Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1468/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2 i art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 49 b  w zw.  z art. 52
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22 września 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego A. M. kwotę 572 (pięćset siedemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 września 2009r. na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1, art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta N. nakazał P.M. dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanego, wolnostojącego, na trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego typu billboard, usytuowanego na terenie działki gruntowej nr [....] w obr. [....] u zbiegu ulic [....] i [....] w N.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że przedmiotem postępowania jest urządzenie reklamowe typu: "billboard", wolnostojące, trwale z gruntem związane, usytuowane na działce nr [....] w obr. [....] u zbiegu ulic [....] i [....] w N. Przedmiotowy obiekt składa się konstrukcji stalowej jednostronnie obłożonej blachą gładka cynkowaną, umieszczonej na poziomie gruntu na wolnostojącej konstrukcji nośnej w postaci trzech pionowych podpór wykonanych z profili stalowych zamkniętych, połączonych z gruntem za pośrednictwem wylewanego, betonowego fundamentu punktowego. Inwestorem oraz właścicielem obiektu jest A.M. - dzierżawca działki nr [....] obr. [....] (umowa z dnia 15 lipca 2009r.).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego przedmiotowe urządzenie zakwalifikować należy jako obiekt budowlany, a prace do jego powstania jako roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego i wymagające pozwolenia na budowę (art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Organ administracji wyjaśnił, że żaden z wyjątków zawartych w przepisie art. 29 ust. 1 i 2 w/w ustawy nie odnosi się do robót budowlanych związanych z budową wolnostojącego na trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, zatem zastosowanie znajduje ogólna zasada wyrażona w w/w art. 29 ust. ustawy (por. wyrok z dnia 21 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/GI 672/07, wyrok z dnia 25 października 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1410/06, oraz z dnia 30 października 2007r., sygn. akt II SA/Kr 1225/06).

Podał, że art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane formułuje ogólną zasadę w myśl której "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Tak więc przymusowej rozbiórce podlega obiekt lub jego część zrealizowana bez wymaganego pozwolenia, gdy właściwy organ stwierdzi, że jest ono niezgodne z przepisami o planowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowo planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku brak w//w planu, lub też narusza inne przepisy w tym techniczno-budowlane.

Organ administracji wyjaśnił nadto, że ul. [....] i [....] należą do kategorii dróg powiatowych, w związku z czym przedmiotowy obiekt usytuowany w odległości 7,30 m od krawędzi jezdni ulicy [....] narusza przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w tym przepis art. 43 ust. 1 p.3 lit. b tabeli, w myśl którego "obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m.". Odstąpienie od tej zasady może nastąpić jedynie za zgoda zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy, albo wykonywania robót budowlanych (art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Wyjątek ten nie ma więc zastosowania do obiektów istniejących, zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Wskazana nieprawidłowość uniemożliwia też doprowadzenie urządzenia reklamowego do stanu zgodnego z prawem, ponieważ wiązałoby się to z koniecznością zmiany jego lokalizacji, a tym samym rozbiórką istniejącego już obiektu i realizacją nowego.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył A.M. . Podniósł, że decyzja z dnia 24 września 2009r. nie rozstrzyga bezpośrednio o jego prawach i obowiązkach, jak również pośrednio nie ma wpływu na jego sytuację prawną co przesądza o tym, że niesłusznie został potraktowany jako strona postępowania, a organ administracji naruszył art. 28§1 kpa.

Wskazał, że nie odnosząc się do uwag zawartych w pismach z dnia 23 lipca 2009r., 12 sierpnia 2009r. oraz z dnia 22 września 2009r. organ nadzoru budowlanego naruszył art. 9 kpa, a także z uwagi na nieprawidłowe przeprowadzenie oględzin naruszył przepis art. 10 §1 kpa w zw. z art. 79 §1 i 2 kpa. Wyjaśnił, że w zawiadomieniu o przeprowadzeniu oględzin wskazana została działka nr [....] w obr. [....] w N. , podczas gdy oględziny przeprowadzono na działce nr [....] obr. [....] w N. Dokonując oględzin naruszono nadto art. 6 i 7 kpa (przeprowadzono je mimo zgłoszenia przez właściciela działki o błędnym zawiadomieniu), jak również art. 7, 77 i 79§2 kpa poprzez odmowę wniesienia do protokołu wszystkich uwag zgłoszonych przez właściciela nieruchomości.

Odwołujący się podniósł nadto, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego włączając do postępowania administracyjnego dowód z oględzin z dnia [....] 2009r. winien wydać w tej sprawie postanowienie, ponieważ postanowienia nie wydano nie można uznać protokołu oględzin z dnia [....] 2009r. za dowód w niniejszej sprawie. Podniósł, ze pisma z dnia [....] 2009r. i 7 sierpnia 2009r. są ze sobą sprzeczne, podczas gdy w pierwszym z nich organ administracji informuje, iż dokładny opis konstrukcji urządzenia zawarto w protokole z dnia [....] 2009r., z pisma z dnia [....] 2009r. wynika, iż w dniu [....] 2009r. dokonano tylko pomiaru odległości od ul. [....] i [....] bez szczegółowych pomiarów tablicy.

Podał, że w trakcie postępowania nie otrzymał zawiadomienia o zebranych przez organ dowodach i materiałach umożliwiających wypowiedzenie się co do całokształtu zebranych dowodów przez wydaniem decyzji, do czego organ był zobowiązany na podstawie art. 10 kpa.

A.M. zarzucił nadto, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego połączył w jednym postępowaniu dwie odrębne sprawy tj. decyzję z dnia 19 grudnia 2008r. adresowaną na nazwisko [....] z "realizacją urządzenia reklamowego", którego inwestorem i właścicielem jest P.M. . Mimo prośby o wyjaśnienie tej sytuacji (pismo z dnia .... sierpnia 2009r.) nie wyjaśniono jej, a tym samym doszło do naruszenia przepis art. 9 i 11 kpa oraz przepisów ustawy o ochronie danych osobowych m. in. przez umożliwienie zapoznania się z dokumentami dotyczącymi decyzji z dnia 19 grudnia 2008r. P.M.

Podniósł, że decyzja z dnia 24 września 2009r. jest niewykonalna, a jej niewykonalność ma charakter trwały, gdyż można dokonać rozbiórki obiektu wcześniej wybudowanego. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie tablica reklamowa została zainstalowana przez przykręcenie, zatem można nakazać jedynie jej zdemontowanie lub rozkręcenie.

Niezależnie od powyższego odwołujący się zarzucił organowi administracji prowadzenie postępowania wszczętego postanowieniem z dnia 11 lutego 2009r. przewlekle i z naruszeniem przepisów art. 12, 35 i 36 kpa, a skarga na niezałatwienie sprawy w terminie rozpatrzona została z naruszeniem art. 229 i 231 kpa.

Mając na uwadze powyższe A.M. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 24 września 2009r. na podstawie art. 156 §1 pkt 1, 4 i 5 kpa.

Decyzją z dnia 22 września 2010r. (nr......) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 §1 kpa oraz art. 49 b ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że na podstawie art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego zobowiązał P.M. do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego, wolnostojącego, na trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego typu "billboard", położonego na terenie działki nr [....] w obr. [....] u zbiegu ulic [....] i [....] w N.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał co następuje:

Organ I instancji trafnie zakwalifikował przedmiotowe urządzenie jako budowlę, którego definicja zawarta została w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 w/w ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawo budowlane przewiduje jednak wyjątki od tego obowiązku, umożliwiające prowadzenie robót budowanych bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a tylko na podstawie zgłoszenia do odpowiedniego organu. Wyjątki te są wyliczone enumeratywnie w art. 29 ustawy. Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym (art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego). Tak więc przed wykonywaniem robót polegających na wybudowaniu tablicy reklamowej inwestor zobowiązany jest zgłosić zamiar ich wykonania do właściwego organu administracji publicznej. W przypadku, gdy budowa odbywać się będzie bez wspomnianego zgłoszenia, właściwy organ nakaże rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia obiektu lub jego części - zgodnie z brzmieniem art. 49b ust. 1, 2 i 3 w/w ustawy. Taką interpretację potwierdza też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 1 kwietnia 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 219/09.

Jeżeli budowa obiektu nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a tylko zgłoszenia właściwemu organowi nadzoru budowlanego, nie ma możliwości orzeczenia rozbiórki takiego obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a tylko na podstawie art. 49b ust. 1 tej ustawy - przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 49b. Organ I instancji procedował więc wadliwie, nakładając na inwestora obowiązek jej rozbiórki na podstawie w/w przepisu art. 48 ustawy.

Tablica reklamowa, stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania, została wybudowana jeszcze przed złożeniem przez A.M. zgłoszenia zamiaru wybudowania 2 tablic reklamowych na działce nr [....] w obr. [....] w N. Prezydent Miasta N. wniósł decyzją z dnia 15 grudnia 2008r., znak: [....] , sprzeciw wobec tej budowy, a to ze względu na ustalenie, że na w/w działce została już wybudowana tablica reklamowa bez uprzedniego zgłoszenia.

Inwestor nie posiada też zgody zarządcy dróg powiatowych na realizację przedmiotowej inwestycji, która znajduje się w odległości 7, 30 m od krawędzi drogi powiatowej (ul.....), co skutkuje naruszeniem art. 43 ust. 2 oraz art. 43 ust. 1 lp. 3 lit. b)tabeli ustawy o drogach publicznych z dnia 25 marca 1985r. (Dz. U. 1985 nr 14 póz. 60).

Z zawartej w dniu 15 lipca 2008r. umowy dzierżawy wynika, że właścicielem działki obr. [....] w N. jest A.M. , a inwestorem robót budowlanych na w/w działce i właścicielem przedmiotowej budowli jest P.M. Wobec powyższego, obowiązek jej rozbiórki skierowano do właściciela budowli – P.M. . Inwestor jest stroną postępowania w ścisłym tego słowa znaczeniu. Jedynie ten podmiot może uzyskać publiczne prawo podmiotowe o charakterze pozytywnym. Natomiast pozostałe podmioty są jedynie "stronami refleksowymi" ze względu na "oddziaływanie" obiektu na pozostające w ich dyspozycji nieruchomości. Wobec powyższego, nie można uznać zarzutów odwołującego się, jakoby PINB naruszył przepis art. 28 kpa, traktując A.M. jako stronę niniejszego postępowania, skoro z samego prawa wywodzi się interes właściciela działki, na której inny podmiot wykonał inwestycję budowlaną.

Co do zarzutu o wadliwości protokołu oględzin z dnia [....] lipca 2009r. wskazać należy, że zawiadomienie o ich przeprowadzeniu wskazywało jako miejsce działkę nr [....] o błędnie podanym obr. [....] w N. Nie można jednak uznać, że tego typu omyłka pisarska mogła wprowadzić w błąd skarżącego co do miejsca planowanych oględzin w sytuacji, gdy postępowanie toczy się w sprawie wybudowania tablicy reklamowej właśnie na działce [....] w obr. [....] w N. , należącej do skarżącego. Ponadto, w zawiadomieniu z dnia [....] lipca 2009r. PINB podał szczegółową lokalizację w/w działki, tj. jej położenie przy zbiegu ulic [....] i [....] w N. , przez co nie można przyjąć, że skarżący nie wiedział, na jakiej działce oględziny zostaną przeprowadzone.

Nie można także uznać za uzasadniony zarzutu skarżącego co do formy, w jakiej został zawiadomiony o pierwszych oględzinach, wyznaczonych na dzień [....] lutego 2009r. Skarżący podnosi, iż na podstawie art. 123 kpa zawiadomienie o ich przeprowadzeniu, jak i włączenie dowodu z oględzin do materiału dowodowego winno nastąpić w drodze postanowienia. Z treść art. 79 § 1 kpa wynika jednak, że ustawodawca nie wymaga do zawiadomienia stron o przeprowadzeniu dowodu z oględzin formy postanowienia. Z przeprowadzonych oględzin inspektor PINB sporządza protokół, który - po jego podpisaniu przez wszystkich uczestników oględzin - staje się z mocy prawa dowodem w sprawie administracyjnej.

Z akt sprawy wynika również, że strony były informowane na bieżąco o postępach w postępowaniu w niniejszej sprawie oraz o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, o czym świadczy zawiadomienie PINB z dnia z [....] lutego 2009r. o wszczęciu postępowania administracyjnego i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Ponadto, o fakcie zgromadzenia materiału dowodowego wystarczającego do wydania rozstrzygnięcia oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie poinformowano strony zawiadomieniem z dnia 7 sierpnia 2009r., czyniąc zadość dyspozycji przepisu art. 10 kpa. W związku z tym uznać należy, że zarzut skarżącego uniemożliwienia mu zapoznania się i wypowiedzenia co do całokształtu materiału dowodowego nie znajduje uzasadnienia.

Zgodnie zaś z art. 62 kpa w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Z tego względu decyzja Prezydenta Miasta N. 4 z dnia 15 grudnia 2008r. (.....) została włączona do akt niniejszej sprawy i w konsekwencji mógł się z nią zapoznać P.M. . Decyzja z dnia 15 grudnia 2008r. została skierowana do A.M. , bowiem to on wnioskował w dniu [....] grudnia 2008r. o wydanie pozwolenia na budowę kolejnych tablic reklamowych. Umowa dzierżawy z dnia [....] 2008r. została przedłożona do PINB dopiero w dniu [....] lipca 2009r.

Wbrew zarzutom skarżącego jakoby organ I instancji pozostawiał bez rozpatrzenia jego skargi, z akt sprawy wynika, że do skarg A.M. zawartych w pismach z dnia [....] lipca, [....] sierpnia i [....] września 2009r. PINB ustosunkowywał się zawiadomieniami o sposobie ich załatwienia odpowiednio z dnia [....] lipca, [....] września oraz [....] września 2009r. W związku z koniecznością odniesienia się do licznych skarg przesunął się również termin wydania merytorycznej decyzji. Nie doszło więc też do naruszenia art. 229 i 231 kpa.

Na powyższą decyzję A.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Powtórzył argumenty odwołania, że nie był stroną postępowania, gdyż nie dotyczyło ono jego interesu prawnego lub obowiązku oraz, że nie żądał czynności organu ze względu na interes prawny lub obowiązek. Podniósł, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji na czym polega interes prawny skarżącego w przedmiotowej sprawie.

Wskazał, że pismo PINB z dnia [....] stycznia 2009r. zatytułowane "zawiadomienie strony o przeprowadzeniu oględzin" z powołaniem się na art. 79 § 1 kpa nie było takim zawiadomieniem, gdyż dopiero po wszczęciu postępowania – zawiadomieniem z dnia [....] lutego 2009r. skarżący uzyskał status strony.

Odnosząc się po raz kolejny do wadliwości przeprowadzonych oględzin i protokołów podniósł, że zarówno odległość zainstalowanej reklamy od ulicy [....] jak i jej wymiary są niezgodne z rzeczywistością. Wskazał, że w protokole oględzin z dnia [....] lutego 2009r. brak jest informacji jaką metodą dokonano pomiaru; PINB dokonał pomiaru odległości reklamy jedynie od strony ulicy [....] nie ustalając jaka jest odległość reklamy od strony ulicy [....].

A.M. podniósł nadto, że decyzja z dnia 15 grudnia 2008r. dotyczyła innego stanu faktycznego oraz innej podstawy prawnej, dlatego też bezprawne było dołączenie tego dokumentu do akt niniejszej sprawy. Nadto, sprzeciw wyrażony w tej decyzji przez Prezydenta Miasta K. nie był podyktowany - jak to podał organ odwoławczy - istnieniem już na działce urządzenia reklamowego.

Skarżący wyjaśnił, że w odwołaniu podniósł, że PINB skargę z dnia 26 sierpnia 2009r. na nie załatwienie sprawy w terminie rozpatrzył we własnym zakresie naruszając art. 229 i 231 kpa. Do tego zarzutu WINB w uzasadnieniu decyzji się nie odniósł. Organ odwoławczy nie ustosunkował się też do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 12 i 35 kpa w zw. z art. 36 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych.

Organ II instancji dokonał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, oraz poprawnie wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie powinien być art. 49 b ustawy prawo budowlane.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela bowiem wielokrotnie wyrażane wcześniej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i przeważające stanowisko, iż instalacja urządzeń reklamowych, niezależnie czy umieszczanych na budynkach czy bezpośrednio na gruncie, niezależnie od wielkości czy stopnia ich skomplikowania stanowi przedmiot regulacji art. 29 ust. 2 pkt 6 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 1017/05, z dnia 21 grudnia 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 1085/05, z dnia 18 stycznia 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 937/05 Lex nr 196413, z dnia 9 sierpnia 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 1722/04 Lex nr 190804, z dnia 30 maja 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 1311/04, z dnia 24 maja 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 903/04, z dnia 16 stycznia 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 1850/07, z dnia 12 lipca 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 546/06 Lex nr 258247, z dnia 12 stycznia 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 1083/05 Lex nr 206529, z dnia 12 stycznia 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 1048/05 Lex nr 206499). Tego rodzaju roboty budowlane wymagają jedynie zgłoszenia właściwemu organowi, a nie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W sprawie bezspornym jest, że stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania tablica reklamowa została wybudowana bez wymaganego prawem zgłoszenia, a zatem można było orzec nakaz rozbiórki na podstawie art. 49 b ust. 1 ustawy prawo budowlane.

Słusznie zatem wytknięto organowi I instancji, iż wadliwie jako podstawę nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego powołał art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane.

Aczkolwiek w zaistniałej sytuacji [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie przez organem I instancji.

Należy bowiem pamiętać, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznaczałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2006r., I OSK 451/06, LEX nr 290649).

Wskazać tu można na szerokie orzecznictwo sądów administracyjnych w omawianym zakresie. I tak np. w wyroku z dnia 19 września 2007r. (sygn. akt IV SA/Wa 140/07, publ. LEX nr 372513) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, który Sąd w niniejszym składzie w całości podziela, że "w sytuacji, kiedy organ odwoławczy uznaje, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP)".

Podsumowując powyższe rozważania należy wskazać, że organ odwoławczy nie mógł orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. M.in. zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności, w związku z tym zaskarżoną decyzję należało uchylić.

Odnosząc się natomiast do zaprezentowanych w skardze zarzutów należało ocenić je w zasadzie jako bezzasadne.

Po pierwsze nie można zgodzić się z twierdzeniem, że skarżący nie jest stroną przedmiotowego postępowania, a w zaskarżonej decyzji nie określono na czym miałby polegać jego indywidualny, konkretny, aktualny interes prawny mający podstawę w przepisach prawa. Już sama powołana w dalszej części skargi argumentacja skarżącego przeczy temu poglądowi. Skarżący, jako właściciel działki, na której posadowiono tablicę reklamową, pozostałe zarzuty formułuje w oparciu o przepisy prawa procesowego, z którego wynikają jego uprawnienia jako strony postępowania (tak np. zarzut nr 1: niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy – art. 7 kpa, nr 2: nie zawiadomienie strony – skarżącego o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin – art. 79 § 1 kpa, nr 3: nie zapewnienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania – art. 10 kpa, nr 4: niezawiadomienie skarżącego o przyczynach zwłoki postępowania – art. 12, 35 i 36 kpa).

Ustosunkowując się do tego zarzutu, należy wskazać, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie ma za przedmiot wydanie rozstrzygnięcia dotyczącego wybudowania wolnostojącego urządzenia reklamowego warunkach samowoli budowlanej. Artykuł 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity z 2006r. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Powyższa regulacja wskazuje zatem krąg podmiotów, do których należy skierować decyzję zwierającą nakaz rozbiórki, przy czym wynikające z niej obowiązki mają charakter majątkowy. Jak się podkreśla w orzecznictwie, kolejność wskazana w tym przepisie nie jest przypadkowa, a decyzje wydawane na podstawie powołanych tam przepisów Prawa budowlanego winny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora (np. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2001r. sygn. akt II SA/Ka 859/99, niepubl.).

Należy jednakże pamiętać, iż pojęcie inwestora nie jest tożsame z pojęciem właściciela obiektu. Art. 52 Prawa budowlanego wymieniając oba te podmioty i nakazując nakładanie obowiązków w pierwszej kolejności na inwestora, wyraźnie wskazuje, że prawo własności nie przesądza o statusie inwestora. Wskazanie adresata nakazu rozbiórki wymaga więc ustalenia osoby inwestora i jego aktualnego związku z przedmiotową nieruchomością tj., czy posiada on tytuł prawny do nieruchomości umożliwiający mu wykonanie nałożonych obowiązków.

Uwzględniając powyższe, bezspornym zatem jest, iż przepis ten (art. 52 Prawa budowlanego) określa nie tylko adresatów decyzji lecz jednocześnie ustala krąg stron postępowania zmierzającego do wydania decyzji w trybie art. 49 b Prawa budowlanego. W znaczącej większości przypadków osoba inwestora jest tożsama z właścicielem nieruchomości, na której zrealizowana została inwestycja lub z jej zarządcą. Jednak zdarza się sytuacja (jak w przedmiotowej sprawie), w której kto inny jest inwestorem, a kto inny właścicielem gruntu na którym obiekt został posadowiony.

W związku z tym należy wskazać, iż w sytuacji gdy decyzja taka ma być skierowana do inwestora, stroną postępowania powinien być także właściciel (współwłaściciele) nieruchomości, na której obiekt ten stoi. Decyzja o rozbiórce dotyczy bowiem jego interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości, które zgodnie z zasadą superficies solo cedit rozciąga się wszystkie rzeczy trwale złączone z tą nieruchomością ziemską.

Należy mieć na uwadze, iż jeżeli w wyniku inwestycji powstanie budynek lub inne trwale z gruntem związane urządzenie (w niniejszej sprawie tyczy się to urządzenia reklamowego typu billboard), to w zasadzie ich właścicielem staje się właściciel nieruchomości gruntowej, gdyż stają się one, w myśl art. 48 k.c., częścią składową nieruchomości gruntowej, zaś części składowe rzeczy dzielą los prawny tejże rzeczy (art. 47 § 1 k.c.). Zatem również przy wydawaniu decyzji administracyjnych należy przestrzegać zasady, że część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych.

Logicznym zatem jest wniosek, iż nakaz rozbiórki trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego dotyka nie tylko praw inwestora, ale również praw właściciela gruntu, na którym obiekt ten stoi. Co więcej w przedmiotowej sprawie inwestor ma prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane na podstawie umowy obligacyjnej (umowy dzierżawy) zawartej z właścicielem. Jednak w aktach sprawy brak jest kopii tej umowy – co uniemożliwia kontrolę i konfrontację twierdzeń skarżącego ze stanem faktycznym. Podkreślić należy, iż sam skarżący odmówił wyrażenia zgody na wykonanie kopii kserograficznej owej umowy przez organ administracyjny, a jedynie przedłożył tekst umowy z dnia [....] .2008r. do wglądu. Ze sporządzonej adnotacji urzędowej w dniu [....] .2009r. nie wynika np. na jaki okres została zawarta przedmiotowa umowa (czy nadal pozostaje w mocy, czy wygasła, a więc czy P.M. – jako inwestor jest nadal stroną postępowania, na którą może być nałożony obowiązek rozbiórki), kto jest zobowiązany do rozbiórki postawionej tablicy reklamowej). "Stosownie do treści art. 72 k.p.a. "notatka służbowa", czy też notatka urzędowa, w żadnym razie nie mogą zastąpić protokołu, gdyż nie ma ona takiej mocy dowodowej. Adnotacje tego rodzaju nie mogą utrwalać czynności, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy." – wyrok WSA z 21.03.2008r., sygn. akt II SA/Kr 1252/07

Ze sporządzonej w dniu [....] .2009r. adnotacji urzędowej wynika, że w pkt 5 umowy zapisano, iż pełna odpowiedzialność cywilną i prawną z tytułu umieszczenia i eksploatacji tablicy reklamowej ponosi dzierżawca. Tymczasem jednolity i zgodny w orzecznictwie i doktrynie jest pogląd, iż przeniesienie w umowie dzierżawy odpowiedzialności za samowolę budowlaną na dzierżawcę, nie może wywoływać skutków na gruncie przepisów prawa administracyjnego, a więc powstały stosunek obligacyjny nie zwalnia właściciela nieruchomości z odpowiedzialności w sferze prawa administracyjnego (por. np. wyrok WSA z 14.03.2002r., II SA/Łd 1536/98)

Zwrócić również należy uwagę, iż fragmentów umowy dzierżawy z 15.07.2008r. wynika, że tablica reklamowa miała zostać wybudowana za zgodą i wiedzą właściciela działki.

W związku z tym obowiązkiem organów rozstrzygających w niniejszej sprawie było właśnie takie ustalenie kręgu stron postępowania i to nie tylko z uwagi na treść art. 28 k.p.a., ale także na konieczność prawidłowego określenia adresata decyzji rozbiórkowej. Nie ulega wątpliwości, iż skarżący jest również stroną tego postępowania. Nadto w sytuacji, gdy umowa dzierżawy z [....] .2008r. przestanie obowiązywać (upłynie okres na jaki została zawarta, zostanie wypowiedziana itp.), to decyzja o nakazie rozbiórki skierowana tylko do inwestora, będzie niewykonalna w trybie egzekucji administracyjnej, gdyż dzierżawca nie będzie władał już tą nieruchomością.

W nawiązaniu do zarzutu skargi, zmierzającego, do sformułowania tezy o naruszeniu przez organ art.79 kpa, nakazującego zawiadomienie strony o terminie oględzin, w sytuacji, gdy zawiadomienie to poprzedzało zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, iż strona ma rację. W pierwszej kolejności należało bowiem zawiadomić strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, a następnie dokonać zawiadomienia o terminie i miejscu przeprowadzenia oględzin. Jednakże w ocenie Sądu, powyższe uchybienie nie ma wpływu na wynik rozstrzygnięcia, bowiem prawa strony nie zostały naruszone. Skarżący własnoręcznie pokwitował w dniu [....] 2009r. przyjęcie zawiadomienia o przeprowadzeniu oględzin w dniu [....] 2009r. na działce nr [....] obr. [....] w N. W trakcie postępowania A.M. nie wniósł żadnych zastrzeżeń odnośnie przeprowadzonej czynności oględzin oraz nie żądał ponownego przeprowadzenia tego dowodu.

Również zarzuty wskazujące, iż ustalone przez organ w toku oględzin wymiary reklamy są niepoprawne (według organów długość tablicy reklamowej wynosi 5,8 m, w według skarżącego 6,6 m) są bez znaczenia dla wyników postępowania. Należy zauważyć bowiem, że wielkość obiektu budowlanego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nie można się również zgodzić ze skarżącym, że dowód z oględzin z dnia [....] .2007r. został przeprowadzony z naruszeniem art. 79 § 1 kpa, bowiem w zawiadomieniu strony o przeprowadzeniu oględzin z dnia [....] .2009r. organ popełnił omyłkę pisarską polegają na błędnym oznaczeniu obrębu, w którym położona jest działka nr [....] , gdzie wpisane było: obr. [....] , podczas gdy winno być obr. [....]. Organ podał w zawiadomieniu miejsce lokalizacji działki, której miały dotyczyć oględziny (u zbiegu ul..... i .....w N. ). Podano również cel oględzin, a na zawiadomieniu widoczny jest numer sprawy tożsamy z numerem zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [....] .2009r. w przedmiotowej sprawie. Co więcej pomimo omyłkowego oznaczenia obrębu przedmiotowej nieruchomości, skarżący nie został - jak sam twierdzi – wprowadzony w błąd odnośnie miejsca oględzin, bowiem brał w nich udział. Stawił się na miejscu oględzin, a nawet wobec nieuwzględnienia jego uwag w protokole odmówił jego podpisania. Wobec czego uznać należy, że jego prawa jako strony nie zostały naruszone, a błędne oznaczenie numeru działki w zawiadomieniu o terminie oględzin, w świetle powyższych ustaleń, nie miało żadnego wpływu na dopuszczalność przeprowadzenia czynności.

Ze względu na uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, pozostałe zarzuty skarżącego tracą na znaczeniu.

Badając pod kątem legalności podjęte w rozpatrywanej sprawie decyzje, Sąd uznał, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, co obligowało do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł jak w punkcie II orzeczenia.

O kosztach orzeczone na zasadzie art. 200 ppsa.