Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 827/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 2 pkt 3, 6 i 8 ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1580
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Po 362/23 w sprawie ze skargi Gminy Nekla na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 7 kwietnia 2023 r., nr NP-II.4131.1.111.2023.7 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności zwierząt I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. zasądza od Gminy Nekla na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 362/32 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpatrzeniu skargi Gminy Nekla na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 7 kwietnia 2023 r., nr NP-II.4131.1.111.2023.7 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności zwierząt – uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżonym do Sądu rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność uchwały nr XLVIII/400/2023 Rady Miejskiej Gminy Nekla z dnia 7 marca 2023 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Nekla w 2023 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że Rada Miejska Gminy Nekla nie uregulowała w uchwale w sposób prawidłowy wszystkich zagadnień wymaganych przez ustawodawcę. Zdaniem organu nadzoru, regulacje zawarte w treści § 10 zaskarżonej uchwały nie są wystarczające dla wypełnienia obowiązku uchwałodawczego rady gminy wynikającego z art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2022 r. poz. 572). Zdaniem organu, za niewystarczające w świetle art. 11a ust. 5 ustawy należy uznać wskazywanie łącznych kwot na więcej niż jedno zadanie, tak jak to rada uczyniła w uchwale § 10 ust. 2 pkt 2 (opieka weterynaryjna w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz koszty związane z wyłapywaniem bezdomnych zwierząt i usypianiem ślepych miotów) oraz w pkt 7 (zapewnienie miejsca i opieki w schronisku, poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt, opieka weterynaryjna, usypianie ślepych miotów, obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schronisku). Organ podniósł, iż poprzez zaplanowanie łącznych kwot na omawiane zadania Rada pozostawiła organowi wykonawczemu gminy i innym podmiotom współdziałającym w wykonywaniu uchwały (prowadzącemu schronisko) swobodę w zakresie sposobu wydatkowania tych środków, co nie znajduje uzasadnienia w treści art. 11a ust. 5 ustawy, pozostając z tym przepisem w istotnej sprzeczności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Gmina Nekla.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. Zdaniem sądu, zarzuty przedstawione przez Wojewodę nie uzasadniają treści wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Biorąc pod uwagę ogólny cel omawianej ustawy, tj. ochronę zwierząt - art. 11a ust. 5 u.o.z. nie wymaga przypisania kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu, lecz wskazuje ogólne zasady związane z finansowaniem programu mające na celu zapewnić jego właściwą realizację z uwzględnieniem specyfiki poszczególnych zadań. Nie da się z góry określić jakie będą koszty wykonywania zadań przez te jednostki, co oznacza, iż bardziej racjonalne jest bieżące ich wydatkowanie w zależności od stopnia ich wykonania. Według Sądu I instancji Wojewoda zdaje się wymagać od Gminy podawania co najmniej dalece hipotetycznych wartości, co wydaje się przejawem nadmiernego formalizmu w stosunku do wcześniej ustalonego przez Sąd wojewódzki celu art. 11a ust. 5 u.o.z. Jednakże nawet jeśli by uznać, iż z tego powodu §10 ust. 2 Programu stoi w sprzeczności z art. 11a ust. 5 u.o.z., to wciąż nie uzasadnia to dyskwalifikacji całego Programu – co najwyżej mogłoby potencjalnie uprawniać do stwierdzenia nieważności §10 ust. 2. W ocenie Sądu I instancji powyższe naruszenie powyższego przepisu – w świetle przyjętej przez Sąd wykładni – nie można uznać za istotne, a tym samym nie mogło stanowić ono podstawy do stwierdzenia nieważności Programu w całości bądź w części.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Wojewoda Wielkopolski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego tj.:

1. art. 11a ust. 5 i art.11a ust. 2 pkt 3, art.11a ust. 2 pkt 6, art. 11a ust. 2 pkt 8 w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580, ze zm.), dalej "ustawa o ochronie zwierząt" oraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, ze zm.), dalej "ustawa o samorządzie gminnym" poprzez błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, iż określenie wspólnej kwoty w § 10 ust. 2 pkt 2 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Nekla w 2023 r., dalej "Program" na grupy zadań z art. 11a ust. 2 pkt 3, pkt 6 i pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt stanowi wystarczające określenie sposobu wydatkowania środków, o którym mowa w art. 11a ust. 5 w związku z art. 11a ust. 2 pkt 3, pkt 6 i pkt 8 i art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, a także na przyjęciu, iż nie da się z góry określić kosztów wykonywania poszczególnych zadań, stąd bardziej racjonalne jest bieżące wydatkowanie środków finansowych w zależności od stopnia realizacji zadania;

2. art. 11a ust. 5 i art. 11a ust. 2 pkt 1, art. 11a ust. 2 pkt 4, art. 11a ust. 2 pkt 5, art. 11a ust. 2 pkt 6 w związku z art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt oraz z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż określenie wspólnej kwoty w § 10 ust. 2 pkt 7 Programu na grupy zadań z art. 11a ust. 2 pkt 1, pkt 4, pkt 5 i pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt stanowi wystarczające określenie sposobu wydatkowania środków, o którym mowa w art. 11a ust. 5 w związku z art. 11a ust. 2 pkt 1, pkt 4, pkt 5 i pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt, a także na przyjęciu, iż nie da się z góry określić kosztów wykonywania poszczególnych zadań, stąd bardziej racjonalne jest bieżące wydatkowanie środków finansowych w zależności od stopnia realizacji zadania.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (środka odwoławczego), bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną stwierdzić należy, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Kluczowym zagadnieniem spornym w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie jest to, czy zasadnie przyjął Sąd wojewódzki, w opozycji do zarzutów kasacyjnych, że art. art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r., poz. 1840 z późn. zm., dalej: ustawa o ochronie zwierząt, u.o.z. lub ustawa) – nie wymaga – przypisania kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, lecz wskazuje ogólne zasady związane z finansowaniem programu mające na celu zapewnić jego właściwą realizację z uwzględnieniem specyfiki poszczególnych zadań. Z kolei według stanowiska organu nadzoru – Wojewody Wielkopolskiego – przedstawionego w środku odwoławczym (zarzutach kasacyjnych), za niewystarczające w świetle art. 11a ust. 5 ustawa o ochronie zwierząt należy uznać wskazywanie łącznych kwot na więcej niż jedno zadanie, tak jak to postanowiła Rada Miejska Gminy Nekla – w kwestionowanym przez Wojewodę Wielkopolskiego zakresie – w uchwale z dnia 7 marca 2023 r. nr XLVI 11/400/2023 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Nekla w 2023 roku.

Tym samym należy rozstrzygnąć, czy zadaniom publicznym określonym w poszczególnych jednostkach redakcyjnych (punktach) ulokowanych w art. 11a ust. 2 w zw. art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, winny być przyporządkowane (ustalone) konkretne, odrębne wysokości (kwoty) środków finansowych przeznaczonych na realizację każdego z tych zadań, w gminnym programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

W ramach sprawowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że w judykaturze podkreśla się, co podziela Sąd odwoławczy, że zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. program uchwalany jest przez organ stanowiący gminy corocznie, do 31 marca danego roku kalendarzowego. Wymusza to uchwalenie konkretnych regulacji. Natomiast nadanie programowi charakteru ogólnych ram wymagających dalszej konkretyzacji, wiąże się ze skróceniem czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Przekreśliłoby to ewidentnie cel ustawy o ochronie zwierząt przyjęcia precyzyjnych i jasnych regulacji gminnych wskazujących podmiot (podmioty) zobowiązany do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, czy też wskazania podmiotów zajmujących się odławianiem bezdomnych zwierząt czy usypianiem ślepych miotów. Jest to ważne nie tylko z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Program ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców danej gminy, kto (jaki podmiot) dla terenu tej gminy prowadzi schronisko dla zwierząt, gospodarstwo rolne zapewniające miejsce dla zwierząt gospodarskich, jest zobowiązany do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, jest podmiotem odpowiedzialnym za odławianie bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, czy opiekę nad wolnożyjącymi kotami i ich dokarmianie. Sąd kasacyjny podziela – ponadto – stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące na konieczność zawierania w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 11a ust. 1 u.o.z. postanowień indywidualno-konkretnych (zob. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: z 13 marca 2013 r. sygn. akt. II OSK 37/13; 30 marca 2016r. sygn. akt. II OSK 221/16; 12 października 2016 r. sygn. akt. II OSK 3245/14, 14 czerwca 2017 r. sygn. akt. II OSK 1001/17; 9 marca 2023 r. sygn. akt. I OSK 108/22; 15 maja 2023 r. sygn. akt. I OSK 84/21 i powoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. P. Sarnecki, System źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2002, s. 55– 58; Prawo administracyjne. Zagadnienia ogólne i ustrojowe. Redakcja naukowa J. Blicharz, P. Lisowski, Warszawa 2022, s. 229–235).

Przenosząc powyższe w okoliczności niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza w związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi, że zarówno § 10 ust. 2 pkt 2 oraz § 10 ust. 2 pkt 7 – uchwały nr XLVI 11/400/2023 Rady Miejskiej Gminy Nekla z dnia 7 marca 2023 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Nekla w 2023 roku – niewłaściwie realizują delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 ustawy ochronie zwierząt, gdyż obejmują finasowanie więcej niż jednego zdania publicznego wynikającego z art. 11a ust. 2 tej ustawy. W przywołanym przepisie (art. 11a ust. 5 ustawy) ustawodawca użył sformułowania "program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów (zarówno wysokości środków finansowych jak i sposobu ich wydatkowania) w treści uchwalanego programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, co zasadnie przyjmuje orzecznictwo Sądu kasacyjnego, wbrew stanowisku wynikającemu z zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Lokalny prawodawca zobowiązany został zatem przepisem art. 11a ust. 5 ustawy nie tylko do wskazania – ogólnej – wysokości (kwoty) środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania ogólnej kwoty (wysokości) środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (zob. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 września 2020 r. sygn. akt. II OSK 1087/20, 29 lipca 2020 r. sygn. akt. II OSK 997/20, 6 lipca 2020 r. sygn. akt. II OSK 703/20, 24 września 2020 r. sygn. akt. II OSK 2350/18, 26 marca 2019 r. sygn. akt. II OSK 481/19; 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt. I OSK 2341/22 i powoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na względzie poczynione ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zadaniom publicznym określonym w poszczególnych jednostkach redakcyjnych art. 11a ust. 2 w zw. z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, winny być przyporządkowane (ustalone) konkretne, odrębne wysokości (kwoty) środków finansowych przeznaczonych na realizację każdego z tych zadań, w gminnym programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, co uszło uwadze Sądu wojewódzkiego.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej są usprawiedliwione.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, o czym orzekł w pkt I wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w pkt II wyroku.