusza prawa.

Uchwała nr [...] podjęta została w oparciu o normę kompetencyjną wynikającą wprost z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.t., a jej treść mieści się w katalogu wynikających z tego przepisu zadań (nie wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia) - wydana została na podstawie wyraźnego, precyzyjnego upoważnienia ustawowego oraz w jego granicach.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 94. ust. 2 w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wskazano, że stwierdzając nieważność uchwały Nr 130 Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały z uwagi na jej niezgodność z prawem. W świetle podniesionego wyżej zarzutu naruszenia art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wyłania się dodatkowo zagadnienie prawne, które na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 lub pkt 3 w związku z art. 264 § 1 i 2 p.p.s.a. zasługuje na rozważenie i podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie, czy art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy bez względu na wagą naruszenia prawa czy też znaczny upływ czasu nieprzerwanego i niekwestionowanego pozostawania aktu prawa miejscowego obrocie prawnym wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego aktu.

Rozstrzygnięcie tego zagadnienie jest uzasadnione i celowe zarówno w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. wydanego w sprawie P 46/13 jak i orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którym jednak nie została nadana moc uchwały, w szczególności wyroku z dnia 27 września 2007 r. wydanego w sprawach o sygn. akt II OSK 1046/07 i sygn. akt II GSK 612/13, a także orzeczeń Wojewódzkich Sadów Administracyjnych.

Dokonywana ocena nie może także pomijać i tego, że uchwała Nr 130 była przez długi okres wykonywana i stosowana nie tylko przez podmioty (osoby fizyczne, prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej) mieszczące się przy ul. [...] ale także utrwaliła się mieszkańcom ujawniana jest w dokumentach urzędowych. Jej eliminacja spowoduje konieczność dokonania wielu zmian zarówno ze sfery prywatnej jak i publicznej (wymiana dokumentów, zmiany oznaczeń uaktualnienie planu miasta, itp.)

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono nadto, że ze względu na spójność prawa administracyjnego, nie jest zasadnym stwierdzanie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów. Ten pogląd powinien dotyczyć także uchwał.

Na gruncie zasady praworządności nakaz eliminowania z obrotu aktów administracyjnych wydanych z naruszeniem zasady praworządności powinien podlegać ograniczeniom, w tym z uwagi na zasadę zaufania obywatela do państwa i zasadę pewności prawa, dla którego niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności aktów, w szczególności gdy występuje to w razie powołania się na otwartą i nieostrą przesłankę (wadę) "rażącego naruszenie prawa".

Zarzucono Sądowi I instancji brak rozważenia wagi naruszenia prawa. Z uwagi na to, że ustawa nie wyznacza, co należy rozumieć przez naruszenie istotne oraz nieistotne, w zakresie tym ugruntowało się bogate orzecznictwo wykształcone w praktyce orzeczniczej, które jednoznacznie wskazuje, że aby można było stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu władzy publicznej, przepisy stanowiące podstawę takiego twierdzenia nie mogą budzić wątpliwości interpretacyjnych ani podstawy takiej nie można wywieść poprzez wykładnię prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej w skrócie "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Niezasadny jest zarzut strony skarżącej kasacyjnie w zakresie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne uznanie, że skarżąca I. D. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 1991 r. nadającą nazwę ulicy "[...]" posiadała interes prawny przesadzający o uznaniu jej legitymacji do wniesienia skargi na tę uchwałę, podczas gdy w dacie podejmowania uchwały przez Radę Miejską w [...] nie posiadała żadnego tytułu prawnego do gruntu, przez który ulica której nadano nazwę przebiega. Zarzut ten nie jest zasadny z tego powodu, skarżąca w dacie wnoszenia skargi do Sądu pierwszej instancji posiadała tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Okoliczność, że w 1991 r. skarżąca nie była właścicielką tej nieruchomości nie odbiera jej prawa do zaskarżania uchwał, które bezpośrednio ingerują w prawo własności nabyte przez nią po tej dacie, ale przed wniesieniem w tej sprawie skargi.

Legitymację skargową w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji skarżąca I. D. wywodzi się z naruszenia jej konkretnego i aktualnego interesu prawnego. W przypadku uchwały będącej aktem prawa miejscowego, brak zaskarżenia takiej uchwały przez podmiot będący właścicielem nieruchomości z daty wejścia w życie uchwały, nie pozbawia takiej możliwości kolejnego właściciela danej nieruchomości, który w takiej sytuacji jako następca prawny swojego poprzednika wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie przyjmuje, że w przypadku, gdy dotychczasowy właściciel nie skorzystał z uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy, która weszła w życie przed zbyciem nieruchomości, to nabywca (aktualny właściciel) posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Interes prawny, który został naruszony uchwałą, wcale nie musi się łączyć z prawem własności istniejącym w dacie wejścia w życie uchwały, lecz może wynikać z następstwa prawnego (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 186/10).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 51/12 stwierdził, że za przyjęciem stanowiska, że legitymacja skargowa przysługuje również tym podmiotom, które w przyszłości tj. po dniu uchwalenia i wejścia w życie aktu prawa miejscowego staną się adresatem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przemawia również zasada prawa do sądu. Przepisów ustaw nie można interpretować w sposób który powodowałby, że właściciel nieruchomości nie mógłby korzystać z prawnej ochrony swoich uprawnień, w tym poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego naruszający jego prawo własności. Sąd w tym składzie w pełni akceptuje to stanowisko.

Tym samym należy stwierdzić, że w tej sprawie z uwagi na "nieskorzystanie" (nieskonsumowanie) prawa do skargi przez właściciela nieruchomości będącego poprzednikiem prawnym I. D., ta osoba mogła skutecznie wnieść w 2014 r. skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]1991 r. w sprawie nadania nazw ulicom we wsi [...] w zakresie obejmującym nadanie nazwy ulicy [...].

W pełni zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie terytorialnym w związku z art. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że wynikająca z tego art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.t. kompetencja rady gminy do nadawania nazw ulic nie obejmowała prawa do nadawania nazwy drogom wewnętrznym. Tak skonstruowany zarzut dotyczy w istocie podstawowej kwestii, jaką miał rozstrzygnąć Sąd pierwszej instancji.

W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 188 p.p.s.a. uznał, że skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to uwzględniając skargę kasacyjną należy także rozpoznać samą skargę.

Dokonując wykładni art. 18 § 2 pkt 13 ustawy o samorządzie terytorialnym Sąd pierwszej instancji pominął uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt II OPS 2/05, zgodnie z którą art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.t. w związku z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy może stanowić samodzielną podstawę do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W uchwale tej wskazano, jakie przesłanki ma spełnić droga wewnętrzna, aby nadać jej nazwę.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.d.p. w wersji obowiązującej na datę podjęcia zaskarżonej uchwały ustawodawca zdefiniował drogi wewnętrzne jako drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, wymieniając, że w szczególności takimi drogami są drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe.

Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. ulica to droga na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielona liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Z tej definicji wynika, że ulica powinna mieć cechę ogólnej dostępności, powszechności (w myśl definicji W. Kopalińskiego "publiczny" to tyle co powszechny, jawny, dostępny, przeznaczony dla ogółu, dla wszystkich - Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych z almanachem, Warszawa 2000, s. 415; "publiczny" to dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, dostępny dla wszystkich, ogólny, powszechny - Słownik języka polskiego, t. II, Warszawa 1979, s. 1074).

Tym samym jeżeli ulica miała tę cechę ogólnej dostępności, to była ulicą w myśl ustawy o drogach publicznych w wersji obowiązującej na datę [...] 1991 r.

Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt II OPS 2/05 należy wskazać, że odesłanie do definicji i uregulowań ustawy o drogach publicznych prowadzi do tezy, że przewidziana w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.t. kompetencja rady gminy do nadawania nazw obejmowała także nadawanie nazw niektórym ulicom niepublicznym - wewnętrznym w rozumieniu powołanej ustawy o drogach publicznych, tzn. takim, które są ogólnie dostępne.

Przynosząc te rozważania na grunt tej sprawy należy stwierdzić, że ulica Drobiarska mimo tego, że była drogą wewnętrzną (niepubliczną w rozumieniu u.d.p.), to jednak w dacie 27 września 1991 r. miała charakter ogólnodostępny. Każdy mógł na tę drogę wjechać i prowadziła ona do zespołu zabudowań w których prowadzona była działalność gospodarcza. Prowadzenie działalności gospodarczej może uzasadniać ogólnodostępność drogi wewnętrznej łączącej drogę publiczną z miejscem tak prowadzonej działalności. Prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na chowie kur (w zespole kilku budynków o znacznych rozmiarach) uzasadniało wykonanie drogi stanowiącej ulicę [...] nie tylko celem dojazdu właścicieli tych budynków, ale i np. odbioru jaj z ferm kurzych, dostarczaniu paszy, wywozu nieczystości, itp. Jak wynika z akt sprawy, to skarżąca po nabyciu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] zaczęła po 2006 r. ograniczać ogólnodostępność ulicy [...], blokując przejazd tą drogą szlabanem lub inną przeszkodą. Takie blokowanie tej drogi zakończyło się orzeczeniem sądu cywilnego zakazującym skarżącej ograniczanie dostępności do tej drogi.

Jak wynika ze zgromadzonych w sprawę materiałów, ulica [...] została wydzielona na mapach liniami rozgraniczającymi. Potwierdzają to następujące dokumenty: mapa sytuacyjna dla celów prawnych z dnia 15 maja 1991 r., mapa sytuacyjna dla celów prawnych z dnia 17 października 1990 r., odbitka z mapy zasadniczej z dnia 14 maja 1993 r., wykaz powierzchni z dnia 17 października 1990 r. Dokumenty te, z których część została sporządzona jeszcze przed datą podjęcia uchwały z dnia 27 września 1991 r., jak i po tej dacie wyraźnie wskazują na linie rozgraniczające ww. ulicy.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że ulica [...] spełniała cechy ogólnodostępnej drogi wewnętrznej, wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi i mimo, że była to (i nadal jest) droga wewnętrzna, to stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie terytorialnym rada gminy mogła nadać jej nazwę. W dacie 27 września 1991 r. nie istniał obowiązek uzyskiwania zgody właścicieli takiej drogi na nadanie jej nazwy.

Trafny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 94 ust. 2 w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały z powodu jej niezgodności z prawem.

Sąd administracyjny może stwierdzić nieważność uchwały organu stanowiącego tylko wówczas, gdy taka uchwała obarczona jest istotną wadą, kontrolując zaś zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 1991 r. należy stwierdzić, że nie jest ona obarczona istotnymi wadami.

Nieistotna w sprawie była okoliczność, czy uchwała ta została, bądź nie została przekazana organowi nadzoru celem przeprowadzenia czynności nadzorczych. Okoliczność tą - z uwagi na upływ ponad 25 lat od daty jej podjęcia - w tej sprawie nie dało się ustalić ponad wszelką wątpliwość. Brak przekazania uchwały organowi nadzoru nie stanowi przesłanki istotnego naruszenia prawa, a co najwyżej przesuwa w czasie możliwość przeprowadzenia postępowania nadzorczego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się także i z tym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że wobec braku odszukania załącznika graficznego to zaskarżonej uchwały, takiego załącznika w ogóle nie było przy podejmowaniu przez Radę Miejską w [...] w dniu [...]1991 r. uchwały nr [...] w sprawie nadania nazw ulicom we wsi [...].Skoro z treści samej uchwały wynika, że jej integralną częścią był załącznik graficzny, to brak (po upływie ponad 20 lat) odszukania tego załącznika nie pozwalał na tak kategoryczne stwierdzenie o jego nieuchwaleniu już w chwili podejmowania tejże uchwały. Brak zachowania tego załącznika nie odbiera mocy obowiązywania zaskarżonej uchwały.

Należy również wskazać, że skarga na uchwałę w sprawie nadania nazwy ulicy wewnętrznej nie może stanowić skutecznego środka prawnego do dokonania zmiany w zakresie prawa własności lub innego prawa rzeczowego bądź obligacyjnego w stosunku do nieruchomości. Jeżeli skarżąca kwestionuje prawo innych osób do przejazdu (poruszania się) po części jej nieruchomości, to może podjąć czynności w postępowaniu przed sądem cywilnym w zakresie np. ochrony jej własności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadny wniosek strony skarżącej kasacyjnie dotyczący skierowania do podjęcia przez tenże Sąd na podstawie art. 15 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 264 § 1 i 2 p.p.s.a. uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych lub rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego wątpliwości i dotyczącego wyjaśnienia, czy art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy bez względu na rodzaj i wagę naruszenia prawa czy też znaczny upływ czasu nieprzerwanego i niekwestionowanego pozostawania aktu prawa miejscowego w obrocie prawnym wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego aktu. Art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera żadnego terminu ograniczającego możliwość unieważniania uchwały organu gminy będącej aktem prawa miejscowego, natomiast waga naruszenia prawa i rodzaj tego naruszenia podlega wykładni w świetle art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Dopiero istotne naruszenie prawa nakazuje unieważnianie uchwały.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie terytorialnym w związku z art. 4 pkt 2 oraz art. 8 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zaliczając w tej sprawie ulicę [...] w miejscowości [...] do kategorii dróg wewnętrznych, którym organ stanowiący gminy nie miał kompetencji do nadania nazwy.

Na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w tej sprawie uwzględnił skargę kasacyjną Gminy [...] i uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji, a także oddalił skargę I. M.

O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z którym stronie wnoszącej skargę kasacyjną należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od strony skarżącej przed sądem pierwszej instancji, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Zasądzone koszty obejmują kwotę 150 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej oraz kwotę 240 złotych jako opłaty za czynności radcy prawnego będącego pełnomocnikiem Gminy Brwinów obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.).