Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 745/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 37 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji o rozbiórce werandy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. W. kwotę 997zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z "[...]" r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w "[...]" (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), po rozpoznaniu wniosku A.W. (dalej: "skarżąca"), odmówił uchylenia na podstawie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w "[...]"z "[...]"r., nakazującej Przedsiębiorstwu "[...]"- zarządcy budynku przy ul. "[...]"rozbiórkę werandy dobudowanej bez wymaganego pozwolenia do budynku przy ul. "[...]".

W uzasadnieniu decyzji podał, że decyzja z "[...]"r. została wydana na skutek samowoli budowanej dokonanej przez jednego z lokatorów, polegającej na dobudowie przedmiotowej werandy do przedmiotowego budynku. Adresatem tej decyzji było Przedsiębiorstwo "[...]"- zarządca budynku. Decyzją z "[...]"r. "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z urzędu stwierdził nieważność tej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania rozbiórki, a w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności.

Skarżąca - obecna właścicielka werandy objętej nakazem rozbiórki, złożyła 17 lutego 2021 r. wniosek o uchylenie decyzji z "[...]"r. na podstawie art. 155 k.p.a. PINB wywiódł, że przepis ten może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja nakazująca rozbiórkę nakłada na stronę obowiązek, przy czym jest decyzją związaną - organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest sankcją administracyjną za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Zaznaczył, że uwzględnienie słusznego interesu społecznego lub interesu strony nie może prowadzić do usankcjonowania stanu niezgodnego z prawem. Podkreślił, że przepis Prawa budowlanego, na podstawie którego orzeczono nakaz rozbiórki jest przepisem szczególnym sprzeciwiającym się uchyleniu decyzji na mocy art. 155 k.p.a. Dodał, że

w sprawie nie ma znaczenia, że obecna właścicielka obiektu budowlanego objętego decyzją o nakazie rozbiórki nie była sprawczynią samowoli budowlanej, gdyż na nią – jako następcę prawnego - przeszedł obowiązek rozbiórki określony w ww. decyzji. PINB stwierdził również, że uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny doprowadziłoby do powrotu do stanu niezgodności z prawem (samowola budowlana).

W złożonym odwołaniu skarżąca zarzuciła powyższej decyzji naruszenie art. 155 k.p.a. przez brak uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego, w sytuacji gdy

w sprawie występował słuszny interes strony i interes społeczny, przemawiający za uchyleniem tego rozstrzygnięcia oraz naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mających na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Skarżąca stwierdziła, że nie ma znaczenia czy decyzja ostateczna, na mocy której strona nie nabyła prawa, ma charakter decyzji związanej, czy uznaniowej. Zarzuciła, że organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do argumentacji dotyczącej okoliczności, w jakich odwołująca się i jej poprzedniczka prawna stały się właścicielkami nieruchomości oraz jakie były ówczesne działania administracji publicznej. Zaznaczyła, że organ administracji publicznej przez

24 lata nie doprowadził do wykreowania stanu zgodnego z prawem, mimo iż kilkukrotnie przez ten okres powziął wiedzę na temat stanu, który się ukształtował na skutek jego bierności. Podniosła, że Gmina Miasto "[...]"wyodrębniła i sprzedała lokal mieszkalny, który składa się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki, wc, kotłowni i sieni oraz przynależnej piwnicy. W przedmiotowej umowie brak jest wzmianki o werandzie, a metraż, wskazany w umowie i wyszczególnione tam pomieszczenia uwzględniają pomieszczenie, dobudowane w ramach samowoli budowlanej przed 1995 r. przez "[...]". Mimo iż doszło wówczas do zmiany właściciela, którym stała się "[...]" (co nastąpiło po 12 latach od wydania decyzji o nakazie rozbiórki), organ nie doprowadził do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Stwierdziła, że powyższe ma istotne znaczenie w kontekście rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Dodała, że uchylenie przedmiotowej decyzji pozwoli jej na legalizację samowoli budowlanej.

"[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") decyzją z "[...]" r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji WINB podzielił stanowisko PINB, że tryb z art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie do decyzji, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Stwierdził, że skoro ostateczna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego wydana została na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), to wzruszenie tej decyzji nie jest możliwe

z uwagi na związany charakter tego orzeczenia. WINB stwierdził, że ww. przepis obliguje organ administracji do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w razie stwierdzenia, że obiekt jest realizowany lub został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Dodał, że art. 155 k.p.a. nie może mieć zastosowania do decyzji nakładającej karę administracyjną za delikt administracyjny, będącą sankcją administracyjną stosowaną w przypadku naruszenia zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mającą na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych do przestrzegania przepisów prawa.

W ocenie WINB, w sprawie nie ma znaczenia, że obecny właściciel obiektu budowlanego, objętego decyzją o nakazie rozbiórki nie był sprawcą samowoli budowlanej. Na odwołującą się, jako obecną właścicielkę (następca prawny) przechodzi obowiązek rozbiórki określony w ww. decyzji.

W złożonej skardze skarżąca powtórzyła zarzuty naruszenia art. 155 w zw. z art. 154

§ 2 k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., wskazane w odwołaniu i wniosła

o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Wyjaśniła, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego została wydana na skutek kontroli stwierdzającej, że ówczesny lokator nieruchomości "[...]"wybudował bez pozwolenia na budowę i bez zgody właściciela nieruchomości werandę i betonowy boks. Właścicielem gruntu, na którym posadowiono te obiekty była Gmina "[...]". Umową sprzedaży z "[...]"r. Gmina, pomimo funkcjonowania w obrocie prawnym prawomocnej decyzji o nakazie rozbiórki, wyodrębniła lokal mieszkalny nr "[...]" i sprzedała go "[...]", składając oświadczenie, że lokal składa się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki, wc, kotłowni i sieni oraz przynależnej piwnicy. Skarżąca wyjaśniła, że pomieszczenie kotłowni i sieni jest "werandą", o której mowa w decyzji o nakazie rozbiórki. Na podstawie umowy zamiany z "[...]"r. skarżąca stała się właścicielką ww. lokalu mieszkalnego nr "[...]". Po nabyciu tego lokalu przeprowadziła generalny remont, w tym wymieniła piec i przyłączą, które znajdują się w kotłowni (werandzie w rozumieniu decyzji), co wiązało się z dużym nakładem finansowym. Pismem z 18 lipca 2019 r. PINB poinformował ją, że w związku z nabyciem przedmiotowego lokalu, przeszedł na nią obowiązek wykonania rozbiórki, a pismem z 30 listopada 2020 r. doręczył jej odpis tytułu wykonawczego, dotyczący nakazu rozbiórki.

Skarżąca wywiodła, że zastosowanie art. 155 k.p.a. nie jest zależne od tego, czy ostateczna decyzja jest zgodna czy też sprzeczna z prawem, a także czy ma charakter decyzji związanej, czy uznaniowej. Ponadto, nie jest konieczne, aby za uchyleniem przemawiał jednocześnie interes społeczny i interes strony, gdyż przepis zawiera spójnik "lub" i przewiduje możliwość wystąpienia tych przesłanek rozłącznie. Zauważyła, że uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę nie musi w każdym przypadku oznaczać powrotu do stanu niezgodności z prawem. Podniosła, że organ administracji publicznej przez 24 lata nie doprowadził do wykreowania stanu zgodnego

z prawem, mimo iż kilkukrotnie przez ten okres powziął wiedzę na temat stanu, który się ukształtował na skutek tej bierności. Podkreśliła, że Gmina wyodrębniła i sprzedała lokal mieszkalny, który składa się m.in. z przedmiotowego pomieszczenia, objętego nakazem rozbiórki. Mimo iż po 12 latach od wydania decyzji o nakazie rozbiórki doszło do zmiany właściciela, organ wciąż nie doprowadził do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Powyższe ma istotne znaczenie w kontekście rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, wyartykułowaną w ustawie z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U.

z 2019 r. poz. 2204, z późn. zm.). Zgodnie z art. 5 tej ustawy stwierdza, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej

a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Działanie rękojmi jest uzależnione od jednoczesnego spełnienia przesłanek: niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym; nabycia własności lub innych praw rzeczowych ujawnionych w księdze w drodze odpłatnej czynności prawnej od osoby uprawnionej według księgi; dobrej wiary nabywcy. Zdaniem skarżącej, spełniła ona ww. przesłanki i winna korzystać ochrony, jaką zapewnia ww. zasada, w opozycji do przerzucenia na wymienioną obowiązku, którego nie zrealizował przez 24 lata organ administracji publicznej. Tym bardziej, iż gmina jako organ administracji publicznej niejako uznała pomieszczenie za legalnie wybudowane, mogące stanowić przedmiot obrotu gospodarczego.

Skarżąca podniosła, że uchylenie przedmiotowej decyzji pozwoli jej na legalizację samowoli budowlanej. Podkreśliła, że niewykonanie nałożonego postanowieniem obowiązku, które skutkowało wydaniem nakazu rozbiórki, jest rezultatem okoliczności niezależnych od niej, gdyż nie była wówczas właścicielką przedmiotowego lokalu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną oraz

o rozpoznanie sprawy w postepowaniu uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kwestią sporną jest możliwość zastosowania trybu z art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a." do ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki, wydanej na podstawie art. 37

ust. 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), dalej: "Prawo budowlane z 1974 r.".

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis ten przewiduje jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, który obejmuje przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Możliwość wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych w tym trybie stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych, określone w art. 16 § 1 k.p.a. Z art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo; 2) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie tej decyzji; 3) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji;

4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przyznać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na co powołują się organy obu instancji, dominuje pogląd, że zmiana w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie decyzji uznaniowych. Zważyć jednak należy, że decyzja, której dotyczył wniosek o zmianę została wydana na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z tym przepisem, terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi

w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Wbrew stanowisku organów nadzoru budowlanego obu instancji, decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, gdyż ustawodawca przewidział pewien luz decyzyjny, skoro wskazał w tym przepisie, że organ "może wydać" decyzję

o rozbiórce, a wydanie takiej decyzji uzależnił od oceny, że jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami, poza wymienionymi w ust. 1. Podkreślić należy, że bezwzględny nakaz rozbiórki ówczesny ustawodawca przewidział w art. 37 ust. 1, który przewiduje, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie

z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami

o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Decyzja objęta wnioskiem skarżącej została bezspornie wydana na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Dodać należy, że stanowisko o dopuszczalności możliwości zastosowania trybu

z art. 155 k.p.a. wyłącznie do decyzji uznaniowych nie jest jednolite. W komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020, art. 154) wskazano bowiem, że "nie ma znaczenia, czy decyzja ostateczna, na mocy której strona nie nabyła prawa, ma charakter decyzji związanej, czy uznaniowej. W postępowaniu w trybie komentowanego przepisu właściwy organ nie dokonuje bowiem kontroli decyzji ostatecznej pod kątem jej zgodności z prawem, a zatem nie orzeka, czy organ, który ją wydał, rozstrzygnął sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa albo nie przekroczył granic przyznanego mu ustawą uznania administracyjnego, a zatem nie bada, czy decyzja jest wadliwa. Ocenia jedynie, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, co w równym stopniu dotyczy decyzji związanych, jak i uznaniowych". Wprawdzie teza ta odnosi się do art. 154 k.p.a., ale analogiczne stanowisko autorzy Komentarza zajęli także w odniesieniu do art. 155 k.p.a. Również m.in. w wyroku z 19 października 2012 r. (sygn. akt II OSK 1153/11) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 155 k.p.a. może być stosowany także do decyzji o charakterze związanym, gdyż z treści tego przepisu takie ograniczenie nie wynika. Zatem, sam charakter decyzji zmienianej – uznaniowy bądź związany – nie przesądza o możliwości zastosowania trybu określonego w art. 155 k.p.a.

W niniejszej sprawie przedmiotem zmiany w trybie art. 155 k.p.a. jest istniejąca

w obrocie prawnym decyzja ostateczna, na mocy której nałożono na stronę obowiązek - nakaz rozbiórki. Wyjaśnienia zatem wymaga, że art. 155 k.p.a. ma zastosowanie nie tylko do decyzji uprawniających, lecz także do decyzji zobowiązujących. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze lub na mniej korzystnych warunkach (np. zmiana terminu wykonania obowiązku), a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony). Pogląd, że strona nabywa prawa także z decyzji zobowiązującej, jest utrwalony w doktrynie i orzecznictwie sądowym (zob. np. wyroki NSA: z 27 maja 2003 r., IV SA 3205/01, z 18 lutego 1999 r., IV SA 251/97, z 21 marca

1995 r., SA/Po 2119/94; P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 154, art. 155; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 155). Decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jest decyzja odmowna dla wszystkich stron, decyzja cofająca w całości przyznane wcześniej uprawnienie lub stwierdzająca wygaśnięcie tego uprawnienia, decyzja nakładająca obowiązek w najwyższym dopuszczalnym zakresie.

Nie ulega wątpliwości, że skarżąca wyraziła zgodę na jej zmianę, skoro sama wystąpiła z takim wnioskiem w piśmie z 11 lutego 2021 r. Zaznaczyć należy, że zmiana stron postępowania nie uniemożliwia zmiany pierwotnej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zgoda strony, o której mowa w tym unormowaniu, dotyczy podmiotów mających w danej sprawie przymiot strony. Stroną tą jest zarówno osoba, która miała ten przymiot

w uprzednio prowadzonym postępowaniu, w którym została wydana decyzja mająca podlegać zmianie lub uchyleniu, jak i podmiot będący następcą prawnym takiej osoby. Udział w postępowaniu tych samych stron oznacza zarówno, że są to te same osoby, które uprzednio osobiście uczestniczyły w postępowaniu, jak i że są to następcy prawni takich osób (tak NSA w wyroku z 14 września 2021 r., II OSK 3215/18).

Podzielić należy, co do zasady, trafny pogląd, według którego, art. 155 k.p.a. nie może mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi, a więc sankcje administracyjne o charakterze represyjnym grożące za naruszenie zakazów (nakazów) wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa. Tego rodzaju sankcją administracyjną jest nakaz rozbiórki za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Warunkiem zastosowania art. 155 k.p.a. jest zaś to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. W przypadku nakazu rozbiórki wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U.

z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.), dalej: "Prawo budowlane z 1994 r.", dotyczącego podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, polegającego na samowoli budowlanej (budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę), przepis ten traktowany jest właśnie jako zaistnienie przesłanki negatywnej do zastosowania wskazanego trybu, określonego

w art. 155 k.p.a. w postaci istnienia przepisu szczególnego uniemożliwiającego uchylenie lub zmianę decyzji o nakazie rozbiórki. Jednakże, w rozpoznawanej sprawie przepis ten bezspornie nie miał zastosowania, a art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., na podstawie którego wydano przedmiotową ostateczną decyzję, nie przewiduje bezwzględnego nakazu rozbiórki. Zauważyć również trzeba, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego nawet wydana na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., od czasu nowelizacji tej ustawy, która weszła w życie 11 lipca 2003 r., nie jest jedynym sposobem likwidowania skutków wykonania samowolnie robót budowlanych wymagających uzyskania przed ich wykonaniem pozwolenia na budowę. Podstawowym celem działania organów nadzoru budowlanego w tym zakresie jest doprowadzenie do stanu zgodności z prawem, w tym, w miarę możliwości, legalizacja robót budowlanych. Wprowadzenie trybu określonego w art. 48 ust. 2-3 i art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r. oznaczało, że działania organów nie mają już cechy wyłącznie sankcyjnej. Uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę nie musi zatem w każdym przypadku oznaczać powrotu do stanu niezgodności z prawem, a więc stanu sprzeczności z podstawowym celem tej regulacji – interesem społecznym, który nie może polegać na akceptacji stanu sprzeczności z prawem. Taki zaś argument legł u podstaw stanowiska, według którego nie jest możliwa zmiana decyzji o nakazie rozbiórki w trybie art. 155 k.p.a. (por. m.in. wyroki NSA z 28 maja 2020 r., II OSK 2430/19 i z 3 października 2006 r., II OSK 1165/05; wyrok WSA w warszawie z 23 czerwca 2021 r., VII SA/Wa 98/21, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 841 i orzecznictwo tam przywołane).

Wobec powyższego, również przesłanka dotycząca braku przepisu szczególnego, który sprzeciwiałby się zmianie lub uchyleniu ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki

w rozpoznawanej sprawie jest spełniona.

Odnosząc się do kolejnej przesłanki, której spełnienie warunkuje możliwość zmiany przedmiotowej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., to jest istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za uchyleniem lub zmianą decyzji, wskazać należy, że przesłanki te - interes społeczny lub słuszny interes strony- mogą wystąpić razem lub oddzielnie (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r.,

II GPS 2/09). Nie jest więc konieczne wystąpienie zarówno interesu społecznego, jak

i słusznego interesu strony.

Ponadto, stwierdzić należy, że pojęcie interesu społecznego, do którego odwołuje się art. 155 k.p.a., jest pojęciem niedookreślonym, które powinno być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa proceduralnego,

w szczególności zaś organ jest obowiązany wyjaśnić treść tego pojęcia w konkretnym przypadku i udowodnić, że taki interes przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie

z wnioskiem strony (M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 7; LEX/el. 2020). Podkreślenia przy tym wymaga, że przy rozstrzyganiu kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony nie określono żadnej hierarchii wartości ani też zasad, według których należy postępować. Co więcej, w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (tak Sąd Najwyższy w wyroku z 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNCP z 1994 r. nr 9,

poz. 181).

Badając możliwość zaistnienia przesłanek z art. 155 K.p.a. w odniesieniu do decyzji nakazujących rozbiórkę obiektu budowlanego za okoliczności istotne uznać należy także czynności procesowe organu i strony w trakcie procedury legalizacyjnej (tak NSA w wyroku z 28 maja 2020 r., II OSK 2430/19). Nie można więc podzielić stanowiska organów nadzoru budowlanego obu instancji, że w niniejszej sprawie bez znaczenia jest,

iż skarżąca nie jest sprawcą samowoli budowlanej, objętej przedmiotowa ostateczną decyzją. W ocenie Sądu, oceniając tę okoliczność należy mieć na uwadze, że skarżąca jest trzecim właścicielem przedmiotowego obiektu. Jak wynika z treści pism skarżącej, nie miała ona wiedzy i – z uwagi na treść księgi wieczystej – nie mogła powziąć informacji, że część nabytej nieruchomości powstała w warunkach samowoli budowanej, co również należy ocenić przy badaniu przesłanki słusznego interesu strony. W sprawie istotne znaczenia ma okoliczność, że właściwe organy administracji przez 24 lat nie egzekwowały wykonania ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę, w szczególności przez sprawcę samowoli budowlanej, który pozostawał właścicielem tego obiektu przez kilka lat. Oceniając omawianą przesłankę nie można też pomijać, że skarżąca nie miała również żadnego wpływu na niewykonanie obowiązku przedłożenia dokumentów, warunkujących legalizację samowoli, zatem wydanie przedmiotowego nakazu było rezultatem okoliczności niezależnych od niej.

Niewątpliwie, w interesie społecznym nie leży akceptacja stanu samowoli budowlanej, lecz zaznaczyć należy, że ewentualne uchylenie przedmiotowego nakazu rozbiórki nie oznacza dalszego trwania istnienia stanu niezgodności z prawem. Skarżąca zgłosiła bowiem zamiar legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, a w przypadku braku takiego wniosku po uchyleniu nakazu rozbiórki, PINB może wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie likwidacji przedmiotowej samowoli.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, PINB winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i wskazania Sądu, w szczególności z uwzględnieniem poglądu wyrażonego co do właściwej wykładni przesłanek z art. 155 k.p.a., ponownie oceni wniosek skarżącej

o uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę i wyda stosowną decyzję.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymana nią w mocy decyzje organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, z późn. zm.).

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wojewoda - w odpowiedzi na skargę - złożył wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a strona skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy w stosownym terminie.