Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 255/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 83f ust. 1 pkt 14, art. 88 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 89 ust. 7
journal: Dz.U. 2023 poz 1336
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi G. J. i L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 5 lutego 2024 r. nr SKO 4131/2/2024 w przedmiocie niewymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za uszkodzenie i zniszczenie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją 2/K/2023 z dnia 4 grudnia 2023 r. Prezydent Miasta W. (dalej: organ I instancji, Prezydent) orzekł o odstąpieniu od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej przedsiębiorstwu T. S.A. z siedzibą w K. (dalej: T.) za uszkodzenie drzewa gatunku dąb szypułkowy i zniszczenie 9 drzew gatunków klon pospolity, klon jawor, lipa drobnolistna, czeremcha zwyczajna rosnących na terenie działki [...] obręb nr [...] przy ul. [...] w W., będącej własnością Gminy W., w użytkowaniu wieczystym G. i L. J. (dalej: skarżący). Uszkodzenie i zniszczenie nastąpiło końcem 2018 r. Po przywołaniu i objaśnieniu stosownych przepisów ustawy o ochronie przyrody organ wskazał, że odstąpił od wymierzenia kary z powodu okoliczności uzasadnionych stanem wyższej konieczności (art. 89 ust. 7 u.o.p.). Prezydent poinformował o kontroli i oględzinach, które odbyły się w dniach 20 grudnia 2018 r., 19 lutego 2019 r. oraz 11 czerwca 2019 r., i które wykazały, że zniszczeniu i uszkodzeniu uległy drzewa rosnące bezpośrednio przy czynnej linii energetycznej. Jednocześnie organ przypomniał przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego, zwieńczonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2023 r. (sygn. akt III OSK 6884/21) oddalającego skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Wr 62/21).

Wskutek wskazań zawartych w orzeczeniu Sądu organ uzupełnił postępowanie dowodowe, to znaczy w dniu 17 maja 2023 r. przeprowadził oględziny, które wykazały, że niniejszym postępowaniem objęto cztery drzewa nieobjęte wydanym w 2016 r. zezwoleniem na usunięcie drzew. Organ ustalił także, że wzrost drzew pomiędzy 2016 r. a 2018 r. był na tyle znaczny, że było to przesłanką do uznania stanu wyższej konieczności. Przemawia za tym także obecny rozmiar drzew, w maju 2023 r., wskazujący na ich szybki przyrost. Kolejnych oględzin organ dokonał w dniu 14 listopada 2023 r. i ponownie sformułował wniosek, że usunięto 4 drzewa nieobjęte zezwoleniem z 2016 r. Zezwolenie obowiązywało do końca 2016 r., jednak nie zostało wykonane. Ponadto mapy, zdjęcia oraz charakterystyka drzew wskazują, że biorąc pod uwagę tempo rozwoju zniszczonych drzew, sytuacja uzasadniała zniszczenie drzew ze względu na stan wyższej konieczności. Drzewa sięgały linii, wrastały w nią, miały bujne korony, i w każdej chwili mogło dojść do awarii linii, pożaru lub porażenia człowieka. Trudno więc było przeprowadzić standardowe postępowanie dotyczące usunięcia drzew. Ponadto oględziny wykazały, że zniszczone w 2018 r. drzewa zachowały żywotność i rozrastają się, zabezpieczają skarpę przed osuwaniem i stanowią siedlisko dla zwierząt. Bezsporne jest, że odpowiedzialność ponosi T. Organ stwierdził, że w przypadku drzew zlokalizowanych bezpośrednio przy linii energetycznej pierwszeństwo należy przyznać regulacjom odnoszącym się do zachowania wymaganych odległości od linii, dla których priorytet stanowi bezpieczeństwo ich użytkowania. Organ ocenił, że w postępowaniu administracyjnym, inaczej niż w karnym czy cywilnym, biorąc pod uwagę specyfikę ustawy o ochronie przyrody, stan wyższej konieczności wcale nie musi wynikać z sytuacji nagłej i stanowiącej bezpośrednie zagrożenie. Powtórzono, że biorąc pod uwagę stan drzew w 2016 r., uwzględniając dynamikę wzrostu, pod koniec 2018 r. zagrożenie dla linii oraz zdrowia i życia przechodniów było rzeczywiste, i bezpośrednie. Nie było czasu na wystąpienie ze stosownym wnioskiem ponieważ w każdej chwili podmuch wiatru mógł doprowadzić do uszkodzenia linii, pożaru, porażenia prądem. Odstępując od zabiegu ryzykowano by niebezpieczeństwo, zagrożenie było bezpośrednie w tym sensie, że nie można było przewidzieć kiedy dojdzie do katastrofy. Organ wskazał też na wieloletnie zaniedbania w pielęgnacji drzew, które doprowadziły do nadmiernego ich rozrostu, co rodziło niebezpieczeństwo. Prezydent podsumował, że w sprawie istniało realne i nieuchronne zagrożenie życia i zdrowia, przerwania dostaw energii, porażenia prądem, co usprawiedliwiało dokonanie cięć.

W odwołaniu skarżący zarzucili, że zniszczenie i uszkodzenie drzew nie nastąpiło w stanie wyższej konieczności.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej: SKO) z dnia 5 lutego 2024 r., nr 4131/2/2024 utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. SKO podkreśliło, że teren w pobliżu linii energetycznej nie był ogrodzony. Przebywanie w pobliżu styku drzew z linią stanowi realne i duże zagrożenie. Czasu na wystąpienie z wnioskiem nie było ponieważ ryzyko przepięć było wysokie. Zachodziło więc realne i nieuchronne zagrożenie dla życia i zdrowia, jak też groźba przerwania dostaw energii. Wszystko to uzasadnia przyjęcie zaistnienia stanu wyższej konieczności. Realia sprawy, w tym położenie drzew względem linii przemawiały za sposobem wykonania prac w postaci usunięcia znacznej części ich korony. SKO wskazało także, że likwidując bezpośrednie zagrożenia życia i zdrowia T. działa również w interesie właścicieli nieruchomości, zdejmując z nich ewentualną odpowiedzialność w razie wystąpienia wypadku (porażenia prądem przechodnia).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa i interesu prawnego oraz niewłaściwe przyjęcie, że w sprawie zaistniał stan wyższej konieczności. Skarżący podnieśli, że SKO nie odniosło się odpowiednio do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów. Wskazali, że do wycięcia drzew na ich działce doszło wskutek pomyłki, co wyklucza stan wyższej konieczności. Ponadto wycinki i przycinki należy dokonywać w sposób planowy, utrzymując odpowiednie warunki dla infrastruktury energetycznej. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji SKO oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO zwróciło się o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się usprawiedliwiona.

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

Przedmiotem kontroli jest utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzja Prezydenta W. orzekająca o odstąpieniu od administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie i zniszczenie drzew ze względu na stan wyższej konieczności.

Należy zwrócił uwagę, że w granicach sprawy zapadały już wyroki sądów administracyjnych. W konsekwencji, na zasadzie art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Wr 62/21) nakazano zbadać, czy usunięte drzewa były objęte wcześniejszym postępowaniem prawnym w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew, i czy sytuacja w tym zakresie na działce, od tamtego postępowania, uległa zmianie (zaostrzeniu) w ten sposób, że dopuszczalne jest uznanie, że zaistniało nagłe niebezpieczeństwo, które uprawniało do działań, bez uzyskania stosownego zezwolenia.

Z akt sprawy wynika, że T. dysponował zezwoleniem na usunięcie drzew, w tym na działce nr [...], ważnym do końca 2017 r., które jednak nie zostało zrealizowane. Bezsporne pozostaje więc, że prac przy drzewach powodujących ich zniszczenie i uszkodzenie dokonano bez stosownego zezwolenia. Wykonując dyspozycję Sądu organ ustalił, że sprawa dotyczy także 4 drzew nieobjętych zezwoleniem wydanym w 2016 r. Trzeba też przypomnieć, że na tle tamtego zezwolenia toczyło się już postępowanie sądowoadministracyjne zwieńczone wyrokiem NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. (sygn. akt II OSK 922/17) utrzymującym w mocy wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr 635/16) - w orzeczeniach przesądzono, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew, zwłaszcza w postaci zagrożenia dla linii energetycznej i bezpieczeństwa, co potwierdziły oględziny wykonane 22 marca 2016 r. Sąd zgodził się z organem, że prowadzenie wycinek drzew wzdłuż i pod liniami elektroenergetycznymi jest bardzo ważnym zabiegiem eksploatacyjnym. Gałęzie wrastające w linię stanowią poważne niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia zarówno właścicieli nieruchomości, jak i okolicznych mieszkańców. Są też częstą przyczyną awarii i przerw w dostawach prądu. Przy silniejszych podmuchach wiatru istnieje ryzyko zerwania przewodów. Wrastające w linię średniego napięcia gałęzie powodują nie tylko zagrożenie życia, ale też grożą zapaleniem się drzewa. Gałęzie drzew dotykając przewodów linii średniego napięcia mogą powodować zwarcia, co skutkuje wyłączeniami linii, może doprowadzić do śmiertelnego porażenia prądem osobę która przebywa w pobliżu takiego drzewa.

W tym świetle jasne jest zarówno to, że zniszczenia oraz uszkodzenia drzew końcem 2018 r. dokonano bez legitymowania się zezwoleniem na usunięcie drzew, jak też to, że zostało przesądzone zaistnienie okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia z 2016 r. Z akt sprawy wynika również, że czynność faktyczna prac nad drzewami skutkujących ich uszkodzeniem (zniszczeniem) objęła drzewa na działce [...] (skarżących) przez pomyłkę, ponieważ ta nieruchomość nie była objęta zleceniem firmy T. (s. 5, s. 11 decyzji organu I instancji, s. 8-12 akt administracyjnych I instancji).

Podstawę materialną wydanej decyzji stanowi art. 89 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336), dalej u.o.p., w brzmieniu: w przypadku usunięcia albo zniszczenia drzewa lub krzewu, albo uszkodzenia drzewa w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności, nie wymierza się administracyjnej kary pieniężnej. Organ nie wymierzył kary pieniężnej ponieważ uznał, że w okolicznościach sprawy zaistniał stan wyższej konieczności. Weryfikacja tego założenia stanowi istotę sporu.

Sprawę wywołało zniszczenie oraz uszkodzenie drzew wywołane pracami przy nich, w związku z utrzymaniem linii elektrycznej. Trzeba przypomnieć, że według ogólnej zasady z art. 87a ust. 1 u.o.p. prace ziemne oraz inne prace wykonywane ręcznie, z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, wykonywane w obrębie korzeni, pnia lub korony drzewa lub w obrębie korzeni lub pędów krzewu, przeprowadza się w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom. Usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2, stanowi uszkodzenie drzewa (art. 87a ust. 4 u.o.p.). Usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2, stanowi zniszczenie drzewa (art. 87a ust. 5 u.o.p.).

Usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia, jak też zniszczenie drzewa lub krzewu oraz uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie jego korony jest deliktem administracyjnym, sankcjonowanym w myśl art. 88 ust. 1 pkt 3 i 4 u.o.p. administracyjną karą pieniężną. W sprawie nie mamy do czynienia z usunięciem drzew, ale z ich uszkodzeniem oraz zniszczeniem. W rezultacie nie znajdą zastosowania przepisy dotyczące wyjątków od uzyskania zezwolenia na usunięcie.

Wracając do powołanego przez organy stanu wyższej konieczności, należy wyjaśnić, że chociaż stan wyższej konieczności nie jest definiowany legalnie w prawie administracyjnym, to jednak orzecznictwo oraz doktryna sformułowały jego obraz i cechy. Słownikowo stan wyższej konieczności to sytuacja, w której sprawca działa w celu uchylenia bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego dobru społecznemu lub dobru jednostki, jeżeli inaczej nie można uniknąć niebezpieczeństwa, a dobro poświęcane nie przedstawia wyższej wartości niż dobro ratowane (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, t. 2). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2020 r. (sygn. akt II OSK 4004/19) wskazał: "o stanie wyższej konieczności można mówić wyłącznie w odniesieniu do czynników, których w normalnym stanie nie da się przewidzieć. Stan wyższej konieczności to zaistnienie nagłej, niespodziewanej, niedającej się przewidzieć sytuacji, w której zniszczenie drzew jest jedyną możliwością usunięcia bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego zdrowiu i życiu czy też mieniu. Analogicznie orzekł NSA w orzeczeniu z dnia 23 lipca 2023 r.: "stan wyższej konieczności uzasadniający natychmiastowe usunięcie albo zniszczenie drzewa lub krzewu albo uszkodzenie drzewa i zwalniający z obowiązku poniesienia administracyjnej kary pieniężnej, musi być stanem nagłym i stwarzającym na tyle poważne zagrożenie dla dóbr prawnych o wyższej wartości niż drzewa lub krzewy (np. życie lub zdrowie ludzkie), że nie można oczekiwać na działanie uprawnionych służb lub na uzyskanie odpowiedniego zezwolenia właściwego organu. Dodatkowo należy uwzględnić zasadę subsydiarności, zgodnie z którą nie było możliwe uniknięcie niebezpieczeństwa jak tylko przez poświęcenie jakiegoś innego dobra. Dobro poświęcone zaś przedstawia wartość niższą od ratowanego. Systemowa wykładnia przepisów u.o.p. prowadzi do wniosku, że musi to być ponadto stan nadzwyczajny, obejmujący wyjątkowe i nagłe zagrożenie, poważniejsze niż to, o którym stanowi art. 83f ust. 1 pkt 13 u.o.p., zgodnie z którym zezwolenie na usunięcie drzewa nie jest wymagane w razie prowadzenia akcji ratowniczej przez jednostki ochrony przeciwpożarowej lub inne właściwe służby ustawowo powołane do niesienia pomocy osobom w stanie nagłego zagrożenia życia lub zdrowia" (sygn. akt III OSK 2673/21).

W piśmiennictwie podkreślono, że usunięcie albo zniszczenie drzewa lub krzewu nie jest deliktem administracyjnym, jeżeli zachodzą jednocześnie trzy przesłanki: 1) jakiemuś dobru prawnemu (życiu, zdrowiu, mieniu) grozi realne niebezpieczeństwo, 2) nie ma innej możliwości niż usunięcie, zniszczenie, uszkodzenie drzewa, 3) poświęcone drzewo nie ma wartości oczywiście większej od dobra ratowanego. Na tle orzecznictwa podkreślono raczej wąskie interpretowanie stanu wyższej konieczności podkreślając, że to strona ma wykazać, że stan wyższej konieczności miał miejsce, a organ nie ma obowiązku poszukiwać dowodów ten stan potwierdzających (W. Radecki, D. Danecka, Ustawa o ochronie przyrody z komentarzem do wybranych przepisów, Warszawa 2023, s. 275-276).

Jako spełnione Sąd ocenił przesłanki związane z wystąpieniem zagrożenia dla dobra prawnego (życie, zdrowie, mienie) poprzez bliskość drzew i linii energetycznej oraz z wartością dobra ratowanego względem dobra uszkodzonego (zniszczonego). Zdaniem Sądu w sprawie nie mamy jednak do czynienia z sytuacją niespodziewaną, nagłą, której nie sposób przewidzieć. Działanie w stanie wyższej konieczności to działanie wobec okoliczności niespodziewanych, nieoczekiwanych, które nie są następstwem normalnych procesów przyrodniczych. Przyrost drzewa jest naturalnym procesem przyrodniczym. Z takim procesem musi liczyć się każdy, a zwłaszcza podmiot mający w prawnym obowiązku utrzymanie stosownych urządzeń przesyłowych. W konsekwencji działania wymagające prac przy drzewach skutkujące niekiedy ich zniszczeniem czy uszkodzeniem, będące następstwem rozwoju roślin, są reakcją na procesy przewidywalne, naturalne. Co za tym idzie, nie powinny być traktowane jako wynikające ze stanu wyższej konieczności.

Następnie trzeba podnieść, że potrzeba wykonania określonych prac przy drzewach w celu ochrony określonych dóbr jest faktem, i nie budzi to sporu w sprawie. Przemawia za tym także uprzednio wydane zezwolenie, którego jednak T. nie zrealizował. Trzeba podkreślić, że i kontrolujące wcześniej sądy administracyjne uznały potrzebę reakcji na rozrost drzew, akceptując wydanie zezwolenia na usunięcie. Czym innym jest jednak kwalifikacja tych działań jako podejmowanych w stanie wyższej konieczności. Jeżeli odwołamy się do wykładni systemowej prawa ochrony przyrody, w tym drzew, to dostrzeżemy, że ustawodawca dopuszcza usunięcie drzewa bez zezwolenia w sytuacji nagłej, szczególnej. Jednak przepisy taką sytuację precyzują, opisują (prowadzenie akcji ratowniczej przez jednostki ochrony przeciwpożarowej lub inne właściwe służby ustawowo powołane do niesienia pomocy osobom w stanie nagłego zagrożenia życia lub zdrowia – art. 83f ust. 1 pkt 14 u.o.p.), i nie posługują się klauzulą generalną. Odmienną sytuacja prawną jest odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej w sytuacji stanu wyższej konieczności, Jak Sąd wyjaśnił wcześniej, w realiach sprawy stan wyższej konieczności nie nastąpił, a tym samym brak było podstaw do zastosowania art. 89 ust. 7 u.o.p.

Dlatego organy błędnie zinterpretowały przepis art. 89 ust. 7 u.o.p., co oznacza naruszenie przepisu prawa materialnego, i miało to wpływ na wynik sprawy. Kluczowy charakter uchybienia sprawia, że sprawa powinna być rozpoznana ponownie także przez organ I instancji. Wprawdzie organy poczyniły ustalenia w zakresie drzew objętych zezwoleniem, co nakazał Sąd, ale nie nastąpiła po tym prawidłowa interpretacja przepisów o odstąpieniu od wymierzenia kary. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią poczynione rozważania, w szczególności wezmą pod uwagę przedstawioną ocenę stanu wyższej konieczności. Z podanych powodów, na podstawie 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd uwzględnił skargę i uchylił decyzję SKO oraz poprzedzającą decyzję Prezydenta W. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.