Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1139/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 par. 3, art. 137 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 174 pkt 1, art. 182 par. 2, art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1180/22 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 3 sierpnia 2022 r., nr WS-VI.7534.3.209.2021.BK w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1180/22, oddalił skargę P. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 3 sierpnia 2022 r., nr WS-VI.7534.3.209.2021.BK, w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 17 stycznia 1978 r., nr GT.IV.60/7/77, Urząd Wojewódzki w K., na wniosek Zarządu Autostrad w K., na podstawie art. 3, art. 5, art. 8, art. 12, art. 15 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, dalej – u.z.t.w.n.), wywłaszczył w stanie wolnym od obciążeń na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o łącznej powierzchni 29,784 m2 położone w C. oznaczone numerami geodezyjnymi nr nr: [..], zapisane w księdze wieczystej w Państwowym Biurze Notarialnym w C. [..], będące własnością A. K. (pkt I). Wywłaszczenie nastąpiło za łącznym odszkodowaniem w kwocie 1.094.121,00 zł (pkt III). W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano m. in., że A. K. – jak wynika z aktu własności ziemi z 2 marca 1976 r. znak: [...] wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy w C. – jest właścicielem gospodarstwa położonego przy ul. T.[..] o ogólnej powierzchni 29784 m2 i żąda objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości. Zajęcie zawnioskowanego do wywłaszczenia terenu spowoduje likwidację znajdującego się tam siedliska mieszkalno-gospodarczego. Urząd Wojewódzki, opierając się na opinii biegłego, uznał, że pozostająca poza pasem autostrady część nie nadaje się do dalszego racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe.

A. K. wnioskiem z 23 lutego 2010 r. wystąpił do Starosty C. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..].

Starosta C. decyzją z 19 września 2011 r. orzekł o zwrocie na rzecz A.K. nieruchomości stanowiącej, zgodnie z księgą wieczystą Kw nr [..], własność Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., położonej w jednostce ewidencyjnej C., obręb C., oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 0,5814 ha.

Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu odwołania A. K., decyzją z 10 lipca 2012 r. uchylił powyższą decyzję Starosty C. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Starosta C. postanowieniem z 24 lutego 2016 r. zawiesił postępowanie, które zostało podjęte postanowieniem z 26 lutego 2021 r.

Pismem z 5 maja 2020 r. P. K. (dalej - skarżący, skarżący kasacyjnie), jako następca prawny A. K. i M. K., ponowił wniosek skierowany do Starosty C. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..].

Decyzją z 30 września 2021 r., nr AGN.PF.XVI.7221/CH/01/10, Starosta C. odmówił zwrotu nieruchomości wywłaszczonej nr [..], odpowiadającej działce nr [..] o pow. 0,5814 ha, położonej w C., jednostka ewidencyjna C., która zgodnie z księgą wieczystą Kw nr [..], stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

W uzasadnieniu organ wskazał, że działki nr [..] o pow. 0,2109 ha i nr [..] o pow. 0,5731 ha, objęte KW [..], operatem odnowy ewidencji gruntów dla obrębu C. wpisanym do składnicy geodezyjnej pod numerem [..] zniosły do działki nr [..] o pow. 0,7840 ha. Działka [..] o pow. 0,7840 ha operatem podziałowym KERG 3349-33/09 wpisanym do ewidencji zasobu powiatowego w dniu 1 czerwca 2009 r. uległa podziałowi na działkę nr [..] o pow. 0,5814 ha i nr [...] o pow. 0,2026 ha.

W operacie szacunkowym z 10 grudnia 1977, na stronie 2, znajduje się zapis, iż Zarząd Autostrad wystąpił z wnioskiem o wywłaszczenie parcel: [..] o pow. 425 m2, [..] o pow. 478 m2, [..] o pow. 2424 m2, co łącznie stanowi powierzchnię 3327 m2. W trakcie postępowania wywłaszczeniowego poszerzył zakres docelowo zajmowanych terenów - łącznie w 2 etapach zawnioskowano obszar 1 ha 95 a 50 m2 z areału ob. A. K. Właściciel wystąpił o wykupienie całości posiadanego areału przy ul. T. o łącznej pow. 2 ha 97 a 84 m2. Starosta wskazał także, że A. K. w piśmie z 29 marca 1977 r. oświadczył, że nie zgadza się na dobrowolne zbycie nieruchomości podanej w zawiadomieniu i wnioskuje o wykup całej nieruchomości uzasadniając, iż pozostałe pobocza, które zostałyby we własności wywłaszczonego stałyby się bezużyteczne, ponieważ mieszka gdzie indziej, tym bardziej, że dom, który stoi na nieruchomości wywłaszczonej, zostaje również przeznaczony do wywłaszczenia.

Starosta zauważył, że z dokumentacji geodezyjnej dostarczonej przez geodetę uprawnionego D. Z., działki wywłaszczone nr [..], [..], nr [..], odpowiadają obecnie działce nr [..], jednostka ewidencyjna C., obręb C. Starosta stwierdził, że działki pierwotnie zawnioskowane przez Zarząd Autostrad obejmowały działki, które nadal stanowią pas drogi publicznej (autostrady), gdyż zagospodarowane są pod zjazd i stanowią "cześć ślimaka". Zatem działki pierwotnie zawnioskowane do wywłaszczenia przez Zarząd Autostrad zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia.

Starosta wskazał także, że w trakcie przeprowadzonych w dniu 14 czerwca 2010 r. oględzin nieruchomości stwierdzono, że granice działki nr [..] są w terenie niewidoczne. Działka jest niezagospodarowana, w części znajdującej się w granicy działki nr [...] znajduje się składowisko zniszczonych palet, desek i pozostałości po budowie. Działka porośnięta jest trawami, drzewami samosiejkami oraz dzikimi krzewami. Teren nieruchomości w żaden sposób nieużytkowany. Nieruchomość przeznaczona do zwrotu znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie węzła autostrady A4 z drogą krajową nr [..] w relacji K. – K. i zlokalizowana jest przy ul. B. w sąsiedztwie działek zabudowanych domami jednorodzinnymi. Działka położona jest w odległości ok 100 m od autostrady A4 oraz 200 m od fabryki [..]. Działka oddalona jest ok 100 m od granicy w miastem T.

Organ wskazał również, że celem wywłaszczenia działki nr [...], która obecnie odpowiada działce nr [...], jak wynika z decyzji wywłaszczeniowej, była realizacja budowy autostrady K.– K. Z pisma Zarządu Dróg Krajowych i Autostrad Oddział K. z 24 lutego 2016 r. wynika, że działka objęta wnioskiem o zwrot znajduje się poza pasem drogowym.

Mając powyższe na uwadze, starosta stwierdził, że działka wywłaszczona nr [...] (obecnie działka nr [...]), znajdująca się w pobliżu autostrady, ale nie zajęta pod pas drogowy, została dowłaszczona na wniosek ówczesnego właściciela wraz z pozostałymi działkami.

Starosta wskazał, że część nieruchomości wywłaszczona na wniosek właściciela ("dowłaszczona") może zostać zwrócona jedynie w przypadku, gdyby zwrot następował wraz z częścią lub całością nieruchomości wywłaszczonej zgodnie z planem realizacyjnym, a taki jest możliwy w przypadku nieosiągnięcia celu wywłaszczenia, co w tej sprawie, nie zachodzi, gdyż cel wywłaszczenia został osiągnięty.

Od decyzji Starosty C. odwołanie złożył skarżący.

Decyzją z 3 sierpnia 2022 r., nr WS-VI.7534.3.209.2021.BK, Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewoda podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji i wskazał, że spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki bez zaistnienia, których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze – z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły uprawnione do tego osoby, co potwierdzają stosowne dokumenty zgromadzone w aktach sprawy. Po drugie – w stosunku do przedmiotowej nieruchomości znajdują zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej – u.g.n.), gdyż jej nabycie nastąpiło na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w K. z 17 stycznia 1978 r., w oparciu o przepisy u.z.t.w.n.

Wojewoda wskazał, że w sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (obecnie działka nr [...]) nie została wywłaszczona w sensie klasycznym, to znaczy, iż do jej przejścia na rzecz Skarbu Państwa nie doszło w sposób przymusowy (a więc wbrew woli właściciela) i z inicjatywy podmiotu wywłaszczającego. Przedmiotowa nieruchomość została "dowłaszczona", tzn. objęta dodatkowo wywłaszczeniem na wniosek byłego właściciela nieruchomości.

Wojewoda zauważył, że przedmiotem prowadzonego przez organ I instancji postępowania nr AGN.PF.XVI.7221/CH/01/10, było jedynie rozpatrzenie wniosku strony o zwrot nieruchomości "dowłaszczonej", natomiast do chwili obecnej nie toczyło się postępowanie dotyczące badania przesłanek zbędności nieruchomości wywłaszczonej na wniosek Zarządu Autostrad decyzją Urzędu Wojewódzkiego w K. z 17 stycznia 1978 r., bowiem brak było wniosku stron w tym zakresie. Z treści odwołania wynika, że dotychczas zostały zwrócone poprzedniemu właścicielowi A. K. – na podstawie decyzji Starosty C. z 26 lipca 1995 r. działka nr [..] oraz na podstawie decyzji Starosty C. z 25 maja 2011 r. nieruchomości oznaczone jako działki: nr [..], nr [...], nr [..], nr [..]. Wszystkie zwrócone nieruchomości nie zostały jednak przewidziane do wywłaszczenia przez Zarząd Autostrad, co wynika z operatu szacunkowego z 10 grudnia 1977 r., a więc stanowiły nieruchomości "dowłaszczone", których zwrot winien być poprzedzony badaniem przesłanek zbędności wywłaszczonych działek: nr [..], nr [..] i nr [..], a który nie został nigdy przeprowadzony.

W ocenie Wojewody, okoliczność braku wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, przejętej na podstawie orzeczenia z 17 stycznia 1978 r. spowodowała, że Starosta C. nie był uprawniony do badania przesłanek zbędności działek: nr [..], nr [...] i nr [...] na cel wywłaszczenia oraz nie miał możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku o zwrot "dowłaszczonej" nie wniosek poprzedniego właściciela działki nr [...].

Na decyzję Wojewody Małopolskiego skarżący, zastępowany przez radcę prawnego, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 19 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1180/22, skargę oddalił.

Sąd I instancji wskazał, że istotne dla rozstrzygnięcia było ustalenie, iż ze sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z 10 grudnia 1977 r. ewidentnie wynika, które działki były wywłaszczone ([..]), a które tylko dowłaszczone (m.in. nr [..]), gdyż nie zostały przewidziane do wywłaszczenia (załączona mapa do operatu). W zakresie spornej działki nr [..] z wniosku o zwrot złożonego w tej sprawie - zaistniało tylko dowłaszczenie. Działki wywłaszczone nie były zwracane. Wnioskodawca ani jego poprzednicy prawni nie występowali do organu I instancji o zwrot działek nr: [...], które zostały wywłaszczone decyzją Urzędu Wojewódzkiego w K. z 17 stycznia 1978 r.

Sąd I instancji wskazał także, że zwrot dowłaszczonych na wniosek właściciela nieruchomości jest możliwy, jeżeli zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n. stanie się nieruchomość wywłaszczona na wniosek podmiotu publicznego ubiegającego się o wywłaszczenie. Jeżeli okaże się, że chociaż jedna z działek stała się zbędna na cel wywłaszczenia i decyzja obejmująca tę działkę stanie się ostateczna, wówczas dopiero organ może wydać decyzję o zwrocie nieruchomości dowłaszczonych na wniosek właściciela.

Natomiast w kontrolowanej sprawie przedmiotem postępowania znak AGN.PF.XVI.7221/CH/01/10 było jedynie rozpatrzenie wniosku strony o zwrot nieruchomości "dowłaszczonej", zaś do chwili obecnej nie toczyło się postępowanie dotyczące badania przesłanek zbędności nieruchomości wywłaszczonej na wniosek Zarządu Autostrad decyzją Urzędu Wojewódzkiego w K. z 17 stycznia 1978 r., znak: GT.IV-60/7/77, bowiem brak było wniosku stron w tym zakresie. Jak wynika z treści odwołania, do dnia dzisiejszego zostały zwrócone poprzedniemu właścicielowi A. K. - na podstawie decyzji Starosty C. z 26 lipca 1995 r. działka nr [...] oraz na podstawie decyzji Starosty C. z 25 maja 2011 r. znak: AGN.PF.XVI.7221/CH/02/10 - nieruchomości oznaczone jako działki: nr [..]. Wszystkie zwrócone nieruchomości nie zostały jednak przewidziane do wywłaszczenia przez Zarząd Autostrad (co wynika z operatu szacunkowego z 10 grudnia 1977 r.), a stanowiły nieruchomości "dowłaszczone", których zwrot winien być poprzedzony badaniem przesłanek zbędności wywłaszczonych działek: nr [...], a który, jak wynika z akt sprawy, nie został nigdy przeprowadzony. Okoliczność braku wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, przejętej na podstawie wskazanego wyżej orzeczenia z 17 stycznia 1978 r., spowodowała zatem, że Starosta C. nie był uprawniony do badania przesłanek zbędności działek: nr [...] na cel wywłaszczenia oraz nie miał możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku o zwrot "dowłaszczonej" na wniosek poprzedniego właściciela działki nr [...].

Sąd I instancji uznał, iż wobec niewątpliwego ustalenia, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była nieruchomością "dowłaszczoną", możliwość jej zwrotu jest uwarunkowana możliwością zwrotu działek wywłaszczonych w ścisłym ujęciu, tj. niezbędnych dla realizacji określonego celu wywłaszczenia. Nie jest natomiast dopuszczalny samodzielny zwrot jedynie działek "dowłaszczonych", gdyż nie były one nigdy przewidziane do realizacji na nich celu wywłaszczenia, co powoduje, że nie jest w ich przypadku możliwa ocena przez pryzmat art. 137 u.g.n. w zakresie ich zbędności na cel wywłaszczenia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł skarżący, zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej – p.p.s.a.) Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

- art. 136 ust. 3 oraz przepisu art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 5 u.z.t.w.n. poprzez przyjęcie, iż nieruchomość nabyta na podstawie u.z.t.w.n. podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. tylko wówczas, gdy spełnione zostaną przesłanki do zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości, i uznaniem że w przedmiotowej sprawie przesłanki te nie zachodzą, podczas gdy część wywłaszczonych działek została już zwrócona poprzedniemu właścicielowi co dało możliwość zawnioskowania o zwrot "dowłaszczonej", a zbędnej na cele inwestycji działki stanowiącej pierwotnie staw - a tym samym błędnie uznając, że w sprawie nie zachodziły podstawy do zwrotu spornej nieruchomości, choć jak wynika z materiału dowodowego we wnioskowanym zakresie stała się zbędna na cele wywłaszczenia, co zostało potwierdzone podczas wizji w terenie (działka znajduje się za ekranem akustycznym oddzielającym teren autostrady), a fakt, zwrotu innych nieruchomości w analogicznym stanie faktycznym przesądziło o możliwości zwrotu działki "dowłaszczonej" w związku z uprzednim zwrotem części działki wywłaszczonej;

- art. 5 u.z.t.w.n., poprzez uznanie, że wniosek właściciela gruntu o objęcie wywłaszczeniem całości nieruchomości stanowi "dowłaszczenie", choć przepis ten stanowi wprost, że wniosek właściciela gruntu o objęcie wywłaszczeniem całości terenu nadal stanowi wywłaszczenie poprzez stwierdzenie w punkcie 2 przepisu, że "wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objęć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe".

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej - p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a żadna z pozostałych stron w ustawowym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta jedynie na określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 136 ust. 3 oraz przepisu art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 5 u.z.t.w.n. oraz błędną wykładnię art. 5 u.z.t.w.n.. Oznacza to, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyroku Sądu I instancji.

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 136 § 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Stosownie do art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Zgodnie z art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że w przypadku wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej nieruchomości w trybie u.z.t.w.n. w sytuacji, gdy wywłaszczenie obejmuje na żądanie właściciela, na podstawie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n., całą nieruchomość, bo w jego wyniku pozostała dla niego część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania na dotychczasowe cele, działka dowłaszczona dzieli los działki zasadniczej (por. np. wyroki NSA z: 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 488/16; 25 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1752/13; 9 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2420/13; 17 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 681/10 i 30 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 388/10 oraz M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 905-906, nb. 16).

Nabycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. nie wymagało określenia celu nabycia w akcie notarialnym, pozostawało natomiast w związku z wywłaszczeniem, przeprowadzanym na określony cel. W konsekwencji państwo miało swobodę decydowania o tym, jak chciało tę nieruchomość wykorzystać, a właściciel nie mógł skutecznie zarzucić, że nieruchomość została niewłaściwie wykorzystana, niezgodnie z celem wywłaszczenia (wyrok NSA z 29 października 1998 r., IV SA 2111/96). Nieruchomości nabyte w tym trybie od samego początku były więc "zbędne" dla Skarbu Państwa. Dlatego uzasadniony jest pogląd, że wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. do zwrotu nieruchomości nabytej w trybie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. na wniosek właściciela, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zbędności nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej bądź akcie notarialnym (wyroki NSA z: 1 kwietnia 1996 r., sygn. akt IV SA 1626/94; 26 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 910/00; 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 2414/01; 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 430/10; 17 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 681/10; 30 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 388/10; 9 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2420/13; 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1361/12; 25 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1752/13; 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 488/16; 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1739/15; z 21 listopada 2017 r., sygn. I OSK 254/16, 31 maja 2022, sygn. akt I OSK 1835/21; 21 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1897/21).

Działka dowłaszczona jest od początku zbędna na cel wywłaszczenia. Zwrot części terenu wywłaszczonego na wniosek byłego właściciela jest zatem możliwy jedynie wtedy, jeżeli zostaną spełnione przesłanki zbędności tej części terenu, który został wywłaszczony na wniosek inwestora dla realizacji celu wywłaszczenia. Teren wywłaszczony na wniosek byłego właściciela nie miał bowiem określonego celu, przez pryzmat którego można dokonywać oceny jego zbędności. Zbędność ta podlega zatem ocenie przez pryzmat zbędności tej części, o którą wnioskowano do wywłaszczenia dla realizacji celu z ustaloną uprzednio lokalizacją i ze względu na którą uwzględniono wniosek byłego właściciela o dowłaszczenie części nienadającej się do dalszego samodzielnego wykorzystywania przez jej właściciela. (zob. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 488/16).

Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracyjne obu instancji, a przyjętych przez Sąd I instancji, wynika, że A.K., poprzednik prawny skarżącego, był właścicielem nieruchomości przy ul. T. o powierzchni 2,9784 ha oraz dwóch działek przy ul S. nr [..] i [...] o łącznej powierzchni 0,0514 ha. Zarząd Autostrad, zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z 22 czerwca 1974 r., w pierwszym etapie wystąpił o wywłaszczenie trzech parcel: [..] o pow. 425 m2, [...] o pow. 478 m2, [...] o pow. 2424 m2, łącznie 3327 m2. Następnie Zarząd poszerzył zakres zajmowanych terenów. W konsekwencji w dwóch etapach wnioskiem o wywłaszczenie objęto łącznie 1 ha 95 a 50 m2 terenu należącego do A. K. Nieruchomości te zostały wywłaszczone pod budowę autostrady K. – K. Pozostała część nieruchomości należącej do A. K., jako zbędna z punktu widzenia powyższego celu, nie była objęta wnioskiem wywłaszczeniowym Zarządu Autostrad. Z wynika z operatu szacunkowego z 10 grudnia 1977 r. wynika, że do wywłaszczania przez Zarząd Autostrad nie zostały przewidziane parcele: [...] łącznie obszar o pow. 10234 m2. Do dowłaszczenia tej części nieruchomości doszło na podstawie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. na wniosek A. K., który w piśmie z 29 marca 1977 r. nie wyraził zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości, natomiast zawnioskował o wykup całej swojej nieruchomości, wskazując, że cały areał ziemi o obszarze 3,30 ha jest w jednej całości, a numery parcel podane w zawiadomieniu przecinają przez środek całości gruntu, a pozostałe pobocza stają się dla niego bezużytecznymi. Z powyższego niezbicie wynika, że sporna działka obecnie nr [...], odpowiadająca części wywłaszczonej działki nr [..], od początku była zbędna dla celu wywłaszczenia polegającego na realizacji budowy autostrady K. – K.

Wobec powyższego za niezasadny należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 5 u.z.t.w.n. skoro sporna działka nr [..] została dowłaszczona na wniosek ówczesnego właściciela i to bez związku z celem wywłaszczenia. Bezsprzecznym jest bowiem, że do dowłaszczenia tej działki doszło tylko i wyłącznie z tej przyczyny, że jako pozostająca po wywłaszczeniu części nieruchomości na wniosek inwestora nie nadawałaby się z tego powodu do racjonalnego użytkowania. W tych warunkach należy wyraźnie podkreślić, że ustalenie relacji zbędności spornej działki dla realizacji celu wywłaszczenia nie jest możliwe, skoro w ogóle nie było wnioskowane o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na wniosek inwestora. Inaczej ujmując, w niniejszej sprawie oznacza to, że przywrócenie prawa własności spornej działki nr [..] byłoby możliwe jedynie w sytuacji, gdy wystąpiłyby przesłanki do zwrotu nieruchomości wywłaszczonych pod realizację inwestycji polegającej na budowie autostrady K. – K.

W niniejszej sprawie nie mogły odnieść oczekiwanego skutku twierdzenia skarżącego kasacyjnie i prowadzić do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zwrot spornej działki nr [..] tylko z tego powodu, że wcześniej doszło do zwrotu poprzedniemu właścicielowi część wywłaszczonych działek decyzjami Starosty C. z 26 lipca 1995 r. i 25 maja 2011 r. Podkreślenia bowiem wymaga, że każda sprawa podlega odrębnemu rozpatrzeniu przez organ administracji publicznej. W ramach prowadzonego postępowania organ ma obowiązek całościowo rozpatrzyć sprawę, biorąc pod uwagę aktualny stan faktyczny i prawny na dzień wydania decyzji, w tym przesłanki pozytywne i negatywne uwzględnienia żądania. W tej sytuacji fakt zwrotu dowłaszczonych działek na rzecz poprzedniego właściciela nie mógł być brany pod uwagę w tej konkretnej sprawie. Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, a za nim Sąd I instancji, zwrot dowłaszczonych działek z wniosku A. K., był nieprawidłowy, albowiem nastąpił bez przeprowadzenia postępowania w zakresie badania przesłanek zbędności wywłaszczonych działek nr [...] na cele inwestycyjne. Działki te nie zostały bowiem objęte wnioskiem A. K. o zwrot dowłaszczonych działek. Inaczej ujmując, zwrot części nieruchomości wywłaszczonej na wniosek byłego właściciela jest możliwy jedynie wtedy, gdy zostaną spełnione przesłanki zbędności tej części nieruchomości, która została wywłaszczona na wniosek inwestora dla realizacji celu wywłaszczenia.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że brak wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, przejętej na podstawie decyzji z 17 stycznia 1978 r., pozbawił organ I instancji uprawnienia do badania przesłanek zbędności działek nr: [...] na cel wywłaszczenia oraz uniemożliwił merytoryczne rozpatrzenie wniosku o zwrot dowłaszczonej na wniosek poprzedniego właściciela działki nr [....].

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 5 u.z.t.w.n. chociaż nie został prawidłowo sformułowany, gdyż nie zostało wskazanego, którego ustępu tego przepisu zarzut dotyczy (ust. 1 lub ust. 2 lub ust. 3), to jednak analiza skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarga dotyczy naruszenia art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n.

Chybiony jest zarzut naruszenia przepisu ust. 3 art. 5 u.z.t.w.n., w którym autor błędnie przyjmuje, że w niniejszej sprawie wniosek właściciela o objęcie wywłaszczeniem całej jego nieruchomości stanowi "dowłaszczenie". Formułując tej treści zarzut autor skargi kasacyjnej w ogóle nie uwzględnić tego, że to inwestor wystąpił z wnioskiem o wywłaszczenie części nieruchomości dla realizacji inwestycji drogowej. Pozostała cześć nieruchomość nieobjęta wnioskiem inwestora miała pozostać przy właścicielu. To sprawiło, że właściciel złożył wniosek o wywłaszczenie całej nieruchomości. Jednakże zaznaczyć trzeba, że nie powinno ujść uwadze autorowi skargi kasacyjnej, że na tą całą nieruchomość składała się część nieruchomości objęta wnioskiem inwestora, jak i część nieruchomości, która utraciła dla właściciela możliwość racjonalnego użytkowania, a która w istocie stanowiła część dowłaszczoną do części nieruchomości zawnioskowanej przez inwestora do wywłaszczenia. Zatem jeżeli nawet we wniosku właściciel wskazał całą nieruchomość, której był właścicielem, to ta część nieruchomości, która nie była objęta wnioskiem inwestora, stanowi nieruchomości dowłaszczoną.

Wobec powyższego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok w zaskarżonym zakresie odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.