Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2329/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90, art. 119, art. 120, art. 122, art. 174, art. 175, art. 183, art. 184, art. 189, art. 204
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5, art. 28, art. 29, art. 106, art. 127, art. 144, art. 217
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53, art. 64
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 4, art. 19, art. 43
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2738/19 w sprawie ze skargi A.K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 25 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. K. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 18 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2738/19, oddalił skargę A. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 25 września 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W toku prowadzonego postępowania o wydanie na wniosek A. K. decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr ewid. [...] i [...], obr. [...], gm. [...], Wójt Gminy [...] zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) - jako zarządcy drogi - o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na wymóg zawarty w treści art. art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018 poz. 1945 ze zm.; dalej: u.p.z.p.).

Łódzki Oddział GDDKiA postanowieniem z 2 lipca 2019 r. nr [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że planowana inwestycja dotyczy części działek nr ewid. [...] i [...], przy czym działka nr ewid. [...] sąsiaduje z pasem drogowym drogi krajowej nr [...] klasy GP. Zgodnie z projektem decyzji planowana zabudowa miała być skomunikowana "poprzez działkę nr ewid. [...] połączoną z drogą gminną - ulicą [...]. Z załącznika graficznego projektu decyzji wynikało jednak, że działka nr ewid. [...] posiada połączenie zarówno z ulicą [...], jak i drogą krajową nr [...]. Natomiast skomunikowanie planowanej zabudowy wyłącznie z ulicą [...], wymaga zapewnienia placu manewrowego umożliwiającego zawracanie pojazdów oraz wprowadzenie elementów zagospodarowania uniemożliwiających ewentualne przejazdy do drogi krajowej nr [...]. W ocenie organu, część działki nr ewid. [...] na odcinku mającym stanowić dojazd do planowanych budynków powinna zostać objęta wnioskiem, ponieważ istniejący zjazd do tej działki jest zjazdem indywidualnym o nawierzchni gruntowej i nie może być wykorzystywany dla obsługi planowanej zabudowy mieszkaniowej. Powyższe było powodem odmowy uzgodnienia projektu decyzji.

Zażaleniem A. K. zaskarżył powyższe postanowienie.

W toku postępowania zażaleniowego skarżący złożył wyrys z mapy sytuacyjno-wysokościowej dla przedmiotowej nieruchomości oraz poinformował, że obsługa komunikacyjna do działek nr [...] i nr [...] będzie się odbywać drogą gminną - ul. [...], a nie drogą krajową nr [...]. Ponadto pismem z 20 sierpnia 2019 r. GDDKiA wezwał Wójta do uzupełnienia przesłanego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy poprzez jednoznaczne określenia linii zabudowy od drogi krajowej nr [...] dla planowanej, na działkach nr [...] i nr [...] inwestycji. W odpowiedzi na to wezwanie Wójt wskazał, iż w niniejszej sprawie nie ma obowiązku wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], gdyż obszar objęty liniami rozgraniczającymi teren inwestycji położony jest w odległości 75,0 m od pasa drogowego ww. drogi krajowej, zatem - przy założeniu, że inwestycja może być zrealizowana wyłącznie na terenie określonym liniami rozgraniczającymi - nie zachodzą okoliczności do wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy poza obszarem objętym wnioskiem.

Postanowieniem z 25 września 2019 r. nr [...] GDDKiA, po rozpoznaniu zażalenia A. K., utrzymał w mocy ww. postanowienie Oddziału GDDKiA w Łodzi z 2 lipca 2019 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji zaznaczył, że ocena przedłożonego projektu następuje w dwóch obszarach: odległości tej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi (art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. ustawy o drogach publicznych - Dz. U. 2018 poz. 2068 ze zm.; dalej: u.d.p.) oraz dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej (art. 35 ust. 3 ww. ustawy). Artykuł 43 ust. 1 u.d.p. normuje minimalne odległości obiektów budowlanych znajdujących się przy drogach od zewnętrznej krawędzi jezdni tych dróg, różnicując je w zależności od rodzaju drogi i sposobu zagospodarowania danego terenu na którym znajdować się mają dane obiekty budowlane. Organ wskazał, że przedstawiony przez Wójta projekt decyzji określał nieprzekraczalne linie zabudowy jedynie od drogi wewnętrznej (działki nr [...] - 6,0 m) oraz drogi gminnej (15,0 m). Natomiast planowana inwestycja ma być zrealizowana na m. in. na działce nr ew. [...], która przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Wobec przedstawionego w toku postępowania odwoławczego stanowiska Wójta GDDKiA uznał, że został pozbawiony możliwości zweryfikowania, czy planowana inwestycja spełnia wskazany wyżej wymóg określony w art. 43 ust. 1 u.d.p. Brak wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, zdaniem GDDKiA, uniemożliwiał ustalenie właściwego stanu faktycznego sprawy, przez co nie mógł on uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie. GDDKiA podniósł, że jeśli chodzi o uregulowanie art. 35 ust. 3 u.d.p., wedle którego zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, [...], zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skomunikowanie terenu inwestycji następuje przez drogę wewnętrzną, a następnie gminną - ul. [...]. Wobec powyższego - w ocenie organu - kwestia istniejącego zjazdu indywidualnego, usytuowanego na działce nr ew [...] i łączącego teren inwestycji z drogą krajową nr [...], nie jest kwestią, którą GDDKiA jest zobowiązany uzgodnić w ramach niniejszej sprawy, a stanowisko Łódzkiego Oddziału GDDKiA było błędne.

Wobec powyższego GDDKiA, pomimo błędnego uzasadnienia przedstawionego przez organ I instancji, uznał, że rozstrzygnięcie jako takie było prawidłowe - wobec poruszonej kwestii niemożności ustalenia, czy odległość przewidzianej zabudowy od drogi publicznej spełnia warunki przewidziane w ustawie - i w związku z tym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Skargą A. K. zaskarżył powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 76 oraz 77 ustawy z 14 k.p.a.; art. 43 ust. 1 u.d.p.; błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie odległości planowanej zabudowy od drogi krajowej nr [...]; nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, poświęcone w nadmiernym zakresie kwestii, którą sam organ uznał za pozostającą poza jego zakresem zainteresowania w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę wskazał, że jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, głównym powodem ostatecznej odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącego stały się braki tegoż projektu w zakresie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zdaniem GDDKiA, brak wyznaczenia tej linii w stosunku do granicy działki nr ew. [...], przylegającej do drogi krajowej [...], stanowi uchybienie proceduralne, uniemożliwiające mu dokonanie oceny zgodności projektu z przepisem art. 43 ust.1 u.d.p., dotyczącego odległości obiektów budowalnych od zewnętrznej krawędzi jezdni, a także pominięcie wynikającego z przepisów u.p.z.p. obowiązku wyznaczenia takiej linii. Sąd podzielił zdanie organu w tym zakresie. Wskazał, że jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest istnienie na działkach sąsiednich zabudowań pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w tym m.in. linii zabudowy. Dalsze wymagania dotyczące ustalania parametrów nowej zabudowy są określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164 poz. 1588), a konkretnie w § 4 tego rozporządzenia. W art. 43 ust. 1 u.d.p wskazano, że obiekty budowlane przy drogach krajowych oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach krajowych poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 10 metrów w terenie zabudowy i 25 metrów poza terenem zabudowy. Zgodnie z art. 43 ust. 2 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Z powyższego wynika zatem, że ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy wobec nowoplanowanych zabudowań jest jednym z obowiązkowych elementów decyzji o warunkach zabudowy. Wyznaczenie linii zabudowy powinno znaleźć się w projekcie decyzji. Bez wskazania w projekcie linii zabudowy, GDDKiA nie może sprawdzić, czy zostały zachowane wymogi z art. 43 u.d.p., a co za tym idzie uzgodnić projekt o warunkach zabudowy. Przy czym należy zdaniem Sądu podkreślić, że odległości wskazane w art. 43 ust. 1 u.d.p. są odległościami minimalnymi. Z tego względu zarzut błędnej interpretacji art. 43 ust. 1 u.d.p. był zdaniem Sądu niezasadny. Brak wyznaczenia linii zabudowy uniemożliwił GDDKiA dokonanie sprawdzenia, czy zachowane zostało odległości określone w art. 43 ust. 1 u.d.p., ewentualnie, czy istnieje konieczność w danym przypadku wyznaczenia większej odległości niż minimalne.

Zdaniem Sądu, samemu skarżącemu powinno natomiast zależeć, aby postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy było przeprowadzone w sposób zgodny z prawem tak, aby wyeliminować późniejsze możliwości podważania zapadłego w jego toku rozstrzygnięcia. Organ II instancji - jak zaznaczył w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - nie miał możliwości samodzielnego wyeliminowania zauważonego naruszenia prawa, zwrócił się do Wójta o wyjaśnienie kwestii budzącej jego wątpliwości, a wobec przedstawionego stanowiska - podjął rozstrzygnięcie, które uznał za zgodne z przepisami prawa. Należy także zdaniem Sądu zauważyć, że w kwestii zjazdu indywidualnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] - GDDKiA w swoim rozstrzygnięciu w istocie poparł stanowisko skarżącego dotyczące jego nieistotności w zakresie zapewnienia komunikacji planowanej inwestycji z drogami publicznymi i uznał, że planowane połączenie z ul. [...] niejako "wyłącza" konieczność konsultacji w tym zakresie. Jednocześnie - wobec ustalenia innej niż organ I instancji przyczyny, dla której należało odmówić uzgodnienia projektu decyzji - GDDKiA utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie z 2 lipca 2019 r., czego przyczyny obszernie wytłumaczył w uzasadnieniu.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 77 k.p.a., a szerzej - niepełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, Sąd wskazał, że organy oparły się zarówno o materiały przedstawione przez skarżącego w toku postępowania odwoławczego, jak i zgromadzone w pierwszej instancji. Ponadto przedmiotem sporu nie stał się ustalony stan faktyczny sprawy, w tym w szczególności odległość terenu planowanej inwestycji od drogi krajowej nr [...], a jego interpretacja na tle przepisów prawa, której zasadność wyjaśniono już powyżej. Jeśli chodzi o zarzut przedłużania przez organy postępowania - w ocenie Sądu, kwestia zasadności przeprowadzonego w oparciu o art. 106 § 1 k.p.a. przez Wójta postępowania uzgodnieniowego z GDDKiA - jako element postępowania w sprawie dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy - znajduje się poza granicami niniejszej skargi i byłaby przedmiotem oceny w sytuacji ewentualnego zaskarżenia tejże decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w warunkach niniejszego postępowania Sąd stwierdził, że GDDKiA nie mógł nie wydać postanowienia o uzgodnieniu bądź odmowie uzgodnienia projektu decyzji, skoro Wójt zwrócił się o przeprowadzenie takiego uzgodnienia. Z tego względu Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargą kasacyjną A. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie, cyt.:

1. przepisów:

- art. 119 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym i w trybie uproszczonym w sytuacji, gdy ku temu przesłanki nie zaistniały ani w zakresie faktów ani w zakresie prawa;

- art. 90 p.p.s.a. co łącznie z ww. zarzutem uzasadnia zarzut nieważności postępowania na zasadzie art. 183 § 2 pkt 5 stanowiący o zaistnieniu pozbawienia strony możliwości obrony praw a w tym przypadku skarżącego;

- art. 28 i art. 29 k.p.a. poprzez niewezwanie do udziału w sprawie Wójta Gminy [...] dla reprezentowania racji faktycznych i prawnych w kierunku rzetelnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Braku udziału Wójta Gminy w przedmiotowym postępowaniu faktycznie, także pozbawił skarżącego możliwości obrony jego praw, bowiem Wójt wydał zaświadczenie w przedmiocie oceny terenu inwestycyjnego i w zakresie, że teren ten jest poza strefą oddziaływania drogi a uczestnik tego zaświadczenia nie uznał z powodów formalnych żądając graficznie ustalonej i wykazanej mu linii zabudowy. Skarżący nie miał absolutnie żadnej prawnej możliwości udowodnienia przy stanowisku Wójta i uczestnika tejże linii zabudowy;

- art. 217 i nast. k.p.a. dotyczących instytucji zaświadczeń urzędowych i wartości prawnej tychże zaświadczeń w relacjach także urzędowych poprzez nieuznanie mocy dowodowej zaświadczenia złożonego do akt sprawy. Na gruncie tych przepisów zaświadczenie ma moc dowodową pełnowartościową i dowodową urzędowo potwierdzoną. Także powyższe daje podstawę do zarzutu nieważności postępowania z racji pozbawienia możliwości obrony praw skarżącego;

2. przepisu prawa materialnego, tj. 43 ust. 1 udp poprzez dokonanie jego błędnej wykładni polegającej na utożsamianiu oceny działki w tym przypadku działki o nr [...] z terenem zabudowy skoro jednoznacznie i niespornie zarówno uczestnik i Sąd przyjęły do wiadomości, że terenem inwestycyjnym jest teren oddalony od drogi krajowej 75mb choć sama działka do tej drogi przylega także z jednej swojej strony. Pytanie natury prawnej jawi się a mianowicie: - czy teren całej działki jest równoznaczny z terenem inwestycyjnym na gruncie przepisów o planowaniu przestrzennym, - czy zawarty w art. 43 ust. 1 udp termin zabudowy jest równoznaczny z powierzchnią całej działki. Kwestia jest o tyle istotna bo zarówno uczestnik jak i Sąd pojęć tych używają zamiennie jako tożsamych. Raz tak i raz inaczej, jako tożsame.

3. niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności tj. że:

- teren inwestycyjny znajduje się ponad 75m od drogi krajowej i co ważne a co wynika z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy, jest kolejną licząc od drogi linią zabudowy, konkretnie trzecią;

- teren inwestycyjny usytuowany poza pierwszą linią zabudowy wymagał w przypadku odmowy podania konkretnych zarzutów ze strony uczestnika a nie tylko wskazania na formalny brak wskazania na piśmie nieprzekraczalnej linii zabudowy;

- pominięcie zwartej istniejącej zabudowy ulicy na przestrzeni kilku kilometrów, podkreślam zwartej zabudowy w pierwszej linii tejże zabudowy.

Zasada derogacyjna stanowi, że jeśli wolno więcej, czyli można było zabudować i dalej zabudowywać I linię i II to tym bardziej wolno zabudować linię trzecią. Pytanie więc natury prawnej i faktycznej, gdzie był i co robił uczestnik kiedy zabudowywano ulicę zwartą zabudową i co robi kiedy to aktualnie w budowie budynków mieszkalnych w pierwszej linii zabudowy jest czynnych kilkanaście budów. Jawi się wręcz pytanie czy i jakie to podjął działania z tym faktem uczestnik. Wszak sposób zabudowy drogi krajowej jest faktem powszechnie znanym i wynika z fotografii lotniczych. Reasumując oświadczam, że podstawą skargi kasacyjnej jest art. 174 ppsa tj. naruszenie prawa materialnego przez dokonanie jego błędnej wykładni oraz naruszenie przepisów prawa formalnego w sposób rażący co miało bardzo istotny wpływ na treść wyroku w tym także nieważność postępowania.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu z jednoczesnym zasądzeniem kosztów postępowania za obydwie instancje.

W piśmie procesowym z 6 lutego 2021 r. pełnomocnik skarżącego przedstawił w ramach uzupełnienia uzasadnienia skargi kasacyjnej postanowienie z 20 lipca 2020 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działkach o nr [...], [...] i [...] , w następstwie którego wydano decyzje o ustaleniu warunków.

Pełnomocnik GDDKiA na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki. Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie doszło bowiem w niniejszej sprawie do ziszczenia się przesłanki pozbawienia strony możliwości obrony jej praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) poprzez rozpoznanie skargi przez Sąd pierwszej instancji w niewłaściwym trybie, co strona skarżąca łączy z zarzutami naruszenia art. 119 § 4 p.p.s.a. i art. 90 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga, że podstawy skierowania skargi A. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 25 września 2019 r., znak [...], do rozpoznania w trybie uproszczonym nie stanowił art. 119 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji powołał art. 119 § 4 p.p.s.a., jednak fakt ten uznać należy za omyłkę bowiem w dalszej części uzasadnienia jednoznacznie wskazano na unormowaną w art. 119 § 3 p.p.s.a. przesłankę skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym - rozpoznanie sprawy ze skargi na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Powyższe świadczy o niezasadności zarzutu naruszenia art. 119 § 4 p.p.s.a. Biorąc jednak pod uwagę drugi z przywołanych powyżej zarzutów – zarzut naruszenia art. 90 p.p.s.a., a także okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest badać z urzędu kwestie nieważności postępowania, uznano za konieczne wyjaśnienie kwestii prawidłowości skierowania przywołanej powyżej skargi do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Stosownie do treści art. 90 p.p.s.a., jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie (§ 1); sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym (§ 2). Użyty przez ustawodawcę w ww. przepisie termin "posiedzenia sądowe" ma szerokie znaczenie i obejmuje swoim zakresem zarówno posiedzenia jawne jak i posiedzenia niejawne, z tym, że co do zasady posiedzenia jawne są rozprawami i tylko wyjątkowo nie muszą mieć takiej formy, np. w sytuacji posiedzenia, na którym mam miejsce odroczenie ogłoszenia wyroku. W konsekwencji przyjąć należy, że zasadą jest jawność postępowania, zaś rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest możliwe wówczas, gdy stanowi tak przepis szczególny. Takim przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 90 § 1 p.p.s.a., jest art. 119 p.p.s.a. regulujący przesłanki rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Jak już wyżej podniesiono, podstawę skierowania przez Sąd pierwszej instancji skargi A. K. stanowił art. 119 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem skargi było postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 25 września 2019 r., znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie Łódzkiego Oddziału Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 2 lipca 2019 r. nr [...]. Wprawdzie postanowienie to było wydane w ramach wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy a nie w wyniku rozpoznania zażalenia tak jak stanowi o tym art. 119 § 3 p.p.s.a., jednak w okolicznościach przedmiotowej sprawy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy stanowił równoważny z zażaleniem środek zaskarżenia od postanowienia wydanego w pierwszej instancji w trybie art. 106 § 5 k.p.a. przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a.), który jest ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Powyższe oznacza, że skierowanie przez Sąd pierwszej instancji skargi A. K. do rozpoznania w trybie uproszczonym, było prawidłowe. Przy czym podkreślenia wymaga, że w przedmiotowej sprawie nie doszło także do pozbawienia skarżącego możliwości obrony swych praw poprzez niezawiadomienie jego pełnomocnika o skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym ponieważ przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują takiego obowiązku ani uprawnienia po stronie sądu (vide: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1891/21; z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II FSK 111/21; z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt II GSK [...]7). Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych w art. 119 p.p.s.a. okolicznościach nie jest również uzależnione od woli skarżącego. Nawet więc złożenie przez skarżącego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (zob. wyrok NSA: z dnia 15 lutego 2023r., sygn. akt III FSK 1673/21; z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 4109/18; z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1867/17). Do wyłącznych uprawnień Sądu należy ocena, czy sprawę spełniającą przesłanki określone w art. 119 p.p.s.a. rozpoznać w trybie uproszczonym czy też skierować ją na rozprawę (art. 122 p.p.s.a).

Z tych wszystkich względów uznać należało, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 90 p.p.s.a. w zw. z art. 119 § 3 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi w niewłaściwym trybie. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził ziszczenia się w tej sprawie zarówno przesłanki wynikającej z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., jak i pozostałych unormowanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania.

Nie mogły także odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 28 i 29 k.p.a. poprzez niewezwanie do udziału w sprawie Wójta Gminy [...]. Stosownie do treści pierwszego z tych przepisów, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 29 k.p.a. stanowi natomiast, iż stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej.

W kontekście kontrolowanego w niniejszym postępowaniu sądowym postępowania administracyjnego niewątpliwie interes prawny dający legitymację do występowania w tej sprawie w charakterze strony miał skarżący, co nie jest kwestionowane. W przeciwieństwie jednak do skarżącego, brak jest interesu prawnego do występowania w tej sprawie w charakterze strony po stronie Wójta Gminy [...], który jest organem I instancji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i organem występującym o uzgodnienie projektu decyzji w tym przedmiocie. Posiadanie przez Wójta statusu organu pierwszoinstancyjnego powoduje, że organ ten nie jest stroną postępowania administracyjnego, które prowadził. Wykluczona jest bowiem możliwość bycia jednocześnie stroną postępowania administracyjnego i organem prowadzącym to postępowanie. Dotyczy to również postępowania uzgodnieniowego.

Niezasadny jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia "art. 217 i nast. k.p.a.". Przede wszystkim zwrócenia uwagi wymaga, że zarzut ten został podniesiony w sposób dalece nieprecyzyjny, co już samo w sobie powoduje, iż nie może on być uwzględniony. Skarga kasacyjna jest pismem o szczególnym charakterze dlatego też powinna być sporządzona zgodnie z art. 175 p.p.s.a. przez profesjonalnego pełnomocnika, co ma gwarantować odpowiedni poziom merytoryczny i właściwą formę. Przywołany powyżej przepis, tj. art. 217 k.p.a. składa się z trzech paragrafów, z których dodatkowo jeden z nich dzieli się na dwa punkty. Ponadto skarżący w zarzucie tym odwołał się do kolejnych, następujących po art. 217 k.p.a., bliżej nieokreślonych przepisów. Taki sposób formułowania zarzutów skargi kasacyjnej niewątpliwie uniemożliwia sądowi ich rozpoznanie. Skoro Sąd odwoławczy związany jest zarzutami skargi kasacyjnej, to nie może domyślać się, którego przepisu, paragrafu lub ustępu danego przepisu dotyczy zarzut. Od autora skargi kasacyjnej jako profesjonalnego pełnomocnika można oczekiwać, że wskaże precyzyjnie, o który przepis mu chodzi i właściwie uzasadni swoje stanowisko. Powyższych wymogów przywołany na wstępie tych rozważań zarzut niewątpliwie nie spełnia.

Jedynie na marginesie zwrócenia uwagi wymaga, że przywołany w skardze kasacyjnej art. 217 k.p.a. normuje przesłanki i tryb wydawania zaświadczeń. Niezrozumiałe jest zatem jego przywołanie, skoro kwestia związana z wydawaniem zaświadczeń nie była przedmiotem niniejszego postępowania.

Podnoszone natomiast w skardze kasacyjnej kwestie niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności nie mogły podlegać rozpatrzeniu, bowiem podniesionych w tym zakresie w pkt 3 skargi kasacyjnej zarzutów autor skargi kasacyjnej nie powiązał z żadnymi przepisami postępowania, stosownie do wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może oceniać wyłącznie te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane jako naruszone. Nie może natomiast samodzielnie precyzować za stronę wniesionego przez nią środka zaskarżenia oraz domyślać się naruszenia jakiego dokładnie przepisu zamierzała ona wytknąć Sądowi pierwszej instancji.

Przechodząc ostatecznie do oceny zasadności zarzucanego Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 u.d.p., należy wskazać, iż zdaniem strony skarżącej Sąd pierwszej instancji dokonał jego błędnej wykładni utożsamiając działkę nr [...] z terenem zabudowy oddalonym od drogi krajowej o 75 m, co wiązało się z koniecznością wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony tej drogi.

Przechodząc do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem w jego powiązaniu z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W przepisie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie określono warunków, spełnienie których powinno skutkować pozytywnym uzgodnieniem lokalizacji inwestycji. Uzgodnienie to ma zatem charakter co do zasady uznaniowy, przy czym zakres tego uznania zależy od okoliczności konkretnej inwestycji. Jest oczywiste, że uznanie nie oznacza dowolności organu. Wynikający z uznania wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na czytelnych kryteriach, znajdujących umocowanie w normach powszechnie obowiązujących.

Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wymienia kryteriów uzgodnienia inwestycji planowanych na obszarach przyległych do pasa drogowego. W konsekwencji należy przyjąć, w ślad za utrwalonym w orzecznictwie poglądem, że zarządca drogi powinien w postępowaniu uzgodnieniowym kierować się zakresem swoich zadań oraz swojej właściwości rzeczowej (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2386/19; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2100/06; Igor Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX 2013, pkt 19 do art. 53 ). Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p., do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. W myśl art. 4 pkt 21 tej ustawy, ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Usytuowanie obiektów budowlanych przy drogach normują przepisy szczególne, tj. 43 ust. 1 i 2 u.d.p. Jest niewątpliwe, że także przepisy art. 43 ust. 1, określające odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni, powinny być przez zarządcę drogi uwzględniane w postępowaniu o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy na obszarze przyległym do pasa drogowego.

W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną jest usytuowanie nieruchomości skarżącego o nr ewid. [...] przy drodze krajowej nr [...]. W związku z powyższym należy zgodzić się zarówno z organem jaki i Sądem pierwszej instancji, że konieczne było w tych okolicznościach wyznaczenie dla nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony tej drogi uwzględniającej minimalne odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, o jakich mowa w art. 43 ust. 1 u.d.p. Jednocześnie zwrócenia uwagi wymaga, że na powyższą ocenę nie ma wpływu okoliczność, iż planowana inwestycja, której przedmiotem jest budowa dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, ma być oddalona od ww. drogi krajowej o 75 m, jak podnosi skarżący. Przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie warunków zabudowy dla działek o nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...]. W decyzji o warunkach zabudowy nie ustala się - co do zasady - szczegółowej lokalizacji inwestycji, lecz określa się jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, który w przedmiotowej sprawie został oznaczony jako działki nr [...] i [...], przy czym jedna z nich (nr [...]) przylega do pasa drogowego. To właśnie ta okoliczność determinowała konieczność wystąpienia przez Wójta Gminy [...] do właściwego zarządcy drogi - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzenie natomiast przez ww. organ uzgodnieniowy braku wyznaczenia w projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy na działce nr [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ww. drogi krajowej, uniemożliwiało mu dokonanie sprawdzenia, czy przy ustalaniu tych warunków zachowano odległości określone w art. 43 ust. 1 u.d.p. Powyższe obligowało ten organ do odmowy uzgodnienia przedstawionego projektu. Zarówno zatem orzekające w sprawie organy jak i Sąd pierwszej instancji nie naruszyli przywołanego w skardze kasacyjnej art. 43 ust. 1 u.d.p.

Na koniec, jedynie informacyjnie zauważyć należy, iż załączone przy piśmie procesowym z 6 lutego 2021 r. postanowienie z 20 lipca 2020 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działkach o nr [...], [...] i [...] nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik niniejszego postępowania albowiem nie tylko, że wydane zostało już po podjęciu zaskarżonego postanowienia a Sąd administracyjny ocenia legalność kwestionowanego aktu wg stanu prawnego i faktycznego z daty wydania zaskarżonego aktu, ale przede wszystkim wydane zostało w odmiennym stanie faktycznym.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.