Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 271/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 99 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 622
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami  - t.j.
article: art. 86 par. 1
journal: Dz.U. 1971 nr 12 poz 114
law: Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 360/23 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 360/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.W. (dalej powoływany także jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej powoływany jako SKO, organ drugiej instancji) z dnia [...] kwietnia 2023 r. w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.

Sąd pierwszej instancji orzekł w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2022 r. Komendant Miejski Policji w [...] wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] o skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, w związku z uzasadnionymi zastrzeżeniami, co do kwalifikacji.

Decyzją z dnia 21 lutego 2023 r., Starosta [...] skierował skarżącego posiadającego prawo jazdy kat. AM, B1, B, C1, C, B+E, C1+E, C+E, T nr [...], wydane na druku [...] w dniu [...] maja 2019 r., na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu teoretycznego i praktycznego w zakresie prawa jazdy kat. B, C, C+E - w związku z uzasadnionymi zastrzeżeniami co do posiadanych kwalifikacji. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej wskazał, że ze względu na systematycznie powtarzające się wykroczenia których dopuszcza się skarżący, mające wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego tj. wielokrotne niestosowanie się do ograniczeń prędkości, spowodowanie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym - kolizje drogowe oraz wielokrotne naruszenie obowiązku używania pasów bezpieczeństwa istnieje wobec takiego kierowcy konieczność zweryfikowania wiedzy i umiejętności wymaganych do kierowania pojazdami.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, SKO odwołując się do treści art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 622, dalej powoływana jako u.k.p.) wskazał, że podstawą wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest zaistnienie takich okoliczności, z których będzie wynikało, że dana osoba nie ma umiejętności lub wiadomości potwierdzonych dokumentem uprawniającym do kierowania pojazdami, a więc dających podstawę do "uzasadnionych zastrzeżeń". Przyjmuje się, że organ na podstawie zebranego materiału dowodowego winien wskazać i wyjaśnić w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji niezbędnych do prowadzenia pojazdów, wymagające sprawdzenia kwalifikacji w drodze egzaminu. Wydawana przez organ decyzja jest decyzją uznaniową, a organ uprawniony do wydania takiej decyzji nie jest związany wnioskiem, w tym przypadku Komendy Miejskiej Policji. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru, co oznacza, że organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym, obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki.

W niniejszej sprawie w ocenie SKO, organ pierwszej instancji sprostał powyższym obowiązkom. Przede wszystkim podjął czynności, które należy uznać za niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Kluczowym ustaleniem faktycznym, na którym zostało oparte rozstrzygnięcie sprawy jest to, że skarżący jako kierujący pojazdem, w okresie od dnia 29 listopada 2009 r. do dnia 12 września 2022 r., dopuścił się osiemnastu naruszeń przepisów ruchu drogowego między innymi dziesięciokrotnie przekroczył dozwoloną prędkość, trzykrotnie spowodował zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego (kolizja drogowa); raz nie zastosował się do zakazu wyprzedzania oraz czterokrotnie nie stosował się do obowiązku używania pasów bezpieczeństwa. Zdaniem organu drugiej instancji, opisane okoliczności mogą wywoływać uzasadnione zastrzeżenia co do posiadania przez kierującego wymaganych kwalifikacji. Ponadto należy wyraźnie zaznaczyć, iż wzgląd na konieczność zapewnienia przez organy państwa bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jako istotnego elementu bezpieczeństwa publicznego, nie pozwala uznać zdarzeń drogowych popełnionych przez skarżącego 10 lat temu, za okoliczność wyłączającą możliwość badania kwalifikacji kierowcy na gruncie art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p., w razie wystąpienia uzasadnionych zastrzeżeń co do ich posiadania przez kierującego. Tym samym niezasadny jest zarzut oparcia zaskarżonej decyzji o ustalenia faktyczne wskazujące na naruszenia przez skarżącego przepisów ruchu drogowego w okresie od dnia 29 listopada 2009 r. do 12 września 2022 r.

Zdaniem SKO, wniosek o skierowanie skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje był oparty na konkretnych i obiektywnie ustalonych okolicznościach. Skoro skarżący dopuścił się wielokrotnych wykroczeń, w tym trzech wykroczeń z art. 86 § 1 Kodeksu wykroczeń oraz szczególnie niebezpiecznych zachowań polegających na niezastosowaniu się do zakazu wyprzedzania oraz przekroczenia prędkości o 31 km/h w obszarze zabudowanym w rejonie przejścia dla pieszych, co miało miejsce w dniu 14 sierpnia 2022 r. , to różnorodność naruszonych przepisów prawa i ich znaczenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego uprawniały organ pierwszej instancji do powzięcia uzasadnionych zastrzeżeń co do tego, czy skarżący posiada dostateczne kwalifikacje do prowadzenia pojazdów. Należy również podkreślić, że większość popełnionych przez skarżącego naruszeń przepisów ruchu drogowego powodowały istotne zagrożenie dla zdrowia lub nawet życia uczestników ruchu drogowego. Pozwala to wyprowadzić wniosek o istnieniu uzasadnionych zastrzeżeń co do tego, czy skarżący zna i potrafi stosować podstawowe regulacje prawne obowiązujące w ruchu drogowym i czy ma umiejętności aby w sposób bezpieczny dla siebie i innych uczestników ruchu drogowego kierować pojazdem.

Powyższe okoliczności dostatecznie usprawiedliwiają skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. Wprawdzie SKO nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji, zgodnie z którym w przypadku złożenia stosownego wniosku przez organ kontroli ruchu drogowego, właściwy starosta zobligowany jest do skierowania kierowcy na egzamin kontrolny, nie mając wyboru co do możliwości skorzystania lub nie z powyższego obowiązku, to jednak w kwestii samego rozstrzygnięcia podzieliło zajęte stanowisko.

Jednocześnie SKO wskazało, że nie ma znaczenia dla wydania decyzji w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji fakt, że skarżący jest kierowcą zawodowym i w określonym czasie pokonuje znacznie więcej kilometrów niż przeciętny kierowca. Fakt bycia zawodowym kierowcą tym bardziej zobowiązuje do przestrzegania zasad ruchu drogowego i nie stwarzania sytuacji mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę skarżącego, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Odwołując się do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, sąd pierwszej instancji przyjął, że nie budzi żadnych wątpliwości, że komendant jednostki policji jest uprawniony do złożenia wniosku o skierowanie kierującego pojazdem na egzamin sprawdzający kwalifikacje, a jedyną przesłanką wydania w tej mierze decyzji przez właściwy organ administracji publicznej jest istnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji danego kierowcy.

WSA zaznaczył, że wniosek o sprawdzenie kwalifikacji musi być oparty na konkretnych okolicznościach, a więc ujawnionych bądź zaobserwowanych przez policjanta brakach w kwalifikacjach co do znajomości przepisów czy też umiejętności kierowania pojazdem. Z kolei starosta po wpłynięciu wniosku powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne i od jego wyniku będzie zależeć ostateczna ocena, czy zgłoszone zastrzeżenia są na tyle istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, by wydać decyzję o skierowaniu na egzamin sprawdzający kwalifikacje. Jednocześnie zwrócił uwagę, że podstawę wnioskowania o sprawdzenie kwalifikacji kierującego może stanowić jedno zdarzenie mające postać przestępstwa lub wykroczenia drogowego lub wiele tego typu zdarzeń.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący dopuścił się naruszeń różnych przepisów ruchu drogowego, zaś kwalifikacje kierowcy co do znajomości przepisów i zasad ruchu drogowego obejmują szeroki zakres niezbędnej wiedzy teoretycznej i taka różnorodność (jak w przedmiotowej sprawie) naruszonych przepisów i ich znaczenie dla bezpieczeństwa ruchu mogą świadczyć o braku kwalifikacji. Skarżący w okresie od 29 listopada 2009 r. do 12 września 2022 r. dopuścił się 18 naruszeń przepisów ruchu drogowego na które składały się dziesięciokrotne przekroczenie prędkości, czterokrotna jazda bez pasów, trzykrotne stworzenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym (kolizja drogowa) oraz jednokrotne niezastosowanie się do zakazu wyprzedzania. Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organów, że powyższe świadczy o lekceważącym stosunku do przepisów ruchu drogowego. Systematycznie powtarzające się wykroczenia, zwłaszcza mające istotny wpływ na bezpieczeństwo ruchu np. niestosowanie się do ograniczeń prędkości, spowodowanie kolizji drogowej oraz nie stosowanie się do zakazu wyprzedzania, mogą i powinny rodzić uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji takiego kierującego. Przypisanie skarżącemu takiej liczby naruszeń przepisów i zasad ruchu drogowego oraz charakteru tych naruszeń wskazuje na uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji kierowcy przez organ Policji.

Sąd zaznaczył, że fakt nie przekroczenia limitu punktów karnych czy okoliczność nie bycia pod wpływem alkoholu ani narkotyków, nie mają wpływu na ocenę, że z uwagi wielokrotnego naruszenia przepisów i zasad ruchu drogowego oraz ich charakteru istnieje uzasadniona wątpliwość co do kwalifikacji kierowcy. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy podstawą do skierowania było nie przekroczenie limitu punktów karnych, ale powzięcie uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji kierowcy.

Odnosząc się do zarzutów skargi, sąd pierwszej instancji podkreślił, że przepisy prawa o ruchu drogowym są w przeważającej części wspólne dla kierujących pojazdami wszystkich kategorii, w tym m.in. w kwestiach najistotniejszych dla bezpieczeństwa tego ruchu (z pewnymi wyjątkami w postaci nakazów czy zakazów skierowanych do kierujących z uwagi na określone kategorie pojazdów - przykładowo art. 20 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym dotyczący dopuszczalnej prędkości poza terenem zabudowanym). Skoro zatem dany kierowca, wielokrotnie naruszając przepisy ruchu drogowego, stwarza wobec siebie wątpliwość co do znajomości tych przepisów, co w konsekwencji wiąże się z zagrożeniem bezpieczeństwa tego ruchu, to zagrożenie to istnieje bez względu na to, jakiej kategorii pojazd taki kierowca prowadzi w ruchu drogowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości.

1. Na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

a) naruszenie art. 99 ust. 1 pkt. 1 u.k.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki wypełniające kryterium uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji do kierowania pojazdami.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

a) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że została udowodniona przesłanka uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji kierowcy podczas gdy organ nie dokonał szczegółowej analizy dokonanych wykroczeń drogowych, ich znaczenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym jak również nie uwzględnił sytuacji skarżącego w tym wykonywania przez niego zawodu kierowcy;

b) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 11 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie i niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy;

c) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 8 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez prowadzenie postpowania w sposób niebudzący zaufania oraz naruszający zasadę proporcjonalności.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości. Skarżący zrzekł się prawa do przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie oraz wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

Organ nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej odnosi się do zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną.

Skarżący w podniesionych zarzutach naruszenia przepisów postępowania wskazał na naruszenie art. 151 p.p.s.a. jako przepisu wynikowego w powiązaniu z art. 80, art. 11 i art. 8 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie organy nie udowodniły wystąpienia przesłanki uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji kierowcy, bowiem nie dokonały szczegółowej analizy wykroczeń popełnionych przez skarżącego, ich znaczenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym jak również nie uwzględniły tego, że skarżący jest zawodowym kierowcą. Tym samym niedostatecznie wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, co skutkowało prowadzeniem postępowania w sposób niebudzący zaufania oraz naruszający zasadę proporcjonalności.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów przypomnieć należy, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA prawidłowo orzekł, że organy prowadzące postępowanie nie naruszyły powołanych przepisów, zaś materiał zgromadzony w sprawie był wystarczający do podjęcia decyzji kończącej postępowanie w sprawie i umożliwiał stwierdzenie, że podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Analiza akt administracyjnych nie pozwala na stwierdzenie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, zaś rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bez dostatecznego jej wyjaśnienia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wskazać przy tym należy, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały wyjaśnione. Zauważyć przy tym należy, że niniejsza sprawa była dwukrotnie rozpatrywana przez organy administracyjne, wskutek uchylenia przez SKO w [...] decyzją z dnia 7 grudnia 2022 r. pierwotnej decyzji Starosty [...] z 10 października 2022 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W niniejszej sprawie wszystkie istotne okoliczności zostały wyjaśnione. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji, zgodnie z zaleceniami wynikającymi z decyzji kasacyjnej SKO z 7 grudnia 2022 r. wystąpił do Komendy Miejskiej Policji w [...] o nadesłanie wszelkich informacji związanych z wykroczeniami popełnionymi przez skarżącego, jednakże nie uzyskał żadnych szczegółowych danych, poza ogólnym wydrukiem z Krajowego Systemu Informacyjnego Policji wskazującym na 18 wykroczeń drogowych, których dopuścił się skarżący w okresie od 29 listopada 2009 r. do dnia 12 września 2022 r. tj. 10 krotnego przekroczenie prędkości, 4 krotnej jazdy bez zapiętych pasów bezpieczeństwa, 3 krotnego stworzenia zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz niezastosowanie się do zakazu wyprzedzania. Nie można zatem skutecznie zarzucić organom braku wnikliwości czy braku analizy poszczególnych wykroczeń drogowych popełnionych przez skarżącego, skoro takich informacji nie posiadały organy Policji. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy uwzględniły również sytuację skarżącego – bycie zawodowym kierowcą i pokonywanie znacznie większej liczby kilometrów niż przeciętny kierowca - przy ocenie wystąpienia uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji kierowcy, uznając że okoliczność ta tym bardziej zobowiązuje skarżącego do przestrzegania przepisów ruchu drogowego.

Należy przy tym zauważyć, że skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta przez organ i sąd pierwszej instancji doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być zatem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., wyrażającego zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, należy wskazać, że obowiązek dbania o utrzymywanie zaufania obywateli do władzy publicznej nie ma charakteru absolutnego i bezwzględnego. Zebranie pełnego materiału dowodowego jest niewątpliwie obowiązkiem organu, ale organ nie jest zobowiązany do poszukiwania, niejako w zastępstwie strony, dowodów mających potwierdzić korzystne dla tej strony okoliczności. To na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi ona korzystne dla siebie skutki prawne. Skarżący za popełnione wykroczenia w ruchu drogowym przyjął mandaty karne, w jednym przypadku został uznany winnym za popełnione wykroczenie przez sąd powszechny, a zatem jako uczestnik wszystkich zdarzeń posiadał wiedzę dotycząca okoliczności popełnienia poszczególnych wykroczeń. Skarżący miał zatem możliwość przedstawienia korzystnych dla siebie okoliczności dokonania poszczególnych wykroczeń drogowych ze wskazaniem, co było bezpośrednią przyczyną ich popełnienia, z której to możliwości nie skorzystał.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można również przyjąć, jakoby w sprawie organy dopuściły się naruszenia art. 11 k.p.a. regulującego zasadę przekonywania. Zgodnie z art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Konsekwencją tej zasady jest ciążący na organie obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym treść uzasadnienia decyzji powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, będąca przedmiotem kontroli sądu pierwszej instancji, decyzja SKO wszystkie te warunki spełnia, bowiem z jej uzasadnienia wynika, z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów prawa, skarżący został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jako kierowca.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p., starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji. Nieostre sformułowanie "uzasadnione zastrzeżenia", jakim posłużył się ustawodawca w ww. przepisie nie oznacza dowolności w przyjmowaniu, że zachodzą wątpliwości co do posiadania kwalifikacji uprawniających do kierowania pojazdem. Świadczy jedynie, że to na organie ciąży obowiązek wykazania, iż konkretne okoliczności uzasadniają powzięcie zastrzeżeń co do omawianych kwalifikacji strony. Brak zdefiniowanej normatywnie przesłanki "uzasadnionych zastrzeżeń" nie uniemożliwia zatem zastosowania omawianej normy. Natomiast każdy przypadek wymaga odrębnego zbadania okoliczności, w jakich kierowca korzystając z uprawnienia do kierowania pojazdami nie zachowuje ustalonych norm, a jego postawa może być rozważana jako przypadek zaistnienia "uzasadnionych zastrzeżeń" co do kwalifikacji kierowania pojazdami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe w niniejszej sprawie zostało przez organy wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji.

Należy przy tym podkreślić, że podstawą wystąpienia z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji może być zarówno jedno, jak i wielokrotne naruszanie przez kierującego przepisów ruchu drogowego. Ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga bowiem, aby organ uprawniony do wydawania uprawnień do prowadzenia pojazdów czuwał nie tylko nad tym, aby otrzymały je osoby mające odpowiednie kwalifikacje, ale także kontrolował, czy nie utraciły one wymaganych umiejętności. Przy czym, skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego nie ma charakteru sankcji i nie musi być powiązane z liczbą punktów karnych uzyskanych przez danego kierowcę. Wobec powyższego należy stwierdzić, że powołane przepisy mają na celu ochronę uczestników ruchu drogowego przed kierowcami, którzy nie posiadają umiejętności praktycznych niezbędnych dla bezpiecznego poruszania się pojazdami lub nie posiadają wiedzy z zakresu przepisów ruchu drogowego i z tego powodu popełniają wykroczenia powodując zagrożenie bezpieczeństwa dla innych uczestników ruchu drogowego. Naruszanie przepisów ruchu drogowego będzie podstawą "uzasadnionych zastrzeżeń" co do kwalifikacji kierowcy, jeżeli okoliczności towarzyszące naruszeniu zasad ruchu drogowego świadczą o tym, że jedną z ich przyczyn był brak umiejętności praktycznych do kierowania pojazdami lub brak wiedzy z zakresu ruchu drogowego. Podkreślić przy tym trzeba, że oprócz umiejętności kierowania pojazdem kierujący powinien bezpiecznie zachowywać się na drodze, współdziałać z innymi uczestnikami ruchu drogowego kierując się normami społecznymi w warunkach społecznie akceptowalnych. Powyższe kwestie powinny stanowić punkt odniesienia dla oceny zaistniałych w konkretnej sprawie warunków, które nie sposób ująć przy użyciu uogólnień czy zwrotów niedookreślonych (zob. wyrok NSA z 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 609/20).

Wobec tego nie można uznać - jak chce tego autor skargi kasacyjnej - że niesłusznie skierowano skarżącego na kontrolne badanie kwalifikacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności niniejszej sprawy zostały prawidłowo ocenione najpierw przez organy, a następnie przez sąd pierwszej instancji, zasadnie prowadząc do konkluzji o istnieniu uzasadnionych zastrzeżeń co do posiadanych przez skarżącego kwalifikacji do kierowania pojazdami. Wykroczenia, których się dopuścił skarżący – nagminne przekraczanie prędkości, 3 krotne stworzenie zagrożenia w ruchu drogowym (kolizja drogowa), 4 krotna jazda bez zapiętych pasów bezpieczeństwa, czy wyprzedzanie w niedozwolonym miejscu niewątpliwie stanowiły bowiem istotne zagrożenie w ruchu drogowym i świadczą o lekceważącym stosunku skarżącego do konieczności przestrzegania obowiązujących przepisów. Rodzaj oraz charakter popełnionych wykroczeń wskazują, że skarżący nie posiada znajomości podstawowych zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego (lub ich celowo nie przestrzega) i nie potrafi w sposób prawidłowy ocenić ryzyka i skutków jakie mogą wywołać wykonywane przez niego, wbrew obowiązującym przepisom, manewry na drodze. Jest to tym bardziej istotne, że jest on zawodowym kierowcą.

Podkreślić przy tym należy, że z akt sprawy wynika, że zasadniczą przyczyną wystąpienia w dniu 14 sierpnia 2022 r. przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] z wnioskiem o skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, było popełnienie w tymże dniu przez skarżącego szczególnie niebezpiecznego wkroczenia drogowego w postaci przekroczenia prędkości o ponad 31 km/h w obszarze zabudowanym i niezastosowanie się do zakazu wyprzedzania w rejonie przejścia dla pieszych. Już samo popełnienie takiego, jednostkowego wykroczenia, które stanowi istotne zagrożenie dla bezpieczeństwa pieszych, w zależności od okoliczności faktycznych sprawy, może stanowić "uzasadnione zastrzeżenia" w rozumieniu art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. i być podstawą do skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego.

Mając na względzie powyższe, skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw prawnych, została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.