Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 322/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 1  par. 1  i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: Art. 3  par. 1, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: Art. 138 par. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: Art. 10 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1199
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant sekretarz sądowy Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Ł. M. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 17 stycznia 2024 r. nr 4/OR06/2024 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych za lata 2019-2022 oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 styczna 2024 r. nr 4/OR06/2024 Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w Krakowie (dalej: OR ARiMR) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1199 z późn. zm., dalej: ustawa o ARiMR) utrzymał w mocy decyzję z dnia 11 grudnia 2023 r. nr 0114-2023-012340 Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie (dalej: Kierownik) w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez Ł. M. (dalej skarżąca) płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych za lata 2019-2022.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 19 lipca 2019 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Tarnowie wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie na 2019 r. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w wariancie 4.1 (Zmiennowilgotne łąki trzęślicowe - ozn. dalej RŚK4.1) do łącznej powierzchni 43,05 ha, w wariancie 4.5 (Półnaturalne łąki świeże na obszarach NATURA 2000 – RŚK 4.5) do pow. 0,78 ha, w wariancie 5.5 (Półnaturalne łąki świeże poza obszarami NATURA 2000 - RŚK 5.5) do pow. 7,90 ha, w wariancie 7.2.4 (Konie śląskie) do 21 sztuk zwierząt. Takie same wnioski (kontynuujące realizację zobowiązania dot. ww. płatności rozpoczęte wnioskiem z 2019 r.) skarżąca składała na rok 2020, 2021 i 2022.

Postępowanie dot. wniosku za 2019 r. zostało zakończone decyzją Kierownika ww. Biura nr 0100-2019-002885 z dnia 7 maja 2019 r. - przyznano i wypłacono skarżącej płatności RŚK 4.1 w wys. 5.6851,26 zł (do pow. stwierdzonej 43,02 ha), RŚK 4.5 w wys. 776,55 zł (do pow. 0,78 ha), RŚK 5.5 w wys. 8867,44 ha (pow. stwierdzona wyniosła 7,70 ha), RŚK 7.2.4 w wys. 35.700,00 zł (do 21 szt. zwierząt).

Postępowanie dot. wniosku za 2020 r. zostało zakończone decyzją Kierownika ww. Biura nr 0114-2021-003741 z dnia 28 kwietnia 2021 r. - przyznano i wypłacono skarżącej płatności RŚK 5.5 w wys. 7448,36 zł (pow. stwierdzona 6,90 ha), płatności RŚK 7.2.4 w wys. 39.100,00 zł (do 23 zwierząt). Płatności RŚK 4.5 za 2020 r. zostały odmówione z uwagi na zbyt dużą różnicę między pow. zadeklarowaną a stwierdzoną (0,63 ha), tj. ponad 20% pow. stwierdzonej.

Postępowanie dot. wniosku za 2021 r. zostało zakończone decyzją Kierownika ww. Biura nr 0114-2022-003407 z dnia 10 lutego 2022 r. - przyznano i wypłacono skarżącej płatności RŚK 4.1 w wys. 6.4042,20 zł (do pow. stwierdzonej - 42,30 zł), RŚK 4.5 w wys. 701,82 zł (pow. stwierdzona - 0,63 ha), RŚK 5.5 w wys. 7675,46 zł (do pow. 6,89 ha), RŚK 7.2.4 w wys. 6.0434,64 zł (do 27 szt. zwierząt).

Postępowanie dot. wniosku za 2022 r. zostało zakończone decyzją Kierownika ww. Biura nr 0114-2023-007724 z dnia 31 maja 2023 r. – przyznano skarżącej płatności RŚK 4.1 w wys. 2.4416,63 zł (pow. stwierdzona - 36,89 ha), RŚK 4.5 w wys. 561,46 zł (do pow. 0,63 ha), RŚK 9.1 w wys. 1068,60 zł (pow. uprawniona wyniosła 4,11 ha), RŚK 7.2.4 w wys. 58470,40 zł (uprawniona liczba zwierząt - 32 szt.). Ponadto odmówiono skarżącej przyznania RŚK 5.5 i nałożono sankcje 3-letnie z uwagi na różnicę między pow. deklarowaną a stwierdzoną (5,33 ha). Zaliczka na poczet płatności za 2022 r. została wypłacona skarżącej w dniu 24 listopada 2022 r. w wys. 12.5622,75 zł.

W związku z ww. okolicznościami, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, zawiadomieniem z dnia 3 października 2023 r. poinformował skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty środków wypłaconych nienależnie przez ARiMR (w ramach płatności RŚK za lata 2019-2022).

Po przeprowadzeniu postępowania, organ I instancji decyzją nr 0114-2023-012340 z dnia 11 grudnia 2023 r. orzekł, że skarżąca powinna zwrócić ARiMR kwotę nienależnie pobranych płatności w łącznej wys. 58883,46 zł (w tym 35,08 zł w ramach RŚK 4.5 za 2022 r., 6524,14 zł - RŚK 5.5 za 2022 r., 28950,14 zł - RŚK 4.1 za 2022 r., 5595,80 zł - RK 7.2.4. za 2020 r., 4384,66 zł - RŚK 4.1 za 2020 r., 5261,50 zł - RŚK 4.1 za 2021 r., 1172,73 zł - RSK 5.5 za 2019 r., 1203,29 zł - RŚK 5.5 za 2020 r., 1241,78 zł - RŚK 5.5 za 2021r.).

W motywach rozstrzygnięcia, organ I instancji wskazał, że skarżąca uzyskała w ramach zaliczki na płatności RŚK za 2022 r. kwotę większą niż przyznana w decyzji za ten rok oraz naruszyła zobowiązanie związane z ww. płatnościami, tj. nie dotrzymała prowadzenia działalności rolniczej na areałach związanych z ww. płatnościami.

W odwołaniu wniesionym do ww. decyzji, skarżąca zarzuciła, że ww. decyzja jest krzywdząca (w połączeniu z odmową płatności zbożowej i zmniejszeniem płatności RŚK za 2022 r.) i niezrozumiała. Skarżąca wskazała, że wykluczenie 1 klaczy z płatności RŚK 7.2.4 nie wynikało z jej winy. Analogicznie brak winy dotyczył wg skarżącej niewykoszenia zalanych łąk w J., co zostało zgłoszone organowi l instancji. Skarżąca zwróciła także uwagę na okoliczności nieprzewidywalne (mające wpływ na stan wypełnienia jej zobowiązań) w postaci nagłych chorób.

Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie uznał wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją z dnia 17 stycznia 2024 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Na wstępie organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, że postępowanie, które rozstrzygnęła decyzja organu I instancji, dotyczyło płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, regulowanych przede wszystkim rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego PROW 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415 z późn. zm. – dalej: rozporządzenie RŚK z 2015 r.).

Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca uzyskała za 2019 r. płatności RŚK 4.1 w kwocie 53.609,71 zł (pow. stwierdzona 43,02 ha), za 2020 r. w kwocie 53.964,34 zł (pow. stwierdzona 42,43 ha), za 2021 r. w kwocie 64.042,20 zł (pow. stwierdzona 42,30 zł), za 2022 r. 24.416,63 zł (pow. stwierdzona 36,89 ha). Skarżąca uzyskała za 2019 r. płatności RŚK 5.5 w kwocie 8.269,38 zł (pow. stwierdzona 7,70 ha), za 2020 r. w kwocie 7.448,36 zł (pow. stwierdzona 6,90 ha), za 2021 r. w kwocie 7.675,46 zł (pow. stwierdzona 6,89 ha), za 2022 r. 0,00 zł (pow. stwierdzona 5,33 ha).

Wysokość płatności RŚK za 2022 r. przysługująca skarżącej została ustalona w oparciu o kontrolę terenową. Całość płatności RŚK przyznanych stronie w decyzji za 2022 r. (4.1, 5.5, 7.2.4 i 9.1) wyniosła 84.517,09 zł - zaliczka na poczet płatności RŚK za 2022 r. (wypłacona przed ww. decyzją) wyniosła 125.622,75 zł. W związku z nieusprawiedliwionym brakiem dotrzymania zobowiązań (powierzchni, na których powinny być realizowane warianty RŚK), związanych z wariantami 4.1 i 5.5 oraz w związku z różnicą między zaliczką i płatnościami przyznanymi za 2022 r. organ l instancji wszczął postępowanie ustaleniowe i ustalił łączną wys. kwoty do zwrotu na 58.883,46 zł. Na dzień wydania decyzji zaskarżonej w jej sprawie nie zaistniały żadne okoliczności uniemożliwiające dochodzenie zwrotu ww. kwoty bądź pozwalające na odstąpienie od takiego zwrotu.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, ze skarżąca nie dotrzymała wymagań związanych z płatnościami istotnymi w niniejszej sprawie. Skarżąca otrzymała za 2022 r. zaliczkę dot. płatności RŚK w wyższej wysokości niż płatności przyznane decyzją ws. tych płatności. Taka ocena była efektem wykrytej przez organy ARiMR różnicy między powierzchnią uprawnioną do płatności a powierzchnią, na której powinno być realizowane zobowiązanie związane z wariantami 4.1 i 5.5. Konsekwencją niedotrzymania ww. zobowiązania jest konieczność zwrotu ARiMR płatności RŚK 4.1 i 5.5 w wysokości odpowiadającej różnicy między ww. powierzchniami za każdy rok, w którym wspomniane zobowiązanie było realizowane (2019-2021) oraz różnicy między wypłaconą stronie zaliczką dot. płatności RŚK za 2022 r. i kwotą przyznaną stronie za 2022 r. w ramach tych płatności.

Jak wynika z akt sprawy (do akt sprawy ustaleniowej włączono dokumenty ze sprawy dot. płatności), że ww. okoliczności ustalono przede wszystkim na podstawie analizy wyników kontroli terenowej, wykonanej w 2022 r. na działkach skarżącej. Ponieważ aktualne rozstrzygnięcie dot. płatności RŚK za 2022 r. dla skarżącej jest ostateczne i prawomocne (nie zostało uchylone w administracyjnym toku instancji lub przez sądy) może stanowić dowód tego, co w nim urzędowo stwierdzono.

Kontrola terenowa istotna w niniejszej sprawie została wykonana metodą inspekcji terenowej przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu Małopolskiego OR ARiMR w dniach od 3 listopada do 1 grudnia 2022 r. Wyniki ww. kontroli zostały opisane w protokole nr [...], na który składało się tabelaryczne zestawienie oceny poszczególnych działek, doręczone skarżącej przez wykonawcę kontroli w dniu 20 kwietnia 2023 r. Organ odwoławczy przedstawił w tabelach: działki rolne, odnośnie których stwierdzono za 2022 r. zawyżenie powierzchni uprawnionej do płatności oraz informacje dotyczące powierzchni deklarowanej, uprawnionej, działki rolne, odnośnie których stwierdzono za 2022 r. pozostawienie powierzchni niekoszonej w innym miejscu, niż wynikało to z wniosku rolnika o płatności za 2022 r. oraz działki rolne odnośnie których stwierdzono za 2022 r., że powierzchnia nieskoszona nie mieści się między 15-20% powierzchni danej działki.

Zdaniem Dyrektora wyniki kontroli terenowej jednoznacznie wskazują, że skarżąca w sprawie RŚK za 2022 r. naruszyła:

- § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia RSK z 2015 r., poprzez brak spełnienia części warunków dot. płatności RŚK,

- § 15 ust. 3 ww. rozporządzenia RŚK z 2015 r., poprzez zadeklarowanie do płatności obszaru nieużytkowanego rolniczo (spoza obszaru uznanego za kwalifikujący się do płatności),

- § 12 ust. 4 i § 4 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia RŚK 2015 r., poprzez brak dotrzymania wymaganego poziomu trwałych użytków zielonych i zakazu ich przekształcania,

- § 4 ust. 2 pkt 5 ww. rozporządzenia RŚK 2015 r., poprzez brak przestrzegania wymogów związanych z koszeniem,

- § 4 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia RŚK 2015 r., poprzez brak kompletnego prowadzenia rejestru działalności RŚK,

- § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia RŚK 2015 r. poprzez brak terminowego zgłoszenia organowi szczegółów dot. zastępowanych zwierząt,

- § 10 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia RŚK 2015 r., poprzez brak zadeklarowanej liczby zwierząt objętych programem ochrony zasobów genetycznych.

Ww. sytuacja (odnośnie zawyżeń pow. uprawnionych do płatności na działkach rolnych) oznaczała naruszenie § 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia RŚK z 2015 r. Według decyzji RŚK za 2023 r., zaniechanie zobowiązań nastąpiło na powierzchni 2,37 ha w przypadku wariantu 5.5 i na pow. 6,13 ha w przypadku wariantu 4.1.

Konsekwencją naruszenia lub niedotrzymania zobowiązania związanego z płatnościami RŚK jest zwrot odpowiednio wyliczonej części płatności przyznanych i wypłaconych za lata poprzedzające rok, w którym ww. nieprawidłowości stwierdzono. Taki zwrot (jego wsteczny charakter) wynika z tego, że beneficjent ww. pomocy zobowiązany jest do pełnej realizacji zobowiązania dot. ww. płatności (tj. zgodnego z regulacjami dot. tych płatności), w każdym kolejnym roku ubiegania się o te płatności (tzw. kompleksowość tych płatności).

Z uwagi na charakter stwierdzonych nieprawidłowości, organ odwoławczy podzielił ocenę organu l instancji o negatywnym wpływie tych nieprawidłowości na ocenę wykonalności całego 5-letniego zobowiązania w ramach ww. wariantów RŚK 5.5 i 4.1 w analizowanej sprawie. Stwierdzona sytuacja (zawyżenia pow. uprawnionej, braki roślin wymaganych w ww. wariantach) utrudniała lub wręcz uniemożliwiała prawidłową kontynuację zobowiązań związanych z ww. wariantami. Słusznie zatem uznano, że cel zobowiązania i pobierania ww. płatności ewidentnie nie został przez skarżącą zrealizowany.

Ww. okoliczności (nieusprawiedliwione naruszenia wymogów związanych z ww. wariantami stwierdzone w 2022 r.) oznaczały konieczność wszczęcia postępowania nakierowanego na odzyskanie płatności wypłaconych stronie za lata 2019-2022. Nieprawidłowości stwierdzone odnośnie płatności RŚK za 2022 r. i wykazane w obowiązujących rozstrzygnięciach dotyczących płatności oznaczały również konieczność zwrotu różnicy między wysokością zaliczki dotyczących tych płatności a kwotą przyznaną stronie w ramach tych płatności za 2022 r. Ww. zaliczka została wypłacona skarżącej na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 września 2022 r. i stanowiła iloczyn 85% stawek pomocy i obszaru / liczby zwierząt stwierdzonego jako uprawniony do pomocy na dzień ustalania tej zaliczki.

W ocenie Dyrektora OR ARiMR, organ I instancji prawidłowo określił wysokość kwoty tj. 58.883,46 zł, która powinna być zwrócona do ARiMR. Ustalenie tej kwoty dotyczy tylko niedochowania zobowiązania zmniejszenia powierzchni na działkach w wariantach 4.1 i 5.5 i różnicy między zaliczką za 2022 r. a płatnością przyznaną za ten rok. Ustalenie ww. kwoty nie dotyczy braków w rejestrze działań rolnośrodowiskowych, braku dotrzymania wymaganej powierzchni trwałych użytków zielonych i braków dot. koszeń - kary za te braki zostały określone w decyzji dot. płatności RŚK za 2022 r.

Następnie Dyrektor stwierdził, że w sprawie nie zaistniały żadne okoliczności uniemożlwiające ustalenie wysokości kwot, które powinny zostać przez skarżącą zwrócone do ARiMR, bądź okoliczności pozwalające na warunkowe odstąpienie od żądania ich zwrotu.

Dyrektor uznał również, że w sprawie nie doszło do przedawnienia możliwości dochodzenia zwrotu płatności nienależnych. Porównanie dat wszczęcia postępowania ustaleniowego wobec strony (3.10.2023 r.) i wydania decyzji (11.12.2023 r.) z datą dopuszczenia się nieprawidłowości (30.05.2022 r.) wskazuje, że nawet najkrótszy 4-letni okres między ustaleniem płatności do zwrotu i dopuszczeniem się nieprawidłowości jeszcze nie upłynął. Za datę dopuszczenia się nieprawidłowości uznano w niniejszym postępowaniu datę złożenia wniosku o płatności RŚK za 2022 r. Bez względu czy za datę dopuszczenia się nieprawidłowości uznana zostanie ww. data, ostatni dzień na składanie wniosków za 2022 r., czy też daty wypłat wsparcia za lata 2019, 2020 i 2021 czy 2022 nie upłynął nawet standardowy termin przedawnienia. Dodatkowo bieg ww. przedawnienia był przerywany doręczeniem decyzji rozstrzygającej o płatnościach za 2022 r., zawiadomienia o wszczęciu postępowania ustaleniowego i decyzji organu I instancji ustalającej wysokość kwot do zwrotu.

Odnosząc się do treści art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014, organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie stwierdzono, aby nienależne skarżącej płatności zostały jej przyznane i wypłacone w wyniku jednoznacznej pomyłki lub błędu organów ARiMR. Pozyskanie tej wiedzy nastąpiło dopiero podczas rozstrzygania sprawy strony za rok 2022. W takiej sytuacji organ nie dysponował ww. materiałami nie z powodu własnych błędów (pomyłek) ale z przyczyn obiektywnych i niezależnych od niego.

Brak jest również podstaw do twierdzenia, że nawet "w zwykłych okolicznościach" skarżąca w ogóle nie mogła wykryć stwierdzonych w jej sprawie nieprawidłowości. Skoro skarżąca zdecydowała się na ubieganie się o płatności, powinna mieć świadomość wymogów z nimi związanych.

W ocenie organu, w sprawie nie stwierdzono żadnych niezwykłych okoliczności, ani innych podobnych, które pozwalałyby przyjąć, że skarżąca zupełnie nie była świadoma wystąpienia ww. uchybień. Trudno bez wątpliwości przyjąć, że strona zupełnie nie wiedziała o konieczności zadbania o swoje grunty (np. poprzez zwalczanie zachwaszczenia czy zakrzaczeń) lub że taki brak wiedzy mógłby być w okolicznościach tej sprawy usprawiedliwiony.

Ponieważ odstąpienie od ustalania kwot nienależnych jest warunkowane jednoczesnym wystąpieniem pomyłki po stronie organów ARiMR i brakiem możliwości jej wykrycia przez stronę (por. np. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r. – sygn. II GSK 315/13), w niniejszej sprawie takie odstąpienie okazało się niemożliwe. Okoliczności sprawy dawały podstawy do przyjęcia, że pomyłka po stronie organów ARiMR nie nastąpiła, a skarżąca mogła i powinna być zorientowana odnośnie ww. nieprawidłowości.

Dyrektor stwierdził również, że kwota do zwrotu płatności RŚK łącznie i za każdy rok z osobna (2022 r. - 41105,66 zł, 2021 r. - 6503,28 zł, 2020 r. - 5717,13 zł, 2019 r. - 5557,39 zł) - przekraczała poziom 100 euro, to w przypadku tego rodzaju wsparcia odstąpienie od uznania ww. kwot za wymagające zwrotu do ARiMR było niemożliwe.

Nadto organy ARiMR nie powzięły żadnych informacji nt. zaistnienia przesłanek niewypłacalności strony opisanych w Prawie upadłościowym. Strona nie przedstawiła żadnych oficjalnych dokumentów w tej mierze. Nie stwierdzono również, aby koszt odzyskania kwot wskazanych w decyzji zaskarżonej przekraczał kwoty, które powinny zostać odzyskane.

W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono żadnych okoliczności nadzwyczajnych lub o charakterze siły wyższej wpływających na ocenę tej sprawy, które zostałyby w prawidłowy sposób (tj. terminowy i pisemny) zgłoszone przez stronę organom ARiMR. Skarżąca nie dokonała do ARiMR żadnego pisemnego zgłoszenia takich zdarzeń, które mogłoby zostać uznane za terminowe, konkretne i odpowiednio uzasadnione. W szczególności nie zgłosiła problemów osobistych i zdrowotnych, które mogłyby być uznane za wpływające na możliwości zajmowania się gruntami zadeklarowanymi do wsparcia za 2022 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo wskazano również w decyzji organu I instancji, że nienależna lub nadmiernie pobrana płatność powinna zostać zwrócona wraz z odsetkami. Podstawą do tego jest od 2015 r. brzmienie art. 7 ust. 2 rozporządzenia 809/2014. Zgodnie z tą regulacją, naliczanie odsetek odbywa się według przepisów prawa krajowego. Szczegóły dot. zwracania odsetek o płatności wymagających zwrotu do ARiMR reguluje art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR, zgodnie z którym odpowiednie zastosowanie znajdują tu przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa.

Po uwzględnieniu całokształtu okoliczności tej sprawy, decyzja organu I instancji została uznana przez Dyrektora Małopolskiego OR ARiMR za prawidłową. Nie stwierdzono w niniejszej sprawie naruszeń przepisów postępowania administracyjnego lub innych aktów prawnych regulujących analizowany przypadek mogących skutkować wydaniem rozstrzygnięcia innego niż niniejsze.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca, zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) brak uwzględnienia niezawinionych przez skarżącą problemów dot. zastąpienia klaczy wykluczonej z płatności RŚK 7.2.4,

2) brak uwzględnienia zgłaszanych organom ARiMR przez skarżącą problemów z wykoszeniem zalanych łąk w J. i zniszczeń powodowanych koszeniem takich zalanych terenów (załączono 1-str. opinię eksperta),

3) brak uwzględnienia prób koszeń podejmowanych przez skarżącą jeszcze w czasie kontroli terenowej wykonanej w 2022 r.,

4) grożące bankructwem żądanie zwrotu całej kwoty w przeciwieństwie do wcześniejszych rozstrzygnięć, które umożliwiały zwrot kwot nienależnych w ratach.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie obu zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2024 r., pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty skargi. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne. Pełnomocnik skarżącej przyznał, że w 2022 r. nie były składane żadne pisma informujące o zalaniu przedmiotowych działek ani też dotyczące stanu zdrowia skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Zdaniem Sądu skarga nie jest uzasadniona.

Art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przewiduje, że środki publiczne:

1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej,

2) krajowe, przeznaczone na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej.

Właściwym do wydania tej decyzji jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (ust. 2 art. 29 ustawy o ARiMR).

Przyjmuje się także, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, na podstawie którego organ ustala - w drodze decyzji administracyjnej - kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Zatem przedmiotem badania w tym postępowaniu jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. I GSK 192/18, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy również podkreślić, że m.in. w wyroku z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. II GSK 1518/11 (opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności. Pogląd ten powtórzony został m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. I GSK 9/20 czy z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. I GSK 632/22 (opubl. w CBOSA), w którym wyraźnie stwierdzono, że żądanie zwrotu nienależnie pobranej pomocy nie jest uzależnione od uprzedniego wyeliminowania z obrotu decyzji o przyznaniu płatności.

Decyzja wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR jest decyzją pokontrolną, stwierdzającą obowiązek wynikający z niewłaściwego skorzystania z przyznanego stronie uprawnienia. Decyzja o zwrocie nienależnie pobranych płatności obejmuje więc swoim zakresem pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy wnioskodawcy, uznanych następnie za pobrane nienależnie z powodu niedotrzymania warunków zobowiązania.

Ogólną zasadę zwrotu kwot nienależycie wypłaconych w ramach płatności z PROW 2014-2020 zawiera od 2015 r. art. 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. (Dz. Urz. UE L 227 z dnia 31 lipca 2014, str. 69 z późn. zm.) oraz art. 35 ust, 1-4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. (Dz. Urz. UE L181 z dnia 20 czerwca 2014 r., str. 48 z późn. zm.).

Ww. przepisy wyznaczają zatem ogólne ramy dot. odzyskiwania ww. płatności, które nie powinny zostać wypłacone, a jednak wypłacone zostały.

Zgodnie z treścią tych przepisów, ww. płatności pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi w trybie określonym w przepisach ustawy o ARiMR dla zwrotu kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków, przy czym właściwe organy określa w tym zakresie ustawa o ARiMR, szczegóły określają odrębne rozporządzenia krajowe, a wyjątki od dochodzenia kwot należnych ARiMR wynikają z przepisów odrębnych (krajowych i wspólnotowych).

W orzecznictwie podkreśla się, że decyzja wydana na podstawie art. 29 ustawy o ARiMR ma rozstrzygać nie tylko o tym, czy płatność została dokonana nienależnie, ale także o tym czy obowiązek zwrotu płatności przez rolnika ma zastosowanie w danych okolicznościach. Celem więc postępowania prowadzonego na podstawie powyższego przepisu jest zatem zbadanie:

1) czy doszło do ustalenia i wypłaty rolnikowi środków pochodzących z wymienionych funduszy unijnych lub krajowych nienależnie lub w nadmiernej wysokości,

2) czy istnieje obowiązek ich zwrotu, a także

3) czy nie wystąpiły przesłanki wykluczające taki zwrot.

Obowiązek zwrotu kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych wynika więc z przepisów rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L2014.227.69 z późn. zm.).

Stosownie do art. 7 ust. 1 tego rozporządzenia, w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną, w stosownych przypadkach, o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2.

Zaskarżona decyzja w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności została wydana w następstwie ustalenia, że skarżąca uzyskała za 2019 r. płatności RŚK 4.1 w kwocie 53.609,71 zł (pow. stwierdzona 43,02 ha), za 2020 r. w kwocie 53.964,34 zł (pow. stwierdzona 42,43 ha), za 2021 r. w kwocie 64.042,20 zł (pow. stwierdzona 42,30 zł), za 2022 r. 24.416,63 zł (pow. stwierdzona 36,89 ha). Skarżąca uzyskała za 2019 r. płatności RŚK 5.5 w kwocie 8.269,38 zł (pow. stwierdzona 7,70 ha), za 2020 r. w kwocie 7.448,36 zł (pow. stwierdzona 6,90 ha), za 2021 r. w kwocie 7.675,46 zł (pow. stwierdzona 6,89 ha), za 2022 r. 0,00 zł (pow. stwierdzona 5,33 ha).

Wysokość płatności RŚK za 2022 r. przysługująca skarżącej została ustalona w oparciu o kontrolę terenową. Całość płatności RŚK przyznanych skarżącej w decyzji za 2022 r. (4.1, 5.5, 7.2.4 i 9.1) wyniosła 84.517,09 zł - zaliczka na poczet płatności RŚK za 2022 r. (wypłacona przed ww. decyzją) wyniosła 125.622,75 zł. W związku z nieusprawiedliwionym brakiem dotrzymania zobowiązań (powierzchni, na których powinny być realizowane warianty RŚK), związanych z wariantami 4.1 i 5.5 oraz w związku z różnicą między zaliczką i płatnościami przyznanymi za 2022 r. organ l instancji wszczął postępowanie ustaleniowe i ustalił łączną wys. kwoty do zwrotu na 58.883,46 zł.

Ustalenie tej kwoty dotyczy tylko niedochowania zobowiązania zmniejszenia powierzchni na działkach w wariantach 4.1 i 5.5 i różnicy między zaliczką za 2022 r. a płatnością przyznaną za ten rok. Ustalenie ww. kwoty nie dotyczy braków w rejestrze działań rolnośrodowiskowych, braku dotrzymania wymaganej powierzchni trwałych użytków zielonych i braków dot. koszeń - kary za te braki zostały określone w decyzji dot. płatności RŚK za 2022 r., której to decyzji skarżąca nie zaskarżyła. Tymczasem zarzuty jej skargi w niniejszej sprawie, stanowią wyłącznie polemikę z decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr 0114-2023-007724 z dnia 31 maja 2023 r. utrzymaną w mocy decyzją Dyrektora OR ARiMR nr 434/OR06/23 z dnia 18 lipca 2023 r., od której to decyzji skarżąca nie wniosła skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego.

W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu pomiędzy skarżącym, a organem mają przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415 z późn. zm., dalej: rozporządzenie RŚK).

W ocenie Sądu, organy zbadały, właściwie oceniły i uzasadniły przesłanki zwrotu określone w tym rozporządzeniu.

Ustalenia organów ARiMR co do okoliczności mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych nie budzą wątpliwości. Zostały one stwierdzone podczas inspekcji terenowej przeprowadzonej przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu Małopolskiego OR ARiMR w dniach od 3 listopada do 1 grudnia 2022 r. Wyniki ww. kontroli zostały opisane w protokole nr [...], który stał się podstawą wydania decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr 0114-2023-007724 z dnia 31 maja 2023 r. utrzymanej w mocy decyzją Dyrektora OR ARiMR nr 434/OR06/23 z dnia 18 lipca 2023 r.

Ww. okoliczności istotnie oznaczały konieczność wszczęcia postępowania w celu odzyskania płatności, które zostały uznane za nienależne. Prawidłowość wyliczenia kwoty, która powinna być zwrócona do ARiMR nie wzbudziła zastrzeżeń skutkujących koniecznością uchylenia decyzji.

Organy prawidłowo uznały także, że w sprawie skarżącej nie zaistniały żadne okoliczności uniemożliwiające ustalenie wysokości kwot, które powinny zostać przez stronę zwrócone do ARiMR, bądź pozwalające na warunkowe odstąpienie od żądania ich zwrotu. Takie wyjątkowe sytuacje wskazano w następujących przepisach:

1) zgłoszenie do ARiMR zdarzenia o charakterze siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych dot. stanu skutkującego ustaleniem kwot do zwrotu - art. 4 rozporządzenia nr 640/2014 i art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz. Urz. DE L 347 z 20.12.2013, str. 549 z późn. zm.);

2) zgłoszenie niezgodności wniosku ze stanem faktycznym skutkującym ustaleniem kwot do zwrotu - art. 15 rozporządzenia nr 640/2014;

3) wypłacona kwota do zwrotu nie przekracza 100 euro - art. 44 ust. 3 ustawy PROW 2014-2020, art. 54 ust. 3 lit. a pkt i, art. 106 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013;

4) niewypłacalność zobowiązanego do zwrotu - art. 54 ust. 3 lit. b rozporządzenia nr 1306/2013;

5) nienależna płatność została dokonana na skutek pomyłki organów ARiMR i błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika - art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014;

6) przedawnienie ustalania płatności do zwrotu, tj. upływ ponad 8 lat od dopuszczenia się nieprawidłowości - art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 68 § 1 i 5 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95;

7) przekazanie gruntów objętych zobowiązaniem innej osobie - art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013.

Przekonujące są w tym względzie argumenty organów orzekających, że za siłę wyższą lub okoliczności nadzwyczajne/wyjątkowe uznaje się zdarzenie całkowicie niezależne od podmiotów (osób), których dotyczy (zewnętrzne wobec tych podmiotów głównie o charakterze nagłym, naturalnym lub żywiołowy); niemożliwe do przewidzenia (co obejmuje również nikłe prawdopodobieństwo jego zajścia w danej sytuacji), zapobieżenia, opanowania i przeciwdziałania (przy czym w zasadzie chodzi o niemożliwość zapobieżenia przez człowieka nie tyle samemu zjawisku, co jego następstwom); o skutkach poważnych (przynajmniej dla podmiotów dotkniętych takim zdarzeniem). Zgodzić się należało z organami, że w niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnych, wpływających na ocenę tej sprawy, okoliczności nadzwyczajnych lub o charakterze siły wyższej, które zostałyby w prawidłowy sposób (tj. terminowy i pisemny) zgłoszone przez stronę organom ARiMR. Brak zgłoszenia został przyznany przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 10 grudnia 2024 r. Z tego względu rację mają organy, że niemożliwe było odstąpienie od ustalania kwot do zwrotu takimi okolicznościami. Akta i okoliczności sprawy nie wskazują na dokonanie przez skarżącą zgłoszenia sytuacji wymienionych w pkt 2. Ponieważ kwota do zwrotu przekraczała poziom 100 euro, to w przypadku tego rodzaju wsparcia odstąpienie od uznania ww. kwoty za wymagającą zwrotu do ARiMR było rzeczywiście niemożliwe. Na dzień wydania niniejszej decyzji nie stwierdzono również żadnych okoliczności wskazujących na ewentualną niewypłacalność osoby zobowiązanej do zwrotu, tj. brak możliwości uregulowania kwot nienależnie pobranych. Trafnie wskazały organy, że strona nie przedstawiła żadnych oficjalnych dokumentów w tej mierze. Nie stwierdzono również, aby koszt odzyskania kwot wskazanych w decyzji zaskarżonej przekraczał kwoty, które powinny zostać odzyskane. Za zasadne należało także uznać stanowisko organu, że w niniejszej sprawie nie można stwierdzić, iż nienależne płatności zostały przyznane i wypłacone w wyniku pomyłki organów ARiMR. W czasie rozstrzygania sprawy strony za 2022 r. organy te znały wyniki kontroli terenowej, podczas której stwierdzono nieprawidłowości. Przekonujące jest też stanowisko, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż "w zwykłych okolicznościach" strona nie mogła wykryć stwierdzonych w jej sprawie nieprawidłowości. Płatności istotne w niniejszej sprawie są przyznawane, jeżeli ubiegający się o te płatności spełnia wymogi związane z tymi płatnościami.

Skoro skarżąca zdecydowała się na ubieganie się o płatności, powinna mieć świadomość wymogów z nimi związanych (podpis pod wnioskiem oznaczał m.in. oświadczenie o znajomości tych przepisów). Otrzymując płatności skarżąca powinna zadbać o wypełnienie wszystkich związanych z tymi płatnościami wymogów. Nie stwierdzono żadnych nadzwyczajnych okoliczności, które pozwalałyby przyjąć, że nie była ona świadoma wystąpienia ww. uchybień. Ponieważ odstąpienie od ustalania kwot nienależnych jest warunkowane jednoczesnym wystąpieniem pomyłki po stronie organów ARiMR i brakiem możliwości jej wykrycia przez stronę. Za czas dopuszczenia się nieprawidłowości uznaje się co do zasady datę złożenia wniosku o przyznanie płatności (w przypadku wniosku zawierającego nieprawidłowe deklaracje), lub upływ terminu na wykonanie określonych działań (w przypadku braku realizacji obowiązków związanych z utrzymywaniem gruntów w dobrej kulturze rolnej oraz przestrzeganiem norm i wymogów). Trafnie zwrócił uwagę organ, że w sprawie nie doszło też do przedawnienia. Porównanie dat wszczęcia postępowania ustaleniowego wobec strony i wydania decyzji zaskarżonej z najwcześniejszą datą dopuszczenia się nieprawidłowości pozwalała na bezsprzeczne stwierdzenie, że nawet najkrótszy 4-letni okres między ustaleniem płatności do zwrotu i dopuszczeniem się nieprawidłowości jeszcze nie upłynął. Nie stwierdzono też prawidłowo zgłoszonych do ARiMR i dopuszczalnych zmian zobowiązania dot. płatności RŚK (por. § 6-8 rozporządzenia RŚK), które wpływały na wysokość kwot ustalonych jako wymagające zwrotu.

W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko organów, że nie zachodzą przesłanki odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, a istotne okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości. W sprawie nie doszło do naruszeń przepisów prawa i to w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, organ zobligowany był do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności, w wysokości wskazanej w decyzji pierwszoinstancyjnej, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją. Tym samym, zgodnie z art. 7 ust. 1 wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. (Dz. Urz. UE L 227 z dnia 31 lipca 2014, str. 69 z późn. zm.) powstał obowiązek zwrotu nienależnej płatności w łącznej wysokości określonej w decyzji.

Skoro niniejsze postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy doszło do nienależnego pobrania środków publicznych, bowiem sprawa dotycząca ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności nie jest sprawą dotyczącą przyznania pomocy, to w sytuacji, gdy organ stwierdzi na podstawie dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, że kwota przyznana beneficjentowi jest kwotą nienależną, jest on zobowiązany do wydania decyzji opartej na art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Podnoszone zatem w skardze, a uprzednio w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, zarzuty skarżącej w istocie odnoszące się decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr 0114-2023-007724 z dnia 31 maja 2023 r. utrzymanej w mocy decyzją Dyrektora OR ARiMR nr 434/OR06/23 z dnia 18 lipca 2023 r. nie są zasadne i nie mogły odnieść skutku. Organ nie jest uprawniony w postępowaniu o ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, do kontrolowania podstaw odmowy przyznania pomocy, a jedynie jest zobligowany do ustalenia faktu, wynikającego z wydania takiej decyzji, a mianowicie tego, że pomoc taka - w tej sytuacji - jest kwotą pobraną nienależnie lub też w nadmiernej wysokości.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.