Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 670/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1, art. 12 ust. 2, art. 31a ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 824
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg "E" S.A. z siedzibą w Ż., K.R na zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w Słupsku z dnia 19 maja 2023 r., nr 33/2023 w przedmiocie gospodarowania odpadami oddala skargi.


UZASADNIENIE

E. S.A. z siedzibą w Ż. oraz K. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi na zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatury w Słupsku (dalej: organ, PWIOŚ) z 19 maja 2023 r. w przedmiocie gospodarowania odpadami.

Zaskarżone zarządzenie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżonym rozstrzygnięciem skierowanym do Prezesa Zarządu E. S.A. organ zarządził:

1. Prowadzić na bieżąco ilościową i jakościową ewidencję odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym, za pośrednictwem indywidualnego konta w bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami lub z zastosowaniem dokumentów w formie papierowej lub elektronicznej poza tą bazą (w przypadku awarii systemu teleinformatycznego, w którym jest prowadzona ww. baza).

2. Przedkładać wyniki pomiarów okresowych Marszałkowi Województwa Pomorskiego oraz Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w terminie 30 dni od dnia ich wykonania.

3. Przedkładać wyniki pomiarów ciągłych Marszałkowi Województwa Pomorskiego oraz Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w terminie: za I półrocze w ciągu 30 dni od dnia zakończenia półrocza, w którym pomiary zostały wykonane, a za rok kalendarzowy - do dnia 31 stycznia roku następującego po roku kalendarzowym, w którym pomiary zostały wykonane.

4. W przekazywanych wynikach ciągłych pomiarów emisji substancji do powietrza zawierać dane obejmujące prędkość przepływu gazów odlotowych lub ciśnienia dynamicznego gazów odlotowych, temperaturę gazów odlotowych w przekroju pomiarowym, ciśnienie statyczne lub bezwzględne gazów odlotowych, wilgotność bezwzględną gazów odlotowych lub stopień zawilżenia gazów odlotowych.

Jako termin realizacji powyższych nakazów wskazano dzień otrzymania zarządzenia. Wyznaczono też dzień 30 czerwca 2023 r. jako ostatni dzień terminu przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń.

W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia wskazano, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w okresie od 14 marca 2023 r. do 20 kwietnia 2023 r. przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Gdańsku, Delegatura w Słupsku, w instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych prowadzonej przez E. S.A. w C. przy ul. L. [...], stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z tym Kierownik Delegatury WIOŚ w Słupsku z upoważnienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zarządził ich usunięcie.

Wyjaśniono następnie, że E. S.A prowadzi instalację do termicznego unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych zlokalizowaną na terenie Szpitala Specjalistycznego im. J.K. Ł. w C., na podstawie decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia 10 listopada 2015 r., zezwalającej na wytwarzanie i przetwarzanie odpadów. Ponadto Spółka dysponuje zezwoleniem na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych oraz odpadów medycznych innych niż niebezpieczne, które wydane zostało przez Marszałka Województwa Pomorskiego decyzją z dnia 10 listopada 2022 r. Wcześniej Spółka legitymowała się wydaną przez Marszałka Województwa Pomorskiego decyzją z dnia 9 listopada 2021 r. zezwalającą na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych.

Organ wyjaśnił, że z działalnością E. S.A. związane jest wytwarzanie, zbieranie i przetwarzanie - unieszkodliwianie odpadów, które pociąga za sobą obowiązek ewidencyjny. Obowiązek ten nie został wykonany przez Spółkę zgodnie ze stanem rzeczywistym: podczas kontroli stwierdzono, że ewidencję odpadów E. S.A. prowadzi za pomocą indywidulanego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (dalej BDO). E. S.A. prowadziła niezgodnie ze stanem rzeczywistym ewidencję odpadów, bowiem wykazała w ewidencji odpady, których tak naprawdę nie przyjmowała i nie wytwarzała w miejscu prowadzonej działalności, przy ul. L. [...] w C.. Dane zawarte w BDO wskazywały, że E. S.A. w C. w 2022 roku przyjęła odpady o kodach 02 02 02,12 01 05,15 01 03,15 01 10*, 16 02 13*, 16 02 14,16 06 04. Odpady takie nie zostały wymienione w posiadanych przez Spółkę decyzjach z zakresu gospodarki odpadami, zezwalających na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów. Podczas kontroli Spółka wyjaśniła, że nie przyjmowała takich odpadów, a ich wykazanie w ewidencji było błędne (odpady w rzeczywistości były przekazywane do siedziby Spółki w Ż.). Spółka przedstawiła w trakcie kontroli zestawienia korekt kart przekazania tych odpadów. Na ich podstawie stwierdzono, że utworzone zostały przez zobowiązane do tego podmioty nowe karty przekazania z poprawnym adresem miejsca, do którego mają być dostarczone, tj. do siedziby Spółki w Ż.. Niemniej w BDO przez cały czas figurują błędne karty ewidencji odpadów, na których wykazano przyjęcie w C. przy ul. L. [...] powyższych odpadów. Tym samym ewidencja odpadów prowadzona była niezgodnie ze stanem rzeczywistym.

Podczas kontroli ustalono też, że na przełomie lutego/marca 2022 roku Spółka dokonała zmiany systemu oczyszczania spalin z suchego na mokry w spalarce odpadów medycznych i weterynaryjnych w C.. Ze względu na wprowadzone zmiany technologiczne, tj. zmianę sytemu oczyszczania, która polegała na wyeliminowaniu filtra workowanego odpady o kodzie 19 01 07* (odpady stałe z oczyszczania gazów odlotowych) nie mogły być już wytwarzane. Tymczasem zgodnie z prowadzoną ewidencją odpadów o kodzie 19 01 07* powstawały one w dniach: 30.11.2022 r., 31.10.2022 r., 30.09.2022 r., 31.08.2022 r., 29.07.2022 r., 30.06.2022 r., 31.05.2022 r., 30.04.2022 r., a więc już po wyeliminowaniu filtra workowanego, który był źródłem powstawania odpadów o tym kodzie. Z powyższego wynika, że ewidencja odpadów o kodzie 19 01 07* prowadzona była niezgodnie ze stanem rzeczywistym.

Podczas kontroli ustalono na podstawie kart ewidencji odpadów, że Spółka prowadziła w 2023 roku zbieranie odpadów o kodach 18 01 06* i 18 01 08* bez wymaganego zezwolenia. Po kontroli Spółka wyjaśniła, że nie prowadziła ich zbierania bez zezwolenia, a jedynie prowadziła błędnie ich ewidencję. W konsekwencji zdaniem organu ewidencja powyższych odpadów była niezgodna ze stanem rzeczywistym.

Organ wyjaśnił, że prowadzenie dokumentacji ewidencyjnej związanej z gospodarowaniem odpadami przez podmiot gospodarujący odpadami jest podstawowym obowiązkiem, który powinien być realizowany zgodnie ze stanem rzeczywistym. Prowadzenie ewidencji odpadów ma na celu pozyskanie wiedzy na temat gospodarki odpadami prowadzonej przez posiadaczy odpadów.

Organ stwierdził następnie, że skarżąca przekazała do niego oraz do Marszałka Województwa Pomorskiego wyniki pomiarów okresowych w sprawozdaniach z dnia 2 lutego 2022 r., z dnia 24 czerwca 2022 r. oraz z dnia 30 grudnia 2022 r., co jest naruszeniem § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 15 grudnia 2020 r. w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych danych zbieranych w wyniku monitorowania procesów technologicznych oraz terminów i sposobu ich prezentacji (Dz.U. z 2020 r., poz. 2405), zgodnie z którym zobowiązany ma 30 dni od dnia wykonania pomiarów okresowych na ich przedłożenie właściwemu organowi ochrony środowiska i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.

Ponadto zgodnie z § 7 pkt 1 ww. rozporządzenia wyniki pomiarów ciągłych oraz inne dane przedkłada się za I półrocze w ciągu 30 dni od dnia zakończenia półrocza, w którym pomiary zostały wykonane, a za rok kalendarzowy - do dnia 31 stycznia roku następującego po roku kalendarzowym, w którym pomiary zostały wykonane. W toku kontroli ustalono, że E. S.A. przekazała do PWIOŚ oraz Marszałka Województwa Pomorskiego wyniki pomiarów ciągłych za 2022 r. pismem z dnia 17 lutego 2023 r. (data nadania 28 lutego 2023 r.).

Organ wyjaśnił także, że w przedłożonych wynikach pomiarów ciągłych prowadzonych w 2022 r. nie zawarto prędkości przepływu gazów odlotowych lub ciśnienia dynamicznego gazów odlotowych, temperatury gazów odlotowych w przekroju pomiarowym, ciśnienia statycznego lub bezwzględnego gazów odlotowych, wilgotności bezwzględnej gazów odlotowych lub stopień zawilżenia gazów odlotowych. Jest to naruszenie rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 7 września 2021 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (Dz.U. z 2021 r., poz. 1710) - tabela A załącznika nr 3.

Skargi na powyższe zarządzenie wnieśli E. S.A. oraz K. R., wnosząc o jego uchylenie. Skarga E. S.A. zarejestrowana została pod sygnaturą akt II SA/Gd 670/23, a skarga K. R. pod sygnaturą akt II SA/Gd 671/23. Na rozprawie w dniu 29 maja 2024 r. obie sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i były dalej prowadzone pod sygnaturą II SA/Gd 670/23.

E. S.A. zarzuciła organowi naruszenie:

1/ art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o inspekcji ochrony środowiska wyrażające się w bezzasadnym wydaniu zarządzenia pokontrolnego w sytuacji, gdy organ nie dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego, pominął wyjaśnienia strony zawarte w piśmie z dnia 26 kwietnia 2023 roku, udzielił odpowiedzi na zastrzeżenia do protokołu kontroli w dniu 11 maja 2023 roku, zaś już 19 maja 2023 roku wydał samo zarządzenie, a zatem nie można w stwierdzić, że doszło do pełnego wyjaśnienia sprawy - organ powinien był zaczekać na stanowisko Spółki wobec pisma z dnia 11 maja 2023 roku. Organ nie uwzględnił uwag zawartych w zastrzeżeniach do protokołu, co czyni zaskarżane zarządzenie bezpodstawnym i opartym na błędnie ustalonym stanie faktycznym;

2/ art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o inspekcji ochrony środowiska w zw. z art. 66 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 1 pkt 1a ustawy o odpadach wyrażające się w bezzasadnym wydaniu zarządzenia pokontrolnego nakazującego prowadzić na bieżąco ilościową i jakościową ewidencję odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym za pośrednictwem indywidualnego konta w BDO, podczas gdy drobne błędy odnotowane w KPO zostały skorygowane przez osoby odpowiedzialne w biurze za BDO, nadto zaś przyczyna tych błędów nie była zawiniona przez Spółkę i Spółka nie zna przyczyny wystąpienia błędu, a cała sytuacja prawdopodobnie wynika z błędu systemowego BDO, którego Spółka nie była w stanie usunąć ani poprawić. Spółka nie miała możliwości poprawnego wprowadzenia danych, bowiem system na to nie pozwalał;

3/ art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o inspekcji ochrony środowiska w zw. z art. 149 ust. 2 i 4 ustawy Prawo ochrony środowiska i § 7 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 15 grudnia 2020 roku w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych danych zbieranych w wyniku monitorowania procesów technologicznych oraz terminów i sposobu ich prezentacji w zakresie objętym punktem 2 i 3 zarządzenia z dnia 19 maja 2023 roku, bowiem Spółka nie odpowiada w tym zakresie za ewentualne niedotrzymanie terminów, przede wszystkim dochowała staranności w zakresie poinformowania wyznaczonych pracowników o obowiązujących terminach,

4/ art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o inspekcji ochrony środowiska w zw. z art. 148 ustawy Prawo ochrony środowiska i tabelą A załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 7 września 2021 roku w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji, a zatem w zakresie zarzutu nieprzekazywania wraz z wynikami ciągłych pomiarów emisji substancji do powietrza za 2021 i 2022 roku danych. Spółka wskazała, że wykonała wszelkie wymagane prawem badania i nie odnotowano jakichkolwiek przekroczeń, a zatem organ nieprawidłowo ustalił, że do naruszeń w ww. zakresie w ogóle doszło, co wyklucza dopuszczalność wydania zarządzenia w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że 26 kwietnia 2023 roku strona złożyła zastrzeżenia do protokołu kontroli kwestionując w nim ustalenia organu, zwracając uwagę na niezgodny z prawem okres prowadzenia kontroli, który wyniósł 28 dni i przekroczył o 4 dni ustawowe wytyczne. Organ pismem z dnia 11 maja 2023 roku odniósł się do tego pisma, jednak nie wyjaśnił kompleksowo wszystkich zagadnień poruszonych przez Spółkę.

Zdaniem skarżącej zaskarżone zarządzenie jest wewnętrznie sprzeczne, bowiem z jednej strony zgadza się ze Spółką, że naruszenia określone w protokole i obszernie skomentowane przez Spółkę w piśmie z dnia 26 kwietnia 2023 roku nie miały wpływu na środowisko czy zdrowie lub życie ludzi lub zwierząt, a jednocześnie nakłada na Spółkę obowiązki. Zdaniem Spółki jeśli na podstawie wyjaśnień do protokołu można stwierdzić, że błędy zostały naprawione lub/i nie były znaczne, to nie ma realnej potrzeby przymuszania podmiotu do wykonywania określonych obowiązków. Organ pomimo otrzymania wyjaśnień z dnia 26 kwietnia 2023 roku, w uzasadnieniu zarządzenia wskazuje, że ustaleń stanowiących podstawę wydania zarządzenia dokonał na podstawie systemu BDO, podczas gdy Spółka wyraźnie wskazywała na błędy tego systemu i konieczność przeprowadzenia pogłębionego postępowania dowodowego. Przedłożyła też stosowne dokumenty, organ nie wziął tego jednak pod uwagę, w konsekwencji stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego są niepełne i nie korespondują w pełni z zawartością akt postępowania.

Niestosowanie do zarządzeń pokontrolnych przepisów k.p.a. nie powoduje, że organ nie jest obowiązany dokonać w sprawie wyjaśnienia faktycznego i prawnego konkretnego przypadku i odzwierciedlenia tego w motywach zarządzenia. Taki obowiązek organu wynika wprost z art. 18 ust. 1 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Sąd powinien zatem zweryfikować, czy istniały podstawy faktyczne i prawne wydania zarządzenia.

Spółka oświadczyła następnie, że karty przekazania odpadów zostały wystawione w BDO przez kierowcę, który w urządzeniu wybrał niewłaściwą lokalizację docelową. Błędy odnotowane w kartach przekazania odpadów zostały skorygowane przez osoby odpowiedzialne w biurze za BDO, a numery prawidłowych kart zostały przesłane kontrolującym. Nie jest znana przyczyna błędnego przypisania spornych kart przekazania odpadów również w kartach ewidencji odpadów, ponieważ powinny się zapisać wyłącznie karty prawidłowo wystawione. Sytuacja ta najprawdopodobniej wynika z pewnego rodzaju błędu systemowego, którego z poziomu użytkownika systemu nie można było ani poprawić ani usunąć. Pracownicy nawet nie byli świadomi, że taki błąd ma miejsce i niewłaściwe dane figurują w ewidencji odpadów. Po ujawnieniu tego przypadku, Spółka zwróciła się do zewnętrznego dostawcy usług informatycznych, aby ten błąd naprawił, a niewłaściwe dane usunął. Wobec tego odnotowane przez PWIOŚ w protokole kontroli kwestie dotyczące ewidencji odpadów wynikały z przyczyn niezależnych od Spółki. Nadto ujawnione nieprawidłowości w BDO zostały niezwłocznie skorygowane, zatem nie sposób się zgodzić z zarzutem prowadzenia ewidencji odpadów niezgodnie ze stanem rzeczywistym.

W kwestii nieterminowego przedłożenia Marszałkowi Województwa Pomorskiego i PWIOŚ okresowych oraz ciągłych pomiarów wielkości emisji przeprowadzonych w 2021 r. oraz 2022 r., wyjaśniono, że przyczynił się do tego czynnik ludzki, tj. brak dopilnowania wymaganego terminu przez kierownika spalarni. O bezwzględnej konieczności dotrzymywania terminów przekazywania ww. danych do organów właściwych poinformowano pracowników zakładu i przeprowadzono instruktaż w tym zakresie.

Odnośnie do zarzutu nieprzekazania wraz z wynikami ciągłych pomiarów emisji substancji do powietrza za 2021 r. i 2022 r. danych dotyczących prędkości przepływu gazów odlotowych, temperatury gazów odlotowych w przekroju pomiarowym, ciśnienia statycznego lub bezwzględnego gazów odlotowych, wilgotności bezwzględnej gazów odlotowych lub stopnia zawilżenia gazów odlotowych wskazano, że wszystkie badania wymagane przepisami rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 7 września 2021 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (Dz.U. z 2021 r. poz. 1710) są wykonywane, a nadto nie są odnotowywane jakiekolwiek przekroczenia. Fakt niedostarczenia wymienionych powyżej danych nie jest spowodowany zatem nieprowadzeniem badań w tym zakresie czy niekorzystnymi wartościami, lecz brakiem technicznej możliwości wygenerowania raportu ciągłych pomiarów emisji substancji do powietrza dla ww. wskaźników. Skarżąca oświadczyła, że podejmie prace mające na celu zamontowanie odpowiedniego oprzyrządowania pozwalającego na wydruk wszystkich wymaganych danych pomiarowych, co umożliwi ich pełne przekazanie do organów właściwych. Uchybienie to było znikome i nie miało negatywnego wpływu na zdrowie i życie ludzi bądź na środowisko. Ponadto wszystkie wyniki pomiarów wykazały dotrzymanie warunków pozwolenia Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia 29 czerwca 2018 r. w zakresie wielkości emisji rocznej substancji.

K. R. we wniesionej skardze powtórzył powyższe zarzuty i ich uzasadnienie, dodatkowo podnosząc, że zarządzenie skierowane zostało do osoby, która nie może być jego adresatem.

W odpowiedzi na skargi wniesiono o ich oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 13 maja 2024 r. (k. 67 akt II SA/Gd 671/23) strona skarżąca w replice na odpowiedź na skargę wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. raportu NIK znajdującego się pod linkiem: [...] oraz skróconego raportu NIK, przedłożonego jako załącznik, na fakt, że Najwyższa Izba Kontroli nie ma żadnych zastrzeżeń co do działalności gospodarki odpadami wykonywanej przez spółkę E. S.A. nadto zaś, że Spółka została oceniona przez NIK pozytywnie jako jeden z nielicznych podmiotów poddanych kontroli, a zatem w sprawie niezasadne było wydanie zarządzenia pokontrolnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Przedmiotem kontroli legalności działania administracji publicznej w niniejszej sprawie jest opisane na wstępie zarządzenie pokontrolne wydane przez PWIOŚ w związku z kontrolą przeprowadzoną w E. S.A. z siedzibą w Ż..

Podstawą materialną do wydania tego aktu stanowił art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2023 r., poz. 824 ze zm.), zwanej dalej u.i.o.ś. Zgodnie z tym przepisem na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Stosownie do art. 31a ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą organu Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych, stanowi wykroczenie zagrożone karą aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny.

Zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej. Zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś może być zaskarżone do sądu administracyjnego zatem jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Powyższe stanowisko jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r, II GSK 10009/08, wyrok NSA z 23 września 2022 r., III OSK 1239/21, wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1156/, K. Gruszecki, Zarządzenie pokontrolne jako akt administracji publicznej. Glosa do wyroku WSA z dnia 20 maja 2009 r., II SA/Sz 303/08, GSP-Prz.Orz. 2012/4/71-78 ).

Wbrew zarzutom skargi, zaskarżone zarządzenie zostało prawidłowo skierowane do Prezesa Zarządu E. S.A. Z powołanego art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. wynika jednoznacznie, że w przypadku gdy kontrolę przeprowadzono w jednostce organizacyjnej, zarządzenie pokontrolne adresuje się do kierownika tej jednostki. W orzecznictwie - na tle wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. wobec spółek kapitałowych - przyjmuje się, iż wspomniane zarządzenia powinny być kierowane do członków zarządu uprawnionych do prowadzenia spraw spółki na dzień wydawania tego aktu (por. przykładowo wyrok NSA z 19 października 2021 r., III OSK 4077/21, wyrok WSA w Opolu z 23 listopada 2021 r. II SA/Op 359/21, wyrok WSA w Warszawie z 21 października 2020 r., IV SA/Wa 1379/20). W sprawie tej taka właśnie sytuacja zaistniała – zaskarżone zarządzenie skierowane zostało do Prezesa Zarządu E. S.A., zgodnie ze wskazanym wyżej art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., zarzut zatem naruszenia tego przepisu jest niezasadny.

Inną kwestią jest możliwość zaskarżenia powyższego zarządzenia do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. mimo, iż adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie, w ocenie organu Inspekcji, ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa lub decyzji z zakresu ochrony środowiska. Tym samym sprawa administracyjna wynikła na tle takiego zarządzenia dotyczy interesu prawnego kontrolowanej jednostki w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., co oznacza, iż to ta jednostka, a nie jej kierownik, jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 2163/21, jakkolwiek zarządzenie pokontrolne poddaje się kognicji sądów administracyjnych, to jednak zakres tej kontroli nie jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy. Na podstawie tak zakreślonych ram prawnych w zakresie dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego stwierdzić należy, że sąd ten nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z tego względu do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów z ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) odnośnie ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21 oraz z 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1242/21). Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona może więc skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2479/17).

Charakter prawny zarządzania pokontrolnego powoduje, że Sąd rozpoznając skargę na takie zarządzenie dokonuje badania w zakresie sprawdzenie czy: kontrola została przeprowadzona przez właściwy, powołany do tego organ, czy treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli oraz czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

W realiach rozpoznawanej sprawy kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony (zob. art. 2 ust. 1 omawianej ustawy), co nie jest przedmiotem sporu.

Nie budzi też zastrzeżeń treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, która koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli, a ponadto treść tego zarządzenia znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Skarżąca przy tym zarzucając organowi niewyjaśnienie sprawy, w istocie nie kwestionowała ustaleń faktycznych w takim ich zakresie, jaki był istotny z punktu widzenia mających zastosowanie przepisów prawa materialnego.

I tak, w punkcie pierwszym zarządzenia, organ zarządził prowadzić na bieżąco ilościową i jakościową ewidencję odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym. Ewidencję prowadzić za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (dalej: BDO) lub z zastosowaniem dokumentów w formie papierowej lub elektronicznej poza tą Bazą (w przypadku awarii systemu teleinformatycznego, w którym jest prowadzona ww. Baza). Jako podstawę prawną wskazano art. 66 ust. 1 i art. 67 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699).

Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3. Z kolei zgodnie z art. 67 ust. 3 pkt 7 tej ustawy, dokumenty ewidencji odpadów zawierają rodzaj prowadzonej działalności w zakresie gospodarki odpadami, w szczególności wytwarzania, zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Karta ewidencji odpadów zawiera dodatkowo informacje o masie odpadów wytworzonych, odebranych, przyjętych, zagospodarowanych we własnym zakresie lub przekazanych (art. 67 ust. 3b pkt 2).

Z protokołu kontroli wynika, że Spółka wykazała w ewidencji odpady, których nie przyjmowała i nie wytwarzała w miejscu prowadzonej działalności przy ul. L. [...] w C.. Po pierwsze, dane zawarte w BDO wykazywały, że Spółka w 2022 r. przyjęła w C. odpady o kodach 02 02 02, 12 01 25, 15 01 03, 15 01 10*, 16 02 13*, 16 02 14, 16 06 04, które nie były objęte zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów. Podczas kontroli Spółka wyjaśniła, że wykazanie tych odpadów w ewidencji było błędne, gdyż w rzeczywistości były one przekazywane do siedziby Spółki w Ż.. Przedstawiła w związku z tym zestawienia korekt kart przekazania odpadów, w których wskazano poprawny adres dostarczenia odpadów, tj. adres siedziby Spółki w Ż.. Niemniej jednak w BDO nadal figurowały błędne karty ewidencji odpadów, na których wykazano przyjęcie tych odpadów w C..

Po drugie, w okresie od kwietnia do listopada 2022 r. Spółka ewidencjonowała wytwarzanie odpadów o kodzie 19 01 07* (odpady stałe z oczyszczania gazów odlotowych), które ze względu na zmiany technologiczne, tj. zmianę systemu oczyszczania na przełomie lutego i marca 2022 r., nie mogły już być wytwarzane. Wreszcie, Spółka błędnie też prowadziła ewidencję odpadów o kodach 18 01 06* i 18 01 08*.

Spółka nie kwestionowała zaistnienia powyższych nieprawidłowości. Wyjaśniała natomiast, że karty przekazania odpadów zostały wystawione w BDO przez kierowcę, który w urządzeniu wybrał niewłaściwą lokalizację docelową. Błędy odnotowane w kartach przekazania odpadów zostały skorygowane przez osoby odpowiedzialne w biurze za BDO (numery prawidłowych kart zostały przedstawione kontrolującym). Nie jest wiadoma przyczyna błędnego przypisania spornych kart przekazania odpadów również w kartach ewidencji odpadów, ponieważ powinny się zapisać wyłącznie karty prawidłowo wystawione. Zdaniem Spółki, sytuacja ta najprawdopodobniej wynika z błędy systemowego. Nadto ujawnione nieprawidłowości w BDO zostały niezwłocznie skorygowane.

Sąd podziela stanowisko organu, że wyjaśnienia spółki w żaden sposób nie wpływają na legalność zaskarżonego zarządzenia. Z protokołu kontroli wynika, że Spółka nie prowadziła ewidencji odpadów w sposób odzwierciedlający faktyczną działalność tego podmiotu, tj. wykazała w ewidencji odpady, których nie przyjmowała i nie wytwarzała w miejscu prowadzonej działalności przy ul. L. [...] w C.. W istocie ustaleń tych spółka nie kwestionuje, tłumaczy te nieprawidłowości natomiast błędem kierowcy i systemu BDO. Twierdzenia te jednak pozostają gołosłowne, brak jest jakiegokolwiek dowodu na błąd systemu, a ewentualne błędy pracownika nie uchylają odpowiedzialności podmiotu prowadzącego działalność w zakresie gospodarowania odpadami za przestrzeganie przepisów. Prowadzenie dokumentacji ewidencyjnej związanej z prowadzeniem gospodarki odpadami przez podmiot gospodarujący odpadami jest podstawowym obowiązkiem, który powinien być realizowany zgodnie ze stanem rzeczywistym. Prowadzenie ewidencji odpadów ma na celu pozyskanie wiedzy na temat gospodarki odpadami prowadzonej przez posiadaczy odpadów. Na podstawie danych ewidencyjnych możliwe staje się monitorowanie rodzaju i ilości odpadów znajdujących się w obrocie, w tym zwłaszcza w celu zapobiegania wyprowadzaniu odpadów poza system prawny. Odpowiedzialność za właściwe, zgodne z wymogami prawa, prowadzenie ewidencji odpadów ciąży na skarżącej spółce. Błąd pracownika w żaden sposób skarżącej z tej odpowiedzialności nie zwalnia.

W punktach od 2 do 3 zarządzenia pokontrolnego, organ zarządził przedkładać Marszałkowi Województwa Pomorskiego oraz Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska wyniki pomiarów okresowych w terminie 30 dni od dnia ich wykonania oraz wyniki pomiarów ciągłych w terminie: za I półrocze w ciągu 30 dni od zakończenia półrocza, w którym pomiary zostały wykonane, a za rok kalendarzowy – do dnia 31 stycznia roku następującego po roku kalendarzowym, w którym pomiary zostały wykonane – czyli w terminach wynikających z § 7 pkt 3 (w odniesieniu do pomiarów okresowych) oraz § 7 pkt 1 (w odniesieniu do wyników pomiarów ciągłych) rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 15 grudnia 2020 r. w sprawie rodzaju wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych danych zbieranych w wyniku monitorowania procesów technologicznych oraz terminów i sposobu ich prezentacji(Dz.U. z 2020 r., poz. 2405). Z ustaleń poczynionych w toku kontroli wynikało bowiem, że Spółka terminów tych nie dochowała. Wyniki pomiarów okresowych w sprawozdaniu: z dnia 2 lutego 2022 r. przekazane zostały pismem nadanym w dniu 20 kwietnia 2022 r.; z dnia 24 czerwca 2022 r. i z dnia 30 grudnia 2022 r. przekazane zostały pismem nadanym w dniu 28 lutego 2023 r., natomiast wyniki pomiarów ciągłych za 2022 r. przekazane zostały pismem nadanym na poczcie w dniu 28 lutego 2023 r.

W punkcie 4 zarządzenia pokontrolnego zarządzono, aby w przekazywanych wynikach ciągłych pomiarów emisji substancji do powietrza zawierać dane obejmujące prędkość przepływu gazów odlotowych lub ciśnienia dynamicznego gazów odlotowych, temperaturę gazów odlotowych w przekroju pomiarowym, ciśnienie statyczne lub bezwzględne gazów odlotowych, wilgotność bezwzględną gazów odlotowych lub stopień zaiwlżenia gazów odlotowych, czyli dane zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 7 września 2021 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji – tabela A załącznika nr 3. Punkt ten został sformułowany w związku ze stwierdzeniem w toku czynności kontrolnych, że przedłożone wyniki pomiarów ciągłych prowadzonych w 2022 r. danych tych nie zawierały.

Spółka w skardze podniosła, że do nieterminowego przedłożenia Marszałkowi Województwa Pomorskiego i PWIOŚ wyników okresowych i ciągłych pomiarów wielkości emisji przyczynił się czynnik ludzki, tj. brak dopilnowania wymaganego terminu przez kierownika spalarni oraz że wszystkie badania wymagane przepisami rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 7 września 2021 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji są wykonywane, a nadto nie są odnotowywane jakiekolwiek przekroczenia. Fakt niedostarczenia wymienionych danych spowodowany jest brakiem technicznej możliwości wygenerowania raportu ciągłych pomiarów emisji substancji do powietrza dla ww. wskaźników. W związku z tym uchybienie było znikome i nie miało wpływu na zdrowie i życie ludzi bądź środowisko.

Zarzuty Spółki nie są zasadne. Niedopatrzenie pracownika spółki w zakresie obowiązku terminowego składania wyników pomiarów okresowych i ciągłych obciąża skarżącą. To do jej obowiązków jako podmiotu prowadzącego działalność w zakresie gospodarowania odpadami leży takie zorganizowanie tej działalności, aby obowiązki wynikające z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym w zakresie terminowego składania odpowiednim podmiotom wyników okresowych i ciągłych pomiarów emisji substancji do powietrza były wypełniane. Spółce nie jest też zarzucane naruszenie obowiązku wykonywania takich pomiarów, ale po pierwsze ich nieterminowe przekazywanie, a po drugie, nieuwzględnienie wszystkich wymaganych danych. Tego zaś spółka nie podważa. Spółka nie może tłumaczyć niedopełnienia tych obowiązków brakiem możliwości wygenerowania raportu ciągłych pomiarów emisji substancji do powietrze dla ww. wskaźników, bowiem podobnie jak błąd pracownika, tak i trudności techniczne nie zwalniają podmiotu z obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Bez znaczenia pozostaje również i to, czy stwierdzone uchybienia w zakresie przestrzegania przepisów prawa ochrony środowiska miało wpływ na zdrowie i życie ludzi bądź na środowisko, takiej oceny bowiem organ nie przeprowadza, ograniczając się do stwierdzenia popełnienia uchybień. Trzeba też wskazać, że zarządzenie pokontrolne jest stosunkowo najłagodniejszą formą reakcji na ustalenia kontroli, w którym stwierdza się naruszenie konkretnego obowiązku prawnego dotyczącego ochrony środowiska.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają ustalenia Najwyższej Izby Kontroli, na które powołuje się skarżąca. Ustalenia tej kontroli nie podlegają badaniu w tej sprawie, nadto z załączonego przez skarżącą do pisma z dnia 13 maja 2024 r. skróconego raportu NIK nie wynika, aby zakres kontroli NIK pokrywał się zakresem kontroli dokonanej przez PWIOŚ. Zakończonej zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym.

Nieuwzględnienie przez organ zastrzeżeń do protokołu kontroli zawartych w piśmie spółki z dnia 26 kwietnia 2023 r. nie stanowi naruszenia żadnego przepisu prawa. Organ ma obowiązek umożliwić stronie wniesienie takich zastrzeżeń (art. 11 ust. 2 i ust. 3 u.i.o.ś.). Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, w razie sformułowania przez kontrolowanego zastrzeżeń i uwag (przy podpisaniu protokołu) lub stanowiska (w razie odmowy podpisania protokołu) protokół, wraz ze stanowiskiem kontrolowanego, w swym całokształcie stanowi podstawę ustaleń kontroli, w oparciu o które organ ocenia zasadność wydania zarządzenia pokontrolnego oraz formułuje treść konkretnych wskazań (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 395/21). Wobec powyższego uprawnienia kontrolowanego wynikające z art. 11 ust. 2 i 3 u.i.o.ś. umożliwiają kontrolowanemu wywarcie wpływu na ostateczną treść protokołu kontroli. Kontrolowany w złożonych zastrzeżeniach i uwagach może wskazywać uchybienia, jakich dopuścił się kontrolujący. Zastrzeżenia i uwagi mogą dotyczyć np. prawidłowości pobierania próbek, wykonania pomiarów, sprawności czy rzetelności podejmowanych czynności. Właściwy organ IOŚ (zob. art. 8 u.i.o.ś.) jest zobowiązany ustosunkować się do podniesionych zastrzeżeń i uwag w protokole kontroli. Obowiązku odniesienia się do nich nie można jednak utożsamiać z obowiązkiem ich uwzględnienia. Umożliwienie kontrolowanemu złożenia stanowiska (co nastąpiło w piśmie z dnia 26 kwietnia 2023 r.) i odniesienie się do niego w piśmie z dnia 11 maja 2023 r. wyczerpywało obowiązki organu wynikające z art. 11 u.i.o.ś. Organ nie miał zatem obowiązku czekania na odpowiedź spółki na jego pismo z dnia 11 maja 2023 r. i prowadzenia dalszej polemiki w sytuacji, w której spółka swoje stanowisko już przedstawiła.

Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się zarzucanych przez stronę skarżącą uchybień przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, w związku z czym oddalił obie wniesione skargi: skargę E. S.A. na podstawie art. 151 p.p.s.a., a skargę K. R. dodatkowo na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a.

Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.