Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 276/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 84 c
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2015 r. sprawy ze skargi [...] Company spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...]; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącej [...] Company spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Company Sp. z o.o. w [...] jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] o umorzeniu - na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.)- postępowania w sprawie wszczętej na skutek sprzeciwu złożonego w trybie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez [...] Company Sp. z o.o. w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r.

W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wojewódzki podał, iż w dniu [...] sierpnia 2014 r. pracownicy upoważnieni przez Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...] w obecności funkcjonariusza Komendy Miejskiej Policji w [...] przeprowadzili kontrolę w sklepie [...] przy ul. [...] w [...], należącym do Spółki [...] Company z siedzibą w [...]. Kontrola przeprowadzona została w związku z podejrzeniem wprowadzania do obrotu produktów zawierających w składzie substancje spełniające definicję środka zastępczego w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. z 2012 r., poz. 124). Podczas kontroli stwierdzono w obrocie produkty o nazwach "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]", co do których istniało podejrzenie, że mogą zawierać w swoim składzie substancje będące środkami zastępczymi, które zgodnie z art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, nie mogą być wytwarzane i wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W trakcie kontroli D. D. – sprzedawca, przekazał zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu w trybie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Pracownicy prowadzący kontrolę skontaktowali się telefonicznie z sekretariatem Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] i uzyskali informację, że nie wniesiono do organu sprzeciwu dotyczącego ww. czynności kontrolnych, i w związku z tym czynności te kontynuowano.

W dniu [...] sierpnia 2014 r. do siedziby Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] wpłynął sprzeciw z dnia [...] sierpnia 2014 r. w trybie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, na czynności kontrolne przeprowadzone w dniu [...] sierpnia 2014 r., a powyżej opisane. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] po rozpatrzeniu tego sprzeciwu, wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...], będącą przedmiotem rozpatrywanego odwołania Spółki [...] Company Sp. z o.o. w [...].

W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu taktycznego, umorzenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu naruszających prawa strony oraz przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak i brak właściwego uzasadnienia faktycznego decyzji, w szczególności poprzez pominięcie okoliczności podnoszonych w treści sprzeciwu, w tym zarzutu odnoszącego się do rozpoznania sprzeciwu po upływie wymaganego ustawą terminu i niewstrzymanie czynności kontrolnych. Zarzucono także naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, mimo iż postępowanie wszczęte sprzeciwem nie było bezprzedmiotowe, oraz art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Wskazano też na naruszenie prawa materialnego w postaci art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez umorzenie postępowania zamiast merytorycznego rozpoznania sprzeciwu.

Organ wojewódzki w dalszej części uzasadnienia decyzji stwierdził, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Wskazał, iż organ I instancji podjął niezbędne działania do wyjaśnienia stanu faktycznego, rzetelnie rozpatrzył całokształt materiału dowodowego oraz wydał przedmiotową decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Decyzja tego organu zawiera właściwe uzasadnienie pod względem prawnym jak i faktycznym. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wyjaśnił przesłanki dokonanych czynności kontrolnych oraz uznania bezprzedmiotowości postępowania, powołując się na przepisy prawa i wyroki sądowoadministracyjne.

Rozwijając powyższe organ wojewódzki podał, iż przed przystąpieniem do czynności kontrolnych w dniu [...] sierpnia 2014 r. w sklepie [...] przy ul. [...] w [...], upoważnieni pracownicy inspekcji sanitarnej okazali sprzedawcy: legitymacje służbowe, upoważnienie do przeprowadzenia kontroli oraz poinformowali o przysługujących prawach i obowiązkach wynikających z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, co zapisano w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Ponadto, strona została poinformowana o odstąpieniu od zawiadomienia jej o zamiarze wszczęcia kontroli, na podstawie art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. D. D. – sprzedawca przekazał zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu w trybie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, niemniej pracownicy prowadzący kontrolę kontaktując się telefonicznie z sekretariatem Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] uzyskali informację, iż nie wniesiono sprzeciwu dotyczącego ww. kontroli, dlatego też kontrolę kontynuowali. Z treści art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jednoznacznie wynika, że przedmiotem sprzeciwu są czynności kontrolne. Jego wniesienie wywołuje skutki w odniesieniu do przeprowadzanych przez pracowników organu czynności kontrolnych, a zatem – do czynności, które są w toku. Nadanie sprzeciwu za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...] sierpnia 2014 r. (data stempla pocztowego) spełnia jedynie kryteria zachowania terminu do złożenia sprzeciwu opisane w art. 84c ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jednakże nie może być utożsamiane z datą fizycznego wpływu sprzeciwu do organu. W przedmiotowej sprawie sprzeciw wpłynął do organu w dniu [...] sierpnia 2014 r., czyli po zakończeniu czynności kontrolnych. Wniesienie sprzeciwu na czynności, które uległy zakończeniu nie może wywołać skutków prawnych, ponieważ po zakończeniu postępowania kontrolnego brak jest możliwości wstrzymania czynności kontrolnych lub w razie niezasadności sprzeciwu – postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Kontrola w sklepie [...] przy ul. [...] w [...] rozpoczęła się [...] sierpnia 2014 r. o godz. 13:20, a zakończyła w tym dniu o godz. 14:30. Późniejsze czynności są częścią postępowania administracyjnego, którego nie można utożsamiać z czynnościami kontrolnymi.

W konsekwencji organ wojewódzki wywiódł, iż postępowanie wszczęte na skutek sprzeciwu wniesionego po zakończeniu czynności kontrolnych staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wskazał też, że w analizowanym przypadku bezprzedmiotowość zaistniała, gdyż sprzeciw złożony w trybie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wpłynął do organu [...] sierpnia 2014 r., a więc po zakończeniu czynności kontrolnych. W związku z tym, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji słusznie uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, i jako takie podlega umorzeniu.

Organ odwoławczy dodał przy tym, iż zgodnie z art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje go oraz wydaje postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych albo o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Na postanowienie, o którym mowa ust. 9 przedsiębiorcy służy zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia (ust. 10 ww. art. 84c). Organ wskazał nadto, że kluczowym w niniejszej sprawie jest art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że ze względu na wniesienie sprzeciwu po zakończeniu czynności kontrolnych, w sprawie należało zastosować art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i na tej podstawie wydać decyzję.

W skardze na to orzeczenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (uzupełnionej pismem z dnia [...] marca 2015 r., również w zakresie jej przedmiotu), skarżąca - [...] Company Spółka z .o.o. w [...] wniosła o jego uchylenie oraz o uchylenie orzeczenia organu I instancji.

Decyzjom tym zarzuciła naruszenie:

-art. 107 § 3 w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji pod kątem faktycznym oraz prawnym;

-art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, z uwagi na brak zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przez wydaniem decyzji organu I instancji, bezpodstawne odstąpienie od prawa do czynnego udziału w czynnościach oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

-art. 108 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo braku istnienia do tego podstaw faktycznych i prawnych;

-art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów tej ustawy, tj. art. 84c, art. 79a, art. 79;

-art. 79, art. 79a, art. 79b ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez przeprowadzenie kontroli w sposób niezgodny z przepisami prawa;

-art. 27c ust. 1 i 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez ich zastosowanie mimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi";

-art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wskazane w decyzji środki stanowią środki zastępcze w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, mimo iż organ nie udowodnił, że były one w tym celu używane;

-art. 84c ust. 9 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania zamiast merytorycznego rozpoznania sprzeciwu z jednoczesnym odstąpieniem od wydania odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie czynności kontrolnych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka wskazała, iż błędne jest stanowisko organów co do bezprzedmiotowości postępowania. Podniosła, że w sprawie sporny jest sam fakt zakończenia kontroli. W trakcie kontroli zostały zatrzymane określone produkty, które stały się obiektem dalszych badań i kontroli. Podniosła, iż w takiej sytuacji samą okoliczność spisania protokołu z dokonanych czynności nie można utożsamiać z zakończeniem prowadzonej kontroli. O zakończeniu postępowania kontrolnego można mówić dopiero w przypadku pozyskania wyników badań, przeprowadzonych na pobranych w trakcie kontroli próbkach, a nie w chwili zatrzymania materiałów do przeprowadzania dalszych analiz. Na taki sposób rozumienia kontroli wskazuje ust. 1 art. 83a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym organ kontroli może, po pisemnym zawiadomieniu przedsiębiorcy przerwać kontrolę na czas niezbędny do przeprowadzenia badań próbki produktu lub próbki kontrolnej.

Skarżąca podniosła również, powołując się na wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1102/10, iż w sytuacji gdy strona jest zainteresowana uzyskaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, nie istnieje podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Podniosła także, powołując się na inny wyrok NSA, iż brak przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego przez stronę nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza bezzasadność żądania strony.

Wskazała dalej, że odstąpienie od czynności kontrolnych przewidziane w art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wiązałoby się ze skutkami prawnym ex tunc, a nie ex nunc. Możliwym jest więc odstąpienie od czynności kontrolnych i uznanie przeprowadzonych czynności kontrolnych za nieważne, a skutkiem tego winno być odstąpienie od wykonania badań na zabezpieczonych próbkach oraz ich zwrot stronie.

Skarżąca podniosła także, iż żaden przepis prawa nie ogranicza prawa wniesienia sprzeciwu do czasu zakończenia czynności kontrolnych. Art. 84c ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wyznacza wprawdzie 3 dni robocze na wniesienie sprzeciwu od dnia wszczęcia kontroli, ale innych ograniczeń nie przewiduje. Spółka stwierdziła przy tym, iż gdyby instytucja ta mogłaby być stosowania tylko w trakcie trwania czynności kontrolnych, strona byłaby de facto pozbawiona możliwości skutecznego jej wykorzystania. Organ kontrolujący mógłby bowiem naruszać przepisy prawa, a następie formalnie szybko zakończyć kontrolę, pozbawiając stronę szansy na sformułowanie sprzeciwu.

W końcu, skarżąca wskazała na naruszenia do jakich doszło podczas kwestionowanej kontroli, podnosząc m. in., iż przed wszczęciem kontroli nie doręczono upoważnień ani przedsiębiorcy ani osobie do tego uprawnionej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie i uznając zarzuty skargi za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie wszczętej na skutek sprzeciwu złożonego w trybie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) przez [...] Company Sp. z o.o. w [...]. W obu wymienionych decyzjach przyjęto, iż rozpatrywany sprzeciw dotyczący czynności kontrolnych przeprowadzonych przez pracowników inspekcji sanitarnej w dniu [...] sierpnia 2014 r. (w sklepie [...] przy ul. [...] w [...] należącym do skarżącej Spółki, w związku z podejrzeniem wprowadzania do obrotu produktów zawierających w składzie substancje spełniające definicję środka zastępczego w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii), został wniesiony po zakończeniu tych czynności, a to czyni bezprzedmiotowym postępowanie wszczęte na skutek jego wniesienia. Jak wskazał zaś organ odwoławczy, w takiej sytuacji należało w I instancji wydać decyzję na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tj. o umorzeniu postępowania, a to w związku z odesłaniem do Kodeksu postępowania administracyjnego zawartym w art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Jak z powyższego wynika, przedmiotem skargi skarżąca Spółka uczyniła decyzję administracyjną wydaną po rozpatrzeniu sprzeciwu wniesionego w trybie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Stąd też Sąd w pierwszej kolejności obowiązany był rozważyć dopuszczalność drogi sądowej w niniejszej sprawie, a to z uwagi na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. akt II GPS 3/13 (Lex nr 1408525), o następującej treści: "Na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego". Dokonując oceny w tej kwestii Sąd przyjął, że wskazana uchwała nie będzie miała zastosowania w sprawie, albowiem przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna zapadła w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., a nie postanowienie przewidziane w ww. art. 84c. Wprawdzie decyzja ta wydana została w związku ze sprzeciwem dotyczącym czynności kontrolnych, niemniej (co należy podkreślić) art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej regulujący tryb rozpatrywania sprzeciwu (formę jego załatwienia, możliwe rozstrzygnięcia) nie stanowił bezpośredniej podstawy prawnej tego orzeczenia. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 ., poz. 270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W konsekwencji Sąd uznał, iż skoro skarga dotyczy decyzji administracyjnej, to jest ona dopuszczalna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 1082/12 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2265/14 oraz z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 937/15).

Dokonując analizy zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej Sąd uznał natomiast, iż decyzje te zapadły bez podstawy prawnej, a to czyni koniecznym stwierdzenie ich nieważności, albowiem stwierdzone naruszenie wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania).

W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne.

W myśl art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm.), w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a zgodnie z ust. 2 tego artykułu - do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013, poz. 672 ze zm.). W tych ostatnich, a dokładnie w art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przewidziano, iż przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 z zastrzeżeniem art. 84d. Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych (art. 84c ust. 9 ww. ustawy). Na postanowienie, o którym mowa w ust. 9, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia (art. 84c ust. 10 ww. ustawy). Z mocy art. 84c ust. 16 omawianej ustawy, do postępowań, o których mowa w jego ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy k.p.a.informacje o jednostce

Przy czym, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż postępowanie kontrolne uregulowane w rozdziale 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, stanowi postępowanie odrębne od postępowania administracyjnego. Wskazać w tym miejscu należy w szczególności na wymienioną już uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. akt II GPS 3/13. NSA czyniąc rozważania co do możliwości objęcia kontrolą sądowoadministracyjną odmowy rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wskazał, iż "Rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej", wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. (...) Kontrola to ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych. Z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa). Z tego wynika, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem zatem jest władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego, przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia lub nałożenie obowiązku na jednostkę. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1-4 K.p.a. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w rozdziale 5 regulują podejmowany przez organy kontroli zorganizowany ciąg działań, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1-4 K.p.a.".

Powyższe prowadzić musi do konkluzji, iż wniesienie sprzeciwu w trybie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie wszczyna postępowania administracyjnego, co do którego organ może wydać decyzję administracyjną, również umarzającą postępowanie. Sprzeciw wniesiony w postępowaniu kontrolnym, nie prowadzi bowiem do wszczęcia nowego postępowania względem postępowania kontrolnego, a zwłaszcza nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a., tj. mającego prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy indywidulanej w drodze decyzji administracyjnej.

Tymczasem, w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji, prowadząc postępowanie ze sprzeciwu do czynności kontrolnych, zakończył je decyzją administracyjną. Postąpił więc tak, jakby działał w postępowaniu administracyjnym. Takie działanie organu ocenić trzeba jako wadliwe. Brak jest bowiem przepisu prawa, który stanowiłby podstawę prawną dla takiego zachowania organu.

Wbrew wywodom organu odwoławczego, nie stanowi jej -zdaniem Sądu- art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis ten przewiduje wprawdzie, iż do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy k.p.a. Niemniej należy dostrzec, iż wskazany przepis w zakresie bardzo wąskim odsyła do Kodeksu, a nadto - art. 84c wskazanej ustawy reguluje formę rozstrzygnięcia organu o sprzeciwie, przewidując wydanie w wyniku jego rozpatrzenia postanowienia (przy czym – nie mającego charakteru postanowienia administracyjnego, na co wyraźnie zwrócił uwagę także NSA w powyżej wskazanej uchwale), nie dając w efekcie podstawy prawnej do wydania decyzji. informacje o jednostce

Należy też raz jeszcze zważyć, iż przedmiotem sprzeciwu jest podjęcie i wykonywanie przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2. Jak wskazał NSA w ww. uchwale, regulacja art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 nie stanowi regulacji materialnoprawnej, wyznaczającej uprawnienia lub obowiązki materialnoprawne, lecz ograniczona jest do pewnych obowiązków, które powinien wykonać organ kontroli i osoba poddana kontroli. Tak określony przedmiot sprzeciwu determinuje treść rozpatrzenia sprzeciwu. Zgodnie z art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych, 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych. Nie rozstrzyga zatem o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy. Nie załatwia więc sprawy w rozumieniu k.p.a. Nie może tym samym w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu wydać decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 104, czy art. 105 k.p.a.

Z tych przyczyn, zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą Sąd uznał za wadliwą, wydaną bez podstawy prawnej, a przy tym – rażąco naruszającą obowiązujący porządek prawny.

Sąd dostrzega przy tym, iż w piśmiennictwie dokonano pewnej typologii rozumienia terminu "bez podstawy prawnej" (na podstawie orzecznictwa sądowoadministracyjnego) przyjmując, iż ma to miejsce m. in. wówczas, gdy brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę do załatwienia sprawy w drodze decyzji czy też – gdy przepis prawny przewiduje inną formę działania niż wydanie decyzji (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 12 C.H. Beck, str. 631 oraz M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 156 kp.a. (Lex)). W ocenie Sądu, taka też sytuacja wystąpiła w analizowanym przypadku.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań, a konsekwencją stwierdzonego stanu rzeczy jest to, iż organ pierwszej instancji zobligowany jest załatwić pismo skarżącej Spółki, tj. sprzeciw, we właściwej formie postanowienia.

Z uwagi na stwierdzone wady, Sąd nie miał podstaw do ustosunkowania się do merytorycznych zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w z związku z art. 135 tej ustawy, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowi art. 200 p.p.s.a.