Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 338/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 12
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant st. spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 listopada 2022 r. znak: DOZ-APN.650.335.2022.AB w przedmiocie udzielenia pozwolenia na prowadzenie poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 30 listopada 2022 r., znak: DOZ-APN.650.335.2022.AB Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "organ II instancji", "MKiDN") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 940, dalej: "u.o.z."), po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "organ I instancji", "ŁWKZ") z dnia [...] lipca 2022 r., znak: [...], odmawiającej udzielenia pozwolenia na prowadzenie poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych w tym zabytków archeologicznych - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 29 marca 2022 r. J.K. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na prowadzenie poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych w tym zabytków archeologicznych, na terenie działki nr ew. [...](obręb geodezyjny – [...]), gm. [...], pow. [...]; na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...] i [...] (obręb geodezyjny - S.), gm. [...], pow. [...]; oraz na terenie działek nr ew. [...] i [...] (obręb geodezyjny - K.), gm. [...], pow. [...], woj. [...], nieruchomości pokrytej wodami - rzeka M., nr ewidencyjny [...].

Pismem z dnia 20 kwietnia 2022 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wezwał Wnioskodawczynię na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia wniosku przez wskazanie, iż program poszukiwań powinien uwzględnić obowiązek zawiadomienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o odnalezieniu przedmiotów - pojedynczych, luźnych znalezisk archeologicznych (w tym o datowanych na okres nowożytny). Ponadto LWKZ wezwał do przedłożenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości (do działki o nr [...] - rzeka M.), uprawniającego do występowania z tym wnioskiem, w przypadku gdy z wnioskiem występuje podmiot zamierzający prowadzić te poszukiwania - zgodę właściciela lub posiadacza nieruchomości na ich prowadzenie albo oświadczenie, że właściciel lub posiadacz tej zgody nie udzielił. Zdaniem organu z załączonego pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wynika, że cyt. "powyższa zgoda może zostać udzielona". Po rozpatrzeniu wniosku J.K., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w decyzji z dnia [...] lipca 2022 r., znak: [...] odmówił udzielenia pozwolenia na prowadzenie poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych w tym zabytków archeologicznych, na terenie działki nr ew. [...](obręb geodezyjny – [...]), gm. [...], pow. [...]; na terenie działek nr ew.: [...], [...](obręb geodezyjny - S.), gm. [...], pow. [...], oraz na terenie działek nr ew.: [...] i [...] (obręb geodezyjny - K.), gm. [...], pow. [...], woj. [...].

W uzasadnieniu do decyzji organ wskazał, że powodem ww. rozstrzygnięcia jest brak wskazania przez Stronę w treści programu poszukiwań zamiaru poinformowania [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w przypadku odkrycia "znalezisk, które mogą być zabytkami archeologicznymi". W ocenie organu pierwszej instancji, wydanie zgody na poszukiwania mogłoby skutkować cyt. "brakiem możliwości uzyskania na bieżąco informacji przez LWKZ o odkryciu (w trakcie prowadzonych poszukiwań) pojedynczych zabytków archeologicznych, które mogłyby być zarówno bardzo cennymi luźnymi zabytkami, jak również mogłyby być powiązane ze znajdującym się w pobliżu, nieodkrytym jeszcze stanowiskiem archeologicznym.". Taki stan rzeczy mógłby w znaczący sposób zmniejszyć lub nawet uniemożliwić ochronę przez LWKZ nieznanych jeszcze reliktów pradziejowego lub historycznego osadnictwa".

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J.K.. W wyniku jego rozpatrzenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 30 listopada 2022 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że podmioty uprawnione do występowania z wnioskiem o wydanie pozwolenia na prowadzenie poszukiwań zabytków ustawodawca wymienia w art. 36 ust. 5 oraz ust. 7 u.o.z. Obligatoryjne elementy i załączniki wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie poszukiwań zabytków ruchomych określa § 10 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na listę skarbów dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (dalej: "rozporządzenie"). Do ww. elementów należą:

program poszukiwania zabytków określający zakres i sposób prowadzenia poszukiwań zabytków;

dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem, a w przypadku gdy z wnioskiem występuje podmiot zamierzający prowadzić te poszukiwania, zgodę właściciela lub posiadacza nieruchomości na ich prowadzenie albo oświadczenie, że właściciel lub posiadacz tej zgody nie udzielił;

zgoda dyrektora parku narodowego albo regionalnego dyrektora ochrony środowiska, w przypadku poszukiwania zabytków odpowiednio na terenie parku narodowego albo rezerwatu przyrody;

mapa topograficzna w wybranej skali, zgodnie z regulacją lub prezentację kartograficzną bazy danych obiektów topograficznych (BDOTiok), o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Organ podkreślił, że wskazane wyliczenie ma charakter wyczerpujący, co sprawia, że wojewódzki konserwator zabytków nie może żądać innych dokumentów niż wymienione wyżej. MKiDN podkreślił, że wojewódzki konserwator zabytków powinien ocenić w toku prowadzonego postępowania treść wniosku wraz z programem poszukiwań, w celu ustalenia, czy zaplanowane działania w istocie stanowią poszukiwania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 12 u.o.z. oraz czy sposób ich prowadzenie nie spowoduje zagrożenia dla zabytku. Rolą organu konserwatorskiego jest bowiem merytoryczna ocena wniosku i wydanie decyzji pozwalającej na prowadzenie poszukiwań zgodnie z przedstawionym programem lub odmawiającej wydania takiego pozwolenia. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 36 ust. 3 u.o.z., pozwolenia wydawane w trybie art. 36 ust. 1 pkt 12 mogą określać dodatkowe warunki, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku. Warunki pozwolenia nie mogą jednak prowadzić do zmiany zamierzenia wskazanego przez wnioskodawcę w programie poszukiwań. Wskazanie warunków dodatkowych, niewynikających z katalogu warunków obligatoryjnych dla pozwoleń na prowadzenie badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (§19 ust. 3 i 4 rozporządzenia) wymaga szczegółowego uzasadnienia - stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie MKiDN nieprawidłowym było wezwanie Strony przez organ I instancji na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., w zakresie uzupełnienia programu prowadzonych poszukiwań o obowiązek poinformowania LWKZ o odnalezieniu "pojedynczych, luźnych znalezisk archeologicznych (w tym datowanych na okres nowożytny)", oznaczenia zabytków i zabezpieczenia tych miejsc oraz do przedłożenia zgody na prowadzenie poszukiwań na działce o nr ew. 280 ob. K., gm. [...], pow. [...]. Powołując się na orzecznictwo MKiDN podkreślił, że powołanie się przez organ na ww. regulację powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wniosku wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny tego wniosku i jego załączników. Wezwanie do uzupełnienia braków nie może natomiast dotyczyć okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Brakiem formalnym w powyższym rozumieniu, nie stanowi wezwanie do uzupełnienia przez Wnioskodawcę programu poszukiwań zabytków, w zakresie konieczności oznaczenia również "pojedynczych, luźnych znalezisk archeologicznych (w tym datowanych na okres nowożytny), zabezpieczenia miejsca odkrycia oraz konieczność niezwłocznego powiadomienia o fakcie ich znalezienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków". Powyższe, nie wynika zarówno z przepisów k.p.a. oraz przepisów szczególnych, w szczególności z ww. rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

W ocenie Ministra, dokonując analizy wniosku Strony, w szczególności zamierzenia wskazanego w programie poszukiwań, organ należycie uzasadnił ww. odmowę.

W programie poszukiwań Strona wskazała, że zamierza:

1) wydobyte przedmioty zabezpieczyć w woreczkach strunowych z dołączoną metryczką;

2) przedstawić spis inwentarzowy wszystkich znalezisk z określoną lokalizacją GPS;

3) natomiast w przypadku odkrycia szczątków ludzkich, cmentarzyska, czy nieznanego dotąd stanowiska archeologicznego zawierającego zabytki archeologiczne (nie będące pojedynczym, luźnym znaleziskiem) bez ich podejmowania, zabezpieczyć i oznaczyć miejsce (GPS, fotografie) oraz powiadomić o tym fakcie wojewódzkiego konserwatora zabytków;

4) opracować dla pojedynczych, luźnych znalezisk o chronologii starożytnej i średniowiecznej w spisie inwentarza "dodatkowo dokładniejszy opis przedmiotu: pozycja GPS, głębokość zalegania, rodzaj materiału, wielkość, zdjęcie przedmiotu".

W tym kontekście należy wskazać, że organ I instancji prawidłowo zbadał zamierzenia Wnioskodawcy określone w programie poszukiwań, mając świadomość, że nie może również nakładać warunków, które modyfikują program poszukiwań (zatem które zmieniają wniosek Strony). [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzasadnił, że udzielenie pozwolenia biorąc pod uwagę ww. zamierzenia Strony wskazane w programie poszukiwań stanowiłoby zagrożenie dla zabytków, w tym zabytków archeologicznych, z czym zgodził się MKiDN.

Organ II instancji poparł także stanowisko ŁWKZ, że brak zawiadomienia organu o fakcie odnalezienia pojedynczych zabytków archeologicznych, które mogą być zarówno bardzo cennymi luźnymi zabytkami, jak również mogłyby być powiązane ze znajdującym się w pobliżu, nieodkrytym jeszcze stanowiskiem archeologicznym, może w znaczący sposób zmniejszyć ochronę organu nieznanych reliktów pradziejowego/historycznego osadnictwa. Należy powtórzyć, że w programie skarżąca wskazała, że zamierza informować o odkryciu szczątków ludzkich, cmentarzyska, czy nieznanego dotąd stanowiska archeologicznego zawierającego zabytki archeologiczne (nie będące pojedynczym, luźnym znaleziskiem) oraz o pojedynczych, luźnych znalezisk o chronologii starożytnej i średniowiecznej.

Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 30 listopada 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J.K., domagając się jej uchylenie a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zarzuciła naruszenie:

- zasady demokratycznego państwa prawa i zasady legalności wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji RP a także art. 32 Konstytucji oraz naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji od strony faktycznej co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zasady zaufania obywateli do organów państwa.

- art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a polegającego na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz poprzez błędną wykładnię w zakresie dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodów, wskutek czego organ nie ustalił całokształtu okoliczności faktycznych.

- art. 6, 7, 7a, 8, k.p.a poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych, a także brak należytej kontroli decyzji LWKZ oraz rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony.

- zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., poprzez nie ustosunkowanie się do twierdzeń, argumentów, które strona skarżąca uważała za istotne dla sposobu załatwienia sprawy.

- art. 36 ust. 1 pkt 12 k.p.a. - poprzez nieuzasadnioną odmowę realizacji normy w nim zawartej tj. możliwości poszukiwania zabytków ruchomych w tym zabytków archeologicznych.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 listopada 2022r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 5 lipca 2022 r., odmawiającą udzielenia pozwolenia na prowadzenie poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych w tym zabytków archeologicznych.

Sąd oddalając skargę, uznał, że trzy istotne kryteria pełnej legalności zaskarżonej decyzji Ministra Kultury oraz - w jej kontekście – decyzji [...]WKZ, zostały spełnione. Oznacza to mianowicie, że:

a) przepisy materialnoprawne i kompetencyjne upoważniały organy konserwatorskie właściwe w sprawie do wydania rozstrzygnięć o wskazanej wyżej treści, tzn. zostały wydane zgodnie z mającą zastosowanie w sprawie normatywną podstawą rozstrzygnięcia;

b) przepisy określające zadania organów konserwatorskich (służące w rozpatrywanej sprawie jako kontekst dla wykładni ogólnych przepisów materialnoprawnych), a także wypracowane w związku z nimi zasady praktyki, w tym metodyki, prowadzenia prac poszukiwawczych i badawczych w odniesieniu do zabytków, w pełni uzasadniały przyjęte rozstrzygnięcia, a także

c) w rozpatrywanej sprawie – zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Podkreślić należy, że przepisy dotyczące zezwolenia na prowadzenie poszukiwań zostały sformułowane w sposób bardzo ogólny, właściwie wyznaczając tylko przedmiot pozwoleń, które są wymagane w sprawach dotyczących zabytków i rozmaitych prac, robót i badań odnoszących się do obiektów będącymi zabytkami. W rozpatrywanej sprawie przepis stanowi jedynie, że "pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga: (...) poszukiwanie ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych i technicznych oraz sprzętu do nurkowania". Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. nie określa kazuistycznie, w jakich okolicznościach takie pozwolenie powinno być wydane, a w jakich powinno się odmówić wydania pozwolenia konserwatorskiego, ani jakie konkretnie warunki mogą i powinny być wyznaczone dla podmiotu ubiegającego się o pozwolenie. Również wskazane przez organ pierwszej instancji rozporządzenie wykonawcze, czyli rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r., określa przede wszystkim warunki i obowiązki formalne: treść wniosku o pozwolenie, wymagane dokumentu i oświadczenia, cechy podmiotów i okoliczności, które muszą być wykazane, aby móc uzyskać pozwolenie oraz strukturę samego pozwolenia.

Charakter i brzmienie norm prawnych wynikających ze wskazanych źródeł prawa prowadzą jednak do przyjmowanego szeroko przekonania, że organy wydające decyzje na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami są upoważnione ustawowo do działania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają bowiem, w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię swobodnej, t.j. uznaniowej, lub mówiąc jeszcze inaczej - dyskrecjonalnej ocenie organu ochrony zabytków (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1590/17, LEX nr 2676636, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 501/19, LEX nr 2755119; z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1443/15, LEX nr 2056011; oraz z dnia 19 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 254/14, LEX nr 1476879).

Oznacza to, że jeśli rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia pozwolenia konserwatorskiego jest wydawane przez organ, którego właściwości rzeczowej nikt nie kwestionuje, a pamiętajmy że art. 36 ust. 1 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków mówi wyraźnie o wojewódzkim konserwatorze zabytków, to sama treść rozstrzygnięcia pozostawiona jest uznaniu samego organu. Inaczej mówiąc nie ma wątpliwości, że organ wojewódzki jest – co do zasady - w pełni upoważniony do udzielenia pozwolenia lub odmowy wydania takiego pozwolenia, a także do ukształtowania treści pozwolenia, w tym także szczegółowych warunków, które musi spełnić podmiot uzyskujący pozwolenie.

Uznaniowy charakter decyzji organu konserwatorskiego badającego wniosek podmiotu o wydanie pozwolenia na określone prace, roboty lub badania przy zabytku lub w odniesienia do zabytku, ma też ważne konsekwencje procesowe. Decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej, tj. czy decyzja została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego poddana jest spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym. Swobodne uznanie organu nie oznacza dowolności treści decyzji, ani arbitralności w odniesieniu do powodów jej wydania oraz wartości, którym decyzje powinny służyć. Ocena czy dane zamierzenie inwestora może uzyskać pozwolenie, powinna być dokonana z uwzględnieniem realiów konkretnego przypadku, w tym stanu zabytku i sposobu jego aktualnego użytkowania i wykorzystania, a także interesu społecznego urzeczywistnianego i chronionego przez organ administracji publicznej (patrz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 638/14, LEX nr 1508607,

W tym zakresie, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stwierdził, że organy konserwatorskie działające w sprawie miały niewątpliwą podstawę prawną do wydania decyzji obu instancji, a także do ukształtowania ich treści zgodnie z ustawowymi zadaniami organów konserwatorskich, przyjętą w Rzeczypospolitej Polskiej polityką ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz wskazaniami i standardami wypracowanymi w rozpatrywanej dziedzinie przez sądy administracyjne.

Ocena w ramach swobodnego uznania organu czy dane zamierzenie wnioskodawcy może uzyskać zgodę powinna być dokonana z uwzględnieniem realiów konkretnego przypadku, w tym np. specyfiki działań, o których zgodę przeprowadzenia wystąpił wnioskodawca (por. odpowiednio wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1441/11). Zabytki podlegają bowiem ochronie prawnej, nawet w przypadku ich poszukiwania, a więc niepewnego i potencjalnego założenia, które jest jednym z elementów działań nakierowanych na odkrycie zabytku. Wyraz temu dał właśnie ustawodawca w art. 36 ust. 1 pkt 12 ustawy obejmując takie działania wymogiem uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Artykuł 4 ustawy zawiera wyłącznie przykładowe wyliczenie form ochrony zabytków. Jednak przede wszystkim rola jaką mają do spełnienia organy ochrony zabytków sprowadza się sprawowania nad nimi pieczy, a więc szeroko pojętemu nadzorowi. To także konsekwencja tego, że zabytek potencjalnie może stanowić własność Skarbu Państwa. Państwo zaś celem realizacji swoich uprawnień przede wszystkim w dziedzinie ochrony zabytków powinno działać skutecznie przy pomocy wyspecjalizowanych organów tak aby zapewnić trwałe zachowanie zabytku dla przyszłych pokoleń.

Pismem z dnia 27 marca 2022r. J.K. zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na poszukiwanie , przy użyciu standardowych ręcznych detektorów metalu( elektronika-sztyca-sonda) oraz wykrywaczy ręcznych typu pinpointer, różnego rodzaju ukrytych, porzuconych, zgubionych przedmiotów na obszarze woj. [...]ego, powiat [...], na terenie działek: obręb [...]- działka nr ew. [...], Obręb S. działki nr ew. [...], obręb K. działki nr ew. [...] i [...] oraz obręb K.- nieruchomość pokryta wodami rzeki M. nr ew. [...]. Pismem z dnia 5 maja 2022r. z katalogu działek skarżąca wyłączyła działkę nr ew. [...].

Zakres wniosku zatem w pełni odpowiada normie zawartej w art. 36 ust. 1 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co oznacza, że zawnioskowane działania przed ich wykonaniem wymagały uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Dodatkowo odnośnie zabytków archeologicznych wzmocnioną prawną ochronę zapewnia art. 35 ustawy, w tym także jako przedmiotów pozyskanych właśnie w wyniku poszukiwań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 12 (art. 35 ust. 2 ustawy). Wynika z tego, że jedną z form pozyskania zabytku archeologicznego jest jego poszukiwanie za pomocą urządzeń elektronicznych. A zatem w zakresie poszukiwania zabytku archeologicznego tego rodzaju działania mieszą się w pojęciu badań archeologicznych, które ustawodawca zdefiniował jako działania mające na celu odkrycie, rozpoznanie, udokumentowanie i zabezpieczenie zabytku archeologicznego (art. 3 pkt 11 ustawy). Stanowisko to potwierdza właśnie art. 36 ust. 1 pkt 12 ustawy, który przewiduje poszukiwanie zabytków archeologicznych przy użyciu urządzeń elektronicznych (to forma odkrycia zabytku archeologicznego przy pomocy nowoczesnej aparatury).

Wskazać wypada, że ustawodawca w art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków w ramach upoważnienia wydał rozporządzenie, tj. rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 81). Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 8 rozporządzenie określa tryb wydawania pozwoleń na poszukiwanie ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych i technicznych oraz sprzętu do nurkowania.

Zgodnie z § 10 rozporządzenia do obligatoryjnych elementów i załączników wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie poszukiwań zabytków ruchomych należą:

program poszukiwania zabytków określający zakres i sposób prowadzenia poszukiwań zabytków;

dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem, a w przypadku gdy z wnioskiem występuje podmiot zamierzający prowadzić te poszukiwania, zgodę właściciela lub posiadacza nieruchomości na ich prowadzenie albo oświadczenie, że właściciel lub posiadacz tej zgody nie udzielił;

zgoda dyrektora parku narodowego albo regionalnego dyrektora ochrony środowiska, w przypadku poszukiwania zabytków odpowiednio na terenie parku narodowego albo rezerwatu przyrody;

mapa topograficzna w wybranej skali, zgodnie z regulacją lub prezentację kartograficzną bazy danych obiektów topograficznych (BDOTiok), o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W przedstawionym programie poszukiwań skarżaca wskazała, że zamierza:

1) wydobyte przedmioty zabezpieczyć w woreczkach strunowych z dołączoną metryczką;

2) przedstawić spis inwentarzowy wszystkich znalezisk z określoną lokalizacją GPS;

3) natomiast w przypadku odkrycia szczątków ludzkich, cmentarzyska, czy nieznanego dotąd stanowiska archeologicznego zawierającego zabytki archeologiczne (nie będące pojedynczym, luźnym znaleziskiem) bez ich podejmowania, zabezpieczyć i oznaczyć miejsce (GPS, fotografie) oraz powiadomić o tym fakcie wojewódzkiego konserwatora zabytków;

4) opracować dla pojedynczych, luźnych znalezisk o chronologii starożytnej i średniowiecznej w spisie inwentarza "dodatkowo dokładniejszy opis przedmiotu: pozycja GPS, głębokość zalegania, rodzaj materiału, wielkość, zdjęcie przedmiotu".

Należy podzielić stanowisko organów, że brak zawiadomienia organu o fakcie odnalezienia pojedynczych zabytków archeologicznych, które mogą być zarówno bardzo cennymi luźnymi zabytkami, jak również mogłyby być powiązane ze znajdującym się w pobliżu, nieodkrytym jeszcze stanowiskiem archeologicznym, może w znaczący sposób zmniejszyć ochronę organu nieznanych reliktów pradziejowego/historycznego osadnictwa. Słusznie organu obu instancji uzasadniają, że wydanie zezwolenia na poszukiwanie przy tak sformułowanym programie poszukiwań mogłoby skutkować brakiem możliwości uzyskania na bieżąco informacji o odkryciu pojedynczych zabytków archeologicznych. Taki stan rzeczy mógłby w znaczący sposób zmniejszyć lub nawet uniemożliwić ochronę nieznanych reliktów pradziejowych lub historycznego osadnictwa. Tym bardziej, że przepisy nie wymagają od podmiotów które ubiegają się o udzielenie zezwolenia na poszukiwanie zabytków ruchomych posiadania specjalistycznej wiedzy archeologicznej.

Co prawda zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wydawane w trybie art. 36 ust. 1 pkt 12 mogą określać dodatkowe warunki, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku, jednak warunki pozwolenia nie mogą prowadzić do zmiany zamierzenia wskazanego przez wnioskodawcę w programie poszukiwań. W tym zakresie organ jest związany żądaniem wniosku, który podlega jego merytorycznej ocenie.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom formułowanym przez skarżącą w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności w postępowaniu nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Materiał zgromadzony w sprawie jest kompletny i został oceniony i uwzględniony w zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy.

Sąd nie dopatrzył się też przesłanek naruszenia przez organy konserwatorskie, zwłaszcza Ministra Kultury, zasady działania organów administracji publicznej w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania, przede wszystkim wnioskodawcy, do władzy publicznej przy jednoczesnym respektowaniu zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Skarżąca nie wskazała okoliczności faktycznych, które mogłyby w tym zakresie uzasadniać podniesione przez nią zarzutu. Podkreślić także należy, że skarżąca po zmodyfikowaniu programu poszukiwań może ponownie ubiegać się o zezwolenie na prowadzenie poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych w tym zabytków archeologicznych, po spełnieniu wymagań formalnych takiego wniosku.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję, uznając ją za prawidłową, a skargę za niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U z 2022r. poz.329), orzekł jak w sentencji.