Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 931/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 63, § 78 ust. 1, § 113 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 33 ust. 1 ust. 2, art. 34 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S.-M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 252/21 w sprawie ze skargi E. S.-M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 grudnia 2020 r. nr IR-IV.7721.392.2020.3 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 252/21, oddalił skargę E. S. (dalej jako skarżąca) na decyzję Wojewody Wielkopolskiego (dalej Wojewoda) z dnia 4 grudnia 2020 r. nr IR-IV.7721.392.2020.3 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych w sprawie.

Starosta Wrzesiński (dalej: "Starosta", "organ I instancji" ) decyzją z 6 sierpnia 2020 r. znak WB6740.553.2020 zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Nekla pozwolenia na budowę i przebudowę dróg gminnych: ulicy [...] i ulicy [...] w N. oraz budowę i przebudowę infrastruktury towarzyszącej na działkach nr ew. [...], [...], [...], obręb [...] jednostka ewidencyjna [...]. Organ ten uznał, że projekt budowlany spełnia warunki określone w ostatecznej i prawomocnej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Nekla o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 27 lutego 2020 r. (znak: NG.6733.2.2020) – (dalej: "warunki zabudowy"), Prawie budowlanym i innych przepisach.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Wojewoda zaskarżoną do sądu decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2020r. poz.256 ze zm. dalej; K.p.a.) art. 28,art. 33 ust 1, art. 34 ust. 4, art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2020 r. poz.1333 dalej: " Prawo budowlane" ), uchylił decyzję organu I instancji w części obejmującej plan zagospodarowania terenu i w to miejsce zatwierdził nowy plan zagospodarowania terenu stanowiący integralną część decyzji; w pozostałej części utrzymał w mocy przedmiotową decyzję.

Wojewoda zauważył, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w stanie prawnym sprzed jej nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) na mocy art. 25 nowelizacji.

Mając na uwadze obowiązki organu architektoniczno-budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę określone w art. 35 ust. 1 do 4 ustawy Prawo budowlane Wojewoda wskazał, że organ I instancji wykonał ciążące na nim obowiązki wynikające z tego przepisu. Potwierdza to m.in. zatwierdzony, kompletny projekt budowlany i całościowe zamierzenie w zakresie budowy i przebudowy dróg gminnych, tj. ulicy [...] i ulicy [...] w N. wraz z budową i przebudową infrastruktury towarzyszącej.

Organ odwoławczy zauważył, że uwadze organu I instancji uszło, iż plan zagospodarowania terenu obejmuje zjazdy na drogę publiczną, których szerokość narusza przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm. dalej : "w.t.d.p." ), oraz jeden zjazd zaprojektowano w obszarze oddziaływania skrzyżowania.

Postanowieniem z 16 listopada 2020 r. (znak: IR-IV. 7721.392.2020.3) Wojewoda wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym w zakresie doprowadzenia planu zagospodarowania terenu do zgodności z § 113 ust. 7, w zw. z § 78 ust. 1 w.t.d.p.

W dniu 26 listopada 2020 r. inwestor przedłożył nowy plan zagospodarowania terenu doprowadzony do zgodności ze wskazanymi powyżej przepisami w.t.d.p.

Wobec tego, że inwestor usunął nieprawidłowości w planie zagospodarowania terenu uznać należało, że wypełnił on obowiązki wymagane przy wydawaniu pozwolenia na budowę.

Spełnienie formalnych wymagań wskazanych m.in. w art. 33 ust. 1 ust. 2, art. 34 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że zaskarżona decyzja była zgodna z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego.

Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył wymagane dokumenty, w tym: cztery egzemplarze projektu budowlanego; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowane; warunki zabudowy. Projekt budowlany spełnia wymagania określone w warunkach zabudowy, zakres projektu budowlanego jest dostosowany do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Projekt budowlany jest kompletny. Zawiera projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczno-budowlany (branży drogowej, elektrycznej i telekomunikacyjnej), informację o obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, informację BIOZ. Do projektu budowlanego dołączono: pozwolenie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu na prowadzenie badań archeologicznych z dnia 16 lipca 2020 r. nr 481/2020/c; uzgodnienie geometrii trasy przez Starostę Wrzesińskiego (proj. bud. k. 34), uzgodnienie z Zarządem Powiatu Wrzesińskiego z dnia 10 kwietnia 2020 r. (znak: WD.6740.3.6.2020) na włączenie drogi gminnej ul. [...] do drogi powiatowej nr [...]; uzgodnienie z Polską Grupą Gazownictwa sp. z o.o. z dnia 6 kwietnia 2020 r. (znak: PSGPO.ZMSM.763.5000.110338.20); uzgodnienie z Inea S.A. z dnia 20 maja 2020 r. (znak: WTINEA-3892); uzgodnienie z ENEA Operator z dnia 1 kwietnia 2020 r. (znak:OD5/RD4/ZM/MU/TA/WE020E084598K 2000149764); uzgodnienie z ORANGE POLSKA S.A. z dnia 2 kwietnia 2020 r. (znak: TTISILU/ACH.215-12755/20). Odnośnie do sposobu zaprojektowania rozwiązań technicznych budowanej i przebudowywanej drogi gminnej, Wojewoda wyjaśnił, że w związku z utratą mocy art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do sprawdzania zgodności tych kwestii w projekcie budowlanym. Zakres sprawdzeń projektu budowlanego został określony w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wynika natomiast, że budowane drogi, w tym też drogi gminne, powinny spełniać warunki określone m.in. w § 63, w.t.d.p. tj układ geometryczny, rozwiązanie techniczne oraz sposób organizacji i sterowania ruchem na skrzyżowaniu, powinny być wzajemnie dostosowane do siebie. Do projektu budowlanego dołączono wymagane uzgodnienie geometrii trasy projektowanej drogi gminnej.

W kwestii progów zwalniających Wojewoda wyjaśnił, że są one urządzeniami ruchu drogowego, których podstawowym celem jest ochrona życia i w ograniczonym zakresie także mienia uczestników ruchu i osób pracujących na drodze. Wobec tego wniosek o ustawienie progu zwalniającego należy uzasadnić zagrożeniem życia spowodowanym nadmierną prędkością pojazdów. Projektowanie takich progów za zgodą właściwego organu, to jest dla dróg gminnych właściwego miejscowo starosty, jest dopuszczone. Wojewoda wyjaśnił, iż organ zarządzający ruchem na drogach może ograniczyć lub zwiększyć prędkość dopuszczalną pojazdów obowiązującą na obszarze zabudowanym (ruchem na drogach powiatowych i gminnych zarządza starosta, a w przypadku dróg publicznych położonych w miastach na prawach powiatu - prezydent miasta). Zarządca drogi rozpatruje projekty organizacji ruchu, a także rozpatruje wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu. Projekt organizacji ruchu nie podlega zatwierdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wojewoda podkreślił, że urządzenia bezpieczeństwa i organizacji ruchu nie są obiektami ani urządzeniami budowlanymi. W konsekwencji, wykonanie ich nie stanowi wykonywania robot budowlanych, a co za tym idzie - nie podlega regulacjom Prawa budowlanego.

Z akt sprawy wynikało, że organ I instancji zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w piśmie z dnia 21 lipca 2020 r. pozostającym w aktach sprawy organu I instancji. Strony postępowania odebrały to zawiadomienie w dniach 22 - 27 lipca 2020 r. Skarżąca zawiadomienie to odebrała w dniu 4 sierpnia 2020 r. Zgodnie z treścią pisma, skarżąca miała prawo zapoznać się z aktami sprawy do dnia 11 sierpnia 2020 r., natomiast decyzję wydano w dniu 7 sierpnia 2020 r. Uchybienie w ocenie Wojewody nie miało jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia, gdyż w toku postępowania odwoławczego Wojewoda Wielkopolski w piśmie z dnia 12 października 2020 r. zawiadomił wszystkie strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Żadna ze stron z tego prawa nie skorzystała.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgłaszane zarzuty w kwestiach organizacji ruchu i planowanego usytuowania urządzeń bezpieczeństwa ruchu nie są zatwierdzane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Wobec zaskarżenia powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wskazanym na wstępie wyrokiem oddalono skargę skarżącej bowiem Sąd stwierdził, że postawione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie naruszała ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz.1186 ), przepisów wykonawczych do niej, a także przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcie było prawidłowe.

Mając na uwadze treść art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane Sąd stwierdził, że sprawa o pozwolenie na budowę ma precyzyjne wyznaczone granice faktyczne i prawne, a sama decyzja w tej sprawie nosi znamiona aktu związanego - organ jest obowiązany ją wydać, ilekroć stwierdzi spełnienie określonych wymagań.

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie wymagania te zostały przez organy administracji publicznej prawidłowo zidentyfikowane i pozytywnie zweryfikowane w postępowaniu wyjaśniającym.

Zarzuty skarżącej były w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę brane pod uwagę - zostały ocenione jako niezasadne, a Sąd, dokonawszy kontroli tej oceny, nie znalazł podstaw do uznania jej za wadliwą.

Sąd zwrócił uwagę na zasadę obowiązującą w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę. W tych sprawach nacisk położony jest na badanie i weryfikację przedłożonej dokumentacji projektowej podlegającej formalnemu zatwierdzeniu.

Zgodnie z art. 55 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.741 ) decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie wynikające z powyższych przepisów oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.), lecz oznacza przede wszystkim zakaz postępowania wbrew oznaczonym wymogom decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Sąd podzielił stanowisko, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę kwestia naruszenia interesów osób trzecich o której mowa jest w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego podlega ocenie, ale odnośnie do zabudowy terenu i tym samym realizacji na nim danej inwestycji. To naruszenie norm musi być uzasadnione (poprzez wykazanie, że niemożliwe lub znacznie ograniczone zostało korzystanie z nieruchomości) i dotyczyć naruszenia prawa samego procesu inwestycyjnego.

Sąd podkreślił, że inwestycje mogą i zazwyczaj powodują jakąś niedogodność w obszarze najbliższego sąsiedztwa, co nie oznacza, że wydanie pozwolenia na budowę stanowi naruszenie prawa. Należy też mieć na uwadze, że interes osób trzecich nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 Prawa budowlanego zgodnie z którym, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

W ocenie Sądu, Wojewoda trafnie skonstatował - jak tego wymaga art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - zgodność projektu budowlanego z ustaleniami relewantnej decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył wymagane dokumenty, w tym: cztery egzemplarze projektu budowlanego; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowane; warunki zabudowy. Projekt budowlany spełnia wymagania określone w warunkach zabudowy, zakres projektu budowlanego jest dostosowany do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Projekt budowlany jest kompletny. Zawiera projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczno-budowlany (branży drogowej, elektrycznej i telekomunikacyjnej), informację o obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, informację BIOZ. Do projektu budowlanego dołączono: pozwolenie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu na prowadzenie badan archeologicznych z dnia 16 lipca 2020 r., uzgodnienie geometrii trasy przez Starostę Wrzesińskiego, uzgodnienie z Zarządem Powiatu Wrzesińskiego z dnia 10 kwietnia 2020 r. na włączenie drogi gminnej ul. [...] do drogi powiatowej nr [...]; uzgodnienie z Polską Grupą Gazownictwa sp. z o.o. z dnia 6 kwietnia 2020 r., uzgodnienie z Inea S.A. z dnia 20 maja 2020 r., uzgodnienie z ENEA Operator z dnia 1 kwietnia 2020 r., uzgodnienie z ORANGE POLSKA S.A. z dnia 2 kwietnia 2020 r.

Prawidłowo wyjaśnił Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że odnośnie do sposobu zaprojektowania rozwiązań technicznych budowanej i przebudowywanej drogi gminnej w związku z utratą mocy przepisu art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do sprawdzania zgodności tych kwestii w projekcie budowlanym.

Zakres sprawdzeń projektu budowlanego został określony w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, nie było podstaw do zakwestionowania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przy czym głównym punktem odniesienia są tu przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W szczególności Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania argumentacji stanowiska Wojewody, że po przeprowadzeniu postępowania naprawczego nowy plan zagospodarowania terenu został doprowadzony do zgodności z przepisami w.t.d.p. w szczególności z § 113 ust.7 w zw. z § 78 ust. 1 oraz § 78 ust. 2 pkt 1 lit. Do projektu budowlanego dołączono wymagane uzgodnienie geometrii trasy projektowanej drogi gminnej, bowiem budowane drogi w tym gminne, jak słusznie wskazał Wojewoda, powinny spełniać warunki określone m.in. w § 63 w.t.d.p. tj. układ geometryczny, rozwiązanie techniczne oraz sposób organizacji i sterowania ruchem na skrzyżowaniu, powinny być wzajemnie dostosowane do siebie.

Zdaniem Sądu, przedłożony przez inwestora projekt budowlany posiada walor kompletności; zawiera on wszystkie elementy wskazane w odnośnych przepisach, został opracowany w czytelnej grafice. Inwestor uzyskał wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Do projektu zostały dołączone oświadczenia o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odnośnie do usytuowania w pobliżu nieruchomości skarżącej progów zwalniających Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że progi zwalniające to urządzenia bezpieczeństwa ruchu, które stosuje się do fizycznego ograniczenia prędkości pojazdów. Można stosować je w miejscach, w których, ze względów bezpieczeństwa, konieczne jest wymuszenie zmniejszenia prędkości pojazdów. Pojawiają się więc w strefach zamieszkania, strefach ograniczonej prędkości. Urządzenia te nie podlegają kontroli przez organy architektoniczno-budowlane.

Szczegółowe przepisy dotyczące progów zwalniających można znaleźć w załączniku nr 4 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków umieszczania ich na drogach. Wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu rozpatruje organ zarządzający ruchem na drogach, w tym w sprawie progów zwalniających na drodze gminnej – starosta.

Odnośnie do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, Sąd wskazał, że chociaż niektóre z tych zarzutów są w niżej wskazanym zakresie zasadne, to naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zarzuty skargi nawiązujące do art. 10 K.p.a. i wskazujące na brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów czy też osobistego zapoznania się z nimi - jawią się jako nietrafne. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (tak m.in. wyrok NSA z 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1279/09, wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2011 r., wyrok WSA w Rzeszowie z 25 listopada 2010 r., II SA/Rz 928/10).

Sąd zauważył, że skarżąca pomimo, iż nie miała możliwość wypowiedzenia się w sprawie na etapie postępowania przed organem I instancji, ale mogła to uczynić w odwołaniu, którym skutecznie uruchomiła administracyjny tok instancji jak i w trakcie trwania tego postępowania. W tym aspekcie nie doszło zatem do naruszenia prawa procesowego, a w każdym razie nie doszło do naruszenia prawa procesowego o charakterze istotnym, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Argumentacja skargi również na taki wpływ nie wskazuje. Wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne w ocenie Sądu zostały wyjaśnione i uzasadnione toteż nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 ani art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

E. S. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj.:

a) art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. tj. 2021 poz. 11) poprzez wydanie decyzji z brakiem poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich;

b) art. 35 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. t.j. 2021 poz. 11) i w związku z art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art 10 K.p.a. poprzez brak należytego sprawdzenia przez organ architektoniczno-budowlany zgodności projektu z przepisami, ze szczególnym uwzględnieniem słusznego interesu osób trzecich;

c) art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. t.j. 2021 poz. 11) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie będące konsekwencją złamania naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 7a, art. 7b i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego.

Natomiast naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa), skarżąca kasacyjnie upatruje w naruszeniu:

a) art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 10 K.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji pomimo uznania niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji administracyjnej, w szczególności uniemożliwienie stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej, która miała realny wpływ na wynik sprawy, tj. poprzez wyrokowanie Sądu z naruszeniem naczelnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji administracyjnej;

b) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i w związku z art. 9 K.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji pomimo uznania niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji administracyjnej, w szczególności uniemożliwienie stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej;

c) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., z art. 10 K.p.a. i z art. 13 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji mimo uniemożliwienia zastosowania polubownego rozstrzygnięcia w sprawie na skutek uniemożliwienia stronie zgłoszenia swoich uwag do postępowania;

d) art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art 7b K.p.a., art. 77 K.p.a. poprzez wyrokowanie Sądu w oparciu o stan faktyczny sprawy, który nie został wyjaśniony przez organy administracji, w tym z pominięciem całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi, zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu II instancji;

e) art. 7a K.p.a. poprzez brak zastosowanie rozstrzygnięcia na korzyść strony tzw. słusznego jej interesu;

f) art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku w związku z art. 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie ustaleń, które statuują wydanie wyroku oddalającego skargę;

g) art. 8 K.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów skarżącej dotyczących braku poszanowania interesu strony, braku zapewnienia czynnego udziału w sprawie, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; bezstronności czy równego traktowania uczestników postępowania administracyjnego;

h) art 11 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję w odniesieniu do wskazanych w odwołaniu zarzutów strony;

i) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi;

j) art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego (dowody z dokumentów) oraz brak wyjaśnienia przyczyn jego niepodjęcia,

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto wystąpiła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej oraz z dokumentów wymienionych w treści uzasadnienia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która w ocenie Skarżącej kasacyjnie, uzasadnia postawione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez E. S. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie ulega wątpliwości, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest decyzją związaną, to znaczy, że organ uznając, że określone w przepisach art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019 poz. 1186) oraz w rozporządzeniach wykonawczych do tej ustawy wymogi zostały wypełnione nie może odmówić wydania przedmiotowej decyzji. Przesądza to art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wskazując, że w razie spełnienia wymagań z ust. 1 i art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że Sąd I instancji miał rację podzielając stanowisko organu odwoławczego, iż dokumentacja zgromadzona w niniejszej sprawie była wystarczająca tzn. kompletna i właściwa aby wydać inwestorowi decyzję o pozwoleniu na budowę z modyfikacją jej w zakresie projektu zagospodarowania terenu. Powody tej zmiany zostały w decyzji wskazane i uzasadnione wobec czego nie można zarzucić, że dokonana na etapie odwoławczym zmiana projektu zagospodarowania terenu była nieuzasadniona i sprzeczna z prawem. Nie ulega wątpliwości, że budowa drogi gminnej powinna spełniać wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r.,poz. 124 ze zm.), w szczególności jego § 113 ust. 7 i § 78 ust. 1. Skoro zaprojektowany wcześniej zjazd publiczny w km 0+013,37 zaprojektowano w obszarze oddziaływania skrzyżowania ul. Ogrodowej z ul. Lipową to zasadnie uznano, że nie spełniały wymogów rozporządzenia bowiem zjazd na drogę nie może być zlokalizowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania (§ 113 ust. 7 pkt 1). Ponadto szerokości jezdni zjazdów publicznych w kilku miejscach projektowanej drogi były większe od szerokości jezdni na drodze (§ 78 ust. 2 pkt 1 lit. a). Przedłożony przez inwestora 26 listopada 2020 r. nowy projekt zagospodarowania terenu doprowadził do zgodności inwestycji drogowej z powyższymi przepisami. Jak słusznie zauważył Sąd do projektu budowlanego dołączono zatem wymagane § 63 ww. rozporządzenia uzgodnienie geometrii trasy projektowanej drogi gminnej, które mają spełniać projektowane drogi.

Słusznie zauważył Sąd I instancji, że wszelkie inne wymagania ustawy Prawo budowlane w zakresie dokumentacji koniecznej do wydania pozwolenia na budowę zostały przez inwestora spełnione albowiem w dokumentacji załączonej do wniosku o pozwolenie znalazł się kompletny projekt budowlany. Zawiera on wszystkie elementy wymagane w odrębnych przepisach, został opracowany w czytelnej grafice. Inwestor wykazał, że uzyskał wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane. Do projektu zostały dołączone oświadczenia o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt ten jest również zgodny z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego określającą warunki zagospodarowania terenu pod taką inwestycję a zatem wiążący charakter tej decyzji został uwzględniony w projekcie budowlanym.

Wobec powyższego Sąd w zaskarżonym wyroku nie miał podstaw, aby zakwestionować rozstrzygnięcie Wojewody. Było on bowiem zobligowany, aby stosownie do art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zatwierdzić przedłożony projekt budowlany i udzielić pozwolenia na budowę przedmiotowej budowy drogi gminnej co niniejszym uczynił.

Powołując się na naruszenie interesu osób trzecich planowaną inwestycję skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że obowiązek uwzględnienia tego interesu dotyczy sytuacji kiedy planowana zabudowa ogranicza lub czyni niemożliwym korzystanie z nieruchomości osoby trzeciej. Oddziaływanie inwestycji drogowej na nieruchomość skarżącej kasacyjnie poprzez związane z funkcjonowaniem drogi uciążliwości nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bowiem nie prowadzą one do ograniczenia jej prawa zabudowy na posiadanych przez nią nieruchomościach. Skarżąca nie wykazała, że takie ograniczenia w zabudowie jej nieruchomości sąsiadujących z drogą występują.

Wbrew oczekiwaniom skarżącej kasacyjnie organ ani Sąd nie mogli oceniać przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań technicznych ani w nie ingerować albowiem jest to wyłączna kompetencja projektanta, który ponosi w tym zakresie odpowiedzialność za ich zgodność z przepisami.

Okoliczność zamontowania progów zwalniających przy przejściu dla pieszych na wysokości stacji kontroli pojazdów znajdującej się na nieruchomości skarżącej kasacyjnie nie mogła być brana pod uwagę w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę bowiem są to urządzenia bezpieczeństwa ruchu montowane na drodze jeśli wymaga tego zapewnienie bezpieczeństwa na danym odcinku drogi poprzez zmniejszenie prędkości pojazdów. Za kwestie te odpowiedzialny jest organ zarządzający drogą. W przypadku drogi gminnej starosta. Skarżąca może zainicjować postępowanie w tym zakresie jeśli nie zgadza się z ich montażem jednak względy bezpieczeństwa ruchu będą miały znaczenie przeważające. Ich planowany montaż na etapie projektowania drogi nie jest powodem do uznania, że doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego. Oceny zasadności ich wykonania powinien dokonać organ zarządzający bezpieczeństwem ruchu. Zdaniem NSA, tamowanie ruchu przez samochody wyjeżdżające ze stacji kontroli pojazdów oraz lokalizacja chodnika dla pieszych po stronie stacji kontroli pojazdów jest kwestią przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań przy budowie drogi. Pozostaje to poza oceną organów administracyjno-budowlanych. Zmiany w tym zakresie to domena projektanta, a organy nie mogły w ten zakres ingerować. Pod względem formalnym uzasadnione było wydanie decyzji. Skoro inwestor zaprojektował przejście dla pieszych z progiem zwalniającym, to organy mogły ocenić to rozwiązanie jedynie pod kątem tego czy jest dopuszczalne przez przepisy odrębne. Sprzeczności w tym zakresie nie stwierdzono.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w tak istotnym zakresie, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej nawiązujące do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu z art. 10 K.p.a. poprzez zawiadomienie skarżącej 4 sierpnia 2020 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego przez Starostę Wrzesińskiego w niniejszej sprawie a następnie wydanie decyzji 7 sierpnia 2020 r. choć miała prawo wypowiedzieć się w sprawie i zapoznać ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym do 11 sierpnia 2020 r. nie wpływa na rozstrzygnięcie sprawy albowiem swoje stanowisko skarżąca mogła przedstawić w odwołaniu, jak i podczas postępowania odwoławczego i z tego prawa skorzystała inicjując postępowanie odwoławcze.

Mając powyższe na uwadze NSA stwierdza, że nie doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przy wydawaniu zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca nie wykazała w postępowaniu przed organami ani przed sądem, że planowana budowa drogi uniemożliwi lub ograniczy jej prawo do zabudowy posiadanych nieruchomości. Wobec czego nie można było uznać, że zaskarżoną decyzją naruszono jej interes prawny jako osoby trzeciej. Interes osoby trzeciej o jakim mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane odnosić należy do interesu podmiotów pozostających w obszarze oddziaływania inwestycji. Skoro tak to należy wykazać jakie ograniczenia w zabudowie powoduje dla nieruchomości skarżącej inwestycja drogowa. Samo utrudnienie funkcjonowania stacji kontroli pojazdów, przede wszystkim przez wyjeżdżające z niej samochody ciężarowe (ciągniki siodłowe z naczepami) nie powoduje, że dokumentacja wymagana do udzielenia pozwolenia była wadliwa i niezgodna z prawem. Organy tylko od tej strony mogły ocenić wniosek o pozwolenie na budowę.

W sprawie nie doszło do naruszenia art. 28 ustawy Prawo budowlane przy naruszeniu naczelnych zasad postępowania z art. 7, art. 7a i art. 8 K.p.a. Organ architektoniczno-budowlany zgromadził materiał dowodowy w postaci dokumentacji przedłożonej przez inwestora zgodnej z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i to stanowiło zasadniczą podstawą dla wydania rozstrzygnięcia. Została spełniona zasada prawdy obiektywnej z art. 7 K.p.a., gdyż organy wykonały wszelkie wymagane prawem czynności niezbędne dla ustalenia czy zgromadzona dokumentacja budowlana jest wystarczająca dla wydania pozwolenia na budowę. Interes skarżącej nie został pominięty albowiem mogła ona zakwestionować decyzję organu pierwszej instancji w postępowaniu odwoławczym i skorzystała też z możliwości zaskarżenia decyzji ostatecznej wnosząc skargę. Fakt, że podnoszone przez nią okoliczności nie doprowadziły do uchylenia zaskarżonej decyzji nie stanowi o tym, że jej interes został pominięty. Nie doszło bowiem do naruszenia jej interesu prawnego jako osoby trzeciej przy wydawaniu tej decyzji.

Za niezasadne uznać należało podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów procesowych z uwagi na nie zapewnienie skarżącej prawa z art. 10 K.p.a. Jak już była wcześniej wskazano Sąd w zaskarżonym wyroku dopatrzył się naruszenia przepisów w tym zakresie, ale naruszenie to nie miało charakteru przesądzającego o wadliwości zaskarżonej decyzji. Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględni skargę na decyzję i uchyli ją w całości albo w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie do takiego naruszenia zasady z art. 10 K.p.a. nie doszło albowiem skarżąca kasacyjnie wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji i uczestniczyła w postępowaniu odwoławczym, a zatem okoliczności i zarzuty pod adresem decyzji organu I instancji mogła podnieść a organ odwoławczy do tychże odniósł się uznając je za nieuzasadnione tj. bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze charakter decyzji o pozwoleniu na budowę, która jest decyzją związaną a nie uznaniową uznać należy, że pozbawienie możliwości prowadzenia mediacji i wypracowania zadowalającego strony rozwiązania w przedmiotowej sprawie nie było możliwe. Dlatego też nie doszło do naruszenia przez organy art. 13 § 1 pkt 1 K.p.a.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej ustalony przez organy stan faktyczny był wystarczający dla wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę przedmiotowej drogi. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. bowiem słusznie uznał, że dokumentacja budowlana, decyzja lokalizacyjna oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane były niewadliwe i wystarczające dla wydania pozwolenia na budowę.

W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której treść normy prawnej mającej zastosowanie wywoływała wątpliwości. Dlatego też zastosowanie art. 7a K.p.a. nie było możliwe, a tym bardziej jego naruszenie. W przepisie tym chodzi o wątpliwości odnośnie do treści normy prawnej a nie jak uważa skarżąca wątpliwości odnośnie do stanu faktycznego sprawy. Organy nie miały wątpliwości także odnośnie do stanu faktycznego bowiem ustaliły jaki zakres dokumentacji jest konieczny dla wydania pozwolenia na budowę i dokonały oceny przedłożonej dokumentacji uznając ją za właściwą i wystarczającą.

Zdaniem NSA, nie naruszono w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.), wyjaśniono też powody, dla których odwołanie nie odniosło zamierzonego skutku, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci dokumentacji projektowej, decyzji lokalizacyjnej i oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane był wystarczający dla wydania zaskarżonej decyzji.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. nie odnosząc się do wszystkich zarzutów skargi. Sąd nie ma bowiem takiego obowiązku. Owszem Sąd ma obowiązek przedstawić zarzuty skargi ale nie musi odnosić się do każdego z nich, zwłaszcza gdy nie mają one znaczenia dla oceny legalności kontrolowanej decyzji. W zaskarżonym wyroku Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie odnosząc się do tych zarzutów skargi, które kwestionowały legalność wydania pozwolenia na budowę. Pozostawienie poza oceną Sądu proponowanych przez skarżącą alternatywnych rozwiązań projektowych planowanej drogi, które uzasadnia własnym interesem i interesem publicznym (zagrożenie bezpieczeństwa pieszych i pojazdów) nie było naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. gdyż wypowiedzi w tym zakresie nie miały wpływu na legalność decyzji.

Przeprowadzenie dowodów z dokumentów przedłożonych przez skarżącą przy skardze przez Sąd nie mogło, w ocenie NSA, doprowadzić do uwzględnienia skargi bowiem nie podważają one ustalenia organów, że spełnione zostały wymogi formalne do wydania pozwolenia na budowę. Dokumenty powoływane w skardze czy przesłuchanie świadków odnośnie do okoliczności procedowania sprawy nie doprowadziłoby do ustalenia, że wymogi do wydania pozwolenia na budowę z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie zaistniały.

W ocenie NSA, argumentacja skarżącej kasacyjnie odnośnie do zmiany lokalizacji przejścia dla pieszych na projektowanej drodze uzasadniana względami bezpieczeństwa jest godna uwagi ale nie mogła spowodować uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji z tego powodu. Odnosi się ona do przyjętych przez inwestora rozwiązań projektowych, a te jeśli nie są niezgodne z przepisami, choć mogą być nieracjonalne, to nie mogą stanowić o wadach postępowania organów administracji budowlanej. Racjonalność przyjętych rozwiązań nie stanowi przedmiotu oceny w niniejszym postępowaniu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.