Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 485/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 68 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2389
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii - t.j.
article: art. 281 ust. 1 art. 302 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 54
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
article: art. 145 par. 1 par. 1 lit. a par. 3 art. 15,200,205 par. 2 art. 206
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska, asesor WSA Aneta Żak, Protokolant st. sekr. sąd. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi Z. z siedzibą w D. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 18 grudnia 2023 r. nr DKO-WOPN.401.399.2023.amz w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Z. z siedzibą w D. kwotę 110 000 (sto dziesięć tysięcy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z. z siedzibą w D. (dalej: "skarżący", "Związek") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ", "organ odwoławczy") z [...] grudnia 2023 r., w której utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "[...] WIOŚ" lub "organ I instancji") z [...] sierpnia 2023 r. wymierzającą za okres od 18 stycznia 2019 r. od 31 grudnia 2019 r. administracyjną karę pieniężną w wysokości 15 775 616 zł za naruszenie warunków decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2015 r., zmienionej kolejnymi decyzjami, w zakresie określającym miejsce i sposób magazynowania odpadów, wymaganych przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, co do rodzaju i sposobów magazynowania odpadów.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

[...] WIOŚ decyzją z [...] grudnia 2022 r., wydaną w związku z wynikami kontroli przeprowadzonej od 19 listopada 2018 r. do 17 stycznia 2019 r., ustalił dla Związku wymiar biegnącej kary pieniężnej od 18 stycznia 2019 r. w wysokości 45 332,23 zł/dobę za magazynowanie 2666,602 Mg odpadów o kodzie 19 12 12 z naruszeniem warunków decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2015 r., zmienionej kolejnymi decyzjami (pozwolenia zintegrowanego), określił (w tabeli) nowe wymiary kary biegnącej w kolejnych terminach do 31 grudnia 2019 r. Następnie GIOŚ, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od ww. decyzji [...] WIOŚ, decyzją z [...] maja 2023 r., uchylił zaskarżoną decyzję i określił wymiar biegnącej kary pieniężnej od 18 stycznia 2019 r. w wysokości 45 332,23 zł/dobę. Na powyższą ostateczną decyzję GIOŚ - Związek wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która została oddalona wyrokiem z 19 października 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1532/23 (dalej w skrócie: "wyrok").

W związku z nieusunięciem ww. naruszenia do 31 grudnia 2019 r. oraz stwierdzanym w kolejnych latach i dokumentowanym podczas kolejnych kontroli w miejscu prowadzenia działalności faktem magazynowania odpadów o kodzie 19 12 12 z naruszeniem warunków pozwolenia zintegrowanego [...] WIOŚ pismem z 3 lipca 2023 r., zawiadomił Z. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kary pieniężnej za okres od 18 stycznia do 31 grudnia 2019 r. i poinformował o możliwości składania uwag i wyjaśnień do toczącego się postępowania.

Z. pismem z 11 lipca 2023 r. wniósł o odstąpienie w całości od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na całkowite usunięcie przyczyn wymierzenia kary przed wydaniem decyzji o karze biegnącej. Podniósł ponadto, że jej wymierzenie nie będzie stanowiło wymiaru prewencyjnego, a jedynie doprowadzi Z. do utraty płynności finansowej, w tym do likwidacji Z., a w konsekwencji do pozbawienia 17 gmin członkowskich instalacji do zagospodarowania odpadów.

[...] WIOŚ po przeprowadzeniu postępowania decyzją z [...] sierpnia 2023r., wymierzył Z. za okres od 18 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. administracyjną karę pieniężną w wysokości 15 775 616 zł. Organ I instancji wskazał, że wymierzenie kary jest obligatoryjne. Z. w kolejnych latach (2020-2023) permanentnie naruszał prawo przez magazynowanie odpadów o kodzie 19 12 12 wbrew wymaganiom pozwolenia zintegrowanego. Organ I instancji podał, że z uwagi na zdefiniowane cele administracyjnej kary pieniężnej zawarte w art. 302 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska [(Dz. U. z 2024 r., poz. 54) – dalej: "p.o.ś."] w związku z art. 281 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 298 ust. 1 pkt 4 p.o.ś., wysokość kary w kwocie 15 775 616 ustalono w oparciu o ostateczną decyzję GIOŚ z [...] maja 2023 r. określającą karę biegnącą, tj. (45 332,23 zł x 348 dni). [...] WIOŚ uznał, że w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności pozwalające na odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, określone w art. 189f k.p.a.

Od przedmiotowej decyzji Z. wniósł odwołanie do GIOŚ. Ponadto pełnomocnik Zakładu wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazując, że ww. wyrok jest nieprawomocny i zadeklarował wniesienie skargi kasacyjnej od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie wskazano, że w sprawie istnieją przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. do odstąpienia od wymierzenia kary.

GIOŚ decyzją z 18 grudnia 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] WIOŚ z [...] sierpnia 2023 r.

Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania, organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie ma zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 302 ust. 1 p.o.ś. karę pieniężną za okres trwania naruszenia wojewódzki inspektor ochrony środowiska podejmuje na podstawie ostatecznych decyzji określających wymiar kary biegnącej, a w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja GIOŚ z [...] maja 2023 r. w przedmiocie określenia wymiaru biegnącej kary pieniężnej.

Po analizie zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Zdaniem GIOŚ, mając na uwadze brak usunięcia naruszenia do 31 grudnia 2019 r., co zostało potwierdzone podczas kontroli przeprowadzanych w kolejnych latach w przedmiotowym miejscu przez [...] WIOŚ i nie jest kwestionowane przez Z., organ I instancji był zobowiązany wydać na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. decyzję o wymierzeniu łącznej kary pieniężnej za magazynowane odpadów z naruszeniem warunków pozwolenia zintegrowanego w okresie od 18 stycznia do 31 grudnia 2019 r. Organ odwoławczy podkreślił też, że po zakończeniu przedmiotowej kontroli w dniu 18 stycznia 2019 r. Z. nie przekazał do [...] WIOŚ żadnych informacji o zmniejszeniu ilości odpadów magazynowanych z naruszeniem warunków posiadanego pozwolenia i w związku z tym faktem oraz wobec własnych ustaleń [...] WIOŚ wydał tylko jedną decyzję o karze biegnącej, tj. decyzję z [...] grudnia 2022 r., która następnie została zreformowana ww. decyzją GIOŚ z [...] maja 2023 r. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, decyzję o wymierzeniu kary za okres trwania naruszenia organ I instancji prawidłowo wydał w oparciu o ww. decyzję organu odwoławczego z [...] maja 2023 r., obliczając wysokość kary jako iloczyn kwoty kary biegnącej i ilości dób, w których trwało naruszenie.

Podkreślono, że przedmiotem postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 302 ust. 1 p.o.ś., co wynika bezpośrednio z brzmienia tego artykułu, jest jedynie ustalenie czasu trwania przekroczenia określonego w ostatecznej decyzji o karze biegnącej. W przedmiotowej sprawie czas trwania naruszenia nie był kwestią sporną.

GIOŚ ocenił, że zarzuty podniesione w odwołaniu, które są powtórzeniem argumentów zgłaszanych wcześniej w odwołaniu od decyzji o karze biegnącej, związane są z dokonaną przez Związek interpretacją przepisu art. 298 ust. 1 pkt 4 p.o.ś., jakoby przepis ten dotyczył jedynie odpadów zbieranych lub przetwarzanych, a nie miał zastosowania do odpadów wytwarzanych. GIOŚ stwierdził, że do powyższego zarzutu, który nie mógł mieć wpływu na wynik postępowania w sprawie ustalenia kary za okres trwania naruszenia (ze względu na brzmienie art. 302 ust. 1 p.o.ś.), szczegółowo ustosunkował się w ww. decyzji z [...] maja 2023 r. określającej karę biegnącą.

Organ odwoławczy podkreślił, że prawidłowość przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji o karze biegnącej potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w uzasadnieniu ww. wyroku oddalającego skargę Z., wskazał, co następuje: "Podnieść należy, że Sąd w całości podzielił ustalenia GIOŚ wyrażone w zaskarżonej decyzji, że wskazana przez skarżącego interpretacja przepisów p.o.ś. nie jest właściwa. Przede wszystkim Sąd podziela stanowisko, że art. 202 ust. 4 p.o.ś.. jednoznacznie wskazuje, wbrew ocenie Strony, że określenie w pozwoleniu zintegrowanym warunków wytwarzania odpadów wymagane jest przepisami ustawy o odpadach".

Organ odwoławczy podtrzymał także stanowisko organu I instancji dotyczące braku możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 189f k.p.a. GIOŚ podał, że art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. zawiera warunek łączny (waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa), czyli dopiero wystąpienie obu przesłanek jednocześnie upoważnia organ do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Organ odwoławczy stwierdził, że druga z wymienionych przesłanek została spełniona, ponieważ Zakład zaprzestał magazynowania odpadów w przedmiotowym miejscu. Jednakże w ocenie GIOŚ w żadnym przypadku nie ma możliwości uznania naruszenia za znikome. Naruszenie dotyczyło bowiem ponad 2666 ton odpadów o kodzie 19 12 12 (inne odpady z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11) w postaci gąbek, tapicerek i elementów drewnianych magazynowanych niezgodnie z pozwoleniem w usypanej hałdzie na nieutwardzonym podłożu, poza wyznaczonym sektorem, przez 348 dni roku 2019. W kontekście rozważania przesłanki związanej ze znikomością naruszenia nie można było również pominąć faktu, że - jak sam skarżący wskazał w skardze na decyzję o karze biegnącej - odpady objęte karą kilkukrotnie się paliły, co musiało spowodować emisję niebezpiecznych substancji do środowiska (tym bardziej, że magazynowane były odpady z tworzyw sztucznych). Podkreślono przy tym, że Z. jest podmiotem profesjonalnie zajmującym się gospodarowaniem odpadami, w związku z czym miał pełną świadomość konieczności przestrzegania warunków posiadanego pozwolenia.

Zdaniem GIOŚ w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zaistniała również przesłanka odstąpienia od wymierzenia kary, o jakiej mowa w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem zaskarżona decyzja nie dotyczy zdarzenia, za które odwołującemu była już wymierzona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej. Ponadto w sprawie nie mógł zostać zastosowany art. 189f § 2 pkt 1 i 2 k.p.a., bowiem, w ocenie organu odwoławczego, odstąpienie od wymierzenia kary jest sprzeczne z celami nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, w tym doprowadzenia do poszanowania obowiązujących przepisów dotyczących gospodarowania odpadami, a ponadto ujawnienie naruszenia nastąpiło w wyniku kontroli przeprowadzonej z urzędu przez [...] WIOŚ. Organ odwoławczy nie znalazł też podstaw do zastosowania w sprawie art. 189f § 2 i 3 k.p.a., gdyż w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające zastosowanie tych przepisów, w których bez wymierzenia kary cele administracyjnej kary pieniężnej zostałyby zrealizowane. Z oczywistych względów w sprawie nie ma także zastosowania art. 189e k.p.a., bo naruszenie prawa nie nastąpiło w wyniku siły wyższej.

Mając natomiast na uwadze znaczną wysokość kary organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 315c p.o.ś. do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska, w związku z czym Z. może złożyć do [...] WIOŚ wniosek o zastosowanie jednej z ulg przewidzianych w ww. przepisach.

Zakład – reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym – w skardze na decyzję GIOŚ z 18 grudnia 2023 r. wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z [...] sierpnia 2023r.; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 3) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono wyłącznie argumentację dotyczącą zasadności wstrzymania w niniejszej sprawie wykonania zaskarżonej decyzji akcentując, że konieczność uiszczenia wymierzonej kary skutkowałby realną perspektywą likwidacji skarżącego.

GIOŚ - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 28 lutego 2024 r., wniesionym w sprawie zarejestrowanej w repertorium pod sygn. akt IV SPP/Wa 81/24, w którym pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie prawa pomocy, dodatkowo podniesiono zarzuty w stosunku do zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił organom: 1) naruszenie art. 68 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r., poz. 2383 z późn. zm.) w zw. z art. 281 ust. 1 i art. 302 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Skarżący podniósł, że skoro przedmiotem postępowania było wymierzenie kary za okres od 18 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r., to 3-letni okres przedawnienia przewidziany w ww. przepisie Ordynacji podatkowej rozpoczął swój bieg z końcem roku 2019 r. i upłynął z końcem 2022 r. Tymczasem decyzja organu I instancji została wydana 30 sierpnia 2023 r., a w konsekwencji doręczona skarżącemu po upływie terminu przedawnienia. W tych okolicznościach zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego obarczone są wadą uzasadniającą ich wyeliminowanie z obrotu prawnego;

2) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżącego w toku postępowania administracyjnego całkowicie pominięto fakt, że do dnia wydania rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego skarżąca usunęła istniejące w ocenie WIOŚ naruszenie. Rozpoznające sprawę organy zaniechały dokonania analizy, w jakim terminie ustało naruszenie, a nadto nie wykazały w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że naruszenie zarzucane skarżącemu trwało aż do 31 grudnia 2019 r.;

3) naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 i art. 189 f § 2 i § 3 k.p.a. Niezakwestionowany został fakt, że skarżący zaprzestał naruszania prawa, co potwierdził organ odwoławczy w treści swojej decyzji. Natomiast nieprawidłowo przyjęto, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma. Biorąc pod uwagę zakres działalności prowadzonej przez skarżącego, jak również jej istotność z punktu widzenia interesu społecznego, wystarczającym byłoby pouczenie - tym bardziej, że Z. usunął naruszenie;

4) naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia także wymogów przewidzianych w przywołanych regulacjach postępowania. Organ odwoławczy nie wskazał, w oparciu o jakie dowody przyjął, że naruszenie trwało od 18 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r., jak również nie wyjaśnił, jakie okoliczności zostały podjęte celem zweryfikowania ww. okoliczności. Ponadto GIOŚ w sposób lakoniczny i ogólnikowy odniósł się do wystąpienia przesłanek uzasadniających odstąpienie od nałożonej administracyjnej kary pieniężnej;

5) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem decyzja w przedmiocie wymierzenia kary biegnącej, bez której nie jest możliwe wymierzenie kary w niniejszym postępowaniu, nie jest prawomocna. Postępowanie sądowoadministracyjne pozostaje w toku z uwagi na wniesienie przez Zakład skargi kasacyjnej od ww. wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024, poz. 1267) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – dalej w skrócie: "p.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Nadto stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględnienia skargę na decyzję i ją uchyla, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd jeżeli stwierdzi podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd, dokonując kontroli decyzji z [...] lutego 2024 r. uznał, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego, a ponadto wobec ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 3 p.p.s.a. - postępowanie administracyjne podlegało umorzeniu. Należy jednak wskazać, że nie wszystkie zarzuty podniesione w niniejszym postępowaniu zasługiwały na uwzględnienie.

W ocenie Sądu niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w piśmie z 28 lutego 2024 r. (złożonym do sprawy IV SPP/Wa 81/24), tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji i decyzji organu I instancji przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad ogólnych i dowodowych postępowania administracyjnego. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organy wyczerpująco zebrały, a następnie rozpatrzyły całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie.

Bezsporne jest, że ostateczną decyzją z [...] maja 2023 r., GIOŚ ustalił dla skarżącej wymiar kary biegnącej w wysokości 45 332,23 zł za dobę za naruszenie warunków pozwolenia zintegrowanego określającego miejsce i sposób magazynowania odpadów, wymaganych przepisami ustawy o odpadach - co do rodzaju i sposobów magazynowania odpadów. W związku z nieusunięciem opisanego naruszenia do 31 grudnia 2019 r. oraz stwierdzanym i dokumentowanym w kolejnych latach magazynowaniem odpadów o kodzie 19 12 12 z naruszeniem warunków pozwolenia zintegrowanego, przyjęto że podstawę do nałożenia administracyjnej kary pieniężna winien stanowić okres od 18 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r.

W myśl art. 302 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska podejmuje, na podstawie ostatecznych decyzji określających wymiar kary biegnącej, decyzję o wymierzeniu kary za okres do dnia 31 grudnia każdego roku - jeżeli do tego dnia przekroczenie lub naruszenie nie zostało usunięte. Z zacytowanej normy wynika, że decyzja określająca wymiar kary biegnącej wiąże organ rozstrzygający w przedmiocie wymierzenia kary. Związanie to wyraża się tym, że organ rozpoznający i rozstrzygający sprawę w przedmiocie wymierzenia kary związany jest nie tylko stawką kary biegnącej, ale i rozmiarem oraz terminem stwierdzonego naruszenia. [...] WIOŚ i GIOŚ, czyli organy rozpoznające i rozstrzygające w kontrolowanej przez Sąd sprawie o wymierzeniu kary, związane więc były ustaleniami poczynionym w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie określenia wymiaru kary biegnącej za magazynowanie odpadów z naruszeniem warunków pozwolenia zintegrowanego. W związku z tym, w ramach tego postępowania, nie mogła być kwestionowana prawidłowość dokonanych obliczeń arytmetycznych czy też przyjęcie takiego, a nie innego okresu rozliczeniowego (tak K. Gruszecki [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2022, art. 302.). Zdaniem Sądu nie było także podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie wymierzenia kary, z tego powodu, że decyzja GIOŚ z [...] maja 2023 r., nie jest prawomocna z uwagi na wniesienie przez Z. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 października 2023 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1532/23). Organ prawidłowo w zaskarżonej decyzji wskazał, że rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Zgodnie bowiem z art. 302 ust. 1 p.o.ś. karę pieniężną za okres trwania naruszenia wojewódzki inspektor ochrony środowiska podejmuje na podstawie ostatecznych decyzji określających wymiar kary biegnącej, a w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja GIOŚ z [...] maja 2023 r. określająca wymiar biegnącej kary pieniężnej. W związku z powyższym - wobec brzmienia art. 302. ust. 1 p.o.ś.- okoliczność, że ww. decyzja nie jest jeszcze decyzją prawomocną nie mogła stanowić przesłanki do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie Sądu, organy wyjaśniły także w sposób przekonujący dlaczego nie zastosowały w niniejszej sprawie przepisów art. 189f k.p.a.

Natomiast Sąd - w składzie orzekającym w sprawie – uznał za zasadny zarzut najdalej idący w skutkach, tj. przedawnienia możliwości wymierzenia kary, tym samym wydana decyzji organu I instancji z naruszeniem art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej i z racji utrzymania jej w mocy zaskarżoną decyzją, to i wydania tej decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wskazania wymaga, że art. 281 ust. 1 p.o.ś. stanowi, iż do [...] administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują [...] wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Na tle powołanego przepisu pojawiły się rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych co do możliwości stosowania terminu przedawnienia określonego w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej z uwagi na użycie w wyżej przytoczonej regulacji sformułowania "stosuje się odpowiednio". Według Sądu, przeważa jednak stanowisko, w którym wskazuje się, że skoro obowiązek zapłaty administracyjnej kary pieniężnej powstaje z momentem doręczenia decyzji ustalającej jej wysokość, to odpowiada to trybowi określonemu w art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej (por. wyroki NSA z 2 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 199/21, z 19 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 141/20).

Należy przy tym mieć na względzie, że wprawdzie w myśl art. 189a ust. 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy działu IVa k.p.a., ale stosownie do art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Zatem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią jedynie uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych. Nie ma zatem podstaw do stosowania przepisów art. 189a i n. k.p.a. w każdym przypadku, w którym ustawodawca, w zakresie objętym powołanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, zdecydował się wprowadzić odrębne regulacje.

Podkreślenia wymaga, że termin 3 - letni wymierzenia kary administracyjnej nie oznacza terminu, w którym decyzja ma stać się ostateczna. Nie oznacza to zatem, że w tym terminie musi być wydana zarówno decyzja organu I jak i II instancji. W odniesieniu bowiem do decyzji wydawanych na podstawie art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w piśmiennictwie i w judykaturze ugruntowany jest pogląd, że obowiązek podatkowy przekształca się w zobowiązanie podatkowe w dacie doręczenia podatnikowi decyzji organu I instancji. Termin przedawnienia prawa do wymiaru podatku nie ogranicza zatem możliwości rozpoznania odwołania, a nawet wydania decyzji reformatoryjnej (por. L.Etel (w:) R. Dowgier, L. Etel, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, K.Teszner, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2017, s. 583; wyrok SN z 27 czerwca 1983 r., III ARN 8/83, OSPIKA z 1984 r. Nr 4, poz. 86; wyrok NSA z 19 marca 2010 r., II FSK 1705/08 i z 22 września 2006 r., I FSK 925/05). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2018 r. (sygn. akt II FSK 109/16) wskazano, że zobowiązanie podatkowe kreuje w takim przypadku decyzja organu podatkowego I instancji. Jej dalszy byt prawny wpływa na istnienie wynikającego z niej zobowiązania, ale nie każde rozstrzygnięcie odwoławcze, wydane po upływie terminu zastrzeżonego w przepisie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej powoduje jego wygaśnięcie. Decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jak też decyzja "zmieniająca", tj. uchylająca decyzję organu pierwszej instancji w całości lub w części i w tym zakresie orzekająca co do istoty sprawy - nie prowadzą do powstania nowego zobowiązania podatkowego. Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, organ odwoławczy aprobuje bowiem całokształt dokonanych ustaleń, w tym zasadność ustalonego zobowiązania. Podobnie zmieniając decyzję nie neguje zasadności ustalenia zobowiązania, a jedynie dokonuje jego korekty i źródłem powstania zobowiązania pozostaje decyzja organu I instancji. W związku z tym w odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych przyjąć należy, że to decyzja I instancji kreuje powstanie obowiązku uiszczenia kary, a w związku z tym decyzja organu odwoławczego, o ile spełnia powyższe wymogi, może być wydana po terminie określonym w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej.

Zatem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe było ustalenie daty powstania obowiązku podatkowego.

Administracyjna kara pieniężna w przedmiotowej sprawie została wymierzona za okres od 18 stycznia 2019 r. od 31 grudnia 2019 r., w którym to okresie miało miejsce naruszenie. Zgodnie zaś z art. 4 Ordynacji podatkowej, obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. Z kolei zobowiązanie podatkowe - według art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej - powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Natomiast stosownie do art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. I tak w sprawie, ostatnim dniem naruszenia prawa był dzień 31 grudnia 2019 r. – zatem ta data miała kluczowe znaczenie i biorąc pod uwagę dyspozycję art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, to od końca roku kalendarzowego 2019 należało liczyć 3-letni termin, w którym mogła zostać wydana i doręczona decyzja wymierzająca karę administracyjną (pod. wyrok NSA z 2 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3325/17, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, dotyczący przedawnienia kary wymierzonej na podstawie art. 305 ust. 4 p.o.ś.). Skoro ostatnim dniem naruszenia prawa przez skarżącego był dzień 31 grudnia 2019 r., tj. dzień zaistnienia zdarzenia polegającego na naruszeniu prawa (magazynowanie odpadów niezgodnie z warunkami pozwolenia zintegrowanego), zagrożonego sankcją administracyjną (karą pieniężną), to właściwy organ administracji publicznej miał termin na wydanie i doręczenie decyzji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej do 31 grudnia 2022 r. Ponieważ decyzja organu I instancji, w postępowaniu administracyjnym wszczętym 3 lipca 2023 r., została wydana po wyżej wskazanym terminie - 30 sierpnia 2023 r., czyli po upływie terminu przedawnienia, to postępowanie w sprawie winno być umorzone jako bezprzedmiotowe.

Wobec stwierdzenia wydania decyzji w sprawie z naruszeniem prawa, doszło do uwzględnienia skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i § 3 p.p.s.a. oraz 135 p.p.s.a. - orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (w punkcie III). Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę 110 000 zł, na którą złożyły się: stosunkowy wpis od skargi w wysokości 100 000 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 10 000 zł. Zasądzając koszty zastępstwa procesowego pełnomocnika będącego radcą prawnym i działającego z wyboru Sąd skorzystał z instytucji miarkowania kosztów postępowania jaką dopuszcza art. 206 p.p.s.a. i obejmuje swoim zakresem także miarkowanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika. Na mocy tego przepisu, sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, [...]. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie wystąpił przedmiotowy uzasadniony przypadek, który dał podstawy do odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania w całości w zakresie zasądzenia kosztów zastępstwa prawnego. Po pierwsze działanie pełnomocnika skarżącego wymagało jednego stawiennictwa w Sądzie na rozprawie, po zamknięciu której ogłoszono wyrok; po drugie sprawa nie była zawiła, w szczególności zgromadzony materiał dowodowy nie był obszerny; po trzecie pełnomocnik nie sformułował w skardze żadnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania czy prawa materialnego, tym samym w motywach skargi nie przytoczył żadnej merytorycznej argumentacji. Zarzuty w stosunku do zaskarżonej decyzji i ich uzasadnienie sformułował dopiero w treści pisma procesowego złożonego w sprawie z wniosku o przyznanie prawa pomocy (sygn. akt IV SPP/Wa 81/24), którego odpisu nie doręcza się organowi i w której orzeka referendarz sądowy. Dopiero sędzia sprawozdawca, podejmując czynności w sprawie IV SA/Wa 485/24, dostrzegł powyższe i zarządził sporządzenie kserokopii przedmiotowego pisma oraz włączenie jej do akt sądowych tej sprawy i doręczenie organowi; po trzecie skuteczny okazał się w istocie jeden postawiony zarzut, tj. wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. W rezultacie koszty zastępstwa prawnego zostały zasądzone w kwocie 10 000 zł odpowiadającej 40 % wartości opłaty stanowiącej podstawę do zasądzenia kosztów zastępstwa prawnego według § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 9 oraz § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 poz. 1935).