Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 383/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
658
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1a, art. 205 par. 2, art. 200, art. 119 pkt 4, art. 120
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi [...] W. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. stwierdza, że bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii przy rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia 5 lutego 2019 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz [...] W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 27 października 2022 r. Skarb Państwa - Prezydent m.st. Warszawy (dalej również jako skarżący), reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii (dalej również jako organ/Minister) w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 5 lutego 2019 r., nr 568/2019, odmawiającej nabycia z mocy prawa przez Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w [...], którego następcą prawnym jest [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącego działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha oraz prawa własności budynku znajdującego się na powyższym gruncie.

W treści uzasadnienia skargi skarżący podał, że od powołanej na wstępie decyzji Wojewody Mazowieckiego pismem z 5 marca 2019 r. odwołanie złożył [...]. Przy czym w związku z niezałatwieniem w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa sprawy dotyczącej ww. odwołania skarżący pismem z 10 maja 2019 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu niniejszej sprawy w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W odpowiedzi pismem z 15 maja 2019 r. skarżący został poinformowany, że zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa nie było możliwe ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego a przewidywany termin załatwienia sprawy to 31 lipca 2019 r. W odniesieniu do powyższego skarżący podniósł, że pomimo ustania przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy, w postaci skompletowania przez organ całości materiału dowodowego postępowanie odwoławcze nie zostało zakończone. Jednocześnie Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] pismami z 27 sierpnia 2020 r. oraz 22 lutego 2021 r. zwróciło się do organu z prośbą o podanie przyczyny zwłoki w rozpatrzeniu odwołania oraz o podanie terminu zakończenia postępowania odwoławczego i wydania w tym przedmiocie decyzji. Ponadto pismem z 26 marca 2020 r. poinformowało, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega komunalizacji z uwagi na fakt, iż na dzień 27 maja 1990 r. pozostawała we władaniu [...].

Skarżący wskazał, że Minister nie rozpatrzył wspomnianego odwołania ani nie poinformował o przyczynach zwłoki i nie wskazał terminu załatwienia sprawy. Natomiast brak rozstrzygnięcia uniemożliwia uregulowanie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości, zaś wezwany do wydania tej nieruchomości [...]. odmówił jej wydania, powołując się na oczekiwanie zakończenia toczącego się przed Wojewodą Mazowieckim postępowania uwłaszczeniowego. Wobec tego, w ocenie skarżącego, zasadnym jest pilne rozpatrzenie przez Ministra wspomnianego odwołania. W niniejszej sprawie doszło do przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, a przekroczenie to jest znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Na organach administracji publicznej natomiast ciąży ustawowy obowiązek działania w sprawie wnikliwie oraz szybko i posługiwania się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa również obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 35 § 2 kpa sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, powinny być załatwiane niezwłocznie.

W świetle powyższego skarżący wskazał, że nawet gdyby przyjąć, iż Minister uznałby za konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie to zgodnie z art. 35 § 3 kpa jest on zobowiązany do wydania decyzji maksymalnie w przeciągu miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych w terminie 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nie może zatem budzić wątpliwości, że brak rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, tj. rozpatrzenia odwołania, nastąpiło z naruszeniem art. 35 § 3 kpa, a wyżej przedstawione okoliczności uzasadniają kwalifikację takiego zachowania organu jako bezczynności. Ponadto Minister przeszło 4 lata nie rozpoznał sprawy a więc pozostaje w rażącej bezczynności. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się bowiem sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, iż naruszono prawo, a zatem sytuację, w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne.

W konsekwencji skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Ministra Rozwoju i Technologii do wydania w terminie jednego miesiąca decyzji administracyjnej rozpatrującej odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 5 lutego 2019 r., nr 568/2019; 2) stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się bezczynności 3) stwierdzenie, iż bezczynność w przedmiotowej sprawie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi, według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę pismem z 30 listopada 2022 r. Minister wniósł o jej oddalenie wskazując, że pismem z 13 lutego 2019 r. spółka [...] wniosła odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 5 lutego 2019 r., nr 568/2019, odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] z siedzibą w [...], którego następcą prawnym jest [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącego działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha oraz prawa własności budynku znajdującego się na powyższym gruncie.

Minister zaznaczył, że przy piśmie z 5 marca 2019 r. Mazowiecki Urząd Wojewódzki w [...] przekazał wspomniane odwołanie informując, iż całość akt sprawy została przesłana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 22 lutego 2019 r. w związku ze skargą Prezydenta m.st. Warszawy. Wobec tego organ pismem z dnia 15 maja 2019 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z prośbą o wypożyczenie akt sprawy rozstrzygniętej decyzją Wojewody Mazowieckiego z 5 lutego 2019 r. oraz poinformował strony postępowania, że nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Odpowiadając pismem z 10 czerwca 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 39/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poinformował, że nie może wypożyczyć żądanych akt sprawy, gdyż strony postępowania mają otwarty termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Następnie akta te przekazał do Ministra Mazowiecki Urząd Wojewódzki w [...] przy piśmie z 8 sierpnia 2019 r.

Minister podkreślił, że pismem z 18 września 2019 r. zwrócił się do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w [...] z prośbą o udzielenie informacji czy wpłynął wniosek o stwierdzenie nabycia, w trybie art. 5 ust 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Miasto [...] prawa własności nieruchomości objętej ww. decyzją Wojewody Mazowieckiego z 5 lutego 2019 r. W realizacji pismem z 25 października 2019 r. poinformowano Ministra, że nie odnaleziono wniosków złożonych w trybie art. 5 ust 2 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Następnie w piśmie z 26 marca 2020 r. Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa [...] poinformowało, iż nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], stanowiąca działkę nr [...] z obrębu [...] nie podlega komunalizacji.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutów podniesionych w skardze Minister wskazał na ich bezzasadność, albowiem organ podejmował działania zmierzające do wydania rozstrzygnięcia. Ponadto zaznaczył, że decyzją z 30 listopada 2022 r., nr DO-II.7610.139.2019.AB, rozstrzygnął przedmiotową sprawę, co odpowiada żądaniom, podniesionym w skardze na bezczynność z 27 października 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. powoływana jako ppsa), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną.

Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu

w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa).

Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpał wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 kpa.

Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.

Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).

Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania.

Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Jak wynika bowiem z akt sprawy Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 30 listopada 2022 r., nr DO-II.7610.139.2019.AB, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 5 lutego 2019 r., nr 568/2019. Wydanie ww. decyzji powoduje zatem, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy. Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu.

Jednocześnie, oceniając prowadzenie postępowania przez organ do czasu wydania decyzji Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika bowiem, że Minister procedował opieszale, niesprawnie i nieskutecznie a podejmowane przez niego czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one podejmowane w bardzo dużych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin rozpoznania odwołania z t określonego w art. 35 § 3 kpa miesiąca do ponad 3,5 roku. Przy czym organ nie dotrzymał również dodatkowego wyznaczonego przez siebie terminu zakończenia postępowania do 31 lipca 2019 r. W szczególności na uwagę zasługuje okoliczność, że od dnia uzupełnienia materiału dowodowego o brakujące akt sprawy przekazane przez Mazowiecki Urząd Wojewódzki w [...], tj. od dnia 9 sierpnia 2019 r. organ rozpoznał odwołanie dopiero decyzją z 30 listopada 2022 r. Opisane działanie organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Sąd wskazuje również, iż elementy składające się na skomplikowany charakter sprawy nie uwalniają organu od powinności zakończenia jej w ustawowym terminie. Słusznie bowiem podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że organ winien tak procedować, by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwienia sprawy. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność Ministra nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez COVID-19.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa (pkt 2 wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.