Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 318/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 148 ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi E. K. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2023 r. nr SKO.4111.34.2023 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową sieci wodociągowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

E. K. oraz K. K. (dalej: skarżący, strona skarżąca) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) z 19 lutego 2024 r. Nr SKO 4111.34.2023 (uwidoczniona na oryginale decyzji data 19 lutego 2023 r. jest oczywistą omyłką pisarską, co wynika bezspornie z akt sprawy), utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy W. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z 27 października 2023 r. (Nr WGN.3134.19.2022.DO), ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w gminie W., oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...] AM-[...], obręb W. (dalej: działka), spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, tj. sieci wodociągowej.

Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z 27 października 2023 r. organ I instancji ustalił skarżącym opłatę adiacencką w kwocie 1471,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, tj. sieci wodociągowej.

Jak wskazano w uzasadnieniu tejże decyzji inwestycja polegająca na budowie sieci wodociągowej na dz. nr [...], [...], [...], [...] AM-[...] została wybudowana z udziałem środków publicznych czyli środków Gminy W. Porozumienie w sprawie przekazania sieci wodociągowej na własność Gminie W. zawarte zostało dnia 22 sierpnia 2017 r. pomiędzy Gminą W. a M. P., E. K. i P. C. Prace budowlane zostały wykonane na podstawie decyzji Starosty W. nr 76118 z dnia 1 marca 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci wodociągowej dz. nr [...], [...], [...], [...] AM-[...] obręb W. dla M. P. inwestora inwestycji. Pismem z dnia 5 grudnia 2019 r. M. P. zawiadomił Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o zakończeniu budowy, a organ ten nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Na podstawie powyższych dokumentów organ ustalił, że dnia 28 grudnia 2019 r. zostały stworzone prawne jak i faktyczne warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej - sieci wodociągowej. Na podstawie zapisów w księdze wieczystej nr [...] oraz informacji z rejestru gruntów dla działki ustalono, że na dzień stworzenia warunków E. i K. K. byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2022 r. powołano biegłego rzeczoznawcę majątkowego w celu ustalenia wartości tej nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury technicznej oraz wartości tej nieruchomości po wybudowaniu infrastruktury technicznej. Dnia 13 marca 2023 r. rzeczoznawca majątkowy przedłożył organowi operat szacunkowy określający wartość działki przed wybudowaniem i po wybudowaniu infrastruktury technicznej. Jak stwierdzono dla określenia dwóch wartości rynkowych nieruchomości przyjęto podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej i metodę porównywania parami. Na potrzeby wyceny rzeczoznawca odrębnie przeanalizował rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych w W. przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniową, które nie posiadały dostępu do sieci wodociągowej oraz te które miały dostęp do sieci. Dalej wskazano, że ustalona przez rzeczoznawcę wartość rynkowa, przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej wynosi 52 250 zł a po wybudowaniu wynosi 58 135 zł. W ocenie organu I instancji operat potwierdził, że rozbudowa sieci wodociągowej spowodowała wzrost wartości działki. W wyniku analizy zebranego materiału dowodowego Burmistrz stwierdził, iż wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy pod względem formalnym spełnia wszystkie wymogi. Uznając, iż wyceny zostały dokonane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, przyjęto je jako właściwe. W rezultacie organ I instancji wskazał, że opłata adiacencka wyniosła l 47l zł, co stanowi iloczyn kwoty wzrostu wartości nieruchomości: 5 885 zł (58 135 zł – 52 250 zł) x 25% stawki procentowej opłaty ustalonej przez Radę Miejską w W., co daje 1 471 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli skarżący wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jak wskazano, w ocenie skarżących, organ powinien uwzględnić poniesione przez skarżących nakłady na budowę sieci wodociągowej w kwocie 5 946,36 zł, co stanowi różnicę pomiędzy faktycznie poniesionymi przez skarżących kosztami budowy sieci wodociągowej, a otrzymanym z Gminy W. zwrotem środków przeznaczonych na ten cel.

W wyniku rozpoznania wskazanego odwołania SKO decyzją opisaną na wstępie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza. Po omówieniu przepisów prawa stanowiących podstawę orzekania zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, ze zm., dalej: u.g.n.), SKO wskazało, że podstawowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy w wyniku stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej wzrosła jej wartość. W ocenie organu odwoławczego w niniejszym przypadku spełnione zostały wszystkie przesłanki pozwalające ustalenie opłaty adiacenckiej. Jak wskazano ostateczną decyzją z dnia 1 marca 2018 r. Starosta W. udzielił M. P. pozwolenia na budowę obejmującego, budowę sieci wodociągowej i przyłącza wodociągowego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowaną m.in. na działce gruntu nr [...], AM-[...], obręb W., sąsiadującą z działką gruntu nr [...], przy czym - mając na względzie, że na podstawie porozumienia z dnia 22 sierpnia 2017 r. – M. P., E. K. i P. C. odpłatnie przekazali wybudowaną sieć wodociągową na własność Gminie W., oczywistą jest okoliczność, że opisana inwestycja została sfinansowana z udziałem środków gminnych. Kolegium wyjaśniło także, że w okolicznościach sprawy, wobec niewniesienia przez PINB sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy (stosownie do decyzji Starosty nr 76/18) w dniu 28 grudnia 2019 r. - czyli w pierwszym dniu po upływie terminu 14 dni doręczenia tego zawiadomienia - można było rozpocząć legalne użytkowanie sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej zrealizowanych m.in. w granicach działki gruntu nr [...]. W konsekwencji dzień 28 grudnia 2019 r. jest datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej. Jednocześnie organ podkreślił, że w dacie tej obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Natomiast w § 1 tejże uchwały ustalono wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku budowy urządzeń infrastruktury technicznej w wysokości 25 % wzrostu wartości nieruchomości. Kolegium stwierdziło także, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., który upływał z dniem 28 grudnia 2022 r., bowiem zostało wszczęte z urzędu w dniu 16 grudnia 2022 r., kiedy to E. K. doręczono zawiadomienie z dnia 24 października 2022 r. Organ odwoławczy nie zakwestionował również prawidłowości ustaleń dotyczących wartości nieruchomości działki przed i po stworzeniu warunków do podłączenia jej do sieci wodociągowej. Zdaniem SKO, operat szacunkowy z dnia 9 marca 2023 r. wraz z aneksem z dnia 2 stycznia 2024 r. stanowi wiarygodny dowód w sprawie.

W odniesieniu do zarzutów odwołania wskazano, że brak jest podstaw do zaliczenia kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy poniesionymi przez skarżących kosztami budowy sieci wodociągowej, a kwotą otrzymaną z tytułu przeniesienia prawa własności sieci wodociągowej na Gminę, na poczet opłaty adiacenckiej. W ocenie organu odwoławczego nie sposób uznać tej kwoty za świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 148 ust. 4 u.g.n. Koszty budowy sieci wodociągowej poniesione zostały przez skarżących w ramach realizacji umowy cywilnoprawnej, jaką bez wątpienia było porozumienie w sprawie przekazania sieci wodociągowej na własność Gminie zawarte w dniu 22 sierpnia 2017 r., w którym m.in. skarżąca E. K. zobowiązała się wybudować sieć wodociągową i przekazać ją na własność Gminie W., zaś Gmina W. zobowiązała się do zapłaty na rzecz tych osób kwoty 28 000 zł z tytułu przekazania na własność tejże infrastruktury. Zdaniem SKO oznacza to, że wskazana w odwołaniu kwota nie została dobrowolnie wniesiona na budowę urządzeń infrastruktury technicznej, lecz stanowiła część kosztów poniesionych przez odwołujących się w ramach realizacji umowy cywilnoprawnej (porozumienia) z dnia 22 sierpnia 2017 r., w związku z czym nie jest możliwe jej zaliczenie na poczet opłaty adiacenckiej.

W skardze na powyższą decyzję Kolegium zarzucono naruszenie: a) art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie m.in. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w zakresie świadczeń pieniężnych wniesionych przez skarżących na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej tj. sieci wodociągowej na podstawie decyzji nr 76/18 Starosty W. z dnia 1 marca 2018 r.; b) art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń oraz brak sprecyzowania i uzasadnienia, z jakich powodów organ uznano., iż częściowe sfinansowanie przez właścicieli inwestycji w ramach zawartego z gminą porozumienia pozbawia ich prawa zaliczenia poniesionych przez nich świadczeń pieniężnych na poczet naliczonej przez gminę opłaty adiacenckiej; c) art. 148 ust. 4 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w odniesieniu do skarżących i pominiecie w całości poniesionych przez nich świadczeń pieniężnych wniesionych na rzecz budowy urządzeń. infrastruktury technicznej - sieci wodociągowej na podstawie decyzji nr 76/18 na poczet ustalonej przez organ I instancji opłaty adiacenckiej. W rezultacie wniesiono o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym wpisu od skargi według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Podczas rozprawy w dniu 20 sierpnia 2024 r. skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz podkreślili dobrowolny charakter zawartej z Gminą umowy. Według skarżących przy naliczeniu opłaty adiacenckiej powinno uwzględnić się koszty faktycznie związane ze zrealizowaną inwestycją. Nadto wskazano, że strona skarżąca nie dochodziła od gminy roszczeń z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2024 r. poz. 935) - dalej jako: "p.p.s.a.", rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest opisana na wstępie decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji ustalającą skarżącym opłatę adiacencką w kwocie 1471,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, tj. sieci wodociągowej. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy u.g.n. Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 u.g.n.). Ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów (art. 148b ust. 1 u.g.n.). Jednocześnie ustawodawca wskazał w art. 148 ust. 4 u.g.n., że na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organy przy ustalaniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej powinny uwzględnić kwotę będącą różnicą pomiędzy poniesionymi przez skarżących kosztami budowy sieci wodociągowej, a kwotą otrzymaną z tytułu przeniesienia prawa własności tejże sieci wodociągowej na gminę.

Wskazać zatem należy, że jak wynika z akt sprawy w dniu 22 sierpnia 2017 r. pomiędzy M. P., E. K., P. C. (określonymi jako przekazujący) oraz Gminą W. zostało zawarte porozumienie w sprawie przekazania sieci wodociągowej na własność Gminie W. (dalej: porozumienie). Stosownie bowiem do treści art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2017 r., poz. 328 – w brzmieniu obowiązującym na dzień zawarcia porozumienia, dalej: u.z.z.w.z.o.ś.) osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. I tak w § 1 ust. 2 porozumienia wskazano, że przekazujący zobowiązali się do przeniesienia na własność gminy bezwarunkowo i nieodwołalnie urządzenia wodociągowego – PVC ⌀ 110, o długości około 210,0. Jak natomiast wynika z § 3 ust. 1 porozumienia gmina zobowiązała się do zapłaty należności w kwocie 28 000 zł (w równych częściach na rzecz M. P., E. K., oraz P. C., co wynika z § 3 ust. 2 porozumienia). Jednocześnie w § 4 ust. 3 zd. 1 porozumienia zastrzeżono, że w przypadku kwestionowania przez gminę wysokości kosztów poniesionych przez przekazujących w związku z wybudowaniem urządzeń, sposobu wykonania lub stanu technicznego tych urządzeń, gmina zastrzega sobie prawo do odstąpienia od niniejszego porozumienia.

W konsekwencji uznać należy, że na chwilę zawierania porozumienia strony wyraźnie i precyzyjnie określiły wartość należności, którą miała uiścić gmina w zamian za przeniesienie prawa własności urządzeń infrastruktury technicznej – co miało jednocześnie stanowić całkowite rozliczenie między stronami tego porozumienia. Jednocześnie strona skarżąca nie kwestionuje, że uzyskała wskazaną w porozumieniu kwotę. Na co jednak wskazuje, to fakt poniesienia w rzeczywistości wyższych kosztów budowy urządzenia. Jak wynika z akt sprawy skarżący w toku postępowania administracyjnego przy piśmie z 26 kwietnia 2023 r. przedstawili kserokopię faktury nr [...] oraz kserokopię potwierdzenia wykonania przelewu na kwotę wynikającą z tejże faktury, tj. 15 279,69 zł. Zdaniem skarżących oznacza to, że na poczet opłaty adiacenckiej powinna zostać zaliczona kwota 5 946,36 zł stanowiąca różnicę pomiędzy poniesionymi przez skarżących kosztami budowy sieci wodociągowej, a kwotą otrzymaną z tytułu przeniesienia prawa własności ww. sieci wodociągowej na gminę.

Jednak w ocenie Sądu, wskazana kwota (odnosząca się do rzeczywistych kosztów realizacji wskazanej inwestycji) nie może zostać uznana za świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 148 ust. 4 u.g.n. Podkreślenia wymaga, że strony porozumienia z 22 sierpnia 2017 r. uzgodniły całkowitą kwotę należności za przeniesienie prawa własności zrealizowanych urządzeń, co potwierdza całościowa analiza jego postanowień, a jednocześnie gmina uiściła umówioną kwotę. Zdaniem Sądu fakt poniesienia wyższych kosztów budowy infrastruktury technicznej, co do której obowiązywało porozumienie z 22 sierpnia 2017 r. (również w zakresie całkowitych kosztów realizacji inwestycji) uniemożliwiał zaliczenie kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy poniesionymi przez skarżących kosztami budowy sieci wodociągowej, a kwotą otrzymaną z tytułu przeniesienia prawa własności tej sieci wodociągowej na gminę na poczet opłaty adiacenckiej. Nie może bowiem umknąć z pola widzenia, że zawarta umowa (porozumienie) ma charakter cywilnoprawny. W ocenie Sądu ewentualne roszczenia związane ze zwrotem różnicy pomiędzy kwotą ustaloną przez strony w porozumieniu a kosztami rzeczywiście poniesionymi dochodzone powinny być w drodze powództwa cywilnego przed właściwym miejscowo sądem powszechnym, co pozostaje jednak kwestią odrębną od postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej. Nie mogły w rezultacie zadziałać argumenty skargi zarzucające naruszenie art. 148 ust. 4 u.g.n. poprzez niezaliczenie kwoty 5 946,36 zł na poczet opłaty adiacenckiej w toku postępowania administracyjnego, a SKO zasadnie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów skargi. Swoją argumentację organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. uznając zgromadzony materiał dowodowy za wystarczający do rozstrzygnięcia, którą to ocenę należy zaakceptować. Stan faktyczny sprawy administracyjnej został ustalony zgodnie z kodeksowymi regułami określania prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.).

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.