Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 600/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 81 c art. 103 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 7 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 411/15 w sprawie ze skargi J. E. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót celem doprowadzenia robót związanych z przebudową, rozbudową i nadbudową budynku mieszkalno-usługowego do stanu zgodnego z przepisami oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 411/15, oddalił skargę J. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie nakazu doprowadzenia robót związanych z przebudową, rozbudową i nadbudową budynku mieszkalno-usługowego do stanu zgodnego z przepisami.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

J. K. w dniu 17 maja 1990 r. wniósł o sprawdzenie legalności robót budowlanych polegających na realizacji dobudowy przybudówki na wysokości drugiej kondygnacji przy ul. [...] w J.

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1990 r., Kierownik Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w Jeleniej Górze zalegalizował budowę opisanego budynku.

Decyzją Wojewody Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] października 2000 r., stwierdzono nieważność powyższej decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2000 r.

W prowadzonym w następstwie tego postępowaniu, PINB decyzją z dnia [...] maja 2003 r., nakazał inwestorowi wykonanie w terminie do dnia 30 października 2003 r. określonych robót budowlanych.

DWINB decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., uchylił decyzję i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. PINB nakazał inwestorowi w terminie do 30 czerwca 2010 r., doprowadzenie budynku mieszkalno-usługowego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w J. do stanu zgodnego z przepisami poprzez: 1) wybudowanie od poziomu stropu I piętra ściany oddzielania pożarowego według projektu z maja 1990 r., od strony budynku gospodarczego położonego na działce nr [...], 2) wypełnienie 5 otworów okiennych w wysuniętej części południowo- zachodniej ściany zewnętrznej od strony granicy z działką nr [...] trwałym materiałem przepuszczającym światło dzienne i posiadającym odporność ogniową.

DWINB decyzją z dnia [...] marca 2010 r., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., PINB nakazał inwestorowi w terminie do 30 listopada 2011 r., wykonać w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, roboty budowlane w postaci: 1. wypełnienia 5 otworów okiennych w wysuniętej części południowo-zachodniej ściany zewnętrznej od strony granicy z działką nr [...] trwałym materiałem przepuszczającym światło dzienne i posiadającym klasę odporności ogniowej El 60; 2. Wybudowania od poziomu stropu I piętra ściany oddzielenia pożarowego wg projektu z maja 1990 r. od strony budynku gospodarczego położonego na działce nr [...]; 3. Wykonania oddzielenia przeciwpożarowe części mieszkalnej i usługowej poprzez wymianę okna na klatce schodowej na okno o klasie odporności El 30; 4. wymiany drzwi w przedsionku pracowni od strony klatki schodowej w części mieszkalnej na drzwi przeciwpożarowe w klasie El 30; 5. Zamknięcia kotłowni gazowej od strony pomieszczenia gospodarczego drzwiami w klasie odporności ogniowej El 30.

DWINB decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 674/11 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu stopnia powiatowego.

Sąd nie zakwestionował zasadności zastosowania w sprawie przepisu art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane po wykluczeniu przesłanek z art. 37 ust. 1 tej ustawy. Wskazał natomiast na niewłaściwą interpretację przepisu art. 37 ust. 1 w zakresie oceny zgodności usytuowania spornego budynku z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Według Sądu, prawidłowa wykładnia powyższego przepisu nakazuje odnieść się do czasu teraźniejszego, tj. przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie orzekania, a nie w dacie budowy. Ustalenia zgodności z planem wymagać miała przede wszystkim funkcja rozbudowanej części obiektu. Ponadto WSA uznał, że oba organy pominęły w swoich rozważaniach zagadnienie dotyczące ściany rozbudowywanego budynku połączonej z sąsiednim budynkiem gospodarczym, co do której strona skarżąca twierdziła, że jest to ściana oparta na sąsiednim budynku, bez własnego fundamentu. Nadto w ocenie Sądu, nie wystarczająco wykazano czy występuje zagrożenie dla budynku sąsiedniego spowodowane przez wody opadowe spływające na dach budynku sąsiedniego, jak również na ile usytuowanie rozbudowy przy granicy działki może powodować pogorszenie warunków użytkowych działki sąsiedniej.

Rozpatrując sprawę ponownie, PINB przeprowadził wizję lokalną, pozyskał wypis z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr 135.XVII.2011 Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 11 września 2011 r. oraz dopuścił jako dowód ekspertyzę techniczną sporządzoną w listopadzie 2010 r. a także materiały i dowody zgromadzone w postępowaniu poprzedzającym wydanie uchylonej decyzji PINB nr [...] z dnia [...] marca 2011 r.

Następnie PINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nakazał W. M. (inwestor) wykonanie w terminie do 30 marca 2014 r.: wymiany okna na klatce schodowej na parterze na okno o klasie odporności ogniowej El 30, zamknięcie otworu okiennego w pomieszczeniu magazynu na parterze przegrodą przeciwpożarową o klasie odporności ogniowej El 60, np. witryną szklaną lub zamurowanie cegłą szklaną w klasie odporności ogniowej El 60, wymianę drzwi w przedsionku pracowni od strony klatki schodowej w części mieszkalnej na drzwi przeciwpożarowe w klasie El 30, zamknięcie kotłowni gazowej od strony pomieszczenia gospodarczego drzwiami w klasie odporności ogniowej El 30, w pokoju na piętrze w ścianie południowo - wschodniej wstawienie okna w klasie odporności ogniowej El 60, celem doprowadzenia robót związanych z przebudową, rozbudową i nadbudową budynku mieszkalno-usługowego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w J., do stanu zgodnego z przepisami

PINB wyjaśnił, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego rozważył w pierwszej kolejności czy nie zachodzą przesłanki do przymusowej rozbiórki obiektu w oparciu o art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., bo tylko wówczas zostanie potwierdzona zasadność zastosowania w sprawie art. 40 tej ustawy. Wskazał, że przewidziany w art. 37 ust. 1 nakaz rozbiórki wymienia dwie przesłanki: 1. jeżeli obiekt budowlany lub jego część został wybudowany na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę albo przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę, albo 2. powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W odniesieniu do pierwszej przesłanki PINB ustalił na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą RM Jeleniej Góry z dnia 6 września 2011 r., że obiekt znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem U/M, na którym dopuszcza się usługi oraz zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną w zabudowie wolnostojącej lub zwartej. Plan określa wysokość zabudowy do 12,0 m, wskaźnik zabudowy działki max 0,5, wskaźnik intensywności zabudowy max 1,0. Dokonując analizy dokonanej przebudowy, rozbudowy i nadbudowy, na podstawie ustaleń dokonanych podczas wizji lokalnej, PINB przyjął, że część parteru obiektu przeznaczona jest pod działalność usługową – renowacja mebli. Pozostała funkcja obiektu to funkcja mieszkalna. PINB stwierdził, że obie funkcje mieszkalna i usługowa mieszczą się w zapisach planu. Wysokość budynku nie przekracza 12,0 m, a z wyliczeń wynika, że wskaźnik zabudowy działki wynosi 0,33 (iloraz powierzchni zabudowy wynoszącej 164,1 m² i powierzchni działki wynoszącej 487 m²) i jest mniejszy od 0,5 jak określa się w planie. PINB przyjął, że wskaźnik intensywności zabudowy stanowiący iloraz powierzchni ogólnej budynku w wysokości 342,6 m² i powierzchni działki wynoszącej 487,0 m² wynosi 0,7 i jest mniejszy od 1,0 dopuszczonego w planie. Na tej podstawie organ I instancji przyjął, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania znajduje się na terenie przeznaczonym pod tego typu zabudowę i została wobec tego spełniona przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji, odnosząc się do sprawdzenia drugiej przesłanki wymienionej w art. 37 ust. 1, powołał się na ustalenia z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 28 marca 2013 r. oraz ekspertyzę techniczną opracowaną w listopadzie 2010 r. PINB wskazał, że z powyższych dowodów nie wynika aby miało miejsce odprowadzania wód opadowych z budynku na teren lub dach sąsiedniego obiektu. Wody opadowe z budynku odprowadzane są przez system rynien i rur spustowych do kanalizacji zewnętrznej. Nie stwierdzono żadnych maszyn ani urządzeń powodujących hałas czy emisję spalin, prace wykonywane są ręcznie przez jedną osobę. Nie stwierdzono emisji oparów lub innych substancji zapachowych. Wskazano, że szczegółowe oględziny i pomiary ściany zewnętrznej na styku budynku rozbudowanego i budynku sąsiedniego wykazały, że ściana rozbudowanego budynku o grubości ok. 24 cm została wybudowana na oddzielnym fundamencie i przylega do ściany istniejącego budynku gospodarczego. Na nowo wzniesionej ścianie oparte zostały stropy parteru i piętra budynku rozbudowanego.

Na podstawie dokonanych ustaleń organ I instancji przyjął za możliwe usytuowanie obiektu przy budynku gospodarczym (niegdyś stodoła) i przy granicy działki, ponieważ rozporządzenie w sprawie warunków technicznych pozwala przy przebudowie, nadbudowie i rozbudowie budynków o powierzchni użytkowej poniżej 1000 m² na odstępstwo, pod warunkiem sporządzenia ekspertyzy technicznej. Organ I instancji wyjaśnił, że taka ekspertyza została opracowana przez osobę uprawnioną oraz rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciw pożarowych. Wskazał, że z ekspertyzy wynikają zalecenia, które należy wykonać, aby obiekt nie stanowił zagrożenia. Dlatego też organ I instancji nie stwierdził, aby obiekt powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, czyli naruszony byłby przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Według organu I instancji, wykluczenie obu przesłanek określonych w art. 37 wskazuje na konieczność zastosowania procedury legalizacyjnej określonej w art. 40 wym. ustawy, czyli nałożenia obowiązku dokonania takich zmian i przeróbek, które pozwoliłyby na doprowadzenie zrealizowanego przed wielu laty budynku do stanu zgodnego z przepisami technicznymi w szczególności z przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej. PINB podał, że konieczne zmiany i przeróbki nałożone decyzją, zostały wskazane przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w załączniku do ekspertyzy technicznej z listopada 2010 r.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ wskazał, że legalizacja obiektów budowlanych powstałych w wyniku samowoli budowlanej jest możliwa, na gruncie starego Prawa budowlanego z 1974 r., jedynie wtedy gdy nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 tej ustawy. Koniecznym jest zatem rozważenie czy nie zachodzą przesłanki do nakazania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego w oparciu o zapisy art. 37 ust. 1 i dopiero jeżeli zostanie ustalone, że nie zachodzą, wówczas można przystąpić do procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 40 DWINB wyjaśnił przy tym, że w świetle starego prawa budowlanego z 1974 r. "legalizacja" samowoli budowlanej może mieć miejsce wyłącznie wówczas, jeżeli w stosunku do danego obiektu nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 tej ustawy, obligujące organ do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego. Jak wskazano w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 626/07, dotyczącym ogólnej zasady wyrażonej w ustawie Prawo budowlane z 1974 r., stanowiącej, iż w razie nielegalnych działań budowlanych tylko w ostateczności winna być nakazywana rozbiórka obiektu budowlanego i tylko przy udowodnieniu przez organ zaistnienia jednej z przesłanek zawartych w art. 37 ww. ustawy. Przewidziany w art. 37 ust. 1 nakaz rozbiórki wymienia dwie takie przesłanki: 1) jeżeli obiekt budowlany lub jego część została wybudowana na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, albo 2) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Rozpatrując pierwszą przesłankę, zawartą w art. 37 ust. 1 pkt 1 wym. ustawy organ II instancji wskazał, że zgodnie z wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. II SA/Wr 674/11, koniecznym było ustalenie czy dokonana samowola jest zgodna z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr 135.XVII.2011 Rady Miejskiej Jelenia Góra z dnia 6 września 2011 r. W ocenie organu II instancji prawidłowo organ stopnia powiatowego wskazał – po analizie powyższego planu, że obiekt znajduje się na terenie oznaczonym symbolem U/M, na którym dopuszcza się usługi oraz zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną w zabudowie wolnostojącej lub zwartej. Plan określa wysokość zabudowy do 12 m, wskaźnik zabudowy działki do max 0,5 natomiast wskaźnik intensywności zabudowy max 1,0. Dalej DWINB wykazał, że w sprawie ustalono, iż sporna inwestycja jest zgodna z zapisami mpzp. Zarówno funkcja mieszkalna jak i usługowa mieszczą się w zapisach planu. Wysokość budynku mieści się w dopuszczalnej granicy, wskaźnik zabudowy działki wynosi 0,33 i jest mniejszy o 0,5 od dopuszczalnego w planie. Przyjęto, że funkcja usługowa – renowacja mebli, jest funkcją nieuciążliwą.

Rozpatrując drugą przesłankę określoną w art. 37 ust. 1 pkt. 2 wym. ustawy, obligującą do zbadania czy przedmiotowy obiekt budowlany powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, lub niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia DWINB stwierdził, iż prowadząc postępowanie organ I instancji przeanalizował zgromadzone w sprawie dokumenty: ocenę techniczną z sierpnia 2007 r., ocenę techniczną z listopada 2010 r., opinię dotyczącą bezpieczeństwa pożarowego z 2010 r., a także przeprowadzone wielokrotnie wizje lokalne. Na tej podstawie ustalono, że rozbudowa i nadbudowa nie spowodowała niemożliwego do usunięcia zagrożenia, ani też nie utrudnia zagospodarowania działek sąsiednich. DWINB podniósł przy tym, że obiekt w powyższym kształcie jest użytkowany od blisko 20 lat, jest jednym z wielu jemu podobnych w tym rejonie miasta, a zatem nie ma podstaw do wykluczenia możliwości jego legalizacji.

Odnosząc się do wskazań zawartych w wyroku z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 674/11 DWINB zwrócił uwagę, że w trakcie wizji przeprowadzonej w dniu 28 marca 2013 r. ustalono, iż wody opadowe odprowadzane są przez system rynien i rur spustowych do kanalizacji zewnętrznej. Oględziny i pomiary ściany zewnętrznej, na styku budynku rozbudowanego i budynku sąsiedniego wykazały, że ściana rozbudowanego budynku o grubości około 24 cm została wybudowana na oddzielnym fundamencie i przylega do ściany istniejącego budynku gospodarczego. Usytuowanie obiektu przy budynku gospodarczym jest dopuszczalne. DWINB powołał się również na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 626/07, który zapadł w tożsamej sprawie. Wskazano w nim, że naruszenie przepisów prawa przez inwestora jest niewątpliwie działaniem wielce nagannym, ale nie musi zawsze prowadzić do niedopuszczalnego pogorszenia warunków. Takiemu legalistycznemu potraktowaniu przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. przez organy administracyjne sprzeciwia się ogólna zasada obowiązująca w tej ustawie, która w razie nielegalnych działań budowlanych tylko w ostateczności przewidywała rozbiórkę budynku lub jego części. A zatem art. 37 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy należy interpretować przez pryzmat takiej reguły.

Odnosząc powyższe do realiów rozpatrywanej sprawy DWINB zauważył, że koniecznym było wykonanie obowiązków wynikających z ekspertyzy technicznej z listopada 2010 r. Takie też zalecenia zostały w pełni uwzględnione w sentencji zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez skarżącego, organ odwoławczy za bezzasadne potraktował żądanie wykonania ściany, która "przejmie rolę ściany nośnej oraz przeciwpożarowej, a ponad dachem będzie pełnić rolę kosza odbierającego śnieg i wodę". Powołując się na ustalenia poczynione w sprawie organ II instancji wskazał, że ponad wszelką wątpliwość stwierdzono, iż ściana rozbudowanego budynku została wybudowana na oddzielnym fundamencie. Budynek spełnia wymaganą klasę D odporności pożarowej (s. 6 opinii z grudnia 2010 r.). Koniecznymi do wykonania są obowiązki wskazane w tejże opinii, które pokrywają się z obowiązkami zawartymi w sentencji zaskarżonej decyzji. W przekonaniu organu II instancji, strona wnosząca odwołanie nie przedstawiła żadnego dokumentu, który podważałby powyższe stwierdzenia. Również za dostatecznie wyjaśnioną organ odwoławczy potraktował kwestię odprowadzania wód opadowych, tym samym zawarta w odwołaniu propozycja wykonania "ściany który spełniać ma rolę kosza odbierającego wodę i śnieg" nie znalazła, w przekonaniu organu odwoławczego, uzasadnienia w żadnym fachowym opracowaniu technicznym. Za błędne potraktowane zostało również stanowisko jakoby koniecznym jest przy dokonaniu oględzin powołanie biegłego w zakresie budownictwa. DWINB wskazał, że brak podstaw do takiego żądania przesądził WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 674/11. W powyższym wyroku wskazano bowiem, że organy uznając za konieczne uzupełnienie wiadomości wymagających specjalistycznej wiedzy, nie muszą powoływać biegłego, mają natomiast uprawnienia by zobowiązać w drodze postanowienia uczestników procesu budowlanego do przedłożenia na ich koszt ocen lub ekspertyz. Wobec powyższej treści wyroku, organ odwoławczy uznał za chybiony zarzut braku powołania biegłego, a tym samym niewykonania zaleceń zawartych w tym wyroku. Ponadto wyjaśnił, że oględziny z dnia 28 marca 2013 r. zostały przeprowadzone przez PINB, który pełniąc tę funkcję posiada uprawnienia, które umożliwiły ocenę wykonanych robót. Na marginesie organ II instancji zauważył, że pismem z dnia 25 maja 2012 r. skarżący i jego małżonka oświadczyli, iż rezygnują ze skargi z dnia 6 listopada 2002 r., oraz poprzedzającej ją skargi z 1990 r., obejmującej samowolne roboty objęte niniejszym postępowaniem. W piśmie tym stwierdzili, że nie wnoszą żadnych uwag do legalizacji spornego obiektu. Ponadto, w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 28 marca 2013 r. skarżący złożył do protokołu oświadczenie potwierdzając, iż wyraża zgodę na legalizację spornych robót.

J. K. w skardze zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

– art. 77 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niezgodny z zasadą prawdy obiektywnej i bez poszanowania słusznego interesu obywatela, w związku z niezebraniem w sposób wyczerpujący i nierozpatrzeniem całego materiału dowodowego sprawie. W szczególności w związku z nieprzeprowadzeniem postępowania dowodowego pozwalającego na jednoznaczne ustalenie przez organ: czy ściana rozbudowanego budynku mieszkalno-usługowego połączona z garażem sąsiedniego budynku znajdującego się na działce skarżącego jest odrębną ścianą od ściany garażu i opiera się na własnym fundamencie; czy występuje dostateczna izolacja akustyczna między budynkami oraz czy ze względu na usytuowanie dachu nad dachem garażu wyeliminowane zostały zagrożenia spowodowane wodami opadowymi spływającymi na dach budynku sąsiedniego;

– art. 80 k.p.a., poprzez uznanie przez organ za udowodnioną okoliczność, że granica południowo-wschodnia, ściana rozbudowanego budynku o grubości około 24 cm została wybudowana na oddzielnym fundamencie i przylega do ściany istniejącego budynku gospodarczego oraz że na nowo wzniesionej ścianie oparte zostały stropy parteru i piętra rozbudowanego, na podstawie dowodu z przeprowadzonych w dniu 28 marca 2013 r. oględzin ściany. Pomimo że okoliczność ta nie została potwierdzona w zgromadzonej przez organ dokumentacji, w tym projektowej oraz przedłożonych przez inwestora ekspertyz. Ponadto, pomimo iż okoliczność ta może zostać wykazana jedynie na podstawie oględzin ściany i pomiaru grubości, bowiem istnienie dwóch połączonych ścian bądź tylko jednej ściany garażu z przyczyn oczywistych nie jest widoczne "gołym okiem" i konieczne jest miejscowe skucia fragmentu ściany oraz odkrycie fundamentów. W tym samym zarzucie podniesiono ustalenie przez organ za udowodnioną jedynie na podstawie wizji lokalnej okoliczność, iż wody opadowe odprowadzane są przez system rynien i rur spustowych do kanalizacji zewnętrznej, w sytuacji niedysponowania przez organ stosowną dokumentacją na tę okoliczność, w tym w postaci ekspertyzy potwierdzającej że system rynien i rur spustowych został wykonany zgodnie z przepisami prawa budowlanego, normami technicznymi oraz gwarantuje zebranie wód opadowych z całej powierzchni dachu, ze względu na jego powierzchnię, kąt nachylenia, średnicę rynien i rur, w tym w razie silnych opadów, a także w zimie, w razie zalegania śniegu, bez zagrożenia dla budynku sąsiedniego. Ograniczono się w decyzji jedynie do ogólnego stwierdzenia, że rozbudowany dach budynku posiada system rynien i rur zbierający wody opadowe do kanalizacji zewnętrznej.

– art. 107 § 3 k.p.a. w związku z niewyjaśnieniem w decyzji kwestii czy w związku z przebudową, rozbudową i nadbudową budynku położonego na działce nr [...] występuje dostateczna izolacja akustyczna między budynkami oraz w związku z nieustosunkowaniem się do zarzutu skarżącego, że budowa ściany oddzielenia przeciwpożarowego od poziomu I piętra nie jest wystarczająca. Ponadto w związku z nieodniesieniem się przez organ do zarzuty skarżącego naruszenia przez inwestora § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm., dalej: rozporządzenie wykonawcze z 1980 r.), w związku z ustanowionym w tym przepisie zakazem przylegania budynku gospodarczego i mieszkalnego znajdującego się na sąsiedniej działce;

– art. 15 k.p.a. w związku z nierozpatrzeniem przez organ II instancji materiału dowodowego zebranego w sprawie i niepoczynieniem własnych ustaleń faktycznych.

Ponadto skarżący sformułował zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie w sprawie oraz nienakazanie rozbiórki obiektu stanowiącego samowolę budowlaną polegającą na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalno-usługowego położonego na działce nr [...] przez inwestora, w związku z ustaleniem przez organ, iż przebudowa, nadbudowa i rozbudowa budynku przez inwestora położonego na działce nr [...], nie stwarza zagrożenia dla ludzi oraz mienia a nadto nie pogarsza warunki użytkowe otoczenia;

– art. 40 wym. ustawy poprzez jego zastosowanie, w związku z wydaniem przez organ I instancji decyzji o legalizacji samowoli budowlanej polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalno-usługowego położonego na działce nr [...] i utrzymaniem tej decyzji w mocy przez organ II instancji;

– § 13 rozporządzenia z 1980 r. w związku z jego błędną interpretacją oraz niewłaściwym zastosowaniem w sprawie, w związku z wydaniem przez organ decyzji o legalizacji samowoli budowlanej, pomimo wybudowania przez inwestora nadbudowy budynku mieszkalno- usługowego na granicy działki i to w taki sposób, że budynek ten opiera się na sąsiadującym budynku skarżącego, stwarzając zagrożenie dla ludzi oraz mienia, a nadto pogarsza warunki użytkowe otoczenia;

– § 12 rozporządzenia z 1980 r. w związku z jego błędną interpretacją oraz niewłaściwym zastosowaniem w sprawie, w związku z wydaniem przez organ decyzji o legalizacji samowoli budowlanej, polegającej na rozbudowie, przebudowie, nadbudowie budynku mieszkalno-usługowego położonego na działce nr [...] w sposób, który nie gwarantuje zachowanie minimalnych odległości od budynków sąsiadujących przewidzianych w tym przepisie, stwarzając zagrożenie dla ludzi oraz mienia, a nadto pogarsza warunki użytkowe otoczenia.

DWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że na mocy art. 153 p.p.s.a., związany był oceną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku z dnia 8 lutego 2012 r. W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lutego 2012 r. Sąd przesądził, że:

– ustalona w sprawie rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce [...] wykonana została w okresie do 31 grudnia 1994 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę;

– organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że ze względu na termin zakończenia robót budowlanych zastosowanie znajdzie przepis intertemporalny przewidziany w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: Prawo budowlane z 1994 r. lub w skrócie u.p.b.), stanowiący, że do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy starego Prawa budowlanego z 1974 r.;

– organy obu instancji przyjmując błędną interpretację przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 wym. ustawy w zakresie zwrotu "obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę" w konsekwencji nie dokonały oceny zgodności przedmiotowych robót budowlanych z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania. Stosując w sposób prawidłowy omawianą normę, organy winne były bowiem ocenić zgodność zabudowy objętej postępowaniem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji, a w razie braku planu – z ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, nie zaś według planu obowiązującego w czasie popełnienia samowoli budowlanej;

– dla prawidłowego dokonania takiej oceny konieczne było ustalenie jaka jest funkcja spornej rozbudowy obiektu (czego w ogóle nie zbadano), aby następnie odnieść te ustalenia do rodzaju zabudowy dopuszczonej przepisami o planowaniu przestrzennym;

– nie zostały w pełni poprawnie zbadane i ocenione przez organ odwoławczy ustalenia organu pierwszoinstancyjnego co do stanu wykonanych samowolnie robót budowlanych, a co za tym idzie co do kompletności przedłożonych ekspertyz technicznych. W konsekwencji nie przeprowadzono prawidłowej oceny wykluczenia przez organ I instancji przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 wym. ustawy oraz prawidłowości wskazanych w ekspertyzach zakresów koniecznych do wykonania robót budowlanych. Organy pominęły w swych rozważaniach zagadnienie istotne z punktu widzenia prawidłowości rozstrzygnięcia, a dotyczące ściany rozbudowanego budynku mieszkalno-usługowego połączonej z budynkiem gospodarczym znajdującym się na działce skarżących;

– milczeniem pominięto również twierdzenie skarżących, że istniejące usytuowanie budynku powoduje spływanie wód opadowych na dach skarżących, co narusza § 13 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego z 1980 r.;

– nieprawidłowe z punktu widzenia zasad rządzących postępowaniem administracyjnym zawartych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, jest – jak zrobił to organ pierwszej instancji – jedynie powołanie się, przy ocenie nieistnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., na znajdujące się w aktach sprawy ekspertyzy, czy wizje lokalne, gdyż to z uzasadnienia decyzji powinno wynikać wprost, że dane roboty budowlane (w tym materiały, konstrukcje, projekty etc.) odpowiadają właściwym wymogom wynikającym ze stosownych aktów prawnych i norm technicznych;

– w sprawie organ odwoławczy nie tylko nie dopatrzył się braków w postępowaniu organu pierwszej instancji we wcześniej omówionym zakresie, ale również sam nie poczynił w tej mierze żadnych ustaleń i ograniczył się jedynie do puentowania akceptującymi klauzulami wywodów zawartych w decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności organ drugiej instancji nie ustosunkował się w wystarczający sposób do okoliczności podnoszonych w odwołaniu, zwłaszcza do kwestii wspólnej ściany budynku mieszkalno-usługowego i gospodarczego, niedostatecznej izolacji akustycznej między budynkami, zagrożeń spowodowanych wodami odpadowymi spływającymi na dach budynku skarżących, czy też stanowiska o niewystarczalności budowy ściany oddzielenia przeciwpożarowego od poziomu I piętra. Wskazano w tym kontekście, że jeśli nawet w opinii organu zarzuty były nieistotne z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśnić należało dlaczego okoliczności te pozostają obojętne dla podjętej przez organ decyzji;

– organ pierwszej instancji przeprowadził niepełny wywód co do dopuszczalności posadowienia budynku na granicy działki powołując się na przepisy § 12 oraz § 13 rozporządzenia wykonawczego z 1980 r., organ drugiej instancji zaś w ogóle się do tego zagadnienia nie odniósł, ograniczając się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że samo naruszenie przepisów przez inwestora, choć jest postępowaniem nagannym, ale nie zawsze musi prowadzić do niedopuszczalnego pogorszenia warunków;

– brak było konieczności powołania w postępowaniu legalizacyjnym biegłego w trybie art. 84 § 1 k.p.a.;

– o naruszeniu przepisów prawa materialnego nie przesądza powołanie się na § 12 rozporządzenia wykonawczego z 1980 r. jako regulacji odnoszącej się jedynie do budynków mieszkalnych i gospodarczych znajdujących się na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych. Redakcja tego przepisu nie pozostawia żadnej wątpliwości, że znajdzie on zastosowanie również do budynków mieszkalnych wolnostojących. Natomiast kwestią odrębna jest możliwość zastosowania tego przepisu przy nakładaniu na stronę obowiązków, o których mowa w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.;

– wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z zaprezentowanych rozważań i sprowadzają się do przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, w tym dokonania ustaleń w omówionych wcześniej, zasadniczych dla prawidłowości rozstrzygnięcia kwestiach. Jeżeli w wyniku tak przeprowadzonego postępowania organ ustali, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 40 starego prawa budowlanego z 1974 r., winien rozważyć jakie obowiązki należy nałożyć na inwestora, aby osiągnięty został cel postępowania naprawczego, którym jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem.

W ocenie Sądu, stosownie do powyższych wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 674/11, organ I instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe, w ramach którego przeprowadził wizję lokalną, pozyskał wypis z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Miejskiej Jeleniej Góry Nr 135.XVII.2011 z dnia 11 września 2011 r., a także dowód z ekspertyzy technicznej sporządzonej w listopadzie 2010 r. W dalszej kolejności przeprowadzono analizę tak uzupełnionego materiału dowodowego, w wyniku której wykluczono obie przesłanki przewidziane w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., co wskazało na konieczność zastosowania procedury legalizacyjnej określonej w art. 40 tej ustawy, czyli nałożenia obowiązku dokonania takich zmian i przeróbek, które pozwoliłyby na doprowadzenie zrealizowanego przed wielu laty budynku do stanu zgodnego z przepisami technicznymi, w szczególności z przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo zwrócił uwagę, że legalizacja obiektów budowlanych powstałych w wyniku samowoli budowlanej jest możliwa, na gruncie starego Prawa budowlanego z 1974 r., jedynie wtedy gdy nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 tej ustawy, tj. jeżeli obiekt budowlany lub jego część po pierwsze, został wybudowany na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, a po drugie, powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Koniecznym jest zatem rozważenie czy nie zachodzą przesłanki do nakazania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego w oparciu o zapisy art. 37 ust. 1 wym. ustawy i dopiero jeżeli zostanie ustalone, że nie zachodzą, wówczas można przystąpić do procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 40. Rozpatrując pierwszą przesłankę, zawartą w art. 37 ust. 1 pkt 1 organ II instancji, powołując się na ocenę prawną wyrażoną w wyroku tut. Sądu z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. II SA/Wr 674/11, iż koniecznym było ustalenie czy dokonana samowola jest zgodna z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podniósł zasadnie, iż analiza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej Jelenia Góra Nr 135.XVII.2011 z dnia 6 września 2011 r. wskazuje, że przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie oznaczonym symbolem U/M, na którym dopuszcza się usługi oraz zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną w zabudowie wolnostojącej lub zwartej. Plan określa wysokość zabudowy do 12 m, wskaźnik zabudowy działki do max 0,5 natomiast wskaźnik intensywności zabudowy max 1,0. Zdaniem DWINB sporna inwestycja jest zgodna z tym planem, gdyż zarówno funkcja mieszkalna jak i usługowa mieszczą się w jego zapisach. Podkreślono przy tym, że wysokość budynku mieści się w dopuszczalnej granicy, zaś wskaźnik zabudowy działki wynosi 0,33 i jest mniejszy o 0,5 od dopuszczalnego w planie. Przyjęto także, iż realizowana funkcja usługowa w tym budynku, tj. renowacja mebli, jest funkcją nieuciążliwą.

Rozpatrując drugą przesłankę określoną w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., obligującą do zbadania czy przedmiotowy obiekt budowlany powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, lub niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia DWINB stwierdził, iż rozbudowa i nadbudowa nie spowodowała niemożliwego do usunięcia zagrożenia, ani też nie utrudnia zagospodarowania działek sąsiednich. DWINB podniósł przy tym, że obiekt w powyższym kształcie jest użytkowany od blisko 20 lat, jest jednym z wielu jemu podobnych w tym rejonie miasta, a zatem nie ma podstaw do wykluczenia możliwości jego legalizacji.

Odnosząc się natomiast do wskazań zawartych w wyroku z dnia 8 lutego 2012 r. DWINB zwrócił uwagę, że w trakcie wizji przeprowadzonej w dniu 28 marca 2013 r. ustalono, iż wody opadowe odprowadzane są przez system rynien i rur spustowych do kanalizacji zewnętrznej. Oględziny i pomiary ściany zewnętrznej, na styku budynku rozbudowanego i budynku sąsiedniego wykazały, że ściana rozbudowanego budynku o grubości około 24 cm została wybudowana na oddzielnym fundamencie i przylega do ściany istniejącego budynku gospodarczego. Usytuowanie obiektu przy budynku gospodarczym jest dopuszczalne. DWINB zauważył, że w kontekście niedopuszczalności pogorszenia warunków przewidzianej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. koniecznym było wykonanie obowiązków wynikających z ekspertyzy technicznej z listopada 2010 r., której zalecenia zostały w pełni uwzględnione w sentencji decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez skarżącego DWINB za bezzasadne potraktował żądanie wykonania ściany, która miałaby przejąć "rolę ściany nośnej oraz przeciwpożarowej, a ponad dachem będzie pełnić rolę kosza odbierającego śnieg i wodę". Powołując się na ustalenia poczynione w sprawie organ II instancji zasadnie wskazał, że ponad wszelką wątpliwość stwierdzono, iż ściana rozbudowanego budynku została wybudowana na oddzielnym fundamencie, budynek zaś spełnia wymaganą klasę D odporności pożarowej (s. 6 opinii z grudnia 2010 r.), dlatego tez wystarczającym będzie wykonanie obowiązków wskazanych w tejże opinii, które pokrywają się z obowiązkami zawartymi w sentencji decyzji PINB. Zdaniem organu II instancji również kwestia odprowadzenia wód opadowych została wyjaśniona, dlatego też propozycja wykonania ściany, która spełniać ma rolę kosza odbierającego wodę i śnieg nie znajduje uzasadnienia w żadnym fachowym opracowaniu technicznym. Za błędne potraktowane zostało również stanowisko jakoby koniecznym jest przy dokonaniu oględzin powołanie biegłego w zakresie budownictwa, gdyż o braku podstaw do takiego żądania przesądził WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 674/11. W powyższym wyroku wskazano bowiem, że organy uznając za konieczne uzupełnienie wiadomości wymagających specjalistycznej wiedzy, nie muszą powoływać biegłego, mają natomiast uprawnienia by zobowiązać w drodze postanowienia uczestników procesu budowlanego do przedłożenia na ich koszt ocen lub ekspertyz. Wobec powyższej treści wyroku, organ odwoławczy uznał za chybiony zarzut braku powołania biegłego, a tym samym niewykonania zaleceń zawartych w tym wyroku.

Trafnie podkreślił organ odwoławczy na wyjątkową chwiejność w stanowisku skarżącego co do działań legalizacyjnych dotyczących przedmiotowego budynku czego najlepszym przykładem jest jego pisemne oświadczenie złożone w załączniku do protokołu z oględzin z dnia 28 marca 2013 r., w którym oświadczył, iż "ściana południowo-wschodnia została wybudowana jak twierdzi p. M. na odrębnym fundamencie. Potwierdzam oświadczenie p. M. w tym względzie. Wyrażam zgodę na legalizację budynku przy ul. [...]".

Sąd nie doszukał się w niniejszej sprawie przesłanek nieważnościowych ani też naruszeń prawa procesowego i prawa materialnego, które stanowiłyby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie sądu obie instancje nadzoru budowlanego prawidłowo wykluczyły istnienie przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., skoro przedmiotowa inwestycja jest zgodna z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zrealizowany zaś przeszło 25 lat temu obiekt budowlany nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia ani też nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Z tych też względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

J. K. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi z uwagi na dostateczne wyjaśnienie istoty sprawy oraz uwzględnienie skargi w całości; ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie wniesionej skargi w całości. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami za wszystkie instancje.

I. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez sąd stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo iż zaskarżona decyzja wraz z decyzjaą ją poprzedzającą została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa polegającym na wykroczeniu przez organ administracji publicznej ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem strony wyrażonym we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie z dnia 6 listopada 2002 r., którego przedmiotem było nakazanie rozbiórki obiektu mieszkalno-usługowego powstałego na skutek samowoli, podczas gdy organ w wyniku rozpatrzenia tego wniosku wydał decyzję w przedmiocie wykonania zmian i przeróbek w budynku mieszkalno-usługowym, co stanowi o rozpatrzeniu sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem strony, albowiem żądanie wszczęcia postępowania wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na ogólnikowym przyjęciu przez sąd orzekający wykluczenia istnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo Budowlane, a ponadto braku odniesienia się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wyjaśnienia w zakresie prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w zakresie nakazania wykonania prac wymienionych w tej decyzji i zakresu tych prac w aspekcie przywrócenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z przepisami, albowiem samo wykluczenie stosowania art. 37 ust. 1 cyt. wyżej ustawy nie stanowi o możliwości zaniechania przez sąd oceny prawnej pod kątem prawidłowości wydanych decyzji naprawczych i ich zgodności z obowiązującymi przepisami;

3) art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy skarga powinna zostać uwzględniona przez sąd;

4) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez niedokonanie ustalenia przez sąd, że organ administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania naruszył art. 7 i art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez brak podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak dokładnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało wadliwym ustaleniem stanu faktycznego i przyjęciem, iż zakres prac naprawczych jest wystarczający do przywrócenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem podczas gdy zakres prac naprawczych nie usuwa niezgodności z prawem w zakresie bezwzględnego zakazu usytuowania i przylegania budynków gospodarczych na granicy sąsiedniej działki do budynków mieszkalnych obowiązujących w dacie dokonania samowoli, do czego organ się nie odniósł, a co narusza obowiązujące w chwili dokonania samowoli przepisy wykonawcze, tj. § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i ochrony środowiska z dnia 3 lipca 1980 r.;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i lit. a/ p.p.s.a przez odmowę uchylenia decyzji, pomimo wystąpienia innych naruszeń postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy oraz błędu w ocenie dokonanej przez Sąd I instancji w zakresie stosowania przez organ przepisów postępowania, tj.:

• art. 104 § 2 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ wydania rozstrzygnięcia co do jej istoty w całości, albowiem przedmiotem toczącego się z wniosku skarżącego była kwestia rozstrzygnięcia zasadności rozbiórki obiektu powstałego w skutek samowoli budowlanej, a nie kwestia procedury legalizacyjnej samowolę budowlaną o czym orzekł organ, a co stanowiło wydanie decyzji niezgodnej z wnioskiem i w tym zakresie wykraczającym poza żądanie wniosku i przedmiotu sprawy administracyjnej;

• art. 81c Prawa budowlanego w zw. z art. 77 k.p.a. i 7 k.p.a. wyrażające się w tym, iż pomimo występowania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu w zakresie posadowienia południowo-wschodniej ściany rozbudowanego budynku na oddzielnym fundamencie, pomimo braku potwierdzającej tę okoliczność dokumentacji od inwestora-zaniechaniu nałożenia przez organ na inwestora obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych i ekspertyz oraz dokonaniu ustaleń o istotnym i kluczowym znaczeniu dla sprawy jedynie w oparciu o oględziny i pomiary, w sytuacji gdy niemożliwym jest ustalenie kwestii wbudowania fundamentu i jego szerokości jedynie w oparciu pobieżną wizje i bez dokonania specjalistycznych ekspertyz, zwłaszcza w sytuacji gdy skarżący będąc świadkiem budowy posiada wiedzę, iż ściana nie została wzniesiona na osobnym fundamencie, a organ nie wskazuje nawet rzeczywistej szerokości ściany a jedynie na szacowaną "ok. 24 cm" co znaczy, iż organ nie przeprowadził oględzin i pomiarów w sposób rzetelny i budzący zaufanie skarżącego do jego działań;

– art. 103 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż nakazanie przez organ W. M. przeprowadzenia prac objętych zaskarżoną decyzją doprowadzi do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy wykonanie przedmiotowych robót nie spowoduje przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem, albowiem obiekt będący przedmiotem samowoli narusza § 12 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie w jakim ze względu na jego usytuowanie przylega do zabudowy sąsiedniej działki bez zachowania przewidzianej ustawą i obligatoryjnej odległości, w tym także obowiązujące w chwili dokonania samowoli przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. a wykonanie zakresu prac naprawczych objętych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nie konwaliduje ani nie usuwa istniejącej i ewidentnej niezgodności obiektu z obowiązującymi przepisami prawa;

– § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zw. z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez organ polegające na pominięciu tej regulacji oraz błędne zastosowanie § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. albowiem celem przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem zastosowanie winny mieć przepisy obowiązujące w chwili wydania zaskarżonej decyzji, a nie z daty powstania naruszenia, albowiem celem wydania decyzji naprawczej jest przywrócenie budowy obiektu do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem, a nie przepisami które już nie obowiązują;

– art. 7, 8 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia polegających na błędnym sprzecznym z zebranym w sprawie materiałem dowodowym poczynieniu ustalenia, iż samowola budowlana polega na dobudowie przybudówki na wysokości drugiej kondygnacji, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności ekspertyz, zeznań świadków wynika jednoznacznie i bezspornie, iż zakres samowoli dotyczy samowolnej rozbiórki budynku, jego odbudowy oraz nadbudowy, wobec czego zaskarżona decyzja została wydana pomimo rażącego błędu w ustaleniach faktycznych niezgodnych z zebranym materiałem dowodowym;

– art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z 8 i 7 k.p.a., polegających na utrzymaniu w mocy decyzji z dnia 12 listopada 2013 r., w sytuacji gdy decyzja ta narusza prawo materialne oraz inne przepisy postępowania;

– § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., art. 40 ustawy dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nakazaniu przeprowadzenia określonych w tej decyzji prac celem przywrócenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z przepisami, podczas gdy zakres prac naprawczych nie usuwa niezgodności z prawem w zakresie bezwzględnego zakazu przylegania budynków gospodarczych na granicy sąsiedniej działki do budynków mieszkalnych obowiązujących w dacie dokonania samowoli;

• organ I instancji błędnie przyjął za możliwe usytuowanie obiektu przy budynku gospodarczym, w sytuacji gdy rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., w szczególności w zakresie § 12–21 nie zezwala na taką przebudowę, i dotyczą posadowienia obiektów jedynie w ramach jednej działki, a nie jak ma to miejsce w stanie niniejszej sprawy w zakresie dwóch działek sąsiednich, nadto dopuszczają takie usytuowanie jedynie na czas przemijający oraz przy zachowaniu możliwości odpowiedniej konserwacji i eksploatacji budynków, co nie miało miejsca w stanie faktycznym niniejszej sprawy;

• jej wydanie nastąpiło z przekroczeniem pogłębiania zaufania obywatela do organu władzy publicznej i praworządności, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

6) art. 153 p.p.s.a. polegające na pominięciu przez sąd orzekający wskazań określonych w wyroku WSA z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt. II SA/Wr 574/11, wydanego w toku niniejszego postępowania co do dalszego postępowania organu i sądu i ich naruszenia przez sąd i organ, który to zaniechał rozważenia (zgodnie z wytycznymi sądu) jakie obowiązki winien nałożyć na inwestora, aby osiągnięty został cel postępowania naprawczego, którym, jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z sugestią sądu w zakresie zastosowania § 12 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. przy nakładaniu na stronę obowiązków o których mowa w art. 40 u.d.p.b., co zostało w całości pominięte, albowiem organ utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji nie nałożył na Władysława Masełko obowiązków niezbędnych i wystarczających celem przywrócenia stanu zgodnego z prawem w zakresie naruszenia związanego z zachowaniem odległości w budowie obiektu w zakresie działki sąsiedniej, co narusza nie tylko prawo lecz również interes skarżącego jako właściciela działki sąsiedniej;

7) art. 103 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu przez sąd pomimo zaistnienia niekwestionowanej i oczywistej samowoli budowlanej rozpatrzenia innych ważnych przyczyn poza wymienionymi w ust. 1 cyt. ustawy, które winny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz nakazaniem rozbiórki obiektu takich jak posadowienie obiektu na terenie cudzej działki z naruszeniem prawa własności właściciela sąsiedniej nieruchomości w sposób uniemożliwiając dokonanie nadbudowy, przebudowy bądź dobudowy przez właściciela budynku, jak również, iż na terenie samowolnie dobudowanego obiektu znajduje się zakład renowacji, który w skutek wysokiego stężenia hałasu uniemożliwia spokojne zamieszkiwanie skarżącego i jego rodziny.

II. Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 103 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (dalej: u.p.b.) w zw. z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu przez sąd, iż w rozpoznawanej sprawie występuje możliwość przywrócenia stanu zgodnego z prawem i uznanie zaniechania wydania nakazu rozbiórki przez organ za uzasadnione, podczas gdy wskazane przez organ w decyzji utrzymanej w mocy decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego prace nie powodują przywrócenia stanu zgodnego z prawem, albowiem nie usuwają kategorycznego zakazu przylegania budynku gospodarczego i mieszkalnego znajdującego się na sąsiedniej działce, a wobec braku możliwości usunięcia przedmiotowego zagrożenia organ winien nakazać rozbiórkę samowolnie posadowionego obiektu;

2) art. 40 u.d.p.b. w zw. z. § 12 i § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie przez sąd polegające na pominięciu tej regulacji przez sąd oraz błędne zastosowanie § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. celem ustalenia zgodności z prawem dokonanej samowoli budowlanej, a w szczególności zasad przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, albowiem zastosowanie winny mieć przepisy obowiązujące w chwili wydania zaskarżonej decyzji, a nie z daty powstania naruszenia, albowiem celem wydania decyzji naprawczej jest przywrócenie budowy obiektu do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem, a nie przepisami które już nie obowiązują, a zgodnie z normą § 330 cyt. rozporządzenia wykonawczego brak jest przesłanek, przemawiających za wykluczeniem stosowania przedmiotowego i obowiązującego rozporządzenia, wobec czego zarówno sąd orzekając w niniejszej sprawie oraz dokonując oceny stosowania prawa przez organ naruszył powołaną regulację;

3) art. 103 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie oddalenie skargi przez sąd I instancji skutkujące utrzymaniem zaskarżonej decyzji podczas gdy obiekt powinien ulec rozbiórce, albowiem powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia jakim jest skarżący i jego rodzina w zakresie grubości ścian i natężenia hałasu, oraz ograniczenia wykonywania prawa własności działki i nieruchomości w zakresie, w jakim obiekt bezprawnie został posadowiony na działce sąsiedniej (bez zachowania wymaganej odległości) stanowiącej własność skarżącego oraz przylega do stanowiącego jego własność budynku mieszkalnego, a okoliczność, iż jak wskazał sąd obiekt powstały wskutek samowoli jest użytkowany od 20 lat wynika jedynie z faktu prowadzenia postępowania administracyjnego od wielu lat wbrew ustaleniom sądu nie świadczy i nie może świadczyć o podstawie do legalizacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Całkowicie niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej).

Przede wszystkim nieuprawnione jest twierdzenie strony skarżącej, że kontrolowane w sprawie decyzje organów nadzoru budowlanego wydane zostały bez podstawy prawnej.

Już w poprzednim wyroku z 8 lutego 2012 r. (II SA/Wr 674/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował zastosowanie w sprawie art. 37 i ewentualnie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Ponadto Sąd Wojewódzki stwierdził również prawidłowość kwalifikacji samowolnie wykonanych robót budowlanych jako rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalno-usługowego. Co do niezgodności z prawem przedmiotowej inwestycji to niesporny był fakt jej realizacji bez wymaganego pozwolenia na budowę, natomiast w zakresie zgodności powstałego obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz normami technicznymi to Sąd Wojewódzki nakazał ponowne wyjaśnienie sprawy.

W takim stanie sprawy wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. było wynikiem ustalonego stanu faktycznego sprawy, zgodnie z wiążącymi wskazaniami Sądu Wojewódzkiego.

Co do niezasadności zarzutu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to trzeba zaznaczyć, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnych przepisów, które w jego przekonaniu były rażąco naruszone przez organy administracji, przy czym całkowicie błędnie wskazał na rozstrzygnięcie sprawy "ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem strony" inicjującej przedmiotowe postępowanie.

Zawiadomienie dotyczące samowoli budowlanej obligowało organ do wyjaśnienia charakteru i zakresu zrealizowanych robót budowlanych oraz ustalenia ich zgodności czy niezgodności z prawem oraz zastosowania odpowiednich środków mających na celu rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź jego legalizację. Żądanie wnioskodawcy co do rozbiórki spornego obiektu nie było wiążące dla organu nadzoru budowlanego, bowiem zastosowanie tej sankcji mogło nastąpić tylko w przypadku stwierdzenia przesłanek z art. 37 ust. 1 lub ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Skoro podstawy do nakazu rozbiórki nie wystąpiły, to rzeczą organu było podjęcie rozstrzygnięcia służącego doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Tym samym niezasadny był też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. Okoliczność, że organ powiatowy nie nakazał wnioskowanej rozbiórki spornego obiektu nie oznacza, iż nie orzekł o istocie sprawy. Przedmiotem postępowania były samowolnie wykonane roboty budowlane, co do których wszczęto tryb ustawowy przewidujący zastosowanie różnych środków w zależności od wyników postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych w świetle regulacji art. 37 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu (pkt 2), Sąd Wojewódzki zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn zaakceptował stanowisko organów obu instancji co do braku przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., warunkujących orzeczenie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Sąd Wojewódzki zweryfikował również ustalenia faktyczne i prawne, będące podstawą obowiązków nałożonych na inwestora celem legalizacji spornego obiektu budowlanego, stosownie do art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Niezasadnie sformułowane zostały zarzuty z punktu I. 4, 5 i 6 oraz punktu II. 1, 2, 3 petitum skargi kasacyjnej.

Organy obu instancji zawarły w wydanych decyzjach ustalenia co do zgodności spornego budynku o przeznaczeniu mieszkalno-usługowym z obowiązującym aktualnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co w efekcie uprawniało do wykluczenia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zasadne było również wnioskowanie organów nadzoru budowlanego, że sporny obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a zatem nie zachodziła podstawa do jego rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Podkreślić należy, że ocena organów obu instancji w tym zakresie oparta była zasadniczo na ekspertyzie technicznej sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę budowlanego, który nie zgłosił zastrzeżeń co do stanu technicznego przedmiotowego budynku, wskazując jedynie na potrzebę wykonania określonych czynności zgodnie z odrębną opinią rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Skoro skarżący nie przedstawił innych miarodajnych dowodów, mogących podważyć ekspertyzy dostarczone przez inwestora, to nie było podstaw do zakwestionowania działań organu powiatowego nakierowanych na legalizację przedmiotowego obiektu.

Ponadto należy zauważyć, że organ odwoławczy przeprowadził analizę całego materiału dowodowego, w tym protokołów z wielokrotnych oględzin i odniósł się w uzasadnieniu decyzji do istotnych zarzutów podnoszonych przez skarżącego. W rezultacie prawidłowe było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że w sposób należyty wyjaśniono kwestie dotyczące odprowadzania wód opadowych oraz innych uciążliwości związanych z usytuowaniem rozbudowanego obiektu przy granicy z działką sąsiednią (izolacja akustyczna). W szczególności trafnie zaznaczono, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, iż ściana rozbudowanego budynku wybudowana została na oddzielnym fundamencie.

Wbrew zarzutom kasacyjnym organ powiatowy wyjaśnił również okoliczności związane z niezachowaniem wymaganych odległości od granicy działki sąsiedniej oraz faktem przylegania budynku mieszkalno-usługowego do budynku gospodarczego.

Mianowicie organ powiatowy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że usytuowanie przedmiotowego obiektu przy budynku gospodarczym i przy granicy działki jest możliwe, bowiem warunki techniczne pozwalają przy przebudowie, nadbudowie i rozbudowie budynków o powierzchni użytkowej poniżej 1000 m2 na odstępstwo, pod warunkiem sporządzenia ekspertyzy technicznej. Według organu właśnie opracowane w sprawie ekspertyzy warunkowały przyjęcie takiego rozwiązania bowiem zawierały zalecenia w zakresie zabezpieczeń przeciwpożarowych, które uwzględniono w decyzji orzekającej o obowiązkach nałożonych na inwestora.

Przedstawiona ocena organu pierwszej instancji oznacza, że zastosowana została regulacja § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszczająca odstępstwa od wymagań ogólnych, w tym przewidzianych w § 12 i § 13 stanowiących o warunkach w zakresie sytuowania budynku na działce budowlanej.

W tym miejscu podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej brak jest zarzutu dotyczącego przepisu § 2 wymienionego rozporządzenia z 2002 r., co skutkowało tym, iż w tym zakresie stanowisko organu nadzoru budowlanego nie zostało podważone. W konsekwencji niezasadne okazały się wszystkie zarzuty dotyczące unormowań zawartych w § 12 i § 13 rozporządzenia wykonawczego z 1980 r. oraz z 2002 r. powiązanych z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Z kolei przepis § 330 rozporządzenia z 2002 r. nie miał w sprawie zastosowania, natomiast wyłączenie regulacji § 12 i § 13 nastąpiło na mocy § 2 tego rozporządzenia.

Wobec powyższego zaakceptować należało wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowości działań organów nadzoru budowlanego, które po wykluczeniu przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stwierdziły możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalno-usługowego w trybie art. 40 wym. ustawy.

Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.