Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 301/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71  ust. 1, 2, 5
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie WSA Krzysztof Bogusz – spr. WSA Teresa Cisyk Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 4 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 3 kwietnia 2012r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz L. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 6 grudnia 2011 r. (data wpływu 7 grudnia 2011 r.) L. S., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A w [...], dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego - wiaty magazynowej tymczasowej, związanej z budową zakładu, na wiatę magazynową, przeznaczoną dla potrzeb funkcjonowania zakładu [...], o zwiększonym obciążeniu ogniowym, przy ul. [...] w [...].

Postanowieniem z 5 stycznia 2012 r. Starosta Prudnicki postanowił "odmówić wszczęcia postępowania w sprawie przyjęcia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania wiaty. Organ uznał, że zgłoszona do zmiany sposobu użytkowania wiata została wzniesiona na potrzeby budowy, która nadal trwa, więc nie można jej uznać za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), a tym samym nie można w stosunku do niej przeprowadzić żądanej procedury.

Postanowieniem z 20 marca 2012 r. Wojewoda Opolski uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta Prudnicki wydał 3 kwietnia 2012 r. decyzję, nr [...], którą na podstawie art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego – wniósł sprzeciw do zgłoszenia w sprawie zmiany sposobu użytkowania wiaty magazynowej tymczasowej, związanej z budową zakładu, na wiatę "stałą", przeznaczoną dla potrzeb funkcjonowania zakładu A w [...] przy ul. [...], na działkach nr B i C, k.m.[...]. W ocenie organu, niemożliwa jest zmiana sposobu użytkowania obiektu tymczasowego, związanego z prowadzeniem budowy, na obiekt "stały". Zmiana taka dotyczyć może tylko obiektów wzniesionych na podstawie pozwolenia na budowę lub skutecznego zgłoszenia. Obiekty tymczasowe powinny być rozebrane po zakończeniu legalnie prowadzonej budowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji L. S. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił, że naruszono art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, bo sprzeciw zostaje wniesiony w chwili doręczenia, a nie nadania decyzji inwestorowi. Termin, o jakim mowa w tym przepisie ma charakter zawity, a jego przekroczenie skutkuje pozbawieniem organu kompetencji do wniesienia sprzeciwu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Opolski wydał 4 maja 2012 r. decyzję o numerze [...], którą w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy wskazał, że wiata została wybudowana jako obiekt do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych związanych z inwestycją prowadzoną na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z 6 grudnia 2005 r., zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego. Z pisma z 21 grudnia 2011 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim wynika, że inwestor nie złożył do organu nadzoru budowlanego stosownych dokumentów, potwierdzających zakończenie przedmiotowej budowy. Odwołując się do treści art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego Wojewoda wywodził, że tylko określona w nim zmiana sposobu użytkowania wymaga od inwestora dokonania zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej i nie jest nią zmiana z wiaty tymczasowej - wzniesionej bez zgłoszenia i bez pozwolenia na budowę - na wiatę "stałą". Inny słowy, zdaniem Wojewody, zmiana sposobu użytkowania dotyczy tylko obiektów wzniesionych na podstawie pozwolenia na budowę lub skutecznego zgłoszenia. Przedmiotowy obiekt jest obiektem tymczasowym, przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych związanych z budową zakładu, który po jej zakończeniu powinien zostać rozebrany. Zatem, jeżeli inwestor chciałby wykonać przedmiotową wiatę jako stałą, winien rozebrać dotychczasową wiatę tymczasową i wystąpić o pozwolenie na budowę wiaty, w myśl art. 28 Prawa budowlanego. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 5 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, przesłanką do wniesienia sprzeciwu jest sytuacja, gdy ze zmianą sposobu użytkowania wiąże się wykonanie robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wówczas zgoda na zmianę sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwolenie na budowę. W tej sytuacji Starosta Prudnicki, na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, obowiązany był do wniesienia sprzeciwu. Ponadto, odnosząc się do kwestii sposobu obliczania 30-dniowego terminu zgłoszenia sprzeciwu, organ odwoławczy wyjaśnił, że termin ten należy liczyć do dnia wydania decyzji, a nie jej doręczenia.

W skardze na decyzję Wojewody Opolskiego L. S. wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ nie wyjaśniono w całości stanu faktycznego sprawy, nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i błędnie go rozpatrzono;

- art. 8 K.p.a., ponieważ organ odwoławczy nie prowadził postępowania w sposób gwarantujący równość wobec prawa, podważając zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa;

- art. 10 § 1 K.p.a., ponieważ przed wydaniem decyzji Wojewoda nie wezwał strony do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego;

- art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ w zaskarżonej decyzji nie wskazano, dlaczego jednym dowodom przyznano wiarygodność, innym zaś tej wiarygodności odmówiono.

W uzasadnieniu skargi L. S. powtórzył argumentację odwołania, m.in. dotyczącą nieuprawnionego uznania przez orzekające organy, że zmiana sposobu użytkowania dotyczy tylko obiektów wzniesionych na podstawie pozwolenia na budowę lub skutecznego zgłoszenia. W ocenie skarżącego, pogląd w tym zakresie nie znajduje oparcia w żadnym przepisie prawa, "a po drugie dyskryminuje przypadki możliwości dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektów, których wzniesienie nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia".

Skarżący ponownie zarzucił wniesienie sprzeciwu po wymaganym terminie. Jego zdaniem, nie ma znaczenia, czy "wniesienie" sprzeciwu oznacza wysłanie go listem, czy też fizyczne doręczenie zgłaszającemu. Nadmienił, że bezskutecznie próbował uzyskać informację na temat sposobu załatwienia swojego zgłoszenia. Według strony w sprawie rozstrzygające są dwie daty: 7 grudnia 2011 r., tj. doręczenie Staroście Prudnickiemu zgłoszenia i 3 kwietnia 2012 r., tj. wydanie decyzji o sprzeciwie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Poinformował również, że odnośnie przedmiotowego obiektu prowadzonych było kilka postępowań, m.in. w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Opolskiego w przedmiocie pozwolenia na budowę, zapadł wyrok WSA w Opolu o sygn. akt II SA/Op 260/09.

Na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. ujawniono znane Sądowi z urzędu akta spraw ze skarg L. S. o sygn. akt II SA/Op 300/12 i sygn. akt II SA/Op 302/12, o tożsamym co rozpatrywana sprawa przedmiocie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Ponadto na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, nie będąc przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Badanie legalności zaskarżonej decyzji wykazało, że należy podzielić zarzut naruszenia prawa materialnego.

Przedmiot skargi stanowi decyzja Wojewody Opolskiego z 4 maja 2012 r., którą w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymano w mocy decyzję Starosty Prudnickiego z 3 kwietnia 2012 r., wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszonej zmiany sposobu użytkowania wiaty magazynowej tymczasowej, związanej z budową zakładu, na wiatę "stałą", przeznaczoną dla potrzeb funkcjonowania zakładu.

Jako materialnoprawną podstawę wydanych w tej sprawie decyzji wskazano art. 71 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 , poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej także Prawem budowlanym lub ustawą. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części polega w szczególności na podjęciu bądź zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana ta, po myśli art. 71 ust. 2 i 4 omawianej ustawy, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, które należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zaś zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Stosownie do treści art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części:

1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3) może spowodować niedopuszczalne:

a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia,

b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków,

c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych,

d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

W rozpoznawanej sprawie, do złożonego w dniu 7 grudnia 2011 r. zgłoszenia właściwy organ wniósł sprzeciw. Dlatego Sąd zobowiązany był dokonać kontroli, czy sprzeciw został wniesiony w wyznaczonym Prawem budowlanym terminie, a jeśli tak, to w dalszej kolejności powinien ocenić, czy sprzeciw ten był uzasadniony. Rozważania w tym zakresie należy poprzedzić ogólnymi uwagami dotyczącymi charakteru terminu, o którym mowa w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. Termin 30 dni jest terminem prawa materialnego, którego przekroczenie skutkuje pozbawieniem organu kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Terminy prawa materialnego są terminami zawitymi, a co za tym idzie, nie mogą być przedłużane, ani nie podlegają przywróceniu, choć ich bieg może być przerwany z uwagi na np. możliwość wydania na gruncie Prawa budowlanego postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia (art. 71 ust. 3). Ten ostatni przypadek nie wystąpił jednak w niniejszej sprawie.

Dlatego uwzględniając zawarte w art. 71 ust. 3 i 4 Prawo budowlane uregulowania, a także mając na uwadze treść art. 57 § 1 K.p.a. - jako początkowy dzień biegu 30-dniowego terminu należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, czyli dzień 7 grudnia 2011 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w Prudniku), natomiast końcowy dzień terminu - liczony od 8 grudnia 2011 r. - to 9 styczeń 2012 r. (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06, Lex nr 319177).

Sąd zauważa, że na tle liczenia końca terminu w orzecznictwie pojawiły się rozbieżności. Wedle jednego poglądu, w trzydziestodniowym terminie organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien wydać decyzję i dla zachowania wymaganego terminu decydująca będzie data podpisania decyzji wnoszącej sprzeciw. Odmienny pogląd zakłada, że ustawowy termin nie zostanie przekroczony, jeśli nastąpi w nim doręczenie adresatowi decyzji o sprzeciwie. Jeszcze inny pogląd przyjmuje, że decydująca jest data wysłania (nadania na poczcie) tej decyzji.

Zasygnalizowane rozbieżności nie miały jednak znaczenia w kontrolowanej sprawie i w związku z tym nie wymagały szerszego omówienia, ponieważ zarówno wydanie oraz nadanie w urzędzie pocztowym decyzji pierwszoinstancyjnej (3 kwietnia 2012 r.), jak i odebranie tej decyzji przez stronę (4 kwietnia 2012 r.), nastąpiło po upływie prawie czterech miesięcy od dnia doręczenia zgłoszenia. Pamiętać trzeba, że zachowanie terminu przez organ administracji jest konieczne z tej przyczyny, że celem zgłoszenia jest umożliwienie stronie szybkiej realizacji zamierzenia budowlanego. Strona jako inwestor powinna mieć pewność co do braku sprzeciwu, ewentualnie co do jego wniesienia.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt II OSK 1674/08, Lex nr 573598) podniósł, że ustalony Prawem budowlanym termin do wniesienia sprzeciwu ma także charakter kompetencyjny, co oznacza, że określa czas trwania kompetencji organu architektoniczno-budowlanego do skorzystania z prawa wniesienia sprzeciwu, a po upływie tego terminu właściwy przedmiotowo organ traci uprawnienie do wydania decyzji w sprawie sprzeciwu. Wprawdzie pogląd ten został wyrażony na tle sprawy dotyczącej wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy (art. 30 ust. 5 i 6 Prawa budowlanego), jednak ma on w pełni zastosowanie również w sprawie wniesienia sprzeciwu do zgłoszonej zmiany sposobu użytkowania obiektu, gdyż w obu przypadkach regulacje prawne co do trybu wniesienia sprzeciwu są analogiczne.

Przedstawionej oceny co do przekroczenia terminu do wniesienia sprzeciwu nie może zmienić podnoszona przez organ odwoławczy okoliczność wydania przez Starostę Prudnickiego, w terminie określonym w art. 75 ust. 4 Prawa budowlanego, postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania wiaty, i następnie podejmowanie w terminach wynikających z przepisów K.p.a. kolejnych orzeczeń, zakończonych decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 4 maja 2012 r., utrzymującą w mocy sprzeciw wniesiony przez organ pierwszej instancji. Zgodzić się trzeba z argumentacją skarżącego, że w kwestii zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu nie ma znaczenia to, że organy wydawały w sprawie różne rozstrzygnięcia, poczynając od wadliwego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Także zdaniem Sądu postanowienie to nie może być traktowane jak decyzja o sprzeciwie wobec planowanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej wiaty, już choćby z tego powodu, że zostało ono wydane poza trybem przewidzianym dla zgłoszenia, o jakim mowa w art. 71 Prawa budowlanego, i - co istotne - nie powinno było zapaść. W dniu 7 grudnia 2011 r. zgłaszający powiadomił właściwy organ o zamiarze zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a to - nie spowodowało wszczęcia postępowania administracyjnego, jak również nie dawało podstaw organowi pierwszej instancji do odmowy jego wszczęcia, przy zastosowaniu przepisów K.p.a. Wyraźnie podkreślić trzeba, że w postępowaniu zgłoszeniowym, które może zakończyć się przyjęciem zgłoszenia, czyli milczącym przyzwoleniem organu na określone zachowanie, nie mają zastosowania przepisy K.p.a. Trafnie argumentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08, jaki zapadł na tle sprawy związanej ze zgłoszeniem budowy (opubl. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że "akt (czynność) zgłoszenia budowy jest w istocie składanym przez inwestora oświadczeniem woli (deklaracją zamiaru budowy), sformalizowanym ze względu na ustawą określone wymogi (w zakresie formy i dokumentacji, która musi być do zgłoszenia dołączona), wymaganym w określonych przypadkach ustawą przed rozpoczęciem budowy i zasadniczo skutkiem tego aktu jest milcząca akceptacja właściwego organu, chyba że organ wyda w ramach swojej, trwającej zaledwie 30 dni od dokonania zgłoszenia kompetencji, decyzję o sprzeciwie. Zgłoszenie budowy nie powoduje natomiast wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który by w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego wymagał załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej".

Z powyższego wynika, że tryb zgłoszenia związany jest z pewnym ryzykiem, iż organ nie zdąży w terminie poinformować strony o przeszkodach w wykonaniu planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu, jednak regulując w taki właśnie sposób instytucję zgłoszenia, ustawodawca z ryzykiem tym się godził. Postępowanie zgłoszeniowe poprzedza zatem ewentualne wniesienie sprzeciwu i dopiero z momentem wydania decyzji w tej sprawie mają zastosowanie, w ograniczonym zakresie, kodeksowe przepisy procedury administracyjnej. Skoro, wnosząc sprzeciw do zgłoszonego zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, organ pierwszej instancji uchybił 30-dniowemu terminowi z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, to Wojewoda Opolski winien był uchylić decyzję o sprzeciwie i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Ponieważ tak się nie stało, Sąd zobowiązany był uchylić obie wydane w sprawie decyzje, jako że naruszają one przepisy prawa materialnego - art. 71 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego, a ponadto decyzja drugoinstancyjna została podjęta także z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Wobec wskazanej konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanych decyzji zbędne jest dalsze badanie ich legalności, m.in. w kontekście zarzutów związanych z błędną wykładnią art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż merytoryczna ocena tych zarzutów nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Odnotować jedynie trzeba, że jeśli obiekt tymczasowy przestał pełnić funkcję, dla której mógł być zrealizowany bez pozwolenia na budowę (zgłoszenia), to należy dokonać jego rozbiórki i nie można zasadnie twierdzić, że po zakończeniu procesu budowlanego funkcjonuje on legalnie. Podobnie, bezprzedmiotowe jest także szczegółowe odnoszenie się do zarzucanych naruszeń procedury administracyjnej, zwłaszcza, że część z nich nie została w ogóle uzasadniona.

Badanie legalności decyzji doprowadziło Sąd do konkluzji, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów prawa materialnego, co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. Dawało to podstawę do ich uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto na podstawie art. 152 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach, obejmujących wpis od skargi, oparto o przepis art. 200 P.p.s.a.

W toku ponownego postępowania organ pierwszej instancji zastosuje się do oceny prawnej Sądu, która oznacza w zasadzie uznanie postępowania w sprawie za bezprzedmiotowe.