Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 875/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3, par. 5, par. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi T. K., W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maj 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta K., dalej jako "Prezydent", działając na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz na podstawie art. 59 ust. i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku G. Sp. z o.o. z siedzibą w K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku zakładu opieki zdrowotnej o dwie kondygnacje w celu przeznaczenia na funkcję usługową (usługi medyczne), budowie szybu windy oraz budowie miejsc postojowych i placu manewrowego, na terenie położonym w K. przy ul. [...] oraz przy ul. [...] i przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...],[...], [...], [...] i [...] (obręb [...]).

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie podniesiono, że w dniu [...] października 2015r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Organ wskazał następnie, że już na wstępnym etapie prowadzonego postępowania strony postępowania – W. K. oraz T. K., kwestionowali możliwość uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy.

Prezydent wyjaśnił, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W celu ustalenia możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy sporządzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wokół działki budowlanej wyznaczono, zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie", obszar analizowany, przedstawiony na załączniku graficznym do analizy. Ponieważ szerokość frontu działki budowlanej, stanowiącej teren inwestycji, wynosi ok. 117 m, teren analizowany wyniósł zatem 351 m, co stanowi minimalną odległość, która wyznacza obszar wokół terenu inwestycji, w obrębie którego przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W wyniku przeprowadzenia analizy stanu zainwestowania nieruchomości sąsiednich - biorąc pod uwagę istniejące uwarunkowania – granica obszaru analizowanego została wyznaczona w nieco większej odległości, głównie zgodnie z przebiegiem istniejących dróg publicznych, tworzących poszczególne kwartały zabudowy oraz po przebiegu geodezyjnych granic nieruchomości, wchodzących w skład obszaru poddanego analizie, tj. w odległości około 351 – 460 m wokół działki budowlanej, obejmując zwarty obszar zabudowany, zainwestowany w sposób pozwalający na dokonanie stosownej analizy. Na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przeprowadzona analiza stanu zainwestowania nieruchomości położonych na powyższym obszarze wykazała, iż na tym obszarze występują obiekty, które pozwalają ustalić parametry zabudowy dla inwestycji projektowanej na przedmiotowej posesji. Tym samym, spełniony jest warunek, iż co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

W dalszej części decyzji podniesiono, że analizowany obszar to teren o bardzo zróżnicowanych funkcjach i sposobie użytkowania poszczególnych obiektów. Jest to zabudowa charakterystyczna dla zurbanizowanych dzielnic K.. Na analizowanym obszarze występuje różnorodna zabudowa zarówno, co do gabarytów poszczególnych budynków, jak i ich funkcji. Występuje tutaj zarówno zabudowa usługowa (budynki usługowe), zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (budynki mieszkalne jednorodzinne zrealizowane na wyodrębnionych działkach z towarzyszącymi im budynkami gospodarczymi i garażowymi), zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (budynek mieszkalny wielorodzinny) oraz zabudowa produkcyjna (hale produkcyjne rozlokowane na obszarze utrwalonej w przestrzeni miasta dzielnicy produkcyjnej).

Jak wynika ze stanu faktycznego zainwestowania obszaru analizowanego budynki położone na obszarze analizowanym tworzą następujące rodzaje zabudowy: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zabudowę usługową, zabudowę produkcyjną, obiekty infrastruktury technicznej. Również architektura i gabaryty istniejącej zabudowy są zróżnicowane, co jest uwarunkowane sposobem użytkowania istniejących budynków oraz okresem, w którym zostały one zrealizowane. Prezydent podkreślił, że zauważalna jest również koncentracja obiektów usługowych wzdłuż ul. [...] (począwszy od granicy osiedla domków jednorodzinnych Zagorzynek), wzdłuż ul. [...] i wzdłuż ul. [...]. Przy tych ulicach występują duże obiekty o znaczeniu ogólnomiejskim, takie jak siedziba Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P., czy siedziba Okręgowego Urzędu Miar w P.. Występuje również szereg budynków usługowych w branżach budowlanej czy też spożywczej.

Podsumowując tą część rozważań wskazano, że przeprowadzona analiza stanu zainwestowania obszaru położonego w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, wykazała, że na nieruchomościach sąsiednich występuje licznie zabudowa usługowa. Odnosząc się szczegółowo do poszczególnych nieruchomości, których zainwestowanie potwierdza spełnienie warunku kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym, odwołano się do tych spośród nich, które są wystarczającą przesłanką do uznania spełnienia omawianego warunku: (ul. [...] – budynek uługowy, ul. [...] – budynek usługowy magazynowy, ul. [...] – budynek usługowo-produkcyjny, ul. [...] – budynek usługowy – siedziba Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska). Tym samym dla projektowanej inwestycji spełniony jest warunek kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym.

Ustalając linię zabudowy Prezydent uwzględnił linię zabudowy wytworzoną od strony ul. [...] przez front budynku zlokalizowanego przy ul. [...]. Projektowana rozbudowa budynku nie powoduje zmniejszenia minimalnej odległości istniejącej bryły budynku w stosunku do pasa drogowego ul. [...]. Stąd za zasadne uznano utrzymanie przebiegu istniejącej linii zabudowy określonej przez lokalizację istniejącego budynku i zabudowy sąsiedniej. W przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że część frontowa istniejącego budynku zachowuje obowiązującą – istniejącą linię zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy umożliwiającą rozbudowę i nadbudowę budynku nie tylko we frontowej części nieruchomości co skutkuje zachowaniem zasady ogólnej, iż linia zabudowy jest linią określającą minimalną – konieczną do zachowania – odległość projektowanej zabudowy od linii rozgraniczającej jezdni.

Przechodząc do wskaźnika powierzchni zabudowy wyjaśniono, że wartość wskaźnika powierzchni zabudowanej na terenie poddanym analizie – wyrażonego stosunkiem powierzchni zabudowanej do powierzchni działki budowlanej wynosi w skrajnych wartościach od 0,01 (na działkach o nr [...] i [...] – obręb 99) do 0,49 (na działce nr [...] – obręb [...]). Jak to obrazuje załącznik graficzny do analizy jest on różnorodny dla poszczególnych rodzajów zabudowy. Większa intensywność zabudowy w obszarze analizowanym związana jest z funkcją mieszkaniową jednorodzinną, z uwagi na stosunkowo niewielkie działki. Co za tym idzie intensywność zabudowy w obszarze analizowanym jest inna dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, inna dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i inna dla zabudowy usługowej czy też zabudowy produkcyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe oraz zróżnicowanie funkcjonalne terenu poddanego analizie za niezasadne uznano uwzględnianie wartości tego wskaźnika na wszystkich nieruchomościach - w tym także mieszkaniowych - wchodzących w skład obszaru poddanego analizie. W tej konkretnej sytuacji zasadnym było przeanalizowanie wartości tego wskaźnika na podstawie nieruchomości o charakterze usługowym, sąsiadujących z terenem inwestycji i zlokalizowanych (analogicznie jak projektowany obiekt), przy głównych ciągach komunikacyjnych osiedla, tj. przy ul. [...], przy ul. [...], przy ul. [...], przy ul. [...], przy ul. [...] czy przy ul. [...]. Prezydent zwrócił uwagę, że z dokonanej analizy wynika, że wskaźnik intensywności zabudowy dla nieruchomości usługowych jest również zróżnicowany i wynosi od 0,01 do 0,37. Tak duża rozpiętość świadczy o niejednorodności omawianego obszaru pod względem obecnego zainwestowania poszczególnych działek. Średnia wartość wskaźnika intensywności zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości wynosi 0,2. Jak podkreślono, intensywność zabudowy, niezbędna do ustalenia na działkach o nr [...] i [...] (obręb 99), tak aby mogła na omawianej działce budowlanej zostać zrealizowana projektowana zabudowa, wynosi max 0,3. Projektowana zabudowa nie mieści się zatem w granicach wyznaczonych przez średni wskaźnik intensywności zabudowy ustalony dla obszaru analizowanego. Jak podkreślił Prezydent, w przypadku niejednorodnego obszaru, o bardzo zróżnicowanej strukturze zabudowy i zagospodarowaniu terenu (rozpiętość wskaźnika zabudowy od 0,01 do 0,37), bądź też w przypadku obszaru o jedynie częściowej zabudowie z dużymi obszarami z zabudową niepełną (np. istnieje na działce budowlanej o dużej powierzchni pow. 1 ha budynek usługowy o powierzchni np. 150-200m2) - średni wskaźnik intensywności zabudowy nie daje właściwego – dla potrzeb poprawnego kształtowania nowej zabudowy – obrazu zagospodarowania danego obszaru analizowanego. Nie jest zatem zasadne branie pod uwagę w niniejszej sprawie wartości średniego wskaźnika intensywności zabudowy liczonego jako średnia arytmetyczna dla wszystkich nieruchomości usługowych występujących w obszarze analizowanym. Wyliczenie (metodą matematyczną) średniego wskaźnika intensywności zabudowy dla obszaru niezainwestowanego, jak dotąd, w pełni, spowoduje jedynie zafałszowanie obrazu pożądanych możliwości kształtowania parametrów zabudowy na omawianym terenie, z uwagi na fakt, iż niepełne zainwestowanie niektórych działek obniża - biorąc pod uwagę tylko aspekt matematyczny, a nie merytoryczny – obecny średni wskaźnik intensywności zabudowy omawianego kwartału miasta. Tym samym dla działek niezabudowanych lub zabudowanych częściowo (np. działki o nr [...] i [...] - obręb 99, położone przy ul. [...] czy też na działce o nr [...] - obręb 99, położonej przy ul. [...]) nie można byłoby ustalić takiej wartości wskaźnika intensywności zabudowy (właściwej) jak na innych zainwestowanych w tym rejonie miasta działkach budowlanych, bowiem nie pozwalałby na to wyliczony metodami matematycznymi średni wskaźnik intensywności zabudowy. Stąd też, za zasadne uznano zastosowanie w niniejszej sprawie możliwości, jaka została określona w § 5 ust. 2 rozporządzenia, a więc ustalenia omawianego wskaźnika na poziomie nieco wyższym niż średni wskaźnik intensywności zabudowy, tj. na poziomie max 0,3, co pozwoli na realizację projektowanej inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora. Wyznaczenie powyższej wartości wskaźnika intensywności zabudowy uznano za zasadne również z uwagi na fakt, iż projektowana wartość tego wskaźnika po zrealizowaniu inwestycji nie będzie w sposób istotny odbiegać od obecnego poziomu zainwestowania nieruchomości położonych w granicach obszaru poddanego analizie, które zostały w sposób docelowy zagospodarowane – tak jak to występuje w zurbanizowanych dzielnicach K.. Zwrócono również uwagę, że powierzchnia projektowanej rozbudowy to około 250 m2 co w konsekwencji powoduje wzrost poziomu zainwestowania nieruchomości liczoną jako stosunek powierzchni zabudowy istniejących i projektowanych obiektów do powierzchni nieruchomości o max. 0,04. Stąd też zmiana poziomu zainwestowania nieruchomości objętej złożonym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest znikoma a uznanie spełnienia warunku kontynuacji intensywności zabudowy należy uznać za uzasadnione.

Następnie Prezydent wskazał, że zgodnie z przepisem zawartym w § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Podana powyżej argumentacja dotycząca braku podstaw merytorycznych do wyliczania średnich wskaźników zabudowy dla całego obszaru analizowanego – z uwagi na wyżej przytoczone przesłanki – jest wiążąca również dla omawianego w niniejszym podrozdziale parametru, tj. dla parametru, jakim jest szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku. Duże zróżnicowanie funkcjonalne terenu poddanego analizie powoduje, że nie jest zasadne branie pod uwagę szerokości elewacji frontowej wszystkich budynków położonych na wszystkich nieruchomościach – w tym także mieszkalnych lub też garażowych – wchodzących w skład obszaru poddanego analizie. Szerokość bowiem elewacji frontowej samodzielnych budynków zlokalizowanych na terenie poddanym analizie wynosi od około 5 m do około 90 m. Jest ona różna – co oczywiste – dla różnych rodzajów zabudowy. Co za tym idzie inna dla zabudowy mieszkaniowej, inna dla zabudowy usługowej lub też produkcyjnej. W tej konkretnej sytuacji zasadnym było przeanalizowanie wartości tego wskaźnika na podstawie licznie występujących nieruchomości o charakterze usługowym, sąsiadujących z terenem inwestycji, a położonych przy głównych ciągach komunikacyjnych osiedla, tj. przy ul. [...], przy ul. [...], przy ul. [...], przy ul. [...], przy ul. [...] czy przy ul. [...]. Uprawnienie takie wynika z treści § 6 ust. 2 rozporządzenia, w myśl którego dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Położone w obszarze analizowanym budynki usługowe posiadają bardzo różnorodne szerokości elewacji frontowej. Wynosi ona od 11 m do 90 m. Różnorodność ta wynika przede wszystkim z rozmiarów działki budowlanej, na której usytuowany jest dany obiekt budowlany. Tym samym możliwości zainwestowania nieruchomości położonej przy ul. [...] również należy odnieść do rozmiarów działki budowlanej, na której projektowana jest omawiana rozbudowa istniejącego budynku. Rygorystyczne bowiem ustalanie niewielkiej szerokości elewacji frontowej budynku (np. na podstawie średniej arytmetycznej z całego obszaru poddanego analizie) na działce o dość szerokim froncie (około 116 m) prowadziłoby do zachwiania proporcji projektowanego budynku w stosunku do szerokości działki. Prezydent podkreślił, że w przedmiotowej sprawie należy przede wszystkim wziąć pod uwagę fakt, że przedmiotem inwestycji jest rozbudowa istniejącego budynku, który obecnie posiada szerokość elewacji frontowej wynoszącą około 88 m. Wnioskowana szerokość elewacji frontowej po rozbudowie wynosić ma do 95 m. Stąd też, jak wynika ze złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy szerokość elewacji frontowej budynku na skutek jego rozbudowy wzrośnie o około 7 m co stanowi niecałe 8% obecnej elewacji budynku.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przepis ten - odmiennie jak w przypadku dwóch powyżej analizowanych parametrów zabudowy, tj. wskaźnika intensywności zabudowy i szerokości elewacji frontowej budynków – wskazuje na konieczność przeanalizowania jedynie wysokości elewacji frontowej budynków położonych na działkach sąsiednich. Tym samym konieczne stało się odniesienie jedynie do zabudowy występującej na nieruchomościach sąsiednich, a więc tych które zlokalizowane są w otoczeniu projektowanej inwestycji. Na terenie tych działek występują budynki o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od ok. 3,0 m do ok. 15,0 m. Na dz. nr [...] (obręb [...]), położonej przy ul. [...] zlokalizowany jest budynek o wysokości ok. 11,0 m (liczonej od poziomu terenu do poziomu gzymsu lub attyki). Na dz. nr [...] (obręb [...]) położonej przy ul. [...], zlokalizowany jest budynek o wysokości ok. 15,0 m (liczonej od poziomu terenu do poziomu gzymsu lub attyki), przy czy należy zwrócić uwagę na fakt, że budynek ten posiada częściowe przewyższenia o około 2 m. W wyniku oceny złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz oceny gabarytów budynków położonych na nieruchomościach sąsiednich uznano, że dla projektowanej części budynku zakładu opieki zdrowotnej, która przeznaczona jest do nadbudowy można ustalić wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej po nadbudowie na poziomie do 15,0 m, a dla projektowanego szybu windy do 17,0 m. Funkcjonowanie w obszarze analizowanym zabudowy, o wskazanej powyżej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej pozwala na uznanie, iż w omawianej sprawie spełniony jest wymóg kontynuacji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Prezydent wskazał dalej, że zgodnie z przepisem zawartym w § 8 rozporządzania geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Przywołany powyżej przepis nie odnosi przedmiotowych parametrów jedynie do zabudowy występującej bezpośrednio na działkach sąsiednich tak jak w przypadku ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, którą wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z uwagi na rodzaj analizowanego obecnie parametru konieczne jest ustalenie tendencji jakie istnieją na obszarze analizowanym w zakresie kształtowania geometrii dachów budynków. Zasadne jest zatem ustalenie dominujących w tym zakresie cech występujących na obszarze poddanym analizie. Z uwagi na fakt, że obszar poddany analizie obejmuje teren o powierzchni około 70 ha z typową miejską zabudową, naturalną rzeczą jest, iż przy tak intensywnej zabudowie występować będą każde rodzaje dachów. Niemniej jednak należy podkreślić, iż wokół terenu inwestycji dominują dachy płaskie. Wysokość budynków położonych w granicach obszaru poddanego analizie liczona od poziomu terenu do głównej kalenicy lub najwyższego punktu dachu waha się od około 3 m do około 17 m. Istniejące na obszarze analizowanym budynki posiadają dachy płaskie, dachy jedno -, dwu - lub wielospadowe o różnym kącie nachylenia połaci dachowych i różnym kierunku górnej krawędzi połaci dachu. Nie obserwuje się jednorodności tego parametru zabudowy w obszarze analizowanym. Można natomiast zaobserwować pewną prawidłowość, zawężając obserwacje tylko i wyłącznie - ze względu na podobieństwo funkcji i gabarytów - do budynków usługowych. Stwierdzono, że w tym segmencie budynków dominują budynki o dachach płaskich. W związku z powyższym dla projektowanej części budynku zakładu opieki zdrowotnej, która przeznaczona jest do nadbudowy, można ustalić następujące parametry dachu po nadbudowie tegoż budynku: kąt nachylenia połaci dachowej - ok. 5°, układ połaci dachowych - dach płaski, ze spadkiem technologicznym, kierunek głównej kalenicy dachu - nie dotyczy, wysokość projektowanej części budynku - liczona od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu - od 14,5 m do 15 m. Natomiast dla projektowanego szybu windy można ustalić następujące parametry dachu: kąt nachylenia połaci dachowej - ok. 5°, układ połaci dachowych – dach płaski, ze spadkiem technologicznym, kierunek głównej kalenicy dachu - nie dotyczy, wysokość projektowanej części budynku - liczona od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu – od 16,5 m do 17,5 m. Parametry te znajdują pełne potwierdzenie w zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowie, odpowiadają również złożonemu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, wnioskowi inwestora.

Na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji stwierdził, że projektowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, co omówiono powyżej. Wnioskowana inwestycja spełnia również pozostałe wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które określają możliwość realizacji danej inwestycji na wskazanym terenie, a co za tym idzie nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Dorota i W. S., J. i H. C., T. K. oraz W. K..

W odwołaniach wniesionych przez Dorotę i W. S., J. i H. C. oraz T. K. podniesiono zarzut uznaniowego kształtowania wskaźnika intensywności zabudowy, nieprawidłowe zwiększenie długości elewacji frontowej budynku oraz jego podwyższenie do dwóch kondygnacji oraz dokonanie ścieśniającej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takie same zarzuty podniesiono w odwołaniu wniesionym przez T. K. oraz W. K..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 sierpnia 2016 r., nr SKO – [...],[...],240, [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczono treść przepisów regulujących procedurę wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Następnie organ odwoławczy przytoczył stanowisko zajęte przez organ I instancji, wyjaśniając, że jest ono prawidłowe, a podniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. K. oraz W. K. reprezentowani przez radcę prawnego Ł. G. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że zostały spełnione łącznie wszystkie warunki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności, że został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy; § 3 rozporządzenia poprzez wybiórcze i uznaniowe uwzględnienie przez organy nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru analizowanego w

celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy – organ wziął pod uwagę tylko zabudowę usługową, a nie wszystkie nieruchomości znajdujące się w granicach obszaru analizowanego; § 5 rozporządzenia poprzez określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy sprzecznie z analizą, tj. określenie tego wskaźnika na poziomie 0,3, mimo że analiza stwierdza, iż parametr ten wynosi 0,2 - w świetle braku podstaw do wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni niż tego wskazanego w analizie; § 6 rozporządzenia poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej niezgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. ustalenie tego parametru "do 95 m", mimo że analiza wskazuje, że średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 44 m; a także poprzez nieostre i niekonkretne określenie tego wskaźnika; § 7 rozporządzenia poprzez wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie działek znajdujących się w całym obszarze analizowanym, a nie działek sąsiednich, co nakazuje przepis rozporządzenia; w konsekwencji ustalenie dopuszczalnej wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej znacznie powyżej wysokości górnej krawędzi elewacji ustalonej dla działek sąsiednich; ponadto brak konkretnego ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji poprzez sformułowanie "od", "do"; § 8 rozporządzenia poprzez brak konkretnego ustalenia wskaźnika geometrii dachu i użycie niedopuszczalnego zwrotu "około"; art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej zawartej w tym przepisie i brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak dokładnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono w pierwszej kolejności, że organy błędnie przyjęły, że na terenie działek sąsiednich występują budynki o wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej od ok. 3,0 do ok. 15 m, bowiem na terenie działek sąsiednich (rozumianych zgodnie z przepisami Rozporządzenia oraz wyżej przywołanym orzecznictwem) nie występują budynki do 15 m wysokości. Ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla budynku przy ul. [...] na poziomie "do 15 m" dla nadbudowy, a dla projektowanego szybu windy "do 17 m", miało miejsce poprzez odwołanie się do nieruchomości położoną przy ulicy [...] w K. (siedziba Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska). Wprawdzie jest to budynek mający cztery kondygnacje i kilkanaście metrów wysokości, ale jest jedynym tego typu budynkiem znajdującym się w obszarze analizowanym i jednocześnie nie będący "działką sąsiednią" (jak na poddany analizie obszar 70 hektarów jeden budynek w całym obszarze należy raczej traktować jak ewenement w architekturze analizowanego obszaru, a nie wzór do kształtowania okolicznej architektury). Jak podkreślono krawędź tego budynku znajduje się w odległości aż 165 m od granicy przedmiotowych działek, a rozdziela je jeszcze sześć innych działek. Całkowicie niedopuszczalne było zatem uznanie, że budynek położony przy ul. [...] w K. jest jakimkolwiek wyznacznikiem dla parametrów związanych z planowaną inwestycją. Określając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i wzorując się na wysokości budynku położonego na działce przy ulicy [...] organ nie ustalił w ogóle wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej tego budynku. Organ ustalił jedynie wysokość tego budynku (a i to niedokładnie bo stwierdził, że budynek ma wysokość około 15 m, z przewyższeniami około 2 m), a to zupełnie inne pojęcie niż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Gdyby więc brać pod uwagę ww. budynek (co jednak zdaniem strony skarżącej należy wykluczyć), to należałoby wpierw ustalić wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku przy ul. [...]. Brak ustalenia w decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku przy ul. [...] powoduje niemożność przedłużenia tej wysokości w odniesieniu do projektowanego budynku - nie można bowiem przedłużyć wysokości, która jest nieokreślona.

W dalszej kolejności podniesiono, że nieruchomości znajdujące się w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego przez organ pierwszej instancji, charakteryzują się różnorodną zabudową. Przeważająca jest jednak zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Taka też zabudowa znajduje się na działkach sąsiednich do terenu inwestycji. Pozostałe rodzaje zabudowy, w tym usługowa, występują sporadycznie i nie powinny być jedynym miernikiem dla planowanej inwestycji. Żadna z działek sąsiednich do działki, na której planowana jest inwestycja, nie jest zabudowana w ten sposób, tj. nie występuje na nich zabudowa usługowa, która mogłaby służyć do określenia stosownych parametrów planowanej inwestycji.

Skarżący podkreślili, odnosząc się do orzeczeń sądów administracyjnych, że poszczególne wskaźniki zabudowy winny być określone konkretnie, bez wyznaczania granic "do". Tymczasem takie właśnie granice, niezgodne z obowiązującymi przepisami, zostały określone w kwestionowanych decyzjach, w zakresie wysokości zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Wskazano również, że organ ustalił parametr średniej szerokości elewacji w obszarze analizowanym na 44 metry. Z przeprowadzonej analizy nie wynika konieczność kształtowania parametrów elewacji inaczej niż wskazano to w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Skoro średnia szerokość elewacji wynosi 44 m i uwzględniono zostanie przy tym tolerancję 20 %, to daje nam to co najwyżej 53 m. Tymczasem budynek objęty wnioskiem miałby mieć szerokość elewacji 95 m, a zatem z tolerancją ponad 100 %. Nie może być przy tym usprawiedliwiony argument, że budynek ten ma już 88 m, a więc można go jeszcze poszerzyć. Podobnie za wadliwe uznano określenie wskaźnika intensywności zabudowy. Skarżący podnieśli wreszcie, że w ramach prowadzonego postępowania powinna być oceniana możliwość realizacji parkingu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. Nr 1647 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, po. 718), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku zakładu opieki zdrowotnej o dwie kondygnacje w celu przeznaczenia na funkcję usługową (usługi medyczne), budowie szybu windy oraz budowie miejsc postojowych i placu manewrowego, na terenie położonym w K. przy ul. [...] oraz przy ul. [...] i przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...],[...], [...], [...] i [...] (obręb [...]).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491).

Samo sąsiedztwo, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy przy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska, Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, Samorząd Terytorialny 2004, Nr 7 – 8, s. 94). Takie szerokie (derywacyjne) pojęcie "działki sąsiedniej" było też przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt K 17/08, OTK-A 2010, Nr 6, poz. 61, Trybunał, stwierdził, że "za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za <> w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Dlatego też, już w tym miejscu zaznaczyć należy, że nietrafne były zarzuty skarżącego dotyczące wadliwego uwzględnienia w przeprowadzonej analizie urbanistycznej wszystkich nieruchomości znajdujących się na terenie analizowanym, a nie jedynie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej.

Obowiązywanie w polskim systemie prawnym zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Baza NSA). Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, Baza NSA).

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego aktu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie, zgodnie z § 3 ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmuje się, że prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego ze wszystkich stron działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, Baza NSA), przy czym granica wyznaczonego terenu z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów.

Jak wskazuje analiza akt sprawy obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy. Ponieważ szerokość frontu działki budowlanej, stanowiącej teren inwestycji, wynosi ok. 117 m, minimalny teren analizowany powinien wynieść, zatem 351 m. Jednakże biorąc pod uwagę istniejące uwarunkowania – granica obszaru analizowanego została wyznaczona w nieco większej odległości, zgodnie z przebiegiem istniejących dróg publicznych, tworzących poszczególne kwartały zabudowy oraz po przebiegu geodezyjnych granic nieruchomości, wchodzących w skład obszaru poddanego analizie, obejmując obszar w odległości około 351 – 460 m wokół działki budowlane. Działanie powyższe uznać należało za prawidłowe.

W tym miejscu Sąd zauważa, co jest niezwykle istotne z punktu widzenia oceny prowadzonego postępowania, że przeprowadzona analiza stanu zainwestowania nieruchomości położonych na obszarze wykazała, iż analizowany obszar to teren o bardzo zróżnicowanych funkcjach i sposobie użytkowania poszczególnych obiektów. Jest to zabudowa charakterystyczna dla zurbanizowanych dzielnic K.. Na analizowanym obszarze występuje różnorodna zabudowa zarówno, co do gabarytów poszczególnych budynków, jak i ich funkcji. Występuje tutaj zarówno zabudowa usługowa (budynki usługowe), zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (budynki mieszkalne jednorodzinne zrealizowane na wyodrębnionych działkach z towarzyszącymi im budynkami gospodarczymi i garażowymi), zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (budynek mieszkalny wielorodzinny) oraz zabudowa produkcyjna (hale produkcyjne rozlokowane na obszarze utrwalonej w przestrzeni miasta dzielnicy produkcyjnej). Budynki położone na obszarze analizowanym tworzą przy tym następujące rodzaje zabudowy: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zabudowę usługową, zabudowę produkcyjną, obiekty infrastruktury technicznej.

Okolicznością bezsporną, niekwestionowaną również przez skarżących, pozostaje, że na terenie analizowanym występuje funkcja usługowa (ul. Piwonicka 7 – budynek uługowy, ul. [...] – budynek usługowy magazynowy, ul. [...] – budynek usługowo-produkcyjny, ul. [...] – budynek usługowy – siedziba Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska). Tym samym dla projektowanej inwestycji spełniony jest warunek kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym.

Analiza skargi wskazuje jednakże, że skarżący kwestionują poszczególne ustalenia decyzji o warunkach zabudowy dotyczące w szczególności dopuszczonej wysokości budynków, powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej.

Przechodząc w pierwszej kolejności do kwestii wysokości zabudowy zauważyć należy, że stosownie do treści § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przy czym wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2 rozporządzenia). W przypadku, gdy wysokość, o której mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust 3 rozporządzania). Co istotne, omawiane rozporządzenie, za dopuszczalne uznaje wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). Równocześnie, wynikający z § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyjątek, dopuszczający możliwość wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, w sposób nie stanowiący przedłużenie tych krawędzi na działkach sąsiednich, jest uzależniony od wyników przeprowadzonej analizy. Nie oznacza to jednak dowolności działań organu, gdyż nie do przyjęcia byłaby sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora.

W ocenie Sądu w decyzji organu I instancji jasno wskazano, że w realiach przedmiotowej sprawy dopuszczalne jest odniesienie się do wyjątku, o jakim mowa w § 7 ust. 4 rozporządzenia. Na terenie działek sąsiadujących z terenem inwestycji występują budynki o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od ok. 3,0 m do ok. 15,0 m. Na dz. nr [...] (obręb [...]), położonej przy ul. [...] zlokalizowany jest budynek o wysokości ok. 11,0 m (liczonej od poziomu terenu do poziomu gzymsu lub attyki). Na dz. nr [...] (obręb 111) położonej przy ul. [...], zlokalizowany jest budynek o wysokości ok. 15,0 m (liczonej od poziomu terenu do poziomu gzymsu lub attyki), przy czy należy zwrócić uwagę na fakt, że budynek ten posiada częściowe przewyższenia o około 2 m. Jak zasadnie wywodzą skarżący, budynek powyższy jest położony w znacznym oddaleniu od terenu działek, na których ma być zrealizowana inwestycja. Jednakże dla projektowanej części budynku zakładu opieki zdrowotnej, która przeznaczona jest do nadbudowy można, w ocenie Sądu, ustalić wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej po nadbudowie na poziomie do 15,0 m, a dla projektowanego szybu windy do 17,0 m. Zwrócić bowiem należy uwagę, że funkcjonowanie w obszarze analizowanym zabudowy, o wskazanej powyżej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej pozwala na uznanie, iż w omawianej sprawie spełniony jest wymóg kontynuacji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Podobnie, mając na względzie najbliższe otoczenie działek, na których ma zostać zrealizowana inwestycja, wprowadzenie powyższej wysokości budynku nie spowoduje, w ocenie Sądu, zaburzenia ładu przestrzennego na terenie analizowanym. A więc wyjątek powyższy jest dopuszczalny w świetle § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Odnosząc się natomiast do przesłanki kontynuacji wskaźnika powierzchni zabudowy podnieść należy, iż zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania (§ 5 ust. 2 rozporządzenia).

W treści decyzji organu I instancji wskazano, że wartość wskaźnika powierzchni zabudowanej na terenie poddanym analizie – wyrażonego stosunkiem powierzchni zabudowanej do powierzchni działki budowlanej wynosi w skrajnych wartościach od 0,01 (na działkach o nr [...] i [...] – obręb [...]) do 0,49 (na działce nr [...] – obręb [...]) i pozostaje on różnorodny dla poszczególnych rodzajów zabudowy. Większa intensywność zabudowy w obszarze analizowanym związana jest z funkcją mieszkaniową jednorodzinną, z uwagi na stosunkowo niewielkie działki. Co za tym idzie intensywność zabudowy w obszarze analizowanym jest inna dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, inna dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i inna dla zabudowy usługowej czy też zabudowy produkcyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe oraz zróżnicowanie funkcjonalne terenu poddanego analizie za niezasadne uznano uwzględnianie wartości tego wskaźnika na wszystkich nieruchomościach - w tym także mieszkaniowych - wchodzących w skład obszaru poddanego analizie. W tej konkretnej sytuacji zasadnym było przeanalizowanie wartości tego wskaźnika na podstawie nieruchomości o charakterze usługowym, sąsiadujących z terenem inwestycji i zlokalizowanych (analogicznie jak projektowany obiekt), przy głównych ciągach komunikacyjnych osiedla, tj. przy ul. [...], przy ul. [...], przy ul. [...], przy ul. [...], przy ul. [...] czy przy ul. [...]. W ocenie Sądu działanie powyższe uznać należało za prawidłowe.

Zasada, wyrażona w § 5 ust. 1 rozporządzenia ma w pełni potwierdzenie i może być realizowana na obszarach o w miarę jednorodnym (pod względem intensywności zabudowy) zagospodarowaniu, na którym konieczne jest utrzymanie w ryzach pewnego standardu zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyliczenie (metodą matematyczną) średniego wskaźnika intensywności zabudowy dla całego obszaru poddanego analizie, powoduje bowiem zafałszowanie obrazu pożądanych możliwości kształtowania parametrów zabudowy dla danej funkcji na omawianym terenie. Tym samym dla działek zabudowanych w obszarach zabudowy mieszkaniowej wskaźnik ten powinien różnić się od działek położonych w obszarach zabudowy usługowej. Z powyższych względów organ mając na uwadze układ urbanistyczny nie chcąc aby doszło do rozproszenia zabudowy uprawniony był do określenia minimalnego wskaźnika powierzchni zabudowy w oparciu o wskaźnik intensywności zabudowy dla nieruchomości usługowych.

Ponieważ z dokonanej analizy wynika, że wskaźnik intensywności zabudowy dla nieruchomości usługowych jest również zróżnicowany i wynosi od 0,01 do 0,37. Projektowana zabudowa nie mieści się w granicach wyznaczonych przez średni wskaźnik intensywności zabudowy ustalony dla obszaru analizowanego, jednakże w przypadku niejednorodnego obszaru, o bardzo zróżnicowanej strukturze zabudowy i zagospodarowaniu terenu (rozpiętość wskaźnika zabudowy od 0,01 do 0,37), bądź też w przypadku obszaru o jedynie częściowej zabudowie z dużymi obszarami z zabudową niepełną (np. istnieje na działce budowlanej o dużej powierzchni pow. 1 ha budynek usługowy o powierzchni np. 150-200m2) - średni wskaźnik intensywności zabudowy nie daje właściwego – dla potrzeb poprawnego kształtowania nowej zabudowy – obrazu zagospodarowania danego obszaru analizowanego. Za prawidłowe uznać zatem należało twierdzenie, że nie jest zasadne branie pod uwagę w niniejszej sprawie wartości średniego wskaźnika intensywności zabudowy liczonego jako średnia arytmetyczna dla wszystkich nieruchomości usługowych występujących w obszarze analizowanym. Również w tym wypadku wyliczenie (metodą matematyczną) średniego wskaźnika intensywności zabudowy dla obszaru niezainwestowanego, jak dotąd, w pełni, spowodowałoby jedynie zafałszowanie obrazu pożądanych możliwości kształtowania parametrów zabudowy na omawianym terenie, z uwagi na fakt, iż niepełne zainwestowanie niektórych działek obniża - biorąc pod uwagę tylko aspekt matematyczny, a nie merytoryczny – obecny średni wskaźnik intensywności zabudowy omawianego kwartału miasta. Tym samym dla działek niezabudowanych lub zabudowanych częściowo (np. działki o nr [...] i [...] - obręb [...], położone przy ul. [...] czy też na działce o nr [...] - obręb [...], położonej przy ul. [...]) nie można byłoby ustalić takiej wartości wskaźnika intensywności zabudowy (właściwej) jak na innych zainwestowanych w tym rejonie miasta działkach budowlanych, bowiem nie pozwalałby na to wyliczony metodami matematycznymi średni wskaźnik intensywności zabudowy. Stąd też, zasadnie organy skorzystały z możliwości przewidzianej w § 5 ust. 2 rozporządzenia, a więc ustalenia omawianego wskaźnika na poziomie nieco wyższym niż średni wskaźnik intensywności zabudowy, tj. na poziomie max 0,3. Sąd podziela stanowisko, że projektowana wartość tego wskaźnika po zrealizowaniu inwestycji nie będzie w sposób istotny odbiegać od obecnego poziomu zainwestowania nieruchomości położonych w granicach obszaru poddanego analizie, które zostały w sposób docelowy zagospodarowane – tak jak to występuje w zurbanizowanych dzielnicach K..

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Organy obu instancji zasadnie uznały przy tym, że powołana powyżej argumentacja dotycząca braku podstaw merytorycznych do wyliczania średnich wskaźników zabudowy dla całego obszaru analizowanego – z uwagi na wyżej przytoczone przesłanki – znajduje zastosowanie również w odniesieniu do parametru szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku. Duże zróżnicowanie funkcjonalne terenu poddanego analizie powoduje, że nie jest zasadne branie pod uwagę szerokości elewacji frontowej wszystkich budynków położonych na wszystkich nieruchomościach – w tym także mieszkalnych lub też garażowych – wchodzących w skład obszaru poddanego analizie. Szerokość bowiem elewacji frontowej samodzielnych budynków zlokalizowanych na terenie poddanym analizie wynosi od około 5 m do około 90 m. Konsekwentnie, w tej konkretnej sytuacji zasadnym było przeanalizowanie wartości tego wskaźnika na podstawie licznie występujących nieruchomości o charakterze usługowym, sąsiadujących z terenem inwestycji, a położonych przy głównych ciągach komunikacyjnych osiedla, tj. przy ul. [...], przy ul. [...], przy ul. [...], przy ul. [...], przy ul. [...] czy przy ul. [...]. Uprawnienie takie wynika z treści § 6 ust. 2 rozporządzenia, w myśl którego dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy.

I tak, położone w obszarze analizowanym budynki usługowe posiadają bardzo różnorodne szerokości elewacji frontowej. Wynosi ona od 11 m do 90 m. Jak zasadnie zwrócił uwagę organ I instancji, różnorodność ta wynika przede wszystkim z rozmiarów działki budowlanej, na której usytuowany jest dany obiekt budowlany. Tym samym możliwości zainwestowania nieruchomości położonej przy ul. [...] również należy odnieść do rozmiarów działki budowlanej, na której projektowana jest omawiana rozbudowa istniejącego budynku. Rygorystyczne bowiem ustalanie niewielkiej szerokości elewacji frontowej budynku (np. na podstawie średniej arytmetycznej z całego obszaru poddanego analizie) na działce o dość szerokim froncie (około 116 m) prowadziłoby do zachwiania proporcji projektowanego budynku w stosunku do szerokości działki. Prezydent podkreślił, że w przedmiotowej sprawie należy przede wszystkim wziąć pod uwagę fakt, że przedmiotem inwestycji jest rozbudowa istniejącego budynku, który obecnie posiada szerokość elewacji frontowej wynoszącą około 88 m. Wnioskowana szerokość elewacji frontowej po rozbudowie wynosić ma do 95 m. Stąd też, jak wynika ze złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy szerokość elewacji frontowej budynku na skutek jego rozbudowy wzrośnie o około 7 m co stanowi niecałe 8% obecnej elewacji budynku. Tak ustalona szerokość elewacji frontowej nie powoduje, w ocenie Sądu, zaburzenia występującego na terenie analizowanym ładu przestrzennego i jest zgodna z § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Przechodząc do zarzutu wadliwego ustalenia poszczególnych parametrów planowanej inwestycji, poprzez brak ich konkretnego określenia, Sąd wskazuje, że zarzut powyższy uznać należało za bezzasadny. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 91/16, Baza NSA, parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą. Zważywszy, że decyzja o warunkach zabudowy określa tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, należy dopuścić określenie tych parametrów również poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, czy też użycie określenia "około". Powyższe wskazanie dopuszczalnych wielkości, można uznać za wystarczające w celu ochrony osób trzecich przed naruszeniem ich interesów. Zagrożeniem dla osób trzecich może być bowiem projektowanie w sąsiedztwie zabudowy zbyt wysokiej, zbyt szerokiej, o zbytniej gęstości itp., nie zaś zabudowy zbyt niewielkiej. Konsekwentnie, jedynie brak określenia parametrów minimalnych może natomiast w konkretnym przypadku stanowić groźbę zaburzenia ładu przestrzennego, a także jego zachowaniu służyć ma wskazanie wymiarów i wskaźników przyszłej zabudowy. Sąd podkreśla bowiem, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, jakim jest braku stosownego odniesienia się w decyzji o warunkach zabudowy, do kwestii realizacji miejsc parkingowych, zauważyć należy w pierwszej kolejności, że obowiązujące przepisy prawa nie określają ilości miejsc parkingowych, jakie muszą być zrealizowane w ramach realizacji inwestycji. Stosownie do treści § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. W samej decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest określenie wymogów dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (art. 54 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), przy czym stosownie do treści § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 Nr 164, poz. 1589), ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych.

Mając na względzie treść powyższych regulacji przyjąć należy, że niewątpliwie kwestia ilości wymaganych miejsc postojowych nie może być pozostawiona do rozstrzygnięcia na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i konieczne jest ustalenie ilości tych miejsc już w decyzji o warunkach zabudowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 812/11, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1229/12, Baza NSA).

W ocenie Sądu regulacja zawarta w § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie może jednak prowadzić do powstania sytuacji, w której organ wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy będzie wkraczał w kompetencje organu właściwego w sprawach wydawania pozwoleń na budowę. Nie ma bowiem jednoznacznych podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać w sposób konkretny liczbę miejsc parkingowych. Co więcej, przepis art. 54 pkt 2 lit c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Jest to o tyle istotne, że powołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacje tego rozporządzenia są uwzględniane przez organy administracji architektoniczno – budowlanej na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. w sprawie pozwolenia na budowę. Organ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego ocenia możliwość udzielenia pozwolenia na planowaną budowę także w aspekcie zabezpieczenia miejsc parkingowych.

Niewątpliwie ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym zapisy dotyczące określenia dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych, muszą być dostosowane do charakteru danego postępowania, przy jednoczesnym przestrzeganiu – jak już wyżej wskazano – kompetencji organów administracji publicznej. Skoro decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), to istotą tej decyzji nie jest określenie wymaganej dla danej inwestycji ilości miejsc parkingowych, lecz wskazanie czy dana inwestycja o określonych parametrach może powstać na danym terenie. To zaś oznacza, że w przypadku uznania, że na wskazanym przez inwestora terenie może być realizowana zabudowa określonego rodzaju i o określonych parametrach konieczne jest, a zarazem wystarczające, określenie jaka ilość miejsc parkingowych powiązanych z tą zabudową może powstać na tym terenie.

Mając powyższe na względzie oraz pamiętając, że brak jest normatywnego określenia minimalnych wymagań dotyczących ilości miejsc parkingowych i postojowych, przyjąć należy za dopuszczalne określenie, w decyzji o warunkach zabudowy, minimalnej ilości miejsc parkingowych. Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia w pierwszej kolejności fakt, że jak powyżej wskazano, ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane ustawą z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 1409 ze zm.) są spełnione. Dopiero w powyższym postępowaniu właściwy organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzja o warunkach zabudowy jest zatem instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

Co charakterystyczne, przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy organ administracji publicznej nie zna konkretnych parametrów planowanej inwestycji. Choć znane są podstawowe informacje jej dotyczące, obejmujące chociażby kubaturę, czy też przeznaczenie, to jednak jej poszczególne wymagania są znane dopiero po przedstawieniu stosownego projektu budowlanego. Jest przy tym rzeczą oczywistą, że inne wymogi dotyczące miejsc parkingowych będą niezbędne w przypadku realizacji funkcji mieszkaniowej o małej ilości lokali mieszkalnych, charakteryzujących się dużą powierzchnią, inne zaś w przypadku realizacji lokali mieszkalnych o mniejszej powierzchni. Co więcej, określenie w decyzji o warunkach zabudowy, minimalnej ilości miejsc parkingowych i postojowych służy ochronie interesów stron postępowania. Z jednej strony inwestorowi pozostawiona zostaje swoboda w zakresie określenia i projektowania konkretnej ilości miejsc parkingowych przy uwzględnieniu rzeczywistego kształtu planowanej inwestycji, z drugiej zaś strony, interes osób trzecich jest zabezpieczony w ten sposób, że mogą one oczekiwać, że ilość miejsc postojowych będzie dostosowana do wymogów wynikających z uwarunkowań przestrzennych terenu, na którym ma być planowana inwestycja, a więc nie będzie niższa niż ilość miejsc parkingowych określonych w decyzji o warunkach zabudowy. W kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy określono minimalną ilość miejsc parkingowych, co należy uznać za działanie prawidłowe, natomiast sam brak odniesienia się w treści decyzji do kwestii możliwości realizacji inwestycji, nie stanowi, w ocenie Sądu, naruszenia przepisów regulujących wydawanie decyzji o warunkach zabudowy.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają prawu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.