Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2275/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 63 § 3, art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 73 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3429/18 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 października 2018 r. nr 4352/2018 w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od W. P. na rzecz Prezydenta [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3429/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 24 października 2018 r., nr 4352/2018, w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 8 marca 2018 r., Nr 87/BM/WWO/DW/2018. Wyrok ten, podobnie jak i inne przywołane niżej wyroki sądów administracyjnych, dostępny jest w internetowej bazie orzeczeń - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 24 października 2018 r., znak: SPN-III.7534.3.92.2018.EK2, Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121, dalej jako: "u.g.n."), po rozpatrzeniu odwołania W. P. od decyzji Prezydenta [...] z 8 marca 2018 r., nr 87/BM/WWO/DW/2018, odmawiającej wypłaty odszkodowania w udziale 1/6 części za nieruchomość położoną w [...] w [..]zajętą pod część ul. P[...], stanowiącej dz. ew. nr [...] o pow. [...] m z obrębu [...] pochodzącą z księgi wieczystej KW Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy powołał się na treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jednocześnie, stosownie do treści art. 73 ust. 4 ww. ustawy, odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 i 2, jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości.

Organ wskazał, że w dniu 29 grudnia 2005 r. J. D. P., H. K., Z. B. oraz w dniu 30 grudnia 2005 r. H. Z. wystąpiły z wnioskiem o odszkodowanie za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Wnioski w przedmiotowym postępowaniu złożone zostały w terminie określonym przez art. 73 ust. 4 ww. ustawy.

Prezydent m.st. Warszawy rozpatrując niniejszą sprawę do udziału [...] części nieruchomości z wniosku z 29 grudnia 2005 r. H. K., Z. B. oraz z 30 grudnia 2005 r. H. Z. wydał decyzję z 31 sierpnia 2017 r., nr [...], przyznającą odszkodowanie za grunt oznaczony jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. Natomiast odnośnie wniosku z 29 grudnia 2005 r. w części dotyczącej J. P. pozostawiono wniosek do osobnego rozstrzygnięcia, z uwagi na podpis złożony na wniosku, różniący się znacznie od jej podpisów składanych na innych pismach w obecności pracowników urzędu. W konsekwencji ww. wątpliwości organu na zlecenie Urzędu [...] Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa przeprowadzone zostały badania pismoznawcze. W opinii z 27 października 2017 r., Nr [...], wykonanej przez biegłego sądowego z zakresu badań dokumentów i pisma ręcznego T. Ł., w oparciu o metodę graficzno-porównawczą stosowaną w analizie pisma ręcznego i podpisów, stwierdzono, że podpis "J. P." figurujący pod treścią wniosku z 29 grudnia 2005 r. kierowanego do Urzędu [...], Biura Gospodarki Nieruchomości Skarbu Państwa nie został nakreślony przez J. P..

Pismem z 13 grudnia 2017 r. W. P. poinformował, że 9 grudnia 2017 r. J. D. P. zmarła. Wcześniej, pismem z 24 listopada 2017 r. została ona zawiadomiona przez organ I instancji o możliwości składania ewentualnych dodatkowych pisemnych wyjaśnień i wniosków oraz zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. W odpowiedzi pismem z 7 grudnia 2017 r. J.P. zwróciła się do organu I instancji z prośbą o przedłużenie terminu do zapoznania się z aktami sprawy, wniosła o doręczenie opinii grafologa oraz oświadczyła, że kwestionowany przez urząd podpis złożyła osobiście, jak również wniosła o przeprowadzenie postępowania dowodowego z zakresie oceny, czy choroba nowotworowa (przerzuty do mózgu) może spowodować wyraźną zmianę w sposobie składania podpisu.

W świetle powyższego organ I instancji rozstrzygnął o odszkodowaniu na rzecz spadkobierców J. P., jednakże z uwagi na okoliczności zaistniałe w niniejszej sprawie, organ ten uznał, że ww. osobie nie można przyznać odszkodowania z uwagi na brak oryginalnego podpisu pod przedmiotowym wnioskiem.

Stanowisko to podzielił organ odwoławczy, który dodatkowo za nietrafny uznał zarzut zawarty w odwołaniu, że organ I instancji nie wykonał obowiązku zawartego w art. 64 § 2 k.p.a stanowiącego, że jeżeli podanie nie spełniało innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należało wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Organ uznał, że wniosek nie zawierał braków, bowiem został podpisany. Jednocześnie organ II instancji nie zgodził się z tezą zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 316/17, przytoczonym przez Skarżącego, w którym Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy skarżący wniósł odwołanie bez złożenia pod nim własnoręcznego podpisu, organ winien był wezwać go w trybie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. do usunięcia w terminie 7 dni tego braku formalnego, poprzez jego podpisanie, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W ocenie organu powinność podjęcia powyższego dotyczy sytuacji, w której wniosek nie zawiera żadnego podpisu, a nie gdy wniosek został podpisany, jednakże sam podpis został sfałszowany. Ponadto odwołujący się nie negował ustaleń dokonanych przez organ I instancji zawartych w zaskarżonej decyzji w oparciu o opinię biegłego grafologa.

Powyższa decyzja Wojewody Mazowieckiego z 24 października 2018 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez W. P., który zarzucił zaskarżonej decyzji:

- rażące naruszenie prawa, w szczególności 79 k.p.a., polegające na niedoręczeniu stronie dowodu w postaci opinii biegłego, w którym stwierdzono, że podpis nie został złożony przez J. P.,

- naruszenie art. 64 § 2 w związku z art. 7 k.p.a. przez jego niezastosowanie do sprawy w sytuacji, w której organ stwierdził brak formalny wniosku (brak podpisu strony),

- naruszenie art. 7 k.p.a., przez pominięcie wyjaśnień strony o śmiertelnej chorobie J. P., która była przyczyną zmiany sposobu podpisywania się oraz oświadczenia, w którym potwierdziła, że podpis złożony na wniosku z 29 grudnia 2005 r. był jej podpisem.

W uzasadnieniu skarżący powołał się na treść art. 64 § 2 k.p.a. oraz ponownie przywołał pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w Białymstoku z 29 czerwca 2017 r. II SA/Bk 316/17. W ocenie skarżącego, skoro organ stwierdził, że podpis J. P. został sfałszowany, ale nie ustalił, kto tego dokonał, to wskazuje to na istotny brak w postępowaniu dowodowym. Ponadto organ pominął wyjaśnienia strony, że zmiana podpisu wynikała wyłącznie z choroby nowotworowej mózgu, a także oświadczenie J. P., że kwestionowany podpis złożyła osobiście i potwierdza, że jest to jej podpis.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji.

We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 8 marca 2018 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji dostrzegł, że w niniejszej sprawie organy obu instancji przyjęły, że skoro z opinii biegłego sądowego z zakresu badań dokumentów i pisma ręcznego T. Ł. z 27 października 2017 r., wynika, że podpis "J. P." złożony pod wnioskiem z 29 grudnia 2005 r. nie został nakreślony przez J. P., to należało konsekwentnie przyjąć, że w niniejszej sprawie nie został skutecznie złożony wniosek właściciela nieruchomości w terminie do 31 grudnia 2005 r. według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. W związku z tym brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stanowisko takie należało uznać za błędne. W szczególności należy podkreślić, że organy pominęły w niniejszej sprawie treść oświadczenia złożonego przez J. D. P. z 7 grudnia 2017 r. (data wpływu do organu - 11 grudnia 2017 r.), a zatem sporządzonego na 2 dni przed śmiercią wnioskodawczyni, w którym jednoznacznie wskazuje ona i potwierdza, że kwestionowany podpis złożyła osobiście, zaś ewentualne zmiany w charakterze podpisu wynikają z choroby nowotworowej, z przerzutami do mózgu, na dowód czego przedstawiła zaświadczenie lekarskie ze Stowarzyszenia [...] z 7 grudnia 2017 r. W związku z powyższym wnioskodawczyni jednoznacznie potwierdziła dokonaną czynność złożenia wniosku wskazując, że wniosek ten jest jej własnym pismem.

Abstrahując od ewentualnego wpływu zaawansowanej choroby nowotworowej na charakter pisma wnioskodawczyni, którego na obecnym etapie nie sposób ustalić, ale też wykluczyć, zdaniem Sądu I instancji należy przyjąć, że J. P. jednoznacznie potwierdziła treść złożonego wniosku i czynność dokonaną przed organem administracji publicznej w dniu 29 grudnia 2005 r. Sąd nie zgodził się z wykładnią art. 63 § 3 k.p.a. zaprezentowaną przez organ I instancji i Wojewodę Mazowieckiego. Zgodnie z tym przepisem podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego, jednakże gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Stosownie do przepisu art. 64 § 1 k.p.a. jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2).

W ocenie Sądu I instancji obowiązek organu polegający na wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku pojawia się zarówno wówczas, gdy wniosek nie jest w ogóle podpisany, jak i wtedy, gdy zawiera wprawdzie podpis, jednakże z ustaleń wynika, że nie jest to oryginalny podpis strony (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1252/18). Przyjęcie odmiennej interpretacji stawiałoby w lepszej sytuacji procesowej stronę, która złożyła podanie w ogóle bez podpisu, w stosunku do podmiotu, który składa podanie wprawdzie opatrzone podpisem, ale który okazuje się nie być oryginalnym podpisem strony. W niniejszej sprawie taka wykładnia doprowadziła do sytuacji, w której organy prowadząc postępowanie blisko 12 lat po złożeniu wniosku w sprawie odszkodowania, po ustaleniu, że podpis złożony na wniosku nie należy do strony, odmawiają ustalenia prawa do odszkodowania bez wzywania do uzupełnienia braków formalnych podania złożonego w terminie określonym w ustawie.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Prezydent [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając wyrokowi:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 63 § 3 k.p.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność wzywania do uzupełnienia braków formalnych podania J. P. złożonego w dniu 29 grudnia 2005 r. o przyznanie odszkodowania za grunt oznaczony jako działka nr 34/1 o pow. [...] m2 z obrębu [...], w [...] części, a zajęty pod część ul. P. W., podczas gdy Prezydent [...] jako organ I instancji oraz Wojewoda M[...] jako organ II instancji w sposób jednoznaczny nie budzący wątpliwości ustalili i potwierdzili, że podpis na podaniu o odszkodowanie nie pochodził od osoby uprawnionej, co w trakcie postępowania stwierdził w opinii z 27 października 2017 r. T. Ł. biegły sądowy z zakresu badań dokumentów i pisma ręcznego,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), polegające na błędnym przyjęciu, że zostały spełnione przesłanki do merytorycznego rozpoznania wniosku J. P. z 29 grudnia 2005 r.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że można wzywać do uzupełnienia braku formalnego podania, jeżeli pismo nie zawiera podpisu osoby wnoszącej podanie. Z kolei, gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie za nią podpisuje inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu.

W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, taka sytuacja nie miała miejsca. Jednoznacznie ustalono, że podanie o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zawierało podpis. W wyniku przeprowadzonych czynności dowodowych jednoznacznie ustalono, w sposób nie budzący wątpliwości, że nie był to podpis J. P. . Nie sposób w tej sytuacji przyjąć, że podanie o odszkodowanie wniosła J. P. Podanie wniosła bowiem nieznana osoba podszywająca się pod J. P. Na podaniu z 29 grudnia 2005 r. brak jest także wzmianki, że czyni to inna osoba w imieniu J. P.

W podsumowaniu skarżący kasacyjnie stwierdził, że J. P. nie złożyła wniosku o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W konsekwencji okoliczność ta mogłaby być podstawą do złożenia przez nią dodatkowego wniosku o odszkodowanie, nie zaś wzywanie do uzupełnienia braku formalnego wniosku, który został złożony przez nieznaną osobę.

Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i dlatego została uwzględniona.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów.

Skarżący kasacyjnie uważa za błędne stanowisko Sądu I instancji, że obowiązek organu polegający na wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku pojawia się zarówno wówczas, gdy wniosek nie jest w ogóle podpisany, jak i wtedy, gdy zawiera wprawdzie podpis, jednakże z ustaleń wynika, że nie jest to oryginalny podpis strony. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to zdaniem Sądu I instancji, że organy prowadząc postępowanie blisko 12 lat po złożeniu wniosku w sprawie odszkodowania, po ustaleniu, że podpis złożony na wniosku nie należy do strony, odmawiają ustalenia prawa do odszkodowania bez wzywania do uzupełnienia braków formalnych podania złożonego w terminie określonym w ustawie naruszając w ten sposób art. 63 § 3 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a., a dodatkowo art. 7 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na zastosowanie art. 9a u.g.n. w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie w sytuacji, gdy podanie o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zawierało podpis, jednakże ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, że nie był to podpis J. P., to oznacza to, że J. P. nie złożyła wniosku o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W takiej sytuacji mogłaby ona złożyć dodatkowy wniosek o odszkodowanie. Nie ma natomiast podstaw do wzywania przez organ do uzupełnienia braku formalnego wniosku, który został złożony przez nieznaną osobę.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione na piśmie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu.

Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Z art. 63 § 3 k.p.a. wynika, że podpis wnoszącego podanie na piśmie jest obligatoryjnym elementem podania. Podania w postaci papierowej są opatrywane nakreślonym własnoręcznie przez wnoszącego podanie. Nie jest podpisem własnoręcznym ani wydruk maszynowy (komputerowy) imienia i nazwiska wnoszącego podanie, ani tzw. faksymile podpisu, czyli odcisk pieczęci z kopią wzoru podpisu wnoszącego podanie. Ponadto podpis powinien być językowym znakiem graficznym (tuszowy odcisk palca nie jest podpisem) oraz musi być złożony w sposób zapewniający należyty stopień utrwalenia (odpowiednim środkiem pisarskim). Podpis nieczytelny powinien być złożony w formie zwykle używanej przez osobę składającą podpis.

Niezłożenie własnoręcznego podpisu na podaniu składanym na piśmie oznacza, że brak podpisu na podaniu. Nie ma przy tym znaczenia, czy na podaniu nie ma jakiegokolwiek podpisu, czy też jest podpis, który nie jest jednakże podpisem własnoręcznym. W każdym takim przypadku brak podpisu na podaniu jest uzupełniany w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., a zatem poprzez wezwanie wnoszącego podanie do uzupełnienia braku, to jest podpisanie podania.

Z art. 63 § 3 k.p.a. wynika wprost, że podpis na podaniu powinien być złożony przez wnoszącego podanie. Jedynie w przypadku, gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Jeżeli zatem podanie zostało opatrzone własnoręcznym podpisem i nie ma wzmianki o podpisaniu go przez inną upoważnioną osobę, to podpis powinien zostać złożony przez tę osobę, której dane osobowe zostały wskazane w podaniu jako wnoszący podanie. Należy w tym miejscu podkreślić, że również w przypadku prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia należy podpisać się swoim imieniem i nazwiskiem z dopiskiem dotyczącym upoważnienia.

Podpisanie się nie swoim imieniem i nazwiskiem, nawet za zgodą tej osoby, której imię i nazwisko zostało zawarte w podpisie, stanowi przestępstwo fałszerstwa dokumentu, o którym mowa w art. 270 § 1 kodeksu karnego. Nie wnikając w tym miejscu w kwestie odpowiedzialności karnej za fałszerstwo podpisu należy stwierdzić, że podanie o wszczęcie postępowania opatrzone sfałszowanym podpisem strony nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania. Takie podanie nie pochodzi bowiem od uprawnionego podmiotu. Nie pochodzi ono również od osoby upoważnionej do działania w imieniu uprawnionego podmiotu, bowiem osoba podpisana pod nim nie powołuje się na działanie z upoważnienia uprawnionego podmiotu.

Należy również zauważyć, że możność potwierdzenia przez mocodawcę czynności wniesienia podania dokonanej przez osobę nie okazującą pełnomocnictwa nie jest aktualna w sytuacji, gdy zostaje sfałszowany podpis mocodawcy. Mocodawca może bowiem potwierdzić wyłącznie czynność dokonaną przez pełnomocnika lub przez osobę działającą bez pełnomocnictwa, ale nie może uznać sfałszowanego podpisu za własny podpis. Sanowanie w taki sposób fałszerstwa podpisu nie jest dopuszczalne.

Konkludując, podanie o wszczęcie postępowanie opatrzone sfałszowanym podpisem strony nie jest obarczone brakiem formalnym, bowiem zawiera podpis, co oznacza, że nie ma podstaw do wzywania strony do uzupełnienia braku formalnego. Skoro jednak nie jest ono opatrzone podpisem strony, to podanie takie nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możności sanowania takiego naruszenia prawa. Nie można przy tym porównywać tego rodzaju sytuacji z sytuacją, gdy złożono podanie bez podpisu. W tej drugiej sytuacji nie dochodzi mianowicie do popełnienia przestępstwa.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że oświadczenie złożone przez J. P. z 7 grudnia 2017 r. nie może stanowić dowodu dezawuującego opinię biegłego sądowego z zakresu badań dokumentów i pisma ręcznego T. Ł. z 27 października 2017 r. Sfałszowany podpis pozostaje podpisem sfałszowanym pomimo oświadczenia J. P., że uznaje ten podpis za własny.

Jeżeli przyjąć za prawdziwą tezę prezentowaną przez Skarżącego, że zmiana podpisu wynikała z choroby nowotworowej mózgu, na którą cierpiała J. P., to wydaje się zasadne oczekiwanie, że wpływ tej choroby na sposób podpisywania się przez J. P., powodujący zmianę podpisu, powinien być zauważalny w końcowym okresie życia J. P. Z opinii biegłego wynika jednakże, że J. P. w okresie dwóch lat poprzedzających jej zgon podpisywała się w niezmieniony sposób. Biegły wskazał mianowicie, że materiał porównawczy stanowi pięć podpisów na dokumentach znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy składanych w latach 2016-2017. Biegły w opinii stwierdził w odniesieniu do podpisów J. P. z materiału porównawczego: "Cały materiał porównawczy probantki ukazuje stabilność i powtarzalność stosowanych przez nią rozwiązań graficznych. Posiada utrwalone w procesie pisania cechy indywidualne o charakterze nawykowym. Cechuje go naturalność i swoboda kreślenia Nie stwierdzono w jego obrębie symptomów mogących świadczyć o ewentualnych próbach celowej deformacji własnego grafizmu przez osobę kreślącą. Materiał ten jest wystarczająco obszerny i reprezentatywny."

Z kolei porównując podpis na podaniu z 29 grudnia 2005 r. oraz podpisy składane w latach 2016-2017 biegły stwierdził, że istnieją ewidentne różnice między materiałem porównawczym a materiałem dowodowym, dotyczące m.in. takich cech jak:

a) cechy syntetyczne, do których należą:

- ogólny obraz podpisów,

- poziom staranności,

- klasa pisma.

b) cechy topograficzne, w a tym:

- układ znaków i gramm względem siebie,

- kształty linii wyrazów,

- odstępy między znakami,

- kierunki linii podstawowych i przykrywowych,

c) motoryka kreślenia, a w szczególności:

- dynamika pisania,

- impuls,

- cieniowanie linii graficznej,

d) wartości mierzalne:

- proporcje wysokości elementów nadlinijnych i podlinijnych do wysokości znaków pisma śródlinijnego,

- kąt nachylenia pisma,

- rozpiętość kreślenia,

e) cechy konstrukcyjne:

- budowa znaków "P", "y", "t," "k", "w", "s", "a", "J", "n", "i",

- wiązania międzyliterowe.

Biegły nie wskazał na jakiekolwiek podobieństwo co do którejkolwiek z cech podpisu.

Powyższe ustalenia stały się podstawą do jednoznacznego stwierdzenia przez biegłego, że podpis na podaniu z 29 grudnia 2005 r. nie został złożony przez J. P.

Skarżący zarzuca, że opinia biegłego nie została doręczona stronie, jednakże nie wskazuje, jaki miało to wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji zasadnie organy przyjęły, że nie można przyznać spadkobiercom J.P. odszkodowania z uwagi na brak oryginalnego podpisu pod wnioskiem o odszkodowanie. Na organach nie ciążył obowiązek ustalenia, kto dopuścił się sfałszowania podpisu J. P. Organy prawidłowo również uznały, że nie ma podstaw do wezwania strony w trybie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. do usunięcia w terminie 7 dni braku formalnego, poprzez podpisanie wniosku o odszkodowanie, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Sąd I instancji naruszył zatem art. 63 § 3 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie przyjmując, że na organach w przedmiotowej sprawie spoczywał obowiązek wzywania do uzupełnienia braków formalnych podania J. P. złożonego w dniu 29 grudnia 2005 r. o przyznanie odszkodowania, a równocześnie przyjmując, że zostały spełnione przesłanki do merytorycznego rozpoznania wniosku J.P. z 29 grudnia 2005 r. W konsekwencji Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 8 marca 2018 r. i wskazując, że Prezydent [...] zobowiązany będzie do merytorycznego rozpoznania wniosku J. P. z 29 grudnia 2005 r.

Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składają się uiszczony wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).