Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1503/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 § 2, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 6 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.D., J.M.S., K.S., L.B., M.D., R.B., R.S. i W.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 710/19 w sprawie ze skargi A.D., J.M.S., K.S., L.B., M.D., R.B., R.S. i W.D. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 października 2018 r. nr DO.7.4613.54.2018.PU w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 710/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 października 2018 r. nr DO.7.4613.54.2018.PU w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 10 czerwca 2016 r. którą Minister odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 16 kwietnia 1976 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola Wydział Terenów z dnia 3 października 1975 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Warszawie-Ochocie przy ul. [...], oznaczonej nr [...], o pow. 13.771 m2, zapisanej w księdze wieczystej "[...] hip. Nr [...] dawny [...] pierwotny [...]" oraz hip. nr [...], stanowiącej własność [...] w 1229/13771 części oraz 2123/13771 części, a w pozostałych częściach stanowiących własność nieustalonych osób. Zdaniem organu odwoławczego, Minister w decyzji z dnia 10 czerwca 2016 r. prawidłowo ocenił, że w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka dopuszczalności i niezbędności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. W ocenie Ministra ubiegający się o wywłaszczenie prawidłowo odstąpił od rokowań z [...] ze względu na nieustalenie miejsca pobytu pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, których zgoda była niezbędna do zawarcia umowy cywilnoprawnej w przedmiocie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości zawnioskowanej do wywłaszczenia. Tym samym wniosek Dyrekcji Rozbudowy Urządzeń Komunalnych i Socjalnych w Warszawie z dnia 28 grudnia 1974 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości był uzasadniony.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] i [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, brak podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji. Organ wydający decyzję z dnia 16 kwietnia 1976 r. napotkał trudne do pokonania przeszkody aby przeprowadzić rokowania z właścicielem nieruchomości, bowiem [...] był współwłaścicielem wywłaszczonej nieruchomości w części 2123/13771. Art. 6 ust 1 i ust 4 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974 r., nr 10, poz. 64) uprawniał do prowadzenia rokowań z właścicielem – innymi słowy dotyczył wszystkich współwłaścicieli, którzy winni wyrazić oczywistą wolę zbycia nieruchomości. [...] nie dysponował w tym zakresie żadnymi pełnomocnictwami, a organowi nie były znane miejsca pobytu pozostałych współwłaścicieli. W tym miejscu należy podnieść, że skarżący jako następcy prawni [...] nie mogą podnosić jakichkolwiek zarzutów w imieniu pozostałych współwłaścicieli bądź ich następców prawnych , a ci, na co słusznie wskazał organ w razie przekonania o braku zapewnienia im czynnego udziału w każdym stadium postępowania, mogą skorzystać z instytucji wznowienia postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] i [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku o ustroju sądów administracyjnych (tj, Dz. U. 2019, poz. 2167, zwanej dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U 1978, nr 10, poz.64 ze zm, zwanej dalej "ustawą wywłaszczeniową") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi podczas, gdy Sąd zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju a to z uwagi na bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola Wydział Terenów z dnia 3 października 1975 roku nr T-V

631/796/75/jB, zmienionej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 16 kwietnia 1976 roku nr GKM.IV.631/104/75 w sytuacji, w której w doszło do pominięcia etapu rokowań o dobrowolne nabycie nieruchomości, a które to uchybienie winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o wywłaszczeniu

2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi podczas, gdy Sąd zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju a to z uwagi na bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola Wydział Terenów z dnia 3 października 1975 roku nr TAA631/796/75/JB, zmienionej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 16 kwietnia 1976 roku nr GKM.IV.631/104/75 w sytuacji, w której wywłaszczenie całej nieruchomości nie było ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędne do realizacji celu wywłaszczenia a nadto wskazany cel publiczny był odmienny od faktycznie zrealizowanego, a które to uchybienie winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o wywłaszczeniu

3. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art, 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 4 oraz art. 19 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez . nieuzasadnione oddalenie skargi podczas, gdy Sąd zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju a to z uwagi na bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola Wydział Terenów z dnia 3 października 1975 roku nr T-V

631/796/75/JB, zmienionej decyzją Prezydenta m.st Warszawy z dnia 16 kwietnia 1976 roku nr GKM.IV.631/104/75 w sytuacji, w której nie powiadomiono o wszczęciu a w toku postępowania wywłaszczeniowego pominięto [...], będącego następcą współwłaściciela nieruchomości znanegp organom wywłaszczeniowym,, a które to uchybienie winno skutkować stwierdzeniem, nieważności decyzji o wywłaszczeniu

4. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a, i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 17 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi podczas, gdy Sąd zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra inwestycji i Rozwoju a to z uwagi na bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola Wydział Terenów z dnia 3 października 1975 roku nr T-V-631/796/75/JB, zmienionej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 16 kwietnia 1976 roku nr GKM.IV.631/104/75 w sytuacji, w której w toku postępowania wywłaszczeniowego doszło do rażącego naruszenia przepisów dotyczących terminów zawiadomienia i obwieszczenia o wszczęciu postępowania jak również o wyznaczeniu rozprawy wywłaszczeniowej z uwagi na ich skrócenie poniżej ustawowych wymogów, a które to uchybienie winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o wywłaszczeniu

5. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art 3 § 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 22 w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej oraz art 78 § 1 k,p.a. (w brzmieniu z daty wydania decyzji wywłaszczeniowych) w zw. z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi podczas, gdy Sąd zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju a to z uwagi na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola Wydział Terenów z dnia 3 października 1975 roku nr T-V-631/796/75/JB, zmienionej decyzją Prezydenta m.st Warszawy z dnia 16 kwietnia 1976 roku nr GKM.1V.631/104/75 w sytuacji, gdy w toku postępowania wywłaszczeniowego odszkodowanie obliczono na podstawie wadliwego operatu albowiem sporządzonego przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, nie powołanego przez organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe, nie ujawnionego na rozprawie, i co do którego sam organ pierwszej instancji miał wątpliwości; sporządzonego przez biegłego powołanego przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie a nie przez organ administracji; sporządzonego przez biegłego, który nie był wpisany na listę wojewody; który to operat nie zawierał szczegółowego uzasadnienia, wobec braku wezwania i obecności biegłego na rozprawie; a które to uchybienia winny skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o wywłaszczeniu,

6. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art 23 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 24 i art. 29 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi podczas, gdy Sąd zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju, a to z uwagi na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola Wydział Terenów z dnia 3 października 1975 r., zmienionej decyzją Prezydenta m.st Warszawy z dnia 16 kwietnia 1976 r. w sytuacji, gdy decyzja wywłaszczeniowa została wydana bez ustalenia kręgu właścicieli nieruchomości oraz nie zawiera wskazania danych osób, wobec których została wydana, a które to uchybienie winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o wywłaszczeniu

7. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi podczas, gdy Sąd zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju a to z uwagi na naruszenie przez organy administracyjne przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego i dokonanie oceny, czy cel wskazany we wniosku o wywłaszczenie jak również w decyzji ten wniosek ustalającej, został na terenie całej nieruchomości zrealizowany jak również zaniechano ustalenia kręgu osób, do których decyzja powinna być skierowana.

8. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy w jej całokształcie a także sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom poprawności, logiki, spójności, kompletności i adekwatności do sprawy, co jednocześnie wskazuje na nieprawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji poprzez:

a) nie zajęcie przez Sąd I instancji stanowiska co do zgłaszanych wadliwości operatu szacunkowego i nie posiadania odpowiednich kwalifikacji przez jego autora, braku powołania biegłego przez organ i nieobecności jego na wyznaczonej rozprawie, co wpływało na kwalifikowaną wadliwość postępowania w zakresie wywłaszczenia nieruchomości

b) nie zajęcie przez Sąd I instancji stanowiska co do treści notatki sporządzonej z udziałem W. S. z dnia 4 listopada 1974 r., w której wskazano dane współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej przedmiot wywłaszczenia jak również w kontekście zgłaszanych zarzutów pozornego ich poszukiwania dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego

c) nie zajęcie przez Sąd I instancji stanowiska co do wadliwości proceduralnych związanych z przeprowadzeniem postępowania wywłaszczeniowego odnośnie nieprawidłowego skrócenia terminów regulujących czas wywieszenia obwieszczenia, terminu wyznaczenia rozprawy jak również kwestii nie doręczenia [...] odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

II. naruszenie prawa materialnego a mianowicie:

1. art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż nie jest możliwe zawarcie umowy przenoszącej własność poprzedzającej procedurę wywłaszczenia wyłącznie ze znanym ubiegającemu się o wywłaszczenie współwłaścicielem nieruchomości oraz uznanie, iż wskazany przepis ustawy swoją normą nie obejmuje przypadków, w których przedmiotem wywłaszczenia jest współwłasność nieruchomości,

2. art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, iż w niniejszej sprawie ubiegający się o wywłaszczenie napotkał trudne do pokonania przeszkody, aby przeprowadzić rokowania z właścicielem nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu i zdaniem sądu dokonał niezbędnych zabiegów, których celem miało być ustalenie kręgu współwłaścicieli, podczas gdy tylko dołożenie należytej staranności przez ubiegającego się o wywłaszczenie można uznać za zwalniające go z obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości

3. art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, iż nie jest istotna realizacja celu na jaki dokonano wywłaszczenia nieruchomości i uznanie, iż wystarczającym jest wyłącznie samo złożenie wniosku określającego cel publiczny, bez znaczenia zaś są okoliczności faktycznej realizacji zamierzenia.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Prezydent m.st. Warszawy dochodząc jej oddalenia oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne, co generalnie wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępnie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podstawę materialnoprwaną rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy – w ramach postępowania nieważnościowego – stanowią w szczególności właściwe normy (przepisy) prawa zawarte w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej ustawa o zasadach i trybie wywłaszczenia, ustawa z dnia 12 marca 1958 r., ustawa), przytaczane w decyzjach organów i następnie zaskarżonym wyroku.

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862; B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Tytułem przykładów ilustrujących wzmiankowane wyżej mankamenty skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji można przywołać następujące niestaranności: w siedmiu zarzutach (od I.1 do I.7), z zakresu naruszenie przepisów postępowania mających, w ocenie autora środka odwoławczego, wpływ na wynik sprawy wskazuje się jednoznacznie na naruszenie zwłaszcza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., są to nieprawidłowo sformułowane zarzuty, gdyż wyrok nie może naruszać jednocześnie norm (przepisów) o przeciwstawnej treści jurydycznej, z jednej stanowiącej o uwzględnianiu skargi, a drugiej o nieuwzględnieniu skargi.

Ponadto w siedmiu w/w zarzutach (od I.1 do I.7) wskazuje się na naruszenie zwłaszcza art. 3 § 2 p.p.s.a. są to również nieprawidłowo sformułowane zarzuty, bowiem § 2 art. 3 p.p.s.a. obejmuje kilka jednostek redakcyjnych, których konkretnie nie wskazuje środek odwoławczy.

Z kolei w zarzucie nr I.3 kasator podnosi naruszenie m. in. art. 19 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zupełnie pomijając okoliczność, że ta jednostka redakcyjna obejmuje 4 różnej treści jurydycznej ustępy (ust.).

Dalej, w zarzucie nr I.4 kasator podnosi naruszenie w szczególności art. 18 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zupełnie pomijając okoliczność, że ta jednostka redakcyjna obejmuje tylko 2 różnej treści jurydycznej ustępy (ust.). Jednocześnie w ramach tego zarzutu wskazuje również na naruszenie art. 17 ust. 1. 2, 3, 4 w/w ustawy, pomijając okoliczność, że ust. 3 art. 17 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zawiera 3 odrębnej treści prawnej jednostki redakcyjne (punkty od 1 do 3).

Następnie w zarzucie nr I.8 kasator podnosi naruszenie m. in. art. 134 p.p.s.a. zupełnie pomijając okoliczność, że ta jednostka redakcyjna obejmuje dwa różnej treści jurydycznej paragrafy (§).

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są niewątpliwymi mankamentami (usterkami) środka odwoławczego ewidentnie obniżającymi jego skuteczność.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 3 października 1975 r., nr T-V-631/796/75/JB Naczelnik Dzielnicy Warszawa-Wola Wydział Terenów orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Warszawie-Ochocie przy ul. [...], oznaczonej nr [...], o pow. 13.771 m2, zapisanej w księdze wieczystej "[...]" hip. Nr [...] dawny [...] pierwotny [...]" oraz hip. nr [...], stanowiącej własność [...] w 1229/13771 części oraz 2123/13771 części, a w pozostałych częściach stanowiących własność nieustalonych osób. Następnie decyzją z dnia 16 kwietnia 1976 r. nr GKM.IV.631/104/75 Prezydent m.st. Warszawy po rozpatrzeniu odwołania Dyrekcji Budownictwa Ogólnego (dawniej Dyrekcji Rozbudowy Urządzeń Komunalnych i Socjalnych w Warszawie) uchylił ww. decyzję z dnia 3 października 1975 r., w części dotyczącej wysokości odszkodowania i przyznał odszkodowanie za grunt w wysokości 87.056 zł, w tym [...] za posiadany udział przyznał odszkodowanie w wysokości 21.190 zł, natomiast nieustalonym współwłaścicielom w wysokości 65.866 zł.

Istota sporu w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie dotyczy tego, czy zasadnie Sąd I instancji nie stwierdził rażącego naruszenia prawa i jednocześnie oddalił skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 października 2018 r. nr DO.7.4613.54.2018.PU w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa wyżej. Pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej. Skarga kasacyjna w zasadzie jest polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji.

Należy też przypomnieć – co znaczące – dla rozpoznawanej sprawy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 148–158). W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą zwłaszcza w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 1 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1149/19; 9 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2868/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie w ramach realizowanej niniejszym sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy za judykaturą uwypuklić, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1956/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, Państwo i Prawo 1986, nr 1, s. 66–71; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 783–830).

Przechodzą do rozpoznania zarzutów środka odwoławczego w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym w związku z przywoływanymi wyżej w skardze kasacyjnej innymi przepisami p.p.s.a. – uznanie jego zasadności mogłoby bowiem wykluczyć możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wyjaśnić trzeba, że uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji prawnej uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13, 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13; 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 474/21 i sygn. akt I OSK 604/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu I instancji wynika dlaczego, w ocenie składu orzekającego, rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu I instancji nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu prawa oraz innych łączonym z nim norm (przepisów) prawnych w skardze kasacyjnej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – w niniejszej sprawie – mając na względzie również stwierdzone wyżej mankamenty środka odwoławczego, nie zostały naruszone pozostałe przepisy postępowania przywoływane w środku odwoławczym. Nie można zaskarżonemu wyrokowi postawić zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z odpowiednio przywoływanymi w środku odwoławczym innymi przepisami (normami) p.p.s.a., p.u.s.a. oraz k.p.a. i innymi. Naruszenie przez Sąd I instancji powołanych przepisów mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu Sąd wojewódzki nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wynika bowiem, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja administracyjna o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w powołanych regulacjach prawnych. W niniejszej sprawie nie można Sądowi wojewódzkiemu postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

Sąd I instancji zasadnie uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzały natomiast do wykazania, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy dotyczących wnioskowanego stwierdzania nieważności decyzji wywłaszczeniowej, zaś Sąd I instancji takie postępowanie organu zaakceptował. Z zarzutem tym nie można się jednak zgodzić.

Należy podkreślić, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił i przeanalizował wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 1 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 ppsa. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym, co nie miało miejsca na gruncie rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawy.

Nieskuteczny jest również zawarty w środku odwoławczym błędnie uformowany zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd wojewódzki zobowiązany był uwzględnić z urzędu (zob. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 792/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając zaskarżoną decyzję zarówno pod kątem zarzucanych jej przez skargę kasacyjną naruszeń, jak i kontrolując jej poprawność per se. A zatem Sąd wojewódzki nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach analizowanego zarzutu naruszenia p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyroki NSA z dnia: 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09, 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2438/11; 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt GSK 264/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny w realiach niniejszej sprawy podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.

Nieusprawiedliwione są także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przede wszystkim należy podzielić ustalenia Sądu wojewódzkiego, że dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji wskazać należy na brak słuszności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 6 ust 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (por. W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. Ustawa z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Komentarz, Warszawa 1975, s. 49–68). Również w ocenie Sądu odwoławczego organ wydający decyzję dnia 16 kwietnia 1976 r. napotkał trudne do pokonania przeszkody aby przeprowadzić rokowania z właścicielem nieruchomości, bowiem [...] był współwłaścicielem wywłaszczonej nieruchomości w części 2123/13771. Przywołany przepis uprawniał do prowadzenia rokowań z właścicielem – innymi słowy dotyczył wszystkich współwłaścicieli, którzy winni wyrazić oczywistą wolę zbycia nieruchomości. Jednocześnie jak trafnie zauważył Sąd wojewódzki, [...] nie dysponował w tym zakresie żadnymi pełnomocnictwami, a organowi nie były znane miejsca pobytu pozostałych współwłaścicieli. Skarżący kasacyjnie jako następcy prawni [...] nie mogą podnosić jakichkolwiek zarzutów w imieniu pozostałych współwłaścicieli bądź ich następców prawnych, a ci, na co słusznie wskazał organ w razie przekonania o braku zapewnienia im czynnego udziału w każdym stadium postępowania, mogą skorzystać z instytucji wznowienia postępowania, co słusznie przyjmuje zaskarżony wyrok.

Nieuprawniony jest też zarzut kasacyjny naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. bowiem jak wynika z akt sprawy, co zasadnie ustalił Sąd I instancji, iż celem wywłaszczenia była budowa ośrodka wypoczynkowo-sportowego "[...] “, co mieściło się w pojęciu celu użyteczności publicznej (por. W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. Ustawa z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Komentarz, Warszawa 1975, s. 30–39). W realiach rozpoznawanej sprawy niezbędność wywłaszczenia na ten cel potwierdzona została decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia 12 grudnia 1962 r. nr 262/Och/62, przy czym w dacie wydania decyzji w 1976 r. każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego planu gospodarczego na dany okres, co wynikało z obowiązujących wówczas unormowań dekretu z 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. Nr 64, poz.373). Koncepcje wskazane w planie, które nie zostały zakwestionowane w sposób zgodny z prawem wiązały strony i organy administracji publicznej. Kwestia czy cel wywłaszczenia został zrealizowany stanowi okoliczność nie mającą w przedmiotowej sprawie znaczenia, gdyż oceniając zasadność wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1976 r. organ słusznie wziął pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, co podziela także Sąd kasacyjny.

Zasadnie przyjął Sąd wojewódzki, że nie może stanowić podstawy do twierdzenia, że kontrolowana decyzja obarczona jest wadami kwalifikowanymi określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. również i z tego powodu, że rozprawa odbyła się pod nieobeność biegłego, który wcześniej sporządził operat szacunkowy i dokonał wyceny nieruchomości. Należy wskazać, że brak podstaw do stwierdzenia, że operat został w rezultacie sporządzony nieprawidłowo gdyż biegły był rzeczoznawcą w zakresie spraw budowlanych, a jednocześnie obowiązywały wówczas ceny urzędowe, które biegły obowiązany był zastosować (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt. I OSK 4110/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. M. Jaśkowska, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 858–918).

Przywoływane przez zaskarżony wyrok orzecznictwo sądów administracyjnych, w pełni akceptowane przez Sąd odwoławczy, wskazuje, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia, zaś wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 roku., sygn. akt IV SA 1342/98, LEX nr 45699; z dnia 24 sierpnia 2010 roku., sygn. akt I OSK 1415/09; por. (por. W. Chróścielewski, Weryfikacja ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień, [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2021, s. 260–268), co w pełni akceptuje w okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.