Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2066/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145, 151, 153, 183, 184, 189
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 7a, 77, 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 242/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawa, wyrokiem z 5 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 242/21, oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 grudnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 16 maja 2019 r. do Starostwa Powiatowego w Wyszkowie wpłynął wniosek M. S. o wydanie pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej typu "WB-39 WARIANT 5" na działce nr ew. [...] w obrębie [...], [...], gm. [...].

Starosta Wyszkowski decyzją z dnia 5 lipca 2019 r., nr [...], odmówił zatwierdzenia przedmiotowego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 4 września 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2558/19, uchylił powyższe rozstrzygnięcie Wojewody. W ocenie Sądu kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a naruszenie to mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy Wojewoda Mazowiecki został zobligowany m.in. do dokładnego zebrania materiału dowodowego, a następnie jego ocenie w odniesieniu do ustaleń obowiązującego na terenie inwestycji planu miejscowego.

Po ponownym zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie i jego przeanalizowaniu Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 7 grudnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty Wyszkowskiego z dnia 5 lipca 2019 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na nienależyte zebranie materiału dowodowego - nieczytelny wyrys z planu miejscowego wydany przez Urząd Gminy [...] w dniu 16 kwietnia 2018r., znajdujący się w aktach sprawy, a także niedostateczną rozdzielczość dostępnego w Internecie załącznika graficznego do analizowanego planu. W celu wykonania obowiązku nałożonego tym wyrokiem Wydział Infrastruktury Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie, pismem z dnia 8 października 2020 r., zwrócił się do Wydziału Nadzoru Prawnego o wypożyczenie lub udostępnienie do wglądu załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie pismem z dnia 2 listopada 2020 r., zwrócił się do Gminy [...] o przekazanie do organu kserokopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem załączników graficznych miejscowego planu, które przedstawiają cały teren zalewowy oznaczony symbolem ZZ, na którym znajduje się przedmiotowa działka inwestycyjna nr ew. [...], obręb [...] [...], gm. [...]. Organ odwoławczy wskazał, że z Arkusza Nr 23 1/2 wynika, że działki nr ew. [...], [...] oraz [...], z których powstała działka nr ew. [...], znajdują się na obszarze oznaczonym w planie symbolem ML (symbol "ML" znajduje się co prawda bezpośrednio na działce nr ew. [...], jednakże oznaczenie to odnosi się do całości obszaru wyznaczonego poprzez pogrubione linie w stosunku do linii stanowiących granice działek). Podniósł, że teren oznaczony symbolem planu ZZ, na którym znajduje się działka inwestycyjna, wyznaczony jest za pomocą linii, która jedynie fragmentem znajduje się na arkuszu Nr 23 - 1/1 i 1/2, jednakże razem z sąsiednimi arkuszami, m.in. 14 - 1/1 i 1/2 (obręb [...]), 26 - 1/1 i 1/2 (obręb [...]), 21 – 1/1, 1/2 i 1/3 (obręb [...]), tworzy zamknięty obszar, wewnątrz którego znajduje się teren zalewowy. W związku z tym organ II instancji uznał, że działka inwestycyjna znajduje się na terenie planu oznaczonym zarówno symbolem ML (przeznaczenie terenów pod zabudowę rekreacji indywidualnej), jak i ZZ (tereny zalewowe). Na terenach zabudowy rekreacji indywidualnej jako przeznaczenie podstawowe ustala się realizację budynków rekreacji indywidualnej lub ich zespołów, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, infrastrukturą techniczną, parkingami, podjazdami oraz małą architekturą, natomiast jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się realizację m. in. budynków mieszkalnych, czy mieszkalno-pensjonatowych (§ 24 ust 2 i 3 miejscowego planu). W świetle powyższych ustaleń Wojewoda Mazowiecki uznał, że miejscowy plan nie dopuszcza na działce inwestycyjnej lokalizacji innej niż sezonowe obiekty i urządzenia związane z wypoczynkiem i turystyką. Zdaniem organu odwoławczego z analizy zgromadzonego materiału wynika, że projektowana inwestycja nie spełnia wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ta okoliczność eliminuje zaś możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych przez inwestora Wojewoda Mazowiecki wskazał, że pozostają one bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Inwestor podniósł, że organ I instancji błędnie zinterpretował § 11 pkt 19 miejscowego planu w zw. z § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż ze wskazanym zapisem zakazuje się lokalizacji zabudowy na tych terenach za wyjątkiem sezonowych obiektów i urządzeń związanych z wypoczynkiem i turystyką. Na poparcie swoich argumentów inwestor powołuje się na "Analizę zgodności budowy budynków rekreacji indywidualnej na terenach zalewowych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 5 listopada 2004 r." sporządzoną przez mgr inż. arch. W. Z. z dnia 21 grudnia 2018 r., która jednak nie została dołączona do akt sprawy, ani też przesłana razem z odwołaniem, a także na skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego NR [...] z dnia 4 września 2019 r., którą – wbrew twierdzeniom inwestora - nie można uznać za ogólnodostępną. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2558/19, wyjaśnił, że analiza powyższych dokumentów nie ma wpływu na ocenę zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu, gdyż jego wykładania odbywa się na tych samych zasadach, jakie mają zastosowanie wobec innych aktów prawnych, a podmiotami uprawionymi do jej dokonania są organy administracji i sądy administracyjne.

Wojewoda podniósł dodatkowo, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, będąc związanym treścią wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę i załączników do tego wniosku, w tym przede wszystkim treścią projektu budowlanego może jedynie zatwierdzić projekt budowlany i wydać pozwolenie na budowę zgodnie z wnioskiem albo odmówić wydania takiego pozwolenia. W tym miejscu organ II instancji zaznaczył, że w przypadku istniejących niezgodności istnieje możliwość wezwania inwestora - na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego - do usunięcia wskazanych nieprawidłowości, co jednak w przedmiotowej sprawie ze względu na treść miejscowego planu okazało się bezcelowe.

Na zakończenie swoich rozważań organ wojewódzki wyjaśnił, że złożony w sprawie wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę dotyczył budynku rekreacji indywidualnej typu "WB-39 Wariant 5", natomiast zakres projektu budowlanego obejmuje również budowę zbiornika szczelnego bezodpływowego na nieczystości ciekłe (symbol "B" na Projekcie zagospodarowania działki - str. 24 projektu budowlanego; projekt techniczny - str. 37 - 41 projektu budowlanego). Prowadzi to do wniosku, że złożone podanie nie jest spójne z projektem budowlanym. Co więcej, wezwanie inwestora do doprowadzenia projektu do zgodności z przepisami prawa, w tym do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skutkowałoby przede wszystkim koniecznością zmiany treści wniosku o pozwolenie na budowę, czego organ nie może wymagać, gdyż stałoby w oczywistej sprzeczności zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.).

Skargą M. S. zaskarżyła powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie oraz dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, co skutkowało nieprawidłowym przyjęciem, że działka inwestycyjna położona jest na terenach zalewowych oznaczonych symbolem "ZZ", w przypadku gdy prawidłowe i pełne zebranie materiału dowodowego i jego ocena powinny doprowadzić do wniosku, że działka ewidencyjna nr [...] przeznaczona jest pod teren zabudowy letniskowej i nie znajduje się na terenach zalewowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd przywołał treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i wskazał, że z przepisu tego wynika, że dopuszczalność realizacji inwestycji projektowanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności uzależniona jest od zgodności projektu budowlanego z jego postanowieniami. Dalej Sąd podniósł, że dla nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 5 listopada 2004 r. Przedmiotowa inwestycja zaplanowana została na działce nr ew. [...], która powstała w wyniku podziału działek nr ew. [...], [...] oraz [...]. Poza sporem pozostaje, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem ML, ale także na terenie o oznaczeniu ZZ. Zgodnie z § 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenów oznaczonych symbolem ML ustala się przeznaczenie terenów pod zabudowę rekreacji indywidualnej (pkt 3). Na terenach przeznaczonych pod zabudowę rekreacji indywidualnej, plan jako przeznaczenie podstawowe ustala (§ 24 ust. 2 i 3) realizację budynków rekreacji indywidualnej lub ich zespołów, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, infrastrukturą techniczną, parkingami, podjazdami oraz małą architekturą, natomiast jako przeznaczenie dopuszczalne ustala realizację m. in. budynków mieszkalnych, czy mieszkalno-pensjonatowych. Natomiast zgodnie z § 11 pkt 19 miejscowego planu, w zakresie ochrony środowiska, przyrody i kształtowania zieleni ustala się zakaz lokalizacji zabudowy na terenach zalewowych - ZZ, za wyjątkiem sezonowych obiektów i urządzeń związanych z wypoczynkiem i turystyką.

Sąd zaznaczył, że uchylając poprzednią decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia 4 września 2019 r., wyrokiem z dnia 21 lutego 2020 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2558/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zadaniem organu odwoławczego będzie wyjaśnienie kwestii położenia działki inwestycyjnej na terenie oznaczonym ZZ i ustalenie granic obszaru oznaczonego w miejscowym planie jako teren zalewowy ZZ. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że wykładnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinna odbywać się według tych samym zasad, jakie mają zastosowanie wobec innych aktów prawnych, a podmiotami uprawnionymi do jej dokonania są organy administracji i sądy administracyjne. Nie może jej zatem przeprowadzić biegły w drodze opinii. Stąd brak znaczenia dla sprawy złożonej przez skarżącą Analizy Zgodności Budowy Budynków Rekreacji indywidualnej na terenach zalewowych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] z grudnia 2018 r. Kwestią więc zasadniczą było wskazanie przez organ granic obszaru ZZ i umiejscowienie działki nr ew. [...] na rysunku planu. Realizując wytyczne zawarte w przywołanym wyżej wyroku Wojewoda Mazowiecki zwrócił się do Wydziału Nadzoru Prawnego o wypożyczenie lub udostępnienie do wglądu załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie pismem z dnia 2 listopada 2020 r., zwrócił się do Gminy [...] o przekazanie do organu kserokopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem załączników graficznych miejscowego planu, które przedstawiają cały teren zalewowy oznaczony symbolem ZZ, na którym znajduje się przedmiotowa działka inwestycyjna nr ew. [...], obręb [...] [...], gm. [...].

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że analiza zarówno Arkusza Nr 23 1/2 , jak i Arkusza 23 1/1 wskazuje, że działki nr ew. [...], [...] oraz [...], z których powstała działka nr ew. [...], znajdują się na obszarze oznaczonym w planie symbolem ML i jednocześnie na terenie oznaczonym symbolem ZZ. Teren oznaczony symbolem planu ZZ, na którym znajduje się działka inwestycyjna, wyznaczony jest za pomocą linii, która jedynie fragmentem znajduje się na arkuszu Nr 23 - 1/1 i 1/2, jednakże razem z sąsiednimi arkuszami, m.in. 14 - 1/1 i 1/2 (obręb [...]), 26 - 1/1 i 1/2 (obręb [...]), 21 – 1/1, 1/2 i 1/3 (obręb [...]), tworzy zamknięty obszar, wewnątrz którego znajduje się teren zalewowy. W ocenie Sądu z jednej strony granicę terenu ZZ wyznacza linia oznaczone tym symbolem, z drugiej linia WR oznaczająca rów melioracyjny. Teren wewnątrz stanowi obszar zalewowy do którego zastosowanie ma § 11 pkt 19 miejscowego planu i na którym znajduje się działka inwestycyjna. Rzeczywiście – jak wskazuje skarżąca - wypis ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z dnia 18 grudnia 2020 r. wydany przez Wójta Gminy [...], stwierdza, że działka nr ew. [...] przeznaczona jest pod teren zabudowy letniskowej (ML). Jednak brak informacji, że działka inwestycyjna znajduje się również na terenie zalewowym (ZZ) nie może być zdaniem Sądu utożsamiany z informacją, że działka nr ew. [...] na tym obszarze się nie znajduje.

Sąd podkreślił, że źródłem obowiązującego prawa jest jedynie aktualny w dacie wydania decyzji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a nie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego. W tej sytuacji istotnym stało się jaki rodzaj zabudowy przewiduje projekt budowlany przedstawiony organowi architektonicznemu do akceptacji. Zgodnie z art. 3 pkt 2a P.b. przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Sąd podzielił stanowisko co do tego, że przy dokonywaniu kwalifikacji obiektów budowlanych organ winien mieć na uwadze elementy funkcjonalne takiego obiektu, czyli przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwości wykorzystania takiego obiektu jako całości użytkowo-technicznej.

Sąd w pełni zaakceptował pogląd wyrażony przez Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., II OSK 2840/13, z którego wynika, że z punktu widzenia Prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Wskazał, że złożony przez skarżącą wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę dotyczył budynku rekreacji indywidualnej typu "WB-39 Wariant 5", natomiast zakres projektu budowlanego obejmuje również budowę zbiornika szczelnego bezodpływowego na nieczystości ciekłe (symbol "B" na Projekcie zagospodarowania działki - str. 24 projektu budowlanego; projekt techniczny - str. 37 - 41 projektu budowlanego). Prowadzi to do wniosku, że złożone podanie nie jest spójne z projektem budowlanym. Zaprojektowany obiekt wraz z infrastrukturą nie stanowi sezonowego obiektu i urządzeń związanych z wypoczynkiem i turystyką, na realizację którego zezwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji za uprawnione Sąd uznał stanowisko Wojewody, że projektowanej inwestycji nie można zaliczyć do obiektów ani urządzeń sezonowych. Niezgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami prawa miejscowego skutkować musi odmową udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu nie można także skutecznie postawić organowi zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje zdaniem Sądu na aprobatę, zaś postawione w tej mierze zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżącego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Skargą kasacyjną M. S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucają mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i brak uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organu II instancji w sytuacji, w której prawidłowa ocena materiału dowodowego powinna doprowadzić do wniosku, że przedmiotowa działka nie jest położona na terenach zalewowych oznaczonych symbolem ZZ i dozwolone jest wykonanie przedmiotowej inwestycji na niniejszej działce;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a k.p.a., poprzez oddalenie skargi i brak uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organu II instancji w sytuacji, w której organ powziął wątpliwości odnośnie treści Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego gminy [...] w przedmiocie położenia przedmiotowej działki na terenach zalewowych oznaczonych symbolem ZZ i niniejsze wątpliwości rozstrzygnął na niekorzyść strony wbrew zasadzie rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej zwrotu poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli legalności przed Sądem pierwszej instancji w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 grudnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Wyszkowskiego z dnia 5 lipca 2019 r. nr [...] o odmowie zatwierdzenia skarżącej projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obiektu rekreacji indywidualnej na działce nr [...] w obrębie [...] [...] gm. [...].

Istotne jest to, iż zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego wydana została w wyniku związania w trybie art. 153 p.p.s.a. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2020 r. VII SA/Wa 2558/19. Wyrokiem tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylono bowiem poprzednią decyzję Wojewody Mazowieckiego z 4 września 2019 r., która utrzymywała w mocy wskazywaną wyżej decyzję Starosty Wyszkowskiego z dnia 5 lipca 2019 r. nr [...] o odmowie zatwierdzenia skarżącej projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Uchylając decyzję Wojewody Mazowieckiego z 4 września 2019 r. Sąd wojewódzki podkreślił, że "bardzo istotne było ustalenie granic obszaru oznaczonego w planie symbolem ZZ. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a zwłaszcza wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, znajdujący się na karcie 28 akt organu I instancji, nie pozwala na stwierdzenie, że działka inwestycyjna nr [...] położona jest na terenie zalewowym o oznaczeniu ZZ. To z kolei uniemożliwia ocenę prawidłowości wydanej decyzji, a zwłaszcza kontrolę ustalenia, że działka nr [...] rzeczywiście położona jest w obszarze ZZ. Rozdzielczość dostępnego w internecie załącznika graficznego do analizowanego planu, również uniemożliwia dokonanie weryfikacji ustaleń organów". Wskazano również na występujące wątpliwości co do zasięgu obszaru ZZ wynikające z mapki zamieszczonej po karcie nr 48 akt organu I instancji (bez numeru). Podkreślono, iż "gdyby okazało się, że działka inwestycyjna nr [...] nie jest położna na obszarze oznaczonym w planie symbolem ZZ, to wówczas ocena zgodności inwestycji z pozostałymi ustaleniami planu byłaby odmienna. Z tych przyczyn Sąd ten stwierdził, iż sprawa nie została należycie wyjaśniona przez organ odwoławczy. Naruszono zasady procedury administracyjnej, gdzie ciężar wykazania okoliczności istotnych dla sprawy spoczywa, co do zasady na organie". Uznano zatem, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. oraz z art. 77 § 1 k.p.a.

Tym samym w powołanym wyżej wyroku zakreślono granice w jakim zakresie należy uzupełnić materiał dowodowy. Dotyczyło to przede wszystkim uzupełnienia akt sprawy o część rysunkową tj. wyrysy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjętego uchwałą Nr [...] z 5 listopada 2004 r., obejmujące obszar planowanej inwestycji a następnie ponownego zweryfikowania tej części graficznej planu w odniesieniu do działki inwestycyjnej nr [...] i przesądzenia czy jest ona położona na obszarze oznaczonym w planie symbolem ZZ bo potwierdzenie tego prowadziłoby do sprzeczności planowanej inwestycji z prawem miejscowym.

Co do zasady w sprawie nie jest sporne, iż przedmiotowa działka, jak podkreślił organ pierwszej instancji, znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem ML, ale także na terenie o oznaczeniu ZZ. Zgodnie z § 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenów oznaczonych symbolem ML ustala się przeznaczenie terenów pod zabudowę rekreacji indywidualnej (pkt 3). Na terenach przeznaczonych pod zabudowę rekreacji indywidualnej, plan jako przeznaczenie podstawowe ustala (§ 24 ust. 2 i 3) realizację budynków rekreacji indywidualnej lub ich zespołów, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, infrastrukturą techniczną, parkingami, podjazdami oraz małą architekturą, natomiast jako przeznaczenie dopuszczalne ustala realizację m. in. budynków mieszkalnych, czy mieszkalno-pensjonatowych. Natomiast zgodnie z § 11 pkt 19 miejscowego planu, w zakresie ochrony środowiska, przyrody i kształtowania zieleni ustala się zakaz lokalizacji zabudowy na terenach zalewowych - ZZ, za wyjątkiem sezonowych obiektów i urządzeń związanych z wypoczynkiem i turystyką.

Jak wynika z akt sprawy, co przyznał prawidłowo Sąd pierwszej instancji, w wykonaniu obowiązku nałożonego wyrokiem VII SA/Wa 2558/19 organ odwoławczy, pismem z 8 października 2020 r., zwrócił się do Wydziału Nadzoru Prawnego o wypożyczenie lub udostępnienie do wglądu załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie pismem z dnia 2 listopada 2020r. zwrócił się do Gminy [...] o przekazanie do organu kserokopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem załączników graficznych miejscowego planu, które przedstawiają cały teren zalewowy oznaczony symbolem ZZ, na którym znajduje się przedmiotowa działka inwestycyjna.

Pozyskanie w ten sposób wymaganej części graficznej (wyrysów) weryfikowanego w tej sprawie planu miejscowego, pozwoliło ustalić, iż zarówno Arkusz Nr 23 1/2, jak i Arkusz 23 1/1 części graficznej planu wskazują, że działki nr ew. [...], [...] oraz [...], z których powstała działka nr ew. [...], znajdują się na obszarze oznaczonym w planie symbolem ML i jednocześnie na terenie oznaczonym symbolem ZZ. Teren oznaczony symbolem planu ZZ, na którym znajduje się działka inwestycyjna, wyznaczony jest za pomocą linii, która jedynie fragmentem znajduje się na arkuszu Nr 23 - 1/1 i 1/2, jednakże razem z sąsiednimi arkuszami, m.in. 14 - 1/1 i 1/2 (obręb [...]), 26 - 1/1 i 1/2 (obręb [...]), 21 – 1/1, 1/2 i 1/3 (obręb [...]), tworzy zamknięty obszar, wewnątrz którego znajduje się teren zalewowy. Z jednej strony granicę terenu ZZ wyznacza linia oznaczona tym symbolem, z drugiej linia WR oznaczająca rów melioracyjny. Teren wewnątrz stanowi obszar zalewowy do którego zastosowanie ma § 11 pkt 19 miejscowego planu i na którym znajduje się działka inwestycyjna skarżącej oznaczona nr [...].

W świetle powyższych ustaleń omawianego prawa miejscowego słusznie w realiach tej sprawy uznano, że miejscowy plan nie dopuszcza na działce inwestycyjnej skarżącej lokalizacji innej niż sezonowe obiekty i urządzenia związane z wypoczynkiem i turystyką zaś zaprojektowany obiekt wraz z infrastrukturą w tym budową szczelnego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe nie stanowi sezonowego obiektu ani urządzenia związanego z wypoczynkiem i turystyką. Stąd też analiza zgromadzonego materiału prowadzi do konkluzji, że projektowana inwestycja nie spełnia wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ta okoliczność eliminuje zaś możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Dlatego też słusznie podjęto decyzję odmowną w tym postępowaniu.

Przedstawione wyżej rozważania wskazują, iż zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i brak uchylenia przez Sąd pierwszej instancji decyzji organu II instancji, nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim skoro zakres uzupełnienia materiału dowodowego tej sprawy przed organem odwoławczym doprecyzowany został w wiążącym wyroku z dnia 21 lutego 2020 r. VII SA/Wa 2558/19, a organ odwoławczy, co nie jest kwestionowane, w pełni zrealizował wytyczne Sądu administracyjnego zawarte w powołanym orzeczeniu, to należy uznać, iż materiał dowodowy niezbędny do oceny legalności zaskarżonej decyzji jest kompletny nie wymagający dodatkowych ustaleń. Zatem w tym zakresie nie można skutecznie wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Natomiast z tego kompletnego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że działka inwestycyjna [...] położona jest na obszarze oznaczonym w przedmiotowym planie symbolem ML i jednocześnie na terenie oznaczonym symbolem ZZ, co w pełni podzielane jest przez Sąd odwoławczy. To zaś oznacza, że realizacja zabudowy mieszkaniowej na terenach zalewowych nie jest dopuszczalna (§ 11 pkt 19 planu). W tych warunkach nie można skutecznie mówić o zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uchwała z 5 listopada 2004 r. Nr [...]). A zatem skoro działka nr [...] położona jest także na terenie ZZ to słusznie wydano zaskarżoną decyzję. Jak wynika z wiążącego wyroku z dnia 21 lutego 2020 r. VII SA/Wa 2558/19, tylko brak położenia na tym obszarze nieruchomości skarżącej uzasadniałby odmienne stanowisko organu, lecz z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Wbrew stanowisku skarżącej organy administracji architektoniczno-budowlanej nie miały wątpliwości co do treści Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego gminy [...] w przedmiocie położenia przedmiotowej działki na terenach zalewowych oznaczonych symbolem ZZ, lecz zgłoszone zastrzeżenia Sądu administracyjnego a wyżej opisane w wyroku z 21 lutego 2020 r., VII SA/Wa 2558/19, co do kompletności materiału dowodowego w tym braku odpowiedniego czytelnego wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, doprowadziły do tego, że na skutek prawidłowego skompletowanego materiału dowodowego potwierdzono pierwotną tezę organów administracji o występującej sprzeczności planowanej inwestycji z prawem miejscowym obowiązującym na terenie planowanego zamierzenia. Prawidłowa interpretacja przepisów prawa miejscowego mającego zastosowanie w tej sprawie a więc jego części graficznej jak i tekstowej nie pozostawia wątpliwości o jednoznacznej sprzeczności planowanej inwestycji właśnie z prawem miejscowym.

Nie jest zatem usprawiedliwiony kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a k.p.a., poprzez oddalenie skargi i brak uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organu II instancji w sytuacji, w której organ powziął wątpliwości odnośnie treści Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego gminy [...] w przedmiocie położenia przedmiotowej działki na terenach zalewowych oznaczonych symbolem ZZ i niniejsze wątpliwości rozstrzygnął na niekorzyść strony wbrew zasadzie rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony.

Odnośnie wątpliwości co do treści norm prawnych należy wskazać, że w unormowaniu art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny) - por. wyroki NSA: z dnia 3 lutego 2021 r., III OSK 3286/21; z dnia 18 października 2022 r., III OSK 1347/21. Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Podobnie, jeżeli chodzi o wątpliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego, to nie chodzi tu o przepadek, gdy występują jakiekolwiek wątpliwości co do ustaleń faktycznych.

Przede wszystkim w ocenie Sądu odwoławczego, WSA w Warszawie przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi strony skarżącej na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w okolicznościach tej sprawy nie ujawniono naruszenia przywołanych w niej przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu stąd należało pozostawić go w obrocie prawnym. Zarzuty skargi kasacyjnej stanowią zaś nieuprawnioną polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.