Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 456/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 15 i art. 15a
journal: Dz.U. 2021 poz 2490
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.
article: art. 40 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), Asystent sędziego Beata Drożdż, Protokolant, w składzie następującym: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2024 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Wodzierady z dnia 28 grudnia 2023 roku nr LV/498/2023 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników i kandydatów na strażaków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Wodzierady 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. § 1 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej"; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Gminy Wodzierady na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej do sądu administracyjnego przez Wojewodę Łódzkiego jest uchwała Rady Gminy Wodzierady z dnia 28 grudnia 2023 r. nr LV/498/2023 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników i kandydatów na strażaków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Wodzierady, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu – dalej również: uchwała lub zaskarżona uchwała.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Rada Gminy Wodzierady podjęła w dniu 28 grudnia 2023 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) – dalej: "u.s.g." oraz art. 15 i 15a ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 194 ze zm.) – dalej: "u.o.s.p.", uchwałę nr LV/498/2023 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników i kandydatów na strażaków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Wodzierady, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu – dalej również: uchwała lub zaskarżona uchwała.

Skargę na powyższą uchwałę, na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł Wojewoda Łódzki, zaskarżając ją w całości, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 15 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 233) poprzez błędne uregulowanie w § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały sposobu naliczania ekwiwalentu pieniężnego za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, odwołując się do art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p. podkreślił, że ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2). Wojewoda zaznaczył przy tym, że w dniu 8 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1560). Stosownie do art. 15 ust. 1a tej ustawy prawodawca rozszerzył krąg podmiotów uprawnionych do otrzymywania ekwiwalentu pieniężnego. Zgodnie z powyższym ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1; 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych. Wojewoda wskazał, iż w treści § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały Rada Gminy Wodzierady ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakowi za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu w wysokości 8 zł "za każdą rozpoczęta godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Przy czym, jak podkreślił wojewoda, z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wynika, że wysokość wskazanego ekwiwalentu pieniężnego nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny. Tymczasem Rada Gminy Wodzierady w § 1 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", co oznacza modyfikację przepisu art. 15 ust. 2 u.o.s.p., a w konsekwencji uchwała jest sprzeczna z zakresem regulacji wynikającej z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Wojewoda podkreślił, iż treść § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem art. 15 ust. 2 u.o.s.p., a przeciwnie wprowadza odmienną od rozwiązań ustawowych regulację. Przy czym, jak podkreśla judykatura,, modyfikacje stanowią istotne naruszenie prawa, ponieważ mogą prowadzić do interpretacji odmiennej bądź sprzecznej z intencjami ustawodawcy. Zaznaczono przy tym, że modyfikacja przepisów ustawowych, skutkująca utratą pierwotnego znaczenia przepisu ustawy - która ma miejsce w § 1 pkt 2 uchwały - stanowi istotne naruszenie prawa. Jak dalej wywodzi wojewoda rada, modyfikując przepis ustawy, przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego, co stanowi istotne naruszenie prawa. Zwrot użyty przez ustawodawcę "od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny" określa moment rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP i sposób naliczania ekwiwalentu, co ma na celu ujednolicenie zasad jego wypłacania. Konsekwencją tego jest konieczność powiązania ustalenia wysokości ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu i ćwiczeniu ze sposobem jego naliczania wynikającego z ustawy. Wojewoda Łódzki zwrócił też uwagę na formułowany w orzecznictwie pogląd, iż istnieje możliwość powtórzenia regulacji ustawowych, w takim jednak przypadku powtórzenia w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego ma być podstawą odtworzenia normy prawnej. W ocenie skarżącego wymienione zapisy rzutują na całość postanowień zawartych w uchwale, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wodzierady wniosła o jej oddalenie w całości, nie podzielając stanowiska wojewody. W ocenie Rady Gminy Wodzierady kwestionowany przepis uchwały, tj. § 1 ust. 1 pkt 2, dotyczy wysokości ekwiwalentu pieniężnego w przypadku udziału strażaków ratowników OSP w szkoleniu lub ćwiczeniu. W uchwale przyjęto, że wysokość ekwiwalentu wynosi 8 zł za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki OSP, a udział w szkoleniach i ćwiczeniach jest z góry zaplanowany na określony dzień i godzinę. Rada Gminy Wodzierady wskazała nadto, iż kierując się celowościową i funkcjonalną wykładnią brzmienia art. 15 ust. 1 - 2 u.o.s.p. należy uznać, że kwestionowany § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały nie stanowi niedozwolonej modyfikacji regulacji ustawowej skutkującej utratą pierwotnego znaczenia przepisu ustawy. Niezależnie od powyższego, Rada Gminy Wodzierady uznała za bezpodstawne i nieuzasadnione twierdzenie wojewody, zgodnie z którym kwestionowany przepis rzutuje na całość postanowień zawartych w uchwale, co w efekcie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Wodzierady z 28 grudnia 2023 r. nr LV/498/2023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników i kandydatów na strażaków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Wodzierady (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 19 stycznia 2024 r., poz. 617).

Na wstępie przypomnieć należy, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Z mocy art. 86 u.s.g. organem nadzoru jest wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Odnotować również należy, iż wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego – a z takim mamy do czynienia w niniejszym przypadku.

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. np.: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, Nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny [w:] Samorząd Terytorialny z 2001 r., z. 1 - 2, s. 101 - 102). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. np.: wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, opubl. [w:] OwSS 1998/3/79; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, opubl. [w:] OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; a także z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12 i sygn. akt I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Dokonana przez sąd kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że jest ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa wskazanym w skardze.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 15 i 15a u.o.s.p. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.s.p., strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 291, ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.).

W świetle powyższego trafnie wskazał w swojej skardze Wojewoda Łódzki, że art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., uprawnia radę gminy (miasta) do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia". Z kolei w § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały przyznano natomiast ekwiwalent za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu w wysokości 8 zł "za każdą rozpoczęta godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Tymczasem jak już wskazano z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wynika, że wysokość wskazanego ekwiwalentu pieniężnego nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny. Wskazać należy, że "rzeczą rady gminy działającej w oparciu o tę delegację jest tylko ustalenie wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej (kwoty), nie zaś wprowadzanie uregulowań, które de facto wpływają na proces ustalania ich wysokości. To ustawa bowiem określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc jednoznacznie rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej" (tak chociażby: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 425/23, Lex nr 3597749 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 14/24, Lex nr 3730385).

Sąd w pełni podziela i przyjmuje za własną argumentację Wojewody Łódzkiego, że Rada Gminy Wodzierady ustalając w § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały wysokość ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", dokonała modyfikacji przepisu art. 15 ust. 2 u.o.s.p., a w konsekwencji należy uznać, że uchwała w tym zakresie jest sprzeczna z zakresem regulacji wynikającej z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Treść § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały nie jest bowiem dosłownym powtórzeniem art. 15 ust. 2 u.o.s.p., a wręcz przeciwnie, wprowadza on odmienną od ustawy regulację. Tym samym więc skarżący słusznie wskazuje, że Rada Gminy Wodzierady modyfikując przepis ustawy przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego, co stanowi istotne naruszenie prawa. Zwrot użyty przez ustawodawcę, tj.: "od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zdań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny" określa moment rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP oraz kandydata na strażaka ratownika OSP i sposób naliczania ekwiwalentu, co ma na celu ujednolicenie zasad jego wypłacania. Konsekwencją tego jest konieczność powiązania ustalenia wysokości ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu i ćwiczeniu ze sposobem jego naliczania wynikającego z ustawy.

Nie budzi zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej), zmieniając (modyfikując) wprowadzoną omówionym powyżej przepisem zasadę. Zaskarżona uchwała odmiennie bowiem reguluje sposób naliczania ekwiwalentu, a mianowicie: "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", a nie – jak to wynika z przepisu ustawy - "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny".

Wskazać w tym miejscu należy, że w aktualnym w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się wprawdzie możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego przepisów ustawowych, o ile jednak takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego (por. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 7 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1125/19, Lex nr 2767676; WSA w Bydgoszczy z dnia 17 grudnia 209 r., sygn. akt II SA/Bd 923/19, Lex nr 2771723, WSA w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14, Lex nr 1761206). Zatem podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co jak już wskazano, z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły, literalny. Jeżeli więc organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (por. np.: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 230/11; czy też wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 484/18, Lex nr 2520086).

Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy naruszył wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., co stanowi istotne naruszenie prawa i skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w tej części.

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części (pkt 1 wyroku).

W ocenie sądu brak było podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż "stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce tylko wtedy, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie. (tak chociażby w: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1210/19, Lex nr 3396277 i powołane w nim orzecznictwo). W niniejszej sprawie nie można przyjąć, że stwierdzona wadliwość wskazanego powyżej przepisu dezintegruje postanowienia całego aktu prawa miejscowego, skutkująca stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Z tych też względów skarga w części w jakiej wnioskowano o stwierdzenie nieważności uchwały w całości nie została uwzględniona. Wobec powyższego skarga w tym zakresie podlegała oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).

a.kr