Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 426/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 125
journal: Dz.U. 2023 poz 1360
law: Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r.  Prawo o prokuraturze (t. j.)
article: art. 437 ust. 1; art. 439 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2305
law: Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Asesor WSA Agnieszka Kosowska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. W. na decyzję Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego dla prokuratora I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prokuratora Rejonowego w L. z dnia 2 stycznia 2024 r. nr [...]; II. zasądza od Prokuratora Okręgowego w [...] na rzecz M. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 15 maja 2024 r. Prokurator Okręgowy w [...] uchylił decyzję Prokuratora Rejonowego w L. z dnia 2 stycznia 2024 r. w przedmiocie przyznania prokuratorowi M. W. (dalej jako "skarżący") dodatku wyrównawczego od dnia 13 sierpnia 2023 r. w kwocie [...]zł miesięcznie brutto i przyznał skarżącemu dodatek wyrównawczy od dnia 13 sierpnia 2023 r. w kwocie [...]zł miesięcznie brutto.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia 28 lipca 2023 r. Prokurator Rejonowy w L. (dalej jako "organ I instancji" lub "prokurator rejonowy") przyznał ppor. M. W., prokuratorowi w Dziale do spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej w L. dodatek wyrównawczy od dnia 13 sierpnia 2023 r. w kwocie [...]zł miesięcznie brutto, w związku ze zmianą kwoty uposażenia z tytułu nabycia prawa do dodatku za długoletnią służbę wojskową po 3 latach służby wojskowej.

Decyzją z dnia 25 września 2023 r. Prokurator Okręgowy w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Następnie, decyzją z dnia 2 stycznia 2024 r. Prokurator Rejonowy w L. przyznał skarżącemu dodatek wyrównawczy od dnia 13 sierpnia 2023 r. w kwocie [...]zł miesięcznie brutto w związku z wejściem w życie przepisów związanych z określeniem wysokości kwoty stanowiącej podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w 2023 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył treść art. 439 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2024 r. poz. 248 ze zm.), dalej jako "ustawa o obronie Ojczyzny". Na tej podstawie przyznał skarżącemu kwotę dodatku wyrównawczego, stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą porównywalnego wynagrodzenia prokuratora a uposażeniem należnym skarżącemu na zajmowanym stanowisku służbowym.

Organ I instancji wyjaśnił, że skarżący objął stanowisko służbowe prokuratora w Dziale do spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej w L. na mocy decyzji Prokuratora Generalnego nr [...] z dnia 22 października 2020 r. Został on zaszeregowany do stopnia wojskowego podporucznika i grupy uposażenia U:11 i pełnił służbę na tym stanowisku do dnia 4 grudnia 2023 r. Następnie na mocy decyzji Prokuratora Generalnego nr [...] z dnia 28 listopada 2023 r. został wyznaczony na stanowisko służbowe prokuratora w Dziale do spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej w L., zaszeregowany do stopnia etatowego porucznika i grupy uposażenia U:12A. Stanowisko służbowe objął w dniu 5 grudnia 2023 r. Data początkowa służby wojskowej skarżącego do dodatku za długoletnią służbę wojskową została ustalona na dzień 13 sierpnia 2020 r. Staż pracy skarżącego dla uzyskania stawki wynagrodzenia zasadniczego na stanowisku prokuratora prokuratury rejonowej liczony jest od 14 września 2018 r. Natomiast datę początkową dla ustalenia dodatku za długoletnią pracę ustalono na dzień 6 marca 2018 r.

Organ I instancji stwierdził, że stosownie do uregulowań zawartych w art. 125 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2022 r., poz. 390 ze zm.), dalej jako "Prawo o prokuraturze", art. 437 ust. 1, art. 439 ust. 1 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny oraz § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 marca 2023 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U., poz. 608), § 31 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2023 r. dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 149, ze zm.) oraz art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2666, ze zm.), dalej "ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023" lub "ustawa okołobudżetowa", miesięczna kwota uposażenia należna por. M. W. na zajmowanym stanowisku służbowym na dzień 13 sierpnia 2023 roku wynosiła [...] zł.

Na tę kwotę składa się stawka uposażenia zasadniczego dla grupy uposażenia U:11 w kwocie [...]zł, - dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości 3% należnego uposażenia zasadniczego w kwocie [...]zł, zwiększenie uposażenia zgodnie z art. 41 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 w wysokości [...] zł.

Następnie organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 10a ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, dodanego mocą art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2023 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2023 r., poz. 2777), podstawą ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w 2023 r., zgodnie z art. 123 § 1 ustawy – Prawo o prokuraturze, jest przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2022 roku. Zgodnie zaś z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 sierpnia 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2022 r. (M. P., poz. 764), przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2022 r. wynosiło [...] zł. W. porównywalnego wynagrodzenia prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji co skarżący, na podstawie art. 123 § 1, art. 124 § 1, § 2 i § 11 Prawa o prokuraturze oraz § 2 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom (Dz. U. z 2023 r. poz. 1656) stanowi kwota [...]zł.

Na tę kwotę składa się: wynagrodzenie zasadnicze prokuratora w stawce pierwszej z zastosowaniem mnożnika 2,05 podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego w wysokości [...] zł oraz dodatek za długoletnią pracę w wysokości 5% wynagrodzenia zasadniczego w kwocie [...]zł.

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Lu 688/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia 25 września 2023 r. oraz decyzję Prokuratora Rejonowego w L. z dnia 28 lipca 2023 r.

W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, przez przyjęcie zaniżonej podstawy ustalenia zasadniczego wynagrodzenia prokuratora i niezaliczenie do dodatku za długoletnią pracę okresu wykonywania przez skarżącego zawodu adwokata.

Odnosząc się do kwestii podstawy wynagrodzenia zasadniczego prokuratora sąd wskazał, że przepisy Prawa o prokuraturze (art. 123 § 1 i 2) przewidują takie same rozwiązania, jakie w zakresie zasad wynagradzania sędziów sądów powszechnych zwierają art. 91 § 1c i § 1d ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 217), dalej jako "u.s.p.".

Sąd wskazał, że reguła określona w art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze, nakazująca wiązać podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w danym roku, z przeciętnym wynagrodzeniem w drugim kwartale roku poprzedniego została jednak odrzucona w kolejnych ustawach okołobudżetowych dotyczących lat 2021 – 2023.

Za podstawę ustalenia porównywalnego wynagrodzenia zasadniczego prokuratora przyjęto kwotę [...]zł, wskazaną w art. 10 ust. 1 ustawy okołobudżetowej.

Sąd zauważył, że wynagrodzenia prokuratorów, podobnie jak wynagrodzenia sędziów powinny być kształtowane w sposób wykluczający uznaniowość. Tymczasem treść przepisów kreujących sposób wynagradzania sędziów i prokuratorów, w latach 2021-2023 była za każdym razem odmienna i ewidentnie nosiła znamiona dowolności. Sąd wskazał, na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. K 1/12 oraz z dnia 8 listopada 2023 r., sygn. akt K 1/23 (oba odnoszące się do wynagrodzeń sędziów) i wyjaśnił, że w ostatnim z tych wyroków Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 są niezgodne z art. 178 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś art. 7 uznał za niezgodny z art. 195 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2023 r., poz. 2479). Zakwestionowane przepisy utraciły moc z dniem 15 listopada 2023 r.

Sąd wskazał, że przepisy art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, kształtujące sposób ustalania podstawy wynagrodzenia zasadniczego dla sędziów w 2023 r. odpowiadają treści art. 10 ust. 1 tej ustawy, dotyczącego ustalania podstawy wynagrodzenia zasadniczego dla prokuratorów. W sytuacji, gdy na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego utraciły moc art. 7, art. 8 i art. 9 tej ustawy, to nie ma żadnych podstaw aby przyjmować, że w przypadku wynagrodzeń zasadniczych prokuratorów, uprawnione jest stosowanie innych zasad ustalania tego wynagrodzenia niż te, które dotyczą sędziów.

Odnosząc się natomiast do dodatku za długoletnią pracę, przewidzianego w art. 124 § 11 Prawa o prokuraturze sąd wyjaśnił, że z przepisów Prawa o prokuraturze nie wynika wprost, by okres wykonywania zawodu adwokata zaliczany był do okresu pracy, uprawniającego do dodatku za długoletnią pracę. Obowiązujące przepisy nie zawierają uregulowania nakazującego zaliczanie do stażu pracy okresu wykonywania zawodu adwokata, jednak przewidują zaliczanie tego okresu do innych celów. Skoro wykonywanie zawodu adwokata przez co najmniej trzy lata uprawnia do powołania na stanowisko prokuratora bez spełnienia wymogu złożenia egzaminu prokuratorskiego lub zatrudnienia na stanowisku asesora przez co najmniej rok (art. 75 § 2 pkt 3 w zw. z art. 75 § 1 pkt 6 i 7 Prawa o prokuraturze), to nieuzasadnione byłoby nieuznawanie tego okresu jako uprawniającego do dodatku za długoletnią pracę. Zauważył również, że okres ten zaliczany jest do okresu pracy, od którego zależy wymiar urlopu dodatkowego (art. 119 § 2).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał także, że co znane jest mu z urzędu, w przypadku skarżącego w dniu 2 stycznia 2024 r. wydana została przez Prokuratora Rejonowego w L. dotycząca dodatku wyrównawczego za okres objęty decyzją w przedmiotowej sprawie, to jest za okres od 13 sierpnia 2023 r. Decyzją tą skarżącemu przyznany został za okres od 13 sierpnia 2023 r. dodatek wyrównawczy w kwocie [...]zł miesięcznie.

W zaleceniach co do dalszego postepowania sąd wskazał, aby organ ustalił w pierwszej kolejności, czy decyzja Prokuratora Rejonowego w L. z dnia 2 stycznia 2024 r., przyznająca skarżącemu dodatek wyrównawczy za okres od 13 sierpnia 2023 r., wydana na podstawie art. 10a ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, jest ostateczna. Jeśli tak, organ rozważy zasadność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Jeżeli natomiast od decyzji organu I instancji z dnia 2 stycznia 2024 r. wniesione zostało odwołanie i toczy się postępowanie odwoławcze, nie byłoby podstaw do umorzenia postępowania na tym etapie postępowania. W takiej sytuacji organ zobowiązany byłby do wydania prawidłowej decyzji, uwzględniającej, że zgodnie z art. 10a ww. ustawy w roku 2023 wynagrodzenie zasadnicze prokuratora podlega zwiększeniu o różnicę pomiędzy kwotą należnego wynagrodzenia zasadniczego prokuratora ustalonego zgodnie z art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze a kwotą należnego wynagrodzenia zasadniczego prokuratora wypłaconego zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy. Organ zobowiązany będzie także do uwzględnienia przy obliczaniu wysokości należnego skarżącemu dodatku wyrównawczego, okresu wykonywania zawodu adwokata, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Decyzją z dnia 15 maja 2024 r. Prokurator Okręgowy w Lublinie (dalej "organ odwoławczy", "prokurator okręgowy"), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, uchylił decyzję organu I instancji z dnia 2 stycznia 2024 r. i przyznał M. W. dodatek wyrównawczy od dnia 13 sierpnia 2023 r. w kwocie [...]zł miesięcznie brutto.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, w pierwszej kolejności, że w Prokuraturze Okręgowej w [...] oraz jednostce podległej zawisły postępowania dotyczące tego samego podmiotu oraz zbieżnego stanu faktycznego. W czasie bowiem trwania opisanego wyżej postepowania sądowego prokurator rejonowy wydał kolejną decyzję z dnia 2 stycznia 2024 r., na mocy której przyznał M. W. od dnia 13 sierpnia 2023 r. dodatek wyrównawczy w kwocie [...]zł miesięcznie brutto. Przedmiotowa decyzja została wydana z uwagi na treść art. 10a ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 i ustaleniem wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w 2023 r. zgodnie z art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze oraz w oparciu o komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 sierpnia 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w II kwartale 2022 r.

Z tych względów postępowania te połączono, celem wydania jednej decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wysokość przyznanego skarżącemu decyzją organu I instancji dodatku wyrównawczego nie uwzględniała zaleceń zawartych w zapadłym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 stycznia 2024 r. sygn. III SA/Lu 688/23 dotyczących zaliczenia okresu wykonywania zawodu adwokata do stażu pracy. Z uwagi na powyższe, zdaniem prokuratora okręgowego, zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie skarżącemu dodatku wyrównawczego od dnia 13 sierpnia 2023 r. w kwocie [...]zł miesięcznie brutto.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. W. zaskarżył w całości decyzję organu odwoławczego.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 434 ustawy o obronie Ojczyzny, poprzez jego niezastosowanie i nie orzeczenie przez organ o odsetkach ustawowych za opóźnienie w zakresie przyznanego świadczenia, które jest wymagalne z datą wcześniejszą niż data wydanej decyzji;

2) obrazę przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako "k.p.a.", poprzez sporządzenie uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji w sposób niepełny, nieprecyzyjny i niepozwalający na zrozumienie metodyki jaką zastosował organ przy obliczaniu świadczenia i tym samym dokonania kontroli jej poprawności, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady wyrażonej w art. 11 k.p.a.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w zaskarżonej decyzji zabrakło orzeczenia o odsetkach, podczas gdy ustawodawca wskazał wprost w art. 434 ustawy o obronie Ojczyzny, że o odsetkach ustawowych za opóźnienie orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności. Organ nie wydał także odrębnej decyzji w przedmiocie odsetek. Prokurator Okręgowy był organem właściwym do wydania decyzji w sprawie elementu uposażenia i był też właściwy i zarazem zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie odsetek.

Zdaniem skarżącego organ dopuścił się również naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji w sposób niepełny, nieprecyzyjny i uniemożliwiający zrozumienie sposobu obliczania świadczenia i skontrolowanie jego poprawności, co doprowadziło do naruszenia zasady wyrażonej w art. 11 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje, jakie kwoty i na jakiej podstawie organ przyjął dla swoich wyliczeń. W konsekwencji nie sposób zweryfikować ich poprawności. Ponadto skarżący podkreślił, że ewentualne uwzględnienie dodatkowego okresu zatrudnienia strony ma bezpośredni wpływ na ustalenie prawa do świadczenia pod nazwą dodatek za długoletnią służbę wojskową, a dopiero pośredni na świadczenie będące przedmiotem rozstrzygnięcia, czyli dodatek wyrównawczy. Organ jednak nie wskazał sposobu wyliczeń, ani dodatku za długoletnią służbę wojskową ani też dodatku wyrównawczego. Nie pokazał jakie wartości i jakie okresy przyjął i jaka jest relacja pomiędzy nimi.

Skarżący podkreślił również, że Prokurator Okręgowy wydał dziewięć decyzji administracyjnych, które kształtują sytuację strony w zakresie przyznawanego świadczenia w postaci dodatku wyrównawczego. Decyzje te rozstrzygają de facto w tym samym zakresie, w sposób niejako "nakładający" na siebie okresy za jakie świadczenie zostaje przyznane. Jednocześnie w wydawanych decyzjach, brak jest kompleksowego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem zmian, o których decyduje sam organ. Mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której bez zmiany czy uchylenia rozstrzygnięć za poprzednie okresy, przyznawane są kolejne, nakładające się na siebie te same świadczenia, za kolejne okresy. Różnicą jest ich zmienna wysokość oraz termin, od którego zostają przyznane. Skarżący wskazał, że chodzi przykładowo o to, że skoro organ przyznaje świadczenie od dnia 1 stycznia 2023 r. bezterminowo (wszystkie wydane decyzje przyznają świadczenie bezterminowo), to jeżeli decyduje się na przyznanie tego samego świadczenia lecz w innej wysokości od dnia 1 marca 2023 r, to powinien albo zmienić decyzję pierwotną, albo orzec o wszystkich okresach przyznawanego świadczenia w jednej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie z kolei do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji lub postanowienia w całości lub części następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., które nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, także niepodniesione w skardze, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków skargi, jednak w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Z art. 170 p.p.s.a. wynika natomiast, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Należy mieć także na uwadze, że zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stanowiący, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w tym przepisie nie jest jednak ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej,

a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, przeprowadzenie uzupełniającego dowodu nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych.

Stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zarówno w literaturze jak i orzecznictwie podkreśla się, że prezentując w uzasadnieniu etap procesu decyzyjnego poświęcony ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy, organ administracji powinien wskazać, jakie okoliczności faktyczne i dlaczego uznał za udowodnione i istotne dla rozstrzygnięcia oraz dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności bądź uznał je za nieistotne dla rozstrzygnięcia. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest zawsze omówienie w uzasadnieniu wydawanej decyzji całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy (wyrok NSA z 4 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3323/19).

W przedmiotowej sprawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia

25 września 2023 r. nr [...] oraz decyzję Prokuratora Rejonowego w L. z dnia 28 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie przyznania skarżącemu dodatku wyrównawczego od dnia 13 sierpnia 2023 r. Przede wszystkim sąd zobowiązał organy do uwzględnienia przy obliczaniu wysokości należnego skarżącemu dodatku wyrównawczego, okresu wykonywania zawodu adwokata.

Rozstrzygając niniejszą sprawę sąd jest związany – na mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku III SA/Lu 688/23.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że ustawa o obronie Ojczyzny jest niewątpliwie regulacją ze sfery stosunków administracyjnych. Zarówno stosunek służbowy żołnierzy zawodowych, jak i stosunek służbowy żołnierzy niebędących żołnierzami zawodowymi są stosunkami administracyjnoprawnymi właściwymi administracyjnoprawnej relacji podporządkowania władczemu rozstrzygnięciu administracji. Jednocześnie część uregulowań ma charakter zbieżny do prawa pracy, np. urlopy w związku z urodzeniem i wychowaniem dziecka. W przypadku dodatku wyrównawczego w ustawie przewidziano wprost, że przyznaje się go w drodze decyzji, tzn. decyzji administracyjnej uregulowanej w rozdziale 7 działu II k.p.a. w artykułach od 104 do 113.

W treści zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że wysokość przyznanego decyzją organu I instancji dodatku wyrównawczego nie uwzględniała zaleceń zawartych w powołanym wyroku sądu. Zasadne jest zatem uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie M. W. dodatku wyrównawczego od dnia 13 sierpnia 2023 r. w kwocie [...]zł miesięcznie brutto.

Jednak lektura uzasadnienia decyzji organu II instancji w żadnym miejscu nie wyjaśnia w jakich okresach skarżący wykonywał zawód adwokata oraz jaki z tego tytułu przyjęto "staż pracy". W takim zakresie organ nie zawarł w zaskarżonej decyzji żadnych ustaleń faktycznych. A jak podkreślono wyżej - sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy.

Dodatkowo jedynie z decyzji organu I instancji wynika, że datę początkową służby wojskowej do dodatku za długoletnią służbę wojskową ustalono na dzień 13 sierpnia 2020 r., podczas gdy skarżący został zaszeregowany do stopnia podporucznika i wyznaczony na stanowisko służbowe prokuratora prokuratury rejonowej później, bowiem na podstawie decyzji Prokuratora Generalnego z dnia 22 października 2020 r. Organy nie wyjaśniły jaki okres oraz od kiedy liczony i z jakiego tytułu został skarżącemu doliczony do służby wojskowej. Sąd może jedynie przypuszczać, że był to okres odbywania ćwiczeń wojskowych, ale aby możliwa była kontrola sądowa aktu administracyjnego, stan faktyczny sprawy musi być jednoznacznie ustalony. Uchybienie organów w tym zakresie jest istotne i z tego względu, że w skardze skarżący podnosił, iż uwzględnianie dodatkowego okresu zatrudnienia ma przede wszystkim bezpośredni wpływ na ustalenie dodatku za długoletnią służbę wojskową, który stanowi zgodnie z art. 439 ust. 1 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny element uposażenia zasadniczego, a w dalszej kolejności na wyliczenie dodatku wyrównawczego.

Analogiczna sytuacja zachodzi w przypadku stażu pracy skarżącego niezbędnego dla określenia stawki wynagrodzenia zasadniczego na stanowisku takim samym w prokuraturze rejonowej. Organ I instancji wskazał, że staż pracy liczony jest od 14 września 2018 r., a data początkowa do dodatku za długoletnią pracę ustalona została na dzień 6 marca 2018 r. Także i tych dat nie można w żadnym razie zweryfikować na podstawie zaskarżonej decyzji, a nie jest rolą sądu samodzielne ustalanie w jakich okresach skarżący pracował przed objęciem stanowiska prokuratora. W zaskarżonej decyzji organ wskazał jedynie, że wytyczne zawarte w wyroku sądu zostały uwzględnione co miało wpływ na przyznanie dodatku wyrównawczego w zwiększonej wysokości.

W związku z powyższym, w zakresie w jakim decyzja organu II instancji wskazuje na wykonanie wytycznych sądu ale nie zawiera konkretnych ustaleń okresów wykonywania zawodu adwokata, to nie poddaje się kontroli, z uwagi na fakt, że sąd w takim przypadku musiałby we własnym zakresie czynić ustalenia faktyczne, a następnie dokonywać subsumpcji ustalonego samodzielnie stanu faktycznego do określonej normy prawnej. Raz jeszcze należy podkreślić, że rolą sądu jest skontrolowanie prawidłowości działania organów administracji, a nie czynienie własnych ustaleń w sprawie. Aby to było możliwe organ zobowiązany jest przedstawić poszczególne składowe uposażenia zasadniczego i wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji z powołaniem okresów kształtujących ich wysokość i podstawy prawnej ich przyjęcia. Ponadto zauważyć należy, że w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę. Strona ma prawo do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania sprawy i poznania motywów podjętego rozstrzygnięcia.

Należy zwrócić uwagę, że ustalenie dokładnego okresu wykonywania zawodu adwokata przez skarżącego ma istotne znaczenie w świetle art. 439 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny w związku z art. 124 § 11 Prawa o prokuraturze. Podobnie jak niebagatelne znaczenie ma również dokładne określenie okresu zatrudnienia niezbędnego do określenia dodatku za długoletnią pracę.

Zgodnie bowiem z art. 439 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, w przypadku gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym sędziego sądu wojskowego albo prokuratora do spraw wojskowych jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia przysługującego na równorzędnym stanowisku i pełnionej funkcji sędziego sądu powszechnego albo wysokości wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku.

Stosownie natomiast do treści art. 124 § 11 Prawa o prokuraturze, prokuratorowi przysługuje dodatek za długoletnią pracę wynoszący, począwszy od 6. roku pracy, 5% aktualnie pobieranego przez prokuratora wynagrodzenia zasadniczego i wzrastający po każdym kolejnym roku pracy o 1% tego wynagrodzenia, aż do osiągnięcia 20% wynagrodzenia zasadniczego. Po 20 latach pracy dodatek wypłacany jest, bez względu na staż pracy powyżej tego okresu, w wysokości 20% aktualnie pobieranego przez prokuratora wynagrodzenia zasadniczego.

Organ II instancji w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił w jakiej wysokości – na porównywalnym stanowisku – przysługiwałby dodatek za długoletnią pracę. Organ II instancji wprawdzie wskazał, że organ I instancji nie doliczył okresu wykonywania zawodu adwokata, ale jednocześnie sam nie sprecyzował jaki to byłby procent aktualnie pobieranego przez prokuratora wynagrodzenia zasadniczego.

Ponownie należy wskazać, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych. Ten obowiązek spoczywa na organach administracji, które – w tym konkretnym przypadku zobowiązane były – wskazać jaki okres wykonywania zawodu adwokata przez skarżącego przyjęły i jak okres ten przełożył się na wysokość dodatku za długoletnią pracę – stanowiącego jeden z elementów wyliczenia dodatku wyrównawczego określonego w art. 439 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny.

Mając na uwadze powyższe zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji naruszają art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie wskazują skonkretyzowanych okoliczności stanu faktycznego dotyczących wyliczenia końcowych kwot zarówno miesięcznego uposażania zasadniczego skarżącego, jak i wynagrodzenia prokuratora na równorzędnym stanowisku i pełnionej funkcji. Sąd nie może natomiast niejako na podstawie własnych obliczeń, nawet popartych mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa "odgadywać", że organ doliczył skarżącemu określony "staż pracy". Innymi słowy sąd nie jest władny w oparciu o przepisy prawa i gotowe końcowe wyliczenia ustalać stanu faktycznego, który by niejako potwierdzał owe wyliczenie. W takim zakresie sąd musiałby jednoznacznie ustalić, że przykładowo na "staż pracy" skarżącego przed objęciem stanowiska służbowego składały się okresy poprzedniego zatrudnienia obejmujące konkretne okresy roczne, miesięczne i dzienne.

W związku z powyższym ponownie rozpatrując sprawę organy zobowiązane będą do jednoznacznego i precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego poprzez dokładne wskazanie jakie okresy poprzedniej aktywności zawodowej skarżącego zostały mu doliczone.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego,

tj. art. 434 ustawy o obronie Ojczyny, należy wyjaśnić, że zgodnie tym przepisem

w przypadku zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 432, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe za opóźnienie od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. O odsetkach ustawowych za opóźnienie orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności.

W praktyce podstawowymi tytułami płatności odsetek są czynności prawne (umowy lub – rzadziej – czynności prawne jednostronne) oraz przepisy ustawy. W tym przypadku będzie to przepis prawa.

Przesłanką przyznania odsetek za nieterminową wypłatę uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierzowi zawodowemu jest zwłoka w ich wypłacie oraz wymagalność (zob. wyrok NSA z 18 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1562/09). Użycie przez ustawodawcę terminu "zwłoka" wskazuje jednoznacznie na to, że roszczenie o odsetki przysługuje wnioskodawcy tylko i wyłącznie w przypadku wystąpienia kwalifikowanego, zawinionego typu opóźnienia w wypłacie należności. W takim przypadku przysługują odsetki za opóźnienie, o których mowa w art. 481 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.).

W doktrynie, na tle stosowania art. 476 Kodeksu cywilnego przyjmuje się, że istnieją dwa rodzaje opóźnienia: opóźnienie zwykłe i zwłoka. Opóźnienie zwykłe ma miejsce wówczas, gdy dłużnik nie ze swojej winy nie dotrzymuje terminu spełnienia świadczenia. Przez zwłokę rozumiane się natomiast opóźnienie kwalifikowane. Taki rodzaj opóźnienia będzie miał miejsce wówczas, gdy dłużnik nie spełnia świadczenia w terminie, wskutek okoliczności, za które ponosi odpowiedzialność. Zwłoka jest domniemana. Ma to takie konsekwencje, że wierzyciel nie musi udowadniać, że niedotrzymanie terminu nastąpiło z powodu okoliczności, za które dłużnik ponosi odpowiedzialność. Wskazuje jedynie, że termin wykonania zobowiązania bezskutecznie minął. Dłużnik, chcąc zwolnić się z odpowiedzialności, powinien wykazać, że nie ponosi odpowiedzialności za uchybienie terminowi (zob. R. Tanajewska [w:] Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, red. P. Nazaruk, LEX/el. 2024, art. 476.). Innymi słowy to wierzyciel ma wykazać, że termin wykonania zobowiązania bezskutecznie minął, a dłużnik – broniąc się przed żądaniem – że nie dopuścił się zwłoki.

W przedmiotowej sprawie skarżący po raz pierwszy wskazał na konieczność zastosowania normy prawnej z art. 434 ustawy o Obronie Ojczyzny w piśmie z dnia 23 kwietnia 2024 r. (k. 132 akt adm.). W piśmie tym jednak nie wykazał terminu, od którego jego zdaniem naliczane powinny być odsetki. Słusznie więc organy w tym zakresie nie podjęły rozstrzygnięcia. Również i w skardze skarżący jedynie enigmatycznie podnosi, że "w takiej sytuacji stronie przysługują odsetki ustawowe za opóźnienie od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne", jednak nie precyzuje kiedy dokładnie upłynął – jego zdaniem – termin płatności. Pamiętać bowiem należy, że o odsetkach za opóźnieniem orzeka w drodze decyzji organ jedynie, jeżeli stwierdzi, że doszło do zwłoki. Opóźnienie zwykłe nie jest podstawą do naliczenia odsetek.

W związku z tym, aby możliwe było orzekanie o odsetkach za opóźnienie na podstawie art. 434 ustawy o obronie Ojczyzny skarżący powinien wykazać datę wymagalności należnych mu świadczeń pieniężnych. Podstawę żądania musi stanowić skonkretyzowany wniosek. Żądanie w zakresie odsetek jest uprawnieniem skarżącego. Jeśli taki wniosek zostanie w tym postępowaniu złożony, to organ zajmie stanowisko w tym przedmiocie. Nic nie stoi też na przeszkodzie by stanowił on przedmiot odrębnego postępowania. Organ nie działa tu jednak z urzędu, czego zdaje się oczekiwać bezpodstawnie skarżący.

Odnosząc się natomiast do zarzutu swoistego "nakładania się" okresów przyznania dodatku wyrównawczego należy wskazać, że ustawa o obronie Ojczyzny przewiduje, że żołnierze zawodowi otrzymują uposażenie i inne należności pieniężne określone w ustawie (art. 430 ust. 1). Uposażenie żołnierzy zawodowych składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia (art. 431 ust. 1). Z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej żołnierz zawodowy otrzymuje tylko jedno uposażenie (art. 431 ust. 2). Zgodnie z powołanym wyżej art. 439 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, w przypadku gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym (...) prokuratora do spraw wojskowych jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia przysługującego na równorzędnym stanowisku i pełnionej funkcji (...) wysokości wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku.

W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z nakładaniem się okresów przyznania dodatku wyrównawczego. Przede wszystkim, jak zostało to wyjaśnione wyżej, wyrokiem sądu z dnia 25 stycznia 2024 r. w sprawie III SA/Lu 688/23 uchylona została decyzja Prokuratora Okręgowego w [...] oraz decyzja Prokuratora Rejonowego w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego od 13 sierpnia 2023 r. Po wyeliminowaniu tych decyzji z obrotu prawnego ostatecznie wydana została tylko jedna decyzja przyznająca dodatek wyrównawczy za okres od 13 sierpnia 2023 r., którą jest zaskarżona w przedmiotowej sprawie decyzja Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia 15 maja 2024 r. Innej decyzji za ten sam okres nie ma.

Jednocześnie należy zauważyć, że ustawodawca przewidział dodatek wyrównawczy jako różnicę między wynagrodzeniem należnym prokuratorowi powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury, a uposażeniem żołnierza zawodowego. Oczywiste jest więc, że dodatek wyrównawczy przysługuje jako jeden z elementów uposażenia. Okoliczność, że w decyzjach zawarte jest sformułowanie, że "przyznaje się dodatek wyrównawczy od dnia" nie zmienia istoty sprawy. Nie jest to każdorazowe przyznanie kolejnego uprawnienia do dodatku wyrównawczego, gdyż ten jest tylko jeden. Istotą tak sformułowanego rozstrzygnięcia jest bowiem precyzyjne wyjaśnienie żołnierzowi zawodowemu, będącemu jednocześnie prokuratorem, że przysługuje mu określony dodatek do uposażenia w określonej wysokości poczynając od określonego w takiej decyzji dnia.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. skargę należało uwzględnić, a w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję, jak również decyzję organu I instancji (na podstawie art. 135 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Na zasądzone koszty składa się kwota [...]zł z tytułu wynagrodzenia radcy prawnego.

Sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym został zawarty w skardze, a organ odwoławczy co do wniosku nie oponował. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).