Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1120/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 11 pkt 4
journal: Dz.U. 1991 nr 42 poz 188
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i  organów samorządu notarialnego.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 829
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5, art, 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 10 par. 1, 3, art. 11 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 17, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 65
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Jacek Fronczyk Protokolant ref. staż. Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi R. w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z 6 lutego 2015 r., Minister Sprawiedliwości, po rozpoznaniu wniosku Izby Notarialnej w K. (dalej: skarżąca, Izba Notarialna) o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 10 oraz art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.) – dalej pn. lub ustawa - oraz na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] listopada 2014 r., o powołaniu P.B. (dalej: wnioskodawca) na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w N.

Rozstrzygnięcie organu zapadło na podstawie następujących ustaleń.

W dniu [...] lipca 2014 r. P. B. złożył wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w N.

Pismem z 4 sierpnia 2014 r., Minister Sprawiedliwości wystąpił do R. w K. o wydanie opinii w przedmiocie wniosku P.B.

Uchwałą z [...] października 2014 r., R. w K. zaopiniowała wniosek negatywnie co do osoby notariusza oraz co do siedziby kancelarii notarialnej. W uzasadnieniu wskazała, iż zapotrzebowanie na usługi notarialne w N. jest w pełni zaspokojone, bowiem na tym terenie działalność prowadzi 10 notariuszy. Ponadto odnosząc się do samej kandydatury P. B., wskazano, iż krótki okres jego zatrudnienia na stanowisku zastępcy notarialnego uniemożliwiał weryfikację jego umiejętności do samodzielnego wykonywania zawodu notariusza. Jak określono, okres wykonywania zastępstwa notarialnego przez P. B. w kancelarii notariusza "nie pozwala na jednoznaczną ocenę, że u opiniowanego wykształciły się i ugruntowały nawyki niezbędne do wykonywania zawodu notariusza". Z tych samych względów, zdaniem R. w K., nie sposób dokonać oceny spełnienia warunku dawania przez opiniowanego rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu (art. 11 pkt 2 pn).

Po zawiadomieniu przez R. w K. wnioskodawcy o opinii, P. B. pismem z dnia [...] października 2014 r., zrzekł się prawa do odwołania od opinii, wskazując jednak w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. skierowanym do Ministra Sprawiedliwości, na błędną ocenę jego osoby oraz na brak podstaw do uznania, że wnioskowana siedziba kancelarii nie mogła zostać uwzględniona.

Minister Sprawiedliwości decyzją z [...] listopada 2014 r. uznając, że wnioskodawca spełnia przesłanki z art. 11 pkt 1, 1a, 2, 3, 4, 5 i 7 pn. powołał P. B. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w N. Minister Sprawiedliwości podkreślał, że żadne przepisu ustawy nie przewidują możliwości weryfikacji wiedzy notariusza na etapie jego powołania na stanowisku notariusza. Odnosząc się do zarzutu braku dawania przez wnioskodawcę rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza organ administracji uznał, że po stronie P. B. nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 10 § 3 ustawy.

W dniu [...] grudnia 2014 r., w ustawowym terminie, Izba Notarialna w K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o odmowę powołania P. B. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii w N..

Izba Notarialna wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

- art. 10 § 3 ustawy pn., poprzez nieuwzględnienie istniejących wątpliwości co do tego, czy kandydatka na notariusza wykazuje przesłankę rzetelności, uczciwości i przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego;

- art. 11 pkt 2 ustawy pn. w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez powołanie na stanowisko notariusza osoby, która nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 80 k.p.a. poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń w toku postępowania dowodowego,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w N.

W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Izba Notarialna wskazała, że decyzja z [...] listopada 2014 r. zawiera lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w N. Zdaniem Izby Notarialnej, Minister Sprawiedliwości nie uzasadnił w żaden sposób dlaczego celowe jest wyznaczenie kolejnej kancelarii notarialnej w tym mieście, a w szczególności nie odniósł się do przedstawionych w opinii R. w K. faktów dotyczących struktury notariatu w N. i zapotrzebowania na usługi notarialne w tym mieście. W ocenie Izby Notarialnej, Minister Sprawiedliwości, powołując się na konstytucyjną zasadę wolności wykonywania zawodu oraz wolności wyboru miejsca pracy, nie odniósł się do specyfiki zawodu notariusza, "stojącego na pograniczu działalności urzędowej i zarobkowej", która sprawia, że cytowane zasady winny uwzględniać także interes społeczny. W interesie społecznym jest natomiast usytuowanie kancelarii notarialnych na obszarach, na których zapotrzebowanie na usługi notarialne nie jest zaspokojone. Uruchomienie kolejnej kancelarii notarialnej w N., zdaniem Izby Notarialnej, pogłębiać będzie dysproporcje w zapewnieniu dostępu, do usług notarialnych w N. i okolicznych miastach.

W piśmie z [...] stycznia 2015 r. P. B. wniósł o utrzymanie w mocy decyzji Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2014 r. podkreślając, że Izba Notarialna nie przedstawiła żadnych merytorycznych dowodów przeciwko powołaniu P. B. na stanowisko notariusza we wskazanej siedzibie.

Powołaną na wstępie decyzją Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.

Zdaniem organu administracji argumenty wywiedzione przez Izbę Notarialną w K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługiwały na uwzględnienie. Organ podniósł, że Izba Notarialna pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, nie złożyła żadnych oświadczeń, ani wniosków dowodowych. Także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Izba Notarialna nie domagała się przeprowadzenia nowych dowodów, ani nie wskazała, nieznanych dotychczas, okoliczności faktycznych, które wymuszałyby podjęcie dalszej inicjatywy dowodowej. Minister Sprawiedliwości wyczerpująco przedstawił i rozważył zagadnienia faktyczne oraz prawne, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wykazał dlaczego podjął decyzję o powołaniu P. B. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w N. Szczegółowo odniósł się także do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, w tym do uchwały R. w K. nr [...] z [...] października 2014 r., co nie potwierdzało zarzutu lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji.

Nadto organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, Minister Sprawiedliwości nie jest związany treścią opinii rady właściwej izby notarialnej, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega na równi z innymi dowodami swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Organ podniósł, że wnioskodawca spełniał wszystkie przesłanki określone w art. 11 pn., co potwierdziły załączone do wniosku dokumenty.

Minister Sprawiedliwości zauważył, że według art. 10 § 3 pn., może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 pn., a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budziłoby wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Minister Sprawiedliwości zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły powyższe okoliczności, a zatem organ nie mógł odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem kancelarii notarialnej w N. Nienaganny przebieg aplikacji P. B., pozytywny wynik egzaminu zawodowego, pozytywna ocena wykonywania przez niego obowiązków zastępcy notarialnego, jego dotychczasowa niekaralność w tym niekaralność dyscyplinarna oraz jego cechy osobowościowe, wykluczały istnienie wątpliwości, o jakich mowa w art. 10 § 3 ustawy. Podkreślono, że ani w opinii, ani we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawiono dowodów przeczących takiemu stanowisku Ministra Sprawiedliwości. Nie było zatem podstaw do prowadzenia dodatkowego postępowania w tym zakresie.

Minister Sprawiedliwości, uzasadniając wyznaczenie notariuszowi siedziby w N. zauważył, że obecnie w mieście tym działalność prowadzi 10 notariuszy, w 9 kancelariach notarialnych. Średnio na jednego notariusza przypada ok. 8,2 tys. mieszkańców. Dla porównania w wielu innych miejscowościach okręgu k. izby notarialnej, liczba ludności przypadająca na jednego notariusza jest niższa – w Nowym Targu jest to ok. 3,7 tys. osób, w Zakopanem – ok. 6 tys. osób, w Olkuszu – ok. 5,3 tys. osób, w Tarnowie – ok. 6,9 tys. osób a w Oświęcimiu - ok. 8 tys. osób. Organ administracji podkreślił, iż N. jest także siedzibą powiatu n., z liczbą mieszkańców ponad 207 tys., obsługiwanych przez 15 notariuszy. Według stanu na dzień 31 października 2014 r. w N. działało 9537 podmiotów gospodarczych, w tym 852 spółki handlowe. Jednocześnie dostrzegalny wzrost liczby podmiotów gospodarczych skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i obrotu prawnego, co w konsekwencji prowadzi do większego zapotrzebowania na usługi notarialne. Wyznaczenie w N. kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zmniejszy więc liczbę osób przypadających na jednego notariusza, a tym samym zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. Minister Sprawiedliwości odnotował także, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zapotrzebowanie na usługi notarialne w innym mieście nie może stać na przeszkodzie ustaleniu siedziby kancelarii notarialnej w mieście wskazanym przez kandydata na notariusza, w którym również celowe jest powstanie kolejnej kancelarii, a ponadto stwierdził, że przepisy Prawa o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, a liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych.

Minister Sprawiedliwości podkreślił ponadto, iż N. jest dla wnioskodawcy miastem rodzinnym, tam bowiem się urodził i mieszka. Dodatkowo jest właścicielem lokalu położonego w N., gdzie zamierza prowadzić kancelarię notarialną.

Podniósł również, że zagwarantowana konstytucyjnie wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, jak wynika to z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy również zawodu notariusza. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Organ administracji w tym kontekście za nietrafny uznał zarzut Izby Notarialnej, iż stanowisko co do opinii wydanej w trybie art. 10 pn. należy traktować jako formę ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych, o jakiej mowa art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż zdaniem Ministra Sprawiedliwości opinia ta stanowi tylko jeden z dowodów w sprawie administracyjnej o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej i nie można utożsamiać jej z konstytucyjnym upoważnieniem do ograniczenia określonych wolności na warunkach określonych w Konstytucji. Ograniczenia takie, bowiem mogą wynikać jedynie z właściwych ustaw.

Z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż w demokratycznym państwie prawnym pozostawienie rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji publicznej oznacza domniemanie decyzji pozytywnej dla strony. Organ, zatem może jedynie odmówić uwzględnienia wniosku, jeżeli wykracza to poza jego faktyczne możliwości albo pozostaje w sprzeczności z innym prawnie chronionym interesem, który na gruncie danej sprawy bardziej zasługuje na ochronę. W rozpatrywanej sprawie żadne z tych okoliczności, tak co do osoby notariusza, jak i co do wyznaczonej siedziby, nie wystąpiły.

Na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości Izba Notarialna w K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o wstrzymanie jej wykonania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 2 czerwca 2015 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Skarżąca decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa; art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym; art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 10 § 1 pn. w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42 poz. 188) poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w N. istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej kancelarii notarialnej.

Dodatkowo zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 11 pkt 2 pn. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na powołaniu na stanowisko notariusza osoby, co do której zachodzą uzasadnione wątpliwości w przedmiocie posiadania przymiotu nieskazitelnego charakteru oraz dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. W tym zakresie, podobnie jak w opinii, brak dawania rękojmi przez P. B. uzasadniano niewystarczającym (w ocenie skarżącej) okresem wykonywania funkcji zastępstwa notarialnego przez uczestnika postepowania.

Izba Notarialna wskazała m. in., że zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP samorządy zawodowe reprezentują osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, sprawując przy tym pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Istotą przyjęcia konstrukcji zawodów zaufania publicznego jest gwarancja udzielana przez państwo, że osoby wykonujące wskazane zawody reprezentują odpowiednie standardy zawodowe i etyczne. Podkreśliła, iż na ogół osoby wykonujące takie zawody pozyskują od obywateli informacje dotyczące ich życia prywatnego, zaś jakość pracy osób wykonujących zawód zaufania publicznego ma bezpośredni wpływ na interesy życiowe obywateli. W związku z powyższym według założenia ustawodawcy nadzór nad dochowaniem tych standardów będzie najlepiej realizowany przez samych zainteresowanych działających w ramach korporacji prawa publicznego. Do podstawowych ustawowych instrumentów sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego przez samorządy zawodowe należą: uczestnictwo w procesie dopuszczania do zawodu zaufania publicznego (nadzór ex ante) oraz sądownictwo dyscyplinarne (nadzór ex post).

Skarżąca podniosła, iż organ rozpatrując sprawę zainicjowaną wnioskiem P. B., nie wziął pod uwagę faktu, iż wnioskujący nie posiada wystarczającego doświadczenia w zakresie samodzielnego wykonywania usług notarialnych. P. B. po zdaniu egzaminu notarialnego został zatrudniony w kancelarii notarialnej w charakterze zastępcy notariusza, nie mniej czasokres wykonywania przez niego tej funkcji nie był wystraczający w ocenie skarżącej do przeprowadzenia pozytywnej weryfikacji jego umiejętności do samodzielnego wykonywania zawodu notariusza.

Skarżąca podniosła, iż zachodziły uzasadnione wątpliwości w przedmiocie dawania przez wnioskodawcę rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu zaufania publicznego, jakim jest notariusz, co zostało całkowicie pominięte przez Ministra Sprawiedliwości.

Izba Notarialna podniosła także, że akt powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby notarialnej składa się z dwóch elementów odpowiadających ocenie kandydata w świetle art. 10 § 3 i art. 11-13 pn. oraz ocenie proponowanej lokalizacji siedziby kancelarii notarialnej. Z uwagi na powyższe skarżąca stwierdziła, że decyzja w przedmiocie lokalizacji kancelarii notarialnej w N., powinna być wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego należy w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, pozwalający na ocenę zaspokojenia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym obszarze oraz zarzuciła Ministrowi Sprawiedliwości pozorność podejmowanych działań. Izba Notarialna wskazała na brak wyczerpującej analizy okoliczności faktycznych. Podkreśliła brak szerszych rozważań związanych z kwestią zapewnienia bieżącej obsługi notarialnej w tym mieście. Zdaniem Izby Notarialnej, Minister Sprawiedliwości, który zaprezentował zestawienie z 31 października 2014 r., stwierdzając niezaspokojony popyt na usługi notarialne w N. był wysoce spekulatywny. Podkreślono, że jedyną metodą pozwalającą na obiektywne i wymierne określenie lokalnego zapotrzebowania na potrzeby notarialne byłoby przeprowadzenie stosowanych badań statystycznych. W toku postępowania wyjaśniającego Minister Sprawiedliwości powinien zatem - zdaniem Izby Notarialnej - zgromadzić dane dotyczące nie tylko ilości czynności notarialnych dokonywanych przez notariuszy ale także informacje o liczbie mieszkańców w tej miejscowości, omówienie specyfiki i rodzaju czynności materialnych dokonywanych w tym rejonie czy także wszelkie informacje o konkretnych społecznych sygnałach niezaspokojenia zapotrzebowania na usługi notarialne. Dopiero łączna analiza wskazanych zmiennych umożliwiałaby wyciągnięcie wniosków dotyczących dostępności usług świadczonych przez notariuszy na danym obszarze.

Pismami z 16 marca 2015 r. skarżąca uzupełniła wniesioną skargę zarzucając zaskarżonej decyzji:

- naruszenie art. 10 pn. poprzez brak wskazania kryteriów uznania administracyjnego pozwalających na wybór rozstrzygnięcia w sprawie, a przez to skorzystanie z tego uznania w sposób niezgodny z celem ustawowym;

- prawa materialnego ustawy – Prawo o notariacie, poprzez uznanie spełnienia przesłanek formalnych do powołania na stanowisko notariusza (art. 11 ustawy pn. w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 roku o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów) - oparcie rozstrzygnięcia na przepisach intertemporalnych niezgodnych z Konstytucją RP.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne – art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647).

Zgodnie z art. 1 § 1 wymienionej ustawy, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej nie jest sprawowana przez sąd według kryteriów słuszności, lecz dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga nie ma uzasadnionych podstaw dla jej uwzględnienia.

Postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zebrany materiał dowodowy został zebrany i oceniony w sposób prawidłowy, a uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia wymagania z art. 107 § 3 k.p.a.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu administracji publicznej, że argumenty podnoszone przez Izbę Notarialną w K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie. Podkreślić wypada, że Izba Notarialna pouczona o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów (pismo organu z dnia [...] października 2014 r.), nie złożyła oświadczeń, ani wniosków dowodowych na potwierdzenie zarzutów prezentowanych w opinii. Również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Izba Notarialna nie domagała się przeprowadzenia nowych dowodów, ani nie wskazała, nieznanych dotychczas, okoliczności faktycznych, które wymuszałyby podjęcie przez Ministra Sprawiedliwości dalszej inicjatywy dowodowej.

Minister Sprawiedliwości wyczerpująco przedstawił i rozważył zagadnienia faktyczne oraz prawnie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, wykazując dlaczego podjął decyzję o powołaniu P. B. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w N. Organ szczegółowo odniósł się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym do uchwały R. w K. nr [...] z [...] października 2014 r., w związku z tym zarzut lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji należało uznać za nietrafny.

Ustawodawca przewidział obowiązek zasięgnięcia opinii od właściwej rady izby notarialnej w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, jednakże opinia ta nie ma charakteru wiążącego dla Ministra Sprawiedliwości, a ponadto należy zauważyć, iż także wyraźnie ograniczył dopuszczalność weryfikowania merytorycznych kompetencji notariuszy. Egzamin notarialny jest ostatnim etapem, na którym możliwe jest zweryfikowanie efektów kształcenia oraz umiejętności kandydatów do zawodu notariusza. Gdyby prawodawca uznał za celowe poddawanie kandydatów dodatkowemu egzaminowi lub sprawdzaniu przydatności do zawodu w innej formie, to ustanowiłby odpowiednie regulacje np. poprzez wprowadzenie unormowań ustanawiających zbliżone do egzaminu notarialnego formy sprawdzania przydatności do zawodu. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (przykładowo por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2008 r. sygn. II GSK 277/07, wyrok NSA z 14 lutego 2007 r. sygn. II GSK 294/06). Należy w tym miejscu podkreślić, że weryfikacja wiedzy i przydatności kandydata do zawodu notariusza odbywa się od strony praktycznej w toku aplikacji notarialnej. Notariusze (patroni) obserwując aplikanta, w wydawanych opiniach określają przydatność aplikanta notarialnego do zawodu notariusza. Z ustaleń organu administracji wynika, iż wszystkie opinie o pracy P. B. jednoznacznie wskazują na nabycie przez aplikanta wystarczających umiejętności teoretycznych i praktycznych do prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

Należy zatem przyjąć za zasadne stanowisko Ministra Sprawiedliwości wyrażone w zaskarżonej decyzji i wywiedzione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, iż P. B. spełniał przesłankę z art. 11 pkt 2 ustawy – dawał rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

W tym zakresie skarżąca uważała, że P. B. nie dawał rękojmi z tych względów, iż jego okres pracy w charakterze zastępcy notariusza był zbyt krótki. Nie wskazano jednak, jaki w ocenie skarżącej powinien być to okres sprawowania zastępstwa, by można go było uznać za wystarczający. Jednocześnie ani opinia ani skarga nie podnosi żadnych okoliczności faktycznych, które uzasadniałaby braki uczestnika postępowania w zakresie nabycia niezbędnej wiedzy teoretycznej i praktycznej, które to braki mogłyby podważyć rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza przez P. B. Mówiąc o umiejętnościach zawodowych, jako notariusza należy mieć na uwadze jedynie te, które kandydat prezentował w toku odbywania aplikacji, w tym wykonując funkcję zastępcy notariusza, a w tym zakresie wskazane opinie notariuszy są jednoznacznie pozytywne.

Zgodnie z art. 11 pkt 2 ustawy, kandydat na notariusza powinien także spełniać warunek nieskazitelnego charakteru. Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 8 czerwca 2011 r. wydanym w sprawie II GSK 610/10 - o nieskazitelności charakteru świadczą takie przymioty osobiste jak: uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, uczynność, pracowitość, poczucie odpowiedzialności za własne słowa i czyny, stanowczość, odwaga cywilna, samokrytycyzm, umiejętność zgodnego współżycia z otoczeniem. We wspomnianych opiniach patronów P. B. te elementy, świadczące o nieskazitelności charakteru uczestnika postępowania, zostały ocenione pozytywnie.

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że skarżąca nie wskazała na jakiekolwiek okoliczności mogące stanowić zaprzeczenie nieskazitelności charakteru P. B. W tym zakresie postawiono zarzut Ministrowi Sprawiedliwości (oparty na naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) o braku poszukiwania okoliczności mogących wykazać brak tej przesłanki po stronie uczestnika postępowania. Należy w związku z tym zauważyć, że zgodnie z art. 7 k.p.a., podejmowanie inicjatywy dowodowej w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy następuje nie tylko na skutek wyłącznego działania organu administracji z urzędu, lecz także na wniosek strony. Tymczasem, o czym nadmieniono wcześniej, skarżąca nie przedkładała żadnych dowodów, celem ich przeprowadzenia przez organ administracji, na potwierdzenie swojej tezy o niespełnieniu przez P. B. warunków z art. 11 pkt 2 ustawy. W związku z tym zarzut naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. należało uznać za nietrafny, podobnie jak zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ administracji w zakresie wyczerpującym zebrał i rozpatrzył cały posiadany materiał dowodowy, a zatem podjęte rozstrzygnięcie nie było obarczone dowolnością (art. 80 k.p.a.).

Podnoszone przez skarżącą sugestie o możliwości niedochowania przez P. B. tajemnicy zawodowej ze względu na niewystarczający (w ocenie skarżącej) okres odbytej praktyki przez uczestnika postępowania nie mogą uzasadniać ani braku przesłanek z art. 11 pkt 2 ustawy, ani zarzutów wywodzonych z przepisów postępowania. Są to, bowiem wyłącznie zarzuty hipotetyczne nie poparte żadnymi dowodami. W tych okolicznościach organ administracji zasadnie przyjął, iż nie wystąpiły powody, dla których powinien zastosować przepis art. 10 § 3 ustawy.

Zdaniem skarżącej decyzja w zakresie określenia siedziby kancelarii notarialnej P. B. powinna zostać wydana po przeprowadzeniu przez Ministra Sprawiedliwości badań statystycznych o zapotrzebowaniu na usługi notarialne w N.

Stosownie do § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188) w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu planu siedzib kancelarii notarialnych. Z przepisów ustawy – Prawo o notariacie, jak i z przepisów wymienionego rozporządzenia nie wynikają obowiązki Ministra Sprawiedliwości do przeprowadzania badań statystycznych w zakresie zaspokojenia potrzeb na usługi notarialne w danej miejscowości. Zgodnie, bowiem z art. 10 § 1 tej ustawy notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej (rolę opinii omówiono wcześniej). Plan siedzib kancelarii notarialnych, ustalany na podstawie § 11 pkt 4 rozporządzenia, jest czynnością Ministra Sprawiedliwości z zakresu nadzoru nad notariatem i nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. wydany w sprawie II GSK 491/12). W tym zakresie Minister Sprawiedliwości w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przeprowadził jednak analizę ilości kancelarii notarialnych w N. w porównaniu do ilości kancelarii notarialnych w innych miejscowościach okręgu K. Izby Notarialnej stwierdzając, iż celowe jest umiejscowienie kancelarii P. B. w tym mieście, gdyż będzie zaspakajać dostęp do usług notarialnych w zakresie odpowiednim do usług w innych miejscowościach sąsiednich.

Minister Sprawiedliwości miał także na względzie to, że N. jest miastem rodzinnym P. B., w którym mieszka obecnie i w którym posiada właściwy lokal na kancelarię notarialna. Ta okoliczność od strony logistycznej także nie była bez znaczenia w sprawie.

Minister Sprawiedliwości zasadnie podniósł, że zagwarantowana konstytucyjnie wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, jak wynika to z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy również zawodu notariusza. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych.

Stanowisko Ministra Sprawiedliwości znajduje oparcie w zmianach ustawowych wprowadzonych w ustawie – Prawo o notariacie przez art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829), obowiązującej od dnia 23 sierpnia 2013 r. Uprawnienia P. B. do powołania na stanowisko notariusza były oceniane według zasad wprowadzonych wspomnianą ustawą.

W uzasadnieniu projektu do tej ustawy (druk sejmowy VII.806) podkreślano, że, zagadnienie regulacji zasad podejmowania i wykonywania zawodu nie jest obojętne z perspektywy konstytucyjnej. Podstawowym wzorcem oceny jest art. 65, w powiązaniu z art. 31 ust. 3 oraz art. 32, oraz 17 Konstytucji RP. Przede wszystkim prawodawca w art. 65 zadeklarował zapewnienie wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy każdemu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz literaturze przedmiotu podkreśla się, że w wymienionym przepisie wskazano na trzy rodzaje praw pozostających w funkcjonalnym związku: prawo do wyboru i wykonywania zawodu, prawo do wyboru miejsca pracy, prawo do ochrony przed pracą przymusową. Pełna wolność pracy to nie tylko brak przymusu jej wykonywania, ale również brak ograniczeń polegających na uniemożliwieniu wykonywania określonego zawodu czy zatrudnienia, nie przymuszając jednocześnie do robienia czegoś innego (por. wyrok TK z 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 33/98). Zasada wolności pracy w ujęciu pozytywnym obejmuje tzw. aspekt kwalifikatywny, tj. możliwość wyboru rodzaju pracy, przy czym wolność wyboru i wykonywania zawodu nie oznacza nieograniczonej swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek, od spełnienia których zależy wykonywanie danego zawodu. Ustawodawca nie może być w tym zakresie arbitralny, ale jest zobowiązany również do uwzględniania interesu danych podmiotów (por. wyrok TK z 19 marca 2001 r., sygn. akt K 33/00). O ile z jednej strony ograniczenia wolności ekonomicznych, do jakich należy wolność wykonywania pracy, są mniej restrykcyjne niż w przypadku wolności i praw osobistych, o tyle wprowadzenie ograniczeń wykonywania pracy musi być uzasadnione koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych, w szczególności tych, które wskazane zostały w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wśród kryteriów, jakie powinny być brane pod uwagę przy klasyfikacji grup zawodowych, w odniesieniu do których należy stosować zbieżne kryteria, należy przede wszystkim wymienić: (a) powiązanie danego zawodu z funkcją publiczną, jaką realizuje on w zastępstwie organów administracji publicznej; (b) przynależność do grupy zawodów zaufania publicznego, również tych, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji; (c) rola danego zawodu w zapewnianiu bezpieczeństwa lub porządku publicznego, osobistego i bezpieczeństwa obrotu prawnego; (d) konieczność zapewnienia minimum kompetencji dla rozpoczęcia świadczenia usług określonego rodzaju.

W uzasadnieniu projektu ustawy podkreślano, że z art. 10 § 3 ustawy – Prawo o notariacie nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie ograniczeń liczbowych przy powoływaniu notariuszy i ustalaniu siedziby kancelarii notarialnej.

Minister Sprawiedliwości w zaskarżonej decyzji wykazał zasadność rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem poglądów wyrażonych przez Trybunał Konstytucyjne w powołanych wyrokach oraz mając na względzie cele ustawy, w tym pownoszone wyżej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Minister Sprawiedliwości nie naruszył przepisów postępowania wskazanych w skardze ani przepisów ustawy – Prawo o notariacie. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.