Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1796/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 84 k.p.a., art 136 § 1 i 2 k.p.a., art 138 § 1 pkt. 2 k.p.a
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 1, 2 i 15 u.o.z.
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2070/20 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2020 r. znak: DOZ-OAiK.650.204.2020.UB w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę: 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2070/20, oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2020 r. znak: [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "[...]WKZ") decyzją z dnia 23 grudnia 2019 r., znak: [...] wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod nr [...] budynek "[...]" znajdujący się na dz. ewid. nr [...] przy ul. [...] w [...]. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 3 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 lit. c, art. 9 ust. 1 i 2 w zw. z art. 89 pkt 2 oraz art. 91 ust. 4 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.; dalej: "u.o.z.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Zdaniem organu pierwszej instancji budynek "[...]" wraz z [...] i budynkiem tzw. "[...]" wchodzi w skład zespołu dawnego Sanatorium [...]. Sanatorium [...], które zostało wybudowane w 1902 r. przez [...] przy wsparciu [...] i [...]. Ośrodek był jednym z najnowocześniejszych sanatoriów [...]. Obok Sanatorium, wg. projektu [...] powstał budynek tzw. "[...]". W 1928 r. Sanatorium zostało zakupione przez Ministerstwo Spraw Wojskowych z przeznaczeniem na sanatorium wojskowe im. [...]. Uroczystego otwarcia Sanatorium dokonał Prezydent Rzeczypospolitej w dniu 26 października 1928 r. Z kolei "[...]" powstał za kadencji komendanta sanatorium ppłk. [...] (1938-1939) - na zachowanym w Muzeum [...] zdjęciu znajduje się adnotacja "[...]".

Organ pierwszej instancji przedstawił walory architektoniczne "[...]" odzwierciedlające trendy panujące w architekturze dwudziestolecia międzywojennego i zdaniem organu budynek mimo przebudowy w latach 80 XX w. zachował oryginalny układ ścian konstrukcyjnych. Budynek jest przykładem poszukiwań stylu rodzimego, dającego możliwość zastosowania w budynkach murowanych elementów charakterystycznych dotychczas dla architektury drewnianej zaliczanym do tzw. stylu [...].

[...]WKZ wskazał przy tym, że o wartości zabytkowej "[...]" przesądzają zarówno walory historyczne, naukowe jak i artystyczne, w szczególności organ stwierdził, że wartość historyczno-naukową, a dokładniej wartość związaną z historią rozwoju regionalnego stylu architektonicznego jakim jest tzw. styl [...], którego budynek "[...]" można uznać za pewne źródło wiedzy o twórczości inspirowanej lokalną, [...] tradycją.

Organ, mając na uwadze powyższe, skonkludował, że budynek "[...]" w [...] spełnia wszelkie kryteria wynikające z u.o.z. i kwalifikuje się do wpisu do rejestru zabytków nieruchomych. Ochroną konserwatorską objęte zostały: forma budynku, kolorystyka, detal architektoniczny (tj. elewacje zewnętrzne - ich kompozycja, forma detal architektoniczny, podziały okienne, forma okien i drzwi,) z zachowaniem materiału. Wskazał jednocześnie, że dopuszcza przywrócenie pierwotnego wyglądu nieistniejących elementów lub wymianę istniejących z zachowaniem pierwotnej formy, podziałów i materiałów. Ze względu na ochronę elewacji nie dopuszcza natomiast ocieplenia budynku od zewnątrz.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "MKiDN") decyzją z dnia 10 września 2020 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ II instancji stwierdził, że [...]WKZ w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy, takich jak przekazana przez skarżącą ekspertyza dotycząca oceny wartości historycznej wraz z oceną stanu technicznego i analizą możliwości adaptacji dla współczesnych potrzeb, budynku na terenie zespołu wypoczynkowego [...] ("[...]"), sporządzona przez mgr inż. arch. [...] w maju 2018 r. Niemniej jednak - zdaniem MKiDN - braki w postaci nie odniesienia się do wniosków ww. dokumentu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie są na tyle istotne, by miały wpływ na treść rozstrzygnięcia. Braki te mogą zostać uzupełnione w toku postępowania prowadzonego przez organ II instancji.

Uzupełniając w tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji MKiDN stwierdził, że nie kwestionuje opisanego w przedłożonej przez stronę ekspertyzie stanu faktycznego i związanego z nim wniosku dotyczącego "szybkiego remont" - "ze względu na opisany stan techniczny". Natomiast odnosząc się do części ww. ekspertyzy, zawierającej analizę wartościującą (waloryzację) wyjaśniono, że o ile organ podziela w znacznej mierze i uznaje za pomocne przy analizie wartości zabytkowych przedstawione oceny dotyczące wartości podstawowych, to oceny dotyczące wartościowania uzupełniającego (wartości społeczno-ekonomiczne: niewielki potencjał ekonomiczny) nie mogą zostać uznane za podstawą orzeczenia o niewpisaniu obiektu do rejestru zabytków. Organ II instancji wyjaśnił, że wartość ekonomiczna, wiążąca się z "możliwością i kosztami zachowania obiektu jako zabytku w przyszłości, w tym również wykorzystania go do nowych funkcji", nie może mieć decydującego znaczenia przy ocenie zasadności wpisu do rejestru zabytków.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie wpisania nieruchomości do rejestru zabytków oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.

Organ drugiej instancji w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że nie naruszył zasady dwuinstancyjności, gdyż opracowanie ("Ekspertyza") nie jest nowym dowodem w sprawie, lecz dokumentem przedłożonym na etapie postępowania przed organem I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd stwierdził, że istota spraw sprowadza się do oceny zasadności decyzji organów o wpisie do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] (pod nr [...]) budynku "[...]", usytuowanego na działce ewid. nr [...] przy ul. [...] w [...]. Zdaniem organów, konieczna i zarazem zasadna jest ochrona prawna budynku "[...]". Obiekt ten posiada bowiem wartości zabytkowe, a ich utrzymanie jest niezbędne w dobrze pojętym interesie społecznym, zachowania dziedzictwa architektonicznego, historycznego i kulturowego dla przyszłych pokoleń. Zdaniem skarżącej, nie sposób zgodzić się z tym, że przedmiotowy budynek ma wartości kwalifikujące go do wpisania do rejestru zabytków. Zdaniem Sądu pierwszej instancji rację w tym sporze należało przyznać organom a nie skarżącej spółce. Stąd wszelkie zarzuty zawarte w skardze należało uznać za bezzasadne.

Sąd wojewódzki wskazał, że organy ochrony zabytków zobowiązane są strzec dziedzictwa narodowego, wypełniając tym samym konstytucyjny obowiązek, zawarty w preambule oraz art. 5 Konstytucji. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.o.z., do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zabytkami mogą być także obiekty typowe, charakterystyczne dla zabudowy określonych okolic, miast, czy regionów i z tego powodu wymagają zachowania o nich świadectwa dla przyszłych pokoleń.

W ocenie Sądu wojewódzkiego z art. 6 ust. 1 lit. c u.o.z. wynika, że ochronie i opiece bez względu na stan zachowania podlegają m.in. dzieła architektury i budownictwa. Podkreślił również, że dopóki stopień zniszczenia i zachodzących na przestrzeni czasu zmian obiektu zabytkowego nie osiągnie takiego rozmiaru, który pozwoli uznać, że obiekt nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, bowiem nie da się go zachować czy odtworzyć, dopóty zabytek nie może zostać rozebrany. Jednocześnie zgodnie z art. 7 pkt 1 u.o.z. formą ochrony zabytków jest m.in. wpis do rejestru zabytków. Forma ochrony zabytków, polegająca na wpisie obiektu do rejestru zabytków stanowi najwyższy reżim ochrony przewidziany u.o.z.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego "naruszenia zasady dwuinstancyjności poprzez faktyczne przeprowadzenie dowodu z dokumentu (ekspertyzy inż. [...]) i poczynienie nowych ustaleń w całości wyłącznie przez organ II instancji wskazał, że zarzut ten nie jest zasadny. Przedmiotowa "Ekspertyza" stanowiła dowód przedstawiony przez stronę w postępowaniu prowadzonym już przed organem I instancji. A zatem, opracowanie to nie było "nowym dowodem" w sprawie, lecz było znane zarówno skarżącej jak i organowi. Organ drugiej instancji uzupełnił jedynie uzasadnienie rozstrzygnięcia o jego szczegółową i kompleksową analizę. Zdaniem Sądu zarzut skarżącej związany z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. jest bezzasadny, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie.

Stąd w ocenie Sądu wojewódzkiego analiza akt sprawy pozwoliła organom na ocenę wartości zabytkowych budynku "[...]", które przesądziły o wpisaniu tego obiektu do rejestru zabytków. W uzasadnieniu decyzji organy przedstawiły historię obiektu, opisano przedmiotową nieruchomość oraz wskazano jakie elementy i cechy omawianej budowli zostały zachowane. Zdaniem Sądu wojewódzkiego, wykazano w sposób właściwy i kompleksowy, jakie okoliczności przesądzają o uznaniu, iż przedmiotowy obiekt, posiada istotne wartości zabytkowe. Organy prowadzące postępowanie przywołały też właściwą podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. Sentencja orzeczenia oraz uzasadnienie decyzji są również spójne z załącznikiem graficznym, na którym oznaczono zakres ochrony konserwatorskiej. Dodatkowo należy podkreślić, że organ II instancji uzupełnił argumentację decyzji o analizę "ekspertyzy" dotyczącej oceny wartości historycznej wraz z oceną stanu technicznego i analizą możliwości adaptacji dla współczesnych potrzeb, budynku na terenie zespołu wypoczynkowego [...] ("[...]"), sporządzonej przez mgr inż. arch. [...] w maju 2018 r. Organ nie kwestionował opisanego w niej stanu faktycznego i związanego z nim wniosku dotyczącego "szybkiego remontu", "ze względu na opisany stan techniczny" i podzielił analizę dotyczącą wartości podstawowych takich jak autentyczność, integralność czy wartość historyczno-naukowa. Z kolei oceny dotyczące wartościowania uzupełniającego (wartości społeczno-ekonomiczne: tj. niewielki potencjał ekonomiczny) nie mogą zostać uznane za podstawę orzeczenia o niewpisaniu obiektu do rejestru zabytków.

W ocenie Sądu wojewódzkiego organ odniósł się również do tego, że autor ekspertyzy stwierdził, że "ogólna wartość historyczna budynku jest niewielka i dyskusyjna", oraz że budynek posiada "większą wartość naukową i artystyczną" oraz wartość społeczno-ekonomiczną jedynie w ograniczonym, bardzo lokalnym zakresie" i w związku z powyższym ocenił, że jego wpisanie do rejestru zabytków jest wątpliwe. W ocenie organu, wskazane wnioski nie wynikają wprost z zaprezentowanej wcześniej oceny wartości omawianego budynku (zwłaszcza w kontekście wartości podstawowych). Dodatkowo, organ drugiej instancji wskazał, że niewysoka ocena wartości historycznej i konserwatorskiej omawianego obiektu, zawarta w podsumowaniu ekspertyzy nie stanowi logicznego wniosku zaprezentowanej wcześniej analizy wartościującej.

W ocenie Sądu wojewódzkiego, na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organy zasadnie wskazały, że wpisanie do rejestru zabytków "[...]" było w pełni uzasadnione, skoro omawiany budynek zachował niezmieniony obrys planu, pierwotną bryłę oraz niezmieniony układ kompozycyjny, a także zachowana została oryginalna dekoracja, forma i konstrukcja obiektu. Budynek ponadto ma wyjątkowe wartości architektoniczne i naukowe, jest przykładem zastosowania form stylu [...] w architekturze murowanej, posiada wartość naukową, jako przedmiot badań nad ww. stylem, a także wartość artystyczną, jako obiekt o indywidualnym wyrazie artystycznym, stanowi świadectwo epoki minionej, którego zachowanie i ochrona prawna jest konieczna, wobec posiadanych walorów artystycznych i naukowych. Dlatego zdaniem Sądu nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej, że omawiany budynek ma cechy o charakterze eklektycznym i należy do prostych oraz tanich zabudowań o charakterze użytkowym. Przypomnieć bowiem należy, że za najcenniejszą wartość zabytku uznaje się jego autentyzm, czyli stopień zachowania oryginalnej substancji.

W konsekwencji w ocenie Sądu wojewódzkiego organy w zebranym w sprawie materiale dowodowym wszechstronnie ustaliły stan faktyczny, co pozwoliło na prawidłową ocenę wartości zabytku. Jednocześnie podkreślił, że organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny zabytku pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych lub naukowych.

W ocenie Sądu wojewódzkiego, zasadnie przyjęły organy, że omawiany obiekt odpowiada definicjom legalnym "zabytku" (art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.). Podlega zatem ochronie i opiece bez względu na stan zachowania (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z.). Dlatego w związku z powyższym na właścicielu przedmiotowego obiektu (zabytku) ciąży obowiązek właściwego zabezpieczenia przed zniszczeniem. Podkreślił także, że zachowanie takiego zabytku w jak najlepszej kondycji leży w szeroko rozumianym interesie społecznym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżając wskazany wyrok w całości zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm; dalej : "p.p.s.a.") - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a. art. 151 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji;

b. art. 15 k.p.a. w zw. z art 136 § 2 k.p.a. w zw. z art 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.

poprzez ich błędną wykładnię:

i. mimo stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji - przeprowadzenie postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia - a przez to naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez faktyczne przeprowadzenie "od nowa" dowodu dokumentu ("Ekspertyzy" inż. [...]) i poczynienie nowych ustaleń w całości wyłącznie przez Organ drugiej - a przez to pozbawienie Skarżącej prawa do obrony oraz faktyczne zaakceptowanie powyższych naruszeń przed Sąd meritr,

ii. przyjęcie, iż przeprowadzenie od nowa dowodu z dokumentu: "Ekspertyzy" inż. [...], w tym jej krytyczna analiza - stanowi "uzupełnienie w niewielkim zakresie uzasadnienia decyzji", zaś "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na rozstrzygnięcie", podczas, gdy w istocie było to przeprowadzenie dowodu w zakresie kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś wnioski wynikające z w/w dowodu są wprost sprzeczne z treścią zapadłej decyzji oraz wyroku Sądu I instancji;

c. art. 7, 77 k.p.a. oraz art 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez niepełne, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz w sposób dowolny przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie (ocenę zgromadzonego materiału dowodowego), w szczególności poprzez:

i. dowolne i nieuzasadnione ustalenie, iż zgromadzony materiał dowodowy pozwolił na ocenę wartości zabytkowych obiektu;

ii. zaakceptowanie błędnej (wewnętrznie sprzecznej) tezy organów, iż budynek "[...]" jest "realizacją o znaczeniu typologicznym" (tj. nie ma charakteru wyjątkowego, wybitnego) - s. 5 decyzji, przy jednoczesnym przyjęciu, iż "omawiany budynek ma przede wszystkim wyjątkowe wartości architektoniczne i naukowe";

iii. błędne powielenie tezy Organów, iż budynek zachował "znaczny stopień autentyczności" oraz oryginalną konstrukcję, podczas, gdy budynek miał wielokrotnie przebudowywane wnętrza na piętrze czy poddaszu, zmianie (przekształceniu) uległy także elewacje (nowe powłoki tynkarskie), etc.

iv. nie odniesienie się do zarzutu, iż Organy faktycznie nie wykazały "interesu społecznego" w zachowaniu obiektu, co także stanowi przesłankę wpisu do Rejestru;

v. przyjęcie, iż sam autentyzm obiektu jest w istocie wystarczającą przesłanką objęcia go ochroną konserwatorską;

d. art. 75 i 80 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo, iż sam Sąd meriti stwierdza, że ekspertyza inż. [...] nie jest spójna, iż wnioski w niej zawarte nie znajdują odzwierciedlenia w jej treści - a jednocześnie nie uwzględniono wniosku o powołanie biegłego rzeczoznawcy z zakresu ochrony zabytków celem oceny, czy dla właściwej ochrony zabytku konieczne jest wpisanie go do Rejestru (najdalej idący zakres ochrony), czy też nie jest wystarczające wykonanie inwentaryzacji konserwatorskiej bądź makiety - który to dowód byłby obiektywny (aktualnie Sąd meriti przyjmuje, iż to organ jako podmiot wyspecjalizowany może podejmować decyzję co do oceny wartości obiektu, pomijając, że tenże sam organ jest stroną postępowania w sprawie);

a także z ostrożności:

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art 3 pkt. 1, 2 i 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż budynek "[...]" posiada walory, których zachowanie leży w interesie społecznym; jak też błędne przyjęcie, iż w/w budynek wymaga wpisu do Rejestru Zabytków i ochrony wartości widokowych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej skarżącej w całości, a także o zasądzenie na rzecz organu od skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1321 ze zm.) w zw. z art. 29 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 614)

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Faktem jest, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się wprost do treści przedłożonej przez stronę ekspertyzy, nie oznacza to jednak, że dowód ten nie podlegał ocenie organu, ponieważ jak zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, dokument ten nie stanowił nowego dowodu, który nie byłby znany organowi i którego organ nie brałby pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Stąd też nie ma racji skarżący kasacyjnie, że z kolei odniesienie się do treści ekspertyzy dopiero przez organ II instancji stanowiło naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art 136 § 2 k.p.a. w zw. z art 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. Należy zauważyć, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.) i dopiero wówczas gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zatem przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, przy czym nie może ono skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Uzupełnienie przez organ II instancji argumentacji na poparcie zasadności stanowiska zajętego przez organ I instancji, poprzez bardziej szczegółowe odniesienie się do dowodów zebranych w toku postepowania przed organem I instancji, nie stanowi naruszenia art. 15 k.p.a.

W orzecznictwie powszechnie wskazuje się, iż przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Decyzja o charakterze kasacyjnym nie może więc być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji pierwszej instancji (por.m.in. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05). Jedynie zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki w materiale dowodowym, ze względu na ich rozmiar, nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego, przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 k.p.a., uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. nie powinno następować automatycznie, po stwierdzeniu jakiegokolwiek naruszenia procedury administracyjnej, lecz po wykazaniu przez organ drugiej instancji, że to naruszenie jest na tyle istotne, że powoduje konieczność ponownego jej przeprowadzenia ze względu na ochronę gwarantowanych, podstawowych uprawnień strony tego postępowania, w tym zachowania zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt I GSK 1171/20, LEX nr 3064142 ).

W niniejszej sprawie uchybienie organu I instancji polegało na nie odniesieniu się w uzasadnieniu wydanej decyzji do treści przedłożonej przez stronę ekspertyzy, zatem stanowiło co najwyżej naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., jednakże aby naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 p.p.s.a. mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak słusznie wskazał organ II instancji okoliczność ta nie wpłynęła na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, albowiem przedłożona ekspertyza nie podważyła stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie konieczności objęcia przedmiotowego budynku jedną z form ochrony zabytku tj. poprzez wpisanie do rejestru zabytków. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że wskazane uchybienie proceduralne miało jakikolwiek wpływ na treść decyzji organu I instancji.

Chybione są również pozostałe zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i pozwolił organom konserwatorskim na dokonanie zgodnie z obowiązującymi przepisami oceny wartości zabytkowych budynku, które stanowiły podstawę jego wpisania do rejestru zabytków. Wskazane w uzasadnieniach decyzji elementy oraz cechy budynku, jak również historia jego powstania, potwierdzały ustalenia organów w zakresie posiadanych przez ten obiekt wartości artystycznych, historycznych oraz naukowych. Brak było również podstaw do zasięgania opinii biegłego. Zgodnie z art. 84 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W doktrynie zgodnie przyjmuje się, że biegły wypowiada opinię dotyczącą stanu faktycznego i powoływany jest w celu naświetlenia i wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez organ z punktu widzenia posiadanych przez biegłego wiadomości specjalnych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2017, s. 473). Powołanie biegłego powinno zatem nastąpić tylko wtedy, gdy w sprawie pojawią się wątpliwości, których rozstrzygnięcie wymaga wiedzy specjalnej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej takich wątpliwości w niniejszej sprawie nie było, o czym świadczy stanowisko wyspecjalizowanych w dziedzinie ochrony zabytków organów jakimi są: [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków oraz Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Zatem do rejestru zabytków może być wpisany konkretny obiekt bez potrzeby zasięgania specjalistycznej opinii, jeżeli jego charakter zabytkowy jest oczywisty. Organ ma możliwość dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z określonej dziedziny dopiero w sytuacjach wątpliwych, kontrowersyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1512/11, dost. w CBOSA).

Właściwość rzeczowa organów związana jest z ich kompetencją merytoryczną w rozpoznawanych sprawach, konieczną chociażby do oceny, czy w sprawie należy przeprowadzić dowód z opinii biegłego. Organy ochrony zabytków posiadają szczególne uprawnienie w zakresie badania wartości artystycznych, historycznych lub zabytkowych obiektów podlegających wpisowi do rejestru zabytków. Zatem w sytuacji, gdy stan faktyczny nie wymaga ekspertyzy, ale jedynie oceny w świetle posiadanej wiedzy w zakresie właściwości organu, zbędne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1052/15 dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie występują wątpliwości, które uzasadniałyby powołanie biegłego. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła bowiem skutecznie stanowiska wyspecjalizowanych organów, że budynek posiada wartości historyczne, naukowe oraz artystyczne, wobec czego należy objąć go ochroną konserwatorską, poprzez wpisanie do ewidencji zabytków. Organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, w oparciu o które ustalony został stan faktyczny pozwalający na dokonanie oceny, czy budynek podlegał wpisowi do rejestru zabytków. Przyjęte przy tym stanowisko nie nosi cech dowolności i znajduje pełne oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 3 pkt 1, 2 i 15 u.o.z. pomijając przy tym jego wadliwą konstrukcję, poprzez brak wskazania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. ze wskazanymi przepisami prawa materialnego. Nadto art. 3 pkt 15 u.o.z. nie znajduje w sprawie zastosowania, bowiem dotyczy terenu wokół zabytku (otoczenia zabytku) czego kontrolowana decyzja nie dotyczy.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z. zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków organ bada, czy obiekt jest zabytkiem w znaczeniu materialnym, czy jest dziełem człowieka lub związany z jego działalnością i stanowi świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W takim postępowaniu organ ochrony zabytków dokonuje oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych i wydaje decyzję, która w przypadku wpisania do rejestru zabytków ma charakter konstytutywny (zob. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1264/11 dostępne: CBOSA). Przy czym wartość historyczna konkretnego obiektu jest oceniania przez pryzmat jego walorów dokumentacyjnych dla określonych zdarzeń historycznych - im ważniejsza jest kwestia, którą dokumentuje dany przedmiot, tym większa jest jego wartość historyczna. Wartość artystyczna obiektu oceniana poprzez ustalenie czy obiekt stanowi dzieło sztuki, czyli czy oprócz funkcji użytkowych zawiera w sobie element piękna postrzegalny przez odbiorcę. Wartość naukowa jest kryterium aktualnej naukowej oceny danego obiektu. Charakter klauzuli generalnej ma kategoria interesu społecznego, która podkreśla społeczny wymiar chronionej wartości. Interes społeczny stanowi korzyść, jaką może przynieść społeczeństwu zachowanie zabytku nieruchomego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1985/17).

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, organy wyjaśniły, czym kierowały się uznając budynek za spełniający definicję zabytku. Organy odwołały się przy tym do faktu, że budynek zachował wszystkie elementy wyrazu architektonicznego, co przesądza o wyjątkowym charakterze tego obiektu oraz stanowi o jego zabytkowej wartości. Obiekt ten zachował bowiem formę, kolorystykę oraz częściowo wystrój z czasów jego powstania (detal architektoniczny), a także spójny wyraz z użyciem elementów dekoracyjnych z wielkich bloków kamiennych szkarpy i podmurówki oraz półkoliste zdobienia otworów okiennych, formowane w tynku słoneczka. Wartość naukowa obiektu wynika z faktu, że jest to przykład budynku w stylu [...] i może być uznany za pewne źródło wiedzy o twórczości inspirowanej lokalną [...] tradycją. Wartość historyczna wynika z faktu, że historia powstania obiektu stanowi część historii miejscowości, przez co stanowi świadectwo minionej epoki, którego zachowanie i ochrona jest konieczna. Zachowanie obiektu jako elementu większego zespołu jest więc z punktu widzenia zachowania tożsamości mieszkańców oraz odrębności regionalnej [...] ważnym celem społecznym. Należy przyjąć, że argumentacja organów w tym zakresie jest klarowna i prawidłowa. Organy skorzystały przy tym ze swego szczególnego uprawnienia w zakresie badania wartości artystycznych, historycznych lub zabytkowych obiektów podlegających wpisowi do rejestru zabytków. Należy zauważyć, że wojewódzki konserwator zabytków jest organem specjalistycznym, a zatrudnieni w nim urzędnicy posiadają wiedzę specjalistyczną i doświadczenie konserwatorskie, pozwalające na określenie charakteru zabytkowego obiektu. Prawidłowa była przy tym ocena powyższych decyzji dokonana zaskarżonym wyrokiem Sądu I instancji. Sąd słusznie zauważył, że organy mają pełne kwalifikacje do samodzielnej oceny obiektu pod kątem wpisania go do rejestru zabytków. Zasadnie też Sąd stwierdził, że opis stanu zewnętrznego i wewnętrznego obiektu, wskazanie elementów architektonicznych oraz konstrukcyjnych, prawidłowo zostały zakwalifikowane jako wartości artystyczne i historyczne.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów Naczelny Sąd Administracyjny oparł o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.