Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 449/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art.  162 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 50, art. 51, art. 37 ust. 2 pkt 1 , art. 48 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2023 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 29 maja 2023 r. znak: WINB-WOA.7721.14.50.2022 w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz M. J. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 29.05.2022 r. znak: WINB-WOA.7721.14.50.2022 Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (zwany dalej "ŚWINB"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce (zwanego dalej "PINB") z 29.09.2022 r. znak: PINB-SO.5160.22.2022.I w przedmiocie nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych.

W uzasadnieniu wydanej decyzji ŚWINB wyjaśnił, że pismem z 29.06.2022 r. M. J. poinformował PINB o prowadzonej rozbiórce rudery na działce przy ul. [...], domagając się interwencji.

Podczas oględzin przeprowadzonych 5.08.2022 r. na ww. działce ustalono, że znajduje się tam m.in. położony w północnej części działki, blisko ulicy, budynek o wymiarach w rzucie ok. 15,00 x 6,30 m, usytuowany bezpośrednio przy granicy zachodniej z działką przy ul. [...] – który zaczął być budowany na podstawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i obory, udzielonego decyzją Naczelnika Gminy Masłów z 30.03.1977 r. dla E. J. Budowa nie została jednak zakończona, zrealizowano parter i strop nad parterem oraz ściany piętra, natomiast nigdy nie wykonano stropu nad piętrem ani dachu. Budowa została przerwana wiele lat temu i od tego czasu budynek niszczał. Obecnie, w 2022 r. wykonano roboty budowlane, polegające na rozebraniu ścian piętra, z pozostawieniem parteru i stropu nad parterem, wykonany został nowy wieniec nad parterem, na wieńcu tym wymurowane zostały nowe ściany piętra z nadprożami, posiadające wysokość około 2,7 m (10 warstw pustaków plus wieniec). Według ustaleń organu istniejący strop nad parterem jest w złym stanie technicznym, z ubytkami materiału i widoczną korozją belek stalowych, na których jest położony, obecnie jest podparty stalowymi podporami. Ustalono, że wymiary budynku są zgodne z projektem zagospodarowania działki, obiekt ten w poziomie parteru usytuowany jest w odległości ok. 10 cm od budynku mieszkalnego znajdującego się na sąsiedniej działce przy ul. [...], a jego nadbudowa usytuowana jest w odległości około 30 cm od tego obiektu.

Pełnomocnik inwestorki – P. K. przedłożył do wglądu ekspertyzę techniczną co do ww. przerwanej budowy z murami piętra bez stropu i dachu ze wskazaniem szeregu robót do wykonania, w tym wykonania podciągu w celu podparcia stropu nad parterem. O zamiarze rozbiórki nadbudowy (czyli murów piętra) zawiadomiono organ, przystąpiono do tych robót, a następnie wykonano wieniec po obrysie budynku na murach parteru i odbudowę murów na piętrze budynku – zgodnie z projektem budowlanym z 1977 r. wraz z wieńcem żelbetowym. Okazano zgłoszenie z 15.07.2022 r., dotyczące remontu istniejącego budynku mieszkalnego polegającego na otynkowaniu i ociepleniu budynku, wymianie okien, drzwi, dachu, wymianie instalacji elektrycznej, c.o. i wodnej.

Postanowieniem z 9.08.2022 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane, zwanej dalej "ustawą", PINB wstrzymał w terminie natychmiastowym prowadzenie robót budowlanych przy nadbudowie istniejącego zniszczonego, nieużytkowanego budynku mieszkalnego, stanowiącego przerwaną budowę, wykonywanych przez P. K. – ze względu na prowadzenie tych robót bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, jak również z przekroczeniem zakresu robót budowlanych ujętych w zgłoszeniu z 15.07.2022 r. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone inwestorce 30.08.2022 r.

W toku postępowania wszczętego w sprawie prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę nadbudowy zniszczonego nieużytkowanego ww. budynku mieszkalnego właściciel sąsiedniej działki P. K. w piśmie z 29.08.2022 r. poinformował organ I instancji o wznowieniu robót budowlanych przy tym obiekcie, podobnie uczynił M. J. – pismem z 29.08.2022 r.

Podczas kontroli z 1.09.2022 r. przedstawiciele PINB ustalili, że na działce nr ewid. A wykonano mury piętra i murłatę, powyżej wieńca wymurowane są ściany z gazobetonu o wysokości od ulicy około 1 m (4 warstwy pustaków), a od strony granicy zachodniej o wysokości około 1,5 m (6 warstw pustaków) i od strony południowej o wysokości około 1 m. W dniu kontroli nie prowadzono już robót budowlanych.

Mając na uwadze powyższe PINB decyzją z 29.09.2022 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, nakazał inwestorce – P. K. zaniechanie dalszych robót budowlanych, polegających na nadbudowie istniejącego, zniszczonego, nieużytkowanego budynku mieszkalnego, stanowiącego przerwaną budowę, znajdującego się na działce nr ewid. A w obrębie [...] przy ul. [...] ze względu na prowadzenie tych robót bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od tej decyzji M. J. podniósł zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy przez jego błędne zastosowanie, polegające na nakazaniu inwestorowi zaniechania dalszych robót budowlanych bez nakazania rozbiórki dotychczas wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji nakazał zaniechanie dalszych robót budowlanych, jednak nie nałożył na inwestorkę sankcji administracyjnej za wykonane już roboty budowlane, co jest – zdaniem strony – niezrozumiałe, ponieważ inwestorka nie posiadała pozwolenia na budowę na zrealizowane roboty budowlane. Natomiast przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy daje możliwość nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych albo rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, albo doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Decyzją z 24.11.2022 r. ŚWINB uchylił ww. decyzję z 29.09.2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowy budynek jest w złym stanie technicznym, w szczególności stropy nad parterem są zniszczone, wobec czego prowadzenie nadbudowy budynku w takim stanie zagraża bezpieczeństwu dla ludzi i mienia. Zakwestionowaną decyzję oceniono jako niezasadną, ponieważ nakazuje zaniechanie robót, co oznacza pozostawienie na bliżej nieokreślony czas budynku w złym stanie technicznym, bez działania w kierunku usunięcia złego stanu technicznego. Ponadto wskazano, że do wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędna jest decyzja stwierdzająca wygaśnięcie, którą może wydać tylko organ architektoniczno–budowlany.

W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB wydał decyzję z 6.12.2022 r., którą nałożył na P. K., jako inwestorkę wykonywanych samowolnie (bez wymaganego pozwolenia na budowę) robót budowlanych, obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 28.02.2023r. oceny technicznej, opracowanej przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia, oceniającej wcześniej wybudowaną część budynku, a w szczególności stan stropu nad parterem, z określeniem, że ocena techniczna powinna również określać ewentualne roboty budowlane, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wcześniej istniejącej części budynku do odpowiedniego stanu.

Decyzją z 31.01.2023 r. ŚWINB, po rozpatrzeniu odwołania M. J., uchylił ww. decyzję z 6.12.2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Wyrokiem z 7.03.2023 r. sygn. akt II SA/Ke 43/23 WSA, po rozpatrzeniu sprzeciwu M. J., uchylił ww. decyzję ŚWINB z 24.11.2022 r. w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych. W uzasadnieniu wskazano, że naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. to nie tylko jednoznacznie błędne twierdzenie, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, ale także niewystarczające wykazanie tych przesłanek – która to sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Natomiast w ponownie prowadzonym postępowaniu należy dokonać oceny zebranego materiału dowodowego i w oparciu o powołane przepisy stwierdzić, czy był on wystarczający do wydania decyzji.

Natomiast wyrokiem z 12.04.2023 r. sygn. akt II SA/Ke 155/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej "WSA"), oddalił sprzeciw M. J.a od ww. decyzji ŚWINB z dnia 31.01.2023 r. w przedmiocie nakazu przedłożenia oceny technicznej.

Jednocześnie, w wyniku wystąpienia organu nadzoru budowlanego Prezydent Miasta Kielce wydał – na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy oraz art. 162 § 1 K.p.a. –decyzję z 15.03.2023 r., którą stwierdził wygaśnięcie decyzji Naczelnika Gminy Masłów z 30.03.1977 r., ponieważ budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Tym ostatnim rozstrzygnięciem udzielono E. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i obory na działce w [...] (obecnie działka nr A przy ul. [...]).

W piśmie z 14.04.2023 r., skierowanym do ŚWINB, M. J. podtrzymał swoje żądanie wydania decyzji nakazującej inwestorce doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, to jest sprzed rozpoczęciu samowoli budowlanej, jakiej dopuściła się w 2022 r. Aktualny stan obiektu z wykonanymi murami, murłatami oraz wymurowanymi ścianami powoduje zacienienie jego budynku ponad dopuszczalne normy.

Po uchyleniu przez Sąd decyzji ŚWINB z dnia 24.11.2022 r. zaistniała konieczność ponownego rozpatrzenia odwołania M. J. od decyzji PINB z dnia 29.09.2022 r. Dokonując zatem ponownej oceny zebranego materiału dowodowego, ŚWINB przytoczył art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, podkreślając że zakwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane z zachowaniem dwumiesięcznego terminu w stosunku do wydanego postanowienia z 9.08.2022 r., opartego o przepis art. 50 Prawa budowlanego. Odnosząc się do kwestii zastosowania art. 51 ustawy wskazano, że w niniejszej sprawie nie można stwierdzić, aby wypełniona była przesłanka określona w art. 48 ust. 1, bądź w art. 49f ustawy, ponieważ w czasie wykonywania robót w 2022 r. istniała w obiegu prawnym ww. decyzja Naczelnika Gminy Masłów z 30.03.1977 r., udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i obory na przedmiotowej działce. W dodatku nie można stwierdzić, aby budynek został zrealizowany w wykonanej części z odstępstwem od projektu zatwierdzonego udzielonym pozwoleniem. Zgodnie z poglądami judykatury, tak długo, jak długo właściwy organ nie wyda, na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy, ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, nie należy kwalifikować robót wykonanych na podstawie tego pozwolenia jako samowoli budowlanej. P. K. nie dokonała przeniesienia na siebie pozwolenia na budowę, który to fakt stanowi z pewnością naruszenie przepisów, ale nie z takim skutkiem, aby była to podstawa do uznania, że inwestorka realizowała w 2022 r. budowę całkowicie bez pozwolenia na budowę, byłaby to kolejna przyczyna do postępowania opartego o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W chwili obecnej sytuacja zmieniła się w sposób zasadniczy, ponieważ istnieje w obrocie prawnym decyzja Prezydenta Miasta Kielce z dnia 15.03.2023 r. orzekająca o wygaśnięciu ww. decyzji Naczelnika Gminy Masłów z dnia 30.03.1977 r., udzielającej pozwolenia na budowę. Odwołując się do art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy, organ podkreślił że inwestor musi uzyskać nową decyzję o pozwoleniu na budowę, jeśli zamierza ją kontynuować po wygaśnięciu pierwotnego pozwolenia na budowę.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w aktualnym stanie sprawy zasadna jest decyzja organu I instancji, nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych przy budowie spornego budynku mieszkalnego. Organ I instancji wskazywał, że przedmiotowy budynek jest w złym stanie technicznym, gdyż w szczególności stropy nad parterem są w złym stanie. W tym zakresie ŚWINB zauważył jednak, że wśród załączników do protokołu oględzin znajdują się zdjęcia w małym formacie, obrazujące posiadane przez inwestora dokumenty, takie jak ekspertyza techniczna w sprawie oceny stanu technicznego elementów konstrukcyjnych przerwanej budowy. Ze zdjęć wynika, że strop w budynku jest podparty, co oznacza, że stan stropu jest monitorowany i sprawa jego rzeczywistego stanu technicznego i odpowiednich rozwiązań konstrukcyjnych może zostać rozstrzygnięta w postępowaniu dotyczącym ponownej decyzji o pozwoleniu na budowę. Oczywiście możliwa jest też, zdaniem organu II instancji, sytuacja, że nie zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę i w takim przypadku zastosowanie znaleźć może przepis art. 67 ust. 1 ustawy.

Skargę na decyzję ŚWINB z 29.05.2022 r. skierował do WSA M. J., podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, nakazującej inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych;

- art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 48 ustawy przez niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy nadbudowa budynku bez pozwolenia na budowę przez inwestorkę powinna być zakwalifikowana jako samowola budowlana;

- art. 7 i 77 § 1 K.p.a. przez brak starannego i dokładnego wyjaśnienia, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem, w tym czy nie naruszają uzasadnionego interesu osób trzecich (w tym skarżącego);

- art. 8 § 1 oraz art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów wskazanych w treści odwołania i brak uzasadnienia, dlaczego organ wybrał wariant decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – zaniechanie dalszych prac budowlanych.

W uzasadnieniu skarżący zakwestionował stanowisko ŚWINB, podnosząc że wykonane roboty były samowolą budowlaną, co nakazywało zastosować art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie były objęte pozwoleniem na budowę, a ww. decyzja Naczelnika Gminy Masłów z 1977 r. wygasła z mocy prawa i z całą pewnością nie miała już mocy obowiązującej w 2022 r. – kiedy to wykonano samowolne roboty budowlane. Pozwolenie na budowę wygasa bowiem z mocy prawa po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Taka konstrukcja prawna oznacza, że decyzja organu stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę ma charakter deklaratoryjny. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji wywołuje skutki prawne od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji. Zdaniem skarżącego próba skonstruowania oparcia dla podjętych przez inwestorkę robót w decyzji Naczelnika Gminy Masłów z 1977 r. jest bezzasadna, po pierwsze, dlatego, że była wydana dla E. J., po drugie zaś dlatego, że decyzja ta wygasła z mocy prawa i w 2022 r. nie miała już mocy obowiązującej. Ponadto, brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, dlaczego organ wybrał wariant decyzji o zaniechaniu robót budowlanych, a także wykazania, że wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem i dlatego można było je zachować. Nie przedstawiono żadnej argumentacji na rzecz zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy w wariancie zakazu dalszych robót budowlanych i nie określono, dlaczego wykonane roboty budowlane, skutkujące powstaniem budynku naruszającego uzasadniony interes osoby trzeciej (tj. skarżącego), są zgodne z prawem. Tymczasem wykonana ściana uniemożliwia skarżącemu ocieplenie jego domu, powoduje również nadmierne zacienienie jego pomieszczeń mieszkalnych. Organ nie odniósł się również do kwestii m.in. odległości obiektu od granicy z działką skarżącego i zacienienia jego pomieszczeń mieszkalnych. Tym samym, nie zostało udowodnione założenie, leżące u podstaw wydanej decyzji, co do tego że wykonane roboty jako zgodne z prawem można było zachować nie nakazując przywrócenia stanu poprzedniego. Skutkiem wydanej decyzji jest zalegalizowanie bezprawnych robót wykonanych przez inwestorkę. Tymczasem, jak wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 5 marca 2015 r., II SA/Go 833/14, "Jeżeli w wyniku prowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa, właściwy organ jest zobowiązany wydać decyzję nakazującą przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.)". Istotne wątpliwości budzi ponadto sposób, w jaki organ II instancji ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez skarżącego.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji organów obu instancji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.";

- dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów - zdjęć wykonanej samowolnie nadbudowy (zdjęcie nr 1 - samowola od frontu działki, zdjęcie nr 2 - samowola od tyłu działki, zdjęcie nr 3 - samowola od strony działki skarżącego),

- zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja ŚWINB, utrzymująca w mocy decyzję PINB z 29.09.2022 r., nakazującą inwestorce – P. K. zaniechanie dalszych robót budowlanych, polegających na nadbudowie istniejącego, zniszczonego, nieużytkowanego budynku mieszkalnego, stanowiącego przerwaną budowę, znajdującego się na działce nr ewid. A w obrębie [...] przy ul. [...] ze względu na prowadzenie tych robót bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że nie zasługuje na aprobatę argumentacja skarżącego co do tego, że w sprawie winna znaleźć zastosowanie procedura legalizacji przewidziana w art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), zwanej również dalej "ustawą". Bezspornym jest, że decyzją z dnia 15.03.2023 r. Prezydent Miasta Kielce – na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy oraz art. 162 § 1 K.p.a. – stwierdził wygaśnięcie decyzji Naczelnika Gminy Masłów z 30.03.1977 r., którą udzielono E. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i obory na działce w [...] (obecnie działka nr A przy ul. [...]), ponieważ budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Jednak nie ulega również wątpliwości, że w dacie wykonywania przedmiotowych robót decyzja z dnia 30.03.1977 r. pozostawała w obrocie prawnym. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko, prezentowane już przez tut. Sąd (por. wyrok z dnia 17.11.2016 r., sygn. II SA/Ke 645/16), z którego wynika, że jeżeli inwestor realizował budowę na podstawie akceptacji właściwego organu administracji publicznej (pozwolenia na budowę) to do czasu jego usunięcia działał w zaufaniu do tego organu. Takim zaufaniem można niewątpliwie darzyć również decyzję, która wygasła z mocy prawa, do czasu, gdy wygaśnięcie to zostanie stwierdzone kolejną decyzją, wydaną zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 ustawy. W przeciwnym razie zakwestionowany zostałby sens tej ostatniej, deklaratoryjnej decyzji, wyrażający się także w zwiększeniu pewności prawa przez jednoznaczne przesądzenie wycofania decyzji z obrotu prawnego. W literaturze przyjmuje się nawet, że wygaśnięcie decyzji z mocy prawa wywołuje wyłącznie skutek materialnoprawny, polegający na ustaniu stosunku administracyjnoprawnego, lecz nie powoduje następstw procesowych w tym znaczeniu, że do czasu wydania decyzji stwierdzającej to wygaśnięcie nie można się na ten fakt powoływać i obarczać strony odpowiedzialnością łączącą się z brakiem decyzji, która wygasła (por. uzasadnienie ww. wyroku tut. Sądu wraz z przywołaną tam literaturą). W związku z powyższym w ocenie Sądu nie można przyjąć, że przedmiotowe roboty budowlane zostały w 2022 roku wykonane bez pozwolenia na budowę, przedmiotowo bowiem takie pozwolenie funkcjonowało w obrocie prawnym. Faktem jest, że zostało ono wydane na inną osobę niż obecna inwestorka, jednak – jak słusznie zauważył organ – prowadzenie robót w tej sytuacji przez P. K. może stanowić co najwyżej podstawę do uznania, że były one wykonywane z naruszeniem przepisów dotyczących obowiązku przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, i uprawnia tym samym do prowadzenia postępowania opartego na przepisach art. 50 i 51 ustawy.

Zasadne okazały się natomiast zarzuty dotyczące sposobu zastosowania przez organy właśnie tych ostatnio wymienionych przepisów i zakresu przeprowadzonego na ich podstawie postępowania.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

Art. 51 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Celem postępowania naprawczego, unormowanego w art. 50-51 ustawy, jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego w postepowaniu naprawczym jest zbadanie, czy wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa (obowiązującymi w czasie orzekania) oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej, a w sytuacji stwierdzenia uchybień w tym zakresie, zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przywołanymi wymogami. Na tym etapie postępowania naprawczego organy nadzoru budowlanego są również zobligowane do zbadania, czy wykonane roboty wymagają przeprowadzenia czynności, bądź robót w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (por. np. wyroki NSA: z 25.02.2014 r., II OSK 2286/12; z 6.12.2019 r., II OSK 202/18, z 5.05.2022 r., II OSK 3879/19, wyrok WSA we Wrocławiu z 12.01.2023 r., sygn. II SA/Wr 752/22).

W ocenie Sądu rację ma skarżący, że organy prowadząc postępowanie naprawcze nie wywiązały się z powyższych obowiązków. W szczególności nie wystarczy odwołanie się do tego, że nie można stwierdzić, iż budynek zrealizowano w wykonanej części z odstępstwem od projektu zatwierdzonego udzielonym pozwoleniem. Pozwolenie to, jak wyżej podniesiono, zostało już wyeliminowane z obrotu prawnego. O ile, jak wyżej podniesiono, jego istnienie w obrocie prawnym w dacie wykonywania robót nie pozwala na przyjęcie, że doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy, o tyle brak jest podstaw do badania zgodności z zatwierdzonym tą decyzją projektem – skoro decyzja ta w dacie orzekania przez organ już nie obowiązywała. Aktualnie zatem pozostaje dokonanie oceny wykonanych robót z obowiązującymi przepisami, czego zabrakło w wydanych decyzjach. Zgromadzona dokumentacja – w postaci choćby fotografii – może zaś wywoływać wątpliwości np. co do tego, czy zostały dochowane wymagane przepisami odległości, jak i czy nie dochodzi do nadmiernego zacieniania budynku skarżącego. Bez zbadania tych kwestii, jak i pozostałych wymogów wynikających z obowiązujących przepisów, nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, czy wykonane roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem – jak tego wymaga cel postępowania naprawczego. W wyniku takich ustaleń może zaś okazać się, że niezbędne będzie nałożenie na inwestora także innych obowiązków przewidzianych w art. 51 ust. 1 ustawy, poza zaniechaniem dalszych robót budowlanych. W ocenie Sądu nie może przesądzać o prawidłowości wydanego w tym przypadku rozstrzygnięcia odwołanie się do faktu, że inwestorka może uzyskać nową decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy) i w oparciu o nią kontynuować roboty. Jest to bowiem odrębna procedura, której uruchomienie zależy od inwestora (brak jest danych co do tego, aby tak się stało lub też co do samego zamiaru ubiegania się o nowe pozwolenie), a samo istnienie takiej prawnej możliwości nie przesądza o tym, że wykonane roboty nie naruszają obowiązujących przepisów. Nieuprawnione jest choćby stwierdzenie organu, że sprawa rzeczywistego stanu technicznego stropu i odpowiednich rozwiązań konstrukcyjnych może zostać rozstrzygnięta w postępowaniu dotyczącym ponownej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Stwierdzone wyżej braki w dokonanych ustaleniach, niezbędnych w toku postępowania prowadzonego w oparciu o art. 50 i 51 ustawy, przesądzają o naruszeniu przez organy przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni przedstawione powyżej stanowisko Sądu.

O kosztach orzeczono w pkt II wyroku, mając na uwadze uiszczoną kwotę wpisu sądowego (500 zł), uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa prawnego strony przez adwokata (480 zł) – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 ze zm.).