Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 654/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 3 ust. 2 pkt 3 i pkt 5, art. 6i ust. 1 pkt 1 i art. 6k ust. 4a
journal: Dz.U. 2022 poz 1297
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Jacek Pruszyński, Sędzia WSA (del.) Krzysztof Przasnyski (sprawozdawca), Protokolant Anna Iwaszkiewicz, po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Rz 547/22 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2022 r., nr SKO.4140/232/2022 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Rz 547/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W. K. (dalej jako: "Skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2022 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jako podstawę prawną powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Rzeszowie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Skarżący reprezentowany przez adwokata, zaskarżając ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego: art 3 ust. 2 pkt 3 i pkt 5, art. 6i ust. 1 pkt 1 i art. 6k ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r., poz. 1297 ze zm., dalej jako: "u.c.p.g."), oraz § 1, § 2 i § 3 uchwały nr XXV/530/2020 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 22 stycznia 2020 r. w sprawie zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, poprzez:

a. nierespektowanie prawnego obowiązku gminy odbioru odpadów komunalnych, w tym również w postaci odpadów zielonych - bioodpadów (art. 3 ust. 2 pkt 3 i pkt 5 u.c.p.g.),

b. niewłaściwe zastosowanie przepisów o zwolnieniu (uldze) w opłacie za odpady komunalne (tzw. błąd w subsumcji), pomimo że:

- wnoszący skargę kasacyjną kategorycznie nie wyraził woli i zgody na skorzystanie ze zwolnienia (ulgi) za odpady zielone (bioodpady) w przydomowym kompostowniku,

- od 1.03.2020 r. ustalona ulga w opłacie za odpady komunalne skarżącemu kasacyjnie nie przysługiwała, bo jeszcze wtedy nie miał zamontowanego i złożonego kompostownika na zamieszkałej posesji. Tym samym doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., stanowiącego, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 122, art. 180 § 1, art. 187 § 1, art, 188, art. 191, art. 192, art. 198 § 1 i art. 200a § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1540 ze zm., dalej jako: "O.p.") , poprzez nie uwzględnienie i nie przeprowadzenie przez organy wnioskowanych dowodów mających znaczenie dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, w skutkach nie ustalenie istotnych dla wyjaśnienia sprawy zdarzeń, faktów i okoliczności, oraz w ostateczności nie przyjęcie przez sąd I instancji w ocenie prawnej wyroku, że wydane w sprawie przez organy administracyjne decyzje kwalifikowały się w rzeczywistości do wycofania w całości z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku sądu I instancji i rozpoznanie skargi co do istoty poprzez jej uwzględnienie, o ile Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy i zgromadzone materiały dowodowe pozwalają na wydanie wyroku reformatoryjnego, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku sądu I instancji i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za I i II instancję, w tym kosztów sporządzenia skargi kasacyjnej według odrębnych przepisów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie nie skorzystało z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, a zatem nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w tej sprawie nie zachodzi. Z tego względu, przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, która oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., gdzie wskazuje się, że chodzi o naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), jak również naruszenie przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W przypadku wniesienia zarzutów na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafny jest rozbudowany pod względem liczby przytoczonych podstaw kasacyjnych zarzut naruszenia art. 122, art. 180 § 1, art. 187 § 1, art. 188, art. 191, art. 192, art. 198 § 1 i art. 200a § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 4 O.p.. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały bowiem materiał dowodowy konieczny dla rozstrzygnięcia sprawy, co trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji. Wyrażony w art. 122 i art. 187 § 1 O.p. obowiązek podejmowania przez organy wszelkich niezbędnych działań mających doprowadzić do ustalenia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu nie ma charakteru nieograniczonego. Organy mają bowiem z jednej strony podejmować wszelkie działania w celu ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, ale z drugiej strony ustawodawca zastrzega, iż mają być to jednocześnie działania niezbędne dla realizacji wspomnianego celu. Wynikające z art. 122 i art. 187 § 1 O.p. nałożenie na organy orzekające ciężaru dowodzenia, nie może oznaczać obciążenia ich nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania faktów mających istotne znaczenie dla sprawy.

Postępowanie organu w zakresie gromadzenia materiału dowodowego nie musi pozostawać w zgodzie z oczekiwaniami strony co do wyboru środków dowodowych. Wskazane przez Skarżącego przepisy postępowania nie oznaczają bowiem obciążenia organów nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz prowadzenia postępowania wyjaśniającego do momentu potwierdzenia tez podnoszonych przez Skarżącego.

Zasada prawdy obiektywnej nie oznacza, że organ ma obowiązek uwzględnić każdy wniosek dowodowy strony, zwłaszcza jeśli okoliczność, na jaką dowód miałby zostać przeprowadzony, została już wystarczająco wykazana innymi dowodami lub jest dla sprawy nieistotna. Wynika to wprost z treści art. 188 O.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt II FSK 1020/21).

Zarzut naruszenia art. 191 O.p. w zakresie dokonanej oceny materiału dowodowego i poczynionych czynności dowodowych jest tylko wówczas zasadny, gdy zasadność ocen i wniosków wyprowadzonych przez organ wydający rozstrzygnięcie nie odpowiada prawidłowości logicznego rozumowania. Jak wielokrotnie zwracano uwagę w judykaturze, zarzut taki nie może sprowadzać się wyłącznie do polemiki z ustaleniami poczynionymi w sprawie, czy też do odmiennej oceny materiału dowodowego, jak domaga się tego Skarżący, lecz winien polegać na wykazaniu, jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuściły się organy, a następnie sąd oceniający działania tychże organów.

Skarżący zarzut swój sprowadza natomiast do niczym nieuzasadnionej negacji przyjętych ustaleń faktycznych, w szczególności zaś do twierdzenia, że organy ustaliły stan faktyczny, który nie uwzględniał wszystkich okoliczności sprawy, a zatem nie został wyjaśniony przez organy w sposób pełny.

Stosownie do art. 192 O.p. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przepis ten określa skutki wynikające z faktu, że strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do określonego dowodu. Nie normuje natomiast samych zasad zapoznawania strony z materiałem dowodowym. Zarzut naruszenia art. 192 O.p. będzie więc zasadny, jeżeli strona wykaże, że nie zapewniono jej możliwości wypowiedzenia się co do danego dowodu, wynikającej z innych przepisów. W rozpoznawanej sprawie Skarżący takiej okoliczności nie wykazał.

Zgodnie z art. 198 § 1 O.p. organ podatkowy może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny, z czego wynika, że oględziny przeprowadza się tylko wtedy, gdy mogą mieć istotne znaczenie dla prowadzonego postępowania. Natomiast, aby stwierdzić, czy naruszenie art. 200a § 1 pkt 1 i 2 i § 4 O.p. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, niezbędne jest ustalenie, czy w okolicznościach konkretnego postępowania istniała uzasadniona potrzeba przeprowadzenia przez organ rozprawy.

Z perspektywy wymiaru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w niniejszej sprawie istotne było ustalenie liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość oraz tego, czy właściciele nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym kompostują bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym.

Organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły, co słusznie zaaprobował Sąd I instancji, że na nieruchomości zamieszkują dwie osoby, czyli Skarżący i jego matka. Prowadzenie zatem dowodów w kierunku postulowanym przez Skarżącego nie generowałoby dowodów niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie prowadziłoby do przewlekłości postępowania. Nie było również konieczności prowadzenia rozprawy administracyjnej. Organ dysponował bowiem oświadczeniami stron co do posiadania kompostownika i w tym zakresie poprzestał na dokonaniu ustalenia w tym zakresie polegającego na przyjęciu, że kompostownik taki mieszkańcy posiadają, co jest dla nich ustaleniem korzystnym, a tym samym spełniają warunek do udzielenia im ulgi.

Postępowanie dowodowe nie zostało zatem dotknięte brakami, które nakazywałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Organy w sposób prawidłowy wyjaśniły wszelkie okoliczności, których ustalenie było konieczne dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezzasadne okazały się również zarzuty sformułowane na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Skarżący nie wykazał bowiem, że poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, a następnie wyroku Sądu I instancji doszło do naruszenia obowiązków spoczywających na gminie, polegających na zapewnieniu czystości i porządku na swoim terenie i tworzeniu warunków niezbędnych do ich utrzymania, a w szczególności objęciu właścicieli nieruchomości na terenie gminy, systemem gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 3 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.) oraz zapewnieniu selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady (art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g.).

Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter publicznoprawny i jest oderwana od faktycznej ilości wytwarzanych i odbieranych przez gminę odpadów. Ustawodawca, w art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. ustanowił bowiem domniemanie, że na zamieszkałych nieruchomościach powstają odpady, co jest zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym. Podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności wysokości opłaty jej obniżenia lub odstąpienia od jej pobrania. Elementy te określa bowiem ustawa oraz akt prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie.

W przedmiotowej sprawie opłata została naliczona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przy czym podkreślenia wymaga, że ewentualne zaniedbania gminy w realizacji zadania polegającego m.in. na odbiorze odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, nie mają znaczenia dla obciążenia właściciela nieruchomości obowiązkiem zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Spoczywający na Skarżącym obowiązek uiszczenia opłaty nie był uzależniony od wykonania, częściowego wykonania czy też niewykonania obowiązku odbioru odpadów od właściciela nieruchomości. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest bowiem ceną za wykonaną usługę. Uprawnienie do pobierania opłat nie wynika z umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy gminą i właścicielem nieruchomości, lecz z przepisów u.c.p.g. oraz unormowań zawartych w uchwałach rady gminy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pobieranie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest czynnością mieszczącą się w sferze publicznoprawnej, w wykonywaniu której gmina występuje w roli organu władzy publicznej. Podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają zatem swobody w decydowaniu o potrzebie (obowiązku) jej ponoszenia, a w szczególności nie są uprawnione do powstrzymywania się od jej uiszczenia w sytuacji, gdy gmina nie realizuje ustawowego obowiązku odbioru odpadów. Opłata nie jest bowiem świadczeniem wzajemnym uiszczanym za wykonaną przez gminę usługę, lecz wynika z ustawowego obowiązku partycypowania przez właścicieli nieruchomości w kosztach gospodarowania odpadami komunalnymi ponoszonymi przez gminę, na terenie której położona jest nieruchomość stanowiąca przedmiot własności podmiotu zobowiązanego do zapłaty tej opłaty. Natomiast w przypadku, gdy gmina nie realizuje obowiązku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, lub czyni to w sposób niewłaściwy, właściciel nieruchomości jest obowiązany do przekazania odpadów komunalnych, na koszt gminy, podmiotowi odbierającemu odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt II FSK 1360/18 i powołane tam orzecznictwo).

Nie sposób uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 6k ust. 4a u.c.p.g., którego Skarżący upatruje w niewłaściwym zastosowaniu przepisów o zwolnieniu (uldze) w opłacie za odpady komunalne, pomimo że nie wyraził woli i zgody na skorzystanie ze zwolnienia (ulgi) za odpady zielone (bioodpady) w przydomowym kompostowniku, oraz w tym, że od 1.03.2020 r. ustalona ulga w opłacie za odpady komunalne Skarżącemu nie przysługiwała, bo jeszcze wtedy nie miał zamontowanego i złożonego kompostownika na zamieszkałej posesji.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że art. 6k ust. 4a u.c.p.g. dotyczy obowiązku nałożonego na radę gminy, zobowiązującego do wydania uchwały zwalniającej właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Użyty w tym przepisie zwrot "rada gminy (...) zwalnia", wyraża imperatyw kategoryczny i organ uchwałodawczy nie ma w tym zakresie "luzu decyzyjnego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt III FSK 652/23). Powołana regulacja nie pozostawia zatem gminom prawa decydowania o uldze, lecz nakazuje ją przyznać właścicielom nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostującym bioodpady.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie, Rada Miasta Rzeszowa podjęła uchwałę z dnia 22 stycznia 2020 r. nr XV/530/2020 w sprawie zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym (Dz.Urz. Województwa Podkarpackiego z 2020 r. poz. 531).

Przepisy § 1-3 tego aktu prawa miejscowego przewidują obligatoryjne zwolnienie w przypadku kompostowania bioodpadów w kompostowniku przydomowym. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wspomniana uchwała przewiduje co prawda jeszcze warunek złożenia stosownej deklaracji i obliczenia ulgi, jednak podzielić należy pogląd, że wymogi te mogą mieć zastosowanie tylko w sytuacji, gdy wysokość opłaty jest określona w deklaracji zobowiązanego, a takiej - w związku ze zmianą metody naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami - Skarżący nie złożył.

Zatem w sytuacji, gdy organy dysponowały oświadczeniami stron co do posiadania przydomowego kompostownika, w którym kompostowane są bioodpady (m.in. oświadczeniem matki Skarżącego wspólnie z nim zamieszkującej z 18 marca 2021 r.), to uwzględnienie ulgi określonej w powołanych przepisach prawa miejscowego nie naruszało przepisów prawa materialnego ani procesowego, powołanych w skardze kasacyjnej. Oceny tej nie zmienia twierdzenie Skarżącego o zamiarze niekorzystania ze wspomnianego zwolnienia, czy odmienne stanowisko formułowane na etapie skargi kasacyjnej, jakoby od 1 marca 2020 r. ulga w opłacie za odpady komunalne Skarżącemu nie przysługiwała, bo wówczas nie miał zamontowanego i złożonego kompostownika na zamieszkałej posesji.

Nie zasługiwała również na aprobatę argumentacja Skarżącego, co do skutku uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami "z góry", polegającego na zwolnieniu go od dopłaty w sytuacji, gdy wysokość takiej opłaty zostanie w trakcie roku podniesiona.

Rację ma bowiem Sąd I instancji wskazując, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter miesięczny i za taki okres jest wnoszona.

Żaden z aktów prawa miejscowego mających zastosowanie w sprawie nie zawierał reguły międzyczasowej, przewidującej, że jeżeli zobowiązany uiścił opłaty za okresy przyszłe, to opłaty w podwyższonej wysokości nie pobiera się.

Zatem wobec niepodważenia prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, w ramach wyznaczonych przepisami prawa materialnego, tak co do ilości osób stanowiących podstawę do wyliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak i wysokości tej opłaty z uwzględnieniem zastosowanej ulgi, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Rzeszowie, który na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

W konsekwencji, ponieważ postawione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się bezzasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.

s. Jacek Pruszyński s. Stanisław Bogucki s. Krzysztof Przasnyski (spr.)