Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1526/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. W., J. W., A. W. i J. W. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części w jakiej odnosi się do działki ewidencyjnej o nr [...] położonej we wsi K., gmina K.; 2. zasądza od Gminy K. solidarnie na rzecz skarżących M. W., J. W., A. W. i J. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr Nr [...] z dnia [...] marca 2018 roku w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., Rada Gminy ustaliła m.in., że działka nr [...] we wsi K. może być przeznaczona pod zabudowę produkcyjną, składową, magazynową i usługową.

Skargę na powyższy plan miejscowy złożyli M. W., A. W., J. W. i J. W. (dalej skarżący) wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały nr Nr [...] z dnia [...] marca 2018 roku w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. w części dotyczącej działki o nr [...] we wsi K. jak również o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 10 ust. 1 pkt 1,3,5 i 6 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.) - zwanej dalej: "u.p.z.p.", poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z przekroczeniem zasady władztwa planistycznego gminy, polegającym na przyjęciu iż działka o nr [...] (K.) przeznaczona może być pod zabudowę produkcyjną, składową, magazynową i usługową, a tym samym nie zostało uwzględnione dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, ochrony stanu środowiska oraz zagrożenie dla zdrowia i bezpieczeństwa ludzi oraz mienia.

2. art. 11 pkt 1 upzp poprzez nieogłoszenie w prasie miejscowej oraz na tablicy ogłoszeń w miejscowości K. informacji o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium.

W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazali, ze już pismem z dnia [...] października 2017 r złożyli uwagi do projektu studium, wnosząc o nieuwzględnienie na działce o nr [...] możliwości zabudowy produkcyjnej, składowej, magazynowej i usługowej. Uwaga skarżących została uwzględniona częściowo bowiem odsunięto tereny rozwoju usługowej od zabudowań mieszkalnych, ale pozostawiono w niezmienionym kształcie regulacje dotyczące terenów przeznaczonych docelowo do zabudowy produkcyjnej, składowej, magazynowej i usługowej, czym naruszono interes prawny skarżących.

Skarżący wskazali również, że od kilku lat toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie zgodności lokalizacji zakładu [...] na działce o nr [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dla powyższej nieruchomości dopuszcza się, nieuciążliwą zabudowę usługową. Wskazany zakład jest uciążliwy dla nieruchomości sąsiedniej, przede wszystkim z powodu kruszenia odpadów oraz przejazdy ciężarówek, które powodują bardzo duży hałas, jak również wytwarzają duże ilości pyłów. Emisje te potwierdził [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, który zlecał badanie poziomu hałasu i pyłów. Ponadto skarżący wskazali, że działalność usługowa na działce [...] wytwarza wstrząsy, powodujące pękanie ścian w domu, co rodzi obawę o zdrowie i życie, a także ma wpływ na zdrowie psychiczne. Skarżący podkreślili, że organ uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego powinien uwzględnić dotychczasowe przeznaczenie gruntu, tj. produkcję rolną oraz potrzeby mieszkańców nieruchomości sąsiedniej. Nie dochowując tego obowiązku, organ w ocenie skarżących dopuścił się przekroczenia władztwa planistycznego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie, wskazując, że plan miejscowy, uchwalony w 2005 roku, jest w znacznej mierze zdezaktualizowany, stąd planowana aktualizacja zamierzeń planistycznych gminy, a także realizacja potrzeb inwestycyjnych i kierunków zagospodarowania której wyrazem jest uchwalone Studium. Zdaniem organu ustalenia studium mieszczą się w ramach tzw. władztwa planistycznego gminy, która określa jedynie kierunki zagospodarowania. Przeznaczenie konkretnej działki określone jest w obowiązującym planie miejscowym, a kwestia dotrzymania norm i standardów środowiska zakładu [...] leży w gestii instytucji kontrolnych. W związku z powyższym, w ocenie organu, bezzasadne jest stwierdzenie, iż przeznaczone w studium zagospodarowanie terenu narusza zasady ochrony środowiska oraz zagraża zdrowiu bezpieczeństwu ludzi oraz mienia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.. 11 pkt 1 upzp, organ stwierdził, że obwieszczenie/ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia studium ogłoszone było zarówno w prasie miejscowej, na tablicy ogłoszeń i na stronie BIP Urzędu Gminy w dniu [...] kwietnia 2016 r. Jest to sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. Nie ma obowiązku zamieszczenia oddzielnego ogłoszenia w miejscowości K., ponieważ nie wynika to ze sposobu przyjętego w danej miejscowości oraz z Regulaminu Urzędu Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone powyżej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Skargę należało uwzględnić.

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z normą wynikającą z treści tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie art. 101 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

Wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie jest aktem prawa miejscowego, lecz należy mieć na uwadze, że z mocy art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już studium może doprowadzić do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej.

Poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 9).

W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego - nie jest aktem prawa miejscowego, to, jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są bowiem konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dlatego wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę należy uznać w tym zakresie za błędne.

Jak już wyżej wskazano - studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem wewnętrznie obowiązującym organy gminy. Z tego względu studium jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07, [w:] CBOSA).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje możliwość wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie studium, wskazując, że zawarte w studium ustalenia mogą, co do zasady ingerować w prawa i obowiązki jednostki, w tym w uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którymi łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z niej i pobierania pożytków. Oczywiście uprawnienie do wniesienia skargi na studium przysługuje jedynie takim właścicielom nieruchomości, wobec których doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów dotyczących procedury przyjmowania studium, gdy prowadzi to do nadużycia władztwa planistycznego gminy. Przesłanką skargi jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego. (por. wyroki: NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1389/09; WSA w Poznaniu z 15 października 2008 r., sygn. akt II SA/Po 443/08, dostępne [w:] CBOSA).

W niniejszej sprawie skarżący wywodzą interes prawny, do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. na przedmiotową uchwałę, z prawa własności nieruchomości podnosząc, że zaskarżona uchwała przewiduje na działce nr [...], zabudowę produkcyjną, składową, magazynową i usługową, co uniemożliwia wykonywanie prawa własności i korzystanie z ich działki zgodnie z przeznaczeniem.

W sprawie ustalono, że objęta skargą działka oznaczona w ewidencji gruntów numerem [...] przeznaczona jest pod tereny rolnicze oraz tereny upraw leśnych - istniejące lasy oznaczonej w MPZP symbolem R. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] stycznia 2005 r., ogłoszonym w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] lutego 2005 dopuszcza się m.in. inwestycje związane bezpośrednio z produkcja rolną oraz jej obsługą i przetwórstwem płodów rolnych, zabudowę zagrodową na terenie będącym własnością inwestora, zalesienie terenu zgodnie z przepisami szczególnymi oraz częściowo oznaczonej w MPZP symbolami RMN (na tym terenie magazynowane są odpady zgodnie z posiadaną decyzją na zbieranie odpadów). Bezsporne jest, że fakt prowadzenia działalności gospodarczej w tej konkretnej lokalizacji powoduje reakcje społeczne co ma przełożenie na zgłaszanie m.in. do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska interwencji na uciążliwość prowadzonej działalności gospodarczej w szczególności na kruszenie kamieni za pomocą kruszarek. Podczas przeprowadzanych w dniach [...]- [...] października 2017 r. ciągłych pomiarów emisji hałasu do środowiska z zakładu [...] T. G. położonego w miejscowości K., K., stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112).

Niewątpliwie dokonując w studium uwarunkowań zmiany w zakresie przeznaczenia działki będącej własnością skarżącego organ nie uwzględnił jej dotychczasowego przeznaczenia. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jednoznacznie, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Nie ulega wątpliwości, że warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia terenu, nie oznacza jeszcze, że Rada, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie, dokonanie jednak przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium. Z materiału aktowego wynika, że zmiana predestynacji terenu, na którym znajduje się działka nr [...] nie została poddana właściwiej i rzetelnej analizie, w konsekwencji czego uchwalając studium nie uwzględniono skutków zmiany jakie poniosą skarżący. Dodatkowo należy zauważyć, że prowadzenie działalności gospodarczej zlokalizowanej w miejscowości K., K. polegającej m. in na kruszeniu kamieni na terenie działki o nr ew. [...], było przedmiotem oceny Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, wyrażonej m.in. w piśmie z dnia [...] stycznia 2018r.

Powyższe oznacza konieczność rozważenia argumentów skarżących, że w ich przypadku w istocie ma miejsce nadużycie planistyczne". Organ winien ocenić, czy studium uwarunkowań w zaskarżonej części wyważa chronione ustawowo wartości, oraz czy zasadnie i adekwatnie (proporcjonalnie) do zamierzonych celów zmienia dotychczasowe przeznaczenie gruntów na oznaczonym terenie, obejmującym działkę nr ew. [...]. Organ powinien zbadać, czy okoliczności i motywy wprowadzenia zmian w przeznaczeniu nieruchomości w wymiarze interesu publicznego, usprawiedliwiają ograniczenie interesu indywidualnego skarżących. Należy ocenić, czy uchwała w zaskarżonej części narusza istotę własności, do której należy swoboda korzystania z własnej nieruchomości, pobieranie z niej pożytków i dysponowanie nią.

Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania władczych działań planistycznych, które w ramach ograniczonych, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej.

Sąd zbadał, czy wadliwość wskazanych w wyroku postanowień studium nie skutkuje niemożnością jego funkcjonowania w pozostałej jego części i uznał, że możliwym było ograniczenie się do stwierdzenia wadliwości jego częściowych zapisów, bez pozbawienia go możliwości funkcjonowania w pozostałym zakresie, w rozumieniu niewykonalności studium. W przypadku zaistnienia potrzeby dokonania stosownych korekt, gmina podejmie uchwałę, zgodnie z wymogami przewidzianymi w u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s..a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.