Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 374/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 1, 6, art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: § 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 671/21 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 5 listopada 2004 r. nr XX/134/2004 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 19 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 671/21, sprostowanym postanowieniem z 21 października 2021 r., po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego (dalej: "skarżący", "Wojewoda", "organ nadzoru") na uchwałę Rady Gminy D. (dalej: "Rada") z 5 listopada 2004 r., nr XX/134/2004 (dalej: "uchwała", "plan") w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej przepisy: § 4, § 21 ust. 9 pkt 6 w zakresie słów "budynku mieszkalnego wynosi", § 22 ust. 10 pkt 7 w zakresie słów "budynku mieszkalnego wynosi", § 23 ust. 11 pkt 7 w zakresie słów "budynku mieszkalnego wynosi", § 24 ust. 9 pkt 7 w zakresie słów "budynku mieszkalnego", § 25 ust. 8 pkt 5 w zakresie słów "budynków wynosi", § 26 ust. 10 pkt 7 w zakresie słów "budynku mieszkalnego wynosi", § 27 ust. 6, § 33 ust. 5 w zakresie słów "ograniczonego użytkowania" (pkt I.); stwierdził nieważność części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: UE, UZ, UA, UB, US, P, UP, UDP, R, ZL, ZLZ, ZLP, UK, OW, W (pkt II.); w pozostałej części skargę oddalił (pkt III.); zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV.).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada uchwałą nr XX/134/2004 z 5 listopada 2004 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy D.

Wojewoda wniósł do WSA w Warszawie skargę na ww. uchwałę, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) oraz § 2 pkt 6, § 4 pkt 7 i § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), dalej: "rozporządzenie" w zw. z art. 3 i art. 5 ust. 3 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947, z późn. zm.), dalej: "ustawa o cmentarzach" oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) poprzez brak ustalenia stref ochrony sanitarnej od granic terenu przeznaczonego pod cmentarz, oznaczonego symbolem ZCC, położonego w obrębie geodezyjnym D. oraz poprzez brak ustalenia szczególnych warunków zagospodarowania oraz ograniczeń w użytkowaniu terenów znajdujących się w odległości do 150 m od jego granic;

2) art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak zgodności z ww. przepisami odrębnymi z zakresu cmentarnictwa;

3) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 4 pkt 6 rozporządzenia poprzez brak ustalenia maksymalnej wysokości dla obiektów budowlanych innych niż budynki mieszkalne, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: MN, MNC, MN, U, ML, MW, RM;

4) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 4 pkt 6 rozporządzenia poprzez brak ustalenia maksymalnej wysokości dla obiektów budowlanych innych niż budynki usługowe, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem U;

5) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 4 pkt 6 rozporządzenia poprzez brak ustalenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów oznaczonych symbolami: UE, UZ, UA, UB, US, P, UP, UDP, R, ZL, ZLZ, ZLP, UK, OW, W.

Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń szczegółowo wymienionych w skardze oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda rozwinął podniesione zarzuty. Organ nadzoru stwierdził w szczególności, że uchwała nie spełnia wymogów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 4 pkt 6 rozporządzenia w związku z brakiem określenia parametrów kształtowania i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów, w tym maksymalnej wysokości dla obiektów budowlanych planowanych do realizacji na podstawie ustaleń skarżonej uchwały. Z ustaleń szczegółowych dla poszczególnych terenów wynika, że tylko dla niektórych obiektów budowlanych przeznaczonych do realizacji na danym terenie ustalono ich wysokość. Na terenach oznaczonych symbolami: MN, MNC, ML - nie określono maksymalnej wysokości budynków gospodarczych, garażowych, usługowych oraz obiektów małej architektury, MW - nie określono maksymalnej wysokości obiektów małej architektury, RM - nie określono maksymalnej wysokości budynków inwentarskich, gospodarczych, garażowych, usługowych, budowli rolniczych oraz obiektów małej architektury, U - nie określono maksymalnej wysokości budynków mieszkalnych, gospodarczych i garażowych.

Wojewoda podniósł także, że uchwała przeznacza określone tereny pod zabudowę, nie przewidując dla tych jednostek planistycznych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów (UE, UZ, UA, UB, US, P, UP, UDP, R, ZL, ZLZ, ZLP, UK, OW, W).

WSA w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem wskazał, że skarga w przeważającej części zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd I instancji na wstępie wyjaśnił, że uzasadnione są przede wszystkim zarzuty skargi dotyczące braku określenia dla poszczególnych jednostek planistycznych wskaźników dla wszystkich rodzajów zabudowy dopuszczonej na danym terenie. W dacie uchwalenia planu przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. stanowił, iż w planie określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Ustalenia bowiem w zakresie określenia maksymalnej wysokości zabudowy należą do obowiązkowych elementów treści planu miejscowego i stanowią istotę planowania przestrzennego. Dalej Sąd wojewódzki podniósł, iż dla terenów oznaczonych symbolami MN, MNC, MNU, ML, MW, RM nie określono wskaźnika maksymalnej wysokości zabudowy dla innych obiektów budowlanych niż budynki mieszkalne. W tym zakresie WSA w Warszawie stwierdził nieważność określonych w sentencji wyroku zapisów uchwały. W wyniku wnioskowanego stwierdzenia nieważności w tym zakresie przepisów, planowana na wymienionych terenach cała zabudowa będzie mogła być realizowana zgodnie z maksymalną wysokością określoną dla w/w jednostek planistycznych.

W odniesieniu natomiast do terenu oznaczonego symbolem U (§ 27 uchwały) Sąd wojewódzki, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, uznał, że istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności § 27 ust. 6 uchwały, bowiem przepis ten pozostawał w sprzeczności z § 27 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały.

Sąd I instancji w dalszej kolejności podniósł, iż w stosunku do terenów, na których dopuszczono określonego rodzaju zabudowę (jednostki UE, UZ, UA, UB, US, P, UP, UDP, R, ZL, ZLZ, ZLP, UK, OW, W), lecz nie ustalono w planie żadnych wskaźników zabudowy - wystąpiła podstawa do stwierdzenia nieważności części tekstowej i graficznej planu w odniesieniu do całości uregulowań planu dla tych jednostek. Taka konstrukcja uchwały stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Wojewoda wskazał, że lokalizowanie nowych obiektów budowlanych na wskazanych poniżej terenach bezpośrednio wynika z ustaleń zawartych w uchwale w: § 28 ust. 1, 2, 3 i 5; 29 ust. 1, 2, 3 i 5; § 30 ust. 1, 2, 3 i 5; § 31 ust. 1, 2 i 4; § 32 ust. 1, 2, 3 i 5; § 34 ust. 1, 2 i 3; § 35 ust. 1, 2 i 3; § 36 ust. 1, 2, 3 i 5; § 37 ust. 1, 2, 3 i 6; § 38 ust. 1, 2 i 3; § 46 ust. 1, 2 i 4; § 47 ust. 1,2 i 3; § 49 ust. 1, 2 i 3.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących terenów cmentarzy i stref ochronnych, Sąd wojewódzki stwierdził, że brak było podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie terenów cmentarzy oznaczonych symbolem ZCC, ustalonych w części tekstowej w § 33 ust. 1. Powołując się na treść przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach, WSA w Warszawie podzielił stanowisko Wojewody, że przepis ten wprawdzie dotyczy lokalizacji cmentarzy w planie, a nie lokalizacji zabudowy wokół cmentarzy, jednakże określone w nim strefy ochronne ze względów sanitarnych powinny mieć zastosowanie również w tym drugim przypadku. Zdaniem Sądu I instancji strefy ochrony sanitarnej zostały w zaskarżonej uchwale określone w § 33 ust. 5 i 6. Niemniej celem usunięcia wskazanych przez Wojewodę wątpliwości Sąd I instancji uwzględnił stanowisko Rady w tym zakresie i stwierdził nieważność § 33 ust. 5 uchwały w zakresie słów: "ograniczonego użytkowania".

W odniesieniu natomiast do zarzutów skargi dotyczących wyznaczonych na rysunku planu linii wokół cmentarzy, ustalających strefy 50 m i 150 m, Sąd wojewódzki wyjaśnił, że zgodnie z § 2 uchwały rysunek planu jest integralną częścią planu. Z kolei regulacja zawarta w § 4 uchwały, wymieniająca obowiązujące ustalenia planu, jest niepełna, gdyż nie obejmuje np. linii zabudowy, które są obowiązkowymi elementami planu, czy właśnie linii wyznaczających strefy ochronne wokół cmentarzy. Poza tym pozostaje ona w sprzeczności z treścią ww. § 2 uchwały oraz z treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Dlatego też WSA w Warszawie stwierdził nieważność § 4 zaskarżonej uchwały, jako istotnie naruszającego zasady sporządzania planu.

Gmina D. wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt II. wyroku. Wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 28 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie nieważności części tekstowej i graficznej planu w odniesieniu do całych jednostek planistycznych wymienionych w pkt II. wyroku z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego - poprzez wskazanie, że dla terenów, dla których dopuszczono zabudowę, nie ustalono w planie żadnych wskaźników zabudowy, w sytuacji, kiedy faktycznie te wskaźniki zostały w uchwale wskazane.

Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt II. i oddalenie skargi w tej części, zrzekając się jednocześnie rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto podniesiony zarzut.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie sprawy "w trybie uproszczonym".

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. skierowany do pkt II. zaskarżonego wyroku, sprowadzający się do tezy, że nie było potrzeby stwierdzenia nieważności wszystkich regulacji planu odnoszących się do danej jednostki planistycznej.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Z kolei stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. konieczne jest określenie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Jak stanowi § 4 ust. 1 rozporządzenia -przy zapisywaniu ustaleń tekstu planu miejscowego wskazuje się ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów, które powinny uwzględniać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad, oraz symbol literowy i numer wyróżniający spośród innych terenów, a także ustalenia - dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu (§ 4 pkt 6 rozporządzenia). Zaskarżony plan wyznacza szereg jednostek planistycznych, w tym: UE, UZ, UA, UB, US, P, UP, UPD, R, ZL, ZLZ, ZLP, UK, OW, W (§ 7 planu). Następnie w dziale II., począwszy od § 21, ustala dla poszczególnych symboli (MN, MNC, MNU, ML, MW, RM, U) określone parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dedykowane przewidzianym tam rodzajom zabudowy. Począwszy natomiast od § 28, przewiduje kolejno jednostki planistyczne: UE, UZ, UA, UB, US, P, UP, UPD, R, ZL, ZLZ, ZLP, UK, OW i W, dopuszczając dla nich określony przedmiotowo rodzaj zabudowy, uzależniony od przyjętej funkcji terenu. WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku dokładnie przytoczył te tereny oraz przewidziane lokalizacje różnego rodzaju zabudowy. Jednakże plan w przytoczonych jednostkach planistycznych, pomimo dopuszczenia określonego rodzaju zabudowy, nie zawiera żadnych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które umożliwiłyby na następnym etapie inwestycyjnym, tj. pozwoleniu na budowę określenie takich wielkości jak: intensywność zabudowy, obowiązująca linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, udział powierzchni biologicznie czynnej, wysokość budynku, geometria dachu. W konsekwencji tak skonstruowane normy planistyczne, bez ustalenia parametrów dopuszczonego w planie rodzaju zabudowy, są niewykonalne i w istocie stanowią pusty przepis prawa, bez zawartości koniecznej treści umożliwiającej realizację funkcji terenu.

Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa i kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zatem powinny zawierać ustalenia wyczerpujące, kompletne, jednoznaczne i niebudzące wątpliwości. Przepisy planu ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, określając co jest dozwolone, a co zabronione. W szczególności dozwalając na określone rodzaje inwestycji, prawodawca ma obowiązek określić warunki wynikające z przepisów materialnych, umożliwiających realizację tych inwestycji.

Zgodnie z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908) do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Przepis § 2 rozporządzenia RM stanowi, że ustawa powinna wyczerpująco regulować daną dziedzinę spraw, nie pozostawiając poza zakresem swego unormowania istotnych fragmentów tej dziedziny. Odpowiednie stosowanie tych regulacji oznacza, że plan miejscowy ma za zadanie kompleksowe uregulowanie wszystkich wymaganych kwestii. Takim obligatoryjnym elementem jest niewątpliwe określenie wszystkich wymaganych parametrów dla przewidzianej w planie zabudowy.

Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08; z 21 września 2022 r. sygn. akt II OSK 2203/19). A ponieważ plan jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu zasad jego sporządzania mieszczą się - obok szczegółowych zasad określonych w u.p.z.p. i rozporządzeniu – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego.

Jego niekompletność, poprzez niezamieszczenie wymaganych przez art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. parametrów zabudowy i w konsekwencji wadliwość całej koncepcji zagospodarowania terenu przewidzianej dla poszczególnych jednostek planistycznych, wymagały wyeliminowania regulacji planu obejmujących całą jednostkę planistyczną. Przy uchwalonym brzmieniu przepisów nie jest bowiem możliwa realizacja dopuszczonego w jednostce przeznaczenia terenu. W konsekwencji zasadnie WSA w Warszawie w pkt II. zaskarżonego wyroku stwierdził nieważność części tekstowej i graficznej planu w odniesieniu do terenów wymienionych w tym punkcie sentencji wyroku.

Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.