Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 420/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 42. 1, art. 91 ust. 1, art. 94
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 7, art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 1, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Asesor WSA Adam Osik, Protokolant: Specjalista Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Człuchowie na uchwałę Rady Miejskiej w Czarnem z dnia 30 listopada 2021 r., nr 0007.55.2021 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 30 listopada 2021 r. Rada Miejska w Czarnem – działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6, 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm. - zwanej dalej "u.s.g."), art. 18 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniach osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (t.j.: Dz. U z 2021 r., poz. 1834) oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1974) - podjęła uchwałę nr 0007.55.2021 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet. W § 5 tej uchwały zostało wskazane, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 sierpnia 2021 roku".

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Człuchowie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazaną powyżej uchwałę nr 0007.55.2021 Rady Miejskiej w Czarnem z dnia 30 listopada 2021 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

- naruszenie art. 94 i art. 88 ust 1 Konstytucji RP,

- art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.– zwanej dalej "u.o.a.n."),

- art. 41 ust. 1 u.s.g. poprzez zaniechanie ich ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwałą nr 0007.55.2021 z dnia 30 listopada 2021 r. Rada Miejska w Czarnem ustaliła zasady przyznawania i wysokości diet. Uchwała ta weszła w życie z dniem podjęcia i nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wdawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z kolei z treści art. 88 ust 1 Konstytucji RP wynika obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego w urzędowym publikatorze. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Powyższą regulacją wprowadzono obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statutów województwa, powiatu i gminy.

Prokurator wskazał, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji.

Skarżący podniósł, że uchwała będąca przedmiotem niniejszego postępowania stanowi akt prawa miejscowego, bowiem zawiera normy abstrakcyjne wyrażające się powtarzalności i cykliczności wypłacania diet. Adresatem przepisów są mieszkańcy pełniący konkretne funkcje co oznacza, że norma ma charakter generalny. Uchwała zawiera również przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety.

Końcowo Prokurator przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2022 r (sygn. akt III OSK 5279/21), w którym Sąd, kontynuując ugruntowaną linię orzeczniczą w tym zakresie (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19 i z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16; a także WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15), że uchwała rady podjęta na podstawie art. 25 ust 4 u.s.g. stanowi akt prawa miejscowego.

W ocenie Prokuratora obowiązkiem zatem organu było opublikowanie uchwały w dzienniku urzędowym, a zaniechanie tego obowiązku stanowi rażące naruszenie prawa i skutkować musi unieważnieniem uchwał w całości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Czarnego wniósł o oddalenie skargi, a także przeprowadzenie rozprawy.

Na wstępie organ wskazał, że Rada Miejska w Czarnem w dniu 30 listopada 2021 r. podjęła uchwałę nr 0007.55.2021 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet. Na podstawie § 5 tej uchwały, przedmiotowa uchwała weszła w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 sierpnia 2021 r. Następnie, Wojewoda Pomorski jako organ nadzoru, zawiadomieniem z dnia 22 grudnia 2021 r. (nr PN-IV.4131.62.2021.MP) wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały, przy czym Wojewoda nie zarzucił naruszenia § 5 uchwały, tj. w zakresie nieogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Pismem z dnia 27 grudnia 2021 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Czarnem poinformował Wojewodę Pomorskiego, że Rada Miejska w Czarnem do dnia 30 stycznia 2022 r. podejmie uchwałę eliminującą z obrotu prawnego zapisy uchwały, które w ocenie Wojewody były niezgodne z przepisami prawa. W związku z powyższym w dniu 27 stycznia 2022 r. podjęto uchwalę nr 0007.3.2022 w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalania zasad przyznawania, wysokości diet, celem eliminacji zapisów wskazanych przez Wojewodę Pomorskiego i na podstawie § 3 przedmiotowa uchwała weszła w życie z dniem podjęcia.

Odnosząc się do przedstawionych w skardze zarzutów, organ stwierdził, że żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności organ podkreślił, że ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlegają wyłącznie takie uchwały, które stanowią akty prawa miejscowego lub gdy o ich ogłoszeniu stanowi przepis szczególny. Zdaniem organu, zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, bowiem wbrew stanowisku skarżącego nie zwiera reguł generalnych, abstrakcyjnych i nie przyznaje jakichkolwiek uprawnień, ani nie nakłada obowiązków na mieszkańców gminy. Zaskarżona uchwała jest tzw. aktem wewnętrznym, skierowanym do skonkretyzowanych adresatów - radnych Rady Miejskiej w Czarnem. Wymaga przy tym podkreślenia, że adresaci takich uchwał zostali wskazani w art. 25 ust. 4 u.s.g., w którym ustawodawca przyznał radnym prawo do diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych, pozostawiając radzie gminy wyłącznie ustalenie zasad, na jakich będą te świadczenia przysługiwać. Mając powyższe na uwadze, Rada Miejska w Czarnem podejmując zaskarżoną uchwałę nie wymienia - co oczywiste - z imienia i nazwiska radnych, albowiem radni są wybierani w wyborach bezpośrednich na 5-letnią kadencję.

Dalej organ podkreślił, że uchwała jako akt kierownictwa wewnętrznego, wiąże jedynie wskazane w nim podmioty. Ponadto w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, również tym wydanym na mocy przepisu art. 37b u.s.g., podkreśla się, iż uchwała ustalająca zasady przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podroży służbowych nie jest aktem prawa miejscowego, ale przepisem wewnętrznym, albowiem dotyczy tylko radnych, czyli wewnętrznego układu organizacyjnego gminy, a nie nieograniczonego kręgu adresatów oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności w zakresie rekompensaty utraconych zarobków. Innymi słowy, tego typu jak zaskarżona uchwały nie wkraczają w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy, normując jedynie zagadnienie w obrębie organizacji gminy (tak m.in.: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/GI 970/07; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 727/17 czy wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 maja 2019 r., sygn. IV SA/Po 292/19). Akt prawa miejscowego powinien zawierać regulację praw i obowiązków podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji, (np. wyrok NSA z dnia 12 października 2005 r., sygn. akt II OSK 134/05). Z powyższych względów organ uznał, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, ponieważ nie została podjęta na podstawie przepisów o charakterze generalno-abstrakcyjnym.

Organ podniósł, że na uwagę zasługuje również stanowisko organu nadzoru -Wojewody Pomorskiego, który nie zakwestionował zaskarżonej przez prokuratora uchwały w zakresie objętym przedmiotową skargą, a zatem Wojewoda uznał, iż zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego.

Organ wyjaśnił także, że nawet gdyby uznać, iż zaskarżona uchwała zawiera uchybienia w zakresie przyznania jej błędnego statusu jako aktu wewnętrznego a nie prawa miejscowego, to takie uchybienie nie powinny skutkować zakwalifikowaniem zaskarżonej uchwały, jako dotkniętej istotnym naruszeniem prawa, tym bardziej, że przepisy prawa nie wskazują wprost o konieczności ogłaszania tego typu aktu jak zaskarżona uchwała w wojewódzkich dziennikach urzędowych.

Ponadto wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc) może rodzić bardzo poważne konsekwencje prawne dla gminy Czarne, jej mieszkańców i radnych, ponieważ przedmiot uchwały dotyczy de facto zagadnień związanych z wypłatą środków finansowych z budżetu gminy. Zatem, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z mocą wsteczną może skutkować weryfikacją podstawy i zasadności wypłaty diet radnym z budżetu gminy i może zachwiać stabilnością finansów gminy Czarne w związku z koniecznością zwrotu znacznych kwot i poczynienia rezerw budżetowych, z negatywnym skutkiem dla mieszkańców gminy Czarne, mimo tego, że takie środki można byłoby przeznaczyć na gminne inwestycje (dla mieszkańców) i inne cele społeczne. Obciążanie natomiast radnych ewentualną koniecznością zwrotu diet (czego nie można wykluczyć w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonych uchwał z mocą ex tunc), jest niecelowe i sprzeciwia się przepisom prawa, w tym art. 2, art. 7, art. 88 ust. 1 i art. 94 Konstytucji RP. W związku z powyższym, zdaniem organu, Sąd powinien rozważyć dodatkowo, czy w interesie publicznym jest tak diametralna i rażąca zmiana ugruntowanej przez ponad 20 lat linii orzeczniczej WSA i NSA oraz doktryny, z której wynika, że tego typu jak zaskarżone uchwały nie stanowią aktów prawa miejscowego i nie podlegają ogłoszeniu w wojewódzkich dziennikach urzędowych.

Końcowo organ podniósł, że należy rozważyć, czy działanie Prokuratury w przedmiotowej sprawie jest działaniem ukierunkowanym na działanie w interesie publicznym, czy też przeciwnie - ma jedynie na celu wszczynanie tego typu absurdalnych postępowań, co w konsekwencji, skutkuje jeszcze większym chaosem prawnym oraz może doprowadzić do zachwiania stabilności finansowej jednostek samorządu terytorialnego, pomimo tego, że gminy w obecnym stanie prawnym posiadają wystarczająco dużo problemów, w tym finansowych, które sprokurował ustawodawca.

Do pisma z dnia 1 lutego 2024 r. organ załączył odpis uchwały nr 007.78.2023 Rady Miejskiej w Czarnem z dnia 21 grudnia 2023 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnym Gminy Czarne (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 30 stycznia 2024 r. pod poz. 497), uchylającej uchwałę nr 0007.55.2021 Rady Miejskiej w Czarnem z dnia 30 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet, zmienioną uchwałą nr 0007.3.2022 Rady Miejskiej w Czarnem z dnia 27 stycznia 2022 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swojej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przepis art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej także jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola ta sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W myśl art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie natomiast z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1), natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Są to w głównej mierze uchwały podjęte z naruszeniem: przepisów prawa miejscowego (np. bez wymaganej statutem opinii komisji organu stanowiącego); przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał; podstawy prawnej podejmowanych uchwał; przepisów prawa ustrojowego; przepisów prawa materialnego (przez ich wadliwą wykładnię); przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki WSA: w Kielcach z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 428/22; w Krakowie z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 519/22; w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 1083/21; w Rzeszowie z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1280/21, a także wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 542/21). Nieistotne naruszenie prawa nie zostało zdefiniowane – lecz wydaje się, że obejmuje ono naruszenie prawa o drobnym, nieistotnym wręcz charakterze czy mało znaczące dla istoty danego zagadnienia – jak np.: błędy, oczywiste omyłki o charakterze pisarskim i rachunkowym, wskazanie w treści uchwały niewłaściwej podstawy prawnej, jeśli przepis stanowiący rzeczywistą normę kompetencyjną faktycznie istnieje (zob.: Legalis/el - komentarz do art. 91 u.s.g. [w:] P. Drembkowski, P. J. Suwaj (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. I, Warszawa 2023).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była uchwała nr 0007.55.2021 Rady Miejskiej w Czarnem z dnia 30 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet.

Przechodząc do oceny zasadności wniesionej przez Prokuratora w niniejszej sprawie skargi, należy wskazać, że dotyczy ona kwestii dotyczących podstaw prawnych działania organu władzy publicznej, jaką jest rada gminy. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Natomiast art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obwiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły i podlegają ogłoszeniu na zasadach określonych w ustawach, co wynika z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, która określa ich zasady i tryb wydawania. I tak, ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych reguluje sposób ogłaszania aktów, organy publikacyjne, zasady dotyczące wejścia w życie czy sposób prowadzenia zbiorów aktów prawa miejscowego w postaci elektronicznej.

Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który został wydany na podstawie wyraźnej kompetencji ustawowej przez organ samorządu terytorialnego, określający w sposób generalny i abstrakcyjny reguły postępowania adresatów. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2760/21). Ponadto w judykaturze ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1572/14; z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17).

Biorąc powyższe pod uwagę, w niniejszym postępowaniu Sąd podziela pogląd wielokrotnie wyrażany już w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 356/23).

Wskazać należy, że uchwała w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet (obejmująca radnych, a także sołtysów i przewodniczących zarządów osiedli) zawiera normy abstrakcyjne, gdyż diety mają charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą konkretnego, pojedynczego zdarzenia ale mają charakter generalny, gdyż ich adresatem jest każdy mieszkaniec gminy, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Zatem zaskarżona uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety w wysokości zależnej od zajmowanego stanowiska. Ponadto uchwała nie jest związana z kadencyjnością rady w związku z tym zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił.

Dodać należy, że zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Radny jako przedstawiciel wspólnoty samorządowej jest członkiem organu stanowiącego gminy, natomiast sołtys jako przedstawiciel społeczności lokalnej reprezentuje mieszkańców sołectwa (to samo dotyczy przewodniczącego zarządu osiedla, który reprezentuje mieszkańców osiedla). Samo pełnienie funkcji radnego czy też sołtysa (przewodniczącego zarządu osiedla) bądź zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów gminy lub gminnej administracji.

Kwalifikacja uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego skutkuje obowiązkiem jej publikacji zgodnie z prawem, czyli – stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne podlegające ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Skoro zaskarżona uchwała nr 0007.55.2021 Rady Miejskiej w Czarnem z dnia 30 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet, należy do aktów prawa miejscowego, to powinna była zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Tymczasem § 5 tej uchwały stanowi, że "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 sierpnia 2021 roku". Uchwała ta nie została zatem ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 42 u.s.g. w z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W sytuacji, gdy uchwała jest aktem prawa miejscowego nie zachodzą przeszkody do stwierdzenie jej nieważności, mimo upływu 1 roku od dnia jej podjęcia (art. 94 ust. 1 u.s.g.).

Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma bowiem zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych, także tych wprowadzonych późniejszymi uchwałami zmieniającymi.

W sytuacji, gdy uchwała nr 0007.55.2021 Rady Miejskiej w Czarnem z dnia 30 listopada 2021 r. zawierała istotną wadę prawną, polegającą na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie (tj. z określeniem daty dziennej wejścia uchwały w życie, która została określona z mocą wsteczną), co uzasadnia stwierdzenie, iż uchwała ta została podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co z kolei uzasadnia stwierdzenie nieważności tej uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.

Końcowo, w odniesieniu do treści odpowiedzi organu na skargę, Sąd pragnie wyjaśnić, że nie jest związany stanowiskiem organu nadzoru (Wojewody Pomorskiego), który prowadząc postępowanie nadzorcze nie dostrzegł wskazanej wadliwości. Jednocześnie Sąd – co zostało powyżej wyjaśnione - nie podziela stanowiska co do charakteru prawnego uchwały wydanej w przedmiocie wysokości diet przysługujących radnym (sołtysom czy przewodniczącym zarządów osiedli), wyrażonego w odpowiedzi na skargę, jak też w przywołanych tam przez organ orzeczeniach sądów administracyjnych. Również ewentualne, wskazane w odpowiedzi na skargę, skutki wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie Sądu i ocenę legalności kontrolowanej uchwały. Należy także wyjaśnić, że zasygnalizowany przez organ w piśmie procesowym z dnia 1 lutego 2024 r. fakt podjęcia przez Radę Miejską w Czarnem w dniu 21 grudnia 2023 r. "nowej" uchwały w omawianej materii prawnej i uchylenia § 3 tej uchwały uprzednio obowiązującej i zaskarżonej uchwały nie czyni zainicjowanego wniesieniem skargi na zakwestionowaną uchwałę postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym i nie ma wpływu na wydane przez Sąd orzeczenie w niniejszej sprawie. Uchylenie (utrata mocy) dotychczas obowiązującej uchwały ma wyłącznie skutek konstytutywny (ex nunc, tj. na przyszłość), odmiennie niż w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały, które przynosi skutek ex tunc, tj. od momentu jej uchwalenia. Oznacza to, że przepisy zawarte w zaskarżonej uchwale mogły być stosowane od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisu ją derogującego, a zatem kontrola sądowoadministracyjna tej uchwały pozostawała w dalszym ciągu uzasadniona i aktualna.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).