Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SAB/Sz 14/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2, art. 149, art. 154 par. 6, art. 119 pkt 4, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
journal: Dz.U.UE.C 2012 nr 326 poz 47 art. 41 ust. 1, art. 41 ust. 3
law: Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowania)
article: art. 44 ust. 3, art. 68
journal: Dz.U. 2023 poz 1270
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
article: art. 66, art. 77
journal: Dz.U. 2023 poz 1094
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
article: art. 115 par. 2,
journal: Dz.U. 1997 nr 88 poz 553
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny.
article: art. 4171 par. 3, art. 448, art. 23
journal: Dz.U. 2023 poz 1610
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)
article: art. 193 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1587
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
article: art. 12, art. 8 par. 1, art. 35, art. 36, art. 37 par. 1 pkt 1, art. 63 par. 2, art. 10 par. 1, art. 84, art. 6, art. 189d
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi "[...]" Spółki z o.o. w S. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach I. stwierdza, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności, II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Burmistrza Miasta do załatwienia sprawy w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. wymierza Burmistrzowi Miasta grzywnę w wysokości [...] zł ([...]), V. przyznaje od Burmistrza Miasta na rzecz strony skarżącej "[...]" Spółki z o.o. w S. sumę pieniężną w wysokości [...] zł ([...]), VI. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz strony skarżącej "[...]" Spółki z o.o. w S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. N. Spółka z o.o. z siedzibą w S. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca" lub "Inwestor") wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na bezczynność Burmistrza P. (zwanego dalej: "Organem") w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa Zakładu [...]", planowanego na terenie działek numer [...] i [...], obr. S.

Skarżąca wniosła o:

1) stwierdzenie przez Sąd, że bezczynność Organu i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

2) zobowiązanie Organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt Organowi,

3) wymierzenie Organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

4) przyznanie na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

5) zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu administracyjnym według norm przepisanych.

Skarżąca podniosła przeciwko Organowi zarzut naruszenia:

1) art. 8 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), w zw. z art. 9 k.p.a., w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na jednoczesnym naruszeniu zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej oraz zasady szybkości i prostoty postępowania na skutek niewłaściwego prowadzenia postępowania, polegającego na niezasadnym wzywaniu Skarżącej do składania ponadnormatywnych opisów, uzasadnień, uzupełnień oraz wyjaśnień do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, które należy oceniać za przejaw pozornych działań, zmierzających do ustalenia okoliczności nieistotnych, leżących poza zakresem kognicji Organu oraz niezmierzających do załatwienia sprawy w ustawowym terminie, w konsekwencji skutkujących rażącym przekroczeniem terminów do załatwienia sprawy;

2) art. 66 ust. 1 pkt 1-20 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej zwanej: "u.o.o.ś."), w zw. z art. 67 u.o.o.ś. w zw. z art. 77 ust. 1-10 u.o.o.ś. w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie polegające na dążeniu przez Organ do dokonania samodzielnej, merytorycznej i specjalistycznej oceny zawartości raportu, polegające w konsekwencji na niezasadnym wzywaniu Skarżącej do składania ponadnormatywnych opisów, uzasadnień, uzupełnień oraz wyjaśnień do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, do której umocowane są wyłącznie powołane przez ustawodawcę organy opiniujące, podczas, gdy Organ uprawniony jest wyłącznie do oceny kompletności raportu, sprowadzającej się do ustalenia czy raport zawiera wszystkie elementy nałożone przez przepisy prawa, skutkującego bezczynnością Organu oraz stworzeniem stanu pozorności podejmowanych rzekomo działań w sprawie oraz rażącym przekroczeniem terminów do załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu skargi wnosząca ją podniosła, że wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach złożyła w dniu 1 lipca 2019 r. Decyzją z 12 grudnia 2019 r. Organ odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji. Następnie w dniu 19 maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (dalej przywoływane jako: "SKO") utrzymało w mocy ww. decyzję Organu. Wskutek rozpatrzenia skargi, wyrokiem z 8 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Sz 579/20) WSA w Szczecinie uchylił wskazane decyzje Organów I i II instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania do Organu pierwszej instancji.

Postanowieniem z 4 października 2021 r. SKO, po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej, nie stwierdziło przewlekłego prowadzenia postępowania.

Decyzją z 15 listopada 2021 r. Organ ponownie odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji. SKO decyzją z 17 czerwca 2022 r. uchyliło ww. decyzję Organu i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia do pierwszej instancji. Według SKO, za wnioskowaniem Organu o braku rzeczywistej wariantowości raportu nie stoją żadne analizy specjalistyczne, które wynikałyby z przygotowanej w toku postępowania zewnętrznej ekspertyzy, która zawiera szeroką analizę prawną sprawy, co należy do kompetencji Organu, natomiast w swej warstwie technicznej jest ogólnikowa i nie pozwala stwierdzić, czy warianty nie różnią się wystarczająco od siebie.

Jak podniosła Skarżąca, po przekazaniu akt Organowi, była ponownie wzywana do udzielenia na piśmie informacji, dokonywania uzupełnień oraz wyjaśnień do przedłożonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (z 4 lipca 2022 r., 3 sierpnia 2022 r., 24 sierpnia 2022 r., 3 stycznia 2023 r., 13 lipca 2023 r., 18 października 2023 r., 16 lutego 2024 r.). Organ kilkukrotnie kierował do Skarżącej zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy. Skarżąca wskazała, że na dzień wniesienia ponaglenia z 15 stycznia 2024 r. ostatnim wyznaczonym przez Organ terminem był 27 października 2023 r. (zawiadomienie z 31 sierpnia 2023 r.).

Na skutek braku informacji Organu o nowym planowanym załatwieniu sprawy, Skarżąca 15 stycznia 2024 r. wniosła ponaglenie w przedmiocie wydania decyzji w sprawie wraz ze stwierdzeniem przez SKO, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz wyznaczeniem przez SKO terminu załatwienia niniejszej sprawy. Dopiero pismem z 25 stycznia 2024 r. przekazującym ww. ponaglenie do rozpoznania SKO, Organ wskazał, że brak podjęcia jakichkolwiek czynności w styczniu 2024 r. wynikał z nieplanowanej nieobecności pracownika prowadzącego niniejsze postępowanie.

Według Skarżącej, wyjaśnienia Organu odbiegają od rzeczywistości, bowiem nie podjął on żadnych działań nie tylko w styczniu 2024 r., lecz również w październiku (wówczas jedynie wezwał Skarżącą do udzielenia wyjaśnień), listopadzie i grudniu 2023 r. Nie znajduje też odzwierciedlenia w rzeczywistości twierdzenie Organu, który wskazał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania w ramach uzupełnień wcześniej złożonego raportu Skarżąca dostarczyła całkowicie nową dokumentację - nową wersję raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który według Organu nie był analizowany przez wydaniem decyzji Organu z 15 listopada 2021 r. Skarżąca uważa, że przedłożony Organowi raport nie był raportem nowym oraz nigdy nie analizowanym przez Organ przed wydaniem ww. decyzji. W żadnym wypadku, raport nie wymagał ponownej analizy w całości, a wyłącznie w uzupełnionej zgodnie z wezwaniem części.

Postanowieniem z 2 lutego 2024 r. SKO nie stwierdziło przewlekłości postępowania prowadzonego przez Organ. Skarżąca zauważyła, że w uzasadnieniu

nie zawarto żadnych rozważań w zakresie braku jakiegokolwiek terminu na rozpoznanie sprawy, który upłynął trzy miesiące wcześniej. Organ nie analizował również pozorności kolejnych wezwań i uzupełnień do treści raportu, które wykraczają poza zakres podstawy prawnej określonej w treści art. 66 ust. 1 u.o.o.ś.

Dalej Skarżąca wskazała, że pismem z 16 lutego 2024 r. ponownie wezwano ją do udzielenia na piśmie dodatkowych uzupełnień i wyjaśnień oraz pismem z 19 lutego 2024 r. (doręczonym 21 lutego 2024 r.) Organ zawiadomił o braku możliwości załatwienia sprawy we wcześniej wskazanym terminie, tj. do 20 lutego 2024 r. i wyznaczył nowy termin jej załatwienia do dnia 20 maja 2024 r. Skarżąca podkreśliła, że od dnia otrzymania zawiadomienia z 31 sierpnia 2023 r. o załatwieniu sprawy w terminie do 27 października 2023 r., nie otrzymała zawiadomienia o załatwieniu sprawy w terminie do 20 lutego 2024 r., na który Organ powołuje się w treści pisma z 19 lutego 2024 r.

Zdaniem Skarżącej, powyższe działanie Organu pozostawało w sprzeczności z art. 36 § 1 k.p.a. Zaznaczyła przy tym, że zawiadomienie o nowym terminie załatwienia sprawy może mieć miejsce tylko przed upływem terminu do jej załatwienia.

Skarżąca podniosła, że w treści ponaglenia z 15 stycznia 2024 r. wskazywała, że w toku kilkuletniego postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wielokrotnie podkreślała wagę jak najszybszego wydania decyzji. Inwestycja Skarżącej otrzymała dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w wysokości [...] złotych. Działanie Organu doprowadziło w konsekwencji do wstrzymania podpisania umowy o dofinansowanie, bowiem jak wielokrotnie wskazywano końcowy termin zakończenia inwestycji oraz rozliczenia otrzymanej dotacji ustalony był na dzień 31 grudnia 2023 r. Podniosła, że wszelkie inne warunki konieczne do podpisania umowy o dofinansowanie zostały przez Skarżącą spełnione.

Według Skarżącej, mając na względzie całokształt przytoczonego stanu faktycznego, czynności Organu podejmowane od niemal 5 lat w ramach postępowania prowadzonego w przedmiocie wydania decyzji stanowiły jedynie działania pozorne, mające wywołać u drugiej strony jedynie przeświadczenie, że sprawa zostanie załatwiona, co nie nastąpiło do dnia nadania niniejszej skargi. Opisane wyżej działania Organu w sposób ewidentny wskazują, zdaniem Skarżącej, że postępowanie administracyjne prowadzone jest nie tylko przewlekle i opieszale celem sztucznego wydłużenia terminu do wydania decyzji, ale i w sposób bezczynny. Organ prowadził wprawdzie postępowanie w niniejszej sprawie, jednakże pomimo ustawowego obowiązku nie zakończył go do dnia nadania skargi wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu ani nie podjął żadnej stosownej w sprawie czynności, rzeczywiście zmierzającej do zakończenia sprawy.

Skarżąca uważa, że w toku całego postępowania administracyjnego Organ działając w zupełnym oderwaniu od art. 66 ust. 1-8 u.o.o.ś., art. 67 u.o.o.ś., a w szczególności art. 77 ust. 1-10 u.o.o.ś. dążył do dokonania samodzielnej, merytorycznej i rzekomo specjalistycznej oceny zawartości raportu. Organ kierował

do Skarżącej liczne wezwania do udzielenia ponadnormatywnych uzasadnień, uzupełnień oraz wyjaśnień do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy Organ ten jest uprawnionym wyłącznie do sprawdzenia treści raportu w kontekście warunków formalnych, o jakich stanowi art. 66 u.o.o.ś. Ustawodawca wprost przypisał zadania oceny złożonego w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej raportu pod kątem oddziaływania właściwym do wydawania uzgodnień podmiotom. Skoro organ ten nie jest uprawniony do samodzielnego weryfikowania uzgodnień organu opiniującego to tym bardziej nie jest uprawniony do samodzielnej specjalistycznej oceny raportu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 178/23). W wyroku słusznie zostało wskazane, że do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko został upoważniony organ niewyspecjalizowany w ochronie środowiska - wójt, burmistrz (art. 75 ust. 1 pkt 4 u.o.o.ś.). Dlatego też w art. 77 ust. 1 u.o.o.ś. przewidziano, że w tych kategoriach spraw, w których jest przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko, zachodzi konieczność uzgodnienia ich warunków z wyspecjalizowanymi organami wskazanymi w pkt 1, 1a, 1b i 4 tego przepisu, po zasięgnięciu opinii organów wskazanych w jego pkt 2 i 3.

Zdaniem Skarżącej, Organ w niniejszej sprawie kumuluje natomiast uprawnienia pozostałych organów i od 5 lat samodzielnie dokonuje merytorycznej oceny raportu. Niestety jednak, z uwagi na brak jego specjalistycznej wiedzy formułowane wezwania są w zasadniczej części bezprzedmiotowe i nie dotyczą kwestii istotnych z punktu widzenia ochrony środowiska. Brak wiedzy specjalistycznej znacząco ogranicza możliwość Organu do dostrzeżenia kluczowych zagadnień i ich oceny. Pomimo tego faktu, Organ konsekwentnie nie przekazuje raportu do uzgodnienia właściwym organom posiadającym zasoby i kompetencje do profesjonalnej i merytorycznej oceny raportu. Argumentowała, że właściwy organ jest zobowiązany do sprawdzenia treści raportu w kontekście spełnienia przez niego warunków, o jakich stanowi art. 66 ustawy środowiskowej oraz jego aktualności i rzetelności sporządzenia (wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 3037/21).

Skarżąca zauważyła, że sam Organ wydaje się dostrzega po swojej stronie braki w zakresie wymaganego poziomu wiedzy specjalistycznej, dlatego ocenę raportu i formułowanie wezwań zlecił po raz kolejny podmiotowi zewnętrznemu. Skarżąca nie recenzuje w tym momencie prawa Organu do wydawania środków publicznych na ten cel, jednak wolą ustawodawcy, zadania zlecane przez Organ podmiotowi trzeciemu realizować powinny podmioty uzgadniające treść raportu. Organ może zlecić ocenę raportu podmiotowi prywatnemu równolegle, bez wstrzymywania procesu konsultacji raportu przez podmioty powołane do tego wolą ustawodawcy. Skoro ustawodawca powołał do udziału w uzgadnianiu raportu inne organy, to Organ nie powinien przypisywać sobie uprawnień tych organów i realizować ich za pośrednictwem zewnętrznych podmiotów prywatnych. Organ właściwy jest zobowiązany do sprawdzenia treści raportu w kontekście spełnienia przez niego warunków, o jakich stanowi art. 66 u.o.o.ś., a jego zadaniem jest sprawdzenie raportu pod względem spełnienia warunków formalnych, jego zupełności, rzetelności oraz spójności. Dalszych kompetencji nie posiada, ponieważ nie pełni roli specjalistycznego organu, która jest zastrzeżona dla innych organów uczestniczących w procedurze uzgadniania treści raportu.

Jako przykład bezprzedmiotowości mnożonych przez Organ wezwań, które stanowią konsekwencje braku wiedzy specjalistycznej, Skarżąca przywołała (wyłącznie jeden z licznych przykładów) treść ostatniego wezwania z 16 lutego 2024 r. Organ wzywał do udzielenia szczegółowych wyjaśnień m.in. co do ilości odpadów niebezpiecznych w wariancie inwestorskim (piec obrotowy) jak również w wariancie alternatywnym (piec fluidalny), podczas gdy tożsamy zakres udzielenia wyjaśnień był przedmiotem wezwania Organu z 18 października 2023 r., które już zostało wykonane przez Skarżącą.

Według Skarżącej, w sytuacji, gdy Organ w wyznaczonym przez siebie terminie nie załatwia sprawy, a kolejne ustalenie terminu następuje po upływie wcześniej wyznaczonego, to należy uznać że organ jest bezczynny. Bezczynność to sytuacja, w której organ nie załatwia sprawy w terminie, bez względu na to, jakie są powody niezałatwienia. Uwzględniając powyższe oraz samo zestawienie dat, okresów w jakich Organ podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy co do istoty, jak i czynności, które jedynie pozornie zmierzały do jej merytorycznego załatwienia, uzasadnia stwierdzenie, iż bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce w niniejszej sprawie z rażącym naruszeniem prawa, co przemawia za koniecznością uznania iż wystąpienie przez Skarżącą z niniejszą skargą jest w pełni uzasadnione i konieczne, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uzasadniając potrzebę przyznania sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania, Skarżąca podniosła, że ustawodawca co prawda oprócz przewidzenia możliwości przyznania sumy pieniężnej w razie uwzględnienia skargi na bezczynność, nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza jego wysokością. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na to, że środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach bezczynności organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w niniejszej sprawie, bowiem postępowanie w przedmiocie wydania decyzji toczy się od 1 lipca 2019 r. Natomiast kolejne kierowane przez Organ pozbawione zasadności wezwania nie zapowiadają, aby przedmiotowe postępowanie miało się w najbliższym czasie zakończyć. Na poparcie zasadności żądania przyznania kosztów postępowania w sprawie, Skarżącej przytoczyła brzmienie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.

2. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Zauważył na wstępie, że SKO w toku całego postępowania wydało trzy postanowienia (tj. z 7 stycznia 2020 r., 4 października 2021 r., 2 lutego 2024 r.), które nie stwierdzały prowadzenia przewlekłego postępowania przez Organ. W całym postępowaniu Inwestor zaś przedstawił cztery wersje raportu, co znacznie wydłuża czas postępowania.

Organ wyjaśnił, że ze względu na wyjątkowo skomplikowany charakter sprawy wystąpił o zewnętrzne ekspertyzy z zakresu oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia dla trzech wersji raportu. O dużym stopniu skomplikowania sprawy dla analizy całości przedsięwzięcia może świadczyć fakt, iż Organ chciał zlecić wykonanie dowodu biegłemu dla określenia kompletności i rzetelności przedstawianych zagadnień w raporcie. Osoby takiej nie udało się znaleźć z powodu zbyt szerokiego zakresu wiedzy, który obejmuje raport dla wyżej wymienionego przedsięwzięcia.

Zdaniem Organu, wpływ na długość całości postępowania miały także okresy rozpatrywania tej sprawy przez SKO i WSA w Szczecinie (pierwsza decyzja Organu

z 12 grudnia 2019 r., decyzja SKO z 19 maja 2020 r., wyrok z 8 października 2020 r.). Kolejna decyzja Organu I instancji z 15 listopada 2021 r., uchylona została przez SKO decyzją z 17 czerwca 2022 r.

Organ wymienił następnie w trzydziestu punktach dalszy przebieg sprawy, opisując m.in. treść wezwań Organu do uzupełnienia dokumentacji w sprawie oraz odpowiedzi Inwestora, co miało miejsce w okresie od 4 lipca 2022 r. do 6 marca 2024 r. W tym wskazał, że Inwestor nie odpowiedział na wezwanie Organu z 4 lipca 2022 r.

Dodatkowo Organ zauważył, że w okresie od czerwca 2019 r. do 15 października 2023 r. obowiązywał przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś., zgodnie z którym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać trzy warianty przedsięwzięcia. Zgodnie ze zmianą ustawy obowiązującą od dnia 16 października 2023 r. racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym. W przedstawionych trzech pierwszych wersjach raportu Inwestor nie przedstawił wariantowości przedsięwzięcia, tj. brak w nich było racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. W trakcie prowadzonego postępowania Organ wzywał Inwestora do uzupełnienia dokumentacji o przedstawienie wariantowości przedsięwzięcia (wezwanie z 30 marca 2021 r.). Inwestor także zapoznawał się z aktami sprawy w tym z zewnętrzną ekspertyzą, w której także wskazywano brak przedstawienia wariantowości przedsięwzięcia (ekspertyza odnosiła się do trzeciej wersji raportu). Zawiadomieniem z 18 października 2021 r. (art. 10 i art. 79 a k.p.a.) Organ m.in. poinformował Inwestora (przed wydaniem decyzji), iż nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. Swoje stanowisko Inwestor przedstawił w piśmie z 27 września 2021 r.

Organ przedstawił dalszą wymianę korespondencji z Inwestorem w kwestii wariantowości Inwestycji. W późniejszym okresie Inwestor w pismach z 8 grudnia

2022 r. oraz z 28 września 2022 r. przedstawiał swoje wyjaśnienia. W dniu 22 listopada 2022 r. Inwestor dostarczył raport, który jak zauważył Organ jest czwartą wersją raportu. Dokument ten jest innym raportem w porównaniu do poprzednich trzech wersji, założenia i informacje tego dokumentu nie były wcześniej analizowane. W piśmie z 13 stycznia 2024 r. Inwestor informował, iż obowiązującym raportem jest raport oddziaływania na środowisko z listopada 2022 r.

Pismami z 6 lutego 2023 r. oraz z 8 maja 2023 r. Organ powiadomił strony postępowania o niemożliwości załatwienia sprawy we wcześniej wyznaczonych terminach z powodu zlecenia wykonania zewnętrznej ekspertyzy.

Według Organu, trudno jest się zgodzić ze stwierdzeniami Skarżącej, iż nie były podejmowane żadne czynności w przedmiotowym postępowaniu od października 2023 r. do lutego 2024 r. Organ podniósł, bowiem, że przeanalizował dostarczone wyjaśnienia i uzupełnienia oraz wezwał w dniu 18 października 2023 r. Inwestora do złożenia dalszych wyjaśnień. Kolejne wyjaśnienia zostały przedstawione przez Inwestora w dniu 20 listopada 2023 r. (wraz z dokumentacją). Wyjaśnienia wówczas złożone to 23. stronicowy dokument, który także został przeanalizowany przez Organ oraz ze względu na skomplikowany charakter został też przekazany do analizy zewnętrznemu ekspertowi. W piśmie z 7 grudnia 2023 r. ekspert wskazał braki i uwagi do kolejnych dodatkowych uzupełnień dokumentacji.

Organ uważa, że wszystkie powołane przez niego fakty świadczą o tym, że postępowanie w przedmiotowej sprawie w okresie od października do grudnia 2023 r. było prowadzone w normalnym trybie. Nie sposób zarzucić, aby Organ nie podejmował czynności we właściwym czasie celem załatwienia sprawy. Jedynie brak podejmowanych czynności w przedmiotowym postępowaniu w styczniu 2024 r. wynikał z niezaplanowanej nieobecności pracownika prowadzącego niniejsze postępowanie. W styczniu 2024 r. akta sprawy zostały także przekazane do SKO w związku z wpłynięciem ponaglenia z dnia 15 stycznia 2024 r. SKO postanowieniem z 2 lutego 2024 r. nie stwierdziło przewlekłego prowadzenia postępowania przez Organ.

3. W piśmie z 9 maja 2024 r. Skarżąca przedstawiła swoje stanowisko do udzielonej przez Organ odpowiedzi na skargę, podnosząc nieprawdziwość twierdzeń Organu. Podkreśliła m.in., że Organ wielokrotnie przekręca daty, celem wywołania po stronie Sądu wątpliwości i przedłużenia czasu rozpoznawania niniejszej skargi, wobec konieczności weryfikowania przez Sąd błędnie wskazanych dat.

W obszernym uzasadnieniu tego pisma Skarżąca ponowiła argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi. Powołane przez Skarżącą okoliczności wskazują, że po stronie Organu bezczynność oraz przewlekłość postępowania zachodzi już od długiego czasu, zaś w odniesieniu do treści art. 35 § 2 k.p.a., co najmniej od 30 sierpnia 2022 r. (tj. od wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy po zwróceniu akt przez SKO po wydaniu decyzji z 17 czerwca 2022 roku). Podniosła m.in. że brak zawiadomienia przez Organ o nowym terminie załatwienia sprawy wystąpił również w 2022 r.

4. W piśmie z 21 maja 2024 r. Organ przedstawił wyjaśnienia do uwag i twierdzeń Skarżącej powołanych w piśmie z 9 maja 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.") – art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

W myśl art. 149 ustawy p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność

lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych

w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b ustawy p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.).

Sąd rozpatrując skargę dotyczącą bezczynności bierze pod uwagę stan faktyczny sprawy istniejący w dniu wniesienia skargi oraz w dacie orzekania.

Kontrolowana sprawa z uwagi na swój przedmiot (skarga na bezczynność), została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

6. Powszechnym problemem polskiej administracji jest zbyt długie załatwianie spraw a w praktyce okazuje się, że dotychczasowe środki dyscyplinowania organów administracji publicznej, by załatwiały je w rozsądnym terminie w wielu przypadkach są niewystarczające (por. J. P. Tarno, Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym: Kw.Pr.Pod.2017/2/41-54, s. 43). Jak wskazuje J. P. Tarno bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jednym ze zbyt często spotykanych negatywnych zjawisk towarzyszących funkcjonowaniu administracji publicznej (tak J. P. Tarno, op. cit. s. 43).

Jeśli przyjąć, że sensem istnienia i działania administracji w państwie prawnym jest zaspokojenie potrzeb społecznych, sama zaś realizacja zadań państwa to jedynie środek służący do realizacji tego celu, to w tym kontekście prawo jawi się jako instrument, który choć nie jest celem samym w sobie, to jednak powyżej nakreślony cel pozwala skutecznie zrealizować. Jedną z reguł odnoszących się do działań organów administracji publicznej wynoszącą skuteczność do rangi zasady prawa, jest zasada efektywności, obejmująca sprawność, szybkość, czy też ekonomikę działań podejmowanych przez organy administracji. W konsekwencji człowiek/obywatel, czy szerzej strona postępowania (bo przecież także przedsiębiorca), ma prawo oczekiwać od administracji działań, które będą miały takie właśnie cechy. Działania administracji powinny się więc charakteryzować tego rodzaju aktywnością, która jest skierowana na sprawne, terminowe i zgodne z prawem załatwienie konkretnej sprawy by w efekcie zaspokoić potrzeby człowieka/obywatela. Jak podnosi J. Zimmermann, "w wymiarze Unii Europejskiej, zasada efektywności oznacza obowiązek ustanowienia odpowiednich reguł nadzoru nad działaniami podmiotów wewnątrzpaństwowych" (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 109-110).

W ocenie Sądu, ww. wymogi m.in. słuszności, efektywności zostały naruszone w kontrolowanej sprawie w sposób szczególnie rażący, niedający się zaakceptować w demokratycznym państwie prawa. Postawa Organu stanowi niebudzący wątpliwości przejaw naruszenia praw jednostki zagwarantowanych także Konstytucją RP. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której strona postępowania i jej interesy prawne są ignorowane przez podmiot, którego stanowisko ma znaczenie dla życiowych spraw tej strony. Tym bardziej, jeśli wziąć pod uwagę fakt, że strona w relacji z organem administracji zawsze ma pozycję słabszą i to niezależnie od tego na gruncie jakiej sprawy powstał łączący ich stosunek administracyjnoprawny.

7. Po uwagach wprowadzających należy nakreślić ramy prawne sprawy.

W uchwale Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 28 września 1977 r., R (77) 31, podkreślono, iż "mimo różnic między systemami administracyjnymi i prawnymi państw członkowskich istnieje szerokie porozumienie, co do fundamentalnych zasad, które powinny rządzić procedurami administracyjnymi, a w szczególności konieczności zapewnienia sprawiedliwości w stosunkach pomiędzy jednostką a władzami administracyjnymi zważywszy, że wskazane jest, aby akty administracyjne podejmowane były sposobami właściwymi do zapewnienia realizacji tych celów (...) pożądaną rzeczą jest promować powszechny standard ochrony we wszystkich państwach członkowskich". Zgodnie z treścią art. 10 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji (EKDA), przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r., przedmiotem jego regulacji są zgodne z prawem oczekiwania oraz konsekwentne działanie. Jak wskazuje kodeks, urzędnik powinien działać konsekwentnie w ramach swojej praktyki administracyjnej i w swoim stosunku do działalności administracyjnej instytucji. Powinien on również przestrzegać obowiązujących w instytucji praktyk administracyjnych, o ile nie istnieją uzasadnione powody, które usprawiedliwiałyby odejście w indywidualnym przypadku od tych praktyk. Jeżeli one wystąpią, należy przedstawić je na piśmie. Urzędnik winien także uwzględnić uzasadnione i słuszne oczekiwania jednostki, które wynikają z działań podejmowanych przez daną instytucję w przeszłości. Sądownictwo w sprawach dotyczących europejskiego prawa administracyjnego, wypracowało instrument służący ochronie jednostki, określany mianem zasady słusznych (uzasadnionych) oczekiwań. Zasada ta obecna jest w szeroko rozumianym porządku prawnym europejskim (por. szerzej J. Lemańska Uzasadnione oczekiwania w perspektywie prawa krajowego i regulacji europejskich, LEX) a jej obowiązywanie i stosowanie nie budzi obecnie sporów. Zasada ta, służąca ochronie sytuacji prawnej jednostki w reżimie ETPCz, traktowana jest także jako zasada ogólna prawa unijnego, a jej podstawowym założeniem jest podniesienie poziomu przewidywalności zachowań organów władzy publicznej. Zasada ta w porządku europejskim powinna być gwarantowana także przez odpowiednie krajowe procedury i mechanizmy, w tym poprzez funkcję, jaką pełni art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym będzie mowa dalej.

Obok ochrony słusznych oczekiwań istotna jest kwestia terminów rozpatrywania spraw przez organy administracji publicznej. Obowiązek rozpatrzenia sprawy "w rozsądnym terminie" można odczytać z art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), a także z art. 17 EKDA.

Jak stanowi art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012), każdy ma prawo do tego, aby jego sprawy były rozpatrywane przez instytucje i organy Unii Europejskiej bezstronnie, rzetelnie i w rozsądnym terminie. Każdy ma prawo do uzyskania zadośćuczynienia ze strony Wspólnoty w przypadku spowodowania jakiejkolwiek szkody przez jej instytucje lub jej funkcjonariuszy wynikającej z wykonywania przez nich ich obowiązków, zgodnie z ogólnymi zasadami wspólnymi dla przepisów prawnych Państw Członkowskich (art. 41 ust. 3 ww. Karty).

Zgodnie z zasadą (szybkości i prostoty postępowania), wyrażoną art. 12 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej: "k.p.a.") organy administracji publicznej mają działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy, co do zasady, bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Z art. 35 § 2 k.p.a. wynika, że dyspozycja załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki dotyczy takich, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty lub dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jednakże nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ nie może, z uwagi na dyspozycję normy z art. 12 k.p.a. tracić z pola widzenia reguły działania wnikliwie i szybko.

W myśl art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Według postanowień art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Innymi słowy - bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce zatem, gdy ten - będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, (nie wydaje rozstrzygnięcia) bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Inaczej niż w przypadku przewlekłości postępowania, kiedy z reguły nie dochodzi do załatwienia sprawy, ale z uwagi na podejmowanie czynności procesowych niezmierzających ku temu, a więc najczęściej tzw. czynności pozornych, w przypadku bezczynności badaniu zasadniczo nie podlega sposób procedowania, a jego efekt (czy jego brak) w postaci rozstrzygnięcia (braku) sprawy (por. wyrok NSA z 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2567/15).

Wskazane pojęcia - bezczynność i przewlekłość mają charakter rozłączny.

W przypadku bezczynności, kluczowe znaczenie będzie miało ustalenie, na podstawie przepisów art. 35 i 36 k.p.a., czy upłynął termin załatwienia sprawy administracyjnej (ogólny z art. 35 i wyznaczony przez organ z art. 36 § 1 k.p.a.).

8. W ocenie, Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z wyżej rozumianym stanem bezczynności.

Z analizy akt administracyjnych wynika, że wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Skarżąca złożyła 1 lipca 2019 r. W postępowaniu prowadzonym w tym przedmiocie zostały wydane dwie decyzje administracyjne Organu I instancji. Pierwsza decyzja odmowna Organu I instancji z 12 grudnia 2019 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO z 19 maja 2020 r., zostały uchylone przez WSA w Szczecinie wyrokiem z 8 października 2021 r. (sygn. akt II SA/Sz 579/20). Organ został zobligowany wówczas do dokonania wyczerpującej analizy zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mając przy tym na względzie poczynione w uzasadnieniu ww. wyroku uwagi, w tym powołane w treści skargi. Kolejna odmowna decyzja Organu I instancji z 15 listopada 2021 r. została uchylona przez SKO decyzją z 17 czerwca 2022 r. Organ odwoławczy zakwestionował stanowisko Organu I instancji o braku rzeczywistej wariantowości raportu. Skarżąca złożyła w toku postępowania trzy ponaglenia do załatwienia sprawy w terminie, tj. 19 grudnia 2019 r., 8 września 2021 r., 15 stycznia 2024 r., które nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez Skarżącą, skoro SKO trzykrotnie uznało, że zarzuty ponaglenia nie są zasadne. W dniu 8 marca 2024 r. wpłynęła do Organu skarga na bezczynność w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji na wniosek Skarżącej z 1 lipca 2019 r.

Sąd poddał wnikliwej ocenie czynności podejmowane przez Organ, przez cały okres toczącego się przed nim dotychczas postępowania administracyjnego i doszedł do przekonania, że zarzut skargi o pozostawaniu Organu w stanie bezczynności, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., jest w pełni uzasadniony.

Zdaniem Sądu, przez ponad 4 lata Organ prowadził sprawę nieudolnie, kierował do Skarżącej liczne wezwania w sprawie, w celu uzyskania brakujących (zdaniem Organu) elementów raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, jednakże działania te nie doprowadziły nawet postępowania do etapu, który mógłby zakończyć się rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Stanowi to przejaw wykonywania czynności pozorujących prowadzenie postępowania. Niewydanie dotąd rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne pozostaje w oczywistym związku z zachowaniem Organu, które należy odczytać jako intencjonalnie nastawienie do tego, aby nie zakończyło się ono sprawnie i skutecznie.

Konieczne są w tym miejscu uwagi Sądu, do stanowiska Organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, który argumentował, że nie sposób mu zarzucić, aby nie podejmował czynności we właściwym czasie celem załatwienia sprawy. Sąd w związku z tym wskazuje, że pomimo upływu czterech lat (w dacie orzekania przez Sąd pięciu), od złożenia przez Skarżącą wniosku o wydanie decyzji, postępowanie administracyjne nie zostało dotąd zakończone. W judykaturze ugruntowany jest przy tym pogląd, że przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Nie ma zatem znaczenia, czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie.

Sąd uznał, że nie można pozostawić bez komentarza tego, iż rażąco sprzeczny z podnoszoną we wstępie rozważań zasadą szybkości i prostoty, jest sposób procedowania przez Organ, który właściwie przez kilka lat nie wykonał w sprawie niewiele więcej, niż przejście przez etap kwalifikacji pisma wszczynającego postępowanie administracyjne (art. 63 § 2 k.p.a.). Liczne wezwania i konsultacje Organu z podmiotem zewnętrznym doprowadziły do rozciągnięcia w czasie postępowania administracyjnego do rozmiarów znacznie przekraczających standard prowadzenia sprawy, przewidziany nawet dla sprawy szczególnie skomplikowanej w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, wyjaśnienia Organu przedstawione w odpowiedzi na skargę świadczą o tym, że Organ, mimo obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego od 64 lat, nie uświadamia sobie obecności i znaczenia zasady szybkości postępowania, która nakłada na niego obowiązek osiągnięcia końcowego celu w możliwie jak najkrótszym czasie, a która w art. 10 § 1 została wprowadzona do k.p.a. od początku jego obowiązywania czyli w 1960 r. Organ generuje przy tym koszty publiczne, które na etapie, w którym sprawa administracyjna obecnie się znajduje, poddają poza tym w wątpliwość poszanowanie innych zasad wynikających z przepisów prawa - celowości i oszczędności, uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, w sposób umożliwiający terminową realizację zadań (patrz art. 44 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.).

9. Należy przyznać trafność argumentacji skargi, iż ustawodawca wprost przypisał zadania oceny złożonego w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej raportu, pod kątem oddziaływania, właściwym do wydawania uzgodnień/opinii podmiotom. Inwestycja Skarżącej (przetwarzanie, recykling odpadów), należy do tej kategorii spraw, w których jest przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko. Tak więc, zachodzi konieczność uzgodnienia ich warunków z organami wskazanymi w pkt 1, 1a, 1b i 4 tego przepisu, po zasięgnięciu opinii organów wskazanych w jego pkt 2 i 3. Na podstawie treści korespondencji kierowanej w postępowaniu administracyjnym przez Organ do Skarżącej, nasuwa się Sądowi wniosek, że Organ dąży do dokonania samodzielnej, merytorycznej i specjalistycznej oceny zawartości raportu, nie mając do tego ani możliwości ani, jak na to wskazuje tak długi czas procedowania – bez efektu – kompetencji. Tymczasem, w początkowej fazie postępowania Organ był uprawniony wyłącznie do sprawdzenia treści raportu, pod kątem spełnienia przez ten dokument wymogów formalnych, wskazanych w art. 66 u.o.o.ś. Sąd podkreśla, że jako szczególnie naganne należy traktować w kontrolowanej sprawie zachowanie Organu, który nie korzysta z obowiązku uzyskania opinii i uzgodnień organów, o których mowa w art. 77 u.o.o.ś.

W odpowiedzi na skargę Organ tłumacząc sposób prowadzonego dotychczas postępowania, wskazywał m.in., że ma do czynienia ze sprawą o bardzo skomplikowanym charakterze i nie znalazł biegłego celem ustalenia kompletności i rzetelności dokumentacji przedstawianej przez Inwestora. Mając więc świadomość trudności w ocenie wniosku Inwestora i, jak sam podnosi, szeroki zakres potrzebnej wiedzy, Organ nie skorzystał z przygotowania merytorycznego oraz doświadczenia organów wyspecjalizowanych w dziedzinach objętych zagadnieniem ochrony środowiska, lecz prowadził wieloletnią, bezproduktywną dotąd korespondencję z Inwestorem.

Sąd podkreśla, że podnoszone w wezwaniach Organu szczegóły inwestycji, powinny być w pierwszej kolejności poddane weryfikacji przez organy uprawnione, w rozumieniu art. 77 u.o.o.ś. (jak Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny). Zamiast tego, Organ posługuje się w postępowaniu administracyjnym opiniami podmiotu zewnętrznego, celem precyzowania podstawowych informacji o inwestycji, podczas gdy (kosztowny przecież) udział eksperta winien znaleźć zastosowanie, gdy materiał dowodowy został zebrany, lecz nasuwa wątpliwości w ocenie z uwagi na brak wiedzy specjalistycznej organu. Wskazywany przez Organ raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, weryfikowany jest w toku postępowania administracyjnego, zarówno w formie współdziałania przez organy wyspecjalizowane (art. 77 ust. 1 u.o.o.ś.), jak i przez organ główny. Sąd podkreśla, że choć raport podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie w sprawie o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, to ocena ta z pewnych koniecznych względów musi być ograniczona, gdyż organ nie dysponuje odpowiednią specjalistyczną wiedzą, aby móc w pełni ocenić wszystkie jego aspekty (por. wyrok NSA z 6 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1862/11). Należy przy tym zaznaczyć, że przedmiotowy dokument nie ma waloru opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Raport oddziaływania na środowisko jest jednym z dowodów w sprawie i przepis art. 84 § 1 k.p.a. ma o tyle zastosowanie, że organ może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii w sprawie raportu. Uzgodnienie dokonywane przez właściwy organ odbywać się może tylko i wyłącznie w granicach kompetencji tego organu, a przedmiotem uzgodnienia nie jest raport oddziaływania na środowisko, lecz warunki realizacji przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 10 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 504/09). Podważenie ustaleń raportu mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących również fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez Inwestora. Jednakże dokonanie takiej analizy byłoby możliwe wówczas, gdy pomimo uzyskania stanowisk i opinii organu uzgadniających i uczestników postępowania dalej nasuwałyby wątpliwości co do meriti sprawy. Taka ocena, co Sąd orzekający w sprawie wyraźnie zaznacza, nie jest natomiast możliwa we wstępnym stadium postępowania o wydanie decyzji środowiskowej. Brak uzyskania stanowiska Organów uzgadniających, nie pozwala więc traktować, jako uzasadnionego okolicznościami sprawy, tłumaczenia Organu, że nie pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy, bowiem zachodziła konieczność przeanalizowania dodatkowych informacji.

10. Analiza dokumentów dotychczas zgromadzonych w aktach, prowadzi do wniosku, że sprawa administracyjna z wniosku Skarżącej ugrzęzła na wstępnym jej etapie. W rzeczywistości to Organ, bez racjonalnych powodów, kierując raz po raz wezwania, dublując żądania (na co zwróciła uwagę Skarżąca w uzupełnieniu skargi), doprowadził do sytuacji, w której (jak sam stwierdził Organ), istnieją "cztery wersje" raportu. Ocena sprawy dokonana przez sam Organ budzi obawy Sądu czy rzeczywistą intencją Organu było uzyskanie od Inwestora danych bezwzględnie koniecznych do nadania sprawie biegu. Formułowanie wezwań kierowanych przez Organ do Skarżącej, w oparciu o stanowiska eksperta zewnętrznego, nasuwa wręcz wniosek, że w istocie to osoba trzecia przejęła w toczącym się postępowaniu administracyjnym rolę organu – gospodarza postępowania oraz organu uzgadniającego. Opinie eksperta zamiast pojawić się po skoncentrowaniu materiału dowodowego niezbędnego do analizy oddziaływania inwestycji na środowisko, pojawiają się na wstępnym stadium postępowania. Organ korzysta z profesjonalnej pomocy do formułowania wezwań, które w stadium badanej sprawy powinny służyć jedynie usunięciu braków formalnych podania.

Sąd przypomina w tym miejscu, że rola eksperta w postępowaniu administracyjnym powinna ograniczyć się do pomocy w rozstrzygnięciu wątpliwości w kwestiach wymagających wiadomości specjalnych. Stanowisko Inwestora jest w przedmiotowej sprawie jednoznaczne. Uważa on, że jest zobowiązany do składania ponadnormatywnych opisów, uzasadnień oraz wyjaśnień do raportu o odziaływania inwestycji na środowisko, a wezwania Organu stanowią przejaw pozornych działań, zmierzających do ustalenia okoliczności nieistotnych, leżących poza zakresem kognicji Organu. Kierując się powyższym, Skarżąca wielokrotnie wzywała Organ do rozpoznania sprawy oraz kierowała ponaglenia do Organu wyższego stopnia w tym celu. Skarżąca nie spotkała się z właściwą reakcją Organu wyższego stopnia.

Zdaniem Sądu – podsumowując ten wątek - jeżeli Organ jest w przekonaniu, że nie może ustalić środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia z powodu braku odpowiedzi Inwestora na wezwanie do podania koniecznych informacji o inwestycji, winien wydać stosowne rozstrzygnięcie, a w przeciwnym wypadku poddać wniosek dalszemu biegowi w sposób przewidziany przepisami u.o.o.ś.

11. W ocenie Sądu, także wątpliwości w kwestii wykazania przez Inwestora wariantowości planowanego zamierzenia, nie zwalniały Organu od uzyskania stanowiska Organów uzgadniających i opiniujących. Bez wątpienia przedstawienie w raporcie analizowanych wariantów jest niezbędne dla prawidłowego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jeżeli z tej oceny wynikać będzie zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż zaproponowany, organ winien wskazać (za zgodą inwestora) wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie jej braku, winien odmówić zgody na realizację przedsięwzięcia. Sąd zauważa, że takie stanowisko pojawiło się w orzecznictwie jeszcze przed złożeniem przez Skarżącą wniosku z 1 lipca 2019 r. Wariant proponowany przez wnioskodawcę może być jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska (wówczas wystarczy przedstawienie tylko dwóch wariantów), natomiast nigdy wariant proponowany przez wnioskodawcę nie może się pokrywać z wariantem alternatywnym (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 464/13). Sąd zauważa dodatkowo, że SKO w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z 17 czerwca 2022 r. nie przychyliło się do twierdzeń Organu I instancji co do braku przedstawienia przez Inwestora innego możliwego do rozwiązania do realizacji przedsięwzięcia racjonalnego wariantu alternatywnego.

Pomimo zapoznania się przez Organ z ww. oceną wariantowości raportu w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, nadal nie skierował on sprawy do etapu uzgodnieniowego. Z doświadczenia Sądu wynikającego z kontroli spraw w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji wynika, że częstokroć organy uzgadniające kierują do Inwestora zapytania, za pośrednictwem organu – gospodarza postępowania, w zakresach poddanych szczególnej właściwości ochrony środowiska tym organom przypisanym. Kierowanie zatem wezwań przez Organ o szczegółowe informacje, podczas gdy z podstawowymi parametrami inwestycji nie zapoznały się jeszcze organy uzgadniające i opiniujące, które mogłyby wnieść m.in. cenne uwagi do proponowanych wariantów inwestycji, nie jest pożądane. Stwarza to tylko dodatkowe komplikacje, biorąc pod uwagę już tylko dotychczas nagromadzone dokumenty, które samemu Organowi nastręczają kłopotów pod kątem ustalenia, czy mamy do czynienia z czterema odmiennymi raportami, czy też - jak twierdzi Skarżąca - z jednym raportem, ale wielokrotnie ujednolicanym, z uwagi na częstotliwość wezwań Organu.

Mając na uwadze opisany stan rzeczy Sąd stwierdził, że przez okres prawie 5 lat Organ pozostawał bierny, nie dochowując terminów ustawowych przewidzianych do załatwienia sprawy, tj. art. 35 i art. 36 k.p.a., a także ignorując zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 8 oraz art. 12 k.p.a. Organ nie uzyskał dotąd w sprawie stanowisk organów właściwych w rozumieniu art. 77 u.o.o.ś. W takiej sytuacji nie sposób uznać, że kierowanie do stron postępowania zawiadomień o niemożliwości załatwienia sprawy i wyznaczeniu nowego jej terminu, oznacza, że Organ działał w sprawie sprawnie, efektywnie i terminowo.

12. Niezależnie od tego, Sąd przyznaje trafność zarzutowi skargi, że Organ dopuścił się zaniechania powiadomienia stron postępowania o niemożliwości załatwienia sprawy do 27 października 2023 r. i wyznaczeniu nowego terminu rozpoznania sprawy. Taki bowiem termin Organ zakreślił w kierowanym do Skarżącej zawiadomieniu z 31 sierpnia 2023 r. Kolejne zawiadomienie o niemożliwości rozpatrzenia sprawy w terminie Organ skierował do Skarżącej dopiero w piśmie z 19 lutego 2024 r. (wyznaczając termin załatwienia sprawy do 20 maja 2024 r. czyli po pięciu latach od złożenia wniosku). Miało to miejsce już po wniesieniu przez Skarżącą kolejnego ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie. W aktach sprawy brak jest natomiast zawiadomienia stron postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 20 lutego 2024 r., na który to termin Organ powołuje się w zawiadomieniu z 19 lutego 2024 r.

Ponadto niewypełnienie przez Organ obowiązku zawiadomienia stron

o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i wskazania przyczyn nierozpatrzenia sprawy w terminie, miało także miejsce w 2022 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zawiadomieniem z 30 czerwca 2022 r. Organ wyznaczył termin rozpoznania sprawy do 29 sierpnia 2022 r., terminu tego jednak nie dotrzymał. Natomiast kolejne zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy Organ skierował do stron postępowania dopiero pismem z 17 listopada 2022 r. w którym wyznaczył termin załatwienia sprawy do 16 stycznia 2023 r. Sąd w pełni podziela stanowisko judykatury i uznaje je za własne na gruncie kontrolowanej sprawy, iż przedłużenie terminu załatwienia sprawy administracyjnej, a więc wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia, może mieć miejsce tylko przed upływem terminu do jej załatwienia. Reguła ta jest niezależna od tego czy mamy do czynienia z terminem ustawowym czy terminem ustalonym przez organ. Wniosek taki jest logicznym skutkiem regulacji dotyczącej terminowości załatwiania spraw. Bez wątpliwości można przyjąć, że organ nie jest bezczynny wówczas, gdy załatwia sprawę w terminie określonym w przepisach prawa. Przyjąć także należy, że organ nie jest bezczynny w terminie, który sam wyznaczył na podstawie przepisów prawa. Jednak w sytuacji, gdy organ w wyznaczonym przez siebie terminie nie załatwia sprawy, a kolejne ustalenie terminu następuje po upływie wcześniej wyznaczonego, to należy uznać organ jest bezczynny. Jak już była o tym wyżej mowa, bezczynność to sytuacja, w której organ nie załatwia sprawy w terminie, bez względu na to, jakie są powody niezałatwienia (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 181/23).

Uwzględniając funkcję terminów dyscyplinujących dla organów prowadzących postępowanie, oraz brak efektu w postaci oczekiwanych przez Skarżącą rezultatów, poprzez zakończenie sprawy przez Organ w określonej prawem formie, Sąd uznał, że zarzut bezczynności Organu w rozpoznaniu sprawy okazał się w pełni uzasadniony i dlatego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

13. Orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku.

Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie mają okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego, długotrwałego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa jest taki stan, w którym bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty i znaczący (por. wyrok NSA z 7 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2655/23).

Kwalifikowane (rażące) naruszenie prawa, to więc takie, które wyraźnie odróżnia się wśród innych naruszeń prawa, stanowiąc pewien przypadek wyjątkowy na ich tle. Chodzi o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co w przypadku bezczynności organu oznacza, że jej trwanie jest relatywnie długie, a bierność aparatu administracyjnego w załatwieniu sprawy nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Zatem oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także okoliczności, a także czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do jej załatwienia (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1823/23).

Rażące naruszenie prawa było dla Sądu orzekającego w kontrolowanej sprawie oczywiste i niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa. Zdaniem Sądu, prawie pięcioletni okres bezczynności Organu narusza terminy załatwienia sprawy w sposób jaskrawo rażący i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na ocenę tę wpływa niewątpliwie wieloletnie pozostawanie Organu w zwłoce i to na wstępnym jej etapie, bez istnienia obiektywnych przeszkód uniemożliwiających Organowi bezzwłoczne procedowanie sprawy, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku.

Sąd miał na uwadze wyjaśnienia Organu, iż w styczniu 2024 r. na sprawność jego działania miała wpływ nieplanowana nieobecność pracownika. Jednakże, w ocenie Sądu, sytuacja nie usprawiedliwia Organu, gdyż trudności organizacyjne w wykonywaniu zadań przez organy administracji publicznej nie mogą powodować negatywnych konsekwencji dla uczestników postępowania. Nie znajduje usprawiedliwienia zachowanie Organu, które ma miejsce od początku prowadzenia badanej sprawy administracyjnej. Przekroczenie przez Organ terminów załatwienia sprawy, jest w tej sprawie szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach pozbawione racjonalnego uzasadnienia.

14. Wobec ustalenia, że Organ przed rozpoznaniem skargi nie zakończył sprawy w przewidziany prawem sposób, Sąd zobowiązał Organ do załatwienia wniosku Skarżącej w terminie 60 dni, mając na względzie charakter sprawy oraz dotychczasowy okres zwłoki, o czym orzeczono, jak w pkt III sentencji wyroku.

15. Uzasadnienie do pkt IV i V sentencji wyroku wymaga przedstawienia przesłanek, którymi kierował się Sąd administracyjny stosując art. 149 § 2 p.p.s.a.

Regulacja z art. 149 § 2 p.p.s.a. znajduje zastosowanie, gdy spełniona zostanie przesłanka określona w art. 149 § 1 p.p.s.a., tj. gdy uwzględniona zostanie skarga na bezczynność. Podkreślić należy, że przepis dający sądowi orzekającemu w sprawie możliwość wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej nie uzależnia zastosowania przewidzianym w nim środków od ustalenia, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce rażącym naruszeniem prawa albo od utrzymywania się stanu bezczynności/przewlekłości także w dacie rozpoznania skargi przez WSA (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 1450/23).

Natomiast NSA w wyroku z dnia 11 maja 2018 r. (sygn. akt I OSK 2230/16) bardzo trafnie zauważył, że sąd administracyjny, który stwierdził w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może odstąpić od wymierzenia grzywny i przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jeżeli strona wystąpiła z takim wnioskiem, tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach. Oznacza to, że sąd administracyjny odstępując od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka dyscyplinującego.

Skarżąca w toku kilkuletniego postępowania administracyjnego, jak i w uzasadnieniu skargi podkreślała wagę jak najszybszego wydania decyzji. Inwestycja Skarżącej otrzymała dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w wysokości [...] złotych. Działanie Organu natomiast doprowadziło do wstrzymania podpisania umowy o dofinansowanie. Końcowy termin zakończenia inwestycji oraz rozliczenia otrzymanej dotacji ustalony był bowiem na dzień 31 grudnia 2023 r., który, jak nie trudno dostrzec upłynął. Skarżąca w uzasadnieniu skargi podnosiła, że wszelkie inne warunki konieczne do podpisania umowy o dofinansowanie zostały przez nią spełnione.

Nie ma nic zaskakującego w tym, że jednostka (człowiek lub podmiot gospodarczy lub inny), planuje swoją działalność także w oparciu o akty administracyjne. Niepodejmowanie tychże aktów może skutkować brakiem stabilności, niepewnością prawną oraz stratami, w tym materialnymi. Nie tracąc z pola widzenia realiów szybko zmieniającego się świata, z jednej strony nie można nie dostrzegać, że inwestycje opłacające się dziś mogą nie być już opłacalne za 4 lata, nie mówiąc już o tym, że każde opóźnienie w procesie np. inwestycyjnym rodzi po stronie inwestora realne, finansowe straty. Z drugiej zaś, jak wynika z badań Polskiego Instytutu Ekonomicznego przeprowadzonych w roku 2022 r. (źródło: www.pie.net.pl), prawie 75 % badanych przez ten Instytut firm deklarowało, że w 2022 r. podniosło ceny swoich produktów i usług, przede wszystkim z powodu rosnących cen energii, surowców i kosztów pracy. Tylko 48 % przedsiębiorców, którzy podnieśli ceny zadeklarowało jednoczesny wzrost marży, ale ponad 80 % firm, które podniosły marże wskazało na wzrost cen jako czynnik, które je kształtował. 40 % wszystkich badanych przedsiębiorstw podniosła marże w 2022 r., a co trzecia zapowiadała podwyżkę w 2023 r. Wzrost cen obserwowaliśmy także w roku 2023 i choć nie jest on już tak dynamiczny, jak np. w roku 2022, to wciąż tendencja się utrzymuje. Można by również odwołać się do rosnącego ekonomicznego wymiaru poziomu życia, który wyraża się wielkością majątku rzeczowego gospodarstw domowych (aktywa materialne produkcyjne i konsumpcyjne oraz zasoby finansowe o charakterze kapitałowym). PKB per capita Polski wg parytetu siły nabywczej (PPP) w 2023 wyniósł 80 proc. średniej unijnej (por. www.money.pl). Oczywistym wobec powyższego jest, że wzrost poziomu cen w gospodarce prowadzi do utraty wartości pieniądza, a w ostatnich latach inflacja jest zjawiskiem powszechnie występującym.

Tego rodzaju zmiany sąd, kierując się także własnym doświadczeniem życiowym, winien dostrzegać i uwzględnić w praktyce zawodowej. Powszechne aktualnie jest zasądzanie grzywien czy sum pieniężnych w wysokości rzędu 200 zł, 500 zł czy 1.500 zł., co niejako per se rodzi pytanie o adekwatność dolegliwości nakładanych na organy administracji publicznej wobec stwierdzanych przez sądy rażących i oczywistych przekroczeń terminów załatwienia sprawy. Skoro bowiem wartość pieniądza spada, tak więc i dolegliwość zasądzanej kwoty może okazać się nieproporcjonalna. Suma czy grzywna, o której stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a zasądzana jest przecież w pieniądzu.

16. Suma pieniężna czy grzywna, określane mianem dolegliwości, pełnić powinny rolę odwróconej kary (co do zasady organy administracji publicznej stosują kary wobec stron, w tym przypadku jednak karę ponosi organ za rażące nierespektowanie praw strony). Kara jednak powinna pełnić dwie role: powinna być proporcjonalnie dolegliwa oraz skuteczna. Nieskuteczność środków dyscyplinowania, o których tu mowa, wynikać może z niskiej dolegliwości wymierzanych organom czy zasądzanych od organów sum pieniężnych.

W kwestii wyboru właściwego środka dyscyplinującego, Sąd zgadza się ze stanowiskiem J.P. Tarno, który wspierając się stanowiskiem orzecznictwa (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/16), wskazywał na zasadniczą różnicę, jaka występuje pomiędzy grzywną a sumą pieniężną. Sąd popiera w pełni pogląd, który nasuwa się po lekturze ww. przywołanych źródeł, że wymierzenie grzywny organowi administracji, z perspektywy strony w gruncie rzeczy nie jest żadną dolegliwością finansową.

Z punktu widzenia strony skarżącej, nawet wielokrotne wymierzenie organowi grzywny może okazać się nieskutecznym środkiem przymusu. Zjawisko to zatem nie tylko będzie godzić w interes prawny skarżących, ale także narusza powagę wymiaru sprawiedliwości. Jednocześnie po stronie skarżącej może zasadnie rodzić się poczucie frustracji, bezsilności i opresyjności państwa i organów jego władzy, co powoduje, że organ administracji nie załatwiający sprawy w terminie oraz sąd administracyjny wymierzający grzywnę, która z budżetu jednostki samorządu terytorialnego trafia do budżetu Państwa, są postrzegane przez społeczeństwo jako dwa elementy tego samego, opresyjnego systemu.

Decydując się na wprowadzenie do porządku prawnego normy art. 149 § 1 i 2, ustawodawca wykreował także prawo do sumy pieniężnej, które może być realizowane dwojako: można się domagać realizacji prawa do sumy pieniężnej, występując o jej przyznanie, sąd ma także uprawnienie do rozważenia możliwości jej przyznania z urzędu. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej ma nie tylko uświadomić skarżącemu, że nie jest on bezbronny w swoim sporze z organem administracji. Ma mu także dać do zrozumienia, że sąd widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich strona skarżąca doznaje na skutek bezczynności czy przewlekłego prowadzenia sprawy, oraz że obejmuje skarżącego swoją ochroną. Orzekanie sumy pieniężnej jest w takim przypadku opowiedzeniem się po stronie skrzywdzonego działaniem administracji i realizowaniem sprawiedliwości. I, jak słusznie argumentował NSA w uzasadnieniu w ww. wyroku o sygn. akt I OSK 2230/16, przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma zawsze wymiar realnej dolegliwości finansowej.

Przy stosowaniu dolegliwości (w tym przypadku kary) obowiązuje zasada proporcjonalności i reguła konieczności, adekwatności i zdatności, przy założeniu, że nie ma znaczenia czy dolegliwości doznaje strona postępowania czy organ naruszający jej prawa. Zdaniem Sądu, sankcja aby była skuteczna musi być na tyle wysoka, aby jej dolegliwość była odczuwalna dla organu naruszającego prawo. Strona dochodząca swych praw przed wymiarem sprawiedliwości liczy na ten efekt, a winien on mieć charakter odstraszający od dalszych niezgodnych z prawem praktyk. Nie jest też przy tym tak, że dolegliwość ma znaczenie tylko dla stron sporu, ale powinna także pełnić rolę prewencyjną w aspekcie społecznym oddziaływania kary.

17. Sąd w tym miejscu zwraca także uwagę, że ww. problemy dotyczą na równi osób fizycznych, jak i podmiotów gospodarczych (przedsiębiorców będących osobami fizycznymi, osób prawnych itp.). Stoi na stanowisku, że bezczynność organu czy przewlekłość postępowania może rodzić konsekwencje nie dające się pogodzić z zasadą godności człowieka wyrażoną w art. 30 Konstytucji RP, co podnosi się także w judykaturze. W kontrolowanej sprawie stroną skarżącą jest wprawdzie osoba prawna, jednakże Konstytucja w art. 32, gwarantuje wszystkim a zatem i osobom prawnym (jak również jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej) równe traktowanie przez władze publiczne. Równość — wraz z godnością i wolnością — stanowi podstawę porządku ustrojowego i w tym powiązaniu należy ją rozpatrywać. Konstytucja RP zakazuje dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny a zakaz dyskryminacji jest konsekwencją i logicznym następstwem zasady równości. Zakaz wprowadzania nieuzasadnionych zróżnicowań skutkować powinien konsekwentnie tym, że ocena sytuacji strony skarżącej, nie powinna być odmienna w zależności od podmiotu, który się domaga interwencji sądu, w trybie art. 149 p.p.s.a.; tę różnicę zaś może stanowić kryterium przedmiotowe (np. waga naruszenia).

Każdy zatem podmiot ma równe prawo oczekiwać od organu administracji publicznej działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.). Nie powinno budzić większych zastrzeżeń, że szybkość stosowania prawa pozwala na realizację zasady praworządności. Jak wskazuje się w judykaturze, nie ma przy tym sprzeczności między kodeksowymi zasadami szybkości postępowania oraz działaniami organu na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.). Zasada szybkości postępowania nie niweczy bowiem zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób sprawny, racjonalny i efektywny (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 916/15).

Nie do zaakceptowania jest zatem sytuacja, w której sąd administracyjny miałby różnicować podmiotowo przyznanie sumy pieniężnej, i w efekcie odmawiać jej przyznania, np. tylko z tego względu, że osoba prawna, jako podmiot profesjonalny w obrocie gospodarczym, ma łatwiejszy dostęp do informacji, większe możliwości finansowe, czy relatywnie łatwiejszy dostęp do zawodowej i skutecznej pomocy prawnej.

Nierówne traktowanie strony postępowania z uwagi na ww. cechy, nie byłoby uzasadnione obiektywnymi powodami, nie ma więc racjonalnego uzasadnienia, a w praktyce stanowiłoby przejaw dyskryminacji. Do najczęściej wymienianych przesłanek dyskryminacji zalicza się płeć, rasę, pochodzenie etniczne, narodowość, religię, wyznanie, światopogląd, niepełnosprawność, wiek, orientację seksualną lub tożsamość płciową, ale mogą do nich należeć także inne cechy jak np. status materialny czy właśnie formuła organizacyjna funkcjonowania podmiotu domagającego się realizacji prawa do sumy pieniężnej. Niedopuszczalne jest, by organy władzy publicznej odstępowały od zakazu dyskryminacji.

18. Nie byłoby też właściwą praktyką, aby stosowanie kary grzywny czy zasądzenia sumy pieniężnej cechował automatyzm, albowiem podważa to zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), a w tych ramach przeczy zasadzie ochrony zaufania obywateli do państwa oraz zasadzie pewności prawa. Należy stosować zatem takie dyrektywy, które zagwarantują stronie postępowania, że odpowiedź sądu na zaniechanie organu będzie odpowiednio proporcjonalna do sposobu zachowania organu i stopnia powstałych naruszeń prawa.

Należałoby zatem w tym celu sięgnąć do dyrektywy sprawiedliwościowej, która wiąże bezpośrednio karę z zasadą proporcjonalności i nakazuje nałożenie kary czy zasądzenie sumy, adekwatnej do stopnia zawinienia oraz do stopnia społecznej szkodliwości czynu. Sankcja sprawiedliwa winna się w takiej sytuacji odwoływać do praktycznego wskaźnika zawinienia, opartego na współmierności kary do winy i społecznej szkodliwości czynu.

Można się więc w takiej sytuacji odwoływać do przyjętych w sprawach karnych dyrektyw, nakazujących kierowanie się wagą i okolicznością naruszenia prawa przy wymierzaniu sankcji. Odpowiednie zastosowanie może znaleźć tu np. art. 115 § 2 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, który zakreślałby kryteria dla oceny szkodliwości zachowania organu, a mianowicie rodzaj i charakter naruszonego lub zagrożonego dobra, rozmiar wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, jak również postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia. Dyrektywy te są w praktyce z powodzeniem stosowane w postępowaniu administracyjnym, czego potwierdzeniem jest dorobek orzeczniczy na gruncie art. 189d Kodeksu postępowania administracyjnego i administracyjnych kar pieniężnych. Sądom administracyjnym znane są więc dyrektywy wymierzenia kary pieniężnej, już choćby z faktu sądowej kontroli decyzji wydanych w oparciu o art. 189d k.p.a.

Wskazano już, że sąd może zastosować jednocześnie oba środki dyscyplinujące w oparciu art. 149 § 2 p.p.s.a. NSA w wyroku z 11 maja 2018 r. (sygn. akt I OSK 2230/16) wskazał, że rozstrzyganie o tym, który ze środków dyscyplinujących z art. 149 § 2 p.p.s.a., czy też oba z nich, ma zostać zastosowany i w jakiej wysokości zostało pozostawione orzecznictwu sądów administracyjnych.

19. Ustawodawca nie określił przesłanek, którymi powinien kierować się sąd przy przyznaniu sumy pieniężnej, pozostawiając tę kwestię uznaniu sądu ("sąd może przyznać"). Nie jest to jednak uznanie dowolne a uprawnienie orzecznicze sądu administracyjnego, który powinien z niego skorzystać stosownie do okoliczności i faktycznych i prawnych konsekwencji konkretnej sprawy.

Sąd administracyjny nie bada, a nawet nie może badać, czy strona skarżąca poniosła szkodę w wyniku nieprzestrzegania terminów przez organ. Ocenia jedynie wartość uciążliwości, z którymi musi się ona borykać w obronie swego interesu oraz skalę jej bezsilności, wywołanej świadomym odwlekaniem terminu załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu, w tego rodzaju przypadkach jak w kontrolowanej sprawie, gdzie zaniechanie Organu przybrało postać wieloletniej zwłoki, Sąd winien każdorazowo rozważyć potrzebę wynagrodzenia stronie cierpień i niedostatków związanych z niedotrzymaniem terminu załatwienia sprawy.

W tożsamy sposób wypowiada się część judykatury, z którą Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza. W szczególności na uwagę zasługują wywody zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku NSA z 11 lipca 2019 r. (sygn. akt I OSK 1143/18). W nawiązaniu do ww. wyroku, należy zauważyć, że z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienie jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania Sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony) i ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Nie ma zatem także podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez stronę okoliczności uzasadniających to przyznanie i to jeszcze w konkretny sposób, a mianowicie przez nawiązanie do doznanej krzywdy. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy.

Na szczególną uwagę zasługują poglądy, które przedstawił NSA w uzasadnieniu wyroku z 11 lipca 2019 r. (sygn. akt I OSK 442/18), wskazując, że między sumą pieniężną przyznawaną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a zadośćuczynieniem pieniężnym należnym na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego istnieje zasadnicza różnica. Jedynym warunkiem przyznania sumy pieniężnej jest stwierdzony przez sąd fakt bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania, co nie jest wystarczającą podstawą zasądzenia zadośćuczynienia. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądów cywilnych w postępowaniu, o którym stanowi art. 4171 § 3 k.c. (a więc po uzyskaniu prejudykatu co do stwierdzenia przewlekłości - w odniesieniu do postępowania administracyjnego - art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 i 154 p.p.s.a.) zadośćuczynienie pieniężne dochodzone na podstawie art. 448 k.c. może być przyznane tylko za szkodę niemajątkową (krzywdę) doznaną w następstwie naruszenia dobra osobistego, natomiast prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie samo w sobie nie jest dobrem osobistym podlegającym ochronie na podstawie art. 23 k.c. Warunkiem przyznania zadośćuczynienia na podstawie art. 448 k.c. jest zatem, określenie konkretnego dobra osobistego, które zostało naruszone na skutek przewlekłości postępowania (por. wyroki Sądu Najwyższego z 6 maja 2010 r. sygn. akt II CSK 640/09 i 24 września 2015 r. sygn. akt V CSK 741/14). Jakkolwiek zatem przewlekłość postępowania administracyjnego czy bezczynność z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami w sferze psychicznej strony, to jednak nie zawsze przyjmują one postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, uzasadniającej roszczenie o zadośćuczynienie. Nie oznacza to, że nie powinny być one stronie zrekompensowane w drodze świadczenia przyznawanego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., bez szczegółowego badania przez sąd administracyjny charakteru i rozmiarów doznanej przez stronę krzywdy.

Rozważając czy konieczne jest uzasadnianie przez stronę wniosku o przyznanie sumy pieniężnej doznaną krzywdą, warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz), który wielokrotnie stwierdzał, że przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.). Otóż w swoim orzecznictwie ETPCz przyjmuje, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z dnia 29 marca 2006 r.). Jest to domniemanie, co prawda możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiary, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie.

Ponadto przyjęcie, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest uzależnione

od przytoczenia przez skarżącego okoliczności świadczących o doznanej krzywdzie, znajduje również pośrednie uzasadnienie w rozwiązaniach przyjętych w ustawie

z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy

w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 75).

Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), wprowadzając możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania) na rzecz strony sumy pieniężnej, wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. (druk sejmowy nr 1633 i 2539, VII Kadencja). Ta zaś ustawa została znowelizowana z dniem 1 maja 2009 r. (Dz. U. Nr 61, poz. 498) w ten sposób, że w razie uwzględnienia skargi wprowadzono zasadę obligatoryjnego przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2000 zł, a następnie z dniem 6 stycznia 2017 r. uzupełniono tę regulację określając, że wysokość przyznawanej sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 zł za każdy rok postępowania, a sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania (Dz. U. z 2016 r., poz. 2103).

Wprowadzenie obowiązku przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej jest związane z wielokrotnie wytykaną Polsce przez ETPCz wadliwością stosowania tej instytucji. Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu słusznej i adekwatnej do okoliczności danej sprawy rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. np. sprawa Jagiełło przeciwko Polsce, skarga nr 59738/00, wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., sprawa Rutkowski i inni przeciwko Polsce, wyrok z 7 lipca 2015). Z kolei wskazanie sposobu określania wysokości przyznawanej sumy pieniężnej nawiązywało do wypracowanego w orzecznictwie ETPCz (sprawa Apicella przeciwko Włochom skarga nr 64890/01, wyrok z 10 listopada 2004 r.) mechanizmu ustalania wysokości słusznego zadośćuczynienia za szkodę niematerialną spowodowaną przewlekłością postępowania, według którego podstawę do przeprowadzenia wyliczenia stanowi kwota pomiędzy 1.000 a 1.500 euro za każdy rok trwania postępowania, przy czym ta kwota bazowa jest ograniczana ze względu na:

1) liczbę instancji, które rozstrzygały w czasie trwania postępowania,

2) zachowanie skarżącego, w szczególności liczbę miesięcy lub lat, które minęły

z powodu odwołań składanych przez skarżącego,

3) przedmiot sporu, np. sprawa majątkowa ma mniejsze znaczenie dla skarżącego oraz

4) poziom życia w kraju.

W związku z powyższym należy przyjąć, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania, zaś stawianie wymogu uzasadnienia przez stronę skarżącą wniosku o przyznanie sumy pieniężnej doznaną krzywdą wywołaną bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania oraz udowodnienia (czy też uprawdopodobnienia) zaistnienia tej krzywdy i jej rozmiarów, jest nieprawidłowe. Obowiązek taki nie wynika z przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a stawianie takiego wymogu przez sąd byłoby również trudne do pogodzenia z orzecznictwem ETPCz, w którym zakłada się istnienie silnego domniemania, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną; zdejmuje się w ten sposób ciężar dowodu w tym zakresie ze strony skarżącej, która doznania tej szkody nie musi wykazywać.

20. W nawiązaniu do roli dyscyplinującej środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a., na tle kontroli skarg na bezczynność czy przewlekłość organu administracji publicznej wyłania się coraz mocniej zjawisko braku kontroli i właściwej organizacji pracy organów administracji. W tym miejscu przypomnieć należy rolę skutecznego zarządzania organizacją, którego jednym z istotnych elementów jest sprawny (działający) system kontroli. Wspomnieć także wypada, że rozwiązaniem organizacyjnym i prawnym, które opracowano na pewnym etapie rozwoju teorii i praktyki zarządzania, w reakcji na stwierdzone patologie zarządzania jest kontrola zarządcza (KZ), która dotyczy ogółu jednostek sektora finansów publicznych. Zgodnie z art. 68 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (u.f.p.) kontrola zarządcza w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Sama kontrola zarządcza polega zaś na optymalnym wykorzystaniu rozwiązań istniejących w jednostce, ich modyfikacji, o ile wystąpi taka potrzeba, albo wdrażaniu nowych rozwiązań zarządczych służących realizacji zadań i celów jednostki. Działania w jej ramach obejmują m.in. zapewnienie efektywności i skuteczności przepływu informacji (art. 68 ust. 2 pkt 6 u.f.p., standard D.16-18) oraz zarządzaniem ryzykiem (art. 68 ust. 2 pkt 7 u.f.p., standard B.7-9).

Nie wchodząc zbytnio w szczegóły funkcjonowania systemu tej kontroli, obecnego w polskim porządku prawnym od lat, nie do zaakceptowania jest zatem sytuacja, w której kierownik jednostki (organu administracji publicznej) nie kontroluje stanu spraw prowadzonych przez podległych mu organizacyjnie pracowników, nie monitoruje na bieżąco losów sprawy, w tym przestrzegania terminów jej załatwienia, oraz nie interweniuje w przypadku naruszenia tych terminów. Co więcej, przeznacza środki publiczne (jak choćby na wynagrodzenie eksperta za kolejne ekspertyzy), co najmniej przedwcześnie. W rozpatrywanej sprawie można odnieść zatem wrażenie, że doszło do naruszenia wymienionych standardów kontroli zarządczej, bo czynności kontrolnych ze strony osoby zarządzającej zabrakło albo były one bezskuteczne, co w obu przypadkach doprowadziło do tak znaczącego przekroczenia terminu załatwienia sprawy.

Określona w swym wymiarze konieczna, zdatna, adekwatna i proporcjonalna odwrócona kara wymierzana przez sąd administracyjny w postaci sumy pieniężnej, ma w efekcie sprzyjać tworzeniu lub poprawie istniejących w danej jednostce wewnętrznych procedur i mechanizmów monitorowania skuteczności zarządzania. Mechanizmy te mają umożliwiać np. bieżące monitorowanie stanu spraw, przyczyniać się do sprawniejszego ich załatwiania, minimalizować zjawisko błędu ludzkiego, brak należytego zorganizowania pracy czy, czego Sąd nie zakłada - intencjonalne zaniechanie rozpatrzenia sprawy (analiza ryzyka). W obecnej dobie, stworzenie instrumentów w ww. zakresie nie powinno nastręczać problemów, biorąc pod uwagę dostępne środki techniczne (systemy komputerowe, ewidencje) i ludzkie, którymi dysponuje organ, jak też powszechnie dostępne opracowania z zakresu KZ.

Sąd wskazuje, że organizacja pracy, ilość pracowników, czy rozpatrywanych spraw nie ma znaczenia w obecnym stanie prawnym przy określeniu czy organ pozostaje bezczynny.

21. Mając na względzie powyższe ustalenia, uwagi i argumenty, Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku o wymierzeniu Organowi grzywny, na wysokość której wpływ miało znaczące przekroczenie terminów załatwienia sprawy jak i sposób jej prowadzenia, wzmocnione uznaniem, że stanem bezczynności w badanej sprawie Organ naruszył prawo w sposób rażący. W ocenie Sądu, dyscyplinujący charakter grzywny winien być zrealizowany w tej sprawie poprzez nałożenie na Organ dotkliwej sankcji pieniężnej, jednakże jeszcze nie najwyższej, ale stanowiącej połowę kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. 31.230,65 zł. Ma to wywoływać efekt odstraszający i skutecznie przeciwdziałający opieszałości na przyszłość.

Uzasadnienia wydanych dwóch decyzji Organu, świadczą o tym, że od początku sprawa znajduje się w stadium wstępnym. Podejście Organu nie pozwala przypuszczać na uzyskanie znaczącego postępu w toczącej się sprawie. Skutków nie odniosły trzy ponaglenia kierowane przez Skarżącą do Organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej nie zmobilizowało Organu także wpłynięcie skargi adresowanej do Sądu na bezczynność. Dotkliwość tej kary ma zmobilizować Organ do bezzwłocznego załatwienia sprawy, trwającej już prawie 5 lat.

22. Orzekając w pkt V sentencji wyroku i przyznając Stronie skarżącej maksymalną możliwą sumę pieniężną, Sąd, obok wyżej zaprezentowanych argumentów miał także na uwadze: słabszą pozycję strony postępowania w relacji do organu, "profesjonalizm" jako cechę, którą chętnie organy i sądy wymieniają w kontekście przedsiębiorców, na których nakładane są administracyjne kary pieniężne oraz sprawowanie przez sąd wymiaru sprawiedliwości i wynikający z niego obowiązek równego traktowania stron procesu.

Słabsza pozycja strony procesu nie wymaga w tym miejscu szczegółowego uzasadnienia. Wynika ona nie tylko ze swoistej inkwizycyjności jako cechy postępowania administracyjnego, władztwa administracyjnego, którym dysponuje z mocy prawa organ czy jednostronności stosunku administracyjnoprawnego. Co do zasady bowiem, w naszym porządku prawnym prawo administracyjne rozumie się jako zespół norm regulujących stosunki administracyjnoprawne. Tymczasem nie ma przeszkód aby, podobnie jak to czyni się w porządkach anglosaskich wyraźnie podkreślać, ze prawo administracyjne ma bronić stronę przed "zakusami" i silniejszą pozycją administracji, poprzez szczególną ochronę, jaką prawo to daje.

Sąd także podkreśla, że relatywnie częstą cechą przedsiębiorców przywoływaną przez organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne jest "profesjonalizm", którego brak uzasadnia nakładanie niejednokrotnie wysokich i bezwzględnych administracyjnych kar pieniężnych. Przypomnieć jednak wypada, że organ administracji to też profesjonalista, który nie inaczej, jak tylko profesjonalnie ma zajmować się załatwianiem spraw administracyjnych i wydawaniem decyzji. Zatem ewidentny brak profesjonalizmu powinien być brany pod uwagę przy obciążaniu organu stosowną sumą pieniężną. Sądy bowiem w poszanowaniu zasady równości, winny z uwagi na profesjonalizm organów, gdy te zawiodą, zasądzać im dolegliwość, która będzie adekwatna i skuteczna, ale przede wszystkim dla stronie poczucie sprawiedliwości. Rozważając sprawiedliwość, adekwatność i proporcjonalność wymierzonej dla Organu w tej sprawie dolegliwości, Sąd dokonał także przykładowego porównania sankcji nakładanych na przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie odpadów (tego dotyczy sprawa główna), w sytuacji np. nieodpowiedniego gospodarowania odpadami. Organ administracji dysponuje kompetencją nałożenia na przedsiębiorcę gospodarującego odpadami, sankcję pieniężną nawet do 1.000.000 zł (por. art. 193 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.).

Mając na względzie, że czas oczekiwania Skarżącej na rozstrzygnięcie sprawy przez Organ odwoławczy zbliża się do 5 lat, a brak rozstrzygnięcia rzutował na niemożliwość realizacji przedsięwzięcia służącego recyklingowi odpadów, to tak długi stan niepewności stworzony przez Organ uzasadniał przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej w kwocie, tj. 31.230,65 zł., która w zestawieniu z utraconą wielomilionową dotacją (o stratach z tytułu nieuruchomienia działalności nie wspominając), i tak nie jest wygórowana. Organ nie podjął dotąd w sprawie czynności podstawowych, jak skierowanie sprawy do organów uzgadniających.

23. Wysokość orzeczonych dolegliwości – grzywny i sumy pieniężnej, ma pełnić rolę restrykcji, kompensacji ale i prewencji. Ma na celu uzmysłowić Organowi podejmowanie przez niego czynności pozornych, będących częstokroć poza zakresem właściwości organu oraz stopień przekroczenia terminów, ale także następstwa jego działania (jak też zaniechania) w toku rozpoznawania sprawy. Ma też w efekcie sprzyjać budowaniu profesjonalizmu administracji, zaufania społeczeństwa do aparatu państwa oraz poczucia sprawiedliwości wymierzanej przez sąd administracyjny, który uwzględniając słabszą pozycję strony skarżącej dostrzegł wagę i potrzebę objęcia jej sądową ochroną.

24. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących koszty udziału w sprawie ustanowionego przez Skarżącą pełnomocnika, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Orzeczenia Sądu Najwyższego dostępne są na stronie: https://www.sn.pl

Orzeczenia ETPCz pochodzą z Internetowego Portalu Orzeczeń dostępnego na stronie https://etpcz.ms.gov.pl


ZDANIE ODRĘBNE

V O T U M S E P A R A T U M

ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne asesora WSA w Szczecinie Krzysztofa Szydłowskiego

do wyroku WSA w Szczecinie z 29 maja 2024 r. sygn. akt II SAB/Sz 14/24.

Nie podzielam stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wyrażonego w pkt IV i V wyroku z 29 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Sz 14/24

w zakresie wysokości grzywny wymierzonej Burmistrzowi P. oraz wysokości sumy pieniężnej przyznanej od powyższego organu na rzecz strony skarżącej.

Uzasadnienie

Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania albo na przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Stosownie do art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

W świetle art. 149 § 2 P.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Wskazany wyżej przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej czy grzywny. Kryteria jakimi powinien się kierować sąd przy orzekaniu w powyższym zakresie zostały jednak wypracowane w literaturze oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Jak wskazuje się w literaturze, przy zastosowaniu środka dyscyplinująco-represyjnego w postaci grzywny lub dyscyplinująco – represyjno – kompensacyjnego w postaci sumy pieniężnej, sąd administracyjny powinien mieć na względzie: a) stopień naruszenia prawa przez organ administracyjny (funkcja represyjna), b) efektywność jego zastosowania, a więc wyrządzenie organowi określonej dolegliwości finansowej w celu przymuszenia go do wykonania prawomocnego wyroku (funkcja prewencyjna) i c) zasadność wynagrodzenia stronie cierpień i niedostatków związanych z niewykonaniem wyroku (funkcja kompensacyjna) – zob. J. P. Tarno, Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym, Kw.Pr.Pod 2017, nr 2, s. 41-54.

W orzecznictwie przyjmuje się w szczególności, że przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16). Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. wyroki NSA: z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17; z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18; z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1551/18). Sąd nie jest przy tym związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność jak i przewlekłość oraz jej znaczenie dla strony skarżącej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 557/22). Jak wskazano również w powyższym wyroku, wydając orzeczenie przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może jednocześnie wywierać wpływ na organie, by ten w szerszym zakresie, wykraczającym poza kontrolowaną sprawę administracyjną, respektował obowiązki wynikające z przepisów prawa.

Powyższe prowadzi do wniosku, że brak wyraźnych wytycznych w zakresie stosowania przez sąd administracyjny grzywny czy sumy pieniężnej i pozostawanie ich uznaniu sędziowskiemu nie może być interpretowane jako prawo sądu do działania dowolnego czy też do automatyzmu w stosowaniu takich środków. Każdorazowo sąd powinien mieć na względzie zadania opisane powyżej a przy stosowaniu przedmiotowych środków nie może też pomijać, że w ostatecznym rozrachunku wydatki organu gminy (tutaj Burmistrza) z tytułu grzywien oraz sum pieniężnych obciążają podatników (mieszkańców gminy). Stąd każdorazowo wyważony powinien zostać zarówno interes publiczny jak i interes strony skarżącej. W miarę możliwości ocenie Sądu powinna podlegać także działalność weryfikowanego organu w innych sprawach bowiem daje ona możliwość szerszego oglądu charakteru naruszenia prawa. Tego rodzaju działanie daje Sadowi możliwość weryfikacji czy stwierdzone naruszenia prawa ma charakter jednostkowy czy też jest jednym z wielu podobnych naruszeń - co może wskazywać na wady organizacji pracy organu oraz brak podejmowania przezeń potrzebnych działań naprawczych.

Nie jest sporne, że stosowanie środków dyscyplinujących w zbyt niskiej wysokości może być traktowane jako pobłażliwość sądu administracyjnego dla nieprawidłowych działań organu i w konsekwencji może nie prowadzić do uzyskania pożądanych celów w postaci poprawy funkcjonowania organów administracji w sprawnym załatwianiu spraw. Z drugiej jednak strony, stosowanie środków represyjnych w nadmiernych wysokościach również może wywoływać niepożądane skutki, w skrajnych przypadkach prowadząc do ograniczenia wydatków organu na jego cele ustawowe. Organy administracji działają na zasadzie budżetowości, a środki, którymi dysponują nie są przecież nieograniczone. Nadmierna represyjność sądu administracyjnego może mieć zatem charakter kontrpoduktywny prowadząc do ograniczenia środków, które organ może przeznaczyć na podnoszenie kompetencji pracowników czy doprowadzić do ograniczania środków na ich wynagrodzenia. Tego typu sytuacja w ostatecznym rozrachunku nie służy podnoszeniu kompetencji pracowników czy atrakcyjności podejmowania zatrudnienia w organach administracji szczególnie dla osób o wysokich kwalifikacjach, zwykle oczekujących odpowiednio wysokiego wynagrodzenia.

Odrębną kwestią pozostaje także okoliczność, że wprawdzie w przypadku naruszania prawa przez pracowników zatrudnionych przez organ ponoszą oni odpowiedzialność za swoje działania czy zaniechania, jednak należy mieć na względzie ograniczenia odpowiedzialności pracowniczej oraz inne obowiązujące w tym zakresie regulacje ustawowe takie jak ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1169).

W mojej ocenie, podobnie jak powszechnie akceptowanym jest pogląd, iż w przypadku prawa karnego dla uzyskania celów prewencyjnych ważniejszą jest nie surowość stosowanych kar ale ich nieuchronność, tak w przypadku wymierzenia grzywien czy sum pieniężnych przez sąd administracyjny należy przyjąć, że bardziej efektywne niż epatowanie wysokimi grzywnami lub sumami pieniężnymi jest odpowiednie artykułowanie przez sąd stwierdzonych wad działania organu oraz dobranie do nich odpowiedniego środka represyjnego. Wymiar grzywny (sumy pieniężnej) powinien mieć dla decydenta organu administracji (tutaj Burmistrza) a także jego organów nadrzędnych czy kontrolnych (np. NIK czy RIO) walor informacyjny, stanowiąc swoisty wskaźnik (miernik) stopnia naruszenia prawa i być punktem odniesienia w toku weryfikacji podejmowanych przez organ czynności oraz ewentualnych działań naprawczych. Dlatego bardzo ważnym jest takie określenie wysokości środka dyscyplinującego, aby już na pierwszy rzut oka można było ocenić - w oparciu o prawomocny wyrok - rodzaj i zakres stwierdzonych przez niezawisły sąd uchybień w danej organizacji. Im owo naruszenie jest większe tym wyższa powinna być kwota zasądzona przez sąd, przy czym najwyższe grzywny (sumy pieniężne) powinny być zatem zarezerwowane dla drastycznych przypadków, w których dochodzi do świadomego, powtarzającego się naruszania prawa przez organ administracji w tym np. do ignorowania prawomocnych decyzji czy wyroków.

Ma marginesie powyższych rozważań warto też zwrócić uwagę na wagę poszanowania dotychczasowej linii orzeczniczej w zakresie wysokości wymierzanych grzywien czy sum pieniężnych, gdyż odstępstwa od przyjętych zasad mogą prowadzić z jednej strony do naruszenia zasady równego traktowania z drugiej zaś uczynić działania sądu nieprzewidywalnymi i niezrozumiałymi dla ogółu społeczeństwa.

W mojej ocenie analiza akt niniejszej sprawy oraz okoliczności podnoszone przez stronę skarżącą nie dają podstaw do uznania, iż wymierzenie grzywny w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (a więc w wysokości połowy dopuszczalnej wysokości) oraz analogicznej sumy pieniężnej (a więc najwyższej dopuszczalnej), było w niniejszym przypadku adekwatne do skali stwierdzonych wad w działaniu organu pozostającego w bezczynności oraz negatywnych skutków bezczynności. Ujęte w sentencji kwoty odbiegają ponadto bardzo wyraźnie od dotychczas stosowanych przez sądy administracyjne środków represyjnych oraz kompensacyjnych w podobnych sprawach.

Jakkolwiek zatem w rozpatrywanej sprawie organ dopuścił się na pewnych etapach postępowania przewlekłości postępowania oraz na innym etapie sprawy bezczynności w kwalifikowanej formie tj. rażąco naruszającej prawo, to nie można tracić z pola widzenia tego, że choć strona podnosi w skardze, iż od daty złożenia pierwotnego wniosku upłynęły 4 lata i 6 miesięcy, to jednak w powyższym okresie sprawa podlegała rozpatrzeniu nie tylko przez skarżony organ ale również przez organ odwoławczy oraz sąd administracyjny. Należało także uwzględnić fakt, iż trzykrotnie sprawa była badana przez organ wyższego stopnia (SKO) w następstwie wniesienia ponaglenia. W powyższych postępowaniach organ wyższego stopnia nie dopatrywał się przewlekłości czy bezczynności w postępowaniu organu I instancji. Takie rozstrzygnięcia organu odwoławczego - szczególnie wobec braku wniesienia przez Spółkę skargi do sądu administracyjnego - mogły wzbudzić w organie przeświadczenie o zgodności z prawem jego działania. Powyższe uniemożliwiło też kontrolę sądowoadministracyjną sprawy na wcześniejszym jej etapie oraz ewentualne zastosowanie odpowiednich środków dyscyplinujących, w tym w szczególności przed wskazywaną przez stronę "datą graniczną" zabiegania o dotację tj. 31 grudnia 2023 r.

W sprawie nalazło także mieć względzie, iż w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych brak jest wyroków tutejszego sądu, w których stwierdzono bezczynność skarżonego organu (a tym bardziej bezczynność z rażącym naruszeniem prawa) w okresie ostatnich dziesięciu lat. Ostatnim w tym zakresie orzeczeniem jest wyrok z 7 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 106/13, w którym WSA w Szczecinie stwierdził bezczynność Burmistrza Gminy P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Stąd w mojej ocenie, uwzględniając wszystko powyższe, zarówno grzywna jak i suma pieniężna, opiewające łącznie na dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego, jawią się jako wartość radykalnie wygórowana i nie znajdująca odpowiedniego uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Stoję na stanowisku, iż łącznie grzywna oraz suma pieniężna w badanym przypadku, przy uwzględnieniu orzecznictwa sądów administracyjnych zapadających w podobnych sprawach, nie powinna była przekroczyć jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego. Uważam, że zastosowanie przez Sąd grzywny lub sumy pieniężnej na takim poziomie doprowadziłoby - z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością - do uzyskania efektów przewidzianych dla tych środków dyscyplinujących prowadząc do ustania bezczynności organu oraz zapobiegłoby zaistnieniu przewlekłości w jego postępowaniu w przyszłości.