Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 902/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 § 1, art. 134 § 1, art. 183 § 2 pkt 2 w zw. z art. 26 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,  art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 § 1 i 2,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 20 ust. 1 pkt 1c w zw. z art. 28 ust. 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 792/21 w sprawie ze skargi B.P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 maja 2021 r. nr 215/2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz zezwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 października 2021 r., II SA/Kr 792/21, w wyniku rozpoznania skargi B.P., uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 14 maja 2021 r. nr 215/2021 oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 7 sierpnia 2020 r. nr 172/20, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz zezwolił G.S. na wznowienie robót budowlanych obejmujących budowę dwóch budynków mieszkalnych dwulokalowych jednorodzinnych, budynku mieszkalnego z dwoma lokalami i pokojami do wynajmowania, budynku rekreacji indywidualnej wraz z instalacjami wewnętrznymi wodociągowo-kanalizacyjnymi, elektrycznymi, centralnego ogrzewania i gazu, podziemnego budynku garażu z oświetleniem, nawierzchni utwardzonych - dojazdów, dojść, miejsc postojowych, miejsca na ustawienie kontenerów na odpady stałe, przebudowę odcinka istniejącej sieci telekomunikacyjnej, oświetlenia terenów utwardzonych, studni wierconej wody pitnej, wewnętrznej sieci wodociągowej, odwodnienia terenu, przyłączy gazu, linii wewnętrznego zasilania energetycznego i zasilania oświetlenia sieci i przyłączy kanalizacji sanitarnej na działkach nr ew. [...] i [...], obręb [...] w Z. (kategorie obiektów I, XIII, XVII, XXVI, III), nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

G.S. złożył skargę kasacyjną, która zaskarżył powyższy wyrok w całości, wskazując, że w sprawie doszło do naruszenia art. 183 § 2 pkt 2 w zw. z art. 26 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z uwzględnieniem przez Sąd I instancji skargi skarżącej nieposiadającej zdolności procesowej z uwagi na brak interesu prawnego do skutecznego wniesienia skargi na decyzję organu nadzoru budowlanego. Powyższe powinno prowadzić do uznania nieważności postępowania przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Niezależnie od powyższego skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. poprzez uwzględnienie zaskarżonym wyrokiem Sądu I instancji skargi w całości, podczas gdy wnosząca skargę nie wykazała w żaden sposób posiadania, a tym bardziej naruszenia, jej interesu prawnego, co uzasadniałoby uruchomienie postępowania sądowoadministracyjnego i rozpoznanie skargi przez Sąd I instancji. Co więcej, skarżąca również na etapie postępowania administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego w żadnym zakresie nie przedstawiła argumentów, które mogłyby wskazywać, że jej interes prawny jako właścicielki nieruchomości (działki nr ew. [...] sąsiadującej jedynie z działką nr ew. [...], na której nie zlokalizowano obiektów budowlanych) doznaje jakiegokolwiek uszczerbku w związku z realizowaną inwestycją. Na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę PINB odmawiał jej udziału w postępowaniu z uwagi na brak interesu prawnego. Ostatecznie fakt wadliwego uznania przez organy administracji publicznej skarżącej za stronę postępowania nie mógł zarazem automatycznie skutkować uznaniem jej interesu prawnego w postępowaniu sądowym wobec wyraźnego brzmienia art. 50 § 1 p.p.s.a., który obligował Sąd I instancji do weryfikacji istnienia po jej stronie interesu prawnego, co dopiero ewentualnie dałoby podstawę do rozpoznania przez ten Sąd skargi. Skarżący kasacyjnie podnosi, że Sąd I instancji nie zastosował wskazanych wyżej przepisów, gdyż w ogóle tej kwestii nie badał, pomimo poważnych i wcześniej dostrzeganych przez organy wątpliwości co do statusu procesowego skarżącej w sprawie administracyjnej, lecz bezrefleksyjnie, przez co wadliwie, przyjął do rozpoznania skargę wniesioną przez skarżącą, czym w sposób istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy naruszył ww. przepisy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 3 pkt 20, art. 20 ust. 1 pkt 1c w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. poprzez uwzględnienie zaskarżonym wyrokiem skargi w całości zamiast jej oddalenie, co nastąpiło z naruszeniem ww. przepisów poprzez ich niezastosowanie, całkowite pominięcie przez Sąd I instancji okoliczności, że projektant inwestycji określił w projekcie architektoniczno-budowlanym obszar oddziaływania obiektów inwestycji, który mieścił się w całości na zainwestowanej nieruchomości. Nieruchomość skarżącej natomiast nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, co powoduje, że nie było podstaw do uznania skarżącej za stronę postępowania administracyjnego, a następnie postępowania prowadzonego przed Sądem I instancji, w związku z brakiem naruszenia jej interesu prawnego;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz przepisów uchwały Nr XLVIII/632/2013 Rady Miasta Zakopane z 12 grudnia 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: [...] (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2013 r. poz. 7803), dalej: m.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, w szczególności norm dotyczących: określenia dla danej inwestycji parametru minimalnego terenu biologicznie czynnego (§ 4 pkt 2 i 16; § 10), drogi dojazdowej do działek budowlanych jako ciągów pieszo-jezdnych (§ 12 pkt 2), parametru maksymalnej powierzchni zabudowy, czy wreszcie rozwiązań w zakresie miejsc parkingowych dla danej inwestycji w kontekście naruszenia wyrokiem wykładni § 19 m.p.z.p.;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uwzględnienie zaskarżonym wyrokiem skargi, zamiast jej oddalenie i pominięcie w ramach wyroku treści art. 21 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu inwestora, dysponowania prawem własności na cele budowlane zgodnie z obowiązującymi przepisami z jednoczesnym daniem prymatu interesowi faktycznemu (a nie prawnemu) skarżącej, który nie dawał podstawy do skutecznego zainicjowania kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonych decyzji wyspecjalizowanych organów nadzoru budowlanego.

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez: niewyjaśnienie stanu sprawy (w aspekcie faktycznym i prawnym) w sposób wszechstronny, a przede wszystkim obiektywny, w całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego, co sprowadza się do nieuzasadnionego zakwestionowania przez Sąd I instancji ustaleń poczynionych przez wyspecjalizowane organy nadzoru budowlanego obu instancji i podjęcie samodzielnych ustaleń faktycznych niejako "zamiast" organów, co w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznawane jest za wykroczenie poza kompetencję sądu administracyjnego kontroli działalności administracji publicznej w zakresie jej zgodności z prawem (por. przykładowo wyrok WSA w Szczecinie z 18 stycznia 2021 r., II SAB/Sz 112/20). Sąd I instancji podjął się samodzielnych ustaleń m.in. w zakresie: (i) treści projektu zamiennego co do sposobu pomiaru wysokości budynku nr 3 (s. 32 wyroku) z pominięciem dokumentu znajdującego się w aktach sądowych, a sporządzonego przez uprawnionego geodetę A.G., wskazującego inną wysokość budynku; (Ii) parametrów minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz maksymalnej powierzchni zabudowy (s. 32-33 wyroku), przy czym w tym zakresie Sąd I instancji przedstawił odmienną od przyjętej przez organy wykładnię postanowień obowiązującego m.p.z.p., którą skarżący kasacyjnie uznaje za wadliwą; (iii) ustaleń dotyczących liczby pokoi gościnnych na wynajem (s. 33 projektu); (iv) konkretnych rozwiązań architektonicznych koniecznych do wykonania (s. 33-34 uzasadnienia wyroku);

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 p.p.s.a. przejawiającego się w wadliwym wykroczeniu poza zakres granic sprawy, w ramach których warunkiem rozpoznania skargi przez sąd administracyjny jest uprzednia weryfikacja skuteczności jej wniesienia do sądu przez podmiot legitymujący się interesem prawnym w danej sprawie sądowej;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony oraz zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co przejawia się w tym, że Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom wyspecjalizowanych organów nadzoru budowlanego, przyjął tendencyjną i jednostronną interpretację postanowień m.p.z.p., uwzględniając w tym zakresie zarzuty skarżącej nie posiadającej interesu prawnego do zaskarżenia ww. decyzji administracyjnych.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący wystąpił o zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie z 9 lutego 2023 r. skarżący przedstawił nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., wskazując, że Sąd I instancji nie był uprawniony do ponownego badania, czy inwestycja objęta wydanym pozwoleniem na budowę, od którego istotnie odstąpiono, jest zgodna z prawem.

W piśmie z 22 lutego 2023 r. (data wpływu) skarżąca sprzeciwiła się dopuszczalności przyjęcia, że złożone przez skarżącego kasacyjnie pismo z 9 lutego 2023 r. przedstawia nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Jakkolwiek bowiem skarżący kasacyjnie uznaje, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi nieważność postępowania prowadzonego przed Sądem I instancji z uwagi na to, że skarżąca nie miała zdolności procesowej, to ocena taka, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w oczywisty sposób nie koresponduje z treścią powołanego w skardze kasacyjnej art. 183 § 2 pkt 2 w zw. z art. 26 § 1 p.p.s.a. Regulacja art. 26 § 1 p.p.s.a. wiąże jednoznacznie zdolność procesową, rozumianą jako zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych, z posiadaniem przez skarżącego, będącego osobą fizyczną, pełnej zdolności do czynności prawnych. Powyższe ma ten skutek, że jeżeli skarżąca w toku rozpoznawania skargi pozostawała osobą pełnoletnią i nieubezwłasnowolnioną, a co do tego nie zachodzą w sprawie wątpliwości, mogła podejmować czynności procesowe przed Sądem i podnoszona przez skarżącego kasacyjnie kwestia przysługiwania skarżącej interesu prawnego do wniesienia skargi na powyższy wniosek nie mogła mieć jakiegokolwiek wpływu.

Niestwierdzenie przesłanek nieważności postępowania oznacza, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku musiały determinować zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje, by zasadny pozostawał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 § 1 p.p.s.a., który skarżący kasacyjnie łączy z błędnym przyjęciem w zaskarżonym wyroku rozpoznającym merytorycznie skargę skarżącej, że była ona legitymowana do zainicjowania kontroli sądowej decyzji MWINB z 14 maja 2021 r. W kontekście zgłoszonych przez skarżącego kasacyjnie zastrzeżeń należy przypomnieć, że z mocy art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie sądowoadministracyjne może być zatem wszczęte jedynie przez legitymowany podmiot. Odwołanie się do powyższej zasady przez skarżącego kasacyjnie wraz z uznaniem, że doszło do jej uchybienia, jest nieuzasadnione o tyle, iż Sąd I instancji prawidłowo zweryfikował interes prawny przysługujący skarżącej, jeżeli brała ona udział w postępowaniu przed organem I instancji i to wniesione przez nią odwołanie doprowadziło do wydania aktu objętego skargą.

Podkreślenia wymaga, że ocena tego, czy skarżącemu przysługuje materialnoprawne uprawnienie do udziału w postępowaniu administracyjnym, pozostaje niezależne od uprawnienia tego podmiotu do kontroli sądowej rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego w następstwie wniesienia przez tenże podmiot do tego organu środka odwoławczego. Interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. może być oparty nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale może wynikać również z przepisów prawa procesowego. Adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, ma tym samym interes prawny w zakwestionowaniu tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko dotyczące art. 50 § 1 p.p.s.a. nie budzi wątpliwości w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2021 r., II OSK 2501/18; wyrok NSA z 14 maja 2021 r., II OSK 1669/18; wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., I OSK 1281/20; wyrok NSA z 10 czerwca 2020 r., II OSK 3799/19; wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r., II OSK 1816/18; wyrok NSA z 20 października 2017 r., II OSK 282/16; wyrok NSA z 1 grudnia 2016 r., II OSK 557/15).

Pogląd, że podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną jest zarówno osoba mająca obiektywny interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym, jak i niemający interesu prawnego w udziale w tym postępowaniu adresat decyzji administracyjnej był przyjmowany w dawniejszym piśmiennictwie dotyczącym postępowania sądowoadministracyjnego (por. M. Bogusz, Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 35-36) i został on podtrzymany w aktualnych opracowaniach tego rodzaju (por. W. Chróścielewski [w:] System prawa administracyjnego. Sądowa kontrola administracji publicznej. Tom 10, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2016, s. 241-242.).

W odniesieniu do zgłoszonych przez skarżącego kasacyjnie uwag należy zauważyć, że skarżąca została przez PINB zawiadomiona o prowadzonym postępowaniu naprawczym jako jego strona, czemu towarzyszyło umożliwienie skarżącej zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (zawiadomienie PINB z 24 lipca 20200 r., znak NB.5160.5.69.2019, k. 134 akt adm.). Konsekwencją doręczenia skarżącej decyzji z 7 sierpnia 2020 r. było wniesienie przed odwołującą odwołania od niej w oparciu o uprawnienie przewidziane w art. 127 § 1 k.p.a. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, nie podzielając zarzutów odwołującej, wypowiedział się merytorycznie odnośnie do prawidłowości stanowiska zajętego w sprawie przez PINB w przedmiocie zatwierdzenia przedłożonego przez skarżącego kasacyjnie jako inwestora projektu budowlanego zamiennego oraz zasadności zezwolenia na wznowienie robót budowlanych, przez co skarżąca jako adresat powyższej decyzji, wbrew odmiennemu stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, zarzucającemu Sądowi I instancji działanie "bezrefleksyjne", miała interes prawny w jej zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

O ile uznanie przez organ skarżącego za stronę postępowania i rozpatrzenie sprawy w toku instancji zainicjowanym złożonym przez niego odwołaniem powinno skutkować uznaniem jego interesu prawnego w postępowaniu sądowym wobec wyraźnego brzmienia art. 50 § 1 p.p.s.a., o tyle nie może budzić wątpliwości, że wskutek rozpatrzenia skargi sąd administracyjny, kierując się dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. i nie będąc związany zarzutami skargi, może doprowadzić wbrew intencjom skarżącego do podważenia jego uprawnienia do udziału w kontrolowanym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie znalazł powodów, by ocenę skuteczności wniesionej przez skarżącą skargi powiązać ze stwierdzeniem, że zaskarżona decyzja MWINB pozostaje wadliwa, albowiem merytoryczne rozpatrzenie sprawy w toku instancji nie zostało poprzedzone właściwymi ustaleniami mającymi za przedmiot rozważenie, czy odwołującej faktycznie przysługuje legitymacja do udziału w postępowaniu naprawczym jako jego strona.

Powyższego założenia, na którym zdecydował się oprzeć Sąd I instancji, zarzuty skargi kasacyjnej skutecznie nie podważyły, ponieważ kryterium prawnego przesądzającego o prawie skarżącej do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją 14 maja 2021 r. nie można odnosić do wskazanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów art. 3 pkt 20, art. 20 ust. 1 pkt 1c i art. 28 ust. 2 p.b. Niezależnie od faktu, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu należy każdorazowo do organu, który nie jest związany sposobem jego określenia w projekcie budowlanym przez projektanta (art. 20 ust. 1 pkt 1c p.b.), co nie budzi wątpliwości tak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2019 r., II OSK 289/17), jak i w piśmiennictwie (por. Z. Kostka [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, s. 209-210), w rozpatrywanym przypadku akcentowanie, że obszar oddziaływania inwestycji mieści się w całości na zainwestowanej nieruchomości, nie obejmując działki należącej do skarżącej (nr ew. [...]), pozostaje bez znaczenia, jako że organy nadzoru budowlanego, a za nimi Sąd I instancji ocenę statusu strony w sprawie oparły nie tyle na regulacji szczególnej ujętej w art. 28 ust. 2 p.b., ale na zasadach ogólnych wynikających z dyspozycji art. 28 k.p.a.

Przypomnienia wymaga, że w piśmie z 7 września 2020 r. odpowiadającym na wniosek skarżącego kasacyjnie z 19 sierpnia 2020 r. o "skorygowanie omyłki" poprzez stwierdzenie, że skarżąca nie spełnia warunków uznania jej za stronę i uznanie w konsekwencji wszelkich czynności dokonanych przez nią za niebyłe, PINB wskazał na treść art. 28 k.p.a., przyczyny, które nakazują stosować tenże przepis w postępowaniu naprawczym (art. 50-51 p.b.) przy określeniu jego zakresu podmiotowego, a także konkretne powody przyjęcia, iż skarżącej przysługuje interes prawny w postępowaniu, w którym legalizacji podlegają roboty budowlane prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę wydanym decyzją Starosty [...] z 16 października 2017 r. nr 406/2017. Sąd I instancji nie podważył poprawności twierdzenia, które MWINB zawarł w treści zaskarżonej decyzji, nawiązującego do powyższej oceny organu I instancji i podkreślającego, że krąg stron postępowania prowadzonego w myśl przepisów art. 50-51 p.b. ustalany powinien być na podstawie nie tyle art. 28 ust. 2 p.b., stanowiącego regulację legi speciali, ale art. 28 k.p.a. Ograniczenie podstawy kasacyjnej do ogólnych uwag odnoszących się do pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", którym operuje art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b., czemu towarzyszyło odstąpienie od wykazania, dlaczego zastosowany w sprawie przez organy nadzoru budowlanego przepis art. 28 k.p.a. nie powinien być uznawany za regulację kształtującą legitymację strony w zakończonym decyzją z 14 maja 2021 r. postępowaniu naprawczym, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu objęcie spornego zagadnienia merytoryczną analizą. Niewskazanie przez autora skargi kasacyjnej wzorca kontroli adekwatnego do kwestii, którą skarżący kasacyjnie uznał za stanowiącą przedmiot sporu, powoduje, że w sprawie brak jest podstaw do uznania, iż następstwem wadliwego rozważenia tejże kwestii jest naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 21 i art. 64 ust. 2-3 Konstytucji.

Powyższy wniosek należy odnieść również do postawionego Sądowi I instancji zarzutu uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który skarżący kasacyjnie upatruje w naruszeniu w sprawie przepisów m.p.z.p. Uszczegółowiając powyższą ocenę, przypomnieć trzeba, że wymóg przytoczenia podstawy kasacyjnej, o którym mowa w art. 176 p.p.s.a., rozumieć należy jako wskazanie przez autora skargi kasacyjnej konkretnego przepisu naruszonego zaskarżonym orzeczeniem, natomiast uzasadnienie tejże podstawy odnosić trzeba do rozwinięcia sformułowanego zarzutu poprzez zamieszczenie w skardze kasacyjnej wyjaśnienia na czym dokładnie, zdaniem jej autora, polegać ma uchybienie mu przez sąd I instancji. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego i podnosząc taki zarzut, autor skargi kasacyjnej, powinien z tego względu bądź określić, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, bądź wyjaśnić, w czym upatrywać należy dokonania przez sąd jego błędnej wykładni. Tego rodzaju zarzut powinien umożliwiać Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenienie, czy przyjęty w sprawie przez sąd wynik wykładni prawa materialnego jest poprawny, a to nie jest możliwe bez ujawnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną, jakie znaczenie normatywne tenże przypisuje wskazanemu w podstawie kasacyjnej przepisowi i dlaczego taka właśnie wykładnia tego przepisu cechuje się trafnością.

Mając na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować, za oczywiście niewystarczające uznać trzeba w kontrolowanej sprawie postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia § 4 pkt 2 i 16, § 10, § 12 pkt 2 i § 19 m.p.z.p., jeżeli nie towarzyszyło temu wyjaśnienie przez skarżącego kasacyjnie, w czym odzwierciedla się przypisywana zaskarżonemu wyrokowi wadliwość prawna. Złożona skarga kasacyjna nie ujawnia w żaden sposób argumentów, które uzasadniać mają, że przeprowadzając kontrolę decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, Sąd posłużył się błędnym rozumieniem postanowień m.p.z.p., albowiem treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, podobnie jak sformułowany zarzut sprowadzają się wyłącznie do wymienienia postanowień m.p.z.p., które - zdaniem skarżącego kasacyjnie - Sąd błędnie miał zinterpretować i wskazania w sposób uogólniony materii, która miała być w nich unormowana przez Radę Miasta Zakopane (wymienione przepisy mają dotyczyć zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną: "określenia dla danej inwestycji parametru minimalnego terenu biologicznie czynnego", "drogi dojazdowej do działek budowlanych jako ciągów pieszo-jezdnych", "parametru maksymalnej powierzchni zabudowy", "rozwiązań w zakresie miejsc parkingowych dla danej inwestycji"). Przywołanych braków nie uzupełniają uwagi podniesione przez skarżącego kasacyjnie w zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 i art. 8 § 1 k.p.a., ponieważ twierdzenie, iż Sąd przyjął "tendencyjną i jednostronną interpretację" postanowień m.p.z.p. nie wykracza poza wskazanie, że tak właśnie skarżący kasacyjnie tę interpretację ocenia.

Nieusprawiedliwiony charakter ma zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ wnioski, które nakazywały Sądowi I instancji zakwestionować ustalenia przyjęte przez MWINB, nie wykraczają poza kompetencje przyznane sądowi administracyjnemu w odniesieniu do reguł dokonywania kontroli zaskarżonego działania administracji. Okoliczność, że w rozpatrywanej sprawie kontroli podlegały ustalenia poczynione przez "wyspecjalizowane organy nadzoru budowlanego" nie uniemożliwiała Sądowi I instancji ich podważenia w takim zakresie, w jakim należało przypisać im kwalifikację przyjętych z naruszeniem prawa. Sąd I instancji, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, nie podjął się samodzielnych ustaleń faktycznych "zamiast" organów.

Odwołanie się przez skarżącego kasacyjnie do wyroku z 18 stycznia 2021 r., II SAB/Sz 112/20, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na gruncie sprawy dotyczącej bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej podkreślił, że nie jest zadaniem sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów i czynności podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności prowadzenie brakujących analiz, tudzież ustalanie lub przedstawianie "w zastępstwie" tych organów motywów, jakimi się one kierowały lub mogły się kierować przy załatwianiu danej sprawy, w żaden sposób nie odpowiada uwarunkowaniom rozpatrywanego przypadku, w którym Sąd I instancji swoje rozważania ograniczył do oceny, czy wnioski wyprowadzone ze zgromadzonego materiału dowodowego w świetle znajdujących zastosowanie przepisów p.b. są poprawne, a jeżeli tak nie jest, wyjaśnienia Sądu wskazywały szczegółowe powody kierowania się takim ustaleniem. Wymaga podkreślenia, że rolą sądu administracyjnego rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten, jak się przyjmuje, obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, a także kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, ZNSA 2010 r., nr 5-6, s. 267 i n.).

Sąd I instancji, kierując się powyższymi regułami, poddał szczegółowej kontroli zasadność przyjęcia przez MWINB, że treść projektu budowlanego zamiennego spełnia wszystkie wymagania przewidziane prawem, umożliwiające jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jeżeli warunkiem wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 p.b., jest potwierdzenie wskazanego stanu rzeczy. W omawianym zakresie Sąd I instancji nie podjął się "samodzielnych ustaleń", jak błędnie ujmuje działanie Sądu skarżący kasacyjnie, albowiem stanowisko Sądu zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku musi być postrzegane wyłącznie jako wypowiedź nakierowana na zweryfikowanie pod względem zgodności z prawem sposobu rozstrzygnięcia poszczególnych zagadnień wchodzących w zakres normowania art. 35 ust. 1 p.b.

Negacja zastosowanego sposobu pomiaru wysokości budynku nie od "strony przystokowej", jak też wyliczenia minimalnego terenu biologicznie czynnego i maksymalnej powierzchni zabudowy (bez uwzględnienia powierzchni działek nr ew. [...] i [...]) miała na uwadze niemożność zaaprobowania wykładni m.p.z.p. przyjętej odnośnie do powyższych kwestii przez MWINB. Sąd I instancji również podkreślił, że w metrykach rzutów kondygnacji budynków, jak również w opisie projektu wskazana została wielkość powierzchni użytkowej podstawowej i pomocniczej a nie liczba pokoi na wynajem, co uniemożliwia dokonanie sprawdzenia projektu zamiennego z ustaleniami m.p.z.p. Powyższa wypowiedź, jak również zauważenie, że projekt nie może być uważany za kompletny w związku z faktem, iż część jego rysunków pozostaje ze sobą w sprzeczności, znajduje swoją podstawę w obowiązku materialnoprawnej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji (art. 35 ust. 1 pkt 1-4 p.b.) i nie można czynić Sądowi I instancji zarzutu, że tymże obowiązkiem kierował się w rozpatrywanej sprawie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2021 r., II OSK 250/19).

Odnośnie do stanowiska zamieszczonego w piśmie z 9 lutego 2023 r., w którym skarżący przedstawił nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zauważyć, że działanie skarżącego kasacyjnie wykracza poza uprawnienie wymienione w art. 183 § 1 p.p.s.a.

Istotą nowego uzasadnienia wskazanego zarzutu jest podważenie zapatrywania Sądu I instancji, zgodnie z którym skoro zatwierdzeniu podlega cały projekt budowlany dla całego zakresu robót objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, w tym również już zrealizowanych, to badanie zgodności z prawem nie może być ograniczone do robót wykonanych z istotnymi odstępstwami. Innymi słowy, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany przeprowadzić samodzielną ocenę przedłożonego mu projektu budowlanego i nie może poprzestać na nawiązaniu do ocen powziętych uprzednio przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyrok NSA z 30 października 2018 r., II OSK 2682/17).

Zarzut, że ta ocena prawna Sądu I instancji jest błędna, ponieważ nie respektuje charakteru postępowania naprawczego zainicjowanego wyłącznie ze względu na popełnione przez inwestora odstępstwa, nie może być wiązany z naruszeniem przepisów postępowania, ponieważ wskazany przez skarżącego kasacyjnie problem skutków dezaktualizacji zatwierdzonego projektu budowlanego w następstwie uchylenia pozwolenia na budowę jest kształtowany dyspozycją art. 51 ust. 1a p.b. i pozostających z nim w łączności przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 4 p.b., które jak wskazuje art. 51 ust. 1a p.b., powinny być stosowane w przypadku zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego "odpowiednio". Zakres badania projektu budowlanego zamiennego sporządzonego w kontrolowanym przypadku w wykonaniu decyzji PINB z 11 kwietnia 2019 r. nr 93/19 wyznaczał odpowiednio stosowany art. 35 ust. 1 p.b., który nie został w skardze kasacyjnej, podobnie jak ww. przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 1a i ust. 4 p.b., objęty podstawami kasacyjnymi.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.