Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1375/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 7, art.77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2023 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 5 września 2022 r. nr N-I.7581.2.34.2022 w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 maja 2022 r., nr BGM-IV.434.163.2015.GL w części dotyczącej punktu II, punktu III i punktu IV; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Województwa [...] kwotę 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1375/22

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 5 września 2022r. nr N-I.7581.2.34.2022, Wojewoda Podkarpacki, po rozpatrzeniu odwołania Województwa [...] reprezentowanego przez radcę prawnego J. R., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 31 maja 2022 r. nr BGM-VI.434.163.2015.GL, orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz o zwrocie na rzecz Parafii [...] nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] oraz o obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 17 września 2015 r. Parafia [...], zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot, stanowiącej własność Województwa [...], nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], powstałe z dawnej działki nr [...], wskazując, iż nie została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia tj. na budowę osiedla mieszkaniowego [...] w [...].

Po rozpatrzeniu wniosku Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] czerwca 2016r. nr [...] orzekł m.in. o zwrocie na rzecz Parafii nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] oraz obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość. Ww. decyzja Prezydenta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Podkarpackiego z [...] października 2016r. nr [...]. W wyniku skargi Województwa [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 24 maja 2017 r., II SA/Rz 1737/16 uchylił ww. decyzję Wojewody Podkarpackiego i decyzję Prezydenta Miasta [...].

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz Parafii nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] oraz o obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość. W wyniku odwołania, decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] Wojewoda Podkarpacki uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji orzekł o zwrocie działki nr [...], która w części nie była objęta aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] listopada 1980 r. i nie była objęta wnioskiem o zwrot.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Prezydent Miasta [...] decyzją z 31 maja 2022 r. nr BGM-VI.434.163.2015.GL orzekł :

I. o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] Obr. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0089 ha obj. Kw. Nr [...] stanowiącej własność Województwa [...];

II. o zwrocie nieruchomości położonej w [...] Obr. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0981 ha i nr [...] o pow. 1,2869 ha obj. Kw. Nr [...] stanowiącej własność Województwa [...] na rzecz Parafii [...] w całości;

III. o zwrocie przez Parafię [...] na rzecz Województwa [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość, w kwocie: 73 841zł;

IV. kwota wymieniona w pkt. II winna być zwrócona na rzecz Województwa [...] w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W razie zwłoki w uiszczeniu należności zostaną naliczone ustawowe odsetki, zgodnie z przepisami Kodeksu Cywilnego. Wierzytelność Województwa [...] z tego tytułu podlega stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polegać będzie na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, niniejsza decyzja będzie stanowić podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej.

W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że aktem notarialnym Rep. [...] z [...] listopada 1980 r., Parafia [...] zbyła na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości położonej w [...] Obr. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 8,3973 ha. Sprzedaż ww. nieruchomości nastąpiła na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nabyta nieruchomość była niezbędna dla Skarbu Państwa pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] w [...], którego plan realizacyjny zatwierdziła decyzja Wydziału Budownictwa Architektury Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z [...] lutego 1980 r. o sygnaturze [...].

Organ I instancji wskazał, że podczas przeprowadzonych 14 grudnia 2015 r. oględzin nieruchomości stwierdzono, że wnioskowane o zwrot nieruchomości nie zostały w żaden sposób zagospodarowane na cele związane z budową osiedla [...] w [...], co zostało udokumentowane w protokole.

Realizując wytyczne Wojewody, zawarte w decyzji kasatoryjnej z [...] lipca 2021r. Organ I instancji wyjaśnił, że ze sporządzonej w toku postępowania odwoławczego dokumentacji geodezyjnej jednoznacznie wynikało, że w skład obecnej działki nr [...] weszła również działka nr [...], która została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Urzędu Miasta [...] z [...].02.1979 r., znak: [...] i nie stanowiła własności Parafii. W związku z powyższym opracowano mapę z projektem podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] celem wydzielenia jej części, która odpowiada dawnej działce nr [...]. Zgodnie z wpisanym do ewidencji Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu [...].09.2021 r., [...] projektem podziału działka nr [...] o pow. 1,2967 ha dzieli się na działki nr [...] o pow. 0,0098 ha i nr [...] o pow. 1,2869 w Obr. [...]. Przewidziana do zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela — obok działki nr [...] w Obr. [...] - część działki nr [...] w Obr. [...] odpowiada działce nr [...] w Obr. [...].

Organ I instancji wskazał również, że realizując wytyczne zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie z 24 maja 2017 r., II SA/Rz 1737/16 podjął czynności zmierzające do odszukania akt Wydziału Budownictwa Architektury Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska o sygnaturze [...], dotyczących zatwierdzenia planu realizacyjnego budowy osiedla mieszkaniowego [...] w [...]. Po przedstawieniu szeregu czynności, które zdaniem Prezydenta miały prowadzić do odszukania ww. decyzji, stwierdzono, że w chwili obecnej nie można odszukać archiwalnych akt Wydziału Budownictwa Architektury Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska o sygnaturze [...]. Mając na uwadze tę okoliczność, jak również fakt, że ciąg ciepłowniczy przebiegający przez nieruchomość objętą wnioskiem o zwrot został wykonany przed datą wywłaszczenia, a także stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości Prezydent stwierdził, że cel wywłaszczenia jakim było budownictwo osiedla mieszkaniowego [...] w [...] nie został zrealizowany na przedmiotowych nieruchomościach.

Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że ww. nieruchomości stanowią w chwili obecnej własność jednostki samorządu terytorialnego Organ I instancji stwierdził, że należy je zwrócić na rzecz poprzedniego właściciela.

Organ I instancji wskazał również, że na podstawie operatu szacunkowego z 4 kwietnia 2022 r. ustalono, że zwaloryzowana część odszkodowania tj. ceny sprzedaży jaką aktem notarialnym Rep. [...] wypłacono na rzecz Parafii (proporcjonalna do powierzchni działek przewidzianych do zwrotu) wynosi 73.841 zł. Natomiast aktualna wartość nieruchomości przewidzianej do zwrotu wynosi 6.525.990 zł.

Województwo [...] wniosło odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] zarzucając naruszenie:

- art. 136 ust. 3 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez wydanie decyzji pomimo braku zebrania całego materiału dowodowego a w szczególności bez analizy kluczowego dowodu w tej sprawie tj. akt Wydziału Budownictwa Architektury Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska o sygnaturze [...], w tym planu realizacyjnego budowy osiedla mieszkaniowego [...] w [...];

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie części wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 24 maja 2017r., Il SA/RZ 1737/16 w zakresie braku ustalenia przeznaczenia działek objętych zwrotem;

- art. 3 i art. 5 ustawy w ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982r.;

- art. 7, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 64, art. 165 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

W oparciu o powyższe zarzuty Województwo zwróciło się o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z 31 maja 2022 r. w pkt. Il dotyczącym zwrotu nieruchomości oraz w pkt. III dotyczącym zwrotu przez Parafię na rzecz Województwa zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość.

Wojewoda Podkarpacki, opisaną na wstępie decyzją z 5 września 2022r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że aktualnie właścicielem objętej postępowaniem nieruchomości jest Województwo [...]. Wcześniej, decyzją Wojewody Podkarpackiego z [...] września 1999 r. nr [...], stwierdzono jej nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto [...]. Następnie w drodze umowy zamiany z [...] listopada 2000 r. Nr Rep. [...] zawartej pomiędzy Gminą Miasto [...] a Województwem [...] prawo jej własności przeszło na rzecz tej jednostki samorządu terytorialnego.

Wojewoda nakreślił istotę sporu w przedmiotowym postępowaniu, jaką jest kwestia, czy opisane powyżej przekształcenia własnościowe uniemożliwiają dokonanie zwrotu objętej postępowaniem nieruchomości. Organ odwoławczy uznał, że wspomniane wyżej przekształcenia nie stanowią przeszkody do dokonania zwrotu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda wskazał, że w sytuacji braku realizacji celu wywłaszczenia zwrot nieruchomości nie jest możliwy w przypadku gdyby naruszał prawo własności osoby trzeciej. Zdaniem Organu za osobę trzecią może być uznany jedynie podmiot niebędący podmiotem publicznoprawnym. Tymczasem Województwo [...] jest jednostką samorządu terytorialnego. Skuteczność dochodzenia roszczenia zwrotowego zależy od tego, czy nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W tym kontekście nie ma zdaniem Wojewody znaczenia, w jaki sposób podmiot publicznoprawny nabył prawo własności przedmiotowej nieruchomości, a jedynie to, iż taki podmiot jest jej aktualnym właścicielem, co otwiera drogę do dokonania zwrotu nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw prawnych do różnicowania możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w zależności od sposobu jej nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego. Tak więc nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Województwo [...] na drodze cywilnoprawnej nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości. Przeszkodę taką mogłoby natomiast stanowić zbycie tej nieruchomości w drodze cywilnoprawnej na rzecz osoby trzeciej, ale takiej, która nie jest podmiotem publicznoprawnym, co nie zaszło na gruncie niniejszego postępowania.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda stwierdził, że nie stanowią one nowych okoliczności w sprawie, lecz znane były organowi w przeprowadzonych postępowaniach odwoławczych zakończonych decyzjami Wojewody Podkarpackiego z [...] października 2016 r. oraz z [...] lipca 2021 r., co zostało wówczas wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniach. Ponadto zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku WSA w Rzeszowie z 24 maja 2017 r. II SA/Rz 1737/16 Organ I instancji podjął czynności zmierzające do odszukania akt o sygnaturze [...], dotyczących zatwierdzenia planu realizacyjnego budowy osiedla mieszkaniowego [...] w [...]. Organ ustalił, że ciąg ciepłowniczy przebiegający przez nieruchomość objętą wnioskiem o zwrot został wykonany przed datą wywłaszczenia. Ponadto, zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku organ I instancji orzekł o zabezpieczeniu wierzytelności Województwa [...] wobec Parafii z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że nieruchomości te stanowią w chwili obecnej własność jednostki samorządu terytorialnego — należało orzec o zwrocie na rzecz Parafii nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...].

Województwo [...], reprezentowane przez radcę prawnego J. R., wniosło skargę na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 5 września 2022 roku nr N-I.7581.2.34.2022, zarzucając jej naruszenie:

- art. 136 ust. 3 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez wydanie decyzji pomimo braku zebrania całego materiału dowodowego a w szczególności bez analizy kluczowego dowodu w tej sprawie tj. akt Wydziału Budownictwa Architektury Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska o sygnaturze [...], w tym planu realizacyjnego budowy osiedla mieszkaniowego [...] w [...];

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie części wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku o sygn. akt Il SA/RZ 1737/16 w zakresie braku ustalenia przeznaczenia działek objętych zwrotem;

- art. 3 i art. 5 ustawy w ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982r.; - art. 7, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 64, art. 165 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Województwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 31 maja 2022 roku nr BGM-Vl.434.163.2015.GL w pkt. Il dotyczącym zwrotu nieruchomości oraz w pkt. III dotyczącym zwrotu przez Parafię [...] na rzecz Województwa zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość; o uchylenie pkt II i III decyzji Prezydenta Miasta [...] nr BGMVI.434.163.2015,GL z 31 maja 2022 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Województwo zarzuciło, że organ prowadzący postępowanie administracyjne nie zdołał ustalić, jakie przeznaczenie miały działki objęte wnioskiem o zwrot (np. pod ciągi komunikacyjne, drogi dojazdowe, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, tereny zielone, tereny rekreacyjne, rezerwę terenu, itp.) w ogólnym celu publicznym jakim była budowa osiedla. Brak ustalenia w sposób definitywny celu wywłaszczenia nieruchomości było głównym powodem wyeliminowania z obrotu prawnego - jako naruszającej prawo - zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej przez WSA w Rzeszowie.

Zdaniem Skarżącego, w związku z brakiem jakichkolwiek merytorycznych dokumentów (decyzji lokalizacyjnych, planów realizacyjnych wraz z załącznikami graficznymi) związanych z budową osiedla mieszkaniowego [...], sama umowa sprzedaży (akt notarialny z dnia [...].11.1980 r. Rep. [...]. nr [...] z 1980 r.) nie może przesądzać o tym, czy cel wywłaszczenia został na nieruchomości zrealizowany czy nie. Skarżący podkreślił, że organ tak naprawdę ustalił tylko obecny stan zagospodarowania działek objętych wnioskiem o zwrot. Brak jest jakichkolwiek informacji na temat ich sposobu zagospodarowania pomiędzy 1980 r. a 2000 r., czyli przed datą nabycia nieruchomości przez Województwo [...] na podstawie notarialnej umowy zamiany.

Skarżący zwrócił również uwagę na wątpliwości związane z podstawą prawną żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości od Województwa, które nie było organem ani jego następcą prawnym, który wyzbył się nieruchomości, którą nabył w przeszłości drogą wywłaszczenia. To Gmina Miasto [...] na podstawie decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...] września 1999 r. nr [...] nabyła z mocy prawa (na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. — Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych) przedmiotową nieruchomość jako mienie Skarbu Państwa, w użytkowaniu Wydziału Architektury i Geodezji Urzędu Miejskiego w [...]. Województwo [...] nabyło na podstawie notarialnej umowy zamiany z [...] października 2000 roku Rep [...] Nr [...] od Gminy Miasto [...] działki ewidencyjne nr [...] i [...], położone w obrębie [...] m. [...]. Województwo w zamian za ww. działki przekazało na rzecz Gminy lokal użytkowy nr [...] o pow. 929,32 m2, położony w budynku przy ul. [...] w [...] wraz z udziałem wynoszącym [...] w częściach wspólnych budynku oraz w prawie własności działki nr [...]. Wartość zamienianych nieruchomości ustalono na kwotę po 1 428 000 zł. W związku z czym zamiany dokonano bez dopłaty wynikającej z różnicy wartości nieruchomości. Następnie na podstawie decyzji Zarządu Województwa [...] z [...] marca 2001 r. przedmiotowa nieruchomość została przekazana w trwały zarząd na rzecz Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...], z przeznaczeniem na realizowanie zamierzenia inwestycyjnego pn: "siedziba Urzędu [...] oraz parkingi dla Urzędu [...] i sztucznego lodowiska zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. Wartość nieruchomości określona przez rzeczoznawcę majątkowego, ustalona na potrzeby ustalenia opłaty z tytułu trwałego zarządu, wyniosła 1 590 000 zł.

Skarżący podkreślił, że Województwo [...] nabyło przedmiotową nieruchomość w dobrej wierze, na podstawie umowy cywilnoprawnej (umowy zamiany) z Gminą Miasto [...], z przeznaczeniem na potrzeby wojewódzkiej jednostki organizacyjnej. Powołując się na treść art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece Województwo podniosło, że na dzień zamiany właścicielem nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki [...] i [...], zgodnie z księgą wieczystą KW Nr [...] była Gmina Miasto [...]. To na Gminie ciążył obowiązek poinformowania poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w przypadku powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, w myśl art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązku tego gmina nie dopełniła.

Województwo argumentowało, że rękojmia wiary ksiąg wieczystych nie chroni nabywcy w wypadku, gdy rozporządzenie dokonywane jest nieodpłatnie (darowizna). W tym przypadku Województwo nabyło działki za kwotę 1 428 000 zł. Zamiana za nieruchomości ekwiwalentnej wartości nie jest tożsama z darowizną. Prawo własności osób trzecich (w tym przypadku jednostki samorządu terytorialnego) zostało ujawnione w księdze wieczystej i jest objęte ochroną praw osób trzecich, wynikającą wprost z Konstytucji (art. 21, 64 i 165) oraz rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Skarżący zakwestionował stanowisko Organów I oraz II instancji, że z uwagi na fakt, że Województwo jest podmiotem publicznoprawnym, podobnie jak Skarb Państwa czy Gmina Miasto [...], nabycie przez nich prawa własności objętych wnioskiem o zwrot nieruchomości nie przesądza o niemożliwości ich zwrotu. Zdaniem Skarżącego roszczenie o zwrot byłoby zasadne a wpisy w księdze wieczystej nie były by objęte ochroną rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych w przypadku, gdyby Województwo nabyło przedmiotowe nieruchomości nieodpłatnie, z mocy prawa w drodze decyzji deklaratoryjnej wydawanej przez Wojewodę, na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jako mienie Skarbu Państwa we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych, przejętych z 1 stycznia 1999 r. przez samorząd województwa. Należy zdaniem Skarżącego odróżnić Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego występujące w roli wywłaszczyciela od jednostki samorządu terytorialnego jako osoby prawnej, która nabyła nieruchomość w obrocie cywilno-prawnym tak jak każda inna "osoba trzecia". W przekonaniu Skarżącego Województwo [...] powinno być uznane jako osoba trzecia, której prawa materialne są objęte ochroną Konstytucji oraz rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej "P.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Sąd nie podzielił stanowiska Skarżącego, że Województwo względem roszczenia o zwrot nieruchomości, winno być objęte ochroną przewidzianą jak dla "osoby trzeciej". W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14 przyjęto, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd wyjaśniał, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako przesłanki zwrotu nieruchomości stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości.

Skarżący argumentował, że należy odróżnić sytuację, w której jednostka samorządu terytorialnego występowała w roli wywłaszczyciela od sytuacji, w której jako osoba prawna nabyła nieruchomość w obrocie cywilnoprawnym tak jak każda inna osoba trzecia. Jednak rozróżnienia takiego nie sposób wywieźć z obowiązujących przepisów prawa, regulujących tryb realizacji roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W doktrynie wyrażony został pogląd, podzielany również w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że w przypadku gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego sprzedały, zamieniły albo nieodpłatnie przekazały wywłaszczoną nieruchomość na własność - odpowiednio: Skarb Państwa - określonej jednostce samorządu terytorialnego, określona jednostka samorządu terytorialnego - Skarbowi Państwa lub innej jednostce samorządu terytorialnego, należy przyjąć, że nowi właściciele są objęci zakazem używania wywłaszczonej nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 1) i odnosi się do nich stanowiące konsekwencję tego zakazu roszczenie cywilnoprawne z art. 136 ust. 3 (tak T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot. LexisNexis Warszawa 2010, s. 400).

Na tle tego stanowiska nie można zatem pominąć, że w świetle aktualnie obowiązujących regulacji ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344) podmiotami zobowiązanymi do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego - w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji. Okoliczność, że obecnie to Województwo jest właścicielem wywłaszczonej nieruchomości w wyniku zawarcia umowy zamiany, nie stanowi zatem przeszkody w jej zwrocie. Ustawodawca taki obowiązek nałożył również na jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli dysponują one prawem własności nieruchomości (tak również NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., I OSK 2169/13; WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r., II SA/Wr 192/11, dost. baza orzeczeń CBOSA).

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Organów co do kluczowej dla sprawy kwestii, a mianowicie, że objęta wnioskiem zwrotowym nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia.

Organ I instancji uznał, że nieruchomość nie została w żaden sposób zagospodarowane na cele związane z budową osiedla mieszkaniowego. Zdaniem Prezydenta ta okoliczność została stwierdzona podczas oględzin 14 grudnia 2015r. Odnośnie znaczenia dowodowego protokołu z ww. oględzin wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 24 maja 2017r., II SA/Rz 1737/16 wskazując, że na podstawie ustaleń zawartych w protokole oględzin nie można założyć, że nieruchomości nie została przeznaczona na cel budowy osiedla mieszkaniowego. Sad zwrócił uwagę, że z protokołu oględzin z 4 grudnia 2015 roku właściwie nie wynika, jakie jest aktualne przeznaczenie działek [...] i [...]. Protokół zasadniczo opisuje przebieg ich granic, a nie stan zagospodarowania; wiadomo, że jest to teren porośnięty trawą, znajdują się na nim również, między innymi: reklamy, nieutwardzona droga (na części drogi jest asfalt i płyty betonowe), parking. Tak ustalony stan faktyczny nie pozwala a limine założyć, że nieruchomość nie została przeznaczona na cel, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego. Przy czym należy pamiętać, że inwestycja o takim charakterze to pewien kompleks zróżnicowanych funkcji, realizowanych na nieruchomościach, który ma zapewnić zaspokajanie potrzeb mieszkańców. Z funkcji tych nie da się wykluczyć terenów zielonych, parkingu i prowadzącej do niego drogi dojazdowej, a w każdym razie nie da się tego uczynić bez powołania się na jakiekolwiek argumenty. Poglądem tym Sąd rozpoznający sprawę na obecnym jej etapie jest związany na podstawie art. 153 P.p.s.a.

W wyroku z 24 maja 2017r. Sąd nakazał organom podjąć czynności zmierzające do odnalezienia planu realizacyjnego, zatwierdzonego następnie decyzją Wydziału Budownictwa Architektury Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] lutego 1980 roku, nr [...]. Decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny została wprost wymieniona w akcie notarialnym z [...] listopada 1980r. jako dokument potwierdzający, że działki nabyte w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości są niezbędne na cele budowy osiedla mieszkaniowego. Niewątpliwie postanowienia planu realizacyjnego pozwoliłyby rozstrzygnąć, jakie było przeznaczenie działek objętych zwrotem, jaka konkretnie funkcja miała być na nich realizowana, i czy aktualne ich zagospodarowanie w całości, bądź w części, z nim koresponduje. W niniejszej sprawie Organ I oraz II instancji, po opisywaniu czynności poszukiwania planu realizacyjnego osiedla stwierdziły, że nie są w stanie go odnaleźć. W takim przypadku, przy braku innych dokumentów określających cel wywłaszczenia przeznaczenie działek objętych zwrotem należałoby ustalić na podstawie umowy z dnia [...] listopada 1980 roku., w której jako cel wskazano budowę osiedla mieszkaniowego (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2016 r., sygn. I OSK 2827/14).

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przy ocenie realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę infrastruktury towarzyszącej osiedla (t.j. ciągi komunikacyjne, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze oraz tereny zieleni osiedlowej) niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanistycznym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Jeżeli zatem organ stawia tezę, że nieruchomość nabyta pod budowę osiedla mieszkaniowego nie została wykorzystana na tak określony cel, to powinien swoje stanowisko należycie uzasadnić, a więc – z powołaniem się na odpowiednie argumenty – wykazać, że obecne przeznaczenie nieruchomości nie mieści się w żadnym z możliwych wariantów zagospodarowania, które odpowiadałoby funkcji właściwej dla osiedla mieszkaniowego. Organy nadal tego rodzaju rozważań nie przedstawiły w swych decyzjach. Powołały się co prawda na fakt, że ciąg ciepłowniczy, przebiegający przez ww. nieruchomość został wybudowany przez datą wywłaszczenia, jednak kwestia ta nie ma charakteru zasadniczego dla ustaleń co do ewentualnej zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Należy przypomnieć, że wedle stanu zagospodarowania działki te w przeważającej mierze stanowią teren porośnięty trawą, znajdują się na nim również, między innymi: reklamy, nieutwardzona droga (na części drogi jest asfalt i płyty betonowe), parking. Tego rodzaju stan zagospodarowania sam w sobie nie świadczy o tym, że nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego. W ramach realizacji osiedla mieszkaniowego nie mieści się wyłącznie budowa samych budynków mieszkalnych, lecz również otaczające je tereny zielone wraz z infrastrukturą komunikacyjną.

Sąd nie podzielił więc ustaleń co do zbędności na cel wywłaszczenia działek oznaczonych w wyniku prac geodezyjnych jako działki nr [...] i [...]. Organy nie wykazały, że została spełniona podstawowa przesłanka do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w postaci zbędności na cel wywłaszczenia. Z tego powodu decyzje Organów I oraz II instancji w części dotyczącej zwrotu na rzecz Parafii działek nr [...] i [...] oraz zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 7, art.77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd za zgodne z prawem uznał natomiast zaskarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Przeprowadzone przez geodetę uprawnionego badanie dokumentacji geodezyjnej i prawnej a następnie sporządzenie dokumentacji podziałowej jednoznacznie wykazało, że działka ta odpowiada działce o nr [...], która nie stanowiła własności Parafii i stanowiła przedmiot odrębnej decyzji wywłaszczeniowej z [...] lutego 1979 roku. Ustalenia w tym zakresie znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, dlatego też Sąd uznał decyzje w części dotyczącej pkt I za niewadliwe.

Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 maja 2022 r., nr BGM-IV.434.163.2015.GL w części dotyczącej punktu II, punktu III i punktu IV. Na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) Sąd na rzecz Skarżącego od Wojewody zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, na które składa się wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.