Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2514/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 14 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 530/16 w sprawie ze skargi W. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 530/16 oddalił skargę W. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. w pkt III odmówił ustanowienia, na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), na rzecz K. W., W. Z. i T. Z. prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego w ewidencji jako działka nr [...] (obręb [...]) z uwagi na uprzednie przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej - I. S.A.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania od pkt III powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/WA 370/13, w wyniku skargi K. W., W. Z. i T. Z., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz decyzję Prezydenta W. w zakresie pkt III. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że "skutkiem ustanowienia na nieruchomości dekretowej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej jest brak podstaw do ustanowienia tego prawa na rzecz byłego właściciela bądź jego następców prawnych." Sąd wyjaśnił, że "spełnienie przesłanki przewidzianej w art. 7 ust. 2 dekretu w postaci zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego nie umożliwia automatycznie - w każdym przypadku - ustanowienia na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli prawa użytkowania wieczystego. Rozstrzygając o zasadności wniosku dekretowego organ musi bowiem zbadać, czy stan prawny gruntu i znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu oraz umożliwia jej późniejsze wykonanie. W sytuacji jednak konfliktu pomiędzy prawami osób dochodzących praw z dekretu a prawami osób aktualnie dysponujących nieruchomością, konieczne jest dokonanie oceny na ile i w jakim okresie czasu istnienie tego "nowego prawa" uniemożliwia realizację praw dekretowych." Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy w ogóle takiej oceny nie dokonały. Kolegium nie wzięło pod uwagę tego, że prawo użytkowania wieczystego ustanowione na spornej nieruchomości wygasa z dniem 16 czerwca 2017 r. Tym samym, zgodnie z art. 236 § 2 K.c., w dniu wydania zaskarżonej decyzji otwarty był już 5 letni okres, w którym konieczne jest rozstrzygnięcie czy prawnie dopuszczalne będzie przedłużenie prawa użytkowania wieczystego. Sąd uznał, że przeszkoda dla rozpatrzenia wniosku dekretowego w przedmiotowej sprawie, ma charakter przejściowy, a zagadnieniem od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy jest kwestia ostatecznego rozstrzygnięcia przedłużenia prawa użytkowania wieczystego. W konsekwencji Sąd zalecił aby organy administracji wstrzymały się z wydaniem decyzji i zawiesiły postępowanie co najmniej do 2017 r., czyli do daty kiedy stanie się wiadomym czy prawo użytkowania wieczystego będzie istnieć dalej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2287/13 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez "G." S.A. w W. od opisanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Prezydent W. zawiesił, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania wniosku I. Z. i W. W. z dnia 18 października 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ulicy M. hip. nr [...] (w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]), do czasu rozpoznania wniosku spółki pod firmą G. S.A. z dnia 12 listopada 2014r. o przedłużenie terminu użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu zażalenia K. W., T. Z. i W. Z., postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] września 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 153 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 - dalej jako "P.p.s.a."), podkreślając, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Sądu z dnia 11 czerwca 2013 r. wiążą w sprawie ten sąd oraz organ.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Kolegium z dnia 8 lutego 2016 r. wniósł W. Z. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił, mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 6 i 7 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że w prawomocnym wyroku z dnia 11 czerwca 2013 r., wydanym w sprawie sygn. akt I SA/Wa 370/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r., oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2012 r., w zakresie pkt III, tj. odmowy ustanowienia na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. na rzecz K. W., W. Z. i T. Z. prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego w ewidencji jako działka nr [...] (obręb [...]) z uwagi na uprzednie przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej - I. S.A. - wyraźnie stwierdził, że przeszkoda dla rozpatrzenia wniosku dekretowego ma charakter przejściowy, zaś zagadnieniem od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy jest kwestia ostatecznego rozstrzygnięcia przedłużenia prawa użytkowania wieczystego. Sąd zalecił aby organy administracji wstrzymały się z wydaniem decyzji i zawiesiły postępowanie co najmniej do 2017 r., czyli do daty kiedy stanie się wiadomym czy prawo użytkowania wieczystego będzie istnieć dalej. Stanowisko to zostało podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2287/13, który stwierdził, że Sąd pierwszej instancji zasadnie wywiódł podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie. Sąd odwoławczy podniósł, że "przemawiają za tym też okoliczności rozpatrzenia sprawy w całości, w której w pkt I decyzji Prezydenta W. przyznano prawo użytkowania wieczystego z powodu nie przedłużenia umowy użytkowania wieczystego".

Sąd I instancji, odwołując się do treści art. 153 i art. 170 P.p.s.a., wskazał, że powyższe wyroki są wiążące zarówno dla organów orzekających w niniejszej sprawie, jak i dla sądu orzekającego ponownie. Wojewódzki Sąd administracyjny kontrolując decyzję Kolegium z dnia z 10 grudnia 2012 r. wyraźnie wskazał, że został naruszony art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 236 § 2 k.c. oraz art. 2 Konstytucji RP, jak i to, że w ponownym postępowaniu organ zawiesi postępowanie dekretowe do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii ewentualnego przedłużenia prawa użytkowania wieczystego na spornej działce. Ponownie rozpoznając sprawę, powyższe wytyczne Sądu organy administracji wykonały. Zdaniem Sądu I instancji, nie można więc zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa przywołanych w skardze. Mając powyższe na uwadze WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. Z. wnosząc o jego uchylenie i wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta m.st. W. z dnia [...] września 2015 r., ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, w sytuacji zaistnienia naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zawieszenie postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku I. Z. i W. W. z dnia 18 października 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. M., wskutek błędnego przyjęcia, że rozpoznanie niniejszej sprawy i wydanie decyzji administracyjnej zależy od uprzedniego rozpoznania sprawy z wniosku G. S.A. o przedłużenie terminu użytkowania wieczystego działki [...] z obrębu [...] z dnia 12 listopada 2014 r.,

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, w sytuacji zaistnienia naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia przez organ wynikających z art. 6 i 7 K.p.a., zasady praworządności oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, poprzez wydanie postanowienia w sposób sprzeczny z obowiązującym prawem i wbrew celowi przepisu art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu z dnia 26 października 1945 r., którym było przywrócenie poprzednim właścicielom nieruchomości [...], prawnej możliwości korzystania z nich.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rozstrzygnięcie wniosku Spółki o przedłużenie użytkowania nie stanowi zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zależność jest odwrotna - rozstrzygnięcie sprawy z wniosku o przyznanie prawa własności czasowej stanowi prejudykat dla sprawy z wniosku Spółki o przedłużenie użytkowania wieczystego i z tego względu ta druga winna ulec zawieszeniu. W ocenie autora skargi kasacyjnej, prymat należy dać uprawnieniom wywodzącym się z prawa własności, jako priorytetowym przed innymi roszczeniami. Stanowisko odmienne godziłoby przede wszystkim w zagwarantowaną konstytucyjnie ochronę prawa własności i innych praw majątkowych. Ponadto, ewentualne przedłużenie umowy użytkowania na rzecz Spółki przed rozpoznaniem wniosku zgłoszonego na podstawie dekretu skutkowałoby naruszeniem prawa z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter art. 7 tego aktu prawnego. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że Sąd Okręgowy i Sąd Apelacyjny rozpoznawały sprawę w przedmiocie przedłużenia Spółce użytkowania wieczystego sąsiedniej działki o numerze ewidencyjnym [...]. Sądy obu instancji wypowiedziały się wówczas o wyższej wartości prawa własności, uznając że roszczenia byłych właścicieli, jako wynikające z przysługującego im przed laty prawa własności, zasługują na silniejszą ochronę niż uprawnienia Spółki wywodzone z art. 236 § 2 K.c. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności sprawy z wniosku Spółki, może w konsekwencji doprowadzić - w przypadku ewentualnego przedłużenia użytkowania wieczystego - do pozbawienia spadkobierców byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości prawa do jej odzyskania w naturze, co z kolei stałoby w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania G. S.A. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego obejmujących wynagrodzenie adwokata.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zarzuty w niej podniesione w istocie zmierzają do podważenia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu (prawomocnego) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 370/13.

Wymaga podkreślenia, co zresztą zaakcentowano także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w sprawie, w której wydano sporne postanowienie o zawieszeniu postępowania wypowiadały się już sądy administracyjne. Uprzednio wydana decyzja Kolegium oraz decyzja ją poprzedzająca o odmowie ustanowienia, na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 370/13, a skarga kasacyjna wywiedziona od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r., sygn. I OSK 2287/13. W kontrolowanej sprawie konieczne było zatem uwzględnienie oceny prawnej zawartej w tych wyrokach. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie. W świetle zaś art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanym w tej sprawie prawomocnym wyroku z dnia 11 czerwca 2013 r. sformułował ocenę prawną, według której w sytuacji konfliktu pomiędzy prawami osób dochodzących praw z dekretu [...] a prawami osób aktualnie dysponujących nieruchomością, konieczne jest dokonanie oceny na ile i w jakim okresie czasu istnienie tego "nowego prawa" uniemożliwia realizację praw dekretowych. Biorąc pod uwagę, że prawo użytkowania wieczystego ustanowionego na spornej nieruchomości wygasa z dniem 16 czerwca 2017 r. WSA w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie przeszkoda dla rozpatrzenia wniosku dekretowego ma charakter przejściowy, zaś zagadnieniem, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy jest kwestia ostatecznego rozstrzygnięcia przedłużenia prawa użytkowania wieczystego. We wskazaniach zawartych w uzasadnieniu tego wyroku WSA nakazał aby organy administracji wstrzymały się z wydaniem decyzji w tej sprawie i zawiesiły postępowanie co najmniej do 2017 r., czyli do daty kiedy stanie się wiadomym czy prawo użytkowania wieczystego będzie istnieć dalej. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2015 r.

Opisane orzeczenia, co wynika z art. 153 P.p.s.a., wiązały organ prowadzący ponowione postępowanie w zakresie oceny prawnej oraz wskazań, co do dalszego postępowania. Oznacza to w istocie, że Prezydent W. – będąc związany wskazanymi wyżej wyrokami sądów administracyjnych – zobowiązany był do zawieszenia postępowania. Także Sąd I instancji, rozpoznając skargę na postanowienie o zawieszeniu, nie mógł odstąpić od oceny wyrażonej we wskazanych orzeczeniach, co z kolei wynika z art. 170 P.p.s.a. W powołanym wyżej wyroku z dnia 11 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził o zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego ustanowienia, na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., prawa użytkowania wieczystego gruntu, uznając, że decydujące znaczenie w niniejszej sprawie ma ostateczne rozstrzygnięcie kwestii przedłużenia aktualnie ustanowionego prawa użytkowania wieczystego. Ponieważ nie zmienił się stan faktyczny i prawny, zasadnie organ, a za nim Sąd I instancji uznały wystąpienie zagadnienia wstępnego, skutkiem czego było zawieszenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Na obecnym etapie, podważanie zasadności zastosowania tego przepisu, stanowi niedopuszczalną polemikę z ustaleniami Sądu I instancji, które wynikały ze związania stanowiskiem wyrażonym w przytoczonych wyżej wyrokach. W konsekwencji zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit .c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, należało uznać za nieuzasadnione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a.

-----------------------

2