Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2198/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 10 ust. 6
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1294/12 w sprawie ze skargi D. C. na czynność Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1294/12 oddalił skargę D. C. na czynność Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Prezydent Miasta R. czynnością z dnia [...] czerwca 2007 r., podjętą na podstawie § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru na tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729) oraz art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 980 ze zm.) zatwierdził zmianę do projektu organizacji ruchu docelowej [...]: remont i częściowa modernizacja ul. [...] i [...] w ciągu dk nr [...] w R. z uwagami – oznakowanie docelowe wykonać jako grubowarstwowe.

D. C. pismem z dnia 2 sierpnia 2012 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta R. o zmianę organizacji ruchu na drodze krajowej dk [...] – ul. [...] w R. na wysokości stanowiącej jej własność działki nr [...] i dostosowanie organizacji ruchu w zakresie dostępu do tej nieruchomości według obowiązujących przepisów, tj. poprzez zastosowanie dodatkowego pasa ruchu dla kierujących poruszających się w kierunku z R. do G., służącego do lewoskrętu i zjazdu indywidualnego z tej drogi do jej nieruchomości. Uzasadniając wniosek wyjaśniła, że jej nieruchomość, położona jest jako następna w stosunku do nieruchomości przy ul. [...] i naprzeciwko nieruchomości przy ul. [...] nr [...]. Do nieruchomości tych przewidziano zjazd z obu kierunków – tj. zarówno z G., jak i od R. Nie ma natomiast możliwości takiego zjazdu do jej nieruchomości i dlatego zjazd do jej nieruchomości wymaga przejechania do najbliższego lewoskrętu, bądź skrzyżowania i nawrócenia. Dodatkowo wskazała, że wzdłuż nieruchomości zastosowano obecnie linię ciągłą, podczas gdy zjazd na tę nieruchomość wymagałby linii krawędziowej przerywanej. Wyjaśniła, że chciałaby wykorzystywać przedmiotową nieruchomość do prowadzenia działalności gospodarczej, względnie udostępnić ją w tym celu osobom trzecim. Obecny brak zjazdu do nieruchomości powoduje, że "nieruchomość ma obniżoną wartość rynkową w stosunku do swoich potrzeb urządzenia, położenia i zasadniczego przeznaczenia". Wnioskodawczyni wskazała, że sposób zabudowania nieruchomości uniemożliwia dojazd od strony ul. [...] do tej części nieruchomości (położonej od ul. G.), która zostanie wydzielona w wyniku podziału i tym sposobem zostanie pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Powyższe powoduje, że wprowadzona organizacja ruchu w obecnym miejscu ogranicza wykonywanie jej uprawnień właścicielskich.

Prezydent Miasta R. pismem z dnia 23 sierpnia 2012 r. poinformował, że do obowiązującej stałej organizacji ruchu nie zostaną wprowadzone proponowane zmiany, gdyż w przedmiotowym miejscu zjazd z drogi nie istnieje. Wyjaśnił, że ewentualne zmiany mogą zostać rozpatrzone na etapie opiniowania projektu budowlanego zjazdu z drogi publicznej, którego inwestorem może być właściciel posesji przyległej do drogi. W kwestii samego dostępu do drogi publicznej organ wyjaśnił, że działka nr [...] dostęp taki posiada od strony drogi publicznej - drogi gminnej nr [...] – ul. [...]. Dodatkowo w planach zagospodarowania przestrzennego Miasta R. przewiduje się w przyszłości jej obsługę poprzez tereny KDX.

D. C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na nieusunięcie naruszenia prawa w postaci niezgodnej z prawem organizacji ruchu drogowego na drodze krajowej DK [...] – na ul. [...]w rejonie dz. nr [...] w R.. Zarzuciła niezgodność organizacji ruchu z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, polegającą na niezapewnieniu po przebudowie drogi krajowej odpowiednego do przeznaczenia i sposobu użytkowania dostępu do drogi publicznej, poprzez zastosowanie niezgodnego z prawem oznakowania poziomego nie pozwalającego na zjazd pojazdów na jej działkę zarówno dla poruszających się w kierunku do G. z R., jak i w kierunku przeciwnym. W związku z tym skarżąca wniosła o stwierdzenie, że zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze krajowej DK [...] w R. na ul. [...]w rejonie dz. nr [...] zostało dokonane przez Prezydenta Miasta R. z naruszeniem prawa i zobowiązanie organu do niezwłocznego usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 27 marca 2013 r., po zamknięciu rozprawy sądowej, wpłynęło pismo skarżącej z wnioskiem o zobowiązanie organu do przedstawienia projektu organizacji ruchu, która obowiązywała na spornym odcinku drogi krajowej DK-[...] przed wprowadzeniem przedmiotowej zmiany organizacji ruchu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie i wskazał, że skarżąca uchybiła terminowi przewidzianemu w art. 52 § 3 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." W ocenie organu skarżąca nie zachowała 14-dniowego terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, który biegnie od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności. Organ uznał, że nie można przyjąć, że skarżąca o wydaniu zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2007 r. dowiedziała się dopiero po upływie pięciu lat od jego wejścia w życie. Dodatkowo podniesiono, że w niniejszej sprawie brak jest kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi. Skarżąca nie może powoływać się

na naruszenie jej interesu prawnego, a zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu narusza jedynie jej interes faktyczny. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że organizacja ruchu na ul. [...]jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1294/12 skargę oddalił. Odnośnie do wniosku o odrzucenie skargi Sąd wskazał, że czynność Prezydenta Miasta R. w postaci zatwierdzenia organizacji ruchu w rejonie ul. [...]i ul. [...] w ciągu DK nr [...] w R., dokonana na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, podlega kognicji sądu administracyjnego. Sąd zwrócił uwagę, że istnieje rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru prawnego zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu, tj. czy jest to czynność materialno-techniczna, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., czy jest to akt jednostki samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej, które podlegają kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. W ocenie Sądu, zatwierdzenie przez Prezydenta Miasta R. projektu organizacji ruchu na ul. [...]i [...] w ciągu DK [...] w R. docelowej jest aktem jednostki samorządu terytorialnego podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Podstawą prawną skargi jest art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 poz. 594 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g." W takim przypadku skargę wnosi się do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie ma zatem w tym przypadku mowy o terminie, który ogranicza składanie skargi na czynności materialno-techniczne w trybie wymienionego powyżej art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skoro zatem akt ten podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g., to niezbędne jest wykazanie przez stronę skarżącą interesu prawnego w jego zaskarżeniu.

Sąd podkreślił, że w przypadku skargi składnej w trybie art. 101 u.s.g. strona musi wykazać nie tylko fakt posiadania interesu prawnego, ale również naruszenie tego interesu lub uprawnienia. W ocenie Sądu, skarżąca naruszenia interesu prawnego nie wykazała. Nowa organizacja ruchu niewątpliwie naruszałaby interes prawny skarżącej, gdyby posiadała legalny, tj. uzyskany na podstawie decyzji zjazd z drogi publicznej do swojej nieruchomości. Nie może bowiem być uznany za wystarczający argument, że przed zmianą organizacji ruchu na tej drodze, był możliwy zjazd do jej nieruchomości bezpośrednio z tej drogi. Taki stan rzeczy, nie potwierdzony stosownym dokumentem, może co najwyższej świadczyć o naruszeniu interesu faktycznego strony. Sąd podkreślił, że na budowę zjazdu z drogi publicznej, zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych, wymagana jest decyzja na lokalizację tego zjazdu, a za wybudowanie takiego zjazdu bez wymaganego zezwolenia przewidziana jest kara (art. 29a tej ustawy). Należy przyjąć, że gdyby faktycznie zjazd do nieruchomości skarżącej był w taki sposób ustanowiony, to w celu wykazania własnego interesu prawnego okazałaby ona stosowną decyzję. W toku całego postępowania jednak takiego dokumentu nie okazała, próbując przerzucić ciężar dowodu w tym zakresie na organ.

Wobec powyższego Sąd uznał, że domaganie się przez skarżącą przeprowadzenia dowodu z przedłożenia organizacji ruchu drogowego obowiązującego na ul. [...]przed kwestionowaną zmianą organizacji ruchu drogowego, w sytuacji kiedy według wyjaśnień organu, gmina nie posiada takiego dokumentu z uwagi na zmianę zarządcy drogi, a sama skarżąca nie przedstawia żadnego dokumentu na potwierdzenie swoich twierdzeń, nie można uznać za niezbędne i konieczne w celu wyjaśnienia sprawy. Przekonujące w tym zakresie są twierdzenia zarządcy drogi, że przeprowadzona przebudowa i modernizacja drogi uwzględniła, według przeprowadzonej inwentaryzacji, wszystkie legalnie funkcjonujące zjazdy z ul. [...]do prywatnych posesji. Sąd podkreślił, że czym innym jest posiadanie legalnego zjazdu z drogi publicznej, a czym innym jest posiadanie ewentualnie możliwości zjazdu z takiej drogi. Z akt sprawy wynika, że skarżąca powołuje się na ewentualną możliwość zjazdu z drogi publicznej na jej działkę, wskazując na połączenie jej nieruchomości z drogą. Z dokumentów sprawy wynika natomiast, że nieruchomość skarżącej położona jest pomiędzy dwoma drogami publicznymi, tj. ul. [...] i ul. [...] – drogą gminą. Właśnie do tej drogi – ul. [...] nieruchomość skarżącej posiada bezpośredni dostęp. Ta droga przesądza o skomunikowaniu jej nieruchomości z drogą publiczną. Sam fakt zainwestowania jej działki, od strony ul. [...] świadczy o wykorzystywaniu tego dostępu do drogi publicznej w celu komunikacji. Także pozostawienie pozostałej cześć działki bez zabudowań świadczy, iż połączenie działki z drogą publiczną następowało tylko od strony ul. [...]. Natomiast ewentualne przyszłe wykorzystywanie tej części działki w przewidywany przez skarżącą sposób nie może świadczyć o naruszeniu jej interesu prawnego. Cechą szczególną interesu prawnego jest bowiem jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania normy prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. Z pism skarżącej składnych w niniejszej sprawie niewątpliwie zaś wynika, że dopiero zamierza ona wykorzystywać gospodarczo swoją nieruchomość lub udostępnić ją innym podmiotom. Nie może być zatem w takim przypadku mowy o naruszeniu jej interesu prawnego.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 28 marca 2013 r. wniosła D. C., reprezentowana przez adw. R. S., wnosząc o jego uchylenie

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak odpowiedniego dostępu do drogi publicznej całej nieruchomości przy skomunikowaniu jedynie jej części z inną drogą publiczną nie stanowi o interesie prawnym skarżącej i jego naruszeniu, podczas gdy nieruchomość powinna mieć w całości odpowiedni dostęp do drogi publicznej, co jest warunkiem koniecznym wykonywania prawa własności w pełni zgodnie z art. 140 K.c., a zarazem wpływa istotnie na wartość rynkową nieruchomości i jej atrakcyjność na rynku wtórnym, w tym po jej ewentualnym podziale;

b) art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 K.c. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ograniczenie właściciela w możliwości przystąpienia do gospodarczego wykorzystania nieruchomości, bądź oddania jej do odpłatnego korzystania osobie trzeciej, wynikające z braku odpowiedniego dostępu do drogi publicznej stanowi jedynie o hipotetycznym interesie prawnym i hipotetycznym jego naruszeniu, podczas gdy tego rodzaju ograniczenie realnie narusza indywidualny i konkretny interes prawny właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie jego możliwości decydowania o sposobie używania nieruchomości i rozporządzania nią;

2) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie koniecznego uzupełniającego postępowania dowodowego, w tym dowodu z dokumentu

w postaci projektu organizacji ruchu poprzedniego w stosunku do organizacji ruchu, której zatwierdzenie kwestionuje skarżąca, w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia zjazdu z drogi publicznej na jej nieruchomość w sytuacji, gdy okoliczność ta jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, a nie została wyjaśniona przez organ i Sąd;

b) art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego i art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów związane z pominięciem wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego

i uznanie, że skarżąca mogła i powinna przedstawić decyzję o zezwoleniu na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na jej działkę oraz jednoczesne wyciągnięcie negatywnych skutków prawnych z faktu nieprzedstawienia takich dokumentów, podczas gdy skarżąca ze względu na upływ czasu, zmiany właścicieli nieruchomości w związku ze zmianami pokoleniowymi oraz powszechne usuwanie zbędnej dokumentacji, nie może po latach dokumentami tymi dysponować, podczas gdy organ zarządzający ruchem winien być w ich posiadaniu;

c) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie przy ustalaniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy niezgodności zaskarżonej czynności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz pominięcie przy kontrolowaniu zaskarżonej czynności możliwości zjazdu na nieruchomość skarżącej w ramach relacji lewoskrętnych dla kierujących poruszających się w kierunku z R. do G., a także w sposób zrelatywizowany do okoliczności sprawy wpływu organizacji ruchu na sposób możliwego korzystania z nieruchomości przez skarżącą, podczas gdy wszystkie te okoliczności wpływają na jej interes prawny i dotyczą jego naruszenia, a zatem i legalności samej czynności Prezydenta.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że samo skomunikowanie nieruchomości z jednej strony z drogą publiczną nie przesądza, że nie jest niezbędne jej skomunikowanie z taką drogą przy innej granicy nieruchomości. Wskazano, że nieruchomości na działce skarżącej powstały dawno, w czasie kiedy posiadała ona jeszcze zjazd z ul. [...]. Skarżąca kasacyjnie wskazała ponadto, że organ zarządzający ruchem powinien uwzględniać kwestie dostępu do drogi publicznej postulowane przez stronę. I tak nawet hipotetyczna okoliczność, jak przyszły podział nieruchomości, może uzasadniać konieczność dostosowania organizacji ruchu na drodze publicznej do potrzeb właściciela nieruchomości sąsiedniej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami.

Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, tj. dowodu z projektu organizacji ruchu poprzedniego w stosunku do organizacji ruchu kwestionowanej przez skarżącą, mającego na celu ustalenie istnienia zjazdu z drogi publicznej na przedmiotową nieruchomość.

Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie prowadzi do nadmiernego wydłużenia postępowania. A zatem, co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji nie powziął wątpliwości co do przedstawionego mu materiału dowodowego, a zatem prawidłowo nie uznał za konieczne przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Sąd zasadnie przyjął, że wystarczające dla wyjaśnienia sprawy jest twierdzenie zarządcy drogi, że przeprowadzona przebudowa i modernizacja drogi uwzględniła, według przeprowadzonej inwentaryzacji, wszystkie legalnie istniejące zjazdy z ulicy [...]do nieruchomości przyległych do drogi. Prawidłowo też ocenił, że powyższe potwierdza brak wymaganej przepisami ustawy o drogach publicznych decyzji na lokalizację zjazdu z drogi krajowej dk [...] – ul. [...]w R. na wysokości działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej kasacyjnie. Rację ma Sąd wskazując, że posiadanie legalnego zjazdu z drogi publicznej nie oznacza możliwości zjazdu z takiej drogi. Z tych też powodów do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku nie mógł doprowadzić zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów polegającej na wyciągnięciu negatywnych skutków prawnych z faktu nieprzedstawienia przez skarżącą decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na jej działkę.

Podobnie niezasadny pozostaje zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji przy ustalaniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy niezgodności zaskarżonej czynności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a. sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 P.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności tylko do zarzutów i wniosków skargi.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego. A zatem zarzut związany z naruszeniem przepisów rozporządzenia jest chybiony.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się ich naruszenia.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesłankami skutecznego wniesienia skargi i podważenia zarządzenia organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała lub zarządzenie narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W rozpoznawanej sprawie nie można zarzucić Sądowi I instancji błędnej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy.

Sąd I instancji uznał, że skarżąca nie spełniła wymogu art. 101 ust. 1 u.s.g., jakim jest wykazanie naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia poprzez zatwierdzenie przez Prezydenta Miasta R., na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zmiany do projektu organizacji ruchu w rejonie ulicy [...]i ulicy [...] w ciągu drogi krajowej DK [...] w R.

Wnosząc bowiem skargę w opisanym trybie skarżący winien wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, a nie wyłącznie faktyczną sytuacją, a zaskarżonym przezeń aktem, polegający na tym, że akt ten narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g. interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia aktu, a nie dopiero w przyszłości. Kwestionując zarządzenie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem wykazać, że negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, gwarantowanych prawem uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2575/14).

W niniejszej sprawie, skarżąca kasacyjnie naruszenia swojego interesu prawnego upatruje w pozbawieniu dostępu do drogi publicznej – ul. [...]nieruchomości stanowiącej jej własność. Nie jest przy tym kwestionowany fakt dostępu nieruchomości skarżącej do drogi publicznej – ul. [...]. Prawidłowo w tej sytuacji Sąd I instancji wywiódł, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby zmiana organizacji ruchu zatwierdzona przez Prezydenta Miasta R. w dniu [...] czerwca 2007 r., naruszyła jej interes prawny, gdyż nie poparła go decyzją zezwalającą na lokalizację zjazdu z przyległej do jej nieruchomości drogi – ul. [...]. Wykładnia art. 101 ust. 1 u.s.g. dokonana przez Sąd w okolicznościach rozpoznawanej sprawy trafnie wskazuje, że naruszenie interesu prawnego skarżącej kasacyjnie niewątpliwie nastąpiłoby w przypadku, gdyby posiadała legalny, tj. uzyskany na podstawie decyzji zjazd z drogi publicznej do swojej nieruchomości. Stosownie do treści art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) na budowę zjazdu z drogi publicznej wymagana jest decyzja na lokalizację tego zjazdu, a za wybudowanie takiego zjazdu bez wymaganego zezwolenia przewidziana jest kara. Podawany przez skarżącą argument, że przed zmianą organizacji ruchu na tej drodze, był możliwy zjazd do jej nieruchomości bezpośrednio z tej drogi, bez potwierdzenia tego stosownym dokumentem nie może być uznany za wystarczający i co najwyższej może świadczyć o naruszeniu interesu faktycznego, a nie prawnego skarżącej.

Bezzasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 140 K.c. poprzez naruszenie istoty prawa własności z powodu braku dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Z akt sprawy bezspornie wynika, że działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej od strony drogi gminnej tj. ul. [...], a skarżąca może korzystać z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Nie może świadczyć także o naruszeniu jej interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., zamiar gospodarczego wykorzystywania części nieruchomości bądź oddania jej do odpłatnego korzystania osobie trzeciej i ewentualne ograniczenia właściciela wynikające z braku dostępu tej części nieruchomości do drogi publicznej. Zaznaczyć należy, że przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wykazać już dokonane, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę kwestionowanym aktem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2575/14). Jak słusznie podniósł Sąd I instancji, cechą szczególną interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania normy prawa administracyjnego. Nie może to być zatem tylko interes przewidywany ani hipoteczny.

Odnosząc się do podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności zamiaru przyszłego podziału nieruchomości i konieczności dostosowania organizacji ruchu na drodze publicznej do potrzeb właściciela, wskazać należy, że ewentualne zmiany w organizacji mogą zostać rozpatrzone na etapie złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu od strony ul. [...].

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.