Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7353/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust 1, 115a, 121 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 219/21 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 7 lipca 2021 r., II SA/Bd 219/21, po rozpoznaniu skargi J. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. z [...] listopada 2020 r., nr [...].

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

J. S. (dalej: "skarżący") wnioskiem z 12 listopada 2018 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za 2005 rok (31 dni).

Komendant Miejski Policji w B. (dalej" "organ pierwszej instancji") decyzją z [...] października 2020 r., nr [...] odmówił uwzględnienia wniosku.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz.1610, dalej "ustawa nowelizująca") zmieniono od 1 października 2020 r. treść art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm., dalej "ustawa o Policji"), w ten sposób, iż stawkę za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego podniesiono z 1/30 do 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. Wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. W związku z tym, w ocenie organu pierwszej instancji, funkcjonariuszowi, któremu właściwy organ ustalił wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przed 6 listopada 2018 r., nie przysługuje prawo do wyrównania jego wysokości do 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Organ pierwszej instancji przypomniał, że skarżącemu wypłacono ekwiwalent za 2005 r. za 31 dni, wobec czego brak jest podstaw do zastosowania wobec niego art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r.

Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej i art. 115a ustawy o Policji sprzed i po nowelizacji, organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie ma podstawy uprawniającej do wyrównania wysokości ekwiwalentu do wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia, albowiem właściwy organ wypłacił ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przed 6 listopada 2018 r., tj. w roku 2005.

Skarżący, nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 7 lipca 2021 r., II SA/Bd 219/21 uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporną okolicznością pozostaje to, że skarżący został zwolniony ze służby 30 listopada 2005 r. oraz że domaga się wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którego wysokość została ustalona na podstawie obowiązującego wówczas art. 115a ustawy o Policji, przewidującego stawkę 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. Jednocześnie WSA w Bydgoszczy wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym na dzień rozstrzygania przez organy obu instancji art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że spór w niniejszej sprawie dotyczy w istocie rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy do zastosowania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie uznania za normę konstytucyjną regulacji, że świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy, pomimo tego, iż byłoby to niezgodne z brzmieniem art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zawierającej normę intertemporalną, nakazującą stosowanie ww. przelicznika, dopiero po dacie publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Rozstrzygając powyższy spór Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał za zasadne stanowisko skarżącego i przede wszystkim zwrócił uwagę na treść art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji RP, z którego wynika, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 ustawy zasadniczej) oraz że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP).

Sąd pierwszej instancji zauważył, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15, nie określił terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnej regulacji, co wpływa bezpośrednio na uznanie istnienia możliwości wznowienia postępowania na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że właściwa wykładnia art. 190 ust. 4 w zw. z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP przewiduje, że jeżeli ustawodawca zdoła w wyznaczonym przez Trybunał Konstytucyjny terminie odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu zmienić lub uchylić ten przepis, to wznowienie postępowania administracyjnego lub postępowania sądowego nie będzie dopuszczalne (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2018 r., II FSK 1677/16; wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2017 r., I SA/Gd 711/17). Jednak w ocenie Sądu pierwszej instancji skoro Trybunał Konstytucyjny nie określił terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji, to ustawodawca nie miał podstaw ograniczania stronie prawa do skorzystania z możliwości wzruszenia niekonstytucyjnego przepisu w oparciu o art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Dlatego, zdaniem WSA w Bydgoszczy, właściwe stosowanie prawa w odniesieniu do spornego problemu nie może opierać się na zasadzie legalizmu, rozumianej jako zastosowanie się do normy ustawowej z pominięciem uregulowań aktu nadrzędnego w porządku prawnym - jakim jest Konstytucja RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyjaśnił, że utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, oznacza, że niekonstytucyjny akt prawny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy, a zatem nie może być stosowany również do stanów faktycznych ukształtowanych w czasie, gdy jeszcze obowiązywał (tak: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 72 i n.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji wznowienie postępowania, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zakłada zatem wsteczne oddziaływanie tego skutku rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. Niezgodność określonej regulacji prawnej z Konstytucją jest bowiem stanem niezależnym od chwili orzekania w tym przedmiocie przez Trybunał, a zatem nie można przyjmować, że przed opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego akt prawny był zgodny z Konstytucją, a dopiero dokonana przez Trybunał ocena pozbawia dany przepis przymiotu zgodności z ustawą zasadniczą, albowiem w takim przypadku ocena obowiązywania aktu normatywnego z punktu widzenia zgodności danego aktu z Konstytucją uzależniona byłaby od chwili wydania orzeczenia przez Trybunał.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nawet niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw (tak: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt P 1/05, OTK-A z 2005 r. Nr 4, poz. 42; z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07, OTK-A z 2007 r. Nr 3, poz. 26; z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt K 2/07, OTK-A z 2007 r. Nr 5, poz. 48). Z tą też chwilą nie ma już żadnych wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych. Natomiast zmiana w stanie prawnym wynikająca z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego uzasadnia konieczność przełamania zasady tempus regit actum i w konsekwencji rodzi potrzebę ponownego rozpoznania sprawy z pominięciem niekonstytucyjnej regulacji - mimo że regulacja taka była objęta domniemaniem konstytucyjności w dniu wydania decyzji (tak: wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r., I OSK 2296/12).

WSA w Bydgoszczy dodał, że również Sąd Najwyższy w wyroku z 6 sierpnia 2013 r., II UK 6/13 podał, że skutkiem uznania za niekonstytucyjne przepisów w określonym zakresie jest obowiązek zapewnienia przez wszystkie sądy, które orzekały na podstawie niekonstytucyjnych przepisów prawa, stanu zgodnego z Konstytucją w zakresie wiążąco rozstrzygniętym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Dodał także, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego zdecydowanie przeważa pogląd o skuteczności ex tunc wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji identyczny zresztą pogląd prezentowany jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych (które przywołał) gdzie podnosi się, że skoro orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisu z Konstytucją mają - co zasady - skutek wsteczny (ex tunc), to oznacza, że przepis jest niekonstytucyjny od chwili jego wejścia w życie lub od chwili wejścia w życie Konstytucji RP chyba, że co innego wynika z jego sentencji. W zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi zatem skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczeń Trybunału.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd pierwszej instancji uznał więc, że skoro czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop kończyła sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115a ustawy o Policji, który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia, to należy stwierdzić, że czynność ta stanowi "inne rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i wobec tego, że przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, skarżący może dochodzić roszczenia należnego mu z mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, żądając jego wyrównania. WSA w Bydgoszczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, a w myśl ust. 2 tego artykułu organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Za taką wyjątkową okoliczność należy z kolei uznać w ocenie Sądu I instancji stwierdzenie niekonstytucyjności normy prawnej stanowiącej podstawę wyliczenia skarżącemu spornego ekwiwalentu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Bydgoszczy, rozważając stanowisko organów, które wskazywały na brak możliwości rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na brak regulacji ustawowej, należy podkreślić, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji w systemie prawnym pozostała obowiązująca regulacja ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby.

Sąd pierwszej instancji uznał, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku trafnie wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy i w pełni podzielił powyższą wykładnię konstytucyjnego prawa do urlopu w zakresie, w jakim obejmuje ono także prawo do ekwiwalentu pieniężnego. Nie jest zaś, w ocenie Sądu pierwszej instancji, należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny. W ocenie WSA w Bydgoszczy przyjąć zatem należało, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, a ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 90), zaś pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ.

W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dla oceny prawidłowości decyzji wydanych w niniejszej sprawie nie miały więc znaczenia regulacje zawarte w obowiązującej od 1 października 2020 r. ustawie nowelizującej, w tym art. 9 ust. 1 zdanie drugie tej ustawy, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy o Policji - przyp. Sądu) w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał więc, że w sprawie doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji.

WSA w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w dalszym toku postępowania organ ma wyliczyć i wypłacić części należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w świetle obowiązujących regulacji prawnych -interpretowanych w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i przy założeniu, że w zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału odnosi także skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, powyższe oznacza przyjęcie zastosowania w stosunku do obliczenia należnego stronie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w ilości łącznie 31 dni - stawki wynikającej z obowiązującego art. 115a ustawy o Policji, tj. stawki za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Organ odwoławczy, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając wyrokowi:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej oraz art. 6 k.p.a., poprzez błędną wykładnie polegającą na uznaniu przez WSA w Bydgoszczy, że niedopuszczalne jest ograniczenie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych bowiem jedynie przepis konstytucyjny może wprowadzać takie ograniczenie a w konsekwencji uznanie, że dla oceny prawidłowości decyzji wydawanych w sprawie nie miały znaczenia regulacje zawarte w obowiązującej od dnia 1 października w "ustawie nowelizującej" tym samym skarżącemu przysługiwało uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego;

b) art. 7, art. 8 ust. 2, art. 188 pkt 1, art. 184, art. 175 ust. 1 i art. 193 w związku z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnie polegającą na uznaniu, że zasada bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej oraz zasada podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1) przyznaje sądowi w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1) uprawnienie i zarazem obowiązek oceny zgodności ustawy z Konstytucją RP, a w razie stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów ustawy, prawo sądu do odmowy stosowania ustawy sprzecznej - w jego ocenie z Konstytucją, bez obowiązku zwracania się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego oraz poprzez pominięcie art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., na skutek czego nie zastosowano przepisów rangi ustawowej "ustawy nowelizującej", w tym art. 9 ust. 1 tej ustawy, co doprowadziło do złamania zasad takich jak: działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), zasady praworządności polegającej na tym, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), zasady bezpośredniego stosowania konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) poprzez przyjęcie, że przyznaje ona sądom w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości uprawnienie do oceny zgodności ustawy z Konstytucją RP bez obowiązku zwracania się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego (art. 193 Konstytucji RP) w razie wątpliwości co do konstytucyjności przepisów ustawy co doprowadziło do naruszenia konstytucyjnych kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do orzekania w tym zakresie (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP), podczas gdy sądy administracyjne uprawnione są do kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji) i nie mają kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa;

2) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 i art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. — Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, a w konsekwencji uwzględnieniu skargi strony skarżącej i wydaniu zaskarżonego wyroku w oparciu o art. 115 a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej podczas, gdy z uwagi na wprowadzone z 1 października 2020 roku przepisy, w szczególności art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej brak było podstaw do jej uwzględnienia w sytuacji, gdy organy administracyjne wydały decyzje w przedmiotowej sprawie po wejściu w życie ww. przepisów;

b) art. 145 § 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1 "ustawy nowelizującej, poprzez jego błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy przy braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w jaki sposób przepisy prawa materialnego zostały naruszone w postępowaniu administracyjnym i jaki wpływ to naruszenie miało na wynik sprawy, a jedynie powołanie się przez WSA w Bydgoszczy na oczywistą niekonstytucyjność art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, czego nie orzekł Trybunał Konstytucyjny, a jak już wyżej zostało wskazane pozostaje to w jego wyłącznej kompetencyjności;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań, co do dalszego postępowania dla organów Policji, które są niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, co uniemożliwia organom Policji ponowne prawidłowe, pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Wobec powyższych zarzutów kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy lub na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przedmiotowej sprawy. Jednocześnie organ odwoławczy wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz oświadczył o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Odpowiedź na skargę nie została złożona.

Przy piśmie z 6 marca 2024 r. M. S. przesłała do Naczelnego Sądu Administracyjnego odpis skrócony aktu zgony skarżącego, z którego wynikało, że J. S. zmarł 28 czerwca 2023 r.

Z kolei przy piśmie z 20 marca 2024 r M. S. nadesłała zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłym. Z jego treści wynikało, że spadek po J. S. nabyli: żona M. S. oraz córki P. S. i A. K.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej wprowadza czasowe ograniczenie stosowania art. 115a o Policji w brzmieniu znowelizowanym ustawą z 14 sierpnia 2020 r. do policjantów zwolnionych ze służby "od dnia 6 listopada 2018 r.". Do policjantów zwolnionych przed tą datą nakazuje stosowanie art. 115a ustawy o Policji we wcześniejszym niekonstytucyjnym brzmieniu. Taka wykładnia doprowadziła Sąd pierwszej instancji do przyjęcia, że przepis ten pozostaje w sprzeczności z powołanym wyrokiem Trybunału, co przesądza o jego wtórnej niekonstytucyjności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nakazuje przyjąć, że przepis ten w istocie nie odnosi się do "wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu", o którym mowa w art. 115a ustawy o Policji, a tym samym nie dotyczy wysokości samego współczynnika (1/30 czy 1/21 "miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym"). Odnosi się on wyłącznie do "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" przez które to zasady należy rozumieć normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Pogląd taki wyrażony został już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 2 czerwca 2023 r., III OSK 5130/21 i Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni go podziela. Do takiego wniosku uprawnia analiza całości regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w szczególności z uwzględnieniem jego zdania drugiego, a także analiza systemowa rozwiązań prawnych odnoszących się do zasad ustalania urlopu przyjętych w ustawie o Policji.

Art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi, że art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Pod pojęciem "ustawy zmienianej w art. 1" do której odsyła art. 9 ust. 1 ustawy o nowelizującej należy rozumieć ustawę o Policji.

Wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie powinna ograniczać się, tak jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, wyłącznie do jego zdania pierwszego interpretowanego a contrario, że przepis art. 115a ustawy o Policji w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu policjantowi zwolnionemu ze służby przed 6 listopada 2018 r. Taki wniosek nie jest uprawniony w kontekście całej regulacji art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej , w tym treści jego zdania drugiego, a także całej tej regulacji na tle prawidłowej wykładni unormowań Konstytucji RP dotyczących prawa podmiotowego do urlopu. W szczególności istotne jest zdanie drugie powołanego przepisu w którym odwołano się do "zasad" ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku, przy interpretacji tych zasad należy uwzględnić zarówno charakter ekwiwalentu jako świadczenia równoważnego za niewykorzystany urlop, na co zwracał uwagę Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15, jak i doktrynalne i orzecznicze rozumienie pojęcia "zasad". Zwrócił też uwagę, że w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ww. ustawy o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.". Tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a ustawa o Policji w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty.

Mając powyższe należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.

Z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji od chwili jej wejścia w życie 10 maja 1990 r. wynika, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zakres prawa do urlopu był w okresie obowiązywania ustawy o Policji normowany według różnych zasad, przy czym gdy chodzi o wymiar urlopu jako determinantę zasad ustalania stosownej, tj. ekwiwalentnej należności pieniężnej za niewykorzystany urlop, wyodrębnić można dwa okresy podlegające różnych zasadom ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Pierwszy okres to okres od wejścia w życie ustawy o Policji do 19 października 2001 r., tj. do dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). W tym okresie wymiar urlopu wypoczynkowego wynosił 30 dni kalendarzowych (art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Do tego czasu (od 24 maja 2001 r.) z treści art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji wynikał obowiązek ustalania zadań służbowych policjanta w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym (art. 33 ust. 2 ustawy o Policji). Zgodnie zaś z art. 33 ust. 3 ustawy o Policji w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ww. ustawy policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 112 ust. 3 tej ustawy. Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że policjant zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymywał ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy nie wykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe.

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie rozumiane jako normy prawne określające zakres prawa do należności pieniężnej za niewykorzystany urlop będący opartą na kryterium ekwiwalentności konsekwencją norm prawnych określających zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, to dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 30 dni kalendarzowych, a zatem mógł również obejmować dni wolne od pracy. Z takimi zasadami ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop powinny być skorelowane normy określające sposób obliczenia wysokości tego ekwiwalentu i jego wypłaty. W omawianym okresie norm takich ustawodawca nie wprowadził, co jednak nie uniemożliwiało wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w oparciu o powyższe zasady jego ustalania.

Drugi okres to okres od 19 października 2001 r., tj. od dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). Od tego dnia wymiar urlopu wypoczynkowego wynosi 26 dni roboczych (znowelizowany art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Od tego dnia obowiązywał znowelizowany art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji zgodnie z którym zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym, a w zamian za czas służby przekraczający ww. normę policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3 ustawy o Policji, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1 tej ustawy. Jednocześnie ze znowelizowanego art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że policjant zwalniany ze służby otrzymywał ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby. Tym samym z 19 października 2001 r. zaczął obowiązywać dodany do ustawy o Policji art. 115a, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji ustalało się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie należy rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych. Zasad tych nie zmieniała nieskorelowana z nimi norma zawarta w cytowanym art. 115a ustawy o Policji, która z powodu braku tej korelacji została wyeliminowana z porządku prawnego z dniem wejścia w życie, tj. z 6 listopada 2018 r., wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym "art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdza stanowisko będące wynikiem wykładni przepisów prawa, której dokonywanie leży w kompetencjach podmiotów stosujących prawo, w tym organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.

Biorąc pod uwagę, że przed 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed dniem i po 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji - zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym nie ma wpływu na charakter tych zasad). Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z którym przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r. nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15 stwierdzając, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Przedstawiona przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w związku z art. 115a ustawy o Policji jest zbieżna ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ww. ustawy stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem.

Stosownie do art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacja ma miejsce w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Sąd pierwszej instancji przyjął bowiem, że art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej dotknięty jest wadą wtórnej niekonstytucyjności (jako sprzeczny z wyrokiem TK z 30 października 2018 r., K 7/15), co uprawnia go do odstąpienia od jego stosowania i polecenia organom załatwienia sprawy bez jego uwzględnienia. Tym niemniej należy stwierdzić, że chociaż stanowisko Sądu pierwszej instancji odnoszące się do wtórnej niekonstytucyjności art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie jest prawidłowe, to jednak wniosek do jakiego doszedł Sąd pierwszej instancji o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji jest właściwy.

Konsekwencją niezasadności zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego jest niezasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w tym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Treść uzasadnienia powinna umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA: z 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11, z 13 maja 2013 r., II FSK 358/12). Polemika z wykładnią prawa dokonaną przez Sąd pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu, a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Jak bowiem przyjmuje judykatura, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., II GSK 5181/16). Te zasady w rozpoznawanej sprawie zostały zachowane.

Odnosząc się zaś do nakazania organowi przez Sąd pierwszej instancji we wskazaniach co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.) uwzględnienia oceny prawnej, zgodnie z którą art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie może stanowić przeszkody do zastosowania w niniejszej sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. oraz rozważenia zaistnienia w sprawie "wyjątkowych okoliczności", o jakich stanowi art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, to Naczelny Sąd Administracyjny w treści niniejszego uzasadnienia wyjaśnił tę kwestię. Zasadność tych wskazań nie może być zaś kontestowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z wyżej przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzut skargi kasacyjnej za niezasadny i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.