Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 58/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: Art. 7, 8, 77  par. 1, 80 i 107  par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: Art. 145  par. 1   pkt 1  lit. c, art. 200 i 205  par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant: starszy referent Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 6 października 2023 r., znak: SKO-NP-4115-35/23, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącej D. B. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez D. B., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 6 października 2023 r., znak: SKO-NP.-4115-35/23, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia 16 grudnia 2022 r., znak: OPS/000869/SP/5222/12/2022, o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 wnioskowanego na matkę M. B.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 27 grudnia 2021 r., znak: OPS/001536/SP/5222/12/2021, Wójt Gminy D. orzekł o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.

Decyzją z dnia 19 września 2022 r., znak: SKO-NP.-4115-12/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia 16 grudnia 2022 r., znak: OPS/000869/SP/5222/12/2022, Wójt Gminy D. ponownie orzekł o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Limanowej o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 marca 2021 r. Ww. posiada również orzeczenie o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji od 21 listopada 2019 r. wydane przez KRUS.

Zgodnie z oświadczeniem skarżącej, w okresie od 22 listopada 2019 r. do 30 listopada 2021 r. wraz z bratem godzili opiekę nad matką z pracą w gospodarstwie rolnym, gdyż wtedy ich matka nie wymagała tak intensywnej opieki jak obecnie. Obecnie jednak nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować i wymaga całodobowej opieki, którą od 1 grudnia 2021 r. sprawuje skarżąca. Matka skarżącej cierpi na niedoczynność tarczycy, miażdżycę, otępienie w chorobie Alzhaimera, organiczne zaburzenia nastroju, kamicę pęcherzyka żółciowego, zwyrodnienia wielostawowe, zawroty głowy i omdlenia, jest osobą leżącą. Potrzebuje stałej całodobowej pomocy we wszystkich czynnościach życia codziennego. Skarżąca samodzielnie sprawuje opiekę nad chorą mamą, w szczególności dba o higienę osobistą, pielęgnację przeciwodleżynową, pomaga wstać, przeprowadza, podtrzymuje całe ciało, dba o zakupy, podawanie lekarstw, bada ciśnienie, zakłada pampersy, karmi matkę, przebiera, przygotowuje i podaje posiłki.

Organ ustalił, że skarżąca nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno - rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Nie ma też ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna. Matka skarżącej wymaga całodobowej opieki i ciągłej obecności innych osób, a zakres sprawowanej opieki uniemożliwia wnioskodawczyni podjęcia zatrudnienia. Poza skarżącą zobowiązanym do alimentacji w stosunku do wymagającej opieki jest brat skarżącej, który ma na utrzymaniu rodzinę składającą się z żony i dwójki dzieci, pracuje dorywczo w różnych miejscach. W związku z tym nie ma możliwości sprawować opieki na matką, czyni to sporadycznie, gdy wnioskodawczyni musi wyjść z domu.

Organ wskazał jednak, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała później, a nie w okresach wskazanych w art. 17ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dlatego nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium powołało treść przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazało, że podstawę odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez organ pierwszej instancji stanowił przepis art. 17 ust. 1b ustawy zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25.roku życia.

Kolegium podniosło, że organ pomocowy orzekając o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ponownie nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). W wymienionym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Wyrok ten jest tzw. wyrokiem zakresowym, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje", którego skutkiem jest zmiana zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie treści w nim ujętej. Wyrok ten nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, a to zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy, a oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego stanowi przejaw bezpośredniego stosowania Konstytucji.

Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.

Reasumując, w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Kolegium podkreśliło, że sprawie niniejszej ustaleniu podlega także i to, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego przyznanie.

Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ww. ustawy, nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną o znacznym stopniu niepełnosprawności - ta wynika z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica - lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie to nie może być zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu.

Z ustaleń wywiadu środowiskowego z dnia 14 listopada 2022 r. oraz 16 listopada 2022 r. jak i orzeczenia o niepełnosprawności oraz z oświadczeń stron wynika, że skarżąca jest panną, nie ma dzieci, mieszka razem z matką, bratem i jego rodziną (żoną oraz dwoma synami). Dom i gospodarstwo rolne są własnością brata skarżącej. Matka skarżącej cierpi na niedoczynność tarczycy, miażdżycę, otępienie w chorobie Alzhaimera, organiczne zaburzenia nastroju, kamicę pęcherzyka żółciowego, zwyrodnienia stawowe, zawroty głowy, omdlenia, chorobę niedokrwienną serca, nie sygnalizuje potrzeb fizjologicznych i wymaga stosowania pampersów, jest osobą leżącą, czasami przy pomocy córki siada na łóżku, ale wymaga asekuracji, podparcia, wymaga karmienia, podawania lekarstw, nie jest w stanie samodzielnie się ubrać, umyć, kontakt słowny jest ograniczony, mowa cicha niezrozumiała, na zadane pytania odpowiada kiwając głową, niezorientowana w czasie i w przestrzeni, rozpoznaje najbliższe osoby, cieszy się z odwiedzin syna, osoba całkowicie niezdolna do samodzielnej egzystencji, wymaga stałej opieki i pielęgnacji przez osoby drugie. Opiekę taką sprawuje skarżąca, która zgodnie ze złożonym oświadczeniem od 1 grudnia 2021 r., nie pracuje zawodowo, dorywczo, nie pobiera żadnych świadczeń emerytalnych, rentowych, zasiłku chorobowego z KRUS nie posiada własnych dochodów, utrzymują się razem z matką ze świadczenia emerytalnego i dodatków które otrzymuje jej matka. Nadto jak podała skarżąca od 1 grudnia 2021 r. zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym, gdyż przejęła stałą opiekę nad matką. Od 27 lat jest zatrudniona w gospodarstwie rolnym brata i nadal opłaca składki emerytalne, rentowe, w czerwcu 2021 r. uzyskała 25 letni okres składkowy uprawniający ją do uzyskania prawa do emerytury po osiągnięciu wieku emerytalnego, nadal opłaca składki aby mieć ubezpieczenie. Brat skarżącej, mieszka wspólnie z matką, ale nie sprawuje nad nią opieki, gdyż pracuje dorywczo, a jego praca jest w różnych miejscach poza domem, nieraz do późnych godzin, ubezpieczony jest w KRUS, od 7 lat z uwagi na niedochodowość nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Nie odmawia pomocy siostrze nad matką w sytuacji gdy o nią poprosi, bo ma załatwienia i musi wyjść z domu, ponadto potwierdził, że wszystkie sprawy związane z opieką nad matką wykonuje siostra. W obecnej sytuacji nie jest w stanie stale opiekować się matką, czy zobowiązać się do sprawowania opieki, czy też podzielenia się obowiązkami związanymi z opieką nad mamą w formie stałej, systematycznej z uwagi na charakter swojej pracy.

Według Kolegium, biorąc pod uwagę zakres opieki jak i fakt, że w tym samym domu mieszka również druga osoba zobowiązana na równi z odwołującą do alimentacji matki, trudno uznać, że nie można zorganizować opieki tak, aby odwołująca nie musiała rezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym. Nie ma więc związku przyczynowo - skutkowego między rezygnacją z pracy na gospodarstwie rolnym, a koniecznością zapewnienia matce opieki. Ocena, czy istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia, a opieką nad osobą niepełnosprawną, wymaga również ustalenia, czy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu, co osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W przypadku bowiem osób zobowiązanych w różnym stopniu, możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego została jednoznacznie określona w art. 17 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych i potwierdzona uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. (I OPS 2/22, CBOSA). Konieczność uwzględnienia innych osób zobowiązanych do alimentacji przy ocenie spełnienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika w pierwszej kolejności z faktu, że są to świadczenia z zakresu pomocy społecznej, a zatem ich przyznanie powinno uwzględniać zasadę subsydiarności, w świetle której Państwo powinno pomagać tam, gdzie jednostka nie może poradzić sobie sama. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, gdyż to zasadniczo na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad potrzebującą osobą niepełnosprawną.

W ocenie Kolegium, brak uwzględnienia przy ocenie konieczności rezygnacji lub powstrzymania się z zatrudnienia przez odwołującą przepisów o obowiązku alimentacyjnym, prowadziłoby do naruszenia przepisów k.r.o. i niedopuszczalnego modyfikowania przepisów określających obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, a w rezultacie do nieprzewidzianego ustawą zwolnienia pozostałych zobowiązanych z obowiązków alimentacyjnych względem matki.

W niniejszej sprawie, poza odwołującą zobowiązanym do alimentacji względem matki skarżącej jest bowiem jej syn, który wraz z żoną i dwoma dorosłymi synami mieszka wspólnie z niepełnosprawną matką oraz skarżącą. Kolegium podkreśliło, że realizacja obowiązku nie musi polegać na osobistych staraniach, lecz może polegać na finansowaniu usług opiekuńczych dla matki. Skoro odwołująca nie jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji, całkowita rezygnacja z zatrudnienia, tj. pracy na gospodarstwie rolnym swojego brata przez skarżącą nie była konieczna, aby zapewnić odpowiednią opiekę matce. Nadto praca na gospodarstwie rolnym, tj. np. hodowla drobiu, uprawa owsa, pszenicy, ziemniaków i warzyw - na własne potrzeby "Przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne - zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną".

Kolegium nie zakwestionowało faktu, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która niewątpliwie ze względu na wiek i stan zdrowia opieki tej wymaga, jednakże po stronie syna niepełnosprawnej niezdolnej do samodzielnej egzystencji, który z nią wspólnie zamieszkuje nie istnieją obiektywne okoliczności, które uniemożliwiają mu współuczestnictwo w opiece nad niepełnosprawną matką - zgodnie ze złożonym oświadczeniem pracuje on dorywczo.

Organ podniósł również, że należy mieć na uwadze, że w ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo realizowane są również usługi opiekuńcze, które mają na celu wspomaganie opieki nad osobą jej wymagającą po to aby opiekun takiej osoby nie musiał rezygnować z zatrudnienia lub podejmować pracy w ograniczonym zakresie czasowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego, nieustalenie pełnego stanu faktycznego sprawy, a to pominięcie w ustaleniach faktycznych, że jedyny brat skarżącej jest osobą uzależniona od alkoholu, wobec której wielokrotnie prowadzona była procedura niebieskiej karty;

2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo jej niepodejmowaniem, a koniecznością sprawowania stałej opieki z uwagi na brak wykazania, że zakres sprawowanej opieki uniemożliwia w sposób zupełny podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, podczas gdy wykonywane przez skarżącą czynności uniemożliwiają jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze i nie może ona zostawić matki samej w domu nawet na krótki czas, a brat skarżącej nie może sprawować opieki nad matką ze względu na wcześniejsze epizody stosowania przez niego przemocy m.in. wobec matki,

3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że brat skarżącej ma obiektywną możliwość udzielania pomocy w opiece nad matką albo finansowania tej opieki, podczas gdy nie ma takiej możliwości, jest osobą uzależnioną od alkoholu wobec której prowadzona jest procedura niebieskiej karty z powodu znęcania się m.in. nad niepełnosprawną matką, o czym organ posiada wiedzę z urzędu, a ponadto posiadanie rodzeństwa nie stanowi przesłanki negatywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;

4) dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w sposób sprzeczny z zasadami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżąca nie wykazała dostatecznego zakresu wykonywanych czynności opiekuńczych prowadzących do konieczności rezygnacji z zatrudnienia bądź niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, podczas gdy taki zakres skarżąca wykazała,

5) naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na skutek błędnego przyjęcia, że nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo jej niepodejmowaniem ,a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką, jak również nieprawidłowe przyjęcie, że brat skarżącej ma obiektywną możliwość udzielania pomocy w sprawowaniu tej opieki, oraz że posiadanie rodzeństwa wyklucza możliwość przyznania świadczenia;

6) naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez:

- przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, iż rodzeństwo skarżącej może partycypować w opiece nad niepełnosprawną matką, podczas gdy wskazanego przepisu nie stosuje się do osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki,

- pominięcie prawnie uzasadnionych celów ustawy o świadczeniach rodzinnych;

- przyjęcie, że faktycznie sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką, nie jest wystarczające do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż matka skarżącej ma jeszcze syna zobowiązanego w równym stopniu do jej alimentacji, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego wniosku, że fakt posiadania przez skarżącą rodzeństwa niespełniającego warunków określonych w art. 17 ust. 1a ustawy stanowi kryterium negatywne do przyznania jej żądanego prawa;

- uznanie, iż sam fakt istnienia po stronie rodzeństwa skarżącej potencjalnego obowiązku alimentacyjnego wynikającego z pokrewieństwa w pierwszym stopniu z osobą podlegająca opiece, uprawnia organ do badania, w trybie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy, ich sytuacji majątkowej i rodzinnej w kontekście możliwości sprawowania opieki nad matką, a przez to nieuprawnionym przyjęciu, że w sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się jedna z osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, dopuszczalne jest ustalanie możliwości sprawowania opieki jako realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby spokrewnione w tym samym stopniu, a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego,

7) naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie zakazu reformationis in peius przez organ odwoławczy polegający na zmianie materialnoprawnej podstawy odmowy przyznania świadczenia skarżącej, co doprowadziło do pogorszenia się sytuacji prawnej skarżącej, a organ nie wykazał, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przeprowadzona bowiem w niniejszej sprawie kontrola według wyżej wskazanych kryteriów wydanych w niej decyzji nie wykazała, by tkwiły w nich wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania.

Sąd uznał jednakże, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu skutkującym uchyleniem kontrolowanych decyzji.

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), w brzmieniu obowiązującym na datę zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei, zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Mając powyższe regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych na względzie nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła osoba uprawniona – córka (skarżąca), a opieka sprawowana jest nad jej matką, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Limanowej o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 marca 2021 r. Ww. posiada również orzeczenie o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji od 21 listopada 2019 r. wydane przez KRUS.

Zdaniem Sądu w okolicznościach stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu nie mogło jednakże skorzystać z przyznanych mu kompetencji art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, zwaną dalej w skrócie - k.p.a.) i utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

O ile trafne i zasadne były uwagi Kolegium co do wykładni i niewłaściwego zastosowania przez organ pierwszej instancji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r, poz. 1443), zgodnie z którym art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, a co za tym idzie nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia na podstawie tego przepisu odmawiającego przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to w ocenie Sądu, nie doszło do realizacji w toku postępowania administracyjnego zasady dochodzenia prawdy obiektywnej poprzez wszechstronne oraz rzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.).

Zarzut taki postawiony organom orzekającym jest o tyle zasadny, że nie wszystkie i w sposób wnikliwy istotne okoliczności dla treści rozstrzygnięcia zostały w postępowaniu wyjaśniającym ustalone. Istotnie, co do zasady dążenie do osiągnięcia prawdy obiektywnej oznacza, że to organ administracji ma zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, z drugiej jednak strony nie wyłącza to współpracy strony, której żądanie powinno zostać skonkretyzowane od wykazania przesłanek do przyznania świadczenia, którego się domaga, zwłaszcza, że to skarżący żąda tej czynności organu i jest inicjatorem postępowania. W rozpatrywanej jednakże sprawie zastrzec należy, sytuacja jest specyficzna, a to z uwagi na to, iż organ pierwszej instancji negatywnie załatwił żądanie skarżącej przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką wskazując wprawdzie w uzasadnieniu decyzji okoliczności i stanu zdrowia matki i zakres i charakter czynności opiekuńczych, lecz skonstatował to dwoma zdaniami na końcu motywów decyzji. Jedno odnosiło się do niespełnionej przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnym, co niweczy przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, a w drugim, ostatnim stwierdził, że pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione.

Tak sformułowane motywy negatywnego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, oparte w gruncie rzeczy na braku przesłanki z art. 17 ust. 1b, który w części został uznany za niekonstytucyjny, mogły się przyczynić także i do tego, że pełnomocnik skarżącej, nawet profesjonalny, w odwołaniu od tej decyzji mając na względzie zasadę zaufania do organów państwa i wyraźne wskazanie, że pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione, mając także na względzie wynikający z art. 139 k.p.a. zakaz reformatio in peius, podniósł jedynie zarzut niedopuszczalnego oparcia negatywnej decyzji organu pierwszej instancji na niekonstytucyjnym w części przepisie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i na tym etapie postępowania nie podnosił innych kwestii związanych z okolicznościami mającymi wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym mimo, że dopiero w skardze do sądu administracyjnego, wskazał okoliczności w szerszej perspektywie, które mogą mieć istotny wpływ ma wynik tej sprawy, a mianowicie kwestie związane z pogorszającym się stanem zdrowia matki skarżącej, które co podkreślić należy wynikały także z zebranego dotąd w sprawie w toku postępowania materiału dowodowego. Nie są więc one zupełnie nowe. Podniósł, że choroba Alzheimera u matki skarżącej jest bardzo zaawansowana, ma ona problemy z rozpoznawaniem osób, nie ucieka już z domu, gdyż obecnie nie może chodzić i jest osobą lezącą. Brat skarżącej był skazany za stosowanie przemocy wobec matki z art. 207 k.k. i trzykrotnie miał zakładaną niebieską kartę. Skarżącej odmówiono jednakże wydania zaświadczenia o prowadzeniu tej karty. Nie dysponuje ona także wyrokiem karnym, gdyż odmówiono jej jego wydania. Pełnomocnik wskazuje, że nie posiada też dokumentacji medycznej matki skarżącej.

Tymczasem w drugiej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uznało, że brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją skarżącej z pracy w gospodarstwie rolnym brata a koniecznością opieki nad matką, gdyż i jej stan zdrowia i zakres i charakter czynności, a także istnienie oprócz niej drugiej osoby zobowiązanej do alimentacji wobec matki powoduje, że skarżąca nie musiała rezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym przy jej specyfice i możliwości jej planowania, by sprawować opiekę nad matką.

Wnikliwa analiza przedstawionych motywów tak podjętego przez Kolegium rozstrzygnięcia wskazuje, że nie ustalił on żadnych ze wskazanych okoliczności przez pełnomocnika skarżącej w skardze i na rozprawie, a ocena zakresu i czynności opiekuńczych w tym kontekście jawi się jako niewłaściwa, pobieżna i przedwczesna.

Wobec powyższego, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie uznał, że w takim stanie rzeczy, nie może być uznana za prawidłową, przedwczesna i niepogłębiona ocena stanu faktycznego i prawnego zarazem niniejszej sprawy. Przy tych okolicznościach nie można uznać, że na tym etapie uprawnione było stwierdzenie przez Kolegium, iż biorąc pod uwagę i stan zdrowia skarżącej i zakres i charakter czynności opiekuńczych oraz ciążący na bracie skarżącej obowiązek opieki nad matką, nie była konieczna rezygnacja skarżącej w gospodarstwie rolnym, by tą opiekę w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych nad matką sprawować.

W ten aspekt niewłaściwego działania organów prowadzących postępowanie wpisuje się również i kwestia, że w zawiadomieniu z art. 79a k.p.a. organ pierwszej instancji utwierdzał także w przekonaniu, że "Z przedłożonych dokumentów oraz zebranych dowodów w sprawie, bezspornym jest, że Pani D. B. sprawuje opiekę nad matką w zakresie uniemożliwiającym jej podjęcie jakiejkolwiek pracy, jednak mając na uwadze wiek powstania niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznać świadczenia pielęgnacyjnego."

Wobec tego Sąd uznał, że w tej sprawie nie można zarzucić stronie i jej pełnomocnikowi, że w toku postępowania przed organami nie podnieśli wszystkich okoliczności związanych ze stanem zdrowia matki skarżącej i nie przedstawili dokumentacji medycznej. Zarzut naruszenia jednakże przepisów postępowania - art. 7, 8. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. - można natomiast postawić organom, bo choć by z wywiadu środowiskowego wynikają okoliczności związane z postępującą chorobą Alzheimera matki skarżącej. Doświadczenie życiowe, jak i ogólna wiedzą nakazują czujność przy tego rodzaju okolicznościach i wymagają pogłębienia ustaleń w tym zakresie i odpowiedzi na postawione w związku z tym pytanie, na ile stan ten wymusza dyspozycyjność bliskich osób uniemożliwiający im podejmowanie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, gdyż samodzielne funkcjonowanie wymagającej opieki matki skarżącej jest niemożliwe. Tego jednakże wnikliwie z ustaleniem wszystkich aspektów tego stanu rzeczy, organy prowadzące postępowanie, nie uczyniły, naruszając zatem wskazane przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem kontrolowanych decyzji.

W ponownym zatem postępowaniu organy zobowiązane będą uwzględnić wskazane powyżej stanowisko Sądu, stosownie do postanowień art. 153 P.p.s.a. i ustalić ponad wszelką wątpliwość stan faktyczny sprawy, w szczególności stan zdrowia wymagającej opieki i jej samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym, biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności z tym związane. Organy rozważa konieczność wezwania skarżącej i jej pełnomocnika o przedłożenie dokumentacji medycznej i przeprowadzenia ponowne wywiadu środowiskowego w zakresie własnych ustaleń funkcjonowania wymagającej opieki w życiu codziennym, a nie tylko sprowadzający się do oświadczeń i twierdzeń strony. Rozważą pozyskanie oceny funkcjonowania wg skali Barthel i innych dokumentów medycznych, a także wezmą pod uwagę okoliczności wskazane przez pełnomocnika założenia niebieskiej karty i wyroku skazującego brata skarżącej w kontekście możliwości realizacji przez niego obowiązku alimentacyjnego, być może zajdzie konieczność wystąpienia do sądu i instytucji o wskazane dokumenty. Dopiero po wnikliwym ustaleniu stanu faktycznego w kontekście spełnienia, bądź niespełnienia przesłanek do przyznania przedmiotowego świadczenia rozważą, oceniając zebrany materiał dowodów w całokształcie i to w dwóch instancjach (sprawa ma być zgodnie z art. 15 k.p.a. rozpoznana i rozpatrzona przez każdą z instancji z osobna w swym całokształcie), czy w świetle regulacji ustawy o świadczeniach rodzinnych skarżącej może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne.

Skarga musiała zatem wywrzeć zamierzony skutek.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku. Na koszty te składały się jedynie koszty zastępstwa procesowego - 480 zł – wobec postanowień § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz art. 239 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) o zwolnieniu skarżącej z obowiązku uiszczenia w tego rodzaju sprawach wpisu od skargi.