Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2255/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1614
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 179/19 w sprawie ze skargi [...] S.A. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 8 stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 179/19, oddalił skargę [...] S.A. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 8 stycznia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ww. decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. od decyzji Wójta Gminy B. z dnia 26 października 2018 r., [...], wymierzającej [...] S.A. Oddział w S.-K. – Rejon Energetyczny O. Ś., karę pieniężną za usunięcie łącznie 160 sztuk drzew z gatunków: sosna zwyczajna, dąb bezszypułkowy i topola osika, rosnących pod linią SN GPZ [...] na działce nr ew. [...] w msc. S., gm. B., należącej do D. i A. K. – bez wymaganego zezwolenia i bez zgody posiadacza nieruchomości, w wysokości 231.774,39 zł - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce orzekło o wymierzeniu [...] S.A. kary pieniężnej w wysokości 230.643,99 zł za usunięcie łącznie 159 sztuk drzew z gatunków: sosna zwyczajna, dąb bezszypułkowy i topola osika, rosnących pod linią SN GPZ [...] na działce nr ew. [...] w msc. S., gm. B. należącej do D. i A. K. – bez wymaganego zezwolenia i bez zgody posiadacza nieruchomości.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach [...] S.A. wskazała, że decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do Rejonu Energetycznego O. Ś., tymczasem ani rejon, ani oddział osoby prawnej nie posiadają zdolności prawnej. Decyzja była więc obarczona wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności, z uwagi na jej skierowanie do osoby niebędącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.) i jednocześnie rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Skarżąca przywołała również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. SK 6/12, zgodnie z którym art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.) – dalej: "u.o.p.", uznane zostały za niekonstytucyjne przez to, że przewidywały kary pieniężne za usunięcie bez zezwolenia drzewa lub krzewu w wysokości sztywnej, bez względu na okoliczności czynu. W kontekście tego wyroku, zdaniem skarżącej organy powinny wziąć pod uwagę, że usunięcie drzew nastąpiło w celu zapobieżenia powstawaniu awarii i zakłóceń w funkcjonowaniu sieci energetycznej. Nałożona kara jest niewspółmierna do popełnionego czynu, tymczasem w uzasadnieniu decyzji brak jest rozważań na temat proporcji zastosowanej sankcji do okoliczności deliktu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak wskazał, w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że [...] S.A. w L. jest właścicielem linii SN GPZ znajdującej się na terenie wspomnianej działki nr [...] tj. właścicielem urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 K.c. ("Urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa"). Okoliczność usunięcia drzew z ww. działki nie jest również kwestionowana. Fizycznie dokonała tego firma [...] Sp. z o.o., działając na zlecenie [...] S.A., co w sposób jednoznaczny wynika z umowy zawartej przez obie spółki w dniu 1 lipca 2016 r., nr [...]. Bezsporne jest, że [...] S.A. nie uzyskała ani wymaganego zezwolenia na usunięcie drzew, ani zgody właścicieli nieruchomości (art. 83 ust. 1 pkt 1-2 u.o.p.). Nadto [...] Sp. z o.o. też nie wystąpiła o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew w imieniu [...] – właściciela urządzeń, jak również [...] nie uzyskało zgody właściciela nieruchomości na wycinkę drzew.

W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowo organy orzekające uznały, że to na skarżącą powinien być nałożony obowiązek zapłaty administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Skarżąca mogła posłużyć się osobami trzecimi w celu uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew na zasadzie pełnomocnictwa (art. 32 K.p.a.). W takim jednak przypadku odpowiada ona za działania lub zaniechania tych osób jak za działania własne. Zatem okoliczność, że w § 3 ust. 2 pkt 11 umowy wykonawca zobowiązał się do uzyskania pisemnych zgód, decyzji, zezwoleń wymaganych przez obowiązujące przepisy prawa na wycinkę drzew, krzewów, podrostów i gałęzi od właściwych organów nie powoduje wyłączenia odpowiedzialności skarżącej. W konsekwencji, niezależnie od tego czy spółka [...] działała wyłącznie na zlecenie, czy też w imieniu i na rzecz skarżącej na zasadzie pełnomocnictwa (art. 32 K.p.a.), podmiotem odpowiedzialnym za usunięcie drzew bez zezwolenia jest skarżąca, jako podmiot uprawniony do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Odrębnym zagadnieniem jest ewentualne istnienie w takim przypadku roszczeń regresowych, jest to sprawa cywilna i sąd administracyjny nie jest powołany do formułowania stanowczych ocen w tej kwestii. Odpowiedzialność administracyjna zasadniczo nie jest oparta na zasadzie winy. Jedynie wykazanie, że wycinka drzew odbyła się poza jakąkolwiek kontrolą i wiedzą właściciela nieruchomości lub urządzeń, może być rozważane jako okoliczność egzoneracyjna. Sytuacja taka jednak w sprawie nie zachodzi. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zdaniem Sądu meriti jednoznacznie wskazuje, że spółka [...] działała jako wykonawca skarżącej.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego chybione są zarzuty skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, skierowania decyzji do podmiotu nieposiadającego zdolności prawnej oraz naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Jak bowiem wynika z Regulaminu organizacyjnego [...] S.A., Spółka posiada Oddział S.-K. (pkt 6.3.5.e). Dyrektorzy Generalni Oddziałów i ich Zastępcy tworzą kadrę kierowniczą Spółki (pkt 6.5.2.d). Do uprawnień Dyrektora Generalnego Oddziału należy m.in. reprezentowanie Spółki na zewnątrz zgodnie z udzielonymi pełnomocnictwami (pkt 6.8.14.a). W dniu 4 lutego 2019 r. Dyrektor Generalny [...] S.A. Oddział S.-K. uzyskał pełnomocnictwo do wykonywania wszelkich czynności faktycznych i prawnych w imieniu i na rzecz [...] S.A., m.in. do reprezentowania Spółki przed organami administracji publicznej (§ 1 pkt 2). W tej sytuacji zdaniem Sądu pierwszej instancji doręczenie decyzji na adres Rejonu Energetycznego w żaden sposób nie ograniczyło uprawnień procesowych Spółki, skoro odwołanie od tej decyzji, z wyraźnym wskazaniem [...] S.A. jako strony wnoszącej odwołanie, zostało wniesione w terminie. Organ II instancji jedynie doprecyzował podmiot odpowiedzialny za wycinkę, nie naruszając w żaden sposób zasady dwuinstancyjności.

Za niezasadny uznał również Sąd meriti zarzut naruszenia art. 88 ust. 10 w zw. z art. 83f ust. 1 pkt 4 u.o.p. W ocenie Sądu o kwalifikacji gruntu jako lasu w oparciu o kryterium przeznaczenia rozstrzygają dane z ewidencji gruntów prowadzonej na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) – dalej: "p.g.k.", która w art. 21 ust. 1 stanowi, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Organ ochrony przyrody, w tym wypadku Wójt Gminy B., nie jest właściwy rzeczowo do rozstrzygania kwestii dotyczących rodzaju użytków gruntowych wynikających z zapisów figurujących w ewidencji gruntów i budynków. W tym zakresie właściwy jest starosta, stosownie do treści art. 22 p.g.k. Skoro więc w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowy grunt nie figuruje jako las, to nie było podstaw do zastosowania art. 88 ust. 10 w zw. z art. 83f ust. 1 pkt 4 u.o.p.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej : "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. w L. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, Spółka zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, bowiem ich uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustrojów sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) – dalej: "P.u.s.a." w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2) P.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 29 K.p.a. i 30 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 8 stycznia 2019 r. została wydana z naruszeniem w/w przepisów K.p.a. polegającym na uchyleniu decyzji Wójta Gminy B. z dnia 26 października 2018 r. w całości i orzeczeniu, co do istoty sprawy oraz braku stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Organu I instancji z uwagi na zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. poprzez skierowanie jej do podmiotu nie będącego stroną postępowania oraz naruszeniu przez Sąd w/w przepisów;

2) art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 29 K.p.a. i 30 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi pomimo, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 8 stycznia 2019 r. została wydana z naruszeniem w/w przepisów K.p.a. polegającym na uchyleniu decyzji Wójta Gminy B. z dnia 26 października 2018 r. w całości i orzeczeniu co do istoty sprawy oraz braku stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organu I instancji z uwagi na zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa w wyniku skierowania decyzji do podmiotu niemającego w chwili wszczęcia postępowania zdolności prawnej, tj. Rejonu Energetycznego O. Ś. oraz naruszeniu przez Sąd w/w przepisów

3) art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi pomimo, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 8 stycznia 2019 r. została wydana z naruszeniem w/w przepisów K.p.a. polegającym na uchyleniu decyzji Wójta Gminy B. z dnia 26 października 2018 r. w całości i orzeczeniu co do istoty sprawy, a tym samym naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania oraz naruszeniu przez Sąd w/w przepisów

4) art. 1 § 1 i § P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 8 stycznia 2019 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy B. z dnia 26 października 2018 r., została wydana z naruszeniem w/w przepisów K.p.a. polegającym na:

a) niewłaściwym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu stron, poprzez wymierzenie kary pieniężnej podmiotowi realizującemu zadania publiczne,

b) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że drzewa, za które usunięcie została nałożona administracyjna kara pieniężna nie rosły na terenach leśnych oraz, że wymagały uzyskania zezwolenia na ich usunięcie;

- oraz naruszeniu przez Sąd w/w przepisów;

5) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z wymogami określonymi w przepisach prawa, w szczególności poprzez brak kompleksowego odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku Sądu I instancji;

6) art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. w zw. z art. 29 K.p.a. i 30 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 33 K.c., art. 37 K.c. oraz art. 41 K.c. poprzez zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 8 stycznia 2019 r. pomimo, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja narusza w/w przepisy K.p.a. w wyniku ustalenia skuteczności działań organu I instancji w zakresie, w jakim stroną postępowania organ ten uczynił Rejon Energetyczny Oddziału S.-K. [...] S.A., a więc jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej oraz naruszeniu przez Sąd w/w przepisów;

7) art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 8 stycznia 2019 r., podczas gdy zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy B. z dnia 26 października 2018 r., została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego:

1) art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 u.o.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz nałożenie na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, kiedy inny podmiot działał bez zgody posiadacza nieruchomości oraz bez wiedzy i zgody właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 K.c. oraz dokonał usunięcia drzew z terenu przedmiotowej nieruchomości;

2) art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 u.o.p. jego niezastosowanie w niniejszej sprawie oraz nienałożenie administracyjnej kary pieniężnej na podmiot, który dokonał usunięcia drzew z terenu przedmiotowej nieruchomości;

3) art. 3 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 w zw. art. 14 ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 2 u.o.l. w związku z art. 21 ust. 3a w zw. z art. 21 ust. 1 oraz w zw. z art. 22 p.g.k., poprzez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie, że decydującym o przeznaczeniu nieruchomości oraz stwierdzeniu (bądź nie) przesłanek spełnienia przez grunt przesłanek definicji lasu w rozumieniu u.o.l. jest wypis z rejestru gruntów.

4) art. 88 ust. 10 w zw. z art. 83 f ust. 1 pkt. 4 u.o.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz nałożenie administracyjnej kary pieniężnej dotyczącej drzew, które rosły na terenach leśnych;

5) art. 33 K.c., art. 37 K.c. oraz art. 41 K.c. poprzez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie, że Rejon Energetyczny O. Ś. (wewnętrzna jednostka organizacyjna może posiadać jakąkolwiek podmiotowość prawną (osobowość prawną, zdolność prawną, zdolność do czynności prawnych) i w rezultacie ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu skutecznego wydania decyzji przez Organ I instancji, a następnie jej doręczenia przez Organ I instancji na adres Rejonu Energetycznego O. Ś., podczas gdy (z uwzględnieniem skuteczności pełnomocnictwa Dyrektora Generalnego Oddziału S.-K.) bez wątpienia decyzja organu I instancji nie została dostarczona na adres oddziału (S.-K.) lecz na adres Rejonu Energetycznego w O. Ś.;

6) art. 395 § 1 i § 2 K.c. w zw. z art. 491 § 1 i § 2 K.c. oraz w zw. z art. 492 K.c. i art. 494 § 1 K.c. oraz w zw. z art. 636 § 1 K.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, (a w zasadzie niezastosowanie) oraz pominięcie okoliczności, że na skutek odstąpienia od umowy upadł stosunek zobowiązaniowy pomiędzy [...] S.A. a wykonawcą [...] Sp. z o.o. (skutek odstąpienia od) zaś w wyniku odstąpienia od umowy jest ona uważana za niezawartą (skutek ex tunc) wobec czego brak jest możliwości przyjęcia, że [...] Sp. z o.o. działał na zlecenie [...] S.A.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W oparciu o przedstawione zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach oraz orzeczenie reformatoryjne, stosownie do art. 188 P.p.s.a. poprzez:

a) stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 8 stycznia 2019 r., jak również poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy B. z dnia 26 października 2018 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew oraz umorzenia postępowania;

względnie:

b) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 8 stycznia 2019 r., jak również poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy B. z dnia 26 października 2018 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew, względnie

2. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach;

oraz w każdym przypadku

3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w przedmiotowym postępowaniu z uwzględnieniem kosztów we wszystkich instancjach (poniesionych w postępowaniu przed Sądem I instancji jak i w postępowaniu kasacyjnym), a to wg. norm prawem przepisanych.

Pismem z dnia 29 października 2019 r. skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Przepis ten ma charakter ustrojowy. Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Także przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. nie jest przepisem procesowym, ale ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Stanowi on, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wykazując naruszenie art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może naruszyć powołane przepisy ustrojowe tylko wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie dokonał takiej kontroli, albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia powyższych przepisów ustrojowych.

Nie można, więc też podzielić zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. strona skarżąca powinna wykazać, że Sąd Wojewódzki, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, autor skargi kasacyjnej nie wykazał skutecznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki rozpoznawał skargę wniesioną na decyzję o wymierzeniu [...] S.A. kary pieniężnej w wysokości 230.643,99 zł za usunięcie łącznie 159 sztuk drzew. Analiza zaskarżonego wyroku, pod kątem zarzutów skargi, nie wskazuje, aby Sąd pierwszej instancji rozpoznał inną sprawę niż ta, w której wydano zaskarżoną decyzję. Niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, trafnie uznał, że w okolicznościach sprawy, organ wydał zgodne z prawem rozstrzygnięcie.

W świetle powyższych uwag pozbawiony jest także doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki prawidłowo odniósł się do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy; w sposób rzetelny i obiektywny, wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia.

W realiach sprawy całkowicie bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 P.p.s.a. Wskazać należy, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego postanowienia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianych unormowań, gdyż rozstrzygnięcie finalnie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez wojewódzki sąd administracyjny, normy prawnej.

W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., również przepis art. 151 tej ustawy stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów - powoływanych odrębnie, jak i wspólnie - jest zawsze następstwem złamania innych przepisów.

Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżącego o przekroczeniu przez Sąd pierwszej instancji zasady prawdy obiektywnej i związanej z nią zasadą swobodnej oceny dowodów. Jak podniesiono wyżej przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd zasadnie uznał, że organ ustalił wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski.

Nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, nieposiadającego zdolności prawnej oraz naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że skoro oddział Spółki nie stanowi samodzielnego podmiotu prawa, to prowadzenie postępowania ze wskazaniem spółki i tego właśnie oddziału nie przestaje być postępowaniem prowadzonym w stosunku do spółki jako jedynego podmiotu, który może być i jest podmiotem tego postępowania. W sytuacji takiej błędne jest stanowisko kasatora, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, bowiem oddział spółki nie jest osobą, a jedynie wydzieloną częścią majątku nie posiadającą podmiotowości prawnej. Organ odwoławczy zasadnie przyjął, że w takiej sytuacji postępowanie prowadzone było w stosunku do spółki i decyzję skierował do spółki. W sprawie nie doszło zatem do wydania decyzji w stosunku do osoby nie będącej stroną w sprawie i stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. byłoby nieprawidłowe. W sytuacji skierowania decyzji do oddziału spółki o.o. dochodzi do skierowania decyzji do podmiotu błędnie nazwanego według przyjmowanych kryteriów oznaczania tożsamości. Nie jest to jednak wada uzasadniająca stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 73/08, LEX nr 472217). Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że doręczenie decyzji organu I instancji do [...] S.A. Oddział S.-K. – Rejon Energetyczny O. Ś. oznacza, że została skierowana do [...] S.A. Doręczenie jej na adres Rejonu Energetycznego w żaden sposób bowiem nie ograniczyło uprawnień procesowych Spółki, skoro odwołanie od tej decyzji, z wyraźnym wskazaniem [...] S.A. jako strony wnoszącej odwołanie, zostało wniesione w terminie. Organ odwoławczy jedynie doprecyzował podmiot odpowiedzialny za wycinkę drzew, nie naruszając w żaden sposób zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a. Zasada ta przewiduje, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zatem istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji nie może, więc ograniczyć się wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Oznacza to, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II FSK 658/08, LEX nr 532803).

Wbrew stanowisku i argumentacji strony skarżącej kasacyjnie Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że decydującym o przeznaczeniu nieruchomości oraz stwierdzeniu (bądź nie) przesłanek spełnienia przez grunt przesłanek definicji lasu w rozumieniu u.o.l., jest wypis z rejestru gruntów. Aby można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 u.o.l, kryteria podstawowe, tj. przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, ale to, że dany grunt jest lasem w znaczeniu przyrodniczym, nie oznacza, że jest lasem w znaczeniu prawnym. Ponadto, o kwalifikacji prawnej gruntu nie rozstrzyga rodzaj znajdującej się na nim roślinności, (czy nawet jej brak), ale przeznaczenie gruntu do produkcji leśnej, ujawnione w rejestrze - ewidencji gruntów i budynków (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2020 r., sygn. II OSK 3100/19, LEX nr 3036871).

Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt p.g.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Stosownie do ust. 3a tegoż artykułu ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach.

W myśl art. 24 ust. 2a informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji. Nadto zgodnie z art. 22 ust. 2 p.g.k. na właścicielach nieruchomości ciąży obowiązek zgłaszania właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Rejestr ewidencji gruntów jest zatem, co do zasady odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, przy czym niewątpliwie ma charakter jedynie techniczno-deklaratoryjny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Ewidencja odzwierciedla stan prawny gruntu, ale go nie tworzy (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2014 r., sygn. I OSK 2566/12, LEX nr 1586061). Nie można nadto pominąć, że w myśl art. 21 ust. 1 p.g.k. to właśnie dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę między innymi planowania przestrzennego, (a także planowania gospodarczego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych).

Trafna jest konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że Wójt Gminy B. nie jest właściwy rzeczowo do rozstrzygania kwestii dotyczących rodzaju użytków gruntowych wynikających z zapisów figurujących w ewidencji gruntów i budynków. W tym zakresie, stosownie do treści art. 22 ust. 2 p.g.k., właściwy jest starosta. Skoro więc w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowy grunt nie figuruje jako las, to nie było podstaw do zastosowania postanowień art. 88 ust. 10 w zw. z art. 83f ust. 1 pkt 4 u.o.p.

Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że prawidłowe są ustalenia organu, co do podmiotu, który powinien ponieść odpowiedzialność. Wbrew zarzutom strony skarżącej kasacyjnie należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że to na skarżącą powinien być nałożony obowiązek zapłaty administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Skarżąca mogła posłużyć się osobami trzecimi w celu uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew na zasadzie pełnomocnictwa (art. 32 K.p.a.). W takim jednak przypadku odpowiada ona za działania lub zaniechania tych osób jak za działania własne.

Kara za uszkodzenie lub zniszczenie drzewa nakładana jest na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości (art. 88 ust. 2 u.o.p.). Podzielić przy tym należy pogląd, że wystarczy w tym przypadku wykazanie związku przyczynowego pomiędzy działaniem określonego podmiotu a zniszczeniem drzew (zob. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. II OSK 907/17, LEX nr 2656942; K. Gruszecki, Komentarz do art. 88, [w:] Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, LEX/el. 2017).

W sprawie nie ma znaczenia, czy bezpośrednim sprawcą deliktu była spółka [...]. Okoliczność, że w § 3 ust. 2 pkt 11 umowy wykonawca zobowiązał się do uzyskania pisemnych zgód, decyzji, zezwoleń wymaganych przez obowiązujące przepisy prawa na wycinkę drzew, krzewów, podrostów i gałęzi od właściwych organów, nie powoduje wyłączenia odpowiedzialności skarżącej. W konsekwencji, niezależnie od tego czy spółka [...] działała wyłącznie na zlecenie, czy też w imieniu i na rzecz skarżącej na zasadzie pełnomocnictwa, podmiotem odpowiedzialnym za usunięcie drzew bez zezwolenia jest skarżąca, jako podmiot uprawniony do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p.

Zestawienie treści art. 88 ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 u.o.p. prowadzi do wniosku, że podmiotami sankcji administracyjnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p., są te podmioty, na których ciążył obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew z nieruchomości. Jeśli więc jedynym podmiotem zobowiązanym do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew zagrażających funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 K.c., jest właściciel tych urządzeń, to nie powinno być kwestionowane, że tylko ten podmiot może być podmiotem sankcji za nielegalne (bez wymaganego zezwolenia) usunięcie drzewa lub krzewu w związku z zagrożeniem funkcjonowania tych urządzeń (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3169/17, LEX nr 2761949).

Wskazać przy tym należy, że Sąd pierwszej instancji nie był zobowiązany do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie charakteru i skuteczności umowy łączącej skarżącą ze spółką [...], a jedynie kontrolował dokonaną w tym zakresie ocenę właściwych w sprawie organów administracji. Dodatkowo należy podkreślić, że ewentualne roszczenie regresowe mogą być oceniane w ramach postępowania cywilnego, toczącego się przed sądem powszechnym.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.