Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 553/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1 par.1-2
journal: Dz.U. 2024 poz 1267
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
article: art.3 par.1, art.134 par.1, art.151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art.7, art.77 par.1, art.80, art.107
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art.6 pkt 2, art.124
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi D. Ł. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 lipca 2024 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski (Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania D. L. (skarżący, strona) od decyzji Starosty O. z 21 maja 2024 r. (Starosta, organ pierwszej instancji) ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości, położonej w obrębie P., gmina M., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr (...) o pow. 2,5298 ha, KW nr (...), stanowiącej własność D. i I. małż. L., poprzez zezwolenie E. S.A. z siedzibą w G., Oddział w O., na wykonanie przebudowy elektroenergetycznej linii napowietrznej nN 0,4 kV wraz z wymianą 5 słupów, zgodnie z załącznikami graficznymi: nr 1 i 2, stanowiącymi integralną część decyzji Starosty O. z 21 maja 2024 r., znak: (...) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zakwestionowana decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

Starosta ponownie prowadząc postępowanie, decyzją z 21 maja 2024 r., po rozpatrzeniu wniosku z 19 kwietnia 2023 r. D. S. działającego na podstawie pełnomocnictwa na rzecz E. S.A. z siedzibą w G., Oddział w O., ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości, położonej w obrębie P., gmina M., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr (...) o pow. 2,5298 ha, KW nr (...), stanowiącej własność D. i I. małż. L., poprzez zezwolenie E. S.A. z siedzibą w G., Oddział w O., na wykonanie przebudowy elektroenergetycznej linii napowietrznej nN 0,4 kV wraz z wymianą 5 słupów. Ograniczeniu sposobu korzystania będzie podlegała część nieruchomości o pow. 512,0 m2, co stanowi pas technologiczny (obszar zajęcia działki na czas planowanych prac), który jest tożsamy z pasem budowlano-montażowym (obszar dopuszczający prowadzenie robót związanych z usuwaniem awarii i konserwacyjnych po zrealizowaniu inwestycji).

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego (brak rokowań umożliwiających ograniczenie korzystania z nieruchomości, niedostateczne zbadanie uciążliwości przeprowadzenia inwestycji, brak spójności treści decyzji z załącznikiem graficznym) oraz naruszenie przepisów postępowania (niewystarczające wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, błędne przyznanie prymatu interesowi publicznemu nad interesem strony, przeprowadzenie postępowania na wniosek strony, ale niezgodnie z jej żądaniem). Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i oddalenie wniosku inwestora.

W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji z 2 lipca 2024 r. Wojewoda, przytaczając treść art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 – u.g.n.) wskazał, że przepis ten, dotyczący ograniczenia praw do nieruchomości dla celów publicznych, ma charakter uregulowania szczególnego i musi być interpretowany dosłownie. Ponieważ ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest instytucją prawną ingerującą w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego, ustawodawca określił przesłanki, które muszą być spełnione, aby decyzja taka mogła być wydana, tj.: brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na przeprowadzenie wymienionych w tym przepisie robót budowlanych, udokumentowanej przeprowadzonymi rokowaniami, a nadto inwestycja musi być zgodna z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tylko te okoliczności mogą mieć wpływ na pozytywne rozpatrzenie wniosku. Analizując spełnienie ww. przesłanek stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości organu, że inwestycja planowana przez spółkę jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Przedmiotowa inwestycja niewątpliwie stanowi inwestycję celu publicznego, o czym w sposób wiążący ostatecznie rozstrzygnął Burmistrz M., ustalając lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. W niniejszej sprawie decyzja z 21 maja 2024 r. została wydana w związku z ostateczną decyzją Burmistrza M. z 12 sierpnia 2020 r., zgodnie z którą ustalono warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego m. in. na działce nr (...), położonej w obrębie P., gmina M. W decyzji tej wyjaśniono m. in., że inwestycja mieści się w pojęciu inwestycji celu publicznego. Kwestia zgodności projektowanej inwestycji z decyzją lokalizacyjną nie wzbudza wątpliwości. Linie zasięgu inwestycji na załączniku graficznym z przedstawioną przez inwestora w toku postępowania mapą obrazującą zakres inwestycji na przedmiotowej działce, w tym określające pas ograniczenia części nieruchomości wskazują, że zaskarżona decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości jest zgodna z postanowieniami decyzji lokalizacyjnej w zakresie przebiegu planowanej inwestycji, co oznacza spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Zakres ograniczenia korzystania z przedmiotowej nieruchomości nie wykracza poza niezbędną potrzebę wynikającą z decyzji lokalizacyjnej. Zatem zarzuty odwołania odnośnie załącznika graficznego są bezpodstawne bowiem przedstawia on przebieg inwestycji zgodnie z treścią decyzji Starosty O. z 21 maja 2024 r. Dalej Wojewoda wskazał, że jak wynika ze zgromadzonych dokumentów, pas budowlano-montażowy i technologiczny wynosi 512 m2 i jest on niezbędny na zlokalizowanie sprzętu i wykonanie prac, długość linii wynosi 173 m. Niniejsze zapisy mają swoje odzwierciedlenie w treści decyzji Starosty z 21 maja 2024 r. i załącznikach graficznych, które są integralną częścią decyzji Starosty. Odnosząc się zaś do kolejnej kwestii dotyczącej przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., Wojewoda uznał, że przedstawiona przez inwestora dokumentacja dowodzi, że rokowania zostały przeprowadzone w sposób spełniający wymogi ustawowe. Dowodami przeprowadzonych rokowań są m.in. pisma z: 28 lutego 2022 r., 31 marca 2022 r., 7 kwietnia 2022 r. i 7 czerwca 2022 r. W niniejszej sprawie pełnomocnik inwestora zaproponował właścicielom zarówno umowę porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu dla urządzeń istniejących i projektowanych oraz oświadczenie woli stron o udostępnieniu nieruchomości pod istniejącymi i projektowanymi urządzeniami. Jak wynika z przedstawionej dokumentacji kwestią sporną było wynagrodzenia zarówno za służebność przesyłu jak i za udostępnienie nieruchomości w celu realizacji ww. prac na nieruchomości i w tej kwestii strony nie doszły do porozumienia. Zatem w sprawie rokowania odbyły się ale nie doszło między stronami do zawarcia porozumienia. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że inwestor nie zastosował się do zmiany przepisów, które weszły w życie 3 września 2023 r., na mocy ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz niektórych innych ustaw, Wojewoda wyjaśnił, że wniosek inwestora wpłynął do Starosty 19 kwietnia 2023 r., czyli przed zmianą przepisów ustawy o gospodarce, tj. art. 124 ust. 3 w związku z powyższym Starosta był zobowiązany do orzekania na podstawie przepisów obowiązujących na dzień złożenia wniosku przez inwestora.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Wojewody skarżący zarzucił jej: wydanie w trybie art.124 ust.1 u.g.n., pomimo udzielenia przez właścicieli nieruchomości w dniu 7 kwietnia 2022 r. pisemnej zgody na wykonanie prac objętych wnioskiem; naruszenie art. 7, art.7a k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie niewystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonej decyzji, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również dowolną ocenę dowodów, nierozpoznanie zarzutów zawartych w odwołaniu, co uniemożliwiło przeprowadzenie kontroli zaskarżonego orzeczenia, w szczególności w zakresie w jakim dotyczy to ustalenia dojazdu przez działkę nr 636/22 do pasa technologicznego w zakresie wytyczonym na załączniku do decyzji organu pierwszej instancji od strony drogi gminnej (działka (...)), która nie przylega do pasa technologicznego i który to obszar nie jest objęty decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 12 sierpnia 2020 r.; naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 124 ust.3 u.g.n. przez wadliwe uznanie, że po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy nie mamy do czynienia od strony formalnej z wydaniem nowej decyzji, a postępowanie toczy się od nowa, tym samym wnioskodawca zobowiązany był do przeprowadzenia rokowań z właścicielami nieruchomości w trybie art. 124 ust.3 u.g.n. w zw. z art. 114 i 115 u.g.n (według stanu prawnego w dacie wydawania decyzji), a zmiana wniosku wraz z załącznikami dokonana pismem z dnia 6 marca 2024 r. nie wymagała poprzedzenia go przeprowadzeniem nowych rokowań z właścicielami według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie modyfikacji wniosku i wydawania decyzji; brak przeprowadzenia prawidłowej analizy co do charakteru prac jakie mają być wykonane na działce skarżącego i bezpodstawne zakwalifikowanie ich jako przebudowę istniejącej linii elektroenergetycznej podczas gdy opisana we wniosku i na załącznikach graficznych wymiana słupów na nowe i wymiana kabla bez zmiany trasy przebiegu i mocy przesyłu energii stanowi jedynie remont istniejącej linii energetycznej; sprzeczność decyzji organu pierwszej instancji z decyzją lokalizacyjną; nie uwzględnienie słusznego interesu strony, a także zasady sprawiedliwości społecznej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; naruszenie art. 7 i art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa oraz równego traktowania ich przez władze publiczne

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości i oddalenie wniosku, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 124 u.g.n. Należy podkreślić, że na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1506) od dnia 3 września 2023 r. zmianie uległa treść art. 124 u.g.n. Zgodnie jednak z art. 11 powołanej ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. do spraw wszczętych na podstawie ustaw zmienianych w art. 1, art. 2, art. 4 oraz art. 7 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przepisy ustaw zmienianych w art. 1, art. 2, art. 4 oraz art. 7 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Powyższe wskazuje, iż w niniejszej sprawie właściwe będzie zastosowanie art. 124 u.g.n. w brzmieniu sprzed nowelizacji, gdyż inwestor złożył wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości 19 kwietnia 2023 r. Nie jest to też "nowa sprawa" bowiem dotyczy ona pierwotnego wniosku inwestora.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl zaś art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Art. 124 u.g.n. przewiduje zatem szczególny przypadek ograniczenia prawa własności. Polega on na znoszeniu przez właściciela (użytkownika wieczystego) wymienionych w tym przepisie przedsięwzięć podejmowanych na jego nieruchomości. Ograniczenie to następuje na skutek zezwolenia udzielonego przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej podmiotowi wykonującemu prace związane z budową obiektów lub urządzeń. Przed wszczęciem postępowania zmierzającego do wydania zezwolenia przewidziano możliwość uzyskania zgody właściciela (lub użytkownika wieczystego) na wykonywanie prac. W tym celu osoba lub jednostka organizacyjna, zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, zobowiązana została do przeprowadzenia wcześniejszych rokowań z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości. W przypadku braku jego zgody istnieje obowiązek dołączenia do wniosku dokumentów z przeprowadzania tych rokowań. Artykuł 124 ust. 1 u.g.n. może mieć zatem zastosowanie jedynie w przypadku, gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki w nim wskazane, tj. cel ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości musi być celem publicznym, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości musi nastąpić zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także brak jest zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie inwestycji.

Zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Nie ma zatem wątpliwości, że przebudowa elektroenergetycznej linii napowietrznej nN 0,4 kV wraz z wymianą 5 słupów stanowi cel publiczny, uzasadniający wystąpienie z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Przy czym Sąd w składzie orzekającym podziela wypracowane przez orzecznictwo stanowisko, zgodnie z którym: roboty budowlane prowadzone w stosunku do całego obiektu, których efektem jest demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, wskazuje na przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Kwalifikowanie robót budowlanych jako remontu dopuszcza się natomiast w sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów lub przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich, jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenia pola elektromagnetycznego i gdy zamierzone prace nie dotyczą całej linii lecz określonego jej fragmentu (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1509/16; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1342/15; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 821/17, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1426/16, CBOSA). Z treści wniosku inwestora z 19 kwietnia 2023 r. jasno wynika, że ze względu na częstą awaryjność, zamierza on wymienić całą linię napowietrzną i wszystkie stanowiska słupowe. Zatem zamierzona inwestycja jest przebudową a nie remontem istniejącej linii.

Nadto, powyższe ograniczenie, po myśli przywołanego art. 124 ust. 1 zd. 2 u.g.n., nastąpiło zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W sprawie pełnomocnik inwestora dołączył do materiału dowodowego decyzję Burmistrza M. znak (...) z dnia 12 sierpnia 2020 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z ww. decyzją ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego m. in. na działce Nr (...), polegającą na przebudowie napowietrznej sieci elektroenergetycznej nN 0,4 kV na odcinku wskazanym w załączniku graficznym do ww. decyzji. Na załączniku graficznych nr 1, stanowiącym integralną część ww. decyzji, zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. Projektowana napowietrzna linia elektroenergetyczna została zlokalizowana w liniach rozgraniczających teren inwestycji, w związku z powyższym uznać należy, że jest zgodna z postanowieniami decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zauważyć należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy chodzi o przebudowę istniejącej sieci, a nie o nowy burzący ład przestrzenny projekt. Poprawa zaś jakości infrastruktury elektroenergetycznej jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym.

Nie budzi również wątpliwości, że został spełniony warunek przeprowadzenia rokowań między inwestorem, a skarżącym. Zauważyć należy, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa żadnych reguł prowadzenia rokowań, a spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy. Nie przewidziano bowiem w treści wskazanej normy prawnej jakiejś szczególnej formy zakończenia rokowań, ustawodawca nie zawęził też formy, w jakiej mają zostać one zainicjowane. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Wyraźnie zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 22 lutego 2012 r., sygn. I OSK 357/11; z 6 lipca 2017 r., sygn. I OSK 1723/15; z 2 lutego 2017 r., sygn. I OSK 2054/16, CBOSA. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że negocjacje mogą być zakończone w dowolnym czasie, a ich zakończenie obejmuje również przypadek, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Niemożność uzyskania zgody właściciela nieruchomości (o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.) oznacza (wobec treści art. 124 ust. 3 u.g.n.) sytuacje, w których właściciel nieruchomości nie tylko nie odpowiedział na zaproszenie do rokowań albo wyraźnie sprzeciwił się wyrażeniu zgody, lecz również przypadek, gdy strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Ponad wszelką wątpliwość w niniejszej sprawie skarżąca i inwestor nie doszli do porozumienia.

Fakt, że jednoznaczne stanowiska stron rokowań były tak odległe w swoich propozycjach mających na celu załatwienie sprawy, nie świadczy o braku przeprowadzenia rokowań, a jedynie o braku uzyskania skutku tej czynności, tj. braku uzyskania wspólnego stanowiska w sprawie. Rokowania polegają bowiem na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Nie oznaczają jednak konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczyło zatem wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji zaś, gdy właściciel stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne oczekiwania, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ten ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 298/15; z 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17 i z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17, CBOSA). Jednocześnie należy dostrzec, że przepisy nie określają dokumentów, które inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakładają na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone.

Sąd analizując materiał dokumentacyjny uznał, że wbrew zarzutom skargi, materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych jednoznacznie potwierdza, że przed wydaniem decyzji przeprowadzone zostały wymagane rokowania. Dowodami przeprowadzonych rokowań są m.in. pisma z: 28 lutego 2022 r., 31 marca 2022 r., 7 kwietnia 2022 r. i 7 czerwca 2022 r. W niniejszej sprawie pełnomocnik inwestora zaproponował właścicielom zarówno umowę porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu dla urządzeń istniejących i projektowanych oraz oświadczenie woli stron o udostępnieniu nieruchomości pod istniejącymi i projektowanymi urządzeniami. Jak wynika z przedstawionej dokumentacji kwestią sporną było wynagrodzenia zarówno za służebność przesyłu jak i za udostępnienie nieruchomości w celu realizacji ww. prac na nieruchomości i w tej kwestii strony nie doszły do porozumienia i nie dokonały żadnych wspólnych ustaleń, umożliwiających sprawne i swobodne wykonanie prac, dla zrealizowania których nastąpiło decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielone inwestorowi zezwolenie. Nie jest natomiast rzeczą organów ani Sądu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właściciela do przyjęcia. To bowiem nie podlega w ogóle rozstrzygnięciu w zakresie orzekania na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Rolą organów jest wyłącznie ustalenie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku doszło między stronami do porozumienia. Takie natomiast ustalenia organy w niniejszej sprawie poczyniły. Natomiast pisemna zgody na wykonanie prac objętych wnioskiem (pismo z 7 kwietnia 2022 r.) została udzielona z zastrzeżeniem, że nie może być interpretowana jako zgoda na nieodpłatne korzystanie z nieruchomości.

Dodatkowo Sąd zauważa, że Konstytucja w art. 64 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy. Jakkolwiek zatem prawo własności jest prawem rzeczowym, dającym najpełniejsze władztwo nad rzeczą, to nie jest prawem absolutnym. Prawo to podlega ograniczeniom określonym w przepisach ustawowych, w szczególności wynikającym z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy administracji prawidłowo oceniły, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego, a zatem nie można uznać, by w wyniku wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, doszło do naruszenia prawa własności, z uchybieniem powszechnie obowiązującym przepisom prawa. Jak wskazał NSA w wyroku z 29 kwietnia 2020 r. (sygn. I OSK 629/19, CBOSA) "decyzja oparta o art. 124 u.g.n. stanowi jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2003 r., sygn. akt SA/Rz 1635/00), w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej p.b.), tylko w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania. Nie jest to zatem decyzja wywłaszczeniowa polegająca na pozbawieniu własności nieruchomości". Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 2020 r. (sygn. akt I OSK 1062/20, CBOSA) ocenił, że skoro ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega na udzieleniu zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, to możliwe jest sprecyzowanie tego ograniczenia w decyzji przez ustanowienie pasa technologicznego związanego z posadowionymi na nieruchomości przewodami i urządzeniami elektrycznymi, bo powoduje to konieczność ograniczenia w sposobie korzystania z tej nieruchomości nie tylko przez zajęcie części tej nieruchomości przez przewody i urządzenia elektryczne, ale również ograniczenie możliwości użytkowania tej nieruchomości na określonym pasie terenu wzdłuż założonych przewodów elektroenergetycznych, na przykład przez zakaz zabudowy tego terenu lub zakaz nasadzeń przekraczających określoną wysokość. Z kolei WSA w Olsztynie w wyroku z 19 grudnia 2019 r. (sygn. akt II SA/OI 743/19, CBOSA) stwierdził, że "całkowita powierzchnia obszaru ograniczenia musi obejmować nie tylko zasadniczą strefę pod urządzeniami, ale i strefę pasa technologicznego (eksploatacyjnego)".

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi o charakterze procesowym należy podkreślić, że w myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. Sąd stwierdza, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Podkreślić należy również, że także sam skarżący nie wskazuje takich środków dowodowych, które będąc pominięte przez organ miałyby znaczenie dla ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wojewoda nie naruszył także dyspozycji art. 107 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zwiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.