Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2094/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6 ust. 1 i 2; art. 47 i art. 52
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: par 4 i par 5 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon /spr./ Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 222-223/10 w sprawie ze skargi P. D. i Stowarzyszenia Zwykłego [...] w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 222-223/10, po rozpoznaniu skarg P. D. i Stowarzyszenia Zwykłego [...] w S. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta Błaszki z dnia [...] września 2009 r. znak: [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Burmistrz Gminy i Miasta Błaszki na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, po ponownym przeprowadzeniu wznowionego postępowania, orzekł o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 18 września 2008 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie wytwórni do produkcji mas asfaltowych o wydajności maksymalnej do 240 Mg/h, zlokalizowanej na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w B..

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wyjaśnił, iż po rozpatrzeniu wniosku H. M. w dniu 18 września 2008 r. wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, którą doręczono ustalonemu kręgowi stron postępowania. W dniu 20 stycznia 2009 r. wniosek o wznowienie postępowania złożył P. D., wskazując jako przesłankę wznowienia art. 145 § 4 k.p.a. zarzucając, iż krąg stron postępowania został bezprawnie zawężony na skutek sporządzenia niewiarygodnego raportu oddziaływania na środowisko. Postanowieniem z dnia 9 lutego 2009 r. Burmistrz wznowił postępowanie we wskazanej sprawie i w dniu [...] marca 2009 r. wydał decyzję, w której odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2008 r. Decyzja ta, w wyniku rozpoznania odwołania P. D., została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2009 r., który zwrócił uwagę na konieczność weryfikacji raportu i w oparciu o nią ustalenie właściwego kręgu stron postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz stwierdził, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2008 r. Zaznaczył, iż w ramach kontroli przedłożonego do akt raportu oddziaływania na środowisko wystąpił do Przedsiębiorstwa [...], autora raportu, o ustosunkowanie się do zarzutów złożonych przez P. D. w odwołaniu. Z odpowiedzi [...] organ wywiódł, iż sporny raport opracowany został na podstawie informacji uzyskanych od inwestora (bilansu surowcowo-materiałowego) oraz planowanego zużycia surowców dla nowej inwestycji, danych technicznych uzyskanych od inwestora i dostawcy urządzeń do produkcji mas bitumicznych, wiedzy i doświadczenia autorów raportu uzyskanej przy realizacji podobnych zleceń. Organ I instancji, w oparciu o wnioski raportu, wskazał, iż w przypadku planowanej inwestycji nie stwierdzono przekroczeń wartości stanu zanieczyszczenia dla środowiska, przedsięwzięcie nie jest również zaliczone do stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. W analizowanym raporcie znajdują się wyniki symulacji oraz obliczeń sprawdzających czy planowana inwestycja nie będzie powodowała przekroczeń dopuszczalnych norm, standardów emisyjnych. Organ podniósł, iż wobec ustalenia, że oddziaływanie inwestycji nie wykracza poza granicę nieruchomości, na której jest zrealizowana to w konsekwencji nie można uznać P. D. za stronę postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. D. i Stowarzyszenie Zwykłe [...] w S., wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu podnieśli, że zawężenie postępowania wznowieniowego wyłącznie do badania przymiotu strony czyni pozornym to postępowanie, w ramach którego organ powinien był skupić się na analizie raportu oddziaływania na środowisko i analizie wszystkich przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. Zdaniem stron, autor raportu w żaden sposób nie ustosunkował się do wykazywanych przez stronę błędów raportu. Nadto organy administracji nie przeprowadziły żadnej analizy poprawności raportu i ograniczyły się do przyjęcia wniosków opracowania. Odwołujący podkreślili, iż sporny raport jest niewiarygodny, zawiera informacje nieprawdziwe, wszelkie wyliczenia emisji oparte są na nieudokumentowanych danych, zawiera m.in. rażące błędy rachunkowe, obliczenia emisji zanieczyszczeń dokonano przy zaniżonym czasie pracy, nie dokonano oceny oddziaływania na zdrowie ludzi, nie przedstawiono zbiorczego zestawienia rodzaju zanieczyszczeń. Zwrócili uwagę, iż dotychczas funkcjonująca wytwórnia o wydajności 100 Mg/h (na działce nr 420/8) i przy zużyciu oleju opałowego 1,6 m³/h wyprodukowała w 2007 r. 33 740 Mg mieszanki masy asfaltowej, wydajność dzienna przy 10 godzinnej pracy wynosi 1000 Mg, zatem wytwórnia pracowała tylko prze 34 dni w roku, jej możliwości produkcyjne wykorzystane zostały w 13%. Zdaniem odwołujących tak niewielka skala wykorzystania starej wytwórni uzasadnia zakwestionowanie celowości powstania nowej. Podkreślili, iż inwestor dysponuje decyzją, ważną do dnia 10 października 2016 r., pozwoleniem na wprowadzania pyłów i gazów do powietrza z instalacji wytwórni dotychczas funkcjonującej, w wielkości rocznej 10 000 Mg. Strona zwróciła uwagę, iż oznacza to, że w 2007 r. stara wytwórnia przekroczyła przyznany ustalony decyzją limit, gdy jednocześnie nowa ma pracować 255 dni w roku na jednej 8 godzinnej zmianie, co daje roczną produkcję 489 600 Mg. Odwołujący przywołali szereg wyliczeń dla zobrazowania nieścisłości w spornym raporcie, wnieśli o zlecenie Instytutowi Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego przeprowadzenie pomiarów emisji zanieczyszczeń wprowadzonych do powietrza przez obie wytwórnie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium wskazało, że sporządzony dla potrzeb sprawy raport zawiera wszystkie niezbędne elementy, określone tak w ustawie, jak i w postanowieniu zobowiązującym do jego przygotowania. Na podstawie tych danych dokonywane są stosowne obliczenia w zakresie oddziaływania poszczególnych czynników na środowisko. Autor raportu słusznie podkreślił, że inwestor planujący określone przedsięwzięcie wskazuje w jaki sposób zamierza wykorzystywać urządzenia zainstalowane w ramach przedsięwzięcia np. czas pracy urządzeń, rozmiary przewidywanej produkcji, zatem wątpliwości co do prawidłowości przyjętego czasu pracy wytwórni czy planowanego wykorzystania jej mocy przerobowej uznać należy za bezzasadne. Zdaniem organu o rzetelności raportu nie może przesądzać subiektywne przekonanie odwołujących o możliwych sposobach wykorzystania mocy przerobowych urządzeń składających się na planowane przedsięwzięcie. Oparcie raportu na dokumentacji techniczno-ruchowej wytwórni nie jest wymagane, ponieważ nie wymagają tego przepisy ustawy, dokumentacja taka dostarczana jest inwestorowi wraz z zakupioną technologią. Autor raportu przy obliczaniu emisji zanieczyszczeń zastosował metodykę określoną w przepisach wykonawczych do ustawy jako referencyjną metodykę modelowania poziomów substancji w powietrzu, nadto raport wskazuje metodę obliczania ilości zanieczyszczeń emitowanych do powietrza atmosferycznego wraz z opisem. Kolegium zwróciło uwagę, iż w swoich wyjaśnieniach autor raportu zweryfikował czas emisji podczas napełniania zbiornika pyłu węglowego, mączki oraz zbiorników z bitumem, w stosunku do przyjętego w raporcie i dokonał korekty maksymalnych wartości stężeń poza granicami zakładu. Korekta ta nie ma jednak wpływu na sanitarny stan powietrza, ponieważ przyjęte emisje maksymalne pozostają na tym samym poziomie. Zdaniem Kolegium skoro sporządzony dla potrzeb sprawy raport jest rzetelny i wiarygodny to w konsekwencji krąg stron postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji został prawidłowo oznaczony.

P. D. oraz Stowarzyszenie Zwykłe [...] w S. w skardze na powyższą decyzję zarzucili, iż argumentacja organu II instancji jest całkowicie chybiona. Autorzy skargi wskazali na nierzetelność raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zwracając uwagę na nieprawidłowe wyliczenia wielkości emisji zanieczyszczeń oraz na nieuprawnionym uwzględnieniu wyłącznie danych liczbowych i technicznych przedłożonych przez inwestora. Nadto zarzucili, iż organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w całości, gdyż skupił się tylko na wyjaśnieniach autora raportu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w ramach wznowieniowego postępowania organ obowiązany był przeprowadzić ponowną analizę prawidłowości raportu oddziaływania spornego przedsięwzięcia na środowisko, natomiast tak z uzasadnienia organu I jak i II instancji nie wynika, aby organy pokusiły się o taką analizę. Powołując się na sporządzony w sprawie raport, na wnioski w nim zawarte, organy orzekły o odmowie przyznania skarżącemu przymiotu strony wskazując, iż obszar oddziaływania przedsięwzięcia zamyka się w działce inwestycyjnej. Zdaniem Sądu nie sposób podzielić takiego stanowiska.

Dalej podniósł, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, bowiem sprawa została wszczęta wnioskiem złożonym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, co pozostaje w zgodzie z art. 153 ust. 1 tej ustawy. Zatem postępowanie zostało wszczęte w trybie art. 46a i nast. ww. ustawy.

Planowana inwestycja została prawidłowo zakwalifikowana do przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 22 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko – Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), raport taki został przedłożony przez inwestora.

Zgodnie z art. 52 ust.1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać m.in. opis planowanego przedsięwzięcia, a w szczególności: charakterystykę całego przedsięwzięcia i warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, główne cechy charakterystyczne procesów produkcyjnych, przewidywane wielkości emisji, wynikające z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia; opis elementów przyrodniczych środowiska, objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Elementy, które powinien był zawierać sporządzony dla potrzeb sprawy dokument zostały wymienione także w postanowieniu Burmistrza Gminy i Miasta Błaszki z dnia 19 maja 2008 r.

Zdaniem Sądu I instancji zapisy raportu budzą szereg zastrzeżeń, a tym samym przyjęcie go za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie czyni zasadnym zarzut skarżących niepodjęcia przez organ niezbędnych działań w celu wyjaśnienia wszelkich okoliczności koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. W postępowaniu dotyczącym oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia waga dokumentu jakim jest raport, jest niebagatelna, jako że stanowi on podstawowy dokument, na którym opiera się organ wydając decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Oznacza to, iż raport winien być rzetelny, spójny i wolny od wszelkich niejasności i nieścisłości. Zaaprobowanie przez organ raportu zawierającego którąkolwiek z wymienionych wad i niepodjęcie próby wyeliminowania wadliwości stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu znacznym, mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zważywszy, że w toku postępowania zgłaszano zarzuty odnośnie przedłożonego raportu, szczególnie w zakresie zapisów dotyczących oddziaływania inwestycji i jej wpływu na warunki życia okolicznych mieszkańców, rzeczą organu było wyjaśnienie tych wątpliwości w myśl art. 7 i 8 k.p.a. dla prawidłowego zastosowania przepisu art. 47 ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Sporządzone dla potrzeb sprawy opracowanie obejmuje warunki i następstwa pracy istniejącej już wytwórni mas bitumicznych i planowanej do realizacji. Jednak organ zupełnie pominął uregulowanie § 4 i § 5 pkt 1 lit. b/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. i nie przeanalizował tego unormowania w świetle ustalonego stanu faktycznego. Z akt sprawy wynika, iż obie wytwórnie należą do tego samego inwestora i usytuowane są na przeciwległych nieruchomościach przy ulicy Polnej, organy jednak nie wyjaśniły, czy obie wytwórnie należy kwalifikować jako dwa przedsiębiorstwa tego samego rodzaju położone na terenie jednego zakładu lub obiektu, w którym to przypadku, zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia, parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia, sumuje się. Czy może mamy do czynienia z dwoma powiązanymi przedsięwzięciami usytuowanymi na terenach sąsiednich, w przypadku których oddziaływania kumulują się, jak przewiduje § 5 pkt 1 lit. b/ ww. rozporządzenia. Brak w aktach dokumentu, który potwierdzałby, iż organ analizował sprawę w powyższym zakresie. Ponadto organ obowiązany był również zweryfikować prawidłowość przedłożonego raportu w świetle decyzji Starosty Sieradzkiego z dnia [...] października 2006 r., mocą której inwestor otrzymał pozwolenie na wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza z instalacji technologicznej Wytwórni Mas Bitumicznych. Z przedmiotowej decyzji wynika, iż pozwolenie określa dopuszczalne poziomy emisji pyłów i gazów dla wytwórni [...], dotyczy zatem wytwórni tożsamej rodzajowo co obecnie pracująca. Brak dokumentu, który stanowiłby odpowiednik takiego pozwolenia w odniesieniu do nowej jednostki produkcyjnej, a skoro tak, to autor raportu powinien był czynić odpowiednie wyliczenia mając na uwadze limity wyznaczone przywołaną decyzją. Organ administracji obowiązany był skontrolować prawidłowość raportu w tym zakresie, czego nie uczynił, brak bowiem jakiegokolwiek śladu takiej kontroli, nie odniósł się do tej kwestii także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oparł się wyłącznie na wnioskach autora raportu, w żaden sposób nie weryfikując ich.

Analiza spornego raportu potwierdza zarzuty, iż organ administracji zupełnie pominął i nie odniósł się do argumentacji odwołania. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.

W przedmiotowej sprawie organy nie wywiązały się z podstawowych założeń proceduralnych, nie można bowiem przyjąć, iż zwrócenie się przez organ odwoławczy do autora raportu o wyjaśnienie określonych nieścisłości stanowi wypełnienie tych obowiązków. Konieczna jest samodzielna analiza, której w niniejszej sprawie brak, tym bardziej że w wyjaśnieniach do raportu sporządzonych na wezwanie Kolegium, autor raportu przyznał, iż na etapie opracowywania danych wystąpiły pewne błędy, które teraz weryfikuje. Taka odpowiedź autora winna zmobilizować organ do szczegółowej kontroli, nie można bowiem wykluczyć, iż wytknięty błąd jest jedynym, chociażby z tego względu, iż wyjaśnienia dotyczyły jedynie fragmentu opracowania.

Organ nie zweryfikował również podnoszonego w odwołaniu zarzutu zasadności realizacji nowego przedsięwzięcia w sytuacji, gdy w 2007 r. wykorzystanych zostało jedynie 13% możliwości produkcyjnych istniejącej już wytwórni. Z wyliczeń skarżących wynika nadto, iż możliwości produkcyjne nowej wytwórni będą wykorzystywana jedynie w 23%. Do żadnej z tych wielkości organ nie ustosunkował się.

Realizując zasady sformułowane przede wszystkim w art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji obowiązany był sprawdzić wszystkie wskazywane przez odwołujących nieprawidłowości i nieścisłości. Nie jest uprawnione uznanie zarzutów za nieuzasadnione bez wszechstronnej weryfikacji stanowiska inwestora. Ocena organu winna być zaś w pełni uzasadniona, oparta na wiarygodnej i rzetelnej dokumentacji. W przedmiotowej sprawie brak takiej kontroli, organ w sposób nieuzasadniony przyjął jako podstawę swego rozstrzygnięcia wnioski raportu, tymczasem winien, odnosząc się do poszczególnych zarzutów skarżących, wyjaśnić ich zasadność lub bezzasadność z powołaniem konkretnych wyliczeń raportu i wskazując na konkretne dokumenty, stanowiące dla nich oparcie. Organ zupełnie przemilczał wniosek strony o przeprowadzenie dowodu z pomiarów emisji zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza przez obie wytwórnie poprzez zlecenie ich wykonania przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu. Brak jest regulacji prawnej, która uprawniałaby organ do przemilczenia wniosków dowodowych strony. Nawet jeśli organ uznał, iż nie jest istotne dla wyjaśnienia istoty sprawy przeprowadzenie wskazanego dowodu, obowiązany był dokładnie wyjaśnić stronie swoje stanowisko w tej kwestii.

Wobec przyjęcia ustawowych (w drodze przepisów wykonawczych do ustawy) standardów oddziaływania określonych zagrożeń na środowisko, wyznaczających wielkości graniczne w tym zakresie rola odpowiedniego organu sprowadza się w istocie do stwierdzenia, czy zamierzone oddziaływanie mieści się w wyznaczonych przez przepisy granicach, czy też je przekracza. Rola organu sprowadza się w tego rodzaju sprawach do kontroli zachowania standardów wyznaczonych przez obowiązujące przepisy prawne. Jest to w istocie uznanie związane.

Rozpatrując ponownie sprawę, organ winien przede wszystkim podjąć działania zmierzające do wyeliminowania powyższych mankamentów raportu, tak by odpowiadał on przepisom prawa, wyjaśnić precyzyjnie jaki jest zakres planowanej inwestycji i czy odpowiada ona wszelkim niezbędnym normom, a także jakie będzie oddziaływanie inwestycji na środowisko z uwzględnieniem istniejącego w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu o tożsamym charakterze, biorąc również pod uwagę i rozważając argumenty i wnioski zgłaszane przez strony w toku postępowania. Należy także dokonać analizy i oceny planowanego przedsięwzięcia w myśl wskazanych wyżej wywodów, a przede wszystkim z punktu widzenia wymogów art. 47 ustawy – Prawo ochrony środowiska, obecnie uregulowanie to zawarte jest w art. 62 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływaniach na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227), a następnie przedstawić argumenty faktyczne i prawne w myśl art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Dopiero wówczas organ będzie miał możliwość ustalenia kręgu stron postępowania, a tym samym jednoznacznego wyjaśnienia, czy P. D. przysługuje przymiot strony tego postępowania. Z tych względów Sąd orzekł zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w zw. z art. 135 oraz art. 152 i art. 200 p.p.s.a.

H. M. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono błędną wykładnię prawa materialnego:

1) art. 47 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627) i przyjęcie, iż podstawą prawną orzeczenia jest wskazany artykuł poprzez przyjęcie, "iż raport nie spełnia wymogów wyszczególnionych w tym przepisie i wskazanie na przepis art. 62 jako obecnie obowiązujący ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, pomimo tego, iż Sąd wskazał, iż obecne uregulowanie jest we wskazanym przepisie, skoro Sąd przyznał, iż obowiązująca w tym względzie jest ustawa z 2001 r. a nie ustawa ww. wskazana z 2008 r.";

2) § 4 i § 5 pkt 1 lit. b/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez uznanie, iż przedmiotowy raport jest nierzetelny, ponieważ nie uwzględnia parametrów skumulowanych w obu wytwórniach, starej i planowanej;

3) art. 52 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, iż raport nie jest rzetelny i wskazane przez skarżących zapisy dotyczące oddziaływania inwestycji i jej wpływu na warunki życia okolicznych mieszkańców nie zostały w pełni zbadane.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania:

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska uznając, iż raport jest nierzetelny, co miało istotny wpływ na wynik postępowania.

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia i wskazanie na przepisy prawa, w szczególności art. 62 ustawy z dnia 3 października 2008 r., który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że obliczenia stanu zanieczyszczenia powietrza wykonano zgodnie z metodyką wyrażoną w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r. Na podstawie raportu nie stwierdzono przekroczeń wartości. Z raportu jednoznacznie wynika, iż są to wyniki przeprowadzonej symulacji oraz obliczeń sprawdzających czy planowana inwestycja nie będzie przekraczała dopuszczalnych norm, standardów emisyjnych. Dopiero przeprowadzone wyniki na podstawie art. 147 pkt 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska mogą być zweryfikowane po obowiązkowym przeprowadzeniu wstępnych pomiarów. Według strony nie ulega wątpliwości, że raport zawiera wszystkie niezbędne dane, które pozwalają na podjęcie decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań na realizację konkretnego przedsięwzięcia.

Niezrozumiałym dla autora skargi kasacyjnej jest fakt, że "wywody dokonane przez skarżących doprowadziły do uznania przez sąd, iż racja jest po ich stronie". Nie przedstawili żadnego wiarygodnego dowodu na potwierdzenie swoich obliczeń oraz nie przedstawili żadnego wiarygodnego dowodu w postaci opinii biegłych, która podważyłaby raport, a wniosek o przeprowadzenie wykonania pomiarów w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu miał na celu narażenie inwestora, czy też organ wydający decyzję na dodatkowe koszty.

Według strony raport jest rzetelny, spójny i wolny od wszelkich nieścisłości, a Sąd pierwszej instancji w sposób ogólnikowy wskazał, że w toku postępowania zgłoszono zarzuty odnośnie przedłożonego raportu, szczególnie w zakresie zapisów dotyczących oddziaływania inwestycji i jej wpływu na warunki życia okolicznych mieszkańców i rzeczą organu było wyjaśnienie tych wątpliwości.

Dalej podniesiono, że organy nie miały potrzeby analizowania uregulowań § 4 i § 5 pkt 1 lit. b/ rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., gdyż "organy wiedziały, że po uruchomieniu wytwórni objętej raportem jako nowego przedsięwzięcia, stara wytwórnia nie funkcjonuje".

Zaznaczono również, że strona dysponuje aktualnie decyzją o pozwoleniu na wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza z instalacji technologicznej Wytwórni Mas Bitumicznych.

Argumentacja odnośnie emisji zanieczyszczeń nie ma więc racji bytu z uwagi na aktualną decyzję wydaną w oparciu o raport emisji oraz aktualne pomiary. Zgodne z prawem jest to, że podstawą do sporządzenia raportu są dane przekazywane przez inwestora.

Z decyzji wynika, że organ odwoławczy odniósł się do wszystkich zarzutów postawionych przez odwołujących się.

Według autora skargi kasacyjnej "organy nie ustosunkowały się do kwestii decyzji na wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza ponieważ nie było to przedmiotem odwołania, ale z urzędu wiedziały, że zakład Pana M. posiada taką decyzję i jest w trakcie dokonywania pomiarów".

Stwierdzono ponadto, że Sąd pierwszej instancji w sposób bardzo ogólnikowy wskazał, że raport jest nierzetelny, mimo że wypełnia on dyspozycję art. 52 ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Nadto bez opinii biegłego w tym względzie Sąd nie posiada specjalistycznej wiedzy i nie jest władny ocenić wiarygodności raportu.

Według strony raport odpowiada wszystkim wymogom przewidzianym przez przepisy prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zaistniała.

Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Wbrew zarzutom w niej zawartym, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie zakwestionował dokonaną przez organy obu instancji ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, skutkiem której były ustalenia co do zakresu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, a w konsekwencji określenie kręgu stron postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na budowę przedmiotowej wytwórni do produkcji mas asfaltowych, orzeczonych decyzją z dnia 18 września 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny kierując się tym, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia spawy miał raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko – wykazał uchybienia organów obu instancji związane z wykorzystaniem tego dowodu w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarta jest przekonująca argumentacja co do niewłaściwej weryfikacji treści raportu przez organy orzekające w sprawie, w kontekście wymogów określonych przepisami art. 47 i art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., zwanej p.o.ś.).

Trafnie Sąd wskazał, że niewyjaśnienie w postępowaniu wznowieniowym wszystkich istotnych okoliczności sprawy nie pozwalało na zajęcie tak jednoznacznego stanowiska, jak uczynił to organ, przyjmując na podstawie raportu, że oddziaływanie przedmiotowego przedsięwzięcia zamyka się w obszarze działki inwestycyjnej, co z kolei wykluczało P. D. z kręgu stron postępowania.

W szczególności w stanie faktycznym niniejszej sprawy istotne znaczenie miało prawidłowe ustalenie charakterystyki przedsięwzięcia, a zwłaszcza rozmiarów planowanej działalności.

Wprawdzie słusznie w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zaznaczył, że podstawą sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest opis planowanej inwestycji przedkładany przez inwestora, to jednak trzeba rozróżnić rolę autora raportu od obowiązków procesowych organu, który ma wydać decyzję, w sposób władczy konkretyzującą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia.

Nie można bowiem zapominać, że raport jest dokumentem prywatnym, opracowywanym na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją określonej inwestycji.

Rzeczą więc organu administracji jest rzetelna, wnikliwa i wszechstronna ocena raportu przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych.

Natomiast inne strony postępowania, czy – jak w niniejszej sprawie – osoba inicjująca postępowanie wznowieniowe, są uprawnione do zgłaszania wniosków dowodowych zmierzających do podważenia miarodajności raportu.

Organ powinien więc przeprowadzić takie postępowanie wyjaśniające, które zagwarantuje realizację nie tylko podstawowych zasad proceduralnych przewidzianych w art. 7, 8, 9, 10 k.p.a., ale także ustanowionych w art. 6 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska zasad zapobiegania i przezorności, które wymagają od organów administracji podejmowania wszelkich działań aby skutki przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poddane zostały kompleksowej ocenie, zanim udzielone zostaną stosowne pozwolenia, umożliwiające realizację tych przedsięwzięć. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego, a zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. Jest to niezbędne do wyznaczenia konkretnych wymagań ochrony środowiska, które muszą być uwzględnione na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, m.in. w pozwoleniu na budowę.

Aby takie wymagania mogły być określone, raport poprzedzający wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych powinien mieć charakter kompleksowy i odnosić się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia oraz wskazywać, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach (por. Krzysztof Gruszecki, Prawo ochron środowiska. Komentarz, Wydanie II, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2008, s. 199-200 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie zachodziła potrzeba skonkretyzowania charakterystyki planowanej inwestycji, celem rzetelnej identyfikacji rzeczywistych i potencjalnych zagrożeń dla środowiska oraz życia lub zdrowia ludzi.

Istotne też było zwrócenie uwagi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że raport powinien uwzględniać ewentualne skumulowanie oddziaływania planowanej inwestycji z istniejącą wytwórnią należącą do tego samego inwestora i położoną na przeciwległej nieruchomości.

Z raportu powinno jasno wynikać, czy planowaną wytwórnię powiązano z już istniejącą i jak ta kwestia została rozważona w aspekcie czasowym. Ewentualna ocena w tym zakresie powinna wynikać z decyzji, ponieważ o ile jedna inwestycja może nie powodować zagrożeń dla otoczenia, to nakładanie się oddziaływań dwóch inwestycji może już wpłynąć na stan środowiska i zdrowie ludzi.

Skoro w decyzjach organów obu instancji żadnych ustaleń w tym zakresie nie było, to Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie potraktował ten brak jako istotne uchybienie proceduralne.

Nie ma natomiast racji autor skargi kasacyjnej, twierdząc, że "organy nie miały potrzeby analizowania uregulowań § 4 i § 5 pkt 1 lit. b/ rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., gdyż wiedziały, że po uruchomieniu wytwórni objętej raportem jako nowego przedsięwzięcia stara wytwórnia nie funkcjonuje". Jeżeli organ miał wiedzę co do omawianego zagadnienia, to powinna ona znaleźć odzwierciedlenie w decyzji, lub chociażby aktach sprawy.

Trafnie wskazał również Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ administracji nie zweryfikował raportu w kontekście decyzji w przedmiocie pozwolenia na wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza z instalacji Wytwórni Mas Bitumicznych. Zauważyć w tym miejscu należy, że zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnienia dotyczące tej oraz innych okoliczności istotnych w sprawie nie mogły konwalidować braków decyzji. Obowiązkiem organów orzekających w sprawie było przedstawienie w decyzjach stanu faktycznego sprawy i wszechstronnej, własnej analizy raportu oraz oceny prawnej, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów podniesionych w odwołaniach.

Tymczasem w rozpatrywanej sprawie kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzje nie odpowiadały wymogom prawa, co skutkować musiało ich uchyleniem. Podkreślić jednocześnie należy, że w uzasadnieniu wyroku przedstawiono istotne uwagi co do stwierdzonych uchybień proceduralnych oraz wytyczne co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ administracji.

Uzupełniająco należy zaakcentować, że o wadliwości decyzji świadczy ewidentnie sprzeczność we wnioskach organów obu instancji dotyczących podstawowego zagadnienia w sprawie, mianowicie zasięgu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Z jednej bowiem strony stwierdzono w decyzji organu pierwszej instancji, że "oddziaływanie przedmiotowej inwestycji nie wykracza poza granicę nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja", a z drugiej strony uznano, że: "ustalenia raportu są w tym zakresie wiarygodne i dają podstawę do przyjęcia, że do kręgu stron należą wyłącznie właściciele działek sąsiednich, a to z kolei eliminuje P. D. z kręgu stron".

Z uzasadnienia żadnej z decyzji wydanych w dwóch instancjach nie wynika, na jakiej podstawie uznano, że właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością inwestycyjną mają przymiot strony postępowania w sytuacji gdy jednocześnie przyjęto, że oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia zamyka się w obszarze nieruchomości inwestora.

Żaden z organów nie przedstawił też argumentacji wykazującej różnicę pomiędzy nieruchomościami przyległymi bezpośrednio do gruntu inwestora a nieruchomością stanowiącą własność P. D., co z kolei rzutowało na tak istotne zróżnicowanie statusu procesowego właścicieli poszczególnych nieruchomości.

Podkreślenie wymaga to, że badanie interesu prawnego P. D. warunkującego uznanie go za stronę postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowej wytwórni było podstawowym zagadnieniem, które powinno być rozstrzygnięte na danym etapie postępowania wznowienionego. W pierwszej kolejności organ administracji powinien bowiem ocenić, czy zaistniała podstawa wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a dopiero gdy ta przyczyna wznowienia się potwierdzi, to należy rozstrzygać na podstawie przepisów art. 151 § 1 pkt 2 lub § 3 k.p.a.

Warto również zaznaczyć, że organ ustalając legitymację procesową określonego podmiotu powinien zbadać tylko czy przedmiotowe postępowanie dotyczy interesu prawnego tego podmiotu, a nie może uzależniać stwierdzenia legitymacji od wyniku postępowania i oceny, czy interes prawny został naruszony.

Ustalenia i ocena tego, czy występują naruszenia interesu prawnego strony może się odbywać na etapie merytorycznego rozstrzygania sprawy, a nie na etapie wstępnego wyznaczania kręgu stron postępowania.

Powyższe zastrzeżenie jest istotne, albowiem zarówno w decyzji organu pierwszej instancji, jak też w treści skargi kasacyjnej nie rozróżniono tych dwóch płaszczyzn, na których organ prowadzi postępowanie wyjaśniające i ocenia różne zagadnienie prawne.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.