Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 217/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 września 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: st. sekr. sąd. Edyta Rurarz-Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2024 roku sprawy ze sprzeciwu T. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lutego 2024 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięciuset dziewięćdziesięciu siedmiu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest sprzeciw T. M. (zwanego dalej "skarżącym") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "WINB " lub "organem II instancji") z dnia 13 lutego 2024 r., nr [...]. W decyzji tej uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") z dnia 11 sierpnia 2023 r., nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. PINB orzekł natomiast w przedmiocie odstąpienia od nałożenia na właściciela lokalu mieszkalnego nr [...], mieszczącego się na piętrze budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w P., tj. na K. M., w związku z wykonaniem robót budowalnych dotyczących stropu międzykondygnacyjnego oddzielającego lokal nr [...] i [...] w ww. budynku, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ww. wykonanych robót do zgodności z przepisami. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny. Wszystkie powołane poniżej orzeczenia sądowe są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl chyba, że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.

Od 2013 r. toczy się sprawa w przedmiocie legalności wykonania robót budowlanych przez K. M. (zwanego dalej "inwestorem"), który na podstawie pozwolenia na budowę, przeprowadził przebudowę swojego mieszkania, tj. lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w P.. Inwestorowi zarzuca się, że przebudowa nastąpiła z odstąpieniem od pozwolenia na budowę – zaingerowano w strop mieszkania.

Sąsiedzi inwestora – E. i M. małż. D. – wnieśli pozew przeciwko inwestorowi o zaniechanie naruszeń. Sprawa toczyła się przed Sądem Rejonowym [...] w P., a zarejestrowano ją pod sygn. akt I C [...]. Podczas jednej z rozpraw przed sądem powszechnym, na której przesłuchano świadka – J. R. – ustalono, że inwestor dokonał ingerencji w strop pomiędzy mieszkaniami w budynku przy ul. [...] w P.. E. i M. małż. D. podjęli w międzyczasie starania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z 2012 r.

PINB nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy związanej z stropem międzykondygnacyjnym. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że pozwolenie na budowę nie obejmowało ingerencji w strop międzykondygnacyjny. Nie ma zatem pozwolenia na budowę, ani nie dokonano zgłoszenia zamiaru ingerowania w tę materię. Pismem z dnia 16 lutego 2016 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wykonania robót budowlanych dotyczących ww. stropu.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 26 września 2018 r. o sygn. akt II OSK [...] oddalił skargę kasacyjną inwestora od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 maja 2016 r. o sygn. akt II SA/Po [...], w którym oddalono skargę na postanowienie WINB w przedmiocie zobowiązania inwestora do przedłożenia ekspertyzy budowlanej na okoliczność ingerencji w strop.

W związku ze zmianą w strukturze właścicielskiej mieszkania nr [...] w budynku przy ul. [...] w P., nową stroną postępowania stał się skarżący w miejsce inwestora. Skarżący przedstawił ekspertyzę budowlaną przy piśmie z dnia 3 listopada 2020 r. Z treści ekspertyzy wynika, że wadliwości, które są przedmiotem postępowania administracyjnego nie mają żadnego związku z remontem przeprowadzonym przez inwestora w 2013 r.

E. i M. małż. D. stale wnioskowali do PINB o przeprowadzenie dowodu z ekspertyz budowlanej oraz akustycznej, które były sporządzane na potrzeby postępowania cywilnego przed Sądem Rejonowym [...] w P.. Biegły sądowy miał bowiem stwierdzić, że strop nie spełnia wymagań akustycznych od dźwięków uderzeniowych dla podług bez wykładziny dywanowej. W reakcji na żądanie małż. D., skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. B. S. – wniósł o oddalenie wniosków dowodowych. Jak skarżący stwierdził, sprawa cywilna jest odrębna od sprawy administracyjnej zawisłej przed PINB i dotyczy ona innych zagadnień.

PINB skonfrontował zdjęcia z systemu Google Street View z roku 2011 i z 2013 r. Wynika z nich, że przed wykonaniem remontu były widoczne pęknięcia w elewacji budynku przy ul [...].

Decyzją z dnia 11 sierpnia 2023 r., nr [...], PINB odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych prac przy stropie do zgodności z przepisami. W uzasadnieniu decyzji PINB zrelacjonował szczegółowo stan faktyczny sprawy. PINB stwierdził, że dysponuje ekspertyzą budowlaną wraz z uzupełnieniami, którą zlecono jeszcze inwestorowi, a którą przedłożył już skarżący. PINB, oceniając ekspertyzę, a także inne przedłożone opracowania uznał, że strop posiada wady, ale nie wynikają one z robót budowlanych przeprowadzonych przez inwestora w 2013 r. Pęknięcia zauważone na elewacji istniały już w 2011 r., co potwierdziły zdjęcia pozyskane za pośrednictwem Google Street View. Przedłożona przez skarżącego ekspertyza budowlana jest, zdaniem PINB, kompletna, logiczna i została sporządzona przez osoby posiadające do tego uprawnienia.

PINB podniósł, że przeanalizował także opinię dotyczącą izolacyjności akustycznej dla wykazania zgodności z przepisami o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym celu PINB uwzględnił Polską Normę – "Akustyka budowlana" i stwierdził, że izolacyjność ta obejmuje także izolację tworzoną przez nawierzchnię podłogową. W toku sprawy dowiedziono, że strop wraz z podłogą spełnia wymagania akustyczne. Bez podłogi już nie.

PINB uznał końcowo, że w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy należało uznać, iż nie ma podstaw do nakładania na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w związku z pracami wykonanymi przez inwestora.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli E. i M. małż. D., reprezentowani przez pełnomocnika – r. pr. K. M.. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 10 § 1 oraz art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") poprzez uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w postępowaniu administracyjnym;

2) art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie wyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego przez co organ I instancji:

a) błędnie uznał, że roboty budowlane w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w P. zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy,

b) błędnie uznał, że strop po przeprowadzeniu robót budowlanych spełnia normy w zakresie izolacji akustycznej,

c) błędnie uznał, że obecne spękanie na ścianie szczytowej budynku istniało już w czerwcu 2011 r., a więc przed przebudową,

d) nie ustalił zakresu prac wykonanych przez inwestora w obrębie stropu międzykondygnacyjnego,

e) błędnie uznał, że aktualnym właścicielem lokalu nr [...] jest inwestor;

3) art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm., zwanej dalej "p.b.") poprzez odstąpienie od nałożenia na właściciela mieszkania nr [...], tj. na inwestora, gdy wykonane przez niego prace wymagały uzyskania uprzedniego pozwolenia na budowę;

4) art. 52 p.b. poprzez skierowanie decyzji do inwestora, podczas, gdy nie jest on właścicielem lokalu nr [...].

Decyzją z dnia 13 lutego 2024 r., nr [...], WINB uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że istotnie zachodzą poważne wątpliwości co do stropu. Z dokumentacji archiwalnej z lat 60-tych XX wieku wynika, że strop był konstrukcji stalowej, konstrukcja nośna typu Kleina. Z kolei z dokumentacji z 2012 r. wynika, że strop posiadał drewniane belki.

WINB stwierdził, że szeroka analiza PINB nie jest wolna od poważnych błędów. WINB zaznaczył, że organ I instancji skoncentrował się na ekspertyzie przedłożonej przez skarżącego nie odnosząc się do kluczowych zagadnień podnoszonych także w innych opracowaniach nadsyłanych przez małż. D., a pochodzących z postępowania cywilnego przed Sądem Rejonowym [...] w P.. WINB zauważył, że wbrew twierdzeniom PINB, również biegli sądowi wyrażający swoje stanowiska w postępowaniu cywilnym, także posiadają kompetencje i uprawnienia, aby formułować kluczowe wnioski w sprawie administracyjnej. PINB jednak nie odniósł się do tego.

PINB miał także nie zwrócić w ogóle uwagi na to, że w toku postępowania administracyjnego wykonano ogrzewanie podłogowe w stropie, co ma także wpływ na drgania i emisję hałasu.

WINB podzielił zarzuty małż. D. – decyzja PINB została skierowana do inwestora, a przecież to skarżący jest obecnie jedynym właścicielem lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w P.. WINB zwrócił także uwagę na to, czy skarżący posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne w zakresie uprawniającym go do ingerowania w strop pomiędzy lokalami.

WINB uznał, że gdyby sam miał ustalić ww. okoliczności sprawy, czy też rozwiać wątpliwości, jakie nadal są istotne, naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Z tego względu zasadne było, zdaniem WINB , wydanie decyzji kasatoryjnej.

Skarżący, działając za pośrednictwem zawodowego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od decyzji organu II instancji. Podniesiono zarzut naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu wobec możliwości działania przez WINB . Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że zdaniem WINB problemem nie jest niekompletność materiału dowodowego, ale raczej to, że nie został on w pełni oceniony. Skarżący uważa, że nie ma problemu z tym, że decyzja PINB została skierowana do jego ojca – inwestora. Odstąpiono przecież od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych, zatem nie ma podstaw kwestionowania tego, kto jest właścicielem lokalu.

W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 19 lipca 2024 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawę.

Na rozprawę w dniu 12 września 2024 r. stawił się pełnomocnik substytucyjny skarżącego – r. pr. A. M. – która podtrzymała stanowisko wyrażone w sprzeciwie od decyzji WINB .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw od decyzji organu II instancji zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), kognicją sądów administracyjnych są objęte decyzje administracyjne. Trzeba mieć jednak na względzie, że zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny, dla której ustawodawca przewidział specjalny tryb kontroli sądowej (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Należy jednak zauważyć, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), nie czyniąc innych aspektów sprawy, przedmiotem swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3665/19).

Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu, przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest zatem prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną na tej podstawie, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

1) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, pozostają one poza oceną merytoryczną Sądu. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi gdy:

1) organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

3) nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Podkreślić należy, że nowelizacje k.p.a. i wreszcie wprowadzenie do p.p.s.a. instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. z 2017 r. poz. 935]) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Przedstawiona powyżej charakterystyka postępowania kasacyjnego, będąca przedmiotem badania w niniejszej sprawie, ma charakter modelowy. W sytuacji łącznego spełnienia powyższych kryteriów dotyczących naruszenia przepisów o postępowaniu, dochodzi do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest zbadanie zgodności z prawem decyzji kasacyjnej organu II instancji, który uchylił decyzję PINB z uwagi na inkryminowane naruszenie przepisów procesowych. W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że miało miejsce naruszenie prawa procesowego, poprzez zastosowanie przez WINB przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Powyżej zrekonstruowana istota decyzji kasatoryjnej sprowadza się do wniosku, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe, kiedy istnieją luki w materiale dowodowym, a ich "zapełnienie" przez organ odwoławczy doprowadziłoby do de facto przeprowadzenia jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego, co w świetle art. 15 k.p.a. jest niedopuszczalne. Już tylko analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala na konstatację, że decyzja ta jest wadliwa. Uwagę Sądu zwraca to, co zresztą podnosi skarżący w sprzeciwie, że WINB czyni zarzuty organowi I instancji ukierunkowane na zaniechanie oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Czym innym jest bowiem zaniechanie oceny, a czym innym jest niewłaściwe zebranie materiału dowodowego, co jako jedyne uprawnia do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jak w pełni trafnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: "Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie pozwala na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z powodu dokonania niewłaściwej oceny dowodów." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2705/20). Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie może być zatem zastosowany, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy został zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu art. 136 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Lu 63/24).

PINB dysponował ekspertyzą budowlaną, która została zlecona do przedłożenia jeszcze ojcu skarżącego. PINB dysponował także materiałem dowodowym, który został sporządzony w związku z toczącym się postępowaniem cywilnym przed Sądem Rejonowym [...] w P. z powództwa małż. D, przeciwko inwestorowi. Dysponowanie takim materiałem i zaniechanie oceny tego materiału nie wpisuje się w art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji nie dość, że był kompetentny do oceny specjalistycznego materiału dowodowego, którzy przecież powstał z udziałem osób posiadających kwalifikacje do tego, to jeszcze z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, WINB miał obowiązek rozpoznać sprawę co do istoty, a nie tylko skontrolować decyzję PINB.

Organ odwoławczy zarzucił PINB to, że nie zwrócił uwagi na fakt wykonania ogrzewania podłogowego w stropie. Ponownie trzeba zaznaczyć, że są to ustalenia, które nie wymagają uzupełnienia, tylko jego oceny. Nie można zastosować art. 138 § 2 k.p.a. tylko dlatego, że organ rozpoznawczy uchylił się od zajęcia stanowiska w sprawie. Przepis ten jest wyjątkiem od zasady, iż organ odwoławczy jest w pełni merytorycznym organem administracji publicznej, który powinien rozstrzygać tak, jakby nie było organu I instancji (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 166/24). Przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nie można poddawać wykładni rozszerzającej, gdyż jest to regulacja wyjątkowa (exceptiones non sunt extendendae).

Fakt, iż decyzja organu I instancji została skierowana do podmiotu niebędącego już właścicielem lokalu mieszkalnego, przy uwzględnieniu art. 52 ust. 1 p.b., jest istotnie poważnym uchybieniem przez PINB, jednakże organ II instancji nie zauważył następujących okoliczności: decyzja organu I instancji "odstępowała" od nałożenia na inwestora obowiązków prawnobudowlanych. Co więcej, stroną w tym postępowaniu był także i skarżący, a więc miał on pełną wiedzę o toczącym się postępowaniu i miał zapewnione prawo do wniesienia odwołania. Organ II instancji nie musiał zatem tylko z tego powodu uchylać zaskarżonej decyzji i przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania. Wobec takich okoliczności sprawy, uchybienie popełnione przez PINB nie dyskwalifikowało bezwzględnie tej decyzji, tylko były podstawy do naprawienia tego błędu. WINB ponownie uchylił się od merytorycznego orzeczenia szczególnie, że nie było podstaw do poszukiwania właściwego adresata decyzji, ponieważ ten był znany organowi II instancji.

Prawo do dysponowania lokalem na cele budowlane w zakresie ingerencji w strop międzykondygnacyjny było łatwą do ustalenia okolicznością szczególnie, że organom nadzoru budowlanego znane są akta sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę z 2013 r., na podstawie to którego pozwolenia inwestor przeprowadził roboty budowalne w swoim (wówczas) mieszkaniu. Tym samym Sąd w pełni podzielił argumentację przedstawioną w sprzeciwie od decyzji WINB .

Z uwagi na fakt, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczy się już od 7 lat, chociaż w zasadzie od 11 lat PINB prowadzi działanie zmierzające do wyjaśnienia sprawy, Sąd w składzie orzekającym dodatkowo postanowił o uchyleniu decyzji kasatoryjnej wydanej przez WINB . Dalsze potencjalne stosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jawić się będzie jako nieskuteczne.

W niniejszej sprawie zarysowuje się widoczny spór wartości. Z jednej strony mowa jest o zasadzie dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), która przewiduje prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Z drugiej strony, wartość jaką jest publiczne prawo podmiotowe w postaci prawa do stabilności sytuacji prawnej, jako składnika zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), wyznaczonego trwałością efektów przeprowadzonych robót budowlanych sprzężonego z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), pozostaje w ewidentnej kolizji z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie zachodzi niepożądana sytuacja, w której organ administracji publicznej (PINB) prowadzi postępowanie, które nie może zakończyć się ostatecznym rozstrzygnięciem. Rozwlekłość działań, oczekiwania na uzyskanie materiałów dowodowych wymaga podjęcia działań, które ostatecznie zakończą niniejsze postępowanie administracyjne. Od 7 lat nie można doprowadzić do końcowego przesądzenia o sytuacji prawnej stron postępowania. Taki stan rzeczy jest niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Brak rozstrzygnięcia w okresie 7 lat uzasadnia konstatację o konieczności wyważenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego: szybkość postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz dwuinstancyjność postępowania (art. 15 k.p.a.) [por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 616/20].

Niezależnie od tego, czy wobec skarżącego zostanie orzeczony nakaz podjęcia działań naprawczych, czy też nie, skarżący ma prawo domagać się, aby jego sprawa została w pełni merytorycznie rozstrzygnięta w sposób ostateczny. Zarysowany spór wartości wymaga rozstrzygnięcia celem zapewnienia skuteczności i pewności prawa będącymi składnikami demokratycznego państwa prawnego, czego może żądać strona postępowania. Spór pomiędzy wartościami wyrażanymi przez normy prawne należy rozstrzygnąć na gruncie zastosowania reguł kolizyjnych w procesie wykładni prawa. "Reguły te [kolizyjne – uw. Sądu] przesądzają o dokonaniu wyboru w oparciu o eliminację na zasadzie pierwszeństwa obowiązywania lub stosowania. Ich rola w systemie prawnym ujawnia się wtedy, gdy brak jest przepisu sterującego – uchylającego przepisy pomiędzy sobą niezgodne lub wskazującego sposób rozstrzygnięcia niezgodności." (M. Gutowski, P. Kardas, "Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji", Warszawa 2017, s. 281).

Mając na względzie ochronę prawa podmiotowego (bezpieczeństwa konstrukcji budowlanej w związku z prawidłowym użytkowaniem lokalu mieszkalnego) sprzężoną z zasadą szybkości postępowania oraz opozycyjną w niniejszej sprawie zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, należy warunkowo przyznać pierwszeństwo pierwszej z powołanych wartości. Oznacza to, że skarżący ma prawo oczekiwać, że jego sytuacja prawna zostanie ostatecznie ustalona w toku postępowania w rozsądnym terminie. Dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób, jaki miało to dotychczas miejsce, nie daje rękojmi szybkiego zakończenia postępowania.

Powyższe okoliczności uzasadniają warunkowe przyznanie pierwszeństwa powołanym wartościom (szybkości postępowania, skuteczności i pewności prawa) przed zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dlatego też WINB wyda decyzję ostateczną, która merytorycznie zakończy postępowanie administracyjne.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw od decyzji jest uzasadniony. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił decyzję WINB z uwagi na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości 597 zł co stanowi: 100 zł – wpis stały od sprzeciwu, 480 zł – opłata za czynności radcy prawnego, reprezentującego skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt II sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim WINB samodzielnie oceni cały dostępny materiał dowodowy, w razie konieczności, przeprowadzi uzupełniające postępowanie wyjaśniające i w ten sposób wyda merytoryczną decyzję administracyjną.