Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 415/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. D. na decyzję Wojewody z dnia 7 lutego 2003 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wartości nieruchomości pozostawionej poza granicami państwa polskiego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 20 listopada 2002 r., nr [...] i zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego 30 (trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 20 listopada 2002 r., powołując się na przepisy art. 212 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionej za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz.U. nr 9, poz. 32 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku

M. D., orzekł o odmowie wydania decyzji stwierdzającej wartość nieruchomości położonej we wsi B., Okręg J., Obwód G.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że M. D., występujący jako następca prawny J. D., złożył wniosek w sprawie wydania "decyzji stwierdzającej wartość pozostawionej nieruchomości".

Rozpatrując ten wniosek organ administracji wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami do wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej wartość pozostawionej nieruchomości dołączyć należy między innymi:

• Dowody potwierdzające pozostawienie nieruchomości oraz rodzaj i powierzchnię tych nieruchomości,

• Opis pozostawionych nieruchomości,

• Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego,

• Zaświadczenie o repatryjacji.

Analizując przedłożone dokumenty, organ administracji wskazał, że wprawdzie J. D. posiadał na terenach, nie wchodzących obecnie w skład Państwa Polskiego, mienie nieruchome, lecz nieruchomości tej nie pozostawił w związku z wojną rozpoczęta w 1939 r., ponieważ nie powrócił do Polski, pozostając po zakończeniu wojny, aż do śmierci w dniu 8 grudnia 1952 r. w B. na B.

Ustalenia tego dokonano na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 7 maja 1992 r. Sygn. akt 1Ns 739/92.

Uwzględniając przedstawione wyżej okoliczności Prezydent Miasta wskazał, że J. D. nie nabył prawa do ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą, a w konsekwencji uprawnienie takie nie przysługuje jego następcy prawnemu.

M. D. w odwołaniu od tej decyzji zarzucił, że fakt iż jego ojciec nie powrócił do Polski zaraz po wojnie nie może pozbawiać go prawa do ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą, gdyż ekwiwalent taki otrzymywały wszystkie osoby wracające do Polski w okresie powojennym, którym przysługiwało prawo do uzyskania mienia odpowiadającego wartości mienia pozostawionego zagranicą.

Odwołujący się wywodził, że prawo do spadku po J. D. nabyła jego żona B., która razem z nim przyjechała do Polski, gdzie zmarła.

Postępowanie spadkowe toczyło się przed Sądem Rejonowym, który wydał postanawiania o stwierdzeniu nabycia spadku zarówno po J. D., jak i B. D.

Nie uwzględniając tego odwołania Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w dniu 7 lutego 2003 r. podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 212 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo do ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą nabyli tylko ci obywatel polscy, którzy w związku z chęcią repatryjowania do Polski musieli pozostawić stanowiące ich własność nieruchomości. Osobom takim przysługiwało stosowne prawo do nabycia lub uzyskania w użytkowanie wieczyste innych nieruchomości na terenie Polski.

Oceniając całokształt okoliczności faktycznych organ odwoławczy jednoznacznie wskazał, że M. D. nie przysługuje prawo do ekwiwalentu, o jakim mowa w art. 212 u.g.n.

W skardze do Sądu M. D. ponowił zarzuty odwołania, wywodząc, że skoro jego ojciec J. D. posiadał mienie nieruchome we wsi B., a on i wdowa po właścicielu nieruchomości przybyli do Polski we wrześniu 1959 r., to jako następcom prawnym J. D. przysługiwała im rekompensata za mienie nieruchome pozostawione za granicą.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z odwołaniem się do argumentacji faktycznej i prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zważył, co następuje:

Powołany, jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.) stanowił, że na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez państwo miały otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się wartość pozostawionych nieruchomości.

2. Jeżeli wartość pozostawionych nieruchomości przewyższa wartość nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nabytych jako ekwiwalent, różnica może być zaliczona na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki zabudowanej budynkiem, przeznaczonym na prowadzenie działalności handlowej lub usługowej, na pracownię do prowadzenia działalności twórczej, domem letniskowym, garażem albo działki przeznaczonej pod tego rodzaju zabudowę.

3. W razie zaliczenia wartości nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów art. 62 i 109.

4. Zaliczenie wartości nieruchomości, o których mowa w ust. 1, następuje na rzecz właściciela tych nieruchomości lub wskazanej przez niego jednej osoby uprawnionej do dziedziczenia ustawowego.

5. W razie śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych za granicą, uprawnienia wynikające z ust. 1 przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione.

6. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, sposób zaliczania na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej i ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali, stanowiących własność Skarbu Państwa, wartości nieruchomości pozostawionych na terenach niewchodzących w skład obszaru państwa oraz sposób ustalania wartości tych nieruchomości.

Przepis art. 212 ust. 1 ustawy przewidywał, iż na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali może być zaliczony ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą.

Zaliczenie to mogło następować wyłącznie w toku czynności cywilnoprawnych, jakimi są umowa nabycia nieruchomości, bądź uzyskania jej w użytkowanie wieczyste.

Natomiast zawarta w jego ust. 6 delegacja ustawowa dawała Radzie Ministrów wyłącznie uprawnienie do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu zaliczania na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej i ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali, stanowiących własność Skarbu Państwa, wartości nieruchomości pozostawionych na terenach nie wchodzących w skład obszaru państwa oraz sposób ustalania wartości tych nieruchomości.

Z rozstrzygnięć organów obydwu instancji wynika jednoznacznie, iż kwestionowały one uprawnienie skarżącego, jako następcy J. D. do uzyskania ekwiwalentu, o jakim mowa art. 212 ustawy.

Okoliczności faktyczne sprawy są niesporne, gdyż z wniosku skarżącego wynika, że domagał się on przyznania rekompensaty za majątek, którego właścicielem był jego ojciec.

Nieruchomość zabudowana znajdująca się na terenach, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. nie wchodzą w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego, stanowiąca własność J. D. przymusowo została przejęta przez kołchoz. Natomiast J. D. nigdy nie opuścił B., w którym zmarł w dniu 8 grudnia 1952 r.

Rozstrzygnięcie wniosku wymagało, zatem dokonania ustaleń czy spełnione zostały określone w art. 212 ust. 1 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki do przyznania ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą.

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia czy ustalenie to winno być dokonane w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 K.p.a. czy też żądanie wnioskodawcy ma charakter roszczenia cywilnoprawnego, które zgodnie z art. 2 § 1 K.p.c. winno być dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Ten ostatni przepis wyraża zasadę, że do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych.

Nie są natomiast rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów (art. 2 § 3 K.p.c.).

Przepis art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie przewiduje wydawania decyzji administracyjnej w sprawie uznania uprawnień określonej osoby do otrzymania ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą (art. 212 ust. 1).

Przewidziane w nim zaliczenie wartości pozostawionych nieruchomości na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa dokonywane jest w toku czynności cywilnoprawnych, o jakich mowa w art. 27 ustawy.

Sprzedaż nieruchomości lub oddanie jej w użytkowanie wieczyste następuje poprzez zawarcie umowy w formie aktu notarialnego.

W obowiązującym od grudnia 1990 r. tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm.) stanie prawnym zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste nie jest poprzedzone decyzją administracyjną, w której określano by warunki tej umowy bądź ustalano kandydata na nabywcę.

Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jeszcze bardziej ograniczyła ingerencję organów administracji w stosunki cywilnoprawne przewidując w zasadach ogólnych, że gospodarowanie nieruchomościami z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, polega na ich sprzedaży, zamianie, oddawaniu w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę (art. 13 ust. 1).

Przypadki, w których ograniczono obrót nieruchomościami bądź przewidziano decyzyjne rozstrzygnięcie o ich przekazywaniu w użytkowanie wieczyste, trwały zarząd zostały w ustawie wyraźnie określone (art. 46, ust. 2, 4a ust. 1, art. 200 ust. 1 pkt 2, art. 209 i dalsze ustawy).

Zagadnienie dotyczące dopuszczalności powództwa przeciwko Skarbowi Państwa o ustalenie, że określona osoba, która w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., pozostawiła mienie nieruchome na terenach niewchodzących w skład obecnego obszaru Państwa i o określenie wartości tego mienia wywoływało od początku kontrowersje w orzecznictwie i literaturze.

Powództwo takie uznawano początkowo za niedopuszczalne z tej przyczyny, że do orzekania w tych sprawach powołane zostały wyłącznie organy administracji państwowej.

Niedopuszczalność drogi sądowej motywowano również tym, że powództwo takie zmierza do ustalenia faktu, podczas gdy art. 189 K.p.c. dopuszcza jedynie żądanie ustalenia prawa lub stosunku prawnego (por. uchwałę SN z dnia 5 września 1972 r. III CZP 80/71 - OSPiKA 1973 z. 9 poz. 18).

W obowiązującym wówczas stanie prawnym zarówno ustalenia kandydata na nabywcę nieruchomości stanowiącej własność Państwa bądź przeznaczonej do oddania w użytkowanie wieczyste następowało w postępowaniu administracyjnym. Dopiero ostateczna decyzja organu administracji była podstawą zawarcia umowy w formie aktu notarialnego.

Uchwałą Składu siedmiu sędziów SN z dnia 17 grudnia 1987 r. III CZP 68/87 ustanowiono zasadę prawną, że w świetle art. 88 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22 poz. 99) i przepisów wykonawczych dopuszczalne jest powództwo o ustalenie (art. 189 K.p.c.), że określona osoba pozostawiła majątek nieruchomy na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa (por. OSN 1998 z. 5 poz. 74).

W świetle tego, co powiedziano wyżej nie ulega wątpliwości, że ustawodawca poprzez nowelizację cytowanej wyżej ustawy jak i uchwalenie ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyeliminował tryb postępowania administracyjnego z czynności cywilnoprawnych związanych z gospodarką nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Również w orzecznictwie przyjmowano, że zasadą przy obrocie nieruchomościami jest cywilnoprawny charakter tych czynności.

W art. 212 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarto delegację dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu zaliczania na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej i ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali, stanowiących własność Skarbu Państwa, wartości nieruchomości pozostawionych na terenach nie wchodzących w składu obszaru Państwa oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości.

Przytoczona wyżej delegacja ustawowa nie dawała podstaw do przyjęcia, że ustalenie czy określona osoba pozostawiła majątek nieruchomy za granicą może być dokonywane w trybie postępowania administracyjnego.

Delegacja ta uprawniała właściwe organy administracji, wyłącznie do określenia sposobu zaliczania wartości mienia pozostawionego za granicą oraz ustalenia jego wartości na podstawie oświadczenia złożonego przez osobę uprawnioną bądź operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę.

Inaczej mówiąc, jeżeli istniał spór o to, czy wnioskodawcy przysługuje prawo do ekwiwalentu, to rozstrzygnięcie tego sporu mogło nastąpić wyłączenie w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Wskazać w tym miejscu jednoznacznie należy, że w świetle art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego, że "Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów" niedopuszczalne jest domniemanie właściwości organów administracji do rozstrzygania spraw cywilnych z wyjątkiem tych, które na mocy ustawy przekazane zostały do właściwości innych organów (por. art. 2 § 1 i 3 k.p.c.).

Wydane na podstawie art. 212 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. (Dz.U. nr 9, poz. 32 ze z zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przewidywało, że organ administracji jest uprawniony wyłącznie do stwierdzenia w drodze decyzji:

• Wartości pozostawionych nieruchomości,

• Wskazania osoby uprawnionej,

• Przywołania dowodów potwierdzających pozostawienie nieruchomości oraz rodzaj i powierzchnię tych nieruchomości,

• Informację o dotychczasowym stanie realizacji uprawnień.

W tym stanie prawnym, w sytuacji, gdy właściwy organ oceniał, że nie może wydać decyzji, o jakiej mowa w § 5 rozporządzenia, z powodu nie załączenia do wniosków dowodów, o jakich mowa w § 4, to jest dowodów potwierdzających prawo do ekwiwalentu za minie pozostawione poza granicami, organ administracji, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. winien był zawiesić postępowanie administracyjne, dotyczące wydania decyzji stwierdzającej wartość pozostawionych nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia cywilnoprawnego sporu o własność przed sądem powszechnym.

Podstawą do wydania decyzji stwierdzającej wartość pozostawionej nieruchomości było, bowiem uznanie przez Starostę, jako reprezentanta Skarbu Państwa, na podstawie dowodów przedstawionych przez osobę ubiegająca się o przyznanie ekwiwalentu zasadności zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych za granicą.

Wskazać w tym miejscu należy, że również w stanie prawnym obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z dnia 15 stycznia 2004 r., nr 6, poz. 39), Sąd Najwyższy przyjmował, że dopuszczalna jest droga sądowa o ustalenie, że powód bądź jego poprzednicy prawni pozostawili poza obecnymi granicami państwa nieruchomość, do której przysługiwało im prawo własności (por. uchwała Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z dnia 5 sierpnia 2003 r. III CZP 39/2004, Biuletyn Sądu Najwyższego 2004/8).

Z dniem 7 października 2005 r. weszła w życie kolejna ustawa regulująca problematykę tak zwanego mienia zabużańskiego, to jest ustawa z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 169, poz. 1418), której przepisy nie przewidują również rozstrzygania w trybie administracyjnym zagadnień cywilnoprawnych związanych z posiadaniem prawa do nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

W świetle tego, co wyżej powiedziano przyjąć należy, że do rozstrzygnięcia sporu o to, czy określona osoba pozostawiła nieruchomość na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Rzeczypospolitej Polskiej i jest uprawniona do otrzymania ekwiwalentu, o jakim mowa w art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.) właściwy jest wyłącznie sąd powszechny zgodnie z art. 2 § 1 K.p.c.

Rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym sprawę cywilną o pozostawieniu majątku i posiadaniu uprawnień, o których mowa w art. 212 ust. 1 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, organy administracji działały bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153,

poz. 1270). O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 cytowanej wyżej ustawy.