Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2110/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant asystent sędziego D. C. po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 40/11 w sprawie ze skargi P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 40/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 4, art. 8, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 22 pkt 1, art. 40 ust. 2, art. 102, art. 104, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. przyznał skarżącemu P. T. zasiłek celowy w kwocie [...] zł na pokrycie kosztów remontu budynku usytuowanego w K. przy ulicy [...], w związku z poniesionymi stratami w wyniku występowania w maju i czerwcu 2010 roku niekorzystnych warunków atmosferycznych na terenie Gminy Miejskiej Kraków. W pkt 7 decyzji organ m.in. zobowiązał skarżącego do przedłożenia faktur lub rachunków dokumentujących poniesione wydatki na pokrycie kosztów prac wskazanych w przedmiotowej decyzji i orzekł, że prace mają być wykonywane przez podmioty świadczące usługi w zakresie robót budowlanych lub instalacyjnych, co powinno zostać odnotowane w KRS lub ewidencji działalności gospodarczej podmiotu. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Wnioskodawca odwołał się od ww. decyzji i wniósł o jej zmianę przez rozszerzenie zapisu określającego konieczność wykonywania prac przez podmioty świadczące usługi w zakresie robót budowlanych i instalacyjnych o prace wykonywane przez osoby na podstawie umowy o dzieło.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ podniósł, że pomoc na usuwanie skutków powodzi jest przyznawana na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej w ramach tzw. uznania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego, decyzja organu I instancji została podjęta po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania administracyjnego, a sporządzony w sprawie kosztorys strat po powodzi w domu skarżącego został zweryfikowany przez komisję powołaną przez Gminę Kraków. Nie jest możliwe uwzględnienie wniosku skarżącego o rozszerzenie kręgu wykonawców na osoby nieprowadzące działalności gospodarczej. Organ I instancji nie wyłączył możliwości zlecenia napraw w trybie umowy o dzieło, a jedynie określił podmioty, które mogą wykonywać te prace, wskazując aby wykonawcą robót był podmiot, który wykonuje czynności remontowe w ramach swojej zarejestrowanej działalności gospodarczej. Wypłata zasiłku celowego udzielanego na podstawie art. 40 ust 2 ustawy o pomocy społecznej następuje z dotacji rządowej i niezbędnym jest zadbanie przez organ I instancji, by środki pieniężne nie zostały zmarnotrawione, a rozliczenie wydatkowanych kwot było potwierdzone fakturami i rachunkami. Ponadto w sytuacji, gdy przedmiotowy zasiłek może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi, tym bardziej organ I instancji był władny do orzeczenia, w jakich sytuacjach przyznany zasiłek może podlegać zwrotowi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący podniósł, że zgodnie z warunkiem nałożonym w decyzji organu pierwszej instancji, wykonywanie prostych prac budowlanych wyklucza rozliczanie tych prac przez osoby na podstawie umowy o dzieło, jeśli osoby te nie posiadają zarejestrowanej działalności gospodarczej. Z kolei osoby prowadzące zarejestrowaną działalność gospodarczą wystawiają faktury VAT lub rachunki i nie ma konieczności wykonywania tych prac na podstawie umowy o dzieło. Powyższe stanowisko organu jest nie zgodne z art. 627-646 kodeksu cywilnego oraz punktem 3.17 Wytycznych Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, zgodnie z którym w decyzji należy stronę zobowiązać do przedłożenia faktur lub innych stosownych dokumentów potwierdzających dokonanie wydatku na cel określony w decyzji oraz zamieścić pouczenie o skutkach nie przedłożenia ww. dokumentów. Wytyczne nie wykluczają prac remontowych wykonanych na podstawie umowy o dzieło przez osoby nieposiadające zarejestrowanej działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej powinien zastosować się do ustaleń wojewody i dopuścić również inne stosowne dokumenty potwierdzające dokonanie wydatku na cel określony w decyzji. Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem dotyczącym zapobiegania marnotrawieniu środków, gdyż prace remontowe zostały wykonane rzetelnie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz pkt 7 decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r. oddalił skargę, wskazując w uzasadnieniu, że ustawodawca w art. 40 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej ustanowił wyjątek od zasady, iż przyznany zasiłek podlega zwrotowi, polegający na możliwości przyznania zasiłku bez obowiązku jego zwrotu w ściśle określonych sytuacjach. Skarżącemu w przedmiotowej sprawie został przyznany zasiłek celowy bez obowiązku jego zwrotu. Jednym z warunków było to, aby prace przy remoncie budynków wykonywały podmioty prowadzące zarejestrowaną działalność gospodarczą, których zakres działania w tym zakresie jest odnotowany w KRS lub w ewidencji działalności gospodarczej. Zamieszczenie powyższego warunku mieści się w granicach uznania administracyjnego. Odmowa zmiany tego warunku poprzez dopuszczenie możliwości wykonywania tych prac przez podmioty niezarejestrowane jest zgodna z prawem, bowiem to kryterium było stosowane wobec wszystkich osób, którym został przyznany analogiczny zasiłek celowy i miało na celu zadbanie, by środki pochodzące z dotacji rządowej nie zostały zmarnotrawione, prace były wykonane przez profesjonalne podmioty, a rozliczenie wydatkowanych kwot było potwierdzone fakturami i rachunkami. Wszędzie tam, gdzie wydatkowane są środki publiczne, obowiązuje dyscyplina finansowa polegająca na tym, że jasne i precyzyjne kryteria rozliczenia tych środków są jednakowe wobec wszystkich osób znajdujących się w podobnej sytuacji. Warunek, że zasiłek celowy ma rozliczony na podstawie rachunków i faktur wystawionych przez zarejestrowane podmioty gospodarcze, prowadzące określony rodzaj działalności, spełnia powyższe kryteria i wprowadza przejrzystość w ich dysponowaniu. Czynienie wyjątków może być źródłem nadużyć w tym zakresie. Jeżeli określone kryteria rozliczania zasiłków celowych stosowane są przez organy administracyjne wobec wszystkich znajdujących się w podobnej sytuacji, to działania takie mieszczą się w ramach dopuszczalnego przez prawo uznania administracyjnego i nie mają cech dowolności. W rozpatrywanej sprawie uznanie to nie zostało przekroczone, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została w sposób należyty uzasadniona i to w sposób poddający się weryfikacji.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzono, że argumentacja dotycząca naruszenia przepisów kodeksu cywilnego, dopuszczającego możliwość zawierania umów o dzieło, nie mogła odnieść zamierzonego skutku, bowiem organ administracyjny działał w ramach uznania administracyjnego i był uprawniony do zamieszczenia w wydanej decyzji warunków, od których spełnienia zależało przyznanie zasiłku celowego bezzwrotnego. Warunek ten nie wyklucza możliwości zawierania przez skarżącego umów o dzieło na wykonanie prac remontowych przy uszkodzonym budynku, lecz ogranicza jedynie krąg podmiotów, których faktury lub rachunki podlegają rozliczeniu w ramach przyznanego zasiłku celowego bezzwrotnego. Co do Wytycznych Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego Sąd stwierdził, że argumentacja skargi w tym zakresie nie mogła spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem kontrola sądu administracyjnego dokonywana jest pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami a Wytyczne nie mają takiego charakteru.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył działający z pełnomocnikiem P. T., zaskarżając ten wyrok w całości i na podstawie art. 174 zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i w rezultacie oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. w zw. z art. 14 ustawy o pomocy społecznej, jak również art. 7 k.p.a. (w zakresie zasady prawdy obiektywnej) w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 14 ustawy o pomocy społecznej, poprzez pominięcie w ustalonym stanie faktycznym istotnych okoliczności mających znaczenie przy podejmowaniu działań w ramach uznania administracyjnego i nieprzeprowadzenie w tym kierunku postępowania wyjaśniającego, a to w zakresie czynności skarżącego dotyczących remontu domu podejmowanych przed wydaniem decyzji oraz nieinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na treść rozstrzygnięcia w zakresie obowiązku zwrotu przyznanego zasiłku celowego, a wręcz dezinformowanie strony;

b) art. 6 p.p.s.a. poprzez niepouczenie skarżącego działającego bez profesjonalnego pełnomocnika o treści art. 106 § 3 p.p.s.a. (ewentualnie nie przeprowadzenie dowodu z urzędu), w sytuacji gdy skarżący wraz ze skargą przedłożył dokument, nie formułując przy tym wniosku dowodowego, co mogło spowodować brak przeprowadzenia dowodu z przedłożonych dokumentów, który mógłby przyczynić się do prawidłowego przeprowadzenia kontroli decyzji organu zważywszy na zarzuty przytoczone w punkcie poprzedzającym;

2. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na rozstrzygnięcie, poprzez jego błędną wykładnie, a to art. 40 ust 2 ustawy o pomocy społecznej i art. 40 ust 3 ustawy o pomocy społecznej, poprzez pominięcie w ramach wykładni art. 2 ust 1, art. 3 art. 100 ust 1 ustawy o pomocy społecznej, co w efekcie skutkowało błędami w ramach poczynionej przez sąd administracyjny kontroli decyzji (art. 145 § 1 pkt la p.p.s.a.) wydanej w ramach uznania administracyjnego, a polegających na braniu pod uwagę interesu społecznego w sytuacji, gdy art. 100 ustawy o pomocy społecznej takiej przesłanki nie przewiduje,

3. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, będące następstwem błędnej wykładni, poprzez dokonanie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego w sprawie z zakresu pomocy społecznej, zważając na normę art. 7 k.p.a. w sytuacji, kiedy zastosowanie winien znaleźć art. 110, jak również art. 2 ust 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej, gdyż przepisy te stanowią wyłączną regulację, wykluczającą stosowanie art. 7 k.p.a. w zakresie wyrażonej w nim zasady uwzględniania interesu społecznego oraz interesu obywateli (zważając również na treść art. 14 ustawy o pomocy społecznej), co mając na względzie przedmiot niniejszej sprawy, oznacza przekroczenie granic uznania administracyjnego przez organ, a w efekcie skutkowało błędami w ramach poczynionej przez sąd administracyjny kontroli decyzji (art. 145 § 1 pkt la p.p.s.a.);

4. (w przypadku niepodzielenia zasadności podstaw wskazanych w pkt 2 i pkt 3), naruszenie prawa materialnego mające wpływ na rozstrzygnięcie, poprzez błędną wykładnię art. 40 ust 2 i art. 40 ust 3 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 7 k.p.a. i przekroczenie granic swobody uznania administracyjnego poprzez wprowadzenie warunku, aby podmiot wykonujący prace budowlane winien być wpisanym do KRS lub ewidencji działalności gospodarczej, co w efekcie skutkowało błędami w ramach poczynionej przez sąd administracyjny kontroli decyzji (art. 145 § 1 pkt la p.p.s.a.).

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, ewentualnie, w przypadku uznania przez Sąd, iż nie ma miejsca naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2010 r. oraz uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2010 r., sygn. w zakresie punktu 7 oraz zwrot na rzecz skarżących kosztów postępowania poprzez przyznanie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone przez skarżącego w części ani w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art. 174 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Autor skargi kasacyjnej podnosi w jej podstawach zarzuty zarówno naruszenia przez materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania. W zakresie żadnego z nich argumentacja nie prowadzi jednak do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Nie są w szczególności zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego, odnoszące się do błędnej wykładni wskazanych w nich przepisów.

Pierwszy z nich podnosi błędną wykładnię art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej: "ustawa"), polegającą na nieuwzględnieniu w jej ramach treści art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ustawy, a także, co stanowi już nieco inne zagadnienie, art. 100 ust. 1 ustawy. Analiza zarzutu prowadzi do wniosku, że ani treść art. 2 ust. 1 ustawy (określającego cele pomocy społecznej, skupiające się na umożliwieniu osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać samodzielnie) jak i art. 3 tej ustawy (który w ust. 4 wskazuje na związek uwzględniania potrzeb z odpowiadaniem celom pomocy) nie wskazuje na wynikającą z ich treści konieczność korekty treści norm zrekonstruowanych z art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Te ostatnie bowiem określają (ust. 2) sytuację, która upoważnia do przyznania zasiłku celowego (stan klęski żywiołowej lub ekologicznej) i której określenie nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej oraz (ust. 3) możliwość przyznania tego zasiłku niezależnie od dochodu, a także możliwość rezygnacji z jego zwrotu przez osobę zasiłek otrzymującą.

Norma zawarta w art. 40 ustawy stanowi rodzaj kontynuacji konstrukcji uznania administracyjnego, jaka związana jest z przyznawaniem zasiłku celowego na gruncie art. 39 ustawy. W art. 40 dookreślona została z jednej strony sytuacja (stan klęski), a z drugiej, w odniesieniu do zasiłków przewidzianych w ust. 1 i ust. 2, możliwość uniezależnienia go od dochodu oraz nieżądania zwrotu. Konstrukcja ust. 3 tego przepisu wprowadza zatem rodzaj uznania dodatkowego, rozszerzającego w istocie zakres świadczenia z powodu nadzwyczajności sytuacji warunkującej przyznanie zasiłku. Uznaniowość staje się zatem jeszcze szersza, co prowadzi do większej odpowiedzialności organu przyznającego zasiłek, zarówno od strony uwzględnienia przesłanek przyznania, jak i sposobu rozliczania tego zasiłku. W tej sytuacji, wskazana w ust. 3 tego przepisu konstrukcja rezygnacji ze zwrotu zasiłku, może, a nawet powinna wywołać po stronie organu administracji, podejmującego decyzję w administracyjnym typie stosowania prawa, która jako decyzja uznaniowa podlega ograniczonej kontroli sądu administracyjnego, wprowadzenie dodatkowych instrumentów kontroli wykorzystania środków, które jako niepodlegające zwrotowi, rozszerzają w istocie zakres świadczenia.

W ocenie Składu Orzekającego NSA, z żadnego fragmentu powołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 2 i art. 3 ustawy nie wynika brak możliwości wprowadzenia takich instrumentów kontrolnych czy dyscyplinujących. Autor skargi kasacyjnej trafnie przyjmuje, że przepisy art. 2 i art. 3 ustawy wpływają na wykładnię innych norm ustawy, niemniej nie oznacza to, że jako przepisy zawierające normy programowe, mogą w każdym przypadku ograniczać zakres uprawnień kontrolnych w stosunku do sposobu realizacji świadczenia przyznanego w drodze decyzji uznaniowej. Na taki konkretny wpływ nie wskazuje także skutecznie autor skargi kasacyjnej, w związku z czym należy uznać, że brak jest bezpośredniego związku regulacji art. 40 oraz art. 2 i art. 3 ustawy w kontekście określenia sposobu rozliczenia przyznanych środków.

Ubocznie należy wskazać, że dostrzeganie roli art. 2 i art. 3 ustawy w interpretacji jej innych przepisów oraz akcentowanie ich wpływu na treść decyzji nie powinno oznaczać zaniechania przeglądu wszystkich norm o charakterze zasadniczym tej ustawy. Obok bowiem art. 2 i art. 3, w tej części regulacji znajduje się też art. 4 ustawy, który zobowiązuje osoby korzystające z pomocy społecznej do współdziałania w rozwiązywaniu ich sytuacji życiowej, co na gruncie normy art. 40 ust. 3 ustawy w sytuacji, gdy adresat nie ma obowiązku zwrotu zasiłku, nie może nie oznaczać obowiązku współdziałania w zakresie wskazywania wymaganego sposobu wykorzystania tych środków.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 100 ust. 1 ustawy, podniesiony w ramach tego samego zarzutu. Norma zawarta w tym przepisie nie ma charakteru normy programowej, lecz zasady proceduralnej w ramach postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Dotyczy kierowania się dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i także w tym zakresie, w żadnej mierze nie przeczy wprowadzeniu wskazanego w kontrolowanej decyzji obowiązku rozliczania środków przyznanego zasiłku celowego. Ponadto, autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, w jakim kontekście dobro osoby korzystającej z zasiłku miałoby ulec naruszeniu poprzez zobowiązanie jej do wskazanego w decyzji rozliczenia środków.

Przepis art. 100 ustawy (omyłkowo wskazany jako art. 110 ustawy) pojawia się także (w powiązaniu z art. 2 i art. 3 ustawy) w kontekście zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 7 k.p.a. w odniesieniu do postępowania na gruncie ustawy o pomocy społecznej. W ocenie strony skarżącej stosowanie art. 7 k.p.a. jest wykluczone z powodu wyłączności regulacji na gruncie ustawy o pomocy społecznej.

Zarzut ten jest całkowicie niezasadny z kilku powodów. Po pierwsze dlatego, że sformułowany został jako zarzut niewłaściwego zastosowania wynikającego z błędnej wykładni (jak można przypuszczać – obu przepisów, chociaż nie jest to precyzyjnie wskazane w ramach zarzutu), przy braku wykazania związku pomiędzy obiema postaciami naruszenia prawa materialnego na gruncie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Po drugie, że treścią tego zarzutu jest w istocie przekroczenie granic uznania administracyjnego, mimo, że te we wskazanych przepisach nie są określone. Po trzecie, ponieważ na gruncie art. 14 ustawy o pomocy społecznej odpowiednie stosowanie art. 7 k.p.a. nie jest wykluczone. Po czwarte, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie określił, w jakim aspekcie Sąd I instancji zastosował art. 7 k.p.a., co w sytuacji braku odwołania się do tego przepisu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uniemożliwia określenie istoty zarzutu skierowanego do Sądu I instancji. Po piąte wreszcie, ponieważ kryteria pozasystemowe sformułowane w art. 7 k.p.a., mając charakter kryteriów generalnych i wskazując jedynie na rodzaj aksjologii otwartej, ujętej dodatkowo w postaci konieczności ważenia interesu ogólnego oraz interesu indywidualnego, jakie winno być brane pod uwagę przy wydawaniu głównie decyzji uznaniowych, nie mogą kolidować na poziomie ogólnym ze zwrotami zawartymi w art. 100 czy w art. 2 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Rzecz jasna kolizja jest możliwa w konkretnym przypadku, ale aby można ją było brać pod uwagę w ramach kontroli sądowej, argumentacja do niej się odwołująca powinna ją jednoznacznie wskazać i określić jej znaczenie dla treści decyzji, także w kontekście ważenia obu wskazanych w art. 7 k.p.a. wartości (interesu społecznego słusznego interesu obywateli). Argumentacja taka nie została wskazana. Nie można za nią w szczególności uznać twierdzenia, iż organy powinny "kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej" (s. 11 skargi kasacyjnej), które zostało w pewnym sensie odseparowane od kryterium słusznego interesu obywateli z art. 7 k.p.a. "Ważenie" interesów (ogólnego i indywidualnego, obejmującego także dobro osoby z art. 100 ustawy) w ramach art. 7 k.p.a. nie oznacza bowiem automatycznego zaniechania powyższego kierowania się dobrem tych osób, tyle, że jego zakres konfrontowany jest z interesem społecznym. To, że kryterium interesu społecznego nie zostało wymienione w art. 100 ust. 1 ustawy nie może oznaczać, że kryterium to znika z pola widzenia organu decydującego o przyznaniu zasiłku i sposobach jego rozliczenia, bowiem na gruncie stosowania prawa administracyjnego wystarcza do tego obowiązywanie art. 7 k.p.a. W tym sensie należy też rozumieć konstatację Sądu I instancji (s. 5), iż ramy uznania oznaczają załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny.

W konsekwencji należy zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, iż sformułowanie w decyzji przyznającej zasiłek celowy na pokrycie kosztów remontu budynku w związku z poniesionymi stratami w wyniku wystąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych, warunku wykonywania specjalistycznych prac przez podmioty świadczące usługi w zakresie robót budowlanych i instalacyjnych, a tym samym prowadzące zarejestrowaną działalność gospodarczą, nie stanowi przekroczenia granic uznania administracyjnego. Jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, przyznanie zasiłku ze środków publicznych bez obowiązku zwrotu, jeżeli spełnione zostają wskazane w decyzji warunki, które określone zostały w ten sam sposób w stosunku do wszystkich adresatów przyznanych zasiłków celowych znajdujących się w podobnej sytuacji, prowadząc do eliminacji potencjalnych nadużyć, nie posiada cech dowolności.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, niezależnie od nieprawidłowego sposobu odwołania się do powoływanych jednostek redakcyjnych art. 145 § 1 p.p.s.a. Zarzut nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie czynności dotyczących remontu domu i w związku z tym naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. skierowany jest do organu administracyjnego. Jeśli rozumieć go jako zarzut nieprawidłowej kontroli procesu ustalania tych faktów przez Sąd I instancji na gruncie p.p.s.a., na co wskazuje na s. 8 autor skargi, to należy uznać, że nie mógł stanowić przedmiotu kontroli Sądu I instancji ten aspekt postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, w którym organ miałby się odnieść do robót już wykonanych przed podjęciem decyzji.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił także naruszenie art. 6 p.p.s.a. poprzez niepouczenie skarżącego o treści art. 106 § 3 p.p.s.a. co do przedłożenia dokumentu. Rola tego naruszenia określona została w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (na s. 9), jako nieprzedstawienie przez stronę umowy zawartej przed wydaniem decyzji z wykonawcą niespełniającym warunków określonych w decyzji. Zarzut ten w świetle rozważań zaprezentowanych wyżej nie mógł mieć znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w związku z czym jest niezasadny z punktu wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skuteczne byłoby natomiast wskazanie jedynie na takie uchybienie w zakresie tego przepisu, w efekcie którego pominięty zostałby dowód mający istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia.

Nie jest też trafne odniesienie się przez autora skargi kasacyjnej do powiązania uchybień w zakresie sądowej kontroli ustaleń faktycznych z prawidłową realizacją norm zawartych w art. 40 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Ustalenia faktyczne, na które wskazywał autor skargi kasacyjnej, związane z faktami zaszłymi zanim decyzja o przyznaniu zasiłku celowego została podjęta, w żaden sposób nie mogły wpłynąć na wykładnię powyższych przepisów odnośnie do sposobu wykorzystania środków przyznanych w ramach zasiłku celowego. Zwłaszcza, że skala uznania administracyjnego, określona w tych przepisach, nie wiązała się w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym z nieprzyznaniem zasiłku celowego na podstawie błędnie ustalonych faktów, lecz ze sposobem jego rozliczenia w sytuacji, w której organ, korzystając z konstrukcji uznaniowej rezygnacji ze zwrotu przyznanego zasiłku, zobowiązał osobę korzystającą z zasiłku do zapewnienia wykonywania prac remontowych przez zarejestrowane firmy, wykonujące te prace.

W związku z powyższym i w świetle zaprezentowanej argumentacji, naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a skargę kasacyjną oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie za wykonaną pomoc prawną pełnomocnika ustanowionego z urzędu (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny, do którego pełnomocnik winien się w tym zakresie zwrócić.