Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1038/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18/8 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 41, art. 194 ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
article: art. 2, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: W ustalonym stanie faktycznym nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 lit. a, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm.) administracyjnej kary pieniężnej może bezpośrednio naruszyć zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa (art. 2 Konstytucji RP). Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której na podmiot korzystający legalnie ze środowiska przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego zostanie nałożona sankcja finansowa za działanie bez takiego pozwolenia, w sytuacji gdy fakt nieuzyskania pozwolenia zintegrowanego wynikał bezpośrednio z braku działań organów administracji publicznej odpowiedzialnych za prowadzenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego. W konsekwencji tego nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska sankcji finansowej w postaci administracyjnej kary pieniężnej będzie również niezgodne z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

TEZY

W ustalonym stanie faktycznym nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 lit. a, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm.) administracyjnej kary pieniężnej może bezpośrednio naruszyć zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa (art. 2 Konstytucji RP). Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której na podmiot korzystający legalnie ze środowiska przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego zostanie nałożona sankcja finansowa za działanie bez takiego pozwolenia, w sytuacji gdy fakt nieuzyskania pozwolenia zintegrowanego wynikał bezpośrednio z braku działań organów administracji publicznej odpowiedzialnych za prowadzenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego. W konsekwencji tego nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska sankcji finansowej w postaci administracyjnej kary pieniężnej będzie również niezgodne z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych P. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2132/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 5 sierpnia 2022 r., nr DKO-WOK.420.926.2021.pł w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 21 maja 2021 r., RA-IN.7062.5.2021.SS; II. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 3624 (trzy tysiące sześćset dwadzieścia cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 31 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 2132/22 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ II instancji, organ odwoławczy) z 5 sierpnia 2022 r., nr DKO-WOK.420.926.2021.pł w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 21 maja 2021 r., nr RA-IN.7062.5.2021.SS WIOŚ wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 123 189 zł za zbieranie i przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2021 r. poz. 779, ze zm.; dalej: u.o., ustawa o odpadach), w zakładzie znajdującym się w m. N., ul. [...], tj. za naruszenie z art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach stwierdzone w dniu 15 grudnia 2021 r.

Po rozpatrzeniu odwołania, GIOŚ, decyzją z 5 sierpnia 2022 r., nr DKO-WOK.420.926.2021.pł, uchylił w całości decyzję organu I instancji z 21 maja 2021 r., nr RA-IN.7062.5.2021.SS i wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 44 204,69 zł za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia.

Pismem z 1 września 2022 r., skarżąca spółka, reprezentowana przez r. pr., wywiodła skargę na decyzję GIOŚ z 5 sierpnia 2022 r., a następnie w piśmie z 8 listopada 2022 r. złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz uzupełniła tę skargę. Kolejny zaś profesjonalny pełnomocnik strony dodatkowo uzupełnił stanowisko w sprawie w piśmie procesowym z 23 stycznia 2023 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Do niniejszego postępowania sądowego przystąpił także Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców (dalej: Rzecznik). W swym piśmie procesowym podzielił stanowisko strony skarżącej o naruszeniu art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 194 § 4 ustawy odpadach. Zarzucił także naruszenie art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 162 ze zm. - dalej: .p.p.). W opinii Rzecznika, w niniejszej sprawie skarżąca spółka prowadziła działalność bez wymaganego zezwolenia przy aprobacie (przyzwoleniu) ze strony organów ochrony środowiska. Nie odnotowano szkody w środowisku, zatem możliwe było zastosowanie instytucji odstąpienia od wymiaru kary i poprzestanie na pouczeniu (art. 189f § 1 k.p.a.).

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że stanowisko organu odwoławczego zasługuje na aprobatę. Kwestiami wymagającymi rozważenia w niniejszym postępowaniu było ustalenie czy spełnione zostały przesłanki do odstąpienia od wymierzenia owej kary i poprzestaniu na pouczeniu, a w razie stwierdzenia braku podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. – ustalenie czy wymierzona administracyjna kara pieniężna odpowiadała zasadzie proporcjonalności, wyprowadzonej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie godziła w zasadę demokratycznego państwa prawnego, wyprowadzonej z art. 2 Konstytucji RP i czy w tym kontekście można było mówić o konieczności ochrony praw nabytych spółki w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy, czy te prawa nabyte powstały, jak sugerowano w piśmie uzupełniającym skargę.

W ocenie Sądu I instancji, analiza akt sprawy w kontekście obowiązujących przepisów prowadzi do wniosku, że na aprobatę zasługuje stanowisko GIOŚ, iż w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. WSA w Warszawie zważył, że na zastosowanie tego przepisu pozwalałoby jedynie łączne spełnienie obu wymaganych warunków, a mianowicie zaprzestanie naruszenia (w dacie wydania zaskarżonej decyzji spełnione przez wydanie nieostatecznej decyzji pozwolenie zintegrowane z 19 maja 2022 r.) oraz znikomość naruszenia [ta przesłanka nie wystąpiła, bowiem faktu prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów bez zezwolenia (przez cały ten okres i w takim rozmiarze) nie można uznać za znikome naruszenie prawa].

Sąd I instancji podzielił stanowisko GIOŚ co do braku podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., a przeciwne twierdzenia tak strony skarżącej, jak i Rzecznika ze wskazanych przyczyn nie zasługiwały na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, skoro samo pozwolenie zintegrowane - w realiach rozpatrywanej sprawy – nie wystarczałoby do odstąpienia od wymierzenia owej kary i poprzestaniu na pouczeniu, nie było podstaw do zawieszenia tego postępowania w sprawie kary do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Marszałka Województwa M. w sprawie wydania skarżącej pozwolenia zintegrowanego. Na gruncie tej sprawy wskazana kwestia nie stanowiła zagadnienia wstępnego.

W skardze kasacyjnej Rzecznik, reprezentowany przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 i 2, art. 176, art. 177 § 1 i art. 8 § 3 p.p.s.a., jako uczestnik postępowania na prawach przysługujących prokuratorowi (na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 1 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 650, dalej: ustawa o Rzeczniku) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego art. 28 ust. 3 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2014 poz. 1101, dalej: ustawa zmieniająca) w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP statuujących zasady demokratycznego państwa prawnego oraz proporcjonalności poprzez oddalenie skargi i nałożenie na spółkę administracyjnej kary pieniężnej:

- mimo, że przepisy przejściowe ustawy zmieniającej, w tym wynikający z nich okres vacatio legis na dostosowanie się przez Spółkę do zmian przez uzyskanie pozwolenia zintegrowanego nie uwzględniają konsekwencji faktycznych i prawnych związanych z wejściem w życie nowych regulacji, tj. konsekwencji braku posiadania ostatecznego pozwolenia zintegrowanego z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, który dopełnił wszelkich formalności w celu kontynuowania prowadzonej działalności zgodnie z aktualnym stanem prawnym. Nałożenie na spółkę sankcji w tych okolicznościach pozostaje wbrew wynikającym z art. 2 Konstytucji RP zasadom bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa stanowiącym istotne elementy zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także zasadom ochrony praw nabytych oraz ochrony interesów w toku, w tej sytuacji zastosowanie wobec spółki sankcji z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności jest nieproporcjonalne do celu jakiemu ma służyć, tj. ochronie środowiska, a tym samym stanowi wyraz nadmiernej represji wobec spółki;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego - art. 194 § 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 poz. 699 ze zm., dalej: u.o., ustawa o odpadach) przez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnej wykładni dokonanej jedynie w oparciu o gramatyczne brzmienie przepisu art. 194 § 4 u.o., z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności braku posiadania przez Spółkę wymaganego pozwolenia zintegrowanego, które prowadzą do wniosku, że na dzień wydania decyzji przez organ, spółka dokonała wszelkich niezbędnych czynności w celu jego uzyskania;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nałożenie na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji gdy waga naruszenia prawa była znikoma, bowiem nie zaistniały żadne negatywne następstwa prowadzenia działalności bez wymaganego pozwolenia, a ponadto Spółka zaprzestała naruszenia prawa, co powinno skutkować uznaniem, że spełnione zostały przesłanki odstąpienia od nałożenia sankcji;

Powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w konsekwencji stały się przyczyną oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. i nałożenia na spółkę administracyjnej kary pieniężnej.

W świetle powyższych zarzutów wniesiono: 1. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w Warszawie z 31 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2132/22 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; 2. na podstawie art. 188 p.p.s.a., w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku WSA, a także zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz umorzenie postępowania administracyjnego; 3. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono obszerną argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej spółka, reprezentowana przez adw., na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 176 § 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego:

a) przez błędną wykładnię art. 194 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm., dalej: u.o.) w zw. z art. 2 Konstytucji RP polegającą na "nałożeniu" administracyjnej kary pieniężnej za działanie bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, w sytuacji w której wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego skarżący: i) złożył z odpowiednim wyprzedzeniem, ii) dotyczył kolejnego okresu korzystania ze środowiska, a dotychczasowa działalność była prowadzona na podstawie zezwolenia obejmującego poprzedni okres, oraz iii) odpowiada warunkom do wydania pozwolenia, a zatem spełnione zostały wszelkie przesłanki do usprawiedliwionego przekonania o nabyciu prawa, tj. uzyskaniu pozwolenia, a zatem kara pieniężna została nałożona z naruszeniem zasady ochrony praw nabytych,

b) przez błędną wykładnię art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach w zw. z art. 2 Konstytucji RP i w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. polegającą na nałożeniu sankcji administracyjnej bez uwzględnienia okoliczności dotyczących: i. zmian stanu prawnego w obszarze zgód na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów, ii. przewlekłego działania organu w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego, iii. braku zawinienia spółki oraz dołożenia wszelkich starań w celu uzyskania pozwolenia, iv. daleko idących w skutkach konsekwencji nałożonej kary pieniężnej, która oprócz dolegliwości finansowej prowadzi do zablokowania możliwości uzyskania pozwolenia zintegrowanego, v. spełnienia wymagań ochrony środowiska, w tym wymagań wynikających z najlepszych dostępnych technik oraz braku jakichkolwiek zagrożeń dla środowiska związanych z eksploatacją instalacji, podczas gdy uwzględnienie powyższych okoliczności prowadzi do wniosku, że nałożenie na skarżącego kary pieniężnej będzie: (i) niezgodne z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ nie można skarżącej Spółki obciążać dolegliwościami za działanie bez pozwolenia, w sytuacji gdy brak uzyskania pozwolenia związany jest z działaniami (a w zasadzie brakiem działań) ze strony organów administracji publicznej, a także (ii) niezgodne z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), ponieważ nałożenie kary nie spełni zawartego w zasadzie proporcjonalności wymogu przydatności, jako że uzyskanie pozwolenia zintegrowanego jest poza zasięgiem działania skarżącego, a zależy od sprawnego działania organów administracji rozpatrujących wniosek o wydanie pozwolenia, a zatem stwierdzić należy, że brak było podstaw do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej i zastosowania art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach,

2) w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska przepisów:

i. art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonanie sprzecznych ustaleń, które przy ocenie skutków naruszenia wskazują, że w trakcie kontroli działalności skarżącej nie stwierdzono negatywnych skutków przedmiotowego naruszenia, a skutki naruszenia nie stanowiły zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, zaś przy ocenie wielkości zagrożenia stwierdzono, że przetworzone przez Skarżącego odpady stanowią realne zagrożenie, szczególnie w sytuacji samozapłonu lub wybuchu pożaru, a zatem wskazany pogląd o rzekomym zagrożeniu wyrażony został w oparciu o domysły i przypuszczenia, niepodlegające weryfikacji na podstawie prawidłowo zgromadzonych i ocenionych dowodów, w tym dokumentów urzędowych, w korelacji z innymi dowodami zebranymi w sprawie, więc rażąco naruszone zostały wskazane przepisy k.p.a. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co jest tym bardziej istotne, że ten hipotetyczny i nieustalony stan zagrożenia został wzięty pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa, która weryfikowana jest jako określona w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. okoliczność do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, co w konsekwencji przesądziło o bezpodstawnym i wadliwym stwierdzeniu o braku możliwości odstąpienia od nałożenia kary,

ii. art. 8 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej polegające na wymierzeniu skarżącej spółce kary pieniężnej, w sytuacji gdy od dnia 3 lutego 2020 r. w stosunku do skarżącej kasacyjnie obowiązywało zarządzenie pokontrolne M. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 29 stycznia 2020 r., w którym na skutek wniesionej przez skarżącego skargi do sądu administracyjnego organ ten uwzględnił argumentację skarżącej i orzekł o uchyleniu dotychczasowej treści ww. punktu 2. zarządzenia pokontrolnego z 25 listopada 2019 r. o treści: "Przetwarzanie odpadów prowadzić na podstawie wymaganego uprawnienia. Termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego". oraz określił nową treść punktu 2. tegoż zarządzenia, w brzmieniu: "Przetwarzanie odpadów prowadzić na podstawie wymaganego uprawnienia. Termin realizacji: niezwłocznie, podejmując wszelkie dostępne działania w celu uzyskania wymaganego uprawnienia", a zatem WIOŚ uznał, że zarządzenie pokontrolne w brzemieniu pierwotnym nie było możliwe do zrealizowania i z tych przyczyn musiało zostać uchylone, a spółka może zostać zobowiązana najwyżej do "maksymalnie starannego działania" - jak zostało stwierdzone w uzasadnieniu do ww. zarządzenia zmieniającego z dnia 29 stycznia 2020 r., co oznacza, że kierując się zaufaniem do organów administracji publicznej skarżąca kasacyjnie zobowiązana była do "maksymalnie starannego działania" w celu uzyskania pozwolenia zintegrowanego, co też skarżąca kasacyjnie spółka uczyniła składając w ustawowym terminie wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego, a następnie w całym okresie prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie uzyskania pozwolenia zintegrowanego odpowiadał na kolejne wezwania organu oraz złożyła wniosek o zmianę pozwolenia w związku kolejną nowelizacją ustawy o odpadach - ustawą z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, przeprowadzając przy tym niezbędne prace modernizacyjne i dostosowawcze, a więc brak było podstaw do wymierzenia skarżącej kasacyjnie spółce kary pieniężnej, którą organ zastosował w celu "odstraszenia" przed naruszaniem prawa,

iii. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary, w sytuacji w której w sprawie występowało zagadnienie wstępne w postaci postępowania prowadzonego przez Marszałka Województwa M. w sprawie wydania Spółce pozwolenia zintegrowanego, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania zaskarżonej decyzji GIOŚ oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji,

iv. art. 189d pkt 4 k.p.a. przez brak zastosowania tego przepisu i wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej bez uwzględnienia stopnia przyczynienia się skarżącej kasacyjnie spółki do powstania naruszenia prawa, podczas gdy organy miały obowiązek zastosowania ww. przepisu k.p.a., ponieważ administracyjna kara pieniężna jest ustawowo określona w formie tzw. "widełek", a więc organ ma możliwość ustalenia administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości w ustawowo unormowanym zakresie,

v. art. 189d pkt 5 k.p.a. przez brak zastosowania tego przepisu i wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej bez uwzględnienia działań podjętych przez skarżącą kasacyjnie spółkę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, podczas gdy organy miały obowiązek zastosowania ww. przepisu k.p.a., ponieważ administracyjna kara pieniężna jest ustawowo określona w formie tzw. "widełek", a więc organ ma możliwość ustalenia administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości w ustawowo unormowanym zakresie, wobec czego Sąd I instancji błędnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast ją uwzględnić w całości i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji GIOŚ z 5 sierpnia 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji WIOŚ z 21 maja 2021 r. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzyć w całości postępowanie administracyjne w przedmiocie kary pieniężnej jako bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 k.p.a.,

b) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadziło do przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych sprawy, ponieważ sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że przetwarzane przez Spółkę odpady mogą stanowić zagrożenie pożarowe, co pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym w postaci protokołu z przeprowadzonej kontroli, w ramach której nie stwierdzono jakichkolwiek negatywnych skutków prowadzonej przez spółkę działalności, a także nie zostało stwierdzone jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, a nadto w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego skarżąca kasacyjnie uzyskała pozytywne postanowienie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie spełnienia wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej oraz w zakresie zgodności z warunkami ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w operacie przeciwpożarowym, o którym mowa w art. 42 ust. 4b pkt 1, oraz w postanowieniu, o którym mowa w art. 42 ust. 4c ustawy o odpadach, wydane po przeprowadzonej przez ten organ kontroli instalacji lub jej części, obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone przetwarzanie odpadów lub zbieranie odpadów; naruszenie to w sposób szczególny wpłynęło na rozstrzygnięcie, ponieważ hipotetyczny i nieustalony stan zagrożenia został wzięty pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa, która weryfikowana jest jako określona w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. okoliczność do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędną ocenę stanu faktycznego i wadliwe przyjęcie, że w sprawie brak było możliwości odstąpienia od nałożenia kary, podczas gdy w zebranym w sprawie materiale dowodowym w postaci protokołu z przeprowadzonej kontroli nie stwierdzono jakichkolwiek negatywnych skutków prowadzonej przez spółkę działalności, a także nie zostało stwierdzone jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, a zatem brak było przeszkód do zastosowania art. 189f §1 pkt 1 k.p.a., ponieważ w dacie wydawania decyzji GIOŚ funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja Marszałka z 19 maja 2022 r. udzielająca spółce pozwolenia zintegrowanego, która została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności - w drodze postanowienia Marszałka z 25 maja 2022 r.;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne przytoczenie i odniesienie się do zarzutów skargi, ponieważ Sąd I instancji błędnie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że w skardze na decyzję GIOŚ zarzucane było naruszenie art. 97 § 2 k.p.a. w zakresie wadliwego podjęcia z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary, w sytuacji w której nie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy brak było takiego zarzutu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, ponieważ w skardze do Sądu I instancji zarzucane było naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary, a zatem w tym zakresie zaskarżony wyrok wydany został w oderwaniu od podniesionego w skardze zarzutu, przez co Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia zarzucanego art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;

e) art. 153 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie przez WSA w Warszawie, że Sąd ten związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu WSA w Warszawie z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2271/18, w którym Sąd ten oddalił skargę spółki na decyzję GIOŚ wstrzymującą użytkowanie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, ponieważ powołany wyrok z 15 stycznia 2019 r. nie dotyczył zastosowanego w niniejszej sprawie art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, a podjęty został na gruncie art. 365 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, a zatem wyrok ten zapadł na gruncie innego aktu normatywnego, innej podstawy materialnoprawnej oraz innego instrumentu odpowiedzialności administracyjnej w ochronie środowiska, jakim jest sankcyjna decyzja wstrzymująca użytkowanie instalacji; w tej sytuacji zasięgiem oddziaływania ww. wyroku z 15 stycznia 2019 r. nie powinny zostać objęte postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące kary pieniężnej, ponieważ nie są to postępowania dotyczące tej samej sprawy administracyjnej.

Mając na względzie tak postawione zarzuty, wniesiono o: 1) na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej uwzględnienie w całości i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji GIOŚ z 5 sierpnia 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji WIOŚ z 21 maja 2021 r. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzenie w całości postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie kary pieniężnej jako bezprzedmiotowego w świetle art. 105 § 1 k.p.a; 2) na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzenie od GIOŚ na rzecz skarżącej kasacyjnie spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz sądowoadministracyjnego (za obie instancje sądowe) według norm przepisanych; ewentualnie wniesiono o: 1) na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzenie od GIOŚ na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie z art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono obszerną argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Złożone w niniejszej sprawie dwie skargi kasacyjne: 1) Rzecznika oraz 2) spółki są zasadne, lecz nie wszystkie zarzuty postawione w treści ww. skarg kasacyjnych zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Przedmiotowe skargi kasacyjne oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając w nich Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Uwzględnienie istoty sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie oraz komplementarny charakter zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej Rzecznika oraz w skardze kasacyjnej spółki, uzasadniało rozpoznanie ich łączne. Podkreślenia przy tym ponadto wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rzecznika oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółki została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autorów dwóch skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi i w związku z tym zaistniała również konieczność łącznego ich rozpoznania.

Istota sporu w niniejszej sprawie wynikająca z treści złożonych dwóch skarg sprowadza się zasadniczo do zakwestionowania przez skarżących kasacyjnie błędnej wykładni art. 194 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm.) w zw. z art. 2 Konstytucji RP dokonanej przez Sąd I instancji, która doprowadziła do nałożenia na skarżącą kasacyjnie spółkę administracyjnej kary pieniężnej za działanie bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, w sytuacji w której wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego spółka: 1) złożyła z odpowiednim wyprzedzeniem, 2) dotyczył on kolejnego okresu korzystania ze środowiska, a dotychczasowa działalność spółki była prowadzona na podstawie zezwolenia obejmującego poprzedni okres, oraz 3) wniosek odpowiadał warunkom do wydania pozwolenia, a zatem spełnione zostały wszelkie przesłanki do usprawiedliwionego przekonania o nabyciu prawa, tj. uzyskaniu pozwolenia.

Wykładnia prawa, odróżniana jest od szerzej pojmowanej interpretacji prawa (często jednak terminy te stosowane są zamiennie). Według L. Nowaka, "Kiedy prawnik dokonuje interpretacji jakiegoś przepisu, czyli rekonstruuje zawartą w nim normę nakazującą komuś coś czynić (...), to czyni to po to, aby odtworzyć normę obowiązującą, nie zaś jakąkolwiek normę, jaką z czysto językowego punktu widzenia można by z tego przepisu wyinterpretować. O ile przedmiotem wykładni są przepisy wchodzące w skład tekstu prawnego, o tyle «rezultatem wykładni ma być sformułowanie jakiejś obowiązującej normy generalnej» (...)" (zob. L. Nowak, Interpretacja prawnicza. Studium z metodologii prawoznawstwa, Warszawa 1973, s. 32). W piśmiennictwie wskazano, że "Interpretacja prawa powinna być przeprowadzana w sposób pełny, uwzględniający wykładnię językową, systemową (wewnętrzną i zewnętrzną) oraz funkcjonalną i celowościową. Wynika to z trzech podstawowych założeń prawa: 1) prawo jest formułowane w określonym języku; 2) tworzy ono powiązany hierarchicznie i poziomo system; 3) prawo ma pełnić zakreślone nim funkcje i służyć określonym w nim celom" (zob. M. Stahl, Wykładnia prawa administracyjnego, [w:] M. Stahl, P. Korzeniowski (red.), Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2024, s. 315). "W teorii prawa administracyjnego sformułowano kilka reguł odnoszących się do wykładni tego prawa (część z nich ma oczywiście uniwersalny charakter). Przy ich konstruowaniu uwzględniono zwłaszcza: – szczególną funkcję prawa administracyjnego (różniącą się od funkcji spełnianej np. przez prawo cywilne czy karne); – specyfikę relacji zachodzących między administrowanym i administrującym; – katalog i charakter chronionych dóbr; – płynność, liczebność i kazuistykę przepisów; – stosowanie zwrotów specjalistycznych przejętych z różnych dziedzin życia; – relatywnie (porównując inne gałęzie prawa) niewielkie doświadczenie prawne; – brak części ogólnej (zasad ogólnych odnoszonych do materialnego prawa administracyjnego); – posługiwanie się szeroko pojmowanym uznaniem administracyjnym, w tym korzystanie ze zwrotów niedookreślonych oraz tzw. konstrukcją otwartą (np. przy użyciu zwrotów: «w szczególności», «przykładowo», «i inne»), (...)". (M. Stahl, Wykładnia prawa administracyjnego ..., s. 317). Z ugruntowanego orzecznictwa sądów, wynika założenie że nie jest dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, która naruszałaby zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie, byłaby sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi czy pozostawałaby w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw. W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada treściom wyrażonym w Konstytucji (zob. wyrok SN z dnia 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/1993, LEX nr 10913, z glosą M. Wierzbowskiego, PiP 1994, z. 9, s. 111). Odwołanie się do tzw. wykładni prokonstytucyjnej odnaleźć można w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok składu 7 sędziów NSA z dnia 18 grudnia 2000 r., OSA 5/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 94). Zwłaszcza w przepisach prawa ochrony środowiska przy rozstrzyganiu wątpliwości – dotyczących nie tylko sytuacji faktycznych, ale powstających także przy interpretacji niejasnych, dyskusyjnych przepisów dotyczących zasad reglamentacji korzystania ze środowiska właściwe powinno być zastosowanie rozwiązania korzystnego dla adresata normy (por. odpowiednio M. Stahl, Wykładnia prawa administracyjnego ..., s. 318). Od początku działalności orzeczniczej NSA stał na stanowisku, że wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny, tylko takie bowiem postępowanie może pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa (wyrok NSA z dnia 23 września 1982 r., II SA 1032/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 91). Według Trybunału Sprawiedliwości, jeżeli przepis prawa wspólnotowego daje możliwość kilku interpretacji, preferować należy tę, która gwarantuje, że przepis ten zachowa swą efektywność, przy czym jeśli istnieje rozbieżność pomiędzy różnymi wersjami językowymi tekstu wspólnotowego (co zdarza się bardzo często i co stwarza dodatkowe bariery interpretacyjne), dany przepis musi być interpretowany w odwołaniu do celu i ogólnego systemu reguł (wyrok TS z dnia 24 lutego 2000 r. w sprawie C-434/97 Komisja Wspólnot Europejskich v. Republika Francuska, LEX nr 82714).

Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że błędna wykładnia art. 194 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 699, dalej: u.o.) jednoznacznie zarzucana w treści dwóch skarg kasacyjnych w zw. z art. 2 Konstytucji RP i w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. polegała na nałożeniu na spółkę sankcji administracyjnej w postaci administracyjnej kary pieniężnej bez uwzględnienia następujących okoliczności dotyczących: 1) zmiany stanu prawnego w obszarze zgód na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów; 2) przewlekłego działania organu w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego oraz 3) braku zawinienia spółki oraz dołożenia przez ten podmiot korzystający ze środowiska wszelkich starań w celu uzyskania pozwolenia. Sąd I instancji dokonując wykładni art. 194 ust. 4 u.o. nie uwzględnił swoistych cech przepisów prawa ochrony środowiska w tym przepisów u.o., które muszą być brane pod uwagę w ramach wykładni sądowej prawa. Wynikają one z roli i funkcji prawa ochrony środowiska w systemie prawa administracyjnego oraz cech szczególnych administracyjnoprawnej reglamentacji prawa gospodarki odpadami. System prawa gospodarki odpadami osadzony jest na fundamencie systemu prawa ochrony środowiska wynikającym z prawa administracyjnego. Sąd dokonując wykładni literalnej (dosłownej) art. 194 ust. 4 u.o. nie wykazał, że mimo zastosowania różnych dyrektyw interpretacyjnych, przyjął rozumienie art. 194 ust. 4 u.o. ustalone za pomocą dyrektyw językowych. Wykładnia językowa polega na posługiwaniu się dyrektywami, które wskazują w jaki sposób należy ustalać znaczenie normy ze względu na jej kontekst językowy. Uszło uwadze Sądu I instancji, że gdy wykładnia językowa doprowadzi do ustalenia jednego językowo możliwego znaczenia art. 194 ust. 4 u.o., postuluje się w orzecznictwie i piśmiennictwie sprawdzenie tego znaczenia przez inne rodzaje wykładni. Pomijanie celu regulacji prawnej i ustalenie jej znaczenia wyłącznie przy pomocy analizy słów było głównym błędem wykładni art. 194 ust. 4 u.o. dokonanej przez Sąd I instancji. Istotną pomocą w rekonstruowaniu celu art. 194 ust. 4 u.o. powinno być odwołanie się modelu racjonalnego tworzenia prawa, który wskazuje sposób usuwania wątpliwości jakie wynikają z treści danej normy prawnej. W piśmiennictwie wyróżniono następujące elementy modelu racjonalnego tworzenia prawa: a) założenie celu, określonego w stopniu dostatecznie sprecyzowanym dla wyboru środków służących jego realizacji; b) ustalenie prawidłowości, które określają powiązania między typem stanów rzeczy, do których należy cel, a typem zjawisk, które prowadzą do zaistnienia tych pierwszych (potencjalne środki realizacji celu); c) ustalenie, które ze środków realizacji założonego celu mogą być środkami prawnymi (prawne środki realizacji celu); d) wybór określonego środka prawnego do realizacji założonego celu; e) ustanowienie określonych przepisów prawa obowiązującego" (zob. J. Wróblewski, Teoria racjonalnego tworzenia prawa, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, Łódź 1985, s. 134-135).

Zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie Rzecznika oraz skarżącej kasacyjnie spółki, że orzekające w sprawie organy oraz Sąd I instancji nie uwzględnili: skutków dla środowiska oraz konsekwencji prawnych wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej, która oprócz dolegliwości finansowej doprowadziła w istocie do zablokowania możliwości uzyskania pozwolenia zintegrowanego przez podmiot korzystający ze środowiska (spółkę); spełnienia wymagań prawa ochrony środowiska, w tym wymagań wynikających z najlepszych dostępnych technik oraz braku jakichkolwiek zagrożeń dla środowiska związanych z eksploatacją instalacji prowadzonej przez spółkę.

W ustalonym stanie faktycznym nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 lit. a, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm.) administracyjnej kary pieniężnej może bezpośrednio naruszyć zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa (art. 2 Konstytucji RP). Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której na podmiot korzystający legalnie ze środowiska przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego zostanie nałożona sankcja finansowa za działanie bez takiego pozwolenia, w sytuacji gdy fakt nieuzyskania pozwolenia zintegrowanego wynikał bezpośrednio z braku działań organów administracji publicznej odpowiedzialnych za prowadzenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego. W konsekwencji tego nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska sankcji finansowej w postaci administracyjnej kary pieniężnej będzie również niezgodne z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Wymierzenie spółce administracyjnej kary pieniężnej nie spełniało zawartego w zasadzie proporcjonalności wymogu przydatności, ponieważ podmiot korzystający ze środowiska nie miał wpływu na uzyskanie pozwolenia zintegrowanego w terminie wymaganym przez prawo. Dalsza legalność prowadzonej działalności przez Spółkę zależała od sprawnego działania organów administracji rozpatrujących wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego.

W trafnej ocenie skarżącego kasacyjnie Rzecznika, ustawodawca przyjmując ustawę z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2014 poz. 1101, dalej: ustawa zmieniająca), wprawdzie uwzględnił vacatio legis na dostosowanie się do nowych regulacji, tj. uzyskanie pozwolenia zintegrowanego, lecz zachodzi w tym przypadku uzasadniona wątpliwość czy okres ten jest odpowiedni przez wzgląd na zasadę demokratycznego państwa prawnego, zwłaszcza zaś wynikającą z tej zasady ochronę praw słusznie nabytych oraz zapewnienie należytej ochrony dla tzw. interesów w toku. W praktyce legislacyjnej nadmiar przepisów prawa łączy się często z ich niską jakością. Niniejsza sprawa jest po części niewątpliwie konsekwencją pojawienia się w obiegu prawnym złej jakości ustawy z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw. J. Mikołajewicz podnosi, że "Pojęciem «zmiany» prawnicy posługuj się intuicyjnie. Wydaje się, że intuicje te uwarunkowane są przede wszystkim sposobem ujmowania zjawiska w języku potocznym. Stąd zda się, że używają terminu «zmiana» co do jakoś pojmowanego «prawa» staje się inne niż dotychczas, względnie, że w ramach jakoś pojmowanego «prawa» następuje zastąpienie czegoś czymś, przy czym wydaje się, że – co do zasady – zwrot «czegoś czymś» odnosi się do argumentów funktora «obowiązuje» (...)" (zob. J. Mikołajewicz, Zmiana prawa, [w:] J. Mikołajewicz (red.), Problematyka intertemporalna w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza i funkcje, Warszawa 2015, s. 111).

Określając w art. 28 ust. 3 ustawy zmieniającej okres vacatio legis wynoszący 10 miesięcy i 18 dni, ustawodawca nie przewidział skomplikowanego charakteru postępowania o uzyskanie pozwolenia zintegrowanego. Wskazać należy, że pozwolenie zintegrowane jest pozwoleniem emisyjnym, do którego, z jednej strony, są stosowane przepisy ogólne, dotyczące wszystkich pozwoleń, z drugiej jednak strony część tych wymagań powinna być w odpowiedni sposób modyfikowana lub uzupełniana. Jednym z ważniejszych założeń ustalania treści pozwolenia zintegrowanego jest przyjęcie przez ustawodawcę, że ma ono obejmować całość oddziaływania instalacji na środowisko, a więc wszystkie emisje dokonywane przez instalację, a także pobór wody. Zakwalifikowanie instalacji do grupy wymagających tego typu pozwolenia jest równoznaczne z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na każdą z powodowanych emisji. Najbardziej charakterystyczny dla pozwolenia zintegrowanego wymóg, odróżniający go od pozwoleń sektorowych, wprowadza art. 204 p.o.ś., według którego instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego spełniają wymagania wynikające z najlepszych dostępnych technik, w szczególności zaś powodowane przez takie instalacje emisje muszą mieścić się w granicach specjalnie określonego dla nich standardu emisyjnego, nazwanego granicznymi wielkościami emisyjnymi, oczywiście o ile standard taki zostanie ustalony. Przepisy Prawa ochrony środowiska wprowadzają także pewne odrębności dotyczące trybu ubiegania się o wydanie pozwolenia zintegrowanego, wymagań związanych z ustaleniem elementów treści aktu oraz nadzoru nad jego wykonywaniem. Zgodnie z wcześniej przedstawionymi założeniami ogólnymi odrębności te polegają na zmianach wprowadzanych do ogólnych przepisów dotyczących wszystkich pozwoleń emisyjnych. Prowadzący instalację objętą pozwoleniem zintegrowanym zobowiązany jest do szerszego informowania organu administracji o swoich poczynaniach niż prowadzący instalację innego typu. (zob. M. Górski, 8.5. Pozwolenie zintegrowane, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2021, s. 290-295).

Ustawodawca nie dostrzegł także dostatecznie konsekwencji faktycznych i prawnych związanych z wejściem w życie nowych regulacji, które dotknęły w szczególności podmioty korzystające ze środowiska ubiegające się o przedmiotowe pozwolenie w celu dostosowania dotychczas wykonywanej działalności w zakresie gospodarki odpadami. Wprowadzenie ww. zmian, konieczne było ze względu na implementację dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (Dz.U.UE.L.2010.334.17 z dnia 2010.12.17).

Ma rację skarżący kasacyjnie Rzecznik, że nie do pogodzenia z zagwarantowanymi konstytucyjnie zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz proporcjonalności jest sytuacja, w której administracyjna kara pieniężna zostaje wymierzona przedsiębiorcy, który ze swojej strony dokonał wszelkich formalności w celu dostosowania prowadzonej działalności do nowej regulacji prawnej i wobec którego trzykrotnie wydane zostało pozwolenie zintegrowane. Istotne znaczenie w okolicznościach tej sprawy ma to, że spółka z zachowaniem przewidzianego terminu złożyła wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego i spełniała niezbędne przesłanki w tym zakresie, czego potwierdzeniem było trzykrotne wydanie przez Marszałka pozytywnych decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego. Wobec braku odpowiedniej vacatio legis, spółka nie mogła dokonać wszelkich formalności w celu dostosowania prowadzonej działalności do nowej regulacji prawnej .

Nie można mieć wątpliwości, że wskazane przez ustawodawcę vacatio legis w ustawie zmieniającej nie uwzględniało złożoności procedury administracyjnej dotyczącej uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Treść przepisów przejściowych nie uwzględniała w szczególności sytuacji prawnej podmiotów prowadzących działalność na podstawie dotychczas obowiązującego prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie powyższa sytuacja stanowi naruszenie zasady pewności prawa i zaufania obywateli do państwa.

W konsekwencji wejście w życie nowych przepisów prawa doprowadziło do arbitralnego ukształtowania sytuacji prawnej skarżącej kasacyjnie spółki wbrew przysługującej jej ochronie praw nabytych oraz słusznych interesów w toku. Ustawodawca określił vacatio legis wynoszące 10 miesięcy i 18 dni dla podmiotów korzystających ze środowiska. Jednocześnie zastosowanie ma art. 209 ust. 2 p.o.ś., który zawiera odesłanie do art. 35 § 5 k.p.a. W piśmiennictwie zwrócono uwagę, że "Przepis ust. 2 odnosi się także do kwestii proceduralnych, ma charakter wyjątku od zasad określających terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, ustalonych w art. 35 § 1–4 KPA. Tak istotne przedłużenie terminu na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia zintegrowanego było spowodowane stopniem skomplikowania tego aktu i koniecznością przeprowadzenia bardzo rozbudowanego postępowania wyjaśniającego, wyniknęło także z doświadczeń praktyki (obowiązujący termin został wprowadzony nowelizacją z 2005 r.). Wskazany w ust. 2 przedłużony termin dotyczy jednak tylko pozwolenia wydawanego dla danej instalacji po raz pierwszy lub mającego objąć instalację po istotnej zmianie. Wobec powyższego wystąpienie z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia zintegrowanego po upływie terminu ważności poprzedniego, jeżeli instalacja nie uległa istotnej zmianie, będzie musiało być załatwione w terminie ustalonym w KPA (oczywiście zainteresowany powinien wystąpić z odpowiednim wnioskiem na tyle wcześnie, aby miał szansę posiadania decyzji ostatecznej jeszcze przed upływem terminu ważności poprzedniej decyzji). Odesłanie do art. 35 § 5 KPA oznacza, że do ustalonego w przepisie terminu 6-miesięcznego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu" (zob. M. Górski, Komentarz do art. 209, [w:] M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, s. 644).

Sformułowanie "bez wymaganego zezwolenia", o którym mowa w art. 41 u.o. jest jedyną przesłanką stanowiącą podstawę do zastosowania sankcji uregulowanej w art. 194 ust. 4 u.o. Oznacza to, że wykładnia treści słów "bez wymaganego zezwolenia" musi uwzględniać powiązania systemowe występujące w przepisach prawa ochrony środowiska w szczególności przepisów u.o. z przepisami ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm., dalej: p.o.ś.). oraz ocenę indywidualnego statusu prawnego podmiotu korzystającego ze środowiska bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 u.o. W wykładni przepisów u.o. szczególne znaczenie ma podejście systemowe. Posiada ono głównie charakter kompleksowy. Dzięki tej metodzie wykładni przepisów prawa ochrony środowiska, do których zalicza się przepisy u.o. nie można stosować się różnych przepisów u.o. oddzielnie, ale jako współdziałające elementy całej struktury systemu prawa ochrony środowiska. Sąd I instancji nie zastosował wykładni systemowej, która polega na ustaleniu znaczenia art. 194 ust. 4 u.o. ze względu na system, do którego ten przepis należy. Sąd dokonując wykładni systemowej powinien przyjąć założenie mówiące o niesprzeczności systemu łącznie z postulatem by te sprzeczności usuwać. W razie sprzeczności art. 194 u.o. z zasadą systemu prawa, należy tak ustalić znaczenie interpretowanej normy, by nie była ona z tą zasadą sprzeczna. Zasada całościowego stosowania systemu prawa ochrony środowiska z podkreśleniem decydującej roli instytucji ogólnych tego systemu najściślej wiąże się właśnie ze stosowaniem zasad ogólnych prawa ochrony środowiska. Przez zasady ogólne prawa gospodarki odpadami należy rozumieć uporządkowany i dający się stosunkowo ściśle wyznaczyć układ najogólniej sformułowanych prawidłowości w sferze postępowania z odpadami. Jest on osadzony w systemie prawa ochrony środowiska. Metoda wykładni prawa uwzględniająca integracyjne połączenie instytucji prawa ochrony środowiska z instytucjami prawa gospodarki odpadami wynika z ogólnych założeń budowy systemu prawa gospodarki odpadami, stanowiącego część systemu prawa ochrony środowiska. Zasada ogólna prawa wynika z uogólnienia jakiegoś zagadnienia (problemu), którego dotyczy jej treść. Zasada prawa jest kwintesencją pojęć ogólnych systemu prawa. Zasada jako punkt wyjścia (principium), wskazując adresatowi normy prawnej, jak należy postępować, może być też wyrażeniem określającym interpretację pewnych wartości w prawie. Zasada często posiada także postać przesłanki praktycznej określającej, jak powinien zachować się adresat normy prawnej, aby mógł osiągnąć wskazany za pomocą pewnych wartości cel określony w prawie. Wyrazem takiego podejścia do wykładni przepisów prawa ochrony środowiska jest treść uchwały NSA (7) z 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11. W uchwale tej NSA zwrócił uwagę, na "posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska pozwolenia na eksploatację instalacji w rozumieniu art. 180 w związku z art. 181 p.o.ś., termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, a przede wszystkim zasady zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 50 p.o.ś.), zasady kompleksowości (art. 5 p.o.ś.), zasady prewencji i przezorności (art. 6 p.o.ś.) oraz zasady «zanieczyszczający płaci» (art. 7 p.o.ś.). Ponadto eksploatowanie instalacji powinno spełniać regułę najlepszych dostępnych technologii w rozumieniu art. 3 pkt 10 w związku z art. 207 p.o.ś.".

Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie spółka jako podmiot korzystający ze środowiska nie prowadziła działalności z naruszeniem zasad ogólnych prawa ochrony środowiska uregulowanych w p.o.ś. oraz zasad gospodarki odpadami uregulowanych w u.o. Przepisy dotyczące zasad ogólnych gospodarki odpadami umieszczone zostały w dziale II w art. (16–33 u.o.). Stosowanie prawa gospodarki odpadami opiera się na zasadach, które powinny prowadzić do osiągnięcia celów ustawowych postępowania z odpadami. Zasady te stanowią jednocześnie uściślenie zasad ogólnych prawa ochrony środowiska uregulowanych w ustawie p.o.ś.

W prawie gospodarki odpadami zasady ogólne prawa ochrony środowiska stosowane są równolegle z zasadami ogólnymi gospodarki odpadami. Z przepisów działu II u.o. możemy w drodze wykładni wyprowadzić treść podstawowych zasad ogólnych gospodarki odpadami. Część z nich jest bezpośrednio powiązana z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska, a część stanowi samoistne zasady gospodarki odpadami, które pośrednio wynikają z zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, z przyjęciem pewnej konwencji terminologicznej dla zagadnień ogólnych, które pośrednio wynikają z zasad ogólnych prawa ochrony środowiska. W piśmiennictwie wyrażono słuszny pogląd, według którego "Zasady prawa stanowią standardy argumentacyjne, co oznacza, iż nie są związane z sankcjami prawnymi, lecz stanowią raczej istotny, decydujący moment (argument) na rzecz rozstrzygnięcia, czy powstała, czy też nie w danej sytuacji faktycznej określona konsekwencja prawna" (zob. B. Wojciechowski, Reguły kolizyjne i inferencyjne w interpretacji prawa administracyjnego, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Wykładnia w prawie administracyjnym, t. 4, Warszawa 2012, s. 453). W prawie gospodarki odpadami relacje między posiadaczem a wytwórcą odpadów są przedmiotem reglamentacji, której granice wyznaczają zasady prawa, które także występują pod postacią nakazów bądź zakazów. R. Hauser, A. Skoczylas podkreślają, że "Zasady prawa wywierają znaczący wpływ zarówno na stosowanie, jak i na procesy prawotwórcze. Stanowią one nieodzowny element każdego, prawidłowo skonstruowanego systemu prawa. Ich znaczenie uwidacznia się szczególnie na gruncie postępowań typu przymusowego (w tym postępowania egzekucyjnego w administracji), gdzie zapewniają poszanowanie reguł sprawiedliwej procedury – w szczególności w zakresie gwarantowania odpowiedniej ochrony prawnej zobowiązanemu" (zob. R. Hauser, A. Skoczylas, Rola zasad ogólnych postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, [w:] J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego, na 50-lecie k.p.a., Lublin 2010, s. 225). Ważną funkcją zasad jest także empiryczne przenoszenie sposobów interpretacji jednych norm prawnych na interpretację innych. Określone normy prawne o wspólnych funkcjach tworzone w podobnych warunkach są stosowane i interpretowane w podobny sposób (por. E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Łódź 1969, s. 108 i n.).

W okolicznościach tej sprawy brak było podstaw do nałożenia na skarżącą kasacyjnie spółkę administracyjnej kary pieniężnej i zastosowania art. 194 ust. 4 u.o.

Istotne znaczenia dla prawidłowej wykładni art. 194 ust. 4 ma treść uchwały 7 sędziów NSA z 12 grudnia 2011 r., sygn. II OPS 2/11 oraz uchwały NSA z 21 grudnia 1998 r., sygn. OPS 13/98.

W uchwale NSA (7) z 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11, ONSAiWSA 2012, nr 2, poz. 22, sformułowało ważną tezę, która ma zastosowanie w niniejszej sprawie na zasadzie analogii, zgodnie z którą "W sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres". E. Smoktunowicz traktuje analogię jako narzędzie wykładni prawa, a nie jego tworzenia. Zdaniem tego autora, "(...) służy bowiem ona zastosowaniu określonych przepisów prawa do konkretnych wypadków, a nie wytwarzaniu zupełnie nowych norm o charakterze ogólnym" (zob. E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 30). W uchwale NSA (7) z 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11NSA stwierdzono wyraźnie, że "(...) do przesłanki «brak wymaganego pozwolenia» należy zastosować wykładnię nie tylko językową, lecz także systemową i celowościową. Nie można bowiem z góry wykluczyć w każdej sytuacji, iż przyczyna braku wymaganego pozwolenia nie ma znaczenia".

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że "(...) każdą tego rodzaju sprawę należy analizować indywidualnie, rozpatrując przyczyny braku pozwolenia, a w szczególności, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia w rozumieniu art. 180 i 181 p.o.ś. w związku z art. 276 ust. 1 p.o.ś. oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia. Dotyczy to więc okoliczności, kiedy wniosek o wydanie pozwolenia został złożony oraz oceny, czy wniosek spełniał ustawowe wymagania oraz czy ustawodawca nie wprowadził terminu do wydania pozwolenia, jak ma to miejsce w przypadku pozwolenia zintegrowanego, dla którego wydania termin wynosi 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku zgodnie z art. 209 ust. 2 p.o.ś. Podmiot korzystający ze środowiska składając wniosek o wydanie pozwolenia powinien uwzględnić okres konieczny do wydania pozwolenia, biorąc pod uwagę wymagania stawiane przez ustawodawcę eksploatacji danej instalacji, a w szczególności rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności" (zob. wyrok NSA z 10.06.2020 r., II OSK 3889/19, LEX nr 3039270). E. Smoktunowicz uważa, że "(...) nie tylko są, ale także wszystkie strony i uczestnicy postępowania na prawach strony mają prawo prezentowania swojego rozumienia prawa. Jeżeli ta prezentacja ujawnia rozbieżności w rozumieniu prawa, mające znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, sąd nie może poprzestać na «bezpośrednim rozumieniu» prawa, choćby sam wstępnie wątpliwości nie miał, lecz musi przeprowadzić pełną wykładnię tych przepisów, których te rozbieżności dotyczą" (zob. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 1994, s. 19).

Zgodzić należy się stanowiskiem skarżącej kasacyjnie przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w realiach niniejszej sprawy kluczowa jest okoliczność, że przyczyny braku posiadania przez spółkę obowiązującego uprawnienia do gospodarowania odpadami, nie są związane z zaniedbaniami ze strony skarżącej kasacyjnie, a wynikają z kilkukrotnych zmian stanu prawnego w obszarze zgód odpadowych oraz z przewlekłego rozpatrywania wniosku spółki o wydanie pozwolenia. Procedura wydawania dla skarżącej kasacyjnie decyzji o pozwoleniu zintegrowanym trwa bowiem od grudnia 2014 r., a brak uzyskania tego pozwolenia, który skutkował wymierzeniem zaskarżonej administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 4 u.o., spowodowany był okolicznościami, na które spółka nie miała wpływu. Podkreślenia wymaga, że spółka prowadzi działalność związaną z przetwarzaniem odpadów nieprzerwanie od ponad 20 lat. Uprawnieniem do tego rodzaju działalności było posiadane przez Spółkę pozwolenie na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem odzysku i zbierania odpadów, wydane przez Starostę P. w dniu 27 grudnia 2010 r.

Spółka dostosowując się do nowych wymagań prawnych opracowała wymaganą dokumentację i w odpowiednim terminie złożyła do Marszałka wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego na eksploatację instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych. Wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego złożony został do Marszałka w dniu 22 grudnia 2014 r., a zatem zostawiając organowi okres ustawowych 6 miesięcy na przeprowadzenie postępowania. Po przeprowadzonym postępowaniu Marszałek udzielił spółce pozwolenia zintegrowanego w drodze decyzji z 31 sierpnia 2017 r. Na skutek wniesionych odwołań Minister Środowiska decyzją z 19 stycznia 2018 r. uchylił ww. decyzję Marszałka i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instalacji. Po ponownym rozpatrzeniu i przeanalizowaniu sprawy Marszałek decyzją z 22 czerwca 2018 r. ponownie wydał dla spółki pozytywną decyzję o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego. Decyzja ta również nie stała się ostateczna na skutek złożonych odwołań do Ministra Środowiska. Bowiem decyzją z 5 listopada 2018 r. Minister Środowiska uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na wejście w życie w dniu 5 września 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw.

W okolicznościach tej sprawy szczególne znaczenie ma to, że pozwolenie zintegrowane jest jednym z najważniejszych instrumentów prawnych ochrony środowiska przed zanieczyszczeniem. Pozwolenie to jest jednocześnie administracyjnoprawną formą zasady reglamentacji, obejmującą wyrażenie zgody na korzystanie z zasobów środowiska. Jest to także podstawowa prawna forma zasady reglamentacji dostępu do zasobów środowiska w ramach korzystania szczególnego. Wymóg zgody wydawanej przez organ ochrony środowiska jest też wyrazem funkcji organizatorskiej norm prawnych chroniących środowisko. Przejawia się ona m.in. w kształtowaniu zasad korzystania z tych zasobów. Główne przyczyny obowiązywania zasady reglamentacji w prawie ochrony środowiska (w prawie emisyjnym) to: 1) zapobieganie powstawaniu zanieczyszczeń oraz 2) redukcja zagrożeń dla środowiska oraz życia i zdrowia ludzi. Pozwolenie zintegrowane pozwolenie emisyjne jako instrument prawny zasady reglamentacji jest stosowane dla osiągnięcia celów wynikających ze szczególnego korzystania z zasobów środowiska. W okolicznościach tej sprawy brak udzielenie skarżącej kasacyjnie spółce przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego miał niekorzystny wpływ nie tylko na status prawny korzystającej ze środowiska spółki, ale także na ochronę środowiska jako dobra wspólne realizowaną w interesie publicznym. Funkcjonowanie instrumentów zasady reglamentacji, do których zalicza się pozwolenie zintegrowane, odbywa się za pośrednictwem podstawowego regulatora, którym jest prawo. Zasada reglamentacji korzystania z zasobów środowiska ma także na celu zapewnienie stanu równowagi w gospodarowaniu zasobami środowiska oraz zapewnienie przez władze publiczne bezpieczeństwa ekologicznego zgodnie z art. 74 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W ten sposób pełni ona funkcję autoregulacji w osiągnięciu zrównoważonego korzystania z zasobów środowiska przez podmioty korzystające ze środowiska takie jak skarżąca kasacyjnie. Jednym z ważnych powodów stosowania zasady reglamentacji jest konieczność zapewnienia prewencyjnej ochrony środowiska. Czas trwania postępowania w przedmiocie udzielenia spółce pozwolenia zintegrowanego nie można uznać za mający pozytywny wpływ na ochronę środowiska i zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego. Trwające tak długo postępowanie w przedmiocie udzielenia spółce pozwolenia zintegrowanego jest także nie do zaakceptowania w kontekście tego, że ograniczona wielkość zasobów środowiska oraz stale wzrastające koszty ich eksploatacji wymuszają po stronie organów administracji ścisłe respektowanie zasady reglamentacji przede wszystkim tam, gdzie administracja w formach władczych określa zakres korzystania ze środowiska lub jego zasobów.

Zasadny okazał zarzut skarżącej kasacyjnie Spółki postawiony w ramach podstawy kasacyjnej uregulowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. błędnie nie dostrzegł naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów: art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez brak dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonanie sprzecznych ustaleń, które przy ocenie skutków naruszenia wskazują, że w trakcie kontroli działalności skarżącej kasacyjnie Spółki nie stwierdzono negatywnych skutków przedmiotowego naruszenia, a skutki naruszenia nie stanowiły zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, zaś przy ocenie wielkości zagrożenia stwierdzono, że przetworzone przez spółkę odpady stanowią realne zagrożenie. Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej skarżącej kasacyjnie Spółki dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zasługiwał na uwzględnienie zarzut skarżącego kasacyjnie Rzecznika dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nałożenie na spółkę administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji gdy waga naruszenia prawa była znikoma, bowiem nie zaistniały żadne negatywne następstwa prowadzenia działalności bez wymaganego pozwolenia, a ponadto spółka zaprzestała naruszenia prawa, co powinno skutkować uznaniem, że spełnione zostały przesłanki odstąpienia od nałożenia sankcji. Zarzut ten został prawidłowo określony jako zarzut naruszenia prawa procesowego, ponieważ dotyczy przede wszystkim dokonanej przez Sąd I instancji oceny zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w kontekście możliwości odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej nałożonej na skarżącą na materialnoprawnej podstawie wynikającej z art. 194 ust. 4 u.o. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym sprawie, że "(...) ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. A. Cebera, J. G. Firlus (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189f)", (por. odpowiednio wyrok NSA z 11.07.2023 r., III OSK 2544/21, LEX nr 3595118).

Zasługiwał na uwzględnienie zarzut skarżącej kasacyjnie spółki dotyczący naruszenia art. 8 k.p.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skarżącej kasacyjnie spółki dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, z uwagi na to, że niniejszej sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne w postaci postępowania prowadzonego przez Marszałka w sprawie wydania skarżącej kasacyjnie spółki pozwolenia zintegrowanego. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Spółki nie doprowadziło to do niezasadnego wydania zaskarżonej decyzji GIOŚ oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.

Zasługiwał na uwzględnienie zarzut skarżącej kasacyjnie spółki dotyczący naruszenia art. 189d pkt 4 k.p.a. przez brak zastosowania tego przepisu i wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej bez uwzględnienia stopnia przyczynienia się spółki do powstania naruszenia prawa, podczas gdy organy miały obowiązek zastosowania ww. przepisu k.p.a., ponieważ administracyjna kara pieniężna jest ustawowo określona w formie tzw. "widełek", a więc organ ma możliwość ustalenia administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości w ustawowo unormowanym zakresie. Zasługiwał także na uwzględnienie zarzut skarżącej kasacyjnie Spółki dotyczący naruszenia art. 189d pkt 5 k.p.a. przez brak zastosowania tego przepisu i wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej bez uwzględnienia działań podjętych przez Spółkę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, podczas gdy organy miały obowiązek zastosowania ww. przepisu k.p.a., ponieważ administracyjna kara pieniężna jest ustawowo określona w formie tzw. "widełek", a więc organ ma możliwość ustalenia administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości w ustawowo unormowanym zakresie.

Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie spółką, że wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważność zaskarżonej decyzji GIOŚ z 5 sierpnia 2022 r oraz poprzedzającej ją decyzji WIOŚ z 21 maja 2021 r. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 3 p.p.s.a. i umorzenia w całości postępowania administracyjnego w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej jako bezprzedmiotowego w myśl art. 105 § 1 k.p.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skarżącej kasacyjnej spółki, że doszło do rażącego naruszenia przez GIOŚ art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do wyżej opisanych zarzutów dotyczących rażącego naruszenia prawa wskazać należy, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa. NSA orzekający w tym składzie stoi na stanowisku, że zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skarżącej kasacyjnie Spółki oraz skarżącego kasacyjnie Rzecznika dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się do tych zarzutu wskazać należy, że przepis ten ma charakter swoistej "wskazówki" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać (mianowicie: oddalić skargę), gdy uzna, że skarga wniesiona do sądu jest bezzasadna. Przepis ten - sam w sobie - może więc być naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie - wydaje orzeczenie uwzględniające skargę, lub też odwrotnie, gdy zachodzi sprzeczność między stanowiskiem sądu zawartym w uzasadnieniu a treścią sentencji wyroku. Taka sytuacja w sprawie niniejszej nie miała miejsca, ponieważ z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł oddaleniu skargi spółki. Wskazanie, że Sąd I instancji naruszył art. 151 p.p.s.a. ponieważ oddalił skargę sprawia, że zarzut naruszenia tego przepisu musi zostać uznany za chybiony. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji klarownie wynika to, że Sąd ten uznał skargę za bezzasadną, toteż ją oddalił. Uzasadnienie pozostaje w zgodnie z sentencją.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skarżącej kasacyjnie spółki dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadziło do przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych sprawy, ponieważ zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki, Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że przetwarzane przez spółkę odpady mogą stanowić zagrożenie pożarowe, co pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym w postaci protokołu z przeprowadzonej kontroli, w ramach której nie stwierdzono jakichkolwiek negatywnych skutków prowadzonej przez spółkę działalności, a także nie zostało stwierdzone jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, a nadto w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego spółka uzyskała pozytywne postanowienie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie spełnienia wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej oraz w zakresie zgodności z warunkami ochrony przeciwpożarowej. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1749/11). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1350/11). Sąd I instancji przeanalizował i ocenił znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 29.02.2024 r., I OSK 2063/22, LEX nr 3694799).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skarżącej kasacyjnie spółki dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędną ocenę stanu faktycznego i wadliwe przyjęcie, że w sprawie brak było możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy w zebranym w sprawie materiale dowodowym w postaci protokołu z przeprowadzonej kontroli nie stwierdzono jakichkolwiek negatywnych skutków prowadzonej przez skarżącą działalności, a także nie zostało stwierdzone jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, a zatem brak było przeszkód do zastosowania art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. oraz przez błędne przytoczenie i odniesienie się do zarzutów skargi, ponieważ Sąd I instancji błędnie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że w skardze na decyzję GIOŚ zarzucane było naruszenie art. 97 § 2 k.p.a. w zakresie wadliwego podjęcia z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej , w sytuacji w której nie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów skarżącej kasacyjnie spółki wskazać należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu Wojewódzkiego wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Nie jest zasadny zarzut skarżącej kasacyjnie spółki dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Sąd ten związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2271/18.

Odnosząc się do tak sformułowanego i uzasadnionego zarzutu wskazać należy, że twierdzenie skarżącej kasacyjnie nie ma odzwierciedlenia w treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, w którym stwierdzono, że "Nie ma też przesądzającego znaczenia w tej sprawie pogląd zaprezentowany przez NIK w przytaczanym już Wystąpieniu Pokontrolnym Najwyższej Izby Kontroli Departamentu Środowiska zn. KSI.410.002.02.2019 (s. 17 -18 i 20), gdzie uznano to zawieszenie za usprawiedliwione. W tym kontekście powołać się należy na prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 15.01.2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2271/18, w którym Sąd ten oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję GIOŚ wstrzymującą użytkowanie przedmiotowej instalacji, jako eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Sąd zauważył wówczas, że Skarżąca eksploatuje instalację do mechaniczno–biologicznego przetwarzania odpadów tj. kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 t/dobę z wykorzystaniem obróbki biologicznej, która zgodnie z pkt 5 ppkt 3 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości objęta jest obowiązkiem posiadania pozwolenia zintegrowanego".

Wbrew twierdzeniu skarżącej spółki Sąd I w uzasadnieniu wyroku nie stwierdził, że "związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15.01.2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2271/18".

Zasługiwał na uwzględnienie zarzut skarżącego kasacyjnie Rzecznika dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w zw. z art. 28 ust. 3 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2014 poz. 1101, dalej: ustawa zmieniająca) w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez oddalenie skargi i nałożenie na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej, mimo, że przepisy przejściowe ustawy zmieniającej, w tym wynikający z nich okres vacatio legis na dostosowanie się przez Spółkę do zmian przez uzyskanie pozwolenia zintegrowanego nie uwzględniają sytuacji faktycznych i prawnych związanych z wejściem w życie nowych regulacji, tj. konsekwencji braku posiadania ostatecznego pozwolenia zintegrowanego z przyczyn niezależnych od podmiotu korzystającego ze środowiska, który dopełnił wszelkich formalności w celu kontynuowania prowadzonej działalności zgodnie z aktualnym stanem prawnym.

Zasadny jest zarzut skarżącego kasacyjnie Rzecznika dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w zw. z naruszeniem prawa materialnego art. 194 § 4 u.o. przez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnej wykładni dokonanej jedynie w oparciu o gramatyczne brzmienie przepisu art. 194 § 4 u.o. z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności braku posiadania przez Spółkę wymaganego pozwolenia zintegrowanego, które prowadzą do wniosku, że na dzień wydania decyzji przez organ spółka dokonała wszelkich niezbędnych czynności w celu jego uzyskania.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości.

Skoro zaskarżony wyrok zaakceptował wadliwą wykładnię art. 194 ust. 4 u.o. to należało uwzględnić skargi kasacyjne na podstawie art. 188 p.p.s.a., jednocześnie rozpoznać skargi i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję WIOŚ z 21 maja 2021 r., nr RA-IN.7062.5.2021.SS.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni powyższe wskazania NSA biorąc pod uwagę, że w okolicznościach tej sprawy brak było podstaw do wymierzenia skarżącej kasacyjnie spółce administracyjnej kary pieniężnej za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 na podstawie art. 194 ust. 4 u.o.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., dokonując miarkowania zwrotu kosztów postępowania z uwagi na tożsamość sprawy niniejszej ze sprawami o sygn. akt III OSK 1039/23 oraz III OSK 1040/23 rozpoznanymi na tym samym posiedzeniu. Na zasądzone koszty składa się zwrot poniesionych przez stronę skarżącą kosztów sądowych tj. 2124 złotych oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 1500 złotych.