Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 684/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 75, art.  77 § 1, art. 80, art. 84 § 1,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 1, art. 20 ust. 9, art. 40 ust. 12,
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 511/22 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2022 r. nr SKO.Dr./4122/314/2021 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 września 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 511/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. K., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 10 stycznia 2022 r., nr SKO.Dr./4122/314/2021, w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 20 kwietnia 2021 r. pracownicy Zarządu Dróg Miasta Krakowa podczas kontroli ul. [...] w K. stwierdzili zajęcie pasa drogowego przez urządzenie reklamowe dwustronne o wymiarach 1,95 m x 0,96 m (całkowita powierzchnia reklamowa: 3,74 m kw.) zamontowane w gruncie (działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...]) bez zezwolenia zarządcy drogi - co udokumentowano sporządzonym protokołem oględzin pasa drogowego oraz na wykonanych podczas kontroli fotografiach. Zarządca drogi ustalił, że właścicielem przedmiotowego urządzenia reklamowego jest M. K. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą P. Natomiast działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem "dr" co oznacza, że stanowi pas drogowy drogi publicznej, jaką jest ul. [...]. Jest to droga gminna, której zarządcą jest Zarząd Dróg Miasta K. W konsekwencji Prezydent Miasta Krakowa, zwany dalej "organem pierwszej instancji" wszczął z urzędu postępowanie administracyjne i decyzją z dnia 25 października 2021 r. nałożył na skarżącego administracyjną karę pieniężną w kwocie 7.730,60 zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w K. powierzchnią reklamową o treści "[...]" w okresie od dnia 20 kwietnia 2021 r. do dnia 11 czerwca 2021 r. bez zezwolenia zarządcy drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie opisaną na wstępie decyzją z dnia 10 stycznia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Oddalając skargę na decyzję Kolegium Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, ani naruszenia prawa procesowego. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary, a mianowicie protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie wykonane przez pracowników ZDM oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na których zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego, są wystarczające do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Ze znajdującego się w aktach sprawy uproszczonego wypisu z rejestru gruntów dla działki ewidencyjnej nr [...] (ul. [...]) wynika, że działka ta nosi oznaczenie "dr" - Drogi i stanowi własność Skarbu Państwa, zaś jej użytkownikiem wieczystym jest Gmina K. Z wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wyrysu z mapy zasadniczej wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że dwustronna tablica reklamowa została umieszczona w pasie drogowym. Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie został przedstawiony dokument geodezyjny - mapa sporządzona przez geodetę, określająca z jednej strony linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w tym pasie tablicy reklamowej z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego. Skoro organ w niniejszej sprawie posłużył się mapą ewidencyjną i zasadniczą dla wyznaczenia linii przebiegu pasa drogowego, sporządzoną przez geodetę, a skarżący kwestionował prawidłowość tego dowodu, mógł złożyć dowód w postaci opinii innego geodety, czego nie uczynił. Dokumenty w postaci mapy ewidencyjnej i zasadniczej z wrysowaną lokalizacją dwustronnej tablicy reklamowej korespondują również z wykonaną przez organ dokumentacją zdjęciową pasa ruchu drogowego oraz wynikami kontroli pasa drogowego. Powyższe uzasadnia tezę o prawidłowości ustalenia organów, że doszło do zajęcia pasa drogowego przez sporną reklamę.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił M. K. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie przepisów:

a. art. 7, 75, 77 § 1, 80 oraz art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." w związku z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1005 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p." w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582) poprzez:

- oparcie decyzji o nałożeniu kary na materiale dowodowym w postaci mapy zasadniczej oraz mapy ewidencyjnej, które to dokumenty nie powinny stanowić dowodu w sprawie, gdyż nie stanowią weryfikowalnych dokumentów w zakresie wykazania, że nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym, albowiem wymienione dokumenty zostały sporządzone w dniu 20 lipca 2021 r., to jest już po demontażu reklamy, co zostało potwierdzone protokołem [notatką] z kontroli według stanu na dzień 7 lipca 2021 r., podczas której nie stwierdzono zajęcia pasa drogowego, wobec czego organ pierwszej instancji nie miał możliwości wrysowania na mapach faktycznego umiejscowienia nośnika reklamowego, a czynności powyższych dokonał prawdopodobnie na podstawie wykonanej dokumentacji zdjęciowej, która nie przedstawia granic pasa drogowego na zajętym przez nośnik reklamowy gruncie, co całkowicie pozbawia wiarygodności te dokumenty;

- oparcie decyzji na podstawie kopii mapy zasadniczej oraz kopii mapy ewidencyjnej z dokonanym zaznaczeniem granic jedynie przez pracownika organu podczas gdy, w rozpoznawanej sprawie brak w aktach sprawy mapy przedstawiającej usytuowanie pasa drogowego, jego granic i umieszczenia w nim, wrysowania wyświetlacza reklam, sporządzonej przez uprawnionego geodetę na stosownej mapie prawnej, uwzględniającej wyniki pomiarów co uniemożliwia jednoznaczne ustalenie przez organ, czy sporna reklama znajdowała się w przestrzeni pasa drogowego;

- zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

i. opinia biegłego geodety względnie mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę;

ii. plan gruntu w formie dokumentu geodezyjnego z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu i położenia przedmiotowej tablicy reklamowej względem tych granic, z równoczesnym odniesieniem granic pasa drogowego na gruncie, na którym do zajęcia doszło, poprzez stabilizację odpowiednimi znakami i uwidocznienie ich zasięgu na zdjęciach jako dowodach uzupełniających;

b. art. 6, 4, 9, 10 § 1, 79 § 1 i 2 i 81 w związku z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez:

- przeprowadzenie oględzin bez powiadomienia strony, a co za tym idzie, również bez udziału odwołującego, a tym samym bezprawne dopuszczenie protokołów (notatek) z tych czynności jako ważnych dowodów w postępowaniu administracyjnym,

- niepodjęcie przez organ pierwszej instancji wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia przedmiotowej sprawy, nie bacząc na interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

c. art. 7, 77 K.p.a. poprzez uznanie, iż odwołujący winien był przedstawić dowody na okoliczność położenia nośnika reklamowego w sytuacji gdy organ administracji nie może ograniczyć się do oczekiwania na przedstawienie przez stronę dowodów potwierdzających jej żądanie, a powinien aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy;

d. art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał jest wystarczający do udowodnienia faktu zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie reklamy oraz uznanie, iż mapy ewidencyjna i zasadnicza zostały sporządzone przez geodetę.

W oparciu o powołane zarzuty skarżący kasacyjnie sformułowała wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości, rozpoznanie skargi i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sprawie. Sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że podstawą zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w toku kontroli zgodności z prawem decyzji Kolegium oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia 25 października 2021 r. o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, było uznanie, że przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne naruszało normy zawarte w art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a., co miało być wynikiem ustaleń w zakresie kolizji usytuowania reklamy i nośnika reklamowego z linią graniczną pasa drogowego, w oparciu o niewystarczający materiał dowodowy. Skarżący kasacyjnie wskazał w tym zakresie na konieczność dysponowania przez organ urzędowym dokumentem geodezyjnym, określającym zarówno linie graniczne pasa drogowego, jak i umieszczenie w pasie drogowym reklamy, co pozwala stwierdzić zajęcie tego pasa. Wyjaśniając swoje stanowisko skarżący wskazał, że takim dokumentem jest mapa do celów prawnych, o której mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572), zwanego dalej "rozporządzeniem". Skarżący kasacyjnie wskazał, że "w ramach sprawy dotyczącej zajęcia pasa drogowego kluczowymi są takie dowody, jak mapy sporządzone przez uprawnionego geodetę z wyraźnym wskazaniem linii granicznych pasa drogowego i zaznaczeniem usytuowania reklamy oraz zdjęcia tejże reklamy (...). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny sporządzony i podpisany przez geodetę, czy też opinia biegłego geodety, określająca, z jednej strony, linię graniczną pasa drogowego, z drugiej zaś – kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tą linią, pozwalająca stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego".

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podniesione zarzuty są niezasadne. Wskazany w ramach omawianego zarzutu wzorzec kontroli – przepis art. 7 K.p.a. – określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 K.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Mając na uwadze powyższe zasady, stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy obu instancji rozpatrzyły sprawę w sposób wszechstronny i wyczerpujący, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji. Ustalenia te zostały przez organ odwoławczy należycie rozważone, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Wskazać w tym względzie należy, że oparcie przeprowadzonych w sprawie ustaleń na dowodach w postaci protokołu kontroli pasa drogowego, fotografii, wypisu z rejestru gruntów, mapy zasadniczej z zaznaczonym miejscem usytuowania reklamy i granic pasa drogowego, nie mogło być uznane za niewystarczające. Zdaniem NSA niezasadny jest zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej, jakoby niekompletność materiału dowodowego w sprawie miała wynikać z braku dowodu (dokumentu) określającego linie graniczne pasa drogowego, co w konsekwencji miałoby uzasadniać tezę, że dla wykazania zajęcia pasa drogowego konieczne jest przedstawienie dowodu w postaci mapy do celów prawnych, na której biegły geodeta przedstawiłby przebieg pasa drogowego, jego granic i wrysowanej reklamy.

Nie można zgodzić się z założeniem skarżącego kasacyjnie, że ustalenie pasa drogowego jest możliwe tylko przy wykorzystaniu niektórych środków dowodowych, takich jak określony typ mapy geodezyjnej, sporządzonej zgodnie z wymogami odnoszącymi się do standardów prac geodezyjnych, czy też operatu geodezyjnego. Skarżący kasacyjnie, formułując powyższe zarzuty pominął istotne w sprawie zagadnienie prawne, a mianowicie, że wskazywane źródła dowodowe nie mają charakteru specjalnego – wręcz zastrzeżonego, czy koniecznego dla ustalenia istotnych faktów w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego. Przyjęcie poglądu o niezbędności pozyskania przez organy urzędowego dokumentu geodezyjnego, w celu poczynienia ustaleń w sprawie, nie znajduje oparcia w przepisach prawa i prowadzi de facto do formułowania w omawianym zakresie poglądu o dopuszczalności zastosowania w sprawie formalnej (tzw. legalnej) teorii dowodów, kolidującej z ogólną zasadą postępowania, w myśl której, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 K.p.a.). Przepisy u.d.p. również nie nakładają szczególnych rygorów dowodowych dla ustalenia okoliczności stanowiących podstawę do nałożenia kary na podstawie art. 40 ust. 12 tej ustawy. Zarządca drogi prowadząc postępowanie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego ma ustalić pas drogowy dla danej kategorii drogi. W tym zakresie może posłużyć się wszelkimi dowodami - zgodnie z treścią art. 75 § 1 K.p.a. Dla ustalenia granic pasa drogowego podstawowe znaczenie będą miały dokumenty, z treści których będzie wynikało położenie i przebieg granic pasa drogowego. Zarządca drogi, bo to jest właściwy organ, który ma ustalać takie fakty, to organ specjalistyczny, zajmujący się zarządzaniem drogą. Organ ten z urzędu posiada (musi posiadać) odpowiednią wiedzę w zakresie istnienia, umiejscowienia i powierzchni pasa drogowego zarządzanych przez siebie dróg publicznych. Ta wiedza jest mu niezbędna z punktu widzenia realizacji ustawowych obowiązków w zakresie zarządzania pasem drogowym. Z tego względu zarządca drogi z urzędu dysponuje wiedzą na temat umiejscowienia konkretnego pasa drogowego, a czerpie ją z różnych źródeł. Na gruncie regulacji art. 40 ust. 12 u.d.p. zarządca drogi musi ustalić granice pasa drogowego z dochowaniem reguł legalizmu, na podstawie dokumentów, które opisują drogę z zajętym pasem drogowym, a więc na podstawie dokumentów opisujących daną kategorię drogi. Obowiązek taki dla zarządcy drogi wynika z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582). Natomiast art. 20 ust. 9 u.d.p. jest podstawą do wydania tego aktu, który nakłada na zarządcę drogi obowiązek prowadzenia ewidencji drogi. W ramach tej ewidencji funkcjonuje książka drogi, a w niej w pkt 8 powinny znaleźć się szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi z opisem pasa drogowego (pkt 35). W kolumnie oznaczonej tym numerem mają być wskazane dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, co wynika z objaśnień zawartych w rozporządzeniu z 16 lutego 2005 r. Oczywiście wymieniony dokument urzędowy (książka drogi), zważywszy na jego treść, funkcje oraz cele towarzyszące jego wytworzeniu, nie jest i nie może być traktowany jako dokument rozstrzygający kwestię odnoszącą się do zajęcia pasa drogowego (por. np.: wyrok NSA z dnia: 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GSK 588/20; publ. w CBOSA). NSA podkreśla, że cyfrowe rozwinięcie książki drogi (danych z niej wynikających) stanowi system ewidencji dróg i obiektów mostowych EDIOM. W tych okolicznościach niezasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uznana przez organy w niniejszej sprawie za wiarygodną i wystarczającą dla celów ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego kopia mapy zasadniczej (wydruk w skali 1:500), stanowi prawem przewidziany dokument urzędowy. Mapa zasadnicza jest bowiem standardowym opracowaniem kartograficznym, zawierającym informacje o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej – m.in. działek ewidencyjnych i budynków, przy czym dane w niej ujęte odpowiadają stanowi ewidencyjnemu (art. 4 ust. 1e ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne; obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1752). Jest więc oczywiste, że kopia takiej mapy odzwierciedla dane dotyczące punktów osnowy geodezyjnej działek ewidencyjnych, co miało znaczenie w rozpoznawanej sprawie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego. Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest określenie innych danych geodezyjnych, które pozyskuje się na skutek wykonania stosownych prac geodezyjnych, wymaganych z uwagi na szczególny charakter postępowań, na potrzeby których prace takie są wykonywane. Właśnie w takich przypadkach sporządza się mapy do celów prawnych, co wprost wynika z norm Prawa geodezyjnego i kartograficznego lub innych przepisów szczególnych. Chodzi tu między innymi o postępowania, które obejmują wznowienie znaków granicznych, albo dotyczą podziału nieruchomości lub scalenia i podziału nieruchomości, czy też inne (niż wymienione wyżej) postępowania, w których sporządzenie mapy do celów prawnych jest wymogiem wynikającym z przepisów prawa (art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sprawa o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego nie jest szczególnego rodzaju postępowaniem, w którym dla jego rozstrzygnięcia wymagane jest – co do zasady – sporządzenie mapy do celów prawnych, bowiem w tym postępowaniu przebieg granic pasa drogowego należy do kwestii stanu faktycznego, ustalanego przez organ w ramach postępowania dowodowego. Okoliczność ta ustalana jest na podstawie wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 K.p.a.) i nie jest niezbędne dla jej ustalenia dopuszczenie szczególnego dowodu, będącego rezultatem wykonania prac geodezyjno-kartograficznych, o których mowa w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Rozdział 3 – "Prace geodezyjne i kartograficzne").

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, w oparciu o zgromadzone dokumenty oraz dokumentację fotograficzną, pomiary pasa drogowego i spornej reklamy w trakcie kontroli pasa drogowego dawały pełne podstawy do tego, aby upoważniony pracownik zarządcy dogi dokonał oznaczenia na mapie granic pasa drogowego a w dalszej kolejności dokonał wrysowania spornej reklamy na obszar pasa drogowego. Kwestia ta została zresztą szeroko omówiona w uzasadnieniu decyzji Kolegium oraz w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.

W tym też kontekście należy przypomnieć, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 K.p.a.). Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego. Zagadnienie to było przedmiotem rozważań i oceny wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w kliku już orzeczeniach, przy czym NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie znajduje podstaw do zanegowania tego stanowiska, w pełni je podzielając (zob. np. wyroki NSA z dnia: 30 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2139/21; 13 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 318/21; 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2664/21).

Przedstawiony pogląd nie stoi przy tym w sprzeczności z możliwością dopuszczenia dowodu w postaci opinii biegłego geodety (czy też odrębnego opracowania geodezyjnego), jednakże taka decyzja organu prowadzącego postępowanie uzależniona jest od wystąpienia rzeczywistej potrzeby wyeliminowania wątpliwości co do stanu faktycznego – istniejącej w świetle innych dowodów. W rozpatrywanej sprawie wątpliwości takie nie wystąpiły, albowiem – co jest bezsporne – omawiany nośnik reklamy usytuowany był w centralnej części nieruchomości stanowiącej pas drogowy w rozumieniu art. 4 u.d.p. Ustalenia organu co do usytuowania reklam w granicy pasa drogowego są jednoznaczne i spójne, znajdując potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, w tym protokołach z kontroli pasa drogowego, wypisie wraz z wyrysem z rejestru gruntów, wydruku z mapy zasadniczej z naniesionymi liniami oznaczającymi granice pasa drogowego i miejsca usytuowania reklamy, jak też dokumentacją fotograficzną. Na mapie zasadniczej oznaczono przebieg pasa drogowego oraz posadowienie nośnika reklamowego. Zgromadzone w sprawie dowody pozwalały więc na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został przez organy wyczerpująco ustalony i wyjaśniony, dlatego zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów K.p.a. poprzez przeprowadzenie oględzin pasa drogowego bez powiadomienia strony i bezprawne dopuszczenie protokołów (notatek) z tych czynności jako ważnych dowodów w postępowaniu administracyjnym oraz niepodjęcia przez organ pierwszej instancji wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z zapewnieniem stronie możliwości czynnego udziału w tych czynnościach.

Stwierdzenie popełnienia deliktu administracyjnego w postaci zajęcia pasa drogi publicznej ul. [...] w K. bez zezwolenia zarządcy drogi nastąpiło w dniu 20 kwietnia 2021 r. podczas rutynowych czynności kontrolnych pasa drogowego (tzw. objazdu). Dopiero w dalszej kolejności zarządca drogi ustalił podmiot, który zajął ten pas drogowy bez zezwolenia i wówczas pismem z dnia 27 kwietnia 2021 r. (doręczonym skarżącemu w dniu 30 kwietnia 2021 r.) zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W zawiadomieniu tym organ poinformował skarżącego o uprawnieniach przysługujących mu zgodnie z art. 10 K.p.a. – w szczególności o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz o możliwości czynnego udziału w czynnościach dowodowych. Skarżący nabył uprawnienia procesowe strony postępowania administracyjnego dopiero z chwilą doręczenia mu zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania (tj. w dniu 30 czerwca 2021 r.). Z tą chwilą rozpoczęło się postępowanie a skarżący uzyskał formalnie w nim status strony wraz ze wszystkimi uprawnieniami procesowymi. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że okoliczność, iż postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego zostało wszczęte w dniu 30 czerwca 2021 r. nie wyklucza możliwości wykorzystania w tym postępowaniu (wprowadzenia do niego) materiału dowodowego pochodzącego sprzed tej daty, o ile strona następczo (po wszczęciu postępowania) miała zagwarantowaną możliwość zapoznania się z tym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do tego materiału dowodowego. W sytuacji, gdy w momencie stwierdzenia przez właściwy organ popełnienia (zaistnienia) deliktu administracyjnego jego sprawca jest jeszcze nieznany lub nieobecny, organ jedynie utrwala okoliczności faktyczne związane z tym deliktem, traktując to jako materiał dowodowy, który wprowadza następnie do postępowania z chwilą jego wszczęcia z urzędu. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że organ spełnił powyższe wymagania procesowe, poprawnie wprowadził do postępowania materiał dowodowy pochodzący sprzed jego wszczęcia informując o tym stronę i zapewniając jej możliwość czynnego udziału w dalszych czynnościach dowodowych.

W tych okolicznościach skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.