Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2729/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 706/19 w sprawie ze skargi J.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 31 maja 2019 r. nr SKO.4171.179.2019 w przedmiocie opłaty za usunięcie drzew oddalono skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Sz 706/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za usunięcie drzew, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w dniu 5 grudnia 2012 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w K., działając na wniosek firmy J.F. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie), złożony w dniu 30 października 2012 r., zmieniony w dniach 14 listopada 2012 r. i 3 grudnia 2012 r., wydał decyzję, którą zezwolił na usunięcie 9 szt. drzew gatunku topola - mieszaniec euroamerykański z terenu działki nr [...] obr. [...], ul. H. w K. w terminie do 31 marca 2013 r. W pkt 2 decyzji zarządca drogi ustalił opłatę za usunięcie 8 drzew w wysokości 81 506,56 zł, w pkt 3 organ nałożył warunek posadzenia 18 sztuk drzew innych gatunków na terenie tej działki w terminie do dnia 31 października 2015 r. Natomiast w pkt 4 decyzji organ odroczył termin uiszczenia opłaty do czasu zastąpienia usuniętych drzew nowymi drzewami. Dodatkowo w pkt 5 organ stwierdził, że zezwolenie nie podlega opłacie za usunięcie 1 drzewa (topola o obwodzie pnia 184 cm).

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Zarząd Dróg i Transportu w K. ustalił, że opłata administracyjna naliczona w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., zmienionej w dniu [...] października 2013 r., w wysokości 81 506,56 zł nie podlega umorzeniu. W specyfikacji będącej częścią decyzji organ szczegółowo przedstawił sposób wyliczenia należnej opłaty.

Nie zgadzając się z decyzją skarżący złożył odwołanie, wnosząc o stwierdzenie realnego braku możliwości wykonania warunków decyzji, a więc stwierdzenie jej nieważności lub o wznowienie postępowania. Skarżący podał, że od 2012 r. do początku 2016 r. na działce była prowadzona budowa dużego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemnymi garażami, co bardzo utrudniało wykonanie trwałych nasadzeń oraz ich dopilnowanie. Terminy nasadzeń zastępczych ustalone także w innych decyzjach zbiegły się w tym samym czasie.

W kolejnym odwołaniu z 17 stycznia 2019 r. skarżący wyraźnie zaznaczył, że odwołuje się od decyzji Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu w K. z [...] stycznia 2019 r. i jednocześnie składa odrębny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., zmienionej decyzją z dnia [...] października 2013 r. w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew z terenu działki przy ul. H.

Decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), art. 84 ust. 1 - 5a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220) i art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U z 2018 r. poz. 570), utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu w K. z [...] stycznia 2019 r. nr [...] orzekającej o niepodleganiu umorzeniu opłaty w wysokości 81 506,56 zł za usunięcie drzew z terenu działki nr [...] przy ul. H. w K.

W piśmie z 28 czerwca 2019 r. skarżący złożył skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie:

- art. 84 ust. 1-5a ustawy o ochronie przyrody przez przyjęcie, że brak fizycznej możliwości posadzenia drzew na nieruchomości w wyniku nałożenia się obowiązków wynikających z różnych decyzji nie jest okolicznością niezależną od posiadacza nieruchomości, a co za tym idzie, nie uzasadnia umorzenia opłaty z tytułu dokonanej wycinki,

- art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 78 k.p.a. przez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność braku możliwości fizycznego wykonania nasadzeń wskazanych w decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zarzuty skargi sprowadzające się stwierdzenia, że brak było fizycznej możliwości posadzenia drzew na nieruchomości w wyniku nałożenia się obowiązków wynikających z różnych decyzji, co winno być ustalone w ekspertyzie powołanego przez organ biegłego, są całkowicie nieuzasadnione.

Treść decyzji z [...] grudnia 2012 r. o zezwoleniu na usunięcie drzew z terenu działki nr [...] była jednoznaczna i nie została zakwestionowana przez skarżącego w trybie odwoławczym. Tym samym, uznać należy, że skarżący miał świadomość, iż jedynie posadzenie drzew z jednoczesnym zachowaniem żywotności we wskazanym okresie, spowoduje że ustalona opłata zostanie umorzona. Powinien więc dokonać takich działań i czynności, które umożliwiłyby wykonanie nałożonego na niego obowiązku, nawet jeśli się posługuje firmą zewnętrzną, w szczególności, że stronie pozostawiono wybór miejsca, na którym można było dokonać nasadzeń drzew. W ocenie Sądu I instancji, nie ma również racji skarżący, że to organy nie dopełniły obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia powoływanych przez niego okoliczności. Wbrew stanowisku skarżącego, ciężar dowodu w tym zakresie spoczywał nie na organie, lecz na nim. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale nie zwalnia z inicjatywy dowodowej strony postępowania, o czym świadczy aktualne brzmienie art. 7 k.p.a.

W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowany przez dwóch radców prawnych, w trybie art. 173 p.p.s.a. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego: art. 84 ust. 1 - 5a ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez niewłaściwą interpretację i nietrafne poprzez przyjęcie, że brak fizycznej możliwości posadzenia drzew na nieruchomości w wyniku nałożenia się obowiązków wynikających z rożnych decyzji nie jest okolicznością niezależną od posiadacza nieruchomości, a co za tym idzie nie uzasadnia umorzenia opłaty z tytułu dokonanej wycinki;

2. przepisów prawa procesowego, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, PostAdmU w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez uznanie przez Sąd za prawidłowe postępowanie organów administracji w kontekście nieprzeprowadzenie wnioskowanego przez skarżącego dowodu z opinii biegłego na okoliczność braku możliwości fizycznego wykonania nasadzeń wskazanych w decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że słusznie zauważa Sąd I instancji, że zarzut skarżącego sprowadzał się do wskazania braku możliwości fizycznego wykonania decyzji. Niemniej jednak poza tym stwierdzeniem Sąd I instancji w zasadzie nie dokonuje jakiejkolwiek oceny ani zarzutów ani stanu faktycznego. Stwierdza jedynie, że skarżący nie zakwestionował decyzji oraz, że powinien zrealizować obowiązek i to do niego należał wybór miejsca dokonania nasadzenia. Według skarżącego kasacyjnie, poza tymi dwoma lakonicznymi stwierdzeniami Sąd I instancji w zasadzie nie zajął jakiegokolwiek stanowiska, w tym nie dokonał jakiejkolwiek interpretacji przepisów w kontekście stawianych zarzutów. Stan faktyczny towarzyszący sprawie w zasadzie jest niesporny. Zarówno skarżący, jak i organ II instancji, a ostatecznie i Sąd I instancji tak samo opisują zdarzenia, lecz wyprowadzają z nich inne wnioski prawne. Organ II instancji skupia swoje rozważania na stwierdzeniu, że niedokonanie nasadzeń w wyniku braku fizycznej możliwości wykonania decyzji związanej z nałożeniem się obowiązków wynikających z innych decyzji nakazujących posadzenie drzew nie stanowi okoliczności zwalniających skarżącego z odpowiedzialności za opłatę. Skarżący nie zgadza się z taką interpretacją. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku w zasadzie nie odnosi się zupełnie do tej kwestii. Wskazuje jedynie, że skarżący mógł wybrać miejsce nasadzeń i nie zaskarżył decyzji. Pierwsza kwestia nie wpływa jednak na zasadność zarzutu, a druga jest niezgodna z przepisem. Art. 84 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody nie wprowadza definicji "przyczyn zależnych" od posiadacza nieruchomości. Jest to katalog otwarty, który podlega interpretacji. Z uwagi na brak ustawowej definicji trzeba uznać, że przyczyną niezależną od posiadacza jest taka, której posiadacz nie mógł zapobiec.

Zdaniem skarżącego, naliczona opłata winna zostać umorzona, gdyż do niezachowania żywotności nasadzonych zastępczo 18 sztuk drzew doszło na skutek wydania niemożliwych do wykonania decyzji, a więc z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Przyczyną niewykonania decyzji był fakt wydania przez organ I instancji kilku sprzecznych decyzji w związku, z którymi nasadzenia nakładały się na siebie, a następnie uniemożliwienia stronie zmiany miejsca nasadzeń. Za treść decyzji odpowiedzialność ponosi organ, który je wydał. Tymczasem organ II instancji oraz Sąd I instancji odpowiedzialnością za nie obciążył skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono także uwagę na kwestię niedopuszczenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność braku możliwości fizycznego wykonania decyzji przez organ II instancji, która to decyzja narusza art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. Organy administracji odmówiły przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego argumentując, że "taki obowiązek ciąży na stronie", a ponadto w ocenie organu, dla wydania decyzji w sprawie nałożenia opłaty lub jej umorzenia przyczyny niewykonania decyzji nie mają znaczenia. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że podziela on to stanowisko, lecz nie wyjaśnia w zasadzie dlaczego. Skoro zdaniem Sądu to skarżący powinien wykazać aktywność dowodową, to tym bardziej zasadnym jest zarzut nieprzeprowadzenia wnioskowanego dowodu z opinii biegłego. Skarżący wykazał bowiem aktywność dowodową i złożył wniosek w tym przedmiocie. Strona postępowania nie przeprowadza dowodu z opinii biegłego. Nawet, gdyby skarżący powołał rzeczoznawcę to jego ekspertyza nie byłaby dowodem z opinii biegłego, lecz stanowiskiem prywatnym. Jedynym podmiotem, który może zlecić przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego jest organ administracji. W konsekwencji organ ma obowiązek przeprowadzenia dowody wnioskowanego przez stronę, jeżeli ma on znaczenie dla rozpoznania sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Koszalinie, reprezentowane przez Prezesa SKO, wniosło o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej; 2) obciążenie skarżącego kasacyjnie kosztami postępowania według norm przepisanych; 3) rozpoznanie sprawy w postępowaniu niejawnym.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Koszalinie wskazało, że z zarzutami strony nie można się zgodzić, gdyż zaskarżony wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2020 r. nie narusza prawa, natomiast skarga kasacyjna stanowi w zasadzie tylko polemikę przedstawiającą własną interpretację przepisów i stanu faktycznego sprawy. Prawidłowości dokonanych ustaleń przez organy obu instancji w pełni zaakceptowanych przez Sąd nie mogą podważyć bezzasadne zarzuty oraz przedstawiona w skardze kasacyjnej odmienna od prezentowanej w zaskarżonym wyroku interpretacja przepisów o ochronie przyrody. Dlatego też "skarga" powinna zostać oddalona z powodu braku usprawiedliwionych podstaw zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.

W skardze kasacyjnej nie przedstawiono podstaw kasacyjnych uregulowanych w art. 174 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że podstawy kasacyjne stanowią element konstrukcyjny skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.) Ich prawidłowe sformułowanie ma decydujące znaczenie dla zakreślenia zakresu kontroli instancyjnej, dokonywanej przez NSA. W orzecznictwie NSA konsekwentnie wskazywano, na tle art. 183 § 1 p.p.s.a., że to strona, konstruując zarzuty, określa granice badania zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną, odmiennie niż w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, nie obowiązuje zasada oficjalności (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Nie jest także możliwe uzupełnienie zarzutów kasacyjnych po upływie terminu do złożenia skargi kasacyjnej. Do dnia wyrokowania można jedynie uzupełniać bądź przedstawiać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. W jego ramach nie można jednak modyfikować czy rozszerzać sformułowanych wcześniej zarzutów (art. 183 § 1 in fine p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna ma charakter środka odwoławczego niepełnego, można ją bowiem oprzeć wyłącznie na wskazanych w ustawie podstawach. Są nimi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie i naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Obowiązkiem strony jest przypisanie przytoczonych jako naruszonych przepisów do konkretnej podstawy kasacyjnej. W skardze kasacyjnej takiego przypisania zabrakło.

Stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku formalnie nie jest kwestionowany przez skarżącego kasacyjnie, biorąc pod uwagę, że formalnie skarga kasacyjna nie opiera się na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Wszelka argumentacja podniesiona w ramach zarzutu przedstawionego w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej zmierzająca do zanegowania konsekwencji ustalonego stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Sąd I instancji prawidłowo zgodził się ze stanowiskiem organu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że warunek umorzenia opłaty za usunięcie drzew z terenu działki nr [...] - dokonanie nasadzeń zastępczych i zachowanie przez nich żywotności - nie został spełniony. Powoduje to, że obowiązkiem organu właściwego w sprawach ochrony przyrody było wydanie decyzji, w której stwierdził się, że opłata za usunięcie drzew nie będzie podlegała umorzeniu.

Zasadnie ocenił Sąd I instancji, że zarzuty skargi sprowadzające się do stwierdzenia, że brak było fizycznej możliwości posadzenia drzew na nieruchomości w wyniku nałożenia się obowiązków wynikających z różnych decyzji, co winno być ustalone w ekspertyzie powołanego przez organ biegłego, są całkowicie nieuzasadnione. Treść decyzji z [...] grudnia 2012 r. zezwalającej na usunięcie drzew z terenu działki nr [...] była jednoznaczna i nie została zakwestionowana przez skarżącego w trybie odwoławczym. Skarżący miał świadomość, że jedynie posadzenie drzew z jednoczesnym zachowaniem żywotności we wskazanym okresie, spowoduje że ustalona opłata zostanie umorzona. Powinien więc dokonać takich działań i czynności, które umożliwiłyby wykonanie nałożonego na niego obowiązku, nawet jeśli się posługuje firmą zewnętrzną, w szczególności, że stronie pozostawiono wybór miejsca, na którym można było dokonać nasadzeń drzew. Wyjaśnić należy, że "(...) decyzja o zezwoleniu na wycięcie drzew uzależniająca zezwolenie na usunięcie drzew od zastąpienia tych drzew innymi drzewami, zawiera jednocześnie uprawnienie i warunki na jakich wnioskodawca może z tego uprawnienia skorzystać. W konsekwencji, decyzja o zezwoleniu na usunięcie drzew nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym" (zob. wyrok NSA z 23.11.2018 r., II OSK 2907/16, LEX nr 2611858).

Nie jest zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Nie można zarzucić Sądowi I instancji, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż nie zachodziła w żaden sposób konieczność uzupełniania materiału dowodowego, czy też jego oceny.

Bezspornym jest, że organy administracji dokonały oceny stanu zdrowia drzew i miejsc ich nasadzenia i uznały, że część drzew nie zostało nasadzonych zgodnie z treścią zezwolenia. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że zebrany materiał dowodowy jak i jego ocena były wystarczające do podjęcia decyzji w sprawie. Prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, że nie ma racji skarżący, że to organy nie dopełniły obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia powoływanych przez niego okoliczności. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, ciężar dowodu w tym zakresie spoczywał nie na organie, lecz na skarżącym. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale nie zwalnia z inicjatywy dowodowej strony postępowania, o czym świadczy brzmienie art. 7 k.p.a. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że zarzut niedopuszczenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność braku możliwości fizycznego wykonania nasadzeń i w konsekwencji naruszenia przepisów postępowania przez brak wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego jest niezasadny. Wbrew argumentom skarżącego kasacyjnie organy miały uzasadnione, racjonalne podstawy w materiale dowodowym do przyjęcia zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy tezy, że niewykonanie ww. warunku wynikającego z decyzji z 5 grudnia 2020 r. nastąpiło z przyczyn leżących po stronie skarżącego.

Pozycję prawną skarżącego w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu wyznaczyły obowiązki i uprawnienia wynikające z decyzji z [...] grudnia 2012 r., znak [...]. Obowiązek prawny sprowadza się więc najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla adresata decyzji nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane. Oznacza to, że może wystąpić obowiązek pozytywny lub negatywny. Obowiązek prawny nie musi się sprowadzać do prostych nakazów lub zakazów. Obowiązek prawny stanowi uwarunkowane przez zawarte w normach prawa żądanie i zagwarantowaną przez przymus państwowy konieczność określonego zachowania się. Według Z. Ziembińskiego, możemy spotkać się z sytuacją, w której "czyn może polegać na jakimś działaniu lub zaniechaniu, a w przypadku, gdy norma nie określa czynu formalnie, lecz wskazuje, jaki stan rzeczy ma być przez adresata normy zrealizowany, czyn może składać się ze złożonego zespołu działań i zaniechań". (Z. Ziembiński, Logiczne podstawy prawoznawstwa, Warszawa 1966, s. 99). Obowiązki prawne wynikające z art. 84 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm., dalej: u.o.p.). są pochodną ogólnego obowiązku ochrony środowiska określonego w art. 74 i 86 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja). W ramach konstrukcji normatywnej obowiązku można wyodrębnić części składowe, wskazujące na następujące zależności: 1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy. Na organie administracji ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków określonych w prawie administracyjnym. Brak wykonania obowiązku administracyjnoprawnego powinno lub może pociągać za sobą przewidziane przez prawo ujemne skutki dla adresata lub adresatów decyzji administracyjnej. Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku powinno pociągać za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Niewypełnienie obowiązku może wywołać ujemne skutki, gdy określony przepis prawa od decyzji wskazanego podmiotu uzależnia to, "czy ten, kto nie zastosował się do odpowiedniego nakazu lub zakazu, ma ponieść owe ujemne skutki prawne, czy też nie ma ich ponosić". (J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa. Część I, Katowice 1986, s. 38).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 84 ust. 1 - 5a, ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, w brzmieniu obowiązującym w chwili ustalenia opłaty i jej odroczenia), przez "niewłaściwą interpretację i nietrafne poprzez przyjęcie, że brak fizycznej możliwości posadzenia drzew na nieruchomości w wyniku nałożenia się obowiązków wynikających z rożnych decyzji nie jest okolicznością niezależną od posiadacza nieruchomości, a co za tym idzie nie uzasadnia umorzenia opłaty z tytułu dokonanej wycinki". W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W świetle postanowień art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd kasacyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 861/10, publ. CBOSA). Precyzyjne sformułowanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie przez stronę składającą ten środek odwoławczy jest kwestią niezwykle istotną, przesądzającą o zakresie kontroli instancyjnej, dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie może uzupełniać, rozszerzać czy precyzować zarzutów kasacyjnych. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające wcześniej w sprawie organy. Podkreślenia wymaga, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Obszerne wyjaśnienie zasad konstruowania skargi kasacyjnej i związanych z tych obowiązków profesjonalnego pełnomocnika procesowego było konieczne ze względu na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, w której podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie nie miał podstaw, aby podzielić argumentację skarżącej przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, według której brak fizycznej możliwości posadzenia drzew na nieruchomości w wyniku nałożenia się obowiązków wynikających z rożnych decyzji jest okolicznością niezależną od posiadacza nieruchomości, a co za tym idzie w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadniał umorzenie opłaty z tytułu usunięcia drzew.

Istotą sporu, jest to, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy prawidłowo zastosowały art. 84 ust. 1- 5a, u.o.p., przyjmując, że nasadzone drzewa nie zachowały żywotności z przyczyn leżących po stronie skarżącego. W ocenie skarżącego kasacyjnie, wyrażonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzekające w sprawie organy w sposób niewłaściwy zastosowały niniejszy przepis uznając, iż do nie zachowania żywotności 18 sztuk drzew doszło z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości, a co za tym idzie, nie ma podstaw do umorzenia opłaty w części dotyczącej rzeczonych 18 drzew. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego ustawa o ochronie przyrody nie zawiera legalnej definicji "niezależnych od posiadacza nieruchomości przyczyn utraty żywotności drzewa lub krzewu". Oznacza to, że przyczyn tych należy upatrywać w zdarzeniach mających charakter nadzwyczajny, którym posiadacz nieruchomości nie mógł zapobiec, pomimo dołożenia należytej staranności. W orzecznictwie zwraca się m.in. uwagę na siłę wyższą, w tym kataklizmy pogodowe, kradzieże, o ile do nich nie przyczynił się w znacznym stopniu posiadacz nieruchomości, jako okoliczności, które mogą przemawiać za przyjęciem wystąpienia niezależnej od posiadacza przyczyny utraty żywotności nasadzeń (zob. wyroki NSA z: 24 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2189/18; 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1217/16). Jednakże Sąd w składzie obecnie orzekającym stoi na stanowisku, że powyższe okoliczności, mogłyby zostać wzięte pod uwagę, gdyby zostało wykazane, iż podmiot sprawował jakikolwiek nadzór nad dokonanymi nasadzeniami i dochował należytej staranności by nasadzenia zachowały żywotność. W przypadku, gdy tak jak w niniejszej sprawie, nikt nie był zainteresowany losami dokonanych nasadzeń kompensacyjnych, nie jest możliwa weryfikacja, które nasadzenia nie przetrwały w wyniku zdarzeń mających charakter nadzwyczajnych, a które nie przetrwały, z uwagi na brak właściwej pielęgnacji (zob. wyrok NSA z 23.09.2020 r., II OSK 1224/20, LEX nr 3117096).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie żadnej z przyczyn wskazanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w okolicznościach tej sprawy nie można było uznać za zdarzenie mające charakter nadzwyczajny, któremu nie dało się zapobiec.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano, na czym polegał błąd sądu przy dokonywaniu interpretacji przepisów prawa materialnego. Uchybienia te mogą w szczególności wynikać z przyjęcia przez sąd niewłaściwej koncepcji wykładni (poprzestanie na wykładni językowej w sytuacji, gdy przyjęte znaczenie przepisu powoduje, że jest ono sprzeczne z innymi normami, obowiązującymi w systemie prawa bądź z przyjętymi w tym systemie wartościami).

W skardze kasacyjnej nie zarzucono także niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Przez tę postać naruszenia prawa rozumiana jest sytuacja, gdy wadliwie przyjęto, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej, jaka ma mieć zastosowanie w sprawie przy uwzględnieniu treści i znaczenia tej normy przyjętej przez sąd pierwszej instancji. Naruszenie prawa w tej formie może również nastąpić poprzez nieprawidłowe wyprowadzenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie zastosowanej normy prawnej. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych nie wyjaśniono również, z jakich powodów skarżący kasacyjnie uznaje stany hipotetyczny i rzeczywisty za różniące się.

Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie kontroli decyzji SKO decyzję SKO w Koszalinie z [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za usunięcie drzew. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinowały zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Pomimo wniosku składającego odpowiedź na skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w przedmiocie kosztów postępowania. Ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną, która zawiera wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, nie została sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, a sama strona składająca ten wniosek nie wskazała na poniesienie przez nią kosztów stosownie do art. 205 § 1 p.p.s.a., to nie ma podstaw do zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.