Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 235/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1, § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 175 ust. 1-3, art. 178 ust. 1, art. 194 ust. 1a, art. 195a ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1 i 2, art. 185 § 1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 września 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 173/20 w sprawie ze skargi Z.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji ustalającej opłatę adiacencką 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Z.N. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 24 września 2020 r., po rozpoznaniu skargi Z.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji ustalającej opłatę adiacencką, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] listopada 2019 r.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] lutego 2013 r. Wójt Gminy S. ustalił opłatę adiacencką z tytułu podziału działek nr [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym N.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenia opłaty adiacenckiej i dokonało ponownego ustalenia tej opłaty ze wskazaniem, iż dotyczy ona Z.N. oraz orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy w pozostałej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 559/13, oddalił skargę na tę decyzję.

Skarga kasacyjna skarżącego na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2015 r., sygn. akt. I OSK 744/14.

W dniu 4 września 2014 r. skarżący, powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, zwrócił się o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z [...] marca 2013 r., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wniosku podał, że operat szacunkowy, stanowiący dowód w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej, został poddany ocenie Komisji Odpowiedzialności Zawodowej przy Ministrze Infrastruktury i Rozwoju, w wyniku czego autor operatu został ukarany karą dyscyplinarną. Zdaniem skarżącego operat nie ma wartości i mocy dowodowej.

Kolegium postanowieniami z [...] października 2014 r. i [...] listopada 2014 r. odmówiło wznowienia postępowania z uwagi na upływ terminu określonego w art. 148 § 1 kpa.

Postanowienia te zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z 17 września 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 97/15, oddalił skargę.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 marca 2019 r. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienia, uznając, że termin wynikający z art. 158 kpa został zachowany.

Kolegium decyzją z [...] listopada 2019 r. odmówiło uchylenia decyzji z [...] marca 2013 r.

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Kolegium, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało swoją wcześniejszą decyzję w mocy.

Przywołanym na wstępie wyrokiem z 24 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił obie decyzje Kolegium. W uzasadnieniu wskazał, że z uzasadnienia orzeczenia o ukaraniu karą dyscyplinarną autora operatu szacunkowego wynika, że operat szacunkowy został uznany za fałszywy, w związku z czym spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie. Zaskarżyło to rozstrzygnięcie w całości, wniosło o jego uwzględnienie i oddalenie skargi bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Kolegium zarzuciło naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 194 ust. 1a oraz art. 195a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.), dalej: ugn, przez uwzględnienie skargi przez błędne przyjęcie, że prawidłowo interpretowany przepis art. 194 ust. 1a i 195a ust. 1 ugn znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącego w ten sposób, że orzeczenie wydane w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej wydane wobec autora operatu rozstrzyga o fałszu operatu, przy czym naruszenie przepisów postępowania przez Sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy skarga strony jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 ppsa;

2) prawa materialnego, tj. art. 194 ust. 1a oraz art. 195a ust. 1 ugn przez przyjęcie, że Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania, zagospodarowania przestrzennego i mieszkalnictwa jest uprawniony do stwierdzenia fałszu intelektualnego dowodu, podczas gdy organ ten orzeka o odpowiedzialności zawodowej i nie jest uprawniony do stwierdzenia fałszywości dowodu.

Uzasadniając powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej rozszerzył argumentację przedstawioną w poszczególnych zarzutach i powiązał naruszenie tych przepisów z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 194 ust. 1a oraz art. 195a ust. 1 ugn został błędnie określony jako zarzut naruszenia przepisów powstępowania na skutek oparcia tego zarzutu na przepisach postępowania przed sądami administracyjnymi. Niewątpliwie jednak zarzut ten dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego, jakimi są wskazane powyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, co prawidłowo zostało powiązane z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Zarzut ten jest zatem niewątpliwie zarzutem, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ppsa, a nie art. 174 pkt 2 ppsa.

Z kolei zarzut naruszenia art. art. 194 ust. 1a oraz art. 195a ust. 1 ugn jest wadliwy przez brak odwołania do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Właściwe sformułowanie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1098/20).

Niezależnie od powyższego wyjaśnić należy, że stwierdzone powyżej uchybienia nie są na tyle istotne, aby zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, dyskwalifikowały złożoną skargę kasacyjną i prowadziły do niemożności rozpoznania jej zarzutów.

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Wznowienie postępowania ze względu na fałszerstwo dowodów jest możliwe dopiero po stwierdzeniu tego faktu orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu, z wyjątkiem sytuacji z art. 145 § 2-3 k.p.a. (wyrok NSA z 16.02.2023 r., sygn.. akt II OSK 2858/21).

Przez termin "inny organ" rozumie się w szczególności trybunał Stanu, sądy dyscyplinarne, a także inny organ, któremu akty prawne powierzają wykonanie funkcji orzeczniczych w powyższym zakresie; por. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego w świetle orzecznictwa SN i NSA), Warszawa-Zielona Góra 1994, s. 73; por. też wyrok NSA w Warszawie z 16.10.1991 r., II SA 640/91, ONSA 1992/3-4, poz. 66, s. 140, gdzie w uzasadnieniu podniesiono, że "Wznowienie nie mogło nastąpić, ponieważ ani sąd, ani inny właściwy organ nie stwierdził prawomocnie ani sfałszowania dowodu, ani popełnienia przestępstwa przy wydawaniu decyzji"; por. również wyrok NSA w Warszawie z 2.06.2000 r., I SA 1123/99, LEX nr 55743, zgodnie z którym strona domagająca się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy (art. 145 § 1 pkt 1), musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany (tak M. Jaśkowska [w:] Kodeks Postępowania Administracyjnego, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz, Wydanie 7, Warszawa 2018, s. 921).

W przypadku fałszywych dowodów przybierających postać dokumentów, takich jak operat szacunkowy, o fałszywości dowodu należy mówić w sytuacji podrobienia dokumentu, przerobienia go bądź dokumentu o sfałszowanej treści (por. komentarz do art. 145 § 1 pkt 1 kpa, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex on-line, część Fałszywe dowody jako przesłanka wznowienia, teza 5). Oznacza to, że o fałszywości dowodu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 kpa nie można mówić w sytuacji, gdy dokument stanowiący dowód w sprawie, był sporządzony nierzetelnie lub wadliwie metodologicznie, nawet jeżeli skutkiem tych uchybień jest nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W sytuacji takiej nie dochodzi bowiem do nadania cech określonego dokumentu aktowi sporządzonemu przez osobę nieposiadającą określonej wiedzy bądź uprawnień, przerobienia istniejącego dokumentu czy sfałszowania jego treści.

W rozpoznawanej sprawie skarżący oraz rozpoznający sprawę Sąd pierwszej instancji przyczyn wznowienia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej upatrują w fakcie ukarania autora operatu szacunkowego karą dyscyplinarną. Otóż należy wskazać, że zgodnie z art. 178 ust. 1 ugn rzeczoznawca majątkowy [do którego zakresu obowiązków należy sporządzanie operatów szacunkowych] niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1-3, podlega odpowiedzialności zawodowej. Jednocześnie w myśl art. 175 ugn rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości (ust. 1). Rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do stałego doskonalenia kwalifikacji zawodowych oraz dokumentowania wypełniania tego obowiązku (ust. 2). Informacje uzyskane przez rzeczoznawcę majątkowego w związku z wykonywaniem zawodu stanowią tajemnicę zawodową. W szczególności informacje uzyskane w toku wykonywania czynności zawodowych nie mogą być przekazywane osobom trzecim, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej lub w przypadkach, o których mowa w art. 157, art. 194, art. 195 i art. 195a (ust. 3).

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że zasadniczym przedmiotem odpowiedzialności rzeczoznawców majątkowych są uchybienia w należytej staranności w zakresie wykonywania obowiązków zawodowych, w tym w szczególności sporządzania operatów szacunkowych. Oznacza to, że postępowanie dyscyplinarne co do zasady nie ma na celu stwierdzenie sfałszowania dokumentów, ale ocenę rzetelności zawodowej rzeczoznawcy i adekwatną reakcję do stwierdzonych naruszeń i uchybień. Tym samym minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa orzekający w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 195a ust. 1 ugn o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych przesądza o wystąpieniu uchybień zawodowych po stronie rzeczoznawcy, a nie o fałszywości dowodu, jakim jest wadliwy operat szacunkowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt, że opracowania sporządzone przez autora operatu szacunkowego stanowiącego zasadniczy dowód w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej zostały uznane za sporządzone w sposób rażąco naruszający standardy dowodowe nie może przesądzać o fałszywości operatu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Stwierdzenie przez Ministra, że tak przygotowane opracowania "narażają na niebezpieczeństwo dokonania transakcji w oparciu o fałszywe przesłanki" nie może być uznane za stwierdzenie sfałszowania operatu szacunkowego, a jedynie wskazuje, że decyzje podejmowane na podstawie tak wadliwych dokumentów (decyzja co do zawarcia transakcji sprzedaży nieruchomości, ustalenie wysokości odszkodowania czy opłaty adiacenckiej) mogła być podjęta na podstawie przesłanek niemających oparcia w rzeczywistości. W rozpoznawanej sprawie brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że fakt ukarania autora operatu szacunkowego wykorzystanego do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, ma walor stwierdzenia sfałszowania dowodu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 2 kpa.

Warto też zauważyć, że z załączonego do akt postępowania administracyjnego wyjaśnienia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki morskiej wynika, iż postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego dotyczy wyłącznie uprawnień lub licencji zawodowych, umożliwiających prowadzenie osobom uprawnionym działalności zawodowej z zakresu m. in. wyceny nieruchomości.

W świetle powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 195a ust. 1 ugn.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 194 ust. 1a ugn.

Zgodnie bowiem z ostatnim przywołanym przepisem postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, z zastrzeżeniem ust. 1b i 1c. Po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przepis ten reguluje zatem przebieg postępowania w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej rzeczoznawców majątkowych i prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jako taki nie był on zatem stosowany przez organ wydający zaskarżoną decyzję ani prze Sąd pierwszej instancji kontrolujący działania Kolegium. Tym samym ta część zarzutu okazała się nieskuteczna.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powinien przeanalizować wpływ orzeczenia o ukaraniu rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy na możliwość wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie innych podstaw niż art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Podstawy te zostały bowiem wskazane w zarzutach skargi na decyzję Kolegium, a ewentualna analiza tego zagadnienia nie znalazła wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w związku z czym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istoty rozpoznawanej sprawy nie można było uznać za dostatecznie wyjaśnioną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.