Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 628/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2025-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6092 Melioracje wodne, opłaty melioracyjne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16 pkt 59, art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 272 ust. 8, ust. 10 i ust. 22, art. 273 ust. 1-2, ust. 6 i ust. 8
journal: Dz.U. 2023 poz 1478
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. sp. k. w N. na decyzję Burmistrza G. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłaty za usługi wodne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Gminy G. na rzecz strony skarżącej K. sp. z o.o. sp.k. w N. kwotę 572 zł (pięćset siedemdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Informacją z 28 grudnia 2023 r. Burmistrz [...] (dalej jako: organ pierwszej instancji), na podstawie art. 270 ust. 7, art. 272 ust. 8, 10, 22 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm.), dalej jako: P.w. oraz art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm., dalej jako: O.p.), ustalił spółce [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] (dalej jako: Spółka, skarżąca lub strona), opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej nieruchomości, na którą składa się działka nr [...], obręb [...], położona w miejscowości [...] przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi KW nr [...] za okres I, II, III, IV kwartał 2018 r. w kwocie po 655 zł za każdy kwartał. Organ pierwszej instancji zobowiązał Spółkę do uiszczenia nałożonej opłaty w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji. Informacja została doręczona Spółce 29 grudnia 2023 r.

W odpowiedzi pismem z 12 stycznia 2024 r. (data sporządzenia pisma i wpływu do organu) Spółka wystąpiła do organu pierwszej instancji o wyjaśnienie na jakiej podstawie została zakwalifikowana do wnoszenia opłaty retencyjnej i na jakiej podstawie została wyznaczona powierzchnia zabudowy ww. działki.

Pismem z 23 stycznia 2024 r. organ pierwszej instancji poinformował, że w związku z niezłożeniem przez Spółkę oświadczenia, o którym mowa w art. 552 ust. 2a P.w., organ pierwszej instancji ustalił wysokość opłat za zmniejszenie naturalnej retencji w oparciu o samodzielnie zebrane dane.

Pismem z 7 lutego 2024 r. strona podniosła, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione warunki określone w art. 269 P.w., ponieważ Spółka jest ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej i nie kwalifikuje się do wnoszenia opłaty z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji.

Decyzją z 29 kwietnia 2024 r. nr [...] organ pierwszej instancji, na podstawie art. 272 ust. 8, 10, 24, 25 w zw. z art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w., art. 63 § 1 o.p. oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2022 r. poz. 2438, dalej jako: rozporządzenie z 2017 r.), ustalił Spółce opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej nieruchomości, na którą składa się działka nr [...] obręb [...], położona w miejscowości [...] przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi KW nr [...] za okres I, II, III, IV kwartał 2018 r. w kwocie po 655 zł za każdy kwartał, określając termin jej uiszczenia na 14 dni od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji powołał się na treść art. 269 ust. 1 pkt 1 P.w. oraz wskazał, że w związku z brakiem złożenia przez Spółkę oświadczenia, o którym mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 P.w., przekazano stronie informację z 28 grudnia 2023 r, w której ustalono wysokość ww. opłaty. Z uwagi na to, że do dnia wydania decyzji opłata za usługę wodną nie została wpłacona, należało w myśl art. 272 ust. 24 P.w. określić ją w drodze decyzji. Wyjaśniono, że ustalając powierzchnię nieruchomości na potrzeby obliczenia opłaty za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej należy kierować się wskazaną przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie regułą "jedna księga wieczysta - jedna nieruchomość", niezależnie od tego ile działek gruntów obejmuje konkretna księga wieczysta, a także czy te działki graniczą ze sobą czy też nie. Kolejną przesłanką jest funkcjonowanie nieruchomości na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Podano, że zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN przez system rozumie się "zespół wielu urządzeń, dróg, przewodów, itp., funkcjonujących jako całość", natomiast określenie kanalizacja oznacza "zespół urządzeń sanitarnych przeznaczonych do odprowadzania ścieków oraz wód opadowych; też: zespół urządzeń do oczyszczania ścieków". Tym samym "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", którym posługuje się P.w., należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych. Nie jest więc wystarczające istnienie na danej nieruchomości systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, jeżeli system ten nie współfunkcjonuje z istniejącym na danym obszarze, a nie wyłącznie na danej nieruchomości, systemem kanalizacji. Wskazano, że zgodnie z art. 272 ust. 8 P.w. wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m² wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach. Organ pierwszej instancji przedstawił sposób obliczenia opłaty, w tym zastosowane stawki. Decyzja została doręczona Spółce 7 maja 2024 r. wraz z pouczeniem o prawie do wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie.

Na skutek odwołania wniesionego przez Spółkę (zgodnie z zawartym w decyzji pouczeniem), postanowieniem z 10 lipca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez Spółkę odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja wydana została w następstwie złożonej przez Spółkę reklamacji (art. 273 ust. 2 P.w.), która nie została przez organ pierwszej instancji uznana. W takiej sytuacji od decyzji określającej wysokość opłaty za usługi wodne przysługuje bezpośrednio skarga do sądu administracyjnego, co wynika z art. 273 ust. 8 P.w.

W związku z powyższym Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę na decyzję z 29 kwietnia 2024 r. nr [...] wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w niepodjęciu przez organ wszystkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści oraz niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez:

a) zaniechanie dokładnej weryfikacji przesłanek obciążenia skarżącej opłatą retencyjną co skutkowało błędnym ustaleniem i przyjęciem w wyniku tych zaniechań, że obciążona opłatą retencyjną nieruchomość stanowi obszar nieujęty w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, podczas gdy nieruchomość zaopatrzona jest w system kanalizacji należący do [...] Strefy Ekonomicznej,

b) zaniechanie wyjaśnienia przez organ na jakiej podstawie przyjął, że na działce skarżącej wykonywane są roboty lub obiekty budowlane trwale z gruntem związane, mające wpływ na zmniejszenie retencji gruntu poprzez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej,

c) zaniechanie ustalenia i wyjaśnienia podstaw do przyjęcia obszaru zabudowy nieruchomości i przesłanek stosowania przyjętych stawek opłaty za zmniejszenie retencji gruntu,

d) zaniechanie zbadania systemu kanalizacji funkcjonującego na nieruchomości sposobu odprowadzania wód opadowych z działki i przy tym pominięcie faktu, że skarżąca korzysta z instalacji i urządzeń w tym przedmiocie zarządzającego nieruchomością, czyli [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej S A. w oparciu o podpisane z zarządzającym umowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ błędnie uznał, że spełnione zostały przesłanki do nałożenia opłaty za usługi wodne i wydał decyzję, w której bezpodstawnie opłaty takie ustalił;

2) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, wyrażającego się w tym, że w uzasadnieniu nie wskazano żadnych faktów i dowodów, które tkwią u podstaw ustaleń faktycznych organu; co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ bezpodstawnie i bezzasadnie uznał, że spełnione zostały przesłanki do nałożenia opłaty za usługi wodne i wydał decyzję, w której bezpodstawnie opłaty takie ustalił, ponadto utrudnił stronie rekonstrukcję jego rozumowania i kontrolę decyzji;

3) art. 8, art. 9 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji niezrozumiałej dla strony, w której treści organ nie wyjaśnił podstaw faktycznych i prawnych ani przesłanek, którymi kierował się w tej konkretnej sprawie;

4) art. 35 § 1- 3, art. 36 oraz art. 64 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie, brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania i niezałatwieniu sprawy w terminie;

5) art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak oznaczenia strony decyzji;

6) art. 269 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 272 ust. 8, 10, 24, 25 P.w. oraz § 9 pkt 1 rozporządzenia z 2017 r. poprzez ich błędną wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego ustalenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej nieruchomości.

Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego z kosztami opłat skarbowych włącznie, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i oparł rozstrzygnięcie na bliżej nieokreślonych "danych". Podano, że jedynie w piśmie z 23 stycznia 2023 r. organ powołał się na ogólnodostępne dane, ale w uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał żadnych dokumentów źródłowych i żadnych innych dowodów, jakie zobowiązany był zgromadzić i zbadać w toku przeprowadzonego postępowania tak, by nie budziło to wątpliwości z perspektywy zadośćuczynienia zasadom prawdy obiektywnej i przekonywania. Spółka zaprzeczyła posiadaniu nieruchomości, o jakiej mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 P.w. Oświadczyła, że nieruchomości Spółki stanowią obszar ujęty w system kanalizacji, której dysponentem jest [...] Specjalna Strefa Ekonomiczna, korzystająca z systemu kanalizacji miejskiej. Spółka posiada podpisaną umowę w sprawie partycypacji w kosztach związanych z administrowaniem strefą oraz utrzymaniem ogólnej infrastruktury strefy. Obszar zakładu Spółki włączony jest w zewnętrzną sieć kanalizacji deszczowej (obsługiwaną przez [...] Specjalną Strefę Ekonomiczną), zatem opłata retencyjna nie dotyczy skarżącej. Zarzucono organowi, że w ogóle nie przeanalizował map, nie przeprowadził wizji lokalnej (a jeśli to uczynił, to nie wykazał tych zdarzeń) i nie ustalił sytemu kanalizacji i retencji na działkach Spółki oraz nie wyjaśnił podstaw przyjęcia, że na nieruchomości strony są roboty lub obiekty budowlane trwale z gruntem związane, mające wpływ na zmniejszenie retencji gruntu poprzez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej. Nie wskazał także podstaw faktycznych dla przyjęcia podanych w decyzji stawek opłat. Brak przekazania oświadczenia przez Spółkę i brak wpłaty opłaty nie zwalniał organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia w oparciu o ustalone fakty i dowody. Organ pominął także, że Spółka sprzeciwiła się nałożeniu na nią opłat i zakwestionowała podstawy obciążenia ją opłatami, czyli pominął reklamację skarżącej. Zarzucono, że skarżąca nie otrzymała pisemnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji ustalającej opłatę za zmniejszenie retencji gruntu, co uniemożliwiło stronie podjęcie inicjatywy w sprawie, w tym przedstawienie szczegółowych wyjaśnień. Nie została też prawidłowo oznaczona w zaskarżonej decyzji jako strona, do której ta decyzja odnosi się. Niezależnie od powyższego skarżąca zakwestionowała ustalone opłaty wskazując, że dane użyte do obliczeń są błędne i nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia, ewentualnie uchybienia terminu do jej wniesienia. Alternatywnie organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako niezasadnej, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że pismo Spółki z 12 stycznia 2024 r. nie stanowiło reklamacji, a jedynie zapytanie do organu i dlatego organ wydał decyzję na podstawie art. 272 ust. 24 P.w., od której przysługiwało odwołanie, a nie skarga do sądu. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że zgodnie z art. 552 ust. 2b P.w. na podmiocie obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne ciąży obowiązek składania oświadczeń, o których mowa w ust. 2a pkt 2. Zatem ustalenie wysokości opłaty za zmniejszenie retencji naturalnej następuje co do zasady na podstawie danych zawartych w oświadczeniu podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty. W razie niezłożenia przez podmiot zobowiązany wymaganego oświadczenia, jak też w razie ujawnienia się wątpliwości co do zgodności złożonego oświadczenia ze stanem faktycznym, organ musi dysponować instrumentami, umożliwiającymi poczynienie koniecznych ustaleń w sprawie i temu celowi służą w szczególności dane zebrane m.in. z ewidencji gruntów i budynków, powszechnie dostępnych danych przestrzennych, zdjęć satelitarnych udostępnionych na portalu www.geoportalgov.pl. Organ wywiódł, że nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony, gdyż nie można uznać, że przy bierności strony cały ciężar dowodzenia faktów, mających przemawiać przeciwko ustaleniom dokonanym przez organy administracji, spoczywa na tych organach. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony. Skoro zatem skarżąca nie przekazała żadnych informacji co do ustalenia opłaty za usługi wodne z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej, a także nie przejawiała żadnej inicjatywy dowodowej, trudno jest oczekiwać od organu, aby prowadził w tym kierunku pogłębione postępowanie wyjaśniające, skoro dysponuje powszechnie dostępnymi danymi.

Prawomocnym postanowieniem z 11 października 2024 r. (sygn. akt II SA/Ol 628/24) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przywrócił termin do wniesienia skargi.

Pismem procesowym z 7 listopada 2024 r. pełnomocnik Spółki podtrzymał wszystkie dotychczas wyrażone wnioski i twierdzenia skarżącej. Wskazał, że Spółka pismem z 12 stycznia 2024 r. wniosła reklamację, o której mowa w art. 273 ust. 1 p.w., kwestionując ustaloną przez organ opłatę. Podkreślił również, że organ nie wykazał istnienia przesłanek do uznania Spółki za podmiot zobowiązany do uiszczania opłat retencyjnych. Nie przedstawił konkretnych danych ani dokumentów, na podstawie których obliczono wysokość opłaty.

Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 9 stycznia 2025 r. pełnomocnik skarżącej dodatkowo podniosła zarzut przedawnienia z uwagi na treść przepisu art. 68 § 1 O.p. w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 O.P. oraz art. 300 ust. 1 P.w.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.

W rozpoznawanej sprawie skarga spełnia wymogi formalne, a Sąd postanowieniem z dnia 11 października 2024 r. przywrócił termin do jej wniesienia. Postanowienie to stało się prawomocne wobec niezaskarżenia go przez pełnomocnika organu. Tym samym nie ma znaczenia okoliczność, że skarga została wniesiona po terminie, skoro termin ten został skutecznie przywrócony.

Nie można także zgodzić się z pełnomocnikiem organu, że pismo Spółki z 12 stycznia 2024 r. stanowiło jedynie zapytanie, a nie reklamację, o której mowa w art. 273 ust. 1 P.w. Przepis ten nie określa żadnych wymogów formalnych jakie musi spełniać reklamacja. Wskazuje tylko, że podmiot któremu przekazano informację, o której mowa w art. 272 ust. 22 P.w., może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. Przy czym w myśl art. 273 ust. 2 P.w. reklamację składa się w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania informacji ustalającej wysokość opłaty. W ustawowo określonym terminie skarżąca Spółka złożyła w siedzibie organu pismo, z którego treści jednoznacznie wynika, że nie zgadza się z zakwalifikowaniem jej do podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłat retencyjnych, gdyż w zadanych organowi w tym piśmie pytaniach skarżąca wyraźnie domagała się dodatkowego wyjaśnienia podstaw nałożenia na Spółkę przedmiotowych opłat retencyjnych, ustalonych w doręczonej informacji. Skoro zatem podmiot zobowiązany domagał się dodatkowych wyjaśnień, to w istocie nie zgodził się z ustaleniami organu, które legły u podstaw określonego obowiązku. Ponadto, jeżeli nawet treść żądania nie jest jednoznaczna lub nasuwa wątpliwości organu, to obowiązkiem organu jest wezwać stronę, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., o wyjaśnienie bądź sprecyzowanie złożonego żądania, a zatem do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r., I OSK 841/23). Organ nie może bowiem samodzielnie dokonywać interpretacji czy modyfikacji żądania strony. Skoro zatem organ pierwszej instancji nie wezwał skarżącej Spółki do wyjaśnienia, czy jej pismo stanowiło reklamację, to nie może obecnie skutecznie kwestionować charakteru przedmiotowego pisma. W konsekwencji należy uznać, że w niniejszej sprawie zastosowanie miał art. 273 ust. 6 P.w., który stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Od decyzji takiej, zgodnie z brzmieniem art. 273 ust. 8 P.w., przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przepis ten wprowadza szczególny tryb postępowania, gdyż pozwala na zaskarżenie decyzji organu I instancji bezpośrednio do sądu administracyjnego, bez potrzeby wyczerpywania drugoinstancyjnego postępowania administracyjnego. Wobec powyższego Sąd uznał spełnienie warunków do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.).

Wyjaśnić przede wszystkim należy, że zaskarżona decyzja wymienia w sentencji nieruchomość należącą bezspornie do Spółki, co przyznane zostało wprost w skardze, i to Spółka została wskazana w decyzji, jako podmiot, któremu decyzja podlega doręczeniu. Tym samym nie budzi wątpliwości adresat zaskarżonej decyzji. Dlatego też organowi nie można przypisać zarzuconego w skardze kwalifikowanego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.

Zgodnie z art. 269 ust. 1 pkt 1 P.w. opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m² robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70 % powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Natomiast art. 272 ust. 8 P.w. wskazuje sposób ustalenia tej opłaty – jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m² wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach. W myśl art. 272 ust. 10 P.w. ustalając wysokość omawianej opłaty, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał. W świetle przytoczonych unormowań dla ustalenia, czy Spółka podlega w ogóle spornej opłacie znaczenie ma zatem: powierzchnia nieruchomości – która musi przekraczać 3500 m², lokalizacja nieruchomości – musi znajdować się ona na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej oraz powierzchnia zabudowy (utracona powierzchnia biologicznie czynna) – która musi przekraczać 70% powierzchni nieruchomości. Warunki te muszą być spełnione łącznie.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zatem wskazać, że zaskarżona decyzja dotyczy opłaty za nieruchomość, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi KW nr [...], a z dołączonego do akt wypisu z treści księgi wieczystej wynika, że powierzchnia tej nieruchomości, składającej się z jednej działki, przekracza 3500 m². Należy jedynie wskazać, że wypis ten pokazuje stan nieruchomości na dzień 19 stycznia 2023 r., a winien dotyczyć stanu na koniec 2018 r.

Natomiast do akt sprawy nie zostały dołączone przez organ żadne dokumenty, które potwierdzałyby twierdzenia organu o powierzchni zabudowy nieruchomości oraz o braku systemu kanalizacji na obszarze, w obrębie którego jest usytuowana ww. nieruchomość. W związku z tym, że opłata ustalana jest za zmniejszenie "naturalnej retencji terenowej", czyli za zmniejszenie zdolności terenu do zatrzymania wody na skutek zabudowy terenu, to opłata ta nie obejmuje terenów, które są objęte usługą wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w.). W wyroku z 26 września 2023 r. (sygn. akt III OSK 3558/21, dostępny w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w omawianych przepisach nie chodzi o zebranie wód z opadów atmosferycznych (ewentualnie roztopów) do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych. Przez systemy kanalizacji zamkniętej lub otwartej ustawodawca rozumie w ogóle organizację odprowadzania wód opadowych: zarówno jej stronę techniczną, jak i podmiotową. System to nie tylko zespół współpracujących urządzeń, ale również zarządzanie tymi urządzeniami. Nie może przy tym chodzić o system kanalizacji wewnętrznej należący do właściciela nieruchomości i przez niego zarządzany. Zgodnie z art. 16 pkt 59 P.w. przez system kanalizacji zbiorczej rozumie się sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2024 r. poz.757), zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Oznacza to, że z opłaty zwalnia podłączenie analizowanej nieruchomości do publicznego systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. W myśl art. 3 ust. 3 tej ustawy to gmina ustala kierunki rozwoju sieci w strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego. Z treści skargi wynika, że Spółka korzysta z sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i deszczowej znajdującej się na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. Dodatkowo na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 9 stycznia 2025 r. Spółka przedłożyła umowę zawartą z [...] Specjalną Strefą Ekonomiczną S.A., co w ocenie skarżącej ma potwierdzać argumentację przedstawioną w skardze. Okoliczności te nie zostały wyjaśnione przez organ pierwszej instancji, a tym samym Sąd nie jest w stanie ocenić, czy faktycznie nieruchomości należące do skarżącej są podłączone do sieci kanalizacji miejskiej, czy też obszar ten nie jest ujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, a tym samym czy została spełniona jedna z przesłanek warunkujących możliwość obciążenia przedmiotową opłatą za usługi wodne.

Nie wiadomo również na jakiej podstawie organ przyjął, że powierzchnia zabudowy (utracona powierzchnia biologicznie czynna) wynosi 5242 m².

Z analizowanych przepisów wynika, że chodzi tu o roboty lub obiekty budowlane trwale związane z gruntem mające wpływ na zmniejszenie retencji. W związku z tym, konieczne było ustalenie, jak była zagospodarowana przedmiotowa nieruchomość w 2018 r., skoro ustalana opłata dotyczy tego roku. Organ powinien wykazać, czy teren był wówczas utwardzony, w jaki sposób i w jakim zakresie oraz jakie obiekty budowlane i o jakiej powierzchni zabudowy wówczas istniały na nieruchomości. Zgromadzony materiał dowodowy umożliwiłby weryfikację stanowiska organu. Błędne jest przy tym przekonanie organu, że przyjętych ustaleń nie musiał udokumentować, skoro poczynił je na podstawie publicznie dostępnych danych. Nawet w takim przypadku w aktach sprawy powinny zostać zgromadzone dokumenty, z których wynikałyby fakty, które organ uznał za udowodnione, na co wskazuje treść art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Ten ostatni przepis wprost wymaga od organu wskazania dowodów, na których się oparł. Nie wystarczy zatem ogólnikowe twierdzenie organu, że do ustaleń posłużyły mu w szczególności dane zebrane m.in. z ewidencji gruntów i budynków, czy też powszechnie dostępne dane przestrzenne oraz zdjęcia satelitarne udostępnione na portalu www.geoportalgov.pl. Organ miał obowiązek włączyć zebrane dane do akt sprawy jako materiał dowodowy, czego nie uczynił, uniemożliwiając tym samym Sądowi weryfikację zajętego stanowiska. Należy przy tym podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania art. 77 § 4 k.p.a., zgodnie z którym fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Przepis ten zezwala na odstąpienie od przeprowadzenia dowodów, ale tylko w sytuacji, gdy chodzi o fakty bezsporne.

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym fakty powszechnie znane to okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i posiadającemu doświadczenie człowiekowi. Za powszechnie znane uważa się np. wydarzenia historyczne, polityczne, zjawiska przyrodnicze, procesy ekonomiczne lub zdarzenia normalne i zwyczajne zachodzące w określonym czasie i miejscu (por. np. wyroku NSA z 14 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 435/23, z 1 lutego 2024 r. sygn. akt II GSK 1148/23, dostępne w CBOSA). Przyjmuje się, że fakty powszechnie znane to takie, o których wiedza jest ukształtowana, o której łatwo się dowiedzieć z powszechnie dostępnych źródeł (por. wyrok NSA z 15 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 174/10, dostępne w CBOSA). Natomiast dane, niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, nie mają takiego charakteru. Ponadto zauważyć należy, że powoływana przez organ w odpowiedzi na skargę strona www.geoportalgov.pl pokazuje aktualny stan nieruchomości. Natomiast w rozpoznawanej sprawie niezbędne jest wykazanie stanu z 2018 r., a zatem niezbędne jest uzyskanie dostępu do danych archiwalnych, co przeczy twierdzeniu organu, że konieczne do ustalenia fakty stanowią powszechnie dostępne dane przestrzenne.

Podnieść ponadto należy, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Aby norma prawa materialnego mogła być prawidłowo zastosowana, muszą zostać ustalone wszystkie okoliczności objęte hipotezą lub dyspozycją przepisu. W tym celu organ dokonuje wykładni przepisu i ustala zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego oraz sposób jego udokumentowania. Z kolei w myśl art. 7 k.p.a. organ orzekający stoi na straży praworządności i przeprowadza dowody z urzędu lub na wniosek strony. Wywodzona z tego przepisu zasada oficjalności postępowania oznacza, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu do ustalenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością. Tak więc organ zobligowany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co zostało wprost wyrażone w art. 77 § 1 k.p.a. Nie zwalnia to strony postępowania z obowiązku dostarczenia dowodów służących wyjaśnieniu okoliczności sprawy, z których to strona wywodzi skutki prawne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się bowiem, że strona, która z danych faktów zamierza wywodzić korzystne dla siebie skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te fakty i przedstawić dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko (por. wyroki NSA z 15 listopada 2000 r. sygn. akt III SA/2431/99, z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2123/16, dostępne w CBOSA). W wyroku z 25 lipca 2017 r. (sygn. akt I OSK 2859/16, dostępny w CBOSA) NSA wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu należeć będzie w pewnych sytuacjach do organu administracji, natomiast w pewnych do strony, w zależności od tego, kto z tych okoliczności wywodzić będzie skutki prawne (zob. też F. Elżanowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, str. 325). Jednakże w wyroku z 25 kwietnia 2024 r. (sygn. akt II GSK 20/21, dostępny w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że w postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności w sprawach dotyczących nakładania obowiązków, to na organie spoczywa ciężar dowodu. Zasada ta doznaje przełamania w przypadkach, w których wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony. Tym samym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Należy przez to rozumieć, że jeżeli postępowanie ma na celu nałożenie na stronę obowiązku, wówczas organ ma obowiązek wyczerpująco zebrać i włączyć do akt administracyjnych sprawy materiały dowodowe, które w sposób spójny i logiczny udokumentują wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia. Strona ma zaś obowiązek dostarczenia dowodów, jeżeli chce wykazać, że ustalenia organu są sprzeczne z prawdą. Jeżeli jednak, tak jak w niniejszej sprawie, organ poprzestał na gołosłownych twierdzeniach, to niezasadnie zarzuca stronie, że to ona nie przedstawiła dowodów.

W omawianej sytuacji ciężar wykazania spełnienia w odniesieniu skarżącej przesłanek do nałożenia opłaty retencyjnej spoczywał zatem na organie. Przy czym zgodnie z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie.

Odnosząc się natomiast do podniesionego na rozprawie przez tut. Sądem zarzutu przedawnienia wyjaśnić należy, że skoro organ nie wykazał, że skarżąca Spółka spełnia przesłanki do nałożenia spornej opłaty retencyjnej, to co najmniej przedwczesne jest rozstrzyganie o ewentualnym przedawnieniu zobowiązania. Ponadto kwestia ta musi być najpierw rozstrzygnięta przez organ, gdyż sąd administracyjny jest uprawniony jedynie do kontroli zaskarżonego aktu, a nie do orzekania w sprawie, w której właściwy jest organ administracji.

Niepodjęcie przez organ orzekający czynności w przedstawionym powyżej zakresie, a mogącym mieć istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego. W konsekwencji obligowało to Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie związany przedstawioną oceną prawną, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz art. 206 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 3 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964). Sąd uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie art. 206 p.p.s.a., który stanowi, że sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu, ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie tej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sądowi z urzędu wiadome jest, że skarżąca wniosła tożsame skargi (19 skarg), w tym m.in. w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 627/24, w której pełnomocnik Spółki otrzymał pełen zwrot przysługującego wynagrodzenia. We wszystkich tych sprawach skarżąca jest prezentowana przez tego samego pełnomocnika. Porównując te skargi można stwierdzić, że zostały one sporządzone według jednego szablonu i są identyczne, poza oczywistymi zmianami dotyczącymi numerów decyzji, numerów działek, okresów za które ustalona jest oplata, jej wysokości itp. Podjęte przez pełnomocnika czynności miały zatem charakter powtarzalny.

W związku z tym Sąd uznał, w oparciu o art. 206 p.p.s.a., że zachodzi uzasadniony przypadek odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości i obciążył organ obowiązkiem zwrotu kwoty uiszczonego wpisu od skargi, kosztem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz połową wynagrodzenia należnego pełnomocnikowi skarżącej.