Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 384/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Po 431/21 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 kwietnia 2021 r. nr WOA.7721.377.2018.MO w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 listopada 2021 r., II SA/Po 431/21, w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) z dnia 7 kwietnia 2021 r. w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych; w punkcie 1, uchylił zaskarżoną decyzję, a w punkcie 2, zasądził od WWINB na rzecz M. G. zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 7 kwietnia 2021 r. WWINB, po rozpoznaniu odwołania M. G., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gnieźnie (dalej PINB) z dnia 8 listopada 2018 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest zasadna.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd wskazał, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 12 kwietnia 2018 r., II OSK 1404/16, uchylającym wyrok WSA i decyzje organów obu instancji oraz przekazującym WSA sprawę do ponownego rozpoznania, NSA wskazał, że dawna fabryka [...], zlokalizowana jest w obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta Gniezna, wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu (dalej WKZ) z 27 stycznia 1956 r. Podkreślono, że słuszne są rozważania Sądu dotyczące obowiązku uzyskania opinii konserwatora zabytków, iż przed wydaniem decyzji co do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.) w odniesieniu do budynku mającego charakter zabytkowy należy uzyskać opinię konserwatora zabytków, jednak rozważania te pozostają ostatecznie sprzeczne z rozstrzygnięciem Sądu, uznającym za prawidłowe rozstrzygnięcie organów w przedmiocie nakazu doprowadzenia otworów okiennych do stanu poprzedniego. Bardziej dogłębne i szczegółowe rozważania uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r., IV SA/Po 773/19. W wyroku tym WSA przesądził, że wykonane przez inwestora prace stanowiły roboty budowlane powiększające otwory okienne oraz zmieniające ich liczbę, układ i rozmieszczenie, a więc ich szczegółową lokalizację, co w ocenie Sądu stanowiło przebudowę i wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd zaznaczył, iż z uwagi na fakt, że w tej sprawie mamy do czynienia z budynkiem podlegającym ochronie konserwatorskiej (na podstawie tzw. wpisu obszarowego, dokonanego w rejestrze zabytków nr [...] na podstawie decyzji WKZ z 27 stycznia 1956 r.), to decydujący głos w kwestii prawidłowego, zgodnego z prawem, rozkładu, liczby, wielkości itd. spornych okien na drugiej kondygnacji – czy mianowicie należy zachować rozwiązanie "zastane", powielające schemat pięciu okien z niższych kondygnacji, czy rozwiązanie "przywrócone" przez inwestora, trójokienne, czy może jeszcze jakieś inne – powinien należeć do Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gnieźnie (dalej MKZ). Sąd zauważył, iż ten organ jest najbardziej predestynowany do przeprowadzenia "bardziej pogłębionych kwerend archiwalnych", o które upominał się on w swych pismach kierowanych do PINB.

Organ wykonując wytyczne zawarte w ww. wyroku zawiesił postępowanie i wezwał inwestora do wystąpienia do MKZ z wnioskiem o wydanie decyzji co do wykonanych robót budowlanych. Inwestor wystąpił ze stosownym wnioskiem, który jednak z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych pozostawiono bez rozpoznania. Fakt pozostawienia przez MKZ wniosku inwestora bez rozpoznania skłonił organ do pominięcia stanowiska MKZ i wydania orzeczenia – w opinii WSA – w istocie z nim sprzecznego.

Takie postępowanie organu, jak słusznie, zdaniem Sądu, zauważyła skarżąca, pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem zajmowanym przez sądy administracyjne w niniejszej sprawie, co uzasadnia zarzut naruszenia przez organ art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Ponadto uwadze organu uszło, iż Sąd (wyrok w sprawie IV SA/Po 773/19) nakazując formę decyzji kierował się koniecznością zapewnienia stronie prawa do weryfikacji prawidłowości stanowiska konserwatora w administracyjnym toku instancji, przed wyspecjalizowanymi organami konserwatorskimi, a także, w dalszej kolejności, przed sądem administracyjnym. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż z faktu, że strona na skutek swojej bierności prowadzącej do pozostawienia wniosku o wydanie decyzji przez MKZ bez rozpoznania, faktycznie rezygnuje z prawa do weryfikacji stanowiska MKZ, to powyższe nie może prowadzić do całkowitego ignorowania stanowiska MKZ. Ponadto odnosząc się do zawartego w decyzji stanowiska, iż wykonanie nowych otworów okiennych w ścianach zewnętrznych budynku wiązałoby się z kuciem bruzd, kuciem gniazd, rozkuciem otworów, a prace te spowodowałyby widoczne ślady ich wykonania na elewacji – a śladów tych brak – co w ocenie WWINB pozwala przyjąć, że w pewnym okresie istniał już układ z trzema otworami okiennymi na drugiej kondygnacji, wskazać należy, że w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r., IV SA/Po 773/19, WSA dopuścił, iż doprowadzenie do "stanu zgodnego z prawem" w konkretnym przypadku może wcale nie oznaczać powrotu do stanu sprzed wykonanych robót – jeśli ów stan nie odpowiadał prawu, to jednak w świetle wcześniejszych wywodów uznać należy, iż oceny tej organ winien dokonać po uzyskaniu opinii wyspecjalizowanego organu jakim jest MKZ.

Z powyższych względów Sąd I instancji nakazał aby ponownie rozpoznający sprawę organ, mając na uwadze stanowisko zawarte w wyroku jak i w poprzednio zapadłych orzeczeniach, ponownie dokonał oceny zgodności z prawem rozkładu, liczby i wielkości okien, pamiętając, iż w świetle wiążącego wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r., IV SA/Po 773/19, decydujący głos w tej kwestii należy do MKZ. Tym samym w razie rezygnacji przez inwestora z prawa uzyskania decyzji MKZ organ winien tej oceny dokonać w oparciu o wyrażone już w toku postępowania stanowisko MKZ.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uchylenie decyzji WWINB, podczas gdy wnioski zawarte w decyzji organu znajdowały odzwierciedlenie w kompletnym materiale dowodowym, który został poprawnie oceniony i pozwalał stwierdzić, że prace remontowe zostały wykonane przez skarżącego prawidłowo;

b) art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż:

- w przypadku niewydania decyzji administracyjnej przez Konserwatora Zabytków organ II instancji winien rozpoznać sprawę z uwzględnieniem wcześniejszego stanowiska Konserwatora Zabytków, które to pozostaje całkowicie sprzeczne z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji w toku postępowania dowodowego i z wynikami przeglądów technicznych wykonywanych w toku kontroli stanu technicznego okien;

- skarżący powinien uzyskać decyzję Konserwatora Zabytków wydaną na podstawie art. 36 ust 1 pkt 1 w zw. z ust. 5 ustawy o ochronie zabytków, podczas gdy sam Konserwator Zabytków na podstawie posiadanej dokumentacji nie jest w stanie stwierdzić, jaki był pierwotny wygląd okien wymienionych przez skarżącego, a okoliczność ta została dostatecznie ustalona na podstawie analiz technicznych wykonanych w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przed PINB;

- uzyskanie decyzji Konserwatora Zabytków jest konieczne w sytuacji kiedy Konserwator Zabytków w żaden sposób nie kwestionuje prawidłowości wykonania prac, w tym zwłaszcza nie wszczął wobec skarżącego postępowania naprawczego, mimo posiadania odpowiednich uprawnień w tym zakresie;

- we wcześniej wydanych orzeczeniach zostało rozstrzygnięte, że skarżący dokonał przebudowy budynku, podczas gdy ocena, czy doszło do przebudowy nie stanowi jedynie oceny prawnej, a zależy od zaistniałych w sprawie ustaleń faktycznych, z których bezsprzecznie wynika, że skarżący zamontował okna w istniejących nadprożach, zatem w żaden sposób nie dokonał ingerencji w konstrukcję budynku;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, kiedy skarżący nie dopuścił się samowoli budowlanej, skoro wykonane przez niego czynności nie stanowiły przebudowy budynku, w związku z czym uzyskanie pozwolenia na budowę nie było wymagane;

b) art. 39 ust. 1 p.b. przez jego błędne zastosowanie i nałożenie na skarżącego obowiązku uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, podczas gdy wykonane przez skarżącego prace stanowiły jedynie remont nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.259; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść uprzednio zapadłych w tej sprawie wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., II OSK 1404/16 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2019 r., IV SA/Po 773/19, wiążących zarówno organy, jak i sądy administracyjne.

W prawomocnym wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r., IV SA/Po 773/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał za właściwą kwalifikację prawną spornych prac dokonaną przez WWINB, a zatem, że wykonane roboty stanowiły przebudowę budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b., która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

W dokonanej w przywołanym wyroku ocenie Sądu, prowadzenie jakichkolwiek prac dotyczących przedmiotowego budynku znajdującego się w granicach zabytkowego historycznego układu urbanistycznego miasta Gniezna wymagało pozwolenia organu ochrony zabytków. Z tego względu, zdaniem WSA, decydujący głos w kwestii prawidłowego, zgodnego z prawem, rozkładu, liczby i wielkości (ew. też podziałów, materiału, itd.) spornych okien na drugiej kondygnacji – czy należy zachować rozwiązanie "zastane", powielające schemat pięciu okien z niższych kondygnacji, czy rozwiązanie "przywrócone" przez inwestora, trójokienne, czy może jeszcze jakieś inne – powinien należeć do Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gnieźnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w motywach wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r., IV SA/Po 773/19, podkreślił, że konieczność uwzględnienia stanowiska MKZ wynika z wiążącej organy obu instancji i Sąd (art. 153 p.p.s.a.), oceny prawnej wyrażonej w zapadłym w tej sprawie wyroku o sygn. akt II OSK 1404/16, w którym NSA stwierdził, że przed wydaniem decyzji co do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w odniesieniu do budynku mającego charakter zabytkowy należy uzyskać opinię konserwatora zabytków.

Z powyższych stwierdzeń zawartych w ww. wyroku, w sposób jednoznaczny wynika, że przeprowadzone przez skarżącego kasacyjnie prace nie były remontem, lecz stanowiły przebudowę budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b., która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. i art. 39 ust. 1 p.b., lecz unormowania te prawidłowo zastosował. Podejmując zaś zaskarżony wyrok Sąd Wojewódzki stosownie do art. 153 p.p.s.a. uwzględnił wiążące go oceny prawne i wskazania zawarte w ww. prawomocnych wyrokach. Nie naruszył więc i tego unormowania, lecz prawidłowo się do niego zastosował. Zupełnie przy tym chybione jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że błędnie Sąd I instancji uznał, iż skarżący kasacyjnie "powinien uzyskać decyzję Konserwatora Zabytków wydaną na podstawie art. 36 ust 1 pkt 1 w zw. z ust. 5 ustawy o ochronie zabytków, podczas gdy sam Konserwator Zabytków na podstawie posiadanej dokumentacji nie jest w stanie stwierdzić, jaki był pierwotny wygląd okien", w sytuacji, gdy brak tak zajętego stanowiska przez Konserwatora Zabytków wynikał nie z powodu niemożności stwierdzenia pierwotnego wyglądu okien, lecz z uwagi na nieuzupełnienie przez skarżącego kasacyjnie braków formalnych wniosku. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, iż w razie rezygnacji przez inwestora z prawa uzyskania decyzji MKZ organ winien tej oceny dokonać w oparciu o wyrażone już w toku postępowania stanowisko Konserwatora Zabytków. Fakt pozostawienia przez MKZ wniosku inwestora bez rozpoznania nie mógł bowiem prowadzić do całkowitego pominięcia stanowiska Konserwatora Zabytków i do wydania orzeczenia w istocie sprzecznego z tym stanowiskiem.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.