Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1793/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Świętochłowicach z dnia 23 czerwca 2020 r. nr XXVIII/240/20 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Świętochłowicach w dniu 23 czerwca 2020 r. ("Rada"), działając na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm., dalej w skrócie "u.u.c.p.g.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461.) podjęła uchwałę nr XXVIII/240/20 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Świętochłowice. Zgodnie z § 1 tej uchwały ustalono Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Świętochłowice, który stanowi załącznik do uchwały (dalej jako "Regulamin").

Pismem z dnia 16 grudnia 2022 r. Wojewoda Śląski, wskazując jako podstawę swojego działania art. 93 ust. 1 u.s.g. oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej na wstępie uchwały jako sprzecznej z art. 4 u.u.c.p.g. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w toku badania legalności przedmiotowej uchwały, dokonanej w oparciu o stan prawny obowiązujący na dzień jej podjęcia, organ ten uznał, iż jest ona niezgodna z prawem.

Według Wojewody niezgodność ta polega na tym, że w § 2 ust. 1 pkt 4 Regulaminu Rada nie wyodrębniła frakcji o nazwie tekstylia i odzież, co oznacza brak obowiązku selektywnego zbierania i gromadzenia tej frakcji odpadów przez właścicieli nieruchomości na terenie Gminy. Tymczasem w § 2 ust. 2 Regulaminu, wskazującego w jaki sposób właściciele nieruchomości realizują obowiązek selektywnego zbierania odpadów komunalnych, frakcja ta została już wymieniona (§2 ust. 2 pkt 2 lit. i Regulaminu).

Według Wojewody obecnie Rada może wprowadzić obowiązek przyjmowania odpadów tekstyliów i odzieży przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, przy czym od 1 stycznia 2015 r. będzie to już jej obowiązek (wynika to z art. 14 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2019 r. poz. 1579 ze zm.).

Jednak zawarte w § 2 ust. 2 Regulaminu, wskazanie w jaki sposób właściciele nieruchomości realizują obowiązek selektywnego zbierania odpadów komunalnych, w ramach którego frakcja ta została już wymieniona (§ 2 ust. 2 pkt 2 lit. i Regulaminu), powinno być poprzedzone wyodrębnieniem przez Radę takiej frakcji odpadów w części regulaminu nakładającej na właścicieli nieruchomości obowiązek selektywnego zbierania i gromadzenia odpadów określonych frakcji (tj. w § 2 ust. 1 pkt 4 Regulaminu), co jednak nie nastąpiło. Taka niespójność przepisów, uchwały rodzi problemy z wykonaniem przedmiotowej uchwały. Jest to szczególnie istotne z tego względu, że z przepisu art. 10 ust. 2 u.u.c.p.g. wynika odpowiedzialność karna dla osób nie wykonujących obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1 lub 1a, a zatem dla osób, na których ciąży obowiązek utrzymania czystości i porządku w określony ustawą sposób.

Następne zarzuty dotyczą braku określenia szczegółowych zasad dotyczących utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym miejsc gromadzenia odpadów. Według Wojewody wypełnienie ustawowej dyspozycji wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 2a u.u.c.p.g. nastąpi wówczas, gdy Rada wskaże w regulaminie, jakie konkretne czynności należy wykonać, aby można było uznać, że miejsca gromadzenia odpadów utrzymane są w odpowiednim stanie sanitarnym. Regulamin nie precyzuje jednak tych czynności (§ 7 ust. 6 oraz ust. 8 Regulaminu).Oznacza to, że nie została wypełniona delegacja ustawowa w zakresie art. 4 ust. 2 pkt 2a u.u.c.p.g. i doszło do naruszenia prawa w sposób istotny.

Według Wojewody istotne nieprawidłowości występują także w § 2 ust. 2 pkt 2 Regulaminu. Postanowiono w nim, że właściciele nieruchomości obowiązek selektywnego zbierania odpadów komunalnych realizują poprzez zbiórkę odpadów w ramach funkcjonowania Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych w ilościach, które wskazują na powstanie tych odpadów w gospodarstwie domowym. Zdaniem Wojewody sformułowanie "w ilościach, które wskazują na powstanie tych odpadów w gospodarstwie domowym" jest ocenne i nieprecyzyjne. Nie spełnia ono wymagań konstytucyjnej zasady określoności regulacji prawnych, wywodzonej z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji. Stąd zarzucono, że sformułowanie to istotnie narusza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. art. 5 ust. 1 pkt 3 u.u.p.c.g. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

W odniesieniu do § 3 Regulaminu, organ nadzoru, podniósł nieprawidłowy (sprzeczny z zasadami techniki prawodawczej) podział tej jednostki redakcyjnej. Składa się ona z ośmiu ustępów (w tym ust. 1 występuje podwójnie). Tymczasem treść ust. 1 (drugiego z kolei), 3, 5-7 nie uzasadnia potraktowania ich jako samodzielne jednostki - nie zawierają one bowiem odrębnych wypowiedzeń zdaniokształtnych, z których można by wyprowadzić normy prawne. Z kolei ust. 2 i 4 również nie mogą funkcjonować samodzielnie, ponieważ adresat norm wynikających określony został w ust. 1 (wprowadzenie do wyliczenia). Dlatego też § 3 winien był zostać podzielony jedynie na punkty (a pkt 1 dodatkowo na litery).

Wojewoda podniósł także, że według § 3 ust. 3 Regulaminu właściciele nieruchomości zobowiązani są do utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości z uwzględnieniem części nieruchomości służących do użytku publicznego poprzez uprzątanie z chodnika materiałów użytych do likwidacji śliskości na nieruchomości po okresie zimowym, niezwłocznie po ustaniu warunków zimowych. Tymczasem w oparciu o delegację z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.u.c.p.g. nie można nakazać właścicielom nieruchomości usuwania bądź ograniczania śliskości na terenie nieruchomości, dodatkowo zobowiązując ich do usunięcia środków użytych w celu ograniczenia śliskości. Ponadto zawarte tam wskazanie "niezwłocznie po ustaniu warunków zimowych jest zwrotem niejasnym i nieprecyzyjnym".

Wojewoda zauważył ponadto, że według § 3 ust. 5 Regulaminu właściciele nieruchomości zobowiązani są do utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości z uwzględnieniem części nieruchomości służących do użytku publicznego poprzez ustawienie na tych terenach lub obiektach koszy ulicznych lub pojemników na odpady komunalne i ich systematycznego opróżniania, tak aby nie dopuścić do ich przepełnienia. Jednak taka treść nie realizuje w sposób prawidłowy zakresu delegacji ustawowej, gdyż w istocie nie określono w nim częstotliwości pozbywania się odpadów znajdujących się w koszach ulicznych. Przede wszystkim zaś Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek ustawiania na terenach służących do użytku publicznego koszy ulicznych lub pojemników na odpady komunalne, gdy tymczasem ich obowiązki w stosunku do części nieruchomości służących do użytku publicznego ustawodawca ograniczył do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Do zadań gminy z kolei należy, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 11 u.u.p.c.g. zapobieganie zanieczyszczaniu ulic, placów i terenów otwartych, w szczególności przez: zbieranie i pozbywanie się, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4, błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości oraz odpadów zgromadzonych w przeznaczonych do tego celu pojemnikach ustawionych na chodniku.

Z kolei w § 3 ust. 6 Regulaminu, w którym wprowadzono obowiązek niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiałów rozbiórkowych i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku budów i remontów lokali oraz budynków, stanowi, według Wojewody, nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 5 ust. 2 u.u.c.p.g. zobowiązującego wykonawcę robót budowlanych do zapewnienia utrzymywania czystości i porządku na terenie budowy, a nadto nie znajduje umocowania w upoważnieniu ustawowym. Poza tym sformułowanie "niezwłocznie" jest pojęciem nieostrym i nieprecyzyjnym, a jako określające częstotliwość uprzątania odpadów, wykracza poza upoważnienie ustawowe.

Wojewoda wskazał także na § 4 ust. 1 Regulaminu stanowiący, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się na terenie nieruchomości w miejscach wyznaczonych przez właściciela nieruchomości, pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do miejskiej kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie - po spełnieniu wymagań określonych w innych przepisach. Według Wojewody treść § 4 ust. 1 Regulaminu w zakresie dotyczącym terenu, jak również w zakresie odnoszącym się do miejsc, w których dopuszczono mycie pojazdów samochodowych (§ 4 ust. 2 Regulaminu), jest sprzeczna z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.u.p.c.g. Przepis ten nie upoważnia rady do wskazania miejsc, w których można myć i naprawiać pojazdy samochodowe poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Ponadto rada, określając wymagania dotyczące usunięcia powstających ścieków podczas mycia, powinna je wymienić w Regulaminie, a nie odsyłać do wymagań określonych w bliżej niesprecyzowanych "innych przepisach".

Z kolei dopuszczenie w § 4 ust. 2 Regulaminu dokonywania doraźnych napraw samochodowych poza warsztatami naprawczymi pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla sąsiadów wkracza w materię uregulowaną przepisami kodeku cywilnego.

W odniesieniu do § 5 ust. 1 Regulaminu Wojewoda zarzucił nieuprawnione przekazanie przez Radę kompetencji innemu podmiotowi, gdyż w tej jednostce redakcyjnej postanowiono, że typ pojemnika należy uzgodnić z firmą obsługującą system gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie miasta. Podczas gdy to na radzie ciąży obowiązek wskazania, w jakiego typu pojemniki powinny zostać wyposażone nieruchomości.

Według Wojewody regulacje § 6 ust. 1 pkt 8 i 9 Regulaminu nie spełniają wymogu określenia minimalnej pojemności worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, czym naruszają art. 4 ust .2 pkt 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem ustawy regulamin powinien określać wymagania w zakresie rodzaju i minimalnej, pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczenia tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarny porządkowym i technicznym. Tymczasem, w przytoczonych regulacjach regulaminu Rada podała, że worki mają mieć pojemność 1 metra sześciennego, co nie stanowi wskazania minimalnej pojemność, do czego była zobligowana.

Według Wojewody w § 6 ust. 6 Regulaminu w zakresie dostarczania wskazanych tam odpadów do Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych zawarto odesłanie do bliżej nieokreślonych regulaminów. Taka zaś regulacja jest nieprecyzyjna.

Z kolei w odniesieniu do § 8 ust. 4 Regulaminu Wojewoda podniósł, że nałożono w nim na właścicieli nieruchomości obowiązek zbierania dodatkowej frakcji (rodzaju) odpadów, tj. papy i innych materiałów izolacyjnych, którą mają być zbierane w odrębnych kontenerach, a nie w ramach odpadów budowlanych i rozbiórkowych. Tymczasem skoro w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.c.p.g. ustawodawca wskazał, iż selektywne zbieranie i odbieranie odpadów komunalnych ma obejmować - odpady budowlane i rozbiórkowe, to brak jest podstaw prawnych do wprowadzenia w podejmowanym przez Radę regulaminie postanowień dokonujących podziału powyższych odpadów komunalnych. Takie naruszenie zdaniem Wojewody należy zakwalifikować jako istotne.

Według Wojewody regulacja zawarta w § 7 ust. 7 Regulaminu, zgodnie z którym w przypadku braku możliwości wyznaczenia miejsca na pojemniki na terenie własnej nieruchomości, jej właściciel zobowiązany jest do zapewnienia usytuowania pojemników na terenie innej nieruchomości, na zasadach uzgodnionych właścicielem tej nieruchomości, stanowi wykroczenie poza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 ustawy. Na podstawie przepisu kompetencyjnego Rada nie może zobowiązać właściciela nieruchomości do zapewnienia usytuowania pojemników na terenie innej nieruchomości.

Do przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z ustawy doszło także w § 7 ust. 10 zdaniu drugim Regulaminu. Zgodnie z nim nie wolno ustawiać zapełnionych worków BIG BAG pod drzewami, słupami energetycznymi, obiektami zadaszonymi, przy samochodach, za ogrodzeniami, na studzienkach kanalizacyjnych oraz w sposób uniemożliwiający dojazd do nieruchomości pojazdów uprzywilejowanych. Tymczasem ustawowa delegacja bowiem nie obejmuje ustalania przez Radę zakazu dotyczącego ustawiania worków BIG-BAG. W konsekwencji Rada dopuściła się istotnego naruszenia obowiązującego prawa.

Wojewoda wskazał także, że w zaskarżonej uchwale nieprawidłowo zastosowano oznaczenia poszczególnych części uchwały, stosując jednakowe oznaczenia dla paragrafów oraz podwójną numerację ustępów (np. w § 6 występują ustępy od 1 do 6, następnie zaś od 2 do 5). Dodatkowo nie została zachowana kolejność numeracji poszczególnych paragrafów tj. po § 6 następuje § 8, a po § 8 następuje § 7 i ponownie § 8.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosło jej oddalenie.

Odpierając zarzuty skargi Rada wskazała, że obowiązek selektywnego zbierania i gromadzenia tekstyliów i odzież przez właścicieli nieruchomości został wprowadzony Uchwałą nr LI/401/21 Rady Miejskiej w Świętochłowicach z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały.

Ponadto w § 7 ust. 6 i 8 Regulaminu kompleksowo wypełniono delegację wskazaną w art. 4 ust. 2 pkt 2a u.u.p.c.g. Natomiast sformułowanie "w ilościach, które wskazują na powstanie tych odpadów w gospodarstwie domowym" zostało usunięte Uchwałą nr LI/401/21 Rady Miejskiej w Świętochłowicach z dnia 20 grudnia 2021 r.

Ponadto wprowadzone w Regulaminie obowiązki zawarte w § 3 ust. 3, ust. 5 i ust. 6 znajdują oparcie w art. 4 ust. 2a pkt 8 u.u.c.p.g. stanowiącym, że Rada może w regulaminie "wprowadzić inne obowiązki dotyczące utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości". Posługiwanie się sformułowaniem "niezwłocznie" znajduje oparcie w u.u.c.p.g., w której jest ono często używane.

Z kolei użycie w § 4 ust. 2 Regulaminu sformułowania "nie są uciążliwe dla sąsiadów" ma charakter na tyle ogólny, że nie stanowi właściwie żadnych ograniczeń.

W odniesieniu do pojemności worków BIG-BAG wskazano, że pojemność większa niż 1m3 stwarza zagrożenie ze względu na ciężar odpadów i ryzyko urwania się worka.

Bez odesłania zawartego w § 6 ust. 6 Regulaminu mogłoby dojść do wprowadzania do Regulaminu zapisów, które mogłyby się spotkać z zarzutem przekroczenia delegacji ustawowej.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 8 ust 4 i 6 Regulaminu podniesiono, że koszt zagospodarowania papy i innych materiałów izolacyjnych jest niewspółmiernie wyższy niż pozostałych odpadów budowlanych.

Zaakcentowano także, że wobec dosyć zwartej zabudowy brak jest często możliwości ustawienia pojemnika na swojej posesji, a rozwiązaniem tego problemu jest usytuowanie pojemników na innej nieruchomości, na zasadach uzgodnionych z właścicielami tej nieruchomości. Natomiast wymogi dotyczące ustawiania worków BIG-BAG są konieczne w celu zapewnienia możliwości ich odbierania z posesji.

Na rozprawie w dniu 17 marca 2023 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał stanowisko przedstawione w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2023 r. poz. 259, ze zm. dalej "p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w Świętochłowicach z dnia 23 czerwca 2020 r. nr XXVIII/240/20 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Świętochłowice. Zgodnie z § 1 tej uchwał ustalono Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Świętochłowice, który stanowi załącznik do uchwały (dalej jak dotychczas "Regulamin").

Zaskarżona przez Wojewodę uchwała należy do aktów prawa miejscowego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza zaś do źródeł prawa powszechnie obowiązującego akty prawa miejscowego ustanowione przez organy na obszarze ich działania (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). W konsekwencji konieczne jest odnoszenie do nich (i spełnianie przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58).

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Art. 40 ust. 1 u.s.g., stanowi przy tym, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wynika stąd, że tworzenie źródeł prawa powszechnie obowiązującego - tu: aktów prawa miejscowego - przez organy administracji publicznej przynależne do władzy wykonawczej stanowi w demokratycznym państwie prawnym wyjątek. Zasadniczo kompetencje do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego przysługują władzy ustawodawczej, zaś organy administracji publicznej mogą to prawo tworzyć jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Oznacza to, że treść upoważnień ustawowych do tworzenia prawa przez organy administracyjne, w tym organy samorządowe, musi podlegać wykładni ścieśniającej. Rolą organu jest wykonanie upoważnienia, a nie swobodna działalność prawodawcza. Organ jest przy tym obowiązany wykonać upoważnienie w całości, a nie jedynie w części, tj. zawierając regulację prawną w kilku różnych aktach prawnych, bądź też odsyłając w nieuregulowanym zakresie do innych aktów nieustalonej rangi normatywnej.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej jak dotychczas u.u.c.p.g.). W art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g. zawarto upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 tej ustawy. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione - por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12.

Zaakcentować należy, że wymienione art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres tych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" - por. wyroki NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14 i z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12.

Zwrócić także należy uwagę na regulację zawartą w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 2830), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu.

W kontekście rozpoznawanej sprawy zaakcentować należy, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, powinna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.

W rozpoznawanej sprawie Sąd w całości podzielił zarzuty skargi, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać w pierwszej kolejności, że Rada Gminy dopuściła się istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2a u.u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2a u.u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy musi określać zasady utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Zgodzić się należy, ze stanowiskiem Wojewody, że wypełnienie tego upoważnienia ustawowego nastąpi wówczas, gdy Rada wskaże w regulaminie, jakie konkretne czynności należy wykonać, aby można było uznać, że miejsca gromadzenia odpadów utrzymane są w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym. Tymczasem Regulamin nie precyzuje tych czynności w wystarczającym zakresie (§ 7 ust. 8 Regulaminu), poprzestając na wskazaniu, że utrzymanie miejsc gromadzenia odpadów komunalnych w należytym stanie sanitarnym i porządkowym ma się odbywać "w szczególności poprzez sprzątanie odpadów komunalnych znajdujących się poza pojemnikami". (por. wyrok WSA w Gliwicach z 13 maja 2021 r. sygn. II SA/Gl 221/21 oraz wyrok NSA z 25 listopada 2022 r. sygn. III OSK 6723/21). Oznacza to, że nie została wypełniona delegacja ustawowa w zakresie art. 4 ust. 2 pkt 2a u.u.c.p.g. i doszło do naruszenia prawa w sposób istotny.

W ocenie Sądu Rada dopuściła się istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez niewypłnienie delegacji ustawowej dotyczącej wskazania minimalnej pojemności worków na odpady. W § 6 ust. 1 pkt 8 Regulaminu wskazano, że na terenie miasta urządzenia służące do zbiera odpadów to worki typu BIG-BAG na odpady budowlane i rozbiórkowe o pojemności 1 m3. Taką samą pojemność wskazano w § 6 ust. 1 pkt 9 w zakresie dotyczącym worków typu BIG-BAG na papę oraz inne materiały izolacyjne. Wskazując, że powyższe worki BIG-BAG mają mieć pojemność wynoszącą 1 m3 Rada w istocie określiła pojemność zarówno minimalną oraz maksymalną. Poprzez wskazanie konkretnej pojemności worków podano bowiem, że nie mogą być one ani mniejsze ani większe niż 1 m3. Należy przy tym zaakcentować, że podanie takiej konkretnej pojemności nie może być traktowane jako wypełnienie przez lokalnego prawodawcę ustawowego upoważnienia. Sąd nie może przy tym usunąć wskazanej tutaj nieprawidłowości poprzez eliminację § 6 ust. 1 pkt 8 i pkt. 9, gdyż w dalszym ciągu w Regulaminie w odniesieniu do tej kategorii worków brak byłoby wskazania ich minimalnej pojemności.

W ocenie Sądu słuszne okazały się zarzuty Wojewody dotyczące tego, że w § 2 ust. 1 pkt 4 Regulaminu Rada nie wyodrębniła frakcji o nazwie tekstylia i odzież, podczas gdy jednocześnie w § 2 ust. 2 Regulaminu, wskazującego w jaki sposób właściciele nieruchomości realizują obowiązek selektywnego zbierania odpadów komunalnych, frakcja ta została już wymieniona ( 2 ust. 2 pkt 2 lit. i Regulaminu). W konsekwencji doszło do niespójności pomiędzy § 2 ust. 1 pkt 4 Regulaminu a § 2 ust. 2 pkt 2 lit. i. Omawianą zresztą tutaj wadliwość uznała sama Rada, podejmując wskazaną w odpowiedzi na skargę uchwałę zmieniającą.

Za zasadne uznać także należało zarzuty dotyczące istotnych nieprawidłowości występujących w § 2 ust. 2 pkt 2 Regulaminu, w którym posłużono się pojęciem ilości odpadów, która wskazuje na ich powstanie w gospodarstwie domowym. Pojęcie to jest bez wątpienia pozbawione wymaganej precyzji. Ponadto także omawianą tutaj wadliwość Rada w istocie uznała za zasadną, podejmując uchwałę zmieniającą, wskazaną w odpowiedzi na skargę.

Za niezgodne z prawem należy w ocenie Sądu uznać także rozwiązanie zawarte w § 3 ust 3 Regulaminu, w którym wprowadzano obowiązek uprzątania z chodnika materiałów użytych do likwidacji śliskości na nieruchomości po okresie zimowym, przy czym dodano jeszcze, że ma to nastąpić niezwłocznie po ustaniu warunków zimowych. W ocenie Sądu takie unormowanie wkracza w materię uregulowaną już w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g.., w którym właścicieli nieruchomości ustawodawca wprost zobowiązał do uprzątnięcia właśnie z chodników położonych wzdłuż nieruchomości błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń a więc także materiałów użytych do likwidacji śliskości. Ponadto wskazanie "niezwłocznie po ustaniu warunków zimowych" jest pozbawione niezbędnej precyzji. Co więcej, w § 3 ust. 3 Regulaminu posłużono się wyłącznie pojęciem "chodnika", co oznaczać może każdy chodnik, a nie tylko położony wzdłuż nieruchomości.

W ocenie Sądu w § 3 ust. 5 Regulamin Rada przekroczyła zakres ustawowego upoważnienia, nakładając na właścicieli nieruchomości "obowiązek ustawienia na tych terenach lub obiektach koszy ulicznych lub pojemników na odpady komunalne i ich systematycznego opróżniania, tak aby nie dopuścić do ich przepełnienia". Zaakcentować należy, że na gruncie u.u.c.p.g. obowiązki właścicieli w stosunku do części nieruchomości służących do użytku publicznego ustawodawca ograniczył do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Źródłem upoważnienia do nałożenia omawianego tutaj obowiązku nie mógł być przy tym art. 4 ust. 2a pkt 8 u.u.c.p.g. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (Dz.U. z 2021r., poz. 1648), zmieniającej u.u.c.p.g. z dniem 23 września 2021 r. Nie obowiązywał on zatem w dacie podjęcia kontrolowanej uchwały (ma to takie samo znaczenie także dla oceny stanowiska strony skarżącej dotyczącego § 3 ust. 3 i ust. 6 Regulaminu).

Wskazać także należy na § 3 ust. 6 Regulaminu, w którym na właścicieli nieruchomości lokalny prawodawca nałożył obowiązek niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiałów rozbiórkowych i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku budów i remontów lokali oraz budynków. Żaden bowiem przepis u.u.c.p.g. nie daje uprawnienia organowi uchwałodawczemu gminy do określania terminu usuwania odpadów powstałych w wyniku remontu lokali, budynków lub innych obiektów budowlanych (np. gruzu i innych odpadów poremontowych). Uregulowanie to pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem Rada została umocowana do określenia w Regulaminie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Z przepisu tego wynika obowiązek określenia cyklu czasowego, w jakim nastąpi odbieranie odpadów komunalnych. Tym samym nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku wyzbycia się tych odpadów niezwłocznie w sposób istotny narusza prawo. Jak słusznie zauważył przy tym Wojewoda sformułowanie "niezwłocznie" jest nieprecyzyjne. Ponadto zdaniem Sądu lokalny prawodawca nie został upoważniony przez ustawodawcę do nakładania obowiązku zagospodarowania na "specjalistyczną firmę". Dodać przy tym należy że pojęcie "specjalistycznej firmy" użyte w omawianym tutaj postanowieniu Regulaminu jest nieprecyzyjne.

W ocenie Sądu do przekroczenia upoważnienia ustawowego doszło także w § 4 ust. 1 i 2 Regulaminu. Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.u.p.c.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące wymagań obejmujących m.in. mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Z przepisu tego nie wynika upoważnienie do wskazania innych niż myjnie miejsc mycia pojazdów. Tymczasem w § 4 ust. 1 Regulaminu wskazano, że mycie pojazdów samochodowych odbywać się "w miejscach wyznaczonych przez właściciela nieruchomości". Rada podejmując uchwałę w tym zakresie jest zobligowana do wskazania nie miejsc mycia pojazdów, lecz warunków, by czynności te były dopuszczalne i zgodne z innymi przepisami powszechnie obowiązującymi. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i napraw pojazdów. Tak samo Rada nie została upoważniona do tego, aby określać rodzaje napraw, które mogą być wykonywane poza warsztatami naprawczymi, a co zrobiła w § 4 ust. 2 Regulaminu (por. wyrok NSA z 21 lipca 2022 r., sygn. III OSK 5477/21).

W odniesieniu do § 5 ust. 1 Regulaminu wskazać należy, że wprowadzenie w zdaniu drugim obowiązku uzgodnienia typu pojemnika z firmą obsługującą system gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie miasta nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego wynikającego przepisów u.u.c.p.g. Nieprzekonujące jest przy tym wyjaśnienie zawarte w odpowiedzi na skargę, że chodzi o uzgodnienie szczegółów dotyczących m.in. wyboru pomiędzy dwoma pojemnikami o pojemności 120 l, a jednym pojemnikiem o pojemności 240 l. Z treści § 5 ust. 1 Regulaminu zdaniem Sądu, to wprost nie wynika.

Nie można również zaakceptować odesłania do regulaminu Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych oraz regulaminu składowiska, o którym mowa w § 6 ust. 6 Regulaminu.

W ocenie Sądu przedstawione w odpowiedzi na skargę względy, dotyczące kosztów związanych z zagospodarowaniem papy i innych materiałów izolacyjnych nie dawały podstaw do tego, aby wyodrębnić tę kategorię z odpadów budowlanych i rozbiórkowych do czego doszło w § 8 ust. 4 Regulaminu. Brak jest bowiem upoważnienia ustawowego, w oparciu o które lokalny prawodawca mógłby wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania tak wyodrębnionej szczególnej kategorii odpadów budowlanych i rozbiórkowych. Tak samo należy ocenić zakazy dotyczące ustawiania worków BIG-BAG w miejscach wskazanych w § 7 ust. 10 Regulaminu.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody dotyczącym wadliwości § 7 ust. 7 Regulaminu, zgodnie z którym w przypadku braku możliwości wyznaczenia miejsca na pojemniki na terenie własnej nieruchomości, jej właściciel zobowiązany jest do zapewnienia usytuowania pojemników na terenie innej nieruchomości, na zasadach uzgodnionych z właścicielem tej nieruchomości. W tym względzie należy wskazać, że obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów komunalnych wynika bezpośrednio z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Ustawodawca w przepisie tym nie przesądza tego, gdzie te pojemniki mają być usytuowane, a jednocześnie nie ceduje takiego uprawnienia na organy uchwałodawcze gmin. Organ nie był zatem upoważniony do tego, aby na właściciela nieruchomości, na której brak jest możliwości wyznaczenia miejsca na pojemniki, nakładać obowiązek zapewnienia ich usytuowania na terenie innej nieruchomości. Istotne znaczenie ma wyłącznie obowiązek wskazany wprost w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g., a ustawodawca nie zdecydował się na jego uszczegółowienie dotyczące sytuacji, gdy na danej nieruchomości brak jest możliwości wyznaczenia miejsca na pojemniki. Wobec braku wyraźnego upoważnienia brak jest podstaw do tego, aby konsekwencje właśnie takiej sytuacji określano w Regulaminie.

Zgodzić się wreszcie należy z zarzutami dotyczącymi nieprawidłowego oznaczenia poszczególnych części uchwały a także nieprawidłowej kolejności numeracji poszczególnych paragrafów. W uchwale występują m.in. dwa paragrafy ósme, każdy innej treści.

W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdził, że zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów wskazanych w skardze, co uzasadnia wyeliminowanie jej w całości z obrotu prawnego.

W grupie wskazanych powyżej naruszeń na szczególną uwagę zasługują przy tym te naruszenia, które dotyczą § 7 ust. 8 oraz § 6 ust. 1 pkt 8 Regulaminu. Polegają one na niewypełnieniu przez lokalnego prawodawcę delegacji ustawowej, co czyni wadliwą całą zaskarżoną uchwałę. Skoro lokalny prawodawca nie wywiązał się z wynikających z delegacji ustawowej obowiązków i nie uregulował kwestii przekazanych do uregulowania w uchwale, to nie jest możliwe wypełnienie powstałej luki przez Sąd lub organ po zaskarżeniu uchwały do Sądu.

Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części spowodowałoby pozostanie w obrocie prawnym uchwały w kształcie tzw. "kadłubowym", niespełniającej wymagań ustawowych, w tym także zawierającej wadliwie ponumerowane jednostki readakcyjne. W tej sytuacji, wobec braku kompletności Regulaminu i ww. wskazanych naruszeń, skutkujących stwierdzeniem nieważności istotnych jego elementów, stosowanie Regulaminu w szczątkowej formie byłoby niemożliwe. W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że wniosek skargi o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości należało uznać za uzasadniony.

Z uwagi na fakt, że skarga dotyczy uchwały będącej aktem prawa miejscowego, brak jest ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy.

Mając na względzie powyższe rozważania oraz zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa Sąd uwzględnił skargę w całości, w pełni podzielając zawartą w jej uzasadnieniu argumentację skarżącego. Zatem Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.gov.pl).