Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 151/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 65 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 listopada 2022 r., znak SKO.ZP/415/509/2022 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją Nr AU-2/6732/751/2022 z dnia 15 września 2022 r., znak: AU-02-5.6732.424.2020.ATO, z urzędu stwierdził wygaśnięcie decyzji Nr AU-2/7331/2912/2010 z dnia 27 września 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących z garażami na działkach nr [...] i [...] obr. 33 Krowodrza oraz budowa zjazdu z działki drogowej nr [...] obr. 33 Krowodrza przy ul. [...] w Krakowie".

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że od dnia 14.06.2018 r. na części terenu objętego ustaleniami ww. decyzji o warunkach zabudowy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie - Łąki" przyjęty uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CII/2668/18 z dnia 23.05.2018 r. (opubl. Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 30.05.2018 r. poz. 3940). Natomiast na pozostałej części terenu objętego ww. decyzją o warunkach zabudowy od dnia 07.04.2018 r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszary "Bronowice - Stelmachów", uchwalony uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XCVII/2493/18 z dnia 14.03.2018 r. (opubl. Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 28.03.2018 r. poz. 2238).

Po zbadaniu warunków zabudowy ustalonych w przedmiotowej decyzji w kontekście ustaleń ww. planów miejscowych stwierdzono, że ustalenia planów miejscowych są inne, niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ określono w inny sposób warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Wskazano w szczególności, że inwestycja położona jest w obszarze, na którym w ww. planie miejscowym obszaru "Tonie - Łąki" wyznaczono tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park o symbolu ZP.10, tereny ciągów pieszych o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne samorządowe ciągi piesze (symbol KDX.1), tereny infrastruktury technicznej o podstawowym przeznaczeniu pod suchy zbiornik małej retencji "Tonie'" zgodnie z "Programem Małej Retencji Województwa Małopolskiego" wraz z obiektami i urządzeniami służącymi ochronie przeciwpowodziowej (symbol WZ.1). W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze ZP.10 ustalono w planie miejscowym przeznaczenie pod publicznie dostępny park, w obszarze KDX.1 ustalono w planie przeznaczenie pod publicznie dostępne samorządowe ciągi piesze, w obszarze WZ.1 ustalono w planie przeznaczenie pod suchy zbiornik małej retencji "Tonie", podczas gdy w decyzji WZ ustalono warunki zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z kolei w ww. planie miejscowym "Bronowice - Stelmachów" dla objętej nim części terenu inwestycji przewidziano tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną, zabudowę budynkami usługowymi, w tym: z zakresu oświaty i wychowania, administracji, zdrowia, nauki, kultury i sportu (symbol MN/U.2), tereny komunikacji, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne ciągi piesze, w obrębie których dopuszcza się również lokalizację ciągów rowerowych (symbol KDX.3), tereny dróg publicznych o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy lokalnej (symbol KDL.2) oraz tereny dróg publicznych o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy dojazdowej (symbol KDD.3). W terenie MN/U.2 wyznaczono dodatkowo strefę zieleni oraz strefę powiązań ekologicznych i przewietrzania.

Omówiono ustalenia planu dotyczące kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze MN/U.2, w tym ustaloną maksymalną wysokość zabudowy 9m, wskaźnik intensywności zabudowy: 0,1 - 0,6, maksymalny wskaźnik zabudowy 25%, minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego 60%, nakaz stosowania dachów dwuspadowych/wielospadowych o jednakowym kącie nachylenia połaci dachowych od 20° do 40° z dopuszczeniem stosowania dachów płaskich.

Ustalenia planu zestawiono z ustalonymi ww. decyzją o warunkach zabudowy parametrami dla inwestycji w zakresie: wysokości do kalenicy do 10 m, brak ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy, wskaźnik zabudowy do 15%, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej 50% i geometrię dachu (dach dwuspadowy lub wielopołaciowy o kącie nachylenia połaci dachowych w przedziale od 30° do 45°) stwierdzając, że ustalenia decyzji są inne niż ww. planu miejscowego. Inne są też zasady zagospodarowania terenu położonego w planie w obszarach KDX.3. KDL.2, KDL.3 z przeznaczeniem pod drogi publiczne, a w decyzji przewidzianych pod zabudowę jednorodzinną. Dodano, że na podstawie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nr 506/6740.1/2018 z dnia 19.03.2018 r. dla I etapu inwestycji obejmującego: "Budowę wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wod.-kan., gaz, c.o. i z zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej wraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe oraz obwodem kablowym instalacji elektrycznej wewnętrznej na dz. nr [...], a także z wewnętrzną instalacją gazową, zewnętrzną instalacją kanalizacji opadowej wraz z dwoma szczelnymi zbiornikami retencyjnymi oraz utwardzeniem dojścia i dojazdu na dz. nr [...] i [...] obr. 33 Krowodrza przy ul. [...] w Krakowie". Ww. decyzja pozwolenia na budowę została jednak uchylona w postępowaniu wznowieniowym decyzją nr 1073/6740.1/2019 z dnia 18.06.2019 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 15.11.2021 r. Organ zaznaczył, że w dniu 05.05.2022 r. zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 166/22) o oddaleniu skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, iż w prowadzonych rejestrach nie odnaleziono informacji o przyjęciu do użytkowania czy też zakończenia budowy ww. inwestycji.

Następnie organ przytoczył uwagi wniesione w toku postępowania przez pełnomocnika M. P., odnosząc się do nich przez przywołanie treści i zinterpretowanie przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zreferowano też ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyroku z dnia 15.04.2020 r., II SA/Kr 201/20 dotyczącym ww. decyzji pozwolenia na budowę, przyjmując prymat zasady aktualności nad zasadą ochrony praw słusznie nabytych. Zdaniem organu to przemawia za wygaszeniem decyzji lokalizacyjnej Nr AU-2/7331/2912/10 z dnia 29.09.2010 r., zwłaszcza że WSA w Krakowie w wyroku z dnia 15.04.2020 r. przesądził już tę kwestię wiążąc dodatkowo skutek z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. z datą uchwalenia (a nie wejścia w życie) planu miejscowego.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł M. P., reprezentowany przez adwokata. Odwołujący zarzucił zaskarżonej decyzji:

- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 65 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 104 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu przez organ, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość składająca się z działek ewidencyjnych nr [...] i [...] obr. 33 Krowodrza w Krakowie spowodowało wygaśnięcie wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy, podczas gdy w oparciu o ww. decyzję wydano prawomocną i ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, co do której aktualnie toczy się postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym,

- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku zgromadzenia oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, gruntowny i wnikliwy, w szczególności w zakresie złożenia skargi kasacyjnej i braku prawomocności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydanego w sprawie pod sygn. akt II SA/Kr 166/22, a nadto poprzez arbitralną ocenę stanu faktycznego oraz prawnego przedmiotowej sprawy, pominięcie słusznego interesu skarżących jako stron postępowania oraz interesu społecznego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej.

Powyższe zarzuty zostały omówione w uzasadnieniu odwołania ze wskazaniem, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w dniu 19.03.2018r., 4 dni po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała, którą przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, weszła w życie jednak dopiero w dniu 7.04.2018 r. Oznacza to, że w dniu wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obowiązywał i nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji zarówno udzielającej pozwolenia na budowę, jak i decyzji odmownej. Z tego względu, w ocenie odwołującego, dopuszczalnym było wydanie przez organ decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy, mając na uwadze fakt, iż decyzja ta nie wygasła, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wszedł w życie. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadzi bowiem do wykreowania okresu, pomiędzy uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jego wejściem w życie, w którym brak byłoby możliwości wydawania decyzji udzielających pozwolenia na budowę ze względu na brak skutecznej podstawy do ich wydawania. Z tego względu zasadnym jest, aby w tym okresie dopuszczalne było wydawanie decyzji udzielających pozwolenia na budowę na podstawie decyzji ustalających warunki zabudowy.

Podkreślono, że odwołujący w oparciu o wydaną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę podjął szereg inwestycji, których koszty go obciążają, a których na skutek wydania zaskarżonej decyzji nie będzie mógł ukończyć. Nadto odwołującemu będzie grozić również ewentualna konieczność usunięcia poczynionych nakładów, co wygeneruje po jego stronie dodatkowe koszty. Ze względu na wydaną decyzję odwołujący jest więc narażony na stratę finansową w znacznych rozmiarach. Wskazano dalej, że nie wolno zapominać, że odwołujący poniósł te koszty działając w zaufaniu do organów państwa, na podstawie prawomocnej i ostatecznej decyzji. Jej usunięcie z obiegu jest z tego względu sprzeczne z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego.

Z powołanych powodów odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania I instancji w całości; ewentualnie, po uchyleniu decyzji, o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 28 listopada 2022 r., znak SKO.ZP/415/509/2022, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, jako podstawę prawną wskazując art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 503) w związku z art. 162 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Krakowa jest prawidłowa i nie ma podstaw do jej uchylenia lub zmiany.

Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W myśl art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie w przypadkach, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym z kolei stanowi art. 65 ust. 3 powyższej ustawy.

W świetle powyższej regulacji organ administracji publicznej ma obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli zostaną spełnione przesłanki wskazane w art. 162 § 1 k.p.a. Stwierdzenie wygaśnięcia dotyczy bezprzedmiotowej decyzji i nakazane jest przez przepis prawa materialnoprawnego, tj. w rozpatrywanym przypadku przez art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stwierdzenie jej wygaśnięcia oznacza koniec możliwości ubiegania się o pozwolenie na budowę na podstawie tej decyzji. Jednym z przypadków, w których stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy jest konieczne, jest uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Na tle tego przepisu problem interpretacyjny dotyczy rozumienia pojęcia "innych ustaleń'" planu miejscowego w stosunku do ustaleń decyzji. "Inne", nie tylko z punktu widzenia wykładni językowej, jest pojęciem szerszym niż "sprzeczne" czy nawet "niezgodne". Użycie tego pojęcia w art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w kontekście wykładni systemowej i celowościowej - wskazuje na zasadność jego szerokiego rozumienia. Podnosi się w piśmiennictwie, że pojęcie to należy interpretować szeroko w związku z tym, że jego zastosowanie tworzy wyjątek od zasady inwestowania na podstawie planu miejscowego, a nie decyzji o warunkach zabudowy, na obszarach objętych planem. Ustawodawca dopuszcza konkurencję (współistnienie) planu i decyzji (wydanych przed jego wejściem w życie) jako podstaw procesu inwestycyjnego tylko wtedy, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są tożsame z tymi, które wynikają z planu (por. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 527).

SKO wskazało, że w świetle art. 65 ust. 2 u.p.z.p. przepisu art. 65 ust. 1 pkt 2, przewidującego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w razie wejścia w życie obejmującego ten sam teren miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że w obrocie prawnym aktualnie funkcjonuje decyzja Prezydenta Miasta Krakowa Nr AU-2/7331/2912/2010 z dnia 27.09.2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących z garażami na działkach nr [...] i [...] obr. 33 Krowodrza oraz budowa zjazdu z działki drogowej nr [...] obr. 33 Krowodrza przy ul. [...] w Krakowie".

Należy również stwierdzić, że obowiązują również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie - Łąki" przyjęty uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CII/2668/18 z dnia 23.05.2018 r. (opubl. Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 30.05.2018 r. poz. 3940). Plan ten obowiązuje od 14.06.2018 r., zaś jego granice obejmują teren przedmiotowej inwestycji. Natomiast na pozostałej części terenu objętego ww. decyzję o warunkach zabudowy od dnia 07.04.2018 r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice - Stelmachów", uchwalony uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XCVII/2493/18 z dnia 14.03.2018 r. (opubl. Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 28.03.2018 r. poz. 2238).

Z kolei weryfikacji wymaga, czy ustalenia przedmiotowego planu miejscowego są inne niż warunki zabudowy ustalone w decyzji Nr AU-2/7331/2912/2010 z dnia 27.09.2010 r.

Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie - Łąki" część terenu inwestycji, objęta przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy, jest położony w obszarach o symbolu w planie ZP.10, dla którego ustalono przeznaczenie terenów zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park; KDX.1 - tereny ciągów pieszych o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne samorządowe ciągi piesze; WZ.1 - tereny infrastruktury technicznej o podstawowym przeznaczeniu pod suchy zbiornik małej retencji "Tonie" zgodnie z "Programem Małej Retencji Województwa Małopolskiego" wraz z obiektami i urządzeniami służącymi ochronie przeciwpowodziowej.

Z kolei część terenu inwestycji objęta ustaleniami planu miejscowego obszaru "Bronowice - Stelmachów" ma przeznaczenie: pod zabudowę jednorodzinną, zabudowę budynkami usługowymi, w tym: z zakresu oświaty i wychowania, administracji, zdrowia, nauki, kultury i sportu (symbol: MN/U.2); terenu komunikacji, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne ciągi piesze, w obrębie których dopuszcza się również lokalizację ciągów rowerowych (symbol: KDX.3); terenu dróg publicznych o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy lokalnej (symbol KDL.2) oraz terenu dróg publicznych o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy dojazdowej (symbol KDD.3). W terenie MN/U.2 wyznaczono dodatkowo strefę zieleni oraz strefę powiązań ekologicznych i przewietrzania.

Powyższe wynika z fragmentów rysunków ww. planów miejscowych, na których oznaczone jest położenie dz. nr [...] i [...] obr. 33 Krowodrza.

Po zbadaniu warunków zabudowy ustalonych w przedmiotowej decyzji w kontekście ustaleń ww. planu miejscowego stwierdzono, że ustalenia planu miejscowego są inne niż wydanej decyzji o warunkach zabudowy.

Wskazano w szczególności, że inwestycja położona jest w obszarze, na którym w ww. planie miejscowym "Tonie - Łąki" wyznaczono tereny o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park, ciągi piesze i zbiornik małej retencji, a w planie miejscowym "Bronowice - Stelmachów" wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej i dróg publicznych.

Biorąc pod uwagę omówione w decyzji I instancji ustalenia planu dotyczące kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w ww. obszarze MN/U.2, w tym ustalone zakazy i nakazy oraz badając ich prawidłowość Kolegium stwierdziło, że istotnie zachodzi sprzeczność ustaleniami przeznaczenia i parametrów w ww. planach a warunkami zabudowy określonymi ww. decyzją.

I tak podstawowym przeznaczeniem części terenu inwestycji objętego planem miejscowym "Tonie - Łąki" jest przeznaczenie pod publicznie dostępny park, publicznie dostępne samorządowe ciągi piesze, a w obszarze WZ.1 ustalono w planie przeznaczenie pod suchy zbiornik małej retencji "Tonie", podczas gdy w decyzji WZ ustalono warunki zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Natomiast część terenu inwestycji objęta ustaleniami planu miejscowego "Bronowice - Stelmachów" ma przeznaczenie podstawowe terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy budynkami usługowymi, w tym: z zakresu oświaty i wychowania, administracji, zdrowia, nauki, kultury i sportu (symbol: MN/U.2). Jednocześnie zgodnie z § 18 ust. 3 planu miejscowego w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono maksymalną wysokość zabudowy: 9m, a przy realizacji dachu płaskiego 8m, wskaźnik intensywności zabudowy: 0,1-0,6 i minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 60%. W zapisie § 8 ust. 4 dotyczącym strefy powiązań ekologicznych i przewietrzania, w którym znajduje się teren inwestycji, plan miejscowy wprowadził maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy 25%, zaś w zapisie § 7 ust. 8 planu ustalono m.in. nakaz stosowania dachów dwuspadowych lub wielospadowych o jednakowym kącie nachylenia połaci dachowych od 20° do 40°.

Tymczasem w ww. decyzji o warunkach zabudowy wyznaczona została wysokość do kalenicy do 10 m, nie został ustalony wskaźnik intensywności zabudowy, wskaźnik zabudowy do 15%, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej 50% i dach dwuspadowy lub wielopołaciowy o kącie nachylenia połaci dachowych w przedziale od 30° do 45°).

Z porównania zapisów planu i decyzji o warunkach zabudowy Kolegium wywiodło, że ustalenia decyzji są inne niż ww. planu miejscowego. Inne są też zasady zagospodarowania terenu położonego w planie w obszarach KDX.3, KDL.2, KDL.3 z przeznaczeniem pod drogi publiczne, a w decyzji przewidzianych pod zabudowę jednorodzinną.

Dokonując porównania warunków zabudowy ustalonych w przedmiotowej decyzji wz z wymogami wynikającymi z ustaleń obowiązującego planu miejscowego należy stwierdzić, że przedmiotowa decyzja wz musi ulec wygaszeniu w związku z objęciem przedmiotowego terenu inwestycji ustaleniami ww. planu miejscowego.

Dla wygaszenia decyzji wz wystarczające jest wykazanie, że ustalone decyzją warunki są inne od ustanowionych w planie. Nie musi to oznaczać, że stoją one z postanowieniami planu w sprzeczności. Zatem ustalenia co do przeznaczenia, warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania oraz wskaźników zabudowy planowanej zabudowy ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy różnią się od ustaleń ww. planów miejscowych dla obszarów, w których znajduje się teren inwestycji, a zatem zasadny staje się wniosek, że są one inne, niż wynika to z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłączający możliwość wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Odwołujący twierdzi, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Bronowice - Stelmachów", którym częściowo objęta jest przedmiotowa nieruchomość nie spowodowało wygaśnięcia wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy, ponieważ w oparciu o ww. decyzję wydano prawomocną i ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę.

Z akt sprawy wynika, że istotnie na podstawie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...].[...] z dnia 19.03.2018 r. dla I etapu inwestycji obejmującego: "Budowę wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wod.- kan., gaz, c.o. i z zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej wraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe oraz obwodem kablowym instalacji elektrycznej wewnętrznej na dz. nr [...], a także z wewnętrzną instalacją gazową, zewnętrzną instalacją kanalizacji opadowej wraz z dwoma szczelnymi zbiornikami retencyjnymi oraz utwardzeniem dojścia i dojazdu na dz. nr [...] i [...] obr. 33 Krowodrza przy ul. [...] w Krakowie".

Podkreślenia wymaga jednak, że ww. decyzja pozwolenia na budowę została uchylona w postępowaniu wznowieniowym decyzją nr 1073/6740.1/2019 z dnia 18.06.2019 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 15.11.2021r. Skarga złożona na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 05.05.2022 r., sygn. akt. IISA/Kr 166/22.

Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 04.08.2022 r. poinformował, iż w prowadzonych rejestrach nie odnaleziono informacji o przyjęciu do użytkowania czy też zgłoszenia zakończenia budowy ww. inwestycji.

Jak trafnie zauważył organ I instancji, w wydanym na wcześniejszym etapie postępowania prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15.04.2020 r., II SA Kr 201/20 uchylającym decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 17.01.2020 r. o uchyleniu decyzji Prezydent Miasta Krakowa z dnia 20.12.018 r. o uchyleniu ww. decyzji z dnia 19.03.2018 r. o pozwoleniu na budowę dla ww. inwestycji - Sąd uznał za nieprawidłowe ustalenia Wojewody Małopolskiego, że decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie wygasła. Sąd stwierdził, że decyzja wz wygasła z mocy prawa przed datą wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 19.03.2018 r., ponieważ 4 dni przed dniem jej wydania został uchwalony plan miejscowy "Bronowice - Stelmachów". Wprawdzie decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna przed wejściem w życie ww. planu miejscowego, jednak Sąd podkreślił, że nie doręczono decyzji wszystkim stronom postępowania - w tym G. O., właścicielowi działek wskazanych przez projektanta jako znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Z uwagi na art. 153 p.p.s.a. Sąd w wyroku z dnia 05.05.2022r., sygn. akt. II SA/Kr 166/22 przyjął, że w wiążącym w sprawie wyroku Sąd rozstrzygnął już, iż zdarzeniem, z którym art. 65 u.p.z.p. wiąże skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, jest uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. W ocenie Sądu wyrażonej w wiążącym wyroku, momentem relewantnym jest data uchwalenia planu. Skoro skutek w postaci wygaśnięcia z mocy prawa decyzji wz nastąpił już w dacie uchwalenia planu miejscowego czyli 14.03.2018 r., to Prezydent Miasta Krakowa nie miał kompetencji, by 19.03.2018 r. wydawać na podstawie tej decyzji pozwolenie na budowę. WSA uznał, iż w dniu wydawania pozwolenia na budowę, decyzja wz wygasła z mocy prawa. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby taka sama decyzja, bowiem analizując stan prawny, który istniał w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, należało stwierdzić brak pozostającej w obrocie prawnym decyzji wz, co z kolei skutkować musiało brakiem możliwości udzielenia pozwolenia na budowę. Nadto projektowany budynek znajduje się w terenie przeznaczonym na zieleń urządzoną (ZP.10) bez prawa budowy budynków mieszkalnych (plan "Tonie - Łąki"), a pozostałe zagospodarowanie koliduje z ustaleniami terenów oznaczonych MN/U.2 i KDX.3 (plan "Bronowice-Stelmachów").

Wobec wiążących ustaleń i zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, ujętych w prawomocnym wyroku z dnia 15.04.2020 r., II SA/Kr 201/20, które uwzględnił w przedmiotowej sprawie organ I instancji, nie mogą odnieść skutku zarzuty podniesione w odwołaniu, w tym dotyczące naruszenia przepisów procedury. Bez znaczenia w sprawie pozostaje również podniesiona przez odwołującego okoliczność, że złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA z dnia 05.05.2022 r., II SA/Kr 166/22. Wprawdzie ten wyrok nie jest jeszcze prawomocny, jednak taką moc ma wyrok z dnia 15.04.2020 r., w którym kwestia wygaśnięcia ww. decyzji o warunkach zabudowy Nr AU-2/7331/2912/2010 z dnia 27.09.2010 r. została przesądzona. Jak słusznie wskazał organ I instancji, zasada aktualności posiada pierwszeństwo przed zasadą praw słusznie nabytych, co przemawia za wygaszeniem decyzji lokalizacyjnej Nr AU-2/7331/2912/10 z dnia 29.09.2010 r.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy musi ulec wygaszeniu z uwagi na objęcie terenu inwestycji ustaleniami planu. Ustalenia decyzji wz są bowiem inne niż ustalenia wynikające z ww. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast w świetle ww. wyroków WSA w Krakowie w dacie wejścia tych planów miejscowych w życie nie obowiązywała ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Warunkiem wystąpienia przesłanki negatywnej wygaszenia decyzji wz, z art. 65 ust. 2 u.p.z.p., jest bowiem to, aby wydana decyzja o pozwoleniu na budowę nadal pozostawała w obrocie prawnym i uprawniała do realizacji inwestycji. Taka zaś sytuacja nie występuje w przedmiotowej sprawie.

Decyzja organu I instancji pozostaje zatem prawidłowa. Na ocenę tą nie mają żadnego wpływu okoliczności podniesione w odwołaniu, a to fakt, że w oparciu o wydaną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę odwołujący podjął szereg inwestycji, których na skutek wydania zaskarżonej decyzji nie będzie mógł ukończyć i grozi mu ewentualna konieczność usunięcia poczynionych nakładów, co wygeneruje po jego stronie dodatkowe koszty.

Kolegium zauważyło, że opisane ryzyka poniesienia strat finansowych związane są z uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie decyzją wygaszającą warunki zabudowy. Jak bowiem wskazał Sąd, decyzja lokalizacyjna wygasła z mocy prawa, zaś stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter czysto formalny. Pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie plan miejscowy, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony.

Dodać należy, że przepis art. 65 ust. 2 ustawy ma charakter wyjątkowy i ochronny, znajdujący oparcie w zasadzie ochrony praw nabytych w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1207/09; "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, C.H. Beck 2015. s 557-558). Ochrona ta ograniczona jest do już wydanych i funkcjonujących w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie dotyczy natomiast zamierzeń inwestycyjnych, w odniesieniu do których nie doszło do wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bądź taka decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego - co ma miejsce w tej sprawie w związku z ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego. Wobec powyższych ustaleń zarzuty odwołania wskazujące na naruszenie art. 65 ust. 1 u.p.z.p., art. 162 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 k.p.a. są chybione. Podobnie nietrafione są zarzuty naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 8 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem Kolegium dowody pozyskane do akt sprawy pozwalają na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, zaś w decyzji organ I instancji wyczerpująco przeanalizował cały materiał dowodowy i wszystkie relewantne w sprawie okoliczności. Zarzuty naruszenia ww. przepisów sprowadzają się w istocie do braku uwzględnienia faktu złożenia skargi kasacyjnej od wyroku WSA z dnia 05.05.2022 r. II SA/Kr 166/22 oraz dolegliwości finansowych, jakie mogą spotkać odwołującego na skutek uchylenia pozwolenia na budowę i wydania decyzji wygaszającej oraz pominięcia jego słusznego interesu. Tymczasem ww. postępowanie przed NSA nie zmienia faktu, że w obrocie prawnym jest ostateczna decyzja uchylająca decyzję o pozwoleniu na budowę i wiąże prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 15.04.2020 r. II SA/Kr 201/20.

Wprawdzie zasady ogóle postępowania administracyjnego obejmują uwzględnienie słusznego interesu strony i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa czy prawdy obiektywnej, jednak w przedmiotowej sprawie interes odwołującego stoi w sprzeczności z interesem społecznym, który domaga się wygaszenia decyzji lokalizacyjnej z uwagi na pierwszeństwo ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed ustaleniami wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie zaś z zasadą z art. 7 k.p.a. organ I instancji zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w taki sposób, że ustalił stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Co do zarzutu naruszenia zasady z art. 8 k.p.a., z odwołania wynika, że odwołujący odnosi ją do uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznego pozwolenia na budowę, co nie podlega ocenie w przedmiotowej sprawie - a nie decyzji wygaszającej decyzję wz. Zatem ww. zarzuty odwołania są nieuzasadnione.

M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 listopada 2022 r., znak SKO.ZP/415/509/2022, zaskarżając ją w całości.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 65 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 104 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu przez organ odwoławczy, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość składająca się z działek ewidencyjnych nr [...] i [...] obr. 33 Krowodrza w Krakowie spowodowało wygaśnięcie wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy, podczas gdy w oparciu o ww. decyzję wydano prawomocną i ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, co do której aktualnie toczy się postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym,

- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 8 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku zgromadzenia oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, gruntowny i wnikliwy, w szczególności w zakresie złożenia skargi kasacyjnej i braku prawomocności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydanego w sprawie pod sygn. akt II SA/Kr 166/22, a nadto poprzez arbitralną ocenę stanu faktycznego oraz prawnego przedmiotowej sprawy, pominięcie słusznego interesu skarżącego jako strony postępowania oraz interesu społecznego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz uprzednio wydanej decyzji organu I instancji w całości oraz umorzenie postępowania I instancji w całości.

Skarżący stanął na stanowisku, że w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego, wydana uprzednio dla tego zamierzenia decyzja ustalająca warunki zabudowy mogła stanowić podstawę wydanej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Uzasadniając to stwierdzenie skarżący wskazał na okres, w którym pozwolenie na budowę zostało udzielone. Decyzja wydana została w dniu 19 marca 2018 r., 4 dni po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała, którą przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, weszła w życie jednak dopiero w dniu 7 kwietnia 2018 r. Oznacza to, że w dniu wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obowiązywał i nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji zarówno udzielającej pozwolenia na budowę, jak i decyzji odmownej. Z tego względu, w ocenie skarżącego, dopuszczalnym było wydanie przez organ decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w parciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy, mając na uwadze fakt, iż decyzja ta nie wygasła, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wszedł w życie.

Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadzi bowiem do wykreowania okresu pomiędzy uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jego wejściem w życie, w którym brak byłoby możliwości wydawania decyzji udzielających pozwolenia na budowę ze względu na brak skutecznej podstawy do ich wydawania. Z tego względu zasadnym jest, aby w tym okresie dopuszczalne było wydawanie decyzji udzielających pozwolenia na budowę na podstawie decyzji ustalających warunki zabudowy. Kwestia ta stanowiła przedmiot postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w sprawie pod sygn. akt II SA/Kr 166/22, od wyroku którego skarżący skutecznie złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sprawa ta do dnia złożenia niniejszej skargi nie została prawomocnie rozstrzygnięta. Skarżący wskazał również, że skarżący w oparciu o wydaną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę podjął szereg inwestycji, których koszty obciążają skarżącego, a których na skutek wydania zaskarżonej decyzji nie będzie mógł ukończyć. Nadto skarżącemu grozić również będzie ewentualna konieczność usunięcia poczynionych nakładów, co wygeneruje po jego stronie dodatkowe koszty. Ze względu na wydaną decyzję skarżący jest więc narażony na stratę finansową w znacznych rozmiarach. Nie wolno zaś zapominać, iż skarżący poniósł te koszty działając w zaufaniu do organów państwa, na podstawie prawomocnej i ostatecznej decyzji. Jej usunięcie z obiegu jest z tego względu sprzeczne z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Od 16 maja 2022 r. obowiązujący dotąd stan epidemii został zastąpiony stanem zagrożenia epidemicznego.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2).

Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie zarządzeniem z 12 kwietnia 2023 r., k. 46, wyznaczył na 25 kwietnia 2023 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, poprzedzone było próbą uzyskania od stron i uczestników postępowania potwierdzenia istnienia technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 30 marca 2023 r., k. 29). Jednak nie uzyskano od wszystkich stron i uczestników postępowania potwierdzenia posiadania ww. technicznych możliwości.

Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji stron i uczestników, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 259 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa Nr AU-2/6732/751/2022 z dnia 15 września 2022 r., wygaszającą - na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. - decyzję własną ustalającą warunki zabudowy.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Kolegium zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi – tożsame z zarzutami odwołania - nie mogą odnieść zamierzonego skargą skutku.

Zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli:

1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę;

2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Zgodnie z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Z kolei w myśl art. 65 ust. 3 u.p.z.p. stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Powołany art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi: "Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony".

Bezsporne w sprawie były następujące okoliczności.

Decyzją z dnia 27 września 2010 r. Nr AU-2/7331/2912/2010 Prezydent Miasta Krakowa orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących z garażami na działkach nr [...] i [...] obr. 33 Krowodrza oraz budowa zjazdu z działki drogowej nr [...] obr. 33 Krowodrza przy ul. [...] w Krakowie".

Od dnia 14 czerwca 2018 r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie - Łąki" przyjęty uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CII/2668/18 z dnia 23 maja 2018 r. (opubl. Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 30.05.2018 r. poz. 3940), którego granice obejmują część terenu inwestycji objętej decyzją wz. Na pozostałej części terenu objętego ww. decyzją wz od dnia 7 kwietnia 2018 r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice - Stelmachów", uchwalony uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XCVII/2493/18 z dnia 14 marca 2018 r. (opubl. Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 28.03.2018 r. poz. 2238).

Nie jest też sporne, że ustalenia decyzji wz są inne niż ustalenia wynikające z ww. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co szczegółowo i prawidłowo przedstawiły i przeanalizowały organy w uzasadnieniach swoich decyzji, a co nie budzi wątpliwości Sądu.

Spór między organami administracji a skarżącym dotyczy tego, czy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Bronowice - Stelmachów", którym częściowo objęta jest przedmiotowa nieruchomość, spowodowało wygaśnięcie wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy, ponieważ w oparciu o ww. decyzję wydano prawomocną i ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę.

Z akt sprawy wynika, że istotnie na podstawie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...].[...] z dnia 19.03.2018 r. dla I etapu inwestycji obejmującego: "Budowę wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wod.-kan., gaz, c.o. i z zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej wraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe oraz obwodem kablowym instalacji elektrycznej wewnętrznej na dz. nr [...], a także z wewnętrzną instalacją gazową, zewnętrzną instalacją kanalizacji opadowej wraz z dwoma szczelnymi zbiornikami retencyjnymi oraz utwardzeniem dojścia i dojazdu na dz. nr [...] i [...] obr. 33 Krowodrza przy ul. [...] w Krakowie".

Podkreślenia wymaga jednak, że ww. decyzja pozwolenia na budowę została uchylona w postępowaniu wznowieniowym decyzją nr 1073/6740.1/2019 z dnia 18.06.2019 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 15.11.2021r.

Skarga złożona na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 05.05.2022 r., sygn. akt. II SA/Kr 166/22.

Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 04.08.2022 r. poinformował, iż w prowadzonych rejestrach nie odnaleziono informacji o przyjęciu do użytkowania czy też zgłoszenia zakończenia budowy ww. inwestycji.

Ponadto w wydanym na wcześniejszym etapie postępowania prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15.04.2020 r., sygn. II SA Kr 201/20 uchylającym decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 17.01.2020 r. o uchyleniu decyzji Prezydent Miasta Krakowa z dnia 20.12.018 r. o uchyleniu ww. decyzji z dnia 19.03.2018 r. o pozwoleniu na budowę dla ww. inwestycji, Sąd stwierdził:

"Również nieprawidłowe jest ustalenie Wojewody Małopolskiego, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie wygasła. W tym zakresie słusznie skarżący powołuje pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażony w prawomocnym wyroku z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Kr 215/19. W wyroku tym Sąd badał datę wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki na podstawie art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym sytuacja była analogiczna do tego stopnia, że jednym z planów miejscowych był także plan "Tonie – Łąki" (uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 23 maja 2018 r.). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podkreślił: "Zdarzeniem, z którym art. 65 u.p.z.p. wiąże skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, jest uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Tak jak stwierdził to organ odwoławczy, w orzecznictwie sądów administracyjnych na ogół mówi się w tym kontekście o wejściu w życie planu, ale zwykle stwierdzeniu temu nie towarzyszą głębsze rozważania, a pada ono przy okazji formułowania ocen na inni temat. Tymczasem, zdaniem Sądu, to, czy chodzi o datę uchwalenia, czy też wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może mieć istotne znaczenie. W ocenie Sądu momentem relewantnym jest już data uchwalenia planu. Przemawia za tym nie tylko literalne brzmienie przepisu, ale także jego wykładnia systemowa. Zasadą jest, że zagospodarowanie przestrzenne ma być podporządkowane ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a decyzja ustalająca warunki zagospodarowania terenu stanowi jedynie "protezę" umożlwiającą realizację inwestycji na wypadek braku planu. Procedura uchwalania planu jest jawna, a organ planistyczny zobowiązany jest do publikowania stosownych informacji jej dotyczących. Treść uchwalonego (i opublikowanego – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie) planu jest organowi znana. Nadto, jak stwierdził WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1180/17 (wyrok z dnia 8 grudnia 2017 r.) "plan miejscowy, który jeszcze nie wszedł życie, nie może wprawdzie sterować zachowaniami swoich adresatów jako akt normatywny, ale samo jego uchwalenie może być zdarzeniem prawnym, do którego przypisane są określone skutki, np. skutek wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy". W kontekście powyższych uwag przyjąć należy, że użycie w art. 65 ust. 1 pkt 2 sformułowania "uchwalono plan miejscowy" było zabiegiem zamierzonym, a doszukiwanie się w nim innej treści nie ma dostatecznego uzasadnienia. (por. też J. Jaworski, Komentarz do art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, LEX/el. teza 2). Przesłanka negatywną, uniemożliwiającą nastąpienie prawnego skutku w postaci wygaśnięcia decyzji wz jest "wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". Jak wyżej wskazano, przesłanka ta ma znaczenie tylko wtedy, gdy istnieje w momencie zdarzenia, do którego skutek ten jest, co do zasady, przypisany. Wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy nie następuje zatem tylko i wyłącznie wtedy, gdy ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę weszła do obrotu prawnego przed dniem podjęcia przez radę gminy uchwały o planie". W pełni podzielając te rozważania trzeba zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu 19 marca 2018 r. i stała się ostateczna z dniem 5 kwietnia 2018 r. Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Bronowice – Stelmachów" został uchwalony już 4 dni przed wydaniem pozwolenia na budowę tj. 14 marca 2018 r. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 23 marca 2018 r. i weszła w życie 7 kwietnia 2018 r. Skoro skutek w postaci wygaśnięcia z mocy prawa decyzji wz nastąpił już w dacie uchwalenia planu miejscowego czyli 14 marca 2018 r., to Prezydent Miasta Krakowa nie miał kompetencji, by 19 marca 2018 r. wydawać na podstawie tej decyzji pozwolenie na budowę. Porównanie powyższych dat sprawia wrażenie swego rodzaju "wyścigu" procedury pozwolenia na budowę z procedurą planistyczną. Decyzję o pozwoleniu na budowę doręczono wyłącznie zarządcy drogi (który jednak nie był stroną postępowania jako jednostka Gminy Miejskiej Kraków) oraz właścicielom działek inwestycyjnych – których jako pełnomocnik reprezentował inwestor, prywatnie mąż i ojciec pozostałych współwłaścicieli, przy czym decyzja została mu doręczona już w dniu jej wydania (k. 23 i 24 akt sprawy pozwolenia na budowę). Tylko takie natychmiastowe doręczenie i brak zaskarżenia decyzji korzystnej dla właścicieli nieruchomości pozwoliły na uzyskanie przez tę decyzję waloru ostateczności jeszcze przed datą wejścia w życie uchwalonego już wcześniej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Bronowice – Stelmachów".

Z powyższego cytatu wynika, że Sąd uznał za nieprawidłowe ustalenia Wojewody Małopolskiego, że decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie wygasła. Sąd stwierdził, że decyzja wz wygasła z mocy prawa przed datą wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 19.03.2018 r., ponieważ 4 dni przed dniem jej wydania został uchwalony plan miejscowy "Bronowice - Stelmachów". Wprawdzie decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna przed wejściem w życie ww. planu miejscowego, jednak Sąd podkreślił, że nie doręczono decyzji wszystkim stronom postępowania - w tym G. O., właścicielowi działek wskazanych przez projektanta jako znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Z uwagi na art. 153 P.p.s.a. Sąd w wyroku z dnia 05.05.2022 r., sygn. akt. II SA/Kr 166/22 przyjął, że w wiążącym w sprawie wyroku Sąd rozstrzygnął już, iż zdarzeniem, z którym art. 65 u.p.z.p. wiąże skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, jest uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. W ocenie Sądu wyrażonej w wiążącym wyroku, momentem relewantnym jest data uchwalenia planu. Skoro skutek w postaci wygaśnięcia z mocy prawa decyzji wz nastąpił już w dacie uchwalenia planu miejscowego czyli 14 marca 2018 r., to Prezydent Miasta Krakowa nie miał kompetencji, by 19 marca 2018 r. wydawać na podstawie tej decyzji pozwolenie na budowę. WSA uznał, iż w dniu wydawania pozwolenia na budowę, decyzja wz wygasła z mocy prawa.

Nadto projektowany budynek znajduje się w terenie przeznaczonym na zieleń urządzoną (ZP.10) bez prawa budowy budynków mieszkalnych - plan "Tonie - Łąki", a pozostałe zagospodarowanie koliduje z ustaleniami terenów oznaczonych MN/U.2 i KDX.3 - plan "Bronowice-Stelmachów".

Wobec wiążących ustaleń i zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, ujętych w prawomocnym wyroku z dnia 15.04.2020 r., II SA/Kr 201/20, które uwzględnił w przedmiotowej sprawie organ I instancji, nie mogą odnieść skutku zarzuty podniesione w odwołaniu, w tym dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Bez wpływy na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy jest podnoszona przez skarżącego okoliczność, że złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu z dnia 05.05.2022 r., II SA/Kr 166/22. Wprawdzie ten wyrok nie jest jeszcze prawomocny, jednak prawomocny jest wyrok z dnia 15.04.2020 r., w którym kwestia wygaśnięcia ww. decyzji o warunkach zabudowy Nr AU-2/7331/2912/2010 z dnia 27.09.2010 r. została przesądzona.

Organy obu instancji dokonały porównania zapisów planu miejscowego oraz zapisów decyzji wz i doszły do wniosku, że zachodzą pomiędzy nimi istotne różnice.

W kwestii, że oceny, czy ustalenia m.p.z.p. w przedmiotowym zakresie są inne, niż w wydanej decyzji wz (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) Sąd w pełni podziela ustalenia organów. W szczególności nie sposób przyjąć, by m.p.z.p., ustalający w inny sposób niż w decyzji wz dopuszczalny rodzaj i częściowo funkcję zabudowy, nie miał charakteru "innych" ustaleń w rozumieniu ww. przepisu. Nota bene zarzutów w kwestii zgodności z m.p.z.p. nie podnoszono w odwołaniu od decyzji i w skardze do WSA.

Zatem spełnione zostały przesłanki pozytywne stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wz, przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych. Zdaniem Sądu materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przez organy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, zaś w decyzjach organy obu instancji wyczerpująco przeanalizowały cały materiał dowodowy i wszystkie relewantne w sprawie okoliczności. Powyższej oceny nie mogą zmienić zarzuty skargi wskazujące na dolegliwości finansowe, jakie mogą spotkać skarżącego na skutek uchylenia pozwolenia na budowę i wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji wz oraz pominięcia słusznego interesu skarżącego.

Sąd nie stwierdził naruszenia żadnego ze wskazanych w odwołaniu i skardze przepisów, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Takich naruszeń Sąd w sprawie nie stwierdził, dlatego oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.