Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1705/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: § 75 ust. 1 i § 309  pkt 9 oraz § 3 pkt 20 i pkt 21
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 589/20 w sprawie ze skargi E. K. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 14 lipca 2020 r. znak ZOA-VI.7721.18.2020 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 589/20 oddalił skargę E.K. (dalej zwana skarżącą) na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej Lubelski WINB) z dnia 14 lipca 2020 r., znak: ZOA-VI.7721.18.2020 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 10 września 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin (dalej zwany organem pierwszej instancji, PINB) ustalił, że na posesji znajdującej się przy ul. [...] w Lublinie znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny z trzema kondygnacjami nadziemnymi. Jest to budynek murowany w technologii tradycyjnej z cegły i bloczków z betonu komórkowego. Główna bryła budynku ma wymiary w rzucie poziomym 11,5 m x 11,5 m. Wysokość budynku, mierzona od poziomu terenu przed wejściem do budynku, wynosi ok. 8,7 m. W trakcie kontroli stwierdzono, że prowadzone są roboty budowlane polegające na przebudowie trzeciej kondygnacji - nadbudowano ściany zewnętrzne o ok. 1,5 m, do wysokości 2,6 m. Wykonano nowe słupy, podciągi i wieńce, nowy płaski dach o konstrukcji drewnianej, kryty papą. Zmieniono lokalizację otworów okiennych i drzwiowych, zlikwidowano część przewodów kominowych, przebudowano instalacje wewnętrzne, tj. wentylacyjną, wodociągową, kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną. W kotłowni zamontowano dwufunkcyjny kocioł gazowy z zamkniętą komorą spalania, instalacja gazowa nie była przebudowywana. Stwierdzono, że roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W dniu 13 marca 2020 r. organ pierwszej instancji przeprowadził kolejną kontrolę, podczas której ustalił, że stan budynku zmienił się w stosunku do stanu z poprzedniej kontroli. W nadbudowanej kondygnacji wykonano ściany działowe z płyt kartonowo-gipsowych, rozprowadzono nową instalację elektryczną oraz wyłożono ściany zewnętrzne płytami kartonowo-gipsowymi. Na dachu budynku zlikwidowano barierki i wykonano instalację fotowoltaiczną. Wykonano również tymczasowe schody prowadzące z poziomu terenu na stropodach garażu, przez który odbywa się komunikacja do mieszkalnej części budynku. Stropodach nie posiada zabezpieczenia przed upadkiem z wysokości w postaci barierki ochronnej. Ustalono również, że pierwsza kondygnacja stanowi suterenę. Z uwagi na spadek terenu część ogrodowa pierwszej kondygnacji jest częściowo położona poniżej poziomu terenu. Dokonano pomiarów, z których wynika, że od strony jednej ze ścian z oknami (strona ogrodowa) poziom podłogi znajduje się ok. 86 cm poniżej poziomu terenu, natomiast wysokość pomieszczenia w suterenie wynosi 2,14 m. Od strony frontowej pierwsza kondygnacja położona jest na poziomie terenu, a w elewacji znajdują się wrota garażowe.

PINB postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2020 r., znak: PNB.IO.II.2.5160/10/ 173896 /19/20, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; obecnie: Dz. U. 2024 r. poz. 735; dalej ustawa), wstrzymał skarżącej, będącej inwestorką i właścicielką budynku mieszkalnego jednorodzinnego, prowadzenie robót budowlanych związanych z nadbudową i przebudową ww. budynku, wykonanych bez pozwolenia na budowę oraz nakazał zabezpieczenie stropodachu nad garażem, po którym odbywa się komunikacja do części pomieszczeń mieszkalnych, barierką o minimalnej wysokości 0,9 m oraz nałożył na inwestorkę obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 30 września 2020 r., wymienionych w postanowieniu dokumentów.

Zdaniem organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie istnieje możliwość legalizacji dokonanej samowoli budowlanej na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł S. W., właściciel sąsiedniej nieruchomości, kwestionując możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 14 lipca 2020 r., znak: ZOA-VI.7721.18.2020, Lubelski WINB, działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej K.p.a.) i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Lubelski WINB nie zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie istnieje możliwości legalizacji samowoli budowlanej, ponieważ przedmiotowy budynek narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił, że budynek mieszkalny przed wykonaniem nadbudowy posiadał suterenę, jedną kondygnację nadziemną, nieużytkowe poddasze - strych oraz dach kopertowy, czyli był budynkiem dwukondygnacyjnym. Nadbudowa budynku mieszkalnego doprowadziła do powstania trzeciej kondygnacji; obecnie budynek ma trzy kondygnacje: suterenę i dwie kondygnacje nadziemne. Dalej Lubelski WINB powołał definicję sutereny, zawartą w § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; dalej rozporządzenie), zgodnie z którą suterena stanowi kondygnację. Następnie wskazał, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr 1641/LIII/2002 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 29 sierpnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część I) działka nr ew. [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem M4/n przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Zgodnie z treścią § 27 ust. 2 pkt 3 tekstu ww. planu "Na terenach zrealizowanych osiedli mieszkaniowych ustala się: zakaz nadbudowy budynków II kondygnacyjnych, możliwa jest jedynie realizacja poddasza użytkowego w stromym dachu".

W efekcie Lubelski WINB uznał, że możliwa była jedynie nadbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego polegająca na realizacji poddasza użytkowego ze stromym dachem. Tymczasem poprzez podwyższenie ścian zewnętrznych budynku o 1,5 m, wykonanie nowych słupów, podciągów i wieńców oraz nowego stropu, a także nowej, płaskiej konstrukcji dachu powstał budynek trzykondygnacyjny z płaskim dachem. Wykonanie robót budowlanych spowodowało zmianę charakterystycznych parametrów przedmiotowego budynku takich jak wysokość i kubatura. Zakres wykonanych robót mieści się zatem w definicji budowy (nadbudowy) i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie organu drugiej instancji w rozpatrywanej sprawie nie ma możliwości legalizacji samowoli budowlanej, w trybie art. 48 ustawy, ponieważ budynek mieszkalny narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe, Lubelski WINB stwierdził, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80, a także art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 i art. 124 § 2 K.p.a.

Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Lubelskiego WINB z dnia 14 lipca 2020 r. W skardze zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 2 K.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania przez organ drugiej instancji i ograniczenie się do przesądzenia co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy;

2) art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a., przez pozbawienie skarżącej możliwości udziału w postępowaniu na skutek niepoinformowania o treści złożonego zażalenia oraz brak umożliwienia zapoznania się z aktami sprawy i złożenia ewentualnych wniosków dowodowych i odniesienia się do treści zażalenia;

3) § 75 ust. 1 i § 309 pkt 9 oraz § 3 pkt 20 i pkt 21 rozporządzenia przez pominięcie przepisu, że w pomieszczeniu mieszkalnym poziom podłogi od strony ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi nie powinien znajdować się poniżej poziomu terenu przy budynku, nadto budynek (pomieszczenia w budynku) nie mogą mieć ograniczenia nasłonecznienia i oświetlenia naturalnego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ drugiej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Lubelski WINB wniósł o jej oddalenie uznając ją za bezzasadną.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 11 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd przyjął, że okoliczność wykonywania przez skarżącą robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę jest w rozpoznawanej sprawie bezsporna. Zarzuty skargi nie odnoszą się do tej kwestii, a kwalifikacja robót dokonana przez organy jest w pełni prawidłowa. Wykonane roboty budowlane bezsprzecznie stanowiły nadbudowę, która mieści się w szerszej kategorii pojęciowej budowy (art. 3 pkt 6 ustawy, budowa zaś mieści się w pojęciu robót budowlanych (art. 3 pkt 7 ustawy). Dodatkowo roboty budowlane objęły przebudowę – zmieniono lokalizację otworów okiennych i drzwiowych, zlikwidowano część przewodów kominowych, przebudowano instalacje wewnętrzne, w nadbudowanej kondygnacji wykonano ściany działowe z płyt kartonowo-gipsowych, rozprowadzono nową instalację elektryczną oraz wyłożono ściany zewnętrzne płytami kartonowo-gipsowymi. Na dachu budynku zlikwidowano barierki i wykonano instalację fotowoltaiczną. Roboty budowlane wykonane w spornym budynku nie mieszczą się w żadnej kategorii objętej zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub uproszczoną formą reglamentacji (zgłoszeniem). Realizacja robót budowlanych bez wymaganej zgody budowlanej oznacza stan samowoli budowlanej. W sprawie istota sporu sprowadza się do oceny prawnej dopuszczalności sanowania popełnionej przez skarżącą samowoli budowlanej w tzw. postępowaniu legalizacyjnym i w tym kontekście powołał art. 48 ust. 2 ustawy, w stanie prawnym miarodajnym dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia (przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2020 r. poz. 471; tj. przed z dniem 19 września 2020 r.). Sąd uznał, że okolicznością niesporną w sprawie jest również to, że działka, na której położony jest sporny budynek, jest objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr 1641/LIII/2002 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 29 sierpnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część I (§ 27 ust. 2 pkt 3 tekstu planu).

Sąd wskazał, że prawodawca miejscowy użył w analizowanych postanowieniach planu sformułowania "kondygnacja" bez żadnych dodatkowych dookreśleń, nie zawarł również w uchwale definicji tego pojęcia. W tej sytuacji, skoro przedmiotem sporu jest ocena zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych w perspektywie przepisów prawa budowlanego, Sąd odwołał się do legalnych definicji pojęć kondygnacji i sutereny, zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Sąd odwołał się do legalnych definicji pojęć kondygnacji i sutereny, zawartych w rozporządzeniu. Stwierdził, że suterena jest kondygnacją i za w pełni zasadną uznał argumentację Lubelskiego WINB, że sporny budynek, posiadający przed wykonaniem zakwestionowanych robót budowlanych suterenę, jedną kondygnację nadziemną, nieużytkowe poddasze oraz dach kopertowy, był budynkiem dwukondygnacyjnym. Postanowienia obowiązującego planu miejscowego zakazywały nadbudowy budynku, pozwalały w tej sytuacji wyłącznie na realizację poddasza użytkowego w stromym dachu. Opisane wyżej roboty budowlane doprowadziły bezsprzecznie do powstania nowej, trzeciej kondygnacji, niestanowiącej realizacji poddasza użytkowego w stromym dachu, z uwagi na płaską konstrukcję dachu. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że sporne roboty budowalne zostały wykonane w sposób ewidentnie sprzeczny z postanowieniami planu miejscowego.

Sąd nie zgodził się z argumentacją pełnomocnika skarżącej. Wyjaśnił, że plan miejscowy nie zawiera żadnego dookreślenia pojęcia kondygnacji, nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że prawodawcy miejscowemu chodziło wyłącznie o kondygnacje nadziemne, czy w pełni zdatne do długotrwałego przebywania w nich ludzi (spełniające prawne wymogi pomieszczeń mieszkalnych). Takich intencji nie można przypisywać prawodawcy miejscowemu, skoro nie zostały wprost wyrażone w treści planu. Umiejscowienie części sutereny pod ziemią nie dyskwalifikuje jej jako kondygnacji. Ponadto, skoro w obowiązujących przepisach znane jest rozróżnienie na kondygnacje nadziemne i podziemne, tym bardziej nie można prawodawcy miejscowemu przypisywać intencji, zgodnie z którymi w zapisach planu chodziło wyłącznie o kondygnacje nadziemne. Gdyby tak było użyłby w analizowanych zapisach planu pojęcia "kondygnacja nadziemna", a nie ogólniejszego pojęcia "kondygnacji". Prawnie określone wymogi, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi (m.in. powoływane w zarzutach skargi § 75 ust. 1 i § 309 pkt 9 rozporządzenia) nie mają żadnego związku z pojęciem kondygnacji.

Uznając, że zarzuty skargi okazały się nieskuteczne, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarzut materialnoprawny, sformułowany w pierwszej kolejności oraz zarzut procesowy.

Najpierw pełnomocnik strony skarżącej zarzucił naruszenie § 75 ust. 1 i § 309 pkt 9 oraz § 3 pkt 20 i pkt 21 rozporządzenia w związku z treścią § 27 ust. 2 pkt 3 tekstu miejscowego planu przez niewłaściwą ich interpretację.

Następnie pełnomocnik podniósł zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez błędną akceptację faktu nieprzeprowadzenia ponownego postępowania przez organ drugiej instancji w zakresie ustalenia tego, czy uznana za kondygnację (suterena) w rozumieniu planu miejscowego jest częścią budynku skarżącej, nadającym się do stałego zamieszkiwania w nim ludzi.

W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zinterpretował zapisy planu miejscowego uznając niezasadnie, że istniejące w przebudowywanym (nie budowanym od nowa) budynku mieszkalnym niemieszkalna suterena lub piwnica (określana także jako kondygnacja w rozporządzeniu) wyklucza wzniesienie nad nimi dwóch kondygnacji mieszkalnych.

Taka interpretacja planu miejscowego w połączeniu z jedynie językową interpretacją pojęcia kondygnacji stoi w sprzeczności z przepisami planu miejscowego. Wyznaczenie na przedmiotowym terenie ograniczenia dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych do dwóch kondygnacji oznacza, że te dwie kondygnacje mają być przeznaczone do zamieszkiwania na stały pobyt ludzi. Taki jest bowiem cel budownictwa mieszkaniowego. Pomieszczenia takie jak suterena, a bezsprzecznie taka istnieje w budynku skarżącej lub piwnica, nazwane kondygnacjami, nie spełniają roli pomieszczeń mieszkalnych i zaliczanie ich do limitu kondygnacji przeczy celowości planu miejscowego.

Pełnomocnik skarżącej stwierdził, że naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów postępowania faktycznie zaistniały. Uznanie, że uchybienia proceduralne organu nie mają znaczenia, bo i tak wykładnia językowa pojęcia "kondygnacja" rozstrzyga sprawę niekorzystnie jest potwierdzeniem naruszenia również przez Sąd prawa procesowego, przez zaakceptowanie istotnych błędów proceduralnych organu administracyjnego.

Nowy pełnomocnik ustanowiony przez skarżącą w piśmie procesowym z dnia 21 marca 2024 r. przedstawił dodatkowe stanowisko w sprawie wskazując w nim, że stanowi wyjaśnienie szczegółowo treści zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać na wstępie przyjdzie, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). Sąd ten w trakcie kontroli instancyjnej nie może więc wykraczać poza podstawy kasacyjne wskazane w skardze kasacyjnej, ani w jakimkolwiek zakresie podstawy te uzupełniać lub rekonstruować. Także strona wnosząca skargę kasacyjną związana jest zgłoszonymi podstawami w tym znaczeniu, że może jedynie przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.). Powyższa uwaga jest niezbędna, jako że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia 21 marca 2024 r. podjął próbę wyjścia poza granice skargi kasacyjnej, zgłaszając nowe podstawy, nie ograniczając sią do przytoczenia nowego lub dalszego uzasadnienia podstaw zawartych we wniesionej skardze kasacyjnej. Do tej kwestii wypadnie jeszcze powrócić, w pierwszej kolejności należy jednak odnieść się do zarzutów realizowanych w granicach podstaw zgłoszonych w skardze kasacyjnej.

Chybiony jest jedyny zarzut procesowy odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. Zmierza on do wykazania, że Sąd pierwszej instancji nie zwrócił uwagi, iż organ odwoławczy zaniechał ponownego rozpoznania sprawy w kierunku ustalenia, czy uznana za kondygnację suterena w budynku stanowi pomieszczenie przeznaczone na stały pobyt ludzi. Przede wszystkim należy stwierdzić, że w ogólnym postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy jest organem merytorycznym, którego powinnością jest nie tylko odnieść się do zarzutów odwołania, lecz ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, polega więc na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy.

Nie można jednak skutecznie twierdzić, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie rozpoznał sprawy w powyższym zakresie i to nie tylko w sygnalizowanej w skardze kasacyjnej materii. Organ odwoławczy w wyniku dokonanej analizy zgromadzonego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym materiału dowodowego miał w polu widzenia funkcję, formę i konstrukcję budynku wynikającą z zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego oraz po wykonaniu robót związanych z nadbudową i przebudową budynku w wyniku ustaleń poczynionych w trakcie kontroli utrwalonych protokołami z 10 września 2019 r. i 13 marca 2020 r. Znane więc było organowi przeznaczenie najniżej położonej części budynku, parametry tego pomieszczenia, w tym wymiary i sposób użytkowania. Dysponował również wiedzą co do planistycznego przeznaczenia terenu dotyczącego obszaru, na którym położona jest działka nr [...], tym niemniej uznał za niezbędne uzupełnienie tego materiału i w tym celu zwrócił się do Urzędu Miasta Lublina, pismem z dnia 15 czerwca 2020 r. (k.26), o nadesłanie szczegółowego wypisu i wyrysu z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego tego obszaru. Ta czynność organu odwoławczego związana było bezpośrednio z podniesionym w odwołaniu zarzutem.

Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, zebrany materiał dowodowy w postępowaniu prowadzonym w trybie i na zasadach określonych w art. 48 ustawy (przepis ten, kluczowy w sprawie, pozostaje poza podstawami kasacyjnymi), w tym także po jego uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym upoważniał w pełni organ, którego postanowienie zaskarżono, do przyjęcia, że w sprawie wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności, co stwarzało podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze.

Nie znajdują usprawiedliwienia zarzuty realizowane w granicy podstawy naruszenia prawa materialnego.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia § 3 pkt 20 i 21 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię. Przepisy te zawierają legalną definicję odpowiednio "sutereny" i "piwnicy". Sąd w trakcie kontroli nie ustalił innego znaczenia tych pojęć aniżeli wynikające z wyraźnego ich brzmienia. Według tych przepisów suterena to kondygnacja budynku lub jej część zawierająca pomieszczenia, w której poziom podłogi w części lub całości znajduje się poniżej poziomu projektowanego lub urządzonego terenu, lecz co najmniej od strony jednej ściany z oknami poziom podłogi znajduje się nie więcej niż 0,9 m poniżej poziomu terenu przylegającego do tej strony budynku, zaś piwnica to także kondygnacja (podziemna lub najniższa nadziemna) bądź ich część, w których poziom podłogi co najmniej z jednej strony budynku znajduje się poniżej poziomu terenu. Zatem zarówno suterena, jak i piwnica w świetle definicji tych pojęć zawartych w powołanych przepisach techniczno - budowlanych stanowią kondygnację bez względu na sposób ich użytkowania (§ 3 pkt 16 rozporządzenia).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem akt prawa miejscowego powszechnie obowiązujący na terenie działania organu, który go ustanowił, w części tekstowej posługuje się pojęciem kondygnacji. Słownik wyrażeń używanych w tekście planu miejscowego (§ 3 uchwały) nie zawiera odmiennej definicji kondygnacji, co oznacza, jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że na potrzeby planu miejscowego stosować należy definicję kondygnacji ustaloną w przepisie powszechnie obowiązującym (§ 3 pkt 16 rozporządzenia). Działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem M4/n (teren mieszkaniowy, z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę jednorodzinną), na którym obowiązuje zakaz nadbudowy budynków dwukondygnacyjnych, z możliwością realizacji poddasza użytkowego w stromym dachu. Wynika to wprost z treści § 27 ust. 3 planu miejscowego. W zasadach zagospodarowania dla tej strefy mieszkaniowej przewidziano "zakaz zwiększania intensywności zabudowy" (§ 85 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego).

Nie można zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącej, że § 27 ust. 3 planu miejscowego należy interpretować w ten sposób, że do kondygnacji, o której mowa w tym przepisie, nie należy wliczać części budynków nieprzeznaczonych na stały pobyt ludzi. Zaoferowany sposób rozumienia tego przepisu, że suterena, a najniżej położona część budynku skarżącej kwalifikuje się na takie jej potraktowanie, co przyznał pełnomocnik skarżącej, nie stanowi kondygnacji stoi w całkowitej opozycji do treści normotwórczej omówionych pojęć, zastosowanych przez miejscowego prawodawcę. Uznał on, w ramach prowadzenia polityki przestrzennej na terenie miasta, że taki sposób zabudowy na tym terenie jest optymalny z punktu widzenia zasad kształtowania ładu przestrzennego. Dodać jedynie należy, że także w powszechnym rozumieniu za kondygnację uznaje się poziomą część budynku pomiędzy posadzką a stropem, bez względu na to czy jest przeznaczona na stały pobyt ludzi. Z tych przyczyn brak podstaw do podzielenia racji pełnomocnika, że Sąd pierwszej instancji naruszył § 27 ust. 3 planu miejscowego także przez zastosowanie tego przepisu.

Całkowicie bezzasadny okazał się zaś zarzut naruszenia § 75 ust. 1 rozporządzenia, który określa szerokość i wysokość drzwi do pomieszczenia przeznaczonego na pobyt stały ludzi oraz do kuchni, jak również § 309 pkt 9 rozporządzenia, w którym z kolei przewidziano, że budynek powinien być zaprojektowany i wykonany z takich materiałów i wyrobów oraz w taki sposób, aby nie stanowił zagrożenia dla higieny i zdrowia użytkowników lub sąsiadów także w wyniku ograniczenia nasłonecznienia i oświetlenia naturalnego. Przepisów tych nie stosował ani Sąd pierwszej instancji, ani organy nadzoru budowlanego. Zarzut ich naruszenia postawiony zapewne został po przyjęciu założenia, że tylko pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi mogą być uznane za kondygnacje. Zgodnie z tym co rozważono, pogląd ten jest błędny.

Odnosząc się do zagadnień poruszonych w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej z dnia 21 marca 2024 r. należy ponownie stwierdzić, że nie stanowią one przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych (szczegółowego wyjaśnienia treści zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, jak wskazano w tym piśmie). W rzeczy samej pełnomocnik zgłosił nowe podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie, co w świetle art. 183 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. jest niedopuszczalne. W piśmie tym zarzuca się Sądowi pierwszej instancji, iż ten nie rozważył dostatecznie, czy zachodziły podstawy do uruchomienia postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 ustawy i w konsekwencji wydania zaskarżonego postanowienia (materialnoprawną podstawę jego wydania stanowił art. 48 ust. 2 i 3 ustawy). Zarzuca się nadto niewzięcie pod uwagę, że postępowanie prowadzone było z naruszeniem zasad ogólnych wynikających z art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a., że organ nie rozpatrzył w sposób wszechstronny zebranego materiału dowodowego, co uchybia wymaganiom zawartym w art. 77 § 1 K.p.a., wreszcie że nie zwrócił uwagi, iż zaskarżone postanowienie nie zostało prawidłowo umotywowane, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Zarzucono także obrazę § 85 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego, podniesiono również naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niepełne uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Żaden z powołanych przepisów nie został przytoczony w skardze kasacyjnej tak w części oznaczającej podstawy, jak i w uzasadnieniu. Zwalnia to tym samym Naczelny Sąd Administracyjny od obowiązku odniesienia się do tych twierdzeń w trakcie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, aczkolwiek część przytoczonej przez pełnomocnika argumentacji, zasadniczo w odniesieniu do zarzutu procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił ustosunkowując się do zgłoszonych w skardze kasacyjnej podstaw.

Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym stwierdził nadto, że K.K., który stał się współwłaścicielem zabudowanej nieruchomości w dniu 26 maja 2020 r., a zatem przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, nie brał udziału w postępowaniu. Także na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik K.K. wskazał na pozbawienie go możności uczestnictwa w postępowaniu. Podniesiono więc zarzut nieważności postępowania z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., który Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu

Ostatnio powołany przepis stanowi, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. W orzecznictwie przyjmuje się, że taki stan rzeczy występuje wówczas, gdy strona nie może brać udziału w postępowaniu lub jego istotnej części w następstwie uchybień procesowych (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 936/17, LEX nr 2522358). Strona musi być bowiem pozbawiona możliwości obrony swych praw, co oznacza, że nie uczestniczyła w postępowaniu z powodu nieprawidłowości, także zaniechać sądu prowadzącego postępowanie, które doprowadziły do utraty możności skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych. Jak wskazał NSA w wyroku z 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1403/19 (LEX nr 2743104) chociaż w przepisie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. nie zastrzeżono, że pozbawienie uprawnień ma być skutkiem naruszenia prawa, jak uczyniono to w art. 271 pkt 2 P.p.s.a. konstruując przesłankę wznowienia postępowania sądowego, ale nie posłużono się też formułą odwołującą się do obiektywnej, tj. niezależnej od postawy prowadzącego postępowanie sytuacji procesowej, taką jak ta zastosowana w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skoro zatem, w myśl art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., strona postępowania sądowego ma nie tylko nie brać udziału w postępowaniu w sposób niezawiniony, ale być tego udziału pozbawiona, to zastosowanie tego przepisu wymaga dodatkowo stwierdzenia, że sąd administracyjny w jakimś stopniu przyczynił się do tego położenia procesowego strony i wywołał je choćby pośrednio w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Tymczasem fakt, na który powołuje się pełnomocnik nie został zakomunikowany sądowi orzekającemu ani we wniesionej skardze, ani w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, podany zaś został w trakcie postępowania kasacyjnego na ostatnim jego etapie. Sąd administracyjny nie przyczynił się więc do niebrania udziału przez zainteresowanego w postępowaniu sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny, po powzięciu tej informacji, umożliwił zainteresowanemu czynny udział postępowaniu kasacyjnym, z tego powodu odroczona została rozprawa wyznaczona na dzień 27 marca 2024 r. Z naprowadzonych przyczyn brak jest więc podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Kierując się powyższymi względami Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.