Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 701/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 41 § 1, art. 58 § 1, § 2, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. i B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 924/22 w sprawie ze skargi A. A. i B. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 lutego 2022 r. nr KOC/7644/Op/21 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania i odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 lutego 2022 r. nr KOC/7644/Op/21; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. A. i B. B. solidarnie kwotę 1 020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 924/22 oddalił skargę A. A. i B. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 2 lutego 2022 r. nr KOC/7644/Op/21 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania i odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 3 sierpnia 2021 r. nr RZ/1724/2021 stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z 22 września 2020 r. nr 132/2020 dotyczącej przyznania rodzinie zastępczej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej oraz stwierdził, że w związku z wygaszeniem tej decyzji, świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka nie przysługuje od 27 listopada 2020 r.

A. A. i B. B. złożyli odwołanie od tej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zawiadomieniem z 14 grudnia 2021 r. nr KOC/7644/Op/21 poinformowało strony, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu. Organ podał, że 14-dniowy termin na złożenie odwołania upłynął 9 września 2021 r. Jednocześnie, działając na podstawie art. 15zzzzzn2 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa COVID", Kolegium poinformowało, że w terminie 30 dni, licząc od dnia otrzymania zawiadomienia, strony mogą złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

W dniu 20 stycznia 2022 r. do SKO w Warszawie wpłynął wniosek stron o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że odwołanie zostało wniesione w terminie. W razie przyjęcia odmiennego stanowiska, strony wniosły o przywrócenie terminu wskazując, że jego przekroczenie nastąpiło bez ich winy. Jak podkreślono w uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu, A. A. poinformowała pracownika organu, że w sierpniu 2021 r. nie będzie przebywać pod adresem ul. [A] w Warszawie i nie będzie w stanie odbierać korespondencji kierowanej na ten adres. Z tej przyczyny przesyłka zawierająca decyzję z adnotacją o dwukrotnej awizacji nie powinna stanowić podstawy do uznania, że doszło do doręczenia zastępczego. Strony podniosły, że organ nie poinformował ich o wszczęciu postępowania z urzędu, a więc nie zostały one skutecznie poinformowane o obowiązku wynikającym z art. 41 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 2 lutego 2022 r. nr KOC/7644/Op/21 w punkcie 1. odmówiło A. A. i B. B. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 3 sierpnia 2021 r. nr RZ/1724/2021, a w punkcie 2. stwierdziło, że odwołanie od tej decyzji zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia.

Jak wyjaśnił organ, korespondencja skierowana do A. A. oraz B. B., zawierająca decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 3 sierpnia 2021 r., została zwrócona do organu z adnotacją urzędu pocztowego "zwrot nie podjęto w terminie". Pierwsze awizo przesyłki miało miejsce 12 sierpnia 2021 r., a drugie - 20 sierpnia 2021 r. Zatem, organ uznał, że zgodnie z treścią art. 44 § 4 K.p.a., skuteczne doręczenie decyzji nastąpiło 26 sierpnia 2021 r. Termin na złożenie odwołania upłynął więc z dniem 9 września 2021 r. Tymczasem, odwołanie zostało nadane w Urzędzie Pocztowym 9 listopada 2021 r., a więc z uchybieniem terminu do jego wniesienia.

Następnie, SKO wyjaśniło, że w aktach sprawy znajduje się pismo Prezydenta m.st. Warszawy z 1 czerwca 2021 r. informujące, że "zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wygaśnięcia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 132/2020 z 22.09.2020 r.". W piśmie tym Prezydent m.st. Warszawy pouczył m.in. o wynikającym z art. 41 § 1 K.p.a. obowiązku informowania organu administracji publicznej o każdej zmianie adresu. Pismo to zostało odebrane przez A. A. 18 czerwca 2021 r.

Ponadto, w aktach sprawy znajduje się e-mail z 6 lipca 2021 r. od A. A., skierowany do C. C. - pracownika Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie, w którym strona poinformowała o nowym adresie do korespondencji: ul. [A], [...] Warszawa, a na wydruku e-mail znajduje się adnotacja pracownika organu o telefonicznym potwierdzeniu podanego adresu. Jak podkreśliło SKO, w aktach sprawy brak jest natomiast dowodu potwierdzającego przekazanie przez A. A. informacji, że w sierpniu 2021 r. nie będzie przebywać pod adresem ul. [A] w Warszawie i nie będzie w stanie odbierać korespondencji kierowanej na ten adres. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że obowiązkiem strony jest wskazanie adresu do doręczeń, nawet gdy czasowo przebywa poza stałym miejscem zamieszkania. Poinformowanie organu wyłącznie o braku możliwości odbierania korespondencji pod wskazanym adresem w określonym miesiącu nie stanowi, zdaniem SKO, wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 41 § 1 K.p.a.

Organ zwrócił również uwagę, że z wniosku o przywrócenie terminu nie wynika, aby informacja o braku możliwości odbierania korespondencji pod adresem ul. [A] w Warszawie w sierpniu 2021 r. odnosiła się również do B. B.. Organ I instancji adresował korespondencję wspólnie do obu stron postępowania, co jednak nie daje podstaw do uznania, że doręczenie było nieskuteczne.

Z uwagi na wskazane okoliczności, organ uznał, że podnoszone przez strony argumenty nie świadczą o tym, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez ich winy.

A. A. i B. B. wnieśli na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo ustalił, że skarżący wnieśli odwołanie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 3 sierpnia 2021 r. z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a.

Sąd I instancji wyjaśnił, że wskazana decyzja została przesłana skarżącym na adres podany przez nich w korespondencji elektronicznej z 6 lipca 2021 r., a potwierdzony przez pracownika organu telefonicznie. Jak zwrócił uwagę Sąd I instancji, skarżący nie kwestionują, że rzeczywiście doszło do zmiany ich adresu, o czym poinformowali organ. Przesyłka zawierająca decyzję była, w związku z niezastaniem adresata, dwukrotnie awizowana w dniach 12 i 20 sierpnia 2021 r. Zdaniem Sądu I instancji, organ przyjął więc prawidłowo, w związku z treścią art. 44 § 4 K.p.a., że doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 26 sierpnia 2021 r. a odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia SKO o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, Sąd I instancji uznał, że skarżący nie uprawdopodobnili braku winy w uchybieniu terminu. Jak podkreślił Sąd I instancji, o braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku.

W ocenie Sądu I instancji, analiza akt administracyjnych sprawy nie potwierdza, że skarżący poinformowali pracownika organu I instancji o nieobecności pod wskazanym adresem. Brak jest notatki służbowej lub innej wzmianki o takim zgłoszeniu. Jednocześnie, w piśmie z 1 czerwca 2021 r., skarżący zostali poinformowani o wynikającym z art. 41 § 1 K.p.a. obowiązku informowania organu o każdej zmianie adresu.

Sąd I instancji zgodził się, że przepis art. 41 § 1 K.p.a. nie wymaga, aby zawiadomienie o zmianie adresu musiało nastąpić w formie pisemnej, jednak postępowanie administracyjne jest prowadzone co do zasady na piśmie (art. 14 K.p.a.), a zgodnie z art. 63 § 1 K.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Przepis ten dotyczy również wyjaśnień w zakresie zmiany adresu. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje formę sporządzenia protokołu, wskazując w art. 63 § 3, że podanie wniesione ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego.

Sąd I instancji uznał, biorąc pod uwagę treść przytoczonych przepisów, że od osoby zachowującej należytą staranność przy prowadzeniu swoich spraw należy oczekiwać, że informację o zmianie adresu do korespondencji lub o tymczasowej nieobecności pod stałym adresem przekaże organowi w sposób zapewniający utrwalenie takiej informacji, tj. albo na piśmie, albo ustnie do protokołu, który również będzie mieć formę pisemną i zostanie przez stronę podpisany. W przeciwnym razie brak jest jakiejkolwiek możliwości zweryfikowania twierdzeń strony odnośnie do zawiadomienia organu o zmianie adresu.

Skarżący co prawda najpierw zawiadomili organ pisemnie (za pośrednictwem poczty elektronicznej) o zmianie adresu do korespondencji (na adres ul. [A], [...] Warszawa), ale nie poinformowali już później pisemnie organu o nieobecności pod nowym adresem w sierpniu 2021 r. Zdaniem Sądu I instancji, taki sposób postępowania skarżących nie pozwala przyjąć, że zachowali oni należytą staranność w prowadzeniu swoich spraw, co w konsekwencji oznacza, że powoływane przez nich okoliczności nie świadczą o braku winy w uchybieniu terminu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. A. i B. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku i brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, pomimo takiego obowiązku, wynikającego wprost z powołanego przepisu, w sytuacji gdy pominięte kwestie miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

2. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego nie zastosowano ww. przepisu i nie rozpatrzono merytorycznie wniosku, pomimo że skarżący przedstawili okoliczności, które uprawdopodabniają, iż do niedochowania terminu doszło bez ich winy, ponieważ poinformowali oni organ o swojej nieobecności w sierpniu 2020 r. pod stałym adresem i zwrócili się o nieprzesyłanie im korespondencji w tym okresie;

3. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego dokonano całkowicie dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności zaniechano sprawdzenia wskazanej przez skarżących informacji o przekazaniu pracownikowi WCPR – C. C. (z d. C.) informacji o braku możliwości odebrania przez skarżących korespondencji pod stałym adresem;

4. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 41 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego dokonano błędnej interpretacji ww. przepisu, powielonej przez Sąd I instancji, a polegającej na przyjęciu, że obowiązek zawiadomienia o zmianie adresu wymaga formy pisemnej, mimo że przepis ten mówi jedynie o zawiadomieniu organu o zmianie adresu, bez wskazania formy takiego zawiadomienia, co oznacza, że może to nastąpić również przez kontakt z pracownikiem prowadzącym postępowanie administracyjne w imieniu organu, co miało miejsce w niniejszej sprawie; brak sporządzenia z ww. czynności przez pracownika organu protokołu, czy nawet notatki służbowej nie może obciążać strony.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że samo zacytowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutów, bez merytorycznego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. i świadczy o nieprawidłowym sporządzeniu uzasadnienia. Jak zaznaczyli wnoszący skargę kasacyjną, pominięte kwestie (nieodniesienie się do zarzutu naruszenia przez organ art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a.) miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i rzutowały na wynik sprawy.

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, nieprawidłowe było założenie, bez wcześniejszego uzyskania czy przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek dowodu, że nieobecność skarżących pod stałym adresem w sierpniu 2021 r. dotyczyła wyłącznie A. A., co stanowi rażący przejaw naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a.

Jak zaznaczyli wnoszący skargę kasacyjną, nie można również uznać, że to ich obciąża brak dokonania przez pracownika organu adnotacji w aktach sprawy, dotyczącej zawiadomienia o nieobecności pod stałym adresem, pomimo że przepis art. 41 § 1 K.p.a. nie wymaga żadnej formy. Przyjmując nawet, że zawiadomienie takie powinno spełniać warunki określone w art. 63 § 1 K.p.a., to ustne zawiadomienie powinno skutkować sporządzeniem przez pracownika organu protokołu. Brak sporządzenia takiego protokołu nie może obciążać strony.

W ocenie wnoszących skargę kasacyjną, uprawdopodobnienie braku winy, o którym mowa w art. 58 § 1 K.p.a., nie oznacza udowodnienia braku winy, ale wskazania z dużym stopniem prawdopodobieństwa, że dana czynność nie mogła zostać dokonana w określonym przez przepisy prawa czasie, z przyczyn, które nie leżały po stronie zainteresowanego. Z kolei, przepis art. 58 § 1 K.p.a. nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie wiarygodności okoliczności, na które powołała się osoba wnioskująca o przywrócenie terminu.

Wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnili, że pozostawali w stałym kontakcie z Warszawskim Centrum Pomocy Rodzinie. A. A., wiedząc, że organ może wysłać do niej korespondencję, przekazała informację, że w sierpniu 2021 r. nie będzie przebywać pod adresem ul. [A] w Warszawie i nie będzie w stanie przyjąć przedstawiciela organu sprawującego nadzór nad opieką oraz odbierać korespondencji kierowanej na ten adres, a także poprosiła o wstrzymanie się z przesyłaniem korespondencji. Przekazując te informacje oraz prośbę, wnoszący skargę kasacyjną byli przekonani, że jest to wystarczające wypełnienie obowiązku z art. 41 § 1 K.p.a., w szczególności gdy osoba prowadząca postępowanie nie wezwała ich, ani nie poinformowała o konieczności złożenia pisma lub uzupełnienia informacji w zakresie braku obecności pod ww. adresem. Zatem, organ wiedząc, że wnoszący skargę kasacyjną nie przebywają pod wskazanym wyżej adresem, skierował do nich korespondencję na ten właśnie adres. Na poparcie zaprezentowanego stanowiska powołano wyrok WSA w Warszawie z 21 lipca 2004 r. sygn. akt I SA 2341/02.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna ma częściowo uzasadnione podstawy.

W pierwszej kolejności wymagał ustosunkowania się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności.

W skardze kasacyjnej zarzucono brak merytorycznego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i wskazano, że kwestie pominięte miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i rzutowały na wynik sprawy.

Z art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze. Obowiązku tego nie można jednak odrywać od dyspozycji przedstawienia stanu sprawy oraz przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Przedstawienie zarzutów zawartych w skardze powinno być powiązane z przedstawieniem stanu sprawy w części faktycznej uzasadnienia. Natomiast przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (patrz: wyrok NSA z 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1457/11, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie nakłada więc na sąd obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut pominięcia określonych zarzutów, konieczne jest precyzyjne ich wskazanie, a następnie powiązanie z uchybieniem stosownym normom prawnym oraz wykazanie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, tzn. wykazanie, że gdyby Sąd ich nie pominął, to rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne od kontrolowanego (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2532/14). Odnotować należy, że autor kasacji nie wskazał ani w opisie naruszenia, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które zarzuty podniesione w skardze zostały przez Sąd I instancji pominięte. Za próbę konkretyzacji uznać można jedynie wskazanie w petitum skargi kasacyjnej argumentacji, że pominięcie Sądu I instancji polegało na nieodniesieniu się do zarzutu naruszenia przez organ art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. W związku z tak wyartykułowaną tezą skonstatować należy, że z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Oznacza to, że wskazane wyżej uchybienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogły być skutecznie podważane zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób wskazywany przez skarżących kasacyjnie nie był więc zasadny.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, należy zauważyć, ze centralnym problemem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ocena, czy okoliczności, które zostały podane przez pełnomocnika skarżących mogły uzasadniać przywrócenie uchybionego terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 3 sierpnia 2021 r. nr RZ/1724/2021 o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji własnej z 22 września 2020 r. nr 132/2020 w sprawie przyznania rodzinie zastępczej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej oraz w związku z tym ustalenia, że świadczenie to nie przysługuje od 27 listopada 2020 r.

Podstawy normatywne postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 2 lutego 2022 r. nr KOC/7644/Op/21 o odmowie przywrócenia terminu do terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji, skontrolowanego następnie przez Sąd I instancji, stanowił art. 58 § 1 i 2 oraz art. 59 § 2 K.p.a. Przy czym w okolicznościach niniejszej sprawy podstawę taką stanowił również przepis art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów, od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej oraz terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Chociaż ustawodawca wprost nie wskazał w ww. przepisie, to trzeba przyjąć, że rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym, poprzedzone zawiadomieniem organu w trybie art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID, powinno być prowadzone przez organ w trybie art. 58 i nast. K.p.a. z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonej przez art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID, jedynie w zakresie terminu do złożenia wniosku o przewrócenie terminu. Kwestia ta nie była sporna w niniejszej sprawie.

W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (art. 58 § 1 K.p.a.). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 K.p.a.). O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (art. 59 § 2 K.p.a.).

W cytowanym przepisie ogólnego postępowania administracyjnego - art. 58 § 1 K.p.a., zostały ustanowione cztery przesłanki skutecznego przywrócenia terminu, które muszą wystąpić koniunkcyjnie: uprawdopodobnienie przez zainteresowanego braku winy, wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu, dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu i dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której ustanowiony był termin. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości (np. wyrok NSA z 2 marca 2022 r. sygn. akt I GSK 1410/18), że z powołanej regulacji wynika, że przesłanką pierwotną niezbędną do uruchomienia postępowania w sprawie przywrócenie terminu jest jego uchybienie, rozumiane jako wystąpienie w dacie składnia prośby okoliczności obiektywnej, której istnienie nie może być ustalane dopiero w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 58 § 1 K.p.a. Jednocześnie przywracanie terminu nie jest przedmiotem uznania administracyjnego polegającego na swobodzie wyboru wiążących konsekwencji normy prawnej, gdyż organ administracji publicznej ma obowiązek przywrócenia terminu (bezsprzecznie świadczy o tym zwrot normatywny "należy przywrócić"), w przypadku, gdy zachodzi ustawowa przesłanka - jeżeli zainteresowany uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Istota tego postępowania sprowadza się do ustalenia, czy zainteresowany uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Podkreśla się, że z uprawdopodobnieniem wiąże się ustalenie jakiegoś faktu w oparciu o wiarygodne środki dowodowe, pozwalające na przekonanie się przez organ administracji o zgodności danych faktów z rzeczywistością. Według nauki prawa, uprawdopodobnienie (semiplena probatio), pojmowane jako środek zastępczy dowodu w ścisłym znaczeniu, niedający pewności, ale wyłącznie prawdopodobieństwo twierdzenia o jakimś fakcie, stanowi odstępstwo od ogólnej reguły dowodzenia faktów na korzyść tej strony, której ustawa zezwala w określonym wypadku na uprawdopodobnienie faktu, na który się powołuje, zamiast udowadniania go. Jest to zatem środek zwolniony z formalizmu zwykłego postępowania dowodowego, bowiem ma na celu przyspieszenie postępowania w sprawie. To właśnie od oceny organu administracji publicznej albo sądu podejmowanej w ramach uprawnień dyskrecjonalnych zależy uznanie, czy dokonane na podstawie uprawdopodobnienia ustalenia są na tyle wiarygodne, by można było uznać za uprawdopodobnione fakty, na które strona się powołuje. Postępowanie w sprawie przywrócenia terminu opiera się na argumentach przedstawionych przez stronę, ciężar uprawdopodobnienia spoczywa na zainteresowanym, ciężar wykazania braku winy w uchybieniu terminu obciąża wnioskodawcę. Przedmiotem sprawy administracyjnej o przywrócenie terminu jest ustalenie, czy zainteresowany uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy (por. wyrok NSA z 15 lipca 2023 r. I OSK 1385/21).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy podkreślić, że kwestią sporną w sprawie jest to, czy strona w stopniu wystarczającym uprawdopodobniła fakt, że istniały obiektywne okoliczności uniemożliwiające terminowe wniesienie odwołania. Sąd I instancji podzielił ocenę organu odwoławczego, że skarżący nie uprawdopodobnili braku winy w uchybieniu terminu przez powołanie się na okoliczność, że poinformowali pracownika organu o swojej nieobecności w sierpniu 2021 r. pod stałym adresem oraz zwrócili się z prośbą o niekierowanie do nich korespondencji w tym okresie. Nie jest sporne, że czynność ta nie została przez skarżących dokonana w formie pisemnej.

Sąd I instancji wywiódł na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy, tj. braku notatki służbowej lub innej wzmianki o takim zgłoszeniu, że skarżący nie poinformowali pracownika organu I instancji o nieobecności pod wskazanym adresem. Równocześnie Sąd zauważył, że skarżący zostali poinformowani o wynikającym z art. 41 § 1 K.p.a. obowiązku informowania organu o każdej zmianie adresu (pismo z 1 czerwca 2021 r.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie założenie Sądu I instancji jest jednak przedwczesne, a poza tym nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy. Okoliczności podnoszone przez skarżących we wniosku o przywrócenie terminu wskazujące na brak ich winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania nie zostały bowiem dostatecznie rozważone i zbadane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skoro zasadniczą okolicznością wskazywaną przez skarżących był fakt poinformowania pracownika organu o swojej nieobecności w sierpniu 2021 r. pod stałym adresem oraz wyrażona przez nich wobec tego pracownika prośba o niekierowanie do nich korespondencji w tym okresie, to okoliczność ta wymagała ustalenia. Przy czym ustalenie to nie może wynikać ze znajdujących się dokumentów w aktach sprawy ani z poszukiwania pisma skarżących, skoro oni nigdy nie twierdzili, że przekazali tę informację na piśmie. Wobec niekwestionowanego faktu, że w aktach sprawy brak jest dowodu na okoliczność przekazania przez skarżących pracownikowi organu ww. informacji i wobec przeświadczenia skarżących, że stosowna adnotacja w aktach sprawy znajduje się, konieczne było odebranie oświadczenia od pracownika, do którego skarżący skierowali informację o braku możliwości odbioru korespondencji pod wskazanym wcześniej adresem. Skarżący od początku wskazywali, że informację w tym zakresie przekazali pracowniczce WCPR –C. C. (de domo C.). Z akt sprawy wynika, że w istocie z taką osobą kontaktowali się wcześniej (k. 21 akt administracyjnych). Organ odwoławczy powinien zatem doprowadzić do odebrania pisemnego oświadczenia od C. C. (de domo C.) na okoliczność wskazywaną przez skarżących.

Zasadnie więc zarzucili skarżący kasacyjnie naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 58 § 1 i 2 K.p.a. w powiązaniu z art. 151 P.p.s.a. przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bez zbadania powyższej okoliczności nie jest uzasadnione stanowisko, że skarżący byli bierni i nie wykazywali dbałości o swoje interesy.

Ponadto, w przyjętych przez Sąd I instancji okolicznościach sprawy, powoływanie się przez organ i Sąd I instancji na przepis art. 41 K.p.a. wydaje się być nieuzasadnione.

Zgodnie z art. 41 K.p.a.: "W toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu." (§ 1). W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (§ 2).

W przepisie art. 41 § 1 K.p.a. chodzi np. o adres mieszkania, w którym strona stale przebywa. Skarżący nie zmienili adresu, gdyż nie wyprowadzili się na stałe, lecz wskazali wyłącznie na dokładnie określoną, czasową nieobecność pod wskazanym adresem zamieszkania (sierpień 2012 r.). Nie można więc przyjąć, że miały do nich zastosowanie skutki, o których mowa w § 2 tego artykułu, tj. przyjęcie fikcji doręczenia. Z żadnego przepisu K.p.a. nie wynika, aby na czas czasowej nieobecności strona była zobowiązana ustanowić pełnomocnika do doręczeń korespondencji. Organ wiedząc o czasowej nieobecności skarżących w miejscu ich stałego zamieszkania powinien był, kierując się zasadami słuszności i uwzględniania słusznego interesu strony, doręczyć decyzję wówczas, kiedy wiadomo było, że strony mogą ją odebrać. W wyroku NSA w Krakowie z 22 lipca 1998 r. sygn. akt I SA/Kr 857/98 (SIP LEX nr 360119) wręcz wskazano, że zastępcze doręczenie decyzji w tym stanie rzeczy byłoby nieprawidłowe. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy natomiast ustalenia w powyższym zakresie niewątpliwie powinny być ocenione w kategoriach niezawinionego uchybienia stron.

Tym samym, zarzut naruszenia art. 41 § 1 K.p.a. w powiązaniu z art. 151 P.p.s.a., polegający na kwestionowaniu stanowiska Sądu I instancji w zakresie konieczności zachowania zasady pisemności przy zawiadomieniu o zmianie adresu nie mógł mieć znaczenia dla wyniku sprawy, a zatem nie wymagał odniesienia się do niego.

Organ nie przeanalizował więc prawidłowo kwestii braku uprawdopodobnienia w uchybieniu terminu, a ponadto pominął wyjątkowe uwarunkowania sprawy, co doprowadziło do nadmiernego rygoryzmu w jego działaniu przy procedowaniu wniosku, a Sąd I instancji ten stan rzeczy nieprawidłowo zaakceptował. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego po stronie organu zabrakło wyważenia jego stanowiska, tak, by z jednej strony nie doprowadzać do pochopnego przywracania terminu, z drugiej zaś, by na skutek nadmiernej surowości nie zamknąć stronom drogi do obrony ich praw. Nie bez znaczenia dla kwestii oceny dopuszczalności przywrócenia terminu w kontrolowanej sprawie jest okres, w którym doszło do jego uchybienia. W tamtym czasie, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491, zm. 522, 531 i 565), obowiązywał w Polsce stan epidemii. Niewątpliwie celem tej regulacji było zagwarantowanie stronie prawa do bezpiecznego pod kątem zdrowia udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zapewnienie skutecznej ochrony obywateli przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa. Nie ulega wątpliwości, że zamiarem ustawodawcy było stworzenie w okresie trwania stanu epidemii dodatkowej, szerokiej ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym dla stron, które nie dochowały terminów przewidzianych prawem administracyjnym.

Wymaga też zwrócenia uwagi, że do akt sprawy organ nie dołączył wniosku skarżących o przywrócenie terminu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 2 lutego 2022 r. nr KOC/7644/Op/21 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania i odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).