Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2256/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. [...] kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2009r. znak [...] Prezydent miasta B. na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Kultury dnia 9 czerwca 2004r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robot budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (DZ.U. Nr 150 poz. 1579), w związku z art. 6 ust. I pkt 1 lit. b i art. 7 ust 1 cytowanej ustawy oraz § 1 pkt 7 Porozumienia z dnia 03 czerwca 2004 r. w sprawie powierzenia przez Wojewodę Ś. Gminie B. prowadzenia niektórych zadań z zakresu sprawowanej ochrony zabytków, w nawiązaniu do art. 39 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. u. z 2006r. Nr 156, poz .l 118) oraz art. 104 § 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku firmy [...] Sp. z o. o., z siedzibą w R., pełnomocnika Polskiej Telefonii Cyfrowej Spółki z o. o., [...] w o wydanie .pozwolenia konserwatorskiego na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora sieci [...] B. wraz z zasilaniem elektrycznym oraz kontenerem zlokalizowanym na dachu budynku przy ul. K. i [...] w B. na działce nr [...] położonego w granicy układu urbanistycznego starego miasta B. wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1970r.

- nie zezwolił na wykonanie wskazanych robót.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] kwietnia 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w B. w mocy. Organ odwoławczy przyznał, że organ I instancji przedmiotem swoich rozważań uczynił wieżę firmy [...] o wysokości 13,0 m, pomimo że wniosek inwestora dotyczył budowy masztu o wysokości 10.3 m. W ocenie Ministra, działanie takie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem ustalenie, iż usytuowanie stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku stanowić będzie wprowadzenie lokalnej dominanty urbanistycznej obcej charakterowo zabudowie ulicy mogło być odniesione do obu inwestycji. Według organu odwoławczego, z materiału fotograficznego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że historyczny układ ulicy i gabaryty budynków przy ul. K. tworzą widok o uporządkowanej linii zabudowy oraz proporcjach wysokościowych. Cechy te wraz z samą substancją zabytkową, jaką są budynki, stanowią o wartości zabytkowej tej części układu urbanistycznego. Wprowadzenie masztu w bliskie widoki tego układu zaburzy zachowane proporcje zabudowy, niosąc ze sobą uszczerbek dla wartości zabytkowej. Wobec specyfiki zabytku, jakim jest układ urbanistyczny, fakt,, iż planowano realizację inwestycji na dachu budynku współczesnego, nie ma decydującego znaczenia w tej sprawie.

Organ odwoławczy podkreślił nadto, że rozstrzygnięcia w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 cyt. ustawy wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, iż przepisy prawa nie określają, w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich – odmowa jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. Planowana inwestycja, zakładająca ingerencję w wartości zabytkową miasta B., nie jest możliwa do zaakceptowania ze stanowiska konserwatorskiego w proponowanej lokalizacji.

Na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Polska Telefonia Cyfrowa Sp. z o.o. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez przyjęcie, że realizacja przedsięwzięcia spowoduje pogorszenie walorów krajobrazowych układu architektonicznego oraz art. 7 i 77 kpa w zakresie nic rozpoznania całokształtu materiału dowodowego i pominięcie, że w przypadku inwestycji celu publicznego do jakich zalicza się planowane przedsięwzięcie nie obowiązuje zasada dobrego sąsiedztwa. Zdaniem skarżącego nie dojdzie także do pogorszenia walorów krajobrazowych układu architektonicznego.

W dalszych wywodach skargi podniesiono, że przy wydaniu decyzji doszło do nieprawidłowego zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Powołany przepis stanowi, że pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Organ nie wskazał, jakiego rodzaju inne działania - poza określone w punktach 1-10 art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zamierza podjąć skarżący.

Organ był obowiązany ponadto rozważyć, czy słuszny interes strony i względy społeczne przemawiają za uwzględnieniem żądania, przyjmując, że interes społeczny (publiczny) z samego założenia nie może być traktowany jako przeciwieństwo interesu indywidualnego, a zadaniem organu podejmującego decyzje w sferze uznania administracyjnego jest harmonizowanie, czy też godzenie tych interesów. O ile wydanie decyzji mieści się w ramach tzw. "uznania administracyjnego", to nie oznacza jednak zezwolenia na dowolne, arbitralne rozstrzyganie przez organ administracji publicznej i zwolnienie go z przestrzegania ogólnych reguł procedury administracyjnej oraz wymogu wnikliwego i logicznego uzasadnienia zajętego w sprawie stanowiska.

Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej ma na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostępu do usług ruchomej publicznej sieci telefonicznej - służy zaspokojeniu potrzeby powszechnej - łączności publicznej wymienionej w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z tych powodów zdaniem skarżącej należy ją uznać za inwestycję celu publicznego.

Z ostrożności procesowej skarżąca wniosła o zbadanie, czy osoba podpisująca decyzje posiadała do tego kompetencję w świetle art. 268a kpa.

Pismem z dnia 15 października 2010 r. skarżąca uzupełniła skargę podnosząc, iż przepis art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r.., Nr 156, poz. 1118) statuuje zasadę wolności budowlanej, mającą z kolei zapewnić inwestorowi zrealizowanie jego zamierzenia budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Polskiej telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. [...] na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wyrokiem z dnia 24 listopada 2010r., sygn. akt I SA/Wa 1307/10 skargę oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 756/11 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2010r., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd któremu sprawa został przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie wykładnią prawa ma szeroki zasięg, gdyż nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Uchylając wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, którym oddalono skargę Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2010r., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przede wszystkim na błędną wykładnię art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dokonaną przez Sąd Wojewódzki.

NSA wyjaśnił, że "(...) wskazana wadliwość wynika z nieuwzględnienia przez Sąd, że wydanie pozwolenia na wykonanie prac, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie jest pozostawione swobodnemu uznaniu wojewódzkiego konserwatora zabytków.

W przyjętych w uzasadnieniu wyroku ustaleniach Sąd I instancji uznał, że art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowiący podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia, jest przepisem upoważniającym organ administracji do wydania decyzji w oparciu o tzw. uznanie administracyjne. Stanowiska tego Naczelny Sąd Administracyjny jednakże nie podziela"

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegając rozbieżność w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zakresie przypisania formy uznania administracyjnego decyzjom wydanym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami podkreślił, że przepis ten jest "(...) jedynie przepisem kompetencyjnym, upoważniającym organ do rozstrzygnięcia określonego rodzaju sprawy administracyjnej. Brak określenia w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami warunków wydania pozwolenia na prace (działania) wymienione w tym przepisie nie może być argumentem przesądzającym charakter kompetencji organu konserwatorskiego, ponieważ warunki te wynikają z innych przepisów normujących sposób konkretyzacji i indywidualizacji norm zadaniowych przypisanych organowi konserwatorskiemu".

Dokonując analizy art. 36 ust. 1 pkt 11 cyt. ustawy w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "(...) wskazane przepisy nie przyznają organowi konserwatorskiemu prawa do swobodnego kształtowania rozstrzygnięcia sprawy, ma on bowiem obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia uzależnionego od oceny zgodności praz przy zabytku z prawem".

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że wydana ona została na podstawie przepisów prawa materialnego: art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 oraz ogólnych przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Kierując się powyższymi wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślić należy, że ustawa powinna być tak wykładana aby wynikały z niej obiektywne kryteria dopuszczalności prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru bądź podejmowania innych działań które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru.

Przypomnieć w związku z tym należy, że o uznaniu administracyjnym w znaczeniu wykształconym w nauce prawa administracyjnego, a następnie przyjętym w orzecznictwie (np. postanowienie TK z 1 września 2008 r., Ts 178/08, OTK 2008, nr 5B, poz. 216; wyrok WSA w Gdańsku z 18 lipca 2007 r. II SA/Gd 412/07, LEX nr 294551; wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2007r. V SA/Wa 1349/07, LEX nr 462521) można mówić w sytuacji, w której ustawodawca przyznał organowi administracji publicznej kompetencję do dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej przewidzianych w sposób wyraźny w ustawie i równowartościowych pod względem prawnym rozwiązań. Uznanie administracyjne nie występuje, jeżeli organ administracji zobowiązany jest do podjęcia określonego działania w każdym przypadku zajścia określonych prawem przesłanek. Odrębną kwestią pozostaje, że wspomniane przesłanki mają w przeważającej mierze charakter nieostry z uwagi na to, że zostały one skonstruowane z wykorzystaniem szeregu wyrażeń niedookreślonych w rodzaju "zabytek", "otoczenie" czy "wartość historyczna". Nieostry charakter przesłanek nie nadaje jednak decyzji charakteru ściśle uznaniowego. Jeżeli w hipotezie normy prawnej występują pojęcia prawne nieostre, to posłużenie się przez ustawodawcę wyrażeniami niedookreślonymi daje organowi administracji publicznej jedynie pewien zakres luzu interpretacyjnego, nie stanowi natomiast podstawy do nadania jego rozstrzygnięciu charakteru uznaniowego.

W niniejszej sprawie organ odmawiając pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora sieci [...] B. nie dokonał oceny zgodności projektowanych robót budowlanych przy zabytku z prawem. Nie rozważył także wszechstronnie stany faktycznego sprawy powołując się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na treść art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który zawiera pojęcia niedookreślone jak np. "zapobieganie zagrożeniu", "spowodowanie uszczerbku". Przepis ten nie daje jednak podstaw do podejmowania rozstrzygnięć o charakterze arbitralnym. Wręcz przeciwnie, ramowość regulacji zawartej w art. 4 ustawy nakłada obowiązek na organ powołujący się na tym przepis wykazania, na czym dokładnie w tej indywidualnej sprawie polega ochrona zabytków.

Z tych względów uznać należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania w związku z czym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) orzeczono, jak w sentencji.