Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 601/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 210 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 8 par. 1, art. 28, art. 98 par. 1, art. 107 par. 3, art. 127 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 3, art. 140
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 53 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 5, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 31 maja 2024 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ I instancji"), po rozpatrzeniu odwołań B. S. i J. S., utrzymało w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta P. z 18 września 2023 r. o warunkach zabudowy.

Zaskarżona decyzja SKO zapadła, jak wynika z jego uzasadnienia, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Przywołaną wyżej decyzją z 18.9.2023 r. Prezydent Miasta P. (dalej jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") ustalił na rzecz Z. G. (zwanego dalej "Wnioskodawcą" lub "Inwestorem") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i parkingiem podziemnym, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...] i [...] (ark. 05, obręb G.), położonej w P. przy ul. [...].

Odwołania od tej decyzji wnieśli – dwoma odrębnymi, acz co do istoty tożsamymi pismami – B. i J. S. (dalej łącznie jako "Odwołujący"), żądając jej uchylenia oraz podnosząc przede wszystkim, że decyzja Prezydenta Miasta została wydana w oparciu o błędne ustalenia faktyczne. Organ I instancji stwierdził mianowicie jakoby istniała w obszarze analizowanym działka dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwalająca na określenie parametru wysokości dla planowanej inwestycji, co Odwołujący kwestionują. Ponadto podnieśli naruszenie prawa procesowego, wyrażające się w tym, że organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne, na wniosek Inwestora, bez uzyskania zgody wszystkich stron postępowania administracyjnego. Odwołujący nie otrzymali też postanowienia w tej kwestii, co pozbawiło ich możliwości oprotestowania go. Dodatkowo Odwołujący podnieśli, że po dokonaniu korekty wniosku, inwestycja nie została ponownie uzgodniona.

Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 18.9.2023 r. – przywołaną na wstępie decyzją z 31.5.2024 r. – SKO wyjaśniło w uzasadnieniu, że sprawa jest przedmiotem powtórnego rozpatrzenia przez organ odwoławczy, przy czym błędy wytknięte poprzednio przez ten organ zostały wyeliminowane w ponownym postępowaniu organu I instancji, bowiem Inwestor doprecyzował parametry planowanej inwestycji, a także skorygował jej zakres, rezygnując z zainwestowania działki nr [...]. W ocenie SKO obecna decyzja Prezydenta Miasta spełnia wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p."), zatem możliwe było ustalenie warunków zabudowy na rzecz Inwestora. SKO zaznaczyło, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany w wielkości wynoszącej 141 m (3 x 47 m), wystarczający dla przeprowadzenia analizy urbanistycznej, w której wskazał nieruchomości przyjęte do analizy (także w ujęciu tabelarycznym) wraz z ich parametrami oraz parametrami ustalonymi dla nowej zabudowy, które SKO następnie zreferowało. W ocenie organu II instancji nie ma przeszkód dla ustalenia warunków zabudowy w kształcie wynikającym z treści decyzji Prezydenta Miasta, a zastosowanie przez ten organ odstępstw od średnich wartości parametrów (dot. szerokości elewacji frontowej oraz wysokości planowanego budynku) mieści się w pojęciu kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odnosząc się zaś do zarzutów Odwołujących, SKO stwierdziło, że:

- planowana inwestycja odpowiada charakterystyce urbanistycznej oraz architektonicznej zabudowy sąsiedniej, w żaden sposób nie naruszając zasady dobrego sąsiedztwa. Wprawdzie budynki stanowiące punkt odniesienia dla ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji rzeczywiście nie leżą przy tej samej drodze publicznej, co inwestycja, nie zmienia to jednak okoliczności, że budynki te znajdują się w badanym obszarze oraz że organ przeanalizował i wskazał również budynki położone przy tej samej ulicy – [...] Z kolei kwestionowane przez Odwołujących, jako przyjęte do analizy i oceny, budynki położone przy ulicy [...], [...] czy [...] znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji; ich przyjęcie i poddanie analizie w celu określenia parametrów dla nowej inwestycji nie stanowi naruszenia prawa;

- stanowisko orzecznictwa w kwestii udziału stron w postępowaniu administracyjnym w zakresie zawieszenia postępowania z wniosku inwestora jest zróżnicowane. Zdaniem SKO jeśli sam inicjator postępowania administracyjnego zwraca się z wnioskiem o zawieszenie postępowania, to czyni to we własnym, dobrze pojętym interesie, który w rozpoznawanej sprawie wyrażał się w możliwości uzupełnienia [materiałów] postępowania, a także korekty wniosku, do czego Inwestor miał prawo. Zarazem zawieszenie postępowania w tej sprawie nie naruszało interesu społecznego. SKO przyznało, że organ I instancji nie poinformował pozostałych stron postępowania o jego zawieszeniu. Jednak Odwołujący w tej sprawie nie wykazali interesu prawnego, który zostałby naruszony w wyniku braku możliwości kwestionowania postanowienia, nie zostali też pozbawieni prawa do kwestionowania zaskarżonej decyzji, w tym także pośrednio do zakwestionowania postanowienia. Zawieszenie postępowania w tej sprawie nie pozbawiło Odwołujących żadnych praw i nie wpłynęło negatywnie na ich uprawnienia;

- chybiony jest zarzut jakoby korekta wniosku i ograniczenie terenu inwestycji przez Inwestora musiała być kolejny raz uzgadniania, bowiem uzgodnienia dokonywane są w innym zakresie, wskazanym przez ustawę. "Ograniczenie terenu inwestycji, czy jego wielkość nie podlega uzgodnieniom. Jeśli zaś uzgodnienia dokonane w pozostałym zakresie nie straciły ważności nie ma potrzeby komplikowania postępowania administracyjnego ponad miarę i narażanie inwestora na uzyskiwanie nowych uzgodnień. Same organy właściwe do uzgodnienia inwestycji w ustawowym zakresie umorzyłyby, jako bezprzedmiotowe, kolejne uzgodnienie w dacie ważności pierwotnych uzgodnień";

Na zakończenie SKO – powołując się na treść art. 6 ust. 2 u.p.z.p. – oceniło, że w rozpoznawanej sprawie nie występuje wzmiankowana w tym przepisie sytuacja, w której planowane zagospodarowanie terenu naruszałoby chroniony prawem interes publiczny lub osób trzecich. Zdaniem organu "skarżący [Odwołujący – przyp. Sądu] nie wykazali w ogóle w trakcie postępowania administracyjnego obu instancji, jaki ich interes prawny zostałby naruszony w wyniku realizacji planowanej inwestycji. Skarżący w tej sprawie nie tylko nie wykazali, że inwestycja naruszałaby ich interes prawny, ale także nie wykazali ewentualnego naruszenia interesu słabszego – interesu faktycznego. Skarżący nie wykazali, jaki negatywny wpływ ma na nich planowana inwestycja i to w sytuacji, gdy Skarżący mieszkają w innej części miasta P., w znacznej odległości od planowanej inwestycji".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, J. S. (dalej jako "Skarżący") wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta, a nadto o wstrzymanie wykonania obu tych decyzji. W uzasadnieniu podkreślił, że SKO całkowicie bezpodstawnie zbagatelizowało rażące naruszenie przez Prezydenta Miasta proceduralnego przepisu art. 98 § 1 k.p.a. Z oczywistych względów zajęcie stanowiska przez inne strony w kwestii zawieszenia postępowania na wniosek wnioskodawcy będzie możliwe tylko wtedy, gdy będą miały wiedzę o wniesionym żądaniu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ nie tylko nie poinformował Skarżącego, ani innych stron postępowania, o wniosku Inwestora o zawieszenie postępowania, ale ukrył przed nimi ten fakt. Wbrew twierdzeniom SKO, wskazane naruszenie pozbawiło Skarżącego oraz inne strony postępowania prawa do złożenia środka zaskarżenia oraz negatywnie wpłynęło na ich uprawnienia materialne. W toku długotrwałego postępowania administracyjnego Inwestor zmienił swój pierwotny wniosek przez odmienne określenie obszaru objętego inwestycją. Przy tak istotnej zmianie przedmiotu postępowania uniemożliwiono Skarżącemu oraz innym stronom wpływ na przebieg postępowania i jego rezultat. Ponadto autor skargi podtrzymał stanowisko, że wniosek inwestora nie spełnia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Powołał się przy tym na opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków (dalej w skrócie "MKZ") z 5 września 2022 r. (znak: [...]), w której wskazano, że mając na uwadze sąsiedztwo (budynki przy ul. [...] w P.) projektowana nowa zabudowa winna mieścić się w 5 kondygnacjach. Identyczną opinię dotyczącą terenu objętego niniejszym wnioskiem wydała także Miejska Pracownia Urbanistyczna (dalej w skrócie "MPU") w dniu 30 grudnia 2019 r. (znak: [...] , [...], [...]) w sprawie z wniosku tego samego [Inwestora] prowadzonej przez Prezydenta Miasta pod numerem: [...] Skarżący wytknął, że w treści skarżonych decyzji organów obu instancji nie odniesiono się do opinii ww. organów dotyczących "sąsiedztwa". Brak też jakichkolwiek informacji czy wniosek Skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach ww. sprawy został rozpoznany, a jeśli nie, to dlaczego nie został uwzględniony.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Prawomocnym postanowieniem z 1 października 2024 r. o sygn. akt IV SA/Po 601/24 tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. pełnomocnik uczestnika postępowania Z. G., r.W. wniósł o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska i argumentacji organu II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej wskazano.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonawszy tak sprawowanej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 31.5.2024 r. ([...]) – utrzymującej w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta P. z 18.9.2023 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i parkingiem podziemnym, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...] i [...] (ark. 05, obręb G.), położonych w P. przy ul. [...] – Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym jako wydana co najmniej przedwcześnie, bo bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Po pierwsze, stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (na s. 11), że "Skarżący nie wykazali, jaki negatywny wpływ ma na nich planowana inwestycja i to w sytuacji, gdy Skarżący mieszkają w innej części miasta P., w znacznej odległości od planowanej inwestycji", SKO w istocie podało w wątpliwość legitymację procesową B. i J. S. do wniesienia odwołania, a szerzej: do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Należy wyjaśnić, że krąg stron takiego postępowania ustala się na ogólnej zasadzie wysłowionej w art. 28 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 6.4.2023 r., II OSK 1137/20; o ile nie zastrzeżono inaczej, orzeczenia przywołane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), który to przepis stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Na tle cytowanego przepisu, w utrwalonym orzecznictwie sądowym trafnie przyjmuje się, że stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są, obok właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu objętego zainwestowaniem, zwykle również właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja, ewentualnie także właściciele lub użytkownicy nieruchomości położonych w dalszej odległości od terenu inwestycji, jeżeli znajdują się one w obszarze jej oddziaływania (por. wyroki NSA: z 7.4.2022 r., II OSK 2544/19; z 2.2.2022 r., II OSK 78/19). Podkreślmy, stronami postępowania lokalizacyjnego są tylko właściciele (użytkownicy wieczyści) tych nieruchomości, na które planowana inwestycja będzie oddziaływać, przy czym może to dotyczyć działek bezpośrednio graniczących z terenem zamierzonej inwestycji, ale też położonych w dalszej odległości (por. wyrok NSA z 12.3.2019 r., II OSK 1024/17). O interesie prawnym właścicieli działki leżącej w sąsiedztwie działki, której dotyczy postępowanie o wydanie warunków zabudowy, decyduje bowiem nie charakter tego sąsiedztwa (bezpośredni, pośredni), ale zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Dlatego organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie (por. wyrok NSA z 12.5.2015 r., II OSK 2413/13).

Wszystko to oznacza, że w analizowanej kwestii nie ma miejsca na żaden "automatyzm", polegający na stwierdzeniu, że właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką lub terenem, którego dotyczy postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zawsze uzyskiwać będzie przymiot strony takiego postępowania (choć niewątpliwie będzie to sytuacja najczęstsza). Nie można bowiem z góry wykluczyć takich okoliczności sprawy, gdy ze względu na charakter inwestycji, jej usytuowanie na działce wynikające z ustalonych linii zabudowy, wielkość terenu objętego decyzją, czy też specyfikę działki sąsiedniej i jej usytuowanie względem terenu inwestycji, planowana zmiana sposobu zabudowy lub zagospodarowania terenu nie będzie w żaden sposób oddziaływać na sferę praw i obowiązków właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości sąsiedniej (zob. wyroki NSA: z 12.3.2019 r., II OSK 1024/17; z 2.2.2022 r., II OSK 78/19).

W kontrolowanej sprawie organ I instancji uznał za strony postępowania – najpewniej właśnie "automatycznie" – "właścicieli i użytkowników wieczystych działek graniczących z terenem, na którym przewidziano inwestycję" (s. 7 decyzji Prezydenta Miasta). SKO ów "automatyzm", jak się wydaje, zakwestionowało, podnosząc, że Odwołujący nie wykazali, jaki "negatywny wpływ" (uciążliwość / oddziaływanie) "na nich" (na ich sferę prawną) będzie mieć planowana inwestycja. Tym samym SKO w odniesieniu do Odwołujących podało w wątpliwość istnienie samej podstawy legitymacji procesowej strony postępowania lokalizacyjnego – jaką jest objęcie oddziaływaniem planowanej inwestycji – i to bez przeprowadzenia w tej mierze szerszych rozważań oraz przedstawienia rzeczowej argumentacji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a jedynie z ograniczeniem się do lakonicznego spostrzeżenia, że: "Skarżący mieszkają w innej części miasta P., w znacznej odległości od planowanej inwestycji". W konsekwencji nie wiadomo, z jakich konkretnie powodów SKO podało w wątpliwość legitymację procesową Odwołujących (w szczególności, czy miał na to wpływ np. fakt, że w toku postępowania administracyjnego, w wyniku zmiany wniosku przez Inwestora, należąca do Odwołujących działka nr [...] przestała wchodzić w skład terenu inwestycji; czy może okoliczność, że określone, ponad 2/3 obszaru tej działki ma w ewidencji gruntów przeznaczenie rolne ("R")).

Wskazane braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwiają Sądowi zajęcie wiążącego stanowiska w kwestii (nie)posiadania przez Odwołujących przymiotu strony kontrolowanego postępowania lokalizacyjnego. Sąd musi poprzestać więc jedynie na wytknięciu ważkiej niekonsekwencji w postępowaniu SKO, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli bowiem organ II instancji kwestionuje legitymację procesową Odwołujących, to powinien tę kwestię w swej decyzji jednoznacznie przesądzić i w efekcie umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jako zainicjowane wnioskiem ("odwołaniem") wniesionym z uchybieniem art. 127 § 1 k.p.a., tj. przez nie-stronę (por. uchwała NSA z 5.7.1999 r., OPS 16/98, ONSAiWSA 1999, Nr 4, poz. 119). Natomiast jeśli już przystępuje – tak jak w kontrolowanym postępowaniu – do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy odwoławczej, to nie może nadal podawać w wątpliwość legitymacji procesowej podmiotów wnoszących odwołanie, gdyż winien tę kwestię wyjaśnić i przesądzić wcześniej.

Już z tych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję SKO, aby umożliwić temu organowi dokonanie wnikliwej i jednoznacznej oceny legitymacji procesowej Odwołujących.

Po drugie, Sąd nie zgadza się z generalnym stwierdzeniem organu II instancji (na s. 9 zaskarżonej decyzji), że "korekta wniosku i ograniczenie terenu inwestycji przez Inwestora [nie] musiała być kolejny raz uzgadniania, bowiem uzgodnienia dokonywane są w innym zakresie, wskazanych przez ustawę. Ograniczenie terenu inwestycji, czy jego wielkość nie podlega uzgodnieniom". Wszystko zależy bowiem od "zakresu" (przedmiotu), w jakim dokonywane jest konkretne uzgodnienie, oraz od ewentualnych zastrzeżeń zawartych w pierwotnym stanowisku podmiotu uzgadniającego (o czym niżej). Stwierdzenie SKO jest tym bardziej nieuprawnione, że organ nie wskazał, które konkretnie "uzgodnienia" nie zostały w kontrolowanej sprawie "ponowione", ale nie wymagają ponowienia. Co więcej, w motywach zaskarżonej decyzji w ogóle brak jest informacji o przeprowadzonych w tej sprawie uzgodnieniach, a także o ich ocenie. Wykazu uzgodnień próżno szukać również w decyzji organu I instancji. Wszystko to sprawia, że także kwestia wymaganych uzgodnień i ich aktualności nie poddaje się kontroli sądowej na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy.

Tym bardziej, że, zauważmy, kolejna ogólnikowa wzmianka w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO – iż "uzgodnienia dokonane w pozostałym zakresie nie straciły ważności" – każe wątpić, czy SKO chodziło rzeczywiście o "uzgodnienia" w znaczeniu technicznoprawnym (tj. w rozumieniu art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), czy może o sporządzane w nawiązaniu do art. 61 ust. 5 u.p.z.p. zapewnienia tzw. gestorów sieci infrastruktury technicznej (dostawców prądu, wody; odbiorców wód opadowych, ścieków) – zwane niekiedy potocznie też "uzgodnieniami" lub "opiniami" – gdyż to w treści takich zapewnień powszechnie zakreśla się termin ich "ważności".

W kontrolowanej sprawie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne A. S.A. w swym zapewnieniu ("opinii"), oprócz terminu jej "ważności" (2 lata), zastrzegło, że w przypadku zmiany m.in. "planu zagospodarowania przedmiotowej działki należy ponownie wystąpić o opinię o możliwości przyłączenia do sieci wod.-kan." (k. 106 akt adm. I inst.). Nie ulega wątpliwości, że zmiana przebiegu granic lub wielkości terenu inwestycji oznacza zarazem zmianę planu zagospodarowania działki w powyższym rozumieniu. Także to podważa trafność wcześniej przywołanego, generalnego stwierdzenia SKO, że ograniczenie terenu inwestycji, czy jego wielkość nie podlegają ponownym uzgodnieniom (tu odpowiednio: ponownemu opiniowaniu).

Po trzecie, w związku z dokonaną zmianą wniosku lokalizacyjnego (pismem z 29.6.2023 r.; k. 319-323 akt adm. I inst.) – polegającą na zmniejszeniu terenu objętego wnioskiem przez wyłączenie z niego działki nr [...] – Inwestor zwrócił się do gestorów sieci o ponowne "opinie" (a jednocześnie do organu I instancji z wnioskiem o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania tychże). Następnie pismem z 19.7.2023 r. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania, deklarując zarazem w tym piśmie (k. 324 akt adm. I inst.), że w załączeniu przekazuje opinie: A. (z 12.7.2023 r.), A. R. (z 11.7.2023 r.) i E. (z 19.7.2023 r.). Jednak w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy przy ww. piśmie zalega jedynie "opinia"/zapewnienie E. Sp. z o.o. (k. 326 akt adm. I inst.), brak natomiast ww. "opinii" A. S.A. i A. R. Sp. z o.o. W konsekwencji należy stwierdzić, że okoliczność, czy w kontrolowanej sprawie doszło do wypełnienia przez Inwestora warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p., nie poddawała się weryfikacji sądowej ani, wcześniej, instancyjnej, co uszło uwagi SKO.

Po czwarte, w piśmie procesowym z 12.9.2022 r. Skarżący zgłosił wniosek dowodowy "o włączenie do akt niniejszej sprawy i uwzględnienie przy jej rozpatrywaniu wszelkich dowodów zgromadzonych w postępowaniu – numer sprawy: [...], w szczególności opinii Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia 30 grudnia 2019 r. znak: [...] , [...] , [...]" (k. 165 akt adm. I inst.). Tymczasem w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy, w tym w kolejno zapadłych w tej sprawie decyzjach organów I instancji I i II instancji (z. 28.10.2022 r., z 31.3.2023 r., z 18.9.2023 r., z 31.5.2024 r.), brak jakiejkolwiek wzmianki, czy ów wniosek dowodowy został przez organy uwzględniony, czy nie, a jeśli nie, to z jakiego powodu – co słusznie wytknięto w skardze. Jednocześnie autor skargi wyjaśnił, że w tamtym postępowaniu – dotyczącym, jak można rozumieć, analogicznego wniosku Inwestora – Miejska Pracownia Urbanistyczna ("MPU") wyraziła opinię, że projektowana nowa zabudowa powinna się mieścić w 5 kondygnacjach. Ponieważ zaś w niniejszej sprawie wysokość planowanej zabudowy (11-kondygnacyjnej) stanowi jedną z kluczowych kwestii spornych pomiędzy stronami, to należy uznać, że wytknięte naruszenie procesowe, dotyczące nieodniesienia się do ww. wniosku dowodowego Skarżącego, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po piąte, w skardze została przywołana, jako również traktująca o pożądanej wysokości planowanej zabudowy, "opinia" Miejskiego Konserwatora Zabytków ("MKZ") z 5.9.2022 r. – znajdująca się w aktach administracyjnych nin. sprawy (k. 161 akt I inst.) – w której wśród przekazanych czterech (pkt 1-4) "wskazań konserwatorskich" (w odpowiedzi na wniosek organu I instancji z 9.8.2022 r. "o wstępne uzgodnienie warunków zabudowy"; k. 122 akt adm. I inst.) znalazły się następujące:

"2. Nową zabudowę należy umiejętnie wkomponować mając na uwadze sąsiedztwo – budynki przy ul. [...] w P.;

3. MKZ wskazuje, by projektowana nowa zabudowa mieściła się 5 kondygnacjach;".

Zwraca uwagę, że po otrzymaniu tych wskazań, organ I instancji pismem z 21.9.2022 r. ponownie wystąpił do MKZ o "wstępne uzgodnienie warunków zabudowy", zaznaczając jednocześnie, że w sprawie została już wydana opinia z 5.9.2022 r., "jednak zostało uzgodnione, że sprawa zostanie ponownie rozpatrzona w zakresie ilości kondygnacji" (k. 168 akt adm. I inst.). W odpowiedzi, MKZ pismem z 10.10.2022 r. przekazał "aktualne wskazania konserwatorskie" (k. 169 akt adm. I inst.), które nie tylko, że nie zawierały już wyżej cytowanych pkt 2 i 3, ale w ogóle nie odnosiły się do kwestii liczby kondygnacji projektowanej zabudowy (tak też pismo MKZ z 26.6.2023 r.; k. 316 akt adm. I inst.). Zarazem w żaden sposób nie zostało wyjaśnione – ani przez MKZ, ani przez organy obu instancji – skąd tak diametralna zmiana stanowiska organu konserwatorskiego.

W ocenie Sądu tego rodzaju niewyjaśniona zmienność poglądów lub ocen organu administracji na sprawę godzi w ogólną zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, statuowaną obecnie w art. 8 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 13.1.2011 r., II GSK 19/10; z 15.3.2012 r., II OSK 2539/10; z 8.9.2023 r., I OSK 1717/22). Przy tym również to naruszenie proceduralne należy ocenić, z wyżej wyjaśnionych powodów (sporność właściwej liczby planowanej zabudowy), jako takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy stwierdzić, że okazały się one niezasadne. W szczególności:

- chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., które miało polegać na ustaleniu wysokości (liczby kondygnacji) planowanej zabudowy w oparciu o parametry budynków, które nie są dostępne z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji (vide argumentacja odwołania). Zarzut ten opiera się na literalnej wykładni ww. przepisu. Tymczasem w orzecznictwie sądowym – które Sąd w niniejszym składzie podziela – ugruntowało się szerokie rozumienie terminu "działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej" użytego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bazujące na spostrzeżeniu, że celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. W konsekwencji "[w]ykładnia zwrotu «sąsiednia działka, dostępna z tej samej drogi publicznej», użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie może prowadzić do uznania, że przy ustalaniu warunków zabudowy badaniu podlega jedynie zabudowa zlokalizowana przy drodze publicznej, przy której bezpośrednio położona jest działka inwestora. W takim ujęciu niemożliwe byłoby bowiem ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia, które nie sąsiaduje blisko z innymi zabudowanymi terenami. Co więcej, wyznaczanie obszaru analizowanego byłoby wtedy zbędne, skoro decydujące znaczenie miałaby lokalizacja obiektów budowlanych wzdłuż drogi publicznej (zob. wyrok NSA z 19.6.2018 r., II OSK 3145/17, LEX nr 2524306). Pojęcia «działki sąsiedniej» nie można zatem utożsamiać wyłącznie z działkami bezpośrednio graniczącymi z terenem inwestycji, gdyż odnosić je należy do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy, tworzących pewną urbanistyczną całość. Przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które jednak znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (por. wyrok NSA z 14.3.2018 r., II OSK 2266/17, LEX nr 2479913). Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga zatem dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek, nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (vide: wyrok NSA z 20.3.2012 r., II OSK 10/11, LEX nr 1145557). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy" (zob. wyrok NSA z 10.1.2024 r., II OSK 1420/23);

- nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi skutku zarzut naruszenia art. 98 § 1 k.p.a., który to przepis stanowi, że: "Organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu". Wprawdzie zarzut ten okazał się zasadny, co przyznało także SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdyż z akt sprawy nie wynika, że organ I instancji wystąpił uprzednio do pozostałych stron postępowania o wyrażenie stanowiska w kwestii zawieszenia postępowania na wniosek Inwestora, orzeczonego postanowieniem Prezydenta Miasta z 30.6.2023 r. (znak: [...]; k. 344 akt adm. I inst.) – które to postanowienie, w dodatku, nie zostało doręczone stronom postępowania – jednak Skarżący nie wykazał, aby to uchybienie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ustalenia warunków zabudowy. A również Sąd, działając z urzędu, takiego wpływu się nie dopatrzył. Jest to tym bardziej uprawnione, że – zauważmy – stan zawieszenia trwał niecały miesiąc, po którym to okresie postępowanie lokalizacyjne zostało podjęte, postanowieniem Prezydenta Miasta z 28.7.2023 r. (znak: [...]; k. 345 akt adm. I inst.). Tymczasem w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd administracyjny może uwzględnić skargę w oparciu tylko o takie stwierdzone naruszenie procesowe, które mogło mieć istotny wpływ na wynik – co, jak to już wyżej wyjaśniono, w tym przypadku nie miało miejsca.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję SKO.

Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 210 § 1 p.p.s.a. nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego, w braku wymaganego wniosku tegoż.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji uwzględni uwagi, oceny prawne i wskazania Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu, i w niezbędnym zakresie uzupełni postępowanie wyjaśniające oraz własne rozważania. Następnie, w zależności od ich wyników, podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.