Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1525/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1280
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży  Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)
article: art. 153 i art. 170
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] maja 2017 r. R. S. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1280 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

W uzasadnieniu ww. wniosku skarżący podał, że, podejmując służbę w organach Służby Bezpieczeństwa (dalej: "SB"), nie mógł nawet przypuszczać, iż kiedykolwiek zostanie uznana ona za służbę na rzecz totalitarnego państwa. Zakończony przed trzydziestu laty kilkunastomiesięczny epizod służby w organach bezpieczeństwa państwa nie jest dla niego powodem do chluby, nie posiadał wówczas dostatecznej wiedzy i właściwego rozeznania co do struktur i funkcjonowania służb podległych MSW PRL. Jego autonomiczna decyzja o odejściu z organów bezpieczeństwa państwa i podjęcie służby w Milicji Obywatelskiej (dalej: "MO"), podjęta w konsekwencji osobistych przemyśleń, została zrealizowana tak szybko, jak tylko pozwoliły na to okoliczności.

Jednocześnie skarżący podkreślił, że w okresie służby na rzecz totalitarnego państwa nie dopuścił się czynów prawnie zabronionych, nieetycznych czy niegodnych funkcjonariusza państwa. W okresie od [...] sierpnia 1990 r. do [...] października 2004 r. jego służba jako wykładowcy w Szkole Policji w [...] oddziaływała na formację intelektualną i zawodową całego pokolenia policjantów III RP. Skarżący zaakcentował, iż nie był nigdy karany, nie prowadzono wobec niego postępowań dyscyplinarnych ani wyjaśniających. Natomiast odznaczono go Srebrnym Krzyżem Zasługi oraz Złotą Odznaką "Zasłużony Policjant".

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego, Minister decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] odmówił, na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Następnie, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, powyższe rozstrzygnięcie organ utrzymał w mocy decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...].

W wyniku zaskarżenia drugoinstancyjnej decyzji Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrokiem z 27 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 368/19, zostały uchylone decyzje organu wydane w obu instancjach. Orzeczenie tutejszego Sądu Minister zaskarżył skargą kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA", "Sąd kasacyjny") oddalił wyrokiem z 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 2172/19.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd kasacyjny podzielił wykładnię art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Zaaprobował też stanowisko tutejszego Sądu, że ustawodawca nie wymaga, aby rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Wbrew twierdzeniu organu, ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Jednakże kryteria te pełnią jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu, czy w danej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. NSA zaznaczył, iż sam brak spełnienia któregoś z tych pomocniczych kryteriów określonych w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym automatycznie nie wyłącza spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie były wówczas podejmowane w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych. NSA nie znalazł podstaw do kwestionowania wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji wskazań co do dalszego postępowania organu.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku, Minister decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Rozstrzygnięcie to również stało się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uchylił zaskarżoną decyzję wyrokiem z 20 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2003/21. Orzeczenie to Minister zaskarżył do NSA, który wyrokiem z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 954/22, oddalił skargę kasacyjną.

W motywach swojego rozstrzygnięcia Sąd kasacyjny odniósł się do dwóch (prawomocnych) wyroków jakie zapadły już w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z [...] maja 2017 r. Otóż w wyroku z 27 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 368/19 (od którego, wniesioną przez organ, skargę kasacyjną NSA oddalił wyrokiem z 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 2172/19), przesądzono, że okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, trwający rok, 9 miesięcy i 15 dni, był okresem krótkotrwały, a Minister (tak jak Komendant Główny Policji) nie kwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Jednakże wadliwa konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej Ministra uniemożliwiła dokonanie przez NSA merytorycznej kontroli instancyjnej. W szczególności Sąd kasacyjny nie mógł ocenić, czy Sąd pierwszej instancji w wyroku z 20 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2003/21, dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w oparciu o dotychczas zapadłe w niniejszej sprawie prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych obu instancji.

Po raz kolejny rozpoznając wniosek skarżącego z [...] maja 2017 r., organ powtórzył odmowne rozstrzygnięcie, które zawarł w decyzji nr [...], wydanej [...] maja 2023 r. w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W uzasadnieniu tej decyzji Minister, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, a także rozważań teoretycznych odnośnie nieostrych pojęć użytych w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przywołał zalecenie zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2003/21, w myśl którego ocena materiału dowodowego została dokonana przez organ w sposób wybiórczy i jednostronny, a użyta w zaskarżonym rozstrzygnięciu argumentacja nie jest ani przekonująca ani adekwatna. Tym samym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, Minister nie dokonał w przedmiotowej sprawie rzetelnej oceny zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Następnie organ wskazał, iż całkowity okres pełnionej przez skarżącego służby wynosi 19 lat i 1 miesiąc. Dodatkowo do wysługi emerytalnej doliczono okres zasadniczej służby wojskowej wynoszący 11 miesięcy i 26 dni. Natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa w wymiarze roku, 9 miesięcy i 15 dni, stanowi ponad 9% ogółu służby. Według organu, okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, można uznać za krótkotrwały. Zatem w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W dalszej kolejności Minister stwierdził rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych, zajmowane stanowiska służbowe, wielokrotnie podwyższane tak uposażenie zasadnicze, jak i dodatki (służbowy i funkcyjny) do uposażenia, wyróżnienia nagrodami pieniężnymi, krótkotrwałe urlopy nagrodowe, a także pochwała w rozkazie. Skarżącemu nadano też wysokiej rangi odznaczenia państwowe: Srebrny Krzyż Zasługi i Złotą Odznakę "Zasłużony Policjant". W świetle powyższego Minister skonkludował, że skarżący legitymuje się dużymi osiągnięciami w służbie, wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Na marginesie organ jednak odnotował, iż wypłacane skarżącemu świadczenie emerytalne nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611). W konsekwencji Minister przyjął spełnienie przesłanki ujętej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Następnie organ podał, że jego zadaniem organu jest ustalenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego sprawę skarżącego można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnej. Z dokumentacji, przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN"), jednoznacznie wynika, iż skarżący w czasie służby na rzecz totalitarnego państwa, tj. od [...] października 1985 r. do [...] lipca 1987 r., zajmował stanowisko służbowe [...] grupy [...] Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] (vide str. nr [...], sygn. akt IPN [...]). Powyższe ustalenia pozwalają stwierdzić, że pełnienie przez skarżącego służby w ww. formacji było równoznaczne z pełnieniem służby w jednostce wskazanej w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a także - zdaniem organu - przede wszystkim wykonywaniem zadań charakterystycznych dla reżimu komunistycznego.

Minister podniósł, iż na przełomie lat 1988/1989 rozpoczął się proces niszczenia akt operacyjnych i personalnych dotyczących działania SB, który służył zacieraniu dowodów przestępczych działań tej formacji, dlatego też utrudnione jest ustalenie zakresu pracy, jak i realizacji zadań przez poszczególnych funkcjonariuszy.

W kontekście służby skarżącego w SB organ zaznaczył, że jej rozpoczęcie było świadome, nie wynikało z odgórnego przeniesienia służbowego. Mianowicie w piśmie z [...] maja 1985 r., adresowanym do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], skarżący napisał: "Proszę o przyjęcie mnie do pracy w charakterze [...] Służby Bezpieczeństwa. Prośbę swoją motywuję chęcią osobistego działania na rzecz umacniania praworządności w naszym kraju. Chciałbym pracować w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...]" (vide str. nr [...], sygn. akt IPN [...]). Innym dokumentem potwierdzającym świadomość przystąpienia do SB jest "Ankieta osobowa" z [...] maja 1985 r., gdzie w pkt 33 punkcie skarżący wskazał osobę kierującą/polecającą do MSW (vide str. nr [...], sygn. akt IPN [...]). Ponadto w ww. ankiecie w pozycji 35 skarżący m.in. podał: "Z zamiarem podjęcia pracy w organach bezpieczeństwa nosiłem się od dawna (...) Motywami, którymi się kieruję ubiegając o przyjęcie do pracy są zgodność z polityką społeczną i polityczną państwa i partii, a co za tym idzie niechęć do wszystkich działań podejmowanych przez wrogów socjalizmu. Myślę, że ta praca odpowiadałaby zarówno mym predyspozycjom jak i przekonaniom politycznym. Z przyjętych na siebie obowiązków chciałbym wywiązywać się jak najlepiej, tak by prócz środków materialnych praca dostarczała mi także zadowolenia i satysfakcji" (vide str. nr [...], sygn. akt IPN [...]). Jak podsumował Minister, skarżący z pełną świadomością, a nie wbrew swojej woli, został zaszeregowany do struktur SB. Z kolei osoba przyjmująca ww. "Ankietę osobową" odnotowała: "Jest członkiem PZPR i ZSMP. Chce pracować w Służbie Bezpieczeństwa RUSW w [...]" (vide str. nr [...], sygn. akt IPN [...]). Okoliczność ta, wedle organu, niewątpliwie wpływa na niekorzyść skarżącego.

Następnie we "Wniosku personalnym o przyjęcie do SB" z [...] lipca 1985 r. zaproponowano przyjęcie skarżącego do służby w resorcie SW i mianowanie (w okresie służby przygotowawczej) na stanowisko [...] grupy [...] RUSW w [...]. Przedstawione warunki i płacy przyjął bez uwag, został także poinformowany o konieczności odbycia przeszkolenia resortowego (vide str. nr [...], sygn. akt IPN [...]). Z początkiem służby skarżący zobowiązał się utrzymać w tajemnicy wiadomości uzyskane w czasie służby (pracy) w resorcie spraw wewnętrznych. W okresie od [...] maja 1986 r. do [...] czerwca 1986 r. ukończył z wynikiem bardzo dobrym "Kurs szkolenia podstawowego/doskonalenia specjalistycznego w zakresie pracy szyfrowo-kodowej" w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...] (vide "Zaświadczenie" z [...] czerwca 1986 r., str. nr [...], sygn. akt IPN [...]). Z kolei [...] maja 1986 r. zwrócił się do Szefa WUSW w [...] z "Raportem" o skierowanie na Studium [...] Resortu Spraw Wewnętrznych, co umotywował "chęcią jak najszybszego zdobycia wiedzy specjalistycznej, która byłaby przydatna w pracy na zajmowanym stanowisku służbowym", a przełożony opiniujący ww. "Raport" ocenił: "tow. R. S. pomimo krótkiego stażu pracy wykazuje się wzorową postawą i zaangażowaniem. W pełni zasługuje na skierowanie go na Studium [...] celem podniesienia kwalifikacji zawodowych" (vide str. nr [...], sygn. akt IPN [...]). W rezultacie skarżący od [...] października 1986 r. do [...] lipca 1987 r. odbywał Studium [...] w Akademii Spraw Wewnętrznych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, które ukończył z wynikiem ogólnym dobrym (vide "Świadectwo", str. nr [...], sygn. akt IPN [...]).

Organ zwrócił uwagę, że skarżący wielokrotnie uzyskiwał pozytywne opinie przełożonych. I tak np. w "Opinii służbowej" z [...] maja 1986 r. napisano: "Opiniowany w organach MSW pracuje od [...].10.1985 r. na stanowisku [...] po zagadnieniu Wydz. [...]. Mimo krótkiego okresu pracy, szybko przyswaja sobie tajniki pracy operacyjnej i staje się pełnowartościowym pracownikiem. Wykazuje duże zaangażowanie i wkład pracy w realizacji zadań służbowych. Nie ogranicza się do normatywnego czasu pracy. Bierze udział w działaniach służbowych poza godz. pracy, stawia go to w rzędzie pracowników o wysokim stopniu dyspozycyjności (...). Postawa moralna i światopogląd bez uwag. Jest pracownikiem, z którym resort może wiązać nadzieje (...). Postawa ideowa i społeczno-polityczna bez zarzutu" (vide str. nr [...], sygn. akt IPN [...]). Natomiast w "Opinii partyjno-służbowej" wskazano, iż skarżący "W dniach od [...] do [...] czerwca 1987 r. brał udział w zabezpieczeniu operacyjnym [...] wizyty [...] w [...] wykazując wysokie umiejętności właściwego zachowania się w trudnych sytuacjach" (vide str. [...], sygn. akt IPN [...]). Minister wywiódł na tej podstawie, że do realizowanych przez skarżącego obowiązków w strukturach organów bezpieczeństwa nie należały czynności biurowe, administracyjne czy kancelaryjne, ale wykonywał on pracę stricte o charakterze operacyjnym. Nie traktował służby w SB jako konieczności, lecz identyfikował się z ówczesnym systemem. Według informacji przekazanej przez IPN, skarżący od 1979 r. był członkiem [...] (dalej: "[...]"), a od 1982 r. był też członkiem Związku [...] (dalej: "[...]"). Jednocześnie, jak zauważył organ, skarżący nigdy nie złożył raportu z prośbą o przeniesienie z organów bezpieczeństwa ani też nie wskazał, aby charakter wykonywanych przez niego zadań i obowiązków w SB mu nie odpowiadał, zaś samo pełnienie służby w tym systemie było niezgodne z jego przekonaniami. Zakończenie przez skarżącego służby w grupie [...] RUSW w [...] z dniem [...] lipca 1987 r. było następstwem przeniesienia go do Szkoły [...] MO w [...], zgodnie z zarządzeniem nr RP nr [...] na mocy decyzji Dyrektora [...] MSW w [...] (vide "Karta przeniesienia" z [...] lipca 1987 r., str. nr [...]; "Przebieg służby (pracy)", str. nr [...], sygn. akt IPN [...]).

Minister nadmienił, iż skarżący awansował w stopniu służbowym na stopień [...] MO (vide "Przebieg służby (pracy)"; str. nr [...], sygn. akt IPN [...]), co świadczy o stanowczym dążeniu do podwyższenia kwalifikacji oraz konsekwentnego rozwoju kariery zawodowej w organach bezpieczeństwa PRL. W konsekwencji organ uznał, że skarżący nie był szeregowym pracownikiem, lecz wiązano z nim konkretne plany i inwestowano w niego środki finansowe, a z pewnością nie można tutaj mówić o braku jego świadomości co do charakteru struktur, do których przynależał i apanaży uzyskiwanych z tego tytułu.

Ustosunkowując się do zaangażowania i wyników osiąganych podczas służby skarżącego w Policji, Minister stwierdził, iż nie mają one kluczowego znaczenia, a to w kontekście postawy skarżącego w trakcie pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Wypełnianie treści roty złożonego ślubowania to standardowa powinność każdego funkcjonariusza służb mundurowych. Stąd nie można uznać za wyjątkową sytuację przypadku, w którym skarżący otrzymywał gratyfikacje z tego tytułu. Wprawdzie taka postawa zasługuje na uznanie, ale całokształt służby - w tym świadomość wstąpienia do SB, charakter wykonywanych przez skarżącego czynności, typowych dla ustroju państwa totalitarnego, jak również przynależność do PZPR i ZSMP - przesądza o braku możliwości zakwalifikowania niniejszej sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W skardze do tutejszego Sądu na opisaną wyżej decyzję Ministra z [...] maja 2023 r. skarżący zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), polegające na błędnej wykładni poprzez uznanie, że skarżący nie spełnia określonych w nim kryteriów, podczas gdy prawidłowa interpretacja tej normy jednoznacznie wskazuje na zasadność i konieczność jej zastosowania wobec skarżącego;

2. art. 2 w związku z art. 25 ust. 2 oraz art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także wolności i zakazów antydyskryminacyjnych gwarantowanych w art. 8, art. 9, art. 10 i art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez powoływanie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na faktyczne lub przypisywane skarżącemu poglądy światopoglądowe i polityczne oraz insynuowane mu "stany świadomości";

II. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 153 w związku z art. 170 p.p.s.a. poprzez niedostosowanie się organu do oceny prawnej i niewykonanie wskazań odnośnie dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym orzeczeniu Sądu;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez fakt, iż będąc do tego zobowiązanym Minister nie dopełnił obowiązku zebrania i rozważenia w sposób wyczerpujący, wszechstronny, rzetelny, wnikliwy i obiektywny całego materiału dowodowego;

3. art. 8 k.p.a. poprzez niedopełnienie w postępowaniu obowiązków ciążących na organie władzy publicznej;

4. art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 8 k.p.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia decyzji niespełniającej wymagań nałożonych normami ww. przepisów, w szczególności niezachowanie zasad: proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

5. art. 6 k.p.a. poprzez wykroczenie w zaskarżonej decyzji i jej uzasadnieniu poza dyspozycje zawarte w przepisach prawa;

6. art. 7 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w szczególności zaniechanie sprawdzenia okoliczności wskazanych przez skarżącego;

7. art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niedopuszczenie dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w tym w szczególności wnioskowanych przez skarżącego dowodów z dokumentów oraz zeznań świadków;

8. art. 106 § 1, § 4 i § 5 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na uchybieniu formie zasięgnięcia stanowiska/opinii organu od innego organu, czego konsekwencją było pozbawienie skarżącego przysługującego mu jako stronie postępowania prawa do kwestionowania stanowiska;

9. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaniechanie pełnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w tym w szczególności w zakresie dotyczącym wskazania przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności wskazanym przez skarżącego okolicznościom i przedstawionym na ich poparcie dowodom.

W oparciu o ww. zarzuty skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji;

- zobowiązanie Ministra do wydania nowej decyzji uwzględniającej, zgodnie z art. 153 w związku z art. 170 p.p.s.a., oceny i wskazania zawarte w wydanych dotychczas w jego sprawie prawomocnych wyrokach;

- uwzględnienie treści zawartych w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20 i w wyroku Sądu Najwyższego z 16 marca 2023 r., sygn. akt Il USKP 120/22;

- zastosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym;

- dopuszczenie i przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów uzupełniających z dokumentów uprzednio zgłoszonych w toku postępowania administracyjnego jako wnioski dowodowe w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie;

- zobowiązanie Ministra do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący zarówno na organie, jak i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Nadto wedle art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Przepis art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach, a także formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy ma charakter uznaniowy. Zaznaczyć należy, iż uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Natomiast sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. NSA w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08, stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, iż wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (vide wyroki NSA z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09 i z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (vide wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w związku z art. 153 i art. 170 p.p.s.a., bowiem organ dokonał oceny prawnej możliwości wyłączenia stosowania wobec skarżącego reguł ogólnych art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w oderwaniu od wiążących go wytycznych zawartych w dotychczas wydanych w sprawie prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych obu instancji.

Po pierwsze dostrzec wypada, że całkowicie zbędna była ocena Ministra, dokonana w odniesieniu do kryteriów krótkotrwałości i rzetelności, o których mowa w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym – odpowiednio w pkt 1 i pkt 2 tego przepisu. Wprawdzie organ uznał ww. kryteria za spełnione, ale kwestie te zostały już uprzednio przesądzone, na co zwrócił uwagę Sąd kasacyjny w uzasadnieniu wyroku z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 954/22, powołując się w tym zakresie na uprzednio wydane w sprawie z wniosku skarżącego wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 368/19 i NSA z 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 2172/19.

Natomiast Sąd kasacyjny w ww. orzeczeniu z 14 grudnia 2023 r. nie mógł - z uwagi na wadliwą konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej organu - zweryfikować stanowiska Sądu pierwszej instancji zaprezentowanego w wyroku z 20 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2003/21, dlatego istotne w ramach przedmiotowej sprawy jest zbadanie, czy Minister w zaskarżonej decyzji wypełnił wytyczne zamieszczone w ww. orzeczeniu. Tutejszy Sąd w ww. wyroku wytknął organowi, iż - wbrew zaleceniom Sądu (zamieszczonym w orzeczeniu z 27 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 368/19) - nie dokonał wszechstronnej, wyczerpującej i przekonującej oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku". Motywy, które legły u podstaw wydania decyzji Ministra z [...] marca 2021 r. nr [...], nie są wystarczające do przyjęcia, że ocena zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, umożliwiającego zastosowanie wobec skarżącego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, została dokonana w granicach uznania administracyjnego. Ocena materiału dowodowego została bowiem dokonana w sposób wybiórczy, jednostronny oraz w oderwaniu od realiów prawnych sprawy i wskazówek interpretacyjnych, wynikających ze stanowiska wyrażonego w wyroku tutejszego Sądu z 27 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 368/19, a użyta w zaskarżonym rozstrzygnięciu argumentacja nie jest ani przekonująca ani adekwatna.

W tej sytuacji Minister powinien zastosować się do wytycznych przedstawionych w ww. orzeczeniu, ale z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego przez Sąd kasacyjny w wyroku z 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 2172/19. Trzeba bowiem dostrzec, iż o ile Sąd pierwszej instancji w orzeczeniu z 27 maja 2019 r. uznał za wystarczające - do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym - łączne zaistnienie kryteriów krótkotrwałości i rzetelności, pomijając przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", o tyle NSA w wyroku z 13 listopada 2020 r. obszernie przedstawił odmienną interpretację ww. przepisu, akcentując, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym kryteria te pełnią jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu, czy w danej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Jednak sam brak spełnienia któregoś z tych pomocniczych kryteriów określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej automatycznie nie wyłącza spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ale wymaga zbadania, czy służba określonej osoby była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie były wówczas podejmowane w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.

Zatem, jak zresztą przyznał Minister w zaskarżonej decyzji, powinien ocenić spełnienie w sprawie skarżącego przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" z uwzględnieniem jej wykładni zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA z 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 2173/19.

W ocenie tutejszego Sądu, kontrolującego decyzję Ministra z [...] maja 2023 r. nr [...], organ nie wykazał, aby skarżący był indywidualnie zaangażowany w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Tymczasem działalność ograniczająca się do zwykłych, standardowych zadań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, obala domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. W tym miejscu zaakcentować należy, iż okoliczności takie jak: dobrowolne zgłoszenie się skarżącego do SB, świadoma i sumienna służba na rzecz totalitarnego państwa, zdobywanie wykształcenia i szkolenie zawodowe, awansowanie i nagradzanie w służbie, członkostwo w organizacjach takich jak [...] i [...] bądź nawet operacyjny charakter pracy nie stanowią przesłanki negatywnej dla zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wprawdzie nie zasługuje na uznanie zaangażowanie - choćby ideowe - w realizację zadań służb mundurowych na rzecz państwa totalitarnego, jednak dopiero wykazanie konkretnych działań bezpośrednio ukierunkowanych na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, neguje zaistnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Odmienne stanowisko świadczy o błędnej interpretacji przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Prowadzi bowiem do wniosku, że z regulacji objętej przepisem art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym mogą skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu pod przymusem albo podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją, podczas gdy takich funkcjonariuszy nie dotyczy obniżenie uposażenia (vide art. 23c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym).

Według Sądu, wnikliwa analiza materiału dowodowego nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. W szczególności nie sposób sformułować takiej tezy w oparciu o sam fakt służby skarżącego jako [...] grupy [...] Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] oraz ogólny zakres właściwości rzeczowej tej jednostki.

Także, na podstawie powołanej przez organ okoliczności niszczenia akt operacyjnych i personalnych na przełomie lat 1988/1989, nie można domniemywać charakteru obowiązków czy zadań realizowanych przez poszczególnych byłych funkcjonariuszy.

Reasumując, w przedmiotowej sprawie należy uznać, że została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" - stanowi go krótka służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa (rok, 9 miesięcy i 15 dni) w powiązaniu z późniejszym kilkunastoletnim, rzetelnym pełnieniem obowiązków w formacji mundurowej na rzecz państwa demokratycznego - naznaczonym wieloma nagrodami i honorami, w tym Srebrnym Krzyżem Zasługi oraz Złotą Odznaką "Zasłużony Policjant".

Tutejszy Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego zgłoszonego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Po pierwsze, na gruncie kontrolowanej sprawy nie zaistniały przesłanki ujęte w cyt. wyż. przepisie. Po wtóre, skarżący w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. zażądał przeprowadzenia przez Sąd dowodów zgłoszonych przez niego w toku postępowania administracyjnego, nie precyzując ich, zaś zauważyć należy, iż w postępowaniu przed organem wnioskował o przesłuchanie świadków, a taki dowód jest niedopuszczalny w procedurze sądowoadministracyjnej.

Odnośnie żądania zobowiązania organu do wydania decyzji o wyłączeniu stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, należy wyjaśnić, że przepis art. 145 § 1a p.p.s.a. nie ma zastosowania do decyzji uznaniowych, zaś taki właśnie charakter ma zaskarżona decyzja. Wprawdzie uznaniowy charakter decyzji wydawanej w trybie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie przesądza o konieczności zastosowania tej regulacji - jak to chciałby skarżący - jednak organ będzie obowiązany w sposób spójny i precyzyjny wskazać, dlaczego z niej nie skorzystał w niniejszej sprawie, powołując się na konkretne działania / zadania skarżącego, a nie na ogólne informacje takie jak zajmowane przez niego stanowisko, charakterystyka jednostki, w której pełnił służbę, czy okoliczności świadczące o rzetelnej, dobrowolnej i świadomej służbie.

Na konieczność precyzyjnego i indywidualnego oceniania czynów oraz ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka w ramach kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" zwrócił uwagę NSA w ww. wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, a także Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów z 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20. W analogiczny sposób wypowiedział się też NSA w wyrokach: z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt: I OSK 1411/19, I OSK 1569/19 i I OSK 1464/19; z 5 listopada 2020 r., sygn. akt: I OSK 636/20 i I OSK 532/20 oraz z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 2470/21, co świadczy o ugruntowanym charakterze linii orzeczniczej w zakresie wykładni art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.