Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 593/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawny, w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2024 r. sprawy ze skargi S. S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 7 marca 2024 r. nr SKO.UL/41.7/58/2024/3709/RS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

S. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. pod adresem ul. [...] nr [...] (dalej: "Spółka") umową z dnia 27 października 2021 r. sprzedała na rzecz Spółki z o.o. P. z siedzibą w S. pod adresem ul. [...] nr [...] prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] K., stanowiącej działki gruntu o nr ewidencyjnych:[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...](karta mapy 65, obręb dz.[...], o łącznej powierzchni 0,9948 ha, księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego K. w K.) oraz prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] K., stanowiącej działkę gruntu nr [...] (karta mapy 66, obręb D..[...], powierzchnia 0,0947 ha, księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego K. w K.).

Prezydent Miasta K. (dalej: "organ I instancji"), po otrzymaniu wypisu powyższego aktu notarialnego, z urzędu w trybie art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej w skrócie: "k.p.a."), wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości wymienionych nieruchomości i zawiadomił o tym Spółkę pismem z dnia 10 listopada 2022 r. (k. 21 akt administracyjnych).

Zawiadomieniem z dnia 9 czerwca 2023 r. Spółka została poinformowana przez organ I instancji o zgromadzeniu materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego z dnia 30 maja 2022 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, po czym w piśmie z dnia 26 czerwca 2023 r. przedstawiła własne uwagi, które stały się przedmiotem analizy rzeczoznawcy majątkowego w piśmie z dnia 10 lipca 2023 r., przesłanym Spółce (k. 44, 47 i 49).

Organ I instancji decyzją z dnia 31 sierpnia 2023 r., nr [...], ustalił Spółce jednorazową opłatę w wysokości 142.740,00 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulicy [...] w K. - uchwała nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...](publ. Dz. Urz. Woj. [...]z [...]poz.[...]), to jest:

a) prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] K., stanowiącej działki gruntu nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...](karta mapy 65, obręb D..[...], łączna powierzchnia 0,9948 ha, księga wieczysta nr [...] prowadzona przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego K. w K.);

b) prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] K., stanowiącej działkę gruntu nr [...] (karta mapy 66, obręb D..[...], powierzchnia 0,0947 ha, księga wieczysta nr [...] prowadzona przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego K. w K.).

Spółka pismem z dnia 15 września 2023 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej w skrócie: "Kolegium") decyzją z dnia 2 lutego 2024 r., nr [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 2, art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 19 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 570), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji decyzją z dnia 31 sierpnia 2023 r., bowiem w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa oraz zweryfikowało ją pod kątem wystąpienia pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Pismem z dnia 19 lutego 2024 r. Spółka wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 2 lutego 2024 r. Jej zdaniem, wycena nieruchomości na dzień wejścia w życie planu miejscowego doprowadziła do rażących różnic w porównaniu do analogicznych spraw uregulowanych trzema odrębnymi decyzjami wydanymi na jej rzecz, w tym o umorzeniu postępowania przy tych samych ustaleniach planistycznych. Kluczowa jest zmiana wartości obecnego terenu ZMWU na poprzednio oznaczony symbolem 23 UC, US, ZP.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 7 marca 2024 r., nr SKO.UL/41.7/58/2024/3709/RS, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 36 ust. 1-4, art. 37 ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 977, w skrócie: "u.p.z.p.") oraz art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, Kolegium, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 2 lutego 2024 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołało się na treść art. art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 5-6 u.p.z.p. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. oraz wyjaśniło, że pierwotnie przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości regulował miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta K. w rejonie ulic; [...] wprowadzony uchwałą Rady Miasta K. z [...] (publ. Dz. Urz. Woj. [...] z [...]nr [...], poz.[...] ). Według przepisów tego planu miejscowego nieruchomość znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem 23 UC, US, ZP, dla którego ustalono przeznaczenie - teren usług ogólnomiejskich, sportu i rekreacji oraz zieleni urządzonej. Następnie, w wyniku wejścia w życie uchwały Rady K. [...] z dnia [...](publ. Dz. Urz. Woj. [...]z [...] poz.[...] ) na przedmiotowym terenie zaczął obowiązywać nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Po wejściu w życie planu miejscowego z [...] nieruchomość znalazła się na terenie, oznaczonym symbolem 2 MWU, dla którego jako przeznaczenie podstawowe przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę usługową w zakresie usług społecznych, administracyjno-biurowych, oświaty, zdrowia, turystycznych, sportu i rekreacji. W obecnym stanie prawnym należało rozważyć, czy brak ujęcia w wycenie obiektów znajdujących się na działce w dniu wejścia w życie planu z [...] stanowi rażące naruszenie prawa. Kolegium podzieliło stanowisko przedstawione przez organ I instancji i rzeczoznawcę majątkowego o wyłączeniu spod wyceny części składowych nieruchomości. Z tego względu nie można stwierdzić nieważności decyzji w przedmiocie renty planistycznej z uwagi na dokonanie wyceny samego gruntu. Obecnie nie istnieje przepis rozstrzygający czy wycena na potrzeby renty planistycznej obejmuje również istniejące na działce budynki. Poprzednio § 50 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2021 poz. 555) przewidywał, że "nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości". Przepis ten obowiązywał do dnia 26 sierpnia 2011 r. i został uchylony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. nr 165, poz. 985). W ocenie Kolegium nie oznacza to jednak by wycena nieruchomości na potrzeby ustalenia renty planistycznej miała obejmować zarówno grunt, jak i części składowe. Wynika to z ogólnego założenia, jaki przyświecał prawodawcy podczas regulowania instytucji opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany przeznaczenia w planie miejscowym. Zatem po wejściu w życie planu dany teren ma już nowe przeznaczenie, przykładowo w dniu wejścia w życia planu miejscowego teren dotychczas rolny staje się terenem budowlanym. Nie wymaga to jakichkolwiek dalszych działań właściciela. Natomiast znajdujący się na tym terenie budynek o określonej funkcji, także po wejściu w życie planu zachowuje tą funkcję. Zmiana planu miejscowego nie powoduje zatem automatycznej zmiany przeznaczenia budynku. Nie mniej jednak odwołując się do art. 8 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że każda ze spraw wymienionych przez Spółkę dotyczyła innych nieruchomości. Na potrzeby ustalenia czy zmiana planu miejscowego wpłynęła na wartość tych nieruchomości były sporządzone opinie biegłych. W jednej z nich rzeczoznawca majątkowy wykazał, że wzrost taki nie wystąpił, co w efekcie skutkowało umorzeniem postępowania przez organ I instancji. W pozostałych dwóch sprawach rzeczoznawcy majątkowi wykazali wzrost wartości nieruchomości. Już sam ten opis pokazuje, że nie można mówić o tożsamości spraw. Każda ze spraw dotyczy innej nieruchomości i inne były dowody w sprawie. Ponadto norma art. 8 § 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego. Po pierwsze, wymaga ona istnienia utrwalonej praktyki, co wymaga istnienia kilku lub kilkunastu wcześniejszych jednakowych rozstrzygnięć. Wydanie jednej decyzji o określonym rozstrzygnięciu nie powoduje powstania "utrwalonej praktyki". Po drugie, nie można domagać się wydawania takich samych rozstrzygnięć, w przypadku gdy wcześniejsze rozstrzygnięcia wydane zostały z naruszeniem prawa. To wszystko sprawia, że ewentualne rażące naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. może mieć miejsce w tylko oczywistych przypadkach, gdy następuje absolutna tożsamość stanu faktycznego i prawnego, istnieje utrwalone praktyka, a wcześniejsze decyzje nie budzą wątpliwości co do zgodności z prawem, lub zostały zweryfikowane pod tym kątem. Taka sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji podjął działania mające na celu wszechstronne rozpatrzenie sprawy i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, kilkukrotnie dokonywał oceny operatu szacunkowego, wskazując rzeczoznawcy majątkowemu błędy, omyłki i niejednoznaczne zapisy. Pozwoliło to na sporządzenie operatu szacunkowego, który zdaniem Kolegium w sposób niebudzący wątpliwości potwierdza w niniejszej sprawie wzrost wartości nieruchomości. Nadto, Kolegium dokonało ponownej oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w szczególności zbadało zgodność operatu z przepisami u.p.z.p., u.g.n, oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W wyniku badania doszło do wniosków zbieżnych z wnioskami zawartymi w decyzji Kolegium z dnia 2 lutego 2024 r. Wartość nieruchomości została ustalona na dzień jej sprzedaży, to jest - 27 października 2021 r., a stan nieruchomości (stan przedmiotu wyceny) na dzień wejścia w życie planu z [...] to jest - 25 lutego 2021 r. Rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość rynkową nieruchomości przy wykorzystaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, które opisał w operacie szacunkowym, oraz przyjął do porównań transakcje nieruchomościami spełniającymi kryteria nieruchomości podobnej a także ustalił trend czasowy, a operat nie zawiera błędów lub omyłek mogących wpływać na jego wartość dowodową.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka i jej zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, iż przepisy te ograniczają zmianę wartości nieruchomości tylko i wyłącznie do zmiany przeznaczenia tej nieruchomości, podczas, gdy wymagają, aby taka zmiana przeznaczenia była uwzględniona, nie zawężając jednocześnie, iż jest to jedyna okoliczność jaka powinna być brana pod uwagę;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 i 3 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez co naruszono zasadę równego traktowania i odstąpiono od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznymi i prawnym, oraz nie wskazano przyczyn, dla których innym dowodom odmówiono wiary, w tym argumentów odnoszących się do opinii biegłego, chociaż w innych postępowaniach, prowadzonych na podstawie innych operatów, a dotyczących nieruchomości o takim samym stanie prawnym i faktycznym, w stosunku do których obowiązywały takie same postanawiana miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (zarówno przed jaki po zmianie), stwierdzono brak podstaw do nałożenia jednorazowej opłaty;

3) naruszenie art. 84 § 1 k.p.a., poprzez wkroczenie w merytoryczny zakres opinii biegłego;

4) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa;

W związku z przedstawionymi zarzutami Spółka wniosła o uchylenie obu decyzji Kolegium i poprzedzającej je decyzji organu I instancji oraz o wstrzymanie ich wykonania, jak również rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę z dnia 7 maja 2024 r. Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 23 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 593/24 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Kolegium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).

Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z wnioskiem Spółki (por. art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Kolegium z dnia 7 marca 2024 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Kolegium z dnia 2 lutego 2024 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr [...], mocą której ustalono Spółce jednorazową opłatę w wysokości 142.740,00 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulicy [...] w K. (opisanych na wstępie niniejszego uzasadnienia).

Bezspornie zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nadzwyczajnego. Ma to o tyle znaczenie, że nie każde naruszenie prawa będące podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie nadzwyczajnym.

Stosownie do art. 157 § 1 i 2 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 158 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji.

W niniejszym postępowaniu administracyjnym nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. i w związku z tym interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia takich decyzji musi być ścisła i nierozszerzająca.

W orzecznictwie wskazuje się na wyjątkowe sytuacje, w których można stwierdzić nieważność decyzji ze względu na rażące naruszenie (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) przepisów proceduralnych, jednak ogranicza się je wyłącznie do przypadków oczywistego niezastosowania lub nieprawidłowego zastosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 6-11 k.p.a. i tylko w stopniu powodującym istotne ograniczenia uprawnień strony w postępowaniu (z wyjątkiem takiego naruszenia, które stanowi podstawę wznowieniową) oraz mających wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Uznaje się, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym dla uznania naruszenia prawa za rażące, ponieważ rażące naruszenie prawa od zwykłego naruszenia przepisu prawa różni się takimi cechami, jak gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których istnienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy państwowe w praworządnym państwie (por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. prof. M. Wierzbowskiego i prof. A. Wiktorowskiej, s. 897-900 i powołane tam orzecznictwo, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, R. Kędziora, Wyd. C.H. Beck s. 830-832 i powołane tam orzecznictwo). Ponadto, wskazuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi, jeżeli treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową, gdy wadę oparto nie na oczywistym naruszeniu przepisu, lecz na jego wykładni kształtowanej przez orzecznictwo. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo (por. wyroki NSA z dnia: 24 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 2127/22 i 8 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2680/20).

W tym miejscu zważywszy na zarzuty skargi ponownie należy odwołać się do charakteru postępowania nadzwyczajnego oraz wskazać, że nie każde naruszenie prawa będące podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie nadzwyczajnym.

Rażące naruszenie prawa zachodzi, jeżeli treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego Państwa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zawarte są w art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do jego brzmienia organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, która załatwiono milcząco, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W myśl § 2 przywołanego artykułu nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w punktach 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy dotyczy stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu tej sprawy. Zachodzi również wtedy, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Inaczej mówiąc czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy.

Ramy prawne kontroli sądowej w rozpatrywanej sprawie wyznaczają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej w skrócie, jak dotychczas: "u.p.z.p.").

Stosownie do treści art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Z kolei, zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed dnia 24 września 2023 r. w związku ze zmianą dokonaną na podstawie art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży.

Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5 (por. art. 37 ust. 6 u.p.z.p.).

Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest ograniczone w czasie - pobiera się ją w przypadku zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p.).

Pomocniczymi w zakresie ustalenia tej opłaty są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualny publikator: Dz. U. z 2024r. poz. 1145, dalej w skrócie, jak dotychczas: "u.g.n.") oraz obowiązujące wcześniej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, a obecnie jest to rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), wydane na podstawie art. 159 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, że zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Spółka nie wskazała na czym ma polegać rażące naruszenie prawa przez organ I instancji. Ponoszone były jedynie zarzuty związane z rozbieżną wyceną nieruchomości dokonaną w kliku postępowaniach.

Pierwszy z zarzutów skargi nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Kolegium zweryfikowało ustalenia dotyczące przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta K. w rejonie ulic: [...] wprowadzonego uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulicy [...] w K. wprowadzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] oraz dokonało oceny operatu szacunkowego w zakresie dokonania wyceny nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia wynikającego z obu planów miejscowych (por. uzasadnienie zaskarżonej decyzji).

Drugi z zarzutów skargi dotyczy naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., poprzez pominięcie, iż w zbliżonych sprawach dokonywane były inne wyceny, w tym jedna wskazująca na znacznie niższy wzrost wartości nieruchomości.

W tym miejscu należy jeszcze raz zaakcentować, że w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenie nieważności Kolegium nie mogło merytorycznie rozpatrzyć tego zarzutu.

Przyznać należy rację Kolegium, że wówczas musiałoby dokonać krzyżowej weryfikacji wszystkich decyzji dotyczących wyceny nieruchomości zbytych przez Spółkę i zbadać, czy ich przeznaczenie było tożsame oraz wartość dowodową operatów szacunkowych. Takie działanie nie jest jednak dopuszczalne i wykracza poza zakres postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych.

Dodatkowo, Kolegium prawidłowo rozróżniło, że czym innym jest ocena wartości dowodowej, zgodności z prawem, zupełności operatu szacunkowego, a czym innym jest wkraczanie w merytoryczną zasadność operatu szacunkowego, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyroki NSA z dnia: 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1097/19 i 20 października 2022 r. sygn. akt I OSK 2049/19).

Sąd nie podzielił w związku z powyższym przedstawionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa, w sytuacji gdy Kolegium prawidłowo rozpatrzyło zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy i dwukrotnie dokonało oceny decyzji organu I instancji pod kątem wystąpienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji niniejszego wyroku.

Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).