Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 215/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 125, 131, 141, 147, 184, 197
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9, 15, 20, 25
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 94
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2526/23 w przedmiocie zawieszenia postępowania sądowego w sprawie ze skargi X sp. z o. o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Otwocka z dnia 20 lutego 2023 r. nr LXXIX/850/23 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2526/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe w sprawie ze skargi X sp. z o. o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Otwocka z dnia 20 lutego 2023 r. nr LXXIX/850/23 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego m.in. [...].

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że w dniu 22 marca 2023 r. X sp. z o. o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta Otwocka z dnia 8 grudnia 2021 r. nr LVI/591/21 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Otwocka. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 12 stycznia 2024r., sygn. akt VII SA/Wa 938/23, oddalono powyższą skargę. Zdaniem Sądu ocena zasadności skargi wniesionej w niniejszej sprawie, z uwagi na treść art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzależniona jest m. in. od prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. VII SA/Wa 938/23, której przedmiotem jest uchwała w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Otwocka. Uwzględniając, że okoliczność prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Miasta Otwocka z dnia 8 grudnia 2021 r. może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w obecnym postępowaniu mając prejudycjalny charakter dla obecnego postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 131 p.p.s.a., zawiesił postępowanie sądowe w sprawie ze skargi X sp. z o. o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Otwocka z dnia 20 lutego 2023 r. nr LXXIX/850/23

w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zażaleniem X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie, zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania poprzez naruszenie:

- art. 125 § 1 pkt 1 i art. 131 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez brak dokonania faktycznej oceny celowości, ekonomiki procesowej i sprawiedliwości przy zawieszeniu postępowania sądowego;

- art. 125 § 1 pkt 1 i art. 131 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak sporządzenia uzasadnienia wskazującego na faktyczną ocenę celowości, ekonomiki procesowej i sprawiedliwości przy zawieszeniu postępowania sądowego;

- art. 125 § 1 pkt 1 i art. 131, art. 141 § 4 i art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r, poz. 40 ze zm.) w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. polegające na bezpodstawnym uznaniu, iż ostateczne orzeczenie w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 938/23, w przedmiocie skargi na uchwałę Rady Miasta Otwocka z 8 grudnia 2021 r. Nr LVI/591/21 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Otwocka ma jakikolwiek wpływ na ocenę legalności uchwały Rady Miasta Otwocka z 20 lutego 2023 r. Nr LXXIX/850/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego m. in. składowisko odpadów, podczas gdy z powodu upływu 1 roku od podjęcia uchwały w przedmiocie zmiany studium, brak prawnych możliwości do stwierdzenia jej nieważności co miało istotny wpływ na wydane postanowienie bowiem zamiast do merytorycznego rozpoznania skargi skutkowało bezpodstawnym zawieszeniem postępowania;

2. przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie;

- art. 125 § 1 pkt 1 i art. 131 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu w sprawie, bowiem Sąd I instancji nie dokonał faktycznej oceny celowości, ekonomiki procesowej i sprawiedliwości przy zawieszeniu postępowania sądowego;

- art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 a także art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 125 § 1 pkt 1 i art. 131 p.p.s.a. polegające na ich braku zastosowania w sprawie, podczas gdy przepisy te wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności uchwały nie będącej aktem prawa miejscowego po upływie 1 roku od daty ich podjęcia, co skutkowało bezpodstawnym zawieszeniem postępowania do czasu prawomocnego orzeczenia w przedmiocie skargi na uchwałę w przedmiocie zmiany studium, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów winno prowadzić Sąd I instancji do wniosku, że postępowanie w sprawie VII SA/Wa 938/23 nie ma żadnego wpływu na ocenę uchwały w przedmiocie planu miejscowego, bowiem może ono wywoływać co najwyżej skutki ex nunc, nie może zaś wywoływać skutków ex tunc, co wyklucza jakikolwiek wpływ postępowania w przedmiocie zmiany studium na wynik postępowania w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Regulacja powyższego przepisu dotyczy kwestii prejudycjalnej, czyli sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, będzie miało wpływ na wynik innego postępowania. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Jednakże zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione również ze względów celowości, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej.

Zawieszenie postępowania określone w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny. Ocena jego zasadności pozostawiona została uznaniu sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II OZ 366/13). Fakultatywność zawieszenia nie oznacza jednak dowolności działania sądu. Dla sądu administracyjnego kwestią wstępną może być wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne, aby sformułować wypowiedź czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy sąd jest w stanie samodzielnie dokonać koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń.

Przechodząc do rozpoznania przedmiotowej sprawy należy zwrócić uwagę, że uchwałą z dnia 8 grudnia 2021 r. nr LVI/591/21 Rada Miasta Otwocka uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Otwocka. Skarżąca zaskarżyła powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości bądź w części dotyczącej działek oznaczonych w ewidencji gruntów w Otwocku numerami: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 938/23, oddalił powyższą skargę. Wyrok ten na etapie rozpatrywania niniejszego zażalenia nie jest prawomocny. W przedmiotowej sprawie skarżąca Spółka kwestionuje natomiast uchwałę Rady Miasta Otwocka z dnia 20 lutego 2023 r. nr LXXIX/850/23 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą wydano po stwierdzeniu, iż nie narusza ona ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Otwocka, przyjętego uchwałą Nr LII/540/14 Rady Miasta Otwocka z dnia 10 czerwca 2014 r., zmienionego uchwałą Nr LVI/591/21 Rady Miasta Otwocka z dnia 8 grudnia 2021 r. (§ 1 pkt 1 uchwały z dnia 20 lutego 2023 r. nr LXXIX/850/23). Skarżąca Spółka zaskarżyła powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z opisanego powyżej stanu faktycznego wynika, że ostateczny wynik sprawy wszczętej skargą Spółki na uchwałę z dnia 8 grudnia 2021 r. nr LVI/591/21 Rada Miasta Otwocka zmieniającą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Otwocka będzie miał wpływ na wynik niniejszego postępowania w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego zaskarżoną uchwałą. Zgodnie bowiem z treścią art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wiążący charakter ustaleń zawartych w studium potwierdza przepis art. 20 ust. 1 ww. ustawy stanowiący, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Taka regulacja prawna sprawia, że przy ocenie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy należy przede wszystkim badać zgodność tych postanowień z odpowiednimi postanowieniami studium. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (por. wyrok NSA, sygn. akt II OSK 123/10). Rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego Sąd dokonuje kontroli legalności przedmiotowego planu, a więc jego zgodności z prawem oraz aktami planistycznymi wiążącymi gminę sporządzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym w szczególności w zakresie spójności planu z polityką przestrzenną określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z tej przyczyny wynik rozpoznania skargi na uchwałę w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Otwocka ma wpływ na wynik rozpoznania skargi na uchwałę Rady Miasta Otwocka z dnia 20 lutego 2023 r. nr LXXIX/850/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Tym samym zasadnie Sąd pierwszej instancji zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania ze skargi skarżącej na uchwałę Rada Miasta Otwocka z dnia 8 grudnia 2021 r. nr LVI/591/21. Podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 i art. 131 p.p.s.a., a także art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się do przywoływanego w podstawach zażalenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i zarzucanego w oparciu o ten przepis niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy podkreślić, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie nie miało to miejsca. Sąd pierwszej instancji kierował się bowiem jasnymi przesłankami na etapie wydawania zaskarżonego postanowienia, uzasadniając je wprawdzie w sposób lakoniczny ale jednak prawidłowy i pozwalający na kontrolę instancyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł natomiast odnieść się do podniesionych w zażaleniu zarzutów naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 i art. 131, art. 141 § 4 i art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r, poz. 40 ze zm.) w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz zarzutów naruszenia art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 a także art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 125 § 1 pkt 1 i art. 131 p.p.s.a. bowiem kwestia oceny możliwości ewentualnego stwierdzenia nieważności uchwały Rada Miasta Otwocka z dnia 8 grudnia 2021 r. nr LVI/591/21 znacznie wykracza poza przedmiot niniejszego postępowania.

Z przytoczonych powyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.