Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2185/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9, art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Piaseczno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 226/23 w sprawie ze skargi Ł. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 13 lutego 2019 r. nr 96/V/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 226/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – uwzględniając skargę Ł. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 13 lutego 2019 r., nr 96/V/2019, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "MPZP" – stwierdził nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały obejmującej teren 3MR w zakresie braku określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla działki o nr ewid. [...] obręb [...].

Sąd I instancji wskazał na stanowisko skarżącego (właściciela ww. działki nr [...]), że brak wyznaczenia w MPZP nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenu zabudowy zagrodowej oznaczonej symbolem 3MR, gdzie znajduje się jego działka, uniemożliwia skarżącemu realizację procesu budowlanego na terenie, który jest przeznaczony wprost do zabudowy zagrodowej.

Sąd wskazał też na stanowisko organu, że wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenie oznaczonym na rysunku MPZP symbolem 3MR, poza granicą dz. nr ewid. [...] nie oznacza braku wyznaczenia tej linii w ogóle. Intencją organu było uchwalenie MPZP, który ogranicza zabudowę doliny rzeki Jeziorki, stanowiącej ważny korytarz ekologiczny w strukturze przestrzennej Gminy (tj. na terenie działki skarżącego).

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać skarżącemu, a nie organowi. Na skutek zawartej w MPZP regulacji w istocie wyłączono prawo do zabudowy działki będącej własnością skarżącego położonej na terenie oznaczonym symbolem 3MR. W części tekstowej MPZP choć dopuszczono zabudowę zagrodową na terenach 3MR, jednak uwarunkowano to zgodnością z liniami zabudowy (nieprzekraczalną linią zabudowy). Natomiast w części graficznej MPZP linii tych nie wyznaczono na nieruchomości skarżącego. W efekcie więc MPZP zakazuje całkowicie zabudowy na całym obszarze 3MR w granicach działki skarżącego. Zdaniem Sądu, Rada Gminy przekroczyła zakres przysługującego jej władztwa planistycznego i uczyniła to w sposób zupełnie dowolny i nieuzasadniony. Z jednej strony MPZP przewiduje dla dz. nr [...] przeznaczenie pod "zabudowę zagrodową", z drugiej zaś – uniemożliwia realizację takiej zabudowy z racji braku oznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w części graficznej MPZP. Dokonując powyższej oceny Sąd I instancji uwzględnił treść szeregu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", tj. art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 1 ust. 2, i stwierdził, że uprawnienie planistyczne gminy, zwane w doktrynie "władztwem planistycznym", nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami MPZP będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Ponadto Sąd I instancji uwzględnił istotę prawa własności, która wynika z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1. Wskazał, że prawo własności nie jest absolutne, ale podlega ograniczeniom tylko w ściśle określony sposób.

Następnie Sąd, powołując się na treść § 1 pkt 1 i 2, § 3 ust.1 pkt 3, § 5 pkt 6, § 7 pkt 3 i § 37 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 MPZP, ocenił, że w niniejszej sprawie występuje wyraźna sprzeczność między częścią tekstową MPZP, która z jednej strony przewiduje możliwość zabudowy działki skarżącego (teren oznaczony jako "zabudowa zagrodowa"), a częścią graficzną MPZP, która de facto nie zawiera elementów koniecznych do wykonania tych ustaleń (tj. nie zawiera określonych nieprzekraczalnych linii zabudowy na działce skarżącego). W związku z tym, w ocenie Sądu, na skutek zawartej w MPZP regulacji w istocie wyłączono prawo do zabudowy działki skarżącego, wprowadzając "ukryty" zakaz zabudowy. W części tekstowej MPZP dopuszczono zabudowę zagrodową na terenie 3MR, jednak uwarunkowano to zgodnością z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, których to linii nie wyznaczono na nieruchomości skarżącego. W efekcie więc MPZP zakazuje całkowicie zabudowy na całym obszarze 3MR w granicach działki skarżącego. Zdaniem Sądu, część tekstowa MPZP odczytywana wspólnie z częścią graficzną, na obszarze działki skarżącego w zakresie objętym symbole 3MR, narusza art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 5, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Doszło bowiem do wprowadzenia, aktem prawa miejscowego, regulacji, która w sposób nieuzasadniony i zupełnie dowolny ogranicza skarżącemu prawo do zabudowy. Faktycznym efektem analizowanego MPZP jest to, że z jednej strony ustalono na terenie 3MR możliwość zabudowy zagrodowej z drugiej zaś strony wprowadzono de facto zakaz takiej zabudowy, poprzez brak określenia na działce nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Przy tej ocenie Sąd uwzględnił jak należy rozumieć pojęcie "linii zabudowy" – decyduje o granicy, do której zabudowa może sięgać i z pojęcia tego nie można w istocie wyprowadzać dodatkowych ograniczeń dla zabudowy; jak i ma na celu ochronę danego terenu przed zabudową, np. uwagi na odległość od jezdni (istotną dla bezpieczeństwa ruchu drogowego).

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Sądu, organ planistyczny określając nieprzekraczalną linie zabudowy niejako "w środku" obszaru 3MR (por. załącznik graficzny do MPZP), z pominięciem działki skarżącego – naruszył prawo.

Zdaniem Sądu, Rada Gminy przekroczyła zakres przysługującego jej władztwa planistycznego i uczyniła to w sposób dowolny. Kwestionowane ustalenia MPZP odnoszące się do działki skarżącego (w tym w części graficznej poprzez brak wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy) naruszają jego interes prawny z uwagi na naruszenie obowiązujących przepisów prawa, jak też dowolność w działaniu Gminy. W toku postępowania sądowego nie przedstawiono też żadnej argumentacji na poparcie zasadności wprowadzonego zaskarżoną uchwałą istotnego ograniczenia prawa własności skarżącego. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że ograniczenie prawa własności względem działki skarżącego zostało dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego, gdyż nastąpiło to bez racjonalnego uzasadnienia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, które (w świetle zaprezentowanych wyżej rozważań, w tym poglądów sądów administracyjnych) w sytuacji odebrania danemu podmiotowi uprawnień jakie wiązały się z dotychczasową możliwością zagospodarowania posiadanego prawa własności (ograniczeniem chronionego konstytucyjnie prawa własności) jest bezwzględnie wymagane. Ograniczenie prawa własności wymaga przedstawienia właścicielowi nieruchomości przyczyn tego ograniczenia. Organ jest w związku z tym obowiązany do szczegółowego rozważenia interesu prywatnego jednostki (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2016 r., II OSK 2593/14). Zasadne zatem było wykazanie, że stawiany przez Gminę cel (tj. ograniczenie zabudowę doliny rzeki Jeziorki) wymagał wprowadzenia de facto zakazu zabudowy. Organ wprowadzając ograniczenia w zakresie prawa własności nieruchomości, o których przeznaczeniu decyduje obowiązany jest do szczegółowego rozważenia interesu prywatnego jednostki i nie może poprzestać tylko na stwierdzeniu, że taki jest kierunek rozwoju gminy. Organ wskazał przy tym na dokumenty przyjęte przez Gminę (tj. Strategię Zrównoważonego Rozwoju Miasta i Gminy Piaseczno do roku 2030, Program ochrony środowiska dla Miasta i Gminy Piaseczno na lata 2018-2021 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2022-2025 oraz Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Piaseczno). W odpowiedzi na skargę organ wskazał również, że zgodnie z obowiązującym w czasie sporządzania skarżonego MPZP i obecnie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Piaseczno (uchwała nr 1589/LII/2014 Rady Miejskiej w Piasecznie z 29 października 2014 r.) – określającym politykę przestrzenną gminy, dz. nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem R – tereny pozostałych użytków rolnych. Zatem w Studium nie wyznaczono terenów przewidzianych pod lokalizacje zabudowy zagrodowej, a założeniem Studium było wprowadzenie dopuszczenia takiej zabudowy we wszystkich terenach pozostałych użytków rolnych oznaczonych symbolem R, przy zdefiniowaniu w Studium pojęcia dopuszczenia: "Zgodnie z ustaleniami w/w studium przyjmuje się, że ustalenia o charakterze postulatywnym (np.: sformułowania: prognozuje się, dopuszcza się, czy zaleca się) nie stanowią treści wiążącej, ale winny być przedmiotem szczegółowej analizy w trakcie formułowania ustaleń w planach miejscowych, ich pominięcie nie stanowi naruszenia warunku zgodności ustaleń planu miejscowego ze Studium." Zatem możliwość wprowadzenia jednoznacznych postanowień gwarantujących prawo do zabudowy zagrodowej na terenach oznaczonych symbolem R, Studium zagwarantowało na etapie formułowania ustaleń w planach miejscowych, po dokonaniu szczegółowej analizy. W ocenie organu, taką analizę przeprowadzono przy realizacji MPZP i określono miejsca, gdzie można zrealizować zabudowę zagrodową poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy. W tym kontekście zupełnie niezrozumiałe jest, w ocenie Sądu, oznaczenie działki skarżącego na terenie 3MR (teren zabudowy zagrodowej) skoro w Studium działka ta znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem R – tereny pozostałych użytków rolnych. W konsekwencji Sąd uznał, że MPZP w omówionej części został podjęty z przekroczeniem podstawowej zasady planowania przestrzennego gminy wynikającej z regulacji u.p.z.p. nazwanej "władztwem planistycznym". W ocenie Sądu, organ nie dostrzega, że choć "formalnie" dopuścił zabudowę zagrodową na obszarze działki skarżącego objętej symbolem 3MR, to w ostatecznym rozrachunku jednak zabudowę tą całkowicie wykluczył – gdyż nie wyznaczył wymaganych przez u.p.z.p. nieprzekraczalnych linii zabudowy.

Podsumowując, zdaniem Sądu, postanowienia tekstowe MPZP odnoszące się do działki skarżącego znajdującej się na terenie 3MR (teren zabudowy zagrodowej) odczytywane wraz z załącznikiem graficznym skutkują wprowadzeniem nieuzasadnionego i nieproporcjonalnie restrykcyjnego zakazu zabudowy na obszarze nieruchomości skarżącego, w zakresie w jakim działki zostały objęte symbolem 3MR. Sąd wskazał, że za nadużycie władztwa planistycznego uznaje się nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która to ingerencja nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1132/14). Inaczej rzecz ujmując, w aspekcie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego okolicznością istotną jest, czy doszło do należytego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych (skarżącego). Dla procesu ważenia interesów indywidualnych i zbiorowych istotne znaczenie mają w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które wskazują na wartości, które winny być uwzględniane w wykonywaniu władztwa planistycznego. Są to w szczególności: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), jak i prawo własności (pkt 7). Dodatkowo należy wskazać, że ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w sposób, w który nieruchomość dotychczas nie była wykorzystywana, lecz potencjalnie mogła być wykorzystywana zgodnie ze swoim przeznaczeniem, w tym przeznaczeniem przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego, godzi w prawo własności. Sama bowiem możliwość właściciela wykorzystywania rzeczy w określony sposób jest jego prawem podmiotowym wywodzącym się z istoty prawa własności (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 8 marca 2021 r., I ACa 237/20). Gmina zapewne dostrzegając istotne naruszenie własności skarżącego wskazała w odpowiedzi na skargę na możliwość zastosowania w sprawie art. 36 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, jeśli w związku z uchwaleniem MPZP lub jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty może żądać od gminy odszkodowania, albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Jednocześnie na rozprawie przed Sądem I instancji, pełnomocnik Gminy nie zadeklarował formalnej gotowości organu w zakresie realizacji tego prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Rada Miejska w Piasecznie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegające na uznaniu, iż w niniejszym przypadku zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności części graficznej zaskarżonej uchwały obejmującej teren 3MR w zakresie braku określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla działki o nr ewid. [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji trafnie ocenił, że w istocie zaskarżona uchwała w odniesieniu do terenu o symbolu 3MR zawiera "ukryty" zakaz zabudowy z uwagi na sposób ustalenia w związku z § 9 pkt 1 planu miejscowego na rysunku planu miejscowego "nieprzekraczalnej linii zabudowy". Z rysunku planu miejscowego w zestawieniu z jego częścią tekstową wynika, że pomimo iż teren o symbolu 3MR w całości został określony jako teren zabudowy zagrodowej, w tym w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, jednak z uwagi na ustaloną na rysunku planu linię zabudowy, możliwość zabudowy tej jednostki planistycznej została wyłącznie ograniczona do niewielkiego fragmentu tego terenu, tj. istniejącej już zabudowy zagrodowej. Ma zatem rację Sąd I instancji, że taka treść planu miejscowego może wprowadzać w błąd co do faktycznego i prawnego przeznaczenia nieruchomości znajdujących się na terenie o symbolu 3MR, ponieważ z treści § 37 planu miejscowego wynika, że jest to w całości teren zabudowy zagrodowej, gdzie: 1) ustala się realizację zabudowy zagrodowej, 2) dopuszcza się przeznaczenie części pomieszczeń na cele usług agroturystyki, 3) zachowuje się istniejącą zabudowę z prawem do remontu, 4) dopuszcza się lokalizację parterowych garaży. Ponadto w odniesieniu do tego terenu plan określa konkretne wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. 1) wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki, 2) wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy na działce, 3) wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy na działce, 4) maksymalne wysokości, 5) geometrię dachów. Plan określa też zasady podziału i scalania działek. W związku z taką treścią planu miejscowego skarżący z uwagi na ustaloną linię zabudowy, na swojej nieruchomości –pomimo zaliczenia jej w całości do terenu zabudowy zagrodowej – nie może podjąć działalności inwestycyjnej w sytuacji gdy w planie miejscowym brak jest sformułowanego zakazu zabudowy nieruchomości skarżącego.

W tym miejscu należy wskazać, że ustalenie linii zabudowy nie ma na celu wprowadzenia na danym terenie zakazu zabudowy, lecz jest podyktowane innymi względami, tj. ładem przestrzennym i kwestiami bezpieczeństwa – określone oddalenie zabudowy od drogi publicznej. Jeżeli intencją organu planistycznego było uchwalenie planu miejscowego, który ogranicza zabudowę doliny rzeki Jeziorki, stanowiącej ważny korytarz ekologiczny w strukturze przestrzennej Gminy (tj. na terenie działki skarżącego), to organ zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. obowiązkowo powinien określić szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w jego użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Z tego przepisu wynika, co ma także swoje normatywne podstawy w konstytucyjnych zasadach ochrony prawa własności, że organ planistyczny ma obowiązek wyraźnego sformułowania w planie miejscowym zakazu zabudowy. Ustalenia planu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., powinny być zredagowane w sposób jasny i niebudzący wątpliwości semantycznych, zważywszy w szczególności na swoistość miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 11 października 2023 r., II OSK 1284/22). Przeznaczenie terenu w planie miejscowym musi być jednoznaczne i precyzyjne, gdyż nie może budzić wątpliwości sposób jego zagospodarowania. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje bowiem sposób wykonywania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie obowiązywania danego planu miejscowego. Uchwalenie planu miejscowego wywołuje doniosłe skutki dla właściciela nieruchomości. Poza tym postanowienia planu należy interpretować jako nakazy, a nie – zakazy; poza tym zgodnie z ogólnymi regułami wykładni prawa obowiązujących zakazów nie można domniemywać, lecz powinny one wprost wynikać z postanowień planu miejscowego.

A zatem w obowiązującym systemie prawnym dotyczącym ochrony prawa własności nie do zaakceptowania jest zasłanianie się treścią art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który dotyczy takich obligatoryjnych elementów planu miejscowego jak: zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, i w związku z treścią tego przepisu wprowadzanie w istocie "ukrytego" zakazu zabudowy. Treść art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie wyłącza bowiem zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., na którego podstawie w planie miejscowym wymagane jest wyraźne sformułowanie zakazu zabudowy, a nie poprzez ustalenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu. W tym zakresie organ planistyczny nie może zasłaniać się tzw. "władztwem planistycznym", ponieważ działania organu planistycznego mogą być podejmowane tylko na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Na odmienną ocenę nie pozwala wskazana w podstawie skargi kasacyjnej treść art. 1 ust. 2 u.p.z.p., Przepis ten ma charakter ogólny i jedynie postuluje konieczność uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego różnych wartości, w tym prawa własności. Odnośnie zaś prawa własności Sąd I instancji trafnie wyłożył istotę tego prawa, która wynika z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, uwzględniając także przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1. Oczywiście prawo własności nie jest absolutne, ale podlega ograniczeniom tylko w ściśle określony sposób – jak zasadnie wskazał Sąd I instancji. W tych warunkach istniały w okolicznościach niniejszej sprawy podstawy do stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządza planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.