Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 731/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 234  ust. 8
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 61,  art. 61a
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 122,  art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2023 r. sprawy ze skargi A.J. i B.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 13 marca 2023 r. nr SKO.OŚ/41.9/85/2023/3274/KS w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) postanowieniem z dnia 13 marca 2023 r. nr SKO.OŚ/41.9/85/2023/3274/KS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia B. J. i A. J. (dalej – Wnioskodawcy, Skarżący), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta J. (dalej – organ I instancji, Prezydent Miasta) z dnia 12 stycznia 2023 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, tj. podniesienia terenu na działkach nr [...] i [...]obręb B. , przy ul. [...] w J. , stanowiących własność G. G. (dalej – Uczestnik), co wpływa szkodliwie na działki: nr [...] i [...] obręb B. , stanowiące własność Skarżących oraz nakazania G. G. przywrócenia stanu poprzedniego działek nr [...] i nr [...] poprzez odtworzenie pierwotnego ukształtowania terenu działek, a w szczególności terenu działki nr [...].

Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2022 r. Skarżący zwrócili się do organu I instancji o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, tj. podniesienia terenu działek nr [...] i [...] obręb B. .

Organ I instancji, działając na podstawie art. 61a k.p.a., postanowieniem z dnia 12 stycznia 2023 r. odmówił Skarżącym wszczęcia postępowania w powyższej sprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że w niniejszej kwestii Prezydent Miasta wydał decyzję z dnia 14 listopada 2022 r. nr [...], którą na podstawie art. 234 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 z późn. zm. – dalej u.p.w.) umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Skarżących z dnia 6 października 2020 r. w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie, tj. podniesienia terenu na działkach nr [...] i [...] obręb B. , co może wpływać szkodliwie na działki: nr [...] i [...] obręb B. , stanowiące własność Skarżących. Dodano, że wobec braku odwołania stała się ona ostateczna z dniem 1 grudnia 2022 r. Okoliczność ta, zdaniem organu I instancji, stanowi przeszkodę dla rozpoznania wniosku Skarżących z dnia 20 grudnia 2022 r.

W zażaleniu z dnia 23 stycznia 2023 r. pełnomocnik Skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zakończenie postępowania administracyjnego decyzją o umorzeniu postępowania w sprawie, stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, której przedmiot tożsamy jest z przedmiotem sprawy umorzonej, podczas gdy decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron, a jedynie przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawiłość sprawy w danej instancji, a skutki decyzji umarzającej postępowanie mają charakter jedynie procesowy i prowadzą do zniweczenia dotychczas toczącego się postępowania, nie powodując zaistnienia przesłanki powagi rzeczy rozstrzygniętej i nie stanowiąc tym samym innej uzasadnionej przyczyny, z uwagi na którą postępowanie nie może być wszczęte.

Kolegium nie podzielając argumentacji Strony, postanowieniem z dnia 13 marca 2023 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach zaskarżonego postanowienia stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż w sprawie zachodzi przesłanka odmowy wszczęcia postępowania w postaci res iudicata. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem, że wniosek z dnia 20 grudnia. 2022 r, jest identyczny z wnioskiem z dnia 20 października 2020 r., który został rozpatrzony, a postępowanie zakończono decyzją ostateczną z dnia 14 listopada 2022 r. Ich analiza, w ocenie Kolegium, pozwala na stwierdzenie tożsamości sprawy, ponieważ występuje ten sam podmiot, przedmiot oraz stan prawny w niezmienionym stanie fatycznym. Nadto zauważono, że we wniosku z dnia 20 grudnia 2022 r. nie powołano nowych okoliczności sprawy, co tym bardziej przemawia za słusznością rozstrzygnięcia organu I instancji.

W skardze z dnia 5 kwietnia 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Wnioskodawców zarzuciła postanowieniu Kolegium naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 61a § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że tożsamość spraw (res iudicata) zachodzi w sytuacji, kiedy w sprawie występuje ten sam podmiot, przedmiot oraz stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym, podczas gdy w sprawie mamy do czynienia z decyzją umarzającą postępowanie, która nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron, a jedynie przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji, zaś skutki decyzji umarzającej postępowanie mają charakter jedynie procesowy i prowadzą do zniweczenia dotychczas toczącego się postępowania, tym samym brak jest przeszkód do ponownego wszczęcia postępowania, a ocena dopuszczalności ponownego rozstrzygania danej sprawy musi być podjęta z uwzględnieniem charakteru sprawy i okoliczności umorzenia postępowania, co doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia organu l instancji o odmowie wszczęcia postępowania;

b) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że na etapie wstępnym postępowania, w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie można formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania i tym samym zaniechaniu ustalenia przez organ, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 234 ust. 5 u.p.w., podczas gdy rozważenie zastosowania w sprawie art. 234 ust. 5 u.p.w., nie stanowi meritum żądania, a kwestię formalną odnoszącą się do możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie, która to przesłanka w każdym przypadku powinna być rozpatrywana na wstępnym etapie postępowania, co doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia organu l instancji o odmowie wszczęcia postępowania;

c) art. 234 ust. 5 u.p.w. w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że w sprawie brak jest okoliczności, które uzasadniałyby wystąpienie z nowym żądaniem wszczęcia postępowania, pomimo jego uprzedniego umorzenia, podczas gdy analiza intertemporalnego obowiązywania art. 234 ust. 5 u.p.w. prowadzi do wniosku, że nie ma on zastosowania do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie nowej ustawy Prawo wodne, co stanowi okoliczność stanowiącą podstawę do wystąpienia z nowym żądaniem wszczęcia postępowania, pomimo jego uprzedniego umorzenia, a które to okoliczności w całości pominięto wydając postanowienie w sprawie, co doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia organu l instancji o odmowie wszczęcia postępowania.

Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, a także o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W skardze zawarto również żądanie rozpoznania sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest postanowienie, którym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej zmiany stanu wody na gruncie.

Przed przystąpieniem do rozważań należy poczynić zastrzeżenie co do zakresu kontroli sądowej. Otóż w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie znajduje zastosowania w niniejszym przypadku). Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 227/17, Lex nr 2312988). Mając to na uwadze stwierdzić należy, że skarga z dnia 5 kwietnia 2023 r. dotyczy postanowienia Kolegium, którym utrzymano w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie. Oznacza to, że ocenie zostanie poddana jedynie prawidłowość stanowiska zakładającego, że wystąpiła przeszkoda w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. dla przeprowadzenia postępowania w zakresie wynikającym z wniosku Skarżących z dnia 20 grudnia 2022 r. Tym samym poza zakresem niniejszego postępowania są wszelkie inne zagadnienia. Dlatego też ocenie nie zostanie poddana kwestia zakresu czasowego stosowania art. 234 ust. 5 u.p.w., tj. czy odnosi się on także do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r.

Przechodząc do meritum problemu przywołać należy w pierwszej kolejności art. 61a § 1 k.p.a. Stanowi on, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 332/12, Lex nr 1216728, wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 763/20, Lex nr 3196031).

W doktrynie zwraca się także uwagę, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy spełnione są następujące przesłanki:

1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej;

2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II k.p.a., w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem (zob. A. Wróbel. Art. 61a. W: Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX 2018).

Dodać również należy, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt II GSK 429/21, Lex nr 3264934).

Kontrolując zaskarżone postanowienie należy przychylić się do twierdzenia, że w sprawie zaistniała przeszkoda o charakterze przedmiotowym, a konkretnie Wnioskodawcy wystąpili o zainicjowanie postępowania w sprawie, w której zapadło już rozstrzygnięcie. Pełnomocnik Skarżących nie kwestionuje bowiem tego, że organ I instancji decyzją z dnia 14 listopada 2022 r. (która stała się ostateczna wobec niewniesienia odwołania) umorzył postępowanie w sprawie zmiany stosunków wodnych na działach o nr [...] i [...] ze szkodą dla nieruchomości stanowiących własność Wnioskodawców. Nie neguje się również tego, że sprawa zakreślona wnioskiem z dnia 20 grudnia 2022 r. jest tożsama ze sprawą, w której wydano wspomnianą decyzję. Owa tożsamość dotyczy zarówno jej strony podmiotowej i przedmiotowej. Ponadto zwrócić należy uwagę, iż nie uległ zmianie zarówno stan prawny, jak i faktyczny sprawy. W tych kategoriach nie można rozpatrywać wskazywanego przez pełnomocnika "nowego" podejściu do wykładni art. 234 ust. 5 u.p.w., które wyklucza jego stosowanie do stanów faktycznych pochodzących sprzed wejścia w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r. Takie stwierdzenie de facto kwestionuje prawidłowość decyzji z dnia 14 listopada 2022 r., której podstawą wydania był właśnie art. 234 ust. 5 u.p.w. Taka kontrola pozostaje jednak poza granicami niniejszego postępowania. Jedynie na marginesie zauważyć przyjdzie, że wskazywany przez pełnomocnika wyrok WSA w Gliwicach o sygn. akt II SA/Gl 279/21 został wydany w dniu 8 lipca 2021 r., a więc ponad rok wcześniej niż decyzja umarzająca postępowanie w sprawie stosunków wodnych.

Zgodzić się należy z pełnomocnikiem Skarżących, że umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie oznacza to automatycznie, że dopuszczalne jest ponowne wystąpienie strony z żądaniem wszczęcia postępowania, które wcześniej zostało uznane za bezprzedmiotowe. Jakkolwiek w przeszłości istniała rozbieżność zapatrywań co do tego, czy wydanie decyzji umarzającej postępowanie w określonej sprawie administracyjnej stanowi przeszkodę do wystąpienia z nowym żądaniem wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, to aktualnie zgodnie przyjmuje się, że ocena dopuszczalności ponownego rozstrzygania danej sprawy musi być podjęta z uwzględnieniem charakteru sprawy i okoliczności umorzenia postępowania (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2015 r., s.800; M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2017, s. 879; wyroki NSA: z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2601/15, Lex nr 2355764 oraz z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1088/17, Lex nr 3112041).

Podnieść należy, że przepis art. 234 ust. 5 u.p.w. wyłącza możliwość merytorycznego badania sprawy z uwagi na upływ czasu, a zatem stanowi przeszkodę przedmiotowa dla prowadzenia postępowania. Uregulowanie to uprawnia więc organ do odmowy wszczęcia postępowania, a jeżeli postępowanie zostanie wszczęte i wykaże, że wnioskodawca wiedzę o naruszeniu stosunków wodnych ze szkodą dla jego gruntu ma od ponad 5 lat to daje organowi podstawę do umorzenia postępowania.

W takich okolicznościach należy uznać trafność stanowiska organów co do istnienia przeszkody do podjęcia na nowo czynności w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działkach [...] i [...]. Podkreślić bowiem należy, iż podstawą umorzenia wcześniejszego postępowania we wspomnianej sprawie był art. 234 ust. 5 u.p.w., w którym ustawodawca zakreślił 5-letni termin prawa materialnego na uruchomienie postępowania, które doprowadzi do usunięcia ewentualnych negatywnych następstw zachwiania równowagi w stanie wód. Oznacza to, że wszczęcie kolejnego postępowania w sprawie tożsamej z tą zakończoną decyzją z dnia 14 listopada 2022 r. byłoby naruszeniem zasady res iudicata, gdyż wiązałoby się z koniecznością ponownej oceny stanu faktycznego przez pryzmat art. 234 ust. 5 u.p.w. Taka ocena została dokonana już w decyzji z dnia 14 listopada 2022 r. Bez znaczenia jest natomiast to, czy jest ona prawidłowa, czy też nie. Dla weryfikacji zgodności z prawem ostatecznych decyzji administracyjnych przewidziane są bowiem tryby nadzwyczajne. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 61a § 1 i 2 k.p.a., a także naruszenia art. 234 ust. 5 u.p.w. w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

W tej sytuacji, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z dnia 14 listopada 2022 r. niedopuszczalnym jest zainicjowanie kolejnego postępowania dotyczącego tej samej materii (zob. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 663/18, Lex nr 3010154). Oznacza to, że dopiero wyeliminowanie takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego umożliwia wszczęcie postępowania w sprawie, która została zakończona wcześniejszą decyzją. W przeciwnym razie akt obarczony byłby wadą nieważności, opisaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skoro wystąpiła okoliczność negatywna dla wszczęcia powyższego postępowania, to organ był zobligowany do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Uregulowanie to bowiem nie pozostawia jakiejkolwiek swobody w tym zakresie.

Konkludując przyjąć należy, że organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę prawidłowo utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne oparte na art. 61a § 1 k.p.a., a jednocześnie nie naruszył wskazanych w skardze przepisów.

W skardze zawarto wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie, nie wskazując argumentów, które uzasadniałyby to żądanie. Zgodnie natomiast z art. 122 p.p.s.a sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Na gruncie tego przepisu wykształciło się stanowisko, że rozpoznanie w trybie uproszczonym skargi na zaskarżalne postanowienie nie jest uzależnione od wniosku strony, ale równocześnie, skierowanie sprawy na rozprawę także nie może być automatycznym efektem złożenia wniosku w tym przedmiocie. Dlatego też wniosek strony o przeprowadzenie rozprawy nie wiąże Sądu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 marca 2017 r. o sygn. akt I SA/Gd 1705/16, Lex nr 2270464). Ponadto z treści art. 122 p.p.s.a. wynika, że przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu ("może przekazać"), któremu ustawodawca, w omawianej kwestii, pozostawił całkowitą swobodę, nie wskazując żadnych kryteriów, którymi powinien kierować się sąd (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 5287/16, Lex nr 2347699). Mając na uwadze powyższe skład orzekający Sądu nie dostrzegł powodów, dla których sprawa miałaby zostać rozpatrzona na rozprawie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.).