Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 145/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7. art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 415 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1478
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2024 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia 9 lutego 2024 r. nr BI.RUZ.4219.15.2023.JR w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Augustowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 29 września 2023 r. numer BI.ZUZ.1.4213.2.2023.JK.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

W dniu 9 maja 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ełku dokonał oględzin na działce nr [...] w miejscowości K. gmina S. W trakcie oględzin stwierdzono wykonanie na wysokości ww. działki pomostu drewnianego o całkowitej długości około 19,60 m w kształcie litery "L". Ustalono, że pomost został wykonany przez Z. Z., który oświadczył, że wykonał go na podstawie pozwolenia wodnoprawnego nr R.6223-8-6/09 z 18 lutego 2009 r. Jako, że pozwolenie wodnoprawne dotyczy budowy pomostu drewnianego o długości całkowitej 18,00 m z działki nr [...] w miejscowości K. gmina S., organ nadzoru budowlanego zwrócił się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w Augustowie o przeprowadzenie postępowania dotyczącego legalizacji ww. urządzenia wodnego.

W dniu 18 lipca 2023 r. PGW WP Zarząd Zlewni w Augustowie wszczął postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia ww. pozwolenia wodnoprawnego.

Następnie w dniu 4 sierpnia 2023 r. przeprowadzono oględziny podczas których stwierdzono występowanie pomostu w kształcie litery L na wysokości działki o nr geod. [...] i [...] o wymiarach - część prostopadła do linii brzegu 18 x 1,2 m, część równoległa do linii brzegu 2,0 x 1,3 m. Z pozwolenia wodnoprawnego wynikają zaś następujące warunki wykonania pomostu na jeziorze J. z działki o nr [...]: pomost w kształcie litery L, długość pokładu 18,00 m, szerokość pokładu 1,00 m, długość skrzydła 2,00 m, szerokość skrzydła 1,50 m. Nadto Starosta Ełcki w dniu 3 sierpnia 2023 r. (data wpływu do organu 7 sierpnia 2023 r.) przekazał operat wodnoprawny dotyczący przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego.

W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ pierwszej instancji decyzją z 29 września 2023 r. nr BI.ZUZ.1.4213.2.2023.JK, działając na podstawie art. 16 pkt 65 lit. i, art. 397 ust. 3 pkt 2 lit. a, ust. 4 i art. 415 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), cofnął pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty Ełckiego z 18 lutego 2009 r. na wykonanie urządzenia wodnego - pomostu, na jeziorze J. z działki o nr geod. [...], obręb K., gm. S.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że rzeczywiste wymiary pomostu odbiegają od parametrów wskazanych w operacie i pozwoleniu wodnoprawnym. Nadto z analizy przekazanej dokumentacji wynika, że pomost został zrealizowany w innym miejscu niż wskazano w operacie wodnoprawnym (z mapy dołączonej do pozwolenia wodnoprawnego wynika, że lokalizacja miała być na granicy działki nr [...] i [...]). W związku z tym w sprawie ma zastosowanie art. 415 ust. 2 ustawy, który dotyczy sytuacji gdy urządzenie wodne zostało wykonane niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym (zmiana wymiarów – pomost w części pokładu szerszy o 20 cm i wykonany w innej lokalizacji).

Odwołanie od tej decyzji wniósł Z. Z. i podał, że parametrem pomostu odbiegającym od pozwolenia wodnoprawnego była jego szerokość (pozwolenie określa szerokość na 1 m a faktycznie wykonano pomost o szerokości 1,20 m). Był to stan faktyczny aktualny na dzień oględzin, gdyż następnego dnia po oględzinach odwołujący skrócił szerokość pomostu do 1 m, tak że od 5 sierpnia 2023 r. wymiary pomostu nie odbiegają od parametrów wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym. Odnosząc się do naruszenia dotyczącego zrealizowania pomostu w innym miejscu niż wskazano w pozwoleniu wodnoprawnym odwołujący stwierdził, że jest on nieprawdziwy. Pozwolenie stwierdzało, że pomost będzie budowany z działki [...] i tak został zbudowany. W protokole oględzin z 4 sierpnia 2023 r. lokalizację pomostu wskazano jako na wysokości działek [...] i [...]. Także pomost jest zlokalizowany na wysokości działki [...].

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku decyzją z 9 lutego 2024 r. nr BI.RUZ.4219.15.2023.JR uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wykonanie pomostu w innej lokalizacji niż w pozwoleniu wodnoprawnym powinno skutkować uznaniem, że pomost wykonano nie z naruszeniem warunków pozwolenia a bez pozwolenia, gdyż w taki przypadku nie zachodzi tożsamość przedmiotowa. Gdyby odwołujący wykonał pomost na wysokości działki wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym (działki nr geod. [...]), przekraczając warunki dotyczące wymiarów pomostu, określone w tym pozwoleniu, to wystąpiłaby tożsamość przedmiotowa w ujęciu faktycznym, a co za tym idzie - przesłanka do wszczęcia postępowania z art. 415 ustawy. W sytuacji, gdy urządzenie wodne wykonane zostało poza obszarem, na który wskazywało pozwolenie, mamy do czynienia z wykonaniem innego urządzenia, niż określone w pozwoleniu, co za tym idzie - z wykonaniem urządzenia bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym twierdzenie odwołującego, że wykonał urządzenie wodne na podstawie uzyskanego w 2009 r. pozwolenia, nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym.

Nadto organ odwoławczy wskazując na treść art. 135 pkt 3 ustawy – Prawo wodne z 2001 r. (zgodnie z tą regulacją pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzenia wodnego wygasa jeśli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne) stwierdził, że pozwolenie wodnoprawne nie zostało skonsumowane. W tym zakresie organ podniósł, że co prawda, nie jest w stanie określić w sposób dokładny (ze wskazaniem dnia, miesiąca i roku) daty ostateczności decyzji znak R.6223-8-6/09 ale na potrzeby niniejszego postępowania można datę tę określić w sposób przybliżony. Decyzja wydana została w dniu 18 lutego 2009 r. Przyjmując zatem, z bardzo dużym zapasem czasowym, że uprawomocniła się jeszcze przed końcem roku 2009, stwierdzić należy, że Z. Z. miał trzy lata na rozpoczęcie wykonania urządzenia wodnego, a zatem do końca 2012 r. Z uwagi, że przed końcem 2012 r. nie rozpoczął prac związanych z wykonaniem urządzenia wodnego zgodnie z warunkami ustalonymi w uzyskanym pozwoleniu z 18 Iutego2009 r., decyzja ta wygasła z mocy prawa. Jako, że decyzja określona w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego nie funkcjonuje w obrocie prawnym wystąpiła nieusuwalna przeszkoda, skutkująca koniecznością umorzenia postępowania zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie bezprzedmiotowość wystąpiła wskutek błędu popełnionego już na etapie wszczęcia postępowania poprzez uczynienie decyzji, która wygasła z mocy prawa, przedmiotem postępowania. Jedynym słusznym rozstrzygnięciem w takim przypadku jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji.

Końcowo z uwagi na stan faktyczny wskazujący na istnienie urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganej przepisami zgody wodnoprawnej, organ odwoławczy wskazał, że widzi zasadność podjęcia stosownych działań w oparciu o art. 190 obecnie obowiązującej ustawy.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł Z. Z. i zarzucił naruszenie art. 135 pkt 3 ustawy – Prawo wodne z 2001 r. oraz art. 104 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a. w części dotyczącej stwierdzenia, że decyzja Starosty Ełckiego z 18 lutego 2009 r. wygasła z mocy prawa i postępowanie jest bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu skargi podał, że rozstrzygnięcie w zakresie uchylenia zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Błędne zaś jest dalsze rozstrzygnięcie i uzasadnienie tego rozstrzygnięcia. Mianowicie uzasadnienie organu jest całkowicie niezgodne z przedstawionym materiałem dowodowym. Decyzja Starosty nie mogła wygasnąć z mocy prawa, jak twierdzi organ, ponieważ budowę rozpoczęto natychmiast po uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego. Dowodem jest opłata dla Gospodarstwa Rybackiego (załącznik). Nie jest zgodne ze stanem faktycznym także i to, że pomost został wybudowany na innej działce i brak jest tożsamość sprawy i nie zachodzi możliwość wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie. Skarżący podniósł, że pomost wybudował na własnej działce czego dowodzi w sposób niepodważalny protokół oględzin z 4 sierpnia 2023 r. Reasumując skarżący stwierdził, że pozwolenie wodnoprawne z 18 lutego 2009 r. jest ważne i funkcjonuje w obrocie prawnym. Pomost został wybudowany w ciągu 3 lat od wydania decyzji zgodnie z warunkami. Pomost wybudowano zgodnie z decyzją na działce stanowiącej własność skarżącego zatem nie ma mowy o jakiejkolwiek samowoli budowlanej.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie do ponownego rozpoznania ewentualnie wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie to jest orzeczenia potwierdzające fakt, że pomost wybudowano zgodnie z prawem i na warunkach określonych decyzjami właściwych organów.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca są obarczone wadami uzasadniającymi ich uchylenie. W ocenie sądu organy administracji nie ustaliły stanu faktycznego odpowiadającego rzeczywistemu stanu sprawy, co skutkowało tym, że nie wiadomo, co było przedmiotem postępowania w tej sprawie a konkretnie którego z dwóch istniejących pomostów ono dotyczyło (naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.).

Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od tego, że z dołączonego przez organ odwoławczy do akt sprawy wydruku z 15 stycznia 2024 r. ze strony internetowej e-mapa.net wynika, że na przedmiotowym terenie zlokalizowane są dwa pomsty: dłuższy pomost na wysokości działki nr [...] i krótszy pomost na wysokości działki nr [...]. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i wniosków organów, sąd nie jest w stanie stwierdzić który z tych pomostów był przedmiotem niniejszego postępowania a w konsekwencji nie jest w stanie ocenić czy zastosowany tryb (cofnięcie pozwolenia przez organ pierwszej instancji; budowa pomostu bez pozwolenia i wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego przez organ odwoławczy) były prawidłowe.

Z analizy akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne

- PINB w Ełku podczas oględzin przeprowadzonych 9 maja 2023 r. ustalił, że na wysokości działki nr [...] znajduje się drewniany pomost długości około 19,60 m w kształcie litery "L";

- organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty Ełckiego z 18 lutego 2009 r. Z. Z. na budowę pomostu drewnianego o następujących warunkach: długość pokładu 18,00 m; szerokość pokładu 1,00 m; długość skrzydła 2,00 m; szerokość skrzydła 1,50 m z działki nr [...];

- w wyniku przeprowadzonych w dniu 4 sierpnia 2023 r. oględzin ustalono, że na wysokości działek o nr geod. [...] i [...] wykonano pomost o wymiarach - część prostopadła do linii brzegu 18 x 1,2 m, część równoległa do linii brzegu 2,0 x 1,3 m;

- z dołączonej do akt sprawy dokumentacji dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego a w szczególności z dołączonej mapy wynika, że pomost miał być zlokalizowany z działki [...] bliżej granicy z działką [...] (prawdopodobnie jest to nr działki przed podziałem, była to działka bezpośrednio granicząca z działką nr [...]; aktualnie bezpośrednio z działką nr [...] graniczy działka nr [...]).

Mając na uwadze te ustalenia organ pierwszej instancji w trybie art. art. 415 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm.; dale powoływana jako ustawa), cofnął pozwolenie wodnoprawne z 18 lutego 2009 r. na wykonanie urządzenia wodnego - pomostu, na jeziorze J. z działki o nr geod. [...], obręb K., gm. S. Powodem cofnięcia tego pozwolenia było wykonanie pomostu szerszego o 20 cm oraz zrealizowanie go w innym miejscu niż wskazano w operacie wodnoprawnym. Organ pierwszej instancji organ stwierdził, że z mapy dołączonej do pozwolenia wodnoprawnego wynika, że lokalizacja miała być na granicy działki nr [...] i [...] (czyli z drugiej strony działki nr [...] niż ustalono). Przy czym nadmienić należy, że działką graniczącą z działką nr [...] z prawej strony jest działka o nr [...] (jest to działka położona w granicy z jeziorem, natomiast działka nr [...] położona jest poniżej działki nr [...])

Odnosząc się do ustaleń poczynionych na tym etapie postępowania i wyciągniętych z nich wniosków wskazać należy, że z mapy dołączonej do pozwolenia wodnoprawnego wynika, że pomost miał być zlokalizowany, nie tak jak twierdzi organ na granicy działki nr [...] (zdaniem sądu jak wywiedziono powyżej chodzi o działkę nr [...]), lecz na granicy działki [...] i [...] (aktualnie nr [...]). Pomost miał być zlokalizowany bliżej lewej granicy działki nr [...] a nie jej prawej granicy. Oznaczałoby to, że jest to lokalizacja zgodna z ustaleniami poczynionymi przez organ w trakcie oględzin - pomost na wysokości działek [...] i [...]. Problem jednak w tym, że z wydruk z 15 stycznia 2024 r. nie potwierdza istnienia pomostu na wysokości granicy tych działek. Można domniemywać mając na uwadze ustaloną długość pomostu, że chodzi o krótszy pomost zlokalizowany na wysokości działki [...] ale w granicy z działką nr [...]. Wówczas taka lokalizacja byłaby istotnie niezgodna z pozwoleniem wodnoprawnym. Według pozwolenia wodnoprawnego pomost miał być zlokalizowany z działki nr [...] ale w granicy z działką nr [...] a ustalono, że jest zlokalizowany z działki nr [...] ale w granicy z działką nr [...] (przy czym na granicy tych działek nie ma żadnego pomostu). Z działki nr [...] wykonano pomost o długości 19,6 m czyli dłuższy od pomostu będącego przedmiotem oględzin organu pierwszej instancji (18 m). Istnienie pomostu wykonanego z działki nr [...] o długości 19,6 m wynika z oględzin przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego.

Kwestia ustalenia o który pomost w sprawie chodzi komplikuje się jeszcze bardziej na etapie postępowania odwoławczego w trakcie którego uzupełniono materiał dowodowy o przedmiotowy wydruk mapy ze strony internetowej oraz o umowę użytkowania z 23 lutego 2023 r. zawartą pomiędzy Wodami Polskimi a skarżącym na użytkowanie powierzchni gruntu zajętej pod pomost o wymiarach 18 m zlokalizowany na wysokości działki nr [...]. Jak wynika z mapy dołączonej do tej umowy pomost jest zlokalizowany na granicy działki nr [...] i działki [...] (a więc zgodnie z aktualnym wydrukiem z mapy ze strony internetowej).

Organ odwoławczy dysponując takim materiałem dowodowym, przyjął jednak że w sprawie ustalono, że pomost stanowiący przedmiot niniejszego postępowania został wykonany na wysokości działek [...] i [...]. Ocenił, że wykonanie urządzenia wodnego poza obszarem, na który wskazywało pozwolenie skutkuje tym, że mamy do czynienia z wykonaniem nowego urządzenia bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Nadto organ ocenił, że pozwolenie z 2009 r. wygasło, albowiem pomost na podstawie tego pozwolenia nie został zrealizowany do końca 2012 r.

Odnosząc się do powyższego sąd stwierdza, że organy konsekwentnie przyjmują lokalizację pomostu na wysokości działki [...] w granicy z działką [...]. Czyni to też organ odwoławczy dysponując już wydrukiem ze strony internetowej, z którego wynika, że na takiej wysokości nie ma żadnego pomostu. W ocenie sądu gdyby w takiej lokalizacji znajdował się pomost o długości 18 m to byłby on zgodny z pozwoleniem wodnoprawnym. Z materiału dowodowego można wyprowadzić wniosek, że pomost o długości 18 m został zlokalizowany z działki nr [...] ale w granicy z działką [...] i taka lokalizacja nie jest już zgodna z pozwoleniem wodnoprawnym. W ocenie sądu w sprawie nie ma też żadnych ustaleń z których wynikałoby, że na podstawie pozwolenia z 2009 r. nie został zrealizowany pomost w okresie 3 lat od daty ostateczności tego pozwolenia.

Organ udzielając odpowiedzi na skargę, zdaniem sądu, jeszcze bardziej skomplikował kwestię dotyczącą lokalizacji pomostu wykonanego na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z 2009 r. Na tym etapie organ odwoławczy stwierdził, że pomost o długości 18 m został wykonany na wysokości działki [...], czyli w zupełnie innej lokalizacji niż pozwolenie wodnoprawne. Nie podlega to prawdzie, bo na wysokości działki nr [...] został wykonany pomost o długości 19,6 m czyli dłuższy, co potwierdzają oględziny przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego. Jednocześnie organ przyznał, że na wydruku z mapy ze strony internetowej widoczny jest także inny pomost wybudowany na wysokości działek [...] i [...], który bardziej odpowiada lokalizacji pomostu z pozwolenia, który jednak nie jest przedmiotem postępowania. Przedmiotem postępowania było cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego z 2009 r., które dotyczyło wykonania pomostu z działki nr [...]. A zatem nie można twierdzić, że to nie ten pomost był przedmiotem niniejszego postępowania a pomost wykonany z działki nr [...].

Z powyższego wynika, że nie wiadomo, który pomost był przedmiotem niniejszego postępowania. W związku z tym w ponownie prowadzonym postępowaniu dotyczącym cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego z 2009 r. na wykonanie pomostu z działki nr [...] (a nie z działki [...]) organy jednoznacznie ustalą lokalizację tego pomostu wynikającą z pozwolenia wodnoprawnego i aktualną lokalizację faktyczną. Skonfrontują te lokalizacje i ocenią czy zachodzą podstawy do cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 415 pkt 2 ustawy. Ustalą także czy pomost został wykonany w terminie 3 lat od daty ostateczności pozwolenia wodnoprawnego - art. 135 pkt 3 ustawy – Prawo wodne z 2001 r. Natomiast pomost zlokalizowany z działki nr [...] powinien być przedmiotem odrębnego postępowania.

Mając powyższe na uwadze sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.).