Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 471/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 7 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr SKO.4150.74-76.2022 SKO.4150.92.2022 SKO.4150.116-121.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi znak: DPRG-UA-VIII.6730.237.2021 z dnia 4 lutego 2022 roku; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego D. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr SKO.4150.74-76.2022 SKO.4150.92.2022 SKO.4150.116-121.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 2 czerwca 2021 r. inwestor J. S.A., reprezentowany przez P.J., złożył wniosek (zmieniony w dniach 10 czerwca 2021 r., 28 czerwca 2021 r., 6 lipca 2021 r., 3 września 2021 r.) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], dz. nr [...] w obrębie [...], polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, garażu podziemnego oraz urządzeń budowlanych.

Decyzją z dnia 4 lutego 2022 r. nr DPRG-UA-VIII.156.2022 Prezydent Miasta Łodzi ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor, wnosząc o zmianę wskaźnika zabudowy na większy przedział, gdyż materiał dowodowy daje ku temu podstawę.

Odwołanie złożyli także D. B., I.B., J.K., P. Ł., J.W.., B. J., A.C., M. C.- pełnomocnik U. i K., L.G. Strony zarzuciły:

1. błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy i funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu przestrzennym, gdyż organ wyznaczył obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki o długości 120 m. Ograniczył się do ustalenia, że granice obszaru analizowanego zlokalizowane są w odległości 360 metrów od przedmiotowej działki. Przyjął tym samym minimalną wymaganą przepisami wielkość, kompletnie pomijając rozważenie czy ewentualne rozszerzenie obszaru będzie lub nie - miało wpływ na treść analizy. Niedokonanie takich rozważań jest istotnym błędem w przypadku tak różnorodnego obszaru zabudowy modernistycznej, która powstawała na przestrzeni lat 50 - 60, a nawet jeszcze na początku 70-siątych ubiegłego wieku.

2. przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób odnośnie ustalenia linii zabudowy w myśl § 4 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., który stanowi, iż linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ I instancji ustalając linię zabudowy uwzględnił wyłącznie działki położone przy ul. [...] (nr [...]) i ul. [...] (nr [...]), które nie sąsiadują bezpośrednio z działką inwestycji (nr [...]). W tym przypadku organ I instancji przy ustalaniu linii zabudowy kompletnie pominął bezpośrednio sąsiadującą - przyległą do inwestycji działkę nr [...] zabudowaną budynkiem położonym frontem wzdłuż ul. [...] (a nie jak położone szczytami budynki przy ul. [...] i [...]) z adresem przyporządkowanym ul. [...]. W tym zakresie organ I instancji nie dokonał żadnych rozważań oraz jednocześnie naruszył przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia i nie wyznaczył linii zabudowy jako przedłużenia istniejącej linii zabudowy na sąsiedniej działce nr [...] zabudowanej budynkiem znajdującym się w większej odległości od pasa drogowego niż budynki na działkach nr [...] i nr [...]. Brak jest w tym zakresie jakichkolwiek rozważań czy ustalenie linii zabudowy dla inwestycji jako przedłużenie linii zabudowy na rzeczywiście sąsiedniej działce nr [...] zakłóci bądź nie, ład przestrzenny w sąsiedztwie, tym bardziej, iż posadowiony na niej jest budynek zwrócony frontem do ul. [...] a nie szczytem jak wyłącznie poddane rozważaniom budynki przy ul. [...] i [...], które nie sąsiadują bezpośrednio z planowaną inwestycją. Ponadto organ ustalił linię zabudowy nieprzekraczalną, a nie obowiązującą, co jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa.

3. ustalenia niewłaściwego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki poprzez przyjęcie do wyliczenia, iż wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 0,11 do 0,98. Organ przyjął górny parametr bez dokonania rozważań dlaczego wzięto pod uwagę działki które nigdy nie były zabudowywane w całości (co ma wynikać z parametru 0,98), a jedynie w ostatnim okresie z posadowionymi na nich w latach 50-60 ubiegłego wieku budynkami, zostały geodezyjnie wydzielone dla celów zastosowania obniżki ceny wykupu odrębnych lokali przy tworzeniu wspólnot mieszkaniowych w wielorodzinnych budynkach mieszkalnych stanowiących pierwotnie własność komunalną. Organ nie dokonał żadnych rozważań dlaczego przy ustalaniu wskaźnika powierzchni zabudowy pominięto faktyczną, rzeczywistą -pierwotną powierzchnię zabudowy działek w obszarze poddanym analizie. Przyjęcie parametru do 31 % znacznie zakłóci ład przestrzenny na całym osiedlu.

4. błędne przyjęcie, że powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenie budowlanego w kontekście obsługi komunikacyjnej. Organ I instancji błędnie przyjął, że obsługa komunikacyjna inwestycji będzie się odbywała przebudowanym fragmentem ul. [...] od ul. [...] do łącznika z ul. [...] realizowanym zgodnie z porozumieniem z dnia 17 grudnia 2021 r., zawartym pomiędzy Miastem Ł., a inwestorem, według odrębnego opracowania oraz projektowanym wjazdem na nieruchomość z działki drogowej ul. [...] (droga wewnętrzna we władaniu Zarządu Dróg i Transportu w Ł.). Porozumienie zawarte z inwestorem znacznie rozszerza zakres ingerencji w substancję drogową - ponad podane w opiniach warunki m.in. co do długości odcinka podlegającego przebudowie. Brak miejsca na poszerzenie ul. [...], co wyraźnie ZDiT opisywał w opiniach znajdujących się w aktach, spowoduje ingerencję przebudowy w prywatną własność mieszkańców, członków Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Droga wewnętrzna - ul. [...] nie posiada uregulowanego stanu prawnego, Gmina Ł. nie ma prawa własności do tej drogi, tym samym niejako zmuszanie inwestora do przebudowy drogi bez uprzedniego uregulowania jej statusu prawnego doprowadzi do samowoli budowlanej i naruszenia praw osób trzecich. Planowana przebudowa zniszczy zieleń na osiedlu oraz w efekcie przez znaczne zbliżenie drogi bezpośrednio do budynków mieszkalnych będzie stanowiła nadmierną uciążliwość dla mieszkańców (co również w opiniach podnosił ZDiT). Zdaniem strony planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej. Inwestycja znajduje się w środku zakończonego urbanistycznie na przełomie lat 50-60 ubiegłego wieku osiedla z bardzo wąskimi jednokierunkowymi ulicami, które bez uprzedniego uregulowania stanu prawnego i kompleksowej przebudowy nie są w stanie przyjąć ruchu wymaganego dla tak dużej inwestycji. Główna ulica osiedla - ul. [...], która ma przyjąć ruch z ul. [...], w obecnym stanie jest problematyczna dla zwykłego ruchu samochodowego aktualnych mieszkańców. Z wielkim trudem mijają się na niej dwa małe samochody osobowe. Minięcie ciężarówki np. śmieciarki odbywa się poprzez wjazd przez krawężnik na trawnik. Ciąg drogi ul. [...] jako podstawowy element zapewnienia inwestycji do drogi publicznej został w rozważaniach przez organ I instancji kompletnie pominięty.

5. brak określenia w treści decyzji lokalizacji miejsc postojowych w ramach obszaru planowanej inwestycji, ograniczając się jedynie do stwierdzenia w pkt II. ust. 3 pkt 4 decyzji, że: "miejsca postojowe będą zlokalizowane poza pasami dróg publicznych, na terenie inwestycji (...)". Ustalenie przez organ dla planowanej inwestycji niewielkiej ilości miejsc postojowych dla planowanej inwestycji, podczas gdy w innych wydanych przez organ decyzjach ustalających warunki zabudowy ilość miejsc postojowych dla tego typu inwestycji jest zwykle znacznie większa.

6. naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 K.p.a. poprzez brak rozpoznania złożonych wniosków, nie odniesienie się do szeregu istotnych aspektów dla procedowania w sprawie, nieuwzględnienie wniosków o dołączenie opinii biegłego, czy przeprowadzenie oględzin.

7. brak określenia powierzchni biologicznie czynnej.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr SKO.4150.74-76.2022 SKO.4150.92.2022 SKO.4150.116-121.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że teren objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem nie budzi wątpliwości dopuszczalność przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W sprawie przeprowadzona została analiza architektoniczno-tekstowa, wykonana przez uprawnioną osobę w zakresie cech i funkcji terenu oraz sporządzono załącznik graficzny przedstawiający obszar analizowany wokół działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja, w wielkości wymaganej na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia tj. trzykrotność szerokości frontu działki (360 m). Organ zaznaczył, że przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Kolegium stwierdziło, że nie widzi podstaw do kwestionowania obszaru wyznaczonego przez organ I instancji który jest wystarczający do oceny stanu zagospodarowania wokół terenu inwestycji i ustalenia parametrów nowych inwestycji.

W granicach obszaru wyznaczonej analizy występuje zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna (np. przy ul. [...],[...],[...]; ul. [...],[...],[...],[...]).

Teren ma pośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...] (droga gminna) i ul. [...] (droga powiatowa), poprzez ogólnodostępne drogi wewnętrzne: ul. [...] i ul. [...] (we władaniu Zarządu Dróg i Transportu w Ł.; planowaną do przebudowy na odcinku od ul. [...] do łącznika z ul. [...] wg odrębnego opracowania, na mocy porozumienia z dnia [...] grudnia 2021 r. zawartego pomiędzy Miastem Ł. - ZDiT a inwestorem), poprzez projektowany wjazd na nieruchomość.

Do wniosku o wydanie decyzji załączono: pismo P. S.A. z dnia 23 kwietnia 2021 r. – oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej, pismo ZwiK z dnia 24 maja 2021 r. o możliwości przyłączenia do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, pismo V. S.A. z dnia 22 kwietnia 2021 r. w sprawie możliwości podłączenia do Ciepła Systemowego oraz porozumienie z dnia 17 grudnia 2021 r. zawarte pomiędzy Miastem Ł. – ZdiT a inwestorem w sprawie przebudowy fragmentu ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do łącznika z ul. [...]. Wobec tego organ stwierdził, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów nieruchomość objęta wnioskiem: dz. [...] oznaczona jest symbolem: Bi – inne tereny zabudowane.

Warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w ocenie organu należy uznać za spełniony.

Organy uznały, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze, w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy - warunek spełniony. W dniu 23 sierpnia 2021 r. P. Sp. z o.o. wskazała, że na działce [...] występuje przyłącze niskiego ciśnienia [...] z 2011 r. eksploatowane przez Oddział Zakład Gazowniczy w Ł. W ul. [...] występuje czynny gazociąg niskiego ciśnienia [...] z 2011 r. oraz gazociąg niskiego ciśnienia [...] z 2011 r. w ul. [...]. W rozmowie telefonicznej z dnia 26 sierpnia 2021 r. z pracownikiem [...] Sp. z o.o. doprecyzowano, że strefy kontrolowane dla gazociągów wskazanych w powołanym piśmie wynoszą 1 m dla każdego z nich. W związku z powyższym strefy kontrolowane dla gazociągów znajdują się poza terenem objętym wnioskiem. Zgodnie z warunkiem zawartym w pkt II.4 ppkt 3 decyzji zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 lit. b) – warunek spełniony. Zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu – warunek spełniony. Po przeanalizowaniu przedmiotu wniosku i planowanej lokalizacji inwestycji, z uwzględnieniem zakresu terenu objętego wnioskiem, stwierdzono, że decyzja nie wymagała uzgodnienia w oparciu o art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W taki stanie faktycznym organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że parametry zabudowy zostały określone na podstawie wyników analizy urbanistycznej terenu, uwzględniającej w szczególności najbliższe sąsiedztwo planowanej inwestycji.

Szerokość elewacji frontowej zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 2 m do 96 m - średnio 27,4 m, z tolerancją do 20 % (przy zaokrągleniu do pełnych metrów): 22 m - 33 m. Szerokość elewacji frontowej zabudowy o funkcji mieszkaniowej mieści się w przedziale 6-95 m, średnio 35 m. W kwartale zabudowy pomiędzy ulicami: [...], [...], [...] i [...] szerokość zabudowy wielorodzinnej kształtuje się w przedziale 12-78 m. Wnioskowana szerokość: 13-78 m. Organ ustalił, na podstawie § 6 ust 2 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej od strony głównego wejścia do budynku dla każdego z planowanych budynków w przedziale od 35 m do 78 m, tj. od średniej wielkości parametru zabudowy o funkcji mieszkaniowej z obszaru analizy do wartości maksymalnej z kwartału zabudowy pomiędzy ulicami: [...], [...], [...] i [...]. Tak ustalona szerokość elewacji frontowej pozwala na realizację inwestycji i nie zakłóci ładu przestrzennego w sąsiedztwie, nadto jest zgodna z cechami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej występującej na działkach sąsiednich.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki, okapu, zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 2,5 m do 37,5 m - średnio 10 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki, okapu, zabudowy o funkcji mieszkaniowej mieści się w przedziale 4-37,5 m, średnio 13 m. W kwartale zabudowy pomiędzy ulicami: [...], [...], [...] i [...] (najbliższe sąsiedztwo planowanej inwestycji) wysokość ta osiąga zwykle ok. 15,5 m (maksymalne wysokości budynków do 17 m - na fragmentach), co odpowiada budynkom o wysokości IV-V kondygnacji nadziemnych. Planowana przez inwestora wysokość zabudowy to od 10 m do 34 m, tj. do XI kondygnacji. Organ I instancji ustalił na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia dla każdego z budynków w zespole zabudowy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki od 13 m do 15,5 m (od wartości średniej dla zabudowy mieszkaniowej obszaru analizy, do średniej wysokości budynków mieszkalnych wielorodzinnych występujących w kwartale zabudowy pomiędzy ulicami: [...], [...], [...] i [...] (najbliższe sąsiedztwo planowanej inwestycji). Dopuszczono zwiększenie wysokości do 17 m pod warunkiem wycofania górnej części budynku względem elewacji frontowej budynku o minimum 1,5 m. Kierunek attyk budynków równoległy i prostopadły w stosunku do wyznaczonej linii zabudowy. Organ podkreślił, że tak ustalony parametr jest znacznie niższy od wnioskowanego, nie zakłóci natomiast ładu przestrzennego w sąsiedztwie.

Organ zaznaczył, że ustalenie parametru zgodnie z wnioskiem inwestora (do 34 m) powodowałoby rażącą dysharmonię wysokości nowoprojektowanych budynków i budynków istniejących na działkach w najbliższym sąsiedztwie.

Jak wynika z analizy w obszarze analizy występują dachy jedno, dwu i wielospadowe o nachyleniu głównych połaci dachowych z przedziału do 10°, 15-25° i 30-40°. Budynki mieszkalne wielorodzinne (zabudowa dominująca) są najczęściej przykryte dachami płaskimi o nachyleniu głównych połaci dachowych do 10°. Wysokość kalenicy: od 2,5 m do 38,5 m (dla zabudowy o funkcji mieszkaniowej 5 - 38,5 m). W kwartale zabudowy pomiędzy ulicami: [...], [...], [...] i [...] (najbliższe sąsiedztwo planowanej inwestycji) wysokość ta osiąga zwykle 15,5 - 17 m. Kierunek kalenicy równoległy lub prostopadły w stosunku do frontu działki. Planowana wysokość zabudowy to od 10 m do 34 m, do XI kondygnacji. Organ ustalił w oparciu o § 8 rozporządzenia następujący układ połaci dachowych dla całego zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych: dachy płaskie o kącie nachylenia połaci do 10°, wysokość najwyżej położonej krawędzi dachu do 17 m (w nawiązaniu do budynków w kwartale zabudowy pomiędzy ulicami: [...], [...], [...] i [...] - najbliższe sąsiedztwo planowanej inwestycji). Kolegium zaznaczyło, że podobnie jak w kwestii wysokości organ zasadnie stwierdził, iż tak ustalony parametr (niższy od wnioskowanego) nie zakłóci ładu przestrzennego w sąsiedztwie.

Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 0,11 do 0,98 - średnio 0,31. W kwartale zabudowy pomiędzy ulicami: [...], [...], [...] i [...] średni wskaźnik dla zabudowy wielorodzinnej kształtuje się na poziomie 0,24. Wnioskowany wskaźnik to 0,37. Organ I instancji kierując się § 5 ust. 2 rozporządzenia ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] w przedziale od 0,24 do 0,31 (od wartości średniej w kwartale zabudowy pomiędzy ulicami: [...], [...], [...] i [...] dla zabudowy wielorodzinnej, do wartości średniej dla całej zabudowy obszaru analizy). Tak ustalony parametr nie doprowadzi do zakłócenia ładu przestrzennego w sąsiedztwie.

Kolegium zaznaczyło, że wyniki analizy ograniczyły rozmiary planowanej inwestycji pod względem parametrów proponowanych przez inwestora we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Odstępstwo od tej reguły winno być uzasadnione wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Ustalone w sprawie wskaźniki w znaczącej większości odpowiadają średnim wartościom z analizy. Te, które odbiegają od tychże średnich parametrów na zasadzie odstępstwa od wartości średnich zostały merytorycznie powiązane z takimi funkcjami oraz cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym, które w pełni uzasadniały odstępstwo od średnich wartości. Powiązanie to polegało na wskazaniu określonych tendencji w zakresie występującej w obszarze analizowanym funkcji oraz cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które pozostają w związku z proponowanymi wartościami. Treść uzasadnienia powyższych odstępstw jest na tyle szczegółowa, że możliwe stało się ustalenie, że odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość powoduje nadal zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego analizowanego obszaru.

Wniosek inwestora o zwiększenie ustalonego w projekcie decyzji wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie został uwzględniony przez organ I instancji w toku procedowania z uwagi konieczność dopasowania gabarytów nowej zabudowy do zabudowy obszaru analizy. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji prawidłowo ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy w przedziale od 0,24 do 0,31, dokonując zarówno wszechstronnej analizy całego wyznaczonego obszaru, ze szczególnym uwzględnieniem zabudowy wielorodzinnej istniejącej na działkach sąsiednich o istotniejszym znaczeniu.

W odniesieniu do ustalonej linii zabudowy organ ustalił, że wzdłuż ul. [...] budynki wielorodzinne usytuowane są zwykle w odległości ok. 3-5 m od granicy z działką drogową. Budynki przy ul. [...] i [...] (po stronie planowanej inwestycji), usytuowane szczytami w stosunku do ulicy [...], oddalone są od granicy z działką drogową o 5 m. Według koncepcji załączonej do wniosku budynki usytuowane od strony frontu działki miałyby być oddalone o 3 m od granicy z działką drogową ul. [...]. Na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia z uwagi na sposób zagospodarowania nieruchomości obszaru analizy, w szczególności w kwartale zabudowy pomiędzy ulicami: [...], [...], [...] i [...] (sąsiedztwo planowanej inwestycji), ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ulicy [...] jako przedłużenie linii zabudowy zlokalizowanej przy ul. [...] i [...] (5 m od granicy z działką drogową), zgodnie z załącznikiem graficznym. Organ stwierdził, że tak ustalona linia zabudowy, wyznaczona w nawiązaniu do zabudowy na działkach sąsiednich, nie zakłóci ładu przestrzennego w sąsiedztwie. Obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się od strony drogi publicznej.

Kolegium zaznaczyło ponadto, że w pierwszej kolejności linia zabudowy powinna być wyznaczana według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 lub 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a może być on wyznaczony w inny sposób, jako wyjątek od tej zasady, jeżeli w danej sprawie wskazują na to wyniki analizy urbanistycznej. Zdaniem Kolegium wyznaczona w sprawie linia zabudowy jest zgodna z obowiązującymi przepisami i nie kłóci się z układem urbanistycznym wokół terenu inwestycji.

Kolegium uznało zarzuty odwołania w kwestii niewyznaczenia powierzchni biologicznie czynnej za niezasadne wobec braku legalnego wskazania sposobu ustalenia udziału powierzchni biologicznie czynnej jako elementu wskaźnika zabudowy.

Kolegium wyjaśniło, że decyzja ustalająca warunki zabudowy z mocy art. 54 pkt 2 lit. c w zw. art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa między innymi warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Takim przepisem odrębnym jest § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wśród kwestii, w których rozporządzenie w sprawie warunków technicznych odsyła do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, znajduje się również określenie wymagań w zakresie miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Stosownie do § 18 ust. 1 zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Natomiast zgodnie z § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Jednakże nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna precyzyjnie określać maksymalną czy minimalną liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Przepisami takimi nie są też oba ustępy § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jaki m powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wobec tego w decyzji określającej warunki zabudowy określa się wymagania co do miejsc parkingowych, zaś kwestia dotycząca liczby i sposobu ich urządzenia będzie przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W odniesieniu uzbrojenia działki Kolegium podkreśliło, że skoro teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, po której odbywa się ruch kołowy, to nie jest możliwa odmowa ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na niedostateczne uzbrojenie terenu ze względu na parametry tej drogi, w szczególności nie jest także dopuszczalne uzależnianie ustalenia warunków od przebudowy przez inwestora istniejącej drogi publicznej. Prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że przepis ten nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu będącego przedmiotem postępowania. Kwestia istnienia wystarczającego uzbrojenia terenu jako wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie dotyczy ul. [...], lecz ewentualnie dróg niepublicznych na terenie projektowanej inwestycji lub z nią związanych.

Jeśli chodzi natomiast o kwestie proceduralne i zarzuty braku informowania stron o przedłużeniu procedowania, co wpłynęło na ograniczenie możliwości dostępu do akt sprawy, Kolegium zaznaczyło, że w dniu 16 czerwca 2021 r. na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, oraz że zgodnie z art. 49 a K.p.a. kolejne zawiadomienia o decyzji i innych czynnościach organu będą zamieszczane w Biuletynie Informacji publicznej na stronie internetowej www.bip.uml.Iodz.pl. Za nieuzasadnione uznać także, zdaniem Kolegium, należy zarzuty odwołania dotyczące negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, która zresztą nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Kwestie szczególnej lokalizacji przyszłej inwestycji konkretyzują się dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ocena czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego należy, zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane, do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę.

Przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Przedmiotu takiego nie stanowią natomiast zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji.

Końcowo Kolegium zaznaczyło, że wymagania formalne niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Prawidłowo przeprowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie wskazujące, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie z warunków wskazanych przez ustawodawcę dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, nie dają podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Łodzi wniósł D. B. Skarżący podtrzymał wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczące naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego wraz z ich uzasadnieniem. Ponadto skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana bez przeprowadzenia postępowania odwoławczego zgodnie z przepisami K.p.a. i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co nastąpiło także wskutek nierozpoznania przez organ w sposób należyty większości z podniesionych w odwołaniu zarzutów odwoławczych, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego uznania, że w sprawie zachodzą przesłanki do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy, w sytuacji kiedy z dowodów zgromadzonych w postępowaniu oraz w świetle podniesionych zarzutów zaskarżona decyzja nie powinna zostać wydana z uwagi na fakt, iż ani istniejące ani projektowane uzbrojenie terenu (obszaru), w którym inwestycja o ustalonych decyzją parametrach ma zostać zbudowana nie jest wystarczające do realizacji tego celu w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że inwestycja o tak intensywnych parametrach jest nie do pogodzenia z ukształtowanym sposobem zagospodarowania jej otoczenia, w tym w szczególności zapewnienia bezpiecznej (bezkolizyjnej) obsługi komunikacyjnej mieszkańców projektowanego osiedla mieszkaniowego oraz dotychczasowych mieszkańców. Specyfika i dotychczasowa organizacja obsługi komunikacyjnej jest znana organom obu instancji, gdyż była przedmiotem licznych wystąpień, pism, interwencji i spotkań. Problemy z obsługą komunikacyjną inwestycji zostały dostrzeżone przez ZDiT, który początkowo odmówił uzgodnienia obsługi komunikacyjnej projektowanej inwestycji. Do uzgodnienia doszło w dalszym etapie postępowania przed organem I instancji po dokonaniu drobnych korekt wniosku przez wnioskodawcę. Organ I instancji, jak i Kolegium nie dokonały oceny, czy i w jakim zakresie zmienione parametry projektowanej inwestycji wpłyną na rozwiązanie problemu obsługi komunikacyjnej obszaru, w którym inwestycja ma zostać zrealizowana. Skarżący zwrócił uwagę, że przyjęte rozwiązania w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji muszą zostać skorelowane z istniejącą organizacją i sposobem funkcjonowania istniejącego już w tym obszarze osiedla bloków mieszkalnych. Sam fakt zawarcia porozumienia przez inwestora w zakresie przebudowy stanowi jedynie odpowiedź na wymóg formalny zapewnienia obsługi komunikacyjnej. Poza zainteresowaniem organów obu instancji pozostała kwestia konieczności zapewnienia dostatecznej ilości miejsc parkingowych dla "nowych" oraz "starych" mieszkańców. Kolegium nie wypowiedziało się ponadto w kwestii powierzchni biologicznie czynnej. Skarżący zwrócił też uwagę na liczne błędy pisarskie i językowe decyzji.

Skarżący pismem z dnia 30 sierpnia 2022 r. uzupełnił wniesioną do Sądu skargę. W piśmie tym skarżący wskazał, że na terenie działki, na której ma być realizowana inwestycja znajduje się budowla ochronna, a mianowicie schron w podziemiach zburzonej szkoły, która została wpisana do ewidencji budowli ochronnych prowadzonej przez Szefa Obrony Cywilnej Województwa [...] i w obowiązującym stanie prawnym w czasie procedowania rozbiórki szkoły, a następnie wydawania warunków zabudowy na tym terenie nie można było nią zadysponować bez wykreślenia schronu starej ewidencji. Wniosek taki nie został złożony. Z uwagi na wpis we wskazanej wyżej ewidencji przedmiotowych schron stanowił odrębny obiekt budowlany objęty ochroną prawną i dokonanie uzgodnień w ramach obrony cywilnej było bezwzględnie obowiązujące. W dniu 20 czerwca 2022 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w Ł. obwieszczeniem podał do publicznej wiadomości informację o włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków "pod nazwą "Historyczny układ urbanistyczny osiedla D." Ł., tym samym o włączeniu wskazanego wyżej obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Ponadto wskazał, że sama możliwość wjazdu na działkę z drogi publicznej jest niewystarczająca dla uznania, że działka ma dostęp do drogi publicznej. Wymóg ten jest spełniony dopiero wtedy, gdy nadano nieruchomość można dostać się zgodnie z prawem z drogi publicznej. W ocenie skarżącego inwestor do chwili obecnej nie ma dostępu do drogi publicznej w sposób zapewniający mu realizację inwestycji objętej warunkami zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

I. Skarga jest zasadna, aczkolwiek co do zasady z przyczyn innych niż wskazane w skardze.

II. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

III. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w Łodzi z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr SKO.4150.74-76.2022 SKO.4150.92.2022 SKO.4150.116-121.2022, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 4 lutego 2022 r. nr DPRG-UA-VIII.156.2022 ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], dz. nr [...] w obrębie [...], polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, garażu podziemnego oraz urządzeń budowlanych. Ww. inwestycja określana jest dalej także w skrócie jako "Inwestycja".

IV. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 22 czerwca 2022 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.p.z.p." oraz przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), cytowanej dalej także w skrócie jako "Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy".

Jak wynika z akt sprawy w dniu 2 czerwca 2021 r. inwestor [...] S.A., reprezentowana przez P.J., złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla Inwestycji. Wniosek był kilkakrotnie zmieniany. Ww. data złożenia wniosku ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia stanu prawnego, który ma w niniejszej sprawie zastosowanie. Należy mieć bowiem na uwadze, że stosownie do art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986), która weszła w życie dnia 3 stycznia 2022 r., do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (czyli u.p.z.p.) w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto zgodnie § 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2399), które weszło w życie dnia 3 stycznia 2022 r. do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe oznacza, że w sprawie mają zastosowanie przepisy Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 3 stycznia 2022 r.

V. W tym miejscu należy zauważyć, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy – przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Obowiązek ten związany jest przede wszystkim z uregulowaniami zawartymi w Konstytucji RP, w szczególności zaś z art. 21, który wprowadza konstytucyjną zasadę ochronę własności. Prawo własności nie ma charakteru nieograniczonego, jednakże wszelkie ograniczenia w powyższym zakresie nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP gwarantuje, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z powyższego względu decyzja administracyjna może wprawdzie ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy u jej podstaw leży przepis ustawy.

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tak jak w realiach niniejszej sprawy) określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru ograniczającego prawo własności, co wynika wprost z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Także w innych przepisach u.p.z.p. wskazuje się na konieczność respektowania konstytucyjnie chronionego prawa własności oraz wypływających zeń, bardziej szczegółowych uprawnień. Jednym z nich jest gwarantowane w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawo każdego w granicach określonych ustawą do zagospodarowania własnego terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich. W tym miejscu należy też wskazać na art. 56 u.p.z.p., który stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powołany przepis stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; (6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze (a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, (b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, (c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Stosownie zaś do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy powinno zasadniczo poprzedzać dokonanie każdej zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego wydanie takiej decyzji musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p.

Ustalenie poszczególnych parametrów nowej zabudowy dokonywać się winno według zasad określonych w przepisach Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. Zgodnie z § 1 cyt. wyżej rozporządzenia określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

VI. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. Stosownie do powołanego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (abstrahując od konieczność spełnienia innych wymogów) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Nowa zabudowa powinna stanowić więc kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasady ustalania cech nowej zabudowy określane są na podstawie przepisów Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. Przyjmuje się, że nowy sposób użytkowania należy zaakceptować, jeżeli nie godzi w zastany stan rzeczy. Realizacja inwestycji jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z istniejącą funkcją. Nie oznacza to wyłącznie powielania zastanego stanu rzeczy, jednakże między zastaną funkcją terenu, a planowaną inwestycją musi zachodzić istotny związek (por. wyrok WSA w Lublinie z 30.03.2023 r., sygn. akt II SA/Lu 769/22; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zachowana została zasada kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem w obszarze analizowanym, a zwłaszcza w kwartale realizowanej inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Co do zasady zabudowa garażowa jest zabudową towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej, zatem występowanie tej funkcji w obszarze analizowanym oznacza, że realizacja planowanej zabudowy nie będzie oznaczać wprowadzenia na tym terenie, sprzecznego z dotychczasowym, sposobu zagospodarowania. Sporządzona w sprawie analiza potwierdza, że sąsiednie nieruchomości są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy tzn., że warunek tzw. dobrego sąsiedztwa został spełniony. Zdaniem Sądu należy więc zgodzić się z Kolegium, że planowana inwestycja kontynuując funkcję istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy jak również zachowując jej cechy, spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

VII. Stosownie do § 3 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Stosownie zaś do § 2 pkt 5 cyt. wyżej Rozporządzenia front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę wykonana na potrzeby niniejszego postępowania analiza urbanistyczna sporządzona przez osobę uprawnioną do projektowania w planowaniu przestrzennym, której zarówno cześć opisowa, jak i część graficzna stanowią integralny załącznik do decyzji organu I instancji, odpowiada powyższym wymogom.

Istotnym z punktu widzenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest prawidłowe zakreślenie obszaru analizowanego, a następnie określenie parametrów i funkcji znajdującej się w jego obszarze zabudowy, które będą stanowiły punkt odniesienia dla oceny, czy planowana zabudowa może zostać zrealizowana w postulowanym kształcie. W ocenie Sądu obszar analizowany w niniejszej sprawie został wyznaczony prawidłowo na podstawie ww. przepisów Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy (3 x 120 m = 360 m). Zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach (a nie jak twierdzi skarżący w minimalnych). Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 20.12.2022 r., sygn. akt II OSK 2321/21). Zdaniem Sądu brak było podstaw do rozszerzenia obszaru objętego analizą i zgodzić należy się w powyższym zakresie z organami administracji. Brak jest więc podstaw do podzielenia stanowiska skarżącego w powyższym zakresie. Słusznie bowiem stwierdziło SKO, że z akt sprawy nie wynika konieczność poszerzenia obszaru analizowanego jak tego oczekuje skarżący.

W dalszej kolejności należy stwierdzić, że zostały spełnione wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p., teren ma bowiem dostęp do drogi publicznej, a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu objętego wnioskiem jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy czym w aktach sprawy znajdują się stosowne oświadczenia gestorów sieci.

Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, co oznacza, że spełniony został wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Nie zachodzi także przypadek określony w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., teren objęty wnioskiem nie znajduje się bowiem w obszarach wskazanych w tym przepisie.

VIII. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii parametrów drogi wewnętrznej, przez którą inwestycja skomunikowana jest z drogą publiczną wskazać należy, że jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych prawidłowa wykładnia pojęcia "uzbrojenie terenu" prowadzi do wniosku, że art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu będącego przedmiotem postępowania. Drogi, o których mówi przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. (poprzez odesłanie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., zgodnie z którym pod pojęciem "uzbrojeniu terenu" - należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), to takie, które związane są (lub będą) z planowanym przez inwestora zamierzeniem budowlanym. W przedmiotowej sprawie [...] kwestią jest ocena czy droga wewnętrzna, a mianowicie ul. [...] (w zarządzie ZDiT) spełnia wymogi art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zdaniem Sądu organy słusznie uznały, że wobec zawartego porozumienia między UM ZDiT i inwestorem dotyczącym przebudowy tej drogi warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. został spełniony. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i brak jest podstaw do czynienia w powyższym zakresie organom zarzutów, tym samym, zdaniem Sądu, nie można podzielić stanowiska skarżącego w powyższym zakresie.

IX. W odniesieniu do ustalonych parametrów nowej zabudowy wskazać należy, że z analizy urbanistycznej wynika, że na otoczenie planowanej inwestycji składają się głównie cztero- i pięciokondygnacyjne budynki mieszkalne wielorodzinne. Organ, powołując się na sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczną, ustalił na podstawie § 4 ust. 4 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy linię zabudowy dla planowanej inwestycji jako przedłużenie linii zabudowy przy ul. [...] i [...] (w dalszym oddaleniu niż przewidywał projekt). Co istotne, § 4 ust. 4 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, dopuszczający odstępstwo od zasady, wprowadza możliwości wyznaczenia innej linii zabudowy. Organ korzystając z tego przepisu uzasadnił zastosowane odstępstwo poprzez odniesienie do stosownych postanowień analizy.

Na podstawie § 5 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy organ ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki od 0,24 do 0,31 (od wartości średniej w kwartale zabudowy dla zabudowy wielorodzinnej do wartości średniej dla całego obszaru analizy). Wielkość wskaźnika, co wynika z analizy, nie przekracza wartości maksymalnych z terenu i w ocenie Sądu pozwala na zachowanie ładu przestrzennego w analizowanym obszarze.

Szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy ustalono w oparciu o § 6 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy od 35 m do 78 m tj. od średniej wielkości parametru zabudowy o funkcji mieszkaniowej z obszaru analizy do wartości maksymalnej z kwartału zabudowy, co nie przekracza wartości maksymalnych w terenie i zdaniem Sądu nie zaburzy ładu przestrzennego w obszarze. Wyznaczenie tego parametru jest zgodne § 6 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu, attyki, okapu dla planowanej zabudowy wyznaczono w wielkościach od 13 m do 15,5 m tj. od wartości średniej dla zabudowy mieszkaniowej obszaru analizy do średniej wysokości budynków mieszkalnych wielorodzinnych występujących w kwartale zabudowy. Dopuszcza się zwiększenie wysokości do 17 m pod warunkiem wycofania górnej części budynku o min. 1,5 m. Wyznaczenie tego parametru nastąpiło na podstawie § 7 ust. 4 Rozporządzenia, jest niższym parametrem niż wnioskowany i co wynika z analizy nie zaburzy ładu przestrzennego.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie niezbędne postanowienia wynikające z przepisów § 4-7 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy i niewątpliwie znajdują one oparcie w wynikach przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy. Wprawdzie niektóre z parametrów dla nowej zabudowy wyznaczone zostały na zasadzie wyjątku, jednak przepisy § 4-7 rozporządzenia, przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczają zarówno możliwość uśredniania poszczególnych parametrów, jak również możliwość innego ich wyznaczenia, o ile wynika to z analizy. To zaś oznacza, że analiza, jak prawidłowo wskazało Kolegium, dawała podstawy do takiego ukształtowania parametrów planowanej zabudowy, stąd ewentualny zarzut dowolności tych ustaleń dla planowanej inwestycji nie znajduje uzasadnienia.

Zastrzeżenia Sądu budzi natomiast sposób określenia geometrii dachu dla planowanej inwestycji, którą ustalono w sposób następujący: dach o kącie nachylenia połaci dachowych do 10°, wysokość głównej kalenicy lub najwyżej położonej krawędzi dachu na wysokości do 17 m. Parametr ten ustalono na podstawie § 8 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, zgodnie z którym geometrię dachu dla nowej zabudowy ustala się odpowiednio do geometrii dachów w obszarze analizowanym.

W ocenie Sądu ww. przyjęte przez organy rozwiązanie jest jednak wadliwe, a to z tego powodu, że określono jedynie maksymalny wskaźnik w zakresie kąta nachylenia połaci i wysokości krawędzi dachu, podczas gdy – tak jak w przypadku innych ww. parametrów - powinny być one określone poprzez zastosowanie tzw. widełek "od – do". Ponadto brak jest jednoznacznego ustalenia kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, że co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego lub minimalnego albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (por. także przykładowo wyroki WSA w Łodzi z 3.06.2016 r., sygn. akt II SA/Łd 1042/15; z 4.12.2013 r., sygn. akt II SA/Łd 699/13; WSA w Warszawie z dnia 5.02.2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1121/20).

Powyższe określenie parametrów nowej zabudowy, jak już wspomniano, ocenić należy jako niejednoznaczne, nieprecyzyjne, a więc naruszające ww. przepisy Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. Podkreślenia wymaga, że decyzja ustalająca warunki zabudowy, jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego, poprzedzająca decyzję o pozwoleniu na budowę, nie może dawać możliwości późniejszej dowolności w dalszym procesie inwestycyjnym, prowadząc do zmiany wymaganych parametrów i w ostateczności do powstania budynku o parametrach technicznych odbiegających od tych, jakie funkcjonują na terenie obszaru analizowanego. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Nieokreślenie w odniesieniu do powyższych parametrów jakichkolwiek wartości minimalnych może w rezultacie prowadzić do absurdalnych i niejednoznacznych sytuacji, kiedy inwestor mógłby zrealizować przykładowo budynek o wysokości 3 lub 17 m.

X. Odnosząc się do zarzutu nieokreślenia w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy powierzchni biologicznie czynnej, to wskazać należy, że odmiennie niż w przypadku planu zagospodarowania przestrzennego, który stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. winien określać minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, w przypadku decyzji o warunkach zabudowy w świetle treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. brak jest podstawy prawnej do zawarcia w niej wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej. Ustawodawca nie przewidział bowiem wprost takiego obowiązku. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1764/18; wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/13). Zarzut skarżącego w powyższym zakresie jest niezasadny.

XI. Skarżący zarzucił także organom brak wskazania konkretnej liczby miejsc parkingowych. Nie ulega wątpliwości, że skoro na etapie sporządzania projektu budowlanego (stosownie do § 18 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225)) należy ustalić liczbę miejsc postojowych w nawiązaniu do parametrów określonych w decyzji o warunkach zabudowy, tym samym taka decyzja powinna zawierać rozstrzygnięcie w przedmiocie miejsc parkingowych. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, na etapie decyzji o warunkach zabudowy nie jest konieczne, a wręcz możliwe szczegółowe określenie liczby miejsc postojowych i sposobu ich rozmieszczenia. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. (w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Konieczne jest natomiast określenie zasad (warunków), według których ma to nastąpić na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego. Oczywistym jest, że wymagana liczba miejsc postojowych zależy m.in. od liczby samochodów użytkowników przebywających w budynku stale lub okresowo, która to ilość jest z kolei determinowana takimi cechami budynku, jak liczba lokali mieszkalnych, ich powierzchnia czy powierzchnia usług. Te wielkości ustalane są natomiast szczegółowo na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Szczegółowe określenie ilości miejsc postojowych i sposobu ich zorganizowania (rozmieszczenia) przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby zatem niedopuszczalną ingerencję w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyrok NSA wyrok z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 761/16). To w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ ocenia możliwość udzielenia pozwolenia na budowę planowanego zamierzenia także w aspekcie zabezpieczenia miejsc parkingowych i możliwości ich realizacji. Wprawdzie z mocy art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, lecz przepis ten nie daje podstaw prawnych do wkraczania przez organy w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy w kompetencje przysługujące organom administracji architektoniczno-budowlanej na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę1 (por. wyroki NSA: z 12 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2435/13; z 5 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2399/13; z 7 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2151/12 i II OSK 2640/12; z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 95/13, z 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 128/13; z 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2448/10, z 15 września 2015 r., sygn. akt II OSK 1508/15.) Za wystarczające zatem uznać zdaniem Sądu należy odnoszące się do tej kwestii wskazania zawarte w zaskarżonej decyzji, że "miejsca postojowe dla obsługi planowanej inwestycji, zlokalizowane poza pasami dróg publicznych, na terenie inwestycji, w liczbie: min 1 mp / 1 mieszkanie, lecz nie mniej niż 1 mp / 60 m 2 pow. mieszkań" jest prawidłowe i wystarczające, a tym samym zarzut skarżącego w tym zakresie uznać należy za chybiony.

XII. Tylko na marginesie należy zauważyć, że wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej ograniczyły w zasadniczy sposób rozmiary planowanej inwestycji względem parametrów proponowanych przez Inwestora we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

XIII. Odnosząc się końcowo do pisma skarżącego z dnia 30 sierpnia 2022 r., wskazać należy, że stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.

Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z 23.01.2007 r., sygn. akt II FSK 72/06; uchwała pełnego składu NSA z 26.10.2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Przyjęcie w art. 133 § 1 zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności), zasadniczo nie podlega uwzględnieniu (tak: A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 133). NSA w wyroku z 12.08.2016 r., sygn. akt II GSK 357/15, wskazał, że orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt wynikają i które legły u podstaw jej wydania.

Mając na uwadze powyższe brak jest podstaw na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego do uwzględnienia podnoszonej przez skarżącego kwestii obwieszczenia [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w Ł. z dnia 20 czerwca 20222 r. i wynikających z niego konsekwencji, gdyż w dacie orzekania przez organ II instancji, czyli na dzień 6 kwietnia 2022 r. ww. obwieszczenie jeszcze nie funkcjonowało w obrocie prawnym. Kwestia ta winna być wzięta pod uwagę przez organy ponownie rozpatrujące sprawę, o czym mowa niżej.

XIV. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, które organy ponownie rozpoznając sprawę uwzględnią.

Reasumując, stwierdzone wyżej przez Sąd uchybienia popełnione przez organ I instancji nie zostały dostrzeżone i konwalidowane w toku postępowania odwoławczego, którego celem jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy. Uznać należy, że organy ustalając parametry nowej zabudowy w sposób umożliwiający ich manipulację na etapie projektowania obiektu dopuściły uchybień, które są niezgodne z powołanymi wyżej przepisami prawa materialnego. W rezultacie Prezydent Miasta Łodzi a w ślad za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi naruszyły w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, przepisy § 8 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W pozostałym zaś zakresie zarzuty skarżącego okazały się niezasadne. Sąd nie dopatrzył się też innych uchybień.

Wskazane wyżej uchybienia popełnione na etapie postępowania odwoławczego uzasadniałyby w zasadzie uchylenie przez Sąd tylko decyzji organu II instancji. W tym miejscu należy więc dodatkowo wyjaśnić, z jakich powodów uchylono także decyzję organ pierwszej instancji. Jak wskazano wyżej z akt sprawy wynika, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w Ł. obwieszczeniem z dnia 20 czerwca 2022 r. podał do publicznej wiadomości informację o włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków "pod nazwą "Historyczny układ urbanistyczny osiedla D.W." Ł., tym samym o włączeniu wskazanego wyżej obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Sąd na tym etapie postępowania nie przesądza jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma wskazane wyżej obwieszczenie. Nie budzi jednak wątpliwości, że organy administracji rozpatrując ponownie sprawę zobligowane będą do rozważenia, jakie ewentualne skutki może mieć wskazane wyżej obwieszczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze szybkość postępowania, a jednocześnie zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wskazaną wyżej kwestię powinien rozważyć organ I instancji. Ze względu na powyższe Sąd uznał za zasadne także uchylenie decyzji organu I instancji.

XV. W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., w tym zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składa się kwota 500 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi.