Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 421/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1 oraz art. 5b w zw. z Ip. 1.1. załącznika nr 3, art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust. 4ab w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3, art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z Ip. 1.1 oraz Ip. 2.11 załącznika nr 3 w zw. z 4 pkt 6a
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 oraz 77 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1778/19 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 czerwca 2019 r. nr BP.501.671.2019.1284.WA7.4324 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji"), wyrokiem z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1778/19, oddalił skargę A. B. (zwanego dalej "skarżącym") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (zwanego dalej "GITD") z 19 czerwca 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 25 marca 2019 r. nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust, 4b tej ustawy. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwana dalej "k.p.a."), art. 4 pkt 11 i 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 58 ze zm.; zwanej dalej "u.t.d.") oraz Ip. 1.1. i 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, zaaprobował ustalenia dokonane w toku postępowania administracyjnego, że 11 grudnia 2018 r. na terenie Portu Lotniczego Okęcie (Terminal Odloty) w Warszawie miała miejsce kontrola drogowa samochodu osobowego marki [...] o nr rej. [...], którym kierował skarżący. Podczas kontroli ustalono, że kierowca przewoził pasażera na trasie: Port Lotniczy Okęcie ul. Żwirki i Wigury 1 (terminal Odloty) na Dworzec Centralny w Warszawie), realizując odpłatny kurs zamówiony za pomocą aplikacji Taxify. Jednocześnie kierujący nie okazał do kontroli zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji na przewóz osób wydanych na jego rzecz. Pojazd, którym wykonywał zamówiony przejazd nie był oznakowany jako taksówka, nie był wyposażony w kasę fiskalną, ani urządzenie spełniające rolę taksometru. W związku z powyższym stwierdzono wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji tj. lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Nadto stwierdzono, że kierowca wykonywał usługę przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, tj. lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d.

Z tych wszystkich względów WSA na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej zwanej "p.p.s.a.") oddalił skargę.

II

Skargę kasacyjną wniósł skarżący zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.:

I. naruszenie prawa materialnego w postaci:

1) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1 oraz art. 5b u.t.d. w zw. z Ip. 1.1. załącznika nr 3 do ww. ustawy, polegające na wymierzeniu skarżącemu kary w wysokości 12 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji w której czynności podejmowane przez skarżącego kasacyjnie nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym (głównie ze względu na to, że czynności skarżącego kasacyjnie nie nosiły znamion wykonywania działalności gospodarczej);

2) niewłaściwego zastosowania art, 4 pkt 11 oraz art. 18 ust. 4ab u.t.d. w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ww. ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez skarżącego kasacyjnie wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie Taxify, świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy;

3) niewłaściwego zastosowania art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. w zw. z Ip. 1.1 oraz Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy, w zw. z 4 pkt 6a u.t.d. poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącego;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do decyzji GITD z 19 czerwca 2019 r. przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w kontekście niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności:

a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej;

b) braku zweryfikowania przez organ czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;

c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność;

d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;

e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer. Jednocześnie wskazuję, że ww. naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA pominął podczas rozpoznawania sprawy podniesione wyżej okoliczności, zaś gdyby okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogło być odmienne;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez GITD przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności:

a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej;

b) braku zweryfikowania przez organ czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;

c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność;

d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;

e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz skarżącego, a więc przewóz miał charakter odpłatny, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer.

Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, podtrzymując argumentację dotychczas prezentowaną w sprawie.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Kontroli instancyjnej poddany został wyrok Sądu pierwszej instancji, w którym Sąd kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uznał dokonane przez organ ustalenia faktyczne za prawidłowe i przyjął je za podstawę wyrokowania, a oddalając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Przed odniesieniem się do zarzutów przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej. Wobec tego uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym niezbędne jest wykazanie, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ na wynik sprawy należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie orzeczeniem. Przy czym nie wystarczy odwołać się do ustawowego sformułowania z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną jest obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że sposób, w jaki skonstruowano oraz uzasadniono zarzut naruszenia przepisów postępowania w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej nie daje podstaw do uznania, że skarżący kasacyjnie skutecznie podważył stan faktyczny, który przyjęty został przez WSA – jako prawidłowo ustalony przez organ – za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie. Podniesione w tej sprawie zarzuty procesowe wskazują jedynie na istniejące – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – uchybienia, ale nie spełniają wymogu niezbędnego dla uwzględnienia tych zarzutów, tj. wykazania istotnego wpływu tych naruszeń na wynik sprawy.

Za pozbawiony podstaw uznać należało zarzut opisany w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, a wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten może być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). W rozpoznawanej sprawie nie wystąpił żaden z tych przypadków. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie prawem przewidziane elementy, zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z dokonanymi w sprawie ustaleniami faktycznymi i oceną materiału dowodowego, zaaprobowanymi przez Sąd pierwszej instancji nie oznacza, że doszło do naruszenia przepisu określającego wymogi formalne uzasadnienia. Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., II GSK 2671/16 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.t.d., krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju (...), przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Warunki podjęcia i wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób określa przepis art. 5b ust. 1 u.t.d., według którego podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką – wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.

Z niezakwestionowanych skutecznie ustaleń faktycznych wynika, że 11 grudnia 2018 r. na terenie Portu Lotniczego Okęcie (Terminal Odloty) w Warszawie, zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki [...] o nr rej. [...], którym kierował skarżący. W chwili zatrzymania do kontroli kierowca odpłatnie przewoził pasażera z ul. Żwirki i Wigury 1 (terminal Odloty) na Dworzec Centralny w Warszawie, pojazdem przeznaczonym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Przejazd został zamówiony za pomocą aplikacji Taxify, a za wykonanie usługi pasażer miał uiścić opłatę – opłata nie została pobrana. W trakcie czynności kontrolnych kierowca okazał do kontroli m.in. prawo jazdy oraz dowód rejestracyjny pojazdu. Natomiast nie okazał licencji na wykonywanie transportu drogowego osób ani zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Kontrola została udokumentowana protokołem.

Należy zaznaczyć, że nieprowadzenie zarejestrowanej, legalnej działalności gospodarczej nie wyłącza odpowiedzialności podmiotu faktycznie wykonującego przewóz za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji. Podmiot wykonujący transport to również ten, kto faktycznie podejmuje czynności z zakresu transportu drogowego, chociaż nie dopełnił warunków do legalnego wykonywania działalności gospodarczej (por. wyroki NSA z: 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 670/08, 4 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 166/09; dostępne w CBOSA). Jak podkreśla się w orzecznictwie, wykonywanie transportu drogowego podlegającego sankcji traktowane być musi jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 701/17; dostępny w CBOSA).

Co istotne, rodzaj i właściwość czynności podejmowanych przez skarżącego w ramach skontrolowanego przewozu, odpowiadały wykonywaniu przewozu drogowego osób. Działalność strony miała bowiem zorganizowany charakter (środek transportu umożliwiający świadczenie usługi przewozu osób), wykorzystano aplikację Taxify służącą do kojarzenia klientów z przewoźnikiem i tym samym zamawiania usługi przewozu (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-434/15), a świadczona usługa miała charakter zarobkowy.

Należy stwierdzić, że zamówienie usługi przewozu przy wykorzystaniu aplikacji, która kojarząc usługobiorcę z usługodawcą oraz informując o przewidywanej cenie za usługę, determinuje także sposób oraz termin zapłaty za jej wykonanie, w żadnym stopniu nie stoi na przeszkodzie uznaniu ujawnionej w toku kontroli drogowej działalności strony za wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.t.d. Nie ma też znaczenia w jaki sposób (pośrednio), następowała zapłata wynagrodzenia skarżącemu, gdyż jest to tylko sposób uregulowania przepływów pieniężnych, który nie niweczy odpłatnego i zorganizowanego świadczenia usług przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z 25 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 331/20; dostępny w CBOSA).

Tym samym, nie sposób jest również twierdzić, że zamówienie usługi przewozu przy wykorzystaniu aplikacji Taxify sprzeciwiało się temu, aby przypisać stronie naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d.

Dlatego też zarzut naruszenia, przez niewłaściwe zastosowanie, art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. w zw. z lp.1.1 oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy jest całkowicie chybiony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265, ze zm.), zasądzając od skarżącego na rzecz organu 2 700 zł tytułem wynagrodzenie za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dla pełnomocnika, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji.