Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 221/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: § 1 i 3
journal: Dz.U. 1948 nr 6 poz 43
law: Rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy.
article: art. 134 § 2, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: § 8 ust. 1
journal: Dz.U. 1946 nr 16 poz 112
law: Rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy.
article: art. 29 ust. 1 pkt 2-4, art. 30 ust. 1 pkt 4b, pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant straszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych S. sp. z o.o. z siedzibą w W., M.M., M. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 37/20 w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy i M.M. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 5 listopada 2019 r. nr KR III R 37/18 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od M.M. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 4. zasądza od M. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE WYROKIEM Z 11 CZERWCA 2021 R. PO ROZPOZNANIU SKARG MIASTA STOŁECZNEGO WARSZAWY I M.M. NA DECYZJĘ KOMISJI DO SPRAW REPRYWATYZACJI NIERUCHOMOŚCI WARSZAWSKICH Z 5 LISTOPADA 2019 R. W PRZEDMIOCIE STWIERDZENIA WYDANIA DECYZJI Z NARUSZENIEM PRAWA UCHYLIŁ ZASKARŻONĄ DECYZJĘ.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość położona w Warszawie u zbiegu ulic [...] oznaczona dawnym numerem wykazu hipotecznego [...], na którą składają się obecnie działki nr [...], została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279), dalej: dekret warszawski. Tytuł własności przedmiotowej nieruchomości uregulowany był wpisem jawnym na rzecz R. z M. T., co do połowy oraz A. T., P. z T. R., E. z T. H., J.T., C. z T. B., R. z T. B. w częściach równych co do drugiej połowy. Objęcie niniejszego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy. Termin składania wniosków, o których mowa w art. 7 dekretu mijał zatem z dniem 16 lutego 1949 r.

E.H., współwłaścicielka hipoteczna wskazanej powyżej nieruchomości w dniu 13 lipca 1948 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do tego gruntu.

W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z 6 czerwca 1951 r. odmówiło dotychczasowym współwłaścicielom przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu, wskazując na przeznaczenie tej nieruchomości pod użyteczność publiczną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 4 maja 2009 r. stwierdziło nieważność powyższego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność m.st. Warszawy przez brak ustaleń w przedmiocie obowiązującego w dacie wydawania orzeczenia z 6 czerwca 1951 r. planu zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 23 czerwca 2009 r. M.M. złożył wniosek o rozpoznanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wniosku dekretowego E.H. z 13 lipca 1948 r.

W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu warszawskiego oraz art. 30 § 4 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a.,:

1) decyzją z 1 października 2010 r. w pkt 1 ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, położonego w Warszawie przy ul. [...] opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], na rzecz M.M. w całości, w pkt 2 ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do opisanego wyżej gruntu, a w pkt 3 odmówił M.M. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w ewidencji jako działka nr [...]-część z obrębu [...];

2) decyzją z 14 stycznia 2011 r. ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, położonego w Warszawie przy ul. [...] opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], na rzecz M.M.

Następnie decyzją z 5 listopada 2019 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a, 4b i 5 w zw. z art. 2 pkt 4 oraz art. 31 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2018 r. poz. 2267), dalej: ustawa reprywatyzacyjna, orzekła o stwierdzeniu wydania powyższych decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z naruszeniem prawa oraz nałożyła na M.M. obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia w kwocie 10 227 132,48 zł na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy.

W toku postępowania Komisja ustaliła, że w wyniku prowadzonych postępowań spadkowych Sąd Grodzki w Warszawie Oddział VII Cywilny postanowieniem z 27 kwietnia 1948 r., sygn. akt [...], uznał za zmarłych: R.T., C.B., J.T., R.B., P.R., ostatnio zamieszkałych w Warszawie za zmarłych z dniem 8 maja 1946 r. Postanowieniem z 28 czerwca 2007 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla Warszawy [...] VI Wydział Cywilny, uznał za zmarłych: J.T. syna R.T. oraz E.T. (oznaczając chwilę jego śmierci na 9 maja 1946 r.), R.T. zamężną B., córkę R.T. z domu M. oraz E. T. (oznaczając chwilę jej śmierci na 9 maja 1946 r.), P.T. zamężną R., córkę R.T. z domu M. oraz E.T. (oznaczając chwilę jej śmierci na 9 maja 1946 r.), R.T. z domu M. córkę D. i R. z domu B. (oznaczając chwilę jej śmierci na 9 maja 1946 r., C.T., zamężną B., córkę R.T. z domu M. oraz E.T. (oznaczając chwilę jej śmierci na 9 maja 1946 r.).

Następnie, Sąd Rejonowy dla Warszawy-Śródmieścia Wydział VI Cywilny postanowieniem z dnia 8 stycznia 2009 r, sygn. akt [...] stwierdził, że:

1. spadek po R.T. z domu M., zmarłej 9 maja 1946 r., na podstawie ustawy nabyli: dzieci, tj. córka H.Z. vel E.H. z domu T. oraz syn A.S. vel A.T. po 2/8 (dwie ósme) części spadku każde z nich, a ponadto wnuki, tj. K.B. w udziale wynoszącym 2/8 (dwie ósme) części spadku oraz Y.R. (uprzednio noszący nazwisko J.R.) i S.R. (uprzednio noszący nazwisko S.R.1) po 1/8 (jednej ósmej) części spadku każdy z nich;

2. spadek po P.R. z domu T., zmarłej 9 maja 1946 r., na podstawie ustawy nabyły dzieci, tj. Y.R. (uprzednio noszący nazwisko J.R.) i S.R. (uprzednio noszący nazwisko S.R.1) po 1/2 (jednej drugiej) części spadku każdy z nich, z tym że mężowi zmarłej G.R. na udziale wynoszącym 1/3 (jedna trzecia) spadku przysługiwało prawo użytkowania dożywotniego, które wygasło z dniem 24 stycznia 1963 r.;

3. spadek po J.T. zmarłym 9 maja 1946 r., na podstawie ustawy nabyli: siostra H.Ż. vel E.H. z domu T. oraz brat A.S. vel A.T. po 2/8 (dwie ósme) części spadku każde z nich, a ponadto zstępni rodzeństwa, tj, K.B. w udziale wynoszącym 2/8 (dwie ósme) części spadku oraz Y.R. (uprzednio noszący nazwisko J.R.) i S.R. (uprzednio noszący nazwisko S.R.1) po 1/8 (jednej ósmej) części spadku każdy z nich;

4. spadek po C.B. z domu T. zmarłej 9 maja 1946 r., na podstawie ustawy nabył w całości syn K.B.;

5. spadek po R.B. z domu T. zmarłej 9 maja 1946 r., na podstawie ustawy nabyli: siostra H.Ż. vel E.H. z domu T. oraz brat A.S. vel A.T. po 2/8 (dwie ósme) części spadku każde z nich, a ponadto zstępni rodzeństwa, tj. K.B. w udziale wynoszącym 2/8 (dwie ósme) części spadku oraz Y.R. (uprzednio noszący nazwisko J.R.) i S.R. (uprzednio noszący nazwisko S.R.1) po 1/8 (jednej ósmej) części spadku każdy z nich

oraz umorzył umorzono postępowanie w zakresie wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po A.S., A.S.1, H.Z. i A.Z.

W odniesieniu do postępowań spadkowych po A.S. (poprzednio używającym imienia i nazwiska A.T.) oraz po H.Z. (poprzednio używającej imienia i nazwiska E.H., zd. T.), Komisja ustaliła, że:

1. postanowieniem Sądu Okręgowego w Warszawie VII Wydział Cywilny Rejestrowy z 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt [...] uznano za skuteczne na obszarze Polski zaświadczenie z 26 grudnia 2007 r., działającego w charakterze notariusza w M. (Francja) E.L., zaświadczającego w pkt 1, że A.S., urodzony [...] 1908 r. w miejscowości N. (Polska) zmarł w miejscowości L. prowincja N. w 1965 r. pozostawiając jako uprawnione do dziedziczenia, pozostającą wówczas przy życiu żonę A.L. i córkę E.S., małżonkę J.C., z wyłączeniem nieruchomości położonych na terenie Polski. W pkt 2 uznano za skuteczne na obszarze Polski zaświadczenie z 14 grudnia 2007 r. o przejściu praw spadkowych po A.L., urodzonej w K. dnia [...] 1912 r. na E.S., urodzoną w W. w dniu [...] 1934 r. z wyłączeniem nieruchomości położonych na terenie Polski. Zgodnie z certyfikatem Konsulatu Generalnego RP w Paryżu z dnia 6 kwietnia 1946 r. A.T. przybrał podczas okupacji w Polsce imię i nazwisko "A.S.", aby uchronić się przed prześladowaniami i zachował je po wojnie;

2. postanowieniem z 22 października 2008 r. sygn. akt [...] Sądu Okręgowego w Warszawie VII Wydział Cywilny Rejestrowy uznano za skuteczne na obszarze Polski orzeczenie sądu angielskiego - High Court of Justice, Głównego Rejestru ds. Spadkowych (Wielka Brytania) z 22 stycznia 1957 r. stwierdzające, że cały spadek po zmarłej w dniu [...] 1965 r. w Londynie H.Z. przypada jej mężowi A.Z. z wyłączeniem nieruchomości położonych w Polsce;

3. postanowieniem z 22 października 2008 r. sygn. akt [...] Sądu Okręgowego w Warszawie VII Wydział Cywilny Rejestrowy uznano za skuteczne na obszarze Polski orzeczenie sądu angielskiego - High Court of Justice, Głównego Rejestru Wydziału Rodzinnego (Wielka Brytania) z 30 września 1982 r. potwierdzające autentyczność testamentu zmarłego w dniu [...] 1982 r. A.Z i stwierdzające, że zarząd spadkiem zostaje przyznany J.N. i J.C. jako wykonawcom testamentu - z wyłączeniem nieruchomości położonych w Polsce. Zgodnie z testamentem A.Z. wykonawcy testamentu wypłacili z jego majątku dochód G.S. Po jej śmierci spadek po A.Z., zgodnie z treścią testamentu, przeszedł w całości na jego syna H.K., wcześniej używającego imienia H.H. Spadek po zmarłym w dniu [...] 1999 r. H.K. nabyli z mocy ustawy żona S.J. oraz dzieci S.H. i K.K. po 1/3 części spadku (postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawa-Śródmieścia z dnia 30 stycznia 2008 r, sygn. akt [...]). Zgodnie z oświadczeniem z dnia 26 lipca 2006 r. złożonym przed francuskim notariuszem, S.J. zrzekła się wszelkich roszczeń dotyczących majątku pozostawionego w Warszawie przez H.K., wobec czego jej część nabyli po 1/2 S.H. oraz K.K.

W odniesieniu do spadkobrania po A.Z. w oparciu o opinię sporządzoną przez Departament Współpracy Międzynarodowej i Prawa Europejskiego Ministerstwa Sprawiedliwości, Prezydent m.st. Warszawy przyjął, że z momentem śmierci powołanego egzekutora spadku, który pozostawił testament i ustanowił w nim egzekutora, ten ostatni z chwilą uzyskania grant of probate staje się z mocy prawa nie tylko egzekutorem osoby, która powołała go do pełnienia tej funk.c.ji, lecz także w odniesieniu do pierwszego spadku. W myśl powyższej zasady ostatni egzekutor "nieprzerwanego łańcucha reprezentacji" jest egzekutorem testamentu każdego poprzedniego testatora. Obaj wykonawcy testamentu A.Z. zmarli. J.N. zmarł w dniu [...] 2003 r., z tą chwilą jedynym wykonawcą testamentu został J.C. Po śmierci J.C. w dniu [...] 2006 r. egzekutorami testamentu zostali - na mocy testamentu J.C. – T.J. i A.C. Postanowieniem Sądu Okręgowego w Warszawie VII Wydział Cywilny Rejestrowy z dnia 23 lipca 2010 r. sygn. akt [...] uznano za skuteczne na obszarze Polski orzeczenie sądu angielskiego - High Court of Justice - Rejonowego Rejestru Sądu Spadkowego w [...], Wielka Brytania z [...] 2006 r. potwierdzające autentyczność testamentu zmarłego J.C. stwierdzające, że zarząd całym majątkiem zmarłego zostaje przyznany T.J. i A.C., z wyłączeniem nieruchomości położonych w Polsce. T.J. i A.C. byli stroną umowy notarialnej z dnia [...] 2010 r. Rep. A nr [...], na mocy której sprzedali na rzecz M.M. 1/4 wszelkich praw i roszczeń do przedmiotowej nieruchomości.

Komisja zaznaczyła, że doszło do sprzedaży roszczeń związanych z przedmiotową nieruchomością hipoteczną. Aktem notarialnym z dnia [...] 2009 r., Rep. [...], M.M. działając w imieniu i na rzecz K.B., Y.R., S.R. (spadkobierców po R.B.), E.C. (spadkobiercy po A.T. vel. A.S.) K.K., S.H. (spadkobierców po H.Z) sprzedał samemu sobie wszelkie przysługujące sprzedającym prawa i roszczenia o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości objętej księgą hipoteczną nr [...], do 11/12 części - położonej w Warszawie przy ul. [...] wynikające z przepisów dekretu warszawskiego za łączną cenę 458 334,00 USD, co wg. tabeli średnich kursów walut NBP nr 110/A/NBP/2009 z [...] 2009 r. daje kwotę 1 499 027,18 zł. Przy umowie sprzedaży roszczeń z [...] 2009 r. obie strony umowy reprezentował M.M. stający jednocześnie jako kupujący i sprzedający. W treści aktu notarialnego Rep. A nr [...] wskazano, że sprzedający M.M. działał w imieniu i na rzecz K.B., Y.R., S.R., E.C., K.K., S.H. na podstawie udzielnych mu pełnomocnictw. W aktach sprawy nie ma ww. pełnomocnictw. W aktach sprawy brak jest także pełnomocnictw dla A.M., który reprezentował sprzedających przy umowie sprzedaży roszczeń z [...] 2010 r. Rep. [...].

Aktem notarialnym z [...] 2010 r. Rep. A. nr [...] rozwiązano umowę sprzedaży sporządzoną w dniu [...] 2009 r. - w części dotyczącej sprzedaży na rzecz M.M. przez K.K. oraz S.H. - ich udziałów w prawach i roszczeniach o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości objętej księgą hipoteczną nr [...] położonej w Warszawie przy ulicach [...]. Zgodnie z postanowieniami umowy, cała cena w kwocie po 41 767 USD zostanie zwrócona M.M. przez K.K. oraz S.H.

Aktem notarialnym z [...] 2010 r. Rep. [...], T.J. i A.C., jako zarządcy spadku po J.C. sprzedali na rzecz M.M. 1/4 wszelkich praw i roszczeń do nieruchomości warszawskiej, dawne ozn. hip. [...] za kwotę 125 000 USD, co wg. tabeli średnich kursów walut NBP nr 35/A/NBP/20ł0 z dnia 19 lutego 2010 r. daje kwotę 370.725 zł.

Ustalając stan faktyczny i prawny nieruchomości po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnych, Komisja podkreśliła, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 14 stycznia 2011 r. została wykonana przez oddanie działki gruntu nr [...] w użytkowanie wieczyste M.M. aktem notarialnym z [...] 2011 r. Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 1 października 2010 r. została z kolei wykonana przez oddanie działki gruntu nr [...] w użytkowanie wieczyste oraz sprzedaż znajdującego się na nim budynku za kwotę 2 891 000 zł na rzecz M.M. aktem notarialnym z [...] 2011 r. Cena sprzedaży budynku została ustalona na podstawie jego wartości określonej w operacie szacunkowym z dnia 28 października 2011 r.

W dniu 26 stycznia 2012 r. wydana została decyzja Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W dniu 21 października 2013 r. została zawarta umowa sprzedaży, mocą której właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...] została S. sp. z o.o., której wspólnikami są: M.M., który posiada w spółce 18/20 udziałów oraz M.M.1, który posiada 2/20 udziałów. Uprawnionym do reprezentowania spółki jest prezes zarządu w osobie M.M.1. Nieruchomość została sprzedana spółce za cenę w kwocie 14 867.650 zł.

Decyzją z 21 sierpnia 2009 r. Prezydent m.st. Warszawy ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego oraz przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku wraz z garażem podziemnym, dojazdem i infrastrukturą techniczną konieczną do obsługi inwestycji na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz na części działek [...] w obrębie [...] przy ulicach [...].

Po rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego Komisja stwierdziła, że:

1. decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, tj. pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowych właścicieli;

2. naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie stanu faktycznego sprawy i niewykonanie wskazań organu odwoławczego zawartych w uzasadnieniu decyzji z 16 listopada 2010 r. odnoszących się do kwestii związanych z położeniem działki nr [...] w pasie drogowym drogi publicznej;

3. naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania wynikającego z niewyjaśnienia rozbieżności w zakresie stwierdzonych dat śmierci pierwotnych właścicieli spornej nieruchomości;

4. przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym – nastąpiło w zamian za świadczenie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej, tj. za około 20% wartości działki nr [...] i około 16% wartości działki nr [...].

Dodatkowo Komisja zauważyła, że przy umowie sprzedaży roszczeń z [...] 2009 r. obie strony umowy reprezentował M.M. stający jednocześnie jako kupujący i sprzedający. W treści aktu notarialnego wskazano, że sprzedający M.M. działał w imieniu i na rzecz K.B., Y.R., S.R., E.C., K.K., S.H. na podstawie udzielnych mu pełnomocnictw. W aktach sprawy nie ma ww. pełnomocnictw, a zatem nie jest możliwe zweryfikowanie ich treści pod kątem wykluczenia możliwości działania przez pełnomocnika z samym sobą.

Uwzględniając skutki prawne wywołane przez decyzję reprywatyzacyjną, Komisja stwierdziła, że decyzje reprywatyzacyjne z 1 października 2010 r. oraz z 14 stycznia 2011 r. wywołały nieodwracalne skutki prawne w całości na skutek zbycia spornej nieruchomości na rzecz S. sp. z o.o. w W.

Skargi na decyzję Komisji złożyli: Miasto Stołeczne Warszawa oraz M.M.

W odpowiedziach na skargi Komisja wniosła o ich oddalenie jako niezasadnych, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 28 stycznia 2020 r. połączył sprawy z ww. skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a postanowieniem z 26 kwietnia 2021 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania "S." sp. z o.o. w W.

W pisemnym stanowisku z 26 maja 2021 r. "S." sp. z o.o. stwierdziła, że wydane w sprawie decyzje Prezydenta m.st. Warszawy z 1 października 2010 r. i 14 stycznia 2011 r. są prawidłowe i nie naruszają przepisów prawa.

Postanowieniem z 10 czerwca 2021 r. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie M. w W.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżących. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Komisji objęła kontrolą obie decyzje reprywatyzacyjne, przy czym organ nie wypowiedział się o decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 1 października 2010 r. w zakresie, w jakim wnioskodawcy odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego na działce nr [...], co uniemożliwia ustalenie jakie przepisy prawa i jakie okoliczności przesądziły o stwierdzeniu wydania tej decyzji i w tym zakresie z naruszeniem prawa. Ponadto Sąd stwierdził, że wątpliwości Komisji w zakresie objęcia spadku po pierwotnych właścicielach hipotecznych nieruchomości nie mogą stanowić podstawy wywiedzenia wadliwości decyzji reprywatyzacyjnych. Jego zdaniem Komisja dysponując rozbieżnymi postanowieniami sądów powszechnych w tym przedmiocie nie podjęła żadnych działań zmierzających do weryfikacji tych postanowień, a w szczególności nie skorzystała z przysługujących jej uprawnień prokuratora w postępowaniu cywilnym. Sąd podkreślił przy tym, że ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz wyłącznie do sądów powszechnych. W ocenie Sądu dekret warszawski nie został wyeliminowany z systemu prawa krajowego i jako jego część podlega interpretacji jako część tego systemu. Z uwagi na powyższe wywiódł, że w realiach dotyczących gruntów warszawskich uzależnienie skuteczności złożenia wniosku o ustanowienie dzierżawy wieczystej lub prawa zabudowy, a od 1947 r. prawa własności czasowej, przez byłego właściciela nieruchomości warszawskiej, od fizycznego posiadania gruntu w momencie wnoszenia wniosku, należy uznać za bezzasadne. Podkreślił, że dekret warszawski nie odbierał dotychczasowemu właścicielowi posiadania nieruchomości, a objęcie gruntu warszawskiego w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy miało charakter formalny. Prawo przewidywało domniemanie prawne, że osoba posiada rzecz jako jej samoistny posiadacz, a w przypadku, gdy na nieruchomości znajdował się w dacie wejścia w życie dekretu budynek nadający się do naprawy dotychczasowy, właściciel pozostawał nadal właścicielem budynku. Zdaniem Sądu postępowanie dekretowe było postępowaniem dwuetapowym, przy czym w pierwszym etapie postępowania o ustanowienie prawa zabudowy, czy wieczystej dzierżawy (administracyjnym) kluczowe znaczenie miało udokumentowanie przez prawnego następcę przesłanki "posiadania", a nie wykazanie faktycznego władania rzeczą. Uwzględnienie przez organ gminy w postępowaniu administracyjnym wniosku o przyznanie prawa zabudowy, czy wieczystej dzierżawy nie było determinowane wykazaniem faktycznego władania gruntem. Sąd odnotował jednocześnie, że po 1 stycznia 1947 r. przesłanka "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego została pominięta przez prawodawcę, nawet jako wymóg dopuszczalności wniosku dekretowego. W ocenie Sądu Prezydent m.st. Warszawy wypełnił również wskazówki Kolegium co do dalszego postępowania w sprawie i dokonał niezbędnych ustaleń w zakresie położenia działki nr [...] w pasie drogowym drogi publicznej. Odnosząc się do kwestii rażącej sprzeczności przeniesienia roszczeń do spornej nieruchomości z interesem publicznym, Sąd zwrócił uwagę, że Komisja pomimo posiadania stosownych uprawnień procesowych nie uzyskała prejudykatu potwierdzającego we właściwym trybie rażącą sprzeczność świadczenia uzyskanego w ramach umowy sprzedaży roszczeń do nieruchomości. Podkreślił, że dopiero stosowne orzeczenie sądu może stanowić punkt odniesienia dla oceny skuteczności umowy przenoszącej roszczenia przez Prezydenta m.st. Warszawy prowadzącego postępowanie w trybie ustalonym przepisami dekretu. W ocenie Sądu również kwestia reprezentowania stron umowy sprzedaży nieruchomości przez tę samą osobę powinna być asumptem do skorzystania przez Komisję z uprawnień procesowych celem weryfikacji umowy pod kątem wyłączenia, o którym stanowi art. 108 Kodeku cywilnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M.M. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego "zmianę" przez uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego bądź uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 15 ust. 1 i 2 ustawy reprywatyzacyjnej przez jego niezastosowanie (błędne zastosowanie) i zalecenie organowi obowiązku poszukiwania przez Komisję dodatkowych podstawy do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnych wydanych przez Prezydenta m.st. Warszawy, podczas gdy istnienie takich przesłanek powinno być co najmniej uprawdopodobnione na etapie wszczęcia postępowania rozpoznawczego;

2) art. 153 i art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., przez faktyczne zalecenie Komisji podejmowania czynności przy ponownym rozpoznaniu sprawy w oparciu o art. 29 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd w miejsce uchylenia zaskarżonej decyzji winien był uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie administracyjne z uwagi na niemożność stosowania tych przepisów wobec zasady tempus regit actum;

3) art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4a, 4b i 5 ustawy reprywatyzacyjnej przez ich nieprawidłowe zastosowanie, w sytuacji, gdy przepisy tej ustawy nie mają zastosowania w sprawie z uwagi na zasadę lex retro non agit, co doprowadziło jednocześnie do naruszenia zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), zasady legalności działania (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a.) i zasady zaufania obywatela do państwa (art. 8 k.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd rozpoznał sprawę przez uchylenie zaskarżonej decyzji w miejsce jej uchylenie i umorzenia postępowania administracyjnego.

Odrębną skargę kasacyjną złożyła "S." sp. z o.o. z siedzibą w W. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego "zmianę" przez uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego bądź uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) art. 15 ust. 1 i 2 ustawy reprywatyzacyjnej przez jego niezastosowanie (błędne zastosowanie) i zalecenie organowi obowiązku poszukiwania przez Komisję dodatkowych podstawy do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnych, podczas gdy istnienie takich przesłanek powinno być co najmniej uprawdopodobnione na etapie wszczęcia postępowania rozpoznawczego;

2) art. 153 i art. 145 § 3 p.p.s.a. przez faktyczne zalecenie Komisji podejmowania czynności przy ponownym rozpoznaniu sprawy w oparciu o art. 29 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd w miejsce uchylenia zaskarżonej decyzji winien był uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie administracyjne z uwagi na niemożność stosowania tych przepisów wobec zasady tempus regit actum;

3) art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4a, 4b i 5 ustawy reprywatyzacyjnej przez ich nieprawidłowe zastosowanie, w sytuacji, gdy przepisy tej ustawy nie mają zastosowania w sprawie z uwagi na zasadę lex retro non agit, co doprowadziło jednocześnie do naruszenia zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), zasady legalności działania (art. 6 k.p.a.) i zasady zaufania obywatela do państwa (art. 8 k.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd rozpoznał sprawę przez uchylenie zaskarżonej decyzji w miejsce jej uchylenie i umorzenia postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył również uczestnik postępowania M. Zaskarżyło to rozstrzygnięcie w całości, wniosło o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie:

1) art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust 1 dekretu warszawskiego, oraz w zw. z art. 238 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145), dalej: k.c., i art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204), dalej: u.g.n., w zw. z art. 214 u.g.n. w zw. z § 2 pkt 3 oraz § 3 uchwały XVIII/579/2007 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 8 listopada 2007 r. w sprawie zasad gospodarowania zasobem nieruchomości m.st. Warszawy w zakresie ustalenia wysokości czynszu symbolicznego za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach określonych w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz bonifikaty od opłat rocznych za grunty oddawane w trybie i na zasadach art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w granicach sprawy na skutek niedostrzeżenia przez Sąd, że decyzje reprywatyzacyjne powinny zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż błędnie ustalają czynsz symboliczny i nie ustalają wymaganej przepisami prawa opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 238 k.c. i art. 71 ust. 1 u.g.n. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, że decyzje reprywatyzacyjne są wydane z rażącym naruszeniem prawa oraz niewykonalne w sposób trwały z uwagi na brak ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste;

3) art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 i § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy reprywatyzacyjnej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, art. 232 § 1, art. 140 i art. 143 k.c. w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm.), dalej: u.d.p., w zw. z art. 4 pkt 1 tej ustawy przez nienależyte wykonanie obowiązku rozpoznania sprawy w jej granicach na skutek niedostrzeżenia przez Sąd, że decyzje reprywatyzacyjne powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności, gdyż przedmiotem użytkowania wieczystego jest grunt stanowiący w części drogę wojewódzką będącą własnością samorządu województwa, a nie gminy, co uszło uwadze Komisji;

4) art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP na skutek niedostrzeżenia przez Sąd, że decyzja reprywatyzacyjna powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na to, że narusza zasadę legalizmu, gdyż nakłada na adresata obowiązki i warunki niedopuszczone ustawą co do zapewnienia właścicielowi drogi znajdującej się na nieruchomości możliwości korzystania z niej, w sytuacji, gdy takie prawo przysługuje właścicielowi drogi wojewódzkiej z ustawy, to jest na mocy przepisów ustawy o drogach publicznych oraz na podstawie przepisów o ochronie własności, co uszło uwadze Komisji;

5) art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b oraz pkt 5 ustawy reprywatyzacyjnej przez uchylenie się od dokonania kontroli zaskarżonej decyzji według kryterium legalizmu na skutek dowolnej, otwartej odmowy stosowania przez WSA przepisów – odpowiednio – art. 30 ust. 1 pkt 4b oraz pkt 5 ustawy o Komisji;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niedostrzeżenie, że Komisja prawidłowo ustaliła, że decyzje Prezydenta m.st. Warszawy dotknięte są nieważnością z uwagi na niewyjaśnienie sprzecznych orzeczeń sądów powszechnych co do chwili otwarcia spadku po dawnych właścicielach hipotecznych;

7) art. 143 k.c. przez błędną wykładnię oraz art. 140, art. 232 § 1, art. 46 § 1 k.c. w zw. z art. 2a ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 1 tej ustawy przez ich niewłaściwe zastosowanie;

8) art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego przez jego niewłaściwą wykładnię, sprzeczną z zasadami logiki prawniczej, dokonaną w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, perspektywy historycznej i celu prawnego dekretu warszawskiego jako elementu stabilizującego stan prawny gruntów warszawskich, przejętych na własność przez m.st. Warszawę, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że:

a) przesłanka posiadania nie dotyczy dawnych właścicieli hipotecznych składających wniosek o przyznanie własności czasowej;

b) posiadania nie należy łączyć z koniecznością faktycznego władania gruntem;

9) art. 2 oraz "art. 10 w zw. z art. 10 ust. 1" Konstytucji RP w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy reprywatyzacyjnej przez naruszenie zasady trójpodziału władzy, na skutek nieuprawnionej odmowy stosowania przez Sąd przepisu art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy reprywatyzacyjnej;

10) art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy reprywatyzacyjnej przez jego niezastosowanie.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o oddalenie skarg kasacyjnych, zasądzenie od skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz uznanie załączonej do odpowiedzi opinii na okoliczność dopuszczenia ograniczenia wykładni art. 7 dekretu warszawskiego wyłącznie do wykładni językowej, jako rozwinięcia dotychczasowego stanowiska Miasta Stołecznego Warszawa w zakresie wykładni tego przepisu.

W odrębnych pismach procesowych datowanych na 15 grudnia 2021 r. Komisja wniosła o oddalenie skarg kasacyjnych M.M. oraz "S." sp. z o.o. z siedzibą w W.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając zarzuty skarg kasacyjnych "S." sp. z o.o. i M.M., należy odnotować, że pomimo odrębnego wniesienia skarg kasacyjnych przez tych skarżących poszczególne zarzuty skarg kasacyjnych i ich uzasadnienia pozostają tożsame. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się wspólnie do odpowiadających sobie zarzutów zawartych w tych skargach kasacyjnych.

Analiza zarzutów kasacyjnych zawartych w tych skargach prowadzi do wniosku, że zarówno spółka, jak i skarżący kasacyjnie nieprawidłowość rozstrzygnięcia Komisji wywodzą z naruszenia zasad niedziałania prawa wstecz, co miało ujść uwadze Sądu pierwszej instancji. W tym miejscu należy zaznaczyć, że problem zastosowania ustawy reprywatyzacyjnej do stanów faktycznych i zdarzeń prawnych zaistniałych przed wejściem w życie tego aktu normatywnego w odniesieniu do art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy reprywatyzacyjnej był przedmiotem oceny wyrażonej w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt I OPS 3/22. Wprawdzie rozważania składu poszerzonego koncentrowały się wokół wspomnianego art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy reprywatyzacyjnej, który nie jest podstawą żadnego zarzutu skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie, ale we wspomnianej uchwale zawarte zostały uwagi natury ogólnej, które w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie mogą i powinny zostać odniesione do innych przepisów tej ustawy, w tym także znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

W uzasadnieniu uchwały skład poszerzony wskazał, że z punktu widzenia przepisów ustawy reprywatyzacyjnej data wydania decyzji kontrolowanej przez Komisję jest irrelewantna, a jej zastosowanie wiąże się z wystąpieniem skutków wskazanych w ustawie. W ocenie składu poszerzonego należy zwrócić uwagę na wewnętrzną systematykę art. 30 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej, w którym zawarto katalog przesłanek charakterystyczny również dla nadzwyczajnych trybów wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji, które z istoty tych trybów odnoszą się do okoliczności faktycznych mających miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy reprywatyzacyjnej. Odnotowano przy tym, że zasady wyrażone w Konstytucji RP, w tym wynikająca z jej art. 2 zasada ochrony praw nabytych nie mają charakteru absolutnych i możliwe są od nich wyjątki w postaci możliwości wstecznego zastosowania nowych przepisów w celu zastosowania środków naprawczych przy spełnieniu warunków wypracowanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Skład orzekający wskazał także, że sam tytuł ustawy reprywatyzacyjnej zawiera istotną deklarację zasadniczych celów i motywów usuwania skutków decyzji wydanych przed wejściem w życie tej ustawy. Okoliczności te zdaniem składu poszerzonego wskazują wyraźnie, że intencją ustawodawcy było wyposażenie Komisji w kompetencje do stwierdzenia nieważności lub uchylenia decyzji reprywatyzacyjnych, które były wydane przed wejściem w życie ustawy reprywatyzacyjnej, w oparciu o przesłanki, które nie obowiązywały w chwili wydania decyzji reprywatyzacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OPS 3/22 nie zawsze w przypadku braku przepisów interptemporalnych należy przyjąć domniemanie zasady tempus regit actum i uznawać, że ustawa ma zastosowanie tylko do faktów mających miejsce po wejściu w życie ustawy, gdyż zasięg domniemania bezpośredniego działania ustawy nowej obejmuje jedynie przypadki, w których nie pojawiają się żadne istotne względy aksjologiczne, systemowe czy pragmatyczne mogące przemawiać zarówno na rzecz objęcia danej kategorii faktów zasadą bezpośredniego działania prawa nowego, jak i dalszego działania prawa dawnego. Wskazano, że jeśli określone założenie leżące u podstaw uchwalenia ustawy posiada silne uzasadnienie w aksjologii konstytucyjnej i jednocześnie nie da się tego założenia zrealizować bez odstąpienia od zakazu działania prawa wstecz, to takie rozwiązanie można uznać za zgodne z Konstytucją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2024 r., sygn. akt I OSK 239/21).

Uwagi powyższe skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i uznaje za własne. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że z uwagi na ogólny zakaz stosowania prawa wstecz Komisja nie miała kompetencji do wszczęcia postępowania i wydania kontrolowanej decyzji, w związku z czym zasługiwała ona nie tylko na stwierdzenie nieważności, ale także umorzenie postępowania przed tym organem. W konsekwencji powyższego zarzuty naruszenia art. 15 ust. 1 i 2 ustawy reprywatyzacyjnej, art. 153 i art. 145 § 3 ppsa oraz art. 145 § 3 ppsa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4a, 4b i 5 ustawy reprywatyzacyjnej należało uznać za niezasadne.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia, należy odnotować, że zarzuty wskazane w pkt 1-4 tej skargi kasacyjnej opierają się na argumencie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji z uwagi na niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że decyzje reprywatyzacyjne wydane przez Prezydenta m.st. Warszawy powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego również z innych przyczyn niż dostrzeżone przez Komisję, a wskazanych przez autor skargi kasacyjnej przy poszczególnych zarzutach. W tym miejscu należy odnotować, że przebieg postępowania sądowoadministracyjnego opiera się m.in. na określonych gwarancjach procesowych przyjętych jako standard sprawiedliwego postępowania. Jedną z takich gwarancji jest unormowany w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego orzeczeniem sądowym. Zgodnie bowiem z tym przepisem sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, naruszenie powyższego zakazu w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2022 r., sygn. akt III FSK 1103/21). W konsekwencji powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo, tj. zgodnie z zakazem wynikającym z art. 134 § 2 p.p.s.a., nie wskazywał ewentualnych dodatkowych, nieobjętych rozważaniami Komisji, wad postępowania czy rozstrzygnięć Prezydenta m.st. Warszawy. Sformułowanie bowiem oceny prawnej w tym zakresie w sposób, jakiego domaga się autor skargi kasacyjnej ,prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego i jako takie naruszało wspomniany zakaz. Podkreślenia przy tym wymaga, że zakaz uregulowany w art. 134 § 2 p.p.s.a. nie doznaje wyłączenia w rozpoznawanej sprawie. Wprawdzie bowiem autor skargi kasacyjnej formułując te zarzuty, powołał się także na przesłanki nieważnościowe decyzji reprywatyzacyjnych, ale należy zauważyć, że art. 134 § 2 p.p.s.a. wymaga, aby wady skutkujące nieważnością aktu lub czynności muszą dotyczyły zaskarżonego aktu, tj. w rozpoznawanej sprawie – decyzji Komisji.

W konsekwencji powyższego zarzuty z pkt 1-4 skargi kasacyjnej Stowarzyszenia nie mogły wywrzeć skutku spodziewanego przez jej autora.

Z tej samej przyczyny nie można było uwzględnić także zarzutu naruszenia art. 143 k.c. przez błędną wykładnię oraz art. 140, art. 232 § 1, art. 46 § 1 k.c. w zw. z art. 2a ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 1 tej ustawy przez ich niewłaściwe zastosowanie. Wprawdzie kwestia przynależności działki nr [...] do pasa drogowego drogi publicznej była przedmiotem rozważań Komisji oraz Sądu, ale rozważania te, tak na poziomie organu, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczyły uwzględnienia zaleceń Kolegium co do prowadzenia dalszego postępowania w sprawie. Badanie zatem przez Sąd pierwszej instancji dopuszczalności reprywatyzacji działki, pod której powierzchnią przebiega droga publiczna, mogłoby prowadzić do sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu, co jak wskazano powyżej, jest niezgodne z dyspozycją art. 134 § 2 p.p.s.a.

Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. Zarzut ten oparty jest na argumencie, że Komisja prawidłowo zakwestionowała niewyjaśnienie przez Prezydenta m.st. Warszawy niezgodnych ze sobą postanowień sądów spadkowych. Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 365 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1460, z późn. zm.), dalej: k.p.c., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że postanowienie spadkowe pozostające w obrocie prawnym nie mogło zostać zignorowane tak przez Prezydenta m.st. Warszawy, jak i Komisję. Podkreślenia wymaga przy tym, co prawidłowo podkreślił Sąd pierwszej instancji, że to Komisji przysługiwały instrumenty procesowe, których wykorzystanie – gdyby zostały wykorzystane – mogło doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego wadliwych postanowień spadkowych. Przepisy te są ze sobą skorelowane w ten sposób, że Komisji przysługiwało prawo zainicjowania postępowania zmierzającego do usunięcia tych postanowień i tym samym powstania sytuacji, w której organ ten przestałby być związany dyspozycją art. 365 k.p.c., a nie wyręczania w tym zakresie sądu powszechnego.

Przechodząc do rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Stowarzyszenia, należy wskazać, że zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Z cytowanego przepisu wynika, że jedną z kluczowych okoliczności faktycznych warunkujących wnioskowanie przez dotychczasowego właściciela gruntu położonego na obszarze m.st. Warszawy oraz jego prawnego następcę o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy było posiadanie tego gruntu.

Pojęcie "posiadanie" nie zostało jednak przez ustawodawcę zdefiniowane w powołanym dekrecie. Przy ustalaniu normatywnej treści tego pojęcia nie można więc poprzestać na językowej wykładni cytowanego przepisu. Istotną wskazówką w tej metodzie wykładni pozostaje jednak to, że ustawodawca użył omawiane pojęcie w cytowanym przepisie dwukrotnie. Pierwszy raz w odniesieniu do właścicieli i ich prawnych następców. Drugi raz w odniesieniu do gminy, tj. Miasta Stołecznego Warszawy. Dwukrotne użycie tego samego pojęcia w jednej jednostce redakcyjnej przepisu prawa bez jego zdefiniowania nakazuje przyjąć nadanie przez prawodawcę temu pojęciu tego samego znaczenia.

Przy takim założeniu, nietrudno uznać, że omawiane pojęcie "posiadanie" nie może oznaczać faktycznego i aktualnego korzystania z gruntu. Nie sposób bowiem takiego korzystania przypisać gminie, która obejmowała grunt w posiadanie w terminie i w sposób określony najpierw w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. R. P. Nr 16, poz. 112), a następnie w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. R. P. Nr 6, poz. 43). Według § 8 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. grunt uważa się za objęty przez gminę m.st. Warszawy w posiadanie w rozumieniu art. 7 ust. (1) z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym Zarządu Miejskiego ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin, chociażby grunt ten znajdował się pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy. Nawet więc w ak.c.ie wykonawczym do dekretu, służącym określeniu jedynie terminu i trybu obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy – zgodnie z art. 4 dekretu – prawodawca związał skutek objęcia gruntu w posiadanie z samym faktem ogłoszenia przez Zarząd Miejski w organie urzędowym o sporządzonym protokole oględzin obejmowanego gruntu także wtedy, gdy grunt ten już znajdował się pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy. Cytowany przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. wyraźnie więc dotyczył nie tylko gruntów już pozostających pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy, ale wszystkich pozostałych, które zostały ujęte w stosownych protokołach oględzin ogłaszanych w organie urzędowym Zarządu Miejskiego gminy m. st. Warszawy.

Również w myśl § 1 kolejnego rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. obejmowanie w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nieobjętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. (Dz. U. R. P. Nr 16, poz. 112), następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie. Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r., grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie.

Z przedstawionych normatywnych definicji trybu obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy jasno wynika, że objęcie to nie musiało skutkować faktycznym posiadaniem, mającym w szczególności polegać na faktycznym korzystaniu z objętych gruntów.

Brak definicyjnego zróżnicowania znaczenia pojęcia "posiadanie" użytego w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, przy jednoczesnym dopuszczeniu przez prawodawcę rozumienia tego pojęcia wobec gminy m.st. Warszawy, jako jedynie formalnego aktu publicznego zamanifestowania zamiaru korzystania z objętego w posiadanie gruntu, nakazuje przypisać takie samo znaczenie pojęciu posiadania użytego w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego wobec dotychczasowego właściciela gruntu i jego prawnego następcy. Nie można bowiem przy tak uproszczonym przez prawodawcę unormowaniu obejmowania posiadania gruntu przez gminę m.st. Warszawy jednocześnie wymagać od dotychczasowych właścicieli gruntu i ich następców prawnych sprostania rygorystycznym regułom posiadania wynikającym z typowych rozwiązań prawnych niezwiązanych z okolicznościami faktycznymi i celem wprowadzenia w życie omawianego dekretu.

Oznacza to więc tylko tyle, że właściciel i jego prawny następca również powinni byli zamanifestować swój zamiar dalszego korzystania z gruntu, aby w ten sposób dać wyraz swojemu posiadaniu gruntu. O ile więc sformalizowanego trybu publicznego zamanifestowania objęcia w posiadanie gruntu przez gminę poprzez ogłoszenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy nie można wprost odnosić do dotychczasowych właścicieli i ich prawnych następców, ze względu na to, że tryb ten został normatywnie przypisany tylko gminie m. st. Warszawy, o tyle za publiczne zamanifestowanie posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli i ich prawnych następców można uznać sam fakt złożenia wniosku określonego w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego.

W chwili wejścia w życie dekretu warszawskiego, tj. w dniu 21 listopada 1945 r. na terenie m.st. Warszawy obowiązywał m.in. art. 2228 i art. 2232 Kodeksu Napoleona. Według art. 2228 "Posiadanie jest utrzymywanie lub używanie rzeczy, albo prawa, które mamy, lub go używamy przez nas samych, albo przez kogo innego, który je odbywa, lub używa w naszem imieniu". Prawodawca dopuszczał zatem przysługiwanie posiadania rzeczy osobie, która sama nie korzystała z rzeczy, a korzystała z niej inna osoba, o ile korzystanie przez tę inną osobę odbywało się w imieniu posiadacza.

Przy dokonywaniu wykładni pojęcia "posiadanie" nie ma również żadnego znaczenia treść art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa. Przepis ten stanowi bowiem, że Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Cytowana treść nie zawiera jakiejkolwiek definicji lub wykładni pojęcia "posiadanie" użytego w art. 7 ust. 1 dekretu. W treści tej odwołano się jedynie do braku dokonywania przez organ orzekający jakichkolwiek ustaleń w zakresie istnienia posiadania gruntu po stronie osób, które zgłosiły wniosek określony w art. 7 ust. 1 dekretu. Wykładnia tego pojęcia pozostaje zatem poza treścią cytowanego art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy z 9 marca 2017 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2022 r., sygn. akt I OSK 3188/19, oraz z 16 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1899/20).

W konsekwencji powyższych wywodów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego oraz zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy reprywatyzacyjnej.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 2 oraz "art. 10 w zw. z art. 10 ust. 1" Konstytucji RP w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy reprywatyzacyjnej, wskazać należy, że w myśl ostatniego z wymienionych przepisów Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności, jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej. Analiza tego przepisu w powiązaniu z art. 3 ust. 4 ustawy reprywatyzacyjnej przyznającego Komisji uprawnienia prokuratora, w tym wynikające z Kodeksu postępowania cywilnego, wskazuje, że Komisja nie ma samodzielnej kompetencji do stwierdzenia tej okoliczności, a prowadzone przez nią postępowanie administracyjne nie powinno prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego aktu przenoszącego własność czy roszczenia do nieruchomości. Wyeliminowanie takiego aktu z obrotu na podstawie art. 58 § 2 k.c. stanowi zadanie sądu. Kompetencje Komisji ograniczają się wyłącznie do zainicjowania właściwego postępowania sądowego, a następnie na jego podstawie do zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy reprywatyzacyjnej. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie Komisja nie skorzystała z przysługujących jej uprawnień prokuratorskich, to brak było podstaw do stwierdzenia, że zaszły przesłanki do zastosowania przez ten organ omawianego przepisu ustawy reprywatyzacyjnej. Oznacza to, że analizowany zarzut nie mógł zostać uwzględniony.

W konsekwencji powyższych wywodów za niezasadny należało również uznać powiązany z powyższymi zarzutami zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b oraz pkt 5 ustawy reprywatyzacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.