Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 31/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi K. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2015 r. K. M. (dalej "wnioskodawca", "strona" lub "skarżący") zwrócił się do Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w R. (dalej "organ pierwszej instancji") o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

W piśmie organu pierwszej instancji z dnia 10 sierpnia 2015 r. znajduje się zawiadomienie kierowane do wnioskodawcy o posiedzeniu składu orzekającego w dniu 24 sierpnia 2015 r., na którym zostanie rozpatrzony wniosek strony. W zawiadomieniu wskazano, że obecność jest obowiązkowa, a niestawienie się bez usprawiedliwienia przedłożonego w terminie 14 dni od dnia wyznaczonego terminu posiedzenia spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W aktach sprawy brak dowodu doręczenia tego zawiadomienia.

W protokole z posiedzenia składu orzekającego organu pierwszej instancji, które odbyło się w dniu 24 sierpnia 2015 r. w celu rozpoznania wniosku skarżącego podano, że strona nie stawiła się.

W dniu 6 września 2015 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności zażalenie na niezałatwienie przez organ pierwszej instancji wniosku z dnia 3 sierpnia 2015 r., w terminie wynikającym z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.". Zażalenie na bezczynność zostało wniesione w formie elektronicznej (co wykazano za pomocą Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia). Zażalenie było kierowane do [...] Urzędu Wojewódzkiego z prośbą o przekazanie do organu odwoławczego, który nie obsługuje elektronicznej skrzynki podawczej na platformie e-PUAP.

W dniu 7 września 2015 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło usprawiedliwienie wnioskodawcy, który podał, że nie stawił się na komisji lekarskiej z powodu nie otrzymania zawiadomienia.

Pismem organu pierwszej instancji z dnia 15 września 2015 r. zawiadomiono wnioskodawcę o posiedzeniu składu orzekającego w dniu 29 września 2015 r. wskazując, że na tym posiedzeniu zostanie rozpatrzony jego wniosek. W zawiadomieniu podano, że obecność jest obowiązkowa, a niestawienie się bez usprawiedliwienia przedłożonego w terminie 14 dni od dnia wyznaczonego terminu posiedzenia spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

Z protokołu z posiedzenia składu orzekającego, które odbyło się w dniu 29 września 2015 r. wynika, że: 1) strona stawiła się, 2) odroczono wydanie orzeczenia ze względu na konieczność przeprowadzenia dodatkowej konsultacji medycznej, 3) wręczono wnioskodawcy zawiadomienie o konsultacji w dniu 15 października 2015 r. - wraz z zawiadomieniem, że obecność jest obowiązkowa i powiadomieniem, że na posiedzeniu w tym dniu wniosek zostanie rozpatrzony.

W dniu 15 października 2015 r. odbyła się ww. konsultacja, a na posiedzeniu składu orzekającego w dniu [...] r. zostało wydane orzeczenie, mocą którego organ pierwszej instancji zaliczył wnioskodawcę do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności o charakterze okresowym – orzeczenie wydano na okres do 31 października 2017 r.

Pismem z dnia 26 października 2015 r. strona odwołała się od tego orzeczenia zastrzegając, że korespondencja winna być do niej kierowana wyłącznie za pomocą środków komunikacji elektronicznej i podała swój adres na platformie e-PUAP.

Pismem z dnia 9 grudnia 2015 r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, która została rozdzielona na trzy skargi. Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na przewlekłe prowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W tym zakresie zamieszczono w skardze wniosek o: 1) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 2) stwierdzenie, że organ pierwszej instancji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) stwierdzenie, że organ pierwszej instancji naruszył art. 6 k.p.a., poprzez niewykonanie dyspozycji art. 16 ust 1 i 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, tj. nieudostępnienie elektronicznej skrzynki podawczej i niezapewnienie możliwości przekazywania danych w postaci elektronicznej poprzez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw; a naruszenie to ma charakter rażący ze względu na: a) przedmiot działalności zespołu (orzekanie o niepełnosprawności), b) osoby zainteresowane (niepełnosprawne) będące stronami postępowań prowadzonych przez organ, c) czas trwania naruszenia, 4) stwierdzenie permanentnego naruszania przez organ pierwszej instancji w sposób rażący art. 6 k.p.a. poprzez niewykonywanie dyspozycji art. 39-49 k.p.a., 5) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, 6) przyznanie od organu pierwszej instancji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.") w kwocie 18.917 zł. Żądania skargi zostały umotywowane.

W odpowiedzi na skargę organ pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżący chciał złożyć wniosek w formie elektronicznej. Ponieważ zaświadczenie lekarskie i dokumentacja medyczna muszą być formalnie wiarygodne organ informował skarżącego o braku możliwości złożenia wniosku przez platformę e-PUAP. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko w tej sprawie i dlatego przewodniczący Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności pojechał do domu skarżącego w celu udzielenia mu wyjaśnień dotyczących specyfiki postępowania. W efekcie skarżący złożył wniosek w siedzibie organu. Nadto organ stwierdził, że nie ma problemu ze skutecznością doręczeń zawiadomień o terminach posiedzeń podając, że na posiedzenie w dniu 24 sierpnia 2015 r. na 33 osoby jedynie dwie osoby nie stawiły się. Opisał przebieg dalszego postępowania; w tym w zakresie ponownego wyznaczenia terminu posiedzenia składu orzeczniczego i konieczności przeprowadzenia konsultacji medycznej. Akcentował ponadprzeciętną dbałość o interesy strony w zakresie zachowania maksymalnie krótkich terminów czynności orzeczniczych oraz podjętych starań o dochowanie formalnej poprawności dokumentacji w celu przeprowadzenia procedury orzeczniczej bez zbędnej zwłoki.

W piśmie procesowym z dnia 3 marca 2016 r. skarżący podtrzymał skargę i zawarte w niej żądania. Przedłożył dowód wniesienia zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. w formie wydruku z e-PUAP Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia z dnia 6 września 2015 r. i kopię pisma z dnia 6 września 2015 r. będącego jego wydrukiem z e-PUAP, w którym to piśmie zawarte jest zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 k.p.a. W piśmie zawarł wykaz kosztów postępowania opiewający na kwotę 13,80 zł, obejmującą koszty przesyłki pocztowej zawierającej skargę oraz koszty dwukrotnego przejazdu do Sądu.

Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2016 r. starszy referendarz sądowy oddalił wniosek skarżącego o przyznanie prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie radcy prawnego. Postanowieniem z dnia 24 maja 2016 r. Sąd utrzymał w mocy to postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a.), to jest wówczas, gdy organy administracyjne maja obowiązek wydania decyzji, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zarzutu oraz postanowień, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu) oraz gdy organy podejmują inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (dotyczy pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach).

Zgodnie z art. 149 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2).

W analizowanej sprawie przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w R. postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 3 sierpnia 2015 r. o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Merytoryczne rozpatrzenie skargi na przewlekłość winno być poprzedzone badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że jakkolwiek sądy administracyjne są uprawnione do orzekania w sprawie skarg na bezczynność i przewlekłość organów, to jednak taka kontrola sądu administracyjnego byłaby wyłączona w sytuacji, gdy przepisy szczególne przewidują inny tryb zaskarżania aktów i czynności (bezczynności i przewlekłości) organów administracji publicznej - w szczególności poprzez wniesienie powództwa do sądu powszechnego.

Problem kognicji sądu administracyjnego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia był rozstrzygany w judykaturze w różny sposób.

Przykładowo można wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt IV SAB 94/12 (dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) odrzucił skargę na bezczynność organu w przedmiocie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Wskazał, że w związku z wyliczeniem zawartym w art. 3 § 2 i § 3 ustawy p.p.s.a. oraz istotą sprawy sądowoadminstracyjnej, żądanie skarżącej nie ma charakteru administracyjnoprawnego. Sprawa dotycząca wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności należy do właściwości sądu powszechnego (art. 4778 Kodeksu postępowania cywilnego), a orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie należą do wskazanego wyliczenia aktów wchodzących w zakres kognicji sądu administracyjnego.

W zbliżonej rodzajowo sprawie (skarżonej bezczynności organu pierwszej instancji w przedmiocie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności) odmienny pogląd zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt III SAB/Lu 19/09, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1883/10 oddalił skargę kasacyjną (dostępne: LEX nr 1069631) i jednoznacznie ten pogląd zaaprobował.

Jak wskazał WSA w Lublinie kwestie orzekania o stopniu niepełnosprawności oraz o wskazaniach do ulg i uprawnień na rzecz osób niepełnosprawnych regulują przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (aktualnie: Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, ze zm.; dalej jako: ustawa) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca z 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1110; dalej jako: rozporządzenie).

Ustawa wprowadza dwuinstancyjny model orzekania o niepełnosprawności: powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja. Zgodnie natomiast z art. 6c ust. 8 ustawy od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych w terminie 30 dni od dnia doręczenia orzeczenia.

W związku z tym WSA w Lublinie stwierdził, że nie ma wątpliwości, że art. 6c ust. 8 jest przepisem szczególnym, wyłączającym kontrolę sądu administracyjnego nad orzeczeniami wojewódzkich zespołów orzekania do spraw niepełnosprawności. Jednocześnie zwrócił uwagę na art. 66 ustawy, zgodnie z którym w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się m.in. Kodeks postępowania administracyjnego.

WSA w Lublinie wskazał, że problem zaskarżania orzeczeń procesowych, nie stanowiących merytorycznego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wydawanych w toku postępowania prowadzonego przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 8 listopada 1999 r. (OPS 12/99; ONSA 2/2000, poz. 47). W tezie tej uchwały NSA stwierdził, iż na postanowienie Krajowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności stwierdzające uchybienie terminu wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a. w zw. z art. 66 ustawy) przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istotne wywody znajdują się także w uzasadnieniu cytowanej uchwały. NSA stwierdził m.in. iż "(...)powołane wyżej przepisy ustawy i rozporządzenia stosuje się do wydania aktu administracyjnego będącego orzeczeniem w przedmiocie niepełnosprawności, to jest orzeczeniem, które odnosi się do kwestii zakwalifikowania określonej osoby do jednego z trzech stopni niepełnosprawności lub odmowy zaliczenia do stopnia niepełnosprawności. Chodzi tu więc o akt, który może być uznany wprost za decyzję administracyjną albo co najmniej za mający charakter decyzji administracyjnej. Nie obejmuje to natomiast postanowień "procesowych", wydawanych w toku postępowania na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego". W dalszych wywodach NSA przytoczył przykłady innych przepisów, w których zastosowano podobną konstrukcję zaskarżenia aktów administracyjnych, na tle których to norm orzecznictwo przyjęło i dopuściło różnorodność dróg zaskarżania konkretnych aktów indywidualnych wydanych w postępowaniach administracyjnych (do sądu powszechnego lub do sądu administracyjnego) w ramach tej samej grupy spraw w znaczeniu materialnoprawnym, w zależności od rodzaju i charakteru danego aktu w znaczeniu proceduralnym i na tle szczególnych unormowań regulujących określone grupy spraw administracyjnych (dziedziny prawa administracyjnego).

W świetle powyższych poglądów, w ocenie WSA w Lublinie dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego również na bezczynność zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności w zakresie rozpoznawania wniosków. Inna droga zaskarżenia, wskazana w art. 6c ust. 8 ustawy dotyczy tylko orzeczeń merytorycznych zespołów, tzn. ustalających lub odmawiających ustalenia stopnia niepełnosprawności i wskazań do ulg i uprawnień. Doprowadziło to ten Sąd do konkluzji, że wniesiona skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego.

W przywołanym wyżej wyroku NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1883/10 oddalającym skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "W szczególności odnotować trzeba trafność stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego w odniesieniu do bezczynności organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. akt OPS 12/99, ONSA 2000/2/47). Nie ma zatem podstaw do kwestionowania dopuszczalności drogi sądowej (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.)".

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela drugi z prezentowanych poglądów judykatury; stwierdzając jednocześnie, iż przedstawiona argumentacja w pełnym zakresie znajduje zastosowanie również odnośnie skarg na przewlekłe prowadzenie takich postępowań. Nie budzi wątpliwości, iż po wydaniu przez organ odwoławczy orzeczenia o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, a następnie wniesieniu odwołania od tego orzeczenia sprawa staje się sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych. Natomiast jak wskazał NSA w uchwale z dnia 8 listopada 1999 r. sprawy dotyczące orzekania o stopniu niepełnosprawności na etapie postępowania dwuinstancyjnego przed zespołami do spraw orzekania o niepełnosprawności – aż do ich rozstrzygnięcia przez składy orzekające zespołów - są indywidualnymi sprawami z zakresu administracji publicznej. Wyodrębnienie sądów administracyjnych jako oddzielnego pionu sądownictwa powołanego do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej oznacza, że kontroli takiej nie sprawują sądy powszechne. Czym innym natomiast jest przekazywanie do właściwości sądów powszechnych określonych spraw, które w pierwszej fazie postępowania są załatwiane przez organy administracji publicznej. W takim wypadku nie chodzi o sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej przez sądy powszechne w rozumieniu art. 184 Konstytucji, ale o "przejęcie" sprawy do jej końcowego załatwienia przez sąd powszechny.

Tym samym na etapie postępowania przed zespołem orzeczniczym pierwszej instancji sądy powszechne nie są uprawnione do udzielenia osobie ubiegającej się o ustalenie stopnia niepełnosprawności ochrony w przypadku bezczynności lub przewlekłego działania takiego zespołu. Dopóki strona nie podejmie decyzji o "przeniesieniu" sprawy na poziom sądownictwa powszechnego, dokonując tym samym zmiany charakteru sprawy z administracyjnej na sprawę z zakresu ubezpieczeń społecznych (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca) sprawa pozostaje sprawą administracyjną i ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów należy poszukiwać na gruncie regulacji o charakterze administracyjnoprawnym.

Kontynuując badanie w zakresie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

Jak stanowi art. 52 § 2 ustawy p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa.

Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Samo złożenie zażalenia lub wezwania wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Przepis art. 52 § 2 ustawy p.p.s.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże z wniesieniem środka zaskarżenia, a nie jego rozpatrzeniem przez organ ( por. postanowienie NSA z 8.11. 2013 r. w sprawie sygn. II OSK 2654/13, postanowienie NSA z 7.05.2014 r. w sprawie sygn. II OSK 1083/14, postanowienie NSA z 20.11.2015 r. w sprawie sygn. I OSK 2915 dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl. )

Analiza akt niniejszej sprawy - w ocenie Sądu - upoważnia do stwierdzenia, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji w przedmiocie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jest dopuszczalna, bowiem przed wniesieniem skargi do Sądu, w dniu 6 września 2015 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności zażalenie na bezczynność organu pierwszej instancji. W tym miejscu dodać trzeba, że Sąd podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14 (LEX nr 1987204) w brzmieniu: "Należy przyjąć, że wobec braku definicji legalnych trudności w rozróżnieniu "bezczynności" i "przewlekłości" w postępowaniu administracyjnym skutkują tym, że nie jest wiążące dla sądu to jak skonkretyzowany został przedmiot skargi. Jeżeli więc strona złożyła jedno zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to niezależnie od formalnego określenia jego przedmiotu, spełniony zostaje warunek dopuszczalności skargi zarówno na bezczynność organu administracji publicznej, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania".

Przechodząc do rozważań dotyczących zasadności wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. naczelną zasadą postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Jak stanowi art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.( § 2 i 3 art. 35 k.p.a.) Jednocześnie podkreślić należy, że z mocy art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W aktualnym stanie prawnym naruszenie przepisów dotyczących terminowego załatwienia spraw może być traktowane jako "bezczynność" lub "przewlekłość postępowania". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2013 r. sygn. II OSK 891/13 (dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), interpretacja tych pojęć wymaga przyjęcia założenia, że obie instytucje dotyczą różnych kategorii naruszeń prawa.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na przewlekłość postępowania organu, przedmiotem sądowej kontroli jest ocena podejmowanych w toku postępowania działań organu pod kątem zachowania należytej staranności w organizowaniu i prowadzeniu tego postępowania w taki sposób, aby doprowadziło ono w rozsądnym terminie do merytorycznego załatwienia sprawy. Bezczynność i przewlekłość postępowania to terminy o podobnym, ale nie tożsamym znaczeniu. W orzecznictwie przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma więc doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przewlekłość postępowania zachodzi zaś wtedy, gdy organowi można postawić zarzut braku koncentracji materiału, przeprowadzania dowodów nie mających znaczenia dla przedmiotu postępowania, bezzasadne przedłużanie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a. Do przewlekłości postępowania dochodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych usprawiedliwionych okolicznościach sprawy, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ. .

W rozpatrywanej sprawie ocena zasadności wniesionej skargi wiąże się więc z koniecznością dokonania oceny, czy organowi można postawić zarzut braku koncentracji materiału dowodowego, bezzasadnego przedłużania terminów, przeprowadzania dowodów nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, zwłoki w załatwieniu sprawy.

Analizując okoliczności badanej sprawy Sąd nie stwierdził, aby działania organu pierwszej instancji miały charakter przewlekły.

Jak wyżej wskazano postępowanie zostało wszczęte wnioskiem strony w dniu 3 sierpnia 2015 r. W dniu 10 sierpnia 2015 r. organ pierwszej instancji wystosował do wnioskodawcy zawiadomienie o posiedzeniu składu orzekającego w dniu 24 sierpnia 2015 r. Było to działanie podjęte w rozsądnym terminie i zgodne z obowiązkiem nałożonym przez prawodawcę na ten organ mocą regulacji zamieszczonej w § 7 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Stosownie do tego przepisu zawiadomienie o terminie rozpatrzenia wniosku, nie później niż 7 dni przed dniem jego rozpatrzenia, doręcza się osobie zainteresowanej w przypadku orzekania o stopniu niepełnosprawności. Zasadą jest bowiem poprzedzenie wydania orzeczenia uczestnictwem osoby zainteresowanej w posiedzeniu składu orzekającego, a odstępstwa od tej zasady zostały określone przez prawodawcę w § 10 w zw. z § 8 ust. 3 i 4 rozporządzenia. W analizowanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające odstąpienie od zawiadomienia, prawidłowo więc organ uznał za konieczne zawiadomienie skarżącego o terminie posiedzenia z należytym wyprzedzeniem, uwzględniającym czas na doręczenie zawiadomienia.

W tym miejscu odnieść się trzeba do faktu, iż skarżący nie stawił się na posiedzenie w dniu 24 sierpnia 2015 r., a w piśmie usprawiedliwiającym nieobecność z dnia 7 września 2015 r. podał, że nie otrzymał zawiadomienia o posiedzeniu. W aktach sprawy pomieszczono zawiadomienie z dnia 10 sierpnia 2015 r., ale nie ma zwrotnego poświadczenia odbioru tego zawiadomienia przez wnioskodawcę. Jednakże pomimo tego bezspornego ustalenia brak podstaw do tego, aby zaistniałą sytuację kwalifikować jako obciążającą organ w kontekście zarzuconej przewlekłości postępowania. Co prawda zgodnie z art. 66 ustawy w sprawach nienormowanych stosuje się między innymi przepisy k.p.a. oraz przepisy k.p.c., jednak w analizowanym zakresie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i przepisy kodeksu postępowania cywilnego nie mogą znaleźć zastosowania ponieważ obowiązują przepisy szczególne. Zgodnie bowiem z § 7 ust. 6 rozporządzenia w przypadku gdy niestawienie się w wyznaczonym terminie na posiedzeniu o wydanie orzeczenia zostało usprawiedliwione ważnymi przyczynami lub zdarzeniami losowymi w terminie 14 dni od dnia posiedzenia, przewodniczący powiatowego zespołu wyznacza nowy termin rozpatrzenia sprawy. O powtórnym terminie zawiadamia się za zwrotnym poświadczeniem odbioru. Z tego przepisu jednoznacznie wynika, że dopiero w przypadku powtórnego zawiadomienia o terminie posiedzenia organ jest obowiązany dokonać zawiadomienia za zwrotnym poświadczeniem odbioru. Wnioskowanie a contrario wskazuje, że obowiązek taki nie ciąży na organie w przypadku wystosowania pierwszego zawiadomienia o terminie posiedzenia. Konsekwencją takiego szczególnego unormowania jest konieczność przyjęcia, że w przypadku nieotrzymania przez wnioskodawcę zawiadomienia okoliczność ta nie obciąża organu, a okres od momentu wystosowania zawiadomienia do daty otrzymania przez organ pisma usprawiedliwiającego nieobecność wnioskodawcy nie może być kwalifikowany jako nieuprawniona zwłoka w rozpoznaniu sprawy. Dostosowując się do regulacji zawartej w przepisie szczególnym organ nie dopuścił się przewlekłości. Jego działanie było prawidłowe, zgodne z prawem, a wydłużenie postępowania w związku z nieotrzymaniem przez skarżącego pierwszego z zawiadomień o posiedzeniu składu orzekającego nie może być kwalifikowane jako przewlekłość postępowania. Brak podstaw do uznania działania organu za nieprawidłowe (przewlekłe), jeżeli to działanie stanowi wypełnienie obowiązków ustawowych w sposób wynikający z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Są to bowiem okoliczności obiektywne, usprawiedliwione.

W dniu 15 września 2015 r., a więc w rozsądnym terminie (usprawiedliwienie dotarło do organu w dniu 7 września 2015 r.), organ wysłał kolejne zawiadomienie o terminie posiedzenia składu orzekającego - tym razem w dniu 29 września 2015 r. – zasadnie stwierdzając, że nieobecność skarżącego na posiedzeniu w dniu 24 sierpnia 2015 r. należy usprawiedliwić. Jak już wyżej podano w analizowanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające odstąpienie od zawiadomienia, prawidłowo więc organ uznał za konieczne zawiadomienie skarżącego o terminie posiedzenia z należytym wyprzedzeniem, uwzględniającym czas na doręczenie zawiadomienia. Przeprowadzenie wymaganych prawem czynności orzeczniczych nie może być kwalifikowane jako prowadzenie czynności zbędnych, niepotrzebnie wydłużających postępowanie.

W trakcie posiedzenia w dniu 29 września 2015 r. skład orzekający stwierdził, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowej konsultacji medycznej, o czym skarżącego od razu na posiedzeniu zawiadomiono, wyznaczając termin – [...] r. Również w zakresie opisanego działania nie można organowi postawić żadnych zarzutów. Przeprowadzenie wszelkich konsultacji medycznych niezbędnych do prawidłowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jest obowiązkiem organu. W tym miejscu trzeba jeszcze dodać, że czas od momentu podjęcia na posiedzeniu w dniu 29 września 2015 r. decyzji o konieczności przeprowadzenia dodatkowej specjalistycznej konsultacji do dnia tej konsultacji nie jest nadmierny w kontekście dużej ilości spraw załatwianych w ramach orzecznictwa o stopniu niepełnosprawności, a znaczna ilość schorzeń, którymi dotknięty jest skarżący daje podstawę do stwierdzenia, że przeprowadzenie konsultacji było jak najbardziej zasadne. Cztery dni później, w dniu [...] r. zostało wydane orzeczenie.

Przeprowadzona analiza toku postępowania przed organem pierwszej instancji jednoznacznie wskazuje, że organ nie prowadził postępowania przewlekle. Podejmowane czynności były jak najbardziej uzasadnione okolicznościami sprawy; nie ma podstaw do traktowania ich jako działań pozornych. Cała procedura orzecznicza odbyła się w rozsądnych terminach, nie dochodziło do nieuzasadnionego przewlekania czynności. Organ prawidłowo skoncentrował materiał dowodowy niezbędny do wydania rzetelnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, nie prowadził działań zbędnych. Jeszcze raz podkreślić też trzeba, że nie sposób negatywnie kwalifikować działań organu podejmowanych w sposób wyznaczony normą prawną, nawet jeżeli w wyniku dostosowania się do tej normy doszło do wydłużenia postępowania. Jeżeli ustawodawca świadomie odstępuje od pewnych zasad doręczania pism, to organ jest obowiązany tę wolę prawodawcy uszanować.

Ponieważ postępowanie nie było prowadzone przez organ pierwszej instancji przewlekle Sąd nie może uwzględnić żądania skarżącego dotyczącego stwierdzenia przewlekłości, ani powiązanego z nim żądania zasądzenia od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. W wykazanych okolicznościach sprawy Sąd jest obowiązany oddalić skargę, co czyni również niemożliwym zaspokojenie żądania zwrotu kosztów postępowania, gdyż zwrot kosztów postępowania przysługuje w przypadku uwzględnienia skargi (art. 200 ustawy p.p.s.a.).

Jednocześnie Sąd – mając na uwadze pozostałe żądania skargi - wyjaśnia, że w postępowaniu ze skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania, ocenie podlega jedynie zachowanie organu (działania i zaniechania) w aspekcie prawidłowego i terminowego zorganizowania przebiegu postępowania. Badaniu nie podlega natomiast całokształt działalności, prawidłowości funkcjonowania tego organu. W szczególności w postępowaniu sądowym zainicjowanym skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji Sąd nie kontroluje prawidłowości wypełnienia przez ten organ obowiązków w zakresie informatyzacji działalności tego podmiotu realizującego zadania publiczne, gdyż nie wchodzi to w zakres przedmiotowy niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Odnosząc się do wywodów skarżącego dotyczących zawarcia we wniosku z dnia 3 sierpnia 2015 r. żądania dokonywania doręczeń za pomocą środków elektronicznych Sąd stwierdza, że nie zastosowanie się przez organ do tego żądania uchybia art. 39¹ k.p.a., ale nie czyni bezskutecznym doręczenia orzeczenia w formie "papierowej". Powyższe uchybienie nie ma wpływu na zaprezentowaną wyżej przez Sąd ocenę działania organu pierwszej instancji w aspekcie zarzuconej, lecz nie potwierdzonej przewlekłości postępowania – tym bardziej w sytuacji, gdy orzeczenie zostało doręczone w dniu 20 października 2015 r., a więc 1 dzień po dniu jego wydania.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.