Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 741/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono bezskuteczność czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 6, art. 39a ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie: Sędzia WSA Draia Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca) Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. Ł. na czynność Wójta Gminy Paszowice z dnia 14 października 2022 r., nr OZ.4424.60.2022 w przedmiocie odmowy dofinansowania dojazdu dziecka do szkoły I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Wójta Gminy Paszowice na rzecz skarżącej M. Ł. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M. Ł. (dalej: strona, skarżąca) pismem z 21 września 2022 r. zatytułowanym "Wniosek o podjęcie czynności i wydanie decyzji w sprawie" wystąpiła do Wójta Gminy Paszowice (dalej: organ) o zwrot kosztów dowozu jej syna T. Ł. do szkoły w W. ze względu na jego niepełnosprawność i konieczność leczenia.

Pismem z dnia 14 października organ, w odpowiedzi na wniosek z dnia 21 września 2022 r., poinformował stronę, że podtrzymuje w całości stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 7 września 2022 r. Wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe "Obowiązkiem gminy jest: zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21 rok życia.

Organ wskazał, że nie widzi możliwości zorganizowania codziennego, w dni nauki szkolnej, transportu syna strony z W. do Wałbrzycha i z powrotem, ponieważ taka sytuacja spowodowałaby konieczność całodziennego zapewnienia przez Gminę Paszowice pojazdu wraz z kierowcą wyłącznie na potrzeby syna strony. Jak wskazano w piśmie z dnia 7 września 2022 r. zgodnie z uchwałą Nr X/56/19 Rady Powiatu Jaworskiego z dnia 27 czerwca 2019 r. publiczne szkoły specjalne mające siedzibę na obszarze powiatu jaworskiego prowadzone przez Samorząd Województwa Dolnośląskiego mieszczą się w J., tj. Szkoła Specjalna Nr [...] w Specjalnym Ośrodku Szkolno- Wychowawczym im. [...] w J. oraz Szkoła Specjalna Nr [...] w Specjalnym Ośrodku Szkolno- Wychowawczym im. [...] w J. z siedzibą i do jednej z tych (wybranych przez stronę) szkół Gmina Paszowice może zapewnić organizację transportu synowi strony.

Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na czynność Wójta Gminy Paszowice z 21 września 2022 r. w przedmiocie odmowy sfinansowania kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego.

Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie art. 39 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo oświatowe przez jego niezastosowanie oraz błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że brak jest obowiązku zapewnienia jej niepełnosprawnemu synowi bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do placówki oświatowej z uwagi na fakt, iż placówka do której syn skarżącej uczęszcza nie jest w wymieniona w załączniku do uchwały Nr X/56/19 Rady Powiatu Jaworskiego z dnia 27 czerwca .2019 r., podczas gdy placówka szpitalna o profilu oddziału dziennego psychiatrycznego z równoczesną edukacją szkolną została wskazana jako najbliższa w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 4 listopada 2022 r.

Mając na uwadze ww. zarzuty wniosła o uznanie uprawnienia syna skarżącej do bezpłatnego transportu na koszt organu w dni nauki szkolnej pomiędzy Wiadrowem a Wałbrzychem i z powrotem lub pokrywania kosztów takiego transportu ewentualnie o uchylenie zaskarżonej czynności oraz zwrot kosztów postępowania. Wniosła także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci skanu pisma z Specjalistycznego Szpitala im. dr [...] z dnia 4 listopada 2022 r., nr [...], skanu pisma Dolnośląskiego Zespołu Szkół Specjalnych Przyszpitalnych w W. z dnia 4 listopada 2022 r.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w sprawie. Wskazał, że "podnoszona w skardze okoliczność, że uczeń T. Ł. pozostaje pod opieką psychiatryczną w Oddziale Dziennym P. w W. gdzie jednocześnie ma realizować obowiązek szkolny, która ma skłaniać do wyboru tej placówki jako ośrodka edukacyjnego (wskazana jako najbliższa w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 4 listopada 2022 roku) nie jest zasadna. Zauważył, że w otrzymanych pismach nie ma informacji w jaki sposób godzone są role pacjenta szpitala otrzymujący leki i ucznia szkoły. Czy następuje to w tych samych godzinach? Czy nauka odbywa się w inne, wybrane dni? Jeśli celem pobytu w placówce jest leczenie pacjenta, to gmina nie ma obowiązku dowożenia go codziennie na leczenie. Pismo z dnia 4 listopada 2022 roku dotyczące ucznia T. Ł. podpisane przez lekarza specjalistę psychiatrii dzieci i młodzieży A. N. nie jest orzeczeniem Zespołu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie wniosku stron w oparciu o treść art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, muszą mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu, dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (tak np. NSA w postanowieniu z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 772/22, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

W wyroku z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1457/19 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że akty mają charakter sformalizowany i przyjmują zwykle postać pisma lub zaświadczenia. Z kolei czynności przyjmują postać działań faktycznych. NSA podkreślał, wskazując na uchwały wydane w składzie siedmiu sędziów (OPK 1/97 i I OPS 3/07), że uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego dochodzi w drodze aktu lub czynności podejmowanej przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa.

Taki charakter ma niewątpliwie zaskarżona czynność, która stanowi odpowiedź na wniosek konkretnie oznaczonego podmiotu w kwestii przysługiwania uprawnienia wynikającego z przepisów prawa.

Podstawę prawną zaskarżonej czynności stanowił przepis art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082, dalej: P.o.).

Zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 39 ust. 1 P.o., sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego. Obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 P.o. (kształcenie specjalne), bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21 rok życia, o czym stanowi art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o. Obowiązek ten jest realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia; w tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów, zaś warunki udzielania pomocy określa ustawa Prawo oświatowe. Z powyższego obowiązku gmina wywiązuje się albo przez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo przez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców, o czym stanowi art. 39 ust. 1 P.o., przy czym zwrot kosztów przewozu następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta), a rodzicami (art. 39a ust. 4 P.o.). Powyższe formy realizacji rzeczonego obowiązku mają charakter zobowiązania przemiennego. W przypadku wyboru przez rodziców drugiej z wymienionych form, w sytuacji spełnienia ustawowych przesłanek, organ gminy nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna do najbliższej szkoły.

Interpretacja normy art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o. wymaga jej zestawienia z niepełnosprawnością konkretnego dziecka, która to niepełnosprawność może różnić się zarówno rodzajem, jak i zakresem. Dlatego "najbliższą" szkołą, przedszkolem, ośrodkiem będzie tylko taka szkoła, przedszkole i ośrodek, który pozwala jak najpełniej realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego lub w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka. Nie musi to być szkoła najbliższa w rozumieniu faktycznej odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie zatem szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1961/14).

Ocena potrzeb i możliwości niepełnosprawnego dziecka powinna być przez organ dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, z wykorzystaniem wiedzy fachowej oraz z uwzględnieniem, że skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 39 ust. 4 P.o. musi być realne, zaś uprawnienie to jest ściśle skorelowane z obowiązkiem gminy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 czerwca 2020 r., sygn. III SA/Gd 769/19, wyrok WSA w Poznaniu z 17 lutego 2021 r., sygn. II SA/Po 398/20).

Wskazane przepisy ustawy Prawo oświatowe określają z jednej strony prawa niepełnosprawnych dzieci i odpowiadające im obowiązki gminy, których realizacja nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, że organ wykonawczy gminy ma dowolność przy realizacji obowiązków z art. 32 ust. 6, art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o. i nie musi czynić ustaleń faktycznych zgodnych z rzeczywistością.

Działania organu gminy regulowane prawem nie mogą mieć cech dowolności. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. Oczywiste jest natomiast, że aby norma prawa materialnego mogła być prawidłowo zastosowana, muszą zostać ustalone wszystkie okoliczności objęte hipotezą lub dyspozycją przepisu. W tym celu organ dokonuje wykładni przepisu i ustala zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego oraz sposób jego udokumentowania. Konieczność ustalenia prawdy materialnej wynika zawsze z wykładni celowościowej i systemowej stosowanych przepisów.

Według Sądu, ocena legalności zaskarżonej czynności winna nastąpić z uwzględnieniem zasad Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej, zasadami szczegółowymi w tym zwłaszcza zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa. Zasady te w powiązaniu z normami i standardami jakim powinny odpowiadać działania organu administracji publicznej o charakterze władczym pozwalają Sądowi uznać, że każda forma załatwienia sprawy indywidualnej wymaga od organu szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowym podkreśla się (tak: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 209/20), że prawo strony do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia jej sprawy w rozsądnym terminie obejmuje w szczególności obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji. Standardy "dobrej administracji" szerzej reguluje Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej (dalej: EKDPA), przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. W akcie tym eksponuje się obowiązek należytego uzasadniania przez organy administracji swych rozstrzygnięć. Z art. 18 ust. 1 EKDPA wynika, że w odniesieniu do każdej wydanej przez instytucję decyzji, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, należy podać powody, na których opiera się wydana decyzja; w tym celu należy jednoznacznie podać istotne fakty i podstawę prawną podjętej decyzji. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 EKDPA urzędnik odstępuje od wydania decyzji, które opierałyby się na niewystarczających lub niepewnych podstawach i które nie zawierałyby indywidualnej argumentacji (tekst EKDPA cyt. za: J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Warszawa, marzec 2007 r., s. 34). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wprawdzie przywołane postanowienia odnoszą się wprost do urzędników i innych funkcjonariuszy unijnych (zob. art. 2 ust. 4 lit. b EKDPA), to w istocie wyznaczają pewne ogólne zasady (standardy), których winny przestrzegać organy administracji publicznej każdego demokratycznego państwa prawnego (tak: wskazany wyżej wyrok WSA w Poznaniu oraz powołane tam wyroki NSA: z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3264/18, z 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2430/17, z 26 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1816/17, CBOSA).

Zasadnym jest zatem stwierdzenie, że brak prawidłowego uzasadnienia aktu/czynności z zakresu administracji publicznej, stanowiącego jego integralną część, nie pozwala zarówno adresatowi tej czynności, jak i Sądowi na poznanie motywów, jakimi kierował się organ podejmując takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Do czynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku strony o zwrot kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego do szkoły w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia należy stosować te same zasady (per analogiam), jakie stosuje organ załatwiając sprawę w formach określonych w k.p.a. Skarżąca, jako rodzic dziecka niepełnosprawnego ma prawo oczekiwać szczególnie wnikliwego rozpoznania jej sprawy, w tym również wszechstronnego odniesienia się przez organ do wszystkich okoliczności i dowodów istotnych w sprawie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja w której organ uzasadnia odmowne załatwienie wniosku w sposób lakoniczny, bez odniesienia się do realiów konkretnego przypadku.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania w piśmie z dnia 14 października 2022 r. (stanowiącym zaskarżoną czynność) skierowanym do strony, a informującym o odmowie transportu T. Ł. do szkoły przyszpitalnej w W., Wójt nie dokonał jakiejkolwiek oceny indywidualnego przypadku niepełnosprawnego dziecka. - nie odniósł się do dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych dotyczącej jego osoby w kontekście przesłanki "najbliższej szkoły" w przedstawionym powyżej rozumieniu, a jedynie w sposób lakoniczny stwierdził, że nie widzi możliwości zorganizowania codziennego, w dni nauki szkolnej, transportu syna strony z W. do Wałbrzycha i z powrotem, ponieważ taka sytuacja spowodowałaby konieczność całodziennego zapewnienia przez Gminę Paszowice pojazdu wraz z kierowcą wyłącznie na potrzeby syna strony. Najbliższe placówki, do których mógłby uczęszczać syn skarżącej, i do której mogłaby dowóz organizować Gmina – to dwie publiczne szkoły specjalne w J. Taka ocena organu ma charakter ogólny, nie jest poparta żadnymi działaniami wyjaśniającymi i co za tym idzie nie zawiera wystarczającego uzasadnienia. Szczególne okoliczności sprawy – konieczność realizacji obowiązku szkolnego w szkole zorganizowanej w podmiocie leczniczym (§ 9 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 sierpnia 2017 r w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczo – wychowawczych w przedszkolach i szkołach specjalnych, zorganizowanych w podmiotach leczniczych i jednostkach pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1654) - wymagają oceny czy wskazane przez organ placówki zrealizują zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, dostosowane do obecnego stanu zdrowia dziecka, dokonując w tym zakresie indywidualnej i wnikliwej oceny materiału aktowego, w tym ww. orzeczenia oraz orzeczenia o niepełnosprawności.. Zatem skoro we wniosku została określona konkretna szkoła, w ocenie matki dziecka "najbliższa", jako najpełniej realizująca zalecenia zawarte w ww. orzeczeniach, to po stronie organu powstał wymóg wykazania, że wskazane przez niego szkoły, będą mogły w takim samym stopniu, jak szkoła wskazana przez rodzica dziecka, realizować te zalecenia, uwzględniając, że istotną okolicznością jest niepogarszanie stanu zdrowia niepełnosprawnego dziecka. Nic takiego jednak nie miało miejsca przed podjęciem zaskarżonej czynności.

Brak zachowania przedstawionych powyżej wymogów, przemawiał za koniecznością stwierdzenia bezskuteczności podjętej czynności. Bez poczynienia ustaleń w powyższym zakresie i przedstawienia stosownej argumentacji zaskarżona czynność została dokonana z naruszeniem art. 39 ust. 4 P.o.

Dlatego sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Jednocześnie sąd nie przesądza o uznaniu uprawnienia skarżącej do zwrotu kosztów dowozu na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a., oceniając takie uprawnienie, jako przedwczesne wobec braku wyjaśnienia przez organ przesłanek, jakimi się kierował podejmując zaskarżoną czynność. Przepis art. 146 § 2 p.p.s.a. stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru orzeczeń sądu administracyjnego. Wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji. Dostrzeżone naruszenie prawa o charakterze procesowym uniemożliwia na tym etapie rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o zwrot kosztów przewozu niepełnosprawnego dziecka. To na organie spoczywa bowiem obowiązek uprzedniej oceny materiału dowodowego i jej wyrażenia w uzasadnieniu czynności, czego w tym przypadku zabrakło.

Przy ponownym podejmowaniu czynności w przedmiocie wniosku o zwrot kosztów przewozu dziecka skarżącej organ uwzględni powyższą ocenę prawną, w szczególności uwzględni indywidualne potrzeby dziecka w procesie edukacyjno-terapeutycznym, zdrowotnym i dowozu do szkoły, zwłaszcza przy uwzględnieniu rodzaju niepełnosprawności i stwierdzonych schorzeń, a następnie uzasadni podjętą czynność w sposób pełny.

O kosztach w postaci uiszczonego przez stronę wpisu w wysokości 200,00 zł orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.