Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2313/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, 185 § 1, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 270 ust. 2, art. 407 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 441/19 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ś. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenie opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ś. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ś. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 września 2019 r., którym oddalono skargę ww. skarżącego kasacyjnie na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia

[...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne

i prawne:

Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 oraz art. 273a w związku z art. 271 ust. 3, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm., dalej jako ustawa Prawo wodne) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako k.p.a.) określił Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ś. za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości 548,00 zł za pobór wód powierzchniowych.

W uzasadnieniu wskazano, że [...] marca 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w L. (dalej jako: "PGW WP Zarząd Zlewni w L.") na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne ustaliło w formie informacji rocznej nr [...] Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ś. (dalej jako "PGL LP Nadleśnictwo Ś."), za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. - opłatę stałą w wysokości 548,00 zł za pobór wód powierzchniowych. Jednocześnie PGW WP Zarząd Zlewni w L. w informacji tej wskazało, że opłatę należy uiścić na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Wody Polskie") w czterech kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach: 1. za I kwartał - w terminie do 30 kwietnia 2019 r. w wysokości 137,00 PLN, 2. za II kwartał - w terminie do 31 lipca 2019 r. w wysokości 137,00 PLN, 3. za III kwartał - w terminie do 31 października 2019 r. w wysokości 137,00 PLN, 4, za IV kwartał - w terminie do 31 stycznia 2020 r. w wysokości 137,00 PLN. Powołana informacja roczna doręczona została PGL LP Nadleśnictwu Ś. w dniu [...] marca 2019 r.

Powyższa decyzja została wydana w następstwie wniesienia przez PGL LP Nadleśnictwo Ś., z zachowaniem 14 - dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 ustawy Prawo wodne reklamacji, w której nie zgodzono się z wysokością opłaty za pobór wód powierzchniowych ustalonej w informacji rocznej. PGL LP Nadleśnictwo Ś. wskazało, że wysokość rocznej opłaty na podstawie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w L. nie powinna być naliczona, gdyż odbudowa wskazanych zbiorników retencyjnych służyć będzie zwiększeniu retencji śródleśnej i utrzymaniu wód gruntowych terenów przyległych, co podlega zwolnieniu zgodnie z art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne.

Zarząd Zlewni w L. w zaskarżonej decyzji nie uznał reklamacji PGL LP Nadleśnictwa Ś., powołując się na art. 271 ust. 3 ustawy Prawo Wodne, zgodnie z którym wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego i pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. Podniesiono, że w pozwoleniu wodnoprawnym - decyzji Dyrektora Zlewni w L. PGW WP z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] nie ma wzmianki o funkcji nawodnieniowej zbiorników, dlatego też nie było podstaw do zastosowania zwolnienia, o jakim mowa w art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne. W decyzji zezwalającej na pobór wód winno być wyraźnie wskazane, że dotyczy celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz potrzeby chowu i hodowli ryb. Natomiast art. 403 ustawy Prawo wodne wskazuje, że w pozwoleniu wodnoprawnym określa się cel korzystania z wód. Dla zastosowania zwolnienia o jakim mowa w art. 270 ust 2 ustawy Prawo wodne w decyzji zezwalającej na pobór wód winno być wyraźnie wskazane, że pobór ten dotyczy potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz potrzeby chowu i hodowli ryb. W rozpoznawanej sprawie zaistniała zatem przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód w L. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r., która wynosi 548,00 zł za pobór wód powierzchniowych, albowiem reklamacja nie została uznana przez PGW WP Zarząd Zlewni w L.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich przedstawił sposób wyliczenia spornej opłaty powołując się na art. 271 ust. 3 Prawa wodnego oraz § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502).

W skardze na powyższą decyzję PGL LP Nadleśnictwa Ś. wnosząc o jej uchylenie w całości podniosło zarzuty dotyczące: 1) naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, w tym w szczególności w zakresie celu modernizacji i odbudowy zbiornika, którego dotyczy zaskarżona decyzja i w konsekwencji niezrealizowania przez organ obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ustalenia prawdy obiektywnej; 2) naruszenie przez organ art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez ogólnikowe rozpoznanie reklamacji skarżącego, bez analizy zarzutów skarżącego w niej podniesionych i w konsekwencji odniesienie się w treści zaskarżonej decyzji do stanowiska prezentowanego przez skarżącego, w tym w zakresie faktycznego celu modernizacji i odbudowy zbiornika, który został okres treści operatu wodnoprawnego; 3) naruszenie przez organ art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez zaniechanie analizy treści operatu wodnoprawnego z którego wynika, że celem modernizacji i odbudowy zbiornika jest poprawa uwilgotnienia przyległych siedlisk leśnych, co wyklucza obowiązek ponoszenia opłaty stałej w świetle przepisów prawa materialnego; 4) naruszenie przez organ art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez nieustosunkowanie się do twierdzeń, które skarżący uznał za nieistotne dla sposobu załatwienia sprawy, w tym w zakresie celu leśnego na potrzeby nawadniania gruntu odbudowy zbiornika, którego dotyczy zaskarżona decyzja, jak również w odniesieniu do jego funkcji przeciwpowodziowej, co spowodowało u skarżącego przeświadczenie o tym, że organ jego twierdzenia zlekceważył i załatwił sprawę bez uwzględnienia całokształtu okoliczności sprawy; 5) naruszenie przez organ art. 163 w zw. z art. 165, art. 186 i art. 188 ust. 2 ustawy Prawo wodne, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez obciążenie skarżącego opłatą za pobór wody w sytuacji, gdy modernizacja i odbudowa zbiornika, którego dotyczy zaskarżona decyzja, służyć ma również przeciwdziałaniom suszy oraz ochronie przeciwpowodziowej, które to działania pozostają zadaniami organów administracji rządowej, samorządowej oraz Wód Polskich - a zatem obciążenie opłatą stałą skarżącego nastąpiło w sytuacji, gdy wspomaga on ustawową działalność organu; 6) naruszenie przez organ art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez jego niezastosowanie i w konsekwencji naliczenie opłaty stałej w sytuacji, gdy cel modernizacji i odbudowy przedmiotowego zbiornika, jakim jest poprawa uwilgotnienia przyległych siedlisk leśnych, wypełnia normę przedmiotowego przepisu. Nadto skarżący wnosił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 441/19 oddalił skargę w całości uznając, że jest bezzasadna.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, stanowiska strony i organu, Sąd I instancji stwierdził, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 271 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne, który stanowi, że wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustalają Wody Polskie. Zgodnie z art. 271 ust. 3 tej ustawy wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. Zgodnie z § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502) do dnia 31 grudnia 2019 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą za pobór wód powierzchniowych - 250 zł na dobę za 1 m³/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Sąd I instancji podkreślił, że lektura zaskarżonej decyzji w kontekście przywołanych przepisów ustawy Prawo wodne prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie sądu I instancji organ prawidłowo ustalił stawkę opłaty, czas wyrażony w dniach i maksymalną ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Poczynione w zaskarżonej decyzji ustalenia organu w zakresie wysokości opłaty są prawidłowe.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie między stroną skarżącą a organem pozostaje jednak nie sam sposób wyliczenia opłaty stałej, a jedynie kwestia możliwości jej naliczenia i wyegzekwowania, albowiem strona skarżąca twierdzi, że pobór wód jest poborem na cele "właściwej gospodarki leśnej- z naturalnego rezerwuaru wodnego będzie mogła korzystać sąsiadująca ze zbiornikami flora i fauna".

W tym kontekście Sąd I instancji wskazał, że jeśli pobór wody służy do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, to winno to skutkować zwolnieniem strony zobowiązanej z ponoszenia opłaty stałej, stosownie do treści art. 270 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 z późn. zm.). Dalej wskazał, że podstawę naliczenia opłaty stanowi decyzja z dnia [...] sierpnia 2018 r. ([...]) i z osnowy tej decyzji wynika wprost, że udzielono nią "pozwolenia wodnoprawnego na: wykonanie odbudowy urządzeń wodnych tj. trzech zbiorników małej retencji śródleśnej wraz z budowlami funkcjonalnie związanymi ze zbiornikami, likwidację urządzeń wodnych zlokalizowanych na działce [...] obręb K., gmina Ś. oraz korzystanie z usług wodnych w zakresie: poboru wód powierzchniowych z cieku M. w celu umożliwienia ciągłej wymiany wód w zbiornikach małej retencji śródlądowej, pokrycia strat na parowanie, poprawę warunków tlenowych w zbiornikach oraz odprowadzanie wód ze zbiorników małej retencji śródleśnej do cieku M. w ramach przedsięwzięcia "Modernizacja i odbudowa zespołu zbiorników w Leśnictwie G." realizowanych w ramach programu "Odbudowa i modernizacja zbiorników wodnych oraz zabudowa biologiczna szlaków zrywkowych w ramach programu "Odbudowa i modernizacja zbiorników wodnych oraz zabudowa biologiczna szlaków zrywkowych w ramach MRG2 na terenie Nadleśnictwa Ś.". Nie sposób zatem przyjąć, że sam pobór wód następuje na potrzeby nawadniania gruntów i upraw dla celów leśnych, bowiem pozwolenie wodnoprawne wyraźnie wskazuje, że pobór wody ma nastąpić dla podtrzymania zalewu zbiorników. Inaczej mówiąc strona skarżąca nie wykazała, aby z pozwolenia wodnoprawnego wynikało, że pobierana woda przeznaczana jest w całości do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Konkludując, zdaniem Sądu I instancji, nietrafne jest stanowisko skarżącej, że pobór wód powierzchniowych w niniejszej sprawie winien nie podlegać opłacie, na podstawie art. 270 ust. 2 Prawa wodnego. Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Opłatę stałą należy scharakteryzować jako abonament za korzystanie z usług wodnych i jest ona odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia lub obciążenia zasobów wodnych. W zaskarżonej decyzji ustalono opłatę stałą za pobór wód, czyli naliczono opłatę abonamentową z tytułu gotowości do świadczenia usługi wodnej w zakresie dostarczania/poboru wody powierzchniowej. Jeśli konieczność poniesienia opłaty stałej powstaje po stronie odbiorcy usługi wodnej, z tytułu samej gotowości środowiska wodnego do świadczenia usługi wodnej, to tym samym dla konieczności jej pokrywania bez znaczenia pozostaje okoliczność z jakim poborem wody mamy do czynienia. W efekcie nie podzielił Sąd I instancji również podniesionego jego zdaniem w skardze zarzutu naruszenia art. 9 Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U.UE.L.2000.327.1 z 22.12.2000 r.), ani art. 163 w zw. z art. 165, art. 186 i art. 188 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r, czy art. 270 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268) przez pominięcie, że brak jest podstawy prawnej do obciążenia strony skarżącej opłatą stałą za pobór wody.

W dalszej części uzasadnienia Sąd i instancji stwierdził, że również pozostałe zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie stwierdził, aby postępowanie organu stanowiło naruszenie art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie były także jego zdaniem zasadne zarzuty naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., oraz art. 7b k.p.a. Sąd nie podzielił poglądu strony, że organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy w stopniu wystarczającym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W warunkach tego postępowania, biorąc pod uwagę jasną treść pozwolenia wodnoprawnego, sąd stoi na stanowisku, że nie ma potrzeby przeprowadzania dowodu z operatu wodnoprawnego, do czego dąży skarżąca.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło PGL LP Nadleśnictwo Ś. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, przy uwzględnieniu kosztów postępowania przez Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe zaakceptowanie stanowiska i dokonanej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w zakresie ustalenia, że dla oceny występowania przesłanek obciążenia skarżącego opłatą stałą za pobór wód powierzchniowych, pozostaje miarodajna jedynie treść pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy sam fakt jego wydania nie przesądza o obowiązku uiszczenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych przez jego adresata i konieczne jest każdorazowe rozważenie czy w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, zachodzą przesłanki do nałożenia na stronę obowiązku zapłaty stosownej opłaty stałej;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe zaakceptowanie stanowiska i dokonanej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że dla oceny wystąpienia podstaw dla zastosowania w sprawie zwolnienia, o którym mowa w art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne bez znaczenia pozostaje treść operatu wodnoprawnego, a wiążące pozostaje jedynie pozwolenie wodnoprawne w zakresie wskazanego w nim celu korzystania z wód;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe zaakceptowanie stanowiska i dokonanej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] i przyjęcie, że dla ustalenia prawdy obiektywnej, niezbędnej dla prawidłowego zastosowania w sprawie właściwej normy prawa materialnego, wystarczająca jest ocena pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy przepisy regulujące zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty stałej za pobór wód, w szczególności art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne, nie ograniczają możliwości oceny wystąpienia przesłanki zwolnienia (w niniejszej sprawie: poboru wód do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw) wyłącznie w odniesieniu do treści pozwolenia wodnoprawnego i nie zawierają odesłania do przepisu art. 400 ust. 1 prawa wodnego;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe zaakceptowanie stanowiska i dokonanej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w oparciu wyłącznie o wydane w sprawie pozwolenie wodnoprawne i w konsekwencji zaniechanie prawidłowego określenia faktycznego celu poboru wód powierzchniowych przez skarżącego i możliwości zastosowania zwolnienia uregulowanego w art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe zaakceptowanie ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] i w konsekwencji pominięcie przy ocenie zaskarżonej decyzji konkretnych zapisów operatu wodnoprawnego, które potwierdzają, że pobór wód przez skarżącego następuje w celu leśnym na potrzeby nawadniania gruntów i upraw;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. przez zaakceptowanie wadliwego stanowiska Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zawartego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], ignorującego w treści rozstrzygnięcia podnoszone przez stronę skarżącą argumenty, co do występowania okoliczności stanowiących o przeznaczeniu zbiorników wodnych, objętych niniejszą sprawą, na cele leśne związane z nawadnianiem gruntów i upraw, w tym opisane w operacie wodnoprawnym, co doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji jednostronnej i arbitralnej, nie uwzględniającej stanowiska strony, a przez to i naruszającej nakaz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz godzącej w zasadę przekonywania;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 k.p.a. przez niedostrzeżenie przez Sąd nieprawidłowości w zakresie przebiegu postępowania administracyjnego prowadzonego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, w tym nie zastosowania przez organ art. 7a § 1 k.p.a., który winien znaleźć w sprawie zastosowanie, albowiem występujące w sprawie wątpliwości co do treści normy prawa materialnego zwalniającej z obowiązku uiszczenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych - art. 270 ust.2 ustawy Prawo wodne, winny być rozstrzygnięte na korzyść strony, w sytuacji gdy strona skarżąca przedstawiła konkretne zapisy w operacie wodnoprawnym, stanowiącym podstawę dla wydania pozwolenia wodnoprawnego, które przemawiają za zastosowaniem w sprawie zwolnienia, o którym mowa w art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne;

8) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. przez zamieszczenie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku ustaleń nie odnoszących się do skargi strony skarżącej z dnia 16 maja 2019 r., w tym przez rozważanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzutów nie podniesionych przez skarżącą w ww. skardze, co w konsekwencji uzasadniało wątpliwości strony co do sporządzenia uzasadnienia w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał i nie pozwala kategorycznie i jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, jak również czy przesłanki te odnosiły się do danej sprawy, co w konsekwencji uniemożliwia dokonanie kontroli kasacyjnej zaskarżonego rozstrzygnięcia.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w zw. z art. 273 ust. 6 ustawy Prawo wodne przez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji przyjęcie, że w okolicznościach sprawy zachodzą podstawy dla ustalenia względem skarżącego obowiązku zapłaty opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych na podstawie stosownego pozwolenia wodnoprawnego (decyzji nr [...] z dnia [...].08.2018 r. Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie), podczas gdy w sprawie zachodzą podstawy dla wyłączenia obowiązku ponoszenia opłaty stałej, z uwagi na cel leśny poboru wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw zgodnie z art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne, który winien być przez Sąd zastosowany;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że dla ustalenia braku obowiązku ponoszenia opłaty stałej za pobór wód konieczne jest wskazanie – wyłącznie w pozwoleniu wodnoprawnym - iż pobór wód następuje do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, bez możliwości ustalenia tej okoliczności w oparciu o inne dokumenty, w tym przede wszystkim w oparciu o operat wodnoprawny, podczas gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy stosowne zapisy świadczące o ww. celu poboru wód wynikają właśnie z operatu wodnoprawnego, który stanowił podstawę dla wydania pozwolenia wodnoprawnego (decyzją nr [...] z dnia [...].08.2018 r. Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie);

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że dla ustalenia braku obowiązku ponoszenia opłaty stałej za pobór wód konieczne jest wskazanie - wyłącznie w pozwoleniu wodnoprawnym - iż pobór wód następuje do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, bez możliwości ustalenia tej okoliczności w oparciu o inne dokumenty, w tym przede wszystkim w oparciu o operat wodnoprawny, podczas gdy przepis art. 270 ust. 1 ustawy Prawo wodne nie zawiera odesłania do art. 403 ust. 1 ustawy Prawo wodne, co oznacza, że kwestia celu poboru wód w konkretnej sprawie może być ustalona za pośrednictwem innych dowodów niż pozwolenie wodnoprawne;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 403 ust. 8 ustawy Prawo wodne oraz art. 271 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w związku z art. 273 ust. 6 ustawy Prawo wodne przez ich niewłaściwe niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie przy ocenie podstaw dla ustalenia zaistnienia podstaw dla ponoszenia przez skarżącą opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych treści operatu wodnoprawnego i oparcie się wyłącznie na zapisach pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy Sąd winien w sprawie zastosować treść art. 400 ust. 8 ustawy Prawo wodne i przeprowadzić analizę treści operatu wodnoprawnego, na podstawie którego zostało wydane pozwolenie wodnoprawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty zarówno dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego czyli zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Dokonując analizy podniesionych zarzutów stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie zasadniczą okolicznością do oceny zasadności skargi kasacyjnej jest ustalenie czy w zachodzą podstawy do ponoszenia przez stronę skarżącą na podstawie art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 271 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w związku z art. 273 ust. 6 ustawy Prawo wodne opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych, dokonywany na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] sierpnia 2018 r. – decyzji nr [...] Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, czy też taki obowiązek nie zachodzi wobec zaistnienia przesłanek określonych w art. 270 ust. 2 powołanej ustawy. O ile pierwsze z wymienionych przepisów wprowadzają jako zasadę obowiązek uiszczania opłaty stałej za pobór wód podziemnych i powierzchniowych oraz sposób jej obliczania, o tyle zgodnie z przepisem art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód między innymi dla celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Stanowiło to oś sporu między stroną skarżącą a organem, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W zaskarżonym wyroku wojewódzki sąd administracyjny orzekając w pierwszej instancji, podobnie jak w decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w L. z dnia [...] kwietnia 2019 r. przyjął, że podstawą dla ustalenia celu poboru wody może być wyłącznie treść pozwolenia wodnoprawnego, w którym nie wskazano by pobór wód następował w niniejszej sprawie w całości do celów leśnych na potrzeby nawodnienia gruntów i upraw i nie ma konieczności odwoływania się do innych dokumentów, w tym operatu wodnoprawnego, do czego dążyła strona skarżąca kasacyjnie. Dokonując w tym zakresie analizy przepisów ustawy Prawo wodne dotyczących zasad naliczania opłaty stałej stwierdzić należy, że z ich treści nie wynika, aby pozwolenie wodnoprawne stanowiło jedyny dowód w oparciu, o który organ winien ustalić cel poboru wód, czy to podziemnych czy też powierzchniowych, a tym samym ustalić, czy podmiot korzystający z tej usługi ma prawo skorzystać z przysługującego mu w oparciu o art. 270 ust. 2 Prawa wodnego ustawowego zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłaty stałej. Z przepisów tych nie wynika w sposób jednoznaczny możliwość oceny wystąpienia przesłanek zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłaty stałej, tylko i wyłącznie w oparciu o treść pozwolenia wodnoprawnego. W szczególności nie prowadzi do takiego wniosku treść art. 403 ust. 1 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym w takim pozwoleniu ustala się między innymi cel projektowanych do wykonania urządzeń wodnych i innych robót, cel i zakres korzystania z wód. Pojęcia cel i zakres korzystania z wód nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę w ustawie Prawo wodne. Podlegają wykładni prawa na zasadach ogólnych z uwzględnieniem stanu faktycznego danej sprawy. Nie jest możliwym ustalenie, czy została spełniona przesłanka określona w art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne uzasadniająca zwolnienie beneficjenta usługi wodnej z obowiązku uiszczenia opłaty stałej bez odwołania się do konkretnych okoliczności danej sprawy. Nadmienić należy, że w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo wodne mówiącym o tym co obejmują usługi wodne mówi się między innymi o poborze wód podziemnych i wód powierzchniowych, nie dokonując dodatkowej kwalifikacji tej usługi z uwagi na cel poboru takich wód. Jedynie w przepisach dotyczących zasad obliczania opłaty stałej za pobór wód stanowi się, że w przypadku gdy pobór ten następuje do celów leśnych na potrzeby nawodnienia gruntów i upraw, podmiot korzystający z takiej usługi jest ustawowo zwolniony z obowiązku uiszczenia tej opłaty.

Dokonując wykładni przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie nie sposób również pominąć regulacji art. 407 ust. 1 ustawy Prawo wodne nakładającej na podmiot składający wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego obowiązek dołączenia do takiego wniosku operatu wodnego, w którym zgodnie z art. 409 ust. 2 tej ustawy winny być zawarte informacje dotyczące celu i zakresu zamierzonego korzystania z wód. Należy nadto zwrócić uwagę, że sama treść pozwolenia wodnoprawnego może się okazać nie wystarczająca do ustalenia celu, w jakim jest dokonywany pobór wód czy to podziemnych czy też powierzchniowych. Tym samym należy podzielić stanowisko dotychczas wyrażone w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym zarówno organ wydając decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych, jak i wód powierzchniowych, jak i sądy administracyjne rozpatrujące skargi na powyższe decyzje w sytuacjach, w których zachodzi możliwość zwolnienia z obowiązku uiszczenia takiej opłaty z uwagi na przesłanki określone w art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne, nie powinny opierać się jedynie na treści pozwolenia wodnoprawnego, zwłaszcza w sytuacji podnoszenia przez stronę takich argumentów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 1004/21, z dnia 7 lipca 2022r,, sygn. akt III OSK 735/21, CBOIS). Dokonując takich ustaleń organ winien kierować się zasadami dotyczącymi przeprowadzania postępowania wyjaśniającego określonymi między innymi w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., dokonując oceny tak zgromadzonego materiału dowodowego według zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a., które to ustalenia i ocena następnie winny zostać przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast ocena legalności zaskarżonej decyzji dokonywana przez sąd administracyjny winna zmierzać do ustalenia, czy organ z tych obowiązków w sposób należyty się wywiązał, czy ewentualne naruszenia w tym zakresie nie miały wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania zasługują na uwzględnienie. Skoro ustawodawca nie wprowadził ograniczeń dowodowych w zakresie ustalania przesłanek określonych w art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne uzasadniających zwolnienie z obowiązku uiszczenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych, nie jest uzasadnione stanowisko Sądu I instancji potwierdzające stanowisko organu wydającego zaskarżoną decyzję, co do wyłączności dowodowej pozwolenia wodnoprawnego. Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, które to stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela, iż fakt poboru wód na cele leśne na potrzeby nawodnienia gruntów i upraw podlega udowodnieniu na zasadach ogólnych. Tym samym zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należało dopuścić wszystko, co mogło się przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Rolą organu administracji publicznej jest bowiem podjęcie w toku postępowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, co wynika z treści art. 7 k.p.a., przez zebranie wyczerpującego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Cały zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy winien być poddany ocenie, tak by móc stwierdzić, że dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) Wszelkie natomiast w tym zakresie ustalenia i rozważania winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji, co wynika z art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym oddalając skargę na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2019 r., którą organ podjął w zakresie ustalenia celu poboru wody wyłącznie w oparciu o treść pozwolenia wodnoprawnego, nie ustosunkowując się do argumentacji strony oraz nie poddając ocenie dowodów przez nią wskazanych, Wojewódzki Sąd Administracyjny poprzez akceptację tego stanowiska, pozostawił w obrocie prawnym wadliwą decyzję w kontekście naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ dla wyniku sprawy, tj. art. 6 ,art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 , art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W sprawie pominięto argumentację, jak i przedstawione dowody przez Państwowe Gospodarstwo Leśne – Lasy Państwowe Nadleśnictwa Ś., w której strona wskazała, iż pobór wód powierzchniowych w oparciu o pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] ma miejsce na cele leśne na potrzeby nawodniania gruntów i upraw, o których mowa w art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Akceptując stanowisko organu, że miarodajnym dowodem pozwalającym na ustalenie faktycznego celu poboru wód jest jedynie pozwolenie wodnoprawne, stanowi niczym nie uzasadnione ograniczenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie tylko do wspominanego pozwolenia wodnoprawnego. Z przepisów ustawy Prawo wodne nie wynika, że dla ustalenia celu poboru wód wystraczające jest ograniczenie się do treści pozwolenia wodnoprawnego. Czyni to zasadnymi zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. zgłoszone w pkt od I.1 do I.4 w kwestii bezzasadnego ograniczenia przez organ i zaakceptowania przez Sąd I instancji stanowiska w zakresie ustalenia celu poboru wód jedynie w oparciu o dowód z dokumentu, jakim jest pozwolenie wodnoprawne i odmowy poddania ocenie innych dowodów przedstawionych przez stronę.

Powyższe rozważania przemawiają za uznaniem za zasadny zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 75 § 1 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., a dotyczący pominięcia przy ustalaniu celu poboru wód istotnego do zastosowania zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłaty stałej, o którym mowa w art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne, dowodu jaki w niniejszej sprawie może mieć istotny wpływ dla wyniku sprawy, jakim jest operat wodnoprawny sporządzony w oparciu o art. 407 i następne ustawy Prawo wodne, a który został dołączony przez stronę do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego (zarzut I.5). Zgodnie bowiem z art. 400 ust. 8 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne wydaje się na podstawie operatu wodnoprawnego oraz zgromadzonych w toku postępowania dokumentów i informacji. Skoro zatem operat ten stanowi podstawę wydania pozwolenia wodnoprawnego, tym samym winien on być poddany analizie łącznie z pozwoleniem wodnoprawnym w zakresie ustalenia celu poboru wód. Za nieprawidłowe należy zatem uznać stanowisko Sądu I instancji akceptującego stanowisko organu dotyczące pominięcia operatu wodnoprawnego, przy ocenie zaistnienia przesłanek dla zwolnienia skarżącego kasacyjnie z opłaty stałej w oparciu o art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne.

Odnośnie zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. (zarzut I.8), którego strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje przez poddanie ocenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutu nie podniesionego w skardze stwierdzić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji rozstrzyga sprawę nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Faktycznie we wniesionej skardze strona nie podnosiła zarzutu naruszenia art. 9 Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U.UE.L.2000.327.1 z 22.12.2000r). Powyższe samo w sobie nie stanowi z uwagi na treść pozostałej części uzasadnienia Sądu I instancji podstawy do przyjęcia, że orzekał on w niniejszej sprawie z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, a w szczególności przy orzekaniu przekroczył granicę danej sprawy - podlegającej ocenie w niniejszym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również konieczności uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. ( zarzut I.6). Przepis art. 8 k.p.a. mówi o zasadzie pogłębiania zaufania obywateli, natomiast art. 11 k.p.a. o zasadzie przekonywania. Sam fakt niepodzielenia stanowiska reprezentowanego przez stronę przez organ i danie temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, w której organ uzasadnia swoje odmienne stanowiska (mimo, że okazało się one błędne), nie czyni jeszcze takiego zarzutu zasadnym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Samo jego kwestionowane przez stronę skarżąca kasacyjnie w drodze wnoszenia przysługujących środków zaskarżenia, nie oznacza, że organ nie zrealizował zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Analiza akt sprawy administracyjnej nie daje również podstaw do przyjęcia, że organ prowadził postępowanie w sposób mogący budzić wątpliwości strony tego postępowania do bezstronności organu i równego traktowania stron.

Odnosząc się natomiast do zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. (zarzut I.7), Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdza, że nie zachodzą w niniejszej sprawie wątpliwości co do treści art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne określającego przesłanki zwolnienia od obowiązku uiszczenia opłaty stałej za pobór wód, a oś sporu dotyczy tego w oparciu o jakie dowody i przesłanki należy ocenić dostępne w sprawie dowody. Co do zasad wykazania tych przesłanek w toku postępowania administracyjnego toczącego się przed organem, Sąd wypowiedział się już wyżej w niniejszym uzasadnieniu.

Z uwagi na brak prawidłowego ustalenia w niniejszej sprawie stanu faktycznego Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że nie podlegają ocenie na obecnym etapie ocenie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy.

Mając na uwadze skuteczność podniesionych zarzutów kasacyjnych dotyczących prawidłowego ustalenia faktycznego, pominięcie dowodów mogących mieć wpływ na ustalenie tego stanu oraz nie poddanie ocenie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze przez Sąd I instancji, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżony wyrok w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu (pkt I wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę Sąd ten winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym wyroku dotyczące zasad ustalania celu poboru wód. Dokonując tych ustaleń nie jest zasadnym ograniczenie się przez organ tylko do treści pozwolenia wodnoprawnego, ale także winien on uwzględnić i poddać ocenie inne dowody wskazane przez stronę skarżącą, w tym operat wodnoprawny dołączony do wniosku o wydanie takiego pozwolenia. Dopiero prawidłowa ocena obejmująca nie tylko pozwolenie wodnoprawne, ale także inne dokumenty wskazane przez stronę, pozwoli dokonać oceny celu jakiemu ma służyć przedsięwzięcie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na zasądzone koszty postępowania składa się opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i jego doręczenie (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (240 zł).