Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1815/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 231/22 w sprawie ze skargi K. M. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 231/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. M. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania: 1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania K. M. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 marca 2019 r. nr WSC-V.6151.24367.2018 (WSC-II-F.6151.24367.2018); 2. stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w postępowaniu opisanym w punkcie 1.; 3. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznał od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz K. M. sumę pieniężną w wysokości 5000 zł; 5. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 6. zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz K. M. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 28 marca 2022 r. K. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 marca 2019 r. nr WSC-V.6151.24367.2018 (WSC-II-F.6151.24367.2018) o odmowie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.).

W skardze wniesiono o:

1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;

2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. zobowiązanie organu do bezzwłocznego wydania decyzji;

4. przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 17500 zł, tj. 500 zł za każdy miesiąc bezczynności organu, bowiem brak decyzji uniemożliwiał mu nie tylko podróżowanie do kraju pochodzenia celem odwiedzin rodziny i przyjaciół, ale i do innych krajów strefy Schengen, z których otrzymywał oferty pracy, jak i dokąd obecny pracodawca chciał go wysłać na delegację; ponadto do momentu uzyskania na początku 2021 r. zezwolenia na pracę typu A nie mógł znaleźć zatrudnienia, mimo legalnego pobytu na terytorium RP, a bezczynność organu zrodziła wiele innych ujemnych konsekwencji w życiu cudzoziemca, jak brak możliwości zameldowania na pobyt czasowy i inne;

5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., że 18 kwietnia 2019 r. wniósł odwołanie od decyzji Wojewody odmawiającej mu udzielenia zezwolenia na pobyt w Polsce. Od tego czasu organ nie załatwił sprawy ani nie podjął żadnej czynności w tym celu. Wniesione 4 marca 2021 r. ponaglenie nie wywołało pożądanego skutku. Mimo upływu 33 miesięcy strona nie otrzymała żadnej korespondencji od organu. Z kolei przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw mają zastosowanie do odwołań wniesionych od 29 stycznia 2022 r.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, a na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku – o umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania go do rozpatrzenia wniesionego środka zaskarżenia, o stwierdzenie, że prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania odwoławczego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa i o oddalenie wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej.

W uzasadnieniu organ podniósł, że 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 91, dalej: ustawa nowelizująca), zgodnie z którą terminy załatwiania spraw takich jak niniejsza, które rozpoczęły swój bieg przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, biegną od nowa od dnia jej wejścia w życie, zaś ustawodawca przewidział, że zasadniczo postępowanie odwoławcze w takiej sprawie kończy się w terminie 90 dni. Wobec tego ustawowy termin rozpatrzenia odwołania w niniejszej sprawie upływa 28 kwietnia 2022 r. Ponadto, z uwagi na wydanie w dniu 1 kwietnia 2022 r. decyzji nr DL.WIIPO.410.8799.2019/KW/II i zakończenie postępowania odwoławczego, postępowanie sądowe w zakresie ewentualnego zobowiązania organu do rozpatrzenia środka zaskarżenia stało się bezprzedmiotowe. Z kolei do dnia wydania rozstrzygnięcia w drugiej instancji postępowanie zainicjowane odwołaniem strony trwało około 35 miesięcy. W okresie rozpatrywania sprawy wprowadzone zostały przepisy związane z wybuchem epidemii COVID-19, które m.in. spowodowały zawieszenie biegu terminów procesowych, więc postępowanie odwoławcze trwało w istocie około 32 miesięcy. Ponadto, niezwłoczne wydanie orzeczenia kończącego postępowanie było niemożliwe z uwagi na ilość i znaczny przyrost prowadzonych przez organ postępowań odwoławczych. Urząd do Spraw Cudzoziemców podejmuje działania zmierzające do poprawy sytuacji i przyspieszenia rozpatrywania spraw. Również zakończenie postępowania po wpływie skargi ma istotne znaczenie, a okoliczności te mają charakter obiektywny i nie wynikają z zaniedbań, czy złej woli organu, więc postępowanie odwoławcze nie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa.

W odniesieniu do wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej organ wskazał, że z uwagi na złożenie wniosku o udzielenia zezwolenia w trakcie nielegalnego pobytu w Polsce nie sposób uznać, że długość trwania postępowania odwoławczego miała wpływ na brak możliwości odbywania podróży, delegowania, czy zameldowania na pobyt czasowy. Wreszcie uzasadnienie tego wniosku nie zawiera nawiązania do jakichkolwiek konkretnych okoliczności faktycznych, mających uzasadnić żądanie orzeczenie wobec organu określonych sankcji w maksymalnej wysokości. Z uwagi na zakończenie postępowania nie zachodzi też uzasadniona potrzeba dyscyplinowania organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę w przeważającej części, przyjmując następujący stan faktyczny sprawy:

Wojewoda Mazowiecki decyzją z 22 marca 2019 r. nr WSC-V.6151.24367.2018 (WSC-II-F.6151.24367.2018) odmówił K. M. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 19 kwietnia 2019 r. cudzoziemiec wniósł odwołanie od powyższej decyzji za pośrednictwem Wojewody Mazowieckiego. Akta z odwołaniem wpłynęły do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 8 maja 2019 r. Pismami datowanymi na 11 stycznia, 19 lutego, 26 lutego i 4 marca 2021 r. strona, reprezentowana przez adwokata, uzupełniła odwołanie, wnosząc też o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów. Z kolei pismem, które wpłynęło do organu 4 marca 2021 r., cudzoziemiec wniósł ponaglenie na bezczynność Szefa Urzędu w postępowaniu z odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 22 marca 2019 r. Pismem datowanym na 25 czerwca 2021 r. strona złożyła dodatkowe dokumenty. W dniu 6 lipca 2021 r. organ odwoławczy zwrócił się do organu pierwszej instancji o wypożyczenie akt wcześniejszego postępowania o udzielenie stronie zezwolenia na pobyt czasowy. Akta te zostały przekazane 19 lipca 2021 r. Dalszymi pismami datowanymi na 31 lipca, 19 sierpnia i 3 listopada 2021 r. strona złożyła kolejne dokumenty w sprawie. Dnia 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa nowelizująca z dnia 17 grudnia 2021 r. Następnie 28 marca 2022 r. K. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Urzędu niniejszym w postępowaniu odwoławczym. Decyzją z 1 kwietnia 2022 r. nr DL.WIIPO.410.8799.2019/KW/II Szef Urzędu utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Z uwagi na wydanie przez Szefa Urzędu decyzji z dnia 1 kwietnia 2022 r. w przedmiocie odwołania skarżącego, bezprzedmiotowe stało się zawarte w skardze żądanie zobowiązania organu odwoławczego do bezzwłocznego wydania rozstrzygnięcia. Z tego względu Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji.

Dalej Sąd stwierdził, że od chwili wpływu odwołania do organu drugiej instancji (8 maja 2019 r.) do czasu skierowania do organu pierwszej instancji pisma z 6 lipca 2021 r. o wypożyczenie akt wcześniejszego postępowania o udzielenie stronie zezwolenia na pobyt czasowy organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do jego rozpoznania. Akta te zostały przekazane już 19 lipca 2021 r., co jednak nie spowodowało rozpatrzenia wniesionego środka zaskarżenia. Przez cały ten czas to sama strona z własnej inicjatywy składała kolejne dokumenty, zaś organ nawet nie informował jej o przyczynach nierozpoznania odwołania, ani nie wskazywał terminu jego rozpatrzenia. Nie uczynił tego mimo złożenia przez stronę ponaglenia (4 marca 2021 r.). Do czasu podjęcia pierwszej czynności organ pozostawał zatem w bezczynności przez 2 lata i 10 miesięcy. W sumie zaś postępowanie odwoławcze trwało bez mała 2 lata i 11 miesięcy.

Sąd zwrócił uwagę, że jedynie w okresie od 14 marca do 16 maja 2020 r. obowiązywał art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: ustawa covidowa) – uchylony z dniem 16 maja 2020 r. Okres ten nie podlega więc uwzględnieniu przy ustalaniu okresu bezczynności, zaś w przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania nie stosuje się go przy ustalaniu obowiązku powiadamiania o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz przy wymierzaniu kar, grzywien i zasądzaniu sum pieniężnych. Powyższa okoliczność powoduje odpowiednie skrócenie stwierdzonego okresu bezczynności organu.

Sąd uznał, niezależnie od powyższego, że postępowanie organu pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) i podważa zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), zwłaszcza że z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby sprawa miała skomplikowany charakter. Zdaniem Sądu tym bardziej nie znajduje żadnego uzasadnienia długość trwania postępowania i sposób procedowania w nim, a właściwie jego brak przez tak długi czas. W szczególności nie zasługuje na uwzględnienie stale powtarzany argument organu o ciągle utrzymującym się wzroście ilości i znacznym przyroście prowadzonych postępowań, a także o problemach kadrowych. Podnoszone jest to od kilku już lat, jednak organ nie wdrożył w związku z tym skutecznych działań naprawczych, które zmieniłyby ten stan. Nie nastąpiły także zmiany ustawowe, które wydłużyłyby terminy załatwiania tego typu spraw.

Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie mają znaczenia przepisy znowelizowanej ustawy o cudzoziemcach, tj. jej art. 112a, ani ustawa nowelizująca z dnia 17 grudnia 2021 r., gdyż stan bezczynności zaistniał na długo przez jej wejściem w życie 29 stycznia 2022 r. Kwestia ta ma tylko wpływ na ewentualne ustalenie długości okresu bezczynności, który do wprowadzenia nowej regulacji wyniósł i tak prawie 2 lata i 9 miesięcy.

Z tych względów Sąd orzekł jak w punkcie 2. sentencji.

Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, Sąd wskazał, że zasadniczo kontroli Sądu podlegał okres od 8 maja 2019 r., tj. od dnia wpływu odwołania do organu drugiej instancji, do dnia podjęcia pierwszej czynności, czyli do 6 lipca 2021 r., a następnie do dnia wniesienia skargi (28 marca 2022 r.) i w końcu załatwienia sprawy (1 kwietnia 2022 r.). Sąd uwzględnił też okoliczność wejścia w życie z dniem 29 stycznia 2022 r. ustawy nowelizującej. Przedstawione zestawienie dat jasno wskazuje, iż organ nie dotrzymał terminu ustawowego, czego sam nie kwestionował, zaś biorąc pod uwagę długość okresu zupełnej bezczynności, w tym znaczne i niezaprzeczalne przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy oraz charakter innych popełnionych przez organ uchybień, a przede wszystkim niezastosowanie się do obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. oraz sumaryczny czas trwania postępowania i sposób procedowania w nim – nie ulega wątpliwości, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceny tej nie zmienia fakt wyłączenia około dwumiesięcznego okresu obowiązywania art. 15zzs ust. 10 ustawy covidowej ani wejście w życie ustawy nowelizującej. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w punkcie 3. wyroku.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie były też podstawy do zastosowania regulacji z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz.329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w odniesieniu do żądania przyznania sumy pieniężnej. Wprawdzie zasadniczy cel, jakim było wydanie decyzji ostatecznej, został zrealizowany, więc Sąd uznał przy tym bezprzedmiotowość wymierzania organowi grzywny, uznając za zasadne zastosowanie jednego z alternatywnych środków wymienionych w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej choć w części będzie stanowił dla skarżącego rekompensatę długości trwania postępowania i uchybień popełnionych przez organ. Uzasadnione to jest zwłaszcza tym, że głównym celem uzyskania przez cudzoziemca przedmiotowego zezwolenia było wykonywanie pracy, stąd też przedłużające się postępowanie zrodziło po jego stronie wymierne straty. Nie ma przy tym znaczenia podnoszone przez organ złożenie przez skarżącego wniosku o udzielenia zezwolenia w trakcie nielegalnego pobytu w Polsce, gdyż okoliczność ta mogła być badana w zasadniczym postępowaniu i stanowiła istotę sporu między stroną a organem. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia oraz z jednej strony żądanie skarżącego przyznania mu sumy pieniężnej w wysokości 17500 zł, a z drugiej bardzo długi okres oczekiwania na rozstrzygnięcie organu odwoławczego – w sumie 3 lata i 11 miesięcy, w tym wielokrotne przekroczenie terminu załatwienia sprawy i wskazane wyżej inne uchybieniami w postępowaniu, Sąd uznał, że właściwą kwotą będzie suma w wysokości 5000 zł. W związku z tym orzeczono jak w punkcie 4. wyroku, a w konsekwencji żądanie ponad przyznaną kwotę podlegało oddaleniu, o czym Sąd orzekł w punkcie 5. sentencji.

Szef Urzędu wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części dotyczącej punktów 3 i 4 wyroku.

Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 149 § 1a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 3 i art. 35 § 5 i art. 36 k.p.a. polegające na błędnym stwierdzeniu, że bezczynność Szefa Urzędu w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 marca 2019 r., nr WSC-V.6151.24367.2018 (WSC-II-F.6151.24367.2018) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, do czego doszło na skutek:

a) niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, jak utrudnienia organizacyjne związane z pandemią COVlD-19, lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, którym to okolicznościom z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem i które to okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przy ocenie stopnia naruszenia przepisów, jak i przy orzekaniu w zakresie dotyczącym zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.,

b) niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia faktu, że organ stale podejmuje działania naprawcze (w tym dokonuje reorganizacji struktur Departamentu Legalizacji Pobytu), mające na celu przeciwdziałanie bezczynności i przewlekłości prowadzonych postępowań administracyjnych, sygnalizuje potrzebę wprowadzenia punktowych rozwiązań, które dadzą szansę na usprawnienie sposobu prowadzenia postępowań legalizacyjnych oraz zmniejszą obciążenia organizacyjne dla wojewodów i Szefa Urzędu w warunkach ciągle rosnącej liczby nowych wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych, zwłaszcza zezwoleń na pobyt czasowy,

c) braku bliższego wyjaśnienia, z jakich powodów Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nosiła znamiona rażącej i oparcia się w tym zakresie w zasadzie wyłącznie na samej długości toczącego się postępowania odwoławczego oraz na niewywiązaniu się w stosownym terminie z obowiązków sygnalizacyjnych;

̶ podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażanym w judykaturze dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo stwierdzenie przekroczenia przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, przekroczenie takie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia a do okoliczności, które należy brać pod uwagę dokonując oceny stopnia naruszenia prawa, zaliczyć należy m.in. znaczną ilość spraw do załatwienia przez dany organ administracji;

2. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6, art. 151 i art. 141 § 4 w zw. art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na przyznaniu od Szefa Urzędu sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł, do czego doszło na skutek:

a) wadliwego uznania, że okres oczekiwania na rozstrzygnięcie organu odwoławczego – wynoszący 3 lata i 11 miesięcy – uzasadniał przyznanie sumy w ww. wysokości,

– podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że od dnia wpływu odwołania do organu odwoławczego (8 maja 2019 r.) do dnia zakończenia postępowania odwoławczego (1 kwietnia 2022 r.) upłynęło w sumie niespełna 2 lata i 11 miesięcy, a zatem – przy uwzględnieniu 2-miesięcznego okresu zawieszenia biegu terminów w postępowaniach administracyjnych na podstawie art. 15zzs ust. 10 ustawy covidowej – stan bezczynności wyniósł 2 lata i 9 miesięcy,

b) niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, którym to okolicznościom z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem, utrudnień organizacyjnych związanych z pandemią COVID-19 i które to okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przy ocenie stopnia naruszenia przepisów jak i przy orzekaniu w zakresie dotyczącym zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.,

– podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażanym w judykaturze nawet zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest niewystarczającym uzasadnieniem wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a okoliczność w postaci ilości spraw do załatwienia przez dany organ administracji może i powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu przez Sąd decyzji o przyznaniu sumy pieniężnej,

c) niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia faktu, że organ stale podejmuje działania naprawcze (w tym dokonuje reorganizacji struktur Departamentu Legalizacji Pobytu), mające na celu przeciwdziałanie bezczynności i przewlekłości prowadzonych postępowań administracyjnych, sygnalizuje potrzebę wprowadzenia punktowych rozwiązań, które dadzą szansę na usprawnienie sposobu prowadzenia postępowań legalizacyjnych oraz zmniejszą obciążenia organizacyjne dla wojewodów i Szefa Urzędu w warunkach ciągle rosnącej liczby nowych wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych, zwłaszcza zezwoleń na pobyt czasowy,

d) braku jednoznacznego wskazania, z jakich powodów Sąd uznał, że skarżącemu należy przyznać sumę pieniężną w wysokości aż 5000 zł;

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia w sposób niejasny, częściowo sprzeczny i w konsekwencji niepozwalający na jednoznaczne ustalenie przesłanek, którymi kierował się Sąd wydając zaskarżone orzeczenie, w szczególności orzekając o wysokości przyznanej sumy pieniężnej – wyrażające się w przyjęciu w części sprawozdawczej uzasadnienia wyroku, że wpływ odwołania do organu odwoławczego nastąpił w dniu 8 maja 2019 r. a zakończenie postępowania odwoławczego nastąpiło w dniu 1 kwietnia 2022 r., tj. okres bezczynności organu trwał 2 lata i 11 miesięcy,

– podczas gdy dla uzasadnienia przyznania sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł Sąd przyjął, iż organ pozostawał w bezczynności przez okres 3 lat i 11 miesięcy.

Kierując się względami ostrożności procesowej, mając na uwadze, że w orzecznictwie sądowym wskazywano niekiedy na materialnoprawny charakter przepisu art. 149 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie:

1. art. 149 § 1a p.p.s.a. polegające na błędnym stwierdzeniu, że bezczynność Szefa Urzędu w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 marca 2019 r., nr WSC-V.6151.24367.2018 (WSC-II-F.6151.24367.2018) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, do czego doszło na skutek:

a) niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak utrudnienia organizacyjne związane z pandemią COVID-19, lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem,

b) niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia faktu, że organ stale podejmuje działania naprawcze (w tym dokonuje reorganizacji struktur Departamentu Legalizacji Pobytu), mające na celu przeciwdziałanie bezczynności i przewlekłości prowadzonych postępowań administracyjnych, sygnalizuje potrzebę wprowadzenia punktowych rozwiązań, które dadzą szansę na usprawnienie sposobu prowadzenia postępowań legalizacyjnych oraz zmniejszą obciążenia organizacyjne dla wojewodów i Szefa w warunkach ciągle rosnącej liczby nowych wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych, zwłaszcza zezwoleń na pobyt czasowy,

c) braku bliższego wyjaśnienia, z jakich powodów Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nosiła znamiona rażącej i oparcia się w tym zakresie wyłącznie na samej długości toczącego się postępowania odwoławczego oraz na niewywiązaniu się w stosownym terminie z obowiązków sygnalizacyjnych

– podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażanym w judykaturze dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo stwierdzenie przekroczenia przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, przekroczenie takie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia a do okoliczności, które należy brać pod uwagę dokonując oceny stopnia naruszenia prawa zaliczyć należy m.in. znaczną ilość spraw do załatwienia przez dany organ administracji;

2. niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i p.p.s.a. polegające na:

a) przyznaniu od Szefa Urzędu sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł z powołaniem się na żądanie skarżącego przyznania mu sumy pieniężnej oraz "okres oczekiwania na rozstrzygnięcie organu odwoławczego w sumie 3 lata i 11 miesięcy" jako przesłankę zasądzenia sumy pieniężnej,

– podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że od dnia wpływu odwołania do organu odwoławczego (8 maja 2019 r.), do dnia zakończenia postępowania odwoławczego (1 kwietnia 2022 r.) upłynęło w sumie niespełna 2 lata i 11 miesięcy, a zatem - przy uwzględnieniu 2 miesięcznego okresu zawieszenia biegu terminów w postępowaniach administracyjnych na podstawie art. 15zzs ust. 10 ustawy covidowej – stan bezczynności wyniósł 2 lata i 9 miesięcy,

b) pominięciu innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak trudności organizacyjne związane z wybuchem pandemii COVID- 19, lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem i które to okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przy ocenie stopnia naruszenia przepisów jak i wzięte pod uwagę przy orzekaniu w zakresie dotyczącym zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.,

c) niewzięciu pod uwagę i nieuwzględnieniu faktu, że organ stale podejmuje działania naprawcze (w tym dokonuje reorganizacji struktur Departamentu Legalizacji Pobytu), mające na celu przeciwdziałanie bezczynności i przewlekłości prowadzonych postępowań administracyjnych, sygnalizuje potrzebę wprowadzenia punktowych rozwiązań, które dadzą szansę na usprawnienie sposobu prowadzenia postępowań legalizacyjnych oraz zmniejszą obciążenia organizacyjne dla wojewodów i Szefa Urzędu w warunkach ciągle rosnącej liczby nowych wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych, zwłaszcza zezwoleń na pobyt czasowy,

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, czyli w pkt 3 i 4 wyroku i oddalenie skargi w tej części, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części odnoszącej się do pkt 3 i 4 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w tym zakresie, a ponadto o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Strona zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 529 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W sprawie nie był kwestionowany fakt przekroczenia ustawowego terminu rozpoznania odwołania skarżącego. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do dwóch kwestii: po pierwsze – oceny, czy stwierdzona bezczynność Szefa Urzędu miała kwalifikowany, rażący charakter, a po drugie – czy stan faktyczny sprawy uzasadniał przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez Sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania sprawy sam w sobie, co do zasady, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, to nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, a także w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, w tym przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości powinno być zatem zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; CBOSA).

Biorąc zatem pod uwagę wyżej wskazane okoliczności przyjąć należało, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego i orzekł o kwalifikowanym charakterze przewlekłości.

Niespornym jest, że Szef Urzędu od chwili wpływu odwołania (8 maja 2019 r.) do podjęcia pierwszej czynności w sprawie, czyli zwrócenia się do Wojewody Mazowieckiego o wypożyczenie akt wcześniejszego postępowania o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy (6 lipca 2021 r.), tj. przez okres ponad 2 lat nie podjął żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy. Nawet przekazanie żądanych akt ani kolejne pisma strony, w tym ponaglenie z 4 marca 2021 r., nie doprowadziły do jakiejkolwiek reakcji Szefa Urzędu – nie tylko nie rozpoznał on odwołania, ale nawet nie dopełnił wynikającego z art. 36 k.p.a. obowiązku poinformowania strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczenia nowego termin jej załatwienia. Łącznie postępowanie odwoławcze trwało 2 lata i 11 miesięcy, a uwzględniając odliczenie, na podstawie art. 15zzs ust. 10 ustawy covidowej, dwumiesięcznego okresu od 14 marca do 16 maja 2020 r. – 2 lata i 9 miesięcy. Na długość okresu bezczynności organu zasadniczo nie miał istotnego wpływu fakt wejścia w życie ustawy nowelizującej, regulującej na nowo termin załatwienia m.in. niniejszej sprawy, gdyż już do dnia jej wejścia w życie Szef Urzędu pozostawał w bezczynności prawie 2 lata i 9 miesięcy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach niniejszej sprawy stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu, a do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona skarżąca. Przez okres niemal 3 lat organ nie podjął żadnych działań w sprawie – z wyjątkiem zwrócenia się do Wojewody Mazowieckiego o nadesłanie akt innej sprawy dotyczącej skarżącego. Co do zasady długość okresu bezczynności organu nie może stanowić wyłącznej przesłanki do zakwalifikowania zaistniałego stanu jako rażąco naruszającego prawo. Dla takiej kwalifikacji istotne znacznie ma bowiem całokształt okoliczności sprawy – oprócz długości okresu bezczynności organu, który to element niewątpliwie ma istotny wpływ na ocenę rażącego naruszenia prawa, należy uwzględnić także aktywność organu przez ten czas oraz powody jego absencji. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie oceniając kwalifikowany, rażący charakter stwierdzonej bezczynności, Sąd pierwszej instancji dokonał oceny całokształtu okoliczności sprawy. W uzasadnieniu wyroku jasno wskazano (str. 10), że na ocenę o rażącym charakterze naruszenia prawa w związku z bezczynnością Szefa Urzędu wpływ miały następujące kryteria: długość okresu zupełnej bezczynności, w tym znaczne i niezaprzeczalne przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy oraz charakter innych popełnionych przez organ uchybień, a przede wszystkim niezastosowanie się do obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. oraz sumaryczny czas trwania postępowania i sposób procedowania w nim.

Nie można też zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd pominął w swojej ocenie wskazywane przez organ przyczyny wydłużenia postępowania. Na stronach 8-9 uzasadnienia wyroku Sąd odniósł się bowiem do wskazanej w odpowiedzi na skargę argumentacji o ciągle utrzymującym się wzroście ilości spraw i prowadzonych postępowań oraz brakach kadrowych. Sąd uznał, że argument ten nie zasługuje jednak na uwzględnienie, gdyż organ od kilku już lat wskazuje na powyższe, a mimo to nie wdrożył w związku z tym skutecznych działań naprawczych, które zmieniłyby ten stan. Nie nastąpiły także zmiany ustawowe, które wydłużyłyby terminy załatwiania tego typu spraw. Fakt, że skarżący kasacyjnie organ inaczej kwalifikuje te okoliczności, uznając je za czynniki wyłączające zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie uzasadnia twierdzenia, że odmienna ocena Sądu w tym zakresie jest wadliwa. W orzecznictwie na gruncie spraw dotyczących bezczynności i przewlekłości postępowania jednolicie przyjmuje się, a stanowisko to w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, że braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1233/19; publ. CBOSA).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadniczym uzasadnieniem dla kwalifikacji stwierdzonego stanu bezczynności jako rażącego naruszenia prawa, jak też dla stwierdzenia o braku takiego charakteru, nie może być szersza ocena funkcjonowania danego organu administracji publicznej, znana sądowi administracyjnemu z urzędu z szeregu podobnych spraw rozpoznawanych przez ten sąd w przedmiocie przewlekłości czy bezczynności tego organu. O zakwalifikowaniu zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa powinny bowiem decydować przede wszystkim okoliczności związane z opieszałością organu w rozpoznaniu konkretnej sprawy administracyjnej będącej przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Ani Sąd pierwszej instancji, ani Naczelny Sąd Administracyjny nie podważa przy tym prawdziwości wskazywanych przez organ przyczyn wydłużonego postępowania (choć w tym zakresie sąd administracyjny pozbawiony jest możliwości zweryfikowania określonej ilości spraw w aspekcie sprawności działania organu, jak i podejmowanych przez organ działań naprawczych). Znaczny wzrost ilości spraw w przedmiocie legalizacji pobytu cudzoziemców pozostających we właściwości Szefa Urzędu oraz niedostateczna obsada kadrowa stanowią obiektywne przyczyny znacznie utrudniające dotrzymywanie terminów kodeksowych, nawet przy podjęciu odpowiednich działań naprawczych. Wskazywane przez organ przyczyny wydłużonego postępowania w naturalny sposób musiały być zatem wzięte pod uwagę przy ocenie kwalifikowanej postaci naruszenia prawa przy stwierdzonej bezczynności organu, co jednak nie jest równoznaczne z wyłączeniem odpowiedzialności organu za zaistniały stan bezczynności. W żadnej mierze nie można bowiem uznać, że nawet znaczne obciążenie organu ilością spraw do rozpoznania, co przekłada się na trudności kadrowe i obciążenie pracowników organu, może stanowić usprawiedliwienie dla braku podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie (poza wezwaniem o nadesłanie akt innej sprawy) przez okres niemal 3 lat, a 2 lat i 9 miesięcy – po odliczeniu okresu zawieszenia biegu terminów w związku z przepisami ustawy covidowej. Znamienne jest, że przez tak długi czas organ nie tylko nie podejmował czynności zmierzających do załatwienia sprawy, ale także ani razu nie wystosował do strony zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazującego nowy termin załatwienia sprawy, stosownie do art. 36 k.p.a., co wszak uznać należy za czynność nie wymagającą znacznego zaangażowania merytorycznego pracowników organu.

W takim stanie sprawy w pełni zasadne było stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przekroczenie przez Szefa Urzędu ustawowego terminu rozpoznania odwołania skarżącego było na tyle znaczne, przez co dotkliwe dla strony oczkującej na ostateczne rozstrzygnięcie jej sprawy zezwolenia na pobyt czasowy, by zakwalifikować je jako rażące naruszenie prawa. Przy wskazanej ocenie należy mieć też na uwadze wynikające z doświadczenia sądu okoliczności w innych podobnych sprawach, tak, aby przez zbyt rygorystyczne podejście do oceny naruszenia prawa skutkującego bezczynnością bądź przewlekłością postępowania nie deprecjonować rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 12 grudnia 2022 r., II OSK 72/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle podobnych spraw co rozpoznawana, stwierdzone w niniejszej sprawie przekroczenie przez Szefa Urzędu terminu rozpatrzenia odwołania skarżącego było tak drastyczne, że w połączeniu z postawą organu, tj. brakiem procedowania przez tak długi czas, bez wątpienia uzasadniało zakwalifikowanie jako bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Wywody organu, które odwoływały się do przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, nie podważyły skutecznie przyjętej przez Sąd pierwszej instancji oceny orzeczenia wydanego w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., zważywszy, że akta sprawy nie potwierdzają, by – mimo obiektywnych trudności związanych ze znacznym obciążeniem sprawami do załatwienia – organ w tej konkretnej sprawie skarżącego w jakikolwiek sposób czuwał nad tokiem postępowania odwoławczego i podejmował działania zapobiegające wystąpieniu stanu bezczynności.

Przechodząc do oceny orzeczenia zawartego w pkt 4 zaskarżonego wyroku przypomnieć warto, że stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia spowodowanego długotrwałą bezczynnością lub przewlekłością w prowadzeniu postępowania i nie znosi, czy też nie ogranicza ewentualnych roszczeń strony skarżącej względem organu z tytułu odszkodowania oraz nie podlega zaliczeniu na jego poczet. Należy przyjąć, że ma ona charakter represyjny względem organu administracyjnego w związku z krzywdą, jaką strona poniosła wskutek zwłoki organu w rozpoznaniu wniosku i długotrwałego, bezskutecznego oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy przez organ. Zauważyć należy, że w ww. przepisie ustawodawca przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza wysokością. Brak więc podstaw, aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody. Można jedynie stwierdzić, że gdyby sprawa była tego rodzaju, że szkoda spowodowana bezczynnością była oczywista, to suma pieniężna powinna być wymierzona w wyższej wysokości. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., II OSK 557/22, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z takim przypadkiem.

W przedmiotowej sprawie, w związku ze stwierdzeniem podstaw do uznania, że Szef Urzędu dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania skarżącego, a bezczynność ta nosiła znamiona rażącego naruszenia prawa, zasadne było przyznanie przez Sąd pierwszej instancji od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania sędziowskiego, przyznając stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 5000 zł.

Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji określając wysokość kwoty pieniężnej na 5000 zł miał na względzie, że doszło do rażącego naruszenia prawa wskutek bezczynności organu w rozpatrzeniu odwołania skarżącego, jaka miała miejsce przez okres prawie 3 lat, i to bez poinformowania nawet strony o przyczynach wydłużenia postępowania. Orzeczenie sumy pieniężnej w tej wysokości miało stanowić dla skarżącego przynajmniej częściową rekompensatę za długość trwania postępowania i uchybienia popełnione przez organ. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego funkcja ta, jak również cel zdyscyplinowania organu i zapobiegnięcia jego bezczynności w przyszłości, zostały zrealizowane poprzez zasądzenie sumy pieniężnej we wskazanej wysokości. Oczywistym jest, że przedłużające się do kilku lat oczekiwanie na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy stanowi dla cudzoziemca poważną niedogodność, bowiem stawia go w sytuacji długotrwałej niepewności co do możliwości legalnego mieszkania i pracy w Polsce przez okres najbliższych kilku lat. Decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje zatem w ścisłym związku z przysługującym każdemu, w tym cudzoziemcowi, prawem do ochrony życia prywatnego wyrażonym w art. 47 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 21 marca 2023 r., II OSK 2301/22; CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasądzona w niniejszej sprawie suma pieniężna jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (biernej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Uwzględniając permanentny stan niepewności oraz stresu związany z oczekiwaniem na informacje od Szefa Urzędu co do rozpoznania odwołania skarżącego, zasądzona na rzecz strony skarżącej suma nie może być uznana za nadmierną, mając na uwadze stwierdzony okres bezczynności organu. Uwzględniając maksymalną możliwą do zasądzenia w tej sprawie wysokość sumy pieniężnej (28312,65 zł), jak i wysokość żądanej przez skarżącego sumy (17500 zł), przyznanie na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł nie jest kwotą nieproporcjonalną do zakresu i charakteru stwierdzonej bezczynności. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał słusznie przyznaną od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną za adekwatną do stopnia naruszenia ustawowych terminów załatwienia sprawy i związanej z tym możliwej utraty przez nią zaufania do organów władzy publicznej. Z tych samych przyczyn, jak w przypadku orzeczenia o kwalifikowanym, rażącym charakterze stwierdzonej bezczynności, tak i w odniesieniu do zasądzonej sumy pieniężnej argumentacja organu o przyczynach uniemożliwiających terminowe rozpoznanie niniejszej sprawy nie podważyła prawidłowości wyroku w zakresie punktu 4.

W ramach grupy zarzutów naruszenia prawa procesowego skarżący kasacyjnie wskazał m.in. na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone z naruszeniem ww. przepisu.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., II FSK 1479/09;. CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada takich wad, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zawiera ono wszystkie niezbędne elementy określone w ww. przepisie i daje odpowiedź co do zasadniczych powodów uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu tym wyraźnie wskazano, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał, że zachodzi podstawa do stwierdzenia, że bezczynność Szefa Urzędu w rozpoznawanej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak i jest podstawa do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł. Fakt, że orzekając w powyższym zakresie Sąd nie uwzględnił na korzyść organu argumentacji Szefa Urzędu o przyczynach niedochowania terminu (ciągle rosnącej lawinowo liczbie spraw do załatwienia), tj. nie stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa oraz nie oddalił skargi w zakresie zasądzenia sumy pieniężnej lub chociażby nie zasądził jej w niższej wysokości, nie stanowi o naruszeniu omawianego przepisu. Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyroki NSA: z 23 listopada 2022 r., II OSK 3514/19 oraz wyrok z 20 grudnia 2022 r., II OSK 2315/21; CBOSA).

Końcowo wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na stronie 11, uzasadniając wysokość zasądzonej od organy na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, Sąd wskazał m.in. na "bardzo długi okres oczekiwania na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w sumie 3 lata i 11 miesięcy". Nie budzi wątpliwości Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że takie określenie długości trwania postępowania na "3 lata i 11 miesięcy" stanowi wyłącznie omyłkę rachunkową. Z wcześniejszych wywodów Sądu, a przede wszystkim zestawienia dat, niezbicie wynika, że ustalając stan faktyczny sprawy Sąd przyjął (na stronie 8 uzasadnienia wyroku), że postępowanie odwoławcze przed Szefem Urzędu trwało 2 lata i 11 miesięcy. Ani jednak wskazana omyłka, ani fakt, że w tym miejscu uzasadnienia wyroku, uzasadniając przyznanie sumy pieniężnej, Sąd nie odliczył 2-miesięcznego okresu zawieszenia biegu terminów (jak to uczynił przy ocenie wystąpienia stanu bezczynności i jej rażącego charakteru), nie ma wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia w zakresie orzeczenia o przyznaniu sumy pieniężnej ani jej wysokości.

Z tych względów należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a to obligowało do jej oddalenia.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.