Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2050/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 14 maja 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1397/21 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. J. na rzecz Miasta [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r. I SA/WA 1397/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. J. (Skarżąca) na decyzję Wojewody M. (Wojewoda) z [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty W. (Starosta) z [...] lutego 2021 r. (pkt 1 wyroku) i zasądził od Wojewody na rzecz Skarżącej kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Organy obu instancji odmówiły Skarżącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt oznaczony jako działka ewidencyjna o numerze [...] o pow. 0,0193 ha, położony w W., w dzielnicy B., w obrębie [...].

Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów było ustalenie, że ostateczną decyzją nr [...] z [...] lipca 2013 r. Prezydent [...] (Prezydent) zatwierdził projekt podziału nieruchomości KW nr: [...] dz. [...], [...] dz. [...] i [...] położonych w W., w dzielnicy B. przy ul. O., oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne nr: [...], [...] i [...] z obrębu [...]. W wyniku podziału została wydzielona m. in. działka nr [...] o pow. 193 m2 przeznaczona pod rezerwę ulicy O.

W ocenie organów, w świetle art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm., dalej "u.g.n.") przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz właściciela bądź użytkownika wieczystego za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, że działki gruntu przejęte zostały pod drogę publiczną, a więc z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wydzielony pod drogę publiczną i w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Przedmiotowe działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna.

Organy zwróciły uwagę, że art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowiąc o przejściu prawa własności z mocy samego prawa, nie reguluje podziału nieruchomości, lecz określa następujące z mocy prawa skutki decyzji podziałowej. Zmiana stanu prawnego na podstawie tego unormowania następuje z mocy prawa i stanowi samodzielną podstawę ujawnienia w księdze wieczystej przejścia prawa własności.

Wyjaśniły, że zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Powyższe oznacza, że przy zatwierdzeniu i opiniowaniu projektu podziału organ zobowiązany jest przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt podziału nieruchomości realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Prawidłowe zastosowanie art. 98 ust. 1 u.g.n. wiąże się bowiem w sposób nierozerwalny z koniecznością dokonania interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To właśnie postanowienia tego planu przesądzają o sieci dróg publicznych, a w konsekwencji o charakterze wydzielanej decyzją podziałową drogi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 stycznia .2002 r., I SA 1400/00; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 czerwca 2006 r. I SA/Wa 2355/05).

Stosownie natomiast do art. 94 ust. 1 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W niniejszej sprawie podział nieruchomości nastąpił na wniosek właściciela nieruchomości. Na mocy decyzji podziałowej została wydzielona m. in. działka nr [...] o pow. 0,0193 ha przeznaczona pod rezerwę ulicy O. Podział nieruchomości dokonany został zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, gdzie zostały ustalone warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Powyższa decyzja o warunkach zabudowy nie ustalała realizacji ani przebiegu drogi publicznej. Wobec czego należy stwierdzić, że decyzja ta nie może stanowić podstawy dla wydzielenia działki przeznaczonej pod drogę publiczną zgodnie z art. 94 ust. 1 i art. 98 ust. 1 u.g.n. Ponadto w księdze wieczystej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości jako właściciel cały czas jest ujawniona osoba fizyczna, a z akt wynika, że w sprawie nie były podejmowane postępowania, których celem byłoby, czy ujawnienie na wniosek nowego stanu prawnego, czy też postępowanie na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, zgodnie z którym w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Art. 98 u.g.n. nie został również wskazany w decyzji podziałowej jako podstawa prawna jej wydania.

W konsekwencji uznać należało, że decyzja podziałowa w przedmiotowej sprawie nie wywołała skutku wynikającego z przepisu art. 98 u.g.n.. Prawo własności przedmiotowego gruntu nie przeszło na podstawie ostatecznej decyzji z [...] lipca 2013 r. na [...], i nadal przysługuje osobom fizycznym, stąd brak jest przesłanek do ustalenia odszkodowania, którego przyznanie stanowi konsekwencję odjęcia prawa własności do nieruchomości.

Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Skarżąca zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez brak zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji materiału dowodowego oraz przejawiające się w dowolnej a nie swobodnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego poprzez uznanie, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] nie została wydzielona pod drogi publiczne i w konsekwencji nie przeszła na własność Gminy W.(Gmina) na mocy art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n."), w związku z czym nie ma możliwości ustalenia i przyznania odszkodowania, gdy tymczasem zebranie całego materiału dowodowego i jego prawidłowa ocena prowadziłaby do wniosku że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] została wydzielona pod poszerzenie gminnej drogi publicznej i w konsekwencji przeszła na własność Gminy na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n., w związku z czym należało ustalić i przyznać odszkodowanie;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten zawiera inne, nie określone w treści tego przepisu, warunki jego zastosowania, gdy tymczasem z treści tego przepisu wynika, że warunkiem zastosowania tego przepisu jest dokonanie podziału na wniosek właściciela i wydzielenie działki pod projektowaną drogę publiczną lub pod poszerzenie już istniejącej drogi publicznej i spełnienie tych warunków powoduje realizację dyspozycji zawartej w tym przepisie z chwilą ostateczności decyzji podziałowej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania zaś organ o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organów obu instancji na podstawie art. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm. dalej: u.g.n.). Po przywołaniu brzmienia art. 98 u.g.n. Sąd wyjaśnił, że tytułem do ustalenia i wypłaty odszkodowania jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział lub prawomocne orzeczenie o podziale. Dla ustalenia odszkodowania nie jest przy tym istotne uprzednie odzwierciedlenie stanu prawnego nieruchomości w księdze wieczystej. Obowiązek ujawnienia w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogę publiczną statuuje odrębnie przepis art. 98 ust. 2 u.g.n., jako skutek, konsekwencję ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział. Jednakże realizacja tego obowiązku nie warunkuje ustalenia odszkodowania, które jest jedynie wynikiem podziału nieruchomości celem wydzielenia działki pod drogę publiczną. W rozpoznawanej sprawie okoliczność, iż nie została dokonana stosowna zmiana w księdze wieczystej, nie wpływa na obowiązek organu zrealizowania uprawnienia Skarżącej do uzyskania odszkodowania. Uprawnienie do odszkodowania należy bowiem związać z ostatecznością decyzji o wydzieleniu działki pod drogę publiczną, w wyniku której właściciel utracił do niej dotychczasowe prawo.

Sąd zwrócił również uwagę, że ustawa o gospodarce nieruchomościami określając zasady podziału nieruchomości przewiduje podział ewidencyjny i podział prawny nieruchomości. Celem podziału ewidencyjnego jest wyodrębnienie w ramach jednej nieruchomości większej ilości działek gruntu, a także nadanie im numerów ewidencyjnych. Niewątpliwie sam podział ewidencyjny nie skutkuje zmianą stanu własnościowego nieruchomości, a jedynie jej stanu ewidencyjnego (oznaczenie numerami nowo wydzielonych działek gruntu i ukształtowanie granic działek wydzielonych). Inna sytuacja ma miejsce w przypadku podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 98 ust.1 u.g.n., a który "stanowi podział prawny nieruchomości akcesoryjnie związany z dokonywaniem podziału ewidencyjnego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego części nieruchomości" ( por. M. Wolanin. Podziały i scalenie nieruchomości. C.H. Beck Warszawa 2011r., s.39). Wraz z podziałem ewidencyjnym, wydzieleniem działki gruntu pod drogę publiczną, następuje jednocześnie zmiana właściciela tej nieruchomości z mocy prawa.

Sąd wyjaśnił następnie, że z uzasadnienia decyzji podziałowej z [...] lipca 2013 r. wynika, że jest ona zgodna z warunkami określonymi w decyzji z [...] sierpnia 2011 r. o warunkach zabudowy, która zawiera postanowienia dotyczące wydzielenia terenu pod poszerzenie ul. O. Nieprawidłowo zatem wskazano w decyzji podziałowej w odniesieniu do działki nr [...], że jest ona przeznaczona pod rezerwę ul. O. Zachodzą zatem pełne podstawy do przyjęcia, że przedmiotowa działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. Przejście działki wydzielonej pod drogę publiczną na rzecz podmiotów publicznych jest zatem wywłaszczeniem, które następuje z mocy prawa i z tego względu przysługuje odszkodowanie, które zgodnie z nakazem zawartym w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP musi być odszkodowaniem słusznym.

Sąd podkreślił, że podstawowe znaczenie dla ustalenia odszkodowania ma treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne. W związku z tym, to z decyzji podziałowej musi wynikać, że działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę wewnętrzną jako ciąg komunikacyjny, która nie ma charakteru publicznego.

Sąd Wojewódzki wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że ostateczną decyzją z [...] lipca 2013 r. Prezydent, działając na wniosek właściciela, na podstawie art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 98a i art. 98b u.g.n., zatwierdził projekt podziału nieruchomości nr 32, 34 i 169, w wyniku którego powstała m.in. działka o nr [...] o pow. 193 m2. W decyzji tej stwierdzono, że projekt podziału został opracowany zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2011 r., z której jak wskazano wyżej jasno wynika, że przedmiotowa działka przeznaczona jest pod poszerzenie ul. O. stanowiącej drogę gminną. Decyzja ta jednak nie rozstrzyga wprost o tym, że sporna działka została wydzielona z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Podkreślić jednak należy, że jednym z wyznaczników przy planowaniu dróg jest kryterium funkcjonalne (funkcja drogi), które powinno być opisane w powiązaniu z klasyfikacją techniczno-użytkową dróg publicznych określoną w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a związane z przeznaczeniem drogi, sposobem jej użytkowania oraz położeniem względem innych dróg.

W decyzji podziałowej w odniesieniu do działki nr [...] nie został zastrzeżony warunek określony w art. 99 u.g.n. Z przepisu tego wynika, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n., podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Przepis ten warunkuje zatem podział nieruchomości koniecznością ustanowienia przy zbywaniu nowopowstałych działek odpowiedniej służebności. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Decyzja podziałowa nie powołuje się wprost na art. 99 u.g.n., a w jej rozstrzygnięciu nie został ustanowiony warunek ustanowienia służebności gruntowej dla przedmiotowej działki, a jedynie dla działek nr [...] i nr [...]. W takiej sytuacji nie budzi wątpliwości, że wydzielona w wyniku podziału droga ma charakter drogi publicznej. Tylko gdy dochodzi do podziału nieruchomości pod warunkiem ustanowienia służebności, wydzielona w wyniku takiego podziału droga nie ma charakteru drogi publicznej, a jest drogą wewnętrzną. Skoro organ nie zobowiązał dotychczasowego właściciela działki do zapewnienia dostępu zbywanej działki gruntu do drogi publicznej poprzez zapewnienie ustanowienia służebności drogi koniecznej na rzecz nabywcy, to wydzielona działka została wydzielona pod drogę publiczną.

Sąd podniósł również, że przy wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n. powinno się mieć także na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę (w sytuacji braku odjęcia jej własności) istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz. U. Nr 36, poz. 175). Trybunał stwierdził bowiem, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom wybudowanych tam osiedli, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Zatem drogi połączone z siecią dróg publicznych, a nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, należy zaliczyć do dróg publicznych. Trybunał przyjął również, że o ile sam podział nieruchomości został uznany za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi (ulicy) tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono. Z taką zaś sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie. Jedyna różnica polega na tym, że przy braku planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu organ zatwierdzający projekt podziału zobligowany był do oparcia się na zapisach decyzji o warunkach zabudowy, która przeznacza przedmiotową działkę pod poszerzenie ul. O.

W konsekwencji Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a także przepis prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. dokonując jego błędnej wykładni, co musiało skutkować uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej.

Gmina nie zgodziła się z powyższym wyrokiem i zaskarżyła go w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a .w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899, dalej u.g.n.) przez błędne ustalenie, że w niniejszej sprawie art. 98 u.g.n. ma zastosowanie do wypłaty odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], pomimo braku wskazania tej podstawy prawnej w decyzji podziałowej

2. naruszenie przepisów prawa materialnego stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 4 ust. 1 w związku z art, 2 pkt 5 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022.503.tj.) oraz w związku z art. 6 pkt 1 u.g.n. przez błędne ustalenie, że decyzja podziałowa wydana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy stanowi podstawę do planowania przebiegu drogi publicznej

3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy stosownie do treści art. 145 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. a polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku nie spełniającego jego ustawowych warunków oraz wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogły przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec całkowicie dowolnych ustaleń, nie wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym że podział działki ewidencyjnej dokonany na podstawie decyzji o warunkach zabudowy daje podstawę do domagania się wypłaty odszkodowania za przejęcie działki pod rezerwę ul O., nieustanowienie służebności świadczy o przejęciu działki pod drogę publiczną, a decyzja o warunkach zabudowy stanowi podstawę do planowania przebiegu drogi publicznej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła :

1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie

2. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

3. na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie od uczestnika (skarżącego w I instancji) kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

4. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. o dopuszczenie dowodu uzupełniającego przez Naczelny Sąd Administracyjny tj. szkicu mapowego - wydruku z systemu emapa [...]- na fakt położenia działek ewidencyjnych i dostępu do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wniosła również o oddalenie wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Oznacza to że w pierwszej kolejności Sąd kasacyjny zobligowany jest do odniesienia się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Gmina w zarzucie objętym punktem 3 petitum skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli wskazała art. 145 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd kasacyjny przypomina, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. I OSK 249/21 i powołane tam orzecznictwo). Formułując zarzut naruszenia art. 145 p.p.s.a. Gmina nie sprecyzowała jaką konkretnie jednostką redakcyjną przywołanego przez nią przepisu naruszył Sąd Wojewódzki. Zatem tak sformułowany zarzut uchylał się spod kontroli Sądu kasacyjnego.

Oczywiście niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Wszystkie powyższe elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, w tym stanowisko Skarżącej oraz organu. Następnie wskazał dlaczego podziela stanowisko Skarżącej, co do zaistnienia w sprawie przesłanek zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n., wyjaśniając jednocześnie, z jakich przyczyn ustalenia faktyczne, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji uznaje za nieprawidłowe. Sąd Wojewódzki szczegółowo wyjaśnił, z jakich przyczyn w jego ocenie w stanie faktycznym sprawy uznać należy, że w sparwie zaistniały podstawy do zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. przedstawiając argumenty, z których w jego ocenie wynika, że działka przeznaczona została pod drogę publiczną.

Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sytuacja taka nie zaistniała w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego zwrócić należy uwagę, że również w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 98 u.g.n. Gmina nie sprecyzowała w petitum skargi kasacyjnej który z ustępów przywołanego artykułu został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina przywołała art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. zatem jedynie w tym zakresie podniesiony przez nią zarzut może być rozpatrywany.

Stosownie do brzmienia art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Z uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego wynika, że w jego ocenie skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., a co za tym idzie przyznanie odszkodowania o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. dotyczy nie tylko działek, które pod drogi publiczne przeznaczone były w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji odwołał się do kryterium funkcjonalnego, podkreślając, że w świetle wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Przywołał pogląd Trybunału, w świetle którego o ile sam podział nieruchomości został uznany za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi (ulicy) tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono. W ocenie Sądu Wojewódzkiego ten sam mechanizm winien znaleźć zastosowanie również w sytuacji, w której organ zatwierdzający podział z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oparł się na postanowieniach decyzji o warunkach zabudowy, przeznaczającej daną działkę pod poszerzenie drogi publicznej – w tym przypadku ul. O.

Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela powyższej wykładni art. 98 ust. 1 u.g.n.

Przewidziany w art. 98 ust. 1 u.g.n. skutek wydania na wniosek właściciela decyzji podziałowej polegający na przejściu z mocy prawa na jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne uznać należy za rodzaj wywłaszczenia (por. K. Marciniuk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. P. Czechowski, Warszawa 2015, art. 98, A. Nikiforów [w:] Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, red. E. Klat-Górska, Warszawa 2024, art. 98). Wywłaszczenie w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji może być dokonane jedynie na cel publiczny. Pojęcie celu publicznego zdefiniowane zostało w art. 6 u.g.n. Z art. 6 pkt 1 u.g.n. wynika, że celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu na datę wydania decyzji podziałowej wynikającym z Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym") ilekroć w ustawie mowa jest o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.). Jednocześnie w art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy wskazano, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Pojęcie drogi publicznej nie zostało zdefiniowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W doktrynie wskazuje się, że pojęcie to winno być rozumiane zgodnie z definicją zawartą w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji podziałowej opublikowany w Dz. U. z 2013 r. poz. 260). Dostrzega się jednak konieczność odróżnienia przeznaczenia terenu pod drogę publiczną w aktach planistycznych od ustawowo zdefiniowanej drogi publicznej, jako budowli o nadanej kategorii drogi publicznej. Zwraca się również uwagę, że ustawodawca w art. 98 ust. 1 u.g.n. wymienił określone kategorie dróg, o których mowa w ustawie o drogach publicznych (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe). W tej sytuacji należy przyjąć, że wskazanie tych kategorii w omawianym przepisie ma związek raczej z tym, który podmiot publiczny ma się stać właścicielem działek wydzielonych pod drogi, a nie z nadawaniem kategorii drogom, które jeszcze nie zostały wybudowane. Dlatego powszechnie uważa się, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że na podstawie ustalonej w planie miejscowym (lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) funkcji danej drogi ustala się, jaka powinna docelowo być kategoria danej drogi i kto ma w związku z tym zostać właścicielem wydzielonych pod drogę działek gruntu. (por. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 98).

W konsekwencji, w ocenie Sądu kasacyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznać należy, że przewidziany w art. 98 ust. 1 u.g.n. skutek w postaci przejścia prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne z podmiotu na wniosek którego dokonano podziału na podmiot publicznoprawny – Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego dotyczy wyłącznie działek przeznaczonych na ten cel, to jest pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a w jego braku – w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (pkt 1) zaś sposób zagospodarowania sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2). nieruchomościami. Nie jest zatem możliwe by decyzja o warunkach zabudowy ustała lokalizację inwestycji celu publicznego, to jest drogi publicznej.

Stanowisko powyższe znajduje równie potwierdzenie w doktrynie (por. E. Bończak-Kucharczyk opr.cit., A. Nikiforów opr.cit., M. Wolanin opr. cit. str. 550).

W niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, że nie została wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydana została jedynie decyzja o warunkach zabudowy w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 2 cytowanej ustawy. Decyzja ta ustalała warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 13 (trzynastu) budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących z garażami wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu oraz z wewnętrzną drogą dojazdową i zjazdem z ul. O.

Skoro sporna działka nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ani decyzją lokalizacyjną, z której wynikałoby, że została przeznaczona pod drogę publiczną w sprawie nie znajdował zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. a w konsekwencji art. 98 ust. 3 u.g.n. .Nie doszło bowiem do przeniesienia prawa własności z podmiotu prywatnego na jednostkę samorządu terytorialnego, co za tym idzie, brak było podstaw do przyznania odszkodowania na rzecz Skarżącej.

Sądowi kasacyjnemu z urzędu znany jest fakt, że wyrokiem z 25 stycznia 2022 r. I SA/Wa 1396/21 (od którego skarga kasacyjna oddalona została wyrokiem NSA z 7 listopada 2023 r. I OSK 1538/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Starosty odmawiającą ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki 32/7 i 34/7 również objęte decyzją podziałową z [...] lipca 2013 r. W odniesieniu do tychże działek, analogicznie jak w przypadku działki [...] w decyzji podziałowej wskazano, że przeznaczone są one pod rezerwę ul. O. W decyzji podziałowej zostało wskazane, że przy zbywaniu działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową na działce 34/7 ustanowione zostaną odpowiednie służebności gruntowe, jednak w przypadku działki 32/7 (tak jak i w przypadku działki 169/8) zapis taki nie został przewidziany w decyzji podziałowej.

Sąd kasacyjny rozpoznający obecną sprawę dostrzega, że przyczyną oddalenia skargi w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z 7 listopada 2023 r. był fakt ustanowienia na działkach 32/7 i 34/7 służebności na rzecz każdoczesnego właściciela, zwraca jednak uwagę, że działki te stanowią wraz z działką 168/9 jeden ciąg położony wzdłuż działek wydzielonych na mocy decyzji podziałowej pod zabudowę mieszkaniową. Pomiędzy działką 169/8 a ul. O. położona jest natomiast działka 169/9, co do której Skarżąca cofnęła wniosek o przyznanie odszkodowania i która to działka nadal pozostaje własnością osób fizycznych w tym m.in. Skarżącej, co potwierdza treści księgi wieczystej [...] (treść księgi wieczystej Sąd kasacyjny uznaje za fakt powszechnie znany w rozumieniu art. 106 § 5 p.p.s.a.). W takim stanie faktycznym przyjęcie przedstawionej przez Sąd wykładni oznaczałoby, że możliwe jest przejęcie pod drogę publiczną działki przylegającej do działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oddzielonej od drogi publicznej inną działką, nie stanowiącą własności jednostki samorządu terytorialnego ani gminy, w sytuacji, w której dostęp do działek budowlanych zapewniony jest poprzez działkę, na której ustanowiono odpowiednie służebności gruntowej (w niniejszej sprawie : przez działkę 34/7)

Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że jak wynika z treści księgi wieczystej [...] działka 169/8 była przedmiotem obrotu cywilnoprawnego już po wydaniu decyzji podziałowej. Jak wynika z zapisów w dziale II tejże księgi Skarżąca rozporządziła przysługującym jej udziałem na podstawie umowy sprzedaży z 8 listopada 2019 r. W dziale II księgi wieczystej odnotowane są również umowy sprzedaży z 29 września 2017 r., 16 września 2019 r. i 4 lutego 2022 r.

Sąd pierwszej instancji przywołał w uzasadnieniu do wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. Sąd kasacyjny obecnie rozpoznający sprawę zwraca uwagę, że w wyroku tym orzekano o zasadności przyznania odszkodowania za drogę wewnętrzną która nie przeszła na własność podmiotu publicznego, a mimo to miała charakter drogi ogólnodostępnej, połączonej z siecią dróg publiczny. Trybunał w analizowanym wyroku wskazał, że jak wynikało ze stanu faktycznego przedstawionej mu sprawy, jednym sposobem dostanie się do nieruchomości było skorzystanie z drogi wewnętrznej. Podkreślił, że w toku postępowania rząd polski nie wskazał żadnej podstawy prawnej na jakiej skarżący mogliby dochodzić od właścicieli nieruchomości znajdujących się na osiedlu zawarcia umowy sprzedaży udziałów w działkach zajętych pod drogę.

W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest odmienny : dostęp do wydzielonych działek zapewniony jest poprzez działkę 34/7 oraz 34/15, zaś Skarżąca zadysponowała przysługującym jej udziałem w prawie własności spornej działki już po wydaniu decyzji podziałowej.

Zatem w powyższym zakresie zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. w związku z art. 6 pkt 1 u.g.n. oraz art. 4 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznać należało za zasadny.

Niezasadne były natomiast zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że rozpoznając skargę sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11), albo, że sąd powinien wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., II GSK 1560/12), albo też, że strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyroki NSA z 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10). Gmina nie wykazała zaistnienia żadnych powyższych okoliczności.

W konsekwencji uznając zarzuty objęte punktem 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej za częściowo zasadne jak również uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zasądzając od Skarżącej na rzecz Gminy zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

W niniejszej sprawie pełnomocnik Gminy – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.