Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1612/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53 ust. 3, art. 61 ust. 1,  art. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 19 września 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 78/23 w sprawie ze sprzeciwu A. M. i W. M. oraz sprzeciwu H. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 24 czerwca 2022 r., znak: SKO.PZ-71/3428/158/2022 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 78/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił sprzeciwy skarżących A. M. i W. M. oraz H. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Kielcach z dnia 24 czerwca 2022 r., znak: SKO.PZ-71/3428/158/2022, w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zaskarżoną decyzją SKO w Kielcach, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. z 14 kwietnia 2022 r., znak: WRPP1.6733.1.2022.MP (o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora E. S.A., w skład której wchodzą: wieża wolnostojąca o wysokości całkowitej do 53 m n.p.t., instalacja radiokomunikacyjna składająca się z systemu antenowego zainstalowanego na wieży telekomunikacyjnej, urządzeń sterujących u podstawy wieży oraz wewnętrzną linią zasilającą: anteny sektorowe na azymutach 20⁰, 120⁰, 230⁰ działające w pasmach: 900/1800/2100/800/2600 o mocach EIRP anten 9584 i 9990 [W] na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w S.) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p". Zdaniem Kolegium, wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego spełnia wymogi z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że powodem odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji był kategoryczny sprzeciw mieszkańców zamieszkujących w pobliżu z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. Taki sprzeciw, w ocenie Kolegium, nie ma jednak znaczenia prawnego przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego poprzedza analiza dwóch elementów: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1), a nadto kwestii prawnych i faktycznych dotyczących terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (pkt 2).

Kolegium wskazało, że według organu I instancji realizacja przedmiotowej inwestycji spowodowałaby naruszenie wymogów ładu przestrzennego i architektonicznego (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.), tymczasem odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji nie może być oparta na niezgodności z normami niedookreślonymi, takimi jak art. 2 pkt 1 i 4 u.p.z.p. Ustawodawca nie przewidział dla decyzji lokalizacyjnej warunku kontynuacji zabudowy, jak dla decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Decyzja o odmowie lokalizacji inwestycji celu publicznego może więc zapaść jedynie, gdyby inwestycja naruszała przepisy odrębne. Organ I instancji nie wykazał istnienia takich przepisów odrębnych, które sprzeciwiałyby się budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na tej konkretnej nieruchomości. Zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 K.p.a., ponieważ podjęta została bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego we wskazanej wyżej części. Z tego względu nie było możliwe orzeczenie przez Kolegium co do istoty. Konieczne jest sporządzenie nowego projektu decyzji przez osobę uprawnioną i przesłanie go do uzgodnień organom właściwym.

Powyższą decyzję zaskarżyli sprzeciwami do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach ww. skarżący. Sprzeciwy te zostały zarejestrowane odpowiednio pod sygn. II SA/Ke 390/22 i II SA/Ke 391/22.

A. M. i W. M., jako bezpośredni sąsiedzi działki nr [...], na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, podnieśli, że budowa ponad 53-metrowej wieży stacji bazowej nie uwzględnia odległości 500 m od zabudowań i budynków mieszkalnych. Odległość od ich domu wynosi bowiem niewiele ponad 30 m. Inwestycja wpłynie niekorzystnie na ich zdrowie i bezpieczeństwo. Sformułowali pytania dotyczące skutków zdrowotnych realizacji inwestycji, spadku wartości nieruchomości. Wskazali, że w okolicy znajduje się wiele terenów niezamieszkałych, na których mogłaby powstać stacja bazowa.

H. K. w swoim sprzeciwie podniósł, że ma wszczepiony kardiowerter i z tego powodu nie wolno mu przebywać pod liniami wysokiego napięcia, używać elektronarzędzi, poddawać się badaniu rezonansem, musi unikać bramek na lotniskach, w domach towarowych, a nawet telefon musi nosić z dala od urządzenia. Przebywanie przez 24 godziny na dobę w zasięgu fal emitowanych przez planowaną inwestycję spowoduje, że jego zdrowie i życie będzie zagrożone. H. K. również wskazał, że w okolicy jest wiele innych miejsc, na których mogłaby powstać stacja bazowa.

W odpowiedzi na sprzeciwy SKO w Kielcach wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Dodatkowo wyjaśniło, że obecnie prawodawca zniósł obowiązek uzyskiwania decyzji środowiskowych dla tego typu inwestycji, dlatego okoliczności związane z jej oddziaływaniem na środowisko, w tym na ludzi, nie są badane na etapie ustalania lokalizacji inwestycji.

Postanowieniem z 12 sierpnia 2022 r. WSA w Kielcach połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z obu sprzeciwów i odtąd sprawa była prowadzona pod sygn. II SA/Ke 390/22. Postanowieniem z 19 września 2022 r. WSA w Kielcach odrzucił oba sprzeciwy z uwagi na nieusunięcie braków formalnych. Postanowieniem z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OZ 780/22, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił to postanowienie w zakresie odrzucenia sprzeciwu A. M. i W. M.. Po powrocie akt z NSA sprawa została zarejestrowana pod sygn. II SA/Ke 78/23. Postanowieniem z 8 lutego 2023 r. WSA w Kielcach w trybie art. 195 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", uchylił m.in. postanowienie własne z 19 września 2023 r. w zakresie odrzucenia sprzeciwu H. K..

W piśmie z 16 marca 2023 r. pełnomocnik z urzędu H. K. przyłączył się do stanowiska zawartego w jego sprzeciwie i wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa inwestycja planowana jest do realizacji 60 m od domu wnoszącego sprzeciw, co niewątpliwie będzie miało zgubny wpływ na jego zdrowie i życie poprzez oddziaływanie wiązek promieniowania anten na pracę wszczepionego kardiowertera.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 31 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 827/23, oddalając sprzeciwy, wskazał na istotę środka zaskarżenia jakim jest sprzeciw od decyzji kasatoryjnej (art. 64a p.p.s.a.), jak i wyjaśnił w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. warunki prawne, w których może zostać wydana decyzja kasatoryjna (por. wyroki NSA: z 7 grudnia 2017 r. II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17; z 16 października 2019 r., II OSK 3080/19; z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19).

Mając to na względzie Sąd stwierdził, że SKO trafnie oceniło konieczność zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu, postępowanie zainicjowane wnioskiem E. S.A. obarczone jest istotnym brakiem oceny dokonanej przez organ I instancji, znajdującym odzwierciedlenie w uzasadnieniu jego decyzji, tj. brakiem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, wymaganej przez art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Tym samym dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Brak ten nie mógł być naprawiony na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 K.p.a., ponieważ są to kwestie o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, a czynności, które musiałyby być podjęte przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP). Zasada ta oznacza obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozpatrzonej przez organ I instancji. W sytuacji gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził obligatoryjnej analizy, trudno mówić o ponownym rozpoznaniu sprawy.

Ponadto Sąd wyjaśnił, że stwierdzone przez Kolegium naruszenie przepisów postępowania wyklucza możliwość ustosunkowania się przez ten Sąd do zarzutów sprzeciwu, w którym kwestionuje się zasadność samej inwestycji i wskazuje na jej oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie. Kwestia ta, niezależnie od tego, że wykracza poza zakres kontroli wywołanej sprzeciwem, może podlegać ocenie wyłącznie na podstawie pełnego i obejmującego wszystkie wymagane prawem aspekty realizacji inwestycji postępowania. Dokonanie jej na obecnym etapie przez Sąd stanowiłoby działanie sięgające kwestii materialnoprawnych, co do których w postępowaniu wywołanym sprzeciwem Sąd nie może się odnosić.

Sąd wskazał, że podziela stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym żaden przepis regulujący zagadnienie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie uzależnia wydania decyzji pozytywnej od zgody lokalnej społeczności. Podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być też negatywna ocena zgodności inwestycji z wymienionymi w art. 1 u.p.z.p. wartościami uwzględnianymi przy zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r., II OSK 220/09). W praktyce oznacza to, że niedopuszczalne jest, by decyzję odmowną opierać na argumentach zmierzających do wykazania sprzeczności inwestycji celu publicznego z wartościami określonymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (np. ładem przestrzennym, walorami krajobrazowymi, prawem własności, walorami ekonomicznymi przestrzeni) w oderwaniu od konkretnej normy prawnej, która wyklucza możliwość realizacji inwestycji na danym terenie.

W świetle powyższego, organ odwoławczy był uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Nie przesądza to o sposobie rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, który rozpoznaje sprawę ponownie w jej całokształcie i jest uprawniony do sformułowania oceny adekwatnej do ustalonego stanu faktycznego, uwzględniającej prawidłowo i wszechstronnie zebrany materiał dowodowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożył H. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie istniały przesłanki do oddalenia sprzeciwu oraz błędne uznanie, że właściwe i zgodne z przepisami było uchylenie przez SKO decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji trafnie wyłożył w ramach art. 64e p.p.s.a. z jakich względów organ odwoławczy uprawniony był do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie zaś do treści tego przepisu organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy stwierdzi, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ma rację Sąd I instancji, akceptując stanowisko organu odwoławczego, że brak przeprowadzenia przez organ I instancji analizy, o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., jako istotna wada postępowania administracyjnego, musiało skutkować zastosowaniem art. 138 § 2 K.p.a. Obowiązek dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wynika wprost z obowiązującego przepisu prawa. W zasadzie trudno w tym zakresie polemizować ze stanowiskiem Sąd, który prawidłowo ocenił, że brak dokonania takiej analizy przez organ I instancji wymagało zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. To na podstawie takiej analizy będzie możliwe dokonanie merytorycznej oceny, czy istnieją podstawy prawne do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Niewadliwie zatem Sąd I instancji wskazał, że na aktualnym etapie postępowania wykluczona jest możliwość ustosunkowania się przez Sąd do zarzutów sprzeciwu, w którym kwestionuje się zasadność samej inwestycji i wskazuje na jej oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie. Ma rację Sąd, że kwestia ta, niezależnie od tego, że wykracza poza zakres kontroli wywołanej sprzeciwem, może podlegać ocenie wyłącznie na podstawie pełnego i obejmującego wszystkie wymagane prawem aspekty realizacji inwestycji, a więc w ramach prawidłowo przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, w tym z uwagi na konieczność dokonania uprzednio analizy, o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz uwzględnienia specyfiki postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, do którego nie mają zastosowania reguły postępowania wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (np. zasada dobrego sąsiedztwa). Przy tym zasady ogólne dotyczące planowania przestrzennego wynikające z art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. nie mogą być wykładane jako ograniczające prawo do zabudowy w imię subiektywnych interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Dla przykładu, naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. Określone naruszenia prawa należy wykazać, co należy także odnieść do istotnej z punktu widzenia ładu przestrzennego zasady zrównoważonego rozwoju i związanej z nią konstytucyjnej zasady proporcjonalności, czy też kwestii ochrony zdrowia. Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że "interes jednostki" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu publicznego i vice versa. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Poza tym już samo obowiązywanie zasady proporcjonalności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że konieczne jest każdorazowe wykazanie przy ograniczaniu praw i wolności, że w inny sposób nie można zapewnić ochrony środowiska oraz, że w danej konkretnej sytuacji np. dobro środowiska i zdrowia ludzi przeważa nad prywatnym interesem inwestora lub innego interesu publicznego/społecznego (np. lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służącej zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego – art. 6 pkt 1 i art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 46 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych) oraz, że zastosowane instrumenty prawne przewidziane w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego są najmniej uciążliwe dla podmiotu prawa czy wolności. Z tych względów wszystkie, a podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na zdrowie i życie skarżącego, wnioskowanej lokalizacji anten telefonii komórkowej w pobliży domów jednorodzinnych mogą być rozpatrywane przez organ planistyczny na etapie merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a nie na etapie wydania decyzji kasatoryjnej, której wydane następuje w wyniku stwierdzenia przez organ odwoławczy istotnych braków postepowania, tj. gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wynika wprost z treści art. 138 § 2 K.p.a.

Ponadto Sąd I instancji trafnie ocenił, że nie stanowi prawnej przesłanki do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego protest mieszkańców. Brak akceptacji dla wnioskowanej zabudowy ze strony mieszkańców nie jest wystarczające, ponieważ sam protest nie mieści się w ramach prawnych przeszkód do wydania decyzji o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie ma bowiem przepisu prawa, który traktowałby taki protest jako prawną przyczynę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 64e w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł zaś w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania tylko pomiędzy stronami.