Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1037/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2023r. Nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. w K., Wójt Gminy [...] wydał na podstawie art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) decyzję nr [...].ŁK z dnia [...] lutego 2023 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: Budowa zespołu paneli fotowoltaicznych "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą i magazynem energii o łącznej mocy nieprzekraczającej 8 MW, z możliwością realizacji w formie niezależnych instalacji o dowolnych konfiguracjach mocy lub budowania w całości, przewidzianej do realizacji w miejscowości Ł. na działkach o nr ewide[...] i 78/2, obręb ewidencyjny 0015 [...], gmina [...]

Dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość nie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dotychczas obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił ważność z końcem 2003 roku,

Planowane zamierzenie inwestycyjne o powierzchni inwestycji maksymalnie 4 990 m˛ nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionym w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r., jako zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi lub magazynowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha

Zdaniem organu, decyzja dotycząca urządzeń infrastrukturalnych, w tym lokalizacji farm fotowoltaicznych powinna umożliwić zabudowę i zagospodarowanie terenu, tylko pod warunkiem kontynuacji występującej na danym terenie funkcji podstawowej, celem zapewnienia ładu przestrzennego.

Przewidziane w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, ze swej istoty i celu, nie powinno naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu.

Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych ustawodawca dokonał ich rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię

z odnawialnych źródeł energii i mocy przekraczającej 100 kW. W wymienionych przepisach ustanowiono przede wszystkim obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą przedmiotowe urządzenia, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w sytuacji gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Natomiast w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych. Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym.

W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach.

Podkreślono, iż skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Tych natomiast nie spełnia planowana inwestycja w odniesieniu do dostępu do drogi publicznej.

Wydawana w takim przypadku decyzja dotycząca urządzeń infrastrukturalnych powinna umożliwić zabudowę i zagospodarowanie terenu pod warunkiem kontynuacji występującej na danym terenie funkcji podstawowej, celem zapewnienia ładu przestrzennego.

W art. 10 ust. 2a u.p.z.p. ustawodawca przewidział, że jeżeli na obszarze gminy przewidzi się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to w studium ustala się ich rozmieszczenie, natomiast w art. 15 ust. 3a postanowił, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły. Mianowicie, przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu.

Planowana farma fotowoltaiczna nie jest sprzeczna z funkcją zabudowy występującą w obszarze analizy (pkt 1) "dobre sąsiedztwo" i pozwoliła stwierdzić, że jej realizacja nie zakłóci ładu przestrzennego ulokowanej już w obszarze analizy zabudowy. Teren planowanej inwestycji nie posiada jednak dostępu do drogi publicznej, w związku z powyższym, nie spełnia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 2- "dostęp do drogi publicznej" (Zgodnie z pismem inwestora z dnia [...].01.2022 r. na dz. nr ewid.[...] znajdują się dwa przepusty, które umożliwiają przejazd przez ciek wodny. Zgodnie z pismem S. W. z dnia [...].02.2022 r. znak: [...], S. W. nie wyraził w żadnej formie zgody na przejazd przez nieruchomość oznaczoną numerem działki [...], położoną w obrębie ewidencyjnym [...].

Nie został zatem spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.- dostęp do drogi publicznej.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji spółka zarzuciła naruszenie art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p .

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego znak [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] listopada 2000 r., działka, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja położona jest w terenie rolnym, w sąsiedztwie rozproszonej zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej (najbliższa w odległości ok. 460 m od terenu planowanej inwestycji), a obowiązujące studium nie wskazuje obszarów, na których rozmieszczone mogą być urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500kW.

Z uwagi na planowaną moc urządzeń (do 8 MW) nie ma możliwości zastosowania wyłączenia zawartego w art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p.

Co do zasady określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, następuje w planie miejscowym (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) co oznacza, iż ustawodawca na obszarach pozbawionych planu miejscowego respektuje generalną zasadę wolności zabudowy w granicach określonych przepisami szczególnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), ale także przepisami samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po uwzględnieniu wykładni systemowej i celowościowej przepisów u.p.z.p., zdaniem Kolegium, nie ma wystarczających podstaw prawnych do uznania, że dla planowanej inwestycji możliwe jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z pominięciem treści art. 10 ust 2a ustawy, oraz z zastosowaniem art. 61 ust 3 u.p.z.p., który stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Niewątpliwie planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii z uwagi na to, iż zgodnie z powołanym przepisem instalacja odnawialnego źródła energii jest to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego

- a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Skoro jednak z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (z uwzględnieniem wyjątków) wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, a następnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie.

W ocenie Kolegium, dokonanie w tej sprawie interpretacji art. 61 ust 3 u.p.z.p. z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe. Na konieczność dokonywania wykładni systemowej i celowościowej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uwzględniania w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy również art. 10 ust 2a u.p.z.p., słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 6 grudnia 2022 r.,

II SA/Bd 138/22. Konstatacja Sądu jest taka, iż w przypadku braku odpowiedniej regulacji w studium o rozmieszczeniu na danym terenie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie jest możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle. Z takim stanowiskiem należy się w pełni zgodzić i z taką też sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Jak już wyżej wspomniano, studium nie przewiduje na terenie inwestycji obszaru rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, co już uzasadniało wydanie odmownej decyzji o warunkach zabudowy. Stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 29 sierpnia 2019 r. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW, z włączeniami). Chodzi o art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Odwołując się do przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500kW, z włączeniami) na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116-117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, baza LEX, art. 10). Zgodzić się należy z Sądem, który ponadto słusznie wskazał, iż wniosku o zgodności wykładni językowej z pozostałymi, wymienionymi powyżej wykładniami nie można wyprowadzić przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Przepis ten nie funkcjonuje i nie pozostaje wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., ale powiązany jest również z przepisami, art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Rozmieszczenie instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym.

Rezultat wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinien przede wszystkim pozostawać w zgodzie z systemem norm ustrojowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz z celem ustanowienia zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenia od tej reguły.

Mając powyższe na uwadze należy dodać, że budowa zespołu paneli fotowoltaicznych o mocy do 8MW, z magazynem energii, będzie miała cechy zabudowy przemysłowej lub produkcyjnej.

Kolegium nie podziela ustalenia organu I instancji, że takie zamierzenie, w sąsiedztwie terenów rolnych, a w dalszej odległości - rozproszonej zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej, spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, w zakresie gabarytów planowanej inwestycji, jak i kontynuacji funkcji.

W zakresie pozostałych warunków określonych w art. 61 ust 1 ustawy, w konsekwencji stanowiska, że art. 61 ust 3 ustawy nie znajduje w tym przypadku zastosowania, trzeba stwierdzić, że zasadnie organ I instancji badał także warunek dostępu do drogi publicznej. Z akt wynika, że teren objęty wnioskiem nie posiada dostępu do drogi publicznej, rozumianego zgodnie z art. 2 pkt 7 u.p.z.p., jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Do terenu inwestycji przylega wskazywana przez inwestora, celem wykazania dostępu do drogi, działka nr [...], na której znajdują się dwa przepusty umożliwiające przejazd przez ciek wodny. Z ustaleń organu I instancji i informacji o działce (w aktach sprawy - karta 4) wynika, że wymieniona działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa w gospodarowaniu S. W., rodzaj użytku - W (a więc grunty pod rowami). Nie jest to zatem droga wewnętrzna, a ponadto S. W. nie udzielał w żadnej formie zgody na przejazd przez tą nieruchomość (zob. pismo S. W. z [...].02.2023r. [...] - karta 12 akt).

Powyższe ustalenia związane z badaniem warunku dostępu do drogi publicznej tylko potwierdzają, że o ile wyłączenie wynikające z art. 61 ust 3 u.p.z.p. jest racjonalne w stosunku do obiektów/urządzeń, które pełnią rolę towarzyszącą, służebną dla istniejącej lub planowanej zabudowy np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu, to nie jest uzasadnione ani racjonalne w odniesieniu do tak dużych instalacji (produkcyjnych/przemysłowych), jaka jest planowana przez inwestora w tej sprawie i w ramach której sam inwestor planuje drogę dojazdową, parkingi i plac manewrowy, a więc infrastrukturę wymagającą dostępu do drogi.

Kolegium jest ponadto zdania, że w tej sprawie nie został spełniony także warunek z art. 61 ust 1 pkt 3 u.p.z.p. Ustawodawca stawia w tym przepisie wymóg, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jednocześnie, zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy przez "uzbrojenie terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W stanie faktycznym wyżej już ustalonym na potrzeby badania dostępu do drogi publicznej, w ocenie Kolegium, brak jest istniejącej w terenie lub projektowanej infrastruktury technicznej w postaci drogi, niezbędnej dla planowanej inwestycji. Inwestycja, której skala została przedstawiona we wniosku, w tym w "Rozszerzonej charakterystyce przedsięwzięcia" wymaga istnienia drogi dojazdowej, spełniającej odpowiednie parametry techniczne, pozwalające zarówno na dostęp w celu budowy, prawidłowej eksploatacji, jak również ze względów bezpieczeństwa. Skoro z akt nie wynika, by istniała albo była projektowana przez inwestora taka droga, Kolegium stwierdziło, że nie istnieje ani nie jest projektowane takie uzbrojenie techniczne (droga), które umożliwi zrealizowanie i prawidłowe eksploatowanie planowanych obiektów.

Reasumując, w związku z ustaleniem, że planowana inwestycja nie spełnia łącznie wymaganych warunków określonych w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzasadnione było wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku inwestora. W tych okolicznościach zaskarżona decyzja odpowiada prawu i należało ją utrzymać w mocy.

We wniesionej skardze spółka zarzuciła naruszenie

art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") poprzez zastosowanie oraz utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Adresatem tych przepisów są organy uchwałodawcze gminy, a przepisy te regulują kwestię kompetencji organów w ramach przysługującego im władztwa planistycznego sprawowanego w aktach prawa miejscowego. Przepisy te nie znajdują zaś zastosowania do postępowań prowadzonych w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, stanowiącej rozstrzygnięcie indywidualne;

art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłową wykładnię contra legem oraz nieprawidłowe ustalenie, iż wynikające z przepisów zwolnienie nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Organ dokonał nieprawidłowego i sprzecznego z prawem ograniczenia wyłączenia wynikającego z brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Tymczasem przepis ten expressis verbis odwołuje się do treści art. 2 pkt 13 Ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej: "u.o.z.e.") oraz nie dokonuje rozróżnienia ze względu na moc przyłączeniową. W następstwie nieprawidłowej wykładni Organ nie zastosował przewidzianego w treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenia, pomimo niewątpliwej kwalifikacji inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii, a w następstwie powyższego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo organ I instancji nieprawidłowo utożsamił brak spełnienia przesłanki dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) jako brak spełnienia przesłanki odpowiedniego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zarządzeniem z 2 listopada 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.)

Stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła odmowna decyzja w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu paneli fotowoltaicznych "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą i magazynem energii o łącznej mocy nieprzekraczającej 8MW, z możliwością realizacji w formie niezależnych instalacji o dowolnych konfiguracjach mocy lub budowania w całości, w miejscowości Ł. na działkach nr [...], obręb ewidencyjny 0015 [...] gmina [...].

Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji było uznanie przez organy obu instancji, że inwestycja nie podlega wyłączeniu z art. 61 ust 3 u.p.z.p a tym samym wymaga spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa i innych warunków opisanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., w tym dostępu do drogi publicznej. Ponadto, zwrócono uwagę, że realizacja urządzeń o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW, jak zauważył organ odwoławczy) może odbywać się tylko na obszarach wskazanych w studiach.

Rozstrzygając zawisły spór odnieść należy się najpierw do kwestii kwalifikacji zamierzonej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii, w kontekście treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. W art. 61 ust. 1 pkt 1 sformułowano zaś wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jako przesłanka "dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje jednak w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z nim, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii - "u.o.z.e." Instalacją odnawialnego źródła energii - zgodnie z powołanym w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisem art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii - jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego

a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Według zaś art. 2 pkt 22 u.o.z.e. odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Przedmiotowa inwestycja polega na budowie paneli fotowoltaicznych z infrastrukturą o mocy opisanej na wstępie. Planowane przedsięwzięcie sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Niewątpliwe więc w sprawie mamy do czynienia z realizacją urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnego źródła energii w postaci energii słonecznej, a wiec odnawialnego, niekopalnego źródła energii obejmującego energię promieniowania słonecznego. Taki charakter inwestycji kwalifikuje ją jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. To zaś oznacza, wbrew stanowisku organów wyrażonym w objętej skargą decyzjach, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w myśl art. 61 ust. 3 .u.p.z.p. nie stosuje się do spornej inwestycji. W tym zakresie Sąd podziela linię orzeczniczą, która ukształtowana została w m.in. w wyrokach: WSA w Olsztynie z 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 547/20, wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; IV SA/Po 96/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go1097/21 (dostępnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl)., odstępując tym samym od wykładni prezentowanej w wyrokach (w tym tego Sądu) przytoczonych przez organ odwoławczy.

Odnosząc się do argumentacji SKO dotyczącej ograniczenia zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji o mocy do 500 kW Sąd rozpoznający niniejszą sprawę akceptuje i przyjmuje za swoje stanowisko wyrażone m.in. w wyroku tut. Sądu z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Bd 1591/21 (dostępny jw.). Wskazać należy, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. uzupełniony został o klauzulę niestosowalności przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, dalej powoływanej jako "ustawa z dnia 19 lipca 2019 r."). Z dniem wejścia w życie ww. ustawy (29 grudnia 2019 r.), instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. dodano więc do art. 61 ust. 3 u.p.z.p., jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Ani z treści zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ani z treści art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do którego odwołuje się ustawodawca w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika ograniczenie instalacji odnawialnego źródła energii do instalacji o mocy do 100 kW (teraz 500 kW). Po dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019r. zmianie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zostały więc wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii. Na marginesie należy przy tym zauważyć, że posłużenie się przez ustawodawcę w zmienionym przepisie pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii, obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć i tym samym zdezaktualizowało zasadność posiłkowania się orzecznictwem sprzed ww. zmiany art. 61 ust. 3 u.p.z.p., odnoszącym się do kwestii zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej.

Należy zatem podzielić stanowisko Skarżącej, że prawidłowa wykładnia przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie uprawnia do wyłączenia z pojęcia instalacji odnawialnego źródła energii, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. instalacji o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW). Skoro w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. ustawodawca rozróżnia i wyszczególnia mikroinstalację w rozumieniu art. 2 pkt 19 u.o.z.e., to nie ma uzasadnienia dla uznania, że w następnym przepisie, tj. art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r., posługując się ogólnym pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. ma na myśli jedynie instalacje o mocy poniżej 100 kW (obecnie 500kW). Tym bardziej, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyjaśnił także, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.", że "w związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii" i, że "przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej". W ramach tych zapisów, w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie ma dotyczyć wszystkich instalacji odnawialnego źródła energii.

Odnosząc się natomiast do argumentu wskazującego elementy treściowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz planu miejscowego, a konkretnie na art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3a u.p.z.p., Sąd podziela argumentację WSA we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 351/22 (wyrok z dnia 31 sierpnia 2022 r., dostępny jw.). Sąd ten wskazał, że jest oczywiste, iż prawodawca zdecydowanie preferuje plan miejscowy jako akt stanowiący podstawę gospodarki przestrzennej i z tego względu zarówno w studium jak i w planie miejscowym, realizującym przecież z założenia postanowienia studium, należy kompleksowo unormować kwestie dotyczące przeznaczenia poszczególnych terenów. Dotyczy to m.in. urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. Zgodnie z art. 10 ust. 2a w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2021 r., poz. 1873), jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (500 kW), a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie.

Należy jednak zwrócić szczególną uwagę na zmiany wprowadzone przepisami ustawy z dnia 17 września 2021 r. w sprawie zmiany ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw, która od 30 października 2021 r. istotnie zmieniła treść normatywną art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Stanowi on od tej daty, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2) urządzeń innych niż wolnostojące,

przy czym w art. 2 pkt 20a u.p.z.p. ustawodawca zdefiniował, że "urządzenia inne niż wolnostojące" to urządzenia techniczne zamontowane na budynku.

Z kolei w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. stanowi się, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że obecnie racjonalnie ustawodawca, mając na uwadze zarówno konieczność zapewnienia możliwości pozyskiwania energii z odnawialnych źródeł, jak i potrzeby prawidłowego zagospodarowania przestrzeni z zachowaniem zasad zrównoważonego rozwoju, korelacji potrzeb i wymogów różnych kierunków i sposobów zagospodarowania przestrzennego, jak również ochrony gruntów rolnych - wprowadził rozróżnienie zasad rozmieszczania na terenie poszczególnych gmin urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii.

Z ww. przepisu wynika, że ustawodawca uznaje, że sytuacja energetyczna wymaga umożliwienia gminom (a nawet mobilizowania do) wyznaczenia konkretnych obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW. Jednocześnie, co równie istotne, także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów – poprzez ustalenie ich rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że przy ustalaniu warunków zabudowy dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii (tzw. farm fotowoltaicznych) nie można pomijać konieczności uwzględnienia stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów przy tak znacznej mocy zainstalowanej.

Należy mieć jednak na uwadze przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., według którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Dalej przypomnieć należy, że teren inwestycji określony we wniosku Skarżącej nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zaś zasadę, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 u.p.z.p.). Nie można zatem w sprawie przyjąć, że przy rozpoznawaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinno się uwzględniać zapisy studium. Brak jest podstaw prawnych dla takiego obowiązku. Samo studium nie jest bowiem aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p.).

Przytoczone wyżej przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym przed 30 października 2021 r., jak i po tej dacie) dotyczą planowania przestrzennego, a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie wyłączają one lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej. Gdyby taka była wola ustawodawcy, to odnoście tego rodzaju inwestycji zawarłby podobne unormowanie jak w art. 10 ust. 3b u.p.z.p. w odniesieniu do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛, czego jednak nie uczynił.

Powyższe świadczy o tym, iż sam ustawodawca w sposób całkowicie rozłączny traktuje odnoszące się do instalacji odnawialnego źródła energii gminne regulacje planistyczne (studium i planu zagospodarowania przestrzennego) oraz mające zastosowanie w przypadku ich braku przepisy u.p.z.p. odnoszące się do ustalenia lokalizacji takich inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. To od gminy zależy więc, czy podejmie ona działania planistyczne skutkujące uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określone zostaną tereny pod budowę urządzeń o jakich mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Brak określenia w tym trybie takich terenów w żaden sposób nie wyłącza możliwości lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy, a ograniczeń z tym związanych nie można się dopatrywać i wywodzić z jednoznacznego brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., z którego wynika wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.

Z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika przy tym jakiekolwiek ograniczenie mocy instalacji odnawialnego źródła energii warunkujące stosowanie ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu, co w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oznacza wyłączenie tych instalacji od wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa oraz dostępności terenu do drogi publicznej. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu przedmiotowego terenu. Wobec powyższego bez znaczenia pozostaje odmienna ocena obu organów w odniesieniu do spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej.

Reasumując, wskazać należy, że teren przedmiotowej inwestycji nie jest objęty planem miejscowym, natomiast decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów odrębnych i zapisy studium nie mają dla niej wiążącego charakteru.

Sąd nie podzielił zatem stanowiska zaprezentowanego przez organy obu instancji w uzasadnieniu zaskarżonych decyzjach. Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, w oparciu o wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wykluczającą tę inwestycję w dyspozycji ww. przepisu, jest zatem wadliwa. Organy nie mogą powoływać się na brak spełnienia przez inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p skoro z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. expressis verbis wynika, że warunki te wobec instalacji odnawialnego źródła energii są pomijane.

Przedsięwzięcie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii może być realizowane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z uwzględnieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Jednakże nie jest wyłączone dla przedmiotowych inwestycji zachowanie pozostałych warunków, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6, w tym zgodności z przepisami odrębnymi, wśród których uwzględnić należy ustawę z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2409 ze zm.).

Ponownie, w sposób szczegółowy organ przeanalizuje wniosek oraz dokona oceny dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji pod kątem przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p.

Mając to na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. dokonana przez organy obu instancji, miała niewątpliwy wpływ na wynik sprawy.

O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu (500 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika Skarżącej wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (497 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).