Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 310/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt. 1, art. 15
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Teza: Wydanie decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) pomimo pozbawienia strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie powoduje naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o ile zakres okoliczności faktycznych konieczny do wyjaśnienia z punktu widzenia zagwarantowania aktywnego udziału strony w postępowaniu, nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a sprawa została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organy obydwu instancji.

TEZY

Wydanie decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) pomimo pozbawienia strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie powoduje naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o ile zakres okoliczności faktycznych konieczny do wyjaśnienia z punktu widzenia zagwarantowania aktywnego udziału strony w postępowaniu, nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a sprawa została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organy obydwu instancji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. K. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 255/21 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. K. w O. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 15 lutego 2021 r. nr 51/2021 znak: GPB-III.7721.325.2020 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek A. K. i M. P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 września 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 255/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w O. na decyzję Wojewody Łódzkiego z 15 lutego 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 24 marca 2016 r. do Starostwa Powiatowego w O. wpłynął, podpisany przez A. K. i M. P., wniosek o pozwolenie na budowę budynku przedszkola z wewnętrznymi instalacjami wod. - kan., c.o., elektryczną, gazową i wentylacji mechanicznej, zewnętrznej instalacji gazu i węzła cieplnego, budowę placu zabaw, ogrodzenia i miejsc postojowych w miejscowości O., na działce nr ewid. [...].

Starota [...] decyzją z 24 maja 2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę ww. obiektu. Wojewoda Łódzki decyzją z 26 lipca 2016 r. umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w O. (dalej: Wspólnota) od ww. decyzji Starosty [...] z 24 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, prawomocnym wyrokiem z 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 725/16, uchylił tę decyzję, wskazując, że skala planowanej inwestycji pozwala uznać, że oddziaływanie obiektu nie zamyka się w granicach działki, w tym obejmuje m.in. działkę skarżącej Wspólnoty, która powinna być stroną postępowania.

Decyzją z 8 lutego 2018 r. Wojewoda Łódzki uchylił decyzję organu pierwszej instancji (tj. decyzję Starosty [...] z 24 maja 2016 r.) i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że projekt budowlany musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określa przeznaczenie terenu, sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Prawomocnym wyrokiem z 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 360/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody Łódzkiego z 8 lutego 2018 r.

W związku z tym, Wojewoda Łódzki przeszedł do ponownego rozpatrzenia odwołania złożonego Wspólnotę. Zaskarżoną decyzją z 15 lutego 2021 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję z 24 maja 2016 r., którą Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. obiektu. Wojewoda ustosunkował się do zarzutów odwołania oraz poddał ocenie przedłożony projekt budowlany i stwierdził, że projekt ten jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i obowiązującymi przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podniósł, że wbrew argumentacji skargi Wspólnoty, brak jest podstaw do stwierdzenia, iż w sprawie zaistniała tego rodzaju wada, która miałaby wpływ na treść podjętego przez organy administracyjne rozstrzygnięcia. Wskazywane w skardze uchybienie zasadniczo opiera na twierdzeniu, że skarżąca Wspólnota została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (w postępowaniu przed organem pierwszej instancji). Należy jednak uwzględnić, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W tej zaś sprawie nie można doszukać się zasadniczo takiej wady postępowania, skoro przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy skarżąca Wspólnota pismem z 17 grudnia 2020 r. została poinformowana przez organ o możliwości zapoznania się aktami sprawy i złożenia stanowiska. Po tych czynnościach organ wyczekał więcej niż 14 dni, dając skarżącej Wspólnocie możliwość wypowiedzenia się w sprawie. Jednak z akt sprawy wynika, że żaden przedstawiciel Wspólnoty nie skorzystał z tej możliwości. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, a który to pogląd Sąd podzielił, iż zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie lub wadliwe zawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego, możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonania konkretnych czynności procesowych, przy czym w takiej sytuacji to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W kontrolowanej sprawie skarżąca Wspólnota nie wykazała, ażeby niezapewnienie jej możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, miało jakikolwiek wpływ na wynik zapadłego rozstrzygnięcia. W niniejszym postępowaniu nie doszło do naruszenia art. 10 oraz art. 15 k.p.a., skoro Wojewoda uczynił odwołanie skarżącej przedmiotem swoich rozważań i odniósł się spornych kwestii, co znalazło swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Wspólnota, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji prowadzone było bez udziału strony skarżącej bez jej winy, co stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania na podstawie w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

2) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że w przypadku niniejszej sprawy strona skarżąca nie była stroną postępowania o pozwolenie na budowę przed organem pierwszej instancji, a organ uniemożliwił jej czynny udział w sprawie, co powinno skutkować uznaniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, rozpatrzenie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, A. K. oraz M. P. wniosły o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest kwestionowane w sprawie, że organ pierwszej instancji w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedszkola nie uznał statusu strony skarżącej Wspólnoty i prowadził postępowanie bez jej udziału, a przymiot ten po raz pierwszy stwierdził w stosunku do Wspólnoty Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w prawomocnym wyroku z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 725/16, w którym wskazał, że rozmiar obiektu, jego charakter (przedszkole, czyli związany z tym hałas dzieci, w tym na placu zabaw; obiekt w którym będzie odbywał się ruch – przewóz i odbiór dzieci, dowóz jedzenie itp.), pozwala uznać, że oddziaływanie ww. obiektu nie zamyka się w granicach działki, w tym obejmuje m.in. działkę skarżącej Wspólnoty. Takie potraktowanie podmiotu mającego przymiot strony wyczerpuje zasadniczo przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Bez swej winy Wspólnota nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Uchybienie to może zostać jednak niekiedy konwalidowane przez organ odwoławczy, o ile okoliczności sprawy na to pozwalają.

Skutki tego typu uchybienia organu pierwszej instancji w postaci pominięcia strony postępowania były różnie kwalifikowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, niemniej jednak w aktualnej linii orzecznictwa NSA przyjęto, że pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie może stanowić jedynej przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest bowiem wykluczone sanowanie tej wadliwości postępowania organu pierwszej instancji w postępowaniu odwoławczym poprzez umożliwienie stronie udziału w postępowaniu i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (por. np. wyr. NSA z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1867/21; wyr. NSA z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 1009/21).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie poglądu przedstawionego w skardze kasacyjnej stanowiłoby przejaw nadmiernego formalizmu procesowego; negatywnie ocenianej postawy podmiotu stosującego, lub szerzej wykonującego prawo administracyjne, polegającej na braku znalezienia działania zapewniającego jego zgodność z prawem nie tylko w obszarze literalnie rozumianej zgodności działania z dyrektywalną podstawą prawną do działania, ale także w zgodności z aksjologią systemu prawa. Innymi słowy, jest to negatywna postawa organu polegająca na pominięciu wszechstronnej wykładni prawa znajdującego zastosowanie w danym przypadku i wynikających stąd konsekwencji; działanie opierające się na normach typu reguła z pominięciem zasad obowiązującego prawa (T. Gizbert-Studnicki, Zasady i reguły prawne, "Państwo i Prawo" 1988, z. 3). Tak zdefiniowany formalizm procesowy stanowi z zasady niepożądaną funkcję zasady praworządności, w jej wąskim rozumieniu praworządności formalnej, podczas tworzenia, wykonywania czy stosowania prawa administracyjnego. Jest wynikiem koncentrowania się przez organ jedynie na normie dyrektywalnej lub zadaniowej bez odwołania się do wartości leżących u podstaw kreowania tej normy i ochrony wartości porządku prawnego (I. Niżnik – Dobosz, Formalizm działania administracji publicznej jako niedoskonała pochodna zasady praworządności [w:] Administracja publiczna pod rządami prawa. Księga pamiątkowa z okazji 70-lecia urodzin prof. zw. dra hab. Adama Błasia).

Odejście od formalizmu procesowego w przypadku pominięcia strony przez organ pierwszej instancji zakłada, że ocena takiej sytuacji procesowej powinna każdorazowo uwzględniać indywidualne okoliczności konkretnej sprawy. W tego typu sytuacjach, przy uznaniu, że wydanie decyzji kasacyjnej nie jest bezwzględnie wymagane, dopuszczalne jest - w warunkach danej sprawy - aby organ odwoławczy przeprowadził postępowanie w taki sposób, by wszelkie wymogi wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. zostały zachowane, a w szczególności, by naprawione zostały uchybienia związane z pominięciem strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Wymaga to, co do zasady, powtórzenia postępowania wyjaśniającego już przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji, a także umożliwienia stronie zgłoszenia wniosków dowodowych i twierdzeń, po ponowieniu czynności procesowych w których strona ta poprzednio, tj. przed organem pierwszej instancji, i bez swej winy, nie brała udziału (por. wyr. NSA z dnia 24 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1009/21).

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w postępowaniu prowadzonym przed Wojewodą doszło do sanowania wadliwości postępowania polegającej na pozbawieniu Wspólnoty udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, skarżąca Wspólnota pismem z 17 grudnia 2020 r. została poinformowana przez organ o możliwości zapoznania się aktami sprawy, złożenia stanowiska, wniosków i zastrzeżeń dotyczących rozpatrywanej sprawy. Po tych czynnościach organ umożliwił skarżącej Wspólnocie wypowiedzenia się w sprawie. Jak wynika z akt sprawy, żaden przedstawiciel Wspólnoty nie skorzystał z tej możliwości. Istotne jest również, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że w dotychczasowym postępowaniu Wspólnota była w szczególności zainteresowana kwestią odległości projektowanego budynku od granicy, zachowania bezpieczeństwa pożarowego oraz zacieniania budynku Wspólnoty. Do kwestii tych organ odwoławczy wyraźnie się odniósł w treści zaskarżonej decyzji. Realizując obowiązek odniesienia się do zarzutów odwołania sformułowany w wyroku z dnia 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 360/18, organ odwoławczy przytoczył w uzasadnieniu decyzji zarzuty odwołania oraz wszechstronnie wyjaśnił istotne okoliczności sprawy, z zachowaniem reguł ustanowionych w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. Nie można zatem przyjąć, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wskutek wydania przez organ drugiej instancji decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zasada dwuinstancyjności postępowania nie może być rozumiana skrajnie formalistycznie, w ten sposób, że wszystkie istotne okoliczności faktyczne powinny zostać wyjaśnione już w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Celem postępowania odwoławczego nie jest sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, ale także uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji (H. Knysiak – Sudyka [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak – Sudyka, wyd. II, Lex/El 2023). Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, niejako "od nowa". Podejmując rozstrzygnięcie merytoryczne organ drugiej instancji powinien dysponować całym, zaktualizowanym materiałem dowodowym istniejącym w chwili orzekania, a nie tylko w chwili wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Zakres i granice postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym określa art. 138 § 2 oraz art. 136 k.p.a. Artykuł 138 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy został już zgromadzony, a wymaga ponownego przeanalizowania i ewentualnie uzupełnienia jedynie w ramach art. 136 k.p.a. Jak wynika bowiem z art. 138 § 2 k.p.a., zasadą jest, że organ drugiej instancji, na skutek wniesionego odwołania, ma obowiązek merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a zatem w sytuacji, gdy przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiałoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyr. NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 584/21). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ może wydać decyzję kasacyjną, tylko wtedy gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w sprawie niniejszej, ponieważ organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz rozpoznał i rozstrzygnął sprawę w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie nie precyzuje, jakie konkretne dowody zamierzała przedłożyć w postępowaniu, albo jakie okoliczności faktyczne chciałaby podnosić, a nie miała takiej możliwości, wskutek pozbawienia udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. To do strony stawiającej zarzut należy wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Takiego związku strona skarżąca nie wykazała w skardze kasacyjnej, która sprowadza się do twierdzenia, że pozbawienie udziału Wspólnoty w postępowaniu przed organem pierwszej instancji powinno – niejako automatycznie – powodować wydanie decyzji kasacyjnej przed organ odwoławczy. Tego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny, z przyczyn powyżej wyjaśnionych, nie podziela. Wydanie bowiem decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. pomimo pozbawienia strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie powoduje naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o ile zakres okoliczności faktycznych konieczny do wyjaśnienia z punktu widzenia zagwarantowania aktywnego udziału strony w postępowaniu, nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a sprawa została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organy obydwu instancji. Jedynie gdyby w okolicznościach danej sprawy, brak udziału strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji wymagał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wykraczającego poza dopuszczalne granice prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, zasadne byłoby wydanie przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia kasacyjnego.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

W punkcie 2 wyroku oddalono złożony w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek o zasądzenie na rzecz uczestników postępowania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z przepisów art. 203-204 p.p.s.a. nie wynika możliwość zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestników postępowania kasacyjnego, którzy nie wnieśli skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.