Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2051/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1666/11 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1666/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. R., dalej także skarżąca, na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, oddalił skargę.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej ustawa o drogach publicznych, odmówił zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej Nr [...] na działki nr ewid. [...] i [...], położone w miejscowości G.

W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z dnia 17.11.2010 r. skarżąca wystąpiła o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu na 169 kilometrze drogi krajowej Nr [...] na działki nr [...] i [...] w G. Planowany zjazd miałby poprawić obsługę komunikacyjną powstającej zagrody i umożliwić jej pełne wykorzystanie.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Organ podał, że działki skarżącej przylegają do drogi krajowej Nr [...] (od km 169+268 do km 169+314, strona prawa) oraz drogi gminnej, usytuowanej na działce o nr ewid. [...] (ul. Z.), z której istniejąca na działkach zabudowa indywidualna ma zapewniony dostęp komunikacyjny, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Odcinek drogi krajowej Nr [...], przylegający do terenu działek, został zakwalifikowany zarządzeniem Nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...].12.2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, zmienionym zarządzeniem Nr [...] z dnia [...].12.2009 r., do dróg głównych, klasy G. W odniesieniu do tej klasy dróg, obowiązujące przepisy rozporządzenia z 02.03.1999 r. stawiają surowe wymagania w zakresie lokalizacji nowych zjazdów. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, "...W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę...".

Określone wyżej warunki techniczne dotyczące dostępności dróg, w zależności od ich klas funkcjonalnych, wskazują na duże znaczenie tej regulacji dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, gdyż manewry wykonywane przy wyłączaniu i włączaniu się do ruchu, powodują istotne zagrożenie tego bezpieczeństwa. Organ powołał orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym każdy bezpośredni zjazd stanowi potencjalne źródło kolizji na drodze, zwiększające zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenie jego płynności, w stopniu tym większym, im większe jest natężenie ruchu na tej drodze i im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania.

Wskazał, że budowa zjazdu musi być dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale również nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi. Zgodnie z § 3 pkt 4 rozporządzenia, przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych, tak więc droga krajowa Nr [...] musi zachować parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy G, w tym również w zakresie lokalizacji zjazdów.

Wskazane uwarunkowania zostały w całości uwzględnione w treści decyzji Burmistrza Wielunia nr [...] z dnia [...].09.2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (parterowego z poddaszem mieszkalnym) przewidzianej do realizacji na działkach skarżącej. Zgodnie z jej treścią, obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji powinna być zapewniona z drogi gminnej stosownie do pisma Zarządu Dróg Miejskich i Gminnych z [...].08.2006 r., co spełnia wymagania § 9 ust. 1 pkt 4 powołanego wyżej rozporządzenia.

W ocenie organu, zjazd indywidualny z drogi krajowej Nr [...], w przypadku uwzględnienia wniosku strony, byłby usytuowany na odcinku drogi krajowej, na którym istniejąca organizacja ruchu (linia ciągła w osi jezdni, jednostronnie przekraczalna), ogranicza relacje lewoskrętne dla nieruchomości usytuowanych po prawej stronie drogi z uwagi na ukształtowanie poziome drogi (łuk poziomy). Wnioskowany zjazd stworzyłby dodatkowy punkt kolizji na omawianym odcinku drogi, wpływający na obniżenie poziomu bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego, gdzie zgodnie z wprowadzoną zmianą do projektu stałej organizacji ruchu (z uwagi na powstanie skrzyżowania drogi krajowej Nr [...] - ul. O. z drogą gminną - ul. K.) obowiązuje ograniczenie prędkości do 70 km/h, a jednocześnie w sąsiedztwie istniejącego (po drugiej stronie drogi) przystanku autobusowego, co zdaniem zarządcy drogi przemawia za odmową udzielenia zezwolenia na jego lokalizację.

W ocenie organu, analiza stanu faktycznego i prawnego potwierdza, że zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego byłoby sprzeczne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa nakazującymi ograniczanie liczby i częstotliwości zjazdów z dróg głównych klasy G, jako elementów obniżających poziom bezpieczeństwa ruchu na drodze. Zarządca drogi krajowej, mając na uwadze przepisy powołanego rozporządzenia, bezpieczeństwo ruchu na drodze krajowej, istniejącą organizację ruchu na przylegającym odcinku drogi oraz fakt, że zabudowa zlokalizowana na działkach skarżącej może mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną w sposób dotychczasowy, tj. od strony drogi gminnej, odmówił wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek wniosku skarżącej, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2011 r.

W uzasadnieniu wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie nie znalazł podstaw do uchylenia kontrolowanej decyzji. Podniósł, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy G przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia innego dojazdu. W rozpatrywanej sprawie trudno zdaniem organu dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania strony. Nieruchomość skarżącej od strony zachodniej przylega do drogi krajowej Nr [...], zaś od strony wschodniej do drogi gminnej (ul. Z.), która przez ul. K. ma połączenie z ww. drogą krajową.

W ocenie organu obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżącej może odbywać się poprzez ww. drogę gminną bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu, a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na tej drodze, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu oraz ograniczającego jego płynność dla wszystkich uczestników drogi krajowej. Wskazana obsługa komunikacyjna jest tym bardziej zasadna, że decyzja nr [...] Burmistrza Wielunia z dnia [...] września 2006 r. zawiera zapis, że obsługa komunikacyjna ww. inwestycji ma być zapewniona z drogi gminnej, tj. ulicy Z.

W ocenie organu, ograniczenie wykonywania prawa własności przez stronę, która nie uzyska zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu, jest uzasadnione. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest bowiem naczelnym kryterium wyrażania zgody na zjazd i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. W świetle art. 140 k.c. prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich przepisów należą przepisy ustawy o drogach publicznych i przepisy wykonawcze do tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, że zarządca drogi nie wykonywał zjazdu, o którym mowa we wniosku, ani nie udzielał zgody na jego wykonanie. Zatem z formalnego punktu widzenia zjazd ten nie istniał, co potwierdza jego brak w ewidencji zjazdów. Rzekomy zjazd, na którego istnienie skarżąca się powołuje, w istocie mógł stanowić wyjeżdżoną część pasa drogowego, po której nieformalnie odbywał się dojazd do nieruchomości skarżącej. W toku przeprowadzonego postępowania nie potwierdzono legalności istnienia zjazdu, na który wskazuje skarżąca. Ponadto decyzja z dnia [...].12.2010 r., nr [...] Burmistrza Wielunia o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej Nr [...], na działki skarżącej została wyeliminowana z obrotu prawnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia [...].03.2011 r.

W skardze na powyższą decyzję złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 7 k.p.a. przez przyjęcie, że w przedmiotowej sytuacji interes społeczny posiada bezwzględny prymat nad słusznym interesem skarżącej, co przejawia się w przyjęciu oceny tego przypadku z pominięciem stanu faktycznego polegającego na korzystaniu przez kolejnych właścicieli nieruchomości z urządzonego wjazdu od strony drogi krajowej Nr [...], czego nie zmienia brak istnienia zjazdu w urządzeniach ewidencyjnych;

- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącej zapoznania się z materiałem dowodowym na etapie postępowania odwoławczego;

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji, na czym polegałoby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwie ruchu drogowego, co powoduje, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli.

W ocenie skarżącej organ administracji nie wyważył w sposób właściwy przesłanek wskazanych w art. 7 k.p.a. Zaskarżona decyzja jest niezgodna z dowodami zebranymi w sprawie. Całkowicie pominięto istnienie zjazdu z drogi krajowej do nieruchomości stanowiącej własność skarżącej i przyjęto, że był to zjazd nieformalny. Pominięto okoliczność, że zjazd ten funkcjonował jeszcze zanim rozpoczęto prowadzenie ewidencji. Organ nie rozważył zeznań świadków, którzy jednoznacznie potwierdzili fakt istnienia "od zawsze" przedmiotowego zjazdu.

Skarżąca zarzuciła również, iż przy określaniu szeroko pojętego bezpieczeństwa ruchu i jego zagrożenia nie wskazano na element natężenia ruchu na drodze krajowej w związku z czym pojęcie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego jest nieweryfikowalne i uzasadnia zarzut przekroczenia swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jest ona niezasadna. Wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Z przepisu tego wynika, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, organ kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych.

W rozpoznawanej sprawie organ ustalił, że droga krajowa Nr [...] została zakwalifikowana zarządzeniem Nr [...] - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...].12.2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, zmienionym zarządzeniem Nr [...] z dnia [...].12.2009 r., do dróg głównych klasy G. Z systematyki rozporządzenia MTiGW z dnia 02.03.1999 r. wynika, że możliwość lokalizowania zjazdów z poszczególnych klas dróg kształtuje się w zależności od rodzaju klasy drogi. W klasie A i S (czyli dróg o najwyższych natężeniach ruchu drogowego) zjazdy są w ogóle zabronione; w klasie dróg głównych przyspieszonych (GP) stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo (gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości). Natomiast z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wynika, że na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w zaskarżonej decyzji położono nacisk na względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, które sprzeciwiają się lokalizacji zjazdu w miejscu proponowanym przez skarżącą. Uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego nie są pojęciem abstrakcyjnym, ale mają bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które są podobnie jak prawo własności również wartościami chronionymi konstytucyjnie. Powołując się na wyrok NSA z dnia 13.07.2009 r., sygn. I OSK 1243/09 (CBOSA) Sąd ten podał, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą m.in. przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Na drodze klasy G zjazdy mogą być stosowane wyjątkowo, w sytuacjach określonych w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, a ponadto z zachowaniem - w przypadku zjazdów publicznych - warunków określonych między innymi w § 78 ust. 1 i 2 oraz § 113 ust. 1-10 rozporządzenia. Zjazdy nie mogą być wykonane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania (§ 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia) oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (§ 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia). Sąd pierwszej instancji wskazał, że także w innych powołanych przez niego orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę na nadrzędność zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W ocenie tego Sądu, organ administracji zasadnie ustalił, że zjazd indywidualny z drogi krajowej Nr [...], w przypadku uwzględnienia wniosku skarżącej, byłby usytuowany na odcinku drogi krajowej, na którym istniejąca organizacja ruchu (linia ciągła w osi jezdni, jednostronnie przekraczalna), ogranicza relacje lewoskrętne dla nieruchomości usytuowanych po prawej stronie drogi, z uwagi na ukształtowanie poziome drogi (łuk poziomy). Wnioskowany zjazd stworzyłby dodatkowy punkt kolizji na omawianym odcinku drogi, wpływający na obniżenie poziomu bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego, gdzie obowiązuje ograniczenie prędkości do 70 km/h i istnieje przystanek autobusowy.

Bezspornym jest, że działki o nr ewid. [...] i [...], przylegają do drogi krajowej Nr [...] ([...]) oraz drogi gminnej, usytuowanej na działce o nr ewid. [...] (ul. Z.), z której istniejąca na ww. działkach zabudowa indywidualna ma zapewniony dostęp komunikacyjny. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z faktem bezpośredniego przylegania działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu lecz stanowi uprawnienie, które związane jest z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządcy drogi.

Sąd ten podzielił pogląd organu administracyjnego, że obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżącej może odbywać się poprzez drogę gminną - ul. Z. - bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu, i stwarzania tym samym dodatkowego punktu kolizji, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu oraz ograniczającego jego płynność. Podał, że powyższe ustalenia dawały podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Dając prymat interesowi społecznemu, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, któremu niewątpliwie zagraża zbyt duża ilość zjazdów z dróg o szczególnym natężeniu ruchu, a takimi są drogi krajowe, zasadnie zdaniem Sądu pierwszej instancji organ odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu. Droga krajowa Nr [...] musi zachować parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy G, w tym również w zakresie lokalizacji zjazdów.

Mając powyższe na uwadze Sąd ten uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem tego Sądu, organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dokonał też prawidłowej oceny materiału dowodowego uznając, że brak jest przesłanek do udzielenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, a poczynione w sprawie ustalenia i ich ocenę w świetle obowiązujących przepisów prawa zawarł w uzasadnieniu decyzji.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się też w sprawie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu wymagającym wzruszenia zaskarżonej decyzji. Wskazał, że jak wynika z akt administracyjnych, przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie pouczył skarżącej o treści art. 10 § 1 k.p.a., przez co skarżąca nie skorzystała z przysługujących jej uprawnień. Dostrzegając taki stan rzeczy Sąd ten uznał jednak, że chociaż organy orzekające w sprawie naruszyły ww. przepis prawa, to jednak nie w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Podniósł, że także skarżąca nie wykazała, aby ww. uchybienie organu miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy w takiej sytuacji wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa. W tej sytuacji Sąd ten uznał zarzuty procesowe skargi za niezasadne.

Mając powyższe uwadze Sąd pierwszej instancji, powołując się na art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik skarżącej wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię:

– art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. drogach publicznych poprzez nietrafne przyjęcie, że nie zachodzi w sprawie wyjątkowa sytuacja, gdy faktycznie już od niepamiętnych czasów istniał wjazd do nieruchomości skarżącej od drogi krajowej Nr [...], z którego korzystali kolejni właściciele nieruchomości. Ponadto w uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazuje na uznaniowość stosowania ww. przepisu, a w konsekwencji na prymat interesu społecznego nad interesem strony, w tym przypadku nad słusznym interesem skarżącej, co w ocenie skarżącej nie znajduje podstaw w stanie faktycznym sprawy,

2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

- naruszenie art. 3 § 1 i "art. p.p.s.a." w zw. z art. 7 i 10 § 1 k.p.a., wobec nie dostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja narusza słuszny interes skarżącej, a ponadto nie rozważa interesu skarżącej w kategoriach obiektywnych, pomija istniejący od niepamiętnych czasów stan faktyczny polegający na korzystaniu przez kolejnych właścicieli nieruchomości z urządzonego wjazdu od strony drogi krajowej Nr [...]. Ponadto Sąd pierwszej instancji dostrzega naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., to jednak nie w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi, a w konsekwencji de facto minimalizuje naruszenia, jakich dopuścił się organ; takie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest niezasadne oraz krzywdzące dla skarżącej albowiem pozbawia ją czynnego udziału w sprawie,

- naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej. Sąd ten przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej. Nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie uczestnika postępowania G. B. na okoliczność wyjaśnienia istnienia spornego wjazdu. Brak jest wyjaśnienia przyczyn nie przesłuchania osoby, która razem ze skarżącym korzysta z obiektu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzucił, że Sąd pierwszej instancji nie zauważył, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny. Nie przeprowadzono stosownych badań, w oparciu o które można byłoby stwierdzić zagrożenie bezpieczeństwa poprzez korzystanie ze spornego wjazdu. Sąd nie rozważył sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, nie skorzystał ze środków dowodowych. Nie zebrał zatem w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie oceniał na podstawie jego całokształtu. Nie dostrzegł, że nie wzięcie pod uwagę wszystkich dowodów może przyczynić się do wydania wadliwego rozstrzygnięcia.

Sąd pierwszej instancji winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Powołując się na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o jej uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie skarżący w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zarówno art. 3 § 1p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a., jak i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. nie jest usprawiedliwiony. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja narusza słuszny interes skarżącej, a ponadto nie rozważa interesu skarżącej w kategoriach obiektywnych, pomija istniejący od niepamiętnych czasów stan faktyczny polegający na korzystaniu przez kolejnych właścicieli nieruchomości z urządzonego wjazdu od strony drogi krajowej Nr [...]. Dostrzega wprawdzie naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., jednak nie w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi, które to stanowisko jest zdaniem autora skargi kasacyjnej krzywdzące dla skarżącej albowiem pozbawia ją czynnego udziału w sprawie. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł ponadto zdaniem autora skargi kasacyjnej, że zebrany w sprawie materiał dowodowy mógłby być uzupełniony o przesłuchanie G. B. na okoliczność istnienia wjazdu na nieruchomość.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej Sąd pierwszej w niczym nie uchybił wyżej wskazanym przepisom prawa. Zgodzić się należy ze stanowiskiem tego Sądu, że zaskarżona do tego Sądu decyzja nie narusza zarówno art. 7 oraz art. 10 § 1 k.p.a., jak i art. 107 § 3 k.p.a. Trafnie Sąd ten przyjął, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie i dokonał trafnej oceny materiału dowodowego uznając, że brak jest przesłanek do udzielenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej Nr [...] na działki stanowiące własność skarżącej. Zgodzić się też należy ze stanowiskiem tego Sądu, że wydana w sprawie decyzja w niczym nie narusza słusznego interesu skarżącej. Trafnie także Sąd ten zauważa, że poczynione w sprawie ustalenia i ich ocenę w świetle obowiązujących przepisów prawa organ zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji ustalenia te uznał za prawidłowe i wystarczające, a stanowisko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy za trafne.

Sąd pierwszej instancji trafnie także nie dopatrzył się naruszenia w sprawie art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu wymagającym wzruszenia zaskarżonej decyzji. Trafnie Sąd ten zauważa, że wprawdzie przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie pouczył skarżącej o treści art. 10 § 1 k.p.a., przez co skarżąca nie skorzystała z przysługujących jej uprawnień, jednak podnosząc zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. skarżąca nie wykazała, by ww. uchybienie organu miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Ze stanowiskiem tym w okolicznościach faktycznych sprawy należy się zgodzić. Okoliczności tej nie wykazała też w skardze kasacyjnej.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej, w sposób wystarczający została też w sprawie wyjaśniona kwestia istnienia od niepamiętnych czasów, jak twierdzi skarżąca, wjazdu do nieruchomości skarżącej od strony drogi krajowej Nr [...].

Wyżej podniesione zarzuty skargi kasacyjnej należy rozpatrywać w kontekście podniesionego w niej zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z jego treścią, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. (ust. 1). Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. (ust. 4).

Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że z przepisu tego wynika, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej podjętej w ramach uznania administracyjnego. Wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, organ kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych.

W wyroku z dnia 12.05.2011 r. sygn. akt I OSK 1068/10 (lex nr 863287) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Wyrażenie zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu następuje w ramach uznania administracyjnego, którego granice określają interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie takiej zgody a także obowiązujące przepisy. Podejmując decyzję o wyrażeniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi zarządca powinien kierować się zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która w pewnych sytuacjach może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości do swobodnego korzystania ze swojej własności." Podobnie w wyroku z dnia 13.07.2010 r., sygn. akt I OSK 1243/09 (lex nr 594986) Sąd ten wskazał, że: "Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy z 1985 r. o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę.".

Z powyższego wynika, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest wyznacznikiem interesu społecznego w sprawach dotyczących wyrażenia zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Zasada ta sprowadza się do ochrony zdrowia i życia użytkowników drogi i powinna mieć pierwszeństwo nad indywidualnym interesem właściciela nieruchomości nawet, jeżeli oznaczałoby to ograniczenie właściciela nieruchomości w wykonywaniu prawa własności. Ustalenie, że projektowany przez właściciela nieruchomości zjazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym stanowi podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Z prawidłowych i niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że należące do skarżącej działki o nr ewid. [...] i [...] przylegają do drogi krajowej Nr [...] ([...]) oraz drogi gminnej, usytuowanej na działce o nr ewid. [...] (ul. Z.), z której istniejąca na ww. działkach zabudowa indywidualna ma zapewniony dostęp komunikacyjny. Droga krajowa Nr [...] została zakwalifikowana zarządzeniem Nr [...] - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...].12.2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, zmienionym zarządzeniem Nr [...] z dnia [...].12.2009 r., do dróg głównych klasy G. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że z systematyki ww. rozporządzenia MTiGW z dnia 02.03.1999 r. wynika, że możliwość lokalizowania zjazdów z poszczególnych klas dróg kształtuje się w zależności od rodzaju klasy drogi. Z § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia wynika, że na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Trafnie Sąd pierwszej instancji zauważa, że w zaskarżonej decyzji organ położył nacisk na względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, które sprzeciwiają się lokalizacji zjazdu w miejscu proponowanym przez skarżącą. Uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego mają bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które są podobnie jak prawo własności również wartościami chronionymi konstytucyjnie. Trafnie, powołując się na wyrok NSA z dnia 13.07.2009 r., sygn. I OSK 1243/09 Sąd ten podał, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą m.in. przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Na drodze klasy G zjazdy mogą być stosowane wyjątkowo, w sytuacjach określonych w § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, a ponadto z zachowaniem - w przypadku zjazdów publicznych - warunków określonych m.in. w § 78 ust. 1 i 2 oraz § 113 ust. 1-10 rozporządzenia. Zjazdy nie mogą być wykonane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania (§ 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia) oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (§ 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia).

Zgodzić się należy ze stanowiskiem tego Sądu, że organ administracji zasadnie ustalił, że zjazd indywidualny z drogi krajowej Nr [...], w przypadku uwzględnienia wniosku skarżącej, byłby usytuowany na odcinku drogi krajowej, na którym istniejąca organizacja ruchu (linia ciągła w osi jezdni, jednostronnie przekraczalna), ogranicza relacje lewoskrętne dla nieruchomości usytuowanych po prawej stronie drogi, z uwagi na ukształtowanie poziome drogi (łuk poziomy). Wnioskowany zjazd stworzyłby dodatkowy punkt kolizji na omawianym odcinku drogi, wpływający na obniżenie poziomu bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego, gdzie obowiązuje ograniczenie prędkości do 70 km/h i istnieje przystanek autobusowy.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej, trafnie Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organu administracyjnego, że obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżącej może odbywać się poprzez drogę gminną - ul. Z. - bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu, i stwarzania tym samym dodatkowego punktu kolizji, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu oraz ograniczającego jego płynność. Powyższe ustalenia dawały podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji w ślad za organami, że interes społeczny, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiący podstawę odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu, mający prymat nad indywidualnym interesem skarżącej, co wyżej wykazano, nie narusza słusznego interesu skarżącej. Wbrew stanowisku skarżącej, w sprawie dokonano właściwego wyważenia między interesem społecznym i słusznym interesem skarżącej. Podniesiony w tej sytuacji zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że droga krajowa Nr [...] musi zachować parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy G, w tym również w zakresie lokalizacji zjazdów, skoro został zakwalifikowana odpowiednimi aktami do tej kategorii dróg krajowych.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej twierdzeń dotyczących istnienia od dawna zjazdu do nieruchomości skarżącej z drogi krajowej Nr [...] należy zauważyć, że sprawa tego zjazdu była przedmiotem ustaleń poczynionych w sprawie. Z ustaleń tych wynika, że zarządca drogi nie wykonywał tego zjazdu, ani nie udzielał zgody na jego wykonanie. Z formalnego zatem punktu widzenia zjazd ten nie istniał, co potwierdza jego brak w ewidencji zjazdów. Przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe nie potwierdziło legalności istnienia zjazdu, na który powołuje się skarżąca. Ponadto decyzja z dnia [...].12.2010 r., nr [...] Burmistrza Wielunia o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej Nr [...], na działki skarżącej została wyeliminowana z obrotu prawnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia [...].03.2011 r.

Bez znaczenia w okolicznościach sprawy pozostaje kwestia ewentualnego istnienia owego zjazdu w przeszłości. Fakt ewentualnego korzystania z nieformalnego zjazdu nie może też sankcjonować jego istnienia. W tej sytuacji za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niewystarczająco zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W świetle powyższego za nieusprawiedliwione uznać należało zarówno podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.