Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2190/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 53 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1734/18 w sprawie ze skargi T.C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 15 czerwca 2018 r. nr DO3.6611.141.2017.JS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1734/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 15 czerwca 2018 r. nr DO3.6611.141.2017.JS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 15 czerwca 2018 r. nr DO3.6611.141.2017.JS utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 6 października 2017 r. nr DO3.6611.640.2016.MM odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 3 stycznia 1972 r. nr GKM.VII-632/456/71 ustalającej odszkodowanie w kwocie [...] zł za grunt o pow. [...] m2 położony w [...] przy ul. [...], nr hip. [...], stanowiący własność S.W., A.G., P.W. i spadkobierców S.R.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z 6 października 2017r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawie z 3 stycznia 1972 r. i stwierdził, że organ prowadzący postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania prawidłowo ustalił, że zostały spełnione przesłanki przyznania odszkodowania wymienione w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", tj. fakt, iż nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne, a byli właściciele zostali pozbawieni jej użytkowania po 5 kwietnia 1958 r. Ponadto organ nadzoru wskazał, że nie było konieczne przeprowadzenie rozprawy w toku postępowania, gdyż nieruchomość była z mocy prawa własnością Skarbu Państwa i nie prowadzono w stosunku do niej postępowania wywłaszczeniowego.

Minister Inwestycji i Rozwoju nie uwzględnił wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 3 stycznia 1972 r. ustalająca odszkodowanie za przedmiotową, stanowiącą gospodarstwo rolne, nieruchomość została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – dalej zwanego "dekretem". Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r. stała się własnością Gminy m.st. Warszawy, a następnie Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130).

Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy decyzją z 3 stycznia 1972 r., na podstawie ustawy, ustaliło odszkodowanie za grunt położony w [...] przy ul. [...] i ul. [...] o pow. [...] m2 oraz za rośliny w łącznej kwocie [...] zł, w tym za grunt [...] zł, za rośliny i nawożenie [...] zł. Odszkodowanie przyznano S.W., A.G., P.W. i spadkobiercom po S.R. Podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania była Dyrekcja Rozbudowy Miasta Warszawa Południe. W uzasadnieniu podano, że całkowita powierzchnia nieruchomości wynosi [...] m2, z tym, że część gruntu o pow. [...] m2 została przejęta pod inwestycję przed datą wejścia w życie ustawy, tj. 5 kwietnia 1958 r. i za tę część nie przysługuje odszkodowanie. W ramach gruntu o pow. [...] m2 - [...] m2 przeznaczono pod wysokie budownictwo mieszkaniowe [...] "[...] ", - [...] m2 pod ul. Pod ul. [...] i ul. [...], - [...] m2 pod ul. [...] i pod [...].

Organ przywołał treść art. 53 ust. 1 i 2 ustawy i wyjaśnił, że w trybie tych przepisów, w celu przyznania odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu konieczne było łączne zaistnienie dwóch przesłanek: po pierwsze – nieruchomość winna stanowić albo gospodarstwo rolne, warzywnicze, sadownicze albo działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne albo była zabudowana domem jednorodzinnym oraz, po drugie – poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania wymienionym gospodarstwem albo działką pod budowę domu jednorodzinnego po 5 kwietnia 1958 r. lub po tej dacie dom jednorodzinny przeszedł na własność państwa.

W ocenie Ministra organ przyznający odszkodowanie prawidłowo zastosował art. 53 ustawy, oceniając, że spełnione zostały przesłanki przewidziane we wskazanym przepisie. Z dotychczas przeprowadzonych w sprawie ustaleń organów administracji wynika bowiem, że grunt nr hip. [...] stanowił gospodarstwo rolne. Potwierdza to wniosek z 11 lutego 1949 r. oraz protokoły inwentaryzacyjne z 8 lutego 1971 r. Ponadto analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdza, że spełniona została również druga z przesłanek niezbędnych dla przyznania odszkodowania zawarta w ustawie, a mianowicie byli właściciele po 5 kwietnia 1958 r. zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością po 1970 r. Utrata władania nastąpiła wskutek objęcia nieruchomości budową osiedli mieszkaniowych wraz z infrastrukturą oraz dróg. Datę tę potwierdzają sporządzone na początku 1971 r. protokoły inwentaryzacyjne.

Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie przyznane zostało odszkodowanie po przeprowadzeniu niezbędnego postępowania wyjaśniającego, w którym brały aktywny udział osoby uprawnione oraz zgodnie z obowiązującymi wówczas państwowymi cennikami.

Równocześnie Minister uznał, że nie można przyjąć, że sam fakt braku rozprawy, a w konsekwencji nieobecność biegłego na rozprawie, bez wykazania, że fakt ten miał jakikolwiek wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi T.C. uznał ją za nieuzasadnioną. Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby decyzja Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 3 stycznia 1972 r. orzekająca o odszkodowaniu za przejętą przez Państwo część nieruchomości warszawskiej, nr hip. [...] o pow. [...] m2 naruszała prawo w stopniu kwalifikowanym, w szczególności by była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa .

Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji odszkodowawczej stanowił art. 53 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy.

Sąd I instancji wyjaśnił, że istotne jest to, że art. 53 ustawy nakazywał ustalenie odszkodowania za przejęcie przez Państwo na podstawie dekretu określonych kategorii nieruchomości, ale nie określał w jakim ma to nastąpić trybie. Wobec tego ustalenie odszkodowania było możliwe nie tylko na wniosek strony. Ustalenie odszkodowania mogło też nastąpić z urzędu, ponieważ przejęcie nieruchomości warszawskich w trybie dekretu na rzecz Państwa nastąpiło z mocy samego prawa przed wejściem w życie ustawy i nie zachodziła potrzeba prowadzenia w tym zakresie postępowania wywłaszczeniowego (ustawa wymagała jedynie złożenia wniosku o wywłaszczenie – art. 2 ust. 2 i art. 15 ustawy). Wobec tego kwestia wystąpienia P.W., A.G., S.W., S.R. z wnioskiem z 11 listopada 1960 r. o odszkodowanie nie miała istotnego znaczenia dla sprawy.

Sąd I instancji wskazał, że skoro art. 53 ust. 1 ustawy wiązał możliwość przyznania odszkodowania z okolicznością faktyczną, tj. pozbawieniem uprawnionych przed 5 kwietnia 1958 r. użytkowania nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne, to ustalenie charakteru nieruchomości, na gruncie art. 8 ustawy, także należało wiązać z okolicznością faktyczną, tj. faktycznym sposobem użytkowania gruntu, a nie z jego planistycznym przeznaczeniem przed datą wejścia w życie dekretu. Przedmiotowy teren (grunt o pow. [...] m2), położony obecnie w rejonie ul. [...], ul. [...] i ul. [...] przed datą wejścia w życie dekretu stanowił gospodarstwo rolne. Potwierdza to T.C. we wniosku o stwierdzenie nieważności z 2 grudnia 2014 r. Nie budzi wątpliwości to, że przedmiotowy grunt został dopiero po 5 kwietnia 1958 r. przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe i infrastrukturę osiedlową osiedla [...] (decyzja lokalizacyjna nr 503/71) oraz ulice obsługujące to osiedle, tj. pod ul.: [...], [...] (decyzja lokalizacyjna z 3 kwietnia 1959 r.), [...], [...], [...], [...] (rozliczenie nieruchomości hipotecznej nr [...] z 28 grudnia 1971 r., treść decyzji odszkodowawczej z 3 stycznia 1972 r., opinia geodezyjna z 7 grudnia 2016 r. wraz z załącznikami mapowymi).

Z treści decyzji odszkodowawczej wynika, że organ ustalający odszkodowanie niewątpliwie badał przesłankę pozbawienia po 5 kwietnia 1958 r. uprawnionych możliwości użytkowania nieruchomości, skoro wyłączył z odszkodowania grunt o pow. [...] m2, jako przejęty przed 5 kwietnia 1958 r. na cele drogowe i pod budownictwo mieszkaniowe.

Przesłanki z art. 53 ust. 1 ustawy, w odniesieniu do terenu o pow. [...] m2 zostały zatem spełnione. Postępowanie nieważnościowe nie wykazało, aby opisane wyżej istotne dla sprawy okoliczności przedstawiały się inaczej.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 odszkodowanie za grunty rolne (orne, warzywnicze, sadownicze, łąki, pastwiska itd.) powinno odpowiadać cenom ustalonym za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi.

Możliwość przyznania wyższego odszkodowania regulował art. 8 ust. 1a ustawy. Zgodnie z tym przepisem w przypadku wywłaszczenia gruntów rolnych lub leśnych od osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo jest wyłącznym źródłem utrzymania, prezydia powiatowych rad narodowych mogą w przypadkach gospodarczo uzasadnionych ustalać ceny wyższe od cen ustalonych za grunty określone w ust. 1, z tym jednak, że cena tych gruntów nie powinna przekraczać cen, jakie kształtują się w obrocie między rolnikami. Z możliwości tej nie skorzystał organ ustalający odszkodowanie. Skoro było to jedynie uprawnienie organu, braku zastosowania tego przepisu nie można kwalifikować w kategoriach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Według art. 8 ust. 2 ustawy odszkodowanie za zasiewy, uprawy i plony, jeżeli właściciel nie mógł ich wskutek wywłaszczenia zebrać i sprzątnąć, powinno odpowiadać wartości przewidywanych zbiorów według przeciętnych cen przyjętych w obrocie po odliczeniu wartości nakładów, które właściciel poniósłby w związku z dokonaniem zbioru.

Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy odszkodowanie za plantacje kultur wieloletnich powinno odpowiadać kosztom ich założenia i pielęgnacji do czasu pierwszych pełnych zbiorów. Odszkodowanie zmniejsza się z każdym następnym rokiem o sumę amortyzacji plonowań, która wynika z podzielenia kosztów założenia i pielęgnacji plantacji przez liczbę lat jej produkcyjności. Z treści decyzji odszkodowawczej z 3 stycznia 1972 r. wynika, że odszkodowanie za grunt i naniesienia roślinne zostało przyznane na podstawie opinii rzeczoznawcy Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 15 grudnia 1971 r. i 11 grudnia 1971 r.

Odszkodowanie za grunt zostało przyznane w wysokości maksymalnej, zgodnej z § 1 ust. 1 pkt 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 53, poz. 424) do którego odsyłał art. 8 ust. 1 ustawy, tj. poprzez działanie matematyczne: 3,6 zł (cena sprzedażna 1 m2 państwowej nieruchomości rolnej) x [...] m2 (powierzchnia gruntu) = [...] zł (wysokość odszkodowania).

Odszkodowanie za rośliny zostało ustalone zgodnie z § 5 ust. 2 i 3 powyższego zarządzenia, tj. na podstawie opinii rzeczoznawcy w wysokości łącznej [...] zł.

Decyzja o odszkodowaniu zawiera elementy, o których mowa w art. 99 § 1 kpa (w wersji obowiązującej w dacie jej wydania). Co prawda w pkt 2 lit. d osnowy decyzji jako stronę postępowania wskazano spadkobierców S.R., jednakże takie określenie strony postępowania nie świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Art. 26 ust. 2 ustawy przewidywał, że sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty (po wydaniu decyzji odszkodowawczej) należy złożyć do depozytu sądowego, jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafia na przeszkody prawne.

Jeżeli spadkobiercy S.R. uważali, że zostali pozbawieni udziału w postępowaniu odszkodowawczym mogli wystąpić o wznowienie postępowania odszkodowawczego. W doktrynie z lat 70 – tych XX w. wskazywano, że możliwe było ustalenie odszkodowania w sytuacji, gdy nie byli określeni przez sąd powszechny spadkobiercy nieżyjącego już właściciela. Wówczas dopuszczalne było wskazywanie ich w sposób ogólny – jako spadkobierców nieżyjącej już określonej osoby (por. Walenty Ramus. "Prawo wywłaszczeniowe, Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Komentarz", Wyd. Prawnicze - Warszawa 1975, str. 190). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd, a zatem tego rodzaju uchybienia nie można było zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1776/15). Sąd zwrócił uwagę, że w ówczesnym stanie prawnym także w ewidencji gruntów sam prawodawca dopuszczał możliwość wskazania osoby właściciela nieruchomości przy użyciu formuły "spadkobiercy po X-Y"(§ 24 ust. 2 pkt 3 lit. a zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M. P. Nr 11, poz. 98). W zakresie ustalenia odszkodowania Sąd nie dopatrzył się także innych wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Sąd zwrócił uwagę, że z art. 53 ustawy nie wynika w sposób jasny i oczywisty, że w sprawie o odszkodowanie za grunty warszawskie przejęte na własność Państwa znajdował zastosowanie art. 20 i art. 21 ustawy, przewidujący ustalenie odszkodowania na postawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Użyty w art. 53 ust. 1 ustawy zwrot: przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się "odpowiednio" można interpretować w różny sposób.

Można przyjąć, jak to czyni skarżąca, że w sprawie odszkodowawczej winny mieć zastosowanie, odnoszące się do odszkodowania, przepisy materialne z Rozdziału 2 oraz przepisy proceduralne zawarte w Rozdziale 3 ustawy. Za tym stanowiskiem mogło przemawiać to, że przejęcie z mocy prawa na własność Państwa gruntów warszawskich miało charakter wywłaszczeniowy sensu largo, a więc przy orzekaniu o odszkodowaniu winny być stosowane wszystkie przepisy ogólnego prawa wywłaszczeniowego, zawarte w ustawie. Możliwa jest jednak i taka interpretacja art. 53 ust. 1 ustawy, która zakłada, że do spraw o odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa na własność Państwa gruntów warszawskich znajdowały zastosowanie tylko i wyłącznie przepisy materialne z Rozdziału 2 ustawy. Za przyjęciem tej wykładni wspomnianego wyżej przepisu może przemawiać to, że przejęcie gruntu w trybie dekretu nie miało charakteru klasycznego wywłaszczenia. Ten tryb nabycia mienia charakteryzował się istotnymi odmiennościami w stosunku do wywłaszczenia na zasadach ogólnych. Przejęcie terenu następowało w sposób uproszczony - z mocy samego prawa, z dniem wejścia w życie dekretu (art. 1 dekretu). W tym przypadku nie była wydawana decyzja wywłaszczeniowa o charakterze konstytutywnym, po przeprowadzeniu znacznie sformalizowanego postępowania wywłaszczeniowego, uregulowanego w ustawie, w szczególności po przeprowadzeniu obligatoryjnej rozprawy (art. 20 i art. 21 ustawy). Nie miało więc miejsca nabycie nieruchomości z dniem uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej (art. 30 ust. 1 ustawy). Po drugie – w niniejszej sprawie odszkodowawczej była wydawana odrębna decyzja ustalająca odszkodowanie, inaczej niż przy wywłaszczeniu na zasadach ogólnych, gdzie – co do zasady – wydawana była decyzja o wywłaszczeniu, po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego, zawierająca m.in. rozstrzygnięcie o odszkodowaniu, terminie jego zapłaty i osobach uprawnionych do odszkodowania (art. 22 ust. 1 ustawy). Po trzecie – art. 53 ust. 1 ustawy nawiązywał jedynie do przepisów dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, tj. zasad ustalania i wypłaty odszkodowania, a nie do przepisów regulujących tryb postępowania wywłaszczeniowego (Rozdział 3 ustawy). Tę argumentację może dodatkowo wzmacniać to, że na mocy art. 195 § 1 kpa (w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji odszkodowawczej) straciły moc dotychczasowe przepisy w sprawach uregulowanych w kodeksie, co mogło odnosić się do przepisów proceduralnych zawartych we wcześniejszych, niż kpa ustawach, w tym przepisów normujących takie kwestie procesowe jak przeprowadzenie rozprawy z udziałem biegłych, skoro wprowadzony z dniem 1 stycznia 1961 r. kpa tego typu kwestie regulował.

Skoro zatem, jak przyjął Sąd I instancji, możliwa jest dwuwariantowa wykładnia art. 53 ust. 1 ustawy, to nie można Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy postawić zarzutu wydania decyzji odszkodowawczej z 1972 r. z oczywistym, a więc rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, naruszeniem prawa, w tym art. 20 i art. 21 ustawy (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1418/16).

Sąd zauważył, że decyzja odszkodowawcza z 1972 r. jest uważana za ważną zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa) i skoro jest w obrocie prawnym, to korzysta z domniemania prawidłowości. Poza tym jest to dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 kpa, który korzysta z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą zawartych w tym dokumencie treści. Aby zatem wykazać, że decyzja z 1972 r. jest rażąco wadliwa trzeba ten fakt wykazać, czego skarżąca nie uczyniła.

Jeżeli chodzi o brak przyznania nieruchomości zamiennej zamiast odszkodowania pieniężnego, w trybie art. 10 ust. 1 ustawy, Sąd zwrócił uwagę, że z art. 7 ustawy wynikało, że zasadą było ustalenie odszkodowania w formie pieniężnej. Art. 10 ust. 1 ustawy zobowiązywał ubiegającego się o wywłaszczenie do dostarczenia nieruchomości zamiennej. Trzeba jednak wskazać, że w sprawie odszkodowawczej z art. 53 ust. 1 ustawy nie występował "ubiegający się o wywłaszczenie" (nieruchomość przejęło Państwo z mocy samego prawa). Poza tym dostarczenie nieruchomości zamiennej następowało na żądanie właściciela (takiego żądania brak w aktach sprawy) i "w miarę możności", co sugeruje swobodną (ale nie dowolną) decyzję organu w zakresie realizacji tej formy odszkodowania (por. wyrok NSA z 1 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 1681/07). Nie można zatem sytuacji nieprzyznania nieruchomości zamiennej traktować w kategoriach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Podniesiony w skardze zarzut nieobjęcia spornego gruntu żadną decyzją lokalizacyjną nie zasługiwał na uwzględnienie. Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd I instancji wskazał, że objęcie decyzją lokalizacyjną danego terenu ma istotne znaczenie dla spraw wywłaszczeniowych. Lokalizacja inwestycji na danym terenie (którą dokumentowała stosowna decyzja administracyjna) poświadczała przesłankę "niezbędności" nieruchomości lub jej części na cele użyteczności publicznej, obronności, planowe – gospodarcze (art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy). Tego rodzaju przesłanka nie miała znaczenia dla sprawy o ustalenie odszkodowania z art. 53 ust. 1 ustawy. Ustalenie odszkodowania w tym trybie było pochodne względem przejęcia nieruchomości przez Państwo z mocy samego prawa, a nie na skutek jej wywłaszczenia (które dokumentowała ostateczna decyzja administracyjna). Dla niniejszej sprawy znaczenie miało to, czy uprawnieni do odszkodowania zostali pozbawieni użytkowania gospodarstwa rolnego na terenie o pow. [...] m2 po dniu 5 kwietnia 1958 r., czy przed tą datą. Z opinii geodezyjnej z 7 grudnia 2016 r. wynika, że na nieruchomości hip. nr [...] o pow. [...] m2 działania przygotowujące realizację inwestycji z zakresu budownictwa mieszkaniowego i drogowego podjęto najwcześniej w 1959 r. (przeznaczenie części terenu o pow. [...] m2 pod ul. [...] – decyzja lokalizacyjna z 3 kwietnia 1959 r.) i kontynuowano w dalszych latach (np. przeznaczenie terenu o pow. [...] m2 dla [...] pod budownictwo mieszkaniowe – decyzja lokalizacyjna nr 503/71). Zatem niewątpliwie przedmiotowy grunt nie został odebrany adresatom decyzji odszkodowawczej i przekazany na cele publiczne przed 5 kwietnia 1958 r.

Podniesione w skardze zarzuty naruszenia: art. 7, art. 8 § 1, art. 57 § 3, art. 82 § 2 pkt 3, art. 88 § 1 kpa w zw. z art. 10 ust. 1 Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r., tj. braku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania odszkodowawczego, poinformowania stron o przysługujących im uprawnieniach, w szczególności z art. 10 ust. 1 ustawy i o możliwości ich realizacji, również w toku rozprawy, a także o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i zgłoszeniu wyjaśnień dotyczą szeroko rozumianej problematyki pozbawienia stron udziału w postępowaniu. Zatem tego rodzaju zarzuty mogłyby być skuteczne, ale w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją odszkodowawczą w ramach podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Skoro niniejsze postępowanie nieważnościowe nie wykazało, że wysokość odszkodowania za przejęcie przez Państwo nieruchomości warszawskiej została ustalona w sposób oczywiście dowolny, z ewidentnym naruszeniem prawa i słusznego interesu strony, w oderwaniu od istniejących wówczas zasad ustalania odszkodowania, to nie można było uznać, że decyzja ta była niemożliwa do zaakceptowania w odniesieniu do ówcześnie obowiązującej zasady praworządności ludowej (art. 39 i art. 48 Konstytucji PRL), zwłaszcza, gdy sami adresaci tej decyzji nie wnieśli od niej odwołania, czy też nadzwyczajnych środków zaskarżenia.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że niniejsza skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Odszkodowanie za przedmiotowy grunt ustalone zostało w nawiązaniu do ówcześnie obowiązujących przepisów prawa, przewidujących tzw. sztywne stawki cen za nieruchomości. Nie było to odszkodowanie ustalane w oparciu o wartość rynkową nieruchomości, ustaloną w oparciu o materiał porównawczy z wolnego rynku nieruchomości, jak to ma miejsce obecnie. Nie można jednak przyjąć, że było to odszkodowanie o charakterze symbolicznym. Przeciętne wynagrodzenie w 1972 r. wynosiło bowiem [...] zł (dane ze strony internetowej: www.zus.pl/baza- wiedzy/ składki - wskaźniki - odsetki/wskaźniki/minimalne i przeciętne wynagrodzenie od 1950r.), a ustalone odszkodowanie opiewało na kwotę [...] zł. Tytułem przykładu można wskazać, że poprzednik prawny skarżącej P.W. otrzymał odszkodowanie w wysokości łącznej [...] zł. Ustalona wysokość odszkodowania nie była kwestionowana przez żadnego z adresatów decyzji odszkodowawczej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T.C.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem:

- przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art 53 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że naruszenie art. 21 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy w zw. z art. 5, art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. w brzmieniu aktualnym na dzień wydania decyzji, polegające na nieprzeprowadzeniu rozprawy w sprawie o ustalenie odszkodowania, a tym samym nie zapewnienie stronie możliwości skorzystania z gwarancji procesowych przewidzianych w przepisach k.p.a. nie stanowi rażącego naruszenia prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, w zw. z art. 5 k.p.a. w brzmieniu aktualnym na dzień 03.01.1972 r. poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej, polegające na poczynieniu dowolnych ustaleń faktycznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- przepisów postępowania, art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. art. 21 k.p.a. i art. 78 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uznanie za dowód w sprawie wyceny sporządzonej przez dopuszczonego w charakterze i biegłego pracownika organu I instancji - Prezydium Rady Narodowej M. St. Warszawy, który podlegał wyłączeniu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, co miało istoty wpływ na wynik sprawy;

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.) polegającą na przyjęciu, że w przypadku postępowania prowadzonego w stosunku do nieruchomości, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, z 1950 r. Nr 14, poz. 130 i Nr 58, poz. 529, z 1958 r. Nr 17, poz. 70 i z 1961 r. Nr 32, poz. 159) przeszły na własność Państwa nie znajdują zastosowania art. 20 i art. 21 powołanej ustawy;

- prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn, zm.) polegające na przyjęciu, że nieprzyznanie nieruchomości zamiennej za nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze leżało w sferze uznania administracyjnego;

- prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 8 ust. 1, ust. 2, ust. 7 i ust. 9-12 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j, Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1961 r. w sprawie określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty w mieście lub osiedlu oraz za ograniczenie prawa własności i za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. Nr 5, poz. 35 z późn, zm.) prowadzące do zaniżenia odszkodowania za grunty rolne, zasiewy, uprawy, plony oraz budowle i urządzenia gospodarstw rolnych.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; rozpoznanie sprawy na rozprawie; zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Rozpoznanie sprawy w granicach podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej związane jest z wymogiem sporządzenia jej przez profesjonalnego pełnomocnika, co wynika wprost z art. 175 § 1 p.p.s.a. Wymóg ten ustawodawca wprowadził, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. Właśnie ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Uwagi powyższe były konieczne z uwagi na sposób sformułowania poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej oraz łączenie w jednym zarzucie przepisów o odmiennym charakterze.

Zarzuty skargi kasacyjnej oscylują wokół czterech zagadnień. Skarżąca kasacyjnie prezentuje stanowisko zgodnie z którym kwestionowana decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 3 stycznia 1972 r. dotknięta jest wadą nieważności, gdyż: po pierwsze nie przeprowadzono przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu rozprawy stosownie do art. 20 i 21 ustawy wywłaszczeniowej, po drugie – elaborat szacunkowy został sporządzony przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu, po trzecie – operat szacunkowy nie uwzględniał stanu zagospodarowania nieruchomości co spowodowało zaniżenie odszkodowania, i po czwarte decyzja o odszkodowaniu jest wadliwa z uwagi na nieprzyznanie byłym właścicielom nieruchomości zamiennej.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne pozostaje, że nieruchomość, której dotyczyła decyzja z 3 stycznia 1972 r., spełniała przesłanki przyznania odszkodowania. Sporne natomiast pozostaje czy w ramach postępowania odszkodowawczego obowiązkowe było przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i dopiero na podstawie jej wyników ustalenie wysokości odszkodowania.

Art. 53 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej stanowił, że przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy. Sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił uwagę na to, że po wejściu w życie ustawy wywłaszczeniowej i przed przyznaniem odszkodowania za wspomnianą nieruchomość w życie wszedł Kodeks postępowania administracyjnego, który w art. 195 § 1 przewidywał utratę mocy dotychczasowych przepisów w sprawach uregulowanych w Kodeksie, tj. regulujących postępowanie administracyjne w poszczególnych kwestiach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powodowało to, że w dacie ustalania wysokości odszkodowania za sporną nieruchomość, przepisy regulujące postępowanie w sprawie odszkodowania przyznawanego w ramach postępowania wywłaszczeniowego nie obowiązywały. Tym samym brak było podstaw do zastosowania po wejściu w życie Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów art. 20 i art. 21 ustawy wywłaszczeniowej regulujących postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze. Zacytowany powyżej przepis art. 53 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przewidywał odpowiednie zastosowanie przepisów dotyczących odszkodowania zawartych w tej ustawie, a nie ich zastosowanie wprost. Przepisy art. 20 i art. 21 regulowały przede wszystkim kwestie przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, tj. postępowania, które z uwagi na objęcie nieruchomości działaniem przepisów dekretu nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie, a zagadnienia odszkodowawcze uregulowane w tych przepisach stanowiły niejako pokłosie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego. Prawidłowo zatem podniósł Sąd I instancji, że przejęcie gruntu w trybie dekretu nie miało charakteru klasycznego wywłaszczenia; nie była wydawana decyzja wywłaszczeniowa o charakterze konstytutywnym, po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że w przypadku gdy postępowanie administracyjne miało być prowadzone wyłącznie w zakresie ustalenia należnego odszkodowania, bez przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, brak było jednoznacznych przesłanek do przeprowadzania rozprawy administracyjnej, a przepisy te mogły zostać zastosowane odpowiednio, tj. przez określenie zakresu stanu faktycznego sprawy i metod jego ustalenia, który powinien zostać uwzględniony w toku określenia wysokości należnego odszkodowania.

Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do uznania, że odczytanie na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej normy nakazującej zastosowanie w toku postępowania odszkodowawczego wyłącznie przepisów materialnych o odszkodowaniu i odstąpienie od obowiązku przeprowadzania rozprawy administracyjnej stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa. O takim naruszeniu można bowiem mówić wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie organu i jego wynik stoi w oczywistej sprzeczności z jasną normą wynikającą z obowiązującego przepisu. W konsekwencji powyższego w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy uwłaszczeniowej oraz zarzutu naruszenia art. 53 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

W rozpoznawanej sprawie brak było również przesłanek dostatecznie przemawiających za uznaniem, iż zasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 21 i art. 78 § 2 tej ustawy. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do treści art. 78 § 2 zd. 1 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji odszkodowawczej strona może zażądać wyłączenia biegłego w przypadkach określonych w art. 21 tej ustawy. Oznacza to, że biegły podlega wyłączeniu na wniosek strony a nie z urzędu, w związku z czym niewyłączenie biegłego od postępowania, wobec braku stosowanego wniosku, nie może stanowić rażącego naruszenia przepisów prawa. Autor skargi kasacyjnej formułując ten zarzut, nie przedstawił argumentów wskazujących na złożenie takiego wniosku i jego pominięcie przez organ orzekający w sprawie o odszkodowanie.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1, ust. 2, ust. 7, ust. 9-12 ustawy wywłaszczeniowej oraz rozporządzenia o wysokości odszkodowania, wskazać należy, że regulacja art. 174 ppsa umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej formułując analizowany zarzut, powiązał naruszenie art. 8 ust. 1, ust. 2, ust. 7 i ust. 9-12 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z naruszeniem rozporządzenia o wysokości odszkodowania powołując się wyłącznie na tytuł tego rozporządzenia, tj. nie wskazując żadnej jednostki redakcyjnej tego aktu normatywnego, którą swoim postępowaniem miał naruszyć Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Taki sposób sformułowania zarzutu nie spełnia ustawowych wymogów.

Tym samym analizowany zarzut jako niespełniający ustawowych wymogów nie mógł w rozpoznawanej sprawie odnieść skutku spodziewanego przez autora skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także okoliczności przemawiających za uznaniem zasadności zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przez nieprzyznanie w ramach rekompensaty za przejętą nieruchomość nieruchomości zastępczej. Zgodnie z tym przepisem za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest na żądanie właściciela dostarczyć mu zamiast odszkodowania pieniężnego w miarę możności nieruchomość zamienną odpowiednią ze względu na jej charakter, wyposażenie i położenie oraz ponieść koszty przeniesienia budynków z nieruchomości wywłaszczonej na nieruchomość zamienną lub na inną nieruchomość niepodlegającą wywłaszczeniu, jeżeli to przeniesienie jest niezbędne i gospodarczo uzasadnione, albo ponieść koszty wybudowania nowych zabudowań, jeżeli koszty ich budowy nie będą niższe od kosztów przeniesienia zabudowań znajdujących się na wywłaszczonej nieruchomości lub gdy według przepisów prawa budowlanego wzniesienie zabudowań w ich dotychczasowej postaci nie jest dopuszczalne; właściwy minister, a w stosunku do przedsiębiorstw podległych prezydium wojewódzkiej rady narodowej – to prezydium, może w porozumieniu z Ministrem Finansów, w przypadkach uzasadnionych wyjątkowymi względami, zezwolić na wybudowanie na koszt ubiegającego się o wywłaszczenie nowych zabudowań, choćby koszty ich budowy były wyższe od kosztów przeniesienia. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że podstawową formą rekompensaty przyznawanej na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej było odszkodowanie pieniężne. Nieruchomość zastępcza przyznawana była zamiast tej podstawowej formy, wyłącznie w przypadku wywłaszczenia nieruchomości określonego rodzaju i wyłącznie na żądanie wywłaszczanego.

Należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej stawiając powyższy zarzut, nie powołał się na żadne okoliczności wskazujące na złożenie przez osoby uprawnione wniosku o przyznanie nieruchomości zastępczej w miejsce odszkodowania pieniężnego. Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że decyzja z 27 lutego 1969 r. naruszała przepis art. 10 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

W świetle powyższych wywodów oraz z uwagi na wysokość i sposób obliczenia przyznanego odszkodowania brak było podstaw do uznania, że w rozpoznawanej sprawie decyzja odszkodowawcza została wydana z naruszeniem art. 5 kpa w brzmieniu obowiązującym ówcześnie. W sprawie brak jest dostatecznych przesłanek do uznania, że organy administracji państwowej w toku prowadzonego postępowania odszkodowawczego naruszyły ciążący na nich obowiązek stania na straży praworządności ludowej i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Odszkodowanie zostało bowiem przyznane w maksymalnej wysokości wynikającej z prostego przeliczenia urzędowej ceny ziemi rolnej przez wielkość spornej nieruchomości, a wysokość przyznanego odszkodowania nie została zakwestionowana przez strony tego postępowania. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 kpa w brzmieniu obowiązującym w dniu 3 stycznia lutego 1972 r.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.