Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 675/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1 i ust. 2, art. 82, art. 85
journal: Dz.U. 2022 poz 1029
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 6, art. 11, art. 15, art. 75, art. 77, art. 80, art. 84, art. 107
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2024 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia [...] w K. i [...] Fundacji [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 14 marca 2024 r. nr SKO.OS/41.9/88/2024/2753/KS w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza T. z dnia 7 czerwca 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz Stowarzyszenia [...] w K. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz [...] Fundacji [...] w K. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 14 marca 2024 r., nr SKO.OS/41.9/88/2024/2753/KS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza T. (dalej "Burmistrz" lub "Organ I instancji") z 7 czerwca 2023 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek K.. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. (dalej "Spółka" lub "Uczestniczka postępowania") z 21 stycznia 2021 r., Burmistrz określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia dla inwestycji pn.: "Realizacja R. na działce o numerze 1. obręb ewidencyjny [...]".

Decyzja z 7 czerwca 2023 r. jest drugą decyzją Organu I instancji wydaną w rozpoznawanej sprawie, Kolegium bowiem uchyliło wcześniejszą decyzję Burmistrza z 31 maja 2022 r.

Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1 i ust. 2, art. 82, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm.; dalej "u.u.i.o.ś.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji scharakteryzował planowane przedsięwzięcie, przedstawił chronologicznie przebieg postępowania oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (w tym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko opracowany w styczniu 2021 r. wraz z uzupełnieniami). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm.; dalej "rozporządzenie z 10 września 2019 r.") przedsięwzięcie zaliczono do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Planowana inwestycja polegać będzie na przetwarzaniu odpadów (proces R3) biodegradowalnych z ogrodów i parków oraz ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych, podlegających kompostowaniu metodą pryzmowania w systemie otwartym na płycie kompostowej oraz w zamkniętych komorach kontenerowych.

Przedsięwzięcie zostało zaplanowane do zrealizowania na działce nr 1. obręb ewidencyjny [...]. Dla potrzeb inwestycji przeznaczona będzie część tej działki o powierzchni około 14 913,17 m2. Teren działki objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w T. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy T. (Dz. U. Woj. Śląskiego z [...] r. Nr [...], poz. [...]) oraz uchwałą Rady Miejskiej w T. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zainwestowanych i rozwojowych sołectwa Pniów (Dz. U. Woj. Śląskiego z [...] r. Nr [...] poz. [...]; dalej "m.p.z.p. z [...] r.").

Teren działki nr 1. oznaczony jest symbolami: 12ZE (tereny łąk i pastwisk, zieleni niskiej i wysokiej wzdłuż cieków wodnych i obniżeń terenowych), XIt (tereny infrastruktury technicznej – składowisko odpadów komunalnych) i RP (teren użytków rolnych). Przy czym obszar, na którym planowana jest inwestycja Spółki obejmuje część ww. działki i w całości znajduje się na terenach oznaczonych symbolem XIt. Po dokonaniu analizy zapisów miejscowych planów i po przeanalizowaniu opinii urbanistycznej Organ I instancji stwierdził, że teren o symbolu XIt jest funkcjonalnie odpowiedni dla lokalizacji zamierzonego przedsięwzięcia, a zatem lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja polegać będzie na odzysku odpadów podlegających kompostowaniu metodą pryzmowania w systemie otwartym na płycie kompostowej oraz w zamkniętych komorach kontenerowych, co jest dopuszczalne w przeznaczeniach oraz warunkach zagospodarowania terenów. Wpłynie ona również pozytywnie na stan środowiska naturalnego, jak i nie będzie powodować negatywnych skutków na środowisko.

Burmistrz T. w całości uwzględnił opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z 9 kwietnia 2021 r. Podczas prawidłowej eksploatacji zakładu i przy uwzględnieniu projektowanych rozwiązań, nie będzie on negatywnie oddziaływać na zdrowie ludzi nie pogorszy warunków życia, jak również nie wpłynie negatywnie na środowisko.

Po przeanalizowaniu i zweryfikowaniu uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z 17 listopada 2021 r. uwzględniono wszystkie warunki z niego wynikające dotyczące etapu realizacji przedsięwzięcia oraz eksploatacji.

W decyzji Burmistrz wziął pod uwagę także warunki realizacji inwestycji wskazane przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zawarte w postanowieniu z 8 grudnia 2021 r.

Burmistrz w wydanej decyzji częściowo uwzględnił warunki realizacji inwestycji określone w postanowieniu Marszałka Województwa Śląskiego z 14 września 2021 r. Po przeanalizowaniu raportu oddziaływania na środowisko oraz opinii i uzgodnień organów współdziałających, a w szczególności Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. jako administratora potoku [...], który w swoim uzgodnieniu nie wskazał na konieczność wykonania dokumentacji hydrologicznej, Burmistrz nie stwierdził konieczności i nie zobowiązał Spółki do wykonania dokumentacji hydrologicznej ani też analizy możliwości zanieczyszczenia gleby, ziemi lub wód gruntowych.

Na podstawie przedstawionej w raporcie analizy planowanego przedsięwzięcia w oparciu o uzyskane uzgodnienia/opinie, określone zostało oddziaływanie, a także potencjalne zagrożenia związane z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Zdefiniowane zostały również warunki realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia zapewniające ochronę środowiska.

Inwestycja nie będzie źródłem zidentyfikowanych zagrożeń dla przedmiotów ochrony, nie wpłynie na możliwość osiągnięcia celów działań ochronnych ani nie wpłynie na realizację zaplanowanych działań ochronnych. Zasięg przewidywanych oddziaływań inwestycji nie będzie mieć znaczenia w skali ponadlokalnej, wykraczającej poza bezpośredni rejon lokalizacji przedsięwzięcia. Nie będzie występować ryzyko oddziaływań transgranicznych, nie ma też ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Informacje dostępne w raporcie są wystarczające, aby ocenić oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko w związku z tym brak było potrzeby przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Stwierdzono, że na przedmiotowym terenie nie występują przedsięwzięcia zrealizowane, realizowane lub planowane, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Burmistrz zgodnie z art. 79 ust. 1 u.u.i.o.ś. zapewnił możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu. Uwagi i zastrzeżenia dotyczyły m. in.: braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; zagrożenia powodziowego terenu inwestycji; uciążliwości zapachowej związanej z eksploatacją przedsięwzięcia; warunków odprowadzania ścieków oraz wód opadowych i roztopowych; bytowania i gniazdowania w granicach terenu inwestycji chronionych prawnie gatunków zwierząt. Burmistrz przedstawił sposób w jaki rozpatrzono zgłoszone uwagi, wnioski i zastrzeżenia.

Przedsięwzięcie jest zlokalizowane w zasięgu jednolitych części wód powierzchniowych (JCWP) o nazwie [...] oraz w zasięgu jednolitej części wód podziemnych (JCWPd). Jest to JCWP zagrożona nieosiągnięciem celów środowiskowych ze względu na brak możliwości technicznych oraz dysproporcjonalnych kosztów. Jest to JCWPd zagrożona ryzykiem nieosiągnięcia celów środowiskowych ze względu na intensywną eksploatację poziomów wodonośnych powodującą istotne obniżenie poziomu zwierciadła wód podziemnych wynikające przede wszystkim z użytkowania górniczego.

Planowane przedsięwzięcie znajduje się na terenie Głównego Zbiornika Wód podziemnych nr [...] – zbiornik [...] oraz leży poza terenami ochrony pośredniej strefy ochronnej ujęcia wody, poza obszarami ochrony przyrody, a także poza obszarami szczególnego zagrożenia powodzią. Przy spełnieniu określonych w decyzji warunków, realizacja inwestycji prawdopodobnie nie wpłynie negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 59 i art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, a ustanowionych w "planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...]", przyjętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1967).

W odwołaniu od decyzji Stowarzyszenie [...] w K. (dalej "Stowarzyszenie" lub "Skarżący nr 1") zarzuciło naruszenie art. 80 ust. 2 u.u.i.o.ś. poprzez przyjęcie, że zamierzona inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podczas gdy planowania inwestycja nie może ze względu na swoją specyfikę być traktowana jako mieszcząca się w funkcji założonej w m.p.z.p. z [...] r. Przedsięwzięcie nie jest składowiskiem odpadów, a instalacją przetwarzania odpadów. Zgodnie z zapisami planu taka instalacja mogłaby być realizowana jako obiekt związany z planowanym składowiskiem odpadów tj. jako obiekt związany z funkcją podstawową. Kluczowym błędem Organu I instancji jest jednak naruszenie § 24 m.p.z.p. z [...] r. bowiem tereny oznaczone symbolem XIt to tereny infrastruktury technicznej – składowisko odpadów komunalnych. Tym samym obiekty realizowane na działce – zarówno samo składowisko, jak i inne obiekty, które można uznać za związane z funkcją podstawową – mogą służyć działalności związanej ze ściśle określoną kategorią odpadów – odpadami komunalnymi. Odpady komunalne nie obejmują odpadów z rolnictwa, z oczyszczalni ścieków, w tym osadów ściekowych. Planowana instalacja służyć ma natomiast m. in. przetwarzaniu odpadów innych niż odpady komunalne. Organ I instancji pominął także postanowienia § 24 pkt 4 ppkt 6 m.p.z.p. z [...] r. przewidujący zakaz składowania odpadów spoza terenu powiatu [...]. Stowarzyszenie zwróciło także uwagę na braki raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie ustalenia źródeł i poziomu emisji, tj. pominięto potencjalne źródło emisji jakim może być kompostowanie metodą pryzmową (emisję z pryzmy kompostowej). Organ I instancji nie przedstawił argumentacji wskazującej na brak konieczności sporządzania dokumentacji hydrogeologicznej. Teren inwestycji w ocenie Stowarzyszenia został nieprawidłowo uznany na obszar nienarażony na występowanie powodzi. Na terenie inwestycji okresowo występują podtopienia. Organ I instancji posiadał wiarygodną informację od Burmistrza P. w przedmiocie wykorzystywania działki nr 1. w sposób naruszający prawo, w tym składowania na niej przed wydaniem zaskarżonej decyzji odpadów niewiadomego pochodzenia. Uznał jednak tę kwestię za nieistotną, co było bezpodstawne. Raport zawiera nieaktualny opis stanu zagospodarowania działki, a tym samym decyzja została wydana na podstawie nieaktualnych informacji. Ponadto po pracach Spółki doszło do zamulenia potoku [...], co zmienia sytuację hydrologiczną okolicy i dyskwalifikuje dotychczasowe ustalenia raportu oraz Organu I instancji.

Odwołanie od decyzji Burmistrza zostało także wniesione przez [...] Fundację [...] w K. (dalej "Fundacja" lub "Skarżący nr 2"). W odwołaniu Fundacja zaskarżyła także postanowienie Marszałka Województwa Śląskiego z 14 września 2021 r. W uzasadnieniu wskazano m. in. na naruszenie § 24 pkt 1 i § 24 pkt 4 ppkt 6 m.p.z.p. z [...] r. i niezgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami planu. Zauważono, że w obrębie działki inwestycyjnej realizowana jest biogazownia rolnicza oraz przetwarzane są odpady, a przedsięwzięcia te nie zostały uwzględnione w treści raportu ani przez Organ I instancji w zakresie kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć na środowisko. Ponadto Organ I instancji poczynił ustalenia faktyczne co do długości okresu kompostowania odpadów, a także wydajności instalacji wyłącznie o dane zawarte w raporcie. Dane te są zaś sprzeczne z danymi podawanymi przez dostawców technologii, przedstawicieli nauki, a także wymaganiami zawartymi w dokumentach wydawanych przez organy władzy państwowej. Wbrew treści art. 66 ust. 5 u.u.i.o.ś. raport nie zawiera porównania proponowanej technologii w instalacji przeznaczonej do przetwarzania odpadów o kodzie 20 02 01. Raport nie powinien stanowić zatem podstawy do poczynienia ustaleń faktycznych przez Burmistrza oraz przez Marszałka Województwa Śląskiego. W konsekwencji naruszenia art. 66 ust. 5 u.u.i.o.ś. w zaskarżonej decyzji i w zaskarżonym postanowieniu nie został określony obowiązek hermetyzacji procesu przetwarzania odpadów, wbrew treści BAT 14 oraz BAT 34, co stanowi naruszenie art. 204 w związku z art. 207 ust. 1 i 1a ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 15 ust. 3 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE oraz art. 1 Decyzji Wykonawczej Komisji (UE) 2018/1147 z dnia 10 sierpnia 2018 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do przetwarzania odpadów.

Kolegium decyzją z 4 sierpnia 2023 r., nr SKO.OS/41.9/721/2023/15252/KS uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza z 7 czerwca 2023 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Organowi I instancji.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że Organ I instancji, pomimo braków formalnych w postaci nieprawidłowego pełnomocnictwa, a tym samym złożenia wniosku przez podmiot nieuprawniony (nieprawidłowo umocowany), wszczął i prowadził postępowanie zakończone obecnie zaskarżoną decyzją. Braki te nie zostały uzupełnione na żadnym etapie postępowania przed Organem I instancji.

Jednocześnie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie spełnia wszystkich wymogów ustawowych, a Organ I instancji nie zauważył jego braków. Kolegium podało, że raport powinien zawierać opis wariantów, uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego odziaływania, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska – wraz z uzasadnieniem wyboru. W raporcie warianty alternatywny i najkorzystniejszy dla środowiska są pozornie różne od proponowanego przez wnioskodawcę, co pozostało poza oceną Organu I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu Organ I instancji powinien również odnieść się do zarzutów odwołań. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że pomimo, iż Organ I instancji dokonał analizy zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to całkowicie pominął w analizie potrzebę odniesienia się do pojęcia "składowiska odpadów". Kolegium stwierdziło, że z uwagi na przedmiot planowanej inwestycji, polegający na produkcji wysokowartościowego nawozu organicznego poprzez odzysk odpadów, podlegających kompostowaniu metodą pryzmowania w systemie otwartym na płycie kompostowej oraz w zamkniętych komorach kontenerowych, tak określony przedmiot planowanej działalności nie podchodzi pod pojęcie składowiska odpadów jako przeznaczenia podstawowego na terenie oznaczonym symbolem Xlt. Jednakże Kolegium, nie przesądzając o zgodności planowanego przedsięwzięcia z m.p.z.p. z [...] r. podniosło, że nie można wykluczyć, iż przedsięwzięcie będzie się mieścić w zakresie przeznaczenia uzupełniającego.

Od decyzji Kolegium sprzeciwy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosły Fundacja oraz Spółka.

Wyrokiem z 4 grudnia 2023 r. o sygn. akt II SA/Gl 1521/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej "WSA") w Gliwicach uwzględnił sprzeciwy i uchylił decyzję Kolegium z 4 sierpnia 2023 r. uznając, że doszło do uchybienia art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd podkreślił, że odniesienie się w sposób wiążący do kwestii materialnoprawnych sprawy nie jest możliwe z uwagi na charakter postępowania zainicjowanego sprzeciwem. W wytycznych Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno mieć na uwadze ustalenia wynikające z uzasadnienia wyroku. Należy dążyć do możliwie szybkiego załatwienia sprawy przez Organ odwoławczy w sposób merytoryczny. Zarzuty odwołania powinny być w całości rozpoznane. W przypadku konieczności uchylenia rozstrzygnięcia Organu I instancji należy szczegółowo to uzasadnić w oparciu o przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., w tym wskazać jednoznacznie na zakres postępowania dowodowego podlegającego uzupełnieniu.

Zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium, po rozpatrzeniu odwołań Stowarzyszenia i Fundacji, utrzymało w mocy w całości decyzję pierwszoinstancyjną.

W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy wskazał m. in., że ocena Organu I instancji co do ww. wniosku Spółki oraz rodzaju i charakteru przedsięwzięcia była prawidłowa. Burmistrz prawidłowo ustalił zasięg oddziaływania przedsięwzięcia i prawidłowo ustalił krąg stron postępowania.

Kolegium przeprowadziło analizę postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i doszło do tych samych ustaleń co Organ I instancji. Zamierzona inwestycja jest dopuszczalna w przeznaczeniach oraz warunkach zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem XIt.

Kolegium uznało, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawiera wszystkie elementy, w tym analizuje warianty odmienne od wariantu podstawowego. W toku trwającego postępowania Organ I instancji zapewnił stronom i podmiotom na prawach strony czynny udział w postępowaniu.

Kolegium po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i mając na uwadze związanie wyrokiem WSA w Gliwicach z 4 grudnia 2023 r. o sygn. akt II SA/Gl 1521/23 nie stwierdziło wadliwości postępowania Organu I instancji wskazanych w odwołaniach.

Pismem z 16 kwietnia 2024 r. skargę na ww. decyzję Kolegium wniosło Stowarzyszenie. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gl 675/24.

Stowarzyszenie zaskarżyło decyzję Kolegium w całości wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 3 ust. 1 pkt 4 i pkt 7 lit. b) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.; dalej "u.o.") oraz rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10; dalej "rozporządzenie z 2 stycznia 2020 r.") w związku z § 24 m.p.z.p. z [...] r. i art. 80 ust. 2 u.u.i.o.ś. poprzez określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia dla inwestycji służącej przetwarzaniu odpadów innych niż odpady komunalne, chociaż tereny infrastruktury technicznej zlokalizowane na działce nr 1. obręb ewidencyjny [...] mogą służyć lokalizacji inwestycji służących wyłącznie składowaniu odpadów komunalnych wobec czego prawidłowa wykładnia § 24 m.p.z.p. z [...] r. prowadzi do wniosku, że realizacja przedsięwzięcia objętego zaskarżoną decyzją jest z tym przepisem sprzeczna;

2) art. 3 ust. 1 pkt 25 u.o. i art. 18 u.o. w związku z § 24 m.p.z.p. z [...] r. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji podczas gdy działka nr 1. może być przeznaczona wyłącznie na lokalizację inwestycji służących wyłącznie składowaniu odpadów komunalnych wobec czego prawidłowa wykładnia § 24 m.p.z.p. z [...] r. prowadzi do wniosku, że realizacja przedsięwzięcia objętego zaskarżoną decyzją jest z tym przepisem sprzeczna;

3) § 24 m.p.z.p. z [...] r. polegające na braku zawarcia w treści decyzji zakazu składowania i przetwarzania na działce nr 1. odpadów spoza terenu powiatu [...], w związku z czym zaskarżona decyzja jest sprzeczna z powołaną normą;

4) art. 84 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji pomimo, że stanowisko o zgodności przedsięwzięcia z m.p.z.p. z [...] r. zostało oparte na opinii biegłego urbanisty, podczas gdy opinia biegłego jest dowodem w zakresie wiadomości specjalnych wykraczających poza kwestie stosowania prawa, a organy zaniechały analizy zgodności przedsięwzięcia z przepisami m.p.z.p. z [...] r. w kontekście rozporządzenia z 2 stycznia 2020 r., z czego opinia biegłego nie mogła ich zwolnić, a zatem zaskarżona decyzja została oparta na dowodzie z opinii biegłego w zakresie okoliczności prawnych, których opinia taka nie może być podstawą;

5) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. polegające na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji części zarzutów Stowarzyszenia podniesionych w odwołaniu, omówieniu ich zbiorczo bez szczegółowego wskazania dlaczego okazały się one niezasadne;

6) art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na ustaleniu, że teren działki nie jest zagrożony powodzią w oparciu o Hydroportal, podczas gdy w toku postępowania okazało się, że informacje podane przez Organ I instancji i Wody Polskie w zakresie stanu potoku [...] nie były aktualne, a z dostępnych informacji wynika, że w rejonie dorzecza rzeki [...] zdarzały się zarówno podtopienia jak i przerwania oraz podmycia wału przeciwpowodziowego;

7) art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na poprzestaniu w zakresie ustaleń faktycznych dotyczących występowania gatunków chronionych w rejonie przedmiotowej działki na raporcie oddziaływania na środowisko i braku uwag organów uzgadniających i opiniujących, podczas gdy w świetle dostępnych danych na omawianym terenie występują gatunki chronione;

8) art. 75 k.p.a. w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.o.ś. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji pomimo uznania dowodu z pisma Burmistrza Miasta P. za nieistotny dla sprawy podczas, gdy w świetle art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.o.ś. decyzja środowiskowa powinna poprzedzać wydanie pozwolenia na budowę, które powinno poprzedzać faktyczną realizację przedsięwzięcia i nie powinna służyć legalizacji samowoli budowlanej lub realizacji przedsięwzięcia bez wymaganej decyzji środowiskowej.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie wniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Uczestniczka postępowania wniosła o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej. Jej zdaniem m.p.z.p. z [...] r. dopuszcza na terenie planowanej inwestycji również m. in. obiekty związane z funkcją podstawową tj. składowaniem odpadów. Biorąc pod uwagę art. 105 ust. 1 u.o. składowanie odpadów jest ściśle powiązane z procesem odzysku, a przed składowaniem odpady muszą być poddane procesowi przekształcania, w tym m. in. przekształcania biologicznego, którym jest kompostowanie w procesie R3. Planowana kompostownia jest więc obiektem ściśle związanym z funkcją podstawową terenu wobec czego jest w pełni zgodna z miejscowym planem. Decyzja środowiskowa nie określa warunków środowiskowych składowania odpadów, nie doszło zatem do naruszenia § 24 pkt 4 m.p.z.p. z [...] r.

Pismem z 25 kwietnia 2024 r. skargę na decyzję Kolegium z 14 marca 2024 r. wniosła Fundacja, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gl 712/24.

Fundacja zaskarżyła decyzję Kolegium w całości wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) § 24 pkt 1, § 24 pkt 2 i § 24 pkt 4 ppkt 6 m.p.z.p. z [...] r. w związku z art. 80 ust. 2 u.u.i.o.ś. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, którego realizacja jest niezgodna z m.p.z.p. z [...] r. w zakresie:

- dopuszczenia na obszarze planowanej inwestycji oznaczonej symbolem "XIt" jedynie składowania odpadów;

- przeznaczenia uzupełniającego obszaru oznaczonego symbolem "XIt";

- zakazu składowania na obszarze terenu "XIt" odpadów spoza powiatu [...];

2) § 1 i § 3 rozporządzenia z 2 stycznia 2020 r. w związku z art. 4 ust. 3 u.o. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, która w sposób błędny określa odpady w postaci zrębków i słomy jako odpady o kodzie 20 02 01 (odpady ulegające biodegradacji), podczas gdy zgodnie z załącznikiem do ww. rozporządzenia zalicza się je do odpadów o kodzie 02 01 07, zaś słomę do odpadów o kodzie 02 01 03;

3) art. 8 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji niespełniającego warunków formalnych, tj. brak odniesienia się do zarzutów stron, niewzięcie pod uwagę argumentów stron, niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się Organ odwoławczy przy załatwieniu sprawy;

4) art. 153 p.p.s.a. poprzez niewywiązanie się przez Organ odwoławczy ze wskazania co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Gliwicach z 4 grudnia 2023 r., II SA/Gl 1521/23 w zakresie obowiązku rozpoznania w całości zarzutów odwołania;

5) art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 3b u.u.i.o.ś. w związku z art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez:

- zaniechanie przeprowadzenia czynności dowodowych i utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji, która wydana została w oparciu o niekompletny raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albowiem raport ten nie zawiera informacji dotyczących powiązań z innymi przedsięwzięciami planowanymi lub w trakcie realizacji w obszarze działki nr 1. w P1., w szczególności z planowanym zamierzeniem polegającym na budowie biogazowni rolniczej wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz przedsięwzięciem I. sp. z o.o. dla którego udzielone zostało zezwolenie na przetwarzanie odpadów o kodzie 19 08 05;

- brak weryfikacji zawartych w raporcie i jego uzupełnieniach założeń dotyczących długości okresu kompostowania odpadów, a także wydajności instalacji, które to założenia i informacje są sprzeczne z danymi podawanymi przez dostawców technologii, przedstawicieli nauki, a także wymaganiami zawartymi w dokumentach wydawanych przez organy władzy państwowej, czego konsekwencją było dokonanie błędnych ustaleń faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

6) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 5 u.u.i.o.ś. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza, która wydana została w oparciu o niekompletny raport, niezawierający porównania proponowanej technologii w instalacji przeznaczonej do przetwarzania odpadów o kodzie 20 02 01 z wymogami wynikającymi z najlepszych dostępnych technik;

7) w wyniku naruszenia z pkt 6 doszło do naruszenia art. 204 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54 z późn. zm.; dalej "p.o.ś.") w związku z art. 207 ust. 1 i ust. 1a p.o.ś. w związku z art. 15 ust. 3 Dyrektywy oraz art. 1 Decyzji wykonawczej i dopuszczenie przetwarzania odpadów o kodzie 20 02 01 metodą pryzmowania w systemie otwartym na płycie kompostowej bez wymogu ograniczenia emisji do powietrza pyłu, związków organicznych oraz związków zapachowych H2S i NH3 poprzez zastosowanie techniki adsorpcji, filtra biologicznego, filtra tkaninowego lub utleniania termicznego albo oczyszczania na mokro, a co za tym idzie, nienałożenie na Spółkę obowiązku przetwarzania odpadów zgodnie z BAT 14 i BAT 34 dla przetwarzania odpadów o kodzie 20 02 01.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie wniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 3 czerwca 2024 r. o sygn. akt II SA/Gl 712/24 skargi zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a.").

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji wynikające z treści art. 145 § 1 p.p.s.a, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Wyjaśnić również należy, że skargi w niniejszej sprawie zostały rozpoznane przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że Kolegium oraz Skarżący nr 2 złożyli wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, zaś ani Skarżący nr 1 ani uczestnicy postępowania w ustawowym terminie nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.

Jedną z kwestii spornych w rozpoznawanej sprawie jest okoliczność, czy planowane przez Uczestniczkę postępowania przedsięwzięcie spełnia warunek zgodności lokalizacji z ustaleniami m.p.z.p. z [...] r.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 80 ust. 2 u.u.i.o.ś. (w brzmieniu właściwym dla rozpoznawanej sprawy) właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (poza wyjątkami wskazanymi w tym przepisie, które nie znajdują zastosowania do rozpoznawanej sprawy). Zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem podstawowym kryterium oceny zamierzenia inwestycyjnego podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W sprawie nie jest sporne, że planowane przedsięwzięcie będzie realizowane na części działki o numerze ewidencyjnym 1. położonej w P1., która objęta jest postanowieniami m.p.z.p. z [...] r. Inwestycja planowana jest do realizacji w obrębie jednostki urbanistycznej oznaczonej w m.p.z.p. z [...] r. symbolem XIt.

Z karty informacyjnej dla przedsięwzięcia (dalej "KIP") wynika, że będzie ono polegało na budowie "R. Celem powstania zakładu jest produkcja wysokowartościowego nawozu organicznego. Planowana inwestycja polegać będzie na odzysku odpadów o kodzie 20 01 01 – odpadów ulegających biodegradacji poprzez kompostowanie metodą pryzmowania w systemie otwartym na płycie kompostowej oraz odpadów o kodzie 19 08 05 – ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych, przetwarzanych w zamkniętych komorach kontenerowych.

W świetle zapisów KIP bezspornym jest także, że planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 1 u.u.i.o.ś. oraz § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia z 10 września 2019 r.).

Organy obu instancji stwierdziły, że lokalizacja planowanego przez Spółkę przedsięwzięcia jest zgodna z m.p.z.p. z [...] r.

Analiza uzasadnienia decyzji Organu I instancji prowadzi do wniosku, że ocena w zakresie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z m.p.z.p. z [...] r. została oparta wyłącznie o opinię urbanistyczną z 26 marca 2021 r. Wnioski z opinii wydanej w przedmiocie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy T. zostały w całości przeniesione do uzasadnienia decyzji jako rozważania Organu I instancji. Burmistrz nie poczynił żadnych własnych ustaleń i ocen, a ograniczył się do zacytowania treści ww. opinii. Wskazać w tym miejscu należy, że złożonej opinii urbanistycznej nie można traktować jako opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Opinie biegłych w postępowaniu administracyjnym zasadniczo służą ustaleniu stanu faktycznego w sytuacji, kiedy niezbędne są wiadomości specjalne. Przedmiotem opinii biegłego nie może być ocena prawna stanu faktycznego ani wykładnia przepisów prawa. Organ administracji publicznej jest bowiem zobowiązany samodzielnie dokonać wykładni prawa w celu jego zastosowania. Oczywiście nie można całkowicie wykluczyć możliwości i potrzeby przeprowadzenia dowodu z opinii specjalistycznej z zakresu urbanistyki, czy też architektury, w procesie wykładni norm planu miejscowego. Jednakże przedmiotem takiej opinii może być co najwyżej odczytanie treści pojęć z tego zakresu, które nie zostały w miejscowym planie zagospodarowania zdefiniowane, a interpretacja systemowa postanowień planu nie przynosi jasnych rezultatów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2019 r., II OSK 2629/17, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Jednakże z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zatem wskazana opinia urbanistyczna może być co najwyżej traktowana jako dowód w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., który - jak każdy inny dowód - Organ I instancji miał obowiązek ocenić w świetle całokształtu materiału dowodowego sprawy. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, Burmistrz nie dokonał oceny wartości dowodowej złożonej opinii urbanistycznej, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ I instancji w ogóle nie rozważył stanowiska zawartego w opinii, lecz automatycznie uznał je za swoje własne. Na marginesie zauważyć należy, że opinia urbanistyczna nie zawiera żadnego uzasadnienia (argumentacji) dla przyjętego wniosku o zgodności lokalizacji inwestycji z m.p.z.p. z [...] r.

Powyższe oznacza, że Organ I instancji zaniechał samodzielnej wykładni postanowień m.p.z.p. z [...] r. i tym samym oceny zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami tego planu. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, czy Burmistrz uważa planowaną inwestycję za zgodną z przeznaczeniem podstawowym (tereny infrastruktury technicznej - składowisko odpadów - § 24 pkt 1a w związku z § 6 pkt 5), uzupełniającym (obiekty związane z funkcją podstawową - § 24 pkt 2a w związku z § 6 pkt 6) czy dopuszczalnym (§ 3 ust. 2 w związku z § 6 pkt 7) dla terenu XIt, przewidzianym w m.p.z.p. z [...] r. Burmistrz wskazał bowiem ogólnie, że inwestycja jest dopuszczalna w "przeznaczeniach oraz warunkach zagospodarowania terenów". Stanowisko Burmistrza pomija nie tylko ww. postanowienia m.p.z.p. z [...] r., ale także inne, mające w sprawie znaczenie zapisy tego planu, istotne przy dokonywaniu jego wykładni, w szczególności § 8 pkt 3, § 9 ust. 1 pkt 6 i 8 oraz ust. 3, § 24 pkt 3, pkt 4, a także przepisy prawa powszechnie obowiązującego tj. przepisy u.o., rozporządzenia z 2 stycznia 2020 r. czy § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1902).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji także Organ odwoławczy nie poczynił żadnych własnych ustaleń i ocen odnośnie zgodności lokalizacji zamierzenia Spółki z m.p.z.p. z [...] r. Kolegium przytoczyło jedynie stanowisko Organu I instancji, że inwestycja jest dopuszczalna w przeznaczeniach oraz warunkach zagospodarowania terenów o symbolu XIt.

W orzecznictwie wskazuje się, że wykładnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się według tych samych reguł wykładni, jakie znajdują zastosowanie przy innych źródłach prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2016 r., I OSK 1739/14, opubl. w CBOSA). Do wykładni postanowień planu miejscowego należy więc stosować wykładnię literalną, funkcjonalną, celowościową i systemową. Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy tak interpretować, aby jego postanowienia tworzyły spójną oraz logiczną systemowo całość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2020 r., II OSK 1016/19, opubl. w CBOSA).

Jednocześnie należy zaznaczyć, iż interpretacji norm prawa miejscowego nie można dokonywać w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności należy zwrócić uwagę na potrzebę stosowania przepisów miejscowego planu zgodnie z wykładnią systemową, zapewniającą spójność i brak sprzeczności systemu prawa oraz komplementarność regulacji prawnych w danym zakresie. Nie jest dopuszczalna wykładnia przepisu prawa w oderwaniu od całokształtu regulacji prawnej aktu normatywnego, którego ten przepis prawa jest elementem systemowej regulacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2020 r., II OSK 3550/19, opubl. w CBOSA).

Następnie należy wskazać, że podstawowym elementem postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia jest ocena oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko obejmuje w szczególności weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych opinii i uzgodnień oraz zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu (art. 3 ust. 1 pkt 8 u.u.i.o.ś.).

Rola organu prowadzącego postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia nie sprowadza się jedynie do weryfikacji raportu o oddziaływaniu na środowisko pod kątem spełnienia przez niego wymogów wynikających z u.u.i.o.ś. Obowiązkiem organu jest także ocena, czy zawarte w raporcie informacje są wiarygodne. W sytuacji, gdy w sprawie występują wątpliwości co do istotnych dla oceny oddziaływania na środowisko okoliczności należy je wyjaśnić, mając na uwadze zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a. Pojawienie się wątpliwości co do kompletności czy rzetelności ocen przedstawionych w raporcie zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do uzupełnienia materiału dowodowego w celu rozważenia wszelkich niejasności w stanie faktycznym sprawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z 19 grudnia 2013 r., II SA/Bk 667/13; wyrok WSA w Gdańsku z 30 czerwca 2011 r., II SA/Gd 312/11; wyrok WSA w Białymstoku z 6 listopada 2014 r., II SA/Bk 404/14 – opubl. w CBOSA).

Planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest w zasięgu jednolitej części wód powierzchniowych o nazwie [...] oraz w zasięgu jednolitej części wód podziemnych o numerze [...]. Ponadto znajduje się na terenie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] – zbiornik [...] oraz leży poza terenami ochrony pośredniej strefy ochronnej ujęcia wody. Organ I instancji wskazał, że w związku z postanowieniem Marszałka Województwa Śląskiego z 14 września 2021 r., rozważył zobowiązanie Spółki do sporządzenia dokumentacji hydrogeologicznej oraz analizy możliwości zanieczyszczenia gleby, ziemi lub wód gruntowych. Jednakże, po przeanalizowaniu raportu wraz z jego uzupełnieniami oraz opinii i uzgodnień organów współdziałających, Burmistrz nie stwierdził konieczności wykonania ww. dokumentacji. Podkreślił, że Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w G. jako administrator potoku [...] w swoim uzgodnieniu nie wskazał na konieczność wykonania dokumentacji hydrologicznej. Uzasadnienie decyzji nie zawiera jednak żadnych samodzielnych ustaleń ani ocen Organu I instancji pod kątem wpływu planowanego przedsięwzięcia na stan wód. Organ I instancji nie przeprowadził oceny rzetelności i kompletności raportu w zakresie określenia przewidywanego oddziaływania na stan wód. Burmistrz uznał uzgodnienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. za przesądzające dla oceny wpływu planowanej inwestycji na środowisko. Zaś Organ odwoławczy powtórzył za Organem I instancji, że sporządzenie dokumentacji hydrologicznej nie było konieczne i zaniechał dalszych rozważań w tym przedmiocie.

Zdaniem Sądu okoliczność, że w rozpoznawanej sprawie wydano pozytywne opinie i uzgodnienia nie zwalniała organów z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na stan wód powierzchniowych i podziemnych. Jednocześnie brak jest podstaw prawnych do tego, aby przyjąć pierwszeństwo dowodu z opinii i uzgodnień organów współdziałających w stosunku do innych dowodów zgromadzonych w sprawie. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje otwarty katalog środków dowodowych, a zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organy nie są związane treścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a ustalenia w nim zawarte mogą służyć wydaniu decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania, gdy raport jest rzetelny, spójny, wolny od niejasności i nieścisłości.

Reasumując tę część rozważań należy uznać, że w sprawie doszło do naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 80 ust. 1 i ust. 2 u.u.o.i.ś w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Należy zgodzić się ze Skarżącymi, że Kolegium nie wykonało w pełni wytycznych i wskazań co do dalszego postępowania, wynikających z wyroku WSA w Gliwicach z 4 grudnia 2023 r., II SA/Gl 1521/23. W przywołanym wyroku, Sąd zobowiązał Kolegium do rozpoznania w całości zarzutów odwołania wniesionego przez Skarżącego nr 2.

Zasadne są także zarzuty, że Organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powielając stanowisko Organu I instancji, nie odnosząc się do zarzutów odwołań, a także nie czyniąc jakichkolwiek własnych ustaleń w sprawie.

Kolegium ogólnikowo bowiem stwierdziło, że argumenty odwołań są bezpodstawne, a decyzja Organu I instancji nie zawiera wad wskazanych przez odwołujących. Natomiast, zarówno Stowarzyszenie jak i Fundacja, sformułowały konkretne zarzuty dotyczące rzetelności i kompletności raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (w zakresie informacji o zanieczyszczeniach powietrza związanych z kompostowaniem metodą pryzmową, informacji o powiązaniach z innymi przedsięwzięciami, informacji o aktualnym stanie zagospodarowania działki inwestycyjnej, zagrożenia powodziowego, występowania gatunków chronionych i porównania proponowanej technologii w instalacji do przetwarzania odpadów o kodzie 20 02 01). Zarzuty dotyczyły także postępowania wyjaśniającego Organu I instancji (brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania w przedmiocie wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko).

Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 1998 r., I SA/Lu 21/98, opubl. w CBOSA). Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2001 r., V SA 1611/00, LEX nr 80635). Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 lipca 2020 r., II SA/Po 1038/19, opubl. w CBOSA). Rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, opubl. w CBOSA).

Wskazać w tym miejscu należy, że raport o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może być kwestionowany przez strony, jak i również przez przedstawicieli społeczeństwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2008 r., II OSK 1113/07 oraz z 23 lutego 2007 r., II OSK 363/06, opubl. w CBOSA). Kolegium powinno było poddać ocenie spójność, kompletność oraz zgodność raportu z wymogami przepisów, oraz jego aktualność pod kątem zarzutów stawianych przez Stowarzyszenie i Fundację, w tym uzyskać stanowisko autorów raportu. W toku postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia organ przeprowadza postępowanie dowodowe zgodnie z regułami określonymi w przepisach k.p.a., w szczególności z art. 7, 77 i art. 80. Do raportu stosuje się wszystkie zasady postępowania dowodowego, dlatego w razie wątpliwości w zakresie istotnych okoliczności sprawy organ może wezwać inwestora do uzupełnienia raportu lub może sięgnąć do innych środków dowodowych, np. dowodu z opinii biegłego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skuteczność zarzutów wobec raportu może być różna w zależności od poparcia ich odpowiednimi dowodami i konkretną argumentacją, jednak w każdym przypadku rzeczą organu administracji jest wyjaśnienie i ocena rozbieżnych stanowisk dotyczących oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W konsekwencji powyższych naruszeń Organu odwoławczego doszło także do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. albowiem bez przeprowadzenia merytorycznej oceny istotnych okoliczności sprawy, dowodów zgromadzonych w aktach sprawy jak i przepisów prawa utrzymano w mocy decyzję Organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy będą miały na uwadze zawarte powyżej stanowisko Sądu (art. 153 p.p.s.a.). Organy powinny dokonać rzetelnej oceny zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami m.p.z.p. z [...] r. Organy powinny też dokonać wnikliwej oceny raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W szczególności ustalić czy raport został sporządzony na podstawie danych uwzględniających wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji oraz wyjaśnić wątpliwości co do istotnych dla oceny oddziaływania na środowisko okoliczności, w tym podnoszone przez Skarżących.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania, w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zaś w punkcie III sentencji wyroku – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).