Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 339/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 3, art. 37a
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości P. w rejonie ulicy [...] 1. stwierdza nieważność § 6 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. zasądza od Gminy D. na rzecz W. W. kwotę [...]zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] lutego 2018 r. (znak: [...]) W. W. (dalej też jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r.pr. A. M.-P., wniósł o:

a) stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] września 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości P. w rejonie ulicy [...] (zwanej też dalej "Uchwałą" lub "Planem"), w całości;

b) zasądzenie od Strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych,

a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

- art. 15 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 37a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") poprzez określenie w planie miejscowym zasad i warunków sytuowania na terenie objętym planem miejscowym obiektów małej architektury, reklam, urządzeń reklamowych, tablic reklamowych, szyldów i tablic informacyjnych, ogrodzeń i ich gabarytów oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane;

- art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.; dalej w skrócie "rozp.proj.mpzp") poprzez brak jednoznaczności ustaleń pomiędzy treścią przedmiotowego planu miejscowego a stanowiącym jego załącznik rysunkiem planu.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Akt ten został doręczony Wojewodzie [...] października 2017 r.

Następnie, motywując pierwszy z podniesionych zarzutów, Skarżący wyjaśnił, że w § 6 Uchwały, określając zasady kształtowania krajobrazu, Rada Gminy (dalej też jako "Rada Gminy") ustaliła warunki sytuowania na terenie objętym planem miejscowym reklam, urządzeń reklamowych, tablic reklamowych, szyldów i tablic informacyjnych, ogrodzeń, ich gabarytów oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tymczasem 11 września 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774, ze zm.; zwana też dalej "ustawą zmieniającą"), która z tym dniem uchyliła, określoną w art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., kompetencję do określania w planie miejscowym zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń i ich gabarytów. Ponieważ rozpoczęcie procedury planistycznej miało miejsce po wejściu w życie ww. ustawy zmieniającej (uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości P. w rejonie ulicy [...]), to Rada Gminy była zobowiązana stosować przepisy u.p.z.p. znowelizowane ustawą zmieniającą – a te nie przewidują możliwości regulowania zasad i warunków sytuowania tablic, urządzeń reklamowych, obiektów małej architektury tudzież ogrodzeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p."), lecz w odrębnej uchwale wydawanej na podstawie art. 37a u.p.z.p. (tzw. uchwale reklamowej). Tym samym, w ocenie Wojewody, Rada Gminy zawierając w § 6 Uchwały regulacje dotyczące zasad i warunków sytuowania urządzeń reklamowych, obiektów małej architektury oraz ogrodzeń, wykroczyła poza delegację ustawową wynikającą z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., istotnie naruszając zasady sporządzania planu miejscowego. Z ostrożności procesowej Skarżący podniósł, że nawet gdyby uznać kompetencje Rady Gminy do określania w planie miejscowym ww. zasad i warunków, to wprowadzenie w § 6 ust. 2 lit. c Uchwały nakazu lokalizacji na budynkach tablic reklamowych, urządzeń reklamowych i szyldów związanych wyłącznie z działalnością prowadzoną na terenie, na którym zlokalizowane są budynki, stanowi przekroczenie zakresu ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 u.p.z.p., albowiem nie przyznaje on radzie gminy kompetencji do ingerencji w treść umieszczanych na budynku reklam, co stanowi nieuzasadnione ograniczenie wolności rozpowszechniania informacji, szczególnie wypowiedzi o charakterze reklamowym.

Uzasadniając drugi z podniesionych zarzutów, Wojewoda wskazał, że w § 7 Uchwały Rada Gminy ustaliła "nakaz prowadzenia badań archeologicznych podczas prac ziemnych przy realizacji inwestycji związanych z zabudowaniem i zagospodarowaniem terenu" oraz "nakaz uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie badań archeologicznych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę" Z przesłanej organowi nadzoru dokumentacji prac planistycznych wynika, że teren objęty postepowaniem znajduje się w strefie stanowiska archeologicznego ujętego w ewidencji zabytków na obszarze [...] numer stanowiska na obszarze: 190. Zdaniem Wojewody, skoro w § 7 Planu ustalono zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej poprzez wprowadzenie określonych nakazów, to rysunek tego planu winien zawierać co najmniej właściwe oznaczenia dotyczące zabytków (obszarów) podlegających ochronie. W konsekwencji brak oznaczenia na rysunku planu tych zabytków (obszarów) wynikających wprost z treści tekstu planu oznacza, że doszło do sprzeczności pomiędzy ustaleniami tekstu planu a rysunkiem planu w tym zakresie, co stanowi istotne naruszenie prawa, tzn. narusza istotnie zasady sporządzenia planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy D. (dalej też jako "Wójt") wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do pierwszego z podniesionych w skardze zarzutów stwierdził, że § 6 zaskarżonej Uchwały został wprowadzony na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p., który stanowi o obligatoryjnym wprowadzeniu do m.p.z.p. ustaleń w zakresie kształtowania krajobrazu. Zdaniem organu ustalenia w zakresie sytuowania urządzeń reklamowych, tablic informacyjnych i szyldów są bowiem wyznacznikiem kształtowania krajobrazu. Ponadto Wójt zwrócił uwagę na, jego zdaniem, "nieobligatoryjny obowiązek" opracowania tzw. uchwały reklamowej, o której mowa w art. 37a, i stwierdził w związku z tym, że w przypadku, kiedy Rada Gminy nie podjęła uchwały w sprawie przystąpienia do opracowania ww. uchwały reklamowej, jedynym narzędziem planistycznym stanowiącym akt prawa miejscowego, który umożliwia ustalenie zasad ochrony krajobrazu, jest plan miejscowy.

Z kolei odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi, Wójt wyjaśnił, że skoro – jak ustalono w toku procedury planistycznej – cały teren objęty opracowaniem Planu położony jest w strefie stanowiska archeologicznego (ujętego w ewidencji zabytków na obszarze [...], nr [...]), to nie jest konieczne wskazywanie w załączniku graficznym Planu granic przedmiotowego stanowiska, skoro jego granica wychodzi poza granice Planu.

Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2018 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał wnioski i wywody skargi. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że nie kwestionuje faktu, iż cały obszar Planu leży w strefie stanowiska archeologicznego, gdyż to wynika z dokumentacji planistycznej, ale wskazuje, że zawarte w pkt 4 (s. 1) uzasadnienia Planu stwierdzenie, iż nie wystąpiła potrzeba wprowadzenia ustaleń w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego zabytków może wprowadzać w błąd adresatów zaskarżonego Planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

1. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

2. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały (tj. od [...] października 2017 r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] września 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości P. w rejonie ulicy [...].

2. W tym miejscu godzi się zauważyć, że Skarżący nie oznaczył wyraźnie zakresu zaskarżenia, tj. nie określił expressis verbis, czy Uchwałę zaskarża w całości, czy tylko w części. A choć formalnie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, to jednak zarówno treść zarzutów skargi, jak i ich uzasadnienie wskazują jednoznacznie, iż przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie obejmuje w istocie tylko niektóre unormowania tej uchwały, a mianowicie w części dotyczącej:

- § 6 Planu – w brzmieniu: "Ustala się następujące zasady kształtowania krajobrazu: 1) zakaz lokalizacji: a) urządzeń reklamowych wolnostojących i wielkoformatowych, b) tablic reklamowych i urządzeń reklamowych na budynkach, z zastrzeżeniem pkt 2 lit. c, c) ogrodzeń pełnych od strony dróg, d) tablic reklamowych, urządzeń reklamowych i szyldów na ogrodzeniach, e) prefabrykowanych przęsłowych ogrodzeń betonowych; 2) dopuszcza się: a) lokalizację obiektów małej architektury, b) lokalizację tablic informacyjnych i szyldów, c) umieszczanie na budynkach tablic reklamowych, urządzeń reklamowych i szyldów o łącznej powierzchni do 2,0 m2, przy czym reklamy te mogą być związane wyłączenie z działalnością usługową prowadzoną na terenie na którym zlokalizowany jest budynek."

- braku wyznaczenia na rysunku Planu granic strefy archeologicznej, której dotyczą nakazy określone w § 7 Planu – w brzmieniu: "W zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej ustala się nakaz prowadzenia badań archeologicznych podczas prac ziemnych przy realizacji inwestycji związanych z zabudowaniem i zagospodarowaniem terenu oraz nakaz uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie badań archeologicznych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę."]

W konsekwencji w takim wyłącznie zakresie – tj. co do ww. kwestii (z zastrzeżeniem wszakże pkt 5 poniżej) – zaskarżona Uchwała została poddana kontroli Sądu.

3. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym W. W. z dnia [...] października 2017 r. (poz. 6458) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 17 Uchwały).

4. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

3. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody z [...] lutego 2018 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

4. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym od [...] listopada 2015 r.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

1. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

2. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać zaś z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA).

5. We wniesionej skardze jej autor podniósł zarzuty dotyczące wyłącznie naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, natomiast nie podniósł żadnego zarzutu, który dotyczyłby naruszenia trybu jego sporządzania. Mimo to Sąd był zobligowany zbadać tę ostatnią okoliczność z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą wniesioną na przedmiotową Uchwałę (por. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r., II SA/Wr 835/12 – CBOSA). W wyniku tego badania Sąd stwierdził, że zaskarżony Plan został uchwalony z zachowaniem procedury planistycznej określonej w art. 17 u.p.z.p.

6. Przechodząc do oceny zarzucanej sprzeczności z prawem postanowień § 6 Uchwały, należy stwierdzić, że w tym zakresie skarga zasługuje na uwzględnienie.

7. W ocenie Sądu trafnie Wojewoda powiązał zarzucane naruszenie prawa ze zmianą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jaka została wprowadzona z dniem 11 września 2015 r. przez ustawę z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmacnianiem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774, z późn. zm.; zwaną dalej "ustawą zmieniającą").

1. Oto bowiem mocą ustawy zmieniającej do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po art. 37, dodano przepisy art. 37a–art. 37e, zawierające: fakultatywne upoważnienie dla rady gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (art. 37a, art. 37c u.p.z.p.) – zwanej potocznie "uchwałą reklamową" – szczególny, rozbudowany tryb przygotowania i podejmowania takiej uchwały (art. 37b u.p.z.p.), oraz sankcje administracyjne (kary pieniężne) za jej nieprzestrzeganie (art. 37d, art. 37e u.p.z.p.). Uchwała reklamowa jest aktem prawa miejscowego (art. 37a ust. 4 u.p.z.p.) i dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (art. 37a ust. 5 u.p.z.p.), z tym że może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy (art. 37a ust. 6 u.p.z.p.). W omawianej uchwale rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (art. 37a ust. 3 u.p.z.p.). Natomiast w odniesieniu do szyldów określa się w uchwale zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (art. 37a ust. 2 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 37a ust. 9 i 10 u.p.z.p. uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych – nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały – z tym że zarazem może ona:

1) wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale;

2) wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale.

2. Jednocześnie mocą uchwały zmieniającej, z dniem [...] września 2015 r.:

- w art. 15 ust. 3 u.p.z.p. uchylono pkt 9, który stanowił, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb "zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane";

- do art. 15 ust. 2 u.p.z.p., po pkt 3, dodano pkt 3a, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo "zasady kształtowania krajobrazu".

3. Ustawa zmieniająca zawiera w odnośnym zakresie również przepisy przejściowe – art. 12 ust. 1–3 – w następującym brzmieniu:

"1. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc.

2. Regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 7 [tj. u.p.z.p. – uw. Sądu], w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

3. Do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe."

Z cytowanych przepisów art. 12 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej jasno wynika, że wejście w życie tej ustawy nie wpływało na obowiązywanie uprzednio uchwalonych planów miejscowych, a wejście w życie uchwały reklamowej powoduje jedynie uchylenie tych regulacji ww. planów miejscowych, które zostały przyjęte na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. Ponadto art. 12 ust. 3 ustawy zmieniającej przesądza, że w przypadku postępowań planistycznych będących w toku w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe. Wnioskując a contrario, do planów miejscowych, do których sporządzenia przystąpiono po [...] września 2015 r., mają zastosowanie przepisy wprowadzone ustawą krajobrazową (tak też A. Fogel [w:] Ustawa krajobrazowa, pod red. A. Fogel, Warszawa 2016, uw. 1 do art. 12).

Ponadto w doktrynie wskazuje się, że ponieważ ustalenia art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. mają charakter fakultatywny, to w sytuacji określonej w art. 12 ust. 3 ustawy zmieniającej od gminy zależy, czy regulacje w tym zakresie wprowadzi w planie miejscowym, czy też przystąpi do sporządzania uchwały reklamowej zgodnie z art. 37a u.p.z.p. (tak A. Fogel [w:] Ustawa krajobrazowa, pod red. A. Fogel, Warszawa 2016, uw. 1 do art. 12). Godzi się podkreślić, że taki wybór miejsca regulacji – m.p.z.p. albo uchwała reklamowa – nie istnieje w przypadkach nieobjętych zakresem art. 12 ust. 3 ustawy zmieniającej, a więc gdy procedura planistyczna została zainicjowana już po wejściu w życie tej ustawy.

8. Skoro w kontrolowanej sprawie do wszczęcia procedury planistycznej doszło, co bezsporne, już po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej (bo [...] lutego 2016 r., kiedy to Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przestąpienia do sporządzenia przedmiotowego m.p.z.p.), to nie ulega wątpliwości, że oceny legalności zaskarżonego planu miejscowego należy dokonywać przez pryzmat przepisów u.p.z.p. w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą, obowiązujących w dacie uchwalenia tego planu – czyli w szczególności z dodanym art. 37a i nast. u.p.z.p. oraz bez uchylonego art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p.

1. W ocenie Sądu istota ww. zmian legislacyjnych sprowadzała się do "wyjęcia" zagadnień dotychczas regulowanych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. z zakresu materii planistycznej (właściwej planom miejscowym) i uczynienie z niej materii regulowanej odrębną uchwałą, wydawaną na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p., bez zmiany fakultatywnego charakteru samej regulacji gminnej poświęconej zasadom i warunkom sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Przemawiają za tym w szczególności następujące względy:

- zbieżność treściowa przedmiotu regulacji art. 15 ust. 3 pkt 9 i art. 37a ust. 1 u.p.z.p. oraz koincydencja czasowa uchylenia pierwszej z nich i wprowadzenia drugiej;

- treść przepisów przejściowych zamieszczonych w art. 12 ust. 1–3 ustawy zmieniającej, z których jasno wynika, po pierwsze, dychotomiczność podstaw regulacji poświęconej zasadom i warunkom sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych etc. – albo art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., albo art. 37a ust. 1 u.p.z.p. (zwraca uwagę, że analizowane przepisy przejściowe nie przewidują sytuacji, w której do wprowadzenia ww. regulacji mogłoby dojść na innej jeszcze podstawie, w szczególności na mocy art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p.) – a po drugie, że z woli ustawodawcy upoważnienie zamieszczone w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. recypowało i zastąpiło dotychczasowe upoważnienie z art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p.;

- treść uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej (druk nr [...] Sejmu RP VII kadencji), w którym wskazano m.in., że: "[...] Istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokalizowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń co do wyglądu tablic i urządzeń reklamowych. [...] [...] lokalny ma bowiem bardzo ograniczone możliwości wpływania na ład reklamowy na swoim terenie. Na obszarach innych niż obszarowe formy ochrony przyrody, czy parki kulturowe ustalenie zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych jest obecnie możliwe jedynie poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (por. art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co przy relatywnie niewielkim pokryciu terenu kraju miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego z góry wyklucza możliwość zachowania ładu reklamowego na większości terenu kraju. Aby przeciwdziałać takiemu stanowi rzeczy projekt ustawy przyznaje radzie gminy kompetencję do ustalania w formie samodzielnego aktu prawa miejscowego zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (art. 7 pkt 2 w zakresie art. 37a). Akt taki będzie obowiązywał na całym terenie gminy [...]" Z cytowanego fragmentu uzasadnienia wynika, że intencją projektodawców było zastąpienie dotychczasowego, niedość efektywnego mechanizmu zaprowadzania ładu reklamowego na terenie gminy w drodze rozproszonych, fragmentarycznych regulacji planistycznych, spójną, całościową regulacją specjalnej (samodzielnej) uchwały reklamowej.

2. W świetle dotychczasowych uwag należy podzielić pogląd, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w art. 37a u.p.z.p z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady, rada gminy nie utraciła zatem kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, jednakże według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, chyba że znajdują zastosowanie przepisy przejściowe zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy zmieniającej (zob. wyrok WSA z 08.11.2017 r., II SA/Wr 586/17, CBOSA) – co w niniejszej sprawie nie zachodzi. W konsekwencji kwestie przewidziane do uregulowania w ww. uchwale podejmowanej na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. – choć niewątpliwe wiążą się z kształtowaniem krajobrazu w potocznym znaczeniu – nie mogą być uznane za tożsame lub mieszczące się w pojęciu "zasad kształtowania krajobrazu" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p. (por. wyrok WSA z 19.10.2017 r., II SA/Wr 595/17, CBOSA). Tożsamości obu pojęć przeczy wzgląd na jedną z podstawowych reguł wykładni językowej, zwanej zakazem wykładni synonimicznej, zgodnie z którym to zakazem nie można różnym zwrotom ustawowym nadawać tego samego znaczenia. Z kolei przeciwko uznaniu, iż zagadnienia, o których mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., zawierają się w bardziej ogólnym pojęciu "zasad kształtowania krajobrazu" w znaczeniu przyjętym w art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p., przemawia – oprócz argumentów już wyżej podniesionych – także i to, że nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy zamiaru, aby zagadnienia powierzone radzie gminy do uregulowania w odrębnej uchwale (reklamowej), podejmowanej w szczególnej procedurze, o charakterze fakultatywnym, stanowiły jednocześnie materię planistyczną, i to o charakterze obligatoryjnym.

3. Wszystko to prowadzi do wniosku, że Rada Gminy, zamieszczając w § 6 Uchwały regulacje dotyczące zasad i warunków lokalizacji na terenie objętym Planem miejscowym obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, wykroczyła poza określony w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia m.p.z.p. Tym samym dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności ww. przepisu Uchwały. Nie sposób bowiem przyjąć, iżby uregulowanie w planie miejscowym materii poruczonej przez ustawodawcę prawodawcy gminnemu do unormowania w odrębnej uchwale (w dodatku podejmowanej w szczególnym trybie – art. 3b ustawy zmieniającej), stanowiło naruszenie prawa nieistotne.

Tym samym w części zarzucającej istotną wadliwość § 6 zaskarżonej Uchwały skarga okazała się zasadna.

9. W ocenie Sądu niezasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia przez Radę Gminy przepisów art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, z późn. zm.; w skrócie "rozp.proj.mpzp"), które to naruszenie miało przejawiać się w braku jednoznaczności ustaleń pomiędzy treścią Planu miejscowego, a stanowiącym jego załącznik rysunkiem.

1. W myśl przywołanego art. 20 ust. 1 u.p.z.p.: "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały." Z kolei zgodnie z § 8 ust. 2 rozp.proj.mpzp: "Na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń."

2. Jest poza sporem, że cały teren objęty Planem miejscowym znajduje się w strefie stanowiska archeologicznego ujętego w ewidencji zabytków (obszar [...], nr [...]), którego zasięg wykracza poza granice Planu. Dlatego też należy podzielić pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że w takiej sytuacji nie było konieczne na rysunku Planu odrębne oznaczanie, ani wskazywanie granic ww. stanowiska archeologicznego. W ocenie Sądu nie sposób w takim przypadku mówić o naruszeniu prawa – tj. zasad sporządzania m.p.z.p. – a w każdym razie nie o naruszeniu "istotnym" w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

3. Tezie o braku spójności pomiędzy tekstem a rysunkiem Planu przeczy także treść § 7 Uchwały, w brzmieniu: "W zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej ustala się nakaz prowadzenia badań archeologicznych podczas prac ziemnych przy realizacji inwestycji związanych z zabudowaniem i zagospodarowaniem terenu oraz nakaz uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie badań archeologicznych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę". Przepis ten w swej treści nie odwołuje się bowiem do obszarów podlegających ochronie – co mogłoby skłaniać adresata Planu do poszukiwania tych obszarów na rysunku Planu – lecz został sformułowany w taki sposób, iż jego lektura nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ustalone w nim nakazy obowiązują na całym terenie objętym Planem. Takie sformułowanie jest bez wątpienia zgodne ze stanem faktycznym, jednoznaczne, nie wprowadza w błąd adresatów Planu, i w efekcie nie czyni usprawiedliwionym drugiego z zarzutów skargi, dotyczącego braku spójności pomiędzy tekstem a rysunkiem Planu.

Ubocznie godzi się zauważyć, że cytowany § 7 Uchwały został zamieszczony w Planie zgodnie z wytycznymi Powiatowego Konserwatora Zabytków, zawartymi w piśmie tego organu z [...] kwietnia 2016 r. (znak: [...]), i w sposób odpowiadający sformułowanej przez ten organ propozycji brzmienia odnośnego przepisu Planu.

4. Rzeczywiście, jak trafnie zauważył pełnomocnik Wojewody, w uzasadnieniu do Uchwały znalazło się błędne stwierdzenie, że w projekcie Planu miejscowego "nie wystąpiła potrzeba wprowadzania ustaleń w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej". W ocenie Sądu cytowany passus – wobec jednoznacznej treści § 7 Uchwały – nosi znamiona oczywistej omyłki. I już z tego względu, a także z uwagi na to, że uzasadnienie to, w odróżnieniu od samej treści Uchwały, nie podlegało publikacji w dzienniku urzędowym, podnoszone przez Wojewodę ryzyko wprowadzenia w błąd adresatów Planu miejscowego jest bliskie (a w praktyce wręcz równe) zeru. Wobec tego Sąd uznał, że wytknięta przez stronę skarżącą wadliwość uzasadnienia do Uchwały ma charakter jedynie nieistotnego naruszenia prawa.

5. Z powyższych względów skarga, w zakresie drugiego z zarzutów, nie zasługiwała na uwzględnienie.

10. Mając wszystko to na uwadze, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku, tj. co do jej § 6, zaś w pozostałym zakresie – czyli odnośnie do drugiego z zarzutów skargi oraz co do żądania stwierdzenia nieważności Uchwały w całości – na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), w wysokości [...] zł.