Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 825/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1,3,  art. 149 par. 2,  art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35,  art. 36,  art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2023 r sprawy ze skargi R. C. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 1000 (słownie: tysiąc) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 12 lutego 2018 r. R. C. (dalej: skarżący) za pośrednictwem platformy ePUAP złożył do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) podanie, w którym wniósł o uchylenie: 1/ decyzji Prezydenta Wrocławia nr 3045/2017 z dnia 12 czerwca 2017 r. (w piśmie wskazując jednak jako datę 17 czerwca 2017 r.) zmieniającej decyzję nr 2791/2015 z dnia 9 czerwca 2015 r. o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającą projekt budowlany obejmujący zmiany w zakresie projektu architektoniczno-budowlanego i udzielającą J. R. pozwolenia na budowę w zakresie wprowadzonych zmian dla inwestycji obejmującej roboty budowlane polegające na remoncie, przebudowie i nadbudowie ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne prowadzone w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] we W. (działka nr [...] AM[...], obręb P.); 2/ postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia z dnia 7 grudnia 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Pismem z dnia 28 lutego 2018 r. Wojewoda wezwał skarżącego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych podania poprzez wskazanie żądanego trybu weryfikacji decyzji Prezydenta Wrocławia nr 3045/2017 z dnia 12 czerwca 2017 r. (ponownie podano datę: 17 czerwca 2017 r.), wyjaśniając że do weryfikacji wadliwych decyzji ostatecznych służą tryby: wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności, pouczając jednocześnie o przepisach dotyczących tych instytucji.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z 16 marca 2018 r. złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP, skarżący doprecyzował, że podanie o dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych we wniosku z dnia 12 lutego 2018 r. Jednocześnie skarżący nadesłał dodatkowe dokumenty do sprawy, stanowiące zaświadczenie stwierdzające ostateczność decyzji, akty notarialne, postanowienie z dnia 7 grudnia 2017 r. oraz decyzję z dnia 9 czerwca 2015 r.

Wobec treści powyższego pisma, organ ponownie wezwał skarżącego w dniu 21 maja 2018 r. (pismo doręczono stronie w dniu 4 czerwca 2018 r.), na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków formalnych podania poprzez jednoznaczne wskazanie decyzji której stwierdzenia nieważności podanie dotyczy wyjaśniając, że w piśmie z dnia 12 lutego 2018 r. wymienione zostały dwie decyzje.

Pismem z dnia 11 czerwca 2018 r. złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP, skarżący wyjaśnił, że podanie dotyczyło decyzji Prezydenta Wrocławia nr 3045/2017 z dnia 12 czerwca 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz postanowienia PINB dla Miasta Wrocławia nr 2876/2017 z dnia 7 grudnia 2017 r. odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego, pismem z dnia 11 czerwca 2018 r. organ zwrócił się do Prezydenta Wrocławia o przesłanie akt sprawy zakończonej decyzją z dnia 12 czerwca 2017 r. Akta te organ uzyskał w dniu 29 czerwca 2018 r.

W dniu 31 lipca 2018 r. organ zawiadomił o wszczęciu na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności Prezydenta Wrocławia nr 3045/2017 z dnia 12 czerwca 2017 r. Zawiadomił również, zgodnie z art. 36 k.p.a., że w terminie do 31 sierpnia 2018 r. Wojewoda zajmie stanowisko w sprawie.

W dniu 30 sierpnia 2018 r. do Wojewody wpłynęło pismo J. R. powołujące pełnomocnika, a następnie w dniu 31 sierpnia 2018 r. pismo procesowe, w którym jej pełnomocnik ustosunkował się do okoliczności sprawy, załączając jednocześnie akty notarialne.

W dniu 16 listopada 2018 r. skarżący ustosunkował się do okoliczności sprawy przedkładając korespondencję mailową z J. R. i A. Z. oraz kserokopię koperty, w której wysłana została decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia 12 czerwca 2017 r.

Następnie w dniach 2 listopada 2018 r., 6 czerwca 2019 r., 12 sierpnia 2019 r. do Wojewody wpłynęły wnioski skarżącego o wydanie uwierzytelnionych kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Organ przekazał stronie uwierzytelnione kserokopie odpowiednio w dniach: 20 listopada 2018 r., 30 lipca 2019 r., na trzeci wniosek nie udzielając odpowiedzi.

W dniu 22 grudnia 2019 r. za pośrednictwem platformy ePUAP skarżący wniósł o udzielenie informacji jaki jest stan sprawy o stwierdzenie nieważności.

Pismem z dnia 19 lutego 2020 r. (doręczonym w dniu 9 marca 2020 r.) Wojewoda zawiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 10 dni. Poinformował również o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 31 marca 2020 r.

W dniu 19 marca 2020 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego złożone za pośrednictwem platformy ePUAP, w którym ustosunkował się on do zgromadzonego materiału dowodowego. W tym samym dniu J. R. podtrzymała swoje stanowisko w sprawie.

Skarżący w dniu 12 grudnia 2021 r. wniósł za pośrednictwem platformy ePUAP ponaglenie kierowane do organu wyższego stopnia, a następnie w dniu 4 stycznia 2022 r. do Wojewody wpłynęło ponowne ponaglenie.

Organ pismem z dnia 12 stycznia 2022 r. przekazał ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2022 r. GINB stwierdził bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2022 r.

W dniu 18 kwietnia 2022 r. wpłynęła skarga B. C. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 12 czerwca 2017 r.

W skardze strona zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 36 § 1 i 2 k.p.a., 2/ art. 35, 36 i 38 k.p.a. i wniosła o: 1/ stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2/ zobowiązanie Wojewody do ponaglenia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wyznaczając odpowiedni termin do jej załatwienia, 3/ zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych przewlekłości, a także podjęcia środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. W uzasadnieniu strona przytoczyła stan faktyczny sprawy oraz stwierdziła, że do dnia złożenia skargi i upływu 4 lat od dnia wniesienia podania, sprawa nie została załatwiona.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewoda oświadczył, że na termin załatwienia sprawy wpłynęła potrzeba rozpatrzenia odwołania w sposób prawidłowy, z poszanowaniem zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej, stanowiących naczelne zasady postępowania administracyjnego, jak również liczba spraw załatwianych oraz braki kadrowe. Poinformował także, że kolejnymi zawiadomieniami wydawanymi na podstawie art. 15zzzzzn¹ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.), w okresie od grudnia 2020 r. do czerwca 2021r. wstrzymywano terminy załatwienia postępowań odwoławczych oraz nadzwyczajnych prowadzonych przez Wojewodę Dolnośląskiego – Oddział Orzecznictwa Wydziału Infrastruktury Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.), tj: z dniem 17 grudnia 2020 r., na okres 30 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 17 grudnia 2020 r.), z dniem 21 stycznia 2021 r., na okres 30 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 21 stycznia 2021 r.), z dniem 23 marca 2021 r., na okres 30 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 23 marca 2021 r.), z dniem 27 kwietnia 2021 r. na okres 15 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 27 kwietnia 2021 r.) z dniem 14 maja 2021 r. na okres 15 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 14 maja 2021 r.) oraz z 7 czerwca 2021 r. na okres 15 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 7 czerwca 2021 r.

Decyzją z dnia 18 maja 2022 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia nr 3045/2017 z dnia 12 czerwca 2017 r. Powyższa decyzja została oprotestowane odwołaniem skarżącego z dnia 13 czerwca 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Po myśli zaś art. 134 ww. ustawy sąd administracyjny przy rozpoznaniu skargi nie jest związany zawartymi w niej wioskami i zarzutami.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy bezczynności i przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w dniu 12 czerwca 2017 r. zmieniającej decyzję nr 2791/2015 z dnia 9 czerwca 2015 r. o pozwoleniu na budowę dla inwestycji obejmujące roboty budowlane polegające na remoncie, przebudowie i nadbudowie ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne.

Uwzględniając powyższe wskazać należy, że bezczynność i przewlekłość nie zostały zdefiniowane w przepisach p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że są to dwa stany zaniechania organu w wyniku których konkretna sprawa indywidulana nie zostaje załatwiona w terminie. Bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność to brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również, gdy nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.

W orzecznictwie przyjęto, że przewlekłość jest pojęciem nieco szerszym niż bezczynność, gdyż to nie tylko długotrwała bezczynność lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r. I GSK 631/20, CBOSA). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny (wskazane wcześniej mnożenie czynności i dokonywanie czynności zbędnych) co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA). Według ujęcia doktrynalnego przewlekłość może przybierać trojaką postać: statyczną, dynamiczną oraz mieszaną (P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73). Przewlekłość statyczna uznawana jest za synonim bezczynności – wyraża się ona zanikiem jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracyjny po wszczęciu postępowania. Także w orzecznictwie przyjęto, że instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 269/17). Z kolei, przewlekłość dynamiczna przyjmuje formę nadczynności organu – w trakcie postępowania podejmowane są z dużym natężeniem czynności procesowe, które jednak nie przybliżają tej procedury do zakończenia. Sprowadza się ona więc do podejmowania czynności zbędnych. Natomiast postać mieszana przewlekłości przejawia się zmieniającym się natężeniem czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. W tym wypadku bezczynność organu przeplata się z jego nadaktywnością i wykonywaniem czynności zbędnych (P. Dobosz, op. cit., s. 73 – 75,).

W konkretnym przypadku mogą wystąpić obie omówione wyżej postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny - "przewlekłość", a w związku z tym, nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a. bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. – "bezczynność" (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14). Co jednak istotne, w obu przypadkach skarga ma ten sam cel - skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej.

Aby dokonać oceny, czy organ administracji dopuścił się bezczynności lub zakwestionowane przez stronę postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle, należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wynika z nich, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Organ administracji publicznej powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by określone w nim terminy załatwienia sprawy traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania nie każde ich przekroczenie przez organ oznacza, że pozostaje on w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17).

Analiza przebiegu postępowania wskazuje, że do jego wszczęcia doszło z dniem złożenia przez skarżącego w dniu 12 lutego 2018 r. podania o uchylenie decyzji za pośrednictwem platformy ePUAP. Z uwagi na nieprecyzyjne żądanie "uchylenia" decyzji Prezydenta Wrocławia nr 3045/2017 z dnia 12 czerwca 2017 r. zmieniającej decyzję nr 2791/2015 z dnia 9 czerwca 2015 r zawarte w ww. podaniu, Wojewoda w dniu 28 lutego 2018 r. wezwał stronę do usunięcia braków formalnych rzeczonego pisma poprzez wskazanie trybu weryfikacji decyzji. Odpowiedź na powyższe wezwanie dotarła do organu w dniu 17 marca 2018 r. – strona jednoznacznie określiła, że podanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w jego wniosku z dnia 12 lutego 2018 r. Za ten okres Wojewodzie nie można postawić zarzutu bezczynności ani przewlekłości. Podanie strony nie zawierało informacji w jakim trybie domaga się ona wzruszenia wskazanej decyzji Prezydenta Wrocławia, a żądanie jej "uchylenia" nie pozwalało ustalić jednoznacznie charakteru podania, wobec czego organ prawidłowo wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych pisma w trybie art. 64 ust. 2 k.p.a. Również okres oczekiwania na odpowiedź strony w wyznaczonym terminie nie stanowi zwłoki organu, gdyż opóźnienie to wynika z winy strony.

Następnie Wojewoda ponownie wezwał stronę, pismem z dnia 21 maja 2018 r., do usunięcia braków formalnych poprzez jednoznaczne określenie jakiej decyzji dotyczy podanie. Nie sposób jednak uznać, że wezwanie to było zasadne. Przede wszystkim, już w pierwszym piśmie z dnia 12 lutego 2018 r. skarżący wskazał konkretnie decyzję Prezydenta Wrocławia wraz z jej numerem i przedmiotem w jakiej sprawie została wydana, mylnie tylko określając jej datę jako 17 czerwca 2017 r., zamiast 12 czerwca 2017 r. Nawet późniejsze stwierdzenie, że wnosi o stwierdzenie nieważności "decyzji wymienionych w moim (skarżącego) wniosku z dnia 12 lutego 2018 r." w odniesieniu do treści pierwotnego podania nie nasuwa zdaniem Sądu wątpliwości, że strona żądała stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 12 czerwca 2017 r. Wobec powyższego, ponowne wezwanie (które należy zaznaczyć, że zostało wystosowane aż 2 miesiące od uzyskania odpowiedzi od strony, nie będzie zwalniać organu z zarzutu bezczynności i przewlekłości w okresie od uzyskania od strony odpowiedzi w dniu 17 marca 2018 r., którą usunęła ona braki formalne podania z dnia 12 lutego 2018 r.

Konsekwencją powyższej zwłoki było to, że dopiero w dniu 11 czerwca 2018r., a więc prawie 3 miesiące od dnia usunięcia braków formalnych wniosku Wojewoda wystąpił do Prezydenta o nadesłanie akt administracyjnych sprawy zakończonej decyzją z dnia 12 czerwca 2017 r. Okresu oczekiwania na akta administracyjne, które wpłynęły do Wojewody w dniu 29 czerwca 2018 r. także Sąd nie zalicza do okresu nieuzasadnionej zwłoki. Wojewoda potrzebował jednak miesiąca na zawiadomienie stron postępowania o wszczęciu postępowania (zawiadomienie z dnia 31 lipca 2018 r.) oraz poinformowanie, że w terminie do 31 sierpnia 2018 r. załatwi sprawę ("zajmie stanowisko"). Co istotne, organ terminu tego nie dochował i wyłączając czynności polegające na udostępnianiu akt na wniosek skarżącego (w terminach 20 listopada 2018 r., 30 lipca 2019 r.) nie podejmował żadnych działań zmierzających do zakończenia postępowania aż do 19 lutego 2020 r. W tym dniu Wojewoda zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów w terminie 10 dni. Jednocześnie poinformował, że postępowanie zostanie zakończone do dnia 31 marca 2020 r. W dniu 19 marca 2020r. strony zajęły stanowisko w sprawie. Wyznaczonego po raz kolejny terminu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewoda także nie dochował, co więcej przez kolejne dwa lata, aż do dnia złożenia skargi, co miało miejsce w dniu 18 kwietnia 2022 r., nie podejmował żadnych działań zmierzających do zakończenia postępowania.

Analiza przebiegu postępowania wskazuje, że Wojewoda dopuścił się w nim bezczynności. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Po myśli art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postepowania na wniosek strony jest dzień doręczania żądania organowi. W kontrolowanej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte zostało na wniosek strony, co oznacza, że bieg terminu załatwienia sprawy rozpoczął się z dniem wpływu wniosku skarżącego, tj. w dniu 12 lutego 2018 r. Uwzględniając okres w którym organ oczekiwał na odpowiedź na wezwanie o usunięcie braków formalnych wniosku ( tj. okres od dnia 28 lutego 2018 r. do 17 marca 2018 r.) maksymalny termin załatwienia sprawy określony w art. 35 § 3 k.pa. upływał w dniu 2 maja 2018 r. W tak zakreślonym terminie ustawowym sprawa niewątpliwie nie została załatwiona. Sprawa nie została także załatwiona w terminie wskazanym przez Wojewodę na podstawie art. 36 k.p.a. (do 30 sierpnia 2018r). Tym samym spełnione zostały przesłanki bezczynności. Uzupełniająco zauważyć należy, że nawet gdyby uznać zasadność ponownego wezwania o usunięcie braków formalnych wniosku i odliczyć termin oczekiwania na akta sprawy to i tak ustawowy termin załatwienia sprawy nie byłby dochowany. Termin ten upływałaby bowiem z końcem sierpnia 2018 r.

Przedstawione okoliczności wskazują bezspornie, że Wojewoda nie załatwiając sprawy do dnia wniesienia skargi (18 kwietnia 2022 r.) pozostawał w kilkuletniej zwłoce, kilkunastokrotnie przekraczając terminy wyznaczone przepisami k.p.a.

Zasadny jest także zarzut przewlekłości postępowania. Opis przebiegu postępowania wskazuje, że zabrakło w nim niezbędnej dla zachowania zasady szybkości postępowania koncentracji działań i aktywności procesowej organu. Wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji procedowany był przez cztery lata pomimo, że jest to postępowanie nadzwyczajne w którym organ zasadniczo nie prowadzi postępowania dowodowego lecz tylko ocenia legalność samej decyzji. Pomimo, że organ informował stronę o zakończeniu postępowania oraz o przedłużaniu terminu załatwienia sprawy, przez kolejne dwa lata nie zakończył postępowania przez wydanie decyzji. Po usunięciu braków formalnych wniosku Wojewoda praktycznie zaniechał dokonywania czynności merytorycznych aż do złożenia skargi przez stronę. Dopiero skorzystanie z tego środka zaskarżenia zmobilizowało Wojewodę do zakończenia postępowania - po czteroletnim postępowaniu. Sąd dostrzega (co wcześniej już sygnalizowano), że w toku tego postępowania występowały okresy w których nie można organowi skutecznie zarzucać zwłoki. W szczególności chodzi tu o okresy związane z podejmowanymi czynnościami procesowymi, tj: od 28 lutego 2018 r. do 17 marca 2018 r. (czas oczekiwania na usunięcie braków formalnych podania), od 11 czerwca 2018 r. do 29 czerwca 2018 r. (czas oczekiwania na nadesłanie przez Prezydenta Wrocławia akt administracyjnych), od 19 lutego 2020 r. do 19 marca 2020 r. (czas oczekiwania na zajęcie przez strony stanowiska w sprawie) oraz okresy wstrzymania biegu terminów procesowych w związku z regulacją wynikającą z art. 15 zzs ust.1 pkt 6 ustawy z dnia 30 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz okresy wstrzymania biegu terminów w związku z opublikowaniem przez Wojewodę zawiadomień z dnia 17 grudnia 2020, z dnia 21 stycznia 2021r, z dnia 23 marca 2021r, z dnia 27 kwietnia 2021r., z dnia 14 maja 2021 r. i z dnia 7 czerwca 2021 r. o wstrzymaniu biegu terminów w związku z art. 15 zzzzzn1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Nawet jednak uwzględnienie tych okoliczności nie zwalnia organu z zarzutu bezczynności i przewlekłości. Wojewoda dopuścił się bowiem bezczynności i przewlekłości już w 2018 r. a zatem na długo przed wystąpieniem stanu epidemii.

Zaznaczyć przy tym należy, że bierność organu przez większość wskazanego wyżej kilkuletniego okresu nie znajdowała żadnego uzasadnienia. Od momentu usunięcia braków formalnych podania przez skarżącego Wojewoda nie zbierał żadnego nowego materiału dowodowego i nie podejmował żadnych czynności procesowych. Oznacza to, że niezwłocznie po usunięciu braków formalnych i zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego powinien wydać orzeczenie w sprawie, jednak zwlekał z tym ponad trzy lata. Przedstawiony przebieg wydarzeń wskazuje, że w omawianym okresie organ bezsprzecznie dopuścił się bezczynności jak też przewlekle prowadził postępowanie.

Biorąc pod uwagę całokształt powyższych ustaleń, uwzględniając także stopień skomplikowania sprawy oraz zakres stwierdzonego naruszenia prawa Sąd stwierdził, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania i bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21, CBOSA). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że będzie ono miało miejsce wówczas, gdy termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie w przekroczony w sposób znaczący. Sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania w toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. Zatem zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniać może ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania.

W ocenie Sądu kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle istotnym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące. Tak duże przekroczenie bazowego terminu do rozpoznania sprawy, powinno być też traktowane jako przekroczenie dające podstawę do stwierdzenia, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2022 r., II OSK 2012/21, CBOSA).

Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności już tylko pobieżna analiza przebiegu i terminów podejmowania poszczególnych czynności w okresach od 12 lutego 2018 r. do 18 kwietnia 2022 r. wskazuje, że naruszono w oczywisty sposób art. 35 § 3 k.p.a. który przyjmuje maksymalny termin dwóch miesięcy na załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie organ naruszył art. 12 oraz art. 35, art. 36 k.p.a. Zaistniała zwłoka nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na kilkunastokrotne przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy oraz brak należytej aktywności organu w postępowaniu. Wojewoda przez co najmniej trzy lata zachowywał bierność i nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Tymczasem jego rola sprowadzała się do oceny decyzji w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. bez konieczności prowadzenia postępowania dowodowego. Zwłoka która wystąpiła w niniejszym postępowaniu została zatem zawiniona przez organ, który nie dołożył należytych starań, aby zakończyć postępowanie zgodnie z wymogiem art. 12 k.p.a.

Opisane zachowanie organu pozostaje w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy. Procedowanie sprawy łącznie przez prawie 4 lata (nawet po odliczeniu okresów uzasadnionej zwłoki), podważa nie tylko wskazane wcześniej regulacje procesowe ale również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a.

Opisana postawa organu nie daje się także pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które w okresie przed wniesieniem skargi nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej.

Z tych też względów, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności oraz, że przewlekłe prowadził postępowanie, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku).

Sąd nie zobowiązał jednak organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego kończącego postępowanie, gdyż – jak wcześniej sygnalizowano - na dzień wyrokowania sprawa została już załatwiona decyzją z dnia 18 maja 2022 r., Skoro przed rozpoznaniem skargi organ załatwił sprawę stwierdzenia nieważności decyzji, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania do załatwienia sprawy podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odpadła bowiem przesłanka wydania orzeczenia na podstawie ww. przepisu, tj. nakazania organowi załatwienia sprawy. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III sentencji wyroku).

W konsekwencji tej oceny, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle przywołanego przepisu grzywna stanowi jeden z dwóch środków (obok sumy pieniężnej) o charakterze finansowym który może być orzeczony w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jednak decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie), należy wyłącznie do sądu (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017r., sygn. akt I OSK 1314/16 i z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16 - CBOSA). Tym samym nałożenie na organ grzywny na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. - podobnie jak i zasądzenie sumy pieniężnej od organu - jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16 i z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 - CBOSA).

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że wymierzenie grzywny ma na celu oddziaływać na organ mobilizująco w sytuacji gdy pozostaje w stanie przewlekłości, ale także represyjnie – z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości – i prewencyjnie w celu wzmocnienia gwarancji terminowego załatwiana spraw (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 988/20). Wymierzenie grzywny pełni funkcję represyjno-prewencyjną, to jest ma dyscyplinować organ w procedowaniu. Natomiast suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego – ma charakter prewencyjny i kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika także, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie odwołania, czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości.

Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zasadnym było zastosowania środka w postaci wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w pkt IV sentencji wyroku. W ocenie Sądu zastosowany środek winien zdyscyplinować organ w działaniu, tym bardziej, że strona skarżąca w treści skargi nie wniosła o wymierzenie grzywny i nie wnioskowała o zasądzenie sumy pieniężnej, pozostawiając tym samym ocenę zasadności takich środków w pełni uznaniu Sądu. W tych okolicznościach, Sąd uznał, że grzywna będzie skutecznym środkiem prowadzącym do zmobilizowania organu do jak najszybszego i efektywnego prowadzenia postępowań w przyszłości. W ocenie Sądu wymierzona grzywna stanowić będzie wystarczającą sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I –IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).