Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2860/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 61 ust. 1 i ust. 6,
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 97 § 1 pkt 4, art. 113,  art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Go 846/19 w sprawie ze skargi R.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 30 lipca 2019 r. nr SKO-3884/100-L/19 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: "WSA w Gorzowie", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Go 846/19 oddalił skargę R. Z. (dalej: "skarżący", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. (dalej: "SKO", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z 30 lipca 2019 r., znak: SKO-3884/100-L/19 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy Ś. dalej: "Wójt", "organ I instancji") decyzją z 24 czerwca 2019 r. nr 34/2019 wydaną na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1445 ze zm.), dalej: "k.p.a." w zw. z art. 59, art. 60 i art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", po rozpatrzeniu wniosku A. i A. K. z 7 lutego 2014 r., ustalił na ich rzecz warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo – usługowego typu obornickiego o pow. sprzedaży do 30 m2 wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działce o nr ew. [...] obręb D., gmina Ś., wskazując, że inwestycja spełnia warunki wymienione w art. 61 u.p.z.p. Organ I instancji nie zawiesił także postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, o co wnosił skarżący, z uwagi na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej dla działki nr [...], kosztem działki inwestycyjnej.

W wyniku wniesionego przez stronę odwołania, SKO decyzją z 30 lipca 2019r., znak: SKO.3884/100-L/19 - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej: "rozporządzenie" - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego nie było podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed sądem cywilnym. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wójta, iż wyniki analizy urbanistycznej wykazały możliwość jej realizacji. W sprawie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa, bowiem w ocenie organu II instancji kontynuacja funkcji to również uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Także parametry i wskaźniki urbanistyczne planowanej inwestycji zostały w decyzji organu I instancji określone prawidłowo. SKO podkreśliło, że spełnione zostaną warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p, gdyż co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy – w obszarze analizowanym występuje w przeważającej części zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa. Teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej – działka nr [...]. Także warunki w zakresie infrastruktury technicznej są zapewnione (dotyczy to dostaw wody, energii elektrycznej i odbioru ścieków).

R. Z. wniósł skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 u.p.z.p., poprzez dopuszczenie funkcji usługowo - handlowej w sytuacji, gdy w obszarze badanym owa funkcja nie występuje;

2) przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji pozbawionej daty, co stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji.

WSA w Gorzowie przywołanym na wstępie wyrokiem wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Sąd I instancji na wstępie odniósł się do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśniając, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Dopełnieniem powyższej regulacji są przepisy rozporządzenia. Zgodnie z jego § 3 w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Zatem celem tych regulacji jest zapewnienie ładu przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie, na co zwrócił uwagę WSA w Gorzowie, została sporządzona analiza urbanistyczno – architektoniczna, zgodnie z którą wyznaczono obszar analizowany o szerokości 72 m (szerokość frontu działki objętej wnioskiem od strony działki drogowej, z której odbywać się będzie wjazd na teren inwestycji wynosi 24 m). W obszarze analizowanym znajdują się zabudowane działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę zagrodową oraz tereny zabudowy usługowej (w tym CPN), nadto tereny rolnicze niezabudowane oraz tereny dróg publicznych. Sąd wojewódzki zaznaczył, że dopuszczając możliwość zabudowy działki nr [...] w sposób określony we wniosku organ przyjął, że stanowić ona będzie uzupełnienie zabudowy już istniejącej na danym terenie. Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że kontynuacja istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego nakazu kontynuacji dominującej funkcji zabudowy.

Sąd wojewódzki przyjął, że nieruchomości położone w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem inwestycyjnym przeznaczone są pod zabudowę usługową (działka nr [...], [...] i [...]) oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (działka nr [...]), jak i działki zabudowane zabudową zagrodową oraz nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym. Planowana inwestycja - w ocenie WSA w Gorzowie - nie pozostaje w sprzeczności z istniejącym na danym terenie ładem planistycznym, lecz stanowi uzupełnienie funkcji dominującej, którą jest funkcja mieszkaniowa. Analiza urbanistyczna nie wykazuje kolizji pomiędzy zastanym ładem przestrzennym, a planowaną inwestycją, pomimo że w najbliższym sąsiedztwie brak jest obiektu o takim samym charakterze, jak obiekt planowany.

W zakresie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisów postępowania Sąd wojewódzki wyjaśnił, że Wójt postanowieniem z 12 lipca 2019 r. na podstawie art. 113 § 1 i § 3 k.p.a. sprostował z urzędu, jako oczywistą omyłkę pisarską datę wydania decyzji nr 34/2019 na dzień: "24 czerwca 2019 r.". Odnosząc się natomiast do kwestii zawieszenia prowadzonego postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności drogi koniecznej, WSA w Gorzowie w całości podzielił argumentację organów, że nie występuje związek między wynikiem sprawy o ustanowienie drogi koniecznej, a ustaleniem warunków zabudowy.

R. Z. wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 61 u.p.z.p. - poprzez błędne przyjęcie przez WSA w Gorzowie, że możliwe jest dopuszczenie funkcji usługowo - handlowej w sytuacji, gdy w obszarze badanym owa funkcja nie występuje;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez zbagatelizowanie przez WSA w Gorzowie faktu wydania decyzji administracyjnej pozbawionej daty - pomimo, że stanowi to rażące naruszenie prawa i zaistnienie wady wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił również naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec nie zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, gdy przed Sądem Rejonowym w Z. zawisła sprawa o ustanowienie służebności drogi koniecznej z wniosku skarżącego, co ma istotny wpływ na niniejsze rozstrzygnięcie.

Z uwagi na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od SKO zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.

Kluczowa w sprawie jest kwestia wyznaczenia obszaru poddanego analizie urbanistycznej, aby ustalić, czy wokół terenu inwestycyjnego występuje co najmniej jedna działka sąsiednia zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy pawilonem handlowo - usługowym typu obornickiego (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. właściwy minister określił w drodze rozporządzenia sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym aktem jest cytowane już rozporządzenie, które w dacie orzekania przez SKO zawierało definicję obszaru analizowanego, jak również wskazywało sposób wyznaczenia takiego obszaru. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązującym w dacie orzekania przez SKO, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W niniejszej sprawie front działki wynosi ok. 24 m. Obszar analizy wyznaczono wokół terenu działki nr [...], zachowując zasadę minimalnego zakresu, tj. trzykrotności frontu działki oraz spełniając warunek zachowania odległości minimum 50 m. W wyznaczonym tak obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa siedliskowa – mieszkaniowa i gospodarcza. Nie jest to jednak jedyny rodzaj zabudowy. Z analizy bowiem wynika, że z terenem inwestycyjnym sąsiaduje zabudowa o charakterze usługowym.

Skarżący zarzuca, że WSA w Gorzowie błędnie przyjął, że możliwe jest dopuszczenie funkcji usługowo - handlowej w sytuacji, gdy w obszarze badanym owa funkcja nie występuje. Tymczasem jak wynika z analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy, na terenie objętym analizą stwierdzono występowanie zabudowy usługowej – składy, magazyny oraz gospodarczej – w tym CPN. Z kolei w obszarze całej wsi D. zlokalizowano obiekty usługowe, tj. 4 warsztaty samochodowe, muzeum, kościół oraz dystrybucję gazu butlowego. NSA zwraca uwagę, że nawet w sytuacji, gdyby w analizowanym obszarze tejże funkcji (usługowej) nie było, to ze względu na charakter inwestycji (budowa pawilonu handlowo – usługowego typu obornickiego o powierzchni sprzedaży do 30 m2 wraz z infrastrukturą towarzyszącą) i dominującą na obszarze funkcją mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz zagrodową uznać należy, że proponowana zabudowa punktu handlowego stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy, gdyż jest funkcjonalnie związana z zabudową mieszkaniową, a przede wszystkim jest niezbędna do jej funkcjonowania. Ponadto, ze względu na brak takiego obiektu handlowego we wsi D., tego rodzaju zabudowa stanowi priorytet lokalizacyjny dla zabezpieczenia podstawowych potrzeb mieszkańców.

Zdaniem NSA planowana inwestycja spełnia wymóg kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak wynika z orzecznictwa NSA przy ustalaniu warunków zabudowy nie chodzi o kontynuację dominującej funkcji terenu, lecz uzależnienie zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowana terenu sąsiedniego. Kontynuacja funkcji, o której nowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza, że w obszarze analizowanym muszą powstawać obiekty o tożsamej funkcji. Warunek kontynuacji funkcji jest spełniony także w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne daje się pogodzić z dotychczasową funkcją (zob. wyrok NSA z 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1777/20). Także w wyroku z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18 NSA podkreślił, że zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z funkcji (co ma miejsce w omawianej sprawie) i z nią nie koliduje - warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.

Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi, m. in. w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p.). Konkurencyjność tego uprawnienia oraz kluczowej wartości w planowaniu, jaką jest ład przestrzenny, w tym wypadku jest pogodzona poprzez dopuszczenie takiej zabudowy, która nie zaburzy tego ładu, a jednocześnie pozwoli na realizację uprawnień właścicielskich.

Sąd wojewódzki prawidłowo zastosował art. 134 § 1 p.p.s.a. bowiem dokonał oceny zaskarżonej decyzji w całokształcie sprawy, dochodząc do prawidłowego rezultatu, że analiza urbanistyczna wykazała spełnienie wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Wobec powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W zakresie zaś naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez "zbagatelizowanie przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim faktu wydania decyzji administracyjnej pozbawionej daty", NSA ocenia, że nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja zawiera datę wydania. Przez datę wydania decyzji należy rozumieć datę wydania decyzji na piśmie lub datę ogłoszenia decyzji ustnie, z tym że datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane prawem składniki. Pierwotnie data wydania decyzji nie była pełna, bowiem nie zawierała wskazania roku. Jednak Wójt postanowieniem z 12 lipca 2019 r. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w decyzji własnej z 24 czerwca 2019r. nr 34/2019 w ten sposób, że w pierwszym wierszu od góry strony 1. w miejsce "Ś. 24 czerwca" wpisał: "Ś. 24 czerwca 2019 r.". Jak słusznie zauważył Sąd I instancji usuwanie oczywistych błędów w orzeczeniach organów administracyjnych może nastąpić w każdym czasie. Błędne oznaczenie daty wydania decyzji może być przedmiotem sprostowania, natomiast brak tej daty nie pozbawia pisma charakteru decyzji administracyjnej, lecz stanowi wadę, która może być usunięta w trybie art. 113 k.p.a. (vide wyrok NSA z 26 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1247/10). Postanowienie Wójta o sprostowaniu oczywistej omyłki jest ostateczne. Wynika z niego prawidłowo wskazana pełna data wydania decyzji przez Wójta. Oznacza to, że zaskarżona decyzja spełnia warunek określony w art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. i tym samym zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest zasadny, gdyż nie doszło do naruszenia tego przepisu procesowego, a tym bardziej w sposób kwalifikowany.

Odnosząc się natomiast do kwestii zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na prowadzone przed Sądem Rejonowym w Zielonej Górze postępowanie z wniosku skarżącego o ustanowienie służebności drogi koniecznej przez działkę nr [...] (działka będąca własnością A. i A. K.) NSA wskazuje, że słusznie organy administracyjne, jak i Sąd I instancji uznały, że nie występuje zależność między postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy, a ustanowieniem drogi koniecznej. Na etapie warunków zabudowy ustalany jest sposób zagospodarowania danej działki, nie dokonuje się natomiast na tym etapie inwestycyjnym usytuowania obiektów. Ponadto decyzja taka nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Jedynie decyduje w jaki sposób działka może zostać zabudowana i zagospodarowana. Skarżący podnosi, że realizacja inwestycji w postaci pawilonu handlowego typu obornickiego uniemożliwi mu w przyszłości realizację służebności drogi koniecznej przez działkę inwestorów. Nie jest to prawdą, bowiem decyzja taka nie stanowi zezwolenia na prowadzenie jakichkolwiek prac budowlanych na przedmiotowej działce, które zatamują lub uniemożliwią ustalenie ewentualnego przebiegu drogi koniecznej. Poza wszystkim szerokość działki nr [...] wynosi 24 m, zaś powierzchnia planowanej inwestycji nie przekroczy 30 m2, zatem na dalszym etapie usytuowanie budynku nie musi pozostawać w kolizji z ewentualnym wytyczeniem drogi koniecznej. Tym samym zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, jest bezzasadny.

Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.