Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 664/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) asesor WSA Mateusz Rogala po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2023 r. sprawy ze skargi E. W., R. K. i K. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2023 r. nr DNI.gn.625.12.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 1 lutego 2023 r., nr DNI.gn.625.12.2023, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku E. W., R. K. i K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie tego samego organu z 15 grudnia 2022 r., nr DNI.gn.625.46.2022, o odmowie wszczęcia postępowania.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Decyzją z 7 stycznia 1982 r., nr 8220-2/1/82, Naczelnik Gminy w [...] orzekł o przejęciu na własność państwa opuszczonej nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha, składającej się z działek oznaczonych nr [...][....] i [...], położonej we wsi [....], stanowiącej własność M. K.

Decyzją z 25 stycznia 1982 r., nr WBG-GZ-4631/5/82, po rozpoznaniu odwołania E. W. (następczyni prawnej M. K.), Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Gminy w [...] z 7 stycznia 1982 r.

Wnioskiem z 8 marca 2022 r. E. W., R. K. i K. K. (następcy prawni M. K.), reprezentowania przez adwokata, wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 7 stycznia 1982 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z 25 stycznia 1982 r.

Postanowieniem z 15 grudnia 2022 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 7 stycznia 1982 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z 25 stycznia 1982 r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem wnieśli E. W., R. K. i K. K.

Postanowieniem z 1 lutego 2023 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własne postanowienie z 15 grudnia 2022 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 61 § 1 k.p.a. i wskazał, że przesłanką do wydania postanowienia w tym trybie jest wystąpienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taka właśnie sytuacja, zdaniem organu, miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z dniem 16 września 2021 r. weszła bowiem w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, w art. 158 k.p.a. dodaje się § 3, zgodnie z którym jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Minister podniósł, że w niniejszej sprawie nie zachowały się zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji Naczelnika Gminy w [...] oraz decyzji Wojewody [...]. Określenie daty doręczenia napotyka więc trudności spowodowane obiektywną przeszkodą, jaką jest znaczny upływ czasu. Od wydania kwestionowanych decyzji minęło kilkadziesiąt lat. W tym czasie zmieniały się ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Wymienione okoliczności sprzyjały rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. Ponadto, tylko część dokumentów urzędowych ma wartość historyczną i jest przechowywana wieczyście, pozostałe materiały po upływie określonego czasu podlegają natomiast zniszczeniu (brakowaniu). Zdaniem organu, nie ulega jednak wątpliwości, że decyzja z dnia 7 stycznia 1982 r. została doręczona E. W.. Na egzemplarzu tej decyzji, nadesłanym przez Urząd Gminy [....] i przez [...] Urząd Wojewódzki w [...], znajduje się bowiem adnotacja "[...], otrzymałam 8.01.82.’’ Tym samym, w ocenie organu, w dniu 8 stycznia 1982 r. E. W. otrzymała przedmiotową decyzję. Organ podniósł również, że ze znajdującego się w aktach sprawy ogłoszenia Naczelnika Gminy w [...] wynika, że decyzja z 7 stycznia 1982 r. była wywieszona do publicznego wglądu na okres 14 dni celem powiadomienia zainteresowanych o jej wydaniu. Z akt sprawy wynika także, że E. W. w dniu 11 stycznia 1982 r. złożyła odwołanie do Wojewody [...] od decyzji Naczelnika Gminy w [...]. Okoliczność ta wskazuje, zdaniem organu, że decyzja z 7 stycznia 1982 r. została skarżącej skutecznie doręczona.

Minister podniósł następnie, że jeśli chodzi o doręczenie decyzji Wojewody [...] z 25 stycznia 1982 r., to z nadesłanej przez [...]-[...] Urząd Wojewódzki w [....] kopii tej decyzji oznaczonej jako egzemplarz "a/a" wynika, że została ona wysłana w dniu 27 stycznia 1982 r. Jej adresatami byli E. W. i Urząd Gminy w [...]. Urząd Gminy w [...] nadesłał do akt sprawy decyzję Wojewody [...], z której wynika, że decyzja wpłynęła do Urzędu Gminy w dniu 28 stycznia 1982 r. Z egzemplarza decyzji skierowanego do Urzędu Gminy wynika, że przy adresacie "Urząd Gminy [...]" organ ten został podkreślony, co wskazuje, że do niego kierowana była decyzja. Z kolei przy adresacie "E. W." adresat ten został skreślony, co prowadzi do wniosku, że ten egzemplarz był przeznaczony tylko do organu. Natomiast do wniosku z 8 marca 2022 r. o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący załączyli egzemplarz decyzji Wojewody [...], z którego wynika, że w rozdzielniku decyzji przy adresacie decyzji "E. W." adresat ten został podkreślony, co wskazuje, że decyzja adresowana była właśnie do E. W. Natomiast przy adresacie "Urząd Gminy [...]" adresat ten został skreślony. Przy wysyłce pism z organu właśnie w ten sposób praktykuje się oznaczenie adresata, do którego kierowana jest korespondencja. Zdaniem Ministra, okoliczność ta pośrednio wskazuje, że decyzja 25 stycznia 1982 r. została doręczona E. W. i kopię tego egzemplarza skarżący załączyli do wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Akta sprawy potwierdzają, że opisane doręczenie musiało nastąpić najpóźniej w dniu 2 lutego 1982 r., bowiem pismem z tej daty Naczelnik Gminy w [...] wystąpił do Państwowego Biura Notarialnego o przepisanie w księdze wieczystej nr [...] prawa własności nieruchomości M. K. na rzecz Skarbu Państwa. Organ nadzoru wskazał również, że na egzemplarzu decyzji Naczelnika Gminy w [...] znajduje się pieczęć, z której wynika, że decyzja uprawomocniła się 2 lutego 1982 r. Z kolei z księgi wieczystej nr [...] wynika, że Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel nieruchomości. Okoliczność ta, w ocenie Ministra, potwierdza, że zaskarżone decyzje musiały zostać skutecznie doręczone, gdyż podstawą dokonania zmiany właściciela w księdze wieczystej mogła być jedynie decyzja ostateczna (a więc taka, która skutecznie została doręczona i nie została zaskarżona).

Ustalając datę wszczęcia postępowania organ podniósł, że wniosek skarżących z 8 marca 2022 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z 7 stycznia 1982 r. i 25 stycznia 1982 r. wpłynęły do Wojewody w dniu 11 kwietnia 2022 r. (por. prezentata wpływu na wniosku i kod kreskowy). Ten zatem dzień należy uznać, w ocenie Ministra, za dzień wszczęcia postępowania. Oznacza to, że od doręczenia kwestionowanych decyzji do złożenia wniosku o stwierdzenie ich nieważności upłynęło ponad 30 lat. W dniu wpływu tego wniosku obowiązywał zaś już art. 158 § 3 k.p.a., zgodnie z którym nie wszczyna się postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat.

Minister wyjaśnił również, że dla zastosowania art. 158 § 3 k.p.a. nie ma znaczenia czy inne osoby uprawnione brały udział w postępowaniu. Ewentualne wadliwości w zakresie braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym oraz doręczenia decyzji mogłyby być rozpatrywane w zupełnie innym trybie weryfikacji decyzji ostatecznych, tj. w trybie wznowienia postępowania. Niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi bowiem jedną z przesłanek wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Ponadto, Minister wskazał, że dostrzegł, że w aktach sprawy znajdują się 2 decyzje Naczelnika Gminy w [...] z rozbieżnym oznaczeniem. Organ podniósł, że wskazywana okoliczność nie ma jednak wpływu na odmowę wszczęcia postępowania w sprawie. W aktach sprawy znajdują się dwa odpisy decyzji z 7 stycznia 1982 r., w których wskazano inne oznaczenie sprawy. Pierwszy z tych odpisów posiada znak: [...] i załączony został do wniosku skarżących z 8 marca 2022 r. Drugi odpis został nadesłany przez Urząd Gminy [...] i przez [...]-[...] Urząd Wojewódzki w [...] i opatrzony jest znakiem: [...]. Przy tym cyfra 3 została naniesiona odręcznie. Zdaniem organu, porównując treść tych odpisów stwierdzić trzeba, że są one tożsame, a więc jest to ta sama decyzja. Natomiast odręcznie naniesienie w znaku decyzji cyfry 3 może wskazywać na to, że pierwotne oznaczenie decyzji znakiem [...] było błędne. Do takiego wniosku, zdaniem Ministra, prowadzi pismo Naczelnika Gminy w [....] z 13 stycznia 1982 r. przy którym przesłano odwołanie E. W. do organu odwoławczego, gdzie w znaku sprawy wpisano już maszynowo nr 3 zamiast nr 1 w znaku sprawy. Pomimo tej rozbieżności organ nadzoru zdecydował się posługiwać oznaczeniem decyzji z 7 stycznia 1982 r. sprzed korekty, ponieważ Wojewoda [...] w decyzji z 25 stycznia 1982 r. wskazał, że utrzymuje w mocy decyzję Naczelnika Gminy w [...] z 7 stycznia 1982 r. znak: [...], a zatem posłużył się oznaczeniem sprzed korekty. Także skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy domagają się zbadania zgodności z prawem decyzji Naczelnika Gminy w [...] znak: [...]. Z prostego zestawienia treści obu odpisów decyzji wynika zatem, że jest to w istocie ta sama decyzja. Natomiast naniesienie, po wydaniu decyzji, w znaku sprawy odręcznego zapisku nie może, zdaniem Ministra, skutkować uznaniem, że mamy do czynienia z inną decyzją administracyjną, a w konsekwencji nie może stać się odrębnym przedmiotem prowadzonego postępowania w trybie art. 156 k.p.a.

Organ nie podzielił również zarzutu niekonstytucyjności art. 158 § 3 k.p.a. wskazując, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest uwzględnienie obowiązujących przepisów prawa. Za niezasadny organ uznał również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., a także art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyli E. W., R. K. i K. K. zaskarżając je w całości i zarzucając mu rażące naruszenie:

1) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji gdy organ rozpoznający niniejszą sprawę zauważył, że decyzja z dnia 7 stycznia 1982 r. przybiera rozbieżne oznaczenie i rozbieżnym oznaczeniem posługiwał się organ drugiej instancji wydając decyzję po rozpoznaniu odwołania E. W., a ponadto organ nie przedstawił jakichkolwiek dowodów na doręczenie decyzji organu drugiej instancji wszystkim stronom, co powoduje, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

2) art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61a k.p.a. w zw. art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, po. 1491) poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy prawidłowa analiza rzeczonego przepisu prowadzi do wniosku, że przedmiotowa regulacja (niezależnie od jej niekonstytucyjności, a co jest również przedmiotem badania przez TK w sprawie 2/22) znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku gdy od dnia doręczenia decyzji upłynęło 30 lat, natomiast decyzja organu pierwszej instancji nie została doręczona poprzednikom prawnych skarżących, zaś co dodatkowo ważne, decyzja drugiej instancji nie została ogłoszona ani doręczona zarówno poprzednikom prawnym skarżących, jak i samym skarżącym, w konsekwencji czego brak jest podstaw do zastosowania tej regulacji wobec braku wykazania przez organ (nie w oparciu o domniemania prawne) okoliczności doręczenia decyzji stronom, co implikuje skutek przyjmowania nieważności decyzji i niemożności zastosowania art. 156 § 3 k.p.a. w wersji znowelizowanej a nie, jak przyjęły organy przy wydawaniu zaskarżonych postanowień, domniemań doręczenia obu decyzji, co doprowadziło do wadliwości stanowiska organów co do odmowy wszczęcia postępowania,

3) art. 2 ust. 1 ustawy z 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39 poz. 198) oraz art. 15 dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1959 r. Nr 14 poz. 78), jak i postępowania art. 7, 8, 9, art. 10 § 1 k.p.a. i art. 71 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności), wyrażającym się całkowitym zaniechaniem przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie i podjęciem rozstrzygnięcia w sposób naruszający zasady wyrażone w powołanych przepisach, a ponadto w związku z art. 101 § 1 i art. 102 w brzmieniu pierwotnym k.p.a. poprzez wydanie decyzji z 7 stycznia 1982 r. oraz 25 stycznia 1982 r. przez organ pierwszej i drugiej instancji bez doręczenia decyzji o przejęciu nieruchomości jej właścicielom, tj. poprzednikom prawnym skarżących, a ponadto stronom postępowania, mimo że decyzje z 7 stycznia 1982 r. oraz 25 stycznia 1982 r. nie wywołały skutków prawnych i nie stały się ostateczne, co spowodowało, że decyzje te są nieważne, a ponadto nigdy nie uzyskały waloru ostateczności zwłaszcza przy wadliwym i rozbieżnym oznaczeniu odnalezionych w aktach dwóch wersji decyzji organu pierwszej instancji z 7 stycznia 1982 r. i braku dowodów doręczeń stronom tak decyzji organu pierwszej jak i drugiej instancji,

4) art. 6, art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez stronniczą i dowolną ocenę materiału dowodowego oraz zaniechanie rozpatrzenia postępowania w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, a w szczególności zignorowanie faktu, że poprzednikom prawnym skarżących nie doręczono decyzji organów obu instancji, podobnie z akt nie wynika data doręczenia decyzji organu drugiej instancji stronie składającej odwołanie (a która to data musi być datą pewną, a nie domniemywaną przez organ) statuujących przejęcie na własność nieruchomości, co powoduje, że strony postępowania nie miały możliwości zapoznania się z treścią decyzji organów, w tym decyzją organu drugiej instancji, i to w wybiórczo wybranej wersji przez organ wydający zaskarżone postanowienie, a wobec braku dowodu ich doręczenia stronom przy niemożności przyjmowania domniemań, w konsekwencji należy przyjąć, że decyzje organów obu instancji nie mogą być traktowane jako akt obowiązujący,

5) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia bez zapewnienia tym samym skarżącym czynnego udziału w każdym stadium postępowania i bez możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zwłaszcza w kontekście istnienia rozbieżnych wersji decyzji z 7 stycznia 1982 r. czy wniosków stron o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków,

6) art. 2, art. 7, art. 32, art. 64 i art. 77 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE 2016/C202/02) poprzez wydawanie rozstrzygnięć z naruszeniem praw podmiotowych i podstawowego prawa własności.

Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegało postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy własne postanowienie z 15 grudnia 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 7 stycznia 1982 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z 25 stycznia 1982 r.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 158 § 3 k.p.a. Powołany przepis wszedł w życie z dniem 16 września 2021 r. na mocy przepisów ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 11 sierpnia 2021 r." Zgodnie z jego treścią, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 (tj. decyzji, której stwierdzenia nieważności z przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a. dotyczyć ma postępowanie), upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe oznacza, że po upływie trzydziestoletniego terminu od doręczenia lub ogłoszenia decyzji administracyjnej (postanowienia) nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności.

Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd podzielił ocenę organu nadzoru, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uprawniające organ do zastosowania art. 158 § 3 k.p.a.

W sprawie nie budzi sporu, że nie zachowały się zwrotne potwierdzenia odbioru kwestionowanych decyzji z 1982 r. Zdaniem Sądu, przy ocenie tego zagadnienia nie można jednak abstrahować od faktu znacznego upływu czasu, to jest upływu ponad 40 lat od daty wydania kwestionowanych w postępowaniu nadzorczym decyzji i wynikającej stąd całkowitej racjonalności zakładania, że sporne dowody doręczenia tych rozstrzygnięć uległy w międzyczasie zaginięciu lub rozproszeniu. Powyższe powoduje potrzebę, a nawet konieczność przyjęcia, że brak dokumentu w aktach sprawy nie zawsze musi prowadzić do wniosku, że nie został on w ogóle sporządzony. Na automatyzm kwestionowania istnienia dokumentów nie pozwala w takich sytuacjach przede wszystkim zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 k.p.a. W wyroku z 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2737/14, Lex nr 1794885, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie podkreślił, że przewidziane w art. 156 § 2 k.p.a. ograniczenie stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na upływ czasu jest wyrazem kompromisu między zasadą legalności, a zasadą trwałości decyzji. Nie jest zatem tak, że przepisy k.p.a. ustalają sztywną hierarchię zasad tego postępowania i zwalniają z konieczności ważenia zarówno interesu indywidualnego i społecznego, jak też zasad ogólnych, w tym zasady trwałości decyzji ostatecznej. W powołanym rozstrzygnięciu Naczelny Sąd Administracyjny wyraził przekonanie, że powyższe argumenty powinny być brane pod uwagę przy kontrolowaniu w trybie nadzwyczajnym legalności decyzji pochodzącej sprzed wielu lat. Wobec powyższego za uprawnione w realiach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał zbadanie przez organ nadzoru, czy wobec niezachowania w aktach sprawy dowodów doręczenia kwestionowanego orzeczenia całokształt zebranej dokumentacji w dostateczny sposób uprawdopodabnia zakładanie, że do spornego doręczenia doszło. Przekonująco w tym kontekście organ nadzoru powołał się na to, że na egzemplarzu decyzji Naczelnika Gminy w [...] nadesłanym przez Urząd Gminy [....] i przez [...]-[...] Urząd Wojewódzki w [...] znajduje się adnotacja "[...], otrzymałam 8.01.82.’’, okoliczność wywieszenia wspomnianej decyzji do publicznego wglądu na okres 14 dni celem powiadomienia zainteresowanych o jej wydaniu, a także okoliczność złożenia przez E. W. w dniu 11 stycznia 1982 r. odwołania od decyzji z 7 stycznia 1982 r. do Wojewody [...]. Natomiast w kontekście doręczenia decyzji Wojewody [....] z 25 stycznia 1982 r. Minister przekonująco przywołał wynikającą z akt sprawy niesporną okoliczność wykonania tej decyzji w postaci ujawnienia Skarbu Państwa w księdze wieczystej jako właściciela przedmiotowej nieruchomości. Z tych przyczyn niezasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 158 § 3 k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Ponadto, wbrew zawartym w skardze twierdzeniom, dla zastosowania art. 158 § 3 k.p.a. bez znaczenia pozostaje, czy inne osoby uprawnione brały udział w postępowaniu. Prawidłowo bowiem wskazał organ nadzoru, że ewentualne wady dotyczące braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym oraz doręczenia decyzji mogłyby być rozpatrywane w zupełnie innym trybie weryfikacji decyzji ostatecznych, tj. w trybie wznowienia postępowania. Niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi bowiem jedną z przesłanek wznowienia postępowania (por. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 981/16, Lex nr 2602201).

W konsekwencji zasadnie przyjął Minister, że skoro w niniejszej sprawie doszło do skutecznego doręczenia decyzji z 7 stycznia 1982 r. w dniu 8 stycznia 1982 r., a decyzji z 25 stycznia 1982 r. w dniu 2 lutego 1982 r., to wniosek skarżących z 8 marca 2022 r. o stwierdzenie nieważności tych decyzji, który wpłynął do organu 11 kwietnia 2022 r. (prezentata wpływu na wniosku), został złożony po upływie 30 lat od dnia ich doręczenia, co skutkowało koniecznością wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 158 § 3 k.p.a.

Niezasadny okazał się również podniesiony w skardze zarzut niemożności uzyskania przez decyzję z 7 stycznia 1982 r. waloru ostateczności. Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd podzielił ocenę organu nadzoru, że z zestawienia treści obu znajdujących się w aktach sprawy odpisów decyzji wynika, że jest to w istocie ta sama decyzja. Jak bowiem zasadnie wywiódł organ, naniesienie, po wydaniu wskazanej wyżej decyzji, w znaku sprawy odręcznego zapisku nie może prowadzić do wniosku, że mamy do czynienia z inną decyzją administracyjną, a tym samym nie mogło stać się odrębnym przedmiotem prowadzonego postępowania w trybie art. 156 k.p.a.

Sąd nie podzielił również zarzutów skarżących dotyczących sprzeczności przyjętego w ustawie z 11sierpnia 2021 r. rozwiązania prawnego z art. 2, art. 7, art. 32, art. 64 i art. 77 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Sąd wskazuje, że jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z 11 sierpnia 2021 r. (druk sejmowy nr IX.1090) nowelizacja, wprowadzająca do k.p.a. art. 158 § 3, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podał, że stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a. poprzez wprowadzenie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Sąd trybunalski przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji podkreślając, że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z zasady praworządności. Natomiast podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości.

Realizując wspomniany wyrok Trybunału ustawodawca przyjął, że wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy, jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Przepisy ustawy z 11 sierpnia 2021 r. służą więc zapewnieniu stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a w konsekwencji, realizując wskazania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w omawianym wyżej wyroku, mają na celu ochronę wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa oraz zasady pewności prawa.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dochodzenie praw przez obywatela, w tym również prawa własności, nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3182/21, Lex nr 3354545). Przyczyną tego jest zarówno potrzeba stabilizacji istniejących stosunków prawnych, jak i rosnące wraz z upływem czasu trudności w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wprowadzony przez ustawodawcę termin 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji do wszczęcia postępowania nadzorczego jest, w ocenie Sądu, wystarczający dla zagwarantowania stronom postępowania właściwej ochrony ich praw w sytuacji wydania aktu z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do zawartego w skardze stwierdzenia, że z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. – w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, wyjaśnić trzeba, że w rozpoznawanej sprawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. nie stanowił podstawy wydania zaskarżonego postanowienia.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Powołany przepis statuuje zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że podnosząc naruszenie powołanego przepisu strona powinna wykazać, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć to naruszenie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2010 r., II OSK 881/10, Lex nr 746920 oraz 12 października 2010 r. II OSK 1279/09, Lex nr 746442). Dopiero wykazanie przez stronę, że naruszenie przez organ wspomnianej zasady uniemożliwiło jej podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że zarzucane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia omawianego przepisu. Takiego zaś wpływu zarzucanego uchybienia wymogom art. 10 § 1 k.p.a. na wynik niniejszej sprawy skarżący nie wykazali.

Ponadto, z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia, jakim była wyłącznie odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o at. 61a § 1 k.p.a., kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie mogły podlegać podniesione w skardze zarzuty dotyczące rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu kwestionowanych decyzji z 1982 r. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z 15 lipca 1961 zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych oraz art. 15 dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jak również art. 7, 8, 9, art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 71 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności)

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy