Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 897/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 , 77 , 80 , 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi J.W. , K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 21 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących J.W. , K.W. kwotę 774 zł (siedemset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z [...] listopada 2011 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, póz. 717 ze żm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, póz. 1589) na wniosek M.N. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku biurowo-garażowego wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym działce nr [...] obr.[...], przebudowa linii energetycznej niskiego napięcia dodatkowo na działkach nr [...] i [...] "obr. jw., oraz budową drogi dojazdowej i zjazdu z ul.[...] na części działek nr [...] ,[...] [...] [...] obr. jw., w K." Organ wskazał, że załączniki: Nr 1 – Warunki zabudowy terenu, Nr 2- Linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1:500 wraz z częścią graficzną warunków zabudowy oraz wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Nr 3 - Wyniki analizy urbanistyczno architektonicznej (część tekstowa), Nr 4 - Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część graficzna), stanowią integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków w przedmiotowej sprawie wpłynął 17. 06. 2010 r. i był kilkakrotnie korygowany. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania uzyskano wymagane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienia i opinie; przy czym z uwagi na nie zajęcie stanowiska w terminie dwóch tygodni przez Wojewodę i Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, zgodnie z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienie z tymi organami uznano za dokonane. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności stwierdzono, że część terenu inwestycji stanowi grunt rolny i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż zgodnie z treścią art. 5b ustawy z 3. 02. 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 2004 r. Nr 121, póz. 1266, ze zm.) przepisów tej ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast; natomiast pozostała część terenu inwestycji stanowi grunt wyłączony z produkcji rolnej, oznaczony w ewidencji gruntów jako: B - tereny mieszkaniowe, dr - drogi (art. 61 ust. 1 pkt 4). Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w pismach stron organ wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Taką podstawą jest decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego na zasadach i w trybie określonym ustawą Prawo budowlane. Organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go modyfikować, i ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. Organ wskazał, że decyzja dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla budynku biurowo-garażowego a nie warsztatu samochodowego, stąd podnoszone uwagi dotyczące warsztatu samochodowego oraz jego funkcjonowania są bezzasadne. W kwestii zaskarżeń co do lokalizacji obiektu w granicy z sąsiednią działką organ wyjaśnił, że zagadnienie lokalizowania obiektów budowlanych w granicy lub w zbliżeniu do granicy z działkami sąsiednimi były przedmiotem analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej na etapie prowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z wynikami sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej (załącznik nr 3 do niniejszej decyzji) w obszarze analizowanym znajdują się budynki lokalizowane w granicach lub w zbliżeniu do granic działek, dlatego też dopuszczono możliwość zabudowy w granicy lub w zbliżeniu do granicy działek nr [...] i [...] obr.[...] zgodnie z warunkami zawartymi w pkt II. 1.f załącznika nr 1 do decyzji. Odnosząc się do podnoszonej konieczności przebudowy linii energetycznej organ wyjaśnił, że rozwiązania konstrukcyjne zgodne z warunkami technicznymi oraz wymogami dysponenta sieci elektroenergetycznej rozstrzygane będą na etapie przygotowania projektu budowlanego. Organ nie kompetencji w zakresie wzajemnych zobowiązań cywilno-prawnych, na które powołuje się A.M. - jedna ze stron postępowania. Nie można także uzależniać wydania decyzji administracyjnej o ustaleniu warunków zabudowy od umów zawieranych na drodze cywilnej. Organ podkreślił, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.L. , zarzucając, że inwestycja nie ma dojazdu do drogi publicznej. Natomiast K.W. i J.W. w toku postępowania odwoławczego złożyli pismo, popierające odwołanie J.L. , podnosząc dodatkowo zarzuty dotyczące: planowanego sposobu zagospodarowania działki nr [...] obr.[...] , w szczególności możliwość lokalizacji planowanego budynku w granicy lub w zbliżeniu do granicy z działkami. Zarzucili, że przedłożone do akt sprawy materiały graficzne stanowiące podstawę opracowania załączników nr 2 i nr 4 do decyzji, nie przedstawiają rzeczywistego stanu rzeczy w zakresie usytuowania obecnych budynków gospodarczych na działce nr [...]. Podano, że przeznaczony do rozbiórki budynek oznaczony na załączniku literą "g" w rzeczywistości w ogóle nie jest usytuowany w granicy z działką nr [...], tak więc w tym zakresie mapa stanowiąca podstawę 'wydania decyzji została sporządzona nieprawidłowo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] marca 2012 r., znak:[...] , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję organu l instancji w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że działka objęta wnioskiem położona jest w obszarze zabudowy miejskiej, na obrzeżach strefy zaplecza usługowo -produkcyjno - magazynowego, na terenie uzbrojonym, pomiędzy ul.[...], a ul. [...]. Stwierdzono, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, także z usługami, zabudowa usługowa i produkcyjna, tj. działka nr [...] - hala produkcyjno - magazynowa, działki nr [...] ,[...] [...] -firma [...], działka nr [...]", występują również zespoły garażowe. Jako charakterystyczne dla tego terenu stwierdzono w analizie występowanie budynków połączonych w zespoły zabudowy: mieszkalno - gospodarczej, mieszkalno -gospodarczo -usługowej, usługowo - produkcyjnej. W analizie ustalono także, że objęta wnioskiem działka nr [...] obr. [...] jest zabudowana, znajdują się na niej budynek mieszkalny jednorodzinny i budynki gospodarcze przeznaczone do wyburzenia. Zaznaczono też, że teren inwestycji znajduje się częściowo w liniach rozgraniczających planowanej budowy drogi ekspresowej Trasy [...], etap III ul. [...] - granice miasta, co zostało uwzględnione w analizie przy określaniu dla planowanego zamierzenia linii zabudowy. Ustalając w analizie linię zabudowy wzięto bowiem pod uwagę - oprócz relacji przestrzennych - także zakres planowanej drogi ekspresowej S-7 (linie rozgraniczające).

Mając na uwadze ustalenia w/w analizy urbanistyczno - architektonicznej, w ocenie Kolegium ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji zawarte w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji pn. "warunki zabudowy", odpowiada treści sporządzonej analizy, jak i wynikom tej analizy. W w/w załączniku do decyzji wskazano jako działki sąsiednie wobec terenu planowanej inwestycji, których zabudowa stanowić ma podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej, działki nr [...] ,[...] [...] [...] obr.[...] oraz działkę nr [...] obr.[...] . Organ odwoławczy podkreślił, że w w/w "warunkach zabudowy" w celu ochrony przed zabudową kubaturową terenu planowanej Trasy S-7 (etap [...] - granice miasta), wyznaczono dodatkowo nieprzekraczalne linie zabudowy, których przebieg pokrywa się z orientacyjnymi liniami zajętości terenu pod planowaną inwestycję drogową. Z kolei ustalenie parametrów dla planowanego zamierzenia nastąpiło, w ocenie Kolegium, z uwzględnieniem przepisów w/w rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono do 26 %, z kolei szerokość elewacji frontowej od ul. [...] ustalono na 20 m z tolerancją do 20 % - tak więc ustalenie tych wielkości nastąpiło wg zasad podstawowych wynikających z w/w rozporządzenia (§ 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia). Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku ustalono na poziomie od 8 m do 10 m, zatem również w sposób wyważony.

Zatem, w ocenie Kolegium, ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji uwzględnia sposób zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Uwzględniono również w wydanej decyzji pozostały materiał dowodowy zebrany w sprawie, w szczególności opinię zarządcy drogi, tj. Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 14 kwietnia 2011 r. opiniującą pozytywnie planowane zamierzenie, jak też opinię Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 3 czerwca 2011 r.

W przedmiocie zarzutu odwołania, tj. dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej Kolegium podkreśliło, że teren inwestycji został wyznaczony poprzez określenie linii rozgraniczających teren inwestycji. Tak określony teren inwestycji stanowi bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...]. Organ podkreślił, że przedmiotem wnioskowanej inwestycji jest - oprócz budowy budynku biurowo - garażowego -m. in. również budowa drogi dojazdowej i zjazdu z ul.[...] na części działek nr [...] ,[...] [...] [...] obr. [...]. Tym samym zakresem i przedmiotem inwestycji objęty został teren mający w istocie bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul.[...]. Natomiast na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości, które objęte są zakresem wniosku. Decyzja o warunkach zabudowy stwierdza bowiem wyłącznie dopuszczalność zamierzenia inwestycyjnego na danym terenie, nie przesądza natomiast o realizacji zamierzonej inwestycji. Prawo do dysponowania nieruchomością badane jest dopiero przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę.

Nadto organ odniósł się również do zastrzeżeń podniesionych dodatkowo w piśmie J. i K.W. . Odnośnie zarzutu dotyczącego dopuszczenia lokalizacji planowanej zabudowy w granicy lub w zbliżeniu do granicy działek nr [...] i [...] , Kolegium zaznaczyło, że jednocześnie organ l instancji zawarł przy tym zapisie warunek równoczesnego spełnienia przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatem dopuszczenie zabudowy w granicy z w/w działkami lub w zbliżeniu do ich granicy, uzasadniono względami przestrzennymi, jak też lokalizacją planowanego budynku w miejscu istniejącego budynku gospodarczego.

Organ wskazał również, iż brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości załącznika graficznego w postaci wspomnianej mapy, która stanowi odbitkę z mapy ewidencji gruntów. Natomiast ewentualne korekty co do prawidłowości naniesień dokonanych na mapę ewidencyjną nie mogą odbywać się w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnieśli J.W. i K.W. , zarzucając decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, art. 77 § 1 i 80 kpa poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia oraz oparcie zaskarżonej decyzji na niewłaściwej ocenie materiału dowodowego. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący ponownie podnieśli zarzuty odnośnie braku dostępu przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej, zakwestionowali także możliwość lokalizacji planowanego budynku biurowo-garażowego w granicy lub w zbliżeniu do granicy działek nr [...] oraz [...] . Wskazali, że decyzja o warunkach zabudowy umożliwiła realizację planowanej inwestycji w granicy z działkami nr [...] oraz [...] a organy uzasadniły »to okolicznością usytuowania istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...] w granicy z działkami nr [...] oraz nr [...] . Tymczasem dotychczasowy budynek gospodarczy w ogóle nie 'jest usytuowany w granicy z działką nr [...], czego nie dostrzegły organy obu instancji. Jest bowiem zasadnicza różnica pomiędzy umożliwieniem lokalizacji planowanej inwestycji w granicy z działką nr [...] a umożliwieniem lokalizacji planowanej inwestycji w granicy z działkami nr [...] oraz nr [...]. Co więcej, działka nr [...] praktycznie w ogóle nie graniczy z działką nr [...] (jest to może odcinek ok. 1 metra w samym rogu działki nr [...]). Wydaje się zatem, iż organy nie dokonały w swym rozstrzygnięciu właściwego rozróżnienia pomiędzy działką nr [...] oraz działką nr [...] (są to dwie odrębne działki, przy czym obecnie istniejąca zabudowa na działce nr [...] znajduje się w znacznym oddaleniu od działki nr [...]. Przedłożone do akt sprawy materiały graficzne (stanowiące podstawę opracowania załączników nr 2 oraz 4 do decyzji) nie przedstawiają rzeczywistego stanu rzeczy w zakresie związanym z usytuowaniem obecnych budynków gospodarczych na działce nr [...]. Przeznaczony do rozbiórki budynek oznaczony na mapie w załączniku nr 2 literą "g" w rzeczywistości w ogóle nie jest usytuowany w granicy z działką nr [...] (w tym zakresie mapa stanowiąca podstawę wydania zaskarżonej decyzji jest sporządzona nieprawidłowo). Obiekt ten jest oddalony o co najmniej kilka metrów od granicy z działką [...]. W celu porównania sytuacji przestawionej na materiałach graficznych znajdujących się w aktach sprawy z rzeczywistym stanem rzeczy skarżący przedłożyli do akt mapę (również pochodzącą z ewidencji gruntów - tyle, że z okresu wcześniejszego) obrazującą prawidłowe usytuowanie dotychczasowych budynków gospodarczych na działce nr [...]. Z porównania tych materiałów wynika - zdaniem skarżących - iż w zakresie zezwalającym na usytuowanie inwestycji w granicach działek nr [...] oraz nr [...] decyzję oparto na nieprawidłowym materiale dowodowym.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje":

Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a.

W wyniku dokonanej kontroli należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu l Instancji nie odpowiadają prawu.

Na wstępie należy zauważyć, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a., a następnie do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. A to z kolei zapewnia realizację zasady wyjaśniania zasadności przesłanek wyrażoną w art. 11 k.p.a.

Podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji są przepisy ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., w tym art. 6 ust. 1 i art. 61 ust 1., art. 54 , art. 4 ust. 2 pkt 2,

Stosownie do zasady wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt. 1 ww. ustawy każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustała się w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania.

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 cyt. u. p. z p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 ww. przepisu tj.:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. , jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. pkt 1 ustawy został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588), zwanym dalej w skrócie rozporządzeniem. Oznacza to, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym aktem prawnym kształtującym zagospodarowanie przestrzenne, umożliwia się - na zasadzie wyjątku - realizację inwestycji, ale na warunkach określonych przez organy administracji publicznej, przy czym warunki te określa się w sposób wymagany przez prawo. Podkreślenia wymaga wskazanie, że ustawodawca nie ogranicza możliwości zagospodarowania i zabudowy nieruchomości w sytuacji braku planu miejscowego, jednakże w sytuacji jego braku wymaga - celem zachowania ładu przestrzennego - przestrzegania ww. przepisów. Ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami u.p.z.p. zawsze wymaga przeprowadzenia starannej i wnikliwej analizy funkcji i cech zabudowy w obszarze analizowanym - wyznaczonym wokół działki budowlanej - celem ustalenia warunków zabudowy w sposób określony w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uszczegółowiony w rozporządzeniu z 26. 08. 2003 r., którego § 1 wymaga ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalenia: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu. Zgodnie z § 9 ww. rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy zawierającej część tekstową i graficzną ( ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 , zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz graficzną część analizy, o której mowa w § 3 ust.1 sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. na mapie zasadniczej lub katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego , obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w stosunku do inwestycji liniowych również 1:2000)) sporządzonej w czytelnej technice graficznej (ust.3). Część graficzną analizy, o której mowa w ust. 3 sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzjach o warunkach zabudowy.

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy poddanej sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu należy już na wstępie wskazać, że decyzja organu l instancji z 14 listopada 2011 r. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia - utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją SKO w K. z [...]. 03. 2012 r. nie opowiada prawu, jakkolwiek projekt ww. decyzji pierwszoinstancyjnej jak również analiza urbanistyczno-architektonicznej zostały sporządzone przez uprawnioną osobę, wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów tj. mgr inż. I.I.K. nr upr. [...]. Należy podkreślić, że szczególne znaczenie prawidłowo sporządzonej analizy wiąże się z faktem, iż wyniki analizy przesadzają o wyznaczeniu parametrów i wskaźników nowej zabudowy. Sama analiza musi być zatem sporządzona w sposób rzetelny i zgodny ze wskazaniami zawartymi w przepisach ww. rozporządzenia z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym już na wstępie należy zwrócić uwagę, że wątpliwości budzi prawidłowość załącznika nr 4 do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Załącznik ten zawierający część graficzną wyników analizy został bowiem sporządzony na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:500 , na której jednak brak potwierdzenia, iż kopia ta została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jak tego wymaga przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Także inne kopie ww. mapy przedłożone w aktach administracyjnych sprawy nie posiadają wymaganego potwierdzenia. Kwestia powyższa ma istotne znaczenie w sprawie ze względu na zarzuty skarżących podnoszone w odwołaniu i w skardze, podważające wskazane na mapie usytuowanie budynków znajdujących się obecnie na działce nr [...], w tym przede wszystkim budynku gospodarczego oznaczonego lit. g oraz długość granicy pomiędzy działką nr [...] oraz działkami nr [...] i [...] . W ocenie skarżących budynek gospodarczy na działce [...] nie tylko jest sytuowany w granicy z ww. działkami jak to obrazuje ww. mapa. Trzeba przy tym wskazać, że organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do nich, ograniczając się do nic nie wnoszącego stwierdzenia, że "Kolegium wyjaśnia, że brak podstaw do kwestionowania prawidłowości załącznika graficznego w postaci mapy, która stanowi odbitkę mapy ewidencji gruntów".

Nadto wątpliwości budzi sposób wyznaczenia obszaru analizy. Stosownie do treści § 3 ust. 2 rozporządzenia w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Powyższe nie oznacza, że w każdym przypadku obszar analizy musi być wyznaczony w sposób wskazany w § 3 ust. 2 rozporządzenia. O ile zatem wynika to z zasady dobrego sąsiedztwa obszar analizy może być większy niż wskazany w §3 ust. 2. Warunki w nim podane określają w sposób wiążący minimalny obszar analizy, natomiast analizą można objąć obszar większy. Także analizowana działka nie zawsze musi znajdować się centrum obszaru analizowanego. W każdym jednak przypadku odstępstwa organ musi je uzasadnić. Nie jest wystarczające uzasadnienie, w którym organ ograniczy się do wskazania, że obszar analizy wyznaczono zgodnie z § 3 rozporządzenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 7. 09. 2011 sygn. akt 354/11, Lex 8990070). Analiza sporządzona w przedmiotowej budzi wątpliwości z kilku względów. Po pierwsze nie wiadomo co organ uznał za front działki ponieważ brak odpowiednich oznaczeń dla działki nr [...], na której ma być sytuowany obiekt kubaturowy, a odcinek przylegający do drogi publicznej oznaczony lit. [...] obejmuje także inne działki. Jeśli zatem za front działki przyjąć obszar przylegający do działki drogowej oznaczony linia [...] to został on wyznaczony z naruszeniem ww. wymogów (wymagana trzykrotna szerokość frontu działki), a jeśli front działki stanowi jedynie fragment działki nr [...] przylegający do pasa drogowego - ul.[...], to obszar analizy znacznie przekracza wymagania § 3 ust. 2 rozporządzenia i w związku z tym wymaga podania przez organ przesłanek, dla których obszar analizy został tak szeroko wyznaczony. Dodatkowego uzasadnienia wymaga także wyznaczenie obszaru analizy w formie nieregularnego okręgu, wydłużonego w kierunku działek objętych liniami rozgraniczającymi, na których zgodnie z warunkami przedmiotowej decyzji jest planowana budowa drogi dojazdowej. Nadto trzeba zauważyć, że zgodnie z częścią tekstową wyników analizy stanowiącą załącznik nr 3 do decyzji ustalającej warunki zabudowy "planowana inwestycja stanowi kontynuację zabudowy m. in. na działkach nr [...] ,[...] [...] [...] [...] ", przy czym jak wynika z załącznika nr 4 (mapa) działki nr [...] ,[...] [...] [...] tylko w części znajdują się w obszarze objętym analizą, natomiast działka nr [...] stanowi działkę inwestora, dla której ustalane są przedmiotowe warunki, a wszystkie znajdujące się na niej budynki maja być rozebrane.

Wątpliwości budzi ustalenie obowiązującej linii nowej zabudowy. Po pierwsze organ ustala "obowiązującą linię zabudowy jako linię nieprzekraczalną" co nie odpowiada treści § 4 ust. 1 rozporządzenia, w którym mowa o "obowiązujące zabudowy" a więc linii, która nie dopuszcza sytuowania obiektu w innej odległości niż ustalona w warunkach.

Oceniając przedłożoną analizę oraz ustalone w oparciu o nią pozostałe wskaźniki i parametry należy wskazać, że zastrzeżenia budzi ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, ponieważ nie został on określony w sposób wymagany w przepisie § 5 rozporządzenia. W przedmiotowej analizie został on określony na poziomie 26%, przy czym w przedłożonej do akt administracyjnych analizie brak obliczeń arytmetycznych , z których by wynikało, iż faktycznie taki jest to średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego. Autor analizy podaje przykładowo wskaźniki wielkości pow. zabudowy dla wybranych działek, w tym działek nr [...] ,[...] [...] [...] [...] które tylko w części znajdują się w obszarze analizy. Przede wszystkim jednak nie wyjaśnia w jaki sposób wyliczył wskaźniki zabudowy dla tych działek. Nie wiadomo zatem czy wskaźnik wielkości pow. zabudowy na tych działkach obejmuje całą działkę czy tylko fragment znajdujący się w obszarze analizy. Kolejne zastrzeżenia budzi wyliczenie parametru szerokości elewacji frontowej na poziomie 20 m z tolerancją 20%. Także i w tym przypadku brak obliczeń wskazujących jak ten parametr został wyliczony. W analizie wskazano tylko, że parametr ten na działkach w obszarze analizy kształtuje się w określonych przedziałach. Analogiczne wątpliwości budzi ustalenie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla planowanego przedsięwzięcia ponieważ mimo, że w analizie wskazano, iż wskaźnik ten został określony w oparciu o średnią z wysokości budynków usługowych i produkcyjnych występujących w obszarze analizowanym, to bez podania jak wskaźnik ten faktycznie został obliczony. Powyższe uniemożliwia weryfikację poprawności ustaleń dokonanych dla przedmiotowej inwestycji. Należy podkreślić, że ustalenia takie muszą się opierać na konkretnych danych i przedstawiać dokonane operacje rachunkowe. Dopiero przedstawienie w analizie konkretnych danych dotyczących wszystkich działek zabudowanych objętych analizą pozwoliłoby na zweryfikowanie poprawności dokonanych w ustaleń w zakresie jaki jest wymagany w decyzji ustalającej warunki zabudowy, a w przedmiotowej sprawie organ zaniechał poprawnego przedstawienia w jaki sposób ustalił poszczególne wskaźniki.

Odnosząc się do ustalenia dopuszczającego logowanie nowej zabudowy kubaturowej w granicy z działkami nr [...] i [...] ze wskazaniem, że taka lokalizacja jest uzasadniona dotychczasową lokalizacją istniejących jakkolwiek przewidzianych do rozbiórki obiektów budowlanych na działce inwestora trzeba jeszcze raz zauważyć, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą zobowiązane dokonać ustaleń w oparciu o aktualną kopię mapy odpowiadającą wymaganiom art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym i jednoznacznie wyjaśnić tę kwestię w związku z zarzutami strony skarżącej.

Na koniec trzeba wskazać, że organy ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie ustaliły prawidłowo dostępu terenu wnioskowanej inwestycji do drogi publicznej, co jest wymagane treścią art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu publicznym. Stosownie do treści art. 2 pkt 14 cyt. ustawy przez dostęp do drogo publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzna lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Co prawda w załączniku nr 1 punkt "d" organ przyjął, iż teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. [...], zarazem jednak w kolejnym punkcie ustalił dostęp ten będzie realizowany przez zjazd z sięgacza po działkach nr [...] ,[...] [..] obr [...] po uzyskaniu przez inwestora służebności drogowej po tych działach oraz po zrealizowaniu drogi dojazdowej na ww. działkach. Powyższe oznacza , że teren inwestycji wnioskowanej do zabudowy nie posiada aktualnie, ani faktycznego ani prawnego dostępu do drogi publicznej. Z powyższych względów w ocenie Sądu zaskarżona decyzja i poprzedzająca decyzja nie spełniają wymogów prawa.

A zatem ponownie ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji organy wezmą pod uwagę ww. uchybienia, braki i nieścisłości stosownie do treści art. 61 ust. 1 i 7 u.p.z.p. oraz przepisów ww. rozporządzenia.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a orzekł jak w sentencji

W oparciu o art. 152 p.p.s.a orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji . O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.