Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 919/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9b ust. 1, art. 9c ust. 1 i art. 9x ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 20
journal: Dz.U. 2021 poz 779
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 990/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 8 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 23 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 990/21 oddalił skargę R. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lipca 2021 r. nr SKO.4177.1190.2021 utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza M. z dnia 23 kwietnia 2021 r. sygn. GKS.6232.34.2020.KC w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w łącznej wysokości 120.000,00 zł za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej w okresie od stycznia 2018 r. do grudnia 2018 r.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji przywołał treść przepisów art. 9b ust. 1, art. 9c ust. 1 i art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r., poz. 1439 z późn. zm.) dalej zwanej u.c.p.g. i wskazał, że organy zasadnie uznały spółkę za podmiot dokonujący odbioru odpadów komunalnych na terenie Gminy M., bez wymaganego wpisu do rejestru tego typu działalności gospodarczej, która ma charakter regulowany. Jak wykazało bowiem postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji, skarżąca zawarła w dniu 1 marca 2014 r. z właścicielem nieruchomości sieci sklepów [...], tj. spółką J. S.A., umowę w zakresie odbioru odpadów komunalnych z terenu Sklepu [...] nr [...] znajdującego się przy ul. [...] w M. Spółka ta przedstawiła faktury wystawione przez skarżącą. W ocenie Sądu wynikający z tych dokumentów fakt występowania skarżącej wobec właściciela ww. nieruchomości jako odbiorcy ich odpadów komunalnych powoduje, że należy ją uznać za odbiorcę odpadów komunalnych w rozumieniu art. 9x ust. 1 u.p.c.g.

Za niezasadną uznano przy tym argumentację strony, iż zleciła ona odbieranie odpadów z przedmiotowej nieruchomości innemu podmiotowi, tj. R. sp. z.o.o., w związku z czym była zwolniona z obowiązku uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej, ponieważ wpis taki winien posiadać (i posiada w przedmiotowej sprawie) podmiot, który faktycznie odbierał odpady. Zdaniem Sądu zgodnie z obowiązującymi przepisami niedopuszczalne jest, by dany podmiot, wobec właścicieli nieruchomości występował jako odbiorca odpadów komunalnych, a wobec Burmistrza M., odpowiedzialnego za czystość i porządek na terenie gminy i prowadzącego nadzór w tym zakresie, był podmiotem nieodbierającym odpadów komunalnych, a jedynie pośrednikiem. Zawarcie przez skarżącą umowy o świadczenie usług odbioru odpadów z podwykonawcą nie ma zatem znaczenia dla uznania odpowiedzialności skarżącej wynikającej z art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.

Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi, brak było możliwości zastosowania wobec skarżącej art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z póź. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a. Wynikająca z u.c.p.g. odpowiedzialność podmiotu za naruszenie przepisów tej ustawy, w sytuacji spełnienia się przesłanek faktycznych do wymierzenia kary, obliguje właściwy organ do wymierzenia kary, której wysokość jest ściśle określona w przepisach tej ustawy. Uznaniowość organu w tym zakresie jest w tej sytuacji wykluczona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1) art. 3 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 779) poprzez uznanie, że skarżąca nie jest pośrednikiem w obrocie odpadami, podczas gdy skarżąca występuje jako pośrednik,

2) art. 9c oraz art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. poprzez uznanie, że skarżąca powinna posiadać wpis do rejestru działalności regulowanej, jako przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości i nałożenie za jego brak administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy skarżąca nie ma obowiązku posiadać takiego wpisu, zatem nałożenie kary administracyjnej było bezpodstawne;

II. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 151 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., w związku z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 84 § 1, art. 85 § 1, art. 136 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) poprzez oddalenie przez WSA skargi, pomimo że zarówno organy obydwu instancji zaniechały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, zastąpienie swobodnej oceny dowodów oceną dowolną, w szczególności dotyczącą:

- uznania, że skarżąca odbierała odpady komunalne od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych na terenie Gminy i Miasta M., podczas gdy skarżąca jest jedynie pośrednikiem, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 20 ustawy o odpadach,

- w konsekwencji uznania, że skarżąca powinna uzyskać wpis do rejestru działalności regulowanej na podstawie art. 9c u.c.p.g.,

- niezastosowania przez organ I oraz organ II instancji przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a K.p.a., w tym także w art. 10 i 11 ustawy Prawo przedsiębiorców, będącego w istocie małą konstytucją dla przedsiębiorców i organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy,

2) art. 151 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 10 i art. 11 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organ II instancji w sposób dowolny uzasadnił wydaną przez siebie decyzję, pominął słuszny interes skarżącej, a w konsekwencji wydał decyzję w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie,

3) art. 151 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 10 i 11 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organ II instancji nie określił w sposób precyzyjny podstawy faktycznej i prawnej wydanej przez siebie decyzji,

4) art. 151 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 189d pkt 1, 2 i 5 w zw. z art. 189f §1 ust. 1 K.p.a., poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organ drugiej instancji ich nie zastosował, w przypadku, w którym uznał, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na skarżącą.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Wprawdzie co do zasady ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego powinna nastąpić po stwierdzeniu, że stan faktyczny został niewadliwie ustalony, a tym samym nie naruszono przepisów postępowania, tym niemniej w tej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania prawa materialnego zostaną rozpoznane łącznie, ponieważ pozostają one ze sobą w ścisłym związku.

Istota tych zarzutów sprowadza się do zarzucenia Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie przeprowadzenia należytej kontroli w zakresie ustalenia przez organy administracyjne, że skarżąca kasacyjnie Spółka odbierała odpady komunalne od właściciela nieruchomości niezamieszkałej na terenie Gminy i Miasta M. oraz powinna uzyskać wpis do rejestru działalności regulowanej na podstawie art. 9c u.c.p.g. mimo, że była – jak podnosi to strona skarżąca kasacyjnie - jedynie pośrednikiem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 20 ustawy o odpadach. Przyjęcie za prawidłowe tych ustaleń miało również oznaczać zaniechanie wynikającego z art. 7a K.p.a. oraz art. 10 i art. 11 Prawa przedsiębiorców rozstrzygania na korzyść strony skarżącej i tym samym przyjaznego stosowania przepisów prawa.

Zgodnie z art. 9c ust. 1 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Stosownie zaś do treści art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. przedsiębiorca, który odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 - podlega karze pieniężnej w wysokości 5000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10 000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie przedsiębiorca odbierający odpady to tylko taki, który faktycznie wykonuje działalność w tym zakresie, a nie również przedsiębiorca zlecający odbieranie odpadów innemu podmiotowi i w takiej sytuacji to tylko ten przedsiębiorca, który jedynie faktycznie odbiera odpady ma obowiązek uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie jest prawidłowe. Trafnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że obowiązkiem przedsiębiorcy, który zawarł umowę obejmującą odbiór odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości było dokonanie wpisu do właściwego rejestru. Skarżąca kasacyjnie Spółka występowała bowiem wobec właściciela nieruchomości jako odbiorca odpadów komunalnych i tej okoliczności nie zmienił fakt, że sama skarżąca kasacyjnie Spółka zawarła dodatkową umowę z podwykonawcą obejmującą faktyczny odbiór tych odpadów.

Gdyby bowiem przyjąć, że skarżąca kasacyjnie Spółka po podpisaniu stosownej umowy odbioru odpadów sama dokonywałaby tego odbioru, to wówczas nie budziłoby żadnej wątpliwości, że Spółka ta powinna być wpisana do rejestru działalności regulowanej. Nie zmienia tego obowiązku okoliczność, w której przedsiębiorca zajmujący się odbiorem odpadów komunalnych posługuje się innym podmiotem, który wykonuje daną usługę. Cały czas odpowiedzialnym za odbiór odpadów komunalnych będzie ten podmiot, który zawarł umowę z właścicielem nieruchomości w przedmiocie odbioru takich odpadów.

Co istotne i na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji także właściciele nieruchomości, którzy nie są zobowiązani do ponoszenia opłat na rzecz gminy mają obowiązek udokumentowania w formie umowy korzystanie z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości i taki przedsiębiorca ma być wpisany do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g. Owo udokumentowanie obejmuje zarówno okazanie tak zawartych umów jak i potwierdzeń uiszczania opłat za te usługi (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 3b tej ustawy). Tym samym skoro z tak zawartych umów wynika, że dany podmiot będzie odbierał odpady komunalne i okazanie tak zawartych umów pozwoli na stwierdzenie wykonania obowiązku ustawowego, to taki podmiot musi być wpisany do ewidencji działalności regulowanej, o której mowa w art. 9b u.c.p.g. Skarżąca kasacyjnie Spółka jako podmiot, który zawarł umowę na odbiór odpadów komunalnych była więc zobowiązana do dokonania wpisu do ww. ewidencji.

Takie stanowisko zajęte w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowe i nie ma charakteru rozszerzającego.

Nałożenie przez ustawodawcę obowiązku uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej ma ściśle określone cele i zapewnia możliwość kontroli tego rodzaju działalności z uwagi na jej charakter. Przepisy dotyczące rejestru zostały wprowadzone w celu zidentyfikowania przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości działających na terenie danej gminy oraz potwierdzenia spełnienia warunków prowadzenia działalności określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, jak i możliwości wprowadzenia sankcji za niedopełnienie tych warunków.

Nie jest możliwe prowadzenie tego rodzaju działalności bez wpisu do rejestru działalności regulowanej, z powołaniem się na zlecenie wykonywania określonych czynności innemu przedsiębiorcy, który nie zawarł umowy w zakresie odbioru odpadów komunalnych. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez Spółkę mogłoby zatem prowadzić do nieuzasadnionego "rozmycia" odpowiedzialności (zarówno na gruncie przepisów prawa administracyjnego, jak i cywilnego) przedsiębiorcy, który zawarł umowę w zakresie odbioru odpadów komunalnych, a jednocześnie nie dokonał wpisu do rejestru działalności regulowanej. Z tych względów zarzuty naruszenia art. 9c ust. 1 oraz art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nie zasługiwały na uwzględnienie. Stanowisko zawarte w tej sprawie zostało już kilkakrotnie wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np wyrok NSA z 7 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1279/15; 7 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1560/17; 29 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3224/14) i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie stanowisko to podtrzymuje.

Ponadto nie można uznać za uzasadnione wybiórcze posługiwanie się regulacją wybranych przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779). Ustawa o odpadach oraz ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie pozostają względem siebie w jakiejkolwiek zależności hierarchicznej.

Stosownie do wyraźnej treści art. 1a u.c.p.g. w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy o odpadach. Oznacza to, że jeżeli istnieje regulacja zawarta w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie prowadzenia ewidencji działalności reglamentowanej wraz ze wskazaniem, którzy przedsiębiorcy podlegają wpisowi do takiej ewidencji, to w tym zakresie nie stosuje się przepisów ustawy o odpadach.

Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędne uznanie, że strona skarżąca kasacyjnie nie była pośrednikiem w obrocie odpadami w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 20 ustawy o odpadach.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 20 ustawy o odpadach pod pojęciem pośrednika w obrocie odpadami rozumie się każdego, kto organizuje przetwarzanie odpadów w imieniu innych podmiotów, w tym również podmiot, który nie obejmuje odpadów fizycznie w posiadanie. Podstawowe więc znaczenie ma to, czy dany podmiot organizuje w imieniu innych podmiotów przetwarzanie odpadów i to niezależnie od tego, czy obejmuje w posiadanie odpady, czy też nie obejmuje.

W tej sprawie, co znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym prawidłowo ocenionym przez Sąd pierwszej instancji, skarżącą kasacyjnie Spółka nie występowała jako pośrednik organizujący przetwarzanie odpadów komunalnych w imieniu innego podmiotu.

Jak wynika z umowy zawartej między Spółką J. S.A. ze Spółką R. sp. z o.o., ta ostatnia była wykonawcą odbierającym odpady we własnym imieniu z możliwością posługiwania się podwykonawcą. To skarżącej kasacyjnie Spółce jako wykonawcy płacone było wynagrodzenie za wykonanie umowy w zakresie gospodarowania odpadami i to wykonawca zobowiązał się m.in. do posiadania odpowiedniego wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych zgodnie z art. 9c u.c.p.g. Tym samym skarżącą kasacyjnie Spółka miała pełną świadomość swojej pozycji w zakresie odbierania odpadów z terenu Gminy i Miasta M., ciążących na niej obowiązków, a w tym także obowiązku dokonania stosownego wpisu.

Ponadto jak wynika z umowy zawartej między Spółką R. sp. z o.o. i Spółką R. sp. z o.o., jej przedmiotem było zlecenie ww. Spółce R. świadczenia usług w zakresie wywozu odpadów komunalnych z określonych lokalizacji, a przy tym co miesiąc R. sp. z o.o. (Spółka skarżąca kasacyjnie) wystawiała we własnym imieniu faktury za usługę wywozu.

Tym samym Spółka R. (Spółka skarżąca kasacyjnie) nie była żadnym pośrednikiem, który w imieniu innego podmiotu (Spółki R.) podejmował jakieś czynności, ale ta Spółka była co najmniej organizatorem tych czynności.

Z przedstawionej ustawowej definicji pośrednika w obrocie odpadami wynika, że pod tym pojęciem rozumie się każdego, kto organizuje przetwarzanie odpadów w imieniu innych podmiotów. Przetwarzanie odpadów to proces odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowania poprzedzającego odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach). Odzysk zaś to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach). Pojęcie unieszkodliwiania odpadów zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 30 ustawy o odpadach i obejmuje procesy niebędące odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takich procesów jest odzysk substancji lub energii. Wykaz procesów unieszkodliwiania odpadów zawiera załącznik nr 2 do ustawy o odpadach i obejmuje procesy począwszy od składowania w gruncie lub na powierzchni, poprzez głębokie zatłaczanie, retencję powierzchniową, przekształcanie termiczne, składowanie, obróbkę biologiczną, itd. W tej sprawie w zakresie objętym jej przedmiotem dotyczącym nałożenia kary pieniężnej za brak stosownego wpisu działalności polegającej na odbiorze odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ani Spółka R., ani też Spółka R. nie dokonywały żadnego unieszkodliwiania odpadów lub ich odzysku.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że wprawdzie w aneksie do umowy z dnia 21 września 2018 r. skarżąca kasacyjnie Spółka i Spółka J. S.A. zdefiniowały w odmienny od ustawowej definicji pojęcie pośrednika w obrocie odpadami, ale taka umowna definicja nie miała w tej sprawie istotniejszego znaczenia. Umową nie można zmienić definicji ustawowej. Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust. 1 pkt 20 ustawy o odpadach jest niezasadny.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 151 P.p.s.a. i w związku z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 84 § 1, art. 85 § 1, art. 136 oraz art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 10 i art. 11 Prawa przedsiębiorców.

Prawidłowo w tym zakresie ustalono, że skarżąca kasacyjnie Spółka miała obowiązek dokonania wpisu do ewidencji prowadzonej przez Burmistrza Gminy i Miasta M. i nie była pośrednikiem w prowadzonej działalności. Nie zaistniała żadna podstawa do dokonania w tym zakresie wykładni "przyjaznej" dla strony skarżącej kasacyjnie, ponieważ zgodnie z art. 7a § 1 K.p.a. rozstrzyganie wątpliwości na korzyść strony ma miejsce tylko wówczas, gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. W tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wykładnia art. 9c oraz art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nie nasuwała żadnych wątpliwości.

Także wynikający z art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców obowiązek rozstrzygania na korzyść przedsiębiorcy wątpliwości co do treści normy prawnej nie miał w tej sprawie znaczenia, skoro takich wątpliwości w zakresie ww. przepisów nie było. Nie było także podstaw do stosowania art. 10 Prawa przedsiębiorców, ponieważ w zakresie ww. ustaleń nie zachodziły wątpliwości dotyczące stanu faktycznego sprawy, a kierowanie się zasadą zaufania do przedsiębiorcy ma miejsce tylko wtedy, gdy przedsiębiorca działa zgodnie z prawem.

W zakresie już omówionych zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy nie są zasadne podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, a to art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie organ pierwszej instancji wyczerpująco w tym zakresie zgromadził materiał dowodowy i ocenił na jego podstawie istotne w sprawie okoliczności, czemu wyraz dał w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji. W decyzji drugoinstancyjnej wskazano także dowody, na podstawie których ustalono istotne w sprawie okoliczności.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, stawiane w skardze kasacyjnej Sądowi pierwszej instancji obejmują także art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 79 K.p.a., art. 84 § 1 K.p.a., art. 85 § 1 K.p.a. i art. 136 K.p.a.

W odniesieniu do tak sformułowanych zarzutów oraz w nawiązaniu do braku ich uzasadnienia wskazać należy, że zawodowy pełnomocnik łącząc wskazane wyżej przepisy w ramach podstawy kasacyjnej utworzył w istocie niespójną "zbitkę przepisów" wskazując na szereg norm prawnych, które miał naruszyć Sąd pierwszej instancji bez wskazania, na czym konkretnie polega naruszenie każdej z tych norm objętych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Taka metoda formułowania zarzutów została uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r. sygn. akt II FSK 2957/12; wyrok NSA z 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1434/21).

Skarga kasacyjna będąca wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna zarówno w zakresie jej zarzutów, jak i uzasadnienia nie zawiera żadnej argumentacji mającej uzasadniać brak dostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie naruszenia w toku postępowania administracyjnego ww. przepisów, tj. art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 79 K.p.a., art. 84 § 1 K.p.a., art. 85 § 1 K.p.a. i art. 136 K.p.a. Tym samym w tym zakresie skarga kasacyjna nie spełnia wymagań pozwalających na kontrolę zaskarżonego wyroku. Obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie było bowiem indywidualne uzasadnienie dla każdego przepisu podniesionego jako jej zarzut, który w ocenie tej strony naruszył Sąd pierwszej instancji. Wymogu tego omawiane zarzuty skargi kasacyjnej nie spełniają.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 10 i 11 Prawa przedsiębiorców polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy organ drugiej instancji nie określił w sposób precyzyjny podstawy faktycznej i prawnej wydanej przez siebie decyzji.

Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził w tej sprawie, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie prawidłowo ustalonej podstawie prawnej wynikającej przede wszystkim z art. 9c ust. 1 i art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Organ odwoławczy przywołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jeszcze inne przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które potwierdziły prawidłowość zajętego w tym zakresie stanowiska. Także ustalenie stanu faktycznego sprawy nie budzi wątpliwości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. szeroko uzasadniło wydaną przez ten organ decyzję. Również w zakresie tego zarzutu należy stwierdzić, że poza zasygnalizowaniem w skardze kasacyjnej naruszenia art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 10 i 11 Prawa przedsiębiorców strona skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła, na czym polegało naruszenie każdego z ww. przepisów przez Sąd pierwszej instancji.

Także ostatni zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo braku dostrzeżenia, że organ drugiej instancji nie zastosował art. 189d pkt 1, 2 i 5 w związku z art. 189f § 1 ust. 1 K.p.a. okazał się niezasadny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się jedynie nie na brak zastosowania ww. przepisów, ale na błędne zastosowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. art. 189f § 1 K.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że waga naruszenia w tej sprawie prawa była istotna. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że naruszenie to było znikome lub nieistotne i w zasadzie prewencyjny wymiar kary zostałby osiągnięty poprzez samo wszczęcie postępowania w tej sprawie i zakończenie jej pouczeniem skierowanym do skarżącej kasacyjnie Spółki, a nie wymierzeniem jej kary.

Art. 189d K.p.a. reguluje przesłanki zawierające dyrektywy wymiaru kary pieniężnej a więc wpływające na jej wysokość, natomiast art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. wskazuje na możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Oba powołane przepisy dotyczą odrębnych instytucji prawnych. Strona skarżąca kasacyjnie w okolicznościach tej sprawy w istocie połączyła je z sobą wskazując, że należało zastosować art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., a więc odstąpić od nałożenia kary i postępowanie przed organami administracyjnymi zakończyć na pouczeniu, a nie na miarkowaniu samej wysokości kary. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 189d pkt 1, 2 i 5 K.p.a. uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wiedzy, w jakim zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie naruszył ww. przepisy.

Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. III OPS 1/21, opubl. w ONSAiWSA 2022/5/63, art. 189f K.p.a. stanowi uzupełnienie regulacji przepisów Rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach o przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

W tej sprawie organ odwoławczy dokonał oceny zasadności zastosowania przesłanki wynikającej z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. i uznał, że nie zachodzi ani okoliczność znikomego naruszenia prawa, ani też zaprzestania naruszenia prawa, skoro w roku 2018 r. skarżąca kasacyjnie Spółka takiego wpisu nie dokonała. Stanowisko to zaaprobował Sąd pierwszej instancji, aczkolwiek uzasadnienie zawarte w zaskarżonym wyroku jest dość ogólnikowe i zasadniczo sprowadza się do zaakceptowania stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.

Tym niemniej skoro w tej sprawie organ odwoławczy rozważał zastosowanie przesłanki objętej art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., a w tym oceniał wagę naruszenia przepisów prawa materialnego, obligujących do dokonania wpisu do właściwego rejestru skarżącą kasacyjnie Spółkę oraz ocenił jako negatywne zachowanie samej strony skarżącej, to nie można uznać, że pominięto jakąkolwiek ocenę zastosowania powołanego w skardze kasacyjnej art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Mimo więc niepełnego uzasadnienia w tym zakresie zawartego w zaskarżonym wyroku, sam wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Zgodnie z powołanym przepisem Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną także w przypadku, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Tym bardziej przepis ten ma zastosowanie do sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie w zakresie objętym jednym z zarzutów skargi kasacyjnej zawiera jedynie częściowe uzasadnienie.