Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1432/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.156 § 1 pkt 2 art 6 art 107 § 3 art 156 § 1 pkt 2 art 10
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.134 § 1 art 135 art 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 996/21 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 22 października 2021 r. SKO.4160.171.2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 996/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 22 października 2021 roku nr SKO.4160.171.2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej M. J. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji zauważył, że skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Prowadzenie postępowania administracyjnego "z udziałem" osoby zmarłej i wydanie decyzji musi być obiektywnie ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., niezależnie od rodzaju rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.:

1) przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 roku poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.) i w związku z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2022 r. poz. 239 ze zm. dalej p.p.s.a.) - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że prowadzenie postępowania administracyjnego z udziałem osoby zmarłej J. J. i wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2021 roku nr SKO.4160.67.2021 w przedmiocie ustalenia M. J. i J. J. opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w stosunku do tej nieżyjącej strony postępowania oznacza rażące naruszenie prawa z przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 10 k.p.a. i konieczność stwierdzenia w całości nieważności tej decyzji - w sytuacji, gdy skierowanie ww. decyzji do osoby niebędącej już stroną w sprawie, tj. J. J. mogło stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i to tylko w części w stosunku do J. J., a nawet mogło stanowić przyczynę do wznowienia postępowania z tej przyczyny, że strona (D. E. i B. G.) bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co nie zostało w tej sprawie wyjaśnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 22 października 2021 r. nr SKO.4160.171.2021 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr SKO.4160.67.2021 uchylającej w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 29 stycznia 2021 r. nr X/D/l/2021 nr DM-ZNN-X.6826.2339.2020.GŻ i ustalającej M. J. i J. J. opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z tego powodu, że prowadzenie postępowania administracyjnego z udziałem osoby zmarłej J. J. i wydanie decyzji w stosunku do niego oznaczało rażące naruszenie prawa, a zatem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6, art. 107 § 3 k.p.a., w sytuacji, gdy brak było uzasadnionych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, ponieważ w tej sytuacji możliwe było inne rozstrzygnięcie, tj. zarówno stwierdzenie nieważności ww. decyzji jako skierowanej do osoby niebędącej już stroną w sprawie tj. J. J. na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jak również możliwe było wznowienia postępowania zakończonego tą ostateczną decyzją z tej przyczyny, że strona (D. E. i B. G. jako spadkobierców J. J.) bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co nie zostało w tej sprawie wyjaśnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości,

2. zasądzenie od skarżącego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawierało ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Stan faktyczny ustalony w sprawie nie został podważony w skardze kasacyjnej. Faktem jest zatem, że zarówno w dacie wydawania decyzji przez Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 29 stycznia 2021 roku nr X/D/l/2021 nr DM-ZNN-X.6826.2339.2020.GŻ, jak i w dacie wydawania decyzji z dnia 29 kwietnia 2021 roku nr SKO.4160.67.2021 (uchylającej w całości ww. decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 29 stycznia 2021 r. i ustalającej jednocześnie wysokość opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, której dotychczasowymi współużytkownikami wieczystymi byli M. J. i J. J.) J. J. nie żył, gdyż zmarł on 25 czerwca 2018 r.

Dalej należy wskazać, że w sytuacji, gdy skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, który sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenia prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie żyje i wydanie w stosunku do niej decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Stanowisko takie wynika z faktu, że jeśli stroną postępowania jest osoba fizyczna, o jej prawach czy obowiązkach można orzec, jeśli ma zdolność prawną. Ta ostatnia na gruncie art. 8 k.c. pojawia się co do zasady wraz z urodzeniem oraz kończy się wraz ze śmiercią osoby. Przymiot strony, przysługujący osobie fizycznej wygasa zatem wraz z jej śmiercią, a to oznacza, że nie tylko nie można wszcząć postępowania ani wydać w stosunku do osoby zmarłej decyzji, ale także, że nie może ta decyzja, z powodu braku możliwości fizycznego jej doręczenia, wywołać odpowiednich skutków prawnych. Naruszenie prawa w powyższym zakresie, prowadzące do rozstrzygnięcie decyzją administracyjną o prawach lub obowiązkach osoby zmarłej, odpowiada przesłance nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącemu naruszeniu prawa. Skierowanie bowiem decyzji do zmarłej strony, a więc osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Decyzja taka jest obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego. Skutek w postaci ukształtowania sytuacji prawnej osoby, która nie tylko nie miała już przymiotu strony, ale w ogóle nie mogła być podmiotem praw i obowiązków, stanowi działanie nieakceptowalne z punktu widzenia praworządności (vide: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA/261/83, wraz z glosą M.Stahl, OSPiKA 1984/5/108; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2001 r., I SA 1821/99 (niepubl.); wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99, Lex nr 82653; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/01, OSP 2004/3/33; wyrok NSA z dnia 11 marca 2008r., I OSK 1959/06; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2010 r., I OSK 908/09; wyrok NSA z dnia 23 lipca 2010 r., I OSK 1324/09; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., I OSK140/11; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2014 r., I OSK 708/12; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021r., I OSK 3554/18; wyrok NSA z dnia 15 października 2021 r., I OSK 1525/20, te i pozostałe przywołane w sprawie orzeczenia publikowane na stronie www. orzeczenia nsa. gov.pl CBOSA).

Z uwagi na potencjalną zbieżność zakresów przedmiotowych wad kwalifikowanych decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - rażące naruszenie prawa; pkt 4 - skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie), trzeba przy tym odnotować trafne stanowisko orzecznictwa, że w przypadku wadliwości z art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. dochodzi do uregulowania decyzją administracyjną uprawnień lub obowiązków podmiotu posiadającego zdolność prawną (osoby żyjącej), z tym że niemającej statusu strony w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Natomiast w przypadku uregulowania decyzją administracyjną sytuacji prawnej jednostki nieposiadającej zdolności prawnej (osoby nieżyjącej) dochodzi do rażącego naruszenia prawa (por. przykładowo wyrok NSA z 17 marca 2022 r., I OSK 987/21).

Ponadto, przy ocenie wagi naruszenia prawa wynikającego ze skierowania decyzji do osoby zmarłej należy rozróżnić sytuację, w której osoba zmarła stała się bezpośrednim adresatem decyzji rozstrzygającej o jej prawach i obowiązkach, od przypadku, w którym osoba nieżyjąca wymieniona w decyzji posiadała status strony w danym postępowaniu wynikający jedynie z interesu prawnego o charakterze refleksowym i podjęta decyzja nie kształtowała bezpośrednio jej praw lub obowiązków. Na odmienność tę zwraca uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 25 sierpnia 2010 r., II OSK 1324/09 ; z 15 września 2011 r., II OSK 1347/10 ; z 5 marca 2013 r., II OSK 2079/11).

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do realiów niniejszej sprawy zauważyć należy, że materialnoprawną podstawę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 29 kwietnia 2021 r., której to decyzji dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, stanowił art. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 240). Na podstawie tego przepisu właściwy organ w drodze decyzji ustala wysokość lub okres wnoszenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności, na wniosek właściciela, który nie zgodził się z informacją zawartą na ten temat w zaświadczeniu. Zaświadczenie potwierdzające przekształcenie właściwy organ wydaje z urzędu lub na wniosek i stanowi ono podstawę wpisu roszczenia o opłatę w dziale III księgi wieczystej (art. 4 ust. 2 pkt 1 i ust. 5). Dyspozycja tego przepisu pozwala zatem na nowo rozstrzygnąć o wysokości lub okresie opłaty, niezależnie od informacji zawartych w zaświadczeniu. Na podstawie tej decyzji może ulec zmianie wymiar opłaty wskazanej w zaświadczeniu, co potwierdzają dalsze ustępy art. 6 ustawy. Decyzja ta może stanowi podstawę wykreślenia w dziale III księgi wieczystej wpisu roszczenia o opłatę (art. 6 ust. 4 ustawy). Tym samym decyzja może uwzględniać okoliczności nieznane organowi przy wydawaniu zaświadczenia. Zatem w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości opłaty przekształceniowej na wniosek właściciela nie ma żadnej wątpliwości co do bezpośredniego interesu prawnego zmarłego J. J., skoro ta decyzja dotyczyła jego praw i obowiązków.

Reasumując, ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawiona w zaskarżonym wyroku okazała się trafna, bowiem dostrzegł okoliczność śmierci jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, której dotyczyło przekształcenie. Zmarły przestaje być podmiotem wszelkich praw i obowiązków administracyjnoprawnych, dla których zdolność prawna podmiotu jest również przesłanką podstawową. Brak zdolności prawnej wyklucza zatem kształtowanie jakichkolwiek materialnoprawnych uprawnień lub obowiązków podmiotu. Skoro powyższa decyzja została skierowana do J. J., pomimo że zmarł on przed jej wydaniem, to słusznie Sąd I instancji uznał, że organ w sposób nieprawidłowy ocenił skutki tego zdarzenia, które muszą być traktowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym miejscu wymaga także podkreślenia, że tryby nadzwyczajne nie są konkurencyjne. Poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. To zaś oznacza, iż kwalifikowane wadliwości procesowe wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej tak jak przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy trybu wznowieniowego. Okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą zatem jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2341/19). Odrębności konstrukcji prawnych składających się na elementy instytucji procesowych tworzących nadzwyczajne postępowania administracyjne wypływają zarówno z odmienności celów, jak i różnic w ukształtowaniu właściwości organów, co powoduje, że między oboma omawianymi trybami nadzwyczajnymi postępowania administracyjnego nie występuje konkurencyjność, pojmowana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę albo przez organ administracji publicznej działający z urzędu. Każdy z tych trybów ma wprawdzie na celu weryfikację decyzji ostatecznej, ale zupełnie z innych przyczyn, które nie zachodzą wzajemnie na siebie (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 3 września 2020 r. sygn. akt II SA/Op 93/20). Z powyższych przyczyn nie można uznać za prawidłowe stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, który uważa, że powyższe tryby mogą być stosowane zamiennie.

Tym samym co do zasady za prawidłowe należy uznać stanowisko skarżącego organu, że osoby, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, mogą skorzystać z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Możliwość skorzystania przez następców prawnych zmarłego z regulacji zawartej w powyższym przepisie, nie usuwa jednak wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa, związanego ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Z powyższych względów nie można uznać zasadności zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 10 k.p.a.

Skoro zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieskuteczne, to tym samym, w realiach niniejszej sprawy, nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1, art. 135, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6, art. 107 § 3 k.p.a. Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny uwzględnia skargę w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania upatruje w tym, że Sąd I instancji niezasadnie uchylił zaskarżoną decyzję, bowiem organ nie naruszył wskazanych w zaskarżonym wyroku przepisów k.p.a. Jednak jak już wyżej wskazano, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat wzorców sądowej kontroli i stwierdzając wskazane uchybienia, miał podstawy do zastosowania regulacji zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Warto zaznaczyć, że ostatnio powołany przepis to przepis wynikowy i stanowi jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję.

Z tego samego powodu nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p,p.s.a. Abstrahując od tego, że treść art. 141 § 4 p.p.s.a. i ugruntowane na tle jego wykładni poglądy orzecznictwa wskazują, że w ramach tego zarzutu nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis ten bowiem jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny, zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zatem wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawierało wszystkie wymagane tym przepisem elementy. W szczególności Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.