Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 149/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 35a
journal: Dz.U. 2017 poz 128
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1408/19 w sprawie ze skargi W.J. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 15 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.1

Decyzją z 27 lipca 2017 r. nr [...] Komendant Rejonowy Policji [...] nałożył na W. z siedzibą w Ł., na podstawie art. 64 oraz art. 140aa ust 1-3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 128 ze zm. - p.r.d.) oraz stosownie do ustaleń protokołu kontroli nr [...] z 20 października 2016 r., karę pieniężną w kwocie 5.000 złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Jak wskazał, 20 października 2016. ok. godz. 20.30 na trasie [...] AI. [...] na wysokości [...] w kierunku W. został skontrolowany pojazd marki [...] o nr rej. [...] z naczepą marki [...] o nr rej. [...]. Kierowca do kontroli okazał zezwolenie kategorii III nr [...]. Zespołem pojazdów był przewożony ładunek podzielny w postaci profili betonowych w ilości 2 sztuk, spiętych łańcuchami.

Po dokonaniu pomiarów pojazdu członowego stwierdzono rzeczywistą długość pojazdu członowego z ładunkiem - 20,15 m, przekraczającą dopuszczalne normy (16,50 m w przypadku pojazdu członowego), rzeczywistą długość z ładunkiem o - 3,65 m.

Stanowiło to asumpt do wymierzenia kary, albowiem w ocenie organu ładunek był podzielny i mógł być przewożony odrębnie.

I.2

Pop rozpatrzeniu odwołania ukaranego, Komendant Stołeczny Policji decyzją z 20 grudnia 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

I.3

Po rozpatrzeniu skargi W.J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 listopada 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1282/18 uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania.

WSA wyjaśnił, że użyta przez organy nazwa własna, pod którą przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą, nie jest firmą, gdyż nie wskazuje formy prawnej (cecha ta nie dotyczy poza tym osób fizycznych), ani też nie oznacza przedsiębiorcy, będącego osobą fizyczną, a prowadzącego indywidualną działalność gospodarczą, gdyż nie wskazuje imiennie tego przedsiębiorcy.

Prawidłowe ustalenie strony postępowania administracyjnego, a w konsekwencji prawidłowe oznaczenie adresata decyzji administracyjnej, ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia procesowego charakteru i funkcji pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym. Poprzestanie na oznaczeniu nazwy, pod którą osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą, bez wymienienia imienia i nazwiska tej osoby, powoduje konieczność przyjęcia, iż doszło do naruszenia bezwzględnego wymogu, jakiemu powinna odpowiadać decyzja, tj. wymogu oznaczenia strony art. 107 § 1 k.p.a. Skierowanie decyzji do podmiotu wadliwie oznaczonego, a przez to niemieszczącego się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 29 k.p.a. i w ustawie z 19 listopada 1999 r. Prawo o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) jest równoznaczne w skutkach ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, co w następstwie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W sprawie nie doszło do skierowania decyzji do osoby oznaczonej w sposób niepełny (co stwarzałoby możliwość rektyfikacji tego rodzaju wady), jednak organy kierowały ją do jednostki nieposiadającej samodzielnego bytu prawnego. Tym samym, brak było możliwości skutecznej egzekucji nałożonego obowiązku przez organ egzekucyjny, a w dodatku eliminacja z obrotu prawnego (np. zmiana) nazwy, pod jaką działa osoba fizyczna, nie jest niczym ograniczona, co w zaistniałym stanie rzeczy powodować by mogło uwolnienie się podmiotu odpowiedzialnego od wykonania nałożonego obowiązku z pominięciem procedur związanych z wygaśnięciem bytu prawnego osób prawnych i fizycznych.

Jak również wskazano, "stwierdzenie uchybienia proceduralnego zwalnia Sąd z obowiązku szczegółowego ustosunkowywania się do wywodów zaskarżonej decyzji oraz do zarzutów skargi".

W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do podmiotu będącego stroną postępowania, a nie utrzymanie w mocy decyzji skierowanej do P. z siedzibą w Ł.

II.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Komendant Stołeczny Policji decyzją z 15 maja 2019 r. nr [...]:

I) uchylił zaskarżona decyzję organu I instancji w części, tj. fragment powołujący nazw przedsiębiorcy w brzmieniu: "P." i w tym zakresie orzekł, poprzez nadanie temu fragmentowi decyzji brzmienia: "W.J. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą W.",

II) w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W warstwie merytorycznej sprawy organ w całości podzielił ustalenia i ocenę zaprezentowaną przez organ I instancji uznając, że przedsiębiorca wykonywał przewóz nienormatywny, albowiem przewoził ładunek podzielny.

III.

Po rozpoznaniu skargi W.J. na ww. decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1408/19 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia 27 lipca 2017 r., umorzył postępowanie administracyjne oraz orzekł o kosztach.

Kontrola drogowa przeprowadzona w niniejszej sprawie w dniu 20 października 2016 r. wykazała, że zatrzymanym pojazdem wykonywany był transport drogowy dwóch profili betonowych. Przeprowadzający kontrolę drogową funkcjonariusze nie przeprowadzili procedury ważenia zespołu pojazdów, nie ustalono wartości nacisków na osie ani masy całkowitej pojazdu, wykonując jedyne pomiary długości i szerokości zestawu wraz z ładunkiem: długość 20,15 metra, szerokość 2,55 metra.

Parametr długości przekraczał wartość ustaloną rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, natomiast nie przekraczał wartości dozwolonych w zakresie zezwolenia kategorii VI na przejazd pojazdu nienormatywnego. Kierowca okazał funkcjonariuszom zezwolenie kategorii III na przejazd pojazdu nienormatywnego na okres 6 miesięcy. W trakcie kontroli kontrolujący funkcjonariusze zaznaczyli, iż nie stwierdzono żadnych innych przekroczeń parametrów poza długością i szerokością.

Zdaniem WSA kontrolowany pojazd wraz z ładunkiem nie przekraczał żadnego z parametrów określonych dla zezwolenia kategorii III. Należy zaznaczyć, że każdy z dwóch przewożonych profili betonowych posiadała takie same wymiary - długość, szerokość i masę. Trzeba zauważyć, że podstawą przeprowadzonej kontroli nie były zarzuty dotyczące masy pojazdu i masa pojazdu nie została w trakcie kontroli ustalona, ponieważ pojazd wraz z ładunkiem nie został zważony. Wyłącznym powodem wszczęcia postępowania w stosunku do skarżącego oraz nałożenia kary pieniężnej było wyłącznie stwierdzenie, że pojazd nienormatywny przewoził dwa długie elementy, a nie jeden. Pojazd legitymował się zezwoleniem na przejazd kategorii III, zaś ładunek był związany i zajmował przestrzeń ładunkową naczepy, w szczególności w zakresie długości

WSA podzielił stanowisko zajęte w interpretacji prawnej udzielonej przez Departament Transportu Drogowego Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa z 13 grudnia 2016 r. Oczywiste jest, że gdy pojazdem nienormatywnym przewożony jest ładunek długich elementów, niepodzielnych co do długości, w liczbie większej niż jedna sztuka, to przejazd taki jest możliwy na podstawie uzyskania zezwolenia odpowiedniej kategorii, o ile pozostałe parametry techniczne pojazdu nie przekraczają wartości dopuszczalnych. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący przewoził ładunek dwóch profili betonowych niepodzielnych co do długości. Wykorzystując przestrzeń ładunkową naczepy, skarżący przewoził jednocześnie dwa elementy, przy czym ładunek nie przekraczał żadnego z innych parametrów (w trakcie kontroli drogowej ustalono ponadto jedynie szerokość pojazdu, zaniechano natomiast poczynienia ustaleń co do pozostałych parametrów; ładunek nie przekraczał jednak parametru dozwolonej masy całkowitej ani nacisków na osi). Skarżący posiadał i okazał w trakcie kontroli stosowne zezwolenie (kategorii III) na przejazd pojazdu nienormatywnego. Tym samym, skarżący był w pełni uprawniony do wykorzystania przestrzeni ładunkowej przy przewozie ładunku niepodzielnego co do długości w liczbie większej niż jedna sztuka, nie przekroczono bowiem żadnych innych (prócz długości) parametrów pojazdu.

W niniejszej sprawie nienormatywność pojazdu wykonującego przewóz determinowała wyłącznie długość przewożonego ładunku - określająca niepodzielność ładunku w tym zakresie (odnośnie długości nie zaś ilości sztuk). Jednym pojazdem ponadnormatywnym przewożono dwa elementy betonowe, posiadające taką samą długość, która powodowała, że na przewiezienie każdej części konieczne byłoby uzyskanie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego, co do długości.

W tej sytuacji przewiezienie dwóch elementów jednym pojazdem, z wykorzystaniem całej przestrzeni ładunkowej, na podstawie zezwolenia na przejazd kategorii III nie stanowi zdaniem WSA naruszenia zakazu przewożenia pojazdem nienormatywnym ładunków podzielnych. Inne rozumienie tego przepisu powodowałoby konieczność przewiezienia każdego elementu oddzielnym pojazdem nienormatywnym, które to rozwiązanie wydaje się absurdalne, a ponadto niezgodne z intencją ustawodawcy, który dąży do zminimalizowania wpływu przewozu największych ładunków na stan dróg oraz środowisko naturalne. Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja organu jest zdaniem WSA błędna. Z jednej strony organ wskazuje, że odpowiednim dla rzeczywistych wymiarów do przejazdu po drodze, na której nastąpiło zatrzymanie, jest zezwolenie kategorii min. IV i za brak takiego zezwolenia nakłada karę pieniężną w wysokości 5.000 zł, z drugiej zaś zauważa, że kierowca okazał zezwolenie kat. III, ale uprawniało go ono do przewozu wyłącznie jednego elementu. Odnosząc się do formułowanego przez organ argumentu dotyczącego podzielności przewożonego ładunku wskazano, że zgodnie z art. 64 ust. 2 p.r.d., zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. Definicja ładunku niepodzielnego została zawarta w art. 2 pkt 35b p.r.d. i zgodnie z jej treścią ładunkiem niepodzielnym jest ładunek, który bez niewspółmiernie wysokich kosztów lub ryzyka powstania szkody nie może być podzielony na dwa lub więcej mniejszych ładunków. Z kolei zgodnie z treścią art. 2 pkt 35 pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Wskazuję, że w świetle treści przytoczonych przepisów ustawy organ kontrolny dokonał niewłaściwej oceny stanu faktycznego, co spowodowało błędne zastosowanie przepisu art. 64 ust. 2 ustawy i nałożenie kary pieniężnej. Skarżący przewoził dwa długie elementy, o identycznych parametrach długości. W trakcie kontroli nie wykonano ważenia zespołu pojazdów wraz z ładunkiem, nie ustalono zatem nacisków na osie ani masy całkowitej zestawu.

W celu stwierdzenia, że kontrolowany pojazd jest pojazdem nienormatywnym, organ oparł się jedynie o wyniki pomiaru szerokości, długości i wysokości pojazdu, przy czym tylko jeden z nich tj. wynik pomiaru długości pojazdu miałby uchybiać wartościom określonym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów (przy czym wynik ten mieścił się w zakresie okazanego przez skarżącego zezwolenia kategorii III na przejazd pojazdu nienormatywnego). W treści art. 2 pkt 35a p.r.d. wyraźnie wskazano, że chodzi o przekroczenie dopuszczalnych wymiarów (liczba mnoga). Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw by twierdzić, że kontrolowany pojazd spełniał znamiona pojazdu nienormatywnego.

Błędna jest argumentacja, że przewóz każdego profilu winien być wykonany odrębnym pojazdem nienormatywnym z uwagi na długość każdego profilu. Każdy z przewożonych przez skarżącego elementów betonowych był na tyle długi, że na jego przewóz konieczne byłoby uzyskanie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego. W tej sytuacji sprzeczne z zasadami logiki i z intencją racjonalnego ustawodawcy jest żądanie, by każdy poszczególny element niepodzielny co do długości przewozić odrębnym pojazdem nienormatywnym.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Stołeczny Policji zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj.:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przekroczenie przez Sąd I instancji zaskarżonym rozstrzygnięciem granic niniejszej sprawy, polegające na wywodzie, iż konieczne jest umorzenie postępowania administracyjnego, bowiem brak jest podstaw do jego przeprowadzenia, gdyż w niniejszej sprawie nie doszło do wykonywania przewozu pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia, gdy tymczasem z całokształtu materiałów sprawy wynika, iż niniejsze postępowanie administracyjne toczyło się w przedmiocie wykonywania przewozu pojazdem nienormatywnym ładunku innego niż ładunek niepodzielny, a nie, jak to ustalił Sąd: w przedmiocie przewozu pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia, co wpłynęło na jego umorzenie,

2. art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie przez Sąd, iż konieczne jest uchylenie obu decyzji wydanych przez organy Policji, gdy tymczasem z całokształtu materiałów sprawy wynika, iż nie było podstaw takiego uchylenia bowiem Komendant Stołeczny Policji zastosował się do wytycznych Sądu zamieszczonych w wyroku z dnia 22 listopada 2018 r.,

3. art. 153 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie się przez Sąd do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 22 listopada 2018 r., co skutkowało uchyleniem decyzji organów Policji, gdy tymczasem z zaskarżonej decyzji Komendanta Stołecznego Policji wynika, iż wydane przez niego rozstrzygnięcie czyniło w pełni zadość tym wytycznym,

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, iż konieczne jest umorzenie postępowania administracyjnego, bowiem brak jest podstaw do jego przeprowadzenia, gdy tymczasem z całokształtu materiałów sprawy wynika, iż postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż nadal istnieje jego przedmiot, tj. przewóz pojazdem nienormatywnym ładunku innego niż ładunek niepodzielny, który podlega sankcjonowaniu w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r, poz. 1990 z późn. zm.), zwanej dalej "p.r.d.",

2. prawa materialnego, tj.:

1. art. 2 pkt 35a p.r.d., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, iż w przepisie tym wyraźnie wskazano, że chodzi o przekroczenie dopuszczalnych wymiarów (liczba mnoga) i tym samym przyjęcie, iż kontrolowany zespół pojazdów był pojazdem normatywnym, gdy tymczasem z dyspozycji tego przepisu wynika, iż dany pojazd należy kwalifikować jako nienormatywny w przypadku przekroczenia chociażby jednego dopuszczalnego wymiaru,

2. art. 2 pkt 35a p.r.d., poprzez uznanie, iż kontrolowany pojazd nie spełniał znamion pojazdu nienormatywnego, gdy tymczasem z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż przekroczył on dopuszczalny wymiar, tj. długość,

3. art. 2 pkt 35b p.r.d. w zw. z art. 87 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, iż o tym, czy pojazd jest nienormatywny czy też nie, należy wnioskować ze stanowiska Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa z dnia 13 grudnia 2016 r., gdy tymczasem pismo to nie stanowi źródła prawa wiążącego organy administracji publicznej,

4. art. 2 pkt 35b a contrario p.r.d., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, iż za ładunek podzielny nie może być uznane kilka profili betonowych, gdy tymczasem z definicji legalnej określonej w tym przepisie wynika, iż elementy takie bez wątpienia należy uznać za ładunek podzielny,

5. art. 64 ust. 2 p.r.d. poprzez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu, iż w niniejszej sprawie nie został naruszony zakaz określony w tym przepisie, pomimo zaistnienia przesłanek w nim określonych.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie stosownych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa

procesowego w wysokości 1687,50 zł. - na podstawie § 2 pkt 3 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265) - mając na uwadze w szczególności niezbędny nakład pracy pełnomocnika skarżącego, w tym również przed Sądem I instancji, oraz jego wkład w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

V.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Przypomnieć na wstępie należy istotne okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, mające kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia. Otóż jest niewątpliwe, że w trakcie kontroli drogowej z 20 października 2016 r. Policja dokonała sprawdzenia jedynie wymiarów pojazdu skarżącego, kwestionując jego długość (20,15 m), która zdaniem organów narusza dopuszczalny wymiar określony w przepisach prawa (16,50 m). Policja uznała także, że z racji przewożenia ładunku podzielnego, tj. dwóch płyt o wymiarach przekraczających przestrzeń ładunkową i wystających z pojazdu członowego, doszło do przejazdu ponadnormatywnego i wobec braku posiadania stosownego pozwolenia stan ten podlega karze administracyjnej za przewóz nienormatywny ładunku podzielnego.

W związku z powyżej zarysowanymi, istotnymi okolicznościami sprawy należy wskazać, że spór prawny dotyczy przede wszystkim oceny, czy w dniu kontroli pojazd spełniał przesłanki do uznania, że realizowany jest nim przewóz nienormatywny bez wymaganego zezwolenia. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśla również - skądinąd całkowicie błędnie - że w sprawie dochodzi do "rozmycia" istoty sprawy przez WSA, bowiem w rzeczywistości chodzi w niej o wykonywanie przewozu pojazdem nienormatywnym ładunku innego niż ładunek niepodzielny, a nie jak twierdzi WSA o przewóz pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia. Ma to być przy tym, jak można wydedukować z całokształtu twierdzeń organu, odrębna podstawa do ukarania, której WSA nie dostrzegł.

Odnosząc się zatem do zarzutów skargi kasacyjnej z całą pewnością nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 1.4, wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. Strona uważa, że z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż nadal istnieje jego przedmiot, tj. przewóz pojazdem nienormatywnym ładunku innego niż ładunek niepodzielny, który podlega sankcjonowaniu na podstawie przepisów p.r.d.

Po pierwsze, należy wyraźnie podkreślić, czego autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, a co w orzecznictwie jest niekwestionowane, że wadliwość uzasadnienia wyroku WSA może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera jakiegokolwiek stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest w ogóle możliwa jego kontrola instancyjna. Nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest sporządzone zgodnie ze sztuką, a nadto w okolicznościach sprawy trafne (z pewnym wyjątkiem, o czym dalej).

Po drugie, stronie stawiającej zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w istocie nie chodzi o braki uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, a o kwestionowanie merytorycznej strony twierdzeń WSA, w szczególności zaś przez pryzmat zarzucanego przez organ błędu Sądu pierwszej instancji w ocenie prawidłowego przedmiotu sprawy, który doprowadził do niezasadnego umorzenia postępowania administracyjnego. Strona uważa bowiem, że sprawa nie toczyła się w przedmiocie przejazdu pojazdem nienormatywnym, a o "przewóz pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny".

Jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywiste, że tak postawiony zarzut jest nieskuteczny, gdyż nie dotyczy sfery prawidłowego, tj. zgodnego ze sztuką i przepisami uzasadnienia stanowiska Sądu pierwszej instancji, a oceną merytorycznej strony tego stanowiska.

Uzasadnienie kontrolowanego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a., a nadto nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości wyroku. Wolne jest także od sugerowanych przez skarżący kasacyjnie organ wad, co prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający wymogi prawne.

Inną sprawą jest to, czy organ został tym uzasadnieniem przekonany, co jak należy wnioskować na podstawie wniesionej skargi kasacyjnej, nie miało miejsca, jednakże wobec oczywistej bezzasadności stanowiska organu, nie ma wpływu na wynik sprawy.

Niezasadne są także zarzuty nr 1.1 - 1.3 skargi kasacyjnej.

Strona podnosi w nich przede wszystkim przekroczenie przez WSA granic niniejszej sprawy poprzez umorzenie postępowania administracyjnego. U podstaw takiego twierdzenia leży wspomniane już przekonanie, że WSA błędnie uznał, że w sprawie nie doszło do wykonywania przewozu pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, że postępowanie administracyjne toczyło się w przedmiocie wykonywania przewozu pojazdem nienormatywnym ładunku innego niż ładunek niepodzielny. Jest to zatem odrębna podstawa ukarania - jak należy rozumieć skarżącego kasacyjnie, który wprost takiego wyraźnego twierdzenia jednak nie formułuje. Stanowisko odnośnie do powyższej kwestii zostanie szerzej omówione w ramach oceny zarzutów materialnych, z którymi immanentnie ów zarzut się wiąże.

Organ zarzuca także bezpodstawne uchylenie obu decyzji, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że nie było do tego podstaw, gdyż Komendant Stołeczny Policji zastosował się do wytycznych zawartych we wcześniejszym wyroku WSA z 22 listopada 2018 r. To Sąd pierwszej instancji zdaniem organu nie zastosował się do wytycznych zawartych we wskazanym wyroku i niezasadnie uchylił decyzje, w sytuacji gdy ponowna decyzja Komendanta czyniła w pełni zadość wytycznym sądowym.

Należy w związku z tym przypomnieć, że wcześniejszym wyrokiem uchylono zaskarżoną decyzję Komendanta Stołecznego Policji z 20 grudnia 2017 r. Nastąpiło to z uwagi na wady procesowe, a nie merytoryczne, tj. niedostrzeżenie wadliwego skierowania decyzji do "nazwy przedsiębiorcy" a nie do samego przedsiębiorcy.

W wyroku tym wskazano również, że "stwierdzenie uchybienia proceduralnego zwalnia Sąd z obowiązku szczegółowego ustosunkowywania się do wywodów zaskarżonej decyzji oraz do zarzutów skargi".

W wiążących organ wytycznych wskazano, że rzeczą organu będzie wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do podmiotu będącego stroną postępowania, a nie utrzymanie w mocy decyzji skierowanej do P. z siedzibą w Ł.

Powyższe oznacza, że WSA poprzednio orzekając w sprawie w ogóle nie dokonywał jakiejkolwiek oceny meritum rozstrzygnięcia organów. W związku z tym organ II instancji nie mógł poprzestać na podtrzymaniu decyzji w kwestii merytorycznej, niejako uznając, że wiąże go tylko i wyłącznie wytyczna o wadliwym oznaczeniu strony. Zobowiązany był ponownie, w całokształcie sprawy, zbadać decyzję organu I instancji.

Wymaga również podkreślenia, albowiem strona skarżąca kasacyjnie w sposób oczywiście błędny zdaje się uważać, że w poprzednim wyroku przesądzono o merytorycznej poprawności decyzji organu I instancji, że ponownie rozpoznając sprawę zarówno WSA oraz Naczelny Sąd Administracyjny nie są związane jakimikolwiek "merytorycznymi" ocenami wcześniej orzekającego sądu, który sam wprost podkreślił w uzasadnieniu orzeczenia, że kwestii merytorycznych w ogóle nie badał. Twierdzenie o naruszeniu zasady związania prawomocnym orzeczeniem sądowym nie jest prawidłowe.

Za chybione należy także uznać zarzuty nr 2.1 - 2.5 skargi kasacyjnej.

Oczywiście błędne jest zarzucane WSA naruszenie art. 2 pkt 35b p.r.d. w zw. z art. 87 Konstytucji RP. Organ w sposób bezpodstawny uznaje, że Sąd pierwszej instancji za powszechną podstawę prawną rozstrzygnięcia uznaje stanowisko Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa zawarte w piśmie z 13 grudnia 2016 r., gdy tymczasem pismo to nie stanowi źródła prawa wiążącego organy administracji publicznej i nie może stanowić o tym, czy pojazd jest nienormatywny czy też nie.

Stanowisko organu wynika z niezrozumienia, że WSA wyłącznie odwołał się do poglądu prawnego wyrażonego we wskazanym piśmie ministerstwa, tak jak często odwołuje się w tego rodzaju sytuacjach do dorobku doktryny prawa, czy innych orzeczeń sądowych, tworzących tzw. linię orzeczniczą. WSA uznał więc stanowisko wyrażone w zacytowanym piśmie za trafne (notabene Naczelny Sąd Administracyjny uważa tak samo). W żadnym więc razie WSA nie uczynił owego pisma podstawą prawną swojego rozstrzygnięcia, czy też źródłem powszechnie obowiązującego prawa, jak mylnie sugeruje organ w skardze kasacyjnej. Jest to oczywiście wadliwa nadinterpretacja wypowiedzi Sądu pierwszej instancji.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego (i wspomnianego na wstępie, komplementarnego względem meritum sprawy zarzutu procesowego), należy przypomnieć, że zgodnie z art. 64 ust. 1 i 2 p.r.d. (w brzmieniu z daty kontroli drogowej), ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem:

1) uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ, a w przypadku pojazdu nienormatywnego należącego do Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej pod warunkiem uzyskania zezwolenia wojskowego na przejazd drogowy, wydawanego przez właściwy organ wojskowy;

2) przestrzegania warunków przejazdu określonych w zezwoleniu, o którym mowa w pkt 1;

3) pilotowania przejazdu pojazdu nienormatywnego przez pilota, w przypadku gdy pojazd przekracza co najmniej jedną z następujących wielkości:

a) długość - 23 m,

b) szerokość - 3,2 m,

c) wysokość - 4,5 m,

d) rzeczywista masa całkowita - 60 t;

4) zachowania szczególnej ostrożności przez kierującego pojazdem nienormatywnym.

Zabrania się jednocześnie przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II.

Zgodnie zaś z art. 2 pkt 35a p.r.d. pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy.

Z kolei w art. 2 pkt 35b p.r.d. wskazano, że ładunek niepodzielny to ładunek, który bez niewspółmiernie wysokich kosztów lub ryzyka powstania szkody nie może być podzielony na dwa lub więcej mniejszych ładunków.

Wzorcowe cechy pojazdów (a więc ich swoistą normatywność) określają przepisy prawa. W niniejszej sprawie maksymalny wymiar pojazdu członowego (jego długość, bo ta jest kwestionowana), mogła wynosić zdaniem organu 16,50 m (jak dla zespołu pojazdów), zaś z uwagi na przewóz ładunku podzielnego, nie wiązało zezwolenie kat. III, jakim dysponował skarżący, zwiększające możliwość naruszenia norm długości pojazdu do wskazanej tam wartości (której nie przekroczono).

Nienormatywność pojazdu, a więc przekroczenie wartości granicznych dopuszczonych prawem w niejako "standardowych warunkach", może zatem zachodzić na kilku, niezależnych od siebie lub względem siebie komplementarnych płaszczyznach np. jeżeli chodzi o nacisk osi (z lub bez ładunku), wymiary pojazdu, czy rzeczywistą masę całkowitą (z lub bez ładunku). Słusznie zatem wskazuje skarga kasacyjna, kwestionując nierozwiniętą szerzej wypowiedź Sądu pierwszej instancji, że w sposób nieuprawniony przyjęto w zaskarżonym wyroku, że w przepisie art. 2 pkt 35a p.r.d. chodzi o przekroczenie dopuszczalnych wymiarów (liczba mnoga) podczas gdy w rzeczywistości nienormatywny będzie pojazd, w przypadku przekroczenia chociażby jednego dopuszczalnego wymiaru. Stanowisko to jest prawidłowe, jednakże nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy i trafność orzeczenia WSA.

Całość twierdzeń skarżącego kasacyjnie organu opiera się na przekonaniu, że definicyjnie przewożone w sprawie towary, tj. 2 duże profile betonowe, przekraczające długość pojazdu i wystające poza jego obrys stanowią ładunek podzielny, przez co strona z zezwoleniem kat. III mogła jednorazowo przewozić nie więcej jak jeden taki profil.

Należy wskazać, że jak wynika z definicji pojazdu nienormatywnego, brak normatywności nie zależy od tego, jakiego rodzaju ładunek (podzielny czy niepodzielny) pojazd przewozi, zaś dla uznania pojazdu za pojazd nienormatywny wystarczy spełnienie choćby jednej z wymienionych w art. 2 pkt 35a p.r.d. cech pojazdu nienormatywnego, a więc przekroczenie przez pojazd dopuszczalnego nacisku osi na drogę, bądź też przekroczenie dopuszczalnych wymiarów lub masy rzeczywistej. Ustawodawca nie wymienia wśród cech pojazdy wymienionych w art. 2 pkt 35a p.r.d. nienormatywnego rodzaju przewożonego ładunku (podzielny, niepodzielny). Ponadto cechy pojazdu wskazane w tym przepisie (nacisk osi, wymiary lub masa rzeczywista) nie zostały połączone ze sobą spójnikiem, lecz wyliczone, co oznacza, że nie istnieje wymóg ich łącznego i równoczesnego spełnienia.

Każdy przejazd naruszający normy odnoszące się do pojazdów (czy to gabaryty czy to jego waga, czy też nacisk osi na drogę) uważany jest za nienormatywny. Na tego rodzaju przejazd wymagane jest specjalne pozwolenie, jeżeli ma on być uznawany za prawnie dopuszczalny, ale nadal ponadnormatywny. Inaczej mówiąc, poszczególne zezwolenia (ich kategorie) zezwalają na poruszanie się określonego pojazdu przekraczającego określone normy, jednakże nie naruszającego wynikających z istoty zezwolenia norm powiększonych, przy zachowaniu których przejazd jakkolwiek nienormatywny, jest jednak dozwolony.

Nie może być sporu co do tego, że ratio legis zgody na poruszanie się pojazdu nienormatywnego po drogach, który zagraża niewątpliwie i samej drodze, mogąc ją uszkodzić i bezpieczeństwu uczestników ruchu czy też środowisku, leży w tym, że niektóre rzeczy muszą zostać przetransportowane drogami, bez względu na zagrożenie naruszenia czy nawet naruszenie wskazanych dóbr chronionych.

System zezwoleń określa więc szczegółowo jakie rozmiary normatywne mogą zostać przekroczone i do jakiej wielkości granicznej np. jak długi może być nienormatywny zespół pojazdów.

Norma przewidziana w art. 64 ust. 2 p.r.d. zabrania przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny (z wyłączeniem kat. I i II). Warunek niepodzielności jest zatem istotnym elementem przewozu nienormatywnego, bowiem przeciwdziałać ma nadużywaniu zezwoleń na tego rodzaju przewozy w sytuacji, gdy można dany towar przewieźć w ogóle bez przekraczania norm prawa dla pojazdów np. co do masy całkowitej lub długości.

W niniejszej sprawie każdy z elementów betonowych miał ten sam wymiar (długość), zaś organy nie dokonały ważenia pojazdu, by ustalić czy narusza normy wagowe lub nacisków osi na drogę. Za każdym więc razem, przyjmując postulowany przez organ sposób oceny wpływu art. 64 ust. 2 p.r.d. na sprawę, realizowany musiałby być przejazd nienormatywny, tyle tylko, że pojedynczego elementu.

Należy zatem zadać pytanie skarżącemu kasacyjnie organowi, czy z punktu widzenia dóbr chronionych zakazem przejazdów nienormatywnych, które mogą być realizowane tylko na podstawie zezwolenia, lepszym tj. uwzględniającym ratio legis przyświecające ustawodawcy rozwiązaniem jest realizowanie jednego przejazdu z dwoma profilami (skracanie okresu narażenia dóbr chronionych przewozem nienormatywnym), czy też dwóch odrębnych przejazdów, z każdym profilem oddzielnie. To retoryczne ze swej istoty pytanie ma zwrócić uwagę, że przy wykładni normy z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 35a i 35b p.r.d. należy uwzględniać wspomniane cel ustawy i systemu zgód na przewóz nienormatywny. Jeżeli więc zezwolenie jest tego rodzaju, że pozwala na przewóz towarów wystających poza obrys pojazdu, przy czym ów towar jest co do wymiaru długości niepodzielny, to przy zachowaniu pozostałych wymagań przewozu (np. masy całkowitej), możliwe jest przewiezienie nawet kilku tego rodzaju ładunków jednocześnie, które są niepodzielnych co do długości. Sens takiego spojrzenia na to zagadnienie zawiera się w potrzebie skrócenia narażenia przejazdem nienormatywnym.

Należy wskazać, że przewoźnik nie korzystałby z dobrodziejstwa jakie daje zezwolenie na przewóz nienormatywny w sytuacji, gdyby mając zgodę na przewóz długich elementów (z przekroczeniem norm długości pojazdu lub zespołu), przewoziłby w istocie szereg elementów krótkich, jednakże ułożonych w sposób, który powodowałby naruszenie norm dopuszczalnej długości pojazdu. To właśnie tego rodzaju ochrona przed nadużyciami wynika z regulacji art. 64 ust. 2 p.r.d. Przewóz tego rodzaju byłby więc przewozem nienormatywnym i niedozwolonym prawnie, nawet pomimo posiadania zezwolenia danej kategorii i w związku z tym podlegałby sankcji tak jakby nie udzielono w ogóle zezwolenia. Czysto teoretyczne rozważania organu, w tym tworzenie podstaw odpowiedzialności z tytułu "przewozu nienormatywnego ładunku innego niż niepodzielny" nie mają w sprawie znaczenia. Dokonanie przewozu z naruszeniem art. 64 ust. 2 p.r.d., co w sprawie nie miało miejsca, skutkuje wymierzeniem kary tak, jakby przewoźnik nie posiadał stosownej zgody, a więc za przewóz nienormatywny. Strona skarżąca kasacyjnie zresztą sama kwestionuje wymiary ładunku, niezasadnie czerpiąc podstawę do obalenia zezwolenia kat. III z faktu przewożenia dwóch elementów zamiast jednego, jednakże z których każdy jest niepodzielny co do swej długości.

W konsekwencji, za niezasadne należało uznać wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji na podstawie art. 184 p.p.s.a.