Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 641/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Paweł Darmoń Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi H. D. i R. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 23 marca 2023 r. znak: IG-II.7227.22.2022.KB w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta B. decyzją z dnia 14 listopada 2022 r., znak GK-II.661.4.2011.GD na podstawie art. 62 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm.), art. 2 ust. 4, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 8, art. 19, art. 27 ust. 1, 3 i 4, art. 28, art. 29 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1223) oraz art. 29 ust. 1 i 2, art. 30 ust. 2 i 3 i art. 35 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 z późn. zm.):

I. Zatwierdził projekt scalenia gruntów o powierzchni 167,3086 ha stanowiących część obrębu ewidencyjnego S. , w jednostce ewidencyjnej B. - obszar wiejski, powiat brzeski, woj. małopolskie. Projekt został przedstawiony na "Mapie z projektem scalenia gruntów" stanowiącej Załącznik Nr 1 do niniejszej decyzji oraz w "Wykazie zmian działek przed i po scaleniu" stanowiącym Załącznik Nr 2 do niniejszej decyzji.

II. Zniósł bez odszkodowania służebności gruntowe obciążające grunty objęte scaleniem, które utraciły dla nieruchomości władnącej wszelkie znaczenie, określone w Załączniku Nr 3 do niniejszej decyzji, pn. "Wykaz służebności do wykreślenia".

III. Pozostawił służebności gruntowe obciążające grunty objęte scaleniem, określone w Załączniku Nr 4 do niniejszej decyzji, pn. "Wykaz służebności do pozostawienia".

IV. Zatwierdził:

1. "Wykaz wypłat za grunty wydzielone w wyniku scalenia gruntów" (wykaz Uczestników scalenia uprawnionych do otrzymania dopłaty, z uwagi na wydzielenie gruntów o niższej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane) w brzmieniu Załącznika Nr 5 do niniejszej decyzji,

2. "Wykaz dopłat za grunty wydzielone w wyniku scalenia gruntów" (wykaz Uczestników scalenia zobowiązanych do wniesienia dopłaty, z uwagi na wydzielenie gruntów o wyższej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane) w brzmieniu Załącznika Nr 6 do niniejszej decyzji.

Dopłaty, o wysokości ustalonej na podstawie art. 8 ust. 4 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, zostaną rozliczone wg następujących zasad:

1) dopłaty zostaną wypłacone uprawnionym do ich otrzymania Uczestnikom scalenia ze środków Powiatu, w sposób jednorazowy, w terminie dwóch miesięcy od dnia zakończenia scalenia;

2) Uczestnik scalenia zobowiązany do dopłaty, uiszcza ją w terminie dwóch miesięcy od dnia zakończenia scalenia, na konto Starostwa Powiatowego w B., którego numer podano,

3) o terminie w którym dopłaty powinny zostać przekazane na ww. rachunek, oraz o konsekwencjach prawnych niewykonania tego obowiązku, Uczestnicy scalenia zobowiązani do ich uiszczenia, zostaną poinformowani indywidualnie, drogą pisemną;

4) po zakończeniu scalenia, Uczestnicy uprawnieni do otrzymania dopłat, zostaną wezwani do złożenia w Starostwie Powiatowym w B. informacji o numerze rachunku bankowego, na który środki finansowe o wysokości określonej w Załączniku Nr [...] zostaną przekazane;

5) w uzasadnionej sytuacji dopłaty mogą zostać wypłacone w kasie Starostwa Powiatowego w B., pod warunkiem podjęcia środków przez uprawnioną Stronę, w terminie ściśle określonym przez organ;

6) scalenie gruntów uznaje się za zakończone w momencie, w którym niniejsza decyzja otrzyma przymiot prawomocności.

V. W związku z postępowaniami rozgraniczeniowymi przeprowadzonymi w ramach scalenia gruntów, ustalił:

1) przebieg granic pomiędzy działką ewidencyjną nr [...] a działką ewidencyjną nr [...], łącznie ze wspólnymi punktami granic ww. działek z działkami nr: [...] i [...] - od punktu 7-1568a przez punkty 3, 2, 1 do punktu p657b;

2) przebieg granic pomiędzy działką ewidencyjną nr [...] a działką ewidencyjną nr [...], łącznie ze wspólnymi punktami granic ww. działek z działkami nr: [...] i [...] - od punktu 5071 do punktu 5091.

VI. Zniósł współwłasność nieruchomości szczegółowo opisanej w sentencji decyzji,

VII. Ustalił terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia oraz zakres prac planowanych do wykonania w ramach zagospodarowania poscaleniowego, w brzmieniu określonym w Załączniku nr 7 do niniejszej decyzji, zatytułowanym: "Terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów, wydzielonych w wyniku scalenia, przeprowadzonego na gruntach położonych w części wsi S., gmina B.".

VIII. Stwierdził, że decyzja niniejsza stanowi podstawę do ujawnienia nowego stanu prawnego nieruchomości w księgach wieczystych.

IX. Orzekł, że obciążenia wpisane do ksiąg wieczystych, urządzonych dla nieruchomości objętych scaleniem, przenosi się z gruntów objętych scaleniem na grunty wydzielone w wyniku scalenia.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez H. D. i R. D. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 23 marca 2023 r., znak sprawy: IG-II.7227.22.2022.KB

I. uchylił punkt IV.2 podpunkt 6 zaskarżonej decyzji Starosty B. z 14 listopada 2022 r., znak: GK-II.661.4.2011.GD i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie;

II. w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty B. z 14 listopada 2022 r., znak: GK-II.661.4.2011.GD, to jest w zakresie punktów: I, II, III, IV.1, IV.2 od podpunktu 1 do 5, V, VI, VII, VIII, IX.

Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. 2022 poz. 2000 ze zmianami - dalej: K.p.a.), w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jednolity Dz.U. 2022 poz. 1223 ze zmianami) oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 17 maja 1989 r. (tekst jednolity Dz.U. 2021 poz. 1990 ze zmianami).

Uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazano, że przedmiotowe postępowanie scaleniowe zostało wszczęte w 2011 r. pod rządami ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (na dzień wszczęcia postępowania obowiązywał tekst jednolity Dz.U. 2003 poz. 1749 ze zmianami)..

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. 2013 poz. 1157) w przedmiotowym scaleniu mają zastosowanie przepisy w brzmieniu sprzed jej nowelizacji z 2013 roku, przy uwzględnieniu przepisów, których nowe brzmienie nadane zostało ustawą z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych (Dz.U. 2022 poz. 32).

Wskazania wymaga także, iż niezależnie od liczby i zakresu złożonych odwołań (w niniejszym przypadku wpłynęło jedno) przed organem toczy się jedno postępowanie odwoławcze, w którym rozpoznawana jest administracyjna sprawa scaleniowa w całości.

Przedmiotowe postępowanie scaleniowe zostało wszczęte z urzędu, w oparciu o przepisy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, postanowieniem Starosty B. z 14 listopada 2011 r. znak: GN-II.661.4.2011.AN, po uzyskaniu opinii Rady Sołeckiej, a także działających na terenie wsi społeczno-zawodowych organizacji rolników, z uwagi na znaczną dezorganizację struktury przestrzennej w tej miejscowości, wynikającą z realizacji inwestycji drogowej - autostrady A-4. W związku z realizacją omawianej inwestycji i związanym z tym wzrostem liczby działek w gospodarstwach wynikającym z wykonania podziałów geodezyjnych na potrzeby wydzielenia pasa autostrady, odcięciem działek od siedlisk, wzrostem liczby działek o kształtach niedogodnych do uprawy mechanicznej zachodziła konieczność nie tylko likwidacji powstałej szachownicy własnościowej gruntów, ale także, jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia, m.in. wytyczenia i urządzenia funkcjonalnej sieci dróg dojazdowych do gruntów rolnych i leśnych, dostosowanej do współcześnie stosowanych maszyn rolniczych, budowy nowych dróg transportu rolnego, modernizacji i polepszenia parametrów dróg istniejących oraz ich właściwe powiązanie z siecią dróg lokalnych i zbiorczych projektowanych w pasie autostrady, dostosowania granic działek do systemu urządzeń melioracji wodnych oraz rzeźby terenu, wydzielenia niezbędnych gruntów na cele infrastruktury technicznej i społecznej w ramach postępowania scaleniowego - bez procedur wywłaszczeniowych.

W postanowieniu organ określił granice i powierzchnię gruntów objętych postępowaniem scaleniowym zgodnie z załącznikiem graficznym Nr 1 do wydanego postanowienia oraz określił wykaz uczestników scalenia zgodnie z załącznikiem Nr 2. Wykaz uczestników scalenia zawiera 400 pozycji, a scaleniem objęto ok. 800 działek ewidencyjnych.

Zaistniała niewielka różnica między polem powierzchni wskazanym w postanowieniu o wszczęciu postępowania, tj. 167,3835 ha, a podanym w zaskarżonej decyzji, tj. 167,3086 ha, wynika - jak wskazał organ I instancji - z ponownego jej pomiaru metodami zapewniającymi uzyskanie wymaganych dokładności, a nie zmiany obszaru scalenia, zatem nie stanowi o wadliwości decyzji.

Prace scaleniowe koordynuje i wykonuje samorząd Województwa Małopolskiego przy pomocy jednostki organizacyjnej - Krakowskiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w K. (dalej jako wykonawca scalenia lub KBGiTR), która opracowała także założenia do projektu scalenia gruntów stanowiące podstawę projektowania rozłogu pól i przebiegu dróg oraz zagospodarowania poscaleniowego. Koszty wykonania scalenia gruntów oraz zagospodarowania poscaleniowego, stosownie do treści art. 4 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, pokrywa Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.

Wykonawca scalenia zgłosił prace geodezyjne w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. pod numerem [...].

Starosta B. wydał stosowne upoważnienia do podejmowania czynności związanych z szacowaniem gruntów oraz opracowaniem projektu scalenia na przedmiotowym obszarze.

Dla terenu, na którym planowane jest przedsięwzięcie, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został uchwalony.

Po uprzednim uzyskaniu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., wyrażonej w piśmie z 27 lutego 2014 r. znak: ST-I.4240.1.25.2014.MB, Starosta Brzeski wydał 15 maja 2014 r. decyzję znak: OŚ.602.2.2013.BB o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdził m.in. brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania decyzją z 1 sierpnia 2014 r. znak: SKO.OŚ/4170/143/2014 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

O terminach i miejscu zebrań uczestnicy scalenia byli każdorazowo informowani przez Starostę w trybie art. 31 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przez obwieszczenie.

Rada uczestników scalenia, będąca społecznym organem doradczym, została wybrana na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez Starostę, zgodnie z art. 9 ust. 1, 2 ustawy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w dniu 20 czerwca 2012 r. W skład tej Rady wszedł m.in. odwołujący R. D..

Komisja pełniąca funkcje doradcze przy szacowaniu oraz opracowaniu projektu scalenia gruntów (dalej jako: komisja doradcza), o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, została powołana przez Starostę zarządzeniem z 7 lutego 2013 r., zmienionym zarządzeniem z 12 maja 2021 r.

6 listopada 2012 r. na zebraniu zwołanym (w drugim terminie) przez Starostę uczestnicy postępowania scaleniowego podjęli uchwałę nr [...] w sprawie określenia zasad szacunku gruntów wsi S. na podstawie art. 11 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Wyniki oszacowania gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych, objętych postępowaniem scaleniowym, zgodnie z ustalonymi wcześniej zasadami szacunku gruntów wsi S. zostały ogłoszone na zebraniu uczestników scalenia 15 marca 2013 r. i udostępnione do publicznego wglądu w dniach: od 7 do 11 oraz od 13 do 15 listopada 2017 r. w budynku Domu Kultury w S. .

Na dokonany szacunek gruntów wniesiono 8 zastrzeżeń. Zbadała je komisja doradcza, która z wynikami swoich ustaleń zapoznała uczestników scalenia na zebraniu zwołanym przez starostę 31 lipca 2013 r. Szacunek gruntów został zaakceptowany 31 lipca 2013 r. uchwałą uczestników scalenia nr [...], na zebraniu zwołanym przez Starostę (w drugim terminie), na podstawie przepisów art. 13 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Projekt scalenia gruntów wyznaczono w terenie i zamarkowano palikami drewnianymi.

Po (kameralnym) okazaniu projektu scalenia w dniach od 5 do 9 oraz od 12 do 13 października 2020 r. w Domu Kultury w S. (ul. [...]), poprzedzonym zawiadomieniem zainteresowanych stron, zostało wniesionych do Starosty do tego projektu przez uczestników scalenia 7 zastrzeżeń (w tym przez odwołujących: R. D. i H. D.).

Wszystkie zastrzeżenia zbadała oraz zaopiniowała 9 czerwca 2021 r. komisja doradcza, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w obecności zainteresowanych stron, a następnie podlegały one rozpatrzeniu, zgodnie z art. 24 ust. 2 tej ustawy przez Starostę za pomocą powołanej do tego zarządzeniem z 31 maja 2021 r. Nr [...] r. komisji (dalej jako: komisja Starosty), która przeprowadzała w razie konieczności oględziny na gruncie w obecności zainteresowanych stron. Przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nadają komisji doradczej opiniującej projekt scalenia jedynie charakter społecznego ciała doradczego (art. 22 ust. 2), a ostateczne rozpatrzenie zastrzeżeń należy do właściwości starosty.

Treść wniesionych zastrzeżeń, opiniowanie przez komisję doradczą oraz sposób ich rozpatrzenia przez Starostę (komisję Starosty) w spisanych protokołach, zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji (w pkt 12). Dokumentacja dotycząca rozpatrzenia zgłoszonych zastrzeżeń, w tym wyjaśnienia wykonawcy scalenia, protokoły oraz stanowiska komisji zebrano w Tomie nr III akt sprawy organu I instancji. Treść protokołów z posiedzeń komisji doradczej oraz komisji Starosty, a także korespondencji ze stronami dowodzi, że analizowano wnikliwie wszystkie zarzuty i wnioski poszczególnych uczestników scalenia.

Jak wynika z akt sprawy, zmiany wprowadzone do projektu scalenia po jego wyznaczeniu na gruncie i okazaniu uczestnikom scalenia, zostały wyznaczone na gruncie i okazane zainteresowanym uczestnikom (zwrotne potwierdzenia odbioru znajdują się w aktach sprawy).

Stosowne wnioski i oświadczenia uczestników scalenia oraz adnotacje geodety uprawnionego wpisywano lub dołączano do kart poszczególnych uczestników scalenia.

Dokumentację prac geodezyjnych wykonanych w ramach scalenia gruntów wsi S. zgłoszonych pod nr [...], opracowaną przez KBGiTR przekazywano Staroście etapami. Po weryfikacji z wynikiem pozytywnym przyjęto ją do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z nr: id [...] (operat techniczny z osnową pomiarową, pomiarem niezmienników oraz z aktualizacją danych EGiB), id [...] (operat ze scalenia gruntów oraz dokumentacja z rozgraniczenia), id [...] (zmiany do operatu). Akta sprawy organu I instancji przekazane organowi II instancji zawierają kopie elektroniczne wymienionej wyżej dokumentacji.

Przed wydaniem decyzji Starosta, na podstawie przepisu art. 10 § 1 K.p.a., zawiadomieniem z 9 września 2022 r., znak: GK-II.661.4.2011.GD, poinformował wszystkich uczestników scalenia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w postępowaniu materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia odnośnie do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań w terminie od 29 września do 7 października 2022 r. Na wszystkie zgłoszone uwagi Starosta udzielił stronom pisemnie odpowiedzi i wyjaśnień, w tym odwołującym H. D. i R. D. (pismo z 31 października 2022 r.).

Ostatecznie Starosta, mając na względzie art. 27 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, z którego wynika, że projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń, wydał 14 listopada 2022 r. decyzję orzekającą o zatwierdzeniu projektu scalenia.

Wymaga także wskazania przepis art. 20 tej ustawy, który stanowi, że stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów. W razie konieczności aktualizacji danych ewidencyjnych, m.in. granic działek ewidencyjnych oraz granic i oznaczeń użytków i konturów klasyfikacyjnych, wykonawca scalenia wykonywał prace z tego zakresu.

W zakresie sytuacji odwołujących się stron Wojewoda Małopolski ustalił:

Działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i nr [...] w sposób przedstawiony w operacie id [...], co zatwierdził Burmistrz Miasta B. decyzją z 27 sierpnia 1999 r. Aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z 9 września 1999 r. ustanowiono służebność gruntową przechodu, przejazdu i przegonu szlakiem drożnym o szerokości 4 m przez południowo-wschodni kraniec działki nr [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki [...], co ujawniono w księgach wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. Działka nr [...] podzieliła się na działki nr: [...] i [...] w sposób przedstawiony w operacie id [...] (decyzja Burmistrza Miasta B. z 3 lipca 2000 r.). Właściciele działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] pismem z 6 kwietnia 2011 r. wystąpili do Przewodniczącego Rady Miasta w B. z propozycją przekazania Gminie gruntów dotychczasowego szlaku drożnego będącego przedłużeniem działki drogowej (gminnej) nr [...] do ich działek, celem utworzenia w tym miejscu drogi gminnej. W odpowiedzi Gmina wskazała, że należy najpierw dokonać geodezyjnego wydzielenia gruntów pod taką drogę.

W karcie uczestnika scalenia nr [...] odnotowano, iż H. D. i R. D., mimo prawidłowego zawiadomienia na adres z ewidencji gruntów, nie zgłosili się 2 kwietnia 2015 r. na okazanie (na gruncie) projektu scalenia. Przebieg granic między działkami ewid. nr [...] i nr [...], a działkami ewid. nr [...] i nr [...] w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych ustalono na gruncie 10 kwietnia 2018 r., w trybie przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków - na podstawie zgodnych wskazań wszystkich właścicieli tych działek. Zatem granica, wzdłuż której istnieje przedmiotowa służebność gruntowa, została wówczas ustalona i pomierzona w obecności zainteresowanych stron. Z uwagi na ujawniony w trakcie prac scaleniowych spór dotyczący przebiegu granicy między działkami ewidencyjnymi nr [...] i nr [...], 18 stycznia 2020 r. upoważniony przez

Starostę geodeta uprawniony K. M. (upr. zaw. nr [...]) przeprowadził w ramach rozgraniczenia czynności ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr [...], nr [...] i nr [...].

12 października 2020 r. H. D. i R. D. wnieśli zastrzeżenia do okazanego projektu scalenia, dotyczące m.in. braku likwidacji służebności gruntowej na działce nr [...] i braku utworzenia drogi gminnej zgodnie z ich wnioskiem z 6 kwietnia 2011 r. skierowanym do Gminy. W okazanym projekcie scalenia projektowana droga gminna nr [...] (krótsza niż w obecnym projekcie scalenia) kończyła się na działce nr [...], a do działki nr [...] miała pozostać służebność gruntowa na działce nr [...]. 9 czerwca 2021 r. odbyło się - w celu rozpatrzenia opisanych wyżej zastrzeżeń - posiedzenie komisji doradczej, na którym przedstawiono także stanowisko wykonawcy scalenia z 19 lutego 2021 r. Ze sporządzonego wówczas protokołu wynika, iż komisja doradcza zaproponowała zmianę projektu scalenia, a mianowicie: aby w projekcie scalenia gruntów nie uwzględniać przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] i [...] ustalonego w toku rozgraniczenia, przeprowadzonego w dniu 18.01.2020 r. Granicę pomiędzy ww. działkami należy zaprojektować w ten sposób by zachować odległość 4 m pomiędzy tą granicą a południowo-wschodnim narożnikiem garażu położonego na działce nr [...]. Pas służebności gruntowej istniejącej na działce [...] należy przeznaczyć w projekcie scalenia na drogę, która będzie stanowić własność Gminy B., po zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów. Wydzielona w projekcie scalenia droga powinna zawierać plac umożliwiający zawrócenie pojazdem. Ze spisanego 11 czerwca 2021 r. w terenie przez geodetę projektanta scalenia protokołu w trakcie czynności przygotowawczych do wprowadzenia zmian komisyjnych wynika, że (odwołujący) R. D. wycofał się z ustaleń uzgodnionych na posiedzeniu komisji doradczej wnosząc o uwzględnienie w projekcie granicy z rozgraniczenia z 2020 r. Z kolei właściciele działki [...] zaakceptowali ustalenia komisji doradczej.

Mając na uwadze opinię komisji doradczej oraz informacje od wykonawcy scalenia i stanowiska właścicieli działek, 9 września 2021 r. komisja Starosty (powołana przez Starostę Zarządzeniem nr [...] z 31 maja 2021 r.) dokonała oględzin na działkach nr: [...], [...], [...] w obecności zainteresowanych stron po uprzednim ich zawiadomieniu. W protokole spisano dokonane na gruncie ustalenia oraz oświadczenia stron. 29 września 2021 r. komisja Starosty dokonała rozstrzygnięcia wszystkich złożonych przez odwołujących zastrzeżeń. Zastrzeżenia dotyczące dostępu do drogi publicznej zostały uznane za zasadne. Natomiast pozostałe zastrzeżenia odwołujących z 12 października 2020 r. uznano za niezasadne. 10 grudnia 2021 r. komisja Starosty, mając na uwadze informacje otrzymane od wykonawcy scalenia zawarte w piśmie z 23 listopada 2021 r., dotyczące sprzeciwu stron w trakcie próby wyznaczenia w dniu 15 listopada 2021 r. projektu drogi wraz z placem umożliwiającym zawracanie oraz prośbę o ponowne rozstrzygnięcie sprawy przez komisję, zmieniła dotychczasowe rozstrzygnięcie przedstawione w protokole z 29 września 2021 r. Komisja uznała wniesione zastrzeżenie odnośnie do drogi dojazdowej do działki nr [...] za zasadne. W tym zakresie postanowiła m.in., aby wydzielić projektowaną drogę nr [...] także w miejscu dotychczasowej służebności gruntowej na działce ewid. nr [...] o szerokości 4 m, tak aby podmurówka ogrodzenia na działce nr [...] znajdowała się poza granicami projektowanej drogi wewnętrznej. Odstąpiono od zaprojektowania na gruntach działek nr: [...], [...], [...] placu umożliwiającego zawrócenie pojazdem z uwagi na sprzeciw zainteresowanych uczestników scalenia.

Projekt scalenia po zmianach komisyjnych dotyczących działek nr: [...], [...], [...], [...] został wyznaczony w terenie i 17 stycznia 2022 r. okazany w obecności zainteresowanych stron (po uprzednim ich zawiadomieniu). W czynnościach tych odnośnie do działki nr [...] uczestniczył wyłącznie R. D.. Nieobecny był przedstawiciel Gminy B.. Obecni na gruncie właściciele działek nr [...] oraz nr [...] zaakceptowali projekt bez zastrzeżeń, natomiast R. D. oświadczył: "Nie zgadzam się na zaproponowany projekt przez wykonawcę", co potwierdzają złożone podpisy pod oświadczeniami. H.

D. i R. D. pismem z 28 lutego 2022 r. zostali poinformowani o przebiegu procedury rozpatrywania zastrzeżeń i sposobie ich rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, iż Starosta zrealizował obowiązki wynikające z przepisów art. 24 - 26 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Wskazać należy, za ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, że przydział działek nowo wydzielonych opiera się na uznaniu administracyjnym, w ramach którego organ wyważa interesy wszystkich uczestników scalenia dokonując wyboru najbardziej racjonalnego. Nawet naruszenie indywidualnego interesu uczestnika postępowania nie może podważać legalności decyzji scaleniowej, jeżeli została zachowana podstawowa zasada wydzielenia gruntów określona w art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Decyzja, o której mowa, mająca na celu korzystniejsze ukształtowanie warunków prowadzenia przez uczestników scalenia gospodarki rolnej, obejmuje zatem cały obszar scalenia gruntów regulując, w drodze swoistego kompromisu, sytuację wszystkich uczestników scalenia gruntów. Jest więc oczywiste, że nagromadzenie indywidualnych interesów, z natury różnych, powoduje, że ich pełna realizacja w takim postępowaniu nie jest możliwa. Gwarancję przeciwdziałania w omawianym postępowaniu pokrzywdzeniu poszczególnych uczestników stanowić mają przepisy regulujące zasady przydzielania gruntów, w szczególności przepisy art. 8 i art. 14 ww. ustawy oraz instytucja rady uczestników scalenia i komisji doradczej.

Przepisy art. 8 ust. 1-3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w brzmieniu obowiązującym w przedmiotowej sprawie, zostały zrealizowane. Z analizy akt sprawy (w tym karty uczestnika scalenia, Rejestru przed scaleniem po aktualizacji ewidencji) wynika, że przed scaleniem, mając przy tym na uwadze wyniki przeprowadzonego w ramach postępowania scaleniowego rozgraniczenia, odwołujący w jednostce rejestrowej [...] posiadali prawo własności (udział 1/1) do jednej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu ewid. S. , jednostka ewidencyjna Brzesko-obszar wiejski, użytek B, o powierzchni 0,1479 ha i wartości 22,19 pkt szacunkowych, posiadającej dostęp do drogi publicznej drogą służebną przez działkę ewid. nr [...] i nr [...]. Z rejestru szacunku porównawczego gruntów poddanych scaleniu (rejestr przed scaleniem przed zmianami) wynika, że przed ustaleniem granicy działka miała powierzchnię 0,14 ha i wartość 21,00 pkt. szacunkowych.

W nowym stanie wydzielono odwołującym w tym samym miejscu oraz kształcie jedną działkę proj. nr [...] o powierzchni 0,1479 ha i wartości 22,19 pkt szacunkowych (Rejestr po scaleniu gruntów) z bezpośrednim dostępem do drogi publicznej (działki gminnej nr proj. 913 o szerokości ok. 4 m) realizowanym dotychczasowym szlakiem drogowym, lecz o zmodyfikowanych nieznacznie granicach zewnętrznych. Nowoprojektowana droga nr [...] nie została zaprojektowana kosztem gruntów działki ewid. nr [...]. Przy projektowaniu drogi zostały uwzględnione stanowiska właścicieli przylegających działek, istniejące ogrodzenia oraz istniejący stan zagospodarowania okolicznych działek, w tym utwardzenie istniejącego szlaku drogowego.

Zatem różnica wartości szacunkowej gruntów, wyrażona w punktach szacunkowych określonych przez uczestników scalenia w drodze uchwały nr [...] z 6 listopada 2012 r. w tzw. zasadach szacunku, przed i po scaleniu dla tej jednostki rejestrowej wynosi 0,00 pkt szacunkowych. Obliczona odchyłka wartościowa, o której mowa w ww. art. 8 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, wynosi 0,00%, zatem nie ma obowiązku naliczenia w tym przypadku dopłaty pieniężnej. Wydzielony ekwiwalent spełnia jednocześnie kryteria powierzchniowe, o których mowa w ww. art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Z odwołania wynika, że skarżący nie kwestionują wydzielonego im ekwiwalentu w działce proj. nr [...]. Odwołanie dotyczy generalnie gruntów (przebiegu i szerokości nowo projektowanej drogi gminnej wewnętrznej o nr proj. 913) stanowiących przed i po scaleniu własność innych uczestników scalenia, z którymi dla strony odwołującej było związane jedynie przed scaleniem ograniczone prawo rzeczowe - służebność gruntowa przechodu, przejazdu i przegonu szlakiem drożnym 4 metry szerokim przez południowo-wschodni kraniec działki nr [...] (po podziale działka ewidencyjna nr [...] i nr [...]) na rzecz każdoczesnego właściciela działki [...] ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, które zgodnie z przepisem art. 19 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów zostało - na skutek wydzielenia przy działce odwołujących nowej drogi gminnej - zniesione zgodnie z załącznikiem nr [...] do zaskarżonej decyzji Starosty. Art. 19 stanowi, że jeżeli służebności gruntowe obciążające grunty objęte scaleniem lub wymianą utraciły dla nieruchomości władnącej wszelkie znaczenie, znosi się je bez odszkodowania.

Żądanie skarżących, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, dodatkowego okazania im przebiegu granic projektowanej działki gminnej nie znajduje podstawy prawnej w ustawie o scaleniu i wymianie gruntów, tym bardziej, że działka ta nie stanowi ich własności, a lokalizacja nowej drogi gminnej jest w dotychczasowym miejscu drogi służebnej.

Postawienie w 2017 r. (jak podają odwołujący) ogrodzenia na działce nr [...] przez jej właścicieli nie ma w ocenie tutejszego organu negatywnych konsekwencji dla projektu scalenia w zakresie dotyczącym odwołujących i nie stanowi przeszkody uniemożliwiającej swobodny dojazd do ich nieruchomości. Jego wybudowanie mogło mieć jednak wpływ na stan stosunków sąsiedzkich.

Projekt scalenia w ocenie organu odwoławczego jest zgodny z przepisami dotyczącymi dróg wewnętrznych oraz w sposób odpowiedni gwarantuje dojazd do działki odwołujących zabezpieczający w sposób dostateczny ich interesy.

Zarzut, iż projektowana droga nr [...] nie usprawni korzystania z nieruchomości sąsiednich, nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym, czego dowodzi m.in. porównanie dotychczasowego sposobu realizacji dostępu do drogi publicznej dla działki ewid. nr [...] i działek sąsiednich widocznego na mapie ewidencyjnej z uwzględnieniem zapisów ksiąg wieczystych odnośnie do ustanowionej służebności z zaprojektowanym sposobem realizacji niezakłóconego i bezpośredniego dostępu do drogi gminnej (objętej pracami budowlanymi w ramach zagospodarowania poscaleniowego) dla działki proj. nr [...] i działek sąsiednich na mapie z projektem scalenia. Formułowanie takich ocen przez odwołującą się stronę jest zatem bezpodstawne.

Ustawodawca wyodrębnił instytucje posiadania rzeczy i posiadania służebności. Przepis art. 352 § 1 Kodeksu cywilnego stanowi: kto faktycznie korzysta z cudzej nieruchomości w zakresie odpowiadającym treści służebności, jest posiadaczem służebności. Z kolei przepis art. 352 § 2 Kodeksu cywilnego stanowi, że do posiadania służebności stosuje się odpowiednio przepisy o posiadaniu rzeczy. Tym samym odrębną postacią posiadania jest "posiadanie służebności". Posiadanie służebności odróżnia się od posiadania rzeczy tym, że nie obejmuje władania rzeczą. Swoisty charakter posiadania służebności wyraża się tym, że osoba, która wykonuje służebność nie włada rzeczą w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz z niej korzysta w określonym zakresie. Inaczej ujmując posiadaczem służebności jest osoba, która "faktycznie korzysta z nieruchomości w zakresie odpowiadającym treści służebności". Reasumując właściciel nieruchomości władnącej nie jest stroną czynności ustalania przebiegu granic nieruchomości służebnej nie będących ich wspólną granicą.

Nie została w ocenie organu odwoławczego naruszona istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, która opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości.

Skarżący nie wykazali, że wystąpiły okoliczności wskazujący na naruszenie nakazu wyważenia interesów. Mając na uwadze przede wszystkim poprawę dostępności komunikacyjnej i parametrów technicznych dróg oraz stabilizację granic działek - w ocenie organu odwoławczego - warunki korzystania z nieruchomości odwołujących uległy widocznej poprawie w stosunku do stanu, jaki zaistniał po wybudowaniu autostrady i z całą pewnością ograniczone zostały negatywne dla skarżących skutki tej inwestycji.

Jeżeli chodzi o sieć zaprojektowanych dróg (w tym drogę projektową nr [...]), to realizuje ona cel przedmiotowego scalenia - zapewnienie każdej działce bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Co istotne, fakt, iż jakaś działka w wyniku scalenia ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, w sytuacji gdy wcześniej miała taki dostęp przez drogę służebną, nie jest wadą projektu tylko jego ewidentną zaletą. Geodeta projektant scalenia przy projektowaniu sieci dróg kierował się celami przedmiotowego scalenia, uwarunkowaniami projektowymi, złożonymi życzeniami, a także przeprowadzanymi konsultacjami z uczestnikami scalenia oraz przedstawicielami Gminy.

Mając na uwadze zarzuty odwołania dotyczące braku opublikowania wszystkich załączników do decyzji w miejscu do tego przewidzianym, organ odwoławczy w wyniku analizy zebranego materiału dowodowego ustalił, że decyzja została doręczona zgodnie z przepisami art. 28 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w tym została zamieszczona ze wszystkimi jej załącznikami w "Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa powiatowego" - w przedmiotowej sprawie w BIP na stronie podmiotowej Starostwa Powiatowego w B.. Dodatkowo, pismem z 27 stycznia 2023 r. tutejszy organ wystąpił do Starosty o wyjaśnienia m.in. odnośnie do celu dodatkowej publikacji decyzji z częścią załączników, tj. z nr 1, nr 7, nr 7.1 i nr 7.2 na stronie internetowej www.geodezja. powiatbrzeski.pl, w sytuacji jej prawidłowego zamieszczenia w BIP na stronie podmiotowej Starostwa Powiatowego w B.. Starosta w piśmie z 16 lutego 2023 r. poinformował m.in., iż część decyzji została dodatkowo opublikowana na stronie internetowej www.geodezia.powiatbrzeski.pl, aby zainteresowane podmioty, które przeglądają tę stronę powzięły także informację o fakcie wydania tego aktu administracyjnego i miały możliwość zapoznania się z treścią rozstrzygnięcia w sposób wskazany przez ustawodawcę. Zaznaczył również: W tej samej bowiem lokalizacji opublikowano odrębną Informację organu, że decyzja o zatwierdzeniu scalenia: "(...) 3)jest udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w B., 4) jest zlokalizowana wraz z aktami sprawy w Wydziale Geodezji i Kartografii, gdzie zainteresowane podmioty mogą zapoznać się z jej treścią.

Działania organu mające na celu dołożenie wszelkiej staranności w przekazaniu informacji o wydaniu decyzji tutejszy organ ocenił pozytywnie, podobnie jak np. dodatkowe wysyłanie pisemnych zawiadomień o terminie zebrania (za zwrotnym potwierdzeniem odbioru) uczestnikom scalenia mieszkających poza obszarem scalenia, na którym odczytano postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego.

Odnośnie do zarzutu braku korelacji załączników do decyzji z jej uzasadnieniem organ odwoławczy, po przeprowadzonej analizie, nie stwierdził żadnych nieprawidłowości. Niemniej jednak, mając na uwadze zarzuty dotyczące szerokości projektowanej drogi gminnej (jezdni) nr [...] wynoszącej 4 m, a także szerokości 3,5 m wskazanej w załączniku nr 7.1 "Zagospodarowanie poscaleniowe dla obrębu S. " do złącznika nr 7 "Terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów, wydzielonych w wyniku scalenia, przeprowadzonego na gruntach położonych w części wsi S., gmina B." do zaskarżonej decyzji Starosty, wystąpił pismem z 27 stycznia 2023 r. do Starosty o przedstawienie wyjaśnień w tym zakresie. W odpowiedzi Starosta przekazał wyjaśnienia wykonawcy scalenia (KBGiTR) z 15 lutego 2023 r., w których m.in. podniesiono, że: Działka [...] nie na całej długości posiada szerokość 4 metrów. Powstała ona z połączenia działki [...] (stan stary), która to działka przed scaleniem miała w najwęższym miejscu szerokość 3,80 m oraz z wydzielonego pasa 4 m zastępującego pas służebności na działce [...] (stary stan). Z uwagi na dotychczasowe zagospodarowanie działek [...] i [...] (stary stan) w projekcie scalenia nie było możliwości poszerzenia działki [...] (stary stan) do 4 m w całym jej przebiegu, natomiast w zakresie zlikwidowanej służebności zaprojektowano 4 m szerokości działki [...] na całej długości działki [...] (stary stan). Biorąc powyższe pod uwagę, wykonawca prac scaleniowych nie był w stanie zaplanować w ramach zagospodarowania poscaleniowego 4 m szerokości drogi na całym jej przebiegu. Zaznaczyć należy, że planowana droga o szerokości 3,5 w przebiegu zgodnym z likwidowaną służebnością w żadnym stopniu nie koliduje z funkcjonującą dotychczas służebnością i nie ogranicza możliwości przejazdu na szerokości mniejszej niż 4m (...) Planowana droga na działce [...] będzie drogą gminną wewnętrzną a nie drogą publiczną. Z kolei z pisma wykonawcy scalenia (KBGiTR) z 8 grudnia 2022 r. wynika, iż: wskazana w dokumencie pn. "Zagospodarowanie poscaleniowe dla obrębu S. " szerokość 3,5 m dotyczy samego pasa jezdni który będzie urządzony w ramach prac inwestycyjnych po scaleniu.".

Z uwagi na powyższe ustalenia wszystkie zarzuty odwołania uznano za niezasadne.

Reasumując rozważania przedstawione w niniejszej decyzji, organ II instancji zwraca uwagę na przepis art. 27 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, z którego wynika, że projekt scalenia może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Warunek ten - w przedmiotowej sprawie spełniony - oznacza jednocześnie, że zatwierdzenie projektu scalenia może nastąpić również wtedy, gdy niektórzy uczestnicy scalenia subiektywnie, czy nawet obiektywnie, nie uzyskali w wyniku scalenia optymalnego zaspokojenia swoich wniosków i zastrzeżeń (por. wyrok WSA w Kielcach z 7 października 2015 r. II SA/Ke 1079/14).

Mając dodatkowo na uwadze cel przedmiotowego scalenia, lokalne uwarunkowania projektowe, trwające ograniczenia od 2011 roku w rozporządzaniu nieruchomościami i konsekwencje z tym związane, brak innych odwołań i wieloletnie oczekiwania pozostałych 99% uczestników scalenia co do szybkiego i pozytywnego zakończenia postępowania trwającego już ponad 11 lat, należało decyzję Starosty utrzymać w mocy.

Jednakże organ odwoławczy nie podziela rozstrzygnięcia Starosty B. zawartego w punkcie IV.2 podpunkcie 6 zaskarżonej decyzji i należy je uchylić oraz umorzyć postępowanie scaleniowe w tym zakresie. Stanowi ono, że: scalenie gruntów uznaje się za zakończone w momencie, w którym niniejsza decyzja otrzyma przymiot prawomocności. Stanowisko to Wojewoda Małopolski szczegółowo uzasadnił, analizując pojęcie ostateczności i prawomocności decyzji administracyjnej.

Reasumując, mając na uwadze niezasadność zarzutów wniesionych przez odwołujących, należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie punktów: I, II, III, IV.1, IV.2 od podpunktu 1 do 5, V, VI, VII, VIII, IX. Organ odwoławczy uznał, że Starosta prowadząc przedmiotowe postępowanie dochował procedur wynikających z ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a także zapewnił uczestnikom scalenia możliwość aktywnego uczestnictwa w każdym z etapów postępowania scaleniowego. Okoliczności istotne dla niniejszego postępowania zostały dostatecznie wyjaśnione i udowodnione przez organ l instancji, zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 27 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a także posiada odpowiadające treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie, przedstawiające w sposób kompletny i zrozumiały tok rozumowania organu.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie H. D. i R. D., zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez błędną wykładnię i pominięcie zasady optymalizacji struktury obszarowej gospodarstw rolnych, co w konsekwencji doprowadziło do zaprojektowania drogi wewnętrznej, stanowiącej nową działkę nr [...], w sposób który uniemożliwia, a co najmniej znacząco utrudnia wjazd do znajdujących się przy niej nieruchomości, w tym do nieruchomości skarżących;

b) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez błędne zastosowanie i uznanie za racjonalne utworzenie drogi dojazdowej (działka nr [...]) w sposób, który uniemożliwia prawidłowe korzystanie z nieruchomości do niej przylegających;

c) art. 17 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez utworzenie nowej działki nr [...], mającej stanowić drogę dojazdową do nieruchomości m.in. Skarżących, bez uwzględnienia potrzeb nieruchomości, do których droga ta ma prowadzić.

2) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i przeprowadzenia jego wszechstronnej oceny, w wyniku czego organ nie uwzględnił uwag skarżących składanych w toku postępowania co do braku możliwości prawidłowego korzystania z nowo utworzonej działki nr [...] przez skarżących;

b) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i przeprowadzenia jego wszechstronnej oceny, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony poprzez wydanie decyzji kształtującej w sposób niekorzystny jej interesy;

c) art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie przez organ zasady zaufania obywatela do Państwa i zaniechanie uwzględnienia zasady proporcjonalności i równego traktowania, poprzez utworzenie działki nr [...] z przeznaczeniem pod drogę, z której korzystanie pozostaje utrudnione; d) art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie przez organ zasady zaufania obywatela do Państwa i zaniechanie uwzględnienia zasady proporcjonalności i równego traktowania, poprzez ustalenie przebiegu działki drogowej nr [...] w sposób uwzględniający interesy jednego uczestnika - właściciela działki nr [...], z pominięciem istotnych interesów pozostałych uczestników.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dołączonej do skargi dokumentacji fotograficznej - dla wykazania faktycznego przebiegu nowo powstałej drogi nr [...] oraz faktu uwzględnienia przez organ interesów jedynie jednego uczestnika.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że postawienie w 2017 r. (jak podają Skarżący) ogrodzenia na działce nr [...] przez jej właścicieli nie ma negatywnych konsekwencji dla projektu scalenia w zakresie dotyczącym skarżących i nie stanowi przeszkody uniemożliwiającej swobodny dojazd do ich nieruchomości. Jego wybudowanie mogło mieć jednak wpływ na stan stosunków sąsiedzkich. Podkreślono, że projekt scalenia jest zgodny z przepisami dotyczącymi dróg wewnętrznych oraz w sposób odpowiedni gwarantuje dojazd do działki skarżących zabezpieczający w sposób dostateczny ich interesy.

Jeżeli chodzi o dołączoną do skargi dokumentację fotograficzną, to przedstawia ona sytuację na gruncie, która wynika ze zgromadzonego wcześniej materiału dowodowego i jest znana geodecie projektantowi scalenia, komisji rozpatrującej zastrzeżenia do projektu scalenia, organowi I instancji oraz Wojewodzie Małopolskiemu, dlatego nie wnosi nic nowego do sprawy, zatem wnioskowane przez Skarżących dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu jest niezasadne.

Wymaga wskazania, iż Skarżący wypowiadają się negatywnie w złożonej skardze także w imieniu innych uczestników scalenia (właścicieli gruntów sąsiednich) nie legitymując się do tego żadnym umocowaniem. Skarżący uszczegóławiając wcześniejsze zarzuty odwołania wskazali, iż dostęp do drogi, "który wynika z projektu scalenia będzie powodował szereg niedogodności, przede wszystkim w okresie zimowym, w którym posadowione ogrodzenia i zalegający śnieg znacząco utrudniają przejazd Wskazać należy, iż dodatkową korzyścią dla stron będzie, gdy droga ta zostanie objęta odśnieżaniem przez Gminę. Dotychczas prace związane z odśnieżaniem gruntów prywatnych wykorzystywanych do komunikacji wewnętrznej spoczywały na ich właścicielach.

Odnosząc się do zarzutu konieczności zawiadamiania o czynnościach ustalenia przebiegu granic działek do celów aktualizacji ewidencji gruntów i budynków podmiotów (Skarżących) nie będących właścicielami nieruchomości, których granice podlegają ustaleniu – Wojewoda wyjaśnił, iż nie znajduje on uzasadnienia w aktualnych przepisach prawa z zakresu geodezji i kartografii.

Skarżący zarzucają Staroście, iż "nie otrzymali wezwania do stawienia się na gruncie" na czynności w dniu 2 kwietnia 2015 r., co nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. W aktach organu I instancji (Tom V, karty 10-13) znajduje się kopia zwrotnego potwierdzenia odbioru z adnotacją: Potwierdzam własnoręcznym podpisem odbiór przesyłki/kwoty przekazu: 17.03.2015 H. D. wraz z podpisem oraz zwrot awizowanej przesyłki kierowanej do R. D. z adnotacją: 25.03.2015 nie podjęto w terminie.

Na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2023 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi, a dodatkowo wskazał, że proponował aby droga gminna miała szerokość poprzednich parametrów czy 4 metry, gdyż działka gminy ma tylko 3,5 metra, przy czym dotyczy to tego fragmentu drogi, który jeszcze przed scaleniem stanowił działkę gminną.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola sądowa zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do przebiegu działki gminnej nr [...] (nowy numer) – skarżący domagali się, by działka ta, zapewniająca dojazd do ich działki nr [...] (nowy numer) przebiegała dokładnie w tym samym miejscu, w którym wcześniej przebiegała służebność drogi koniecznej przez działkę nr [...] (stary numer). Tymczasem w trakcie procesu scalania – jak twierdzą skarżący w 2017 roku – właściciel nieruchomości służebnej naruszył wspomnianą służebność, stawiając na jej terenie ogrodzenie, a nowo wydzielona działka gminna nr [...], mająca być drogą wewnętrzną, została przesunięta w ten sposób, aby ogrodzenie to mogło pozostać.

Już w tym miejscu trzeba wskazać, że nie ma istotnego znaczenia jak "daleko" na teren służebności weszło wspomniane ogrodzenie, a zwłaszcza, czy nastąpiło to "w środku szlaku służebności" (jak twierdzą skarżący), czy też nie (jak twierdzi organ).

Poza sporem pozostaje, że nowa działka nr [...] w części bezpośrednio przylegającej do działki skarżących nie pokrywa się z istniejącym wcześniej szlakiem służebnym po starej działce nr [...], jednak ma również szerokość 4 metry, tak jak wspomniana służebność przed jej likwidacją.

Istotne jest również, że właściciel działki [...] (stary numer), której część została przekazana gminie pod działkę 913 wyraził zgodę na taki przebieg nowej drogi. Zatem nie mogą zostać uznane za uzasadnione zarzuty skarżących, że "Organ wyraźnie wyniósł interes właściciela działki nr [...] nad interes pozostałych Uczestników, nie tylko skarżących, ale chociażby właściciela działki nr [...], która na skutek postępowania scaleniowego została uszczuplona pod budowę drogi, w sytuacji gdy pierwotną wolą uczestników było jej wyznaczenie po ustalonym szlaku służebności, gdyż tylko takie rozwiązanie nie spowodowałoby uszczerbku dla któregokolwiek z pozostałych Uczestników, skoro działka nr [...] była już obciążona służebnością gruntową". Zgodnie z rzymską paremią "volenti non fit iniuria" (chcącemu nie dzieje się krzywda) Sąd nie widzi w tej sprawie podstaw do doszukiwania się naruszenia interesu osób, które zaakceptowały nową konfigurację działek.

Oceny natomiast wymaga wskazywane wielokrotnie – zarówno podczas postępowania scaleniowego, jak i przed Sądem – naruszenie interesów skarżących. Ich sytuacja, zarzuty i argumenty zostały bardzo szczegółowo i skrupulatnie przeanalizowane zarówno w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jak i w decyzji Wojewody Małopolskiego (str. 7 – 13 zaskarżonej decyzji). Również w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji przez Starostę Brzeskiego wszystkie wnioski i stanowiska skarżących były rozpoznawane z należytą uwagą, choć nie zawsze mogły zostać uwzględnione. W skardze do WSA ani na rozprawie nie podniesiono żadnych nowych okoliczności, a Sąd w pełni podziela stanowisko organów obu instancji.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów trzeba stwierdzić, że nie sposób się z nimi zgodzić. Zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i te obejmujące naruszenie przepisów postępowania opierają się na twierdzeniu, że po scaleniu sytuacja skarżących uległa pogorszeniu, a nowo wydzielona działka nr [...] (mająca stanowić drogę gminną wewnętrzną) nie zapewnia prawidłowego dostępu do ich nieruchomości. Zdaniem skarżących droga w nowym jej przebiegu "uniemożliwia, a co najmniej znacząco utrudnia wjazd do znajdujących się przy niej nieruchomości, w tym do nieruchomości skarżących", "uniemożliwia prawidłowe korzystanie z nieruchomości do niej przylegających". Wskazują też na "brak możliwości prawidłowego korzystania z nowo utworzonej działki nr [...] przez skarżących", "utworzenie działki nr [...] z przeznaczeniem pod drogę, z której korzystanie pozostaje utrudnione". Wreszcie, podnosząc zarzut naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady proporcjonalności i równego traktowania kwestionują "ustalenie przebiegu działki drogowej nr [...] w sposób uwzględniający interesy jednego uczestnika - właściciela działki nr [...], z pominięciem istotnych interesów pozostałych uczestników" – przy czym ten ostatni zarzut został już omówiony we wcześniejszej części uzasadnienia.

Zarzuty te nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Skarżący podnoszą wprawdzie, że "dostęp do drogi publicznej (...), który wynika z projektu scalenia będzie powodował szereg niedogodności, przede wszystkim w okresie zimowym, w którym posadowione ogrodzenia i zalegający śnieg znacząco utrudniają przejazd" (str. 6 skargi). Jak jednak słusznie zauważa Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę – to gmina jako organ zarządzający drogą będzie zobligowana do jej odśnieżania w okresie zimowym, podczas gdy podczas korzystania ze służebności drogowej skarżący musieli odśnieżać szlak służebny we własnym zakresie. Z kolei ogrodzenie pozostaje częścią działki nr [...], a działka drogowa należąca do gminy ma szerokość 4 m (tyle samo co wcześniejsza służebność), zatem nie sposób ustalić w jaki sposób ogrodzenie to miałoby zakłócać skarżącym dostęp do ich działki. Inne niedogodności i utrudnienia w dostępie do drogi publicznej nie zostały przez skarżących skonkretyzowane.

Dalej skarżący zarzucając, że "Organ nie przeprowadził również wystarczającego postępowania dowodowego, pomijając całkowicie (...) treść prawa służebności drogi koniecznej, czy stan gruntu z daty wszczęcia postępowania". Kwestia znaczenia służebności drogowej w postępowaniu scaleniowym została bardzo szczegółowo i wyczerpująco omówiona na str. 11 zaskarżonej decyzji i nie ma potrzeby dalszego analizowania tej kwestii.

Wbrew stanowisku skarżących, którzy chcieliby, by nowa droga przebiegała dokładnie tam, gdzie wcześniejsza służebność drogowa – trzeba się zgodzić z Wojewodą, że dostęp do drogi publicznej przez gminną drogę wewnętrzną jest obiektywnie korzystniejszy.

Trzeba też w całej rozciągłości podzielić stanowisko zawarte na str. 11 – 12 zaskarżonej decyzji, że nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy zarzuty odnośnie do preferowania rozwiązań proponowanych przez właściciela działki proj. nr [...]. Organ I instancji kilkakrotnie podejmował próby znalezienia optymalnego rozwiązania satysfakcjonującego wszystkie strony. Fakt, że nie uwzględniono części propozycji składanych przez skarżących co do przebiegu nowo projektowanych granic działek sąsiednich nie jest wystarczający do uznania, że w tym zakresie naruszył prawo. Ustalony przebieg granic nie pogorszył bowiem ani warunków korzystania z nieruchomości skarżących, ani też dostępu do budynków. Warianty proponowane przez skarżących były analizowane przez projektanta scalenia, komisję doradczą (w obecności zainteresowanych uczestników scalenia) oraz organ scaleniowy, jednakże z przyczyn obiektywnych nie wszystkie propozycje mogły zostać uwzględnione.

Trzeba dodatkowo zauważyć, że skarżący nie wyrazili zgody na wariant, w którym mieliby "oddać" część swojej działki celem zapewnienia zatoki do zawracania pojazdów.

W tym miejscu należy odnieść się do wniosków dowodowych zawartych w skardze: dokumentacji fotograficznej oraz projektu drogi zaproponowanego przez uczestnika. Zdjęcia (k. 7-8) zostały wykonane w zimie i nie posiadają żadnych opisów, w związku z czym Sąd nie był w stanie ustalić co konkretnie przedstawiają i dlaczego miałyby dowodzić zasadności skargi. Z kolei "projekt drogi zaproponowany przez uczestnika" (k. 9) jest kserokopią odręcznego rysunku, dowód ten jest całkowicie nieczytelny. Wprawdzie można odczytać zapisane odręcznie słowa "róg krawężnika", "podmurówka ogrodzenia", "granicznik" oraz zaznaczone niewielkie kwadraty oznaczone "war 1" – "war 5", jednak brak choćby orientacyjnego oznaczenia kierunków świata czy też granic działek. Dowód ten również okazał się całkowicie nieprzydatny dla rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do podniesionego na rozprawie zarzutu zbyt małej szerokości fragmentu drogi, który jeszcze przed scaleniem stanowił działkę gminną trzeba przypomnieć, że kwestia ta została omówiona w zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego. Na stronie 13 decyzji wyjaśniono – w oparciu o wyjaśnienia wykonawcy scalenia przesłane przez organ I instancji – że "Z uwagi na dotychczasowe zagospodarowanie działek [...] i [...] (stary stan) w projekcie scalenia nie było możliwości poszerzenia działki [...] (stary stan) do 4 m w całym jej przebiegu, natomiast w zakresie zlikwidowanej służebności zaprojektowano 4 m szerokości działki [...] na całej długości działki [...] (stary stan). Biorąc powyższe pod uwagę, wykonawca prac scaleniowych nie był w stanie zaplanować w ramach zagospodarowania poscaleniowego 4 m szerokości drogi na całym jej przebiegu. Zaznaczyć należy, że planowana droga o szerokości 3,5 w przebiegu zgodnym z likwidowaną służebnością w żadnym stopniu nie koliduje z funkcjonującą dotychczas służebnością i nie ogranicza możliwości przejazdu na szerokości mniejszej niż 4 m (...) Planowana droga na działce [...] będzie drogą gminną wewnętrzną a nie drogą publiczną".

Jak wynika z powyższego szerokość działki stanowiącej już przed scaleniem drogę gminną (działka nr [...] – po scaleniu północna część działki nr [...]) nie zmieniła się, natomiast z powodu już wcześniej istniejącego zagospodarowania działek sąsiednich nie było możliwości jej poszerzenia. W tym zakresie sytuacja skarżący nie uległa zmianie na skutek scalenia, a podniesiony zarzut należy uznać za bezzasadny.

Jako prawidłowy należy również ocenić ten fragment rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, w której organ II instancji uchylił punkt IV.2 podpunkt 6 decyzji Starosty B. o treści: "scalenie gruntów uznaje się za zakończone w momencie, w którym niniejsza decyzja otrzyma przymiot prawomocności". Słusznie Wojewoda Małopolski stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do wprowadzania takiej regulacji, a decyzja organu scaleniowego nie może wprowadzać innych terminów rozliczeń niż te, które wynikają wprost z przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Nie będąc związanym zarzutami skargi, Sąd zbadał również z urzędu prawidłowość całej procedury scaleniowej i nie stwierdził w tym zakresie żadnych uchybień. Organ I instancji nie tylko wykonał wszystkie wymagane przepisami prawa obowiązki, ale również podejmował dodatkowo liczne próby znalezienia takich rozwiązań, które będą w stanie usatysfakcjonować wszystkich uczestników scalenia – co jednak okazało się niemożliwe.

W tych okolicznościach zaskarżoną decyzję należało uznać za prawidłową, a skargę jako bezzasadną oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.