Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 686/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i 1b, art. 32 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 7, art. 8 § 1, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 79a, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 18 lipca 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. T. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 11 stycznia 2023 r. R. T. (dalej też jako "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z pełnieniem opieki nad córką O. B. (zwaną też dalej "Córką").

Decyzją z 01 marca 2023 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy P. (dalej jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") odmówił Wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad Córką – na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, dalej w skrócie "u.ś.r."), gdyż na podstawie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności Córki ustalono, że jej niepełnosprawność istnieje od 50. roku życia.

Wskutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji") decyzją z 15 czerwca 2023 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję Burmistrza i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazało, że Burmistrz winien ustalić, czy Skarżąca sprawuje faktyczną opiekę oraz czy są inne osoby, które mogą sprawować opiekę nad Córką, a jeśli nie, to czy Skarżąca spełnia warunki przyznania przedmiotowego świadczenia. W tym celu organ I instancji winien skorzystać z instytucji rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Decyzją z 18 lipca 2023 r. nr [...] Burmistrz ponownie odmówił Wnioskodawczyni przyznania wnioskowanego świadczenia, wyjaśniając w uzasadnieniu, iż w sprawie ustalono, że:

- na Wnioskodawczyni ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do Córki;

- niepełnosprawność Córki istnieje od 50. roku życia oraz że orzeczenie o jej znacznym stopniu niepełnosprawności wydano do 31 grudnia 2024 r.;

- w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, w dniu 10 lipca 2023 r. pracownik socjalny udał się pod wskazany we wniosku adres miejsca zamieszkania Wnioskodawczyni i jej córki, lecz w mieszkaniu zastał tylko Wnioskodawczynię, która poinformowała, że Córka nie przebywa pod tym adresem i wyjechała do C. . Na tej podstawie ustalono, że Wnioskodawczyni nie sprawuje opieki nad Córką.

Dalej Burmistrz wskazał, że w wyroku z 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że: art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jednakże do dnia wydania niniejszej decyzji ustawodawca nie dokonał zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., zatem mimo iż jest on niezgodny z Konstytucją, to nadal obowiązuje, a zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W związku z powyższym organ I instancji – jak stwierdził –odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ w treści dołączonego do akt sprawy orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności Córki (z 18 grudnia 2022 r. nr [...]) wskazano, że jej niepełnosprawność istnieje od 50. roku życia, a ustalony stopień datuje się od 12 grudnia 2022 r. (tj. od 51. roku życia).

Od opisanej decyzji organu I instancji Wnioskodawczyni, reprezentowana przez ad Ż., złożyła odwołanie. Zarzuciwszy naruszenie prawa materialnego – poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – wniosła o uchylenie w całości decyzji Burmistrza i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z 18 sierpnia 2023 r. nr [...] organ II instancji utrzymał ww. decyzję Burmistrza w mocy, wyjaśniając w uzasadnieniu, że w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. obowiązkiem organu administracji w kontrolowanym postępowaniu było ustalenie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym Córką. Zdaniem SKO ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by czynności opiekuńcze sprawowane przez Skarżącą nad córką uniemożliwiały jej podjęcie zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, skoro w dniu 10 lipca 2023 r. pracownik socjalny ustalił w toku wywiadu środowiskowego, że Córka nie przebywa pod adresem wskazanym we wniosku, gdyż wyjechała do C. , a co za tym idzie –Skarżąca nie sprawuje opieki nad córką. Dalej SKO wskazało m.in., że (sic!): "[n]iewątpliwie matka odwołującego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" oraz że w tej sprawie konieczne było ustalenie "zindywidualizowanych i konkretnych okoliczności niniejszej sprawy, które pozwoliłyby na zweryfikowanie istnienia rzeczywistego związku pomiędzy biernością zawodową odwołującego a sposobem zaspakajania potrzeb opiekuńczych w stosunku do matki". W konkluzji SKO stwierdziło, że skoro córka Skarżącej wyjechała na [...], to oczywistym jest, że matka nie sprawuje opieki nad córką, co z kolei uprawnia do stwierdzenia, że ma możliwość podjęcia zatrudnienia. "Na marginesie" SKO wskazało, iż w pełni aprobuje ugruntowane stanowisko odnośnie do stosowania przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała po 18 roku życia, znajdujące oparcie w treści wyroku TK o sygn. K 38/13 oraz w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. W ich świetle organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego dla takich opiekunów mają obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie ww. wyroku TK, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Okoliczność ta – jak dalej podkreśliło SKO – pozostaje jednak bez wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, z uwagi na ustalenie w toku postępowania braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym Córką.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, R. T., reprezentowana przed dotychczasowego pełnomocnika – zarzuciwszy błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji – wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza "i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania", a także o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, z odwołaniem się do orzecznictwa sądowego, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Przy tym warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością tej osoby. Pełnomocnik Skarżącej podkreślił, że Córka wyjechała na krótki okres, lecz obecnie przebywa pod opieką Skarżącej – tym samym Skarżąca sprawuje opiekę nad swą niepełnosprawną córką.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z wnioskiem Skarżącej niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.").

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 sierpnia 2023 r. ([...]), utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z 18 lipca 2023 r. ([...]) o odmowie przyznania R. T. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką, O. B..

Materialnoprawną podstawę obu ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, z późn. zm.; w skrócie "u.ś.r."), na czele z jej art. 17.

Wypada zauważyć, że choć organy obu instancji zgodnie odmówiły Skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, to każdy z nich uczynił to na innej podstawie materialnoprawnej.

Z uzasadnienia decyzji Burmistrza wynika bowiem jednoznacznie, że organ odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. z uwagi na fakt, że z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności Córki wynika, iż jej niepełnosprawność istnieje od 50. roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 51. roku życia.

Z kolei SKO powołało się na treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz brak sprawowania przez Skarżącą opieki nad córką, zarazem krytycznie oceniając możliwość odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia z powołaniem się na art. 17 ust. 1b u.ś.r., a to z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13 (OTK-A 2014, nr 9, poz. 104) oraz wypracowane na jego gruncie orzecznictwo sądów administracyjnych.

Wobec tego należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r.: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji." Z kolei w myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r.: "Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia."

Odnosząc się w pierwszej kolejności do stanowisk organów obu instancji dotyczących ostatnio zacytowanego przepisu, należy zaznaczyć, że Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela wyrażoną przez SKO ocenę prawną co do niemożności upatrywania w treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. bezwzględnej przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej, jako wstępnej (tu: matce) dorosłej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki. W tym zakresie organ II instancji trafnie powołał się na wyrok TK o sygn. K 38/13, w którym Trybunał orzekł, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W świetle tego orzeczenia organy administracji publicznej nie powinny brać pod uwagę tego, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki została stwierdzona dopiero w dorosłym życiu (po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Sąd w niniejszym składzie akceptuje, obecnie praktycznie jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, pojmujących konsekwencje prawne zakresowej niekonstytucyjności ww. przepisu jako niemożność upatrywania w jego treści przeszkody dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi dorosłej osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność stwierdzona została po ukończeniu 18. czy 25. roku życia. Zróżnicowanie wiekowe wprowadzone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. godziło w normatywnie określoną zasadę równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z modelem i funkcją ochrony praw jednostki, realizowaną przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencje do bezpośredniego stosowania Konstytucji RP w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu. Zasygnalizowanie w uzasadnieniu ww. wyroku TK potrzeby działań legislacyjnych ma charakter postulatywny, a nie normatywny (wiąże sentencja wyroku). Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w pkt 8 uzasadnienia omawianego wyroku, stosowałyby przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dotychczasowym brzmieniu, a ustawodawca nadal nie wykonywałby zaleceń trybunalskich – co, notabene, ma miejsce po dziś dzień (decyzją ustawodawcy przepis ten zostanie uchylony dopiero z dniem 1 stycznia 2024 r.) – jednostki, których prawa zostały naruszone treścią przepisu, zostałyby pozbawione efektywnej ochrony prawnej (por. np. wyrok WSA z 05.02.2020 r., II SA/Gl 1373/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

Z tych względów stanowisko organu I instancji, upatrujące podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie zasługiwało na uwzględnienie – co trafnie wytknęło SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Nawiązując jeszcze do stanowiska organu I instancji, że analizowany wyrok TK o sygn. K 38/13 nie zmienił sytuacji prawnej, bowiem choć art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z Konstytucją, to nadal obowiązuje, należy stwierdzić, że najwyraźniej uszło uwagi tego organu, iż – jak to już wyżej wskazano – zakres i skutki stwierdzonej tym wyrokiem niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. zostały objaśnione w obecnie praktycznie już jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych. W konsekwencji organ I instancji nie powinien był ograniczyć się do przywołania zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.), ale ponadto mógł – a wręcz powinien był – odwołać się w tej sprawie także do ogólnej zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego (oraz stosowanego) przez nie prawa (art. 8 k.p.a.), wywodzonej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Jak bowiem trafnie objaśniono to w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r. o sygn. P 57/07 (OTK-A 2008, nr 10, poz. 178): "Jednym z rudymentów zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa jest to, że obywatel może zakładać, że treści obowiązującego prawa są dokładnie takie, jak to zostało ustalone w orzecznictwie przez sądy" (tak też uchw. NSA z 15.06.2011 r., I OPS 1/11, ONSAiWSA 2011, nr 5, poz. 95).

Przechodząc do oceny przesłanki odmowy wskazanej przez SKO, tj. do braku sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką przez Skarżącą, należy zauważyć na wstępie, że ustawodawca nie zdefiniował w u.ś.r. pojęcia "opieki", której sprawowanie uprawnia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ale już z samego brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r. można wnioskować, że musi ona być "stała lub długotrwała". Nie oznacza to jednak – jak zdaje się przyjmować organ II instancji – że chodzi w tym przypadku o opiekę nieprzerwaną i "całodobową". Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym z ww. przepisu wynika, że "podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Przepis ten nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku zamieszkiwania opiekuna z osobą nad którą jest sprawowana opieka, ani też od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę" (zob. wyrok NSA z 07.05.2019 r., I OSK 3946/18, CBOSA). W konsekwencji fakt sprawowania opieki codziennie (a więc regularnie), ale przez część doby – nie będącej tym samym opieką "sporadyczną" (pod którym to określeniem rozumie się na gruncie reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego coś «występujące rzadko, nieregularnie»; zob. https://sjp.pwn.pl/slowniki/sporadyczny.html) – nie wyklucza dopuszczalności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile tylko jej zakres i sposób sprawowania faktycznie uniemożliwiają podjęcie opiekunowi zatrudnienia (którego wykonywanie, zauważmy, co do zasady też nie jest całodobowe, lecz zajmuje jedynie określoną część doby, najczęściej 8 godzin). Innymi słowy, nie chodzi o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych i pielęgnacyjnych bez przerwy, tj. przez całą dobę, ale o pozostawanie do dyspozycji podopiecznego poprzez udzielanie pomocy oraz wykazywanie ciągłej gotowości jej niesienia. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wnioskować, że w analizowanym przepisie chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być, co do zasady, sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (por. wyrok NSA z 22.07.2022 r., I OSK 1867/21; a także wyroki WSA: z 24.01.2023 r., II SA/Bk 888/22; z 10.02.2023 r., II SA/Po 3/23; z 15.03.2023 r., II SA/Gd 30/23; dostępne w CBOSA).

Zaznaczyć przy tym należy, że żaden przepis ustawy nie wyklucza korzystania przez opiekuna z okazjonalnej pomocy – także, podkreślmy, np. w celu zyskania przejściowego "wytchnienia" – lecz zakres czynności rzeczywiście świadczonych normalnie przez opiekuna na rzecz osoby niepełnosprawnej musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej (por. wyrok WSA z 28.12.2021 r., II SA/Ol 796/21, CBOSA).

Powyższe uwagi interpretacyjne rzutują na zakres ustaleń faktycznych, jakie organy administracji powinny były poczynić w kontrolowanej sprawie.

Jest przy tym regułą, że – jak wyraźnie stanowi art. 32 ust. 2 u.ś.r. – w sprawach nieuregulowanych w ustawie o świadczeniach rodzinnych stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Zgodnie zaś z ogólną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz wszechstronne rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy polega na takim ustosunkowaniu się do każdego zarzutu i argumentu, aby uzyskać jednoznaczność i konkretność ustaleń, co warunkuje poprawność dokonanej subsumpcji (por. wyrok WSA z 20.10.2022 r., III SA/Gl 44/22, CBOSA).

Z kolei inna zasada ogólna – mianowicie wyrażona w art. 11 k.p.a. zasada przekonywania (perswazji) – zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnianiu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Z kolei zasada budowania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) wymaga takiego sporządzania uzasadnienia orzeczenia, by nawet strona, której stanowisko nie zostało przez organ uwzględnione, mogła stwierdzić, iż jej argumenty zostały przez organ administracji rzetelnie i wnikliwie zbadane, a ich ewentualne odrzucenie stanowiło wyraz analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, a nie jedynie pominięcia, względnie zlekceważenia ich przez organ administracji publicznej. Także spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 § 1 k.p.a. (cyt.: "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania") wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś orzeczenia w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art.7-10 k.p.a.), a tym samym stanowi co do zasady podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. m.in. wyroki WSA: z 29.09.2021 r., II SA/Po 399/21; z 16.02.2022 r., III SA/Gl 996/21; z 25.03.2022 r., II SA/Kr 558/21; z 21.01.2023 r., IV SA/Po 614/22; z 17.02.2023 r., IV SA/Po 748/22; dostępne w CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że organy obu instancji, rozpoznając wniosek Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie uczyniły powyższym zasadom w pełni zadość.

Przede wszystkim organ I instancji – choć przytoczył skrótowo w motywach swej decyzji z 18 lipca 2023 r. wytyczne co do dalszego postępowania zawarte we wcześniejszej, kasacyjnej decyzji SKO z 15 czerwca 2023 r. – zasadniczo wytyczne te zignorował. SKO w ww. decyzji wskazało bowiem wyraźnie, że "[r]ozpoznając sprawę ponownie organ administracji przeprowadzi postępowanie administracyjne w kierunku ustalenia w drodze przeprowadzonego wywiadu środowiskowego jaka jest faktyczna sytuacja rodzinna córki odwołującego tj. czy są inne osoby które są w stanie sprawować opiekę nad nią, a jeśli nie czy odwołująca spełnia pozostałe warunki do przyznania przedmiotowego świadczenia, w szczególności kiedy zrezygnowała z zatrudnienia i czy ewentualna rezygnacja z zatrudnienia miała związek z koniecznością sprawowania opieki nad córką, gdyż w aktach sprawy brak jakichkolwiek ustaleń i dokumentów w tym zakresie oraz czy odwołująca ma prawo do jakiegokolwiek z świadczeń wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych". Tymczasem ustalenia organu I instancji nakierowane na realizację powyższych wytycznych SKO, finalnie ograniczyły się do "Adnotacji urzędowej" z 11 lipca 2023 r., zgodnie z którą (cyt. in extenso): "W dniu 10.07.2023 r. pracownik socjalny udał się do Pani R. T. i do Pani O. B. zam. [...] celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w związku ze złożonym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W mieszkaniu zastano Panią R. T., która poinformowała, że córka O. B. nie przebywa obecnie pod wskazanym adresem – wyjechała do C. ."

Jak widać, organ I instancji nie ustalił żadnych okoliczności związanych z wyjazdem córki Skarżącej do C. . W szczególności nie zostało nawet ustalone: od kiedy i na jaki okres, z jakiego powodu lub w jakim celu (czy np. w celach leczniczych czy dla zapewnienia matce przejściowego "wytchnienia", w celach urzędowych czy okolicznościowych, takich jak np. udział w ważnej uroczystości rodzinnej, etc.), samodzielnie, czy może w asyście innej osoby (np. członka rodziny) Córka opuściła miejsce zamieszkania w Polsce.

W ocenie Sądu, z uwagi na wskazane braki postępowania wyjaśniającego, twierdzenie organu o braku sprawowania przez Skarżącą opieki nad córką jawi się jako niedostatecznie uzasadnione, a orzeczona na tej podstawie odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia – jako co najmniej przedwczesna. Jak to już bowiem wyżej wskazano, uprawniająca do świadczenia pielęgnacyjnego opieka nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym wcale nie oznacza opieki sprawowanej nieprzerwanie przez całą dobę, ani nie wyklucza możliwości skorzystania przez opiekuna z okazjonalnej pomocy – również w postaci np. swoistego "urlopu wytchnieniowego", obejmującego kilka czy kilkanaście dni w ciągu roku nieobecności podopiecznego w stałym miejscu zamieszkania. Na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy nie sposób zaś wykluczyć, że wyjazd córki Skarżącej miał właśnie taki, doraźny i krótkotrwały (przejściowy), charakter. Tym bardziej, że pełnomocnik Skarżącej w uzasadnieniu skargi zapewnił, że jej córka wyjechała "na krótki okres" i w chwili obecnej przebywa już pod opieką Skarżącej.

W konsekwencji organy niezasadnie odstąpiły również od zbadania pozostałych przesłanek – tak pozytywnych, jak i negatywnych – warunkujących uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. W szczególności nie poczyniły żadnych ustaleń co do okoliczności wskazanych w poprzedniej decyzji SKO (z 15 czerwca 2023 r.), wyżej in extenso przytoczonych. Tym samym organy obu instancji dopuściły się naruszeń przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 (SKO – w zw. z art. 140) k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto uchybiono przepisom art. 10 i art. 79a k.p.a. W sprawie bowiem nie tylko zabrakło zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ale przede wszystkim żaden z organów przed wydaniem decyzji nie wskazał Skarżącej przesłanek od niej zależnych, które, warunkując wydanie decyzji zgodnej z jej wnioskiem, nie zostały, zdaniem organu, spełnione lub wykazane – co także mogło mieć istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy, jako że w szczególności uniemożliwiło Skarżącej wyjaśnienie okoliczności związanych z wyjazdem Córki do C. oraz ewentualny wpływ (brak wpływu) tego zdarzenia na fakt sprawowania przez Skarżącą opieki nad córką i jej zakres.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie należne pełnomocnikowi zawodowemu Skarżącej ustalone według stawek minimalnych (480 zł), zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).

Rozpoznając sprawę ponownie, organ administracji uwzględni przedstawione przez Sąd oceny prawne oraz wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności przeprowadzi należycie wywiad środowiskowy i wyczerpująco ustali stan faktyczny sprawy, odnośnie do sprawowania przez Skarżącą opieki nad córką, związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy ewentualną rezygnacją z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) lub jego niepodejmowaniem, a koniecznością sprawowania tej opieki, a także pozostałych ustawowych przesłanek – tak pozytywnych, jak i negatywnych – warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (z pominięciem wszakże dyspozycji art. 17 ust. 1b u.ś.r.). W zależności od wyniku poczynionych ustaleń, organ administracji podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.