Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 443/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1,  art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 9 czerwca 2023 r. nr 491/2023 w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku w obrębie przegród zewnętrznych i części poddasza do stanu poprzedniego poprzez wykonanie określonych robót budowlanych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr 1992/2022 z dnia 6 października 2022 r. nakazano właścicielowi części poddasza przynależnego do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] we W. - doprowadzenie budynku w obrębie przegród zewnętrznych, w obrębie części poddasza do stanu poprzedniego poprzez wykonanie określonych robót budowlanych.

Od tej decyzji odwołanie złożyła P. C.

Decyzją nr 491/2023 z dnia 9 czerwca 2023 r. (WOA.7721.192.2023.JB), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na skutek prośby o przeprowadzenie kontroli w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, w dniu 26 października 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej PINB) dokonał kontroli nieruchomości, z czynności tych sporządzony został protokół, w którym stwierdzono, że: "przy ul. [...] we W. istnieje budynek mieszkalny, wolnostojący, dwukondygnacyjny z poddaszem częściowo użytkowym, podpiwniczony. W kondygnacji piwnicy istnieje garaż, naprzeciw bramy garażowej istnieje ściana o grubości 0,16 m, otynkowana, w której istnieje otwór drzwiowy z ogniotrwałą stolarką drzwiową - ościeżnicą i skrzydłem drzwiowym otwierającym się na zewnątrz pomieszczenia. Otwór o wym. 0,7 x 200 cm. W obrysie otworu nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości (spękań, zarysowań). W obrębie poddasza od strony ogrodu znajduje się część użytkowana - aneks kuchenny połączony z pokojem, nad częścią tego pomieszczenia znajduje się antresola, oprócz tego w wydzielonej części poddasza znajduje się łazienka dostępna z pokoju. Drzwi do łazienki otwierane są w stronę pokoju, brak jest nawiewu w drzwiach, łazienka doświetlana jest oknem połaciowym o wym. 0,47 mm x 0,7 m z nawietrzakiem umożliwiającym zmykanie i otwieranie nawiewu. Łazienka o nieregularnym kształcie posiada maksymalnie wym. W rzucie 1,23 m x 2,88 m, drzwi o wymiarach 0,7x1,92 m, wysokość łazienki 2,5 m do sufitu (podwieszanego). Istnieje instalacja wod.-kan., elektryczna, podejście pralki, umywalka, miska ustępowa, kabina prysznicowa - zamontowane. Okno połaciowe w łazience znajduje się od strony nieruchomości nr [...] przy ul. [...], jak również okno połaciowe w pokoju - okno to o wym. 0,57 x 1,1m. W połaci od strony nieruchomości przy ul. [...] znajduje się okno w poziomie ww. pokoju o wym. 0,57 x 1,1m i okno w poziomie antresoli o wym. 0,47 x 0,7 m. W aneksie istnieją zamontowane meble kuchenne, płyta kuchenki elektrycznej dwupalnikowej z okapem powyżej, w pokoju istnieją meble, fotele, stolik, brak istnienia kratek wentylacyjnych. Wysokość pokoju z aneksem do stropu z antresolą 2,5m, połacie dachowe w tej części wraz z połaciami od strony antresoli - wykończone płytami g-k., maks. wysokość antresoli do ww. płyt w poziomie kalenicy ok. 2,55 m. Balustrada antresoli o wys. 1 m. Na antresolę prowadzą schody drabiniaste zamontowane w poziomie stropu antresoli o 12 stopniach wraz z poziomem stropu, bieg schodów bez balustrady od strony przestrzeni otwartej - pokoju. Lokal w poziomie poddasza posiada na ścianach warstwy wykończeniowe - malarskie oraz płytki w łazience), na podłodze panele oraz kafle w łazience, połacie dachowe wykończone płytami gk z malaturą. W obrębie wykonanych robót nie stwierdzono widocznych nieprawidłowości, spękań, zarysowań. Roboty budowlane nie są prowadzone, są zakończone". Sporządzono dokumentację fotograficzną (14 zdjęć). Do protokołu oświadczenie złożył K. W.: "roboty budowlane wykonane na poddaszu i w piwnicy nie zagrażają konstrukcji budynku. Ł. S. oświadczył, że na przełomie czerwca i lipca 2017 r. wykonał roboty budowlane w poziomie poddasza budynku - doprowadzono instalację elektryczną i wod.-kan., wykonano roboty wykończeniowe ścian, podłóg, wykonano pomieszczenie łazienki, antresolę wraz ze schodami, 4 sztuki okien połaciowych opisanych w protokole, drzwi do lokalu i łazienki. Otwór w ścianie garażu z montażem drzwi wykonałem w tamtym roku. Byłem inwestorem tych robót, obecnie nie mam prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zbyłem ją. Nie uzyskałem pozwolenia na wykonanie robót, nie dokonałem ich zgłoszenia. Roboty wykonałem wg wytycznych dokumentacji załączonej do niniejszego protokołu. Przed wykonaniem robót istniały podejścia mediów, zostało wykonanie ich rozprowadzenie". M. S. oświadczył, że: "wszystkie opisane roboty w częściach wspólnych zostały wykonane bez zgody, przy sprzeciwie współwłaściciela". Dnia 27 października 2017 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie: przebudowy budynku przy ul. [...] we W. w obrębie poddasza. W dniu 16 stycznia 2018 r. do PINB wpłynęły wyjaśnienia S. i M. M., w których wskazują, że nie wyrażali zgody na przebudowę części poddasza. Dnia 21 lutego 2018 r. po wcześniejszym wezwaniu P. C., złożyła do akt sprawy protokół z kontroli budynku polegającej na sprawdzeniu technicznym przewodów kominowych oraz zgodę na odstępstwo w sprawie parametrów drzwi prowadzących do pomieszczenia łazienki na poddaszu (zgoda Dolnośląskiej Państwowej Wojewódzkiej Inspekcji Sanitarnej). W dniu 26 marca 2018 r. dokonano kolejnej kontroli budynku, z której sporządzony został protokół, w którym stwierdzono, że: "w połaci dachowej przy ul. [...] we W. widoczny jest wykonany przewód wentylacyjny wyprowadzony ponad dach z budynku od strony nieruchomości przy ul. [...] nr [...], przy oknie połaciowym doświetlającym antresolę w poddaszu budynku. W poddaszu budynku w części objętej przebudową usunięto schody prowadzące na antresolę, których istnienie stwierdzono w toku kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB w dniu 26 października 2017 r. W suficie tego lokalu w pokoju z aneksem kuchennym widoczna kratka wentylacyjna. W drzwiach prowadzących do łazienki w lokalu w obrysie poddasza wykonano nawiew poprzez 4 szt. tulei o średnicy 3,5cm każda. Na ścianie kominowej łazienki widoczna jest kratka wentylacyjna. Sporządzono dokumentację fotograficzną (8 zdjęć)". Dnia 27 marca 2018 r. przesłuchano w charakterze świadka Ł. S., który zeznał, że: "jest obcy dla stron, od 2013 r. znany jest mu stan budynku, w 2017 r. był inwestorem robót budowlanych wykonanych na poddaszu, przed wykonaniem robót budowlanych był to strych nieużytkowy, z lokalu nr [...] była poprowadzona instalacja elektryczna na strych, a następnie rozprowadzona, na strychu istniały podejścia wodkan. i zostały podczas robót budowlanych rozprowadzone, na poddaszu istniał otwór wentylacyjny do którego obecnie podłączona jest wentylacja łazienki, ciepła woda doprowadzona jest z lokalu nr [...] tak samo jak ogrzewanie, w toku robót wykonano 4 okna połaciowe, tak samo jak antresolę oraz drzwi wejściowe prowadzące do lokalu znajdującego się w obrębie strychu, nie zmieniono sposobu otwierania drzwi ani wielkości oraz lokalizacji, w trakcie robót nie wydzielono pomieszczenia łazienki, ściany łazienki i drzwi istniały już wcześniej, wymieniono jedynie drzwi prowadzące do łazienki zamontowano urządzenia higieniczno-sanitarne i instalacje, otworu wentylacyjnego nie wykonał, w trakcie robót zamontowano kuchenkę elektryczną oraz okap, nie wykonano robót ingerujących w konstrukcję budynku, dokonano spięcia krokwi w rozumieniu wykonania antresoli, na deskach stropu położono jedynie matę bitumiczną – wyciszającą pod panele, nie ingerowano w warstwy stropu, ściany skosy sufity wykończono płytą regipsową i wykonano na nich warstwy wykończeniowe, nie na wszystkich etapach robót budowlanych wykonanych w obrębie strychu był obecny, jednakże widział podejścia instalacji oraz montaż okien pomiędzy krokwiami dachu, ponadto wykonano takie roboty budowlane jak: montaż paneli, ułożenie kafli (płytek), przed tym uszczelniono dach, zabezpieczono niestabilne dachówki, wykonano izolację z folii i pianki, aktualnie nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane, przed wykonaniem robót nie występował o zgodę pozostałych współwłaścicieli, nie wiedział że takiej potrzebuje". W dniu 6 kwietnia 2018 r. PINB doprecyzował przedmiot prowadzonego postępowania administracyjnego tj. "w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. [...] we W. w obrębie poddasza". W dniu 10 kwietnia 2018 r. PINB otrzymał informację do wiadomości od Miejskiego Konserwatora Zabytków, który stwierdził, że montaż okien połaciowych nie zdegradował walorów zabytkowych budynku przy ul. [...] we W. . Dnia 18 kwietnia 2018 r. PINB uzyskał odpis postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 11 maja 2011 r. o sygn. akt [...] (podział własności nieruchomości i podział do użytkowania). Dnia 30 maja 2018 r. do PINB wpłynęło pismo P. C., do którego załączono wniosek skierowany do Sądu Rejonowego z prośbą o zezwolenie następcze na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością. Postanowieniem nr 1086/2018 z dnia 7 czerwca 2018 r. PINB zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd wniosku związanego z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 31 października 2018 r. po rozpatrzeniu wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania PINB postanowieniem nr 2153/2018 odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Po rozpoznaniu zażalenia organ odwoławczy utrzymał je w mocy. Dnia 9 maja 2022 r. PINB uzyskał od Sądu Rejonowego dla [...] we W. I Wydział Cywilny odpis orzeczenia w sprawie o sygn. akt [...]. Następnie dnia 26 maja 2022 r. PINB wydał postanowienie nr 1062/2022, którym podjął zawieszone z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. [...] we W. w obrębie poddasza. Tego samego dnia PINB zawiadomił o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i zamiarze podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W dniu 6 października 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia wydał decyzję nr 1992/2022, którą nakazał P. C. - właścicielowi części poddasza przynależnego do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] we W. - doprowadzenie budynku w obrębie przegród zewnętrznych, w obrębie części poddasza, do stanu poprzedniego, poprzez: 1. demontaż 4 okien połaciowych (okno połaciowe w łazience i okno połaciowe w pokoju z aneksem kuchennym, zlokalizowane od strony nieruchomości przy ul. [...] oraz dwa okna połaciowe w obrębie pokoju z aneksem (w tym jedno w poziomie antresoli) od strony ul. [...]), a następnie odtworzenie połaci dachowej w ww. zakresie, 2. Demontaż przewodu wentylacyjnego wyprowadzonego z pokoju z aneksem oraz przewodu wentylacyjnego wyprowadzonego do okapu, a następnie odtworzenie połaci dachowej w tym zakresie. Po rozpoznaniu odwołania od opisanej decyzji organ odwoławczy postanowił uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzja DWINB nr 1159/2022 z dnia 2 grudnia 2022 r.), na skutek wniesionego sprzeciwu do WSA we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 8 marca 2023 r. o sygn. akt II SA/Wr 7/23 rozstrzygnięcie odwoławcze zostało uchylone. Po ponownym zapoznaniu się z odwołaniem i analizie materiału dowodowego, mając na uwadze wskazania WSA we Wrocławiu, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na wstępie wyjaśnił, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W zapadłym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku o sygn. II SA/Wr 7/23 z dnia 8 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że organ odwoławczy błędnie ocenił okoliczności związane ze zgodą współwłaściciela nieruchomości na wykonanie robót budowlanych w obrębie poddasza, jak również niewłaściwie dokonano interpretacji art. 52 Pb, w taki sposób, że nie oceniono czy obowiązek w okolicznościach badanej sprawy może zostać nałożony tylko na jednego z właścicieli nieruchomości, ponadto należało uwzględnić możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, jak również mając na uwadze poczynione ustalenia w przypadku zmiany decyzji PINB należałoby mieć na uwadze zasadę reformationis in peius (art. 139Kpa).Mając powyższe na uwadze należy wyjaśnić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej Pb lub Prawo budowlane, przepisy w brzmieniu t. j. z 2020 r. poz. 1333), jak stanowi art. 51 ust. 7 Pb w przypadku gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób określony w art. 50 ust. 1 Pb, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 należy stosować odpowiednio. Jak stanowi natomiast art. 50 ust. 1 w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia: 2. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska: 3. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1: 4. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Natomiast art. 51 ust. 1 pkt 1 Pb stanowi o możliwości wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu nakazująca doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego tj. do stanu sprzed wykonania robót budowlanych jest decyzją związaną, którą organ zobowiązany jest wydać, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem w inny sposób niż poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb, czy też w inny sposób wskazany w art. 51 ust. 1 pkt 1 Pb - poprzez zaniechanie robót, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. W sprawie mieliśmy do czynienia z robotami budowlanymi polegającymi na przebudowie budynku jednorodzinnego w części poddasza przy ul. [...] we W. w 2017 r., jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (kontrola, oględziny, oświadczenia stron postępowania, zeznania byłego właściciela mieszkania - inwestora robót budowlanych, orzeczenia Sądu Cywilnego o sygn. akt [...] doszło do zmiany istotnych parametrów użytkowych i technicznych istniejącego budynku tj. jego części strychowej poprzez zmianę jego funkcji spowodowaną wykonaniem nowego układu funkcjonalnego poprzez wydzielenie w tej części budynku osobnego lokalu mieszkalnego (pokoju z aneksem kuchennym, łazienką, antresolą) oraz wykonano instalacje kanalizacyjną, wodną, elektryczną, cieplną oraz wentylacyjną dostosowaną na potrzeby utworzenia lokalu mieszkalnego. W tym miejscu organ wyjaśnia, że przez mieszkanie zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (dalej rozporządzenie) z dnia 12 kwietnia 2002 r. tj. § 3 pkt 9, przez mieszkanie należy rozumieć - zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. W tym miejscu należy wskazać, że przedmiotowe roboty budowlane polegające na przebudowie przegród zewnętrznych budynku mieszkalnego jednorodzinnego wymagały wcześniejszego zgłoszenia, gdyż w art. 29-31 Prawa budowlanego obowiązującymi w dacie wykonania robót budowlanych (2017 r.), mając na uwadze, że roboty wykonano na obiekcie, który objęty jest formą ochrony konserwatorskiej (w zakresie elementów zewnętrznych, gdyż wpisany do rejestru zabytków jest jedynie obszar na którym budynek się znajduje) takie roboty nie zostały wyłączone z obowiązku dokonania zgłoszenia pomimo, że dotyczyły przegród zewnętrznych budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt Ib i art. 29 ust. 4 pkt 2 oraz art. 30 ust. 2 Pb. Również w aktualnym stanie prawnym (t. j. Dz. U. z 2021 poz. 2351 z póżn. zm.) takie roboty na wskazanym obszarze wymagają dokonania zgłoszenia art. 29 ust. 7. Pb. Oceniając materiał dowodowy organ I instancji nakazał wykonanie określonych robót budowlanych w obrębie wykonanej przebudowy przegród zewnętrznych, a pominięto kwestie wykonania instalacji i urządzeń technicznych, które spowodowały wykonanie pomieszczeń łazienki i pokoju z aneksem kuchennym, jak również antresoli, gdyż wykraczałoby to poza zakres prowadzonego postępowania, które dotyczy robót budowlanych wymagających zgłoszenia (przebudowa poddasza w zakresie przegród zewnętrznych wymagająca ustaleń z właściwym miejscowo organem ochrony zabytków). Co wynika z powyższego przytoczenia przepisów Prawa budowlanego, rzeczone roboty budowlane wykonano bez wymaganego zgłoszenia, jednocześnie te roboty budowlane wykonano niezgodnie z obowiązującymi przepisami, w szczególności odnoszącymi się do konieczności posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlanego w celu ich wykonania (art. 4 Pb i przepisy Kodeksu cywilnego). Taką podstawę podjętych działań wykazuje PINB również w sentencji decyzji tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 Pb. Była to kluczowa kwestia w sprawie, która w ocenie Sądu została bezsprzecznie ustalona. To znaczy, że inwestor robót budowlanych ani aktualny właściciel lokalu mieszkalnego nie posiadają zgody na te roboty budowlane, ani nie posiadali nigdy takiej zgody współwłaściciela nieruchomości. Miało to kluczowe znaczenie dla możliwości ewentualnego nakazania innych robót budowlanych niż nakaz doprowadzenia do stanu poprzedniego części poddasza, jednakże takiej zgody nie uzyskano zatem nie można było rozpatrywać sprawy w kontekście doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie jakichkolwiek czynności, czy też robót lub też nie (odstąpienie od konieczności nałożenia jakichkolwiek obowiązków). Równocześnie ponownie oceniając osobę zobowiązaną do wykonania obowiązku, zgodnie z art. 52 Pb z okresu wykonania robót budowlanych oraz obowiązujących przed zmianami ustawy Prawo budowlane wprowadzonymi w dniu 19 września 2020 r., stanowiącym, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51, mając na uwadze wskazania Sądu oraz okoliczności niniejszej sprawy nie zasadnym byłoby nakładanie obowiązku na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, mając na uwadze, że inwestorem robót budowlanych był poprzedni właściciel lokalu oraz to, że dokonano podziału nieruchomości w części poddasza, za którą odpowiada P. C., to właśnie ta osoba powinna wykonać nakazane roboty budowlane, pamiętając, że kupując daną nieruchomość nabywa się ją ze wszystkimi pożytkami jak i obciążeniami Gak w niniejszej sprawie w zakresie konieczności doprowadzenia wykonanych nielegalnie robót budowlanych przez poprzedniego właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] do stanu poprzedniego). W związku z powyższym jeszcze raz należy podkreślić, że warunkiem zalegalizowania robót budowlanych w ramach postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50 i art. 51 Pb jest legitymowanie się przez wykonawcę samowolnych robót prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie sądowym (zob. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 października 2022 r. o sygn. akt II SA/Wr 108/22) utrwalone jest stanowisko, że w postępowaniu naprawczym należy m.in. weryfikować prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem oznacza bowiem wyłącznie doprowadzenia do stanu zgodności z przepisami technicznobudowlanymi, lecz także z innymi znajdującymi w sprawie zastosowanie regulacjami, tak prawa budowlanego, jak i prawa cywilnego. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek - to jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 Pb. Niedopuszczalna w państwie prawnym jest zaś sytuacja, gdy naruszenie przepisów prawa, to jest jak w niniejszej sytuacji wykonanie robót budowlanych (przebudowy przegród zewnętrznych budynku) powoduje po stronie łamiącego prawo inwestora, czy też jego następcy prawnego sytuację prawną korzystniejszą niż gdyby działał w sprawie legalnie (zob. np. motywy wyroku NSA z 19 XII 2018 r., II OSK 243/17 i powołane tam orzecznictwo - CBOSA), tj. posiadał zgodę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie tych robót - dysponował prawem do nieruchomości z przeznaczeniem na cele budowlane. Tak też w ocenie organu w ramach niniejszej sprawy właściwie nakazano przywrócenie stanu poprzedniego części poddasza poprzez: demontaż 4 okien połaciowych (tj. okna połaciowego w łazience i okna połaciowego w pokoju z aneksem kuchennym, które są zlokalizowanego od strony nieruchomości przy ul. [...] oraz 2 okna połaciowe w obrębie pokoju z aneksem (wraz z jednym znajdującym się w poziomie antresoli) od strony ul. [...], a następnie odtworzenie połaci dachowej w miejscach po tych oknach oraz demontaż przewodu wentylacyjnego wyprowadzonego z pokoju z aneksem i przewodu wentylacyjnego wyprowadzonego od okapu, a następnie odtworzenie połaci dachowej w miejscach po przewodach. Wobec tego, że pozostałe roboty budowlane (w zakresie nie obejmującym przegród zewnętrznych) tj. wykonanie warstw wykończeniowych, obudowy płytami g-k, izolacji cieplnej, paraizolacji dachu i przegród budynku, wykonanie konstrukcji antresoli, wykonanie instalacji, montaż urządzeń, które wykonano wewnątrz budynku i nie stanowią robót budowlanych dla których wymagane byłoby zgłoszenie czy też decyzja o pozwoleniu na budowę, nie mogły być badane w ramach niniejszego postępowania, w którym objęto tylko te roboty, które wymagały zgłoszenia. W kontekście powyższego, mając na uwadze, że główne wątpliwości związane ze stanem faktycznym sprawy zostały wyjaśnione przez Sąd, a organ w głównej mierze w okolicznościach związanych z prawem własności oraz osobą zobowiązaną do wykonania obowiązków upatrywał konieczności przeprowadzenia postępowania jeszcze raz przez organ I instancji, na ten moment postępowania nie znaleziono podstaw do zastosowania art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej Kpa) w zakresie możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, połączenie okoliczności faktycznych przesądzonych w sprawie wraz z charakterem pozostałych robót w ocenie organu drugiej instancji nie dawało podstaw do upatrywania braków w dotąd zebranym materiale dowodowym przez organ I instancji.

Konkludując organ uznał, iż słusznym jest nakazanie wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku w zakresie przegród budowlanych zewnętrznych do stanu poprzedniego i zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pb, w takiej sytuacji zasadnym stało się zastosowanie przez organ art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i utrzymanie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji w mocy.

Odnosząc się do wniesionego odwołania przez P. C. i kwestii w nim podnoszonych organ wskazuje, że z uwago na to, że nabycie nieruchomości wiąże się z przyjęciem pożytków jak i obciążeń wynikających z prawa własności i ich przejściem na kolejnego właściciela, mając na uwadze, również dokonany podział nieruchomości, na gruncie niniejszej sprawy nie zasadnym byłoby nakładanie obowiązków na inwestora robót (gdyż nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), jak i na drugiego współwłaściciela nieruchomości, (gdyż nie uczestniczył w procesie wykonywanych nielegalnie robót budowlanych). Przyczyny braku zgody współwłaściciela na wykonane roboty budowlane nie są istotne z punktu widzenia możliwości zastosowania odpowiedniego przepisu Prawa budowlanego przez organ I instancji, kluczowe jest stan zgodny z przepisami, a takim stanem jest m. in. sytuacja w której inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a na gruncie badanej sprawy takiego prawa nie posiadał.

Skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dn. 9 czerwca 2023 r. (znak: WOA,772i.i92.2023JB), złożył profesjonalny pełnomocnik, który zaskarżył decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to przepisów: 1) art. 3 pkt 11 PB oraz art. 4 PB poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" w warunkach współwłasności, tj. nieuwzględnienie w procesie tej wykładni skutków prawnych dokonanego przez sąd powszechny podziału nieruchomości do korzystania (podział quoad usum), co najmniej dorozumianego wyrażenia zgody (udzielenia prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane) przez właścicieli lokalu nr [...] znajdującego się w budynku, a także przyczyn nieuzyskania przez odwołującą się zgody zastępczej sądu powszechnego (braku po jej stronie udziału wynoszącego "co najmniej połowę", jak tego wymaga art. 199 KC przy jednoczesnym posiadaniu udziału w nieruchomości wspólnej na poziomie 49,67 %, tj. o 0,33 % mniejszym niż tego wymaga ten. przepis prawa) oraz okoliczności kwestionowania przeprowadzonych robót budowlanych przez właścicieli lokalu nr [...] (którzy z zaadaptowanej części poddasza - tak, czy inaczej - nie mogą korzystać na skutek sądowego podziału quoad usum) i ich motywacji (pozbawionych jakiegokolwiek racjonalnego, technicznego, czy budowlanego uzasadnienia, a przy tym paraliżujących możliwość podejmowania jakichkolwiek decyzji przekraczających zakres zwykłego zarządu w budynku tworzonej przez właścicieli obu lokali tzw. małej wspólnoty mieszkaniowej), a w konsekwencji - błędne uznanie, że skarżąca (inwestor będący jej poprzednikiem prawnym) nie ma (nie miała) tytułu prawnego do części wspólnych nieruchomości objętych kwestionowaną inwestycją; 2) art. 51 ust. 1 pkt 2 PB, art. 50 ust. i pkt i PB oraz art. 51 ust. 7 PB poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i niesłuszne uznanie, że doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wymaga uzyskania zgody właścicieli lokalu nr [...] na ich przeprowadzenie, a skarżąca (inwestor będący jej poprzednikiem prawnym) nie ma (nie miała) tytułu prawnego do zaadaptowania części nieruchomości wspólnej przypadającej jej na skutek sądowego podziału quoad usum. Stosownie do przepisu art. 57 § 1 pkt 3 PPSA zaskarżonej decyzji zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów: art. 153 PPSA w zw. z art. 136 KPA poprzez niesłuszne uznanie, jakoby tutejszy Sąd, rozpoznając sprzeciw skarżącej od decyzji DWINB nr 1159/2022 z dn. 2 grudnia 2022 r. (wyrokiem z dn. 8 marca 2023 r., wydanym pod sygn. akt II SA/Wr 7/23) "bezsprzecznie ustalił" (s, 5) i "przesądził" (s. 6) okoliczności faktyczne i oceny prawne w sprawie (w szczególności, że skarżąca oraz jej poprzednik prawny nie posiadali, nie posiadają i nie uzyskali zgody właścicieli lokalu nr [...] na wykonane roboty) i jakoby DWINB pozostawał tymi ustaleniami związany (a co miało, zdaniem organu, zwalniać DWINB z przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego), gdy tymczasem:- WSA we Wrocławiu za bezsprzecznie ustaloną i przesądzoną uznał co najwyżej okoliczność braku pisemnej zgody właścicieli lokalu nr [...] na przeprowadzone roboty i brak potrzeby badania zgody (lub jej braku) właścicieli lokalu nr [...] na roboty wykonane "od strony wnętrza budynku" (albowiem w zakresie "wnętrza budynku" zaskarżona sprzeciwem decyzja DWINB została wydana z naruszeniem art. 139 KPA ), natomiast w żadnym wypadku Sąd nie wypowiadał się na temat zgody dorozumianej (mimo że eksponował takie właśnie stanowisko strony m.in. na s. 7 wyroku z dn. 8 marca 2023 r.), zarówno w odwołaniu od decyzji PI NB [por. zwł. s 6 i 7 odwołania skarżącej z dn. 24 października 2022 r], pn. Dorozumiana zgoda pozostałych współwłaścicieli], jak i w wywiedzionym sprzeciwie od decyzji DWINB [por. s. 9] skarżąca eksponowała, że roboty adaptacyjne zostały wykonane co najmniej w warunkach posiadania dorozumianej zgody na ich prowadzenie, tj. przy braku sprzeciwu właścicieli lokalu nr [...] w czasie ich realizacji i było obowiązkiem organu (DWINB), aby odnieść się to tego zarzutu wywiedzionego odwołania (a czego organ nie uczynił), - jak słusznie wskazano w wyroku WSA z dn. 8 marca 2023 r. było rolą organu odwoławczego "zadecydowanie", czy okoliczności eksponowane w odwołaniu "mają znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia sprawy" oraz było rolą organu odwoławczego "wyciągnięcie odpowiednich konsekwencji materialnoprawnych" (s. 9 uzasadnienia), a żadnego z tych obowiązków organ (DWINB) nie wypełnił (zasłaniając się związaniem rzekomymi wskazaniami i ocenami Sądu), skutkiem czego DWINB nie odniósł się w zaskarżonej decyzji z dn. 9 czerwca 2023 r. ani do kwestii wykonania robót w warunkach sądowego podziału quoad usum i zasad funkcjonowania tworzonej przez właścicieli obu lokali wspólnoty mieszkaniowej, ani do kwestii dorozumianej zgody na prowadzenie robót budowlanych (wobec braku sprzeciwu w okresie ich wykonywania, a dopiero postfactum, tj. po ich ukończeniu); art. 10 § 1 KPA (w zw. z art. 136 § 1 KPA w zw. z art. 80 KPA) poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz niepoinformowanie (przed wydaniem zaskarżonej decyzji) o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, a w efekcie - niezapewnienie stronie możliwości złożenia oświadczeń, twierdzeń i kolejnych wniosków dowodowych umożliwiających rozwianie ewentualnych wątpliwości organu lub zwalczanie niesłusznego stanowiska organu (poznanego w treści zaskarżonej sprzeciwem od decyzji DWINB z dn. 2 grudnia 2022 r.), jakoby według stanu na dzień 2 grudnia 2022 r. nie było "jakichkolwiek dowodów mogących świadczyć o wyrażeniu zgody na przedmiotowe roboty budowlane w sposób dorozumiany przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości" (por. s. 8 decyzji z dn. 2 grudnia 2022 r.), gdy tymczasem okoliczność ta wynika z materiału dowodowego, znajdującego się w aktach sprawy, nie została zaprzeczona ani w toku postępowania wywołanego odwołaniem, ani sprzeciwem (mimo uczestnictwa właścicieli lokalu nr [...] w obu tych postępowaniach i za pośrednictwem ustanowionego przez nich profesjonalnego pełnomocnika), a gdyby nawet uznawać inaczej - mogła być przedmiotem dalszej inicjatywy dowodowej skarżącej; art. 7 KPA w zw. z art. 8 KPA w zw. z art. 77 § 1 KPA poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pominięcie (z naruszeniem słusznego interesu obywatela, tj. skarżącej) następujących okoliczności: a. skutków prawnych dokonanego przez sąd powszechny podziału nieruchomości do korzystania (podziału ąuod usum), b. możliwości wyrażenia zgody (udzielenia prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane) także w sposób dorozumiany, c. przyczyn oraz okoliczności wyrażenia przez właścicieli lokalu nr [...] sprzeciwu wobec robót budowlanych przeprowadzonych w budynku, d. przyczyn oraz okoliczności nieuzyskania przez odwołującą się zgody zastępczej sądu powszechnego, tj. przyczyn oraz okoliczności oddalenia przez Sąd Rejonowy dla [...] we W. wniosku P. C. o wyrażenie zgody na dokonanie tych czynności (por. zarzut w pkt 1 powyżej), co skutkowało błędnym uznaniem, że uzyskanie następczej zgody (prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane) pozostawało w stanie faktycznym niniejszej sprawy konieczne, a jej brak skutkować musi nakazaniem przeprowadzenia prac demontażowych (i to w warunkach w których wykonane roboty zostały przeprowadzone zgodnie z normami oraz sztuką budowlaną i nie stanowią zagrożenia dla życia lub zdrowia mieszkańców, a wręcz przeciwnie - przyczyniły się do poprawy kondycji nieruchomości wspólnej w budynku przy ul. [...] we W. , znajdując aprobatę zarówno Dolnośląskiej Państwowej Wojewódzkiej Inspekcji Sanitarnej, jak i Miejskiego Konserwatora Zabytków, por. s. 2 i 3 zaskarżonej decyzji), art. 138 § 1 pkt 2 KPA (w zw. z art. 7 KPA w zw. z art. 8 KPA w zw. z art. 77 § 1 KPA) poprzez jego niezastosowanie, mimo że organ odwoławczy (dokonując należytej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, uzupełniając ustalenia stanu faktycznego o okoliczności eksponowane w odwołaniu i dokonując prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego) powinien był uchylić decyzję PINB nr 1992/2002 z dn. 6 października 2022 r. w całości i postępowanie umorzyć. Informacyjnie oraz na potwierdzenie przywołanej powyżej okoliczności, a to że aktualny rozkład udziałów w nieruchomości wspólnej, w tym w częściach wspólnych budynku (tj. 49,67 % : 50,33 %) paraliżuje możliwość podejmowania jakichkolwiek decyzji przekraczających zakres zwykłego zarządu (z uwagi na utrzymującą się nieobecność i brak zainteresowania ze strony właścicieli lokalu nr [...] i jednocześnie z uwagi na brak możliwości wystąpienia na drogę postępowania sądowego, o którym mowa w art. 199 KC przez skarżącą - wobec nieposiadania przez nią "co najmniej połowy" udziałów w nieruchomości wspólnej [legitymacji czynnej] i co legło niegdyś u podstaw oddalenia wniosku także w sprawie komentowanej tu adaptacji, rozpoznawanej przed Sądem Rejonowym dla [...] – [...] we W., pod sygn. akt [...]) - w załączeniu przedkładam 7 fotografii obrazujących aktualny stan części wspólnych budynku, wymagających niezmiennie poważnego i kosztownego remontu (w kwocie ok, 200 tys. złotych), w partycypowaniu kosztach którego od lat i niezmiennie uchylają się właściciele lokalu nr [...] (oponując jednocześnie i bezpardonowo adaptacji części poddasza, z której i tak nie mogą korzystać, wobec sądowego podziału quoad usum). Wypada odnotować, że biegły sądowy z zakresu budownictwa inż. M. R. jeszcze w opinii z kwietnia 2020 r. (przeprowadzonej w ww. postępowaniu [...]) stwierdził, że występujące nieprawidłowości dotyczące kominów, lukarn, nieszczelności i ubytków dachówek, skruszonego spoiwa i miejscowych pęknięć świadczą o nieodpowiednim stanie technicznym budynku, mogącym zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska i że należałoby wykonać stosowne roboty nie tylko po to, aby wyeliminować dalszą degradację nieruchomości, ale także (a nawet - przede wszystkim) - aby wyeliminować możliwość wystąpienia wyżej opisanych zagrożeń. Mając powyższe na uwadze, wniesiono aby Sąd: I. na zasadzie art. 145 § pkt 1 lit. a) oraz lit. c) PPSA w zw. z art. 145 § 3 PPSA w zw. z art. 135 PPSA uchylił w całości zaskarżoną decyzję DWINB z dn. 9 czerwca 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dn. 6 października 2022 r. i umorzył postępowanie administracyjne, II. obciążył DWINB obowiązkiem zwrotu na rzecz skarżącej kosztów niniejszego postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia ich praw, tj. uiszczonego wpisu stałego oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W pierwszej kolejności, na podstawie przepisu art. 61 § 2 pkt 1 PPSA strona wniosła o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji przez organ lub sąd. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca co do zasady nie kwestionuje przebiegu postępowania administracyjnego, zreferowanego przez DWINB (s. 1 - 3 zaskarżonej decyzji). Życzy sobie jednak podkreślić następujące okoliczności pominięte przez organ lub niedostatecznie rozwinięte (pozostaje to bowiem konieczne z punktu widzenia stawianych zarzutów i ich uzasadnienia). Po pierwsze, w odwołaniu wywiedzionym od decyzji PINB (w aktach sprawy) skarżąca formułowała zarzuty zarówno w zakresie, w jakim organ pierwszej instancji nie uwzględnił konsekwencji prawnych dokonanego przez sąd powszechny podziału nieruchomości wspólnej do korzystania (podziału quod usum), skutkiem którego wykonane roboty budowlane (przez poprzednika prawnego skarżącej) objęły wyłącznie tę część poddasza, która przypada do wyłącznego korzystania każdoczesnemu właścicielowi lokalu nr [...] (aktualnie: skarżącej). Po drugie, skarżąca zarzuciła, że nawet gdyby w tych warunkach odmawiać jej prawa do dysponowania nieruchomością (wspólną) na cele budowlane bezwzględnie doszło do wyrażenia zgody przez właścicieli lokalu nr [...] w sposób dorozumiany (roboty trwały w okresie od czerwca do lipca 2017 r., zaś przez właścicieli lokalu nr [...] zostały zakwestionowane następczo, tj. dopiero po ich ukończeniu; nie sprzeciwiali się im w czasie rzeczywistym, tj. w czasie ich wykonywania, co jest w realiach niniejszej sprawy okolicznością bezsporną). Do tak sformułowanych zarzutów odwołania DWINB powinien był się ustosunkować. W decyzji wydanej w dn. 2 grudnia 2022 r. DWINB uchylił co prawda decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (czyniąc to na podstawie art. 138 § 2 KPA), niemniej jednak uczynił to z oczywistym naruszeniem zasady reformationis in peius, (która to okoliczność zrodziła konieczność wywiedzenia sprzeciwu). W interesującym z punktu widzenia niniejszej skargi (i jej zarzutów) zakresie, DWINB stwierdził, cyt. "na ten moment postępowania nie ma jakichkolwiek dowodów mogących świadczyć o wyrażeniu zgody na przedmiotowe roboty budowlane w sposób dorozumiany przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości" (miało to jednoczesny związek z wyrażonym przez DWINB oczekiwaniem, aby to PINB uzupełnił postępowanie dowodowe). Podobnie, w decyzji z dn. 2 grudnia 2022 r. DWINB wskazał (s, 6, od słów: "Jednocześnie powyższa konkluzja..."), że bez przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron (którego organ pierwszej instancji nie przeprowadził) nie jest możliwe orzekanie o konkretnych obowiązkach (zdaniem DWINB należało się rozeznać w aktualnym stanowisku właścicieli lokalu nr [...] co do ich zgody na te roboty, które zostały wykonane w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi i doprowadziły do polepszenia stanu obiektu budowlanego).

W wyroku z dn. 8 marca 2023 r. (II SA/Wr 7/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (uwzględniając wywiedziony sprzeciw) wyeksponował w uzasadnieniu swego orzeczenia stanowisko skarżącej (cyt. "Wywiodła, że okoliczności sprawy pozwalają na stwierdzenie, ze roboty adaptacyjne zostały wykonane w warunkach posiadania "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", albo co najmniej dorozumianej zgody na ich prowadzenie (z braku sprzeciwu właścicieli lokalu nr [...] w czasie ich realizacji; bowiem bezsporne jest, że zakwestionowanie robót adaptacyjnych przez właścicieli lokalu nr [...] wystąpiło dopiero po ich ukończeniu). Co się zaś tyczy ocen prawnych i wskazań Sąd zważył, cyt. "Przede wszystkim nie ma podstaw do twierdzenia, że sprawa wymagała dodatkowego postępowania wyjaśniającego celem ustalenia ewentualnego zakresu zgody współwłaściciela nieruchomości (właściciela lokalu nr [...]) na realizację przebudowy w obrębie części wspólnej budynku. Materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że współwłaściciel nie udzielał zgody na jakiekolwiek roboty budowlane w obrębie poddasza. Także inwestor jak i skarżąca nie podnosili, by na zrealizowane roboty budowlane była udzielana jakakolwiek zgoda, choćby częściowa. Nie ma więc przesłanek do uznania, że kwestia ta wymagała dodatkowego postępowania dowodowego w formie przesłuchania stron, jak to stwierdził DWINB w decyzji odwoławczej. Okoliczność braku zgody współwłaściciela budynku na przeprowadzone roboty budowlane została więc bezsprzecznie ustalona, zaś rolą organu odwoławczego było zadecydowanie, czy okoliczność ta ma znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia sprawy i wyciągnięcie odpowiednich konsekwencji materialnoprawnych. Zdaniem skarżącej uzasadnienie wyroku Sądu z dn. 8 marca 2023 r. DWINB wykorzystał jako pretekst do odmówienia słuszności (a wcześniej w ogóle: rozważenia) zarzutów odwołania. Pojmując w co najmniej swoisty sposób zasadę związania wskazaniami i ocenami prawnymi wyrażonymi w tym orzeczeniu, DWINB sprowadził niniejszą sprawę do stwierdzenia, że skoro "kluczowa kwestia" została przez Sąd "bezsprzecznie ustalona" (s. 5), a kwestią tą pozostaje fakt, że skarżąca (jej poprzednik prawny) "nie posiada, nie posiadała ani nie uzyskała" zgody na przeprowadzone roboty budowlane, to wszystkie pozostałe kwestie nie mają w niniejszej sprawie znaczenia. Z uproszczeniem podobnego rodzaju nie zgadza się skarżąca (zwłaszcza że jedynym dowodem rzekomego sprzeciwu właścicieli lokalu nr [...] pozostaje donos, który złożyli oni do PINB na długo po ukończeniu robót przez poprzednika prawnego skarżącej). Zdaniem skarżącej, WSA we Wrocławiu za "bezsprzecznie ustaloną" i "przesądzoną" uznał co najwyżej okoliczność braku pisemnej zgody właścicieli lokalu nr [...] na przeprowadzone roboty i brak potrzeby badania zgody (lub jej braku) właścicieli lokalu nr [...] na roboty wykonane "od strony wnętrza budynku" (albowiem w zakresie "wnętrza budynku" zaskarżona sprzeciwem decyzja DWINB została wydana z naruszeniem art. 139 KPA), natomiast w żadnym wypadku nie wypowiadał się na temat zgody dorozumianej (mimo że eksponował takie właśnie stanowisko strony m.in. na s. 7 wyroku z dn. 8 marca 2023 r.). Skoro zatem zarówno w odwołaniu od decyzji PINB [por. zwł. s 6 i 7 odwołania skarżącej z dn. 24 października 2022 r. pn. Dorozumiana zgoda pozostałych współwłaścicieli, jak i w wywiedzionym sprzeciwie od decyzji DWINB [por. s. 9] skarżąca eksponowała, że roboty adaptacyjne zostały wykonane co najmniej w warunkach posiadania dorozumianej zgody na ich prowadzenie, tj. przy braku sprzeciwu właścicieli lokalu nr [...] w czasie ich realizacji - było obowiązkiem organu (DWINB), aby odnieść się to tego zarzutu wywiedzionego odwołania (a czego organ nie uczynił). Podobnie, jak słusznie wskazano w wyroku WSA z dn. 8 marca 2023 r., było rolą organu odwoławczego "zadecydowanie", czy okoliczności eksponowane w odwołaniu "mają znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia sprawy" oraz było rolą organu odwoławczego "wyciągnięcie odpowiednich konsekwencji materialnoprawnych" (s. 9 uzasadnienia), a żadnego z tych obowiązków organ (DWINB) nie wypełnił (zasłaniając się związaniem rzekomymi wskazaniami i ocenami Sądu). Skutkiem powyższego w zaskarżonej decyzji z dn, 9 czerwca 2023 r. DWINB nie odniósł się także do najdalej idącego zarzutu, a to że do wykonania robót doszło w warunkach sądowego podziału quoad usum (na części poddasza, z której właściciele lokalu nr [...] i tak nie mogą korzystać i która nie stanowi ani nigdy nie stanowiła wspólnie użytkowanej części budynku, możliwości korzystania z której właściciele lokalu nr [...] zostaliby pozbawieni). Powyższe okoliczności mają tym istotniejsze znaczenie, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło w warunkach, w których DWINB uniemożliwił skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów (z naruszeniem art. 10 § 1 KPA), czyniąc ją najpierw adresatem informacji o planowanym terminie rozpatrzenia sprawy (pismem z dn, 4 maja 2023 r., w aktach sprawy), a następnie od razu adresatem zaskarżonej decyzji. W konsekwencji skarżąca nie miała szansy przypomnieć, że eksponowana przez nią okoliczność, tj. brak sprzeciwu właścicieli lokalu nr [...] w całym okresie wykonywania komentowanych robót (aż do momentu ich ukończenia) nie została zaprzeczona przez uczestników postępowania administracyjnego (właścicieli lokalu nr [...], korzystających w postępowaniu administracyjnym z zastępstwa prawnego). Skarżąca nie miała również szansy nalegać na uzupełniające przesłuchanie stron (co do tych okoliczności), mimo że dopiero w treści decyzji DWINB z dn. 2 grudnia 2022 r. poinformowano ją, jakoby (zdaniem DWINB) "nie było żadnych dowodów mogących świadczyć o wyrażeniu zgody na przedmiotowe roboty budowlane w sposób dorozumiany przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości" (s. 8) i mimo że z treści tej decyzji wynikało jednoznacznie, że przeprowadzenie komentowanego tu dowodu DWINB uznaje za konieczne i niezbędne również w eksponowanym zakresie (tj. że dowód ten zostanie przeprowadzony, a czemu DWINB ostatecznie zaniechał, błędnie przy tym uznając, jakoby "główne wątpliwości związane ze stanem faktycznym sprawy zostały wyjaśnione przez Sąd" w wyroku z dn. 8 marca 2023 r. i jakoby zwalniało go to z samodzielnej realizacji obowiązku, o którym mowa w art. 136 § 1 KPA).

Skarżąca pragnie wyraźnie podkreślić, że każda sprawa wymaga indywidualnego podejścia, rozeznania i rozwagi, również w takim zakresie, w jakim pozwala to organom nadzoru budowlanego należycie realizować ich funkcje i zadania. Sprawa niniejsza pozostaje o tyle wyjątkowa, że mamy do czynienia z dwulokalowym budynkiem, w którym każdemu z dwóch właścicieli wyodrębnionych lokali (na skutek sądowego podziału quoacl usum) przypada analogiczna powierzchnia strychu z możliwością jej adaptacji. Poprzednik prawny skarżącej z tej możliwości skorzystał. Co istotne, wykonane przez niego roboty nie wykazują żadnych uchybień, czy odstępstw od zasad wykonywania robót budowlanych, uzyskały zgodę Dolnośląskiej Państwowej Wojewódzkiej Inspekcji Sanitarnej, a nawet aprobatę Miejskiego Konserwatora Zabytków (co eksponuje się zresztą na s. 2 i 3 zaskarżonej decyzji). Właściciele lokalu nr [...] są tymczasem nieobecni (mieszkają na stałe poza granicami kraju), nie interesują się jakkolwiek losami budynku (wide; załączona dokumentacja zdjęciowa), nie są zainteresowani wykonaniem analogicznych prac na swojej części strychu (z sobie wiadomych powodów), a jedynym ich celem pozostawało (pozostaje nadal) zaczepne krzywdzenie skarżącej. Wykonane roboty w żadnym wypadku nie pozbawiły właścicieli lokalu nr [...] możliwości korzystania z nieruchomości wspólnej (bo i tak nie mieli oni podobnego rodzaju uprawnienia wobec części strychu przypadającej do wyłącznego korzystania każdoczesnemu właścicielowi lokalu nr [...] ), nie wpływają w żaden sposób na przysługujące im prawo własności lokalu nr [...], co więcej - przysłużyły się także budynkowi jako takiemu, ani też nigdy nie oczekiwano od właścicieli lokalu nr [...] finansowej partycypacji w kosztach wykonanych prac. Innymi słowy, do realizacji komentowanych tu robót doszło w warunkach słusznego przekonania o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wobec ujawnionego także w księgach wieczystych prowadzonych dla obu lokali i dla nieruchomości gruntowej podziału quoad usum - wyłączającego wzajemnie możliwość korzystania z części przydzielonych każdemu z właścicieli) oraz w dobrej wierze, a przy tym z poszanowaniem norm i standardów, gwarantujących prawidłowość wykonania wszystkich robót pod względem technicznym (co zresztą DWINB w swojej decyzji potwierdza). Uwarunkowana kulturowo zawiść sąsiedzka (pozbawiona jakiegokolwiek racjonalnego, technicznego, czy budowlanego uzasadnienia) nie powinna zdaniem skarżącej stanowić źródła sankcji administracyjnych wymierzanych przez organy nadzoru budowlanego, a podnoszone przez stronę okoliczności faktyczne (lekceważone przez DWINB) mają wedle jej oceny (powinny mieć) pierwszorzędne znaczenie dla wypełniania przez te organy ich roli.

Strona skarżąca w pierwszej kolejności (konsekwentnie) podkreśla, że "współwłaściciel w wyniku podziału quoad usum staje się posiadaczem prawa odrębnego korzystania z wydzielonej mu części fizycznej. Wobec powyższego przysługuje mu również prawo do dysponowania tą częścią na cele budowlane" (za: T. Asman, w: Prawo budowlane. Komentarz 2022, red. Z. Niewiadomski, komentarz do art. 3, opubl. Legalis). Innymi słowy, skarżąca stoi na stanowisku, że w analizowanym staniefaktycznym i wobec sądowego podziału quoad usum właściciel lokalu nr [...] w ogóle nie musiał zabiegać o zgodę właściciela lokalu nr [...] na przeprowadzenie robót (co do zakresu i rodzaju). Po drugie, gdyby argument ten nie znalazł aprobaty tutejszego Sądu, skarżąca niezmiennie kwestionuje stanowisko DWINB, jakoby "przyczyny braku zgody (właścicieli lokalu nr [...], przyp. aut.) na wykonane roboty nie były istotne" (s. 7 decyzji DWINB). Zdaniem skarżącej motywacja właścicieli lokalu nr [...] ma pierwszorzędne znaczenie z punktu widzenia zadań organów nadzoru budowlanego. Niniejsza sprawa jest bodaj najjaskrawszym przykładem tego, jak normy prawa budowlanego mogą być nadużywane w relacjach sąsiedzkich. Wypada zwrócić uwagę, że właściciele lokalu nr [...] nie zdecydowali się na prowadzenie kosztownego procesu negatoryjnego (skoro -jak twierdzą - doszło do wykonania robót z naruszeniem ich współwłaścicielskich uprawnień i których efekty należy z tej przyczyny usunąć, przywracając nieruchomość do stanu poprzedniego, por. art. 222 § 2 KC), ale "donosem" do PINB doprowadzili do sytuacji, w której z braku ich "zgody" (co do której nie są nawet w stanie powiedzieć, dlaczego i z jakich konkretnie przyczyn należałoby występować o jej wyrażenie) organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę prawidłowo (sic!) wykonanych robót budowlanych. Gdyby tego było mało. O ile w procesie cywilnym skarżąca mogłaby choćby posiłkowo powoływać się na sprzeczność postępowania właścicieli lokalu nr [...] z zasadami współżycia społecznego (art. 5 KC), o tyle w postępowaniu administracyjnym pozbawiona jest tego rodzaju możliwości (choć oczywiście może i eksponuje naruszenie zasady dbałości o słuszny interes obywatela przez organ [art. 7 KPA], to jednak pozbawiona jest możliwości reagowania na naganne z jej punktu widzenia zachowanie uczestników postępowania). Sprawa niniejsza pozostaje o tyle wyjątkowa, że skarżąca skorzystała (w toku postępowania administracyjnego) z ochrony cywilnoprawnej, tj. wystąpiła do sądu powszechnego o wyrażenie zgody zastępczej na wykonane roboty (przez sąd powszechny, w trybie art. 199 KC). Po kilkuletnim postępowaniu sądowym (w tym: po przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego sądowego) jej wniosek został oddalony nie z przyczyn merytorycznych, ale z powodu braku legitymacji czynnej do wystąpienia z wnioskiem podobnego rodzaju (skarżąca ma bowiem "jedynie" 49,67% udziałów w nieruchomości wspólnej, gdy tymczasem możliwość wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 199 KC determinowana jest posiadaniem "co najmniej połowy" udziałów w nieruchomości wspólnej). Zdaniem skarżącej, te uwarunkowania prawne, w jakich znajduje się ona wobec posiadania "jedynie" 49,67 % udziałów w nieruchomości wspólnej (ściślej: obiektywnie istniejący brak możliwości poszukiwania ochrony przed krzywdzącymi działaniami "większości") powinny mieć pierwszorzędne znaczenie dla organów nadzoru budowlanego (ochrony tych, których prawa doznają faktycznego, a nie teoretycznego naruszenia). W takich bowiem warunkach nie tylko uzasadnione, ale i konieczne pozostaje badanie przez te organy przyczyn braku zgody (większościowego) współwłaściciela na realizację konkretnych robót (istotnych i koniecznych z punktu widzenia nieruchomości wspólnej albo niewpływających na zakres i sposób realizacji uprawnień przysługujących współwłaścicielom) - właśnie po to, aby nie nakazywać rozbiórki prawidłowo i rzetelnie wykonanych robót wyłącznie z powodu nieracjonalnych (niczym nieuzasadnionych) niesnasek sąsiedzkich (jak to się stało w niniejszej sprawie). Swego rodzaju ułomność rozwiązań legislacyjnych prawa cywilnego (nie tyle nawet marginalizujących, co eliminujących ochronę współwłaścicieli mniejszościowych w tzw. małych wspólnotach mieszkaniowych) nie powinna być bowiem akceptowana w ramach postępowania administracyjnego, a DWINB powinien był wziąć pod uwagę specyficzne okoliczności niniejszej sprawy i brak realnej możliwości uzyskania przez skarżącą zgody na wykonanie omawianych robót budowlanych (czego niestety nie uczynił). Z punktu widzenia organu nadzoru budowlanego najistotniejsza w komentowanym tu układzie zdarzeń powinna być fachowość i rzetelność robót, wykonanych zgodnie z normami i zasadami sztuki budowlanej, a przy tym w żadnym wypadku i w żadnym aspekcie nie umniejszających uprawnień właścicieli lokalu nr [...] i nie zagrażających jakkolwiek Ich interesom majątkowym (wręcz przeciwnie). I wreszcie po trzecie, skarżąca niezmiennie wskazuje również (na wypadek uznania, że komentowane tu roboty budowlane wymagały zgody pozostałych współwłaścicieli, tj. właścicieli lokalu nr [...]), że na etapie prowadzenia tych prac (przełom czerwca i lipca 2017 r.) ani S. M., ani M. M. nie sprzeciwiali się ich prowadzeniu, a brak stosownego sprzeciwu (w trakcie realizacji robót i do momentu ich ukończenia) należy rozpatrywać w kategoriach tzw. zgody dorozumianej. W tych warunkach (należycie rozeznanych) nie powinno ulegać wątpliwości, że skarżąca (jej poprzednik prawny) legitymuje się "prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" (czym skarżąca uzasadnia zarzut naruszenia art. 3 pkt 11 PB oraz art. 4 PB). Tym samym, za chybione uznaje skarżąca stanowisko DWINB, jakoby doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wymagało uzyskania zgody właścicieli lokalu nr [...] na ich przeprowadzenie, czym skarżąca w pierwszej kolejności uzasadnia zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 1 PB oraz art. 51 ust. 7 PB. Skarżąca kwestionuje także (na wypadek przyjęcia poglądu, że uzyskanie zgody właścicieli lokalu nr [...] było konieczne), jakoby zgody tej "nie miała" eksponując zagadnienie zgody dorozumianej oraz kwestionując stanowisko organu, jakoby przyczyny braku zgody nie miały w niniejszej sprawie znaczenia i "nie były istotne z punktu widzenia możliwości zastosowania odpowiedniego przez Prawa budowlanego" (stawiając zarzut naruszenia art. 7 KPA w zw. z art. 8 KPA w zw. z art. 77 § 1 KPA). Skarżąca niezmiennie stoi na stanowisku, ze DWINB miał wszelkie podstawy, aby uchylić w całości decyzję PINB i postępowanie umorzyć, czego jednak nie uczynił (naruszając art. 138 § 1 pkt 2 KPA) nie ma" i "nie uzyskała".

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Działający przez zawodowego pełnomocnika uczestnicy postępowania przyłączyli się do stanowiska organu i również wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając rozpoznawaną sprawę w granicach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa które zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 dalej jako P. b.) w szczególności przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 ustawy. Zgodnie z jego treścią, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (ust. 7 przywołanego przepisu). Przepisy te stanowią część regulacji odnoszącej się do tzw. procedury naprawczej wdrażanej w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie, organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Ustalenia tych okoliczności muszą odpowiadać warunkom procesowej poprawności wyznaczonym mocą art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z powołanymi przepisami organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten służy realizacji - wynikającej z art. 7 k.p.a - zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dotyczy to w takim samym zakresie elementów przedmiotowych jak i podmiotowych sprawy administracyjnej. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia skonstruowanego zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że ustalenia stanowiące podstawę faktyczną kontrolowanego rozstrzygnięcia zostały przyjęte bez naruszenia przywołanych przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organy, z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej, zgromadziły bowiem wystarczający materiał dowodowy dla poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych dla załatwienia sprawy oraz dokonały właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Materiał ten pozwala na określenie zakresu wykonanych robót budowlanych i dokonanie ich klasyfikacji. Znajdujące się w aktach sprawy dowody w postaci dwukrotnej kontroli nieruchomości, sporządzonych protokołów potwierdziły, że na poddaszu znajduje się aneks kuchenny połączony z pokojem i antresolą, a także łazienką dostępną z pokoju i doświetloną oknem połaciowym i nawietrzakiem. Na tej kondygnacji istnieją instalacje wod.-kan. i elektryczna, podejście pralki, umywalka, toaleta, kabina prysznicowa. Aneks kuchenny został zaopatrzony w meble kuchenne, kuchenkę elektryczną dwupalnikową z okapem; pokój został umeblowany, natomiast oględziny wykazały brak kratek wentylacyjnych. Wysokość pokoju do stropu z antresolą 2,5 m., z maksymalną wysokością antresoli do kalenicy ok. 2,55 m. Balustrada antresoli o wys. 1 m. Na antresolę prowadzą schody drabiniaste. Lokal w poddaszu na ścianach ma ściany pomalowane z płytkami w łazience na ścianach i podłodze; na pozostałej powierzchni podłóg panele. Jak zaobserwowano roboty budowlane nie wskazują na nieprawidłowości. Sporządzono dokumentację fotograficzną, potwierdzającą wykonanie robót w całości, które K. W. uznał za niezagrażające konstrukcji budynku. Poprzedni współwłaściciel nieruchomości Ł. S. przyznał, że to on na przełomie czerwca i lipca 2017 r. wykonał roboty budowlane w poziomie poddasza budynku. Co istotne w kontekście zarzutów skargi Ł. S. przyznał, że nie uzyskał ani pozwolenia na wykonanie tych robót, ani nie dokonał ich zgłoszenia. Co równie istotne z akt wynika, że M. S. dodał, że: "wszystkie opisane roboty w częściach wspólnych zostały wykonane bez zgody, (a wręcz- przyp. sądu) przy sprzeciwie współwłaściciela". Dodatkowo akta wskazują, że dnia 16 stycznia 2018 r. do PINB wpłynęło stanowisko uczestników postępowania, w którym zaznaczyli, że nie wyrażali zgody na przebudowę części poddasza. Kontrola budynku, która została przeprowadzona w 2018 r. wykazała zmiany w wyglądzie lokalu na poddaszu. Został wykonany przewód wentylacyjny wyprowadzony ponad dach z budynku. W poddaszu budynku w przebudowie usunięto schody prowadzące na antresolę. W suficie w pokoju z aneksem kuchennym zainstalowano kratkę wentylacyjną. W drzwiach do łazienki w lokalu wykonano nawiew, a ściana kominowa łazienki została także wyposażona w kratkę wentylacyjną.

W związku z tym co powyżej należy wskazać, że w postępowaniu naprawczym istotne znaczenie ma wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością w procesie budowlanym. Jest to warunek zalegalizowania robót budowlanych w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądowe w którym utrwalony jest pogląd, że w postępowaniu naprawczym organy powinny m.in. weryfikować prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyroki NSA: z 18 lipca 2018 r., II OSK 2066/16; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 520/19 - CBOSA). Nie ma bowiem podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyroki NSA: z 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11; z 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11; z 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12; z 13 marca 2013 r., II OSK 2180/11; z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1900/12; z 6 marca 2014 r., II OSK 2426/12; z 22 sierpnia 2014 r., II OSK 490/13; z 31 marca 2015 r., II OSK 2079/13). Pogląd powyższy nie stoi w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, według której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotą tej uchwały jest bowiem to, iż w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 tej ustawy nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1900/12). Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek - to jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Niedopuszczalna w państwie prawnym jest zaś sytuacja, gdy naruszenie przepisów prawa, to jest jak w niniejszej sytuacji - przebudowa części obiektu budowalnego powoduje po stronie łamiącego prawo inwestora sytuację prawną korzystniejszą niż gdyby działał w sprawie legalnie (zob. np. motywy wyroku NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 243/17 i powołane tam orzecznictwo - CBOSA).

Ponadto, jak podkreśla się w orzecznictwie, zbadanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor realizuje prawo zabudowy, o którym mowa w art. 4 Prawa budowlanego, na nieruchomości do której ma tytuł prawny uprawniający do wykonywania robót budowlanych (tak wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r., II OSK 1290/14; zob. też uzasadnienie wyroku NSA z 28 października 2015 r., II OSK 435/14). W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie budzi wątpliwości, że skarżąca jest jedynie współwłaścicielką nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym dwulokalowym, przy czym poza wyodrębnionymi lokalami w pozostałym zakresie nieruchomość stanowi współwłasność jej i uczestników postępowania. W świetle powyższego stwierdzić należy, że kwestia ustalenia, czy skarżąca (a właściwie jej poprzednik prawny) posiadał, a skarżąca posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymaga uwzględnienia przepisów dotyczących zarządu przedmiotem współwłasności. Zgodnie z art. 200 Kodeksu cywilnego każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną. Współdziałanie to obejmuje podejmowanie decyzji o dokonywanych czynnościach dotyczących rzeczy wspólnej. Czynności te ustawodawca dzieli na: czynności zwykłego zarządu i przekraczające zwykły zarząd. Czynnością zwykłego zarządu będzie czynność polegająca na załatwianiu bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego jej przeznaczenia. Natomiast za czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu należy uznać czynności rozporządzenia (zbycia i obciążenia) rzeczą wspólną, zmiany przeznaczenia rzeczy, sposobu gospodarowania rzeczą, inwestycji współwłaścicieli na tą rzecz itp. Do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli (art. 201 k.c.) zaś do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.). Jak zasadnie stwierdziły organy obu instancji, przebudowa budynku obejmująca ingerencje w części wspólne (nawet wyodrębnione do wyłącznego korzystania) części strychu (wydzielenie za pomocą ścian działowych dodatkowego pokoju, kuchni i łazienki, wyposażenie ich w odpowiednie urządzenia sanitarne i przyłączenie instalacji gazowej i wodno-kanalizacyjnej oraz oddzielenie części strychu od klatki schodowej) stanowiły czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu. W orzecznictwie wyrażane jest stanowisko w myśl którego "przebudowa" obiektu budowlanego przekracza zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Jedynie bowiem załatwianie bieżących spraw związanych z normalną eksploatacją rzeczy i utrzymywaniem jej w stanie niepogorszonym stanowi czynności zwykłego zarządu, pozostałe zaś należy uznać za czynności przekraczające ten zakres. "Przebudowa" odmiennie niż "remont" nie jest elementem normalnej eksploatacji budynku i nie służy utrzymaniu go w stanie niepogorszonym, lecz zmianie jego parametrów użytkowych (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., II OSK 243/17, CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd zaakceptował wynikające z zaskarżonej decyzji stanowisko, że opisane roboty budowlane wykonane w części strychu, nie stanowiły robót związanych z utrzymaniem budynku w stanie niepogorszonym ani też robót związanych z jego bieżącą, zwykłą eksploatacją. W konsekwencji nie można podzielić zarzutów skargi, że współwłaściciel nie musiał legitymować się zgodą współwłaścicieli na wykonanie opisanych robót budowlanych i że stanowiły one czynność zwykłego zarządu mieszczącą się w ramach podziału do korzystania (quoad usum). Charakter wykonanych przez poprzednika skarżącej robót budowlanych wymagał zgody wszystkich współwłaścicieli na zasadzie art. 199 k.c. i trafnie PINB wzywał do przedłożenia takiej zgody. Zgoda taka musi być przy tym wyrażona w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana (zob. wyrok NSA z 3 marca 2020 r., II OSK 190/19 - publ. CBOSA). Należy także zaznaczyć, że organy nie kwestionowały faktu wyłącznego korzystania przez skarżącą ze strychu. Fakt ten jednak nie przesądza o przysługującym jej prawie do podejmowania względem części budynku powierzonej do wyłącznego korzystania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, do której należy zaliczyć przebudowę budynku. Sąd podkreśla, że podział quoad usum, z natury swej rodzi jedynie skutki w sferze obligacyjnej i nie zmienia stosunków własnościowych - w tym przypadku nie powoduje więc, że część strychowa przyznana do wyłączonego korzystania właścicielom lokalu nr [...] przestaje być częścią wspólną. W konsekwencji umowa między współwłaścicielami, czy też orzeczenie sądu o podział nieruchomości do wyłącznego korzystania (podział quoad usum) jako źródło stosunku obligacyjnego, niezmieniającego stosunku współwłasności i niewywołującego skutków prawnorzeczowych, nie przyznaje poszczególnym współwłaścicielom prawa do dysponowania na cele budowlane fizycznie wydzieloną i będącą w ich wyłącznym posiadaniu częścią nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., II OSK 1869/06, LEX nr 338967), chyba że zawiera postanowienia, które w sposób wyraźny i precyzyjny, przyznają danemu współwłaścicielowi uprawnienie do wykonywania robót budowlanych określonego rodzaju i w określonym zakresie co do wydzielonej części nieruchomości. Brak tego rodzaju postanowień w umowie/orzeczeniu o podział quoad usum, skutkuje niemożnością uznania tej okoliczności za źródło uprawnień współwłaściciela do samodzielnego dysponowania na cele budowlane fizyczną częścią nieruchomości przydzieloną mu do wyłącznego korzystania. Ponieważ - jak wcześniej wywiedziono - dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (także w zakresie jej fizycznie wydzielonej części w ramach umowy o podział quoad usum) stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, dlatego stosownie do treści art. 199 k.c. do podjęcia tego rodzaju czynności koniczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w braku tej zgody, współwłaściciele których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać upoważnienia do jej dokonania przez sąd powszechny. Ponieważ (jak wskazują akta) skarżąca wystąpiła do sądu o następcze przyzwolenie, ale nie dysponowała odpowiednim udziałem we współwłasności, nie otrzymała żądanej zgody. Z materiału dowodowego wynika niedwuznacznie, że skarżąca (ani jej poprzednik prawny) nie dysponowali i nie dysponują zgodą współwłaścicieli na wykonanie w budynku robót przekraczających zakres zwykłego zarządu w zakresie przebudowy, tak więc organy miały podstawy przyjąć, że nie została spełniona zasadnicza przesłanka umożliwiająca legalizację samowolnych robót w prowadzonym postępowaniu naprawczym. W tych okolicznościach, wobec braku zgody współwłaścicieli na przeprowadzone roboty budowalne jedyną możliwą decyzją było wydanie przez organ rozstrzygnięcia restytucyjnego z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc nakazującego doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Nie do zaakceptowania jest pogląd, że dopuszczalne byłoby zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Nie można zapominać, że istotą postępowania naprawczego prowadzonego w trybie przepisów art. 50-51 p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do "stanu zgodnego z prawem". Pod tym pojęciem należy rozumieć stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami p.b. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 grudnia 2016, II OSK 817/15, jeśli realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 p.b., powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 k.c. Skoro warunkiem wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wymaga uprzedniego wykazania przez inwestora, będącego współwłaścicielem nieruchomości, prawa do dysponowania nią na cele budowlane. Z tych powodów argumentacja skargi i jej zarzuty nie mogły skutecznie prowadzić do podważenia oceny organów, które niewadliwie stwierdziły, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 p.b., nie mogą uchylić się od zbadania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Marginalnie dodać można, że prawidłowo organy skierowały decyzje do obecnej współwłaścicielki nieruchomości, bowiem inwestor, po sprzedaży lokalu i udziału w nieruchomości nie mógł by wykonać nałożonego obowiązku, a także przypomnieć, że Miejski Konserwator Zabytków, po dokonanej analizie robót budowlanych stwierdził, że montaż okien połaciowych nie zdegradował walorów zabytkowych budynku przy ul. [...] we W. Także zarzut naruszenia zasady reformationis in peius nie może odnieść zamierzonego skutku, bowiem zgodnie z jednoznacznym stanowiskiem orzecznictwa sądów administracyjnych w przypadku uchylenia decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie można mówić o naruszeniu tej zasady.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.