Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2529/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 50, 51, 52
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: 7, 75, 77, 80, 84
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 162/23 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2023 r., nr 94/2023 w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku w obrębie garażu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 8 sierpnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 162/23, oddalił skargę G.P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 stycznia 2023 r., nr 94/2023, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z 25 listopada 2022 r., nr 2408/2022, nakazującą A.M. oraz G.P. - właścicielom lokalu użytkowego [...] oraz zabudowanych miejsc postojowych nr [...] oraz [...] w garażu budynku przy ul. [...] w W. - doprowadzenie budynku w obrębie garażu do stanu poprzedniego, poprzez demontaż zabudowy miejsc postojowych nr [...] i nr [...] w garażu w budynku wykonanej w sposób naruszający przepisy i przywrócenie tego miejsca postojowego do stanu istniejącego przed przebudową.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, które uznały wykonane roboty budowlane za przebudowę budynku wielorodzinnego w obrębie garażu, naruszającą wymogi warunków technicznych określonych w § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, w odniesieniu do ustalonego w decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wielorodzinnej wskaźnika miejsc postojowych, co uzasadniało ingerencję nadzorczą. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy i zebrały kompletny materiał dowodowy, który uzasadniał wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), zwanej dalej Prawem budowlanym.

W skardze kasacyjnej G.P., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

- art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1048), zwanej dalej u.w.l., w zw. z art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w ślad za organami obu instancji, błędnie przyjął, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowo adresowana do skarżącej, jako właściciela nieruchomości, podczas gdy nieruchomość będąca przedmiotem decyzji, tj. ściany obudowujące stanowiska garażowe, stanowią część wspólną nieruchomości w rozumieniu art. 3 ust. 2 u.w.l., stąd adresatem decyzji powinna być Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w W., jako właściciel części wspólnej nieruchomości - a co w niniejszej sprawie stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej k.p.a.;

- art. 51 § 1 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie można mówić o samowoli budowlanej, gdyż przedmiotowe prace budowlane zostały wykonane przez dewelopera i odebrane przez organy nadzoru budowlanego w procedurze oddania budynku do użytkowania.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi i tym samym uznanie za zgodną z prawem decyzję organu drugiej instancji, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem ww. przepisów k.p.a., ponieważ organ drugiej instancji zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wnikliwy, tj. zaniechał dopuszczenia dowodu z zeznań świadków, z opinii biegłego do spraw budownictwa na okoliczność daty i sposobu wykonania robót budowlanych będących przedmiotem decyzji i w konsekwencji organ poczynił błędne ustalenia faktyczne, iż doszło do samowoli budowlanej dokonanej po oddaniu budynku do użytkowania, w sytuacji gdy roboty zostały wykonane przez dewelopera i odebrane przez organ nadzoru budowlanego wraz z oddaniem budynku do użytkowania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi i - tym samym - uznanie za zgodną z prawem decyzję organu drugiej instancji, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem ww. przepisów k.p.a., ponieważ organ drugiej instancji dokonał oceny dowodów oraz wywiódł z nich wnioski w sposób wybiórczy i sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania, bowiem organ drugiej instancji niezasadnie dał wiarę i oparł się przy wydawaniu decyzji na pisemnych wyjaśnieniach inwestora (dewelopera), w których wskazał, że to nie on dokonał przedmiotowych robót budowlanych i jednocześnie organ odmówił wiarygodności wyjaśnieniom i dokumentom przedłożonym przez stronę na okoliczność przeciwną, w szczególności zdjęciom spornej nieruchomości, mapie przedstawiającej przedmiotową nieruchomość (rzut piwnicy) - z których to dowodów jasno wynikało, że nieruchomość w obecnym kształcie musiała zostać wybudowana przez inwestora jeszcze na etapie budowy wielorodzinnego budynku mieszkalnego, gdyż wynika z nich, że sporna obudowa miejsc postojowych jest ścianą nośną odpowiadającą za stabilność konstrukcji budynku, przebiegają przez nią instalacje budynku, została wykonana z tego samego materiału, co pozostałe ściany budynku (żel-bet), a ponadto jest ona identyczna do zabudowy występującej w przeciwległej części budynku (po drugiej stronie wjazdu);

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi i - tym samym - uznanie za zgodną z prawem decyzji organu drugiej instancji, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem ww. przepisów k.p.a., ponieważ organ drugiej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego, w tym nie dopuścił dowodu z opinii biegłego do spraw budownictwa, ani nie przeanalizował możliwości i skutków wykonania prac rozbiórkowych, których obowiązek wykonania został nałożony na stronę zaskarżoną decyzją, a co ma istotne znaczenie dla sprawy, gdyż z przedłożonej przez skarżącą mapy (rzutu piwnic) wynika, że sporna obudowa stanowi ścianę nośną budynku oraz zawiera w sobie części składowe instalacji budynku, stąd ich usunięcie może spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, a w szczególności katastrofę budowlaną - okoliczność ta jest o tyle istotna, że w sytuacji potwierdzenia, że takie zagrożenie istnieje, zaskarżona decyzja mogłaby zostać uznana za nieważną na mocy art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, względnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i w konsekwencji uchylenie w całości zaskarżonych decyzji organów obu instancji. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania.

Przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie były roboty budowlane polegające na zabudowie dwóch wolnych (otwartych w znaczeniu dostępności) miejsc postojowych nr [...] i nr [...] w garażu podziemnym budynku wielorodzinnego przypisanych do lokalu użytkowego nr [...] usytuowanego w bezpośrednim ich sąsiedztwie po prawej stronie zjazdu do garażu podziemnego. Tak określony przedmiot postępowania nie był kwestionowany w administracyjnym toku instancji ani przed Sądem pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej również nie sformułowano zarzutów, które podważałyby przedmiot zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych.

Spór w tej sprawie nie dotyczy samego faktu dokonania obudowy miejsc postojowych w garażu podziemnym, bo on jest bezsporny i potwierdzony materiałem dowodowym z oględzin dokonanych przez organ 5 września 2022 r. (protokół oględzin wraz z rysunkiem projektu, na który naniesiono wymiary obudowy 4,56m x 5,03m), ale tego, kto i kiedy wykonał roboty, które doprowadziły do zabudowy miejsc postojowych.

Skarżąca kasacyjnie, jako aktualna współwłaścicielka lokalu użytkowego nr [...], a także miejsc postojowych nr [...] i nr [...], twierdzi, że zostały one zabudowane na etapie realizacji pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego przez dewelopera, i w takim kształcie obiekt został oddany do użytku. W jej ocenie, organy nadzoru budowlanego nie poczyniły w tym zakresie wyczerpujących i wnikliwych ustaleń, co nieprawidłowo zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji.

Postawione w tym zakresie przez skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. są nieusprawiedliwione.

Przede wszystkim należy zauważyć, że sądowa kontrola działania organów w zakresie postępowania wyjaśniającego wyraża się w ocenie przez Sąd, czy organy w konkretnych realiach sprawy nie uchybiły przepisom postępowania, co oznacza ocenę pod względem legalności. Oznacza to, że sąd administracyjny, nie tyle dokonuje własnych ustaleń niezbędnych do wydania aktu stosowania prawa, co ocenia, czy organy zgodnie z przepisami postępowania zebrały materiał sprawy i ustaliły stan faktyczny. Przede wszystkim chodzi tu o kontrolę, czy w procesie obejmującym dokonywanie ustaleń faktycznych organowi nie można przypisać dowolności. Istotne jest zatem zweryfikowanie, czy ustalenia mają pokrycie w kompletnym i należycie zgromadzonym oraz w sposób wyczerpujący zbadanym materiale (art. 77 k.p.a.), ocenionym zgodnie z regułami prawidłowego rozumowania w całokształcie materiału konkretnej sprawy (art. 80 k.p.a.). Innymi słowy, w ramach oceny legalności badaniu podlega skonkretyzowany w realiach sprawy sposób, w jaki organy zgromadziły i zbadały materiał sprawy, a także, czy zaistniały warunki do wydania decyzji o określonej treści i kierunku rozstrzygnięcia. Nie chodzi przy tym o ocenę prawdopodobieństwa polemicznych lub alternatywnych wariantów w zakresie ustaleń faktycznych, które w określonych warunkach mogłyby być uznane za usprawiedliwione na podstawie materiału sprawy, ale o ocenę konkretnych, dokonanych przez organ w realiach sprawy ustaleń faktycznych.

Zakres koniecznych ustaleń faktycznych w sprawie jest zdeterminowany prawem materialnym, albowiem decyzja administracyjna stanowi formę, w której dokonują się akty stosowania prawa materialnego w wyniku rozpatrzenia konkretnej sprawy. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.), podniesiony do rangi zasady ogólnej postępowania administracyjnego, jest zatem obowiązkiem zrelatywizowanym do określonych norm prawa materialnego, które określają zakres relewantnych do jego stosowania ustaleń faktycznych. Kontrola prawidłowości zakresu ustaleń faktycznych niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dokonuje się w konsekwencji w odniesieniu do określonych norm prawa materialnego, które mogły mieć w sprawie zastosowanie. Powyższe oznacza, że, o ile zawsze pozostaje aktualny generalny obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to w ramach kontroli legalności działania administracji przez sądy skarga może być uwzględniona zgodnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy tego rodzaju uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezbędny poziom szczegółowości ustaleń jest pochodną stopnia wpływu określonej okoliczności na rozstrzygnięcie, w świetle relewantnych przepisów prawa materialnego. Jeżeli określony fakt lub ustalenie pozostaje bez znaczenia dla zastosowania określonych przepisów prawa materialnego, to nieścisłości lub przybliżenia w tym zakresie nie mają istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, pozostając bez wpływu dla prawidłowego stosowania prawa.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie materiał dowodowy został zebrany w stopniu wystarczającym do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i właściwej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do obowiązującego w tym zakresie prawa materialnego.

Z ustaleń organów wynika, że sporna zabudowa miejsc postojowych nr [...] i nr [...] znajduje się w podziemnej hali garażowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W., i przylega do lokalu użytkowego nr [...]. W trakcie przeprowadzonych w toku postępowania oględzin organ pierwszej instancji ustalił parametry zabudowy, odwzorował jej usytuowanie na kopii rysunku projektowego obejmującego rzut piwnicy oraz sporządził dokumentację fotograficzną. Ustalono również, że inwestorem budynku była [...] Sp. z o.o., a właścicielami lokalu użytkowego nr [...] oraz miejsc postojowych nr [...] i nr [...] od 2007 r. do 2022 r. byli M.O. oraz E.G., zaś od 2022 r. A.M. oraz skarżąca kasacyjnie G.P.

W toku postępowania wyjaśniono także, że na podstawie decyzji Prezydenta Wrocławia z 5 maja 2005 r., nr 369/2005, ustalono warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową oraz garażem w kondygnacji podziemnej wraz z niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej, określając m.in. zasady obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji, w tym minimalne wskaźniki miejsc postojowych stałych przypadających na mieszkania i na powierzchnię użytkową i handlu, którymi inwestor związany był na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Decyzją Prezydenta Wrocławia z 16 sierpnia 2005 r., nr 1306/2005, zmienioną decyzją z 11 stycznia 2007 r., nr 26/2007, udzielono pozwolenia na przedmiotową inwestycję mieszkaniową wielorodzinną. Następnie, decyzją z 22 maja 2007 r., nr 732/07, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługową oraz garażem podziemnym przy ul. [...] w W.

Zestawienie danych wynikających ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji projektowej dotyczącej pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie, doprowadziło organy nadzoru budowlanego do prawidłowego wniosku, że sporna zabudowa miejsc postojowych nr [...] i nr [...] została zrealizowana już po oddaniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego do użytkowania. Niewątpliwie projekt budowlany zatwierdzony pozwoleniem na budowę z 16 sierpnia 2005 r., nr 1306/2005, zmienionym decyzją z 11 stycznia 2007 r., nr 26/2007, nie przewidywał tego rodzaju zabudowy, co w sposób niewątpliwy potwierdzają zalegające w aktach rysunki projektu architektoniczno–budowlanego (T. II, rys. 5/A+K rzut piwnic). Natomiast konfrontacja projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z rysunkami projektowymi przedkładanymi w toku postępowania o pozwolenie na użytkowanie tego obiektu potwierdza, że odstępstwa od projektu budowlanego zaakceptowane w pozwoleniu na użytkowanie, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, nie obejmowały robót budowlanych stanowiących przedmiot niniejszego postępowania. Z dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania o pozwolenie na użytkowanie, w tym zwłaszcza z rysunku projektu obejmującego rzut piwnic wynika, jakich dokonano nieistotnych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, albowiem naniesiono je kolorem czerwonym na rysunek. Oświadczenie projektantów potwierdza dodatkowo, że rysunek projektu piwnicy (5/A+K) przedkładany do pozwolenia na użytkowanie jest identyczny z rysunkiem projektu piwnicy zatwierdzonym decyzją z 16 sierpnia 2005 r. Powyższe potwierdza, że w ramach realizacji pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego, którą zaakceptowano w procedurze udzielania pozwolenia na użytkowanie, nie wykonano spornej zabudowy miejsc postojowych. W konsekwencji, za wiarygodne i korespondujące z tymi ustaleniami należało uznać wyjaśnienia przedstawiciela [...], który wskazał, że nie jest inwestorem spornej zabudowy miejsc postojowych.

Za późniejszym, w stosunku do momentu realizacji samego budynku wielorodzinnego, wykonaniem zabudowy miejsc postojowych przemawia również okoliczność, że powierzchnia zabudowy lokalu użytkowego nr [...] zakupionego w 2007 r. przez M.O. oraz E.G. (odzwierciedlona w zalegającym w aktach odpisie księgi wieczystej odrębnej od księgi obejmującej miejsca postojowe) odpowiada powierzchni tego lokalu wskazanej w dokumentacji, na podstawie której wydano pozwolenie na użytkowanie budynku.

Zgromadzony materiał sprawy pozwala na dokonanie ustaleń, że sporna zabudowa miejsc postojowych powstała po oddaniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego do użytkowania, tj. po 2007 r., a jej inwestorami byli ówcześni właściciele lokalu użytkowego nr [...] oraz sąsiadujących z nim miejsc postojowych – M.O. oraz E.G. Materiałowi dowodowemu będącemu podstawą powyższych kluczowych ustaleń w sprawie nie przeciwstawiono dowodów, które mogły skutecznie je podważyć.

Na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji skarżąca kasacyjnie przedłożyła kopię fragmentu rysunku projektu budowlanego obejmującego rzut piwnicy, który – jej zdaniem - potwierdza zrealizowanie zabudowy miejsc postojowych w formie ścian nośnych, w sposób nierozerwalny tworzącej całość z lokalem użytkowym nr [...], który świadczy o ich łącznym wykonaniu wraz z budową całego budynku. Natomiast konfrontacja przedłożonego fragmentu rysunku projektu obejmującego rzut piwnicy ze zgromadzoną dokumentacją projektową sporządzoną na etapie pozwolenia na budowę (rys. nr 5/A+K rzut piwnic) i powykonawczą ujawniającą nieistotne zmiany w stosunku do projektu na etapie udzielania pozwolenia na użytkowanie wskazuje, że twierdzenia skarżącej kasacyjnie w istocie nie odnoszą się do zabudowy miejsc postojowych, ale do samego lokalu użytkowego nr [...]. Ten fragment rysunku projektu jest bowiem tożsamy w swej treści i przekazie z rysunkiem zatwierdzonego projektu budowlanego oraz z dokumentacją przedłożoną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie. Przedstawiony fragment rzutu piwnicy nie ujawnia zabudowy miejsc postojowych, która sąsiadowałaby z lokalem nr [...]. Z ustaleń poczynionych w trakcie oględzin 5 września 2022 r. wynika natomiast, że zabudowa miejsc postojowych stanowi dodatkową w stosunku do lokalu użytkowego nr [...] (o wymiarach 3,63m x 5,09m), powierzchnię zabudowaną o wymiarach 4,56m x 5,03m.

Z tego powodu argumentacja skarżącej kasacyjnie nie mogła odnieść zamierzonego skutku i dawać asumpt do zasadnych zastrzeżeń względem kompletności przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, wszechstronności i adekwatności ustaleń i ocen sformułowanych na jego podstawie. Wobec tego zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do braków w zakresie materiału dowodowego, w tym brak przesłuchania świadków i zasięgnięcia opinii biegłego do spraw budownictwa na okoliczność daty i sposobu powstania zabudowy, nie mogły okazać się skuteczne, albowiem odnoszą się do okoliczności nie mających znaczenia dla tej sprawy. Natomiast okoliczności istotne dla właściwej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do obowiązującego w tym zakresie prawa materialnego zostały ustalone przez organy nadzoru budowlanego w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia.

Nie można organom, jak i Sądowi pierwszej instancji, który zaakceptował ustalenia organów, przypisać błędu w zakresie ustalenia tych okoliczności. Analiza akt sprawy potwierdza, że akceptacja Sądu pierwszej instancji dla przeprowadzonego w tym zakresie przez organy nadzoru budowlanego postępowania wyjaśniającego nie narusza przepisów postępowania, a dokonana przez Sąd ocena mieści się w ramach wyznaczonych regułą swobodnej oceny dowodów.

W następstwie niepodważenia ustaleń faktycznych, za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 (omyłkowo przywołanego w skardze kasacyjnej jako art. 51 § 1 ust. 1) Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie. Organy nadzoru budowlanego, a za nimi Sąd pierwszej instancji słusznie przyjęły, że wykonane roboty budowlane wymagały zweryfikowania ich zgodności z prawem. Rację należy przyznać ich wywodom w tym zakresie, że nawet brak objęcia określonych robót wymogiem uzyskania zgody organu budowlanego na ich prowadzenie (czy wprost czy milcząco) nie dyskwalifikuje możliwości prowadzenia wobec nich postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 3 października 2016 r., II OPS 1/16). Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Natomiast w myśl art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepis ust. 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, tj. w szczególności - w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). Powyższe oznacza, że z mocy art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego możliwe jest zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, przewidującego rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego – w przypadkach, o których mowa w art. 50 ust. 1, tj. m.in. gdy roboty zostały już wykonane i nastąpiło to w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa. W przypadku braku możliwości nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ może orzec rozbiórkę obiektu wykonanego niezgodnie z obowiązującymi przepisami, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

W rozpoznawanej sprawie ustalono, że doszło do przebudowy budynku wielorodzinnego w obrębie garażu podziemnego, w wyniku której zabudowano miejsca postojowe nr [...] i nr [...]. Wykazano, że wykonane roboty budowlane są przejawem odrębnej od realizacji budowy samego budynku wielorodzinnego aktywności inwestycyjnej byłych właścicieli lokalu nr [...] i miejsc postojowych nr [...] i nr [...] i jako takie winny były zostać zweryfikowane pod względem zgodności z prawem, w tym z wymogami warunków technicznych określonych w rozporządzeniu, nawet wówczas gdy ich podjęcie nie wymagało żadnych zgód budowlanych.

Organy nadzoru trafnie odnotowały, że zabudowanie miejsc postojowych, w sposób powodujący zmianę ich funkcji poprzez stworzenie pomieszczenia kubaturowego o określonej powierzchni użytkowej, pozostaje w sprzeczności z wymogami przepisów § 18 rozporządzenia. Przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne (§ 18 ust. 2).

W odniesieniu do przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w decyzji z 5 maja 2005 r. ustalającej warunki zabudowy określono zasady obsługi w zakresie komunikacji wskazując, że minimalny wskaźnik miejsc postojowych powinien wynosić: 0,8 do 1,0 miejsca postojowego na 1 mieszkanie, 12-20 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej i handlu. Jak wynika z ustaleń organów, w przedmiotowym budynku znajdują się 4 lokale usługowe o łącznej powierzchni 224,6 m2, 5 lokali biurowych o łącznej powierzchni 245,13 m2, co daje łącznie powierzchnię 469,73 m2. Uwzględniając zatem wskaźnik 12-20 miejsc na każde 1000 m2, przyjęto minimalną liczbę 6 stanowisk postojowych. Uwzględniając zaś, że w budynku istnieje także 20 lokali mieszkalnych i wynikający z decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik 0,8 do 1 miejsca na mieszkanie, przyjęto minimalną liczbę 16 miejsc postojowych. W garażu podziemnym pierwotnie zlokalizowano 15 miejsc postojowych (w tym 1 stanowisko dla osób niepełnosprawnych) i 7 miejsc parkingowych zewnętrznych (w tym 1 stanowisko dla osób niepełnosprawnych). Sumaryczna liczba miejsc w hali garażowej i miejsc zewnętrznych wynosząca 22 miejsca, zatwierdzona w projekcie budowlanym i potwierdzona pozwoleniem na użytkowanie była zatem zgodna z minimalną ilością miejsc parkingowych wymaganych wiążącą decyzją o warunkach zabudowy.

Mając to na uwadze, Sąd a quo, a wcześniej orzekające organy trafnie przyjęły, że w wyniku wykonanych robót budowlanych w garażu podziemnym polegających na zabudowie dwóch miejsc postojowych w sposób tworzący całość z przylegającym do nich lokalem użytkowym nr [...], liczba miejsc postojowych została zmniejszona do poziomu powodującego sprzeczność z wymogami decyzji o warunkach zabudowy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia § 18 ust. 2 rozporządzenia. W tych okolicznościach zachodziła konieczność zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego zweryfikowały prawidłowość zrealizowanych robót budowlanych w kontekście przepisów Prawa budowlanego, odnosząc to następnie do uregulowań rozporządzenia i wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Ujawnione okoliczności doprowadziły do zastosowania prawidłowej podstawy materialnoprawnej decyzji, albowiem charakter spowodowanej wykonanymi robotami sprzeczności z prawem nie pozwalał na jej przywrócenie w inny sposób.

Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 3 ust. 2 u.w.l. w zw. z art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego. W świetle art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 2 u.w.l. nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Kategoria części wspólnych nieruchomości ma charakter funkcjonalny i z tego względu status prawny konkretnego elementu nieruchomości wspólnej zależy od okoliczności rzeczywistego przypadku. W przedmiotowej sprawie organy nadzoru ustaliły, że sporna zabudowa miejsc postojowych nr [...] i nr [...] przylegająca do lokalu użytkowego nr [...] pozostaje do wyłącznej dyspozycji ich właścicieli, tj. A.M. oraz G.P. i żaden z mieszkańców budynku przy ul. [...] nie ma do niej dostępu. W przypadku współwłasności, gdy na podstawie podziału przedmiotu współwłasności do korzystania (quoad usum) daną częścią wspólną dysponuje jeden ze współwłaścicieli, to obciążanie w takiej sytuacji obowiązkami pozostałych współwłaścicieli, którzy nie uczestniczyli w nielegalnej przebudowie nieruchomości czy też z niej nie korzystają godziłoby w sens sanacyjny powyższej regulacji. W takim przypadku należy odwołać się do wykładni celowościowej przepisu art. 52 Prawa budowlanego i wywieść, że obciążenie nakazem i kosztami przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego dotyczyć musi zatem tego współwłaściciela, który faktycznie włada daną częścią nieruchomości i który dokonał samowolnej jej przebudowy lub jest sukcesorem takiego stanu rzeczy w związku z nabyciem nieruchomości, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.