Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3187/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 128/23 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 5 grudnia 2022 r., nr 267/EU-O/2022 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 lipca 2023 r., III SA/Kr 128/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi B. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z 5 grudnia 2022 r., nr 267/EU-O/2022,

w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z 15 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Uzasadniając swoje żądanie, przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15, opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), zgodnie z którym art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Organy Policji odmówiły skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy. Decyzje organów I i II instancji z odpowiednio: 16 września 2019 r. i 7 listopada 2019 r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 października 2020 r., III SA/Kr 1344/19. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu od powyższego orzeczenia wyrokiem z 23 czerwca 2022 r., III OSK 4330/21.

Decyzją z 26 października 2022 r. organ I instancji odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu. W wyniku odwołania skarżącego decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji decyzją z 5 grudnia 2022 r. Organy wskazały, że 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1610, dalej: "ustawa nowelizująca"). Organy zaakcentowały, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zastosowanie się do wykładni art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej "ustawa o Policji") w brzmieniu ocenianym w wydanym w sprawie wyroku WSA w Krakowie stanowiłoby naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze. zm.; dalej "k.p.a."). Organ II instancji zwrócił uwagę, że nie ma kompetencji do oceny zgodności z Konstytucją RP przepisów rangi ustawowej. W dniu 1 października 2020 r. organ administracji został wyposażony w materialnoprawne przepisy umożliwiające rozpoznanie wszystkich spraw o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, obejmujący każdy mogący się pojawić stan faktyczny. Ocena zaś tego, czy sposób postępowania organu polegający na uchyleniu się organu od skutków art. 153 p.p.s.a. znajduje uzasadnienie prawne, należy do sądu, który zweryfikuje legalność decyzji wydanej po wejściu w życie ustawy nowelizującej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę, sąd I instancji wskazał, że organy naruszyły art. 153 p.p.s.a. i orzekły w sposób odmienny, niż wynikało to ze wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 października 2020 r., pomimo że nie nastąpiła żadna istotna zmiana stanu prawnego uzasadniająca odstąpienie od wskazań zawartych w ww. wyroku. Jak bowiem wskazał sąd w uzasadnieniu ww. wyroku, rzeczą organów Policji będzie dokonanie wyliczenia i wypłaty części należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wyroku sąd zwrócił uwagę na rozważania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), które akcentowały, iż rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu.

W ocenie sądu I instancji wejście w życie 1 października 2020 r. nowelizacji ustawy o Policji nie pozwala na przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy doszło do zmiany stanu prawnego, która uzasadniałaby odstąpienie od zastosowania wyroku WSA w Krakowie. Aktualne bowiem pozostają w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed datą publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. rozważania prawne zawarte w ww. wyroku WSA, a przede wszystkim wynikające z niego wskazania. Zdaniem sądu z uzasadnienia ww. wyroku TK wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Liczbę dni należnego i niewykorzystanego urlopu należy więc pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego) 1 dnia roboczego skarżącego na dzień zwolnienia ze służby.

Sąd powołał się na art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Zdaniem sądu przyjęcie przez organy administracyjne w niniejszej sprawie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych oznaczałoby wykładnię, która byłaby obarczona tzw. "wtórną niekonstytucyjnością". Zdaniem sądu zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku TK z 30 października 2018 r., K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i NSA. W realiach niniejszej sprawy, w której skarżący został zwolniony z Policji 15 lutego 2010 r., do oceny zasadności żądania o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy zastosowanie znajduje przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 2018 r., ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. W pełni aktualne pozostają zatem wskazania zawarte wydanym w sprawie wyroku WSA w Krakowie z oraz w wyroku NSA oddalającym skargę kasacyjną od tego orzeczenia.

Sąd nakazał organom Policji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonując ponownego obliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed 6 listopada 2018 r., uwzględniły przedstawioną przez sąd ocenę prawną, stosownie do

art. 153 p.p.s.a., w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i dokonają wyliczenia i wypłaty skarżącemu części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15, przyjmując, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.

W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok

w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Nadto zrzekł się rozprawy oraz wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. - poprzez uznanie, że organ naruszył wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. zasadę związania oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 października 2020 r., III SA/Kr 1344/19, co do którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z 23 czerwca 2022 r., III OSK 4330/21, podczas gdy orzeczenie to oraz uchylona nim decyzja administracyjna wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji zostały wydane w innym stanie prawnym, który uległ następnie zmianie 1 października 2020 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, a decyzje uchylone obecnie zaskarżonym wyrokiem zostały wydane w tym nowym stanie prawnym;

II. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 115 ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym cytowanymi przepisami na dzień wydania zaskarżonej decyzji organ był zobowiązany do wyrównania świadczenia należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, podczas gdy z mocy ustawy ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nabyty przed dniem 6 listopada 2018 r. winien być ustalany na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a to w odniesieniu do skarżącego zostało zrealizowane poprzez wypłatę ekwiwalentu w wysokości określonej przepisem art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu wówczas obowiązującym;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, wynikającą z pominięcia art. 81 Konstytucji RP, co doprowadziło do uznania, że organ jest zobowiązany do rekonstruowania normy prawnej art. 115a ustawy o Policji w sposób zgodny z wyrokiem TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w celu realizacji prawa gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, pomimo zastrzeżenia w art. 81 Konstytucji RP, iż prawa tego można dochodzić w granicach określonych w ustawie oraz pomimo określenia przez ustawodawcę w odniesieniu do art. 115a ustawy o Policji, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nabyty przed dniem 6 listopada 2018 r. winien być ustalany na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżący, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić, wskazując które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie organu o zawieszenie niniejszego postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że sprawa o sygn. akt P 7/21, zainicjowana pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Białymstoku, postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z 15 lutego 2024 r. została umorzona. Brak jest zatem podstaw do rozważania zawieszenia niniejszego postępowania sądowego.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej, wskazać należy, że istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego sprowadza się do negowania interpretacji skutków prawnych wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, (Dz. U. z 6 listopada 2018 r. poz. 2102) przyjętej przez sąd I instancji. Z tego względu, już na wstępie wskazać należy, że od dnia opublikowania ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli od 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym), została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., III OSK 2832/21, LEX nr 3146689). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia TK, czy też zaistniałego po tej dacie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania. W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 (ONSAiWSA 2010 r., nr 5, poz. 81), NSA wyraził pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja stanowiąca podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału (por. wyroki TK z 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00, publ. OTK ZU-A 2002 Nr 1, poz. 4 oraz z 7 września 2006 r., sygn. akt SK 60/05, publ. OTK ZU-A 2006 Nr 8, poz. 101). Celem ustawowej procedury, realizującej normę wyrażoną w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji RP i nie można modyfikować momentu ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej.

Po wydaniu wyroku TK z 30 października 2018 r., K 7/15, w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa nowelizująca. Przepis art. 1 pkt 16 tej ustawy nadał następujące brzmienie art. 115a ustawy o Policji: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulując zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Otóż przepis art. 115a w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Jak trafnie wskazał sąd I instancji, nie do zaakceptowania jest dokonana przez organy Policji literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy ubiegają się o ekwiwalent za okres przed dniem 6 listopada 2018 r.

Skład orzekający w przedmiotowej sprawie aprobuje prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w związku z art. 115a ustawy o Policji, za którą opowiedział się w szczególności jej autor, tj. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej (zob. stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21), a wielokrotnie dokonywaną przez sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Należy zatem uznać, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Zabieg taki implicite prowadzi do wtórnej niekonstytucyjności, czyli powtarzania przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych (zakresu normowania) już raz uznanych za niekonstytucyjne.

Wyrok Trybunału pełni funkcję prejudykatu dla składu orzekającego, który związany jest nie tylko sentencją rozstrzygnięcia, lecz także jego uzasadnieniem. Uzasadnienie zawiera argumentację wskazującą przyczynę niekonstytucyjności ustawowej normy prawnej, a także przewidywane skutki wyroku dla obrotu prawnego. Ponadto, co jest istotne, Trybunał ustala przede wszystkim znaczenie zaskarżonego przepisu, a w szczególności jego zakres podmiotowy i przedmiotowy, lokując go w określonym otoczeniu normatywnym (por. D. Lis-Staranowicz, M. Kopacz, Wtórna niekonstytucyjność przepisów ustawowych w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Przegląd Sejmowy" 2022 r., nr 6, s. 128-131; K. Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, "Przegląd Prawa Konstytucyjnego" 2018 r. nr 2 (42), s. 21). Z tych przyczyn wykładnię ww. przepisów dokonaną przez organy Policji słusznie sąd I instancji ocenił jako błędną.

W doktrynie wskazuje się, że stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka drogę do stosowania normy po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. Orzeczenie Trybunału w kwestii niekonstytucyjności przesądza bowiem o konieczności zastosowania in concreto tzw. supernormy intertemporalnej, która wyłącza stosowanie "zwykłych" norm intertemporalnych i decyduje o stosowaniu w orzeczeniu zapadającym po wyroku TK prawa ukształtowanego tym wyrokiem.

W przypadku tej ostatniej stosuje się "normalny" reżim intertemporalny, podczas gdy przy derogacji pierwszego typu stosować go nie wolno (por. K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, "Państwo i Prawo" 2008 r. nr 5, s. 23-37). Derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowane w Konstytucji RP, wyłącza ogólny reżim intertemporalny obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez prawodawcę. Do jej przełamania nie wystarczy zwykła regulacja ustawowa, jaką w tym przypadku potencjalnie mógłby stanowić art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Oznacza to, że racjonalny ustawodawca, tworząc przepisy przejściowe, powinien je konstruować w taki sposób, aby uwzględniać skutki wyroku Trybunału.

Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne oraz NSA, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie ww. wyroku TK. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku TK. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie ww. przepisu ustawy nowelizującej prowadzi do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z 20 października 2022 r., II PSKP 122/21, OSNP 2023 r., nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa).

Reasumując, uznać należy, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, iż przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego jej za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Taki sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu będzie zgodny z treścią przepisu art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji. Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określi różnicę pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą.

Z powyższych wywodów wynika również, że w niniejszej sprawie organy Policji błędnie uznały, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 października 2020 r., III SA/Kr 1344/19 oraz uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2022 r., III OSK 4330/21, nie wiążą wobec zmiany przepisów prawa, czym naruszyły art. 153 p.p.s.a. Zmiana dokonana ustawą nowelizującą nie miała bowiem wpływu na obowiązek wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. za okres przed 6 listopada 2018 r. Stąd zarzut I naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwał więc na uwzględnienie.

Z tych względów zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego uznać należy za pozbawione uzasadnionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.