Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 132/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono zażalenie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B. T. i M. T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1605/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi B. T. i M. T. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 maja 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.1268.2021.AJ w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1605/22, po rozpatrzeniu wniosku B. T. i M. T., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 maja 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.1268.2021.AJ, w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych.

Sąd podał, że skarżący w skardze na ww. decyzję Ministra zawarli wniosek o wstrzymanie jej wykonania, wskazując, że zakres prac nią objętych jest bardzo duży i muszą być one wykonane według rozwiązań historycznych. Olbrzymi stopień zniszczenia dworku, a przede wszystkim charakter tych prac sprawiają, że skarżący nie będą w żadnej mierze w stanie ponieść ich z własnych środków finansowych. Zmuszeni byliby do zaciągania pożyczek/kredytów i to w znacznych rozmiarach, których spłata zagrażałaby ich egzystencji. Niewątpliwie zatem brak wstrzymania wykonania skarżonej decyzji stwarza bardzo poważne i bardzo realne niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącym znacznej szkody majątkowej. W sytuacji potencjalnego uchylenia skarżonej decyzji i umorzenia postępowania skarżący zostaliby z olbrzymimi długami, z którymi najpewniej borykaliby się przez wiele kolejnych lat. Stan obiektu, jest tak katastrofalny, że podjęcie w nim jakichkolwiek prac grozi katastrofą budowlaną i narażeniem zdrowia i życia zarówno skarżących jak i osób, które faktycznie miałyby te prace wykonywać. Brak wstrzymania wykonania decyzji stwarza niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w sferze finansowej skarżących, ale także w sferze wartości niematerialnych, tj. zdrowia i życia ludzkiego.

Sąd uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ skarżący nie wykazali, aby wykonanie decyzji nim objętej wiązało się z trudnymi do odwrócenia skutkami lub znaczną szkodą. Podkreślił, że wobec braku dokumentów potwierdzających aktualną sytuację finansową nie sposób jest ocenić, czy grozi skarżącym wyrządzenie znacznej szkody. Tymczasem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody nie ocenia się abstrakcyjnie, lecz każdorazowo należy je ocenić w świetle okoliczności danej sprawy. Nie można bowiem wstrzymać wykonania decyzji wyłącznie opierając się na ogólnikowych stwierdzeniach, gdyż w takim przypadku instytucja wstrzymania wykonania nie miałaby charakteru wyjątkowego, a powszechny. Nie jest wystarczające formułowanie ogólnikowych twierdzeń, ale niezbędne jest staranne zobrazowanie opisanej we wniosku sytuacji, w tym szczególnie rzetelne określenie rozmiaru ewentualnej szkody oraz jej wpływu na sytuację ekonomiczną strony. Skarżący nie wykazali, że w niniejszej sprawie występuje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Wyjaśnił także, że ewentualna niezgodność decyzji z przepisami prawa nie jest i nie może być oceniana na tym etapie postępowania sądowego. Takie kwestie zostaną dopiero rozstrzygnięte w orzeczeniu kończącym postępowanie.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli skarżący, wnosząc o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. Skarżący podnieśli, że zakres nakazanych prac, olbrzymi stopień zniszczenia dworku, wymogi historyczne przy remoncie, metraż dworku, bardzo wysokie stawki usług, nawet bez badania sytuacji finansowej skarżących, lecz oceniane wedle zasad doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, jednoznacznie wskazują, że wykonanie decyzji groziłoby nieodwracalną szkodą. Wskazali także, że są rolnikami, właścicielami ok. 3 ha gospodarstwa rolnego, dochodowość roczna z ww. gospodarstwa rolnego wynosi 14.643,11 zł (zaświadczenie z dnia 20 października 2022 r.), prowadzą dwuosobowe gospodarstwo domowe. Stwierdzili, że jest niewątpliwe, że nie będą w stanie w żadnej mierze ponieść kosztów prac nakazanych w decyzji z własnych środków finansowych. Zmuszeni byliby do zaciągania pożyczek/kredytów (choć wątpliwe jest aby takowe zostały im udzielone) i to w znacznych rozmiarach, których spłata zagrażałaby ich egzystencji. Niewątpliwie zatem brak wstrzymania wykonania skarżonej decyzji stwarza bardzo poważne i bardzo realne niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącym znacznej szkody majątkowej. W sytuacji potencjalnego uchylenia skarżonej decyzji i umorzenia postępowania skarżący zostaliby z olbrzymimi długami, z którymi najpewniej borykaliby się przez wiele kolejnych lat.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej. Nie wystarcza przy tym jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia, wniosek taki powinien zostać poparty stosownymi dokumentami źródłowymi pozwalającymi wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.

W przedmiotowej sprawie, słusznie uznał Sąd I instancji, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został udokumentowany w sposób pozwalający na ocenę, czy zaistniały przesłanki przemawiające za udzieleniem ochrony tymczasowej. Powyższego zapatrywania nie zmienia argumentacja zawarta w zażaleniu. Uzasadnienie wniosku powinno się odnosić do konkretnych okoliczności pozwalających wykazać, że wstrzymanie wykonania orzeczenia jest w danej sprawie obiektywnie zasadne. Uzasadnienie tych twierdzeń powinno zostać poparte dokumentami źródłowymi zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej oraz majątkowej składającego wniosek oraz oszacowaniem kosztów wykonania określonych robót budowlanych, uwiarygodnionym stosownymi dokumentami. W rozpatrywanym przypadku skarżący nie przedstawili w sposób całościowy swojej kondycji finansowej, tj. czy posiadają, lub nie, jakiekolwiek oszczędności, bądź środki na rachunkach bankowych. Samo odwołanie się do zaświadczenia o dochodowości rocznej gospodarstwa rolnego nie obrazuje sytuacji finansowej strony. Nie przedstawili także wstępnego kosztorysu prac związanych z realizacją decyzji. Odwołanie się do sytuacji na rynku budowlanym i doświadczenia życiowego nie czyni zadość prawidłowemu uzasadnieniu wniosku, pod kątem ziszczenia się przesłanek do udzielenia ochrony tymczasowej. Bez porównania tych dwu wartości (sytuacji finansowej strony i kosztów realizacji obowiązku) nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia strony skarżącej, że w jej przypadku spełniły się przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto, w niniejszym przypadku, przy ocenie, czy są podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, należy wziąć pod uwagę jeszcze dwa aspekty. Pierwszy związanym z tym, iż adresatem decyzji jest także A. S.A. z siedzibą w G. Drugi związany z charakterem zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840). Stosownie do treści ww. przepisu, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Organy konserwatorskie dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników, działając w interesie społecznym (zachowanie zabytku dla przyszłych pokoleń), samodzielnie dokonują niezbędnych ustaleń dotyczących aktualnego stanu zachowania obiektu oraz niezbędnych do podjęcia prac konserwatorskich lub robót budowlanych. Sąd rozstrzygając tą wpadkową sprawę musi mieć zatem na uwadze, że zgodnie z decyzjami wydanymi w sprawie to niewykonanie nakazanych prac może doprowadzić do znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Nie jest zatem w tych okolicznościach także trafny argument, że wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji uzasadniony jest niebezpieczeństwem spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z uwagi na wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia katastrofy budowlanej wskutek nakazanych prac, zagrożenia dla zdrowia, życia ludzkiego. Prawdopodobieństwo takie jest niższe niż prawdopodobieństwo, że niewykonanie tych prac, które zresztą powinny być prowadzone przy zachowaniu reguł bezpieczeństwa, doprowadzi do zniszczenia zabytku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.