Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 64/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 143 ust. 2, art. 144 ust. 1, art. 146 ust. 1, art. 146 ust. 1a, art. 148 ust. 4, art. 154 ust. 1, art. 154 ust. 2, art. 154 ust. 3, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 4 pkt 2, art. 4 pkt 16, art. 4 pkt 17, art. 4 pkt 18
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7, art. 3 pkt 7a
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki Asesor sądowy WSA Michał Ilski (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Ewa Szydłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. oddala skargę; II. nakazuje zwrócić skarżącemu kwotę [...] tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. decyzją z 04 lutego 2022 r., nr [...] ustalił J. J. (dalej zwanemu również skarżącym) opłatę adiacencką w kwocie [...]zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zapisanej 04 listopada 2019 r. w KW nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] spowodowanego wybudowaniem drogi na wskazanej ulicy.

Wyjaśniono, że w 2019 r. na ulicach: [...], [...], [...] i [...] Miasto P. zrealizowało inwestycje polegające na budowie dróg. P. I. N. B. dla Miasta P. zaświadczeniem z 04 listopada 2019 r. potwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy. Budowa wskazanych dróg została zrealizowana ze środków Miasta P.. W ramach zrealizowanej inwestycji na ulicach [...], [...], [...], [...] i fragmencie [...] wybudowano jezdnie z kostki betonowej, zjazdy do posesji z kostki betonowej, progi zwalniające oraz kanalizację deszczową. Przed 2019 r. na wskazanych ulicach nie istniały drogi jako obiekty budowlane zrealizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, spełniające warunki jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ulice te posiadały nawierzchnię gruntową. Istnienie obiektu odpowiadającego potocznemu rozumieniu "drogi" - stworzonego przez samych użytkowników - nie oznacza, że jest to droga w rozumieniu prawnym.

Ustalono, że w latach 2008 - 2018 istniało Stowarzyszenie na rzecz budowy infrastruktury w ulicy [...], które zrzeszało mieszkańców w celu wykonania prac przygotowawczych i projektowych związanych z budową infrastruktury drogowej i odwodnieniowej ulic: [...], [...], [...], [...] i [...] Ustalono również, że skarżący wniósł nakład w wysokości [...] zł na projekt drogowy i odwodnienie. Nakład został uwzględniony jako udział skarżącego w kosztach budowy drogi.

W sprawie sporządzony został operat szacunkowy. Wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi rzeczoznawca określił w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. W ocenie organu pierwszej instancji operat sporządzono zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami. Dokument ten uznano za aktualny, logiczny i spójny, a wynikające z niego wartości za wiarygodne. Na jego podstawie ustalono, że wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, a po jej wybudowaniu wynosi [...] zł. W konsekwencji w wyniku wybudowania drogi wartość nieruchomości wzrosła o [...] zł.

Skarżący wniósł odwołanie od wymienionej na wstępie decyzji organu pierwszej instancji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Ewentualnie zaś wniesiono o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 28 października 2022 r., nr [...] utrzymało w mocy wymienioną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji.

W ślad za organem pierwszej instancji wskazano, że istnienie obiektu odpowiadającego potocznemu rozumieniu "drogi" - stworzonego przez samych użytkowników - nie oznacza, że jest wybudowana droga w rozumieniu prawnym.

W ocenie Kolegium wykorzystany przez organ pierwszej instancji operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, przez odpowiednią osobę, zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Biegły dokonał wyceny nieruchomości w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, co dokładnie opisał w swoim operacie. Rzeczoznawca przeprowadził analizę rynku nieruchomościami, dokonując obliczenia wartości nieruchomości przed budową drogi, jak i po jej wybudowaniu. Przyjęte do porównania transakcje dotyczą nieruchomości z obrzeży P. ([...], [...], [...], [...], [...]), podobnie jak ulica [...]. Różnice w lokalizacji nieruchomości porównawczych oraz nieruchomości wycenianej zostały uwzględnione w procesie wyceny. Uznano również, że postępowanie organu pierwszej instancji było zgodne z wymogami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."). Wyjaśniono, że organ administracji publicznej nie może sam usuwać istniejących wątpliwości co do treści operatu, jak również korygując zakres zawartych w nim ustaleń, samodzielnie ustalać wartość nieruchomości.

Skarżący wniósł skargę na omówioną powyżej decyzję SKO [...] Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że podtrzymuje w całości zarzuty odwołania.

W odpowiedzi na skargę SKO [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Rozstrzygnięcie sporu wymaga dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W ocenie organów w sprawie należało orzec o ustaleniu skarżącemu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem drogi na ul. [...]. Skarżący kwestionuje powyższe zapatrywanie.

Rację w sporze należało przyznać organom administracji publicznej.

Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.g.n."), właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W świetle postanowień art. 143 ust. 2 powołanego aktu, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Zgodnie z kolei z postanowieniami art. 146 ust. 1 u.g.n., ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej.

W pierwszej kolejności należy podzielić ustalenia organów świadczące o tym, że doszło do wybudowania drogi na ul. [...].

Ponieważ przepisy u.g.n. nie definiują pojęć "droga" ani "budowa drogi", to dla ustalenia ich znaczenia należy odwołać się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.d.p."). Zgodnie z art. 4 pkt 2 tego aktu "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z kolei w myśl art. 4 pkt 17 u.d.p. budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 18 analizowanej ustawy przebudowa drogi to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego.

Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. – dalej w skrócie: "p.b."), przez "budowę" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Podjęcie przebudowy na potrzeby prawa budowlanego zdefiniowano w art. 3 pkt 7a powołanego aktu. Zgodnie z tym przepisem przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Roboty budowlane to zaś – stosownie do art. 3 pkt 7 p.b. – budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 analizowanej ustawy, przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że o "przebudowie" drogi można mówić jedynie wówczas, jeśli istniała uprzednio droga w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p. A zatem, stosownie do art. 3 pkt 6 i 7 p.b. musi dojść wcześniej do wykonania robót budowlanych mających na celu budowę obiektu budowlanego o charakterze drogi wzniesionego z użyciem wyrobów budowlanych. Chodzi tu więc o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym. Z kolei o "budowie" drogi należy mówić w sytuacji gdy brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego (z wyjątkiem "rozbudowy" drogi).

Tylko wcześniejsze wybudowanie drogi w rozumieniu przepisów u.d.p. i p.b. pozwala na przyjęcie, że kolejne wykonanie robót na tej drodze stanowi jej przebudowę. Istnienie w przestrzeni obiektu odpowiadającego potocznemu rozumieniu "drogi" powstałej np. w wyniku długotrwałego używania nie oznacza, że jest to wybudowana droga w rozumieniu prawnym.

Konkludując tę część rozważań należy stwierdzić, że dla ustalenia, czy doszło do "budowy" czy "przebudowy" drogi kluczowe jest to, czy istniejący obiekt służący komunikacji powstał w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych, zgodnie z właściwymi przepisami i dopiero dokonywane są na nim dalsze roboty budowlane w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (wówczas jest to "przebudowa"), czy też są to pierwsze roboty budowlane prowadzone w celu budowy drogi (wówczas mamy do czynienia z "budową") [por.: wyrok NSA z 17 października 2014 r., I OSK 435/13 oraz wyrok NSA z 28 lutego 2017 r., I OSK 2112/16].

Mając na uwadze, że jak wynika z powyższych rozważań nie można dokonać "przebudowy" drogi, która nie została wcześniej zbudowana zgodnie z przepisami p.b. i u.d.p. za nie mogące wywrzeć zamierzonego skutku należy uznać argumenty skarżącego wskazujące, że na spornej ulicy w maju 2013 r. istniała typowa w ocenie skarżącego infrastruktura związana z drogami taka jak przynajmniej jeden znak drogowy oraz lampy uliczne. Fakt istnienia tego rodzaju infrastruktury nie świadczy w żadnej mierze o istnieniu drogi wybudowanej zgodnie z przepisami p.b. i u.d.p. Podkreślić również należy, że w dacie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi zajęte przez nią grunty nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji za niezrozumiały należy uznać zarzut odwołania podnoszący zaniechanie dokonania analizy tego planu. Formułując zarzut pominięcia dowodu z "właściwych decyzji o warunkach zabudowy" nie wskazano żadnej konkretnej decyzji w tym zakresie, co uniemożliwia odniesienie się do tego zarzutu. Z bezspornych okoliczności sprawy wynika, że przed przeprowadzonymi przez Miasto P. robotami budowanymi ul. [...] miała charakter nieurządzony, gruntowy. Przed 2019 r. na omawianej ulicy nie istniały drogi jako obiekty budowlane zrealizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, spełniające warunki jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Budowa ul. [...] dokonana na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z 19 października 2018 r., nr [...] była pierwszą budową. Za miarodajne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należało uznać zakwalifikowanie spornych robót na wskazanej drodze w decyzji Prezydenta Miasta [...] z 19 października 2018 r. jako budowę drogi. To wskazana decyzja, nie zaś powołane przez skarżącego zaświadczenie z 18 października 2018 r. stanowiło podstawę przeprowadzenia robót budowlanych. W ramach realizacji tej inwestycji wybudowano jezdnie oraz zjazdy do posesji z kostki betonowej, progi zwalniające oraz kanalizację deszczową.

Sąd nie podziela argumentów skarżącego ukierunkowanych na podważenie wartości dowodowej sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Jak stanowi art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. W tym zakresie należy wskazać, że zgodnie z art. 154 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3).

Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;

2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

W kontekście przytoczonych regulacji wyjaśnić należy, że operat szacunkowy, będący dowodem z opinii biegłego, podlega ocenie jak każdy inny dowód, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Odróżnić należy ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny jego prawidłowości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji jest możliwa jedynie do granic wiedzy specjalistycznej. Rzeczą organów jest jedynie zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, czy jest logiczny i zupełny, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny dowodu w postaci takiego operatu (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Negatywna ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji, prawidłowo sporządzony pod względem formalnym operat, może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia. W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu i stwierdzenia, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, organ nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym. Podkreślić również należy, że o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości, zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., decyduje rzeczoznawca majątkowy. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania. Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić tylko w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, ww. przepis nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Natomiast, nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości. Organy nie są również zobligowane do uwzględnienia stanowiska strony skarżącej o weryfikację operatu szacunkowego [por. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., I OSK 1821/21].

Wbrew twierdzeniom skargi na potrzeby sporządzania operatu szacunkowego prawidłowo ustalono przeznaczenie wycenianej nieruchomości. Sporządzając operat szacunkowy trafnie ustalono, że wyceniana nieruchomość nie znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tego rodzaju sytuacji, w oparciu o postanowienia art. 154 ust. 2 u.g.n. prawidłowo odwołano się do przeznaczenia nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia art. 154 wskazanej ustawy nie pozwalają w żadnej mierze na przyjęcie, że w przypadku nieuchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego za decydujące dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości należy uznać zapisy ewidencji gruntów i budynków. W toku oględzin nie stwierdzono również aby jakikolwiek fragment wycenianej nieruchomości był wykorzystywany na cele rolne. Biegły rzeczoznawca w operacie stwierdził, że na dzień przeprowadzenia oględzin teren wycenianej nieruchomości był zagospodarowany, zabudowany budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie wolnostojącej.

Sporządzając operat rzeczoznawca określił wartość rynkową nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej stosownie do dostępnych danych o nieruchomościach podobnych dla dwóch analizowanych stanów rynku. Ze względu na przedmiot wyceny rzeczoznawca objął analizą rynek nieruchomości gruntowych, niezabudowanych i przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Obszarem analizy objęto północno-zachodnią część miasta P. (obręb geodezyjny [...] oraz obręby o podobnych uwarunkowaniach lokalizacyjnych i wartościach gruntów, tj. obręby [...], [...], [...], [...], [...]). Okresem badania objęto 2019 r., tj. rok, w którym doszło do wybudowania drogi przy ul. [...]. Z poczynionych przez rzeczoznawcę ustaleń wynika, że ceny gruntów niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w północno-zachodniej, pośredniej części miasta P. w 2019 r. kształtowały się w dość szerokim przedziale od ok. [...] zł/m2 do nieco ponad [...] zł/m2. Typowy przedział zmienności zawierał się w granicach od [...] zł/m2 do [...] zł/m2 oraz średniej arytmetycznej kształtującej się na poziomie [...] zł/m2. Stwierdzono, że w analizowanym obszarze miasta swym zasadniczym zasięgiem obejmującego obręb geodezyjny [...] oraz obręby sąsiednie ([...], [...], [...], [...], [...]) występowała wystarczająca liczba transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi umożliwiająca jednoznaczne sformułowanie wniosków końcowych opinii. W pierwszym etapie analizy ze zbioru zgromadzonych danych transakcyjnych w badanej szczegółowo północno-zachodniej części miasta wyodrębniono dwie grupy nieruchomości, charakteryzujące się różnym dostępem do infrastruktury drogowej. Wstępna analiza danych transakcyjnych wykazała, iż w przypadku gruntów niezabudowanych pozostających w zasięgu dróg nieurządzonych przeciętne ceny są wyraźnie niższe niż ceny transakcyjne dotyczące gruntów niezabudowanych pozostających w zasięgu dróg urządzonych. W związku z powyższym oraz uwzględniając fakt, że w trakcie prac badawczych ustalono, iż usytuowanie gruntów względem dróg jest jedną z istotnych cech różnicujących ceny, z dwóch zbiorów transakcji wytypowano transakcje gruntami najbardziej podobnymi pod względem podstawowych cech różnicujących ceny do nieruchomości będącej przedmiotem opracowania. W odniesieniu do transakcji nieruchomościami według stanu przed wybudowanie dróg przyjęto do analizy 13 transakcji. W odniesieniu zaś do analizy transakcji nieruchomościami według stanu po wybudowaniu dróg przyjęto 11 transakcji. Przedział cenowy dla nieruchomości o zbliżonych uwarunkowaniach lokalizacyjnych oraz parametrach powierzchniowych położonych w dalszym zasięgu od dróg urządzonych, kształtował się na poziomie od [...] zł/m2 do [...] zł/m2 przy cenie średniej [...] zł/m2. Dla nieruchomości położonych w bezpośrednim zasięgu dróg urządzonych ceny kształtowały się na poziomie od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, z ceną średnią na poziomie [...] zł/m2. W trakcie prac analitycznych mających na celu uzyskanie zbioru nieruchomości najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej odrzucono ceny skrajne, jak również transakcje dotyczące nieruchomości w sposób znaczący różniące się od przedmiotu wyceny pod względem podstawowych analizowanych cech fizycznych. Natomiast zdiagnozowany w obrębie analizowanego rynku zbiór wszystkich nieruchomości obejmujących grunty niezabudowane stał się podstawą ustalenia cech rynkowych różnicujących ceny w badanej strefie miasta. Rzeczoznawca analizował cechy różnicujące wartość nieruchomości takie jak:

1) lokalizację szczegółową rozpatrywaną pod kątem usytuowania nieruchomości względem centrum aglomeracji miejskiej P. i układu głównych dróg tranzytowych regionu,

2) otoczenie i sąsiedztwo badane pod kątem jakości i charakteru gruntów przyległych wpływających na ogólne postrzeganie rejonu potencjalnej inwestycji,

3) potencjał inwestycyjny - wynikający z zapisów planistycznych (planów miejscowych, wydanych decyzji w-z, kształtu działek etc.),

4) powierzchnię nieruchomości,

5) infrastrukturę techniczną - pod kątem zasięgu w stosunku do podstawowych sieci infrastruktury technicznej,

6) dostępność komunikacyjną - analizowano zarówno pod kątem stanu dróg zapewniających bezpośredni dostęp do nieruchomości (drogi urządzone - nieurządzone), jak i ogólnej jakości dróg dojazdowych w rejonie lokalizacji nieruchomości,

7) ograniczenia - badano występowanie innych ograniczeń mogących mieć wpływ na ceny a wynikających z obciążenia nieruchomości służebnościami gruntowymi, czy też przesyłu lub obciążeń nieuregulowanych prawnie a wynikających z obciążenia faktycznie nieruchomości przebiegającymi sieciami infrastruktur/ technicznej etc.

Ustalono, że głównymi stymulantami cen w obrębie badanego rynku są potencjał inwestycyjny oraz uwarunkowania wynikające z bezpośredniego otoczenia i sąsiedztwa nieruchomości. Ponadto wśród istotnych cech różnicujących ceny nieruchomości wyróżniono dostępność do infrastruktury technicznej oraz jakość dróg dojazdowych odnoszącą się do ogólnego stanu dróg dojazdowych w rejonie nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Stan dróg stanowiących bezpośredni dostęp i dojazd do nieruchomości stanowił również istotną cechę różnicującą ceny w obrębie lokalnego rynku nieruchomości (na poziomie ok.4%). Ustalone w trakcie prac badawczych poziomy cen dla dwóch różnych stanów, tj. przed i po wybudowaniu infrastruktury drogowej oraz analiza cech różnicujących ceny dała wyniki, które w ocenie rzeczoznawcy majątkowego umożliwiają określenie wzrostu wartości na skutek realizacji inwestycji w celu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Zamierzonego rezultatu nie mogą wywrzeć argumenty skargi kwestionujące dobór przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Jak wynika z powyższych rozważań to rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną. Z treści zaś art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. W dużym uproszczeniu można zatem stwierdzić, że jeżeli nieruchomości możemy ze sobą porównać wszystkimi cechami wpływającymi na cenę, to są one podobne w rozumieniu powyższej definicji. Aprioryczne twierdzenia strony, że dana nieruchomości nie jest podobna, jej wizja tego czym są nieruchomości podobne, nie stanowi jednak wzorca dla stosowania przez organy i sądy art. 4 pkt 16 u.g.n. Subiektywne poglądy osoby niemającej wiedzy specjalistycznej na temat tego jakie błędy metodologiczne zostały popełnione nie mają w niniejszej sprawie doniosłości prawnej [tak: wyrok NSA z 28 października 2021 r., II OSK 3265/18]. Lokalizacja jest jedną z cech rynkowych wyceniania nieruchomości. Poprzez współczynniki korygujące następuje transpozycja lokalizacja nieruchomości porównawczych na cenę nieruchomości szacowanej [tak: wyrok NSA z 7 maja 2019 r., I OSK 2465/18].

W świetle przytoczonej definicji nieruchomości podobnej nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że za nieruchomość podobną do nieruchomości wycenianej można uznać jedynie nieruchomość różniącą się tylko jedną cechą, którą w realiach niniejszej sprawy powinno być położenie przy urządzonej drodze. Żaden przepis prawa - w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję nieruchomości podobnej - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana [tak: wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., I OSK 1821/21]. Tym bardziej brak jest podstaw do przyjęcia, że warunkiem koniecznym uznania określonej nieruchomości za podobną do wycenianej jest jej położenie w tym samym rejonie miejscowości, w której znajduje się nieruchomość wyceniana. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących, czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. Samo zaś niezadowolenie strony z opinii biegłego, czy tez subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jego wiarygodności [tak: wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., II FSK 1952/18].

W ocenie Sądu organy prawidłowo zastosowały postanowienia art. 148 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Na tle postanowień wskazanego przepisu prawidłowo ustalono, że w latach 2008-2018 istniało Stowarzyszenie na rzecz budowy infrastruktury w ulicy [...]-[...]. Stowarzyszenie to zrzeszało swoich członków celem wykonania prac przygotowawczych i projektowych związanych z budową infrastruktury drogowej i odwodnieniowej ulic: [...], [...], [...], [...] i [...] Pozyskane od właścicieli nieruchomości środki zostały wykorzystane do opracowania dokumentacji projektowej. Trafnie ustalono również, że skarżący wniósł do stowarzyszenia środki finansowe w kwocie [...]zł. W konsekwencji kierując się dyspozycją przytoczonego ostatnio przepisu prawidłowo umniejszono obliczoną na zasadach ogólnych kwotę opłaty adiacenkciej o wartość środków wniesionych przez skarżącego na rzecz stowarzyszenia, które podjęło działania przygotowawcze i projektowe związane m.in. z budową drogi przy ul. [...]. W kontekście argumentów skargi podkreślić należy, że z punktu widzenia normy wyrażonej w art. 148 ust. 4 u.g.n. istotna jest wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, a nie wartość rynkowa dokumentacji projektowej sfinansowanej z wniesionych świadczeń pieniężnych. Brak jest również jakichkolwiek podstaw do waloryzowania wartości wniesionych świadczeń pieniężnych. Postanowienia wskazanego przepisu wskazują jedynie na obowiązek zaliczenia na poczet opłaty adiacenckiej określonych świadczeń nie precyzując według jakich to cen należy wyliczyć a przepisów tych nie można interpretować rozszerzająco [tak: wyrok WSA w Szczcienie z 3 marca 2004 r., SA/Sz 327/02]. Powołany przez skarżącego w odwołaniu art. 5 u.g.n. przewiduje waloryzację jedynie kwot należnych z tytułów określonych w ustawie. Wartość świadczeń, o których mowa w art. 148 ust. 4 analizowanego aktu nie jest kwotą należną na rzecz skarżącego bowiem skarżącemu nie przysługuje roszczenie o jej zwrot, a jedynie uprawnienie do pomniejszenia o jej wartość wysokości opłaty adiacenckiej ustalonej na zasadach ogólnych. Postanowienia art. 5 u.g.n. jako wyjątek od zasady nominalizmu wyrażonej w art. 3581 § 1 k.c. nie mogą był wykładane rozszerzająco.

Rekapitulując całokształt powyższych rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wbrew twierdzeniom skargi odpowiadają prawu. Organy obu instancji prawidłowo uznały sporządzony w sprawie operat za wiarygodny. Na tle prawidłowo dokonanych ustaleń faktycznych trafnie zastosowano przepisy u.g.n. ustalając skarżącemu opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. [...].

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) należało orzec, jak w sentencji.