Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 300/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Telekomunikacja
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1 i 4, art. 33 ust. 2 pkt 1-3, art. 35 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 46 ust. 1i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1537
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
article: art. 71 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: zał. nr 2 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 192 poz 1883
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku  oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów
article: art. 124 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: par. 314
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 20 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] roku sprawy ze skargi P. I. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016, poz. 290 ze zm.; dalej: "Pr.bud.") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016, poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."), zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi P. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...], składającej się z rurowej wieży stalowej o przekroju koła i wysokości całkowitej 52,30 m nad poziomem terenu, zestawu anten sektorowych i radioliniowych, zestawu modułów wyniesionych RRU do obsługi anten, zestawu szaf technicznych ze sprzętem elektro-przesyłowym stacji bazowej oraz wewnętrznej linii zasilającej, na działce nr [...] przy ul. [...] w K..

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzja została wydana w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszarów aktywizacji gospodarczej w K. wraz z układem komunikacyjnym miasta, zatwierdzony Uchwałą Rady Miejskiej Gminy K. Nr [...] z dnia [...] r., zmieniony Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy K. z dnia [...] r. Według zapisów wymienionego planu działka [...] znajduje się na terenie działalności gospodarczej, oznaczonym na rysunku planu symbolem [...]

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty wniósł P. I. wskazując, że promieniowanie elektromagnetyczne będzie szkodliwie oddziaływać na życie i zdrowie ludzi przebywających w pobliżu projektowanej inwestycji. Odwołujący zwrócił również uwagę na brak uzgodnień dotyczących przeszkód lotniczych z Prezesem Lotnictwa Cywilnego i Ministerstwem Obrony Narodowej. Ponadto podkreślił, że projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej zlokalizowana ma być tuż przy granicy należącej do niego działki nr [...], na której trwa budowa budynku biurowo-usługowego przeznaczonego na pobyt ludzi. Podniósł, że na działkę będzie szkodliwie promieniować antena 1 oraz dodatkowe anteny RL (pominięte na rysunkach wiązek promieniowania), a przewidywany zasięg obszarów o gęstości mocy promieniowania > 0,1W/m2 od anten systemowych wynosi 200 m, a więc do końca działki. W związku z powyższym lokalizacja planowanej stacji telefonii komórkowej jest niezgodna z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010, nr 213, poz. 1397 ze zm.). Jednocześnie odwołujący wniósł o przygotowanie na koszt urzędu ekspertyz przez niezależne ośrodki międzynarodowe na temat promieniowania z nadajników komórkowych.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołując się na art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 880 ze zm.) wskazał, że stacje bazowe zaliczają się do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, wobec czego lokalizacja przedmiotowej inwestycji na terenie działki [...], stanowiącej według planu miejscowego teren oznaczony symbolem "[...]", jest zgodna z jego zapisami.

Następnie powołując się na art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016, poz. 353 ze zm.) wskazał, że z przedłożonej "kwalifikacji instalacji pod kątem oddziaływania na środowisko" z maja 2016 r. opracowanej przez J. B. wynika, że przedsięwzięcie to nie należy do kategorii "mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" [§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71)] lub "mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko" (§ 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia).

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania projektowe gwarantują brak przekroczeń dopuszczalnej gęstości strumienia energii pola elektromagnetycznego (nie więcej niż 0,1 W/m2) w miejscach dostępnych dla ludzi w rozumieniu zał. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003, nr 192, poz. 1883) oraz art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.). Ludność nie będzie miała fizycznego dostępu do obszaru, dla którego przekroczony jest dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego. Dopuszcza się bez ograniczeń przebywanie ludzi na poziomie terenu oraz w okolicznych budynkach. Tym samym projektowana stacja bazowa nie ogranicza w żaden sposób gospodarowania na działkach sąsiednich, znajdujących się w zasięgu jej oddziaływania.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano w pierwszej kolejności, że obowiązek uzgodnienia inwestycji z Urzędem Lotnictwa Cywilnego i Ministerstwem Obrony Narodowej nie wynika z przepisów prawa, a inwestor uzgodnił lokalizację inwestycji z organem właściwym w zakresie lotnictwa wojskowego tj. Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Ustosunkowując się z kolei do kwestii badań przygotowanych przez międzynarodowe ośrodki na temat promieniowania z nadajników komórkowych wskazano, że przy rozstrzyganiu kwestii oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej na środowisko mają zastosowanie przypisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Odnośnie pominięcia w przedłożonej kwalifikacji instalacji promieniowania anten radiolinii wskazano, że zapisy wspomnianego rozporządzenia uwzględniają jedynie równoważną moc promieniowaną izotropowo w osi głównej wiązki promieniowania anteny, z wyłączeniem radiolinii. Tym samym brak jest podstawy prawnej, aby anteny radiolinii były uwzględniane w tym opracowaniu.

W dniu [...] r. P. I. zaskarżył decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarzonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organom administracji: (1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 80 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozważenia całego dostępnego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy co wyraża się zwłaszcza w braku wnikliwej analizy i oceny przedstawionego projektu budowlanego (a) poprzez brak wyjaśnienia, iż projektowane anteny są przystosowane do pracy w systemach GSM 1800/ LTE i UMTS 2100 z tożsamym portem wejściowym dla obu zakresów częstotliwości i polaryzacji, co w poprzednim projekcie budowlanym załatwionym decyzją nr [...] o umorzeniu postępowania (numer sprawy Wojewody [...] [...]) stanowiło podstawę ustalenia EIRP tego samego urządzenia o wartości 9534,3 W, a w niniejszej sprawie, przez wskazanie, że antena będzie działać jedynie w systemie UMTS 2100, doprowadziło do zmniejszenia wartości EIRP do 4931,7 W (co wpłynęło na wynik oceny oddziaływania pola elektromagnetycznego na środowisko), podczas gdy praca anteny na obu częstotliwościach nie wymaga uprzedniej przebudowy projektowanej konstrukcji, a tym samym uzyskanie pozwolenia na budowę projektowanej stacji bazowej w istocie w obecnym stanie rozwoju technicznego skutkuje niewątpliwie emisją promieniowania o mocy dwukrotnie wyższej niż deklarowana; (b) poprzez brak ustalenia, iż wiązka promieniowania przy nachyleniu anteny pod kątem 8° w istocie jest promieniowaniem o szerokości 4,2°-4,6°, co oznacza że strumień (wiązka) promieniowania o mocy przekraczającej 2000 W jest nachylona pod kątem ok. 10° i obliczenia zasięgu tej wiązki powinny uwzględniać taki właśnie kąt nachylenia; (c) poprzez oparcie swych ustaleń co do zasięgu wiązki promieniowania przekraczającej EIRP o wartości 2000 W na wadliwych obliczeniach zawartych w opinii biegłego dr. inż. J. B. , który odległość 150 m ustalał przy pochyleniu 8°, a nie 10°, a nadto poziom zawieszenia anten emitujących promieniowanie ustalono sprzecznie z projektem złożonym do akt sprawy pomiędzy tymi antenami, a nie na wysokości środka anteny położonej najniżej, tj. na wysokości 48 m, a tym samym oś głównej wiązki promieniowania anteny, wzdłuż której wyznacza się odległości miejsc dostępnych dla ludności, z uwzględnieniem pochylenia wiązki, osiągałaby wysokość 27 m n.p.t. (25 m dopuszczalnej zabudowy + 2 m nad powierzchnią na której mogą przebywać ludzie zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska) już w odległości 121 m, zaś w odległości 150 m od środka anteny, osiągałaby wysokość 23 m n.p.t.; (2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy oczywiście wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę, a także art. 136 K.p.a. poprzez odmowę poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych i przeprowadzenia dodatkowego postępowania pomimo zgłaszanych przez stronę wniosków dowodowych, a także pomimo tego, że z uwagi na wskazane powyżej zastrzeżenia, organ administracji II instancji powinien to uczynić z urzędu; (3) naruszenie art. 35 ust. 1 Pr.bud. w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010, nr 213, poz. 1397 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pomimo, że planowane przedsięwzięcie budowy bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a to z uwagi na to, że równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny; a nawet w razie przyjęcia, że antena może pracować jedynie na częstotliwości UMTS 2100 MHz - również wówczas równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

Jednocześnie skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zawartych w aktach sprawy Starosty [...] znak [...] na okoliczność przebiegu poprzedniego postępowania administracyjnego w tożsamym przedmiocie i dokumentów składanych w tamtym postępowaniu przez wnioskodawcę i inwestora.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Badając zaskarżoną decyzję według kryteriów przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wbrew zarzutom skargi nie narusza prawa materialnego i jej wydanie poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...], która utrzymuje w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. Sp. z o. o. w W. pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...], składającej się z rurowej wieży stalowej o przekroju koła i wysokości całkowitej 52,30 m nad poziomem terenu, zestawu anten sektorowych i radioliniowych, zestawu modułów wyniesionych RRU do obsługi anten, zestawu szaf technicznych ze sprzętem elektro-przesyłowym stacji bazowej oraz wewnętrznej linii zasilającej na działce nr [...] położonej w K. przy ul. [...].

Materialnoprawną podstawę poddanych kontroli sądu rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016, poz. 290 ze zm.; dalej: "Pr.bud."). Zgodnie z art. 32 ust. 1 Pr.bud., pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim: (1) przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; (2) uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów; (3) wyrażeniu zgody przez ministra właściwego do spraw energii – w przypadku budowy gazociągów o zasięgu krajowym lub jeżeli budowa ta wynika z umów międzynarodowych (pkt 3). Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Pr.bud., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak przy tym wynika z art. 33 ust. 2 pkt 1- 3 Pr.bud., do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu (nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000), oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dalszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Pr.bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza (1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; (2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; (3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; (4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Co istotne, jak wynika z art. 35 ust. 4 Pr.bud., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z przywołanych wyżej norm prawnych wynika, że warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie przez inwestora kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie powinna zostać rzetelnie i kompleksowo oceniona przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub - w przypadku jego braku - z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, wymogami ochrony środowiska ustalonymi w decyzji środowiskowej – jeżeli zachodziła konieczność jej uzyskania przez inwestora – oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Pozytywna weryfikacja wspomnianej dokumentacji obliguje organ do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Oceniając spełnienie przesłanek warunkujących udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że organy architektoniczno-budowlane, działając zgodnie z podstawowymi standardami procedury administracyjnymi zakreślonymi regulacjami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w należyty sposób zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się przy wydawaniu kontrolowanych decyzji naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością ich uchylenia albo stwierdzenia nieważności, względnie stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że organy w sposób prawidłowy oceniły zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów aktywizacji gospodarczej w K. wraz z układem komunikacyjnym miasta zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej Gminy K. Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia [...] r., nr [...], poz. [...]), zmienioną Uchwałą Rady Miejskiej Gminy K. nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia [...] r., nr [...], poz. [...]). Co prawda w planie miejscowym nie wskazano jednoznacznie terenów przeznaczonych pod lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, tym niemniej przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1537 ze zm.) stanowią, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Jak słusznie wskazały organy obydwu instancji, działka nr [...], na której ma powstać planowana inwestycja, oznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...], który zgodnie z § 9 lit. a tego planu, stanowi teren przeznaczony na działalność gospodarczą (k. 92, 95 i 107 akt adm. organu I instancji). Zgodnie z § 11 tego planu, dla terenów, których podstawowym przeznaczeniem jest działalność gospodarcza, ustala się zagospodarowanie terenu, w zależności od potrzeb, między innymi, na następujące obiekty: związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, budynki socjalno-biurowe, drogi wewnętrzne, place manewrowe, parkingi i place postojowe, zbiornik przeciwpożarowy, instalacje i urządzenia techniczne, zieleń. Jak wynika przy tym z § 28 tego planu, na terenie oznaczonym symbolem [...] ustala się następujące warunki zabudowy: (1) utrzymuje się istniejącą zabudowę mieszkaniową, a tym samym dopuszcza się jej modernizację i rozbudowę; zakazuje się realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej; (2) dopuszcza się utrzymanie istniejącej funkcji ogrodniczej, a tym samym dopuszcza się modernizację i rozbudowę istniejących obiektów; (3) ustala się realizację obiektów kubaturowych o wysokości do 25 m, licząc od poziomu terenu do najwyżej położonej krawędzi dachu. Jak słusznie ustaliły organy, stacje bazowe telefonii komórkowej zaliczają się do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a zatem lokalizacja przedmiotowej inwestycji na terenie działki [...], stanowiącej według planu miejscowego teren przeznaczony na działalność gospodarczą, w świetle przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest zgodna z zapisami tego planu.

Na marginesie powyższych rozważań Sąd zwraca uwagę, że organ odwoławczy analizując zapisy planu powołał się również na brzmienie § 35 pkt 2 planu miejscowego, który zakazywał lokalizacji inwestycji i obiektów zakwalifikowanych jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko i wymagających obligatoryjnego sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, niemniej jednak uwadze organu umknęło, że przepis ten został skreślony przez § 1 ust. 3 Uchwały Rady Miejskiej Gminy K. nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia [...] r., nr [...], poz. [...]) i nie miał zastosowania w sprawie. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Organy prawidłowo oceniły również zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, o których stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. wskazując, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co w konsekwencji oznacza, że nie wymaga ona sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016, poz. 353 ze zm.; dalej: "u.u.i.ś.") uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: (1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i (2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W tym kontekście organy dla potrzeb ustalenia, czy zamierzenie budowlane objęte wnioskiem z dnia [...] r. jest jednym z przedsięwzięć, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zasadnie odwołały się do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Organy doszły do trafnego wniosku, że równoważna moc promieniowana izotropowo dla pojedynczych anten wchodzących w skład planowanej stacji swoimi parametrami nie osiąga wyznaczników określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia. Z analizy tych przepisów wynika, że kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 3000 000 MHZ, za przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokonuje się biorąc pod uwagę dwa parametry: równoważną moc promieniowaną izotopowo (EIRP) wyznaczoną dla pojedynczej anteny oraz odległość środka elektrycznego tej anteny od miejsc dostępnych dla ludności wyznaczoną w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

Na potrzeby dalszej analizy należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że przez "oś głównej wiązki promieniowania anteny" należy rozumieć linię poprowadzoną wzdłuż kierunku wiązki głównej promieniowania anteny. Skoro bowiem w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko prawodawca posłużył się pojęciem osi głównej wiązki, to tym samym w sposób jednoznaczny przesądził, iż chodzi tutaj o prostą linię (oś), a nie obiekt przestrzenny (stożek), wobec czego brak jest podstaw do tego, aby organ uwzględniał kształt wiązki (a konkretnie jej przekrój) i rozważania skarżącego w tym zakresie nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Z kolei "odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny" jest to odcinek prostej, który wyznacza się wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny uwzględniając azymut (kierunek) i pochylenie tej osi (tilt), przy czym określenia odległości dokonuje się dla istniejącego stanu zagospodarowania otoczenia instalacji. Wyjaśnienia również wymaga, że zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016, poz. 672 ze zm.; dalej: "u.p.o.ś.") przez "miejsca dostępne dla ludności" rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Z kolei zgodnie z załącznikiem 2 pkt 11 tego rozporządzenia za "miejsca dostępne dla ludzi" uznaje się przestrzenie do wysokości 2.0 m nad powierzchnią ziemi albo innymi powierzchniami, na których mogą przebywać ludzie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się przy tym pogląd, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów, w tym aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 708/16 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co również istotne, zgodnie z powołanymi powyżej przepisami rozporządzenia równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny nawet w sytuacji, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się inna realizowana lub zrealizowana instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna i radiolokacyjna. Tym samym każdą antenę traktuje się jako indywidualną instalację i z tego powodu nie dokonuje się sumowania mocy anten (superpozycji pól) zarówno z innymi antenami przedmiotowej stacji bazowej, jak i stanowiących element innych instalacji radiokomunikacyjnych.

Jak wynika z opisu technicznego planowanej inwestycji, zostanie ona zlokalizowana na stalowej wieży [...] Na wieży zostaną zawieszone za pomocą ramek wsporczych 3 anteny sektorowe pracujące w systemie U2100 [anteny K742235 o maksymalnej mocy promieniowania izotropowego dla pojedynczej anteny 4931,7 W, skierowane na azymuty 50°, 150° i 270°, o zakresie regulowanego pochylenia elektrycznego (tilt) od 0° – 8° oraz maksymalnie 6 anten RL (k.111 akt adm. organu I instancji). Czytelnych wyjaśnień dotyczących powyższej kwestii dostarczają rysunki znajdujące się w kwalifikacji instalacji – załącznik nr 2 (k. 63 akt adm. organu I instancji) oraz projekcie budowlanym (załącznik graficzny nr 1, k. 109 akt adm. organu I instancji). Z dokumentacji projektowej wynika, że wysokość zawieszenia środka anten wynosi 49,0 m n.p.t. i skoro przepisy Rozporządzenia RM wyraźnie odnoszą się do "środka elektrycznego anteny" (którym jest miejsce będące środkiem układu współrzędnych, względem którego wyznaczono charakterystykę promieniowania anteny), a nie obudowy anteny (tj. jej długości), niepoparte żadnymi dowodami zarzuty skarżącego dotyczące niższego niż projektowany poziom zawieszenia anten nie zasługiwały na uwzględnienie.

Kwalifikacja instalacji obrazuje zasięg osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w azymutach 50°, 150° i 270° dla odległości 40 m, 70 m i 150 m od miejsca zawieszenia, przy maksymalnym pochyleniu wynoszącym 8°. Dodatkowo, dla anteny ustawionej w azymucie 50° wzięto pod uwagę budowany na działce [...] budynek biurowo-usługowy o wysokości 8 m usytuowany w odległości 96 m od miejsca zawieszenia anteny (zob. k. 20 i 64 akt adm. organu I instancji). Dla anteny sektorowej w azymucie 50° promieniowanie będzie sięgać wysokości 30,2 m nad ziemią w odległości 96 m (25,9 m od wierzchołka dachu budynku). W odległości 150 m promieniowanie będzie sięgać 27,4 m nad ziemią, tj. 2,4 m od maksymalnej potencjalnej wysokości zabudowy, która na tym terenie zgodnie z § 28 pkt 3 planu miejscowego może wynosić 25 m. Dla anten sektorowych w azymucie 150° i 270° dla odległości 150 m promieniowanie będzie sięgać wysokości 27,4 m nad ziemią, tj. 2,4 m od maksymalnej potencjalnej wysokości zabudowy. Z powyższego wynika, że bez wątpienia miejsca dostępne dla ludzi nie znajdują się w osiach głównych promieniowania tych wiązek, albowiem w odległości 150 m od środka elektrycznego, odległość osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych od poziomu terenu dla wszystkich azymutów przy maksymalnym planowanym pochyleniu anten wynoszącym 8° wynosi 27,4 m n.p.t.

W projekcie określono również pola elektromagnetyczne wytwarzane z projektowanej inwestycji zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., nr 192, poz. 1883), z uwagi na konieczność oceny czy realizacja zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym przypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi. Powyższe wynika z faktu, że zgodnie z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych.

W rozpoznawanej sprawie przewidywany zasięg obszarów o gęstości mocy promieniowania > 0,1 W/m2 od anten systemowych stacji [...] pokazano na projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do projektu budowlanego (k. 20 akt adm. organu I instancji), załączniku graficznym nr 1 do projektu budowlanego (k. 33 akt adm. organu I instancji) oraz kwalifikacji instalacji (k. 64 akt adm. organu I instancji). W zasięgu tej strefy oprócz działki, na której inwestycja będzie zrealizowana (dz. nr [...]), znajdą się fragmenty działek nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Z dokumentów wynika, że zasięg wiązek promieniowania anten sektorowych sięga odległości 62,6 m od źródła emisji zawieszonego na wysokości 49 m na wszystkich przewidzianych azymutach 50°, 150° i 270° przy maksymalnym nachyleniu wiązki 8°. Najniżej położony zasięg występowania promieniowania anten sektorowych sięga wysokości 39,3 m (przy azymucie 270°), wobec czego przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania projektowe gwarantują brak przekroczeń dopuszczalnej gęstości strumienia energii pola elektromagnetycznego (nie więcej niż 0,1 W/m2) w miejscach dostępnych dla ludzi, skoro jak już wyżej wskazano, zgodnie z zapisami planu miejscowego, na tym terenie przewiduje się zabudowę do 25 m. Tym samym projektowana stacja bazowa nie ogranicza w żaden sposób gospodarowania na działkach sąsiednich, znajdujących się w zasięgu jej oddziaływania.

W sprawie bezsporne jest również, że stacja nie będzie miała istotnego, ani też potencjalnego – bezpośredniego i pośredniego – wpływu na siedliska znajdujące się na obszarach Natury 2000. Wszystkie wyżej wskazane okoliczności wskazują, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co w konsekwencji oznacza, że – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie wymaga ona sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W kontekście zarzutu skargi dotyczącego możliwości jednoczesnej pracy spornych anten w systemach GSM oraz UMTS i w tym przypadku wzrost EIRP do 10.000 W Sąd wyjaśnia, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organów architektoniczno-budowlanych była ocena bieżącego zamierzenia inwestycyjnego, określonego we wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] r. oraz w projekcie budowlanym. Skoro inwestor określił, że anteny systemowe będą działać w systemie UMTS nie ma podstaw aby zakładać, że anteny będą również działać w systemie GSM i sumować równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla obydwu systemów działających równocześnie. Ponadto Sąd wskazuje, że wspomniane już rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów określa metody pomiaru poziomów pól elektromagnetycznych w załączniku nr 2 ust. 2 pkt 1 i 2 nakłada obowiązek przeprowadzenia pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych bezpośrednio po pierwszym uruchomieniu instalacji oraz każdorazowo w razie zmiany warunków pracy instalacji, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest ta instalacja. Uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę dla stacji bazowej składającej się z anten systemowych działających w systemie UMTS, nie daje mu uprawnienia do ich stosowania również w systemie GSM. Stanowiłoby to również zmianę warunków pracy instalacji i obligowałoby do przeprowadzenia pomiaru pól elektromagnetycznych.

Na etapie postępowania odwoławczego skarżący podniósł również, że w kwalifikacji instalacji pominięto promieniowanie anten radiolinii. Co prawda skarżący nie podniósł już tego zarzutu na etapie skargi, niemniej jednak Sąd wyjaśnia, że zapisy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nakazują uwzględniać jedynie równoważną moc promieniowaną izotopowo w osi głównej wiązki promieniowania anteny, wyłączając jednocześnie anteny radiolinii.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ odwoławczy art. 136 K.p.a., którego skarżący dopatruje się w pominięciu zgłaszanych przez niego wniosków dowodowych. Należy zauważyć, że skarżący wnosił o przygotowanie na koszt urzędu ekspertyz przez niezależne ośrodki międzynarodowe na bliżej nieskonkretyzowany temat "promieniowania z nadajników komórkowych" (k. 14 akt adm. organu odwoławczego). Tym niemniej Sąd zauważa, że organy administracji i sądy administracyjne działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że przy rozstrzyganiu spraw muszą opierać się na przepisach prawa, w tym przypadku było to między innymi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów. Z tej też przyczyny organy administracji i sądy administracyjne nie mogą przyjmować za podstawę, czy przesłankę rozstrzygnięcia elementów pozaprawnych, np. "stanu wiedzy" w danej dziedzinie. Akceptacja takiego stanowiska prowadziłaby bowiem do rozstrzygania na płaszczyźnie jednostkowej sprawy administracyjnej, podstawowych zagadnień techniczno-naukowych, których rzetelna ocena wymagałaby długotrwałych i kosztownych badań, do których nie jest powołany organ administracji publicznej, wydający decyzję administracyjną w konkretnej, jednostkowej sprawie. W demokratycznym państwie prawnym przyjąć należy fundamentalne założenie, że tego rodzaju analizy zostają poczynione nie w procesie stosowania prawa, lecz na etapie jego stanowienia. Jeżeli zatem kwestionuje się przyjęte w procesie tworzenia prawa podejście metodologiczne w kwestii podlegającej regulacji prawnej i posiada się wystarczające dowody na poparcie stawianych tez, to fakt ten powinien być podstawą do zainicjowania odpowiednich zmian w przepisach prawa, korzystając w tym zakresie z uprawnień, której przyznaje Konstytucja – zob. m.in. ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz. U. z 1999 r., nr 62, poz. 688 ze zm.) (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 603/11).

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] odpowiada prawu, a skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.