Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 300/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 5a
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Dnia 12 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. R. i S.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 16 lutego 2024 roku znak: SKO.4150.67-68.2024 w przedmiocie odmowy wydania warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Zgierz z dnia 15 grudnia 2023 roku nr 617/2023, znak: ZU.6730.417.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi solidarnie na rzecz skarżących G.R. i S. R. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z 16 lutego 2024 r., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Zgierz z 15 grudnia 2023 r. o odmowie ustalenia z wniosku S. R. i G. R. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m2 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz drogową, trzech studni, trzech zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekle na działce nr [...], w obrębie D., gmina Z.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał, że sprawa była już przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy obu instancji, a decyzją z 8 listopada 2023 r. Kolegium uchyliło poprzednią decyzję Wójta Gminy Zgierz z 25 września 2023 r., odmawiająca ustalenia warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powodem uchylenia decyzji były wady analizy urbanistycznej, polegające na nieuwzględnieniu w analizie budynków mieszkalnych usytuowanych na działkach nr [...] i [...] oraz konieczność wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy treścią analizy a stanem ujawnionym na mapie, rzeczywistego sposobu zabudowy działki nr [...].

Kolegium wskazało nadto, że wprawdzie 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), jednak ze względu na treść art. 59 ust. 1 tej ustawy w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy dotychczasowe, dlatego, że wniosek złożony został 7 sierpnia 2023 r. Wskazano, przy tym, że przedmiotowy wniosek dotyczy budowy do trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni do 70 m2 każdy, a "uproszczona" procedura uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy tylko wniosku obejmującego jeden obiekt, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b. Z tego względu, w ocenie Kolegium, w tej sprawie uproszczona procedura nie mogła znaleźć zastosowania.

Dalej Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że planowana inwestycja nie spełnia warunków z w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. bowiem nie kontynuuje cech zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. W rozpatrywanej sprawie analiza została przeprowadzona w obszarze odpowiadającym trzykrotnej szerokości frontu działki nr [...], z uwzględnieniem pełnych granic działek ewidencyjnych, które choćby fragmentem znalazły się w minimalnych granicach tego obszaru. Wyjaśniono, że front działki [...] wynosi 47 m, a w konsekwencji minimalna wielkość obszaru analizowanego została określona na 141 m od granic terenu inwestycji. Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż ewentualne rozszerzanie granic obszaru analizowanego musiałoby wynikać z uzasadnionej konieczności, której w niniejszej sprawie organ orzekający zasadnie nie dopatrzył się, a stosowne wyjaśnienia w kwestii dotyczącej sposobu wyznaczania granic obszaru analizy oraz braku podstaw do ich rozszerzenia znajdują się w aktach sprawy w postaci uzupełnionej analizy urbanistycznej. Odnosząc się do zabudowy na działce nr [...] organ wyjaśnił, że zabudowę tej działki stanowią wyłącznie dwa budynki gospodarcze, natomiast budynek mieszkalny wspomniany w decyzji Kolegium z 8 listopada 2023 r. uległ likwidacji, co potwierdziła analiza urbanistyczna przeprowadzona w terenie. Zabudowę działki nr [...] stanowi budynek rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 37,53 m2. Obliczony dla tej działki wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 3,54%. Tym samym obiekt ten, z uwagi przede wszystkim na parametry i gabaryty nie może stanowić wzorca dla zabudowy planowanej. Natomiast w przypadku działki nr [...] mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym w zabudowie zagrodowej, co oznacza, że wnioskowana inwestycja nie kontynuuje tej funkcji. Zabudowa zagrodowa stanowi bowiem inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jedno lub wielorodzinnej i te dwie funkcje wykluczają się. Współistnienie funkcji zagrodowej oraz rolniczej z zabudową mieszkaniową nie tworzy uporządkowanych relacji w zakresie urbanistycznym, gospodarczym, społecznym i środowiskowym. Ponadto zabudowa ta zlokalizowana jest w odległości ponad 250 m od granic terenu inwestycji, a odległość ta oraz usytuowanie zabudowy istniejącej i planowanej względem siebie oraz względem istniejących dróg wskazuje wyraźnie na brak związku przestrzennego. Dodatkowo powierzchnia działki nr [...] to ponad 3,6 ha, a zatem ona także, niezależnie od funkcji zabudowy, nie może stanowić punktu odniesienia dla wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na działce o powierzchni dziesięciokrotnie mniejszej.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że zgodnie z analizą urbanistyczną zabudowa istniejąca w wyznaczonym obszarze analizowanym to trzy budynki gospodarcze na działkach nr [...] i [...] oraz opisane wyżej budynki zlokalizowane w obszarze analizowanym powiększonym do pełnych granic działek ewidencyjnych (budynki na działkach nr [...] oraz [...]). Żaden z tych budynków, ze względu na realizowaną funkcję i parametry nie może stanowić wzorca dla zabudowy planowanej. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, że istniejącą w otoczeniu terenu inwestycji zabudowa nie daje podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja kontynuuje zastany stan zabudowy i zagospodarowania terenu.

W skardze S.R. i G. R. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 7, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji w oparciu niekompletny materiał dowodowy z pominięciem informacji nadesłanych przez wnioskodawców oraz informacji dotyczących innych postępowań znanych z urzędu organowi pierwszej instancji;

- art. 8, art. 9, art. 10 § 1, w zw. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez zatwierdzenie decyzji organu pierwszej instancji, pomimo tego, iż organ ten uniemożliwił wnioskodawcom czynny udziału w postępowaniu poprzez wydanie decyzji pomimo, że nie upłynął jeszcze wyznaczony przez organ termin do zajęcia stanowiska;

- art. 7a § 1, art. 8 § 1, w zw. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez zatwierdzenie decyzji organu pierwszej instancji, pomimo tego, iż rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości na niekorzyść wnioskodawców, podczas gdy postępowanie prowadzone przez organy państwa winno cechować się zasadą rozstrzygania wątpliwości na korzyść obywatela oraz uwzględniania interesu obywateli;

- art. 8 § 1 k.p.a., poprzez odstąpienie od dotychczasowej utrwalonej praktyki organu odwoławczego i zatwierdzenie decyzji organu pierwszej instancji pomimo tego, że wcześniej w tej samej sprawie, przy identycznym stanie faktycznym Kolegium uchylił decyzję organu pierwszej instancji, następnie zaś zatwierdził identyczną decyzję organu pierwszej instancji, chociaż ten nie zastosował się do wcześniejszych instrukcji Kolegium;

- art. 79a ust. 1, w zw. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez zatwierdzenie decyzji organu pierwszej instancji, pomimo tego, iż organ ten zignorował stanowisko strony pomimo wcześniejszego zawezwania wnioskodawców do złożenia pisma w sprawie;

- art. 77 ust. 4 oraz art. 163e ust. 1, w zw. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez zatwierdzenie decyzji organu pierwszej instancji, pomimo tego, iż organ ten zignorował informacje, o których wiedzę posiada z urzędu

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu zbyt wąskiego obszaru referencyjnego dla analizy zabudowy znajdującej się w okolicy;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną interpretację polegającą na zignorowaniu w analizie decyzji warunków zabudowy dla działki [...], chociaż warunki te przewidywały zgodę na postawienie zabudowy identycznej z planowaną przez wnioskodawców w przedmiotowej sprawie;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że do spełnienia warunku z w/w przepisu wymagane jest, by w analizowanej okolicy znajdował się zabudowa identyczna z planowaną, podczas gdy wystarczające jest, by istniejąca zabudowa nie kolidowała z planowaną;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez bezzasadną odmowę uwzględnienia wniosku o wydanie warunków zabudowy pomimo jego oczywistej zasadności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.

W piśmie procesowym z 8 lipca 2024 r., skarżący podtrzymali stanowisko wyrażone w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Wyjaśnić ponadto należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.)

Materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2023 r. poz. 977 u.p.z.p.), przy czym stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688) w sprawie znajdą zastosowanie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przypomnienia przy tym wymaga, że ustawodawca w u.p.z.p. określił zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Jak podkreśla się w judykaturze nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Organy prowadzące postępowanie w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy winny mieć na względzie treść powyższych zasad, czego w ocenie sądu zaniechały.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 - 6, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5). Ponadto zamierzenie budowlane nie może znajdować się w obszarach wymienionych w punkcie 6.

Podkreślenia wymaga, że określone w wyżej przywołanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanki dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. W przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest jego kontynuacja. Powyższe oznacza, iż nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cechy i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Stosownie natomiast do przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W okolicznościach niniejszej sprawy szerokość frontu działki wynosi 47 metrów. Trzykrotna szerokość frontu działki to zatem 141 m, a zatem organ wyznaczył wokół terenu inwestycji obszar analizowany, przyjmując w tym zakresie wymagane ustawowe minimum. To z kolei spowodowało, że w obszarze poddanym analizie znalazły się jedynie dwie zabudowane działki, posiadające zabudowę zagrodową i rekreacyjną. W związku z tym organ przyjął, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji obiektów znajdujących się na wyznaczonym obszarze analizowanym i nie jest możliwe pogodzenie tej funkcji z funkcją istniejącą.

W tym miejscu należy zauważyć, że trafnie przyjął organ, że czym innym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a czym innym zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, w ramach której występują co prawda budynki mieszkalne, jednak służą one zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rolnika i są związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zabudowa mieszkalna w ramach zabudowy zagrodowej nie jest więc tożsama z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, służącą zaspokajaniu wyłącznie potrzeb mieszkaniowych jej właścicieli.

Natomiast wątpliwości sądu wzbudził sposób ustalenia obszaru analizowanego w odległości minimum przewidzianego ustawą.

Podkreślić należy, że wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego stanowi samodzielną przesłankę do uchylenia decyzji obu instancji, z tego powodu, że dezaktualizuje wszystkie ustalenia co do parametrów zabudowy występującej na terenie obszaru analizowanego. Prawidłowe wyznaczenie tego obszaru, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy i jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wyjaśnić także należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że przyjęcie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej postępowaniem stanowi pewną prawidłowość, regułę, której zastosowanie nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Ustawodawca ustanawia także zasadę, że granice obszaru analizowanego nie mogą zostać określone w odległości mniejszej od trzykrotnej szerokości frontu działki i taki jest przede wszystkim cel zapisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p., co jednocześnie pozwala na wyznaczenie go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku (por. przykładowo wyrok NSA z 8 sierpnia 2008 r., II OSK 919/07). Ustawodawca nie wykluczył zatem prawnej możliwości wyznaczenia obszaru analizowanego większego aniżeli wskazane minimum. Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in., takie względy jak istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Obszar analizowany należy zatem widzieć jako urbanistyczną całość (np. wyroki NSA z: 27 września 2017 r., II OSK 141/16; 26 października 2017r., II OSK 2711/15; 22 marca 2017 r., II OSK 1840/15 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozszerzenie granic obszaru analizowanego ponad trzykrotność frontu działki jest dopuszczalne również w przypadku zabudowy rozproszonej, gdy rozszerzenie granic obszaru analizowanego ma na celu dokładniejsze scharakteryzowanie występującej w tym obszarze zabudowy i jej funkcji, a w konsekwencji takie dopasowanie parametrów i funkcji planowanej zabudowy, aby stanowiła ona harmonijną całość z istniejącym otoczeniem. Obowiązkiem organu jest zatem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Przyjęcia obszaru większego niż minimalny, nie można bowiem traktować jako naruszenia prawa, jeśli znajduje to uzasadnienie w okolicznościach sprawy i nie będzie prowadzić do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z przepisu prawa materialnego. Wyznaczanie obszaru powinno mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa interpretowaną szeroko, nie można zatem formalistycznie ograniczać sposobu wyznaczenia takich granic, ponieważ racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic celem wykazania spójności urbanistycznej z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Należy też przypomnieć o proporcji pomiędzy wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadą wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a zasadą zachowania ładu przestrzennego wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz o stosowaniu wykładni celowościowej. Restrykcyjna, literalna wykladnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od okoliczności i wymogów konkretnej sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2010r., II OSK 860/09).

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy nie można pominąć kwestii, że skarżący powoływali się zarówno w odwołaniu, jak i w skardze na okoliczność, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem powstaje zabudowa mieszkaniowa, wskazując konkretną decyzję ustalająca warunki zabudowy dla działki sąsiedniej o nr [...], w treści której organ ustalił warunki zabudowy, dla identycznej z przedmiotową inwestycji, w oparciu o parametry zabudowy znajdującej się na ośmiu działkach sąsiednich. Okoliczność ta świadczy o tym, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem planowana jest zabudowa o tożsamej funkcji, co zamierzona przez skarżących, dla której ustalono warunki zabudowy. W ocenie sądu wskazana wyżej okoliczność może stanowić podstawę do wyznaczenie obszaru analizowanego większego niż określone w przepisie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. minimum, co organ powinien wziąć pod uwagę rozpoznając wniosek skarżących. Skoro w niewielkiej odległości znajduje się zabudowa, która pozwalała na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu dla inwestycji planowanych w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej, to organ administracji powinien te okoliczności uwzględnić z urzędu.

Przypomnieć należy, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że ma ona określać dopuszczalny i zgodny z istniejącym na terenie analizowanym, sposób nowego zagospodarowania przedmiotowej działki. Wskazana przez skarżących decyzja o warunkach zabudowy świadczy o tym, że działka inwestora położona jest na obszarze, dla którego w drodze indywidualnie uzyskiwanych decyzji kształtuje się mieszkaniowy sposób jego zagospodarowania. W ocenie sądu organy powinny mieć na względzie fakt tworzenia się pewnego rodzaju nowej jakości urbanistycznej w sąsiedztwie działki skarżącej i przy wyznaczaniu obszaru analizowanego nie ograniczać się automatycznie do wskazanego przez ustawodawcę minimum, a racjonalnie ocenić jak duży teren będzie tworzył tego rodzaju całość urbanistyczną przy wyznaczaniu obszaru analizowanego.

Reasumując, w ocenie sądu, brak uwzględnienia przez organy powyższych okoliczności, które winny być wzięte pod uwagę, a które były wiadome z urzędu, przy wyznaczeniu obszaru analizowanego stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. co musiało skutkować wyeliminowaniem decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji będą zobowiązane do uwzględnienia stanowiska sądu wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku.