Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1182/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2025-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Starszy referent Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2025 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 24 czerwca 2024 r. nr IFXIV.7840.11.1.2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 4 grudnia 2023 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) Starosta C., po rozpatrzeniu wniosku K. G. (dalej jako strona lub skarżący) odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę budynku usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [...] położonej w U., obręb U.. W uzasadnieniu tego aktu organ administracji podniósł, że skarżący złożył wniosek w niniejszej sprawie 15 maja 2023 r., zaś postanowieniem z 10 października 2023 r., nałożono nań w trybie art. 35 ust. 3 powołanej ustawy obowiązek uzupełnienia złożonej dokumentacji projektowej między innymi o opis sposobu dostosowania projektowanego budynku do ustaleń uchwały Rady Miasta U. z [...] r., nr [...] w sprawie zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta U. w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz projektowanego odcinka ulicy zbiorczej łączącej ul. [...] z ul. [...]. W tych ramach inwestora zobowiązano do wykazania zgodności projektowanej inwestycji z nakazami obowiązującymi w strefie pośredniej ochrony konserwatorskiej B oraz zaprojektowania miejsc postojowych zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225). W odpowiedzi na powyższe strona 30 listopada 2023 r. przedstawiła projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany, jednak w wyniku dokonanej analizy stwierdzono, że dokumentacja nie czyni zadość wymogom wskazanym w powyższym postanowieniu z 10 października 2023 r., jako że projektowany budynek nie spełnia warunku określonego w § 9 ust. 1 pkt 4 lit. b powołanej uchwały polegającego na nakazie dostosowania projektowanych obiektów kubaturowych do wartościowej zabudowy zabytkowej i jej charakterystycznych elementów. W tym miejscu wskazano, że na działce nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością objętą planowaną inwestycją, znajduje się zabytkowy parterowy budynek muzeum położony przy ul. [...], o powierzchni 112 m2, konstrukcji drewnianej, pokryty dachem dwuspadowym o kącie nachylenia ok. 40 stopni. Nadto w najbliższym sąsiedztwie - a zarazem w strefie pośredniej ochrony konserwatorskiej B znajdują się 3 budynki (przy ul [...] oraz przy ul. [...] ) ujęte w ewidencji zabytków o maksymalnej wysokości 3 kondygnacji z dwuspadowym dachem o nachyleniu 35 - 45 stopni. Równocześnie podkreślono, że projektowany budynek usługowy nie został dostosowany do tych parametrów albowiem zaplanowano go jako obiekt o wysokości 13,08 m, czterech kondygnacjach naziemnych + jedna podziemna, z płaskim dachem, o powierzchni zabudowy 301 m2 (54,84% powierzchni działki) oraz o kubaturze wynoszącej 4.800 m3. Obiekt ten nie nawiązuje więc do sąsiedniej zabudowy ani formą architektoniczną ani charakterem zabudowy i jej skalą ani parametrami i stanowi "dysonans urbanistyczny", który wyraźnie z nią kontrastuje. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji zakwestionował zawartą w projekcie argumentację o spełnieniu wymagań wynikających z zapisów miejscowego planu podkreślając, że istniejąca niezgodność przedłożonej przez stronę dokumentacji budowlanej z ustaleniami tego planu powoduje konieczność odmowy zatwierdzenia wskazanego projektu oraz udzielenia pozwolenia na budowę planowanej inwestycji.

Niezadowolony z powyższej decyzji skarżący reprezentowany przez adwokata złożył odwołanie do Wojewody Śląskiego domagając się uchylenia tego aktu oraz orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez rozstrzygnięcie o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ewentualnie jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zażądał również przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z dziedziny budownictwa i architektury, celem ustalenia, czy projektowany budynek jest dostosowany do obiektów kubaturowych o wartości zabytkowej zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 lit. b uchwały Rady Miasta U. z [...] r. Strona podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie: art. 33 ust. 2b ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pozbawionym podstawy prawnej wezwaniu go do przedłożenia dokumentów, których kopie zostały wcześniej dołączone do projektu (w uzasadnieniu odwołujący się sprecyzował, że chodzi o oświadczenie o sieci ciepłowniczej oraz uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw ochrony przeciwpożarowej dodając, że wezwanie wystosowano po upływie wyznaczonego na ten cel terminu); art. 35 ust. 3 tej ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie uzupełnił braków projektu budowlanego w odpowiedzi na wezwanie organu oraz § 9 ust. 1 pkt 4 lit. b powołanej uchwały Rady Miasta U. z [...] r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że określony w tym przepisie wymóg nie został zachowany, podczas gdy przedstawiony projekt spełnia wymogi określone dla strefy konserwatorskiej B, a organ nie wskazał, z którymi elementami zamierzenia się nie zgadza oraz nie określił warunków, pod którymi wyrazić mógłby zgodę, jeśli parametry zabudowę określone we wniosku inwestora przybrałyby inne wartości, co doprowadziło do uniemożliwienia realizacji prawa własności inwestora polegającej na zabudowie nieruchomości gruntowej. Nadto skarżący zarzucił naruszenie całego szeregu przepisów procesowych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 6 (w związku z art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane), art. 7, art. 10 § 1, art. 12 (w związku z art. 33 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane), art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 art. 89 § 1 art. 107 § 1 i § 3 wywodząc, że organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na niepełnej, wybiórczej, subiektywnej i dowolnej ocenie dowodów, uzasadnił wydaną decyzję w sposób lakoniczny nie wskazując, które konkretnie elementy projektowanego obiektu uznał za niedostosowane do okolicznej zabudowy, a nadto, chociaż wyjaśnienie powyższej kwestii wymagało wiadomości specjalnych, zaniechał powołania biegłego oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, nie umożliwił mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (utrudniając tym samym weryfikację, czy w sprawie przeprowadzono dowód z opinii biegłego) oraz wydał decyzję z naruszeniem 60-dniowego, określonego w ustawie terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu podkreślono, że w sąsiedztwie spornej inwestycji znajdują się obiekty, wśród których przeważają budynki o gabarytach zbliżonych do jej rozmiarów, a zatem nie będzie od nich odbiegała rażąco pod względem wielkości. Gabaryty projektowanego budynku są przy tym zgodne z ustaleniami § 19 miejscowego planu określonymi dla obiektów w jednostce strukturalnej 15U (z przeznaczeniem pod tereny zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych), gdyż jej wysokość to 13,08 m (podczas gdy wysokość maksymalną określono na 15 m), wskaźnik intensywności wynosi 1,6 (maksymalny 2,2), powierzchnia zabudowy to 54,84 % (maksymalna: 55 %), a ilość kondygnacji wynosi 4 (odpowiada maksymalnej wartości). Równocześnie podkreślono, że budynki położone w sąsiedztwie są różnorodne pod względem konstrukcji, stylów architektonicznych i nie posiadają wspólnej cechy. Projektowany budynek ma więc parametry odpowiadające wymogom wskazanym w miejscowym planie, a zarazem jest dopasowany do pobliskiej zabudowy, gdyż ma prostą, mało kontrastującą z nimi bryłę, stonowaną kolorystykę oraz wysokie walory estetyczne i użytkowe, a tym samym nie dysharmonizuje układu przestrzennego, lecz przeciwnie - uzupełnia go i podnosi jego walory kulturowe. Budynek ten nie będzie także górował nad otoczeniem, gdyż jest przewidziany w drugiej linii zabudowy a poziom posadowienia jest niższy o 1,5 m. Zaprojektowany dlań płaski dach daje natomiast większe możliwości aranżacyjne, umożliwia montaż paneli fotowoltaicznych, które nie spowodują wizualnego powiększenia budynku, polepszy funkcjonalność i termoizolację zaś zastosowanie skośnego wiązałoby się z obniżeniem ergonomii i zwiększyłoby koszty materiałowe. Końcowo dodano, że na terenie strefy pośredniej ochrony konserwatorskiej B w U. występują inne obiekty (także usługowe) z dachem płaskim (np. przy ul. [...] i ul. [...]).

Decyzją z 24 czerwca 2024 r., nr IFXIV.7840.11.1.2024 Wojewoda Śląski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie stanowiące przedmiot odwołania. W uzasadnieniu tej decyzji powołano się na art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub projektu architektoniczno-budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza między innymi zgodność tych projektów z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście organ odwoławczy podniósł, że przedstawiony przez stronę projekt planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku o przeznaczeniu usługowym i częściowo mieszkalnym, nie zachowuje kryterium zgodności z obowiązującym na objętym tym zamierzeniem terenie miejscowym planem zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta U. z [...] r. Zgodnie z zapisami przedmiotowego planu, wspomniany teren oznaczono symbolem 15U z przeznaczeniem podstawowym określonym jako "tereny usług nieuciążliwych" oraz z przeznaczeniem dopuszczalnym określonym jako "tereny zabudowy mieszkaniowej", przy czym działka ta, oznaczona numerem [...] zlokalizowana jest w strefie pośredniej ochrony konserwatorskiej B, w odniesieniu do której § 9 ust. 1 pkt 4 planu nakazuje zachowanie podstawowych założeń układu przestrzennego (pierwotnej siatki ulic, linii pierzei ulicznych i gabarytów obiektów budowlanych) oraz nakaz dostosowania projektowanych obiektów kubaturowych do wartościowej zabudowy zabytkowej i jej charakterystycznych elementów. W tym miejscu zaznaczono, że projektowana inwestycja zlokalizowana jest na miejscu istniejącego wcześniej w tym miejscu budynku mieszkalnego (przy ul [...]), objętego ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do Gminnej Ewidencji Zabytków (wskazanego wyraźnie w § 9 ust. 1 pkt 2, ppkt 38 miejscowego planu). Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, obiekt ten został przeznaczony do rozbiórki mocą decyzji z 21 października 2022 r. nr [...], zaś materiały archiwalne potwierdzają, że był to budynek murowany, parterowy z poddaszem, kryty dachem dwuspadowym o nachyleniu ok. 45 stopni. Obecnie budynki o podobnych gabarytach (maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne + poddasze) oraz analogicznej geometrii dachu (dwuspadowy o kącie nachylenia 40-45 stopni) znajdują się w najbliższym otoczeniu działki inwestycyjnej, z czego niektóre wpisano do rejestrów zabytków. W świetle powyższego organ odwoławczy wywiódł, że planowany budynek usługowy pokryty dachem płaskim nie został dostosowany do wartościowej zabudowy zabytkowej zlokalizowanej w jego najbliższym sąsiedztwie ani nie zachowuje podstawowych założeń układu przestrzennego strefy objętej pośrednią ochroną konserwatorską B. Dodatkowo zwrócono uwagę na zapis z § 11 ust. 1 pkt 6 miejscowego planu nakazujący stosowanie dachów spadzistych o określonym kącie nachylenia i chociaż przyznano, że po myśli pkt 7 tego przepisu dopuszcza się stosowanie dachów płaskich, to jednak tylko stosownie do funkcji obiektu, w uzasadnionych wypadkach, podczas gdy w niniejszej sprawie nie ma dostatecznego uzasadnienia dla zastosowania dachu płaskiego na budynku 4-kondygnacyjnym, który zaprojektowano w miejsce obiektu 2-kondygnacyjnego o dachu dwuspadowym zwłaszcza w sąsiedztwie budynków niższych o co najmniej jedną kondygnację pokrytych dachami spadzistymi lub mansardowymi, które tworzą spójny układ przestrzenny podlegający ochronie konserwatorskiej. Niezależnie od powyższego organ drugiej instancji wskazał na sprzeczność przedstawionego przez stronę projektu z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a mianowicie z § 19 ust. 1 pkt 1 lit a (miejsca postojowe nie zachowują odległości 7 m od okien pomieszczeń mieszkalnych) oraz z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a (3 miejsca postojowe zaprojektowane od północno-zachodniej strony budynku nie zachowują odległości 3 m od granicy działek nr [...] i [...], które nie są działkami drogowymi i nie stanowią terenu przedmiotowej inwestycji). Dodano, że sprzeczność ta nie została nadal usunięta, pomimo nałożenia na stronę obowiązku zaprojektowania rzeczonych miejsc parkingowych zgodnie z wymogami określonymi w powołanym akcie wykonawczym. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy zakwestionował sygnalizowaną przez skarżącego potrzebę powołania w sprawie biegłego z dziedziny budownictwa i architektury oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej podnosząc, że w świetle art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na wniosek strony nie jest obowiązkiem organu, a instytucja ta ma zastosowanie, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, czyli informacje leżące poza kompetencjami organu. Tymczasem żadna z okoliczności wskazanych przez stronę nie jest wiadomością specjalną dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, lecz przeciwnie - stanowią jeden z podstawowych przedmiotów badania przez te organy należących do ich ustawowych zadań.

Niezadowolona z tej decyzji strona reprezentowana przez adwokata wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się - jak to określiła - "uchylenia decyzji Wojewody Śląskiego w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji", a także zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., która jest aktualnie w przygotowaniu. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a mianowicie: art. 140 w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 136 § 1, poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności brak dokonania uzgodnień z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, co poskutkowało nieuwzględnieniem faktu, że planowana inwestycja spełnia wymagania dla strefy pośredniej ochrony konserwatorskiej B; art. 15 w związku z art. 8 § 1, poprzez brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu; art. 10 § 1, poprzez pozbawienie skarżącego możliwości wypowiedzenia się co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, w tym uniemożliwienie mu zajęcia stanowiska w zakresie zgodności projektowanych miejsc postojowych z obowiązującymi normami oraz przedłożenia wytycznych Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków potwierdzających, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego; art. 84 § 1 w związku z art. 77 § 1, poprzez zaniechanie powołania biegłego, podczas, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne polegające na ustaleniu, czy projektowany obiekt został dostosowany do obiektów kubaturowych i do wartości zabudowy zabytkowej oraz jej charakterystycznych elementów zgodnie z § 9 miejscowego planu; art. 107 § 3, poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Strona zarzuciła również naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego, podczas gdy projekt spełnia wszystkie określone w tym przepisie wymogi; § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie usytuowania miejsc postojowych za niezgodne z tym aktem wykonawczym, podczas gdy miejsca te znajdują się nie jak twierdził organ od strony północno-zachodniej, lecz wyłącznie od strony północno-wschodniej działki, a zachowanie odpowiednich odległości pomiędzy stanowiskami postojowymi a oknami pomieszczeń mieszkalnych budynku oraz granicą działki nie są wymagane, jeżeli parkingi usytuowane są między liniami rozgraniczającymi ulicę, a także, gdy sąsiednia działka jest działką drogową (w uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że miejsca postojowe zaprojektowano w odległości minimum 7 m od okien budynku sąsiedniego i 7m od granicy działki); § 9 ust. 1 pkt 4 lit. b uchwały Rady Miasta U. z [...] r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że określony w tym przepisie wymóg nie został spełniony, podczas gdy przedstawiony projekt spełnia wymogi określone dla strefy konserwatorskiej B, a organ nie wskazał, z którymi elementami zamierzenia się nie zgadza oraz nie określił warunków, pod którymi mógłby wyrazić zgodę, jeśli parametry zabudowy określone we wniosku inwestora przybrałyby inne wartości, co doprowadziło do uniemożliwienia realizacji prawa własności inwestora polegającej na zabudowie nieruchomości gruntowej.

W uzasadnieniu skarżący zaznaczył, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania nie odnosząc się do wielu zarzutów odwołania oraz nie dokonując ponownej analizy materiału dowodowego, a także uniemożliwiając mu przedłożenie opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków związanej z planowaną inwestycją oraz pomijając dokumenty dołączone przezeń do złożonego w toku postępowania pisma z 3 czerwca 2024 r., a mianowicie udzielone na jego wniosek przez Burmistrza Miasta U. odpowiedzi zawarte w pismach z 28 marca i 15 maja 2024 r. potwierdzające, że projekt został dostosowany do wymogów określonych w miejscowym planie. Równocześnie strona zakwestionowała stanowisko, jakoby projektowane zamierzenie inwestycyjne musiało być identyczne czy też zbliżone do istniejącego wcześniej w tym miejscu budynku oraz ponownie zaznaczyła, że parametry projektowanego obiektu spełniają określone w miejscowym planie kryteria, w tym dopuszczalną wysokość oraz ilość kondygnacji obowiązujące w obszarach zaliczonych do terenów 15U. Powtórzyła przy tym wywody z odwołania podkreślając, że w najbliższym sąsiedztwie znajdują się obiekty o zróżnicowanych gabarytach, konstrukcji i kolorystyce, z kolei pozostałe budynki położone na terenie strefy pośredniej ochrony konserwatorskiej B wybudowano w różnych stylach architektonicznych odpowiadających czasom, w których powstały, planowany obiekt nie będzie względem nich dominował ani z nimi kontrastował, zaś jego płaski dach zaprojektowano z uwagi na wymogi praktyczne, a mianowicie funkcjonalność i ergonomię, co należy uznać za uzasadniony przypadek, o którym mowa w § 11 ust. 1 pkt 7 miejscowego planu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wywodząc, że motywy podjętego w sprawie rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w jego uzasadnieniu.

Następnie, 15 października 2024 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącego, w którym wniósł on o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dołączonej opinii Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. - Delegatura w B. z 6 września 2024 r. Strona podkreśliła, że z pisma tego wynika, iż wskazany organ nie wykazuje zainteresowania sporną inwestycją oraz nie zgłasza do tej inwestycji zastrzeżeń, co jej zdaniem oznacza, że zamierzenie to nie koliduje z wartościową zabudową U., a do objętego nim terenu nie stosuje się przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 powołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się tu względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie podlega uwzględnieniu. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) wykazała bowiem, że kwestionowany przez skarżącego akt odpowiada wymogom prawa.

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznanej sprawie jest decyzja Wojewody Śląskiego z 24 czerwca 2024 r. utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [...] położonej w U., obręb U. przy ul. [...]. Dokonując oceny legalności tego aktu należy w pierwszej kolejności powołać treść art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w myśl którego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: (1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: (a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, (b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, (c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; (2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; (3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego; (3a) dołączenie: (a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, (b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; (4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: (a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, (b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru; (4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: (a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, (b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.

Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę ma charakter związany, co wynika z art. 35 ust. 4, zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei stwierdzenie nieprawidłowości w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 powołanej regulacji obliguje organ do nałożenia obowiązku ich usunięcia w wyznaczonym terminie (art. 35 ust. 3 rzeczonej ustawy), zaś brak efektywnego usunięcia tych nieprawidłowości powinien skutkować wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Realizacja obowiązków wynikających z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej sformułowaną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, obligującą organy administracji publicznej do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w art. 77 § 1 tego Kodeksu, po myśli którego organy są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stan faktyczny sprawy powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji przez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, natomiast w uzasadnieniu prawnym należy zawrzeć wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego).

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy sprostały powyższym wymogom. Jest poza sporem, że działka nr [...], na której projektowana inwestycja miała być realizowana, znajduje się na terenach oznaczonych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 15U z przeznaczeniem podstawowym określonym jako "tereny usług nieuciążliwych" oraz z przeznaczeniem dopuszczalnym określonym jako "tereny zabudowy mieszkaniowej". Wymaga podkreślenia, że wspomniana nieruchomość zlokalizowana jest w strefie pośredniej ochrony konserwatorskiej B, względem której zapis § 9 planu nakazuje: dostosowanie projektowanych obiektów kubaturowych do wartościowej zabudowy zabytkowej i jej charakterystycznych elementów - pkt 4 lit b oraz zachowanie podstawowych założeń układu przestrzennego (pierwotnej siatki ulic, linii pierzei ulicznych i gabarytów obiektów budowlanych) - pkt 4 li. a. Zdaniem składu orzekającego, organu obydwu instancji trafnie uznały, że projektowany obiekt wymogów tych nie spełnia. Jakkolwiek bowiem jego parametry w istocie nie naruszają maksymalnych dopuszczalnych wartości określonych w sposób generalny dla obiektów z terenu jednostki strukturalnej 15U w § 19 miejscowego planu, to jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono w sposób dostatecznie jasny, dlaczego budynek ten nie czyni zadość wymogom wynikającym z powołanego § 9 ust. 1 pkt 4 lit a i b przedmiotowej uchwały. W tym zakresie zasadnie położono akcent na okoliczność - która nie była przez skarżącego w żaden sposób kwestionowana - że projektowana inwestycja ma powstać na miejscu istniejącego wcześniej w tej samej lokalizacji budynku mieszkalnego objętego ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do Gminnej Ewidencji Zabytków (ujętego w § 9 ust. 1 pkt 2, ppkt 38 miejscowego planu), który to obiekt na mocy stosowanej decyzji administracyjnej został uprzednio przeznaczony do rozbiórki, a zarazem zaznaczono, że był to budynek murowany, parterowy z poddaszem, kryty dachem dwuspadowym o nachyleniu ok. 45 stopni. W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości, że planowany obiekt w żaden sposób nie nawiązuje do uprzednio zburzonego budynku, na miejscu którego ma powstać, już choćby z tego powodu, że ma płaski (a nie skośny) dach, cztery (a nie dwie) kondygnacje, co powoduje, że nie spełnia wymogu wskazanego w § 9 ust. 1 pkt 4 lit a miejscowego planu, gdyż w znacznej mierze odstaje od pierwotnych gabarytów obiektu budowlanego, w miejsce którego ma powstać. Wbrew twierdzeniom skarżącego okoliczność ta wcale nie jest na gruncie niniejszej sprawy irrelewantna, lecz przeciwnie, ma w niej zasadnicze znaczenie, skoro powołany wyżej zapis miejscowego planu nakazuje wyraźnie zachowanie podstawowych założeń układu przestrzennego, a w tym między innymi pierwotnych gabarytów obiektów budowlanych.

Organy obydwu instancji prawidłowo także przyjęły, że przedstawiony przez skarżącego projekt nie zachowuje wymogu wskazanego w § 9 ust. 1 pkt 4 lit b miejscowego planu. Chociaż strona podnosi, że w okolicy, to jest obrębie strefy pośredniej ochrony konserwatorskiej B w U. występuje zabudowa dość zróżnicowana pod względem gabarytów, stylów architektonicznych oraz ilości kondygnacji, w tym znajdują się tam również budynki kryte płaskim dachem, to jednak pozostaje poza sporem (co zresztą potwierdzają zamieszczone w skardze rysunki), że w najbliższym, bezpośrednim otoczeniu występują budynki o maksymalnie dwóch kondygnacjach nadziemnych (z poddaszem), pokryte dachami skośnymi. W rezultacie nie sposób przyznać, aby planowany, czterokondygnacyjny budynek kryty dachem płaskim i do tego reprezentujący zupełnie odmienny, współczesny styl architektoniczny, nawet jeśli rzeczywiście nie dominuje nad okolicą pod względem wysokości, był dostosowany do gabarytów wartościowej zabudowy zabytkowej istniejącej na sąsiednich działkach i jej charakterystycznych elementów. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona przez skarżącego okoliczność potwierdzona w nadesłanym przezeń piśmie Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z 6 września 2024 r. Po pierwsze bowiem - trzeba zauważyć, że chociaż w piśmie tym wskazano, że objęta sporną inwestycją działka nr [...] nie została wpisana do wojewódzkiej ewidencji zabytków, to jednak odnotowano, iż figuruje ona w ewidencji zabytków prowadzonej przez gminę (co zresztą potwierdza wprost sama treść § 9 ust. 1 pkt 2, ppkt 38 miejscowego planu), po drugie zaś, pozostaje bezspornym, że niektóre z sąsiadujących z tą działką budynków także ma charakter zabytkowy (dla posiadania takiego charakteru nie ma znaczenia, do której z powyższych ewidencji zostały wpisane). W konsekwencji, chociaż nie istnieje tu obowiązek dokonywania uzgodnień z powyższym organem, jednak wcale nie oznacza to, aby - jak wywodził skarżący - do objętego sporną inwestycją terenu "nie stosowały się zapisy obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego", ani też, by projektowane tam obiekty nie musiały respektować wymogów określonych w tej uchwale.

Na uwzględnienie nie zasługuje również argumentacja skarżącego odwołująca się do § 11 ust. 1 pkt 7 miejscowego planu, który dopuszcza stosowanie na terenach podlegających tej uchwale także dachów płaskich - w uzasadnionych wypadkach. Nawet bowiem, gdyby przyjąć, że występuje tu "uzasadniony wypadek" w rozumieniu cytowanego zapisu (umotywowany względami funkcjonalnymi, praktycznymi oraz ergonomią), to fakt ten w żadnym razie nie znosi równoczesnych nakazów określonych w § 9 ust. 1 pkt 4 lit a i b miejscowego planu i nie można z niego wywodzić prawa do wznoszenia na objętej inwestycją działce obiektów z płaskim dachem w sposób naruszający te nakazy.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Trzeba podkreślić, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie to uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji, realizację przysługujących jej praw, jak również, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2164/21, publ. Lex nr 3765316). Zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał, aby brak umożliwienia mu zapoznania się z całością materiału dowodowego bezpośrednio przed wydaniem decyzji naruszył jego uprawnienia w sposób mogący wywrzeć skutek na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarówno bowiem w toku postępowania administracyjnego, jak i później - w skardze do Sądu nie przedstawił żadnych takich dowodów, które mogłyby istotnie wpłynąć na wynik sprawy, a w szczególności rzutować na rozstrzygnięcie odmienne od tego, które zostało podjęte. Dowodem takim - z opisanych wyżej przyczyn - nie jest nadesłane przezeń do Sądu pismo Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z 6 września 2024 r. Nie są nimi również zalegające w aktach administracyjnych pisma Burmistrza Miasta U. z 28 marca i 15 maja 2024 r. Wbrew wywodom strony, nie potwierdzają one bowiem zgodności przedstawionego przezeń projektu z miejscowym planem, gdyż po pierwsze - zawierają jedynie stanowisko tego organu wyrażone w formie pisma informacyjnego, a tym samym nie mające mocy wiążącej względem orzekających w sprawie organów właściwych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, a po drugie - z ich treści wcale nie wynika, jakoby projekt planowanego budynku zachowywał wymogi określone w miejscowym planie, gdyż zawierają zasadniczo jedynie przywołanie przepisów tej uchwały, a dodatkowo w drugim z nich wskazano wyraźnie, że Burmistrz Miasta U. nie interpretuje i nie dokonuje wykładni terminów zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz zwrócono uwagę, że ocena projektu budowlanego oraz możliwości realizacji konkretnego obiektu budowlanego w danej jednostce strukturalnej planu, należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty pominięcia przez organ pierwszej instancji wniosku strony o powołanie biegłego z zakresu budownictwa i architektury oraz o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Jak trafnie odnotowano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na wniosek strony nie jest obowiązkiem organu, a instytucja ta ma zastosowanie, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, a więc wykraczające poza jego kompetencje, podczas gdy zgodność planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego miejscowego planu obejmuje problematykę z dziedziny będącej zasadniczym przedmiotem ustawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej. Wypada dodać, że również żądanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej nie ma charakteru wiążącego, gdyż w świetle art. 89 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji jest obowiązany przeprowadzić rozprawę, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania, przy czym ocena, czy przeprowadzenie rozprawy przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, należy do prowadzącego je organu (patrz wyroki NSA: z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3866/19, publ. Lex nr 3121822 oraz z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2009/18, publ. Lex nr 3319045). Skarżący nie poparł powyższego zarzutu argumentacją mogącą wskazywać, dlaczego przeprowadzenie rozprawy miałoby zapewnić jej przyspieszenie, uproszczenie bądź wyjaśnienie kwestii spornych, zaś zdaniem Sądu brak tej czynności nie wpłynął na treść rozstrzygnięcia tym bardziej, że podejmowane przez orzekające w sprawie organy czynności w dostatecznie wyczerpujący sposób wyjaśniły wszelkie istotne zagadnienia mogące mieć w niej znaczenie.

W rezultacie stwierdzić przyjdzie, że w rozpoznanej sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające odmowę zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Skoro przedstawiony przez stronę projekt spornej inwestycji nie zachowywał określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo budowlane, wymogu polegającego na zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a pomimo stosownego wezwania niezgodności te nie zostały usunięte, brak było podstaw do wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia pozytywnego. Nie są przy tym zasadne wywody skarżącego o tym, jakoby orzekające w sprawie organy obowiązane były do szczegółowego i konkretnego określenia oraz doprecyzowania wszelkich wymogów, które należy spełnić, aby wspomnianą niezgodność usunąć. Przepisy miejscowego planu są bowiem w tym zakresie wystarczająco jasne, ich treść nie budzi wątpliwości i nie wymaga szerszej interpretacji, zaś projekt spornej inwestycji został sporządzony przez profesjonalistę dysponującego odpowiednimi uprawnieniami, a co za tym idzie stosowną wiedzą umożliwiającą samodzielną ocenę, jakie działania należało w tych ramach podjąć. W tej sytuacji informacje, których udzielenia domagała się strona wykraczają poza spoczywający na organach administracji publicznej obowiązek wynikający z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązek ten nie może bowiem być utożsamiany ze świadczeniem na rzecz strony pomocy prawnej, udzielaniem porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, gdyż w konsekwencji czyniłoby to z organu pełnomocnika strony (vide: wyrok NSA z 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 27/20, publ. Lex nr 3058560).

Wobec braku zgodności przedstawionego przez stronę projektu z zapisami miejscowego planu, podjęte w sprawie rozstrzygnięcie odmowne było zasadne i to bez względu na ocenę kwestii, czy planowane w ramach spornej inwestycji miejsca postojowe zostały zaprojektowane w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Szczegółowa analiza przedmiotowego zagadnienia przeprowadzona przez skład orzekający nie wpłynęłaby na treść zapadłego rozstrzygnięcia, a tym samym należało uznać ją za zbyteczną.

Zważywszy wszystkie powołane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdza, że kwestionowany przez skarżącego akt został poprzedzony prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem i nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie. Dlatego działając na podstawie art. 132 oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o oddaleniu skargi.