Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 739/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: § 29
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
article: art. 35
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Justyna Siemieniako (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu B. sp. z o.o. w B. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 25 października 2024 r. nr AB-II.7840.6.13.2020.PA w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz B. sp. z o.o. w B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 1 czerwca 2020 r. B. Sp. z o.o. (dalej jako: "Spółka") wystąpiła do Starosty Białostockiego z wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku usługowego w zakresie zamieszkania zbiorowego - APART-HOTEL pracowniczy oraz rozbiórkę istniejącego budynku gospodarczego wraz z zagospodarowaniem terenu na działkach o nr ewid. gr. [...] i [...] (obręb [...] – Z.) przy ul. Z. w Z., gm. S.

Zawiadomieniem z 3 lipca 2020 r., znak: AR.6740.2.9.22.2020, organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i rozbiórkę.

W trakcie prowadzonego postępowania pismem z 18 października 2020 r. Spółka zawiadomiła m.in., że z uwagi na wycofanie przez właściciela nieruchomości nr ewid. gr. [...] zgody na rozbiórkę istniejącego na działkach nr ewid. gr. [...] i [...] obiektu, koryguje dokumentację w zakresie: nazwy (wniosku) inwestycji na: budowę budynku usługowego w zakresie zamieszkania zbiorowego - APART-HOTEL wraz z zagospodarowaniem terenu na działce [...] w m. Z., ul. Z., gm. S.

W wyniku przeprowadzenia postępowania decyzją z 13 listopada 2020 r., nr 2550, znak: AR.6470.2.9.22.2020, Starosta Białostocki zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę budynku usługowego o powierzchni zabudowy - 322,48 m2, kubaturze – 2.959,07 m3, w zakresie zamieszkania zbiorowego - APART-HOTEL wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. gr. [...] w obrębie ewid. Z., jedn. ewid. S.

Trzy odrębne odwołania od powyższej decyzji wnieśli: M. K., P. D. oraz K. S.

W wyniku rozpatrzenia odwołań Wojewoda Podlaski decyzją z 2 marca 2021 r., znak: AB-II.7840.6.13.2020.PA, uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Białostockiego z 13 listopada 2020 r., znak: AR.6740.2.9.22.2020, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z 6 sierpnia 2021 r., nr 1833, znak: AR.6740.2.9.22.2020, organ pierwszej instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę budynku usługowego w zakresie zamieszkania zbiorowego - APART-HOTEL wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. gr. [...] w obrębie ewid. Z., jedn. ewid. S.

Odwołania od ww. rozstrzygnięcia ponownie wnieśli: M. K., P. D. oraz K. S.

Wojewoda Podlaski decyzją z 18 października 2022 r., znak: AB-II.7840.6.13.2020.PA, uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Białostockiego z 6 sierpnia 2021 r., nr 1833, znak: AR.6740.2.9.22.2020 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji decyzją z 26 kwietnia 2024 r., nr 504, znak: AR.6740.2.9.22.2020, zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę budynku usługowego w zakresie zamieszkania zbiorowego - APART-HOTEL wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. gr. [...] (przed podziałem [...]) w obrębie ewid. Z., jedn. ewid. S.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli: M. K., P. D. i K. S. Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ewentualnie o rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowę wydania pozwolenia na budowę. W ich ocenie, przedłożony projekt budowlany jest sprzeczny z przepisami normującymi zarówno warunki techniczne wznoszonych budynków, jak i ich oddziaływanie na działki sąsiednie. Zdaniem odwołujących, projektowane zamierzenie nie spełnia bowiem przepisów prawa m.in. w zakresie: przesłaniania i zacieniania, zapewnienia minimalnej powierzchni terenu biologicznie czynnego czy odprowadzenia wód opadowych. Z uwagi na powyższe, w opinii ww., organ pierwszej instancji naruszył szereg przepisów postępowania procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Decyzją z 25 października 2024 r., znak: AB-II.7840.6.13.2020.PA, Wojewoda Podlaski uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzona analiza akt sprawy przekazanych przez organ pierwszej instancji wraz z odwołaniem wykazała, że Starosta Białostocki nie wywiązał się ze wskazywanych w poprzednich decyzjach kasacyjnych obowiązków oraz ponownie wydał przedmiotową decyzję z naruszeniem przepisów postępowania w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanego przez niego rozstrzygnięcia. Zakres uchybień organu pierwszej instancji nie uległ zmianie i nadal organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mających bezpośredni wpływ na treść decyzji, zastępując tym samym organ pierwszej instancji. To zaś pozbawiłoby strony możliwości dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Jak zauważył Wojewoda, Starosta w dalszym ciągu nie poczynił żadnych kroków w zakresie sprawdzenia zgodności przedmiotowego zamierzenia z zapisami planu miejscowego ujętymi w § 4 ust 3c. Przepis ten ustala parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy dla budynków nowo wznoszonych oraz zagospodarowania terenu, w tym minimalną powierzchnię biologicznie czynną na minimum 35% powierzchni działki. W przedmiotowej sprawie w bilansie terenu znajdującym się w części opisowej projektu zagospodarowania terenu autor wskazał, że powierzchnia biologicznie czynna wynosi 560,49 m2, tj. 36,59% w stosunku do powierzchni działki inwestycyjnej. Autor projektu wyszczególnił przy tym powierzchnię trawników równą 530,39 m2 (34,62%) oraz "powierzchnię trawników w pow. geokraty - 90% pow. geokraty" równą 30,10 m2 (1,97%). Brak jest przy tym wyszczególnienia, jaki procent powierzchni terenu stanowi wskazana powierzchnia "geokraty" równa 30,10 m2, czy jest to 90% powierzchni terenu, a jeśli tak, to jaka jest wartość całkowita. Z przedłożonej dokumentacji projektowej nie wynika (ani graficznie, ani opisowo) jaki konkretnie teren inwestor uznaje za teren biologicznie czynny. Starosta nie powziął działań w celu zbadania, czy wskazywane przez autora projektu budowlanego tereny oznaczone jako "geokrata" mogą być wliczane do powierzchni biologicznie czynnej, a jeśli tak, to w jakiej wartości. Organ odwoławczy stwierdził, że zapisy planu miejscowego nie dopuszczają uwzględnienia powierzchni z geokratą jako terenu biologicznie czynnego.

W opinii Wojewody, dokumentacja projektowa w dalszym ciągu nie wykazuje spełnienia zapisów planu miejscowego w zakresie § 4 ust 3c. Brak jest bowiem wskazania zarówno dokładnego opisu, jak i rysunków przyjętych przez wnioskodawcę rozwiązań, w tym np. zestawienia powierzchni, graficznego oznaczenia konkretnego terenu, czy też graficznego oznaczenia rodzaju i grubości warstw, pozwalających organom administracji architektoniczno-budowlanej na sprawdzenie zgodności przedmiotowego zamierzenia z zapisami planu miejscowego.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że Starosta Białostocki nie sprawdził zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, dotyczącymi zakazu kierowania wód opadowych na tereny sąsiednich nieruchomości. Jak wskazano w opisie technicznym, wody opadowe zarówno z dachu, jak i z terenów utwardzonych, odprowadzane będą na własny teren nieutwardzony poprzez odpowiednie wyprofilowanie spadków nawierzchni. Powyższe zapisy nie znajdują natomiast odzwierciedlenia w części rysunkowej projektu budowlanego. Jak zauważył Wojewoda, na rysunku "Projekt zagospodarowania terenu" (rys. nr BCP-PB-A-RO1.00-1, str. 33 projektu budowlanego) oznaczono tylko pojedyncze rzędne terenu działki inwestycyjnej i działek sąsiednich, i to nie ze wszystkich stron oraz nie przy każdej z granic nieruchomości inwestycyjnej. Z uwagi natomiast na znaczne zróżnicowanie terenu oraz wielkości działek, niewystarczające jest wpisanie pojedynczej rzędnej na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycyjnym przy pojedynczym wskazaniu rzędnej na działce inwestycyjnej w zupełnie innym miejscu. Brak jest zatem możliwości stwierdzenia, jakie rzędne terenu ma działka inwestycyjna (przy każdej z jej granic) oraz jakie rzędne mają działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycyjnym, co uniemożliwia dokonanie ich sprawdzenia. Ponadto projekt budowlany nadal nie zawiera wykazania w formie graficznej, w jaki sposób zostanie zapewnione, aby wody opadowe nie były kierowane na tereny sąsiednie.

Zdaniem Wojewody, projekt budowlany nadal zawiera sprzeczne informacje, a cały projekt budowlany musi być w swoim zakresie tożsamy pod względem przedmiotowym, czyli poszczególne jego części, zarówno opisowe, jak i graficzne, winny być jednakowe pod względem treści. Przedmiotowy projekt natomiast zawiera numerację rysunku uniemożliwiającą rozróżnienie rysunków z uwagi na dublowanie się numerów. Np. zarówno rysunek "Projekt zagospodarowania terenu" (rys. nr BCP-PB-A-ROl.00-1, str. 33 projektu budowlanego), jak i rysunek "Rzut parteru" (rys. nr BCP-PB-A-RO1.00-1, str. 51 projektu budowlanego) mają ten sam numer rysunku: BCP-PB-A-ROl.00-1. Rysunek "Analiza rzucanego cienia przez proj. Budynek" (rys. nr BCP-PB-A-R02.00-1, str. 33 projektu budowlanego) ma taki sam numer jak rysunek "Rzut I piętra" (rys. nr BCP-PB-A-R02.00-1, str. 52 projektu budowlanego). W projekcie dubluje się również numer rys. BCP-PB-A-R03.00-1 i BCP-PB-A-R04.06-1. Ponadto m.in. na rysunkach przekrojowych (rys. nr BCP-PB-A-R05.00-1 i nr BCP-PB-A-R06.00-1, str. 55-56 projektu budowlanego) błędnie oznaczono numer działki inwestycyjnej jako [...] zamiast [...].

Reasumując, Wojewoda stwierdził, że przeprowadzone postępowanie odwoławcze dowiodło, iż zaskarżona decyzja Starosty Białostockiego została wydana bez zebrania dostatecznego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zatem rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało podjęte z ewidentnym naruszeniem przepisów prawa procesowego m.in. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a.") i materialnego m.in. art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej jako: "p.b."). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien zebrać i rozpatrzyć niezbędny materiał dowodowy, uwzględniając wskazania zawarte w niniejszej decyzji, a następnie na nowo ocenić całość inwestycji z uwzględnieniem zarzutów skarżących, zapewniając przy tym czynny udział wszystkim stronom postępowania w każdym jego stadium. Przeprowadzone rozumowanie i jego wynik organ winien szczegółowo przedstawić w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając naruszenie:

1. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie, wyrażające się w tym, że w zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co skutkowało jej uchyleniem na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.;

2. art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów w sprawie;

3. art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie, przejawiające się w uznaniu, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (projektu budowlanego) można wyprowadzić wniosek, że Spółka nie wykazała, że:

a) spełniony został warunek określony w § 4 ust. 3 lit. c Uchwały Nr XXXVIII/340/2013 Rady Miejskiej w Supraślu z dnia 30 października 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Zaścianki – obszar na południe od szosy Baranowickiej (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z dnia 3 grudnia 2013 r. poz. 4192, dalej jako: "MPZP"), w sytuacji gdy z projektu budowlanego wynika, że powierzchnia biologicznie czynna wynosi 36,59% w stosunku do powierzchni działki, a więc jest o 1,59% większa niż wymagana przez MPZP,

b) z dokumentacji projektowej nie wynika, że nie został naruszony przepis § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie MI z 12 kwietnia 2002 r."), w sytuacji gdy z projektu budowlanego wynika, że zrealizowanie przez Spółkę inwestycji nie spowoduje zmiany naturalnego spływu wód opadowych w kierunku na sąsiednie działki,

c) projekt budowlany nie spełnia warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b., w sytuacji gdy na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (projektu budowlanego) [pisownia oryginalna, brak części tekstu – przyp. sędzia sprawozdawca] w jakim zakresie projekt budowlany jest niekompletny.

W oparciu o powyższe zarzuty autor sprzeciwu wniósł o: uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie decyzji Wojewody Podlaskiego w całości; zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z karty katalogowej oraz instrukcji montażu geokraty systemu "[...]", przewidzianej w projekcie budowlanym do wykonania dojścia pieszego do budynku w celu wykazania, iż jej powierzchnia biologicznie czynna wynosi 90% ogólnie jej powierzchni.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sprzeciw okazał się uzasadniony.

Jak stanowi art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków są ograniczone. Na podstawie art. 64a p.p.s.a., od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15; powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wydanie decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy. Ustawodawca jedynie w odniesieniu do decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. określa wprost przesłankę jej wydania (gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Decyzja taka nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Co do zasady, organ odwoławczy powinien powtórnie rozstrzygnąć merytorycznie sprawę (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 138 k.p.a.).

Spór w sprawie na obecnym (kontrolowanym) etapie postępowania, znajdujący odzwierciedlenie w treści sprzeciwu oraz skarżonej decyzji, sprowadza się do uznania wadliwości decyzji Starosty Białostockiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce pozwolenia na budowę. Wojewoda Podlaski wydał zaskarżone do sądu rozstrzygnięcie ze względu na stwierdzenie, że decyzja pierwszej instancji zawiera naruszenia procesowe w zakresie:

- braku wartości i wyliczeń oraz oznaczenia graficznego w przedmiocie uznania przez autora projektu, który teren należy uznać za biologicznie czynny oraz stwierdzenia czy tereny oznaczone jako "geokrata" mogą być wliczone do powierzchni biologicznie czynnej (jeśli tak, to w jakiej wartości), co miałoby świadczyć o niespełnieniu warunku z § 4 ust. 3 lit. c MPZP;

- braku możliwości stwierdzenia, jakie rzędne terenu ma działka inwestycyjna (przy każdej z jej granic) oraz jakie rzędne mają działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycyjnym, co uniemożliwia dokonanie ich sprawdzenia i przez to narusza § 29 rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r.;

- sprzeczności informacji, poprzez zawarcie numeracji rysunków uniemożliwiającej ich rozróżnienie z uwagi na dublowanie się numerów,

co świadczy o niespełnianiu przez projekt budowlany warunku z art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b.

W opinii organu odwoławczego, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy – wyznaczony powyższymi naruszeniami – ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a postępowanie przed organem pierwszej instancji powinno zostać powtórzone.

Zdaniem sądu nie można jednak uznać, że w niniejszej sprawie Wojewoda Podlaski wydał decyzję kasacyjną uzasadnioną wystąpieniem przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Treść kontrolowanego rozstrzygnięcia wskazuje na nieuzasadnioną inklinację organu odwoławczego do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem sądu, zakres stwierdzonych naruszeń i brak potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie wskazują na to, że organ drugiej instancji władny był do samodzielnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy (odwołania).

Przyjmując powyższą systematykę w zakresie trzech kwestii spornych w sprawie, sąd odniesie się kolejno do każdej z nich.

W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19). Należy pamiętać, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji, wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie (zob. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 138).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pkt 2 został nałożony na organ obowiązek sprawdzenia zgodności projektu z przepisami, w tym techniczno budowlanymi, a w pkt 3 - obowiązek sprawdzenia także kompletności wspomnianego projektu.

Przypomnieć trzeba, że sporną w sprawie inwestycję usytuowano na terenie objętymi zapisami MPZP. Działka inwestycyjna nr ewid. gr. [...] położona jest na terenie oznaczonym w części graficznej MPZP symbolem 1.6MN,U. W myśl § 4 ust. 1 MPZP tereny oznaczone symbolami: 1.1 MN,U, 1.2 MN,U, 1.3 MN,U, 1.4 MN,U, 1.5 MN,U, 1.6 MN,U oraz 1.7 MN,U przeznacza się pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług wbudowanych, zabudowy usługowej, produkcji ogrodniczej, wraz z zielenią urządzoną, obiektami i urządzeniami towarzyszącymi.

Z § 4 ust. 3 lit. c MPZP wynika, że na terenach oznaczonych symbolem 1.1 MN,U; 1.2 MN,U; 1.3 MN,U; 1.4 MN,U; 1.5 MN,U; 1.6 MN,U; 1.7 MN,U ustala się następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy dla budynków nowo wznoszonych oraz zagospodarowania terenu - powierzchnia biologicznie czynna, nie mniej niż 35% powierzchni działki.

Analizując treść MPZP na tle zaskarżonej decyzji, nie sposób dojść do wniosków wyciągniętych przez Wojewodę, jakoby z projektu nie wynikały wartości odnoszące się do powierzchni biologicznie czynnej. W części MPZP dotyczącej opisu technicznego znajduje się pkt 5.6. Zestawienie powierzchni zagospodarowania terenu. Powierzchnia działki inwestycyjnej 102/72 wynosi 1.532,00 m2 (100,00%). Przy tym powierzchnia zieleni/powierzchnia biologicznie czynna w stosunku do powierzchni działki wynosi 560,49 m2, co daje 36,59% powierzchni działki, w tym: powierzchnia trawników: 530,39 m2 i powierzchnia trawników w powierzchni geokraty – 90% pow. geokraty: 30,10 m2. Tą samą wartość ujęto również w bilansie terenu po realizacji inwestycji.

Co prawda ani powierzchnia trawników, ani powierzchnia trawników w powierzchni geokraty, nie zostały ujęte procentowo, jeśli chodzi o stosunek ich powierzchni do powierzchni terenu całej działki (czy też tylko terenu powierzchni zieleni/powierzchni biologicznie czynnej), jednak obliczenie tej proporcji sprowadza się do prostej operacji matematycznej. Organ zdaje się też nie zauważać, że w omawianej tabeli, w wierszu powyższym do dotyczącego powierzchni zieleni/powierzchni biologicznie czynnej, znajdują się wiersze z danymi w zakresie powierzchni projektowanych utwardzeń terenu. Wśród tychże widnieje rubryka z informacjami na temat powierzchni chodników z geokraty PCV 60, 5x40, 5x4 cm – 10% powierzchni płyty, która to wynosi 3,34 m2, przy czym – co wskazano w nawiasie – powierzchnia wolna – biologicznie czynna – 90% powierzchni geokraty, wynosi 30,10 m2. Zapis ten w sposób jednoznaczny wskazuje, jak należy interpretować, kłopotliwe w ocenie organu odwoławczego, dane dotyczące powierzchni trawników w powierzchni geokraty: jej cała powierzchnia (100%) to 33,44 m2, w tym powierzchnia trawników (90%) – 30,10 m2.

W opinii składu orzekającego, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji m.in. z uwagi na brak wskazania omówionych danych "wprost" w projekcie, w sytuacji, kiedy w łatwy sposób można je wyprowadzić z innych danych, byłoby przejawem nadmiernego formalizmu, który należałoby ocenić jako niewspółmierny do skali naruszenia procesowego – o ile w ogóle o jakimkolwiek naruszeniu w tym wypadku można by mówić.

Idąc dalej, sąd za skarżącą Spółką podnosi, że niezrozumiały jest zarzut Wojewody, iż powierzchnia biologicznie czynna nie została oznaczona graficznie, co miałoby uniemożliwić ustalenie powierzchni terenu uznanego za biologicznie czynny. Z legendy projektu wynika bowiem, jakim kolorem/wzorem oznaczono trawnik, a jakim trawnik w powierzchni geokraty. Ta kwestia, zdaniem sądu, nie budzi wątpliwości.

Zgodzić się także należy ze stroną skarżącą, że z treści MPZP nie wynika, iż niedopuszczalne miałoby być zastosowanie geokraty jako powierzchni terenu biologicznie czynnego.

W § 2 ust. 1 pkt 15 MPZP wskazano, że ilekroć w przepisach niniejszej uchwały jest mowa bez bliższego określenia o powierzchni biologicznie czynnej – należy przez to rozumieć powierzchnię gruntu na podłożu naturalnym, zagospodarowaną zielenią lub wodą. Cytowaną definicję należy zestawić z § 3 pkt 22 rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r., po myśli którego ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o terenie biologicznie czynnym - należy przez to rozumieć teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie;

Skład orzekający stoi na stanowisku, że choć ww. definicja powierzchni biologicznie czynnej jest szersza, bardziej ogólna, niż jej odpowiednik w rozporządzeniu, to jednak projektowana powierzchnia biologicznie czynna, wykorzystująca geokratę, wypełnia definicję z rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r.

Z opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu w pkt 5.1. Obsługa komunikacyjna znajduje się (wbrew twierdzeniu Wojewody) szczegółowy opis konstrukcji nawierzchni utwardzonej geokratą:

- geokrata S60s 60x40 cm gr. 4 cm, prześwit geokraty 90% pow. kraty, prześwity wypełnione glebą pH5,5-6,5;

- warstwa wyrównująca: mieszanina piasku kwarcowego z kruszywem i humusem, gr. 4 cm zagęszczone do 3 cm;

- warstwa nośna – żyzna: 70% tłucznia o frakcji 0-32 mm z 305 humusu, gr. 15-20 cm;

- warstwa nośna – drenażowa: tłuczeń o frakcji 32-63 mm, gr. 15-30 cm;

- warstwa separacyjna z geowłókniny;

- podłoże gruntowe zagęszczone do lsmin = 1,00.

Dane te są zbieżne z dołączonymi przez Spółkę do skargi kartą katalogową produktu i instrukcją montażu od producenta geokraty [...].

Jak słusznie zauważył autor sprzeciwu, w orzecznictwie dopuszcza się uznanie terenu, na którym zastosowano geokratę (ekokratę), za powierzchnię biologicznie czynną. Wskazuje się bowiem, że przed dokonaniem oceny, czy powierzchnię można zaliczyć do powierzchni biologicznej czynnej, w pierwszej kolejności należy ustalić, czy system, w jakim zostanie wykonana geokrata, zapewnia naturalną wegetację roślin. Teren wyłożony kratką eko może być uznany za teren umożliwiający naturalną wegetację, jak wymaga tego warunek zawarty w definicji terenu biologicznie czynnego (zob. wyroki: WSA w Warszawie z 23 lipca 2013 r., VII SA/Wa 920/13; z 31 sierpnia 2017 r., VII SA/Wa 2390/16; WSA w Gdańsku z 12 maja 2021 r., II SA/Gd 4/21; NSA z 24 października 2014 r., II OSK 929/13). Do przesądzenia kwestii naturalnej wegetacji roślin posadowionych na terenie wyłożonym ekokratą istotne jest więc ustalenie, jak ten panel geosiatki ma być umieszczony na gruncie. Przyjmuje się, że tylko krata trawnikowa na odpowiednim gruncie może zapewnić naturalną wegetację roślin. O tym, czy dany teren pokryty kratą trawnikową może być zaliczony do terenu biologicznie czynnego przesądza jedynie sposób urządzenia danej nawierzchni. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2012 r., II SA/GD 528/12).

Biorąc pod uwagę cytowane orzecznictwo, zapisy MPZP oraz kartę produktu i instrukcję montażu przekazaną przez stronę skarżącą, sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Wojewody Podlaskiego nie zawiera kompletnego i wyczerpującego uzasadnienia powodu nieuznania projektowanej geokraty jako powierzchni biologicznie czynnej. Sąd zauważa bowiem, że dane zgromadzone w aktach sprawy zawierają informacje m.in. co do typu podłoża gruntowego oraz sposobu jego przygotowania pod ułożenie geokraty, umożliwiają zweryfikowanie przez organ odwoławczy, czy faktycznie możliwa jest naturalna wegetacja roślin na takim terenie. Argumentacja organu podniesiona w odpowiedzi na skargę pozostaje przy tym bez wpływu na ocenę uzasadnienia skarżonej decyzji.

Przechodząc do drugiej z kwestii spornych w niniejszej sprawie, tj. dotyczącej sporządzenia projektu z pogwałceniem § 29 rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r., poprzez uniemożliwienie stwierdzenia, jakie rzędne terenu ma działka inwestycyjna oraz działki bezpośrednio z nią sąsiadujące, sąd zauważa, że Wojewoda Podlaski w sposób nieuprawniony uznał konieczność wyjaśnienia tej kwestii przez organ pierwszej instancji.

Zgodnie z § 29 ww. rozporządzenia, dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione.

Jak stwierdził Wojewoda, z uwagi na znaczne zróżnicowanie terenu oraz wielkość działek, niewystarczające jest wpisanie pojedynczej rzędnej na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycyjnym przy pojedynczym wskazaniu rzędnej na działce inwestycyjnej w zupełnie innym miejscu. Sąd zgadza się jednak ze Spółką, że twierdzenia organu w tym zakresie są nazbyt ogólnikowe i nie zostały poparte konkretnymi przepisami. Organ nie wyjaśnił bowiem rzekomego wpływu, jaki mają mieć "znaczne zróżnicowanie terenu" i "wielkość działek" na wpisywanie rzędnych na działkach sąsiadujących z inwestycyjną.

Trafnie zauważył autor sprzeciwu, że na rysunku "Projekt zagospodarowaniu terenu" widnieje, że na granicy z działką o numerze:

- [...] na działce inwestycyjnej rzędne zostały zaznaczone w 19 miejscach;

- [...] na działce inwestycyjnej rzędna została zaznaczona w 1 miejscu;

- [...] na działce inwestycyjnej rzędna została zaznaczona w 2 miejscach;

- [...] na działce inwestycyjnej rzędne zostały zaznaczone w 6 miejscach;

- [...] na działce inwestycyjnej rzędne zostały zaznaczone w 2 miejscach,

co umożliwia stwierdzenie jakie rzędne mają działki bezpośrednio sąsiadujące z inwestycyjną.

Stwierdzić trzeba, w kontrze do przekonania organu, że projekt budowalny odnosi się do sposobu i kierunku odprowadzania wód opadowych. Wynika to m.in. z opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu (pkt X Wpływ inwestycji na środowisko oraz higienę użytkowników "Odprowadzanie wód opadowych"): "Z terenów utwardzonych odprowadzanie wód opadowych przewidziano na własny teren nieutwardzony poprzez odpowiednie wyprofilowanie spadków nawierzchni. Dodatkowo rozprowadzenie wody opadowej z proj. ciągu pieszo-jezdnego będzie bezpośrednio do gruntu poprzez projektowane utwardzenie nawierzchni ażurowymi płytami betonowymi z wypełnieniem prześwitów płyt kruszywem naturalnym", jak również z pkt 5.3. Ukształtowanie terenu: "Teren posiada niewielki spadek w kierunku południowo-zachodnim. Zaprojektowano niezbędną niwelację terenu wokół budynku oraz przy granicach z działkami sąsiednimi, ze spadkami odprowadzającymi wody opadowe promieniście na własną działkę. (...) Ukształtowanie terenu po realizacji inwestycji nie wpłynie na warunki gruntowo-wodne terenów sąsiednich. Istniejące rzędne terenu przy granicy z działkami sąsiednimi pozostaje bez zmian, dodatkowo przewiduje się ogrodzenie terenu cokołem wyprowadzonym ponad teren na min. 15 cm, co uniemożliwi ewentualne zalewanie działek sąsiednich wodą opadową (ogrodzenie poza opracowaniem)".

Z uwagi na powyższe, twierdzenia organu odwoławczego w zakresie naruszeń procesowych Starosty w odniesieniu do opisanej kwestii spornej należało uznać za niezasadne.

Oczywiście bezzasadny przy tym jest zarzut Wojewody dotyczący sprzeczności w projekcie budowlanym. Organ ten upatrywał nieprawidłowości w zdublowaniu numerów poszczególnych rysunków, co miałoby uniemożliwić ich rozróżnienie. Skład orzekający zauważa jednak, że choć dostrzeżona wada niewątpliwie wystąpiła, to ma ona znaczenie bagatelne i z całą pewnością nie może stanowić jednej z podstaw do uchylenia rozstrzygnięcia pierwszej instancji. Rozróżnienie i identyfikacja poszczególnych rysunków, o odmiennej zawartości, nie stanowi problemu, którego samodzielnie nie mógłby rozwiązać odbiorca projektu. Skądinąd przecież i sam organ dostrzegł te różnice, przytaczając nazwy rysunków.

Podsumowując, sąd nie znalazł podstaw do podzielenia oceny organu odwoławczego co do naruszeń przepisów postępowania, których miałby się dopuścić organ pierwszej instancji. Jeśli Wojewoda powziął wątpliwości w zakresie omówionych wyżej kwestii, to za wystarczające w tym wypadku, i znajdujące usprawiedliwienie w przepisach, byłoby przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Skądinąd skład orzekający zauważa, że organ odwoławczy nie wywiązał się ze standardu odnoszącego się do sporządzenia uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), niejednokrotnie sporządzając je w sposób lakoniczny i nieprzekonujący.

Sąd za zasadne uznał zatem podnoszone w skardze zarzuty naruszenia: art. 107 § 1 pkt 6, art. 80 i art. 7 k.p.a., a w konsekwencji także art. 138 § 2 k.p.a., który stanowił procesową podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji Starosty, Wojewoda uwzględni powyższe uwagi oraz ocenę prawną sądu zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i dokona rozpozna sprawę merytorycznie. Organ odwoławczy dokona zatem skrupulatnej kontroli decyzji pierwszej instancji oraz przedłożonego projektu. Wypowiadając się zaś w zakresie przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania, Wojewoda sporządzi kompletne uzasadnienie zgodne z wymogami stawianymi przez przepisy k.p.a., umożliwiające ewentualną rzetelną kontrolę podjętego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku orzekł jak w sentencji w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) orzeczono w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na koszty te składa się uiszczony wpis od sprzeciwu - 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł oraz uiszczona opłata od pełnomocnictwa - 17 zł.