Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 601/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1130
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziu, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2024 r. sprawy ze skargi L. D. (D.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 11 marca 2024 r. nr SKO.UL/41.7/53/2024/3303/RS w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia 5 grudnia 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Kontrolowana obecnie decyzja dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie parkingu samochodowego dla samochodów ciężarowych typu TIR, naczep i przyczep, na terenie obejmującym działkę nr [...] położoną w obrębie B. w rejonie ul. [...]. O ustalenie tych warunków wystąpił S. M., właściciel znajdującego się na nieruchomości warsztatu naprawy samochodów ciężarowych. Wniosek został złożony dnia 6 czerwca 2019 r. Wójt Gminy B. pierwotnie, decyzją z dnia 29 sierpnia 2019 odmówił ustalenia żądanych warunków zabudowy. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją 18 listopada uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia

Następnie decyzjami z dnia 4 lutego 2020 r., dnia 14 października 2020 r., dnia 24 maja 2021 r., dnia 14 września 2021 r. i dnia 28 lutego 2022 r. organ I instancji ustalał wnioskowane warunki, jednakże każda z tych decyzji była następnie uchylana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach. Przyczyną orzeczeń kasatoryjnych były uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego oraz błędnej wykładni obowiązującego prawa.

Kolejną decyzją, z dnia 5 grudnia 2022 r. nr [...] Wójt Gminy B. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odwołanie od tej decyzji złożył właściciel sąsiedniej nieruchomości L. D., Zarzucił on organowi I instancji:

1. przyjęcie, iż planowana inwestycja może powstać z uwagi na kontynuacje dotychczasowej funkcji w oparciu o treść decyzji z dnia 16 października 2013 r., bez ustalenia czy jest to decyzja prawomocna oraz pomimo niewykorzystania jej w dalszym procesie inwestycyjnym,

2. oparcie decyzji na prywatnym dokumencie w postaci "zestawienia aktualnych powierzchni istniejących i projektowanych parkingów wraz z załącznikiem graficznym", co doprowadziło do:

3. błędnego ustalenia jakoby planowana inwestycja nie wymagała wydania decyzji środowiskowej jako potencjalnie niezagrażającej środowisku,

4. pominięcie określenia wymagań w zakresie ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych z uwagi na umiejscowienie inwestycji na złożu węgla kamiennego,

5. błędne ustalenie jakoby Inwestor posiadał prawo do korzystania z działek wskazywanych jako dojazd do nieruchomości objętej wnioskiem,

6. wydanie decyzji sprzecznej z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B.,

7. błędne przyjęcie, iż planowana inwestycja może powstać z uwagi na kontynuacje dotychczasowej funkcji, podczas gdy planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z dominującą funkcją mieszkalną.

Samorządowe kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 29 marca 2023 r. nr [...] utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy w pełni podzielając jego ustalenia i wywiedzione z nich skutki prawne.

Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył L. D.. W ocenie skarżącego organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych względem decyzji pierwszej instancji. Dodatkowo podał, że decyzja organu jest sprzeczna w tym zakresie, w którym przyjęto, że wydanie decyzji środowiskowej nie jest konieczne w uwagi na sumaryczny obszar parkingów przy jednoczesnym określeniu ich powierzchni na 6987 m2.

Tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 9 listopada 2023 r. (sygn. akt II SA/Gl 895/23) uchylił decyzję organu odwoławczego. Wskazał, że zaniechał on ponownego rozpatrzenia sprawy, nie odniósł się do argumentów, zarzutów podniesionych w odwołaniu, nie uczynił zadość zasadzie przekonywania, zaniechał dokonania ustaleń w kwestii przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także nie wskazał jakie dowody stanowiły o podzieleniu ustaleń organu pierwszej instancji. W treści odwołania strona skarżąca podkreślała szereg istotnych z punktu widzenia przedmiotu sprawy okoliczności, w szczególności ustaleń warunkujących konieczność poprzedzenia decyzji o warunkach zabudowy - wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym w szczególności prawidłowości ustaleń co do powierzchni użytkowej parkingów samochodowych w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, oraz zsumowania parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu, o których mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia. Jak zauważa się w orzecznictwie przedmiotu, cel regulacji § 3 ust. 2 pkt 3 ma zapobiegać praktyce tworzenia pozornie odrębnych od siebie pod względem technologicznym przedsięwzięć tego samego rodzaju przez ten sam, lub inny podmiot - zamiast rozbudowy istniejącego już przedsięwzięcia, które wymagałoby uzyskania decyzji środowiskowej. Stąd też odniesienie się do szczegółowo wskazanych w odwołaniu nieprawidłowości w ustaleniu ww. parametrów było obowiązkiem organu. W tym kontekście skarżący zakwestionował również dokument przedłożony do akt przez inwestora "Zestawienie aktualnych powierzchni" argumentując swoje stanowisko, do której to argumentacji organ odwoławczy się nie odniósł.

Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Prawidłowo wskazało, że dnia 3 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże, zgodnie z art. 4 tejże ustawy do spraw (...) wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Następnie ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) znowelizowane zostały m.in. przepisy regulujące wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Ustawa ta weszła w życie dnia 24 września 2023 r. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. do spraw dotyczących (...) wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w brzmieniu dotychczasowym. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej mają obowiązek stosowania przepisów w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania.

Kolegium rozbudowało argumentację swojego rozstrzygnięcia przeprowadzając analizę spełnienia przez inwestora przesłanek do ustalenia warunków zabudowy.

Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył L. D. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił SKO w Katowicach:

1) prowadzenie postępowania odwoławczego bez poinformowania o tym fakcie stron, co uniemożliwiło skarżącemu zgłoszenie wniosków dowodowych przed wydaniem decyzji, a mogących mieć wpływ na jej treść,

2) błędne przyjęcie przez organ II instancji jakoby planowana inwestycja nie stanowiła obiektu budowlanego, co doprowadziło do zaniechania ustalenia parametrów zabudowy,

3) nieodniesienie się przez organ II instancji do zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego wydania decyzji przez organ I instancji poprzez mylne przyjęcie, iż planowana inwestycja może powstać z uwagi na kontynuacje dotychczasowej funkcji w oparciu o treść decyzji z dnia 16 października 2013 roku, bez ustalenia czy jest to decyzja prawomocna oraz pomimo niewykorzystania jej w dalszym procesie inwestycyjnym,

4) nieodniesienie się przez SKO do zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego niewykonania przez organ I instancji obowiązku nałożonego na niego decyzją z dnia 13 czerwca 2022 roku polegającym na precyzyjnym ustaleniu powierzchni dotychczas zajmowanej na parkingi na działkach sąsiednich oraz określenia sumarycznego obszaru parkingu wraz z planowana inwestycją,

5) nieodniesienie się SKO do zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego niezasadnego zobowiązania inwestora przez organ I instancji do uzupełnienia braków wniosku poprzez przedstawienie zestawienia aktualnych powierzchni istniejących i projektowanych parkingów z powołaniem się na wadliwą podstawę prawną, podczas gdy wymagane informacje nie stanowiły braku wniosku, a kwestie te powinny zostać ustalone bezpośrednio przez Wójta Gminy B.,

6) nieodniesienie się przez SKO do zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego rozbieżności w wielkości planowanej inwestycji względem złożonego przez inwestora wniosku, a przedłożonym przez niego dokumencie w postaci "zestawienia aktualnych powierzchni istniejących i projektowanych parkingów wraz z załącznikiem graficznym",

7) oparcie decyzji na prywatnym dokumencie w postaci "zestawienia aktualnych powierzchni istniejących i projektowanych parkingów wraz z załącznikiem graficznym", co doprowadziło do błędnego ustalenia jakoby planowana inwestycja nie wymagała wydania decyzji środowiskowej jako potencjalnie niezagrażającej środowisku,

8) pominięcie określenia wymagań w zakresie ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych w uwagi na umiejscowienie inwestycji na złożu węgla kamiennego,

9) błędne ustalenie jakoby inwestor posiadał prawo do korzystania z działek wskazywanych jako dojazd do nieruchomości objętej wnioskiem,

10) wydanie decyzji sprzecznej z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. oraz pominięcie ustaleń płynących ze studium przy ocenie "zasady dobrego sąsiedztwa" przy ustalaniu kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji,

11) błędne przyjęcie, iż planowana inwestycja może powstać z uwagi na kontynuacje dotychczasowej funkcji, podczas gdy planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z dominującą funkcją mieszkalną i jest sprzeczna ze stanowiskiem lokalnej społeczności.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Na początku Sąd zwraca uwagę, że sprawa ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przez inwestora przedsięwzięcia jest już procedowana od 5 lat. Organ I instancji wydał 7 decyzji, a organ odwoławczy 8. Taka sytuacja jest niedopuszczalna, zwłaszcza z punktu widzenia inwestora.

W ocenie składu orzekającego podstawowym problemem w sprawie jest błędne rozumienie instytucji decyzji ustalającej warunki zabudowy, oraz wniosku inwestora. Organy starają się tu w niezrozumiały sposób "zalegalizować" część działalności istniejącego warsztatu naprawy samochodów ciężarowych. Oczywiście, pojawia się pytanie, na czym ta samowola polega. To zagadnienie nie jest jednak przedmiotem kontroli Sądu.

I właśnie przedmiot wniosku inwestora ma tu kluczowe znaczenie. Nie ustalono w istocie, czego on się domaga. Są tu możliwe dwa rozwiązania. Albo, jak przyjęły organy administracji, wniósł on o ustalenie warunków zabudowy pod realizację zamierzenia polegającego na budowie parkingu dla samochodów ciężarowych. Bardziej prawdopodobne jest jednak, że zamierza on rozbudować swój warsztat o miejsca parkingowe dla pojazdów oczekujących na naprawę. Ta kwestia powinna zostać ustalona jako pierwsza, gdyż ma kluczowe znaczenie, między innymi dla ustalenia, czy w obszarze analizowanym występuje kontynuacja funkcji. Jeśli bowiem chodzi tu tylko o rozbudowę warsztatu naprawczego, to naturalnym jest, że inwestor zamierza "kontynuować" funkcję. Bo realizacja miejsc parkowania pojazdów oczekujących na naprawę jest tożsama z istniejącą (warsztat naprawy samochodów ciężarowych). Inaczej sprawa wygląda, jeśli przedmiotem zamierzenia inwestora jest budowa parkingu, gdzie ma być realizowana funkcja usługowa (parkowanie pojazdów ciężarowych). Wówczas takiej funkcji należy poszukiwać w obszarze analizowanym.

Organy administracji zupełnie niepotrzebnie przywiązywały wagę do "zestawień" miejsc gdzie faktycznie parkują pojazdy. Jedynym wyznacznikiem jest w tym zakresie wniosek inwestora, którym organy są związane. Inaczej mówiąc inwestor powinien zostać wezwany do określenia powierzchni planowanego zamierzenia. Dla organu administracji informacja ta ma kluczowe znaczenie ze względu na ustalenie, czy dla planowanego przedsięwzięcia konieczne będzie ustalenie środowiskowych uwarunkowań (po zsumowaniu powierzchni warsztatu i ewentualnych miejsc parkingowych.

Powyższe okoliczności w pełni uzasadniają wydanie orzeczenia kasatoryjnego.

Ponownie rozpatrując sprawę, po ustaleniu przedmiotu wniosku inwestora, organ administracji musi dokonać prawidłowej klasyfikacji zamierzenia ze względu na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zważając, czy przedsięwzięcie jest zlokalizowane na terenie, gdzie jest utworzona forma ochrony przyrody lub jej otulina. Sąd zwraca uwag, że w przypadku parkingów planowanych na terenie nie objętym formą ochrony przyrody i jej otuliną, minimalna wielkość zamierzenia musiałaby wynosić przynajmniej 1 ha (§ 3 ust. 1 pkt 58 rozporządzenia). W przypadku uznania, że planowane przedsięwzięcie to np. zabudowa usługowa, powierzchnia ta jest odpowiednio większa.

Dopiero wyjaśnienie tych kwestii pozwoli na dokonanie oceny spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024, poz. 1130).

Przy dokonywaniu dalszych ustaleń organ administracji:

- dokona oceny wniosku inwestora w kontekście przepisów przejściowych zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), zwłaszcza art. 59 tego aktu. Dokona również oceny, czy ewentualne zmiany w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego terenu objętego wnioskiem, nie uniemożliwiają ustalenie warunków zabudowy na podstawie dotychczasowych zasad,

- ustali status dotychczasowej funkcji obiektów na terenie nieruchomości przeznaczonej do zainwestowania. Dotyczy to przede wszystkim tego jaka decyzja o warunkach zabudowy stała się podstawą do wydania pozwolenia na budowę warsztatu naprawy samochodów ciężarowych. Ustali również obecny status decyzji z dnia 16 października 2013 r.,

- weźmie pod uwagę, iż terenem górniczym (w rozumieniu powyższych przepisów) jest tylko teren górniczy ustanowiony zgodnie z przepisami ustawy prawo geologiczne i górnicze,

- weźmie pod uwagę, że studium uwarunkowań nie jest aktem prawa miejscowego i nie ma wpływu na ustalanie warunków zabudowy,

- zapewni stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu.

Biorąc pod uwagę powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w związku z art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji wezmą pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.