Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 736/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 124, art. 112 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert Asesor sądowy WSA Michał Ilski Protokolant: st. sekr. sąd. Marta Ziewińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2023 r. sprawy ze skargi E. E. na decyzję Wojewody z dnia 22 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 26 sierpnia 2022 r. E. E. wniosła skargę na decyzję Wojewody z 22 lipca 2022 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z 30 marca 2022 r. nr [...] wydaną w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Powyższa skarga została wniesiona na tle stanu faktycznego sprawy, w której wnioskiem z 2 listopada 2021 r. E. E. wniosła o ograniczenie na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej: "u.g.n.") sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] poprzez zezwolenie jej na prace na istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej [...], polegające na posadowieniu części stanowiska słupowego oraz wymianie przewodów na ww. działce. Spółka wyjaśniła, że planowana inwestycja jest zgodna z decyzją Wójta Gminy [...] z 10 lutego 2021 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na przebudowie istniejącej linii [...] (wymiana i przesunięciu stanowisk słupowych, wymiana przewodów i osprzętu na nowe w obrębie geodezyjnym m.in. K. J. , obejmujące m.in. działkę nr [...]). Celem planowanej inwestycji jest poprawa warunków równowagi i pewności zasilania Wojewoda na trasie linii oraz zapewnienie trwałego i zrównoważonego rozwoju gospodarczego. Tytuł własności przysługuje: Z. B. i K. B. po [...] części oraz J. i A. małżonkom B. w [...] części. Do wniosku spółka dołączyła pisma z 5 sierpnia i 28 września 2021 r. z zaproszeniem właścicieli gruntu do rokowań oraz wzorem porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu dla urządzeń istniejących, zaznaczając że powyższe pisma pozostały bez odpowiedzi.

Po zawiadomieniu przez Starostę [...] stron o wszczęciu na wniosek skarżącej postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości, w dniu 11 stycznia 2022 r. odbyły się oględziny nieruchomości, w których udział wziął pełnomocnik inwestora.

Pismem z 12 stycznia 2022 r. współwłaściciele nieruchomości oświadczyli, że wyrażają zgodę na jednorazowe, nieodpłatne udostępnienie działek nr [...] i [...] oraz przeprowadzenie na ich terenie wnioskowanych przez spółkę prac, polegających na demontażu istniejącego stanowiska słupowego i posadowieniu nowego stanowiska słupowego oraz wymianie przewodów w istniejącej linii elektroenergetycznej [...] kV, jak również wyrażają zgodę na dalsze istnienie posadowionej na terenie ww. nieruchomości linii elektroenergetycznej [...] kV i korzystanie z niej przez spółkę. Jednocześnie oświadczyli, że nie wyrażają zgody na ustanawianie na ww. nieruchomości służebności przesyłu.

Odnosząc się do powyższego stanowisko w piśmie z 4 lutego 2022 r. skarżąca wskazała m.in., że do porozumienia w sprawie nie doszło. Kierując wniosek o podjęcie rokowań spółka przedstawiła zakres tych rokowań, które oprócz udzielenia zgody na prowadzenie prac, obejmowały również ustanowienie służebność przesyłu, jako formę umowy, na mocy której zostanie pozyskana zgoda w ujęciu normatywnym. W celu uregulowania tych kwestii, tj. udzielenia zgody oraz ustanowienia służebności przesyłu, spółka zaoferowała zawarcie konkretnej umowy. Proponowaną formą uregulowania powyższych kwestii było zawarcie porozumienia, w którym właściciele wyraziliby zgodę na wykonanie prac, a następnie ustanowiliby na rzecz wnioskodawcy służebność. Spółka zaznaczyła, że pismo współwłaścicieli nieruchomości z 12 stycznia 2022 r. traktuje jako kontrofertę w stosunku do jej oferty. Podkreśliła, że inwestorowi przysługuje prawo zaproponowania takiego tytułu prawnego i formy prawnej, umożliwiającej zapewnienie ciążących na nim obowiązków, co oznacza, iż brak zgody na zawarcie służebności przesyłu oznacza, że strony nie porozumiały się co do formy umowy. Oznacza to, że strony nie wypracowały treści umowy, gdyż właściciele uznali, iż jedyną akceptowalną dla nich formą jest jednostronne oświadczenie woli, co nie może być akceptowalne biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy i realność zaakcentowanych ryzyk, natomiast umowa zaproponowana przez inwestora nie spotkała się z akceptacją właścicieli.

Decyzją z 30 marca 2022 r. Starosta [...] odmówił zobowiązania właścicieli nieruchomości do udostępnienia części działki nr [...] w celu wykonania prac związanych z przebudową napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kV. Analizując przesłanki art. 124 ust. 1 u.g.n., organ podkreślił, że nie ulega wątpliwości, iż ww. inwestycja służyć będzie do przesyłania i dystrybucji energii elektrycznej. Podkreślił jednak, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż oczekiwaną przez wnioskodawcę formą dysponowania nieruchomością jest trwały tytuł prawny do nieruchomości, tj. służebność przesyłu, na której ustanowienie nie godzą się z kolei właściciele nieruchomości. Organ przypominał, że wnioskodawca, jeszcze przed wszczęciem postępowania wskazał, że strony mogą negocjować również możliwość ustanowienia służebności przesyłu, jednakże rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n, nie mogą całkowicie pomijać uzgodnień związanych z czasowym zajęciem nieruchomości, w celu realizacji na niej prac wymienionych w ust. 1 tegoż artykułu, przy czym zgoda właściciela na czasowe zajęcie nieruchomości, która nie obejmuje tolerowania trwałego istnienia urządzeń przesyłowych w przyszłości nie jest wystarczająca. Natomiast w niniejszej sprawie właściciele nieruchomości wyrazili zgodę, zarówno na przeprowadzenie na terenie ww. nieruchomości planowanych prac, jak również na dalsze istnienie linii energetycznej i korzystanie z niej przez wnioskodawcę, tj. na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Co więcej, właściciele oświadczyli, że w tym celu objętą wnioskiem nieruchomość udostępnią nieodpłatnie. Na etapie powadzonego postępowania, wyrazili zatem zgodę na udostępnienie nieruchomości w celu wykonania prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n, a fakt, że wnioskodawca w takiej sytuacji nie przedłożył drugiej stronie stosownego porozumienia (wzoru umowy nie obejmującej ustanowienia służebności przesyłu) potwierdza tylko stanowisko spółki, że jedyną satysfakcjonującą formą ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości jest służebność przesyłu. Przytaczając wyjaśnienia spółki z 4 lutego 2022 r., Starosta wskazał, że proponowaną przez spółkę formą uregulowania powyższej kwestii było zawarcie porozumienia, w którym właściciele wyraziliby zgodę na wykonanie prac, a następnie ustanowiliby służebność przesyłu, co zdaniem spółki stanowiło ofertę, którą właściciele nieruchomości mogli przyjąć lub zaproponować inne rozwiązanie. Tyle, że innego rozwiązania spółka nie akceptuje, bowiem nie wyraża zgody na zawarcie porozumienia w przedmiocie udostępnienia nieruchomości wyłącznie w celu wykonania prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., tj. związanych z realizacją celu publicznego. Natomiast wniosek złożony w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Należy odróżnić służebność przesyłu od zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Obie instytucje prawa, wprawdzie mają cel zbliżony, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Z tego powodu nie można utożsamiać negocjacji dotyczących ustanowienia służebności przesyłu, z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem, a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości. Organ zauważył, że nie można uznać, iż zaproponowanie właścicielom przez spółkę warunków umowy dotyczącej służebności przesyłu, stanowi wypełnienie warunku z art. 124 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.g.n. Pomimo podobnej funkcji, uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n, nie jest tym samym co służebność przesyłu. Starosta podkreślił, że skoro właściciele nieruchomości wyrazili zgodę na bezpłatne udostępnienie nieruchomości w celu wykonania wnioskowanych przez spółkę prac, w tym również wyrazili zgodę na dalsze istnienie na terenie ich nieruchomości przebudowanej linii [...] kV i korzystanie, to wyrazili zgodę na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Wobec powyższego przesłanka braku zgody właściciela na udostępnienie nieruchomości w celu wykonania prac, o których mowa w powyższym przepisie, nie zachodzi. Jeżeli celem wnioskodawcy jest pozyskanie trwałego prawa do dysponowania nieruchomością w postaci ustanowienia służebność przesyłu, to powinien wystąpić z wnioskiem o jej ustanowienie do innego organu, jakim jest sąd rejonowy, właściwy miejscowo ze względu na miejsce położenia nieruchomości, która ma być objęta służebnością. Organ zaznaczył również, że przesłanka odnosząca się do zgodności inwestycji z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, została spełniona i wykazana. Ponieważ nie została spełniona druga przesłanka, dotycząca braku zgody właścicieli na udostępnienie objętej wnioskiem nieruchomości w celu wykonania wyszczególnionych prac, organ nie miał podstaw do wydania wnioskowanej decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, spółka zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "K.p.a.") oraz art. 124 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 3 u.g.n.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, Wojewoda podkreślił, że w sprawie niewątpliwie ziściła się przesłanka zgodność zaplanowanego zamierzenia z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na przebudowie istniejącej linii [...] kV w obrębie geodezyjnym m.in. K. J. , obejmującym m.in. działkę nr [...]. Jednakże nie została spełniona przesłanka braku zgody właścicieli nieruchomości na jej udostępnienie. Powołując się na pismo współwłaścicieli z 12 stycznia 2022 r., organ odwoławczy zaznaczył, że stanowi ono zgodę właścicieli nieruchomości na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Podkreślił, że zgoda ta jest wyrażona nie tylko na udostępnienie nieruchomości na czas przeprowadzenia na terenie działki niezbędnych robót, ale również obejmuje zgodę na dalsze istnienie urządzeń przesyłowych. Natomiast uruchomienie trybu administracyjnego uzyskania zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej możliwe jest wyłącznie w przypadku braku zgody właściciela gruntu. Udzielenie zgody powinno być z całą pewnością stwierdzone przynajmniej na piśmie, aby wykluczyć powstanie na tym tle sporu, zwłaszcza na etapie rozpoczęcia inwestycji budowlanej. Inwestor może przy tym uzyskać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trybie cywilnoprawnym przez zawarcie stosownej umowy z właścicielem przenoszącej takie prawo na inwestora albo ustanawiającej inne prawo obciążające własność. Ustawodawca nie zastrzegł jednak, że zgoda na wykonanie prac ma zostać wyrażona w takiej konkretnej formie. Zdaniem Wojewody, nie do przyjęcia jest stanowisko, że jedyną dopuszczalną formą pozytywnego zakończenia rokowań, a więc uzyskania zgody właściciela, jest ustanowienie służebności przesyłu w drodze aktu notarialnego. Nie jest również wymagane by w wyniku przeprowadzonych rokowań doszło do ustanowienia służebności przesyłu. Ponadto zgoda właściciela gruntu na zajęcie nieruchomości celem wykonania inwestycji infrastrukturalnej nie musi zawierać szczególnej formy, w tym konkretnej umowy, wystarczy zwykłe, pisemne oświadczenie woli. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Celem wskazanej regulacji jest ingerencja organu administracji w ściśle określonych w przepisie okolicznościach, nie zaś rozstrzyganie kwestii cywilnoprawnych, czy też badanie skuteczności, lub ważności składanych przez strony oświadczeń woli. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ zaznaczył, że inwestor, który przystępuje do wykonania inwestycji infrastrukturalnej, nie musi posiadać żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, przez którą inwestycja będzie przebiegać. Wystarczy, że uzyska zgodę właściciela gruntu na czasowe zajęcie nieruchomości, która nie musi zawierać szczególnej formy, wystarczy zwykłe oświadczenie woli. Oczywiście zgoda taka może (ale nie musi) polegać także na umownym ustanowieniu służebności przesyłu, o ile strony takie warunki uzgodnią. Nadto, art. 124 ust. 1 u.g.n. musi być interpretowany dosłownie, w związku z czym nie jest dopuszczalne formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie. Tym samym, wyrażona przez właścicieli zgoda na istnienie oraz korzystanie z posadowionej linii energetycznej powoduje, że nie jest możliwe wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

W skardze na opisaną wyżej decyzję spółka, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty i zwrot kosztów postępowania, zarzuciła jej naruszenie:

1. art. 7, art.77 § 1, art. 80 K.p.a. przez zaniechanie wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co polegało w szczególności na błędnej ocenie, że z pisma z 12 stycznia 2022 r. wynika zgoda uczestników na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez zezwolenie skarżącej na prace polegające na demontażu istniejącego stanowiska słupowego i posadowienie części stanowiska słupowego, w nowym miejscu, oraz wymianę przewodów w istniejącej linii elektroenergetycznej zgodnie z treścią wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy spółka i uczestnicy nie osiągnęli porozumienia w odniesieniu do warunków udostępnienia nieruchomości, gdyż zakres zgody i jej warunki proponowane przez E. E. nie są tożsame z jednostronnym oświadczeniem uczestników o wyrażeniu zgody na jednorazowe udostępnienie nieruchomości zawartym w piśmie z 12 stycznia 2022 r., co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało bezzasadnym przyjęciem przez Wojewodę, że nie została spełniona przesłanka braku zgody osób mających prawa rzeczowe do nieruchomości;

2. art. 8 § 2 K.p.a. przez wydanie bez uzasadnionej przyczyny decyzji o odmiennym rozstrzygnięciu w stosunku do istniejących już w obrocie prawnym decyzji o tożsamym stanie faktycznym i prawnym wydanych przez ten sam organ (decyzja Wojewody z 6 lipca 2022 r.), podczas gdy sprawy administracyjne o tożsamym stanie faktycznym i prawnym powinny zakończyć się analogicznym rozstrzygnięciem, a odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne jedynie w uzasadnionych przypadkach, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, zaś organ w żaden sposób nie przedstawił argumentacji potwierdzającej wystąpienie przyczyn uzasadniających odstąpienie od wskazanej zasady, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało naruszeniem zasady pewności prawa i zasady zaufania obywateli do władzy publicznej;

3. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie decyzji Starosty w mocy, podczas gdy zarzuty naruszeń wskazane przez E. E. w odwołaniu były zasadne, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało istnieniem w obrocie prawnym decyzji naruszającej przepisy postępowania oraz prawa materialnego;

4. art. 124 ust. 1 u.g.n. w. zw. z art. 124 ust. 3 u.g.n. przez błędną wykładnię pojęcia "zgody" polegającą na przyjęciu, że:

- zgoda może być wyrażona w jednostronnym oświadczeniu woli, podczas gdy w polskim porządku prawnym istnieje numerus clausus jednostronnych czynności prawnych, zaś zgoda na udostępnienie nieruchomości powinna być rozumiana jako zawarcie umowy cywilnoprawnej pomiędzy stronami (na co wskazuje art. 112 ust. 3 u.g.n. wprost odwołujący się do umowy), co z kolei powinno mieć dwojaki wymiar, tj.:

(a) złożenia zgodnych oświadczeń woli przez obie strony stosunku prawnego co do wszystkich postanowień będących przedmiotem negocjacji, co oznacza, że nie jest możliwe arbitralne wyłączenie przez organ z oferty E. E. (bo tak należy traktować propozycje E. E. złożone w trakcie postępowania) jej części i przyjęcie, że w skoro w tym zakresie uczestnicy i skarżący są zgodni, to doszło do wyrażenia "zgody",

(b) ujęcia zgody w formie umowy cywilnoprawnej,

- niemożliwe jest, aby jedyną dopuszczalną formą pozytywnego zakończenia rokowań, a więc uzyskania zgody właściciela, jest ustanowienie służebności przesyłu w drodze aktu notarialnego, podczas gdy o formie i charakterze rokowań decyduje inwestor, w związku z czym dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości inwestor może wystąpić do właściciela z ofertą ustanowienia służebności przesyłu;

5. art. 124 ust. 1 u.g.n. przez jego niezastosowanie, podczas gdy materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie wskazuje, że ziściła się przesłanka braku zgody osoby posiadającej prawa rzeczowe do nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do analizy prawidłowości zastosowania przez organy obu instancji art. 124 u.g.n., a w szczególności kwestii poprzedzenia wniosku o zastosowanie regulacji wynikających z tego przepisu prawidłowo przeprowadzonymi rokowaniami.

W myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Omawiany przepis wprowadza niewątpliwie dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.

W kontrolowanej sprawie bezsporny jest charakter przedmiotowej inwestycji jako inwestycji celu publicznego. Okolicznością niesporną jest także fakt, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja z 10 lutego 2021 r. ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na przebudowie istniejącej linii [...] kV, a obejmującej wymianę i przesunięcie stanowisk słupowych oraz wymianę przewodów i osprzętu na nowe. Wnioskowany przez spółkę zakres ograniczenia sposobu korzystania z objętej wnioskiem nieruchomości, zarówno w aspekcie powierzchni jej zajęcia, jak i celu na jaki ma zostać wykorzystany, są zgodne z zapisami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wobec powyższego przyjąć należy, że pierwsza z przesłanek została spełniona i wykazana.

Nie można jednak zaakceptować poglądu, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonymi rokowaniami, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że zastosowanie przez ustawodawcę w art. 124 ust. 3 u.g.n. wymogu, by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzedzały rokowania, musi być rozumiane precyzyjnie, co oznacza, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania (zob. wyrok NSA z 12 października 2016 r., I OSK 3332/15 - wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: CBOSA Ustawodawca nie zawęża też formy, w jakiej rokowania mają zostać zainicjowane (por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 298/15). W żaden sposób nie formalizuje on również momentu zakończenia rokowań. Zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (zob. wyroki NSA z: 22 lutego 2012 r., I OSK 357/11; 6 lipca 2017 r., I OSK 1723/15; 2 lutego 2017 r., I OSK 2054/16).

Na ocenę prawidłowości decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie mają przy tym wpływu, co do zasady, same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 179/15). Rolą organu jest wyłącznie zbadanie, czy rokowania w ogóle się odbyły oraz czy doszło do porozumienia między stronami. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z: 14 stycznia 2015 r., II SA/Rz 1099/14 oraz 3 września 2014 r., II SA/Rz 542/14). Rokowania w sprawie ograniczenia praw do nieruchomości powinny dotyczyć czasu zajęcia, przedmiotu zajęcia i ewentualnie stosowanego wynagrodzenia z tego tytułu.

Mając na uwadze wypracowane przez orzecznictwo zasady prowadzenia rokowań, należy zauważyć, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż rokowania dotyczące uzyskania zgody na wykonanie prac objętych przepisem art. 124 ust. 1 u.g.n. miały miejsce, a brak zgody właścicieli nieruchomości na podpisanie przedstawionego im porozumienia należy uznać za brak zgody na wykonanie objętych wnioskiem prac.

Zawarty w art. 124 ust. 3 u.g.n. wymóg poprzedzenia wniosku o udzielenie zezwolenia rokowaniami z właścicielem nieruchomości w celu uzyskania zgody na wykonanie prac powoduje, po stronie podmiotu zainteresowanego, obowiązek przeprowadzenia z właścicielem nieruchomości negocjacji, które powinny obejmować przedmiot i czas zajęcia oraz stosowne wynagrodzenie za wyrażenie zgody na przeprowadzenie prac. Natomiast w przypadku braku takiej zgody, w razie skorzystania z określonej ww. przepisem drogi administracyjnej, wnioskodawca jest zobowiązany dowieść tej okoliczności we wszczętym na jego wniosek postępowaniu administracyjnym. Oznacza to w istocie wymóg skontaktowania się z właścicielem nieruchomości, przedstawienia mu propozycji i wymiany stanowisk. Niemniej jednak za spełnienie omawianego warunku można uznać sytuację, gdy właściciel nieruchomości nie odpowiedział na propozycję wyrażenia zgody, wprost sprzeciwił się wyrażeniu takiej zgody, czy sytuację, gdy strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, które okazały się niemożliwe do przyjęcia dla każdej z nich. Nie można jednak przy kontrolowaniu, czy złożenie wniosku poprzedzały rzetelne i realne rokowania, pominąć kwestii przedmiotu, którego powinny one dotyczyć.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy podkreślić, że z przedłożonych do wniosku dokumentów wynika, iż pismami z 5 sierpnia 2021 r. i 28 września 2021 r., spółka występowała do właścicieli nieruchomości z propozycją ustanowienia służebności przesyłu, za jednorazowym wynagrodzeniem w wysokości [...] zł ([...] zł dla małżonków oraz po [...] zł dla pozostałych współwłaścicieli). Treść pism nie pozostawia wątpliwości, że w istocie chodziło o zawarcie umowy służebności przesyłu, a nie warunków otrzymania zezwolenia na dokonanie czynności, o których mowa w art. 124 ust 1 u.g.n. To było przedmiotem negocjacji i w tej kwestii nie mogło między stronami dojść do porozumienia, gdyż na tak sformułowaną propozycję współwłaściciele odpowiedzieli milczeniem. Tymczasem kontrolowana sprawa dotyczy udostępnienia nieruchomości celem wykonania na niej prac objętych decyzją z 10 lutego 2021 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Trudno zatem uznać, że negocjacje, których przedmiotem jest zawarcie umowy ustanowienia służebności są tożsame z rokowaniami w kwestii uzyskania zgody właścicieli nieruchomości na wykonanie na niej prac objętych ww. decyzją lokalizacyjną, a to właśnie udostępnienie nieruchomości jest przedmiotem zaskarżonej decyzji. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że współwłaścicieli nieruchomości na etapie prowadzonego postępowania, wyrazili zgodę na udostępnienie nieruchomości w celu wykonania prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n, nie wyrażając jednocześnie zgody na ustanowienie służebności przesyłu na proponowanych przez spółkę warunkach bądź na zawarcie przedłożonego porozumienia. Podkreślić należy, że skarżąca w takiej sytuacji nie przedłożyła drugiej stronie stosownego porozumienia (wzoru umowy nie obejmującej ustanowienia służebności przesyłu), co potwierdza tylko, że żadne rokowania, których przedmiotem byłaby zgoda właścicieli, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., nie były prowadzone, a przedłożona przez spółkę propozycja miała charakter wyłącznie jednostronny, bowiem zmierzający do zawarcia umowy przesyłu. Za zawarcie takiej właśnie umowy skarżąca zaproponowała współwłaścicielom łączną kwotę [...]zł (z podziałem według przysługujących im udziałów w nieruchomości). Jedyną satysfakcjonującą formą ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości jest dla spółki służebność przesyłu, co potwierdzają załączone do akt sprawy dokumenty. Spółka również w skardze wywodzi, że odrzucenie propozycji zawarcia umowy o ustanowieniu służebności przesyłu stanowi wymagany przepisem art. 124 ust. 1 u.g.n. brak zgody na wykonanie prac na nieruchomości. W znajdującym się w aktach administracyjnych druku porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu dla urządzeń istniejących, w § 2 wyraźnie wskazano, że strony ustalają zasady odpłatnego ustanowienia służebności przesyłu pod urządzeniami technicznymi energii elektrycznej. Z § 3 wynika, że za jednorazowym wynagrodzeniem w kwocie [...]zł na rzecz Przedsiębiorstwa Energetycznego ma być ustanowiona nieograniczona w czasie służebności przesyłu. Ustanowienie służebności w formie aktu notarialnego zostanie podpisane w terminie jednego miesiąca od dnia podpisanie porozumienia. Jednocześnie w zaproszeniu do rokowań z 28 września 2021 r. spółka poinformowała adresatów, że nieudzielnie odpowiedzi bądź bark akceptacji powyższej propozycji oznacz, że nie doszło do zawarcia porozumienia, co jest podstawa do złożenia wniosku w trybie art. 124 u.g.n. Proponowana przez skarżącą forma uregulowania powyższej kwestii obejmowała zatem zgodę na wykonywanie prac oraz ustanowienie służebności przesyła. Przy czym innego rozwiązania spółka nie brała pod uwagę, gdyż nie wyraziła zgody na zawarcie porozumienia w przedmiocie udostępnienia nieruchomości wyłącznie w celu wykonania prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Tym samym przyjąć należy, że w kontrolowanej sprawie rokowania ograniczyły się wyłącznie do propozycji i warunków dotyczących ustanowienia służebności przesyłu.

Natomiast obie instytucje prawa, tj. służebność przesyłu i zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, wprawdzie mają cel zbliżony, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej i to tylko w przypadku, gdy właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na wykonanie prac. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Dlatego też, jeżeli podjęte rokowania dotyczyły warunków ustanowienia służebności przesyłu, a nie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., nie można przyjąć, że wymóg rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. został zachowany (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2866/17). Zastosowanie przez ustawodawcę w art. 124 § 3 u.g.n. wymogu, by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w jej art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzedzały rokowania, a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Powyższe oznacza zatem, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy zatem rozumieć, sytuację, w której strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowywujący" kształt przyszłego porozumienia.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja jednak nie zachodziła. Skarżąca nie zadbała o to, by przeprowadzone zostały realne i rzetelne rokowania, których celem byłoby uzyskanie porozumienia w przedmiocie udostępnienia nieruchomości wyłącznie na wykonanie prac o których mowa w art. 124 u.g.n. Wręcz przeciwnie – zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak i prezentowane przez skarżącą w trakcie całego postępowania stanowisko, jednoznacznie wskazują, że celem spółki było uzyskanie zgody na zawarcie umowy przesyłu, a nie zgody na przeprowadzenie prac objętych decyzją lokalizacyjną inwestycji celu publicznego. Oczywiście z taką propozycją spółka mogła wystąpić, ale w sytuacji, gdy właściciele nieruchomości nie wyrazili na nią zgody (w ogóle na nią nie odpowiadając), skarżąca, aby uruchomić tryb z art. 124 ust. 1 u.g.n., powinna była zaproponować im jedynie wyrażenie zgody na wykonanie prac i tym samym rozpocząć właściwe – z punktu widzenia ww. przepisu - negocjacje. Dopiero wówczas brak zgody, albo milczenie właścicieli nieruchomości, uprawniałoby skarżącą do wystąpienia na drogę postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami art. 124 u.g.n. W trakcie prowadzonego przed organem pierwszej instancji postępowania okazało się, że współwłaściciele nieruchomości zgodę wyrażają, a mimo tego spółka zgody tej zaakceptować nie chciała. Przedstawiona przez nią propozycja nadal nie dotyczyła warunków otrzymania zezwolenia na dokonanie czynności z art. 124 ust 1 u.g.n., ale zawarcie umowy ustanawiającej służebność przesyłu. Na marginesie należy jedynie zauważyć, że wydanie decyzji administracyjnej w trybie powołanego wyżej przepisu, nie rozwiązuje kwestii służebności przesyłu, co do której – wobec braku porozumienia między stronami – właściwe jest postępowanie przed sądem powszechnym. Co więcej, administracyjny tryb ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości nie może być wykorzystywany do "wymuszania" na właścicielach nieruchomości zawierania umów służebności przesyłu na warunkach zaproponowanych przez "przesyłowego" monopolistę.

W wobec powyższego przyjąć należy, że wystąpienie przez spółkę o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., nie zostało poprzedzone rokowaniami wymaganymi w art. 124 ust. 3 u.g.n. Nadto, w trakcie wywołanego wnioskiem spółki postępowania administracyjnego, okazało się, że współwłaściciele nieruchomości wyrażają zgodę na wykonanie przez skarżąca objętych jej wnioskiem prac, jednakże taka zgoda skarżącej nie satysfakcjonowała, niezasadnie uważając, że zastąpić ją może jedynie umowa o ustanowienie służebności przesyłu.

W ocenie Sądu organy poczyniły wszystkie niezbędne ustalenia dotyczące wystąpienia przesłanek z art. 124 ust. 1 u.g.n., a więc wyjaśniły dokładnie stan sprawy i zebrały oraz rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Z uwagi na powyższe brak było podstaw do uznania, że zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. były zasadne.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 8 § 2 K.p.a. Przytoczona w skardze decyzja Wojewody z 6 lipca 2022 r. nie może być brana pod uwagę przy rozpoznawaniu niniejszej skargi, choćby z tej przyczyny, że nie są znane ustalenia stanu faktycznego dokonane w tamtym postępowaniu. Nadto, w kontrolowanej sprawie podstawą odmownego załatwienia wniosku skarżącej było stwierdzenie, zdaniem Sądu zasadne, że spółka nie przeprowadziła wymaganych przepisem art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowań. Natomiast przedstawienie przez współwłaścicieli pismem z 12 stycznia 2022 r. oświadczenia o wyrażeniu zgodny na wykonanie prac inwestycyjnych potwierdzało jedynie fakt, że rokowania takiej okoliczność w ogóle nie dotyczyły.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię pojęcia "zgody", o której mowa w art. 124 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.g.n. Przywołany w skardze przepis art. 112 ust. 3 u.g.n. stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Przepis ten mówi o umowie, nie zaś o umowie ustanowienia służebności przesyłu. Z umowy tej może wynikać nałożenie obowiązku lub zaniechanie wykonywania uprawnień, a zatem ograniczenie w sferze korzystania z rzeczy za – jak wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne – wynagrodzeniem. Nie jest to jednoznaczne z zawarciem umowy przesyłu i dopiero wyczerpanie możliwości zawarcia umowy cywilnej w drodze rokowań daje możliwość uruchomienia postępowania administracyjnego w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Jednakże negocjacje muszą dotyczyć wyrażenia zgody na prace inwestycyjne, a nie na ustanowienie umowy służebności przesyłu.

Zważywszy powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: "P.p.s.a.") skargę oddalił.