Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1954/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art 7,77 par 1,80,107 par 3 kpa, art 15 ust 1 ust 6 pkt 3, art 6 ust 1,art 41 ust 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Piotr Borowiecki (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury – stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały –


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], Zarząd Województwa [...] (dalej także: "organ") - działając na podstawie przepisów art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.), art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 406 ze zm.) w zw. z art. 70 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 174 r. - Kodeks pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm.) oraz § 8 ust. 7 i 8 Statutu instytucji kultury pod nazwą [...] stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie utworzenia i prowadzenia wspólnie z P. S.A. samorządowej instytucji kultury pn. "[...]" oraz nadania jej statutu (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z dnia 22 czerwca 2015 r., poz. 5643) - odwołał z dniem [...] lipca 2016 r. P. S. ze stanowiska dyrektora [...] (§ 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały) oraz stwierdził, że odwołanie, o którym mowa w ust. 1, jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy z zachowaniem dwutygodniowego okresu wypowiedzenia (§ 1 ust. 2 uchwały). Jednocześnie, Zarząd Województwa [...] wykonanie zaskarżonej uchwały powierzył Marszałkowi Województwa [...] (§ 2 uchwały) oraz ustalił, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3 uchwały).

Zaskarżona uchwała Zarządu Województwa [...] została wydana w następującym stanie faktycznym.

Uchwałą z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Zarząd Województwa [...] powołał z dniem [...] kwietnia 2016 r. P. S. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") na stanowisko dyrektora [...] z siedzibą w W.

Pismem z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], Marszałek Województwa [...], powołując się na § 8 ust. 3 i 7 Statutu instytucji kultury pod nazwą [...] stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. zwrócił się do Zarządu Województwa [...] z wnioskiem o odwołanie skarżącego P. S. ze stanowiska dyrektora [...] z powodu naruszenia przepisów prawa związanych z zajmowanym stanowiskiem.

W uzasadnieniu wniosku Marszałek Województwa [...] stwierdził, że skarżący, jako dyrektor wskazanej powyżej instytucji kultury, przekroczył swoje uprawnienia, gdyż rozdysponował majątkiem Województwa [...] bez stosownych upoważnień oraz bez zgody Zarządu Województwa [...], jako organizatora, a także nie wywiązał się z obowiązku stworzenia regulaminu organizacyjnego [...] oraz regulaminu oddziału - Muzeum [...]. Marszałek Województwa [...] wskazał, że skarżący, jako dyrektor w/w instytucji kultury, przekazał w dniu [...] maja 2016 r. z zaplecza Muzeum [...] w S. jeden z cenniejszych eksponatów - [...] do Dzielnicy [...] W. Według Marszałka Województwa [...], skarżący, jako dyrektor, nie dysponował stosownym upoważnieniem do dokonania powyższej czynności, gdyż w dniu przekazania przedmiotowy wagon stanowił majątek Województwa [...], a nie [...], a ponadto sporne przekazanie nastąpiło bez stosownej umowy. Ponadto, Marszałek Województwa [...] zauważył w uzasadnieniu wniosku, że skarżący, jako dyrektor powołanej wyżej instytucji kultury, nie opracował i nie wydał regulaminu organizacyjnego [...], niezbędnego dla sprawnego zarządzania i kierowania jednostką, a także nie stworzył regulaminu oddziału - Muzeum [...].

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Marszałka Województwa [...], uchwałą z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], Zarząd Województwa [...] - działając na podstawie przepisów art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z art. 70 § 1 Kodeksu pracy oraz § 8 ust. 7 i 8 Statutu instytucji kultury pod nazwą [...] stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. - odwołał z dniem [...] lipca 2016 r. skarżącego P. S. ze stanowiska dyrektora [...] (§ 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały) oraz stwierdził, że odwołanie, o którym mowa w ust. 1, jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy z zachowaniem dwutygodniowego okresu wypowiedzenia (§ 1 ust. 2 uchwały). Jednocześnie, Zarząd Województwa [...] wykonanie zaskarżonej uchwały powierzył Marszałkowi Województwa [...] (§ 2 uchwały) oraz ustalił, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3 uchwały).

W uzasadnieniu uchwały Zarząd Województwa [...], powołując się na brzmienie przepisu art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - wskazał, że dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Jednocześnie, wskazując na treść § 8 ust. 7 Statutu instytucji kultury pod nazwą [...] stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., Zarząd Województwa [...] podniósł, że dyrektor może być odwołany m.in. z przyczyn prawem przewidzianych oraz z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, a w szczególności postanowień tego statutu.

Organ zauważył, że przed podjęciem przedmiotowej uchwały Zarząd Województwa [...] dopełnił wymogi określone w art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, albowiem Marszałek Województwa [...] stosownym pismami z dnia [...] czerwca 2016 r. poinformował właściwe stowarzyszeni ([...]) o zamiarze odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora [...], zwracając się jednocześnie do tych organizacji z prośbą o wyrażenie ich opinii w sprawie odwołania skarżącego ze wspomnianego stanowiska.

W uzasadnieniu uchwały Zarząd Województwa [...], powołując się na wniosek Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2016 r. - stwierdził, że przyczyną odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora [...] jest naruszenie przepisów prawa związanych z zajmowanym stanowiskiem polegające na przekroczeniu przez skarżącego, jako dyrektor wskazanej powyżej instytucji kultury, jego uprawnień poprzez rozdysponowanie majątkiem Województwa [...] bez stosownych upoważnień oraz bez zgody Zarządu Województwa [...], jako organizatora, a także niewywiązanie się przez skarżącego z obowiązku stworzenia regulaminu organizacyjnego [...].

Powyższa uchwała Zarządu Województwa [...] została przekazana skarżącemu pismem Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2016 r.

W dniu [...] sierpnia 2016 r. skarżący zwrócił się w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. do Zarządu Województwa [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezprawnym odwołaniu go ze stanowiska dyrektora [...] na podstawie uchwały tego organu z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...].

W uzasadnieniu przedmiotowego wezwania skarżący zarzucił, iż do dnia jego skierowania nie zostały przedłożone podstawy jego odwołania, co stanowi istotne naruszenie prawa. Zdaniem skarżącego, wydając sporną uchwałę, Zarząd Województwa [...] dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez odwołanie go ze stanowiska dyrektora [...] bez podania przyczyny, jak również bez wskazania środków odwoławczych od przedmiotowej uchwały.

Mając na względzie powyższe, skarżący zwrócił się do Zarządu Województwa [...] o usunięcie naruszenia prawa poprzez uchylenie spornej uchwały o odwołaniu go ze stanowiska i przywrócenie na stanowisko dyrektora [...].

W dniu [...] sierpnia 2016 r. Zarząd Województwa [...] podjął uchwałę nr [...], na mocy której nie uwzględnił wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu wydanej uchwały organ, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko - uznał, że w niniejszej sprawie zaszły podstawy do odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora [...] na podstawie przepisu art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zdaniem organu, wbrew zarzutom strony skarżącej, w uzasadnieniu spornej uchwały z dnia [...] lipca 2016 r. zostały wskazane przyczyny leżące u podstaw odwołania skarżącego ze wspomnianego stanowiska. Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego niewskazania środków odwoławczych od spornej uchwały, Zarząd Województwa [...] wskazał, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują obowiązku organu podejmującego dany akt prawny określenia w nim środka prawnego o charakterze odwoławczym.

Powyższa uchwała została przekazana skarżącemu wraz z uzasadnieniem przy piśmie z dnia [...] września 2016 r., do którego załączono również uzasadnienie spornej uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2016 r.

Powyższe pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] września 2016 r.

W dniu [...] października 2016 r. skarżący, działając za pośrednictwem Zarządu Województwa [...], wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora [...].

Wnosząc o zmianę zaskarżonej uchwały i uznanie, że doszło do odwołania w sposób bezprawny, lub o uchylenie spornej uchwały, jako niezgodnej z przepisami prawa i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, skarżący zarzucił Zarządowi Województwa [...]:

a) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - poprzez jego niewłaściwa zastosowanie, będące wynikiem przyjęcia, że Zarząd Województwa [...] jest pracodawcą i zwierzchnikiem służbowym dyrektora instytucji kultury;

b) naruszenie ustawy o pracownikach samorządowych - poprzez ich błędną wykładnię i nieuwzględnienie charakteru lex specialis i samoistności normy wyrażonej w przepisie art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wobec norm ustawy o pracownikach samorządowych i przepisów Kodeksu pracy;

c) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15 ust. 1 zdanie drugie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - poprzez jego niezastosowanie i odwołanie dyrektora instytucji kultury bez zasięgnięcia stosownych opinii prawem wymaganych;

d) naruszenie interesu prawnego skarżącego - poprzez podjęcie spornej uchwały na skutek błędnie ustalonego stanu faktycznego i nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący miałby się dopuścić naruszania podstawowych obowiązków na zajmowanym stanowisku - poprzez nieustalenie regulaminu organizacyjnego oraz wypożyczenia rzekomo wartościowego wagonu o wartości księgowej 70 groszy.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła, że do dnia jej wniesienia nie zostały przedłożone przez organ podstawy odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora [...], co należy uznać za istotne naruszenie prawa. Zdaniem skarżącego, sporna uchwała została podjęła przez Zarząd Województwa [...] bez podania zarówno przyczyn odwołania, jak również bez podania środków odwoławczych przysługujących skarżącemu.

Uzasadniając zarzut podjęcia zaskarżonej uchwały z rażącym naruszeniem prawa, skarżący stwierdził, że ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o pracownikach samorządowych i Kodeksu pracy. Skarżący zauważył, że ustawa ta w sposób szczególny reguluje pewne kwestie dotyczące szczególnych podmiotów, jakimi są instytucje kultury. Powołując się na przepis art. 14 cyt. ustawy, skarżący podniósł, iż instytucja kultury z chwilą wpisu do rejestru uzyskuje odrębną od samorządu osobowość prawną i prowadzi samodzielnie gospodarkę finansową. Z kolei, jak wskazał skarżący odwołując się do treści art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 1 cyt. ustawy, instytucja kultury jest odrębnym w stosunku do gminy podmiotem z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami i kosztami. Podstawowe kwestie związane z zasadami funkcjonowania precyzuje statut instytucji kultury. Wobec powyższego, skarżący uznał, że nie może być mowy o jakimkolwiek zwierzchnictwie organu powołującego, rozumianym jako podleganie poleceniom służbowym. Zatem - jak wskazał skarżący - przyjęcie, że dyrektor instytucji kultury jest takim samym podwładnym Marszałka Województwa, jak pracownicy Urzędu Marszałkowskiego, jest sprzeczne z jego statusem.

Wskazując z kolei na brzmienie przepisu art. 31 § 1 Kodeksu pracy, skarżący stwierdził, że pracodawcą dla dyrektora instytucji kultury jest ta instytucja kultury, którą kieruje dyrektor. Według skarżącego, obowiązki z zakresu prawa pracy sprawuje w takiej instytucji dyrektor bądź osoba wyznaczona. Taki też stan prawny, według skarżącego, występuje w przedmiotowej sprawie.

Skarżący stwierdził, że nie jest prawidłowe oparcie zaskarżonej uchwały w przedmiocie odwołania go ze stanowiska dyrektora muzeum na podstawie prawnej zaczerpniętej z innej ustawy, niż ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, albowiem - w ocenie skarżącego - ustawa ta wyczerpująco reguluje kwestie związane z pracownikami instytucji kultury, prawami i obowiązkami dyrektora, jak też związane z trybem jego powoływania i odwoływania.

Ponadto, skarżący powołując się na treść przepisu art. 15 ust. 1 cyt. ustawy, zarzucił, iż w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała wydana została bez wypełnienia obowiązku zasięgnięcia opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. W tej sytuacji, skarżący uznał, że z tego względu sporna uchwała obarczona jest wadą nieważności. Skarżący zauważył, że zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, organ wystąpił o opinię do poszczególnych związków, lecz skarżący nie wie. do jakich związków wystąpił, a do jakich nie wystąpił.

Skarżący, powołując się m.in. na przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uznał, że posiada on interes prawny w żądaniu zbadania legalności zaskarżonej uchwały Zarządu Województwa [...] przez sąd administracyjny, albowiem nie budzi wątpliwości fakt, że wskutek odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora instytucji kultury zaskarżoną uchwalą, jego interes prawny został naruszony.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, skarżący wskazał, że przesłanki nieważności aktu organu określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (analogicznie uchwały zarządu województwa). Skarżący zauważył, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 90 ust. 4 cyt. ustawy). Zdaniem skarżącego, powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.

Mając na względzie powyższe, skarżący wskazał na przepis art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Skarżący podniósł, iż w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że stowarzyszenia, o których mowa w art. 15 ust. 1 cyt. ustawy, to nie tylko te stowarzyszenia, które działają w danej instytucji, ale również takie, które funkcjonują na terenie działania organizatora, a ich działalność jest związana z rodzajem działalności instytucji (vide: np. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1295/12, LEX nr 1251786, czy też wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2807/14, LEX nr 1595022). W ocenie skarżącego, wniosek taki wynika z wykładni celowościowej omawianego przepisu. Skarżący uznał, że ustawodawca, wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych, miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się przedstawicieli organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury działającej na terenie gminy (powiatu, województwa). Skarżący stwierdził, że opinia takich organizacji jest nie bez znaczenia przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury. Skarżący zarzucił, iż Zarząd Województwa [...] obowiązku tego nie dopełnił. Według skarżącego, obowiązkiem organu było dokładne ustalenie, jakie stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie działania spornej instytucji kultury, a więc na terenie W. oraz S. W dalszej kolejności, zdaniem skarżącego, Zarząd Województwa [...] powinien zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Według strony skarżącej, pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa (vide: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2545/11, LEX nr 1113786). Skarżący uznał, że z informacji przedłożonej przez Zarząd Województwa [...] nie wynika, aby takie działania były podjęte przez ten organ. Dodatkowo, skarżący zauważył, że pojęcie "stowarzyszenie twórcze" należy rozumieć szeroko, albowiem obejmuje ono zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też stowarzyszenia prowadzące i inspirujące działalność twórczą (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 834/09, LEX nr 688786).

Przechodząc do oceny kolejnego zarzutu naruszenia prawa, strona skarżąca stwierdziła, że Zarząd Województwa [...] nie uzasadnił odwołania skarżącego z funkcji dyrektora [...], w konsekwencji czego doszło do naruszenia w tym zakresie przepisów prawa pracy, albowiem w każdej sytuacji związanej z rozwiązaniem umowy o pracę dochodzi do podania przyczyn rozwiązania owej umowy. Skarżący zarzucił, iż w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca i doszło do swoistego "sądu kapturowego" nad skarżącym, albowiem skarżący nie otrzymał żadnej informacji dotyczącej przyczyn rozwiązania umowy. Skarżący zauważył, iż przyczyny te zostały podane dopiero w współorganizatorowi, natomiast strona skarżąca nie mogła w żaden sposób ustosunkować się do absurdalnych powodów odwołania. Skarżący zwrócił jednocześnie uwagę, iż w tym czasie, kiedy doszło do odwołania skarżącego z funkcji dyrektora [...], regulamin organizacyjny tej instytucji kultury był procedowany i konsultowany z organizatorem.

Podobnie, jeśli chodzi o zarzut dotyczący przekazania wagonu, skarżący uznał, iż zarzut ten jest również absurdalny albowiem jego wartość księgowa wynosi niecałe 70 groszy, a ponadto zauważyć warto, iż przedmiotowy wagon o rzekomo muzealnej wartości, jako unikatowy - stał przez kilkanaście lat w części magazynowej i pozbawiony konserwacji ulegał degradacji.

W tej sytuacji, skarżący uznał, że powody jego odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury były nierzeczywiste i nie miały żadnego odzwierciedlenia w ustaleniach organu.

Uzasadniając z kolei zarzut dotyczący braku poinformowania strony skarżącej o przysługujących jej środkach odwoławczych, skarżący wskazał, że jest to zarzut istotny, albowiem wskazana wada mogła uniemożliwić skarżącemu wystąpienie na drogę sądową. W tej sytuacji, skarżący uznał, że już chociażby z tego powodu sporna uchwała była podjęta z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych, bądź o jej oddalenie z uwagi na bezzasadność.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności stwierdził, że ocena zgodności z prawem odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury podlega kognicji sądów powszechnych, a nie sądów administracyjnych. Organ wskazał, że w tej mierze utrwalona jest linia orzecznictwa sądów powszechnych, w tym Sądu Najwyższego, zgodnie z którą powołanie dokonane na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi podstawę (w rozumieniu art. 68 k.p.) nawiązania stosunku pracy z dyrektorem instytucji kultury, a zgodność z prawem odwołania z tego stanowiska może być oceniana na drodze sądowej przed sądem powszechnym (por. m.in. wyrok Sadu Najwyższego z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt I PK 43/14 i powołane tam inne wyroki Sądu Najwyższego). Organ zauważył wprawdzie, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane są w tej kwestii również odmienne stanowiska, niemniej - powołując się na orzecznictwo zarówno Sądu Najwyższego, jak i niektóre orzeczenia NSA (m.in. wyrok NSA z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 23/10, czy też postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2250/11) - uznał, że odwołanie, o którym mowa w art. 15 ust. 1 cyt. ustawy, podlega reżimowi Kodeksu pracy i jako takie należy do właściwości sądu powszechnego - sądu pracy, dlatego uprawniony do kontroli takiego aktu powołania i odwołania jest sąd pracy, a wyłączona jest kognicja sądu administracyjnego. W rezultacie, organ uznał, że sprawa o roszczenia wynikające z wadliwości odwołania dyrektora instytucji kultury jest sprawą o roszczenia ze stosunku pracy, w rozumieniu art. 476 § 1 pkt 1 k.p.c., a celem postępowania przed sądem powszechnym jest załatwienie sprawy cywilnej mającej początek w akcie organu administracji stanowiącym czynność z zakresu prawa pracy zmierzającą do rozwiązania stosunku pracy, a nie do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej, w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP.

Mając na względzie powyższe, Zarząd Województwa [...] stwierdził, że sporny akt organu - uchwała jest jednostronnym oświadczeniem woli, w rozumieniu przepisu art. 70 Kodeksu pracy i art. 60 i następne Kodeksu cywilnego w sprawach z zakresu prawa pracy i z tego powodu nie ma cech właściwych dla aktu administracyjnego.

Ponadto, organ uznał, iż nieuprawnione jest wywodzenie kognicji sądu administracyjnego z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), albowiem sprawa objęta skargą nie jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej, zaś zaskarżona uchwała Zarządu Województwa [...] nie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Według organu, o tym, czy dany akt podejmowany przez organ administracji publicznej w ramach ich właściwości jest aktem administracyjny rozstrzyga rodzaj i charakter zadnia realizowanego tym aktem. Jeśli więc organ administracji publicznej określonym aktem (uchwałą) załatwia sprawę z obszaru stosunków pracy, a - zdaniem Zarządu Województwa [...] - jest tak w przedmiotowej sprawie, to nie można uznać, że akt ten nie jest wyłącznie aktem ze sfery stosunków pracy podlegający ocenie sądów powszechnych, a nie sądów administracyjnych. Ponadto, w ocenie organu, nie można przyjąć, że wyznacznikiem właściwości badania danego aktu przez sąd administracyjny jest jego forma (w tym przypadku uchwała). W tej sytuacji, Zarząd Województwa [...] uznał, że generowany przez sądy administracyjne pogląd o dualistycznym charakterze takich aktów prawnych stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą rozdziału właściwości pomiędzy sądownictwem powszechnym i administracyjnym, a jej stosowanie w praktyce powoduje niestabilność zasad obowiązujących w obrocie prawnym. Ponadto, organ uznał, że przyjęcie takiego stanowiska mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której dyrektor instytucji kultury niezadowolony z odwołania ze stanowiska zaskarży akt odwołania do sądu administracyjnego i jednocześnie do sądu pracy wnosząc stosowne powództwo, a w konsekwencji mogą zapaść w tych sądach dwa odmienne wyroki, np. sąd administracyjny "uchyla" (wyklucza) akt z obrotu prawnego, a sąd powszechny oddala powództwo. Zdaniem organu, oznacza to, iż na skutek orzeczenia sądu administracyjnego odwołanie ze stanowiska nie jest skuteczne, a wskutek wyroku sądu powszechnego odwołanie ze stanowiska dyrektora jest prawnie skuteczne. Taka sytuacja, w ocenie Zarządu Województwa [...], stwarza chaos w obrocie prawnym i świadczy o kolizji kompetencji pomiędzy tymi sądami.

Mając powyższe na względzie, Zarząd Województwa [...] uznał, że uzasadnione jest odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego.

Niemniej, organ - wnosząc z ostrożności procesowej o oddalenie skargi - wskazał w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, iż podstawę prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały był przepis art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz § 8 ust. 7 i ust. 8 Statutu instytucji kultury pod nazwą [...] stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie utworzenia i prowadzenia wspólnie z P. S.A. samorządowej instytucji kultury pod nazwą [...]. Organ podniósł, iż przyczyny odwołania sprowadzały się do tego, że skarżący od dnia pełnienia funkcji dyrektora powyższej instytucji kultury, to jest od dnia [...] kwietna 2016 r. do dnia podjęcia przedmiotowej uchwały nie opracował i nie wydał regulaminu organizacyjnego [...] niezbędnego dla sprawnego zarządzania i kierowania jednostką oraz przekroczył swoje uprawnienia poprzez rozporządzenie mieniem niebędącym własnością tej jednostki w sposób niezgodny z obowiązującym prawem i bez stosownego upoważnienia. Jednocześnie, organ uznał, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały dopełnione zostały wymogi określone przepisem art. 15 ust. 1 cyt. ustawy, gdyż Marszałek Województwa [...] stosownym pismami poinformował właściwe stowarzyszenia o zamiarze odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora z prośbą o wyrażenie ich opinii.

Zarząd Województwa [...] uznał, że - wbrew zarzutom skarżącego - przesłanki uzasadniające podjęcie przez organ zaskarżonej uchwały znajdują swoje udokumentowanie w zebranych w toku postępowania dokumentach, a także znalazły swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu spornej uchwały. Według organu, ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że skarżący do dnia odwołania ze stanowiska, tj. do dnia [...] lipca 2016 r. nie opracował i nie podpisał aktu prawnego o regulaminie organizacyjnym, będącego podstawą zarządzania i kierowania jednostką, pomimo tego, że funkcję dyrektora pełnił od dnia [...] kwietnia 2016 r., co w konsekwencji uniemożliwiło sprawne i właściwe zarządzanie jednostką. Ponadto, zdaniem organu, z owych dokumentów wynika, że skarżący - wbrew obowiązującym przepisom prawa i z naruszeniem tych przepisów - rozporządził mieniem - wagonem [...], w sytuacji, gdy w dacie rozporządzenia tym mieniem, to jest w dniu [...] maja 2016 r., przekazując ów wagon nieodpłatnie i bezumownie, [...] nie była jego właścicielem, gdyż właścicielem było Województwo [...]. Organ uznał, że nawet, gdyby [...] dysponowała tym mieniem pod jakimkolwiek tytułem, to dyrektor zarządzający wskazaną jednostką, mógł rozporządzić mieniem wyłącznie czyniąc to zgodnie z właściwymi przepisami prawa. Organ zauważył w tym miejscu, iż [...] jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną - wojewódzką osobą prawną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 486) i samorządową instytucją kultury, działającą na podstawie przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz przepisów ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach, w stosunku do której Województwo [...] i jego organy pełnią funkcję organizatora. Organ wskazał, że stosownie do art. 29 ustawy o muzeach, muzealia mogą być przenoszone poza teren muzeum, w którym są wpisane do inwentarza, za zgodą organizatora oraz dyrektora, w przypadkach niewymienionych w pkt. 1, jeżeli przeniesienie nie wpłynie ujemnie na działalność statutową muzeum. Zarząd Województwa [...] zauważył tymczasem, że zgody organizatora skarżący nie uzyskał, albowiem nawet o nią nie występował. Zdaniem organu, skoro przedmiotowy wagon stanowi mienie posiadające szczególną wartość historyczną i kulturalną, mienie takie objęte jest szczególną ochroną ze względu na jego historyczne i kulturowe znaczenie. W związku z tym, jak uznał organ, w świetle przepisu art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie województwa, nieodpłatne rozporządzenie tym mieniem wymagało zgody, w formie uchwały, zarządu województwa. W ocenie organu, rozporządzenie nieodpłatne tym mieniem bez zgody zarządu województwa ma ten skutek na gruncie przepisów kodeksu cywilnego, że taka czynność prawna jest nieważne. Stanowi to także przesłankę uzasadniającą pociągniecie skarżącego do odpowiedzialności służbowej, do rozwiązania stosunku pracy włącznie.

Zarząd Województwa [...] uznał, że powyższe zdarzenia wypełniają dyspozycję przepisu art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, gdyż stanowią naruszenie prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia samodzielności kierowanej przez niego instytucji kultury, jako osoby prawnej prowadzącej samodzielnie gospodarkę finansową, a także do argumentów strony kwestionujących istnienie zwierzchnictwa organu powołującego nad działalnością skarżącego dyrektora, Zarząd Województwa [...] uznał, że zarzuty te są absolutnie chybione i świadczą o braku u skarżącego elementarnej wiedzy o wzajemnych relacjach prawnych pomiędzy województwem, jako osobą prawną i instytucją kultury będącą również osobą prawną. Organ, wskazując na podstawowe przepisy prawa regulujące te kwestie, w tym na art. 41 ust. 2 pkt 6, art. 43 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 58 ustawy o samorządzie województwa - stwierdził, że z powołanych przepisów w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż zarząd województwa wykonuje zadania województwa przy pomocy urzędu i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych lub wojewódzkich osób prawnych, w znacznym stopniu finansując ich działalność poprzez udzielane dotacje. Wobec tego, zdaniem organu, zarząd województwa ma uprawnienie do kierowania, koordynowania i kontrolowania działalności tych jednostek, natomiast funkcje zwierzchnika służbowego wobec kierowników tych jednostek wykonuje marszałek województwa. Organ zauważył wprawdzie, że istotnie wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne posiadające osobność prawną samodzielnie decydują, w granicach ustaw, o sposobie wykonywania należących do nich praw majątkowych, lecz swoboda ta nie ma charakteru absolutnego, albowiem podlega ona ograniczeniu, jeśli przepis ustawy tak stanowi. Zdaniem organu, jedno z ograniczeń tej swobody znajdujemy w art. 58 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Odnosząc się z kolei do próby deprecjonowania przez skarżącego znaczenia muzealnej wartości opisanego wyżej wagonu, Zarząd Województwa [...] stwierdził, że nie ulega żadnej wątpliwości, iż wspomniany wagon stanowi muzealium, w rozumieniu przepisów ustawy o muzeach i posiada wartość historyczną. Zdaniem organu, o jego wartości historycznej i kulturowej nie decyduje jego wartość księgowa, czy też rynkowa, lecz jego wartość historyczna i kulturowa, albowiem wagon ten stanowi być może jedyny dowód na używanie w kolejnictwie tego typu pojazdów kolejowych na początku XX wieku. W ocenie organu, deprecjonowanie przez skarżącego tej wartości historycznej i kulturowej spornego wagonu, przez użycie wyrażeń "rzekomo wartościowego" i powiązanie tej tezy z wartością księgową wagonu, stanowi dla organu dodatkowy argument i dowód na to, że skarżący nie miał i nie ma predyspozycji do pełnienia funkcji dyrektora instytucji kultury predystynowanej do gromadzenia i należytego utrzymywania tego rodzaju muzealiów.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącego dotyczącego niepoinformowania go o przysługujących mu środkach odwoławczych, organ uznał, że zarzut te jest chybiony, albowiem nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Organ uznał, że do stosunku pracy z powołania nie stosuje przepisów Kodeksu pracy dotyczących informowania pracownika o przysługujących mu środkach zaskarżenia od oświadczeń woli pracodawcy wypowiadających umowę o pracę.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 28 czerwca 2017 r. skarżący stwierdził, że sporny wagon kolejowy został wypożyczony, a nie - jak zarzucił organ - przekazany. Jednocześnie, skarżący oświadczył, iż wagon ten nie był przewidziany do konserwacji i naprawy. Ponadto, pełnomocnik strony skarżącej, odpowiadając na pytanie sędziego sprawozdawcy - wskazał, że skarżący wniósł równolegle pozew do sądu pracy.

Obecny na rozprawie pełnomocnik Zarządu Województwa [...], podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały - wniósł, jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga P. S. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała Zarząd Województwa [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], odwołująca skarżącego ze stanowiska dyrektora [...] - narusza przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Zarząd Województwa [...], wydając sporną uchwałę z dnia [...] lipca 2016 r., dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niewyjaśnienie w uzasadnieniu wydanej uchwały, z powodu naruszenia których przepisów prawa w związku z zajmowanym przez skarżącego stanowiskiem dyrektora instytucji kultury pod nazwą [...] zaszła podstawa do odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Sąd uznał, że w konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, Zarząd Województwa [...], odwołując skarżącego z dniem [...] lipca 2016 r. ze stanowiska dyrektora [...], nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z § 8 ust. 3 i ust. 7 Statutu instytucji kultury pod nazwą [...] stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie utworzenia i prowadzenia wspólnie z P. S.A. samorządowej instytucji kultury pn. "[...]" oraz nadania jej statutu.

Tym samym, Sąd stwierdził, że organ, wydając wspomnianą uchwałę z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora [...] - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Zarządu Województwa [...].

W tym miejscu należy zauważyć, że przed przejściem do stricte merytorycznej oceny legalności spornej uchwały Zarządu Województwa [...], Sąd zobowiązany był na wstępie rozważyć zasadność wniosku organu o odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawach dotyczących odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Podkreślenia wymaga bowiem fakt, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.

W tej sytuacji, odnosząc się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę z dnia 17 listopada 2016 r. w kwestii kognicji sądu administracyjnego, wskazać należy, że - jeśli chodzi o właściwość rzeczową (kognicję) sądów administracyjnych w sprawach skarg na akty dotyczące odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, iż uchwała w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury jest aktem z zakresu administracji publicznej rozstrzygającym o indywidualnych prawach i obowiązkach osoby odwoływanej i z tej przyczyny podlega kontroli sądu administracyjnego (tak m.in. /w:/ postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11, LEX nr 1113792).

Warto zauważyć, iż zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, samorząd województwa wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zarząd województwa, jako organ samorządu województwa (art. 15 cyt. ustawy), wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych (art. 41 ust. 1 tej ustawy). Zgodnie natomiast z art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa, do zadań zarządu województwa należy w szczególności kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych.

Z powyższych przepisów wynika, że zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych należy do zadań publicznych samorządu województwa, do wykonywania których powołany jest zarząd województwa. Powołane wyżej przepisy mają charakter przepisów ustrojowych, określających wykonawczy charakter funkcji Zarządu.

Z kolei, przepis art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ma natomiast charakter przepisu prawa materialnego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie województwa, konkretyzującego zadania i kompetencje organów administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznający sprawę w niniejszym składzie stoi zatem na stanowisku wyrażonym już uprzednio przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w postanowieniu z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11, jak i wyroku z dnia 12 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 548/03, iż organizowanie i prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem administracji publicznej, w tym samorządu terytorialnego, wykonywanym w formach i na zasadach określonych ustawowo. Powołane w podstawie prawnej spornej uchwały z dnia [...] lipca 2016 r. przepisy mają charakter publicznoprawny - taki sam charakter ma zadanie organów administracji publicznej występujących w roli organizatora kultury.

Zdaniem Sądu, warto zwrócić również uwagę na fakt, że zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. W tej sytuacji, nie sposób nie wspomnieć o tym, iż zarówno sądy administracyjne, jak również Sąd Najwyższy, zajmowali dotychczas stanowisko, iż czynności urzędowe podejmowane przez organ samorządowy w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska w zakresie zadań własnych, mają znamiona prawne działań z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 598/10; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1597/02; uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96; czy też postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000 r., sygn. akt III RN 123/99).

Przyznać należy rację Zarządowi Województwa [...], że kwestia charakteru aktów powołania na stanowiska dyrektorów (kierowników) samorządowych jednostek organizacyjnych była, zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego, sporna. Ostatecznie jednak, podkreślić należy, że w judykaturze sądów administracyjnych utrwalone zostało w ostatnim czasie wyraźne stanowisko o ich podwójnym charakterze, jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy. Należy przy tym podzielić stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2526/11, w którym NSA jednoznacznie wskazał, że "podwójny charakter aktów powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury z jednej strony przesądza o objęciu go nadzorem wojewody, a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej, o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych (sądów pracy). Taką wykładnię potwierdza nowelizacja ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej z dnia 31 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 1230). W obecnym brzmieniu (od 1 stycznia 2012 r.) ust. 7 art. 15 stanowi, że w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy. W innych zatem, uregulowanych ustawą, sprawach trybu i powoływania dyrektora instytucji kultury mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania na to stanowisko, wywołujące skutki także w sferze prawa pracy".

Mając na względzie powyższe, należy zauważyć, że - wbrew nieuzasadnionym obawom organu - przedmiotem badania sądu administracyjnego dokonującego oceny zaskarżonej uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nie będą zatem ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, ale wyłącznie zachowanie wymaganej przepisami publicznoprawnymi formy tego odwołania.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że odwołanie skarżącego ze stanowiska dyrektora [...] uchwałą z dnia [...] lipca 2016 r. przez organ wykonawczy samorządu województwa (Zarząd Województwa [...]) stanowi czynność służącą realizacji zadań tego samorządu, mającą znamiona działań z zakresu publicznej administracji samorządowej. Skarga na uchwałę podjętą przez organy samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej stanowi natomiast jedną z form gwarancji prawnych realizacji demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę praworządności, wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rodzące się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej winny być zatem zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a tym samym na rzecz prawa do sądu (por. m.in. uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08).

Mając na względzie powyższe, uznać należy, że brak było podstaw do odrzucenia skargi, albowiem - wbrew zarzutom Zarządu Województwa [...] - sądy administracyjne mają kognicję (właściwość rzeczową) w sprawach obejmujących skargi na akty organów administracji publicznej dotyczące odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Przechodząc w tej sytuacji do merytorycznej oceny legalności spornej uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2016 r., na wstępie należy bardzo wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Zgodnie z treścią przepisu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16.

Z kolei, przepis art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi, iż dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem.

Zdaniem Sądu, art. 15 ust. 6 cyt. ustawy zawiera enumeratywny katalog przesłanek odwołania dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu, na który został powołany, co w konsekwencji oznacza, że regulacja zawarta w tym przepisie wyłącza zastosowanie do dyrektorów instytucji kultury generalnej reguły przewidzianej przez art. 70 § 1 Kodeksu pracy, w świetle której pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał (podobnie: dr Sebastian Gajewski /w:/ S. Gajewski, A. Jakubowski, Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Komentarz, wyd. 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016).

W tym miejscu, warto jednocześnie dodać, że katalog okoliczności uzasadniających odwołanie dyrektora instytucji kultury nie może być rozszerzany ani modyfikowany w statucie instytucji kultury. W tej sytuacji, należy zauważyć, że zgodnie z § 8 ust. 7 Statutu instytucji kultury pod nazwą [...], stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie utworzenia i prowadzenia wspólnie z P. S.A. samorządowej instytucji kultury pn. "[...]" oraz nadania jej statutu, dyrektor może być odwołany m.in. z przyczyn prawem przewidzianych oraz z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, a w szczególności postanowień tego statutu. Ponadto, wskazać należy, że § 8 ust. 3 przedmiotowego Statutu instytucji kultury pod nazwą [...] wyraźnie stanowi, iż dyrektor jest odwoływany przez Zarząd Województwa [...] w trybie przewidzianym w ustawą z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Mając powyższe na względzie, uznać należy więc, że możliwość odwołania dyrektora instytucji kultury nie została pozostawiona swobodnej decyzji organizatora, albowiem akt odwołania może zostać wydany jedynie w przypadkach wskazanych w powołanym wyżej przepisie art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

W ocenie Sądu, ma to także taką konsekwencję, że wydanie aktu odwołania dyrektora instytucji kultury wymaga uzasadnienia, z którego wynikałoby, na jakiej podstawie dokonano odwołania i jakie okoliczności legły u jego podstaw.

W dotychczasowym orzecznictwie oraz poglądach doktryny przyjmuje się wyraźnie, iż odwołanie dyrektora instytucji kultury podlega kontroli sądu pod kątem tego, czy podane w uzasadnieniu tego aktu okoliczności są prawdziwe, rzeczywiste i zgodne z prawem oraz czy zachowano określony ustawą tryb poprzedzający odwołanie (por. dr Sebastian Gajewski /w:/ S. Gajewski, A. Jakubowski, Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Komentarz, wyd. 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016 i powołany tam wyrok Sądu Najwyższego z 21 marca 1997 r., sygn. akt I PKN 65/97, OSNAPiUS z 1998 r. Nr 1, poz. 6).

Mając na względzie powyższe przepisy, uznać należy, iż Zarząd Województwa [...], wydając sporną uchwałę z dnia [...] lipca 2016 r., dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w żaden sposób nie wyjaśnił w uzasadnieniu wydanej uchwały, z powodu naruszenia których to powszechnie obowiązujących przepisów prawa, czy też przepisów statutu instytucji kultury w związku z zajmowanym przez skarżącego stanowiskiem dyrektora instytucji kultury pod nazwą [...] zaszła rzekoma podstawa do odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w związku z § 8 ust. 3 i ust. 7 Statutu instytucji kultury pod nazwą [...].

W konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, skład WSA w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż Zarząd Województwa [...], odwołując skarżącego z dniem [...] lipca 2016 r. ze stanowiska dyrektora [...], nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z § 8 ust. 3 i ust. 7 Statutu instytucji kultury pod nazwą [...], przez co naruszył w sposób ewidentny zarówno zasadę praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a.

Sąd uznał, że uzasadniając zaskarżoną uchwałę, Zarząd Województwa [...] w sposób bardzo ogólnikowy, bez odwołania się do jakichkolwiek konkretnych przepisów prawa, czy też statutu [...], nie przeprowadził analizy występowania przesłanek, o których mowa w art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, co w konsekwencji świadczy o ewidentnym naruszeniu przez ten organ normy prawnej przewidzianej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadniania decyzji związany jest niewątpliwie z koniecznością stosowania przez organ zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa.

W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej uchwały Zarządu Województwa [...] w sposób lakoniczny, by nie rzec - żaden, odnosi się do przesłanek dających ewentualną podstawę do zastosowania art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, gdy tymczasem nie ulega wątpliwości, iż na organie administracji publicznej odwołującym dyrektora instytucji kultury - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. - ciąży ewidentny obowiązek wyraźnego wskazania w uzasadnieniu aktu odwołania, naruszenie których konkretnie przepisów prawa, w związku z zajmowanym stanowiskiem dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony, stanowi podstawę jego odwołania przed upływem tego okresu.

Mając na względzie powyższe, należy - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uznać, że wydając sporną uchwałę, organ administracji publicznej dopuścił się jednocześnie naruszenia obowiązującej w prawie administracyjnym, zharmonizowanej z Konstytucją RP, ogólnej zasady, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję lub inny akt z zakresu administracji publicznej nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83).

W ocenie Sądu, należy pamiętać o tym, iż przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi m.in. pozbawienie strony jej uprawnień, bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady wyrażone w Konstytucji RP.

W niniejszej sprawie, Zarząd Województwa [...], wydając sporną uchwałę w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, dopuścił się jednak istotnej obrazy wskazanych powyżej norm prawnych i tym samym przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. zasady praworządności.

W tym stanie rzeczy, zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie zarówno uwarunkowania formalne, wyrażone m.in. w k.p.a., jak i materialne przepisy ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz regulacje Statutu instytucji kultury pod nazwą [...], w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustali, czy skarżący rzeczywiście dopuścił się działań, które świadczą o zaistnieniu przesłanek do jego odwołania z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury.

Pamiętać bowiem należy, iż ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w art. 15 ust. 6 ustawy 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej zostały spełnione, mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.