Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1780/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 15, art. 77, art. 80, art. 84 § 2, art. 88 § 3, art. 136 § 1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 64e, art. 151a § 2, art. 153, art. 182 § 2a, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 11 października 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. J. i E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 788/24 w sprawie ze sprzeciwu T. J. i E. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 25 stycznia 2024 r., nr SKO.4000-1839/2023 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 788/24, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił sprzeciw T. J. i E. J. (dalej jako skarżące) od decyzji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 25 stycznia 2024 r., nr SKO.4000-1839/2023, która uchyliła na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło ddecyzję Wójta Gminy Siedlce z 8 listopada 2016 r. znak: GPI.6725.58.2011.MM, którą na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz.778 ze zm.), ustalono skarżącym jednoprazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi B. i G., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy Siedlce z dnia [...] r. dla nieruchomości nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości [...] w wysokości: 14.059,00 zł, w tym: T. J. z tytułu współwłasności ww. działek w ½ części opłaty planistycznej w wysokości 7.029,50 zł oraz E. J. z tytułu współwłasności ww. działek w ½ części opłaty planistycznej w wysokości 7.029,50 zł.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Adminstracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 1 kwietnia 2011 r. wpłynął do Urzędu Gminy Siedlce przekazany przez Kancelarię Notarialną Notariusza A. M. wypis z aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] z [...] r. dotyczącego sprzedaży przez skarżące działek ewid. nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...]. Na tej podstawie Wójt Gminy Siedlce pismem z 4 kwietnia 2011 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...] i [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy Siedlce z dnia [...] r. (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z [...]).

W trakcie tak zainicjowanego postępowania administracyjnego doszło do wydania przez Wójta Gminy Siedlce i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach szeregu decyzji, które nie ostały się w obrocie prawnym. I dalej, Wójt Gminy Siedlce decyzją z 13 czerwca 2013 r., znak: GPI.6725.58.2011.MM, ustalił skarżącym jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 27 września 2013 r., znak: SK0.4000-977/2013.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 marca 2014 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2942/13, uchylił powyższe decyzje. Wyrokiem z 24 marca 2016 r., sygn. akt: II OSK 1841/14 zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku i wskazał, że prawidłowo sporządzony operat szacunkowy musi zawierać opis nieruchomości, które rzeczoznawca uznał za nieruchomości podobne do wycenianej, ze wskazaniem ich cech różnicujących.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, w tym dołączeniu do akt sprawy operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. B., Wójt Gminy Siedlce decyzją znak: GPI.6725.58.2011.MM z 8 listopada 2016 r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. - dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "K.p.a."), ustalił skarżącym jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...] i [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy Siedlce z dnia [...] r., dla nieruchomości ewid. nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...] w wysokości: 14.059,00 zł, w tym: T. J. z tytułu współwłasności działki ewid. nr [...] i [...] w 1/2 części opłaty planistycznej w wysokości 7.029,50 zł oraz E. J. z tytułu współwłasności działki ew. nr [...] i [...] w 1/2 części opłaty planistycznej w wysokości 7.029,50 zł.

W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym określił przedmiot i zakres wyceny, wskazał podstawy formalne, prawne i merytoryczne wyceny, opisał i określił stan nieruchomości. Rzeczoznawca kierując się zasadami wyceny określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami, dokonał wyboru podejścia i techniki wyceny. W procesie wyceny uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy, który przygotował rzeczoznawca majątkowy jest dokumentem potwierdzającym, że wartość działek po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła.

Po rozpoznaniu odwołania skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją z 16 marca 2017 r., znak: SK0.4000.2104/2016, uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Siedlce z 8 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 października 2017 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1399/17, oddalił skargę na ww. decyzję SKO z 16 marca 2017 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt: II OSK 561/18, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 października 2017 r. oraz decyzję SKO z 16 marca 2017 r. Sąd ten wskazał, że SKO powinno przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie uzupełnienia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego w zakresie ustalenia stanu prawnego nieruchomości przyjętych do porównania zarówno sprzed zmiany planu miejscowego, jak i po tej zmianie. Istotne w tej sprawie jest bowiem ustalenie, jaki był stan prawnych tychże nieruchomości i czy okoliczności związane z tym stanem prawnym, mają wpływ na ich wartość i podlegają uwzględnieniu.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją z 12 czerwca 2020 r., znak: SK0.4000-794/2020, uchyliło w całości decyzję Wójta z 8 listopada 2016 r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2021 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2149/21, oddalił sprzeciw skarżących od ww. decyzji SKO z 12 czerwca 2020 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 marca 2022 r., sygn. akt: II OSK 390/22, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 listopada 2021 r. i decyzję SKO z 12 czerwca 2020 r., wskakując, że w sprawach dotyczących ustalenia opłaty w trybie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty determinowana jest wyceną wartości nieruchomości dokonywaną na podstawie danych z okresu wcześniejszego, które nie mogą już ulec zmianie, dlatego art. 37 ust. 1 u.p.z.p. jako lex specialis w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. - dalej: "u.g.n."), wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 u.g.n.

W piśmie z 14 lipca 2022 r. SKO wezwało Wójta do uzupełnienia operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. B., a po otrzymaniu wyjaśnień - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją z 15 grudnia 2022 r., znak: SKO.4000-1178/2022, uchyliło decyzję Wójta z 8 listopada 2016 r. i ustaliło skarżącym jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...] i [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy Siedlce z dnia [...] r. dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości [...], w wysokości 14.059,00 zł w tym: T. J. z tytułu współwłasności działki ewid. nr [...] i [...] w 1/2 części opłaty jednorazowej w wysokości 7.029,50 zł oraz E. J. z tytułu współwłasności działki ew. nr [...] i [...] w 1/2 części opłaty jednorazowej w wysokości 7.029,50 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 maja 2023 r., sygn. akt: VII SA/Wa 518/23, uchylił decyzję SKO z 15 grudnia 2022 r., wskazując, że organ nie usunął w pełni występujących poprzednio uchybień związanych z uzupełnieniem operatu szacunkowego, w szczególności o informacje dotyczące opisu stanu prawnego nieruchomości przyjętych za porównywalne zarówno przed uchwaleniem planu miejscowego, jak i po jego uchwaleniu. Istotne w sprawie było także ustalenie, jaki był stan prawny nieruchomości i czy okoliczności związane z tym stanem prawnym, jak np. ewentualne obciążenia porównywalnych nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi mają wpływ na ich wartość i podlegają uwzględnieniu.

Prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze SKO w piśmie z 18 września 2023 r. zwróciło się do Wójta o uzupełnienie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. B., zgodnie z treścią wytycznych zamieszczonych w ww. wyrokach. W piśmie z 19 października 2023 r. rzeczoznawca majątkowy A. B. stwierdził, że opisywanie nieruchomości porównawczych według stanu sprzed zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i po tej zmianie jest całkowicie bezzasadne i nie ma najmniejszego wpływu na końcowe wartości rynkowe uzyskane w operacie szacunkowym.

W tych okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją znak: SKO.4000-1839/2023 z 25 stycznia 2024, wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję Wójta z 8 listopada 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu przedstawiło przebieg postępowania administracyjnego, a nadto wyjaśniło, że istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., stanowiącego formę tzw. renty planistycznej sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela opłaty w razie kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: a) uchwalenie planu miejscowego lub jego zmiana, b) wzrost wartości nieruchomości, c) zbycie nieruchomości. Wymierzenie jednorazowej opłaty jest obligatoryjne a nie uznaniowe, co oznacza, że w przypadku zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, właściwy organ zobowiązany jest do pobrania tej opłaty. Opłata może być nałożona w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Wartość nieruchomości natomiast ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego, który jest dowodem w sprawie i jak każdy dowód podlega ocenie organu administracyjnego, zgodnie przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Oceniając operat szacunkowy organ administracji zobowiązany jest ustalić, czy z uchwaleniem planu związany jest wzrost wartości konkretnej nieruchomości.

SKO wyjaśniło również, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku (jeśli taki zapadł w sprawie). Organ ani sąd nie mogą inaczej i na nowo sformułować oceny prawnej, która już raz została sformułowana w sprawie i są zobowiązane podporządkować się jej w pełnym zakresie, nie mogą tej oceny kwestionować. Tym bardziej rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do tego rodzaju ocen, gdyż rola rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu z zakresu ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiada roli biegłego opiniującego w sprawie. Dowód z opinii biegłego zostaje dopuszczony w tym celu, aby skorzystać z wiedzy fachowej danej osoby. Opinia biegłego nie wiąże organu administracji, który jest obowiązany poddać ją ocenie jak każdy dowód, gdyż to organ - nie zaś biegły - rozstrzyga sprawę.

SKO zwróciło następnie uwagę na to, że rzeczoznawca majątkowy A. B. w sposób nieuprawniony odmówił wykonania zlecenia dowodowego, jak również w sposób nieuprawniony wdał się w polemikę z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 561/18. Biegły winien był zaś sporządzić żądane uzupełnienie operatu szacunkowego zgodnie z wytycznymi wskazanymi przez Naczelny Sąd Administracyjny, a nie poddawać je w wątpliwość i oceniać, że jest to niezrozumiałe, nielogiczne i całkowicie bezzasadne. Bowiem to organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne decydują, jakie dane są niezbędne dla rozpoznania danej sprawy administracyjne, a nie biegły.

Wobec powyższego SKO uznało, że w aktach sprawy brak jest operatu szacunkowego, który stanowiłby kompleksowy i miarodajny dowód, i zezwoliłby na rozpoznanie sprawy. Wydanie decyzji w oparciu o przedłożony do akt sprawy operat szacunkowy oznaczałoby naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1[...]4 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), na co konsekwentnie wskazywały sądy administracyjne w wydanych wyrokach. Powyższe spowodowało konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy Siedlce. Wójt, ponownie zajmując się sprawą, obowiązany będzie dołączyć do akt nowy operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego (obecnie bowiem rzeczoznawca odmówił jego uzupełnienia) - cały bądź uzupełniony we wskazywanym poniżej zakresie, tj. który będzie uwzględniał wszystkie dotychczasowe uwagi, sformułowane na kanwie rozpoznawania przedmiotowej sprawy. Ponadto, orzekając w sprawie organ pierwszej instancji winien odnieść się do wszystkich zarzutów formułowanych w treści odwołania przez skarżące.

Niezadowolone z powyższego rozstrzygnięcia skarżące wniosły na podstawie art. 64a P.p.s.a. sprzeciw, domagajac się jego uchylenia. W ich ocenie nie było podstaw prawnych do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i uchylenia decyzji Wójta Gminy Siedlce z 8 listopada 2016 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Kolegium naruszyło jednocześnie art. 153 P.p.s.a. bowiem orzekając w sprawie nie zastosowało się do oceny i jednoznacznego wskazania odnośnie do dalszego postępowania, zawartego w wyroku NSA z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 561/18.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie sprzeciwu.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw.

Sąd zaznaczył, że Kolegium w zaskarżonej decyzji uznało za konieczne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego w postaci operatu szacunkowego w przedmiotowej sprawie. Wskazało, że operat ten, jako dowód w sprawie, podlega ocenie jak każdy inny dowód, z tego też względu, gdy zawiera braki, może zostać uzupełniony, również na etapie postępowania odwoławczego. Jednak uznało, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest możliwe ponowne sporządzenie czy uzupełnienie w zakresie koniecznym operatu szacunkowego w trakcie postępowania odwoławczego, i z tego względu zastosowało art. 138 § 2 K.p.a. Jednocześnie wskazało, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w sprawie, zawarte w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego są dla organów rozpatrujących ponownie sprawę wiążące.

Mając to na uwadze przywołało wyrok NSA z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt: II OSK 561/18, w którym określono konkretne wytyczne, jakie powinien spełniać operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania administracyjnego. Kolegium stwierdziło, że chociaż w toku postępowania został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego A. B., to nie może on stanowić kompleksowego i miarodajnego dowodu, gdyż nie spełnia wytycznych z ww. wyroku NSA, a rzeczoznawca majątkowy, który go sporządził, odmówił jego uzupełnienia. W tych okolicznościach uznało, że decyzja Wójta wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i zachodzi konieczność powtórzenia postępowania przez ten organ.

Sąd I instancji biorąc pod uwagę przebieg całego postępowania administracyjnego (w tym również zakres postępowania dowodowego), prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych zapadłe w sprawie - wyrażające ocenę prawną i wytyczne co do dalszego postępowania administracyjnego, a także wykazany przez SKO brak możliwości (pomimo takiej konieczności) uzupełnienia kluczowego dowodu - tj. operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 § 1 K.p.a., uznał, że SKO dokonało właściwej analizy, obejmującej również ww. kwestie, i zasadnie (bez naruszenia prawa), orzekło kasacyjnie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Sąd wyjaśnił do czego sprowadza się rozpoznanie sprzeciwu wskazując na treść art. 64e P.p.s.a. i jakie są przewidziane w przepisach P.p.s.a. rozstrzygnięcia. Sąd wskazał na ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji. Orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Sąd majac na uwadze treść art. 138 § 2 K.p.a., stwierdził, że organ odwoławczy na podstawie tego przepisu ma możliwość wydania decyzji formalnej - kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przywołanych powyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd zauważył, że wprawdzie postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 K.p.a. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego.

Zdaniem Sądu, Kolegium wydając decyzję kasacyjną wykazało, że postępowanie organu pierwszej instancji było wadliwe. Słusznie SKO stwierdziło, że postępowanie to wymaga uzupełnienia akt o kluczowy dowodów, jakim - w tego rodzaju sprawach jak niniejsza - jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Prawidłowo także wskazało, że ten znajdujący się w aktach sprawy (nadal) nie odpowiada wytycznym zawartym w prawomocnych orzeczeniach sądów administracyjnych wydanych w tej sprawie na wcześniejszym jej etapie, w szczególności w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 561/18.

Sąd zauważył, że na konieczność uzupełnienia akt w takim zakresie zwrócił uwagę Sąd w ostatnim, prawomocnym wyroku wydanym w sprawie, z 9 maja 2023 r. o sygn. akt VII SA/Wa 518/23. Sąd przyjął jednocześnie, że podjęte dotychczas działania w kierunku uzupełnienia operatu szacunkowego, nadal nie stanowią o realizacji wytycznych zawartych w wyroku NSA z 21 stycznia 2020 r. W przywołanym wyroku z 21 stycznia 2020 r. NSA, wyraźnie podniósł, że w operacie szacunkowym nie mogły nie znaleźć się informacje dotyczące stanu prawnego przyjętych do porównania nieruchomości zauważając, że przepisy prawa (na które też Sąd ten wskazał) nakazują, aby w operacie szacunkowym przedstawić sposób dokonywania wyceny nieruchomości poprzez opis stanu nieruchomości. Opis ten nie będzie pewny, jeżeli nie znajdą się w nim żadne informacje dotyczące stanu prawnego. Dalej NSA stwierdził, że skoro w tej sprawie rzeczoznawca majątkowy nie zawarł opisu stanu prawnego nieruchomości przyjętych za porównywalne zarówno przed uchwaleniem planu miejscowego, jak i po jego uchwaleniu, to obowiązkiem organów było uzupełnienie operatu szacunkowego o te informacje, a brak jego uzupełnienia skutkować musiał wzruszeniem nie tylko kontrolowanego wyroku, ale też decyzji organu odwoławczego.

Sąd wskazał, że kierując się tymi zaleceniami, WSA w Warszawie w omawianym wyroku z 9 maja 2023 r. uznał, że nadesłane przy piśmie z 3 sierpnia 2022 r. wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego nie są wystarczające; zabrakło w nich wszystkich ustaleń. W konsekwencji Sąd ten w sformułowanych wytycznych nakazał SKO przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w celu uzupełnienia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego w zakresie okoliczności związanych ze stanem prawnym nieruchomości przyjętych do porównania, w szczególności w zakresie wypowiedzenia się w kwestii obciążenia tych nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi bądź nie występowania takich obciążeń. Podał przy tym, że w przypadku występowania ewentualnych obciążeń należy je podać i wskazać, czy mają one wpływ na przyjętą wartość porównywalnych nieruchomości, czy też takiego wpływu nie mają. Wskazał też, że "Rzeczoznawca majątkowy powinien szczegółowo i dokładnie opisać każdą z nieruchomości przyjętych do porównania zarówno według stanu sprzed zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i po tej zmianie."

Zdaniem Sądu I instancji, po ww. wyroku z 9 maja 2023 r. SKO prawidłowo odczytało wytyczne wynikające z tego orzeczenia i podjęło starania o uzupełnienie akt sprawy o operat szacunkowy zawierający wszystkie potrzebne informacje. Niemniej jednak podjęte przez SKO postępowanie nie doprowadziło do uzupełnienia akt w takim zakresie, a to wyłącznie z tej przyczyny, że rzeczoznawca majątkowy odmówił wykonania tego zadania, wdając się właściwie (jak słusznie oceniło to SKO) w polemikę z wytycznymi wynikającymi z prawomocnych wyroków zapadłych w sprawie. W takich też okolicznościach SKO przyjęło, że konieczne jest uzupełnienie akt o "odpowiedni" operat szacunkowy (tj. o uzupełnienie do znajdującego się w aktach bądź o nowy - odpowiadający wymogom wskazanym przez Sądy, które orzekały w sprawie), a brak takiego dowodu uniemożliwia zakończenie postępowania i w efekcie wymusza zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. - bo uzupełnienie akt w takim zakresie wykracza już poza kompetencje organu odwoławczego.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że Kolegium nie naruszyło prawa orzekając kasacyjnie. Wprawdzie z wydanych na przestrzeni kilku lat prawomocnych wyroków w niniejszej sprawie, wzruszających wyłącznie decyzje odwoławcze, wynika, że postępowanie można było uzupełnić w drugiej instancji - w trybie art. 136 K.p.a. i nie zachodziła konieczność wzruszania w tym celu decyzji wydanej przez Wójta 8 listopada 2016 r., a chodziło wyłącznie o uzupełnienie włączonego już do akt operatu szacunkowego. Jednakże, zdaniem Sądu, zalecenia takie nie uwzględniały nie występującej wówczas w sprawie okoliczności związanej z postawą osoby, która sporządziła ww. operat szacunkowy, tj. rzeczoznawcy majątkowego A. B., który w piśmie z 19 października 2023 r. odmówił dokładnego opisania każdej nieruchomości przyjętej do porównania. Wskazał, że opisywanie nieruchomości porównawczych według stanu sprzed zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i po tej zmianie jest całkowicie bezzasadne i nie ma najmniejszego wpływu na końcowe wartości rynkowe uzyskane w operacie szacunkowym. Sąd uznał, że to zmusiło Kolegium do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., w celu zapewnienia uzupełnienia akt w nakazanym przez Sądy orzekające w sprawie zakresie - w tym niewykluczone, że o całkowicie nowy operat szacunkowy (sporządzony zgodnie z wytycznymi i obowiązującymi przepisami prawa). W takich okolicznościach nie skutkowało to - zdaniem Sądu - naruszeniem przez ten organ art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wskazań wynikających choćby z ostatniego wyroku zapadłego w sprawie 9 maja 2023 r. Wbrew argumentacji rozpoznawanego sprzeciwu, to w przeciwnym razie, a mianowicie wydając decyzję merytoryczną w oparciu o operat szacunkowy niezawierający wszystkich danych, SKO naraziłoby się na zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a., a uzupełniając akta o całkowicie nowy operat szacunkowy (który jest zasadniczym dowodem w takiej sprawie) i sprowadzając w ten sposób postępowanie dowodowe do jednej instancji - na zarzut naruszenia art. 15 K.p.a.

Podsumowując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, zmierzająca do przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego - w świetle prawomocnych wyroków sądów administracyjnych - zwłaszcza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt: II OSK 561/18, i zaleceń tam wskazanym - i okoliczności mających miejsce po wyroku tut. Sądu z 9 maja 2023 r., jest prawidłowa i spełnia warunki wynikające z art. 138 § 2 K.p.a.. W ocenie Sądu, Kolegium wykazało braki dowodowe prowadzonego postępowania dotyczącego ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a jednocześnie podało przyczyny, z powodu których ich zlikwidowanie nie nastąpiło/nie mogło nastąpić na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 K.p.a.

Sąd uznał, że przeprowadzenie uzupełniajacego postępowania dowodowego o jakim mowa w art. 136 K.p.a. nie byłoby wystarczajace dla załatwienia przedmiotowej sprawy.

Skarżące reprezentowane przez pełnomocnika wniosły skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły, na podstawie art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 153 tej ustawy, w sposób mający istotne znaczenie dla wyniku sprawy przez błędną ocenę, co do istnienia przesłanek do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Siedlcach decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dałej "K.p.a."), tj. decyzji z dnia 25 stycznia r., znak SK0.4000-1839/2023 o uchyleniu w całości decyzji Wójta Gminy Siedlce z dnia 8 listopada 2016 r., znak GPI.6725.58.2011.MM o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...], [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy Siedlce z dn. [...] r. (Dziennik Urzędowy Woj. Mazowieckiego z [...]) dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów: nr [...] i nr [...], położonych w miejscowości [...], gmina S., w wysokości 14.059 zł i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, pomimo iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy przesłanki te nie występowały, zwłaszcza wobec:

a) jednoznacznego wskazania, dotyczącego dalszego postępowania w przedmiotowej sprawie o rentę planistyczną, zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2020 r. w sprawie o sygn. akt li OSK 561/18, dotyczącego konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach i uzupełnienia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego w zakresie ustalenia stanu prawnego nieruchomości przyjętych do porównania, zarówno sprzed zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i po tej zmianie i konieczności wyczerpania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wszelkich prawnie dostępnych środków i uprawnień celem otrzymania na potrzeby prowadzonego postępowania uzupełniającej opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego dotychczas opiniującego w sprawie, ewentualnie innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego;

b) obowiązków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego (art. 7 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.), a uchybień w zakresie których nie zauważył w trakcie kontroli sądowej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w tym również w ramach obowiązku z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniami przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących przywołał fragmenty wyroku NSA z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 561/18 zawierajace ocenę prawną i wskazania odnośnie do dalszego postępowania SKO w Siedlcach w przedmiotowej sprawie, które wskazują jednoznacznie, że obowiązkiem tego organu było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie uzupełnienia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego w zakresie ustalenia stanu prawnego nieruchomości przyjętych do porównania zarówno sprzed zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i po tej zmianie. NSA za istotne uznał ustalenie, jaki był stan prawny tych nieruchomości i czy okoliczności związane z tym stanem prawnym jak np. ewentualne obciążenia porównywalnych nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, mają wpływ na ich wartość i podlegają uwzględnieniu.

Pełnomocnik podkreślił związanie organów i sądów orzekajacych w niniejszej sprawie oceną prawną i wskazaniami odnoścnie dalszego postępowania wyrażonymi w ww. wyroku NSA, zgodnie z art. 153 P.p.s.a.

Pełnmocnik wskazał, że w przypadku jakichkolwiek wątpliwości w zakresie udzilenych przez NSA wytycznych SKO mogło wystąpić do tego Sądu o wykładnię wyroku w trybie art. 158 P.p.s.a., czego nie uczyniło.

Pełnomocnik zarzuca, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zbyt pochopnie, a zarazem w sposób dalece nieuzasadniony ocenił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach i materiał sprawy jakoby biegły rzeczoznawcza A. B. odmówił wykonania zalecenia dowodowego związanego z koniecznością uzupełnienia sporządzonej przez niego opinii (operatu szacunkowego). Organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne w sytuacji odmowy bez uzasadnionej przyczyny wydania opinii, przez co należy rozumieć również wydanie opinii uzupełniającej, mógł być zgodnie z art. 88 § 1 K.p.a. ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. W zaistniałej w sprawie sytuacji jeżeli faktycznie rzeczoznawca swoim zachowaniem i treścią złożonego pisma odmówił sporządzenia opinii uzupełniającej, w sposób nieuprawniony, to powinno być wobec niego uruchomione postępowanie sankcyjne z art. 88 K.p.a. Takie czynności nie zostały podjęte i nie zauważył tego w trakcie kontroli sądowej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Co więcej, w przypadku nieuprawnionej odmowy sporządzenia opinii uzupełniającej biegły mógłby spotkać się z kolejnymi działaniami dyscyplinującymi (art. 88 § 3 K.p.a. w zw. z art. 84 § 2 in fine K.p.a.). Zasadnym nawet jest przyjęcie, iż względem takiego nieuprawnionego oporu ze strony biegłego mogłaby być względem niego zastosowana grzywna w celu przymuszenia, w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji.

Poza tym biegły odmawiający sporządzenia opinii uzupełniającej w zakresie wymaganym zaleceniem dowodowym powinien liczyć się z odpowiedzialnością dyscyplinarną przed organem samorządu zawodowego. Wreszcie Wójt Gminy Siedlce mógłby w zaistniałej sytuacji mógłby skierować względem takiego rzeczoznawcy majątkowego działania cywilnoprawne związane z dochodzeniem roszczeń z tytułu nienależytego wykonania umowy zlecenia zawartej z takim biegłym.

Pełnomocnik skarżacych kasacyjnie wskazuje, że zarówno z uzasadnienia skarżonego wyroku, jak i skarżonej decyzji nie wynika aby względem rzeczoznawcy majątkowego A. B. podjęto, co więcej aby nawet zamierzano podjąć prawnie dopuszczalne działania dyscyplinujące. Skoro tak to ocena postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach nie może być inna jak świadomie pozorne powołanie się i wykorzystanie przez ten organ rzekomej odmowy sporządzenia opinii uzupełniającej przez rzeczoznawcę A. B., jako podstawy do skorzystania z art. 138 § 2 K.p.a. i uchylenia skarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Stan ten został również bezzasadnie zaaprobowany przez dokonujący kontroli sądowej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Na marginesie pełnomocnik dodał, iż przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem m.in. rzeczoznawcy majątkowego A. B. mogłoby doprowadzić do tego, iż wydałby on jednak opinię uzupełniającą, gdyż w trakcie tej rozprawy wyjaśniłby ewentualne wątpliwości dotyczące zalecenia dowodowego.

W ocenie pełnomocnika skarżących kasacyjnie nie zachodziły też żadne przeszkody aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach zwróciło się do organizacji zawodowej rzeczoznawców celem oceny prawidłowości czynności rzeczoznawcy A. B. związanych ze sporządzeniem uzupełniającego operatu szacunkowego (art. 157 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Nie zachodziły też przeszkody aby dowodowo nie wystąpić o sporządzenie operatu szacunkowego uzupełniającego przez innego rzeczoznawcę majątkowego niż A. B. i wykorzystania w sprawie takiego materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wobec wniosku skarżących kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. NSA rozpatruje taką skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna T. J. i E. J. nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zauważyć należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi ona o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzenia postępowania). Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić wyłącznie czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podkreślić należy, że przedmiotem rozważań Sądu I instancji powinny być wyłącznie zagadnienia dotyczące prawidłowości wydania przez organ w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej.

W myśl postanowień art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zdaniem NSA, ocena Sądu I instancji wyrażona w zaskarżonym wyroku, że organ odwoławczy w zaistniałych w sprawie okolicznościach (odmowy uzupełnienia operatu szacunkowego przez biegłego A. B. według zaleceń z wyroków NSA zapadłych w tej sprawie) miał podstawy wydać decyzję kasatoryjną z uwagi na niemożność usunięcia wadliwości przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego. Organ w drodze uzupełniajacego postępowania dowodowego sprowadzajacego się do zlecenia uzupełnienia operatu szacunkowego o dokonanie porównania przyjętych wcześniej nieruchomości podobnych z nieruchomością wycenianą w zakresie oceny ich stanu prawnego sprzed uchwalenia planu miejscowego i po jego uchwaleniu, a także o dokonanie uzupełnienia tegoż operatu o ocenę wpływu ewentualnych różnic w stanie pranym nieruchomości podobnych na wycenę niruchomości skarżących kasacyjnie. Wbrew temu co zarzuca pełnomocnik skarżących kasacyjnie organ podejmował próby uzyskania uzupełnienia operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego A. B. w zakresie powyżej wskazanym. Wskazuje na to przebieg postępowania SKO po wydaniu ww. wyroku NSA z 21 stycznia 2020 r. O ile niesłusznie Kolegium decyzją z 12 czerwca 2020 r. nr SKO.4000-794/2020, uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta i przekzało mu sprawę aby dokonał aktualizacji sporządzonego operatu szacunkowego gdyż od jego sporządzenia upłynęło 24 miesiące (decyzja ta została zaskarżona sprzeciwem, w wyniku rozpozania którego WSA w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2149/21 oddalił sprzeciw a następnie w związku ze skargą kasacyjną skarżących NSA wyrokiem z 17 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 390/22 uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję SKO, boweim uznał, że przepisy dotyczące aktualności operatu szacunkowego tj. art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania do operatów sporządzanych na potrzeby ustalenia opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), to ponownie rozpatrując sprawę w piśmie z 14 lipca 2022 r. wezwało Wójta Gminy Siedlce między innymi do uzupełnienia opertau szacunkowego, sporządzonego przez A. B.:

1) w zakresie stanu prawnego nieruchomości porównawczych z nieruchomościami stanowiącymi przedmiot wyceny, zarówno sprzed uchwalenia planu miejscowego jak i po jego uchwaleniu;

2) przez precyzyjne wskazanie i opisanie tych cech nieruchomości, które zadecydowały o uznaniu nieruchomości za podobne do nieruchomości wycenianych (rzeczoznawca miał wskazać co w zakresie każdej z nieruchomości zadecydowało o uznaniu jej za nieruchomość podobną do wycenianej).

Przy piśmie Wójta Gminy Siedlce z 9 sierpnia 2022 r. otrzymano wyjaśnienia złożone przez rzeczoznawcę majątkowego w piśmie z 3 sierpnia 2022 r. jednak pisma z wyjaśnieniami rzeczoznawcy (załacznika do pisma Wójta z 9 sierpnia 2022 r.) brak w aktach administracyjnych sprawy. Jedynie z pisma pełnomocnika skarżących, będącego wnioskiem o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przy udziale biegłego rzeczoznawcy oraz upowaznionego pracownika Gminy z 16 listopada 2022 r. można poznać krytyczną ocenę odnośnie do treści wyjaśnień rzerczoznawcy. Zdaniem pełnomocnika A. B. na pytania przedstawione przez Wójta udzielił odpowiedzi w "przeważajacej mierze w sposób ogólnikowy, polemiczny i niezupełny". W zwiząku z tym właśnie strona wystąpiła o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, która w jej ocenie przyspieszy i uprości postępowanie np. poprzez możliwość zadawania pytań na bieżąco i reagowania na odpowiedzi. Jak wynika z uzasadnienia deczji SKO z 15 grudnia 2022 r. SKO.4000-1178/2022 wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie został uwzględniony jednak wydano w sprawie decyzję merytoryczną ustalajacą opłatę planistyczną. Wówczas SKO uznało, że operat wraz z dokonanymi uzupełnieniami (wyjaśnienia rzeczoznawcy) spełnia wymogi przewidziane prawem i może stanowić dowód w sprawie. Bezsprzecznie mają one potwierdzać, że przyjęto do wyceny nieruchomości podobne. Wszystkie przyjęte do wyceny nieruchomości stanowiły przedmiot prawa właśności, miały to samo przeznaczenie przewidziane w nowouchwalonym planie miejscowym czy też według poprzednio obowiązującego planu. Nieruchomości w pierwszym przeznaczeniu były zlokalizowane w tej samej miejscowości a w drugim na terenie tej samej gminy. Nieruchomości porównywane z wycienianymi miały analogiczne atrybuty rynkowe z nieruchomością wycienianą. Wobec czego Kolegium uznało, że podobieństwo nieruchomości przyjętych do porównań nie budzi wątliwości – charakterystyka nieruchomości porównawczych tabela 5 str 17 operatu, tabela 6 str. 18-19 operatu.

Powyższa decyzja SKO została zaskarżona przez skarżące kasacyjnie do WSA w Warszawie, który wyrokiem z 9 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 518/23 uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten jest prawomocny od 22 lipca 2023 r. Sąd uznał, że rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy nie usunął w pełni występujących poprzednio uchybień związanych z uzupełnieniem operatu szacunkowego, w szczególności o informacje dotyczące opisu stanu prawnego nieruchomości przyjętych za porównywalne zarówno przed uchwaleniem planu miejscowego, jak i po jego uchwaleniu. Istotne w sprawie było także ustalenie, jaki był stan prawny nieruchomości i czy okoliczności związane z tym stanem prawnym, jak np. ewentualne obciążenia porównywalnych nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi mają wpływ na ich wartość i podlegają uwzględnieniu.

Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dokonując oceny materiału dowodowego, w tym uzupełnienia operatu szacunkowego nadesłanego przez rzeczoznawcę majątkowego przy piśmie z 3 sierpnia 2022 r. błędnie uznał, iż wyjaśnienia te są wystarczające i obejmują stan prawny nieruchomości przyjętych do porównania z nieruchomościami będącymi przedmiotem wyceny, zarówno przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i po jego uchwaleniu. Z nadesłanych przez rzeczoznawcę wyjaśnień przy piśmie z 3 sierpnia 2022 r. (pkt 1) wynika jedynie, że wszystkie nieruchomości przyjęte do porównania były przedmiotem prawa własności oraz że opis w zakresie stanu prawnego został opisany pod kątem identyfikacji nieruchomości, tj. z podaniem nr działek będących przedmiotem transakcji wraz z ich powierzchniami.

Zdaniem Sądu, wyjaśnienia te ograniczają się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że wszystkie nieruchomości przyjęte do porównania były przedmiotem własności oraz wskazaniem, iż opisując stan prawny rzeczoznawca posłużył się wskazaniem numerów działek i ich powierzchnią.

Sąd uznał, że nie stanowi to jednak wykonania wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z 21 stycznia 2020 r., sygn. lI OSK 561/18. Przede wszystkim rzeczoznawca nie odniósł się do kwestii ewentualnego występowania ograniczonych praw rzeczowych. Ustalenie istnienia na porównywanych nieruchomościach ewentualnych obciążeń ograniczonymi prawami rzeczowymi było istotne w sprawie, gdyż ma wpływ na wartość nieruchomości. Opisując stan prawny nieruchomości rzeczoznawca majątkowy powinien ocenić i odpowiednio opisać w opinii uzupełniającej oprócz ograniczonych praw rzeczowych, w tym zwłaszcza hipotek, występowanie współwłasności, ograniczenia publicznoprawne, sposób korzystania z nieruchomości, ciężary i obciążenia. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 561/18 za konieczne uznał przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia stanu prawnego nieruchomości przyjętych do porównania, zarówno sprzed zmiany planu miejscowego, jak i po tej zmianie. W sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego uzupełnieniu operatu szacunkowego z 3 sierpnia 2022 r. zabrakło ustaleń w tym zakresie.

Powyższe uchybienie organu odwoławczego dotyczące błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowiło podstawę do uchylenia decyzji organu odwoławczego. Naruszono przepisy prawa procesowego w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w sposób, mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W zaleceniach Sąd zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie uzupełnienia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego w zakresie w jakim przewidywał to wyrok NSA z 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 561/18. Zaznaczył, że w przypadku wystąpienia ewentualnych obciążeń należy je podać i wskazać, czy mają one wpływ na przyjętą wartość porównywanych nieruchomości, czy też takiego wpływu nie mają. Rzeczoznawca majątkowy uzupełniając swój operat powinien szczegółowo i dokładnie opisać każdą z nieruchomości przyjętych do porównania zarówno według stanu sprzed zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i po tej zmianie.

W tym stanie SKO prowadząc postępowanie odwoławcze w piśmie z 18 września 2023 r. zleciło Wójtowi Gminy Siedlce przeprowadzenie – w terminie 21 dni – uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie w zakresie odebrania od rzeczoznawcy majątkowego A. B. wyjaśnień w zakresie sporządzonego operatu. W piśmie tym zalecono by rzeczoznawca dokonując opisu stanu prawnego porównywanych nieruchomości podobnych uwzględnił wszystkie elementy, składające się na stan prawny nieruchomości, w tym ewentualne ograniczenia, obciążenia, hipoteki, współwłasności i inne cechy składające się na stan prawny – i dokładnie opisał każdą z nieruchomości przyjętych do porównania zarówno według stanu sprzed zmiany miejscowego planu, jak i po jego zmienie.

Na tej podstawie Wójt Gminy Siedlce pismem z 11 października 2023 r. wezwał rzeczoznawcę do wypełnienia powyższych zaleceń SKO i określił termin uzupełnienia operatu do 24 października 2023 r. W odpowiedzi z 19 października 2023 r. rzeczoznawca wyjaśnił, że dokonał kwalifikacji nieruchomości podobnych pod kątem położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania na etapie doboru nieruchomości porównawczych poprzedzającym porównanie nieruchomości podobnych z nieruchomościami wycenianymi już tylko w zakresie cen rynkowych mających wpływ na wartość nieruchomości, którego to dokonał w operacie. Z tego powodu w opisie nieruchomości znalazły się tylko te cechy, które wpływają na wartość nieruchomości. Wskazał, że wszystkie nieruchomości przyjęte w operacie do porównania, zgodnie z jego wiedzą, nie posiadały organiczeń i obciążeń. Zaznaczył, że jeżeli jakakolwiek nieruchomość będąca przedmiotem sprzedaży byłaby obciążona np. ograniczonym prawem rzeczowym, które ma duży wpływ na wartośc tej nieruchomości, to nie zostałaby włączona w operacie szacunkowym do zbioru nieruchomości porównawczych. Dalej zauważył, że żądanie szczegółowego opisu stanu prawnego każdej z przyjętych do porównania nieruchomości na dzień sprzed uchwalenia zmiany planu jak i po jego zmianie jest niezrozumiałe i nielogiczne dla procesu wyceny. Nieruchomość porównawcza ma zastosowanie tylko wtedy, kiedy jest przedmiotem obrotu, czyli posiada cenę transakcyjną. Jeżeli przyjmujemy w procesie szacownia, nieruchomość porównawczą z konkretną na dany dzień ceną transakcyjną, to cena ta odzwierciedla na ten dzień stan tej nieruchomości tj. zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami: stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Tak więc opisywanie nieruchomości porównawczych według stanu sprzed zmiany planu miejscowego jaki i po tej zmienie jest całokowicie bezzasadne i nie ma najmniejszego wpływu na końcowe wartości rynkowe uzyskane w operacie szacunkowym. Wyjaśnienia te zostały przesłane pełnomocnikowi skarżących kasacyjnie przez SKO przy piśmie z 8 grudnia 2023 r. (finalnie dotarły drogą elektroniczną).

Mając powyższe na uwadze SKO w Siedlacach wydało zaskarżoną sprzeciwem decyzję. W ocenie NSA, uprawnione było wydanie decyzji kasatoryjnej bez uciekania się do dyscyplinowania autora operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie jak domaga się tego pełnomocnik skarzących kasacyjnie.

Słusznie w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji Kolegium zauważa, że jest związane wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania a to obliguje je do wykonania wytycznych sądu. Podkreśliło, że ani organ, ani sąd nie mogą inaczej i na nowo sformułować oceny prawnej, która już raz została sformułowana w sprawie i są zobowiązane podporządkować się jej w pełnym zakresie, nie mogą tej oceny kwestionować. Sąd kontrolując decyzję zobligowany jest wskazać czy organ do tej oceny się zastosował, gdyż jest to warunkiem legalności zachowania organu w sprawie. Niezastosowanie się do takiej oceny i wskazań jest naruszeniem prawa – art. 153 P.p.s.a.

Należy również podzielić stanowisko Kolegium odnośnie roli i obowiązków rzeczoznawcy majątkowego w przedmiotowym postępowaniu. Słusznie Kolegium wskazało, że rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do kwestionowania oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w zapadłych w sprawie wyrokach. Jego rola w przedmiotowym postępowaniu sprowadza się do roli odpowiadającej biegłemu opiniującemu w sprawie. Sporządzenie operatu szacunkowego jest dowodem koniecznym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jednak dowód ten nie wiąże organu, który ma poddać go własnej ocenie po względem jego wartości dowodowej, wiarygodności czy przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, jak każdy inny dowód. Organ ostatecznie rozstrzyga sprawę i nie może bezkrytycznie przyjmować konkluzji zawartych w opiniach biegłych. Przy ocenie opinii biegłego organ nie może ograniczyć się do powołania treści opinii, ani konkluzji zawartej w opinii biegłego lecz obowiązany jest sprawdzić na jakich przesłankach tę konkluzję oparł i skontrolować prawidłowość jego rozumowania, co powinno wynikać z uzasadnienia decyzji.

Kolegium zasadnie podnosi, że rolą biegłego nie jest dokonywanie ocen odnośnie do zasadności wezwań organów, zobowiązań do udzielenia określonych informacji, a przede wszystkim prowadzenie polemiki z orzeczeniami sądów administracyjnych i dokonywanie ocen wytycznych wynikających z zapadłych w sprawie wyroków.

Kolegium słusznie oceniło, że rzeczoznawca w odpowiedzi na wezwanie organu do uzupełnienia operatu szacunkowego według nałożonych przez sądowe wyroki wskazań, w szczególności opisu stanu prawnego nieruchomości porównawczych i ewentualnego wpływu tych ustaleń na wartość nieruchomości wycenianej, odmawiając takiego uzupełnienia postąpił w sposób nieuprawniony. Wdał się on w polemikę z treścią wskazań i ocen prawnych z wyroku NSA z 21 stycznia 2020 r. Rzeczoznawca powinien spoprządzić żądane uzupełnienie, a mnie poddawać je w wątpliwość i oceniać jako niezrozumiałe, nielogiczne czy całkowicie bezzasadne. To organy a nie biegły decyzdują jakie dane będą niezbędne dla rozpatrzenia sprawy.

W takiej sytuacji procesowej Kolegium mogłoby dyscyplinować rzeczoznawcę w sposób przewidziany w art. 88 § 1 K.p.a. (kara grzywny) albo nawet próbować sięgać do innych przewidzianych w prawie środków skłonienia opornego świadka (w tym przypadku rzeczoznawcy) do wykoania wezwania we wskazanym w nim zakresie. Jednak postępowanie takie mogłoby okazać się nieefektywne, znacząco mogłoby wydłużyć uzyskanie uzupełnionego operatu. A nadto sporządzony pod przymusem operat mógłby mieć wątpliwą wartość dowodową czy wiarygodność.

Wobec tego Kolegium wykazało się, zdaniem NSA, odwagą i inicjatywą uznajac, że w sporządzony operat nie odpowiada potrzebom postępowania. Nie stanowi kompleksowego i miarodajnego dowodu, który pozwoliłby na rozpoznanie przedmiotowej sprawy. Nadto wydanie decyzji na podstawie operatu dotychczasowego stanowiłoby z kolei naruszenie art. 153 P.p.s.a. Wobec tego uzasadnione jest przyjęcie, że dotychczasowe postępowanie dowodowe było wadliwe (wady operatu szacunkowego nie zostały uzupełnione w sposób wymagany) i w związku z tym należało decyzję organu I instancji uchylić i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania. W ramach wskazań co do dalszego postępowania Kolegium zobowiązało organ I instancji do dołączenia do akt sprawy operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego (z uwagi na odmowę uzupełnienia istniejącego operatu przez jego autora) w całym zakresie bądź jedynie uzupełniającego go w zakresie wskazanym przez organ, uwzględnmiającym dotychczasowe uwagi, sformułowane podczas rozpatrywania przedmiotowej sprawy.

W ocenie NSA, rozwiazanie takie w okolicznościach niniejszej sprawy jest dopuszczalne bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy o szczególnym znaczeniu dla wydania rozpstrzygnięcia nie posiada takich danych, które pozwalałyby na przesądzenie o jego wiarygodności i przydatności. Skoro tak to zasadne i usprawiedliwione okolicznościami tej sprawy jest aby odstąpić od oceny dowodowej dotychczasowego operatu w całości albo tylko w części i w tym zakresie przeprowadzić kolejny dowód na okoliczność zmiany wartości nieruchomości skarżących kasacyjnie w wyniku zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Majac na uwadze kompletność prowadzonego postępowania dowodowego Kolegium zastrzega, że organ I instancji powinien odnieśc się do wszystkich zarzutów formułowanych w treści odwołania.

Zdaniem NSA, przewidziany przez Kolegium do przeprowadzenia przez Wójta Gminy Siedlce zakres postępowania dowodowego wykracza poza zakres możliwego do przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniajacego postępowania dowodowego stosownie do art. 136 § 1 K.p.a. Podzielić należy stanowisko Kolegium, że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego albo jego uzupełnienia bowiem rzeczoznawca odmówił wykonania tego obowiązku oznacza konieczność istotnego uzupełnienia braków postępowania wyjaśniającego.

Wobec powyższego nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji oraz Kolegium, że nie zaistaniały w okolicznościach przedmiotowej sprawy zdarzenia, które uznać należało za naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji (wadliwe postępowanie dowodowe oparte o niekompletny operat szacunkowy), które powodowało, że sprawa nie została wyjaśniona w zakresie koniecznym i istotnym dla wydania rozstrzygnięcia (stan prawny nieruchomości porównawczych i ich ewentualny wpływ na wartość wycenianej nieruchomości). Zatem słuszenie w zaskarżonym wyroku uznano, że należało sprzeciw oddalić na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. bowiem Kolegium wykazało przesłanki do wyadnia decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 K.p.a.

Z powyższych względów, uznając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach miało uzasadnione podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, a Sąd do oddalenia sprzeciwu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.