Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1739/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1449/21 w sprawie ze skargi Z.L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1449/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.L. (dalej jako strona lub skarżący) na decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej jako Komendant, organ odwoławczy lub organ skarżący kasacyjnie) z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie (dalej jako organ pierwszej instancji) z dnia [...] października 2020 r., nr [...].

Skargę kasacyjną złożył organ odwoławczy, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie u.P.p.s.a.) w zw. z art. 141 § 4 u.P.p.s.a. w zw. z:

a) art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1610, zwanej dalej ustawą o szczególnych rozwiązaniach lub w skrócie u.s.r.) poprzez odmowę jej zastosowania w niniejszej sprawie, co pozostaje w sprzeczności z art. 7, art. 87 i art. 178 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a.,

b) art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 161, zwanej dalej ustawą o Policji lub w skrócie u.oP.) w zakresie w jakim Sąd jego stosowanie pomimo istnienia źródła prawa, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, do sprawy skarżącego w postaci art. 9 ust. 1 u.s.r.,

c) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, dalej w skrócie u.P.u.s.a.) w zw. z art. 9 ust. 1 u.s.r. i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez wyjście poza granice dopuszczalnej kontroli zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia i bezzasadne uznanie, iż organ naruszył art. 115a u.oP. i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP pomimo, iż to dopiero wyrok Sądu pierwszej instancji wyłączył możliwość stosowania przez organ art. 9 ust. 1 u.s.r.,

d) art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 u.s.r. i art. 8 oraz art. 66 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim Sąd nie wyjaśnił wzajemnych relacji między tymi normami istniejących na dzień orzekania przez organ, a w konsekwencji zaniechał wyjaśnienia przyczyn, z powodu których odmówił zasadzie działania na podstawie prawa większej mocy sprawczej w procesie orzeczniczym organu, aniżeli zasadzie bezpośredniości stosowania przepisów ustawy zasadniczej, zwłaszcza iż norma art. 66 ust. 2 tej ustawy ma charakter normy blankietowej, niepełnej i odsyłającej, wymagającej dookreślenia w ustawie niższego rzędu,

e) art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 1 u.s.r. w zakresie w jakim wbrew oczywistemu wskazaniu przez ustawodawcę przepisów jakie mają zastosowanie do sytuacji skarżącego wywiódł konieczność stosowania odmiennych regulacji, pomimo iż art. 190 ust. 4 ustawy zasadniczej nakazuje wydanie "rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania",

f) art. 178 w zw. z art. 190 ust. 4 i art. 87 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 1 u.s.r. poprzez fakt wykreowania ex post stanu prawa Rzeczypospolitej Polskiej w sposób nieuprawniony w sprawie indywidualnej dotyczącej konkretnej osoby, pomimo iż jej sytuacja jest tożsama z sytuacją innych osób, wobec których nie zapadł wyrok analogicznej treści, co wymyka się treści art. 1 § 1 i § 2 u.P.u.s.a. i narusza zasadę równości, w kontekście postępowań zawieszonych z uwagi na zapytanie prawne zadane Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20;

2) przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż zasady i tryb określone w przepisach właściwych dla danego postępowania dotyczącego wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe dla policjanta zwolnionego ze służby w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. odnoszą się do art. 115a u.oP. a nie treści art. 9 ust. 1 u.s.r., podczas gdy art. 9 ust. 1 expressis verbis wskazuje, iż art. 115a u.oP. nie ma do takich osób zastosowania,

b) art. 115a u.oP. (w brzmieniu od dnia 1 października 2020 r.) poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie oraz błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż ma on zastosowanie w sytuacji faktycznej skarżącego, podczas gdy prosta analiza art. 9 ust. 1 u.s.r. wskazuje, że do skarżącego stosuje się przepis art. 115a w brzmieniu ustalonym ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 i 956),

c) art. 9 ust. 1 zdanie drugie u.s.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten obarczony jest wadą tzw. wtórnej niekonstytucyjności w odniesieniu do treści art. 115a u.oP. w brzmieniu zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15 pomimo, iż w/w przepis dotyczy kwestii temporalności stosowania prawa na co słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20,

d) art. 66 ust. 2 w zw. z art. 8 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w oparciu o w/w przepis organy Policji są władne do zastosowania art. 115a u.oP. w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. pomimo, iż w tym dniu weszła w życie ustawa o szczegółowych rozwiązaniach, która wprowadzała zasadę temporalności stosowania prawa w zależności od terminu zwolnienia ze służby, zaś żaden z wymienionych przepisów nie odnosi się do tej właśnie kwestii i nie daje podstaw do wywiedzenia, iż było i jest możliwe stosowanie art. 115a w brzmieniu po nowelizacji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Komendant wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi, oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm prawem przewidzianych.

Organ skarżący kasacyjnie wniósł nadto o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SAB/Bk 866/20, oraz oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwanej dalej u.P.p.s.a.), gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine u.P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 183 § 1 u.P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 u.P.p.s.a., jak też nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 189 u.P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania wskazać należy, iż jest on w obecnym stanie bezprzedmiotowy, gdyż Trybunał Konstytucyjny, w sprawie zainicjowanej wystąpieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021r., sygn. akt II SA/Bk 866/20, z pytaniem prawnym: "Czy art. 9 ust. 1 u.s.r. w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a u.oP. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP?", postanowieniem z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt P 7/21, umorzył postępowanie stwierdzając, że sąd pytający skutecznie wycofał wniesione pytanie prawne z zachowaniem wynikających z ustawy warunków.

Kierując się zatem własnymi kompetencjami orzeczniczymi i jednocześnie obowiązkiem stosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega przeszkód prawnych uniemożliwiających rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Przechodząc do meritum sprawy zauważyć należy, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, sprowadzają się w głównej mierze do negowania interpretacji skutków prawnych wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, szczególnie w kontekście znaczenia treści nowelizacji art. 115a ustawy o Policji wprowadzonej ustawą o szczegółowych rozwiązaniach.

Uporządkowując kierunek wywodów wskazać należy, że w Naczelnym Sądzie Administracyjnym ukształtowało się jednolite stanowisko o braku podstaw do przyjęcia poglądu o wtórnej niekonstytucyjności części przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przyjęte m.in. w wyrokach: z dnia 2 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 5129/21, z dnia 12 października 2023 r. sygn. akt III OSK 5308/21, z dnia 14 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 5347/21, z dnia 30 stycznia 2024 r. sygn. akt III OSK 6920/21, z dnia 30 stycznia 2024 r. sygn. akt III OSK 7286/21 (dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu), które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Niemniej jednak zaznaczyć należy, że wyrok Sądu pierwszej instancji, pomimo błędnego w tym zakresie uzasadnienia, odpowiada prawu, co ostatecznie przesądziło o konieczności oddalenia skargi kasacyjnej (art. 184 u.P.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji oparł się bowiem wyłącznie na językowej wykładni zdania pierwszego art. 9 ust. 1 u.s.r., nie dokonując analizy tego przepisu w kontekście całej regulacji art. 9 ust. 1 tej ustawy, w tym treści jego zdania drugiego.

Na wstępie przypomnieć trzeba, że od dnia opublikowania wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, czyli od 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 2832/21). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy też zaistniałego po tej dacie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż orzeczenie TK o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania. W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż z art. 9 ust. 1 u.s.r. wynika, że art. 115a u.oP. w brzmieniu znowelizowanym stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W procesie wykładni art. 9 ust. 1 u.s.r. zasadnicze znaczenie ma treść zdania drugiego tego przepisu, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 u.s.r. odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przywołując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, wskazać należy, że posłużenie się przez ustawodawcę słowem "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest niczym innym niż "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Można zatem także powiedzieć, że po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne określane mianem "ekwiwalentu". Obowiązek wypłaty tego świadczenia obciąża pracodawcę funkcjonariusza Policji, ponieważ w czasie służby w tej formacji nabył on powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze.

Odwołanie się zatem przez ustawodawcę w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 u.s.r. do "zasad", a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi Policji na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego, i nakazanie stosowania, do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) uregulowań, które utraciły moc w następstwie wydania wskazanego wyroku. Przyjęcie zaś jako prawidłowej, zastosowanej przez organ, wykładni przepisów przejściowych unicestwiałoby definitywnie doniosłość skutków wynikających z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Innymi słowy, akceptacja tego sposobu rozumienia wskazanych regulacji oznaczałaby dopuszczenie możliwości ograniczenia - za pomocą regulacji o charakterze intertemporalnym - zakresu zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 5129/21). Bez wątpienia tego typu interpretacja narusza wyrażoną w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, które wiążą również ustawodawcę.

Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 zdanie drugie u.s.r., wymagają zatem uwzględnienia przy wykładni art. 115a u.oP. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę sądy administracyjne obu instancji, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wskazując, iż przedstawiony projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Jeżeli zatem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a u.oP. w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 zdanie drugie u.s.r. sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować właśnie art. 115a u.oP. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednakże z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej zakwestionowanego współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku wydanego przez Trybunał Konstytucyjny. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a u.oP. w związku z art. 9 ust. 1 u.s.r. zgodnie z ustawą zasadniczą.

Przyznać trzeba, iż przeciwne rozumienie omawianego przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadziłoby do stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego jedynie na przyszłość (tj. od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez funkcjonariusza Policji urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a K.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa do urlopu.

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 u.s.r. nie daje zatem podstaw do przyjęcia wtórnej niekonstytucyjności norm wskazanych przez Sąd pierwszej instancji, a zatem i do odmowy ich stosowania z tego powodu. Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji z treści art. 9 ust. 1 u.s.r. nie wynika wniosek, że ustawodawca postanowił, że wobec policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia wyroku TK, czyli przed dniem 6 listopada 2018 r., zastosowanie ma art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu uznanym przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją.

Jednakże nie do zaakceptowania jest również dokonana przez organy Policji literalna wykładnia art. 9 ust. 1 u.s.r., która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organów Policji obydwu instancji.

Tym samym jako niezasadny należało uznać zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 115a u.oP. (w brzmieniu od dnia 1 października 2020 r.) związane z wykładnią art. 9 ust. 1 u.s.r. w kontekście stosowania art. 66 ust. 2 w zw. z art. 8 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie zarzuty procesowe zostały postawione wyłącznie jako konsekwencja naruszeń materialnoprawnych, to rezultatem niezasadności tych ostatnich jest niemożność skutecznego zgłoszenia zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 u.P.p.s.a. w powiązaniu z art. 9 ust. 1 u.s.r., art. 115a u.oP., art. 1 § 1 i § 2 u.P.u.s.a., art. 6 K.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 32 ust. 1, art. 66 ust. 2, art. 87, art. 178 i art. 190 Konstytucji RP.

Na marginesie warto zauważyć, że treść art. 141 § 4 u.P.p.s.a. i ugruntowane na tle jego wykładni poglądy orzecznictwa wskazują, że w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, bowiem przepis ten jest przepisem proceduralnym regulującym wymogi uzasadnienia, a w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Odnosząc powyższe uwagi do postawionego w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 u.P.p.s.a. stwierdzić należało, że sformułowane wskazania co do dalszego postępowania są bezpośrednią logiczną konsekwencją przeprowadzonej wykładni art. 9 ust. 1 u.s.r. w zw. z art. 115a u.oP., której to rezultatu organ skarżący kasacyjnie skutecznie nie podważył zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Reasumując, wskazać należy, iż żądanie strony powinno zatem zostać uwzględnione z zastosowaniem poprzednio obowiązującego art. 115a u.oP. w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. oraz treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Innymi słowy, wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego stronie za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego jej za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, ponieważ przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 u.s.r., została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Po ustaleniu wysokości przysługującego stronie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą, a już wypłaconą.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 u.P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.