Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 303/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: Art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 2 pkt 1 i ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a i ust. 3a, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 25 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Asesor WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2024 roku sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 26 lutego 2024 roku nr SKO.4120.12.24 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 lutego 2024 r., znak: SKO.4120.12.24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (w chwili wydawania zaskarżonej decyzji t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., powoływanej dalej jako: "k.p.a.") oraz art. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej również jako: "u.p.z.p.") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Dalików z dnia 19 lipca 2023 r., znak: 6730.45.2022, o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW na części działki nr [...] obręb [...], gm. D.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2022 r. (data wpływu wniosku do organu) inwestor P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zwrócił się do Wójta Gminy Dalików o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW na części działki nr [...] obręb [...], gm. D.

Decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r., znak: 6730.45.2022 Wójt Gminy Dalików ustalił warunki zabudowy dla opisanej inwestycji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, iż planowane zamierzenie stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 610 ze zm., dalej również jako: "u.o.z.e."), zatem, stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.z.p., inwestycja jest zwolniona z konieczności spełniania wymogów określonych w art. 61 ust 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. (zasada dobrego sąsiedztwa oraz dostęp do drogi publicznej).

Powyższa decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 24 sierpnia 2022 r., znak: SKO.4120.176.22. Organ II instancji, powołując się na stanowisko orzecznictwa wypracowane na podstawie wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 3705/19, wskazał, iż instalacje fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 500 kW, z wyłączeniem wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW, zlokalizowane na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki oraz z wyłączeniem urządzeń innych niż wolnostojące, należy kwalifikować jako zabudowę przemysłową wymagającą analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł inwestor, jednak został on oddalony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 października 2022 r. w sprawie o sygn. II SA/Łd 817/22. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż planowana inwestycja nie korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zatem powinna spełniać wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., a wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym w tym zakresie. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy analizy cech funkcji oraz cech zabudowy, znacznie przekraczałoby zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a.

Opierając się na decyzji Kolegium, jak i orzeczeniu Sądu, Wójt Gminy Dalików decyzją z dnia 19 lipca 2023 r., znak: 6730.45.2022, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia z uwagi na niespełnienie warunku o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ wskazał, iż w obszarze analizowanym istnieją tereny dróg, tereny zabudowy zagrodowej i rekreacji indywidualnej oraz tereny niezabudowane. Nie istnieje jednak zabudowa o funkcji produkcyjnej, takiej jak planowana inwestycja. Podsumowując, organ podkreślił, iż nie istnieje ani jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji i zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia 7 września 2023 r., znak: SKO.4120.182.23 uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że wobec braku rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przedmiotowej sprawy w sposób merytoryczny (rozpoznaniu w sprawie o sygn. II SA/Łd 817/22 podlegał sprzeciw, a nie skarga od ostatecznej decyzji orzekającej co do istoty), wobec czego Sąd nie zawarł / nie mógł zawrzeć wskazań co do dalszego postępowania, iż art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie znajduje zastosowania. W takim przypadku związanie wyrokiem nie może wystąpić. Zdaniem Kolegium należało przychylić się do prezentowanego wówczas w orzecznictwie poglądu, że w przypadku farm fotowoltaicznych znajduje zastosowanie powołany przepis. W świetle tego stanowiska obowiązkiem organu lokalizacyjnego jest zatem zbadanie, czy w przypadku ww. inwestycji spełnione są przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. Przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie podlegają ocenie przy wydaniu warunków zabudowy.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła M. K., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 grudnia 2023 r. w sprawie o sygn. II SA/Łd 875/23 uchylił zaskarżoną decyzję. W swoich rozważaniach Sąd podkreślił, iż sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Sąd administracyjny, dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej, nie może bowiem sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny abstrahuje od przepisów prawa materialnego, mających w danej sprawie zastosowanie. Zatem nie sposób zignorować kwestii materialnoprawnych poruszonych w wyroku WSA w Łodzi w sprawie o sygn. II SA/Łd 817/22, tym bardziej że przepisy prawa nie uległy zmianie od chwili wyrokowania przez Sąd. W sprawie nie doszło też do zmiany istotnych okoliczności sprawy, a przynajmniej nie wynika to z akt sprawy. Wprawdzie inwestor wskazywał, że w sprawie zaistniała nowa istotna okoliczność, jaką jest przekształcenie terenów spornej działki z funkcji rolnej na tereny produkcyjne, jednak oceniając ten argument przez pryzmat treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej również jako: "p.p.s.a."), Sąd wyjaśnił, że w granicach działki nr [...], mimo powoływanego przekształcenia, nadal znajdują się grunty rolne klasy IV.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu zaskarżoną decyzją z dnia 26 lutego 2024 r., znak: SKO.4120.12.24 utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Dalików z dnia 19 lipca 2023 r., znak: 6730.45.2022, odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu koniecznym było przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpoznawanej sprawie teren objęty wnioskiem jest skomunikowany z drogą gminna (działką nr ewid. [...]). W złożonym wniosku inwestor wskazał jako część frontową granicę przylegającą do drogi gminnej na odcinku 5 m, wobec czego jego trzykrotna szerokość wynosi 15 m (5m x 3). Z uwagi na to, że tak wyznaczona trzykrotna wielkość terenu analizy byłaby mniejsza niż 50 metrów, analizą należało objąć teren po 50 m w każdym kierunku od granic terenu objętego wnioskiem i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Akta niniejszego postępowania zawierają aktualną kopię mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:1000, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Analizę dokonano na przeskalowanej do 1:3000 kopii tejże mapy, znajdującej się w aktach sprawy. W toku analizy nie stwierdzono występowania jakiejkolwiek zabudowy o funkcji zbliżonej do wnioskowanej pozwalającej na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ podkreślił przy tym, że w niniejszej sprawie niezasadne byłoby powiększenie rozmiarów obszaru analizowanego, gdyż oznaczałoby w istocie "poszukiwanie" obiektów budowlanych o funkcji tożsamej z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym. Ponadto tereny położone poza minimalnym obszarem analizowanym to tereny otwarte, wolne od zabudowy.

Skoro zatem w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa i rekreacji indywidualnej, to brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla nowej zabudowy przemysłowej z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzucanego naruszenia art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., Kolegium wyjaśniło, że zaskarżona decyzja winna uwzględniać wytyczne znajdujące się w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 817/22 oraz wyroku WSA w Łodzi z dnia 4 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 875/23, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Ocena prawna, o której mowa w powołanym wyżej przepisie, jest wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych, zatem należy przyjąć, że traci ona moc wiążącą jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego. Żadna z ww. sytuacji w niniejszej sprawie nie zaistniała. W szczególności nie mogło dojść do zmiany stanu prawnego. W związku z faktem, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane było wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2022 r., w sprawie zastosowano przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r., do czego obligował organy art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), który wyklucza możliwość stosowania przepisów nowych do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy.

Nie doszło również do zmiany stanu faktycznego sprawy, który powodowałby możliwość dokonania odmiennej oceny prawnej od zaprezentowanej w wyroku WSA w Łodzi z 13 października 2022 r. W sprawie co prawda doszło do przekwalifikowania części działki o nr ewid. [...] z terenów rolnych na tereny przemysłowe, co podniesiono w odwołaniu, jednakże okoliczność ta została poddana już ocenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku w sprawie o sygn. II SA/Łd 875/23.

Z treści uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt: II SA/Łd 817/22 wynika, że instalacje fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 500 kW (moc wynikająca z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 października 2021 r.) należy kwalifikować jako zabudowę przemysłową, wymagającą analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W konsekwencji instalacje te, zdaniem Sądu, nie korzystają ze zwolnienia wynikającego z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 875/23, WSA w Łodzi uchylił decyzję Kolegium z dnia 7 września 2023 r., znak: SKO.4120.182.23, w której wyrażono pogląd, iż w przypadku farm fotowoltaicznych znajduje zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przez co przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie podlegają ocenie przy wydaniu warunków zabudowy w uzasadnieniu wskazując, iż Sąd w sprawie II SA/Łd 817/22 ocenił zaistnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. przez pryzmat prawa materialnego, a zatem poruszonych w tym wyroku kwestii materialnoprawnych nie można zignorować. Dlatego też w niniejszej sprawie organ lokalizacyjny miał obowiązek wydania decyzji odmownej, skoro nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a ustalenie warunków zabudowy jest możliwe tylko wówczas, gdy spełnione są łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło zatem, że Wójt Gminy Dalików prawidłowo uznał, iż w sprawie brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy i kierując się tymi ustaleniami oraz będąc związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt: II SA/Łd 817/22 i wyroku WSA w Łodzi z dnia 4 grudnia 2023 r., sygn. akt: II SA/Łd 875/23, Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożył inwestor – P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając ją w całości i przedstawiając zarzut:

I. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 61 ust. 1 i 3 w zw. z art. 59 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w sytuacji, gdy zostały spełnione łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., z uwzględnieniem, że zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dla wydania decyzji o warunkach zabudowy do instalacji odnawialnego źródła energii nie stosuje się warunku tzw. dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.p.z.p.;

b) art. 9 ust. 4 i 5, art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że "instalacje fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 500 kW (moc wynikająca z art. 10 ust. 2a u.p.z,p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 października 2021 r.) należy kwalifikować jako zabudowę przemysłową wymagającą analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.p.z.p." i "w konsekwencji instalacje te nie korzystają ze zwolnienia wynikającego z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.", podczas gdy z przepisów art. 9 ust. 4-5 u.p.z.p. wyraźnie wynika, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może być wiążące przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a tym samym regulacje art. 10 ust. 2a p.z.u.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. przywołane przez SKO w Sieradzu w ślad za wyrokami WSA w Łodzi z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt. II SA/Łd 817/22 oraz z dnia 4 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 875/23 w odniesieniu do studium nie stanowią podstawy do wydania lub odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy elektrowni fotowoltaicznej na zawnioskowanym terenie, a przeciwna interpretacja, jakoby instalacja fotowoltaiczna nie korzystała z wyłączenia badania przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.p.z.p., jest wprost sprzeczna z brzmieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i jest interpretacją contra legem;

c) art. 4 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy Gmina nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym organ administracji po analizie stanu faktycznego w kontekście treści art. 61 u.p.z.p. powinien orzec jak we wniosku inwestora, a nie sugerować się jedynie nieostrą charakterystyką studium generującą obowiązki jedyne po stronie Gminy w przypadku realizacji planowania i zagospodarowania, a nie obligującego spółkę;

d) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie wydania wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, pomimo braku ku temu podstaw, w szczególności pomimo spełnienia wszystkich przesłanek wymaganych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co doprowadziło do naruszenia prawa własności;

II. naruszenia przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na:

i) niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że w przypadku farmy fotowoltaicznej o mocy powyżej 500 kW przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należy badać przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej, podczas gdy z art. 61 ust. 3 wyraźnie wynika wyłączenie badania tych przesłanek, i jest to niezależne od mocy farmy uwzględnianej przez gminę w studium, bowiem decyzja jest indywidualnym orzeczeniem organu co do określonej lokalizacji - bez uwzględniania studium, którego treść obliguje jedynie organy gminy co do kierunków polityki a nie co do konkretnych decyzji w oparciu o politykę zagospodarowania przestrzennego;

ii) całkowitym pominięciu okoliczności, że interes społeczny przemawia za wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa w szczególności jeżeli weźmiemy pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi;

b) art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w oparciu o interpretację przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dokonaną contra legem, a nadto nie oparcie jej na przepisach prawa powszechnie obowiązującego skoro studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady legalizmu i uniemożliwienie stronie realizacji inwestycji ze względu na pozaprawne kryteria, a nadto pominięcie w swoich rozważaniach takich aktów prawnych jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. (Dz.U. UE.L.2018.328.82 z dnia 21 grudnia 2018 r. z późn. zm.) w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych i tym samym nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa, oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a nadto przyjęcie w niniejszej sprawie interpretacji niekorzystnej dla strony (pomimo możliwości i powinności zastosowania korzystnej i zgodnej z utrwaloną praktyką) - sprzecznie z zasadą in dubio pro libértate oraz wskazaną wyżej Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r.;

c) art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że SKO w Sieradzu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na rzecz inwestora związane jest ustaleniami merytorycznymi zawartymi w wyrokach WSA w Łodzi z dnia 13 października 2022r., sygn. akt. II SA / Łd 817/22 oraz z dnia 4 grudnia 2023r., sygn. akt II SA /Łd 875/23, podczas gdy:

i) nastąpiła zmiana stanu prawnego, która potwierdziła, że pogląd WSA w Łodzi był nieprawidłowy, tj. nastąpiła zmiana przepisów u.p.z.p. potwierdzająca, że właściwa i zgodna z intencją ustawodawcy zarówno przed nowelizacją z dnia 7 lipca 2023 r., jak i po jej wprowadzeniu była i jest interpretacja wskazująca, że zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla instalacji OZE wyłączone jest badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p (tzw. dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej), a tym samym nieprawidłowa interpretacja WSA w Łodzi o konieczności badania warunku dobrego sąsiedztwa nie mogła i nie może stanowić podstawy wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy a następnie utrzymania tej decyzji w mocy;

ii) wyroki te zapadły w przyspieszonych postępowaniach ze sprzeciwów, których istotą nie jest rozstrzygnięcie merytoryczne, tylko formalna kontrola przez Sąd decyzji organów administracyjnych w kontekście istnienia przesłanek do wydania decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wobec czego organy administracji nie były związane ustaleniami merytorycznymi, nawet jeśli WSA w Łodzi oceniało spełnienie tych przesłanek przez pryzmat przepisów prawa materialnego;

iii) inwestor - zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a. - mógł nawet nie być uczestnikiem przyspieszonego postępowania zainicjowanego sprzeciwem i mógł nie wiedzieć o przedmiotowym postępowaniu (jak też miało to miejsce w niniejszej sprawie w postępowaniu przed WSA w Łodzi, sygn. akt II SA /Łd 875/23), a tym samym nie można uznać, by skutek związania ustaleniami merytorycznymi poczynionymi bez udziału inwestora, o których nie wiedział i których nie mógł zaskarżyć, mógł odnosić się do wydanej na rzecz inwestora decyzji, skoro sam ustawodawca mając na względzie jedynie formalną kontrolę postępowania zainicjowanego sprzeciwem wyłączył udział inwestora w tym postępowaniu jako podmiotu, który nie wniósł sprzeciwu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi inwestor podkreślił, iż nie otrzymał i nie mógł zapoznać się z treścią wyroku WSA w Łodzi w sprawie o sygn. II SA/Łd 875/23, nie był też stroną tego postępowania. W ocenie strony skarżącej interpretacja organów administracyjnych przepisów u.p.z.p. - poczyniona w ślad za wyrokami WSA w Łodzi w związku z niniejszą sprawą - doprowadziła do ustaleń wprost sprzecznych z brzmieniem zastosowanych przepisów i jest wykładnia dokonaną contra legem. Interpretacji takiej – kwestionowanej już wcześniej w licznym orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego – obecnie nie stosuje się również do decyzji, które zostały wydane na podstawie wniosków o warunki zabudowy złożonych przed nowelizacją z dnia 7 lipca 2023 r. Niezasadne więc jest egzekwowanie przez WSA w Łodzi od organów administracji interpretacji wprost sprzecznej z przepisami prawa z powołaniem się na art. 153 p.p.s.a. tj. na związanie wyrokami WSA w Łodzi, zwłaszcza gdy wyroki te miały dotyczyć zbadania jedynie przesłanek natury proceduralnej na podstawie wniesionego sprzeciwu, a nie skargi. Postępowanie ze sprzeciwu ma bowiem charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca nie kwestionuje, że WSA w Łodzi mógł "przez pryzmat" przepisów prawa materialnego oceniać przesłanki wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie oznacza to jednak jednocześnie, że organy administracji są związane merytorycznym stanowiskiem przyjętym przez WSA pomocniczo do oceny przesłanek wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Przeczy temu istota postępowania podjętego ze sprzeciwu. Zauważyć jednocześnie należy, że zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy, ustawodawca nie eliminowałby pozostałych uczestników dotychczasowego postępowania, w tym - jak w niniejszym postępowaniu w sprawie sygn. akt II SA/Łd 875/23 - głównego dysponenta postępowania (inwestora), gdyby dokonana jedynie akcesoryjne ocena merytoryczna sprawy miała wiązać organy administracji w ponownym rozpatrywaniu decyzji wydawanej na jego wniosek.

W świetle powyższego, w ocenie skarżącej, za prawidłowe powinno się uznać stanowisko wyrażone przez SKO w Sieradzu w decyzji z dnia 7 września 2023 r., znak SKO.4120.182.23, iż SKO nie jest związane ustaleniami merytorycznymi zawartymi w wyroku WSA w Łodzi, bowiem WSA w Łodzi nie rozpoznawał przedmiotowej sprawy w sposób merytoryczny (rozpoznaniu podlegał sprzeciw a nie skarga od ostatecznej decyzji orzekającej co do istoty).

Ponadto SKO w Sieradzu wskazało w decyzji z dnia 7 września 2023 r. również na okoliczność, że należy przychylić się do obecnie prezentowanego w orzecznictwie poglądu, że w przypadku farm fotowoltaicznych znajduje zastosowanie przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o wyłączeniu badania przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.p.zp., czyli przesłanek dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Pogląd ten, w ocenie skarżącej, był i jest również prawidłowy. Po wydaniu przez WSA w Łodzi wyroku w sprawie o sygn. II SA/Łd 817/22 przepisy prawa uległy zmianie ustawą nowelizującą z dnia 7 lipca 2023 r. Nie chodzi tu jednak o stosowanie wprost tych zmienionych przepisów do niniejszej sprawy (do spraw ustalenia warunków zabudowy wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe), ale o fakt, że zmiana tych przepisów potwierdziła, że nieprawidłowa była interpretacja WSA w Łodzi, natomiast prawidłowa jest interpretacja SKO w Sieradzu w decyzji z dnia 7 września 2023 r. wydanej po ww. nowelizacji. Innymi słowy zmiana tego stanu prawnego spowodowała, że nie ma już żadnych podstaw (w szczególności wynikających z rozbieżności orzecznictwa czy doktryny), by błędna ocena WSA w Łodzi w wyroku z dnia 13 października 2022 r. mogła być dalej podtrzymywana. W konsekwencji interpretacja taka, powielona w drugim wyroku WSA w Łodzi z dnia 4 grudnia 2023 r., o którym inwestor nie wiedział, a wręcz był wyłączony z tego postępowania, nie powinna była prowadzić do uchylenia prawidłowej w tym zakresie decyzji SKO w Sieradzu i w jej miejsce wydania nieprawidłowej.

Skarżąca podkreśliła, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Właśnie zmiana przepisów potwierdziła już definitywnie "nieaktualność poglądu sądu" o konieczności badania przesłanki z art. 61 ust 1 pkt. 1 u.p.z.p. W tej sytuacji SKO w Sieradzu wydając decyzje w dniu 7 września 2023 r. nie było związane oceną prawną WSA w Łodzi w tym zakresie. W ocenie skarżącej jednoznaczne wskazanie przez ustawodawcę, która z dwóch pojawiających się przed nowelizacją przepisów interpretacji była i jest prawidłowa, może być również traktowane jako istotna zmiana okoliczności faktycznych prowadząca do niemożności stosowania interpretacji nieaktualnej. W tej sytuacji nie można nadal stosować dotychczasowej niekorzystnej dla strony interpretacji tylko dlatego, że wniosek o warunki zabudowy został złożony przed nowelizacją z dnia 7 lipca 2023 r. - jest to nieuzasadnione i niezgodne z zasadą pogłębiania zaufania stron do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Zauważyć bowiem należy, iż - jak wskazano wyżej - była to tylko i wyłącznie kwestia interpretacji tych samych przepisów.

Inwestor zwraca również uwagę na brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie i który wprost stanowi, iż przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o odnawialnych źródłach energii. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, iż objętą przez spółkę wnioskiem inwestycję w postaci budowy farmy fotowoltaicznej uznać należy za instalację odnawialnego źródła w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W planowanym przedsięwzięciu mamy bowiem do czynienia z realizacją urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnego źródła energii słonecznej, a więc jako odnawialnego, niekopalnego źródła energii obejmującego energię promieniowania słonecznego. Taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu wskazanego powyżej przepisu prawnego.

Ponadto, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. obowiązującym od 29 sierpnia 2019 roku, w polskim systemie prawnym każda inwestycja zakwalifikowana jako instalacja odnawialnego źródła energii korzysta ze zwolnienia określonego w wyżej wskazanej normie i w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oznacza brak konieczności weryfikowania czy planowane zamierzenie spełnia wymóg "dobrego sąsiedztwa" oraz dostępu do drogi publicznej. Zarówno funkcja, jak i cel wprowadzenia przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest oczywista. Istnieje pewna kategoria zamierzeń budowlanych, które ze względu na swoją specyfikę albo w ogóle nie są w stanie nawiązać do zabudowy sąsiedniej (np. elektrownia wiatrowa, fotowoltaiczna) albo są w stanie, jednak wówczas realizacja zamierzenia traciłaby częstokroć społeczny i ekonomiczny sens. Z uwagi bowiem na specyfikę inwestycji polegających na budowie farmy fotowoltaicznej zwykle nie może być mowy o dostosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy już istniejącej. Ponadto, oczywistym jest, że spełnienie przesłanki "dobrego sąsiedztwa", w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w większości przypadków farm fotowoltaicznych będzie niemożliwe do realizacji, wobec braku analogicznej zabudowy.

Tym samym żądanie spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w przypadku realizacji inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej pozostaje nieuzasadnione, a przede wszystkim sprzeczne z przepisami obowiązującego prawa. Wobec powyższego, przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ administracyjny nie był i nie jest uprawniony, jak również nie ma podstawy prawnej do żądania od inwestora dokumentów potwierdzających spełnienie warunków "dobrego sąsiedztwa" oraz dostępu terenu do drogi publicznej.

Inwestor podkreślił ponadto, że ustawodawca nie uzależnił wyłączenia określonego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. od mocy instalacji odnawialnego źródła energii, zatem jak już wspomniano wyżej każda instalację odnawialnego źródła energii, również o mocy powyżej 500 kW, należy kwalifikować jako inwestycję niewymagającą spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Takie stanowisko występuje w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych.

W ocenie strony skarżącej w niniejszej sprawie powinien zatem znaleźć zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wyłączający obowiązek badania instalacji OZE w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy pod kątem istnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Oznacza to, że wobec spełnienia wszystkich pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w niniejszej sprawie powinna była zostać wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Dodatkowo inwestor podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, co oznacza, że organy rozstrzygające sprawę nie działają w granicach uznania administracyjnego. W sytuacji, gdy skarżąca spełniła warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p., Wójt Gminy Dalików miał obowiązek ustalić warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Tym samym odmowa przez Wójta Gminy Dalików ustalenia warunków zabudowy w decyzji z dnia 19 lipca 2023 r., znak 6730.45.2022 wobec niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak również utrzymanie tej decyzji w mocy przez SKO w Sieradzu zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia 26 lutego 2024r., znak SKO.4120.12.24, pozostają nieuzasadnione i sprzeczne z przepisami obowiązującego prawa.

Nie może również ujść z pola widzenia, że jednym z atrybutów prawa własności jest korzystanie z rzeczy, w tym nieruchomości, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa, tyle tylko, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Rozwinięciem tej zasady jest regulacja zawarta w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. O ile zatem wyraźny przepis ustawy nie stoi temu na przeszkodzie, właściciel ma prawo do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości zgodnie z jego wolą. Odmowa wydania właścicielowi decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyodrębnionego terenu, spełniającego wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. powinna być uznana jako naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Niezależnie od powyższego strona skarżąca wskazała, iż ustawodawca zobowiązany jest (choćby przepisami unijnymi) do podejmowania działań ustawodawczych mających na celu ułatwienie lokowania instalacji odnawialnych źródeł energii, a nie ich limitowania, bowiem lokowanie instalacji odnawialnych źródeł energii sprzyja ochronie środowiska, a rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa, w szczególności jeżeli weźmiemy pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi.

Skarżąca zarzuca również, że zarówno Wójt Gminy Dalików, jak i SKO w Sieradzu, wbrew obowiązującym przepisom i zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, przyjęły niekorzystną dla skarżącej interpretację przepisów (pomimo możliwości zastosowania korzystnej), tj. wydały rozstrzygnięcia wbrew prounijnej wykładni prawa krajowego, która dotyczy organów administracji państw członkowskich oraz sądów krajowych. W tym przypadku wykładnia prawa krajowego powinna być zgodna z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. U. UE.L.2018.328.82 z dnia 21.12.2018 r. z późn. zm.). Podstawą prawną dla obowiązku prowspólnotowej wykładni prawa krajowego stanowi art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej. Zgodnie z ww. Dyrektywą, organy administracji państw członkowskich zobowiązane są do wspierania rozwoju energii odnawialnej, uwzględniania specyfiki odnawialnych źródeł energii oraz w przypadku braku jednoznacznych zapisów w prawie krajowym, do dokonywania wykładni prawa w sposób korzystny do ich rozwoju. Ponadto organy przyjęły niekorzystną dla skarżącej interpretację przepisów wbrew zasadzie in dubio pro libertate, tj. przyjaznej dla strony postępowania interpretacji przepisów (wykraczającej poza przesłanki wskazane w art. 7a § 1 k.p.a.).

Z uwagi na powyższe okoliczności skarżąca wniosła jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 26 lutego 2024 r., znak: SKO.4120.12.24, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Dalików z dnia 19 lipca 2023 r., znak: 6730.45.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu.

Na wstępie tej części rozważań należy podkreślić, iż organy trafnie przyjęły, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz.1688), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 tejże ustawy do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Natomiast postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem inwestora, który wpłynął do Wójta Gminy Dalików 26 kwietnia 2022 r. i nie zostało prawomocnie zakończone do chwili obecnej.

Zgodnie zatem z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki, wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej.

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 września 2023 r. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Stosownie zaś do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

W tym miejscu należy jednak przypomnieć, iż decyzje organów administracyjnych, wydane w toku postępowania administracyjnego, wywołanego wnioskiem inwestora z 26 kwietnia 2022 r., podlegały już rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskutek sprzeciwów, wnoszonych od kasatoryjnych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu. Strona skarżąca twierdzi, iż SKO w Sieradzu błędnie uznało, że jest związane ustaleniami merytorycznymi zawartymi w wyrokach WSA w Łodzi w sprawach o sygn. II SA/Łd 817/22 oraz II SA/Łd 875/23, gdyż nastąpiła zmiana stanu prawnego, potwierdzająca interpretację przepisów u.p.z.p. przyjmowaną przez inwestora, a ponadto postępowanie wywołane sprzeciwem jest postępowaniem przyspieszonym, w których istotne nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie, a formalna kontrola decyzji. Inwestor nie był również stroną postępowania w sprawie o sygn. II SA/Łd 875/23. W ocenie składu orzekającego z powyższą argumentacją nie sposób się zgodzić.

Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie można formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zarówno organy jak i sądy zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem. Zasadniczo, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Dlatego też zarówno organy, jak i sądy przy ponownym rozpoznaniu sprawy są związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w wyroku dotyczącym sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 1499/20; wyrok NSA z 23 maja 2024 r., sygn. II OSK 746/24 dostępne, podobnie jak pozostałe przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: "www.orzeczenia.nsa.gov.pl", dalej również jako: "CBOSA").

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy przyjąć, że zarówno SKO w Sieradzu, jak i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, są związane oceną prawną, zawartą w wyrokach WSA w Łodzi w sprawach o sygn. II SA/Łd 817/22 oraz II SA/Łd 875/23. Stanowisko takie zajął zresztą również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie o sygn. II SA/Łd 875/23, co stanowiło podstawę uchylenia decyzji kasatoryjnej SKO w Sieradzu z 7 września 2023 r. Sąd podkreślił wówczas, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku w sprawie o sygn. II SA/Łd 817/22 ocenił spełnienie przez organ odwoławczy przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. właśnie przez pryzmat norm materialnoprawnych, zatem oceny prawnej Sądu w tym zakresie nie sposób zignorować i pozostaje ona wiążąca, zarówno dla organów, jak i sądów rozpoznających tę sprawę w dalszej kolejności.

Należy zatem uznać, iż kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy będzie ocena wywiązania się przez organy administracji z wytycznych co do dalszego postępowania, zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawach o sygn. II SA/Łd 817/22 oraz II SA/Łd 875/23, a także przyjęcie interpretacji przepisów prawa materialnego, przedstawionej w tych sprawach. Szczególnie istotna pozostaje ocena przedstawiona w sprawie o sygn. II SA/Łd 817/22, gdyż był to pierwszy wyrok, jaki zapadł w niniejszej sprawie. Sąd uznał wówczas, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w ustawie wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Analizowany przepis pozostaje także w relacjach z innymi przepisami, w tym z przepisami art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów, u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Natomiast, zgodnie z drugim z przywołanych przepisów, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

Ponadto, oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych, Sąd zwrócił uwagę również na przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne unormowania, dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2a pkt 1 jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie zaś do treści art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Sąd w sprawie o sygn. II SA/Łd 817/22 wskazał, iż ustawodawca w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. przewidział zatem, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (100 kW przed 30 października 2020 r.), a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast w art. 15 ust. 3a u.p.z.p. ustalono, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Dlatego też, zdaniem Sądu, rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wartości graniczne (odpowiednio: 100 kW lub 500 kW) na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach. Tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. W związku z tym przyjęto, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie może być, na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zwolniona z wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Ponadto, brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (500 kW), były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd podkreślił, że powyższa zasada nie uległa zmianie wraz z wejściem w życie w dniu 30 października 2021 r. przepisów ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1873). Zmianie uległ natomiast zakres inwestycji wyłączonych spod możliwości zastosowania wyjątku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Z brzmienia art. 10 ust. 2a u.p.z.p., (w wersji od 30 października 2021 r.) wynika, że w studium nie ma obowiązku przewidywać rozmieszczenia instalacji o mocy mniejszej niż 500 kW, jak również instalacji o mocy do 1000 kW, spełniających wymogi z pkt 1 oraz urządzeń innych niż wolnostojące. Uzasadnienie projektu powyższej nowelizacji potwierdza, że wolą ustawodawcy było zniesienie barier w wykorzystaniu odnawialnych źródeł energii wynikających z konieczności uwzględniania w studium urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Dokonano tego poprzez podniesienie granicy mocy 100 kW do 500 kW dla wybranych instalacji wykorzystujących odnawialne źródła energii, które nie będzie skutkowało negatywnymi konsekwencjami dla planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz poprzez wyłączenie powyższych ograniczeń w odniesieniu do urządzeń innych niż wolnostojące (zamontowanych na budynkach - art. 2 pkt 20a u.p.z.p.) oraz instalacji fotowoltaicznych do 1000 kW mocy, stanowiących alternatywę dla zagospodarowania terenów poprzemysłowych, pogórniczych oraz słabej jakości gruntów rolnych (klas V, VI, VIz i nieużytki). Skoro zgodnie z intencją ustawodawcy tego rodzaju instalacje nie wymagają rozmieszczenia w studium, gdyż z punktu widzenia gospodarki przestrzennej są neutralne, to ustalenia dla nich warunków zabudowy przy zastosowaniu wyjątku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest uzasadnione. Z takim przypadkiem nie mamy jednak do czynienia w rozpatrywanej sprawie, ponieważ teren planowanej przez spółkę inwestycji obejmuje grunty rolne klasy IV. Wprawdzie w toku ponownego rozpoznania sprawy inwestor dokonał zmiany przeznaczenia części działki nr [...] z funkcji rolniczej na cele produkcyjne, jednak, jak wskazał Sąd w wyroku o sygn. II SA/Łd 875/23, pomimo tego przekształcenia w granicach działki nadal znajdują się grunty rolne klasy IV, wobec czego nie można tego zakwalifikować jako zmiany istotnych okoliczności, mających wpływ na wynik sprawy.

Zatem najważniejszą konkluzją, płynącą z rozważań w sprawach Wojewódzkie Sądu Administracyjnego w Łodzi o sygn. II SA/Łd 817/22 oraz 875/23, jest to, że przedmiotowa inwestycja nie jest na mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona z obowiązku spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zatem aby ustalić warunki zabudowy dla takiej inwestycji, musi ona zadośćuczynić zasadzie dobrego sąsiedztwa, zaś teren inwestycji musi mieć dostęp do drogi publicznej. Wprawdzie drugi z wymienionych warunków został w niniejszej sprawie spełniony, jednak, jak dowodzi analiza urbanistyczna przeprowadzona przez Wójta Gminy Dalików, nie sposób uznać, aby zamierzenie inwestycyjne wpisywało się w zastany ład przestrzenny, skoro w obszarze analizowanym nie ma zabudowy o tożsamej funkcji. Prawidłowo zatem organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zaś organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy, podkreślając związanie organów oceną prawną przedstawioną w przywoływanych wyrokach WSA w Łodzi. Związanie to pozostaje aktualne również w sprawie wywołanej rozpatrywaną skargą P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 26 lutego 2024 r.

Zdaniem Sądu nie sposób zgodzić się ze skarżącą, iż nastąpiła zmiana przepisów prawa, wyłączająca związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., bowiem przepisy intertemporalne wskazują, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy u.p.z.p. obowiązujące w chwili złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Z akt sprawy nie wynika również, aby nastąpiła zmiana istotnych okoliczności, mających wpływ na wynik postępowania. Oczywiście strona skarżąca ma rację, że aktualnie przepisy u.p.z.p. zostały doprecyzowane, zaś orzecznictwo sądów administracyjnych zajmuje coraz bardziej liberalne stanowisko wobec farm fotowoltaicznych, przyjmując iż tego typu inwestycje korzystają ze zwolnienia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Skoro jednak w sprawie niniejszej nie zaszły przesłanki do odstąpienia od związania oceną prawną, wyrażoną w prawomocnym wyroku, Sąd jest zobowiązany uwzględnić ocenę wyrażoną w wyrokach o sygn. II SA/Łd 817/22 oraz II SA/Łd 875/23 i nie może przesądzonych tam okoliczności ocenić odmiennie.

Z tych wszystkich względów, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

a.tp.