Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 120/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 901
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Tczewa o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Tczewa a Prezydentem Miasta Rybnika w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. Z. o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej w formie schronienia postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Rybnika jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Tczewa wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2023 r. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Rybnika w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. Z. o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej w formie schronienia.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 24 kwietnia 2023 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tczewie wpłynęło pismo Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Rybniku z dnia 18 kwietnia 2023 r. dotyczące przekazania według właściwości wniosku B. Z. o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej w formie schronienia w Schronisku dla Osób Bezdomnych "[...]" w P. Dyrektor OPS w Rybniku swoje stanowisko uzasadnił tym, że wnioskodawczyni nie jest osobą bezdomną, ponieważ ma możliwość zamieszkania w lokalu mieszkalnym położonym w Rybniku, w którym jest zameldowana na pobyt stały, a lokatorzy w nim zamieszkujący deklarują, że ją przyjmą. Tym samym w opinii uczestnika, strona nie spełnia przesłanek zawartych w art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.", ponieważ będąc zameldowana na pobyt stały w lokalu w Rybniku, ma możliwość zamieszkania w tymże lokalu. Ponadto zdaniem OPS w Rybniku wnioskodawczyni nie ubiegała się o mieszkanie z zasobów gminy Rybnik, ani o schronienie w Ośrodku Interwencji Kryzysowej, ani w Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w Rybniku, a także nie uprawdopodobniła zamiaru pobytu w Rybniku. Jednocześnie uczestnik w ww. piśmie wskazuje, że do ww. schroniska stronę skierował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Tczewie nie mając wątpliwości co do swojej właściwości miejscowej.

Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się Prezydent Miasta Tczewa, wskazując że B. Z. przebywa w Schronisku dla Osób Bezdomnych "[...]" w P., gmina Sztum. Do ww. schroniska zainteresowana została skierowana przez MOPS w Tczewie z uwagi na fakt, że jako osoba dotknięta przemocą domową ze strony męża musiała opuścić ich wspólnie zamieszkały lokal w Tczewie.

Odnosząc się do argumentacji uczestnika Prezydent Miasta Tczewa wskazał, że w momencie wydawania decyzji kierującej zainteresowaną do ww. schroniska jej sytuacja osobista wymagała zastosowania trybu z art. 101 ust. 3 u.p.s., co w późniejszym okresie potwierdzono, występując bezskutecznie z notą rachunkową do uczestnika w trybie art. 101 ust. 7 u.p.s. Tymczasem w opinii wnioskodawcy z ustalonego stanu faktycznego sprawy wobec strony spełnione są przesłanki określone w art. 6 pkt 8 u.p.s. Bezspornym jest fakt, że strona nie ma możliwości powrotu do ostatniego miejsca zamieszkania na terenie Tczewa z uwagi na podejrzenie stosowania wobec niej przemocy ze strony męża. Jednakże uczestnik nie uwzględnił faktu, że strona pozostaje w konflikcie również z lokatorami mieszkania w Rybniku, którzy deklarują chęć jej przyjęcia. Z akt sprawy wynika, że strona od wielu lat nie przebywa w tym lokalu, a ze znajdującego się pisma Kierownika Schroniska z dnia 27 marca 2023 r. konflikt między ww. osobami a stroną został określony jako "silny". Powyższy stan odzwierciedlają informacje zawarte w rodzinnym wywiadzie środowiskowym, z którego wynika, że strona odwiedziła ww. rodzinę w Rybniku podczas ostatnich Świąt Bożego Narodzenia, ale z uwagi na zaostrzenie konfliktu wróciła z przepustki wcześniej niż zamierzała.

Dlatego też w opinii wnioskodawcy strona jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., co skutkuje, tym że organem właściwym do rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku jest Prezydent Miasta Rybnika.

Z ostrożności procesowej wskazano, że w sprawie przestał mieć zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s., ponieważ strona obecnie nie przebywa na terenie gminy Tczew, a przebywa w placówce położonej na terenie gminy Sztum.

W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Rybnika wskazał, że brak jest możliwości uznania, że w sprawie spełnione zostały przesłanki warunkujące możliwość uznania zainteresowanej za osobę bezdomną, albowiem osoba ta nie spełnia ustawowych kryteriów, o których mowa w art. 6 pkt 8 u.p.s. B. Z. nie tylko jest zameldowana na pobyt stały w Rybniku pod adresem ul. [...], ale także osoby posiadające tytuł prawny do przedmiotowego lokalu deklarują faktyczną możliwość przyjęcia zainteresowanej wraz z córką. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika także, że w ww. lokalu nie ma możliwości zamieszkania.

W ocenie organu uznać zatem należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że zainteresowana jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., a zatem odpada możliwość ustalenia właściwości miejscowej organu na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s. Podkreślono, że podstawowym kryterium ustalającym właściwość miejscową organu jest miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 1 u.p.s.). Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji miejsca zamieszkania, a zatem stosując wykładnię systemową należy posłużyć się definicją z art. 25 K.c. Ze zgromadzonych dowodów wynika także, że B. Z. nie przebywa w Rybniku od wielu lat i aktualnie nie łączą jej z tym miastem żadne więzi. Nawet przy założeniu, że osoba ta obejmuje swoją wolą zmianę miejsca zamieszkania i osiedlenie się w Rybniku, niespełniony jest element podstawowy, jakim jest faktyczne przebywanie w tejże miejscowości.

W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2a u.p.s.). W ocenie organu przy redakcji tego przepisu ustawodawca celowo posłużył się pojęciem "placówek zapewniających całodobową opiekę", przypisując mu szerszy zakres znaczeniowy, aniżeli wskazany w art. 67 u.p.s., a tym samym objął dyspozycją tego przepisu placówkę, w której aktualnie znajduje się zainteresowana.

W związku z powyższym, w ocenie organu, organem właściwym w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta Tczewa. Niezależnie od powyższego zwrócono uwagę na treść art. 101 ust. 3 u.p.s., co zdaniem organu również wyklucza właściwość miejscową Miasta Rybnik w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

Zaistniały w niniejszej sprawie spór jest sporem negatywnym, albowiem żaden z organów nie uznał się za właściwy do rozpoznania wniosku B. Z. o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej w formie schronienia. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest dopuszczalny, bowiem organy pozostające w sporze nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.

Przystępując do rozstrzygnięcia sporu zainicjowanego wnioskiem Prezydenta Miasta Tczewa zwrócić należy uwagę, że właściwość miejscową gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ustawy o pomocy społecznej. W ust. 1 powołanego artykułu ustanowiono zasadę, zgodnie z którą, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 u.p.s. w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały. W przypadkach natomiast szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 ustawy).

Z powołanego przepisu wynika, że co do zasady, o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony określone zgodnie z art. 25 K.c. Jednakże, gdy stroną jest osoba bezdomna w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania tej osoby na pobyt stały. Z kolei w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie.

Rozważeniu w pierwszej kolejności podlegała zatem kwestia czy B. Z. może być uznana za osobę bezdomną. Definicję pojęcia osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje więc dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 725), do której odsyła powołany wyżej art. 6 pkt 8 ustawy, pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OW 1/16, z dnia 17 grudnia 2018 r. sygn. akt I OW 190/18, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OW 32/20 oraz z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt I OW 205/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do takich zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej, domy dla ubogich, tj. miejsca, które udzielają pomocy osobom bezdomnym. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego.

Z niekwestionowanych przez oba pozostające w sporze organy ustaleń wynika, że B. Z. występując o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej w formie schronienia przebywała w Schronisku dla Osób Bezdomnych "[...]" w P., do którego trafiła 5 października 2022 r. z uwagi na przemoc ze strony męża w dotychczasowym miejscu zamieszkania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazana okoliczność prowadzi do uznania, że B. Z. jest osobą bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt 8 u.p.s. Miejsca jej pobytu w schronisku dla osób bezdomnych nie można bowiem uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Placówka ta zapewnia schronienie kobietom, również tym z dziećmi, które z różnych przyczyn nie mogą wrócić do miejsca swojego zamieszkania. Zapewnia zatem tymczasowe schronienie osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej i jest miejscem dającym schronienie oraz usługi ukierunkowane na wzmacnianie aktywności społecznej, wyjście z bezdomności i uzyskanie samodzielności życiowej w związku z trudną sytuacją życiowej danej osoby. Pobyt w tego typu ośrodku jest natomiast pozbawiony cechy trwałości i nie można przyjąć, że jest miejscem w którym koncentruje się działalność życiowa i cele przebywających tam osób. Ponadto, zainteresowana zameldowana jest na pobyt stały w Rybniku pod adresem ul. [...], jednakże strona nie przebywa w tym lokalu od wielu lat. Jak wynika z pisma Kierownika Schroniska dla Osób Bezdomnych "[...]" w P. B. Z. wychowywała się w rodzinie zastępczej w Rybniku, do której nie chce wracać z uwagi na pozostawanie z nią w konflikcie. Powyższy stan odzwierciedlają również informacje zawarte na str. 13 Części I rodzinnego wywiadu środowiskowego, z którego wynika, że strona odwiedziła rodzinę w Rybniku podczas ostatnich Świąt Bożego Narodzenia, ale z uwagi na zaostrzenie konfliktu wróciła do ośrodka wcześniej niż zamierzała, przy czym występując z wnioskiem o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej zainteresowana wyjaśniła, że chciałaby się usamodzielnić i wrócić na teren Rybnika, jednak nie do rodziców zastępczych.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że w przypadku gdy wnioskodawca nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, a jest zameldowany na pobyt stały w domu rodzinnym, w którym, ze względu na długi okres czasu od opuszczenia tego domu, praktycznie nie ma możliwości zamieszkania, to musi być uznany za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt I OW 97/11, z dnia 12 listopada 2019 r. sygn. akt I OW 156/19 oraz z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. akt I OW 237/19).

Mając na uwadze powyższe, skoro B. Z. jest zameldowana w lokalu mieszkalnym, do którego nie ma możliwości powrotu z powodu silnego konfliktu z rodziną zastępczą, w której się wychowała, a pobytu w ośrodku w P. nie można uznać za miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c., uznać należało, że jest ona osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Wobec tego – zgodnie z powołanym art. 101 ust. 2 u.p.s. – w rozpoznawanej sprawie organem właściwym do rozpoznania wniosku zainteresowanej o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej w formie schronienia jest Prezydent Miasta Rybnika będący organem gminy jej ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały.

Odnosząc się do argumentów Prezydenta Miasta Rybnika powoływanych w odpowiedzi na wniosek wyjaśnić trzeba, że w sprawie nie ma zastosowania art. 101 ust. 2a u.p.s., zgodnie z którym w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu.

Jak wynika z wniosku Prezydenta Miasta Tczewa oraz akt sprawy B. Z. została skierowana do ww. schroniska z uwagi na konieczność opuszczenia dotychczasowego miejsca zamieszkania w Tczewie na skutek stosowania przemocy domowej ze strony męża, a podczas pobytu w tym ośrodku wykonywała prace społecznie użyteczne na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Tczewie VI Wydział Wykonywania Orzeczeń z dnia 21 listopada 2022 r. sygn. akt II K 488/22.

Ponadto informacje umieszczone na stronie internetowej Sądu Okręgowego w Gdańsku ([...]) wskazują, że Schronisko dla Osób Bezdomnych "[...]" w P., prowadzone przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K., w 2022 r. kontynuowało projekt "[...]" (zadanie publiczne pod tytułem "Pomoc postpenitencjarna osobom pozbawionym wolności, zwalnianym z zakładów karnych i aresztów śledczych oraz członkom ich rodzin w ramach dotacji celowej z Funduszu Sprawiedliwości, którego dysponentem jest Minister Sprawiedliwości). Projekt ten był skierowany do kobiet, również tych dziećmi, które opuszczając placówki penitencjarne z różnych powodów nie chciały lub nie mogły wrócić do swojego miejsca zamieszkania i prowadzony był w całodobowym Schronisku dla Osób Bezdomnych w miejscowości P. Bezpłatny pobyt dla mieszkańców przewidziany był na 3 miesiące od dnia przybycia i nie było wymagane skierowanie z ośrodka pomocy społecznej. Pobyt w tego typu ośrodku miał zatem charakter interwencyjny i był ograniczony w czasie, a wobec powyższego Schroniska dla Osób Bezdomnych "[...]" w P. nie można traktować jako placówki, o której mowa w powołanym przepisie i nie jest możliwe ustalenie właściwości miejscowej gminy na podstawie art. 101 ust. 2a u.p.s. z uwagi na miejsce zamieszkania osoby sprzed rozpoczęcia pobytu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 P.p.s.a. i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji postanowienia.