Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1010/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 105, art. 189 c
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Ewa Michna Sędziowie: S WSA Tadeusz Kiełkowski ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w T na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 24 maja 2021 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 24 maja 2021 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego umarzającej postępowanie w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na A sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w T (dalej: "skarżąca", "skarżąca spółka"). Podstawę prawną decyzji stanowił art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 195), art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), w związku z art. 48a ust. 1 pkt 1, 2 i 3 pkt 1 oraz w związku z art. 46b pkt 1, 2 i 8 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, chorób zakaźnych u ludzi (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm., dalej: "ustawa o chorobach zakaźnych"), a także § 10 ust. 15 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm., dalej: "rozporządzenie").

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniach 27, 28, 29, 30 oraz 31 stycznia 2021 r. została sporządzona notatka urzędowa, w której wskazano, że dokonano kontroli stacji narciarskiej A w miejscowości T. Na miejscu potwierdzono, że stacja jest czynna, narciarze korzystają z wjazdów i zjazdów, osoby przebywające w rejonie dolnej stacji narciarskiej posiadają zasłonięte usta oraz nos. Na miejscu nie zastano właścicieli obiektu, ani osób, z którymi można było dokonać ustaleń na temat funkcjonowania stoku. W dniu 27 stycznia 2021 r. dodatkowo wylegitymowano osiem osób, które oświadczyły, że korzystają z wyciągu narciarskiego w celach rekreacyjnych.

W dniu 3 lutego 2021 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień na piśmie w sprawie zdarzeń mających miejsce w dniu 27 stycznia 2021 r., 28 stycznia 2021 r., 29 stycznia 2021 r., 30 stycznia 2021 r., 31 stycznia 2021 r. polegających na niestosowaniu się do zakazu prowadzenia działalności związanej ze sportem, rozrywkowej i rekreacyjnej ujętej w PKD w dziale 93.0 polegającej na organizacji współzawodnictwa sportowego, zajęć sportowych i wydarzenia sportowego poza wypadkami przewidzianymi w przepisach rozporządzenia.

Pismem z dnia 23 lutego 2021 r. skarżąca odpowiedziała na wezwanie organu i wskazała, że rozporządzenie nie wprowadza bezwarunkowego zakazu funkcjonowania wyciągów narciarskich, nie wprowadza limitu osób przebywających na terenie stacji narciarskiej. Podniosła, że obowiązki udostępniającego teren sportowy ograniczają się do weryfikacji liczby uczestników współzawodnictwa sportowego, zajęć sportowych lub wydarzenia sportowego oraz dezynfekcji szatni i węzłów sanitarnych, które to obowiązki były na bieżąco realizowane. Skarżąca podniosła, że dołożyła wszelkich starań, aby z infrastruktury sportowej korzystały wyłącznie osoby uprawnione na podstawie rozporządzenia. Każda osoba kupująca karnet była informowana o ograniczeniach, a ponadto informacje były udostępnione na terenie całego obiektu oraz przekazywane przez obsługę stacji. Skarżąca wskazała, że podjęła wymagane przepisami środki w zakresie zapobiegania epidemii w postaci weryfikacji realizacji przez osoby obecne na terenie stacji narciarskiej obowiązku zakrywania ust i nosa oraz zachowywania odpowiedniego dystansu społecznego. Zapewnione były ogólnodostępne środki dezynfekcyjne oraz przeprowadzano dezynfekcję pomieszczeń, węzłów sanitarnych, poręczy, elementów wyciągów, krzesełek oraz orczyków.

Decyzją z dnia [...] 2021 r., [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny umorzył postępowanie w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na A sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w T, właściciela ośrodka narciarskiego A w T. W uzasadnieniu organ wskazał, że w chwili wydawania decyzji do § 10 ust. 15 rozporządzenia dodany został punkt 8 dopuszczający działalność obiektów sportowych na otwartym powietrzu, jakim niewątpliwie jest prowadzenie stacji narciarskiej. Organ podniósł, że w chwili wydania decyzji czyn ujawniony kontrolami z 27 do 31 stycznia 2021 r. nie stanowił już naruszenia prawa i nie dawał podstaw do nałożenia kary administracyjnej pieniężnej, zatem w ocenie PIS postępowanie administracyjne należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

W odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego skarżąca zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez poprzestanie wyłącznie na ustaleniu faktu funkcjonowania stacji narciarskiej oraz korzystania z jej infrastruktury przez narciarzy oraz zaniechanie ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności: czy z infrastruktury korzystały osoby niespełniające wymogów, o których mowa w § 10 ust. 15 rozporządzenia; faktu dokonywania przez stronę weryfikacji osób korzystających z infrastruktury narciarskiej, dokonywania dezynfekcji węzłów sanitarnych oraz innych obowiązków nakładanych przez rozporządzenie, które są istotne z punktu widzenia uznania, że strona naruszyła przepisy rozporządzenia;

- art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie na podstawie faktu, że stacja narciarska funkcjonuje i na jej terenie przebywają osoby korzystające ze stoku, wniosku iż skarżąca nie dokonywała weryfikacji uprawnień narciarzy, a stok był ogólnodostępny dla wszystkich korzystających, podczas gdy zgodnie z zasadami logicznego rozumowania w obliczu braku bezwarunkowego zakazu funkcjonowania stoków narciarskich, samo funkcjonowanie stoku, czy też liczba osób korzystających z infrastruktury narciarskiej, nie może stanowić podstawy do wywiedzenia wniosku, iż doszło do złamania przepisów rozporządzenia;

- art. 75 k.p.a. poprzez żądanie informacji i dowodów w zakresie liczby sprzedanych karnetów oraz przychodów z tego tytułu, podczas gdy okoliczności te nie są istotne dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, na podstawie których nie można ustalić liczby osób korzystających z infrastruktury narciarskiej,

- art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania strony do zapoznania się z materiałem dowodowym oraz przedstawienia stanowiska w sprawie przed wydaniem decyzji oraz uznanie za udowodnione okoliczności, że ze stoku korzystały osoby nieuprawnione, co skutkowało nieuprawnionym przyjęciem za udowodnione okoliczności, co do których skarżąca się nie wypowiedziała oraz brakiem możliwości przedstawienia dowodów istotnych dla sprawy oraz stanowiska strony. Naruszenia te w ocenie skarżącej skutkowały wskazaniem w uzasadnieniu decyzji, że skarżąca naruszyła przepisy rozporządzenia w stopniu uzasadniającym nałożenie kary finansowej na podstawie art. 49b ustawy w maksymalnej wysokości, podczas gdy organ nie ustalił przesłanek umożliwiających przypisanie takiej odpowiedzialności,

- art. 107 §1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. poprzez podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, jednak z przyczyn innych niż wskazane w uzasadnieniu, co czyni uzasadnienie niespójnym z osnową decyzji oraz dokonanie w uzasadnieniu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, błędnych ustaleń faktycznych co skutkowało wskazaniem w uzasadnieniu okoliczności nie stanowiących właściwej podstawy rozstrzygnięcia, mimo że sama decyzja odpowiada prawu,

- art. 189 c k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której nie zaistniały okoliczności uzasadniające nałożenie kar administracyjnych na skarżącą, co skutkowało wadliwym ustaleniem podstawy prawnej decyzji;

- naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy: § 10 ust. 15, 16 i 17 rozporządzenia poprzez: uznanie, że przepisy rozporządzenia nakładają bezwarunkowy zakaz funkcjonowania stacji narciarskich, podczas gdy funkcjonowanie takich obiektów jest dopuszczalne po spełnieniu przez podmiot udostępniający określonych wymogów; uznanie, że przepisy rozporządzenia określają limity osób korzystających z obiektów sportowych, podczas gdy liczba osób korzystających z obiektów sportowych nie została w żadnym z przepisów rozporządzenia ograniczona; uznanie, że przepisy rozporządzenia nakładają na podmiot udostępniający obiekt sportowy obowiązek weryfikacji uprawnień osób korzystających z obiektów narciarskich, podczas gdy rozporządzenie wymaga jedynie weryfikacji liczby osób korzystających, co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżąca dopuściła się naruszenia przepisów rozporządzenia w stopniu uzasadniającym nałożenie kary finansowej, podczas gdy w ogóle nie zachodziły przesłanki do jej nałożenia.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w całości.

Decyzją z dnia 24 maja 2021 r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że z przekazanej dokumentacji wynika, iż przedsiębiorca świadomie i z premedytacją prowadził działalność polegającą na udostępnianiu, wbrew obowiązującym przepisom, stoku narciarskiego bez wskazanych przepisami prawa ograniczeń, udostępniając go wszystkim chętnym, co potwierdzają zeznania świadków. W ocenie organu w stanie faktycznym i prawnym sprawy zasadne było umorzenie postępowania przez organ I instancji, gdyż w ramach dokonanej nowelizacji rozporządzenia został dodany zapis dopuszczający prowadzenie działalności w zakresie obiektów sportowych na otwartym powietrzu, a takim jest również prowadzona przez skarżącą stacja narciarska. Organ podniósł, że zasadnie wskazano na art. 189c k.p.a., zgodnie z którym pod pojęciem ustawy względniejszej należy rozmieć zespół przepisów dotyczących zasad nakładania, wymierzenia kary administracyjnej pieniężnej, które w porównaniu z innymi rozwiązaniami są bardziej korzystne dla strony.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie:

- prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 22 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ustalenie, że okoliczności sprawy uzasadniają nałożenie na stronę kar w związku z nieprzestrzeganiem wprowadzonych ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności w formie rozporządzenia wydanego z przekroczeniem delegacji ustawowej, co skutkowało wydaniem decyzji obarczonej wadą nieważności ze względu na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- § 10 ust. 15, 16, 17 rozporządzenia poprzez niewłaściwe przyjęcie, że skarżący zobowiązany był do udostępnienia prowadzonego przez siebie wyciągu narciarskiego wyłącznie osobom wskazanym w § 10 ust. 15 pkt 1 rozporządzenia, podczas gdy rozporządzenie nie zawiera norm, z których można wywodzić taki obowiązek;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 10 ust. 15, 16, 17 rozporządzenia polegających na ich błędnej wykładni, podniesionych przez stronę w odwołaniu od decyzji;

- art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. poprzez podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania jednak z przyczyn innych niż wskazane w uzasadnieniu, co czyni uzasadnienie niespójnym z osnową decyzji;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przez organ II instancji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy winna ona zostać uchylona, a postępowanie umorzone w całości jako bezprzedmiotowe.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w tak określonych granicach wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości lub w części. Wskazać należy, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym wypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem (por. A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el 2022). W ocenie Sądu organy zasadnie przyjęły, że postępowanie administracyjne w sprawie było bezprzedmiotowe, choć uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia było niepełne. Sąd podkreśla, że niepełność uzasadnienia nie miała jednak wpływu na wynik sprawy.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 189c k.p.a. jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla sprawcy. W sprawie bezsporne jest, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji (rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, Dz. U. z 2021 r., poz. 267) do § 10 ust. 15 rozporządzenia został dodany m. in. pkt 8, który dopuszczał prowadzenie obiektów sportowych na wolnym powietrzu. Co więcej, w ust. 15 pkt 18 rozporządzenia (w brzmieniu z 11 lutego 2021 r.) wyraźnie wyłączono z zakazów określonych powołanym przepisem działalność polegającą na prowadzeniu stoków narciarskich. W rezultacie, nie sposób odmówić racji argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji, że w momencie orzekania w sprawie wymierzenia kary administracyjnej nie obowiązywał przepis ograniczający prowadzenie wyciągów narciarskich, a zatem postępowanie (poprzez zastosowanie regulacji względniejszej dla skarżącej) stało się bezprzedmiotowe.

W ocenie Sądu organy wydały prawidłowe rozstrzygnięcie umarzające postępowanie w sprawie wymierzenia kary administracyjnej, jednakże za umorzeniem postępowania w przemawiały również poniższe argumenty.

Organ administracji publicznej nie ma kompetencji do rozwiązywania kolizji norm administracyjnego prawa materialnego z Konstytucją, czy ustawą. Równocześnie, sądy administracyjne upoważnione są do samodzielnej kontroli zgodności rozporządzenia z normami wyższego rzędu, czyli w szczególności zawartymi w ustawie bądź w Konstytucji. Sąd administracyjny, rozpoznający konkretną sprawę jest uprawniony do oceny zgodności przepisu rozporządzenia z Konstytucją i ustawą oraz może odmówić zastosowania przepisu pozostającego w kolizji z przepisami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Pogląd ten utrwalony jest zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie TK z 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97, OTK 1998 r. nr 1, poz. 4, wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006 r. nr 2, poz. 39).

Jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., I OSK 1744/14, CBOSA), uprawnienie sądu administracyjnego do oceny zgodności z Konstytucją i ustawą przepisu rozporządzenia nie pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 188 pkt 3 Konstytucji RP kompetencją Trybunału Konstytucyjnego do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Kompetencje Trybunału Konstytucyjnego są bowiem odmienne od kompetencji sądu administracyjnego rozpoznającego konkretną indywidualną sprawę. O ile Trybunał, w wyniku dokonanej kontroli, eliminuje z obrotu prawnego przepis rozporządzenia (art. 190 ust. 1-3 Konstytucji), o tyle sąd administracyjny, po przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, decydując się na niezastosowanie sprzecznego z ustawą lub Konstytucją przepisu, nie usuwa go z obrotu prawnego, lecz odmawia zastosowania tego przepisu in concreto. Sąd administracyjny, odmawiając zastosowania przepisu rozporządzenia nie wkracza zatem w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego.

Obowiązujący w styczniu 2021 § 10 ust. 15 rozporządzenia stanowił, że do dnia 17 stycznia 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności związanej ze sportem, rozrywkowej i rekreacyjnej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w dziale 93.0) polegającej na organizacji współzawodnictwa sportowego, zajęć sportowych i wydarzenia sportowego jest dopuszczalne po spełnieniu łącznie następujących warunków: 1) wyłącznie w przypadku sportu zawodowego w rozumieniu art. 2 pkt 143 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.) lub zawodników pobierających stypendium sportowe, o którym mowa w ustawie z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1133), lub zawodników będących członkami kadry narodowej lub reprezentacji olimpijskiej, lub reprezentacji paraolimpijskiej, lub uprawiających sport w ramach ligi zawodowej w rozumieniu tej ustawy, lub dzieci i młodzieży uczestniczącej we współzawodnictwie sportowym prowadzonym przez odpowiedni polski związek sportowy; 2) ich organizowania bez udziału publiczności.

Zgodnie z § 10 ust. 16 rozporządzenia okoliczności, o których mowa w ust. 15 pkt 1, potwierdza dokument wystawiony przez podmiot opłacający wynagrodzenie lub stypendium sportowe albo przez odpowiednio międzynarodową federację sportową działającą w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub inną uznaną przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski albo międzynarodową organizację sportową o zasięgu kontynentalnym należącą do takiej federacji, albo polski związek sportowy. Natomiast ust. 17 § 10 Rozporządzenia stanowił, że w przypadku, o którym mowa w ust. 15: 1) podmiot uprawniony do udostępnienia obiektu, organizator współzawodnictwa sportowego, zajęć sportowych lub wydarzenia sportowego (w przypadku zajęć poza obiektem sportowym): a) weryfikuje liczbę osób uczestniczących w zajęciach sportowych, wydarzeniu sportowym, korzystających z obiektu sportowego lub sprzętu sportowego, b) dezynfekuje szatnie i węzły sanitarne, c) zapewnia osobom uczestniczącym w zajęciach sportowych, wydarzeniu sportowym lub korzystającym z obiektu sportowego lub ze sprzętu sportowego środki do dezynfekcji rąk i sprzętu sportowego, d)dezynfekuje urządzenia i sprzęt sportowy po każdym użyciu i każdej grupie korzystających, e) zapewnia 15-minutowe odstępy między wchodzącymi i wychodzącymi uczestnikami zajęć sportowych, wydarzeń sportowych lub korzystających z obiektu sportowego lub sprzętu sportowego lub w inny sposób ogranicza kontakt pomiędzy tymi osobami; 2) osoby uczestniczące w zajęciach sportowych lub wydarzeniu sportowym oraz korzystające z obiektu sportowego lub ze sprzętu sportowego są obowiązane do dezynfekcji rąk, wchodząc i opuszczając obiekt, wydarzenie sportowe lub zajęcia sportowe.

Należy wskazać, że podstawę prawną do wydania rozporządzenia stanowił art. 46a oraz art. 46b ust. 1-6 i 8-13 ustawy o chorobach zakaźnych. Artykuł 46a ustawy stanowi, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 46b ustawy w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; (...) 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się; 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

Zgodnie z art. 48a ustawy o chorobach zakaźnych, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, podlega karze pieniężnej, o której mowa w przepisie. W ocenie Sądu w momencie wydawania zaskarżonych decyzji istniała ustawowa podstawa do orzekania w sprawie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej, ale brak było podstaw do stwierdzenia, że istniały prawne podstawy do ograniczenia prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia zakazów, o których mowa w ustawie o chorobach zakaźnych. W rezultacie również z tej przyczyny postępowanie zasługiwało na umorzenie jako bezprzedmiotowe.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości fakt, że powołany § 10 rozporządzenia zawierał ograniczenie działalności gospodarczej w sposób w nim wskazany. Równocześnie, normy ograniczającej prowadzenie działalności gospodarczej nie można było wyinterpretować z przepisów ustawy o chorobach zakaźnych. Z ustawy wynika bowiem jedynie, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a można ustanowić m. in. czasowe ograniczenie określonych działalności przedsiębiorców. W ustawie nie został wskazany ani sposób, ani rodzaj działalności gospodarczej, która może zostać ograniczona, ani też przesłanki, od których uzależnione jest jej ograniczenie. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W doktrynie zwraca się uwagę, że wymóg ten nie oznacza, że wszystkie ograniczenia wolności działalności gospodarczej muszą być sformułowane w ustawie. Ograniczenia te mogą wynikać np. z ratyfikowanych umów międzynarodowych, mogą być przewidziane w rozporządzeniach wykonawczych do ustaw. Zwraca się uwagę, że ogólne zasady rozdziału materii między ustawę a rozporządzenie określa art. 92 ust. 1 Konstytucji. Szczególne wymogi w tym zakresie przewiduje 31 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ustawodawca nie może przekazać do regulowania w drodze rozporządzenia istotnych materii związanych z ograniczeniem wolności działalności gospodarczej (por. P. Tuleja, (red.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021).

W świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego to ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Tymczasem, ustawa o chorobach zakaźnych nie określa nawet podstawowych elementów ograniczenia wolności działalności gospodarczej.

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 8.09.2021 r., II GSK 427/21, CBOSA), że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (por.: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por.: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3).

Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, jednakże tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia istoty konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej. W ocenie Sądu z ustawy o chorobach zakaźnych nie da się zrekonstruować normy ograniczającej działalność gospodarczą m. in. polegającą na prowadzeniu wyciągów narciarskich. W rezultacie, cała norma wprowadzająca przedmiotowe ograniczenie została zawarta w rozporządzeniu Rady Ministrów, a zatem w akcie podustawowym. Takie rozwiązanie należy uznać za niedopuszczalne w świetle art. 22 Konstytucji. W rozporządzeniu mogą zostać określone postanowienia techniczne, ale za niedopuszczalne należy uznać uregulowanie wszystkich elementów normy stanowiącej podstawę ograniczenia działalności gospodarczej w tym źródle prawa. W rezultacie, ze względu na pominięcie niekonstytucyjnej normy ograniczającej działalność gospodarczą postępowanie w sprawie nałożenia kary za nieprzestrzeganie ograniczeń było bezprzedmiotowe, a zatem zasługiwało na umorzenie.

Odnosząc się do zarzutu nieważności zaskarżonych decyzji ze względu na wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa, w ocenie Sądu decyzja umarzająca postępowanie w sprawie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej nie została wydana z naruszeniem prawa. Przede wszystkim rację miały organy I i II instancji, że prawodawca odstąpił od ograniczenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu stoków narciarskich, a zatem w dniu orzekania zakaz (obowiązujący w dniu wszczęcia postępowania) nie obowiązywał, zasadnie zatem organy uznały, że zachodzi podstawa do umorzenia postępowania. Dodatkowo wskazać należy, że organy administracji nie mają kompetencji do oceny zgodności z Konstytucją stosowanych norm prawnych i nie mają narzędzi do rozwiązywania kolizji zaistniałych w procesie stosowania prawa, narzędziami tymi dysponuje tylko sąd kontrolujący zaskarżone decyzje pod względem ich zgodności z prawem. Podkreślić jednak należy, że uznanie za niezgodne z Konstytucją uregulowań zawartych w § 10 ust. 15 rozporządzenia, skutkujące jego pominięciem przez Sąd, prowadzi również do stwierdzenia, że postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.

W ocenie Sądu rację ma skarżąca, że organ II instancji nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ I instancji. Należy jednak wskazać, że naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ ze względu na bezprzedmiotowość postępowania zasadne było jego umorzenie.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.