Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 172/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
article: art. 252 ust. 1 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 107 §1 pkt 6, §3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Janowska Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy (sprawozdawca) sędzia WSA Katarzyna Górska Protokolant sekretarz sądowy Elżbieta Parda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2024r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 26 lutego 2024r., nr Rep. 664/IN/21 w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości 1. Uchyla zaskarżoną decyzję, 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz strony skarżącej M. M. kwotę 13.137,00 zł (trzynaście tysięcy sto trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 10 lutego 2021 r. Burmistrz S. (dalej jako: "organ I instancji", "Burmistrz") na podstawie art. 60 i art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 252 ust. 1 i ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.), dalej jako: "u.f.p.", oraz art. 104 §1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", orzekł zwrot przez M. M. (dalej jako: "strona", "skarżąca", także "organ prowadzący") prowadzącą do 31 sierpnia 2020 r. Przedszkole Niepubliczne "[...]" (dalej jako: "Przedszkole") zwrot wraz z odsetkami dotacji udzielonej w 2020 r. w wysokości 231.920,76 zł, stanowiącej dotację pobraną w nadmiernej wysokości.

Jak wynika z przekazanych sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji, postępowanie w sprawie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przeprowadzone zostało przez organ I instancji z urzędu w związku z nieprzedstawieniem przez stronę rozliczenia dotacji za 2020 r., z uwagi na zakończenie działalności Przedszkola w dniu 31 sierpnia 2020 r. Burmistrz podał, że do dnia 20 stycznia 2021 r. strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, nie złożyła poprawnego rozliczenia dotacji i nie zgłosiła żadnych dowodów czy uwag w sprawie.

Organ I instancji wskazał też, że stosownie do §5 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...] 2017 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego i szkół podstawowych prowadzonych na terenie Gminy S. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji (Dz. Urz. Województwa [...]), dalej jako: "uchwała Rady Miejskiej", w przypadku, gdy jednostka dotowana kończy swoją działalność w trakcie trwania roku, w którym udzielono dotacji, organ prowadzący tę jednostkę powiadamia Burmistrza S. o zakończeniu jej działalności i w terminie 30 dni od dnia otrzymania ostatniej części dotacji, nie później jednak niż w dniu zakończenia działalności, przekazuje mu rozliczenie dotacji otrzymanych w roku budżetowym, w którym jednostka dotowana zakończyła działalność. Z uwagi na brak dokonania rozliczenia w przepisanym prawem terminie, tj. do 31 sierpnia 2020 r. organ I instancji stwierdził, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości do dnia 16 września 2020 r.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "SKO", "organ odwoławczy") decyzją z 26 lutego 2024 r. zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

SKO wyjaśniło, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby skarżąca po dniu 30 października 2020 r. przedłożyła rozliczenie otrzymanej dotacji za 2020 r., pomimo skierowanego do niej przez Burmistrza wezwania z 2 września 2020 r. do przedłożenia rozliczenia oraz przedłużenia tego terminu na prośbę strony do 30 października 2020 r. Organ odwoławczy nadmienił, że do dnia wydania decyzji z 10 lutego 2021 r. organ prowadzący nie zapoznał się z materiałem dowodowym w sprawie. Dopiero w dniu 25 lutego 2021 r., a więc po upływie wszystkich możliwych terminów, strona przedłożyła (przy odwołaniu) kserokopię rozliczenia otrzymanej dotacji za 2020 r.

SKO podniosło, że Burmistrz wskutek postępowania przeprowadzanego na wniosek [...] Kuratora Oświaty Burmistrz w dniu 17 kwietnia 2020 r. wydał decyzję nr 1/2020 o wykreśleniu wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Przedszkola z dniem 31 maja 2020 r. i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Dnia 28 lipca 2020 r. do Urzędu Miejskiego w S. wpłynęła decyzja nr 22 [...] Kuratora Oświaty wyznaczająca termin wykreślenia placówki na dzień 31 sierpnia 2020 r. Wobec tego zdaniem SKO strona już w lipcu posiadała informację o wykreśleniu prowadzonej przez nią placówki z dniem 31 sierpnia 2020 r., zaś zobowiązana przepisami prawa powinna była przekazać organowi dotującemu rozliczenie udzielonej dotacji, nie później niż w dniu zakończenia działalności.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawa wykreślenia wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Przedszkola została ostatecznie zakończona, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 listopada 2023 r. oddalił skargę kasacyjną strony od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/OI 694/20 w sprawie ze skargi na ww. decyzję [...] Kuratora Oświaty z 24 lipca 2020 r., nr 22 w przedmiocie wykreślenia wpisu z ewidencji szkół i placówek niepublicznych.

SKO oceniło, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało jednoznacznie, że zachowanie organu prowadzącego Przedszkole wykazywało znamiona uporczywości w uchylaniu się od złożenia rozliczenia dotacji.

Organ odwoławczy stwierdził, że akta sprawy bez wątpienia zawierają "Informacje o liczbie uczniów jednostki" (Przedszkola) w każdym z miesięcy od 1 stycznia do 31 sierpnia 2020 r., na podstawie których wypłacano organowi prowadzącemu każdego miesiąca dotację.

Przypominał, że zgodnie z treścią art. 252 ust. 2 u.f.p., w przypadku gdy termin wykorzystania dotacji jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji.

Następnie SKO zwróciło uwagę, że podmiot otrzymujący bezzwrotne środki publiczne, powinien mieć na uwadze, że konieczne jest takie prowadzenie niezbędnej dokumentacji, aby uniknąć zarzutu pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, co skutkuje koniecznością jej zwrotu. Ustawodawca nie nałożył także na podmioty otrzymujące dotacje żadnych specyficznych obowiązków związanych z prowadzeniem dokumentacji dotyczącej otrzymania i wykorzystania dotacji, pozostawiając tym samym możliwość posłużenia się w celu wykazania zachowania warunków ich otrzymania wszelkimi możliwymi dowodami. To beneficjent dotacji ma przedstawić czytelne i wiarygodne dowody potwierdzające właściwe jej wykorzystanie.

SKO oceniło, że w przeciwieństwie do treści złożonego odwołania decyzja organu I instancji uwzględnia stan faktyczny oraz prawny oparty na wszystkich środkach dowodowych zebranych w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Złożone odwołanie wskazuje jedynie wybiórcze fakty i podstawy prawne, które są korzystne z punktu widzenia interesów strony.

Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że nie ma wątpliwości, że dotacja w wysokości 231.920,76 zł została pobrana w nadmiernej wysokości, "(...) a odsetki naliczane są od dnia 16 września 2020 r. zgodnie z art. 252 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych tj. od dnia 16 sierpnia 2020 roku.". Zaznaczył też, że środki publiczne, takie jak dotacje podlegają w świetle przepisu art. 126 u.f.p. szczególnym zasadom rozliczenia i jako takie nie uzyskują przymiotu wartości prywatnej, co stwarzałoby możliwość swobodnego nimi dysponowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona zaskarżyła decyzję SKO w całości, wnosząc jednocześnie o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2029, ze zm.), dalej jako: "u.f.z.o.", poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wypłacona dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, podczas gdy dotacja przyznana Przedszkolu została wypłacona zgodnie z treścią u.f.z.o., w wysokości uprzednio ustalonej przez Burmistrza i jako taka nie może zostać określona jako pobrana w nadmiernej wysokości wyłączenie z powodu niezłożenia w terminie wyznaczonym rozliczenia dotacji za 2020 r.,

- art. 35 ust. 1 u.f.z.o. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że wydatki ponoszone przez organ prowadzący na rzecz Przedszkola w 2020 r. nie stanowią wydatku bieżącego, który może być pokryty z udzielonej dotacji, podczas gdy zgodnie z przepisami jest to wydatek bieżący, który może być pokrywany z dotacji udzielanych na podstawie przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, jako realizujący cele należące do zadań przedszkoli z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 8 §1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy przez decyzji Burmistrza zobowiązującej Przedszkole do zwrotu całej kwoty dotacji za 2020 r., w sytuacji braku zakwestionowania liczby dzieci uczęszczających do placówki oświatowej skarżącej w 2020 r. oraz prowadzenia zajęć,

- art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie wydanej przez SKO decyzji na niedostatecznym rozważeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza z pominięciem przeprowadzenia dowodu z dokumentów potwierdzających prowadzenie zajęć, uczęszczanie dzieci, wydatkowanie dotacji oraz przeznaczenie dotacji na pokrycie wydatków bieżących, a także poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji, na które dzieci dotacja została pobrana nienależnie,

- art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w złożonym odwołaniu.

Skarżąca zwróciła równocześnie uwagę, że została zobowiązana do złożenia rozliczenia dotacji do dnia 30 października 2020 r., mimo że postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 694/20 wstrzymano wykonanie decyzji w przedmiocie wykreślenia placówki, tym samym twierdzenia o obowiązku jej likwidacji do dnia 31 sierpnia 2020 r. nie zasługują na uwzględnienie. Nie sposób zatem w jej ocenie uznać, że miała obowiązek wcześniejszego złożenia rozliczenia dotacji, przed zakończeniem roku budżetowego. Skarżąca podkreśliła, że wydatkowała w całości otrzymaną z budżetu gminy dotację, co potwierdzają złożone przez nią w sprawie dowody. W rzeczywistości dotacja została wypłacona zgodnie z przepisami prawa, w wysokości ustalonej przez Burmistrza, nie zaś w wysokości nadmiernej.

Strona uważa, że organy nie podjęły żadnych czynności w sprawie. Nie dokonały analizy złożonego przez nią rozliczenia dotacji, nie oceniły również dzienników lekcyjnych, z których wprost wynika, że dzieci, na które została pobrana dotacja uczęszczały do jednostki oświatowej w 2020 r. W decyzjach nie wskazano też, na których uczniów dotacja została pobrana rzekomo w nadmiernej wysokości, nie zakwestionowano bowiem uczęszczania do jednostki oświatowej żadnego ucznia. Takie działanie podważa zaufanie obywateli do działania władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, wniósł o oddalenie skargi.

Replikując do odpowiedzi na skargę w piśmie z 21 czerwca 2024 r. skarżąca podniosła m. in., że złożyła rozliczenie dotacji, jednakże organy nie odniosły się merytorycznie do kwestii związanych z kwotami w nim wskazanymi. Nie oceniły też dzienników lekcyjnych, z których wprost wynika, że dzieci, na które została pobrana dotacja uczęszczały do jednostki oświatowej w 2020 r. Podkreśliła, że dotację otrzymaną z budżetu Gminy wydatkowała w całości, co potwierdzają dowody przedłożone w toku postepowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako: "p.p.s.a.".

Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy obu instancji miały prawo w ustalonym stanie faktycznym do nakazania zwrotu przez skarżącą (prowadzącą do 31 sierpnia 2020 r. Przedszkole) kwoty udzielonej w 2020 r. dotacji w wysokości 231.920,76 zł, stanowiącej dotację pobraną w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla odsetek od zaległości podatkowych naliczonymi od 16 września 2020 r.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31 a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Według art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: (1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, (2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

W myśl §5 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w przypadku, gdy jednostka dotowana kończy swoja działalność w trakcie trwania roku, w którym udzielono dotacji, organ prowadzący te jednostkę powiadamia Burmistrza S. o zakończeniu jej działalności i w terminie 30 dni od dnia otrzymania ostatniej części dotacji, nie później jednak niż w dniu zakończenia działalności, przekazuje mu rozliczenie dotacji otrzymanych w roku budżetowym, w którym jednostka dotowana zakończyła działalność.

W pierwszej kolejności wymaga wskazania, że organ poza przywołaniem treści kluczowych dla sprawy przepisów, tj. art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z §5 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej nie dokonał ich stosownej wykładni, a w związku z tym nie wykazał skąd wywodzi, że przepisy te umożliwiły mu nakazanie zwrotu przez skarżącą kwoty udzielonej w 2020 r. dotacji (stanowiącej jak twierdzi dotację pobraną w nadmiernej wysokości) tylko z tego faktu, że strona w terminie wskazanym w §5 ust. 2 ww. uchwały jej nie rozliczyła do dnia zakończenia działalności. O tyle było to istotne, że strona przedłożyła to rozliczenie w terminie późniejszym, wraz z odwołaniem od decyzji I instancji (k. 16-18 akt sprawy). Ponadto, organ I instancji w przyjętym rozstrzygnięciu sam zauważył (odnośnie możliwości i czasookresu przedłożenia rozliczenia dotacji), że: "Organ miał przy tym na uwadze, że oczywiście strona będzie miała możliwość złożenia rozliczenia w toku postępowania." (k. 13 akt sprawy), co skarżąca, jak wskazano wyżej, uczyniła na etapie odwołania. Jak zauważył też WSA w Bydgoszczy w wyroku z 20 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 277/21, wyrażenie "tryb rozliczania dotacji" użyte w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. mieści w sobie prawo do domagania się informacji (nie tylko o charakterze globalnym, ale i informacji na tyle szczegółowych, aby możliwa była ocena co do prawidłowości wykorzystania dotacji). Z przepisu zaś tego (w powiązaniu z §5 ust. 2 uchwały z [...] 2017 r., który stanowi rozwinięcie tej regulacji) nie wynika (gdyż organ odwoławczy tego nie wykazał), że przedłożenie rozliczenia dotacji nie może nastąpić w terminie późniejszym oraz że jego nieprzedłożenie w terminach wskazanych w §5 ust. 2 ww. uchwały powoduje, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości i wymaga zwrotu. A należy zawsze pamiętać o zasadzie, że organy działają zgodnie z prawem i w jego granicach. Przyporządkowanie zatem zastosowanego przepisu wymaga nie tylko wyjaśnienia, ale i dogłębnej analizy w przyjętym rozstrzygnięciu (co w tej sprawie nie miało miejsca), skoro z jego treści nie wynika, że przekroczenie terminu do złożenia rozliczenia dotacji skutkuje tak doniosłymi konsekwencjami dla strony w postaci obowiązku zwrotu udzielonej na 2020 r. dotacji. Nie dokonał tego także w kontekście definicji zawartej w art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., z którego jasno wynika, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Tym bardziej, że jak wskazała skarżąca dotacja ta została wykorzystana (przedstawiając na to stosowne dokumenty w postaci dzienników zajęć, rejestrów obecności oraz informacji o liczbie uczniów w okresie od stycznia do sierpnia 2020 r. – k. 88-125 akt sprawy). A jak zauważył WSA w Gdańsku w wyroku z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 264/21, z definicji legalnej dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wynika, że do jej ustalenia oraz określenia konieczne jest wykazanie sprzecznie z jakimi przepisami prawa lub zapisami umowy została wykorzystana przyznana dotacja, a nie jak twierdzi SKO jej nierozliczenie w terminie (najpóźniej w dniu zakończenia działalności). Ponadto przyjęte sformułowanie "pobrania dotacji w nadmiernej wysokości" jako pojęcie ogólne, wymaga określonej interpretacji (czego organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie dokonał). Jest to bowiem czynność bezpośrednio związana z dokonaniem merytorycznej oceny decyzji i winna mieć miejsce w ramach postępowania odwoławczego w administracyjnym postępowaniu zwyczajnym (por. wyrok WSA w Poznaniu, z 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 717/20).

Co istotne również przywołane wcześniej dokumenty (dzienniki zajęć, rejestry obecności oraz informacje o liczbie uczniów w okresie od stycznia do sierpnia 2020 r.) stanowiły wniosek dowodowy strony z 5 lutego 2024 r. (k. 125 akt sprawy), którego organ odwoławczy w ogóle nie rozpatrzył, np. w formie wydanego postanowienia. Nie odniósł się do niego również w treści zaskarżonej decyzji (nie wskazując dlaczego nie został on dopuszczony i przeprowadzony, jak chciała tego skarżąca). A jak wynika z art. 78 §1 k.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ winien zatem każdorazowo rozważyć żądanie przeprowadzenia dowodu, z uwagi na jego celowość, jak również konieczność zapewnienia szybkości postępowania. Ponadto, jak zauważył NSA w wyroku z 23 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 613/19, organy administracji publicznej nie mogą ignorować aktywności stron w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego, szczególnie gdy strony przedstawiają dowody, które w ich ocenie podważają dotychczasowe ustalenia poczynione w toku postępowania. Obowiązkiem organu jest zatem ustosunkowanie się do przedstawionych przez stronę dowodów i wyczerpujące wyjaśnienie pojawiających się na tym tle wątpliwości. Organ odwoławczy nie wykazał też, że przedłożone dowody są sprzeczne z prawem, czy też nie przyczynią się do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, naruszając tym samym art. 75 §1 w zw. z art. 77 §1 k.p.a. (jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.).

SKO praktycznie w ogóle nie odniosło do licznych zarzutów odwołania (dotyczących zarówno prawa materialnego, jak i procesowego – k. 16-29 akt sprawy). O tyle było to zasadne, że wraz odwołaniem strona przedłożyła wymagane przez organy obu instancji rozliczenie dotacji, jak również postanowienie WSA w Olsztynie z 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 694/20 o wstrzymaniu wykonania decyzji z 24 lipca 2020 r. w przedmiocie wykreślenia wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Przedszkola prowadzonego przez skarżącą. Odniesienie się więc do tej kwestii (w kontekście stawianych w odwołaniu zarzutów) było zatem istotne, gdyż dokonując rozstrzygnięcia organy przywołały art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z §5 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej (który stanowi jego rozwinięcie), dotyczące sytuacji gdy jednostka dotowana kończy swoją działalność w trakcie trwania roku, w którym udzielono jej dotacji (a jak stwierdziło SKO miało to miejsce 31 sierpnia 2020 r.), składając w związku z tym rozliczenie dotacji. Organ winien też odnieść się, czy okoliczność wstrzymania przez WSA w Olsztynie wykonania decyzji z 24 lipca 2020 r. w przedmiocie wykreślenia wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Przedszkola prowadzonego przez skarżącą miała, czy też nie i dlaczego znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia. Tym bardziej, że sam organ odwoławczy uznał ją za ważną dla sprawy, skoro odroczył jej rozstrzygnięcie (k. 82 akt sprawy) do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w tym przedmiocie (co miało miejsce 22 listopada 2023 r., kiedy wydany został wyrok przez NSA o sygn. akt III OSK 4719/21 akceptujący rozstrzygnięcie WSA w Olsztynie z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/OI 694/20, który oddalił skargę strony).

Nie uszło uwadze sądu również to, że SKO jako podstawę przyjętego rozstrzygnięcia wskazało art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o., który dotyczy przypadku dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, a nie jak wskazał organ I instancji dotacji pobranej w nadmiernej wysokości (przywołując w podstawie prawnej art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o.). Ta zmiana ma o tyle znaczenie, że organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji przywołało treść wyroku WSA w Gliwicach z 18 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 821/22 (k. 132 verte akt sprawy), z którego wynika m.in., że otrzymane w ramach dotacji środki ich beneficjent może wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony przez dotującego. Nie jest zatem jasne, jakie jest rzeczywiste stanowisko SKO, czy mamy w tej sprawie do czynienia z dotacją pobraną w nadmiernej wysokości, czy też z dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Tego jednak organ ten w ogóle nie wyjaśnił, a z treści decyzji to jasno nie wynika.

Przedmiotowa decyzja nie poddaje się kontroli również z tej przyczyny, że jej uzasadnienie ma charakter lakoniczny i ogólnikowy. Opiera się przede wszystkim na przywołaniu treści zastosowanych przepisów i podkreśleniu (w ocenie organu) istotnych ich fragmentów (k. 132 akt sprawy). Nie ma natomiast żadnego wyjaśnienia dlaczego przepisy te zostały przyporządkowane do ustalonego stanu faktycznego i dlaczego właśnie one mają w sprawie zastosowanie. Nie dokonano również ich stosownej wykładni.

Uwzględniając dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że SKO nie sprostało roli organu odwoławczego. A jak stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2169/19, do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Funkcją odwołania jest doprowadzenie do kontroli decyzji organu I instancji poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Należy też pamiętać, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia I instancyjnego, powinien ustosunkować się szczegółowo w jej uzasadnieniu do całości przyjętego rozstrzygnięcia oraz wszystkich zarzutów odwołania (czego w tej sprawie nie miało miejsca, albo miało charakter zdawkowy). Tym bardziej, że decyzja organu odwoławczego, której immanentną częścią jest uzasadnienie, powinna być zgodna z zakresem odwołania i przede wszystkim odnosić się do jego przedmiotu oraz całości sprawy objętej decyzją I instancyjną (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 649/17). Tym wymogom zaś zdaniem sądu zaskarżona decyzja nie odpowiada, naruszając tym samym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. Mając to na względzie organ II instancji naruszył również w tym zakresie art. 107 §1 pkt 6 w zw. z art. 107 §3 ww. ustawy, z których jasno wynika, że decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Ponadto, jeśli organ dokonuje negatywnego dla strony rozstrzygnięcia (jak w tej sprawie), to uczestnik postępowania musi być przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło takie rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody szczegółowo opisane w treści jego uzasadnienia. Tymczasem w tej sprawie zarówno strona, jak i sąd takiego przekonania nie mają.

Z treści decyzji trudno też wywnioskować (gdyż przywołano jedynie treść jego §4 i 5) dlaczego w podstawie prawnej znalazł się art. 35 u.f.z.o. Jedynie zdawkowo organ stwierdził, że dotacja w tym zakresie wymaga odrębnego rozliczenia, którego nie przedłożyła skarżąca.

Z powyższych względów sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą, wydaną przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postepowania (tj.: (-) art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. w zakresie szczegółowo wskazanym w treści skargi) oraz przepisów prawa materialnego (w szczególności art. 38 ust. 1 u.f.z.o. oraz stanowiącego jego rozwinięcie §5 ust. 2 uchwały z [...] 2017 r. w zw. z art. art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p.), których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd nie uwzględnił jednocześnie zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP, którego strona w ogóle nie uzasadniła. A nie jest rolą sądu doszukiwanie się motywów stawianych w skardze zarzutów.

Rolą organu odwoławczego w dalszym postępowaniu będzie przede wszystkim przeprowadzenie niewadliwego postępowania II instancyjnego z uwzględnieniem rozważań wyrażonych przez sąd w niniejszej sprawie. Zobowiązany będzie także ocenić, czy zebrany lub jeszcze możliwy do zebrania materiał dowodowy (we wzajemnych relacjach) pozwala na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. To pozwoli zaś na następczą ocenę mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego. Jego powinnością będzie również danie wyrazu ustaleniom postępowania w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi art. 107 §3 k.p.a. (co w tej sprawie nie miało miejsca). W szczególności również SKO odniesienie się do wszystkich zarzutów strony zawartych w odwołaniu oraz do jej wniosku dowodowego, który wpłynął do tego organu w dniu 5 lutego 2024 r. Dokona również stosowanej wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę przedmiotowego rozstrzygnięcia (uwzględniając definicję dotacji pobranej w nadmiernej wysokości zawartą w art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.).

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 §2 i §4 p.p.s.a. w zw. z §2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800). Na koszty te złożył się uiszczony wpis od skargi w wysokości 2.320,00 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł oraz wynagrodzenie w kwocie 10.800,00 zł.

Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.