Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2072/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 4b lit. a i b , art. 34a ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 8
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - t.j.
article: art. 12 ust. 2, art. 13 ust. 1 pkt 2 i ust. 6, art. 20
journal: Dz.U. 2017 poz 730
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim.
article: art. 7 ust. 1 pkt 4b lit. a i b
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
article: art. 133 § 1, art. 148
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 77 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 576
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej G. [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 226/19 w sprawie ze skargi G. [...] w K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 4 stycznia 2019 r. nr NPII.4131.1.678.2018 w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie ustalenia wysokości opłat dodatkowych oraz opłaty manipulacyjnej w gminnych oraz metropolitalnych regularnych przewozach osób oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 226/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę G. [...] z siedzibą w K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 4 stycznia 2019 r., nr NPII.4131.1.678.2018, stwierdzające nieważność uchwały w przedmiocie ustalenia wysokości opłat dodatkowych oraz opłaty manipulacyjnej w gminnych oraz metropolitalnych przewozach osób.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 stycznia 2018 r. Wojewoda Śląski stwierdził w całości nieważność uchwały Nr [...] Z. [...], zwanego dalej: "Zgromadzeniem [...]", "stroną", "skarżącym") z dnia 30 listopada 2018 r. w sprawie sposobu ustalenia wysokości opłat dodatkowych oraz opłaty manipulacyjnej w gminnych oraz metropolitalnych regularnych przewozach osób organizowanych przez Zarząd Transportu Metropolitalnego w K. jako niezgodnej z przepisem art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe w związku z art. 7 Konstytucji RP. Jako podstawę prawną podjęcia spornej uchwały Z. [...] wskazało przepis art. 20 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim (Dz. U. z 2017 r., poz. 730) oraz przepis art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe. Zdaniem organu nadzoru wskazane w podstawie prawnej przepisy nie dają kompetencji Zgromadzeniu [...] do podjęcia uchwały w przedmiocie sposobu ustalenia wysokości opłat dodatkowych oraz opłaty manipulacyjnej w gminnych oraz metropolitalnych regularnych przewozach osób organizowanych przez Zarząd Transportu Metropolitalnego w K. Powołując się na konstytucyjną zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa organ stwierdził, że przyjęcie przepisów normujących sposób ustalenia wysokości opłat dodatkowych oraz opłaty manipulacyjnej w gminnych oraz metropolitalnych regularnych przewozach osób, przy braku kompetencji do stanowienia przez gromadzenie [...] w tej materii - jest istotnym naruszeniem prawa. Akcentując określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu podkreślono, że Zgromadzenie musi posiadać ustawowo określoną kompetencję do działania w danym zakresie, a treść jego postanowienia musi być zgodna z odpowiednimi normami prawa materialnego zawartymi w ustawie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalając skargę w uzasadnieniu wskazał, że powołane w podstawie prawnej unieważnionej uchwały przepisy art. 20 ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim i art. 34a ust. 2 Prawa przewozowego nie upoważniają Zgromadzenia [...] do działania w zakresie, którego dotyczyła wydana uchwała. Sąd I instancji wyjaśnił, że skoro ustawodawca utworzył związek metropolitalny, określił zasady i tryb jego funkcjonowania i nie zamieścił stosownych regulacji dostosowujących uprzednio wydane przepisy prawne - w tym m.in. art. 34 a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe - do aktualnych realiów, to nie jest ani prawem, ani obowiązkiem sądu podejmowanie jakichkolwiek działań "uzdrawiających" zaistniałą sytuację prawną poprzez domniemywanie kompetencji Z. w Prawie przewozowym w oparciu o obowiązujący system prawny. Sąd jest związany obowiązującymi normami prawa, a podmioty mające kompetencje organu stanowiącego są zobligowane jednoznacznie i konkretnie wykazywać umocowanie do swojego działania w danym zakresie.

Sąd I instancji za chybione uznał także zarzuty naruszenia przepisów art. 7 ust. 1 pkt 4b lit. a i b ustawy Prawo przewozowe oraz art. 12 ust. 2, art. 13 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim - albowiem żadna z tych norm nie została w spornym akcie powołana jako podstawa działania Z.; podobnie jak nie wskazano ani żadnego z wymienionych w skardze porozumień przejęcia przez Z. zadań w zakresie organizacji publicznego transportu zbiorowego, ani uchwał w zakresie przeniesienia praw i obowiązków na Z. przez poszczególne związki komunikacyjne czy jednostki budżetowe działające jako dotychczasowi przewoźnicy.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła [...] z siedzibą w K.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "P.p.s.a.", zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w związku z art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe poprzez niewłaściwą jego wykładnię i przyjęcie, że w określonym stanie faktycznym Zgromadzenie [...] nie posiada kompetencji do stanowienia sposobu ustalenia wysokości opłat dodatkowych oraz opłaty manipulacyjnej w gminnych oraz metropolitalnych regularnych przewozach osób, a co za tym idzie stwierdzenie przez ten organ nieważności ww. uchwały, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że Zgromadzenie [...] taką kompetencję jednak posiada;

2) art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w związku z art. 7 ust. 1 pkt 4b lit. a i b ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w związku z art. 12 ust. 2 ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy ich zastosowanie doprowadziłoby do przyjęcia, iż w związku z przejętymi w drodze porozumień zadaniami publicznymi organizatora publicznego transportu zbiorowego przez związek metropolitalny. Zgromadzenie [...] posiada delegację do podjęcia zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały;

3) art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w związku z art. 13 ust. 6 w związku z ust. 1 pkt 2 ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy ich zastosowanie doprowadziłoby do przyjęcia, iż przejęcie praw i obowiązków związku komunalnego przez skarżącego, w tym związanych z wykonywaniem zadań publicznych prowadzi do przekazania kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego;

4) art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie przez Sąd I instancji, że będąca przedmiotem nadzoru uchwała Zgomadzenia [...] nie posiadała w swej treści wystarczającego przytoczenia podstawy prawnej, tj. nie uwzględniała przepisów art. 7 ust. 1 pkt 4b lit. a i b ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, art. 12 ust. 2 oraz art. 13 ust. 6 ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim, a co za tym idzie uchwała została podjęta z naruszeniem prawa skutkującym jej nieważnością, podczas gdy nie tylko niepełna podstawa prawna ale nawet błędnie przywołana podstawa prawna w uchwale nie może prowadzić do nieważności, kiedy taka podstawa rzeczywiście istnieje.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie przez Sąd I instancji orzeczenia z pominięciem części akt sprawy, tj. z pominięciem dołączonych do skargi dokumentów w postaci uchwał i porozumień;

2) art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa oraz art. 77 § 4 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I Instancji, że organ nadzorczy przy ocenie legalności uchwały nie musiał brać pod uwagę zawartych przez G. [...] porozumień oraz podjętych uchwał, gdyż porozumienia te były publikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 16 listopada 2018 r. pod numerem 7225, w dniu 16 listopada 2018 r. pod numerem 7225 oraz w dniu 27 listopada 2018 r. pod numerem 7363, zaś wszystkie uchwały były przekazywane Wojewodzie Śląskiemu w ramach nadzoru zgodnie z art. 81 ustawy o samorządzie województwa, a zatem wszystkie porozumienia i uchwały były Wojewodzie Śląskiemu znane z urzędu.

Na podstawie sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kompetencja Zgromadzenia [...] do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie sposobu ustalenia wysokości opłat dodatkowych oraz opłaty manipulacyjnej w gminnych oraz metropolitalnych regularnych przewozach osób. Skarżący kasacyjnie kompetencję tę wyprowadza z powołanych w jej zarzutach przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa ustrojowego a także poprzez analogię do rozwiązań prawnych odnoszących się do związków komunalnych, które przejęły zadania gmin członkowskich.

Zgodnie z art. 34a ust. 2 Prawa przewozowego w odniesieniu do gminnego, powiatowego i wojewódzkiego regularnego przewozu osób przepisy dotyczące sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie: braku odpowiedniego dokumentu przewozu, braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu, niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie, spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu – określają odpowiednio rada gminy, rada powiatu albo sejmik województwa, a w mieście stołecznym Warszawie – Rada miasta stołecznego Warszawy. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 pkt 4b lit. a-b ustawy o publicznym transporcie zbiorowym organizatorem publicznego transportu zbiorowego właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów jest związek metropolitalny na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w metropolitalnych przewozach pasażerskich, któremu powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego. W myśl art. 12 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim związek metropolitalny wykonuje zadania publiczne między innymi w zakresie: planowania, koordynacji, integracji oraz rozwoju publicznego transportu zbiorowego, w tym transportu drogowego, kolejowego oraz innego transportu szynowego, zrównoważonej mobilności miejskiej a także metropolitalnych przewozów pasażerskich. Art. 12 ust. 2 tej ustawy stanowi, że związek metropolitalny może realizować zadania publiczne należące do zakresu działania gminy, powiatu lub samorządu województwa lub koordynować realizację tych zadań na podstawie porozumienia zawartego z jednostką samorządu terytorialnego lub ze związkiem jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 i ust. 6 pkt 1 tej ustawy jeżeli jest to niezbędne do zapewnienia wykonywania zadań publicznych przez związek metropolitalny związek międzygminny, za zgodą związku metropolitalnego wyrażoną w drodze uchwały zgromadzenia tego związku, może postanowić, w drodze uchwały zgromadzenia związku międzygminnego, o przeniesieniu na związek metropolitalny wszelkich praw i obowiązków związku międzygminnego, o ile przedmiot jego działalności jest związany z realizacją zadań związku metropolitalnego. Przeniesienie praw i obowiązków, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, skutkuje wstąpieniem związku metropolitalnego we wszelkie prawa i obowiązki związku międzygminnego, w tym związane z wykonywaniem zadań publicznych. Wreszcie zgodnie z art. 26 ustawy o związku metropolitalnym w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do działalności i organizacji zgromadzenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące sejmiku województwa.

Całokształt przedstawionych regulacji prawnych nie daje podstaw do wyprowadzenia dla Zgromadzenia [...] normy kompetencyjnej do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie sposobu ustalenia wysokości opłat dodatkowych oraz opłaty manipulacyjnej w gminnych oraz metropolitalnych regularnych przewozach osób. Art. 34a ust. 2 Prawa przewozowego w ogóle nie wymienia zgromadzenia związku metropolitalnego jako organu kompetentnego do podjęcia aktu prawa miejscowego w zakresie przewidzianym w art. 34a ust. 1 tej ustawy. Natomiast art. 7 ust. 1 pkt 4b lit. b ustawy o publicznym transporcie zbiorowym co prawda przewiduje, że organizatorem publicznego transportu zbiorowego jest związek metropolitalny, któremu powierzono organizację publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, to jednak pojęcie organizacji publicznego transportu zbiorowego obejmuje jedynie działania techniczne, nie mieszczą się tu działania prawodawcze. Podobnie art. 26 ustawy o związku metropolitalnym co prawda odsyła do przepisów dotyczących sejmiku województwa, ale tylko w zakresie działalności i organizacji zgromadzenia związku metropolitalnego a w tym nie mieści się kompetencja do stanowienia prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie dla zgromadzenia związku metropolitalnego brakuje takiej normy kompetencyjnej, jaką w odniesieniu do zgromadzenia związku międzygminnego można odnaleźć w art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40). Wskazany przepis stanowi, że w zakresie zadań zleconych związkowi zgromadzenie wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy. Podobnie w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2023 r. poz. 537) przewidziano, że w razie wspólnego wykonywania przez gminy zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, określone w tej ustawie prawa i obowiązki organów gminy wykonują odpowiednio właściwe organy związku międzygminnego.

Normy kompetencyjnej dla zgromadzenia związku metropolitalnego do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie sposobu ustalenia wysokości opłat dodatkowych oraz opłaty manipulacyjnej w gminnych oraz metropolitalnych regularnych przewozach osób nie można wyprowadzić w drodze analogii z regulacji ustawy o samorządzie gminnym, nawet uzasadniając to względami natury celowościowej. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach tym upoważnieniem określonych (art. 94 Konstytucji RP). Ustanowienie aktu prawa miejscowego wymaga zatem każdorazowo upoważnienia do jego wydania, rangi co najmniej ustawowej. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie oparte jedynie na domniemaniu czy wykładni celowościowej. W przypadku braku wyraźnego upoważnienia stanowienie aktów prawa miejscowego, czyli władcze wkraczanie za pomocą powszechnie obowiązujących źródeł prawa w prawa i obowiązki podmiotów stojących na zewnątrz administracji, uznać należy za niedopuszczalne (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 105 i n.). Art. 7 Konstytucji RP zakazuje domniemywania kompetencji organów władzy publicznej i nakazuje, aby wszelkie działania tych organów były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Analogia jako metoda wykładni nie może służyć konstruowaniu norm zawierających kompetencje prawotwórcze do tworzenia regulacji, mających wpływ na prawa jednostki. Takie działanie jest działaniem wbrew obowiązującym przepisom prawa i prowadzi do domniemywania kompetencji przez organy władzy publicznej. To z kolei godzi w wyrażoną w Konstytucji RP zasadę państwa prawa (art. 2) oraz zasadę praworządności (art. 7). Zastosowanie analogii w prawie administracyjnym jest objęte bezwzględnym zakazem, który ma oparcie we wskazanych zasadach konstytucyjnych oraz bezwzględnie wiążącym charakterze norm, które składają się na tą gałąź prawa. Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i nie można jej konstruować w procesie wykładni prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 1252/19, CBOSA).

W tych okolicznościach niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 1 i ust. 6 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 77 § 4 K.p.a. Sąd I instancji ani organ nadzorczy nie powinny bowiem brać pod uwagę ani porozumień zawartych przez G. [...], ani podjętych uchwał, gdyż - jak wyjaśniono wcześniej – art. 7 ust. 1 pkt 4b lit. b ustawy o publicznym transporcie zbiorowym stanowi o organizacji przez związek metropolitalny publicznego transportu zbiorowego, która obejmuje jedynie działania techniczne (techniczno-organizacyjne) a nie kompetencje prawodawcze. W tej sytuacji zawarte porozumienia i podjęte uchwały pozostają bez znaczenia w procesie oceny zgodności z prawem aktu prawa miejscowego objętego postępowaniem nadzorczym.

W tych okolicznościach skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 180 P.p.s.a.