Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 70/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciwy
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136 par. 1, art. 15, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 5a
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 6 ust. 1-2, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze sprzeciwów K. O. i B. U. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 15 stycznia 2024 r., znak: SKO.PZ-71/7944/862/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciwy.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 70/24

Uzasadnienie

Decyzją z 15 stycznia 2024 r., znak: SKO.PZ-71/7944/862/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołań B. K., K.y O. oraz B. U. i D. U. od decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 21 września 2023 r., nr 241/2023, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (w tym usługi handlu o powierzchni sprzedaży do 950 m²) wraz z garażem podziemnym na działkach nr ewid. [...], obr. [...], przy ul. Z. w Kielcach, w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami ABCDEF-A

- na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta Kielce została wydana na wniosek B. U. i D. U. z 15 lutego 2023 r. W ocenie organu odwoławczego wniosek inwestorów nie zawiera pełnego sposobu zagospodarowania terenu inwestycji. Jego część graficzna winna być uzupełniona o planowaną lokalizację miejsc parkingowych, a także altanki śmietnikowej.

Wątpliwości Kolegium dotyczyły także ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej dla części budynku w głębi terenu inwestycji, tj. do 47,00 m. Przywołując treść § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ podniósł, że ani wyniki analizy urbanistycznej ani decyzja organu I instancji nie zawierają w tej kwestii uzasadnienia. Organ I instancji wyjaśnił, że teren planowanej inwestycji obejmuje trzy działki, dwie z nich to frontowe działki o szerokości ok. 35,00 m oraz jedna działka zlokalizowana w głębi terenu inwestycji o łącznej szerokości ok. 74,00 m. W obszarze analizowanym, jak wynika z analizy urbanistycznej, występują budynki o szerokości elewacji frontowych od ok. 5,00 m do ok. 88,00 m. Średnia szerokość budynków z obszaru analizowanego wynosi ok. 31,00 m. Po południowej stronie ul. Z., gdzie są zlokalizowane działki objęte inwestycją, istniejące budynki w większości wypełniają całą szerokość działki, na której są posadowione, tworząc zwartą zabudowę pierzejową, o szerokości elewacji frontowych od ok. 13,00 m do ok. 20,00 m, co daje całkowite szerokości brył budynków od ok. 30,00 m do ok. 76,00 m.

Zgodnie ze stanowiskiem Kolegium, o ile odnośnie szerokości części frontowej budynku (północnej) nawiązano w jego maksymalnym parametrze do średniej z obszaru analizowanego, o tyle przy ustaleniu szerokości elewacji frontowej dla części budynku w głębi terenu inwestycji podano, że jest to parametr występujący w obszarze analizowanym. Dlatego zdaniem Kolegium przy ponownym badaniu sprawy należy uzupełnić analizę.

Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, szczegółowego wyjaśnienia wymaga ustalenie wysokości głównej kalenicy projektowanego budynku do 16,00 m. Zarówno bowiem w uzasadnieniu decyzji jak i w sporządzonej analizie brak jest uzasadnienia przyjętego parametru. W ocenie Kolegium zasadny okazał się też zarzut wnioskodawców co do sposobu ustalania miejsc parkingowych. W związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych organ I instancji powinien wyjaśnić jaka jest utrwalona praktyka w tym organie w zakresie ustalania miejsc parkingowych dla tego typu inwestycji.

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, które nie odpowiada zasadom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa.

Sprzeciwy od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli K. O. oraz B. U. i D. U .

K. O. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("upzp") poprzez bezpodstawne uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy inwestycja pozostaje zgodna z zasadą "dobrego sąsiedztwa", podczas gdy zamierzone przedsięwzięcie cechuje się znacznie odmiennymi gabarytami i kształtem, formą architektoniczną w stosunku do istniejącej zabudowy;

2. art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez nienależyte uwzględnienie interesu osób trzecich, skutkujące uznaniem, że planowana inwestycja nie może spowodować naruszenia uzasadnionego interesu osób trzecich.

W sprzeciwie zawarto żądanie uchylenia decyzji Kolegium. W uzasadnieniu jego autorka zakwestionowała przyjęcie maksymalnej dopuszczalnej wysokości kalenicy, brak klarownych ustaleń dotyczących maksymalnych gabarytów zabudowy w głębi działki, powierzchnię zabudowy, brak wymagań względem niezbędnej obsługi – liczby miejsc postojowych, przyjęcie, że zarzuty o ponadprzeciętnej uciążliwości inwestycji nie są zasadne na tym etapie.

B. i D. U. w swoim sprzeciwie podnieśli, że Kolegium powinno było uchylić decyzję organu I instancji tylko w kwestii ustalenia stanowisk postojowych i określić ten współczynnik. Wnieśli o:

1. uchylenie decyzji Kolegium za wyjątkiem części jej rozstrzygnięcia dotyczącej wymaganej ilości stanowisk postojowych, wskazując aby ilość tych stanowisk ustalić zgodnie z uchwałą Rady Miasta Kielce z dnia 17 lutego 2022 r., Nr LVII/1128/2022, w sprawie określenie lokalnych standardów urbanistycznych na terenie Miasta Kielce;

2. ustalenie przez Sąd ilości stanowisk postojowych dla przedmiotowej inwestycji zgodnie z ww. uchwałą, tj.: dla funkcji usługowej – miejsc postojowych nie określa się; dla funkcji mieszkalnej wielorodzinnej – minimum 0,5 stanowisk postojowego dla samochodów osobowych na jeden lokal mieszkalny;

3. dopuszczenie dowodu z decyzji Kolegium z 20 lutego 2023 r., znak: SKO/PZ-71/6257/464/2022;

4. dołączenie do akt oryginału lub uwierzytelnionej kopii ww. decyzji Kolegium z 20 lutego 2023 r.;

5. dopuszczenie dowodu z ww. uchwały Rady Miasta Kielce z 17 lutego 2022 r., obowiązującej w dniu złożenia wniosku.

W uzasadnieniu podniesiono, że organ I instancji ustalając ilość stanowisk postojowych powołał się na art. 15 ww. ustawy z 26 stycznia 2023 r., która weszła w życie 12 maja 2023 r., podczas gdy wniosek został złożony 15 lutego 2023 r. W tej sytuacji organ, zgodnie z art. 23 ww. ustawy, powinien przy ustalaniu miejsc postojowych zastosować przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku. W analogicznej sprawie Kolegium decyzją z 20 lutego 2023 r. uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej wymaganej ilości miejsc postojowych, ustalając tę ilość zgodnie z uchwałą z 17 lutego 2022 r.

Wnoszący sprzeciw nie zgodzili się z nakazem uzupełnienia analizy dotyczącej szerokości elewacji frontowej w głębi terenu inwestycji. Teren planowanej inwestycji ma kształt nieregularny. Działki frontowe mają szerokość ok. 35 m, natomiast działka w głębi terenu 74 m. Organ I instancji podał, że w obszarze analizowanym występują budynki o szerokości elewacji frontowych do 88 m. Po południowej stronie ul. Z. całkowita szerokość brył budynków wynosi od ok. 30 do 76 m. Szerokość elewacji budynku w głębi terenu ustalona do 47 m powoduje więc, że zostanie zachowany ład przestrzenny.

W sprzeciwie zakwestionowano nakaz uzupełnienia analizy w zakresie wysokości głównej kalenicy. Kolegium potwierdziło bowiem ustalenia organu I instancji w tym zakresie. Z ostrożności procesowej inwestorzy podnieśli, że uzasadnienie prawidłowości ustaleń wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej. W obszarze analizowanym całkowite wysokości budynków z dachami płaskimi wynoszą do ok. 17,00 m. Spośród 10 budynków wzdłuż ul. Z. aż 6 budynków ma wysokość kalenicy 17 m. Natomiast budynki w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji, po przeciwnej stronie ul. Z. mają w 4 przypadkach wysokość kalenicy 16,5 m, tj. są wyższe od maksymalnej wysokości planowanego budynku.

Inwestorzy nie zgodzili się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że wniosek nie zawiera pełnego sposobu zagospodarowania terenu inwestycji. Zdaniem stron w części graficznej określono lokalizację miejsc postojowych na gruncie oraz obszar parkingu podziemnego, natomiast altanka śmietnikowa nie została wrysowana w plan zagospodarowania terenu, ponieważ znajdować się będzie w bryle budynku. Powyższe oznacza, że wniosek zawiera wszystkie elementy zgodnie z treścią art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp.

W odpowiedziach na sprzeciwy Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Postanowieniem z 27 lutego 2024 r. tut. Sąd połączył po wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. II SA/Ke 70/24 (ze sprzeciwu K. O.) i II SA/Ke 116/24 (ze sprzeciwu B. i D. U.) i postanowił prowadzić je pod sygnaturą II SA/Ke 70/24. Kolejnym postanowieniem z 25 marca 2024 r. Sąd odrzucił sprzeciw D. U.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciwy nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "Ppsa", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa (art. 64e Ppsa). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej ww. unormowaniem, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 Kpa, sąd uwzględnia sprzeciw (art. 151a § 1 Ppsa).

Celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III Ppsa, jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 Kpa, pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 Kpa. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Sąd rozpoznający sprzeciw nie bada kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W rzeczywistości bowiem sąd takim działaniem zastąpiłby organ, podczas gdy zadaniem sądu administracyjnego jest ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności.

Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie cyt. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728).

Dodatkowo wskazać należy, że braki w postępowaniu dowodowym mogą stanowić podstawę do zastosowania art. 138 § 2 Kpa jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie ma możliwości skorzystania z art. 136 § 1 tej ustawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji nie może jednak godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy powodowałby pozbawienie strony dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, tj. stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. III OSK 5112/21).

W świetle powyższego sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 Kpa. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter jedynie formalny. Sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa. Tym samym w postępowaniu sądowym nie podlegają weryfikacji zarzuty dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, wywołanym wniesieniem sprzeciwu, z mocy art. 64b § 3 Ppsa, status strony posiadają bowiem tylko wnoszący sprzeciw oraz organ (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. I OSK 611/21). Stąd w niniejszej sprawie przedmiotem rozważań Sądu nie mogą być ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, które organ odwoławczy uznał za prawidłowe.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym mowa art. 138 § 2 Kpa jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe bowiem będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką rozstrzygnięcia kasacyjnego. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 Kpa), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie (art. 138 § 2a Kpa), gdyż to właśnie te normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata. W świetle art. 138 § 2 Kpa konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy więc oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e Ppsa należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach skutecznie wykazało konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 61 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), dalej "upzp", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Stosownie zaś do art. 61 ust. 5a cyt. ustawy, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Organ odwoławczy dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w braku szczegółowego wyjaśnienia ustalenia szerokości elewacji frontowej dla części budynku w głębi terenu inwestycji, tj. do 47 m. Zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej "rozporządzenie", szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 2).

Jak wynika z akt sprawy teren inwestycji ma kształt nieregularny – litery L, przy czym krótszy fragment przylega do ul. Z., z której odbywa się główny wjazd na działkę, a dłuższy fragment znajduje się w głębi terenu inwestycji. W obszarze analizowanym występują budynki o szerokości elewacji frontowych od ok. 5 do 88 m. Średnia szerokość tej elewacji wynosi ok. 31 m. Organ I instancji ustalił dwie szerokości elewacji frontowych: dla części frontowej od strony ul. Z. od 25 do 32 m, dla części w głębi terenu inwestycji – od 25 do 47 m, wskazując, że jest to wartość występująca w obszarze analizowanym, nieprzekraczająca wartości maksymalnej. Ta ostatnia wartość wyraźnie przewyższa średnią szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym, nawet powiększoną o 20% tolerancję. Odstępstwo od reguły określonej w § 6 ust. 2 rozporządzenia tj. wyznaczenia wskaźnika szerokość elewacji frontowej o wartości średnie występujące w obszarze analizowanym i ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej, organ jest zobowiązany oprzeć na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne są wyjaśnienia dotyczące rzeczywistego zakresu, rozmiaru i charakteru inwestycji wnioskodawcy w aspekcie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju w zagospodarowaniu przestrzennym, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo zarówno w aspekcie § 6 ust. 2 rozporządzenia jak i w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5a upzp. W rozpoznawanej sprawie takiego nawiązania w uzasadnieniu decyzji organ I instancji brakuje. Organ ten poprzestał na stwierdzeniu, że wartość 47 m występuje w obszarze analizowanym i nie przekracza wartości maksymalnej, bez szczegółowego i przekonującego uzasadnienia odwołującego się do danych wynikających z analizy. W szczególności nie wiadomo, dlaczego taka a nie inna wartość została przyjęta i dlaczego wpisuje się w zastany ład urbanistyczny.

Należy przy tym mieć na uwadze, że budowa w głębi terenu inwestycji nie oznacza, że nie nastąpi zwiększenie szerokości elewacji frontowej od strony frontu działki (tutaj ul. Z.). Z § 6 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 5a upzp nie wynika bowiem, że szerokość elewacji frontowej od strony frontu działki należy odnosić wyłącznie do części budynku najbardziej zbliżonej do frontu działki. W konsekwencji, łączna szerokość elewacji frontowej części projektowanej od strony ul. Z. wraz częścią w głębi terenu inwestycji nie powinna co do zasady odbiegać od średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Wyznaczenie wskaźnika odmiennego, na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia wymaga natomiast stosownego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 17 maja 2021 r., sygn. II OSK 2316/18). Nie ma przeszkód by wyznaczyć dwie szerokości elewacji frontowych, jednakże ustalenie szerokości elewacji w głębi terenu inwestycji z odstępstwem od § 6 ust. 1 rozporządzenia wymaga wyczerpującego uzasadnienia, czego w niniejszej sprawie ze strony organu I instancji zabrakło, a co trafnie dostrzegł organ odwoławczy.

Organ odwoławczy trafnie również wskazał na brak wyjaśnienia w odniesieniu do ustalenia wskaźnika wysokości głównej kalenicy projektowanego budynku do 16 m. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta wynika, że w obszarze analizowanym całkowite wysokości budynków z dachami stromymi wynoszą do ok. 14,50 m, natomiast z dachami płaskimi do ok. 17 m. Tymczasem organ I instancji dla projektowanego budynku o dachu dwupołaciowym symetrycznym lub niesymetrycznym, lub wielospadowym ustalił wysokość głównej kalenicy do 16 m, w żaden sposób nie wyjaśniając, na jakiej zasadzie przyjął, że wysokość ta została ustalona odpowiednio do wysokości głównej kalenicy w obszarze analizowanym.

Kolejnym uchybieniem organu I instancji było nieuwzględnienie treści art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych (Dz.U. poz. 803)., zgodnie z którym do postępowań w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem art. 8 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 15 (tj. ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących), który stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Organ I instancji określając liczbę miejsc postojowych powołał się na art. 17 ust. 4d ww. ustawy z dnia 5 lipca 2018 r., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 26 stycznia 2023 r., gdzie w pkt. 2 przewidziano, że dla inwestycji mieszkaniowej zlokalizowanej w obszarze zabudowy śródmiejskiej określa się minimalną liczbę miejsc postojowych co najmniej równą liczbie mieszkań przewidzianej do realizacji w ramach inwestycji mieszkaniowej. Ustawa z dnia 26 stycznia 2023 r. weszła w życie 12 maja 2023 r., tymczasem wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 15 lutego 2023 r. Powinien zatem być procedowany z uwzględnieniem art. 23 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej.

Podsumowując, postępowanie Prezydenta Miasta obarczone jest istotnym brakiem wynikającym z niewyjaśnienia w sposób wyczerpujący opisanych wyżej odstępstw od zasady ustalania wskaźników nowej zabudowy, a także nieuwzględnienia treści art. 23 ustawy z dnia 26 stycznia 2023 r. Tym samym organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Braki te nie mogły być naprawione na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a., ponieważ są to kwestie o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, a czynności, które musiałyby być podjęte przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP). Zasada ta oznacza obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozpatrzonej przez organ I instancji. W sytuacji gdy organ I instancji nie formułuje stosowego uzasadnienia dla przyjętych wskaźników nowej zabudowy, proceduje bez uwzględnienia istotnego przepisu przejściowego, trudno mówić o ponownym rozpoznaniu sprawy. W konsekwencji, organ odwoławczy był uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa.

Odnosząc się do zasygnalizowanej przez organ odwoławczy kwestii, że część graficzna wniosku nie zawiera lokalizacji planowanych miejsc postojowych, a także altanki śmietnikowej, trzeba stwierdzić, że Kolegium nie wskazało w związku z tym, jakie przepisy zostały tu naruszone. Trudno więc ustalić, na jakiej podstawie organ przyjął, że kwestie te wymagają uzupełnienia i również kwalifikują się do zastosowania art. 138 § 2 Kpa.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciwy na podstawie art. 151a § 2 Ppsa.