Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 383/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 157, art. 154
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. K. oraz P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2734/13 w sprawie ze skargi A.K. oraz P. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [..] września 2013 r. nr [..] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 września 2014r. sygn. akt I SA/Wa 2734/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi P. S. i A. K. na decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [..] września 2013r., nr [..]

Przedmiotowy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym :

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołań P. S. i A.K., decyzją z dnia [..] września 2013 r., nr [..] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [.]. z dnia .[]. listopada 2012 r., nr [..] orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości 2.828.034,30 zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu S., gmina O., stanowiącej działki nr [.] o pow. 0,0196 ha, nr [..] o pow. 23,9093 ha, nr [.] o pow. 4,4915 ha, która stała się własnością Skarbu Państwa, zgodnie z decyzją Wojewody [..] nr [..] z dnia [..] września 2011 r., udzielającą zezwolenia na budowę drogi ekspresowej [..] na odcinku [..], pododcinek "C" od km 18+845 do km 38+900, w tym na rzecz M.K.w wysokości 1.414.017,15 zł oraz na rzecz P.S. w wysokości 1.414.017,15 zł oraz zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Nieruchomość położona w gminie O., obręb S., oznaczona jako działki nr [..] o pow. 0,0196 ha, nr [..] o pow. 23,9093 ha, nr [..] o pow. 4,4915 ha, decyzją Wojewody [..] nr [.] z dnia [.] września 2011 r. została, przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [.] na odcinku [..], pododcinek "C" od km 18+845 do km 38+900.

Wojewoda [.] decyzją z dnia [..] listopada 2012 r., nr [..] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 2.828.034,30 zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu S., gmina O. stanowiącej działki nr [..] o pow. 0,0196 ha, nr [..] o pow. 23,9093 ha, nr [..] o pow. 4,4915 ha, która stała się własnością Skarbu Państwa, zgodnie z decyzją Wojewody [..] nr [..] z dnia [..] września 2011 r. udzielającą zezwolenia na budowę drogi ekspresowej [..] na odcinku [..], pododcinek "C" od km 18+845 do km 38+900, w tym na rzecz M.K. w wysokości 1.414.017,15 zł oraz P. S. w wysokości 1.414. 017,15 zł oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli P. S. i oraz A. K. P. S. zakwestionował dobór nieruchomości porównawczych, w szczególności wskazując, że wycena przedmiotowej nieruchomości powinna zostać oparta o transakcje nieruchomościami z terenu gmin O. i N.a także z terenu województwa m., przez które ma przebiegać droga [..]. Z kolei M. K. zarzucił organowi naruszenie art. 7 i art. 77 Kpa poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym bezkrytyczne przyjęcie ustaleń wynikających z operatu szacunkowego, pomimo że nie spełnia on wymogów stawianych przez standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych. A.K. wniósł o ponowne oszacowanie wartości zasiewów i nawożenia, albowiem dane przyjęte do szacunku nie są reprezentatywne. Powyższe, zdaniem skarżącego, stanowiło naruszenie art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687) – zwanej dalej "specustawą" poprzez przyjęcie, że sporządzony na potrzeby sprawy operat szacunkowy jest zgodny z wymogami art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej "ugn" podczas, gdy operat opiera się zasadniczo o jedno kryterium - położenie, pomijając pozostałe wskazane jako wytyczne w normie art. 134 ust. 2 ugn.

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [..] września 2013 r., nr [..] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [.] z dnia [..] listopada 2012 r., nr [..]. W uzasadnieniu organ – powołał przepisy art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 18 ust. 1 i 3 specustawy, art. 134 ust. 1, 3 i 4, art. 154 ust. 1-3 ugn - i wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej na terenie gminy O., obręb S. stanowiącej działki nr [..] o pow. 0,0196 ha, nr [..] o pow. 23,9093 ha, nr [..] o pow. 4,4915 ha, stanowi operat szacunkowy, sporządzony w dniu 11 czerwca 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego S. J., którego aktualność została potwierdzona przez biegłego w dniu 12 czerwca 2013 r. Jak wskazał biegły szacowane nieruchomości stanowiły grunty rolne niezabudowane. Zgodnie z opisem stanu nieruchomości działka nr [..] stanowiła grunt użytkowany rolniczo, obsiany pszenicą. Działka nr [..] stanowiła grunt użytkowany rolniczo obsiany żytem. W trakcie oględzin biegły ustalił, że w centralnej części nieruchomości znajduje się skupisko drzew i zakrzaczenia o pow. ok. 0,70 ha. Drzewa te to dęby - 20 sztuk, świerki - 15 sztuk, osiki - 5 sztuk o wysokości ok. 25 m, średnicy 40-60 cm oraz brzozy - 50 sztuk o wysokości 25 m, średnicy 30 cm. W środku znajduje się bagno i zakrzaczenia. Działka nr [..] stanowiła grunt użytkowany rolniczo, obsiany żytem. W centralnej jej części znajduje się skupisko drzew ok. 15 sztuk, głównie osik o wysokości 15 m, średnicy 20-30 cm oraz zakrzaczenia nie przedstawiające większej wartości użytkowej. Teren podmokły trudnodostępny. Nieruchomości zlokalizowane są w sąsiedztwie niezabudowanych nieruchomości rolnych w znacznej odległości od miasta powiatowego O., w pewnym oddaleniu od zwartej zabudowy wiejskiej. Biegły ustalił, że nieruchomość położona jest na terenie, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w O. z dnia 27 maja 1998 r., Nr XLII/306/98 działki nr [..] i [..] przeznaczone są pod obszary działalności rolniczej o charakterze doświadczalnym z zakazem tworzenia nowych zagród poza zabudową skupioną wsi, obszary potencjalnych dolesień systemowych i zadrzewień odpowiadające krajowej strategii zwiększania lesistości, obszary chronionego krajobrazu i korytarzy ekologicznych. Działka nr [.] przeznaczona jest pod obszary potencjalnych dolesień systemowych i zadrzewień, obszary chronionego kraj obrazu i korytarzy ekologicznych. Mała ilość transakcji nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe sprawiła, że rozszerzony został obszar badania, który ostatecznie objął całe Województwo [..] oraz sąsiadujące z nim obszary powiatów o., p. i m. Dla potrzeb wyceny biegły przeanalizował rynek gruntów rolnych oraz rynek nieruchomości nabywanych na realizację inwestycji drogowych. Dokonane analizy doprowadziły do przekonania, że przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, dlatego wartość dla celów odszkodowawczych określona zostanie według alternatywnego sposobu użytkowania. Wartość rynkową gruntu jako przedmiotu prawa własności określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Sposób wyceny w podejściu porównawczym polega na założeniu, że wartość nieruchomości jest równa cenie, jaką uzyskano za nieruchomości podobne, będące przedmiotem obrotu rynkowego, skorygowanej ze względu na cechy różniące nieruchomości oraz trend czasowy. Metoda porównywania parami polega na porównywaniu nieruchomości wycenianej, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny i warunki zawarcia transakcji oraz cechy nieruchomości. Na podstawie analizy rynku nieruchomości rolnych, ustalono też atrybuty, które mają wpływ na ceny rynkowe nieruchomości tego samego rodzaju, co nieruchomość wyceniana. Do cech wpływających na cenę rynkową nieruchomości biegły zaliczył: lokalizację szczegółową - odległość od zwartej zabudowy (waga 45%) oraz lokalizację ogólną - odległość od obszarów miast (waga 55%). Do ostatecznej analizy biegły przyjął 3 transakcje nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe. Wartość 1 m2 wycenianych działek wyniosła 9,13 zł. Oszacowana wartość prawa własności działki gruntu działki nr [..] o pow. 0,0196 ha, wyniosła 1.789,00 zł, wartość działki gruntu nr [..] o pow. 23,9093 ha wyniosła 2.182.919,00 zł, natomiast wartość działki gruntu nr [..] o pow. 4,4915 ha, wyniosła 410.074,00 zł. Elementami, które ponadto wycenił biegły są znajdujące się na nieruchomości naniesienia w postaci rzepaku i żyta oraz zadrzewienia. Ich wartość określono w podejściu kosztowym (rzepak i żyto) i dochodowym (zadrzewienia). Stan zasiewów rzepaku i żyta obejmował okres od rozpoczęcia prac agrotechnicznych do wysiewu nasion, z tego względu należy określić koszty poniesionych w tym okresie nakładów. Wartość zadrzewienia określono według wartość drewna. Wartość zasiewów rzepaku na działce [..] określono na kwotę 46 zł. Wartość zasiewów na działce nr [..] określono na kwotę 54.662,00 zł, wartość drzewostanu na działce nr [..] na kwotę 40.560,00 zł. Wartość zasiewów żyta na działce [..] biegły określił na kwotę 2.851,00 zł, wartość drzewostanu na kwotę 465,00 zł.

Minister podkreślił, że aby dokonać oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy należy mieć na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem". Organ - powołując przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia oraz art. 134 ust. 4 ugn – wskazał, że jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych, ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ugn), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 ugn). Mając na uwadze powyższe Minister wskazał, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości, wobec tego do porównań prawidłowo zostały przyjęte nieruchomości nabywane na cele drogowe. Analizę porównawczą cen nieruchomości przeznaczonych pod tereny rolne oraz nabywanych na cele drogowe umieszczono odpowiednio na stronie 10 i 12 operatu szacunkowego. Minister uznał, że analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych, dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Odnosząc się do kwestii doboru cech nieruchomości organ odwoławczy wyjaśnił, że dobór cech pozostawiony został rzeczoznawcy majątkowemu, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy, a już zwłaszcza dotyczące doboru cech rynkowych wpływających na wartość nieruchomości, wymagają wiedzy specjalistycznej, której organ administracji publicznej nie ma. Odnosząc się do konieczności przeprowadzenia ponownej wyceny Minister wyjaśnił, że skarżący nie przedstawił dowodu, który mógłby stanowić podstawę do stwierdzenia, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób nieprawidłowy, a w wypadku kwestionowania operatu (uznanego przez organ za wiarygodny) na stronę przechodzi ciężar dowodzenia wadliwości operatu. Rzeczoznawca cieszy się statusem osoby zaufania publicznego, toteż jedynie istotne i dostatecznie umotywowane zastrzeżenia do jego opinii uzasadniać mogą wniosek o dodatkową opinię, w szczególności byłoby to konieczne w razie przedstawienia przez stronę własnej ekspertyzy, a tak się w sprawie nie stało. Obowiązki organu w zakresie wyjaśnienia sprawy i przeprowadzenia istotnych dla jej rozstrzygnięcia dowodów nie wyczerpują całości tego zagadnienia, gdyż również strona winna współdziałać w tym zakresie. Nie realizuje tej reguły składanie wniosków dowodowych, nieistotnych dla sprawy, domaganie się dopuszczenia dowodów już przeprowadzonych, czy na okoliczności bezsporne, jak też żądanie dopuszczenia dowodów w sytuacji, w której brak jest obiektywnej potrzeby przeprowadzenia dalszych dowodów na okoliczność udowodnioną środkami wcześniejszymi. Odnosząc się do kolejnego zarzutu, że całkowicie nieprzekonywujące są argumenty rzeczoznawcy, że główną cechą która ma decydować o doborze transakcji do porównania jest to, czy nieruchomość jest położona w odległości do 8 km od miasta, czy też dalej, Minister stwierdził, że w piśmie z dnia 5 października 2012 r. S. J. wyjaśnił, iż wyznaczenie odległości około 8 km jako granicznej oceny cech lokalizacji w stosunku do obszarów miast wynika z analizy cech lokalizacyjnych zestawionych nieruchomości. Również zarzut dotyczący przyjęcia do porównań nieruchomości nieporównywalnych do wycenianej pod względem powierzchni uznał za chybiony bowiem biegły również wyjaśnił, że kształt i powierzchnia działki zależne są od przebiegu pasa planowanej drogi i nie są niezależnymi atrybutami oceny działki, a jej przydatność jako nieruchomości drogowej nie jest uwarunkowana kształtem i powierzchnią. Odnosząc się do kwestii występowania na rynku lokalnym transakcji drogowych, biegły wyjaśnił, że transakcje wskazane przykładowo przez pełnomocnika jednego ze skarżących nie spełniają kryterium podobieństwa do przedmiotu wyceny.

Od decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [..] września 2013 r., nr [..] A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [..] z dnia [..] listopada 2012 r., nr [..]; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Od decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [..] września 2013 r., nr [..] również P. S.wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [..] z dnia [..] listopada 2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4a specustawy oraz art. 134, art. 151 i art. 153 ust. 1 ugn, a także art. 7, art. 77 Kpa poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy na podstawie, którego zostało ustalone odszkodowanie za przejętą nieruchomość skarżącego został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i ustalona w nim wycena tej nieruchomości odzwierciedla jej rynkową wartość, w szczególności: 1) naruszającą art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4a specustawy wycenę nieruchomości w oparciu o jedna cechę – lokalizacja nieruchomości z pominięciem innych cech wynikających z art. 134 ust. 2 ugn; 2) wprowadzenie nieznanego stronie kryterium poprzez przyjęcie odległości 8 km od obszaru zabudowanego i związanie z tą odległością oceny cechy lokalizacja ogólna; 3) naruszenie art. 7 i art. 77 Kpa bezpodstawne przyjęcie przez organ operatu szacunkowego niezgodnego ze standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych, tj. pkt 5.1 i 5.2 Noty Interpretacyjnej Nr 1 (poz. 4.2.g) i pominięcie takich cech rynkowych jak: dostępność komunikacyjna, przeznaczenie, walory użytkowe, stan i sposób użytkowania; 4) odstąpienie przez biegłego od czasowego poszerzenia analizy rynku nieruchomości drogowych o lata 2008 i 2009, w których występowała większa ilość transakcji drogowych, co mogło wpłynąć na dokładniejszy szacunek; 5) nieuwzględnienie transakcji wskazywanych przez A. K. w piśmie z dnia 2 lipca 2012 r. jako podobnych do nieruchomości wycenianej; 6) przyjęcie do porównania parami 3 nieruchomości niepodobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn, położonych w gminie K., nie sąsiadującej bezpośrednio z S.; brak uzasadnienia przez biegłego dla tego wyboru; 7) niepodobieństwo porównawczych nieruchomości w stosunku do nieruchomości szacowanej związane z lokalizacją ogólną wynikające z tego, że nieruchomości porównawcze są odległe od O. o 20 km, natomiast nieruchomość szacowana o 10 km; 8) pominięcie w wycenie transakcji z terenu gmin O. i N., a także z terenu powiatów z Województwa [.], gdzie przebiega droga ekspresowa [..].

Poza tym skarżący A. K. wskazał, że operat szacunkowy winien być uzupełniony o: 1) korektę ze względu na cechę powierzchni nieruchomości, ponieważ działki z poz. 7 i 11 są kilkaset lub kilka tysięcy razy mniejsze od nieruchomości wycenianej i wobec tego są niepodobne; 2) pominięcie nieruchomości z poz. 12 zawartej przy rażąco niskiej cenie, w stosunku do której nie są znane szczegółowe uwarunkowania dotyczące tej transakcji; 3) wskazanie sposobu badania rynku lokalnego i regionalnego, skoro ostatecznie w operacie znalazły się transakcje z jednej gminy, a zostały pominięte transakcje z Gminy O. i bezpośrednio sąsiadujących powiatów n. i o.; 4) uwzględnienie w wycenie cechy wycenianej nieruchomości jaką jest jej szczególnie korzystne położenie przy projektowanym węźle komunikacyjnym.

W odpowiedzi na skargi Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o ich oddalenie wskazując, że zarzuty skargi nie wnoszą nic nowego do sprawy.

W uzasadnieniu powołanego powyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy z dnia 11 czerwca 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego S. J. miał walor wiarygodnej opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa. Sąd zwrócił uwagę, że na etapie ustalania odszkodowania za nieruchomość nabytą pod inwestycję drogową w trybie specustawy opinia o wartości nieruchomości sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego stanowi podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania (art. 130 ust. 2 ugn w zw. z art. 23 specustawy). Zdaniem Sądu, sporządzona w niniejszej sprawie opinia o wartości nieruchomości oznaczonej jako działki nr [..] położone w S., uzupełniona o wyjaśnienia biegłego zawarte w pismach z dnia 3 sierpnia 2012 r., 25 lipca 2012 r. i 5 października 2012 r. stanowiła wiarygodny dowód w sprawie i nie narusza wymogów określonych w art. 18 specustawy i w § 36 rozporządzenia. Nie budzi wątpliwości to, że w operacie szacunkowym prawidłowo określono przedmiot oraz stan faktyczny i prawny gruntu (niezabudowany grunt użytkowany rolniczo z naniesieniami w postaci zasiewów rzepaku i żyta oraz drzewostanu oznaczony jako działki nr [..] o pow. 0,0196 ha, [..] o pow. 23,9093 ha, [.] o pow. 4,4915 ha, położony w S. w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej i gruntów rolnych, stanowiący własność A. K. i P.S., przeznaczony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O.zatwierdzonym uchwałą Nr XLII/306/98 z dnia 27 maja 1998 r. pod funkcję rolną z dopuszczalnością dolesienia gruntu), a także cel wyceny (określenie wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania za nabycie nieruchomości pod drogę krajową w trybie specustawy). Z wyceny wynika, że rzeczoznawca majątkowy, po dokonaniu oględzin w dniu 15 maja 2012 r., ustalił stan przedmiotu wyceny na dzień wydania decyzji nr [..] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (30 września 2012 r.). Określenie wartości nieruchomości przejętych pod drogę krajową rzeczoznawca majątkowy poprzedził analizą rynku. Biegły przyjął rynek nieruchomości rolnych niezabudowanych, pomijając przeznaczenie gruntu określone decyzją o zrid. Obszar rynku lokalnego to teren gminy O. Okres badania cen to kwiecień 2011 r. do 11 czerwca 2012 r. Biegły ustalił, że wartość nieruchomości waha się od 10.000 do 50.000 zł za 1 ha, a największe znaczenie cenotwórcze mają takie cechy jak lokalizacja i cechy użytkowe nieruchomości. Dokonując wyceny nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia nieruchomości pod drogę publiczną biegły dokonał też analizy rynku niezabudowanych nieruchomości drogowych przeznaczonych pod budowę dróg różnych kategorii. Obszar rynku to tzw. rynek regionalny, obejmujący województwo [..] oraz sąsiadujące z nim obszary powiatów: o., p. i m. z województwa [..]. Okres badania cen to okres od 2010 r. do daty sporządzenia operatu szacunkowego. Na badanym rynku biegły ustalił kilkanaście nieruchomości podobnych do wycenianej, zlokalizowanych na terenach rolnych (powiaty o., n. i k.). Analizując możliwość zastosowania tzw. zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 ugn biegły ustalił, że nieruchomości drogowe osiągają ceny znacznie wyższe, niż nieruchomości rolne, nawet te o dogodnych lokalizacjach. Wobec tego biegły przyjął, że dla wyceny miarodajny jest rynek nieruchomości drogowych. Jeżeli chodzi o określenie wartości rynkowej gruntu szacunek został dokonany w podejściu porównawczym metodą porównywania parami. Dokonując wyboru cech rynkowych, istotnych z punktu widzenia wyceny rzeczoznawca uznał za właściwe przyjęcie cech o charakterze lokalnym, a nie uniwersalnym. Rzeczoznawca analizując zmiany poziomu cen w czasie nie dostrzegł istotnych zmian cen transakcyjnych na przyjętym obszarze rynku i w związku z tym nie dokonał korekty cen transakcyjnych wskutek upływu czasu. Jako lokalne cechy cenotwórcze biegły przyjął lokalizację ogólną – odległość od obszarów miast i lokalizację szczegółową – odległość od zwartej zabudowy. Wobec tego głównym kryterium doboru nieruchomości porównawczych było podobieństwo cech lokalizacyjnych w stosunku do terenów zurbanizowanych i zabudowanych. W ocenie biegłego takie cechy jak: kształt i powierzchnia nieruchomości drogowych nie są niezależnymi atrybutami charakteryzującymi daną nieruchomość. Wagi cech cenotwórczych biegły ustalił na 45 % - lokalizacja szczegółowa i 55% - lokalizacja ogólna. Z wytypowanych na rynku drogowym 12 nieruchomości biegły wyodrębnił 3 (poz. 7, 11 i 12 - str. 12 operatu), jako najbardziej podobne do nieruchomości szacowanej. Z operatu wynika, że zarówno nieruchomość szacowana, jak i nieruchomości przyjęte do porównań mają te same cechy: są wydzielone z działek rolnych pod poszerzenie dróg publicznych, mają mniej dogodną lokalizację szczegółową (ponad 100 m od zabudowy) i mniej dogodną lokalizację ogólną (ponad 8 km od stref zurbanizowanych). Po zastosowaniu poprawek wartość 1m2 szacowanej nieruchomości biegły ustalił na 9,13 zł/m2. Z zestawienia transakcji zawartych na str. 12 operatu wynika, że przyjęta cena 1m2 wycenianego gruntu jest zbliżona do cen nieruchomości o mniej dogodnej lokalizacji ogólnej (poz. 4, 5, 6). Wyższe ceny osiągają natomiast nieruchomości o dogodnej lokalizacji ogólnej (poz. 1, 2,3, 8, 9,10) i dogodnej lokalizacji szczegółowej (poz. 1, 2, 3, 4, 8). Wycena znajdujących się na gruncie naniesień została dokonana w podejściu kosztowym (rzepak, żyto) i dochodowym (zadrzewienia) i nie budzi zastrzeżeń Sądu. Po obliczeniach matematycznych końcową wartość rynkową nieruchomości wycenianej biegły określił na kwotę 2.693.366 zł.

Zdaniem Sądu, przedstawione w operacie określenie wartości przedmiotowej nieruchomości uwzględniało istotne z punktu wyceny nieruchomości przepisy prawa, w szczególności zawarte w art. 18 ust. 1 specustawy, art. 4 pkt 16 i 17, art. 134 ust. 1, 2 i 4, art. 152, art. 153 i art. 154 ust. 1 i 2 ugn oraz § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Zdaniem Sądu, sporządzona na użytek niniejszej sprawy wycena jest wiarygodna i była aktualna w momencie wydawania zaskarżonej decyzji (pismo rzeczoznawcy majątkowego z dnia 12 czerwca 2013 r.), nie wymagała uzupełnienia, a więc mogła służyć jako podstawa do ustalenia odszkodowania w trybie specustawy.

Nie budzi wątpliwości Sądu, to że w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie przepis art. 18 ust. 1e specustawy, dlatego też zasadnie Wojewoda [..] podwyższył kwotę odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, co dało kwotę odszkodowania w wysokości 2.828.034,30 zł.

Trafnie wskazał Wojewoda [..], że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania będzie Generalny Dyrektor Dróg krajowych i Autostrad. Zobowiązanie to wynika z przepisów art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) w zw. z art. 22 specustawy.

Sąd wskazał, że biegły nie uznał cechy powierzchnia jako atrybutu cenotwórczego w zakresie nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne, wskazując na brak zależności pomiędzy wielkością nieruchomości, a cenami transakcyjnymi, albowiem chodzi o nieruchomość przejętą przez podmiot publicznoprawny pod konkretny cel publiczny – drogę, a znaczenie dla wyceny ma specyficzny rynek nieruchomości drogowych, którym nie rządzą ogólne zasady jak na rynku nieruchomości prywatnych, lecz szczególne uwarunkowania. Wobec tego – jak wyjaśnił biegły - typowe, uniwersalne cechy cenotwórcze nie są miarodajne dla celu niniejszej wyceny (zwraca na to uwagę rzeczoznawca majątkowy w pkt 3 wyjaśnień z dnia 25 lipca 2012 r.). Dalej Sąd podkreślił, iż zgodzić należy się ze skarżącymi, że w operacie szacunkowym biegły wskazał, iż z rozmów przeprowadzonych z właścicielami nieruchomości rolnych zajmowanych pod drogi wynika, iż są oni skłonni zaakceptować niższy poziom cen transakcyjnych przy nieruchomościach o mniejszych powierzchniach. W ocenie Sądu, to stwierdzenie nie pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem biegłego, który po analizie rynku nieruchomości, pominął cechę powierzchnia nieruchomości, jako atrybut cenotwórczy. Zapis ten nie świadczy o tym, że na rynku właściwym dla wycenianej nieruchomości były zawierane transakcje obrazujące zauważalną tendencję: mała powierzchnia – niska cena. Z tego fragmentu operatu szacunkowego wynika, że osoby fizyczne byłyby skłonne (gdyby doszło do zawarcia transakcji) przyjąć niższą cenę za mniejszą działkę. Powyższy zapis nie ma znaczenia dla sprawy, ponieważ dla wyceny istotne znaczenie mają już zawarte transakcje nieruchomościami, a nie oczekiwania właścicieli gruntów przejmowanych pod drogi publiczne. Kwestia zgodności operatu ze standardami zawodowymi pozostaje poza oceną organu administracji. Dla niniejszej sprawy administracyjnej istotna jest wartość dowodowa operatu szacunkowego i w związku z tym jego przydatność na potrzeby ustalenia odszkodowania, w tym jego zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Kwestia merytorycznej prawidłowości operatu szacunkowego, jego zgodności z zasadami sztuki szacowania może być natomiast oceniona przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ugn) ewentualnie stosowanie przez biegłego standardów zawodowych przy określaniu wartości nieruchomości może być oceniane w postępowaniu z zakresu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 194 ust. 2 w zw. z art. 175 ust. 1 ugn).

Sąd zwrócił uwagę, że biegły wyjaśnił (w pkt 1 pisma z dnia 3 sierpnia 2012 r.), że w ocenie cech trudno wyznaczyć sztywną gradację, jeżeli chodzi o ocenę dogodności lokalizacji ogólnej. Zdaniem biegłego, taka cenzura odległościowa wynika z analizy cech lokalizacyjnych zestawionych nieruchomości, stwierdzenia oddziaływania terenów zurbanizowanych na obszar lokalizacji danej nieruchomości lub braku takiego oddziaływania (istnienie transakcji sprzedaży nieruchomości rolnych na cele nierolne). Biegły wyjaśnił, że decydujące znaczenie dla oceny cechy lokalizacja ogólna ma ilość zawieranych transakcji na danym obszarze. Granica 8 km wynika z tego, że na ogólną liczbę 50 transakcji zawartych w okresie wrzesień 2011 r. – maj 2012 r. 42 z nich zlokalizowane są w odległości 8 km od ośrodka miejskiego (O.), dlatego też tę odległość uznał za istotne kryterium w gradacji "dogodności" lokalizacji ogólnej (pkt 1 pisma z dnia 5 października 2012 r.). Wbrew temu co twierdzą skarżący biegły nie przyjął zatem granicy 8 km w sposób dowolny, ale jako pewną tendencję istniejącą na rynku nieruchomości. Sąd zwraca uwagę, że analiza rynku to wiedza specjalna biegłego, a nie organu administracji. Wynika to wyraźnie z przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Wydłużenie zaś okresu analizy rynku musi mieć szczególne uzasadnienie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Natomiast jeżeli skarżący uważają, że wskazywane przez nich nieruchomości były bardziej podobne do nieruchomości wycenianej winni przedstawić stosowną kontrwycenę wykonaną przez rzeczoznawcę majątkowego, np. wskazującą (tak jak twierdzi skarżący P. S.), że przedmiotowa nieruchomość powinna być wyceniona na ok. 13 zł za 1m2. Wówczas to organ administracji mógłby ocenić, czy bardziej wiarygodna jest wycena biegłego, czy eksperta, który sporządził wycenę na zlecenie skarżących. Jeżeli obie opinie rzeczoznawców majątkowych o wartości nieruchomości istotnie różniłyby się metodologią wyceny, przyjętymi założeniami i w konsekwencji powstałyby istotne rozbieżności w zakresie wyniku wyceny, wówczas organ miałby podstawy do wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie. Skarżący nie przedłożyli jednak kontrwyceny. Same twierdzenia skarżących (osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższej wartości nieruchomości) wskazujące na to, że biegły niewłaściwie wybrał nieruchomości do porównań i że są one niepodobne nie mogły stanowić równego rangą i obiektywnego przeciwdowodu w stosunku do operatu szacunkowego z dnia 11 czerwca 2012 r. Zarzuty skarg kwestionujące analizę rynku nieruchomości, wybór nieruchomości do porównań, dobór cech cenotwórczych, ich wag i gradacji ocen cech dotyczą obszaru wiedzy specjalnej biegłego i w związku z tym nie mogły być objęte oceną organu administracji, jak i sądu administracyjnego. W swoich wyjaśnieniach biegły podkreślał, że głównym kryterium doboru nieruchomości podobnych było podobieństwo cech lokalizacyjnych w stosunku do terenów zabudowanych i zurbanizowanych. Poza tym przy doborze nieruchomości porównawczych rzeczoznawca majątkowy kierował się zasadą, że czym mniejsza ilość poprawek korekcyjnych tym bardziej nieruchomości są do siebie podobne (pkt 3 pisma z dnia 5 października 2012 r.). Rzeczoznawca wskazał, że 3 wybrane nieruchomości porównawcze miały te same cechy jak nieruchomość wyceniana: są wydzielone z działek rolnych pod poszerzenie dróg publicznych, mają mniej dogodną lokalizację szczegółową (ponad 100 m od zabudowy) i mniej dogodną lokalizację ogólną (ponad 8 km od stref zurbanizowanych). Zdaniem biegłego to, że takie nieruchomości zlokalizowane były na terenie jednej gminy nie jest uchybieniem, jeżeli dotyczy wydzielonego, spójnego rynku. Biegły wskazał, że nieruchomości z terenu gmin N. i O. osiągają wyższe ceny, ponieważ są lepiej zlokalizowane w stosunku do terenów zabudowanych i zurbanizowanych. Z tego powodu są zatem niepodobne do nieruchomości wycenianej (pkt 1 pisma z dnia 3 sierpnia 2012 r.).

Jeżeli chodziło o pozostałe krytyczne uwagi do operatu sporządzonego na zlecenie organu Sąd zwrócił uwagę, że i one nie zasługują na uwzględnienie. Nie ma żadnego przeciwdowodu (choćby opracowania, czy ekspertyzy sporządzonej na zlecenie skarżących – art. 174 ust. 3a ugn), z którego wynikałoby, że transakcja z poz. 12 została zawarta przy rażąco niskiej cenie lub że w stosunku do tej transakcji wystąpiły szczegółowe uwarunkowania zaniżające jej wartość. Z treści operatu (str. 7) wynika, że biegły miał świadomość jakie założenia muszą wystąpić (niezależność stron, brak działania pod przymusem, stanowczy zamiar zawarcia umowy, czas na wynegocjowanie warunków umowy – art. 151 ugn), aby móc określić wartość rynkową nieruchomości. Argumentem za wadliwością operatu nie może być stanowisko WSA w Warszawie zaprezentowane w wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2025/12. Wiarygodność operatu szacunkowego jako podstawy do określenia wartości nieruchomości oceniana jest na tle konkretnej sprawy, ponieważ stan faktyczny i prawny każdej ze spraw nie jest tożsamy. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut P. S., że wytypowane nieruchomości miały gorszą lokalizację, ponieważ są położone w odległości ponad 20 km od O., a nieruchomość wyceniana tylko 10 km. Biegły wyjaśnił (w pkt 1 pisma z dnia 3 sierpnia 2012 r.), że cenzura odległościowa 8 km ma istotne znaczenie dla oceny "dogodności" lokalizacji ogólnej. Wynika to z analizy cech lokalizacyjnych zestawionych nieruchomości, stwierdzenia oddziaływania terenów zurbanizowanych na obszar lokalizacji danej nieruchomości lub braku takiego oddziaływania (istnienie transakcji sprzedaży nieruchomości rolnych na cele nierolne). Biegły wyjaśnił, że decydujące znaczenie dla oceny cechy lokalizacja ogólna miała ilość zawieranych transakcji na danym obszarze. Granica 8 km wynika z tego, że na ogólną liczbę 50 transakcji zawartych w okresie wrzesień 2011 r. – maj 2012 r. 42 z nich zlokalizowane były w odległości 8 km od ośrodka miejskiego (O.), dlatego też tę odległość uznał za istotne kryterium w gradacji "dogodności" lokalizacji ogólnej (pkt 1 pisma z dnia 5 października 2012 r.). Zdaniem biegłego, zależność ta występuje wokół innych, podobnych do O. ośrodków miejskich (pkt 1 pisma z dnia 5 października 2012 r.). Rzeczoznawca wskazał, że istotnego oddziaływania procesów urbanistycznych nie ma w miejscowości S., gdzie rzadko występują transakcje nieruchomościami na cele poza rolne. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że nie były uzasadnione wskazywane w skardze zarzuty naruszenia art. 18 ust. 1, art. 12 ust. 4a specustawy, art. 134, art. 151, art. 153 ust. 1 ugn oraz § 36 rozporządzenia w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, nie zostały również naruszone przez organy przepisy art. 7, art. 77 Kpa w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył, P, S. reprezentowany przez pełnomocnika zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: prawa materialnego tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), art. 4 pkt 16, art. 134, art. 151 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tj. Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn.zm.) poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że operat szacunkowy na podstawie, którego zostało ustalone odszkodowanie za przejętą nieruchomość skarżącego został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i ustalona w nim wycena tej nieruchomości odzwierciedla jej rynkową wartość art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 157 ust. 1 i art. 194 ust. 2 w zw. z art. 175 ust.l ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżący powinien złożyć dowód przeciwny operatowi szacunkowemu w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, jako jedyny sposób podważenia stwierdzeń w nim zawartych, co w konsekwencji doprowadziło do bezkrytycznego i bezpodstawnego oparcia zaskarżonego wyroku na wycenie zawartej w ww. operacie; nadto naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotne znaczenia dla wyniku sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art.§ 1 ppsa i art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [..] września 2013r., nr [..] nie została wydana z naruszeniem art. 7 , art. 77 k.p.a., art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., pomimo tego, że organ ten nie rozpatrzył wnikliwie operatu szacunkowego i nie poddał go dodatkowej weryfikacji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż w jego ocenie, operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem obowiązujących przepisów w tym zakresie, a w szczególności przepisów art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Operat szacunkowy nie odzwierciedla rzeczywistej rynkowej wartości nieruchomości z uwagi na niewłaściwie dobrane nieruchomości stanowiące podstawę dokonania wyceny, ponieważ przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania trzy nieruchomości nie są porównywalne z nieruchomościami przejętymi od skarżącego. Wynika to chociażby z faktu, że wybrane przez rzeczoznawcę nieruchomości są znacznie bardziej oddalone od większej miejscowości tj. o ponad 20 km, a nieruchomości przejęte od skarżącego leżą tylko 10 km od Ostródy. Nieruchomości wytypowane przez rzeczoznawcę mają zatem znacznie mnniej atrakcyjną lokalizację, niż nieruchomości przejęte od skarżącego. Nieruchomość przejęta od skarżącego miała areał wielokrotnie wyższy od nieruchomości przyjętych do porównania

przez rzeczoznawcę, a zatem nieruchomości te nie spełniają kryterium podobieństwa. Ponadto organy I i II instancji pomimo zgłoszonych przez strony zastrzeżeń, nie dokonały weryfikacji tego operatu, więc zasadne było uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, czego WSA w Warszawie w niniejszej sprawie nie uczynił.

Nadto skargę kasacyjną wywiódł pełnomocnik A.K., na zasadzie art. 173 § 1 p.p.s.a. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji bądź uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji. Wyrokowi zarzucił :

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości, polegający na niewłaściwej jego wykładni sprowadzającej się do twierdzenia, że jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych może dokonać oceny poprawności operatu szacunkowego, a ewentualne zarzuty strony bądź ocena organu administracji jako pochodzące od osób nie będących profesjonalistami są bez znaczenia,

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że decyzje organu I i II instancji nie naruszają prawa a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie,

- naruszenie art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4a ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U.2008.193.1194 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na akceptacji przy szacowaniu nieruchomości tylko jednego kryterium - odległości, co miało ten skutek że pomimo wewnętrznych sprzeczności operat szacunkowy uznany został za zgodny z wymogami art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy operat opiera się zasadniczo o jedno kryterium - położenie, pomijając pozostałe wskazane jako wytyczne w normie art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. lokalizacja, dostępność komunikacyjna, walory użytkowe, sposób użytkowania, a także w odniesieniu do kryterium odległości ustanawiający w sposób dowolny granicę 8 KM jako przesłankę do obniżenia wartości działki;

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że nieruchomości różniące się od siebie powierzchnią ponad 152 krotnie są nieruchomościami podobnymi i mogą stanowić podstawę do określania kwoty odszkodowania, - naruszenie przepisów postępowania: art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy, objętej skargą tj. oceny wszystkich zgłoszonych w skardze zarzutów, kwestionujących poprawność postępowania organów I i II instancji i ich bezkrytycznego stosunku do oczywistych wad operatu szacunkowego.

W uzasadnieniu skargi wskazał, iż dokonanie badania prawidłowości, a co za tym idzie i mocy dowodowej operatu szacunkowego, nie może polegać na stwierdzeniu jedynie, iż przedłożony w sprawie operat sporządzony został zgodnie z art. 134 u.g.n. oraz przepisami rozporządzenia, jak miało to miejsce w decyzjach organów administracji i skarżonym wyroku. W ocenie skarżącego, Sąd za organami administracji nie dokonał oceny prawidłowości operatu szacunkowego. Z treści operatu wynika, że nieruchomości podobne ustalone zostały z uwzględnieniem wyłącznie jednej cechy, tj. lokalizacji i ona stanowi wyznacznik wartości, co wprost wskazano w operacie. Rzeczoznawca majątkowy wytypował jako nieruchomości podobne nieruchomości położone w podobnej odległości, jak nieruchomość szacowana, od zwartej zabudowy i od obszarów miast. Zauważyć należy jednak, że wśród tych nieruchomości praktycznie żadna nie jest porównywalna z nieruchomością wycenianą choćby pod względem obszaru. Nieruchomość wyceniana zajmuje powierzchnię 0,0196 ha, 23,9093 ha i 4,4915 h, zaś nieruchomości poddane analizie, jako podobne mają powierzchnię: od 13 m2. Przy czym trzy przyjęte do porównania mają powierzchnię 160 m2, 241 m21182 m2. Skarżący podkreślił, iż z uwagi na wady operatu szacunkowego zachodzi potrzeba poszerzenia analizy rynku dotyczącego nieruchomości gruntowych nabywanych na realizację inwestycji gruntowych na terenach rolnych z uwzględnieniem lat 2010-2012. Podstawę do takiego wniosku daje fakt, iż z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 kwietnia 2010r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z biegiem czasu ilość transakcji dotyczących nabywania gruntów na potrzeby realizacji inwestycji drogowych systematycznie maleje, co ma bezpośredni związek konstytutywnym charakterem decyzji o lokalizacji drogi w kontekście wywłaszczenia. Tym samym zachodziła potrzeba dokonania analizy sytuacji rynkowej w uwzględnieniem czasookresu kiedy ilość transakcji dotyczących zbycia na cele związane z budową drogi była większa i co za tym idzie jest szacunek taki dokładniejszy. Rzeczoznawca również dostrzegł tę zależność, lecz nie poczynił dalszej analizy i rozszerzenia okresu badania rynku o lata wcześniejsze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015r., poz.1311) dalej w skrócie p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach :

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polegało. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z dnia 31 marca 2004r. OSK 59/04, ONSAiWSA 2004 z.1, poz.10; z dnia 20 września 2005r. I OSK 794/05, niepubl.; z dnia 20 października 2005r. I OSK 163/05, LEX nr 188715; z dnia 19 grudnia 2005r. II OSK 299/05, LEX nr 190971; z dnia 17 stycznia 2006r/ II OSK 403/05, LEX nr 196461).

Po stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania należało przystąpić do oceny skargi kasacyjnej.

Analizowane skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie, a zarzuty w nich zawarte należało uznać za niezasadne.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotne znaczenia dla wyniku sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 ppsa i art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [..] września 2013r., nr [..] nie została wydana z naruszeniem art. 7 , art. 77 k.p.a., art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., pomimo tego, że organ ten nie rozpatrzył wnikliwie operatu szacunkowego i nie poddał go dodatkowej weryfikacji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art.1 p.p.s.a. zawiera definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej – sprawa z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz każda inna sprawa, do której stosuje się przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie odrębnych ustaw. Stąd zarzut naruszenia art.1 p.p.s.a. jest nieuprawniony. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Nie można podzielić zarzutu, że Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, że organy orzekające nie naruszyły zasad określonych we wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art.7, 77, 80 i 84§ 1 k.p.a. Na etapie postępowania przed organami administracji skarżący wnosili zastrzeżenia i uwagi do operatu szacunkowego, do których biegły się ustosunkowywał. Należy pamiętać, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008r., Nr 193, poz.1194). Celem tej ustawy jest uproszczenie procedur inwestycyjnych oraz przyśpieszenie nabywania gruntów na potrzeby inwestycji drogowych. Sąd I instancji, orzekając w niniejszej sprawie związany był przepisami rangi ustawowej przez pryzmat których dokonywał oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustosunkował się do zarzutów skarg. Badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, że jest ona zgodna z prawem, a omawiając zgodność z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wykazał w uzasadnieniu, że inwestycja jest zgodna z przepisami tej ustawy. Ustalenia faktyczne nie stoją w sprzeczności z aktami sprawy tj. z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skargach kasacyjnych przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, że również nie podlegają one uwzględnieniu. Zarzuty te dotyczyły prawidłowości i rzetelności sporządzonego operatu szacunkowego. Należy podkreślić, iż w sytuacji w której strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego uprawniona jest na mocy art.157 u.g.n. możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydania decyzji. Skarżący w przedmiotowej sprawie nie skorzystali ze swojego uprawnienia. Jednocześnie ich zarzuty wobec operatu nie zostały poparte żadnym innym operatem wykonanym na zlecenie strony, do którego organ mógłby się ustosunkować. Przepis art.157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. Nie oznacza to jednak braku możliwości skontrolowania operatu szacunkowego. Operat jest opinią biegłego, a zatem dowodem w sprawie administracyjnej i stosownie do art.77 § 1 i art.80 kpa podlega ocenie jak każdy dowód. Ocena wartości dowodowej operatu jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd I instancji w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji oraz Sąd Wojewódzki doszły do przekonania, że biegły dokonał poprawnej wyceny nieruchomości w sporządzonym operacie szacunkowym, a Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje to stanowisko. Należy zaznaczyć, co zarzucają skarżący kasacyjnie, iż biegły nie uznał cechy "powierzchnia" jako atrybutu cenotwórczego w zakresie nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne, wskazując na brak zależności pomiędzy wielkością nieruchomości, a cenami transakcyjnymi. Zdaniem biegłego, na rynku nieruchomości drogowych nie jest to niezależny atrybut świadczący o walorach nieruchomości (pkt 2 wyjaśnień z dnia 3 sierpnia 2012 r.). Takie uzasadnienie rzeczoznawcy majątkowego jest racjonalne. Słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, że nie wymaga wiedzy specjalnej to, że nabywca prywatny zaoferuje prywatnemu zbywcy wyższą cenę za nabywaną nieruchomość mającą dogodne cechy takie jak: powierzchnia, kształt, walory użytkowe, możliwości inwestycyjne, dostępność komunikacyjna, bo w ten sposób może ją wykorzystać w różny sposób, w części zbyć, obciążyć prawem, pobierać pożytki. Oczywistym jest to, że dla Skarbu Państwa, który ma wybudować drogę na przejmowanym gruncie nie ma znaczenia jaka jest jego powierzchnia, bo i tak ma w tym miejscu być droga (taka nieruchomość jest przydatna tylko na cel drogowy – zwraca na to uwagę biegły w pkt 2 wyjaśnień z dnia 5 października 2012 r.). Te same uwagi dotyczą takich cech jak: kształt działki, ukształtowanie powierzchni, walory użytkowe, sposób użytkowania, dostępność komunikacyjna. Skarżący kasacyjnie pomijają to, że w niniejszej sprawie chodzi o nieruchomość przejętą przez podmiot publicznoprawny pod konkretny cel publiczny i to, że znaczenie dla wyceny ma specyficzny rynek nieruchomości drogowych, którym nie rządzą ogólne zasady jak na rynku nieruchomości prywatnych, lecz szczególne uwarunkowania. Wobec tego typowe, uniwersalne cechy cenotwórcze nie są miarodajne dla celu niniejszej wyceny (zwrócił na to uwagę rzeczoznawca majątkowy w pkt 3 wyjaśnień z dnia 25 lipca 2012 r.). Dla wyceny istotne znaczenie mają już zawarte transakcje nieruchomościami, a nie oczekiwania właścicieli gruntów przejmowanych pod drogi publiczne. Kwestia zgodności operatu ze standardami zawodowymi pozostaje poza oceną organu administracji. Dla niniejszej sprawy administracyjnej istotna jest wartość dowodowa operatu szacunkowego i w związku z tym jego przydatność na potrzeby ustalenia odszkodowania, w tym jego zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Biegły wyjaśnił także na co zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki (w pkt 1 pisma biegłego z dnia 3 sierpnia 2012r.), że w ocenie cech nieruchomości trudno wyznaczyć sztywną gradację, jeżeli chodzi o ocenę dogodności lokalizacji ogólnej. Zdaniem biegłego, taka cenzura odległościowa wynika z analizy cech lokalizacyjnych zestawionych nieruchomości, stwierdzenia oddziaływania terenów zurbanizowanych na obszar lokalizacji danej nieruchomości lub braku takiego oddziaływania (istnienie transakcji sprzedaży nieruchomości rolnych na cele nierolne). Biegły wyjaśnił, że decydujące znaczenie dla oceny cechy lokalizacja ogólna ma ilość zawieranych transakcji na danym obszarze. Granica 8 km wynika z tego, że na ogólną liczbę 50 transakcji zawartych w okresie wrzesień 2011 r. – maj 2012 r. 42 z nich zlokalizowane były w odległości 8 km od ośrodka miejskiego (O.), dlatego też tę odległość uznał za istotne kryterium w gradacji "dogodności" lokalizacji ogólnej (pkt 1 pisma z dnia 5 października 2012 r.). Wbrew temu co twierdzą skarżący biegły nie przyjął zatem granicy 8 km w sposób dowolny, ale jako pewną tendencję istniejącą na rynku nieruchomości. Sąd zwraca uwagę, że analiza rynku to wiedza specjalna biegłego, a nie organu administracji. Wynika to wyraźnie z przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia. Jeżeli natomiast chodzi o zarzut braku poszerzenia analizy rynku nieruchomości o lata wcześniejsze, to Sąd zwraca uwagę, że biegły wyjaśnił, że jako miarodajny do wyceny okres czasowy przyjmuje się w praktyce 2 lata, tak też wskazuje się w orzecznictwie sądowym. Zdaniem biegłego, wydłużenie okresu analizy rynku musi mieć szczególne uzasadnienie. W ocenie rzeczoznawcy analizowane w operacie transakcje w okresie ostatnich 2 lat były wystarczające do określenia wartości przejmowanej nieruchomości. Sąd zwraca uwagę, że analiza rynku, także w tym zakresie, to wiedza specjalna biegłego, a nie organu administracji, czy Sądu I instancji. Wynika to wyraźnie z przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Zgodzić się zatem należało ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, który w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że organy administracji przedstawiły analizę operatu szacunkowego, wskazując z jakich przyczyn oceniły go jako prawidłowy i przyjęły bez zastrzeżeń wnioski końcowe rzeczoznawcy co do kwotowego wzrostu wartości nieruchomości objętych operatem, co z kolei stanowiło podstawę do wyliczenia wysokości odszkodowania. Trafne jest wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że operat został sporządzony w sposób zgodny z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Operat przyjęty jako podstawa do ustalenia wysokości odszkodowania został wyczerpująco uzasadniony w sferze faktycznej i prawnej. Biegły ustosunkował się do zarzutów zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego. Rzeczoznawca wyjaśnił czym się kierował przyjmując określone nieruchomości do porównania. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj, położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości, dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art.154 ust.2 u.g.n.). Organy prowadzące postępowanie dokonały oceny operatu szacunkowego pod względem zgodności z prawem. Natomiast sama metodyka szacowania nieruchomości nie mogła być przedmiotem rozważań organu oraz Sądu, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy.

W świetle powyższego organy orzekające w sprawie, a także Sąd Wojewódzki, nie mogły dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównań takich, a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości, przyjęcia korzystnego bądź niekorzystnego położenia konkretnych działek. Oznaczałoby to bowiem dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości, do czego zarówno organy, jak i Sąd nie są uprawnione. W zakresie wymagającym ww. wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art.157 ust.1 u.g.n., o czym mowa była już powyżej. Nie mogły zatem podlegać szczegółowej weryfikacji merytorycznej zawarte w skargach kasacyjnych uwagi co do operatu szacunkowego odnoszące się do kwestii niewłaściwego zdaniem stron zawężenia zestawienia transakcji do nieruchomości o określonej wielkości (powierzchni), wadliwie utworzonego zbioru nieruchomości podobnych, wadliwej analizy sytuacji rynkowej i trendów w zakresie poziomu cen nieruchomości gruntowych oraz wadliwie zastosowanej metody szacowania wartości nieruchomości. Z tych względów za bezpodstawne należało uznać zarzuty skarg kasacyjnych kwestionujące sporządzony w sprawie operat szacunkowy.

Nadto ubocznie należało wskazać, że Sąd w niniejszym składzie nie podziela stanowiska i rozważań wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2012r. sygn. akt I SA/Wa 2025/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2014r. sygn. akt I OSK 534/13, a dotyczących operatu szacunkowego, albowiem pomimo podobieństwa spraw operat szacunkowy w niniejszej sprawie mimo, iż sporządzony przez tego samego biegłego nie budził wątpliwości i został prawidłowo uznany za należycie sporządzony i uzasadniony.

Z tych wszystkich względów skargi kasacyjne, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw podlegały oddaleniu na zasadzie art.184 p.p.s.a.