Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 552/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 7a par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2270/19 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 września 2019 r. nr KOC/1178/Dr/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz C. Sp. z o.o. w W. 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 18 stycznia 2019 r. nr ZDM/GKP/R/2122/2018/K Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy działając na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 - dalej jako u.d.p.) oraz na podstawie uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.), wymierzył C. Sp. z o.o. (NIP [...] - dalej jako skarżący, spółka) w W. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) [...] w dniach 09, 14, 20 oraz 26 listopada 2018 r. poprzez umieszczenie w nim reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym o powierzchni 2,91 m², natomiast w dniach 31 października - 08 listopada, 10-13,15-19 oraz 21-25 listopada 2018 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,38 m² bez zezwolenia zarządcy drogi.

Karę pieniężną ustalono w wysokości 1.969 zł, obliczając ją jako iloczyn: zajętej powierzchni pasa drogowego, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 18 września 2019 r. nr KOC/1178/Dr/19 utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

III.

Wyrokiem z 17 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2270/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 18 stycznia 2019 r. oraz orzekł o kosztach postępowania.

Przytaczając w uzasadnieniu regulacje ustawowe odnoszące się do definicji pasa drogowego oraz zasad jego zajmowania Sąd pierwszej instancji wskazał, że jakkolwiek sfera pasa drogowego, choć istotnie - jak twierdzą organy - nieograniczona w górę i w dół, pozostaje ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. W tej sprawie organom nie udało się wykazać istotnych dla rozstrzygnięcia faktów odnoszących się do tej kluczowej kwestii. Zawarte w zaskarżonej decyzji twierdzenie, że granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku Sąd uznał za dowolne.

Dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263 poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r. sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).

W aktach sprawy brak jest tego rodzaju niezbędnej mapy. Posłużono się innego rodzaju dowodami, tj. wyrysem z mapy bez naniesienia oraz wydrukiem mapy zasadniczej, na której namalowano flamastrem miejsce, w którym zlokalizowano nośnik i reklamę. Dokumenty te nie spełniają kryteriów stawianych mapom do celów prawnych, o której mowa w powyższych przepisach rozporządzenia. Nie pozwalają one na dokonanie jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Brak w nich bowiem obligatoryjnych elementów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie opisane w decyzji przedmioty znajdują się w pasie drogowym. Nie można mieć pewności, czy - jak wynika z treści zaskarżonej decyzji - ściana budynku o numerze [...] graniczy bezpośrednio z pasem drogowym. W realiach miejskich, przy pofałdowanej często linii budynków, z występami gzymsami i balkonami trudno zaakceptować wynikającą z decyzji tezę, że skoro nośnik wisiał na ścianie budynku, a ten wyznacza linię pasa drogowego, to doszło do jego zajęcia. Pamiętać bowiem należy, że mamy do czynienia z kilkunastocentrymetrowymi różnicami odległości. Bez precyzyjnej, ujmującej tę powierzchnię, w dostatecznej do takich ustaleń skali, nie sposób jednoznacznie stwierdzić czy akurat w miejscu, w którym umieszczono nośnik istotnie zajmuje on pas drogowy. Nawet jeżeli ściana budynku wyznaczać ma pas drogowy, nie jest pewne, czy inne fragmenty budynku nie wychodzą poza sferę zajmowaną przez sporną reklamę i modyfikują przebieg pasa w taki sposób, że reklama ta jednak tego pasa nie zajmuje.

Nie wiadomo też w jaki sposób dokonano pomiarów powierzchni reklamy i nośnika reklamowego. Czynności te nie wymagały powołania biegłego, natomiast w sytuacji kwestionowania przez stronę ustalonych przez organ w tym zakresie faktów, na podstawie przeprowadzonych samodzielnie i w dość chaotycznie udokumentowanych czynności przedprocesowych, należało przeprowadzić skodyfikowaną czynność dowodową w postaci oględzin, o których mowa w art. 85 § 1 i 2 k.p.a., wymagających w myśl art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. bezwzględnie sporządzenia protokołu. W świetle art. 20 pkt 10 u.d.p. zarządca drogi ma prawo i obowiązek dokonywania kontroli "stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego". Należy przypuszczać, że - choć w zaskarżonej decyzji tego nie wyjaśniono - w tym właśnie trybie dokonywano "kontroli pasa drogowego", udokumentowanego protokołem z 9 listopada 2018 r. i "kartą kontroli pasa drogowego".

Jeżeli jednak czynności w tym zakresie stanowić mają dowód w postępowaniu administracyjnym, muszą cechować się należytą starannością zwłaszcza, że strona wszczętego następnie postępowania nie ma możliwości w nich udziału. O ile więc w zasadzie dopuszczalne jest włączenie w poczet materiału dowodowego materiałów zgromadzonych przed wszczęciem postępowania, o tyle ich sposób udokumentowania i związany z tym walor dowodowy nie może budzić zastrzeżeń. W przeciwnym razie z uszczerbkiem dla prawidłowego wyniku postępowania i zapewnienia należytego doń dostępu dla strony podstawą do wydania decyzji stać się mogą materiały sporządzone w sposób dowolny bez zachowania minimum rygoryzmu gwarantowanego przez art. 75 § 1 k.p.a. W aktach sprawy nie ma postanowienia w przedmiocie włączenia sporządzonych przed wszczęciem postępowania dokumentów w poczet materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 85 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym uwagę WSA zwrócił fakt, że w "karcie kontroli pasa drogowego" brak jest chronologii. Datę 26 listopada 2018 r. poprzedza wpis z 20 grudnia 2018 r., co powoduje, że materiał ten traci na wiarygodności. Nieścisłości tej w treści zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono i należy to bezwzględnie uczynić ponownie rozpoznając sprawę.

Zasadnym okazał się także zarzut skargi oparty na twierdzeniu, iż nie udowodniono przyjętego w decyzji okresu zajęcia pasa drogowego, bowiem istotnie - pierwsza "kontrola pasa drogowego" odbyła się dopiero 9 listopada 2018 r., podczas gdy karę naliczono za okres już od 31 października 2018 r. Co więcej, w decyzji ujęto dwa przedmioty uznane przez organ za umieszczone w pasie drogowym: reklamę i nośnik reklamowy. Z zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, z jakiego powodu za wyodrębniony w decyzji okres naliczano karę za zajęcie pasa drogowego przez drugi z tych przedmiotów. Zastąpić tych ustaleń nie może załączenie do akt kopii innej decyzji administracyjnej, odnoszącej się do tych okresów. Dokument ten dowodzi tylko tego, że decyzja taka została wydana, nie zaś przyjętych w niej faktów, zwłaszcza że porównanie dat może sugerować, że decyzja ta w dniu wydania decyzji zaskarżonej nie była jeszcze ostateczna. Jeżeli organ zamierzał skorzystać z dowodów zgromadzonych w innym postępowaniu, czego przecież przepisy procesowe nie zabraniają, należało załączyć do akt tej sprawy stosowne materiały źródłowe, wydając stosowne postanowienie dowodowe.

Zasadnie podniesiono również w skardze, że organy nie wyjaśniły przyczyn, dla których uznały, że ów nośnik reklamowy spełniał kryteria wyczerpuje pojęcie obiektu budowlanego. Stosując właściwą takiemu obiektowi stawkę kary, wynikającą z poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały w sprawie wysokości stawek opłat należało uargumentować przyczyny, dla których nośnik reklamowy został w ten sposób zakwalifikowany, zwłaszcza w kontekście znacznie wyższej stawki dziennej (3,50 zł) niż w przypadku reklamy (2,80 zł) za 1 metr kwadratowy. Zachodzących w tym zakresie wątpliwości nie można było rozstrzygać na niekorzyść strony skarżącej. Przeczy temu nie tylko unormowanie przewidziane w art. 7a § 1 k.p.a., ale i utrwalone od lat orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 23 września 1982 r. sygn. akt II SA 1031/82, ONSA 1982/2, poz. 91).

WSA wskazał także, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa k.p.a. W sprawie żaden z przepisów tej części kodeksu nie był jednak stosowany, a więc nie rozważono unormowanych w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy to bezwzględnie uczynić. W pozostałym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości wykładni i stosowania prawa materialnego byłaby przedwczesna, bowiem - wobec niepewności co do ustaleń faktycznych - nie jest pewne czy w tej sprawie w ogóle wchodzą w grę podstawy do nałożenia kary pieniężnej.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących faktów za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie. Organy zadbają także o to, by - jeżeli okaże się, że istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego - okres tego stanu rzeczy został wykazany za pomocą odnośnych dowodów prawidłowo włączonych w poczet materiału dowodowego.

Jeżeli okaże się, że skarżąca istotnie umieściła określone przedmioty w pasie drogowym, organy dokonają wykładni przepisów załącznika nr 3 do uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w taki sposób, by jednoznacznie je zakwalifikować w celu ustalenia prawidłowej stawki sankcji z tego tytułu. W szczególności wypowiedzą się o możliwości uznania nośnika reklamowego za obiekt budowlany.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie kwestionując go w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst, jedn.: Dz. U. 2020 r., poz. 470; dalej jako "u.d.p.") w zw. z § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcia pasa drogowego za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego;

2. przepisów § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r.. Nr 263, poz.1572) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi;

3. art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych ("Uchwała") w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 w zw. z art. 29 ust. pt. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("p.b.") poprzez uznanie przez Sąd, że Strona zasadnie podniosła w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego, bowiem organy nie wyjaśniły przyczyny, dla których uznały, że ów nośnik reklamowy spełnił kryteria wyczerpujące pojęcie obiektu budowlanego i zastosował bezpodstawnie właściwą takiemu obiektowi stawkę kary, wynikająca z poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie za dowolne uznano, iż granicę pasa drogowego [...] wyznacza ściana budynku, podczas gdy rzeczywiste granice tego pasa drogowego przebiegają po ścianie budynku, licząc od jego przyziemia, a co wynika z zebranego przez organy w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami budynku, wyrysu z mapy ewidencyjnej nieruchomości oraz wypisu z ewidencji gruntów;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do Skarżącej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

4. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, w tym wydruku z mapy zasadniczej, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego ul. [...] oraz kolizję reklamy tymi granicami, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego;

5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do Skarżącej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w szczególności w zakresie: po pierwsze, powierzchni zajęcia pasa drogowego przez reklamę i nośnik reklamowy. Po drugie, przyjętego w decyzji okresu zajęcia pasa drogowego od dnia 31 października 2018 r. Po trzecie, błędnego przyjęcia przez Sąd, że w decyzji organy ustaliły umieszczenie dwóch przedmiotów w pasie drogowym: reklamy i nośnika reklamowego, co w ocenie Kolegium jest niezasadne.

6. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie zachodziły wątpliwości w zakresie zakwalifikowania nośnika reklamowego jako obiekt budowlany, a zatem nie można ich było rozstrzygnąć na niekorzyść Strony, mianowicie w kontekście zastosowania znacznie wyższej stawki dziennej 3,50 zł niż w przypadku reklamy 2,80 zł za 1 metr kwadratowy,

7. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd w/w przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 18 stycznia 2019 r., a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez Stronę pasa drogowego [...] w dniach 31 października 2018 r. - 08 listopada, 10-13, 15-19 oraz 21-25 listopada 2018 r. przez umieszczenie w nim nośnika reklamowego o powierzchni 0,38 m² natomiast w dniach 09, 14, 20 i 26 listopada 2018 r. poprzez umieszczenie w nim reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym o pow. 2,91 m² bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi Strony na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 września 2019 r. nr KOC/1178/Dr/19.

SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna w okolicznościach niniejszej sprawy jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Przechodząc do meritum należy przede wszystkim przypomnieć, co legło u podstaw uchylenia przez WSA obu decyzji.

Jak zatem wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wskazano w nim na następujące zagadnienia przemawiające za uwzględnieniem skargi spółki.

Po pierwsze, WSA zakwestionował, jako dowolne, twierdzenie organów, że granicę pasa drogowego wyznacza bez wątpienia ściana sąsiadującego z drogą budynku. W ocenie Sądu pierwszej instancji, istnieją niewyjaśnione wątpliwości w tym zakresie, co jednak nie oznacza, jak zdaje się mylnie uważać organ, że sprawa ma zostać rozstrzygnięta pozytywnie dla strony skarżącej (por. uwagi WSA w końcowej części uzasadnienia - w ramach wytycznych).

Po drugie, dowód, który bez wątpienia pozwoliłby zdaniem WSA na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego, powinna raczej stanowić mapa do celów prawnych z wrysowanym na niej przedmiotem sporu, który narusza przestrzeń pasa drogowego. W aktach sprawy brak jest tego rodzaju mapy, zastąpionej przez inne opracowania, niemające precyzyjnego charakteru.

Po trzecie, zebrane dowody, ze względu na ich przeprowadzenie w sposób naruszający zasady procesowe, nie pozwalają na dokonanie jednoznacznej i pełnej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń faktycznych. W realiach miejskich, przy pofałdowanej linii zabudowy danego budynku, cechującej się dodatkowo gzymsami i balkonami, trudno zdaniem WSA zaakceptować tezę, że skoro nośnik wisiał na ścianie budynku, a ta wyznaczała linię pasa drogowego, to z całą pewnością doszło do zajęcia pasa drogowego. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na niewielkie rozmiary nośnika, nawet więc jeżeli to ściana budynku wyznaczać miała pas drogowy, to nie jest pewne, czy inne fragmenty budynku nie wychodzą poza sferę zajmowaną przez sporną reklamę i modyfikują przebieg pasa w taki sposób, że reklama jednak tego pasa nie zajmuje.

Po czwarte, WSA wskazał, że nie wiadomo w jaki sposób dokonano pomiarów powierzchni reklamy i nośnika reklamowego. Czynności te wprawdzie nie wymagały powołania biegłego, ale były kwestionowane przez stronę i powinny były zostać zweryfikowane z możliwym jej udziałem. WSA zwrócił przy tym uwagę na rozbieżności wynikające z akt sprawy, rzutujące na przyjęty okres zajęcia pasa drogowego.

Po piąte, WSA uznał, że organy nie wyjaśniły przyczyn, dla których uznały, że nośnik reklamowy spełnia kryteria i wyczerpuje pojęcie obiektu budowlanego. Stosując właściwą takiemu obiektowi stawkę kary, wynikającą z poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały w sprawie wysokości stawek opłat należało uargumentować przyczyny, dla których nośnik reklamowy został w ten sposób zakwalifikowany, zwłaszcza w kontekście znacznie wyższej stawki dziennej (3,50 zł) niż w przypadku reklamy (2,80 zł) za 1 m².

Po szóste, zdaniem WSA w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy zobowiązane były stosować przepisy działu IVa k.p.a. o karach administracyjnych. Żaden z przepisów tej części k.p.a. nie został jednak w sprawie zastosowany, w szczególności nie rozważono unormowanych w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary.

Powyższe okoliczności, z konieczności przywołane w tym miejscu syntetycznie, stanowiły w ocenie WSA - każda z osobna - samodzielną i wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi spółki.

VII.

Mając na uwadze tak zakreślone podstawy rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, należy przejść do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności wskazując jednak, że wobec nie zakwestionowania podstawy uchylenia przez WSA zaskarżonej decyzji, którą był brak zastosowania w sprawie przepisów działu IVa k.p.a. o karach administracyjnych, skarga kasacyjna już z tej przyczyny jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu. Skoro bowiem SKO nie podważyło skutecznie jednej z samodzielnych podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji przez WSA, to jakkolwiek nie wyłącza to potrzeby rozważenia zasadności pozostałych zarzutów środka odwoławczego, jednakże nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, nawet gdyby przyjąć zasadność innych, czy nawet wszystkich pozostałych uchybień Sądu pierwszej instancji. Na podkreślenie zasługuje bowiem to, że każdy z powołanych przez Sąd pierwszej instancji powodów wydanego orzeczenia miał samodzielny charakter.

Kontynuując rozważania Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że istota sporu, jak wynika z powyżej przytoczonych okoliczności sprawy, dotyczy braku pewności, czy organy zgodnie z prawem ustaliły przebieg pasa drogowego, który ma ich zdaniem przylegać bezpośrednio do ściany budynku przy [...]. Sąd pierwszej instancji przede wszystkim zakwestionował więc upraszczający sposób dojścia przez organy do wniosków końcowych, co należy przede wszystkim widzieć w kontekście istoty postępowania o nakładanie kary administracyjnej, które nie może odbywać się, nawet w najmniejszym zakresie, na zasadzie arbitralności czy "w atmosferze niejasności" ustaleń faktycznych.

Oceniając zatem zarzuty nr I.1 i I.2 skargi kasacyjnej, należy uznać je za niezasadne. W odniesieniu do przytoczonych w nich przepisów prawa wyjaśnienia wymaga, że WSA w zasadzie jedynie je cytował, odwołując się do ich roli w nakładaniu kar za zajęcie pasa drogowego, prowadzącej jednakże do potrzeby uzyskania odpowiedniego materiału dowodowego, fakt ten dokumentującego. Zaznaczyć wypada, że WSA nie dokonał przy tym jakiejkolwiek wykładni i wadliwego zastosowania tych przepisów, która przesądzałyby w jakikolwiek sposób generalną i zawsze obowiązującą w tego rodzaju sytuacjach zasadę, że oceny granic pasa drogowego leżącego przy budynku należy dokonywać zawsze za pomocą mapy do celów prawnych. Strona bezzasadnie formułuje tezę, że WSA powiązał możliwość nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi z bezwzględnym obowiązkiem wykazania tego faktu w każdym wypadku jedynie na mapie do celów prawnych z wrysowanym na niej przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Zdaniem SKO prawidłowa wykładnia powołanych przepisów dopuszczać natomiast powinna ocenę faktu zajęcia pasa w perspektywie całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie przy uwzględnieniu zasad logiki i doświadczenia życiowego. Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu w żadnym razie nie neguje, aczkolwiek zwraca organowi uwagę, że WSA dostrzegł w sprawie istotny deficyt rzetelnych ustaleń faktycznych, wiązany przede wszystkim z kształtem ściany budynku przy [...].

Podkreślenia wymaga, że istota twierdzenia WSA o potrzebie sięgnięcia do bardziej precyzyjnych opracowań wynika z jego wątpliwości, czy wobec "pofałdowanej" elewacji budynku, na ścianie którego zawisł sporny nośnik reklamowy, dochodzi w ogóle do naruszenia pasa drogowego. WSA zwrócił bowiem uwagę na konkretne elementy budynku, które wystają poza obrys miejsca, w którym zawieszony jest sporny nośnik. Nie ma przy tym znaczenia to, że gzymsy czy też balkony mogą wystawać nad pas drogowy jak twierdzi WSA "i go modyfikować", gdyż ta okoliczność nie może legalizować podwieszonych pod nimi nielegalnie nośników reklamowych, o ile gzymsy również nad ten pas wystają. Jednakże niewątpliwie wyjaśnienia wymagało, czy rzeczywiście granice działki, na której położony jest budynek przy [...], a która graniczy zdaniem organu bezpośrednio z pasem drogowym i to ścianą posadowionego na niej budynku, rzeczywiście wyznaczona jest jak twierdzi organ przez przyziemie tego budynku, czy też może być tak, że obrys budynku i tym samym działki ewidencyjnej wyznaczony jest np. jego gzymsem, a granica działki nie przebiega wzdłuż przyziemia budynku. W tym właśnie tkwi istota twierdzeń WSA, przy czym wątpliwości te wspiera, a nie im zaprzecza skarga kasacyjna, w której strona wprost wskazuje, że obrys budynku uwidaczniany jest na mapie ewidencyjnej "co do zasady" poprzez pomiar przy jego przyziemiu.

Kończąc ten wątek zaznaczyć należy, że w ramach zarzutów materialnych organ w istocie podważa nie tyle samą wykładnię i prawidłowość zastosowania wskazanych przepisów prawa, a ocenę okoliczności faktycznych dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, kwestionującą braki w jasnym przeprowadzeniu ustaleń przez organy, w tym zwłaszcza prawidłowość stanowiska tego Sądu odnośnie do potrzeby przeprowadzenia koniecznych w sprawie ustaleń na podstawie konkretnego dowodu (mapy do celów prawnych) w związku z mogącymi występować niejasnościami.

Z kolei w zarzucie nr I.3 organ wskazuje, że WSA naruszył art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Organ uważa, że niezasadnie WSA poddaje w wątpliwość wyjaśnienia, że sporny nośnik reklamowy spełnia kryteria wyczerpujące pojęcie obiektu budowlanego.

Przypomnienia wymaga, że WSA zarzucił organom, że te nie wyjaśniły przyczyn, dla których uznały, że nośnik reklamowy spełniał kryteria wyczerpujące pojęcie obiektu budowlanego. Stosując właściwą takiemu obiektowi stawkę kary, wynikającą z poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały należało więc uargumentować przyczyny, dla których nośnik reklamowy został w ten sposób zakwalifikowany, zwłaszcza w kontekście znacznie wyższej stawki dziennej niż w przypadku reklamy. Wątpliwości należało zdaniem WSA wyjaśnić na korzyść strony.

Oceniając stanowisko WSA i organu wyrażone w tym, względzie, należy przede wszystkim wskazać, że tablice reklamowe podlegają zaliczeniu do obiektów budowlanych (są to niewątpliwie budowle, ściślej urządzenia reklamowe w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 P.b.). Nie jest przy tym do końca trafne poszukiwanie sensu i istoty sprawy poprzez odwoływanie się wyłącznie do charakteru tego obiektu w rozumieniu prawa budowlanego, bez uwzględnienia kontekstu i celu, w jakim pojawił się on w przestrzeni publicznej. W całej sprawie znika bowiem z pola widzenia zarówno organu jak i WSA to, że kwestia prawidłowej kwalifikacji dokonanej przez organ związana jest przede wszystkim z charakterem obiektu, który jest zmienny w zależności od chwili. W tym miejscu należy wskazać na powielanie przez organ i WSA błędu organu I instancji, który uznając w sentencji decyzji, co jest zresztą zgodne z rzeczywistością, że [...] są drogą powiatową, przyjmuje do wyliczeń współczynniki kwotowe właściwe dla dróg wojewódzkich (por. pkt 1 sentencji decyzji Prezydenta m.st. Warszawy oraz wyliczenie kary ze str. 2 decyzji). Rozbieżność w tym zakresie zarówno organ odwoławczy jak i WSA winny były wychwycić i ustalić, czy jest to prawidłowe. Jakkolwiek bowiem dla zagadnienia emitowania reklam na monitorach i wyświetlaczach elektronicznych oraz w formie ruchomych obrazów nie ma to znaczenia (stawka wynosi 10 zł bez względu na klasę drogi), to jednak może to nabierać znaczenia w przypadku obiektów budowlanych lub reklam umiejscowionych w pasie drogowym drogi powiatowej lub wojewódzkiej (stawki są tu różne).

Kontynuując te rozważania Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, że dostrzega istotę rozdzielenia kwoty kary dokonaną przez organy. W dniach stwierdzonego na miejscu emitowania treści reklamowych na wyświetlaczu elektronicznym, który pokrywa się z datami kontroli w terenie, organ przyjmuje, że ma do czynienia z umieszczeniem w pasie drogowym "reklamy emitowanej na monitorach i wyświetlaczach elektronicznych oraz w formie ruchomych obrazów", rozliczanej w metrach kwadratowych powierzchni reklamowej. W pozostałym okresie objętym decyzją, odwołując się do ekonomiki i logiki działania inwestora oraz interwałów kontroli przyjmuje, że nie mogąc udowodnić emitowania reklam w sposób opisany wyżej (na wyświetlaczach), należy zakwalifikować to jako po prostu umieszczenie innego obiektu budowlanego, podlegającego karze na zasadzie poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały. Organ nie ma bowiem pewności, czy w tym okresie reklamy są rzeczywiście emitowane (istnieje więc jedynie sam nośnik, będący obiektem budowlanym). Założenie takie jest przy tym dla strony obiektywnie korzystniejsze, nawet przy przyjęciu wyższej stawki za obiekt budowlany niż obowiązująca dla reklamy, bowiem w przypadku reklam, także tych emitowanych na monitorach, liczy się powierzchnia, z której reklama jest emitowana, zaś w przypadku obiektu budowlanego liczy się rzut poziomy na pas drogowy. Tego rodzaju argumentacja przyświeca organowi w skardze kasacyjnej.

Niezależnie jednak od trafności takiego hipotetycznego stanowiska, którego w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny skontrolować nie może, wskazać wypada, że rozważania w tym zakresie powinny być czynione nie przez Naczelny Sąd Administracyjny, ani WSA, a przez organ w zaskarżonej decyzji. Słusznie zatem wskazuje Sąd pierwszej instancji, że organ nie wyjaśnił dostatecznie klarownie, dlaczego różnicuje stawki kary. Kwestia ta wymaga zatem wyjaśnienia i nie zmienia tego nie do końca trafna ocena WSA jeżeli chodzi o ogólne pojmowanie zagadnienia kar za emitowanie reklam na wyświetlaczach i umieszczenie ich nośników, bez wymaganej zgody na zajęcie pasa drogowego.

VIII.

Za niezasadne należało uznać również wszystkie zarzuty procesowe.

Strona skarżąca kasacyjnie przede wszystkim podnosi w nich:

1. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez poddanie w wątpliwość, czy granice pasa drogowego przebiegają po ścianie budynku licząc od jego przyziemia, a co ma wynikać z zebranego w sprawie materiału dowodowego (zarzut nr II.1);

2. wadliwe przyjęcie, że organy nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący i że dowody zgromadzone w sprawie były niewystarczające, (zarzut nr II.2 i II.3),

3. wadliwe pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, w tym wydruku z mapy zasadniczej (zarzut nr II.4),

4. wadliwe uznanie, że materiał dowodowy nie daje podstaw do zaakceptowania przyjętej powierzchni zajęcia pasa drogowego przez reklamę i nośnik reklamowy, jak i okresu zajęcia pasa drogowego oraz błędne ustalenie umieszczenia dwóch przedmiotów w pasie drogowym, tj. reklamy i nośnika reklamowego (zarzut nr II.5),

5. wadliwe przyjęcie, że w sprawie zachodziły wątpliwości w zakresie zakwalifikowania nośnika reklamowego jako obiektu budowlanego (zarzut nr II.6),

6. wadliwe uwzględnienie skargi spółki zamiast jej oddalenia, w sytuacji gdy dowody i okoliczności sprawy wskazują na zajęcie pasa drogowego we wskazanym okresie i sposób (zarzut nr II.7).

Nie ma wątpliwości, że wszystkie te zarzuty zmierzają do wykazania, że nie było podstaw do kwestionowania przede wszystkim przebiegu pasa drogowego (po granicy działek i ścianie budynku przy [...]).

Przypomnienia wymaga, że przez "istotny wpływ uchybienia na wynik sprawy", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie orzeczeniem. Związek ten musi uzasadniać istnienie co najmniej hipotetycznej możliwości odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez WSA, co wymaga uprawdopodobnienia przez autora skargi kasacyjnej.

Skoro na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to nie chodzi o każde naruszenie przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać indyferentny dla wyniku sprawy. Ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa jednak na autorze skargi kasacyjnej.

Rozpatrywany środek odwoławczy nie zawiera tego rodzaju argumentacji, która podważyłaby wyrażone w wyroku WSA wątpliwości, co do przebiegu granic pasa drogowego.

Strona skarżąca kasacyjnie neguje ocenę dokonaną przez WSA, bez wskazania jednak wzorców normatywnych, z uwagi na które ma być ona wadliwa w stopniu uzasadniającym uchylenie wyroku. Dla przypomnienia wskazać wypada, że WSA podważył, w kontekście okoliczności podnoszonych przez obciążoną karą spółkę, rzetelność przyjęcia, że granica pasa drogowego z całą pewnością, niejako apriorycznie, przebiega na linii granicznej działek, wzdłuż ściany przyziemia budynku. Z dokumentacji zebranej w sprawie wynika natomiast, że okoliczność ta nie podlegała głębszej weryfikacji organu, zaś podniesione zastrzeżenia i uwagi, wiązane z niewielkimi rozmiarami (grubość) nośnika oraz wystającymi gzymsami i kształtem ściany budynku, wskazują na wątpliwości w tym zakresie, które mógłby np. wyjaśnić pomiar i ustalenie granic działek (drogowej i tej na której położony jest budynek przy [...]).

Skarga kasacyjna nie podważa zatem ocen WSA w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać.

Skarżący kasacyjnie organ nie wyjaśnił nadto, na czym miałoby polegać naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Tymczasem naruszenie tego przepisu może stanowić usprawiedliwioną podstawą kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją (zob. wyrok NSA z 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych sytuacji, w szczególności, że Sąd pierwszej instancji wykroczył poza wyznaczone przedłożonymi mu aktami administracyjnymi granice i orzekał na podstawie ustaleń, które nie znajdują w nich podstawy faktycznej. Z całą pewnością przy tym nie zachodzi pominięcie przez WSA dowodów zebranych w sprawie. WSA wszystkie je rozważył, uznając jednak, że nie przesądzają one jednoznacznie o granicy pasa drogowego.

Ponadto zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. wyroki NSA z 21 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r. sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1158/18).

Również niezasadne są zarzuty procesowe podnoszące naruszenia przepisów art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Stanowisko skargi kasacyjnej wskazuje, że wbrew ocenie WSA, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla wydania decyzji o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, albowiem nie zawierał żadnych braków. W konsekwencji strona podważa zasadność potrzeby rozważenia przeprowadzenia ustaleń na podstawie dowodu z mapy dla celów prawnych, w tym również wobec czasochłonności przeprowadzania tego dowodu i wiążących się z tym kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że stanowisko WSA wskazujące na to, że zebrane w sprawie dowody i przeprowadzone na ich podstawie ustalenia nie dają pewności odnośnie do posadowienia nośnika reklamowego w pasie drogowym, jest prawidłowe.

Wskazano już wcześniej, że nie istnieje generalna zasada wykazywania granic pasa drogowego mapą do celów prawnych (WSA wniosku takiego nie sformułował). Jednakże nie istnieje również swoiste domniemanie, że wykreślone na mapie zasadniczej granice działek i budynków, zostały określone w precyzyjny i wystarczający sposób, określając jasno przebieg pasa drogowego. Nie istnieje swoiste domniemanie, że ściana budynku mierzona przy jego przyziemiu posadowiona jest zawsze na granicy z działką drogową.

Na żadnej z map zgromadzonych w sprawie nie został naniesiony w odpowiedniej skali oraz przez uprawnioną do tego osobę nośnik reklamowy i wobec podnoszonych przez stronę skarżącą wątpliwości, brak jest pewności odnośnie do kolidowania wymienionego obiektu z pasem drogowym (nie ma jasności, czy ściana przyziemia a nie gzyms dachu budynku wyznacza granice działki i tym samym pas drogowy). Argumentacja prezentowana w uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych nie podważa przekonująco argumentów Sądu pierwszej instancji. W istocie w sprawie chodzi więc o ustalenie, czy granica działek (drogowej i zabudowanej budynkiem przy [...]) wyznacza pas drogowy, czy też granica ta wyznaczona jest jednak przez obrys gzymsu budynku. Jakkolwiek więc mapa do celów prawnych może nie być do tego ostatecznie konieczna, to jednak wymagane jest nieco więcej uwagi celem ustalenia, że pas drogowy wyznacza przyziemie wskazanego budynku (w szczególności pomiar, jeżeli strona kwestionuje taki przebieg pasa drogowego). Tymczasem organ przyjmuje uproszczone rozumowanie, że skoro z mapy wynika, że budynek stoi na granicy z działką drogową, to niewątpliwie dokonany pomiar odnosił się do jego przyziemia. Niewątpliwie może mieć to miejsce, rzecz jednak w tym, że nie ma w przypadku kar administracyjnych miejsca na nierozstrzygnięte wątpliwości, a te w tej sprawie się nasuwają.

Jeszcze raz podkreślić należy, że niemożliwy do zaakceptowania jest wniosek, że położenie budynku na mapie zawsze wyznacza "co do zasady" obrys jego przyziemia i skoro tak, to w rzeczywistości tak właśnie jest.

Strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła prawidłowości oceny Sądu pierwszej instancji, z której wynika, że zebrane w sprawie dowody i przeprowadzone na ich podstawie ustalenia nie były na tym etapie wystarczające dla przypisania skarżącej spółce naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a w konsekwencji dla nałożenia na spółkę kary pieniężnej. Jakkolwiek więc charakter oraz walor mapy do celów prawnych z wrysowanym obiektem, która obrazowałaby jego rzeczywiste usytuowanie na elewacji budynku w relacji do pasa drogowego oraz jego przestrzeni i granic, ma istotne znaczenie w sprawie, to jednak rzecz jest w tym, by organ wykazał (również innymi, adekwatnymi dowodami), że kwestia granicy pasa drogowego przebiega właśnie po przyziemiu budynku.

Uwagi WSA co do potrzeby skorzystania z mapy do celów prawnych nie mają charakteru uniwersalnego i były determinowane wyłącznie okolicznościami rozpatrywanego przypadku. Nie jest zatem słuszne twierdzenie, podnoszone naprzemiennie w zarzutach materialnych jak i procesowych, że tylko i wyłącznie omawiany dowód może służyć prawidłowemu wykazaniu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Niezasadne są także zarzuty procesowe wskazujące na błędy WSA co do ilości posadowionych nośników i stawek za zajęcie pasa drogowego. Jakkolwiek wywód WSA nie uwzględnia powielanego błędu organu I instancji (droga powiatowa i stawka jak dla drogi wojewódzkiej) to jednak nie można uznać, aby czynione dopiero na etapie postępowania kasacyjnego wyjaśnienia tej kwestii były skuteczne.

Oczekiwanego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem wynikowym i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 20 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 425/18; z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II FSK 297/16; z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2547/17).

Podsumowując, zarzuty skargi kasacyjnej nie posiadają usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym należało skargę kasacyjną oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania należnych skarżącej spółce od wnoszącego skargę kasacyjną organu orzeczono natomiast na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. "b" i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 poz. 1800 ze zm.).