Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1806/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1652/19 w sprawie ze skargi P.D. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 17 czerwca 2019 r. znak: MDO.051.520.2018(1) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 13 listopada 2019 r. sygn. VII SA/Wa 1652/19 oddalił skargę P.D. ("skarżący", "strona") na postanowienie Ministra Zdrowia z 17 czerwca 2019 r. znak: MDO.051.520.2018(1) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania dziecka B.D. obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

W ocenie Sądu wojewódzkiego organy prawidłowo podjęły działania zmierzające do wykonania obowiązku poddania dziecka szczepieniom, nakładając na skarżącego grzywnę w odpowiedniej wysokości. WSA w Warszawie wskazał, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2018 r., poz. 151 ze zm.), dalej "ustawa". Sąd uznał, że obowiązek jest wykonalny i wymagalny, zachowana została właściwość organów, a wysokość nałożonej grzywny nie jest wygórowana. WSA w Warszawie stwierdził, że PPIS w [...] był uprawniony do działań zmierzających do wykonania obowiązku poddania szczepieniu ochronnemu, w tym skierowania upomnienia, a następnie wystawienia tytułu wykonawczego. Nie doszło zatem do uchybienia art. 119 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej: "u.p.e.a."). Uznano, że wysokość grzywny nie jest wygórowana, ponadto wybrano środek egzekucyjny najmniej uciążliwy dla zobowiązanego w przypadku egzekucji świadczeń niepieniężnych.

Skargę kasacyjną złożył P.D., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni:

1. art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 753) dalej: "rozporządzenie" poprzez bezpodstawne przyjęcie, że powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych spoza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie, że w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny oraz mimo niemożności wykluczenia przez lekarza przeciwskazań do szczepień;

2. art. 17 ust. 1 ustawy w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11 i 12 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, że w przypadku dziecka skarżącego, które ukończyło 2 rok życia, upłynął termin wykonania obowiązku szczepienia w sytuacji, gdy zgodnie z tymi przepisami termin wykonania tego obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 15 roku życia (gruźlica), 6 roku życia (Haemophilus influenzae typu B) lub 19 roku życia (wirusowe zapalenie wątroby typu B, błonica, tężec, krztusiec, poliomyelitis);

3. art. 17 ust. 1 i 2 ustawy poprzez błędną wykładnię i wyrażenie poglądu, że obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania dziecka szczepieniu w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką interpretację, co doprowadziło do uznania, że egzekucja jest dopuszczalna, a obowiązek wykonalny (pomimo niewykonania badania kwalifikacyjnego);

4. art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (nieprzewidzianym w przepisie powszechnie obowiązującym), przy braku stworzenia systemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu;

5. art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 29 § 1 u.p.e.a.), polegającego na zaniechaniu badania dopuszczalności egzekucji i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania).

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi wojewódzkiemu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także dopuszczenie dowodów z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów (wyników badań laboratoryjnych szczepionki Infanrix Hexa oraz wyników badań brytyjskich naukowców dotyczących aluminium w tkankach mózgowych).

Ponadto wniesiono o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1, ust. 10 pkt 1 i 2 oraz ust. 11 ustawy z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1-3 oraz art. 68 ust. 1-3 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, ewentualnie zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości UE o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wniesiono przy tym o zawieszenie niniejszego postępowania sądowego do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny lub Trybunał Sprawiedliwości UE.

W uzasadnieniu podkreślono, że komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego (GIS) stanowi akt prawa wewnętrznego i data podana w tym komunikacie nie stanowi o wymagalności obowiązku wykonania szczepienia ochronnego.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259.) dalej "p.p.s.a.", NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu NSA przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Przedmiotem kontroli WSA w Warszawie była legalność postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Z kolei zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Zobowiązanemu przysługuje prawo równoległego zgłoszenia zarzutów oraz wniesienia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia (art. 122 § 3 u.p.e.a.) Alternatywne ujęcie ww. środków prawnych prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku, a określonych w art. 33 u.p.e.a. (vide wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2140/17, wyrok NSA z 10 stycznia 2023 r. sygn. II OSK 730/20). W zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest zatem dopuszczalne powołanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a.,

Zobowiązany w postępowaniu egzekucyjnym ma zatem prawo wniesienia zarzutów, stosownie do art. 33-35 u.p.e.a., gdzie kwestionuje możliwość prowadzenia egzekucji, ale jednocześnie jest uprawniony do zaskarżenia postanowienia o nałożeniu grzywny. Odnośnie zarzutów to zastosowanie znajdują przepisy u.p.e.a. w brzmieniu właściwym na dzień wydania kwestionowanego postanowienia, tj. 17 czerwca 2019 r., czyli sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2019 r., poz. 2070, która weszła w życie 30 lipca 2020 r. Stosownie do art. 33 § 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogły być enumeratywnie wymienione w pkt 1-10 przyczyny, w tym nieistnienie obowiązku (pkt 1), brak wymagalności obowiązku (pkt 2), niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5), brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia (pkt 7), zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (pkt 8), czy prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny (pkt 9). Zgodnie z art. 34 § 5 u.p.e..a na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie.

Wykluczenie możliwości zgłoszenia zarzutów wymienionych w art. 33 § 1 u.p.e.a. w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny, gdyż środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinny zostać oparte na zasadzie wyłączności (vide wyroki NSA z: 30 maja 2022 r., II OSK 3310/19, 28 stycznia 2020 r., II OSK 715/18, 17 października 2017 r., II OSK 2394/16) - powoduje, że zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie ze skargi na postanowienie o nałożeniu grzywny są bezprzedmiotowe.

Skarżący kasacyjnie bowiem zarzuca brak podstawy prawnej obowiązku, który podlega egzekucji, zatem kwestionuje istnienie samego obowiązku oraz jego nałożenie (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Dalej podnosi brak wymagalności nałożonego obowiązku z uwagi na nieupłynięcie terminu przewidzianego w rozporządzeniu na dokonanie szczepienia ( art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Zarzuca także niewykonalność obowiązku z uwagi na brak badania kwalifikacyjnego, które powinno poprzedzać szczepienie (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.), a także brak właściwości organu (art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a.). W konsekwencji zarzuca niedopuszczalność egzekucji nałożonego obowiązku. Rodzaj podniesionych argumentów prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie kwestionuje postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny za pomocą środków właściwych dla postępowania w przedmiocie zarzutów. Takie działanie jest błędne, stąd sformułowane tak zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadne bowiem nie dotyczą przedmiotu sprawy.

Przy czym należy podkreślić, że skarżący kasacyjnie skorzystał zarówno z możliwości złożenia zarzutów, jak i wniósł zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. Okoliczności, wymienione w art. 33 § 1 pkt 1, 2, 5 i 9 u.p.e.a. były przedmiotem zarzutów podniesionych przez skarżącego w toku postępowania egzekucyjnego. W tym zakresie toczyło się odrębne postępowanie przed organami, a następnie postępowanie sądowe, w którym zbadano legalność postanowienia Ministra Zdrowia w sprawie zgłoszonych zarzutów.

Natomiast w niniejszej sprawie badaniu podlega jedynie legalność wydania postanowienia o nałożeniu grzywny, w tym wystąpienie przesłanek do jej nałożenia (wynikających m.in. z art. 119 u.p.e.a., wymieniającego przypadki, w których nakłada się grzywnę) oraz sposobu ustalenia jej wysokości (art. 121 u.p.e.a. ) – por. wyrok NSA z 11 maja 2021 r., II OSK 2328/18. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów w tym zakresie. Nie podniesiono zarzutów odnośnie dopuszczalności i prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w określonej wysokości. Argumenty prawne i faktyczne koncentrują się jedynie na obowiązku szczepienia, jego istnieniu i podstawie prawnej.

NSA nie znalazł także podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym określonym w skardze kasacyjnej, albowiem nie dotyczy niniejszej sprawy, zakwestionowano w nim sam obowiązek szczepienia (a nie legalność decyzji o nałożeniu grzywny). Nie znaleziono też podstaw do wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości UE o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, albowiem TSUE zajmuje się wyłącznie wykładnią aktów prawa unijnego, natomiast Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest formalnie częścią unijnego porządku prawnego. UE nie przystąpiła do tej Konwencji.

NSA nie uznał również za zasadne dopuszczenie dowodu ze wskazanych w skardze kasacyjnej wyników badań laboratoryjnych, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., ponieważ wykraczają one poza zakres przedmiotowy sprawy.

Mając na uwadze powyższe, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.