Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 7/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 221
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 183/22 w sprawie ze skargi R. S. na czynność Prezydenta Miasta Jaworzna z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie dotacji celowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Jaworzna na rzecz R. S. 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 183/22 oddalił skargę R. S. (dalej "skarżący") na czynność Prezydenta Miasta Jaworzna z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji celowej za czerwiec-sierpień 2021 r.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżący złożył wniosek o dotację celową za czerwiec – sierpień 2021 r. We wniosku tym wskazał, że prowadzony przez niego [...] jest wpisany do Rejestru żłobków i klubów dziecięcych prowadzonego przez Prezydenta Jaworzna, a zatem zgodnie z § 4 uchwały nr XXXIX/564/2018 Rady Miejskiej w Jaworznie w sprawie wysokości, zasad ustalania i rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki oraz kluby dziecięce na terenie Miasta Jaworzna, powinien tę dotacje otrzymać, o co zawnioskował w sposób wskazany w uchwale.

Prezydent Jaworzna odmówił skarżącemu wypłaty dotacji celowej za miesiące od czerwca do sierpnia 2021 r. na dzieci objęte opieką w prowadzonym przez siebie P.. Wyjaśnił, że skarżący nie posiada zawartej z Miastem umowy na dotację, a zatem świadczenie nie może zostać mu wypłacone.

Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 183/22 ją oddalił.

Sąd I instancji wyjaśnił, że do udzielenia dotacji celowych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 221 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305), dalej "u.f.p." wymagane jest zawarcie umowy z beneficjentem, która powinna określać: szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania, wysokość dotacji udzielanej podmiotowi wykonującemu zadanie i tryb płatności, termin wykorzystania dotacji, tryb kontroli wykonywania zadania, termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji, termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji. Umowa tego rodzaju została zawarta ze skarżącym 4 stycznia 2021 r., Przedmiotem jej jest udzielenie skarżącemu dotacji celowej z budżetu Miasta Jaworzna na dofinansowanie kosztów opieki nad dziećmi w K. "[...]". Umowa ta reguluje jednocześnie wysokość dotacji, okres jej obowiązywania, zasady przekazywania dotacji oraz jej rozliczania, kontrole realizacji zadania, rozwiązanie i odstąpienie od umowy. Sąd I instancji podkreślił, że udzielenie skarżącemu dotacji nastąpiło na podstawie umowy zawartej z Miastem, do której skarżący przystąpił, akceptując jej postanowienia. W sprawie niniejszej Miasto rozwiązało umowę ze skarżącym, bowiem skarżący odmówił poddania się kontroli.

Następnie skarżący, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329) dalej "p.p.s.a." zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

I. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi na rozprawie, przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniósł o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i jego zmianę poprzez uchylenie czynności Prezydenta Miasta Jaworzna,

2. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, od strony przeciwnej.

II. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez dokonanie błędnej wykładni i błędne zastosowanie następujących przepisów, oraz naruszenie normy konstytucyjnej a to:

a) art. 60 ustawy z dnia 13 maja 2022 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 z dnia 4 lutego 2011 r. tj. (Dz.U. z 2022 r. poz. 1324) , dalej "ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3" poprzez błędne przyjęcie, że wskazany w ustawie zwrot, że podmioty określone w art. 8 ust. 1 ustawy "mogą otrzymywać dotacje celowe" jest podstawą do uznaniowego rozstrzygania wniosków składanych o dotację, mimo że zasady udzielania dotacji określa uchwała rady gminy, czego wymaga ustawa, a w konsekwencji przyjęcie, że organ w rozstrzyganej sytuacji miał prawo do uznaniowego udzielania dotacji, nawet jeśli wnioskodawca spełniał warunki podmiotowe do jej otrzymania określone w uchwale Rady Miasta Jaworzna, podjętej na podstawie delegacji ustawowej;

b) art. 221 u.f.p. poprzez jego błędne zastosowanie podczas gdy nie odnosi się on do stanu faktycznego w rozstrzyganej sprawie, albowiem zawierana przez organ z dotowanymi umowa nie dotyczyła zlecania i finansowania zleconego zadania należącego do samorządu i nie była wymogiem ani ustawowym, ani wynikającym z uchwały organu gminy, zaś sąd w niniejszej sprawie przyjął, że wymóg jej zawarcia warunkuje otrzymanie dotacji, który to wniosek wywiódł z przytoczonego przepisu;

c) § 1 uchwały Rady Miasta Jaworzna nr XXXIX/564/2018 poprzez przyjęcie, że na podstawie jej uregulowań zawarcie umowy stanowi warunek otrzymania dotacji, co nie wynika z uchwały, albowiem określa ona jedynie kryteria podmiotowe oraz warunki formalne i przedmiotowe (o czym mowa w par. 1 uchwały), jakie winien spełnić podmiot ubiegający się o dotację, co ma znaczenie pierwszorzędne i prawotwórcze, zaś zawarcie umowy nie jest elementem koniecznym dla realizacji postanowień uchwały i nie zostało w umowie wymienione jako jedno z kryteriów umożliwiających otrzymanie dotacji;

d) art. 32 Konstytucji poprzez przyjęcie, że władze publiczne (tut. Prezydent Miasta Jaworzna) mogą traktować podmioty w sposób wykluczający ich równość wobec prawa, a to poprzez uznaniową ocenę właściwości podmiotowych dotowanego, pomijanie przy tym norm ustawowych, jak również wskazywanie na warunki, które powinien spełniać podmiot, mimo, że nie wynikają one z przepisów prawa, co w konsekwencji stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, której naruszenie przez organ WSA w Gliwicach uznał za dopuszczalne i prawidłowe postępowanie organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Skarżący kasacyjnie nie zarzucił naruszenia przepisów proceduralnych. Ocena zasadności zastosowania prawa materialnego może zostać dokonana jedynie na gruncie niezakwestionowanego skargą kasacyjną stanu faktycznego.

Na wstępie należy wskazać, że sformułowane przez skarżącego zarzuty nie są precyzyjne, dlatego że każdy z przywołanych w skardze kasacyjnej artykułów ustaw składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych (ustępów). Skarga kasacyjna należy do środków prawnych sformalizowanych, których sporządzenie polega na starannym określeniu jednostek redakcyjnych aktów prawnych, których naruszenie autor pisma zarzuca wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu. Niemniej jednak, z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej częściowo zacytowano treść regulacji prawnej, której naruszenia upatruje w zaskarżonym wyroku autor skargi kasacyjnej, a częściowo zarzut dotyczył wadliwego zastosowania całego artykułu (wszystkich ustępów) ustawy o finansach publicznych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tym zakresie zarzuty te poddają się merytorycznej ocenie.

Spór w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny czy w sprawie niniejszej doszło do wypełnienia przesłanek odmowy udzielenia dotacji skarżącemu, który jest podmiotem prowadzącym placówkę opisaną w przepisach ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 i podmiotowo mieści się w opisie art. 8 ust.1 tejże ustawy.

Przechodząc do oceny podniesionych przez skarżącego zarzutów przede wszystkim zasadne okazało się stanowisko skarżącego o wadliwym zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji art. 221 u.f.p. Z ustaleń Sądu I instancji nie wynika, by skarżący prowadził działalność opisaną w poszczególnych ustępach tego artykułu, to jest by stanowił podmiot niezaliczany do sektora finansów publicznych i niedziałający w celu osiągnięcia zysku. Z tego względu zastosowanie względem skarżącego przepisu regulującego przyznawanie dotacji tego rodzaju podmiotom było nieuzasadnione. Wywodzenie z tego przepisu obowiązku zawarcia przez skarżącego umowy w przedmiocie dotacji było zatem bezzasadne. Powinność ta nie wynika także z żadnego z ustępów art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 ani z postanowień uchwały Rady Miasta Jaworzna XXXIX/564/2018.

Stanowisko uzależniające prawo skarżącego do wypłaty dotacji od obowiązywania zawartej z Miastem Jaworzno umowy nie znajduje zatem oparcia w przepisach prawa. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odstąpi zatem od stawiania skarżącemu takiego wymagania i oceni skargę z wyłączeniem powinności zawarcia umowy. Natomiast, wbrew stanowisku skarżącego, powołane przez niego przepisy prawa nie gwarantują otrzymania dotacji, żądanie to podlega ocenie uprawnionego do tego organu. Zaproponowana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 jest w tej części błędna.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi w Gliwicach do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.