Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1955/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit b
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Joanna Brzezińska /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1140/12 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia od J. R. kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 1140/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpatrzeniu sprawy ze skargi J.R., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2006r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2006r., znak: [...] Burmistrz Miasta Zakopane, na wniosek R.P., ustalił warunki zabudowy działek nr [...] na cele realizacji budynku rekreacyjno – wypoczynkowego (obiekt parterowy z dodatkową kondygnacją użytkową w kubaturze dachu oraz podpiwniczeniem garażowym).

W uzasadnieniu organ podał, że Gmina Miasto Zakopane nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy zawierał niezbędne dane, zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obszar zainwestowania jest zgodny z przepisami odrębnymi i umożliwia realizację wnioskowanej inwestycji. Organ wskazał, że obszar analizy obejmuje teren charakteryzujący się zabudową zróżnicowaną w skali, formie lecz w większości o zbliżonej funkcji, posiada wystarczający układ komunikacyjny zapewniający odpowiednią dostępność do obiektów. Planowana inwestycja nawiązuje do obecnego zainwestowania, wprowadzając kontynuację systemu zabudowy. Na podstawie materiałów geodezyjnych oraz wizji w terenie ustalono m.in., że zabudowa usługowa - usługi turystyczne nie będzie kolidować z funkcją obiektów zlokalizowanych w granicach obszaru analizowanego. Spełniony został wymóg zabudowy na sąsiedniej działce, dostępu do drogi publicznej, wystarczalności istniejącego i projektowanego uzbrojenia terenu.

Zbiorowe odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E.U. i inni, domagając się uchylenia decyzji w całości, przeprowadzenia wizji lokalnej i ustalenia, czy są możliwości techniczne dla istniejącej drogi nieprzystosowanej do ciężkiego sprzętu droga ta może służyć wyłącznie istniejącym domom jednorodzinnym a nie planowanemu budynkowi apartamentowemu. Odwołujący zakwestionowali niedostateczną szerokość drogi pożarowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, decyzją z dnia [...] grudnia 2006r., umorzyło postępowanie odwoławcze w zakresie odwołań [...], uznając, że osoby te nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Rozpatrując pozostałe odwołania SKO w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał decyzję organu l instancji za prawidłową, wskazując, że nie ma znaczenia dla sprawy fakt prowadzenia na nieruchomości wnioskodawczyni robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia. W zakresie zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że odwodnienie działki (odprowadzanie wód opadowych) stanowi problem techniczny w ramach projektu budowlanego i zagospodarowania działki. Zainteresowani mogą zwrócić się do zarządcy kanalizacji oraz organu nadzoru budowlanego, gdyż obejmuje to zakres niewłaściwego użytkowania obiektu budowlanego. Natomiast dopuszczenie na drodze publicznej ruchu pojazdów o masie całkowitej do 3,5 t zostało zastrzeżone w pkt VI. l decyzji i jest warunkiem wiążącym inwestora w trakcie realizacji inwestycji. Kolegium uznało za niezasadny zarzut, że "[...] nie posiadała do tej pory takich budynków, jaki chce wznieść [...]", gdyż wyniki analizy dowodzą, że w analizowanym sąsiedztwie projektowanej inwestycji znajduje się co najmniej 8 budynków o zbliżonej lub większej kubaturze, liczbie kondygnacji od 3 do 5, podczas gdy projektowany budynek jedynie długością będzie odbiegał od przeciętnego otoczenia (31,0 m). Przy jego w istocie parterowej formie z poddaszem nie powinno stanowić to zauważalnego kontrastu. W kwestii ochrony krajobrazowej wypowiedział się ostatecznie Wojewoda Małopolski, którego postanowienie zostało utrzymane w mocy przez Ministra Środowiska. Kolegium nie znalazło uzasadnienia dla organizowania wizji lokalnej z udziałem wszystkich mieszkańców [...], bowiem w postępowaniu pierwszej instancji została zgromadzona wystarczająca dokumentacja fotograficzna, a odwołujący się nie wskazali w istocie, jakie przepisy w związku z ustalonymi warunkami zabudowy zostały naruszone w problematyce ochrony dóbr osobistych i dóbr publicznych.

Skargi na powyższą decyzję SKO w Nowym Sączu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli J.R. i inni domagając się uchylenia decyzji obu instancji, które w ich ocenie naruszają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. [...] nie posiada właściwych, określonych w wymienionych rozporządzeniach parametrów a jej stan techniczny nie pozwala na ciężki transport (nie więcej niż 3,5t), który będzie wykorzystany dla celów budowy, jak też nie odpowiada wymaganiom dla dróg pożarowych (szerokość jezdni to poniżej 3m). Rozporządzenie MSWiA z dnia 16 czerwca 2003r. w § 12 pkt 1 nakłada obowiązek istnienia minimalnej szerokości drogi pożarowej 3,5 m.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Prawomocnym postanowieniem WSA w Krakowie z dnia 21 stycznia 2008r. zostały odrzucone skargi [...].

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2008r. sygn. II SA/Kr 464/07 WSA w Krakowie, uwzględniając skargę J.R., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że organy obu instancji naruszyły art. 10 K.p.a., nie zapewniając wszystkim stronom postępowania czynnego w nim udziału, art. 7 i art. 77 K.p.a., gdyż nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w sprawie. Zdaniem Sądu uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd stwierdził, że organ, rozpatrując wniosek inwestora, powinien zbadać, czy spełnia on wszystkie wymogi z art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc czy jest on kompletny. Organ administracji, pomimo wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku, nie zauważył, że wniosek nadal jest niekompletny, ponieważ nie zawiera rysunku określającego planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy. Dodatkowo Sąd wskazał, że projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera żadnych załączników, nie wiadomo przez kogo został sporządzony, brakuje w nim punktów VI i VII, więc nie mógł tym samym stanowić podstawy do rzetelnego zajęcia stanowiska przez inne uzgadniające organy. Poza tym organ l instancji w kwestii wydanych uzgodnień nie zachował trybu o jakim mowa w art. 106 K.p.a. Organ I instancji nie doręczał wszystkim stronom postępowania wydanych w toku postępowania postanowień uzgadniających (za wyjątkiem Urzędu Ochrony Zbytków w Zakopanem). Strony te nie miały więc możliwości zapoznania się z treścią uzgodnień, tym samym nie miały możliwości obrony swoich praw i złożenia ewentualnych zażaleń na wydawane postanowienia uzgadniające. Sąd wskazał też, że załącznik nr 1 do decyzji z dnia [...] października 2006r. nie spełnia wymogów części graficznej analizy, o której mowa w § 3 ust.1 rozporządzenia w związku z § 9 tego rozporządzenia. Poza tym załącznik nr 2 do decyzji, stanowiący wyniki analizy w pkt 3a - c decyzji o warunkach zabudowy przyjmuje dopuszczalne wskaźniki, nie uzasadniając, w jaki sposób je obliczył i dlaczego takie, a nie inne przyjął wskaźniki. Z kolei w pkt 3d wyników analizy dotyczącym ustalenia geometrii dachu (§ 8) nie podano tego parametru. Zdaniem WSA określenie w decyzji, że "przyjęto geometrię dachu jak we wniosku" jest zupełnie niepoprawne, gdyż to wyniki analizy mają wskazywać tę geometrię dachu, a nie wniosek inwestora. We wniosku nie podano geometrii dachu, istnieją też sprzeczności w decyzji o warunkach zabudowy dotyczące szerokości elewacji frontowej. Dlatego też WSA w Krakowie uznał, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu l instancji, zapadły bez prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a zatem należało wyeliminować je z obrotu prawnego. Sąd stwierdził jednocześnie, że zarzuty skargi będą mogły być rozpoznane dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, a więc po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy oraz wskazaniu podstawy prawnej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J. P., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 124 § 1 pkt 1 w zw. z art. 12 P.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji stwierdzenia, że uczestnik postępowania R.G. zmarł po wydaniu decyzji organu II instancji, co powoduje nieważność postępowania przed Sądem I instancji;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. w związku z art. 10 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że wskazane w uzasadnieniu wyroku osoby były stronami postępowania i nie brały udziału w postępowaniu;

3) art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 K.p.a. poprzez przyjęcie, że projekt decyzji o warunkach zabudowy nie mógł stanowić podstawy do uzgodnień z innymi organami, gdyż w aktach sprawy znajduje się projekt decyzji niepodpisany przez osobę uprawnioną do jego sporządzenia oraz przyjęcie, że organ I instancji powinien doręczać wszystkim stronom postanowienia organów uzgadniających, podczas gdy obowiązek doręczenia tych postanowień leży po stronie organu uzgadniającego;

4) art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że analiza funkcji oraz cech zabudowy winna stanowić integralną cześć decyzji organu I instancji (stanowić załącznik do decyzji organu I instancji), podczas gdy ani ustawa, ani rozporządzenie takiego wymogu nie statuuje, ustalając jedynie wymóg przeprowadzenia takiej analizy;

5) § 4, § 5, § 6, §7, § 9 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że niewskazanie w wynikach analizy sposobu i obliczania poszczególnych parametrów stanowi naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy z wyników analizy (załącznik nr 2) wynika, że przyjęte parametry ustalone są zgodnie z zasadami wskazanymi w rozporządzeniu;

6) art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 134 § 1 i § 2 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012r. sygn. akt II OSK 142/12, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Zdaniem NSA skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istotą tej skargi było wykazanie, że wymienione w jej podstawach przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dawały podstaw do uwzględnienia skargi i to np. w przypadku skarżących S.S. i F.G. W ocenie NSA nie było oczywiste, jak twierdził Sąd I instancji, że postępowanie dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy w istocie zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa i to w stopniu kwalifikującym decyzję jako wymagającą jej usunięcia z obrotu prawnego. NSA wskazał, że skarżący podnosili kwestie, które nie wiążą się bezpośrednio z ich interesem prawnym, np. korzystanie z drogi publicznej ([...]). W ocenie NSA treść akt sprawy wskazuje również na to, że skarżący domagali się uwzględnienia ich interesów w znacznym stopniu o charakterze faktycznym, pomimo że dana inwestycja została już faktycznie i prawnie zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. NSA uznał, że WSA w Krakowie powinien ponownie sprawę rozpoznać, szczególnie uwzględniając kwestię rozważenia rzeczywistych interesów podmiotów uczestniczących w sprawie, znaczenia funkcjonalnego przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zestawieniu z niespornym faktem istnienia już prawnie zrealizowanej inwestycji, której spór pomiędzy inwestorem i innymi użytkownikami [...] dotyczy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 11 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Kr 1140/12, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2006r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący J.R., jako właściciel działki ewid. nr [...], był uczestnikiem postępowania administracyjnego i ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowych decyzji, a "fakt istnienia już prawnie zrealizowanej inwestycji" nie zwalnia sądu administracyjnego od kontroli decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły jednak inne powody niż zarzucone w skardze. Sąd pierwszej instancji wskazał wykładnię przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., stwierdzając, że w przypadku naruszenia przez organ prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego Sąd administracyjny zobligowany jest do uchylenia zaskarżonego aktu bez konieczności dokonywania oceny, czy stwierdzone uchybienie miało i ewentualnie jaki wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Z kolei przepis art. 10 K.p.a. ustanawia zasadę uczestnictwa stron w postępowaniu. Pierwszym i podstawowym zadaniem organów administracyjnych jest ustalenie kręgu stron danego postępowania administracyjnego, ponieważ tylko w takim przypadku możliwe jest zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania stosownie do powyższego przepisu.

Sąd I instancji zważył, że z akt postępowania administracyjnego wynika, iż stroną tego postępowania był m.in. właściciel działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji o nr ewid. [...] R.G., który zmarł w trakcie tego postępowania. Organ odwoławczy powziąwszy taką informację nie podjął żadnych środków, aby ustalić następców prawnych zmarłego uczestnika, którzy niewątpliwie - ze względu na bliskość planowanej inwestycji i jej charakter - mieli interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu. Sąd zauważył, że z oświadczenia innego uczestnika wynika, iż R.G. zmarł 26 sierpnia 2006 r. tj. jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, co oznacza, że osoby te (następcy prawni) nie brały udziału w postępowaniu, a więc naruszono zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny i to niezależnie czy miało to wpływ na treść decyzji. WSA podkreślił, że brak prawidłowego ustalenia stron postępowania uniemożliwia udział pominiętych osób w postępowaniu, doręczenie im decyzji, możliwość odwołania się od niej i tym samym skorzystanie z konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu administracyjnego (art.78 oraz 175 ust.1 Konstytucji). Uchybienie tego rodzaju stoi też w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 6 – 9 oraz 10 § 1 K.p.a. Natomiast F.G. i S.G., którzy nie posiadali udziałów w działce nr [...], oraz H.B. - niezasadnie zostali zaliczeni do kręgu stron przedmiotowego postępowania. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że merytoryczna kontrola odbyć się może dopiero po stwierdzeniu niewadliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę fakt, że obiekt został zrealizowany i oddany do użytkowania, organy - w razie potwierdzenia tej okoliczności – nie będą mogły usunąć wskazanych wad ponieważ postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy stało się bezprzedmiotowe. Sąd uznał, że wskazane uchybienia sprawiają, iż decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w związku z art. 135 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J.P., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z mocy art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj.:

- art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie posiadania przez skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji SKO do sądu administracyjnego,

- art. 145 § 1 pkt 1 b i c w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a., poprzez błędne uchylenie decyzji wydanych przez organy obu instancji, pomimo braku posiadania przez skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji do sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WSA w Krakowie pomimo wiążących zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 5 czerwca 2012r., nie rozważył w sposób wystarczający kwestii posiadania w niniejszej sprawie przez skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji SKO w Nowym Sączu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jedynie, że taki interes posiadają następcy prawni zmarłego R.G., w tym zakresie Sąd powołał się na okoliczność sąsiedztwa terenu planowanej inwestycji z działką tych osób. Z treści uzasadnienia nie wynika natomiast dlaczego Sąd uznał, że interes prawny posiadał także skarżący J.R.. Zdaniem skarżącej kasacyjnie J.R. nie legitymuje się interesem prawnym uprawniającym do złożenia skargi do WSA, który jednocześnie nie wykazał istnienia związku między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną skarżącego w zakresie jego indywidualnych praw i obowiązków wynikających z obowiązującego prawa. J.R. nie ma interesu prawnego więc jego skarga powinna zostać oddalona, bez badania z urzędu prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Zarzuty skargi dotyczące korzystania z drogi publicznej wskazują jedynie na istnienie interesu faktycznego a nie prawnego, co nie jest wystarczające do wniesienia skargi do WSA. Ponadto inwestycja, której dotyczy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowiła podstawę do wydania na rzecz inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której zrealizowano inwestycję w całości.

Uchylając decyzje organów obu instancji Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. Brak posiadania przez skarżących interesu prawnego upoważniających do złożenia skargi kasacyjnej stanowił także przeszkodę do uchylenia przez Sąd I instancji decyzji z powołaniem się na działanie w tym zakresie przez sąd z urzędu. Wskazane uchybienia Sądu w zakresie postępowania, w szczególności błędne uznanie, że skarżący posiadali legitymację do wniesienia skargi do WSA, zdaniem skarżącej kasacyjnie, miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.R., E.U. i J.G. wnieśli o jej odrzucenie. Podnieśli, że na skutek śmierci R.G. organ powinien zawiesić postępowanie do czasu ustalenia jego następców prawnych. Z kolei J.R. był w czasie prowadzenia postępowania właścicielem posesji bezpośrednio przylegającej do terenu inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn.zm., dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie zaistniały przesłanki nieważności postępowania.

Usprawiedliwione okazały się podstawy zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie do odparcia okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w tym przepisie, obejmuje przytoczenie ustaleń faktycznych, dokonanych przez organ administracyjny oraz ich ocenę pod względem zgodności z prawem. W ramach uzasadnienia sąd pierwszej instancji zobowiązany jest także do przeprowadzenia wywodu prawnego, w którym omówiona zostanie podstawa prawna orzeczenia z uwzględnieniem jej wykładni. Podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1113/10). Nadto sąd winien odnieść się do wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze. Wyjątkiem może być sytuacja, kiedy rozstrzygnięcie sądu oparte zostało na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 145 § 1 pkt 2 lub 3 P.p.s.a.

Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że dopuszczalna jest możliwość kwestionowania ustaleń faktycznych zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera jednoznacznego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, co w sposób oczywisty może mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym podkreśla się, że wynik sprawy, zwłaszcza w kontekście ustaleń faktycznych, to nie tylko treść rozstrzygnięcia (sama sentencja orzeczenia), ale treść całego orzeczenia – sentencji i uzasadnienia – jakie zapada w konkretnej sprawie (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010r. sygn. akt II FPS 8/09).

W orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w przypadku niespełnienia przez sąd pierwszej instancji wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., skontrolowanie legalności zaskarżonego orzeczenia w postępowaniu kasacyjnym staje się znacząco utrudnione.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. W skardze kasacyjnej zarzucono brak wymaganego i wystarczającego rozważenia oraz uzasadnienia przez Sąd w zakresie "posiadania przez skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji SKO do sądu administracyjnego", a w konsekwencji błędne uchylenie decyzji organów obu instancji, pomimo "braku posiadania przez skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji do sądu administracyjnego (zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor doprecyzował, że Sąd I instancji, pomimo wiążących zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 5 czerwca 2012r. nie rozważył w sposób wystarczający kwestii posiadania w niniejszej sprawie przez skarżącego J.R. interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji SKO do sądu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie skarżący nie legitymuje się interesem prawnym w sprawie, zatem jego skarga powinna zostać oddalona, bez badania przez sąd z urzędu prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego, dla oceny zasadności zarzutów kasacyjnych wskazać przyjdzie, iż wyrokiem z 5 czerwca 2012r. sygn. akt II OSK 142/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił uprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w niniejszej sprawie z 26 listopada 2008r. sygn. akt II SA/Kr 464/07, którym uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji o ustaleniu warunków zabudowy i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na usprawiedliwionych podstawach została oparta skarga kasacyjna, której istotą było wykazanie, że wymienione w jej podstawach przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dawały podstaw do uwzględnienia skargi i to np. w przypadku skarżących S.G. i F. G.. W ocenie NSA nie było oczywiste, jak twierdził Sąd I instancji, że postępowanie dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy w istocie zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa i to w stopniu kwalifikującym decyzję jako wymagającą jej usunięcia z obrotu prawnego. NSA wskazał, że skarżący podnosili kwestie, które nie wiążą się bezpośrednio z ich interesem prawnym, np. korzystanie z drogi publicznej ([...]). Treść akt sprawy wskazuje również na to, że skarżący domagali się uwzględnienia ich interesów w znacznym stopniu o charakterze faktycznym, pomimo że dana inwestycja została już faktycznie i prawnie zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. NSA uznał, że WSA w Krakowie powinien ponownie sprawę rozpoznać, szczególnie uwzględniając kwestię rozważenia rzeczywistych interesów podmiotów uczestniczących w sprawie, znaczenia funkcjonalnego przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zestawieniu z niespornym faktem istnienia już prawnie zrealizowanej inwestycji, której dotyczy spór pomiędzy inwestorem i innymi użytkownikami [...].

Zgodnie z przepisem art. 190 P.p.s.a. zdanie pierwsze, Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec treści wskazań zawartych w powyższym wyroku NSA, zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono, że obowiązkiem Sądu pierwszej instancji ponownie rozpoznającego niniejszą sprawę było przede wszystkim rozważenie rzeczywistych interesów w postępowaniu podmiotów uczestniczących w sprawie, w tym w szczególności interesu prawnego skarżącego J.R.. Bez wątpienia stosowe ustalenia w tym zakresie, oparte na analizie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy i ich ocena winny znaleźć się w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Przy czym, analiza treści uzasadnienia powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawia wątpliwości, że wskazał on na konieczność rozważenia rzeczywistych interesów pomiotów uczestniczących w postępowaniu administracyjnym, w kontekście art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem znaczenia funkcjonalnego przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konsekwencja tego pozostaje, kwestionowany obecnie w skardze kasacyjnej, "interes w zaskarżeniu decyzji SKO do sądu administracyjnego".

Rozpoznając sprawę ponownie, w uzasadnieniu skarżonego wyroku z dnia 11 kwietnia 2013r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący J.R. "jako właściciel działki ewid. nr [...], był uczestnikiem postępowania administracyjnego i ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowych decyzji", a "fakt istnienia już prawnie zrealizowanej inwestycji" nie zwalnia sądu administracyjnego od kontroli decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Jednocześnie powołując się na normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., Sąd uwzględnił skargę niezależnie od jej zarzutów, stwierdzając z urzędu naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd uznał bowiem, że stroną tego postępowania administracyjnego był m.in. właściciel działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji o nr ewid. [...] R.G., który zmarł w trakcie postępowania. Organ odwoławczy powziąwszy taką informację nie podjął żadnych środków, aby ustalić następców prawnych zmarłego uczestnika, którzy zdaniem Sądu I instancji niewątpliwie - ze względu na bliskość planowanej inwestycji i jej charakter - mieli interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu. Sąd zauważył, że z oświadczenia innego uczestnika wynika, iż R.G. zmarł 26 sierpnia 2006r. tj. jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, co oznacza, że osoby te (następcy prawni) nie brały udziału w postępowaniu, a więc naruszono zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny i to niezależnie czy miało to wpływ na treść decyzji. WSA podkreślił, że brak prawidłowego ustalenia stron postępowania uniemożliwia udział pominiętych osób w postępowaniu, doręczenie im decyzji, możliwość odwołania się od niej i tym samym skorzystanie z konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu administracyjnego (art. 78 oraz 175 ust. 1 Konstytucji) oraz zasady ogólne postępowania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że niezasadnie zostali zaliczeni do kręgu stron postępowania F.G. i G. i S.G. oraz H.B.

Mając powyższe na uwadze, zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem i adekwatnego do okoliczności niniejszej sprawy uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji w kwestii posiadania przez skarżącego J.R. oraz innych uczestników postępowania administracyjnego rzeczywistego interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, z tym że nie w znaczeniu eksponowanym w skardze kasacyjnej (tj. art. 50 § 1 P.p.s.a.), lecz w kontekście art. 28 K.p.a. To zagadnienie bowiem pozostało poza zainteresowaniem Sądu pierwszej instancji, który ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że: "skarżący J.R., jako właściciel działki ewid. nr [...], był uczestnikiem postępowania administracyjnego i ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowych decyzji".

Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że autor skargi kasacyjnej, posługując się zamiennie pojęciami "interes skarżących", "interes skarżącego", zdaje się błędnie utożsamiać interes prawny – legitymację strony w postępowaniu administracyjnym osób kwestionujących decyzję o ustaleniu warunków zabudowy w trybie odwoławczym, a następnie w drodze skargi do sądu administracyjnego. Tymczasem zagadnienia te wymagają rozróżnienia i nie są wartościami tożsamymi.

Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika nadto, że wspólnym pismem z dnia 8 stycznia 2007r. skargi do WSA w Krakowie na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 27 grudnia 2006r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 11 października 2006r., o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku rekreacyjno - wypoczynkowego na terenie działek nr [...] wnieśli: J.R. i inni.

Bezspornym również pozostaje, że prawomocnym postanowieniem z dnia 21 stycznia 2008r. WSA w Krakowie odrzucił skargi: [...]. Oznacza to, iż skargi tych osób nie podlegały merytorycznemu rozpoznaniu w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej. Rubrum wyroków WSA w Krakowie z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 464/07 (uchylonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012r. sygn. II OSK 142/12), jak i skarżonego w niniejszej sprawie wyroku z 11 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Kr 1140/12, potwierdza jednoznacznie, iż rozpoznawaniu podlegała wyłącznie skarga J.R..

Niezrozumiałe i błędne są wobec tego wywody skargi kasacyjnej kwestionujące niewystarczające uzasadnienie przez Sąd I instancji w zakresie "posiadania przez skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji SKO do sądu administracyjnego". Skutecznie zaskarżył bowiem decyzję do sądu administracyjnego wyłącznie J.R., zatem posiadanie przez niego interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a., podlegało ocenie Sądu w toku rozpoznawania tej sprawy.

Podkreślenia wymaga, iż postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 16 § 2 K.p.a., decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach. W skardze kasacyjnej zdaje się zatem błędnie utożsamiać posiadanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 28 K.p.a., z interesem prawnym warunkującym możliwość skutecznego zaskarżenia aktu administracyjnego do sądu administracyjnego.

Zauważyć bowiem należy, że legitymacja procesowa strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest tożsama z legitymacją procesową strony w postępowaniu administracyjnym. W literaturze akcentuje się (zob. W. Chróścielewski, Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 81-82), że interes prawny we wniesieniu skargi, na którym została oparta na mocy art. 50 § 1 P.p.s.a. legitymacja skargowa, stanowi oddzielną kategorię interesu prawnego od tego, którym musi legitymować się strona postępowania administracyjnego w świetle art. 28 K.p.a. Wynika to przede wszystkim z istoty legitymacji skargowej, którą jest uprawnienie jednostki do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu, o istnieniu legitymacji nie decyduje zatem zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym. Musi jednak istnieć związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem lub czynnością. Dlatego też interes prawny skarżącego, w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a., może być oparty zarówno na przepisach prawa materialnego, jak i na przepisach prawa procesowego, czy ustrojowego. Legitymację do zaskarżenia decyzji administracyjnej będzie posiadała zaś zarówno strona postępowania administracyjnego i to niezależnie od tego, czy brała udział w tym postępowaniu, jak i podmiot, do którego błędnie skierowano decyzję. W tym drugim przypadku, źródłem interesu prawnego tego podmiotu będzie przepis prawa procesowego, to jest art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

W świetle powyższych argumentów należy wskazać, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że J.R. w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia, na wniosek skarżącej kasacyjnie J.P., warunków zabudowy, był właścicielem działki oznaczonej nr ewid. [...], czyli działki bezpośrednio przylegającej do działki nr [...]. Organ I instancji traktował skarżącego jako stronę tego postępowania i doręczył mu decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze również pozytywnie zweryfikowało legitymację J.R. jako strony przedmiotowego postępowania, rozpatrując sprawę merytorycznie co do istoty na skutek między innymi jego odwołania (oraz 3 innych osób) i wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2006r. ([...]), którą mu doręczono. Zważyć przyjdzie, iż Kolegium jednocześnie umorzyło postępowanie odwoławcze wobec 8 innych osób wnoszących zbiorowe odwołanie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W tych okolicznościach, nawet przy przyjęciu za skarżącą kasacyjnie, że J.R. nie jest stroną postępowania administracyjnego, co jednak powinno być oceniane dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania skargi, i tak posiada on legitymację skargową w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. do zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 99/11, z 27 lutego 2014r. sygn. akt II OSK 2342/12, CBOSA).

Jako kategoria prawa materialnego interes prawny wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku, a ich negatywny wynik prowadzi do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia. W uzasadnieniu skarżonego wyroku Sąd wskazał, że skarżący J.R., jako właściciel działki ewid. nr [...], był uczestnikiem postępowania administracyjnego i ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowych decyzji. Wobec tego stwierdzić przyjdzie, iż wbrew treści zarzutu skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji, aczkolwiek lakonicznie, prawidłowo wskazał przesłanki dla których stwierdził że skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu decyzji, w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a.

Odrębną kwestią pozostaje czy Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej oceny i rozważył, sporną w niniejszej sprawie kwestię, akcentowaną jednoznacznie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy J.R. oraz pozostałe osoby uczestniczące w postępowaniu administracyjnym (których odwołania także organ odwoławczy rozpoznał merytorycznie), posiadały legitymację strony postępowania w sprawie ustalenia, na wniosek J.P., warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji budynku rekreacyjno-wypoczynkowego na działkach nr [...]. Zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej, że ocena tak rozumianego indywidualnego interesu prawnego, oraz przedstawienie jej motywów w uzasadnieniu wyroku, miała kardynalne znacznie dla wyniku sprawy, także z przyczyn podanych w dalszych wywodach.

Stwierdzić należy, że w tym zakresie brak odniesienia w treści uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Nie sposób z pewnością, z lakonicznego fragmentu poświęconego skarżącemu tj.: "jako właściciel działki ewid. nr [...], był uczestnikiem postępowania administracyjnego i ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowych decyzji", odczytać jakie normy prawa materialnego w okolicznościach faktycznych danej sprawy stanowiły o uznaniu, że skarżący ma interes prawny w postępowaniu w przedmiocie ustalenia konkretnych warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na działkach nr [...]. Sąd pierwszej instancji wskazał jedynie na okoliczność, że skarżący jest właścicielem działki [...], jednak w żaden sposób nie określił na czym miałoby ewentualnie polegać oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżącego np. w zakresie ograniczenia przysługującego mu prawa własności przez immisje, ani też nie wskazał żadnego innego źródła interesu prawnego skarżącego w postępowaniu administracyjnym. Nie można jednakże a priori bez żadnych szczegółowych ustaleń wykluczyć, ani potwierdzić że skarżący ma interes prawny wynikający z art. 140 K.c. w tym, aby projektowana inwestycja nie oddziaływała negatywnie na jego nieruchomość, np. w zakresie hałasu, ograniczenia możliwości zagospodarowania terenu.

Nie jest jednak rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego odgadywanie intencji jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia lecz kontrola tego orzeczenia w granicach określonych art. 183 P.p.s.a.

Niezależnie od powyższego wskazać również należy, że w wyroku z dnia 5 czerwca 2012r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał sądowi pierwszej instancji na konieczność rozważenia interesu osób uczestniczących w postępowaniu w sprawie, czyli wnoszących zbiorowe odwołanie, a następnie skargę, a nie interes osób nieuczestniczących w tym postępowaniu, które nadto nie zgłosiły udziału w postępowaniu, jak uczynił to Sąd Wojewódzki. Nadto, uwzględniając treść wskazanego wyżej orzeczenia NSA w niniejszej sprawie, wskazać należy również, że w myśl art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zważyć przyjdzie, że na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej od uprzedniego wyroku WSA w Krakowie znane już były okoliczności stanowiące obecnie przyczynę uchylenia decyzji organów obu instancji przez Sąd pierwszej instancji, czyli śmierć w toku postępowania R.G. (właściciela działki nr ewid. nr [...]) i brak udziału jego następców prawnych w postępowaniu. Wobec powyższego, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowiły one określoną w przepisach prawa przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji, w szczególności wskazaną w uzasadnieniu skarżonego obecnie wyroku przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, skutkującą koniecznością uchylenia decyzji, mimo odmiennego uzasadnienia niż wskazane przez Sąd pierwszej instancji, z pewnością oddaliłby skargę kasacyjną. Mając także na uwadze zasadę ekonomiki procesowej.

Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. Przypomnieć w tym miejscu wypadnie, że zgodnie z powyższymi przepisami sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że wskazane w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania, nie dawały podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu, ani też Sąd pierwszej instancji nie wykazał, iżby naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Kontrolowaną przez Sąd pierwszej instancji decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, na skutek odwołania J.R. i innych, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Zakopane o ustaleniu warunków zabudowy dla skarżącej kasacyjnie. Uchylając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, a także utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w postępowaniu przed organami – bez własnej winy - pozbawieni zostali udziału następcy prawni R.G. (który zmarł w toku postępowania pierwszoinstancyjnego), co czyni zasadnym uchylenie decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., bez względu nawet na wpływ tego uchybienia na wynik sprawy.

Poglądu tego nie podziela skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie. Jako ugruntowany należy uznać pogląd, iż naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. II OSK 754/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08).

Zasadą jest jednak, że prawami procesowymi rozporządza strona postępowania. Do jej wyłącznej oceny ustawodawca zostawił też podjęcie obrony w sytuacji pozbawienia jej – bez własnej winy – udziału w postępowaniu. Takie stanowisko wynika z treści art. 147 K.p.a. Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2009 r. w sprawie II OSK 1628/08 (Lex nr 694081) "uregulowanie zawarte w art. 147 zdanie ostatnie K.p.a., w którym stwierdza się, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony oraz w art. 184 § 4 K.p.a., w którym stanowi się że jeżeli podstawą sprzeciwu prokuratora jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to jego wniesienie wymaga zgody strony, świadczą o istnieniu reguły, iż takie naruszenie prawa może być uwzględnione tylko wówczas, gdy jest to zgodne z wolą podmiotu, którego to naruszenie dotyczy" i dalej "(...) z przepisów tych wynika, że ustawodawca wyraźnie w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. odstąpił od ochrony obiektywnego porządku prawnego na rzecz ochrony subiektywnego porządku prawnego, a szczególnym tego dowodem jest art. 184 § 4 K.p.a. w którym przewidziano, że w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nawet prokurator, a więc podmiot powołany do ochrony obiektywnego porządku prawnego, musi uzyskać zgodę podmiotu, którego to naruszenie dotyczy". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na przestrzeni ostatnich lat wypracowany został jednolity pogląd, że uprawnioną do zgłoszenia zarzutu pominięcia w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy jest wyłącznie osoba, której zarzut ten dotyczy, a sąd administracyjny tylko wówczas może ten zarzut uwzględnić o ile korzysta z niego strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1781/08; z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 277/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10, z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 9/12, z dnia 23 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1475/12, z dnia 4 listopada 2014r. sygn. akt II OSK 1743/14, z dnia 10 grudnia 2014r. sygn. akt II OSK 1275/13 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Wobec tego, że podstawa wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w rozpoznawanej sprawie nie dotyczyła skarżącego J.R., uwzględnienie jego skargi z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. nie było możliwe.

Zaprezentowany wyżej pogląd stanowi dodatkowy argument potwierdzający zasadność zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z uzasadnienia wyroku nie wynika aby Sąd I instancji wyjaśnił bądź rozważał kwestię czy zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygniecie było zgodne z oczekiwaniami strony pozbawionej udziału w postępowaniu. Zauważyć przy tym należy, że żona zmarłego w 2006r. R.G. (będąca jego następcą prawnym) odbierała w toku postępowania kierowaną do niego korespondencję i nie zgłosiła faktu śmierci męża. Nie zakwestionowała także, ani inni następcy prawni, zawartego w decyzji organów administracji rozstrzygnięcia. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, iż dopiero na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji organu drugiej instancji znalazła się adnotacja "adresat zmarł". Organ odwoławczy powziął zatem wiadomość o tej okoliczności już po zakończeniu postępowania administracyjnego.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

W ponownym postępowaniu Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie do powtórnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem zaprezentowanej argumentacji dotyczącej wymogów uzasadnienia, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. Ponadto w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie Sądu nie zostanie oparte wyłącznie na przesłance wznowieniowej lub nieważnościowej, Sąd ten ustosunkuje się do zarzutów podniesionych w skardze.

Na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania z uwagi na przyczyny, z powodu których wyrok uchylono.