Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 634/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1a,  art. 60 ust. 1,  art. 61 ust. 1 pkt 1,  art. 61 ust. 5a
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi Ł. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 24 sierpnia 2023 r. nr SKO 4121.33.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia 19 czerwca 2023 r. (Nr 13/2023) odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi oraz pozostałym niezbędnym uzbrojeniem terenu, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb J., gmina C.

Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 28 lutego 2023 r. Ł. O. (dalej jako skarżący, inwestor) wystąpił do Wójta Gminy C. o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji.

Po wszczęciu postępowania organ I instancji przeprowadził analizę urbanistyczno-architektoniczną w obszarze analizowanym który wyznaczony został we wszystkich kierunkach, w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem, tj. w odległości 194 m (organ ustalił, że front terenu wynosi ok. 64,5 m) od jego granic. Wyniki analizy w formie graficznej i opisowej przedstawiono w załączniku do decyzji. W oparciu ustalenia wynikające z analizy, Wójt stwierdził, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej jako u.p.z.p), bowiem żadna z działek sąsiednich znajdujących się w obszarze analizowanym nie jest zabudowana. Z załączników graficznych do decyzji wynika, że w granicach obszaru analizowanego nie istnieją żadne obiekty budowlane - w tym budynki mieszkalne. Działka zainwestowania położona jest w obszarze niezabudowanych terenów rolnych i leśnych. W związku z powyższym organ uznał, że nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Skoro działki sąsiednie nie są zabudowane , to nie jest także możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu.

Zdaniem Wójta w badanej sprawie nie został także spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Z wniosku inwestora oraz z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, że istniejące uzbrojenie terenu lokalizacji planowanej inwestycji jest dla niej niewystarczające - dostawy energii zapewnione bowiem zostały dla jednego budynku a nie dla ośmiu. Nadto z informacji przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego wynika, że brak jest możliwości zapewnienia dostaw wody oraz warunków technicznych włączenia do sieci wodociągowej planowanej inwestycji. Nie projektuje się ani nawet nie planuje się budowy sieci. Inwestor nie przedstawił natomiast dokumentacji obrazującej możliwość zaopatrzenia inwestycji z indywidualnych źródeł poboru wody. Z powyższych powodów organ uznał, że nie jest spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca zarzucił niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego wskazując, że we wniosku inaczej niż organ określił front działki, gdyż główny wjazd na działkę odbywać się ma z drogi oznaczonej jako działka nr [...]. Tymczasem organ jako front działki przyjął część przylegającą do działki nr [...], przez co istotnie zmniejszył obszar analizowany.

Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu stwierdziło, że obszar analizowany wyznaczony przez organ I instancji nie spełnia warunków z art. 61a ust. 5 u.p.z.p, w związku z czym, zleciło Wójtowi przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez rozszerzenie tego obszaru do odległości 400 m od każdej z granic terenu objętego planowaną inwestycją.

Po przeprowadzaniu postępowania uzupełniającego organ I instancji przekazał Kolegium materiał dowodowy w postaci analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu- część opisową oraz graficzną.

Na podstawie tak uzupełnionych akt Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo odmówił ustalenia warunków zabudowy ze względu na niespełnienie warunku wynikającego art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p, aczkolwiek Kolegium przedstawiło w tym względzie inną argumentację.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że aczkolwiek prawo zabudowy nieruchomości jest podstawowym elementem prawa własności, to nie można go pojmować w kategoriach prawa nieograniczonego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu eksponuje bowiem i chroni trzy wartości: 1. ład przestrzenny 2. prawo do zagospodarowania nieruchomości 3. interes osób trzecich. Zarówno zasada zachowania ładu przestrzennego, jak i zasady ochrony prawa własności oraz interesów osób trzecich muszą być uwzględniane w procesie planowania i ustalania warunków zabudowy. Tworzą one swoiste ramy normatywne procesu planowania oraz "narzucają" kierunek wykładni przepisów służących ich realizacji, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd wskazujący, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej. Przez działkę sąsiednią należy przy tym rozumieć nieruchomość lub jej część położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworząca pewną urbanistyczną całość - innej dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Przy czym okolica taka nie może być pojmowana zbyt rozlegle. Trzeba bowiem pamiętać, że posługując się pojęciem sąsiedztwa ustawodawca narzuca pewną bliskość. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i wprowadzona nim zasada dobrego sąsiedztwa konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Z. Niewiadomski red. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Warszawa 2011, komentarz do art. 61, Legalis).

Wskazując na powyższe zapatrywania Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie teren inwestycji obejmuje część działki nr [...], która położona jest przy drodze gminnej wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...] (ulica [...]). Co jednak szczególnie istotne, z przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy wynika, że obszar analizowany tworzy uporządkowane funkcjonalnie tereny. Ewidentnie widoczne są wyodrębnione jednostki urbanistyczne o jednolitej funkcji/jednolitym przeznaczeniu. Teren inwestycji położony jest w centralnej części terenów rolnych. Bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji to grunty rolne, tworzące zintegrowaną urbanistyczną jednostkę funkcjonalno-przestrzenną przeznaczoną pod uprawy rolne. Zdecydowana większość terenu analizowanego to jednolity kompleks z przeznaczeniem pod rolnictwo. W rezultacie cały obszar w kierunku północnym, wschodnim i południowym w promieniu 500 - 1000 m od terenu zainwestowania to jednolity, zwarty kompleks funkcjonalno - przestrzenny pozbawiony zabudowy mieszkaniowej, charakteryzujący się jednolitą funkcją rolniczą. W kierunku zachodnim zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości 200 m i oddzielona jest od terenów rolnych drogą - ulicą [...], która w tym przypadku stanowi urbanistyczną barierę, rozgraniczając tereny o różnym przeznaczeniu. Wprowadzenie do jednostki urbanistycznej z funkcją rolną zabudowy mieszkaniowej i to w dodatku w jej centralnej części, stanowi jednoznaczne naruszenie uwarunkowań nie tylko urbanistycznych, ale również środowiskowych. Wdzieranie się zabudowy mieszkaniowej w zintegrowane tereny rolne stanowi ewidentne naruszenie ładu przestrzennego w płaszczyźnie społecznej, gospodarczej, środowiskowej i urbanistycznej. Takie kierunki przekształceń i lokalizowanie zabudowy w terenach wiejskich w dużym rozproszeniu, są zdaniem Kolegium niedopuszczalne w kontekście definicji ładu przestrzennego i kontynuacji funkcji. Dalej Kolegium zauważyło, że zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana w kierunku zachodnim po drugiej stronie ulicy [...] objęta obszarem analizowanym, nie stanowi sąsiedztwa terenu inwestycji. Chodzi tu oczywiście o sąsiedztwo urbanistyczne. To, że zabudowa mieszkaniowa z przyczyn formalnych znalazła się w obszarze analizowanym nie oznacza – zdaniem Kolegium - że może być ona podstawą do wyznaczenia kontynuacji funkcji nowej zabudowy. Działka sąsiednia, to nie tylko działka pozostająca w związku geograficznym, ale także spięta z terenem inwestycji innymi łącznikami wyznaczającymi ład przestrzenny, a zdefiniowanymi w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium zastrzegło jednocześnie, że analiza nie jest sama w sobie celem postępowania, ale tylko narzędziem, instrumentem służącym do wyznaczenia parametrów i sposobu zagospodarowania działki objętej inwestycją. Jedynym prawnie sankcjonowanym kryterium wyznaczania obszaru analizowanego jest odległość od granic działki zainwestowania. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na tzw. granice urbanistyczne lub naturalne, mające wpływ na ocenę zachowania sąsiedztwa urbanistycznego. Do takich barier, mogących zrywać sąsiedztwo urbanistyczne, mimo relatywnej bliskości, należy, np. szeroka arteria komunikacyjna, rzeka, nasyp kolejowy, pas zieleni urządzonej, zintegrowane tereny rolnicze itp. Bariery te nie mogą oczywiście skutkować zawężeniem obszaru analizowanego poniżej wartości minimalnych. Inną jednak kwestią jest już ocena zachowania sąsiedztwa zabudowy znajdującej, np. po drugiej stronie rzeki, ulicy lub w odległości 200 m - 250 m z oddzieleniem od terenu inwestycji zintegrowanym kompleksem rolniczym. Nie można zatem a priori, w oderwaniu od stanu faktycznego konkretnej sprawy, wykluczyć możliwości nieuwzględnienia - do wyznaczania kontynuacji funkcji i cech nowej zabudowy - niektórych działek znajdujących się w pobliżu terenu inwestycji. Może mieć więc miejsce sytuacja, w której specyficzny stan faktyczny danej sprawy skutkować będzie pominięciem jakiejś działki przy ferowaniu ustaleń o takim już przeznaczeniu (formalnie wchodzącej w skład obszaru analizowanego). Tak jest właśnie w rozpatrywanej sprawie. Zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana po zachodniej stronie ulicy [...] położona jest w odległości około 200-250 m od terenu inwestycji. Naturalnie, sama odległość nie jest tu najistotniejsza, choć zdaniem Kolegium - już ze względu na tę odległość - nie jest to sąsiedztwo urbanistyczne. Nie można jednak pominąć faktu, że teren inwestycji oddzielony jest od zabudowy mieszkaniowej zintegrowanym kompleksem terenów rolnych. Planowana zabudowa mieszkaniowa znalazłaby się w centralnej części terenów rolnych w odległości 200 - 250 m od terenów mieszkaniowych. Dodatkowo ulica [...] jest urbanistyczną barierą, która rozdziela jednostki urbanistyczne o różnej funkcji. W konsekwencji brak funkcji mieszkaniowej w sąsiedztwie 200 m od terenu inwestycji nie pozwala na stwierdzenie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Reasumując, lokalizacja zabudowy mieszkaniowej w takim sąsiedztwie przeczy nie tylko wymogom art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ale również art. 1 ust. 2 tej ustawy.

Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p ład przestrzenny to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Pomiędzy sąsiedztwem a planowaną inwestycją nie ma żadnego łącznika który warunkowałby stwierdzenie kontynuacji sposobu zagospodarowania. W żaden sposób nie można się dopatrzyć aby planowany sposób zagospodarowania funkcjonalnie, społecznie, gospodarczo, środowiskowo i kulturowo łączył się z jednostką przestrzenną przeznaczoną pod uprawy rolne. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie tworzy uporządkowanych relacji z funkcją rolniczą. Funkcja rolnicza często powoduje duże uciążliwości związane z prowadzeniem działalności rolniczej w tym emisję zapachów, hałasu i innych zanieczyszczeń związanych z uprawą rolną. Także zabiegi agrotechniczne, w postaci stosowania środków ochrony roślin oraz nawożenia gleby, stanowią poważną uciążliwość dla zabudowy mieszkaniowej, Współistnienie funkcji rolniczej z zabudową mieszkaniową nie tworzy uporządkowanych relacji w zakresie urbanistycznym, gospodarczym, społecznym, środowiskowym i kulturalnym.

Podsumowując Kolegium wskazało, że jednym z tych warunków jest kontynuacja funkcji zastanej zabudowy. Warunek ten służyć ma realizacji podstawowej zasady rządzącej zagospodarowaniem przestrzennym, tj. zasady zachowania ładu przestrzennego. Zdaniem organu, wprowadzenie w oparciu o decyzję lokalizacyjną, zabudowy na teren działki nr [...] nie będzie zgodne z powyższą zasadą, bowiem wprowadzać będzie rozwiązanie o charakterze precedensowym w obszarze, który pozostaje wolny od zabudowy i jednorodny pod względem zastanej funkcji.

Zdaniem Kolegium postępowanie wyjaśniające nie budzi zastrzeżeń albowiem odbyło się ono z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych przepisów proceduralnych wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności wyznaczony obszar analizy funkcji i cech zabudowy odpowiada rygorom art. 61 ust. 5a ustawy. W rozpatrywanej sprawie front terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. działki nr [...] wynosi - jak wynika z mapy w skali 1:1000 - ok. 130 m. Granice obszaru analizowanego należało zatem wyznaczyć w odległości około 400 m, od każdej z granic terenu objętego wnioskiem. Tak też został wyznaczony obszar analizowany w sposób zgodny z powołanymi przepisami ustawy. W konsekwencji, obszar ten mógł stanowić podstawę do ustalenia zasad zagospodarowania terenu inwestycji. Takie podejście pozwoliło na wyznaczenie obszaru analizowanego uwzględniającego tzw. urbanistyczną całość, którego granice oparte są w miarę możliwości wzdłuż ciągów komunikacyjnych.

W pozostałym zakresie, co do przyczyn odmowy ustalenia warunków zabudowy Kolegium nie podzieliło jednoznacznie negatywnego stanowiska organu pierwszej instancji zastrzegając, że w tym zakresie istniałaby konieczność prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Z uwagi na brak kontynuacji funkcji i cech zabudowy Kolegium odstąpiło jednak od czynności dowodowych, które mogłyby dodatkowo obciążać kosztami Inwestora, a i tak nie miałyby żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. Kolegium wyjaśniło jedynie, że nie jest wykluczone zaopatrzenie inwestycji w indywidualne ujęcia wody. Inwestor musiałby jednak przedstawić opinię hydrologiczną, geologiczną i sanitarną, która dokumentowałaby możliwość realizacji indywidualnego ujęcia wody, nadającej się do spożycia. W zaistniałym stanie poniesienie kosztów takiej opinii jest jednak niecelowe i narażałoby Inwestora na niepotrzebny wydatek. Pozytywna opinia nie miałaby bowiem żadnego znaczenia dla oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Ł. O. zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 1, art. 9 ust. 4, art. 56, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003r. nr 164, poz. 1588) poprzez błędną ich wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie został spełniony warunek tzw. dobrego sąsiedztwa w zakresie odnoszącym się do kontynuacji funkcji linii zabudowy dla żądanych przez skarżącego warunków zabudowy nieruchomości,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa odnoszącego się do kontynuacji funkcji - linii zabudowy, tj. nie zweryfikowaniu okoliczności statusu prawnego nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie działki nr [...], jak również prawdopodobnego sposobu zagospodarowania nieruchomości znajdujących się przy tej samej ulicy ze względu na sposób podziału działek i ich powierzchnię.

Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, między innymi, że organy administracyjne błędnie przyjęły, że inwestycja nie spełnia wymogów dobrego sąsiedztwa. Jak wynika z przedstawionych w skardze wyrysów dotyczących położenia działek ewidencyjnych zgodnie z portalem Geoportal, na ulicy przy której znajduje się działka ewidencyjna nr [...], znajdują się zabudowania - budynki mieszkaniowe jednorodzinne. Również sposób wydzielenia działek po drugiej stronie tej ulicy (naprzeciw działki stanowiącej własność skarżącego), jednoznacznie wskazują na przyszłościowe przeznaczenie tych działek pod zabudowę. Nie sposób także zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji, szczególnie z uzasadnieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jakoby ulica [...] oddzielająca działkę od zabudowy stanowiła granicę urbanistyczną lub naturalną, mającą wpływ na ocenę zachowania sąsiedztwa urbanistycznego. Ulica ta bowiem nie stanowi szerokiej arterii komunikacyjnej, która zrywa sąsiedztwo urbanistyczne. Jest to droga o standardowej szerokości, będąca dojazdem do dróg bocznych stanowiących dojazd do terenów zabudowanych. Zdaniem strony podkreślenia wymaga, że na terenach oddalonych nieznacznie od wnioskowanej w sprawie działki, Gmina C. przewidywała możliwość przeznaczenia ich na cele mieszkaniowe. Świadczy o tym sposób podziału gruntów, jak i rozbudowa terenów przyległych do ulicy na której posadowiona jest działka nr [...].

Zdaniem skarżącego brak jest także przekonującego uzasadnienia dla przyjętego obszaru analizowanego, a w konsekwencji nie sposób określić zasadności przyjętego dla analizy sprawy obszaru analizowanego. Powołując się na orzecznictwo skarżący wskazał, że organ może wyznaczyć obszar analizowany o minimalnych wielkościach, ale może też ten obszar powiększyć (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 stycznia 2021 r., II SA/Lu 508/20). Organ nie skorzystał z takiej możliwości uchybiając obowiązkowi działania w sposób budzący zaufanie. W efekcie organ stwierdził , że w granicach obszaru analizowanego nie ma żadnej zabudowy, a działki nim objęte są działkami rolnymi, nie weryfikując dalszego układu urbanistycznego oraz rozrastającej się zabudowy w stronę działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Określenie działki sąsiedniej sensu largo oznacza, że znajdować się ona może zarówno w obszarze analizowanym, jak i w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, której zakres nie musi pokrywać się z obszarem analizowanym wyznaczonym na potrzeby przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Na gruncie niniejszej sprawy - w szczególności z map czy prezentowanych danych z portalu Geoportal - wynika, że w dalszym sąsiedztwie działki istnieje zabudowa mieszkaniowa. Gdyby więc organ powiększył obszar analizowany, mogłoby się okazać, że w obszarze tym istnieje zabudowa typowo mieszkaniowa, a to istotnie wpłynęłoby na uzasadniony interes wnioskodawcy w związku z jego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2023 r. poz. 1634 ze zm) dalej jako p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 dalej "u.p.z.p."), a w szczególności art. 61 tej ustawy.

W świetle przywołanej regulacji ustalenie warunków zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia określonych w przywołanym przepisie wagań W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy doszedł do przekonania, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ ustalił, bowiem, że działka objęta planowaną inwestycją usytuowania jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, ale zabudowanych w sposób niepozwalający na określenie wymagań dotyczących kontynuacji funkcji i cech zabudowy w obszarze sąsiednim.

W związku z powyższym wskazać należy, że w przywołanym wyżej przepisie sprecyzowana została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa (zasada kontynuacji) która uzależnia dokonanie zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Konieczne jest przy tym zwrócenie uwagi, że w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawodawca posługuje się niedookreślonym, nieostrym pojęciem "sąsiedniej działki", które jest kluczowe dla rozstrzygnięcia, czy nowa zabudowa spełnia warunek dobrego sąsiedztwa. W orzecznictwie przyjmuje się, że na gruncie przywołanego przepisu pojęcie "sąsiedztwa" należy rozumieć szeroko, aby było możliwe poddanie właściwej ocenie wniosku inwestora poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej jednoznacznie oceniającej dopuszczalność potencjalnej inwestycji. Celem stosowanej w tego typu postępowaniach zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Stąd też przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Tym samym pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" należy zatem interpretować funkcjonalnie, jako nieruchomość lub część nieruchomości, położoną w bliskiej okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2023 r., II OSK 2631/21, CBOSA; por. także wyrok NSA z dnia 9 lutego 2023 r., II OSK 2850/21, CBOSA). Szerokie pojęcie "działki sąsiedniej" było też przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 20 lipca 2010 r., K 17/08 (OTK-A 2010, Nr 6, poz. 61) Trybunał, stwierdził, że "za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym, wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 r.MI.2003, co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.". Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek, nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012r., II OSK 10/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Instrumentem który pozwala ustalić czy w terenie zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy – czy spełnione są wymogi dobrego sąsiedztwa - jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (analiza urbanistyczno-architektoniczna) Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Z przedstawionej regulacji wynika, że ustawodawca ustalił jedynie minimalne granice obszaru analizowanego pozostawiając organowi swobodę co do granic maksymalnych. Nie budzi jednak wątpliwości, że obszar analizowany ustalony poniżej minimalnych granic określonych w art. 61 ust. 5a u.p.zp. nie może stanowić podstawy dla przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Ustawodawca uznał bowiem, że jedynie obszar analizowany wyznaczony w odległości minimum trzykrotności szerokości frontu terenu – niemniej jednak niż 50 m – obejmuje w swoim zamierzeniu istniejący stan zagospodarowania terenów sąsiadujących z obszarem inwestowanym i wyznacza organom pole dla sformułowania wniosku o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa oraz władczego kształtowania wymogów dotyczących planowanej inwestycji.

Sporządzenie prawidłowej analizy architektoniczno - urbanistycznej ma zatem kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyniki analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami ustawowymi i wykonawczymi (w tym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) przesądzają bowiem w znacznej mierze (a w niektórych przypadkach – jak w niniejszej sprawie - wręcz całkowicie) o wynikach postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy.

Nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji błędnie wyznaczył obszar analizowany, czyniąc to z naruszeniem przywołanego wyżej przepisu art. 61 ust.5a u.p.z.p. W sposób dowolny Wójt Gminy C. przyjął bowiem, że front terenu objęty wnioskiem stanowi część granicy działki zainwestowania która przylega do drogi publicznej (działki nr [...]). Tymczasem z wniosku inwestora jednoznacznie wynika, że główny wjazd na działkę odbywać się będzie z drogi wewnętrznej (działki nr [...]). Mając zaś na względzie, że "o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne przyleganie działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej" (zob. wyrok NSA z dnia 3 października 2019 r., II OSK 2730/17, LEX nr 2865961), uznać należało, że przyjęcie przez organ I instancji jako frontu terenu części granicy przylegającej do drogi publicznej oznaczonej jako działka nr [...] doprowadziło do wadliwego wyznaczenia granic obszaru analizowanego - przy użyciu promienia wynoszącego trzykrotność 64,5 m (przyjęta przez organ szerokość frontu terenu), w sytuacji, gdy szerokość granicy działki zainwestowania z której zgodnie ze wskazaniem inwestora ma się odbywać wjazd i wyjazd, jest znacznie większa. Według pomiarów Kolegium wynosi ona 130 m.

Stwierdzone naruszenie prawa ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż od zasięgu granic obszaru analizowanego zależy, które nieruchomości będą brane po uwagę w procesie ustalenia kontynuacji funkcji oraz poszczególnych parametrów architektonicznych i cech zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnych ustawowych granicach – a więc przy uwzględnieniu trzykrotności frontu działki wskazanego przez inwestora – skutkuje zupełnie innym wyznaczeniem granic obszaru analizowanego, co z kolei rzutuje na wynik analizy.

Powyższe uchybienie zostało dostrzeżone przez Kolegium, które zleciło organowi pierwszej instancji przeprowadzenie w trybie art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego polegającego na rozszerzeniu obszaru analizowanego do 400 m od każdej z granic terenu objętego planowaną inwestycją i przeprowadzenie w tym obszarze nowej analizy.

Przedłożony przez organ I instancji materiał dowodowy w postaci analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym oraz wyników analizy warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. wraz z załącznikami graficznymi (nr od nr [...] do [...]) potwierdza, że w wyniku zmiany granic obszaru analizowanego o pond 200 m, objęte nim zostały także tereny o innej funkcji i innym sposobie zagospodarowania niż pierwotnie przyjęte przez organ I instancji. Zwiększenie obszaru analizowanego o ponad 100% spowodowało bowiem, że w jego obszarze znalazły się nie tylko niezabudowane grunty rolne (do których ograniczona została pierwotna analiza) ale także zabudowa mieszkaniowa znajdująca się w odległości 200 m od działki zainwestowania. Analiza architektoniczno–urbanistyczna wymagała zatem znacznego uzupełnienia (a praktycznie wykonania na nowo), gdyż obejmowała ona tereny o nowej funkcji i tereny zabudowane. Konieczne więc było ustalenie także parametrów i wskaźników dotyczących tej zabudowy.

W tym miejscu podkreślić należy znaczenie analizy urbanistycznej dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Co prawda nie jest to jedyny dowód w tym postępowaniu ale niewątpliwie mający fundamentalne znaczenie dla treści projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. NSA w wyroku z dnia 13 czerwca 2023 r. II OSK 930/23, z dnia 17 października 2023 r. II OSK 1935/23, z dnia 17 listopada 2022 r. II OSK 2239/22 dostępne CBOSA). To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane, uniemożliwia zatem dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją.

W związku z powyższym Sąd podziela stanowisko, że skoro analiza urbanistyczna stanowi zasadniczy dowód w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zatem jej prawidłowe przeprowadzenie (sporządzenie i ocena analizy) należy przede wszystkim do organu rozpoznającego wniosek w pierwszej instancji (zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.) i – co do zasady – organ ten nie może być "wyręczany" w tym zakresie przez organ odwoławczy, który dostrzegł wadliwość przeprowadzonej analizy (por. np. WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 28 sierpnia 2023r. II SA/Ol 571/23, CBOSA). Nie budzi wątpliwości, że analiza architektoniczno- urbanistyczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i pozwalającym na stwierdzenie, czy zachodzą warunki do ustalania w danej sprawie warunków zabudowy. Prawidłowe określenie granic obszaru analizowanego oraz ustalenie wskazanych parametrów nowej zabudowy, które trzeba wyjaśnić, tworzy zatem zakres sprawy, który jest istotny dla jej rozstrzygnięcia. Nieprawidłowe wyznaczenie obszaru przyjętego do analizy urbanistyczno-architektonicznej skutkuje zatem brakiem wyjaśnienia zakresu sprawy który ma istotny wpływ na jej wynik. W konsekwencji stwarza to podstawę do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, zamiast zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 § 1 k.p.a (tak NSA w wyroku z dnia 18 października 2023 r. II OSK 1966/23 CBOSA). Z tym stanowiskiem koresponduje pogląd wyrażany przez Naczelny Sąd Administracyjny, że prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy, znacząco wykracza poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania (por. NSA w wyroku z dnia 30 października 2018 r. II OSK 2903/18, z dnia 13 czerwca 2023 II OSK 930/23, CBOSA) . Jak wyjaśnił NSA przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego może godzić w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), gdyż przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kwestii – zasadniczej dla sprawy warunków zabudowy – jedynie przez organ odwoławczy świadczy o rozstrzygnięciu sprawy tylko w jednej instancji, a to z kolei pozbawia stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (zob. wyroki NSA: z 30 października 2018 r. II OSK 2903/18, z 26 listopada 2020 r. II OSK 2800/20, z 22 grudnia 2020 r. II OSK 3139/20, CBOSA). Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2021 r. II OSK 3419/19, CBOSA).

Przepis art. 136 K.p.a. upoważnia organ odwoławczy do przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów (§ 1) oraz postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia (§ 2). Jednakże gdy istnieje konieczność przeprowadzenia takiego postępowania w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji traci taką możliwość i jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jak podkreśla się w orzecznictwie przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z 28 października 2020 r. II OSK 2567/20, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie czynność zlecona przez Kolegium organowi I instancji nie polegała tylko na korekcie analizy architektoniczno-urbanistycznej, która swoim zasięgiem obejmowałaby te same nieruchomości i obiekty względem analizy przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji. Nie służyła jedynie weryfikacji prawidłowości merytorycznego stanowiska zajętego w sprawie przez organ I instancji Przeciwnie, z uwagi na to, że organ I instancji sporządził analizę z naruszeniem art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez ustalenie granic obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż dopuszczona przez ustawę (przez co nie obejmował on żadnych terenów zabudowanych), to analiza sporządzona przy uwzględnieniu prawidłowej szerokości frontu działki obejmująca teren o 100 % większy i to teren na którym znajdują się także nieruchomości o innej funkcji i o innym sposobie zagospodarowania - nie ma charakteru jedynie uzupełniającego. W istocie powstała bowiem nowa analiza - zarówno pod względem zasięgu terytorialnego objętych nią nieruchomości, jak i ewentualnie obiektów wziętych pod uwagę. W konsekwencji także, ujęta w tej analizie nowa funkcja i nowa zabudowa oceniana została tylko przez jeden organ w toku instancji. To zaś narusza art. 136 § 1 k.p.a. i zaprzecza zasadzie dwuinstancyjności postępowania.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że ze względu na potrzebę ponownego sporządzenia analizy urbanistyczno –architektonicznej wyznaczonej przy przyjęciu innych założeń (inaczej ustalony front działki) i obejmującej znaczenie większy teren - w tym o innym sposobie zagospodarowania - konieczne było przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. To zaś eliminowało możliwość przeprowadzenia przez Kolegium uzupełniającego postępowania dowodowego i wskazywało na konieczność wydania decyzji kasacyjnej.

Sąd dostrzega, że orzecznictwie sądowadministracyjnym wskazuje się niekiedy na konieczność sporządzenia analizy urbanistycznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Zwraca jednak uwagę, że stanowisko takie sądy administracyjne wyrażają na gruncie spraw, w których dane postępowanie trwa już kilka lat (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3012/17), gdy organ I instancji uporczywie nie stosuje się do zaleceń organu odwoławczego zwartych w decyzji kasacyjnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 694/21) lub gdy analiza sporządzona w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zostaje w ramach postępowania odwoławczego jedynie uzupełniona lub skorygowana. Takie sytuacje nie miały zaś miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Mając na uwadze wyrażone wyżej poglądy Sąd uznaje, że wypada podzielić stanowisko, iż nie można automatycznie wykluczać całkowicie możliwości uzupełniania analizy urbanistycznej w postępowaniu odwoławczym. Nie jest jednak zasada. W każdej jednak sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ tego rozwiązania wymaga zatem dużej rozwagi i uwzględniania wszelkich aspektów dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 136 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 15 k.p.a, co uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W konsekwencji konieczne było także uchylenie decyzji organu I instancji, gdyż jej rozstrzygnięcie oparte zostało na analizie urbanistycznej sporządzonej z naruszeniem art. 61 ust. 5a ustawy. W efekcie organ wyznaczył obszar analizowany w sposób, który uniemożliwiał określenie czy na obszarze uznanym przez ustawodawcę jako teren sąsiedztwa występuje zabudowa i jakiego rodzaju, co powodowało nieprzydatność takiej analizy - nie wynikało z niej bowiem czy inwestycja nie godzi w zastany stan rzeczy.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że zaskarżona decyzja dotknięta jest także innymi uchybieniami.

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest poinformowanie strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule. Sfomułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Należy wskazać, że możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji stanowi dla strony w zasadzie ostatnią szansę na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska, czy też złożenie nowych środków dowodowych. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest zatem pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie (tak m.in. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2007r. II SA/Kr 569/07, wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 8 marca 2017 r. III SA/Wr 1040/16).

Analiza akt sprawy wskazuje, że Kolegium, pomimo iż przeprowadziło uzupełniające postepowanie dowodowe w ramach którego uzyskało kluczowy w sprawie dowód w postaci nowej analizy urbanistycznej, nie wywiązało się z powyższego obowiązku i nie zawiadomiło skarżącego, jak też pozostałych stron postępowania, o możliwości zapoznania się z tym dokumentem i wypowiedzenia się co do jego treści. Strony nie otrzymały także, wraz z decyzją, nowych wyników analizy w postaci graficznej jak i tekstowej.

Wskazać zatem należy, że dyrektywa nakazująca organom administracji publicznej ukształtowanie postępowania w sposób umożliwiający stronom postępowania możliwość brania udziału w postępowaniu, musi być bezwzględnie respektowana - u jej podstaw leży bowiem zapewnienie stronie stanu sprawiedliwości proceduralnej, a więc stanu, w którym ma ona realną możliwość ochrony przysługujących jej praw oraz dochodzenia przysługujących uprawnień. Tym samym określona okoliczność nie może zostać uznana za udowodnioną, o ile stronie nie umożliwiono krytycznego wypowiedzenia się co do jej treści - art. 81 k.p.a. Zasady powyższe bezwzględnie należy odnieść także do postępowania odwoławczego, w szczególności, gdy organ odwoławczy korzysta z uprawnień do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania odwoławczego, co może doprowadzić do zmiany podstaw faktycznych rozstrzygnięcia. Zwłaszcza wówczas, organ odwoławczy winien umożliwić stronie zapoznanie się z nowymi dowodami i wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. W przeciwnym razie naruszona zostaje zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a.) a samo rozstrzygnięcie nosi znamiona arbitralności.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a , co należy kwalifikować jako naruszenie mające wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione. Ze względu na stwierdzone przez Sąd mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego na obecnym etapie przedwczesnym byłoby odnoszenie się do postawionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Z tych też względów działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydane zostało na podstawie art. 200 ww. ustawy.