Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 16/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1, art. 93 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. NSA Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 17 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 950/13 w sprawie ze skargi A.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowanie projektu podziału działki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 950/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K., dalej skarżąca, na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania projektu podziału działki, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] Wójt Gminy Tarnów pozytywnie zaopiniował projekt podziału działki nr 1 położnej w T. W uzasadnieniu podał, że teren przedmiotowej działki objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Tarnów Nr XL/381/2009 z 2 grudnia 2009 r. Nowo wydzielana działka o proponowanym nr 2 leży w terenie oznaczonym symbolem 1.KDD - teren dróg publicznych. Proponowany podział działki nr 1 jest zatem zgodny z ustaleniami planu.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła skarżąca, podnosząc zarzut naruszenia art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej, proponowany nowy wjazd na działkę ograniczy lub wręcz uniemożliwi korzystanie z działki z powodu braku możliwości wjechania na nią samochodem dużym (np. dostawczym lub ciężarowym), co dla skarżącej jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą jest konieczne.

Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na braki formalne – brak zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji włączył w poczet materiału dowodowego sprawy część tekstową oraz wyrys z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Tarnów Nr XL/381/2009 z dnia 2 grudnia 2009 r., opubl. w Dz. Urz. Województwa, Małopolskiego Nr 827, poz. 6667 z dnia 21 grudnia 2009 r., dla obszaru terenu położonego w Tarnowcu w obrębie ulic Łąkowej i Ogrodowej. Zawiadomił również skarżącą - właścicielkę działki nr 1 w T., o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] pozytywnie zaopiniował projekt podziału działki nr 1 położnej w T. W uzasadnieniu podał, że planowany podział w żaden sposób nie ograniczy, ani nie uniemożliwi korzystania z pozostałej części nieruchomości. Wskazał, że planowane wydzielenie działki nr 2 o powierzchni 23 m2 stanowi fragment przewidzianej w planie drogi publicznej o symbolu 1.KDD. Szerokość tej drogi wyniesie 10 m. W ocenie organu, jest to wystarczający pas terenu aby zaprojektować jezdnię i bezpieczny zjazd do nieruchomości.

Skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając: brak załącznika do zaskarżonego postanowienia w postaci wyrysu z miejscowego planu, naruszenie art. 10 k.p.a., naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, naruszenie postanowień miejscowego planu i przepisów wykonawczych do ustawy - Prawo budowlane poprzez pozytywne zaopiniowanie podziału skutkującego faktycznym uniemożliwieniem zapewnienia niezbędnego dojazdu do projektowanej działki nr 3, w szczególności pojazdami ciężarowymi, których promień skrętu wymaga odpowiedniego przygotowania zjazdów, w tym szerokości nie mniejszej niż 5 m i wyokrąglenia łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5 m. Wskazała, że takie rozwiązanie zastosowane zostało przy podziale działki nr 4 w związku z czym skarżąca oczekuje, aby i w jej wypadku takie rozwiązanie zastosować.

Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., powołując się m.in. na art. 93 ust. 1, 2 i 4, art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), dalej: u.g.n., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu podano, że teren działki nr 1 objętej wnioskiem o podział znajduje się na obszarze obowiązującego planu miejscowego przeznaczonym pod drogi publiczne klasy D - dojazdowe wraz z urządzeniami towarzyszącymi i siecią infrastruktury technicznej (§ 7 planu), terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej na rysunku planu symbolem MN (§ 5 planu) oraz terenie rolnym (ogrodowa zieleń urządzona) z podstawowym przeznaczeniem pod realizację i urządzenie ogrodów przydomowych 1.R (§ 6 planu). Z treści § 4 ust. 3 pkt 1 zapisów powyższego planu ustalających m.in. zasady podziału nieruchomości wynika, że dopuszcza się podział i zmianę projektowanego podziału terenu pod warunkiem zachowania obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, ustalonych linii zabudowy i układu komunikacyjnego.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest na podstawie art. 93 ust. 4 u.g.n. i dotyczy wyłącznie zgodności z miejscowym planem, która jest jedynym kryterium opiniowania. Podniesione zatem w zażaleniu argumenty nie mogą być brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu.

Skarżąca złożyła skargę na powyższe postanowienie, w której zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy tj. art. 93 ust.1 i 2 u.g.n. poprzez uznanie, że proponowany podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnów;

- naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 92 ust.1 u.g.n., poprzez uznanie, że w odniesieniu do działki zastosowanie będą miały przepisy tejże ustawy mimo przeznaczenia jej części w planie miejscowym na tereny rolne 1.R.;

- naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 oraz art. 124 § 2 w związku z art. 107 § 3, art. 126, art. 7, 8 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne zbadanie zgodności planowanego podziału z planem miejscowym, a także poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek uznania braku naruszenia art. 92 ust.1 u.g.n.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że nie jest ona zasadna. Wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.), dalej: u.g.n., zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinię tę wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Oznacza to, że przy opiniowaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Postanowienia podejmowane w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. są częścią (etapem) postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2012 r., sygn. I OSK 507/11 wskazał, że treść art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. definiuje materialnoprawną przesłankę dopuszczalności geodezyjnego podziału nieruchomości - tj. zgodność projektu podziału z planem miejscowym. Przy tym zgodnie z art. 93 ust. 2 u.g.n. zgodność projektu podziału z planem dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W świetle tak jednoznacznej treści tego przepisu, badanie możliwości zagospodarowania dotyczy tylko wydzielanych działek. Brak jest podstaw aby wymagać badania możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Sprawa administracyjna o podział nieruchomości jest ograniczona przestrzennie do dzielonej nieruchomości. Ocenie podlega tylko dopuszczalność podziału w świetle regulacji planu miejscowego, względnie w przypadku braku planu w świetle przesłanek określonych w art. 94 u.g.n. Ocena ta jest dokonywana w odniesieniu do dzielonej nieruchomości.

W ocenie Sądu I instancji, proponowany projekt podziału działki jest zgodny z uchwałą Rady Gminy Tarnów z dnia 2 grudnia 2009 r. Nr XL/381/2009. Na części działki nr 1, wydzielonej jako 2, przewiduje się bowiem zgodnie z planem realizację drogi publicznej, oznaczonej w planie symbolem 1.KDD. Sąd ten podkreślił, że w wydanym na podstawie art. 93 ust. 5 u.g.n. rozstrzygnięciu organ administracji orzeka o zgodności wstępnego projektu podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie jest władny do rozpoznania podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących innych aspektów planowanego podziału. Jedynym zatem warunkiem pozytywnego zaopiniowania przez organ wstępnego projektu podziału nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie podziału nieruchomości jest postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 96 u.g.n., natomiast niniejsze postępowanie prowadzone jest na podstawie art. 93 ust 4 u.g.n. i dotyczy wyłącznie zgodności z miejscowym planem, która jest jedynym kryterium opiniowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że usytuowanie części działki nr 1 w obrysie oznaczonym symbolem "R" tereny rolne, wyłącza stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jedynie do tej części działki, co wynika wprost z art. 92 ust. 1 u.g.n. Prawidłowo, zdaniem tego Sądu, wskazał organ odwoławczy, że działka nr 1 w T. nie posiada wjazdu publicznego, a jedynie zjazd indywidualny. W konsekwencji żądanie, aby przy podziale tej działki wykonać zjazd o parametrach zjazdu publicznego, nie znajduje uzasadnienia. Sąd ten wyjaśnił, że projektowana droga, przed jej realizacją, będzie podlegać ocenie technicznej w toku postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i na tym etapie skarżąca będzie uprawniona do podnoszenia zarzutów i ewentualnie kwestionowania możliwości realizacji określonego projektu.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 20102 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w zaskarżonym wyroku.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną wniesioną przez pełnomocnika A.K.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), dalej: u.g.n., poprzez uznanie możliwości dokonania podziału mimo, że proponowany podział nieruchomości nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Tarnów nr XL/381/2009 z dnia 2 grudnia 2009 r., dalej: plan miejscowy;

2) prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. naruszenie art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że parametr minimalnej szerokości frontu działki nie stanowi kryterium zgodności projektu podziału z planem miejscowym również w zakresie możliwości zagospodarowania wydzielonej działki;

3) prawa materialnego, przez błędną wykładnię, tj. naruszenie art. 92 ust. 1 u.g.n., poprzez uznanie, że w odniesieniu do działki zastosowanie będą miały przepisy u.g.n. mimo przeznaczenia jej części w planie miejscowym na tereny rolne 1.R.

4) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez nietrafne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organy administracyjne dokonały prawidłowej oceny zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym, co w konsekwencji prowadziło do oddalenia skargi w sprawie;

5) przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, w szczególności poprzez brak rozpoznania zarzutu skarżącej w zakresie minimalnej szerokości frontu działki, a w konsekwencji przyjęcie zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym i oddalenie skargi;

6) przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak uzasadnienia wskazanych wyżej okoliczności przyjętych jako stan faktyczny w sprawie, w szczególności wobec braku wskazania podstawy przyjęcia, iż organy administracyjne dokonały prawidłowej oceny, czy proponowany podział jest zgodny z przeznaczeniem terenu i możliwością jego zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym.

Powołując się na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzut naruszenie art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. wskazał, że zgodnie z ww. przepisem prawa, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy

zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Wskazał, że:

- zgodnie z Załącznikiem nr 1 do planu miejscowego, przeznaczenie działki określone zostało jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 2.MN oraz w części południowej jako teren rolny (ogrodowa zieleń urządzona) 1.R,

- zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 2) lit. a) planu miejscowego - w przypadku wydzielenia nowych działek budowlanych należy zachować minimalną szerokość frontu działek dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej w terenach oznaczonych na rysunku symbolami 1.MN i 2.MN -16 m.

- § 4 ust. 4 pkt 1) planu miejscowego - dojazd do działek budowlanych bezpośrednio z drogi publicznej lub za pośrednictwem dróg wewnętrznych (dojazdu) musi odpowiadać przeznaczeniu i sposobowi użytkowania działek, zgodnie z przepisami szczególnymi w tym również w zakresie ochrony przeciwpożarowej, przy czym minimalna szerokość w liniach rozgraniczających nowo realizowanych dróg wewnętrznych w formie sięgaczy dojazdowych wynosić musi 5 m,

- zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1) planu miejscowego - w granicach terenów 1.MN, 2.MN poza przeznaczeniem podstawowym dopuszcza się możliwość realizacji w przyziemiu lub parterach budynków mieszkalnych, nieuciążliwej funkcji usługowej o pow. całkowitej nieprzekraczającej 40% pow. całkowitej budynku,

Wskazał, że należy mieć również na względzie art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: u.p.z.p., zgodnie z którym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Z powyższego wynika, że w okresie obowiązywania planu nie jest możliwe pozytywne zaopiniowanie projektu podziału nieruchomości sprzecznie z ustaleniami tego planu jako aktu prawa miejscowego. Natomiast podziału nieruchomości można dokonać tylko w sytuacji, jeżeli jest on zgodny z częścią tekstową i graficzną planu miejscowego.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej wskazał, że wyznacznikiem podziału nieruchomości zatwierdzanego odrębną decyzją wydawaną na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami są ustalenia planu miejscowego będącego aktem prawa miejscowego. Warunek zgodności podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego jest spełniony, gdy proponowany podział odpowiada przeznaczeniu terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

Zarzucił, że Sąd I instancji nie przeprowadził oceny zgodności projektowanego podziału wobec brzmienia § 4 ust. 3 pkt 2) lit. a) planu miejscowego w zakresie minimalnej szerokości frontu nowopowstałej działki budowlanej 3. W wyniku dokonania projektowanego podziału działki 1 powstanie działka 3 stanowiąca działkę budowlaną, zaś definicję działki budowlanej należy wyprowadzić z § 4 ust. 3 pkt 1) w zw. z liniami podziału na Załączniku nr 1 planu miejscowego. I tak, poprzez działkę budowlaną należałoby rozumieć działkę przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową, a zatem działkę położoną w terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 1.MN albo 2.MN. Podniósł, że działka nr 3, jako nowopowstała w wyniku podziału działka budowlana, musi zatem spełniać wymagania określone w planie miejscowym, a w szczególności musi odpowiadać założeniom § 4 ust. 3 pkt 2) lit. a) w zakresie minimalnej szerokości frontu, przewidzianej jako 16 m. Wobec braku definicji frontu działki zawartej w planie miejscowym, należy posłużyć się definicją z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I tak, zgodnie z § 2 pkt 5) ww. rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Działka 3 ma przylegać do działki 2, która z kolei w planie miejscowym oznaczona jest jako 1.KDD - teren dróg publicznych. Poprzez nowo wydzieloną działkę 2 ma zatem przebiegać droga publiczna, przedłużenie istniejącej ulicy Nowej, z której odbywać się ma główny wjazd i wejście na działkę 3. W okolicznościach faktycznych sprawy projekt podziału działki 1 nie jest zgodny z planem miejscowym, a w szczególności z jego § 4 ust. 3 pkt 2) lit. a), bowiem planowana działka budowlana 3 nie spełnia wymogu minimalnej szerokości frontu działki, co w ocenie skarżącej stanowi samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt: II OSK 706/2012 autor skargi kasacyjnej podniósł, że parametr szerokości frontu działki stanowić powinien przedmiot oceny przy planowanym podziale nieruchomości. Z powyższego zdaniem autora skargi kasacyjnej wynika, że podział nieruchomości nie odpowiada zapisom obowiązującego planu miejscowego, a organy administracyjne działające w sprawie, a także Sąd I instancji w sposób niewłaściwy zastosowały art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., akceptując podział wprost niezgodny z przepisami prawa miejscowego w zakresie szerokości frontu działki.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że przeznaczeniem działki jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przy czym dopuszcza się możliwość nieuciążliwej funkcji usługowej, przez co należy rozumieć działalność inną niż znacząco oddziałującą na środowisko, tj. inną niż wymienioną w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W takim wypadku, obok zabudowy jednorodzinnej, możliwe jest lokalizowanie na działce obiektów usługowych, w tym magazynów, które stanowią działalność komercyjną, z którą wiąże się konieczność częstego dojazdu samochodem ciężarowym. Błędne jest zatem założenie, że działka nie może być przeznaczona na działalność komercyjną, która z kolei wymagać będzie wjazdu samochodu ciężarowego. Powyższe z kolei wpływa na możliwość zagospodarowania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem poprzez posadowienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Wobec przeznaczenia południowej części działki na tereny rolnicze 1.R, wjazd na działkę powinien uwzględniać możliwość wjazdu niektórymi maszynami rolniczymi, w tym ciągnikiem z przyczepą, a zgodnie z projektowanym podziałem taki wjazd jest niemożliwy. Przeznaczenie terenu 1.R pozwala na umiejscowienie chociażby przydomowego sadu owocowego. Tymczasem szerokość działki 2, a także pasa części działki 3 wynosi w liniach rozgraniczających 2,5 m. Z powyższego wynika, że w konsekwencji proponowanego podziału powstaje sytuacja, kiedy do budowlanej i rolnej części działki 3 możliwy dojazd będzie odbywał się dwunastometrowym pasem terenu o szerokości 2,5 m. W tej sytuacji projektowany podział narusza założenia planu miejscowego przewidując, że działka posiadać będzie wjazd nieodpowiedni do jej przeznaczenia i możliwego sposobu użytkowania, co pozostaje w sprzeczności z § 4 ust. 4 pkt 1) planu miejscowego.

Skoro przeznaczenie działki wskazane zostało jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to odpowiedni dostęp do drogi publicznej polegać powinien na umożliwieniu dojazdu pojazdów budowlanych, a także swobodnym dojeździe przez samochód osobowy. W okolicznościach sprawy przewidywany podział w zakresie dostępu do drogi publicznej nie dopowiada przeznaczeniu działki, również oceniając przez pryzmat bezpieczeństwa zgodnie z § 4 ust. 4 pkt 1) planu miejscowego.

Reasumując, w ocenie skarżącej, Sąd I instancji naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. uznając, że projektowany podział odpowiada założeniom planu miejscowego w sytuacji, kiedy podział działki w sposób jednoznaczny pozostaje w sprzeczności z zapisami § 4 ust. 3 pkt 2) lit. a) oraz § 4 ust. 4 pkt 1) planu miejscowego, a także uniemożliwia zagospodarowanie wydzielonej działki gruntu zgodnie z jej przeznaczeniem w planie miejscowym.

Uzasadniając zarzut naruszenie art. 92 ust. 1 u.g.n. autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę - na wypadek nieuznania przez Sąd działki nr 3, powstałej w wyniku planowanego podziału działki 1, za działkę budowlaną w rozumieniu planu miejscowego - na wątpliwość w przedmiocie możliwości zastosowania przepisów u.g.n. w niniejszej sprawie. W jego ocenie, nie został w sposób należyty rozpoznany przez Sąd I instancji podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 u.g.n. w związku z tym, że południowa część działki nr 1 przeznaczona została w planie miejscowym jako teren rolny 1.R.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że u.g.n. posługuje się w art. 4 pkt 1) pojęciem nieruchomości gruntowej, przez którą należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Jednocześnie definicja prawna gruntu została określona w art. 46 § 1 k.c. W tym stanie rzeczy kwestią zasadniczą dla określenia co należy rozumieć przez pojęcie nieruchomości na podstawie art. 92 ust. 1 u.g.n. jest w ocenie skarżącej pojęcie odrębnego przedmiotu własności. Wobec powyższego należy zauważyć, że skoro przepis art. 92 ust. 1 u.g.n. stosowany będzie do nieruchomości jako odrębnego przedmiotu własności, to nieprawidłowe będzie stanowisko Sądu I instancji, podane za organami administracyjnymi, zgodnie z którym, wyłączenie stosowania przepisów u.g.n. ogranicza się do tej części działki, która położona jest na terenie rolnym, oznaczonym w planie miejscowym symbolem 1.R. Z powyższego stanowiska wynika bowiem, że ograniczenie zawarte w art. 92 ust. 1 u.g.n. może odnosić się do części nieruchomości gruntowej, a nawet do części działki gruntu w rozumieniu u.g.n., która to część nie stanowić będzie odrębnego przedmiotu własności. Tymczasem, gdyby interpretacja ta, oderwana przecież od kwestii odrębności przedmiotu własności, odzwierciedlała rzeczywistą wolę ustawodawcy, to należy uznać, że brzmienie omawianego przepisu byłoby inne. W szczególności ustawodawca nie posłużyłby się pojęciem nieruchomości, a chociażby pojęciem działki gruntu.

Kwestia powyższa wynika w głównej mierze z niejasnej redakcji tekstu prawnego uchwały Rady Gminy Tarnów nr XL/381/2009 z dnia 2 grudnia 2009 r., bowiem z jednej strony § 6 planu miejscowego posługuje się pojęciem "tereny zielem", z następnie opisuje "tereny rolne", które z kolei przeznaczone są pod realizację i urządzenie ogrodów przydomowych. Powyższa niekonsekwencja prawodawcy zarówno w sposobie oznaczenia terenu, jak i w zakresie jego przeznaczenia, odbiegającego od oznaczenia 1.R, powoduje wątpliwości interpretacyjne co do możliwego zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem 1.R. Zarzucono, że do tego zarzutu Sąd I instancji nie odniósł się, wskazując jedynie na prawidłowość ustaleń w tym zakresie poczynionych przez organy administracyjne.

Z powyższego wynika, że mogło dojść do nieprawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego przez Sąd I instancji oraz organy I i II instancji, poprzez uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 92 ust. 1 u.g.n., a w konsekwencji dalsze stosowanie przepisów u.g.n. w sprawie niniejszej.

W świetle wyżej opisanych naruszeń prawa materialnego, Sąd I instancji nie odniósł się zdaniem autora skargi kasacyjnej do podstawowych kwestii stanowiących istotę sprawy, tak w zakresie wyczerpującego zbadania materiału dowodowego, jak i w przedmiocie starannego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego wyroku.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji nie zbadał, czy planowany podział zgodny jest z planem miejscowym. Nie rozważył kwestii minimalnej szerokości frontu działki określonej w § 4 ust. 3 pkt 2) lit. a) planu miejscowego w związku z proponowanym podziałem, przyjmując jedynie ustalenia organów administracyjnych w tym zakresie za własne. Nie rozpoznał tym samym sprawy w zakresie zarzutów skargi, a w konsekwencji nie rozpoznał istoty sprawy. Sąd I instancji nie dopatrzył się również naruszenia przepisów prawa materialnego, które w ocenie skarżącej stanowiły podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji.

Ponadto Sąd I instancji, uznając za organami administracyjnymi, że działka nie może być przeznaczona na działalność komercyjną, z którą wiązać się może konieczność wjazdu samochodem ciężarowym, nie uwzględnił § 4 ust. 4 pkt 1) planu miejscowego w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Nadto, jeżeli uwzględnić możliwość budowy magazynu na działce 3, zgodnie z przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem 2.MN, Sąd I instancji powinien był uwzględnić przepis rozporządzenia Ministra Transportu i Infrastruktury z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 55 ust. 1 pkt. 3 ww. rozporządzenia, zjazd publiczny jest to określony przez zarządcę drogi zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego.

Wobec powyższego istnieje możliwa konieczność lokalizacji zjazdu publicznego do działki 3, który z kolei powinien odpowiadać parametrom opisanym szczegółowo w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, a kwestię tą winien był uwzględnić Sąd I instancji rozpatrując skargę.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podniósł, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów zawartych ww. przepisie prawa. W ocenie skarżącej, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie pozwala na kontrolę instancyjną.

Mając powyższe na względzie autor skargi kasacyjnej wniósł o jej uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania w niniejszej sprawie nie występuje. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny może poruszać się tylko w ramach przytoczonych zarzutów wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten element skargi należy traktować jako całość.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Dokonując oceny w powyższy sposób podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że podstawę prawną wydanej w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). dalej u.g.n. Treść art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. definiuje materialnoprawną przesłankę dopuszczalności geodezyjnego podziału nieruchomości, tj. zgodności projektu podziału z panem miejscowym. Przy tym zgodnie z art. 93 ust. 2 u.g.n., zgodność projektu podziału z panem miejscowym dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W myśl zaś z art. 93 ust. 4 u.g.n., zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W świetle tak jednoznacznej treści ww. przepisów, badanie możliwości zagospodarowania dotyczy tylko wydzielanych działek. Zatem sprawa administracyjna o podział nieruchomości jest ograniczona przestrzennie do dzielonej nieruchomości. Ocenie podlega tylko dopuszczalność podziału w świetle regulacji planu miejscowego, względnie w przypadku braku planu miejscowego, w świetle przesłanek określonych w art. 94 u.g.n.

Z prawidłowych i niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że teren działki nr 1, objętej wnioskiem o podział, znajduje się na obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Tarnów Nr XL/381/2009 z dnia 2 grudnia 2009 r., opubl. W Dz. Urz. Województwa Małopolskiego Nr 827, poz. 6667. Teren działki nr 1 znajduje się na obszarze przeznaczonym w ww. planie miejscowym pod drogi publiczne klasy D - dojazdowe wraz z urządzeniami towarzyszącymi i siecią infrastruktury technicznej (§ 7 planu), terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej na rysunku planu symbolem 2.MN (§ 5 planu) oraz terenie rolnym (ogrodowa zieleń urządzona) z podstawowym przeznaczeniem pod realizację i urządzenie ogrodów przydomowych 1.R (§ 6 planu). Planowane wydzielenie działki nr 2 o powierzchni 23 m2 stanowi fragment przewidzianej w ww. planie drogi publicznej o symbolu 1.KDD. Szerokość tej drogi wyniesie 10 m. Natomiast działka nr 3 znajduje się częściowo na terenie oznaczonym w ww. miejscowym planie jako 2.MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i częściowo na terenie oznaczonym jako 1.R – tereny rolne (ogrodowa zieleń urządzona). Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika również, że w wyniku proponowanego podziału działki nr 1 dojdzie do wydzielenia działki nr 2 o pow. 23 m2, która to działka stanowić będzie fragment przewidzianej w ww. planie drogi publicznej o symbolu 1.KDD. Celem proponowanego podziału nie jest natomiast wydzielenie działki budowlanej. Sytuacja faktyczna i prawna działki nr 3 w wyniku podziału działki nr 1 nie ulegnie zmianie. Zmiana ta polegać będzie jedynie na skróceniu dojazdu z działki nr 3 do drogi publicznej, którą będzie droga nowo wydzielona. Z okoliczności tych wynika, że dotychczasowa działka nr 1 nie przylegała swoim frontem do drogi publicznej, i w wyniku proponowanego jej podziału działka nr 3 także nie będzie przylegała swoim frontem do nowopowstającej drogi publicznej. Powoływanie się w tej sytuacji na przepis § 4 ust. 3 pkt 2 lit. a) obowiązującego planu miejscowego, zgodnie z którym w przypadku wydzielania nowych działek budowlanych należy zachować minimalną szerokość frontu działek dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej w terenach oznaczonych na rysunku symbolami 1.MN i 2.MN – 16 m, i w związku z tym sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. przez jego błędną wykładnię, nie może odnieść zamierzonego skutku. Celem bowiem proponowanego podziału nie jest wydzielenie nowej działki budowlanej, jak tego chciałaby dokonać skarżąca kasacyjnie przy okazji proponowanego podziału działki nr 1, lecz wydzielenia z działki nr 1, działki nr 2 z przeznaczeniem pod drogę publiczną przewidzianą w ww. planie jako droga publiczna oznaczona symbolem 1.KDD. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie projekt podziału działki nr 1 realizuje przeznaczenie terenu określone w obowiązującym planie miejscowym i służy temu przeznaczeniu.

W świetle powyższego za nietrafny uznać także należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarówno zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez przyjęcie, że organy administracyjne dokonały prawidłowej oceny zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym, co w konsekwencji prowadziło do oddalenia skargi w sprawie, jak i zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, w szczególności poprzez brak rozpoznania zarzutu skarżącej w zakresie minimalnej szerokości frontu działki, a w konsekwencji przyjęcie zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym i oddalenie skargi.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 92 ust. 1 u.g.n., poprzez uznanie, że w odniesieniu do działki zastosowanie będą miały przepisy u.g.n. mimo przeznaczenia jej części w planie miejscowym na tereny rolne 1.R. Zgodnie z owym przepisem prawa, przepisów niniejszego rozdziału, to jest rozdziału 1 działu III u.g.n., nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o pow. mniejszej niż 0,3000 ha. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w odniesieniu do działki nr 3 będą miały zastosowanie przepisy u.g.n. mimo przeznaczenia jej części w planie miejscowym na tereny rolne 1.R. Przepisów bowiem rozdziału 1 działu III u.g.n. nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne ale tylko wówczas, gdy cała nieruchomość jest położona na obszarze przeznaczonym na cle rolne lub leśne, co w niniejszej sprawie nie występuje. Projektowana działka nr 3 w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego położona jest częściowo – w części południowej na terenie oznaczonym jako tereny rolne (ogrodowa zieleń urządzona) – 1.R, a w północnej części na terenie oznaczonym jako 2.MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Podnoszone w tej sytuacji w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące wątpliwości interpretacyjnych co do możliwości zagospodarowania terenów oznaczonych w ww. planie symbolem 1.R i prawidłowości zapisów obowiązującego planu miejscowego, nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Dotyczą bowiem kwestii planistycznych i regulujących je przepisów prawa, a nie problemu zgodności projektowanego podziału działki nr 1 z ustanowioną w art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. materialnoprawną przesłanką dopuszczalności geodezyjnego podziału nieruchomości, to jest zgodności projektu podziału z planem miejscowym.

Za nieusprawiedliwiony także, w świetle tego co powiedziano wyżej, uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem procesowym, regulującym wymogi formalne uzasadnienia wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zwierać wskazania co do dalszego postępowania. Zaskarżony wyrok wszystkie te elementy zawiera, uwzględniając zarówno ustalony w sprawie stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonej decyzji z powołaniem się na przepisy prawa materialnego i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania oraz wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia. Nie stanowi natomiast naruszenia prawa w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a., zawarcie innej, niż oczekiwana przez stronę, oceny legalności kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji lub postanowienia. Zarzut błędu w zakresie konstrukcji uzasadnienia byłby uzasadniony, gdyby treść orzeczenia nie odpowiadała przyjętej w uzasadnieniu podstawie prawnej, bądź Sąd I instancji dopuściłby się błędu w zakresie logicznego rozumowania, wyjaśniając przyjętą podstawę prawną, a ponadto mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź też, gdyby uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone było w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowej kontroli zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Przedstawiona wyżej argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.