Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 4/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, pkt 5 lit. c, art. 13 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 149 § 1, art. 149 § 1a, art. 151, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 9 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędzia WSA Michał Zbrojewski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2023 roku sprawy ze skargi D. Z. na bezczynność Wójta Gminy Daszyna w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy Daszyna do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 24 listopada 2022 roku – w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym orzeczeniem; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wójta Gminy Daszyna na rzecz skarżącego D. Z. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

D.Z., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy Daszyna w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie pełnomocnika skarżącego, w sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; powoływanej dalej jako: "u.d.i.p.") poprzez nieudzielenie skarżącemu w terminie ustawowym informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, pomimo że posiadane przez organ informacje są informacjami publicznymi, a nie zachodzą jednocześnie jakiekolwiek przesłanki, które stałyby na przeszkodzie ich udzieleniu. Z tego powodu pełnomocnik skarżącego wniósł:

1. na podstawie art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym,

2. na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia,

3. na podstawie art. 149 § 1a) p.p.s.a. o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4. o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

5. na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że w dniu 24 listopada 2022 r. skarżący wystąpił do Wójta Gminy Daszyna drogą mailową o udostępnienie audytu (opinii, informacji lub innego dokumentu w zależności od jego formy), wskazującego działania lub zaniechania S.Z. w okresie pełnienia przez niego obowiązków Wójta Gminy Daszyna, o którym to audycie mowa w pkt 5 wystąpienia (pisma) Gminy Daszyna do Prezesa Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 21 kwietnia 2021 r. (pismo do wglądu dostępne jako załącznik do artykułu pod adresem: [...]. Z punktu 5 powołanego pisma wynika, że na zlecenie Gminy Daszyna sporządzono audyt wskazujący na szereg działań i zaniechań S.Z. kwalifikujących się do wyciągnięcia w stosunku do niego konsekwencji prawnych. Przedstawiając stosowny fragment ww. pisma, załączonego do skargi, pełnomocnik skarżącego wniósł na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu na fakt istnienia wskazanego audytu.

Organ w dniu 9 grudnia 2022 r. przesłał skarżącemu na adres mailowy skan pisma zatytułowanego "decyzja", w którym wskazał, że odmawia udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, wywody zawarte w ww. piśmie są wyjątkowo mało przejrzyste i zrozumiałe. Ponadto organ zakwestionował w nim, aby audyt posiadał charakter informacji publicznej.

W dalszej argumentacji pełnomocnik skarżącego wskazał, że Wójt Gminy Daszyna jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Następnie, odwołując się do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji, pełnomocnik skarżącego podkreślił, że informacje, o których udzielenie wnioskował, niewątpliwie mają charakter informacji publicznych. Bez znaczenia jest, czy dany dokument został "wytworzony" przez organ władzy publicznej czy podmiot trzeci na zlecenie organu. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, przeprowadzony audyt, przygotowany, co prawda, przez podmiot trzeci na zlecenie Gminy dotyczy zagadnienia prawidłowego sprawowania obowiązków Wójta Gminy Daszyna przez S.Z., a więc dotyczy spraw publicznych.

Następnie pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że organ wydał nieistniejącą decyzję administracyjną, która nie może być uznana za sposób załatwienia sprawy, pomijając okoliczność, że nie było jakichkolwiek podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej, a przez to organ znajduje się w stanie bezczynności. W sytuacji bezczynności organu jedynym środkiem prawnym pozwalającym skarżącemu na dochodzenie swoich praw jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność. Wspomniana skarga nie musi być poprzedzona wyczerpaniem jakichkolwiek środków prawnych, gdyż w przypadku nieudostępnienia przez organ informacji publicznej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, a w konsekwencji wnioskodawcy nie przysługuje ponaglenie przewidziane w art. 37 k.p.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a. ani jakiekolwiek środki zaskarżenia.

Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że nie wnosi skargi na decyzję administracyjną z tego względu, że "decyzja" z dnia 9 grudnia 2022 r. jest tzw. nieaktem, decyzją nieistniejącą. Decyzje nieistniejące nie wchodzą do obrotu prawnego, nie korzystają z domniemania prawidłowości i nie wywołują skutków prawnych. Decyzje nieistniejące to takie, które nie zawierają wymaganych elementów konstytutywnych (oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie sprawy, podpis osoby powołanej do wydania decyzji), bądź nie zostały doręczone lub ogłoszone stronie.

Zdaniem pełnomocnika, wydana w sprawie "decyzja" z dnia 9 grudnia 2022 r. nie zawiera oznaczenia adresata, nie zawiera rozstrzygnięcia (nie wskazano w niej precyzyjnie informacji publicznej, której udostępnienia organ odmawia), nie zawiera podpisu osoby powołanej do wydania decyzji (nie można za podpis uznać samego skanu podpisu), ani nie została doręczona adresatowi (przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują doręczeń decyzji na adres mailowy). Z treści art. 14 § 1a k.p.a. wynika, że sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym, a pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. "Decyzja" z dnia 9 grudnia 2022 r. nie spełnia żadnej z ww. form podpisu. Skan podpisu nie jest bowiem ani podpisem własnoręcznym ani tym bardziej kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym, podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej. Także doręczenie "decyzji" na adres mailowy skarżącego nie spełnia wymogów doręczenia z art. 39 k.p.a.

Jednocześnie uzasadniając wniosek o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej pełnomocnik skarżącego wskazał na prezentowaną przez organ postawę, organ ten bowiem bezzasadnie zignorował wniosek skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Daszyna wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia (brak ponaglenia). W razie uznania, że skarga nie podlega odrzuceniu, organ wniósł o jej oddalenie, bowiem nie jest bezczynny, a sprawa administracyjna jest załatwiona, oddalenie wniosku o stwierdzenie, że bezczynność organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oddalenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej i zwrotu kosztów postępowania oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przewidzianych.

W motywach stanowiska organ wskazał, że skarżący drogą mailową w dniu 24 listopada 2022 r. wystąpił o udostępnienie audytu (opinii, informacji lub innego dokumentu w zależności od formy) wskazującego działania lub zaniechania S.Z. w okresie pełnienia przez niego obowiązków Wójta Gminy Daszyna. Skarżący nie wskazał swojego adresu do doręczeń korespondencji, a mail został przesłany na adres organu w piątek w godzinach popołudniowych. Możliwość zapoznania się z nim i podjęcia działań w celu udzielenia odpowiedzi powstała dopiero w poniedziałek w dniu 27 listopada 2022 r. Organ, jak wskazał, rozpoznał sprawę i wydał w dniu 9 grudnia 2022 r. decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej. Wspomniana decyzja została przesłana wnioskodawcy drogą elektroniczną w dniu 9 grudnia 2022 r. w zakreślonym terminie. Decyzja zawiera elementy konstytutywne, tj. oznaczenie organu (Wójt Gminy Daszyna), oznaczenie strony (D.Z.) i rozstrzygnięcie sprawy, a ponadto została podpisana przez uprawniony organ.

W ocenie organu, skarga nie ma uzasadnienia prawnego, a stanowisko w niej zaprezentowane jest błędne. Z przesłanej skargi wynika, że skarżący nie skarży bezczynności organu, tylko jest niezadowolony z decyzji odmownej.

Organ rozpoznając wniosek o dostęp do informacji publicznej ma zamknięty katalog rozstrzygnięć, czyli udzielenie informacji albo jej odmowa w formie decyzji. Odmowa w innej formie jest niezgodna z prawem i stanowi bezczynność organu. Organ jednak w sprawie wydał decyzję w terminie 14 dni, więc nie był bezczynny.

W ocenie organu, skarga powinna być odrzucona, ponieważ skarżący nie dopełnił obowiązku wyczerpania drogi zaskarżenia. Przepis art. 52 p.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący takiego ponaglenia nie złożył, a w związku z wydaną decyzją skarżącemu przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania. Zarzuty formalne w stosunku do decyzji administracyjnej mogą być podniesione w odwołaniu, a nie w skardze na bezczynność.

W sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, ponieważ decyzja została wydana w zakreślonym terminie i w związku z tym nie zachodzą żadne podstawy, aby uwzględnić skargę, a tym bardziej uwzględnić wniosek o uznanie, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Podobnie brak jest podstaw, by wymierzyć organowi grzywnę oraz przyznać skarżącemu sumę pieniężną w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zwrot kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosowanie zaś do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Z kolei w myśl art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art.3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art.3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Ponadto należy wyjaśnić, że rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów możliwe było na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi jest bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Dodać przy tym należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Stąd też sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w tym trybie na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 6 lutego 2023 r.

Złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Wójta Gminy Daszyna w sprawie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskiem z dnia 24 listopada 2022 r. (przesłanym organowi drogą elektroniczną) wnioskował skarżący. Skarżący w piśmie tym wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w postaci audytu (opinii, informacji lub innego dokumentu w zależności od jego formy), wskazującego działania lub zaniechania S.Z., w okresie pełnienia przez niego obowiązków Wójta Gminy Daszyna, o którym to audycie mowa w pkt 5 wystąpienia (pisma) Gminy Daszyna do Prezesa Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 21 kwietnia 2021 r. Strona skarżąca wniosła o udostępnienie powyższej informacji w postaci elektronicznej na podany we wniosku adres poczty mailowej w formie scanów.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do oceny kwestii formalnych należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść do sądu administracyjnego po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej, należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało ponaglenie w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest więc zasadne, zawarte w odpowiedzi na skargę, żądanie odrzucenia skargi z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia. W związku z tym należało uznać, że skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi tytułem wprowadzenia należy wskazać, że problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.d.i.p."). Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu został wymieniony w art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, CBOSA).

W ocenie Sądu, Wójt Gminy Daszyna - jako organ władzy publicznej - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., natomiast informacje, których udostępnienia domagał się skarżący we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 24 listopada 2022 r. dotyczą bezspornie informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i pkt 5 lit. c) u.d.i.p., tj. dotyczą trybu działania władzy publicznej oraz majątku publicznego.

W dalszej kolejności należy zauważyć, że udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4).

Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy).

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem.

Analiza akt rozpoznawanej sprawy z perspektywy powołanych regulacji dowodzi, że skarżący drogą elektroniczną (mailową) w dniu 24 listopada 2022 r. wystąpił do organu o udostępnienie audytu (opinii, informacji lub innego dokumentu w zależności od formy) wskazującego działania lub zaniechania S.Z. w okresie pełnienia przez niego obowiązków Wójta Gminy Daszyna.

W dniu 9 grudnia 2022 r. organ przesłał skarżącemu na adres mailowy skan pisma zatytułowanego "decyzja", w którym wskazał, że odmawia udzielenia informacji publicznej, kwestionując przy tym charakter audytu jako informacji publicznej.

Podzielić należy w tym miejscu stanowisko skarżącego, że owa "decyzja" z dnia 9 grudnia 2022 r. nie zawiera oznaczenia adresata, nie zawiera rozstrzygnięcia (nie wskazano w niej precyzyjnie informacji publicznej, której udostępnienia organ odmawia), nie zawiera podpisu osoby powołanej do wydania decyzji (nie można za podpis uznać samego skanu podpisu), ani nie została doręczona adresatowi (przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują doręczeń decyzji na adres mailowy). Rację ma skarżący twierdząc, że z treści art. 14 § 1a k.p.a. wynika, że sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym, a pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. Podzielić należy przy tym stanowisko skarżącego, że "decyzja" z dnia 9 grudnia 2022 r. nie spełnia żadnej z ww. form podpisu. Skan podpisu nie jest bowiem ani podpisem własnoręcznym, ani tym bardziej kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym, podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej. Także doręczenie "decyzji" na adres mailowy skarżącego nie spełnia wymogów doręczenia z art. 39 k.p.a. Z analizy akt sprawy wynika przy tym, że do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy należało uznać za zasadny podniesiony w skardze zarzut bezczynności organu w sprawie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Wniesione bowiem przez stronę skarżącą żądanie stanowiło bezspornie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, organ miał zatem obowiązek jej udostępnienia.

Jednocześnie Sąd po analizie akt sprawy stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie.

Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

W niniejszej sprawie bezczynność organu, choć ewidentna, nie była pozbawiona racjonalnego uzasadnienia. Organ czynił starania, by udzielić odpowiedzi na wniosek skarżącego, aczkolwiek pozostawał w błędnym przekonaniu, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.

Jednocześnie Sąd uznał za zasadne wyjaśnić, że w niniejszej sprawie odstąpił od przeprowadzenia wnioskowanego w skardze dowodu na okoliczności w niej wskazane. Kwestie te nie budziły wątpliwości Sądu, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., czemu dał wyraz w powyższych rozważaniach.

Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 133 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma jedynie uzupełniający, wyjątkowy, charakter, podyktowany łącznym spełnieniem przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a., czyli: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ponadto Sąd wyjaśnia, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie kreują podstaw do przyznania w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a zatem sądem administracyjnym pierwszej instancji, zwrotu kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu, którego działanie bądź bezczynność stanowi przedmiot skargi, nawet w sytuacji oddalenia skargi, co nie miało miejsca w sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zobowiązując organ do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 24 listopada 2022 r. – w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym orzeczeniem. W drugim punkcie sentencji wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszeniem prawa, o czym orzekł na mocy art. 149 § 1a) p.p.s.a. Jednocześnie Sąd z uwagi na brak podstaw do wymierzania grzywny organowi i zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego oddalił skargę w tym zakresie (punkt trzeci sentencji wyroku) na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł w punkcie 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota obejmuje zwot wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł) oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).

k.ż.