Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1775/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 5, art. 48,
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2024 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 13 września 2023 r.nr OA.7721.11.1.2023 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB", "Organ II instancji", "Organ odwoławczy") z 13 września 2023 r. nr OA.7721.11.1.2023, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "Organ I instancji", "PINB") z 25 kwietnia 2023 r. nr PINB.5160.1.13.2022 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

W podstawie prawnej decyzji Organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w następujący sposób.

PINB w [...] decyzją z [...] stycznia 2023 r. nr [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie budynku internatowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...], położonych w Ł., stanowiących własność F. sp. j. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 16 stycznia 2023 r.

Następnie wnioskiem z 10 lutego 2023 r. H. J. (dalej: "Skarżący") zwrócił się o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2023 r. z uwagi na fakt, że bez własnej winy nie mógł uczestniczyć w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], którego bez wątpienia powinien być stroną.

PINB w [...], postanowieniem z [...] marca 2023 r. nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] stycznia 2023 r., nr [...] z uwagi na spełnienie przesłanek formalnoprawnych do wznowienia postępowania, tj. wniosek o wznowienie został wniesiony w ustawowym terminie.

Następnie decyzją z 25 kwietnia 2023 r. nr PINB.5160.1.13.2022 PINB w [...] stwierdził, że decyzja PINB w [...] z [...] stycznia 2023 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednocześnie nie znalazł podstaw do jej uchylenia, bowiem w wyniku postępowania wznowieniowego mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w samej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 25 listopada 2022 r. stwierdził, że na działkach nr [...] położonych w Ł. znajduje się budynek mieszkalno-internatowy, w stanie surowym otwartym bez dachu, który posiada 3 kondygnacje nadziemne, częściowo podpiwniczony. Organ I instancji ustalił, że jest to obiekt murowany z pustaków szczelinowych, cegły pełnej i cegły dziurawki. Stropy nad piwnicą z płyt kanałowych, pozostałe gęstożebrowe z pustaków Ackerman. PINB ustalił również, że w rzucie poziomym posiada on wymiary 71,92 m x 18,60 m i usytuowany jest w odległości od 3,35 m do 6,45 m od ogrodzenia działki od strony zachodniej; 5,90 m od ogrodzenia działki od strony północnej; 16,17 m od budynku magazynowego zlokalizowanego na działce nr [...]. Organ I instancji podał też, że wysokość budynku od gruntu wynosi 9,60 m - strona północna oraz 12,80 m - strona południowa. W trakcie kontroli M. Ł. prezes firmy F. okazał potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię rysunków z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę z [...] sierpnia 1985 r. nr [...] wydanego przez Naczelnika Miasta [...]. Zgodnie z pozwoleniem na budowę budynek powinien posiadać wymiary 71,72 m x 17,44 m i powinien być usytuowany w odległości 4,50 m - 6,90 m od granicy działki od strony zachodniej; 4 m od granicy działki od strony północnej. Wysokość budynku do szczytu dachu powinna wynosić 12,60 m - część południowa i 9,60 m - część północna, natomiast trzecia kondygnacja powinna posiadać skosy pod konstrukcję dachu oraz nie powinna posiadać balkonów i drzwi balkonowych. Na podstawie dokumentów z rozgraniczenia działek, Organ I instancji przyjął, że budynek internatowo-mieszkalny usytuowany jest w odległości 4,26 m - 4,55 m od granicy działki od strony zachodniej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał więc, że budowa budynku internatowo-mieszkalnego w stanie obecnym wykonana jest niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Z materiału dowodowego na budowę przedmiotowego budynku internatowo-mieszkalnego zostało udzielone pozwolenie na budowę przez Naczelnika Miasta [...] z [...] sierpnia 1985 r. nr [...] wydane dla Spółdzielni [...] w Ł., które Starosta [...] decyzją z [...] marca 1999 r. nr [...] przeniósł na rzecz B. B. Na podstawie wpisu w dzienniku budowy, Organ I instancji ustalił, że budowa została rozpoczęta w dniu 29 listopada 1985 r. natomiast ostatniego wpisu kierownik budowy dokonał w dniu 27 grudnia 2014 r.

Organ I instancji podał również, że w dniu 23 sierpnia 2001 r. przeprowadził kontrolę przedmiotowego obiektu. Podczas kontroli wykonany był segment A (część mieszkalna - pokoje internatowe) do wysokości stropu nad parterem, natomiast przy segmencie B i C nie były prowadzone roboty budowlane i wówczas wykonanych zmian Organ I instancji nie zakwalifikował jako istotnych. Ponowne czynności kontrolne Organu I instancji przeprowadzone w dniu 30 sierpnia 2019 r. wykazały, że budowa budynku została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z 13 listopada 2019 r. wystąpił do Starosty [...] o wygaszenie decyzji pozwolenia na budowę. W następstwie tego, Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji Naczelnika Miasta [...].

W dalszej kolejności Starosta wskazał, że pojęcie "odstępstwa istotnego" od warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę pojawiło się w Prawie budowlanym z dniem 24 grudnia 1997 r., w związku z dodaniem art. 36a poprzez art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i funkcjonowało jako klasyczne pojęcie niedookreślone i to czy odstępstwo jest istotne podlegało ocenie Organu. Organ I instancji wskazał, że definicja istotnych odstępstw zaczęła funkcjonować w obrocie prawnym od 31 maja 2004 r. w związku z dodaniem ust. 5 art. 36a (ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane), które z dniem 1 stycznia 2017 r. otrzymało nowe brzmienie w wyniku nowelizacji Prawa budowlanego. Następnie PINB stwierdził, że dokonane zmiany w trakcie realizacji inwestycji, wykonane zostały w okresie kiedy ustawa Prawo budowlane nie definiowało zmian, które należy kwalifikować jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego (ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane). Organ I instancji uznał również, że przedmiotowy obiekt usytuowany jest zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Od powyższej decyzji Skarżący złożył odwołanie, zarzucając naruszenie:

– art. 28, art. 10 § 1 i art. 127 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne wykluczenie z postępowania właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem kontrolowanej inwestycji, pomimo tego, że w prowadzonym postępowaniu z tych samych powodów co Skarżącemu przysługiwał im status strony;

– art. 8 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez celowe wyłączenie z postępowania wszystkich pozostałych stron, co stawiało inwestora w uprzywilejowanej pozycji w postępowaniu dotyczącym wydania kolejnego pozwolenia na budowę dla kwestionowanej inwestycji;

– art. 107 § 3 k.p.a., poprzez całkowity brak odniesienia w uzasadnieniu decyzji do podniesionych przez Skarżącego zarzutów;

– art. 36a i art. 48 ustawy Prawo budowlane, poprzez arbitralne uznanie za nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego zmiany, polegającej w istocie na wzniesieniu budynku o całkowicie innym przeznaczeniu niż to określono w pozwoleniu na budowę;

– art. 36a ustawy Prawo budowlane, poprzez arbitralne uznanie za nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego zmian, polegających na podwyższeniu obiektu o dodatkową kondygnację, nieujętą w projekcie, a także niedozwolonym powiększeniu jego szerokości i istotnym przybliżeniu do granicy z sąsiednimi nieruchomościami, a w konsekwencji znacznym zwiększeniu jego oddziaływania na te nieruchomości;

– art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 36a ustawy Prawo budowlane, poprzez nieprecyzyjne określenie terminu prowadzenia prac budowlanych, stanowiących istotne odstąpienie od wydanego pozwolenia mimo istnienia publicznie dostępnych dowodów, wskazujących na kontynuowanie tych prac również po sformułowaniu dokładnej ustawowej definicji tego pojęcia;

– art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie za ustalenia ostateczne cząstkowych opinii, jakie zostały wydane w sprawie przebiegu granicy działek [...] i [...] w trakcie trwającego postępowania rozgraniczeniowego, a także niezweryfikowanie odległości wzniesionej części budynku internatowego od granicy z działką [...], choć jest ona mniejsza niż wartość wskazana w decyzji.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji z 25 kwietnia 2023 r. nr PINB.5160.1.13.2022 oraz wydanie w postępowaniu wznowieniowym nowego rozstrzygnięcia, właściwie kwalifikującego skalę wszystkich stwierdzonych w trakcie kontroli niezgodności z pierwotnym projektem, a następnie, w zależności od dokonanej oceny uruchomienie przewidzianej prawem procedury naprawczej albo postępowania legalizacyjnego, bądź też nakazanie inwestorowi wykonania rozbiórki wszystkich wykonanych niezgodnie z projektem fragmentów nieukończonego budynku internatowo-mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach [...] przy ulicy [...] w Ł.

W uzasadnieniu odwołania Skarżący podał, że procedura, której celem było zbadanie legalności zrealizowanego fragmentu budynku internatowo-mieszkalnego usytuowanego na działkach nr ew. [...] i [...] położonego w Ł. przy ul. [...], została zainicjonowana przez Wojewodę, który uchylając nowe pozwolenie na budowę dla tego obiektu nakazał Staroście [...] wyjaśnienie podniesionej kwestii przy pomocy podległych organów. Skarżący wskazał, że urząd bez wahania zdecydował się wyłączyć ze sprawy najbliższych sąsiadów aby automatycznie uniemożliwić stronom jakiejkolwiek wypowiedzi w sprawie lub ewentualne skorzystanie z procedury odwoławczej.

Następnie Skarżący zarzucił, że zarówno w decyzji pierwotnej z [...] stycznia 2023 r., jak i w decyzji z 25 kwietnia 2023 r. Organ nie wyjaśnił w sposób należyty motywów swojego rozstrzygnięcia. Stwierdził, że wprawdzie w pierwszej decyzji Organ wskazał na szereg zmian w ustawie Prawo budowlane, dotyczących pojęcia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i nie uzasadnił w żaden sposób dlaczego uznał stwierdzone w trakcie kolejnych kontroli odstępstwa za nieistotne. Skarżący stwierdził, że naruszenie to należy uznać za rażące, gdyż nawet w postępowaniu wznowieniowym Organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów sformułowanych przez Skarżącego, a zamiast rzeczowej odpowiedzi na zarzuty w nowej decyzji, Organ powtórzył uzasadnienie zaczerpnięte z decyzji wydanej w pierwszej fazie postępowania. Zatem nadal nie wiadomo dlaczego stwierdzone odstępstwa od projektu budowlanego nie mogą być uznane za próbę wzniesienia budynku o całkowicie innym przeznaczeniu, co kwalifikowałoby je jako typową samowolę budowlaną. Skarżący powołując się na opracowanie z 1985 r. podał, że dotyczyło ono budynku internatowo-mieszkalnego o wysokości czterech albo trzech kondygnacji odpowiednio w południowym i północnym segmencie, przy czym najwyższa z nich miała mieć kształt mieszkalnego poddasza. Nie było natomiast nigdzie w projekcie, że ma to być budynek mieszkalny wielorodzinny, nie przedłożono też przed rozpoczęciem budowy ani w trakcie jej trwania innego zatwierdzonego ostatecznego projektu budowlanego, na podstawie którego poprzedni inwestor mógłby taki obiekt realizować.

W dalszej kolejności Skarżący wskazał, że nie wiadomo, dlaczego Organ I instancji tak poważne zmiany względem oryginalnego projektu zdecydował się uznać za odstąpienia nieistotne oraz nie zweryfikował wskazanej przez Skarżącego okoliczności, zgodnie z którą granica między działkami nr [...] i nr [...] nie została jeszcze przez Sąd ustalona i nie sprawdził też dokładnie ile tak naprawdę wynosi minimalna odległość zachodniej ściany realizowanego budynku od granicy działki budowlanej. Podał, że z porównania stanu istniejącego z dokumentacją zgromadzoną w trakcie procedury zmierzającej do wydania drugiego pozwolenia na budowę, prowadzonej w latach 2009-2013, ówczesny inwestor około 2000 r. przystąpił do budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a wyprowadzając ogólniejsze twierdzenie podał, że inwestor od samego początku realizował budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, mimo iż w żadnym momencie nie posiadał pozwolenia na budowę takiego obiektu. Skarżący zasugerował, że zrealizowana część inwestycji powinna zostać potraktowana jako budynek wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę, do którego znajdują zastosowanie przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane. Podniósł też, że wydanie w lutym 2023 r. nowego, nieostatecznego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie może powodować automatycznej legalizacji wcześniejszej samowoli budowlanej. Zarzucił również, że jeżeli prace zostały wykonane jak wynika to z treści decyzji Organu I instancji znak: [...] przed 2004 r. to nie istniała wówczas nawet decyzja o warunkach zabudowy zezwalająca na lokalizację na wskazanej działce budynku wielorodzinnego, wielokondygnacyjnego, gdyż decyzja taka została wydana dopiero przez Burmistrza Miasta [...] w dniu [...] maja 2007 r.

Zdaniem Skarżącego stwierdzona samowola budowlana to nie tylko niedozwolona zmiana przeznaczenia budynku, ale wzniesienie bez pozwolenia praktycznie całego dodatkowego piętra, gdyż trzecia kondygnacja uwidoczniona w projekcie z 1985 r. miała posiadać skosy dachowe i miała być ostatnią kondygnacją, czyli zgodnie z opracowaniem była tylko użytkowym czy mieszkalnym poddaszem, a stała się na całym obrysie pełnoprawnym piętrem. Natomiast na podstawie ortofotomap dostępnych na serwisie Geoportal przedstawiającej stan z 2009 r. Skarżący podał, że wyraźnie widać, że górna kondygnacja nie jest jeszcze nakryta stropem, który pojawia się dopiero na zdjęciu z 2015 r. Zarzucił też, że wątpliwości budzi określenie przewidzianej w pierwotnym projekcie wysokości budynku przytoczone przez PINB w uzasadnieniu obydwu wydanych decyzji.

Skarżący wskazał również, że takie same wątpliwości budzą podane wysokości od gruntu, które określono w decyzji na 9,6 m po stronie północnej oraz 12,8 m po stronie południowej, podczas gdy nie bardzo wiadomo czy taki zapis oznacza północną i południową elewację wzniesionej części obiektu czy raczej maksymalną wysokość północnego i południowego segmentu. Podał też, że nie sposób określić mianem nieistotnego odstępstwa zmian, które polegały na poszerzeniu bryły budynku o ponad metr, a mianowicie z planowanych 17,44 m na 18,60 m co spowodowało w konsekwencji przybliżenie jego zachodniej elewacji do granicy działki o około pół metra co sprawia, że nie będzie możliwe zgodne z przepisami dokończenie budowy.

Skarżący podniósł również, że w uzasadnieniu decyzji PINB z 25 kwietnia 2023 r. po raz kolejny powtórzono nieprawdziwą informację o dokonanym postępowaniu rozgraniczeniowym, w wyniku którego stwierdzono jakoby omawiany budynek internatowo-mieszkalny znajduje się w odległości 4,26 - 4,55 m od granicy działki. Skarżący podał, że nie można mówić o jakimkolwiek dokonanym rozgraniczeniu, gdyż postępowanie w tej sprawie, oznaczone sygnaturą [...], prowadzone przez Sąd Rejonowy w [...], trwa nadal, a końcowe postanowienie ciągle jeszcze nie zapadło i nie wiadomo jak zostanie wyznaczony sporny fragment granicy działki budowlanej. Wskazał też, że zasadnym byłoby zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie budynku internatowo-mieszkalnego do czasu wydania przez Sąd prawomocnego wyroku w sprawie, gdyż orzeczenie to ma niewątpliwie istotny wpływ na rozstrzygnięcie podjęte przez PINB.

Skarżący podniósł również, że ww. postępowanie rozgraniczeniowe dotyczy jedynie działek nr [...] i nr [...], podczas gdy odległość zachodniej ściany nielegalnie wzniesionego budynku od widocznej na obowiązującej numerycznej mapie ewidencyjnej linii, oznaczającej granicę działki budowlanej, jest na wysokości działki [...] istotnie mniejsza i wynosi najprawdopodobniej mniej niż 4 m.

Podsumowując Skarżący stwierdził, że Organ nie tylko nie wyjaśnił motywów swojej decyzji, ale uchylił się też od oceny stwierdzonych nieprawidłowości, które jego zdaniem w żaden sposób nie mogą być uznane za odstąpienia nieistotne. Jego zdaniem jedynym dopuszczalnym wyborem w opisanej sytuacji jest rozstrzygnięcie pomiędzy samowolą budowlaną a odstępstwem istotnym i w zależności od tego podjęcie dalszych kroków. Wskazał też na konieczność przedstawienia przez inwestora do zatwierdzenia projektu budowlanego, uwzględniającego wszystkie wykonane prace, który pełniłby w tym przypadku role swoistej inwentaryzacji zrealizowanej części obiektu.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie postanowieniem z [...] lipca 2023 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia ww. odwołania. Postanowienie to zostało następnie uchylone postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2023 r. nr [...].

W wyniku rozpoznania odwołania, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, opisaną na wstępie decyzją z 13 września 2023 r. nr OA.7721.11.1.2023 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym decyzja ta została wydana, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową. Przesłanki wznowienia postępowania zostały wyczerpująco wyliczone w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a., których rozszerzająca wykładnia jest niedopuszczalna, jako że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie Organu II instancji zaszła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż Skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2023 r. nr [...]. Jednak samo uczestnictwo strony w postępowaniu nie gwarantuje wydania decyzji o treści odmiennej niż ta, która zapadła bez jej udziału. Argumentacja podnoszona w postępowaniu wznowieniowym nie zawsze przemawia za wydaniem innej decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy zależy bowiem od tego czy podnoszone argumenty są słuszne i mają wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Organu odwoławczego wyeliminowanie pozwolenia na budowę w trakcie realizacji inwestycji, której ono dotyczyło powoduje, że projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją przestaje istnieć, co nie pozbawia go wartości jako aktu technicznego. PINB w [...] zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i postępowaniu wznowieniowym jednoznacznie stwierdził, że budowa budynku internatowo-mieszkalnego w stanie obecnym wykonana jest niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Niezgodności te, jak podał Organ I instancji, dotyczyły zarówno wymiarów kontrolowanego obiektu oraz jego usytuowania w stosunku do granic działek sąsiednich i pominięciu skosów na ostatnich kondygnacjach.

Wyeliminowanie z obiegu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, na [pic] podstawie której inwestor realizował przedmiotową inwestycję, spowodowało powstanie sytuacji, w której inwestor nie legitymuje się dokumentacją sporządzoną w toku procesu inwestycyjnego, a wymaganą przepisami prawa. Niemniej jednak mając na uwadze, że w chwili obecnej toczy się postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2023 r. nr [...] znak: [...], zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla F. sp.j., obejmujące budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z przyłączami wody i kanalizacji sanitarnej, budowę 33 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych, budowę placu zabaw, budowę zjazdu - na terenie obejmującym działki nr [...] położone w Ł. - decyzja co do dalszych losów przedmiotowego budynku w chwili obecnej należy do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego. Pozwolenie na budowę określi jakie parametry ma mieć aktualnie planowana inwestycja (dotycząca przedmiotowego budynku) aby budynek ten był zgodny z obowiązującymi przepisami. Wobec powyższego wszelkie okoliczności podniesione przez Skarżącego także te dotyczące rozgraniczenia prowadzonego przez Sąd Rejonowy pod sygnaturą [...], które według niego trwa nadal powinny być kierowane do organu architektoniczno-budowlanego.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej przez Skarżącego w odwołaniu, Organ II instancji stwierdził, że nie przemawia ona za wydaniem innej decyzji. Kwestie dotyczące okoliczności, że pozwolenie na budowę z 1985 r. dotyczyło budynku mieszkalno-internatowego, a obecnie prowadzone postępowanie dotyczy budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie znajduje uzasadnienia. Przedmiotowy budynek znajduje się w stanie surowym otwartym, nie został więc zaużytkowany w żaden sposób, ani jako budynek mieszkalno-internatowy, ani jako budynek mieszkalny wielorodzinny. Natomiast opisane wyżej zmiany dokonane w trakcie realizacji obiektu w żaden sposób nie przesądzają iż na etapie realizacji dokonano odstępstwa istotnego w zakresie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania. Zmiany dotyczące balkonów, wymiarów, skosów kondygnacji nie wykazały możliwości zaużytkowania budynku, jako mieszkalno-internatowy.

Podobnie nie znajduje uzasadnienia domaganie się przez Skarżącego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pomiędzy samowolą budowlaną a odstępstwem istotnym i w zależności od tego podjęcie dalszych kroków. Wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę z obiegu prawnego nie oznacza w tym przypadku samowoli budowlanej, bowiem do czasu jej uchylenia, tj. do dnia 10 grudnia 2019 r. inwestor działał legalnie, bo dysponował ostatecznym pozwoleniem na budowę. Natomiast główne zmiany dotyczące wymiarów budynku oraz usytuowania w stosunku do granic działek sąsiednich dotyczyły rozpoczęcia robót budowlanych, tj. jego geodezyjnego wytyczenia i usytuowania w stosunku do granic sąsiednich. Roboty budowlane przy ww. obiekcie zostały rozpoczęte w 1985 r., gdzie pojęcie istotnych odstępstw nie funkcjonowało jeszcze w ustawie Prawo budowlane.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie od powyższej decyzji złożył H. J., zaskarżając ww. decyzję w całości i wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości decyzji Organów obu instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie od Organu poniesionych kosztów postępowania sądowego.

Skarżący w złożonej skardze powielił w całości zarzuty odwołania.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi powodujące eliminacje zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, następuje jedynie w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "p.p.s.a.").

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana w trybie wznowienia postępowania stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa i jednocześnie odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie umorzenia postępowania w spawie budynku internatowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] położonych w Ł., stanowiących własność F. sp.j.

Sąd stwierdza prawidłowość wydanej decyzji. W sprawie zasadnicze znaczenie ma to, że budynek, którego dotyczy postepowanie był realizowany na podstawie pozwolenia na budowę, które na skutek zaniechania prac wygasło i co zostało stwierdzone prawomocną decyzją Starosty [...] o wygaśnięciu pozwolenia na budowę.

W świetle powyższego próba rozważania istotnych odstępstw od projektu, którego realizacji zaniechano, jest bezzasadna, a postępowanie w tym zakresie jak słusznie stwierdziły organy, stało się bezprzedmiotowe.

Na podstawie art. 105 k.p.a.:

§ 1. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

§ 2. Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym.

Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak przedmiotu postępowania, którym zazwyczaj jest konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01). Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowe może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2016 r., 14 wydanie, s. 492-493).

W sytuacji zaprzestania robót budowlanych, przy realizacji określonego obiektu budowlanego i wygaszenia z tego powodu udzielonego pozwolenia, inwestor nie zostaje pozbawiony możliwości kontynuacji prac, a obiekt budowlany nie staje się również z tego powodu samowolą budowlaną.

Kwestię wygaśnięcia pozwolenia na budowę reguluje art. 37 P.b.

Zgodnie z tym przepisem:

1. Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

2. W przypadku:

1) określonym w ust. 1 albo

2) stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę

- rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych.

3. W przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 2, wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4.

Przepis art. 51 ust. 4 P.b. dotyczy przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę i stanowi, że w takiej sytuacji organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W sytuacji jednak, gdy pozwolenie na budowę, na podstawie którego budynek był realizowany wygasło, a inwestor nie realizuje prac z nim związanych, od kilkunastu lat prace w ogóle nie były wykonywane, to brak jest jakichkolwiek podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalania charakteru tych odstępstw. Warunkiem dopuszczenia zastosowania komentowanej regulacji jest prowadzenie procesu budowlanego. Jego zakończenie czyni bezprzedmiotowym stosowanie tego przepisu, a ewentualna zmiana (rozbudowa, nadbudowa, przebudowa itd.) wykonanego obiektu może nastąpić po uzyskaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Celem wprowadzenia omawianej regulacji nie było umożliwienie organom nadzoru budowlanego, prowadzącego postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, weryfikacji legalności ostatecznych decyzji organu architektoniczno-budowlanego, stanowiących podstawę wykonanych już robót. W przypadku zatem, gdy prowadząc postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej poweźmie wiadomość, że zmiana dotyczy zrealizowanych robót budowlanych, to powinien na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć postępowanie, ponieważ stało się ono bezprzedmiotowe. To samo dotyczy sytuacji, gdy w toku postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę okaże się, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła na skutek nierozpoczęcia budowy przed upływem 3 lat od dnia, w którym stała się ostateczna, lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata (art. 37 ust. 1 p.bud.).

Potwierdza to stanowisko Organów o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie istotnych odstępstw w stosunku do realizacji obiektu budowlanego, co do którego wygasło wydane wcześniej pozwolenia na budowę. Jednocześnie ustalone zostało, że inwestor wystąpił i uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę innej inwestycji.

W obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Starosty [...] z [...] lutego 2023 r. Nr [...] zatwierdzająca projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno -budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla F. sp.j. na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z przyłączami: wody i kanalizacji sanitarnej, budowę 33 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych, budowę placu zabaw, budowę zjazdu na terenie obejmującym nieruchomości nr. ewid. działk: [...] położonych w Ł. Z informacji znanych Sądowi z urzędu widomo, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 2022r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz nadbudowie, rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku biurowo-produkcyjnego na budynek mieszkalny wielorodzinny, na działkach nr [...] w Ł. dla F. Sp.j. z siedzibą w [...] stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Wyrokiem z 18 października 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 760/23 WSA w Rzeszowie oddalił skargę na decyzję SKO w Rzeszowie umarzającą postępowanie odwoławcze od tej decyzji.

Zgodzić należy się również z organem odwoławczym, że w związku z tym, że aktualnie toczy się postępowanie odwoławcze w spawie decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2023 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno – budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla F. sp. j. obejmujące budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z przyłączami wody i kanalizacji sanitarnej, budowę 33 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych, budowę placu zabaw, budowę zjazdu na terenie obejmującym działki nr [...] położone w Ł., to decyzja co do dalszych losów budynku zostanie przesądzona przez organ architektoniczno – budowlany. To bowiem ten organ określi jakie parametry ma mieć aktualnie planowana inwestycja ( dotycząca przedmiotowego budynku) aby budynek ten był zgodny z obowiązującymi przepisami.

Całkowicie uzasadnione jest w związku z tym twierdzenie Organ, że wszelkie zarzuty powinny być kierowane do organu architektoniczno – budowanego, do którego skierowano wniosek o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę, w tym kwestie dotyczące postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy pod sygn. akt [...].

Bezzasadne są również zarzuty Skarżącego dotyczące nieprzeprowadzenia przez organy postępowania w zakresie samowoli.

W polskim prawie obowiązuje zasada legalizacji budowy, rozbiórka jest wyjątkiem od tej zasady i ma miejsce wówczas, gdy inwestycja w istniejącym kształcie nigdy nie uzyskałaby pozwolenia na budowę, bądź w sytuacji, gdy inwestor nie ma zamiaru legalizacji. W pozostałych przypadkach czyni się starania zmierzające do zachowania substancji przy dostosowaniu do obowiązujących warunków. Pamiętać również należy, że inaczej ustawodawca nakazuje traktować podmioty, które wystąpiły o pozwolenie na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a inaczej podmioty, które w ogóle o takie polenienie wystąpiły.

W spawie inwestor dysonował pozwoleniem na budowę, które wygasło na skutek zaniechania przez określony czas robót budowlanych. W tym kontekście żądania bezwzględnej rozbiórki obiektu uznać należy na obecnym etapie za nieuzasadnione.

Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut pominięcia stron postępowania. Sąd administracyjny, rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez uprzedniego podniesienia takiego zarzutu przez stronę, której prawo zostało naruszone. Zarzut ten może zostać uwzględniony tylko w przypadku wniesienia skargi przez stronę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tylko taka strona może się powoływać na ten zarzut przed sądem administracyjnym rozpatrującym jej skargę na decyzję. ( Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2019 r., I OSK 844/18 ). W sprawie oznacza to konieczność podniesienia zarzutu przez pozostałych sąsiadów. Skarżący nie może w ich imieniu podnosić skutecznie tego zarzutu.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.