Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1009/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 15zzr ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 875
law: Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2
article: art. 50 ust. 20
journal: Dz.U. 2020 poz 1398
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1353/21 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 1 września 2021 r. nr 385/06/2021/KL w przedmiocie ustalenia obowiązku poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1353/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J. Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 1 września 2021 r., nr 385/06/2021/KL, w przedmiocie obowiązku poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie administracyjne.

Zaskarżoną decyzją z dnia 1 września 2021 r., Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia ustalił obowiązek poniesienia przez Y. U. (Ł.) kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych jej w okresie od dnia 24 do 26 sierpnia 2016 r. pomimo braku prawa do świadczeń opieki zdrowotnej w wysokości 2804,88 zł (pkt 1) oraz obowiązek zapłaty ww. kosztów w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszej decyzji na rachunek bankowy Małopolskiego OW NFZ w Krakowie (pkt 2), podając w jej uzasadnieniu, że w dniach 24 - 26 sierpnia 2021 r. zostały udzielone skarżącej świadczenia opieki zdrowotnej w SP ZOZ Szpital [...] w K. (leczenie stacjonarne), a równocześnie w tym okresie nie stwierdzono posiadania przez skarżącą prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 20 kwietnia 2021 r. skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, prowadzącego do wydania przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia obowiązku poniesienia przez skarżącą kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, ich wysokości oraz terminu płatności za udzielone świadczenia opieki zdrowotnej. W powyższym piśmie wskazano, że powodem wszczęcia postępowania administracyjnego było złożenie przez skarżącą u świadczeniodawców oświadczeń o posiadaniu prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, podczas gdy wynik weryfikacji danych zawartych w informatycznych systemach rozliczeniowych Narodowego Funduszu Zdrowia w zakresie udzielonych świadczeń opieki zdrowotnej oraz elektronicznych danych o zgłoszeniach do ubezpieczenia zdrowotnego nie potwierdził w ww. okresie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz poinformowano o możliwości dokonania wstecznego zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie art. 50 ust. 18a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Weryfikacja uprawnień skarżącej na [...] zaowocowała wpływem do Małopolskiego Oddziału NFZ w Krakowie pisma wyjaśniającego, że uczelnia nie zgłaszała do ubezpieczenia zdrowotnego skarżącej, gdyż takie zgłoszenie i opłacenie składek za studiujących cudzoziemców nieposiadających obywatelstwa państw członkowskich UE lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) następuje wyłącznie na wniosek oraz po podpisaniu przez zainteresowanego studiującego oświadczenia o niepodleganiu obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu. NFZ stwierdził również, że nie dokonano wstecznego zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem.

Podniósł, że w sprawie bezspornym jest, że w dniach 24 - 26 sierpnia 2016 r. skarżącej zostały udzielone świadczenia opieki zdrowotnej, o wartości łącznie 2804,88 zł, a decyzja o zobowiązaniu skarżącej do poniesienia wskazanych kosztów opieki zdrowotnej została wydana w dniu 1 września 2021 r., a więc pięć lat od udzielenia świadczeń upłynęło w dniu 26 sierpnia 2021 r.

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 50 ust. 18 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Zgodnie jednak z art. 50 ust. 20 powyższej ustawy, nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 18, jeżeli od dnia, w którym zakończono udzielanie świadczenia opieki zdrowotnej, o którym mowa w ust. 15, upłynęło 5 lat.

Skoro zatem – jak wskazał Sąd I instancji – udzielanie skarżącej świadczeń zakończono w dniu 26 sierpnia 2016 r., to w dniu 1 września 2021 r. nie było prawnie dopuszczalne wydanie decyzji, o której mowa w art. 50 ust. 18 ustawy. Przepis art. 50 ust. 20 ustawy przewiduje bowiem ustawowy brak prawa do ustalenia przez organ obowiązku poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej przez osobę, która nie posiadała w momencie udzielania jej świadczenia prawa do takich świadczeń finansowanych ze środków publicznych po upływie pięciu lat od ich udzielenia. Oznacza to, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia ma kalendarzowe pięć lat, aby zebrać niezbędne dokumenty i przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji obciążającej pacjenta kosztami udzielonych mu świadczeń zdrowotnych.

Dokonując oceny, czy w sprawie nie doszło do podnoszonego w odpowiedzi na skargę zawieszenia biegu terminu do wydania decyzji, o którym mowa w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach, Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z już nieobowiązującym art. 15 ust. 1 zzr, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Zgodnie z art. 15 zzr ust. 5 ustawy covidowej czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Zgodnie natomiast z art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy covidowej, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zgodnie z art. 15zzs ust. 10 w okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Zdaniem Sądu I instancji, obowiązujące przepisy nie zawierają wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy co do wstrzymania lub zawieszenia biegu do wydania decyzji ustalającej obowiązek poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, co wymaga dokonania wykładni powołanych przepisów związanych ze stanem pandemii.

Zgodnie z art. 15 zzr ust. 1 ustawy covidowej w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Termin końcowy wstrzymania lub zawieszenia biegu terminów w postępowaniu administracyjnym związany był z uchyleniem art. 15zzr ust. 1 przez art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 i rozpoczęciem biegu wstrzymanych lub zawieszonych terminów po upływie 7 dni od daty wejścia w życie ww. ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (art. 68 ww. ustawy z dnia 14 maja 2020 r.). Przepisy te, przestały jednak obowiązywać przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia obowiązku ustalenia kosztów opieki zdrowotnej udzielonej skarżącej i nie miały znaczenia w rozpoznawanej sprawie.

Sąd instancji podniósł, że żadne z postanowień art. 15 zzr ust. 1 ustawy covidowej nie daje podstaw do twierdzenia, że wolą ustawodawcy było zawieszenie biegnących terminów prawa materialnego, o których mowa w art. 50 ust. 20 ustawy. Ustawodawca w art. 15 zzr ust. 1 pkt 5 ustawy covidowej wskazał jedynie na zawieszenie terminów zawitych, z których upływem ustawa wiąże ujemne skutki dla strony. Nie odniósł się natomiast do terminów, których naruszenie powoduje, tak jak w niniejszej sprawie, korzystne dla strony skutki. W rezultacie nie może on stanowić podstawy zawieszenia terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 20 ustawy. Przepis art. 15 zzs ust. 10 ustawy covidowej dotyczy z kolei postępowań, a zatem terminów prawa procesowego, a nie materialnego.

Z kolei zgodnie z art. 15zzs ust. 11 ustawy covidowej, zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Przepisy te mogłyby mieć jedynie zastosowanie do toczącego się postępowania, a postępowanie w sprawie zobowiązania skarżącej do zwrotu kosztów udzielonych świadczeń zdrowotnych zostało wszczęte po uchyleniu powołanego przepisu.

Sąd I instancji wskazał, że wyraźne uregulowanie skutków wstrzymania rozpoczęcia biegu lub też zawieszenia biegu terminów prawa procesowego w cytowanych powyżej przepisach powoduje, że nie można domniemywać skutku w postaci automatycznego przedłużenia terminu materialnego na wydanie decyzji przez organ. Skoro żaden przepis prawa nie określał skutków przedłużenia terminów prawa materialnego na korzyść organu, to brak jest podstawy prawnej do tego typu interpretacji.

W ocenie Sądu I instancji dla wykładni art. 15 zzr oraz art. 15 zzs ustawy covidowej nie ma znaczenia podnoszona przez organ okoliczność, że gdyby przyjąć brak zawieszenia biegu terminów prawa materialnego (w szczególności wskazanego w art. 50 ust. 20 ustawy) doszłoby do zupełnie przypadkowego określenia katalogu osób, które uzyskały świadczenie zdrowotne mimo braku ubezpieczenia, a w stosunku do których brak możliwości procedowania i wydania decyzji przez organ w okresie od 14 marca do 23 maja 2020 r., skutkował niemożnością wydania decyzji nakładającej obowiązek zwrotu kosztów opieki zdrowotnej. Czas zawieszenia obejmował bowiem okres trwający niewiele ponad dwa miesiące, tymczasem ustawa daje Prezesowi NFZ pięć lat na przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji - skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania pismem z dnia 20 kwietnia 2021 r., a zatem po okresie zawieszenia wskazanym przez organ, a od maja 2020 r. minął prawie rok.

Sąd I instancji zauważył, że ustawodawca wprawdzie w ww. art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy covidowej zawiesił bieg terminu prawa administracyjnego w zakresie przedawnienia, ale przedawnienie ustalonych zobowiązań dotyczących obowiązku poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej mogło rozpocząć swój bieg dopiero po wydaniu decyzji, o której mowa w art. 50 ust. 21 ustawy o świadczeniach. Tylko w tym przypadku ustawodawca użył określenia "ulegają przedawnieniu". Co więcej, aby mówić o "przedawnieniu", czyli braku możliwości skutecznego dochodzenia świadczenia, to należność musi w ogóle powstać. W rozpoznawanej sprawie należność dotycząca obowiązku poniesienia kosztów opieki zdrowotnej nie powstaje z mocy prawa, ale na podstawie decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Skoro więc należność taka w ogóle nie powstała, to art. 15zzr ust. 1 pkt 3 nie mógł znajdować do niej zastosowania.

W konsekwencji, Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 3 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Umorzenie postępowania jest determinowane stwierdzeniem istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, a taką jest niemożność wydania decyzji w przedmiocie ustalenia obowiązku poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej z powodu upływu 5-letniego terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi w tym zakresie, gdyż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 50 ust. 20 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 1398 z późń. zm.; dalej – "ustawa o świadczeniach") poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że 5-letni termin na wydanie decyzji administracyjnej nie jest materialnym terminem przedawnienia prawa administracyjnego, w tym nie jest terminem, o którym mowa w art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 374 z późń. zm.; dalej – "ustawa z dnia 2 marca 2020 r.");

2) art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. w zw. z art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie m.in. że ww. art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. dotyczy wyłącznie przypadków przedawnienia należności już ustalonych na mocy decyzji lub powstałych z mocy prawa oraz niezastosowanie go do terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach i w konsekwencji przyjęcie, że doszło do przekroczenia tegoż terminu;

3) art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. oraz art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w zw. z art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach, poprzez ich błędną wykładnię, w szczególności poprzez przyjęcie, że brak wyraźnego uregulowania skutków zawieszenia terminów prawa materialnego "powoduje, że Sąd nie może domniemywać skutku w postaci automatycznego przedłużenia terminu materialnego na wydanie decyzji przez organ" i w konsekwencji przyjęcie, że doszło do przekroczenia terminu wskazanego w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach;

II. z najdalej posuniętej ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Sąd, że nw. przepisy mają charakter przepisów postępowania, zarzucono naruszenie, jako przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. oraz art. 46 ust. 20 i art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) poprzez ich błędną wykładnię lub zastosowanie, w szczególności poprzez przyjęcie, że brak wyraźnego uregulowania skutków zawieszenia terminów prawa materialnego "powoduje, że Sąd nie może domniemywać skutku w postaci automatycznego przedłużenia terminu materialnego na wydanie decyzji przez organ" i w konsekwencji niezastosowanie ww. przepisów do terminu wskazanego w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach oraz przyjęcie, że doszło przekroczenia terminu wskazanego w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach;

5) art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego pomimo, że w sprawie nie doszło do przekroczenia terminu wskazanego w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach.

Naruszenie ww. przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd I instancji nie uznał, że w sprawie doszło do przekroczenia materialnego terminu przedawnienia określonego w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach, to nie uchyliłby zaskarżonej decyzji i nie umorzyłby postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Narodowego Funduszy Zdrowia w przedmiocie ustalenia obowiązku poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a w konsekwencji – wobec istotny stwierdzonego naruszenia prawa – umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji – jak najogólniej rzecz ujmując wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – o braku zgodności prawem zaskarżonej decyzji należało wnioskować przede wszystkim na tej podstawie, że została ona podjęta po upływie 5 lat licząc od dnia, w którym zakończono udzielanie świadczenia opieki zdrowotnej, a więc innymi słowy, z naruszeniem terminu, o którym jest mowa w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, którego bieg nie uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, co w okolicznościach stanu faktycznego sprawy – a mianowicie, daty udzielenia świadczenia opieki zdrowotnej (24 – 26 sierpnia 2016 r.) w relacji do daty wydania zaskarżonej decyzji (1 września 2021 r.) oraz terminu, z upływem którego nie mogła być ona podjęta (26 sierpnia 2021 r.) – uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego.

Zarzuty skargi kasacyjnej, które zgodnie z zasadą dyspozycyjności wyznaczają granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Ich wspólnym mianownikiem jest zarzut naruszenia przepisów art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19 przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji – jak wynika to z uzasadnienia skargi kasacyjnej – przez ich niewłaściwe zastosowanie, co tym samym – wobec ich komplementarnego charakteru – uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, w punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 18 – to jest decyzji administracyjnej ustalającej obowiązek poniesienia kosztów udzielonych świadczeń opieki zdrowotnej i ich wysokość oraz termin płatności – jeżeli od dnia, w którym zakończono udzielanie świadczenia opieki zdrowotnej, o którym mowa w ust. 15, upłynęło 5 lat. Z kolei, z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. wynikało, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejście Sądu I instancji do rozumienia – a co za tym idzie zastosowania w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy – przywołanych przepisów prawa, a w tym kontekście podejście tego Sądu do ich wzajemnej relacji, nie jest prawidłowe, co w pełni zasadnie podważa skarżący kasacyjnie organ.

Jeżeli bowiem, z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy z dnia 2 marca 2020 r. wynikało, że we wskazanym nim okresie, nie rozpoczyna się lub ulega zawieszeniu bieg terminów przedawnienia przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, to z punku widzenia istoty spornej w sprawie kwestii, a co za tym idzie prawidłowej rekonstrukcji normatywnej treści przywołanego przepisu prawa w relacji do art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zasadnicze znaczenie miało zagadnienie odnoszące się do oceny charakteru terminu, w którym zgodnie z tym ostatnim przepisem prawa może być wydana decyzja administracyjna ustalająca obowiązek poniesienia kosztów udzielonych świadczeń opieki zdrowotnej, który to termin został określony na 5 lat licząc od dnia, w którym zakończono udzielanie świadczenia opieki zdrowotnej, i wraz z którego upływem następuje ten skutek, że "[...] nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 18 [...]".

Przechodząc do istoty rzeczy wymaga przede wszystkim podkreślenia, że w odniesieniu do zagadnienia upływu czasu, jako zdarzenia prawnego z zakresu prawa administracyjnego, przyjmuje się, że obejmuje ono dwojakiego rodzaju przypadki, a mianowicie: 1) gdy norma prawa uzależnia zaistnienie skutków prawnych od pewnych zaszłości, które będą miały znaczenie prawne, jeśli nastąpią w ściśle określonym czasie (punkcie czasowym lub okresie czasu), co uzasadnia wniosek, że upływ czasu stanowi jeden z warunków, od łącznego zaistnienia których uzależnione jest wystąpienie określonych skutków prawnych; 2) gdy z normy prawnej wynika, że w oznaczonym czasie powinny nastąpić określone skutki prawne, co odnosi się do sytuacji, gdy na gruncie tej normy określono termin, przed upływem albo po upływie którego dokonuje się (należy dokonać) określonej czynności, co uzasadnia wniosek, że w tego rodzaju sytuacji upływ czasu jest samodzielnym zdarzeniem prawnym (zob. A. Wasilewski, Upływ czasu jako zdarzenie prawne w prawie administracyjnym, "Państwo i Prawo", 1966, z. 1, s. 57 i n.).

Termin, rozumiany jako zastrzeżenie dodatkowe czynności, przez które jej skutek zostaje ograniczony w czasie i w odniesieniu do którego brak jest elementu niepewności, może stanowić i często stanowi, istotny element konstrukcji instytucji prawa administracyjnego, tak materialnego, jak i procesowego, co znajduje swoje potwierdzenie w treści przywołanych przepisów prawa, w tym zwłaszcza w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowany ze środków publicznych oraz – o czym jeszcze mowa dalej – w art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2.

Wielość i różnorodność instytucji prawnych, których konstrukcja, z woli prawodawcy, tego rodzaju element zawiera powoduje, że samo pojęcie terminu posiada przez to wielowymiarowy charakter.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zakresie odnoszącym się do swoistej metodyki identyfikowania i definiowania terminu, jako terminu prawa materialnego albo terminu prawa procesowego, zwraca się uwagę na to, że rekonstrukcja normatywnej treści przepisu, na gruncie którego termin został ustanowiony (zastrzeżony), nie może być dokonywana w oderwaniu od analizy pozostałej części aktu normatywnego, w którym dany przepis funkcjonuje. Nie może więc pomijać kontekstu normatywnego tego aktu, w tym przedmiotu jego regulacji, celu jego ustanowienia, ani jego konstrukcji (systematyki, tak ogólnej, jak i szczegółowej).

O charakterze terminu, a mianowicie, czy stanowi on termin prawa materialnego, czy też prawa procesowego, przesądza więc cel, jakiemu dany termin służy.

Terminy wyznaczone do dokonania czynności procesowych są terminami prawa procesowego, gdy jest nim natomiast kształtowanie praw i obowiązków podmiotów w ramach stosunku prawnego wyznaczonego przepisami prawa materialnego, terminy, po których upływie następuje wygaśnięcie praw lub obowiązków materialnoprawnych albo niemożność uzyskania takich praw lub – co trzeba podkreślić – niemożność nałożenia obowiązków, mają charakter terminów prawa materialnego (zob. wyrok składu 7 sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., sygn. akt I FPS 5/10). Operując więc – jako podstawowym – kryterium skutku prawnego uchybienia terminu, na podstawie którego przeprowadzany jest zasadniczy podział na terminy materialne i terminy procesowe, konsekwentnie przyjmuje się, że terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie autorytatywnej konkretyzacji norm prawa materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa, co zmierza do ostatecznego ukształtowania w określonym czasie konkretnej sytuacji prawnej i zapewnienia w ten sposób stabilności stosunków prawnych.

W tym też kontekście, w zakresie odnoszącym się do ustalenia wszystkich konsekwencji wynikających z faktu ustanowienia terminu materialnoprawnego, nie bez powodu podkreśla się, że w prawie administracyjnym chodzi nie tylko o wygaśnięcie prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji przez jednostkę na skutek upływu terminu, lecz również – w związku z tym, że normy prawa administracyjnego nadają organom administracji publicznej prawo dokonywania czynności prawnych w ramach przyznanych im kompetencji – o brak możliwości realizacji kompetencji przez organ administracji w sytuacji upływu materialnoprawnego terminu do jej wykonania, co oznacza, że konkretyzacja normy prawnej nie jest dopuszczalna w przypadku upływu określonego dla niej i wyraźnie powiązanego z nią materialnego terminu ustanowionego w przepisie kompetencyjnym, którego adresatem jest organ administracji publicznej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 stycznia 1993 r., sygn. akt II SA 930/92, "Radca Prawny" 1993, nr 3).

Przepisem takim, jest niewątpliwie przywołany powyżej art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Określając treść kompetencji organu administracji do wydania decyzji, o której w nim mowa, przepis ten określa jednocześnie materialny termin, w którym kompetencja ta może być wykonania, i wraz z upływem którego wygasa. Nie wydaje się bowiem decyzji administracyjnej ustalającej obowiązek poniesienia kosztów udzielonych świadczeń opieki zdrowotnej i ich wysokość oraz termin płatności, jeżeli od dnia, w którym zakończono udzielanie świadczenia opieki zdrowotnej, o którym mowa w ust. 15, upłynęło 5 lat, co innymi słowy oznacza, że wobec tak określonych skutków upływu wskazanego terminu, ma on charakter przedawniający. Wraz z jego upływem przedawnienia się bowiem prawo do wydania decyzji administracyjnej ustalającej obowiązek poniesienia kosztów udzielonych świadczeń opieki zdrowotnej i ich wysokość oraz termin płatności. Zasadność właśnie tego rodzaju wniosku potwierdza – w korespondencji do dotychczas przedstawionych – argument natury systemowej zewnętrznej, a mianowicie, jak równie trafnie podnosi skarżący kasacyjne organ (s. 6 – 7 skargi kasacyjnej), argument z tożsamego w swej istocie – gdy chodzi o treść oraz funkcje – przepisu art. 69 § 1 i § 2 ustawy – Ordynacja podatkowa, który co nie mniej istotne, został usytuowany w Rozdziale 8 "Przedawnienie", Działu III tej ustawy "Zobowiązania podatkowe".

Wbrew zaś stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wniosku przeciwnego w żadnym stopniu, ani też zakresie nie potwierdza argument z treści art. 50 ust. 21 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Eksponując znaczenie tej okoliczności, że na jego gruncie ustawodawca operuje pojęciem "przedawnienia", którym nie posłużył się w ust. 20 art. 50 – co miałoby mieć swoje dalej idące konsekwencje – Sąd I instancji nie uwzględnił jednak w dostatecznym stopniu tego, że proces rekonstrukcji treści, istoty, funkcji oraz celu ustanowienia konkretnej instytucji prawa administracyjnego, nie może nie uwzględniać całokształtu uwarunkowań towarzyszących tworzeniu i obowiązywaniu prawa administracyjnego, o czym była też mowa powyżej w zakresie odnoszącym się do instytucji terminu. Wobec tego, że prawo administracyjne charakteryzuje się sobie właściwym przedmiotem regulacji, o stosunkowo wysokim stopniu zróżnicowania jej materii, często o mieszanym charakterze – nie ma przy tym własnej, rozbudowanej części ogólnej w zakresie dotyczącym podstawowych instytucji prawnych oraz ich konstrukcji (kompleksowa regulacja odnosi się bowiem wyłącznie do skodyfikowania procedur administracyjnej) – omawiany proces powinien być zasadniczo przeprowadzany na gruncie regulacji "macierzystej", z tylko ewentualnym – o ile jest to konieczne i uzasadnione potrzebą przeprowadzenia analizy porównawczej – posiłkowym i ograniczonym do niezbędnego zakresu wykorzystaniem regulacji prawa cywilnego, którego instytucje (jako odrębne) nie mogą być co do zasady – oraz bez wyraźnego rozstrzygnięcia ustawodawcy – transponowane na grunt prawa administracyjnego.

Z przedstawionego powodu, eksponowanie znaczenia argumentu treści art. 50 ust. 21 przywołanej ustawy nie może być uznane za przydatne.

Zwłaszcza, gdy w analizowanym zakresie odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z konwencji językowej, którą na gruncie art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19 operuje ustawodawca, czego Sąd I instancji również nie uwzględnił w dostatecznym stopniu. W korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów należałoby bowiem przyjąć, że ustawodawca nie bez powodu – a to właśnie wobec właściwego prawu administracyjnemu przedmiotu regulacji oraz jego autonomiczności – stanowi o "przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminach przedawnienia", których bieg, w okresie wskazanym w wymienionym przepisie prawa, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

W związku z tym więc, że – o czym była mowa powyżej – ustanowienie terminu materialnoprawnego prawo administracyjne wiąże również z realizacją kompetencji przez organ administracji w sytuacji upływu materialnoprawnego terminu do jej wykonania, za uzasadniony trzeba uznać wniosek – podzielając w tej mierze pogląd prawny wyrażony w wyroku NSA z dnia 22 lipca 2022 r., sygn. akt II GSK 662/22 oraz nie podzielając z przedstawionych powodów odmiennego stanowiska prezentowanego w orzeczeniu z dnia 5 kwietnia 2022 r., w sprawie sygn. akt II GSK 200/22 – że przepis art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. stanowiąc, że "bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu" odnosi się również do terminu, o którym mowa art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a mianowicie terminu wydania decyzji administracyjnej ustalającej obowiązek poniesienia kosztów udzielonych świadczeń opieki zdrowotnej i ich wysokość oraz termin płatności.

Z przedstawionego punktu widzenia – co należy podnieść w opozycji do stanowiska Sądu I instancji – nie ma zasadniczego znaczenia regulacja zawarta w art. 15zss ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19. Nie dość bowiem, że – jak trafnie podnosi w tej mierze skarżący kasacyjnie organ (s. 11 skargi kasacyjnej) – zawieszenie biegu terminu prawa materialnego (art. 15zzr pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.) jest w oczywisty wręcz sposób niezależne od zawieszenia biegu terminów procesowych w toku konkretnego postępowania administracyjnego (art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020) – które w rozpatrywanej sprawie zostało nota bene wszczęte zawiadomieniem z dnia 20 kwietnia 2021 r., a więc w stanie prawnym wynikającym ze zmian wprowadzonych ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (art. 46 pkt 20) – to za nie mniej uzasadniony z punktu widzenia argumentów natury funkcjonalnej i celowościowej należałoby uznać i ten wniosek, że z całą pewnością – jak trafnie podnosi skarga kasacyjna (s. 9 – 10) – celem regulacji zawartej w art. 15zzr i art. 15zss przywołanej ustawy z dnia 2 marca 2020 r. było stworzenie warunków bezpiecznego udziału strony w postępowaniu administracyjnym oraz obrony jej praw i interesów (art. 15zzs ust. 1 pkt 6 i ust. 9), ale jednak w powiązaniu z zawieszeniem biegu materialnych terminów przedawnienia prawa administracyjnego, co wynikało z oczywistej wręcz potrzeby równoległego zabezpieczenia interesów, których ochrona została powierzona właściwemu w danych sprawach organowi administracji publicznej (art. 15zzr ust. 1 pkt 3). Celem "zamrożenia" działalności organu nie było więc, ani "uprzywilejowane" traktowanie przypadkowej grupy osób (poprzez de facto jej zwolnienie z obowiązku zwrotu kosztów świadczeń zdrowotnych), ani też tym samym, nieuzasadnione merytorycznie uszczuplanie finansów publicznych. Celem postępowań prowadzonych na podstawie art. 50 ust. 18 – 20 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest bowiem odzyskanie kosztów leczenia poniesionych przez Fundusz na rzecz osób nieuprawnionych.

W korespondencji do wszystkich przedstawionych argumentów należy więc podważyć – a to wobec braku racjonalności i daleko idącej dysfunkcjonalności – prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. mając zastosowanie do terminu przedawnienia dochodzenia należności ustalonej na podstawie decyzji, o której mowa w art. 50 ust. 18 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 50 ust. 21), nie ma jednocześnie zastosowania do terminu przedawnienia (prawa do) wydania wymienionej decyzji ustalającej (art. 50 ust. 20), i to w sytuacji, gdy we wskazanym w art. 15zrr ust. 1 i art. 15zss ust. 1 okresie, ustawodawca dopuścił wyłącznie możliwość podejmowania decyzji, o których mowa w art. 15zss ust. 9 tej ustawy, a mianowicie decyzji w całości uwzględniających żądanie strony, uniemożliwiając tym samym wydawanie decyzji, które charakteru takiego nie mają, a więc również decyzji administracyjnej ustalającej obowiązek poniesienia kosztów udzielonych świadczeń opieki zdrowotnej i ich wysokość oraz termin płatności.

W konsekwencji, wobec treści art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 – który stanowi, że terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15 zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, i co oznacza, że wobec daty wejścia w życie wskazanej ustawy nowelizującej, kontynuacja biegu zawieszonych terminów nastąpiła z dniem 24 maja 2020 r. – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że w rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja mogła być wydana w dniu 1 września 2021 r. Wobec bowiem, zakończenia udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej w dniu 26 sierpnia 2016 r. i rozpoczęcia z tym dniem biegu terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a następnie jego zawieszenia w okresie od dnia 14 marca do dnia 23 maja 2020 r. – termin do wydania tej decyzji nie upłynął.

Wadliwość podejścia Sądu I instancji do rozumienia – a w konsekwencji zastosowania w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy – przepisów art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19 – prowadzi do tego nie mniej uprawnionego wniosku, że w sprawie nie zaktualizowały się wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przesłanki wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 145 § 3 p.p.s.a.

W związku z tym więc, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie będzie zobowiązany ponownie rozpoznać sprawę ze skargi strony na decyzję Prezesa Narodowego Funduszy Zdrowia w przedmiocie ustalenia obowiązku poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, uwzględniając znaczenie konsekwencji wynikających przedstawionych ocen prawnych.

Wobec powyższego, na podstawie art. 185 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. – a to wobec okoliczności i charakteru sprawy – Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.