Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2762/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 138 par. 1 pkt 3, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X. spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1548/20 w sprawie ze skargi J. K. i A. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 7 października 2020 r. nr IFXIV.7840.7.39.2019 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 lipca 2021 r., II SA/Gl 1548/20, w sprawie ze skargi J. K. i A. K. na decyzję Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda) z dnia 7 października 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę; uchylił zaskarżoną decyzję (punkt pierwszy) oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania (punkt drugi).

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:

Decyzją z 27 czerwca 2019 r. Prezydent Miasta Sosnowca udzielił X. Sp. z o.o. w W. (dalej: inwestor) pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o numerze [...] na dachu istniejącego budynku", na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w Sosnowcu (ul. [...]). Obszar oddziaływania obiektu wyznaczono na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U.2003.192.1883) i obejmował m.in. działkę nr [...] (ul. [...]), należącą do skarżących.

Pismem z dnia 17 lipca 2019 r. skarżące wniosły odwołanie od tej decyzji.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie stwierdzając, że skarżące nie są stronami postępowania.

Na powyższą decyzję skarżące złożyły skargę do WSA w Gliwicach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił wniesioną skargę.

Sąd wskazał, że nawet jeżeli dany obiekt spełnia wszystkie konieczne normy prawa i odpowiada warunkom technicznym, jakim powinna odpowiadać dana inwestycja, w niniejszej sprawie - w zakresie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, to z tego względu podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej w obszarze oddziaływania obiektu nie traci przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeciwnie, konieczność zachowania tych norm i wymagań świadczy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na daną nieruchomość. Jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) musi mieć zapewnioną możliwość uczestnictwa w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, aby móc reagować na ewentualne nieprawidłowości związane z projektowaniem obiektu, bądź by mieć wiedzę, że obowiązujące normy i wymagania zostały w danej sprawie spełnione. Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie pełnomocnik inwestora – w piśmie z dnia 3 czerwca 2019 r., odnosząc się do zarzutów skarżących – podniósł, że prawo do nadbudowy ich budynku nie zostanie w żaden sposób ograniczone, gdyż inwestor dopuszcza na tę okoliczność np. zmianę mocy nadawczej anteny, zmianę azymutu anteny czy też zmianę kąta jej pochylenia. Argumentacja pełnomocnika inwestora, zdaniem Sądu, przemawia za tym, że skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Pełnomocnik potwierdził, że prawo do nadbudowy budynku skarżących może być uzależnione od zmiany przez inwestora mocy nadawczej anteny, zmiany azymutu anteny czy też zmiany kąta jej pochylenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

1. art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333 ze zm.; dalej P.b.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego pomimo, że decyzja nie naruszała wskazanych przez Sąd przepisów, ponieważ stan faktycznych sprawy został ustalony w sposób zgodny z tymi przepisami oraz regułami prowadzenia postępowania dowodowego, co skutkowało uznaniem, iż J. K. oraz A. K. nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a zatem organ II instancji zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie pozwolenia na budowę,

2. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, co polegało na zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a., a co za tym idzie uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organy rozstrzygając sprawę nie uchybiły przepisom prawa procesowego, a Sąd ją uchyla opierając się przesłankach z przepisów prawa nie wynikających, co przejawia się brakiem wyjaśnienia przez Sąd w uzasadnieniu przyczyn dlaczego, zdaniem Sądu, J. K. oraz A. K. przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, że obszar obszaru pola elektromagnetycznego o wartości gęstości mocy przekraczającej 10 W/m² nie wykracza poza działki nr [...] oraz [...], na której zrealizowana jest przedmiotowa inwestycja i nie będzie zlokalizowany nad działkami sąsiednimi, w tym działką nr [...] należącą do J. i A. K., nawet potencjalnie przy dokonaniu zmian przez inwestora mocy nadawczej anteny, zmiany azymutu anteny czy tez zmiany kąta jej pochylenia bądź dokonania nadbudowy budynku;

3. art. 90 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie w sytuacji gdy w niniejszej sprawie nie istniały żadne przesłanki do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym;

4. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.Dz.U.1842 ze zm.; dalej: ustawa COVIDowa) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy nie dochodzi do nadmiernego zagrożenia zarażenia osób trzecich podczas rozpatrywania skargi na posiedzeniu jawnym z uwagi na fakt, iż posiedzenia przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym są krótkie, nie dochodzi na nich do przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym przesłuchania świadków, a sale zabezpieczone są sanitarnie;

5. art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 § 1 Konstytucji RP w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVIDowej poprzez przeprowadzenie przez Sąd I instancji "rozprawy na posiedzeniu niejawnym" bez udziału stron, w sytuacji gdy jawność rozprawy jest konstytucyjnie zagwarantowanym prawem podmiotowym, którego obywatel może być pozbawiony w ściśle przewidzianych przypadkach, a Sąd stosując przepisy ustawy COVIDowej działa contra legem, czyli w sposób pozostający w sprzeczności z podstawowymi regułami stosowania prawa, a w konsekwencji zaburzenia przejrzystości przedmiotowej sprawy oraz uniemożliwienie dochodzenia swoich praw przez skarżącą;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

6. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż J. K. oraz A. K. przysługiwał przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy nie posiadały one interesu prawnego w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę wynikającego z przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U.2019.2448).

Pismem z dnia 26 września 2024 r. Stowarzyszenie P. z siedzibą w R. wniosło o dopuszczenie go do udziału w sprawie z niniejszej skargi kasacyjnej.

Pismem z dnia 1 października 2024 r. Stowarzyszenie R. z siedzibą w K. wniosło o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu.

Na rozprawie oba Stowarzyszenia zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu.

Obecny na rozprawie Prezes Stowarzyszenia R. wniósł w imieniu Stowarzyszenia o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej stanowisko WSA jest prawidłowe.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że stroną postępowania na gruncie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. są nie tylko osoby, których prawa zostały jednoznacznie naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt budowlany tylko potencjalnie może oddziaływać, nawet jeśli z zatwierdzonego projektu budowlanego może wynikać, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z prawa budowlanego i przepisów odrębnych (np. wyrok NSA z 16 lutego 2023 r., II OSK 81/23, LEX nr 3568923). Stosownie do art. 28 ust. 2 p.b. przymiot strony nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji (wyrok NSA z 16 listopada 2023 r., II OSK 447/21, LEX nr 3707503).

Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, bowiem do stwierdzenia, czy przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej może negatywnie oddziaływać na nieruchomość skarżących w I instancji oraz czy spełnia wszystkie konieczne normy prawa i odpowiada warunkom technicznym, jakim powinno odpowiadać, konieczne jest poczynienie w tym zakresie konkretnych ustaleń. Niezależnie od ich wyniku, sam fakt, że muszą być one poczynione, sprawia, że nieruchomość skarżących w I instancji znajduje się w obszarze oddziaływania tego zamierzenia inwestycyjnego, w konsekwencji czego skarżącym w I instancji przysługuje przymiot strony w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę tej inwestycji.

Zarzuty naruszenia art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.; art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. nie mają w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw.

Nie są też zasadne zarzuty naruszenia art. 90 § 1 p.p.s.a.; art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVIDowej oraz art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 § 1 Konstytucji RP w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVIDowej.

Zgodnie z art. 90 § 1 p.p.s.a., jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie.

W myśl art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVIDowej, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zaznaczając, że zaskarżony wyrok zapadł w dniu 16 lipca 2021 r., czyli w okresie trwania stanu pandemii, stwierdzić trzeba, że art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVIDowej stanowił przepis szczególny w rozumieniu art. 90 § 1 p.p.s.a., a więc pozwalał na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w stanie faktycznym istniejącym w dacie wydania zaskarżonego wyroku, zarządzony stan pandemii i związane z nim zagrożenie dla życia i zdrowia, uzasadniały stosowanie rozwiązań ustawy COVIDowej w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji stanowi natomiast o tym, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (wyrok NSA z 26 lipca 2023 r., II OSK 822/22, LEX nr 3604727; podobnie m.in. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., II OSK 1652/21, ONSAiWSA 2022/5/75).

Bezpośrednim celem ustanowienia oraz stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID jest, między innymi, ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, trzeba stwierdzić, że uwzględnianie rozwiązań przyjętych na gruncie przywołanej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości jawi się więc również jako nakaz (wyrok NSA z 13 kwietnia 2023 r., II GSK 1071/21, LEX nr 3523140).

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.