Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1050/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1832/22 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1832/22 oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy złożoną na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia z [...] września 2021 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego nr [...] z [...] czerwca 2015 r. orzekającej o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego nr [...] z [...] lipca 2009 r. nr [...], w której orzeczono o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, położonej w Warszawie przy ulicy [...], stanowiącej działki ewidencyjne: nr [...] o pow. 0,3148 ha z obrębu [...], nr [...] o pow. 0,4287 ha z obrębu [...] i nr [...] o pow. 0,2252 ha z obrębu [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i art. 145a § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 nie miał zastosowania w niniejszej sprawie;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Miasta Stołecznego Warszawy, kiedy należało ją uwzględnić ze względu na uzasadnione podstawy skargi oraz niezgodne z prawem orzeczenie organu;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że podstawa wznowienia nie będzie miał zastosowania zawarty we wniosku o wznowienie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, ponieważ dotyczy on nieruchomości wywłaszczonej na konkretny cel (przytoczono in extenso - uw. Sądu);

4) naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organy administracyjne w toku postępowania naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Wojewodę Mazowieckiego w sposób wszechstronny i wyczerpujący oraz błędną ocenę stanu faktycznego sprawy co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż została spełniona przesłanka zwrotu "dowłaszczonej" nieruchomości;

5) naruszenie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegającej na oddaleniu skargi mimo braku ustalenia przez wojewodę czy został zrealizowany cel na jaki została wywłaszczona nieruchomość (nieobjęta niniejszym postępowaniem) i czy wobec tego istniały podstawy do zwrotu "dowłaszczonej" nieruchomości i czy nie doszło w ten sposób do naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.;

6) naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 1 (zapewne chodziło o k.p.a.- uw. Sądu) poprzez oddalenie skargi, pomimo że organ II instancji odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej mimo braku zbadania, czy były podstawy do jej uchylenia na podstawie 145a § 1 k.p.a. mimo braku ustalenia celu, na jaki została wywłaszczona nieruchomość, wraz z którą doszło do "dowłaszczenia" przedmiotowej nieruchomości

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto skarżący oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. lub art. 146b § 1 k.p.a. Stanowi ono odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Ratio legis istnienia tej instytucji wynika z faktu, iż po podjęciu decyzji ostatecznej może wyjść na jaw wadliwość postępowania, w którym orzeczenie takie zapadło, albo też mogą pojawić się okoliczności podważające znaczenie przesłanek, na których oparto rozstrzygnięcie sprawy. Zauważenia jednak wymaga, że wznowienie postępowania ma ściśle określone granice, wyznaczone treścią decyzji ostatecznej oraz podstawą wznowienia. Tym samym ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego nie mogą być domniemywane ani interpretowane rozszerzająco, a wykładnia przepisów określających warunki wznowienia postępowania musi być ścisła.

Będąca przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzja Wojewody została wydana w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 6 lipca 2009 r., orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Postanowienie o wznowieniu postępowania zostało wydane w oparciu o przesłankę z art. 145a § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie tym przepisem, można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Przepis ten stanowi wykonanie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, stanowiącego, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie, którego wydano prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczną decyzję administracyjną lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Zasadniczą zatem kwestią, jaka podlegała rozpatrzeniu przez Sąd Wojewódzki, była ocena, czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 k.p.a., oparta na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11.

Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot, cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Z wyroku tego wynika, że organ rozpoznając sprawę o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (co ma miejsce w niniejszej sprawie), po jednoznacznym ustaleniu celu wywłaszczenia, bada czy cel ten został zrealizowany na dzień złożenia wniosku o zwrot.

Treść ww. wyroku Trybunału wskazuje, że ma on tzw. charakter zakresowy. Tego rodzaju wyroki są charakteryzowane jako orzeczenia, w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego (por. T. Woś, Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Studia Iuridica Lublinensia" 2016, nr 3). Inaczej mówiąc, wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu. Taki też skutek ma wyrok Trybunału wydany w sprawie o sygn. akt P 38/11. Nie stwierdza on bowiem niekonstytucyjności art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., rozstrzygając o konstytucyjności tego przepisu w odniesieniu do konkretnej sytuacji, a mianowicie terminu, w jakim nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia.

W uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2015 r. orzekającej o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z 6 lipca 2009 r., organ I instancji wskazał, iż powyższy wyrok Trybunału nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż na nieruchomości, położonej w Warszawie przy ulicy [...], stanowiącej aktualne działki ewidencyjne: nr [...], nr [...] i nr [...], cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla "W." nie został zrealizowany, gdyż nie powstały żadne inwestycje związane z realizacją osiedla mieszkaniowego.

Uwzględniając powyższe rozważania, za prawidłowe tym samym należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, który podzielił stanowisko organów. Słusznie bowiem zauważył Sąd Wojewódzki, że wydanie decyzji z 6 lipca 2009r. w oparciu o art. 137 ust.1 u.g.n., nie oznacza automatycznie, że wyrok Trybunału z 2014 r. ma w sprawie zastosowanie. Starosta w decyzji z 6 lipca 2009 r. jako powód zwrotu przedmiotowych działek wskazywał całkowity brak realizacji na nich celu wywłaszczenia. A zatem terminy wskazane w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie miały zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż mają one znaczenie wyłącznie wtedy, gdy miała miejsce realizacja celu wywłaszczenia. Tym samym brak realizacji celu wywłaszczenia oznacza, że stanowisko przedstawione w ww. wyroku Trybunału w żaden sposób nie odnosi się do przedmiotowej sprawy, co zasadnie podkreślił Sąd Wojewódzki. Stwierdzenie zaś braku przesłanki wznowieniowej powoduje z kolei konieczność wydania decyzji wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji wydanej w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

W konsekwencji powyższego, niezasadne są zarzuty wskazane w pkt 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, które w swojej istocie zmierzają do podważenia prawidłowego stanowiska Sądu Wojewódzkiego odnośnie wystąpienia przesłanki z art. 145a § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją z 6 lipca 2009 r.

Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty wskazane w pkt 4,5 i 6 petitum skargi kasacyjnej, dotyczące nierozpatrzenia sprawy przez Wojewodę Mazowieckiego w sposób wszechstronny i wyczerpujący oraz błędną ocenę stanu faktycznego sprawy co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż została spełniona przesłanka zwrotu "dowłaszczonej" nieruchomości oraz naruszenia funkcji kontrolnej sądu, polegającej na oddaleniu skargi mimo braku ustalenia przez Wojewodę czy został zrealizowany cel na jaki została wywłaszczona nieruchomość (nieobjęta niniejszym postępowaniem) i czy wobec tego istniały podstawy do zwrotu "dowłaszczonej" nieruchomości.

Sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji Wojewody) polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Przedmiotem postępowania wznowieniowego nie jest zatem ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, ale wyłącznym celem takiego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zakończone ostateczną decyzją było dotknięte jedną z wad wymienionych w ww. przepisie i następnie wydanie jednego z możliwych, przewidzianych w art. 151 k.p.a., rozstrzygnięć. Naturalną konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że postępowania nadzwyczajne nie mogą zastępować kontroli instancyjnej oraz ewentualnego badania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej, a tego właśnie zdaje się dochodzić skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów procesowych sformułowanych w pkt 4, 5 i 6 skargi kasacyjnej, w zakresie braku zbadania zbędności przedmiotowej nieruchomości, która ma charakter nieruchomości "dowłaszczonej". Te kwestie mogły być przedmiotem badania natomiast w ramach "zwykłego" postępowania zwrotowego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.