Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 767/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 28 ust 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 lutego 2024 r., znak WI-I.7840.5.128.2023.EU w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 kwietnia 2022 r. Nr 214/6740.2/2022, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351) oraz na podstawie art. 104 kpa Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno- budowlany i udzielił M. S. – B. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowie i rozbudowie istniejącego tarasu ze schodami zewnętrznymi na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K..

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zakresie objętym niniejszą decyzją. Projektowana inwestycja znajduje się na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "D. i" w K., zatwierdzonego uchwałą Nr XXX/362/11 Rady Miasta K. z dnia 9 listopada 2011 r., na obszarze oznaczonym w graficznym załączniku do planu, jako: 3MNU- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno - budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska.

Projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno - budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projektant dołączył do projektu zagospodarowania działki oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie

z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projektant dołączył do projektu architektoniczno - budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno - budowlany jest wykonany przez

osoby uprawnione. Obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości składające się z działek nr: [...], obr. [...].

Organ wskazał nadto, że w trakcie postępowania K. G. (syn właścicielki nieruchomości nr [...] obr. [...] P. będącej w obszarze oddziaływania obiektu) zwrócił się z prośbą o przesłanie projektu przebudowy budynku. W zw.

z powyższym wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr.bud. stronami w postępowaniu

w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. K. G. nie przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a brak stosownego pełnomocnictwa uniemożliwił organowi administracji architektoniczno-budowlanej udostępnienie akt sprawy.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł L. G..

Decyzją z dnia 13 września 2022 r., znak: WI-I.7840.5.79.2022.EU Wojewoda Małopolski uchylił ww. decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji

w całości.

Wyrokiem z dnia z 13 lipca 2023 r. sygn. akt: II SA/Kr 1331/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję Wojewody Małopolskiego.

Decyzją z dnia 29 lutego 2024 r. znak: WI-I.7840.5.128.2023.EU, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy ustalił, że organ I instancji przymiot strony przyznał inwestorowi i właścicielowi dz.ew.nr [...] (teren zajęty pod inwestycję) oraz właścicielowi działki, będącej w obszarze oddziaływania inwestycji (dz.ew. nr [...]). Właścicielem dz.ew.nr [...] była K. G.. Przesyłka adresowana do K. G. została podjęta 13 kwietnia 2022 r. W dniu 20 kwietnia 2022 r. K. G. wystąpił do organu o przesłanie skanów projektu. Dnia 21 kwietnia 2022 r. pracownik organu wskazał wnoszącemu na konieczność przedłożenia pełnomocnictwa do reprezentowania K. G. w tym postępowaniu, a dnia 22 kwietnia 2022 r. organ I instancji, nie posiadając wiedzy o śmierci strony, wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki i projektu architektonicznobudowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Przesyłka zawierająca ww. decyzję, adresowana do K. G. została zwrócona przez operatora z adnotacją "Zwrot nie podjęto w terminie". W dniu wydania decyzji na dziennik podawczy Urzędu Miasta K. wpłynęło pismo K. G. informujące o śmierci K. G.. Fakt śmierci ww. strony potwierdza, pozyskany na potrzeby postępowania odwoławczego, skrócony odpis aktu zgonu nr [...] Następnie 26 kwietnia 2022 r. organ I instancji wystąpił do K. G. o wskazanie czy jest następcą prawnym po zmarłej K. G.. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 18 maja 2022 r. K. G. wskazał, że postępowanie spadkowe po zmarłej K. G. nie zostało przeprowadzone. W tym stanie rzeczy, organ I instancji, przyjmując dziedziczenie ustawowe, jako następców prawnych uznał dzieci zmarłej strony postępowania, tj. B. G., K. G., L. G.. Do ww. osób została skierowana decyzja z 22 kwietnia 2022 r.

Odnosząc się do kwestii ustalonego kręgu stron organ odwoławczy podał, że jeżeli wezwanie spadkobierców jest możliwe, nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Wezwanie spadkobierców jest zaś możliwe wtedy, gdy spadkobiercy są znani oraz znane są ich adresy. Brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony. Nadto wykonując zalecenia wyroku WSA w Krakowie Wojewoda Małopolski na podstawie oświadczenia L. G. z dnia 21 grudnia 2023 r ustalił, że jedynymi następcami prawnymi zmarłej K. G. są dzieci zmarłej: L. G., B. G., K. G.. Prawidłowość ww. oświadczenia została potwierdzona oświadczeniami wszystkich spadkobierców. W świetle zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, organ zapewnił stronom niniejszego postępowania odwoławczego czynny udział wszystkim stronom tego postępowania.

Z uwagi na podnoszoną w odwołaniu kwestię przystąpienia przez inwestora do robót budowlanych, Wojewoda Małopolski wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki o przeprowadzenie, w ramach sprawowanego nadzoru budowlanego, kontroli na dz.ew.nr [...] obr. [...]. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 1 września 2022 r. Inwestor przedłożył do wglądu decyzję o pozwoleniu na budowę nr 214/6740.2/2022 z 22 kwietnia 2022 r.

z pieczęcią ostateczności z dnia 14 lipca 2022 r. oraz projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany opieczętowany przez Wydział Architektury i Urbanistyki UMK oraz projekt techniczny. Stwierdzono, iż roboty budowlane zostały zakończone - w zakresie przedłożonej dokumentacji - czyli rozbudowy tarasu, powstania ogrodu zimowego oraz przebudowy wewnątrz budynku. Przeprowadzone roboty zostały zrealizowane zgodnie z przedłożoną dokumentacją techniczną.

Pismem z 12 stycznia 2024 r. Wojewoda Małopolski wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień, celem doprowadzenia PZT i PAB ww. zamierzenia inwestycyjnego do zgodności z przepisami ustawy Prawo budowlane, rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 11 września 2020 r., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dnia 25 stycznia 2024 r. przedłożono uzupełniony projekt budowlanych (uzupełniono 3 egzemplarze). Wszystkie uzupełnienia wprowadzone zostały przez projektanta, tj. B. B.-B. i zostały opatrzone datą ich sporządzenia oraz podpisem. Wobec powyższego organ odwoławczy nie znalazł okoliczności stanowiących o naruszeniu przepisu art. 35 ust. 1, art. 32 ust. 4 Pr.bud. Organ ustalił, że:

I. inwestor spełnia warunki szczególne wynikające z art. 4 Pr.bud. stanowiącego

o prawie zabudowy nieruchomości, pod warunkiem wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W aktach organu I instancji zalega oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmujące dz.ew.nr [...] ;

II. PZT oraz PAB są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka inwestycyjna objęta jest zapisami uchwały Nr XXX/362/11 Rady Miasta K. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "D. i" z dnia 9 listopada 2011 r. i leży w terenach oznaczonych symbolem 3MNU – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej

z usługami. Przedstawione rozwiązania potwierdzają zgodność inwestycji

z ustaleniami m.p.z.p. W ustaleniach szczegółowych zasad zabudowy

i zagospodarowania terenu wskazano m.in.:

- podstawowe przeznaczenie terenów: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza z zielenią towarzyszącą – warunek spełniony: przedmiotem inwestycji objęty jest budynek mieszkalny jednorodzinny w zakresie rozbudowy istniejącego tarasu wraz z przeszklonym wykuszem i schodami prowadzącymi na teren zielony. Całość stanowi rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowę i rozbudowę istniejącego tarasu ze schodami zewnętrznymi;

- wskaźnik dopuszczalnej powierzchni zainwestowania nie może przekroczyć 40% - warunek spełniony: projektowana powierzchnia zainwestowania wynosi 40%, czyli 144 m2 (powierzchnia działki 360 m2; powierzchnia zainwestowana: budynek: 79,07m2, utwardzenia (dojścia, dojazdy) 64,93 m2 ;

- wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego nie może być niższy niż 60% - warunek spełniony: projektowane 60% terenu biologicznie czynnego, czyli 216 m2;

- wysokość budynków nie może przekraczać 11 m – warunek spełniony: projektowana wysokość części rozbudowanej wynosi ok. 4,10 m;

III teren inwestycji nie znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej i nie jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków i nie podlega ochronie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

IV przedmiotowa działka nie leży w granicach terenu górniczego oraz szkód górniczych;

V projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.).

Działka objęta inwestycją leży w terenach zabudowy jednorodzinnej i ma szerokość mniejszą niż 16 m (szerokość dz.ew.nr [...] wynosi 11,48 m).

- § 8 budynek należy do grupy budynków niskich (N),

- § 12 ust. 4 pkt 1: ogród zimowy zaprojektowano w odległości 2,5 m od granicy działki sąsiedniej, tj. dz.ew.nr [...] (przepis, dla działki o szerokości mniejszej niż 16 m, dopuszcza nie mniej niż 1,5 m). Ponadto ściana od granicy dz.ew.nr [...] jest w formie szyby, nieprzeziernej, nieotwieralnej i nie zapewniającej widoku i o odporności ogniowej E30.

- § 12 ust. 6 pkt 1: warunek spełniony: odległość części rozbudowanej tarasu od granicy dz.ew.nr [...] wynosi 1,5 m (przepis dopuszcza nie mniej niż 1,5 m),

- § 28-29: warunek spełniony: wody opadowe z dachu odprowadzane na nieutwardzony teren działki inwestora,

- § 68 ust. 1: warunek spełniony: szerokość użytkowa biegu i spocznika wynosi 1,02 m (przepis dopuszcza nie mniej niż 0,8 m), a wysokość stopni 0,167 m (przepis dopuszcza maksymalnie 0,19 m);

- § 69 ust. 3: warunek spełniony: liczba stopni w jednym biegu schodów zewnętrznych wynosi 10 (przepis dopuszcza nie więcej niż 10),

- § 13, 60: warunek spełniony: część rozbudowywana nie będzie wpływać na naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku sąsiednim, jak również nie wpłynie na zmianę nasłonecznienia pokoi w sąsiednim budynku mieszkalnym,

- § 212-216: dla założeń budynek niski, ZLIV, przyjęta klasa odporności pożarowej budynku: "D" i klasa odporności ogniowej elementów budynku – konstrukcja główna nośna – R30,

- § 271-273: warunek spełniony: na działkach sąsiednich istniejąca zabudowa mieszkalna jednorodzinna wykonana z materiałów nierozprzestrzeniających ognia,

- § 324: warunek spełniony: część rozbudowywana nie będzie stanowić źródła hałasu. Projekt nie zakłada montażu urządzeń emitujących hałas,

VI projekt zagospodarowania działki opracowany na mapie przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej 24 stycznia 2021 r. Mapa spełnia warunki wynikające z Prawa geodezyjnego i kartograficznego z dnia 17 maja 1989 r. (t.j. Dz.U.2023.1752 ze zm.);

VII PZT oraz PAB są zgodny z wymaganiami ochrony środowiska.

Przedmiotowe przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów

z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) i nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

VIII działka posiada klasy bonitacyjne gleby: B i nie jest wymagane uzyskanie decyzji o wyłączeniu gruntu zajmowanego na cele inwestycyjne z produkcji rolnej, o której mowa w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

(tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 2409 ze zm.);

IX PZT oraz PAB są kompletne. Do projektu dołączone zostały zaświadczenia potwierdzające wpis projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualne na dzień sporządzania projektu i wprowadzanych uzupełnień;

X projektant posiada uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności oraz jest wpisany na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, co zostało potwierdzone zaświadczeniem wydanym przez tę izbę: projekt opracowany przez B. B.-B., posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej,

XI PZT i PAB spełniają wymagania rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia

11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego

(t.j. Dz.U. z 2022 r, poz. 1679 ze zm.), w szczególności projekt jest kompletny, opracowany został w czytelnej grafice. Projekt składa się z części opisowej

i rysunkowej PZT i PAB oraz załączników.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że kwestia następców prawnych po zmarłej K. G. została ostatecznie wyjaśniona w toku postępowania. Organ administracji architektoniczno-budowlanej przy ustalaniu kręgu stron postępowania o pozwolenie na budowę bazował na prowadzonej przez Prezydenta Miasta Krakowa ewidencji gruntów. Według danych zawartych w tej ewidencji, właścicielem dz.ew.nr [...] była K. G.. Wobec niezgłoszenia właściwemu organowi zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, czyniony przez skarżącego zarzut przyznania przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym osobie zmarłej (o czym organ nie posiadał wiedzy) i podjęcie próby doręczenia tej osobie decyzji, należy uznać za bezzasadny. Ponadto osoba, której przedstawiciel Poczty Polskiej doręczył przesyłkę adresowaną na osobę zmarłą, a z takim przypadkiem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, zobowiązana była do bezzwłocznego poinformowania o tym fakcie w pierwszej kolejności listonosza, a następnie organ administracji publicznej.

Odnosząc się do pisma K. G. z 27 lutego 2024 r. organ odwoławczy wskazał, że nie może przychylić się do wniosku dot. rozbiórki części budynku objętej niniejszym postępowaniem administracyjnym. W kwestii odległości części rozbudowanej od granicy działki sąsiedniej, w uzasadnieniu niniejszej decyzji wykazano na zgodność realizacji inwestycji z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Organ wyjaśnił nadto, że ochrona wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy żaden przepis prawa nie uniemożliwia zabudowy działki podmiotu skarżącego. Ponadto orzekając w sprawie pozwolenia na budowę związany jest z treścią art. 35 ust. 4 Pr. bud.

Na powyższą decyzję L. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 8 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania

jego uczestników do władzy publicznej,

- art. 9 k.p.a. poprzez wprowadzenie skarżącego w błąd co do stanu faktycznego

i prawnego, a następnie sankcjonowanie działań strony pozostającej w usprawiedliwionym przekonaniu o zgodności z prawem podejmowanych przez nią działań opartych na zaświadczeniu organu administracji;

- art. 7 k.p.a., art 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez niewystarczające ustalenie okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy;

- w § 12.1, § 271-273 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

- art. 5 kodeksu cywilnego przez naruszenie zasad współżycia społecznego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W tak zakreślonych ramach skarga okazała się niezasadna.

Przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja Wojewody Małopolskiego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego dla przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowy i rozbudowy istniejącego tarasu ze schodami zewnętrznymi na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K..

Podstawę materialnoprawną decyzji w sprawie pozwolenia na budowę kształtują w pierwszej kolejności przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: P.b.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: a) (uchylona), b) (uchylona), c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, d) (uchylona); 3a) dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru; 4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 P.b. w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Z kolei, zgodnie z art. 35 ust. 4 P.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A zatem, w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że spełnione zostały wskazane wyżej wymagania, w tym inwestycja wydana została z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich (vide: art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.), organ zobowiązany jest wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. W taki sposób może być zapewniona realizacja zasady wynikającej z art. 4 P.b., który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości, jeżeli wykaże prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Niezależnie od przywołanych przepisów Prawa budowlanego organy administracji wiążą przepisy proceduralne, z których wynika min. obowiązek zebrania materiału dowodowego, który pozwoli ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.). Organ zobowiązany jest ocenić przy tym na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ustalenia podjęte przez organ powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której należy wyczerpująco poinformować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się wydając decyzję. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Podstawę prawną w niniejszej sprawie kształtuje ponadto prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1331/22. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie".

Przedmiotowym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 września 2022 r., którą orzeczono o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 214/6740.2/2022 z 22 kwietnia 2022 r. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno – budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, dla zamierzenia budowlanego pn.: "Przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowa i rozbudowa istniejącego tarasu ze schodami zewnętrznymi, działka nr [...] obr. [...] P. , przy ul. [...] w K." i umorzeniu postępowania w sprawie. W przywołanym wyroku Sąd stwierdził, że ówcześnie zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego była nieprawidłowa, ponieważ organ II instancji rozpatrzył odwołanie pochodzące od podmiotu, którego status jako strony postępowania nie został prawidłowo zweryfikowany przez organ I instancji i w tym stanie sprawy wydał decyzję o daleko idących skutkach. Tymczasem decyzja organu I instancji o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia 22 kwietnia 2022 r. zakończyła postępowanie administracyjne i została wydana do doręczenia. Z uwagi na śmierć K. G. doręczenie nie powiodło się, wiec organ niejako "otwiera" postępowanie, ustala spadkobierców i następnie doręcza im decyzję. Sąd wskazał: "Można zgodzić się z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, że organ może samodzielnie ustalić następców prawnych, ale może to mieć miejsce w sytuacji, gdy na dany moment ich krąg nie budzi wątpliwości. Tymczasem w odpowiedzi na pismo organu, w którym zwraca się on o wskazanie następców prawnych Pan K. G. wyjaśnił, że nie jest ustalony krąg i nie jest w stanie podać wszystkich następców prawnych (pismo z 18 maja 2022 r.). W tym stanie faktycznym organ sam przystąpił do ustalania kręgu spadkobierców przyjmując dziedziczenie ustawowe, choć na tamtą chwilę nie wiedział, czy był testament czy nie oraz nie odebrał od wszystkich potencjalnych spadkobierców oświadczeń, że są jedynymi znanymi spadkobiercami. Ten stan rzeczy bezkrytycznie zaakceptował organ II instancji, podczas gdy w ocenie Sądu powinien był zweryfikować ustalenia organu I instancji, w szczególności zaś legitymację wnoszącego odwołanie. Nie dokonał tego, wyciągając przy tym z nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego daleko idące skutki prawne, które pozostają w sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, w szczególności z zasadą, o której mowa w art. 8 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem "organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania". Inwestor mógł przyjąć, że decyzja jest ostateczna, zważywszy, że odwołanie Pana L. G. wpłynęło 15 lipca 2022 r., to jest już po nadaniu klauzuli ostateczności i jakkolwiek sama klauzula nie ma mocy prawnej (decyzja rzeczywiście musi być ostateczna w administracyjnym toku instancji), to z całokształtu okoliczności wynika, że strona działała w zaufaniu do władzy publicznej. Uchybienia, których dopuściły się organy administracji w zakresie nieprawidłowości przy ustalaniu kręgu stron postępowania nie mogą skutkować działaniami mogącymi wprowadzać w błąd, a to nadaniem klauzuli ostateczności, a potem jej de facto jej zniesieniem i prowadzeniem postępowania w sprawie." W konsekwencji takich ustaleń Sąd przyjął, że brak było podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania, skoro przedmiot i podmioty postępowania istnieją. Wobec tego Sąd wskazał, że: "Zadaniem organu II instancji jest po pierwsze, ocena czy odwołanie jest dopuszczalne (pochodzi od strony), a jeśli tak to jego rozpatrzenie oraz zweryfikowanie kręgu stron postępowania. Przy czym w tym konkretnym przypadku dokonując oceny, czy rozpoczęto roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji należy wziąć pod uwagę okoliczności, które miały miejsce w toku instancji, a to nadanie klauzuli ostateczności, prowadzenie postępowania w sprawie następców prawnych po doręczeniu decyzji inwestorowi oraz samodzielnego ustalenie przez organ I instancji kręgu następców prawnych wobec niejednoznacznego stanowiska Pana K. G. co do kręgu następców prawnych. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien także uwzględnić zasadę zaufania, o której mowa w art. 8 k.p.a. i wpisaną w nią zasadę proporcjonalności."

W świetle powyższego obecnie orzekający Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że organ odwoławczy właściwie zrealizował wytyczne sformułowane w wyroku z 13 lipca 2023 r. W szczególności wskazać należy, że Wojewoda Małopolski doprowadził do wyjaśnienia i potwierdzenia kwestii następstwa prawnego po zmarłej K. G. i prawidłowo przyjął, że przymiot strony w tym postępowaniu powinny mieć, na zasadach dziedziczenia ustawowego, dzieci K. G., a to L. G., K. G. i B. G.. W ocenie Sądu, pomimo braku aktu poświadczenia dziedziczenia, jak też orzeczenia sądowego o stwierdzeniu nabycia spadku, ustalenie to było uzasadnione ze względu na okoliczności sprawy. Konsekwencją tego ustalenia było stanowisko, zgodnie z którym L. G., jako strona postępowania, mógł wnieść odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa.

Kolejną kwestią, która wymagała wyjaśnienia przez organ odwoławczy, było istnienie ewentualnej przeszkody do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora wobec rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych pomimo, że nie dysponował decyzją rzeczywiście ostateczną, lecz decyzją, którą organ błędnie opatrzył klauzulą ostateczności. Poprzednio orzekając Sąd Wojewódzki ocenił, że w tej sytuacji brak jest przesłanek do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, skoro przedmiot tej decyzji istnieje.

W uzasadnieniu kontrolowanej obecnie decyzji Wojewoda Małopolski słusznie przypomniał treść art. 28 ust. 1 P.b., zgodnie z którym "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31." Wyrażona w tym przepisie zasada wskazuje, że decyzja o pozwoleniu na budowę musi dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i nie możne odnosić się do robót budowlanych już zrealizowanych. Słusznie przypomniał też, że w aktualnym brzmieniu art. 28 ust. 1 P.b. nie ma mowy o "ostatecznej" decyzji, co nie oznacza, że ustawodawca przyznał inwestorowi uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Możliwość wcześniejszego wykonywania decyzji o pozwoleniu na budowę może wynikać z rygoru natychmiastowej wykonalności (vide: art. 130 k.p.a.). Sąd podziela też stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym postępowanie przed organem odwoławczym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest kontynuacją postępowania wszczętego przez organ I instancji, wobec czego mają tu zastosowanie te same reguły i zasady jak w postępowaniu przed organem I instancji, w tym zasada uwzględniania aktualnego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wreszcie Sąd uznaje za prawidłowe stanowisko organu, zgodnie z którym w okolicznościach niniejszej sprawy, także ze względu na wiążący organy oraz Sąd, wyrok WSA w Krakowie z 13 lipca 2023 r. i zaakcentowane tam zasady wyrażone w art. 8 k.p.a. – zaufania i proporcjonalności, należało przyjąć, że rozpoczęcie robót budowlanych i ich wykonanie przed datą rzeczywistego uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności nie stoi na przeszkodzie utrzymaniu w mocy przez Wojewodę decyzji organu pierwszej instancji, o ile spełnione zostały przesłanki wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Co do tych przesłanek, jak wskazano powyżej, jednym z głównych obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie pozwolenia na budowę jest zweryfikowanie zgodności projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Analiza akt sprawy i decyzji organu odwoławczego wskazuje, że w przedmiotowej sprawie obowiązek ten został zrealizowany prawidłowo. Organ wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności wskazujące na zgodność projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. z uchwałą nr XXX/362/11 z dnia 9 listopada 2011 r. Rady Miasta K. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "D. ". Poszczególne parametry zostały w decyzji Wojewody skrupulatnie przedstawione i nie ma potrzeby ich powtarzania w tym miejscu.

Również szczegółowo odniesiono się do kwestii zgodności robót budowlanych z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022 r. poz. 1225, dalej: r.w.t.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Wobec treści zarzutów skargi wypada odnieść się tu bardziej szczegółowo do kwestii zgodności projektu z wymogami § 12 r.w.t. odnoszącymi się do odległości obiektu budowlanego od granicy z działką sąsiednią.

Zgodnie z § 12 ust. 1 r.w.t. jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. W okolicznościach sprawy należało uwzględnić § 12 ust. 4 pkt 1 r.w.t., zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej (a takiej dotyczy sprawa) i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej.

Wobec treści przywołanych przepisów trzeba wskazać, że działka inwestycyjna (nr [...]) ma szerokość mniejszą niż 16 m (11,48 m), wobec tego można było zastosować rozwiązanie polegające na budowie ogrodu zimowego (zadaszonego tarasu) w odległości 2,5 m od granicy działki skarżących nr [...] (rysunek PZT). Sąd podziela stanowisko Wojewody, zgodnie z którym zastosowane rozwiązanie polegające na umieszczeniu szyby nieprzeziernej od strony działki nr [...] w dobudowanym ogrodzie zimowym (rysunek 2A, Rzut wykusza, tarasu i schodów, PAB), jest zgodne z powyższą regulacją. W orzecznictwie sądów administracyjnych rzeczywiście przyjmuje się, że ścianę z przeszkleniami, które pełnią funkcję doświetlającą, ale nie są oknem, traktować należy jako ścianę bez otworów okiennych, podobnie jak ścianę wybudowaną z luksferów (por. wyrok NSA: z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2333/14; z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3093/13 oraz z dnia 13 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 1275/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Co ważne, przeanalizowano zgodność tego rozwiązania technicznego z przepisami § 212-216 i 271-273 r.w.t. odnoszącymi się do ochrony przeciwpożarowej. W kontekście tej kwestii Sąd podkreśla, że rolą Sądu w tym postępowaniu, którego przedmiotem jest kontrola wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest weryfikacja tego, czy roboty budowlane na podstawie kontrolowanej decyzji wykonane zostały zgodnie z pozwoleniem, czy też nie. Ewentualne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, jeżeli mają charakter istotny (vide: art. 36a P.b.), mogą być zgłoszone do właściwego organu nadzoru budowlanego.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że nie znalazł podstaw, by zakwestionować ustalenia organu odwoławczego, które finalnie doprowadziły go do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sąd nie dopatrzył się w szczególności podstaw do uchylenia decyzji ze względu na sformułowane w skardze oraz w toku postępowania przed tut. Sądem zarzuty skarżącego oraz uczestników postępowania B. G. i K. G.. Sąd nie podziela w szczególności zarzutów naruszenia przepisów postępowania i niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W ocenie Sądu nie doszło do istotnego naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), wobec tego, że skarżący L. G. złożył odwołanie, w którym merytorycznie zajął stanowisko co do przedmiotu sprawy, a następnie brał czynny udział w postępowaniu odwoławczym. Podobnie pozostałym uczestnikom postępowania zapewniona została, od momentu ustalenia, że są następcami prawnymi K. G., możliwość czynnego udziału w postępowaniu.

Tylko na marginesie Sąd wskazuje, że z akt sprawy wynika, iż K. G. zmarła w 2020 r. W czasie trwania postępowania administracyjnego, rozpoczętego w 2022 r. zakończonego w 2024 r. strona skarżąca wraz z rodzeństwem nie doprowadzili do potwierdzenia w odpowiedniej formie stwierdzenia przez nich nabycia spadku po zmarłej K. G., a co za tym idzie, nie umieszczono w publicznie dostępnych rejestrach, w tym zwłaszcza w ewidencji gruntów i budynków oraz księdze wieczystej nieruchomości aktualnych danych obecnych właścicieli działki nr [...]. Brak takich danych obliguje organy orzekające do poszukiwania w dostępnych sobie źródłach informacji o stronach postępowania, niezbędnych do umożliwienia im wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym. Konieczne jest przy tym udokumentowanie takich czynności, co uzasadnia zaleganie w aktach sprawy zgromadzonych w toku postępowania informacji o osobach.

Wobec przedstawionych okoliczności sprawy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.