Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 160/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 2, art. 10a ust. 1a pkt 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1199
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 2, art. 7 ust. 3
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
article: art. 46 ust. 1, art. 3 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1775
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
article: art. 79 § 2, art. 77 § 4, art. 78 § 1, art. 77 § 2, art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Justyna Siemieniako (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Protokolant st. sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 6 marca 2024 r. nr 9010-00000000576/24 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2018 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 6 marca 2024 r., nr 9010-00000000576/24, Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej: "Dyrektor POR ARiMR", "organ") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sokółce (dalej: Kierownik BP ARiMR) z 19 stycznia 2024 r., nr 0198-00000008026/24, ustalającą T. B. (dalej: "Skarżący") kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2018.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że Skarżący w dniu 13 maja 2018 r. złożył za pomocą formularza udostępnionego na stronie internetowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Agencja") wniosek o przyznanie płatności na rok 2018, w tym jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie, płatności redystrybucyjnej, płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych i płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na nasiona. W dniach 14 czerwca, 9 lipca i 15 października 2018 r. Skarżący złożył zmiany do wniosku.

W dniu 30 listopada 2018 r. ARiMR przekazała na rachunek bankowy (wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów) płatności zaliczkowe w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 2.826,09 zł z tytułu płatności redystrybucyjnej.

W dniach 26 lipca 2019 r. i 10 lipca 2020 r. Skarżący złożył kolejne zmiany do wniosku.

Decyzją z 31 grudnia 2021 r. Kierownik BP ARiMR odmówił Skarżącemu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r.

Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor POR ARiMR decyzją z 8 kwietnia 2022 r. uchylającą ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kierownik BP ARiMR w Sokółce decyzją z 13 lutego 2023 r. nr 0198-2023-004878 ponownie odmówił Skarżącemu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r., a Dyrektor POR ARiMR decyzją z 18 maja 2023 r. nr 9010-2023-000573 (dalej: decyzja z 18 maja 2023 r.) utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

Wyrokiem z 27 września 2023 r. (sygn. akt I SA/Bk 268/23) WSA w Białymstoku oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Skarżący zaskarżył wyrok sądu pierwszej instancji do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednak na datę orzekania sprawa nie została jeszcze rozpoznana.

Następnie Kierownik BP ARiMR 18 grudnia 2023 r. zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych na podstawie złożonego 13 maja 2018 r. wniosku o przyznanie płatności na rok 2018. W ocenie organu na rachunek bankowy została wypłacona wyższa kwota, niż wynika to z ostatecznej decyzji z 13 lutego 2023 r.

W piśmie z 28 grudnia 2023 r. Skarżący zwrócił się do organu o zapewnienie czynnego udziału w sprawie, zapewnienie możliwości zapoznania się z aktami sprawy do 15 stycznia 2023 r. oraz przedłużenie terminu na złożenie wyjaśnień z 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia do 14 dni od dnia zapoznania się z aktami sprawy. W odpowiedzi Kierownik BP ARiMR wyznaczył Skarżącemu termin zapoznania z aktami (5 stycznia 2024 r.) oraz wyznaczył termin na złożenie wyjaśnień od dnia doręczenia zawiadomienia do 12 stycznia 2024 r. W dniu 5 stycznia 2024 r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik zapoznał się z dokumentacją w sprawie.

W dniu 15 stycznia 2024 r. do BP ARiMR wpłynęło pismo Skarżącego, w którym zawnioskował o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania w przedmiocie przyznania stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018. Ponadto podniesiono zarzut przedawnienia należności, a w przypadku ni uwzględnienia zarzutu przedawnienia wniesiono o wezwanie i przesłuchanie pięciu świadków oraz o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu ekonomii rolnictwa. Kierownik BP ARiMR postanowieniem z 17 stycznia 2024 r. odmówił zawieszenia postępowania.

Opisaną na wstępie decyzją z 19 stycznia 2024 r. organ I instancji ustalił Skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności zaliczkowych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2018, uzyskanych na podstawie złożonego 13 maja 2018 r. wniosku o przyznanie płatności na rok 2018 w wysokości 2 826,09 zł. Ponadto organ odmówił pozyskania opinii biegłego z zakresu ekonomii rolnictwa i przesłuchania świadków.

Organ odwoławczy w zaskarżonej do Sądu decyzji z 6 marca 2024 r. przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa, tj. art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2023 poz. 1199, dalej: "u.a.r.m.r."). Wskazał, że wypłacone nienależnie Skarżącemu zaliczki na poczet płatności bezpośrednich pochodzą z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a u.a.r.m.r.

Organ ustalił, że wysokość przekazanych na rachunek strony płatności (2.826,09 zł) przekracza kwotę płatności ustaloną w decyzji w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2018 (0.00 zł). W związku z tym za uzasadnione uznał ustalenie kwotę nienależnie pobranych płatności zaliczkowych. Organ odwoławczy zaznaczył, że przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 u.a.r.m.r. jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy.

Zdaniem organu, Skarżący dopuścił się nieprawidłowości, o której mowa art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. z późń. zm., dalej: "rozporządzenie nr 2988/95") poprzez stworzenie sztucznych warunków. Okoliczność ta została ustalona w ostatecznej decyzji wydanej w przedmiocie przyznania płatności za rok 2018. Skoro beneficjent dopuścił się nieprawidłowości poprzez swoje działania lub zaniedbania, spowodowało to szkodę w ogólnym budżecie UE. Powołując się na art. 29 ust. 1 u.a.r.m.r. stwierdził, że kwota nienależnie pobranych płatności zaliczkowych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tytułu płatności redystrybucyjnej w wysokości 2 826,09 zł stanowiąca różnicę między kwotą w wypłaconą, a przyznaną w ostatecznej decyzji, jest płatnością nienależnie pobraną.

Organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Nie zaistniały też przesłanki, o których mowa w art. 7 ust. 3 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 227, str. 69 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie wykonawcze nr 809/2014") skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez Skarżącego nienależnie pobranej płatności zaliczkowej na płatności bezpośrednie uzyskanej na podstawie złożonego w dniu 13 maja 2018 r. wniosku o przyznanie płatności.

Zdaniem organu, przekazana płatność zaliczkowa za 2018 rok w dniu 30 listopada 2018 r. na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów nie wynikała z pomyłki ARiMR. Płatność zaliczkowa została wypłacona Skarżącemu na podstawie złożonego w dniu 13 maja 2018 r. wniosku o przyznanie płatności na rok 2018, zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. 2022 poz. 1775, dalej: "u.p.s.w.b."). Poprzez wykreowanie sztucznych warunków do otrzymania płatności to Skarżący wprowadził organ w błąd, co spowodowało wypłatę zaliczki na poczet przyszłych płatności. Ponadto, w ocenie organu, nie została spełniona druga przesłanka wymieniona w art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014, gdyż błąd ten mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach, albowiem Skarżący, po otrzymaniu decyzji z 31 grudnia 2021 r. w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2018, mógł bez żadnej wątpliwości stwierdzić, że przekazana płatność zaliczkowa jest nienależna.

W sprawie ustalono, że Skarżący jest rolnikiem, jak również profesjonalnym doradcą. Posiada biuro, w którym wypełniania wnioski, zna przepisy określające zasady przyznawania płatności, w tym limity ich wypłacania. Organy ustaliły, że Skarżący w ramach postępowań sztucznie tworzył gospodarstwa z zamiarem uzyskania korzyści, był kluczowym decydentem w zarządzaniu reprezentowanych gospodarstw rolnych. Rozdrobnienie własnego gospodarstwa poprzez fikcyjne umowy dzierżawy m. in. z matką, szwagrem, teściową (powiązania osobowe, organizacyjne, ekonomiczne) i pobieranie dotacji, które wpływały na jego rachunek bankowy (str. 71 decyzji nr 0198-2023-004878), było, w ocenie organu, świadomym działaniem mającym na celu pozyskanie wyższej kwoty środków finansowych z UE, co jest sprzeczne z unijnym prawodawstwem. Błąd ten mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Skarżący fikcyjnie wydzierżawiał swoje grunty osobom w większości spokrewnionym, przez co dokonał sztucznego podziału swego gospodarstwa.

Organ zaznaczył, że legalność rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu w sprawie przyznania płatności za 2018 rok zakończonych ostateczną decyzją potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 27 września 2023 r., sygn. akt I SA/Bk 268/23.

Odnosząc się do kwestii terminu przedawnienia ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków finansowych organ wskazał na art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i przyjął, że w tej sprawie nieprawidłowość miała charakter ciągły i powtarzający się (wskazał w tym zakresie na decyzję nr 0198-2023-004878). Stworzenie przez Skarżącego sztucznych warunków, których elementem było wyodrębnienie niepozornie samodzielnego gospodarstwa w celu uzyskania płatności obszarowych i wnioskowanie o nie, trwało od 2010 do 2018 r. Zatem, zdaniem organu, bieg terminu przedawnienia rozpoczął się z dniem, kiedy nieprawidłowość ustała. Za datę dopuszczenia się nieprawidłowości w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających uznano datę złożenia ostatniego wniosku o przyznanie płatności obszarowych na rok 2018, tj. 10 lipca 2020 r. Ponadto organ wskazał, że czteroletni okres przedawnienia został przerwany, a termin 8 lat nie upłynął. Przerwanie biegu okresu przedawnienia nastąpiło w dniach:

- 7 stycznia 2022 r., w którym doręczono Skarżącemu decyzję nr 0198-2021-008884 z 31 grudnia 2021 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego,

- 11 kwietnia 2022 r., w którym doręczono Skarżącemu decyzję Dyrektora POR ARiMR w Łomży nr 9010-2022-000541 z 8 kwietnia 2022 r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia,

- 14 lutego 2023 r., w którym doręczono Skarżącemu decyzję nr 0198-2023-004878 z 13 lutego 2023 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego,

- 22 maja 2023 r., w którym doręczono Skarżącemu decyzję nr 9010-2023-000573 z 18 maja 2023 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji,

- 20 grudnia 2023 r., w którym doręczono Skarżącemu zawiadomienie nr 0198-00000171601/23 z 18 grudnia 2023 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zaliczkowych.

Organ uznał więc, że w sprawie nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, zatem prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności było możliwe.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2023 poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy istniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji w całości w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

b) art. 10a ust. 1a pkt 4 u.a.r.m.r. poprzez zaakceptowanie faktu, iż organ pierwszej instancji pozbawił Skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu i uznanie, że zawiadomienie z 18 grudnia 2023 r. należy utożsamiać z zawiadomieniem o możliwości końcowego zapoznania się z aktami sprawy w sytuacji, gdy było to pismo wszczynające postępowanie w sprawie, nie wynikało z niego, że organ po jego wydaniu zamierza wydać decyzję, bez przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego, a wobec tego organ pierwszej instancji nie zawiadomił Skarżącego o zgromadzeniu w sprawie materiału dowodowego i uniemożliwił mu przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zgromadzonych dowodów i materiałów, pomimo jego żądania zgłoszonego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do błędnego uznania, że Skarżący stworzył sztuczne warunki w celu uzyskania płatności i nienależnie pobrał płatności;

c) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 10a ust. 1a pkt 1 i 2 u.a.r.m.r. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie Skarżącego do organów władzy publicznej, w szczególności zmierzając do osiągnięcia z góry zamierzonego rezultatu, tj. wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności, z uwagi na rozstrzygnięcia zapadające w innych sprawach, dotyczących odrębnych producentów rolnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do błędnego uznania, iż Skarżący stworzył sztuczne warunki w celu uzyskania płatności i nienależnie pobrał płatności;

d) art. 79 § 2 k.p.a., art. 77 § 4 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. w zakresie prawa do czynnego udziału Skarżącego w postępowaniu oraz zasady bezpośredniości a także art. 6 k.p.a w zw. z art. 10a ust. 1a pkt 1 u.a.r.m.r. - zasady praworządności oraz art. 8 § 1 k.p.a. - zasady pogłębiania zaufania do obywateli, z uwagi na:

(-) oparcie ustaleń wyłącznie na podstawie nieprawomocnej decyzji odmawiającej przyznania płatności bezpośrednich za 2018 r. i niezałączanie do akt sprawy jakichkolwiek dowodów, w sytuacji, gdy nie było żadnych przeszkód do przeprowadzenia dowodów bezpośrednich,

(-) oparcie ustaleń na dowodach w ogóle nie włączonych w poczet materiału dowodowego, uznanych przez organ za fakty znane z urzędu, nie wymagające dowodu,

- co skutkowało naruszeniem prawa Skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu, przesłuchania świadków oraz prawa do zadawania im pytań, a w konsekwencji spowodowało oparcie ustaleń na dowodach dających pole do poczynienia ustaleń niezgodnych z prawdą materialną, nadinterpretacji i arbitralnych sądów o stworzeniu przez Skarżącego sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy, a w konsekwencji ustalenia, że Skarżący nienależnie pobrał płatności;

e) art. 77 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. poprzez zaakceptowanie faktu zaniechania wydania przez organ I instancji postanowienia w przedmiocie zakresu postępowania dowodowego z wymienieniem dopuszczenia jako środków dowodowych akt innych postępowań administracyjnych, a które organ uznał za podstawę swojego rozstrzygnięcia, błędnie uznając zaś dowody z tych spraw za fakty znane mu z urzędu i nie wymagające przez to dowodu;

f) art. 77 § 4 k.p.a. poprzez zaakceptowanie faktu wydania przez organ pierwszej instancji decyzji w oparciu o fakty znane z urzędu, a które to fakty nie zostały zakomunikowane Skarżącemu przed wydaniem decyzji w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do błędnego uznania, że Skarżący stworzył sztuczne warunki w celu uzyskania płatności i nienależnie pobrał płatności;

g) art. 78 § 1 k.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, w sytuacji gdy mieli oni wiedzę istotną dla rozstrzygnięcia sprawy i których zeznania mogły wykazać, że Skarżący nie stworzył sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, a w konsekwencji, że brak jest podstaw do ustalenia, że nienależnie pobrał płatności;

h) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu ekonomii rolnictwa, podczas gdy dowód ten miał istotne znaczenie w sprawie, bowiem pozwoliłby wykazać, że Skarżący nie stworzył sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, a w konsekwencji, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że nienależnie pobrał płatności;

i) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaakceptowanie faktu odmowy zawieszenia postępowania, podczas gdy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd;

j) art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 10a ust. 1a pkt 2 u.a.r.m.r. poprzez sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w innych postępowaniach, brak jego wszechstronnej oceny oraz przyjęcie ustaleń wzajemnie sprzecznych, prowadzących w efekcie do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez uznanie, że Skarżący stworzył sztuczne warunki w celu uzyskania płatności w sytuacji, gdy rolą Skarżącego, prowadzącego Biuro Usług Doradczych, było zapewnienie profesjonalnej pomocy i bieżącego doradztwa w prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez dzierżawców oraz w uzyskaniu wsparcia finansowego w postaci płatności, a materiał dowodowy zgromadzony w innych postępowaniach potwierdza, że po zawarciu umów dzierżawy Skarżący nie był posiadaczem nieruchomości, zaś prowadzeniem działalności rolniczej zajmowali się dzierżawcy, działając na własne ryzyko finansowe i produkcyjne, co czyni nieuzasadnionym zarzut stworzenia przez Skarżącego sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, a w konsekwencji, że brak jest podstaw do ustalenia, że Skarżący nienależnie pobrał płatności.

2) przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 29 ust. 1 u.a.r.m.r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Skarżący nienależnie pobrał płatności, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia, iż Skarżący sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, w sytuacji gdy Skarżący we własnym imieniu i na własny rachunek prowadził działalność rolną wyłącznie w posiadanym gospodarstwie rolnym, zaś wszyscy pozostali dzierżawcy, do których organy odnoszą się w decyzjach (Ł. B., A. B., M. K. i H. B.) prowadzili odrębne gospodarstwa rolne na wydzierżawionych przez Skarżącego gruntach i samodzielnie nimi zarządzali, ponosząc ryzyko produkcyjne i finansowe z tym związane, a w konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że nienależnie pobrał płatności;

b) art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich z uwagi na jego zastosowanie, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia, aby Skarżący sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, a w konsekwencji brak jest podstaw do ustalenia, że Skarżący nienależnie pobrał płatności, w sytuacji gdy Skarżący we własnym imieniu i na własny rachunek prowadził działalność rolną wyłącznie w posiadanym gospodarstwie rolnym, zaś wszyscy pozostali dzierżawcy, do których organy odnoszą się w decyzji (Ł. B., A. B., M. K. i H. B.), prowadzili odrębne gospodarstwa rolne (na wydzierżawionych przez Skarżącego gruntach) i samodzielnie nimi zarządzali, ponosząc ryzyko produkcyjne i finansowe z tym związane;

c) art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013") z uwagi na jego zastosowanie, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia, aby Skarżący sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, a w konsekwencji brak jest podstaw do ustalenia, że Skarżący nienależnie pobrał płatności, w sytuacji gdy Skarżący we własnym imieniu i na własny rachunek prowadził działalność rolną wyłącznie w posiadanym gospodarstwie rolnym, zaś wszyscy pozostali dzierżawcy, do których organy odnoszą się w decyzji (Ł. B., A. B., M. K. i H. B.) prowadzili odrębne gospodarstwa rolne (na wydzierżawionych przez Skarżącego gruntach) i samodzielnie nimi zarządzali, ponosząc ryzyko produkcyjne i finansowe z tym związane,

d) art. 3 ust. 1 Rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie doszło do przedawnienia należności, w sytuacji gdy bieg terminu przedawnienia rozpoczął się 14 maja 2018 r., a został przerwany dopiero w dniu doręczenia Skarżącemu decyzji w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego tj. 14 lutego 2023 r., a wobec tego organ nie był uprawniony do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności zaliczkowych pobranych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W oparciu o tak postawione zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, umorzenie postępowania administracyjnego w całości, a także zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Dyrektora POR ARiMR z 6 marca 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR z 19 stycznia 2024 r. o ustaleniu Skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności zaliczkowych na poczet płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, uzyskanych na podstawie wniosku z 13 maja 2018 r. w wysokości 2 826,09 zł z tytułu płatności redystrybucyjnej.

Podkreślić trzeba, jako że jest to kluczowe dla rozstrzygnięcia tej sprawy, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, zostało wszczęte na skutek ustaleń zawartych w ostatecznej decyzji Dyrektora ARiMR w Łomży z 18 maja 2023 r. odmawiającej Skarżącemu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r. Kontrolowana przez Sąd decyzja jest bezpośrednim następstwem odmowy przyznania ww. płatności.

W orzecznictwie wskazuje się, że nienależną płatnością jest wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz rolnika, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową. Do płatności nienależnej zalicza się wszelkie przypadki, w których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika - np. deklaracja we wniosku niezgodna ze stanem faktycznym, brak realizacji obowiązków związanych z utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze rolnej oraz przestrzeganiem norm i wymogów, zaniechanie realizacji zobowiązania w odniesieniu do płatności w ramach PROW, czy też – jak w sprawie niniejszej – stworzenie sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności, w sprzeczności z celami prawodawstwa unijnego (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z 10 kwietnia 2024 r., II SA/Po 541/23 – wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne są w bazie CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Bezspornym w sprawie jest to, że w dniu 30 listopada 2018 r. Agencja przekazała na rachunek bankowy Skarżącego płatności zaliczkowe w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tytułu płatności redystrybucyjnej. Nie jest też sporna wysokość wypłaconej kwoty (2.826,09 zł).

Organy, po ustaleniu decyzją ostateczną, że płatności bezpośrednie na 2018 rok Skarżącemu nie przysługują, gdyż zostały przez niego stworzone sztuczne warunki do otrzymania korzyści niezgodnych z celami pomocy finansowej przyznawanej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przeprowadziły postępowanie zmierzające do odzyskania wypłaconej zaliczkowo na poczet tych płatności, płatności redystrybucyjnej tj. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności..

W postępowaniu, którego celem jest ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności, organy zobowiązane są wykazać, że w sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w art. 29 ust. 1 u.a.r.m.r., a następnie określić kwotę tych środków. Podstawę działania organów stanowi więc ustalenie, że beneficjent otrzymujący dopłaty realizowane z funduszy unijnych (współfinansowanych z funduszy krajowych), otrzymał pomoc w sposób nienależny lub też otrzymał ją w nadmiernej wielkości (por. np. wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2715/26, wyrok WSA w Szczecinie z 8 września 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 168/16, czy wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 1 września 2016 r., sygn. akt I SA/Go 419/16).

Wypłacona Skarżącemu zaliczkowo płatność redystrybucyjna jest ściśle związana z wnioskowanymi przez niego płatnościami bezpośrednimi. Wspomniana płatność redystrybucyjna przysługuje bowiem rolnikom do powierzchni gruntów kwalifikujących się do jednolitej płatności obszarowej, mieszczących się w określonych przedziałach obszarowych, tj. od 3,01 ha do 30 ha. Celem tej płatności jest podniesienie wysokości stawki jednolitej płatności obszarowej w określonym przedziale powierzchniowym. Płatność ta uzupełnia poziom wsparcia finansowego dla określonej grupy rolników, którzy są uprawnieni do otrzymania jednolitej płatności obszarowej. Z oczywistych względów nie przysługuje ona rolnikom, którzy w sposób sztuczny podzielili gospodarstwo w celu uzyskania m.in. tej płatności.

Sporna płatność została wypłacona Skarżącemu zaliczkowo, z urzędu i bez wydawania decyzji (art. 46 u.p.s.w.b.) 30 listopada 2018 r. Dopiero później, w maju 2023 r. została wydana ostateczna decyzja o odmowie przyznania płatności na 2018 r. W toku postępowania poprzedzającego jej wydanie został ustalony fakt stworzenia przez Skarżącego sztucznych warunków dla uzyskania pomocy na 2018 rok. Ustalenia dokonane w postępowaniu zakończonym decyzją Dyrektora POR ARiMR z 18 maja 2023 r. w zakresie tego, czy płatność na dany okres jest rolnikowi należna, pozostają wiążące w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Okoliczności, które zostały zbadane w sprawie, w której odmówiono przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r. z uwagi na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania korzyści niezgodnych z celami pomocy finansowej przyznawanej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie mogą być ponownie badane w sprawie niniejszej, która dotyczy ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za ten sam okres. Sprawa ta stanowi niejako kontynuację i konsekwencję postępowania zakończonego decyzją z 18 maja 2023 r. W rozstrzygnięciu tym stwierdzono ziszczenie się przesłanek z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 z którego wynika, że pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek: 1) obiektywnego stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności; 2) wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści; 3) obiektywnego wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

W tej sytuacji organ, prowadząc postepowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków, nie mógł rozstrzygać na nowo kwestii możności przyznania płatności i badać stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, gdyż zostało to zbadane w ostatecznej decyzji z 18 maja 2023 r. Jak wskazano, postępowanie o przyznanie płatności, jak i postępowanie o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności pozostają ze sobą w bezpośrednim związku. Kontrolowana przez Sąd decyzja Dyrektora POR ARiMR w Łomży z 6 marca 2024 r. jest konsekwencją wydania decyzji tego organu z 18 maja 2023 r. Z tego powodu Sąd, oceniając zakres przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego uznał, że - wbrew zarzutom skargi - oparcie się na ustaleniach przedstawionych i ocenionych w decyzjach odmawiających przyznania płatności na 2018 r. było wystarczające dla wydania zaskarżonej decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 października 2020 r., I GSK 284/18, postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR, a więc w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności jest odrębnym postępowaniem. Postępowanie to jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Nie oznacza to jednak, że organ w każdym przypadku powinien prowadzić postępowanie wyjaśniające od samego początku, z pominięciem dowodów zgromadzonych w postępowaniu w sprawie przyznania płatności rolnej, świadczących o tym, że została ona nienależnie pobrana. W sytuacji bowiem, gdy organ dysponuje decyzją odmawiającą przyznania płatności, to brak jest racjonalnych podstaw do ponownego prowadzenia postępowania w tym zakresie.

W niniejszej sprawie organ nie mógł ponownie dokonywać ustaleń na okoliczność stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków dla uzyskania pomocy na 2018 rok. Nie byłoby zasadnym prowadzenie dowodów na okoliczności, które zostały ustalone w postępowaniu zakończonym odmową przyznania Skarżącemu płatności na 2018 rok.

Podsumowują: organ nie był zobowiązany do ponownej weryfikacji kwestii ustalonej w decyzji w przedmiocie przyznania płatności. Wystarczającym było ustalenie kwoty płatności wypłaconej nienależnie. Kwestie te nie mogą też pozostawać ponownie przedmiotem kontroli sądowej. Sąd orzekając w sprawie niniejszej nie jest uprawniony do badania prawidłowości ustaleń poczynionych w postępowaniu, w wyniku którego odmówiono Skarżącemu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, w tym okoliczności w jakich doszło do stworzenia sztucznych warunków (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 16 maja 2024 r., I SA/Rz 16/24). Powyższe przesądza o niezasadności wszystkich zarzutów Skarżącego, których celem było podważenie ustaleń organów co do faktu, że Skarżący stworzył sztuczne warunki w celu uzyskania płatności. Nie doszło zatem do naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 2 u.p.s.w.b., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 10a ust. 1a pkt 2 u.a.r.m.r., art. 29 ust. 1 u.a.r.m.r., art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Innymi słowy, dokonując ustaleń w sprawie niniejszej organ nie powinien ponownie badać tego, czy skarżący stworzył sztuczne warunki celem uzyskania wyższych płatności. Składane przez Skarżącego w tym postępowaniu wnioski dowodowe na te okoliczności nie zasługiwały na uwzględnienie. Wnioskowane przez Skarżącego dowody (z przesłuchania świadków, z opinii biegłego) nie mogłyby wpłynąć na treść kontrolowanej decyzji, gdyż dotyczyły kwestii, które nie podlegały badaniu w tym postępowaniu, a zatem ich przeprowadzenie było zbędne. Wbrew zarzutom skargi, nie doszło do naruszenia art. 79 § 2, art. 78 § 1, art. 78 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a.

Sąd nie uznaje za zasadny zarzutu naruszenia art. 77 § 4 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Fakty znane organowi z urzędu to "fakty, z którymi organ (pracownik organu prowadzącego postępowanie lub inni pracownicy) zapoznał się w toku swego urzędowania i w związku z urzędowaniem, nie zaś prywatnie". Niewątpliwie organ zapoznał się z decyzją w sprawie odmowy przyznania Skarżącemu płatności na 2018 r. w związku z urzędowaniem. Bez wątpienia jednak brak było powodu, aby komunikować stronie fakt istnienia i treści decyzji. Po pierwsze, decyzja ta stanowi materiał dowodowy w sprawie niniejszej. Po drugie zaś, treść decyzji jest stronie doskonale znana.

W świetle ostatecznej decyzji z 18 maja 2023 r. i szczegółowych ustaleń poczynionych w tamtym postępowaniu uznać należy, że organ dysponował wyczerpującym materiałem dowodowym dla oceny, czy Skarżący otrzymał środki nienależnie. Wprawdzie organy nie wydały formalnie postanowień włączających decyzje odmawiające przyznania płatności w poczet materiału dowodowego, nie powoduje to jednak konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2023 r., I GSK 1786/19). Skarżący miał bowiem na swój wniosek zapewnioną możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału i z możliwości tej skorzystał. Ponadto, w ocenie Sądu w okolicznościach sprawy zbędną czynnością dowodową byłoby włączanie do akt sprawy całego materiału dowodowego z akt administracyjnych zgromadzonych w uprzednich postepowaniach w sprawie przyznania płatności również z tego względu, że nie byłyby to dla Skarżącego dowody nowe, gdyż aktywnie uczestniczył on w tamtych postępowaniach, a nawet inicjował sądowoadministracyjną kontrolę rozstrzygnięć organów ARiMR wydanych w ich wyniku.

Przypomnieć należy, że decyzja z 18 maja 2023 r. była kontrolowana przez tut. sąd, który wyrokiem z 27 września 2023 r. (sygn. akt I SA/Bk 268/23) oddalił skargę. Wywiedziona od tego wyroku skarga kasacyjna nie została jeszcze rozpatrzona. Nie zmienia to faktu, że decyzja z 18 maja 2023 r. jest ostateczna, a tym samym mogła stanowić podstawę do wydania kontrolowanej przez Sąd decyzji. W kontekście zarzutów skargi wyjaśnić należy, że nie musi być ona prawomocna. Ewentualnie usunięcie z obrotu prawnego ww. decyzji może stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., tj. z powodu wydania decyzji w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona lub zmieniona (zob. nieprawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 21 maja 2024 r., III SA/Po 93/24).

W wyroku w sprawie I SA/Bk 268/23 Sąd potwierdził ustalenia organów, że Skarżący sztucznie stworzył warunki wymagane do uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w sprzeczności z celami prawodawstwa unijnego, przez podział gospodarstwa rolnego jedynie w celu uzyskania korzyści. W ocenie sądu organy wykazały wówczas wystąpienie wszystkich przesłanek oraz prawidłowo zastosowały art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i w sposób właściwy zinterpretowały przesłanki sztucznych warunków w rozumieniu tych przepisów. W cyt. wyroku sąd podzielił stanowisko organów, że uwzględniając definicję rolnika i gospodarstwa należy uznać Skarżącego, tj. właściciela działek rolnych oraz podmioty, którym wydzierżawił swoje działki rolne, tj. H. B., A. B., Ł. B. oraz M. K., za jedno gospodarstwo. Sąd oparł się na dotychczasowym orzecznictwie, zgodnie z którym podział gospodarstwa rolnego na szereg mniejszych gospodarstw może stanowić sztuczne stworzenie warunków do uzyskania płatności (por. np. wyroki NSA: z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt I GSK 632/22 i z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3520/17; a także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 766/17).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten obliguje organ do zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego wyrażać się musi w istnieniu takiego związku przyczynowego, który bezwzględnie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uprzednim rozstrzygnięciem przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym w ogóle na wydanie decyzji (wyrok NSA z 26 marca 2021 r., I OSK 2369/18). Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak również negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 7 kwietnia 2022 r., III SA/Gd 789/21 oraz wyrok WSA w Warszawie z 3 listopada 2016 r., VIII SA/Wa 146/16). Akceptując przytoczone poglądy Sąd stwierdza, że wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie jest uwarunkowane tym, aby decyzja odmawiająca przyznania płatności posiadała przymiot prawomocności. Prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania płatności nie stanowi zagadnienia wstępnego, które uniemożliwiałoby rozstrzyganie przez organ w sprawie takiej jak obecnie kontrolowana.

Zdaniem Sądu organy trafnie oceniły kwestię odstąpienia od nałożenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Przepis art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013 stanowi, że obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. W orzecznictwie wskazuje się, że celem, określonego w art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014 wyjątku od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Chodzić tu będzie o tą część rozstrzygnięcia, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ. Ocenę taką dodatkowo uzasadnia odwołanie się do reguł wykładni językowej. Przepis art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014 stanowi, że nienależna płatność ma zostać dokonana "na skutek" pomyłki organu. Zwrot ten wskazuje, że chodzi tu o takie działanie organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności. Przyjąć zatem należało, że możność wykrycia błędu organu, o której mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014 to nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik - przy dołożeniu należytej staranności - mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna (por. wyroki NSA z 22 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2071/18, z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1191/20). Także w orzecznictwie NSA podkreśla się, że możliwość wyłączenia zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga spełnienia dwóch przesłanek - płatność musi być dokonana na skutek błędu organu, a błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2011 r., II GSK 594/10, z 24 kwietnia 2013 r., II GSK 315/13, z 22 września 2023 r., I GSK 1315/22).

Sporna w sprawie płatność zaliczkowa, wypłacona na podstawie wniosku z 13 maja 2018 r., niewątpliwie nie wynikała z pomyłki ARiMR. Po pierwsze, była wypłacona z urzędu 30 listopada 2018 r. na mocy ówcześnie obowiązującego art. 46 ust. 1 u.p.s.w.b., a po drugie w dacie przekazania tej płatności organ nie posiadał dowodów na stworzenie przez Skarżącego sztucznych warunków poprzez podział gospodarstwa rolnego. Pierwsza decyzja odmawiająca przyznania płatności, poprzedzona długotrwałym postepowaniem wyjaśniającym oraz kontrolą na miejscu w dniach 5 września – 31 października 2018 r., została wydana 31 grudnia 2021 r. Do tego czasu nie można było stwierdzić jednoznacznie, czy Skarżący rzeczywiście dopuścił się nieprawidłowości. Do wydania ostatecznej decyzji doszło zaś dopiero 18 maja 2023 r. Ponadto, jak trafnie zauważył organ, pomyłka organu może zaistnieć wówczas, gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych (zob. wyrok NSA z 26 maja 2010 r., II GSK 609/09), a z taką sytuacją również nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. A zatem powstanie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności wynikało wyłącznie z przyczyn leżących po stronie Skarżącego, który nie dopełnił warunków, od których spełnienia uzależnione było uzyskanie płatności. W niniejszej sprawie nie zachodzą także okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 1 u.p.s.w.b., albowiem kwota wypłaconej Skarżącemu zaliczki była wyższa niż 100 euro.

Nieuzasadniony jest podnoszony przez Skarżącego zarzut przedawnienia.

Stosownie do art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie Wspólnoty lub w budżetach przez nią zarządzanych. Dopuszczenie się nieprawidłowości należy zatem wiązać z faktem naruszenia przepisów prawa wspólnotowego powodującego rzeczywistą lub potencjalną szkodę w budżecie Unii, a nie z datą wykrycia przez organ tej nieprawidłowości.

W myśl art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, okres przedawnienia do ustalenia obowiązku zwrotu dla płatności pobranych nienależnie finansowanych w całości lub części ze środków unijnych wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, w przypadku przerwania okresu przedawnienia, a w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu. A zatem prawidłowe ustalenie daty nieprawidłowości ma wpływ na właściwą ocenę przesłanek zastosowania okresu przedawnienia.

Wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie za datę dopuszczenia się nieprawidłowości poprzez stworzenie sztucznych warunków do uzyskania wnioskowanych płatności należy uznać datę złożenia ostatniej zmiany do wniosku za rok 2018, tj. dzień 10 lipca 2020 r. Nie ma racji Skarżący wskazując, że termin ten należy liczyć od dnia złożenia pierwotnego wniosku, tj. 13 maja 2018 r. Sąd uznał bowiem, że składając kolejne zmiany do wniosku (14 czerwca, 9 lipca, 15 października 2018 r., 26 lipca 2019 r. oraz 10 lipca 2020 r.) Skarżący powodował sytuację, w której nieprawidłowość nieustannie trwała, tzn. nie została usunięta. Niezmiennie bowiem istniały wykreowane przez Skarżącego sztuczne warunki do uzyskania wnioskowanych płatności, a ww. zmiany do wniosku tej niezgodnej z przepisami prawa UE sytuacji nie zniwelowały. Powyższe rozumowanie potwierdza prawomocny wyrok tut. sądu z 19 stycznia 2022 r., sygn. I SA/Bk 516/21.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 11 czerwca 2015 r. (Pfeifer & Langen GmbH & Co. KG przeciwko Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung, C-52/14, ECLI:EU:C:2015:381) orzekł, że nieprawidłowość ma charakter powtarzający się, jeśli czas, który upłynął pomiędzy składającymi się na nią nieprawidłowościami odrębnymi, nie przekroczył czteroletniego okresu przedawnienia określonego w art. 3 ust. 1 ak. 1 rozporządzenia nr 2988/95. W takiej bowiem sytuacji, zdaniem Trybunału Sprawiedliwości, nieprawidłowości odrębne łączy wystarczająco ścisły związek czasowy. Nieprawidłowość powtarzająca się ustaje zatem w dniu, w którym ustaje ostatnia z nieprawidłowości odrębnych składających się na nieprawidłowość powtarzającą się (zob. również J. Łacny, Bieg terminów przedawnienia nieprawidłowości naruszających interesy finansowe Unii Europejskiej - wprowadzenie i wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 11.06.2015 r., C-52/14, EPS 2018, nr 9, s. 50-59, dostępne w LEX). W sprawie niniejszej mamy właśnie do czynienia z nieprawidłowością powtarzającą się, gdyż Skarżący wnioskował o płatności unijne od 2010 do 2018 r., wykorzystując przy tym stworzony przez siebie nielegalny mechanizm multiplikowania gospodarstwa rolnego, wciąż naruszając te same przepisy prawa Unii Europejskiej. Ostatnią z nieprawidłowości odrębnych składających się na nieprawidłowość powtarzającą się było zaś złożenie zmiany do wniosku w dniu 10 lipca 2020 r. Należy zauważyć, że po tej dacie Skarżący nie żądał już przejęcia zobowiązań w ramach wnioskowanych płatności od innych osób ani nie modyfikował deklarowanych powierzchni, jak to czynił kilkakrotnie do ww. zmiany.

Sąd po analizie przytaczanych w skardze wyroków o sygn. I SA/Rz 854/19 oraz zwłaszcza powiązanego z niniejszą wyroku o sygn. I SA/Ol 408/21 uznał, że nie mogą mieć one zastosowania z uwagi na ich nieadekwatność do rozpoznawanej sprawy, albowiem ze stanu faktycznego tych spraw nie wynika, aby beneficjent składał jakiekolwiek zmiany do wniosku o przyznanie płatności. W takiej sytuacji zrozumiałe jest, że sądy przyjmowały jako datę ustania nieprawidłowości datę złożenia wniosku o płatność.

Zgodzić się należy z organem, że w przedmiotowej sprawie czteroletni okres przedawnienia został czterokrotnie przerwany, a okres ośmioletni nie upłynął. Przerwanie biegu przedawnienia następowało przy "każdym akcie właściwego organu władzy", który odnosił się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości (zob. art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95). Zgodnie z wyrokiem TSUE z 11 czerwca 2015 r., C-52/14 (w pkt 47) - art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, iż, aby wydanie danego aktu mogło zostać uznane za "czynność odnoszącą się do dochodzenia lub postępowania" w rozumieniu tego przepisu, akt ten musi określać w wystarczająco dokładny sposób operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Oceniając przez ten pryzmat zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że organ prawidłowo odkodował wszystkie zdarzenia przerywające bieg przedawnienia (str. 20 decyzji organu I instancji) i prawidłowo stwierdził, że stanowiły akty "odnoszące się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości." Wbrew twierdzeniom Skarżącego, za taki akt należy uznać również decyzję organu I instancji w sprawie odmowy przyznania płatności, nawet jeśli została ona uchylona przez organ odwoławczy i przekazana do ponownego rozpoznania (uwaga ta odnosi się do decyzji Kierownika BP ARiMR z 31 grudnia 2021 r.). Należy podkreślić, że wszystkie akty przerywające bieg przedawnienia, tj. trzy wymienione przez organ decyzje (z 31 grudnia 2021 r., 13 lutego 2023 r. oraz 18 maja 2023 r.) oraz zawiadomienie z 20 grudnia 2023 r. zostały stronie skarżącej skutecznie doręczone.

Kwestia rozpoczęcia biegu przedawnienia w sprawie niniejszej ma charakter wtórny w tym sensie, że nawet gdyby uznać, jak tego oczekuje Skarżący, że początek terminu przedawnienia powinien być związany z datą 13 maja 2018 r., tj. dniem złożenia pierwotnego wniosku o przyznanie płatności na rok 2018, to i tak doszło do kilkukrotnego przerwania biegu przedawnienia, co spowodowało, że termin ten nie upłynął. Sąd podziela stanowisko organu, że w takim układzie pierwszym "aktem organu, który odnosił się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości", było wezwanie do złożenia wyjaśnień z 15 czerwca 2019 r. (szczegółowy zakres wezwania został opisany w decyzji odmownej z 13 lutego 2023 r., k. 72 akt. admin.). W ocenie Sądu z treści powyższego wezwania wynika, że organ już wtedy nabrał podejrzeń (i tym samym zakomunikował to Skarżącemu) w zakresie stworzenia sztucznego podziału gospodarstwa rolnego. W dalszej kolejności bieg terminu został przerwany poprzez doręczenie decyzji z 31 grudnia 2021 r., 13 lutego 2023 r. oraz 18 maja 2023 r.

Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut naruszenia przez organ art. 10a ust. 1a pkt 4 u.a.r.m.r. Zgodnie z tym przepisem, stanowiącym lex specialis w stosunku do art. 10 § 1 k.p.a., w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji ARiMR, jako organ administracji publicznej, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Rację ma Skarżący, że z zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego (k. 90 akt admin.) nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że organ I instancji nie zamierza kontynuować postępowania oraz że - po zapoznaniu ze stanowiskiem Skarżącego – planuje wydać decyzję w sprawie. Nie wynika to również z pisma organu z 28 grudnia 2023 r. Zdaniem Sądu samo przytoczenie treści art. 10 § 1 k.p.a. oraz wyznaczenie 7. dniowego terminu na złożenie "stosownych wyjaśnień" jest niewystarczające dla uzewnętrznienia zamiaru wydania decyzji w najbliższym czasie oraz uznania, że strona została skutecznie pouczona o prawie do złożenia końcowego oświadczenia, co stanowi obowiązek organu (zob. wyrok NSA z 6 października 2000 r., sygn. akt V SA 316/00). Niemniej jednak, zdaniem Sądu, w okolicznościach faktycznych sprawy powyższe uchybienie nie miało istotnego wpływu na jej wynik i tym samym nie może być podstawą do uchylenia zapadłych w sprawie decyzji. Zarzut ten mógłby odnieść skutek wówczas, gdyby Skarżący wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych, np. zgłoszenie wniosków dowodowych o przesłuchanie w charakterze świadka danej osoby. Sąd wziął jednak pod uwagę fakt, że Skarżący 27 grudnia 2023 r. wniósł o zapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu oraz umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Wniosek ten został zasadniczo rozpatrzony pozytywnie. W efekcie pełnomocnik 5 stycznia 2024 r. zapoznał się z aktami sprawy (k. 101 akt admin.), a 12 stycznia 2024 r. przedstawił swoje stanowisko, w którym wniósł o zawieszenie postepowania oraz podniósł zarzut przedawnienia, a także domagał się uzupełnienia materiału dowodowego o zeznania świadków oraz opinię biegłego z zakresu ekonomii rolnictwa. Nie sposób pominąć również faktu, że Skarżący wywiódł obszerne i szczegółowe odwołanie, szeroko argumentując zarzuty wobec rozstrzygnięcia organu I instancji. W tych okolicznościach nie sposób uznać, że Skarżącemu nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu.

Reasumując, Sąd podzielił stanowisko organów, że Skarżący pobrał nienależną mu zaliczkę na poczet płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 2.826,09 zł z tytułu płatności redystrybucyjnej za 2018 r. Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.