Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 145/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151a § 1, art. 153, art. 64e
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2, art. 136, art. 7, art. 77 § 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 grudnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu Skarbu Państwa - Starosty Oleskiego od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 13 marca 2023 r., nr SKO.40.2080.2022.gr w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości gruntowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz Skarbu Państwa - Starosty Oleskiego kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez Starostę Oleskiego, reprezentującego Skarb Państwa, działającego poprzez profesjonalnego pełnomocnika, (dalej jako: Starosta, skarżący) decyzją z dnia 13 marca 2023 r., nr SKO.40.2080.2022.gr, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej: Kolegium lub SKO), działając na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: Kpa, po rozpatrzeniu odwołania W. G. od decyzji Wójta Gminy Radłów (dalej jako: Wójt lub organ) z dnia 13 czerwca 2022 r., nr GPKN.6830.1.2021, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości gruntowej położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina R., oznaczonej numerem działki a, stanowiącej własność strony - w części dotyczącej ustalenia granic z następującymi nieruchomościami sąsiednimi, tj.: z działką oznaczoną numerem b, stanowiącą własność P. S., wzdłuż linii granicznej [...], opisanej pod pozycją 11.3 protokołu granicznego z 16 grudnia 2021 r. i przedstawionych na szkicu granicznym, stanowiącym integralną część tego protokołu; z działką oznaczoną numerem c, stanowiącą własność M. W. i N. W., wzdłuż linii granicznej [...], opisanej pod pozycją 11.3 protokołu granicznego z 16 grudnia 2021 r. i przedstawionych na szkicu granicznym stanowiącym integralną część tego protokołu, a także - przekazania sprawy z urzędu do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w O. – decyzję uchyliło w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wyżej wymienione rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Organ I instancji w dniu 12 sierpnia 2021 r. z wniosku Starosty wszczął z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym K.1, gmina R., oznaczonych numerami działek d oraz a z nieruchomościami sąsiadującymi oznaczonymi numerami: c, e, f, g, h. Do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic upoważnił organ uprawnionego geodetę akcentując, że postępowanie musi zostać przeprowadzone w celu zlikwidowania sporu granicznego, który pojawił się w związku z aktualizacją ewidencji gruntów. W dniu 16 grudnia 2021 r., po wcześniejszym wezwaniu stron postępowania, geodeta przeprowadził ustalenie przebiegu granic działek o numerach d i a - z nieruchomościami sąsiadującymi oznaczonymi numerami: c, e, f, g, h. Wyniki tych ustaleń geodeta zawarł w sporządzonymi protokole granicznym, w którym wskazał, że położenie punktów granicznych zaznaczonych na szkicu granicznym numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i opisanych pod pozycją 11.1 i 11.2 protokołu granicznego, a także położenie odszukanych znaków granicznych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], opisanych pod pozycją 9.3 tego protokołu - nastąpiło w oparciu o odnalezione znaki graniczne oraz na podstawie zebranych dowodów, w postaci - szkicu katastralnego z roku 1910 oraz mapy katastralnej w skali 1:5000 - opisanych pod pozycją 9.1 protokołu granicznego. W oparciu o powyższe dokonano ustalenia przebiegu granic działki nr d z działkami o numerach: a, e i h oraz działki nr a z działką nr f. Natomiast pozostałe punkty: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - w tym oparte na tych punktach linie graniczne - z powodu braku dokumentów - ustalono na podstawie stanu użytkowania na gruncie, co opisano pod pozycją 11.3. protokołu granicznego. Z treści protokołu wynika, że został on podpisany przez obecnych na gruncie właścicieli działek e, f, g, a, h oraz geodetę, przy czym W. G. zgłosił uwagę, odnotowaną pod pozycją 15 protokołu, oświadczając, że: "na terenie ogrodzonego siedliska nie ma własności Państwa L. Zachodnia granica działki a obecnie użytkowana jest o ok. 400 m2 większa". Wyniki prac geodezyjnych, zawarte w operacie technicznym, zostały w dniu 14 lutego 2022 r. pozytywnie zweryfikowane przez organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. W wyniku czego wskazane powyżej dane "włączono do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zaewidencjonowano w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 14 lutego 2022 r., pod numerem ewidencyjnym [...], Wójt Gminy Radłów pozytywnie ocenił prawidłowość wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodność sporządzonych dokumentów z przepisami".

W dniu 27 stycznia 2022 r. organ I instancji otrzymał dwa jednobrzmiące pisma W. G. oraz P. S., w których oświadczyli, że uchylają sie od złożonych w dniu 16 grudnia 2021 r. oświadczeń woli przed geodetą. W związku z powyższym, pismem z dnia 7 lutego 2022 r., Wójt wystąpił do geodety o zajęcie stanowiska w sprawie, który w odpowiedzi (data wpływu do organu I instancji 2 marca 2021 r.), podał, że podczas przeprowadzonych czynności rozgraniczenia nieruchomości - obecnym stronom okazano wszystkie udostępnione dokumenty, stanowiące podstawę ustalenia granic. Podniósł także, że W. G. składał do protokołu własne oświadczenie dotyczące przebiegu granic oraz dodatkową uwagę, co potwierdza złożony podpis. Podkreślił również, że wbrew twierdzeniom stron "granica działki nr d z działką nr a jest możliwa do ustalenia na podstawie zebranych dowodów, z którymi zapoznawane były strony postępowania w trakcie czynności technicznych rozgraniczenia".

Niezależnie od powyższego organ I instancji zwrócił się do geodety o uzupełnienie dokumentacji rozgraniczeniowej o opinię, wskazanej w § 19 pkt 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. nr 45, poz. 453). Zdaniem organu żądana opinia jest niezbędna celem przekazania akt sprawy do Sądu Rejonowego w O. z uwagi na konieczność dalszego procedowania rozgraniczenia w spornej części.

W dniu 4 kwietnia 2022 r. geodeta przedłożył Wójtowi wyżej wymieniony dokument wraz opisem proponowanego przebiegu granic, akcentując, że "przebieg granic działki nr d należy przyjąć zgodnie z omówioną w opinii istniejącą dokumentacją geodezyjną jednoznacznie określającą lokalizację przedmiotowej działki tj. - od punktu nr [...] kolejno przez punkty: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] do punktu [...]. Z kolei granicę działki nr a oznaczoną na szkicu od punktu nr [...] przez punkty nr [...], [...], [...], [...], [...] do punktu nr [...] – należałoby (...) ustalić po istniejącym ogrodzeniu, następnie przez punkty nr [...] i [...] stanowiące narożniki budynku gospodarczego i dalej po istniejącym ogrodzeniu do punktu nr [...]". Jednocześnie wyjaśnił, że przebieg ten jest zgodny ze złożonym przez W. G. oświadczeniem w dniu 16 grudnia 2021 r. Ponadto podniósł, że "granicę należałoby ustalić przez punkty nr [...], [...] i [...], które stanowią istniejące na gruncie kamienie graniczne, pokrywające się ze stanem użytkowania, kolejno przez punkt nr [...] do punktu nr [...] po istniejącym ogrodzeniu i dalej po jego przedłużeniu do linii granicznej z działką nr d - punkt nr [...]".

Decyzją z dnia 9 czerwca 2022 r. organ I instancji wydał rozstrzygnięcie o rozgraniczeniu nieruchomości gruntowej położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina R., oznaczonej numerem działki d, stanowiącej własność B. L. i A. L. z następującymi nieruchomościami sąsiednimi, tj.: z działką oznaczoną numerem h, stanowiącą własność Skarbu Państwa wzdłuż linii granicznych [...] opisanych pod pozycją 11.2 protokołu granicznego z dnia 16 grudnia 2021 r. i przedstawionych na szkicu granicznym stanowiącym integralną część tego protokołu; z działką oznaczoną numerem a, stanowiącą własność W. G. wzdłuż linii granicznych [...], opisanych pod pozycją 11.2 protokołu granicznego z dnia 16 grudnia 2021 r. i przedstawionych na szkicu granicznym stanowiącym integralną część tego protokołu; z działką oznaczoną numerem e, stanowiącą własność S. R. (wzdłuż linii granicznych [...] opisanych pod pozycją 11.2 protokołu granicznego z dnia 16 grudnia 2021 r. i przedstawionych na szkicu granicznym stanowiącym integralną część tego protokołu).

W decyzji tej orzeczono również o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej numerem działki a, stanowiącej własność W. G. z nieruchomościami sąsiednimi tj.: z działkami oznaczonymi numerami f i g, stanowiącymi własność P. S. wzdłuż linii granicznej [...] opisanej pod pozycją 11.2 protokołu granicznego i przedstawionej na szkicu granicznym stanowiącym integralną część tego protokołu, a także - z działką oznaczoną numerem c, stanowiącą własność M. W. i N. W., wzdłuż linii granicznej [...], opisanej pod pozycją IL2 protokołu granicznego z dnia 16 grudnia 2021 r. i przedstawionej na szkicu granicznym, stanowiącym integralną część tego protokołu. Argumentując organ wyjaśnił także, że rozgraniczenia nieruchomości dokonano na podstawie zebranych dowodów, w trybie przepisów art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 1732 ze zm.), dalej: P.g.k., jak również zgodnie z treścią protokołu granicznego z dnia 16 grudnia 2021 r., sporządzonego przez geodetę, a opracowanego w ramach pracy geodezyjnej, zgłoszonej pod identyfikatorem [...].

W dalszych motywach uzasadnienia, organ I instancji wyjaśnił, że ze względu na fakt "wycofania" złożonych przez W. G. i P. S. oświadczeń woli, przyjął, że "pozostałe odcinki granic objęte postanowieniem o wszczęciu postępowanie rozgraniczeniowego nie zostały ustalone na podstawie zgodnego oświadczenia stron", a tym samym nie było podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 P.g.k. Z uwagi na powyższe organ uznał za zasadne umorzenie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości gruntowej położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina R., oznaczonej numerem działki a (stanowiącej własność W. G.) części dotyczącej ustalenia granic z następującymi nieruchomościami sąsiednimi, tj.: z działką oznaczoną numerem g (stanowiącą własność P. S.) wzdłuż linii granicznej [...], opisanej pod pozycją 11.3 protokołu granicznego z dnia 16 grudnia 2021 r. i przedstawionych na szkicu granicznym, stanowiącym integralną część tego protokołu; z działką oznaczoną numerem c (stanowiącą własność M. W. i N. W.) wzdłuż linii granicznej [...], opisanej pod pozycją 11.3 protokołu granicznego z dnia 16 grudnia 2021 r. i przedstawionych na szkicu granicznym, stanowiącym integralną część tego protokołu. Organ orzekł również z urzędu o przekazaniu sprawy do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w O.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się W. G. W jego ocenie organ I instancji umorzył postępowanie w części, w której granice nie są sporne. Zaznaczył, że jego wycofanie oświadczenia woli dotyczyło "pozostałych granic". Podkreślił, że nie zgadza się "z zachodnią granicą [jego] nieruchomości, oznaczoną na szkicu pkt granicznymi nr [...] oraz granicą ustaloną w pkt [...], a także [...], (...) że granica jego nieruchomości pokrywa się z ogrodzeniem". Zdaniem strony zachodzi sprzeczność pomiędzy treścią zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie w odniesieniu do granicy oznaczonej pkt [...], a decyzją rozgraniczającą z dnia 9 czerwca 2022 r., ustalającą granicę na odcinku między pkt [...]. Podkreślił, że nie kwestionuje "ustalonych granic pomiędzy pkt [...] oraz [...]".

Przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 13 marca 2023 r. Kolegium uchyliło rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy, po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania według chronologii zdarzeń, wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach podał, że podstawę materialnoprawną, mająca zastosowanie w sprawie, stanowa przepisy P.g.k., w szczególności art. 29, art. 31, art. 33 i art. 34. Następnie Kolegium wyjaśniło cel postępowania rozgraniczeniowego po czym wskazało, że na gruncie analizowanej sprawy Wójt wadliwie doszedł do przekonania, że bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości we wskazanym w treści kwestionowanej decyzji zakresie, z uwagi, iż dwie strony wycofały złożone przed geodetą oświadczenia woli. Kolegium, mając na względzie treść odwołania uznało, że "organ pierwszej instancji nie zbadał i nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości - rzeczywistej treści oświadczeń złożonych przez W. G. oraz P. S. w pismach z 23 stycznia 2022 r.". Organ odwoławczy zauważył, że "strony (...) poinformowały wprawdzie organ, iż <> od złożonego przed geodetą w dniu 16 grudnia 2021 r. oświadczenia, tym niemniej uczyniły to - przedstawiając w tym zakresie argumentację, która w zestawieniu z argumentami strony zgłaszanymi w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, winna skłonić organ do wyjaśnienia i ustalenia rzeczywistej woli ww. stron w zakresie prowadzonej sprawy". Zdaniem SKO "w przypadku gdy zachodzą wątpliwości co do treści złożonego oświadczenia strony przed organem administracji - jego odkodowanie czy też uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji". Zaznaczyło przy tym, że "sprawa ma być bowiem rozpoznana przy uwzględnieniu rzeczywistej intencji strony, dającej się ustalić na podstawie całości treści wniesionego pisma, innych oświadczeń złożonych w sprawie i - wreszcie - wyjaśnienia tej strony przedstawiającego jej rzeczywistą wolę". Na poparcie swojej argumentacji, przytoczyło Kolegium wyrok WSA w Gdańsku z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 915/20, w którym Sąd przyjął, że "każde pismo w postępowaniu, niezależnie od tego, jaką nazwę nada mu strona, winno być rozpoznane i ocenione w takim trybie oraz w taki sposób, który w najpełniejszym stopniu umożliwia uczynienie zadość zamieszczonemu wnioskowi strony" (wszystkie orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

SKO stwierdziło, że w realiach kontrolowanej w instancyjnym toku odwoławczym sprawy Wójt nie ustalił, co było wolą stron postępowania "czy faktycznie zamierzały one cofnąć oświadczenia złożone przed geodetą, a w konsekwencji doprowadzić do umorzenia procedury rozgraniczeniowej w postępowaniu administracyjnym i przekazania sprawy do rozpatrzenia przez sąd powszechny, czy też - raczej - doprowadzić organ do podjęcia dalszych czynności procesowych oraz merytorycznego zakończenia postępowania administracyjnego". Eksponując konieczność wyjaśnienia jaka była faktyczna intencja stron postępowania uznało wadliwość rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Zdaniem Kolegium dopiero "klarowność sytuacji w tym zakresie uzasadniałaby dalsze działania procesowe organu". Z tych względów organ II instancji w trybie art. 138 § 2 Kpa wydał decyzję kasatoryjną.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Starosta, działając poprzez pełnomocnika, w sprzeciwie wywiedzionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu, jego autor opisał przebieg postępowania wraz z przytoczeniem regulacji mających zastosowanie w sprawie i wskazał, że SKO w zaskarżonym rozstrzygnięciu "połączyło i pomieszało obie ścieżki postępowania, które doprowadziły do wydania dwóch decyzji przez Wójta Gminy Radłów. Jednej pozwalającej na ustalenia przebiegu granicy w oparciu o istniejące ślady, znaki i mapy i drugiej umarzającej postępowanie w zakresie rozgraniczenia nieruchomości i przekazującej sprawę z urzędu Sądowi Rejonowemu w O., podjętej wobec braku zgodnego oświadczenia stron". W ocenie strony skarżącej niezgodne z art. 31 P.k.g. było przyjęcie przez Kolegium, że "W. G. mógł wycofać się z oświadczenia woli innego, lub innej treści, niż z tego które faktycznie zostało przez niego złożone". Dalej podkreślił, że złożone oświadczenie "nie pozostawia (...) żadnych wątpliwości w zakresie jego treści a odmienna, przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze retoryka, sprowadzałaby się do nieuprawnionego nakłaniania przez Organ prowadzący postępowanie w I instancji, do wycofania, lub kolejnej zmiany, już złożonego oświadczenia woli zawartego w treści pisma z dnia 23 stycznia 2022 r.".

Kontynuując uzasadnienie sprzeciwu jego autor zaznaczył również, że "wobec kwestionowania przez W. G. całego przebiegu granic jego działki, w toku ponownego rozpoznania sprawy przez Wójta Gminy Radłów, nie będzie mogła zapaść decyzja o innej treści niż ta, która została uchylona w trybie kasatoryjnym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze".

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. W uzasadnieniu szczegółowo odniosło się do zarzutów podniesionych w treści sprzeciwu akcentując, że złożone oświadczenie było niejednoznaczne, jak również że w ocenie postępowania organu I instancji SKO nie doprowadziło do "pomieszania ścieżek postępowania" w sprawie rozgraniczeniowej.

W toku prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego W. G. wystąpił o dopuszczenie go do udziału w charakterze strony, uzasadniając wniosek okolicznością, że kwestionowana decyzja Kolegium została wydana w odniesieniu również do jego nieruchomości. Postanowieniem z dnia 21 listopada 2023 r. WSA w Opolu odrzuciło wniosek. W uzasadnieniu wskazano, że do postępowania toczącego się z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej w skrócie: P.p.s.a., nie ma zastosowania art. 33 § 1 i § 1a P.p.s.a. Z tych względów wniosek podlegał odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64 § 3 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje.

Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie, wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 Kpa, według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Jednocześnie podkreśla się, że ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Omawiane orzeczenie może zatem zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

Wyraźne ograniczenie zakresu kontroli jedynie do zasadności wydania tego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu pozostają kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19). Tym samym sprzeciw odróżnia się od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do której sąd, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dodać jeszcze trzeba, że po myśli art. 64d § 1 P.p.s.a., sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 Kpa, zaś w myśl art. 151a § 2 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Tym samym w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 Kpa - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Odnotować jeszcze trzeba, że rozgraniczenie nieruchomości oznaczonej numerem działki a, stanowiącej własność W. G., dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi Księgę Wieczystą nr [...], prowadzone było łącznie z postępowaniem dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej numerem działki d, stanowiącej własność Państwa B. i A. L., dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi Księgę Wieczystą nr [...]. Przepisy prawne, na podstawie których prowadzone jest postępowanie rozgraniczeniowe, zawarte są w Rozdziale 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – przytaczanej wielokrotnie powyżej. Rozgraniczenie polega na urzędowym ustaleniu przebiegu granicy między sąsiadującymi nieruchomościami. Dokonują tego wójtowie, a w wypadkach określonych w przepisach sądy. Jeśli nie doszło do zawarcia ugody co do przebiegu linii granicznych, i nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu, wójt umarza postępowanie i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Ten etap następuje ex lege, de facto zatem niezależnie od zmiany stanowiska strony organ nie może kontynuować postępowania zawisłego przed sądem powszechnym. Sąd, przed którym toczy się sprawa o własność lub o wydanie nieruchomości (albo jej części), jest właściwy także do przeprowadzenia rozgraniczenia, jeżeli ustalenie przebiegu granic jest potrzebne do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. W takim wypadku sąd w swoim orzeczeniu zamieszcza również rozstrzygnięcie o rozgraniczeniu nieruchomości.

Wymagania związane z rozgraniczeniem nieruchomości w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) określono w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej nadal P.g.k.). Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Istotą rozgraniczenia jest określenie, do jakich granic sięga prawo właściciela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2015 r., sygn. I OSK 2404/14).

Ustaleniu w tym trybie podlegają wszystkie albo tylko niektóre granice nieruchomości. Podmiot składający wniosek o rozgraniczenie wskazuje, które granice swojej nieruchomości uważa za sporne i tym samym decyduje o zakresie postępowania rozgraniczeniowego (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 14 września 2016 r., sygn. II SA/Rz 1710/15, LEX nr 2113244).

Administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe obejmuje kilka etapów: pierwszy – złożenie wniosku i wszczęcie postępowania, drugi – wyznaczenie geodety, trzeci – analiza dokumentów, czwarty – ustalanie przebiegu granic na gruncie i ostatni piąty – wydanie decyzji.

Etapy te są ściśle regulowane prawem. Wydanie decyzji możliwe jest wyłącznie w prawem określonych warunkach. W przypadku, w którym dowody nie pozwalają na ustalenie przebiegu granicy lub dowody pozostają w sprzeczności, a także jeśli brak jest jakichkolwiek dowodów, przebieg granicy może zostać ustalony na podstawie zgodnego oświadczenia stron. W takim przypadku procedura wydania decyzji i ewentualnego żądania przekazania sprawy do rozpoznania przez sąd cywilny wygląda analogicznie jak przypadku ustalenia granic na podstawie zebranych dowodów. W razie niemożności ustalenia granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron i w przypadku pozostawania przez strony w sporze co do przebiegu granicy, geodeta winien nakłaniać strony do zawarcia ugody, która ma moc ugody sądowej. Jeśli dojdzie do zawarcia ugody, geodeta sporządzi dokument stwierdzający jej zawarcie, zaś organ wyda decyzję o umorzeniu postępowania z uwagi na zawarcie przez strony ugody. Jeżeli w razie istnienia sporu co do przebiegu granicy nie dojdzie do zawarcia ugody, a nie ma podstaw do wydania decyzji na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania i z urzędu przekazuję sprawę do rozpatrzenia sądowi. Zgodnie bowiem z art. 30 P.g.k. wójtowie przeprowadzają rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony. Postępowanie rozgraniczeniowe z urzędu ma miejsce przy scaleniu gruntów, a także jeżeli brak jest wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Wniosek do wójta składają przede wszystkim właściciele lub użytkownicy wieczyści. W wyroku NSA z 20 marca 2013 r., sygn. I OSK 2418/11 zwrócono uwagę, że posiadacz samoistny, czyli podmiot, który faktycznie włada nieruchomością tak jak właściciel, może być zaliczony do podmiotów mających prawo żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego bądź uczestniczenia w postępowaniu wszczętym z wniosku strony albo z urzędu, dopóki istnieje domniemanie, że jego posiadanie jest zgodne ze stanem prawnym. We wniosku należy wskazać m.in. numer działki ewidencyjnej, numer księgi wieczystej i adres nieruchomości, do której wnioskodawca ma tytuł prawny oraz sąsiednich nieruchomości, w stosunku do których konieczne jest ustalenie przebiegu granicy.

Postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości wszczyna się postanowieniem, na które nie służy zażalenie.

Z kolei stosowanie o treści art. 31 ust. 1 P.g.k. czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta. W sprawie o rozgraniczenie geodeta jest zatem wyznaczany i umocowany przez wójta, a nie przez stronę postępowania. Przepisy nie nakładają na wójta obowiązku dopuszczenia stron do udziału w procedurze wyboru geodety. Wójt może wezwać strony do wskazania geodety, ale jest to czynność fakultatywna, wykonana przez wójta w ramach zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu (wyrok WSA w Gliwicach z 10 stycznia 2014 r., sygn. II SAB/Gl 52/13).

Równocześnie podkreślenia wymaga, że w P.g.k. ustanowiono, iż przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. W sytuacji, gdy brak jest tych danych lub są one niewystarczające albo sprzeczne, przebieg granicy ustala się na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania nie składa oświadczenia i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 2-3 P.g.k.). W sytuacji, zaś gdy nie da się ustalić stanu prawnego nieruchomości (nie ma dowodów pozwalających na jego ustalenie lub są one niewystarczające albo sprzeczne), granice ustala się według ostatniego spokojnego stanu posiadania, zgodnie z art. 153 k.c. (uchwała 7 sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r., sygn. I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007/2/26). W rozporządzeniu ministrów spraw wewnętrznych i administracji oraz rolnictwa i gospodarki żywnościowej w sprawie rozgraniczania nieruchomości (dalej rozporządzenie) określono m.in. rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic. Do dokumentów stwierdzających stan prawny nieruchomości zaliczono m.in. odpisy z ksiąg wieczystych, prawomocne orzeczenia sądu i ostateczne decyzje administracyjne. Do dokumentów określających położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości należą np. takie dokumenty geodezyjne jak: szkice lub protokoły graniczne, zarysy pomiarowe z pomiaru granic, czy szkice wyznaczenia granic działek wydzielonych w wyniku scalenia, wymiany gruntów lub w wyniku podziału nieruchomości. Ponadto do czynności wykonywanych przez geodetę w trakcie ustalania przebiegu granic na gruncie należy m.in. przeprowadzenie wywiadu terenowego. Podczas tego wywiadu geodeta odszukuje znaki graniczne, a także określa położenie przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków i punktów granicznych, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich położenia.

W sytuacji, gdy nie można ustalić przebiegu granicy na podstawie zebranych dowodów, geodeta przyjmuje oświadczenia stron dotyczące przebiegu granicy. W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody oraz sporządza akt ugody, jeżeli doprowadzi do jej zawarcia. Następuje to według wzoru stanowiącego załącznik nr 3 do rozporządzenia. Ugoda zawarta przed geodetą ma moc ugody sądowej. W razie zawarcia takiej ugody postępowanie rozgraniczeniowe jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kpa (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 stycznia 2013 r., sygn. III SA/Kr 392/12). Zgodnie z art. 33 P.g.k. wójt wydaje decyzję o rozgraniczeniu, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Przed wydaniem decyzji o rozgraniczeniu, wójt ocenia prawidłowość ustalenia przebiegu granic przez geodetę i zgodność sporządzonych dokumentów z przepisami.

W razie stwierdzenia wadliwego wykonanych czynności, dokumentacja jest zwracana geodecie do poprawy i uzupełnienia.

Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy decyzją wójta może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji, przekazania sprawy sądowi. W razie przekazania sądowi sprawy o rozgraniczenie wszczętej na wniosek (art. 33 ust. 3 P.g.k.), wnioskodawcą w postępowaniu sądowym pozostaje osoba, która złożyła wniosek o przeprowadzenie rozgraniczenia (uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z 30 października 2014 r., sygn. III CZP 48/14, OSNC 2015/3/27).

W przedmiotowej sprawie co zasadnie wyeksponowała strona wnosząca sprzeciw Wójt Gminy Radłów wydał dwie decyzje:

pierwszą – z 9 czerwca 2022 r., nr [...], w której między orzekł o rozgraniczeniu działki nr a stanowiącej własność W. G. z nieruchomościami sąsiednimi: działką oznaczoną numerem f, g, stanowiącymi własność P. S., wzdłuż linii granicznej [...], oznaczonej pod pozycją 11.2 protokołu granicznego z dnia 16 grudnia 2021 r. i przedstawionymi na szkicu granicznym stanowiącym integralną część protokołu oraz z działką c stanowiącą własność M. i N. W., wzdłuż linii granicznej [...], oznaczonej pod pozycją 11.2 protokołu granicznego z dnia 16.12.2021 r. i przedstawionymi na szkicu granicznym stanowiącym integralną część protokołu oraz

drugą – z 13 czerwca 2022 r., nr GPKN.6830.1.2021, w przedmiocie umorzenia postępowania, wobec braku zgodnego oświadczenia stron, będącego następstwem uchylenia się W. G. ze złożonego do protokołu oświadczenia w zakresie przebiegu granicy, w sprawie rozgraniczenia nieruchomości gruntowej położonej w obrębie ewidencyjnym K. - Gmina R., oznaczonej numerem działki a, stanowiącej własność W. G., dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi Księgę Wieczystą - w części dotyczącej ustalenia granic z następującymi nieruchomościami sąsiednimi tj.: działką oznaczoną numerem g, stanowiącą własność P. S., dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi Księgę Wieczystą, wzdłuż linii granicznej [...], opisanej pod pozycją 11.3 protokołu granicznego z dnia 16.12.2021 r. i przedstawionych na szkicu granicznym, stanowiącym integralną część tego protokołu; z działką oznaczoną numerem c, stanowiącą własność M. W. i N. W., dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi Księgę Wieczystą, wzdłuż linii granicznej [...], opisanej pod pozycją 11.3 protokołu granicznego z dnia 16 grudnia 2021 r. i przedstawionych na szkicu granicznym, stanowiącym integralną część tego protokołu, a także - przekazania sprawy z urzędu do rozpoznania przez Sąd Rejonowy w O.

Pierwsza ze wskazanych decyzji Wójta Gminy Radłów, czyli decyzja z 9 czerwca 2022 r., sygn. [...], zgodnie z pouczeniem zaskarżona została do sądu. Tym samym sprawa toczy się przed Sądem Rejonowym w O. pod sygn. akt [...]. Okoliczność ta wymagała odniesienia się Kolegium w aspekcie zleconych organowi pierwszoinstancyjnemu czynności. Tymczasem organ odwoławczy mając możliwość zapoznania się z tym postępowaniem i odniesieniem jego przedmiotu do niniejszej sprawy uznał niezasadność rozstrzygnięcia wskazując do wykonania organowi pierwszoinstancyjnemu czynności, które bez przeszkód mógł i powinien wykonać.

Oceniając kwestionowaną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. Zdaniem Sądu, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy uchybił wymogom stawianym w art. 138 § 2 Kpa, ponieważ nie wykazał, aby - po pierwsze - doszło do naruszenia przez organ pierwszoinstancyjny takich przepisów postępowania, których nie mógłby bez uchybienia zasadzie dwuinstancyjności procesowo konwalidować, a po wtóre, aby materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania był niekompletny w takim stopniu, że uniemożliwiało to jego uzupełnienie na etapie postępowania odwoławczego.

W ocenie Sądu zastrzeżenia Kolegium dotyczące niewyjaśnienia przez organ pierwszej instancji wątpliwości w zakresie rozbieżności de facto nie wykazał odmiennie i poddał kompleksowej ocenie, że kwestia ta nie była dla organu pierwszej instancji wątpliwa. Kolegium wskazało wszak, że "strony (...) poinformowały wprawdzie organ, iż <> od złożonego przed geodetą w dniu 16 grudnia 2021 r. oświadczenia, tym niemniej uczyniły to - przedstawiając w tym zakresie argumentację, która w zestawieniu z argumentami strony zgłaszanymi w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, winna skłonić organ do wyjaśnienia i ustalenia rzeczywistej woli ww. stron w zakresie prowadzonej sprawy", Tymczasem podniosło, że "w przypadku gdy zachodzą wątpliwości co do treści złożonego oświadczenia strony przed organem administracji - jego odkodowanie czy też uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji". Przy czym już nie odniosło tych twierdzeń do toku postępowań administracyjnego i sadowego.

W przekonaniu Sądu, prawidłowość stanowiska organu I instancji powinna stać się przedmiotem szczegółowej weryfikacji ze strony organu odwoławczego. Nie można bowiem zapominać, że SKO - korzystając z uprawnień do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 Kpa - winno wyświetlić podnoszone wątpliwości przy udziale autora oświadczenia, a następnie – jak wskazano powyżej – powiązać to z toczącym się sądowym postępowaniem rozgraniczeniowym. Dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania dowodowego, Kolegium powinno zadecydować, czy wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego na etapie odwoławczym naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, określoną w art. 15 Kpa. Tymczasem Kolegium nie podjęło takich działań, a tym samym przedwcześnie orzekło kasatoryjnie nie wykazując, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do treści oświadczenia w postępowaniu odwoławczym było utrudnione.

W podsumowaniu tego fragmentu wywodów stwierdzić zatem przyjdzie, że SKO nie wykazało konieczności przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Pamiętać przy tym należy, że również na organie drugiej instancji ciąży powinność w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, z uwzględnieniem regulacji art. 136 Kpa i zgodnie z innymi regułami określonymi w Kpa. Według art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa, organy obu instancji zobowiązane są stać na straży praworządności, w sposób wyczerpujący zebrać i zbadać cały materiał dowodowy oraz załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jeśli więc Kolegium uważa, że organ I instancji nie wyjaśnił kilku istotnych okoliczności sprawy, to - w świetle ww. obowiązków - powinno było samodzielnie uchybienia te usunąć. Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Sądu, ujawnienie wszystkich omówionych powyżej naruszeń skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, przy odstąpieniu od kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, stosownie do przywołanego już wcześniej art. 64e P.p.s.a. W przekonaniu Sądu, wskazane przez Kolegium przyczyny odstąpienia od merytorycznego orzekania nie uzasadniały wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.