Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1587/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 22 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. P. kwotę 457 zł ( słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta N. decyzją z 30 czerwca 2015 roku, znak [....] , po ponownym rozpatrzeniu sprawy, orzekł o ustaleniu na rzecz M.P. odszkodowania w wysokości 33.866 złotych za nieruchomość położoną w R. , Gmina C. , oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [....] oraz [....] (powstała z podziału działki ewidencyjnej nr [....] ) o łącznej powierzchni 0,0642 ha, która z mocy prawa stała się własnością Gminy Czarny D. na podstawie decyzji Starosty N. nr [....] z dnia 18 lutego 2013 roku, znak [....] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi gminnej pn. "[....] " w miejscowości R. , Gmina C". Organ w decyzji wskazał, że do wypłaty odszkodowania zobowiązana jest Gmina C. reprezentowana przez Wójta Gminy C.

Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 12 ust. 4a, 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687), dalej "specustawa", "ustawa drogowa", w zw. z art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2, 3, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782), dalej "u.g.n.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a."

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że na wniosek Wójta Gminy C. Starosta [....] wydał decyzję znak [....] z dnia 18 lutego 2013 roku, znak [....] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi gminnej pn. "[....] " w miejscowości R. , Gmina C". Decyzja stała się ostateczna w dniu 10 kwietnia 2013 roku. Zgodnie z punktem 1 ww. decyzji inwestycja będzie realizowana m.in. na działce ewidencyjnej nr [....] o pow. 0,0182 ha położonej w liniach rozgraniczających teren inwestycji podlegających podziałowi oraz na działce ewidencyjnej nr [....] o pow. 0,046 ha, położonej w liniach rozgraniczających teren inwestycji nie podlegających podziałowi. Działki ewidencyjne nr [....] oraz [....] z mocy prawa stały się własnością Gminy C.

Organ I instancji wskazał, że wszczął postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [....] o pow. 0,0182 ha oraz działkę ewidencyjną nr [....] o pow. 0,046 ha, objęte księgą wieczystą nr [....] , prowadzoną przez Sąd Rejonowy w N.

Operatem [....] z dnia 5 lutego 2012 roku działkę ewidencyjną nr [....] o pow. 0,3787 ha podzielono na działkę nr [....] o pow. 0,3605 ha oraz nr [....] o pow. 0,0182 ha. W oparciu o zebrane w sprawie dokumenty ustalono, że dotychczasowym właścicielem działek ewidencyjnych nr [....] oraz nr [....] , z której wydzielona została działka ewidencyjna nr [....] , była M.P.

Organ przywołał art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1, art. 151 ust. 1 u.g.n..

Na zlecenie organu rzeczoznawca majątkowy M.S. sporządziła w lipcu 2013 roku operat szacunkowy określający wartość rynkową prawa własności do nieruchomości gruntowej niezabudowanej, oznaczonej jako ww. działki, zgodnie z którym wartość ta wyniosła 31.780 złotych. W oparciu o przedłożony operat szacunkowy Starosta N. w decyzji z dnia 12 grudnia 2013 roku orzekł o ustaleniu odszkodowania.

W wyniku rozpatrzenia odwołania M.P. Wojewoda [....] decyzją z dnia 26 czerwca 2014 roku uchylił decyzję Starosty N. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na wadliwość operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę M.S. Stwierdzono m.in., że zachodzi wątpliwość odnośnie prawidłowości przyjęcia do wyceny nieruchomości reprezentatywnych, a także uchybienia dotyczące opisu nieruchomości przyjętych do porównań w celu ich identyfikacji. Z uwagi na powyższe koniecznym stało się pozyskanie nowego, prawidłowego operatu szacunkowego i na jego podstawie ponowne ustalenie wysokości odszkodowania. Organ I instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu M.W. Operat ten został wykonany w maju 2015 roku. Wartość nieruchomości oszacowano na kwotę 33.866 złotych.

Organ dokonał analizy ww. operatu i stwierdził, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami u.g.n., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz specustawy.

Organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy, mając na uwadze cel wyceny, przepisy prawa oraz wytyczne metodyczne, określił wartość rynkową gruntu w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, dokonując określenia wartości rynkowej nieruchomości jako przewidywaną cenę możliwą do uzyskania na rynku przy założeniu, że wartość wycenianej nieruchomości jest równa cenie jaką uzyskano za nieruchomości o funkcji wyznaczonej dla tych gruntów, które były przedmiotem obrotu rynkowego, skorygowanej ze względu na cechy różniące nieruchomości i ustalonej z uwzględnieniem zmian poziomu cen na skutek upływu czasu.

Do wyceny przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca zastosował § 36 ww. rozporządzenia. Mając na uwadze art. 34 ust. 3 i 4 u.g.n. rzeczoznawca dokonał analizy rynku pod kątem wystąpienia tzw. zasady korzyści, wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny.

W celu ustalenia, czy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy rynku nieruchomości poszukując transakcji rynkowych nieruchomościami drogowymi. W wyniku analizy rynku lokalnego i regionalnego odnotowano kilkanaście transakcji rynkowych nieruchomościami zgodnymi z celem wywłaszczenia. Jednostkowe ceny tych nieruchomości kształtowały się w przedziale od 31,62 zł/m2 do 122 zł/m2, przy średniej cenie na poziomie 67,03 zł/m2. W przypadku nieruchomości o przeznaczeniu rolnym oraz leśnym średnia cena transakcyjna kształtowała się znacznie poniżej średniej ceny za nieruchomości drogowe. Natomiast ceny transakcyjne za nieruchomości podobne o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym kształtowały się nieco poniżej ceny za nieruchomości drogowe.

Przeznaczenie działki [....] nie jest zgodne z celem wywłaszczenia, a w przypadku działki [....] tylko w jej południowej części przeznaczenie jest zgodne z celem wywłaszczenia. W związku z powyższym wartość przedmiotowej nieruchomości oszacowano w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. Dla części działek o przeznaczeniu mieszkaniowo usługowym oraz o przeznaczeniu lasów i zadrzewień o słabej przydatności rolniczej występuje zasada korzyści. Przeznaczenie na cel publiczny powoduje wzrost ich wartości. Dla południowej części działki nr [....] , w której przeznaczenie jest zgodne z celem wywłaszczenia, zasada korzyści nie występuje. Spośród analizowanych nieruchomości rzeczoznawca wybrał 11 nieruchomości najbardziej podobnych do wycenianej pod względem przyjętych atrybutów. Po uwzględnieniu współczynnika korygującego dla wycenianej nieruchomości rzeczoznawca określił wartość rynkową 1 m2 powierzchni gruntu na poziomie 52,75 zł/m2, a zatem wartość rynkowa całej nieruchomości wyniosła 33.866 złotych.

Organ podał, że w piśmie z dnia [....] 2015 roku M.P. przedstawiła szereg zastrzeżeń odnośnie realizacji inwestycji drogowej pn. "[....] ", które pozostawiono bez rozpoznania z uwagi na fakt, że nie dotyczą przedmiotowego postępowania.

Organ I instancji uznał, że operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania za działki ewidencyjne nr [....] i nr [....] , został sporządzony w sposób należyty, zgodnie z wymogami prawa, a w związku z tym określona w operacie wartość rynkowa prawa własności nieruchomości może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na brak podstaw do zastosowania art. 18 ust. 1 specustawy.

M.P. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając dokonanie błędnej wyceny wartości wywłaszczonej nieruchomości. Skarżąca wskazała, że wycena ta jest dla niej krzywdząca, gdyż ustalona na jej podstawie kwota odszkodowania nie wystarczy na zakup nowej działki budowlanej w tej samej okolicy i o podobnej powierzchni.

Wojewoda [....] decyzją z dnia 22 października 2015 roku, znak [....] , na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawę nabycia na rzecz Gminy C. nieruchomości oznaczonej jako działki nr [....] i nr [....] o łącznej pow. 0,0642 ha stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 i 4 specustawy.

Organ odwoławczy zaznaczył, że jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej nr [....] z 4 kwietnia 2013 roku (obejmującej działki nr [....] i nr [....] o łącznej pow. 0,0642 ha, jedn. ewid. C. - wydzielone pod inwestycję i przejęte przez Gminę C. ), prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [....] , w dziale II tej księgi jako właściciel nieruchomości ujawniona była M.P. W dziale III ujawniono ograniczone prawo rzeczowe, tj. służebność osobistą mieszkania polegającą na prawie nieodpłatnego i dożywotniego korzystania ze wszystkich pomieszczeń i urządzeń znajdujących się w budynku nr [....] w R. na rzecz L.L. (stanowiące przedmiot niniejszego postępowania nr [....] i nr [....] były niezabudowane wobec czego wpis ten ich nie dotyczy). Dział IV tej księgi pozostawał wolny od wpisu.

Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na obowiązujące unormowania prawne autorka sporządzonej wyceny nieruchomości M.W. dla przedmiotu wyceny położonego - w dniu określania stanu nieruchomości (18 lutego 2013 roku) zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy C. – w przeważającej części w terenie zabudowy mieszkaniowej oraz usług oznaczonym symbolem "MU2" oraz w części w terenie lasów, zadrzewień i gruntów o słabej przydatności rolniczej oznaczonym symbolem "RL" (w przypadku działki nr [....] ), a także w przeważającej części w terenach zabudowy mieszkaniowej oraz usług oznaczonym symbolem "MU2" oraz w części w terenach dróg i ulic - drogi dojazdowe (w przypadku działki nr [....] ), mając na uwadze, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną spowodowało zwiększenie jej wartości (poza fragmentem działki nr [....] przeznaczonym pod drogi), wykorzystując podejście porównawcze, wartość działki określiła stosownie do zapisów art. 134 ust. 4 u.g.n., przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., tj. nieruchomościami, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Powyższe poprzedzone było analizą transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu rolnym, leśnym, do zadrzewiania, a także o przeznaczeniu mieszkaniowym z terenu analizowanego rynku nieruchomości, w wyniku której biegła stwierdziła, że ceny jednostkowe powyższych nieruchomości kształtują się poniżej cen jednostkowych nieruchomości drogowych. Wobec powyższego, uwzględniając tzw. "zasadę korzyści" ujętą w art. 134 ust. 4 u.g.n., biegła do analizy przyjęła jedenaście nieruchomości drogowych położonych na terenie rynku regionalnego obejmującego powiaty nowotarski, suski, tatrzański oraz myślenicki znajdujące się na terenie województwa małopolskiego.

Organ podkreślił, że w niniejszym przypadku przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości nie ma zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ w wyniku dokonanej analizy biegły znalazł nieruchomości drogowe.

Organ odwoławczy wskazał, że biegła, stosując metodę korygowania ceny średniej, dokonała odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami. Dokonując wyboru nieruchomości porównawczych biegła uwzględniła dyspozycję § 4 ust. 1, 2 i 4 ww. rozporządzenia. Nieruchomości porównawcze powinny jednocześnie spełniać wymóg podobieństwa do przedmiotu wyceny, co w niniejszym przypadku, na podstawie przedstawionych powyższej informacji, nie budzi wątpliwości organu odwoławczego.

Organ odwoławczy uznał, że rzeczoznawca majątkowy dokonał właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a także uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy może stanowić dowód w przedmiotowej sprawie.

M.P. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając:

1. naruszenie przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oparciu decyzji na operacie szacunkowym z dnia 8 maja 2015 roku sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego M.W. , który nie zawiera uzasadnienia określenia wartości nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia, a w szczególności nie zawiera żadnych szczegółowych wyliczeń, porównań, które uzasadniałyby odstępstwo od ustalenia wartości nieruchomości na podstawie aktualnego sposobu jej użytkowania,

2. naruszenie przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i oparcie decyzji na ww. operacie szacunkowym, który nie zawiera szczegółowego opisu wszystkich nieruchomości uznanych za podobne do nieruchomości wycenianej, co w konsekwencji uniemożliwia weryfikację, czy rzeczoznawca majątkowy właściwie dobrał nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej,

3. naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe i niepełne zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie i przyjęcie za podstawę decyzji wadliwego operatu szacunkowego, który powinien zostać poddany ocenie i weryfikacji na etapie postępowania odwoławczego.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła, że w jej ocenie operat szacunkowy z dnia 8 maja 2015 roku wskazuje na to, że rzeczoznawca majątkowy nie przeprowadził żadnej analizy, która doprowadziłaby go do wniosku o zasadności przyjęcia alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia w celu określenia wartości nieruchomości. Twierdzenie rzeczoznawcy, że "w przypadku nieruchomości o przeznaczeniu rolnym oraz leśnym i do zadrzewienia, średnia cena transakcyjna kształtowała się znacznie poniżej średniej ceny za nieruchomości drogowe; oraz "badając ceny transakcyjne za nieruchomości podobne o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym, średnia cena transakcyjna kształtowała się nieznacznie poniżej cen transakcyjnych za nieruchomości drogowe", nie jest poparte żadną analizą, nie zawiera żadnych szczegółowych wyliczeń i porównań cen transakcyjnych nieruchomości drogowych z cenami transakcyjnymi nieruchomości o przeznaczeniu rolnym, leśnym i do zadrzewienia oraz mieszkaniowo-usługowym.

Skarżąca podała, że rzeczoznawca majątkowy poddał analizie wyłącznie ceny transakcyjne 11 nieruchomości drogowych, pomijając zupełnie wyliczenia dotyczące cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu zgodnym z aktualnym sposobem użytkowania wycenianej nieruchomości. W konsekwencji brak jest jakiejkolwiek informacji dotyczącej procesu dochodzenia do wyboru sposobu wyceny, co uniemożliwia weryfikację, czy rzeczoznawca majątkowy właściwie przyjął, że wartość nieruchomości powinna zostać ustalona na podstawie alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia.

Skarżąca wskazała, że w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 12 lipca 2013 roku przez rzeczoznawcę majątkowego M.S. dokonano analizy, najpierw określając wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania i wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia, a później dokonano porównania tych dwóch wartości w aspekcie ustalenia, czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia nie skutkuje zwiększeniem wartości nieruchomości.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. skarżąca, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazała, że przy podejściu porównawczym zasadą jest wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny, który powinien zawierać także precyzyjne wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Brak takiego wyjaśnienia powoduje bowiem niemożność kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego. Opis wszystkich nieruchomości przyjętych za podstawę wyceny powinien być obszerny i na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości. Podobieństwo przyjętych do porównań nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania.

Skarżąca wskazała, że tabela nr 1 przedstawiona na stronie 9 operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M.W. zawiera tylko podstawowe informacje dotyczące nieruchomości uznanych za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, które to informacje nie pozwalają stwierdzić, czy i na ile każda z nieruchomości będących przedmiotem analizy jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W konsekwencji istnieje istotne ryzyko nieprawidłowości zastosowania metody korygowania ceny średniej. Po odrzuceniu transakcji o cenach skrajnych oraz tych, które nie spełniały kryterium § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, rzeczoznawca majątkowy opisał - na stronie 15 w tabeli nr 3 - wyłącznie nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej. Pozostałe nieruchomości nie posiadają tak szczegółowego opisu, a zatem podobieństwo nieruchomości przyjętych do porównania do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny budzi wątpliwości. Skarżąca została bowiem pozbawiona możliwości weryfikacji podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównania do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewoda podtrzymał twierdzenia i wyjaśnienia zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli sądowej była ocena legalności decyzji Wojewody [....] utrzymującej w mocy decyzję Starosty N. o ustaleniu na rzecz skarżącej odszkodowania za przejętą nieruchomość oraz terminie i sposobie jego wypłaty.

W prowadzonym postępowaniu sporna pozostawała prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego, a w konsekwencji wysokość ustalonego odszkodowania.

Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem wyżej określonych kryteriów i stwierdził, że skarga w niniejszej sprawie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy wynika, że nieruchomości lub ich części ujęte w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Za przejęte nieruchomości lub ich części ustala się odszkodowanie odrębną decyzją wydawaną przez organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy). Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b specustawy).

Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy drogowej, co wynika z art. 12 ust. 5 tej ustawy. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1).

Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Z kolei stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.

Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2).

Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3).

Definicję wartości rynkowej zawarto w art. 151 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy,

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Określenia wartości rynkowej dokonuje rzeczoznawca majątkowy.

Zgodnie z ar. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w prawie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004, nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej "rozporządzenie", określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji.

Stosownie do treści § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród nieruchomości przyległych chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1 – 3 stosuje się odpowiednio.

Zatem dla określania wartości ww. nieruchomości: przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (§ 36 ust. 1).

W rozpatrywanej sprawie powyżej wskazana procedura została zachowana, wobec czego kluczowa dla sprawy jest ocena prawidłowości sporządzenia samego operatu szacunkowego, będącego podstawą wydania decyzji.

Jak trafnie wskazał organ odwoławczy przywołując tezy z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w związku z obowiązującymi przepisami prawa normującymi kwestię ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest powołać biegłego, tj. rzeczoznawcę majątkowego w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Opinia rzeczoznawcy majątkowego nie może zatem sprowadzać się tylko do przedstawienia zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Biegły winien zatem wskazać i szczegółowo uzasadnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji, a także na jakich oparł swoje ustalenia i określił wartość przedmiotowej nieruchomości. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę mocy dowodowej opinii.

Wysokość odszkodowania została w zaskarżonej decyzji określona na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego M.W. (operat szacunkowy z dnia 8 maja 2015 roku), określającego wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, która z mocy prawa stała się własnością Gminy C. Do wyceny zostało zastosowane przewidziane prawem podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej.

Zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku.

Jak natomiast stanowi § 4 ust. 4 rozporządzenia, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy przy ustalaniu kwestionowanego w skardze odszkodowania za nieruchomość, zostały naruszone przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, w szczególności ze względu na zaniżenie – w ocenie skarżącej - sumy należnego odszkodowania, co zdaniem skarżącej wynika z oparcia rozstrzygnięcia na nieprawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym.

Przechodząc do oceny operatu szacunkowego, sformułowanych tam twierdzeń i płynących z nich wniosków, należy przyznać rację skarżącej, że przedmiotowy operat nie zawiera wystarczającego uzasadnienia wybranego określenia wartości nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia, a w szczególności nie zawiera żadnych szczegółowych wyliczeń, porównań, które uzasadniałyby odstępstwo od ustalenia wartości nieruchomości na podstawie aktualnego sposobu jej użytkowania.

Sąd podzielił przy tym ocenę organu, że wyboru nieruchomości porównawczych oraz cech rynkowych, na podstawie których następuje skorygowanie różnic pomiędzy przyjętymi do analizy nieruchomościami, dokonuje rzeczoznawca majątkowy - jako osoba posiadająca w tym zakresie specjalne uprawnienia i kwalifikacje. To biegły decyduje, jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 835/11).

W dniu określania stanu nieruchomości (18 lutego 2013 roku) zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy C. – przedmiotowe działki leżały w przeważającej części w terenie zabudowy mieszkaniowej oraz usług oznaczonym symbolem "MU2" oraz:

- w części w terenie lasów, zadrzewień i gruntów o słabej przydatności rolniczej oznaczonym symbolem "RL" (w przypadku działki nr [....] ),

- w części w terenach dróg i ulic - drogi dojazdowe (w przypadku działki nr [....] ).

Jednakże, jak zasadnie podniesiono w skardze, twierdzenie rzeczoznawcy, że średnia cena transakcyjna nieruchomości o przeznaczeniu rolnym oraz leśnym i do zadrzewienia kształtowała się znacznie poniżej średniej ceny za nieruchomości drogowe, a także że średnia cena transakcyjna podobnych nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym kształtowała się nieznacznie poniżej cen transakcyjnych za nieruchomości drogowe, nie jest poparte żadną analizą, nie zawiera żadnych szczegółowych wyliczeń i porównań cen transakcyjnych nieruchomości drogowych z cenami transakcyjnymi nieruchomości o przeznaczeniu rolnym, leśnym i do zadrzewienia oraz mieszkaniowo-usługowym.

Rzeczoznawca ograniczył się do samych stwierdzeń, bez podania jakichkolwiek cen i wskazania nieruchomości podobnych o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym. Powyższy brak operatu uniemożliwia dokonanie analizy logiczności i poprawności stawianych w nim tez i wyciąganych wniosków, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Wady tej nie dostrzegł organ odwoławczy, mimo że skarżąca w odwołaniu podnosiła, że odszkodowania nie wystarczy na zakup nowej działki budowlanej w tej samej okolicy i o podobnej powierzchni z uwagi na wyższe, w ocenie skarżącej, ceny nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym, niż przyjęte ostatecznie w operacie. Organ odwoławczy zaniechał odniesienia się do tej kwestii.

Stwierdzenia organu odwoławczego, że rzeczoznawca dokonał analizy transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu rolnym, leśnym, do zadrzewiania, a także o przeznaczeniu mieszkaniowym z terenu analizowanego rynku nieruchomości, nie znajdują odzwierciedlenia w treści operatu. Wobec tego przyjęcie tzw. "zasady korzyści", ujętej w art. 134 ust. 4 u.g.n., nie zostało wystarczająco uzasadnione.

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej okoliczności, Sąd stwierdził, że operat zawiera uchybienia naruszające art. 134 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. Opierając się na wadliwym operacie przepis ten naruszyły również organy administracji, co miało wpływ na wynik postępowania. Powyższe braki uzasadnienia opinii rzeczoznawcy uniemożliwiają wyciągnięcie z niej jakichkolwiek wniosków.

Przechodząc do omówienia drugiego z zarzutów skargi Sąd stwierdza, że rzeczoznawca przyjął do analizy 11 transakcji, co jest zgodne § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, który nakazuje przyjąć co najmniej kilkanaście transakcji do porównania. Przedmiotowy operat nie zawiera jednak szczegółowego opisu wszystkich nieruchomości uznanych za podobne do nieruchomości wycenianej, co w konsekwencji uniemożliwia weryfikację przez strony postępowania i Sąd, czy rzeczoznawca majątkowy właściwie dobrał nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca winien, w prawidłowo sporządzonym operacie, opisać nieruchomości przedstawione jako podobne. Właściwy opis spełniony jest jedynie wobec dwóch z 11 nieruchomości, a to na stronie 15 operatu w tabeli nr 3 – w stosunku do nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej.

Zasadnie skarżąca podniosła, że brak jest w operacie wystarczająco precyzyjnego wyjaśnienia, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Brak takiego wyjaśnienia powoduje niemożność kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego. Opis wszystkich nieruchomości przyjętych za podstawę wyceny powinien być obszerny i na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości. Podobieństwo przyjętych do porównań nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania.

Powyższe stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n.

Wobec stwierdzonych przez Sąd, a nie dostrzeżonych przez organy, wad operatu kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku o jej wadliwości. Zdaniem Sądu rzeczoznawca majątkowy dokonał właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, natomiast nie wykazał, że średnie ceny transakcyjne nieruchomości drogowych w obszarze analizowanym są wyższe, niż ceny nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym. Nie wykazał również, że nieruchomości przedstawione do porównania są rzeczywiście podobne, uwzględniając m.in. rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości. Tym samym nie została wypełniona dyspozycja art. 154 ust. 1 u.g.n.. Wobec tego decyzje oparte na tym operacie musiały zostać usunięte z obrotu prawnego.

Sąd podkreśla, że prawidłowo sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi podstawowy dowód przy ustalaniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, o czym stanowi przepis art 130 ust. 2 u.g.n. Organ rozstrzygający sprawę zobligowany jest więc ocenić wartość dowodową całego operatu szacunkowego.

Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym ocena operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej podlega ograniczeniom i nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, a o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca, który także decyduje o wyborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania (por. wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1894/12). Nie oznacza to jednak, że rzeczoznawca może działać dowolnie, a organ nie ma możliwości oceniania sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu, w tym pod względem jego kompletności i poprawności logicznej.

Wskazane przez Sąd uchybienia skutkują stwierdzeniem, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja I instancji zostały wydane także z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na skutek nie dość wnikliwej analizy operatu i niedostrzeżenia uchybień, organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy winny dokonać uzupełnienia materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego, w kierunku wskazanym przez Sąd, a następnie winny dokonać jego wszechstronnej oceny, z uwzględnieniem zasady wynikającej z art. 80 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej 457 złotych. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.