Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 230/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 i art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Beata Machcińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca związany ze świadczeniem pracy 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa, 2. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 4 lutego 2024r. obywatel Ukrainy M. O. (dalej skarżący, strona) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej organ) w rozpoznaniu jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zarzucając mu naruszenie art. 8, 12, 35 § 1 i 36 § 1 Kpa.

W skardze wniósł o:

1. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy;

2. przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa ewentualnie wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości określonej w tym przepisie;

3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa;

4. dokonywanie doręczeń elektronicznych;

5. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że 31 lipca 2023r. złożył wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 4 grudnia 2023r. wniósł ponaglenie, a mimo to organ nie rozpoznał jej wniosku.

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że zgodnie z art. 112a ustawy o cudzoziemcach, decyzję w sprawie zezwolenia na pobyt wydaje się w terminie 60 dni, który w jego przypadku dawno już upłynął. Zaistniała więc bezczynność organu w załatwieniu wniosku. Stwierdził, że nie ma podstaw do rozciągania ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych również te, które dotyczą obywateli innych państw, którzy przybyli do Polski bez związku z wojną na Ukrainie. Zdaniem strony, bezczynność ma charakter rażący, gdyż termin załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, a przyczyny niezałatwienia sprawy leżały wyłącznie po stronie organu. Braki kadrowe nie są przyczynami niezależnymi od organu, gdyż są to okoliczności pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej podniósł, że sytuacja, w której strona tak długo czeka na załatwienie jej sprawy nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Skarżący nie może też zmienić pracy na lepiej płatną ani wyjechać do kraju pochodzenia w celu odwiedzin najbliższych.

Organ administracji odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze, wniósł o jej oddalenie.

Potwierdził fakt złożenia wniosku oraz wskazał, że braki wniosku zostały uzupełnione. Wyraził pogląd, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy znajduje zastosowanie do wszystkich cudzoziemców.

Podniósł na ogromną i stale rosnącą liczbę wniosków pobytowych, jakie napływają do Wojewody, co powoduje zwiększone obciążenie pracą zajmujących się tym pracowników. Również stan zagrożenia epidemicznego i epidemii przyczynił się do wydłużenia okresu załatwienia spraw z uwagi na absencję pracowników i pracę zdalną, podobnie jak ich zaangażowanie w obsługę punktów recepcyjnych dla obywateli Ukrainy tuż po wybuchu wojny. Oświadczył, że od dnia 15.02.2021 r. w [...] Urzędzie Wojewódzkim w K. funkcjonują wprowadzone jako działania zaradcze - rekomendacje w zakresie usprawnienia prowadzenia postępowań dotyczących wydawania zezwoleń pobytowych, zgodnie z którymi w przypadku złożenia właściwie wypełnionego i podpisanego wniosku, wymaganych zdjęć, kserokopii paszportu, potwierdzenia opłaty skarbowej oraz kompletu wymaganych dokumentów niezbędnych do wydania decyzji pozytywnej, istnieje możliwość wyznaczenia terminu zgłoszenia się w celu uzupełnienia braków formalnych w przyspieszonym trybie. Podjęte przez [...] Urząd Wojewódzki w K. działania organizacyjne, polegające m.in. na wprowadzeniu usprawnień w postępowaniach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców, mają na celu zdecydowane przyspieszenie procedowania nad składanymi wnioskami, a tym samym szybsze wydawanie decyzji. Każdy więc cudzoziemiec, w którego interesie jest szybkie i sprawne wszczęcie oraz zakończenie postępowania, ma możliwość złożenia wniosku w rekomendowany sposób, w szczególności wypełnionego rzetelnie, starannie i kompletnie wraz z dołączonymi do niego wszystkimi określonymi i wymaganymi załącznikami. Natomiast złożony przez skarżącego wniosek nie został wypełniony rzetelnie i kompletnie a także, nie dołączono do niego określonych i wymaganych załączników, w szczególności mogących stanowić dowody w postępowaniu administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 poz. 935 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi, w pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (por. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Sąd orzekający w sprawie podziela w tym zakresie w całości poglądy prezentowane w orzecznictwie NSA, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (tak w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), a także postawy stron (por. wyrok NSA z 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11; wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 700/15). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Natomiast pojęcie bezczynności organu administracji publicznej zdefiniowana jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Takie samo stanowisko zajął tutejszy Sąd w wyroku z 23 maja 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 126/24.

Podkreślenia wymaga, że w przypadku zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania, to sąd rozpoznający skargę dokonuje oceny aktywności tudzież bierności organu, która dotyczy całego szeregu elementów składających się na rozpoznanie danej sprawy. Dopiero porównanie wszystkich przejawów działania organu (jego bierności) daje możliwość rzetelnej oceny, czy mamy do czynienia z bezczynnym bądź przewlekłym postępowaniem (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. sygn. akt II OSK 908/18).

Warto także dodać, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Wojewódzki sąd administracyjny jest więc zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (por.: wyrok NSA z 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22; postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19)

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Wojewoda powołał się na art. 112a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 519 z późn. zm.; dalej: u.c.). Jak wynika z jego ust. 1 decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin ten – co wynika z art. 112a ust. 2 u.c. - biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Przy czym z ww. przepisu wynika, że bieg terminu na załatwienie sprawy przez organ rozpoczyna się dopiero po wystąpieniu ostatniego z wymienionych w nim zdarzeń.

Nietrudno zauważyć, że w przepisie tym doszło do zupełnego odwrócenia zasad postępowania administracyjnego w stosunku do przyjętych w k.p.a. O ile bowiem zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej i z tym dniem rozpoczynają bieg terminy do załatwienia sprawy, o tyle w modelu przyjętym w ustawie o cudzoziemcach - jakkolwiek na zasadach ogólnych dochodzi do wszczęcia postępowania z dniem złożenia wniosku – nie rozpoczynają biegu żadne terminy obligujące organ do załatwienia sprawy. Innymi słowy organ administracji wychodzi z roli służebnej w stosunku do obywatela i przechodzi na pozycję dysponenta całego postępowania, który przystąpi do załatwienia sprawy, kiedy zechce. Termin do załatwienia sprawy zaczyna bowiem bieg od dnia, kiedy nastąpiło ostatnie ze zdarzeń przewidzianych w art. 112a ust. 2 u.c., a termin kiedy one nastąpią zależy od organu, bo to on wyznacza cudzoziemcowi termin do osobistego stawiennictwa w organie. Zdaniem Sądu narusza to art. 41 Karty Praw Podstawowych (Dz. U. UE. C. 2007. 303. 1), z którego wynika prawo do dobrej administracji. Stosownie do art. 41 ust.1 Karty, każdy ma prawo do bezstronnego i rzetelnego załatwienia jego sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i agencje Unii. Stanowi też naruszenie art. 47 zd. 1. i 2. Karty Praw Podstawowych i przewidzianego w nim prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu. Zgodnie z powołanym przepisem: każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela. Wobec tego Trudno mówić o rzeczywistym, a nie iluzorycznym prawie do sądu, kiedy strona znajduje się w swoistym pacie, bo ani nie może uzyskać decyzji administracyjnej w swojej sprawie, która mogłaby być do sądu zaskarżona, ani wywieść skargi na bezczynność mimo niezałatwienia tej sprawy.

Zauważyć także należy, że art. 112a ustawy o cudzoziemcach został dodany do ustawy przez art. 1 pkt 13 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022r., poz. 91) i wszedł w życie 29 stycznia 2022r. Z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr [...]) wynika, że nowa regulacja miała pozostawać w pełnej zgodności ze stosownymi dyrektywami, m. in. z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE.L.2011.343.1). Natomiast art. 5 ust. 2 Dyrektywy określa maksymalny czas na wydanie decyzji w sprawie kompletnego wniosku i stanowi, że "Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku". Jednocześnie w ust. 4 przewidziano, że "Jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji, jeżeli dodatkowe informacje lub dokumenty nie zostaną dostarczone w wyznaczonym terminie, właściwy organ może odrzucić wniosek". Z powyższego, zdaniem Sądu wynika, że termin do wydania decyzji w każdym przypadku rozpoczyna bieg z dniem złożenia wniosku (bo wstrzymać można bieg tylko takiego terminu, który już się rozpoczął) i wynosi on maksymalnie 4 miesiące. Może on ulec wydłużeniu tylko o czas, w jakim organ oczekiwał na dostarczenie przez zainteresowanego informacji lub dokumentów. Prowadzi to do wniosku, że art. 112a ust. 2 i 3 u.c. został błędnie implementowany do krajowego porządku prawnego. W tej kwestii Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Łodzi w wyroku z 11 maja 2023r. sygn. akt III SAB/Łd 21/23.

Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Łodzi w wyroku z 9 kwietnia 2024r., sygn. akt III SAB/Łd 7/24 choć zastosowanie określonego w art. 112a u.c. przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 ustawy.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana bezczynność zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z 13 lipca 2023r. Pismem z 25 lipca 2023r. Skarżący został wezwany do osobistego stawienia się na dzień 18 września 2023r. celem uzupełnienia braków formalnych. Oznacza to, że do faktycznego uzupełnienia braków formalnych doszło po dwóch miesiącach od dnia złożenia wniosku. Następnie 29 września 2023r. Wojewoda Śląski skierował do Szefa ABW wniosek o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wobec nie przekazania informacji w w/w terminie – zgodnie z art. 109 ust. 4 u.c. - wymóg uzyskania informacji został spełniony. Od 20 października 2023r. Wojewoda Śląski nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania sprawy, tym samym do dnia wniesienia skargi tj 7 lutego 2024r. (data wpływu do organu) sprawa nie została załatwiona.

W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy oraz nie zachowując przy tym obowiązku poinformowania strony organ dopuścił się bezczynności, co dało podstawę do orzeczenia z pkt 1 sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że nie ma ona charakteru rażącego, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA w sprawie II OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu w sprawie IV SAB/Po 19/15, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie, z taką sytuacją nie mamy do czynienia, skoro trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wynikała ze znaczącego wzrostu liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewystarczającej obsady kadrowej urzędu. Sytuacja ta zbiegła się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci wybuchu w dniu 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym napływem migrantów z tego kraju, oraz będącą tego konsekwencją dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca. W konsekwencji – w części dotyczącej żądania Skarżącej nałożenia grzywny – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Podobnie w zakresie przyznania od organu sumy pieniężnej. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto, przyznanie sumy pieniężnej wobec strony postępowania pełni funkcję kompensacyjną, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznała strona skarżąca na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wniesionej skargi. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność Sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez stronę skarżącą argumentacją (por. wyrok WSA w Olsztynie z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 30/21, Baza NSA). W rozpatrywanej sprawie Skarżąca nie wykazała by na skutek przewlekłości organu doznała uszczerbku majątkowego.

Z uwagi na niewydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie, Sąd zobowiązał organ administracji do jego wydania w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski powołał się na treść art. 100d ust. 1 ustawy z 12 marca 2022r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 103 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem (w brzemieniu odpowiadającym dacie wniesienia skargi) w okresie do dnia 4 marca 2024r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na:

a) pobyt czasowy,

b) zezwolenia na pobyt stały,

c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie w okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust.

1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Wskazany powyżej art. 100d ust. 1 i 3 ustawy o pomocy został zmieniony przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. (Dz.U.2024.854) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 lipca 2024 r. w zakresie przedłużenia okresu obowiązywania przepisu do 30 września 2025 r. W ocenie Sądu wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 powołanej wcześniej ustawy z dnia 12 marca 2022 r. zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepisy te nie mają zastosowania do kontrolowanego postępowania. Szerzej zakres podmiotowy ustawy jest rozwinięty w art. 1 ustawy o pomocy stanowiącym, że ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 1 ust. 2 ustawy o pomocy definiuje pojęcie obywatela Ukrainy, w jakim jest on użyty w ustawie wskazując, że ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Stosownie zaś do ust. 2 państwa członkowskie stosują niniejszą decyzję albo odpowiednią ochronę przewidzianą w ich prawie krajowym w odniesieniu do bezpaństwowców i obywateli państw trzecich innych niż Ukraina, którzy są w stanie udowodnić, że przed dniem 24 lutego 2022 r. legalnie przebywali w Ukrainie na podstawie ważnego zezwolenia na pobyt stały wydanego zgodnie z prawem ukraińskim, i którzy nie są w stanie w bezpiecznych i trwałych warunkach powrócić do kraju lub regionu pochodzenia. Z faktu użycia w tej ustawie pojęcia "cudzoziemca" obok "obywatela Ukrainy" bynajmniej nie wynika, że ustawa dotyczy wszystkich cudzoziemców. To, kogo ustawa o pomocy rozumie pod pojęciem cudzoziemca, użytym w jej art. 100a – 100d wynika z art. 100a ust. 1 ustawy o pomocy, który definiując pojęcie cudzoziemca odsyła do art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE. L. 71.1 z 4.3.2022, str. 1-6). Z tego wynika, że różnica terminologiczna wynika jedynie z tego, że pojęcie cudzoziemców w rozumieniu ustawy o pomocy obejmuje nie tylko obywateli Ukrainy tam zamieszkałych przed wybuchem wojny, lecz także bezpaństwowców i obywateli krajów trzecich, którzy korzystali z ochrony w tym państwie również przed wybuchem wojny. Nie oznacza to jednak - wbrew twierdzeniu organu - że dotyczy wszystkich cudzoziemców.

Sąd orzekający w sprawie nie podziela odmiennego stanowiska co do zakresu podmiotowego art. 100c i 100d ustawy o pomocy. Opiera się ono na twierdzeniu, iż co do istoty na gruncie ustawy o pomocy nie ma odrębnej definicji pojęcia cudzoziemcy w stosunku do wynikającej z art. 3 pkt 2 u.c. W tej sytuacji, zdaniem niektórych składów orzekających, wyżej wskazane przepisy - art. 100d i 100c - odnoszą się do wszystkich wymienionych w nich postępowań, niezależnie od tego, jakiej narodowości jest cudzoziemiec, którego sprawa dotyczy i w jakich okolicznościach przybył on na terytorium RP. Jak słusznie wskazał WSA w Łodzi w wyroku z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Łb 7/24 nie można się z tym poglądem zgodzić z co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, pomija on treść art. 100a ustawy o pomocy, który należy nierozerwalnie łączyć z pozostałymi przepisami art. 100 opatrzonego kolejnymi literami alfabetu. Przepis art. 100a posługuje się sformułowaniem, które nakazuje pojęcie cudzoziemca definiować na gruncie specustawy odmiennie od jego rozumienia przewidzianego w ustawie o cudzoziemcach. Unormowanie to odsyła we wspomnianym zakresie do art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz.Urz.UE.L 71 z 4.3.2022, str. 1-6) który, co do zasady, dotyczy cudzoziemców będących tzw. wysiedleńcami, czyli osób, które musiały opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Po drugie, akceptacja dla poglądu, że mocą incydentalnej ustawy, nawet dotyczącej ważkiego zagadnienia, możliwe jest zawieszenie biegu wszystkich terminów we wszystkich postępowaniach zainicjowanych wnioskami cudzoziemców o udzielenie zezwoleń pobytowych byłaby nie do pogodzenia nie tylko z gwarantowanym art. 45 Konstytucji RP prawem do sądu, stojąc wprost w sprzeczności z art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Co więcej, akceptacja dla takiego rozwiązania naruszałaby także przywoływany już art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii. W pełni uzasadnione jest przywołanie w tym miejscu tego przepisu, ponieważ w pewnym uproszczeniu, ma on zastosowanie w tych sprawach uregulowanych w porządku krajowym, których komponentem są prawa i wolności zagwarantowane prawem Unii Europejskiej. Mając na uwadze to, że problematyka udzielania zezwoleń pobytowych stanowiła przedmiot licznych regulacji zawartych w dyrektywach unijnych, a unormowania krajowe stanowią ich implementację. Z tego względu nie może więc budzić wątpliwości, że preferowany przez organy administracji sposób wykładni i stosowania art. 100d, a wcześniej 100c ustawy o pomocy jest nie do zaakceptowania.

Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyroki z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; z 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23) wskazał, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obejmują wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. W ocenie NSA odmienna interpretacja art. 100c ustawy pomocowej nie wynika ani z brzmienia, ani z celu tego przepisu. Po pierwsze, w przepisie tym wskazuje się na "cudzoziemca", a nie na "obywatela Ukrainy". A co za tym idzie, jak dalej wywodzi NSA, lege non distinguente, przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli każdej osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (art. 3 pkt 2 u.c.). Po drugie, NSA wskazał na szeroki zakres spraw, których dotyczy ten przepis, w tym zezwoleń na pobyt rezydenta długoterminowego UE (art. 100c ust. 1 ustawy pomocowej). A co za tym idzie, jak wskazał NSA, znaczna część tych spraw nie może mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie NSA argumentuje, że art. 100c ustawy o pomocy wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Trudno znaleźć, zdaniem NSA, racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa pomocowa wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Dla porządku odnotować należy, że pogląd, iż przepis art. 100c ustawy o pomocy znajduje zastosowanie nie tylko do spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, ale obejmuje sprawy z udziałem wszystkich cudzoziemców, został przyjęty również chociażby w wyroku WSA we Wrocławiu z 28 września 2023 r., sygn. akt I SAB/Wr 135/23; postanowieniu WSA w Lublinie z 4 października 2023 r. sygn. akt III SAB/Lu 35/23; czy też w postanowieniu WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 100/23.

Sąd w składzie orzekającym sprawę poglądów tych nie podziela, opowiadając się tym samym za dotychczasowym stanowiskiem, iż wobec ściśle określonego przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż skarżący jest co prawda obywatelem Ukrainy, tym niemniej, jego wjazd na terytorium Polski nie miał związku z wojną, gdyż nastąpił przed jej wybuchem, skarżący złożył zresztą także stosowne oświadczenie, że numer Pesel został mu nadany jednak nie w trybie ustawy pomocowej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.). Zasądzona kwota 580 zł stanowi zwrot wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł, zwrot wynagrodzenia pełnomocnika Skarżącego w wysokości 480 zł oraz 17 zł opłaty skarbowej za udzielone pełnomocnictwo.