Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 987/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu [...]Sp. z o. o. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 636/22 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Prezesa Zarządu [...] Sp. z o. o. [...] z dnia 27 września 2022 r., nr 03/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 636/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M., uchylił decyzję Prezesa [...] Sp. z o.o. z dnia 27 września 2022 r., nr 03/2022 i poprzedzającą ją decyzję z dnia 29 sierpnia 2022 r., nr 01/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

M.M. wnioskiem z dnia 28 czerwca 2022 r. zwrócił się do Prezesa [...] Sp. z o.o. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. udostępnienia umów cywilno-prawnych zawartych przez Spółkę po dniu 31.01.2022 r.;

2. udostępnienia rachunków za wykonane usługi przedłożonych po dniu 28.01.2022 r. przez M.L. zgodnie z § 3 ust. 3 umowy o świadczenie usług menadżerskich z dnia 2.03.2021 r.;

3. udostępnienia informacji, czy M.L. zgodnie z umową o świadczenie usług menadżerskich otrzymała od dnia podpisania umowy zwrot kosztów związanych z dojazdem do siedziby Spółki lub związanych np. z kosztami noclegów w hotelach oraz ewentualne wskazanie kwot oraz rachunków lub faktur potwierdzających poniesienie takich kosztów;

4. udostępnienia wszystkich umów na świadczenie usług menadżerskich oraz aneksów do nich zawartych przez Spółką z M.S.;

5. udostępnienia faktur wystawionych po dniu 01.01.2022 roku przez Spółkę na Gminę [...].

Pismem z dnia 13 lipca 2022 r. Prezes Zarządu Spółki poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną i wezwał do wykazania, że uzyskanie żądanej przez niego informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego - w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie poinformował, że rozpatrzenie złożonego wniosku nastąpi po udzieleniu odpowiedzi na wezwanie lub po bezskutecznym upływie terminu zakreślonego na odpowiedź, oraz w terminie określonym przepisem art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.), tj. w terminie do dnia 29 sierpnia 2022 r.

Pismem z dnia 27 lipca 2022 r. wnioskodawca wskazał, że żądane informacje nie stanowią informacji przetworzonej. Dodatkowo zaś podniósł, że o żądane informacje wystąpił jako radny Rady Miejskiej [...], co samo w sobie uzasadnia udostępnienie żądanych informacji.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2022 r. Spółka udostępniła wnioskodawcy informacje określone w pkt. 2-4 wniosku, zaś decyzją z dnia 29 sierpnia 2022 r., nr 01/2022, odmówiła wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 5 wniosku. W uzasadnieniu podniosła, że żądana w pkt 1 i 5 wniosku informacja publiczna jest informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Udostępnienie tej informacji wymaga przeanalizowania licznych dokumentów oraz wyselekcjonowania dokumentów w liczbie około 200 sztuk. Konieczne jest też ewentualne zanonimizowanie dokumentów, w celu ukrycia danych chronionych jako dane osobowe. Przeprowadzenie tych czynności zajęłoby pracownikom Spółki około 4 dni. Wyjaśniono wnioskodawcy, że informacja przetworzona nie musi zawsze być informacją nową, którą organ musi dopiero wytworzyć. Informacją przetworzoną może być również suma informacji prostych. Jeżeli suma informacji prostych jest tak duża, że jej wytworzenie zaburza funkcjonowanie organu, angażuje znaczne środki finansowe bądź kadrowe, to zbiór takich informacji, tworzy informację przetworzoną, nawet jeśli jest to zbiór składający się z informacji prostych. W ocenie Spółki, wnioskodawca winien był wykazać, że informacja ta nie dotyczy wyłącznie jego interesu, ale że działa on w interesie publicznym, a sprawa ma szczególne znaczenie dla funkcjonowania państwa. Wnioskodawca nie podjął się wykazania istnienia szczególnego interesu publicznego i dlatego organ samodzielnie dokonał oceny istnienia powyższej przesłanki. W szczególności wzięto pod uwagę, że wnioskodawca jest radnym, jednakże sam fakt sprawowania mandatu radnego nie jest wystarczający, skoro przepisy u.d.i.p. nie uprzywilejowują radnych w uzyskiwaniu informacji przetworzonej. Żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie legitymuje wprost do modyfikowania zakresu stosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w przypadku realizowania prawa do informacji publicznej przez radnego.

Prezes Zarządu Spółki, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 27 września 2022 r., nr 03/2022, utrzymał w mocy decyzję z dnia 29 sierpnia 2022 r., wskazując, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. Dokładne określenie liczby żądanych dokumentów i czasu potrzebnego na ich zgromadzenie i przygotowanie dla wnioskodawcy nie są możliwe, bowiem można tylko szacować powyższe wartości. Aby określić je dokładnie Zarząd Spółki musiałby przygotować żądaną informację, co mija się z celem, skoro informacja ta nie będzie udostępniona wnioskodawcy ze względu na jej przetworzony charakter. Wobec tego, zarzuty wnioskodawcy, co do nieprecyzyjnego wskazania ilości dokumentów i czasu potrzebnego na ich przygotowanie uznano za nieuzasadnione. W ocenie Spółki, wnioskodawca nadal nie wykazał, że po jego stronie istnieje szczególny interes publiczny w uzyskaniu żądanej informacji. Sam fakt, że pełni on funkcję radnego, nie przesądza o istnieniu interesu. Twierdzenie, że "wyborcy wnioskodawcy chcą wiedzieć" nie jest wystarczające, aby uznać, że strona ma możliwość wykorzystania żądanej informacji w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Każdy bowiem posiadacz informacji publicznej może ją wykorzystać w celu jej przekazania innym osobom. Istotne przy tym jest, że wnioskodawca nie wskazał, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla poprawy funkcjonowania Spółki i ochrony interesu publicznego. Nie można przy tym tracić z pola widzenia faktu, że mimo licznych wniosków i ogromnego zaangażowania pracowników Spółki w przygotowanie obszernych odpowiedzi na wnioski, wnioskodawca nigdy nie uczynił z dotychczas uzyskanych informacji użytku dla dobra lokalnej społeczności, a wykorzystywał je wyłącznie dla własnych celów.

Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu Spółki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W replice do odpowiedzi na skargę, skarżący zakwestionował przedstawioną argumentację Spółki. Według skarżącego Prezes Spółki nie może stawać ponad prawem i arbitralnie raz udostępniać dokumenty w ramach dostępu do informacji publicznej, a innym razem świadomie blokować transparentności działań, dokumentów i informacji dotyczących firmy. Skarżący zaś jako radny jest niezależny i podejmuje oficjalne działania w celu zebrania większej ilości danych, aby inicjować działania w Radzie Miejskiej.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej P.p.s.a.) uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie nie budzi wątpliwości, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądana informacja posiada charakter informacji przetworzonej z uwagi na znaczną ilość dokumentów, których dotyczyło żądanie skarżącego.

Jednak zdaniem organu, wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnego interesu publicznego, bowiem sam fakt występowania jako radny jest niewystarczający, a przepisy u.d.i.p. nie uprzywilejowują radnych w uzyskiwaniu informacji przetworzonej.

Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest zatem działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się podwójnie dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Nie chodzi tu jednak o udowodnienie takich możliwości, lecz co najmniej o ich przekonujące uprawdopodobnienie. O szczególnie istotnym charakterze interesu decydują czynniki natury podmiotowej i funkcjonalnej. Zatem poza funkcją odpowiedzi na wniosek o informację przetworzoną, należy uwzględnić właściwości podmiotu o nią występującego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny w jednostce samorządu terytorialnego lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów.

W sprawie, organ nie przeanalizował jednak wyjaśnień skarżącego odnośnie do szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej, zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że radny nie jest osobą uprzywilejowaną w uzyskiwaniu informacji przetworzonej. Natomiast skarżący wyjaśnił, że występuje jako radny Rady Miejskiej, reprezentujący grupę mieszkańców, którzy są zaniepokojeni celowością i skalą wydatkowania środków publicznych. Zwrócił uwagę na ciągłe ponoszenie strat przez Spółkę i wzrost opłat za śmieci. Wnioskowana dokumentacja jest niezbędna do dokonania analizy wydatków publicznych i zasadności ich ponoszenia. Dostęp do powyższych informacji przysługuje mu również w ramach wykonywanego mandatu radnego, a uzyskane informacje będą podstawą do podjęcia dalszych czynności, związanych z uzyskanym mandatem.

W ocenie Sądu I instancji, skarżący w powyższych wyjaśnieniach wykazał szczególną istotność dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej przetworzonej. Jako radny zamierzał dokonać analizy wydatków publicznych, ponoszonych przez Spółkę oraz sprawdzić zasadność ich ponoszenia w celu ewentualnego podjęcia dalszych czynności w ramach mandatu radnego. Skarżący zamierzał działać w interesie wspólnoty (wyborców), których reprezentuje, a jego działania związane są z kontrolą gospodarowania mieniem komunalnym. Skarżący jako radny z całą pewnością dysponuje możliwością wykorzystania żądanej informacji publicznej dla dobra ogółu. Jako radny ma możliwość kierowania odpowiednich wniosków do komisji rewizyjnej o szersze zbadanie wydatków Spółki, składania skarg na działalność Prezesa Zarządu Spółki do komisji skarg, wniosków i petycji, inicjowania procedowania uchwał rady gminy, czy też składania szczegółowych interpelacji do Burmistrza Gminy w zakresie funkcjonowania jednostki organizacyjnej, jaką jest Spółka.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40) w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. W sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować interpelacje i zapytania do wójta (art. 24 ust. 3 u.s.g.). Powyższe uprawnienia mogą zostać wykorzystane przez radnego również w związku z uzyskaną informacją publiczną. Tak więc skarżący co najmniej uprawdopodobnił, że żądana informacja publiczna jest szczególnie istotna dla interesu publicznego.

W dniu 3 kwietnia 2023 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Prezes [...] Sp. z o.o., zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że udzielenie skarżącemu informacji publicznej przetworzonej, o treści jak żądana we wniosku, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, podczas gdy wskutek ich wydania nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również nie doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a uchylone decyzje są zgodne z przepisami prawa, a zatem skarga powinna być w całości oddalona.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w sprawie wnioskodawca nie wskazał, do jakich czynności radnego potrzebna jest mu żądana informacja - analiza wydatków publicznych nie jest czynnością zastrzeżoną dla radnego, takiej analizy może dokonać każdy obywatel, wobec czego radny nie posiada żadnych cech szczególnych, które w powyższym zakresie uprzywilejowałyby go w stosunku do innych osób. Jednocześnie Sąd I instancji uzasadniając istnienie po stronie skarżącego interesu w uzyskaniu informacji przetworzonej powołuje się również na uprawnienia radnego wynikające z ustawy o samorządzie gminnym. Wskazać jednak należy, że to, że radny może uzyskać pewne informacje na podstawie innych ustaw, nie przesadza, że zasadne jest uzyskanie tych samych informacji na podstawie u.d.i.p. Analogicznie - to, że dana osoba może np. uzyskać informacje o Spółce komunalnej na podstawie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, nie przesądza, że te same informacje muszą zostać udostępnione na podstawie u.d.i.p., a wręcz przeciwnie - informacje, które udostępniane są na podstawie innych ustaw i w innym trybie, nie podlegają udostępnieniu w trybie określonym w u.d.i.p. (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Sam fakt, że skarżący nie korzysta uprawnień radnego przysługujących mu na podstawie ustawy o samorządzie gminnym celem zapoznania się dokumentami Spółki, świadczy o tym, że skarżący nie potrzebuje tych dokumentów do wykonywania swoich czynności. Co więcej, wskazać należy, że w okresie od dnia złożenia wniosku, którego dotyczy niniejsze postępowanie, do dnia sporządzenia niniejszej skargi, skarżący złożył kolejne 18 wniosków, zawierających łącznie 83 żądania (ponad 10 żądań miesięcznie), obejmujących żądanie udostępnienia tak obszernego zakresu dokumentów jak np. wszystkich umów cywilno-prawnych zawartych przez Spółkę, a uzyskanych informacji skarżący nie wykorzystał ani razu dla dobra lokalnej społeczności ani w działalności radnego. W związku z powyższym stwierdzić należy, że działania skarżącego stanowią nadużycie prawa do informacji publicznej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Zasadniczo podniesiono w niej wyłącznie jeden zarzut: naruszenia prawa materialnego - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że skarżący wykazał, iż uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Drugi z podniesionych zarzutów jest w istocie odwołaniem się do procesowej konsekwencji błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., gdyż w jego ramach skarżący kasacyjnie kwestionuje uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że nie wykazano, iż uzyskanie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Weryfikacja zaskarżonego wyroku w granicach ukształtowanych treścią skargi kasacyjnej nie potwierdza tezy o jego niezgodności z prawem. Na etapie postępowania kasacyjnego między stronami nie ma sporu co do tego, że wnioskowana informacja publiczna ma charakter przetworzony. Oś argumentacji wspierającej podniesione zarzuty kasacyjne zmierza natomiast do wykazania, że skarżący wnioskując o dostęp do tej informacji, nie wykazał, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle przepisów u.d.i.p. prezentowany jest pogląd, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych podmiotów publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli jest ono związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być "szczególnie istotne", co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10). Działanie danego wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że kategoria "szczególnej istotności" dla interesu publicznego kształtuje prawo indywidualnego podmiotu stojącego na zewnątrz wobec podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Należy w konsekwencji przyjąć, że kwalifikowana forma interesu publicznego - "szczególnie istotnego" - oznacza, że uzyskanie przez wnioskodawcę informacji przetworzonej przyczyni się do bardzo ważnych dla Państwa czy społeczeństwa, działań i jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05 oraz z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowało się stanowisko, że wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, której "znaczność" jest wyznaczona materią żądanej informacji - ale również, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego.

W literaturze wskazuje się, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych, mają wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu stosownych informacji przetworzonych. Jako przykład podmiotu mającego takie możliwości wskazano właśnie m.in. radnego, gdyż w codziennym działaniu ma on rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów. Zauważono ponadto, że dla dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, znaczenie ma nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, ale także istota i charakter żądanej informacji, gdyż w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. chodzi m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 80-81). Wskazywanym w literaturze interesem publicznym przemawiającym za udostępnieniem informacji przetworzonej jest m.in. poprawa samorządów i wspólnot lokalnych (J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, s. 147).Ustalenia doktryny, podające przykładowo radnych jako podmioty mające realną możliwość wykorzystania uzyskanej informacji przetworzonej w interesie publicznym (dla korzyści ogółu), co ma przemawiać za jej przetworzeniem i udostępnieniem im przez organ - zostały podzielone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 224/2; wyrok NSA z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 5090/21; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13; wyrok NSA z 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1056/14; wyrok NSA z 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 583/14; wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 143/14; wyrok NSA z 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2577/13; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2787/13 i sygn. akt I OSK 2811/13; wyrok NSA z 21 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2698/13; wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13; wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11; wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1365/11; wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1768/10.

Związek między sprawowaniem funkcji radnego a zaistnieniem szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego udzielenie informacji przetworzonej, był również przedmiotem analizy ze strony doktryny prawa. Wskazano w niej, że radny jest reprezentantem wspólnoty samorządowej i ciąży na nim obowiązek utrzymywania więzi z wyborcami oraz przedstawiania ich postulatów organom jednostek samorządu terytorialnego (art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zauważono ponadto odnośnie do radnych jednostek samorządu terytorialnego, że podstawową formą ich aktywności jest udział w pracach rady lub sejmiku prowadzonych in pleno oraz w komisjach. W ciałach tych radny wyraża swoją wolę, reprezentując tym samym mieszkańców samorządu, przede wszystkim przez udział w głosowaniach. W tym kontekście stwierdzono w literaturze, że w interesie publicznym leży, aby radny, biorąc udział w podejmowaniu rozstrzygnięć w radzie lub sejmiku bądź ich komisji, posiadał wszelkie potrzebne mu do podjęcia decyzji wiadomości. Informacja publiczna udzielana radnemu w sprawach samorządowych może zatem służyć stworzeniu mu odpowiednich warunków wykonywania mandatu, a tym samym podwyższeniu jakości działania rady lub sejmiku. Ze względu na społeczną doniosłość rozstrzygnięć podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego we wskazanych wyżej przypadkach interesowi w udzieleniu takiej informacji publicznej przypisuje się walor szczególnej istotności. Interes taki występuje w szczególności wtedy, gdy uzyskanie określonej informacji wpłynęłoby korzystnie na funkcjonowanie organów administracji publicznej, w tym jednostek samorządu terytorialnego. Taki wpływ przypisuje się możliwości podejmowania przez radnych przemyślanych decyzji na podstawie pełnych i rzetelnie przygotowanych przez organ wykonawczy materiałów. W związku z tym wskazano, że wniosek o informację publiczną radnego jednostki samorządu terytorialnego wydaje się cieszyć domniemaniem szczególnej istotności dla interesu publicznego, które może być obalone przez organ. Stosownie do postanowień ustaw samorządowych - radny w wykonywaniu swojej funkcji nie może wszak działać w interesie prywatnym. Interes publiczny rozumie się przy tym szeroko - nie tylko jako interes ogółu obywateli państwa, ale także jako interes wyodrębnionej ze względu na określoną cechę relewantną grupy mieszkańców danej jednostki terytorialnej, jednostki pomocniczej czy nawet ulicy, jak też interes użytkowników, np. danego zakładu administracyjnego jednostki samorządu terytorialnego (zob. S. Gajewski, A. Jakubowski, Instytucja interpelacji w jednostkach samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny" 2012, nr 7-8, s. 97-98). Z perspektywy stosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. kluczowy jest cel wykorzystania żądanej informacji przetworzonej (por. J. Taczkowska-Oiszewska, Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2014, s. 130).

Naczelny Sąd Administracyjny akcentuje w tym kontekście, że w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji) opartym na decentralizacji (art. 15 Konstytucji) i istotnej roli samorządu terytorialnego (art. 16 i rozdział VII Konstytucji) efektywne wykonywanie normatywnie określonych obowiązków przez radnych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (ogółu). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza tym samym, że zapewnienie radnemu jednostki samorządu terytorialnego dostępu do informacji przetworzonej bezpośrednio potrzebnej w celu wykonywania mandatu radnego jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W rezultacie uzyskanie przez radnego jednostki samorządu terytorialnego informacji przetworzonej, która przedmiotowo bezpośrednio wiąże się z wykonywaniem przez niego mandatu radnego, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Okoliczności tej nie może nie brać pod uwagę z urzędu organ stosujący przywołany przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ma on wszak obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej w sprawie (por. art. 7 k.p.a.). W kontekście prezentowanych uwag o charakterze systemowym, Sąd I instancji trafnie zauważył, że skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśnił, że występuje jako radny Rady Miejskiej, który zaniepokojony jest wydatkowaniem środków publicznych. Wnioskowana dokumentacja jest mu niezbędna do dokonania analizy wydatków publicznych i zasadności ich ponoszenia. Uzyskane informacje będą podstawą do podjęcia dalszych czynności, związanych z uzyskanym mandatem. Skarżący wykazał więc, że zamierza działać w interesie wspólnoty (wyborców), których reprezentuje, a jego działania związane są z kontrolą gospodarowania mieniem komunalnym. Jako radny skarżący ma możliwość wykorzystania wnioskowanych informacji publicznych dla dobra ogółu. WSA we Wrocławiu zwrócił uwagę, że jako radny skarżący ma możliwość kierowania odpowiednich wniosków do komisji rewizyjnej o szersze zbadanie wydatków, składania skarg na działalność Prezesa Zarządu Spółki do komisji skarg, wniosków i petycji lub inicjowania procedowania uchwał rady gminy, składania szczegółowych interpelacji do Burmistrza Gminy w zakresie funkcjonowania jednostki organizacyjnej, jaką jest Spółka. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.g. w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. W sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować interpelacje i zapytania do wójta - art. 24 ust. 3 u.s.g. Słusznie Sąd I instancji przyjął, że uprawnienia te mogą zostać wykorzystane przez radnego również w związku z uzyskaną informacją publiczną.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie skarżący, jako radny, wykazał szczególnie istotny interes publiczny w uzyskaniu wnioskowanych informacji publicznych. Nie może budzić wątpliwości teza, że każdy radny, aby mógł skutecznie wykonywać swój mandat, musi mieć dostęp do informacji związanych z organizacją i funkcjonowaniem gminy. Prawo dostępu do informacji przez radnego wynika zatem z istoty wykonywania swego mandatu. Można powiedzieć, że bez dostępu do określonych informacji radny nie mógłby rzetelnie wykonywać swych obowiązków. (Martysz Czesław (w:) Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, opublikowano: LEX 2021, komentarz do art. 24, teza 3).

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.