Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 496/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 67a
journal: Dz.U. 2022 poz 2651
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.  Ordynacja podatkowa (t. j.)
article: 49c
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 65 § 1, art. 139
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 09 listopada 2023 r. sprawy ze skargi K. N. i A. N. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 06 lipca 2023 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 6 lipca 2023 r. uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: PINB) z dnia 7.06.2023r. (znak: [...]), ustalające K. i A. N. opłatę legalizacyjną w kwocie [...] (słownie: [...]) z tytułu samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego polegającej na dobudowaniu pomieszczenia łazienki wraz z przewodem kominowym do budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości zlokalizowanej na działce o numerze w ewidencji geodezyjnej gruntów [...] P. , gm. C. bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę od Starosty C. .

Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

W dniu 7.07.2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości znajdującej się w m. P. . Podczas kontroli stwierdzono, że w lokalu nr [...] należącym do K. i A. N., syn właścicieli Pan G. N. dokonał samowolnej rozbudowy w/w lokalu o pomieszczenie łazienki o wymiarach 5,18m x 3,27m wraz z kominem dymowym 0,5m x 0,4m oraz drewnianym przedsionkiem wejściowym o wymiarach 1,79m x 1,04m. W dobudowanej części znajduje się łazienka z toaletą oraz piec kaflowy podłączony do wybudowanego komina.

Starosta C. pismem z dnia 24.08.2022 r., poinformował PINB, że w latach 2002-2008 r. K. i A. N. oraz Pan G. N. nie uzyskali pozwolenia na budowę, ani nie dokonali zgłoszenia robót budowlanych polegających na wykonaniu dobudówki wraz z kominem do budynku mieszkalnego na działce położonej w P. nr [...].

W dniu 3.10.2022r. PINB wszczął postępowanie w sprawie samowolnej dobudowy łazienki wraz z przewodem kominowym do budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości zlokalizowanej na działce o numerze w ewidencji geodezyjnej gruntów [...] P. , gm. C. bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę od Starosty C. .

Postanowieniem z dnia 20.10.2022r. (znak: [...]) PINB wstrzymał właścicielom - K. i A. N. roboty budowlane polegające na dobudowaniu pomieszczenia łazienki wraz z przewodem kominowym do budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości zlokalizowanej na działce o numerze w ewidencji geodezyjnej gruntów [...] P. , gm. C..

Pismem z dnia 17.11.2022r. Państwo K. i A. N. wnieśli o zalegalizowanie ww. robót.

Postanowieniem z dnia 9.12.2022r. (znak: [...]) PINB nałożył na właścicieli obowiązek przedłożenia 3 egzemplarzy projektu budowlanego 2 egzemplarze projektu technicznego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia burmistrza o zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z analizy akt postępowania wynika, że obowiązek nałożony ww. został przez zobowiązanych wykonany.

Postanowieniem z dnia z dnia 7.06.2023r. (znak: [...]) PINB ustalił K. i A. N. opłatę legalizacyjną w kwocie [...] (słownie: [...]). Postanowienie doręczono K. N. w dniu 9 czerwca 2023 r., a pełnomocnikowi A. N. w dniu 22 czerwca 2023 r.

K. i A. N. w dniu 13 czerwca 2023 r. wnieśli do PINB-u pismo zatytułowane jako odwołanie. W treści pisma wskazali, że wnoszą o umorzenie nałożonej kary w kwocie [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że zapłata takiej kwoty przekracza ich (jako emerytów) możliwości finansowe. Ponadto podnieśli, że w 2006 r. ich syn otrzymał dofinansowanie od Starosty Powiatowego na rozbudowę domu o łazienkę w ramach pomocy na zagospodarowanie po wyjściu z ośrodka wychowawczego.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 6 lipca 2023 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie organu II instancji PINB prawidłowo uznał, że wykonanie nowego pomieszczenia łazienki wraz z przewodem kominowym jest rozbudową przedmiotowego budynku mieszkalnego, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Niemniej jednak PINB, w zaskarżonym postanowieniu zupełnie pominął fakt, że zgodnie z art. 48b Prawa budowlanego zobowiązany miał przedłożyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej. Przedłożone zaświadczenie Wójta Gminy C. z dnia 20.04,2023r. nie odnosi się do tej kwestii. PINB wskazał w postanowieniu z dnia 9.12.2022r., iż należy przedłożyć zaświadczenie wójta o zgodności budowy z decyzją o warunkach zabudowy. Jednakże z uwagi na fakt, iż przedmiotowa działka objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: mpzp), to zaświadczenie powinno dotyczyć zgodności przedmiotowej zabudowy z obowiązującym mpzp. PINB nie ocenił także, czy przedłożone dokumenty w tym projekt budowlany są prawidłowe wskazując jedynie na fakt, iż wymagane dokumenty zostały przedłożone. Następnie PINB przystąpił do obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Kluczową rzeczą w ustaleniu opłaty legalizacyjnej jest zaliczenie legalizowanego obiektu do właściwej kategorii obiektów budowlanych. Przedmiotową rozbudowę budynku mieszkalnego o pomieszczenie łazienki wraz z przewodem kominowym PINB zaliczył do kat. III obiektów budowlanych (tj. inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie). Z taką kwalifikacją obiektu trudno się zgodzić, bowiem jak wynika z zebranych w sprawie materiałów i dowodów w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rozbudową budynku mieszkalnego a nie letniskowego czy tez garażowego.

Jak wskazano powyżej do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej zastosowanie znajduje art. 59f ust 1-3 Prawa budowlanego. Opłata legalizacyjna jest obliczana na podstawie wzoru stanowiącego iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty (s) wynosi 500 zł i podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Dla kategorii III obiektów budowlanych współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) wynosi 1,0 , a współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) także wynosi 1,0. Zatem PINB winien ponownie ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej uwzględniając właściwą kategorię przedmiotowego obiektu.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ odwoławczy wskazał, że wysokość opłaty legalizacyjnej jest obliczana wg. ściśle określonego przez ustawodawcę wzoru, który został przedstawiony powyżej. Mimo, że postanowienie PINB o ustaleniu opłaty legalizacyjnej winno zostać uchylone, to na marginesie należy wskazać, że organem administracji publicznej, który otrzymał uprawnienia organu podatkowego jest wojewoda (art. 49c Prawa budowlanego). Natomiast przepis art. 49c Prawa budowlanego odsyłający do art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 2651) daje możliwość wystąpienia do właściwego organu, w przedmiotowej sprawie będzie nim wojewoda, z wnioskiem o rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty lub odroczenia płatności.

K. i A. N. pismem z dnia 31 lipca 2023 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wskazane we wstępie postanowienie WWINB z dnia 6 lipca 2023 r.

Skarżący zarzucili organom, że nie biorą pod uwagę okoliczności dotyczących niemożliwości uiszczenia przez nich opłaty legalizacyjnej w takiej wysokości. Wskazali, że są emerytami i nie są w stanie zapłacić takiej kary. Podnieśli, że ich syn przebywał w ośrodku wychowawczym i rozbudowy domu o łazienkę dokonał z pieniędzy, które otrzymał w 2006 r. (decyzją Starosty) w celu polepszenia warunków mieszkaniowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lipca 2023 r. uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: PINB) z dnia 7.06.2023r. (znak: [...]), ustalające K. i A. N. opłatę legalizacyjną w kwocie [...] (słownie: [...]) z tytułu samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego polegającej na dobudowaniu pomieszczenia łazienki wraz z przewodem kominowym do budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości zlokalizowanej na działce o numerze w ewidencji geodezyjnej gruntów [...] P. , gm. C. bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę od Starosty C. .

Sąd wskazuje, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest prawidłowe rozumienie art. 65 § 1 k.p.a., zgodnie z którym: "Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie."

Dokonując oceny działań podjętych przez organ II instancji należy wskazać, że kluczowym błędem organu było zakwalifikowanie pisma z dnia 13 czerwca 2023 r. jako zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: PINB) z dnia 7.06.2023 r.

Przede wszystkim należy wskazać, że pismo to nie zostało określone przez skarżących jako zażalenie, tylko odwołanie. Okoliczność, że na postanowienie nie przysługuje odwołanie, tylko zażalenie powinna w tym momencie skłonić organ odwoławczy do dokonania analizy treści wniesionego pisma. Natomiast z treści tego pisma wynika jasno, że wolą skarżących jest umorzenie kwoty [...]. W treści pisma skarżący wskazali, że wnoszą o umorzenie nałożonej kary w kwocie [...]. W uzasadnieniu wskazali, że zapłata takiej kwoty przekracza ich (jako emerytów) możliwości finansowe. Ponadto podnieśli, że w 2006 r. ich syn otrzymał dofinansowanie od Starosty Powiatowego na rozbudowę domu o łazienkę w ramach pomocy na zagospodarowanie po wyjściu z ośrodka wychowawczego.

Skarżący w tym piśmie nie kwestionowali merytorycznych ustaleń postanowienia PINB-u z 7 czerwca 2023 r. Wskazali oni na swoją trudną sytuację materialną uniemożliwiającą zapłatę [...].

Zupełnie niezrozumiałe jest więc dlaczego organ II instancji uznał to pismo za zażalenie, a nie za wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Tym bardziej, że organ odwoławczy w swoim postanowieniu wskazał, że: "organem administracji publicznej, który otrzymał uprawnienia organu podatkowego jest wojewoda (art. 49c Prawa budowlanego). Natomiast przepis art. 49c Prawa budowlanego odsyłający do art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 2651) daje możliwość wystąpienia do właściwego organu, w przedmiotowej sprawie będzie nim wojewoda, z wnioskiem o rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty lub odroczenia płatności".

Powyższe świadczy o tym, że organ odwoławczy miał świadomość, że nie jest organem właściwym do rozpoznawania wniosków o rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty lub odroczenia płatności. Zastanawiające natomiast jest dlaczego organ odwoławczy w swoim wywodzie na temat art. 49c Prawa budowlanego i art. 67a Ordynacji podatkowej pominął fakt, że oprócz rozłożenia opłaty legalizacyjnej na raty lub odroczenia płatności strona ma możliwość wnioskowania właśnie o umorzenie tej opłaty w całości lub w części (art. 67a § 1 pkt 3 O.p.).

Zgodnie z art. 49c ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2023 r., poz. 682) do opłat legalizacyjnych w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707 oraz z 2023 r. poz. 180 i 326), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie.

Zgodnie z art. 67a § 1 O.p. Organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może:

1)odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty;

2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki od nieuregulowanych w terminie zaliczek na podatek;

3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

Powyższe oznacza, iż strona mogła złożyć do Wojewody W. wniosek o umorzenie w całości lub w części, o odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej. Organy nadzoru budowlanego nie są władne, ani również nie posiadają prawnych możliwości, aby zwolnić inwestorów z wniesienia opłaty legalizacyjnej od dokonanej samowoli budowlanej. Takie uprawienia posiada, tylko organ podatkowy, którym w tym przypadku jest wojewoda.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że nie zaistniały w sprawie jakiekolwiek przesłanki, by uznać pismo z dnia 13 czerwca 2023 r. za zażalenie na postanowienie PINB. Pismo to ponad wszelką wątpliwość zawiera jasno wyartykułowane żądanie umorzenia kwoty [...] z tytułu opłaty legalizacyjnej. Sąd wyjaśnia jedynie, że opłata legalizacyjna nie jest karą, gdyż postępowanie legalizacyjne, w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę, stwarza inwestorowi możliwość uniknięcia rozbiórki samowolnie wybudowanego (rozbudowanego, nadbudowanego) obiektu budowlanego, z której ma on prawo, a nie obowiązek, skorzystać. Przyczyny dokonania samowoli budowlanej nie podlegają ocenie w niniejszym postępowaniu.

Powyższe stanowi, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik, gdyż sprawę w trybie art. 65 § 1 k.p.a. należało przekazać organowi właściwemu tj. Wojewodzie W. i nie zaistniały przesłanki do jej rozstrzygania.

Organ II instancji zatem jako niewłaściwy rozpoznał " odwołanie" w sytuacji, gdy był zobowiązany do przekazania do Wojewody W. wniosku skarżących z dnia 13 czerwca 2023 r. o umorzenie opłaty legalizacyjnej w wysokości [...].

Sąd na marginesie wskazuje również, że nawet gdyby hipotetycznie uznać, że organ odwoławczy prawidłowo uznał pismo z dnia 13 czerwca 2023 r. za zażalenie, to postanowienie organu naruszyłoby wówczas art. 139 k.p.a., zgodnie z którym: "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny."

W zaskarżonym postanowieniu organ podważył ustalenia organu I instancji w zakresie kategorii przedmiotowego obiektu budowlanego, wskazując że w sprawie mamy do czynienia nie z kategorią III (inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie), a z budynkiem mieszkalnego, czyli kategorią I. Kategoria III określa współczynnik kategorii obiektu na 1,0, a kategoria I określa ten współczynnik na 2,0.

Takie ustalenie skutkowałoby więc dwukrotnym podwyższeniem kwoty opłaty legalizacyjnej z [...] na [...] i prowadziłoby wprost do naruszenia zasady określonej w art. 139 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał zaistnienia w sprawie rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. W zaskarżonym postanowieniu brak jest jakichkolwiek rozważań organu w tym zakresie.

Okoliczności niniejszej sprawy powodują, że należy uznać postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 7.06.2023r. (znak: [...]) za prawomocne, natomiast kwestia umorzenia opłaty legalizacyjnej zostanie rozpoznana przez Wojewodę W. po przekazaniu wniosku z dnia 13 czerwca 2023 r.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.