Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 207/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: par. 137
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 2 pkt 5, art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 6 ust. 3, art. 6r ust. 3, art. 6r ust. 3a, art. 6r ust. 3b
journal: Dz.U. 2023 poz 1469
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Marcelina Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2024 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 25 października 2023 roku nr LXXIX/466/23 w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Krośniewicach na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał


UZASADNIENIE

II SA/Łd 207/24

Uzasadnienie

Wojewoda Łódzki – działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 40 z późn. zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym] – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Nr LXXIX/466/23 Rady Miejskiej w Krośniewicach z 25 października 2023 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości.

Zaskarżanej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów:

1) art. 6r ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1469 z późń. zm.) [dalej: ustawa o utrzymaniu czystości i porządku], poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i pominięcie w § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały informacji o odbieraniu w Punktach Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych (PSZOK) odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny takich jak: odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady;

2) art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i pominięcie w zaskarżonej uchwale informacji o sposobie świadczenia usług przez PSZOK, podczas gdy ustawodawca w art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku zobowiązał Radę Gminy do określenia tego sposobu;

3) art. 6r ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację w § 2 pkt 1 lit. b tiret drugie, trzecie, piąte oraz szóste, w § 2 pkt 2 tiret jedenaste oraz w § 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim Rada w miejsce frakcji "metale", "tworzywa sztuczne", "odpady opakowaniowe wielomateriałowe" oraz "bioodpady" wprowadziła nazwy frakcji "metal", "tworzywo sztuczne", "opakowania wielomateriałowe" oraz "odpady komunalne ulegające biodegradacji, w tym odpady opakowaniowe ulegające biodegradacji";

4) art. 6r ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 6 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację w § 2 pkt 2 tiret szóste oraz w § 3 pkt 5 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim Rada w miejsce frakcji "odpady budowlane i rozbiórkowe z gospodarstw domowych" wprowadziła nazwę frakcji "opady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne";

5) art. 6r ust. 3 i 3a w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 6 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego w § 2 pkt 2 tiret siódme zaskarżonej uchwały i ograniczenie odbioru zużytych opon jedynie "z samochodów osobowych", podczas gdy ustawodawca dopuszcza możliwość ograniczenia odbierania lub przyjmowania jedynie ilości zużytych opon;

6) art. 6r ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i posłużenie się w § 2 pkt 2 tiret dwunaste zaskarżonej uchwały niezdefiniowanym na gruncie obowiązujących przepisów, terminem "odpadów zielonych", podczas gdy ustawodawca posługuje się pojęciem "bioodpady";

7) art. 6r ust. 3 w zw. z art. 6r ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego w § 3 pkt 1 lit. a oraz w § 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały i ustalenie częstotliwości odbioru odpadów dla "spółdzielni i wspólnot mieszkaniowych", podczas gdy ustawodawca posługuje się pojęciem "budynków wielolokalowych";

8) art. 6r ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 6 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego i modyfikację w § 3 pkt 7 zaskarżonej uchwały w zakresie wyrazów "pochodzących z gospodarstw domowych", podczas gdy ustawodawca posługuje się frakcją odpadów komunalnych o nazwie "zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny" niestosując żadnych ograniczeń;

9) art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 6 zaskarżonej uchwały terminu na zgłoszenie do Urzędu Miejskiego w Krośniewicach przypadku niewłaściwego świadczenia usług przez podmiot odbierający odpady komunalne, tj. "w terminie 24 godzin, od zaistniałego zdarzenia ", podczas gdy przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie nie przewidują wskazywania w akcie prawa miejscowego terminu w tym zakresie;

Zarzucając powyższe Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zasądzenie na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o skierowanie przedmiotowej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została doręczona organowi nadzoru 3 listopada 2023 r. W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru uznał, iż uchwała Nr LXXIX/466/23 Rady Miejskiej w Krośniewicach jest niezgodna z prawem. Z tego względu, organ nadzoru powiadomił Radę Miejską pismem z 20 listopada 2023 r. o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do ww. uchwały. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego Rada Miejska poinformowała, że na sesji Rady Miejskiej w Krośniewicach zostanie przedłożony nowy projekt uchwały uwzględniający wszystkie uwagi i zastrzeżenia organu nadzoru. Sesja Rady Miejskiej odbyła się 29 listopada 2023 r., jednakże przedmiotowa uchwała nie została uchylona ani też zmieniona. Organ nadzoru nie wydał także rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

W ocenie skarżącego postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają prawo w sposób istotny. Odnosząc się do poszczególnych naruszeń, skarżący wskazał, co następuje:

Ad. 1. Analiza postanowień § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały wskazuje, że zostały one uchwalone z istotnym naruszeniem prawa. W § 2 pkt 2 uchwały Rada wymieniła rodzaje odpadów komunalnych odbieranych w PSZOK, pomijając jednakże taką frakcję jak odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Zaniechanie takie stanowi niewypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 6r ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 pkt 5 powoływanej ustawy gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności: zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Odpady opakowaniowe wielomateriałowe są zatem frakcją odpadów komunalnych zbieranych selektywnie, których możliwość pozbywania się musi zostać zapewniona właścicielom nieruchomości przez gminę. Powyższe dotyczy także bioodpadów. W myśl art. 6r ust. 2d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2 powoływanej ustawy, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Brak zapewnienia i wskazania w uchwale innego sposobu przyjmowania konkretnego rodzaju odpadów (np. odpadów opakowaniowych wielomateriałowych), oznacza konieczność zapewnienia przez gminę przyjmowania ich przez PSZOK. Zdaniem Wojewody Rada nie wypełniła zatem delegacji określonej w art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, ponieważ w treści § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały, pominęła odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady - jako rodzaj odpadów komunalnych, które właściciele mogą na własny koszt dostarczyć także do PSZOK.

Ad. 2. W ocenie Wojewody Rada nie wypełniła delegacji ustawowej wskazanej w art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, ponieważ zaskarżona uchwała nie informuje o sposobie świadczenia usług przez PSZOK. Z treści art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku wynika dla rady gminy obowiązek uregulowania w uchwale podjętej na jego podstawie - szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, gospodarowanie odpadami w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę, w szczególności częstotliwość odbierania od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała w żadnym miejscu nie zawiera informacji o sposobie świadczenia usług przez PSZOK. Za przepis wypełniający ten obowiązek na pewno nie może zostać uznany § 5 zaskarżonej uchwały, w którym Rada postanowiła jedynie, że informacje dotyczące miejsca i godzin komunalnych przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych ogłaszane będą stronie internetowej BIP Urzędu Miejskiego w Krośniewicach. Biorąc pod uwagę powyższe organ nadzoru stwierdził, że zaskarżona uchwała nie wypełnia delegacji określonej w art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku.

Ad. 3, 4 i 6. Zdaniem Wojewody regulacja przyjęta przez Radę Miejską w Krośniewicach w § 2 pkt 1 lit. b tiret drugie, trzecie, piąte oraz szóste, w § 2 pkt 2 tiret jedenaste oraz dwunaste, w § 3 pkt 2, § 2 pkt 2 tiret szóste oraz w § 3 pkt 5 zaskarżonej uchwały stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację art. 3 ust. 2 pkt 5 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. Przepis art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku zobowiązuje gminę do zapewnienia czystości i porządku na swoim terenie i tworzenia warunków niezbędnych do ich utrzymania w szczególności: zapewnienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmujących co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Z kolei art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Natomiast w zaskarżonej uchwale w § 2 pkt 1 lit. b tiret drugie, trzecie, piąte oraz szóste, w § 2 pkt 2 tiret jedenaste oraz dwunaste, w § 3 pkt 2 Rada wprowadziła nazwę frakcji "metal", "tworzywo sztuczne", "opakowania wielomateriałowe" oraz "odpady komunalne ulegające biodegradacji, w tym odpady opakowaniowe ulegające biodegradacji", "odpady zielone". Tym samym przekroczyła upoważnienie ustawowe z art. 3 ust. 2 pkt 5 oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku i dokonała nieuprawnionej modyfikacji regulacji ustawowych. W ocenie Wojewoda Rada Miejska nie jest upoważniona do tworzenia własnych pojęć. Działanie takie Wojewoda uznał za wykroczenie poza granice uzyskanego ustawą upoważnienia, bowiem z art. 94 Konstytucji RP wynika, że każdy akt prawa miejscowego charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien być oparty na ustawie utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Ponadto Wojewoda wskazał, że regulacja przyjęta przez Radę Miejską w § 2 pkt 2 tiret szóste oraz w § 3 pkt 5 zaskarżonej uchwały stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację art. 3 ust. 2 pkt 6 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku Ustawodawca w art. 3 ust. 2 pkt 6 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b powoływanej ustawy nałożył na gminę obowiązek zapewnienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych o nazwie "odpady budowlane i rozbiórkowe z gospodarstw domowych". Rada wprowadziła do niniejszej uchwały (§ 2 pkt 2 tiret szóste oraz w § 3 pkt 5 zaskarżonej uchwały rodzaj odpadów, których ustawa nie przewiduje, tj. "opady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne" oraz "odpady budowlane i rozbiórkowe ". Mając zatem na uwadze przepis art. 3 ust. 2 pkt 6 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku stwierdzić należy, że Rada dokonała nieuprawnionej modyfikacji obowiązujących w zakresie nazewnictwa jednej z frakcji odpadów.

Ad.5. Przechodząc do analizy kolejnych postanowień zaskarżonej uchwały Wojewoda podniósł, iż podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jest także § 2 pkt 2 tiret siódme w zakresie "z samochodów osobowych". Na podstawie § 2 pkt pkt 2 tiret siódme wskazuje, że w PSZOK odbierane są, dostarczone we własnym zakresie przez właścicieli nieruchomości, zebrane w sposób selektywny "zużyte opony (4 szt/rok - z samochodów osobowych z jednego gospodarstwa domowego)". W ocenie skarżącego cytowana regulacja w zakresie, w jakim ogranicza możliwość odbioru w PSZOK tylko zużytych opon "z samochodów osobowych" została wydana z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 6r ust. 3 i 3a w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 6 i z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku oraz stanowi niedozwoloną modyfikację przepisu ustawy. Zgodnie z wolą ustawodawcy, wyrażoną w treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b 6r ust. 3 i 3a oraz w art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku selektywnemu zbieraniu i odbieraniu podlegają "zużyte opony", a nie zużyte opony "z samochodów osobowych". W ocenie skarżącego zgodnym z prawem jest zatem wprowadzenie ograniczenia wyłącznie ilościowego co do pozbywania się zużytych opon bez wskazywania dodatkowych (np. rodzajowych, przedmiotowych) kryteriów ograniczających przekazywanie tych odpadów w ramach pobranej opłaty. Wobec powyższego, w ocenie skarżącego, regulacja w zakresie zwrotu "z samochodów osobowych" stanowi istotne naruszenie z art. 6r ust. 3 i 3a w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 6 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Ustawodawca bowiem dopuszcza jedynie możliwość ograniczenia odbierania lub przyjmowania ilości zużytych opon.

Ad. 7. Następnie Wojewoda zwrócił uwagę, że w § 3 pkt 1 lit. a oraz w § 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Rada ustaliła częstotliwość odbioru odpadów dla spółdzielni i wspólnot mieszkaniowych, czym przekroczyła granice upoważnienia wskazanego w art. 6r ust. 3 w zw. z art. 6r ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Wojewoda zauważył, że ustawodawca w art. 1 pkt 1 lit. b, art. 2a ust. 1 i 4 oraz w art. 6r ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku nie posługuje się pojęciem spółdzielni, czy wspólnot mieszkaniowych - lecz pojęciem budynków wielolokalowych. Rada nie jest natomiast uprawniona do dokonywania modyfikacji pojęć przyjętych w przepisach powszechnie obowiązujących. Podejmując uchwałę, będącą aktem prawa miejscowego, rada gminy zobowiązana jest do przestrzegania granic upoważnienia ustawowego.

Ad. 8. Dalej Wojewoda dostrzegł, że także regulacja przyjęta przez Radę Miejską w § 3 pkt 7 zaskarżonej uchwały stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację art. 3 ust. 2 pkt 6 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Ustawodawca w art. 3 ust. 2 pkt 6 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b tej ustawy nałożył na gminę obowiązek zapewnienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych o nazwie "zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny". Rada wprowadziła zatem do niniejszej uchwały ograniczenie odbioru zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego jedynie do pochodzącego z gospodarstw domowych, których ustawa nie przewiduje. Mając na uwadze przepis art. 3 ust. 2 pkt 6 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, Wojewoda stwierdził, że Rada dokonała także nieuprawnionej modyfikacji przepisów powszechnie obowiązujących w zakresie nazewnictwa jednej z frakcji odpadów.

Ad. 9. Wojewoda podniósł, iż w § 6 zaskarżonej uchwały Rada Gminy w zakresie przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości postanowiła, że "Właściciel nieruchomości może, telefonicznie lub pisemnie w terminie 24 godz. Od zaistniałego zdarzenia, zgłosić przypadek niewłaściwego świadczenia usług przez podmiot odbierający odpady komunalne do Urzędu Miejskiego w Krośniewicach". Jednocześnie Wojewoda zauważył, że mocą art. 6r ust. 3d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku organowi stanowiącemu gminy przyznano kompetencję do uregulowania trybu i sposobu zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Przez "tryb" należy rozumieć ustaloną kolejność czynności prowadzących do załatwienia danej sprawy. W ocenie skarżącego, takie rozumienie przedmiotowego pojęcia nie daje radzie gminy uprawnienia do zakreślania terminów do wnoszenia przez właścicieli nieruchomości reklamacji w związku z niewłaściwym świadczeniem usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne.

Niezależnie od powyższego Wojewoda zwrócił uwagę, że na poziomie ustawowym, w obrocie konsumenckim (a nawet profesjonalnym) nie są wskazywane tak krótkie terminy na zgłaszanie wadliwości w ramach umowy cywilnoprawnej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Krośniewicach wniosła o umorzenie postępowania. Organ mając na uwadze zastrzeżenia skarżącego uchylił zaskarżoną uchwałę na mocy § 8 uchwały Rady Miejskiej w Krośniewicach nr LXXXIV/480/23 z 27 grudnia 2023 r. Rada podkreśliła że sygnalizowała Wojewodzie zamiar dokonania zmian w przedmiotowym zakresie. W konsekwencji powyższego kontynuowanie przedmiotowego postępowania - ze względu na brak uchwały, która utraciła moc – jest bezcelowe i bezprzedmiotowego.

Niemniej jednak, w przypadku gdyby Sąd nie podzielił stanowiska co do tego, iż niniejsze postępowanie należy uznać za bezprzedmiotowe, w dalszej części zawarto odpowiedź na poszczególne zarzuty skargi.

Ad.1. Wbrew twierdzeniom skarżącego zaskarżona uchwała nie pomija kwestii związanej ze zbieraniem opakowań wielomateriałowych oraz bioodpadów, czyni to jednak w innym miejscu niż to, na które zwraca uwagę Wojewoda. W §2 pkt 1 lit. b uchwały przewidziano katalog odpadów podlegających selektywnej zbiórce, pośród nich wymieniono opakowania wielomateriałowe oraz bioodpady.

Ad. 2. Odnosząc się do następnego zarzutu, Rada Miejska zauważył, że wbrew twierdzeniom Wojewody, zaskarżona uchwała zawiera regulacje odnoszące się do informowania o sposobie świadczenia usług przez PSZOK. Zauważyć przy tym trzeba, że ustawa nie wskazuje tego w jaki sposób informacja ma zostać skonstruowana przez organ podejmujący uchwałę. Tym samym wydaje się, że informacje podane w §2 pkt 2 uchwały są wystarczające. Zawierają one bowiem informację co do tego w jaki sposób świadczone są usługi w ramach PSZOK (ów przepis wyraźnie precyzuje, jakie kategorie odpadów powinny być dostarczane do punktu). Uzupełnieniem powyższego jest § 5 uchwały, który w jasny i zrozumiały sposób wskazuje gdzie należy szukać informacji w zakresie godzin otwarcia oraz przyjmowania odpadów w ramach PSZOK.

Ad. 3, 4 i 6

Zarzuty wysnuwane przez Wojewodą, jakoby regulacje zawarte w § 2 pkt 1 lit. b tiret drugie, trzecie, piąte oraz szóste, w § 2 pkt 2 tiret jedenaste oraz dwunaste, w § 3 pkt 2, § 2 pkt 2 tiret szóste oraz w § 3 pkt 5 zaskarżonej uchwały stanowiły przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację art. 3 ust. 2 pkt 5 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, zdaniem Rady Miejskiej, są całkowicie nieuzasadnione i nie znajdują jakichkolwiek podstaw do ich uwzględnienia. Zarówno w art. 5 ust. 2 pkt 5 jak i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy wyraźnie wskazuje się że regulacje przyjęte na poziomie gminy powinny obejmować zasady zbieranie odpadów odnoszące się co najmniej co wymienionych odpadów w tym przepisie. Brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że ów katalog nie może być modyfikowany i na poziomie stosownej uchwały przewidywać także innych rodzajów odpadów. Tak jak to zresztą uczyniono w zaskarżonej uchwale. Co więcej, rozwiązanie przyjęte przez Radę Miasta Krośniewice jest rozwiązaniem bardziej praktycznym, gdyż usuwa wątpliwości związane z klasyfikowaniem poszczególnych odpadów.

Ad. 5. Rada Miejska wskazała, że stosownie do § 2 pkt 2 tiret siódme uchwały selektywnemu zbieraniu i odbieraniu podlegają wszelkie zużyte opony. Jednocześnie wprowadzono ograniczenie, polegające na tym, że w odniesieniu do zużytych opon z samochodów osobowych pochodzących z jednego gospodarstwa domowego, limit ten wynosi 4 szt. na rok z jednego gospodarstwa domowego. Taka regulacja nie pozostaje w sprzeczności z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Zresztą sam Wojewoda słusznie zauważył, że ustawodawca dopuszcza jedynie możliwość ograniczenia odbierania lub przyjmowania ilości zużytych opon.

Ad. 9. Odnosząc się do zarzutu z pkt 9 skargi Rada Miejska wyjaśniła, że stosownie do treści art. 6r ust. 3d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku: uchwała, o której mowa w ust 3, określa także tryb i sposób zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego PSZOK. Ustawa we wskazanym wyżej zakresie, w ogóle nie określa trybu czy też sposobu zgłaszania niewłaściwego świadczenia usług lub prowadzącego PSZOK. Ogólnikowo wskazuje jednak, że kwestie te powinny zostać uregulowane na poziomie stosownej uchwały rady gminy. Tym samym brak jest podstaw do wysnuwania zarzutów pod adresem Rady, jakoby regulacje zawarte w uchwale były sprzeczne z ustawą, gdyż w istocie nie odpowiadają one wyłącznie temu w jaki sposób Wojewoda rozumie pojęcie "trybu" czy też "sposobu". W ocenie Rady zaskarżony § 6 uchwały w sposób dostateczny i jasny wskazuje na sposób zgłoszenia nieprawidłowości związanych z prowadzeniem PSZOK bądź świadczeniu usług przez przedsiębiorcę, o którym mowa w art. 6r ust. 3d ustawy.

Ad 7 i 8.Odnosząc się do zarzutów z pkt 7 oraz 8 skargi Rada Miejska wskazała, że nawet w przypadku uznania, że zarzuty te faktycznie zasługują na uwzględnienie, to należy wziąć pod uwagę przede wszystkim charakter tychże naruszeń, który niewątpliwie nie uzasadniania stwierdzenia nieważności uchwały zarówno w całości jak i części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 635 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).

Kontrola działalności administracji publicznej, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy p.p.s.a., obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 ustawy p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Przed przejściem do rozważań merytorycznych należy podnieść, że Sąd nie przychylił się do stanowiska Rady Miejskiej w Krośniewicach zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, tj. wniosku o oddalenie skargi ze względu na uchylenie zaskarżonej uchwały przez Radę Miejską w Krośniewicach. W tym zakresie Sąd podziela bowiem wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że uchylenie zaskarżonego aktu prawa miejscowego po wniesieniu skargi nie czyni skargi bezprzedmiotową, a to ze względu na odmienność skutków związanych z uchyleniem i stwierdzeniem nieważności uchwały.

Zgodnie bowiem z poglądami doktryny, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (zob. m.in. np. wyrok NSA z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04; jak również W. Kisiel [w:] P. Chmielnickiego (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 805-806 oraz R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 220). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie zostały podjęte. Ta różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie można uznać postępowania za bezprzedmiotowe, ani też oddalić skargi tylko z tego powodu. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, z czym zgadza się Sąd orzekający w obecnym składzie, że zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego stwierdzenie jego nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa.

Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności nie budzi w orzecznictwie wątpliwości (por. np. wyroki NSA: z 27 lipca 2007 r., II OSK 1046/07, z 24 maja 2007 r., II OSK 23307, z 13 września 2006 r., II OSK 58/06).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów wyjaśnić należy, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a ponadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Przedmiotem skargi Wojewody Łódzkiego w niniejszej sprawie jest uchwała Nr LXXIX/466/23 Rady Miejskiej w Krośniewicach z 25 października 2023 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (dalej: zaskarżona uchwała).

Podstawę prawną podjęcia uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1688 ze zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym] oraz art. 6r. ust. 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1852 ze zm.) [dalej: ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminie].

Podstawę wystąpienia ze skargą na uchwałę stanowił natomiast art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do treści którego, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, że w ww. przypadku organ nadzoru nie jest ograniczony terminem w zakresie wniesienia skargi.

W niniejszej sprawie należy wskazać przede wszystkim na treść art. 6r. ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, zgodnie z którym uchwała rady gminy określająca, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowi akt prawa miejscowego.

Zauważyć zatem należy, iż akty prawa miejscowego nie mogą regulować ponownie tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie, co wynika również z § 137 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 283) [dalej: rozporządzenie w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"], a tym bardziej niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego. W tym miejscu należy zauważyć, że stosownie do § 143 Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.

Należy zauważyć, że w orzecznictwie wskazuje się, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego czy też dokonuje nieuprawnionej modyfikacji przepisów ustawowych (por. np. wyroki NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16; z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10; z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09; z 1 października 2008 r., II OSK 955/08).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał, iż w zasadniczej części zarzuty skargi należy uznać za uzasadnione.

1. Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 6r. ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie poprzez pominięcie w § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały informacji o odbieraniu przez Punkt Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych (dalej: PSZOK) odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny takich jak: odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Jak wynika bowiem z treści art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie gminy zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady (pkt 5).

Skoro zatem ustawodawca w powyższej regulacji wyraźnie wskazał, że w ramach funkcjonowania punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych zapewnia się zbieranie co najmniej: papieru, metali, tworzyw sztucznych, szkła, odpadów opakowaniowych wielomateriałowych oraz bioodpadów, to mając na uwadze treść art. 6r. ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie i wynikający z niego obowiązek szczegółowego określenia sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych nie można podzielić argumentacji organu, że brak wymienienia expressis verbis odpadów opakowaniowych wielomateriałowych oraz bioodpadów odbieranych w PSZOK należy odczytywać w ten sposób, że przyjęty przez Miasto Krośniewice system gospodarowania odpadami komunalnymi obejmuje wszystkie określone w uchwale rodzaje odpadów wskazanych w powoływanej wyżej ustawie.

Uchwała określająca sposób świadczenia usług przez PSZOK ma być szczegółowa, a przy tym zapewniać łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, zatem nie można przerzucać na jej adresatów oceny, czy dany odpad mieści się w katalogu odpadów przyjmowanych przez PSZOK, czy też nie.

W związku z powyższym podzielić należy stanowisko Wojewody Łódzkiego, że zaniechanie wymienienia w § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały frakcji odpadów wielomateriałowych oraz bioodpadów stanowi niewypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 6r. ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie.

2. Zgodnie z art. 6r. ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Mając na uwadze powyższe normy Sąd podziela stanowisko strony skarżącej co do naruszenia art. 6 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i pominięcie informacji o sposobie świadczenia usług przez PSZOK. Wskazać należy, że zaskarżona uchwała w § 3 określa jedynie częstotliwość odbierania od właścicieli nieruchomości wymienionych rodzajów odpadów. Zaskarżona uchwała nie określa natomiast sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Brak takiego uregulowania w uchwale oznacza niewypełnienie przez uchwałę zakresu regulacji określonej w upoważnieniu ustawowym, a konkretnie w art. 6r. ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, co stanowi istotne naruszenie prawa. Zgodzić się przy tym należy z twierdzeniem Wojewody, że za przepis wypełniający ten wymóg uznany być nie może § 5 zaskarżonej uchwały, w którym Rada postanowiła jedynie, że informacje dotyczące miejsca i godzin przyjmowania odpadów komunalnych przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych ogłaszane będą stronie internetowej BIP Urzędu Miejskiego w Krośniewicach.

W ocenie Sądu bowiem, w celu w celu wypełnienia obowiązku ustawowego unormowanego w art. 6r. ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych również powinien zostać określony w zaskarżonej uchwale, a nie tylko na stronie internetowej gminy i to wyłącznie w formie ogłoszeń.

3. Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia prawa w postaci art. 6r ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację w § 2 pkt 1 lit. b tiret drugie, trzecie, piąte oraz szóste, w § 2 pkt 2 tiret jedenaste oraz w § 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim Rada w miejsce frakcji "metale", "tworzywa sztuczne", "odpady opakowaniowe wielomateriałowe" oraz "bioodpady" wprowadziła nazwy frakcji "metal", "tworzywo sztuczne", "opakowania wielomateriałowe" oraz "odpady komunalne ulegające biodegradacji, w tym odpady opakowaniowe ulegające biodegradacji", to – w ocenie Sądu - uchybienia te jako mające charakter błędów językowych nie powinny mieć miejsca w akcie prawa miejscowego, jednak naruszenie to nie może być oceniane jako rażące i przesądzające o stwierdzeniu nieważności uchwały, albowiem nie ma ono znaczenia normatywnego. Powyższych nieścisłości, rozbieżności językowych nie można traktować jako naruszenia zasady konsekwencji terminologicznej wynikającej z zasad prawidłowej legislacji.

4. Jako zasadny uznał Sąd zarzut naruszenia art. 6r ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 6 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację w § 2 pkt 2 tiret szóste oraz w § 3 pkt 5 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim Rada w miejsce frakcji "odpady budowlane i rozbiórkowe z gospodarstw domowych" wprowadziła nazwę frakcji "opady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne". W tym zakresie, zdaniem Sądu, Rada bezpodstawnie dokonała zawężenia w frakcji odpadów budowalnych i rozbiórkowych dostarczanych i przyjmowanych przez PSZOK do zakresu "stanowiących odpady komunalne" z gospodarstwa domowego. W art. 3 ust. 2 pkt 6 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie wskazano bowiem, iż selektywne zbieranie i przyjmowanie odpadów komunalnych ma obejmować odpady budowlane i rozbiórkowe. Wobec tego Rada nie jest upoważniona do ich ograniczania rodzajowego czy też do wydzielania z tej frakcji pewnej podkategorii odpadów. Odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne są frakcją ujętą ustawowo, w obrębie której nie można dokonywać dalszego podziału, czy rozróżnienia. Tym samym Rada bez upoważnienia dokonała wprowadzenia ograniczenia rodzajowego dla wskazanej frakcji odpadów komunalnych. Rację ma też Wojewoda, iż w tym przypadku mamy do czynienia z nieuprawnioną modyfikacją przepisów powszechnie obowiązujących w zakresie nazewnictwa jednej z frakcji odpadów. Rada Miasta nie jest natomiast upoważniona do tworzenia własnych pojęć. Działanie takie uznać należy za wykroczenie poza granice uzyskanego ustawą upoważnienia.

5. Trafnie podnosi również Wojewoda, iż doszło do naruszenia art. 6r ust. 3 i 3a w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 6 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego w § 2 pkt 2 tiret siódme zaskarżonej uchwały i ograniczenie odbioru zużytych opon jedynie "z samochodów osobowych".

Stosownie do treści przepisu art. 6r. ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie w uchwale dopuszcza się ograniczenie jedynie co do ilości zużytych opon. Brak natomiast podstaw do wprowadzenia przez lokalnego pracodawcę ograniczenia przedmiotowego, poprzez zakreślenie, iż PSZOK przyjmuje jedynie opony "z samochodów osobowych". Wprowadzenie tego ograniczenia w § 2 pkt 2 tiret siódme uchwały nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, co skutkuje jego nieważnością.

W tym zakresie należy zauważyć, iż ustawa używa pojęcia "zużyte opony". Przy takim natomiast rozumieniu pojęcia "odpadu komunalnego" nie sposób odmówić tego przymiotu także zużytym oponom ciężarowym, które zarówno składem jak i charakterem są podobne do odpadu w postaci zużytych opon samochodowych. Wobec powyższego, nawet jeśli zużyta opona ciężarowa, nie może powstać w gospodarstwie domowym, to nie ulega wątpliwości, że ustawa dopuszcza, by tego rodzaju odpad, pod warunkiem jego podobieństwa pod względem charakteru i składu, pochodził od innego wytwórcy odpadu. Zdaniem Sądu przyjęcie, że zużyte opony to tylko takie opony, które pochodzą z gospodarstw domowych, prowadzi do sprzecznych z intencją ustawodawcy wniosków. Za logiczne i zgodne z koncepcją racjonalnego ustawodawcy, a także z wykładnią literalną, należy uznać wprowadzenie przez ustawę ograniczenia nie przedmiotowego, a ilościowego w zakresie obowiązku zagospodarowania przez Gminę zużytych opon.

Ustawa o otrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 6r. ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, dopuszcza wprowadzenie ograniczeń, co do ilości zużytych opon odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie wskazując przy tym minimalnej ilości, jaką gmina obowiązana jest odebrać lub przyjąć. Systemowo wprowadzenie ograniczeń ilościowych spójne jest z definicją odpadu komunalnego, zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach oraz służy zapobieganiu sytuacjom, w których przedsiębiorcy pozbywać się będą wytworzonych w ramach prowadzonej przez siebie działalności odpadów, jak odbiorcy indywidualni. Ograniczenia ilościowe stanowią wystarczający i spójny z koncepcją ustawodawcy mechanizm przeciwdziałania nadużyciom. O tym, które frakcje odpadów komunalnych będą przyjmowane przez PSZOK rozstrzygnął bowiem już sam ustawodawca w cytowanym wyżej art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie.

Sama konstrukcja przepisu art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy o otrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje, że wyliczenie frakcji ma charakter minimalny, tu: punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (...) zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych wskazanych w analizowanym przepisie. Rada Gminy upoważniona została zatem do ewentualnego rozszerzenia frakcji, o te, które nie zostały w art. 3 ust. 2 pkt 6 wskazane przez ustawodawcę, a zaliczane są do odpadów komunalnych. Jednocześnie, brak jest podstaw prawnych do formułowania w uchwale negatywnego katalogu frakcji odpadów, które przez PSZOK nie będą przyjmowane. Działanie Rady Gminy w analizowanym zakresie ocenić należy zatem jako wykraczające poza ramy delegacji ustawowej ustalonej w art. 6r. ust. 3 ustawy o otrzymaniu czystości i porządku w gminach.

6. Zgodzić się też należy z zarzutem naruszenia przez Radę art. 6r ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 i art. 4 ust. 2 plkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i posłużenie się w § 2 pkt 2 tiret dwunaste zaskarżonej uchwały niezdefiniowanym na gruncie obowiązujących przepisów terminem "odpadów zielonych", podczas gdy ustawodawca posługuje się pojęciem "bioodpady". Rację ma Wojewoda, iż w tym przypadku mamy do czynienia z nieuprawnioną modyfikacją przepisów powszechnie obowiązujących w zakresie nazewnictwa jednej z frakcji odpadów. Rada nie jest upoważniona do tworzenia własnych pojęć. Działanie takie uznać należy za wykroczenie poza granice uzyskanego ustawą upoważnienia.

Trzeba mieć na uwadze, że bioodpady obejmują nie tylko odpady zielone w postaci np. liści lub trawy, ale również odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zw. z art. 1a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Innymi słowy, bioodpady to pojęcie szersze niż odpady zielone. Do grupy bioodpadów zaliczają się nie tylko odpady z grupy 20, ale np. z grupy 16 03, 02 01, 03 01 i innych. Klasyfikacja odpadów powinna być zgodna z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1923), czyli powinna uwzględniać źródło ich wytworzenia. Ponadto należy pamiętać, że bioodpady to specyficzna grupa wśród odpadów ulegających biodegradacji, która otrzymała odrębną definicję w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.U. UE L 312 z dnia 22 listopada 2008 r., s. 3). Bioodpady nie obejmują natomiast odpadów rolniczych, odchodów, osadów ściekowych, odpadów z leśnictwa. Nie obejmują również takich odpadów ulegających biodegradacji jak włókna naturalne, papier czy tektura oraz tych produktów ubocznych produkcji żywności, które nigdy nie stają się odpadami. Definicję bioodpadów ustaloną przez dyrektywę 2008/98/WE odzwierciedla art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach.

Trzeba też pamiętać, iż z punktu widzenia podstawowej zasady ochrony środowiska, tj. zasady prewencji (art. 6 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu EU), regulamin nie powinien tworzyć sytuacji, w których odbiór bioodpadów z gospodarstw domowych byłby nadmiernie utrudniony.

7. Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia prawa w postaci art. 6r ust. 3 w zw. z art. 6r ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego w § 3 pkt 1 lit. a oraz w § 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały i ustalenie częstotliwości odbioru odpadów dla "spółdzielni i wspólnot mieszkaniowych" podczas gdy ustawodawca posługuje się pojęciem "budynków wielolokalowych" to – w ocenie Sądu - uchybienia te z uwagi na faktyczną modyfikację pojęć ustawowych co do zasady nie powinny mieć miejsca w akcie prawa miejscowego. Pamiętać bowiem należy, iż jakakolwiek próba przyjęcia nowych, zmienionych pojęć, innych niż ustalone przez ustawodawcę może powodować, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do zawierania w nim odmiennych pojęć od pojęć już przyjętych przez ustawodawcę. Jednak naruszenie to nie może być oceniane jako rażące i przesądzające o stwierdzeniu nieważności uchwały, albowiem nie ma ono istotnego znaczenia normatywnego. Zauważyć bowiem należy, iż w praktyce w pojęciu budynków wielolokalowych mieszczą się właśnie budynki administrowane (zarządzane) przez spółdzielnie mieszkaniowe lub wspólnoty mieszkaniowe.

8. W zakresie zarzutu naruszenia art. 6r ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 6 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o otrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego i modyfikację w § 3 pkt 7 zaskarżonej uchwały w zakresie wyrazów "pochodzących z gospodarstw domowych", podczas gdy ustawodawca posługuje się frakcją odpadów komunalnych o nazwie "zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny" niestosując żadnych ograniczeń zastosowanie znajdą odpowiednio rozważania poczynione przez tutejszy Sąd w pkt 5 niniejszego uzasadnienia.

9. Trafny okazał się także zarzut naruszenia art. 6r. ust. 3 ustawy o otrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 6 zaskarżonej uchwały terminu na zgłoszenie przypadku niewłaściwego świadczenia usług przez podmiot odbierający odpady komunalne tj. "w terminie 24 godzin od zaistniałego zdarzenia". Jak słusznie wskazał Wojewoda przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie nie przewidują wskazywania w akcie prawa miejscowego terminu w tym zakresie. Odwołać się tu można do orzeczenia WSA w Warszawie z 18 stycznia 2021 r., IV SA/Wa 2302/20, w którym Sąd jednoznacznie stwierdził, że: "Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewiduje w swojej treści upoważnienia dla Rady do ustanowienia jakiegokolwiek terminu, w którym mieszkańcy mieliby informować organy gminy o wskazanych w tym przepisie sytuacjach". Wprowadzenie zatem w § 6 takiego terminu na zgłaszanie przypadków niewłaściwego świadczenia usług poprzez podmiot odbierający odpady komunalne oznacza ograniczenie tego uprawnienia, które właściciele nieruchomości posiadają z mocy ustawy. Poprzez wprowadzenie do zaskarżonej uchwały treści § 6 doszło zatem do przekroczenia delegacji ustawowej i w konsekwencji do naruszenia prawa o charakterze istotnym. Reasumując, podzielić należy stanowisko skarżącego Wojewody, że w zakresie delegacji art. 6r. ust. 3 ustawy nie mieści się ograniczenie terminu zgłaszania reklamacji przez właścicieli nieruchomości, którego Rada dokonała w § 6 zaskarżonej uchwały.

Podsumowując prowadzone rozważania, w ocenie Sądu treść zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że stwierdzenie jej nieważności jedynie w zakresie poszczególnych jednostek redakcyjnych, których zgodność z prawem Sąd zakwestionował skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego, który nie regulowałby kompleksowo wszystkich wymaganych prawem, kwestii podlegających obligatoryjnemu określeniu w akcie regulującym szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług na terenie Miasta Krośniewice w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 147 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (pkt 1 sentencji wyroku).

Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości 480 zł.

IB