Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 125/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 22 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 88 ust. 1, 3 i 4, art. 182 ust. 3, art. 191 ust. 1-5b, ust. 16
journal: Dz.U. 2024 poz 177
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej
article: art. 25, art. 26 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1610
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku powiatu zawierciańskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy powiatem zawierciańskim a miastem Mysłowice w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletniej W. W. w pieczy zastępczej postanawia: wskazać miasto Mysłowice jako właściwe w sprawie.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 11 czerwca 2024 r. (data nadania) powiat zawierciański, reprezentowany przez Starostę Powiatu Zawierciańskiego, wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy powiatem zawierciańskim a miastem Mysłowice w sprawie ponoszenia wydatków związanych z pobytem W. W. w rodzinie zastępczej.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż powiatem właściwym do ponoszenia kosztów pobytu małoletniej umieszczonej w pieczy zastępczej jest miasto Mysłowice. Powołując się na art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (dalej: "u.w.r.") i przedłożone w sprawie dokumenty wskazano, iż małoletnia, przed umieszczeniem w pieczy zastępczej po raz pierwszy, zamieszkiwała wraz z matką w Mysłowicach.

W odpowiedzi na wniosek miasto Mysłowice, reprezentowane przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Mysłowicach, zakwestionowało powyższe stanowisko poddając w wątpliwość twierdzenia wnioskodawcy wywiedzione z zebranych w sprawie dokumentów. Uznano, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 191 ust. 2 u.w.r., zgodnie z którym powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka przed umieszczeniem go w pieczy zastępczej jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania. Zarówno małoletnia, jak i jej matka były zameldowane na pobyt stały pod adresem: D. ul. [...]. Równocześnie powiat uczestniczący w sporze powołał się na fakt wydania przez Starostę Zawierciańskiego decyzji nr CPR.Z3-4071-0004/2023 z dnia 11 stycznia 2023 r., przyznającej A. i F. I., z tytułu pełnienia funkcji rodziny zastępczej dla małoletniej W. W., świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, uznając iż skoro powiat wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu rozpoznał sprawę merytorycznie i podjął rozstrzygnięcie, to tym samym uznał się za właściwy do załatwienia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm.; dalej k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem żaden z organów administracji publicznej w nim uczestniczący nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy. Spór powstał pomiędzy powiatem zawierciańskim a miastem Mysłowice w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków za pobyt małoletniej W. W. w pieczy zastępczej na tle właściwości miejscowej jednostek, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 12 lit. b i § 1 pkt 12 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych – Dz. U. nr 198 poz. 1925). Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do faktu wydania przez Starostę Zawierciańskiego decyzji administracyjnej nr CPR.Z3-4071-0004/2023 z dnia 11 stycznia 2023 r., na mocy której przyznano A. i F. I., z tytułu pełnienia funkcji rodziny zastępczej dla małoletniej W. W., świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów utrzymania dziecka.

Podkreślić należy, że przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej rozróżniają właściwość powiatu (tj. jego organu - starosty) w zakresie wydania stosownej decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania świadczenia rodzinie zastępczej i wypłacenia tego świadczenia (stanowiącego wykonanie decyzji przyznającej świadczenie) od właściwości powiatu zobowiązanego do finansowania tych świadczeń. Ustawa zawiera przepisy (art. 191 i nast. u.w.r.) określające powiat właściwy do finansowania wydatków związanych z pobytem dziecka w pieczy zastępczej oraz zasady rozliczania się między powiatami w sytuacji, gdy powiat właściwy do przyznania świadczenia rodzinie zastępczej nie jest powiatem właściwym do finansowania tych wydatków. Kwestie właściwości powiatu do ponoszenia kosztów ustalone są odmiennie niż materia właściwości rzeczowej organu w postępowaniu administracyjnym i w oparciu o inne kryteria. W przypadku ustalania starosty właściwego do wydania decyzji w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinie zastępczej, rozstrzyga o właściwości miejscowej miejsce zamieszkania rodziny zastępczej (art. 88 ust. 3 i 4 w zw. z art. 182 ust. 3 u.w.r.), zaś ustalanie powiatu właściwego do finansowania przyznanych świadczeń odbywa się na zasadach określonych art. 191 ust. 1 i nast. u.w.r. (postanowienie NSA z 26 lipca 2022 r., I OW 26/22, LEX nr 3486451).

Rodzinie zastępczej przysługują świadczenia określone w art. 80 i nast. u.w.r. Świadczenia te są udzielane na wniosek rodziny zastępczej (art. 88 ust. 1 u.w.r.). Wniosek taki rodzina zastępcza składa w powiatowym centrum pomocy rodzinie właściwym ze względu na miejsce zamieszkania (art. 88 ust. 3 u.w.r.) a świadczenia przyznawane są w drodze decyzji (art. 88 ust. 4 oraz art. 182 ust. 3 u.w.r.). Rozwiązanie to jest funkcjonalne i zgodnie z ogólnymi standardami ustalania właściwości miejscowej organu administracji, określonymi w art. 21 k.p.a. Właściwość miejscowa organu do wydania decyzji przyznającej świadczenia wyznaczona jest zatem w oparciu o kryterium miejsca zamieszkania rodziny zastępczej i nie pozostaje w związku z właściwością powiatu zobowiązanego do ponoszenia kosztów tych świadczeń określanego na podstawie art. 191 ust. 1 i nast. u.w.r.

Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2024 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OW 9/24 (LEX nr 3719142) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednoznacznie, że decyzja przyznająca świadczenia rodzinie zastępczej nie rozstrzyga o obowiązku powiatu do ponoszenia kosztów, ale o uprawnieniu rodziny zastępczej do otrzymania świadczeń przewidzianych ustawą. Wydanie tej decyzji nie może zatem zostać zakwalifikowane jako uznanie przez powiat swojego obowiązku ponoszenia kosztów świadczeń związanych z wydatkami na opiekę i wychowanie dziecka. Nie może też zostać zakwalifikowane jako załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji, albowiem kwestia właściwości jednostki zobowiązanej do ponoszenia kosztów nie jest rozstrzygana w drodze decyzji, ale wynika z przepisów prawa.

Obowiązek ponoszenia przez określone jednostki samorządu terytorialnego (powiatu) wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka wynika z ustawy, ustawa wyznacza też, jak należy ustalać powiat właściwy do ponoszenia tych wydatków. Ustawowo umocowany obowiązek ponoszenia wydatków przez określone powiaty powoduje, że nie wydaje się w tym zakresie żadnej decyzji określającej ten właśnie obowiązek. Ponoszenie wydatków odbywa się w drodze porozumienia między powiatami, o jakim mowa w art. 191 ust. 5 i 5a u.w.r. Powiat właściwy do ponoszenia wydatków zgodnie z art. 191 ust. 1-4 u.w.r. jest przy tym zobowiązany do zawarcia tego porozumienia, co wynika z art. 191 ust. 5b u.w.r. Przepis art. 191 ust. 16 u.w.r. stanowi, że w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, w których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a.

W świetle przedstawionych argumentów brak jest podstaw do przyjęcia, że wydanie decyzji o przyznaniu rodzinie zastępczej świadczeń w związku z opieką nad dzieckiem na podstawie art. 88 ust. 4 u.w.r. usuwa konieczność rozstrzygnięcia sporu między powiatami o to, który z nich jest zobowiązany do ponoszenia wydatków związanych z udzielonymi świadczeniami, o jakim mowa w art. 191 ust. 16 u.w.r., a zatem nie uzasadniania oddalenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu. W konsekwencji powyższego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podlegał merytorycznemu rozpoznaniu.

Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 u.w.r. (Dz. U. z 2024 r. poz. 177, z późn. zm.). Zgodnie z jego treścią, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3).

Z okoliczności sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 20 września 2022 r. Sąd Rejonowy w Mysłowicach, sygn. akt III Nsm 504/22, wydanym w trybie zabezpieczenia, umieszczono małoletnią W. W. w rodzinnej pieczy zastępczej u ciotki macierzystej A. I. zamieszkałej w D. W związku z powyższym koniecznym było ustalenie miejsca zamieszkania dziecka w okresie poprzedzającym wydanie powyższego orzeczenia w sprawie.

Wobec faktu, iż ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" koniecznym jest odniesienie się do ogólnej definicji tego terminu zawartej w Kodeksie cywilnym. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, z późn. zm.; dalej k.c.), jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 k.c.). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeśli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (art. 26 § 2 k.c.). O miejscu zamieszkania według powyższych przepisów decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów (postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OW 212/21).

Zgromadzone w sprawie dokumenty wskazują, że za miejsce zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem w pieczy zastępczej należało uznać miasto Mysłowice. To w tej miejscowości dziecko przebywało pod opieką matki M. W., której przysługiwała władza rodzicielska. Powyższa okoliczność wynika z oświadczenia złożonego przez A. i F. I., którzy odebrali małoletnią z zajmowanego przez matkę mieszkania w Mysłowicach celem sprawowania nad nią pieczy zastępczej. O tym, że to w Mysłowicach koncertowały się interesy życiowe matki małoletniej w okresie poprzedzającym umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej po raz pierwszy świadczy fakt pobierania przez wyżej wymienioną świadczeń rodzinnych z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Mysłowicach od 2019 r., a także podejmowanie przez małoletnią nauki w szkole podstawowej w Mysłowicach w okresie od 1 września 2020 r. do 31 sierpnia 2022 r. Przedstawione powyżej okoliczność wskazują jednoznacznie na spełnienie się przesłanek art. 25 k.c. w odniesieniu do Mysłowic jako miejsca zamieszkania matki małoletniej, a w konsekwencji – na podstawie art. 26 § 2 zd. pierwsze k.c. – miejsca zamieszkania małoletniej.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy należało zatem przyjąć, że w rozumieniu art. 191 ust. 1 u.w.r. powiatem zobowiązanym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej W. W. umieszczonej w pieczy zastępczej jest miasto Mysłowice.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.