Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1493/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 2, art. 5 pkt 3, art. 5 pkt 4, art. 30c ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 1, art. 4 ust. 1a pkt 1, art. 6d ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 42 poz 275
law: Ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 6, art. 59
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia del. WSA Marzenna Kosewska Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1958/10 w sprawie ze skargi M. Spółki z o.o. w W. na rozstrzygnięcie zawarte w informacji Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz M. Spółki z o.o. w W. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1958/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę M. Sp. z o.o. w W. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w przedmiocie negatywnej oceny projektu zawarte w informacji z dnia [...] lipiec 2010 r.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

M. Spółka z o.o. (wówczas w organizacji) złożyła w F. M. i Ś. P. w W. (Regionalnej Instytucji Finansującej - RIF) wniosek o dofinansowanie projektu: "Udostępnienie usługi obsługi wirtualnych kart lojalnościowych i rabatowych za pośrednictwem aplikacji mobilnej i Internetu."

Projekt złożony został w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Oś priorytetowa VIII – Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.1 – Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej.

Pismem z dnia [...] marca 2010r. F. M. i Ś. P. w W. (dalej zwana Fundacją lub RIF) poinformowała spółkę, że złożony przez nią projekt nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej, a mianowicie, że "środki będą wykorzystane w sposób efektywny" (relacja nakład/rezultat).

Spółka złożyła protest.

Pismem z dnia [...] maja 2010 r. Fundacja (RIF) poinformowała beneficjenta, że protest rozpatrzony został pozytywnie, a wniosek został skierowany do ponownej oceny merytorycznej zgodnie z §10 ust 2 Procedury Odwoławczej w ramach PO IG stanowiącej załącznik nr 4.4. do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013.

Pismem z [...] lipca 2010r., F. M. i Ś. P. (RIF) poinformowała wnioskodawcę, że nie zostało mu przyznane dofinansowanie na realizację zgłoszonego projektu, bowiem projekt nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej. W piśmie zawarte było wyjaśnienie powodów, dla których uznano, że projekt nie spełnia kryteriów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na "negatywną ocenę wniosku dokonaną przez F. M. i Ś. P. – RIF [...] o odmowie przyznania dofinansowania zawartą w piśmie z dnia [...] lipca 2010r." wniosła M. Sp. z o.o.

W skardze spółka podniosła zarzuty naruszenia zasad Procedury Odwoławczej w ramach PO IG (stanowiącej załącznik 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 - 2013), tj.:

- naruszenie § 10 ust. 2 Procedury Odwoławczej poprzez dokonanie ponownej oceny wniosku z przekroczeniem granic kognicji, wyznaczonych zakresem wniesionego przez skarżącą protestu i rozstrzygnięcia protestu przez instytucję właściwą;

- naruszenie § 10 ust. 3 w związku z § 10 ust.2 Procedury Odwoławczej, poprzez dokonanie oceny kryteriów uprzednio już ocenionych, a nieobjętych rozstrzygnięciem protestu i niekwestionowanych przez Instytucję właściwą do rozpatrzenia protestu (IRP), co w konsekwencji pozbawiło skarżącą możliwości zaskarżenia protestem negatywnej oceny spełniania tych kryteriów;

- naruszenie § 10 ust. 3 lit c Procedury Odwoławczej poprzez przekroczenie terminu ponownej oceny projektu.

Ponadto spółka zarzuciła naruszenie § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (Dz. U. Nr 153 z 2008 r., poz. 956), poprzez nieuzasadnione uznanie, że objęta wnioskiem usługa nie spełnia definicji e-usługi, jak również nie spełnia innych kryteriów merytorycznych.

Zarzucono ponadto naruszenie zasady bezstronności oceny projektów przejawiające się w negatywnej ocenie opartej o argumentacją o identycznej treści w przypadku dwóch innych, niezależnych projektów.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że z pisma z dnia 3 marca 2010 r. informującego o negatywnej ocenie merytorycznej wynikało, iż projekt nie spełniał jednego tylko kryterium, tj. kryterium nr 7, natomiast po uwzględnieniu protestu dokonano ponownej oceny merytorycznej projektu wedle wszystkich kryteriów i uznano, że projekt spełnia kryterium nr 7, ale nie spełnia kryteriów nr 1, 3, 5, 6, 8 i 9. Stan taki wynika jednoznacznie z arkuszy oceny merytorycznej wniosku.

Fundacja (RIF) w odpowiedzi na skargę wniosła o:

- odrzucenie skargi, jako złożonej przeciwko niewłaściwemu organowi,

- ewentualnie oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu swego stanowiska Fundacja podała, że jest jedynie podmiotem informującym wnioskodawcę o wynikach oceny. Nie jest natomiast organem decyzyjnym, który wydaje rozstrzygnięcia lub decyzje administracyjne. Nie posiada przymiotu organu administracji publicznej ani jej działania na etapie oceny wniosków złożonych przez przedsiębiorców nie mają charakteru władczego. Fundacja wykonuje jedynie zadanie zlecone jej na podstawie "Umowy ramowej" i "Umowy wsparcia" zawartej z Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP), będącą w zakresie realizacji PO IG Instytucją Wdrażającą (instytucją pośredniczącą II stopnia). Fundacja wskazała, że będąc regionalną instytucją finansującą (RIF) na [...] działa w oparciu o zlecenie udzielone przez PARP zgodnie z art.6 d ust 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. Nr 42 z 2007 r., poz. 275, ze zm.). W związku z tym w piśmie z dnia 16 lipca 2010 r. Fundacja informowała jedynie wnioskodawcę o wynikach oceny projektu, a nie o rozstrzygnięciu Fundacji. Na uzasadnienie swego stanowiska RIF powołała postanowienie NSA z 8 lipca 2010 r. w sprawie sygn. akt II GZ 138/10.

O rozprawie przed WSA została powiadomiona PARP, a skarżąca spółka wskazała PARP jako organ będący stroną postępowania.

PARP w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Przedstawiając przepisy regulujące Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka PARP podniosła, że nie jest podmiotem – organem, który rozstrzyga o meritum sprawy. Te kompetencje należą bowiem do Komisji Konkursowej, a jej rozstrzygnięcie nie podlega jakiejkolwiek weryfikacji przez Instytucję Rozpatrującą Protest. W tym zakresie jest ona bowiem "związana" oceną dokonaną przez Komisję Konkursową. Przekazując wniosek do ponownego rozpatrzenia Instytucja Rozpatrująca Protest może wskazać jedynie Komisji Konkursowej, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie może natomiast decydować o sposobie rozstrzygnięcia. Zdaniem PARP informacja o rozstrzygnięciu przesądza o braku zastosowania w tej sytuacji artykułowanych na gruncie przepisów postępowania administracyjnego zasad: zakazu wyjścia poza granice zaskarżenia i dalej zakazu reformationis in peius.

PARP wskazała, że obowiązujące przepisy ustawy p.p.s.a nie przewidują kompetencji sądów administracyjnych do kontrolowania oceny merytorycznej dokonanej przez Komisję Konkursową składającą się z niezależnych ekspertów, specjalistów w danej dziedzinie.

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zaznaczył, że uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 30c ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712; dalej cytowana jako u.z.p.p.r.), w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej cytowana jako: p.p.s.a.).

Zgodnie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu dokonanych przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą.

WSA wskazał, iż w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie należy posługiwać się postanowieniami systemu realizacji programu łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Sąd uznał, że prawidłowo został określony organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona, zatem brak jest podstaw do odrzucenia skargi.

W systemie realizacyjnym PO IG dotyczącym Działania 8.1 przewidziano, że wyniki oceny projektu ponownie przeprowadzonej w efekcie uwzględnienia protestu są wiążące i nie przysługuje od nich dodatkowo żaden środek odwoławczy (§ 10 pkt 5 załącznika 4.4). Procedura odwoławcza w odniesieniu do spornego projektu oraz procedura jego wyboru kończą się wraz z wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania - ewentualnie w wyniku ponownej oceny projektu. Z tej regulacji proceduralnej wynika, że ponowna ocena projektu przez regionalną instytucję finansującą, działającą w oparciu o zlecenie udzielone przez PARP (Instytucję Wdrażającą), dokonana po przekazaniu jej projektu przez Instytucję Pośredniczącą w wyniku pozytywnego rozpatrzenia protestu, jest ostateczna. Wobec tego zaskarżeniu do sądu podlega, w myśl art. 30c ustawy ten właśnie końcowy, negatywny dla strony, wynik procedury odwoławczej

F. M. i Ś. P. w W. pełni rolę regionalnej instytucji finansującej (RIF), zgodnie z zawartą w tej mierze umową z PARP z dnia 26 maja 2008 r. Zadania Fundacji jako RIF zostały określone w umowie 29 kwietnia 2010 r., nr [...]. W § 1 umowy wskazano, że RIF wykonuje zadania związane z realizacją działań w ramach Programu Innowacyjna Gospodarka w tym w ramach Działania 8.1 "Wsparcie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej". Fundacja pełniąc obowiązki regionalnej instytucji finansującej (RIF) przyjmuje wnioski o dofinansowanie, dokonuje ich oceny formalnej i merytorycznej zgodnie z kryteriami wyboru projektów zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący PO IG., zapewnia obsługę Komisji Konkursowej, przygotowuje i przekazuje do Instytucji Wdrażającej (PARP) listę projektów rekomendowanych do dofinansowania, przyjmuje, weryfikuje i przekazuje do PARP wnioski o płatność. W tej sytuacji ma ona charakter pomocniczy w stosunku do Instytucji Wdrażającej, jaką jest PARP. Tak ukształtowana rola RIF (w sprawie niniejszej jest nią Fundacja) uniemożliwia przyjęcie, że jest to organ administracji publicznej w rozumieniu art. 13 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z powyższym uznać należy, że organem administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona jest wskazana przez skarżącego i biorąca udział w sprawie PARP, dlatego w ocenie Sądu istniały podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi.

Według treści art. 5 pkt. 11 u.z.p.p.r. wszelkie zasady i procedury dotyczące realizacji zarówno strategii rozwoju, jak i programów, zawarte są w "systemie realizacji", przy czym system ten określa także środki odwoławcze, które przysługują wnioskodawcy w związku z naborem projektów, o których mowa w art. 28 ust.1 pkt. 3 cyt. ustawy – czyli zgłoszonych w trybie konkursowym. Obowiązek opracowania – określenia tego systemu realizacji, nałożony został na Instytucję Zarządzającą odpowiadającą za prawidłową realizację programu (art. 26 ust. 1 pkt 2, pkt. 6, pkt 8, art. 25 pkt 1, art. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.). Przy wykonywaniu swoich zadań Instytucja Zarządzająca ma obowiązek uwzględnienia zasady równego dostępu do uzyskania pomocy, a także ma zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów mogących skorzystać z dofinansowania, a między innymi projektów wyłanianych w trybie konkursu (art. 26 ust. 2, art. 28 ust. 1 pkt 3 u.z.p.p.r.). Instytucja Zarządzająca może powierzyć część swoich zadań – między innymi dokonywanie, w oparciu o określone kryteria, wyboru projektów do dofinansowania w ramach danego programu – Instytucji Wdrażającej (jako Instytucji Pośredniczącej II stopnia) - art. 27 ust. 1 w związku z art. 5 pkt 4 cyt. ustawy.

Dla Priorytetu VIII - Społeczeństwo informacyjne - Działania 8.1 – Instytucją Zarządzającą jest Minister Rozwoju Regionalnego, Instytucją Pośredniczącą: Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji – Departament Społeczeństwa Informacyjnego, dla której instytucją podległą jest Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) działająca jako Instytucja Wdrażająca – Instytucja Pośrednicząca II stopnia. Regionalnym partnerem PARP jest na terenie województwa [...] F. M. i Ś. P. w W. jako Regionalna Instytucja Finansująca (RIF). Do Fundacji zgłaszane były wnioski.

Zgodnie z Opisem systemu wdrażania działań (Zał. nr 4.3.) procedura wyboru projektu dokonywana jest dwuetapowo: wybór ten dokonywany jest w oparciu o kryteria formalne, a następnie w oparciu o kryteria merytoryczne. Po spełnieniu wszystkich kryteriów wniosek jest wpisywany na listę projektów rekomendowanych do dofinansowania. Dla Priorytetu VIII. Działanie 8.1 wskazano dziesięć kryteriów oceny merytorycznej o określonym zakresie.

Instytucja dokonująca wyboru projektów do dofinansowania, tj. w niniejszym przypadku F. M. I Ś. P. w W., ma obowiązek stosowania wszystkich zasad i reguł określonych w systemie realizacji projektu (kryteria oceny, sposób stosowania tych kryteriów w nawiązaniu do projektu, rozpatrywanie środków odwoławczych), do których musi stosować się także wnioskodawca zgłaszający określony projekt do dofinansowania. Sąd dokonuje kontroli ich stosowania, jako źródeł prawa w szerokim znaczeniu, przy uwzględnieniu także norm prawnych powszechnie obowiązujących.

Załącznikiem do Szczegółowego opisu priorytetów PO IG jest dokument - załącznik nr 4.4 - Procedura Odwoławcza w ramach PO IG opracowana na podstawie u.z.p.p.r. oraz zgodnie z Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wymogów, jakie powinny spełniać procedury odwoławcze – ustalone dla programów operacyjnych.

Sąd I instancji przypomniał, że w pierwszej ocenie merytorycznej oceniono, że projekt nie spełnia kryterium nr 7, zaś co do pozostałych kryteriów oceniający przyznali oceny pozytywne.

W proteście od powyższej oceny spółka obszernie uzasadniła zgodność wniosku z zakwestionowanym kryterium. Protest został rozpatrzony pozytywnie i zgodnie z § 10 ust. 2 Procedury Odwoławczej w ramach PO IG stanowiącej załącznik nr 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów PO IG 2007-1013 wniosek został skierowany do ponownej oceny merytorycznej.

Po ponownej ocenie merytorycznej /w związku z protestem/ Fundacja poinformowała spółkę, iż projekt nie spełnia kryterium nr 1, kryterium nr 3, kryterium nr 5, kryterium nr 6, kryterium nr 8 i nr 9.

Sąd wskazał, że zgodnie z § 7 ust. 3 Procedury Odwoławczej (Załącznik nr 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów PO IG z 12 czerwca 2009 r.) w proteście powinny być ujęte wszystkie zarzuty dotyczące dokonanej oceny; jeżeli ocena została przeprowadzona niezgodnie z więcej niż jednym kryterium, wszystkie te kryteria należy wskazać w proteście pod rygorem utraty możliwości przytoczenia nowych argumentów w odwołaniu (taki środek odwoławczy przewidziany był – obok protestu - w Procedurze Odwoławczej obowiązującej dla konkursów ogłoszonych przed dniem 1 stycznia 2010 r.). Instytucja rozpatrująca protest związana jest jego zakresem (§ 9 ust. 3 cyt. wyżej Procedury) i sprawdza zgodność wniosku o dofinansowanie projektu tylko z tymi kryteriami oceny, które zostały wskazane w proteście. Logiczne w związku z tym jest stwierdzenie, że jeżeli w ocenie negatywnej, wskazano określone kryteria, których nie spełnia złożony wniosek, to w proteście (czy innym środku odwoławczym) wnioskodawca polemizuje właśnie z tą negatywną oceną w zakresie zakwestionowanych kryteriów. Tak też czyniła niniejszej sprawie skarżąca spółka cytując w proteście fragmenty przekazanej jej informacji i ustosunkowując się do nich.

Skoro spółka wniosła protest od negatywnej oceny projektu w zakresie kryterium nr 7, wskazanie przez RIF przy ponownym rozpoznaniu wniosku nowych zastrzeżeń w zakresie niespełnienia przez projekt dalszych kryteriów oceny merytorycznej, których spełnienia dotychczas nie kwestionowano, uznać należy za naruszenie zasad procedury odwoławczej. Naruszenie tych zasad jest o tyle istotne, że uniemożliwia już wnioskodawcy odniesienie się do "nowych" zarzutów pod adresem projektu.

Sąd wskazał, że według art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. Instytucja Zarządzająca, a więc także wszystkie instytucje, które przejęły do wykonania określone zadania w zakresie danego programu ma "zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów", co oznacza – zgodnie z regułami procedury odwoławczej – że wnioskodawca nie może być zaskakiwany podnoszeniem przez instytucję rozpatrującą protest dalszych zarzutów, których wnioskodawca nie może już zwalczać, czy wyjaśniać ze względu na zakończenie procedury. Podkreślić należy, że według art. 30b ust. 1 w związku z art. 30a u.z.p.p.r. w pisemnej informacji o negatywnej ocenie projektu na danym etapie (tj. pierwszej ocenie) właściwa instytucja ma zamieścić uzasadnienie tej oceny, czyli przedstawić zastrzeżenia, co do wniosku o dofinansowanie projektu i je uzasadnić. Także w omawianej Procedurze Odwoławczej nałożony został obowiązek zamieszczania w informacji przekazywanej wnioskodawcy uzasadnienia dokonanej oceny. W tej sytuacji rozpatrzenie protestu wnioskodawcy powinno być dokonane w zakresie zarzutów podniesionych w tymże proteście, zaś te zarzuty związane były z treścią pierwszej informacji, co do oceny merytorycznej. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 2 Procedury Odwoławczej uwzględniając protest, właściwa instytucja rozpatrująca protest kieruje projekt objęty protestem do ponownej oceny w ramach kryterium lub kryteriów, które wymagają ponownej oceny wraz z uzasadnieniem przyjętego rozstrzygnięcia, w którym wskazuje, na czym polegało niewłaściwe przeprowadzenie oceny wniosku w zakresie danego kryterium lub kryteriów. Zatem ponowna ocena właściwej instytucji odpowiedzialnej za ocenę projektów winna dotyczyć kryterium bądź kryteriów, w świetle których protest (bądź odwołanie) zostało uznane za zasadne, zaś wnioskodawca musi uzyskać jasne i wyraźnie sformułowania, co do wyników tegoż rozpatrzenia wraz z pisemnym ustosunkowaniem się do zarzutów przedstawionych przez instytucję rozpoznającą protest (§ 10 ust. 3 lit. d Procedury Odwoławczej), po uprzednim wzięciu pod uwagę treści rozstrzygnięcia jej wraz z jego uzasadnieniem (§ 10 ust. 3 lit. b).

Wyniki ponownie przeprowadzonej oceny są wiążące i kończą procedurę odwoławczą na etapie administracyjnym w odniesieniu do określonego projektu.

Procedura odwoławcza wyraźnie przewiduje zakres postępowania instytucji dokonującej powtórnej oceny (§ 10 ust. 3), dlatego nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu – PARP – wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że przepisy te pozwalają wyjść Komisji Konkursowej poza zakres kryteriów objętych protestem.

II

Skargę kasacyjną wniosła od powyższego wyroku PARP.

Zaskarżyła wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z:

1) art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. przez przyjęcie, że organem w niniejszym postępowaniu jest Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości a nie F. M. i Ś. P.,

2) art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. oraz § 7 ust. 3 w zw. z § 9 ust. 3 i 10 ust. 2 i 3 Procedury odwoławczej, stanowiącej załącznik 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 przez stwierdzenie, że powtórna ocena wniosku o dofinansowanie projektu dokonana przez Komisję Konkursową w pełnym zakresie stanowiła naruszenie Procedury Odwoławczej,

3) art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. przez dokonywanie przez Sąd kontroli czynności nie pochodzących od organu administracji tj. czynności Komisji Konkursowej, która nie będąc organem administracji, dokonuje powtórnej – merytorycznej – oceny projektu przeprowadzanej w ramach protestu,

4) art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. przez uznanie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej PARP wskazała, że w przypadku spełnienia wszystkich kryteriów merytorycznych wniosek wpisywany jest przez RIF na listę projektów rekomendowanych do dofinansowania. RIF ma zatem szerokie kompetencje, a Instytucja Wdrażająca nie steruje, nie kontroluje bezpośrednio i nie ingeruje w poszczególne działania RIF wobec wnioskodawcy. Umowa między PARP a RIF, zawarta na podstawie art. 6d ust. 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, jest rodzajem "porozumienia dla załatwienia sprawy", a podmiot, który realizuje zadania publiczne na podstawie takiego porozumienia winien być traktowany jak organ. Zatem to RIF – F. M. i Ś. P., a nie PARP jest organem w sprawie.

Komisja Konkursowa nie dokonuje oceny protestu tylko dokonuje ponownej oceny merytorycznej wniosku i nie jest związana zakresem protestu. Komisja nie jest związana przepisami ani zasadami k.p.a. nie jest zatem związana granicami zaskarżenia ani też zakazem reformationis in peius.

Sąd nie może kontrolować orzeczeń Komisji Konkursowej, która składa się z ekspertów i nie jest organem administracji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona.

Na wstępie przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.; dalej zwanej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Cytowana wyżej Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (u.z.p.p.r.) nie stanowi inaczej, zatem działania administracji publicznej, podejmowane na podstawie omawianej ustawy, kontrolowane są przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem.

Oceniając, co będzie stanowić wzorzec kontroli sądowej, uznać należy, że prawo, wedle którego oceniana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy u.z.p.p.r., ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego.

Zatem, kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez organ oceny projektu, sąd administracyjny ma na względzie zgodność z prawem powszechnie obowiązującym, a także z postanowieniami aktów wydanych na podstawie prawa powszechnie obowiązującego przez właściwe podmioty i w granicach ich kompetencji. Wzorzec kontroli stanowią postanowienia u.z.p.p.r., postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego oraz postanowienia regulaminu konkretnego konkursu. Sąd nie jest jednak związany aktami prawa administracyjnego innymi niż wymienione w art. 178 Konstytucji, w tym znaczeniu, że zanim je zastosuje jako wzorzec kontroli, może i powinien badać ich zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a więc przede wszystkim z przepisami ustaw i Konstytucji. O ile nie stwierdzi niezgodności, powinien stosować je, jako wzorzec kontroli sądowo administracyjnej.

W sprawie niniejszej ocena projektu musi więc być dokonywana pod kątem zgodności z u.z.p.p.r., z postanowieniami Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Oś Priorytetowa VIII Społeczeństwo Informacyjne - zwiększenie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.1 - Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej.

Przed rozważeniem poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej kwestionującej wyrok Sądu I instancji przypomnieć trzeba, że w zaskarżonym do Sądu rozstrzygnięciu projekt oceniany był po raz drugi przez Komisję Konkursową, bowiem w wyniku pozytywnego rozstrzygnięcia o proteście projekt był skierowany do ponownej oceny i ponownie został oceniony negatywnie, ale z innych przyczyn niż za pierwszym razem. Sąd, działając na podstawie art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r., uznał, że tak dokonana ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Przystępując do rozpoznania zarzutów kasacyjnych wskazać trzeba, że postępowanie sądowe uregulowane jest w sprawach prowadzonych na podstawie u.z.p.p.r. w sposób szczególny i zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. tylko w kwestiach nieuregulowanych w omawianej ustawie stosuje się przepisy p.p.s.a., z wyłączeniem art. 52-55 p.p.s.a., art. 61 § 3-6 p.p.s.a., art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. W świetle powyższego nietrafne jest powołanie w skardze kasacyjnej jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Właśnie kwestia sposobu rozstrzygania spraw przez sąd administracyjny jest uregulowana w u.z.p.p.r. w sposób szczególny i kompletny w art. 30c ust. 3 i ust. 5 u.z.p.p.r., zatem wskazywanie w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest nietrafne, bowiem Sąd nie orzekał na podstawie tego przepisu, a rozstrzygnięcie wydał na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. (por. też wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 659/10 oraz wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1388/10).

Dalej podkreślić trzeba, że w skardze kasacyjnej powinny być wskazane naruszone przepisy prawa (naruszone przez Sąd I instancji lub organ, którego działanie podlegało kontroli sądowej). W skardze kasacyjnej należy wyjaśnić na czym, zdaniem kasatora, polegało naruszenie wskazanych przez niego przepisów prawa. Wymogów tych nie uchyla uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS10/09; ONSA i WSA nr 1/2010, s. 15), bowiem także w świetle tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do samodzielnego konstruowania zarzutów kasacyjnych, a z art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a. i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna, aby jej granice mogły zostać określone, powinna wskazywać jakie przepisy prawa i w jaki sposób zostały naruszone. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.

W świetle wywodów powyższych nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. przez przyjęcie, że organem w niniejszym postępowaniu jest PARP nie zaś F. M. i Ś. P. (dalej zwana Fundacją).

Na wstępie trzeba przypomnieć, że art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. stanowi, iż w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. Art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. dotyczy wyłączenia pracownika od ponownego orzekania. Jak widać powołanie przez kasatora art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. jako podstawy prawnej zarzutu kasacyjnego dotyczącego wydania orzeczenia w stosunku do niewłaściwego podmiotu jest całkowicie błędne i nie wiadomo, dlaczego ten właśnie przepis wskazał kasator jako naruszony przez Sąd, skoro w sprawie niniejszej nie wyniknął problem wyłączenia pracownika, ani też Sąd pod tym kątem sprawy nie oceniał i omawianego przepisu nie stosował. Tak sformułowany zarzut kasacyjny nie może być skuteczny i należy go uznać za nieusprawiedliwiony.

Ponieważ jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że kasator kwestionuje wskazanie PARP jako organu odpowiedzialnego za negatywną ocenę projektu, a prowadzenie postępowania bez udziału podmiotu właściwego może być przyczyną nieważności postępowania, zaś zagadnienie to było przedmiotem rozważań Sądu I instancji i jest źródłem wielu nieprawidłowości w działaniach organów, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że trafne jest stanowisko Sądu I instancji, co do podmiotu odpowiedzialnego za ocenę projektu, który powinien uczestniczyć w postępowaniu sądowym dotyczącym oceny projektu. Błędne natomiast jest stanowisko kasatora, że to Fundacja działająca jako regionalna instytucja finansująca (RIF) jest organem administracji publicznej i to Fundacja powinna być stroną postępowania sądowego.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 59 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z dnia 31 lipca 2006 r., str. 25, ze zm.), którego postanowienia realizowane są w zmienionej od dnia 20 grudnia 2008 r. u.z.p.p.r., dla każdego programu operacyjnego państwo członkowskie wyznacza instytucję zarządzającą oraz może wyznaczyć jedną lub kilka instytucji pośredniczących w celu wykonania części lub całości zadań instytucji zarządzającej, za które instytucja zarządzająca ponosi odpowiedzialność. Zgodnie z art. 2 pkt 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 "instytucja pośrednicząca" to każdy podmiot lub instytucja publiczna lub prywatna, za której działalność instytucja zarządzająca ponosi odpowiedzialność lub wykonująca obowiązki w imieniu takiej instytucji w odniesieniu do beneficjentów realizujących operacje. Jak wynika z powyższego, to państwo wyznacza instytucję zarządzającą programem operacyjnym oraz może przenieść część kompetencji z tej instytucji na instytucję pośredniczącą, za której działania instytucja zarządzająca z woli państwa ponosi odpowiedzialność.

Wszelkie uregulowania wewnętrzne dotyczące kompetencji podmiotów muszą więc być zgodne z powyższymi przepisami, aby w stosunkach z instytucjami Funduszy jasno był określony podmiot działający z ramienia państwa członkowskiego. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (u.z.p.p.r.) wymogi te realizuje.

Zgodnie z art. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. instytucją zarządzającą programem operacyjnym, w zależności od zasięgu tego programu, jest minister rozwoju regionalnego lub zarząd województwa. Bez wątpliwości są to organy administracji publicznej.

Zgodnie z art. 5 pkt 3 u.z.p.p.r. instytucją pośredniczącą jest organ administracji publicznej lub inna jednostka sektora finansów publicznych, której w drodze porozumienia z instytucją zarządzającą została powierzona część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego.

Dla realizacji programu operacyjnego część zadań może być także powierzona instytucji pośredniczącej II stopnia, czyli tzw. instytucji wdrażającej. Może nią być podmiot publiczny lub prywatny, któremu na podstawie porozumienia lub umowy została powierzona realizacja zadań odnoszących się bezpośrednio do beneficjentów (art. 5 pkt 4 u.z.p.p.r.).

Za działania wyżej wymienionych podmiotów odpowiada państwo członkowskie jak za działania organu administracji publicznej. Dalszego przekazywania zadań organów administracji publicznej ze skutkiem odpowiedzialności Państwa za ich wykonanie u.z.p.p.r. nie przewiduje. Natomiast zgodnie z art. 27 ust. 4 u.z.p.p.r. instytucja zarządzająca lub za jej zgodą instytucja pośrednicząca lub instytucja wdrażająca może powierzyć realizację czynności technicznych związanych z obsługą zadań instytucji powierzającej innym podmiotom na podstawie odpowiednio porozumienia lub umowy.

Ustawą z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275, ze zm.) powołana została Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP).

Zgodnie z art. 1 ustawy, PARP jest państwową osobą prawną, podlega ministrowi właściwemu do spraw gospodarki. W myśl postanowień art. 4 ust. 1a pkt 1 wymienionej ustawy, PARP realizując zadania z zakresu administracji rządowej uczestniczy w realizacji programów operacyjnych, o których mowa w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju oraz w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (u.z.p.p.r.), jako instytucja wdrażająca (instytucja pośrednicząca II stopnia) albo pośrednicząca, udzielająca pomocy finansowej beneficjentom określonym w art. 6 b ust. 1 ustawy.

Treść art. 4 ust. 1a pkt 1 ustawy o PARP nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ustawodawca powierzył PARP zadania z zakresu administracji rządowej, związane z realizacją objętych wymienionymi ustawami programów operacyjnych i że to PARP jest instytucją udzielającą pomocy finansowej beneficjentom określonym w art. 6b ust. 1 ustawy. Nadto, omawiany przepis określił, jaką pozycję PARP zajmuje w realizacji omawianych programów, stwierdzając, iż działa w tym zakresie bądź jako instytucja wdrażająca (pośrednicząca II stopnia) bądź jako instytucja pośrednicząca. Jest niesporne, że w rozpoznawanej sprawie związanej z realizacją Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, PARP pełni funkcje Instytucji Wdrażającej (Pośredniczącej II stopnia).

Art. 6d ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o PARP przewiduje możliwość zlecenia przez PARP regionalnej instytucji finansującej (RIF) realizacji niektórych zadań związanych z udzielaniem pomocy finansowej, w szczególności: promocji, udzielania informacji, przyjmowania wniosków oraz nadzorowania sposobu wykorzystania pomocy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej stwierdza, że w świetle treści powołanego wyżej art. 27 ust. 4 u.z.p.p.r., zadania zlecone obejmować powinny jedynie pewne czynności pomocnicze ("realizację czynności technicznych związanych z obsługą zadań instytucji powierzającej") przy zachowaniu w tym zakresie nadzoru PARP.

Przechodząc na grunt sprawy niniejszej, dla określenia podmiotów realizujących zadania organów administracji publicznej zbadać należy uregulowania zawarte w systemie realizacyjnym Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka.

Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka (dalej określany jako PO IG) jest krajowym programem operacyjnym. Zgodnie z załącznikiem 4.3 do Systemu Wdrażania PO IG Instytucją Zarządzającą tym programem jest Minister Rozwoju Regionalnego. Zgodnie z Systemem Realizacji PO IG zadania związane z realizacją Osi Priorytetowej VIII tego programu zostały przekazane dwom Instytucjom Pośredniczącym. Instytucją Pośredniczącą jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (a nie Ministerstwo) oraz Instytucją Pośredniczącą II stopnia, inaczej zwaną Instytucją Wdrażającą, jest Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości S.A. (PARP).

Jak to już wskazano, cytowana wyżej ustawa o PARP przewiduje realizowanie przez tę spółkę zadań publicznych polegających na rozdziale środków pomocy publicznej przeznaczonych na rozwój gospodarki.

Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach PO IG 2007-2013 (Dz. U. Nr 153, poz. 956 ze zm.), to PARP udziela wsparcia na działalność gospodarczą w dziedzinie elektroniki. W tym znaczeniu PARP pełni rolę organu administracji publicznej. Faktu tego nie zmienia art. 6d ustawy o PARP przewidujący możliwość zlecenia przez PARP, niektórych zadań związanych z udzielaniem pomocy finansowej, innym podmiotom, które na mocy umów cywilnych z PARP pełnić mogą funkcje regionalnych instytucji finansujących (RIF). Regionalnym instytucjom finansującym mogą być na mocy powołanego przepisu zlecane funkcje pomocnicze: promocja, udzielanie informacji, przyjmowanie wniosków oraz nadzorowanie sposobu wykorzystania pomocy. Z żadnych uregulowań nie wynika, że regionalna instytucja finansująca, związana z PARP umową zlecenia, przejmuje od PARP zadania z zakresu administracji rządowej do samodzielnej realizacji i staje się w tym zakresie organem administracji publicznej.

Mając na uwadze powołane uregulowania uznać należy, że Instytucją Pośredniczącą II stopnia wyznaczoną przez Państwo do wdrażania PO IG jest PARP i to za działania PARP ponosi odpowiedzialność Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jako Instytucja Pośrednicząca oraz Minister Gospodarki jako Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym.

Podmiot wybrany w drodze przetargu i umowy cywilnej do pomocy PARP nie jest Instytucją Pośredniczącą wyznaczoną przez państwo w rozumieniu rozporządzenia nr 1083/2006 i nie jest Instytucją Wdrażającą (Pośredniczącą II stopnia) w rozumieniu u.z.p.p.r. W tym stanie rzeczy F. M. i Ś. P., pełniąca na zlecenie PARP funkcje regionalnej instytucji finansującej i wykonująca zlecone jej zadania w imieniu PARP, nie pełni w postępowaniu konkursowym funkcji organu administracji publicznej. Jej rola jest wyłącznie pomocnicza w stosunku do PARP. Za prawidłowość swoich działań Fundacja odpowiada wobec PARP na podstawie umowy z PARP. Natomiast PARP odpowiada za prawidłową realizację procedur konkursowych, których przeprowadzenie należy do niej, jako do Instytucji Wdrażającej PO IG.

Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że stroną w sprawie sądowej dotyczącej oceny projektu (zakończonej po ponownym przeprowadzeniu I etapu oceny) powinna być PARP, która jest Instytucją Wdrażającą PO IG, nie zaś jej "podwykonawca", czyli Fundacja.

Dodać można, że zagadnienie roli PARP i RIF w procesie rozdziału środków pomocowych było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt II GZ 138/10, NSA wyjaśnił, że RIF ma jedynie charakter pomocniczy i nie jest organem administracji publicznej (zatem jej siedziba nie determinuje właściwości miejscowej sądu), zaś w postanowieniu z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt II GSK 865/10, NSA uznał, że stroną postępowania sądowego jest PARP i niewystępowanie PARP w tym postępowaniu skutkuje jego nieważnością. W wyroku z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1388/10, Naczelny Sąd Administracyjny przeanalizował rolę PARP i RIF w realizacji PO IG i wyjaśnił, że to PARP pełni rolę organu administracji publicznej realizując zadania z zakresu administracji rządowej, zaś RIF może wykonywać jedynie zadania w granicach określonych art. 27ust. 4 u.z.p.p.r.

Na marginesie tylko zauważyć należy, że zgodnie z § 5 p. 3 Umowy wsparcia nr 7 [...] zawartej między PARP a Fundacją, regulującej szczegółowo zadania obu stron, PARP powinna przekazać RIF logo Agencji, a RIF powinna umieszczać logo Agencji we wszystkich materiałach promocyjnych i informacyjnych, na stronie internetowej oraz na wszystkich materiałach wykorzystywanych do realizacji zadań w ramach umowy. Zauważyć należy, że to postanowienie ma prowadzić do usunięcia wątpliwości, kto w istocie występuje jako organ, a kto tylko pełni funkcje techniczne na zlecenie organu. Dodać trzeba, że na pismach pochodzących od Fundacji a kierowanych do strony brak logo PARP, co niepotrzebnie zaciemnia strukturę organizacyjną podmiotów uczestniczących w rozdziale środków pomocowych. W istocie strona nie wie, kto pełni funkcję organu administracji publicznej, a podmioty uczestniczące w procesie rozdziału środków unikają wskazania podmiotu odpowiedzialnego za proces oceny wniosków i rozstrzygającego o udzieleniu pomocy. Taka praktyka jest błędna i nie sprzyja budowaniu zaufania do rzetelności prowadzonych procedur.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. w zw. z § 7 ust. 3, § 9 ust. 3 i § 10 ust. 2 i 3 Procedury Odwoławczej stanowiącej Załącznik nr 4.4 do Szczegółowego Opisu Priorytetów PO IG, 2007-2013 poprzez stwierdzenie, że powtórna ocena wniosku o dofinansowanie dokonana w pełnym zakresie stanowiła naruszenie procedury odwoławczej. Zarzut powyższy zostanie omówiony wraz z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji kontroli działania Komisji Konkursowej, która nie jest organem administracji publicznej. Oba zarzuty są nieusprawiedliwione.

Na wstępie raz jeszcze należy podkreślić, że i w tym zarzucie niezrozumiałe jest powołanie, jako naruszonego przepisu, art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. Wskazany przepis, cytowany już wyżej, a dotyczący wyłączenia pracownika, nie był przez nikogo wskazany jako naruszony i nie wiąże się z treścią zarzutu kasacyjnego, zatem nie wiadomo dlaczego został przywołany w skardze kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. uznać należy za nieusprawiedliwiony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło także do naruszenia przez Sąd I instancji § 7 ust. 3, § 9 ust. 3 i § 10 ust. 2 i 3 Procedury Odwoławczej stanowiącej Załącznik nr 4.4 do Szczegółowego Opisu Priorytetów PO IG, 2007-2013. Sąd I instancji dokonał trafnej wykładni powołanych przepisów i trafnie uznał, że przy ocenie projektu doszło do naruszenia zasad Procedury Odwoławczej.

Na pierwszym etapie oceny projektu podmiot oceniający tj. Komisja Konkursowa uznała, że projekt nie spełnia kryterium nr 7, zaś pozostałe 9 kryteriów - spełnia (w arkuszu ocen przy pozostałych kryteriach oceniający umieścili znak "plus"). Z uwagi na niespełnienie kryterium nr 7 projekt został oceniony negatywnie. W proteście od tego rozstrzygnięcia wnioskodawca zakwestionował prawidłowość oceny kryterium nr 7.

Zgodnie z § 9 ust. 3 Procedury Odwoławczej, Instytucja Rozpatrująca Protest jest związana jego zakresem. Protest został uwzględniony, a sprawa wróciła do ponownej oceny do Komisji Konkursowej.

Problemem w sprawie niniejszej jest zakres tej ponownej oceny przez Komisję Konkursową. Zgodnie z § 10 ust. 2 Procedury Odwoławczej, uwzględniając protest Instytucja Rozpatrująca Protest kieruje projekt do ponownej oceny w ramach kryterium lub kryteriów, które wymagają dokonania ponownej oceny wraz z uzasadnieniem przyjętego rozstrzygnięcia. Dodać należy, że zgodnie z § 10 ust. 5 Procedury Odwoławczej, wyniki ponownie przeprowadzonej oceny są wiążące i kończą procedurę odwoławczą.

Mając na uwadze, że istnieje obowiązek wskazania w proteście wszystkich zarzutów (§ 7 ust. 3), Instytucja Rozpatrująca Protest związana jest granicami protestu (§ 9 ust. 3), a zgodnie z § 10 ust. 2, projekt kierowany jest do ponownej oceny w ramach kryterium, które wymaga ponownej oceny (czyli tego, które wskazane było w proteście, gdyż Instytucja Rozpatrująca Protest jest związana granicami protestu i innych kryteriów nie ocenia) oraz pamiętając, że rozstrzygnięcie, które zapada po ponownej ocenie projektu ma ostateczny charakter, uznać należy, iż Sąd I instancji prawidłowo dokonał wykładni § 10 ust. 3 lit. b Procedury Odwoławczej i prawidłowo uznał, że przedmiotem ponownej oceny jest tylko to, co było objęte protestem i było badane przez Instytucję Oceniającą Protest. Zatem jeżeli przedmiotem protestu była ocena projektu co do zgodności z kryterium nr 7, to przy ponownej ocenie projektu po rozpatrzeniu protestu, przedmiotem oceny jest tylko to, co zostało "wzruszone" protestem. Te obszary projektu, które były już raz ocenione pozytywnie (a zatem nie były objęte protestem) nie są w ogóle przedmiotem ponownej oceny. Projekt podlega ponownej ocenie tylko w świetle tych kryteriów, które były objęte pozytywnie rozpatrzonym protestem.

Stanowisko kasatora, iż cały projekt podlega ponownej ocenie, jest błędne, nie znajduje uzasadnienia w przepisach Procedury Odwoławczej i pozbawiałoby stronę możliwości skorzystania z przedsądowych środków odwoławczych, co do negatywnych ocen dokonanych po raz pierwszy na tym etapie postępowania, bowiem rozstrzygnięcie organu rozpoznającego sprawę ponownie jest ostateczne. W takiej sytuacji nowe zastrzeżenia, co do innych kryteriów najpierw ocenionych pozytywnie, byłyby przedstawiane po raz pierwszy i jednocześnie nie byłyby zaskarżalne na etapie przesądowym, bowiem ocena po proteście jest ostateczna. Stanowisko takie stoi w sprzeczności z zasadami Procedury Odwoławczej i jej uregulowaniami przewidującymi dwa etapy przesądowego postępowania odwoławczego. Zarzut dotyczący naruszenia § 7 ust. 3 w związku z § 9 ust. 3 i § 10 ust. 2 i 3 Procedury Odwoławczej jest więc nieusprawiedliwiony.

Nie jest też trafny zarzut ostatni dotyczący naruszenia art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. poprzez uwzględnienie skargi. Dla jego uzasadnienia kasator wywiódł, że projekt ocenia pod względem merytorycznym Komisja Konkursowa, a ocena dokonana przez Komisję nie podlega kontroli sądowej, gdyż Komisja nie jest organem administracji. Doprawdy trudno znaleźć jakiekolwiek uzasadnienie dla omawianego poglądu kasatora, skoro z § 11 ust. 2 lit. c Procedury Odwoławczej oraz z § 24 tej Procedury, a także z art. 30b ust. 4 i 30c ust. 1 u.z.p.p.r. wynika wprost, że po wyczerpaniu środków odwoławczych można wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 kontroli sądowej podlega ocena projektu pod względem zgodności z prawem. Jest zatem oczywiste, że kontroli podlega każde działanie, każdego podmiotu dokonującego oceny projektu, składające się na ostateczną "ocenę projektu", w tym także działanie Komisji Konkursowej. Okoliczność, że w Komisji zasiadają niezależni eksperci (fachowcy) nie wyłącza jej działań spod kontroli sądowej. Wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny są przygotowane do skontrolowania prawidłowości oceny projektu dokonanej przez Komisję Konkursową w świetle kryteriów oceny merytorycznej ustalonych dla konkretnego konkursu. Jeżeli natomiast ocena dokonana przez Komisję byłaby na tyle niejasna, że nie mogłaby zostać poddana ocenie sądu administracyjnego, to świadczyłoby to tylko o tym, że narusza ona prawo, bowiem ocena projektu powinna być tak sformułowana, aby w powiązaniu z kryteriami oceny i treścią projektu była zrozumiała.

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że Sąd I instancji trafnie uznał, iż ocena projektu została dokonana z naruszeniem prawa i nie naruszył w ten sposób art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. Ostatni zarzut kasacyjny jest więc nieusprawiedliwiony.

Ponieważ wszystkie zarzuty kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.) i zasądził Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz M. Sp. z o.o. kwotę 120 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, to jest kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.