Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2247/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 77§ 1-4, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 30 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 877
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 8/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 12 października 2021 r. nr SKO 4103/582/2021 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 8/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 12 października 2021 r. SKO 4103/582/2021 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Duszniki-Zdrój z dnia 23 sierpnia 2021 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osób uprawnionych: [...], [...], [...] i [...] w kwocie 73 431,29 zł oraz odsetek za zwłokę w kwocie 45 337,84 zł za okres od 1 października 2008 r. do 30 kwietnia 2020 r. oraz odmawiającą umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych na rzecz osób uprawnionych: [...], [...], [...] i [...] w wysokości 31 395,00 zł. Zdaniem organu odwoławczego, strona spłaca należności, bowiem ze świadczenia rentowego prowadzona jest skutecznie egzekucja, a pozostały po egzekucji dochód wystarcza stronie na pokrywanie wydatków związanych z utrzymaniem. Stwierdziło, że egzekucja należności alimentacyjnych nie zagraża egzystencji stronie. Kolegium przywołało, niekwestionowane przez stronę w odwołaniu, wyliczenia organu I instancji. Kolegium dostrzegło trudną sytuację zdrowotną strony jednak wskazało, że jej sytuacja majątkowa nie jest wyjątkową, bo stała kwota dochodu pozwala regulować stronie należności alimentacyjne. Sytuacja strony nie daje podstaw do wydania decyzji o umorzeniu należności w myśl art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2021 r., poz. 877 ze zm., dalej: ustawa, ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, u.p.o.u.a.).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe rozstrzygnięcie wniósł [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Zdaniem Sądu, Skarżący posiada zadłużenie, którego wysokość spowodowana została wieloletnim brakiem uiszczania przez skarżącego świadczeń alimentacyjnych na rzecz uprawnionych córek zanim sytuacja zdrowotna skarżącego pogorszyła się w 2018 r. W ocenie Sądu umorzenie zobowiązania powinno nastąpić tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i dokonały prawidłowej wykładni art. 30 ust. 2 ustawy. Z dokumentacji sprawy wynika, że dłużnik aktualnie może wywiązywać się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. W sprawie istotne jest, że - pomimo dobrowolnych wpłat dłużnika - zostały przyznane i wypłacone na dzieci skarżącego świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a tym samym istnieje, w dniu wydania kontrolowanej decyzji, niesporna kwota należności z tego tytułu. Obowiązek alimentacyjny skarżącego względem jego córek został zrealizowany ze środków publicznych. Nie jest to pomoc bezzwrotna, a ustanowiona w interesie uprawnionych do pobierania świadczeń alimentacyjnych. Dłużnik alimentacyjny jest obowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie (art. 27 ust. 1 ustawy). Należności przypadające od dłużnika alimentacyjnego z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego podlegają ściągnięciu wraz z odsetkami w drodze egzekucji sądowej na podstawie przepisów o egzekucji świadczeń alimentacyjnych, z uwzględnieniem przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (art. 27 ust. 3 ustawy). Dlatego uzasadnionym jest oczekiwanie uregulowania świadczeń alimentacyjnych, wypłaconych uprawnionym, przypadających od skarżącego. Wypłacone należności podlegają egzekucji komorniczej i jak do tej pory egzekucja jest prowadzona z majątku skarżącego skutecznie, bez zagrożenia jego egzystencji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 77 § 1-4 i art. 80 kpa poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. poprzez zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sytuacji zdrowotnej i życiowej skarżącego mimo, iż w sprawie zachodziły podstawy do stwierdzenia, że SKO w Wałbrzychu naruszyło przepisy art. 77 § 1 4 kpa oraz 80 kpa w zakresie w jakim organ wyprowadził sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania wniosek, że w sprawie nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, które pozwalałyby na umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, podczas gdy jak wynika ze zgromadzonych dowodów spłatę przedmiotowych zaległości uniemożliwiają skarżącemu niezdolność do pracy, orzeczenie o niepełnosprawności, problemy z poruszaniem, nie rokujący poprawy stan zdrowia oraz niewielkie dochody,

II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj.

- art. 30 ust 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez błędne niezastosowanie mimo, że sytuacja dochodowa i zdrowotna skarżącego uzasadniała umorzenie jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a w szczególności pomimo zachodzenia w sprawie wyjątkowych i obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających skarżącemu wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego wobec niepełnosprawności i orzeczonej niezdolności do pracy.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odmówić słuszności należy zarzutom naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1-4 i art. 80 k.p.a. Należy wskazać, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji zasadnie bowiem podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Jednocześnie wskazania wymaga, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż go nie stosował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. i jedynie ten przepis winien zasadniczo stanowić podstawę zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu I instancji oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.

Na początek należy podkreślić, że umorzenie świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego uregulowane w art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zapada w ramach uznania administracyjnego (zob. Prawo administracyjne. Zagadnienia ogólne i ustrojowe. Redakcja naukowa J. Blicharz, P. Lisowski, Warszawa 2022, s. 126–133). Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 ustawy organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Złożony przez skarżącego w niniejszej sprawie wniosek dotyczył umorzenia zadłużenia z tytułu wypłacanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej.

Powołany przepis wskazuje kryteria brane pod uwagę przez organ (sytuacja dochodowa i rodzinna wnioskodawcy), jednakże uwzględnienie wniosku pozostawia do uznania organu zobowiązanego do uwzględnienia zarówno słusznego interesu strony, jak i interesu społecznego. Z treści ww. przepisu wynika również, że dłużnik alimentacyjny to osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna. A to oznacza, co do zasady, że każdy dłużnik alimentacyjny, wobec którego egzekucja okazała się bezskuteczna, nie uzyskuje dochodów wystarczających na pokrycie zasądzonych przez sąd alimentów. Samo zatem uzyskiwanie niskich dochodów, bądź też nieuzyskiwanie dochodów nie jest okolicznością wyjątkową i szczególną na tle sytuacji innych dłużników alimentacyjnych. Zła sytuacja jest bowiem cechą większości zobowiązanych, za których Fundusz Alimentacyjny wypłacał należności i umarzanie należności z tej tylko przyczyny czyniłoby praktycznie martwą normę prawną statuującą obowiązek zwrotu organowi równowartości wypłaconych z funduszu świadczeń. A zatem, sytuacja dochodowa dłużnika w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń powinna być analizowana przy uwzględnieniu faktu, że dłużnik alimentacyjny co do zasady jest osobą borykającą się z trudnościami finansowymi. Sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika ubiegającego się o umorzenie należności musi go więc wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych. Może mieć to miejsce wówczas, gdy sytuacja dochodowa lub rodzinna nie pozwala dłużnikowi na wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego. Przy czym, taki stan powinien być efektem wpływu czynników obiektywnych. Należy też podkreślić, że przy rozpoznawaniu tego typu spraw trzeba również mieć na względzie, że zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, rodzice są obowiązani do świadczeń alimentacyjnych względem dziecka, które nie jest się w stanie utrzymać samodzielnie. Trudna sytuacja materialna i życiowa rodziców nie zwalnia ich od obowiązku świadczenia na potrzeby dzieci. Rodzice są obowiązani dzielić się z dziećmi nawet bardzo niskimi dochodami. Zobowiązania o charakterze alimentacyjnym mają zatem charakter obligatoryjny. Wobec tego art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. powinien być interpretowany w sposób ścisły, a nie rozszerzający. Należy bowiem podkreślić, że zobowiązany ponosi pełną odpowiedzialność za zaistniałe zaległości powstałe z tytułu wypłaconych przez Państwo zastępczo na rzecz jego dziecka alimentów i spoczywa na nim obowiązek pełnego zaangażowania i podjęcia starań w kierunku spłaty tych zaległości wraz z odsetkami. Zwrot należności jest zasadą, a instytucja umorzenia, rozłożenia na raty albo odroczenia terminu płatności odstępstwem, czyli wyjątkiem od ogólnej zasady obowiązku zwrotu należności i może mieć miejsce jedynie w sytuacjach szczególnych, nadzwyczajnych. Za taką wyjątkową, nadzwyczajną sytuację nie może być natomiast uznana sytuacja, będąca efektem działań podmiotu zobowiązanego do alimentacji. Istotnym jest również, że wszelkiego rodzaju zwolnienia z obowiązku świadczeń alimentacyjnych względem dziecka powinny uwzględniać, że obowiązek alimentacyjny ciąży na każdym z rodziców, a alimenty służą realizacji ochrony dobra dziecka przez zapewnienie środków na jego utrzymanie, wychowywanie i kształcenie. Dobro dziecka jest wartością najwyższą i podlega konstytucyjnej ochronie ze strony państwa (art. 72 Konstytucji RP). Fakt wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby małoletniej nie zwalnia zobowiązanego z obowiązku alimentacji własnego dziecka. Każde natomiast umorzenie zadłużenia alimentacyjnego powoduje przerzucenie na wszystkich członków społeczeństwa kosztów utrzymania dzieci dłużników alimentacyjnych (por. wyroki NSA: z 30 sierpnia 2024 r., I OSK 2432/23; z 16 lutego 2023 r. I OSK 718/22; z 13 stycznia 2022 r. I OSK 721/19; publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak już powyżej wskazano decyzja wydawana w oparciu o art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. posiada charakter uznaniowy. Wskazuje na to wyraźnie zwrot "może" odnoszący się do uprawnienia organu administracji. Uznanie administracyjne zaś wyraża się w tym, że nawet gdy strona spełni określone prawem przesłanki, organ nie musi rozstrzygnąć sprawy w pozytywny dla niej sposób. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak zupełnej dowolności w rozstrzyganiu sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1353/09, 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 116/10, 23 sierpnia 2023 r. sygn. akt. III FSK 1128/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Na organie spoczywa bowiem obowiązek wyważenia interesu społecznego (publicznego) oraz słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a. Dokonując zatem wykładni przepisu art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. i tym samym sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika, o której w nim mowa należy ocenić, czy przy podejmowaniu decyzji doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, co wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem jednostki.

Przypomnienia wymaga, że ze względu na uznaniowy charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 30 ust. 2 ww. ustawy, kontrola legalności takiego aktu dokonywana przez sąd administracyjny polega na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Jest to więc – w ujęciu procesowym – kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jej zgodności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W sprawie jest bezsporne, że skarżący posiada stały dochód w postaci renty rolniczej oraz dodatku pielęgnacyjnego i świadczenia uzupełniającego dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji w łącznej kwocie 2006,83 zł brutto, kwot wyliczonych przez organ na potrącenia z tytułu podatku, zadłużenia alimentacyjnego, opłat miesięcznych skarżący nie kwestionuje w związku z czym słusznie organy, a następnie Sąd I instancji uznały, że egzekucja alimentacyjna może być prowadzona bowiem nie zagraża egzystencji skarżącego.

Umorzenie przez właściwy organ należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego ma – co już stwierdzono – charakter wyjątkowy. Wydanie pozytywnej dla dłużnika decyzji na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy alimentacyjnej może być odebrane jako forma zachęcenia innych osób do unikania partycypowania w kosztach utrzymania własnych dzieci, w sytuacji, gdy sytuacja materialna i osobista dłużnika nie jest następstwem pojawienia się zdarzeń nagłych i nieprzewidywalnych, lecz wynika ona z zaniedbań, które miały miejsce przed kilku laty i obecnie dłużnik ponosi tego negatywne konsekwencje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 269/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście zasadne jest dokonywanie oceny konkretnej sytuacji wnioskodawcy z uwzględnieniem kilku lat przed wydaniem decyzji na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy alimentacyjnej. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że historia pogorszenia zdrowia skarżącego miała miejsce w 2018 r., tymczasem zwłoka w zapłacie kwoty 45 337,84 zł jest liczona i datowana za okres od 1 października 2008 r. Oznacza to, że zadłużenie skarżącego z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego istniało na długo przed pogorszeniem stanu zdrowia, gdy jego możliwości zarobkowe nie doznawały uszczerbku z tego powodu. Tym samym zasadne jest przyjęcie, że sytuacja, w jakiej znalazł się skarżący, przynajmniej częściowo jest wynikiem jego zaniechań mających miejsce w przeszłości. W konsekwencji powyższych ustaleń w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie sposób uznać, że zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 ustawy alimentacyjnej okazał się zasadny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyznać rację Sądowi I instancji, że w niniejszej sprawie zgromadzono pełny materiał dowodowy pozwalający na poczynienie ustaleń. Nie kwestionując trudnego położenia skarżącego, wskazać trzeba, że ocena legalności zaskarżonych decyzji dokonana przez Sąd I instancji, jest prawidłowa. Ustalono bowiem ogólną sytuację finansową i życiową skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia i został on przez organy a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo oceniony. Brak jest podstaw do kwestionowania rzetelności postępowania dowodowego i prawidłowości ustaleń stanowiących podstawę wydanych w sprawie decyzji odmawiających umorzenia przedmiotowych należności.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.