Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 675/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: par. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 121 poz 1137
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod  względem ochrony przeciwpożarowej.
article: art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1313/14 w sprawie ze skargi K. S. i K. D. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie unieważnienia uzgodnienia z zakresu ochrony przeciwpożarowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie na rzecz K. S. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1313/14, w sprawie ze skargi K. S. i K. D. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie unieważnienia uzgodnienia z zakresu ochrony przeciwpożarowej w punkcie I uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie II stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zaś w punkcie III zasądził od Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie na rzecz skarżących K. S. i K. D. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Mazowiecki Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. (znak: [...]), na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. z 2003 r., Nr 121, poz. 1137 z późn. zm.), umorzył postępowanie w sprawie unieważnienia uzgodnienia w zakresie warunków ochrony przeciwpożarowej projektu budowlanego inwestycji SBM "[...]" z siedzibą przy [...] w W., tj. budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] na terenie dz. nr ew. [...] i [...]z obr. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na wnioski grupy osób, właścicieli wyodrębnionych lokali wraz z udziałem w gruncie, w nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oraz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W., którzy zwrócili się o zbadanie sprawy wpływu inwestycji realizowanej na działce przylegającej od strony południowej do działki [...] na warunki dojazdu pożarowego do istniejącej na tej nieruchomości zabudowy wskazując, że projekt budowlany planowanej inwestycji został uzgodniony w zakresie warunków ochrony przeciwpożarowej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, a postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę jest w toku.

Organ wskazał, że dążąc do wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego zebrał materiał dowodowy stanowiący podstawę do orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia nieważności uzgodnienia warunków ochrony przeciwpożarowej spornej inwestycji. Zapoznał się z warunkami dojazdu pożarowego (drogi pożarowej) do budynku przy ul. [...] w oparciu o projekt budowlany na podstawie, którego zrealizowano inwestycję, z projektem budowlanym inwestycji SBM "[...]", odebrał od rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych – Stanisława Smugi wyjaśnienia w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego kwestionowanej inwestycji. Ponadto, uzyskał stanowisko Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy w zakresie warunków dojazdu pożarowego do budynku [...].

Organ stwierdził, że w świetle ww. materiału dowodowego zebranego w sprawie brak jest przesłanek do potwierdzenia, iż uzgodnienie projektu budowlanego przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych zostało dokonane z rażącym naruszeniem prawa, mającym istotny negatywny wpływ na stan bezpieczeństwa pożarowego obiektu budowlanego w zakresie określonym wnioskiem. W ocenie organu, stan dojazdu pożarowego do istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...], w kontekście planowanej zabudowy działki od strony południowej, nie uległ zmianie w stosunku do warunków określonych w projekcie budowlanym, odbiorów technicznych realizowanych przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej oraz pozwolenia na użytkowanie. W toku czynności wstępnych organ w piśmie z dnia 11 grudnia 2013 r. (znak: [...]) wyjaśnił okoliczności, dla których należało potwierdzić, iż drogą pożarową dla istniejącego budynku jest ulica osiedlowa od strony północnej (określona jako [...]) z utwardzonym dostępem do klatek schodowych i wszystkich stref pożarowych, w tym lokali usytuowanych po przeciwległej stronie tej drogi. Powyższe, zdaniem organu, znalazło potwierdzenie w okazanej przez spółdzielnię "[...]" dokumentacji projektowej oraz sporządzonej przez organ Państwowej Straży Pożarnej w 2004 r., jak również informacji samego organu dokonującego odbioru.

Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej podkreślił też, że na podstawie analizy dokumentacji projektowej inwestycji będącej w posiadaniu organu architektoniczno-budowlanego, jak również wyjaśnień rzeczoznawcy w tym zakresie, stwierdził, że sporna "kondygnacja", określona w dokumentacji jako antresola, spełnia wymagania § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) i nie stanowi niezależnej kondygnacji, klasyfikującej budynek jako średniowysoki, zaś warunki lokalizacji budynku nie naruszają postanowień tych przepisów w zakresie § 271 ust. 4 i 5. Organ wskazał, że projekt budowlany zakłada podniesienie terenu od strony garażu budynku przy ul. [...] w taki sposób, iż obecnie wystająca częściowo ściana zewnętrzna garażu będzie zlokalizowana w całości pod poziomem gruntu. Jednocześnie autorzy projektu wraz z rzeczoznawcą wyjaśnili, że przy określaniu minimalnych odległości od granicy działki (tj. 3 m od strony ściany pełnej) oraz od ściany zewnętrznej przedmiotowego budynku przy ul. [...] uwzględnili również stopień przeszklenia jego ścian zewnętrznych.

Stąd też organ I instancji stwierdził, że uzgodnienie projektu budowlanego planowanej inwestycji przylegającej od strony południowej do istniejącej zabudowy przy ul. [...] w W. nie narusza w sposób rażący przepisów prawa, stanowiący o istotnym wpływie inwestycji na sąsiadująca zabudowę, jak również mającą wpływ na warunki przeciwpożarowe samej inwestycji. Ponadto zdaniem organu, nie wpływa on na zaprojektowane dla istniejącej zabudowy sąsiedniej warunki dojazdu pożarowego przyjęte na etapie projektowania i odbiorów technicznych. W decyzji nie wskazano, czy organ orzekał w postępowaniu wszczętym na wniosek, czy też prowadzonym z urzędu.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli K. S. i K. D.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. (znak: [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. i § 15 ww. rozporządzenia, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w całości.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przestawił przebieg postępowania w sprawie. Wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 i 2 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stwierdził, że postępowanie administracyjne, prowadzone w trybie § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 121, poz. 1137 i z 2009 r. Nr 119, poz. 998) jest postępowaniem wszczynanym i prowadzonym przez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej właściwego dla miejsca lokalizacji inwestycji nie na wniosek, lecz z urzędu, w przypadku stwierdzenia przez ten organ okoliczności, o których mowa w tym przepisie, tj. dokonania przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnienia projektu budowlanego obiektu budowlanego z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na dopuszczeniu rozwiązań projektowych, mających istotny negatywny wpływ na stan bezpieczeństwa pożarowego obiektu budowlanego w związku z niespełnieniem wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach techniczno-budowlanych lub przeciwpożarowych, w szczególności mogących powodować zagrożenie życia ludzi.

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej stwierdził, że organ I instancji nie miał podstaw prawnych do wszczynania postępowania w sprawie unieważnienia uzgodnienia omawianego projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej na podstawie zawiadomienia, uznanego za wniosek o wszczęcie postępowania. Następnie podkreślił, że biorąc pod uwagę interes społeczny, protest ten słusznie stał się przyczynkiem do zbadania sprawy przez Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie i rozpoznania, czy występują podstawy do omawianego unieważnienia. Kontynuując zaś ww. argumentację, organ odwoławczy powołując się na treść art. 28 k.p.a. i orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego, przy czym interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Organ odwoławczy wskazał, że od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka będąc wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji.

Zdaniem organu II instancji, w sprawach dotyczących unieważnień uzgodnień pod względem ochrony przeciwpożarowej projektów budowlanych strony powinny być określane w oparciu o treść art. 28 ustawy Prawo budowlane. Projekt budowlany, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowi bowiem załącznik do wniosku inwestora o pozwolenie na budowę i jest jednym z dokumentów, na podstawie których właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej wydają decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, że unieważnienie uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej projektu budowlanego przez właściwego miejscowo komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w trybie § 15 ust. 2 rozporządzenia w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej powoduje, że projekt budowlany, w oparciu o który wymienione powyżej organy wydają wspomnianą decyzję, nie spełnia wymagania, o którym mowa w § 4 tego rozporządzenia.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że unieważnienie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej stanowi unieważnienie czynności, której dokonanie jest warunkiem koniecznym do uzyskania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji wskazał przy tym, że z wymienionej w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane grupy osób wynika, że uczestnikiem procesu budowlanego, zgodnie z art. 17 tej ustawy, jest wyłącznie inwestor, do obowiązków którego należy zorganizowanie procesu budowy w całości, w tym zapewnienie opracowania projektu budowlanego, a zatem jedyną osobą posiadającą interes prawny w sprawie unieważnienia uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej jest właśnie inwestor. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, uczestnikiem postępowania jest SBM "[...]", będąca inwestorem w procesie budowlanym, natomiast inne podmioty nie posiadają w tej sprawie interesu prawnego, a w związku z tym nie posiadają również przymiotu strony.

Skargę na ww. decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, K. S. i K. D., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140, art. 143, art. 144 k.c. i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuznanie ich za stronę postępowania, pomimo statusu właścicieli i współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości znajdującej się w sferze oddziaływania planowanej inwestycji;

2) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane poprzez niezagwarantowanie w planowanej inwestycji spełnienia wymagań dotyczących bezpieczeństwa pożarowego i zignorowanie, iż projekt planowanej inwestycji SBM "[...]" w obszarze oddziaływania na sąsiednie nieruchomości w zakresie ochrony przeciwpożarowej w sposób istotny zagraża bezpieczeństwu i uzasadnionym interesom osób trzecich, naruszając w sposób rażący § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) oraz § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg przeciwpożarowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 124, poz. 1030) w zw. z § 54 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;

3) art. 77 § 1 oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy wbrew obligacjom ich rozpatrywania w sposób wyczerpujący i zgodny z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa;

4) § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 121 poz. 1137 z późn. zm.) w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż postępowanie w sprawie może toczyć się jedynie z urzędu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa, niemniej jednak z innych przyczyn niż te podniesione przez skarżących w zarzutach skargi. Sąd I instancji wskazał bowiem, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania w sprawie, które to rozstrzygnięcie w zakresie umorzenia postępowania powtarzało to, które zapadło w decyzji organu I instancji, choć z innym uzasadnieniem.

W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy, przed podjęciem zaskarżonej decyzji, nie dokonał istotnego ustalenia, a mianowicie w jakim trybie zapadła decyzja organu I instancji – czy w postępowaniu wszczętym z urzędu, czy na wniosek. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organ I instancji nie wskazał, czy rozpoznał sprawę na wniosek, czy orzekał w postępowaniu wszczętym z urzędu, zaś ocena trybu działania organu I instancji na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji – zdaniem Sądu I instancji – nie jest jednoznaczna. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że z jednej strony stwierdzono, że organ nie miał podstaw do działania na wniosek, a z drugiej podkreślono też zasadność merytorycznego zbadania prawidłowości uzgodnienia, co – zdaniem Sądu I instancji – można ocenić, jako aprobatę dla postępowania organu I instancji podjętego z urzędu (uzasadnienie – s. 4 akapit drugi od góry). Dlatego też, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyjaśnienie tej kwestii jest konieczne dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia przez organ II instancji.

Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że przy ustaleniu, iż organ I instancji działał w postępowaniu wszczętym z urzędu i umorzył to postępowanie, wobec jego bezprzedmiotowości (w trybie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z § 15 ww. rozporządzenia), to zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy miał obowiązek dokonania oceny, czy odwołanie pochodzi od stron postępowania, przy czym zaznaczył, że samo doręczenie decyzji organu I instancji nie czyni z odbiorcy strony postępowania. W takiej bowiem sytuacji zdaniem Sądu I instancji, ocena, że odwołanie nie pochodzi od strony, z argumentacją jak w zaskarżonej decyzji, musiałaby skutkować umorzeniem nie całego postępowania, a tylko postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy nie może wydać decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jeżeli odwołanie wniósł podmiot, na którego wniosek zostało wszczęte postępowanie pierwszoinstancyjne, a następnie organ I instancji wydał decyzję umarzającą to postępowanie.

Z kolei, zdaniem Sądu I instancji, ustalenie, że decyzja organu I instancji umarzająca postępowanie, zapadła w postępowaniu wszczętym na wniosek podmiotu, który nie miał przymiotu strony, powinno skutkować utrzymaniem w mocy tego rozstrzygnięcia, a z uzasadnieniem, jak w zaskarżonej decyzji, postępowanie podlegałoby także umorzeniu na podstawie art. 105 § 2 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, mając na uwadze wskazania Sądu, powinien ustalić tryb postępowania prowadzonego przez organ I instancji, a następnie odnieść prezentowaną ocenę przymiotu strony w tym postępowaniu albo do postępowania odwoławczego albo do postępowania wszczętego przez organ I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca kasacyjnie – Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu na zasadzie art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) – naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie całościowej analizy i oceny charakteru prawnego decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2014 r., jako że zdaniem skarżącego brak analizy wskazanej decyzji miał istotny wpływ na treść zapadłego wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie albo uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznanie sprawy co do istoty oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że dla organu II instancji sprawą oczywistą było, że organ I instancji działał na wniosek i zgodnie z wnioskiem, a ponadto wskazał, że w sposób dorozumiany przyznał wnioskodawcom status strony, co – w ocenie skarżącego kasacyjnie – potwierdza m.in. zawiadomienie z dnia 27 stycznia 2014 r. (nr [...]), w którym organ I instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami i dowodami w sprawie. Ponadto skarżący kasacyjnie podkreślił, że organ I instancji wszczynając postępowanie i badając dokonane uzgodnienie pod względem merytorycznym, nie zawiadomił o tym postępowaniu jedynej właściwej strony tego postępowania, tj. inwestora. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nastąpiło swoiste pomieszanie trybów – ogólnoadministracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. oraz szczególnego określonego przepisami rozporządzenia w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, czego potwierdzeniem – zdaniem skarżącego kasacyjnie – jest wadliwe pouczenie zawarte w decyzji organu I instancji, informujące o możliwości złożenia zażalenia (zamiast odwołania) w terminie 7 dni (zamiast 14 dni). Skarżący kasacyjnie podkreślił, że wskazał on w zaskarżonej decyzji na brak podstaw do wydania decyzji przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie, z uwagi na fakt, iż przepisy ww. rozporządzenia nie przewidują wydawania takiej decyzji. Tym samym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej, a nadto została skierowana do osób, które nie są stronami w przedmiotowej sprawie, gdyż – w ocenie skarżącego kasacyjnie – organ I instancji w sposób dorozumiany uznał wnioskodawców za stronę postępowania, nie odnosząc się w żaden sposób do dowodów przedstawionych w tym zakresie. Tymczasem, zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ I instancji mógł wydać decyzję tylko w przypadku, gdyby badał sprawę pod względem formalnym, tj. badając uprawnienie wnioskodawców do bycia stroną postępowania.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik skarżących wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Ponadto odpowiedź na skargę kasacyjną o tożsamej treści wnieśli sami skarżący K. S. i K. D., domagając się oddalenia skargi kasacyjnej w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że wnioski kasacyjne zawarte w skardze pozostają ze sobą w ewidentnej sprzeczności, m.in. zarzuty kasacyjne opierają się bowiem na naruszeniu przepisów postępowania, a w pkt 2 zawarty jest wniosek organu o uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a., który ma zastosowanie w przypadku, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto podkreślono, że również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie została zawarta żadna argumentacja prawna na poparcie stawianych zarzutów, a jedynie polemika z rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada prawidłowo, kompatybilnie skonstruowanego uzasadnienia/zarzutów ogólnie wskazanej podstawy skargi kasacyjnej, a zarazem zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia - z uwagi na jego skrótowość i lapidarność, w tym pewne pominięcie odpowiedniego rozwinięcia kwestii materialnoprawnych - odpowiada prawu.

Zarówno z treści kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, jak i treści kontrolowanych tym wyrokiem decyzji administracyjnych, bezsprzecznie wynika, że kwestią sporną w sprawie administracyjnej poddanej kontroli sądu administracyjnego jest pojęcie strony postępowania odrębnego prowadzonego na podstawie § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. z 2003 r., Nr 121, poz. 1137 z późn. zm.) - konkretnie w sprawie: unieważnienia uzgodnienia w zakresie warunków ochrony przeciwpożarowej projektu budowlanego inwestycji SBM "[...]" z siedzibą przy [...] w W., tj. budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] na terenie dz. nr ew. [...] i [...] z obr. [...]; co w pewien sposób jest także związane z zagadnieniem możliwości wszczynania przedmiotowego postępowania z urzędu, czy też także na wniosek.

W myśl § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. : "1. Projekty budowlane obiektów budowlanych, o których mowa w § 4 ust. 1, uzgadniane są z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, zwanym dalej "rzeczoznawcą". 2. Na wniosek projektanta lub inwestora mogą być uzgadniane z rzeczoznawcą projekty budowlane niewymienione w § 4 ust. 1. 3. Uzgodnienie projektu rzeczoznawca potwierdza przez ostemplowanie i podpisanie projektu.4. Ostemplowania dokonuje się na częściach rysunkowych egzemplarzy projektu budowlanego, wymaganych do uzyskania pozwolenia na budowę, na:1) rzucie kondygnacji podstawowej obiektu budowlanego; 2) mapie zagospodarowania działki lub terenu.5. Ostemplowania, o którym mowa w ust. 3 i 4, rzeczoznawca dokonuje pieczęcią według wzoru 1 określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia".

Z powyższego wynika, że przedmiotowe uzgodnienie stanowi czynność materialno-techniczną.

Zgodnie z treścią § 15 ww. rozporządzenia "2. Uzgodnienie projektu budowlanego obiektu budowlanego dokonane przez rzeczoznawcę z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na dopuszczeniu rozwiązań projektowych mających istotny negatywny wpływ na stan bezpieczeństwa pożarowego obiektu budowlanego, w związku z niespełnieniem wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach techniczno-budowlanych lub przeciwpożarowych, w szczególności mogących powodować zagrożenie życia ludzi, podlega unieważnieniu przez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej właściwego dla miejsca lokalizacji inwestycji, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej". Z powyższego wynika, że przedmiotowe unieważnienie uzgodnienia (czynności materialno-technicznej) odbywa się w postępowaniu odrębnym.

W tym miejscu Sąd II instancji zauważa, że ww. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. z 2003 r., Nr 121, poz. 1137 z późn. zm.) utraciło moc wiążącą na podstawie art. 2 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów (Dz. U. z 2015, poz. 1505) z dniem 30 listopada 2015 r., a to wskutek uchylenia normy zawierającej odpowiednie upoważnienie ustawowe do wydawania tego rozporządzenia. Obecnie kwestie dot. przedmiotowego uzgodnienia zostały uregulowane w ww. ustawie zmieniającej, co powinien mieć na uwadze odpowiednio organ rozpoznający ponownie sprawę .

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie całościowej analizy i oceny charakteru prawnego decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2014 r., jako że zdaniem skarżącego, brak analizy wskazanej decyzji miał istotny wpływ na treść zapadłego wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r.

Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. w brzmieniu adekwatnym na czas wszczęcia postępowania sądowadministracyjnego, co miało miejsce przez dniem 15 sierpnia 2015 r. " § 1. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Wskazany przez skarżącego kasacyjnie przepis wypowiada się w przedmiocie granic orzekania sądu, jednoznacznie stwierdzając, że wyznacza je pojęcie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, przy czym w ramach kontroli sposobu załatwienia tej sprawy przez organy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl poglądów literatury przedmiotu: "Rozstrzygnięcie <> oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na tle komentowanego przepisu szczególnego znaczenia nabiera więc zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Należy w związku z tym zauważyć, że zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. (tak: Teza 4 , Dauter Bogusław i Inni , Prowo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie V , opubl LEX 2013. Jednocześnie w literaturze podnosi się, że "Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.) zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie".

W przeciwieństwie do Sądu I instancji, Sąd II instancji jest związany podstawami skargi kasacyjnej a w konsekwencji sposobem uzasadnienia tych podstaw. W związku z tym nie jest zatem wystarczające ogólne, generalne wskazanie samej podstawy skargi kasacyjnej, ale także jej uzasadnienie, z którego wynika, że podstawa zaskarżenia jest usprawiedliwiona/uzasadniona. Jest przy tym oczywiste, że wskazanie podstawy w postaci naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powinno być uargumentowane szczegółowymi zarzutami o charakterze procesowym a wykazane przez skarżącego kasacyjnie wady wyroku polegające na naruszeniu przepisów postępowania powinny mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku akceptacji przez Sąd II instancji, ogólnego, generalnego "wzmiankowania", "sygnalizowania"/wskazywania jedynie samych podstaw skargi, Sąd II instancji, wyręczałby, nie mając ku temu podstawy prawnej, skarżącego kasacyjnie w formułowaniu skonkretyzowanych, sprecyzowanych wad i ich skutków prawnych wobec kwestionowanego wyroku Sądu I instancji.

Dla wniesionej skargi kasacyjnej charakterystyczne jest, że wskazuje jako podstawę zaskarżenia naruszenie przepisów postępowania, co w realiach kontrolowanego wyroku należy m.in. rozumieć w ten sposób, że Sąd I instancji wskutek uchybienia przepisom postępowania nie rozważył wszystkich wad proceduralnych kontrolowanego aktu administracyjnego, przy czym skarżący kasacyjnie powinien zarazem wskazać konkretnie o jakie naruszenia przepisów postępowania chodzi i jakie to ma znaczenie dla wyniku sprawy. Tymczasem z analizy wniesionej skargi kasacyjnej wynika, że pomimo podnoszenia w niej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, konkretnie na tle art. 134 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu wskazanej podstawy kasacyjnej pisze przede wszystkim o błędach natury materialnoprawnej, wymagających ustaleń/oceny przez Sąd II instancji w obszarze prawa materialnego. W tej sytuacji, uzasadnienie podstawy skargi kasacyjnej nie koresponduje z samą jej podstawą, gdyż stawia w centrum rozważań zagadnienia materialnoprawne. W tym przypadku nie jest wystarczające, że wskazany w skardze kasacyjnej art. 134 p.p.s.a. posiada wymiar materialnoprawny i proceduralny, gdyż jednak skarżący kasacyjnie w swej skardze pisze w sposób zawężony o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie całościowej analizy i oceny charakteru prawnego decyzji organu I instancji z dnia 3 marca 2014 r.

Podstawowy zarzut uzasadniający podstawę skargi kasacyjnej sprowadza się bowiem do stanowiska skarżącego kasacyjnie, że "decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej, a nadto została skierowana do osób, które nie są stronami w przedmiotowej sprawie, gdyż – w ocenie skarżącego kasacyjnie – organ I instancji w sposób dorozumiany uznał wnioskodawców za stronę postępowania, nie odnosząc się w żaden sposób do dowodów przedstawionych w tym zakresie".

W przekonaniu Sądu II instancji nie jest możliwe użycie, zastosowanie tego zarzutu – do kontroli wyroku Sądu I Instancji - w ramach podstawy skargi kasacyjnej nawiązującej tylko do naruszenia przepisów postępowania, gdyż nie jest możliwe ustosunkowanie się do tych zarzutów przez Sąd II instancji bez szczegółowych wypowiedzi o charakterze materialnoprawnym. Instytucja strony postępowania, pomimo tego, że została uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego, posiada przede wszystkim wymiar materialnoprawny, gdyż konkretyzuje się w danej indywidualnej sprawie administracyjnej na tle określonego stanu faktycznego w związku z znajdującymi niej zastosowanie przepisami prawa materialnego. Zarzut działania bez podstawy prawnej także wymaga ze strony Sądu II instancji ustaleń materialnoprawnych, tak samo jak zarzut podnoszący zasadność wydania w miejsce decyzji administracyjnej postanowienia administracyjnego. Od strony formalnej, decyzja o umorzeniu postępowania i postanowienie o umorzeniu postępowania nie różnią się w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy. Sąd II instancji jedynie na marginesie zauważa, że w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, znajduje się stwierdzenie, że zaskarżona decyzja organu II instancji nie odpowiada prawu, chociaż o takiej ocenie nie zdecydowały zarzuty skargi. Z tego pośrednio wynika, gdyż Sąd I instancji bezpośrednio się na ten temat nie wypowiada, że Sąd ten nie podziela stanowiska skarżących w przedmiocie ich argumentacji dot. statusu stron przedmiotowego postępowania.

Z kolei, w tych zarzutach skargi kasacyjnej gdzie jest mowa wprost o naruszeniu przepisów postępowania przez Sąd I instancji, skarżący kasacyjnie wyjaśnia swoje stanowisko w sprawie stwierdzając, że dla niego było sprawą oczywistą, iż organ I instancji działał na wniosek i zgodnie z wnioskiem. Jednocześnie Sąd II instancji podziela stanowisko Sądu I instancji i jego argumentację, że w kontrolowanej przez niego sprawie administracyjnej nie ustalono jednoznacznie, czy postępowanie toczyło się na wniosek, czy z urzędu. W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie, organ I instancji nie wypowiada się wprost, czy działa z urzędu czy na wniosek, a także organ ten nie podejmował czynności procesowych, z których wynikałoby, że działa na wniosek, w tym np. nie wzywał wnioskujących do uzupełnienia wniosku pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że w decyzji wypowiadającej się w sentencji o umorzeniu postępowania, organ ten pisze, że "Rozpatrując przedmiotową sprawę organ uznał, co następuje: Jako przyczynę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie organ uznał, iż w stanie obecnym nie znajduje przesłanek do potwierdzenia, iż uzgodnienie projektu budowlanego dokonanego przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych zostało dokonane z rażącym naruszeniem prawa, mającym istotny negatywny wpływ na stan bezpieczeństwa pożarowego obiektu budowlanego zakresie określonym wnioskiem skarżących". Z przywołanego cytatu wynika brak stabilności organu I instancji w kwalifikacji prowadzonego postępowania, a wypowiedź organu o treści ww. wniosku nie kwalifikuje postępowania zakończonego bądź co bądź decyzją o umorzeniu postępowania jako wszczętego na wniosek, gdyż wniosek/wnioski mogą i powinny być traktowane także jako dowody w sprawie, co do których organ powinien się wypowiedzieć. Zarazem trafne jest stanowisko Sądu I instancji sygnalizujące pewną wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia decyzji organu II instancji polegającą na tym, że w uzasadnieniu (zob. s. 4 akapit drugi od góry), z jednej strony znajduje się stwierdzenie, że organ nie miał podstaw do działania na wniosek, a z drugiej podkreślono też zasadność merytorycznego zbadania prawidłowości przedmiotowego uzgodnienia, co – zdaniem Sądu II instancji – Sąd I instancji trafnie ocenił, jako aprobatę organu II instancji dla możliwości postępowania organu I instancji podjętego z urzędu. Organ II instancji stwierdza w tym miejscu: "Biorąc pod uwagę powyższe organ pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do wszczynania postępowania w sprawie unieważnienia uzgodnienia omawianego projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej na podstawie zawiadomienia "Skarżących" z dnia 14 września 2013 r. przesłane w formie protestu, uznane za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tym niemniej, należy podkreślić, że biorąc pod uwagę interes społeczny protest ten słusznie stał się przyczynkiem do zbadania sprawy przez Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie i rozpoznania, czy występują podstawy do omawianego unieważnienia". W tej sytuacji organ II instancji, bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego przedwcześnie znał, według prawidłowego ustalenia Sądu I instancji, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone na wniosek. Nie jest bowiem wykluczone, zdaniem Sądu II instancji, w realiach sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji, podjęcie postępowania przez organ I instancji z urzędu, lub kwalifikowanie go jako podjętego z urzędu, przy jednoczesnym nieprawidłowym ustaleniu i nadto pominięciu stron danego postępowania administracyjnego. Informacje uzyskane od wnioskujących mogą być bowiem także impulsem do działania z urzędu. Stąd stanowisko Sądu I instancji podważające zasadność wydania przez organ II instancji decyzji uchylającej pierwszoinstancyjną decyzję o umorzeniu postępowania w całości i następnie umarzającej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. postępowanie w całości, znajduje oparcie w przepisach wskazanych przez Sąd I instancji. Jednocześnie Sąd II instancji podkreśla, że niezależnie od tego, czy postępowanie administracyjne jest prowadzone na wniosek, czy z urzędu, strony postępowania ustalane są przez organy na tych samych zasadach i prawidłowe ustalenie ich na każdym etapie postępowania administracyjnego jest obowiązkiem organu administracyjnego (art. 61 § 4 k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.