Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2465/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 7, 77, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c ppsa
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. staż. Anna Zarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. R. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], wydaną na skutek odwołania A. R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...], dotyczącej uznania, że nieruchomość zabudowana położona w [...] przy ul. [...], róg ul. [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2 uregulowana w dawnej księdze hipotecznej "[...]" podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej – Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Dnia [...] listopada 2000 r. A. R. złożył do Wojewody [...] wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej, że wskazana wyżej nieruchomość nie podpadała pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.; dalej: "dekret").

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził, że opisana wyżej nieruchomość podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W dniu 15 maja 2001 r. A. R. złożył odwołanie od decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister") decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie, wskazując na niewłaściwość drogi postępowania administracyjnego.

A. R. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra z dnia [...] lipca 2005 r., wskazując, że zgodnie z uchwałą NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06, dopuszczalne jest orzekanie w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy część nieruchomości ziemskiej podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., a po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r.

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1560/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. R. na decyzję Ministra z dnia [...] lipca 2009 r. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r. (sygn. akt I OSK 635/10) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, który wyrokiem z dnia 7 lipca 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 909/11) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z dnia [...] lipca 2009 r., zaś decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Minister uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. i stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2005 r.

Rozpatrując ponownie odwołanie (z dnia 15 stycznia 2001 r.) A. R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Minister uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W przedmiotowej decyzji organ odwoławczy wskazał na konieczność ustalenia, czy działka nr [...] z obrębu [...] wchodziła w skład nieruchomości "[...]" i jaka była podstawa przejęcia jej na własność Skarbu Państwa, a także zbadania charakteru działki pod kątem możliwości wyłączenia jej spod postanowień art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Z odrębnym wnioskiem w sprawie przedmiotowej nieruchomości w dniu 8 kwietnia 2009 r. wystąpili: A. B., E. N., A. R., J. V. i A. V..

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Wojewoda [...] umorzył ww. postępowanie, a po rozpatrzeniu odwołania Minister decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W związku z tym, iż wniosek z dnia 13 listopada 2000 r. oraz wniosek z dnia 8 kwietnia 2009 r. dotyczą spraw, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, Wojewoda [...] prowadził jedno postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], którą stwierdził, że nieruchomość wchodząca w skład dawnej nieruchomości ziemskiej pn. "[...]", oznaczona jako działki ewidencyjne o numerach [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2, uregulowana w księdze wieczystej nr [...], podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Od ww. decyzji odwołanie złożył A. R.

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Minister uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] września 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na skutek wniesienia przez Prezydenta [...] sprzeciwu od ww. decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 stycznia 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 1521/17) uchylił decyzję organu II instancji.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania A. R. Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r.

Rozpatrując sprawę organ odwoławczy zważył, że postępowanie prowadzone jest na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), który przewiduje orzekanie w sprawie stwierdzenia, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zgodnie z przywołanym przepisem dekretu, na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie tak opisane nieruchomości przechodziły na własność Skarbu Państwa bezzwłocznie (tj. z mocy samego prawa, w dniu wejścia w życie dekretu), bez żadnego wynagrodzenia, w całości.

Wniosek dotyczył pierwotnie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej przy zbiegu ulic [...] i [...] w [...], stanowiącej część dawnego majątku "[...]". Organ II instancji podał, że w 2005 r. działka nr[...] uległa podziałowi na działki [...], [...],[...] i [...]. Minister ustalił, że właścicielem nieruchomości jest [...], zaś przed przejęciem jej na własność Państwa właścicielem był A. B..

Zdaniem wnioskodawcy, przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na to, że na nieruchomości mieściła się szkoła.

Minister podkreślił, że możliwość wyłączenia części rezydencjalnych majątków spod przejęcia zapoczątkowała uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. (sygn. akt I OPS 2/06). W uchwale tej zaaprobowano definicję terminu "nieruchomość ziemska", pochodzącą z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. (sygn. akt W 3/89, "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego" z 1990 r., nr 1, poz. 26), w myśl której przez pojęcie to należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Dalej wskazano, że organ w pierwszej kolejności winien ustalić, czy nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym w części bądź w całości, a jeśli taką nie jest, to czy pozostawała w związku funkcjonalnym z tą nieruchomością. Związek funkcjonalny, jako warunek objęcia części majątku przepisami dekretu, należy rozumieć jako brak możliwości prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego bez tej części i odwrotnie.

Minister wskazał, że obszar objęty postępowaniem ograniczony jest od północy - ulicą [...], od południa - ulicą [...], od zachodu - ulicą [...], od wschodu – zabudową jednorodzinną, a zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że na terenie tym znajdowała się szkoła chłopska. Budynek dawnej szkoły położony jest w północno-wschodniej części jego obszaru zajmując około 1/5 całej powierzchni. Budynek został zbudowany w latach 1894-1896 przez [...] jako gminna szkoła powszechna. W zamian za to właściciel mógł korzystać w czasie polowań z dóbr gromadzkich. Funkcję szkoły budynek pełnił także w latach powojennych, a od około 1990 r. jest opuszczony. Ponadto organ wskazał na informacje na temat szkoły zawarte w publikacji [...] "[...]", która potwierdza, że [...] w latach 1894-1896 wydzielił i ofiarował niewielką działkę położoną na terenie zabudowań folwarcznych, przy obecnym zbiegu ulic [...] i [...], na której wzniósł spory, jak na tamte czasy, murowany budynek z czerwonej klinkierowej cegły. Autor przywołuje obiegową opinię, zgodnie z którą taki gest miał być rekompensatą za wyrażenie zgody przez chłopów na polowania na ich polach. W budynku mieściła się początkowo jednoklasowa szkoła z mieszkaniem dla nauczyciela. Później dużą izbę lekcyjną o powierzchni 96 m2 podzielono na dwie mniejsze, a na poddaszu wygospodarowano pomieszczenia z przeznaczeniem na kancelarię i dwie mniejsze izby lekcyjne. Następnie dokonano kolejnych przekształceń, w wyniku których pomieszczenia na parterze zostały podzielone na sporą sień i cztery izby, z których dwie służyły jako sale lekcyjne, a pozostałe dwie jako mieszkanie kierownika lub nauczyciela. Na poddaszu wygospodarowano dalsze dwie klasy i małe pomieszczenie administracyjne. Jedna z tych klas była w okresie międzywojennym wykorzystywana na świetlicę. W wyniku tych przeróbek szkoła została typową szkołą czteroklasową według standardu przewidzianego w Rosji carskiej dla wiejskiej szkoły realnej. W roku szkolnym 1925/26 stała się pełną szkołą powszechną (siedmioletnią). Na pobliżu szkoły znajdowały się "sławojka" oraz zadaszona studnia, z której korzystał mieszkający w budynku nauczyciel. Pozostała część terenu była przeznaczona na małe boisko szkolne, gdzie odbywały się zajęcia z gimnastyki, a po zakończeniu lekcji - mecze palanta. [...] wskazuje, że budynek spełniał swoje funkcje do lat sześćdziesiątych XX wieku, będąc w latach pięćdziesiątych częścią szkoły [...], a później był szkołą nr [...] dla dzieci mieszkających w [...].

Minister wskazał, że w aktach sprawy znajduje się informacja, z której można wnioskować, że przedmiotowa nieruchomość nie była własnością A. B., lecz władz samorządowych, gdyż z oświadczenia dawnego dyrektora wilanowskiej szkoły J. K. wynika, że teren pod szkołę został zakupiony przez gminę.

Odnosząc się do powyższej informacji, organ II instancji uznał, że wypowiedź ta dotyczy szkoły, w której mieścił się w czasie wojny zakład lotniczy wysadzony przez Niemców przed nadejściem Armii Czerwonej. Niemcy zajęli, a następnie zburzyli gmach nowej szkoły, wybudowanej w 1934 r. na placu przy ul. [...], zakupionym przez gminę w 1929 r. W 1929 r. władze gminy podjęły decyzję o budowie nowego budynku przy ul. [...]. Powyższe potwierdza relacja T. P..

Odnośnie związku funkcjonalnego Minister wskazał, że nieruchomość, na której znajdowała się szkoła chłopska, nie służyła bezpośrednio produkcji rolnej. Organ odwoławczy podkreślił, że przed II wojną światową majątek ziemski był dla robotników rolnych nie tylko miejscem pracy, lecz zaspokajał także inne potrzeby, w tym mieszkaniowe (czworaki), kulturalne, oświatowe i opiekuńcze, co przejawiało się to w uroczystościach związanych z funkcjonowaniem folwarku, takich jak dożynki czy różnego rodzaju zwyczajowe poczęstunki, "kośne" lub "żniwne". Ponadto właściciel wraz z żoną, otaczał opieką pracowników i ich rodziny w trakcie chorób lub połogu, organizował ochronki i prezenty świąteczne dla dzieci, biblioteczki i kursy oświatowe (T. Janicki, Stosunki pracy w wielkopolskich majątkach ziemskich w okresie międzywojennym, "Człowiek i Społeczeństwo" t. XXXVIII - 2014, s. 92-93). Istnienie szkoły chłopskiej, do której uczęszczały dzieci robotników rolnych, wpisywało się w kulturalno-oświatową działalność właściciela majątku ziemskiego.

Minister wskazał, że największe przedwojenne majątki ziemskie, a do takich zaliczał się także Wilanów, były złożonymi organizmami gospodarczymi, których prawidłowe funkcjonowanie wymagało również istnienia obiektów, które nie służyły bezpośrednio produkcji rolnej. Zdaniem organu II instancji takim obiektem była szkoła chłopska, a jej związek z gospodarczą częścią nieruchomości był dodatkowo uświęcony paternalistyczną tradycją, która nakazywała właścicielom troskę o pracowników majątku.

W ocenie organu II instancji istnienie na omawianym terenie szkoły zarówno w okresie przedwojennym, jak i powojennym wpisuje się w cele reformy rolnej, do których zaliczono zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół (art. 1 ust. 2 lit. d dekretu). Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo wskazał, że niekiedy wymieniony cel mógł być realizowany jedynie poprzez przejęcie "terenów", tj. gruntów niezabudowanych, a nie "obiektów" (uchwała NSA z 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06). Rozumienie "terenu" jako gruntu niezabudowanego nie ma jednak oparcia w żadnym przepisie prawa. W języku polskim słowo "teren" to część powierzchni ziemi wraz z jej rzeźbą i pokryciem, miejsce występowania, zasięgu czegoś, odbywania się czegoś, obszar, okolica, a więc brak zabudowań nie jest cechą wyróżniającą teren. W użyciu są zresztą takie połączenia wyrazowe jak "teren zakryty", tj. teren obejmujący m.in. lasy lub zabudowania, a także "tereny sportowe", tj. przestrzeń obejmująca urządzenia i budynki sportowe, tworzące zwartą całość funkcjonalną i kompozycyjną. Nadto, z punktu widzenia celów reformy rolnej trudno byłoby uzasadnić wyłączenie spod przejęcia gruntów zabudowanych budynkiem szkoły. Nie byłoby racjonalne wznoszenie nowej szkoły w sytuacji, w której możliwe byłoby wykorzystanie do tego celu już istniejącego - i wykorzystywanego wcześniej na ten cel - budynku.

Minister zwrócił uwagę, że teren objęty postępowaniem położony był poza mieszkalno-reprezentacyjną częścią majątku, na terenie określanym jako [...], co wynika z publikacji [...], który określił nieruchomość jako "niewielką działkę położoną na terenie zabudowań folwarcznych". Organ odwoławczy wskazał, że M. K. i A. R. w artykule "[...]" ("Architektura Krajobrazu" 2/2011, s. 34-40) wskazują na spójność kompozycyjną układu przestrzennego założenia folwarcznego, w skład którego wchodził budynek szkoły. Zdaniem Ministra jego wyłączenie z części gospodarczej byłoby zabiegiem sztucznym. Organ II instancji zauważył także, że w latach 1947-1950 prowadzona była korespondencja pomiędzy władzami państwowymi w sprawie rozgraniczenia terenów w [...] pomiędzy Muzeum Narodowe a Administrację Gospodarstw Rolnych i Leśnych, a następnie PGR. Nieruchomość, na której znajdowała się szkoła, znalazła się w części gospodarczej opisanej jako "[...]", poza obszarem przeznaczonym na muzeum, co wynika z mapy, otrzymanej z Archiwum Akt Nowych. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w piśmie z 17 stycznia 1950 r. Centralny Zarząd PGR w kontekście rozgraniczenia terenów w [...] informował o istnieniu kompleksu szklarniowo-inspektowego, który "ze względu na położenie w pobliżu [...] ma wielkie możliwości zbytu i stanowi ważną i dochodową część majątku [...]". Zdaniem Ministra, w ten sposób realizowano cel reformy rolnej wskazany w art. 1 ust. 2 lit. c dekretu, tj. tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej. Organ II instancji zauważył, że w artykule M. K. i A. R. znajduje się informacja, że część folwarku została oddana [...], co odpowiadało z kolei celowi z art. 1 ust. 2 lit. d dekretu (zarezerwowanie odpowiednich terenów dla poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej). Prawidłowe funkcjonowanie większego gospodarstwa rolnego, a takim był folwark [...], zarówno przed przejęciem go na własność państwa, jak i później, wymagało istnienia wielu budynków pomocniczych służących m.in. celom administracyjnym i mieszkalnym (mieszkania służbowe). Jak wynika z przytoczonych opisów budynku szkoły, był on architektonicznie przystosowany do pełnienia takich funkcji i ze względu na swoje usytuowanie w granicach folwarku, w sąsiedztwie zabudowań gospodarczych i gruntów ornych, mógł być w ten sposób wykorzystany.

Zdaniem Ministra, aktualne działki ewidencyjne [...],[...],[...] i [...]z obrębu [...] były funkcjonalnie powiązane z gospodarczą częścią majątku i nadawały się na realizację celów reformy rolnej, stąd jako część nieruchomości "[...]" o powierzchni ogólnej przekraczającej 6.000 ha podpadały pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Wobec powyższego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

Z decyzją Ministra nie zgodził się skarżący A. R., reprezentowany przez adwokata, zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i zarzucając jej:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wszystkich istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na prawidłowe załatwienie sprawy, a w szczególności dotyczących istnienia bądź nieistnienia związku funkcjonalnego nieruchomości stanowiącej obecnie działki ewidencyjne [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, położonej w dzielnicy [...] przy zbiegu ulic [...] i [...] z pozostałą nieruchomością ziemską przejętą na cele reformy rolnej, a tym samym poprzestanie na arbitralnych stwierdzeniach, iż nieruchomość była funkcjonalnie powiązana z gospodarczą częścią majątku i nadawała się na realizację celów wynikających z dekretu;

2. naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie skompletowania przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na prawidłowe ustalenie jaki był rzeczywisty charakter nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem w chwili wejścia w życie przepisów dekretu oraz nieuzyskanie dowodów świadczących o istnieniu bądź nieistnieniu związku funkcjonalnego nieruchomości z prowadzeniem działalności rolniczej na pozostałej części majątku ziemskiego wchodzącego w skład nieruchomości "[...]";

3. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania dowodów, w oparciu o które organ ustalił okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym okoliczności potwierdzające istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy nieruchomością a resztą majątku ziemskiego o charakterze rolniczym, jak również wobec sporządzenia uzasadnienia decyzji sprzecznego wewnętrznie oraz sprzecznego z materiałem dowodowym sprawy;

4. naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli;

5. naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP polegające na wadliwym zastosowaniu powszechnie obowiązującego stanowiska wyrażonego w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. (sygn. akt: W 3/89, opublik. w OTK 1990, poz. 26) stwierdzającej, że "intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej wyłącznie tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej przez inne podmioty", a zatem nie dotyczy to przedmiotowej nieruchomości, będącej w chwili wejścia w życie przepisów dekretu PKWN niewielką nieruchomością zabudowaną, wykorzystywaną jako placówka oświatowa;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1. naruszenie art. 1 ust. 2 lit. d) dekretu, poprzez jego błędne zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, a to wobec uznania, że nieruchomość podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN, gdyż jednym z celów reformy rolnej dekretu było zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół, w sytuacji gdy cel ten odnosił się do gruntów niezabudowanych, a nie obiektów budowlanych i budynków i nie mógł być zrealizowany poprzez zajęcie nieruchomości służącej celom oświatowym, zabudowanej już istniejącą i działającą szkołą;

2. naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, poprzez jego błędną wykładnię, ignorującą ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego, a polegającą na:

a) niewłaściwym przyjęciu, że nieruchomość stanowiła nieruchomość ziemską w rozumieniu ww. przepisu, podczas gdy nieruchomość ta wykorzystywana była do celów oświatowych oraz zabudowana była budynkiem szkoły funkcjonującej nieprzerwanie do przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa na mocy przepisów dekretu;

b) pominięciu stanowiska sądów administracyjnych, prezentowanych w aktualnym orzecznictwie, w tym w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt: I OPS 3/10, wedle której "(...) dekret nie dotyczył nieruchomości, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym";

c) niewłaściwej wykładni art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN, polegającej na uznaniu, że nieruchomość ziemską w rozumieniu tego przepisu stanowiły wszelkie nieruchomości, wykazujące jakikolwiek związek z nieruchomością wykorzystywaną na cele rolnicze, podczas gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, jako nieruchomość ziemska mogła być zakwalifikowana wyłącznie nieruchomość powiązana funkcjonalnie z częścią rolniczą, to jest związana ściśle pod względem terytorialnym, organizacyjnym i gospodarczym;

d) niewłaściwej wykładni art. 2 ust. 1 dekretu PKWN, polegającej na błędnym przyjęciu, że nieruchomością ziemską w rozumieniu ww. przepisu były wszystkie nieruchomości, których ogólna powierzchnia przekraczała 100 ha oraz błędnym uznaniu, że kryterium decydującym o możliwości przejęcia nieruchomości była wyłącznie jej powierzchnia ogólna, a w konsekwencji wadliwej akceptacji nacjonalizacji w sytuacji, gdy cel przejęcia nieruchomości na podstawie przepisów dekretu PKWN całkowicie odpadł, gdyż nieruchomość będąca przedmiotem postępowania nigdy nie została przeznaczona na utworzenie nowych gospodarstw rolnych dla bezrolnych lub małorolnych;

3. naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie mógł on stanowić podstawy nacjonalizacji przedmiotowej Nieruchomości, albowiem taką podstawą mógł być wyłącznie art. 2 ust. 1 zd. 3 dekretu, bowiem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu określa jedynie rodzaj nieruchomości jakie mogły zostać przejęte na rzecz Skarbu Państwa, jednak podstawą do dokonania samego przejęcia było zdanie 3 ust.1 art. 2, a nie "lit. e".

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r., a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jego oddalenie, wywodząc jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym, w myśl art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (analogicznie sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należało uznać za zasadną.

Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do tego, czy przedmiotowa nieruchomość podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.

Zgodnie z tym przepisem na cele reformy rolnej podlegały przejęciu nieruchomości ziemskie, które miały charakter rolniczy, pod warunkiem, że stanowiły własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych i o ile ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości spełniające ww. cechy przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 dekretu PKWN.

W sprawach dotyczących podlegania bądź niepodlegania określonych nieruchomości działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej – jak słusznie wywiódł organ – trzeba zatem ustalić, czy nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały bezpośrednio charakter rolniczy bądź, w przypadku braku takiego stwierdzenia, były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską.

Pojęcie związku funkcjonalnego, jako warunku objęcia nieruchomości przepisami dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie jest normatywnie zdefiniowane. Przyjmuje się jednak, że jego istnienie należy rozumieć jako możliwość (bądź jej brak) prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego bez danej części i odwrotnie. Przy tym w orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, iż powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne takiej nieruchomości z pozostałą częścią nie mogą przesądzić o istnieniu związku funkcjonalnego. Dla ustalenia czy pomiędzy częścią przeznaczoną np. na szkołę, a pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej istnieje związek funkcjonalny nie ma zatem znaczenia, czy owa część, na której posadowiono szkołę została fizycznie wydzielona z pozostałej części nieruchomości.

W ocenie Sądu ocena, czy istniał związek funkcjonalny pomiędzy przedmiotową nieruchomością, na której znajdowała się szkoła, a rolniczą częścią majątku jest co najmniej przedwczesna, gdyż została oparta na ustaleniach faktycznych dotyczących okresu przedwojennego oraz kilku lat po II wojnie światowej, a nie z daty wejścia w życie dekretu PKWN.

Sąd podkreśla, że dekret PKWN wszedł w życie 13 września 1944 r., natomiast ustalenia organu II instancji dotyczą głównie końca XIX wieku oraz okresu do 1934 r. Organ ustalił, że w roku szkolnym 1925/1926 szkoła stała się pełną szkołą powszechną. W zakresie tych ustaleń organ odwoławczy odwołał się do publikacji [...] "[...]". Szkoła funkcjonowała w tym miejscu do 1934 – 1935 r., kiedy to gmina wybudowała szkołę w innym miejscu.

Jak wynika ze zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego od 1935 r. szkoła funkcjonowała, jednakże nie na przedmiotowej nieruchomości. Wskazuje na to oświadczenie J. K., w którym mowa jest o zniszczonym w czasie wojny budynku, który następnie odbudowano po zakończeniu wojny, dobudowując dodatkowo salę gimnastyczną oraz uwzględniając park. Podobne twierdzenie znajduje się także w artykule opublikowanym w "[...]".

W tej sytuacji nie sposób uznać, aby liceum w [...] i szkoła mieszcząca się na działkach, których dotyczy toczące się postępowanie, były tożsame.

W aktach sprawy brak też dowodów na to, że szkoła na przedmiotowej nieruchomości była prywatna (jak wskazuje na to organ) oraz że właściciel ponosił koszty jej funkcjonowania, zatem niewiadomym jest na jakiej podstawie organ dokonał takich ustaleń. Z dokumentów zebranych w sprawie wynika tylko, że właściciel dóbr ziemskich jedynie wydzielił z nich działkę pod szkołę i ją wybudował, przy czym szkoła działała w tym miejscu do 1935 r., natomiast podstawą dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest ustalenie losu przedmiotowej nieruchomości w dniu, w którym wszedł w życie dekret (tj. 13 września 1944 r.) oraz w okresie bezpośrednio go poprzedzającym, czego w postępowaniu administracyjnym zabrakło.

Fakt geodezyjnego niewyodrębnienia działki ze szkołą z [...] nie ma znaczenia, zwłaszcza że jest ona położona na obrzeżach, dawnego zespołu pałacowo – parkowego.

Z dotychczas zebranego w sprawie materiału nie wynika związek funkcjonalny przedmiotowej nieruchomości z nieruchomościami rolnymi podlegającymi reformie (tj. związek organizacyjny, finansowy, terytorialny). Organ bezrefleksyjnie przyjął, że szkoła funkcjonowała w tym miejscu bezpośrednio w latach poprzedzających wejście w życie dekretu, pomimo iż co innego wynika z dowód innych niż karta ewidencyjna zabytku. Minister powołuje się przy tym także na publikację "[...]", która wprost wskazuje, że ówczesny właściciel dóbr "wydzielił i ofiarował działkę, na której wyrósł budynek szkoły". Nie został tu wykazany ani związek terytorialny, ani organizacyjny. Wprawdzie z cytowanej ostatnio publikacji wynika, że w przedmiotowym budynku szkoła funkcjonowała do lat 60-tych XX wieku, ale nie wiadomo od kiedy, zwłaszcza w sytuacji, gdy z pewnością nie było jej tam od około 1935 r. Natomiast wiadomo, że po zakończeniu II wojny światowej zajęto się odbudową innego budynku, zniszczonego przez Niemców, w którym szkoła mieściła się od około 1935 r. W niniejszej sprawie organ nie ustalił, jak budynek na przedmiotowej nieruchomości był użytkowany w okresie od około 1935 r. do wejścia w życie dekretu. Organ w toku postępowania administracyjnego skupił się na pierwotnym jego przeznaczeniu, sięgając do XIX w., zaś dla rozstrzygnięcia sprawy istotny jest stan w dniu wejścia w życie dekretu i w okresie bezpośrednio poprzedzającym tą datę. Z publikacji "[...]" wynika, że budynek na przedmiotowej nieruchomości nie był częścią szkoły [...] w latach 50-tych XX wieku i stan taki utrzymywał się do lat 60-tych.

W kwestii ewentualnego związku funkcjonalnego w aspekcie finansowym brak jest jakiegokolwiek dowodu, że w okresie do 1935 r., gdy szkoła funkcjonowała w tej lokalizacji, to była finansowana przez właściciela majątku, który (jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego) – jedynie przekazał na ten cel działkę i wybudował jej budynek. Zatem wszystkie dowody wskazują na twierdzenie przeciwne, tj. że była to szkoła publiczna, początkowo finansowana przez mieszkańców, a po I wojnie światowej ze środków publicznych.

Na organie spoczywa obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, tak aby uzyskać wystarczającą podstawę do prawidłowego zastosowania przepisu prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) jest ściśle powiązana z realizacją zasady praworządności, bowiem tylko prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi niezbędny element właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Organ dokonuje analizy jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają udowodnienia i jakie dowody dla wykazania tych faktów są niezbędne do przeprowadzenia.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ II instancji nie dostarczyło wszystkich niezbędnych materiałów dowodowych do prawidłowego rozpatrzenia sprawy i podjęcia merytorycznej decyzji. Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego.

Materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został zebrany w sposób wyczerpujący, a w konsekwencji stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony. W tym miejscu Sąd przypomina, że obowiązkiem organu administracyjnego jest rozpatrzenie nie tylko poszczególnych dowodów z osobna, ale wszystkich we wzajemnej łączności. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego bowiem polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie tych elementów zabrakło.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, co pozwoliłoby na jej ostateczne rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę powyższe postępowanie przeprowadzono z naruszeniem reguł Kodeksu postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do tego, iż uzasadnienie nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Zatem w niniejszej sprawie najpierw należy zgromadzić materiał dowodowy, na jego podstawie ustalić prawidłowo stan faktyczny, a następnie dopiero ustalić czy istniał związek funkcjonalny pomiędzy nieruchomością będącą przedmiotem postępowania, a pozostałą częścią majątku ziemskiego.

Z kolei oceniając istnienie związku funkcjonalnego należy mieć na uwadze przede wszystkim czas, w którym nastąpiła nacjonalizacja na podstawie dekretu. Zatem na dzień jego wejścia w życie w ogóle nie wiadomo czy szkoła pełniła jakąkolwiek rolę w gospodarowaniu otaczającą częścią rolniczą.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1, a także art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ II instancji weźmie pod uwagę powyższe rozważania. Prowadząc postępowanie organ winien mieć na uwadze konieczność procedowania zgodnie z regułami wynikającymi z powyższych przepisów, celem należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto organ zwróci uwagę na przepis art. 107 § 3 k.p.a., z którego wynika, jakim warunkom winno odpowiadać uzasadnienie decyzji administracyjnej. Podkreślić należy, że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, iż organ administracji dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala bowiem poznać przesłanki jego podjęcia i prześledzić tok rozumowania organów orzekających. Należyte uzasadnienie decyzji pełni dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny wobec stron postępowania, z drugiej strony prawidłowo skonstruowane uzasadnienie decyzji jest niezbędne dla możliwości sformułowania zarzutów względem decyzji.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania w punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się uiszczony wpis od skargi (200 zł) – ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) i wynagrodzenie jego pełnomocnika procesowego (480 zł) – zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) oraz koszty wniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).