Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2169/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 72 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 3, art. 15 ust. 2 pkt 3 i 7
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 486/21 w sprawie ze skargi Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych we Wrocławiu na uchwałę Rady Gminy Kamienna Góra z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr XXX/173/21 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kamienna Góra oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej WSA) wyrokiem z dnia 10 marca 2022 r., II SA/Wr 486/21, oddalił skargę Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych we Wrocławiu (dalej DZPK) na uchwałę Rady Gminy Kamienna Góra z dnia 28 kwietnia 2021 r. w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kamienna Góra.

WSA stwierdził, że w okolicznościach tej sprawy, wbrew zarzutom skargi, nie sposób dopatrzeć się naruszenia zaskarżoną uchwałą, zmieniającą studium dla terenu gminy Kamienna Góra w sposób przyjęty tym aktem, przepisu art. 72 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t.Dz.U.2020.1219; dalej P.o.ś.), zgodnie z którym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarką zasobami środowiska w szczególności przez zapewnienie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych w związku z tym, że nie zastosowano ograniczeń wskazanych w § 3 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie Rudawskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Doln., Nr 277, poz. 3386; dalej "rozporządzenie Wojewody").

Sąd wskazał, że strona skarżąca kwestionuje zapisy zawarte w zmianie Studium, dotyczące nieuwzględnienia w kontrolowanym akcie unormowań uchwały nr XVI/329/11 z dnia 27 października 2011 r. Sejmiku Województwa Dolnośląskiego w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Rudawskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj.Doln.2011.250.4507). Lokalizacja zmiany Studium na działce nr [...] obręb [...] polega na powiększeniu obszaru wspomagającego na potrzebę składowania materiału nadkładowego dla kopalni dolomitów. Obszar jest oznaczony jako teren leśny i położony jest w strefie funkcjonalnej F4 obejmującej obszar obecnego i dawnego wydobycia surowców mineralnych. Celem utworzenia tej strefy jest przywrócenie walorów krajobrazowych w obszarach zdegradowanych działalnością górniczą. Zdaniem Sądu w kwestionowanym akcie nie naruszono także art. 73 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. Sąd nie zgodził się z zarzutem pominięcia w treści uchwały zmiany Studium zakazu § 3 "pkt 1 ust. 5" rozporządzenia Wojewody. Planowane przedsięwzięcie gospodarcze jest po pierwsze wyłączone z zakazu, o którym mowa w ust. 1 pkt 4, a po wtóre nie przewiduje się w jego ramach prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Jak wynika z akt planistycznych może dojść jedynie do okresowego zakłócenia zastanej rzeźby terenu, podlegającej zniwelowaniu i rekultywacji samego terenu po odkrywce. Dla prawidłowego rozpoznania sprawy należy pamiętać, że organ w pełni uwzględnił ocenę i uzgodnienie projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kamienica dokonane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu (dalej RDOŚ) z dnia 28 sierpnia 2020 r.

Zdaniem Sądu, istotną okolicznością, którą należy wziąć pod uwagę w niniejszej sprawie jest to, że organ uzgadniający projekt uchwały uzasadniając swoją akceptację dla przedłożonego do uzgodnienia projektu zmiany studium wskazał, że ustalenia projektu zmiany studium nie powinny wpłynąć negatywnie na cele ochrony Rudawskiego Parku Krajobrazowego. RDOŚ zaopiniował projekt zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kamienna Góra i uzgodnił projekt zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kamienna Góra. Jak wskazano w uzasadnieniu stanowiska tego organu "zgodnie z przedłożoną dokumentacją, w tym prognozą oddziaływania na środowisko, zmiana studium dotyczy zarówno części tekstowej, jak i graficznej i obejmuje aktualizacje: ustaleń (między innymi) w zakresie obszarów podlegających ochronie przyrody aktualizacji zapisów dotyczących złóż surowców mineralnych oraz zapisów dla terenów wskazanych do transformacji funkcjonalnej (MN1, P1). Na rysunku projektu zmiany studium wprowadzono zmiany zagospodarowania terenów w obrębach: Rędziny, Czarnów, Szarocin, Nowa Białka, Przedwojów, Krzeszów, Olszyny i Kochanów. Organ podkreśla, że analiza dokumentacji wykazała, że część obszarów objętych zmianą studium położona jest (między innymi) w granicach Rudawskiego Parku Krajobrazowego, a są to obręby: Rędziny, Czarnów oraz Szarocin. W sprawie niesporne jest, że celem projektu zmiany studium dla obrębu Rędziny jest zwiększenie obszaru wydobycia PG1, co umożliwi eksploatację złoża Rędziny w sposób odpowiadający wnioskowi jego właściciela. W odniesieniu do wpływu ustaleń zmiany studium na Rudawski Park Krajobrazowy analiza dokumentacji wykazała, że Rudawski Park Krajobrazowy zgodnie z § 1 rozporządzenia Wojewody obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzowania tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Cele ochrony Parku to w szczególności: ochrona wartości przyrodniczych wraz z całą różnorodnością flory i fauny występującej na tym obszarze oraz zachowanie geologicznej i zeomorfologicznej różnorodności Parku, w tym licznych form skalnych. W celu zachowania i ochrony tych wartości w granicach parku zostały wprowadzone zakazy określone w rozporządzeniu wojewody, w tym zakaz pozyskiwania dla celów gospodarczych skał, w tym torfu oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów. Organ zwrócił jednak uwagę na okoliczność (podkreśloną również przez sąd), że ,,wskazane ograniczenie nie dotyczy (między innymi) złóż dolomitu Rędziny w granicach udokumentowania na dzień wejścia w życie rozporządzenia, jeżeli przeprowadzona procedura oceny oddziaływania - środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę Parku". Analiza przedłożonej prognozy dla eksploatacji złoża Rędziny w 2005 r. "wykonano z wykonanym raportem oddziaływania na środowisko naturalne eksploatacji dolomitu ze złoża Rędziny" nie wykazuje występowania negatywnego oddziaływania na przyrodę parku, a niekorzystne oddziaływania nie przekroczą granic terenu górniczego. W konkluzji organ stwierdza, że ustalenia przedłożonego projektu zmiany studium nie powinny mieć negatywnego wpływu na ochronę przyrody Rudawskiego Parku Krajobrazowego, ani naruszyć zakazu pozyskiwania skał dla celów gospodarczych.

Sąd uwzględniając w swojej ocenie treść uzgodnienia RDOŚ zwrócił uwagę, że w judykaturze administracyjnej stanowisko właściwego organu zajmowane w ramach procedury przygotowywania projektu studium lub planu miejscowego traktowane jest jako szczególny rodzaj środka nadzoru prewencyjnego nad samorządem terytorialnym, o którym stanowi art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu nie zasługiwał także na akceptację zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 pkt 1 P.o.ś., z którego treści jednoznacznie wynika – co wskazano też w odpowiedzi na skargę, że odnosi się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2021.741 ze zm.; dalej u.p.z.p.), regulującego zakres przedmiotowy również planu miejscowego, a nie studium. W rozpoznawanej sprawie okolicznością – w ocenie Sądu – istotną był szczególny status terenu objętego zmianą studium przyjętą zaskarżoną uchwałą, wynikający z jego lokalizacji w obszarze Rudawskiego Parku Krajobrazowego, dla którego plan ochrony określony został uchwałą Planu Ochrony Rudawskiego Parku Krajobrazowego, przyjętego uchwałą Nr XVI/329/11 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 27 października 2011 r. Uchwała ta – zgodnie z art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – zawiera ustalenia dla studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Zdaniem Sądu materiał sprawy nie daje podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała narusza w sposób zarzucony w skardze przywołane unormowania planu ochrony Parku. Zarówno granice złoża, obszaru i terenu górniczego, jak i rejonów powierzchniowej eksploatacji złóż PG1 nie zmieniają swojego zasięgu. Projekt zmiany studium sankcjonuje jedynie ustalenia obowiązującego studium. W opinii WSA, trudno podzielić pogląd, by wskazany w skardze akt naruszał § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie do tego unormowania, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zmianę lasu, innego gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu: a) jeżeli dotyczy lasów łęgowych, olsów lub lasów na siedliskach bagiennych, b) jeżeli dotyczy enklaw pośród użytków rolnych lub nieużytków, c) na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, d) w granicach administracyjnych miast, e) o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, inne niż wymienione w lit. a-d.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł DZPK, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 73 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wobec nieuwzględnienia zarzutu naruszenia tego przepisu w zaskarżonej uchwale, zakazu § 3, pkt 1, ust. 5, tj. określającego zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych;

- art. 73 ust. 1 P.o.ś. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i w związku z postanowieniami Planu Ochrony Rudawskiego Parku Krajobrazowego uchwalonego Uchwałą Nr XVI/329/11 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego oraz rozporządzenia Wojewody, poprzez pominięcie zaleceń uwzględniania treści ww. przepisów w aktach planistycznych,

- art. 10 ust. 1 pkt 3 i 9 u.p.z.p., poprzez akceptację braku uwzględniania w studium uwarunkowań wynikających w szczególności ze: stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego (pkt 3); występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych (pkt 9);

- art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., poprzez pominięcie wskazań co do treści studium zawartych w tym przepisie;

- art. 15 ust. 2 pkt 3 i 7 u.p.z.p., poprzez uznanie braku zastosowania przepisu dotyczącego planu zagospodarowania przestrzennego do studium, wobec treści zapisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p.,

- § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019.1839) poprzez całkowite pominięcie zapisów aktu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. - wobec nieuwzględnienia zarzutu naruszenia tego przepisu w zaskarżonej uchwale, "zakazu § 3, pkt 1, ust. 5 tj. określającego zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych" - nie jest zasadny. Do kwestii tej Sąd I instancji należycie się ustosunkował w motywach zaskarżonego wyroku trafnie podając, że w ramach planowanego przedsięwzięcia gospodarczego – jak wynika z treści rozporządzenia Wojewody – nie przewiduje się prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, a jedynie może dojść do okresowego zakłócenia zastanej rzeźby terenu, podlegającej zniwelowaniu i rekultywacji samego terenu po odkrywce. Nie jest to więc sytuacja objęta zakazem unormowanym w § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Wojewody. WSA podkreślił przy tym, że w omawianej kwestii organ w pełni uwzględnił ocenę i uzgodnienie projektu zmiany studium dokonane przez RDOŚ w dniu 28 sierpnia 2020 r.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 73 ust. 1 P.o.ś. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i "w związku z postanowieniami Planu Ochrony Rudawskiego Parku Krajobrazowego uchwalonego Uchwałą Nr XVI/329/11 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego oraz Rozporządzenia Wojewody (...) poprzez pominięcie zaleceń uwzględniania treści ww. przepisów w aktach planistycznych", zauważyć wypada, że w zarzucie tym nie podano, jakie konkretnie unormowania Planu Ochrony Rudawskiego Parku Krajobrazowego oraz rozporządzenia Wojewody zostały – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – naruszone. Zarzut ten jest więc błędnie skonstruowany, a przez to bezzasadny.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 3 i 9 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. należy podkreślić, że zaskarżona uchwała dotyczy zmiany studium, a nie jego uchwalenia. W skardze kasacyjnej nie wykazano, by wprowadzone zmiany prowadziły do rzeczywistego naruszenia tych przepisów.

Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 i 7 u.p.z.p., to przepisy te dotyczą treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Elementy uwzględniane i określane w studium zawarte są w art. 10 u.p.z.p., nie zaś w art. 15 tej ustawy. To, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych nie sprawia, że przy uchwalaniu studium (jego zmiany) należy stosować przepisy dotyczące uchwalania planu miejscowego. Zarzut ten nie jest więc trafny.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko "poprzez całkowite pominięcie zapisów aktu prawnego". Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku rozważał problematykę uregulowaną w tym unormowaniu i doszedł do wniosku, że nie zostało ono naruszone. WSA nie pominął więc "zapisów" tego aktu prawnego. Zawarte zaś w skardze kasacyjnej stanowisko, iż "obszar objęty jest lasem o pow. przekraczającej 0,10" nie zostało w żaden sposób skardze kasacyjnej wykazane, a zatem w istocie jest ono gołosłowne.

W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.