Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 598/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1168/21 w sprawie ze skargi B.D. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 11 czerwca 2021 r., DOA-WSzOP.513.9.2020.MG.2 w przedmiocie orzeczenia o wpisie do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. zasądza od B.D. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 1168/21 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B.D. (dalej: skarżący) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] czerwca 2021 r., [...] w przedmiocie orzeczenia o wpisie do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie (dalej: RDOŚ w Krakowie, organ I instancji) z [...] grudnia 2019 r., nr [...]; 2. zasądził od GDOŚ na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że GDOŚ w decyzji z [...] czerwca 2021 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania z 30 grudnia 2019 r. od decyzji RDOŚ w Krakowie z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], orzekającej o wpisie do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, informacji o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, występującym na terenie działki o nr ewid. [...], zlokalizowanej przy ul. P. w T., obręb T., powiat c. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję GDOŚ z [...] czerwca 2021 r., wnosząc o jej o uchylenie z powodu braku należytego uprawdopodobnienia zanieczyszczeń historycznych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję RDOŚ w Krakowie z [...] grudnia 2019 r., nr [...] wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji, z akt sprawy wynika, że w odniesieniu do przedmiotowej działki, wpisu do wykazu dokonano na podstawie opracowania, którego w aktach brak. Wskazano, że działka skarżącego znajduje się na terenie byłych zakładów, które jak wynika z ogólnodostępnych informacji usytułowane były na znacznym obszarze. Z wyjaśnień strony wynikało natomiast, że działka znajdowała się na terenie po byłej stolarni zakładów i nie był to teren, na którym istniały instalacje oddziaływujące szkodliwie na środowisko. Poza tym z wyjaśnień strony wynikało, że nie prowadziła żadnych działań mających na celu rozpoznanie części podziemnej działki.

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia w przedmiocie wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, informacji o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi występującym na terenie działki skarżącego, czym naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 101c ust. 3 pkt 1 ust. 4 p.o.ś.

W skardze kasacyjnej GDOŚ (dalej: skarżący kasacyjnie organ) reprezentowany przez r.pr. D.B. na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono Sądowi I instancji naruszenie zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego, tj.:

1) art. 101c ust. 3 pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 101d ust. 1 pkt 1-4, ust. 6 i 9 p.o.ś., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) dokonanie przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi działki do rejestru jest przedwczesne, gdy co prawda starosta umieścił ją w rejestrze i przekazał go regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, jednakże uprawdopodobnił wystąpienie zanieczyszczeń na tej działce na podstawie przesłanek innych, niż dostępne i aktualne badania, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazuje, że regionalny dyrektor ochrony środowiska w takim przypadku jest obowiązany do dokonania wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi do rejestru w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania wykazu;

b) ustalenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska, stanowiące podstawę wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu ziemi do rejestru, powinny opierać się na opracowaniu/opinii sporządzonej przez podmiot, do którego odnosi się art. 147a p.o.ś. (akredytowana jednostka), podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że takiego wpisu regionalny dyrektor ochrony środowiska dokonuje w oparciu o wykaz starosty, a ten może opierać się o inne dostępne informacje, niż opracowanie/opinia akredytowanej jednostki;

2) art. 101d ust 1 pkt 4 p.o.ś., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sformułowanie "w razie potrzeb", oznacza przede wszystkim brak dostępnych i aktualnych badań zanieczyszczenia gleby i ziemi substancjami powodującymi ryzyko, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że brak takich badań nie stanowi o potrzebie wykonania badań przez starostę, bowiem prowadzony przez niego wykaz może opierać się o inne informacje, które nie muszą potwierdzać zanieczyszczenia aktualnymi badaniami wykonanymi przez akredytowaną jednostkę;

3) art. 101d ust. 1 pkt 1-4 p.o.ś., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) uprawdopodobnienie potencjalnego historycznego zanieczyszczenia na podstawie poczynionych ustaleń (pkt 1-2), oraz analizy dostępnych informacji na temat zagrożenia zanieczyszczeniem gleby lub ziemi (pkt 3), nie jest wystarczające wobec braku dostępnych i aktualnych badań, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do ustalenia, że poczynienie ustaleń i analizy bez takich badań może być wystarczające dla zidentyfikowania potencjalnego historycznego zanieczyszczenia ziemi,

b) wykonanie badań przez starostę podejmującego czynności, o których mowa w 101d ust. 1 pkt 1-4 p.o.ś., jest obligatoryjne w przypadku braku dostępnych i aktualnych badań zanieczyszczenia gleby, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazuje, że wykonanie takich badań nie jest obligatoryjne, wykonuje się je jedynie "w razie potrzeby", i wystarczy oparcie się o różnego rodzaju źródła, wskazujące na możliwość wystąpienia zanieczyszczenia gleby lub ziemi, natomiast nie jest konieczne pozyskanie informacji, które dawałyby pewność co do rzeczywistego wystąpienia zanieczyszczeń;

4) § 8 ust. 1 i 3 i § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że każdorazowo, z uwagi na treść § 8 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia, identyfikacja terenu, w przypadku braku dostępnych i aktualnych badań, powinna obejmować ich wykonanie, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazuje, że przy identyfikacji należy posługiwać się materiałami, które przede wszystkim są dostępne, a jedynie z § 6 ust. 3 ww. rozporządzenia wynika, że należy wykonać badania, jeżeli identyfikacja terenu zanieczyszczonego została zainicjowana na podstawie istniejących badań zanieczyszczenia gleby i ziemi wskazujących na przekroczenie dopuszczalnej zawartości substancji powodującej ryzyko w glebie lub ziemi oraz nie jest możliwe ustalenie działalności mogącej być przyczyną zanieczyszczenia na danym terenie obecnie lub w przeszłości.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1 w zw. z art. 62 pkt 1 p.p.s.a., polegające na wydaniu wyroku na podstawie niepełnych akt administracyjnych sprawy, a więc na nieuzupełnieniu ich o opracowanie A.K. "Uwarunkowania geologiczne zagospodarowania terenu poprzemysłowego [...] "T." w T." (Wydawnictwo Instytut Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią PAN, Kraków, 2014 r.), mimo że pozostawało ono w dyspozycji organu II instancji, który na jego podstawie wydał rozstrzygnięcie, a informacje ujęte w tym opracowaniu były konieczne dla kontroli zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej, a także oceny zasadności zarzutów skargi;

2) art. 113 § 1 p.p.s.a., polegające na zakończeniu sprawy pomimo uznania, że nie może być ona dostatecznie wyjaśniona, bowiem brak było w aktach administracyjnych sprawy opracowania A.K. "Uwarunkowania geologiczne zagospodarowania terenu poprzemysłowego [...] "T." w T." (Wydawnictwo Instytut Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią PAN, Kraków, 2014 r.), a informacje w nim ujęte były konieczne dla kontroli zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej, a także oceny zasadności zarzutów skargi;

3) art. 106 § 3 w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego w postaci opracowaniu pt. "Uwarunkowania geologiczne zagospodarowania terenu poprzemysłowego [...] "T." w T." (Wydawnictwo Instytutu Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią PAN, Kraków 2014 r.), mimo że dowód ten ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu i nie spowodowałby nadmiernego przedłużenia postępowania, a brak jego przeprowadzenia spowodował ustalenie błędnego stanu faktycznego w postaci niedostrzeżenia przesłanek uprawdopodabniających potencjalne historyczne zanieczyszczenie ziemi na terenie działki skarżącego;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia w przedmiocie wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, informacji o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi występującym na terenie działki skarżącego, a w konsekwencji tego uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, podczas gdy nie była ona wydana z naruszeniem przepisów k.p.a., a organy administracji posiadały dostateczny materiał dowodowy pozwalający na dokonanie wpisu, o którym mowa powyżej, oraz dokonanie oceny o braku potrzeby wykonania badań wstępnych;

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi pomimo tego, że organy obydwu instancji wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne oraz podjęły decyzje zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Wskazując na powyższe zarzuty: 1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie; 2. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto: 3. na podstawie art. 54 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. uzupełnienie akt sprawy o opracowanie pt. "Uwarunkowania geologiczne zagospodarowania terenu poprzemysłowego [...] "T." w T." (Wydawnictwo Instytutu Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią PAN, Kraków 2014 r.), na podstawie którego sprawę oceniały organy obydwu instancji; 4. na podstawie art. 203 pkt 2 i 205 § 1-2 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 5. stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji ponieważ doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, które było związane z wyrokowaniem przez WSA w Warszawie pomimo nieuzupełnienia akt o opracowanie. Spowodowało to kolejne uchybienia i nierozpoznanie przez ten Sąd istoty sprawy. Skarżący kasacyjnie organ przypomniał, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie na wstępie zauważył, że przekazane mu akta sprawy są niekompletne. GDOŚ bowiem nie przekazał do Sądu opracowania autorstwa A.K. Sąd I instancji uznał, że nie może on wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez GDOŚ i tylko pełne akta administracyjne dają mu możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. W konsekwencji braku pełnego materiału dowodowego WSA w Warszawie stwierdził, że nie ma możliwości skontrolowania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, a także zbadania zasadności zarzutów skargi. Pomimo takiej argumentacji, WSA w Warszawie nie wezwał GDOŚ do uzupełnienia akt o brakujące opracowanie, lecz wydał wyrok w sprawie. Dopiero na podstawie kompletnych akt sprawy sąd administracyjny może ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany oraz jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania aktu administracyjnego. W razie, gdyby zatem organ administracji nie przedłożył sądowi pełnych akt sprawy (co powinno wynikać z tych akt) sąd wojewódzki nie powinien orzekać w sprawie, lecz powinien wezwać organ administracyjny do uzupełnienia akt sprawy. Jeżeli tego nie uczyni, wydany wyrok nie będzie zgodny z prawem. W ocenie GDOŚ, bez wątpliwości należy przyjąć, że opracowanie każdorazowo było elementem akt sprawy administracyjnej, już od momentu procedowania przez starostę, następnie przez RDOŚ w Krakowie, na wydaniu przez GDOŚ zaskarżonej decyzji kończąc. Sam władający działką wielokrotnie powoływał się w swoich pismach na opracowanie oraz zawarte w nim fakty. Zdaniem GDOŚ, WSA w Warszawie był zatem zobowiązany do uzupełnienia akt o materiał niezbędny do rozpoznania istoty sprawy, za jaki z pewnością można uznać opracowanie. Było ono kluczowe i niezbędne, bowiem zawierało informacje, które na podstawie art. 101d ust. 1 pkt 1-4 p.o.ś. stanowiły źródło uprawdopodabniające identyfikację potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi.

Nieuzupełnienie przez WSA w Warszawie akt sądowych o brakujące Opracowanie stanowiło naruszenie przez niego przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., nakazującego sądowi rozstrzyganie sprawy na podstawie jednoznacznie ustalonego, w oparciu o akta sprawy, stanu faktycznego sprawy. Na możliwość naruszenia tego przepisu w podobnym stanie faktycznym wskazuje orzecznictwo NSA, wyjaśniając, że art. 133 § 1 p.p.s.a. nie odnosi się do zagadnienia oceny materiału dowodowego dokonywanej przez sąd, a wyłącznie do obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy. NSA upatrywał naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w wyrokowaniu mimo niekompletnych akt sprawy, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto, niewezwanie GDOŚ do uzupełnienia akt o brakujące opracowanie i wyrokowanie w takim stanie rzeczy stanowiło naruszenie art. 113 § 1 p.p.s.a., bowiem nie sposób mówić o możliwości zakończenia sprawy, gdy sprawa ta nie została dostatecznie wyjaśniona. Sąd w niniejszej sprawie sam wskazał, że jego zdaniem sprawa nie może zostać wyjaśniona bez analizy treści opracowania, a następnie błędnie zamknął rozprawę, pomimo niedostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy i wydał wyrok na podstawie niekompletnych akt. Nawet w przypadku nieuznania przez WSA w Warszawie opracowania za dowód przeprowadzony przez GDOŚ, a zatem za element akt sprawy administracyjnej (choć GDOŚ wskazuje, że opracowanie miało taki charakter), to powinien on był, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., z urzędu przeprowadzić dowód w tym zakresie. Jeżeli bowiem WSA w Warszawie, jak sam twierdzi, wobec braku opracowania nie mógł wyrokować i nie miał możliwości wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy, to dowód w postaci opracowania był niezbędny dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Z pewnością także takie działanie nie wiązałoby się ze wskazaniem na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których GDOŚ nie podnosił w toku postępowania przed organem administracji. Naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dowód z opracowania był kluczowy dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania GDOŚ.

Wymienione wyżej naruszenia przepisów postępowania mogło mieć (i miało) istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem WSA w Warszawie nie zapoznawszy się z informacjami zawartymi w opracowaniu nie mógł ocenić prawidłowości ustalenia przez właściwe organy potencjalnego historycznego zanieczyszczenia na działce o nr ew. [...].

Uzasadniając błędną wykładnię przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ wskazał, że istotą uchybień WSA w Warszawie w zakresie prawa materialnego jest błędna wykładnia przepisów p.o.ś. i rozporządzenia, składających się na system działania organów, który ma na celu najpierw wstępne zinwentaryzowanie zagrożeń zanieczyszczeniem powierzchni ziemi, aby następnie zbadać rzeczywiste ich występowanie, by ostatecznie je wyeliminować. Powyższe dokonuje się najpierw poprzez działania starosty, który identyfikuje potencjalne zagrożenia i wprowadza je do wykazu (art. 101d ust. 6 p.o.ś.). Następnie czynności podejmuje regionalny dyrektor ochrony środowiska, który dokonuje wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi do rejestru (art. 101c ust. 3 pkt 1 p.o.ś.) i może zobowiązać władającego powierzchnią ziemi, będącego podmiotem korzystającym ze środowiska, do wykonania badań zanieczyszczenia gleby i ziemi (art. 101f ust. 1 p.o.ś ), bądź takie badania przeprowadzić samodzielnie (art. 101g ust. 1 p.o.ś.). W przypadku potwierdzenia wystąpienia historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, regionalny dyrektor ochrony środowiska może niejako nadzorować proces wykonania remediacji przez podmiot do tego zobowiązany, bądź przeprowadzić ją samodzielnie (art. 101i p.o.ś.). Jeżeli historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi nie potwierdzi się, regionalny dyrektor ochrony środowiska dokonuje wykreślenia wpisu (art. 101c ust. 7 p.o.ś.). Podstawowym przepisem charakteryzującym istotę potencjalnego zanieczyszczenia powierzchni ziemi jest art. 101d ust. 1 p.o.ś., określający powinności starosty co do identyfikacji takiego zanieczyszczenia. W świetle zawartych w nim postanowień (ust. 1), ww. organ dokonuje takiej identyfikacji w oparciu o: 1) ustalenie działalności mogącej z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, która była prowadzona na danym terenie przed dniem 30 kwietnia 2007 r.; 2) ustalenie listy substancji powodujących ryzyko, których wystąpienie w glebie lub ziemi jest spodziewane ze względu na działalność, o której mowa w pkt 1; analizę dostępnych informacji na temat zagrożenia zanieczyszczeniem gleby lub ziemi; w razie potrzeby - wykonanie pierwszego etapu badań zanieczyszczenia gleby i ziemi przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 11 pkt 1 lub ust. 1a p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie stwierdził, że starosta zrealizował wyłącznie trzy pierwsze etapy identyfikacji przedmiotowej działki, natomiast pomimo braku dostępnych i aktualnych wyników badań, nie przeprowadził badań wstępnych. Pomimo więc, że zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu starosta wykonuje te badania jedynie "w razie potrzeb", Sąd stwierdził niejako, że wyrażenie to należy interpretować jako obowiązek, gdy brak jest dostępnych i aktualnych badań zanieczyszczenia gleby i ziemi substancjami powodującymi ryzyko. Brak takich badań, zdaniem Sądu, miał stanowić przeszkodę do wpisania potencjalnego historycznego zanieczyszczenia do wykazu, a w następstwie tego do rejestru. Stanowisko to jednak jest błędne i przeczy zamysłowi ustawodawcy, który różnicuje wyraźnie potencjalne historyczne zanieczyszczenia oraz te, które są dowiedzione badaniami. Przyjęcie interpretacji WSA w Warszawie prowadziłoby do tego, iż właściwy starosta dokonując identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, praktycznie w każdym przypadku byłby zobowiązany do przeprowadzania badań, o których stanowi art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś. W każdej bowiem sytuacji, w której ustaliłby on, że na danym terenie spełnione są przesłanki z pkt 1-3 art. 101d ust. 1 p.o.ś, jednakże brak jest dostępnych i aktualnych badań, byłby zmuszony przeprowadzić takie badania (naturalnym jest natomiast, że dla większości terenów, które mogą być w zainteresowaniu starostów, nie przeprowadzono badań, jakich zdaje się oczekiwać Sąd). Powyższe powodowałoby, że ujęte w zestawieniu grunty w rzeczywistości nie wskazywałyby na potencjalne zagrożenia, ale na zagrożenia udowodnione przeprowadzonymi badaniami. Przeczyłoby to dotychczasowemu podziałowi kompetencji między współpracującymi ze sobą organami - starostą (mającym inwentaryzować potencjalne zagrożenia) i regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (mającym czuwać głównie nad wykonywaniem badań celem wykazania zanieczyszczeń i przeprowadzeniem remediacji). Według skarżącego kasacyjnie organu, WSA w Warszawie naruszył także art. 151 p.p.s.a., art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie GDOŚ i RDOŚ w Warszawie nie wyjaśniły sprawy w sposób wystarczający, a w konsekwencji tego uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, podczas gdy nie były one wydana z naruszeniem przepisów k.p.a. Zarówno GDOŚ, jak i RDOŚ w Krakowie posiadały pełny materiał dowodowy, pozwalający, by wpisać do rejestru potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi występujące na terenie działki skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna jest zasadna, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu, należy rozpatrzeć je łącznie. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. są uprawnione. Osią sporu w niniejszej jest ocena czy doszło do naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, które było związane z wyrokowaniem przez WSA w Warszawie pomimo nieuzupełnienia akt w zakresie opracowania pt. "Uwarunkowania geologiczne zagospodarowania terenu poprzemysłowego [...] «T.» w T.", autorstwa A.K. (Wydawnictwo Instytut Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią PAN, Kraków, 2014 r., dalej: opracowanie), w którym wskazano, że powierzchnia ziemi przedmiotowej działki jest zanieczyszczona w stopniu wielokrotnie przekraczającym standardy jakości gleby.

Na wstępie swoich rozważań Sąd I instancji stwierdził, że akta sprawy, w niniejszej sprawie są niekompletne, bowiem nie zostało do nich dołączone ww. opracowanie, na które powołuje się organ. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 62 pkt 1 p.p.s.a. Uchybienia dotyczące trybu przygotowania do rozprawy uregulowanego w tym przepisie nie mogą być uznane za istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 22.11.2007 r., II OSK 1544/06, LEX nr 506978). W piśmiennictwie wskazano, że "Przepis art. 62 pkt 1 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. Określa on bowiem uprawnienia przewodniczącego wydziału, które mają charakter organizacyjno-formalny (wyrok NSA z 12.03.2015 r., I OSK 1095/13, LEX nr 1675985). Kompetencje do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów posiada sąd stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a.". (zob. B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 62).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a., polegającego na zakończeniu sprawy pomimo uznania, że nie może być ona dostatecznie wyjaśniona, bowiem brak było w aktach administracyjnych sprawy przedmiotowego opracowania. Dostateczne wyjaśnienie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 113 § 1 p.p.s.a., to stan zdolności sprawy do wydania wyroku, niezależnie od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej. W konsekwencji strona, która nie zgłaszała wniosków dowodowych, nie może skutecznie zarzucać w postępowaniu kasacyjnym naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 23.04.2008 r., I FSK 698/06, LEX nr 466168).

Organ nie stawił się na rozprawie przed Sądem I instancji i nie zgłosił wniosku dowodowego dotyczącego ww. opracowania. W piśmiennictwie wskazano, że "zarzut naruszenia tego przepisu nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej na mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mimo że można sobie wyobrazić zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a., jeżeli przewodniczący nie zamknął rozprawy, lub art. 113 § 2 p.p.s.a., jeżeli przewodniczący zamknął rozprawę, a sąd nie przeprowadził uzupełniającego dowodu z dokumentu, mimo że wcześniej taki dowód dopuścił. W obu przypadkach trzeba byłoby jednak wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". (zob. B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 113).

Za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z jego zdaniem pierwszym, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. A zatem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą zaś orzekania jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane, a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania (zob. wyroki NSA z: 9 grudnia 2010 r., GSK 3/10; 2 grudnia 2010 r., I GSK 806/10; 29 maja 2009 r., I FSK 506/08; 22 stycznia 2009 r., I FSK 1977/09; 6 listopada 2008 r., II FSK 1023/07; 26 sierpnia 2008 r., II FSK 999/07; 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07; 15 lutego 2023 r., III FSK 1681/21). Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji w postępowaniu w obu instancjach. Sad administracyjny na podstawie akt sprawy ma obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania aktu administracyjnego. Jeżeli ustalenie to wypadło dla organów administracji negatywnie, sąd administracyjny jest uprawniony i zarazem zobowiązany do uchylenia zaskarżonego aktu. W przypadku natomiast, gdyby organ administracji nie przedłożył sądowi pełnych akt sprawy, co powinno wynikać z tych akt, nie powinien orzekać w sprawie, ale powinien wezwać organ administracyjny do uzupełnienia akt sprawy, Jeżeli tego nie uczyni, wydany wyrok nie będzie zgodny z prawem (zob. K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, str. 50-61).

Sąd I instancji powołując na pogląd wyrażony w orzecznictwie, stwierdził, że nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Według Sądu I instancji, tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Sąd I instancji uznał, że konsekwencją braku pełnego materiału dowodowego (w tym wymienionego powyżej dokumentu) było uniemożliwienie temu Sądowi nie tylko kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, ale również uniemożliwienie zbadania zasadności zarzutów skargi.

W okolicznościach niniejszej sprawy zasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd, według którego "Sąd także może w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem niniejszego postępowania dowodowego, jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne wówczas, gdy postulowany bądź dopuszczony z urzędu dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu" (zob. wyrok NSA z 24.03.2009 r., I OSK 441/08, LEX nr 530416).

Zgodzić należy się z oceną skarżącego kasacyjnie organu, że przedmiotowe opracowanie każdorazowo było elementem akt sprawy administracyjnej, już od momentu procedowania przez starostę, następnie przez RDOŚ w Krakowie, na wydaniu przez GDOŚ zaskarżonej decyzji kończąc. Władający działką powoływał się w swoich pismach na opracowanie oraz zawarte w nim fakty. Sąd I instancji był zobowiązany do uzupełnienia akt o materiał niezbędny do rozpoznania istoty sprawy, za jaki należy uznać przedmiotowe opracowanie. Sąd I instancji nie ocenił, czy przedmiotowe opracowanie zawiera informacje, które na podstawie art. 101d ust. 1 pkt 1-4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm., p.o.ś.), mogą stanowić źródło uprawdopodabniające identyfikację potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi.

Sąd I instancji w tych okolicznościach sprawy uznał, że z akt sprawy wynika, że w odniesieniu do przedmiotowej działki, wpisu do wykazu dokonano na podstawie opracowania, którego w aktach brak. Wskazano, że działka skarżącego znajduje się na terenie byłych zakładów, które jak wynika z ogólnodostępnych informacji usytułowane były na znacznym obszarze. Z wyjaśnień strony wynikało natomiast, że działka znajdowała się na terenie po byłej stolarni zakładów i nie był to teren, na którym istniały instalacje oddziaływujące szkodliwie na środowisko. Poza tym z wyjaśnień strony wynikało, że nie prowadziła żadnych działań mających na celu rozpoznanie części podziemnej działki. Z powyższych rozważań Sądu I instancji wynika, że dostrzega istotne znaczenie treści opracowania dla zbadania istoty sprawy.

Znaczenie przedmiotowego opracowania dla rozstrzygnięcia sporu w niniejszej sprawie potwierdzają także wskazania Sądu I instancji przedstawione w podsumowaniu uzasadnienia wyroku, gdzie napisano, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią zawartą w niniejszym uzasadnieniu wykładnię zastosowanych w sprawie przepisów oraz uzupełnią postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie. W szczególności Starosta rozpoznając sprawę ponownie powinien zweryfikować zasadność uwzględnienia opracowania jako jedynego dowodu w sprawie wpisania działki skarżącego do rejestru.

Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że brak uzupełnienia przez Sąd I instancji akt sądowych o brakujące opracowanie stanowiło naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a.

Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie bądź niezaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r., II FSK 419/07, LEX nr 488560.). W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji - również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd pominie istotną część akt sprawy, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174; wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., I OSK 2823/18, LEX nr 3107146.).

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie uznał za przedwczesną ocenę zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionych w skardze kasacyjnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. W razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można co do zasady przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd instancji dokona kontroli legalności zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2021 r., [...] w przedmiocie orzeczenia o wpisie do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi w jej całokształcie, z uwzględnieniem wykładni prawa dokonanej przez Sąd kasacyjny w niniejszym uzasadnieniu.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.