Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 944/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1228/22 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 16 listopada 2021 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1) prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1228/22, w ten sposób, że w miejsce błędnego znaku decyzji: "[...]" wpisuje prawidłowy: "[...]"; 2) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Pomorskiego z 29 marca 2021 r. znak: [...]; 3) zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz B. D. kwotę 6.867,00 (sześć tysięcy osiemset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1228/22, oddalił skargę B. D. ("dalej: "skarżący kasacyjnie") na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 16 listopada 2021 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Pomorski w związku z własną decyzją z 21 października 2019 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] S. – G. na odcinku B. – początek obwodnicy T.. Zadanie 2: węzeł [...] (bez węzła) – węzeł [...] (z węzłem)" wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki ew. nr [...] o pow. 0,1801 ha, nr [...] o pow. 0,0112 ha i nr [...] o pow. 0,4800 ha (powstałych z podziału działki o nr [...]) oraz nr [...] o pow. 4,2817 ha, nr [...] o pow. 0,3675 ha i nr [...] o pow. 0,0220 ha (powstałych z podziału działki o nr [...]), położoną w gminie [...], obręb [...] (nr [...]), powiat [...].

Pismem z 22 stycznia 2020 r. uczestnik postępowania – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w [...] poinformował Wojewodę Pomorskiego, że zlecił wykonanie operatu szacunkowego dla przedmiotowej nieruchomości. Następnie uczestnik postępowania pismem z 7 kwietnia 2020 r. zawnioskował o przyjęcie jako dowodu stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości sporządzonego na jego zlecenie operatu szacunkowego z 5 grudnia 2019 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego Z. Ś.. Za pośrednictwem wiadomości mailowej z 4 maja 2020 r. Wojewoda Pomorski zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego O. T. o dokonanie korekty operatu szacunkowego z 5 grudnia 2019 r. W odpowiedzi na to wezwanie, rzeczoznawca majątkowy O. T. w piśmie z 9 maja 2020 r. wskazała, że operat sporządzony jest prawidłowo i jest w nim wszystko jednoznacznie wyjaśnione.

Skarżący B. D. pismem z 8 czerwca 2020 r. zgłosił uwagi do operatu szacunkowego z 5 grudnia 2019 r. i jednocześnie wniósł o powołanie biegłego – rzeczoznawcy majątkowego, celem określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. W piśmie z 14 lipca 2020 r. rzeczoznawca majątkowy Z. Ś. odniósł się do uwag złożonych przez skarżącego. Natomiast przy piśmie z 29 września 2020 r. skarżący B. D. złożył do akt sprawy sporządzony na jego zlecenie operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości z 23 września 2020 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego M. K.. Wobec pisma Wojewody Pomorskiego z 23 grudnia 2020 r. rzeczoznawca majątkowy B. Ś. złożył do akt sprawy dokument z 16 lutego 2021 r. pt.: "Potwierdzenie aktualności operatu z 5 grudnia 2019 r.", w którym oświadczył, że potwierdza aktualność operatu szacunkowego z 5 grudnia 2019 r. oraz przedstawił analizę potwierdzająca, że od daty sporządzenia operatu szacunkowego nie wstąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – dalej: "u.g.n.").

Wojewoda Pomorski decyzją z 29 marca 2021 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 1, ust. 4a, 4c, 4f i 5, art. 18, art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm. – dalej: "zrid") w zw. z art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i art. 134 ust. 1 u.g.n. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej: "k.p.a."), 1) ustalił odszkodowanie w kwocie 1.360.178,40 zł za przedmiotową nieruchomość, 2) przyznał odszkodowanie ustalone w punkcie 1) na rzecz B. D. oraz 3) zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do zapłaty odszkodowania określonego w punkcie 1) na rzecz osoby wskazanej w punkcie 2) jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Pomorski stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy Z. Ś. sporządził 5 grudnia 2019 r. operat szacunkowy, w którym oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 1.295.408,00 zł, zaś klauzulą z 16 lutego 2021 r. potwierdził jego aktualność. Organ wskazał, że na podstawie art. 80 k.p.a. dokonał analizy formalnoprawnej oraz funkcjonalnej sporządzonego operatu szacunkowego, a także zbadał jego wartość dowodową. I tak wyjaśniono, że zgodnie z opisem zawartym w operacie szacunkowym przedmiotowa nieruchomość położona jest w miejscowości [...], w bezpośrednim sąsiedztwie terenów niezurbanizowanych, stanowiących tereny użytkowane rolniczo, tereny leśne oraz rozproszonej zabudowy zagrodowej. Nieruchomość stanowiła grunt rolny niezabudowany, w części wydzielony z nieruchomości zabudowanej zabudową siedliskową (działka ew. nr [...]). Nieruchomość w części obejmowała łąkę i pastwisko, a w pozostałej części o łącznej powierzchni 1,2953 ha porośnięta była drzewostanem, w wieku od 25-40 lat o zróżnicowanym składzie gatunkowym na poszczególnych fragmentach, obejmującym takie gatunki jak: brzoza, olcha, osika, sosna, dąb i świerk. Stopnień zadrzewienia został określony na poziomie 1,0. Z uwagi na ww. drzewostan w operacie szacunkowym określono wartość odtworzeniową nieruchomości.

Dalej Wojewoda zwrócił uwagę, że w operacie szacunkowym z 5 grudnia 2019 r. wskazano, że w dniu wydania decyzji z 21 października 2019 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przedmiotowa nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast z analizy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z 17 listopada 2015 r. nr [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie rolnym i leśnym, w części w planowanym terenie inwestycyjnym trasy [...]. W związku z powyższym, przystępując do wyceny gruntu przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy w pierwszej kolejności przeanalizował rynek niezabudowanych nieruchomości rolnych i leśnych obejmujący obszar gminy [...]. Następnie przeanalizował rynek lokalny nieruchomości gruntowych przeznaczonych zgodnie z celem przejęcia pod drogi, obejmujący obszary wiejskie powiatu [...]. W obydwu wypadkach do analizy przyjął transakcje zaistniałe w okresie dwóch lat poprzedzających datę sporządzenia wyceny.

Na ich podstawie ustalono, że średni poziom cen nieruchomości rolnych i leśnych jest niższy niż nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. W związku z powyższym rzeczoznawca majątkowy uznał, że w zakresie wyceny gruntu części nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym i leśnym zastosowanie znajdzie "zasada korzyści" określona w art. 134 ust. 4 u.g.n. Dlatego też, wycena gruntu tej części przedmiotowej nieruchomości została przeprowadzona na podstawie § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej: "rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości"), tzn. w oparciu o transakcje nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod komunikację, zgodnie z alternatywnym sposobem użytkowania, wynikającym z celu przejęcia. Natomiast dotychczasowe drogowe przeznaczenie pozostałej części wycenianej nieruchomości jest tożsame z jej alternatywnym sposobem użytkowania, wynikającym z decyzji Wojewody Pomorskiego z 21 października 2019 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zatem w tym zakresie "zasada korzyści" wskazana w art. 134 u.g.n. nie mogła znaleźć zastosowania. Z tego względu, wycena gruntu tej części przedmiotowej nieruchomości została przeprowadzona na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. W konsekwencji wycena gruntu całej nieruchomości została przeprowadzona w oparciu o transakcje nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi.

Stosując podejście porównawcze (art. 153 ust. 1 u.g.n.), metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości) rzeczoznawca majątkowy ustalił, że na badanym rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi we wskazanym powyżej okresie ceny 13 nieruchomości podobnych przyjętych do porównań kształtowały się na poziomie od 20,00 zł do 34,96 zł za 1 m2. Cena średnia ustalona na podstawie powyższych transakcji wyniosła 26,73 zł/m2.

Uwzględniając średnią cenę nieruchomości podobnych oraz obliczony w toku porównania z nimi nieruchomości wycenianej współczynnik korygujący (0,8882) rzeczoznawca majątkowy ustalił, że wartość 1 m2 gruntu przedmiotowej nieruchomości wynosi 23,74 zł.

Następnie rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny drzewostanu olchy, brzozy, sosny dębu, osiki i świerku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości, ustalając jego wartość na łączną kwotę 27.098,00 zł, jako wartość surowca tartacznego, według ceny z lokalnego nadleśnictwa, pomniejszonej o koszt pozyskania i zrywki. W tym celu zastosował art. 135 ust. 5 u.g.n..

W związku z powyższym, wartość przedmiotowej nieruchomości oszacowano łącznie na kwotę 1.295.408,00 zł.

Organ pierwszej instancji stwierdził również, że w operacie szacunkowym z 5 grudnia 2019 r., wbrew twierdzeniom skarżącego B. D., szczegółowo wyjaśniono sposób ustalenia wartości odtworzeniowej wycenianej nieruchomości, omówiono wagi cech nieruchomości, zamieszczono informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości, w szczególności na podstawie tabeli nieruchomości przyjętych do porównań. W treści opinii oraz w dodatkowych wyjaśnieniach wskazano, że przeprowadzona przez rzeczoznawcę majątkowego Z. Ś. analiza rynku została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a do porównań wzięto transakcje z odpowiednio zdefiniowanego rynku lokalnego, obejmującego gminę oraz powiat, w którym położona jest przedmiotowa nieruchomość. Natomiast stan zagospodarowania nieruchomości w zakresie części składowych został przyjęty na podstawie oględzin dokonanych przez samego autora opinii oraz w oparciu o inwentaryzację zieleni wykonaną na zlecenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Wojewoda Pomorski w zakresie zarzutu skarżącego dotyczącego sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uznał, że skoro operat szacunkowy z 5 grudnia 2019 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego Z. Ś. spełnia wymogi stawiane przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa, zaś jego treść jest spójna, zupełna i logiczna, to może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

Dalej organ pierwszej instancji stwierdził, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, który organ uznał za wiarygodną opinię o wartości nieruchomości. Oceny takiej może dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w oparciu o przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. Strony postępowania takiej opinii nie przedłożyły, zaś dokonana przez Wojewodę Pomorskiego ocena operatu szacunkowego autorstwa Z. Ś. nie wykazała, aby naruszał on obowiązujące przy jego sporządzaniu przepisy prawa.

Wojewoda Pomorski stwierdził również, że dokonana analiza zachowania wymogów formalnoprawnych i ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego z dnia 23 września 2020 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. na zlecenie właściciela nieruchomości wykazała, że dokument ten nie może być podstawą ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszym postępowaniu, gdyż zaszła istotna wątpliwość, czy przyjęte przez M. K. do bezpośrednich porównań nieruchomości o zgoła odmiennym stanie zagospodarowania są podobne do przedmiotu wyceny w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Ponadto, wątpliwości Wojewody Pomorskiego wzbudziło również przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego M. K., że ranga drogi stanowi cechę wpływającą na wartość nieruchomości drogowych. W operacie szacunkowym brak jest bowiem analizy, z której wynikałoby jakie zachodzą różnice w cenach nieruchomości obejmujących drogi o poszczególnych kategoriach (gminna, powiatowa, ekspresowa). W operatach szacunkowych, sporządzonych na potrzeby analogicznych postępowań odszkodowawczych, rzeczoznawcy majątkowi na podstawie dokonanych zestawień transakcji o najbardziej zbliżonych cechach lokalizacyjnych nabywanych pod budowę dróg o odmiennych kategoriach dowodzą brak wpływu kategorii drogi na ceny gruntów nabywanych na ich budowę, zaistniałych w dłuższym czasie oraz na różnych obszarach rynku. Organ wskazał, że z tabeli umieszczonej na str. 58 operatu szacunkowego z 23 września 2020 r. jasno wynika, że zarówno nieruchomość o cenie minimalnej, jak i o cenie maksymalnej, które posłużyły do ustalenia zakresu współczynników korygujących, posiadają taką samą ocenę tej cechy na poziomie "1". Taki rozstaw oceny uniemożliwia potraktowanie tej cechy jako cechy wpływającej na wartość w przyjętym zbiorze nieruchomości porównawczych, a tym samym dokonanie w tym zakresie jakichkolwiek obliczeń współczynników korygujących. Z tego względu przyjęcie tej cechy jako cechy wpływającej na wartość nieruchomości drogowych wydaje się być pozbawione uzasadnionych podstaw.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego B. D., Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 16 listopada 2021 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 29 marca 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji organ ten w całości podzielił stanowisko Wojewody Pomorskiego wskazując, że dane zawarte w operacie szacunkowym z 5 grudnia 2019 r. nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, stanowią spójną i logiczną całość. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 130 ust. 2 u.g.n. organ wskazał, że treść tego przepisu należy rozumieć jako zobowiązanie organu orzekającego do uzyskania opinii o wartości nieruchomości, sporządzonej po wszczęciu postępowania na zlecenie organu orzekającego. W takim przypadku rzeczoznawca majątkowy powoływany jest do określenia wartości nieruchomości na podstawie art. 84 k.p.a., jako biegły z zakresu szacowania nieruchomości. Organ orzekający nie może zatem we własnym zakresie dokonać określenia wartości nieruchomości, jak również nie może posłużyć się opinią o wartości nieruchomości sporządzoną poza postępowaniem wywłaszczeniowym lub poza odrębnym postępowaniem odszkodowawczym, zwłaszcza gdy operat szacunkowy sporządzony został na zlecenie jednej ze stron postępowania. Z literalnej wykładni komentowanego art. 130 ust. 2 u.g.n. nie wynika jednak, aby ustalenie odszkodowania miało następować jedynie na podstawie opinii zleconej przez organ orzekający.

Minister stwierdził, że zarzut pominięcia wniosku strony o powołanie przez organ biegłego rzeczoznawcy majątkowego celem oszacowania wartości rynkowej nieruchomości był bezzasadny, bowiem operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z. Ś. został przyjęty przez ten organ jako wiarygodny i przydatny dowód o wartości nieruchomości. Ponadto, skoro weryfikując poprawność ustalenia odszkodowania organ pierwszej instancji nie dostrzegł nieprawidłowości operatu szacunkowego, to nie zachodziła konieczność zlecenia sporządzenia nowego operatu szacunkowego. W tej sytuacji ciężar dowodzenia przeszedł na stronę postępowania.

W ocenie organu brak było także podstaw by stwierdzić, że rzeczoznawca majątkowy w sposób nieuprawniony nadał klauzulę aktualności operatu szacunkowego. Zdaniem Ministra, rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n., a fakt, że czynność ta dokonana została po upływie 12 miesięcznej ważności operatu nie skutkował brakiem możliwości ustalenia odszkodowania na jego podstawie.

W ocenie organu drugiej instancji, przedłożony operat szacunkowy z 23 września 2020 r., nie mógł stanowić podstawy określenia wartości przedmiotowej nieruchomości, gdyż przyjęte przez jego autorkę transakcje nieruchomościami nie spełniają warunku podobieństwa określonego w art. 4 pkt 16 u.g.n., przez co określona na ich podstawie wartość przedmiotowej nieruchomości nie mogła być uznana za poprawną. Ponadto operat ten nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość także z uwagi na zawarty w nim wykaz istotnych dat dla sporządzenia wyceny. Na str. 6 wskazano bowiem datę, na którą określono wartość przedmiotu wyceny jako 5 grudnia 2019 r., podczas gdy sam operat szacunkowy sporządzony został w dniu 23 września 2020 r. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy zobowiązany był oszacować wartość nieruchomości według stanu nieruchomości na dzień 21 października 2019 r. (data wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) oraz według wartości nieruchomości z dnia, w którym nastąpiło ustalenie wysokości odszkodowania (23 września 2020 r.). Przyjęcie odmiennych założeń stoi w sprzeczności z przepisami prawa, w tym w szczególności z art. 151 ust. 1 u.g.n. Określenie wartości nieruchomości na datę sprzed 9 miesięcy od daty sporządzenia operatu szacunkowego uchybia wymogom wyrażonym w wyżej przywołanym przepisie.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, B. D. zaskarżył ją w całości skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 7 listopada 2022 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w całości podziela ustalenia dokonane przez organy obu instancji i uznaje je za własne. W ocenie Sądu I instancji, operat sporządzony 5 grudnia 2019 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego w pełni odpowiada formalnym wymogom zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a skarżący B. D. nie zdołał skutecznie go podważyć.

Przede wszystkim, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie było podstaw do kwestionowania oparcia się przez organy na operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego Z. Ś. Sąd podzielił w tym względzie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i stwierdził, że jest ono tym bardziej zasadne, że z inicjatywy skarżącego B. D., w postępowaniu administracyjnym, organy dysponowały w sumie dwiema wycenami przedmiotowej nieruchomości, tj. również wykonaną przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. Obydwa te operaty zostały poddane szczegółowemu badaniu przez organy obydwu instancji.

W ocenie Sądu I instancji organ poddał wnikliwej analizie operat zaoferowany przez samego skarżącego, a wobec faktu, że wypadła ona negatywnie, to nie było podstaw do konfrontowania biegłego Z. Ś. oraz biegłej M. K. Jest to o tyle istotne, że wbrew twierdzeniom skarżącego obydwa te operaty nie różnią się od siebie znacząco, a rozbieżność pomiędzy jednym, a drugim szacunkiem sprowadza się do wyższej w sumie tylko o 16 % wyceny wykonanej przez M. K.

Sąd I instancji nie zgodził się również z zarzutem, że biegły nie ustalił stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Dokonane w tym zakresie przez biegłego ustalenia są zgodne ze stanem rzeczywistym, a nadto biegły uwzględnił wszystkie części składowe nieruchomości, w tym drzewa gatunku sosna. Z wyjaśnionych przez biegłego względów do części tych nie można zaliczyć drewnianego płotu. Nie był on po prostu trwale związany z gruntem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z całą pewnością nie jest "brakiem formalnym" operatu rzeczoznawcy majątkowego Z. Ś. niezałączeniu do niego zanonimizowanych kopii umów, których przedmiotem były transakcje porównawcze uwzględnione w operacie. Nie są to bowiem dokumenty o istotnym znaczeniu dla sporządzonego operatu w rozumieniu przepisów rozporządzenia. Takim brakiem nie jest też kwestia wyliczeń i uzasadnienia dokonanych obliczeń. Trudno w tej mierze odnieść się do zarzutu podniesionego w skardze, skoro zdaniem Sądu z operatu wynika sposób ustalenia odszkodowania i dojścia przez biegłego do określonego wyniku. Także sposób doboru nieruchomości porównawczych został w wystarczającym stopniu przedstawiony przez biegłego i poddany przez organy niebudzącej wątpliwości analizie.

Także bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje okoliczność podpisania klauzuli aktualizacyjnej już po utracie ważności operatu. Nic nie stało temu na przeszkodzie w świetle art. 156 ust. 4 u.g.n., zwłaszcza że sporządzanie tej klauzuli w okresie ważności operatu byłoby nie tylko zbędne, ale też przeczyłoby samej istocie tej instytucji. Sąd I instancji stwierdził, że ani klauzula, ani analiza nigdy nie mają samodzielnego bytu w znaczeniu przedmiotowym, nawet gdy w znaczeniu funkcjonalnym stanowią odrębne dokumenty. Klauzula taka jest przecież sporządzana w odniesieniu do konkretnego operatu, a wobec tego zawiera odesłanie do niego i to bardzo szczegółowe, ze wskazaniem szeregu danych identyfikujących nie tylko autora (zgodnie z § 57 rozporządzenia), ale sam operat i szacowaną nim nieruchomość. Ponadto, organ administracji, który opiera swą decyzję na operacie, wobec którego sporządzona została klauzula aktualizacyjna – daje temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Okoliczność ta niejako dodatkowo spaja operat i klauzulę (wraz z analizą), jak to miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący B. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj. art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 – 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.:

1. w zw. z art. 130 § 2 u.g.n. i art. 84 § 1 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu i zaakceptowaniu wydania przez organ decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość mimo braku opinii rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez organ I instancji w prawem przepisanym trybie;

2. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. polegające na ich błędnym zastosowaniu, czego wyrazem jest zaakceptowanie przez Sąd I instancji pominięcia przez Wojewodę Pomorskiego wniosku skarżącego o powołanie w sprawie przez organ biegłego rzeczoznawcy majątkowego celem wyceny wywłaszczonej nieruchomości;

3. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. polegające na ich błędnym zastosowaniu, czego wyrazem jest zaakceptowanie przez Sąd I instancji:

1. pominięcia przez Wojewodę Pomorskiego wniosku o konfrontacyjne przesłuchanie biegłych Z. Ś. oraz M. K.,

2. uznania przez organy administracji, że operat złożony do akt sprawy przez skarżącego kasacyjnie autorstwa M. K. jest niewiarygodny, mimo że na etapie postępowania administracyjnego autorce operatu nie umożliwiono ustosunkowania się do zastrzeżeń, jakie wobec jego treści sformułowane zostały przez orzekające w sprawie organy;

4. poprzez ich błędne zastosowanie przejawiające się oparciem zaskarżonego rozstrzygnięcia na mylnej tezie, jakoby opinia biegłego weryfikowana może być zasadniczo jednie pod względem formalnym, a jej zakwestionowanie pod względem merytorycznym przez Sąd czy organ ma charakter wyjątkowy – co stoi w sprzeczności z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dostrzeganymi w przeszłości przez sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;

5. poprzez ich błędne zastosowanie przejawiające się w wewnętrznej sprzeczności znamionującej stanowisko Sądu I instancji, który odwołując się do wyjątkowości merytorycznej analizy opinii biegłego, aprobuje stanowisko organu II instancji, zarzucającego biegłej M. K. nieprawidłowy dobór nieruchomości porównawczych, w żaden sposób nie odnosząc się przy tym do zarzutów stawianych na tym tle przez skarżącego operatowi stanowiącemu podstawę zaskarżonego orzeczenia;

6. poprzez ich błędne zastosowanie przejawiające się w aprobowaniu przez Sąd I instancji stanowiska Ministra Rozwoju i Technologii, który zarzucił biegłej M. K. przyjęcie nieprawidłowej daty, na którą określiła ona wartość wycenianej nieruchomości, podczas gdy biegła przyjęła po prostu w tym zakresie datę, na którą sporządzony został operat przygotowany na zlecenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a ponadto biegła przyjęła prawidłową datę odniesienia dla stanu nieruchomości, tj. datę wydania decyzji ZRiD;

7. poprzez ich błędne zastosowanie przejawiające w oparciu zaskarżonego rozstrzygnięcia na tezie, jakoby na biegłych (w tym wypadku na biegłym Z. Ś.) nie spoczywał obowiązek umożliwienia organom weryfikacji sporządzonej przez siebie opinii, co jest sprzeczne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i niezrozumiałe zwłaszcza, że w niniejszej sprawie dotyczy to operatu sporządzonego na zlecenie strony postępowania;

8. w zw. z art. 157 ust. 4 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, czego wyrazem jest zaaprobowanie przez Sąd dokonanej przez orzekające w sprawie organy negatywnej oceny wartości dowodowej złożonego do akt sprawy operatu autorstwa M. K., a to mimo nie zlecenia sprawdzenia tej wyceny przez właściwą organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie przewidzianym w treści ww. przepisu;

9. w zw. z art. 156 ust. 4 u.g.n. oraz § 58 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz art. 79 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, że Minister Rozwoju i Technologii uznał operat biegłego Z. Ś. za aktualny na dzień wydania przez organ II instancji decyzji mimo, że w operacie tym nie umieszczono klauzuli aktualizacyjnej oraz analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.;

10. w zw. z § 56 ust. 4 oraz art. 155 ust. 2 u.g.n. poprzez ich pominięcie polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, że orzekające w sprawie organy administracji uznały operat biegłego Z. Ś. za wiarygodny dowód w sprawie, mimo że do operatu nie załączono wypisu i wyrysu z obejmującego nieruchomość wycenianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ani też zanonimizowanych umów obejmujących sprzedaż uwzględnionych przez biegłego przy wycenie transakcji porównawczych;

11. w zw. z art. 18 ust. 1 oraz art. 23 zrid w zw. z art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 2 oraz art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez ich pominięcie polegające na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji uznania przez orzekające w sprawie organy administracji operatu rzeczoznawcy majątkowego Z. Ś. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, że biegły nie dokonał własnych ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości wycenianej, opierając się w tym zakresie na wyciągu z dokumentu zatytułowanego "informacja o przeznaczeniu wydana przez właściwy urząd";

12. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, że orzekające w sprawie organy uznały operat rzeczoznawcy majątkowego biegłego Z. Ś. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, że biegły nie ustalił stanu nieruchomości wycenianej na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dokonane w tym zakresie przez biegłego ustalenia nie są zgodne ze stanem rzeczywistym, a nadto biegły nie uwzględnił wszystkich części składowych nieruchomości;

13. w zw. z § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ich błędne zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, że orzekające w sprawie organy uznały operat rzeczoznawcy majątkowego biegłego Z. Ś. za wiarygodny dowód w sprawie, mimo że dotknięty jest on brakiem formalnym polegającym na nieprzedstawieniu w operacie wyliczeń w taki sposób, by możliwym była ich weryfikacja przez organ rozpoznający sprawę a także strony postępowania, a także poprzez nieprzedstawienie uzasadnienia dokonanych obliczeń;

14. w zw. z art. 36 § 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 154 ust. 2 u.g.n. poprzez ich pominięcie polegające na zignorowaniu przez Sąd I instancji, że orzekające w sprawie organy uznały operat rzeczoznawcy majątkowego biegłego Z. Ś. za wiarygodny dowód w sprawie, mimo że obarczony jest on błędem w zakresie doboru nieruchomości porównawczych;

15. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, że orzekające w sprawie organy uznały operat biegłego Z. Ś. za wiarygodny dowód w sprawie, mimo że:

• zastosowano w nim podejście porównawcze, lecz sposób w jaki opisane zostały nieruchomości wybrane do ostatecznych porównań, nie pozwala na ich identyfikację i ustalenie czy faktycznie są to nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej ze względu na stan prawny oraz faktyczny sposób korzystania,

• zastosowano w nim podejście porównawcze, a mimo to w jego treści nie przedstawiono zestawienia wszystkich transakcji obejmujących nieruchomości porównawcze, co uniemożliwia weryfikację:

– ile takich transakcji udało się ustalić biegłemu na badanym rynku w analizowanym okresie czasu,

– czy faktycznie były to nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej,

– a także tego czy transakcje uwzględnione przez biegłą faktycznie dotyczą nieruchomości najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej spośród wszystkich nieruchomości, które brano pod uwagę;

16. w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez ich pominięcie, polegające na zignorowaniu przez Sąd I instancji, że orzekające w sprawie organy uznały operat biegłego Z. Ś. za wiarygodny dowód w sprawie, mimo że w jego treści nie przedstawiono żadnej argumentacji na uzasadnienie dokonanego przez rzeczoznawcę wyboru podejścia i metody wyceny;

17. w zw. z art. 134 u.g.n. oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez ich pominięcie polegające na zignorowaniu przez Sąd I instancji, że orzekające w sprawie organy uznały operat biegłego Z. Ś. za wiarygodny dowód w sprawie, mimo że zastosowano w nim podejście porównawcze, lecz sposób w jaki opisane zostały transakcje porównawcze, a w szczególności te, których przedmiotem były nieruchomości wybrane do ostatecznych porównań, nie pozwala na ustalenie, czy transakcje te miały wolnorynkowy charakter;

18. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, że orzekające w sprawie organy uznały operat rzeczoznawcy majątkowego biegłego Z. Ś. za wiarygodny dowód w sprawie, mimo że w jego treści brakuje przekonywującego uzasadnienia przyjętych w wyliczeniach wartości wycenianej nieruchomości założeń co do tego, w jakim stopniu poszczególne cechy rynkowe (lokalizacja i sąsiedztwo oraz położenie w terenie) wpływają na cenę nieruchomości wycenianej;

19. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, że orzekające w sprawie organy uznały operat rzeczoznawcy majątkowego biegłego Z. Ś. za wiarygodny dowód w sprawie, mimo że transakcje porównawcze wykorzystane przez biegłego do oszacowania wartości wycenianej nieruchomości datowane są w niektórych przypadkach na ponad dwa lata przed datą sporządzenia wyceny, oraz na 4 lata przed wydaniem orzeczenia przez organ II instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że jedynym dowodem, w oparciu o który wydane zostały zaskarżone kolejno decyzje organów administracji, jak i orzeczenie Sądu I instancji jest operat szacunkowy złożony do akt sprawy przez rzeczoznawcę majątkowego Z. Ś. – sporządzony na zlecenie uczestnika postępowania – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W ocenie skarżącego kasacyjnie art. 130 § 2 u.g.n. obliguje organ prowadzący postępowanie do powołania biegłego rzeczoznawcy majątkowego, który sporządzi operat na potrzeby ustalenia należnego osobie wywłaszczonej odszkodowania. Prowadzące kolejno postępowanie organy administracji zbagatelizowały jednak wspomnianą kwestię.

Skarżący kasacyjnie wskazał również, że konsekwentnie, zarówno przed organami administracji, jak i w złożonej w sprawie skardze, kwestionował charakter opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę Z. Ś., jako niespełniającą wymogów opinii biegłego w rozumieniu art. 130 § 2 u.g.n. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie oszacowanie to jest tylko i wyłącznie prywatnym dokumentem przygotowanym na zlecenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a więc strony niniejszego postępowania.

W ocenie skarżącego kasacyjnie decyzja w niniejszej sprawie wydana powinna zostać w oparciu o operat sporządzony przez niezależnego biegłego na zlecenie samego organu administracji (i przezeń opłaconego), który to dowód rozstrzygnąłby jednocześnie rozbieżności istniejące między opiniami sporządzonymi na zlecenie stron postępowania. Wskazany zarzut został jednak zignorowany zarówno przez Wojewodę Pomorskiego jak i orzekającego w II instancji Ministra Rozwoju i Technologii. Sąd I instancji nie dokonał jednak dogłębnej analizy operatu ani zgłoszonych doń zastrzeżeń, a ocena ograniczyła się do uznania stanowiska organów za słuszne. W efekcie rozstrzygnięcie sprawy oparto na niewiarygodnym operacie, który dotknięty jest w szczególności wadami. Co więcej, pomimo rezygnacji Sądu I instancji z konieczności analizy wiarygodności, poprawności i wreszcie wartości merytorycznej operatu sporządzonego na zlecenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Sąd orzekający jednocześnie dokonał w takim zakresie badania operatu przygotowanego na zlecenie skarżącego, formułując pod adresem tego dowodu kategoryczne (i mylne) oceny co do jego rzekomej nieprzydatności dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nadto skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd I instancji, w ślad za organami administracji uznał, że operat przedstawiony przez skarżącego kasacyjnie, autorstwa M. K. jest niewiarygodny, mimo że na etapie postępowania administracyjnego autorce operatu nie umożliwiono ustosunkowania się do zastrzeżeń, jakie wobec jego treści sformułowane zostały przez orzekające w sprawie organy. Zupełnie inaczej organy administracji odniosły się do biegłego Z. Ś., któremu w toku postępowania umożliwiono odniesienie się do zarzutów stawianych przez skarżącego kasacyjnie.

Mimo przedstawienia przez skarżącego kasacyjnie szeregu zarzutów pod adresem operatu autorstwa biegłego Z. Ś., Sąd I instancji zrezygnował z meteorycznej analizy ich zasadności. Zamiast tego, jak wynika z uzasadnienia wyroku, zaskarżone orzeczenie oparto na błędnej tezie, jakoby opinia biegłego weryfikowana może być zasadniczo jednie pod względem formalnym, a jej zakwestionowanie pod względem merytorycznym przez Sąd czy organ ma charakter wyjątkowy i nie powinno mieć miejsca w niniejszej sprawie.

Tymczasem – w ocenie skarżącego kasacyjnie, operat autorstwa biegłego Z. Ś. nie został oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, nadto w wielu aspektach jest on w zasadzie nieweryfikowalny.

Nadto, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, Sąd I instancji, w ślad za Ministrem Rozwoju i Technologii zarzucił biegłej M. K. przyjęcie nieprawidłowej daty na którą określiły one wartość nieruchomości. Biegła przyjęła tymczasem po prostu jako ową datę, tę na którą sporządzony został operat przygotowany na zlecenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Dalej, co pomija Sąd orzekający, biegła przyjęła prawidłową datę odniesienia dla stanu nieruchomości, tj. datę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Skarżący kasacyjnie zwrócił również uwagę, że w operacie szacunkowym z 5 grudnia 2019 r. nie umieszczono klauzuli aktualizacyjnej oraz analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n., a to mimo że od daty jego sporządzenia, do daty orzekania w sprawie minął okres 12 miesięcy. W ocenie skarżącego kasacyjnie, ani dokument określony przez Sąd I instancji jako klauzula aktualizacyjna, ani analiza potwierdzająca brak zmian uwarunkowań (której nawet nie sporządzono) nie zostały umieszczone przez biegłego w operacie z 5 grudnia 2019 r. Z samego tylko formalnoprawnego punktu widzenia zostały spełnione przesłanki umożliwiające uznanie przydatności operatu po upływie rocznego terminu do jego sporządzenia. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że operat szacunkowy został przez biegłego Z. Ś. sporządzony 5 grudnia 2019 r. Aktualizacja przedmiotowego operatu została dokonana 16 lutego 2021 r., tj. przeszło 14 miesięcy od daty sporządzenia operatu. Jest to okres stosunkowo długi, w czasie którego, co można stwierdzić obiektywnie, zachodzą istotne zmiany gospodarcze, czy społeczne, które rzutują na wartość cen nieruchomości.

Dalej skarżący kasacyjnie stwierdził, że biegły nie zamieścił w operacie wartości cech dla nieruchomości wycenianej oraz porównawczych informacji na ten temat, nie licząc dwóch opisów nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej. Nie sposób się jednak do nich odnieść, ponieważ lokalizacja działek z danych podanych przez biegłego jest niemożliwa. Zawarty w operacie biegłego Z. Ś. opis transakcji porównawczych nie pozwala na stwierdzenie, czy dokonane one zostały w warunkach wolnorynkowych w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów. Jest to kolejny istotny brak analizowanego operatu, dyskwalifikujący go jako wiarygodny dowód w sprawie. Uchybienie to było wskazywane w toku postępowania przed organami obydwu instancji, a następnie wyeksplikowano je jako zarzut w skardze, lecz mimo to Sąd I instancji, bez wyjaśnienia tejże kwestii, uznał przedmiotowy operat za wiarygodny dowód w sprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w ustawowym terminie czternastu dni, nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie natomiast do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z szeregiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Mimo znaczniej multiplikacji zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, można je w istocie podzielić na trzy kategorie. Przede wszystkim zarzuty odnoszące się do wadliwie przeprowadzonego dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego. Skarżący kasacyjnie zarzuca w tym zakresie naruszenie art. 7, art. 77 § 1-3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 130 § 2 u.g.n. i art. 84 § 1 k.p.a., także art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez niepowołanie biegłego rzeczoznawcy majątkowego w celu określenia wartości przedmiotowej nieruchomości i wydanie decyzji kończącej postępowanie administracyjne w sprawie bez wymaganej opinii rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez organ pierwszej instancji. W związku z powyższym zarzucono również Sądowi I instancji zaaprobowanie wydania przez organy obu instancji decyzji opartej na operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie strony postępowania – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, przy jednoczesnym podważeniu wiarygodności operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie skarżącego kasacyjnie. Druga grupa zarzutów skarżącego kasacyjnie odnosi się natomiast do kwestii aktualności operatu szacunkowego z 5 grudnia 2019 r. Podniesiono, że operat ten w chwili wydawania zarówno decyzji przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji był nieaktualny, albowiem klauzula aktualizacyjna została sporządzona po upływie 14 miesięcy od sporządzenia operatu szacunkowego z 5 grudnia 2019 r., a dodatkowo w nieprawidłowej formie – tj. z naruszeniem art. 156 u.g.n. i § 58 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dalsze natomiast zarzuty koncentrują się na kwestii wartości merytorycznej i zakresu oceny operatu szacunkowego, szczególnie w zakresie braku wyliczeń, braku opisu nieruchomości wybranych do porównania, braku opisu wyboru podejścia i metody wyceny.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kwestią sporną w sprawie jest to, czy organ administracji publicznej – w tym przypadku Wojewoda Pomorski – mógł oprzeć swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej na zlecenie uczestnika postępowania. Kluczowe dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest również określenie charakteru operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie uczestnika postępowania i walor tej opinii w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Ma to o tyle istotne znaczenie, że Wojewoda Pomorski oraz Minister Rozwoju i Technologii, a także aprobujący ich stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uważają, że z art. 130 ust. 2 u.g.n. nie wynika obowiązek przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, a rozstrzygnięcie w sprawie można oprzeć wyłącznie na operacie szacunkowym przedstawionym przez stronę postępowania. Skarżący kasacyjnie wysnuwa natomiast odmienne wnioski podnosząc, że operat ten powinien zostać sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego przez organ do konkretnego postępowania administracyjnego.

I tak zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 zrid nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a zrid). Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f zrid). W myśl natomiast art. 12 ust. 5 zrid do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Przepisy te stanowią realizację jednego z kryteriów konstytucyjnie dopuszczalnej przymusowej i podmiotowej zmiany prawa własności, a więc przyznania słusznego odszkodowania za wywłaszczenie. Podstawą wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości jest przede wszystkim uprawomocnienie się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na mocy której dokonano wywłaszczenia nieruchomości na cele publiczne. Postępowanie zatem jest wszczynane na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, z tym że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności zawarte w dziale III rozdziale 5 – Odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości oraz w dziale IV rozdziale 1 – Określanie wartości nieruchomości, a także przepisy zawarte w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ustawodawca zastrzegł jednak pierwszeństwo zasad ustalania odszkodowania określonych w art. 18 zrid, co oznacza, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego do niej stosuje się więc do ustalania wysokości odszkodowania i jego wypłaty w takim zakresie, który nie został określony w art. 18 zrid.

Podstawą orzekania organu administracji publicznej o wysokości należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość każdorazowo jest operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Wynika to z tego, że wyznacznikiem ustalenia odszkodowania zawsze jest wartość wywłaszczonej nieruchomości, a taką wartość – zgodnie z art. 7 u.g.n. – mogą określać jedynie rzeczoznawcy majątkowi. Niezależnie od tego, w celu wyeliminowania wątpliwości co do określania wartości wywłaszczonych nieruchomości ustawodawca w art. 130 ust. 2 u.g.n. określił, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Oznacza to zatem, że organ administracji publicznej uprawiony do orzekania w sprawie wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, nie może ustalać samodzielnie wartości nieruchomości, chociażby nie było wątpliwości co do wartości nieruchomości. Każdorazowo organ ma ustawowy obowiązek oprzeć się na opinii rzeczoznawcy majątkowego. Naruszenie tego obowiązku prowadzi do całkowitej dyskwalifikacji przeprowadzonego postępowania administracyjnego, albowiem z założenia ustawodawcy – organy nie posiadają specjalistycznej wiedzy w zakresie określania wartości nieruchomości, a więc nie są uprawnione do formułowania w tym zakresie samodzielnych ocen i wniosków. To nie oznacza jednocześnie, że organ bezrefleksyjnie przyjmuje sporządzony operat szacunkowy, a wręcz przeciwnie – powinien poddać go wnikliwej analizie i ocenie pod względem zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym także przepisami wykonawczymi – a także ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Powyższa ocena operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej jest możliwa z tego względu, że operat szacunkowy – w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – niezależnie na czyje zlecenie został sporządzony, jest dowodem w sprawie. Podlega zatem takim samym kryteriom jak inne dowody. Zwrócić należy jednak uwagę, że w zależności od tego, kto zlecił jego sporządzenie – będzie stanowił opinię biegłego lub opinie prywatną. Na gruncie art. 130 ust. 2 u.g.n. nie ulega wątpliwości, że organ powinien dysponować opinią rzeczoznawcy majątkowego. Kwestią sporną jest natomiast, czy operat ten powinien zostać sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na wyłączne zlecenie organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w sprawie odszkodowania za nieruchomość i wyłącznie w ramach konkretnego postępowania, czy może zostać sporządzony także na zlecenie strony postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że literalna wykładnia art. 130 ust. 2 u.g.n. nie nakłada na organ obowiązku zlecenia sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego. Taki obowiązek nie wynika także bezpośrednio z pozostałych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami czy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis ten – literalnie wykładany – wskazuje jedynie, że konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego. Z przepisu tego nie wynika zatem, aby ustalenie odszkodowania miało następować jedynie na podstawie opinii zleconej przez organ orzekający, skoro w art. 130 ust. 2 u.g.n. stwierdzono, że ustalenie odszkodowania ma nastąpić po uzyskaniu opinii, bez określenia na czyj wniosek sporządzanej. W ustawowym pojęciu uzyskania opinii nie mieści się bowiem konieczność zlecenia jej wykonania, lecz konieczność jej posiadania przez organ orzekający i posłużenia się tą opinią do ustalenia wysokości odszkodowania. W posiadanie takiej opinii organ może zaś wejść zasadniczo w wyniku jej przedłożenia przez stronę postępowania. Z art. 130 ust. 2 u.g.n. wynika jedynie, że ustalenie odszkodowania nie może nastąpić bez uzyskania opinii o wartości nieruchomości, ponieważ opinia ta stanowi ustawowo określony dowód wartości nieruchomości, a wartość jest wyznacznikiem ustalenia odszkodowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy jednak mieć na względzie również wykładnię celowościową i systemową tej regulacji prawnej. Jakkolwiek rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do wyceny nieruchomości zgodnie ze sztuką wynikającą z przepisów obowiązującego prawa i standardów zawodowych (tj. art. 175 ust. 1 u.g.n.), niezależnie od tego, kto jest zleceniodawcą sporządzenia opinii o wartości nieruchomości, to jednak w ujęciu procesowym zachowanie bezstronności w orzekaniu wymaga uznania, że art. 130 ust. 2 u.g.n. zobowiązuje organ orzekający do zlecenia sporządzenia opinii o wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc ustanawia tzw. zasadę prawdy obiektywnej, która realizowana jest przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zobowiązuje to zatem organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Przy czym postępowanie to należy prowadzić w taki sposób, aby wzbudzało zaufanie obywateli do władz publicznych (art. 8 § 1 k.p.a.). Realizacja tych obowiązków wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze oraz odzwierciedlenia zebranego materiału dowodowego w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Z kolei zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W Kodeksie postępowania administracyjnego przyjęto bowiem otwartą formułę postępowania dowodowego, dla której jedynym ograniczeniem jest to, by przeprowadzany dowód nie był sprzeczny z prawem. Pozwala to na odniesienie pojęcia dowodu do charakteru konkretnej sprawy oraz aktualnych możliwości procesowych, w tym także przepisów szczególnych, które mogą odmiennie regulować kwestie postępowania dowodowego lub uszczegóławiać jego zakres. Takim właśnie przykładem jest art. 130 ust. 2 u.g.n., który jasno i precyzyjnie wskazuje, jaki dowód stanowi podstawę określenia wartości nieruchomości w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia wartości nieruchomości.

W powyższym aspekcie trzeba również zwrócić uwagę, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony i przedłożony do akt sprawy ma wyłącznie walor prywatnej opinii, odzwierciedlającej stanowisko składającej go strony. Taki operat, pochodzący od profesjonalisty w danej dziedzinie – uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego podlegał będzie ocenie jak dowód z dokumentu prywatnego, z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), nie zaś jak dowód z opinii biegłego. Zgodnie bowiem z art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Biegłym jest więc osoba powołana przez organ orzekający w celu wydania opinii w danej sprawie ze względu na posiadaną wiedzę fachową w tej dziedzinie. Oznacza to zatem, że o dowodzie z opinii biegłego na gruncie postępowań w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość można mówić wyłącznie, gdy zostanie powołany na podstawie art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 7 u.g.n. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. rzeczoznawca majątkowy do określenia wartości nieruchomości, jako biegły z zakresu szacowania nieruchomości. W zależności zatem od podmiotu, który zleca sporządzenie operatu szacunkowego – będzie zależał charakter tego dowodu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z art. 130 ust. 2 u.g.n. nie można wywieźć jednoznacznej tezy, że organ administracji publicznej ma ustawowy obowiązek w każdym postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość powołać rzeczoznawcę majątkowego jako biegłego w sprawie. Taka jednak wykładnia tego przepisu jest dopuszczalna, w sprawach, w których organ dysponuje prawidłowo sporządzonym operatem szacunkowym (chociażby został sporządzony na zlecenie strony postępowania), który nie jest kwestionowany przez pozostałe strony postępowania. W przeciwnym razie, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zastosowania art. 84 § 1 k.p.a. i powołania we własnym zakresie biegłego, który sporządzi odpowiednią opinię – tj. operat szacunkowy. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu - takiego podejścia wymaga przede wszystkim wspomniana zasada prawdy obiektywnej, zaufania do władz publicznych, a także wykluczenie wszelkich podejrzeń o stronniczość organu, które mogą pojawić się w przypadku wykorzystania opinii o wartości nieruchomości wykonanej na zlecenie strony postępowania. Należy bowiem pamiętać, że ustalane w tym postępowaniu odszkodowanie za wywłaszczenie stanowi realizację jednej z podstawowych konstytucyjnych wartości, a więc słusznego odszkodowania za wywłaszczenie dokonane na cele publiczne. Postępowanie administracyjne powinno zostać zatem przeprowadzone w taki sposób, aby nie budziło jakichkolwiek wątpliwości, a strony miały poczucie sprawiedliwości ( por. M. Wolanin (w:) J.Jaworski, A.Prusaczyk, A. Tułodziecki, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Wyd.6, art.130 str.911-912).

W niniejszej sprawie Wojewoda Pomorski nie zlecił sporządzenia opinii rzeczoznawcy majątkowemu, a zatem nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym organy dysponowały jedynie opiniami prywatnymi, tj. operatem szacunkowym z 5 grudnia 2019 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego Z. Ś. sporządzonym na zlecenie uczestnika postępowania – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz operatem szacunkowym z 23 września 2020 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego M. K. sporządzonym na zlecenie uczestnika postępowania – B. D. Skoro żaden z tych operatów nie został sporządzony na zlecenie organu i nie ma waloru opinii biegłego, to ich autorzy, w świetle przepisów procesowych – nie są w tym postępowaniu administracyjnym biegłymi. Jakkolwiek z literalnego brzmienia art. 130 ust. 2 u.g.n. nie wynika, że ustalenie odszkodowania może następować jedynie na podstawie opinii zleconej przez organ orzekający – co zostało powyżej wyjaśnione, jednak w takim wypadku, opinia rzeczoznawcy nie stanowi dowodu sporządzonego przez biegłego. Tymczasem z uzasadnienia decyzji organu I i II instancji wynika, że organy oparły się wyłącznie na operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego Z. Ś., jako dowodzie z opinii biegłego, który to biegły nie został powołany – co stanowi o nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Tego naruszenia przepisów postępowania nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który również przyjął, że operat szacunkowy z 5 grudnia 2019 r. jest opinią biegłego. Jednocześnie Sąd I instancji, nie zwrócił uwagi, że w niniejszej sprawie konieczne było uwzględnienie wniosku B. D. o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Właściwie dowód ten powinien zostać przeprowadzony przez organ z urzędu. Trzeba bowiem mieć na względzie, że organy dysponowały w sprawie dwiema opiniami prywatnymi, które zostały sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych, na zlecenie uczestników postępowania o przeciwstawnych interesach. Opinie te, mimo że zostały sporządzone w oparciu o tą samą metodę, dały wyniki różniące się o 16%. Co do zasady, organy oceniły oba dowody, jednakże z uwagi na pojawiające się rozbieżności w tych opiniach, nie tylko w zakresie wniosków końcowych, ale także chociażby doboru transakcji porównawczych, czy zauważonych przez organ I instancji błędów w operacie z 5 grudnia 2019, które próbowano skorygować (zob. wiadomość e-mail pracownika organu do rzeczoznawcy majątkowego z 4 maja 2020 r. – akta organu I instancji), Wojewoda Pomorski był zobowiązany zwrócić się do niezależnego biegłego rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości. Zaniechanie to doprowadziło w istocie do tego, że organ I instancji, a następnie Minister Rozwoju i Technologii, orzekł w sprawie bez wymaganej opinii biegłego – co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n. oraz art. 8 § 1 k.p.a. Zaaprobowanie natomiast tego stanowiska przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest naruszeniem art. 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia ponadto, że dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego (niezależnie od jego charakteru) nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu bądź nie przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio – art. 4 pkt 16 u.g.n.). Operat powinien zatem zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego rzeczoznawca majątkowy przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Porównywalność w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza identyczności parametrów, ale wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości. Ponadto rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest prawidłowo ustalić współczynniki korygujące. Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości. Dokonanie jednak takiej oceny jest możliwe jedynie w przypadku, gdy operat szacunkowy zawiera na tyle szczegółowy opis zarówno nieruchomości przyjętych jako podstawę do wyceny, jak też tych odrzuconych, by możliwe było zweryfikowanie poprawności dokonanej w tym zakresie analizy. Oznacza to konieczność dokonania zwięzłego opisu każdej wybranej nieruchomości, w zakresie chociażby czynników, które mają znaczenie dla wyboru tych nieruchomości. Nie jest natomiast wystarczające wyłącznie tabelaryczne zestawienie transakcji wybranych do porównania, poprzez wskazanie tylko daty transakcji, powierzchni działki, obrębu i ceny transakcyjnej, a także złożenie zapewnienia przez rzeczoznawcę, że wybrane nieruchomości są podobne. Z takich informacji nie da się bowiem ustalić podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n.

Wobec tego, niezrozumiałe jest stanowisko Sądu I instancji, który nie znalazł podstaw do kwestionowania sposobu, w jaki zostały opisane nieruchomości wybrane do ostatecznych porównań w operacie z 5 grudnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł w tym operacie szacunkowym wystarczającego opisu wybranych nieruchomości, co właściwie czyni niemożliwym dokonanie oceny, czy to przez organy czy też sądy orzekające w sprawie. Z tego względu rację ma skarżący kasacyjnie, że opis nieruchomości w operacie szacunkowym z 5 grudnia 2019 r. nie pozwala na ustalenie czy wybrane nieruchomości są faktycznie podobne do wycenianej nieruchomości. Nie ma natomiast racji skarżący kasacyjnie, że do operatu szacunkowego powinny zostać dołączone kopie zanonimizowanych umów obejmujących sprzedaż uwzględnionych przez rzeczoznawcę majątkowego przy wycenie transakcji porównawczych. Taki obowiązek nie wynika z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Również zarzut skarżącego kasacyjnie, w zakresie braku wyliczeń w operacie szacunkowym, nie jest trafny. Z § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wynika, że w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Oznacza to, że jednym z elementów operatu są obliczenia, ale nie oznacza to obowiązku zamieszczania ciągów matematycznych, które potwierdzają dokonanie obliczeń. Sposób wyliczenia należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego i nie podlega weryfikacji. Takiej jednak analizie podlegają w sensie formalnym poprzez przedstawienie podstaw i sposobu wyliczenia końcowych wartości. Same natomiast działania matematyczne nie muszą być elementem operatu, zwłaszcza, że w praktyce wykonywane są przy użyciu programów komputerowych.

Ostatnią kwestią, na którą należy zwrócić uwagę w przedmiotowej sprawie jest data, na którą należy określić wartość wycenianej nieruchomości. Przepisy w tym zakresie nie dają wątpliwości. Zgodnie ze wskazanym już wcześniej art. 18 ust. 1 zrid wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy, w niniejszej sprawie, zobowiązany jest zatem do oszacowania wartości nieruchomości według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, a więc na dzień 21 października 2019 r., ale według wartości nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania, a więc z dnia sporządzenia operatu. Jakiekolwiek odstępstwo od tej zasady stanowi naruszenie art. 18 ust. 1 zrid i art. 151 ust. 1 u.g.n. Nawet jeśli intencją strony jest przedstawienie własnego operatu, to nie może to naruszać tych ww. przepisów. Kontroperat nie powinien bowiem stanowić opinii o wadliwości operatu, który organ przyjął jako podstawę orzekania, gdyż tryb merytorycznej weryfikacji operatu, poza zakresem kontroli dysponenta procesowego, został uregulowany w art. 157 u.g.n.

Ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest przedwczesna.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art.182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie drugim sentencji.

O kosztach postępowania sądowego, na które składają się koszty postępowania kasacyjnego oraz koszty postępowania przed sądem I instancji, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. Na sumę kosztów składają się uiszczone przez skarżącego wpisy stosunkowe od skargi oraz skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna za wniosek o sporządzenie uzasadnienia przez Sąd I instancji oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa, a także wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej. Wysokość tego wynagrodzenia określono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).

Stosownie do treści art. 156 § 1 p.p.s.a. sąd może z urzędu sprostować niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Dostrzegając zaistniałą omyłkę w zaskarżonym wyroku, w zakresie błędnie wskazanego numeru zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji.