Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1313/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 3  §  1, art. 141 § 4, art. 149 §  1 pkt 3, art. 149 §  1a
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 290/23 w sprawie ze skargi M. D. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. D. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność P. S.A. z siedzibą w W. (dalej także jako: Spółka lub P. S.A.) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 26 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 290/23 zobowiązał Spółkę do rozpoznania punktu 4 wniosku z dnia 9 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że Spółka dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu punktów: 1, 2, 3, 5 i 6 wniosku z dnia 9 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 3 stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 4 zasądził od Spółki na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 9 grudnia 2022 r. skarżący, powołując się na art. 1 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 i art. 6 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Spółki o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1) jaka jest wysokość wynagrodzenia członków zarządu oraz rady nadzorczej Spółki;

2) jaką kwotę nagród wypłacono członkom zarządu oraz rady nadzorczej Spółki w latach 2021-2022 (osobno dla każdego roku i osobno dla każdej osoby - członka zarządu lub rady nadzorczej); w odniesieniu do grudnia 2022 roku skarżący zwrócił się również o informacje o nagrodach, których jeszcze nie wypłacono, ale podjęto decyzję o ich wypłacie,

3) udostępnienie skanu dokumentów zawierających uzasadnienie przyznania nagród, o których mowa w punkcie 2,

4) wskazanie, jaka jest wysokość wynagrodzenia członków zarządu w każdej ze spółek grupy kapitałowej Spółki;

5) wskazanie, jaką kwotę nagród wypłacono członkom zarządu w każdej ze spółek grupy kapitałowej Spółki w latach 2021-2022 (osobno dla każdego roku i spółki wraz ze wskazaniem konkretnej osoby-członka zarządu); w odniesieniu do grudnia 2022 roku skarżący zwrócił się również o informacje o nagrodach, których jeszcze nie wypłacono ale podjęto decyzję o ich wypłacie,

6) udostępnienie skanu dokumentów zawierających uzasadnienie przyznania nagród o których mowa w punkcie 5.

Wobec braku odpowiedzi, pismem z dnia 3 marca 2023 r. skarżący ponownie zwrócił się do Spółki o udostępnienie informacji objętej wnioskiem z dnia 9 marca 2022 r. wskazując, że mimo upływu prawie dwóch miesięcy wciąż nie otrzymał odpowiedzi na zadane pytania.

Skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Spółki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej i zarzucając w szczególności, naruszenie art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 oraz art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł o zobowiązanie Spółki do rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 9 grudnia 2022 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w sprawie został spełniony warunek podmiotowy, gdyż Spółka ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej, bowiem z wykazu spółek z udziałem Skarbu Państwa, w których prawa z akcji lub udziałów wykonuje Minister Aktywów Państwowych, według stanu na 31 grudnia 2022 r. wynika, że Skarb Państwa posiada w Spółce 71,93 % udziałów. Ponadto, skarżący zauważył, że Spółka ujęta jest również w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 września 2021 r. w sprawie wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa.

Natomiast odnosząc się do warunku przedmiotowego, w nawiązaniu do pkt 1-3 wniosku skarżący podkreślił, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie pozostawia wątpliwości, że wniosek o udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzenia oraz nagród członków zarządu oraz rady nadzorczej spółki dysponującej majątkiem publicznym, jak również dokumentów zawierających uzasadnienie przyznania tych nagród stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W nawiązaniu zaś do informacji objętych punktami 4-6 wniosku skarżący wskazał, że Spółka, jako spółka o strukturze holdingowej, kontroluje kilkadziesiąt spółek zależnych, których wykaz jest zamieszczony na stronie internetowej Spółki i został załączony do skargi. Odnosząc się do kwestii objęcia danych dotyczących majątku spółek mieszczących się w grupie kapitałowej prowadzonej przez podmiot kontrolowany przez Skarb Państwa skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 117/21, w którym wskazano, że wszelkie spółki w jednej grupie kapitałowej (holdingowej) są powiązane ze sobą w kapitałowy sposób określony w art. 4 § 1 pkt 4 Kodeksu spółek handlowych, tj. spółka holdingowa jest w nich spółką dominującą. Spółka holdingowa (w tym wypadku P. S.A. z siedzibą w W.) odpowiada za strategiczne zarządzanie i całokształt realizacji zadań całej grupy kapitałowej. Skarżący podkreślił, że także informacja o majątku takich spółek, wchodzących w skład grupy kapitałowej, stanowi informację publiczną.

Skarżący wskazał także, że z danych dostępnych w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że zarządy spółek grupy kapitałowej P. S.A. sprawują te same osoby, a ponadto wspólnikami tych spółek jest P. S.A. lub spółki od niego zależne (tj. inne spółki mieszczące się w grupie kapitałowej). Na poparcie tego stanowiska skarżący podał przykłady zależności kapitałowych pomiędzy tymi spółkami. Ponadto, skarżący podkreślił, że beneficjentami rzeczywistymi w tych spółkach są członkowie zarządu Spółki.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt III OSK 3386/21 skarżący wskazał, że dla zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest konieczne, aby Skarb Państwa posiadał bezpośrednio udziały albo akcje osoby prawnej, które pozwalają mu na zajęcie pozycji dominującej. W ocenie skarżącego niedopuszczalne jest bowiem wyłączenie spod kontroli społecznej majątku publicznego, który przekazywany byłby przez podmiot pierwotnie utworzony przez Skarb Państwa lub w którym Skarb Państwa ma udziały kolejnym podmiotom. Z tego powodu kryterium stwierdzenia "pozycji dominującej" Skarbu Państwa, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wszelka forma bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez Skarb Państwa uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na daną osobę prawną. Biorąc powyższe pod uwagę, jak i oczywiste powiązania kapitałowe, osobowe i funkcjonalne w grupie holdingowej P. S.A. skarżący wskazał, że trudno nie zgodzić się z tym, że wydatki ponoszone przez spółki mieszczące się w grupie kapitałowej, na wynagrodzenia czy nagrody dla zarządu czy rad nadzorczych, stanowią informację w sprawach publicznych. Zdaniem skarżącego tylko kompleksowe uzyskanie powyższych informacji może zapewnić realną kontrolę społeczną.

Podsumowując, skarżący podniósł, że brak jakiejkolwiek reakcji Spółki na wniosek oraz późniejsze pismo wskazuje, że działanie to było celowe i ukierunkowane na brak udzielenia odpowiedzi, co czyni skargę uzasadnioną, a z tych samych powodów uzasadnione jest wymierzenie P. S.A. grzywny.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. P. S.A. wyjaśniając brak odpowiedzi na wniosek skarżącego oraz jego późniejsze pismo przypominające wskazał, że obie wiadomości od skarżącego trafiły do folderu SPAM na serwerze poczty e-mail skrzynki Spółki służącej do odbioru korespondencji zewnętrznej, przez co korespondencja ta nie trafiła do odpowiedzialnych jednostek wewnętrznych w odpowiednim terminie. Spółka zaznaczyła, że treść wniosku skarżącego z dnia 9 grudnia 2022 r. oraz pisma z dnia 3 marca 2023 r. poznała dopiero po doręczeniu jej skargi zwykła pocztą w dniu 14 marca 2023 r.

Spółka stanowczo podkreśliła, że nigdy nie było jej intencją nieodczytanie korespondencji mailowej od skarżącego, a tym bardziej brak odpowiedzi na nią. Następnie wskazała, że po otrzymaniu od skarżącego w dniu 14 marca 2023 r. skargi i tym samym po powzięciu informacji o ulokowaniu wcześniejszych wiadomości od skarżącego w folderze SPAM, natychmiast dodała adres e-mailowy skarżącego do tzw. "białej listy adresatów", która gwarantuje, że wiadomości mailowe skarżącego będą trafiać zawsze do skrzynki odbiorczej, a nie do folderu SPAM, bowiem jest to lista adresów e-mail, które odbiorca uznaje za bezpieczne i z góry akceptuje każdy rodzaj korespondencji e-mailowej otrzymanej od adresatów znajdujących się na tej liście.

Natomiast odnosząc się do treści wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej Spółka wskazała, że jako spółka publiczna, notowana na Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie, zgodnie z art. 20 ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych, jako emitent papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym jest obowiązana zapewnić akcjonariuszom, w takich samych okolicznościach, jednakowe traktowanie. Co więcej, Spółka podkreśliła, że jest spółką publiczną, której akcje notowane są na rynku regulowanym, który to rynek w rozumieniu art. 14 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi zapewnia inwestorom powszechny i równy dostęp do informacji rynkowej w tym samym czasie przy kojarzeniu ofert nabycia i zbycia instrumentów finansowych oraz jednakowe warunki nabywania i zbywania tych instrumentów.

W związku z powyższym zdaniem Spółki, w ramach przedmiotowego zapytania może ona udostępnić jedynie informacje, które zostały już przekazane do publicznej wiadomości i są ogólnie dostępne. I tak Spółka podała, że informacja na temat wynagrodzeń za rok 2021 została już opublikowana, a zatem skarżący mógł się z nią zapoznać. Spółka wskazała, iż na stronie internetowej P. w zakładce Relacje Inwestorskie - Walne Zgromadzenia znajduje się dokument "Sprawozdanie o wynagrodzeniach za 2021", w którym szczegółowo opisane zostały warunki wynagrodzeń, zarówno Zarządu, jak i Rady Nadzorczej. Co więcej, Spółka poinformowała, że wysokość wynagrodzeń członków zarządu spółek zależnych również jest widoczna w sprawozdaniach finansowych, które są publicznie dostępne (sprawozdania obejmujące rok 2021 zostały już opublikowane).

Natomiast w odniesieniu do wynagrodzenia członków zarządu i rady nadzorczej P. i spółek z grupy kapitałowej za rok 2022 Spółka wskazała, że nie zostały one jeszcze upublicznione, a więc P. S.A. nie może ich ujawniać w odpowiedzi na wniosek skarżącego, bowiem byłby to przejaw uprzywilejowania skarżącego. Zdaniem Spółki należy poczekać na publiczne udostępnienie danych za rok 2022, które nastąpi niebawem.

Odnosząc się natomiast do kwestii nagród, Spółka poinformowała, iż członkom zarządu ani rady nadzorczej P. S.A., ani członkom zarządów spółek grupy kapitałowej P. S.A. w latach 2021-2022 nie zostały przyznane nagrody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. D. na bezczynność P. S.A. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 26 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 290/23 zobowiązał Spółkę do rozpoznania punktu 4 wniosku z dnia 9 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że Spółka dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu punktów: 1, 2, 3, 5 i 6 wniosku z dnia 9 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 3 stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 4 zasądził od Spółki na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, aby uchylić się od zarzutu bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej bądź jeśli stwierdzi, że brak jest szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej (art. 16 i art. 17 w związku z art. 5 i art. 3 ust. 1 ustawy); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 ustawy); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 ustawy); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy).

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w myśl art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonuje weryfikacji czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.

Przechodząc do analizy warunku podmiotowego w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obejmuje dwie grupy podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Pierwsza grupa to "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym", zaś druga grupa to "osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów". O ile w przypadku pierwszej grupy jest mowa o wykonywaniu zadań publicznych lub dysponowaniu majątkiem publicznym, to w przypadku drugiej grupy takiego wymogu nie ma. Jeżeli zatem adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest osoba prawna, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, to taka osoba prawna jest objęta obowiązkiem udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt. I OSK 19/19).

Sąd I instancji wskazał, że pozycja dominująca zgodnie z art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oznacza, że przedsiębiorca posiada na rynku udział, który przekracza 40%, a zatem zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej odesłanie do przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, należy rozumieć w ten sposób, że wymienione podmioty mają w osobie prawnej pozycję dominującą, gdy ich udział przekracza 40%. W rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza to udział Skarbu Państwa (lub innych podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy) w danym podmiocie przekraczający 40% akcji, udziałów itp. niezależnie od tego, czy jest to udział bezpośredni czy uzyskany za pośrednictwem podmiotów powołanych przez organy administracji rządowej lub samorządowej. Sąd I instancji wskazał, że gdyby bowiem przyjąć, że do kategorii podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej należą wyłącznie podmioty, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą tylko w sposób bezpośredni, wówczas faktycznie ograniczyłoby to możliwość kontroli przez obywateli sposobu gospodarowania majątkiem publicznym. Wystarczyłoby bowiem, aby Skarb Państwa ustanowił osobny, kontrolowany przez siebie podmiot (np. spółkę) i przez ten podmiot powołał i wyposażył w majątek inny podmiot. Wówczas taki nowopowołany podmiot, mimo że jego właścicielem i właścicielem jego majątku jest faktycznie Skarb Państwa, mający również znaczny wpływ na jego funkcjonowanie, byłby poza kontrolą obywatelską ustanowioną przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji wskazał, że w oczywisty sposób doprowadziłoby to do sytuacji, że znaczna część majątku publicznego nie podlegałaby regułom ujawniania określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko skarżącego, że dla zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest konieczne, aby Skarb Państwa posiadał bezpośrednio udziały albo akcje osoby prawnej, które pozwalają mu na zajęcie pozycji dominującej. Niedopuszczalne byłoby bowiem wyłączenie spod kontroli społecznej majątku publicznego, który przekazywany byłby przez podmiot pierwotnie utworzony przez Skarb Państwa lub w którym Skarb Państwa ma udziały kolejnym podmiotom. Z tego powodu, jak podkreślił Sąd I instancji, kryterium stwierdzenia "pozycji dominującej" Skarbu Państwa, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest wszelka forma bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez Skarb Państwa uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na daną osobę prawną.

Przenosząc powyższe uwagi na stan sprawy Sąd I instancji uznał, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, albowiem jest to Spółka z udziałem Skarbu Państwa w kapitale zakładowym (71,93%), o istotnym znaczeniu dla gospodarki, w której prawa z akcji należących do Skarbu Państwa wykonuje Minister Aktywów Państwowych.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z § 6 Statutu P. S.A. przedmiotem działalności Spółki jest m.in. działalność związana z obsługą rynku nieruchomości, wynajem i dzierżawa, działalność wspomagająca usługi finansowe oraz ubezpieczenie i fundusze emerytalne, roboty budowlane związane ze wznoszeniem budynków, działalność w zakresie architektury i inżynierii; badania i analizy techniczne, roboty związane z budową obiektów inżynierii lądowej i wodnej, działalność usługowa związana z utrzymaniem porządku w budynkach i zagospodarowaniem terenów zieleni, działalność usługowa związana z wyżywieniem, roboty budowlane specjalistyczne, działalność związana z zatrudnieniem, telekomunikacja, uprawy rolne, chów i hodowla zwierząt, łowiectwo, włączając działalność usługową, odprowadzanie i oczyszczanie ścieków. W związku z tym Sąd I instancji stwierdził, że znaczna część działalności Spółki ma zatem znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji stwierdził, że Spółka realizuje więc zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. zadania, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a więc mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli, a także istotne z punktu widzenia celów państwa.

Przechodząc zaś do analizy pojęcia "informacji publicznej" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że zostało ono określone w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym te podmioty dysponują (ust. 1 pkt 2 lit. f), a także informacja o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych (ust. 1 pkt 5 lit. a); majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (ust. 1 pkt 5 lit. d).

W świetle powyższych przepisów oraz poczynionych wyżej uwag Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że objęte wnioskiem informacje o wysokości wynagrodzenia członków zarządu i rady nadzorczej P. S.A. oraz o wysokości wynagrodzenia członków zarządu każdej ze spółek grupy kapitałowej Spółki, a także o kwotach nagród wypłaconych członkom zarządu i rady nadzorczej P. S.A. oraz członkom zarządu każdej ze spółek grupy kapitałowej P. S.A., wraz z dokumentami zawierającymi uzasadnienie ich przyznania, stanowi informację publiczną w rozumieniu ww. przepisów. Pytania zawarte we wniosku dotyczą bowiem majątku publicznego przeznaczanego na wynagrodzenia (i nagrody) dla osób zasiadających we władzach P. S.A. oraz spółek wchodzących w skład grupy kapitałowej P. S.A., kontrolowanych przez P. S.A.

Sąd I instancji uznał więc, że spełniony został zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym zauważył jednocześnie, że okoliczność ta nie była przedmiotem sporu między stronami. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kwestią sporną pozostaje natomiast to, czy Spółka w dacie wniesienia skargi do Sądu pozostawała w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 9 grudnia 2022 r.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że z akt sprawy wynika, że Spółka na dzień wniesienia skargi nie udzieliła jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek wyjaśniając w odpowiedzi na skargę, że e-mail skarżącego z dnia 9 grudnia 2022 r. trafił do SPAMU (folderu gromadzącego niechciane lub niepotrzebne wiadomości elektroniczne) na serwerze P. S.A., a wiedzę o wniosku Spółka powzięła dopiero z treści skargi. Spółka nie zaprzeczyła zatem, że wysłany drogą elektroniczną wniosek skarżącego trafił do systemu poczty elektronicznej Spółki, jak i nie zakwestionowała również prawidłowości adresu poczty elektronicznej, na który został wysłany ww. wniosek.

W związku z powyższym Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma bowiem wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych nakazuje zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w orzecznictwie podkreśla się również, że to do obowiązków podmiotu zobowiązanego należy taka konfiguracja filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (por. postanowienia NSA: z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15; z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1940/15, z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2897/15; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 323/14). Sąd I instancji podkreślił, że skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez podmioty zobowiązane oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi podmiotami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na osoby korzystające z tych systemów. Tym samym, ryzyko nieodebrania przez podmiot zobowiązany wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na prawidłowy adres poczty elektronicznej, obciąża ten podmiot, a nie stronę skarżącą.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji uznał, że argumentacja Spółki oraz zapewnienia, że od dnia 14 marca 2023 r. adres mailowy skarżącego znajduje się na tzw. "białej liście mailingowej", która stanowi gwarancję, że jego wiadomości mailowe trafiać będą do skrzynki odbiorczej, a nie do folderu SPAM, nie ma wpływu na ocenę, że Spółka wobec wadliwej organizacji pracy lub nieprawidłowej konfiguracji poczty elektronicznej dopuściła się bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem w ustawowym 14-terminie (art. 13 ust. 1 ustawy) nie rozpoznała wniosku skarżącego, jak i nie poinformowała go o przedłużeniu terminu jego rozpoznania w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że w odpowiedzi na skargę, w więc w piśmie procesowym skierowanym do Sądu, Spółka poinformowała jedynie w jakim dokumencie (na stronie internetowej P. S.A.) znajduje się informacja na temat wynagrodzeń członków zarządu i rady nadzorczej Spółki za rok 2021. Nie udzieliła natomiast zdaniem Sądu I instancji odpowiedzi na pytanie 1 wniosku: "jaka jest wysokość wynagrodzenia członków zarządu oraz rady nadzorczej P. S.A.", ani na pytanie 4 wniosku: jaka jest wysokość wynagrodzenia członków zarządu w każdej ze spółek grupy kapitałowej P. S.A. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie można bowiem uznać, że informacja, iż "wysokość wynagrodzeń członków zarządu spółek zależnych również jest widoczna w sprawozdaniach finansowych, które są dostępnie publicznie (sprawozdania obejmujące rok 2021 zostały już opublikowane)" stanowi prawidłowe rozpoznanie wniosku w zakresie pytania 4.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił przy tym, że wywody Spółki odnośnie braku podstaw prawnych do udostępnienia informacji publicznej na wniosek w sytuacji, gdy nie została ona "przekazana do publicznej wiadomości" nie znajdują żadnego uzasadnienia w świetle art. 61 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nawiązując zaś do informacji przekazanej przez Spółkę w odpowiedzi na skargę co do tego, że ani członkom zarządu i członkom rady nadzorczej P. S.A., ani członkom zarządu w każdej ze spółek grupy kapitałowej P. w latach 2021 - 2022 nie zostały wypłacone nagrody, w związku z tym Spółka nie posiada informacji objętych pytaniami 2, 3, 5 i 6. Sąd I instancji uznał, że stanowisko Spółki w tym zakresie jest jednak spóźnione, bowiem odpowiedź została udzielona w dniu 27 kwietnia 2023 r. w piśmie procesowym skierowanym do Sądu, a nie do skarżącego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie sposób zatem przyjąć, że odpowiedź ta została udzielona w sposób przewidziany prawem i w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji zauważył, że skarżący zapoznając się z dokumentem "Sprawozdanie o wynagrodzeniach członków zarządu i rady nadzorczej za rok 2022" uzyskał odpowiedź na pytanie 1 wniosku. Jednak Spółka nadal pozostaje w bezczynności w zakresie pytania 4 wniosku z uwagi na to, że w ww. dokumencie (nadesłanym przez Spółkę do akt sprawy za pismem z dnia 19 czerwca 2023 r.), brak jest informacji stanowiącej odpowiedź na pytanie: "jaka jest wysokość wynagrodzenia członków zarządu w każdej ze spółek grupy kapitałowej P.". W związku z tym Sąd I instancji zobowiązał Spółkę do rozpoznania punktu 4 wniosku z dnia 9 grudnia 2022 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Spółka dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu punktów 1, 2, 3, 5 i 6 wniosku, bowiem w terminie ustawowym nie podjęła żadnych, przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej prawnych form działania w celu udzielenia odpowiedzi na wniosek w ww. zakresie. Sąd I instancji nie stwierdził jednak, aby bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Jak zauważył Sąd I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy 14-dniowy termin rozpoznania wniosku nie został zachowany, jednak przekroczenie to nie wynikało z celowego zaniechania Spółki, czy też lekceważącego traktowania wniosków skarżącego. Brak realizacji wniosku związany był z wadliwą konfiguracją systemu informatycznego Spółki, co nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa.

W związku z powyższym Sąd I instancji nie stwierdził również podstaw do wymierzenia organowi grzywny zgodnie z wnioskiem skarżącego w oparciu o art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Spółka rozpoznając sprawę ponownie udzieli skarżącemu odpowiedzi na punkt 4 wniosku z dnia 9 grudnia 2022 r. w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej, udostępni wnioskowaną informację publiczną (ewentualnie, w przypadku podania tej informacji do publicznej wiadomości, wskaże dokładny adres strony internetowej, na której uwidocznione są dane objęte punktem 4 wniosku), bądź wyda decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi wystąpienie ograniczeń przewidzianych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w tym przypadku zbada, czy wniosek wszczynający postępowanie jest podpisany i spełnia pozostałe wymogi formalne (art. 17 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka, zaskarżając wyrok w całości i oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

I. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że:

a) w niniejszej sprawie zaszły przesłanki wystarczające do uznania, że P. S.A. pozostawał w bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej na dzień wniesienia przez stronę przeciwną skargi z dnia 13 marca 2023 r. na bezczynność w przedmiocie rozpoznania pkt 4 wniosku, jak również na dzień orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie;

b) w niniejszej sprawie zaszły przesłanki wystarczające do uznania, że P. S.A. pozostawał w bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej na dzień wniesienia przez stronę przeciwną skargi z dnia 13 marca 2023 r. na bezczynność w przedmiocie rozpoznania pkt 1, 2, 3, 5, 6 wniosku;

podczas gdy P. S.A. odniósł się do wszystkich żądanych przez stronę przeciwną informacji (objętych pkt 1 - 6 wniosku), wskazując szczegółowo, dlaczego ze względu na problemy, wyłącznie natury technicznej, nie był w stanie zapoznać się wcześniej z wnioskiem strony przeciwnej, jak też podkreślił, że nigdy nie było intencją P. S.A. nieodczytanie korespondencji mailowej strony przeciwnej, a ponadto w ślad za odpowiedzią na skargę, P. S.A. przedłożył "Sprawozdanie o wynagrodzeniach Członków Zarządu i Rady Nadzorczej za rok 2022", jak tylko zostało ono upublicznione, bowiem P. S.A. wskazał w odpowiedzi na wniosek, że nie może go przedłożyć wcześniej, bowiem nie zostało jeszcze podane do publicznej wiadomości, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Wskazane uchybienie miało w ocenie strony skarżącej kasacyjnie istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd I instancji z uwagi na błędne zastosowanie ww. przepisu uznał, że po stronie Spółki zaistniał stan bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej i zobowiązał P. S.A. do (niejako ponownego) rozpoznania pkt 4 wniosku;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1a i art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności podmiotu wykonującego działania z zakresu administracji publicznej, z uwagi na błędne zastosowanie przepisu prawa materialnego, które doprowadziło do błędnej subsumpcji, zastosował środek określony w art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wydał zaskarżony wyrok, stwierdzając, że P. S.A. dopuścił się bezczynności, jak też, że rzekoma bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

b) art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności podmiotu wykonującego działania z zakresu administracji publicznej, z uwagi na błędne zastosowanie przepisu prawa materialnego, które doprowadziło do błędnej subsumpcji, zastosował środek określony w art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wydał zaskarżony wyrok, zobowiązując P. S.A. do rozpoznania pkt 4 wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

c) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 149 § 1a i art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności podmiotu wykonującego działania z zakresu administracji publicznej bezzasadnie wydał zaskarżony wyrok, którego uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. Sąd I instancji nie wyjaśnił dostatecznie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jego argumentacja została przedstawiona w pewnym stopniu wybiórczo, a tym samym uzasadnienie ze względu na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwalało na pełne skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji, a tym samym czyniło w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia przez Sąd I instancji postępowania w sprawie, co wskazuje również na jego sporządzenie w sposób sprzeczny z zasadą przekonywania;

wskazane wyżej uchybienia mają w ocenie strony skarżącej kasacyjnie istotny wpływ na wynik sprawy, tj. pomiędzy uchybieniami procesowymi a zaskarżonym wyrokiem wydanym w niniejszej sprawie istnieje bezpośredni związek przyczynowy, bowiem Sąd I instancji błędnie uznał, że P. S.A. nie rozpoznał pkt 4 wniosku bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od jego złożenia, co doprowadziło do sytuacji, w której Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, bezzasadnie zobowiązał P. S.A. do swoistego ponownego rozpatrzenia pkt 4 wniosku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezzasadnie przyjął, że po stronie Spółki doszło do bezczynności, podczas gdy P. S.A. odniósł się do wszystkich żądanych przez skarżącego informacji (objętych pkt 1 - 6 wniosku), wskazując szczegółowo, dlaczego ze względu na problemy wyłącznie natury technicznej, nie był w stanie zapoznać się wcześniej z wnioskiem skarżącego. Jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że nigdy nie było jej intencją nieodczytanie korespondencji mailowej od skarżącego, a ponadto podkreśliła, że w ślad za odpowiedzią na skargę przedłożyła "Sprawozdanie o wynagrodzeniach Członków Zarządu i Rady Nadzorczej za rok 2022", jak tylko zostało ono upublicznione, bowiem P. S.A. wskazał w odpowiedzi na wniosek, że nie może go przedłożyć wcześniej, bowiem nie zostało jeszcze podane do publicznej wiadomości, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że jest podmiotem o strukturze holdingowej, kontrolującym kilkadziesiąt spółek zależnych, zatrudniającym znaczną ilość osób, jak też otrzymującym w związku z tym znaczną ilość bieżącej korespondencji mailowej i jakkolwiek dystrybucja korespondencji zewnętrznej jest odpowiednio zorganizowana, to jednak z przyczyn niezależnych od woli Spółki i de facto pracowników może się wyjątkowo zdarzyć, że dana korespondencja w odpowiednim czasie nie zostanie "wyłowiona" ze SPAMu.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne przyjęcie, że P. S.A. nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z tego przepisu. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że - z uwagi na trudności techniczne - zapoznała się z wnioskiem skarżącego znacznie później, niż skarżący tego wymagał, a zgodnie z orzecznictwem podmiot zobowiązany ma obowiązek odpowiedzieć na wniosek o udostępnienie informacji publicznej na tyle szybko, na ile pozwalają mu posiadane siły i środki, co też Spółka uczyniła w niniejszym postępowaniu.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania podmiotu wykonującego działania z zakresu administracji publicznej naruszył przepisy postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1a i art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na opisane powyżej błędne zastosowanie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które doprowadziło do błędnej subsumpcji, a to skutkowało wydaniem zaskarżonego wyroku i stwierdzeniem, że P. S.A. dopuścił się bezczynności, jak też, iż rzekoma bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił dostatecznie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jego argumentacja została przedstawiona wybiórczo, a tym samym uzasadnienie ze względu na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i wskazał na błędną konstrukcję zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego przez autora skargi kasacyjnej, na podstawie którego Spółka próbuje zwalczać poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, co zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych jest niedopuszczalne. Ponadto, skarżący zauważył, że zarzut naruszenia prawa materialnego sprowadza się w istocie do przyjęcia przez Spółkę, że nie doszło do bezczynności (ani po upływie terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani na dzień orzekania przez sąd) w rozpoznaniu wniosku, gdyż wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej trafił do folderu SPAM. Tymczasem, jak zauważył skarżący, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien we własnym zakresie zapewnić prawidłowy wewnętrzny obieg korespondencji, umożliwiający mu terminową reakcję na otrzymany wniosek.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazał, że one również nie zostały prawidłowo sformułowane przez stronę skarżącą kasacyjnie, a ponadto w jego ocenie zarzuty te są całkowicie gołosłowne, w żadnej mierze nie odnoszą się do treści (w tym ewentualnych braków, niespójności) uzasadnienia zaskarżonego wyroku, będąc jedynie wyrazem ogólnego braku aprobaty dla kierunku obranego rozstrzygnięcia. Natomiast brak uzasadnienia zarzutu oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z uwagi na zgodne wnioski stron postępowania skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

Konstrukcja dwóch pierwszych zarzutów naruszenia przepisów postępowania umożliwia ich łączne rozpoznanie. Na ich podstawie strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie:

a) art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1a i art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności podmiotu wykonującego działania z zakresu administracji publicznej, z uwagi na błędne zastosowanie przepisu prawa materialnego, które doprowadziło do błędnej subsumpcji, zastosował środek określony w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i wydał zaskarżony wyrok, stwierdzając, że P. S.A. dopuścił się bezczynności, jak też, że rzekoma bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

b) art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności podmiotu wykonującego działania z zakresu administracji publicznej, z uwagi na błędne zastosowanie przepisu prawa materialnego, które doprowadziło do błędnej subsumpcji, zastosował środek określony w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i wydał zaskarżony wyrok, zobowiązując P. S.A. do rozpoznania pkt 4 wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

O nieskuteczności powyższych zarzutów przesądza właśnie ich konstrukcja. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest bowiem stanowisko, że przepis art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, jak i art. 149 § 1a, których naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 151, czy art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie moga zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3, czy art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiane zarzuty z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

W realiach niniejszej sprawy zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. powiązano z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., co nie mogło odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Jak bowiem wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten także ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Wytknięcie naruszenia wskazanego przepisu – o ustrojowym charakterze – nie mogło okazać się skuteczne wyłącznie w powiązaniu z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. o ogólnym (blankietowym) charakterze. Dlatego dwa pierwsze zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku.

W ramach kolejnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 149 § 1a i art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności podmiotu wykonującego działania z zakresu administracji publicznej bezzasadnie wydał zaskarżony wyrok, którego uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. Sąd I instancji w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie wyjaśnił dostatecznie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jego argumentacja została przedstawiona w pewnym stopniu wybiórczo, a tym samym uzasadnienie ze względu na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów nie pozwalało na pełne skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji, a tym samym czyniło w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia przez Sąd I instancji postępowania w sprawie, co wskazuje również na jego sporządzenie w sposób sprzeczny z zasadą przekonywania.

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że - jak już wyjaśniano - zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., z którym powiązano zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, art. 149 § 1a oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., wyjaśnić należy, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga na bezczynność Spółki zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Dlatego omawiany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiazaniu z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a i art. 3 § 1 p.p.s.a. także nie mógł odnieść skutku.

W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie podnosi niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., polegające na stwierdzeniu, że:

a) "w niniejszej sprawie zaszły przesłanki wystarczające do uznania, że P. S.A. pozostawał w bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej na dzień wniesienia przez stronę przeciwną skargi z dnia 13 marca 2023 r. na bezczynność w przedmiocie rozpoznania pkt 4 wniosku, jak również na dzień orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie;

b) w niniejszej sprawie zaszły przesłanki wystarczające do uznania, że P. S.A. pozostawał w bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej na dzień wniesienia przez stronę przeciwną skargi z dnia 13 marca 2023 r. na bezczynność w przedmiocie rozpoznania pkt 1, 2, 3, 5, 6 wniosku".

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie odniesiono się do wszystkich żądanych przez skarżącego informacji, wskazując szczegółowo, dlaczego ze względu na problemy, wyłącznie natury technicznej, Spółka nie była w stanie zapoznać się wcześniej z wnioskiem. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła także, że nigdy nie było jej intencją nieodczytanie korespondencji mailowej skarżącego, a ponadto wskazała, że w ślad za odpowiedzią na skargę, przedłożyła "Sprawozdanie o wynagrodzeniach Członków Zarządu i Rady Nadzorczej za rok 2022", jak tylko zostało ono upublicznione.

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W związku z zarzuceniem przez stronę skarżącą kasacyjnie niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 13 ust. 1 u.d.i.p. podkreślenia wymaga, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. W treści omawianego zarzutu skutecznie nie zakwestionowano również prawidłowości wykładni art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który zresztą, co należy podkreślić, nie ma materialnej treści, nie zawiera unormowań określających zakres prawa dostępu do informacji publicznej, a wskazuje jedynie termin na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, a to czyni omawiany zarzut nieskutecznym.

Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutów naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu niewłaściwego zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. kwestionuje, jak słusznie zauważył skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną, ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. okazał się niezasadny przede wszystkim z tego powodu.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.