Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 785/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 2  pkt 8, 20, 22, 23  ust. 3, 24  ust. 2b
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: Art. 151  i art. 250
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 785/18 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 listopada 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Sędziowie: WSA Halina Jakubiec, WSA Janusz Kasprzycki (spr.), Protokolant: Tomasz Famulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r., sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 21 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - na rzecz radcy prawnego L. B. Kancelaria Radcy Prawnego ul. [...] w K kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązującą w dniu orzekania o tych opłatach


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez A. P. (dalej skarżącej) decyzją z dnia 21 maja 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm., zwanej dalej w Prawem geodezyjnym i kartograficznym), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 26 marca 2018 r. nr [...], odmawiającą dokonania z wniosku skarżącej aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu L jednostki ewid. L przyjętej do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno – Kartograficznej w dniu 15 marca 2010 r. za nr [...], uwzgledniającej prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, orzekający o uchyleniu decyzji scaleniowej w zakresie działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] (oznaczenia według stanu sprzed scalenia gruntu).

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego:

Skarżąca zwróciła się pismem z dnia 5 lutego 2018 r. do Starosty o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków na jej rzecz działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]., nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], położonych w L zgodnie z obowiązującą KW [...].

Starosta decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] odmówił realizacji wniosku skarżącej.

Starosta w uzasadnieniu decyzji zwrócił uwagę, że podstawę wprowadzenia operatu poscaleniowego stanowiła ostateczna decyzja Wójta Gminy zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi L, natomiast podstawę założenia ewidencji gruntów przed scaleniem stanowił dekret z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków. Uchylenie decyzji scaleniowej winno - w ocenie organu I instancji - skutkować przywróceniem stanu prawnego oraz oznaczeń nieruchomości (w tym przebieg granic i numery działek ewidencyjnych, kontury klasyfikacyjne i użytki gruntowe, itp.) obowiązujących przed scaleniem gruntów, jednakże nie poprzez aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu L, przyjętego do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej w dniu 15 marca 2010 r., za nr [...], a poprzez wdrożenie operatu ewidencji gruntów opracowanego na podstawie dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków. Z uwagi na obrót prawny nieruchomościami, który miał miejsce po 2010 r., jak również z uwagi na objęcie w posiadanie nowo wydzielonych nieruchomości przez uczestników scalenia, nie jest to jednak możliwe.

Organ I instancji ustalił ponadto, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z 26 listopada 1998 r. sygn. akt [...] K. i F. J. nabyli w drodze zasiedzenia na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej z dniem 31 grudnia 1964 r. własność działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] o łącznej powierzchni 0,8535 ha położonych w L. Następnie, w drodze umowy o dział spadku i zniesienie współwłasności, zawartej w formie aktu notarialnego z 13 grudnia 2001 r. Rep A [...], właścicielem przedmiotowych działek stała się skarżąca, która wnioskiem z dnia 14 maja 2004 r. zwróciła się o ujawnienie przysługującego jej do działek prawa w operacie ewidencyjnym prowadzonym dla obrębu L. Zmianą nr [...] ww. działki zostały wykreślone z jednostki rejestrowej nr [...], w której figurowała Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa i ujawnione w nowej jednostce rejestrowej [...], gdzie jako właścicieli wpisano K. i F. J., a następnie zmianą nr [...] - skarżącą. Zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...] (która nie została zamknięta) właścicielem ww. działek jest skarżąca. Równocześnie, jak wskazał organ I instancji, w trakcie prowadzonego postępowania scaleniowego właścicieli działek określano na podstawie danych ówcześnie zawartych w ewidencji gruntów. Właścicielem ww. działek była ówcześnie wykazana Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa i pomimo ujawnienia w ewidencji gruntów w 2004 r. właścicielami K. i F. J., a następnie skarżącej, powyższe zmiany nie znalazły odzwierciedlenia w projekcie scalenia, a następnie w zaktualizowanym w oparciu o ww. projekt scalenia gruntów wsi L, operacie ewidencyjnym. Co więcej, dla ww. działek prowadzona jest druga księga wieczysta nr [...], w której jako właściciel figuruje Skarb Państwa - Państwowy Fundusz Ziemi.

Skarżąca nie zgadzając się z powyższą decyzją wniosła od niej odwołanie.

Opisaną na wstępie decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, opisując na wstępie zasady prowadzenia postępowania aktualizacyjnego, podniósł, że treść przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego obowiązującego w chwili wydania przez Wójta Gminy decyzji z [...] 2006 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów i budynków obrębu L i utrzymującej jej w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] 2008 r., jako podstawę wprowadzenia zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków przewidywała "prawomocne decyzje", nakładając m.in. na "właściwe organy" obowiązek przesyłania staroście odpisu takiego "prawomocnego" rozstrzygnięcia.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że Starosta dokonał aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu L w oparciu o decyzję Wójta Gminy z [...] 2006 r., znak: [...] zatwierdzającą projekt scalenia wsi L, która po rozpatrzeniu odwołań uczestników postępowania utrzymana została w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] 2008 r., znak: [...] oraz w oparciu o operat scalenia i wymiany gruntów wsi L, przyjęty do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej 15 marca 2010 r., za nr [...]. Złożono również stosowne wnioski do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego, które zostały przez sąd wieczysto-księgowy w większości zrealizowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpatrzeniu skarg uczestników scalenia wyrokiem z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy oraz wskazał, że decyzje te nie mogą być wykonywane.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 października 2013 r., sygn. akt II OSK 698/13, na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Z powyższego wynika, że sprawa dotycząca scalenia gruntów została przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Stała się przedmiotem rozpoznania przez właściwy w sprawie organ I instancji, tj. Starostę, wskazanego jako organ właściwy do załatwienia sprawy scaleniowej w L przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy a Starostą postanowieniem z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OW 209/14. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] 2016 r., znak: [...], Starosta odmówił wszczęcia postępowania scaleniowego z wniosku z dnia 24 września 1984 r. W wyniku rozpatrzenia odwołań, decyzją z dnia [...] 2016 r., znak: [...], Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wobec tego, jak organ odwoławczy podkreślił, brak jest obecnie aktu administracyjnego określającego sytuację prawną uczestników scalenia, a tym samym wprowadzone na podstawie ww. decyzji do ewidencji zmiany danych nie mają podstawy prawnej, ponieważ dokument stanowiący dotychczas podstawę wprowadzonych zmian, został wycofany z obrotu prawnego.

Organ wskazał jednak, że nie oznacza to, iż stan ewidencji ukształtowanyuchyloną następnie decyzją nie jest wiążący, a sama ewidencja, założona wskutek uchylonej decyzji nie jest ważna.

Wynika to z tego, że wydana przez Wójta Gminy decyzja z dnia [...] 2006 r., znak: [...], zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi L była decyzją konstytutywną. Skutek konstytutywny polega z kolei na tym, że na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego organ orzekający kształtuje określony stan prawny, co można też określić jako kreowanie sytuacji prawnej. Regułą jest, iż decyzje konstytutywne wywołują skutki materialnoprawne z mocą "na przyszłość", jednak jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2012 r., sygn. akt IOSK 982/12: Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, iż akt konstytutywny kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyroki NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II GSK 153/09 i A. Miączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s. 151).

Organ wskazał dalej, że jakkolwiek wskutek uchylenia przez sąd administracyjny ww. decyzji Wójta Gminy i utrzymującej jej w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z formalnego punktu widzenia brak jest obecnie aktu administracyjnego określającego sytuację prawną uczestników scalenia, jednak do czasu zakończenia powyższego postępowania skutki cywilnoprawne uchylonej decyzji Wójta Gminy z [...] 2006 r., która stanowiła tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów są prawnie wiążące.

W ocenie organu odwoławczego obecnie nie ma możliwości przywrócenia operatu ewidencyjnego, który obowiązywał przed scaleniem wsi L, w zakresie ww. działek stanowiących zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...] własność skarżącej. Porównując mapę ewidencyjną obowiązującą przed scaleniem gruntów z mapą ewidencyjną obowiązującą po scaleniu gruntów stwierdza się, że działki, stanowiące przedmiot wniosku skarżącej wchodzą w skład działek, które w granicach ustalonych w postępowaniu scaleniowym zawierają działki o różnorodnym stanie prawnym obowiązującym przed scaleniem gruntów. Tym samym aktualizacja operatu ewidencyjnego polegająca na przywróceniu przebiegu granic, powierzchni i oznaczenia działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [..], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [....] obowiązujących przed scaleniem gruntów, spowodowałaby konieczność aktualizacji nieruchomości sąsiednich, ta z kolei aktualizację następnych nieruchomości sąsiednich, co w konsekwencji wiąże się z aktualizacją operatu ewidencji gruntów i budynków całego obrębu ewidencyjnego.

Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że zapisy w ewidencji gruntów i budynków dotyczące stanu prawnego nieruchomości mają charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, gdyż są wtórne do stanu prawnego, a ewentualne nieprawidłowości ewidencji nie mają wpływu na treść oraz istnienie prawa własności, a organy ewidencyjne rejestrują tylko stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Zgodnie bowiem z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz., 1034 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków), prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych oraz prawomocnych orzeczeń sądowych. Również przepis art. 24 ust. 2b pkt 1 b Prawa geodezyjnego i kartograficznego wskazuje, iż aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje na podstawie wpisów w księgach wieczystych, a przepis art. 24 ust. 2b pkt 1c Prawa geodezyjnego i kartograficznego - iż na podstawie prawomocnych orzeczeń sądów. Organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynikają z dokumentów wskazanych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym oraz rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Takim dokumentem jest odpis księgi wieczystej. Jednakże, oznaczenia nieruchomości wykazuje się w dziale I księgi wieczystej na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków (art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego).

Wskazano, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w niniejszej sprawie jest nierozerwalnie związana z dokonaniem odpowiednich wpisów w zakresie prawa własności w księgach wieczystych. Funkcją ewidencji nie jest bowiem zastępowanie instytucji ksiąg wieczystych. Bez dokonania powyższych regulacji wpis dokonany w ewidencji gruntów i budynków pozostawałby w sprzeczności ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych.

Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ostateczna decyzja administracyjna tylko wtedy stanowi podstawę w rozumieniu wymienionego przepisu do uwidocznienia zmian w zakresie prawa własności, gdy wprost przyznaje takie prawo określonej osobie. Jednakże żaden przepis prawa nie stanowi wprost, jakie dokumenty winien zgromadzić oraz jakie podjąć czynności organ, który dokonał aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zgodnie z ostateczną decyzję w oparciu o którą dokonano wpisów w księgach wieczystych, w sytuacji uchylenia takiej decyzji przez sąd administracyjny, a pozostawienia stanu wieczyste - księgowego ujawnionego na jej podstawie.

Organ odwoławczy wypowiedział się, że pochodny charakter informacji znajdujących się w ewidencji oznacza, że wszelkie zmiany danych ewidencyjnych powinny mieć charakter bezsporny. Obowiązek zamieszczenia w ewidencji wyłącznie danych bezspornych wyklucza zatem samodzielne rozstrzyganie przez organ rejestrujący wszelkich kwestii związanych z prawem do nieruchomości. Żądana przez skarżącą zmiana ma charakter przedmiotowo - podmiotowy, gdyż z jej istoty wynika konieczność określenia podmiotów, którym w świetle aktualnych tytułów prawnych przysługują prawa do nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego, w świetle przepisów art. 23 i 24 ust. 2a pkt 1 lit. c Prawa geodezyjnego i kartograficznego, aktualizacja winna być dokonana na podstawie stosownej dokumentacji geodezyjnej przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, zawierającej wykazy zmian danych ewidencyjnych (§ 46 ust. 3 i § 85 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków), określające, które dane uległy zmianie, z wyszczególnieniem danych dotychczasowych oraz danych aktualnych. Niemożliwe w ocenie organu odwoławczego jest bowiem przywrócenie stanu sprzed scalenia wprost, z pominięciem sporządzenia dokumentacji geodezyjnej. Niemożliwe jest także sporządzenie takiej dokumentacji wybiórczo, dla wybranych działek np. objętych wnioskiem zainteresowanej, gdyż zmiana w zakresie jednej działki, wywołuje w okolicznościach scalenia gruntów zmianę w zakresie kolejnej itd.

Sporządzenie dokumentacji winno być poprzedzone analizą aktualnego stanu prawnego nieruchomości, gdyż na obszarze objętym scaleniem, po dacie wydania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia mogły mieć miejsce zdarzenia wywołujące nieodwracalne skutki prawne.

Organ podsumował, że nie jest możliwe jest dokonanie aktualizacji polegającej na przywróceniu stanu sprzed scalenia w odniesieniu do pojedynczych działek. W wyniku scalenia gruntów powstały bowiem zupełnie nowe działki ewidencyjne, o odmiennym od poprzedniego przebiegu granic i odmiennym obszarze. Wydzielono także działki pod ulice i drogi publiczne.

Stanowisko takie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wydanych w analogicznych sprawach wyrokach z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1517/15 oraz z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt m SA/Kr 944/16 i z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1097/17 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Organ wskazał przy tym, że w obszarze obrębu ewidencyjnego działka ewidencyjna wyróżniana jest przez jej numer, który ma postać liczby naturalnej. Oznaczenia działek w operacie ewidencyjnym umożliwiają wyróżnienie każdej działki ewidencyjnej, przyjmowane według określonych zasad, są niepowtarzalne. Niemożliwe jest wykazanie w ewidencji gruntów i budynków działki o nieaktualnym (np. sprzed scalenia) oznaczeniu i nieaktualnych atrybutach. Sposób oznaczania działek w obrębie reguluje przepis § 9 rozporządzenia.

Na koniec organ wskazał, że przyczyną odmowy wprowadzenia żądanej zmiany jest również fakt, iż z mającego stanowić podstawę aktualizacji operatu ewidencyjnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, nie wynika wprost, które dane ewidencyjne i w jaki sposób należy zmienić.

O ile w przypadku zmiany przedmiotowej (tj. przywrócenia oznaczenia) ww. kwestia jest intuicyjna, o tyle w przypadku określenia podmiotów uprawnionych rodziłoby to po stronie organu ewidencyjnego konieczność władczego rozstrzygnięcia co do ww. praw (z uwagi na fakt założenia nowych ksiąg wieczystych), co wykracza dalece poza kompetencje organu.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżąca wskazała, że nadrzędne w procesie aktualizacji winny mieć zapisy w księgi wieczystej nr 115647. Uznała, że zaskarżone rozstrzygnięcie łamie jej podstawowe prawa konstytucyjne.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 1647.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona kontrola legalności wydanej w tej sprawie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji według wyżej wskazanych kryteriów, wykazała, że odpowiadają one prawu.

Podkreślić należy, że ewidencja gruntów i budynków, jak stanowi art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t., jedn., Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym

i kartograficznym), jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym, zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami.

Zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, których zadaniem jest, stosownie do § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego

i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. jedn., Dz. U. z 2016 r.,poz. 1034 ze zm., zwanym dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków), utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

Istotnie, z powyższych regulacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego i przepisów wykonawczych wynika jednoznacznie, że w przypadku stwierdzenia, iż ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania.

Obowiązek "czuwania" nad stanem aktualności operatu ewidencyjnego nie może być jednak rozumiany jako automatyczne "prostowanie" wszelkich danych operatu i na każde żądanie wnioskodawcy, zwłaszcza jeśli miałoby to skutkować rozstrzygnięciem sporu granicznego bądź własnościowego, czy też inaczej rzecz ujmując ustalaniem stanu własności. Przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz cyt. rozporządzenia wykonawczego wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej prawem dokumentacji, na podstawie której właściwy organ dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym.

Art. 20 Prawa geodezyjnego i kartograficznego określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów.

Informacje te mają charakter zarówno przedmiotowy jak i podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wskazania właściciela,

a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe,

jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, którego zawartość określa art. 24 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Szczegółowe natomiast zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian reguluje wskazane już rozporządzenie wykonawcze w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 ww. rozporządzenia). Zgodnie z § 46 ust. 1 ww. rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, zawarte w ewidencji dane mogły być aktualizowane z urzędu lub na wniosek.

Z urzędu organ wprowadzał zatem zmiany wynikające z:

- prawomocnych orzeczeń sądowych,

- aktów notarialnych,

- ostatecznych decyzji administracyjnych,

- aktów normatywnych,

- opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych,

- dokumentacji architektoniczno – budowlanej, gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej,

- ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów.

Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2b Prawa geodezyjnego i kartograficznego, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

"1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach."

Zgodnie natomiast z § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego, sporządzonej:

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym,

2) w celu podziału nieruchomości,

3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów,

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości,

5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej,

6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.

Wyjątek od tego stanowi rozwiązanie zawarte w § 37, § 38 i § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dopuszczające pozyskiwanie danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie.

Skoro w rozpatrywanej sprawie intencją żądania skarżącej było "przywrócenie stanu przed scaleniem" na skutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, orzekającego o uchyleniu decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, to mając powyższe regulacje na względzie zgodzić się należało ze stanowiskiem orzekających organów, że nie mogły zadośćuczynić żądaniu skarżącej.

Za zasadnością tego stanowiska przemawiają następujące, zasadnicze, argumenty.

Po pierwsze, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji m. in. na podstawie dokumentacji sporządzonej w postępowaniu scaleniowym. W sytuacji więc, gdy sąd administracyjny w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym uchylił decyzje zatwierdzające projekt scalenia gruntów, to, jak wynika z analizy akt administracyjnych, z procesowego punktu widzenia postępowanie to nie zostało zakończone ostateczną decyzją ani merytoryczną, ani w inny sposób kończącą to postępowanie. Zauważyć także przy tym należy, że argument, iż nie doszło do wszczęcia postępowania scaleniowego nie jest zasadny. W wyroku uchylającym decyzje zatwierdzające projekt scalenia gruntów sąd administracyjny wskazał jedynie na wątpliwości w tym względzie, których jednakże nie był w stanie zweryfikować. Taki stan rzeczy determinował więc rozstrzygnięcie organów w niniejszej sprawie. Nie mogły więc one wydać innego rozstrzygnięcia wobec wniosku skarżącej, jak tylko negatywne, gdyż podstawę do aktualizacji operatu ewidencyjnego mogą stanowić jedynie ostateczne decyzje administracyjne, w tym ostateczna decyzja administracyjna wydana w postępowaniu scaleniowym oraz sporządzona na jego potrzeby dokumentacja geodezyjna, co wprost wynika z postanowień art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. d Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stanowi bowiem tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów (Stanisław Rudnicki, Własność nieruchomości. Rozdział 3 Prawo sąsiedzkie, Scalanie i wymiana gruntów, LexisNexis 2008; vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt III CZP 98/12, OSNC 2013/9/105). Racje więc mają organy podnosząc, że brak jest obecnie aktu administracyjnego określającego sytuacje prawną uczestników scalenia. Ze stwierdzenia organów, że wskutek tego stan ewidencji ukształtowany decyzją zatwierdzającą projekt scalenia nie jest już aktualny, nie można w żaden sposób, jak zdaje się to czynić skarżąca, wyprowadzać wniosku o konieczności "powrotu" do stanu przed scaleniem gruntów. Organy wyposażone w kompetencję do aktualizowania operatu ewidencyjnego nie mogą tego uczynić, gdyż wiązałoby się to z ponownym ustalaniem własności nieruchomości, i to nie tylko skarżącej. Z tą bowiem kwestią wiąże się drugi powód uniemożliwiający pozytywne załatwienie wniosku skarżącej. Postępowanie scaleniowe polega na stworzeniu korzystniejszych warunków gospodarowania przez poprawę struktury obszarowej gospodarstw, racjonale ukształtowanie rozłogów gruntu oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu (art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów; Dz. U. z 2014 r., poz. 700 ze zm.), co uwypukliły organy.

"Najogólniej rzecz biorąc, scalenie polega na połączeniu w jedną całość wielu rozdrobnionych lub też położonych w niekorzystnej konfiguracji nieruchomości celem dokonania ponownego podziału nieruchomości, które podlegały scaleniu, z zachowaniem proporcji w zakresie powierzchni tych scalonych nieruchomości, jednakże ze zmianą w zakresie ich usytuowania a także przeznaczenia. Cała konstrukcja scalenia i podziału nieruchomości, niewątpliwie skomplikowana, długotrwała i kosztowna, ma na celu efektywniejsze wykorzystanie danego terenu przy jednoczesnym stworzeniu zaplecza technicznego, w postaci odpowiednich dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, ułatwiającego eksploatację nowo wydzielonych działek (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. II SA/Lu 454/10)."(por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 868/15; Lex nr 2023528).

Zwrócić należy uwagę, że nie są to czynności dotyczące tylko działek ewidencyjnych skarżącej, lecz całego obrębu ewidencyjnego. Nadto, co istotne, w wyniku tego postępowania, jego uczestnicy obejmują, i w tej sprawie objęli, w posiadanie nowo wydzielone nieruchomości, które były, jak podnoszą organy, także przedmiotem obrotu prawnego w 2010 r. Wykazanie w operacie ewidencyjnym danych dotyczących działek w oparciu o nieaktualne (sprzed scalenia) ich oznaczenie i o niekatulanych atrybutach nie jest więc możliwe. Księgi wieczyste dla nieruchomości wg oznaczenia przed scaleniem zostały bowiem zamknięte. Nowy natomiast stan prawny (w wyniku scalenia gruntów) wykazany został w księgach wieczystych, w których do chwili obecnej brak jest wzmianki o niezgodności stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym. Zasadnie zatem podnosi organ odwoławczy, że nie było możliwe uwzględnienie żądania skarżącej, bo musiałoby się wiązać ze zmianą w zakresie prawa własności nieruchomości, tj. z ponownym ustaleniem prawa własności, co jest wykluczone w postępowaniu aktualizacyjnym. Postępowanie to ma charakter czysto rejestrowy. Organy ewidencyjne rejestrują zatem jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie rozstrzygają samodzielnie kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Zgodnie z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych oraz prawomocnych orzeczeń sądowych, o czym stanowi również art. 24 ust. 2 b pkt 1b Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Skoro w księgach wieczystych nie ma wzmianki o niezgodności stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym (na marginesie zauważyć także należy, że wpis potrzebny do usunięcia ewentualnej niezgodności między treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, który dokonuje sąd wieczystoksięgowy (rejonowy) może nastąpić, gdy niezgodność będzie, co podkreślić należy, wykazana orzeczeniem sądu lub innymi odpowiednimi dokumentami, co także nie jest bez znaczenia, vide: art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece; Dz. U. z 2016 r., poz. 790), a skarżąca prócz zgłoszenia żądania i jego sprecyzowania poprzez wskazanie nr działek ewidencyjnych, nie poparła podania żadną dokumentacją lub materiałami źródłowymi wykazującymi, na podstawie których organ dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego, że dane zawarte w operacie ewidencyjnym są nieaktualne, to słusznie i zgodnie z prawem postąpiły organy odmawiając dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego. Zasadnie organ odwoławczy podnosi, że organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie i niewątpliwie wynika z dokumentów wskazanych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Z pewnością są nimi między innymi odpisy z ksiąg wieczystych. W księgach tych wykazuje się także oznaczenia nieruchomości na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków. Jednakże aktualizacja operatu ewidencyjnego jest nierozerwalnie związana z dokonaniem odpowiednich wpisów w zakresie prawa własności w księgach wieczystych, a funkcją ewidencji, jak trafnie podnoszą organy, nie jest zastępowanie instytucji ksiąg wieczystych. Rację zatem mają orzekające organy, że póki to nie nastąpi, to wpis dokonany w ewidencji gruntów i budynków byłby sprzeczny ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych, a w księgach tych nadal, co jeszcze raz podkreślić należy, został ujawniony bowiem stan prawny ukształtowany w wyniku scalenia gruntów.

Niezasadna jest więc argumentacja skarżącej, że uchylenie przez sąd administracyjny wyrokiem decyzji zatwierdzających projekt scalenia powoduje już automatyczne przywrócenie stanu sprzed scalenia gruntów.

W konsekwencji sąd podtrzymuje zatem swoje stanowisko wyrażone w podobnych sprawach w wyrokach: z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1517/15, od którego NSA wyrokiem z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2789/16 oddalił skargę kasacyjną, oraz z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 707/16 (nieprawomocny).

W ocenie więc Sądu, w kontrolowanych decyzjach nie tkwią kwalifikowane wady prawne skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania. Organy w toku niniejszego postępowania administracyjnego nie naruszyły również ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego w sposób, który skutkowałby uchyleniem tych decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 718), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Sąd przyznał wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej – koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości wynikającej z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1715 ze zm.), orzekając, jak w punkcie II sentencji wyroku.