Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 238/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 50 ust. 1, art. 56 , art. 51 ust. 2 pkt 2c
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżynski Protokolant Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skarg P. B. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2021 r. nr SKO 4122/201/21 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zadania polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargi w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 kwietnia 2021 r. (nr CP/06/2021) Wójt Gminy M., działając na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej u.p.z.p.), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) ustalił na rzecz P. Sp. z o. o. z/s w W. lokalizację inwestycji celu pubIicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] na części działki nr [...] w obrębie geodezyjnym P. w gminie M.

Decyzją z dnia 23 czerwca 2021 r. (nr SKO 4122/97/21) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując na konieczność ustalenia parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej. Wskazało, że do elementów charakteryzujących inwestycję, w tym determinujących jej wpływ na środowisko należy określenie: ilości anten, ich rodzaju, mocy, emisji pola elektromagnetycznego dla każdej anteny i kierunku emisji (także wysokości montażu anten na maszcie), a nawet ustalenie konkretnych współrzędnych inwestycji na terenie objętym wnioskiem. Ta ostatnia okoliczność może mieć w sprawie szczególne znaczenie, a to dlatego, że dla sąsiedniej – względem działki objętej zamiarem inwestycyjnym – tj. działki nr [...] toczy się postępowanie o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej i tym samym stacje bazowe mogą znaleźć się w zasięgu wzajemnego oddziaływania. Ponadto, organ odwoławczy wskazał na nieprawidłowe ustalenie mocy anten (błąd pisarski) oraz uchybienia procesowe związane z koniecznością uzgodnienia projektu decyzji z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą.

Decyzją z dnia 7 października 2021 r. (nr CP/24/2021) Wójt Gminy M., działając na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a także art. 104 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ponownie ustalił na rzecz P. Sp. z o. o. z/s w W. lokalizację inwestycji celu pubIicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] na części działki nr [...] w obrębie geodezyjnym P. w gminie M.

W uzasadnieniu wskazał, że wszystkie wymogi określone w przepisach prawa zostały spełnione, co wobec – związanego charakteru decyzji lokalizacyjnej – obliguje do jej wydania. Przenalizował warunki w zakresie możliwości znaczącego oddziaływania na środowisko. Tu zauważył, ze spółka wycofała się z realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej w sąsiedztwie, tj. na działce nr [...] (wcześniej [...]) i decyzją z dnia 23 lipca 2021 r. postępowanie w tej sprawie zostało umorzone. W tej sytuacji wnioskowana instalacja Spółki P. jest jedyną projektowaną - nie zachodzi możliwość istnienia na obiekcie innej, niż wnioskowana instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Na działce objętej wnioskiem, ani też w jej bezpośrednim otoczeniu nie wydano innej decyzji o lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, ani nie toczy się postępowanie administracyjne w sprawie. Planowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie znajdzie się więc w zasięgu oddziaływania innej stacji.

Analizując brzmienie § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839, zwane dalej rozporządzeniem) określających przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogące potencjalnie znacząco wpływać na środowisko organ wyjaśnił, że planowana na części działki nr [...] stacja bazowa telefonii komórkowej nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem moc promieniowana izotropowo dla pojedynczej anteny przewidywana jest na poziomie 1930,0 W lub 1089,0 W, co nie przekracza przyjętej rozporządzeniem mocy dla pojedynczej anteny. Ponadto, nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco wpłynąć na stan środowiska, bowiem z przeprowadzonych obliczeń i rysunków załączonych do wniosku, wynika, że dla planowanych anten o przewidywanej mocy promieniowania izotropowo dla pojedynczej anteny na poziomie 1930,0 W lub 1089,0 W dla wytyczonych maksymalnych pochyleń osi głównych wiązek promieniowania, miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych, w przedziale odległości wyznaczonych na podstawie rozporządzenia. Tym samym przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W uzasadnieniu decyzji wskazano również, że przepisy § 2 i § 3 rozporządzenia jako wartość służącą kwalifikacji wskazują jedynie równoważną moc promieniowaną izotropowo dla konkretnej anteny, nie odnosząc się do kształtowanego w jej otoczeniu natężenia pola elektromagnetycznego. Odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny, czyli od miejsca będącego środkiem układu współrzędnych, względem którego wyznaczono charakterystykę promieniowania anteny, to odcinek prostej, którą wyznacza się w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Przy wyznaczaniu przedmiotowej odległości należy uwzględnić zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie (tilt). Tym samym kluczową kwestią przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jest zidentyfikowanie, czy w odległościach wskazanych przepisami rozporządzenia w linii prowadzonej w wiązce promieniowania występują miejsca dostępne dla ludzi. Równoważną zaś moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny nawet w sytuacji, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się inna realizowana lub zrealizowana instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna i radiolokacyjna. Tym samym każdą antenę traktuje się jako indywidualną instalację i z tego powodu nie dokonuje się sumowania mocy anten (superpozycji pól) zarówno z innymi antenami przedmiotowej stacji bazowej, jak i stanowiących element innych instalacji radiokomunikacyjnych.

Wreszcie, ponownie rozpatrując wniosek, ze względu na to, że teren objęty wnioskiem wchodził w pas drogowy drogi publicznej planowanej wzdłuż linii kolejowej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy M., uchwalonym przez Radę Gminy w M. uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Wrocławskiego nr 13 z dnia 15.12.94 r. - poz. [...]), który stracił ważność, to zgodnie z zaleceniem Kolegium organ wystąpił o wymagane uzgodnienie projektu decyzji jednakże z uwagi na zmianę zakresu terenu objętego wnioskiem, dokonaną przez pełnomocnika wnioskodawcy w dniu 23 września 2021 r., polegającą na takim ograniczeniu tego terenu, że nie wchodzi on obecnie w granice w/w pasa drogowego drogi publicznej uzgodnienie projektu decyzji stało się bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. B. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 7, 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i nieustalenie parametru emisji pola magnetycznego przez poszczególne anteny;

- art. 7, 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i § 3 pkt 8 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie wytycznych zawartych w decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 23 czerwca 2021 r. i nieokreślenie pola elektromagnetycznego dla poszczególnych anten;

- art. 49a k.p.a. poprzez brak zawiadomienia stron na piśmie o doręczaniu pism procesowych w drodze obwieszczenia.

Ponadto odwołanie od decyzji Wójta Gminy M. złożył również R. K. podnosząc, że jako właściciel działki nie otrzymał decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 czerwca 2021 r. (SKO 4122/97/21). Zakwestionował również tryby doręczania rozstrzygnięć, co pozbawiło go praw procesowych jak również wskazał, że decyzja jest niezgodna z umową podpisaną z inwestorem.

Decyzją z dnia 1 grudnia 2021 r. (nr SKO 4122/201/21) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej motywach wskazało na związany charakter decyzji lokalizacyjnych, co oznacza, ze ilekroć wnioskowana zabudowa jest zgodna z przepisami prawa, organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego. Organ, przy pozytywnym zweryfikowaniu przesłanek warunkujących ustalenie lokalizacji celu publicznego, pozbawiony jest bowiem luzu decyzyjnego i musi uwzględnić żądanie inwestora.

Kolegium wskazało, że objęte zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu u.p.z.p., zgodne jest z przepisami odrębnymi, przy czym w sprawie nie mają zastosowania przepisy związane z ochroną gruntów rolnych i leśnych, gdyż mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego z zakresu łączności.

Kolegium nie stwierdziło również oddziaływania inwestycji, które kwalifikowałoby inwestycję do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W tym kontekście zauważyło, że o tym czy dana stacja bazowa telefonii komórkowej będzie inwestycją mogącą zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko decydują przede wszystkim parametry techniczne, podane we wniosku inwestora. To na ich podstawie organ dokonuje kwalifikacji inwestycji. Stosownie bowiem do art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko, przy czym powołany przepis nie rozstrzyga kazuistycznie jakie dane techniczne i dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko winny znaleźć się we wniosku. Co do zasady - o tym jakie parametry techniczne inwestycji decydują o negatywnym wpływie na środowisko rozstrzygają przepisy odrębne. Stąd o tym czy stacja bazowa telefonii komórkowej będzie oddziaływała na środowisko decydują parametry techniczne stacji, uregulowane przede wszystkim w rozporządzeniu środowiskowym. Co jednak istotne, we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego należy podać wszystkie parametry techniczne, które decydują o wpływie inwestycji na środowisko.

Zdaniem Kolegium z § 2 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej mogących decydować o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, azymut, wysokość zawieszenia anten na maszcie, 5) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwala organom dokonać kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych.

W ocenie Kolegium w zaskarżonej decyzji ustalono wszystkie parametry inwestycji zgodnie ze złożonym wnioskiem. W konsekwencji, zbadanie ustaleń decyzji pozwala stwierdzić Kolegium, czy inwestycja powinna być zakwalifikowana zgodnie z rozporządzeniem środowiskowym. Dostrzec trzeba, że równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) wynosi nie więcej niż 2000 W. Zasięg osi głównej wiązki promieniowania dla zespołu anten wynosi natomiast 70 m na wysokości 41,6 m. Nie ma więc wątpliwości, że w zasięgu 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny nie ma miejsc dostępnych dla ludzkości. Wysokość wiązki wynosi 41,6 m, co zdecydowanie gwarantuje brak oddziaływania na miejsca dostępne dla ludności.

Zdaniem Kolegium wbrew zarzutom odwołania wszystkie parametry mające znaczenie urbanistyczne i środowiskowe zostały określone. Organ określił bowiem:

1) rodzaj anten - instalacje radiokomunikacyjne (anteny sektorowe);

2) liczbę anten;

3) moc promieniowania poszczególnych anten (EIRP);

4) częstotliwość, azymut, wysokość zawieszenia oraz pochylenie anten;

5) konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem poprzez podanie współrzędnych oraz linii rozgraniczających teren inwestycji.

Zasadnie organ ustalił parametry zabudowy (wysokość całej wieży - max. 62 m) oraz opisał ustalenia w zakresie obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej. Co szczególnie istotne, organ I instancji prawidłowo określił wymagania związane z ochroną interesów osób trzecich, wskazując przede wszystkim na warunki ochrony przed: a) pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Nadto Kolegium wskazało, że stanowiąca przedmiot zarzutu odwołania kwestia emisji pola elektromagnetycznego będzie dokonywana podczas funkcjonowania stacji bazowej zgodnie z rozporządzeniem w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 258).

W rozpatrywanej sprawie Kolegium nie dopatrzyło się też żadnych uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania. Przede wszystkim, co też było przedmiotem zarzutów odwołania, organ prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o wydanej decyzji. Zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. W sprawie nie ma więc zastosowania art. 49a Kpa, lecz art. 49 Kpa, a zawiadomienie stron refleksowych następuje w drodze obwieszczenia z mocy przepisu szczegółowego, a nie procesowej decyzji organu. Zawiadomienie w drodze obwieszczenia i w sposób zwyczajowo przyjęty było dokonane prawidłowo. Inwestor i właściciele nieruchomości zawiadomieni zostali w formie pisemnej. Decyzja, co wynika z akt sprawy, została doręczona w formie pisemnej wszystkim stronom postępowania legitymującym się prawem własności lub prawem użytkowania wieczystego nieruchomości objętej inwestycją. Zastrzeżeń nie budzi także ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, albowiem odbyło się ono z poszanowaniem przepisów k.p.a. oraz przepisów proceduralnych wynikających z u.p.z.p.

Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania, dotyczącego naruszenia prawa własności i niezgodności decyzji z zawartą umową, Kolegium wskazało, że kwestie te nie mogą zostać uwzględnione na tym etapie procesu inwestycyjnego, gdyż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy może być wydana kilku wnioskodawcom i to niezależnie od tego czy posiadają jakikolwiek tytuł do nieruchomości. Nadto, w żaden sposób nie ingeruje w prawa rzeczowe i obligacyjne w stosunku do nieruchomości, ani nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. W konsekwencji nie ma znaczenia na tym etapie postępowania inwestycyjnego, czy właściciel nieruchomości aprobuje zamiary inwestora i wyraża zgodę na zmianę przeznaczenia części nieruchomości i wykonanie robót budowlanych. Dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę lub dokonywania zgłoszenia organ architektoniczno - budowlany bada uwarunkowania związane z tytułem prawnym do nieruchomości, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na niniejszym etapie Kolegium nie może zatem w żaden sposób wypowiedzieć się co do tytułu prawnego do nieruchomości i zgodności z zawartą umową dzierżawy.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył P. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy organ ten nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i nie ustalił parametru emisji pola magnetycznego;

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i 2 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz § 3 pkt 8 rozporządzenia przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy organ ten nie wziął pod uwagę wszystkich wytycznych zawartych w decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia 23 czerwca 2021 r., a mianowicie nie określił parametru technicznego stacji bazowej telefonii komórkowej, tj. emisji pola elektromagnetycznego.

Rozwijając zarzuty skarżący podniósł, że w zaskarżonej decyzji organ II instancji oceniając decyzję I instancji stwierdził, że "ustalono wszystkie parametry inwestycji zgodnie z wnioskiem". Nie wskazał jednak jakie te parametry były konkretnie, dlatego uzasadnienie zaskarżonej decyzji pod tym względem jest niekompletne i nie uczyni zadość zasadzie przekonywania. Ponadto, skarżący podniósł iż z zaskarżonej decyzji wynika, że organ zmienił zdanie w zakresie emisji pola elektromagnetycznego jako parametru technicznego stacji bazowej telefonii komórkowej przesuwając ten element ocenny na etap funkcjonowania stacji bazowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Nadto wyjaśnił, że wbrew zarzutom skargi, nie jest konieczne określenie w decyzji lokalizacyjnej emisji pola elektromagnetycznego. Faktycznie, Kolegium w swojej decyzji kasacyjnej z dnia 23 czerwca 2021 r. zawarło takie wskazanie, ale dla rozpatrywanej sprawy ten parametr techniczny nie ma znaczenia, albowiem została wyznaczona maksymalna moc anten. Jest to parametr pozwalający jednoznacznie ustalić możliwość promieniowania na miejsca dostępne dla ludzkości. W konsekwencji, wszystkie zmienne charakterystyczne dla inwestycji zostały określone. Moc anten ma wpływ na wytwarzane pole elektromagnetyczne przez instalację, które jest ustalane na podstawie jeszcze różnych innych zmiennych. Dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych nie określa się w decyzji lokalizacyjnej, albowiem ten został określony rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku i jest oczywiste, że wartości te nie mogą zostać przekroczone.

Powyższa sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Wr 238/22, a pismem z dnia 24 sierpnia 2022 r. swoje stanowisko przedłożył również uczestnik postępowania – P. sp. z o.o. z/s w W. wnosząc o oddalenie skargi w całości. Wyjaśnił, że wraz z wnioskiem przedłożył Kwalifikację przedsięwzięcia wykonaną zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z załączonej do akt sprawy analizy kwalifikacyjnej wynika, że dla przedstawionej konfiguracji anten planowana instalacja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Analiza ta stwierdza jednoznacznie, że miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten rozsiewczych.

Nadto, wbrew przeciwnym sugestiom skarżącego, w decyzji lokalizacyjnej określono wszelkie niezbędne parametry techniczne wnioskowanej inwestycji, w szczególności zaś maksymalną moc anten.

Na marginesie, uczestnik zauważył, że z dniem 4 czerwca 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022r., poz. 1071 z dnia 20 maja 2022r.). Wskutek rzeczonej nowelizacji doszło do uchylenia przepisów § 2 ust. 1 pkt 7) oraz § 3 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zawsze bądź potencjalnie, wyeliminowano wszelkie instalacje radiokomunikacyjne.

Postanowieniem z dnia 18 października 2022 r. sąd zawiesił postępowania z uwagi na przedstawienie do rozpoznania składowi siedmiu sędziów pytania prawnego "Czy na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny czy też sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu".

Wobec podjęcia w dniu 7 listopada 2022 r. uchwały III OPS 1/22 przyjmującej, że "przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten" tut. Sąd w dniu 2 grudnia 2022 r. podjął postępowanie.

W toku postępowania skarżący wniósł także o połączenie niniejszej sprawy ze sprawą II SA/Wr 336/22.

Również skargę na powyższą decyzję Kolegium z dnia 1 grudnia 2021 r. złożył R. K. W podniesionych zarzutach wskazał, że celem inwestycji celu publicznego jest ułatwienie i przyspieszenie inwestycji realizowanych w interesie publicznym. Tymczasem w niniejszym postępowaniu lokalizacyjnym nie wyjaśniono kwestii związanych z poprawą łączności publicznej. Zauważył, że w okolicy nie ma problemu z zasięgiem sieci komórkowej. Moc sygnału jest bardzo dobra, a w promieniu około 2 km od planowanej stacji czynne są cztery stacje bazowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie i wskazując, że w postępowaniu lokalizacyjnym nie ma potrzeby badania, czy planowana inwestycja poprawi jakość dostępu do sieci telefonicznej i usług internetowych lokalnej społeczności. Wystarczy, że wchodzi w skład ogólnopolskiej sieci i służy do przekazywania sygnału.

Powyższa sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Wr 336/22, a pismem z dnia 23 września 2022 r. swoje stanowisko przedłożył również uczestnik postępowania – P. sp. z o.o. z/s w W. wnosząc o oddalenie skargi w całości.

Również w tej sprawie postanowieniem z dnia 26 września 2022 r. zawieszono postępowanie – wobec przedstawienia pytania prawnego – zaś postanowieniem z dnia 9 stycznia 2023 r. podjęto postępowanie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 6 kwietnia 2023 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg P. B. i R. K. i prowadzić je w dalej pod wspólną sygnaturą II SA/Wr 238/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 259, dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2021 r. (nr SKO 4122/201/21) utrzymująca w mocy decyzję z dnia 7 października 2021 r. (nr CP/24/2021) Wójta Gminy M., ustalającą na rzecz P. Sp. z o. o. z/s w W. lokalizację inwestycji celu pubIicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] na części działki nr [...] w obrębie geodezyjnym P. w gminie M. Decyzja tan zapadła po wydaniu przez Kolegium decyzji kasacyjnej z dnia 23czerwca 2021 r. uchylającej decyzję Wójta Gminy M. z dnia 14 kwietnia 2021 r.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z jego brzmieniem "inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio". Stosownie natomiast do art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Tym samym mamy tu do czynienia z decyzją związaną a nie uznaniową, co oznacza, że w przypadku, gdy objęte zamierzeniem inwestycyjnym przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami odrębnymi to właściwy w sprawie organ, którym jest odpowiednio – wójt, burmistrz lub prezydent miasta - jest obowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami. A contrario aby odmówić ustalenia lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa, tj. sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Stąd niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie na podstawie oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w tym chroniącymi ład przestrzenny, czy też ze sprzeciwem mieszkańców okolicznych obszarów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt. II SA/Gd 774/20, CBOSA, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 686/22, CBOSA).

W realiach badanej sprawy bezspornym jest, że planowana inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899). Mieści się bowiem w kategoriach łączności publicznej, a nadto ma charakter lokalny – gdyż będzie służyła części mieszkańców Gminy. Poza sporem pozostaje też okoliczność, że na terenie, na którym planowane jest przedsięwzięcie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W toku postępowania nie stwierdzono również, aby planowana inwestycja naruszała przepisy odrębne. Zgromadzony w sprawie materiał jak również zawarte w uzasadnieniach do wydanych przez organ I oraz II instancji decyzji rozważania potwierdzają istnienie warunków do akceptacji wniosku inwestora po myśli art. 56 u.p.z.p.

Odnośnie sformułowanych przez P. B. zarzutów skargi, które oscylują wokół zaniechania określenia parametru technicznego stacji bazowej telefonii komórkowej mogącego decydować o wpływie na środowisko – tj. emisji pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny, należy wyjaśnić, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 pkt 2c u.p.z.p.). Nie ma sprecyzowanych szczegółowych wymagań w tym zakresie, co jest oczywiście uzasadnione z uwagi na fakt, iż w zależności od rodzaju inwestycji będzie miała ona inny wpływ na środowisko, a zatem inne też parametry będą o tym decydowały. Stąd trzeba zauważyć, że każdorazowo będziemy mieli do czynienia z innymi charakterystycznymi parametrami technicznymi, w zależności od rodzaju inwestycji. W przypadku stacji bazowej charakterystyczne parametry techniczne związane z wpływem na środowisko trzeba uwzględniać w kontekście brzmienia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji. Zgodnie z jego § 2 ust. 1 pkt 7 do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Stosownie zaś do § 3 ust. 1 pkt 8 cyt. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g)10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Z powyższego wynika, że parametrami na podstawie, których dokonuje się kwalifikacji przedsięwzięcia, jakim jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej są: równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. W rozpatrywanej sprawie została wyznaczona maksymalna moc anten. W przypadku każdej anteny nie przekracza ona mocy określonej ww. rozporządzeniem - co pozwala jednoznacznie ustalić możliwość promieniowania na miejsca dostępne dla ludzi - a nadto wobec podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 7 listopada 2022 r. uchwały III OPS 1/22 nie podlega sumowaniu z innymi antenami wchodzącymi w skład instalacji. Zasadnie przyjęły organy, że miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównymi wiązek promieniowania anten sektorowych, a zatem objęta wnioskiem stacja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, opierając się przy tym na załączonej do wniosku kwalifikacji przedsięwzięcia, z której wynika, że dla maksymalnych pochyleń osi głównych wiązek promieniowania przy przyjętej mocy anten odpowiednio: 1959,0 W, 1930,0 W, 1089,0 W miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania, w przedziale odległości wyznaczonych na podstawie rozporządzenia.

Skoro więc przepisy rozporządzenia służące kwalifikacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wskazują równoważną moc promieniowaną izotropowo dla konkretnej anteny i nie odnoszą się do kształtowanego w jej otoczeniu natężenia pola elektromagnetycznego to przyjąć trzeba, że pomimo zawarcia we wcześniejszej decyzji kasacyjnej Kolegium twierdzenia co do konieczności określenia parametru mogącego decydować o wpływie na środowisko w postaci emisji pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny, zaniechanie określenia w decyzji lokalizacyjnej niniejszego parametru nie stanowi naruszenia wyszczególnionych w skardze P. B. przepisów. Tu zasadnie stwierdziło Kolegium w odpowiedzi na skargę, że jakkolwiek we wcześniejszej decyzji wskazało, że do parametrów technicznych zalicza się również emisję pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny, to jednak dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych został określony w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku i jest oczywiste, że wartości te nie mogą zostać przekroczone, a zatem nie ma potrzeby jego określania w niniejszej decyzji.

Jedynie marginalnie Sąd chciałby jeszcze tylko nadmienić, że w aktualnym stanie prawnym, wobec nowelizacji przepisów cyt. rozporządzenia, która miała miejsce już jednak po wydaniu zaskarżonej do tut. Sądu decyzji, instalacje radiokomunikacyjne nie zostały zaliczone do przedsięwzięć mogących zawsze czy potencjalnie znacznie oddziaływać na środowisko, stąd też brak obowiązku poprzedzenia decyzji lokalizacyjnej decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania. Jak bowiem wynika z § 1 pkt 1 lit.b oraz z pkt 2 lit.b w zw. z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1071), z dniem 4 czerwca 2022 r. instalacje radiokomunikacyjne przestały być zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Odnośnie zaś zarzutu R. K., który podniósł, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma ani jednego słowa na temat przewidywanej poprawy łączności publicznej, a w okolicy nie ma problemu z zasięgiem sieci komórkowej, moc sygnału jest bardzo dobra gdyż w promieniu 2 km od planowanej stacji czynne są cztery stacje bazowe wyjaśnić trzeba, że właściwy do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ administracji publicznej nie jest uprawniony do analizowania zasadności takiej, a nie innej lokalizacji inwestycji (por. wyrok NSA z 29.08.2013 r., sygn. akt II OSK 845/12). Nawet więc, jeśli inna niż wnioskowana przez inwestora lokalizacja byłaby również zgodna z przepisami oraz nawet korzystniejsza z punktu widzenia zakładanego celu, to nie może to być podstawą do odmowy ustalenia wnioskowanej lokalizacji. Z treści przywołanego już art. 56 u.p.z.p. wynika, że jeśli w sprawie nie zostanie wskazany konkretny odrębny przepis prawa materialnego, z którym nie jest zgodna decyzja lokalizacyjna, to organy administracji nie mogą odmówić wydania takiej decyzji. Aby odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego w sposób wnioskowany przez inwestora, organ ustalający musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa (por. WSA w Olsztynie z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 612/18; wyrok WSA w Poznaniu z 14 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1086/17, CBOSA). W niniejszej sprawie takiego przepisu nie wskazano.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta naruszała prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego. W ocenie Sądu analiza akt wykazuje, że ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a przeprowadzona przez nie ocena jest prawidłowa i logiczna, w sprawie zaś nie występuje, przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego. W sposób bowiem należyty wyjaśniono okoliczności stanu faktycznego oraz dokonano prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy. Sporządzone natomiast uzasadnienie odzwierciedla poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśnia podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia, tak aby strona mogła zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, nie naruszając przy tym wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

Mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku