Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 415/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2, art. 151, art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 1 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. W. i O. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 14 kwietnia 2023 roku nr SKO.4141.7.2023 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 14 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 22 listopada 2022 r. nakładającą na O.W. i O.K. karę pieniężną w wysokości 60 060,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dz. G. ul. A. (dz. nr [...], obręb G-12) w celu wygrodzenia terenu ulicy A. (w pobliżu ulicy B.) metalowymi słupkami i łańcuchami w okresie od 4 kwietnia 2017 r. do 7 listopada 2017 r.

Z akt sprawy wynika, że 11 czerwca 2015 r. C. s.c. złożyła wniosek o zajęcie pasa drogowego - na prawach wyłączności dla umieszczenia parkingu przy ul. A. 62 o powierzchni 48 m² w okresie od 11 czerwca 2015 r. do 11 czerwca 2017 r. Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 29 czerwca 2015 r. zezwolił O.W. i O.K., wspólnikom C. s.c., na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia parkingu na prawach wyłączności/całoroczny o powierzchni 48 m² w pasie drogi powiatowej w dz. G. ulicy A. (dz. nr [...], obręb G-12) wg lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym w okresie od 11 czerwca 2015 r. do 11 czerwca 2017 r. Zobowiązał jednocześnie wnioskodawcę do dokonania opłaty w kwocie 7 027,20 zł wskazując sposób jej obliczenia. W pkt I ppkt 2 ww. decyzji strona została poinformowana, iż zajmujący pas drogowy zobowiązany jest do złożenia na 30 dni przed upływem terminu określonego niniejszą decyzją wniosku o przedłużenie zezwolenia – w przypadku wyrażenia woli przedłużenia terminu ważności decyzji, w sytuacji niedopełnienia powyższego zarządca drogi naliczy opłaty karne z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego w oparciu o art. 40 ust. 12 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 645) – dalej: "u.d.p.".

25 stycznia 2017 r. C. s.c. jako dzierżawca powierzchni parkingu zlokalizowanego w Ł., przy Wojewódzkim Wielospecjalistycznym Centrum Onkologii i Traumatologii im. [...] w Ł. zwrócili się do zarządcy drogi z prośbą o wyrażenie zgody na osadzenie metalowych słupków wygradzających przestrzeń pomiędzy szlabanami wyjazdowymi z parkingu, a ciągiem pieszych od strony ul. D., E. i A. W uzasadnieniu tego wniosku spółka podniosła, iż jest to niezbędne dla właściwej organizacji ruchu na parkingu oraz służy zapobieżeniu przejeżdżania pojazdów obok szlabanów wyjazdowych po ciągu pieszym. Jednocześnie spółka zwróciła się o wyrażenie zgody na usytuowanie na terenie parkingu we właściwych punktach pionowych znaków drogowych regulujących ruch w obrębie parkingu. W odpowiedzi na powyższe pismo, zarządca drogi pismem z 1 lutego 2017 r. poinformował wnioskodawcę, ze wyraża zgodę na montaż słupków blokujących U-12c (typu SEP 03 w kolorze RAL 7016) na koszt własny wnioskodawcy. Ponadto poinformował, że słupki muszą być ustawione z zachowaniem skrajni drogowej (w odległości nie mniejszej niż 0,5 m od krawędzi jezdni), a ich wysokość powinna wynosić od 0,6 do 0,8 m. Nadto, wnioskodawca został poinformowany, że powyższa zgoda nie stanowi prawa o dysponowaniu gruntem.

4 września 2017 r., 8 września 2017 r., 12 września 2017 r., 26 września 2017 r., 4 października 2017 r. oraz 20 października 2017 r. pracownicy Zarządu Dróg i Transportu Wydziału Zezwoleń i Uzgodnień dokonali kontroli w wyniku, których stwierdzono samowolne zajęcie pasa drogowego. Z czynności tych zostały sporządzone protokoły kontroli w terenie, do których została załączona dokumentacja fotograficzna. Kontrole zostały przeprowadzone w lokalizacji: ul. A. na wys. posesji nr 62 w Ł. (obręb G-12, dz. nr [...]). Przedmiotem kontroli był całoroczny parking dla pojazdów samochodowych. W takcie kontroli stwierdzono, że zajęcie pasa drogowego polegało na umieszczaniu miejsc postojowych i urządzeń służących obsłudze (szlabany, bileterki) w wydzielonej zamkniętej przestrzeni drogi biegnącej, przed Wojewódzkim Szpitalem Specjalistycznym im. [...] w Ł. od strony ul. A. na wys. posesji nr 62. Wydzielenie przestrzeni polegało na zagrodzeniu wjazdu od strony ul. B. i wyjazdu od strony ul. A. (na wysokości obiektu handlowego "Kwiaciarnia [...]") poprzez umieszczenie szlabanów i urządzeń do obsługi parkingu w postaci terminali biletowych, na powierzchni pasa drogowego 48 m² (powierzchnia zgodna z wydanym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego pod parking całoroczny decyzją organu I instancji z 29 czerwca 2015 r. na okres od 11 czerwca 2015 r. do 11 czerwca 2017 r.) W pomiarach uwzględniono metraż przeznaczony dla parkowania pojazdów oraz teren pod urządzeniami do obsługi parkingu, (szlabanami), z wyłączeniem obszaru jezdni przeznaczonego na komunikację. Umożliwiono bezpłatny przejazd przez teren obsługiwanego parkingu w czasie 10 minut. Do protokołów kontroli w terenie załączona została dokumentacja fotograficzna. Pracownicy Zarządu Dróg i Transportu Wydziału Zezwoleń i Uzgodnień w toku prowadzonej kontroli w dniach 4 września 2017 r., 8 września 2017 r. i 12 września 2017 r. stwierdzili również samowolne zajęcie pasa drogowego przez O.W. i O.K. wspólników C. s.c. wykraczające poza powierzchnię 48 m² powyżej opisanego pasa drogowego. Przedmiotem tej kontroli został objęty pas drogi ul. A. (w pobliżu ul. B.) w Ł. (obręb G-12, dz. nr [...]) i dotyczył wygrodzenia terenu ul. A. (w pobliżu ul. B.) w Ł. (obręb G-12, dz. nr [...]) - powierzchnia asfaltowa jezdni dojazdowej do terenu parkingu. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że w pobliżu skrzyżowania z ul. B. został wygrodzony teren jezdni i chodnika. Wygrodzenie polegało na umieszczeniu w powyższej lokalizacji metalowych słupków trwale zabetonowanych w asfalcie i połączonych metalowym łańcuchem. Przedmiotowe wygrodzenie zostało dokonane w celu uniemożliwienia parkowania jakichkolwiek pojazdów poza strefą całorocznego parkingu obsługiwanego przez firmę C. s.c. Samowolne zajęcie pasa drogowego ul. A. zostało dokonane na działce nr [...], obręb G-12, będącej we władaniu Zarządu Dróg i Transportu bez zezwolenia zarządcy drogi. Przeprowadzono pomiar tylko powierzchni asfaltowej, jako jezdni dojazdowej do terenu parkingu. Nie brano pod uwagę i nie opomiarowano terenu chodnika, gdyż był on dostępny dla ruchu pieszego. Powierzchnia zajmowanej powierzchni pasa drogowego: 30,80 m² (wymiary: długość 11,00 m x szerokość 2,80 m). Z czynności tych zostały sporządzone protokoły kontroli w terenie, do których została załączona dokumentacja fotograficzna.

Pismem z 18 września 2017 r. i 9 października 2017 r. Prezydent Miasta Łodzi zawiadomił O.W. i O.K. wspólników C. s.c. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego poprzez wygrodzenie terenu ul. A. (w pobliżu ul. B.) w Ł. (obręb G-12, dz. nr [...]). Organ I instancji poinformował stronę o przeprowadzonych kontrolach w terenie oraz, że opłata karna za zajęcie pasa drogowego pod parking wygrodzony słupkami i łańcuchami zlokalizowany przy ul. A. w pobliżu ul. B. wynosi 924,00 zł za każdy dzień zgodnie z wyliczeniem: 30,80 m² (powierzchnia zajętego pasa drogowego o wymiarach 11,00 m x 2,80 m) x 3,00 zł (stawka za zajęcie 1 m² pasa drogi powiatowej na prawach wyłączności) x 1 dzień x 10 (ustawowa wysokość opłaty karnej) = 924,00 zł.

26 września 2017 r., 4 i 20 października 2017 r. oraz 7 listopada 2017 r. ponownie została przeprowadzone kontrole w terenie, w wyniku których potwierdzono ustalenia z wcześniejszych kontroli.

25 października 2017 r. O.W. i O.K., wspólnicy C. s.c., złożyli kolejny wniosek o zajęcie pasa drogowego - na prawach wyłączności dla umieszczenia parkingu przy ul. A. o powierzchni 48 m² w okresie od 12 czerwca 2017 r. do 25 lutego 2020 r. Prezydent Miasta Łodzi - po rozpatrzeniu powyższego wniosku - decyzją z 31 października 2017 r. zezwolił O.W. i O.K. wspólnikom C. s.c. na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia parkingu na prawach wyłączności/całoroczny o powierzchni 48 m² w pasie drogi powiatowej w dz. G. ul. A. (dz. nr [...], obręb G-12) w okresie od 31 października 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. Zobowiązał jednocześnie wnioskodawcę do dokonania opłaty w kwocie 595,20 zł wskazując sposób jej obliczenia. Kolejną decyzją z 15 grudnia 2017 r. Prezydent Miasta Łodzi zezwolił O.W. i O.K. wspólnikom C. s.c. na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia parkingu na prawach wyłączności/całoroczny o powierzchni 48 m² w pasie drogi powiatowej w dz. G. ul. A. (dz. nr[...], obręb G-12) w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 30 czerwca 2018 r. Zobowiązał jednocześnie wnioskodawcę do dokonania opłaty w kwocie 1 737,60 zł wskazując sposób jej obliczenia.

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 2 listopada 2017 r. nałożył na O.W. i O.K. wspólników C. s.c. karę pieniężną w wysokości 13 536,00 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dz. G. o powierzchni 48 m² ulicy A. (dz. nr [...], obręb G-12) parkingu na prawach wyłączności/całorocznie w okresie od 12 czerwca 2017 r. do 30 października 2017 r.

Ponadto, z uwagi na wynik kontroli w terenie z 4 i 20 października 2017 r. oraz 7 listopada 2017 r., Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 9 listopada 2017 r. nałożył na O.W. i O.K. wspólników C. s.c. karę pieniężną w wysokości 60 060,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dz. G. ul. A. (dz. nr [...], obręb G-12) w celu wygrodzenia terenu ul. A. (w pobliżu ul. B.) metalowymi słupkami i łańcuchami w okresie od 4 września 2017 r. do 7 listopada 2017 r.

Od powyższej decyzji C. s.c. O.K. i O.W. złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 19 lipca 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 27 kwietnia 2020 r. nałożył na O.W. i O. K. wspólników C. s.c. karę pieniężną w wysokości 60 060,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dz. G. ul. A. (dz. nr [...], obręb G-12) w celu wygrodzenia terenu ul. A. (w pobliżu ul. B.) metalowymi słupkami i łańcuchami w okresie od 4 września 2017 r. do 7 listopada 2017 r.

Od powyższej decyzji C. s.c. O.K. O.W. złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 7 lipca 2020 r. utrzymało w mocy decyzje organu I instancji.

Na powyższą decyzję C. s.c. O.K. O.W. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z 12 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 651/20 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 27 kwietnia 2020 r. W wyroku tym sąd stwierdził cyt.: "Z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby organ będący zarządcą drogi w sposób prawidłowy i możliwy do skontrolowania ustalił przebieg pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy G. - ulicy A. (dz. Nr [...], obr. G-12) zajętego przez O.W. oraz O.K. - wspólników spółki cywilnej C., a co za tym idzie - prawidłową powierzchnię jego zajęcia, a także by przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające na okoliczność związaną z dysponowaniem w okresie od 4 września 2017 r. do 7 listopada 2017 r. przez strony zgodą właściwego organu na zajęcie pasa drogowego będącego przedmiotem postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący w odwołaniu podnosili wprost, że zgodę taką posiadali. (...). Przede wszystkim wskazać trzeba, że strona kwestionując przedmiotowe rozstrzygnięcie organu I instancji podniosła, iż posiadała zezwolenie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w okresie od 4 września 2017 r. do 7 listopada 2017 r. Kwestią wymagającą zatem wyjaśnienia było ustalenie, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W tym zakresie organ nie dokonał natomiast żadnych ustaleń bezpodstawnie przyjmując, iż w sprawie bezsporne jest, że spółka nie dysponowała wymaganym przepisami prawa zezwoleniem, a jedynie warunkową zgodą od zarządcy drogi na montaż słupków (pismo z 1 lutego 2017 r. nr ZDiTTI1.40020.42.2017). Tymczasem strona skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i we wniesionej skardze podniosła, że w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca objętym przedmiotem decyzji, wyrażona jej została zgoda na zajęcie pasa drogowego, którego to zajęcia dokonała spółka, stawiając słupki wygradzające i zajmujące pas drogowy. Tym samym wskazała na okoliczność, iż dysponowała zgodą na zajęcie pasa drogowego, ustawiła kolejne słupki w dobrej wierze, chcąc ograniczyć paraliż komunikacyjny, do jakiego dochodziło w tamtym miejscu. Strona podniosła również, że w momencie ustawienia dodatkowych słupków wspólnicy spółki cywilnej C. pozostawali w przekonaniu, że nie zajmują już kolejnego pasa drogowego, ponieważ ten był już przez nich zajęty. W ich ocenie, swoim postępowaniem wcale nie wyłączyli z użytkowania pasa drogi, gdyż w tym miejscu pas drogi był już zajęty, zgodnie z zasadami, na podstawie wydanej wcześniej decyzji właściwego organu. Okoliczności w tym zakresie nie zostały zarówno przez organ I, jak i II instancji w żaden sposób wyjaśnione. (...). Tymczasem w kontekście stawianych przez stronę zarzutów, w szczególności, iż pas drogi był już przez nią zajęty zgodnie z zasadami, na podstawie wydanej wcześniej decyzji właściwego organu, konieczne w niniejszej, sprawie było ustalenie granic pasa drogowego - jaką zajmował powierzchnię oraz tego, czy istotnie strona stawiając kolejne słupki wygradzające posiadała zezwolenie właściwego organu, a jeżeli tak - na jakiej powierzchni i w jakim okresie. Bez uprzedniego wyjaśnienia powyższych okoliczności faktycznych sprawy nie jest możliwe stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia stronie kary pieniężnej. (...). Tymczasem kara pieniężna w wysokości 60 060,00 zł, nałożona na stronę zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 27 kwietnia 2020 r., dotyczy samowolnego zajęcia pasa drogowego tej samej drogi powiatowej w dzielnicy G. o powierzchni 30,80 m², ulicy A. (dz. nr [...], obr. G-12) w okresie od 4 września 2017 r. do 7 listopada 2017 r., a zatem dotyczy zarówno okresu, jak i powierzchni objętej zgodą wyrażoną uprzednio w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 31 października 2017 r. na zajęcie przedmiotowego pasa drogi od 31 października do 31 grudnia 2017 r. (...). Dodatkowo z decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 30 grudnia 2015 r. wynika, iż organ zezwolił O.W. i O.K. - wspólnikom spółki cywilnej C. - na zajęcie przyległego do spornej działki nr [...] pasa drogowego dla umieszczenia parkingu na prawach wyłączności/całoroczne o powierzchni 871 m² w pasie drogi krajowej w dzielnicy G. ulicy E. (dz. nr [...], obręb G-12) na wysokości posesji A. 62 w okresie od 26 lutego 2016 r. do 25 lutego 2020 r. Jednocześnie okres, za który stronie skarżącej wymierzono karę pieniężną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 27 kwietnia 2020 r. za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy G. o pow. 30,80 m², ulicy A. (dz. nr [...], obr. G-12), pokrywa się częściowo z okresem, za który wymierzona została stronie kara pieniężna decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 2 listopada 2017 r. za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy G. o pow. 48,00 m² ulicy A. (dz. nr [...] m obręb G-12). (...). W ocenie sądu w niniejszej sprawie nie została przeprowadzona analiza odpowiedniej dokumentacji w postaci mapy obrazującej przebieg pasa drogowego z naniesieniem miejsca umieszczenia w powyższej lokalizacji metalowych słupków trwale zabetonowanych w asfalcie i połączonych metalowym łańcuchem, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w decyzji. (...). W aktach sprawy brak jest tego rodzaju niezbędnej mapy. Posłużono się innego rodzaju dowodami, tj. wydrukiem mapy, na której odręcznie zaznaczono miejsce, w którym zlokalizowano metalowe słupki. Dokument ten nie spełnia jednak kryteriów stawianych mapom do celów prawnych, o której mowa w powyższych przepisach rozporządzenia. (...). Ponadto jak już wcześniej wskazano, w uzasadnieniach wydanych decyzji organy nie wskazały mapy jako dowodu, na podstawie którego ustalono gdzie przebiega pas drogowy. Ustaleń tych w żaden sposób nie potwierdza załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna, czy protokół z kontroli pasa drogowego. Z dokumentów tych nie wynika bowiem, w jaki sposób dokonano pomiarów powierzchni zajętego przez metalowe słupki pasa drogowego. (...). Rozpoznając sprawę ponownie organy będą miały na uwadze powyższe wskazania dotyczące konieczności prawidłowego ustalenia granic i wielkości zajętej powierzchni pasa drogowego, okresu zajęcia, zwłaszcza w kontekście wydanych uprzednio w tym zakresie rozstrzygnięć, tj. decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 2 listopada 2017 r. oraz z 31 października 2017 r., jak również z 30 grudnia 2015 r.".

Organ I instancji ponownie prowadząc postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. A. (dz. nr [...] obr. G-12) w celu wygrodzenia terenu ul. A. (w pobliżu ulicy B.) metalowymi słupkami i łańcuchami bez zezwolenia zarządcy drogi, pismem z 8 sierpnia 2022 r. zwrócił się do Centralnego Biura Antykorupcyjnego o udostępnienie kopii dokumentów, dotyczących sprawy C. s.c. Akta powyższe zostały przekazane do organu I instancji w 14 września 2022 r., do których załączone zostały mapy, w tym kserokopia mapy potwierdzona za zgodność z oryginałem z 14 kwietnia 2015 r., na której został oznaczony teren zajęty na parking przez C. s.c., miejsca wyznaczone do parkowania pojazdów oraz teren należący do Szpitala im. [...] znajdujący się poza pasem drogowym. Na kolejnej kserokopii tej samej mapy został oznaczony pas drogowy zajęty samowolnie przez C. s.c. Dołączona została także dokumentacja fotograficzna, na której oznaczono miejsce, w którym spółka samowolnie zajęła pas drogowy poprzez wygrodzenie terenu jezdni metalowymi słupkami z łańcuchami, wydruk map z 2017 roku ze strony ortofoto.mapa.lodz.pl, gdzie widoczne są granice działek oraz przedmiotowe słupki. Powierzchnia obszaru zajętego pod wygrodzenie, zmierzona na ww. mapach z roku 2017 jest tożsama z powierzchnią wskazaną w protokołach kontrolnych z 4 września 2017 r., 8 września 2017 r., 12 września 2017 r., 26 września 2017 r. i 4 października 2017 r. Znajdujące się w aktach sprawy wydruki z wypisu rejestru gruntów potwierdzają, iż działka nr [...], obr. G-12 znajduje się we władaniu Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi.

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 22 listopada 2022 r. nałożył na O.W. i O.K. wspólników C. s.c. karę pieniężną w wysokości 60 060,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dz. G. ul. A. (dz. nr [...], obręb G-12) w celu wygrodzenia terenu ul. A. (w pobliżu ul. B.) metalowymi słupkami i łańcuchami w okresie od 4 września 2017 r. do 7 listopada 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że niniejsza decyzja została wydana na O.W. oraz O.K. ze względu na fakt, iż zgodnie z danymi z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, spółka C. s.c. została rozwiązana z dniem 27 maja 2021 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła O.W., reprezentowana przez adwokata. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub też w sytuacji stwierdzenia samowolnego zajęcia pasa drogowego, wniosła o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a.

Przywołaną na wstępie decyzją z 14 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 22 listopada 2022 r. nakładającą na O.W. i O.K. karę pieniężną w wysokości 60 060,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej. Organ odwoławczy przytaczając treść art. 40 ust. 1 i ust. 12 u.d.p. podniósł, że działka nr [...], obręb G12, stanowi pas drogowy drogi powiatowej i znajduje się we władaniu Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi. Konsekwencją powyższego jest, że jego zajęcie w celu wygrodzenia terenu ulicy A. (w pobliżu ulicy B.) metalowymi słupkami i łańcuchami w okresie od 4 września 2017 r. do 7 listopada 2017 r., na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p., wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, przy czym zezwolenie to nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Dalej organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym protokołów kontroli w terenie, dokumentacji fotograficznej oraz map wynika, że decyzja z 29 czerwca 2015 r., a następnie decyzja z dnia 31 października 2017 r. dotyczyły zajęcia pasa drogowego nr [...] obr. G-12 o powierzchni 48 m² od szlabanu przy ul. B. do szlabanu przy ul. A. (zgodnie z projektem organizacji ruchu z 14 kwietnia.2015 r.). Tymczasem kontrole przeprowadzone w dniach 4 września 2017 r., 8 września 2017 r., 12 września 2017r., 26 września 2017 r., 4 października 2017 r., 20 października 2017 r. i 7 listopada 2017 r. wykazały, że w pasie drogi ul. A. (obręb G-12, działka nr [...]) w pobliżu skrzyżowania z ul. B. (przed szlabanem wjazdowym na parking) został wygrodzony teren jezdni i chodnika, poprzez umieszczenie w powyższej lokalizacji metalowych słupków trwale zabetonowanych w asfalcie i połączonych metalowym łańcuchem na powierzchni 30,80 m². Jak wskazuje zarządca drogi, przedmiotowe wygrodzenie zostało dokonane w celu uniemożliwienia parkowania jakichkolwiek pojazdów poza strefą całorocznego parkingu obsługiwanego przez firmę C. s.c., co potwierdza również uzasadnienie prośby o wyrażenie zgody na osadzenie metalowych słupków wygradzających przestrzeń pomiędzy szlabanami wyjazdowymi z parkingu, a ciągiem pieszym od strony ul. F., E. i A. wystosowanej do organu przez spółkę C. s.c. w dniu 25 stycznia 2017 r., tj. cyt. "przeprowadzenie tej inwestycji jest niezbędne dla właściwej organizacji ruchu na parkingu oraz służy zapobieżeniu przejeżdżania pojazdów obok szlabanów wyjazdowych po ciągu pieszym.". Następnie Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ustalił prawidłowo granice działek, potwierdził powierzchnię zajęcia pasa drogowego oraz okres zajęcia pasa drogowego w kontekście wydanych odrębnych rozstrzygnięć, tj. decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 2 listopada 2017 r. oraz z 31 października 2017 r. Powierzchnię zajętego pasa drogowego określono na podstawie pomiaru powierzchni jedynie asfaltowej (długość 11,00 m x szerokość 2,80 m) jako jezdni dojazdowej do terenu parkingu. Nie brano pod uwagę i nie został zmierzony chodnik, gdyż był on dostępny dla ruchu pieszego. Z każdej kontroli sporządzono stosowny protokół wraz z dokumentacją fotograficzną. Powyższe powierzchnie potwierdzone zostały przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i zgromadzonym materiale dowodowym takim jak wydruk map z roku 2017 ze strony ortofoto.mapa.lodz.pl, gdzie widoczne są granice działek oraz przedmiotowe słupki. Powierzchnia obszaru zajętego pod wygrodzenie, zmierzona na ww. mapach z roku 2017 jest tożsama z powierzchnią wskazaną w protokołach kontrolnych z 4 września 2017 r., 8 września 2017 r., 12 września 2017 r., 26 września 2017 r., 4 października 2017 r. Znajdujące się w aktach sprawy wydruki z wypisu rejestru gruntów potwierdzają, iż działka nr [...], obr. G-12 znajduje się we władaniu Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi. Kolegium dodało, iż decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 30 grudnia 2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z 23 lutego 2015 r. zezwalająca na zajęcie pasa drogowego ul. E. (dz. nr [...], obr. G-12) na wysokości pos. A. 62 dla umieszczenia na prawach wyłączności całorocznego parkingu o powierzchni 871 m² nie ma powiązania z przedmiotowym postępowaniem bowiem dotyczyły zupełnie innej działki drogowej, tj. [...], obr. G-12. W aktach sprawy znajduje się potwierdzająca powyższe, decyzja lokalizacyjna z 18 listopada 2014 r. wydana O.W. oraz O.K., wspólnikom C. s.c. wraz z projektem zagospodarowania działki nr [...], obr. G-12 pod budowę miejsc parkingowych. Kolegium wskazało także, iż wnioskodawca w toku całego postępowania nie kwestionował, że mogło dojść do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, nie kwestionował także powierzchni zajętego pasa, co więcej po otrzymaniu zawiadomienia wspólnicy spółki cywilnej C. zdemontowali istniejącą instalację przywracając teren do stanu pierwotnego. Podnosząc m.in. zarówno w odwołaniu, jak i we wniesionej skardze, że w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca objętym przedmiotem decyzji, wyrażona jej została zgoda na zajęcie pasa drogowego, którego to zajęcia dokonała spółka, stawiając słupki wygradzające i zajmujące pas drogowy. Tym samym wskazała na okoliczność, iż dysponowała zgodą na zajęcie pasa drogowego, ustawiła kolejne słupki w dobrej wierze, chcąc ograniczyć paraliż komunikacyjny, do jakiego dochodziło w tamtym miejscu. Strona podniosła również, że w momencie ustawienia dodatkowych słupków wspólnicy spółki cywilnej C. pozostawali w przekonaniu, że nie zajmują już kolejnego pasa drogowego, ponieważ ten był już przez nich zajęty. Dodatkowo także w odwołaniu złożonym od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi będącej przedmiotem niniejszego postępowania wskazano, że cyt.: "powołane przez nich okoliczności uzasadniające wybór montażu słupków granicznych podyktowany był okolicznościami o szczególnym charakterze — w postaci troski o przejezdność jedynej drogi dojazdowej karetek pogotowia ratunkowego do szpitala". Jak wykazano powyżej strona dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego co prawda na działce o tym samym nr o powierzchni 48 m² jednakże dodatkowo zajęła pas drogowy o powierzchni 30,80 m² w celu wygrodzenia terenu ul. A. (w pobliżu ul. B.) metalowymi słupkami i łańcuchami. Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, iż decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, na właściwym organie, czyli na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się dany podmiot, jak i od tego, czy miał on świadomość, że powinien mieć zezwolenie na jego zajęcie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego. W konsekwencji powyższego organ I instancji był zobowiązany do zastosowania normy wynikającej z art. 40 ust. 12 u.d.p. Kolegium dodało, iż organ na podstawie powołanego przepisu naliczył opłatę karną w wysokości 10-krotności stawek opłat podstawowych określonych w uchwale Nr XXXIII/877/16 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2016 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Organ odwoławczy podniósł nadto, że ze względu na zakres regulacji zamieszczonej w ustawie o drogach publicznych do tych kar w bardzo ograniczonym zakresie mają zastosowanie przepisy Działu IV k.p.a. Zarządca drogi przeanalizował określone w art. 189f k.p.a. przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i nie znalazł podstaw do ich zastosowania. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie miał wątpliwości, co do wagi naruszenia prawa. Zarządca drogi rozpatrujący sprawę dotyczącą kary za zajęcie pasa drogowego ma obowiązek weryfikacji zastosowania art. 189f k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1. waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa lub 2. za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara, spełnia cele dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (§ 1). Po przeanalizowaniu określonych w art. 189f k.p.a. przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej organ nie znalazł podstaw do ich zastosowania. W przedmiotowej sprawie organ nie ma wątpliwości, co do wagi naruszenia prawa. W jego ocenie nie zachodziły żadne z tych okoliczności, które przemawiałyby na korzyść strony i pozwalałyby na odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Strona bez wątpienia przyczyniła się do naruszenia prawa, zajmując pas drogowy bez uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w drodze decyzji administracyjnej. Strona uzyskując od zarządcy drogi zgodę na montaż słupków, była pouczona o tym, iż zgoda ta nie stanowiła prawa do dysponowania gruntem oraz o tym, że słupki winny być zamontowane z zachowaniem skrajni drogowej, co wykluczało ich montaż na jezdni. C. s.c. jako podmiot występujący do zarządcy drogi o zajęcie pasa drogowego celem funkcjonowania parkingu przy szpitalu im. [...], doskonale wiedziała, o tym, iż zgodę na zajęcie terenu uzyskuje się od zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Strona wiedziała, jakich formalności należy w tym celu dopełnić i jakie są konsekwencje przewidziane prawem, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Mimo pełnej świadomości obowiązujących w tym zakresie przepisów, strona nie podjęła żadnych działań, w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, tj. nie usunęła przedmiotowego wygrodzenia z pasa drogowego, ani nie uzyskała decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem organu odwoławczego zajęcie pasa drogowego wynikało z niedopełnienia przez stronę obowiązków wynikających z art. 40 ust. 1 u.d.p. Jak wskazał organ I instancji zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi celem wygrodzenia słupkami i łańcuchami terenu pasa drogowego ul. A. w okresie 4 września 2017 r. do 7 listopada 2017 r. przyczyniło się do naruszenia interesu publicznego, tj. uszczuplenia wpływów do budżetu Miasta Łodzi, należnych z tytułu zajęcia pasa drogowego, a także naruszyło zasadę sprawiedliwości społecznej w stosunku do podmiotów uzyskujących decyzje i ponoszących opłaty z tytułu umieszczania obiektów w pasach drogowych. Za to samo zachowanie strona nie została ukarana w żaden inny sposób. W świetle przytoczonych wyżej okoliczności, w ocenie organu nie zachodzi żadna z przesłanek umożliwiających odstąpienie od naliczenia kary oraz poprzestanie na pouczeniu strony. W świetle dokonanych przez zarządcę drogi ustaleń, nie budzi też wątpliwości Kolegium, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji C. s.c. nie dysponowało zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 30,80 m² w celu wygrodzenia terenu ul. A. (w pobliżu ul. B.) metalowymi słupkami i łańcuchami. W konsekwencji konieczne było zastosowanie normy wynikającej z art. 40 ust. 12 u.d.p.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wnieśli O.W. i O. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

I. obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na treść wyroku, to jest:

1. naruszenie art. 7a § 1 oraz art. 81a § 1 k.p.a. - pierwszego: poprzez uznanie, na niekorzyść adresatów decyzji nakładającej karę finansową, że powołane przez nich okoliczności uzasadniające wybór montażu słupków granicznych podyktowany był okolicznościami o szczególnym charakterze - w postaci troski o przejezdność jedynej drogi dojazdowej karetek pogotowia ratunkowego do szpitala, podczas gdy zarówno z kontroli prowadzonych uprzednio przez sam organ, który wydał zaskarżoną decyzję, jak i z wyjaśnień adresatów decyzji, których organ nie miał powodu uznać za niewiarygodne, ani nie przedstawił żadnych logicznych argumentów przemawiających za tym, że treść wyjaśnień jest nieprawdziwa lub nielogiczna, drugiego: poprzez interpretację niekorzystną dla adresatów decyzji norm wyrażonych w art. 189d pkt 1 k.p.a. oraz art. 189e k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie ważnego powodu przemawiającego za wyborem miejsca usytuowania słupków podczas ich montażu (zachowanie przejezdności drogi przejazdowej dla karetek pogotowia ratunkowego) oraz nie uznanie okoliczności, na którą nie mieli w istocie wpływu - zachowania nieoznaczonego kręgu osób parkujących z naruszeniem przepisów prawa i w sposób stwarzający zagrożenie dla korzystających z przedmiotowego fragmentu drogi samochodów służb ratownictwa medycznego - za siłę wyższą - jak również poprzez interpretację niekorzystną normy wyrażonej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie powyższej okoliczności usprawiedliwiającej działania adresatów opinii podczas oceny wagi ich przypadku, jako przesłanki uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary;

2. naruszenie art. 80 k.p.a., tj. zasady swobodnej, ale nie dowolnej oceny dowodów, poprzez uznanie za udowodnioną okoliczność w postaci tego, jaki obszar drogi publicznej miał być, zdaniem organu, zajęty samowolnie przez adresatów zaskarżonej decyzji, podczas gdy w rzeczywistości okoliczności tej nie udało mu się udowodnić, ponieważ nie przedstawił w rozstrzygnięciu decyzji wiarygodnego dowodu potwierdzającego rozmieszczenie słupków w odniesieniu do obszaru i granic parkingu prowadzonego przez adresatów decyzji - niezgodnie z § 75 - 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.);

3. naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy oraz poprzez pobieżną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ponieważ organ wydał zaskarżoną decyzję abstrahując od zasługujących na uznanie za wiarygodne informacji pochodzących od adresatów decyzji o tym, że niekontrolowany, swobodny sposób parkowania pojazdów osobowych na chodniku graniczącym z parkingiem skutkował nieprzejezdnością drogi wjazdowej (będącej jednocześnie przejazdem dla karetek pogotowia ratunkowego) i uniemożliwiał zarówno funkcjonowanie parkingu, jak i stwarzał zagrożenie dla osób transportowanych do pobliskiego szpitala, a adresaci zaskarżonej decyzji nie mieli na zachowanie postępujących tak kierowców żadnego wpływu;

4. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., tj. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania poprzez przeciąganie postępowania administracyjnego sprawdzającego stan drogi publicznej, której cześć była przedmiotem dzierżawy na rzecz adresatów decyzji i przeprowadzanie licznych kontroli bez informowania o nich adresatów decyzji, jak również poprzez brak skierowania do nich wezwania do usunięcia słupków granicznych, jeśli zdaniem organu I instancji ich położenie zagrażało jakiemukolwiek dobru prawnie chronionemu;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 75 - 77 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego poprzez nie sporządzenie celem udowodnienia istotnych okoliczności sprawy na użytek przedmiotowego postępowania administracyjnego mapy obrazującej przebieg pasa drogowego z naniesieniem miejsca umieszczenia w powyższej lokalizacji metalowych słupków trwale zabetonowanych w asfalcie i połączonych metalowym łańcuchem, która jako jedyna może stanowić dowód wykazujący wskazaną okoliczność;

III. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 u.d.p. mówiącego o tym, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy adresaci zaskarżonej decyzji podejmowali działania stanowiące de facto ochronę przejezdności drogi publicznej, w związku z czym ich działanie nie powinno zostać uznane za wymagające oddzielnego zezwolenia.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności sąd zwraca uwagę, iż przedmiotowa skarga została rozpoznana przez na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a skarżący we wskazanym powyżej terminie nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany ani zarzutami, ani wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, że sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych, w razie uwzględnienia skarg, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej.

Przeprowadzona przez sąd - w zakreślonych powyżej ramach - kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że organy nie naruszyły prawa.

Na wstępie rozważań podkreślić należy, iż zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma okoliczność, iż sprawa była wcześniej przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 651/20 w wyroku z 12 maja 2021 r. Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. np. wyrok NSA z 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. np. wyroki NSA: z 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w przypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując, stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 534/12 ), że: "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania".

Rolą obecnie kontrolującego zaskarżoną decyzję sądu jest zatem ponowna ocena wydanej w sprawie decyzji z uwzględnieniem wskazań i oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Łodzi z 12 maja 2021 r. o sygn. akt III SA/Łd 651/20. W tym zakresie, oceniając zastosowanie się przez organy do zaleceń WSA z poprzednio wydanego w niniejszej sprawie wyroku, zdaniem sądu kontrolującego zaskarżoną obecnie decyzję, organy zalecenia te zrealizowały.

W szczególności organy, realizując zalecenia sądu, w dniu 8 sierpnia 2022 r. zwróciły się do Centralnego Biura Antykorupcyjnego o udostępnienie kopii dokumentów, dotyczących sprawy C. s.c. Akta powyższe zostały przekazane do organu I instancji w 14 września 2022 r., do których załączone zostały mapy, w tym kserokopia mapy, potwierdzona za zgodność z oryginałem, z 14 kwietnia 2015 r., na której został oznaczony teren zajęty na parking przez C. s.c., miejsca wyznaczone do parkowania pojazdów oraz teren należący do Szpitala im. [...] znajdujący się poza pasem drogowym. Na kolejnej kserokopii tej samej mapy został oznaczony pas drogowy zajęty samowolnie przez C. s.c. Do akt sprawy dołączona została także dokumentacja fotograficzna, na której oznaczono miejsce, w którym spółka samowolnie zajęła pas drogowy poprzez wygrodzenie terenu jezdni metalowymi słupkami z łańcuchami, wydruk map z 2017 roku ze strony ortofoto.mapa.lodz.pl, gdzie widoczne są granice działek oraz przedmiotowe słupki. Powierzchnia obszaru zajętego pod wygrodzenie, zmierzona na ww. mapach z roku 2017 jest tożsama z powierzchnią wskazaną w protokołach kontrolnych z 4 września 2017 r., 8 września 2017 r., 12 września 2017 r., 26 września 2017 r. oraz 4 października 2017 r. Znajdujące się w aktach sprawy wydruki z wypisu rejestru gruntów potwierdzają, iż działka nr [...], obr. G-12 znajduje się we władaniu Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi.

Dalej analizując sporną decyzję trzeba zauważyć, iż organy administracji zgodnie ze wskazanym powyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi prawidłowo ustaliły granice działek, potwierdziły powierzchnię zajęcia pasa drogowego oraz okres zajęcia pasa drogowego w kontekście wydanych odrębnych rozstrzygnięć, tj.: decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 2 listopada 2017 r. oraz z 31 października 2017 r. Powierzchnię zajętego pasa drogowego określono na podstawie pomiaru powierzchni jedynie asfaltowej (długość 11,00 m x szerokość 2,80 m) jako jezdni dojazdowej do terenu parkingu. Nie brano pod uwagę i nie został zmierzony chodnik, gdyż był on dostępny dla ruchu pieszego. Z każdej kontroli sporządzono stosowny protokół wraz z dokumentacją fotograficzną. Powyższe powierzchnie potwierdzone zostały przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i zgromadzonym materiale dowodowym takim jak wydruk map z roku 2017 ze strony ortofoto.mapa.lodz.pl, gdzie widoczne są granice działek oraz przedmiotowe słupki. Podkreślić należy, iż powierzchnia obszaru zajętego pod wygrodzenie, zmierzona na ww. mapach z roku 2017 jest tożsama z powierzchnią wskazaną w protokołach kontrolnych z 4 września 2017 r., 8 września 2017 r., 12 września 2017 r., 26 września 2017 r. oraz 4 października 2017 r. Znajdujące się w aktach sprawy wydruki z wypisu z rejestru gruntów potwierdzają, iż działka nr [...], obr. G-12 znajduje się we władaniu Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi. Co więcej w zaskarżonej do tutejszego sądu decyzji słusznie zauważono, iż decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 30 grudnia 2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z 23 lutego 2015 r. zezwalająca na zajęcie pasa drogowego ul. A. (dz. nr [...], obr. G-12) na wysokości pos. A. 62 dla umieszczenia na prawach wyłączności całorocznego parkingu o powierzchni 871 m² nie ma powiązania z przedmiotowym postępowaniem bowiem decyzje te dotyczyły zupełnie innej działki drogowej, tj. [...], obr. G-12. W aktach sprawy znajduje się potwierdzająca powyższe, decyzja lokalizacyjna z 18 listopada 2014 r. wydana O.W. oraz O.K., wspólnikom C. s.c. wraz z projektem zagospodarowania działki nr [...], obr. G-12 pod budowę miejsc parkingowych.

Sąd podziela stanowisko przyjęte przez organy, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym protokołów kontroli w terenie, dokumentacji fotograficznej oraz map wynika, że decyzja z 29 czerwca 2015 r., a następnie decyzja z dnia 31 października 2017 r. dotyczyły zajęcia pasa drogowego nr [...] obr. G-12 o powierzchni 48 m² od szlabanu przy ul. B. do szlabanu przy ul. A. (zgodnie z projektem organizacji ruchu z 14 kwietnia 2015 r.). Tymczasem kontrole przeprowadzone w dniach 4 września 2017 r., 8 września 2017 r., 12 września 2017r., 26 września 2017 r., 4 października 2017 r., 20 października 2017 r. i 7 listopada 2017 r. wykazały, że w pasie drogi ul. A. (obręb G-12, dz. nr [...]) w pobliżu skrzyżowania z ul. B. (przed szlabanem wjazdowym na parking) został wygrodzony teren jezdni i chodnika, poprzez umieszczenie w powyższej lokalizacji metalowych słupków trwale zabetonowanych w asfalcie i połączonych metalowym łańcuchem na powierzchni 30,80 m².

W ocenie sądu ustalenia, stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, które w obu decyzjach zostały szczegółowo powołane, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonych i powołanych dowodach i w ocenie sądu nie budzą zastrzeżeń co do ich prawidłowości w ramach przeprowadzanej kontroli. Ponadto poparte są dokumentacją zdjęciową, na której wyraźnie widnieje miejsce, w którym spółka samowolnie zajęła pas drogowy poprzez wygrodzenie terenu jezdni metalowymi słupkami z łańcuchami.

Wbrew podniesionym w skardze zarzutom, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wykonały wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12 maja 2021 r. Przeprowadzona przez organy powtórna analiza materiału dowodowego odpowiadała standardom wyznaczonym przez przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie przeprowadzona przez organy ocena dowodów nie była dowolna, lecz została poparta stosowną argumentacją wskazującą, jakie przyczyny legły u podstaw stwierdzenia, że zebrane przez organy dowody odzwierciedlały rzeczywisty stan rzeczy.

Organy obu instancji odniosły się również do możliwości odstąpienia od nałożenia kary przewidzianej w art. 189f k.p.a. Zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Organy administracji przeanalizowały przesłanki określone w wymienionym powyżej przepisie i uznały, że brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary. Sąd w obecnym składzie w pełni podzielił argumentację organów w tym zakresie, które wyjaśniły dlaczego wobec skarżących nie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Argumentacja organów jest logiczna i przekonująca. Trafnie zwłaszcza podkreślono, że skarżący uzyskując od zarządcy drogi zgodę na montaż słupków, byli pouczeni o tym, iż zgoda ta nie stanowiła prawa do dysponowania gruntem oraz o tym, że słupki powinny być zamontowane z zachowaniem skrajni drogowej, co wykluczało ich montaż na jezdni. Jak słusznie wskazały organy zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi celem wygrodzenia słupkami i łańcuchami terenu pasa drogowego ul. A. w okresie 4 września 2017 r. do 7 listopada 2017 r. przyczyniło się do naruszenia interesu publicznego, tj. uszczuplenia wpływów do budżetu Miasta Łodzi, należnych z tytułu zajęcia pasa drogowego, a także naruszyło zasadę sprawiedliwości społecznej w stosunku do podmiotów uzyskujących decyzje i ponoszących opłaty z tytułu umieszczania obiektów w pasach drogowych.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zawiera zarzutów, które mogą skutecznie podważyć legalność zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.,orzeczono o jej oddaleniu.

bg