Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 189/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 4,11,12,14
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Opole na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 6 maja 2022 r., nr IN.VII.743.21.2022.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Opolski (dalej też: "Wojewoda" lub "organ nadzoru"), działając na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022r. poz. 559), dalej też : "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g." oraz art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503) dalej też "ustawa" lub "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", stwierdził nieważność uchwały nr LII/999/22 Rady Miasta Opola z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kolonia Gosławicka I" w Opolu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda podniósł, że w dniu 31 marca 2022 r. Rada Miasta Opola podjęła uchwałę nr LII/999/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kolonia Gosławicka I" w Opolu.

Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy, Prezydent Miasta Opola przedstawił Wojewodzie Opolskiemu w dniu 6 kwietnia 2022 r. przedmiotową uchwałę wraz z dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawa.

Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających organ nadzoru pismem z 15 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.) dalej też "K.p.a.", w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, zawiadomił Przewodniczącego Rady Miasta Opola o wszczęciu postępowania nadzorczego. W dniu 25 kwietnia 2022 r. wpłynęły wyjaśnienia Przewodniczącego Rady Miasta. Analiza wyjaśnień do przedłożonej uchwały oraz dokumentacji prac planistycznych, wykazała naruszenie art. 17 pkt 4 i pkt 12 ustawy, które skutkowało podjętym rozstrzygnięciem nadzorczym. Ponadto Wojewoda zauważył, że sporządzenie projektu kontrolowanej uchwały zostało poprzedzone obwieszczeniem o możliwości składania przez zainteresowane podmioty wniosków do planu, podanym do publicznej wiadomości w trybie art. 17 pkt 1 ustawy. W okresie wskazanym w obwieszczeniu (czyli do 26 kwietnia 2021 r.) do Prezydenta Miasta Opola wpłynęło ponad 100 pism zawierających wnioski.

Zgodnie z art. 17 pkt 4 ustawy wójt, burmistrz, prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując złożone wnioski. Organ wykonawczy gminy rozpatruje także uwagi dotyczące projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Potwierdzeniem realizacji tego, jak i innych obowiązków związanych z procedurą uchwalania planu miejscowego, jest dokumentacja prac planistycznych sporządzona w oparciu o § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 1587, poz. 164) dalej też "rozporządzenie".

Wszystkie wnioski złożone w procedurze planistycznej ujęte powinny zostać w zestawieniu tabelarycznym, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. Istotą tego zestawienia jest informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku przez organ sporządzający projekt planu, tj. czy wniosek został uwzględniony, czy też nie.

Podobne wymogi ustawodawca stawia zestawieniu wniesionych uwag do projektu planu. Zestawienie uwag zostało jednak rozszerzone o sposób ich rozstrzygnięcia przez radę gminy w sytuacji nieuwzględnienia w projekcie planu sporządzonym przez prezydenta. Wnioski złożone do planu "Kolonia Gosławicka I" w Opolu zostały zamieszczone w zestawieniu tabelarycznym i pogrupowane ze względu na podmiot wnoszący wniosek. Na przykład jako trzeci w tabeli został wykazany "wniosek" z 11 kwietnia 2021 r. J. M. składający się w istocie z czterech postulatów a to:

1. Pozostawienie Strefy Zieleni na całym obszarze objętym projektem opracowania planu zagospodarowania i swobodnego dostępu do lasu. 2. Rezygnacja z planów budowy węzła drogowego na tym terenie. 3. Utworzenie parku i utwardzonych ścieżek łączących cały obszar, a także mostków nad ciekami wodnymi, również na granicy z lasem. 4. Montaż lamp na terenie Alei Narciarzy .Każdy z tych postulatów, pomimo że wniesiony przez jeden podmiot i w jednym piśmie, powinien zostać potraktowany jako odrębny wniosek w procedurze planistycznej i osobno rozstrzygnięty przez organ sporządzający projekt planu. Organ gminy sporządzający projekt planu poinformował w tabeli, że "wniosek" (czyli pismo z 11 kwietnia 2021 r. jako całość) został uwzględniony częściowo i częściowo nieuwzględniony, bez wyraźnego wskazania, w jakim zakresie i które z czterech postulatów wnoszącego wniosek zostały uwzględnione w projekcie planu. Większość ze złożonych wniosków została sformułowana w identyczny sposób co opisany powyżej, a następnie "rozstrzygnięta" w ten sam sposób przez Prezydenta Miasta Opola. Także znacznie bardziej rozbudowane pisma, z różnorodnymi postulatami (np. zarejestrowane w tabeli pod numerami 88 i 111), zostały opatrzone lakonicznymi informacjami: "częściowo uwzględniony" przy jednoczesnym sformułowaniu: "częściowo nieuwzględniony". Ten sam sposób realizacji ustawowego obowiązku zastosowano podczas rozpatrywania siedemnastu pism - uwag złożonych do projektu planu. Wszystkie te pisma zawierają więcej niż jeden postulat, ale żaden z tych postulatów nie został rozstrzygnięty jako odrębna uwaga.

Zgodnie z art. 17 pkt 14 ustawy, prezydent przedstawia radzie gminy projekt planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Plan miejscowy uchwala rada gminy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (art. 20 ust. 1). Z uwagi na sposób rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta Opola uwag złożonych do projektu planu - bez indywidualnego odniesienia się do każdej z nich - niemożliwe było zdaniem Wojewody odniesienie się do nieuwzględnionych uwag przez Radę Miasta Opola. Dodatkowo organ nadzoru wskazał należy, że rada gminy podejmując uchwałę w sprawie planu miejscowego ma obowiązek zająć stanowisko wobec każdej nieuwzględnionej na wcześniejszych etapach procedury planistycznej uwagi. W analizowanej sprawie wątpliwe jest nie tylko to, czy Rada Miasta Opola otrzymała wraz z projektem planu listę faktycznie nieuwzględnionych uwag, ale też, czy nad każdą z tych uwag pochyliła się osobno.

Rozstrzygnięcie Rady Miasta Opola w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag, stanowiące załącznik nr 3 do uchwały w sprawie planu, informuje bowiem o dwóch nieuwzględnionych uwagach: dotyczącej pozostawienia strefy zielonej na całym obszarze objętym planem oraz dotyczącej rezygnacji z budowy węzła drogowego. Inne uwagi, które zostały wniesione do projektu planu, a których sposób uwzględnienia przez Prezydenta lub Radę Miasta nie jest możliwy do oceny na podstawie przedłożonej dokumentacji to:

- utworzenie parku i utwardzonych ścieżek łączących cały obszar, a także mostków nad ciekami wodnymi również na granicy z lasem,

- ustawienie lamp na terenie spacerowej Alei Narciarzy,

- zabezpieczenie miejsca pod drogi pieszo-rowerowe, w tym co najmniej: drogi wzdłuż rzeki Malina i Obwodnicy Północnej - początek tej drogi zaczynałby się przy przepuście rzeki Malina pod ulicą Częstochowską, dalej prowadziłby wzdłuż rzeki Maliny (równolegle do ściany lasu), a następnie u podstaw wału dźwiękochłonnego przy obwodnicy Północnej i kończyłaby się przy wiadukcie kolejowym,

- oznaczenie na planie strefy ochronnej dla położonego w 2021 r. podziemnego kabla energetycznego 15kV, który jest prowadzony od ul. Obrońców Pokoju wzdłuż rowu melioracyjnego,

- wyznaczenie trasy alternatywnej dla istniejącego ciągu pieszojezdnego (tzw. Alei Narciarzy), który dopuści możliwość połączenia terenów (mieszkaniowych) dzielnicy Kolonia Gosławicka, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektu planu z lasem, po drugiej stronie obwodnicy (1KDGP).

Przewodniczący Rady Miasta Opola odniósł się do przedstawionych zarzutów, m.in. poprzez wyjaśnienie w jaki sposób powyższe uwagi zostały rozstrzygnięte przez organy gminy. Adresatem tych wyjaśnień powinien być nie organ nadzoru, ale podmioty wnoszące swoje zastrzeżenia w procedurze planistycznej, a ich miejscem - odpowiednie rozstrzygnięcia organów władz samorządowych Miasta Opola o sposobie rozpatrzenia wniosków i uwag.

W nawiązaniu do wyjaśnień Przewodniczącego Rady Miasta Opola Wojewoda podkreślił, że powodem zarzutu naruszenia art. 17 pkt 4 i pkt 12 ustawy nie jest brak uzasadnienia stanowiska organu o nieuwzględnieniu określonego wniosku lub uwagi, ale brak samego stanowiska tego organu. Organ, który przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi wyważać interesy publiczne, społeczne i prywatne, zapobiegać konfliktom przestrzennym, zapewniać prawne możliwości rozwoju gminy, nie może nie dostrzegać, że istotą procedury z udziałem społecznym jest treść wniosku i uwagi, a nie ich nośnik w postaci pisma papierowego albo elektronicznego. Wojewoda odrzucił wyjaśnienie Gminy Opole w piśmie z 25 kwietnia 2022 r. podając, że "nie istnieje także zapis stanowiący o tym, iż każdy z wniosków (bądź każda uwaga), zawierających więcej niż jeden postulat, złożony przez jeden podmiot przy jednym piśmie, należy traktować jak odrębny wniosek". Wojewoda przyznał, że taki przepis nie istnieje, bowiem konieczność odniesienia się do treści każdego wniosku/uwagi zawartego w jednym piśmie wynika z ogólnych zasad demokratycznego państwa prawa, którego częścią jest samorząd.

Naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kolonia Gosławicka I" w Opolu uznał Wojewoda za istotne. Jak wskazuje dokumentacja prac planistycznych, zaproponowane przez Prezydenta Miasta Opola rozwiązania przestrzenne wzbudziły duże kontrowersje wśród lokalnej społeczności. Jednocześnie należy odnotować, że wnioski i uwagi, które nie doczekały się rozstrzygnięcia, dotyczą wspólnej grupy postulatów. Zdaniem Wojewody stwierdzonego zaniechania rozpatrzenia wniosków i uwag nie można uznać za omyłkowego i nieistotnego z punktu widzenia zasad tworzenia planu miejscowego z udziałem społecznym.

Jedyną drogą zapewniania zgodności z prawem trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kolonia Gosławicka I" jest ponowienie czynności jego sporządzenia z udziałem społecznym, co nastąpić może tylko poprzez stwierdzenie nieważności całej uchwały w sprawie planu.

Gmina Opole (dalej też: "Gmina" lub "organ"), działając na podstawie art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z uchwałą nr LV/1029/22 Rady Miasta Opola z dnia 26 maja 2022 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego, zaskarżyła w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 6 maja 2022 r., nr IN.VII.743.21.2022.AB, stwierdzające nieważność uchwały nr LII/999/22 Rady Miasta Opola z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kolonia Gosławicka I" w Opolu.

W skardze Gmina zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 91 ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie i przekroczenie przez Wojewodę ustawowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a więc wydanie orzeczenia bez umocowania ustawowego i z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) art. 17 pkt 12 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 12 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez pominięcie załączonych do dokumentacji prac projektowych Zarządzenia nr OR-1.0050.694.2021 Prezydenta Miasta Opola z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie rozpatrzenia wniosków wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kolonia Gosławicka I" w Opolu, Zarządzenia nr OR-I.0050.110.2022 Prezydenta Miasta Opola z dnia 3 marca 2022 r. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kolonia Gosławicka I" w Opolu oraz załącznika nr 3 do uchwały nr LII/999/22 Rady Miasta Opola z dnia 31 marca 2022 r. - Rozstrzygnięcie Rady Miasta Opola w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kolonia Gosławicka I" w Opolu i błędne przyjęcie przez organ nadzoru, że brak jest stanowiska organu w sprawie wniosków i uwag;

3) art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 12 pkt 4 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie przez organ nadzoru, że w wykazie stanowiącym załącznik do zarządzenia w sprawie rozpatrzenia wniosków do planu miejscowego każdy z kilku postulatów wniesionych przez jednej podmiot w jednym piśmie powinien zostać przedstawiony w osobnym punkcie, a organ wykonawczy gminy powinien szczegółowo odnieść się w tym wykazie do każdego pojedynczego postulatu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez organ nadzoru, że organ gminy zaniechał rozpatrzenia niektórych wniosków;

4) art. 17 pkt 12 i 14 w zw. art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 12 pkt 16 rozporządzenia zagospodarowania poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie przez organ nadzoru, że w wykazie stanowiącym załącznik do zarządzenia w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do planu miejscowego każdy z kilku postulatów wniesionych przez jednej podmiot w jednym piśmie powinien zostać przedstawiony w osobnym punkcie, a organ wykonawczy gminy powinien szczegółowo odnieść się w tym wykazie do każdego pojedynczego postulatu, co zdaniem organu nadzoru uniemożliwiło Radzie Miasta Opola odniesienie się do nieuwzględnionych uwag, a w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez organ nadzoru, że organ gminy zaniechał rozpatrzenia niektórych uwag.

Wskazując na te naruszenia Gmina wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego;

2. zasądzenie od Wojewody na rzecz Gminy Opole kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Gmina wskazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wysłane i doręczone gminie w dniu 9 maja 2022 r., tj. po upływie terminu 30 dni wynikającego z ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Gminy jest to niezgodne z art. 91 ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 u.s.g. i powoduje niejednoznaczną sytuację prawną. Gmina odwołała się do wyroku NSA, że: "Wyznaczenie w art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 powołanej ustawy terminu ustawowego do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego: w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, po upływie którego kompetencja nadzorcza wygasa, powoduje, że termin ten nie może zostać przedłużony" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1216/08). Wobec powyższego zaistniała niejasna sytuacja prawna w odniesieniu do zachowania wymogów prawa w procedurze oceny nadzorczej i legalności wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego:

a. czy wobec przekroczenia ustawowego terminu oceny prawnej rozstrzygnięcie nadzorcze jest wadliwe i jest to istotna wada prawna, wobec której należy stwierdzić nieważność rozstrzygnięcia, a zatem należy uznać przedmiotowy plan miejscowy jako akt prawa obowiązujący stanowiący podstawę m.in. do prowadzenia postępowań administracyjnych (w tym wydawania decyzji administracyjnych),

b. czy dokonana ocena prawna jest właściwa, a rozstrzygnięcie nadzorcze należy uznać za zgodne z prawem, wobec czego przedmiotową uchwałę uznać za wyeliminowaną z obiegu prawnego.

W ocenie Gminy rozstrzygnięcie wysłane i doręczone po upływie terminu obarczone jest wadą prawną, a zatem powinno zostać uchylone.

Uchwała Rady Miasta Opola z dnia 31 marca 2022 r., nr LII/999/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kolonia Gosławicka I" w Opolu została przekazana wraz z załącznikami oraz dokumentacją planistyczną Wojewodzie Opolskiemu w dniu 6 kwietnia 2022 r. czego potwierdzeniem jest poświadczenie daty wpływu znajdujące się na pierwszej stronie pisma przewodniego przekazującego ww. uchwałę do oceny zgodności z prawem. Organ nadzoru mając ustawowe 30 dni na stwierdzenie ewentualnej nieważności uchwały, powinien to uczynić w niniejszej sprawie do dnia 6 maja 2022 r. Tymczasem, pomimo, iż na piśmie Wojewody Opolskiego widnieje data 6 maja 2022 r., nadane i doręczone adresatowi zostało dopiero w dniu 9 maja 2022 r. Gdyby przyjąć, że decydujące znaczenie ma tu data pisma, a nie data jego nadania (zwłaszcza drogą elektroniczną) mogłoby bowiem dochodzić do sytuacji, w których organ nadzoru wysyłałby rozstrzygnięcia nadzorcze organowi gminy z dużym opóźnieniem (stojąc na stanowisku, że wydał je zgodnie z terminem), co negatywnie wpływałoby na zaufanie obywateli do organów publicznych i stanowionego przez nie prawa, bowiem dopiero z chwilą doręczenia organowi gminy takiego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały wstrzymane jest jej wykonanie (art. 92 ust. 1 u.s.g.). Zdaniem Gminy, w niniejszym przypadku Wojewoda Opolski przekroczył przysługujący mu 30-dniowy termin na stwierdzenie nieważności uchwały.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 12 i 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przez brak odniesienia się do wniosków i uwag Gmina podniosła, że przeczą temu dokumenty i fakty. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stanowisko w odniesieniu do złożonych 128 wniosków (w tym 19 wniosków podmiotów uzgadniających i opiniujących) jest przyjęte Zarządzeniem nr OR-1.0050.694.2021 Prezydenta Miasta Opola z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie rozpatrzenia wniosków wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kolonia Gosławicka I" w Opolu (str. 112 - 153 dokumentacji prac projektowych).

Odpowiednio do tego rozstrzygnięcia jako odzwierciedlenie przyjętego stanowiska organ przygotował projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z wymogami ustawy uzgodniony i opiniowany, a w dalszej kolejności wyłożony do publicznego wglądu. Projekt ten jednoznacznie odpowiednio do rozstrzygnięcia wniosków określał przeznaczenie i zasady zagospodarowania poszczególnych terenów, w tym jako najistotniejsze wobec wniosków i ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola - przeznaczenie terenów na tereny zieleni i tereny dróg. Zainteresowani mieli możliwość zapoznania się z projektem i przyjętymi w nim rozwiązaniami, mieli możliwość złożenia uwag do projektu, a także wzięcia udziału w dyskusji publicznej.

Z możliwości uczestniczenia w dyskusji publicznej skorzystały 4 osoby, gdzie szczegółowo omówiono przyjęte w planie rozwiązania projektowe (w tym szczegółowo odniesiono się do częściowego uwzględnienia wniosków - braku rezygnacji z węzła drogowego łączącego strefę aktywności gospodarczych z obwodnicą przy maksymalnym możliwym odsunięciu od zabudowy mieszkaniowej i oddzieleniu tych obszarów terenami zieleni).

Złożono 17 uwag zawierających kilka postulatów o powtarzalnej treści. Wobec tychże uwag stanowisko jest przyjęte Zarządzeniem nr OR-I.0050.110.2022 Prezydenta Miasta Opola z dnia 03 marca 2022r. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kolonia Gosławicka I" w Opolu (str. 918 - 923 dokumentacji prac projektowych).

Projekt planu odpowiednio do rozstrzygnięcia został skorygowany (w tym wprowadzono dodatkowe zapisy dot. przejść i przejazdów przez obwodnicę Opola drogę 1KDGP, proponowany przebieg ciągów pieszych oraz dróg i ścieżek rowerowych, pozostawiono teren pod węzeł drogowy) i w tej formie przekazany przez Prezydenta pod obrady Radzie Miasta Opola wraz z listą nieuwzględnionych uwag zawartą w załączniku nr 3 do projektu uchwały.

Dokument ten jako projekt uchwały Rady Miasta Opola był dostępny publicznie - został opublikowany na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Projekt został przedstawiony i omówiony zarówno na Komisji Infrastruktury Rady Miasta Opola jak i przedstawiony, omówiony i szeroko dyskutowany na sesji Rady Miasta Opola. Odpowiednio do treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącego, iż "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych", Rada Miasta Opola uchwaliła przedmiotowy plan miejscowy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Opola poprzez przyjęcie stanowiska wyrażonego w załączniku nr 3 do uchwały nr LII/999/22 Rady Miasta Opola z dnia 31 marca 2022 r. - Rozstrzygnięcie Rady Miasta Opola w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kolonia Gosławicka I" w Opolu.

Subiektywna ocena organu nadzoru nie może stanowić podstawy do oceny prawnej przedmiotowej uchwały i oceny trybu jej uchwalenia.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 4 i pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z powodu nierozpatrzenia wniosków i uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gmina wskazała, iż wnioski do projektu planu zostały rozstrzygnięte Zarządzeniem nr OR-1.0050.694.2021 Prezydenta Miasta Opola z dnia 17 grudnia 2021 r., a uwagi do projektu planu Zarządzeniem nr OR-I.0050.110.2022 Prezydenta Miasta Opola z dnia 3 marca 2022 r., co zostało zawarte w dokumentacji prac projektowych (odpowiednio str. 112 - 153, 918 - 923). Zarówno wnioski, jak i uwagi, zostały uwzględnione w zakresie, w jakim pozwala na to zakres spraw przekazanych do uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego artykułem 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wzór wykazu wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wzór wykazu uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa odpowiednio załącznik nr 4 i nr 9 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ww. załącznikami nie istnieje wymóg szerszego odnoszenia się przez organ planistyczny do treści poszczególnych wniosków i uwag, tj. precyzyjniejszej redakcji treści załączników, a sam wzór w kolumnie nr 6 i 7 dotyczącej rozstrzygnięcia wniosków (analogicznie także uwag) sprowadza się do treści "wniosek uwzględniony" i "wniosek nieuwzględniony". W ww. wzorach występuje bowiem kolumna "uwagi", a nie "uzasadnienie", co jasno wskazuje, że organ planistyczny nie ma obowiązku szczegółowego uzasadniania w wykazie rozstrzygnięcia o uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu wniosku czy uwagi, a ma przyjąć odpowiednio stanowisko wobec nich. Wymóg formalny określony w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 1 ust. 2 pkt 11 ww. ustawy, został spełniony. Nie istnieje także zapis stanowiący o tym, iż każdy z wniosków (bądź każda z uwag), zawierających więcej niż jeden postulat, złożony przez jeden podmiot przy jednym piśmie, należy traktować jak odrębny wniosek. Powyższe wynika również z ww. wzorów wykazu wniosków i uwag do planu, gdzie wnioski i uwagi wpisuje się według imienia i nazwiska lub nazwy jednostki organizacyjnej, która je złożyła, a nie według postulatów w nich zawartych. Zatem niewłaściwe i niezgodne z prawem byłoby przyjęcie, że każdy pojedynczy postulat zawarty we wniosku czy uwadze powinno wprowadzać się w odrębne pole w ww. wykazach.

W odniesieniu do informacji o tym, w jakim zakresie i które z postulatów wnoszących wnioski zostały uwzględnione w projekcie planu, Gmina podkreśliła, iż owe kwestie odzwierciedlały ustalenia wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kolonia Gosławicka I" w Opolu. W nawiązaniu do najczęściej pojawiających się postulatów, tj.:

1) pozostawienia Strefy Zieleni na całym obszarze objętym projektem opracowania planu zagospodarowania i swobodnego dostępu do lasu,

2) rezygnacji z planów budowy węzła drogowego na tym terenie,

3) utworzenia parku i utwardzonych ścieżek łączących cały obszar, a także mostków nad ciekami wodnymi, również na granicy z lasem,

4) montażu lamp na terenie Alei Narciarzy, odpowiednio do rozstrzygnięcia merytorycznego wniosków i zakresu odpowiedniego do możliwości wprowadzenia ustaleń w projekcie planu, przyjęto rozwiązania projektowe uzgodnione i zaopiniowane, a na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu przedstawiono projekt, w którym:

1) strefę zieleni pozostawiono na większości obszaru opracowania, w postaci przeznaczenia terenu na tereny zieleni urządzonej (ZP), tereny rolnicze oraz tereny zieleni (R/Z),

2) nie zrezygnowano z planów budowy węzła drogowego,

3) wyznaczono tereny zieleni urządzonej ZP mające pełnić funkcję terenów rekreacyjno- wypoczynkowych (w tym np. parków),

4) dopuszczono możliwość realizacji infrastruktury technicznej na terenach o symbolach: 3KDD, 1KDI, 3KDI, tj. na terenach, gdzie zlokalizowana jest Aleja Narciarzy.

Wobec powyższego należy ocenić, iż informacja o "częściowo uwzględnionym" i "częściowo nieuwzględnionym" wniosku w ww. zakresie jest właściwa. Podobne rozstrzygnięcia zastosowano w odniesieniu do innych wniosków zawierających wiele postulatów, jak np. wniosków zarejestrowanych w wykazie pod numerami 88 i 111. Z projektu planu opracowanego z uwzględnieniem rozstrzygnięcia wniosków, wyłożonego do publicznego wglądu jednoznacznie wynika w jakiej części ww. wnioski zostały uwzględnione (np. zagospodarowanie terenów zielenią niską, średnią i wysoką - poprzez przeznaczenie w projekcie planów większości obszaru na tereny zieleni urządzonej (ZP) oraz tereny rolnicze i tereny zieleni (R/Z); zakaz lokalizacji zabudowy - poprzez ustalenie na terenach ZP zakazu lokalizacji zabudowy oraz zakaz lokalizacji budowli rolniczych i zabudowy na terenach R/Z; zakaz lokalizacji zajezdni autobusowych, terenów przemysłowych - poprzez brak wyznaczenia takich terenów), a w jakiej nieuwzględnione (np. zakaz lokalizacji dróg, zjazdów, wjazdów - podłączeń do istniejącej obwodnicy, poprzez rezerwę w projekcie planu obszaru pod tereny dróg publicznych - skrzyżowań lub węzłów KDI). W odniesieniu do zarzutu, iż z uwagi na sposób rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta Opola uwag złożonych do projektu planu, tzn. bez indywidualnego odniesienia się do każdej z nich, niemożliwe było odniesienie się do nieuwzględnionych uwag przez Radę Miasta Opola wskazuje, iż część uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu (5 uwag) dotyczyła czterech postulatów, które powielały się z tymi wskazanymi we wnioskach do planu, tj.:

1) pozostawienia Strefy Zieleni na całym obszarze objętym projektem opracowania planu zagospodarowania i swobodnego dostępu do lasu,

2) rezygnacji z planów budowy węzła drogowego na tym terenie,

3) utworzenia parku i utwardzonych ścieżek łączących cały obszar, a także mostków nad ciekami wodnymi, również na granicy z lasem,

4) montażu lamp na terenie Alei Narciarzy.

Sposób rozstrzygnięcia ww. uwag pozostał analogiczny, jak opisany wcześniej sposób rozpatrzenia wniosków w tym zakresie odpowiednio do zakresu możliwych ustaleń dotyczących zapisów planu miejscowego. Nie uwzględniono uwagi dotyczącej pozostawienia strefy zieleni na całym obszarze objętym projektem opracowania planu z uwagi na konieczność zarezerwowania części obszaru pod realizację m.in. inwestycji z zakresu infrastruktury drogowej, w tym rezerwę obszaru pod tereny dróg publicznych - skrzyżowań lub węzłów (KDl), a także dotyczącej rezygnacji z planów budowy węzła drogowego w obszarze opracowania planu z uwagi na konieczność stworzenia połączenia strefy przemysłowej znajdującej się przy ul. Wschodniej w Opolu z obwodnicą północną miasta, co wskazano w załączniku nr 3 do uchwały nr LII/999/22 Rady Miasta Opola z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kolonia Gosławicka I" w Opolu (Rozstrzygnięcie Rady Miasta Opola w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kolonia Gosławicka I" w Opolu), i co można zauważyć w ostatecznej wersji planu. Należy zaznaczyć, że treść ww. uwagi była identyczna w kilku przypadkach, dlatego w załączniku nr 3 do uchwały nr LII/999/22 Rady Miasta Opola z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kolonia Gosławicka I" w Opolu nie powielano postulatów o tej samej treści, tylko raz odniesiono się do konkretnej, nieuwzględnionej kwestii, stąd w ww. załączniku do uchwały znalazły się tylko dwie pozycje wyczerpujące listę nieuwzględnionych uwag. Pozostałe postulaty uwzględniono w zakresie, w jakim pozwala na to zakres spraw przekazanych do uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego artykułem 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. wyznaczono tereny zieleni urządzonej ZP mające pełnić funkcję terenów rekreacyjno-wypoczynkowych (w tym np. parków, na terenie których można realizować zagospodarowanie urządzenia związane pełnioną funkcją m.in. ścieżki piesze, rowerowe) oraz dopuszczono możliwość realizacji infrastruktury technicznej na terenach o symbolach: 3KDD, 1 KDl, 3KDI, tj. na terenach, gdzie zlokalizowana jest Aleja Narciarzy, co odpowiednio zawarte jest w ostatecznej wersji planu.

Poza powyższym do projektu planu wpłynęło 11 uwag o takiej samej treści, w których zawarto następujące postulaty:

- zabezpieczenie miejsca pod drogi pieszo-rowerowe, w tym co najmniej - drogi wzdłuż rzeki Malina i Obwodnicy Północnej - początek tej drogi zaczynałby się przy przepuście rzeki Malina pod ulicą Częstochowską, dalej droga prowadziłaby wzdłuż rzeki Maliny (równolegle do ściany lasu), a następnie u podstawy wału dźwiękochłonnego przy Obwodnicy Północnej i kończyłaby się przy wiadukcie kolejowym nad Al. Narciarzy; drogi stanowiącej przedłużenie ul. Obrońców Pokoju do Obwodnicy Północnej i dalej do rzeki Maliny (w śladzie prowadzącej, na obu tych odcinkach drogi polnej) i, co się z tym wiąże, zaplanowanie w ciągu tej drogi odpowiedniego dostępu do lasu (przejścia pod lub kładki nad Obwodnicą Północną); drogi wzdłuż rowu melioracyjnego od skrzyżowania ul. Obrońców Pokoju z Al. Narciarzy do fragmentu ul. Krętej skierowanej w stronę wału Obwodnicy Północnej;

- zagospodarowanie pozostałego terenu (użytkowanego obecnie rolniczo lub ugorowanego) na tereny zielone i tym samym wyłączenie ich spod zabudowy;

- rezygnacja z planów budowy węzła drogowego na tym terenie;

- oznaczenie na planie strefy ochronnej dla położonego w 2021 r. podziemnego kabla energetycznego 15kV który jest poprowadzony od ul. Obrońców Pokoju wzdłuż rowu melioracyjnego następnie w kierunku wału dźwiękochłonnego, a następnie równolegle do tego wału do przepustu przy ul. Częstochowskiej.

Do projektu planu wpłynęła również 1 uwaga o nieco odmiennej treści niż powyższe. Dotyczyła ona prośby o wyznaczenie trasy alternatywnej dla istniejącego ciągu pieszo-jezdnego (Alei Narciarzy), która dopuści możliwość połączenia terenów mieszkaniowych dzielnicy Kolonia Gosławicka z terenami leśnymi, znajdującymi się po drugiej stronie obwodnicy północnej. Nawiązując do powyższego, jak wspomniano już wcześniej, na rysunku planu, względem projektu wyłożonego do publicznego wglądu, wprowadzono dodatkowe oznaczenie graficzne proponowany przebieg ciągów pieszych oraz dróg i ścieżek rowerowych" - m.in. na przedłużeniu ul. Obrońców Pokoju, gdzie zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa, w kierunku wschodnim, aż do rzeki Malina i lasu, z dopuszczeniem przejścia nad lub pod Obwodnicą Północną, o czym świadczy wprowadzony zapis w pkt 14 lit. f) karty terenu nr 020 - 1KDGP: "f) dopuszcza się lokalizację ciągów pieszo-rowerowych jako bezkolizyjnych przejść i przejazdów (kładki lub tunele)". Wobec powyższego ww. uwagę uwzględniono w tym zakresie, co można wywnioskować z ostatecznej wersji planu.

Zgodnie z wymogiem art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Prezydent Miasta Opola przedstawił Radzie Miasta Opola projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Z racji, że cześć uwag nie dotyczyła zakresu merytorycznego ustaleń planu, lista nieuwzględnionych uwag dotycząca projektu planu to odpowiednio ta. która została przedstawiona Radzie Miasta Opola w załączniku nr 3 do projektu uchwały, sprowadzająca się merytorycznie do dwóch uwag i dotycząca:

1. nieuwzględnienia uwagi dotyczącej pozostawienia strefy zieleni na całym obszarze objętym projektem opracowania planu z uwagi na konieczność zarezerwowania części obszaru pod realizację m.in. inwestycji z zakresu infrastruktury drogowej, w tym rezerwę obszaru pod tereny dróg publicznych - skrzyżowań lub węzłów (KDI),

2. nieuwzględnienia uwagi dotyczącej rezygnacji z planów budowy węzła drogowego w obszarze opracowania planu z uwagi na konieczność stworzenia połączenia strefy przemysłowej znajdującej się przy ul. Wschodniej w Opolu z obwodnicą północną miasta. Obecnie ruch samochodów na teren ww. strefy przemysłowej odbywa się poprzez ulicę Grudzicką, Tysiąclecia i Częstochowską, przez co generuje znaczne uciążliwości dla mieszkańców miasta. Utworzenie zjazdu z obwodnicy na przedłużeniu ul. Gosławickiej pozwoli na odciążenie ruchu na ww. ulicach.

Powyższe wypełnia wymóg art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodać należy, że Rada Miasta Opola otrzymała projekt przedmiotowej uchwały przed obradami Komisji Infrastruktury i przed Sesją Rady Miasta odpowiednio, aby móc zapoznać się z treścią przedkładanego projektu (w tym także z nieuwzględnionymi uwagami). Projekt został omówiony zarówno na Komisji Infrastruktury jak i na Sesji, podczas których Radni mogli zadawać pytania do wyczerpania tematu. Podczas omawiania tematu wskazano, że uwagi, mimo iż dotyczą zasadniczo dwóch kwestii, zostały złożone przez wielu wnioskodawców.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie.

Wojewoda wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego opisano szczegółowo przesłanki, które zadecydowały o jego podjęciu. Dodatkowo Wojewoda podniósł, że kontrolowana uchwała została przedłożona Wojewodzie Opolskiemu z dokumentacją prac planistycznych w dniu 6 kwietnia 2022 r. (por. karta 1 w pliku akt Wojewody Opolskiego). Ostatnim dniem terminu, w którym organ nadzorczy mógł podjąć ingerencję nadzorczą w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), był dzień 6 maja 2022 r. W tym też dniu zostało podpisane skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze (por. załączony do rozstrzygnięcia nadzorczego certyfikat - karta 22 pliku akt Wojewody Opolskiego). Organ nadzoru stwierdził nieważność kontrolowanego aktu w wymaganym terminie 30 dni, natomiast bez znaczenia prawnego pozostaje data doręczenia gminie rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odniesieniu do głównego zarzutu skargi, a zarazem podstawy podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego, należy mieć zawsze na uwadze nie tylko literalne brzmienie przepisów rozporządzenia, ale szerszy, konstytucyjny i ustrojowy kontekst przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta gwarantuje społeczny udział przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez możliwość wypowiedzenia się różnym podmiotom na każdym etapie procedury planistycznej i otrzymanie w tej sprawie zwrotnej informacji od organu sporządzającego projekt planu - w formie rozstrzygnięcia wójta, burmistrz, prezydenta o sposobie rozpatrzenia wniosku albo uwagi. Gdyby ten obustronny przepływ informacji na etapie całej procedury planistycznej nie miał dla ustawodawcy znaczenia, wówczas procedurę z udziałem społecznym sprowadziłby się np. do końcowej informacji o sposobie rozpatrzenia przez radę uwag złożonych do projektu planu.

Do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kolonia Gosławicka I" wpłynęło wiele wniosków i uwag o jednorodnej treści. Wskazuje to na dużą wagę społecznego zaangażowania w procedurę planistyczną lokalnej wspólnoty, a to rodzi obowiązek organów gminy rozpatrzenia ich zgodnie z regułami demokratycznego państwa prawa. W ocenie organu nadzoru tryb przygotowania kontrolowanej uchwały przez organy Gminy Opole czyni lokalną demokrację wartością fasadową.

W toku postępowania udział w charakterze uczestnika zgłosiły podmioty: R. Sp. z o.o. w O., A. G., S. K., A. L., W. M., H. K. Sąd nie uwzględnił tych wniosków z przyczyn proceduralnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej zwanej w skrócie "P.p.s.a.", kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności Sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa.

Na zasadzie art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt. Natomiast brak podstaw do uwzględnienia skargi, stosownie do art. 151 P.p.s.a., skutkuje jej oddaleniem.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru.

Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W sprawie zważyć wstępnie też trzeba że spełnione zostały wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne, wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Miasta Opola stosownej uchwały z dnia 26 maja 2022 r., Nr LV/1029/22, w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego.

W przypadku sprawy zainicjowanej skargą jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nad działalnością organów tej jednostki samorządu terytorialnego zakres przedmiotowy rozpoznania przez sąd administracyjny tego rodzaju sprawy bezpośrednio obejmuje ten akt nadzoru, ale pośrednio ocena zgodności z prawem dotyczy także aktu objętego postępowaniem nadzorczym. Akt ten pozostaje bowiem w granicach rozpoznania sprawy w rozumieniu art. 134 P.p.s.a. Sąd oddalając skargę, uznaje zasadność ingerencji nadzorczej, zaś uchylając akt nadzoru, pośrednio uznaje brak przesłanek do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu prawotwórczego.

II. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga najdalej idący zarzut skargi odnośnie do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z przekroczeniem ustawowego terminu.

Uwzględniając powyższe przepisy wskazać trzeba, że przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 6 maja 2022 r. Wojewoda Opolski w dniu 15 kwietnia 2022 r. wszczął z urzędu postępowanie nadzorcze wobec uchwały Rady Miasta Opola z dnia 31 marca 2022 r. (doręczonej Wojewodzie w dniu 6 kwietnia 2022 r.) a samo rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało dnia 6 maja 2022 r. (doręczone w dniu 9 maja 2022 r.) i o to też toczy się spór czy nastąpiło to zachowaniem ustawowego terminu. Z okoliczności faktycznych rozstrzyganej sprawy wynika jednoznacznie, że Gmina Opole przedłożyła sporną uchwałę organowi nadzoru w dniu 6 kwietnia 2022 r. W dniu 15 kwietnia 2022 r. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. i art. 91 ust. 5 u.s.g. zawiadomił Gminę o wszczęciu postępowania nadzorczego wskazując naruszenie art. 17 pkt 4 i pkt 12 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pismem z dnia 25 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta Opola przedłożył Przewodniczącemu Rady Miasta Opola wyjaśnienia odpowiadające na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, przekazane następnie Wojewodzie.

W dniu 6 maja 2022 r. (czyli w 30 dniu od doręczenia organowi nadzoru spornej uchwały) Wojewoda Opolski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze podpisane z jego upoważnienia przez M. Z. zastępcę Dyrektora Wydziału Infrastruktury i Nieruchomości Urzędu Wojewódzkiego w Opolu kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Rozstrzygnięcie nadzorcze w postaci dokumentu elektronicznego doręczono Gminie Opole w dniu 9 maja 2022 r.

Termin 30 dni do podjęcia rozstrzygnięcia przez organ nadzoru zgodnie w orzecznictwie uznawany jest za termin o prekluzyjnym charakterze, który nie podlega przywróceniu ani przedłużeniu, zaś jego upływ skutkuje utratą przez organ kompetencji do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W rozstrzyganym przypadku zarówno nadanie przesyłki zawierającej rozstrzygnięcie, jak i jej doręczenie gminie, miały miejsce po upływie 30 dni od daty doręczenia uchwały Wojewodzie.

Do uznania, że termin został zachowany, konieczne jest wobec tego zajęcie stanowiska, czy do zachowania terminu z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wystarczające jest podpisanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, co odpowiada co do zasady dacie ujawnionej w nagłówku rozstrzygnięcia.

Postępowanie nadzorcze ma charakter szczególny, nie jest postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie, a wydane rozstrzygnięcie nadzorcze nie dotyczy indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz orzeka o zgodności z prawem uchwał i zarządzeń organów gminy. Ma zatem odmienny charakter niż decyzja administracyjna (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 447/06, opubl. w CBOSA jak wszystkie niżej wskazane). Nadto do postępowania nadzorczego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie tylko odpowiednio. Oznacza to, że nie można przenosić zasad służących ochronie procesowych praw stron postępowania administracyjnego, mających równoważyć istniejącą w stosunkach administracyjnych nierównorzędność stron, na postępowanie nadzorcze.

Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że organ wyposażony w uprawnienia nadzorcze orzeka o nieważności zakwestionowanej przez siebie uchwały. W przypadku organu jednoosobowego, jakim jest Wojewoda, wyrażenie stanowiska w kwestii zgodności przedłożonej uchwały z prawem, wymaga podpisania rozstrzygnięcia nadzorczego. Moment ten winien odpowiadać dacie, jaką opatrzony jest dokument zawierający rozstrzygnięcie. Ta data jest istotna przy ocenie, czy podmiot składający podpis był do tego uprawniony oraz identyfikuje rozstrzygnięcie.

Nadto zachowanie tej daty uzależnione jest od aktywności organu nadzoru. Wobec restrykcyjnego ograniczenia okresu, w jakim organ nadzoru może skorzystać z posiadanych kompetencji, nie jest uprawnione uzależnienie zachowania tego terminu od zachowania podmiotów trzecich i okoliczności od organu niezależnych. Taka właśnie zależność pojawia się w przypadku uzależnienia zachowania terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego od daty jego doręczenia nadzorowanemu podmiotowi. Nie tylko data doręczenia, ale nawet samo doręczenie nie zależą wówczas od organu nadzoru, co czyni jego kompetencję relatywną i mogłoby prowadzić do ograniczenia w praktyce ustawowego terminu do podjęcia rozstrzygnięcia.

Stąd uzasadniony jest pogląd, że jedynym kryterium, którego spełnienie zależy od organu nadzoru w kwestii zachowania terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, jest kryterium daty podpisania, ujawnianej w nagłówku rozstrzygnięcia. Taka interpretacja przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. nie prowadzi do rozumienia przepisu nie dającego się pogodzić z jego brzmieniem. Do zachowania określonego w tym przepisie 30-dniowego terminu wystarczające jest orzeczenie w tym terminie o nieważności uchwały. Brak jest natomiast regulacji, z których wynikałoby, że dla zachowania tego terminu niezbędne byłoby wysłanie lub doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Dlatego przez orzeczenie przez organ nadzoru o nieważności uchwały należy rozumieć podpisanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez uprawniony do jego wydania podmiot, nie zaś jego doręczenie gminie. Zarzuty Gminy, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło w późniejszym terminie, w szczególności w dniu doręczenia rozstrzygnięcia są pozbawione podstaw, tak w okolicznościach faktycznych jak i prawnych sprawy.

Podana interpretacja przepisu art. 91 ust. 1 ustawy nie wpływa przy tym ograniczająco na uprawnienia gminy, służące jej wobec działań organu nadzoru. W przepisie art. 98 ust. 1 u.s.g. ustawodawca zagwarantował gminie prawo zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych do sądu administracyjnego, określając, że termin do wniesienia skargi biegnie od dnia doręczenia.

Tym samym bez względu na różnice w datach wydania i wprowadzenia do obrotu prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego, gmina nie doznaje ograniczenia w możliwości poddania go kontroli sądowoadministracyjnej, albowiem w każdym przypadku termin do wniesienia skargi będzie liczony od daty doręczenia kwestionowanego aktu. Sąd meriti podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 1070/08, oceniany następnie w wyroku NSA z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt I OSK 331/09, w myśl którego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego następuje z chwilą jego podpisania przez uprawniony podmiot.

III. Odnośnie do dalszych zarzutów skargi ustosunkowanie się do nich rozpocząć należy od przywołania regulacji prawnych, do których Sąd będzie się odwoływał. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawa określa:

1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej,

2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy

- przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań; a w myśl art. 1 ust. 2 ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza:

1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;

2) walory architektoniczne i krajobrazowe;

3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych;

4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1062);

6) walory ekonomiczne przestrzeni;

7) prawo własności;

8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa;

9) potrzeby interesu publicznego;

10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych;

11) zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej;

12) zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych;

13) potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności.

3. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

4. W przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez:

1) kształtowanie struktur przestrzennych przy uwzględnieniu dążenia do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego;

2) lokalizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej w sposób umożliwiający mieszkańcom maksymalne wykorzystanie publicznego transportu zbiorowego jako podstawowego środka transportu;

3) zapewnianie rozwiązań przestrzennych, ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów;

4) dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy:

a) na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1443), w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy,

b) na terenach położonych na obszarach innych niż wymienione w lit. a, wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy położonych na obszarach, o których mowa w lit. a; przy czym w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy.

Według art. 15 ust. 1 pkt 1-3 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności:

1) sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4;

2) zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2, oraz sposób uwzględnienia uniwersalnego projektowania;

3) wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy.

Zgodnie z art 15 ust. 2 pkt 1-12 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu;

3a) zasady kształtowania krajobrazu;

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;

7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa;

8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;

10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Zgodnie z art. 17 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

1) ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu;

3) (uchylony);

4) sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;

5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36;

6) występuje o:

a) opinie o projekcie planu do:

- gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej,

- wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

- regionalnego dyrektora ochrony środowiska,

- właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych,

- (uchylone),

- właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii i nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii,

- właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego,

- starosty, jako właściwego organu ochrony środowiska w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, (...), oraz

b) uzgodnienie projektu planu z:

- wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,

- organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych,

- właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę, (...),

- właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu,

- zarządem województwa w zakresie uwzględnienia wyników audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a, (...), oraz

c) zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne;

7) (uchylony);

8) (uchylony);

9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;

10) (uchylony);

11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu;

12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia;

14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstową planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

IV. Rozpatrywana sprawa, mimo rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucającego istotne naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego, ma szerszy kontekst, na który zwrócił już uwagę Wojewoda ale konieczne jest poniższe uzupełnienie.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, a w myśl ustępu 2 tego artykułu ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Istotą samorządu terytorialnego jest tworzenie jej z mocy prawa i korporacyjny charakter, o czym przesądza art. 16 ust. 1 Konstytucji RP ("ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową").

Upodmiotowienie społeczności lokalnej jako "ogółu mieszkańców" i "wspólnoty samorządowej tworzonej przez mieszkańców gminy" rozumiane być musi nie socjologicznie czy politycznie, lecz przede wszystkim prawnie. Jednostka (mieszkaniec gminy) winna być zatem równoważnym partnerem państwa (władzy publicznej) w różnych przejawach życia społeczeństwa. Jeżeli art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.s.g. przyznaje do wyłącznej właściwości gminy uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (powtórzony w art. 3 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to realizacja tego obowiązku nie może się odbywać tylko przez pryzmat interesu publicznego ale także interesu prywatnego, czyli interesu mieszkańców gminy. Gmina to nie tylko jej organy i urząd gminy (miasta) ale przede wszystkim wspólnota samorządowa tworzona przez mieszkańców. Powołany wyżej przepis art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje przyjąć organom władzy publicznej za podstawę działań ład przestrzenny i zrównoważony rozwój.

W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym według art. 1 ust. 2 ustawy uwzględnia się zwłaszcza: zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (...) (pkt 11) oraz zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych (pkt 12).

Wreszcie według art. 1 ust. 3 ustawy ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Dla porządku trzeba też wskazać, że art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie planów miejscowych należy do zadań własnych gminy, powtarzając tym samym regulację art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g.

V. Podkreślenia też wymaga, że nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, iż tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia w zasadzie w każdej sprawie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, w tym między członkami wspólnoty samorządowej oraz miedzy nimi a wspólnotą jako całością. Gmina i jej organy muszą te konflikty rozstrzygać w granicach obowiązujących przepisów. Procedura planistyczna jest bowiem płaszczyzną, na której ścierają się interesy indywidualne z interesem społecznym, publicznym.

Według Komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod. red. Z. Niewiadomskiego, W- wa 2018 str. 204 i nast. "ustawa zapewnia udział czynnika społecznego w procesie sporządzania i uchwalania planu miejscowego". Procedura planistyczna jest otwarta dla społeczeństwa, w tym w szczególności podmiotów których dotyczą ustalenia planistyczne. Procedura ta jest jawna, dająca możliwość zgłaszania własnych postulatów, wątpliwości i wariantów rozwiązań czyli w założeniu dająca zainteresowanej jednostce możliwość wpływania na ustalenia i kształt dążący do ładu przestrzennego.

VI. Sąd przytoczył powyższe ogólne uwagi odnośnie do udziału czynnika społecznego w postępowaniu planistycznym, gdyż o zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i przyjęcia stanu istotnego naruszenia prawa świadczą uchybienia organów gminy w procedurze realizowanej na podstawie art. 17 ustawy.

Rację ma Wojewoda odwołując się w ocenie sprawy także do treści § 12 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1587) określającego formę i sposób dokumentowania czynności o jakich stanowi art. 17 ustawy, w tym pkt 4, 5 ( wykaz wniosków i rozstrzygnięcie organu) i pkt 16, 17 (wykaz uwag i rozstrzygnięcie organu w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego).

Obowiązek wnikliwego rozważenia, ale także uzasadnienia rozstrzygnięcia wniosków i uwag przez organ planistyczny stanowi faktyczne zabezpieczenie ochrony uzasadnionych interesów np. właścicieli nieruchomości objętych projektem planu. Konieczność racjonalnego uzasadnienia, przekazanie i dostępność motywów kierujących organem w zakresie proponowanych rozwiązań planistycznych stanowi realną granicę władztwa planistycznego gminy. Ustawodawca po to dał prawo składania zainteresowanym wniosków i uwag, aby gmina w trakcie procedury planistycznej była świadoma istniejących preferencji i uwag odnośnie do propozycji kształtowania ładu przestrzennego w tym w zakresie zagospodarowania terenu, gdyż jako cel nadrzędny instytucji umożliwiających składanie wniosków i uwag w procedurze art. 17 ustawy należy przyjąć zmniejszenie, zminimalizowanie dolegliwości wynikających z ustaleń planu, w tym ingerencji w prawo własności.

VII. Prawo składania wniosków i uwag do projektu planu miejscowego jest jedną z najistotniejszych możliwości udziału mieszkańców gminy jako lokalnej społeczności (wspólnoty samorządowej) w procesie sporządzania planu i wypowiedzenia się co do przyjętych ustaleń i rozwiązań projektu uchwały, o planie miejscowym.

Plan miejscowy ustala przeznaczenie terenu lub określa potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu a przepis art. 1 ust. 3 ustawy nakazuje organowi gminy ważyć interesy: publiczne i prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie zagospodarowania. Tym bardziej ważne jest zapewnienie przez organ gminy czynnego udziału członków wspólnoty w procesie jego tworzenia. Im szerszy udział społeczności w procedurze planistycznej tym mniej sporów i konfliktów w zakresie przyjętych ustaleń w danym akcie prawa miejscowego.

Procedura planistyczna uregulowana w art. 17 ustawy przewiduje sekwencję kolejnych czynności organu po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Obowiązkom organu towarzyszą uprawnienia mieszkańców gminy (choć nie tylko im) w zakresie czynnego udziału w procedurze. Są nimi w kolejności: prawo składania wniosków do planu (art.17 pkt 1 ustawy), obowiązek sporządzania projektu planu po rozpatrzeniu wniosków wraz z prognozą oddziaływania na środowisko ( art.17 pkt 4 ustawy), wystąpienie o opinie, uzgodnienia i zgodą o jakich stanowi art.17 pkt 6 ustawy , wyłożenie projektu do publicznego wglądu, udostępnienie w BIP i zorganizowanie co najmniej jednej dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami w projekcie planu po wprowadzeniu zmian (art.17 pkt 9 ustawy), wyznaczenie terminu, w którym różne podmioty, w tym osoby fizyczne mogą wnosić uwagi dotyczące projektu (art. 17 pkt 11 ustawy), rozpatrzenie uwag (art. 17 pkt 12 ustawy), wprowadzenie zmian do projektu planu wynikające z rozpatrzenia uwag (art. 17 pkt 13 ustawy) wreszcie przestawienie radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag ( art. 17 pkt 14). Sposób dokumentowania czynności, o których mowa w art. 17 ustawy określa cyt. § 12 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego.

Przewiduje on sporządzenie przez organ gminy m.in. wykazu wniosków, rozstrzygnięcia w sprawie rozpatrzenia wniosków, wykazu uwag wniesionych do projektu planu i rozstrzygnięcia organu w sprawie rozpatrzenia uwag, a w razie potrzeby dowodów potwierdzających czynności ponawiane w związku z uwzględnieniem uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego.

VIII. W praktyce organów gmin przyjęło się, że jakiekolwiek sporządzenie wykazu według wzorca stanowiącego druki - załączniki nr 4 i nr 9 do rozporządzenia - jest wypełnieniem dyspozycji art. 17 pkt 4, 11, 12 i 14 ustawy. Nie oznacza to jednak, że czysto formalne zrealizowanie tej ustawowej regulacji będzie zawsze stanowić prawidłowe wypełnienie nałożonego na organ gminy obowiązku w procedurze planistycznej. W procedurze rozpatrzenia i rozstrzygnięcia wniosków i uwag z oczywistych względów nie o prawidłowe wypełnienie druku spełniającego wzorzec załącznika do rozporządzenia chodzi.

Ponadto w prawie administracyjnym, w tym przy uchwalaniu aktów prawa miejscowego ogólny pogląd odnośnie do celów stosowania danej instytucji prawnej nie powinien przesłonić oceny indywidualnej, w tym zwłaszcza szczególnych okoliczności faktycznych sprawy. Dlatego w tej części zważyć trzeba, że nawet ugruntowanie poglądów orzecznictwa i doktryny w pewnych szczególnych, odmiennych a przez to wyjątkowych sprawach, dotyczących stosowania prawa nie może prowadzić do bezrefleksyjnego orzekania Sądu. Zawsze też należy rozważyć, czy stosując prawo nie dochodzi (nie dojdzie) do wypaczenia ratio legis regulacji prawnej. Zwłaszcza, gdy inne prawa obywatelskie doznają nieproporcjonalnego uszczerbku. W rozpatrywanej sprawie z uwagi na bardzo dużą aktywność mieszkańców w zgłaszaniu wniosków, uwag i udział w dyskusji publicznej w toku procedury planistycznej okoliczności rozpatrywanego przypadku uznać należy za wyjątkowe, wymagające szczególnego podejścia.

IX. W powołanej przez Gminę Opole sprawie o sygn. akt II SA/Op 174/20 dotyczącej oceny innego planu ze skargi osoby fizycznej, Sąd tam orzekający stwierdził co prawda, że "niezasadny jest zarzut pełnomocnika skarżącej co do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego poprzez nierozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwagi do planu miejscowego, złożonej przez skarżącą pismem z dnia 17 lipca 2019 r. Rada Miasta Opola o wniesionych uwagach do planu rozstrzygnęła w treści Załącznika Nr 4 do zaskarżonej uchwały. Jakkolwiek, z uwagi na relatywnie niewielką ilość uwag oraz obszar objęty zaskarżonym planem, można byłoby oczekiwać szerszego odniesienia się przez organ planistyczny do tych uwag i precyzyjniejszej redakcji treści załącznika, to jednak formalnie wymóg określony w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. został spełniony", ale jednocześnie Sąd stwierdził naruszenie zasady proporcjonalności i równości przy wyrażaniu interesu indywidualnego i publicznego. Co więcej, w dalszej części uzasadnienia tamtego orzeczenia Sąd wyraźnie zaznaczył, że "organ planistyczny w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanej zabudowy wielorodzinnej oraz jednorodzinnej w północno-wschodniej części obszaru objętego planem ustalił przebieg planowanej drogi publicznej (drogi gminnej) jedynie na nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Jest to znaczne obciążenie wiążące się nie tylko z ograniczeniem prawa własności, ale i z koniecznością wywłaszczenia w przyszłości wskazanej nieruchomości. Takie uwagi skarżąca zgłaszała do planu, jednak w rozstrzygającym uwagi zarządzeniu Prezydenta Miasta Opola z dnia 21 sierpnia 2019 r. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice IV" w Opolu zostały one załatwione lakonicznym stwierdzeniem cyt.: "Nie uwzględnia się z uwagi na konieczność zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla projektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej. Szerokość ulicy w liniach rozgraniczających wskazują przepisy odrębne (...)". Równie lakoniczna argumentacja przedstawiona jest w uzasadnieniu do projektu uchwały. W pkt 7 uzasadnienia czytamy, że "Z uwagi na konieczność właściwej obsługi komunikacyjnej projektowanych terenów pod zabudowę utrzymuje się przyjęty w projekcie planu miejscowego układ drogowy jako rozwiązanie najbardziej efektywne i ekonomiczne". Nieco szerzej organ planistyczny ustosunkował się do tej kwestii dopiero w odpowiedzi na skargę (por. str. 5 odpowiedzi na skargę)," (opublik. w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

. Przywołać też należy pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 920/19, gdzie stwierdzono m.in., że "rację ma jednak Sąd pierwszej instancji wywodząc, że obowiązkiem wójta jest przedstawienie radzie gminy wraz z projektem planu także uwag uwzględnionych na wcześniejszym etapie procedury planistycznej, aczkolwiek Sąd poprzestał jedynie na wyrażeniu tego poglądu. Dokonanie wykładni wskazanego przepisu na płaszczyźnie systemowej prowadzi jednak do akceptacji tego poglądu. Już z samego zestawienia treści przepisów art. 17 określającego tryb sporządzenia planu miejscowego oraz art. 20 ust. 1 i 2 ustawy wypływa norma, że wójt przedstawia radzie gminy wraz z projektem planu miejscowego pełną dokumentację prac planistycznych, a więc także ze wszystkimi złożonymi uwagami, uwzględnionymi przez niego w wyniku ich rozpatrzenia i nieuwzględnionymi. Ma to swoje uzasadnienie, wszak rada gminy wykonując swój ustawowy obowiązek uchwalając plan miejscowy rozstrzyga jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu miejscowego (wszystkich uwag, nie tylko tych nieuwzględnionych przez wójta). Nie można wykluczyć, że rada gminy oceni, że wójt w sposób nieuzasadniony uwzględnił niektóre lub nawet wszystkie uwagi, tak samo jak uzna zasadność niektórych lub wszystkich nieuwzględnionych uwag. W takim przypadku powoduje to konieczność wprowadzenia zmian (zmiany) do przedstawionego projektu planu miejscowego. Dodać trzeba, że nie każda uwaga do projektu planu musi zostać rozpatrzona oddzielnie i to w formie odrębnej uchwały, może to nastąpić łącznie, tyle tylko, że w załączniku należy wymienić każdą uwagę i wskazać, czy została uwzględniona czy nie i z jakich powodów (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 920/19).

X. W konsekwencji uwzględniając powyższe należy podzielić racje, które legły u podstaw wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Poza zarzutami Wojewody Sąd zwraca uwagę dodatkowo, że ani z protokołu posiedzenia Rady Miasta Opola, ani uzasadnienia uchwały podjętej dnia 31 marca 2022 r. nr LII/999/22 oraz załącznika nr 3 do tej uchwały nie wynika czy Rada otrzymała z wykazem uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu właściwe, pełne wyjaśnienia w szczególności co oznaczają zapisy zarządzenia Prezydenta Miasta Opola z dnia 3 marca 2022 r. o "uwzględnieniu w części i nieuwzględnieniu w części" uwag złożonych w trybie art. 17 pkt 11 ustawy. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały z 31 marca 2022 r. nie zawiera w tej kwestii jakichkolwiek motywów. Podobną ocenę należy odnieść do zarządzenia Prezydenta Miasta Opola z 17 grudnia 2021 r. w zakresie wniosków wniesionych do projektu planu, zawierającego w załączniku - wykazie wniosków - 128 pozycji. Trzeba podkreślić, że z akt planistycznych złożonych przez organ wynika, że dokumentacja dotycząca tylko wniosków zajmuje kilkaset stron (od 160 do 628 strony przedłożonych akt). Tym bardziej przy formule rozstrzygnięcia "uwzględniono w części/ nieuwzględniono w części", bez dalszych wyjaśnień i motywów procedura rozpatrzenia wniosków, uwag zupełnie wymknęła się spod kontroli organu nadzoru.

Ponadto niezrozumiała jest ta część zarządzenia Prezydenta Miasta Opola która stanowi o "pozostawieniu wniosków bez rozstrzygnięcia" w stosunku do części wystąpień różnych podmiotów np. poz. 2 "nie zgłasza wniosku", poz. 45 "nie zgłasza wniosków i uwag", poz. 75 wykazu "brak treści wniosku", poz. 77 "brak uwag". W tych przypadkach pozostało bez odpowiedzi pytanie co organ gminy pozostawił bez rozstrzygnięcia, skoro nie zgłoszono w pismach wniosku.

Zdaniem Sądu rację ma Wojewoda, że fundamentalnym uchybieniem organu było pominięcie podania motywów rozstrzygnięcia i uzasadnienia w wydanych zarządzeniach Prezydenta Opola i rozstrzygnięciu Rady Miasta Opola z 31 marca 2022 r. w sprawie rozpatrzenia wniosków i uwag do projektu planu.

Zwrócić też należy uwagę na okoliczność, że motywy (wyjaśnienia) rozstrzygnięcia wniosków i uwag złożonych do projektu jakie Gmina Opole obecnie w toku postępowania sądowego zawarła w pkt ad 2, 3 i 4 uzasadnienia skargi wykazują dobitnie czego zabrakło we wcześniejszej procedurze planistycznej i jak powinien zachować się organ wykonawczy oraz Rada Miasta przy podejmowaniu kolejnych czynności opisanych w art. 17 pkt 4, 12, 13 i 14 ustawy. Tak jednak jak odpowiedź na skargę składana przez organ administracji, który wydał zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję nie może uzupełnić lub zastąpić braków uzasadnienia decyzji, tak treść uzasadnienia wniesionej przez Gminę Opole skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie może zastąpić, sanować uchybień, których organ gminy dopuścił się w procedurze planistycznej przy wykonywaniu czynności z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tu zasadniczo w postaci braku czytelności rozstrzygnięcia a przede wszystkim braku jakiegokolwiek uzasadnienia wskazania motywów.

Sąd podzielił w całości zarzuty Wojewody, że z uwagi na sposób rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu bez indywidualnego odniesienia się do nieuwzględnionych uwag w zarządzeniu Prezydenta Opola, niemożliwe było rozstrzyganie (odniesienie się do nich) przez Radę Miasta Opola. Słusznie organ nadzoru wskazał należy, że rada gminy podejmując uchwałę w sprawie planu miejscowego ma obowiązek zająć stanowisko wobec każdej nieuwzględnionej na wcześniejszych etapach procedury planistycznej uwagi. W analizowanej sprawie wątpliwe było, czy Rada Miasta Opola otrzymała wraz z projektem planu listę faktycznie nieuwzględnionych uwag, ale też, czy każdą z tych uwag oceniła. Rozstrzygnięcie Rady Miasta Opola w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag, stanowiące załącznik nr 3 do uchwały w sprawie planu, informuje o dwóch nieuwzględnionych uwagach: dotyczącej pozostawienia strefy zielonej na całym obszarze objętym planem oraz dotyczącej rezygnacji z budowy węzła drogowego. Dalsze uwagi, które zostały wniesione do projektu planu niemożliwe do oceny na podstawie przedłożonej dokumentacji to : utworzenie parku i utwardzonych ścieżek łączących cały obszar, a także mostków nad ciekami wodnymi również na granicy z lasem, ustawienie lamp na terenie spacerowej Alei Narciarzy, zabezpieczenie miejsca pod drogi pieszo-rowerowe, oznaczenie na planie strefy ochronnej dla położonego w 2021 r. podziemnego kabla energetycznego 15kV, który jest prowadzony od ul. Obrońców Pokoju wzdłuż rowu melioracyjnego, wyznaczenie trasy alternatywnej dla Alei Narciarzy), która dopuści możliwość połączenia terenów mieszkaniowych dzielnicy, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektu planu, z lasem po drugiej stronie obwodnicy (1KDGP).

Zasadnie Wojewoda zakwestionował miejsce i czas wyjaśnień Przewodniczącego Rady Miasta Opola zarzucając, że adresatem tych wyjaśnień powinien być nie organ nadzoru, ale podmioty wnioskujące w procedurze planistycznej, którym należały się odpowiednie motywy rozstrzygnięcia organów Gminy Opole o sposobie rozpatrzenia wniosków i uwag.

XI. Organ, który przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi wyważać interesy publiczne, społeczne i prywatne, zapobiegać konfliktom przestrzennym, zapewniać prawne możliwości rozwoju gminy, nie może nie dostrzegać, że istotą procedury z udziałem społecznym jest treść wniosku i uwagi. Wojewoda przyznał, że choć w ustawie taki przepis nie istnieje, to konieczność odniesienia się do treści każdego wniosku/uwagi zawartego w jednym piśmie a nie załatwianie ich blokowo, wynika z ogólnych zasad demokratycznego państwa prawa, którego częścią jest samorząd ( por. też art. 18 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej).

Jak wskazuje dokumentacja prac planistycznych, zaproponowane przez Prezydenta Miasta Opola rozwiązania przestrzenne wzbudziły duże kontrowersje wśród lokalnej społeczności. Świadczy o tym także aktywność w czasie postępowania sądowego i zgłoszone wnioski o udział w charakterze uczestnika postępowania, który nie był możliwy z przyczyn proceduralnych, o czym Sąd orzekał w odrębnych postanowieniach.

Zdaniem Wojewody stwierdzonego zaniechania rozpatrzenia wniosków i uwag nie można uznać za omyłkowe i nieistotne z punktu widzenia zasad tworzenia planu miejscowego z udziałem społecznym. Pogląd ten Sąd akceptuje.

Dlatego naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kolonia Gosławicka I" w Opolu uznać należało za istotne i w konsekwencji Sąd zaaprobował stanowisko Wojewody, że do zapewniania zgodności z prawem trybu sporządzenia tego miejscowego planu konieczne jest ponowienie czynności we właściwym trybie, przy należytym i wynikającym z przepisów udziale społecznym, co nastąpić może tylko poprzez stwierdzenie nieważności całej uchwały w sprawie miejscowego planu.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.