Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 166/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit.a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 7, art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sądowy Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skarg S. R., R. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. O. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r. R.O. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przeprowadzenie kontroli lokalu nr 3 na poddaszu w budynku połozonym w [...] wskazując, iż jest tam wyodrębniona jedna izba o powierzchni 24,32 m². Reszta to pomieszczenia gospodarcze zagospodarowane jako lokal mieszkalny, przez co zostało zajęte całe poddasze i co skutkuje obawami wnioskodawcy o bezpieczeństwo jego rodziny.

Przeprowadzone w dniach [...] oraz [...] lipca 2020 r. przez PINB kontrole lokalu wykazały, iż lokal nr 3 na poddaszu budynku, zgodnie z aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2020 r. (stanowiącym umowę sprzedaży na rzecz K.S. i A.K.), składa się z dwóch izb o łącznej powierzchni użytkowej 47,69 m², dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Z dokumentu tego wynika, iż Sądu Rejonowego wpłynął pozew o uznanie nieważności umowy sprzedaży przedmiotowego lokalu, zawartej aktem notarialnym z [...] listopada 1999 r. Ponadto jak wynika z aktu notarialnego, w księdze wieczystej wpisano ostrzeżenia, że udziały przynależne do poszczególnych lokali nie sumują się do całości (powierzchnia lokali mieszkalnych jest większa od powierzchni użytkowej całego budynku, suma powierzchni lokali mieszkalnych wynosi 182,03 m² , zaś powierzchnia użytkowa całego budynku wynosi 158,67 m²). Obie izby wchodzące w skład lokalu nr 3 znajdują się przy ścianach szczytowych budynku. Kondygnacja (części wspólne na poddaszu budynku) składa się z trzech możliwych do wydzielenia segmentów: kuchni, pokoju oraz otwartej środkowej przestrzeni komunikacyjnej, nieprzypisanej do lokalu (części wspólne budynku), w której wydzielono łazienkę oraz sypialnię na potrzeby lokalu nr 3. Pokój został skomunikowany z ogólnie dostępną przestrzenią poddasza poprzez drzwi, osadzone w istniejącym otworze w ścianie wewnętrznej, który uprzednio zapewniał dostęp do dwóch kominów. Wejście do łazienki znajduje się od strony kuchni lokalu nr 3. Aktualni właściciele tego lokalu nie posiadają wiedzy na temat legalności i daty wykonania prac, obejmujących przebudowę części wspólnych poddasza, w wyniku której wydzielono sypialnię i łazienkę. Nie okazali żadnych dokumentów, potwierdzających uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia robót. Wyjaśnili, że inwestorem był Z.S. (poprzedni użytkownik lokalu nr 3). Podczas kontroli okazano aktualny protokół z 5-letniej kontroli okresowej przedmiotowego budynku, w którym określono zakres robót naprawczych, konserwacyjnych i remontowych.

Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. PINB poinformował strony – właścicieli lokali w powyższym budynku: K.S., A.K., R.O. oraz S.R. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności przebudowy budynku mieszkalnego, polegającej na zagospodarowaniu pomiesczeń gospodarczych usytuowanych na poddaszu w/w budynku na lokal mieszkalny nr 3.

W wyniku oględzin przeprowadzonych dnia [...] listopada 2020 r. lokatorka J.S. (poprzednia właścicielka lokalu nr 2) oświadczyła, że budynek w latach 70 ub. wieku posiadał wydzielone trzy lokale. Lokatorka nie wyrażała zgody na przebudowę poddasza, a prawo własności do swojego lokalu przeniosła na wnuka S.R.. Właściciel lokalu nr 1 (R.O.) oświadczył, że przebudowy poddasza dokonano w latach 1999-2000. PINB uzyskał informację od Starosty, że do dnia 31 grudnia 2000 r. nie było udzielone pozwolenie na budowę w obrębie w/w budynku, a zgłoszenia robót są przechowywane przez 5 lat.

Dnia [...] lutego 2021 r. w wyniku kolejnych oględzin ustalono m.in., że układ konstrukcyjny więźby dachowej nie został naruszony, za wyjątkiem widocznych dwóch ingerencji: w pomieszczeniu pokoju sypialni stwierdzono wycięty fragment słupa, który podtrzymywał poziomy element wymianu; w łazience jest ślad po zastrzale. Właściciele posesji nie wiedzą, czy działania te były związane bezpośrednio z adaptacją części poddasza na pokój i łazienkę, czy też wykonano je w innych okolicznościach, kto i kiedy mógł być inwestorem. Właściciel lokalu nr 1 oświadczył, że w wyniku przebudowy zaadaptowano części wspólne budynku na potrzeby lokalu nr 3. Roboty obejmowały osadzenie okien połaciowych, wyprowadzenie przewodu kanalizacyjnego po ścianie zewnętrznej budynku, który miejscowo przechodzi przez lokal nr 1, usunięcie zasypki (polepy) w stropie międzykondygnacyjnym. Zastrzeżenia właściciela lokalu nr 1 budził także sam fakt wydzielenia lokalu nr 3.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., w wersji obowiązujacej w dacie wydania tej decyzji, dalej w skrócie p.b.) nakazał właścicielom lokalu nr 3 doprowadzenie do stanu poprzedniego części poddasza budynku, przebudowanego bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, poprzez: 1) demontaż okna połaciowego wraz z odtworzeniem pokrycia dachowego w pomieszczeniu pokoju (sypialni); 2) demontaż okna połaciowego wraz z odtworzeniem pokrycia dachowego w pomieszczeniu łazienki; 3) demontaż pionu kanalizacyjnego z łazienki, wyprowadzonego po ścianie zewnętrznej budynku. W wyniku odwołania K.S. i A.K. oraz R.O., decyzją z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem WINB organ ten nie wyjaśnił wyczerpująco kwestii istotnych dla sprawy (przedwczesna ocena, że inwestor omawianych robót budowlanych i jego następcy prawni nie dysponowali nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu p.b.) a także wskazał na potrzebę dokonania dodatkowych ustaleń i uzupełnienia materiału dowodowego.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB wezwał obecnych właścicieli lokalu nr 3 do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie zagospodarowania części wspólnych na pokój i łazienkę, jednak wezwani nie odnieśli się do tego pisma. W dniu [...] sierpnia 2021 r. PINB przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem inwestora Z.S.. Wyjaśnił on, że roboty w części poddasza budynku wykonywał sukcesywnie od 2000 r. przez okres 5 lat. Obejmowały one zarówno dwa pomieszczenia przy ścianach szczytowych budynku wchodzące formalnie w skład mieszkania nr 3 jak i części wspólne. Dwa pomieszczenia znajdujące się w środkowej części budynku (pomiędzy pokojami) pełniły uprzednio funkcję gospodarczą, tj. służyły jako skład opału. Zostały one zaadaptowane na pokój i łazienkę przynależne do lokalu nr 3. W ramach tych prac wymieniono podłogi, tynki, drzwi, ocieplenie od wewnątrz połaci dachowych, wymieniono dwa istniejące okna metalowe na nowe oraz wykonano dodatkowo jedno okno (bez sprecyzowania lokalizacji). Ponadto wykonano wewnętrzną instalację wodno-kanalizacyjną w łazience. Przewód kanalizacyjny wprowadzono po ścianie zewnętrznej budynku z podłączeniem do istniejącego zbiornika bezodpływowego (szamba); łazienkę oddzielono od pozostałej części poddasza ścianką działową z drzwiami. Według stwierdzenia inwestora, w kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uzyskał jedynie ustną zgodę J.S. (lokatorka lokalu nr 2, poprzednia jego właścicielka) i J.L. (poprzedni właściciel lokalu nr 1).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 p.b. nakazał właścicielom lokalu mieszkalnego w [...]: K.S. i A.K., doprowadzenie do stanu poprzedniego części poddasza w/w budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w której dokonano przebudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na pomieszczenie mieszkalne (pokój) i pomocnicze (łazienka) przynależne do lokalu mieszkalnego nr 3, bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, poprzez: 1. demontaż pionu kanalizacyjnego z łazienki, wyprowadzonego po ścianie zewnętrznej budynku; 2. zamurowanie otworu w ścianie zewnętrznej po zdemontowaniu odcinka rury kanalizacyjnej.

W ocenie organu inwestor wbrew zapewnieniom nie uzyskał zgody właścicielki lokalu nr 2 na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, a aktualni właściciele mimo wezwania nie złożyli dokumentów potwierdzających takie prawo. Roboty w częściach wspólnych budynku, których następstwem, była zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na mieszkalne i pomocnicze, zrealizowano bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec powyższego zasadne było wdrożenie procedury naprawczej określonej w art. 50 i 51 p.b. Przy czym obecni właściciele nie wyrażają zgody na zalegalizowanie inwestycji, w szczególności R.O.. Poza zasięgiem niniejszego postępowania jest natomiast żądanie właściciela lokalu nr 1 orzeczenia w przedmiocie legalności wyodrębnienia całego lokalu nr 3, wskazując, iż w tym zakresie uprawnienia przysługują wyłącznie sądom.

Organ dokonał analizy, które prace zrealizowane w częściach wspólnych wymagały zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, tylko ten bowiem zakres robót wymagał uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykonanie tynków wewnętrznych, wymiana podłóg oraz ustawienie lekkich ścianek działowych ze stolarką drzwiową nie stanowi robót budowlanych. Ocenie poddano też wykonanie robót w częściach wspólnych, które ingerowały w elementy zewnętrzne. Zalicza się do nich osadzenie dwóch okien połaciowych (pokój i łazienka) oraz wyprowadzenie z łazienki pionu kanalizacyjnego po ścianie zewnętrznej budynku, przy czym dwa okna zostały wykonane w miejscu istniejących okien metalowych, zaś jedno wykonane dodatkowo. Inwestor nie potrafił określić, czy nowe okno znajduje się w częściach wspólnych, czy w pomieszczeniu przynależnym do lokalu nr 3. PINB uznał, iż skoro dwa istniejące okna nie wymagały dopełniania żadnych formalności, bo zostały wymienione i nie wymagało to uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a żadna ze stron nie sprecyzowała, które z okien jest nowe, nie można tego domniemywać, ani też nie można nakazać zdemontowania dowolnego okna. Z powyższych względów organ uznał za uzasadnione pozostawienie okien bez zmian. Co do naruszenia elementów konstrukcyjnych, nie potwierdzono, aby przy realizacji robót stanowiących przedmiot postępowania, prace takie były realizowane, nie potwierdził ich wykonania inwestor. Dlatego nie można uczynić zarzutu, że wycięcie fragmentu jednego słupa i brak jednego zastrzału są efektem dokonanej przebudowy, może to być następstwo robót realizowanych w okresie wcześniejszym (nawet przedwojennym). Dodatkowo z protokołu kontroli okresowej z [...] lipca 2020 r. nie wynika, iż konstrukcja dachu wymaga naprawy, remontu, uzupełnienia, co oznacza, że dwa punktowe ubytki elementów więźby nie mają bezpośredniego i istotnego wpływu na stabilność całej konstrukcji, zaś ich ewentualne odtworzenie lub wzmocnienie winno nastąpić w ramach obowiązków związanych z utrzymaniem obiektu budowlanego.

Natomiast w ocenie PINB prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymagane było przy realizacji robót obejmujących wyprowadzenie pionu kanalizacyjnego po ścianie zewnętrznej budynku (z jednoczesnym wykonaniem otworu w ścianie zewnętrznej). Roboty w częściach wspólnych, podlegające obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, zrealizowano bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w związku z czym należało wydać decyzję nakazującą doprowadzenie do stanu poprzedniego część poddasza budynku poprzez wykonanie określonych w tym celu robót budowlanych. Co do usunięcia polepy ze stropu międzykondygnacyjnego organ podał, iż obecnie stosowane są lepsze rozwiązania, ewentualne jej odtworzenie miałoby wpływ na obciążenie stropów drewnianych, a wykonanie nowej izolacji nie mieści się w zakresie obowiązków nakładanych w trybie art. 51 p.b. Adresatami decyzji są obecni właściciele nieruchomości, gdyż inwestor obecnie nie posiada do niej tytułu prawnego.

Po wniesieniu przez R.O., a także K.S. i A.K. odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., w wersji obowiązującej w dacie wydania tej decyzji, dalej w skrócie k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 p.b. stwierdził brak konieczności nałożenia na współwłaścicieli lokalu mieszkalnego nr 3, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na przebudowie poddasza w/w budynku wraz ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na pomieszczenie mieszkalne (pokój) i pomocnicze (łazienka) przynależne do lokalu mieszkalnego nr 3 na poddaszu w/w budynku.

W ocenie WINB, skoro ustalenia organu nadzoru budowlanego I instancji wskazują, że lokal ten został wydzielony w budynku i w tym zakresie wydano zaświadczenie o samodzielności lokalu, to organ ten orzekając w sprawie dotyczącej robót budowlanych nie ma podstaw do badania zgodności z prawem procesu powstania lokalu na gruncie przepisów o własności lokali. Stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 1 aa p.b. przebudowa, która nie ingeruje w elementy konstrukcyjne oraz przegrody zewnętrzne nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jak również nie podlega obowiązkowi zgłoszenia. Dotyczy to wykonanych w omawianym przypadku robót w zakresie dotyczącym: wymiany podłóg, tynków, drzwi wewnętrznych, jak również ocieplenia od wewnątrz połaci dachowych, a także wydzielenia łazienki poprzez ściankę działową z drzwiami oraz wykonania wewnętrznych instalacji. Wykonany zakres robót dotyczących okien połaciowych w przedmiotowym lokalu należało zakwalifikować jako wymianę wcześniej istniejącej stolarki okiennej i nie wymaga ani decyzji o pozwoleniu na budowę, ani dokonania zgłoszenia właściwemu miejscowo organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast z uwagi na brak możliwości ustalenia, które okno z trzech jest nowe, gdyż inwestor nie umiał tego określić, organ uznał, iż nie można w tych okolicznościach domniemywać samowoli budowlanej.

WINB nie podzielił stanowiska PINB odnośnie wymaganego pozwolenia na wykonanie instalacji kanalizacyjnej na elewacji budynku, wskazując, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 27 p.b. w z art. 30 ust. 1 w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), budowa instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych i telekomunikacyjnych wewnątrz budynku nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia. Tym samym inwestor jest zwolniony z obowiązku wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę lub dokonania zgłoszenia instalacji wewnątrz budynku (z wyjątkiem instalacji gazowych). Części instalacji wykraczające poza obręb budynku do miejsca połączenia się z przyłączem, stanowią w istocie część instalacji wewnętrznych, o których mowa w cytowanym wyżej art. 29 ust. 1 pkt 27 p.b. Tym samym z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę są zwolnione całe wewnętrzne instalacje elektroenergetyczne, wodociągowe, kanalizacyjne, cieplne i telekomunikacyjne (pismo z dnia Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2015 r.). Powyższa kwalifikacja znalazła odzwierciedlenie w aktualnym brzmieniu art. 29 ust. 4 pkt 3 lit, d p.b. (wprowadzonym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r.). Ustalony przez PINB zakres robót budowlanych związanych z przebudową poddasza omawianego budynku nie wymagał pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Natomiast w przypadku, gdy rozpatrywane roboty budowlane nie podlegały reglamentacji p.b., organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w sprawie tych robót nie musiałby wyjaśniać kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane.

Co do zasady zakres stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest wąski i odnosi się do sytuacji związanej z sytuowaniem nowych budynków, a nie do budynków już istniejących. Zdaniem WINB pomieszczenia na poddaszu, które w wyniku wykonania przedmiotowych robót zmieniły swoją funkcję na mieszkalną, odpowiadają przepisom techniczno-budowlanym w zakresie wymagań co do wysokości pomieszczeń oraz nasłonecznienia, zarówno w dacie wykonania robót jak i w stanie prawnym aktualnie obowiązującym. Brak jest przesłanek do stwierdzenia, aby na poddaszu omawianego budynku nastąpiło podjęcie bądź zaniechanie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne, higieniczno-sanitarne bądź ochrony środowiska w sytuacji, gdy pozostała część budynku użytkowana jest w tożsamej funkcji mieszkalnej. Stanowisko takie jest uzasadnione tym bardziej, iż – jak zeznał w trakcie rozprawy administracyjnej faktyczny inwestor robót – uzyskał on w związku z wykonanymi robotami adaptacyjnymi "warunki przyłączenia instalacji elektrycznej i wody". Nie wykluczona jest również sytuacja, że budynek w momencie budowy przewidziany był w całości – parter, poddasze użytkowe – jako mieszkalny, czego jednak zdaniem organu nie da się ustalić z przyczyn obiektywnych, m.in. z powodu znacznego upływu czasu od budowy obiektu i braku dokumentacji.

Na powyższą decyzję WINB R.O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 147/22 WSA w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję WINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] wyjaśniając w uzasadnieniu, iż organy nie podjęły wszelkich czynności i nie wyczerpały dostępnych środków dowodowych mających na celu wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, dotyczących wstawienia w części wspólnej budynku dodatkowego okna dachowego. Przesłuchany na tę okoliczność inwestor podał jednak, iż nie pamięta, które okno jest nowo wstawione. W tych okolicznościach organ uznał, iż faktu wykonania robót z naruszeniem prawa nie można domniemywać. W ocenie WSA analiza akt administracyjnych wskazuje, iż organ ustalając w tym zakresie stan faktyczny poprzestał w zasadzie na odebraniu zeznań od inwestora. Nie wskazał jednak, czy ustalenie powyższej okoliczności możliwe było na podstawie szczegółowych oględzin pomieszczenia i poszczególnych okien, przeprowadzonych przez uprawnionego pracownika organu lub z udziałem osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną. Ponadto organ zaniechał przesłuchania na tę okoliczność poprzedniej właścicielki lokalu nr 2 mieszającej nadal w budynku – J.S.. Dopiero wyczerpanie w tym zakresie dostępnych środków dowodowych i brak możliwości dokonania jednoznacznych ustaleń mogłyby uzasadniać taką ocenę, jaką organy zaprezentowały w zaskarżonych decyzjach. Organy nie ustaliły także w sposób wystarczający okoliczności dotyczących wycięcia/usunięcia elementów konstrukcyjnych budynku w zaadoptowanej części poddasza stanowiącej część wspólną. Podczas przesłuchania inwestor nie został zapytany w sposób jednoznaczny, czy zakres wykonanych przez niego robót obejmował także w/w elementy. Także w tym zakresie uzasadnione jest uzupełnienie materiału dowodowego, w tym przesłuchanie świadków, dodatkowe przesłuchanie inwestora, ewentualnie dokonanie szczegółowych oględzin, ustalenie czy sporządzane były wcześniej protokoły kontroli okresowej budynku i ich analiza. Dopiero w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy organ ponownie dokona oceny, czy i ewentualnie które prace objęte przebudową, odpowiednio je kwalifikując, dotknięte zostały samowolą budowlaną. Jednak wpierw konieczne jest dokonanie oceny czy na zakres wykonanych robót wymagane było uzyskanie pozwolenia lub zgłoszenia.

W toku ponownego rozpoznania sprawy, w dniu [...] listopada 2022 r. PINB przeprowadził oględziny budynku, w których uczestniczyli aktualni właściciele lokali mieszkalnych nr 1 i 3. Z uwagi na daty wprowadzenia się do budynku już po zakończeniu robót (R.O. w 2017 r. – lokal nr 1; K.S. w 2020 r. – lokal nr 3) osoby te nie dysponują własną wiedzą na temat zakresu prac, inwestora bądź terminu ich realizacji. Podczas oględzin zinwentaryzowano wszystkie okna połaciowe w budynku. Nie zaobserwowano zmian konstrukcji drewnianej z wyciętym elementem w postaci ugięć lub innych śladów pracy (przemieszczeń w różnych płaszczyznach, pęknięć, etc.), które wskazywałyby na naruszenie statyki budynku. Ponadto bezpośrednio po oględzinach PINB przesłuchał w charakterze świadka J.S. – wcześniejszą właścicielkę i obecną mieszkankę lokalu nr 2. Oświadczyła ona, że uprzednio izby na poddaszu przy ścianach szczytowych były wykorzystywane na cele mieszkalne (mieszkania służbowe); pomieszczenia położone na wprost schodów (obecnie łazienka i pokój) stanowiły zaplecze gospodarcze; okna połaciowe w częściach wspólnych osadził Z.S., jednak nie zna terminu realizacji tych prac i nie udzielała zgody na ich wykonanie.

W dniu [...] listopada 2022 r. PINB przeprowadził rozprawę administracyjną. W jej trakcie inwestor oświadczył, że nie wycinał konstrukcyjnych elementów drewnianych (których ubytki stwierdzono – fragmentu słupa i zastrzału). W zakresie stolarki okiennej wyjaśnił, że w latach 2005-2009 osadził cztery okna połaciowe. Okoliczność tę potwierdzają daty produkcji dwóch okien (22 kwietnia 2009 r., 10 października 2005 r.), co stwierdzono podczas oględzin w dniu [...] listopada 2022 r. Jedno okno osadzono w kuchni (strona południowa) w miejscu pękniętego naświetla. Pozostałe trzy ona wymieniono od strony północnej. W części zaadaptowanej, tj. w łazience i pokoju (sypialni) wymieniono dwa okna stalowe, zaś w garderobie (pomieszczenie pierwotnie należące do lokalu nr 3) osadzono okno w miejscu dotychczasowego naświetla. Na potrzeby montażu podocinano łaty drewniane (elementy pomocnicze), jednak nie ingerowano w krokwie tworzące układ konstrukcyjny dachu. W ramach prac instalacyjnych inwestor wykonał instalację wodną i kanalizacyjną w 2000 r., gdyż dotychczasowa wymagała wymiany i uzupełnienia. W tym samym roku wykonał instalację c.o. zasilaną z pieca kuchennego "podkowy". W późniejszym okresie nie wykonywał już żadnych robót instalacyjnych. Fakt wcześniejszego istnienia instalacji wodno-kanalizacyjnej i pieców kaflowych pełniących funkcję instalacji grzewczej potwierdza szkic sytuacyjny (wymieniony w akcie notarialnym z dnia [...] listopada 1999 r., dotyczącym sprzedaży lokalu nr 3 – załącznik do dokumentu nr 21 w aktach sprawy). Powyższe wskazuje, że lokal nr 3 był już wyposażony w instalacje wewnętrzne, zaś inwestor dokonał ich wymiany oraz rozprowadził je do części zaadaptowanej. Na dalszym etapie postępowania R.O. podtrzymał swoje stanowisko i zarzuty w sprawie, w szczególności co do braku zgody na legalizację prac oraz nawiązujące do prawidłowości wyodrębnienia lokalu nr 3.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 p.b. orzekł o braku konieczności nałożenia na K.S. i A.K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót polegających na przebudowie części poddasza w/w wielorodzinnego budynku mieszkalnego w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., iż kolejne czynności kontrolne i oględziny nie uprawdopodobniły naruszenia elementów konstrukcyjnych, co mogłoby świadczyć o wykonaniu nowych otworów okiennych. Również z treści protokołu z kontroli okresowej z [...] lutego 2022 r. wynika, że "budynek znajduje się w odpowiednim stanie technicznym, zapewniającym dalsze, bezpieczne jego użytkowanie" i "nie występuje zagrożenie życia lub mienia". Okna dachowe znajdują się w należytym stanie technicznym, a ich umieszczenie w połaci dachowej nie ingeruje w konstrukcję i nie wymaga podejmowania dodatkowych prac. W aktach sprawy znajduje się także protokół z kontroli 5 letniej z dnia [...] lipca 2020 r. We wnioskach końcowych tego dokumentu wyszczególniono zakres niezbędnych prac (m.in. naprawa kominów, uzupełnienie i oczyszczenie dachówek, naprawy tynków zewnętrznych). Nie wykazano natomiast nieprawidłowości w zakresie stolarki okiennej, w szczególności okien dachowych. Stwierdzono, że lokale w budynku nadają się do dalszego użytkowania.

PINB zaakceptował oświadczenie inwestora, iż okna połaciowe osadził on w miejscach do tego przystosowanych, w już istniejących otworach. Wobec wyczerpania dostępnych środków dowodowych organ uznał, że nie można w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości uczynić zarzutu dokonania przebudowy polegającej na wykonaniu nowych okien dachowych. W związku z tym nie można "domniemywać" naruszenia prawa. Przy czym wymiana stolarki okiennej lub drzwiowej nie mieści się w definicji "robót budowlanych" i nie wymaga żadnych formalności, a co za tym idzie wykazywania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie działania zarówno w okresie ich realizacji (2005-2009) jak i obecnie kwalifikuje się jako zwykłe korzystanie z rzeczy w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego.

W kwestii ingerencji w konstrukcję budynku, podczas rozprawy administracyjnej inwestor oświadczył, że nie wycinał żadnych elementów więźby dachowej. Obecny stan jest identyczny z tym, jaki zastał w okresie zamieszkania (1999 r.). Współwłaściciele posesji nie posiadają wiedzy na ten temat. Zatem nie można sformułować wniosku, że wycięcie fragmentu jednego słupa i brak jednego zastrzału są efektem przebudowy. Może to być następstwo robót zrealizowanych w okresie wcześniejszym (nawet przedwojennym). Na podstawie analizy protokołów z kontroli okresowej z [...] lipca 2020 r. i z [...] lutego 2022 r. można stwierdzić, że dwa miejscowe ubytki więźby dachowej nie zostały ujawnione lub zinwentaryzowane, przewidziane do uzupełnienia, wzmocnienia, itp., co sugeruje, że te braki pozostają bez istotnego wpływu na statykę całego obiektu. W protokole rocznym zalecono ujęcie w planie na lata 2022/2023 remontu pokrycia dachowego z obróbkami i wzmocnieniem krokwi, zaś w protokole 5- letnim – prace w obrębie kominów, uzupełnienie dachówek i naprawę elewacji.

Wykonanie tynków wewnętrznych, wymiana podłóg, ustawienie ścianek działowych wraz ze stolarką drzwiową, usunięcie polepy (pełniącej funkcję wypełnienia izolacyjnego stropu) czy wykonane przez aktualnych właścicieli prace malarskie nie stanowią robót budowlanych. W odniesieniu do takich czynności brak jest podstaw do badania prawa inwestora (lub jego następcy prawnego) do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro bowiem przed ich rozpoczęciem inwestor nie był zobligowany do składania takiego oświadczenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej, to brak jest podstaw do weryfikowania tego prawa przez organ nadzoru budowlanego.

W odniesieniu do robót obejmujących wykonanie wewnętrznych instalacji wodnej, kanalizacyjnej i c.o. PINB wskazał, że całość tych prac zrealizowano w 2000 r. W dacie ich wykonania obowiązywały przepisy ustawy Prawo budowlane. Budowa lub przebudowa wewnętrznych instalacji w użytkowanych budynkach nie były wówczas zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże zgodnie z uzasadnieniem wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 sierpnia 2022 r., II SA/Go 147/22, naruszenia prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy orzekają według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji, co oznacza, że inwestor realizując w/w prace instalacyjne dopuścił się samowoli budowlanej. Z kolei procedura naprawcza powinna być przeprowadzona w oparciu o regulacje aktualnie obowiązujące, z uwzględnieniem daty wszczęcia postępowania (przed 19 września 2020 r.). Warunki legalizacji należy więc określić na podstawie ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Zatem zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 27 w związku z art. 30 ust. 1 w/w ustawy (brzmienie sprzed 19 września 2020 r.) budowa instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, klimatyzacyjnych i telekomunikacyjnych wewnątrz użytkowanego budynku zwolniona była z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Inwestor na żadnym etapie robót nie musi wykazywać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ewentualne zajęcie części wspólnych takimi instalacjami mogło wywołać jedynie skutki o charakterze cywilnoprawnym. Zatem określając warunki legalizacji nie można obecnie nakładać obowiązku wykazania takiego prawa.

Pod względem technicznym prace skutkujące adaptacją części wspólnych na potrzeby pokoju i łazienki przynależnych do lokalu nr 3 nie wzbudziły zastrzeżeń organu. Nie zostały naruszone regulacje w tym zakresie zawarte w przepisach obowiązujących w dacie wykonania prac jak i obecnie, tj. w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie spowodowano także istotnych zmian w zakresie wielkości i rozkładu obciążeń, skoro poprzednia funkcja użytkowa również była związana z obciążeniem na inne elementy budynku. Brak jest także przesłanek do stwierdzenia podjęcia bądź zaniechania działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych bądź ochrony środowiska w sytuacji, gdy pozostała część budynku jest użytkowana w tożsamej funkcji mieszkalnej.

Dokonana w 2000 r. rozbudowa wewnętrznych instalacji wodno-kanalizacyjnej i centralnego ogrzewania nastąpiła bez uzyskania pozwolenia na budowę. Przy czym przepisy obowiązujące w dacie orzekania – przy jednoczesnym uwzględnieniu treści art. 25 ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r. nie przewidują obowiązku dopełniania jakichkolwiek formalności związanych z tego rodzaju robotami. Natomiast w ramach procedury naprawczej PINB winien zbadać jedynie te okoliczności, które mają zastosowanie w aktualnym porządku prawnym. Nie obejmują one wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do wymienionych wyżej robót instalacyjnych. Natomiast w przypadku ograniczenia dostępu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości do obu pomieszczeń ewentualne roszczenia należy rozpatrywać w kontekście naruszenia przepisów prawa cywilnego. W konsekwencji PINB stwierdził, że nie zachodzi konieczność nałożenia na aktualnych właścicieli omawianego lokalu mieszkalnego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia dotychczas zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Po wniesieniu przez S.R. i R.O. odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB.

Zdaniem WINB organ powiatowy prawidłowo dokonał analizy wykonanych robót budowlanych w aspekcie ich podlegania pod reglamentację ustawy Prawo budowlane. Do oceny w zakresie usuwania skutków samowoli zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu – z uwagi na datę wszczęcia postępowania – obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r. I tak, stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 1 aa w/w ustawy przebudowa, która nie ingeruje w elementy konstrukcyjne oraz przegrody zewnętrzne nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jak również nie podlega obowiązkowi zgłoszenia. Dotyczy to wykonanych w omawianym przypadku robót w zakresie dotyczącym: wykonania tynków wewnętrznych, wymiany podłóg, ustawienie ścianek działowych wraz ze stolarką drzwiową, usunięcie polepy (pełniącej funkcję wypełnienia izolacyjnego stropu) czy wykonane przez aktualnych właścicieli prac malarskich.

PINB prawidłowo dokonał także oceny w kwestii dopuszczenia się samowoli budowlanej (oceny co do wymogu uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia) odnośnie robót budowlanych obejmujących wykonanie wewnętrznych instalacji wodnej, kanalizacyjnej i c.o. Całość tych prac zrealizowano w 2000 r. W dacie ich wykonania budowa lub przebudowa wewnętrznych instalacji w użytkowanych budynkach nie były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co oznacza, że inwestor realizując w/w prace instalacyjne dopuścił się samowoli budowlanej. Jednakże zgodnie z uzasadnieniem wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 sierpnia 2022 r., II SA/Go 147/22 naruszenia prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Zatem procedura naprawcza powinna być przeprowadzona w oparciu o regulacje aktualnie obowiązujące, z uwzględnieniem daty wszczęcia postępowania.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 27 w związku z art. 30 ust. 1 p.b. budowa instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, klimatyzacyjnych i telekomunikacyjnych wewnątrz użytkowanego budynku zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Inwestor na żadnym etapie robót nie musi wykazywać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ramach swojego postępowania naprawczego PINB nie mógł badać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla robót budowlanych, które w stanie prawnym właściwym w dacie orzekania (tzn. w stanie prawnym przed dniem 19 września 2020 r., czyli przed wejściem w życie w/w ustawy nowelizującej) nie podlegały już reglamentacji ustawodawcy. Brak wymagalności pozwolenia albo zgłoszenia oznacza bowiem brak obowiązku inwestora złożenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W takim zaś przypadku ocenie w ewentualnym postępowaniu naprawczym podlegać mogą jedynie kwestie dotyczące zgodności robót z przepisami, w tym w szczególności przepisami techniczno-budowlanymi, zgodnie z hipotezą art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ust. 7 p.b.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB odnośnie ustaleń zakresu robót dotyczących okien połaciowych, w świetle których prace związane z tymi oknami mają charakter niepodlegający reglamentacji ustawodawcy. Zakres prac obejmował wymianę stolarki okiennej w obrębie lokalu nr 3 (dwa okna) oraz w częściach wspólnych – obecnie pomieszczenie łazienki i pokój (dwa okna). W celu osadzenia nowej stolarki inwestor ograniczył się do docięcia łat drewnianych, które jednak nie stanowią elementów konstrukcyjnych więźby dachowej. Wprawdzie odmienne oświadczenie w tej sprawie złożyła poprzednia właścicielka lokalu nr 2, przy czym właściciel lokalu nr 1 powiela te informacje, zaś pozostali współwłaściciele budynku nie zajmują stanowiska w tej materii, jednakże na podstawie zgromadzonego przez PINB materiału dowodowego można zaakceptować oświadczenie inwestora, iż okna połaciowe osadził w miejscach do tego przystosowanych, tj. w już istniejących otworach. Pomimo kwestionowania powyższych ustaleń PINB przez S.R., nie wniósł on żadnych uwag w tej kwestii ani w toku rozprawy administracyjnej, ani w końcowym etapie postępowania.

Wobec wyczerpania dostępnych środków dowodowych i zastosowaniu się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 sierpnia 2022 r., II SA/Go 147/22, nie można w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości uczynić zarzutu dokonania przebudowy polegającej na wykonaniu nowych okien dachowych. Natomiast jeśli prace polegające na wymianie stolarki okiennej lub drzwiowej nie powodują zmiany kształtu lub wielkości otworów okiennych lub drzwiowych, to nie stanowią wykonywania robót budowlanych objętych zakresem ustawy Prawo budowlane. Takie czynności należy uznać za związane ze zwykłym użytkowaniem rzeczy, wynikającym z prawa własności. Wykonywanie ich nie wymaga ani decyzji o pozwoleniu na budowę, ani dokonania zgłoszenia.

PINB, stosując się do wytycznych WSA w Gorzowie Wlkp., ustalił także okoliczności dotyczące wycięcia/usunięcia elementów konstrukcyjnych budynku w pomieszczeniu sypialni oraz łazienki, czyli w zaadoptowanej części poddasza stanowiącej część wspólną. Podczas rozprawy administracyjnej inwestor jednoznacznie oświadczył że nie wycinał żadnych elementów więźby dachowej. Obecny stan jest identyczny z tym, jaki zastał w okresie zamieszkania (1999 r.). Współwłaściciele posesji nie posiadają wiedzy na ten temat. Zatem nie można sformułować wniosku, że wycięcie fragmentu jednego słupa i brak jednego zastrzału są efektem przebudowy. Może to być następstwo robót zrealizowanych w okresie wcześniejszym (nawet przedwojennym). Na podstawie analizy zapisów protokołów z kontroli okresowej z [...] lipca 2020 r. i z [...] lutego 2022 r. PINB stwierdził, że dwa miejscowe ubytki więźby dachowej nie zostały ujawnione lub zinwentaryzowane, przewidziane do uzupełnienia, wzmocnienia, itp., co sugeruje, że te braki pozostają bez istotnego wpływu na statykę całego obiektu. Przy czym w protokole rocznym zalecono remont pokrycia dachowego z obróbkami i wzmocnieniem krokwi, zaś w protokole 5-letnim – prace w obrębie kominów, uzupełnienie dachówek i naprawę elewacji.

Wnioski formułowane w protokołach z kontroli okresowej dotyczące napraw lub remontów obligują w równym stopniu wszystkich właścicieli obiektu do podejmowania działań w ramach obowiązków wynikających z art. 61 p.b. Regulacje związane z utrzymaniem obiektów budowlanych nie mogą natomiast być łączone z postępowaniem naprawczym (legalizacyjnym). Ewentualne nieprawidłowości w stanie technicznym budynku należałoby usunąć prowadząc postępowanie zgodnie z przepisami zawartymi w rozdziale 6 p.b. odnoszącym się do utrzymania obiektów budowlanych.

Co do kwestii nieprawidłowego wyodrębnienia lokalu nr 3 i związanych z tym jego roszczeń odwołujących do w/w części budynku, organy nadzoru budowlanego nie rozstrzygają w kwestiach dotyczących prawa własności i stosunków własnościowych w obrębie budynku, ani też co do prawidłowości wyodrębnienia lokalu budynku i treści księgi wieczystej. Kompetencje w tym zakresie przysługują sądom powszechnym. Skoro ustalenia organu I instancji wskazują, że lokal ten został wydzielony w budynku i w tym zakresie wydano zaświadczenie o samodzielności lokalu, to organ ten orzekając w sprawie dotyczącej robót budowlanych nie bada zgodności z prawem procesu powstania lokalu na gruncie przepisów o własności lokali. Potwierdził to WSA w Gorzowie Wlkp. w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 3 sierpnia 2022 r.

Rozstrzygnięcie sprawy będzie miało uzasadnienie w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. również w sytuacji, gdy nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia rozpatrywanego zakresu robót do stanu zgodnego z prawem, a w sprawie wymagane jest orzeczenie merytoryczne z uwagi na żądania kierowane do organu przez uczestników postępowania. Postępowanie winno być wówczas zakończone decyzją stwierdzającą brak konieczności nałożenia obowiązków z uwagi na fakt, iż rozpatrywane roboty budowlane spełniają wszystkie wymogi ich zalegalizowania. Celem postępowania naprawczego jest bowiem w szczególności ustalenie poprawności wykonanych robót.

Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich może opierać się wyłącznie na obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności wymagań techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących prowadzenia robót budowlanych. W omawianym przypadku organ odwoławczy nie dostrzegł w tym zakresie naruszeń obowiązującego prawa. Natomiast rozstrzyganie ewentualnych sporów związanych z wykonaniem robót budowlanych, w tym również sporów dotyczących odszkodowań za ewentualne straty, jakie wynikły na skutek wykonania tych robót, możliwe jest na drodze powództwa cywilnego przed sądami powszechnymi. Celem przepisów art. 50 i 51 p.b. jest natomiast doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót wykonanych z naruszeniem prawa, jednakże w aspekcie przepisów prawa administracyjnego a nie cywilnego.

Na powyższą decyzję WINB z dnia [...] lutego 2023 r. S.R. i R.O. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., kwestionując jej prawidłowość i zgodność z prawem.

W obszernej argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi zarzucili między innymi, iż na wykonane roboty budowlane w obrębie poddasza budynku wymagane było prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którym inwestor nie dysponował. Do 2000 r. poddasze nie było wykorzystywane jako lokal mieszkalny, nie było tam kanalizacji ani instalacji wodnej, organ nie przesłuchał J.S. w charakterze świadka, jednocześnie bezpodstawnie uznał, iż w budynku znajdują się trzy lokale mieszkalne. Tymczasem w ocenie skarżących sprzedaż lokalu nr 3 nastąpiła bez faktycznego wyodrębnienia go z części wspólnych. Zaświadczenie na tę okoliczność dotknięte jest zdaniem skarżących nieważnością, bowiem nie spełnia warunków wynikających z przepisów ustawy o własności lokali, w szczególności nie zostało wydane przez starostę (art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali). Zmiana sposobu użytkowania części wspólnych nieużytkowych budynku na lokal mieszkalny i związane z tym przeprowadzone roboty budowlane nastąpiła w dacie sprzedaży tej jego części w 1999 r., zmiana ta wymagała wówczas pozwolenia na budowę. Organy nie ustaliły również stanu faktycznego sprawy w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w związku z podłączeniem przez inwestora do kanału kominowego lokalu nr 1 (stanowiącego własność R.O.) kuchni kaflowej, zaś do kanału kominowego lokalu nr 2 kominka, co skutkowało cofaniem się dymu do wnętrza lokali i zakazem eksploatacji wszystkich urządzeń kominowych w budynku. Dodatkowo zajęcie przez inwestora części wspólnych poddasza skutkowało odcięciem pozostałym właścicielom drogi dojścia do komina, przez co nie ma możliwości wyczyszczenia komina bez wejścia do obecnego lokalu nr 3. Organy nie ustaliły również należycie stanu faktycznego w zakresie: wybudowania przez inwestora w lokalu nr 3 czterech okien dachowych, stanu technicznego dachu (co ustalono na podstawie protokołu kontroli okresowej z dnia [...] lutego 2022 r.), ingerencji przez inwestora w elementy konstrukcji dachowej, gdy tymczasem w ocenie skarżących oświadczenia inwestora o braku takiej ingerencji są niewiarygodne, świadczy o tym obecny stan dachu, usunięcie belki podwalinowej i zastrzału miało bowiem wpływ na schodzenie się dachu, wpływu usunięcia polepy na stabilność i akustykę stropu, co dodatkowo zostało dokonane niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Z kolei na rozprawie skarżący R.O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, podtrzymał stanowisko procesowe i argumentację zawarte w skardze wskazując, iż w jego ocenie zaskarżona decyzja zmierza w istocie do legalizacji trzeciego, wydzielonego niezgodnie z prawem lokalu mieszkalnego w budynku. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiła regulacja zawarta w art. 50 i 51 p.b., ze szczególnym uwzględnieniem przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 tej ustawy. W myśl art. 50 ust. 1 tej ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 1 p.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Z kolei w myśl art. 51 ust. 7 p.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Organy nadzoru budowlanego obydwu instancji orzekały już w sprawie kilkakrotnie. Dotychczasowy przebieg postępowania, treść wydanych w całym jego toku decyzji, w tym w szczególności analiza zaskarżonej decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB wskazuje, iż organy te rozpatrując niniejszą sprawę skupiły się na przesłance z art. 50 ust, 1 pkt 1 p.b., tzn. na tym, czy wykonanie robót budowlanych w lokalu nr 3 w [...] wymagało pozwolenia na budowę albo zgłoszenia i pod tym kątem oceniły przedmiotowe roboty budowlane, a w dalszej kolejności kwestię tego, jakie rozstrzygnięcie w oparciu o treść art. 51 ust. 1 p.b. wydać w niniejszej sprawie.

Prowadząc niniejsze postępowanie organy poddały obszernej i szczegółowej analizie kwestię legalności robót przeprowadzonych w lokalu nr 3. Jakkolwiek można się zgodzić z przyjętą przez organy kwalifikacją prawną w zakresie tego, które z wykonanych w omawianym lokalu robót wymagały pozwolenia na budowę w datach wykonania poszczególnych robót, jak zmieniał się w tym zakresie stan prawny i jakie pociąga to za sobą skutki w obecnym stanie prawnym (zwłaszcza że zagadnienie to zostało omówione również w wydanym wcześniej w niniejszej sprawie wyroku z dnia 3 sierpnia 2022 r., II SA/Go 147/22), to w ocenie Sądu organy w niedostatecznym zakresie dokonały oceny okoliczności z art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b., stanowiącej inną ustawową materialnoprawną przesłankę wydania decyzji w postępowaniu naprawczym, tzn. kwestię wpływu robót przeprowadzonych w przedmiotowym lokalu na bezpieczeństwo ludzi lub mienia. W treści zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (bardzo obszernych) znajdują się co prawda wzmianki dotyczące bezpieczeństwa użytkowania budynku, jednak zagadnienie to było podnoszone przede wszystkim w kontekście zgromadzonych w aktach protokołów kontroli okresowej budynku.

Tymczasem w orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. pozwala organom administracji w każdej indywidualnej sprawie badać czy roboty budowlane nie są wykonywane lub nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (wyrok WSA w Gliwicach z 17 sierpnia 2022 r., II SA/Gl 582/22). Organy nadzoru budowlanego mogą podejmować działania przewidziane w przepisach p.b. również wówczas, gdy chodzi o obiekty budowlane lub roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę albo zgłoszenia właściwemu organowi, gdy nie podlegają one regulacjom p.b. (wyrok NSA z 27 listopada 2008 r., II OSK 1095/07, wyroki WSA w Lublinie z 5 grudnia 2017 r., II SA/Lu 511/17 oraz z 6 lipca 2017 r., II SA/Lu 339/17). Innymi słowy, stan zagrożenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b., nie jest związany z tym, czy roboty budowlane są prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę, zgłoszenia czy też bez. Nie jest też tu istotne, czy prowadzone roboty wymagają zgodnie z prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (wyrok WSA w Gdańsku z 24 maja 2017 r., II SA/Gd 78/17). Co oczywiste, w przypadku, gdy roboty budowlane, o których mowa w art. 50 ust. 1 p.b. zostały już wykonane, zgodnie z art. 51 ust. 7 p.b. przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 3 p.b. mają odpowiednie zastosowanie bez wstrzymania robót budowlanych przewidzianego w art. 50 p.b. (wyrok WSA w Lublinie z 4 grudnia 2019 r., II SA/Lu 501/19).

Dla stwierdzenia wypełnienia hipotezy normy prawnej zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. wystarczające jest ustalenie możliwości zaistnienia wymienionych zagrożeń. Chodzi więc nie o powstałe już zagrożenia, ale o takie sytuacje, które potencjalnie mogą wystąpić. Nie ma bezwzględnego wymogu, aby bezpieczeństwo ludzi lub mienia z pewnością zostały naruszone, bądź że z pewnością dojdzie do szkody w środowisku. Wystarczająca jest możliwość wystąpienia zagrożenia naruszenia tych dóbr (wyrok WSA w Poznaniu z 23 stycznia 2020 r., II SA/Po 581/19). Przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. nie wymaga zatem jednoznacznego ustalenia wystąpienia zagrożenia, za wystarczające uznać należy racjonalne wnioskowanie o samej możliwości jego wystąpienia (wyrok WSA w Rzeszowie z 12 grudnia 2018 r., II SA/Rz 959/18).

Nawiązując w zakresie powyższej przesłanki do okoliczności niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, iż choć skarżący w toku całego postępowania konsekwentnie podnosili, że przeprowadzone w przedmiotowym lokalu roboty budowlane (niezależnie od kwestii, czy ich wykonanie wymagało uprzedniego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia) skutkują zagrożeniem dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, organy nadzoru budowlanego nie poddały w istocie tej okoliczności ocenie. Chodzi tu o całokształt robót mających na celu adaptację pomieszczeń na poddaszu budynku na odrębny lokal mieszkalny, w tym m.in. wykonanie otworów okiennych i montaż okien w połaci dachowej, czemu według skarżących miało towarzyszyć usunięcie części konstrukcji dachowej (fragmentu jednego słupa i brak jednego zastrzału) i co miało skutkować zapadaniem się dachu, usunięcie polepy, mające skutkować utratą stabilności części stropowej i dachu. Jeśli chodzi o pierwszą z wymienionych okoliczności, według ustaleń organów brak było podstaw do przyjęcia, iż ubytki w konstrukcji dachu są efektem robót wykonanych przez poprzedniego właściciela lokalu Z.S., nie ingerowano w krokwie tworzące układ konstrukcyjny dachu, gdyż nie potwierdziły tego zgromadzone dowody. Organy dały w tym zakresie wiarę inwestorowi, który wskazywał, iż okna zamontował w istniejących otworach okiennych, gdy tymczasem skarżący wskazywali, iż dokonał on wybicia tych otworów, czemu towarzyszyła ingerencja w konstrukcję dachu. Ponadto odwołując się do treści protokołów z kontroli okresowej z [...] lipca 2020 r. i z [...] lutego 2022 r. Ponadto organy uznały, że braki w układzie konstrukcyjnym dachu pozostają bez istotnego wpływu na statykę całego obiektu, odwołując się do treści protokołów z kontroli okresowej z [...] lipca 2020 r. i z [...] lutego 2022 r. (w których zalecono remontu pokrycia dachowego z obróbkami i wzmocnieniem krokwi), zaś ewentualne nieprawidłowości mogą zostać usunięte przez wszystkich współwłaścicieli w ramach obowiązków wynikających z art. 61 p.b. Należy, stwierdzić, iż w istocie jedynie do tego sprowadzało się nawiązanie przez organy w wydanych decyzjach do omówionej wyżej materialnoprawnej przesłanki z art. art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b.

Jednocześnie w kontekście powyższej przesłanki organy nie rozważyły szeregu innych kwestii, takich jak ewentualnego wpływu usunięcia polepy glinianej na stabilizację poddasza budynku, wpływu montażu w omawianym lokalu na poddaszu butli gazowej, kuchni kaflowej, kominka oraz podłączenia ich do przewodów kominowych lokali nr 1 i 2 (co miało skutkować zadymieniem lokalu stanowiącego własność R.O.) na warunki bezpieczeństwa ludzi, w tym przeciwpożarowego, w tym m.in. w kontekście wynikającego z załączonego do skargi protokołu z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia [...] lipca 2020 r. zakazu eksploatacji wszystkich urządzeń kominowych w budynku, jak również podnoszonej przez skarżących w toku postępowania administracyjnego okoliczności pozbawienia przez właściciela lokalu nr 3 właścicieli pozostałych lokali dostępu do komina stanowiącego część wspólną budynku celem ewentualnych prac konserwatorskich i czyszczenia przewodów kominowych.

W związku z tym, że organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w trybie art. 50 i 51 p.b. zobowiązany jest również do zbadania, czy przeprowadzone roboty nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub mienia nawet wówczas, gdy roboty te nie mieszczą się w pojęciu robót budowlanych zdefiniowanym w art. 3 pkt 7 p.b., o wydaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., stwierdzającej brak konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, nie może przesądzać to, czy na przedmiotowe roboty budowlane wymagane było zgłoszenie bądź pozwolenie na budowę.

W świetle powyższych okoliczności uznać należało, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego w postaci art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b., jak również z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającym na zaniechaniu ustaleń w zakresie oceny wystąpienia przesłanki wynikającej z powyższego art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. Oznacza to również, iż nie zostały w pełni zrealizowane wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w poprzednio wydanym w sprawie wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 sierpnia 2022 r., II SA/Go 147/22, w zakresie wyczerpania wszystkich dostępnych środków dowodowych i ustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy. W szczególności chodzi tu o możliwość zastosowania przepisu art. 81c ust. 2 p.b., uprawniającego organ do żądania od inwestora ocen technicznych lub ekspertyz.

Dodać przy tym należy, iż gdy roboty budowlane zostały zakończone, a potrzeba wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 w związku z ust. 7 p.b. wymaga z uwagi na wątpliwości odnoszące się do zrealizowanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego posłużenia się oceną techniczną lub ekspertyzą, organ nadzoru budowlanego może nakazać sporządzenie tych dokumentów, korzystając z kompetencji, którą przyznaje mu art. 81c ust. 2 p.b. Z treści art. 50 ust. 3 p.b. wynika bowiem, iż obowiązek ten pozostaje w związku z wydaniem przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

Nałożenie powyższego obowiązku ma charakter fakultatywny, jednakże skorzystanie z takiej możliwości wydaje się w niniejszej sprawie uzasadnione o tyle, iż zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy pozostawił szereg kwestii niewyjaśnionych, z uwagi m.in. na brak stosownej dokumentacji dotyczącej wcześniejszego stanu budynku, wykonanych robót, innych dowodów, różnice w zeznaniach świadków i stron. Nie pozwala to na miarodajną ocenę, czy przeprowadzone w budynku roboty nie stanowią zagrożenia dla życia zdrowia lub mienia ludzi. Należy przy tym mieć na uwadze, że zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania obiektów (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d p.b.) jest jednym z celów prawa budowlanego, co potwierdza tezę, że stan zgodny z prawem to stan wolny od zagrożeń dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Jednocześnie w ocenie Sądu nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżących w zakresie nie przesłuchania J.S. w charakterze świadka. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem pisemne oświadczenie w/w osoby, złożone w trybie art. 75 § 2 k.p.a., pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, przy czym z akt sprawy wynika, iż zostało ono odebrane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podczas kontroli budynku w dniu [...] listopada 2022 r. Nie zmienia to jednak omówionej wyżej oceny co do nieustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy.

W konsekwencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić, o czym orzeczono w pkt I wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien poddać ocenie przeprowadzone roboty budowlane w kontekście przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b., w tym m.in.: wpływ usunięcia polepy na tłumienie drgań, sztywność i stabilność stropu i poddasza, czym owa polepa została zastąpiona, czy zostały zachowane w tym zakresie przepisy techniczno-budowlane, wpływ montażu w omawianym lokalu na poddaszu butli gazowej, kuchni kaflowej i kominka oraz podłączenia ich do przewodów kominowych na warunki bezpieczeństwa ludzi i mienia, w tym przeciwpożarowego, wpływ montażu okien na bezpieczeństwo konstrukcji dachowej (nie przesądzając oczywiście obecnie o wyniku tej analizy). Organ powinien również rozważyć możliwość zastosowania przywołanego wyżej art. 81c ust. 2 p.b., przy czym w razie wydania postanowienia w tym przedmiocie celowym wydaje się objęcie ekspertyzą również robót związanych z montażem okien w połaci dachowej (pomimo iż było to już przedmiotem postępowania dowodowego), w szczególności ze względu na szereg nie wyjaśnionych jednoznacznie okoliczności w tym zakresie, m.in. co do związanej z tym ewentualnej ingerencji w elementy konstrukcji dachowej, zwłaszcza w kontekście podnoszonej przez skarżących argumentacji, iż z uwagi na konstrukcję budynku nie było możliwości usunięcia owych elementów przed wcześniejszą likwidacją polepy, a ta została usunięta w toku robót prowadzonych właśnie przez poprzedniego właściciela lokalu – Z.S.. Objęcie taką ekspertyzą robót związanych z montażem okien w połaci dachowej byłoby uzasadnione również o tyle, iż znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy protokół kontroli okresowej budynku z dnia [...] lutego 2022 r. nie jest w pełni jednoznaczny. Z jednej strony zawiera on bowiem stwierdzenie, iż budynek znajduje się w odpowiednim stanie technicznym, zapewniającym dalsze, bezpieczne jego użytkowanie, natomiast z drugiej strony dokument ten określa m.in. stan techniczny stropów jako mierny, zaś stan techniczny dachu jako zły (niezależnie od miernego czy złego stanu technicznego innych elementów konstrukcji budynku), a ponadto należy wykonać remont kapitalny pokrycia dachowego wraz z obróbkami dachowymi i wzmocnieniem krokwi dachowych, także zlecić wykonanie ekspertyzy technicznej stropu drewnianego na poddaszu z uwagi na wycięcie części podwaliny i rozebranie ścianki działowej z uwagi na ugięcie części konstrukcji dachowej, przy czym ekspertyza ta wykaże ewentualny program naprawczy.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania, w odniesieniu do skarżącego R.O. (pkt II wyroku) znajduje oparcie w treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.), a także (z uwagi na fakt, że był on reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika) w treści § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), natomiast w odniesieniu do S.R. (pkt III wyroku) – w treści art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.).