Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1127/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi D. B. i J. B. na uchwałę nr XXX/271/2006 Rady Gminy Mogilany z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany oddala skargę.


UZASADNIENIE

D. B. i J. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Mogilany nr XXX/271/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Mogilany (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2006 r. nr 615 poz. 3806) - w zakresie części tekstowej i części graficznej dotyczących działki nr [...] (powstałej w 2008 roku na skutek podziału działki nr [...]) obręb [...] w miejscowości G., gmina M. , powiat krakowski, województwo małopolskie.

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7, art. 6 ust. 2 pkt 1, art 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1, 31 i 64 Konstytucji RP oraz § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), poprzez:

1. nieustalenie stanu prawnego i faktycznego działki skarżących w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy oraz o pozwoleniu na budowę;

2. nieuwzględnienie w materiałach planistycznych w odniesieniu do działki skarżących ustaleń wynikających ze wskazanych powyżej decyzji;

3. uchwalenie planu miejscowego z pominięciem ustaleń wynikających ze wskazanych powyżej decyzji oraz z pominięciem praw przyznanych wcześniej skarżącym na mocy wskazanych powyżej decyzji, a w konsekwencji ograniczenie prawa własności skarżących i doprowadzenie do sytuacji, w której dla jednej działki obowiązują dwa różne sposoby jej dopuszczalnego kształtowania;

4. uchwalenie planu miejscowego z naruszeniem zasady proporcjonalności;

5. niewyważenie interesu publicznego i interesu prywatnego, nieuzasadnione przyjęcie zasady prymatu interesu publicznego nad interesem prywatnym skarżących oraz ograniczenie prawa własności skarżących;

6. przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz pozbawienie skarżących prawa zagospodarowania terenu;

- co doprowadziło do naruszenia prawa i interesu prawnego skarżących.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie części tekstowej i części graficznej skarżonej uchwały w zakresie w jakim dotyczą działki nr [...] obręb [...] w miejscowości G. i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przede wszystkim podniesiono, że pismem z dnia 7 czerwca 2023 r. skarżący wezwali Radę Gminy Mogilany do usunięcia naruszenia prawa. Pismo doręczono Radzie 9 czerwca 2023 r. Pismem z dnia 13 lipca 2023 r., doręczonym skarżącym 17 lipca 2023 r. Rada Gminy Mogilany odmówiła skarżącym usunięcia zaskarżonego naruszenia.

Przedstawiając stan sprawy skarżący podnieśli, że są właścicielami - na zasadzie wspólności majątkowej ustawowej małżeńskiej - nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy w W. V Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w S. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], która to nieruchomość składa się z działki [...], powstałej na skutek podziału działki o [...].

W dniu 25 lutego 2005 r. na wniosek skarżących Wójt Gminy Mogilany wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji: budynek mieszkalny jednorodzinny, szambo, przyłącz wody, gazu, energii elektrycznej, w której ustalił warunki zabudowy dla działek nr [...] i [...] w miejscowości G.. W odparciu o powyższą decyzję, decyzją z dnia 9 stycznia 2006 r., Starosta Krakowski zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zbiornika na ścieki na działce nr [...], [...] w G. . Wobec powyższego, skarżący rozpoczęli budowę.

Niezależnie, uchwałą z dnia 20 lutego 2006 r. nr XXX/271/2006, Rada Gminy Mogilany uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Mogilany. Uchwałą z dnia 3 sierpnia 2006 r. nr XXXV/312/2006 Rada Gminy Mogilany uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Mogilany uwzględniający rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego wydane w odniesieniu do uchwały z dnia 20 lutego 2006 r. Uchwałą z dnia 1 marca 2007 r. nr V/38/2007 Rada Gminy Mogilany przyjęła tekst jednolity uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany oraz przyjęła jednolity rysunek "Przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu".

Zgodnie z powyższymi uchwałami, należąca do skarżących działka o numerze [...] została oznaczona jako nieruchomość rolna. Oznacza to, że możliwość jej zabudowy została znacznie ograniczona, tj. do możliwości rozbudowy i przebudowy istniejącej zabudowy w granicach działki siedliskowej i budowy budynków gospodarczych i garaży w granicach działki siedliskowej.

Skarżący zaznaczyli przy tym, że mimo powyższego sporna nieruchomość została oznaczona jako "B-tereny mieszkaniowe" w dziale I-O Księgi wieczystej. Również rejestr gruntów uwzględnia mieszkaniowe przeznaczenie działki.

Ponadto zwrócili uwagę, że Rada Gminy Mogilany podjęła w dniu 7 października 2020 r. uchwałę nr XXII/223/2020 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany, a 26 listopada 2020 uchwałę nr XXIII/243/2020 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Gaj. Zgodnie z postanowieniami zaktualizowanego studium nieruchomość, której dotyczy postępowanie, tj. [...], została oznaczona już jako tereny zabudowy jednorodzinnej i usługowej.

Dalej skarżący stwierdzili, że postanowieniem z dnia 6 czerwca 2019 r., nr 533/2019, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie (dalej: Powiatowy Inspektor) m.in. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) postanowił wstrzymać roboty budowlane przy realizacji spornej inwestycji realizowane na podstawie decyzji pozwolenia na budowę Starosty Krakowskiego z dnia 9 stycznia 2006 r. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2023 r. nr 53/2023, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy to postanowienie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2023 r. sygn. II SA/Kr 317/23 oddalił skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora. Wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Decyzją z dnia 27 czerwca 2019 r., nr 140/2019 Powiatowy Inspektor m. in. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w sprawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, nałożył na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia 3 egzemplarzy projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych przy realizacji inwestycji w terminie do 31 grudnia 2019 r. Decyzją z dnia 23 stycznia 2023 r., nr 38/2023, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił tę decyzję i m.in. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na skarżących, obowiązek sporządzenia i dostarczenia w terminie do dnia 30 września 2023 r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dla zamierzenia budowlanego dotyczącego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy realizacji tej inwestycji - oraz w razie potrzeby - uwzględniającego konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wyrokiem z dnia 9 maja 2023 r. sygn. II SA/Kr 322/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na wskazaną powyżej decyzję. Wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną.

Niezależnie od powyższego postanowieniem z dnia 23 czerwca 2023 r. Powiatowy Inspektor wydłużył skarżącym termin do przedłożenia projektu zamiennego do dnia 31 marca 2024 r.

Zdaniem skarżących, zmiana lub wyeliminowanie z obrotu prawnego opisanych powyżej uchwał z 2006 r. wpłynie na możliwość wykonania przez nich wskazanej powyżej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Treść obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stoi bowiem na przeszkodzie przeprowadzeniu postępowania naprawczego w sposób, który pozwoliłby na zachowanie już wzniesionego budynku.

Odnosząc się do wadliwości uchwały Rady Gminy Mogilany, skarżący stwierdzili, że w ich ocenie w sprawie doszło do przekroczenia przez Radę Gminy tzw. władztwa planistycznego, gdyż opracowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, Rada Gminy nie uwzględniła aktualnego stanu faktycznego i prawnego w zakresie odnoszącym się do działki skarżących. W czasie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący legitymowali się już zarówno decyzją o warunkach zabudowy, jak i wydaną na jej podstawie decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Te indywidualne akty stosowania prawa ukształtowały w sposób konkretny możliwość zabudowy działki skarżących. Rada Gminy tymczasem nie uwzględniła faktu posiadania przez skarżących decyzji uprawniających do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, ani też wynikającej z tych decyzji możliwości zagospodarowania terenu. Powyższe należy zatem według skarżących uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania planu i nieuzasadnione wkroczenie w prawo własności, wykraczające poza władztwo planistyczne. Organ nie wyważył w sposób prawidłowy interesu publicznego i interesu strony. Brak jest bowiem wyjaśnienia, dlaczego pomimo ukształtowanej ekspektatywy zabudowy, odebrano skarżącym przyznane wcześniej prawa poprzez przeznaczenie działki na tereny rolne i wyłączenie zabudowy mieszkaniowej na tej działce.

Ponadto zdaniem skarżących organy naruszyły zasadę proporcjonalności, gdyż w sposób powierzchowny w uchwale odzwierciedlają proces ważenia wartości, jakimi są interes publiczny oraz interes prywatny zawarty w prawie własności nieruchomości oraz prawie do zagospodarowania nieruchomości na dotychczasowych zasadach.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Mogilany wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że Rada Gminy Mogilany w dniu 20 lutego 2006 r. podjęła uchwałę nr XXX/271/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany. Organ nadzoru tj. Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 9 maja 2006 r. stwierdził nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany w części.

Po rozstrzygnięciu nadzorczym Wójt Gminy Mogilany ponowił procedurę w części objętej rozstrzygnięciem Wojewody Małopolskiego, a Rada Gminy Mogilany w dniu 3 sierpnia 2006 r. podjęła uchwałę nr XXXV/312/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany obejmującą swoim zakresem ustalenia unieważnione wcześniej przez Wojewodę.

Wojewoda Małopolski opublikował każdą z uchwał kolejno w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 9 i 10 października 2006 r. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany objęte obiema uchwałami weszły w życie po upływie 14 dni od daty ich publikacji. Innymi słowy, po rozstrzygnięciu nadzorczym Rada Gminy Mogilany doprowadziła projekt planu do zgodności z przepisami prawa.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że sporna nieruchomość, w dacie sporządzania skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany, nie była zabudowana budynkiem jednorodzinnym. Pomimo wejścia w życie (dopiero pod koniec 2006 r.) skarżonego miejscowego planu skarżący mogli realizować zatwierdzoną w decyzjach inwestycję, bowiem decyzje te stały się ostateczne przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka ewidencyjna nr [...] (powstała w marcu 2008 r. na skutek podziału działki nr [...] - czyli po uchwaleniu skarżonego planu i po uzyskaniu przez skarżących pozwolenia na budowę) położona w miejscowości G. znajduje się w terenach rolnych o symbolu: R1 z podstawowym przeznaczeniem pod uprawy rolne, zadrzewienia i zakrzewienia. W terenach tych nie była dopuszczone realizacja innej zabudowy niż:

- rozbudowa i przebudowa istniejącej zabudowy w granicach działki siedliskowej, pod warunkiem dostosowania formy architektonicznej do wymogów określonych w § 40 ust. 5;

- budowa budynków gospodarczych i garaży w granicach działki siedliskowej, pod warunkiem dostosowania formy architektonicznej do wymogów określonych w § 40 ust. 5.

Według zapisów obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany (dalej : Studium z 1999 r.), uchwalonego uchwałą Nr XI/65/99 Rady Gminy Mogilany z dnia 17 grudnia 1999 r. - położona w G. nieruchomość znajdowała się w Obszarach ochronnych podstawowych zasobów ekologicznych - oznaczonych symbolem ZE. Zgodnie z zapisami Studium obszar ten obejmuje najcenniejsze pod względem przyrodniczym tereny.

Według zapisów obecnie obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mogilany (sporządzone dla całej gminy w jej granicach administracyjnych, w oparciu o uchwałę Nr X/120/2019 Rady Gminy Mogilany z dnia 15 lipca 2019 r. o przystąpieniu do zmiany Studium), zatwierdzonego 7 października 2020 r. uchwałą nr XXXII/223/2020 Rady Gminy Mogilany - położona w G. zabudowana część przedmiotowej nieruchomości, znajduje się w Terenach Zabudowy Mieszkaniowej Jednorodzinnej i Usługowej - oznaczonych symbolem MNU (zał. 7), dla których ustalono następujące kierunki zagospodarowania przestrzennego:

- przeznaczenie pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym, zabudowy zagrodowej, mieszkaniowo-usługowej, rekreacyjnej, usługowej;

- dopuszcza się wskazanie terenów, w których prowadzona będzie nieuciążliwa działalność produkcyjna, rzemieślnicza, o ograniczonej wielkości - wielkość obiektów oraz rodzaj prowadzonej działalności do ustalenia w planach miejscowych;

- dopuszcza się wskazanie terenów usług sportu i rekreacji;

- wprowadza się zakaz lokalizacji zabudowy szeregowej i wielorodzinnej; dopuszcza się odstępstwa od powyższego zakazu dla terenów, dla których w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uchwalonych do dnia uchwalenia niniejszego Studium przewidziano lokalizację takiej zabudowy.

Północna i zachodnia część nieruchomości nie zostały wskazane do zainwestowania ze względu na położenie w obszarze występowania osuwisk aktywnych wg SOPO. W Studium uwzględniono fakt zabudowy części nieruchomości i tylko tę część wskazano do zainwestowania.

W Gminie Mogilany od listopada 2020 r. trwa procedura planistyczna sporządzania nowego planu miejscowego dla miejscowości G., w obszarze którego znajdują się m.in. działki skarżących (uchwała nr XXlll/243/2020 Rady Gminy Mogilany z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Gaj). Skarżący nie złożyli wniosku do sporządzanego nowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do stanowiska, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany nie uwzględniono istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy oraz o pozwoleniu na budowę wydanych dla nieruchomości skarżących organ wyjaśnił, że na mocy obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów, następuje poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). W przepisach tejże ustawy ustawodawca określił, że inne są przesłanki w oparciu, o które sporządza się plan miejscowy, a inne, które stanowią o ustaleniu warunków zabudowy w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Plan miejscowy musi być wszystkim zgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, natomiast warunki zabudowy ustalane są m.in. w nawiązaniu do zastanego sąsiedztwa (istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich). W konsekwencji, faktyczny sposób zagospodarowania może być odmiennie ustalony na potrzeby obu tych aktów prawnych, gdyż tzw. decyzje WZ w treści określającej sposób użytkowania działki, lub warunki zabudowy, z mocy ustawy, nie musi być zgodna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której inwestor, uzyskał decyzję pozwolenia na budowę wydanego w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Ustawodawca przewidział jednakże taką kolizję wskazując, że ustalenia ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę mają pierwszeństwo przed ustaleniami planu miejscowego. Zatem inwestor, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, w przypadku posiadania ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, może prowadzić roboty budowlane, mimo że decyzją pozwolenia na budowę zatwierdzono projekt budowalny obiektów budowlanych, których realizacja została wykluczona ustaleniami planu miejscowego.

Z treści skargi wynika, że skarżący skorzystali z opisanego dualizmu prawnego i rozpoczęli realizację zabudowy mieszkaniowej na swojej nieruchomości na podstawie uzyskanych przed uchwaleniem miejscowego planu ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą oraz decyzji zatwierdzającej projekt budowlany budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jednakże, w trakcie procesu inwestycyjnego skarżący dokonali samowolnie tak dalekich odstępstw od zatwierdzonego projektu i innych warunków pozwolenia na budowę, że w świetle obowiązujących przepisów prawa (w tym i skarżonego miejscowego planu) nie mogą dokończyć inwestycji. Zdaniem organu stwierdzenie nieważności planu w części dotyczącej ich nieruchomości ma być instrumentem do zalegalizowania samowoli budowlanej.

W świetle powyższych wyjaśnień, zdaniem organu nietrafne są zarzuty skargi, mówiące o naruszeniu przepisów: art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy sporządzaniu miejscowego planu Gminy Mogilany, zgodnie z wymogami określonymi w przepisach ustawy, a zwłaszcza art. 9 ust. 4 oraz art. 15 tj. uwzględniono kierunki i zasady zagospodarowania wskazane w Studium z 1999 r. oraz istotne i wymagane uwarunkowania. Wbrew zarzutom skargi Rada Gminy zważała również zarówno na interes publiczny jak i prywatny wyrażone m.in. poprzez uwzględnienie wszelkich uwarunkowań określonych w ustawie.

Kwestionowane przez skarżących ustalenia planu nie przekreślają też zdaniem organu możliwości korzystania przez nich z nieruchomości, bądź rozporządzania nią zgodnie z przysługujących im prawem własności. Ustalone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu mieści się zaś w ramach ustawowego upoważnienia dla organów planistycznych gminy do kształtowania prawa własności w procedurze sporządzania planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Skarga złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.

Skarżący jako właściciele działki nr [...], powstałej na skutek podziału działki o [...], niewątpliwie mieli legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy Mogilany nr XXX/271/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Mogilany (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2006 r. nr 615 poz. 3806) - w zakresie w jakim uchwała dotyczy tej działki.

Wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co stanowi warunek formalny wniesienia skargi na akt prawa miejscowego uchwalony przed 1 czerwca 2017 r.

Procedura planistyczna poprzedzająca uchwalenie zaskarżonej uchwały została wszczęta na mocy uchwały Rady Gminy Mogilany nr XXXI//299/2022 z dnia 18 września 2002 roku o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązywała wówczas ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Z kolei w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały tj. 20 lutego 2006 r. obowiązywała już ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) – dalej jako "u.p.z.p." – która weszła w życie 11 lipca 2003 r. Zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z 2003 r. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jak wynika z przesłanych akt planistycznych, obwieszczenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego Gminy Mogilany w dniach od 7 lutego 2005 r. do 7 marca 2005 r. dokonano w dniu 31 stycznia 2005 r. Zgodnie z powołanym wyżej art. 85 ust. 2 u.p.z.p. do oceny zaskarżonej uchwały należy stosować przepisy tej właśnie ustawy.

W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej. Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest zatem wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego.

Dokonana w świetle tak określonych kryteriów kontrola zaskarżonej uchwały nie wykazała naruszeń prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

Przede wszystkim Sąd nie stwierdził naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego ani też naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

Ponadto nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała w części obejmującej działkę skarżących jest zgodna z ustaleniami obowiązującego w czasie jej uchwalania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Nr XI/65/99 Rady Gminy Mogilany z dnia 17 grudnia 1999 r.

Teren ten w studium oznaczony został symbolem ZE - Obszary ochrony podstawowych zasobów ekologicznych. Obszar ten obejmuje najcenniejsze pod względem przyrodniczym tereny. Kształtowanie przestrzeni wymaga w tych obszarach:

- całkowitego wykluczenia nowej zabudowy,

- utrzymania istniejących zasobów przyrodniczych,

- wykorzystania walorów przyrodniczych dla lokalizacji bezkubaturowych urządzeń rekreacyjnych,

- zachowania otoczenia cieków wodnych w stanie zbliżonym do naturalnego,

- kształtowania urozmaiconego przebiegu granicy rolno-leśnej przy tworzeniu nowych zalesień i zadrzewień.

Dla istniejącej zabudowy (z wyłączeniem samowoli budowlanych) dopuszcza się modernizację obiektów oraz ich rozbudowę o 15%.

W zaskarżonej uchwale działka skarżących została objęta symbolem R1 - z podstawowym przeznaczeniem pod uprawy rolne, zadrzewienia i zakrzewienia. W myśl § 54 uchwały:

1. Wyznacza się TERENY GRUNTÓW ROLNYCH oznaczone na rysunku planu symbolem R1.

2. Ustala się podstawowe przeznaczenie terenów R1 pod:

1) uprawy rolne,

2) zadrzewienia i zakrzewienia.

3. Ustala się dopuszczalne przeznaczenie terenów R1 pod:

1) obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, w tym wieże radiokomunikacyjne z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z § 6,

2) szlaki turystyczne i ścieżki rowerowe,

3) drogi dojazdowe do pól,

4) niekubaturowe urządzenia służące gospodarce rolnej, w tym urządzenia melioracji,

5) zieleń mająca znaczenie przeciwerozyjne, zalesienia zgodnie z przepisami szczególnymi

6) cieki wodne wraz z ich biologiczną obudową.

4. W terenach R1 ustala się następujące zasady zagospodarowania terenu:

1) dopuszcza się rozbudowę i przebudowę istniejącej zabudowy w granicach działki siedliskowej, pod warunkiem dostosowania formy architektonicznej do wymogów określonych w § 40. ust. 5.

2) dopuszcza się budowę budynków gospodarczych i garaży w granicach działki siedliskowej, pod warunkiem dostosowania formy architektonicznej do wymogów określonych w § 40 ust. 5.

Nie budzi wątpliwości, że takie brzmienie jest zgodne z przytoczonymi wcześniej regulacjami studium.

Zasadniczy zarzut skargi dotyczy tego, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie uwzględniono istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy oraz o pozwoleniu na budowę wydanych dla nieruchomości skarżących. W takim brzmieniu zaskarżonej uchwały skarżący dopatrują się naruszenia zasady proporcjonalności, nieuzasadnionego przyjęcia prymatu interesu publicznego nad interesem prywatnym skarżących, ograniczenia ich prawa własności i wreszcie przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz pozbawienia skarżących prawa zagospodarowania terenu.

Zarzuty te nie mogą odnieść skutku z następujących przyczyn.

Jak już wcześniej wspomniano, uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta 18 września 2002 r. Następnie w ramach procedury planistycznej pismami z 3 sierpnia 2004 r. Wójt wystąpił o uzgodnienie i zaopiniowanie do właściwych organów. Również w sierpniu 2004 r. Wójt wystąpił z wnioskiem do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych III i IV klasy na cele nierolnicze zgodnie z przygotowanym projektem planu miejscowego. Następnie w dniach od 7 lutego 2005 r. do 7 marca 2005 r. wyłożono do publicznego wglądu projekt (składanie uwag do 22 marca 2005 r.). Zarządzeniem z dnia 18 kwietnia 2005 r., Wójt rozpatrzył uwagi z wyłożenia oraz wprowadził zmiany do projektu planu wynikające z uwzględnienia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponowił procedurę planistyczną. Uchwalenie planu miejscowego miało miejsce 20 lutego 2006 r.

Tymczasem decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, na którą powołują się skarżący, została wydana w dniu 25 lutego 2005 r., a decyzja o pozwoleniu na budowę 9 stycznia 2006 r.

Porównanie tych dat wskazuje, że w momencie wydania pozwolenia na budowę procedura planistyczna, trwająca trzy i pół roku, była już w zasadzie zakończona - wymagała jedynie podjęcia uchwały przez Radę Gminy o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zarzucanie, że uchwała nie uwzględnia decyzji o pozwoleniu na budowę wydanego zaledwie kilka tygodni przed uchwaleniem planu nie jest racjonalne. Z tego też względu nie sposób podzielić zarzutu "przekroczenia przez Radę Gminy tzw. władztwa planistycznego, gdyż opracowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy nie uwzględniła aktualnego stanu faktycznego i prawnego w zakresie odnoszącym się do działki skarżących".

Skarżący wnieśli uwagę do wyłożonego projektu planu mającą na celu zmianę przeznaczenia należącej do nich nieruchomości na budowlaną w dniu 25 lutego 2005 r.– a więc dokładnie w dacie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, która nie była wtedy nawet jeszcze ostateczna. Uwaga nie została uwzględniona.

Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie stwierdzano, że organ planistyczny nie ma obowiązku uwzględniania w treści planu wydanych wcześniej decyzji o warunkach zabudowy czy też pozwoleń na budowę. I tak na przykład w wyroku z dnia 28 sierpnia 2023 r., sygn. II OSK 2815/20 (niepublikowany) NSA stwierdził: "(...) wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, żaden przepis prawa nie przewiduje konieczności dostosowania treści planu do postanowień zawartych w wydanych przed jego uchwaleniem ostatecznych decyzjach o pozwoleniu na budowę (por. np. wyrok NSA z 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 618/21 oraz wyrok NSA z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2378/17, CBOSA). Plan miejscowy ze swej istoty działa na przyszłość, tzn. określa zasady zagospodarowania terenu w ramach procesów inwestycyjnych rozpoczynanych już po wejściu w życie tego planu. Potwierdzeniem tej zasady jest art. 35 u.p.z.p., zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Akcentowany w skardze kasacyjnej problem relacji miedzy planem a uzyskaniem ostatecznego pozwolenia na budowę rozstrzyga wprost art. 65 ust. 2 u.p.z.p. W świetle tego przepisu, ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nie wygasa z tego powodu, że po jej wydaniu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (por. np. wyrok NSA z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3769/19, CBOSA). Można zatem przyjąć, że art. 65 ust. 2 w zw. z art. 35 u.p.z.p. stanowią przejaw realizacji zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 16 k.p.a.). Inwestor, który dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę może więc niezależnie od ustaleń nowego planu zrealizować planowaną przez siebie inwestycję".

Takie samo stanowisko zaprezentował WSA w Krakowie w wyroku z dnia 24 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Kr 240/19 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) stwierdzając: "Nie ma żadnych podstaw prawnych do formułowania pod adresem organu planistycznego wymogu, by zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego były tożsame z wydanymi dla danego terenu decyzjami o pozwoleniu na budowę albo o warunkach zabudowy – tym bardziej, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.). Nie można wykluczyć sytuacji, gdy dla danego ternu zostanie wydanych kilka decyzji WZ przewidujących różne zagospodarowanie tego terenu".

Również WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25 września 2019 r., sygn. II SA/Po 591/19 (również dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) stwierdził: "W ocenie Sądu wyżej przytoczone twierdzenia skarżącej nie mogą doprowadzić do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Nie ma bowiem generalnego zakazu uchwalania planu miejscowego, który byłby sprzeczny z treścią ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Zasada ochrony praw nabytych nie ma wszak charakteru absolutnego. Także z treści art. 65 u.p.z.p. nie można wywieść zakazu uchwalania planu miejscowego, którego postanowienia są sprzeczne z treścią ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Interes prawny inwestora jest w takiej sytuacji chroniony przez treść art. 65 ust. 2 u.p.z.p., wyłączający stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w sprawie warunków zabudowy, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt: II SA/Lu 900/18, LEX nr 2632097). Należy też zwrócić uwagę, że w takiej sytuacji, faktyczny konflikt uchwalonego planu i wydanej decyzji może w ogóle nie nastąpić. Możliwym jest, że inwestor odstąpi od swojego zamierzenia lub Gmina wycofa się z planowanych inwestycji. (...) Z powyższych względów, w ocenie Sądu, nie sposób doszukiwać się podstaw nieważności podjętej uchwały w samym tylko stwierdzeniu, że plan miejscowy jest niezgodny z posiadanym pozwoleniem na budowę. Ewentualne przyczyny stwierdzenia nieważności planu winny wynikać z innych źródeł".

Jak słusznie zwraca się uwagę w orzecznictwie, wyrazem ochrony praw nabytych przez inwestora na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest treść art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten zezwala na realizację inwestycji objętej takim pozwoleniem nawet jeśli jest ona sprzeczna z uchwalonym później miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie – pomimo wyłączenia przedmiotowego terenu z zabudowy na mocy zaskarżonej uchwały, skarżący mogli realizować inwestycję w oparciu o wydane wcześniej pozwolenie na budowę. W tym kontekście nie sposób zgodzić się z podniesionym w skardze zarzutem, że "póki inwestycja nie jest zakończona, przepisy planu mogą w istocie uniemożliwić jej realizację (dokończenie)".

Jak wynika z treści skargi oraz nieprawomocnych wyroku WSA w Krakowie w sprawach sygn. II SA/Kr 317/23 i II SA/Kr 322/23 skarżący zrealizowali inwestycję z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, a rozpoznawana obecnie skarga zmierza w istocie do umożliwienia skarżącym zalegalizowania tak wykonanych robót. Zaskarżona uchwała jest jednak zgodna z prawem i brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Wbrew zarzutom skargi Sąd nie stwierdził istotnego naruszenia zasad sporządzania planu i nieuzasadnionego wkroczenia w prawo własności, przekroczenia władztwa planistycznego ani też nierównego traktowania obywateli.

Wbrew zarzutom skargi, przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego żadnego znaczenia nie ma ani adnotacja co do przeznaczenia tego terenu w księgach wieczystych, ani w rejestrze gruntów.

Nie można również podzielić zarzutu skargi, że "Brak jest (...) wyjaśnienia, dlaczego pomimo tak silnie ukształtowanej ekspektatywy zabudowy, należy Skarżącym odebrać przyznane wcześniej prawa". Jak już wcześniej wyjaśniono, przyznane inwestorom prawo do zabudowy nieruchomości mogło być realizowane w granicach udzielonego im pozwolenia na budowę, natomiast z decyzji o pozwoleniu na budowę nie wynikała żadna ekspektatywa co do treści uchwalanego w latach 2002 – 2006 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z drugiej zaś strony uzasadnieniem wyłączenia tego terenu spod zabudowy była konieczność zachowania zgodności planu miejscowego z zapisami studium, w którym był to obszar uznany za najcenniejszy pod względem przyrodniczym.

Okoliczność, że inne działki w tej samej okolicy zostały w planie miejscowym przeznaczone pod zabudowę nie świadczy o wadliwości zapisów planu w zakresie działki skarżących, lecz może świadczyć o wadliwości tj. niezgodności ze studium zmiany przeznaczenia tych innych działek – co jednak wykracza poza granice niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę zwraca się uwagę, że "w dacie sporządzania skarżonego mpzp Gminy Mogilany nieruchomość skarżących znajdowała się w oddaleniu około 160 m od istniejącej zwartej zabudowy oraz około 250 m od drogi publicznej (KDZ1 - droga klasy zbiorczej), w kompleksie terenów rolnych położonych w bezpośrednim sąsiedztwie łąk otaczających ciek wodny (ciek bez nazwy), mający istotne znaczenie dla zachowania bioróżnorodności tej części gminy. Były to istotne uwarunkowania przestrzenne, które wraz z ustaleniami studium miały wiążący wpływ na ustalenie w planie przeznaczenia ww. nieruchomości".

Odnosząc się do tej kwestii skarżący podczas rozprawy dołączyli do akt sprawy mapę do celów projektowych – na okoliczność, że działka skarżących nie graniczy bezpośrednio z ciekiem wodnym.

Z analizy tej mapy wynika, że działka nr [...] położona jest w odległości ok. 10 metrów od wspomnianego cieku wodnego.

Okoliczność ta nie ma jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, ani nie podważa cytowanego wcześniej stanowiska organu, który w żadnym momencie nie twierdził, że działka bezpośrednio przylega do cieku wodnego, lecz do łąk w otoczeniu tego cieku. Ponadto konieczność zachowania bioróżnorodności w okolicy cieku stanowiła tylko dodatkowy argument, uzasadniający wyłączenie tego terenu z zabudowy – podstawową przyczyną przeznaczenia tego terenu pod uprawy rolne, zadrzewienia i zakrzewienia (R1) była treść studium, która była wiążąca przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec braku stwierdzenia podstaw do uwzględnienia skargi Sąd oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.