Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1725/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 17c ust. 4 pkt 1, art. 24 ust. 2 i ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 960/21 w sprawie ze skargi O. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 27 października 2021 r. znak: SKO.41/3385/OS/2021 w przedmiocie świadczenia rodzinnego 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w sentencji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce oznaczenia skarżącej "O. P." postanawia wpisać "O. P."; 2. uchyla zaskarżony wyrok, uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Lublin z 21 lipca 2021 r. znak: MOPR.D-ŚS.460.90957.4.2021.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 15 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 960/21 oddalił skargę O. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 27 października 2021 r. znak: SKO.41/3385/OS/2021 w przedmiocie świadczenia rodzinnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Lublin decyzją z 21 lipca 2021 r. znak: MOPR.D-ŚS.460.90957.4.2021 przyznał O. P. świadczenie rodzicielskie na dziecko A. P., urodzoną [...] października 2020 r. na okres od 1 stycznia 2021 r. do 30 września 2021 r. w kwocie 1 000,00 zł miesięcznie, a od 1 października 2021 r. do 5 października 2021 r. w wysokości 161,30 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania O. P., decyzją z 27 października 2021 r. znak: SKO.41/3385/OS/2021 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium, z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", wynika, że decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostaje ustalone prawo do świadczenia rodzicielskiego, ma data złożenia kompletnego wniosku, przy czym żaden z przepisów ustawy nie przewiduje wyjątków od zasady wynikającej z cyt. przepisu. Skoro kompletny wniosek o przyznanie świadczenia rodzicielskiego wpłynął do organu pierwszej instancji 7 stycznia 2021 r., to organ pierwszej instancji zobowiązany był do przyznania świadczenia rodzicielskiego od dnia 1 stycznia 2021 r.

Skargę na decyzję Kolegium wniosła O. P., podnosząc, że wniosek o przyznanie świadczenia rodzicielskiego wysłała 5 stycznia 2021 r., kiedy dziecko nie ukończyło trzeciego miesiąca, co przemawia za zasadnością przyznania świadczenia rodzicielskiego od dnia urodzenia dziecka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę O. P. Zdaniem Sądu, bezsprzecznie skarżąca złożyła wniosek 5 stycznia 2021 r. (data nadania w urzędzie pocztowym). Do organu wniosek wpłynął 7 stycznia 2021 r. Dlatego też, za datę złożenia wniosku należy uznać 5 stycznia 2021 r. Sąd I instancji podkreślił, że takie ustalenie daty złożenia wniosku nie wpływa na prawidłowość zaskarżonej decyzji, ponieważ zarówno w przypadku złożenia wniosku 7, jak i 5 stycznia 2021 r., datą początkową okresu świadczeniowego jest 1 stycznia 2021 r. Dlatego też, Sąd I instancji uznał, że wnioskowane świadczenie zostało skarżącej prawidłowo przyznane od 1 stycznia 2021 r., tj. od miesiąca, w którym do organu wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Na koniec Sąd I instancji zaznaczył, że dla ustalenia daty początkowej przyznania świadczenia rodzicielskiego nie ma znaczenia podnoszona przez skarżącą okoliczność, że wniosek nadała przed ukończeniem przez dziecko trzeciego miesiąca życia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła O. P. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.",

1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 24 ust. 2 u.ś.r., polegające na jego zastosowaniu, w sytuacji gdy wnosząca skargę kasacyjną złożyła wniosek o przyznanie świadczenia rodzinnego w terminie 3 miesięcy od urodzenia się dziecka, co oznacza, że świadczenie powinno być przyznane od dnia urodzenia się dziecka, zgodnie z art. 24 ust. 9 u.ś.r.;

2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 24 ust. 9 u.ś.r. w związku z art. 17c ust. 4 pkt 1 u.ś.r. polegające na ich niezastosowaniu, w sytuacji gdy wnosząca skargę kasacyjną, składając wniosek za pośrednictwem operatora pocztowego 5 stycznia 2021 r., złożyła go w terminie 3 miesięcy od dnia urodzenia dziecka, co oznacza, że świadczenie rodzinne powinno być przyznane od dnia urodzenia dziecka, a nie od miesiąca złożenia wniosku;

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, a także art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego w skardze zarzutu, że wniosek został złożony w terminie 3 miesięcy od dnia urodzenia dziecka, a także nieskonfrontowaniu tego zarzutu ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, dołączając oświadczenie, że koszty te nie zostały uiszczone w całości, ani w części. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie słusznie wskazał, że wniosek o przyznanie świadczenia rodzinnego został bezspornie złożony 5 stycznia 2021 r. (data nadania w urzędzie pocztowym). Jednocześnie, Sąd I instancji błędnie uznał, że złożenie wniosku 5 stycznia 2021 r. nie miało wpływu na prawidłowość decyzji. Córka wnoszącej skargę kasacyjną urodziła się [...] października 2020 r. Oznacza to, że wniosek o przyznanie świadczenia złożony 5 stycznia 2021 r., został złożony w przewidzianym w art. 24 ust. 9 u.ś.r. Zarówno organy I i II instancji, jak i Sąd I instancji pominęły treść przepisu art. 24 ust. 9 u.ś.r., który w niniejszej sprawie uzasadnia przyznanie wnoszącej skargę kasacyjną świadczenia rodzinnego od dnia urodzenia, a nie od 1 stycznia 2021 r. Wbrew poglądowi Sądu I instancji, przepis art. 24 ust. 9 u.ś.r. stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. i znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jest zasadna. Na uwzględnienie zasługują sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych.

W pierwszej kolejności wymagał ustosunkowania się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 w związku art. 141 § 4 P.p.s.a., jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych ze stwierdzeniem jego zasadności. W art. 141 § 4 P.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną między innymi w przypadku, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w tym przepisie zostały pominięte lub zostały sformułowane w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny. Stanowisko sądu, co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, czy prawnego, w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez stronę skarżącą, oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organ i z materiałem dowodowym sprawy. Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 36/13). Dodać trzeba, że wynikający z art. 141 § 4 P.p.s.a. obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze musi być powiązany z dyspozycją przedstawienia stanu sprawy oraz przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Przedstawienie zarzutów zawartych w skardze powinno być powiązane z przedstawieniem stanu sprawy w części faktycznej uzasadnienia. Natomiast przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (wyrok NSA z 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1457/11). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie nakłada więc na Sąd obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut pominięcia określonych zarzutów, konieczne jest precyzyjne ich wskazanie, a następnie powiązanie ich z uchybieniem stosownym normom prawnym oraz wykazanie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, tzn. wykazanie, że gdyby Sąd ich nie pominął, rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne od kontrolowanego (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2532/14).

Autor skargi kasacyjnej wskazał w petitum i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w tym w opisie naruszenia, które zarzuty podniesione w skardze zostały przez Sąd I instancji pominięte. Za próbę konkretyzacji należy bowiem uznać wskazanie na brak rozpoznania zarzutu skarżącej w zakresie nieprzyznania jej świadczenia rodzinnego od dnia urodzenia dziecka i brak dokonania oceny prawnej tego zarzutu oraz powiązanie tego zarzutu z uchybieniem Sądu I instancji polegającym na niezastosowaniu w sprawie prawa materialnego, to jest art. 24 ust. 9 w związku z art. 17c ust. 4 pkt 1 u.ś.r., przy zastosowaniu art. 24 ust. 2 u.ś.r.

Przechodząc zatem do kwestionowanej podstawy materialnoprawnej, przypomnienia wymaga treść ww. przepisów. Zgodnie z art. 17c ust. 1 pkt 1 u.ś.r. świadczenie rodzicielskie przysługuje matce albo ojcu (...). W myśl art. 17c ust. 4 pkt 1 u.ś.r. świadczenie rodzicielskie przysługuje od dnia porodu - w przypadku osób, o których mowa w ust. 1 pkt 1. Kolejno art. 24 ust. 9 tej ustawy stanowi, że: "Prawo do świadczenia rodzicielskiego ustala się, począwszy od miesiąca urodzenia lub przysposobienia dziecka, a w przypadku osób, o których mowa w art. 17c ust. 1 pkt 2 i 3, od miesiąca objęcia dziecka opieką, jeżeli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego został złożony w terminie 3 miesięcy, licząc od dnia urodzenia lub przysposobienia dziecka, a w przypadku osób, o których mowa w art. 17c ust. 1 pkt 2 i 3, od dnia objęcia dziecka opieką. W przypadku złożenia wniosku po terminie, nie później jednak niż w okresach, o których mowa w art. 17c ust. 3, prawo do świadczenia rodzicielskiego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek.".

Nie ma zatem wątpliwości, że podstawą materialnoprawną kontrolowanej sprawy administracyjnej powinny być przepisy art. 24 ust. 9 w związku z art. 17c ust. 4 pkt 1 u.ś.r., które - obok wskazanych przez Sąd I instancji - przepisów odnoszących się do wydawania orzeczeń o niepełnosprawności, stanowią odstępstwo od zasady określonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. przyjmującej, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W razie więc wypełnienia dyspozycji art. 24 ust. 9 u.ś.r., zachodzi przypadek ustalenia świadczenia rodzinnego od miesiąca urodzenia dziecka (pod warunkiem złożenia wniosku w terminie 3 miesięcy liczonych od dnia porodu). Konstrukcja przepisów składających się na normę określoną w art. 24 u.ś.r. wskazuje, że przepis art. 24 ust. 9 stanowi modyfikację normy z art. 24 ust. 2 i tym samym określa wyjątek w ustaleniu daty początkowej przyznania świadczenia rodzicielskiego.

Zaznaczenia przy tym wymaga, że niesporne są ustalenia przyjęte przez Sąd I instancji wskazujące, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia rodzicielskiego w dniu 5 stycznia 2021 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), a do organu wpłynął on 7 stycznia 2021 r. (k. 9 akt adm.). Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje też stanowiska Sądu I instancji, że za datę złożenia wniosku należy uznać dzień 5 stycznia 2021 r. Z akt sprawy wynika ponadto, że córka skarżącej urodziła się [...] października 2020 r.

Przyjęte zatem przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne wskazują, że autor skargi kasacyjnej zasadnie wywodzi nie tylko, że przepis art. 24 ust. 9 u.ś.r. powinien mieć w sprawie zastosowanie, ale także że zastosowanie art. 24 ust. 2 u.ś.r. miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Na skutek niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego zaskarżone orzeczenie nie odpowiada bowiem prawu.

Uwzględniając powyższe uwagi co do zastosowania i kierunku wykładni prawa materialnego oraz konsekwencji obowiązywania art. 141 § 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku przez brak odniesienia się przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia do poszczególnych zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego, nie spełnia, określonych przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a,, warunków uznania go za prawidłowe. Podkreślenia wymaga, że istota kontroli sądowoadministracyjnej polega również na przedstawieniu zarzutów podniesionych w skardze i stanowiska strony i w konsekwencji na nawiązaniu do nich w kontekście rozważań prowadzonych w uzasadnieniu przez Sąd I instancji, a dotyczących wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Jeśli chodzi zaś o podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia "art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a." powiązany z art. 141 § 4 P.p.s.a., to należy wyjaśnić, że po pierwsze przepis art. 1 P.p.s.a. nie dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, w związku z tym zarzut tak sformułowany nie mógł być skuteczny. Po drugie, wyjaśnić trzeba, że kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych polega więc na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł kompetencji.

Z powyższych względów i mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 27 października 2021 r. znak: SKO.41/3385/OS/2021 oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z 21 lipca 2021 r. znak: MOPR.D-ŚS.460.90957.4.2021. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracyjny uwzględni właściwą podstawę materialnoprawną rozpoznania niniejszej sprawy.

Na podstawie art. 156 § 1 P.p.s.a. sprostowano w komparycji zaskarżonego wyroku oczywistą omyłkę w zakresie brzmienia nazwiska skarżącej.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.