Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 577/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 11, art. 13, art. 136 ust. 3, art. 142a
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2024 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 10 czerwca 2024 r. nr GN-V.7534.2.15.2024 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

S. P. (dalej jako "strona", "skarżący", "wnioskodawca"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 10 czerwca 2024 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że aktem notarialnym z dnia 28 grudnia 2005 r., Rep. A Nr [...] oraz aktem notarialnym z dnia 31 stycznia 2006 r. Rep. A Nr [...] Rep. A nr [...] skarżący dokonał na rzecz G. L. sprzedaży i przeniesienia własności będącej jego własnością nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,9006 ha za kwotę 800.000 zł.

W treści umów wskazano, że nabycie nastąpiło na cele publiczne z przeznaczeniem pod drogę oraz tereny zieleni, w których przebiega projektowana sieć kanalizacji sanitarnej i deszczowej z osiedla F..

Pismem z dnia 11 sierpnia 2023 r., skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta Lublin z wnioskiem o zwrot wskazanej nieruchomości poprzednio oznaczonej działki [...], a obecnie nr ew.[...] o pow. 18 591 m2 oraz działki nr ew.[...] o pow. 415 m2 (obr. 65, ark. 2). Zdaniem wnioskodawcy cel, na który została wywłaszczona działka nie został zrealizowany.

Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2023 r. wydanym na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i § 4 oraz art. 26 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.- dalej w skrócie jako "u.g.n."), Wojewoda Lubelski wyłączył Prezydenta Miasta Lublin od prowadzenia przedmiotowej sprawy i wyznaczył do jej prowadzenia Starostę Lubelskiego.

W toku postępowania organ I instancji pozyskał dokumenty, w tym skierowany do Wydziału Geodezji UM Lublin wniosek Wydziału Strategii i Rozwoju UM Lublin z dnia 18 lipca 2005 r. o wszczęcie procedury wykupu lub wywłaszczenia zawnioskowanej do zwrotu działki, przeznaczonej pod budowę kolektorów sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej, notatkę służbową z dnia 28 sierpnia 2005 r. w sprawie nabycia ww. nieruchomości pod budowę kolektora sanitarnego i deszczowego oraz protokół uzgodnień w sprawie nabycia nieruchomości z dnia 18 października 2005 r., w treści którego znalazła się informacja, że w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę oraz pod tereny zieleni, w których przebiega projektowana sieć kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Wydział Planowania UM Lublin, pismem z dnia 22 września 2023 r. poinformował organ I instancji, że w dacie nabycia na rzecz Gminy [...] dawnej działki nr [...], dla przedmiotowego terenu brak było obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego, gdyż miejscowe plany utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r. w związku z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązującym dokumentem planistycznym dla zawnioskowanej do zwrotu działki w dacie zawarcia umowy było Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego miasta Lublina przyjęte uchwałą nr 359/XXII/2000 Rady Miasta w Lublinie z dnia 13 kwietnia 2000 r., zgodnie z którym zawnioskowana do zwrotu nieruchomość położona była w projektowanych terenach intensywnej urbanizacji i ulic głównych.

W celu ustalenia, czy zaistniały przesłanki do zwrotu przedmiotowej nieruchomości, zawarte w art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n., organ I instancji zwrócił się do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. [...] o udzielenie wyjaśnień, kiedy rozpoczęto i zakończono budowę ww. urządzeń w obszarze zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości oraz wskazanie obszaru (pasa eksploatacyjnego), jaki niezbędny jest dla prawidłowego funkcjonowania obsługi wskazanej wyżej sieci.

W piśmie z dnia 18 października 2023 r., MPWiK wyjaśniło, że kolektor sanitarny ks800 budowany był w okresie od dnia 19 lutego 2008 r. do dnia 1 marca 2009 r., a jego inwestorem był Wydział Inwestycji UM Lublin i przekazany został przez Gminę [...] na stan majątkowy Przedsiębiorstwa na podstawie aportu z dnia 26.03.2009 r., natomiast kolektor deszczowy kd2000 odebrany został w dniu 18 listopada 2011 r. Przez nieruchomość, w jej zachodniej części (od strony ul. [...]) przebiega również odcinek kolektora deszczowego kd1200, którego budowę zakończono w dniu 24 sierpnia 2015 r. Poinformowano również, że dla prawidłowego funkcjonowania i obsługi ww. kolektorów niezbędne jest zachowanie pasa eksploatacyjnego przy zachowaniu odległości 4m od skrajni przewodów. Wskazano także, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest decyzją Prezydenta Miasta Lublin nr [...] z dnia 7 października 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Do pisma załączono również kopie protokołów odbiorów końcowych kolektorów wraz z fragmentami inwentaryzacji geodezyjnych oraz kopie pozwoleń na budowę.

W poczet materiału dowodowego włączona została uwierzytelniona kopia ww. decyzji ZRiD obejmującej działkę nr [...] (obr. 65, ark. 2) zajętą pod budowę drogi powiatowej - przedłużenie ul. [...] oraz działkę nr [...] (obr. 65, ark. 2) przeznaczoną pod rozbudowę drogi powiatowej - ul. [...]. Obie działki znalazły się w całości w liniach rozgraniczających inwestycji.

Ponadto ustalono, że działka nr [...] została również objęta decyzją Prezydenta Miasta Lublin nr [...] z dnia 16 kwietnia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: rozbudowa drogi powiatowej - ul. [...]. Do akt postępowania włączono również uwierzytelnioną kopię decyzji Prezydenta Miasta Lublin nr [...] z dnia 31 października 2007 r. o pozwoleniu na budowę kolektora kanalizacji sanitarnej, kolektora kanalizacji deszczowej oraz otwartego rowu odpływowego w obszarze zawnioskowanej do zwrotu działki oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia 12 grudnia 2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - budowy odcinków kolektorów sieci kanalizacji deszczowej i sanitarnej w obszarze przedmiotowej działki. W poczet materiału włączono także dokumentację fotograficzną wnioskowanego do zwrotu gruntu z lat 2005-2022, przedstawiającą stan zagospodarowania działki na przestrzeni lat.

W piśmie z dnia 28 listopada 2023 r. wnioskodawca podniósł, że objęcie zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. W ocenie strony, nie można bowiem nabyć nieruchomości w oparciu o przepisy specustawy, jeśli w dniu uprawomocnienia się decyzji ZRiD jest się jej właścicielem. Podsumowując, strona podtrzymała wniosek o zwrot nieruchomości jako niezagospodarowanej pod wskazany w umowie cel nabycia, to jest pod budowę drogi. Zdaniem strony sam fakt wybudowania na nieruchomości urządzeń przesyłowych nie uzasadnia wywłaszczenia, chociażby ze względu na możliwość ustanowienia służebności przesyłu dla realizacji takiej inwestycji, a tym bardziej nie uzasadnia wywłaszczenia blisko 2 ha gruntu.

Pismem z dnia 28 lutego 2024 r., Gmina Lublin przedstawiła stanowisko w sprawie podnosząc, że zawarta z byłym właścicielem nieruchomości umowa sprzedaży miała charakter dobrowolny. Na dawnej działce nr [...] ustalono lokalizację celu publicznego, w postaci budowy kolektorów sieci kanalizacji deszczowej i sanitarnej, co nie jest równoznaczne z potrzebą zastosowania instytucji wywłaszczenia. W ocenie Gminy Lublin, w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, gdyż umowie nabycia dawnej działki nr [...] nie można przypisać charakteru wywłaszczenia. Jednocześnie podniesiono, że nawet jeśliby uznać umowę nabycia nieruchomości za zawartą w warunkach wywłaszczenia, to cel nabycia w postaci budowy kolektora kanalizacji sanitarnej i kolektora kanalizacji deszczowej został na nieruchomości zrealizowany.

W piśmie z dnia 20 marca 2024 r. skarżący wskazał, że objęcie nieruchomości decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie uzasadnia odmowy zwrotu nieruchomości, ponieważ nie mamy do czynienia z obrotem cywilnoprawnym, a jedynie z restytucją prawa własności. Podniesiono, że ograniczenia w zakresie obrotu cywilnoprawnego nieruchomościami stanowiącymi drogi publiczne, dotyczą jedynie dróg publicznych, które po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego są budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W jego ocenie, spełnione zostały przesłanki do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela.

W wyniku ustalonego stanu faktycznego sprawy Starosta Lubelski decyzją z dnia 22 kwietnia 2024 r. odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako dawna działka nr [...], stanowiącej aktualne działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0415 ha i nr [...] o pow. 1,8591 ha (obr. 65, ark. 2), położone w [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu wskazano, że nieruchomość oznaczona dawnym nr [...], nie została zagospodarowana zgodnie z celem nabycia – pod drogę. Jednakże orzeczenie o zwrocie przedmiotowej nieruchomości nie jest możliwe, z uwagi na objęcie terenu decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (decyzja Prezydenta Miasta Lublin nr [...] z dnia 7 października 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: przedłużenie ul. [...] oraz rozbudowa ul. [...]).

Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez orzeczenie zwrotu przedmiotowej nieruchomości w całości, zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku.

W wyniku rozpatrzenia odwołania wskazaną na wstępie decyzją z 10 czerwca 2024 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazując na treść art. 136 ust.3, art. 137 ust.1 i 2 oraz art. 142a u.g.n. oraz podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 ustawy, nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji winno skutkować jej zwrotem. Organ odwoławczy wskazał, że za cel wywłaszczenia należy przyjąć cel wskazany precyzyjnie w treści umowy nabycia, to jest realizacja drogi oraz terenów zieleni, w których przebiega sieć kanalizacji sanitarnej i deszczowej. W takim zakresie powinna być rozstrzygana kwestia realizacji celu publicznego. Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty, że na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia, gdyż nie wybudowano w jej obszarze drogi publicznej. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości zrealizowano cel nabycia, którym jak wynika z treści umowy, nie była wyłącznie droga. Na nieruchomości wybudowano kolektor sanitarny i deszczowy oraz chodnik z kostki brukowej i wiatę przystankową, co potwierdza zgromadzony materiał dowody w tym protokoły przekazane przez MPWiK, a także dokumentacja fotograficzna.

Wojewoda stwierdził, że cel publiczny, jaki był określony w umowie, został zrealizowany, a zatem żądanie wnioskodawcy nie mogłoby zostać spełnione. Zgodził się ze stanowiskiem Starosty, że bezwzględną przesłanką determinującą odmowę zwrotu ww. nieruchomości jest jednakże, objęcie tego terenu decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (decyzja Prezydenta Miasta Lublin nr [...] z dnia 7 października 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: przedłużenie ul. [...] oraz rozbudowa ul. [...]). Podniósł, że art. 11d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U z 2020 r., poz. 1363 ze zm. – dalej jako "specustawa drogowa") stanowi, że z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu -w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Obrót w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza każdą czynność prawną, tak prawa cywilnego jak i prawa administracyjnego (publicznego) w wyniku której następuje zmiana właściciela (uprawnionego) do dysponowania daną nieruchomością. Takim obrotem jest również zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Dodatkowo art. 13 u.g.n. wprost stanowi, że nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, ale z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z innych ustaw i taką inną ustawą jest właśnie ustawa o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że skoro objęta wnioskiem działka została objęta decyzją ZRID, nie może podlegać zwrotowi bez względu na to, czy weszła w skład drogi jako takiej, czy też leży w obrębie szerzej pojętego pasa drogowego.

W skardze do tut. Sądu skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zwrot kosztów postępowania sądowo- administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez:

przyjęcie, że budowa kolektora sanitarnego i deszczowego na niewielkiej części przedmiotowej nieruchomości stanowi realizację celu wywłaszczenia, w sytuacji gdy celem wywłaszczenia była budowa drogi publicznej, dla której wywłaszczono grunt o pow. 1.90 ha co wynika wprost z treści aktu notarialnego;

przyjęcie, że do budowy kolektora sanitarnego i deszczowego konieczne i zasadne było pozbawienie skarżącego własności gruntu o pow. 1.90 ha, w sytuacji gdy do realizacji takiej inwestycji wystarczające było ograniczenie prawa własności na pow. ok 0.10 ha, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie ma podstaw do zwrotu przedmiotowej nieruchomości w jakimkolwiek zakresie;

całkowite pominięcie faktu niewybudowania drogi na przedmiotowej nieruchomości, w tym zignorowanie materiału dowodowego w sprawie tj. protokołu oględzin, zdjęć, map, danych z portalu geoportal.gov.pl etc.;

przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod drogę publiczna, w sytuacji gdy na jej powierzchni nie została wybudowana żadna droga publiczna, a na przedmiotowym gruncie nie odbywa się żaden ruch drogowy;

art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, gdzie stronie postępowania po wydaniu decyzji przez organ I instancji przysługiwało prawo do domagania się odszkodowania od Gminy Lublin z tytułu niedopełnienia obowiązku informacyjnego względem poprzedniego właściciela, natomiast z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że cel publiczny na przedmiotowych nieruchomościach został zrealizowany, zatem strona postępowania nie będzie mogła się domagać w przypadku braku zwrotu nieruchomości, rekompensaty za niewykonanie przez Gminę Lublin obowiązku informacyjnego (niepoinformowanie poprzedniego właściciela o możliwości zwrotu nieruchomości);

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy w decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy:

a) obowiązkiem organu II instancji było wydanie decyzji zmieniającej decyzję organu I instancji poprzez orzeczenie zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;

b) uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem organu II instancji tj. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję "odmowną" w sytuacji gdy z treści uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika konieczność umorzenia postępowania, natomiast z analizy całokształtu zebranego w sprawie materiału i obowiązujących przepisów wynika obowiązek zwrotu poprzedniemu właścicielowi przedmiotowej nieruchomości.

II. przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 11d ust. 9 specustawy drogowej w zw. z art. 13 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że zwrot przedmiotowej nieruchomości jest niemożliwy ponieważ stanowiłby niedozwolony obrót nieruchomościami, w sytuacji gdy zwrot nieruchomości stanowi restytucję prawa własności względem, której powyższe przepisy nie mają zastosowania tj. zwrot nieruchomości nie stanowi obrotu nieruchomościami w rozumieniu u.g.n.

art. 11 ust. 9 specustawy drogowej w zw. z art. 13 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez:

odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji gdy jest to roszczenie wynikające z treści Konstytucji i stanowi jeden z gwarantów konstytucyjnych praw obywatela (ochrony prawa własności, wywłaszczenia tylko w celu publicznym);

dokonanie wykładni przepisów ustawy rozszerzającej na niekorzyść obywatela/byłego właściciela poprzez przyjęcie, że zwrot przedmiotowej nieruchomości stanowiłby niedozwolony obrót nieruchomościami w sytuacji gdy zwrot nieruchomości stanowi restytucję prawa własności względem, której powyższe przepisy nie mają zastosowania tj. zwrot nieruchomości nie stanowi obrotu nieruchomościami w rozumieniu u.g.n.

art. 2, art. 7 w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji gdy cel publiczny nie został zrealizowany, a w konsekwencji akceptacji przez organ administracyjny sytuacji w której możliwe jest wywłaszczenie nieruchomości bez realizacji celu publicznego, co jest wprost sprzeczne z przepisami Konstytucji.

art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 1 w zw. z art. 142a u.g.n. poprzez wydanie decyzji odmawiającej zwrotu przedmiotowej nieruchomości w sytuacji gdy zostały spełnione wszystkie prawem, przewidziane przesłanki do zwrócenia nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, a przepisy w tym zakresie nakazują zwrot nieruchomości.

W uzasadnieniu podniesiono m.in., że organ II instancji dokonał błędnych, a zarazem dowolnych ustaleń w sprawie. W pierwszej kolejności przyjął, że budowa kolektora sanitarnego i deszczowego na niewielkiej części przedmiotowej nieruchomości stanowi realizację celu wywłaszczenia, w sytuacji gdy celem wywłaszczenia była budowa drogi publicznej dla której wywłaszczono grunt o pow. 1,90 ha co wynika wprost z treści aktu notarialnego. Zdaniem skarżącego gdyby tak rzeczywiście było jak twierdzi Wojewoda Lubelski - Gmina Lublin nie dokonywałaby wywłaszczenia na całej powierzchni działki, a jedynie ograniczyła prawo własności na powierzchni ok 0.10 ha. Został on pozbawiony prawa domagania się odszkodowania od Gminy Lublin, zatem doszło do wydania decyzji przez organ II instancji na niekorzyść osoby składającej odwołanie co wprowadzi wprost do naruszenia art. 139 k.p.a. Kolejnym istotnym problemem w zaskarżonej decyzji pozostaje sprzeczność uzasadnienia z rozstrzygnięciem organu II instancji tj. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję "odmowną" w sytuacji gdy z treści uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika konieczność umorzenia postępowania, natomiast z analizy całokształtu zebranego w sprawie materiału i obowiązujących przepisów wynika obowiązek zwrotu poprzedniemu właścicielowi przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie skarżącego decyzja ZRID w żaden sposób nie wpływa na możliwość zwrotu nieruchomości, ponieważ w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z obrotem prawnym w rozumieniu przepisów u.g.n,, a jedynie z restytucją prawa własności.

W przypadku zwrotu nieruchomości nie mamy do czynienia z kreowaniem prawa własności, tylko z jego przywróceniem. Nie można zatem mówić o przeniesieniu prawa własności na zasadach ogólnych wynikających z przepisów o charakterze cywilnoprawnym, ale jedynie o restytucji (przywróceniu) stanu sprzed wywłaszczenia.

Zdaniem strony brak realnej możliwości zwrotu nieruchomości w sytuacji nierealizowania celu publicznego po wywłaszczeniu, prowadzi do naruszenia wprost art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji, ponieważ powstaje sytuacja w której dokonano wywłaszczenia bez realizacji celu publicznego, a obywatel nie ma żadnej możliwości obrony swoich praw. W przedmiotowej sprawie Gmina Lublin przed wydaniem decyzji ZIRD nie poinformowała skarżącego o możliwości ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości, doszło zatem do naruszenia obowiązujących przepisów u.g.n. i z tego naruszenia nie można wywodzić skutków prawnych niekorzystnych dla skarżącego, ponieważ organy władzy państwowej, w tym samorządowej powinno działać na podstawie i w granicach prawa i państwo prawa nie powinno uzyskiwać z faktu naruszenia obowiązujących przepisów korzyści majątkowych kosztem obywatela oraz kosztem praw gwarantowanych Konstytucją.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym jak wynika z treści § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.

Nadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej w skrócie "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Dokonując omawianej kontroli w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Lubelskiego utrzymująca w mocy decyzję Starosty Lubelskiego o odmowie zwrotu skarżącemu nieruchomości – dawnej działki nr ewid.[...], nabytej przez Gminę Lublin na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 31 stycznia 2006 r.

Przesłanki zwrotu nieruchomości zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do postanowień art. 136 ust. 3 u.g.n. podstawową materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Zgodnie z art. 142a u.g.n. przepisy art. 136-142 stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1.

Zdaniem Sądu - w toku prowadzonego postępowania, organy administracji zebrały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący i ustaliły stan faktyczny, który nie budzi wątpliwości. Prawidłowo ustalony stan faktyczny został również właściwie oceniony przez Wojewodę w kontekście mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Podkreślić należy, że cel wywłaszczenia spornej działki został określony w sposób precyzyjny w akcie notarialnym z 31 stycznia 2006 r., w którym wskazano, że "nieruchomość została nabyta na cele publiczne z przeznaczeniem pod drogę oraz pod tereny zieleni, w których przebiega projektowana sieć kanalizacji sanitarnej i deszczowej z osiedla [...]".

Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości, że cel wywłaszczenia należy wykładać literalnie, ale równocześnie nie oznacza to jednak, iż trzeba czynić to bez uwzględnienia specyfiki okoliczności towarzyszących danej inwestycji i bez oceny jej całokształtu. Gdy na wywłaszczonej nieruchomości miało powstać założenie złożone to nie można przyjmować, iż celem wywłaszczenia było zrealizowanie w konkretny sposób poszczególnych elementów budowlanych, czy też infrastrukturalnych tego założenia, ale należy w takiej sytuacji - jako cel wywłaszczenia - traktować w sposób ogólny tę złożoną inwestycję.

W przedmiotowej sprawie nie ma najmniejszych wątpliwości, że na spornej działce - dawny nr ewid.[...] została zrealizowana budowa sieci kanalizacji sanitarnej oraz deszczowej. Powyższe potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy dokumenty - protokoły odbiorów poszczególnych kolektorów, w tym sanitarnego ks800 budowanego od 19 lutego 2008 r. do 2 marca 2009 r. oraz deszczowych kd2000 oraz kd12000. Powyższe oznacza, że cel wywłaszczenia na spornej działce został zrealizowany. Sąd zwraca uwagę, że przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji, czy też umowie przenoszącej własność, należy rozumieć nie podjęcie prac w ogóle lub też odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. By przyjąć, że cel wywłaszczenia został zrealizowany wystarczającym jest, aby obszar objęty wywłaszczeniem został zagospodarowany w taki sposób, aby można było utożsamić osiągnięty rezultat z celem, dla którego dokonano wywłaszczenia. W niniejszej sprawie mamy do czynienie z taką sytuacją, bowiem na spornym terenie powstała infrastruktura w postaci kolektorów sanitarnych i deszczowych. Także zwrócić należy uwagę, że na działce nr ew. [...] powstał chodnik z kostki brukowej i wiata przystankową.

Dodatkowo wskazać należy, że żądanie wnioskodawcy nie mogło zostać rozpoznane pozytywnie ze względu na okoliczności związane z charakterem przedmiotowej nieruchomości.

Z akt sprawy wynika, że decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Lublin nr [...] z dnia 16 kwietnia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. rozbudowa grogi powiatowej nr [...] – ul. [...] w L. i rozbudowa drogi powiatowej nr [...] – ul. [...], doszło do podziału dawnej działki nr [...] na działki nr [...] (przeznaczoną pod pas drogowy drogi powiatowej nr [...] [...]) oraz nr [...] (przeznaczoną na cele infrastruktury). Następnie decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Lublin nr [...] z dnia 7 października 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka nr [...] zajęta została pod budowę drogi powiatowej - przedłużenie ul. [...] oraz działka nr [...] przeznaczona została pod rozbudowę drogi powiatowej - ul. [...]. Jak wynika z ww. decyzji obie działki znalazły się w całości w liniach rozgraniczających inwestycji.

Wskazać należy, że art. 2 pkt 11 u.g.n. ponadto wprost wskazuje, że stosowanie u.g.n. nie można naruszać przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Art. 11d ust. 9 tej ustawy stanowi natomiast, że z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna (ust. 10). Zdaniem Sądu zasadnie przyjął stanowisko Wojewoda, że obrót w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza każdą czynność prawną, tak prawa cywilnego jak i prawa administracyjnego (publicznego) w wyniku której następuje zmiana właściciela (uprawnionego) do dysponowania daną nieruchomością. Takim obrotem jest również zwrot wywłaszczonej nieruchomości (zob. wyrok WSA w Krakowie z 19 marca 2014 r., II SA/Kr 1627/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako CBOSA). Art. 13 u.g.n. wprost stanowi, że nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, ale z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z innych ustaw i taką inną ustawą jest właśnie ustawa o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna, nieruchomości objęte taką decyzją stają się w mocy prawa własnością Skarbu Państwa.

Podkreślić należy, że zakaz obrotu, o którym mowa w art. 11d ust. 9 i 10 specustawy drogowej oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego tych nieruchomości w stosunku do stanu prawnego z dnia upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora drogi publicznej lub z dniem indywidualnego zawiadomienia, jeżeli nastąpiło to przed publicznym zawiadomieniem. (zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 1888/14, dostępny w CBOSA). Przepisy te wyznaczają moment, z którym niemożliwy jest obrót, a zatem i zwrot nieruchomości, nie wskazując przy tym terminu końcowego. Należy zatem powyższą regulację interpretować w ten sposób, że zakaz ten obowiązuje od chwili zawiadomienia o wszczęciu postępowania, do chwili wzruszenia (usunięcia z obrotu) ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Identyczne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 29 września 2021 r., I OSK 4444/18 stwierdzając, że "na podstawie art. 11d ust. 9 i 10 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyłączona została możliwość obrotu nieruchomościami w sytuacji planowania inwestycji drogowej na terenie będącym własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego".

W związku z powyższym stwierdzić należy, że organy administracji dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa w zakresie, w jakim odmówiły zwrotu ww. nieruchomości w związku z ich zajęciem pod budowę drogi publicznej. To właśnie dodatkowo z mocy wyżej powołanych jednoznacznie brzmiących przepisów ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych, niedopuszczalnym jest dokonanie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe, należy wskazać, że w okolicznościach badanej sprawy, całokształt zebranego materiału dowodowego, daje podstawy do sformułowania jednoznacznego wniosku, że sporna nieruchomość nie podlega zwrotowi, albowiem została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Natomiast dodatkową negatywną podstawą do odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawcy - jest art. 11d ust. 9 specustawy drogowej, nie mogły odnieść zamierzonego skutku również pozostałe zarzuty skargi.

Należy zwrócić uwagę, że przepisy specustawy drogowej wpisują się w system dopuszczalnej prawem ingerencji władzy publicznej w prawo własności. Choć na gruncie Konstytucji RP własność, czy też prawo własności jest co do zasady podstawowe (najważniejsze) i podlega niekwestionowanej ochronie prawnej, jako stanowiące jeden z podstawowych filarów społecznej gospodarki rynkowej w demokratycznym państwie prawnym, możliwe jest jego ograniczanie, ponieważ nie jest to prawo absolutne (nienaruszalne). Wynika to już z samej treści prawa własności wynikającej z art. 140 Kodeksu cywilnego. Przepis ten bowiem w sposób ogólny wskazuje, że sposób wykonywania prawa własności może być ograniczony ustawowo. Taka też treść prawa własności wpisuje się w konstytucyjne zasady wynikające z art. 21, art. 31 i art. 64 Konstytucji RP. Wynika z nich, że z jednej strony prawo własności podlega ochronie; z drugiej zaś – że może doznawać ograniczeń, ale tylko w przewidziany prawem sposób. Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom skarżącego w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji RP.

W przekonaniu Sądu niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 139 k.p.a., Przepis ten wprowadza zakaz reformationis in peius, co oznacza, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Powyższy przepis ustanawia niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony, która zaskarżyła decyzję organu I instancji. Powyższe oznacza, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym nie można pogorszyć sytuacji prawnej strony odwołującej się, czyli nie może ona uzyskać mniej praw, ani też nie mogą zostać na nią nałożone nowe, dodatkowe obowiązki, poza tymi, które już wynikają z zaskarżonej decyzji. W konkluzji zatem uznać należy, że "pogorszenie sytuacji strony odwołującej się" (naruszenie zakazu reformationis in peuis wynikającego z art. 139 k.p.a.) ma miejsce w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego pogarsza sytuację prawną odwołującego się w zakresie tego samego stosunku prawnego (tej samej podstawy prawnej orzekania), który został orzeczony decyzją organu I instancji. Natomiast ustalenie w tym trybie stanu faktycznego sprawy, który jest "mniej korzystny" dla strony, niż ustalony pierwotnie, nie jest naruszeniem art. 139 k.p.a., ponieważ nie stanowi ono rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd wskazuje także, że Gmina Lublin nie miała obowiązku informowania byłego właściciela o wydaniu decyzji ZRID. Celem wywłaszczenia określonym w umowie była inwestycja celu publicznego w postaci budowy drogi, a z mocy art. 2 u.g.n., który stanowi, że ustawa ta nie może naruszać innych ustaw, dotyczących gospodarki nieruchomościami, a taki charakter ma specustawa drogowa, a w związku z tym nie zmaterializował się obowiązek Gminy względem poprzednich właścicieli, o którym mowa w 136 ust. 2 u.g.n.

Reasumując stwierdzić należy, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące zwrot nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Tym samym Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że na terenie wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia. Jak wynika z prawidłowych ustaleń Wojewody, przedmiotowa nieruchomość jest wykorzystywana na cel związany z realizacją celu wywłaszczenia określonym w umowie nabycia. Sąd popiera także stanowisko organu odwoławczego, że objęcie nieruchomości należącej do jednostki samorządu terytorialnego decyzją dotyczącą zgody na realizację inwestycji drogowej wyłącza możliwość legalnego obrotu ta nieruchomością – także w zakresie jej zwrotu byłemu właścicielowi.

W tym stanie rzeczy zaskarżone rozstrzygnięcie orzekające o odmowie zwrotu spornej działki na rzecz byłego właściciela, należało uznać za zasadne w świetle przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 11d ust.9 specustawy drogowej, a nadto wydane z zachowaniem zasad postępowania określonych w przepisach art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., oraz opatrzone uzasadnieniem odpowiadającym kryteriom z art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów Sąd, na postawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.