Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 889/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 30 ust. 1 pkt 3, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 105 par. 1 art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Referent stażysta Kinga Górka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz S. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania S. K. oraz odwołania E. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] (sprostowanej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr j.w.), nakładającej na E. K. obowiązek ułożenia na działce nr ewid. [...] w miejscowości S., od strony granicy z działką nr ewid. [...], obrzeży zabezpieczających przed spływem wód opadowych na teren działki nr ewid. [...]

– uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następująco stan sprawy:

W piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie utwardzenia kostką brukową części działki nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w S..

W dniu [...] grudnia 2016 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny ww. nieruchomości. Podczas tych czynności ustalono, że działka nr ewid. [...] została w części utwardzona kostką betonową. Długość wykonanego utwardzenia wynosi ok. 47,65 m, szerokość jest natomiast zmienna i wynosi od 2,30 m do ok. 8,00 m. Utwardzenie zlokalizowane jest w odległości od 0,15 m do 0,9 m od ogrodzenia działki nr ewid. [...] (będącej własnością S. K.). Utwardzenie wykończono obrzeżami betonowymi niewystającymi ponad płaszczyznę kostki. Całość utwardzenia wykonano ze spadkiem podłużnym w kierunku północno-zachodnim (w głąb działki inwestora) wynoszącym od 1 % do 3 %. Spadek poprzeczny na długości ok. 38,35 m skierowany jest w stronę działki nr ewid. [...] i wynosi od 1 % do 2 %. Na pozostałej długości spadek poprzeczny skierowany jest w głąb działki inwestora. Stan techniczny wykonanego utwardzenia oceniono jako dobry. Poziom powierzchni utwardzenia ponad poziom terenu działki nr ewid. [...] wynosi od 0,1 m do maksymalnie 0,3 m.

Organ pierwszej instancji ustalił, że opisane wyżej utwardzenie zostało wykonane w 2010 r. na podstawie zgłoszenia robót budowlanych, odnośnie którego Starosta Z. w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. poświadczył, że nie wnosi sprzeciwu. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wszczęcia przedmiotowego postępowania (art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego) wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę oraz nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

W oparciu o poczynione ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. stwierdził, że wykonanie przedmiotowego utwardzenia ze spadkiem poprzecznym skierowanym w kierunku działki sąsiedniej nr ewid. [...], podwyższenie powierzchni utwardzenia w stosunku do powierzchni gruntu działki sąsiedniej oraz usytuowanie w bliskiej odległości od granicy działki nr ewid. [...], powoduje, że część wód opadowych z utwardzenia jest odprowadzana na działkę sąsiednią nr ewid. [...]. W ocenie organu pierwszej instancji okoliczność ta stanowi naruszenie § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowiącego, że w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych.

Biorąc powyższe pod uwagę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. (sprostowaną następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r.), nałożył na E. K. obowiązek ułożenia, w terminie do dnia [...] czerwca 2017 r., od strony granicy działki nr ewid. [...], obrzeży zabezpieczających przed spływem wód opadowych na teren działki nr ewid. [...]. (W sentencji organ zaznaczył, że obrzeża należy ułożyć wzdłuż granicy działki nr ewid. [...], na długości 38,45 m, mierząc od bramy wjazdowej na teren działki nr ewid. [...]. Górna krawędź obrzeży winna być usytuowana minimum 0,08 m powyżej górnej płaszczyzny wykonanego utwardzenia z kostki.)

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. K., który podniósł, że przedmiotowe utwardzenie zrealizowane zostało niezgodnie z dokonanym przez inwestora zgłoszeniem, zaś nakaz wykonania obrzeży jest nieprecyzyjny w świetle obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła również E. K., która zakwestionowała zasadność wydanego rozstrzygnięcia, wskazując, że przedmiotowe utwardzenie wykonała na podstawie zgłoszenia złożonego do Starosty [...]. Ponadto podkreśliła, że kwestia dotycząca stosunków wodnych była przedmiotem postępowania przeprowadzonego przez Burmistrza S., który odmówił nakazania wykonania robót budowlanych w tym zakresie.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w L. zwrócił się do PINB w Z. o uzupełnienie przekazanych akt sprawy o uwierzytelnioną kserokopię aktualnej mapy zasadniczej przyjętej do państwowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych, obejmującej teren działki nr ewid. [...] w S. oraz działek sąsiednich.

W dniu [...] kwietnia 2017 r. do organu odwoławczego wpłynęła powyższa dokumentacja.

Rozpatrując odwołanie organ drugiej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do zastosowania przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, wobec czego postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. Zakłócenie stosunków wodnych na gruncie podlega bowiem reglamentacji Prawa wodnego i leży w kompetencji innych organów administracji niż organy nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr: [...] Burmistrz S. odmówił nakazania E. K. przywrócenia stosunków wodnych na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w S.. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] listopada 2014 r. nr SKO [...], zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu [...] odrzucił skargę na ww. decyzję ostateczną (w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie wskazano, iż powołane orzeczenie Sądu miało formę wyroku).

L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, ze w dniu [...] lipca 2017 r. otrzymał sporządzoną w powyższym postępowaniu opinię techniczną biegłego, dotyczącą stosunków wodnych na działce nr ewid. [...], stanowiącej własność E. K.. Z opinii tej wynika, że stan faktyczny na wskazanej działce nie uległ zmianie do chwili obecnej.

W ocenie organu odwoławczego, skoro kwestia zmiany stosunków wodnych na gruncie w wyniku wykonania określonych robót budowlanych na działce nr ewid. [...] została rozstrzygnięta prawomocnie przez właściwy organ, to bezpodstawne było orzekanie przez PINB w Z. w tym zakresie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję organu odwoławczego złożył S. K..

Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego w sprawie wykonanego na działce E. K. utwardzenia nie należy przeprowadzać postępowania naprawczego. Podniósł, że organy nie zweryfikowały zgodności wykonanego utwardzenia z przyjętym przez Starostę Z. zgłoszeniem robót budowlanych. W tym kontekście postawił pytanie, dlaczego jeżeli inwestorka wykonała prawidłowo prace budowlane, stwierdzono podwyższenie terenu oraz spływ wody na jego działkę. W ocenie skarżącego podwyższenie utwardzonego terenu do 30 cm ze spadkiem do 2% w kierunku jego działki (skutkiem czego jest odprowadzanie wody na jej teren oraz bezpośrednio pod ogrodzenie), stanowi naruszenie Prawa budowlanego.

S. K. zaznaczył, że wykonana w postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza S. opinia biegłego dotyczyła terenu nieutwardzonego. W ocenie skarżącego przedmiotowa opinia sprzed 3 lat nie może być wiążąca dla organów nadzoru budowlanego.

Podsumowując skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca. PINB w Z. po przeprowadzonych oględzinach wyraźnie bowiem stwierdził zarówno podwyższenie terenu, jak i spływ wody - nie tylko poprzeczny, ale również wzdłużny. Zdaniem skarżącego decyzja umarzająca postępowanie oznacza, że nastąpiła legalizacja samowoli budowlanej, zaś jego działka w majestacie prawa nadal będzie służyć do odprowadzenia wody na jej teren oraz jako mur oporowy.

W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2018 r. stanowiącym uzupełnienie skargi S. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] lutego 2017 r.. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący sformułował następujące zarzuty w stosunku do decyzji organów obu instancji:

1. naruszenie art. 7, art. 8. art. 11. art. 77. art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wybiórczą i błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w postępowaniu;

2. naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 lipca 2010 r., poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że do dnia [...] sierpnia 2010 r. inwestor mógł wykonywać roboty budowlane polegające na utwardzeniu działki nr [...], podczas gdy nie upłynął wymagany przepisami prawa 30-dniowy okres na wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ, w związku z czym inwestor dopuścił się samowoli budowlanej;

3. naruszenie § 28 i 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym w 2010 r., wynikające z tego, że dokonanie robót budowlanych w postaci utwardzenia terenu bez uzyskiwania pozwalanie na budowę było możliwe tylko na działkach budowlanych, a w toku postępowania organy nie podjęły żadnych czynności i nie ustaliły, czy działka, na której wykonano utwardzenie, jest działką budowlaną czy rolną, ani też nie ustaliły, jakie postanowienia względem tej nieruchomości zawiera miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a nadto pominęły okoliczność, iż dokonywanie zmian naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione i w konsekwencji nie nakazały przywrócenia stanu poprzedniego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę zgodnie z powyższymi kryteriami Sąd stwierdził, że jest ona zasadna. Zaskarżona decyzja narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Postępowanie administracyjne wszczęte w niniejszej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. dotyczyło robót budowlanych polegających na utwardzeniu kostką brukową części działki nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w S..

Uznając to postępowanie za bezprzedmiotowe Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] lutego 2017 r., mocą której, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. – dalej jako "Pr.bud."), w związku z wykonanym utwardzeniem nałożono na E. K. obowiązek ułożenia na działce nr ewid. [...], od strony granicy z działką nr ewid. [...], obrzeży zabezpieczających przed spływem wód opadowych na teren działki nr ewid. [...], oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji. W doktrynie nie budzi jednak wątpliwości, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania (zob. A.Wróbel [w:] M.Jaskowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 795).

Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W doktrynie i orzecznictwie sądowym wskazuje się, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy z uwagi na brak przedmiotu postępowania (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel - op. cit., str. 623-624 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 21 września 2007 r. sygn. akt I OSK 602/07, LEX nr 443885).

Niewątpliwie bezprzedmiotowość postępowania zachodzi w sytuacji, gdy w obrocie prawnym znajduje się wydana wcześniej ostateczna decyzja rozstrzygająca tę samą sprawę. Obowiązkiem organu jest wówczas umorzenie wszczętego po raz kolejny postępowania, albowiem wydana w takim postepowaniu decyzja merytoryczna dotyczyłaby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a tym samym byłaby obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji, opisaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przekonanie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wystąpieniu takiej okoliczności w realiach niniejszej sprawy uznać jednak należy za błędne.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, według organu odwoławczego o bezprzedmiotowości postępowania wszczętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie utwardzenia części działki nr ewid. [...] decydować ma okoliczność, iż przed Burmistrzem S. toczyło się postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla właściciela działki nr [...], spowodowanego wykonaniem przedmiotowego utwardzenia, które to postępowanie zostało zakończone decyzją ww. organu z dnia [...] października 2014 r. nr [...], odmawiającą nakazania E. K. przywrócenia stosunków wodnych, zaś decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym jako ostateczna i prawomocna, albowiem została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], na którą skargę S. K. W. Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił prawomocnym postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu [...].

Fakt funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji rozstrzygającej kwestię naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] nie czyni jednak niedopuszczalnym prowadzenie postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na utwardzeniu części powierzchni tej działki przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i 51 Pr.bud. Postępowanie naprawcze w tym trybie – jako prowadzone przez inny organ, w oparciu o inne przepisy prawa materialnego – nie jest bowiem postępowaniem tożsamym z postępowaniem w sprawie naruszenia stosunków wodnych, dla którego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.), zaś organami właściwymi w pierwszej i drugiej instancji byli odpowiednio: Burmistrz S. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z..

Należy także podkreślić, że okoliczność, iż istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy skutku wykonanego utwardzenia w postaci rzekomego zalewania działki nr ewid. [...], również nie świadczy o tym, że postępowanie prowadzące do usunięcia tego skutku należy do wyłącznej właściwości organów właściwych w sprawach gospodarowania wodami i wykracza poza kompetencje organów nadzoru budowlanego. W orzecznictwie ugruntowane jest bowiem stanowisko, że jeżeli zmiana stanu wody na gruncie jest związana z wykonanymi robotami budowlanymi (a tak niewątpliwie było w przypadku będącym przedmiotem niniejszej sprawy), właściwe do prowadzenia postępowania są organy nadzoru budowlanego, zaś samo postępowanie winno być prowadzone w oparciu o przepisy Pr. bud. (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1337/13, LEX nr 1637148, a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym wyroki WSA w Krakowie: z dnia 18 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 229/05 oraz z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1136/05; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 350/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 521/10 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy bowiem zauważyć, że kwestia zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu wody opadowej, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, nie jest uregulowana wyłącznie przepisami Prawa wodnego, lecz należy również do materii Prawa budowlanego, a dokładnie przepisów techniczno-budowlanych § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie").

O bezprzedmiotowości prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i art. 51 Pr. bud. postępowania w sprawie spornego utwardzenia, nie świadczy również okoliczność, iż roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych są w obecnym stanie prawnym zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak i z obowiązku zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust.1 pkt 3 Pr. bud.). W orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest bowiem stanowisko, że roboty budowlane zwolnione z tych wymogów nie wykraczają poza kompetencje organów nadzoru budowalnego, albowiem mieszczą się one w dyspozycji art. 50 i art. 51 Pr. bud. (zob. J. Siegień, Prawo budowlane, Komentarz, 2. wydanie, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2001, s. 182-186; Z. Niewiadomski [red.], Prawo Budowlane, Komentarz, 4. Wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 558; A. Gliniecki [red.], Prawo Budowlane, Komentarz, Wydanie 1, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, s. 477; a także uzasadnienie do uchwały NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt OPS 3/97, publ. ONSA 1998, Nr 1, poz. 3).

Ponadto należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie nieustalony pozostaje charakter (przeznaczenia) gruntu w obrębie działki nr [...], zaś skarżący kwestionuje, jakoby działka ta miała przeznaczenie budowlane, przypisując jej charakter rolny. Tymczasem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia zwolnione jest utwardzenie powierzchni gruntu wyłącznie na działkach budowlanych.

W świetle powyższych rozważań podjęcie przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i umorzeniu postępowania tego organu uznać należy za błędne. Rozstrzygnięcie to – poza naruszeniem powyższego przepisu wyrażającym się w jego nieprawidłowym zastosowaniu – narusza również art. 50 i art. 51 Pr.bud. oraz § 28 i § 29 rozporządzenia, poprzez ich niezastosowanie, a ponadto zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., wynikającym z niepełnego ustalenia stanu faktycznego. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien był merytorycznie rozpoznać odwołania E. K. i S. K., oceniając zgodność wykonanego utwardzenia z przepisami prawa, w tym nie tylko z przepisami techniczno-budowlanymi, lecz również (na co słusznie zwrócono uwagę w piśmie procesowym skarżącego z dnia [...] marca 2018 r.) z przepisami prawa miejscowego. W ramach tej oceny organ odwoławczy zobowiązany był zweryfikować zasadność nałożenia na E. K. obowiązku wykonania obrzeży zabezpieczających przed spływem wód opadowych na teren działki nr ewid. [...], a w razie uznania tego nakazu za zasadny – dodatkowo ocenić jego prawidłowość tj. skuteczność w doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ponownie rozpatrując sprawę organy organ odwoławczy uwzględni powyższe uwagi i wnioski.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, zawarte w pkt II sentencji wyroku, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.