Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 314/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 1 par. 2, art. 3, art. 170, art. 171, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 158 par. 1 w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 147, art. 157 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G., PPH [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1222/11 w sprawie ze skargi J. G., PPH [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1222/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G., PPH [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 8 listopada 2010 r. J. G. (dalej wnioskodawczyni bądź skarżąca), reprezentowana przez adw. J. P., wystąpiła o stwierdzenie nieważności:

1) "decyzji orzekającej nakaz rozbiórki kurnika położonego na działce [...] w miejscowości [...] z dnia 20.02.2002 r., wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w sprawie [...] oraz wydanej w tej sprawie decyzji w II instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego";

2) decyzji z dnia [...] 1999 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 1999 r.) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. orzekającej nakaz rozbiórki obiektu budowlanego i utrzymanej w mocy przez decyzję z [...] 1999 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 1999 r.) [...] Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego;

3) decyzji organów I i II instancji wydanych w sprawie nakazu rozbiórki zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2005 r.) przez [...] Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Wnioskodawczyni w uzasadnieniu swego wniosku wskazała, że wszystkie postępowania, które przytoczono wyżej, jakie toczyły się względem budowli wzniesionych na nieruchomościach należących do skarżącej i wszystkie decyzje administracyjne, dotknięte są wadą nieważności, ponieważ organ prowadził te postępowania bez udziału następców prawnych S. P., właściciela nieruchomości sąsiedniej, który zmarł 2 kwietnia 1986 r. Zdaniem wnioskodawczyni S. P. jako sąsiad nieruchomości, co do której toczyło się postępowanie stwierdzające samowolę i nakazujące jej rozbiórkę - był niewątpliwie stroną takiego postępowania, gdyż jego interesów również w znacznym stopniu postępowanie to dotyczyło. Skoro właściciel nieruchomości sąsiedniej posiadał status strony i skoro w chwili wydawania zaskarżonych decyzji osoba ta nie żyła, nie miała ustalonych następców prawnych i skutkiem tego nie uczestniczyli oni w toczącym się postępowaniu, i nie doręczono im żadnej decyzji merytorycznej w tych sprawach, to zdaniem wnioskodawczyni dojść należało do wniosku, że przy wydawaniu tych decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa.

Wnioski J. G., zawarte w piśmie z 8 listopada 2010 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznał w odrębnych postępowaniach.

Pierwszy wniosek o stwierdzenie nieważności, jak to określiła strona, "decyzji orzekającej nakaz rozbiórki kurnika położonego na działce [...] w miejscowości [...] z dnia [...] 2002r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w sprawie [...] oraz wydanej w tej sprawie decyzji w II instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego", Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego potraktował jako wniosek o stwierdzenie nieważności tytułu wykonawczego z dnia [...] 2002 r., znak [...] (dalej tytuł wykonawczy z [...] 2002 r.), wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. i decyzją z dnia [...] 2011 r. znak: [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego z [...] 2002 r. znak: [...] wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w uzasadnieniu swej decyzji, że pismem z dnia [...] 2010 r., J. G. reprezentowana przez adw. J. P. potwierdziła, że wniosek z 8 listopada 2010 r. w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy również "tytułu egzekucyjnego - nakazu rozbiórki kurnika posadowionego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] (gmina R.) (...) wydanego w dniu [...]2002 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w sprawie [...]".

J. G. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy wywołanej wnioskiem z 8 listopada 2010 r. podnosząc, że w sytuacji, jeśli zdaniem organu administracji zajęcie się sprawą zgodnie z literalnym brzmieniem wniosku samej strony nie jest z przyczyn proceduralnych możliwe, winno się z urzędu rozpatrzyć, czy nie zachodzą podstawy do tego, by rozpoznać sprawę pod innym kątem.

Zdaniem skarżącej, powołującej się na zasady k.p.a., organ administracji stwierdzając formalną niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności winien z urzędu zbadać, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności samych decyzji, jakie były powodem wystawienia tego tytułu wykonawczego.

Skarżąca zmodyfikowała swój wniosek i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniosła o stwierdzenie [nieważności] decyzji z [...] 1999 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego i utrzymującej ją w mocy decyzji z [...] 1999 r. nr [...] Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powyższe stanowisko strony uznał za nowy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 1999 r. Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. i po rozpatrzeniu tego wniosku decyzją z [...] 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 1999 r. znak [...] i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] 1999 r. znak [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu, że w rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że GINB decyzją z [...] 2010 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] 2011 r. odmówił (po rozpatrzeniu wniosku J. G. reprezentowanej przez adw. J. P.) wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] 1999 r. i poprzedzającej ją decyzji PINB w R. z [...] 1999 r.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 25 stycznia 2001 r., II SA/Po 1082/99 (dalej wyrok II SA/Po 1082/99), Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu oddalił skargę D. i B. G. na objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzję [...] WINB z [...] 1999 r. nr [...].

Organ przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7.12.2009 r., I OPS 6/09 (Lex nr 530338; [ONSAiWSA 2010/2/18], dalej uchwała I OPS 6/09), w której stwierdzono, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, winien zostać załatwiony przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym.

Organ wskazał, że stosownie do art. 170 p.p.s.a., orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Zatem sprawa zgodności decyzji z prawem nie może być odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny, a na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu.

Oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracji publicznej drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku Sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Ewentualne próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu.

W świetle powyższych rozważań, a w szczególności z uwagi na istniejącą w obrocie prawnym decyzję GINB z [...] 2010 r. znak [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, utrzymanej w mocy decyzją GINB z [...] 2011 r. znak [...] i na wydany uprzednio prawomocny wyrok II SA/Po 1082/99, oddalający skargę D. i B. G. na objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzję [...] WINB z [...] 1999 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki kurnika, należało, zdaniem GINB, odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu wojewódzkiego i poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego z [...] 1999 r.

J. G. zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że fakt związania sądów i organów administracji wydawanymi przez sądy administracyjne wyrokami nie może być interpretowany w ten sposób, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności takich decyzji, które kiedykolwiek były przedmiotem skargi do sądów administracyjnych. Tego rodzaju ograniczenie musiałoby wprost wynikać z przepisów prawa. Ani k.p.a., ani ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tego rodzaju ograniczeń nie zawiera. Zdaniem skarżącej, wydanie wyroku przez sąd administracyjny nie stanowi żadnej przeszkody w tym, by skutecznie powoływać się na nieważność i by sprawę tę w ogóle badać, gdyż tego rodzaju ograniczeń prawnych po prostu nie ma. Nawet jeśli sądy administracyjne rozpatrywały skargi dotyczące nieważności decyzji, ale w innym zakresie i w oparciu o inne podstawy nieważności, nie ma powodów, by w innym postępowaniu, przy podnoszeniu zupełnie innych i nie znanych wcześniej zarzutów, nie badać merytorycznie skargi o stwierdzenie nieważności decyzji. Fakt, że osoba, która winna brać udział w charakterze strony w toku postępowania administracyjnego nie żyje, skutkiem czego nie brała w postępowaniu udziału ani ona, ani jej następcy prawni, których do dnia dzisiejszego nie ustalono, został ujawniony dopiero kilka miesięcy temu, i nikt, w tym również sądy administracyjne nie brały pod rozwagę tego rodzaju okoliczności. Okoliczność, że kiedyś w przeszłości sądy administracyjne rozpatrywały sprawę, nie może sanować wszelkich uchybień do jakich doszło w toku sprawy, a zwłaszcza tych najbardziej rażących i skutkujących nieważność postępowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] 2011 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) utrzymał w mocy decyzję własną z [...] 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji organ ponownie wskazał, że stosownie do art. 170 p.p.s.a., orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby.

Skoro sprawa była już przedmiotem oceny Naczelnego Sąd Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu, który wyrokiem II SA/Po 1082/99, oddalił skargę na decyzję [...] WINB z [...] 1999 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB w R. z [...] 1999 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki, należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji organu wojewódzkiego i powiatowego.

GINB decyzją z [...] 2011 r. znak [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] 2010 r. znak [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] 1999 r. znak [...] i poprzedzającej ją decyzji PINB w R. z [...] 1999 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. G., wnosząc o uchylenie decyzji z [...] 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] 2011 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art.156 § 1 pkt 2 i art.157 § 3 k.p.a. w wyniku ich nie zastosowania w sprawie mimo, że wskazywane przez skarżącą podstawy wznowienia, jakimi jest rażące naruszenie prawa przez brak udziału w postępowaniu strony postępowania, która zmarła, a której następcy prawni nie uczestniczyli w toczącym się postępowaniu - stanowią kryterium, które winno zostać rozpatrzone pod kątem istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności i przepisy te stanowić winny podstawy prawne podejmowanej w tym przedmiocie decyzji (pozytywnej lub negatywnej);

2. naruszenie art.170 i 171 p.p.s.a. w wyniku uznania, że przepis ten ma w sprawie zastosowanie, podczas gdy przepis ten wszedł w życie już po wydaniu wyroku przez NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z 25.01.2001 r. i w okresie orzekania przez ten sąd administracyjny nie miał on mocy obowiązującej, a nadto - w wyniku przyjęcia najzupełniej błędnego poglądu, że rozpatrzenie sprawy przez Sądy administracyjne powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej staje się niemożliwe, co błędnie wywiedziono z zasady, że wyrok Sądu administracyjnego wiąże strony postępowania, sądy i inne organy władzy publicznej, podczas gdy prawidłowo powaga rzeczy osądzonej dotyczy jedynie kwestii, które były przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, tymczasem w sprawie niniejszej o przesłance nieważności strona oraz organ administracji dowiedziały się dopiero po rozpoznaniu sprawy przez sądy administracyjne.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie zakończonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] 1999 r. znak [...], którą na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm., dalej p.b.) nałożono na D. i B. G. obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego - kurnika posadowionego na działce nr [...] w [...] (przy granicy z działką nr [...]) w której Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] 2010 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] 2011 r. odmówił (po rozpatrzeniu wniosku J. G. reprezentowanej przez adw. J. P.) wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] 1999 r. i poprzedzającej ją decyzji PINB w R. z [...] 1999 r.

Jeżeli już raz, na żądanie skarżących, wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, choćby skarżący powoływali się na inne przyczyny nieważności. Ponowne postępowanie byłoby z góry bezprzedmiotowe dlatego, że ocena legalności mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji została dokonana poprzednio (wyrok NSA z 6.3.2003 r., I SA 2038/01 Lex nr 121768).

Zasadę tę skarżąca zauważyła, wskazując ją we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc że "ograniczenie w postaci związania sądów i organów administracji wydawanymi wyrokami sądów administracyjnych należy interpretować w ten jedynie sposób, że nie można orzeczeń tych kwestionować po ich wydaniu, a wszystkie organy państwa mają prawny obowiązek uznawać ich ważność i je wykonywać. Wszystko to jednak stanowi wyraz zasady res iudicata, która nakazuje nie powracać ponownie do spraw już zakończonych. Wszystko to jednak w granicach sprawy, a więc przy spełnieniu warunku, że sprawa zarówno podmiotowo, jak i przedmiotowo, a więc co do rozpatrywanego stanu faktycznego jest sprawą o to samo".

Mimo znajomości rzeczy i wiedzy o wydanej wcześniej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2011 r., utrzymującej w mocy własną decyzję z [...] 2010 r. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] 1999 r. i poprzedzającej ją decyzji PINB w R. z [...] 1999 r., czyli w tej samej sprawie i mimo wcześniejszej złożonej skargi na tę decyzję Głównego Inspektora Nadzoru [Budowlanego], skarżąca reprezentowana przez adw. J. P. kontynuuje postępowanie zaskarżając kolejne decyzje.

Sąd I instancji wskazał, że nawet gdyby nie zaistniała powyższa okoliczność to skarga nie zasługiwałaby na uwzględnienie, ponieważ w sprawie nałożonego na D. i B. G. obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego - kurnika posadowionego na działce nr [...] w [...] (przy granicy z działką nr [...]) wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem II SA/Po 1082/99 oddalił skargę D. i B. G. na decyzję z [...] 1999 r. znak [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu skargi o naruszeniu art.170 i 171 p.p.s.a. w wyniku uznania, że przepis ten ma w sprawie zastosowanie, podczas gdy przepis ten wszedł w życie już po wydaniu wyroku przez NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z 25 stycznia 2001 r. Sąd stwierdził, że w odniesieniu do orzeczeń wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny przed dniem 1 stycznia 2004 r. podobne rozwiązanie wprowadza art. 99 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1271), który przewiduje, że ocena prawna wyrażona w takim orzeczeniu wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w prawem przewidzianym trybie. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, [s. 391, uw. 5]).

W orzecznictwie sądowadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że oddalenie skargi przez sąd administracyjny (a więc uznanie, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych) zamyka organom administracji publicznej drogę do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na związanie organu prawomocnym orzeczeniem. Próby wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności stanowiłyby niedopuszczalną ingerencję organu w prawomocne orzeczenie sądu, bowiem - jak już wskazano - sąd z urzędu ma obowiązek ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji.

Jednocześnie zaznaczył, że jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydawania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd podkreślił, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 1999 r. znak: [...] była badana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem II SA/Po 1082/99 oddalił skargę D. i B. G. stwierdzając, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i poprawnie udokumentowały powody oraz podstawy rozstrzygnięć. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa i dlatego, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sadzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm., dalej u.N.S.A.) Sąd oddalił skargę.

Wyrokiem tym związany jest zarówno sąd, jak i organy orzekające w sprawie. Z uwagi na to związanie niedopuszczalne byłoby zatem wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności.

Mając powyższe na względzie Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działający w nadzwyczajnym trybie zasadnie, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 1999 r.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła J. G. reprezentowana przez adwokata J. P., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj:

1. art. 170 i 171 p.p.s.a w wyniku przyjęcia błędnego poglądu, że rozpatrzenie sprawy przez Sądy administracyjne powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej staje się niemożliwe, co błędnie wywiedziono z zasady, że wyrok Sądu administracyjnego, wiąże strony postępowania, sądy i inne organy władzy publicznej, podczas gdy prawidłowo powaga rzeczy osądzonej dotyczy jedynie kwestii, które były przedmiotem rozważań sądów administracyjnych (tak uchwała (7) NSA z 7.1.2009 r. I OPS 6/09), tymczasem w sprawie niniejszej o przesłance nieważności strona oraz organ administracji dowiedziały się dopiero po rozpoznaniu sprawy przez sądy administracyjne, tak więc ta podstawa nieważności decyzji nie była i nie mogła być przedmiotem wcześniejszych rozważań;

2. art. 1 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w wyniku błędnego uznania, że słusznie organ administracji nie zastosował ich w sprawie, mimo że wskazywane przez skarżącą podstawy nieważności decyzji, jakimi jest rażące naruszenie prawa przez brak udziału w postępowaniu strony postępowania, która zmarła, a której następcy prawni nie uczestniczyli w toczącym się postępowaniu - stanowią przesłankę stwierdzenia nieważności i decyzji wskazujących rozbiórkę obiektu budowlanego,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak ustosunkowania się Sądu I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w złożonej skardze, co wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów poniesionych w związku z niniejszym postępowaniem, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 170 i 171 p.p.s.a. w postaci opisanej w skardze kasacyjnej okazał się być nieusprawiedliwiony. Mimo, że art. 170 i 171 p.p.s.a. nie obowiązywał w dacie orzekania przez NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z 25 stycznia 2001 r. II SA/Po 1082/99, to taką samą normę, jak w art. 170 p.p.s.a., wywodzono z art. 59 ni fine u.N.S.A. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 170 p.p.s.a. jest dosłownym odpowiednikiem art. 365 § 1 k.p.c. (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. Pr. 2006 s. 357, uw. 1) w brzmieniu pierwotnym. W stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2003 r., orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego były prawomocne (art. 57 u.N.S.A.), zatem z chwilą ogłoszenia wiązały sąd, który je wydał, strony, inne sądy i inne organy państwowe a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby (art. 59 u. N.S.A. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c.; B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, PiP 2002/9/15 i n.). Norma art. 171 p.p.s.a. odpowiadała ówcześnie obowiązującej normie wywiedzionej z art. 59 u. N.S.A. w zw. z art. 366 k.p.c.

Autor skargi kasacyjnej wyprowadza błędny wniosek z uchwały I OPS 6/09. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale tej wskazał, że wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, stwarza konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić, czy składniki oceny prawnej sądu, mającej przymiot powagi rzeczy osądzonej, czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.; uzasadnienie uchwały I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010/2/018 s. 44).

Wojewódzki Sąd należycie dokonał kontroli w zakresie prawidłowości zastosowania przez GINB wymogów, wskazanych w uchwale I OPS 6/09. W szczególności zbadano uzasadnienie wyroku II SA/Po 1082/99 i prawidłowo uznano, że Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję z [...] 1999 r., używając zwrotów stosunkowych o zgodności kontrolowanej decyzji z normą prawną (ONSAiWSA 2010/2/018 s. 42; s. 3, 5, 8-9 uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 1222/11).

W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że oddalenie skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Próby stwierdzenia nieważności decyzji skontrolowanej już przez Sąd (który oddalił skargę na niezgodność decyzji z prawem), są w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu (wyrok NSA z: 11.4.2013 r., I OSK 1856/11; 8.3.2013 r., I OSK 1488/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9.10.2008 r., VII SA/Wa 722/08, cbosa).

Po prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2001 r., II SA/Po 1082/99, oddalającym skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] 1999 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w R. z [...] 1999 r., w którym to wyroku Naczelny Sąd Administracyjny użył zwrotów stosunkowych o zgodności kontrolowanej decyzji z normą prawną, niedopuszczalne byłoby prowadzenie kolejnego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

W świetle prawidłowej wykładni art. 157 § 3 k.p.a., trafnie Wojewódzki Sąd podzielił pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji.

Moc wiążąca orzeczenia, w myśl art. 170 p.p.s.a. (odpowiednio – do 31 grudnia 2003 r. - art. 59 u. N.S.A. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c.) oznacza, że zarówno sąd, który wydał orzeczenie, jak i organy oraz strony, muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu sądu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane.

Jako podstawę stwierdzenia nieważności autor skargi kasacyjnej błędnie wskazuje to, że organ prowadził te postępowania bez udziału następców prawnych S. P., właściciela nieruchomości sąsiedniej, który zmarł 2 kwietnia 1986 r. Zdaniem wnioskodawczyni S. P. jako sąsiad nieruchomości, co do której toczyło się postępowanie stwierdzające samowolę i nakazujące jej rozbiórkę - był niewątpliwie stroną takiego postępowania, gdyż jego interesów również w znacznym stopniu postępowanie to dotyczyło. Skoro właściciel nieruchomości sąsiedniej posiadał status strony i skoro w chwili wydawania zaskarżonych decyzji osoba ta nie żyła, nie miała ustalonych następców prawnych i skutkiem tego nie uczestniczyli oni w toczącym się postępowaniu i nie doręczono im żadnej decyzji merytorycznej w tych sprawach, to zdaniem skarżacej dojść należało do wniosku, że przy wydawaniu tych decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa.

Pogląd ów jest błędny. Niezawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu stanowi podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (A. Ostrowska w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 188, uw. 188), nie zaś podstawę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Nawet gdyby fakt śmierci S. P. był znany Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w dniu wyrokowania (25 stycznia 2001 r.) w sprawie II SA/Po 1082/99, nie mógłby ów Sąd wziąć tej okoliczności pod uwagę z urzędu.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA z 5.6.2006 r., I OSK 911/05; 17.6.2008 r., II OSK 665/07; 22.12.2008 r. II OSK 1109/07; 26.1.2009 r., II OSK 51/08; 26.5.2009 r., II OSK 832/08; 26.1.2009 r., II OSK 51/08; 18.5.2010 r., II OSK 796/09; 25.4.2012 r., I OSK 1239/11, Lex nr 1218838) jest pogląd, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu - co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Również Sąd nie ma podstaw do podnoszenia tej okoliczności z urzędu. Przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Z mocy samej ustawy wynika, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta ona z prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie podniesie ten zarzut w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Zasadą jest, że prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania, zdefiniowana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Pogląd ten był w pełni akceptowany pod rządem art. 59 u.N.S.A. (Z. Janowicz, Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 667-669; J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, W. Pr. IUSTITIA 1995, s.89).

Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. okazał się być nieusprawiedliwony.

Mając na uwadze powyższe rozważania, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się nieuzasadniony, bowiem skarżący kasacyjnie nie wykazał, w jakim zakresie szczupłość wywodów Sądu I instancji odnośnie niektórych zarzutów skargi, mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W powyższym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej