Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2296/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 kwietnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. i Skarbu Państwa reprezentowanych przez Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2032/21 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K. i Skarbu Państwa reprezentowanych przez Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miejskiej K. i Skarbu Państwa reprezentowanych przez Prezydenta Miasta K. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 300,00 (trzysta) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2022 r., I SA/Wa 2032/21 oddalił skargę Gminy Miejskiej K. oraz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z [...] czerwca 2015 r. Gmina Miejska K. oraz Skarb Państwa – Prezydent Miasta K. wystąpili, na podstawie art. 145a § 1 k.p.a., o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] oraz uzupełniającą ją decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...], o stwierdzeniu nieważności:

- zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 1 lutego 1949 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn.: "R.A. i S." Fabryczne [...], położonym w K. przy ul. S.[...] i S. [...] z filią w P. przy ul. P.[...], w stosunku do części nieruchomości o powierzchni 762,24 m2 położonej w K. przy ul. S.[...], stanowiącej obecnie zabudowaną działkę nr [...] obr. 119, objętą księgą wieczystą KW 3562 K. oraz nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. P. [...];

- orzeczenia Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia 11 października 1962 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. "R.A. i S." Fabryczne [...] położonego w K. przy ul. S.[...] i S. [...] z filią w P. przy ul. P.[...], w stosunku do części nieruchomości o powierzchni 762,24 m2 położonej w K. przy ul. S.[...], stanowiącej obecnie zabudowaną działkę nr [...] obr. [...], objętą księgą wieczystą KW 3562 K. oraz nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. P. [...], a także stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa:

- zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 1 lutego 1949 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem pn.: "R.A. i S." Fabryczne [...], położonym w K. przy ul. S.[...] i S. [...] z filią w P. przy ul. P. [...], w stosunku do nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. S. [...] i części nieruchomości o powierzchni 870,76 m2 przy ul. S. [...], aktualnie stanowiącej wyodrębnione z nieruchomości, objętej księga wieczysta KW 3562 K., lokale: nr [...] objęty KW 81661; nr [...] objęty KW 83384; nr [...] objęty KW 87425; nr [...] objęty KW 75635; nr [...] objęty KW 96052; nr [...] objęty KW 148183; nr [...] objęty KW 168695; nr [...] objęty KW 225107; nr [...] objęty KW 233017, z którymi związany jest udział we współwłasności części nieruchomości nieprzeznaczonych do wyłącznego użytku poszczególnych właścicieli lokali oraz w użytkowaniu wieczystym działki wynoszącym 527/1000 części,

- orzeczenia Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia 11 października 1962 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. "R.A. i S." Fabryczne [...] położonego w K. przy ul. S. [...] i S. [...] z filią w P. przy ul. P. [...], w stosunku do nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. S. [...] i części nieruchomości o powierzchni 870,76 m2 przy ul. S. [...], aktualnie stanowiącej wyodrębnione z nieruchomości objętej księgą wieczystą KW 3562 K. lokale: nr [...] objęty KW 81661; nr [...] objęty KW 83384; nr [...] objęty KW 87425; nr [...] objęty KW 75635; nr [...] objęty KW 96052; nr [...] objęty KW 148183; nr [...] objęty KW 168695; nr [...] objęty KW 225107; nr [...] objęty KW 233017, z którymi związany jest udział we współwłasności części nieruchomości nieprzeznaczonych do wyłącznego użytku poszczególnych właścicieli lokali oraz w użytkowaniu wieczystym działki wynoszącym 527/1000 części.

Jako podstawę wznowienia wnioskodawcy wskazali wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, (Dz.U.2015.702), orzekający o niezgodności art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii odmówił, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1, art. 150, art. 149 § 2 oraz art. 145a § 1 k.p.a., uchylenia ww. decyzji z dnia [...] lipca 2000 r., uzupełnionej decyzją z [...] sierpnia 2000 r. podnosząc, że w sprawie nie zaistniały kumulatywnie okoliczności opisane w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili Gmina Miejska K. oraz Skarb Państwa.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2021 r. Organ wyjaśniła, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Obowiązek dokonania odpowiedniej wykładni odnosi się niewątpliwie do konkretnej sprawy, na kanwie której wydany został powyższy wyrok Trybunału. W odniesieniu do pozostałych spraw trzeba mieć zaś na uwadze wyraźne zastrzeżenie Trybunału, że ogłoszenie tego wyroku nie powoduje zmiany normatywnej. Oznacza to, że organ ma obowiązek uwzględnienia zakresowego orzeczenia i nie może wkroczyć w rolę przyznaną jednoznacznie ustawodawcy. Zdaniem Ministra, przyjęcie odmiennego poglądu na konsekwencje ww. wyroku Trybunału nie tylko prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej, nieprzewidzianej w aktualnie obowiązującym brzmieniu art. 156 § 2 k.p.a., negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przez organ jej nowej normatywnej treści. Organ odwoławczy podniósł, że podziela dominujący pogląd orzecznictwa i doktryny, że wyroki zakresowe o pominięciu prawodawczym wywołują jedynie skutek zobowiązujący dla ustawodawcy. Przedmiotowy wyrok nie powoduje uchylenia niekonstytucyjnego przepisu, lecz zobowiązuje ustawodawcę do usunięcia luki prawnej sprzecznej z Konstytucją przez uchwalenie stosownej nowelizacji. Organ administracji publicznej nie może uzupełnić luki powstałej w wyniku takiego orzeczenia, co czyni nietrafnymi zarzut naruszenia przez organ zasady praworządności. Minister podkreślił również, że Trybunał Konstytucyjny nie przesądził o długości okresu prekluzyjnego, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych wadą wydania z rażącym naruszeniem prawa, pozostawiając w tym zakresie swobodę władzy ustawodawczej. Organ odwoławczy wskazał, że znaczny upływ czasu nie jest jedyną okolicznością podniesioną w ww. wyroku Trybunału. Przesłankę tę powiązano bowiem z zaistnieniem skutków w postaci nabycia prawa lub ekspektatywy na podstawie określonej decyzji. Zatem wydanie orzeczenia w postępowaniu wznowieniowym, zgodnie z wnioskiem strony, wymagałaby potwierdzenia wystąpienia obu przesłanek, na które kumulatywnie wskazał Trybunał, a więc także stwierdzenia konieczności ochrony praw słusznie nabytych. Odnosząc się do tej ostatniej przesłanki organ wskazał, że brak jest podstaw aby decyzjom nacjonalizacyjnym wydanym z rażącym naruszeniem prawa przypisać szczególną ochronę ich trwałości, o jakiej mowa w ww. wyroku Trybunału. Trybunał opowiedział się bowiem za przyznaniem szczególnej ochrony trwałości decyzji kształtujących sytuację prawną byłych właścicieli nieruchomości gruntowych, przejętych mocą dekretu warszawskiego, przez przywrócenie im terminu do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 tegoż dekretu, tj. wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Powyższe stanowisko wynikało z wywłaszczeniowego charakteru tego aktu normatywnego, jak też niewykonania przepisu traktującego o wypłacie odszkodowań za przejęte nieruchomości. W niniejszej sprawie natomiast zarządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 1 lutego 1949 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem, jak również orzeczenie Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia 11 października 1962 r. o stwierdzeniu przejścia na własność Państwa tego przedsiębiorstwa, nie powodują bezpośrednio nabycia prawa bądź ekspektatywy. Nabycie prawa własności przedsiębiorstwa na rzecz Państwa następowało z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U.1958.11.37), a skutek ten następował z mocy prawa. Minister pokreślił, że przesłanki wskazywane przez Trybunał muszą wystąpić kumulatywne. Stan faktyczny, na gruncie którego orzekał Trybunał, był istotnie odmienny od spraw dotyczących oceny orzeczeń nacjonalizacyjnych z punktu widzenia przesłanek stwierdzenia nieważności. W niniejszej sprawie nie doszło bowiem do sytuacji, kiedy decyzja będąca przedmiotem nadzoru, była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że decyzjom nacjonalizacyjnym, wydanym z rażącym naruszeniem prawa, można przypisać szczególną ochronę ich trwałości, o jakiej mowa w ww. wyroku Trybunału. Minister podsumował, że prokonstytucyjna wykładnia art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może oznaczać przyjęcia przez organ za podstawę orzekania nieprzewidzianej w ustawie dla niniejszej sprawy przesłankę upływu czasu, szczególnie w sytuacji gdy sam wyrok Trybunału z dnia 12 maja 2015 r. nie daje dostatecznych wytycznych do samodzielnego odtworzenia przez organ normy prawnej, lecz wprost wskazuje na daleko idącą swobodę ustawodawcy do zmian w tym zakresie. Takie działanie organu byłoby zatem sprzeczne z art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a., którym to wymogom praworządności Trybunał przyznaje priorytet w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2015 r. Ponadto, w sprawie nie występuje sytuacja, która uzasadniałaby zastosowanie wyjątku od zasady trwałości decyzji administracyjnych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyli Gmina Miejska K. oraz Skarb Państwa – Prezydent Miasta K.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku z dnia 18 maja 2022 r. stwierdził, że organ trafnie dostrzegł, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. jest wyrokiem zakresowym orzekającym o pominięciu prawodawczym, czyli uznającym za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie prawa. Wyroki tego rodzaju Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy, choć stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza także dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej w systemie prawa i w zasadach konstytucyjnych – tyle tylko, że nie zawsze jest to możliwe. W ocenie Sądu I instancji, w przypadku powyższego wyroku, brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można było zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Rekonstrukcji takiej nie mógł zatem dokonać za ustawodawcę ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości czy sprawiedliwości społecznej. Powołany wyrok Trybunału zapadł bowiem w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, gdzie chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich, na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność, w sytuacji gdzie ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat, a korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. Zdaniem Sądu I instancji powyższego nie można porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie, gdzie na mocy unieważnionego zarządzenia w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem, jak również orzeczenia w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa, to Skarb Państwa nabył prawo, które zostało odjęte osobie fizycznej. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do sytuacji, kiedy decyzja będąca przedmiotem nadzoru była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W tej sytuacji Sąd I instancji podzielił ocenę organów o braku podstaw do przyjęcia, że decyzjom nacjonalizacyjnym, wydanym z rażącym naruszeniem prawa, można przypisać szczególną ochronę ich trwałości, o jakiej mowa w wyroku Trybunału z dni 12 maja 2015 r. Sąd stwierdził również, że podniesiona w skardze argumentacja zmierza w istocie do rekonstrukcji normy w procesie stosowania prawa, odwołując się do przesłanki upływu czasu. W tym zakresie wyjaśniono, że w szeregu orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny podejmował się już analizy wpływu ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego na zakończone postępowania administracyjne i wskazywał, że wyrok Trybunału stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, który nie powoduje zmiany normatywnej, a w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Zdaniem Sądu I instancji, nie można w drodze wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określać terminu, po którego upływie wykluczona byłaby możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Odmienne odczytanie zakresowego wyroku Trybunału prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej – nieprzewidzianej w dacie wydania zaskarżonej decyzji brzmieniem art. 156 § 2 k.p.a. – negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przez organ jej normatywnej treści. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności sądów byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie Minister oceniał zasadność żądania wznowienia postępowania w granicach, jakie zakreślała wskazywana we wniosku podstawa jego wznowienia, tj. art. 145a § 1 k.p.a., a skoro organ uznał, że powoływana podstawa wznowieniowa nie potwierdziła się, to nie był uprawniony do dokonania prokonstytucyjnej wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. celem ponownej oceny zasadności stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych, ponieważ zagadnienie to wykraczałoby poza zakres rozstrzygnięcia organu wznowieniowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska K. oraz Skarb Państwa reprezentowane przez Prezydenta Miasta K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wobec braku uwzględnienia skargi i uchylenia skarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy takich przepisów prawa materialnego jak:

- art. 190 ust. 1 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię tym samym naruszenie zasady związania orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego stanowiącej o tym, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszednie obowiązującą i są ostateczne i w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, ergo pominięcia terminu "znacznego upływu czasu", a w konsekwencji nie zbadania czy zachodzi przesłanka znacznego upływu czasu i zastosowania przepisu art. 156 § 2 k.p.a. z uwzględnieniem ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego;

- art. 2 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię i tym samym naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, stanowiącej o tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratyczny państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej i w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13;

- art. 7 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię i tym samym naruszenie zasady praworządności/legalizmu stanowiącej o tym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa i w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13 co implikowało dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. skutkującym przyjęciem możliwości stwierdzenia nieważności (decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...], uzupełniona decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...]) - zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 1 lutego 1949 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn.: "R.A. i S." Fabryczne [...] położonym w K. przy ul. S. [...] i S. [...] z filią w P. przy ul. P. [...], w stosunku do części nieruchomości o powierzchni 762,24 m2 położonej w Krakowie przy ul. S. [...] stanowiącej obecnie zabudowaną działkę nr [...] obr. 119, objętej KW 3562 K. oraz nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. P. [...],

- art. 8 ust. 1 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię i tym samym naruszenie zasady bezpośredniości stosowania Konstytucji stanowiącej o tym, że orzeczenia Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia 11 października 1962 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. "R.A. i S." Fabryczne [...] położonego w K. przy ul. S. [...] i S. [...] z filią w P. przy ul. P. [...], w stosunku do nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. S. [...] i części nieruchomości o powierzchni 870,76 m2 przy ul. S.[...], aktualnie stanowiącej wyodrębnione z nieruchomości, objętej KW 3562 K. lokale: nr [...] objęty KW 81661; nr [...] objęty KW 83384; nr [...] objęty KW 87425; nr [...] objęty KW 75635; nr [...] objęty KW 96052; nr [...] objęty KW 148183; nr [...] objęty KW 168695; nr [...] objęty KW 225107; nr [...] objęty KW 233017, z którymi związany jest udział we współwłasności części nieruchomości nieprzeznaczonych do wyłącznego użytku poszczególnych właścicieli lokali oraz w użytkowaniu wieczystym działki wynoszącym 527/1000 części.

- orzeczenia Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia 11 października 1962 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. "R.A. i S." Fabryczne [...] położonego w K. przy ul. S. [...] i S. [...] z filią w P. przy ul. P. [...], w stosunku do części nieruchomości o powierzchni 762,24 m2 położonej w K. przy ul. S. [...] stanowiącej obecnie zabudowaną działkę nr [...] obr. 119, objętej KW 3562 K. oraz nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. P. [...],

a także stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa:

- zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 1 lutego 1949 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem pn.: "R.A. i S." Fabryczne [...] położonego w K. przy ul. S. [...] i S. [...] z filią w P. przy ul. P. 19, w stosunku do nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. S. [...] i części nieruchomości o powierzchni 870,76 m2 przy ul. S. [...], aktualnie stanowiącej wyodrębnione z nieruchomości, objętej KW 3562 K., lokale: nr [...], objęty KW 81661; nr [...] objęty KW 83384; nr [...] objęty KW 87425; nr [...] objęty KW 75635; nr [...] objęty KW 96052; nr [...] objęty KW 148183; nr [...] objęty KW 168695; nr [...] objęty KW 225107; nr [...] objęty KW 233017, z którymi związany jest udział we współwłasności części nieruchomości nieprzeznaczonych do wyłącznego użytku poszczególnych właścicieli lokali oraz w użytkowaniu wieczystym działki wynoszącym 527/1000 części,

- orzeczenia Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia 11 października 1962 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. "R. A. i S." Fabryczne [...] położonego w K. przy ul. S. [...] i S. [...] z filią w P. przy ul. P. [...], w stosunku do nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. S. [...] i części nieruchomości o powierzchni 870,76 m2 przy ul. S. [...], aktualnie stanowiącej wyodrębnione z nieruchomości, objętej KW 3562 K. lokale: nr [...] objęty KW 81661; nr [...] objęty KW 83384; nr [...] objęty KW 87425; nr [...] objęty KW 75635; nr [...] objęty KW 96052; nr [...] objęty KW 148183; nr [...] objęty KW 168695; nr [...] objęty KW 225107; nr [...] objęty KW 233017, z którymi związany jest udział we współwłasności części nieruchomości nieprzeznaczonych do wyłącznego użytku poszczególnych właścicieli lokali oraz w użytkowaniu wieczystym działki wynoszącym 527/1000 części,

po upływie znacznego okresu czasu.

- art. 8 ust. 1 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię i tym samym naruszenie zasady bezpośredniości stosowania Konstytucji stanowiącej o tym, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i w konsekwencji nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13.

II.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wobec braku uwzględnienia skargi i uchylenia skarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia takich przepisów postępowania jak:

- zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP przez przyjęcie za uzasadnioną odmowę uchylenia ww. decyzji ergo nieuwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, w którym Trybunał wskazał na konieczność wyinterpretowania z przepisów prawa terminu "znacznego upływu czasu", a w konsekwencji niewypełnienia obowiązku zbadania czy zachodzi przesłanka znacznego upływu czasu i zastosowania przepisu art. 156 § 2 k.p.a. z uwzględnieniem ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego;

- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art 156 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie za zgodne z przepisami prawa stwierdzenie nieważności (decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...], uzupełniona decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...])

- zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 1 lutego 1949 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn.: "R.A. i S." Fabryczne [...] położonym w K. przy ul. S. [...] i S. [...] z filią w P. przy ul. P. [...], w stosunku do części nieruchomości o powierzchni 762,24 m2 położonej w K. przy ul. S. [...] stanowiącej obecnie zabudowaną działkę nr [...] obr, 119, objętej KW 3562 K.oraz nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. P. [...],

- orzeczenia Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia 11 października 1962 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. "R. A. i S." Fabryczne [...] położonego w K. przy ul. S. [...] i S. 4 z filią w P. przy ul. P. [...], w stosunku do części nieruchomości o powierzchni 762,24 m2 położonej w K. przy ul. S.[...] stanowiącej obecnie zabudowaną działkę nr [...] obr. 119, objętej KW 3562 K.oraz nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. P. [...],

a także stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa:

- zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 1 lutego 1949 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem pn.: "R.A. i S." Fabryczne [...] położonego w K.przy ul. S. [...] i S. [...] z filią w P. przy ul. P. [...], w stosunku do nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. S. [...] i części nieruchomości o powierzchni 870,76 m2 przy ul. S. [...], aktualnie stanowiącej wyodrębnione z nieruchomości, objętej KW 3562 K., lokale: nr [...], objęty KW 81661; nr [...] objęty KW 83384; nr [...] objęty KW 87425; nr [...] objęty KW 75635; nr [...] objęty KW 96052; nr [...] objęty KW 148183; nr [...] objęty KW 168695; nr [...] objęty KW 225107; nr [...] objęty KW 233017, z którymi związany jest udział we współwłasności części nieruchomości nieprzeznaczonych do wyłącznego użytku poszczególnych właścicieli lokali oraz w użytkowaniu wieczystym działki wynoszącym 527/1000 części,

- orzeczenia Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia 11 października 1962 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. "R.A. i S." Fabryczne [...] położonego w K. przy ul. S. [...] i S. [...] z filią w P. przy ul. P. [...], w stosunku do nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. S. [...] i części nieruchomości o powierzchni 870,76 m2 przy ul. S. [...], aktualnie stanowiącej wyodrębnione z nieruchomości, objętej KW 3562 K. lokale: nr [...] objęty KW 81661; nr [...] objęty KW 83384; nr [...] objęty KW 87425; nr [...] objęty KW 75635; nr [...] objęty KW 96052; nr [...] objęty KW 148183; nr [...] objęty KW 168695; nr [...] objęty KW 225107; nr [...] objęty KW 233017, z którymi związany jest udział we współwłasności części nieruchomości nieprzeznaczonych do wyłącznego użytku poszczególnych właścicieli lokali oraz w użytkowaniu wieczystym działki wynoszącym 527/1000 części

- tym samym, w szczególności nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13 mimo, iż zgodnie z normą wyrażoną ww. przepisach stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa niweluje się w przypadkach równoczesnego (kumulatywnego) spełnienia dwóch przesłanek: po pierwsze, gdy od wydania decyzji – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13 – upłynął znaczny okres czasu oraz gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy;

- art. 156 § 2 w zw. z art. 158 k.p.a. przez ich niezastosowanie i błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że zmiana k.p.a. miała chronić tylko obywateli, a nie Skarb Państwa, czy też jednostki samorządu terytorialnego;

- art. 158 § 3 k.p.a. przez jego pominięcie, podczas gdy przepis obowiązuje od dnia 16 września 2021r. i obowiązywał w dacie orzekania, a w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13 Sąd I instancji winien był przyjąć brak możliwości stwierdzenia nieważności ww. zarządzeń i ww. orzeczeń;

- art. 7a § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony;

- art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. przez ich niezastosowanie i w konsekwencji brak dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego - tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej art. 7 k.p.a. i przepisu art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy prowadzące w konsekwencji do niewyczerpującego i niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności powodów, dla których pomimo znacznego upływu czasu od wydania stwierdzono nieważność ww. zarządzeń i ww. orzeczeń, jak również nie wystarczające wyjaśnienie kwestii nieodwracalnych skutków prawnych oraz podstawy nabycia ekspektatywy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Skarga kasacyjna została szerzej umotywowana.

W odpowiedzi na wniesioną skargę kasacyjną uczestnicy postępowania – D. A., S. D. A., R.S., W.A., D. M., A. K. M., A.A. i D.A. wnieśli o jej oddalenie.

Minister Rozwoju i Technologii w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Rekapitulując stan sprawy należy zauważyć, iż wnioskodawcy wystąpili o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z dnia 10 lipca 2000 r., uzupełnioną decyzją tegoż organu z dnia [...] sierpnia 2000 r., stwierdzającą nieważność określonych w niej zarządzeń i orzeczenia odnoszących się do przedsiębiorstwa pn. "R.A. i S." Fabryczne [...] w K. Jako podstawę wznowienia postępowania wnioskodawcy wskazali art. 145a § 1 k.p.a., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13. Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W wyniku wznowienia postępowania Minister Rozwoju, Pracy i Technologii odmówił uchylenia powyższej decyzji Ministra Gospodarki z dnia 10 lipca 2000 r., uzupełnionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r., wskazując w podstawie rozstrzygnięcia przepis art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145a § 1 k.p.a., a zatem uznając brak podstaw do jej uchylenia z uwagi na ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13.

Odnosząc się do powyższej kwestii należy zauważyć, iż przepis art. 145a § 1 k.p.a., będący podstawą wznowienia postępowania w badanej sprawie, stanowi wykonanie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Norma konstytucyjna przewiduje bowiem, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego wydano prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczną decyzję administracyjną lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Jakkolwiek w nauce prawa dyskusyjne pozostaje to, czy art. 145a § 1 k.p.a. może stanowić podstawę wznowienia postępowania także w oparciu o wyroki interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, to kwestia ta nie wymaga rozstrzygnięcia w badanej sprawie. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. stał się bowiem podstawą wznowienia postępowania, a nadto wyrok ten nie ma charakteru interpretacyjnego, bowiem Trybunał orzekając o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. art. 156 § 2 k.p.a. nie podał w wyroku, że niezgodne z Konstytucją RP pozostaje określone rozumienie tegoż przepisu, wskazał natomiast na niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trafnie w takiej sytuacji wskazywano w dotychczasowym postępowaniu, iż ww. orzeczenie Trybunału stanowi wyrok zakresowy orzekający o pominięciu prawodawczym, czyli takim, w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie prawa.

W takiej sytuacji trafnie organ administracji stanął przed dylematem, czy stan prawny będący następstwem wydania przez Trybunał Konstytucyjny ww. wyroku z dnia 12 maja 2015 r. mógł stanowić podstawę uchylenia decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2000 r., uzupełnioną decyzją tegoż organu z dnia [...] sierpnia 2000 r., stwierdzającą nieważność określonych aktów stosowania prawa. Odnosząc się do tej kwestii należy przede wszystkim wskazać, iż wyroki o niekonstytucyjności pominięcia prawodawczego, w których Trybunał stwierdza, co ustawodawca w danym akcie pominął, choć – postępując zgodnie z konstytucją – powinien był unormować, nie powodują swoistego przeredagowania tekstu przepisu uwzględniającego jego niekonstytucyjną treść. Tekst przepisu pozostaje w literalnym brzmieniu bowiem wyroki tego rodzaju wywołują jedynie skutek ustalający/zobowiązujący, a nie derogujący (vide: M.Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 111; M.Tulej, Orzecznictwo interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego a reguły wykładni prawa, Warszawa 2012, s. 102). Innymi słowy, wyrok stwierdzający niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego nie skutkuje uchyleniem niekonstytucyjnego przepisu, lecz jedynie zobowiązuje ustawodawcę (prawodawcę) do uchwalenia odpowiedniej nowelizacji, usuwającej niekonstytucyjną lukę prawną. Skutkiem takiego rozstrzygnięcia jest obalenie domniemania konstytucyjności normy wyrażonej w kontrolowanym przepisie prawa oraz nałożenie na organy tworzące prawo i stosujące prawo obowiązek podjęcia działań mających na celu przywrócenie stanu koherencji wewnątrz-systemowej (obowiązek odpowiedniego uzupełnienia regulacji). W odniesieniu do prawodawcy sygnalizacja ta ma szczególnie mocny wydźwięk, bowiem nakłada na organy prawodawcze obowiązek podjęcia działań zmierzających do eliminacji niekonstytucyjnej luki prawnej (vide: M.Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 103).

W tym kontekście wypada odczytać także uzasadnienie wyroku w sprawie P 46/13, w którym Trybunał wskazał, że stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu pozostawał przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych innymi wadami kwalifikowanymi. Wskazał natomiast, że ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych (cz. III pkt 10.7 uzasadnienia wyroku P 46/13).

Jednocześnie wypada zauważyć trafność konkluzji Sądu I instancji o skonstatowaniu przez sądy administracyjne obalenia domniemania konstytucyjności normy prawnej wyrażonej w art. 156 § 2 k.p.a. w odniesieniu do przesłanki stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, przy jednoczesnym zaniechaniu "uzupełnienia" brakującej części przepisu w drodze wykładni prawa, ta bowiem nie prowadziła do rezultatów akceptowalnych z punktu widzenia zasady praworządności przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, oraz wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Tak więc trafnie stwierdził Sąd I instancji niezmienioną treść normy art. 156 § 2 k.p.a. przez cały okres prowadzenia postępowania wznowieniowego, co oznaczało brak wyraźnej podstawy prawnej do odmiennej oceny decyzji Ministra Gospodarki z dnia 10 lipca 2000 r., uzupełnionej decyzją tegoż organu z dnia 24 sierpnia 2000 r., stwierdzającej nieważność określonych w niej zarządzeń i orzeczenia.

W tym stanie rzeczy nie można potwierdzić zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 190 ust. 1, art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Wbrew zarzutom kasacji w badanej sprawie nie doszło bowiem do pogwałcenia zasady związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającym niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. Skutki wyroku zakresowego stwierdzającego pominięcie ustawodawcze generalnie uniemożliwiają przywrócenie stanu koherencji konstytucyjnej bez udziału prawodawcy. Zmiana prawa w powyższym zakresie, będąca wykonaniem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego nastąpiła ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491), dalej jako "ustawa nowelizująca". Jest zatem późniejsza niż data zakończenia postępowania wznowieniowego. Nowelizacja ta nie mogła mieć zatem wpływu na treść rozstrzygnięcia podjętego przez organ we wznowionym postępowaniu..

Powyższe uwagi przeczą także aby naruszony mógł zostać przez Sąd I instancji art. 8 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. Autor kasacji formułując powyższy zarzut nie wskazał nawet na argumentację prawną, która na gruncie zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP), pozwoliłaby w procesie stosowania prawa na rekonstrukcję przepisu art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie zakwestionowanym ww. wyrokiem Trybunału w sprawie P 46/13. Niezależnie od powyższej uwagi należy także zauważyć, że jakkolwiek w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiały się poglądy o możliwości stosowania art. 156 § 2 k.p.a. wbrew jego niezmienionej treści w sposób uwzględniający motywy ww. wyroku Trybunału (vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2018 r., I OSK 2256/16; wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2139/16; wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2018 r., II OSK 1708/16), to jednak w znaczącej większości orzeczeń wydawanych w tej materii Naczelny Sąd Administracyjny stał na stanowisku konieczności zmian legislacyjnych i niezmienionej treści znaczeniowej art. 156 § 2 k.p.a. Co oznaczało, że dopóki nie zostanie ona zmieniona w procesie tworzenia prawa przepis ten wiąże, gdyż brak jest możliwości zdefiniowania w procesie stosowania prawa, w sposób akceptowalny na gruncie ww. zasad konstytucyjnych, terminu "znaczny upływ czasu". Za taką wykładnią powyższych przepisów opowiada się także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Niezmieniona treść art. 156 § 2 k.p.a. w całym toku postępowania w sprawie wznowieniowej, tożsama z brzmieniem tegoż przepisu w dniu wydania decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2000 r., uzupełnionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r., nie pozwala potwierdzić zarzutu wadliwej wykładni tegoż przepisu dokonywanej w łączności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tak w zakresie rekonstrukcji pojęcia "znaczny upływ czasu", jak i rozumienia zwrotu "decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy", a więc określeń opisujących niekonstytucyjność powyższego przepisu, użytych przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. Trafnie zauważył Sąd I instancji, iż sądowe rozumienie powyższych pojęć musiało odbywać się na gruncie okoliczności konkretnych spraw. W takiej sytuacji konieczne stało się przybliżenie stanu faktycznego sprawy, na podstawie której Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia ustawodawczego. Analiza okoliczności sprawy sądowoadministracyjnej, na kanwie której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił pytanie prawne będące podstawą ww. wyroku Trybunału doprowadziła w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego do jednoznacznego wniosku, że powyższy wyrok Trybunału nie służy ochronie interesów Skarbu Państwa, czy jednostek samorządu terytorialnego, które wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa nabyły prawo własności, bowiem u podstaw tegoż wyroku legło dostrzeżenie potrzeby ochrony praw jednostek, a nie podmiotów publicznoprawnych (vide: wyroki NSA z dnia 1 marca 2016 r., I OSK 2566/15; wyrok NSA z dnia 1 marca 2016, I OSK 2632/15; wyrok NSA z dnia 8 marca 2016 r., I 2631/15; wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., I 2486/15; wyrok NSA z dnia 15 września 2015, I OSK 2940/14; wyrok NSA z dnia 16 marca 2016 r., I OSK 1307/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Brak było zatem podstaw do poszukiwania się podstawy w ww. wyroku Trybunału dla ochrony interesów Skarbu Państwa, czy jednostek samorządu terytorialnego. Powyższe stanowisko straciło swą aktualność wskutek wejścia w życie ustawy nowelizującej, która jednolicie określiła termin stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe – co należy podkreślić – było jednak wynikiem zmian legislacyjnych i nowego brzmienia nadanego przepisowi art. 156 § 2 k.p.a., w wykonaniu ww. wyroku Trybunału. Odpadła zatem potrzeba poszukiwania w procesie stosowania prawa takiego wyniku wykładni art. 156 § 2 k.p.a., która mogłaby zrekonstruować niekonstytucyjny element owej normy prawnej.

Przechodząc do oceny dalszych zarzutów należy zauważyć, iż zarzut naruszenia art. 158 k.p.a. jest wadliwie skonstruowany z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli zatem art. 158 k.p.a. w dacie wydania zaskarżonej decyzji dzielił się na 2 paragrafy, a każdy z nich regulował odrębne zagadnienia prawne, to zarzut kasacyjny naruszenia art. 158 k.p.a. nie nadaje się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, a tym samym nie może prowadzić do jego wzruszenia.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 158 § 3 k.p.a. Przepis ten bowiem został dodany ustawą nowelizująca i wszedł do systemu prawnego w dniu 16 września 2021 r., a zatem już po wydaniu w dniu 24 czerwca 2021 r. decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego. Wypada przypomnieć, iż sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej aktu według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania tegoż aktu (vide: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2009 r., II OSK 1798/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), a tym samym ww. przepis nie mógł stanowić wzorca kontrolnego zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji uwzględnił powyższą okoliczność i dokonał kontroli zaskarżonego aktu z pominięciem regulacji prawnych, które wprowadziła do systemu prawnego, obowiązująca od 16 września 2021 r. ustawa nowelizująca.

Nieadekwatnie do okoliczności sprawy podniesiony został zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Wyrażona powyższym przepisem zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony ma przedmiotowo wąski zakres zastosowania, ponieważ dotyczy wyłącznie spraw administracyjnych, których przedmiotem jest "nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia". Aktualnie kontrolowane postępowanie toczy się w trybie wznowienia postępowania i dotyczy decyzji stwierdzającej nieważność określonych aktów administracyjnych. Postępowanie to nie dotyczy zatem spraw, o których mowa w powyższym przepisie.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jakkolwiek zarzut ten zwraca uwagę na niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, to nie precyzuje jakie okoliczności faktyczne zostały wadliwie ustalone lub jakie dowody zostały pominięte. Nie oferuje również dowodów, których przeprowadzenie mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Natomiast zarzucane w ramach tegoż zarzutu niewyjaśnienie takich pojęć jak "znaczny upływ czasu", "nieodwracalne skutki prawne", czy "podstawa nabycia ekspektatywy" nie może stanowić naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem rozumienie powyższych pojęć nie należy do sfery faktów.

W konsekwencji nie zostały także naruszone przez Sąd I instancji przepisy wynikowe w postępowaniu sądowym, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a zaskarżony wyrok zasadnie oparto na art. 151 p.p.s.a.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.