Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 265/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
article: art. 403 ust. 4 , 5
journal: Dz.U. 2024 poz 54
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Jakub Makuch Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 5 kwietnia 2023 r. nr CVIII/2934/23 w sprawie zasad udzielania i rozliczania dotacji celowej na zadania służące ochronie zasobów wodnych w ramach krakowskiej mikroretencji wód opadowych i roztopowych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 2 pkt 17 w części zawierającej podpunkty od litery a do litery c; II. w pozostałej części skargę oddala; III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa (dalej – "Rada"), działając na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz.609 ) – dalej: "u.s.g" oraz art. 403 ust. 5 w zw. z art. 400 a ust.1 pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz.U z 2024 r. poz.54) – dalej: "u.p.o.ś." podjęła w dniu 5 kwietnia 2023 r. uchwałę nr CVIII/2934/23 w sprawie zasad udzielania i rozliczania dotacji celowej na zadania służące ochronie zasobów wodnych w ramach krakowskiej mikroretencji wód opadowych i roztopowych (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2023 r., poz. 2855).

Skargą z 18 grudnia 2023 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Krakowie (RIO) zaskarżyła wymienione punktach od 1 do 7 skargi poszczególne paragrafy uchwały. RIO wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W skardze podniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 3 pkt 41 u.p.o.ś., w wyniku zawężenia kręgu podmiotów mogących otrzymać dotację w kontekście zapisów § 2 pkt 17 uchwały, zawierającego definicję "wnioskodawcy";

2. art. 7 w zw. z art. 97 Konstytucji RP oraz art. 251 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 z późn. zm.), dalej: "u.f.p.", w wyniku wprowadzenia w treści § 2 pkt 20 uchwały przesłanki stanowiącej o wykorzystaniu dotacji bez podstawy prawnej, a przy tym pozostającej w sprzeczności z art. 251 ust. 4 u.f.p.;

3. art. 403 ust. 6 w zw. z art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. w wyniku wykroczenia przez Radę poza zakres kompetencji przyznanych organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zawierania umowy w sprawie dotacji celowych udzielanych na podstawie art. 403 ust. 4 u.p.o.ś., a w konsekwencji ustanowienie aktu prawa miejscowego w tym zakresie bez podstawy prawnej;

4. art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP oraz art. 251 - 253 u.f.p. w wyniku wprowadzenia w treści § 25 ust. 10 uchwały zapisów określających przesłanki zwrotu dotacji udzielonej z budżetu gminy bez podstawy prawnej a przy tym pozostających w sprzeczności z treścią art. 251-253 u.f.p.,

5. art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP oraz art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. w wyniku zawarcia w treści § 25 ww. uchwały zapisów odnoszących się do kontroli faktycznego wykonania zadania oraz kontroli sposobu wykorzystania dotacji wykraczających poza kompetencje organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w tym zakresie;

6. art. 403 ust. 4 u.p.o.ś. w zw. art. 43 u.f.p. w wyniku wprowadzenia w treści § 26 ust. 4 sankcji utraty prawa do otrzymywania dotacji z budżetów jednostek samorządu terytorialnego w ramach danej kategorii beneficjentów dotacji, wbrew uprawnieniom przysługującym organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie ustanawiania ograniczeń podmiotowych w tym zakresie;

7. art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. w wyniku określenia trybu postępowania w sprawie udzielania dotacji, o której mowa w 403 ust. 4 u.p.o.ś. oraz sposobu jej rozliczania, w sposób niekompletny, nieprecyzyjny i niewyczerpujący, w odniesieniu do dokumentów, jakich można żądać od wnioskodawcy na etapie składania wniosku o udzielenie dotacji, a także od beneficjenta dotacji w momencie jej rozliczania.

W uzasadnieniu skargi RIO wyjaśniła, że trakcie posiedzenia odbytego w dniu 8 listopada 2023 r. Kolegium RIO uznało, że ww. uchwała w sposób istotny narusza prawo, co winno czynić ją nieważną w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.

Wskazując na definicję "wnioskodawcy" zawartą w § 2 pkt 17 uchwały, RIO podniosła, że przepis ten zawęża krąg podmiotów mogących ubiegać się o uzyskanie dotacji. W art. 3 pkt 41 u.p.o.ś. zawarto definicję "tytułu prawnego", przez który na gruncie tej ustawy rozumie się "prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy".

Zestawiając powyższe z zapisami uchwały, w kręgu podmiotów mogących ubiegać się o uzyskanie dotacji nie znalazły się podmioty, których tytułem prawnym do nieruchomości jest "trwały zarząd" oraz "stosunek zobowiązaniowy". Za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu (wyrok z 19 grudnia 2018 r., II SA/Po 602/18) RIO wskazała, że "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wydając uchwałę na podstawie art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. nie może modyfikować (zawężać) kategorii potencjalnych beneficjentów dotacji, wynikających z tych przepisów, bowiem takie działanie stanowi naruszenie art. 94 Konstytucji RP, przez wykroczenie poza granicę upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego" (podobnie: wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2022 r. VIII SA/Wa 141/22). Tym samym kwestionowana uchwała naruszyła art. 3 pkt 41 u.p.o.ś., w wyniku zawężenia kręgu podmiotów mogących otrzymać dotację w kontekście zapisów § 2 pkt 17 uchwały.

Dalej RIO podniosła, że w § 2 pkt 20 zaskarżonej uchwały Rada określiła co należy rozumieć przez "wykorzystanie dotacji celowej zgodnie z celem uchwały". Zdaniem Kolegium powyższy zapis stanowił de facto przesłankę stanowiącą o wykorzystaniu dotacji. Przesłanki wykorzystania dotacji udzielonej z budżetu gminy określają przepisy art. 251 ust. 4 u.f.p. Zgodnie z tą zasadą, wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku, gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Jak wynika więc z art. 251 ust. 4 u.f.p., tylko odrębne ustawy mogą stanowić o dodatkowych sposobach wykorzystania dotacji. Rada wprowadziła powyższy zapis bez podstawy prawnej oraz w sprzeczności z art. 251 ust. 4 u.f.p. Skoro przeznaczeniem dotacji przewidzianej w art. 403 u.p.o.ś. jest sfinansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji, to jej wykorzystanie polega na pokryciu tych kosztów ze środków uzyskanych z dotacji. Dochowanie przez inwestora warunków trwałości zadania przez okres 5 lata od końcowej daty jego realizacji w celu osiągnięcia efektu ekologicznego, w ocenie RIO, nie stanowiło formy wykorzystania dotacji inwestycyjnej. Z treści art. 251 ust. 4 u.f.p. wynikało, że w polskim prawie dotacje wykorzystuje się "kasowo", a zarazem "rzeczowo", czyli zgodnie z "przeznaczeniem" każdej dotacji, o czym mowa w definicji dotacji celowej z art. 127 u.f.p. Wykorzystanie dotacji to zapłata i zarazem zrealizowanie zadania, na które dotacja była udzielona i przeznaczona.

Zwracając również uwagę na katalog zadań możliwych do dofinansowania, które Rada ustaliła w § 1 ust. 1 kwestionowanej uchwały. Zdaniem RIO brak było więc podstawy prawnej do stanowienia w aktach prawa miejscowego dodatkowych przesłanek w zakresie sposobu wykorzystania dotacji (art. 7, art. 94 Konstytucji RP). RIO podkreślało, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Zdaniem RIO oczekiwania donatora w tym zakresie można było zabezpieczyć przez wprowadzenie w umowie zawartej z beneficjentem dotacji kar umownych.

W załączniku Nr 3 do kwestionowanej uchwały, Rada Miasta Krakowa określiła "Wzór umowy o udzielenie dotacji celowej''. W kontekście powyższego Kolegium podniosło, że art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. przewidział uprawnienie dla organu stanowiącego (gminy, powiatu) w zakresie określenia zasad udzielania dotacji celowej, o której mowa w art. 403 ust. 4 ww. ustawy. Przepis ten nie zawierał jednak uprawnienia dla organu stanowiącego do określenia projektu umowy dotacyjnej. Materia z tym związana, została określona w sposób precyzyjny w treści art. 403 ust. 6 u.p.o.ś., który również nie przyznawały organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego uprawnień w tym zakresie.

Powyższa analiza prowadziła do wniosku, że Rada nie posiadała kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego w przedmiotowym zakresie (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2020 r., VIII SA/Wa 897/19).

RIO argumentowało, że kompetencje organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do tworzenia prawa lokalnego nie są dowolne, ale muszą się ściśle mieścić w ramach przyznanego upoważnienia ustawowego, wypełniać w sposób kompletny zakres tego upoważnienia oraz nie mogą naruszać norm prawa powszechnie obowiązującego.

Dalej RIO, odnosząc się do treści § 25 ust. 10 uchwały podała, że przesłanki zwrotu dotacji udzielonej z budżetu gminy określają przepisy art. 251 i art. 252 u.f.p. Z art. 253 u.f.p. wynikało, że tylko odrębne ustawy mogą ustanawiać dodatkowo jeszcze przesłanki zwrotu dotacji do budżetu gminy poza już określonymi w art. 251 i art. 252 u.f.p. Brak było natomiast podstawy prawnej dla ustanawiania dodatkowych przesłanek zwrotu dotacji do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w aktach prawa miejscowego (art. 7, art. 94 Konstytucji RP). Problematyka ta mogła zostać ewentualnie wprowadzona na podstawie odpowiednich zapisów wprowadzających zabezpieczenie cywilno - prawne w formie kar umownych, w umowie zawartej z beneficjentem dotacji. Tym samym Rada wprowadziła powyższe zapisy bez podstawy prawnej, a do tego w sprzeczności z art. 251 - 253 u.f.p.

Ponadto w § 25 uchwały zawarto uregulowania dotyczące kontroli realizacji zadania i wykorzystania dotacji. Tymczasem każda kontrola podmiotu beneficjenta dotacji wymaga wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zawarte w dyspozycji art.403 ust. 5 u.p.o.ś. upoważnienie organu stanowiącego - w zakresie określenia zasad udzielania i rozliczania dotacji celowej - nie obejmuje swoim zakresem kontroli faktycznego wykonania zadania oraz kontroli sposobu wykorzystania dotacji. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma podstaw do stanowienia przepisów kontrolnych. Podejmując akt prawa miejscowego obowiązany jest działać ściśle w granicach upoważnienia ustawowego, w oparciu o zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP).

Także ustanowienie normy o treści z § 26 ust. 4 uchwały (kary, dolegliwości) nie miał podstaw w materii właściwej regulacji zagadnień dotyczących dotacji celowych udzielanych na podstawie art. 403 ust. 4 u.p.o.ś., w oparciu o uchwały przewidziane w art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. Wspomniane dotacje celowe adresowane są potencjalnie do kręgu beneficjentów wymienionym w pierwszym z przywołanych przepisów. Jednak ustawodawca ze względu na użyte w opisie kompetencji słów "w szczególności" przyzwolił na możliwość uściślania tego kręgu w ramach każdej dotacji ustanawianej przez radę gminy lub radę powiatu, z uwzględnieniem nadrzędnej normy z art. 32 Konstytucji oraz związanego z nią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, sądów administracyjnych, sądów powszechnych, a także trybunałów orzekających na podstawie prawa międzynarodowego. Wprowadzone przez Radę ograniczenie w dostępie do dotacji narusza obowiązująca normę prawną wynikającą z art. 43 u.f.p. Tylko zapisem ustawy można było, wyrażone w normie ustawowej dotacje, zawężać podmiotowo. Brak jest więc podstaw do ustanawiania przez organ stanowiący j.s.t. w treści § 26 ust. 4 uchwały, ograniczeń podmiotowych w ramach danej kategorii beneficjentów dotacji .

Ponadto w § 13 pkt 4 lit. d uchwały wprowadzono wymóg: "innych dokumentów niezbędnych do właściwego rozpatrzenia wniosku", zaś w Załączniku Nr 1, w pkt 26 – "innych dokumentów niezbędnych do właściwego rozpatrzenia wniosku", z kolei w Załączniku Nr 2 w pkt 34 - odpowiednio "innych dokumentów niezbędnych do właściwego rozpatrzenia wniosku''. RIO podkreśliła, że do kompetencji organu stanowiącego należy określenie trybu postępowania w sprawie udzielania dotacji oraz sposobu jej rozliczania (art. 403 ust. 5 u.p.o.ś.) Powinna to być uczynione w sposób kompletny, precyzyjny i wyczerpujący, bez pozostawienia niedookreślonych dokumentów, jakie można byłoby żądać od wnioskodawcy na etapie składania wniosku o udzielenie dotacji, a także od beneficjenta dotacji w momencie jej rozliczania. Podmiot ubiegający się o dotację powinien wiedzieć jakie wymagane dokumenty należy złożyć wraz z wnioskiem o udzielenie dotacji czyjej rozliczenie. Wskazane zapisy uchwały stanowią naruszenie zasady określoności prawa, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP w związku ze stanowiącym podstawę do podjęcia badanej uchwały przepisem art. 403 ust. 5 u.p.o.ś.

W odpowiedzi na skargę Prezydent reprezentujący Radę wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, Rada podniosła, że w jej ocenie "zasady udzielania dotacji celowej", o których mowa w art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. stanowią katalog otwarty i ustawodawca wymienia w nim wyłącznie przykładowe zasady, jak kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania.

Wedle Słownika Języka Polskiego PWN przez pojęcie "zasada" należy rozumieć prawo rządzące jakimiś procesami, zjawiskami. Według zaś teorii prawa przez "zasadę" należy rozumieć normę postępowania. Art 403 ust. 5 u.p.o.ś., w ocenie Rady, przesądzał o kompetencji organu stanowiącego gminy do określenia zasad udzielania dotacji.

W art 403 ust 4 u.p.o.ś. ustawodawca podał przykładowe kategorie podmiotów, do których taka uchwała może zostać skierowana, czyli beneficjentów dotacji. Przemawia za tym użycie sformułowania "w szczególności" oraz oddanie do kompetencji rady możliwości udzielenia tym podmiotom dotacji. Rada gminy może zatem dokonać wyboru podmiotów wskazanych w ust. 4, w tym w pkt 1 tego przepisu, jak również wskazać inne podmioty, które przez ustawodawcę nie zostały przykładowo podane.

Rada argumentowała, że w sposób świadomy, znając art. 3 pkt 41 u.p.o.ś., wprowadziła do uchwały zawężenie tytułu prawnego do własności, użytkowania wieczystego oraz ograniczonego prawa rzeczowego, celowo pomijając trwały zarząd (art. 43 u.g.n.) oraz stosunek zobowiązaniowy. Trwały zarząd jest jedną (poza dzierżawą, najmem i użyczeniem) z prawnych form władania nieruchomościami publicznymi i dotyczy wyłącznie władania nimi przez państwowe lub komunalne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. Nadto trwały zarząd nie stanowi prawa podmiotowego o charakterze cywilnym jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej. W efekcie, decyzja administracyjna stanowi podstawę prawną dla władania nieruchomością przez stationes fisci i stationes communes. Gdyby w katalogu tytułów prawnych został uwzględniony tytuł prawny w postaci trwałego zarządu, wówczas - w przypadku komunalnych jednostek organizacyjnych, stronami umowy o udzielenie dotacji celowej byłaby gmina po stronie donatora i po stronie beneficjenta dotacji, a w konsekwencji doszłoby do "umowy z samym sobą". Katalog beneficjentów dotacji celowych z sektora finansów publicznych, o którym mowa w art. 403 ust. 4 u.p.o.ś. nie jest przypadkowy, obejmuje wyłącznie gminne i powiatowe osoby prawne, pomijając komunalne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej oraz odpowiednio państwowe jednostki, które władają nieruchomością na podstawie trwałego zarządu. W konsekwencji prawidłowo ustawodawca wymienił w art 403 ust 4 pkt 2 u.p.o.ś. jednostki sektora finansów publicznych będące gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi.

Z kolei tytuł zobowiązaniowy do nieruchomości jest "najsłabszą" formą korzystania z nieruchomości, który w sposób najprostszy może zostać rozwiązany, a w konsekwencji nie daje gwarancji osiągnięcia zamierzonego efektu ekologicznego.

Nie bez znaczenia pozostają kwestie związane z uprawnieniami posiadacza zależnego w ramach stosunku zobowiązaniowego do dokonywania ingerencji w nieruchomość/budynek/lokal. Co do zasady, posiadacz zależny nie posiada uprawnień do dokonywania czynności przekraczających zwykły zarząd oddaną do korzystania rzeczą. Zatem realizacja zadania inwestycyjnego nie będzie mogła odbyć się bez uprzedniej zgody właściciela, użytkownika wieczystego, uprawnionego z ograniczonego prawa rzeczowego. Skoro realizacja zadania objętego dotacją celową nie mieści się w katalogu uprawnień posiadacza zależnego, to wówczas uprawnionym wnioskodawcą będzie uprawniony rzeczowo do nieruchomości. Te okoliczności także przesądzają o celowości, z punktu widzenia efektu ekologicznego - o zasadnym pominięciu tytułu zobowiązaniowego.

Zwiększanie retencji, przyczynia się do realizacji celów określonych w "Strategii Rozwoju Krakowa. Tu chcę żyć. Kraków 2030." dotyczących podjęcia działań adaptacyjnych do zachodzących zmian klimatycznych, zagrożeń wynikających z ekstremalnych zjawisk pogodowych (np. gwałtowne deszcze, wiatry, burze, susze, fale upałów). Analogiczne podejście jest prezentowane w rządowym Programie Priorytetowym "Moja Woda".

Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi, Rada podniosła że definicja wykorzystania dotacji celowej zgodnie z celem uchwały zawarta w § 2 pkt 20 uchwały nie narusza art. 251 ust. 4 u.f.p.

Z § 3 i § 5 uchwały wynika, że nadrzędnym celem programu dotacyjnego jest osiągnięcie efektu ekologicznego, co nastąpi wyłącznie w przypadku prawidłowego korzystania z "przedmiotu dotacji celowej" przez okres 5 lat od daty rozliczenia dotacji. Zachowanie przez inwestora okresu trwałości zadania (5 lat) stanowi warunek sine qua non osiągnięcia efektu ekologicznego. Wnioskodawca składając wniosek o udzielenie dotacji winien mieć świadomość swoich obowiązków, w tym m.in. zachowania okresu trwałości zadania. Powyższa konstrukcja stanowi zasadę udzielania dotacji celowej, o której mowa w art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. i winna mieć rangę przepisu prawa miejscowego. Zasady udzielania dotacji celowej stanowią katalog otwarty i ustawodawca wymienia wyłącznie przykładowe zasady jak: kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania. Dotacja udzielana jest na wykonanie zadania inwestycyjnego, a co za tym idzie zakup i montaż samego urządzenia bez utrzymania go w trwałości przez okres 5 lat, oznacza brak osiągnięcia danego wyznaczonego dla beneficjenta efektu ekologicznego. Nie można wtedy mówić o wykonaniu przez beneficjenta zadania inwestycyjnego, lecz jedynie o zakupie danego urządzenia. Organ wskazał na cele dotacji określone w art. 251 ust. 4 u.f.p. Przepisy prawa miejscowego określające komentowany program dotacyjny spełniają kryterium "odrębnych przepisów stanowiących o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji" (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Powyższa interpretacja uzupełnia nadrzędną zasadę szczególnej dbałości o środki finansowe redystrybuowane w formie dotacji celowych na realizację zadań publicznych (art. 126 u.f.p.). Nadto, co już zostało podniesione, dotacja celowa udzielona jest na realizację zadania inwestycyjnego, nie zaś wyłącznie na zakup urządzenia, stąd cel dotacji może zostać osiągnięty po upływie okresu "trwałości zadania".

Odnosząc się do zarzutu trzeciego skargi, Rada wskazała, że wprowadzenie wzoru umowy do uchwały wynikało z uchwały nr KI-411/115/13 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2013 r., znak: KI - 43-046/26/13, gdzie podważono zamieszczanie przez Prezydenta ogłoszenia o naborze i wprowadzania wzorów dokumentów (w tym wzoru umowy), ponieważ stanowienie przepisów prawa powszechnie obowiązującego należy do kompetencji rady miasta. W związku z powyższym jeszcze w 2013 r. podjęto działania, aby zgodnie z zaleceniami RIO w programach dotacyjnych wszystkie wzory wniosków i umowy stanowiły integralną część uchwały podjętej przez Radę Miasta Krakowa.

W odniesieniu do kolejnego zarzutu Rada wskazała, że nie podziela argumentacji dotyczącej braku podstaw prawnych wprowadzenia do uchwały § 25 ust. 10. Organu zgodził się ze stanowiskiem, że jedynymi przesłankami zwrotu dotacji są te określone w art. 251 i art. 252 u.f.p. Niemniej jednak, w celu stwierdzenia czy faktycznie zaistniała przesłanka odmowy wypłaty bądź zwrotu dotacji musi przeprowadzić w tym kierunku postępowanie dowodowe. Określenie stanu faktycznego potwierdzającego zasadność udzielenia dotacji lub jej wykorzystania może odbyć się przede wszystkim przez oględziny nieruchomości objętej dofinansowaniem, których szczegółowe zasady zostały określone w rozdziale 6 uchwały. A zatem regulacja § 25 ust. 10 uchwały mieści się w normie art. 251-253 u.f.p.

W zakresie zarzutu piątego Rada podała, że zarówno kontrola przedwykonawcza, w trakcie realizacji przedmiotu umowy, jak i kontrola powykonawcza oraz kontrola trwałości stanowią zasadę udzielania dotacji, o której mowa w art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. i winny zostać uregulowane na poziomie prawa miejscowego przez organ stanowiący gminy. Kontrola przedwykonawcza pozwala ustalić stan faktyczny posiadania wnioskodawcy i jeśli zadanie zostało już zrealizowane negatywnie rozpatrzeć wniosek zgodnie z § 6 uchwały. Nie ma możliwości innego zweryfikowania, czy w danej nieruchomości nie istnieje już taki sam system do gromadzenia wód opadowych i roztopowych jak przez kontrolę przedwykonawczą (zasada gospodarności dysponowania publicznymi środkami finansowymi). Rada powołała się na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2016 r., II GSK 954/15. Kontrola powykonawcza pozwala potwierdzić prawidłowość wykonania zadania i zasadność rozliczenia dotacji. Z kolei kontrola trwałości stanowi instrument pozwalający zweryfikować czy dochowana została trwałość zadania, która zgodnie z § 5 uchwały musi wynosić co najmniej 5 lat, licząc od końcowej daty realizacji zadania.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu RIO, Rada zaznaczyła, że budżety programów dotacyjnych realizowanych corocznie nie pokrywają zapotrzebowania w związku z ilością złożonych wniosków przekraczającą limit środków finansowych na ich realizację. W związku z powyższym bardzo dużo wniosków w ogóle nie podlega rozpoznaniu, zgodnie z § 18 ust. 4 uchwały. Jednocześnie zdarza się wielu beneficjentów, których wnioski rozpatrzono pozytywnie i którzy zawarli umowy dotacyjne, a z różnych powodów nie przystępują do realizacji inwestycji, i nie rozliczają dotacji. Tym samym środki finansowe, które muszą być dla nich zarezerwowane do momentu upłynięcia terminu umowy, uniemożliwiają wydatkowanie wszystkich środków przeznaczonych na realizację programu w danym roku i jego pełną realizację. Powyższe negatywne praktyki części wnioskodawców skłoniły do wprowadzenia do uchwały zapisu § 26 ust. 4, aby mobilizować beneficjentów do wykorzystania dotacji, a jednocześnie w pełni wydatkować środki przeznaczone na realizację programu dotacyjnego w danym roku budżetowym. Powyższe ma na względzie zapewnienia prawa realizacji zadań publicznych ze środków bezzwrotnych możliwie jak najszerszemu kręgowi podmiotów wskazanych w art. 403 ust. 4 u.p.o.ś. i nie narusza normy art. 43 u.f.p.

W odpowiedzi na ostatni zarzut RIO Rada wyjaśniła, że praktyka w udzielaniu dotacji pokazuje, że nie zawsze można działać jednowymiarowo i bez wyjścia poza katalog wskazanych dokumentów da się w sposób rzetelny i niebudzący wątpliwości uzupełnić wniosek. Dodatkowych dokumentów wymaga się, aby doprecyzować lub wyjaśnić sytuację prawną czy też życiową wnioskodawcy. Jako przykład uzupełnienia innego dokumentu należy wskazać konieczność przedstawienia dokumentu np. jeśli występują rozbieżności co do adresu nieruchomości, na które ma być przeprowadzana inwestycja. Katalog dokumentów potrzebnych do rozpatrzenia wniosku nie może sprowadzać się do wyłącznie wskazanych dokumentów przedstawionych przy składaniu wniosku, ponieważ organ, aby rzetelnie udzielić dotację potrzebuje dokument potwierdzający, który nie stanowi katalogu zamkniętego dokumentów wymaganych do prawidłowego rozpatrzenia wniosku. Dopuszczenie uzupełnienia "innych dokumentów niezbędnych do właściwego rozpatrzenia wniosku" wywodzi się z zasady prawdy obiektywnej, która stanowi art. 7 k.p.a. Warto wskazać też art. 8. i 9 k.p.a. Reasumując, sformułowanie "inne dokumenty niezbędne do właściwego rozpatrzenia wniosku", nie skutkuje dowolnością i uznaniowością przy rozpatrywaniu wniosków o udzielenie dotacji, ale pozwala na rzetelne wyjaśnienie sprawy i właściwą ocenę merytoryczną i faktyczną okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę we wniosku.

Na rozprawie w dniu 20 czerwca 2024 r. pełnomocnik skarżącej RIO podtrzymał zarzuty skargi i wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionych w punktach 1-7 skargi poszczególnych paragrafów zaskarżonej uchwały, przy czym pozostawił do uznania Sądu czy takie orzeczenie będzie wystarczające dla uniknięcia braku skuteczności zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krokwie zważył co następuje.

Skarga tylko w części była zasadna tj. w zakresie wykroczenia przez Radę poza upoważnienie ustawowe, o którym mowa w art. 403 ust. 5 u.p.o.ś, przy faktycznym definiowaniu "tytułu prawnego" podmiotów, które mogą składać wnioski o przyznanie dotacji.

Na wstępie należałoby zaznaczyć, że pomimo sformułowania zawartego w skardze, że skarżącym jest "Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie" – Sąd przyjął skargę do rozpoznania, ale jako skargę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, a nie skargę jej Kolegium. Zgodnie bowiem z art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – dalej p.p.s.a. - w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z kolei zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. skargę mógł wnieść "organ nadzoru", czyli w tym przypadku Regionalna Izba Obrachunkowa, która zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych

(t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1325) – dalej u.o.r.i.o. Kolegium zgodnie z art. 14 powołanej ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych jest organem Izby. Nie zaznacza to jednak, że Kolegium (jako organ RIO) jest organem nadzoru uprawnionym do wniesienia skargi. Kolegium jako organ RIO podejmuje uchwałę w przedmiocie stwierdzenia nieważności konkretnej uchwały lub uchwałę o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, przy czym przed sądem administracyjnym – RIO reprezentuje jej Prezes (zgodnie z art. 17 ust.1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych) będący równocześnie przewodniczącym Kolegium (art. 15 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych) lub działający upoważniony przez Prezesa RIO - pracownik lub pełnomocnik profesjonalny na podstawie stosownego pełnomocnictwa.

W rozpoznawanej sprawie skarga została złożona (podpisana) przez Prezesa RIO (k. 63), a pełnomocnik RIO działał na podstawie pełnomocnictwa udzielonego mu również przez Prezesa RIO (k. 70). Sąd uznał więc, że skarga spełnia wymogi formalne i nadaje się do rozpoznania.

Przechodząc do merytorycznych zarzutów skargi to zasadnym jest przytoczenie na wstępie prawnych rozważań Sądu - treści upoważnienia ustawowego do wydania w rozpatrywanej sprawie uchwały Rady. Upoważnieniem tym jest art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. stanowiący, że zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały.

W ocenie Sądu nie jest jednak tak, jak przyjęła Rada, że użycie przez ustawodawcę krajowego w treści ww. art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. określeń "zasady udzielania dotacji" upoważniało ustawodawcę lokalnego do ograniczenia podmiotów uprawnionych do składania wniosków o dotację w porównaniu do wymienionego w art. 403 ust. 4 pkt 1 u.p.o.ś. kręgu potencjalnych beneficjentów dotacji celowych.

Orzekający w niniejszej sprawie Sąd kierował się utrwalonym poglądem w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie można ani domniemywać, ani interpretować rozszerzająco zakresu upoważnienia ustawowego do stanowienia prawa przez organy samorządu terytorialnego. Zasada ta wynika z art. 94 Konstytucji

RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Jak przy tym wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 czerwca 2022 r., III FSK 416/22 powołany przepis Konstytucji RP określa względnie luźny związek między upoważnieniem (tym samym ustawą) a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie. Luźniejszy w każdym razie niż ten, jaki wynika z formuły art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nakazującej wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw. Wyklucza on co do zasady wymóg wykonawczego charakteru aktów prawa miejscowego jako warunek ich legalności. W tej sytuacji należy przyjąć, że swoboda organu samorządu terytorialnego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego. Niemniej upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły, a zatem musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. W związku z tym brak określonych regulacji, czy też luka w prawie nie stanowi podstawy dopuszczającej wprowadzenie określonej regulacji w trybie uchwały.

Dokonując więc wykładni zakresu upoważnienia ustawowego Sąd kierował się również wewnętrzną systematyką interpretowanego przepisu. Ustawodawca wymienił bowiem w przepisie bezpośrednio poprzedzającym upoważnienie ustawowe tj. w art. 403 ust. 4 u.p.o.ś., wszystkie podmioty, które uprawnione będą do otrzymania dotacji, a dopiero w zakresie upoważnienia ustawowego z art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. ustawodawca wyliczył przykładowo (poprzez użycie określenia "w szczególności") przedmiot potencjalnej regulacji ustawodawcy lokalnego. Oznacza to, że zakres ten w żaden sposób nie dotyczy kryteriów podmiotowych potencjalnych beneficjentów, dlatego Sąd uznał, że wymienienie przez Radę w zaskarżonej uchwale, w definicji "wnioskodawcy" - podmiotów, którym przysługuje jedynie prawo własności do nieruchomości; prawo użytkowania wieczystego lub ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości – w sposób nieuprawniony brzmieniem art. 403 ust. 4 u.p.o.ś. wyłączyło z tego kręgu podmioty posiadające tytuł obligacyjny (dzierżawa, najem i użyczenie). Nie jest bowiem tak, jak twierdziła Rada, że ponieważ art. 403 ust. 4 u.p.o.ś. wymienia przykładowo podmioty potencjalnych beneficjentów dotacji celowej, to spośród tych podmiotów Rada może dokonać wyboru podmiotów przeznaczonych do dofinansowania, podejmując stosowną

uchwałę w trybie art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. W ocenie Sądu, użycie przez ustawodawcę przy wymienianiu podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych określenia "w szczególności" oznacza, że rada gminy może jedynie doprecyzować ogólną zasadę przyznawania dotacji innego typu podmiotom niż już wymienione w art. 403 ust. 4 pkt 1 u.p.o.ś. wskazując np. stowarzyszenia zwykłe jako potencjalnych beneficjentów.

Rację miała również RIO, że uchwała w tej części sprzeczna była z art. 3 pkt 41 u.p.o.ś. zawierającym legalną definicję określenia "tytuł prawny" (rozumianym m.in. jako stosunek zobowiązaniowy). Sąd zdaje sobie sprawę, że tytuły zobowiązaniowe do nieruchomości mają stosunkowo "najsłabszy" charakter, jak to podnosiła Rada, niemniej jednak skoro nawet w procesie budowlanym nie ma przeszkód, aby inwestor składając stosowne oświadczenie (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego) mógł uzyskać pozwolenie na budowę jeśli nie jest właścicielem nieruchomości, na której wznoszona jest inwestycja – to zdaniem orzekającego Sądu, nie ma uzasadnienia, aby różnicować dopuszczalny ustawą – krąg beneficjentów. Należy przy tym zauważyć, że w zaskarżonej uchwale Rada przewidziała kryterium trwałości – co najmniej 5 lat - od końcowej daty realizacji zadania (§5 zaskarżonej uchwały), a więc tym samym "wybór inwestycji do finasowania" został wskazany w ten sposób, że wykluczone zostało przyznanie dotacji takim wnioskodawcom, którzy nie udowodniliby posiadania tytułu do nieruchomości na krótszy okres niż zakładany w uchwale (i późniejszej umowie).

Zasadne natomiast były uwagi Rady co do przyczyn braku "trwałego zarządu" w zaskarżonej uchwale. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd jest jedną z prawnych form władania nieruchomościami publicznymi i dotyczy wyłącznie władania nimi przez państwowe lub komunalne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 18 w zw. z art. 4 pkt 10 u.g.n.). W konkretnej sytuacji dofinansowania udzielanego przez Gminę Miasta Krakowa – uchwała wykluczała po prostu z dofinansowania wszystkie komunalne (a więc gminne) jednostki nieposiadające osobowości prawnej, podczas gdy zgodnie z art. 403 ust. 1 pkt 2 u.p.o.ś. dotacja mogła być przeznaczona wyłącznie na rzecz gminnych lub powiatowych osób prawnych.

Z tych to przyczyn Sąd stwierdził, że wyliczenie w §2 pkt 17 od lit. a do lit. c zaskarżonej uchwały katalogu zamkniętego tytułów prawnych uprawniających do złożenia wniosku w sposób istotny naruszało zakres upoważnienia ustawowego do określenia kryteriów wyboru dofinasowanych inwestycji (art. 91 ust. 1 u.s.g), a więc zaistniała potrzeba stwierdzenia nieważności na podstawie art. 147 p.p.s.a. (pkt I wyroku) tej części przepisów, które zostały sformułowane w zbyt wąskim zakresie. Sąd administracyjny, w przypadku luki prawnej (brak w uchwale uwzględnienia tytułów zobowiązaniowych do nieruchomości) nie może bowiem wydać ani wyroku zakresowego (analogicznie do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego), ani też uzupełnić w formie prawotwórczej zaskarżonej uchwały. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 maja 2022 r., II GSK 176/19 sądy administracyjne nie powinny także wyręczać, czy zastępować prawodawcy - w tym prawodawcy lokalnego (por wyrok NSA z 19 lipca 2019 r., I OSK 2472/17) ponieważ inna jest rola ustrojowa tychże sądów (por. wyrok NSA z 25 września 2007 r., II FSK 1018/06).

Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za nieusprawiedliwione i skargę w pozostałej części oddalił na podstawie art. 153 p.p.s.a (pkt II wyroku.).

Przede wszystkim Sąd uznał, że zakres upoważnienia ustawowego – dawał podstawę Radzie do wprowadzenia do uchwały kryterium zakładanej trwałości zadania (5 lat) rozumianego jako punkt wyjścia do kwalifikacji w ogóle wniosku do przyznania dotacji. Jak już Sąd uzasadniał częściowo powyżej – redakcja upoważnienia ustawowego z art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. daje podstawę radzie gminy do wskazania w uchwale na "kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania". Takim kryterium może być właśnie zakładany cel inwestycji czyli m.in. okres trwałości 5 lat (w sposób rozumiany zgodnie z § 5 uchwały). W razie więc, gdyby dotacja została przydzielona albo niezgodnie z jej celem (rozumianym jako finansowana lub dofinansowana inwestycja o okresie trwałości 5 lat), albo została wykorzystana niezgodnie z jej celem (czyli nie został dotrzymany zakładany okres trwałości) to nie narusza art. 251 ust. 4 i 252 u.f.p. zapis § 2 pkt 20 zaskarżonej uchwały. Rację miała Rada wiążąc okres 5 lat zakładanej trwałości z celem dotacji tj. osiągnięciem trwałego efektu ekologicznego. W tym kontekście zaskarżona

uchwała wprowadzając jako kryterium wyboru – spełnienie 5 - letniego warunku trwałości – nie naruszała wymienionych w skardze przepisów, skoro zasadniczy cel (ochrona środowiska i gospodarki wodnej – art. 403 ust. 4 u.p.o.ś.) nie został ograniczony w żaden sposób, a można nawet stwierdzić, że wymagany 5-letni okres trwałości urealniał rzeczywisty efekt ekologiczny finansowanych inwestycji. Sąd zwraca uwagę, że nadrzędnym celem finansowania inwestycji było efektywne zrealizowanie zakładanego celu, a więc jak to Rada podnosiła w odpowiedzi na skargę – nie tylko sfinansowanie zakupu urządzeń (które potem mogłyby zalegać w magazynach bez ich zamontowania), ale faktyczna realizacja całości inwestycji.

W tym kontekście Sąd akceptuje również wprowadzenie do zaskarżonej uchwały wzoru umowy. Sąd zdaje sobie sprawę, że w tekście upoważnienia ustawowego nie wymieniono "wzorca umowy" jako wyraźnego przedmiotu uchwały. Niemniej jednak z uwagi na fakt, że skoro zgodnie z art. 403 ust. 6 u.p.o.ś: "Udzielenie dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę (...)", a jednocześnie zgodnie z ww. art. 403 ust. 4 u.p.o.ś: "Zasady udzielania dotacji celowej, (...) określa odpowiednio rada gminy..." to oczywistym jest, że reprezentujący gminę (Prezydent lub upoważnienie pracownicy gminy) przy zawieraniu umowy nie mogą samodzielnie (np. w drodze negocjacji) decydować o treści wzajemnych uprawnień i obowiązków. Do Rady gminy (a więc organu stanowiącego), a nie do organu wykonawczego (tu: Prezydenta Miasta Krakowa – zgodnie z art. 26 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 3 u.s.g) należy uprawnienie do decydowania o istotnych warunkach umowy – to przecież umowa ta zawierać będzie m.in. uszczegółowione zapisy co do trybu udzielania i rozliczania przyznanej dotacji.

Zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie Sądu, wprowadzenie do uchwały rady gminy wzorca umowy cywilnoprawnej nie stanowi naruszenia prawa, a ma niezaprzeczalny wymiar praktyczny. Precyzuje bowiem wzajemne prawa i obowiązki stron umowy, co ogranicza w przyszłości spory i angażowanie się w ich rozwiązywanie. Eliminuje też w znacznej części ryzyko szkód finansowych związanych z brakiem precyzji w oreślaniu przedmiotu i warunków udzielania oraz rozliczania dotacji. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w tej części odpowiada więc na czysto praktyczne i funkcjonalne potrzeby stron umowy, w tym także

beneficjentów dotacji. Do dzisiaj bowiem ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie do systemu polskich przepisów prawa administracyjnego instytucji umowy administracyjnej (choć na tego typu potrzebę wskazuje doktryna – por. J. Lemańska, Umowa administracyjna a umowa cywilnoprawna; dostępne na: https://ruj.uj.edu.pl/server/api/core/bitstreams/fc2d508b-1d40-4755-8b65-ceb4a01ab973/content oraz P. Sancewicz, Umowa jako prawna forma działania administracji publicznej w polskiej i niemieckiej doktrynie prawa publicznego, Studia Prawa Publicznego 2019 • Nr 1 (25); str. 60).

Z tych to powodów Sąd uznał, że wzorzec umowy dołączony do uchwały nie naruszał wskazanych w skardze przepisów rangi ustawowej.

Sąd uznał również, że zaskarżony § 25 ust. 10 uchwały nie narusza art. 251-253 u.f.p. Rację miała Rada, że po pierwsze celem tego przepisu jest zapewnienie możliwości kontrolowania procesu udzielania i wykorzystywania dotacji na każdym z etapów inwestycji, a sam zakwestionowany przez RIO przepis odnosił się do postępowania dowodowego wskazując, że pewne elementy stanu faktycznego ("brak możliwości przeprowadzenia kontroli" lub "stwierdzenie niezgodności stanu faktycznego z informacjami zawartymi we wniosku") tylko potencjalnie "mogą" (a nie muszą) zostać uznane za podstawę odmowy wypłaty lub nakazania zwrotu udzielonego finansowania. W ocenie Sądu analizowany przepis nie stoi w oczywistej sprzeczności z ww. art. 251-253 u.f.p. W rezultacie analizy konkretnej spornej sprawy – kwestia odmowy wypłaty czy też nakazania zwrotu podlegać będzie ocenie stron umowy; organów i sądów orzekających w sprawie. Nie jest więc tak jak sugerowała RIO, że kwestie te powinny być regulowane raczej karami umownymi niż zapisami o zwrocie (odmowie wypłaty) dotacji. Zdaniem Sądu art. 483 §1 k.c. dotyczący zastrzeżenia kary umownej "w razie niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania" nie może zastępować publicznoprawnego obowiązku jakim jest ustalenie kwoty dotacji podlagającej zwrotowi przez organ dotujący. Powszechnie bowiem przyjmuje się i w doktrynie, i w orzecznictwie, że nieustalenie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu, a więc niewypełnienie obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 60 pkt 1 u.f.p., podlega odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych zgodnie z art. 8 pkt 3 u.o.n.d.f.p. (por. A. Ostrowska [w:] Finanse publiczne. Komentarz, red. J. M. Salachna, M. Tyniewicki, Warszawa 2024, art. 252 i powołany tamże wyrok WSA w Warszawie z 23 lipca 2015 r., V SA/Wa 2159/14.).

Podobnie niezasadne były zarzuty RIO dotyczące § 25 zaskarżonej uchwały. Skoro, co już wielokrotnie w niniejszej sprawie Sąd podkreślał, Rada posiadała prawo do określenia w drodze uchwały "w szczególności" trybu postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposobu jej rozliczania to określenie w § 25 zasad kontroli dotowanego zadania mieściło się w zakresie udzielonego przez ustawodawcę krajowego upoważnienia ustawowego. Słusznie i adekwatnie do przedmiotu sporu Rada powoływała się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2016 r., II GSK 954/15, w którym wyrażony został pogląd, że to właśnie art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. wymaga opracowania odpowiednio przez radę gminy albo powiatu zasad udzielania dotacji. Mówiąc o tworzeniu zasad udzielania dotacji, należy zwrócić również uwagę na to, że zakres przedmiotowy uchwały podejmowanej w tym zakresie ma charakter otwarty. Niezbędnym minimum, jakie powinno się w nich znaleźć, są kryteria do dofinansowania lub sfinansowania zadań w zakresie ochrony środowiska, tryb postępowania w sprawie udzielenia dotacji oraz sposób jej rozliczenia. Nie oznacza to jednak, że w podjętej uchwale nie mogą być wprowadzone również bardziej szczegółowe rozwiązania. Na taką możliwość wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę w art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. zwrotem "w szczególności".

Niezasadne były również zarzuty RIO dotyczące sprzeczności § 26 ust. 4 z art. 43 u.f.p. przewidującego zasadę powszechności dostępu do realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych, chyba że wyjątek przewidziany byłby w odrębnej ustawie. Zakwestionowany przez RIO przepis uchwały nie zawierał jednak w ocenie Sądu, bezwzględnego warunku wykluczającego pewne kategorie beneficjentów, ale wskazywał jedynie na dodatkowe negatywne kryteria oceny ("niewykorzystanie przyznanej dotacji z winy inwestora w określonym terminie), które będą brane pod uwagę przy wyborze inwestycji do finansowania w kolejnym naborze. Zdaniem Sądu, skoro zakwestionowane przepisy zawierały ograniczenia ("kolejny nabór" i siła wyższa oraz wypadki losowe) to przewidziana w uchwale sankcja miała swoje umocowanie w zakresie upoważnienia ustawowego oraz była proporcjonalna

do celu, jaki Rada zamierzała osiągnąć (zmobilizowanie i zdyscyplinowanie beneficjentów).

Niezasadne były również zarzuty dotyczące § 13 pkt 4 lit. d przewidujące obowiązek dołączenia "innych dokumentów" do wniosku czy zarzuty dotyczące analogicznego obowiązku dołączania "innych dokumentów" przewidziane w częściach załączników do zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu rację miała Rada podkreślając, że dotychczasowa praktyka udzielania dotacji pokazuje, że w niektórych przypadkach należy wyjaśnić dodatkowymi dokumentami np. rozbieżności w adresach inwestycji; sytuacji majątkowej lub rodzinnej wnioskodawcy itp. W ocenie Sądu niezbędne było więc wskazanie potrzeby i obowiązku w ogólnej podstawie prawnej (tu: w ww. § 13 uchwały rady gminy) dołączenia "innego dokumentu niezbędnego do właściwego rozpatrzenia wniosku" jako warunku formalnego do jego rozpatrzenia, aby móc skutecznie wzywać o jego dołączenie w trybie § 9 ust.4 zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu, nie ma obawy co do skutków nadmiernego żądania uzupełnienia dokumentacji ponieważ zasadność ewentualnego żądania konkretnego dokumentu podlegać będzie kontroli sądowej (w sytuacji gdy wnioskodawca nie uzupełni wniosku).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela bowiem wnioski przedstawione w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2017 r., II GSK 821/17 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 marca 2024 r., I SA/Kr 1054/23 i we wskazanych tamże wyrokach: z 7 października 2017 r., I SA/Kr 787/17 oraz z 21 listopada 2018 r. I SA/Kr 554/18, a to że czynność Prezydenta Miasta negatywnego zweryfikowania wniosku o udzielenie dotacji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a., a to oznacza, że przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko potwierdza wykładnia celowościowa art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odmienna wykładnia prowadziłaby do pozostawienia poza jakąkolwiek kontrolą czynności dotyczących odmowy przyznania (a tym samym ze skorzystania) środków publicznych przez organy administracji na rzecz podmiotów niepublicznych, które w świetle ustawy spełniają wymogi do skorzystania z takich środków. Postanowienia przywołanego art. 3§2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerzają kontrolę

sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) zapewniając ich uczestnikom określone gwarancje procesowe.

Ustawodawca niniejszym przepisem dążył do jak najszerszego zapewnienia indywidualnym jednostkom prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli. Konstytucja RP gwarantuje każdemu prawo do sądu (art. 45 Konstytucji). Z uwagi na przysługujące prawo do sądu, skarżący powinien dysponować środkiem prawnym pozwalającym mu na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego w przypadku, gdy jego wniosek nie został uwzględniony zgodnie z żądaniem.

Z uwagi na uwzględnienie tylko w znikomej części zarzutów skargi, a także dlatego, że spór zawisł pomiędzy jednostkami publicznymi (RIO i Rada Miasta Krakowa) Sąd odstąpił od zasądzania kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z art. 206 p.p.s.a. (pkt III wyroku). Skarżąca RIO z ustawy zwolniona była z kosztów sądowych (art. 100 u.s.g.), a potencjalne koszty zastępstwa prawnego wynosiłyby 480 zł zgodnie z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.). Miarkowanie powyższej kwoty byłoby więc nieekonomiczne z uwagi na zaangażowanie późniejsze służb księgowych obu instytucji i koszty takiej operacji. Sąd wziął również pod uwagę, że reprezentujący RIO radca prawny jest zatrudniony przez tę jednostkę, a więc co do zasady otrzymuje wynagrodzenie.