Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 196/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101  ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 58  par. 1  pkt 5a,  art. 182  par. 1,  art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. M. i K. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 190/22 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi L. M. i K. M. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w miejscowości B. oraz R. - MPZP [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

L. M. i K. M. (dalej jako skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w miejscowości B. oraz R. - MPZP [...]. Wnosząc zarzuty naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego domagali się stwierdzenia nieważności ww. uchwały w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Postanowieniem z 22 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 190/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a P.p.s.a. odrzucił skargę skarżących i na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i zwrócił im uiszczony od skargi wpis sądowy.

Sąd w uzasadnieniu postanowienia przedstawił obszerną argumentację w zakresie wymogów jakie należy spełnić aby skutecznie zaskarżyć uchwałę organu samorządu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej u.s.g.). Rozpatrując wiele kwestii związanych z wykazaniem naruszenia interesu prawnego na potrzeby zaskarżenia uchwały w trybie ww. przepisu Sąd wskazał, że w odniesieniu do uchwał w sprawie planów miejscowych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia można mówić tylko wtedy, gdy w wyniku wprowadzenia planu nastąpiła zmiana przeznaczenia albo uwarunkowań dotyczących działki należącej do skarżącego. Chodzi o przypadki, gdy w efekcie wprowadzenia planu następuje modyfikacja dopuszczanego dotychczas sposobu korzystania z nieruchomości, wprowadzenie dla niej określonych zakazów albo ograniczenie istniejących uprawnień skarżącego mających oparcie w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albo w innych przepisach szczególnych.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie skarżący wywodzą swój interes do zaskarżenia przedmiotowej uchwały z naruszenia przysługującego im prawa własności do nieruchomości przez pogorszenie parametrów związanych z ochroną środowiska takich jak poziom wibracji, hałasu i zanieczyszczenia powietrza.

Odnosząc się do argumentacji skarżących Sąd uznał za konieczne dokonanie pewnych ustaleń faktycznych. Sąd zauważył, że w sprawie niekwestionowane jest, że – jak sami podali – posiadają prawo własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] położonych w R.. Zgodnie natomiast z § 1 ust.1 zaskarżonej uchwały, granice planu określone zostały na załącznikach nr 1.1. i 1.2 obejmujących rysunki planu w skali 1:1000. Na podstawie przedstawionej dokumentacji planistycznej obejmującej, między innymi część graficzną planu, oraz przy wykorzystaniu ogólnodostępnej strony internetowej www.geoportal.gov.pl, Sąd ustalił, że działki skarżących położone są na obszarze znajdującym się poza granicami terenów objętych ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...] znajduje się w odległości około 730 m od granicy działek objętych planem, natomiast działka nr [...] w odległości około 1,3 km. Ustalenie to znajduje potwierdzenie w oświadczeniach samych skarżących którzy podali, że ich nieruchomość znajduje się w odległości 750 m od granicy działek objętych planem. Także organ administracji, w odpowiedzi na skargę podkreślił, że działki skarżących znajdują się poza obszarem planu, w odległości bliższej 1 km.

Analizując powyższe ustalenia Sąd miał na uwadze, że pomimo, iż w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do wniesienia skargi są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie objętym planem, to orzecznictwo dopuszcza możliwość wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez właścicieli nieruchomości które wprawdzie nie są objęte granicami planu miejscowego, lecz jego ustalenia mogą naruszać interes prawny lub uprawnienia tych osób (por. np. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2020 r. II OSK 832/20 CBOSA).

Kwestia możliwości wpływu rozwiązań przyjętych w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na działki, które nie są objęte ustaleniami takiej uchwały, wielokrotnie była bowiem przedmiotem rozważań judykatury. W wyroku z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1780/10 podkreślono, że nie ma prostej, zawsze aktualnej reguły, która wykluczałaby legitymację skargową każdego, bez wyjątku, właściciela działki położonej poza terenem dla którego uchwalono plan miejscowy. Konieczne jest więc zbadanie każdego pojedynczego przypadku dla oceny legitymacji skargowej na plan miejscowy. Nie jest bowiem wykluczone, że z uwagi na określone przeznaczenie terenu w granicach planu prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich, leżących poza granicami planu, będą ograniczone w stopniu mogącym mieć wpływ na sposób jej zagospodarowania (tak NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2016 r. II OSK 333/15, CBOSA). W związku z powyższym, w orzecznictwie przyjęte zostało, że naruszeniem interesu prawnego może być także, przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (por. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r. II OSK 1402/17, CBOSA).

Na podstawie przedłożonej dokumentacji Sąd stwierdził, że przywołana w skardze argumentacja nie stanowi okoliczności świadczących o naruszeniu interesu prawnego skarżących postanowieniami kwestionowanej uchwały. Z treści planu wynika, że tereny objęte planem przewidziane zostały pod: I - 1/ zabudowę przemysłową (teren oznaczony symbolem "P") przewidzianą pod lokalizację: a/ zabudowy produkcyjno-usługowej obejmującej, między innym, obiekty produkcyjne wraz z budowlami i instalacjami technologicznymi, obiekty magazynowe, handlu hurtowego, centrów logistycznych i baz przeładunkowych; b/ obiekty energetyki i ciepłownictwa obejmujące: obiekty, budowle i instalacje technologiczne związane z produkcją i przesyłem energii cieplnej oraz elektrycznej - z wyłączeniem urządzeń OZE (odnawialnych źródeł energii) o mocy przekraczającej 100 kW, wraz z towarzyszącymi obiektami GPZ (główne punkty zasilania), stacjami gazowymi, zielenią, placami składowymi, manewrowymi, parkingami oraz infrastrukturą towarzyszącą; II - zabudowę przemysłową oraz komunikację kolejową (teren oznaczony symbolem P/KK) przeznaczoną pod lokalizację: infrastrukturę kolejową związanej z przejazdem kolejowo – drogowym oraz obiektów opisanych w pkt 1 a i b; III – sport i rekreację oraz usługi publiczne (teren oznaczony symbolem US/UP) przewidziany pod lokalizację ogólnodostępnych budowli i urządzeń sportowo - rekreacyjnych, placów zabaw dla dzieci, budynków usługowych z zakresu publicznych usług kultury i edukacji, zieleni parkowej, wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Aczkolwiek opisane przeznaczenie dopuszcza na terenach objętych planem lokalizację inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko – co w szczególności akcentują strony skarżące – to tylko ta okoliczność nie jest wystarczająca dla stwierdzenia, że ustalone w uchwale przeznaczenie i zasady kształtowania zabudowy naruszają interes prawny skarżących.

Materiały sprawy jasno wskazują bowiem, że przyjęte ustalenia planistyczne w bezpośredni sposób nie zmieniają sytuacji prawnej skarżących. Skoro bowiem ich nieruchomości znajdują się poza obszarem planu to nie zmienia on przeznaczenia i sposobu ich zagospodarowana. Tym bardziej, ustalenia planu nie zawierają regulacji o ograniczeniu uprawnień właścicielskich skarżących co do zabudowy na ich działkach.

Oceniając natomiast kwestię ewentualnego wpływu ustaleń planu na sposób wykonywania przez skarżących prawa własności i podnoszone przez nich kwestię immisji w wyniku których może nastąpić pogorszenie parametrów związanych z ochroną środowiska, Sąd stwierdził, że ze względu na oddalenie działek skarżących od granic zaskarżonego planu (730 i 1300 m) brak jest podstaw do przyjęcia, że przeznaczenie w zaskarżonym planie terenów pod: sport i rekreację, pod zabudowę produkcyjno-usługową obejmującą obiekty produkcyjne wraz z budowlami i instalacjami technologicznymi, obiekty magazynowe, handlu hurtowego, centrów logistycznych i baz przeładunkowych, jak też pod tereny kolejowe i sposób ich zagospodarowania, mogły mieć wpływ na wykonywanie przez skarżących przysługującego im prawa własności. Uwzględnienie powyższych odległości prowadzi także do wniosku, że dopuszczone planem przeznaczenie pod obiekty energetyki i ciepłownictwa nie powoduje wprost – w sensie materialnoprawnym – takiego oddziaływania na nieruchomości skarżących które pozbawiałoby ich możliwości korzystania z nieruchomości przez ich zabudowę lub użytkowanie (modyfikowałby przysługujące im prawo). Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że nie jest wystarczające wskazanie na potencjalne zagrożenie dopuszczonym przez plan zagospodarowaniem poprzez wskazanie możliwych immisji. Za uzasadnione można byłoby uznać takie naruszenie, które wypływa z porównania konkretnego zapisu planu z określonym przepisem prawa materialnego i wykazanie, że prawo to zostało postanowieniami planu naruszone. Przykładowo można wskazać na przyjęcie w planie takich parametrów zabudowy sąsiedzkiej które uniemożliwiałby faktyczne korzystanie przez właściciela nieruchomości sąsiedniej jego prawa własności (np. dopuszczalna maksymalna wysokość obiektów powodująca ograniczenia w zabudowie lub korzystaniu z budynków, lokalizacja cmentarza w odległości naruszającej przepisy). Skarżący w żaden sposób nie wykazali, że usytuowanie ich nieruchomości w podanych odległościach od granic terenu objętego zaskarżoną uchwałą spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym ich użytkowaniu na skutek wskazywanych przez nich immisji. Wystarczającej argumentacji w tym zakresie nie dostarczają zarzuty wskazujące, że obiekty dopuszczone planem ze względu na ich wysokość, będą widoczne prawie z każdego miejsca. Nie wykazują one bowiem, że dopuszczona planem wysokość zabudowy ogranicza możliwość korzystania z ich nieruchomości. Obowiązujące przepisy nie przewidują także ochrony własności ze względu na walory widokowe – w tym przypadku widok na zbyt wysoką zabudowę w sąsiedztwie. Także kwestie związane z pogorszeniem parametrów związanych z ochrona środowiska takich jak poziom wibracji, hałasu i zanieczyszczenia powietrza nie świadczą o naruszeniu interesu prawnego skarżących. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie innej sprawy "niektóre rodzaje zagospodarowania działki sąsiedniej mogą (...) oddziaływać na działkę skarżących" to jednak "jest to sytuacja potencjalna a nie wynikająca ze zmiany planu" ."Ochronę w takiej sytuacji zapewniają m. innymi przepisy prawa ochrony środowiska, czy prawa budowlanego. Przewidziane w tych przepisach obowiązki inwestorów mają między innymi, zabezpieczać interesy właścicieli sąsiednich działek" (tak w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r. II OSK 726/11 CBOSA). Z powyższego wynika, że kwestie dotyczącego ewentualnego przekroczenia norm hałasu, czy innych immisji mogą być podnoszone na etapie konkretnych postępowań związanych z konkretną inwestycją (tak też NSA w postanowieniu z dnia 30 maja 2022 r. II OSK 1068/22, COBOSA).

O ile zatem skarżący zasadnie twierdzą, że postanowienia planu mogą potencjalnie naruszać ich uprawnienia właścicielskie wynikające z art. 140 k.c. to uznanie dopuszczalności skargi zależy, w takiej sytuacji od wykazania naruszenia interesu prawnego – który jak wcześniej wskazano – musi być realny. Tymczasem zarzucane przez strony naruszenie prawa ma wymiar wyłącznie hipotetyczny. Także w odniesieniu do przytoczonych przez skarżących zagrożeń dla ich interesu prawnego w związku z podjęciem uchwały, które można określić ogólnie jako pozbawienie prawa do niezakłóconego i bezpiecznego korzystania ze swojej własności przy zdrowym środowisku, podnieść wypada, że skarżący nie wykazali, że uchwalenie przedmiotowego planu wiązać się będzie z podejmowaniem względem ich nieruchomości działań, które ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych zakłócać będą korzystnie z ich działek. Skarżący nie skonkretyzowali bowiem jakie miałyby być to istotne ograniczenia i w czym realnie, wyrażać się ma ograniczenie ich własności. Jak wskazano działki skarżących nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego planem lecz znajdują się w oddaleniu średnio około kilometra (730 i 1300 m). Od terenu zaskarżonego planu oddzielone są innymi nieruchomościami. Strony nie przedstawiły zaś żadnej konkretnej argumentacji, poza ogólnymi stwierdzeniami, wykazującej, że kwestionowany plan jest obecnie źródłem zakłóceń ponad przeciętną miarę i niekorzystnie oddziałuje na ich nieruchomości.

W kontekście argumentów odnoszących się do naruszenia interesu prawnego przez przedmiotowy plan, zdaniem Sądu, należy także zwrócić uwagę, że osoby które wywodzą swój interes prawny do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z praw przysługujących im do nieruchomości znajdujących się poza obszarem planu, mogą – co do zasady – kwestionować tylko ustalenia planu bezpośrednio wpływające na ich interes prawny, co w praktyce sprowadza się do ustaleń dotyczących terenów bezpośrednio przyległych lub znajdujących się w pobliżu ich nieruchomości (por. wyrok z dnia 27 maja 2022 r. VII SA/Wa 35/22, CBOSA). W niniejszej sprawie ten warunek niewątpliwie nie został spełniony.

Za chybione w kontekście interesu prawnego Sąd uznał argumenty strony skarżącej o obniżeniu wartości ekonomicznej ich działek w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały. Kwestia ta nie dotyczy naruszenia interesu prawnego, lecz faktycznego i w istocie opiera się na przypuszczeniach strony skarżącej. Podobnie ocenić trzeba zarzuty wskazujące na obniżenie walorów środowiskowych.

Pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad i trybu uchwalania planu nie mogły być uwzględnione przez Sąd. Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi, nie można bowiem upatrywać w samym naruszeniu przepisów dotyczących zasad sporządzania planu, procedury planistycznej czy zasad techniki prawodawczej. Sąd nie jest uprawniony do badania naruszeń procedury czy treści merytorycznej uchwały, jeżeli skarżący nie wykaże naruszenia swego interesu prawnego zapisami planu. Te mogą być natomiast kontrolowane dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że został nadto naruszony interes prawny strony skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07). Do wniesienia skargi nie legitymuje zaś sama sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazali, że zaskarżoną uchwałą został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie a naruszenie to miało charakter bezpośredni i realny a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Przewidywania skutków uchwalonego planu mają wyłącznie walor subiektywny, który nie kreuje aktualnej legitymacji skargowej po stronie skarżących. Analiza treści kwestionowanej przez skarżących uchwały oraz przedstawione w skardze zarzuty nie potwierdziły, ażeby postanowienia spornego aktu aktualnie, negatywnie oddziaływały na sferę praw i obowiązków skarżących. Odnosząc się do kwestii potencjalnego przekroczenia norm hałasu i innych immisji Sąd przyjął, że mogą być one podnoszone ewentualnie na etapie konkretnych postępowań związanych z konkretną inwestycją. Wobec tego Sad uznał, że skarżący nie wykazali w żaden sposób, aby uchwała naruszała ich aktualnie i realnie istniejący interes prawny lub uprawnienie. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01). W konsekwencji Sąd nie mógł przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym do badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia.

Skarżący wnieśli skargę kasacyjną na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

• art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), dalej jako u.s.g. i art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do zawężającego rozumienia pojęcia naruszenia interesu prawnego i prowadzącą do wniosku, że skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 50 § 1 P.p.s.a., a tym samym nie mają legitymacji do złożenia skargi administracyjnej.

• art. 140 w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego (dalej K.c.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przysługujące skarżącym prawo własności oraz prawo jego niezakłóconego wykonywania na nieruchomości własnej, zlokalizowanej w niedalekiej odległości od ustaleń zaskarżonego planu nie stanowi podstawy do uznania interesu prawnego skarżących do złożenia skargi w sprawie.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wystąpili o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która w ocenie skarżących kasacyjnie uzasadnia postawione tam zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie.

Stwierdzić również należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna L. M. i K. M. nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Prawidłowość zastosowania przez Sąd I instancji konstrukcji prawnej z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi zastrzeżeń. Przepis ten stanowi wprost, że Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Wymagania te określa art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.). Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Powiązanie art. 58 ust. 1 pkt 5a P.p.s.a. z wymogami z art. 101 ust. 1 u.s.g. prowadzi do wniosku, że aby skarga na uchwałę lub akt organu z zakresu administracji publicznej nie została odrzucona przez Sąd, skarżący wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi dowieść, że w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy istnieje związek pomiędzy jego własną i prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą. Inaczej, musi wykazać, że zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Wobec tego dopuszczalna jest skarga podmiotu, który wykaże, że zaskarżony akt narusza jego interes prawny.

Na tym etapie Sąd nie bada zasadności wniesionej skargi w kontekście podniesionych w niej zarzutów naruszenia uchwałą przepisów prawa np. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały ma znaczenie dla wyniku rozstrzyganej merytorycznie sprawy co następuje w wyniku rozpoznania skargi.

Kwestii "naruszenia interesu prawnego" nie należy utożsamiać z "naruszeniem prawa". Jak trafnie wyjaśniono w piśmiennictwie: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808).

Sąd I instancji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie dopuścił się naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 50 § 1 P.p.s.a. dokonując ich błędnej, zawężającej wykładni, co skutkowało uznaniem, że skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 50 § 1 P.p.s.a. a to doprowadziło do odmowy uznania ich legitymacji skargowej w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji w motywach zaskarżonego postanowienia dokonał obszernej analizy orzecznictwa odnośnie do interpretacji przesłanki wniesienia skargi na uchwałę tj. naruszenia interesu prawnego tą uchwałą. Wynika z niej między innymi, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega natomiast na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012r., II OSK 2105/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wywodząc go wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi zatem naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego, powodując następstwo w postaci ograniczenia czy też pozbawienia go konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków.

Skarżący w niniejszej sprawie upatrują naruszenia swego interesu prawnego wywodzonego z przysługującego im prawa własności do działki [...] (niezabudowanej) oraz działki [...] (zabudowanej domem jednorodzinnym), zlokalizowanych poza obszarem objętym zaskarżoną uchwałą w bliskim sąsiedztwie tj. w odległości 750 m i 1300 m od działek objętych tą uchwałą tj. działek [...], [...] i [...] bowiem przewidziane w planie przeznaczenie tych działek na tereny przemysłowe istotnie wpływa na sposób wykonywania przez skarżących prawa własności z uwagi na zagrożenie immisjami związanymi z tego rodzaju zagospodarowaniem, w wyniku czego nastąpi pogorszenie parametrów związanych z ochroną środowiska i walorów krajobrazowych ich działek.

Po pierwsze analiza materiałów sprawy (zapisów planu i jego części graficznej) dowodzi niezaprzeczalnie, że przyjęte ustalenia planistyczne w bezpośredni sposób nie zmieniają sytuacji prawnej skarżących. Nie ulega wątpliwości, że ich nieruchomości znajdują się poza obszarem zaskarżonego planu a wobec tego jego ustalenia nie mogą zmienić przeznaczenia i sposobu zagospodarowania ich nieruchomości. Ustalenia planu nie zawierają zatem żadnych regulacji o ograniczeniu uprawnień właścicielskich skarżących co do zabudowy na ich działkach. Nie zachodzi zatem bezpośredni związek pomiędzy ustaleniami planu a ograniczeniem, zmianą czy wykluczeniem przysługujących im praw do posiadanych na własność działek. Nadal mogą wykorzystywać je na cele mieszkalne.

Odnosząc się do akcentowanego negatywnego wpływu przewidzianego w planie zagospodarowania na wykonywanie przez skarżących prawa własności ich działek w sposób nieograniczony ponadprzeciętną miarę przez przemysłowy charakter zabudowy podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że ze względu na oddalenie działek skarżących od granic zaskarżonego planu (730 i 1300 m) brak jest podstaw do przyjęcia, że przeznaczenie w zaskarżonym planie terenów pod: sport i rekreację, pod zabudowę produkcyjno-usługową obejmującą obiekty produkcyjne wraz z budowlami i instalacjami technologicznymi, obiekty magazynowe, handlu hurtowego, centrów logistycznych i baz przeładunkowych, jak też pod tereny kolejowe i sposób ich zagospodarowania, mogły mieć wpływ na wykonywanie przez skarżących przysługującego im prawa własności.

Odległość dzieląca działki skarżących od najbliżej położonych terenów objętych planem czyni uzasadnionym stanowisko, że dopuszczone planem przeznaczenie pod obiekty energetyki i ciepłownictwa nie powoduje bezpośrednio takiego oddziaływania na nieruchomości skarżących, które pozbawiałoby ich możliwości korzystania z nieruchomości przez ich zabudowę lub użytkowanie (modyfikowałby przysługujące im prawo). Potencjalne zagrożenie dopuszczonym przez plan zagospodarowaniem (zakłady przemysłowe) z uwagi na ewentualne, potencjalne immisje emitowane przez planowaną zabudowę nie świadczą o bezpośrednim, realnym i konkretnym ograniczeniu ich prawa własności. Potencjalne zagrożenie nie jest wystarczające dla wykazania naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Słusznie zauważył Sąd I instancji, że skarżący w żaden sposób nie wykazali, że usytuowanie ich nieruchomości w podanych odległościach od granic terenu objętego zaskarżoną uchwałą spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu przez nich swoich nieruchomości na skutek wskazywanych przez nich immisji. O ograniczeniu prawa własności nie świadczy też podnoszona przez skarżących okoliczność, że obiekty dopuszczone planem (maksymalna wysokość budynków licząc od naturalnego poziomu gruntu - 45 m i maksymalna wysokość budowli i instalacji technologicznych 80 m) ze względu na ich wysokość, będą widoczne prawie z każdego miejsca w okolicy, w tym z ich działki. Skarżący nie wykazali bowiem, że dopuszczona planem wysokość zabudowy ogranicza możliwość korzystania z ich nieruchomości w dotychczasowy sposób. Skarżący nadal będą mogli zabudować swoją nieruchomość zgodnie z jej przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną. Obowiązujące przepisy nie przewidują ochrony prawa własności nieruchomości ze względu na krajobrazowe wartości związane z położeniem nieruchomości. Nie przewiduje się ochrony walorów widokowych nieruchomości. Zatem zmiana dotychczasowego widoku na niezabudowaną przestrzeń, bogatą w walory przyrodnicze nie jest przedmiotem ochrony prawnej przysługującej właścicielom tak urokliwie położonych nieruchomości zatem domaganie się ochrony z uwagi na te walory jest w istocie tylko interesem faktycznym skarżących a nie ma podstaw w przysługującym im prawie własności. Wobec tego utrata walorów widokowych nie może być podstawą istnienia interesu prawnego a tym bardziej jego naruszenia.

Natomiast pogorszenie parametrów związanych z ochroną środowiska w pobliżu nieruchomości skarżących poprzez zwiększenie w przyszłości poziomu wibracji, hałasu i zanieczyszczenia powietrza nie świadczą o naruszeniu postanowieniami planu ich interesu prawnego bowiem to negatywne oddziaływanie ma charakter potencjalny i przyszły a nie rzeczywisty i aktualny. Może się ono zmaterializować w przyszłości kiedy zabudowa ta powstanie ale obecnie takie wnioski są nieuzasadnione. Nie można bowiem wykluczyć, że pomimo istniejącej w niedalekim sąsiedztwie zabudowy przemysłowej zostaną na etapie projektu budowlanego przewidziane takie rozwiązania techniczne, że inwestycja nie będzie miała jakiegokolwiek negatywnego wpływu na prawo własności skarżących. Jedynie potencjalny charakter naruszeń interesu prawnego prowadziłby do uznania legitymacji skargowej każdego właściciela sąsiedniej nieruchomości bo zawsze można by wskazać przyszły negatywny wpływ danego zagospodarowania. Naruszenie interesu prawnego ma być interpretowane jako naruszenie rzeczywistego, konkretnego i aktualnego interesu prawnego ściśle bowiem ochronie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma podlegać tylko ten podmiot, któremu uchwała już teraz, indywidualnie i w sposób rzeczywisty ogranicza jego prawo np. prawo własności.

Słusznie zauważył Sąd I instancji, że ochronę w takiej sytuacji zapewniają między innymi przepisy prawa ochrony środowiska, czy prawa budowlanego. Przewidziane w tych przepisach obowiązki inwestorów mają między innymi, zabezpieczać interesy właścicieli sąsiednich działek. Zatem kwestie ewentualnego przekroczenia norm hałasu, czy innych immisji będą mogły być podnoszone na etapie konkretnych postępowań związanych z konkretną inwestycją a nie na etapie planu miejscowego.

Plan przewidując zabudowę przemysłową w okolicy działek skarżących, która ma polegać na inwestycjach czy działalności zawsze oraz potencjalnie znacząco mogącej oddziaływać na środowisko nie wyznacza np. stref zakazu zabudowy dla skarżących. Zarzucane naruszenie ich interesu prawnego ma wymiar wyłącznie hipotetyczny. Również zarzucane naruszenie ich prawa własności rozumiane jako pozbawienie ich prawa do niezakłóconego i bezpiecznego korzystania ze swojej własności przy zdrowym środowisku nie zostało wykazane. Słusznie wskazuje Sąd I instancji, że nie wykazali oni, że uchwalenie przedmiotowego planu wiązać się będzie z podejmowaniem względem ich nieruchomości działań, które ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych zakłócać będą korzystnie z ich działek. Skarżący nie skonkretyzowali jakie miałyby być to istotne ograniczenia i w czym realnie, wyrażać się ma ograniczenie ich własności. Zaznaczyć należy, że działki skarżących nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego planem lecz znajdują się w oddaleniu 750 i 1300 m od najbliżej położonych granic działek objętych planem. Od terenu zaskarżonego planu oddzielone są innymi nieruchomościami. Wobec braku konkretnej argumentacji wskazującej na realny wpływ postanowień planu na korzystanie z ich prawa własności do nieruchomości, zgodnie z jego przeznaczeniem w sposób nieprzekraczający przeciętnej miary należało uznać, że został naruszony ich interes prawny. Ogólne twierdzenia o potencjalnych, przyszłych zagrożeniach związanych z zabudową przemysłową na terenie objętym planem (zagrożenia środowiska) nie pozwalały uznać, że kwestionowany plan jest obecnie źródłem zakłóceń ponad przeciętną miarę i niekorzystnie oddziałuje na ich nieruchomości.

Zagospodarowanie terenu jako teren wybitnie przemysłowy w obrębie kilku działek, dla których uchwalono zaskarżony plan, w sąsiedztwie terenów, których dotychczasowe przeznaczenie było zgoła odmienne (lasy – L., pola uprawne, zabudowa jednorodzinna, rezerwaty przyrody – Obszar Natura 2000 – K.) nie wyklucza naruszenia interesu prawnego zainteresowanych podmiotów – praw tych podmiotów poprzez ich ograniczenie. Skoro w sąsiedztwie działek skarżących ma powstać zabudowa przemysłowa to powinni oni wskazać jak ta zabudowa realnie ograniczy ich prawo własności. Tego jednak nie uczyniono. Powołano się na walory estetyczne krajobrazu, potencjalne immisje ale nie przedstawiono argumentów z których wynika, ze plan ów ograniczy ich prawo własności na posiadanych działkach. Owszem w przyszłości mogą powstać immisje, zaburzone zostanie piękno obecnego krajobrazu ale w obowiązującym porządku prawnym prawo własności nie daje ochrony przez takimi naruszeniami. Dopiero gdy rzeczywiście wystąpią określonego rodzaju immisje to właściciel może domagać się ich zaprzestania lub ograniczenia. Walory krajobrazowe w ogóle nie podlegają ochronie prawnej prawa własności. Natomiast normy ochrony środowiska dają prawo do interwencji kiedy zostaną naruszone. Na etapie uchwalenia planu kiedy nie wiadomo jaka inwestycja o jakich parametrach i oddziaływaniu na środowisko powstanie nie jest możliwe uznanie, że postanowienia planu naruszyły prawo własności skarżących w zakresie korzystania z działki, bowiem w przyszłości będzie ona sąsiadować z terenem stanowiącym znaczące zagrożenie dla środowiska.

Nie można też przyjąć, że zaskarżony plan daje właścicielowi działek objętych planem szersze uprawnienia względem i kosztem uprawnień właścicieli sąsiednich działek, co uzasadniałoby nadanie im legitymacji skargowej bowiem muszą oni więcej znosić i tym samym ich prawo własności zostało ograniczone poprzez szersze prawa uprawnionego postanowieniami planu. Jeśli powstanie zabudowa przemysłowa to będzie musiała ona spełniać wszelkie unormowania z zakresu ochrony środowiska o charakterze ograniczeń, zakazów itp. Zatem to inwestor będzie ograniczony w wykonywaniu swojego prawa własności a nie właściciele sąsiadujących z tym terenem działek.

Konkretne obawy skarżących związane z planowanym zagospodarowaniem to możliwość emisji gazów i pyłów, przenikania substancji szkodliwych i trujących do wód gruntowych, ryzyko wystąpienia immisji wynikającej z możliwości generowania znacznego hałasu oraz powstanie budynków i budowli dominujących nad krajobrazem wiejsko-leśnym. W ocenie NSA, są to ogólne i przyszłe obawy, powiązane z planowanym zagospodarowaniem ale nie wpływają one obecnie i konkretnie na posiadane przez skarżących prawo własności działek, które nie są tym planem objęte. Nie dochodzi więc do naruszenia interesu prawnego postanowieniami planu.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał za chybione zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej tj. naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. art. 140 oraz art. 144 K.c. a także art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.

W ocenie NSA, skarżący nie wykazali, że uchwalenie planu i przeznaczenie w nim terenu odległego od działek skarżących, nieobjętych granicami planu, pod zabudowę przemysłową będzie miało realny i rzeczywisty wpływ na przysługujące im prawo własności do swoich działek, na których występuje zabudowa jednorodzinna. Z planu nie wynika wprost ani pośrednio, że przysługujące im prawo własności nieruchomości zostanie ponad przeciętną miarę ograniczone lub tym bardziej utracone.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a., które regulują tę kwestię, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).