Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1055/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.17 ust.5 pkt 2 lit. a)
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 35/22, w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 listopada 2021 roku, nr SKO.82.1343.2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od A. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 35/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi A. P., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 listopada 2021 r., nr SKO.82.1343.2021, oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję wydaną przez Wójta Gminy [...] z dnia 17 sierpnia 2021 r., znak: SR.5211.1.38.2021, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2021 r. A. P. zwróciła się do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką T. B. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Decyzją z dnia 17 sierpnia 2021 r. Wójt Gminy [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższą decyzję organ oparł na dwóch przesłankach. Po pierwsze organ wskazał, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec czego zachodzi negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej jako "u.ś.r."). Po drugie uznano, że w sprawie zachodzi przesłanka negatywna określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r., a mianowicie niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Rozstrzygając co do tej kwestii organ I instancji miał na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stwierdzający niekonstytucyjność powyższego przepisu w zakresie w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jednakże uznał, iż skoro w oparciu o powyższy wyrok nie dokonano żadnych działań ustawodawczych dotyczących tej regulacji, to przepis winien być stosowany w obowiązującym brzmieniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania wnioskodawczyni, decyzją z dnia 30 listopada 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Odnosząc się do przesłanki negatywnej związanej z datą powstania niepełnosprawności, Kolegium wskazało, że od dnia opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie znajduje zastosowania w zakresie objętym wyrokiem. Analizując treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a także odwołując się do jednolitego orzecznictwa administracyjnego, Kolegium uznało, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Z kolei w odniesieniu do przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wskazano, że w toku postępowania odwoławczego wystąpiono z zapytaniem do strony o udzielenie informacji, czy małżonek osoby wymagającej opieki uzyskał już orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jeśli nie to czy złożył wniosek o wydanie przedmiotowego orzeczenia oraz czy znany jest przewidywany termin jego wydania. W odpowiedzi wyjaśniono, że wyżej wymieniony nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz nie złożył jeszcze wniosku o jego wydanie, gdyż nie ma jeszcze zebranej dokumentacji medycznej. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20, wskazano, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności, nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Skoro więc małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to brak jest prawnych podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Na wyżej przedstawioną decyzję wnioskodawczyni wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, powołanym na wstępie wyrokiem, uchylił zaskarżoną decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...].

Odnosząc się do istoty sporu, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że na tle normy przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształciły się dwie linie orzecznicze.

Zgodnie z pierwszą z nich, treść normy prawnej zawartej w powyższym przepisie nie należy interpretować tylko zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej, przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i art. 32 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe, przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym rodzicem, zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest rzeczywiście zdolny sprawować współmałżonek, a nie wyłącznie do ustalenia, że pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym kontekście powołano się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyrok z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1113/15, wyrok z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20 oraz wyrok z 18 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 744/21.

Zgodnie natomiast z drugim stanowiskiem kształtującym się w NSA, pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza – co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku.

Sąd I instancji w całości podzielił pierwszy z opisanych powyżej poglądów przychylając się do prezentowanego w judykaturze stanowiska, zgodnie z którym pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy współmałżonek nie jest w stanie takiej opieki sprawować – mimo, że nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Oceniając sporną kwestię WSA uznał, że należy mieć na względzie, że wykładnia językowa ogranicza się do interpretacji tekstu prawnego zgodnie tylko z prawidłami i znaczeniem języka etnicznego, w którym został on sporządzony. Tekst prawa powinien natomiast być tak interpretowany, aby wynik wykładni nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa (wykładnia systemowa) oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna). Podkreślono, iż w procesie wykładni prawa nie należy ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej przez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy zostanie skonfrontowany z innymi przepisami lub weźmie się pod uwagę cel regulacji prawnej (wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 381/12) tak jak w niniejszym przypadku.

W ocenie Sądu I instancji, z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że przysługuje ono nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która opiekę tę sprawuje. Świadczenie to ma za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania tej opieki nie jest obiektywnie zdolny swojego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności. Istnieją bowiem sytuacje, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. Jest to dopuszczalne wówczas, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki. Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia lub wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w dalszej i bliższej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych.

Okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest fakt, iż matka skarżącej wymaga stałej, całodobowej opieki, którą sprawuje skarżąca. Bezspornym również jest, że mąż osoby wymagającej opieki, a ojciec skarżącej, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, z uwagi na upośledzenie narządu ruchu, zaburzenia głosu, mowy i słuchu oraz chorobę neurologiczną.

Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] września 2020 r. wynika ponadto, że małżonek osoby wymagającej opieki sam wymaga zaopatrzenia w środki o ortopedyczne oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie, jak też sam wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji. Nie sposób więc uznać, że jest on zdolny do sprawowania opieki nad niepełnosprawną, leżącą małżonką. Potwierdzają to również ustalenia wywiadu środowiskowego.

Sąd I instancji powołał się na orzecznictwo NSA, który wielokrotnie wskazywał, że formalnego ograniczenia w postaci żądania legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności, nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego), nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny. W tej kwestii powołano się na wyroki NSA m.in.: z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1939/18, z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1115/19, z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19.

Mając to wszystko na uwadze WSA uchylił decyzje organów obydwu instancji, uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie SKO, a także poprzedzająca je decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 4 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., co obligowało Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, SKO w [...] zarzuciło WSA w Olsztynie:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na:

a. nieuzasadnionym przyjęciu, że fakt pozostawania przez wymagającą opieki osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji i w miejsce tego współmałżonka sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,

b. nieuzasadnionym przyjęciu, że orzekający w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ administracji, bądź sąd administracyjny, posiadają wiadomości specjalne pozwalające w pełni wyważyć czy stan zdrowia współmałżonka wymagającej opieki osoby niepełnosprawnej w rzeczywistości uniemożliwia mu sprawowanie takiej opieki, podczas gdy z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wynika, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena taka rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności;

2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. poprzez uznanie, że będąca przedmiotem skargi decyzja SKO w [...] z dnia 30 listopada 2021 r. wydana została z naruszeniem wskazanego powyżej przepisu u.ś.r. i w konsekwencji jej uchylenie,

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako "k.p.a.") poprzez uznanie, iż na gruncie przedmiotowej sprawy organy administracji nie wyjaśniły w sposób dostateczny zaistniałego stanu faktycznego, a w szczególności nie ustaliły czy ojciec skarżącej z uwagi na swój wiek i stan zdrowia jest w stanie zaopiekować się jej niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, podczas gdy ocena taka winna być dokonywana w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności,

c. 151 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu, pomimo iż skarga jako nieuzasadniona powinna zostać oddalona.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto skarżący kasacyjnie, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzuty na jakie powołano się w skardze kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednakże istota sprawy dotyczy wykładni powołanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Równocześnie zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 powyższego przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wykładnia powyższych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita.

Na tle wykładni przytoczonych powyżej przepisów w orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.

Natomiast według drugiego stanowiska warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.

Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki podzielił pierwsze stanowisko funkcjonujące w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazując, iż nie można zgodzić się z zapatrywaniem, że w sytuacji, gdy osoby spokrewnione w bliższym stopniu, z uwagi na obiektywnie istniejące przeszkody, nie mogą sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to pozostali członkowie rodziny, którzy także mają obowiązek sprawowania nad nim (w tej sytuacji matką) opieki, nie mogą uzyskać tegoż świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby osoby spokrewnione w bliższym stopniu legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd Wojewódzki przyjął, że treść przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. należało w tym przypadku odczytywać w sposób odmienny od jego literalnej treści.

Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło pogląd zgodny z drugim z prezentowanych w orzecznictwie stanowisk opierając się na wyraźnym brzmieniu omawianego przepisu.

Przyjęcie jednego z dwóch przedstawionych przeciwstawnych sposobów wykładni wyżej wymienionych przepisów ma kluczowe znaczenie w sprawie, albowiem z okoliczności sprawy wynika, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła córka osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy osoba ta posiada małżonka, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści:

"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2022 r. poz. 615 ze zm.; dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);

2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)"

- (sygn. I OPS 2/22, publ. www.nsa.gov.pl).

Uzasadniając powyższą uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy zmian stanu prawnego dotyczącego omawianego zagadnienia. Przeprowadzona analiza doprowadziła do dwóch wniosków.

W pierwszej kolejności odniesiono się do wprowadzenia z dniem 14 października 2011 r. do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przesłanki legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zmiana ta stanowi rozwiązanie zbieżne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który w takim rozwiązaniu upatrywał środka do zapewnienia systemowej spójności regulacji, jak też ze stanowiskiem wyrażanym ówcześnie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 1 czerwca 2010 r., sygn. P 38/09, jako prawidłowe ocenił wyrażane w wyrokach sądów administracyjnych stanowisko, że niepełnosprawność współmałżonka osoby wymagającej opieki jest okolicznością uzasadniającą przyznanie prawa do świadczenia innym członkom rodziny zobowiązanym do alimentacji.

Równocześnie zwrócono uwagę, że przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób ustawodawca zarówno powielił kryterium, jakim już wcześniej posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jak też odszedł od kryterium faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja ta została skorelowana z przesłanką negatywną wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2013 do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którą osoby wskazane w tym przepisie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Przedstawione zmiany stanu prawnego wymagają uwzględnienia w procesie wykładni jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale zwrócił uwagę, że w przypadku ostatecznej zmiany brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. – przed zmianą osoby inne, niż spokrewnione w pierwszym stopniu, mogły się ubiegać o świadczenie, jeżeli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu faktycznie nie były w stanie sprawować opieki. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zmiana ta była uzasadniona taką właśnie praktyką orzeczniczą i wykładnią przyjmowaną przez sądy administracyjne lub aby przepis w poprzednim brzmieniu rodził wątpliwości interpretacyjne co do rozumienia przesłanki braku możliwości sprawowania opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, dotyczące tego, czy brak ten powinien być potwierdzany w sposób sformalizowany, w szczególności orzeczeniem o niepełnosprawności. Zgodnie z domniemaniem interpretacyjnym, zmiana w brzmieniu przepisu powinna być wyjściowo traktowana jako wprowadzająca zmianę w dotychczasowym stanie prawnym i stan ten modyfikująca. Ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjściowo działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Dopiero obalenie tego domniemania w procesie wykładni mogłoby uzasadniać tezę, że mimo przeprowadzonej nowelizacji, stan prawny nie uległ zmianie. Wykładnia powinna w szczególności dostarczyć argumentów, że zmianie normy sprzeciwiają się względy systemowe (w tym konstytucyjne), funkcjonalne czy aksjologiczne, a ustawodawca przekroczył ograniczenia nałożone na niego normami Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale zaakceptował pogląd, że "Punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej" (tak. W. Jakimowicz, Problemy stosowania..., op. cit., s. 569). Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Stanowisko wyrażone w przytoczonej uchwale podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (art. 269 § 1 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał zatem błędnej wykładni art.17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., przyjmując, że dopuszczalne jest przeprowadzenie innych dowodów niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia opieki przez współmałżonka osoby wymagającej opieki, podczas gdy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wskazuje wyraźnie, jaka okoliczność stanowi przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz innych osób niż współmałżonek, tj. legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym nieuprawnione było zarzucenie organowi naruszenia wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów postępowania, a było to konsekwencją błędnej wykładni przepisów prawa materialnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – orzekł jak w pkt. 1 sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od A. P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi przypadek szczególny, o którym mowa w tym przepisie.

-----------------------

Sygn. akt I OSK 1055/22