Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 216/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy referent Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi S. K. na uchwałę Nr XLII/639/2018 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 25 czerwca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Mazaniec – Kamyk w Olkuszu – etap A skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 25.06.2018 r. Rada Miasta Olkusz podjęła uchwałę nr XLII/639/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Mazaniec - Kamyk w Olkuszu- etap A".

S. K. (dalej oznaczona jako skarżąca) w piśmie z 22.01.2019 r. wniosła do WSA w Krakowie skargę na ww. plan w części dotyczącej działki nr [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 28 w zw. z art. 15 § 2 w zw. z art. 1 § 2 oraz art. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wobec naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, ładu przestrzennego, kontynuacji funkcji oraz harmonizacji zabudowy, a także ochrony zabytków. Naruszenie to polegało na zakwalifikowaniu działki nr [...] jako działki o przeznaczeniu usługowym i z dopuszczeniem przeznaczenia 50% kubatury jako zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a także maksymalnej wysokości zabudowy do 14 metrów, podczas gdy w sąsiedztwie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług nieuciążliwych, a średnia wysokość zabudowy jest niemalże o połowę niższa.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie ww. uchwały w części dotyczącej dz. nr [...], zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie wskazanych w skardze dowodów.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności wskazano, że w toku zgłaszania uwag podczas trzech wyłożeń nie uwzględniono żadnej spośród niemal setki złożonych przez skarżącą uwag. Podano, że mieszkańcy zgłosili zastrzeżenia dotyczące wysokości na działkach nr [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], a więc stanowiących najbliższe sąsiedztwo skarżącej.

Dalej skarżąca podniosła, że jest właścicielem działki nr [...], która to została przeznaczona w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (oznaczona w planie "10.MN2"), co pozostaje w zgodzie z dotychczasową funkcją i przeznaczeniem zarówno jej działki, jak i działek sąsiednich za wyjątkiem działki nr [...].

Uzasadniając główny zarzut, skarżąca wskazała na przeznaczenie dz. nr [...] pod zabudowę usługową (2.U). Skarżąca wskazała, że § 8 planu definiuje kwalifikację działek oznaczonych jako "U" w ten sposób, iż przeznaczeniem podstawowym są usługi nieuciążliwe (które mogą być jednak świadczone również w ramach kwalifikacji "MN2"), przy czym dopuszcza się jenie 50% kubatury budynku pod zabudowę mieszkaniową. Maksymalny wskaźnik wynosi aż 70%, a wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - jedynie 20%. Zabudowa jest także zdecydowanie wyższa, granica wysokości wynosi 14 metrów przy dachu przy czym geometria i spadek głównych połaci dachu pozwala na bardziej "płaskie" projektowanie, gdyż nachylenie winno wynosić od 20 do 36 stopni.

Skarżąca zaznaczyła również, że w bezpośredniej bliskości ww. działki znajduje się ważny ciąg komunikacyjny Olkusza - Aleja [...], który w tym miejscu krzyżuje się z inną główną ulicą miasta - Aleją [...] Pobliskie rejony zabudowy można podzielić na sektory: sektor, gdzie znajduje się działka objęta skargą (lewy względem skrzyżowania), sektor na prawo od skrzyżowania oraz na dół (południe) od niego. Nie bez znaczenia dla niniejszej skargi pozostaje wskazanie jakie jest przeznaczenie sektora prawego oraz dolnego względem skrzyżowania, a umiejscowionych nie 100 metrów od działki skarżącej. Oba rejony nie są objęte zaskarżonym planem, a zostały uregulowane w planie miejscowym "Osiedla Południowe Olkusza", przyjętego nr XLVI 1/516/2010 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 25 maja 2010 roku. Na prawo od nią znajduje się od dawna zabudowa jednorodzinna, bardzo zbliżona do zabudowy "MN2" w zaskarżonej uchwale. Plan "Osiedla Południowe Olkusza" przewiduje dla tego terenu mieszkaniową jednorodzinną (A.8 MN). Maksymalną wysokość budynków na 9 metrów i nie więcej niż dwie kondygnacje. Na południe od skrzyżowania działki zakwalifikowano jako B.1 ZP, a więc przeznaczenie zieleni urządzonej z roślinnością niską jako przegrodami osłonowymi.

Zatem wątpliwości skarżącej przede wszystkim wzbudza to, że dz. nr [...] jest zasadniczo jedyną w tym rejonie działką przeznaczoną pod zabudowę usługową. Jakkolwiek również usługi te mają mieć charakter nieuciążliwy, tak ich świadczenie jest w zupełności możliwe w ramach przeznaczenia "MN2", które dopuszcza - jak wskazano powyżej - świadczenie usług nieuciążliwych.

Tymczasem, jak wskazała dalej skarżąca, przeznaczenie działki nr [...] w zaskarżonym planie umożliwia nie tylko ulokowanie w budynku wzniesionym w ramach takiego planu zabudowy wielorodzinnej, ale także aż 50% kubatury budynku (zasadniczo jego powierzchni użytkowej) w celach zabudowy wielorodzinnej. (...)

Powyższa klasyfikacja działki nr [...] jako usługowej na warunkach zawartych tym planie, zdaniem skarżącej stanowi de facto obejście prawa, harmonizacji zabudowy oraz zabudowy dotychczasowej w celu wzniesienia bloku mieszkalnego.

W ocenie skarżącej wszystko to wskazuje, że wyznaczniki legalności miejscowego planu w stosunku do działki nr [...] zostały naruszone.

W dalszej części skargi, skarżąca uzasadniła, że nie bez znaczenia pozostają powołane wyżej ustalenia stanu faktycznego związanego z różnorodnością zagospodarowania przestrzeni w okolicy Alei [...] z Aleją [...] (...) Zdaniem skarżącej, w żadnej z tych części nie znaleziono potrzeby na umiejscowienie działki o przeznaczeniu usługowym. Umożliwienie budowy budynku wielorodzinnego - jedynego takiego w promieniu setek metrów od działki nr [...] - narusza zasady jednolitego funkcjonalnego przeznaczenia budowlanego, a w swojej istocie - również i zasady harmonijnej zabudowy oraz ładu przestrzennego.

Podsumowując, sprzeciw skarżącej budzi dopuszczenie zabudowy do wysokości 14 metrów na działkach o przeznaczeniu usługowym. Działka nr [...] obecnie może zostać zabudowana niemal dwukrotnie ponad tę rzeczywistą wysokość. Nadto warto zaznaczyć, że w zakresie działek na rogu Alei [...] oraz ulicy [...] plan miejscowy zatwierdza już istniejący i akceptowany stan faktyczny, zaś w stosunku do działki nr [...] przepisy planu kreują sytuację zupełnie nową i niespodziewaną. Wobec tego sama bliska obecność innej działki zakwalifikowanej już jako usługowa w przedmiotowym stanie faktycznym nie uzasadnia bezrefleksyjnego przyjęcia takiego samego przeznaczenia dla niezabudowanej działki pobliskiej i nie stanowi realizacji zasady kontynuacji funkcji, zachowującej założenia ładu przestrzennego.

W końcowej części skargi, skarżąca wniosła o przeznaczenie swojej działki zgodnie z kontynuacją harmonijnej funkcji zabudowy i zasad sąsiedztwa jako "10.MN2" tj. zabudowę mieszkalną jednorodzinną z dopuszczeniem usług nieuciążliwych, bądź też przynajmniej ograniczenia maksymalnej zabudowy tak, by odpowiadała ona średniej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich.

Organ planistyczny odpowiadając na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie.

W ocenie organu, zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, bowiem nie dotyczy ustaleń planistycznych na działce nr [...], będącej własnością skarżącej lecz ustaleń planistycznych na działce sąsiedniej nr [...] (nie mając do niej tytułu prawnego), które nie oddziaływają na zakres jej uprawnień właścicielskich.

Dodatkowo podniesiono, że właściciel działki sąsiedniej, który brał czynny procedurze planistycznej i składał uwagi do planu, które zostały częściowo uwzględnione - nie zakwestionował zapisów planu miejscowego w odniesieniu do swojej działki.

Nadto organ planistyczny wskazał, że skarżąca nie była właścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...] w dniu 23.06.2015 r., czyli w dniu podjęcia przez Radę Miejską w Olkuszu uchwały nr VII/110/2015 w sprawie przystąpienia do sporządzenia mpzp Mazaniec - Kamyk w Olkuszu. Własność działki uzyskała dopiero w dniu 24.06.2017 r., jednakże nie brała czynnego udziału w procedurze planistycznej.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze wskazano, że uruchomienie procedury planistycznej miało na celu ustanowienie nowych zasad zabudowy i zagospodarowania terenów, uwzględniających ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Olkusz, zatwierdzonego Uchwałą Nr XXXIV/279/97 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 27 lutego 1997r. ze zm., w tym zmianą zatwierdzoną Uchwalą Nr XXXI/459/2014 Rady w Olkuszu z dnia 08 kwietnia 2014 r. w sprawie zmiany ww. Uchwały, oraz obowiązujące przepisy prawa.

Dalej podniesiono, że w skardze przywołane zostały jednostki redakcyjne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nie istnieją, a mianowicie "art. 15 § 2 w zw. z art. 1 § 2" - zatem nie sposób się do nich odnieść.

Organ planistyczny wskazał, że konstrukcja ustaleń projektu planu nastąpiła po dokonaniu szeregu analiz stanu faktycznego i obszaru planu.

Wskazano, że zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzona Nr XXXI/459/2014 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 08 kwietnia 2014r., została dedykowana między innymi terenom osiedlowym Mazaniec-Kamyk. Teren wzdłuż ul. [...] (działki nr ew. gr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) został oznaczony symbolem: "1U" opisanym jako "tereny rozwoju usług wraz z zapleczem parkingowym i zielenią towarzyszącą" z dopuszczeniem, m.in. funkcji mieszkalnej. Natomiast działki sąsiednie w stosunku do terenów usługowych, w tym działka skarżącej ( nr ew. gr. [...] ) oznaczone symbolem "1MN" opisanym jako: "tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z usługami oraz tereny rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z usługami towarzyszącymi". Takie przeznaczenie w Studium stanowi wyraz polityki przestrzennej i Gminy Olkusz oraz jest zgodne z zasadami tworzenia terenów usługowych wzdłuż ciągów komunikacyjnych. W oparciu o ww. zmianę Studium sporządzony plan miejscowy uwzględniał wskaźniki w nim zawarte , na terenie "lU":

- w Studium wskaźnik zainwestowania powierzchni działki - maksymalnie 80%, w planie przyjęto maksymalny wskaźnik zabudowy 70%,

- w Studium określono udział powierzchni biologicznie czynnej - min.20%, w planie przyjęto minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej 20%;

- intensywność zabudowy w Studium - maksymalnie 1,2 w planie przyjęto minimalny

wskaźnik intensywności zabudowy 0,01 oraz maksymalny wskaźnik intensywności

zabudowy 1,2;

- wysokość zabudowy w Studium przyjęto maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne wraz z poddaszem użytkowym, natomiast w planie przyjęto maksymalną wysokość zabudowy 14 m, oraz w przypadku budynków o dachach płaskich wysokość do 10 m.

W ocenie organu potwierdza to, iż projekt planu sporządzony został w zgodności z polityką przestrzenną Gminy zawartą w ustaleniach obowiązującego Studium.

Następnie organ planistyczny nie zgodził się ze stwierdzeniem, iż projekt planu wzbudzał uzasadnione zastrzeżenia mieszkańców oraz, że w toku zgłaszania uwag podczas trzech wyłożeń nie uwzględniono żadnej spośród setek uwag.(...) Żadna ze zgłoszonych uwag nie dotyczyła działki nr ew. gr. [...] będącej własnością skarżącej. Natomiast właściciele nieruchomości o nr ew gr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w sąsiedztwie działki skarżącej i przeznaczonych w planie na tereny usługowe, wnieśli wniosek do planu, w zakresie m.in. wysokości dla zabudowy usługowej i handlowej z dachami płaskimi - 20m i spadzistymi - 25m. Wniosek w tej części nie został uwzględniony. Ponadto w dalszej procedurze planistycznej wnieśli również uwagę dotyczącą m.in. zwiększenia wysokości z proponowanej pierwotnie wysokości dla dachów płaskich 7,0 m do 10 m. Uwaga została częściowo uwzględniona, ponieważ ustalenia obowiązującego studium wskazały na możliwość budowy na tym terenie obiektów o wysokości 3 kondygnacji wraz z poddaszem użytkowym. Jednocześnie właściciele działek o nr ew. gr. [...], [...], [...], [...], [...] położonych w sąsiedztwie działki skarżącej wnosili o zmianę przeznaczenia terenów z mieszkaniowych na usługowe, co nie zostało uwzględnione, jako niezgodne ze studium.

Dalej wskazano, że podczas drugiego wyłożenia wpłynęły 3 uwagi, w tym żadna od właściciela dz. Nr [...].

Organ planistyczny wyjaśnił również, że w uzasadnieniu skargi zostały zawarte nieprawdziwe, bądź mylnie interpretowane informacje, a mianowicie skarżąca podniosła, iż organ sporządzający plan odrzucił uwagę w zakresie utrzymania wysokości zabudowy do 7 metrów przy dachu płaskim na obszarze planu w sąsiedztwie działki nr ew. gr. [...]. Jak już wcześniej wspomniano, w rzeczywistości uwaga złożona do przedmiotowego terenu przez właścicieli brzmiała przeciwnie, bowiem wnosili oni o zwiększenie wysokości budynków przy dachach płaskich do min. 10 m.(...)

Wskazano dalej, iż ustalenia obowiązującego Studium dopuszczają na tym terenie zabudowę o wysokości maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne wraz z poddaszem użytkowym. Jednak nie jest to istotą sprawy. Wysokość jako parametr obiektu wyraża się w metrach. Taka wysokość została ustalona w planie na 14 m dla dachów spadzistych i 10 m dla dachów płaskich. Ustalenie projektu planu dotyczące wysokości nie jest sprzeczne ani nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Olkusz.

W dalszej części organ planistyczny szeroko odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia ładu przestrzennego, wskazując na jego bezzsadność.

Następnie ustosunkowano się na wyartykułowany w skardze brak zgody na dopuszczoną wysokość zabudowy na terenie 2.U., przy czym skarżąca nie zgadza się na wysokość zabudowy wyłącznie na działce jej sąsiada, przylegającej do jej działki od strony wschodniej, bez wskazania powodu.

Podkreślono w tym miejscu, iż wniosek właściciela m.in. działki nr [...] o zmianę dopuszczalnej wysokości zabudowy usługowej do 25 m dla dachów spadzistych i 20 m dla dachów płaskich nie został uwzględniony w projekcie planu miejscowego.

Ponadto organ planistyczny zaznaczył, iż teren działki skarżącej, oraz pozostały obszar wzdłuż ul. [...] i dalej wzdłuż ul. [...] i [...], oznaczony w obowiązującym planie jako "MN2", jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem nieuciążliwej zabudowy usługowej. Nie można zgodzić się z argumentacją skarżącej, iż jest to jedyna w tym rejonie działka przeznaczona pod zabudowę usługową. Poza działką nr [...] również szereg innych działek zostało przeznaczonych pod usługi nieuciążliwe.

Kolejne zarzuty skarżącej, dotyczące ochrony zabytków, również nie mają żadnego uzasadnienia. Teren kapliczki jak i sama kapliczka jest własnością prywatną. Istniejąca zabytkowa kapliczka jest wpisana do Gminnej Ewidencji Zabytków i nie oddziałuje na ustalenia planistyczne działki skarżącej.

W podsumowaniu organ planistyczny stwierdził, że skarżąca podważając ustalenia planu na terenie działki sąsiada - nr ew. gr. 2973 - oraz ustalone warunki i zasady ochrony zabytkowej kapliczki na terenie 1.Uk, oddalonej od działki skarżącej o ok. 36 m, nie wykazała na czym polega naruszenie prawnego, a tylko ten fakt stanowi przesłankę do skargi w trybie art. 101 ust.1 u.s.g. Przyjęte w planie rozwiązania są optymalne.

Na koniec wskazano, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Mazaniec- Kamyk etap A, przyjęty przez Radę Miejską w Olkuszu Uchwałą Nr XLII/639/2018 z dnia 25 czerwca 2018r. jest zgodny z analizą zmian w zagospodarowaniu przestrzennym, o której mowa w art.32 ust. 1 u.p.z.p. oraz Uchwałą Nr VII/110/2015 z dnia 23 czerwca Rady Miejskiej w Olkuszu w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu Mazaniec-Kamyk w Olkuszu i Uchwałą Nr XXIV/344/2016 z 29 listopada 2016 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr VII/ 1 10/2015 z dnia 23 czerwca 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Kamyk w Olkuszu. Procedura planistyczna została przeprowadzona prawidłowo.

W piśmie procesowym z 22 marca 2019 r. stanowiącym uzupełnienie skargi S. K. zgłosiła dodatkowy zarzut a to naruszenia art. 6 § 2 u.p.z.p w zw. z art. 140 kc poprzez przeznaczenie działki nr [...] – bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżącej – w sposób, który ograniczy prawo własności skarżącej poprzez prawdopodobny wpływ immisji (dźwiękowych oraz zmian w nasłonecznieniu) do korzystania z własnej nieruchomości.

Nadto ostatecznie został zmodyfikowany wniosek skargi poprzez domaganie się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w stosunku do działki [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwana dalej p.p.s.a., stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do legitymacji skarżącej do wywiedzenia skargi. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy charakteru naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego występuje wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego). Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Musi to być nadto interes indywidualny, bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05), wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony aktem prawa miejscowego. Istotne jest, by był wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09). Ostatnio w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działkami stanowiącymi własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (zob. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK1402/17; wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1213/16; postanowienie z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 944/18).

Z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dla przypomnienia – działka skarżącej nr [...], zabudowana budynkiem jednorodzinnym, położona jest w obszarze oznaczonym w zaskarżonej uchwale symbolem 10.MN2 o podstawowym przeznaczeniu jako tereny zabudowy jednorodzinnej, przy czym dopuszczalne jest lokalizowanie, jako funkcja uzupełniająca, zabudowy przeznaczonej pod usługi nieuciążliwe. Natomiast działka nr [...] położona jest w obszarze oznaczonym na planie symbolem 2.U o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę usługową obejmującą usługi nieuciążliwe, przy czym dopuszcza się przeznaczenie do 50% kubatury zabudowy pod funkcję mieszkaniową. W ocenie Sądu, przeznaczenie działki nr [...] pod zabudowę usługami nieuciążliwymi (§ 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały) wpływa na sposób korzystania z prawa własności działki skarżącej, bezpośrednio z nią sąsiadującej i zabudowanej budynkiem jednorodzinnym, a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwych immisji generowanych hałasem i zwiększonym natężeniem ruchu, zapachami czy zanieczyszczeniem powietrza i to niezależnie od tego, czy uciążliwości te będą mieściły się w granicach norm dopuszczonych przez obowiązujące przepisy prawa. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że naruszenie interesu skarżącej jest realne i bezpośrednie. Jak słusznie zaakcentował NSA w postanowieniu z 15 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3802/18 - Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji ), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Pamiętać przy tym należy, iż społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2005 r., III CK 129/04, Prok. i Pr. 2005, nr 7-8, s. 52). W stosunkach sąsiedzkich chodzi głównie o unikanie niedozwolonych immisji (art. 144 k.c.) ( por. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze, 2001r. – komentarz do art. 140 – 144 ). Jeżeli zatem dochodzi do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej (znajdującej się w sferze oddziaływania) w stosunku do nieruchomości wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to ma to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżących, gdyż tym samym muszą oni więcej znosić ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 2479/12 - CBOSA). Okoliczność, iż plan miejscowy przeznacza grunty pod określoną zabudowę, w tym przypadku pod zabudowę usługową oznacza, iż skarżąca, będąca właścicielem nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z tymi terenami, posiada realny i bezpośredni interes prawny do zaskarżenia kwestionowanej uchwały w odniesieniu do przedmiotowej działki. Pamiętać przy tym należy, iż nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji dopuszczonych do realizacji na terenach oznaczonych symbolem 2.U , lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania tych inwestycji na n nieruchomość skarżącej. W tym miejscu Sąd wskazuje, że badając dokumentację planistyczną Sąd nie dopatrzył się naruszenia procedury planistycznej, ani naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, w związku z tym uznał, że była ona prawidłowa. Sąd nie stwierdził też uchybień w kwestii nienaruszania przez zaskarżoną uchwałę ustaleń Studium oraz w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Sąd nie znalazł zatem podstaw do stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały. Należy przy tym wskazać, że kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. W związku z powyższym należy w dalszej kolejności rozważyć właśnie kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należącej do skarżącej oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia interesu publicznego. Z tego punktu widzenia zasadne jest odniesienie się do zasad, jakie ustawodawca nakazuje uwzględniać w procesach planistycznych, tj. do zasady zrównoważonego rozwoju i zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego. Przez zrównoważony rozwój – zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ustawodawca nakazuje rozumieć rozwój, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627), tj. taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Przez "równowagę przyrodniczą" rozumie się z kolei - w myśl art. 3 pkt 32 ustawy Prawo ochrony środowiska - stan, w którym na określonym obszarze istnieje równowaga we wzajemnym oddziaływaniu: człowieka, składników przyrody żywej i układu warunków siedliskowych tworzonych przez składniki przyrody nieożywionej. Określenie powyższe koresponduje z prezentowaną w literaturze definicją, zgodnie z którą nakaz uwzględniania zasady zrównoważonego rozwoju zakłada konieczność zachowania równowagi pomiędzy wszystkimi elementami składającymi się na środowisko, w którym bytuje człowiek, aby przy racjonalnym wykorzystaniu potencjału przyrodniczego możliwe było zaspokajanie potrzeb obecnych i przyszłych pokoleń (zob.: J. Sommer w: W. Radecki, J. Sommer, W. Szostek: "Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wybrane przepisy wykonawcze. Komentarz" Wrocław 1995 str. 12). Jednym z czynników, jakie należy uwzględniać przy analizie zasady zrównoważonego rozwoju w konkretnym stanie faktycznym jest ład przestrzenny, traktowany przez ustawodawcę w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako szczególna zasada planowania przestrzennego. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy, pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W istocie zatem przy dokonywanej przez Sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego – również w kontekście zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego - podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej a nie innej ingerencji w prawo własności oraz dokumentacja planistyczna. Lektura akt sprawy wykazuje, że organ skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interes prawny skarżącej i interes publiczny i w wyniku tego procesu doszedł do prawidłowych wniosków o braku zasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego oraz zasady ładu przestrzennego. Bez wątpienia słusznym jest sięgnięcie przede wszystkim do treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zmienionego Uchwałą Nr XXXI.459/2014 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 8.04.2014 r., która m.in. dotyczyła terenów osiedla Mazaniec-Kamyk. Otóż teren osiedla wzdłuż ul. 29-listopada (obejmujący działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...]) został oznaczony symbolem "1U" – jako tereny rozwoju usług wraz z zapleczem parkingowym i zielenią towarzyszącą, z dopuszczeniem także m.in. funkcji mieszkaniowej. Natomiast tereny, na których położona jest działka skarżącej nr [...] oznaczone zostały symbolem "1MN" – jako tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z usługami oraz tereny rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z usługami towarzyszącymi. Zaskarżona uchwała odnośnie terenów oznaczonych symbolem "U" (tereny o podstawowym przeznaczeniu pod treny zabudowy usługowej obejmującej usługi nieuciążliwe z dopuszczalnym przeznaczeniem do 50% kubatury zabudowy pod funkcję mieszkaniową) w § 8 w zakresie wskaźników zagospodarowania terenu i wskaźników nowej zabudowy przewiduje: - maksymalny wskaźnik zabudowy 70% ( w Studium wskaźnik maksymalnego zainwestowania powierzchni działki ustalono na max. 80%)

- minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej 20% (w Studium przyjęto minimum 20%)

- maksymalny wskaźnik wysokości zabudowy, z wyłączeniem garaży i budynków gospodarczych, ustalono na 14 m, przy czym przy dachu stromym kąt nachylenia połaci wyznaczono od 20 - 36ş, natomiast przy dachu płaskim maksymalna wysokość zabudowy wynosi 10 m ( w Studium przyjęto maksymalnie 3 kondygnacje naziemne wraz z użytkowym poddaszem) /vide: Rozdział III Kierunki zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Olkusz ust. 12 pkt 16 Studium STR.54/. Przytoczone parametry wskazują, że zaskarżona uchwała w pełni realizuje politykę przestrzenną Gminy zawartą w ustaleniach obowiązującego Studium. Nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność, podkreślana przez Organ, że już w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego zespołu mieszkaniowego Mazaniec-Kamyk zatwierdzonego uchwałą Nr LII/411/98 Rady Miejskiej w Olkuszu z 17.06.1998 r. na obszarze obecnie oznaczonym symbolem "2.U" dopuszczona była zabudowa usługowa typu publicznego, w tym związana z usługami oświaty, kultury, zdrowia, sportu oraz inna towarzysząca zabudowie mieszkaniowej (vide rysunek planu z 1998 r.K:89). Nadto , co również podkreśla organ w odpowiedzi na skargę, w tej części miasta, na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat została zrealizowana zabudowa mieszana tj. zabudowa mieszkaniowa i usługowa. I tak w odległości cztery działki na zachód od działki skarżącej znajduje się budynek przychodni zdrowia, natomiast dwie działki na wschód, od wielu lat, funkcjonuje budynek usługowo-handlowy, w którym obecnie znajduje się sklep z artykułami przemysłowymi i kawiarnia. Okolicznościom tym skarżąca w ogóle nie przeczy, trudno tym samym znaleźć rzeczowy argument wskazujący na słuszność zarzutu skargi w zakresie naruszenia zasady kształtowania ładu przestrzennego wobec przeznaczenia w planie działki nr [...] pod zabudowę usługową, skoro w najbliższej przestrzeni zabudowa mieszana (mieszkalno-usługowa) już funkcjonuje. Wszak także i działka skarżącej wedle postanowień zaskarżanej uchwały (§ 6 ust.1) przewiduje możliwość zajęcia do 50% powierzchni budowlanej pod usługi nieuciążliwe. Warto również wskazać, na co dalej słusznie zwraca uwagę Organ, nie tylko działka [...] została przeznaczona pod nieuciążliwe usługi albowiem w przedmiotowym planie określono dwa obszary przeznaczone zabudowie usługowej tj. teren u zbiegu ul. [...] i [...] oznaczony na rysunku planu symbolem 2.U oraz teren na południe oznaczony symbolem 3.U i 4.U . Charakterystycznym jest to, że obszary te zlokalizowane są wzdłuż głównych ciągów komunikacyjnych, o dużym natężeniu ruchu, zatem kształtowanie zabudowy usługowej w tym rejonie znajduje racjonalne uzasadnienie (vide. rysunek planu). Zdaniem Sądu ustalenia planu miejscowego zostały poprzedzone także właściwym wyważeniem interesu publicznego i interesów prywatnych. Organ w trakcie procedury umożliwił właścicielom nieruchomości zapoznanie się z projektem planu i mogli oni czynnie, poprzez zgłoszenie uwag uczestniczyć w ostatecznym kształcie podjętej uchwały. Zaś wyrazem m.in. rozważenia ich interesów było trzykrotne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu. Wynikiem z kolei zgłoszonych uwag były wprowadzone zmiany wymagające powtórzenia procedury planistycznej. Słusznie przy tym organ wskazuje , że rozpoznanie uwag do projektu planu miało na uwadze interesy wszystkich właścicieli nieruchomości położonych w obszarze jego obowiązywania. Wystarczy bowiem wskazać, że organ krytycznie, odniósł m.in. do uwag właścicieli nieruchomości położonych w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, w tym także właściciela działki nr [...], w zakresie wskazywanej przez nich wysokości zabudowy usługowej do 20 m w przypadku dachu płaskiego i 25 m w przypadku dachu spadzistego. Z reszta sama skarżąca w zakresie maksymalnych wysokości zabudowy w jej sąsiedztwie stosownych uwag nie zgłaszała. Istotnym natomiast z punktu widzenia interesów skarżącej jest, że nadal korzysta z nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem, a zatem istota prawa własności nie została naruszona. W prawdzie właśnie w różnicy wysokości dopuszczalnej zabudowy skarżąca upatruje naruszenie jej interesu prawnego i możliwości przez to zabudowy wielomieszkaniowej na działce [...], nie mniej jednak w ocenie Sądu ta okoliczność nie ma wpływu na ocenę zasadności skargi. Po pierwsze nie jest to różnica znaczna, wynosi ona bowiem 3 m bez względu na rodzaj projektowanego dachu, po drugie dopuszczenie przeznaczenia "50% kubatury zabudowy pod funkcję mieszkaniową" w terenie oznaczonych symbolem 2.U nie oznacza samo przez się, jak przyjmuje skarżąca, że powstanie w tym miejscu zabudowa wielomieszkaniowa. Wszak przyjętym jest w niniejszym planie współistnienie usług w ramach także zabudowy jednorodzinnej, choćby tak jak w przypadku działki skarżącej. Bez wpływu przy tym pozostaje podkreślana przez skarżącą znaczna różnica poziomu pomiędzy jej działką a działką zaskarżoną albowiem względy nasłonecznienia i zacieniania będą przedmiotem badania w procesie uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, co jest przedmiotem odrębnych regulacji prawa budowalnego. Niewątpliwie możliwość usytuowania zabudowy usługowej w najbliższym sąsiedztwie skarżącej może mieć wpływ na zmianę dotychczasowego korzystania z przysługującego prawa własności. Nie mniej jak wyżej już wywiedziono prawo własności, nie jest prawem bezwzględnym i podlega ograniczeniom. W kontekście powyższego, akcentowany przez skarżącą wpływ szkodliwych immisji w szczególności hałasu, pozostaje bez wpływu na prawidłowość podjętej uchwały. I w tym zakresie uchwałodawca zadbał bowiem o interesy także właścicieli nieruchomości sąsiednich. W § 17 ust.1 pkt 1 zaskarżonej uchwały dostosowano bowiem poziom dopuszczalnego hałasu na obszarze oznaczonym symbolem "U" do poziomu hałasu występującego na obszarze oznaczonym symbolem "MN2". Wyżej naprowadzone przyczyny uległy u podstaw stwierdzenia bezzasadności wniesionej przez S. K. skargi. Reasumując, Sąd uznał, że zakres ingerencji Gminy w prawo własności skarżącej nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem Gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a.