Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 350/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 403/21 w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. prostuje oczywistą omyłkę w rubrum zaskarżonego wyroku w ten sposób, że po słowach "Samorządowego Kolegium Odwoławczego" dodaje słowa "w R."; 2. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2021 r., VIII SA/Wa 403/21 oddalił skargę D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. znak: SKO.PS.4111.25.311.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., po rozpatrzeniu odwołania D. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2021 r. znak. [...] ustalającą D. K. opłaty za pobyt matki D. K. w Domu Pomocy Społecznej [...] im. B. ,,[...]" K. w R., w okresie:

- od 1 listopada 2018 do 31 marca 2019 r. w wysokości 3.610,14 zł miesięczne,

- od 1 kwietnia 2019 do 31 października 2019 r. w wysokości 3.815,51 zł miesięcznie,

- od 1 listopada 2019 do 29 lutego 2020 r. w wysokości 3.436,81 zł miesięcznie,

- od 1 marca 2020 do 31 marca 2020 r. w wysokości 2.385,72 zł miesięcznie,

- od 1 kwietnia 2020 do 31 maja 2020 r. w wysokości 3.411,41 zł miesięcznie,

- od 1 czerwca 2020 do 30 września 2020 r. w wysokości 3.523,30 zł miesięcznie. Łącznie w wysokości 82.708,25 zł.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż organ I instancji przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie trzykrotnie próbował przeprowadzić wywiad środowiskowy na okoliczność sytuacji rodzinnej i dochodowej D. K. Skarżąca nie wyraziła zgody na przeprowadzenie takiego wywiadu. W związku z powyższym organ ustalił opłatę za okres od listopada 2018 r. do września 2020 r. w wysokości różnicy pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez D. K. D. K. złożyła odwołanie od tej decyzji podnosząc, iż nie zgadza się z decyzją gdyż sama jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, a nadto choruje na schizofrenie paranoidalną. Z matką nie utrzymuje kontaktu od 21 lat, a przez ostatni rok była na urlopie macierzyńskim. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie omówił na wstępie przepisy art. 60 i art. 61 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2020.1876 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", które stanowią o wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oraz osobach do tego zobowiązanych. Następnie wskazał, iż D. K. została skierowana do domu pomocy społecznej w R. decyzją nr [...]z dnia [...] lutego 2017 r. wydaną na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia 1 lutego 2017 r., lll RNs 918/15 i w placówce została umieszczona w dniu 9 marca 2017 r. D. K. ponosi opłatę za swój pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 70% uzyskiwanego dochodu. Kwota wpłacana przez pensjonariuszkę nie pokrywa jednak w całości kosztów pobytu. D.K. jest natomiast osobą zobowiązaną do ponoszenia opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła D. K. podnosząc, że jest osobą bezrobotną, ma ustalone prawo do ll grupy inwalidzkiej z uwagi na schizofrenie paranoidalną, pobiera zasiłek rodzinny na dziecko oraz sama korzysta z ciepłego posiłku z pomocy społecznej. Skarżąca wskazał, że nie posiada gruntów rolnych, ani żadnych innych, wynajmuje pokój o powierzchni 26 m2 i z tych względów wniosła o zwolnienie jej z odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej.

Pismem procesowym z dnia 4 października 2021 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącej poparł skargę wskazując, iż stanowisko organu jest formalistyczne, w sytuacji gdy mamy do czynienia z osobą chorą psychicznie, a dowody na ustalenie sytuacji dochodowej skarżącej są znane organowi z urzędu. W aktach sprawy znajduje się m.in. decyzja o przyznaniu zasiłku rodzinnego dla skarżącej od 1 stycznia 2021 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę jako niezasadną wskazał, iż D.C.(K.) decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] została uznana za osobę obowiązaną do ponoszenia odpłatności za pobyt matki D. K. w sytuacji gdy uzyska dochód przekraczający kwotę 300% kryterium dochodowego. Brak zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, jest przejawem uniemożliwienia ustalenia rzeczywistej sytuacji rodzinno–majątkowej. Skarżąca była informowana, że w przypadku odmowy przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego wysokość opłaty zostanie wyliczona jako różnica pomiędzy średnimi kosztami utrzymania matki a opłatą, która uiszcza matka. Sąd I instancji odnosząc się do stanowiska skarżącej o braku możliwości uregulowania opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej z uwagi na stan zdrowia i sytuację materialną wskazał, iż kwestie te będą mogły być przedmiotem rozważań organu w trybie art. 64 u.p.s. w sprawie, której przedmiotem jest zwolnienie z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D.., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s. przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca, a nie Gmina Miasta R., jest zobowiązana do ponoszenia opłaty za pobyt D. K.w domu pomocy społecznej, pomimo iż przeciętny miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 674 zł, a więc posiadany dochód na osobę w rodzinie skarżącej nie jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zaś kwota dochodu pozostająca po ewentualnym wniesieniu przez skarżącą opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej byłaby niższa niż 300% kryterium na osobę w rodzinie;

II. prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie stwierdził zaniechania przez organy administracji dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej skarżącej) na skutek braku wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz braku wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności braku należytego wyjaśnienia rzekomej odmowy współpracy ze strony skarżącej w kwestii ustalenia jej sytuacji dochodowej i rodzinnej, braku reakcji ze strony skarżącej na przesłaną jej propozycję zawarcia umowy oraz niekorzystania przez skarżącą z przysługujących jej uprawnień procesowych, jak też okoliczności złożenia przez skarżącą oświadczenia o niewyrażeniu zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że skarżąca z uwagi na stan zdrowia psychicznego mogła nie być w stanie brać aktywnie uczestniczyć w sprawie, a oświadczenie (data wpływu do organu pierwszej instancji: 29 czerwca 2020 r.) mogło zostać złożone przez skarżącą w stanie wyłączającym świadome wyrażenie/niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, co skutkowało błędnym ustaleniem przez Sąd I instancji, że skarżąca prezentowała w toku postępowania administracyjnego destrukcyjną postawę przejawiającą się w wybieraniu sobie w jakiej sprawie chce współpracować z organem, że odmówiła zawarcia umowy i przeprowadzenia środowiskowego wywiadu rodzinnego, co wiązało się z koniecznością nałożenia na skarżącą opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak ustosunkowania się Sądu I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionego w skardze zarzutu nieuwzględnienia przez organ sytuacji osobistej i dochodowej skarżącej.

Na podstawie wyżej wymienionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz przyznanie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, a nadto o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z obszernej dokumentacji wskazującej na trudną sytuację zdrowotną, rodzinną oraz dochodową skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Mając na uwadze, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., rozpoznanie zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przechodząc zatem do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wypada wskazać, iż obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nałożony na organy administracji publicznej, stanowi gwarancję realizacji zasady prawdy obiektywnej (materialnej) statuowanej przepisem art. 7 k.p.a. Organ administracji publicznej jest zobowiązany do podjęcia czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i do rozpatrzenia tegoż zgromadzonego materiału (art. 77 § 1 k.p.a.). Z tego też powodu organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Realizacja powyższych obowiązków wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a następnie organ winien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a swoje stanowisko powinien przekonująco uzasadnić (art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.) (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., II GSK 1548/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przyjmuje się, że wymogu dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego nie spełnia zabieg polegający na wybiórczym odwołaniu się wyłącznie do jednej z ustalonych w sprawie okoliczności i pominięcie innych, pozostających z nią w sprzeczności, zaniechanie uwzględnienia niektórych z ustalonych okoliczności bez dokonania oceny wzajemnych relacji pomiędzy przeprowadzonymi dowodami, zaniechanie dokonania oceny wiarygodności poszczególnych dowodów, czy też nieskonfrontowanie tych dowodów z zasadami doświadczenia życiowego i zasadami logiki. Mając na uwadze powyższe reguły ustalania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, trafnie w skardze kasacyjnej wskazano, iż postępowanie wyjaśniające okoliczności uzasadniające obciążenie skarżącej obowiązkiem ponoszenia opłat z tytułu pobytu jej matki w domu pomocy społecznej zostało przeprowadzone w sposób niedostatecznie wnikliwy, a w istocie oparte zostało na wyrażonej przez skarżącą formalnej odmowie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Bez należytego zbadania przyczyn wyrażenia takiej odmowy.

Nie ulega wątpliwości, iż odmowa zawarcia umowy o wysokość opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, o której stanowi art. 103 ust. 2 u.g.n. oraz niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, daje organowi gminy możliwość ustalenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy w drodze decyzji, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane (art. 61 ust. 2e u.p.s.). Powyższa wyraźna kompetencja organu administracji do położenia tamy przejawom braku współdziałania z organami osób zobowiązanych do pokrywania kosztów pobytu osób najbliższych w domu pomocy społecznej, nie może jednak prowadzić do stosowania powyższej regulacji prawnej w sposób pomijający fakty wynikające z akt administracyjnego, w szczególności fakty mogące wskazywać na brak u strony postępowania świadomości konsekwencji odmowy zawarcia ww. umowy czy też niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z okoliczności badanej sprawy, wyraźnie nieuwzględnionych w toku dotychczasowego postępowania, wynika bowiem – co najmniej od dnia złożenia odwołania – iż skarżąca jest osobą niepełnosprawną, cierpiącą na chorobę psychiczną – schizofrenie paranoidalną. Z aktualnego w owym czasie orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że skarżąca to osoba nieporadna, zagubiona, co do której orzeczono wskazanie do korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji. Kwestia ta uszła uwadze organów, zaś organ odwoławczy, mając kompetencje do wyjaśnienia wątpliwości powstałych po zapoznaniu się z odwołaniem strony w zakresie jej świadomości skutków odmowy zawarcia umowy i niewyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, zaniechał wyjaśnienia tej kwestii. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika natomiast, iż skarżąca od 2016 r. leczy się psychiatrycznie, w tym także na szpitalnym oddziale psychiatrycznym. Po urodzeniu dziecka w styczniu 2020 r. zaprzestała kontaktów z lekarzem psychiatrą, przestała także brać leki, co doprowadziło do pogorszenia stanu jej zdrowia psychicznego. W 2020 r. co najmniej dwukrotnie, we wrześniu i grudniu, była hospitalizowana w szpitalu psychiatrycznym. Powyższe wydarzenia pozostają w bezpośredniej korelacji czasowej z postępowaniem administracyjnym w sprawie ustalenia obciążającej skarżącą opłaty z tytułu pobytu jej matki w domu pomocy społecznej. Brak wyjaśnienia wpływu tych wydarzeń na możliwość świadomego pokierowania przez skarżącą swoim zachowaniem, w szczególności na możliwości rozumienia skutków podejmowanych działań uznać należy za naruszające reguły gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy wyrażone w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji prowadzące do naruszenia także art. 6 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W takiej sytuacji odwoływanie się w dotychczasowym postępowaniu do faktu trzykrotnej odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wcale nie musi oznaczać, iż skarżąca zdecydowanie i konsekwentnie odmawiała współdziałania z organem administracji dla wyjaśnienia swej sytuacji rodzinnej i majątkowej. Skarżąca z uwagi na zdiagnozowaną chorobę psychiczną mogła bowiem nie mieć świadomości podejmowanych wobec niej działań i ich skutków. Zaniechanie wyjaśnienie tej kwestii nie pozwala uznać, iż zaistniały w badanej sprawie warunki do zastosowania rygoryzmu prawnego wynikającego z art. 61 ust. 2e u.p.s.

Należy także pamiętać, iż opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wstępni wnoszą – w przypadku osoby w rodzinie – jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2 pkt 2b u.p.s.). Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika także, iż skarżąca od kilku lat była osobą bezrobotną, natomiast w związku z urodzeniem dziecka w styczniu 2020 r. przebywała na urlopie macierzyńskim, a później pobierała zasiłek rodzinny. Jakkolwiek powyższe okoliczności w toku postępowania administracyjnego nie mogły zostać uznane za zupełne i wystarczające dla wykazania źródeł i wysokości dochodu uzyskiwanego przez skarżącą, to jednak tworzyły one określone tło dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w ogóle istniała możliwość wypełnienia przez skarżącą kryterium dochodowego, o którym stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2b u,p,s, Elementem przybliżającym odpowiedź na powyższe pytanie pozostawał także fakt pobierania przez skarżącą świadczeń z pomocy społecznej począwszy od 2017 r. Okoliczności te pozwalają wyprowadzić wniosek, iż sytuacja skarżącej musiała być znana pracownikom pomocy społecznej działającym w środowisku. Zaniechanie wykorzystania posiadanych informacji, w szczególności odnoszących się do stanu zdrowia psychicznego skarżącej i oparcie podjętego w sprawie rozstrzygnięcie wyłącznie na podstawie formalnej odmowy zawarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wskazuje co najmniej na przedwczesne, a zatem na niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 61 ust. 2e u.p.s.

Nie można natomiast potwierdzić zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Regulacja te stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy, określając zasady sądowej kontroli administracji publicznej. Sąd administracyjny może naruszyć powyższy przepis gdy oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na możliwość naruszenia ww. przepisu w sposób odpowiadający jego dyspozycji. Jednocześnie kwestia, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez organ administracji publicznej była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiana z naruszeniem powyższych przepisów (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nietrafny jest także zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej również nie wskazano na tego rodzaju wadliwość. Natomiast nieuwzględnienie w podstawie faktycznej wyrokowania określonych okoliczności stało się przedmiotem odrębnego zarzutu kasacyjnego wskazującego na naruszenie regulacji prawnych odnoszących się do gromadzenia i oceny dowodów. Zarzut ów okazał się zasadnym, o czym była mowa powyżej.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia prawa materialnego. Jakkolwiek autor kasacji wskazuje na niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s., to sam zarzut nie wskazuje na błąd w dokonanej subsumpcji, bowiem nie odnosi się do stanu sprawy wynikającego z faktycznej podstawy wyrokowania ale postulowanego przez siebie stanu faktycznego. Podstawę rozstrzygnięcia sprawy – co należy przypomnieć – stanowił fakt niepodpisania umowy, o której mówi art. 103 ust. 2 u.p.s. i odmowa przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. W toku postępowania administracyjnego nie ustalono zatem wysokości dochodów skarżącej w kontekście wypełnienia kryterium dochodu, o którym stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s. Jednocześnie należy dostrzec, iż zarzut naruszenia prawa materialnego nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Zgłoszone w postępowaniu kasacyjnym wnioski dowodowe podlegały oddaleniu. Przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Dokonywanie przez sąd administracyjny ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej w postępowaniu administracyjnym (vide: K.Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002/7–8, s. 51). Oznacza to, że postępowanie dowodowe prowadzone przed sądem administracyjnym nie służy zwalczaniu ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza (vide: H.Knysiak-Sudyka [w:] T.Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016, uwagi do art. 106; wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., II FSK 1935/13; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., I OSK 602/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tymczasem analiza zakresu wniosku dowodowego i charakteru okoliczności mających podlegać udowodnieniu wskazuje wyraźnie, iż celem inicjowanego postępowania dowodowego nie są potrzeby postępowania sądowego lecz usunięcie zaniechań dowodowych, jakie nastąpiły w toku postępowania administracyjnego.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchylenie zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.), uwzględniając w dokonywanych ustaleniach stan świadomości strony wywołany istniejącą niepełnosprawnością.

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (art. 258 – 261 p.p.s.a.).