Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 757/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 118 ust.2a, art. 118 ust. 3
journal: Dz.U. 1991 nr 7 poz 24
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Anna Ostrowska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 26 lipca 2024 r. znak SKO.II.41/688/GG/2024 w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności działki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 lipca 2024 r., znak: SKO.II.41/688/GG/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie po rozpatrzeniu odwołania R. N. od decyzji Starosty Chełmskiego z dnia 6 maja 2024 r., znak: GKN.660.2.3.2023, umarzającej w całości postępowanie w przedmiocie zwrotu działki dożywotniego użytkowania, położonej w obrębie O., gmina W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr [...], o powierzchni 0,27 ha, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 118 ust. 2a i 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2024 r. poz. 90 ze zm., dalej jako u.s.r."), uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło przyznania R. N. prawa własności spornej działki.

Postępowanie wszczęto na wniosek R. N. z 31 sierpnia 2023 r. o przyznanie w trybie art. 118 ust. 2a u.s.r. prawa własności wyżej opisanej działki, a powyższa decyzja jest kolejną decyzją w sprawie.

W uzasadnieniu Kolegium opisało przebieg postępowania, przytoczyło i wyjaśniło podstawy prawne decyzji.

Wskazało na treść art. 118 u.s.r. i wyjaśniło, że w świetle tego przepisu osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu albo prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich, z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki albo odpowiednio własność działki obejmującej budynki, w których znajdują się ten lokal i te pomieszczenia, o powierzchni niezbędnej do korzystania z tych budynków. Podniosło, że z takim wnioskiem może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością (...). Kolegium podkreśliło, że przepisów tych nie stosuje się, jeżeli działka nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo jeżeli przyznanie własności naruszałoby prawa osób trzecich do działki lub budynków, o których mowa w tych przepisach ( art. 118 ust. 3 u.s.r.).

Kolegium wyjaśniło ponadto, że decyzja wydawana na podstawie omawianych przepisów ma charakter konstytutywny, co oznacza, że nabycie własności działki (także przez zstępnego) następuje dopiero, gdy decyzja stanie się ostateczna, a nie wcześniej.

Następnie Kolegium opisało zgromadzone dowody, ustaliło i przedstawiło stan faktyczny.

Wskazało, że z odpisu aktu własności ziemi z 7 lutego 1974 r., wynika, że dziadkowie skarżącej - J. i N. małżonkowie S. byli współwłaścicielami nieruchomości położonej we wsi O., gm. W., o powierzchni 2,75 ha, obejmującej między innymi działkę nr [...]. Na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w W. z dnia 26 stycznia 1975 r. przejęto na własność Państwa za rentę gospodarstwo rolne stanowiące własność J. S., położone we wsi O., gm. W., o powierzchni 2,75 ha, bez budynków (które miały stanowić odrębny od gruntu przedmiot własności). W decyzji stwierdzono, że J. S. przysługuje prawo do bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki o obszarze 0,50 ha, która zostanie mu przydzielona po wykonaniu decyzji. Z protokołu z dnia 25 września 1975 r., wynika, że w wykonaniu decyzji z dnia 30 października 1974 r. wyznaczono i utrwalono na gruncie granice działki nr [...], o pow. 0,46 ha, położonej we wsi O., gmina W., stanowiącej działkę przyzagrodową J. S.. Skarżąca oświadczyła, że działka nr [...] (która w toku scalenia otrzymała nr [...]), stanowiąca gospodarstwo rolne, po przekazaniu jej przez dziadka skarżącej J. S. na rzecz Państwa za rentę, była użytkowana przez jej matkę E. S. (później P. - skarżąca użytkowała ją razem z mamą, a następnie po śmierci mamy, zajmowała się nią sama, jako jej spadkobierczyni. Z odpisów aktów zgonu i aktu notarialnego wynika, że babcia skarżącej - N. S. zmarła [...]., dziadek J. S. - [...]., zaś jej matka E. (S. ) P. [...] r.

Gmina W. nabyła własność spornej nieruchomości na podstawie decyzji Wojewody Chełmskiego z 14 stycznia 1994 r., a ze znajdujących się w aktach odpisów umów dzierżawy wynika, że w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 6 września 2023 r. była wydzierżawiona na cele upraw rolnych; dzierżawca W. L. regularnie opłacał podatki za wymienioną działkę.

Kolegium wskazało, że w toku postępowania przesłuchano kilku świadków na okoliczność sposobu użytkowania spornej działki: siostrę skarżącej A. K. i męża skarżącej M. N., S. P., P. M., W. L., M. P.. Na podstawie zeznań świadków Kolegium ustaliło, że skarżąca po śmierci dziadków oraz matki, którzy użytkowali sporną działkę, nadal na nią przyjeżdżała, ale od 2016 r. działka znajdowała się we władaniu dzierżawcy i to on użytkował ją rolniczo.

Podczas oględzin nieruchomości w dniu 15 marca 2024 r. stwierdzono, że działka jest niezabudowana, znajdują się na niej jedynie pozostałości studni, część na której były wcześniej budynki nie jest użytkowana rolniczo, natomiast pozostała część jest użytkowana jako łąka.

Ponadto Kolegium podniosło, że w dniu 31 sierpnia 2023r. odbył się przetarg ustny na sprzedaż nieruchomości, w toku którego sporną działkę nr [...] wylicytował M. F., a następnie Gmina W. umową z dnia 14 lutego 2024 r. przeniosła na jego rzecz własność spornej działki nr [...], o powierzchni 0,27 ha, położonej w O. (akt notarialny Rep. A nr [...]).

W świetle dokonanych ustaleń, Kolegium mając na uwadze treść przytoczonego art. 118 ust. 3 u.s.r., stwierdziło, że nie jest możliwie uwzględnienie wniosku skarżącej, ponieważ w dacie orzekania przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła już własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, lecz stanowiła własność M. F..

Kolegium za nieuzasadniony uznało w tej sytuacji zarzut skarżącej nieuwzględnienia jej wniosku o przesłuchanie kolejnych świadków, ponieważ nie był to dowód mający znaczenie dla sprawy.

W związku z tym, że w sprawie nie zachodzą przesłanki materialnoprawne uzasadniające uwzględnienie wniosku, należało zdaniem Kolegium wydać decyzję odmowną, a nie umarzać postępowanie, jak uczynił to organ I instancji. Umorzenie postępowania zdaniem Kolegium stanowi naruszenie przepisów procesowych (art. 105 § 1 k.p.a.), dlatego też należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, R. N. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:

1) art. 118 ust 2a u.s.r. poprzez nieuzasadnione uznanie, że nie zachodzą przesłanki nieodpłatnego przyznania skarżącej na własność spornej działki

2) art. 118 ust 3 u.s.r. poprzez błędne przyjęcie, że nastąpiła zmiana właściciela spornej działki, w sytuacji, gdy do zawarcia umowy przenoszącej jej własność na osobę trzecią doszło dopiero w dniu 14 lutego 2024 r., a więc gdy toczyło się już postępowanie;

3) art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

4) art. 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o przesłuchanie świadków M. S. i Z. O. zgłoszonych przez skarżącą;

5) art. 81 a k.p.a. poprzez uwzględnienie zeznań W. L. odnoszących się do krótkiego okresu dzierżawy działki (tj. od 2016 do 2023 r.) i P. P., a nieuwzględnienie zeznań tych świadków, którzy odnosili się do wcześniejszego okresu, co byłoby korzystniejsze dla strony wnoszącej wniosek (A. K., M. N., P. M. i S. P., którzy jednoznacznie wskazali, że skarżąca użytkowała wskazaną działkę).

W uzasadnieniu rozwinęła zarzuty, w szczególności w zakresie przesłuchania świadków i dokonanej przez organ oceny wiarygodności ich zeznań.

Z uzasadnienia wynika też, że była przekonana, że z chwilą śmierci mamy stała się właścicielką spornej działki i nie wiedziała o zawartej przez Gminę umowie dzierżawy z 2016r. – dowiedziała się o niej dopiero w 2023 r., gdy próbowała uzyskać dokumenty dotyczące tej działki. Gmina nie pytała jej o zgodę na zawarcie tej umowy. Sytuacja jest dla niej zaskakująca, ponieważ dokonywała na własny koszt remontów budynków posadowionych na spornej działce oraz zajmowała się obejściem i częścią działki poza budynkami (co potwierdzili świadkowie A. K., M. N., P. M.), ponosząc duże nakłady finansowe.

Zarzuciła, że organ w dniu 21 lipca 2023 r. dokonał ogłoszenia o przetargu dotyczącym spornej nieruchomości wiedząc, że skarżącej przysługuje prawo złożenia wniosku w trybie art. 118 ust. 2a u.s.r., a następnie w wyniku przetargu sprzedał nieruchomość, pomimo tego, że skarżąca złożyła w dniu 30 sierpnia 2023r. wniosek na podstawie art. 118 ust. 2a u.s.r., a także wnosiła o wstrzymanie procedury przetargowej oraz dokonała wpisu ostrzeżenia do księgi wieczystej nieruchomości. Jej zdaniem, działanie wójta gminy spełnia przesłanki przestępstwa z art. 231 kodeksu karnego, stanowi bowiem przekroczenie uprawnień przez funkcjonariusza publicznego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddaleni, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, bowiem decyzje organów obu instancji nie naruszają obowiązujących przepisów.

Przedmiotem sprawy był wniosek skarżącej z 31 sierpnia 2023 r. złożony w trybie art. 118 ust. 1 i 2a u.s.r. o przyznanie prawa własności działki nr ewid.[...] położonej w obrębie O., gmina W., o powierzchni 0,27 ha.

Zgodnie z art. 118 ustawy osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki (ust. 1). Osobie, której przysługuje prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność działki obejmującej budynki, w których znajdują się ten lokal i te pomieszczenia, o powierzchni niezbędnej do korzystania z tych budynków (ust. 2). Z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków (ust. 2a).

Skarżąca R. N. jest zstępną (wnuczką) N. i J. S., którzy byli współwłaścicielami spornej działki, na której prowadzili gospodarstwo rolne, które na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w W. z dnia 26 stycznia 1975r. zostało przejęte na własność Państwa za rentę; w decyzji stwierdzono, że J. S. przysługuje prawo do bezpłatnego dożywotniego użytkowania tej działki. Okoliczność ta jest niekwestionowana. Skarżąca jako zstępna dożywotnika była więc uprawniona do złożenia wniosku w trybie omawianego przepisu, co jednak nie oznacza, że wniosek powinien być uwzględniony.

Z art. 118 ust. 3 u.s.r. wynika bowiem, że przepisów ust. 1-2a nie stosuje się, jeżeli działka nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo jeżeli przyznanie własności naruszałoby prawa osób trzecich do działki lub budynków, o których mowa w tych przepisach (ust. 3).

Prawidłowo organy stwierdziły, że w niniejszej sprawie zachodziła taka przeszkoda uniemożliwiająca uwzględnienie wniosku skarżącej. Gmina Wojsławice przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, zbyła bowiem (nabytą na podstawie decyzji Wojewody Chełmskiego z dnia 14 stycznia 1994r.) własność spornej działki nr ewid.[...] umową z dnia 14 lutego 2024r. osobie prywatnej – M. F. (akt notarialny Rep. A nr [...]).

Okoliczność, że nieruchomość stanowi własność osób trzecich, wyklucza możliwość wydania decyzji o nadaniu własności takiej nieruchomości, ponieważ Skarb Państwa nie jest już jej dysponentem. Utrata własności przez Skarb Państwa oznacza niemożliwość zastosowania art. 118 ust. 1 u.s.r. (zob. C. Kociński, Postępowanie w sprawie nieodpłatnego nadania na własność działki będącej w dożywotnim użytkowaniu osoby fizycznej, w trybie art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, NZS 2010, nr 5, s. 81. https://sip.lex.pl). Wystąpił więc nieodwracalny skutek prawny w postaci przekształcenia gruntów należących do Skarbu Państwa (Gminy) w grunty prywatne, co wyklucza możliwość orzekania o ich własności w drodze decyzji administracyjnej. (zob. wyrok NSA z 21 grudnia 2017r., II OSK 752/16).

Wbrew zarzutom nie ma znaczenia, że skutek ten nastąpił już po złożeniu przez skarżącą wniosku w trybie art. 118 u.s.r. Ustawodawca nie zabezpiecza tego żądania i nie przyznaje wnioskodawcy żadnej ochrony. W szczególności w omawianym przepisie art. 118 u.s.r.– odmiennie niż w art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145. dalej jako "u.g.n.) - nie wprowadził wymogu zawiadomienia użytkownika gruntu o zamiarze zbycia tej nieruchomości; ustawa o zabezpieczeniu społecznym rolników nie zna również instytucji analogicznej do prawa pierwszeństwa, o jakim mowa w art. 34 u.g.n., lub innego prawa wyprzedzającego nabycie prawa własności nieruchomości. W związku z tym zarzut, że zbycie spornej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej nastąpiło już w trakcie trwania niniejszego postępowania, nie zasługuje na uwzględnienie. W interesie skarżącej było wcześniejsze złożenie wniosku, czego nie uczyniła.

W sytuacji występującej w sprawie zasadnie organy stwierdziły, że kwestia faktycznego władania przez skarżącą sporną działką nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Wniosek nie mógł być uwzględniony z powodu przeszkody, o której mowa w art. 118 ust. 3 u.s.r.

Niezależnie od tego należy podnieść, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że "przesłanka władania, o której mowa art. 118 ust. 2a u.s.r. oznacza faktyczne użytkowanie konkretnej nieruchomości w takim samym zakresie, jaki odpowiadał uprawnieniom zmarłego rolnika. Nie chodzi zatem o sporadyczne, okazjonalne, czy kilkakrotne korzystanie z rzeczy nieruchomej, lecz o władanie nią w sposób ciągły, bezpośredni, osobisty i nieprzerwany. Władanie to powinno wyrażać się przez czynności związane z użytkowaniem nieruchomości. Dla przyznania prawa własności działki nie jest wystarczające sama potencjalna możliwość władania rzeczą bez rzeczywistego korzystania z niej. Taki pogląd pozostawałby w sprzeczności z celem przyznania zstępnym prawa, o którym mowa w art. 118 ust. 2a u.s.r. Celem tym nie było przysporzenie zstępnym majątku, lecz przyznanie im na własność tzw. przydomowej działki, aby mogli z niej faktycznie korzystać na ich własne potrzeby, po wygaśnięciu przysługującego rolnikowi prawa użytkowania tej działki wraz z jego śmiercią". (zob. wyroki NSA z 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 367/12, 6 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 958/16, 29 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1609/09, 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1571/16, 30 maja 2008r. sygn. akt II OSK 588/07).

W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że chodzi o władanie w dacie złożenia wniosku i wydania decyzji. "Dla uzyskania prawa do nieodpłatnego nabycia działki niezbędne jest wykazanie, że w dacie zgłoszenia żądania i rozstrzygania przez organy zstępny rolnika faktycznie tą nieruchomością władał" (tak: NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 958/16, a także WSA w Szczecinie w wyrok z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 95/24 oraz z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1269/21). WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 28 czerwca 2018 r. (sygn. akt II SA/Go 351/18) stwierdził trafnie, że "z brzmienia art. 118 ust. 2a u.s.r. nie wynika, by osoba występująca z wnioskiem o przyznanie własności działki w trybie tego przepisu musiała objąć działkę we władanie bezpośrednio po śmierci osoby uprawnionej. Znaczenie ma bowiem faktyczne władanie nieruchomością w chwili zgłoszenia żądania i rozstrzygania przez organ administracji. (zob. także wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2010 r., I SA/Wa 1526/09; wyrok WSA w Białymstoku z 23 września 2010 r., II SA/Bk 315/10; wyrok WSA w Kielcach z 10 czerwca 2010 r., II SA/Ke 266/10).

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika natomiast, że skarżąca ani w dacie składania wniosku ani w dacie orzekania przez organy obu instancji, nie władała sporną działką w powyższym rozumieniu. W dacie złożenia wniosku tj. 31 sierpnia 2023r. działka była (nadal) wydzierżawiona przez Gminę W. osobie trzeciej na podstawie kolejnych trzech umów dzierżawy obejmujących okres łącznie od 1 stycznia 2016r. do 6 września 2023r. (k. 122-125 akt admin.).

Natomiast w dacie wydania decyzji przez organy obu instancji (6 maja i 26 lipca 2024r.) działka była już własnością innej osoby, a więc skarżąca nie mogła jej użytkować ("władać" nią). Niezależnie od tego nie można zasadnie uznać, że skarżąca władała działką, skoro przez wiele lat nie wiedziała nawet, że działka jest faktycznie użytkowana przez inną osobę na podstawie umów dzierżaw.

W związku z tym, że jej zarzuty dotyczą ustaleń faktycznych obejmujących wcześniejszy okres (nie objęty umowami dzierżawy), który - w świetle przedstawionego stanowiska sądów administracyjnych nie ma istotnego znaczenia przy ocenie przesłanek z art. 118 ust. 2a u.s.r. - zasadnie organy odmówiły dopuszczenia dowodów z przesłuchania kolejnych świadków, bowiem w ustalonym stanie faktycznym zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.

Zaistnienie przeszkody z art. 118 ust. 3 u.s.r., a ponadto brak przesłanek z art. 118 ust. 2a u.s.r. uzasadniał w konsekwencji wydanie decyzji odmownej.

Organy nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów, ani przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ewentualne błędne przekonanie skarżącej, że do nabycia prawa własności spornej działki konieczne było wydanie decyzji na podstawie art. 118 u.s.r na jej wniosek (albo na wniosek jej mamy), bowiem nabycie nie nastąpiło automatycznie z chwilą śmierci dożywotnika czy jego wcześniejszych zstępnych, również nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Z kolei kwestie dotyczące odpowiedzialności cywilnej, czy karnej Gminy W. w związku z przeprowadzonym przetargiem i zawartej w jej wyniku umowy przenoszącej własność spornej działki, nie należą do kompetencji sądów administracyjnych i nie mogły być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu skargi.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.