Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 76/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 1  par. 1,2 , art. 3   par. 2  pkt 5,6,  art. 134  par. 1, art. 147  par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6  ust. 6
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 91  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Jerzy Strzebińczyk, , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy L. Ś. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie ustalenia liczby nowych licencji na wykonywanie transportu drogowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Wojewody D. jest uchwała Nr [...]Rady Miejskiej Gminy L. Ś. z dnia [...]r. w sprawie ustalenia liczby nowych licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Zaskarżoną uchwałą, podjętą na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), Rada Miejska Gminy L. Ś. ustaliła na 4 liczbę nowych licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką na terenie Miasta i Gminy L. Ś. przeznaczonych do wydania w 2007 roku.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż nie zasięgnięto opinii organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy ani organizacji chroniących praw konsumenta, ponieważ takie organizacje nie istnieją na terenie gminy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, działając w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda D. wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały Rady Miejskiej Gminy L. Ś.. W ocenie organu nadzoru uchwała Nr [...]z dnia [...]. w sprawie ustalenia liczby nowych licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką została wydana z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem: "Właściwe rady gmin i Rada m.st. Warszawy określają na dany rok kalendarzowy, nie później niż do dnia 30 listopada roku poprzedniego, liczbę przeznaczonych do wydania nowych licencji po zasięgnięciu opinii organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy i organizacji, których statutowym celem jest ochrona praw konsumenta."

W uzasadnieniu wskazano, że w ramach postępowania nadzorczego, wobec faktu, że nie zasięgnięto opinii powyższych organizacji, pismem (Nr [...]) z dnia [...]r. organ nadzoru zwrócił się do Przewodniczącej Rady Miejskiej Gminy L. Ś. o udzielnie informacji, czy taksówkarze wykonujący transport drogowy taksówkami na terenie Gminy są zrzeszeni, czy też są niezrzeszeni. W odpowiedzi, Przewodnicząca pismem (Nr [...]) z dnia [...]r. wskazała, że w chwili podejmowania przedmiotowej uchwały w L. Ś. działało 8 niezrzeszonych taksówkarzy. W tej sytuacji, zdaniem organu nadzoru, gdy taksówkarze działający na terenie Gminy L. Ś. są niezrzeszeni, niewystąpienie o zaopiniowanie projektu przedmiotowej uchwały do organizacji zrzeszających taksówkarzy nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

W dalszej części uzasadnienia wskazano natomiast, że brak wystąpienia przez gminę do organizacji konsumenckich narusza art. 6 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym w sposób istotny. W sprawie, zdaniem organu nadzoru, bez znaczenia jest fakt, że na terenie Gminy L. Ś. organizacje konsumenckie nie istnieją. Racjonalność działania ustawodawcy nakazuje bowiem stwierdzić, że niewprowadzenie przez niego wyjątków od zasady określonej w art. 6 ust. 6 nie zwalnia z obowiązku uzyskania opinii z tego powodu, że odpowiednia organizacja nie działa na terenie gminy. Artykuł 6 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym wskazuje bowiem, w jaki sposób określa się liczbę przeznaczonych do wydania licencji i wyznacza wyraźne ramy działania rady gminy. Obowiązek zasięgnięcia opinii w takim wypadku istnieje zawsze, współdziałanie rady gminy i organizacji wskazanych w art. 6 ust. 6 ustawy nie jest poddane uznaniu rady gminy, zatem podjęcie uchwały z pominięciem tego obowiązku sprawia, że uchwała taka jest wadliwa.

W uzasadnieniu podniesiono, że przyjęcie za uzasadniony brak wystąpienia do organizacji konsumenckich ze względu na ich niewystępowanie na danym terenie prowadziłoby do wniosków, że ochrona konsumencka przysługiwałaby tylko tym mieszkańcom jednostek podziału terytorialnego, na terenie których mają siedziby organizacje konsumenckie. Natomiast mieszkańcy mniejszych społeczności tej ochrony byliby całkowicie pozbawieni.

W uzasadnieniu organ nadzoru powołał się na stanowisko zawarte w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 10 października 2007 r. (sygn. akt 1146/07), w którym Sąd stwierdził ,że "prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż wymagane jest zasięgnięcie opinii organizacji konsumenckich, obejmujących swym działaniem teren gminy, chociaż nieposiadających w danej gminie własnej siedziby".

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna uznała skargę za zasadną. Wskazała jednocześnie, że kwestie dotyczące limitu taksówek z całą pewnością mają znaczenie do niewielkiej lokalnej społeczności, która może być zainteresowana właśnie tym problemem. Natomiast oddział stowarzyszenia Federacji Konsumentów w J. G. (jedynej pobliskiej organizacji konsumenckiej), nie posiada wśród swoich członków osób posiadających wiedzę na temat sytuacji w zakresie korzystania z taksówek w miasteczku oddalonym o ponad 40 km. Trudno w tej sytuacji także przyjąć, aby samo stowarzyszenie podjęło jakiekolwiek działania w celu analizy, czy ustalony limit taksówek jest wystarczający czy też nie.

Dodatkowo podniesiono w odpowiedzi na skargę, że uchwała zwiększyła limit licencji na taksówki, a więc ich dostępność dla konsumentów. Natomiast, stwierdzenie nieważności tej uchwały, doprowadzi do zmniejszenia liczby licencji na taksówki, zmniejszając tym samym ich dostępność dla społeczności lokalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

W ocenie Sądu skarga Wojewody D. zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowy (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 974 ze zm.) "Właściwe rady gmin i Rada m.st. Warszawy określają na dany rok kalendarzowy, nie później niż do dnia 30 listopada roku poprzedniego, liczbę przeznaczonych do wydania nowych licencji po zasięgnięciu opinii organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy i organizacji, których statutowym celem jest ochrona praw konsumenta".

Ustawodawca wyraźnie zatem zastrzegł, że rada gminy określając powyższy limit zobowiązana jest do uprzedniego uzyskania opinii organizacji tam wymienionych: organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy; organizacji, których statutowym celem jest ochrona praw konsumenta. Jakkolwiek opinia taka nie ma charakteru wiążącego, to jednak powyższe zastrzeżenie ma moc warunku, bez którego czynność organu stanowiącego gminy jest nie tylko wadliwa, ale w sytuacji braku okoliczności uzasadniających niemożność zasięgnięcia opinii nie ma cech ważności (por. wyrok NSA z dnia 28 października 1999 r., II SA/Wr 1347/98, OwSS 2000/3/81).

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że nie można było zasięgnąć opinii organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy ani organizacji chroniących praw konsumenta, ponieważ nie działają na terenie gminy. Z ustaleń poczynionych w ramach postępowania nadzorczego, w szczególności z pisma Przewodniczącej Rady (Nr [...]) z dnia [...]r. wynika, że w L. Ś. działało 8 niezrzeszonych taksówkarzy. Powyższe wskazuje wystąpienie okoliczności uzasadniającej niemożność zasięgnięcia opinii.

W tym stanie za uzasadnione należy uznać stanowisko Wojewody, że w takiej sytuacji, gdy taksówkarze działający na terenie Gminy L. Ś. są niezrzeszeni, niewystąpienie o zaopiniowanie projektu przedmiotowej uchwały do organizacji zrzeszających taksówkarzy w przedmiotowej sprawie nie stanowi istotnego naruszenia prawa, tj. art. 6 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym.

Niemniej zasadnie organ nadzoru uznał, że brak organizacji konsumenckich na terenie gminy, nie uzasadnia odstąpienia od zasięgnięcia opinii organizacji chroniących konsumenta przy ustalaniu limitu nowych licencji.

W art. 6 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym mowa jest o organizacji, których statutowym celem jest ochrona praw konsumenta. Idzie wiec niewątpliwie o organizacje konsumenckie obejmujące zakresem działania obszar gminy, której rada podejmuje uchwalę. Obowiązek współdziałania określony w art. 6 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym nakłada na rady gmin przy ustalaniu liczby licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką wymóg uzyskania opinii organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy oraz organizacji konsumenckich, których działalność obejmuje obszar gminy, niezależnie od tego, czy ich siedziby znajdują się na terenie gminy (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r. ,I OSK 1146/07).

Jak wynika z odpowiedzi na skargę,, na terenie J. G. działa oddział Stowarzyszenia Federacji Konsumentów, obejmujący zakresem działania L. Ś.. W tym stanie uzasadniony jest zarzut Wojewody że nie wystąpienie przez Gminę do organizacji konsumenckiej narusza w sposób istotny art. 6 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym.

Natomiast podnoszona przez Gminę okoliczność, braku wiedzy tej organizacji konsumenckiej w zakresie korzystania z taksówek na terenie L. Ś., jaki i okoliczność uniemożliwienia zwiększenia dostępu taksówek, nie znajduje zasadności w świetle postanowień art. 6 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym.

Uzasadnia to, wobec braku wypełnienia ustawowego obowiązku zasięgnięcia opinii organizacji konsumenckiej przed podjęciem uchwały Nr [...]Rady Miejskiej Gminy L. Ś. z dnia [...]r., uznanie, że uchwała ta tym samym istotnie narusza prawo. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

Z powołanych względów na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie w pkt II znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a.