Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4125/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.3 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 34/20 w sprawie ze skargi M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 7 listopada 2019 r. nr SKO.4112.41.2019 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 34/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M.J. (dalej jako "wnioskodawczyni" albo "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 7 listopada 2019 r. nr SKO.4112.41.2019 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2019 r. (8 sierpnia 2019 r. - data wpływu do organu) wnioskodawczyni zwróciła się do Starosty [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia:

1) liczby osób zatrudnionych w Starostwie Powiatowym w [...] na dzień 1.12.2006 r. oraz 1.12.2010 r. oraz 1.12. roku następnego i kolejnych lat do 1.12.2019 r. z podaniem ich imion i nazwisk, nazwy stanowiska służbowego, wykształcenia, kierunków ukończonych studiów, wynagrodzenia, liczby nagród oraz premii z podaniem ich wysokości, daty udzielenia oraz powodu udzielenia od momentu zatrudnienia do 1.08.2019 r., okresu zatrudnienia przed zatrudnieniem w Starostwie wraz z podaniem nazw firm;

2) liczby podróży służbowych wszystkich Członków Zarządu od 1.12.2006 r. do 1.08.2019 r. ze wskazaniem miejsc podróży, kosztów podróży i powodu podróży;

3) liczby zakończonych postępowań sądowych z udziałem Starostwa Powiatowego ze wskazaniem rezultatu oraz powodu tych postępowań od 1.12.2006 r. do 1.08.2019 r.;

4) liczby skarg na działalność Starosty wraz ze skanami tych skarg.

W ocenie wnioskodawczyni żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), dalej jako "u.d.i.p.".

Pismem z dnia 8 sierpnia 2019 r. organ udzielił skarżącej odpowiedzi na pytanie 3, a odnoście pytania 4, po wystąpieniu o określenie czasokresu jakiego wniosek dotyczy, pismem z dnia 18 września 2019 r. Natomiast co do punktu 1 i 2 wniosku uznał, że wnioskowane informacje mają charakter informacji przetworzonej i pismem z dnia 8 sierpnia 2019 r. wezwał wnioskodawczynię do wykazania w terminie 14 dni szczególnej ich istotności dla interesu publicznego. Wskazał też termin załatwienia wniosku na dzień 5 października 2019 r.

W dniu 22 sierpnia 2019 r. wnioskodawczyni odpowiedziała na wezwanie organu zakreślając czasokres dla objętych pytaniem skarg. Odnośnie pytania 1 i 2 wskazała, że organ ma obowiązek udostępnienia wnioskowanych informacji, gdyż są one nacechowane bardzo dużym interesem publicznym i nie wymagają uzasadnienia ze strony wnioskodawcy. Kolejnym pismem z dnia 22 sierpnia 2019 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że wskazane wyżej argumenty nie uzasadniają istotności dla interesu publicznego i przedłużył termin na jego wykazanie o 7 dni. Na drugie wezwanie wnioskodawczyni nie udzieliła odpowiedzi. Dokonując analizy pytań organ zauważył, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej a dla jej udzielenia niezbędne jest wykazanie przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego, czego wnioskodawczyni nie uczyniła - nie wykazała co wynika z wykładni tego pojęcia dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny ani w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla poprawy funkcjonowania organów.

Następnie decyzją z dnia 18 września 2019 r. nr 2/2019 Starosta [...] działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429., ze zm.), dalej jako "k.p.a.", odmówił udzielenia wnioskodawczyni informacji wskazanej w pkt 1 i 2 wezwania, gdyż stanowi ona informację przetworzoną, a wnioskodawczyni mimo wezwania nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za przygotowaniem i udzieleniem żądanej informacji.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia 7 listopada 2019 r. nr SKO.4112.41.2019 utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są władze publiczne (...), organy władzy publicznej. Nie budzi wątpliwości, że starosta jest takim organem i ciąży na nim obowiązek rozpatrzenia wniosku. W ocenie organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości, że żądana informacja stanowi informację publiczną związaną z majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.), a także mieści się w pojęciu informacji publicznej o zasadach funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), ale przetworzoną. Organ podkreślił, że chociaż pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie, to dotychczasowe orzecznictwo w sposób jednoznaczny wskazuje, że informacja przetworzona, to taka, która w chwili złożenia wniosku, w kształcie nim objętym nie istniała, a niezbędnym warunkiem jej wytworzenia byłoby przeprowadzenie przez organ dodatkowych czynności organizacyjnych, analitycznych, intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającego użycia dodatkowych sił i środków, zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez organ danych i wyodrębniania w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to zatem informacja specjalnie przetworzona dla wnioskodawcy. Jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu i nie może odrywać podmiotu zobowiązanego do wykonywania przypisanych mu kompetencji i zadań. Nadto informacja przetworzona może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu organu, ale nie musi być wyłącznie nowo wytworzoną rodzajowo informacją. Może obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień, ich odpowiedniego przetworzenia. Może być sumą informacji prostych, ale wymagających pozyskania z posiadanych dokumentów, co wymaga dodatkowych sił i środków. Powyższe wywody organ poparł licznymi wyrokami sądów administracyjnych.

W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że informacje opisane w pkt 1 i 2 wniosku stanowią informację przetworzoną chociaż organ pierwszej instancji nie wskazał okoliczności, które wskazywałyby na taki ich charakter. Jednakże mimo wadliwego uzasadnienia, już z samej treści pytań wynika, że udostepnienie takiej informacji wiąże się z koniecznością przetworzenia. Wielość i różnorodność objętych wnioskiem informacji należałoby ustalić i przygotować do udostępnienia. Żądane informacje znajdują się w dokumentach organu ale nie stanowią gotowego zestawienia odpowiadającego żądaniu wnioskodawczyni. Biorąc pod uwagę aktualny stan zatrudnienia w starostwie (ok. 180 osób) oraz czasokres żądanej informacji, będzie wymagał dodatkowego nakładu pracy, dodatkowych sił i środków do ich odszukania, co może wpłynąć negatywnie na wypełnianie przez organ jego podstawowych zadań. Wnioskowana informacja jest bardzo obszerna, co widać z samego sformułowania pytań. Zdaniem organu odwoławczego zasadnie organ wezwał wnioskodawczynię do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do jej uzyskania. Jednocześnie podkreślił, że jest to pojęcie węższe od interesu publicznego i wymaga wykazania indywidualnych, realnych i konkretnych możliwości wykorzystania informacji dla dobra ogółu, w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Słusznie organ pierwszej instancji ocenił, że wnioskodawczyni takich możliwości nie wykazała. Jak wskazał organ odwoławczy, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma na celu przeciwdziałanie zalewowi wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać paraliżowaniu pracy organu. wnioskodawczyni mimo wezwania nie wykazała żadnego konkretnego uzasadnienia dla udostepnienia jej wnioskowanej informacji.

Odnosząc się do poniesionego w odwołaniu zarzutu jakoby decyzja organu pierwszej instancji została wydana przez podmiot nieumocowany do dokonywania czynności w sferze prawa administracyjnego wobec naruszenia trybu wyboru Zarządu Powiatu [...] (w tym Starosty) organ odwoławczy wskazał, że to wojewoda jest organem właściwym do kontroli prawidłowości powołania zarządu powiatu. Z informacji ogólnych wynika, że Wojewoda Śląski nie dostrzegł wadliwości wyborów Zarządu Powiatu [...] a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie nie ma kompetencji do stwierdzania we własnych zakresie prawidłowości wyboru innego organu. Zdaniem organu odwoławczego w realiach sprawy nie było nadto podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie było ono bezprzedmiotowe.

Skarżąca wywiodła skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 Konstytucji w zw. z art. 6, art. 19, art. 65 § 1, art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 27 ust. 1 i art. 29 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 511), dalej jako "u.s.p.", poprzez ich błędne zastosowanie i nieprawidłową wykładnię, co przejawiło się w utrzymaniu w mocy decyzji Starosty dotkniętej nieważnością określoną w art. 156 § 1 pkt i pkt 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- poprzez aprobatę decyzji wydanej przez podmiot wybrany z rażącym naruszeniem prawa, a wobec tego przez podmiot niebędący organem;

- wydanie decyzji bez podstawy prawnej i rażącym naruszeniem prawa, z naruszeniem przepisów o właściwości, albowiem doszło do naruszenia trybu wyboru zarządu powiatu (w tym wyboru starosty), czego wynikiem jest decyzja wydana przez podmiot nieumocowany do podejmowania takich czynności;

- błędne uznanie, że SKO nie jest uprawnione do stwierdzenia we własnym zakresie kwestii powołania danego podmiotu, czy też umocowania do wydania decyzji, podczas gdy organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu właściwości, zaś naruszenie tego przepisu stanowi przesłankę nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., zwłaszcza, że to nie wojewoda rozwiązuje radę powiatu ale rada powiatu podlega rozwiązaniu z mocy prawa (art. 29 u.s.p.).

Skarżąca wskazała, że wojewoda wydaje tylko obwieszczenie stwierdzające ten fakt. Z kolei obowiązek badania właściwości organu powoduje, że organ odwoławczy był zobowiązany do zbadania czy starosta był organem właściwym do udzielenia informacji publicznej a w konsekwencji do wydania decyzji. Naruszenie każdego rodzaju właściwości powoduje bowiem nieważność decyzji. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy obowiązku tego nie dopełnił i niezależnie od trafności decyzji podlega ona unieważnieniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie nie jest w istocie zasadność odmowy skarżącej dostępu do informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 2 wniosku, gdyż skarżąca w tej kwestii nie stawia żadnych zarzutów. Całość odwołania i skargi koncentruje się na wątpliwościach co do prawidłowości przeprowadzenia wyborów zarządu powiatu a w konsekwencji wyboru organu, do którego skarżąca skierowała wniosek, a który go rozpatrzył z zachowaniem terminu i formy wymaganej ustawą w przypadku żądania informacji przetworzonej oraz braku wykazania, że jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Braku wykazania tej przesłanki skarżąca również nie neguje ani nie podważa oceny organu.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca była zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a Starosta, był obowiązany do udostępniania informacji publicznej jako organ władzy publicznej i podmiot wykonujący zadania publiczne, gospodarujący mieniem publicznym. Zdaniem Sądu meriti poza sporem pozostaje również, że informacje, o których udostępnienie wystąpiła skarżąca generalnie stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępnie do informacji publicznej, chociaż imiona i nazwiska pracowników, jeżeli nie pełnią funkcji publicznej podlegają ochronie RODO. Kwestia ta nie była jednak przedmiotem odmowy udzielenia informacji, gdyż jej zakres i czasokres w sposób jednoznaczny wskazuje, że wniosek dotyczył informacji przetworzonej odnoszącej się do około 180 pracowników, która to liczba na przestrzeni lat może okazać się znacznie wyższa z racji choćby naturalnych ruchów kadrowych (emerytury, renty, zgony). Liczba podróży wszystkich członków zarządu na przestrzeni lat 2006-2019, przy zmianach jego składu z uwzględnieniem celu, miejsca i kosztów podróży także jest informacją przetworzoną, a stanowisko organu w tej materii Sąd pierwszej instancji w pełni zaaprobował.

Sąd meriti wskazał dalej, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Z powyższego wynika, że o ile dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter, to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego".

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że Starosta jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, a także, że żądane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, w rozumieniu ustawy. Istota sporu sprowadza się do osoby samego starosty, osoby pełniącej ten urząd a nie organu jako takiego. Wskazać należy, że sąd orzeka w granicach danej sprawy a tą stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zatem Sąd meriti, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie posiadają uprawnień do weryfikacja prawidłowości wyboru konkretnej osoby na konkretny urząd, w tym przypadku Starosty. Wybory czy odwołanie starosty podlegają ścisłej regulacji ustawy o samorządzie powiatowym i nadzorowi wojewody. Starosta [...], który wydał decyzję w chwili jej wydania był władzą publiczną i to urzędującą. Nie było zatem w ocenie Sądu pierwszej instancji podstaw do kwestionowania jego kompetencji do wydania decyzji w trybie u.d.i.p.

Dalej Sąd pierwszej instancji podniósł, że informacja przetworzona to informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2009 r.; sygn. akt II SA/Wa 978/09 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 października 2008 r.; sygn. akt I OSK 951/08 oraz z dnia 27 czerwca 2013 r.; sygn. akt I OSK 529/13), a więc przetworzenie informacji wymaga dokonania stosownych działań analitycznych, odszukania zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r.; sygn. akt I OSK 3097/12). Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2013 r.; sygn. akt I OSK 865/13). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z akt sprawy wynika, że realizacja wniosku skarżącej z racji treści żądania wymagałaby przeprowadzenia analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Prawidłowo zatem organy ustaliły, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną a Starosta wezwał skarżącą do wykazania, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżąca udzielając odpowiedzi na to wezwanie wskazała, że "są one nacechowane dużym interesem publicznym i nie wymagają uzasadnienia ze strony wnioskodawcy". Nie uzupełniła tego uzasadnienia mimo wskazania przez organ w kolejnym wezwaniu, że argumentacja ta jest niewystarczająca dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku w pkt 1 i 2.

Sąd meriti podkreślił, że konieczność wykazania szczególnego interesu publicznego w dostępie do informacji przetworzonej była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r.; sygn. I OSK 2306/19), który wyjaśnił, że celem konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej nie jest pomoc w rozstrzyganiu indywidualnych (prywatnych) spraw podmiotów wnioskujących o informacje publiczne, weryfikacji wyborów organów władzy, oceny prawidłowości organizacji władzy czy instytucji. Prawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej, uchwalonej zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, zdecydował się na ustanowienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt SK 27/14 (OTK-A 2019/5) uznał, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - w zakresie, w jakim uzależnia uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej od wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego - za zgodny z art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wobec tego, "zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej powinien mieć jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienie z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Nie chodzi przy tym o jakieś indywidualne cechy określonego podmiotu, zwłaszcza takie, na które nie ma on żadnego wpływu, lecz chodzi o możliwość efektywnego zaangażowania się przez ten podmiot w wykorzystanie dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga".

Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej nie może prowadzić do dezorganizacji organów władzy publicznej czy do istotnych zakłóceń w prawidłowym funkcjonowaniu tych organów. Taki skutek może wywołać, w konkretnych okolicznościach, konieczność analizowania, selekcjonowania oraz anonimizacji dokumentów urzędowych znajdujących się w posiadaniu danej instytucji publicznej, jeśli wniosek o udostępnienie informacji nie ogranicza się do jednego czy kilku konkretnie wskazanych przez wnioskodawcę dokumentów (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r.; sygn. I OSK 2306/19 oraz z dnia 10 kwietnia 2019 r.; sygn. akt I OSK 1920/18). Materiał przygotowany z nakładem dodatkowych sił i środków specjalnie dla wnioskodawcy, nie powinien służyć jedynie jego indywidualnym interesom, ale musi być elementem pewnego szerszego działania służącemu większej społeczności (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 listopada 2016 r.; sygn. akt I OSK 1261/15; z dnia 25 listopada 2016 r.; sygn. akt I OSK 1513/15, z dnia 4 sierpnia 2015 r.; sygn. akt I OSK 1645/14; z dnia 5 marca 2015 r.; sygn. akt I OSK 863/14 oraz z dnia 9 sierpnia 2011 r.; sygn. akt I OSK 792/11).

Finalnie Sąd pierwszej instancji podniósł, że organy orzekające prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie nie sposób stwierdzić, że uzyskanie wnioskowanej przez skarżącą informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ciężar oceny tego, czy wnioskodawca w sposób właściwy wykazał we wniosku istnienie interesu publicznego, spoczywa na podmiocie zobowiązanym, który powinien dokonać oceny zarówno wniosku, jak i zakresu, w jakim wnioskodawca chce uzyskać informację publiczną. W art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. chodzi bowiem o to, czy uzyskanie - udostępnienie określonej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, może wpływać na poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. W sytuacji zatem braku istotnego interesu publicznego, organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji – co prawidłowo uczyniono w badanej sprawie na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Analiza akt sprawy wskazuje, że organy w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny, dokonały prawidłowej wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów, a w następnie prawidłowo zastosowały przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika z wyboru wywiodła od powyższego wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię mającą istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 19, art. 65 § 1, art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 27 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 2 u.s.p., a w efekcie powyższego zarzucając nierozpoznanie istoty sprawy poprzez odmowę stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] pomimo, iż przedmiotowe decyzje:

1 zostały wydane przez podmiot, którego wybór został dokonany z rażącym naruszeniem prawa, a wobec tego zostały wydane przez podmiot niebędący w istocie organem administracji;

2 zostały wydane bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, z naruszeniem przepisów o właściwości albowiem doszło do naruszenia trybu wyboru zarządu powiatu (w tym Starosty), czego rezultatem jest decyzja wydana przez podmiot nieumocowany do dokonywania takich czynności w sferze prawa administracyjnego.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi (wydanie orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 188 P.p.s.a.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Nadto skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną.

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych w ich wzajemnym powiazaniu i uznał, że skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji oceniał zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] o odmowie udostępnienia skarżącej informacji publicznej. Co istotne, w przedmiotowej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej nie poddano uchwał dotyczących wyboru poszczególnych członków Zarządu Powiatu [...] (w tym uchwały o wyborze Starosty [...]) czy też obwieszczenia wojewody wydawanego w trybie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (obecny publikator: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 107), zawierającego informację o rozwiązaniu rady powiatu z mocy prawa wobec niedokonania wyboru zarządu powiatu w ciągu 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy.

Mając na uwadze regulację zawartą w art. 134 § 1 P.p.s.a, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną uznać należy, że Sąd meriti nie był uprawniony - jak zasadnie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - do weryfikacji prawidłowości wyboru określonej osoby na stanowisko starosty. Sąd ten nie był nadto uprawniony do uznania a priori, że Rada Powiatu [...] uległa rozwiązaniu z mocy prawa wobec niedokonania wyboru zarządu powiatu w ciągu 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że z jakiegokolwiek dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika aby osoba, która złożyła podpis pod decyzją z dnia 18 września 2019 r. nr 2/2019 nie pełniła w dacie wydania decyzji funkcji Starosty [...]. Z jakiegokolwiek dokumentu nie wynika również aby w dacie wydania decyzji w pierwszej instancji, to jest w dniu 18 września 2019 r., Zarząd Powiatu [...] funkcjonował w niepełnym składzie.

W tym stanie rzeczy nie można więc uznać za zasadne wskazania skarżącej kasacyjnie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana przez podmiot, którego wybór został dokonany z rażącym naruszeniem prawa, a wobec tego została wydana przez podmiot niebędący w istocie organem administracji publicznej. W realiach sprawy nie było tym samym podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z odwołaniem się do wskazania, że decyzja ta została wydana przez podmiot, którego wybór został dokonany z rażącym naruszeniem prawa. Nie było nadto podstaw do zakwestionowania decyzji wydanej przez organ odwoławczy z odwołaniem się do wskazania, że organ ten w sposób rażący naruszył prawo utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji dotkniętą wadliwością zarzucaną przez skarżącą kasacyjnie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.