Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 3/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 22, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 37a, art. 37b
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 146 ust. 1 i ust. 2,
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1, art. 151,  art. 200, art. 205 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 27 czerwca 2019 r., Nr XIII/199/19 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie § 4 ust. 2 pkt 5 i 6, § 5 ust. 2 pkt 5 i 6, § 6 ust. 2 pkt 5 i 6, § 7 ust. 2 pkt 5 i 6, § 8 ust. 2 pkt 5 i 6, 2) w pozostałej części skargę oddala, 3) zasądza od Miasta Opola na rzecz strony skarżącej C. Sp. z o.o. w W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "Spółka", "Skarżąca") wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 27 czerwca 2019 r., Nr XIII/199/19, w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2019 r. poz. 2310) (dalej jako: "Uchwała").

Spółka skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła za pośrednictwem organu. W skardze domagała się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w całości. Spółka wywodzi naruszenie interesu prawnego w sprawie z faktu, że na terenie całego kraju prowadzi działalność gospodarczą w zakresie reklamy zewnętrznej. W ramach tej działalności Skarżąca w ubiegłych latach wzniosła na terenie miasta Opola (czyli na terenie zastosowania przedmiotowej Uchwały), szereg tablic i urządzeń reklamowych wolnostojących na podstawie ostatecznych pozwoleń na budowę i zgłoszeń robót budowlanych. Skarżąca eksploatuje ww. nośniki reklamowe legalnie i dzierżawi tereny pod ww. nośnikami reklamowymi od właścicieli lub użytkowników wieczystych terenów, na których się one znajdują. Skarżąca nie prowadzi w Opolu innych rodzajów działalności niż reklama zewnętrzna, nie stosuje tam również w swojej działalności innych typów tablic i urządzeń reklamowych niż tzw. billboardy, o standardowej powierzchni 18 m2 wolnostojące.

W skardze Spółka podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w odniesieniu do poszczególnych zapisów Uchwały. Spółka wskazała, że:

1) § 4 ust. 2 pkt 1, 2, 5 i 6; § 5 ust. 2 pkt 1, 2, 5 i 6; § 6 ust. 2 pkt 1 lit. f, pkt 2, 5 i 6; § 7 ust. 2 pkt 1 lit. f, pkt 2, 5 i 6 oraz § 8 ust. 2 pkt 1 lit. e tiret 3, pkt 5 i 6 Uchwały zostały wydane z naruszeniem: art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm. - dalej jako: "ustawa", "u.p.z.p."); art. 2, art. 7, art. 21, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483); art. 28, art. 30, art. 48, art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm. - dalej jako: "Prawo budowlane"); § 146 ust. 1-3 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 - dalej jako: "Zasady techniki prawodawczej"); art. 155 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 - dalej jako: "k.p.a.") poprzez:

- nieustanowienie w Uchwale żadnego mechanizmu ochrony praw nabytych podmiotów, które przed wejściem w życie Uchwały wzniosły na terenie miasta Opola urządzenia reklamowe i tablice reklamowe, na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych;

- wprowadzenie nakazu "dostosowania" tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do postanowień Uchwały, co jest równoważne z nałożeniem na Skarżącą obowiązku ich rozbiórki, mimo nieorzeczenia wobec tych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nakazu rozbiórki we właściwym trybie przewidzianym w art. 48, art. 50 lub art. 51 Prawa budowlanego;

- nieustanowienie w Uchwale stosownej rekompensaty pieniężnej w przypadkach konieczności "dostosowania" zgodnie z ww. przepisami Uchwały urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione w mieście Opolu na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych przez ich rozbiórkę, co jest równoważne w skutkach z ich wywłaszczaniem i ograniczeniem wolności gospodarczej;

- uprzywilejowane traktowanie w uchwale niektórych określonych typów tablic i urządzeń reklamowych (typu citylight, zdefiniowane w Uchwale jako tablice ogłoszeniowe) i ich dopuszczenie we wszystkich obszarach regulowanych przez Uchwałę, w szczególności na przystankach komunikacji miejskiej z jednoczesnym wprowadzeniem faktycznego zakazu realizacji innych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych wolnostojących typu billboard (zwane w Uchwale bilbordem), bez uzasadnienia pogorszenia sytuacji prawnej ich operatorów i właścicieli w stosunku do właścicieli i operatorów innych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych;

- brak dokonania w Uchwale zróżnicowania sytuacji prawnej legalnych urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione w mieście Opolu na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych oraz takich urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione nielegalnie i stanowią samowolę budowlaną;

2) § 2 Uchwały i załącznik nr 1 do Uchwały zostały wydane z naruszeniem art. 37a ust. 6 i ust. 7 ustawy poprzez brak jednoznacznego określenia granic obszarów Miasta Opole, dla których mają obowiązywać zróżnicowane regulacje co do możliwości sytuowania na ich terenie tablic i urządzeń reklamowych poprzez odesłanie jedynie do załącznika graficznego, który nie zawiera części opisowej, co uniemożliwia sprecyzowanie i konkretne umiejscowienie dokładnego przebiegu granic tych obszarów (np. jeśli granica przebiega wzdłuż ulicy, to w którym miejscu lub po której jej stronie itp.), co jest wprost wbrew treści delegacji ustawowej, która w art. 37a ust. 6 oraz ust. 7 u.p.z.p. bo przepis ten wyraźnie stanowi, że załącznik graficzny do uchwały powinien zawierać opis jednoznacznie określający granice obszarów regulowanych przez uchwałę;

3) § 6 ust. 2 pkt 1 lit. f i § 7 ust. 2 pkt 1 lit. f Uchwały zostały wydane z naruszeniem zakresu delegacji ustawowej zawartej w art. 37a ust. 1 ustawy ponieważ zakazują eksponowania na dopuszczonych w tych punktach Uchwały bilbordach treści reklamowych innych, niż reklama działalności prowadzonej na danej nieruchomości, w sytuacji gdy ww. delegacja ustawowa nie wyposażyła gminy w kompetencji do regulowania treści przekazu reklamowego na tablicach i urządzeniach reklamowych, lecz jedynie do regulowania zasad i warunków ich sytuowania, ich gabarytów i standardów ich wykonania.

W odniesieniu do tak sformułowanych zarzutów w obszernym uzasadnieniu Spółka przedstawiła argumentację na potwierdzenie ich zasadności. Wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości oraz o zasądzenie na rzecz Spółki od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na powyższą skargę Gmina Opole wniosła: o oddalenie skargi w całości ze względu na brak zasadności jej zarzutów w świetle powołanych w niej przepisów prawa; zasądzenie od Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o dopuszczenie dowodów z następujących dokumentów: uchwały nr XIII/199/19 Rady Miasta Opola z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń w Opolu (w dokumentacji prac planistycznych); dokumentacji prac planistycznych; pisma Wojewody Opolskiego z dnia 29 lipca 2019 r. Nr [...]; licencji nr [...] do mapy zasadniczej w postaci rastrowej i wektorowej oraz zbioru bazy danych EGiB (w dokumentacji prac planistycznych); wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, sygn. akt II SA/Op 195/18 z dnia 15 listopada 2018 r.; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2019 r.; wyjaśnienia Marszałka Sejmu w sprawie pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2019 r. o sygnaturze P 20/19; stanowiska Prokuratora Generalnego z dnia 16 grudnia 2019 r., nr [...]. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę odniosła się kolejno do zarzutów strony skarżącej, przedstawiając swoje stanowisko w tym zakresie.

Sąd w tym miejscu zaznacza, że regulacja zawarta w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. budziła wątpliwości natury konstytucyjnej, które Naczelny Sąd Administracyjny sformułował w dwóch pytaniach skierowanych do Trybunału Konstytucyjnego.

Sprawa z pytań prawnych zadanych przez NSA toczyła się przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. akt P 20/19. Mając to na uwadze tut. Sąd postanowieniem z dnia 6 maja 2021 r. zawiesił postępowanie w sprawie.

W związku z tym, że Trybunał Konstytucyjny w dniu 12 grudnia 2023 r. wydał wyrok w sprawie sygn. akt P 20/19, opublikowany w Dz. U. z 2023, poz. 2739, tut. Sąd, postanowieniem z dnia 12 stycznia 2024 r., podjął zawieszone postępowanie.

Spółka pismem z dnia 14 lutego 2024 r., odwołując się do treści ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, m.in. podtrzymała swoje żądania, ewentualnie wniosła o stwierdzenie nieważności tylko wskazanych w piśmie postanowień Uchwały, tj. wprowadzających tzw. obowiązki dostosowawcze.

Z kolei gmina Opole pismem z dnia 19 lutego 2024 r. wniosła o odrzucenie skargi w całości z uwagi na brak naruszenia uchwałą interesu prawnego Spółki. Wskazała, że tytuły prawne do nieruchomości, na których Spółka umieściła nośniki reklamowe to umowy cywilnoprawne - umowy dzierżawy, które to umowy nie mogą być w sprawie źródłem interesu prawnego.

Na rozprawie w dniu 4 lipca 2024 r. obecny pełnomocnik Gminy Opole podtrzymał swoje stanowiska zawarte w pismach procesowych, w tym nadal kwestionował legitymację procesową Spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna w części.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

Na zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej rzutuje w pierwszej kolejności kryterium podmiotowe - kryterium legitymacji do skutecznego złożenia skargi. Legitymację tę określa art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga wniesiona została właśnie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., który w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie w jego aktualnym brzmieniu, nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Aktualnie, inaczej niż przed ww. nowelizacją, nie jest wymagane uprzednie spełnienie przez skarżącego warunku bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowania w związku z tym określonego terminu do wniesienia skargi.

Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek między jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą. Związek ten musi polegać na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, że:

Spółka naruszenie swojego interesu prawnego uzasadniała tym, że obecnie jest właścicielem szeregu billboardów o standardowej powierzchni 18 m2, legalnie wzniesionych na terenie objętym obowiązywaniem zaskarżonego aktu. Przedmiotowa Uchwała wywołuje negatywne skutki w zakresie prowadzonej przez nią działalności gospodarczej dotyczącej reklamy i usytuowania billboardów, albo w ogóle zakazując ich lokowania (w strefach A, B i C), czy też wprowadzając ograniczenia, co do treści reklamy, ilości oraz odległości pomiędzy nimi (strefy D i E).

Powyższym twierdzeniom Gmina Opole nie oponowała.

W ocenie Sądu Skarżąca wykazała dostatecznie, że zaskarżona Uchwała narusza jej interes prawny. Sąd podkreśla, że ustalenia zaskarżonej Uchwały - jako aktu prawa miejscowego, mają moc prawną wiążącą dla ogółu adresatów, czyli podmiotów, które mają obowiązek zastosować się do jej zapisów. W przypadku, gdy Uchwała wprowadza wobec istniejących tablic i urządzeń reklamowych zakazy i ograniczenia w ich funkcjonowaniu w przestrzeni publicznej, to zarówno właściciel tych tablic i urządzeń jak i właściciel nieruchomości, na której się znajdują, są uprawnieni do zaskarżenia takiego aktu do sądu.

Interes prawny w przypadku Spółki wynika z samej zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej (uregulowanej w art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) i wykorzystywania w tym celu prawa własności tablic i urządzeń reklamowych na obszarze objętym zapisami zaskarżonej Uchwały. Prawa te podlegają ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ich naruszenie (ograniczenie) związane jest natomiast ze zmianą sytuacji prawnej Skarżącej na całym obszarze objętym zapisami zaskarżonej Uchwały, a nie tylko w granicach terenu nieruchomości, której jest właścicielem lub na której znajdują się jej tablice i urządzenia reklamowe.

Stąd nie ma znaczenia prawnego w sprawie argumentacja Gminy Opole, że Spółka legitymuje się jedynie umowami dzierżawy gruntów, na których umieściła nośniki reklamowe. Wbrew twierdzeniom Gminy Opole, legitymowanie się tytułem prawnym do nieruchomości w formie umów zobowiązujących, nie pozbawia Spółki legitymacji do zaskarżenia Uchwały. Jej interes prawny wynika bowiem z ww. zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej na terenie Gminy Opole, która doznała ograniczeń regulacjami Uchwały. Tym samym wpływają one na sytuację prawną Spółki. W ocenie Sądu okoliczność ta jest wystarczająca do stwierdzenia, że zaskarżona Uchwała oddziałuje na interes prawny Spółki, a tym samym jej skarga była dopuszczalna.

Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi wskazać należy:

W pierwszej kolejności Sąd ocenił, czy spełnione zostały wymogi procedury podjęcia Uchwały, które ustawodawca wprost określił w art. 37b ustawy. W tym zakresie nie stwierdził, aby doszło do naruszeń, które mogłyby mieć wpływ na legalność aktu. Wobec tego, że kwestia ta nie była w istocie sporna w przedmiotowym postępowaniu, nie zachodziła potrzeba analizowania ponownie poszczególnych etapów postępowania, które przedstawione zostały już w pierwszej części uzasadnienia. Przedłożone przez organ dokumenty związane z podjęciem zaskarżonej uchwały potwierdzają, że zachowana została cała procedura poprzedzająca przygotowanie i podjęcie Uchwały.

W dalszej kolejności Sąd dokonał merytorycznej oceny Uchwały i stwierdził:

W ocenie Sądu zaskarżona część tekstowa Uchwały w zakresie jej: § 4 ust. 2 pkt 5 i 6, § 5 ust. 2 pkt 5 i 6, § 6 ust. 2 pkt 5 i 6, § 7 ust. 2 pkt 5 i 6 oraz § 8 ust. 2 pkt 5 i 6 narusza prawo.

W Rozdziale 2 Uchwały pn. "Przepisy szczegółowe", od § 4 do § 8 zamieszczono regulacje szczegółowe odnoszące się do poszczególnych obszarów A, B, C, D i E. Każdy z przepisów szczegółowych od § 4 do § 8, zawiera ust. 2 pkt 5 i 6, o jednakowo brzmiącej treści, określającej tzw. obowiązki dostosowawcze:

"2. Tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, dla których obowiązują:

5) termin dostosowania:

36 miesięcy;

6) warunki dostosowania:

a) usunięcie wszystkich z wyjątkiem Systemu Identyfikacji Miejskiej niezgodnych z zasadami elementów tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych z zastrzeżeniem lit. b,

b) dopuszcza się dostosowanie istniejących tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych do zasad polegające na łącznym spełnieniu warunków:

- zmianie usytuowania zgodnie z pkt 1,

- zmianie gabarytów zgodnie z pkt 2,

- zastosowanie materiałów określonych w pkt 3 i 4,

- nie dotyczy szyldów;

c) w przypadku niespełnienia zasad uzależnionych od wzajemnego dostosowania pomiędzy tablicami reklamowymi lub urządzeniami reklamowymi pierwszeństwa dostosowania do zasad wymaga tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe według następującej kolejności:

- niespełniające pozostałych zasad i warunków określonych w uchwale,

- o większej powierzchni służącej ekspozycji reklamy,

- wyższe względem poziomu najbliższej krawędzi jezdni,

- bliższe do skrzyżowania dróg lub przejazdu kolejowego.".

Powyższe ustalenia Uchwały należy zestawić z obowiązującym w sprawie wzorcem normatywnym.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały) rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (ust. 2). W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (ust. 3). Uchwała, o której mowa w ust. 1, może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów (ust. 6). W przypadku, o którym mowa w ust. 6, uchwała, o której mowa w ust. 1, może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określającym ich granice (ust. 7). Stosownie zaś do art. 37a ust. 9 u.p.z.p. uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.

W zakresie stanu prawnego sprawy Sąd był zobowiązany uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Brak przestrzegania i stosowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego stanowi każdorazowa naruszenie Konstytucji – w szczególności art. 7 oraz art. 190 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r. orzekł, że: "Art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Sąd dostrzegł przy tym, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy. W konsekwencji uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym, w tym orzeczeniu zakresie nie został w dosłownym sensie derogowany z systemu prawnego. Nie zmienia to jednak oceny, że po jego wydaniu nastąpiła zmiana stanu prawnego tego rodzaju, że Sąd musi interpretować normy prawne zgodnie z tym wyrokiem tak, aby były one zgodne z Konstytucją.

W orzecznictwie NSA wskazuje się, że na gruncie art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie można zaakceptować stanowiska, iż wyrok zakresowy nie ma zastosowania w sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy (obligując go do zmiany zakwestionowanego przepisu ustawy), gdyż przywołany przepis Konstytucji nie różnicuje mocy prawnej i skutków wywoływanych przez wszystkie rodzaje wyroków Trybunału. W tym nurcie wykładni przepisów Konstytucji pozostaje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń przyjął, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt III OSK 3567/21). Wyrok zakresowy powoduje, że usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie, zatem sąd w trakcie rekonstrukcji normy prawnej obowiązany jest tę okoliczność wziąć pod uwagę z urzędu (wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 94/22).

NSA wskazał także, że wyrok Trybunału z dnia 12 grudnia 2023 r. usunął z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 37a ust. 9 u.p.z.p., co oznacza, że Sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować ten wyrok jako formę stosowania Konstytucji (por. wyroki NSA: z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 166/18; z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1825/19). Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. jest to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowych dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za wspomniane dostosowanie czy usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem jej zakresem tych obiektów (ibidem).

W ocenie Sądu redagując przepis aktu prawa miejscowego na podstawie art. 37a ust. 9 u.p.z.p., aby był on prawidłowy, Rada Miasta Opola powinna była zatem wyłączyć z obowiązków dostosowawczych te tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, istniejące w dniu wejścia w życie Uchwały, które wzniesiono na podstawie zgody budowlanej, czyli legalnie. Ponieważ Rada Miasta Opola nie wprowadziła żadnego rozróżnienia lub wyłączenia i objęła warunkami oraz terminami dostosowania do zakazów określonych w Uchwale wszystkie obiekty, w tym wzniesione legalnie, Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 4 ust. 2 pkt 5 i 6, § 5 ust. 2 pkt 5 i 6, § 6 ust. 2 pkt 5 i 6, § 7 ust. 2 pkt 5 i 6 oraz § 8 ust. 2 pkt 5 i 6 Uchwały. W takim kształcie zostały one bowiem wydane z naruszeniem art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w związku z art. 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi Sąd uznał je za nieusprawiedliwione z następujących powodów:

Rada Miasta Opola nie mogła wprowadzić mechanizmu ochrony praw nabytych, czy też ustanowienia stosownej rekompensaty. Rada zobowiązana jest bowiem do działania na podstawie i w granicach prawa (por. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Bez wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie, nie mogła samodzielnie wprowadzić do zaskarżonej uchwały np. ustanowienia rekompensaty z tytułu dochodzenia odszkodowania przez podmioty zobowiązane za wspomniane dostosowanie, względnie usunięcie tablic. Wyczerpująca delegacja ustawowa zawarta w art. 37a u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania tego rodzaju regulacji ochronnych.

Tym bardziej nie daje takiej podstawy § 146 ust. 1 i 2 Zasad techniki prawodawczej traktujący o zasadach określania definicji pojęć. W świetle powyższego bezpodstawny okazał się zarzut Skarżącej o braku ustanowienia w Uchwale stosownej rekompensaty pieniężnej, czy odszkodowania.

Chybiony jest też zarzut Skarżącej dotyczący naruszenia zasady równego traktowania w granicach miasta Opola i dopuszczenia we wszystkich obszarach określonego typu tablic i urządzeń reklamowych wykluczających przy tym urządzenia wolnostojące typu billboard.

Spółka akcentuje, że podmioty prowadzące działalność w zakresie reklamy zewnętrznej są co do zasady podmiotami w podobnej sytuacji prawnej. Jednak wskazane przepisy Uchwały uprzywilejowują niektóre z rodzajów tablic i urządzeń reklamowych w ten sposób, że z wyjątkiem obszaru E (§ 8 ust. 2 pkt 1 lit. e tiret 3 w związku z § 8 ust. 2 pkt 2 lit. k Uchwały) zakazują sytuowania określonych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych (tj. głównie wolnostojących tablic i urządzeń, w tym wolnostojących billboardów o formacie standardowym przyjętym na rynku, czyli 18 m2 oraz większych) we wszystkich strefach regulowanych przez Uchwałę, lecz we wszystkich z nich dopuszczają tzw. citylighty, określone w Uchwale mianem tablic ogłoszeniowych (zdefiniowane w § 3 pkt 3 jako urządzenie reklamowe, na którym możliwa jest ekspozycja reklamy o formacie małym nieprzekraczającym 3 m2, oszklone i podświetlone z możliwością wykorzystania technologii cyfrowych), które dopuszczono przede wszystkim na terenie całego miasta na wiatach przystankowych (§ 4 ust. 2 pkt 1 lit. a tiret 2, § 5 ust. 2 pkt 1 lit. a tiret 2, § 6 ust. 2 pkt 1 lit. a tiret 2, § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a tiret 2 i § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a tiret 2 Uchwały).

Odnosząc się do tych zarzutów Sąd stwierdza, że gminie przysługuje prawo do władczego kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie określone jako tzw. władztwo planistyczne, o czym stanowi przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Przy jego wykonywaniu organy gminy są zobowiązane ważyć wartości wysoko cenione, których ochrona i uwzględnianie wynika wprost z przepisów art. 1 ust. 2 u.p.z.p., do których ustawodawca zalicza z jednej strony m.in.: wymagania urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe, potrzeby interesu publicznego z drugiej zaś walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności, co w sprawie zrealizowały we własnym zakresie. Organy gminy, podejmując prawnie wiążące ustalenia w tym zakresie, powinny dokonywać ważenia tychże wartości. Ustalenia preferujące jedne z nich, np. wzgląd na zachowanie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów krajobrazowych, estetyki, potrzeby interesu publicznego kosztem prawa własności, powinny być uzasadnione oraz dokonywane w poszanowaniu zasad konstytucyjnych, w tym m.in. zasady proporcjonalności, równości, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy też zasady ochrony.

Władztwo gminy niespornie jest ograniczone przepisami prawa, w tym przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej chroniącymi prawo do prowadzenia działalności gospodarczej i prawo własności.

Własność podlega ochronie i każdy ma prawo do własności. Jednak powołany w skardze przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dozwala na ograniczenie tego prawa pod warunkiem, że dokonuje się to w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Także przepis art. 140 k.c. wprowadza normatywne granice korzystania z prawa własności gruntu wynikające z ustawy, zasad współżycia społecznego i społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. Nie można zatem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje m.in. art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 k.c., a także przepisy obowiązujących ustaw, gdyż przepisy te wprowadzają ustawowe ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Z kolei prawo do prowadzenia działalności gospodarczej - tak jak prawo własności - także nie daje osobie wykonującej tę działalność niczym nieskrępowanej swobody do realizacji swych zamierzeń, w tym także inwestycyjnych. Z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że ograniczenie tego prawa jest dopuszczalne tyle tylko, że może to nastąpić w ustawie i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Organ stanowiący Gminy Opole był zatem władny określić w tzw. uchwale krajobrazowej kwestionowane regulacje określające szczegółowe zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Obejmuje to także określenie maksymalnej ilości urządzeń i tablic reklamowych na określonym terenie i postanowień odnoszących się do zachowania odległości pomiędzy wskazanymi nośnikami reklamy. Negowane przez Spółkę rozwiązania Uchwały, niewątpliwie wprowadzają ograniczenia w możliwości swobodnego kształtowania ich gabarytów, sposobu i miejsca usytuowania, jakości, rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Mają jednak swoje usprawiedliwienie, biorąc pod uwagę ważny interes publiczny, ale przede wszystkim mają swoje umocowanie w przepisach upoważnienia zawartego w art. 37a u.p.z.p.

W orzecznictwie NSA trafnie odwołuje się do podstawowego celu, jaki przyświecał ustawodawcy wprowadzając regulację prawną w zakresie umożliwiającym uchwałodawcy lokalnemu przyjęcie uchwał krajobrazowych jako aktu prawa miejscowego. Nadrzędnym celem było uporządkowanie przestrzeni publicznej, właściwe ukształtowanie krajobrazu, gdyż - jak podkreślono w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (druk sejmowy nr 1525) - "istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokalizowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń co do wyglądu tablic i urządzeń reklamowych", a "podejmowane oddolne inicjatywy naprawienia tego stanu mają ograniczoną skuteczność" (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1825/19).

Rada Miasta Opola, dążąc do zachowania ładu przestrzennego w mieście, podejmując kwestionowaną Uchwałę, uniknęła nadmiernej ingerencji w stosunku do chronionych wartości (praw i wolności jednostek), a dokonana ingerencja pozostała w odpowiedniej proporcji do zamierzonych celów, z powodu których ustanowiła określone ograniczenia. Uwzględniła interes publiczny i interesy prywatne, poszukując rozwiązań najmniej dolegliwych i możliwych do przyjęcia, a jednocześnie optymalnych z punktu widzenia społecznego. Analiza ograniczeń zawartych w Uchwale, szczegółowo przedstawiona w skardze i w odpowiedzi na tę skargę, prowadzi do wniosku, że rozwiązania przyjęte przez Radę Miasta są wyważone, godzą sprzeczne ze sobą wartości, zatem nie uchybiają zasadzie proporcjonalności. W realiach niniejszej sprawy nie powinny być zatem uznane za trafione zarzuty nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności i prawo do prowadzenia działalności gospodarczej jak i nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia tego prawa.

W ocenie Sądu określone w kontrolowanej Uchwale zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, dotyczą wszystkich podmiotów według takich samych zasad i reguł. Wszystkie ograniczenia mają zatem charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy. Nie mają też charakteru dyskryminującego (mimo że wprowadzone Uchwałą zakazy odnoszą się jedynie do niektórych form reklam, ich gabarytów, ich rozmieszczenia i treści), ale stanowią wyraz realizacji przyznanych ustawą kompetencji do wprowadzenia przepisów mających na celu zlikwidowanie chaosu reklamowego. Uchwała jest ukierunkowana na ograniczenie liczby nośników reklamowych w przestrzeni, a także na zmniejszenie gabarytów (co dotyczy zwłaszcza nośników wielkoformatowych wykorzystywanych przez Spółkę) oraz typizację dopuszczalnych form nośników. Ma to doprowadzić do osiągnięcia stanu, w którym nośniki reklamowe przestaną stanowić dominujący element przestrzeni i będą tworzyć z nią spójną całość. Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że ww. postanowienia Uchwały są zapisami dyskryminującymi Spółkę. W tym zakresie sytuacja wszystkich podmiotów spełniających wskazane kryterium jest bowiem jednakowa.

Podobnie ma się rzecz z kolejnymi zarzutami Spółki wymierzonymi w § 6 ust. 2 pkt 1 lit. f i w § 7 ust. 2 pkt 1 lit. f Uchwały, które stanowią kolejno, że:

"§ 6. Na obszarze C ustala się: 2. Tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, dla których obowiązują: 1) zasady i warunki sytuowania: f) dopuszcza się wolnostojący, maksymalnie 1 pylon lub 1 bilbord na 1 nieruchomości służący reklamie prowadzonej na niej działalności (...)

§ 7. Na obszarze D ustala się: 2. Tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, dla których obowiązują: 1) zasady i warunki sytuowania: f) dopuszcza się wolnostojący, maksymalnie 1 pylon na nieruchomości jedynie w sytuacji, gdy nie ma możliwości usytuowania tablicy reklamowej na budynku lub ogrodzeniu lub 1 bilbord na 1 nieruchomości służący reklamie prowadzonej na niej działalności".

Spółka zarzuciła, że powyższa regulacja została wydana z przekroczenie zakresu przyznanej radzie gminy kompetencji uchwałodawczej, tj. wprowadzenie w Uchwale ograniczeń co do wyłącznie dopuszczalnej treści przekazu reklamowego umieszczanego na dozwolonych w danym miejscu tablicach i urządzeniach reklamowych. Treść dozwolonego przekazu sprowadza bilbordy lokalizowane w obszarach C i D - w jej ocenie - do roli szyldów.

Odnosząc się do powyższych zarzutów kolejny raz należy przywołać obowiązujący w sprawie wzorzec normatywny. Na mocy art. 37a ust. 1 u.p.z.p. rada gminy została uprawniona do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W piśmiennictwie wskazuje się, że celem tego rodzaju aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje, dotyczące tej uchwały, wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym przepisy u.p.z.p. nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej, ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) - ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania - ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).

W ocenie Sądu uchwała krajobrazowa może - w obrębie tego samego obszaru - różnicować zasady umieszczania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych na nieruchomościach ze względu na szczególne cechy danej nieruchomości, jak również może przewidywać sytuowanie nośników reklamowych na określonych kategoriach nieruchomości z wyłączeniem pozostałych kategorii nieruchomości. Skoro w ustawie nie wskazano cech, pozwalających na wyodrębnianie pewnych kategorii nieruchomości, dla których można przyjąć odmienne rozwiązania, to różnicowanie nieruchomości ze względu na rodzaj prowadzonej na niej działalności gospodarczej jest tak samo uprawnione, jak różnicowanie ich ze względu na ich funkcje (budynki mieszkalne, budynki biurowe, kościoły, dworce). Przyjęte w Uchwale zróżnicowanie i dopuszczenie sytuowania billboardów służących wyłącznie reklamie działalności gospodarczej prowadzonej na tej nieruchomości nie jest zatem dowolne.

Nie są też zasadne te zarzuty skargi, które koncentrują się na wadliwym podziale gminy na obszary i oznaczeniu ich granic.

Uchwała ustala się zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń w Opolu (§ 1 ust. 1). Integralną częścią uchwały jest rysunek, stanowiący załącznik nr 1 (§ 1 ust. 2 pkt 1). Ustalenia obejmujące przedmiot uchwały ujęte są w postaci: 1) przepisów ogólnych określających zakres spraw regulowanych uchwałą i zawierających objaśnienia użytych terminów i pojęć; 2) przepisów szczegółowych, odnoszących się do poszczególnych obszarów miasta, oznaczonych na rysunku (§ 1 ust. 3). Ustalenia określone w ust. 3 obowiązują łącznie (§ 1 ust. 4). W § 2 Uchwały postanowiono, że na potrzeby niniejszej uchwały, w granicach administracyjnych miasta, wprowadza się podział Opola na obszary A, B, C, D, E przedstawione na rysunku, z wyłączeniem terenów zamkniętych oznaczonych na rysunku.

Z tego wynika, że Uchwała dokonała podziału Opola na pięć obszarów A, B, C, D i E. Granice tych obszarów oznaczone zostały na rysunku - załączniku nr 1 do Uchwały. Dla każdego z tak oznaczonych obszarów wprowadzono uregulowania szczegółowe.

Zarówno podział na obszary jak i wprowadzenie odrębnych regulacji przedmiotowych w ich granicach znajduje upoważnienie w delegacji ustawowej, co wynika wprost z treści art. 37a ust. 6 u.p.z.p.

W tej kwestii podkreślić trzeba, że z art. 37a ust. 6 ustawy wprost wynika możliwość ustalenia w uchwale różnych regulacji dla różnych obszarów. Ustawodawca dopuścił tym samym wyznaczenie różnych stref pod warunkiem, że ich granice będą jednoznacznie określone, w tym, zgodnie z art. 37a ust. 7 ustawy, na załączniku. Nie wprowadził jednocześnie żadnych kryteriów i zasad dokonania takiego podziału, wobec czego należy przyjąć, że w tym zakresie organ posiada swobodę, która ograniczona jest wyłącznie dążeniem do kształtowania i zachowania ładu przestrzennego oraz do ochrony krajobrazu. W szczególności, nie można przyjąć - jak podnosi Spółka, że wyznaczając poszczególne obszary i z różnymi regulacjami przedmiotowymi, organ dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów.

Zaskarżona Uchwała odpowiada warunkom z art. 37a ust. 6 i ust. 7 ustawy, gdyż zawiera w § 2 podział Gminy Opole na obszary: A, B, C, D i E stanowiąc, że są one przedstawione na załączniku nr 1 do Uchwały. Rysunek ten została sporządzony w odpowiedniej skali, w czytelnej, wielkoformatowej technice graficznej i z opisami w legendzie rysunku pozwalającymi w sposób wystarczający i jednoznaczny określić przebieg granic pomiędzy poszczególnymi obszarami. Sąd dostrzegł, że analogicznie jak w zapisach dotyczących planów miejscowych przyjęto w nim mieszany sposób wyznaczania granic pomiędzy terenami, np. wytyczając granice wzdłuż konkretnej ulicy oraz wzdłuż i w poprzek granic działek ewidencyjnych. W ocenie Sądu, w takim wypadku nie było obowiązku powtarzania w tekście Uchwały opisu przebiegu granic obszarów tak wyznaczonych obszarów: A, B, C, D i E, ustalonych w załączniku nr 1 do Uchwały.

Sąd podziela pogląd prawny, że w sytuacji skorzystania przez radę miejską z możliwości wprowadzenia załącznika graficznego, w jego obligatoryjnym elemencie, jakim jest opis obszaru, powinno być zawarte jednoznaczne określenie granic obszarów. Jeżeli takiego załącznika graficznego w uchwale nie ma, wówczas stosujemy ust. 6. Podział gminy na obszary, z obowiązkiem jednoznacznego określenia granic tych obszarów, jest dokładnie tym samym, co w sytuacji skorzystania z możliwości zawarcia w uchwale załącznika graficznego wraz z opisem jednoznacznie określającym granice obszarów. Przepisy te nie nakładają obowiązku powtórzenia tej samej materii w uchwale, bowiem ich zastosowanie jest alternatywne (por. wyroki NSA: z 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2880/17 i z 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 299/19). Nie można tym samym uznać, że wyznaczenie w zaskarżonej Uchwale obszarów A, B, C, D i E narusza przepisy prawa. Organ dokonał podziału zgodnie z założeniami jakie przyjął w zakresie zachowania i kształtowania ładu przestrzennego i w granicach upoważnienia wyznaczonego art. 37a ust. 6 i 7 ustawy. Ponadto z perspektywy interesu prawnego Skarżącej nie wskazała ona aby jakakolwiek jej reklama znajdowała się w miejscu, w którym Spółka nie mogłaby zidentyfikować miejsca jej położenia w danej strefie i, że ta konkretna jej lokalizacja wywołuje jakiekolwiek wątpliwości.

Bezzasadny, jest również zarzut naruszenia przepisów art. 48, art. 50-51 Prawa budowlanego oraz art. 155, art. 156, art. 161 - 163 k.p.a., bowiem nie miały one zastosowania w kontrolowanej sprawie. Wbrew twierdzeniu Skarżącej zaskarżonym aktem nie unieważniono też uzyskanych pozwoleń na budowę, nie wydano nakazu rozbiórki, ani nie orzeczono o utracie prawa własności.

W przedmiotowej sprawie, co musi zostać podkreślone, przyjęte w Uchwale rozwiązanie nie spowodowało, że prowadzenie przez Spółkę działalności gospodarczej stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone. Zapisy Uchwały nadal umożliwiają Spółce prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Opola jednakże na warunkach określonych w Uchwale - akcie prawa miejscowego. W żaden sposób nie pozbawia to Spółki przysługujących jej (zarówno przed uchwaleniem Uchwały jak i obecnie) praw.

Z uwagi na powyższe, Sąd w pozostałym zakresie skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a. o czym orzekł w pkt 2 wyroku.

Brak było podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych Gminy Opole zgłoszonych w odpowiedzi na skargę.

Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, iż sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (vide: K.Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002/7–8, s. 51; A.Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009/2, s. 44; K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009/2, s. 55).

Wnioski dowodowe Gminy Opole dotyczyły dokumentów stanowiących, albo część akt administracyjnych (Uchwała, dokumentacja sporządzona w toku procedury uchwałodawczej), czy też dokumentów znanych tut. Sądowi z urzędu lub faktów notoryjnych. Brak więc było podstawy i potrzeby ich dopuszczania jako dowodów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

W pkt 3 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd postanowił o kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi uiszczony w kwocie 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika ustalone w kwocie 480 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, z późn. zm.) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa wysokości 17 zł.

Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.