Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 710/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusza Lipińskiego po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A.B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 23 lipca 2024 r., nr SKO.521.46.2024 w przedmiocie wydania zgody na zajęcie pasa drogi gminnej oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z 14 maja 2024 r. Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji"), po rozpoznaniu wniosku A.B. (dalej: "skarżąca") o wydanie zezwolenia na zajecie pasa drogi gminnej [...] , na cele umieszczenia ogródka gastronomicznego, odmówił wydania zezwolenia.

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podał, że ww. działka znajduje się w ścisłym centrum miasta, gdzie odbywa się większość wydarzeń kulturalnych organizowanych przez [...]. Każde takie wydarzenie kumuluje na niewielkiej przestrzeni znaczne ilości uczestników. W ocenie organu pierwszej instancji dodatkowe zmniejszenie przestrzeni pasa drogowego przez jego zabudowanie może negatywnie wpłynąć na bezpieczeństwo osób uczestniczących w tych wydarzeniach. Burmistrz dodał, że we wskazanym obszarze pasa drogowego planuje okresowo wyznaczać stoisko informacji turystycznej.

W złożonym odwołaniu skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie:

- art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a.") przez wydanie decyzji w dniu, w którym upływał stronie termin na wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym faktyczne pozbawienie jej możliwości czynnego udziału w sprawie i zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez: zaniechanie wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego, w szczególności nieuprawnione uznanie, że ogródek gastronomiczny zlokalizowany we wnioskowanym miejscu może negatywnie wpłynąć na bezpieczeństwo osób uczestniczących w wydarzeniach kulturalnych na terenie miasta, dowolne ustalenie, że zamiar wyznaczenia stoiska informacji turystycznej może uzasadnić odmowę wyrażenia zgody na zajęcia wnioskowanego pasa drogowego i bezzasadną ocenę, że wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie w okolicznościach faktycznych sprawy,

- art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez brak wskazania rzeczywistej podstawy prawnej decyzji i brak jej merytorycznego uzasadnienia, w szczególności brak odniesienia się do argumentacji strony ujętej w piśmie z 14 maja 2024 r.,

- art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez naruszenie zasad: ochrony prawa własności, równości oraz proporcjonalności i ograniczenie ww. decyzją możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, w sytuacji gdy na terenie sąsiadującym z wnioskowanym posadowione są tożsame ogródki gastronomiczne, a tym samym brak wiarygodnych przesłanek uzasadnionych szczególnym interesem publicznym, które sprzeciwiałyby się uwzględnieniu wniosku;

- art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych

(Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej: "u.d.p." lub "ustawa") w związku z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1264, ze zm.) przez odmowę uwzględnienia wniosku pomimo spełnienia wszelkich prawnych warunków i braku zaistnienia rzeczywistych okoliczności, które uzasadniałyby odmowę wydania zezwolenia.

Decyzją z 23 lipca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium"), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że wprawdzie przed wydaniem decyzji Burmistrz przeprowadził oględziny pasa drogowego, lecz nie sporządził z tej czynności dokumentacji graficznej przedstawiającej sytuację faktyczną z zaznaczeniem przebiegu granic pasa drogowego i miejsca planowanego zajęcia pasa drogowego. Zauważyło, że dokumentu tego nie może zastąpić załączony do akt sprawy wydruk z Systemu Informacji Przestrzennej, który nie zawiera opisu przedstawionych na nim elementów, oznaczenia granic pasa drogowego ani miejsca zajęcia pasa drogowego. Nie wiadomo zatem czy planowany obiekt będzie znajdował się w pasie drogowym i jaki konkretnie odcinek pasa drogowego zająłby. Kolegium zauważyło także, że w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących, do jakiej kategorii dróg należy przedmiotowy pas drogowy, a także określających miejsce usytuowania stoiska informacji turystycznej, o którym mowa w zaskarżonej decyzji. Kolegium zarzuciło ponadto, że organ pierwszej instancji nie wykazał jednoznacznie, że zajęcie pasa drogowego przez skarżącą będzie zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Kolegium stwierdziło, że przed rozpatrzeniem ponownie sprawy Burmistrz powinien przeprowadzić oględziny pasa drogowego objętego wnioskiem, po uprzednim zawiadomieniu strony o miejscu i terminie oględzin. Zaznaczyło, że z czynności tej organ winien sporządzić protokół i plan sytuacyjny na podkładzie geodezyjnym, przedstawiający planowane miejsce i wymiary zajęcia pasa drogowego, miejsce usytuowania obiektu objętego wnioskiem i przebieg granic pasa drogowego. Wskazało też na obowiązek zastosowania w sprawie art. 10, art. 67 § 2, art. 79 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

W złożonym sprzeciwie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wywodząc o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, Kolegium nie wskazało, dlaczego nie skorzystało z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie

art. 136 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm. dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., strona może wnieść sprzeciw. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu określa art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi natomiast, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie przyjmuje się, że wydanie takiej decyzji będzie uzasadnione, gdy organ odwoławczy nie dysponuje wystarczającymi ustaleniami faktycznymi, które pozwoliłyby mu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Rozważając celowość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., należy mieć na uwadze, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej. Rozstrzygnięcie to powinno więc mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W sytuacji gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jest wydanie decyzji kasacyjnej, gdyż byłoby to niezgodne z zasadą dwuinstancyjności. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasatoryjnej, zarówno gdy decyzja organu pierwszej instancji jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jej uzasadnienie jest niepełne, jak i gdy postępowanie wyjaśniające organu pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego – na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. za zgodą stron postępowania.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na względzie także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Skoro zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, straciłaby swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyroki z 24.08.2021 r. II OSK 1484/21, 13.02.2019 r. II OSK 132/19, 19.02.2021 r. II OSK 286/21 – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są publikowane na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć ponadto należy, że kontrola legalności decyzji kasatoryjnej nie może co do zasady obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne (tak NSA w wyroku z 17.04.2018 r. II OSK 1781/17).

W związku z powyższym rozstrzygnięcia Sądu wymagało, czy powoływane przez organ odwoławczy okoliczności uzasadniały zwrot sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W kwestionowanej decyzji Kolegium stwierdziło, że Burmistrz nie zgromadził poddającego się weryfikacji materiału dowodowego, z którego wynikałby stan faktyczny sprawy. W aktach administracyjnych nie ma bowiem dowodów, z których wynika, czy planowany obiekt będzie znajdował się w pasie drogowym, jaki konkretnie odcinek pasa drogowego zamierza zająć skarżąca, a nawet do jakiej kategorii dróg należy pas drogowy ul. [...]. Nie zgromadził też dowodów, z których wynikałoby miejsce usytuowania stoiska informacji turystycznej, o którym mowa w decyzji Burmistrza, a którego funkcjonowanie stanowiło zasadniczy powód odmowy wydania zezwolenia. Brak też jest dowodów czy i ewentualnie, jaki wpływ miałoby zajęcie pasa drogowego przez skarżącą na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zgodnie natomiast z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustawodawca przewidział w art. 39 ust. 3 u.d.p. na zasadzie wyjątku możliwość lokalizowania w pasie drogowym urządzeń obcych i reklam w szczególnie uzasadnionych wypadkach, z wyjątkiem ust. 31, przy czym może to nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie to, zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Z powołanych przepisów wynika, że zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia) na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. jest dopuszczalne tylko, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ administracji winien więc zbadać istnienie tych przesłanek w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy.

Jak zasadnie oceniło Kolegium, Burmistrz nie zgromadził dowodów w ww. zakresie. Co więcej, nie wykazał nawet jakimkolwiek wiarygodnym dokumentem, że przedmiotowy teren rzeczywiście stanowi pas drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga.

Wydanie przez Kolegium decyzji kasatoryjnej w realiach niniejszej sprawy było w pełni uzasadnione. Konieczne do ustalenia i oceny fakty stanowią niewątpliwie taki zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. Przypomnieć należy, że ocena legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. winna być prowadzona z uwzględnieniem funkcji, jaką przepis ten pełni w realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W świetle art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., postępowanie dowodowe prowadzone przed organem drugiej instancji winno mieć charakter uzupełniający względem postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji. Zatem gdy chodzi o ustalenie okoliczności faktycznych o kluczowym znaczeniu dla sprawy, dowody dotyczące tych okoliczności winny być, przynajmniej w ich zasadniczej części, ocenione przez organy obu instancji. W przeciwnym razie naruszona może być również zasada równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), stanowiąca istotny komponent prawa do rzetelnego procesu administracyjnego (art. 2 Konstytucji RP). W razie bowiem poczynienia zasadniczych ustaleń faktycznych dotyczących kluczowych dla sprawy okoliczności dopiero przez organ drugiej instancji strona, dla której te ustalenia byłby niekorzystne, pozbawiona byłaby w rzeczywistości prawa do ich zakwestionowania w ramach administracyjnego toku instancji (zob. wyrok NSA z 11.09.2024 r. II OSK 1157/20).

Prawidłowo Kolegium opisało okoliczności, które Burmistrz powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i zasadnie wskazało na konieczność zapewnienia skarżącej rzeczywistego udziału w toku postępowania przed organem pierwszej instancji oraz na obowiązek Burmistrza odniesienia się do argumentów wnioskodawczyni, mających wskazywać na "szczególnie uzasadnione względy" w sprawie.

Przyznać należy, że Kolegium nie wypowiedziało się odnośnie do możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. Niemniej, z uwagi na to, że braki w materiale dowodowym były na tyle istotne, nie mogły być uzupełnione w trybie art. 136 § 1, który należy przypomnieć, przewiduje wyłącznie możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie".

Należy również zauważyć, że w odwołaniu skarżąca wprost i precyzyjnie zażądała "uwzględnienia odwołania od decyzji Burmistrza [...] z dnia 14 maja 2024 r. w całości, uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego w całości oraz przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji". Mimo że zarzuciła Burmistrzowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., skarżąca nie zawarła wniosku, o którym mowa w art. 136 § 2 k.p.a., to jest o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, lecz jednoznacznie zażądała przekazania sprawy organowi pierwszej instancji. W tej sytuacji Kolegium nie miało podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego z urzędu.

Z powyższych względów, działając na mocy art. 151a § 2 p.p.s.a., sąd oddalił sprzeciw.