Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1831/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 151, art. 174, art. 175, art. 176, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 84
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 35, art. 50, art. 50a, art. 51
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: par. 8, 10, 11, 12
journal: Dz.U. 2018 poz 1935
law: Rozporządzenie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy  projektu budowlanego (t. j.)
article: par. 60
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 772/19 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2019 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 8 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 772/19, oddalił skargę M. C. na decyzję Nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (MWINB) z dnia 23 kwietnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie (PINB) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., c.o., elektryczną, gazową wybudowanego na działce nr [...] w [...] w gminie [...], wykonanego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Krakowskiego. Następnie w dniu 12 grudnia 2014 r. organ ten przeprowadził oględziny na przedmiotowej działce w trakcie której sporządzono dokumentację w postaci zdjęć cyfrowych a postanowieniem z dnia 17 grudnia 2014 r., nr [...] wezwał inwestorów do przedłożenia w siedzibie organu "danych technicznych budynku mieszkalnego będącego w budowie na działce nr [...] w [...] (...), protokołu odbioru przyłącza kanalizacyjnego na działce nr [...] (...)", które zostały następnie przedłożone w dniu 31 grudnia 2014 r.

Decyzją z dnia 29 stycznia 2015 r., nr [...], PINB nakazał "A. i M. O. – inwestorom i współwłaścicielom działki nr [...] w [...] gm. [...] obowiązek sporządzenia, a następnie dostarczenia (...) 3 egz. zamiennego projektu budowlanego (...)", określając przy tym termin na wykonanie ww. obowiązku.

Decyzją z dnia 8 maja 2015 r., nr [...], MWINB uchylił powyższą decyzję w całości, orzekając przy tym o nałożeniu "na inwestorów i współwłaścicieli działki nr [...] w [...] (...) obowiązek sporządzenia i dostarczenia (...) 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego (...)".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 25 września 2015r. (sygn. akt: II SA/Kr 786/15), uchylił obie wyżej przywołane decyzje opisując szczegółowo uchybienia organów oraz przesłanki, które należy wziąć pod uwagę podczas ponownego rozpatrywania sprawy.

W związku z powyższym, zawiadomieniem z dnia 14 marca 2016 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, informując jednocześnie strony o terminie oględzin na przedmiotowej działce. W dniu 6 kwietnia 2016 r. upoważnieni pracownicy organu ponownie przeprowadzili oględziny na przedmiotowej działce, z których sporządzony został protokół oraz wykonana została dokumentacja. Następnie PINB postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2016 r., nr [...] zobowiązał A. i M. O. do przedłożenia "aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej służącej do celów projektowych, uwzględniającej stan obecny zagospodarowania działki nr [...] w [...] po podniesieniu terenu działki (...)". Pismem z dnia 18 maja 2016 r. M. C. wniosła o uchylenie ww. postanowienia, natomiast postanowieniem z dnia 23 maja 2016 r., nr [...] odmówiono uchylenia ww. postanowienia organu I instancji. Z kolei postanowieniem z dnia 14 lipca 2016 r., nr [...], PINB zmienił termin przedłożenia ww. dokumentów, które zostały przedłożone w dniu 31 sierpnia 2016 r. przez A. O..

W dniu 12 września 2016 r. M. C. złożyła w siedzibie organu I instancji dokumentację zdjęciową oraz opinię hydrologiczną sporządzoną na podstawie umowy z M. C. przez dr inż. B. R..

W dniu 23 września 2016 r. A. i M. O. przedłożyli uzupełnienie dotyczące zagospodarowania wód opadowych na działce nr [...] w miejscowości [...].

Decyzją z dnia 30 listopada 2016 r., nr [...](znak: [...]), po przeprowadzeniu ponownie postępowania administracyjnego, PINB nakazał A. i M. O. – inwestorom i współwłaścicielom działki nr [...] w [...] gm. [...], obowiązek sporządzenia a następnie dostarczenia 4 egz. zamiennego projektu budowlanego, określając przy tym termin na wykonanie ww. obowiązku oraz nałożył na inwestorów obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w sposób wynikający z graficznego załącznika projektu zagospodarowania działki stanowiącego uzupełnienie zagospodarowania wód opadowych sporządzonego we wrześniu 2016 r. przez mgr inż. M. W..

Decyzją z dnia 9 maja 2017 r., nr [...], MWINB uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie orzekł o wyznaczeniu nowego terminu, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. M. C. zaskarżyła powyższą decyzję do sądu administracyjnego.

W dniu 28 czerwca 2017 r. A. i M. O. zgłosili, iż roboty budowlane nakazane w decyzji nr [...] zostały wykonane zgodnie z wytycznymi.

W dalszej kolejności zawiadomieniem z dnia 18 sierpnia 2017 r. Starosta Krakowski poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie "uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...]z dnia 02.08.2010 r., znak: [...] (...)", natomiast postanowieniem z dnia 18 września 2017 r. zawieszono ww. postępowanie "gdyż rozpatrzenie sprawy zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie". Zaznaczono jednak, że postanowieniem z dnia 18 grudnia 2017 r. Wojewoda Małopolski uchylił postanowienie Starosty Krakowskiego z dnia 18 września 2017 r., a w dniu 29 grudnia 2017 r. Starosta Krakowski wydał decyzje nr [...], którą uchylił w całości decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego nr [...]z dnia 2 sierpnia 2010 r. wydaną przez Starostę Krakowskiego dla inwestycji "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczną, gazową zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]", która stała się ostateczna w dniu 24 lutego 2018 r.

Pismem z dnia 31 października 2017 r. inwestorzy przedłożyli projekt budowlany zamienny dotyczący przedmiotowej inwestycji.

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 930/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. C. na decyzję MWINB nr W. z dnia 9 maja 2017 r.

Zawiadomieniem z dnia 4 stycznia 2018 r. PINB poinformował strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego w decyzji PINB nr [...] z dnia 29 listopada 2016 r., wyznaczając jednocześnie termin oględzin na przedmiotowej działce, które odbyły się 26 stycznia 2018 r. Z ww. oględzin sporządzony został protokół, z którego wynikało, iż: "wzdłuż ogrodzenia położonego pomiędzy działką nr [...] a nr [...] w [...] w odległości ok. 48 cm od podmurówki ogrodzenia ułożono koryto betonowe o długości 26,70 m, o głębokości 4 cm, szerokości 29 cm pomiędzy krawędziami. Wymiar wewnętrzny wynosi 22 cm. Koryto składa się z elementów betonowych długości 50 cm połączonych betonem. Następnie koryto betonowe przebiega ukośnie zgodnie z naniesioną trasą przebiegu na planie zagospodarowania terenu działki nr [...] w [...] znajdującym się w projekcie zamiennym budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w [...]. Odcinek ukośny przebiegający w głąb działki (...) przebiega na długości ok. 17,5 cm". Jednocześnie stwierdzono, że odwodnienie liniowe wód opadowych z terenu działki nr [...] w [...] wykonano zgodnie z graficznym załącznikiem projektu zagospodarowania terenu dz. nr [...] w [...]. Dodano także, iż dokonano plantowania terenu działki nr [...] w [...] od ogrodzenia biegnącego równolegle do drogi powiatowej na odcinku 24 m ze spadkiem w kierunku północnym działki, zaś przy podmurówce ogrodzenia na dz. nr [...] w [...] nie stwierdzono skarpy ziemnej opierającej się o podmurówkę.

Decyzją z dnia 27 czerwca 2018 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: P.b.), PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny dla zamierzenia budowlanego pn.: "budynek mieszkalny jednorodzinny z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., c.o., elektryczną, gazową zlokalizowany na działce nr [...] w miejscowości [...] gmina [...]", nakładając jednocześnie na współwłaścicieli ww. nieruchomości obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

MWINB decyzją z dnia 23 kwietnia 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. C., utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz treści przedłożonego projektu budowlanego zamiennego podziela stanowisko organu I instancji wyrażone w powyższej decyzji. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 28 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 P.b., a roboty polegające na wykonaniu budowy budynku mieszkalnego położonego na dz. nr ew. [...] w [...] wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił bowiem, że jak wskazano w zarysie stanu faktycznego, inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 2 sierpnia 2010 r. (znak: [...]), która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie art. 36a P.b. decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 29 grudnia 2017 r. (znak: [...]). Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, iż materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 51 ust. 4 P.b., którego treść przytoczono, a następnie wskazał, że zobowiązanie nałożone na inwestora ostateczną decyzją nr [...] z dnia 30 listopada 2016 r. (znak: [...]), wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. było efektem uprzedniego stwierdzenia, że w trakcie budowy budynku mieszkalnego prowadzonej w oparciu o ww. decyzję pozwolenia na budowę udzieloną przez Starostę Krakowskiego, dokonano istotnych odstępstw od warunków ww. pozwolenia na budowę w zakresie projektu zagospodarowania terenu oraz wysokości budynku co wpłynęło na zmianę kubatury budynku i wymagało wdrożenia postępowania naprawczego określonego w art. 50-51 P.b. Wyjaśniono bowiem, że zgodnie z założeniem ustawodawcy, wyeliminowanie stanu bezprawia budowlanego związanego z dopuszczeniem się przez inwestora istotnych odstępstw od warunków zatwierdzonych w decyzji o pozwoleniu na budowę wymagało przeprowadzenia właśnie procedury naprawczej. W tym natomiast zakresie organ odwoławczy wskazał, że w realiach rozpoznawanej sprawy, zastosowanie przewidzianej przez przepisy prawa procedury legalizacyjnej w odniesieniu do odstępstw istotnych od warunków określonych w pozwoleniu na budowę spornej inwestycji wymagało nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., który to obowiązek – jak wskazano powyżej – wynikał z decyzji PINB z dnia 30 listopada 2016 r. (znak: [...]), która stała się ostateczna. Organ II instancji wskazał, że nałożenie na inwestorów obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego stanowiło wypełnienie pierwszego etapu postępowania naprawczego, którego skuteczna realizacja przez inwestorów w postaci wykonania ww. obowiązku miała umożliwić organowi wdrożenie kolejnego etapu procedury naprawczej, na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. Zaznaczył również, że wydanie zaskarżonej decyzji stanowiło załatwienie sprawy co do jej istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a. w odniesieniu do następnego (po etapie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego) etapu postępowania naprawczego, a nadto oznaczało zakończenie całego postępowania prowadzonego w tzw. trybie naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 P.b. Podkreślono przy tym, że decyzja nakładająca na A. i M. O. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz obowiązek wykonania określonych robót była decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji, utrzymaną w mocy decyzją WSA w Krakowie oraz niewyeliminowaną z obrotu prawnego w żadnym z nadzwyczajnych trybów eliminacji decyzji ostatecznych. Organ odwoławczy wskazał także, że sam fakt przedłożenia przez inwestora jakiegokolwiek projektu zamiennego nie legalizuje samowolnie wykonanych odstępstw, gdyż dopiero treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania przez organy nadzoru budowlanego i dlatego też zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji dokonują sprawdzenia przedłożonych projektów pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami. W tym zakresie organ II instancji przytoczył treść art. 35 ust. 1 P.b., podnosząc zarazem, że w przepisie tym określono zakres obowiązków organu, zawartych w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Wyjaśniono także, że musi on dokonać czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Dodatkowo podano, że organ ma też obowiązek sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i dokonania weryfikacji, czy przedłożona dokumentacja posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację sporządzoną przez projektanta, a dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenie o członkostwie projektanta we właściwej izbie samorządu zawodowego, które to wymogi powinny być przedmiotem rzetelnego sprawdzenia przez organ. Zwrócono również uwagę, że istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą mieć charakter odstępstw, które nie naruszają przepisów prawa materialnego i będą mogły podlegać legalizacji oraz odstępstw, które nie będą mogły być przez organ zaakceptowane, która to sytuacja zaistnieje w razie zrealizowania budynku o parametrach naruszających ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia 30 listopada 2016 r. (znak: [...]), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nałożono na A. i M. O. "obowiązek sporządzenia, a następnie dostarczenia (...) 4 egzemplarzy zamiennego projektu budowlanego (...), wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sposób wynikający z graficznego załącznika projektu zagospodarowania działki (...) poprzez: wykonanie odwodnienia liniowego wód opadowych z terenu działki nr [...] w [...] na długości 24 m z koryt betonowych (...), a następnie ukośnie o długości 10 m pod kątem 140 stopni w kierunku północno-zachodnim, skierowanych na teren własny działki (...), wykonanie plantowania terenu ze spadkiem od granicy działki nr [...]w kierunku północnym działki nr [...] w [...] na odcinku 24 m od drogi gminnej (...)", w uzasadnieniu której podano, że przy uwzględnieniu wskazań zawartych w zapadłym w sprawie wyroku WSA w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 786/15) stwierdzono, że inwestorzy zrealizowali roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki poprzez podniesienie poziomu terenu inwestycji, wpływającym na spływ wód opadowych oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj. wysokości i kubatury, poprzez jej zwiększenie w stosunku do projektowanej. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. stanowiło załatwienie sprawy co do jej istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a. w odniesieniu do następnego etapu postępowania naprawczego, a nadto oznaczało zakończenie całego postępowania prowadzonego w tzw. trybie naprawczym na podstawie art. 50-51 P.b. Podkreślono także, iż przedmiotem decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. jest wyłącznie sprawdzenie, czy nałożony wcześniej przez organ nadzoru budowlanego obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (i ew. wykonania określonych robót budowlanych), o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. został wykonany. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego, uwzględniając przywołane powyżej regulacje prawne należało uznać, że rozstrzygnięcie organu I instancji sprowadzające się do zaaprobowania przedłożonego przez podmiot zobowiązany projektu budowlanego zamiennego oraz stwierdzenia wykonania pozostałych obowiązków było prawidłowe. Podniesiono bowiem, że dokonana przez organ odwoławczy analiza przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego przez pryzmat przywołanych normatywnych wzorów kontroli wykazała, iż dokument ten spełniał wymogi określone w przepisach prawa, a z protokołu z przeprowadzonej kontroli wynikało, że inwestorzy w sposób prawidłowy wykonali obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w postaci odwodnienia liniowego oraz plantowania terenu. Mając na uwadze powyższe MWINB, odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii wykonania obowiązku wykonania określonych robót budowlanych wskazał, że w protokole z dnia 26 stycznia 2018 r. stwierdzono, że "odwodnienie liniowe wód opadowych z terenu działki nr [...] w [...] wykonano zgodnie z załącznikiem graficznym (...) Dokonano plantowania terenu działki (...)". Organ II instancji podał, że po przeanalizowaniu zapisów zawartych w ww. protokole oraz po analizie załączników graficznych w postaci zdjęć cyfrowych zrobionych podczas ww. oględzin i po porównaniu ich z innymi zdjęciami wykonywanymi podczas wcześniejszych kontroli, nie ulegało wątpliwości, że obowiązek wykonania odwodnienia liniowego oraz plantowania terenu został spełniony zgodnie z obowiązkiem nałożonym decyzją PINB z dnia 30 listopada 2016 r. Ponadto dokonana przez organ odwoławczy analiza przedłożonej dokumentacji wykazała w jego ocenie, iż przedłożony projekt budowlany zamienny spełniał wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1935). Ponadto odnosząc się do kwestii zgodności z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 1422) organ odwoławczy zaznaczył, że w jego ocenie przedłożone opracowanie spełniało warunki w nim określone, w szczególności podniesiono bowiem, iż posadowienie budynku na działce nr [...] w miejscowości [...] spełniało wymagania w zakresie odległości jego ścian od granic z działkami sąsiednimi. Zwrócono bowiem uwagę, że w projekcie podano, iż "przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w odległości 3,20 m od granicy z działką nr [...], 5,05 m od granicy z działką nr [...], 28,90 m od działki drogowej nr [...]. Zachowano wymagane odległości od granicy działki oraz od budynków sąsiednich, zgodnie z wymaganiami § 271 warunków technicznych". Organ II instancji dodał przy tym, że ściana od strony północnej, a więc ta od strony działki nr [...]jest ścianą nieposiadającą otworów okiennych, a w związku z tym przedmiotowy budynek spełniał wymagania w zakresie odległości budynku od działek sąsiednich. Jednocześnie MWINB wskazał, że w dniu 19 grudnia 2005 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], który swym obszarem obejmował działkę nr [...] w [...]. Dodano przy tym, że w dniu 24 stycznia 2007 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: [...], [...][...], [...], [...], [...], [...], [...]n, [...], [...], [...], [...] w części, dla której stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia 17 marca 2006 r. w "zakresie obszarów oznaczonych w tekście i na rysunku planu symbolami MN1 (...)". Ponadto w dniu 27 września 2011 r. Rada Miejska w [...] podjęta uchwałę Nr [...]w sprawie zmiany tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] obejmującego sołectwo [...], [...], [...], [...], [...] [...],[...], [...], [...], [...], [...] uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...]z dnia 19 grudnia 2005 r. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że analiza załącznika graficznego do miejscowego planu wykazała, iż działka nr [...] w [...] leży na terenie oznaczonym jako MN1 oraz w terenie KDZ1, a zgodnie z treścią § 2 pkt 1 ppkt 1 lit. a miejscowego planu, oznaczenie MN1 to tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, zagrodowej i usługowej. Tym samym w ocenie organu II instancji, przedłożony projekt budowlany zamienny spełniał wymagania określone w miejscowym planie. Podniesiono bowiem, że § 4 określał warunki kształtowania zabudowy na ww. terenie oraz warunki zagospodarowania terenu, zaś przedmiotowy projekt § 4 pkt 4 ppkt 1 określa, iż dopuszcza się zabudowę nie więcej niż 40% powierzchni działki (według projektu zabudowa wynosi 8,87% powierzchni przedmiotowej działki), natomiast ppkt 4 ustala minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na 30%, przy czym projekt przewiduje 76,5% powierzchni biologicznie czynnej, przez co spełniał ww. wymagania miejscowego planu. Wyjaśniono również, że usytuowanie budynku szczytem w stosunku do drogi spełniało postanowienia § 4 pkt 5 ppkt 2 ww. planu, a rzut złożony z prostokątów spełniał postanowienia § 4 pkt 5 ppkt 3 tego planu. Z kolei w ocenie organu odwoławczego, zastosowane okna dachowe zgodne były z postanowieniami § 4 pkt 5 ppkt 9 ww. planu. Podobnie też zdaniem organu II instancji, również kolorystyka dachu (ciemnobrązowa) oraz kolorystyka zastosowanych materiałów wykończeniowych (tynki w jasnych kolorach) zgodne były z postanowieniami planu. Zwrócono też uwagę, że na ww. terenie zakazuje się stosowania ogrodzeń pełnych, a przedmiotowa inwestycja również spełniała ten warunek zapisany w § 4 pkt 5 ppkt 13. Według organu odwoławczego, także kąt nachylenia dachu wynoszący 40°, był zgodny z postanowieniem § 4 pkt 5 ppkt 7 ww. planu. Organ odwoławczy ustosunkował się także wobec zarzutów odwołującej się uznając je za nieuzasadnione.

Skargą M. C. zaskarżyła powyższy wyrok podnosząc, że przedmiotowy projekt budowlany zamienny narusza ustalenia planu miejscowego w kwestii podniesienia terenu działki nr [...] w obszarze MN1 – a tylko w terenach MN4 dopuszcza się np. podniesienie terenu działki (§ 6 pkt 16), a nadto w sposób niekorzystny oddziałuje na jej posesję i budynki naruszając tym samym art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Skarżąca podniosła również, że realizując ww. inwestycję niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 2 sierpnia 2010 r. (znak: [...]), zwłaszcza w zakresie zmiany naturalnego ukształtowania terenu i naturalnego kierunku spływu wód inwestorzy doprowadzili do zalewania działki skarżącej wraz z budynkami.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie uwzględnił wniesionej skargi i w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę podniósł, że przedmiotem obecnie kontrolowanej decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. jest wyłącznie sprawdzenie, czy nałożony wcześniej przez organ nadzoru budowlanego obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i wykonania określonych robót budowlanych, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 P.b. został wykonany zgodnie z prawem. Sąd podzielił ustalenia stanu faktycznego dokonane przez kontrolowane organy jako zgodne z art.7 w zw. z art. 77 k.p.a. Przechodząc do merytorycznej oceny kontrolowanych decyzji Sąd stwierdził, że zarówno rozstrzygnięcie organu I instancji sprowadzające się do zaaprobowania przedłożonego przez podmiot zobowiązany projektu budowlanego zamiennego oraz opartego na oględzinach w terenie za protokołem kontroli z dnia 26.01.2018 r. stwierdzenia wykonania pozostałych obowiązków - zaakceptowane przez organ II instancji w wyniku prawidłowo przeprowadzonego ponownego aktu stosowania prawa - są zgodne z prawem. W ocenie Sądu dokonana przez organ odwoławczy analiza przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego w świetle przywołanych przez kontrolowany organ normatywnych wzorów kontroli wykazała, że dokument ten spełnia wymogi określone w przepisach prawa, a z protokołu z przeprowadzonej kontroli wynika, iż inwestorzy w sposób prawidłowy wykonali obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w postaci odwodnienia liniowego oraz plantowania terenu. W pierwszej kolejności Sąd uzasadniając powyższą ocenę prawną stwierdził, że kontrolowane organy I i II instancji prawidłowo i zgodnie z prawem wypowiedziały się w przedmiocie wykonania obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. Jak wynika z akt sprawy w dniu 26.01.2018 r. przeprowadzone zostały oględziny, podczas których potwierdzono wykonanie przez inwestorów obowiązku nałożonego na nich ww. decyzją nr W. MWINB w Krakowie z dnia 09.05.2017r. Wzdłuż ogrodzenia położonego pomiędzy dz. nr [...] i [...] w [...] w odległości ok. 48 cm od podmurówki ogrodzenia ułożone zostało koryto betonowe na długości ok. 26,70 m o głębokości 4 cm i szerokości 29 cm pomiędzy krawędziami. Wymiar wewnętrzny wynosił 22 cm. Koryto to składa się z elementów betonowych o długości 50 cm. Następnie koryto betonowe przebiega ukośnie zgodnie z naniesioną trasą przebiegu na planie zagospodarowania terenu działki nr [...] w [...] znajdującym się w planie zagospodarowania terenu w projekcie budowlanym zamiennym budynku. Odcinek przebiegający ukośnie w głąb działki posiada długość 17,50 m. Podczas oględzin stwierdzono, że wykonane odwodnienie liniowe wód opadowych z terenu działki A i M. O. wykonano zgodnie z graficznym załącznikiem zagospodarowania działki. W opinii hydrologicznej opracowanej przez mgr inż. A.F. - posiadającą uprawnienia geologiczne [...] i sporządzonej przez mgr inż. E. M. posiadającą uprawnienie geologiczne [...] w 2015 r. na wniosek A. O., w celu ustalenia warunków hydrogeologicznych oraz możliwości infiltracji wód opadowych i roztopowych na działce zabudowanej domem jednorodzinnym w miejscowości [...], gmina [...] zawarto sposób rozwiązania problemu. Przeprowadzone zostały badania na ww. działce, podczas których wykonano trzy otwory penetracyjne na głębokościach do 2,7 m ppt. Podczas badań stwierdzono występowanie gruntów średniospoistych (pyłów i glin pylastych), które należą do słabo lub półprzepuszczalnych. W opracowaniu tym oceniono, że wsiąkanie wód opadowych na terenie działki jest utrudnione, a migracja wód bardzo ograniczona. W podsumowaniu i wnioskach autor opracowania stwierdził, że jedynym sposobem na skuteczne odprowadzenie wód opadowych i roztopowych jest wykonanie drenażu, betonowego otwartego rowku lub drenów, skierowanego w kierunku możliwego naturalnego odbiornika (pola uprawne, rów), tak aby nie kierować wód opadowych na sąsiednie działki. Z porównania rzędnych terenu, występujących w projekcie zagospodarowania działki nr [...] w [...] zatwierdzonym w decyzji Starosty z 2 sierpnia 2010 r., z rzędnymi terenu po nawiezieniu ziemi na działce nr [...] w [...] uwzględnionymi w projekcie budowlanym zamiennym w wybranych miejscach wynika, że rzędne wynoszą: -w narożniku południowo - zachodnim działki przy tarasie terenu projektowanego 381,72 m npm (przed nawiezieniem ziemi) i 382,30 m npm (po nawiezieni ziemi), przy zaprojektowanej nawierzchni utwardzonej w miejscu ok. 5,0 m przed schodami wejściowymi do budynku w terenie projektowanym 381,38 m npm (przed nawiezieniem ziemi) i 382,08 m npm (po nawiezieni ziemi); - w narożniku południowo - wschodnim działki 381,72 m npm (przed nawiezieniem ziemi) i 382,06 m npm (po nawiezieni ziemi), przy granicy działek nr [...] i nr [...] w [...] na wysokości projektowanego tarasu 301,72 m npm (przed nawiezieniem ziemi) i 382,02 m npm (po nawiezieni ziemi). Wysokość nawiezionej ziemi w wybranych miejscach, po rozplantowaniu jej po terenie wynosi odpowiednio 70 cm, 70 cm, 34 cm, 31 cm. W opinii hydrologicznej opracowanej w dniu 8 kwietnia 2014 r. przez biegłego rzeczoznawcę dr inż. B. R., autor opracowania potwierdza, że ziemia na działce nr [...] została podniesiona maksymalnie do wysokości 0,7 m. (strona 194 karta w segregatorze).

Sąd podzielił ocenę kontrolowanych organów, że nałożone obowiązki na A. i M. O. decyzją PINB nr [...]polegające na wykonaniu odwodnienia liniowego wód opadowych z terenu działki nr [...] w [...] na długości 24 m z koryt betonowych o wymiarach 300 x 500 x 130 o klasie betonu C35/45 ze spadkiem 1%, biegnących przy ogrodzeniu pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] w [...], a następnie ukośnie na długości 10 m pod kątem 140 stopni skierowanego na teren własny działki nr [...] w [...], układając koryta na podsypce piaskowej o grubości 20 cm w dwóch warstwach - 10 cm z piasku zawibrowanego, druga warstwa o grubości 10 cm z piasku stabilizowanego cementem w stosunku 1:5 wraz z zagęszczeniem, z uszczelnieniem połączeń koryt – stanowią jedno z rozwiązań wskazane w opinii hydrologicznej z 2015 r. Ponadto organ ustalił w ramach oględzin, że budynek został wybudowany jako budynek o konstrukcji murowanej - ściany zewnętrzne piwnic z bloczka betonowego konstrukcyjnego o grubości 36 cm , ocieplone styropianem o grubości 10 cm, ściany wewnętrzne z pustaka ceramicznego o grubości 23 cm, ściany zewnętrzne parteru i poddasza z pustaka ceramicznego o grubości 46 cm, ocieplone styropianem o grubości 15 cm, stropy żelbetowe, wylewane na mokro, dach na więźbie dachowej - drewnianej o kącie nachylenia głównych połaci dachowych 40° z "jaskółką" o kącie nachylenia 40°, z pokryciem z blachodachówki. W ocenie Sądu organ I instancji dokonał także prawidłowej analizy przedłożonego projektu budowlanego zamiennego pod kątem jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tego terenu, a także dokonał analizy dokumentacji w oparciu o art. 35 P.b. Stwierdził, że obie kontrolowane analizy zgodnie z prawem zawierają wnioski pozytywne dla zgodności z prawem przedłożonego projektu budowlanego. Wskutek wniesionego odwołania organ II instancji dokonał też prawidłowego w ocenie Sądu ponownego aktu stosowania prawa. Po przeanalizowaniu zapisów zawartych w ww. protokole oraz po analizie załączników graficznych w postaci zdjęć cyfrowych zrobionych podczas ww. oględzin i po porównaniu ich z innymi zdjęciami wykonywanymi podczas wcześniejszych kontroli, Sąd podzielił podsumowująco stanowisko organu II instancji, że obowiązek wykonania odwodnienia liniowego oraz plantowania terenu został spełniony zgodnie z obowiązkiem nałożonym decyzją PINB z dnia 30.11.2016r. utrzymaną w mocy w zakresie rozstrzygnięć merytorycznych decyzją nr W. MWINB w Krakowie z dnia 09.05.2017 r. W ocenie Sądu dokonana przez organ odwoławczy analiza przedłożonej dokumentacji wykazała, iż przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

W kwestii zgodności z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ), kontrolowane organy w ocenie Sądu prawidłowo i zgodnie z prawem stwierdziły, iż przedłożone opracowanie spełnia warunki w nim określone. W szczególności kontrolowane organy prawidłowo ustaliły, że posadowienie budynku na działce nr [...]w miejscowości [...] spełnia wymagania w zakresie odległości jego ścian od granic z działkami sąsiednimi. W projekcie wskazano, że przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w odległości 3,20m od granicy z działką [...], 5,05m od granicy z działką [...], 28,90m od działki drogowej nr [...], zachowano wymagane odległości od granicy działki oraz od budynków sąsiednich, zgodnie z wymaganiami §271 warunków technicznych. Ściana od strony północnej, a więc ta od strony działki [...] jest ścianą nieposiadającą otworów okiennych. Zatem zdaniem Sądu stwierdzić należy, że przedmiotowy budynek spełnia wymagania w zakresie odległości budynku od działek sąsiednich.

W ocenie Sądu kontrolowane organy zgodnie z prawem zweryfikowały zgodność projektu budowlanego z ustaleniami uchwały z dnia 24 stycznia 2007 r. Rady Miejskiej w [...] Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: [...], [...], [...], [...], [...], [...][...], [...], [...], [...], [...], [...] w części, dla której stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia 17 marca 2006 r. w "zakresie obszarów oznaczonych w tekście i na rysunku planu symbolami MN1 (...)". W tym celu ustaliły, że analiza załącznika graficznego do miejscowego planu wykazała, iż działka nr [...] w [...] leży na terenie oznaczonym jako MN1 oraz w terenie KDZ1. § 2 pkt. 1 pdpkt. 1 lit. a miejscowego planu stanowi, iż oznaczenie MN1 to tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, zagrodowej i usługowej. Przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia wymagania określone w miejscowym planie. Paragraf 4 określa warunki kształtowania zabudowy na ww. terenie oraz warunki zagospodarowania terenu. Przedmiotowy projekt § 4 pkt. 4 pdpkt. 1 określa iż dopuszcza się zabudowę nie więcej niż 40% powierzchni działki a wg. projektu wynosi zabudowa wynosi 8,87% powierzchni przedmiotowej działki. Zaś ppkt. 4 ustala minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na 30%, przy czym projekt przewiduje 76,5 % powierzchni biologicznie czynnej, przez co spełnia ww. wymagania miejscowego planu. Usytuowanie budynku szczytem w stosunku do drogi spełnia normę § 4 pkt. 5 ppkt. 2 ww. planu a rzut złożony z prostokątów spełnia zapis § 4 pkt. 5 ppkt. 3 MPZP. Z kolei zastosowane okna dachowe zgodne są z zapisem § 4 pkt. 5 ppkt. 9 ww. planu. Również kolorystyka dachu (ciemnobrązowa) oraz kolorystyka zastosowanych materiałów wykończeniowych (tynki w jasnych kolorach) zgodne są z zapisem planu. Na ww. terenie zakazuje się stosowania ogrodzeń pełnych, przedmiotowa inwestycja również spełnia ten warunek zapisany w § 4 pkt. 5 ppkt. 13. Również kąt nachylenia dachu wynoszący 40° zgodny jest z zapisem § 4 pkt. 5 ppkt. 7 MPZP. Sąd jedynie zauważył, że przy przywoływaniu ww. jednostek redakcyjnych części tekstowej planu organ posługuje się pojęciem § , pkt i ppkt, zamiast pojęciem § , ust. i pkt – ale uznał, że ta okoliczność nie ma znaczenia dla wyniku sprawy.

Sąd podkreślił również, że organ odwoławczy odniósł się w ramach aktu stosowania prawa do zarzutów strony skarżącej podnoszących, że przedmiotowej decyzji wadliwie wskazano, iż inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pomimo tego, że wysokość przedmiotowego budynku jest niezgodna z mpzp. Podniósł, że organ prawidłowo wskazał, że § 4 pkt. 5 ppkt. 4 stanowi, iż "wysokość budynków mieszkalnych, mieszkalno-zagrodowych i gospodarczych związanych z produkcją rolną nie może przekraczać 9,5m". W przedłożonym projekcie budowlanym na str. 15 przeczytać można, że wysokość przedmiotowego budynku wynosi 8,87 m. Sąd przywołał treść § 6, § 3 pkt 16 i 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i wskazał, że jak wynika z przekrojów (rys. A-5) w ww. projekcie budowlanym zamiennym piwnica usytuowana jest w ziemi o ponad 50% swojej wysokości, dlatego należy ją uznać za kondygnacje podziemną. Tak więc wysokość przedmiotowego budynku mierzona od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku pierwszej kondygnacji nadziemnej do górnej krawędzi przekrycia budynku wynosi 8,87 cm, powyższe stwierdzenie zostało potwierdzone analizą załącznika graficznego ww. projektu budowlanego (rys. A-7).

Dalej Sąd podniósł, że w odniesieniu do zarzutu, iż w przedmiotowej decyzji nieprawidłowo określono jako ogrodzenie wybudowany przez inwestorów mur oporowy na działkach [...] i [...] w [...], organ prawidłowo wyjaśnił, że siatka ogrodzenia zlokalizowana na podmurówce nie stanowi ogrodzenia pełnego, kwestia muru oporowego, pełniącego jednocześnie funkcje stanowiła przedmiot oddzielnego postępowania prowadzonego przed PINB. Wskazał, że poglądy co do spornego muru oporowego, jednoznacznie tak kwalifikującego ten obiekt, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26.09.2017r. sygn. akt II OSK 119/16. Wyrok ten przesądził zatem, że odnośnie muru oporowego organ miał obowiązek przeprowadzić stosowne postępowanie, co wyklucza rozstrzyganie w tym przedmiocie w kontrolowanym postępowaniu. Stanowisko takie podzielił również WSA w Krakowie w wyroku z dnia 22.11.2017r. sygn. akt: II SA/Kr 930/17, którym oddalił skargę M. C. na decyzje MWINB z dnia 09.05.2017 r. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że w protokole z dnia 26.01.2018r. przeczytać można: "przy podmurówce ogrodzenia na dz. nr [...] w [...] nie stwierdzono skarpy ziemnej opierającej się o podmurówkę". Co do usytuowania tego obiektu na działce nr [...] organ stwierdził, że z przedłożonej mapy do celów projektowych nie wynika by obiekt ten usytuowany był na działce nr [...] a w razie sporów na tle prawa do terenu w kwestii spornego przebiegu granicy między działkami wykracza poza zakres kompetencji tut. organu i może ew. stanowić przedmiot roszczeń na drodze postępowania cywilno-prawnego. Sąd stwierdził, że uzasadnienie kontrolowanej decyzji stanowi odpowiedź na podnoszone kwestie i motywy jakimi kierował się organ II instancji utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy.

W ocenie Sądu prawidłowe i zgodne z prawem jest stanowisko kontrolowanego organu II instancji, że organ I instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a jego rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sąd nie podzielił zarzutu, że zatwierdzony przez organ nadzoru budowalnego projekt budowlany zamienny nie może zostać uznany za zgodny z prawem, ponieważ narusza on ustalenia planu miejscowego w kwestii podniesienia terenu działki nr [...] w obszarze MN1 – a tylko w terenach MN4 dopuszcza się np. podniesienie terenu działki (§ 6 pkt 16). Sąd przytoczył § 4 ust. 5 i 6 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 24 dokumentacji z treścią obowiązującego planu. Wskazał, że skarżąca w swojej skardze pominęła, że skoro w treści opisowej/tekstowej planu dotyczącej symbolu MN1 prawodawca lokalny nie wypowiada się w przedmiocie dopuszczenia maksymalnej niwelacji terenu działki, to oznacza to, że ta kwestia jest dla niego w tym zakresie irrelewantna/obojętna prawnie. Wskazane przez skarżącą dopuszczenie zawarte w § 4 ust. 6 pkt 16 m.p.z.p. ogranicza jedynie sposób korzystania z terenu objętego na rysunku planu symbolem MN4, ale z tego dopuszczenia w żaden sposób nie można wyprowadzać wniosku, że wprowadzone dopuszczenie wywołuje ten skutek prawny, że na innych terenach, w tym na terenie MN1 nie jest możliwa niwelacja terenu działki. Zarazem Sąd zauważył, że teren objęty symbolem MN4 posiada charakter kwalifikowany, gdyż jest to teren położony w [...] Parku Krajobrazowym (zob. § 4 ust. 1 ww. planu miejscowego). Argumenty skargi podnoszące, że inwestycja w sposób niekorzystny oddziałuje na jej posesję i budynki naruszając tym samym art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., tj. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, gdyż realizując ww. inwestycję niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 2 sierpnia 2010 r. (znak: [...]), zwłaszcza w zakresie zmiany naturalnego ukształtowania terenu i naturalnego kierunku spływu wód inwestorzy doprowadzili do zalewania działki skarżącej wraz z budynkami – w ocenie Sądu stanowią jedynie polemikę z uzasadnieniem kontrolowanych decyzji, w którym zdaniem Sądu kontrolowane organy w sposób zgodny z prawem uzasadniły swoje zgodne z prawem i stanem faktycznym stanowisko. Z uzasadnienia decyzji wynika zarazem, że organy nadzoru budowlanego zaakceptowały prawidłowo zaproponowane przez projektanta i biegłych roboty budowlane, które wbrew temu co twierdzi skarżąca są w stanie wyeliminować naruszenia prawa w tym zakresie. Sąd nadto zauważył, że kontrolowana decyzja organu II instancji realizuje postanowienia decyzji nr [...] MWINB z dnia 8 maja 2017 r. od której WSA w Krakowie prawomocnym wyrokiem oddalił skargę. Wyrok ten nie uwzględnił zarzutów skarżącej, podnoszącej "że nie ma możliwości legalizacji wszystkich istotnych odstępstw od projektu budowlanego z powodu niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz bezspornym naruszeniem stosunków wodnych określonych w Prawie wodnym; ponadto nakaz wykonania robót budowlanych w sposób wynikający z graficznego załącznika do projektu zagospodarowania działki stanowiącego uzupełnienie zagospodarowania wód opadowych, sporządzonego we wrześniu 2016 r. przez. M. W. nie doprowadzi do stanu zgodnego z prawem". WSA w Krakowie w przywołanym wyroku z dnia 22 listopada 2017 r. stwierdził: "Przedmiotowe postępowanie związane jest z istotnymi odstępstwami, do jakich doszło w procesie inwestycyjnym dotyczącym budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w [...] i zagospodarowaniu tej działki w związku z tą budową. Istotne okoliczności konieczne do wydania nakazów doprowadzenia tej budowy do zgodności z prawem zostały prawidłowo ustalone, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 786/15." Zdaniem Sądu ww. oceny nie może zanegować wskazywane przez skarżącą podtopienie jej posesji i budynków w dniu 23 maja 2019 r., które było wynikiem (jak to było wyjaśniane na rozprawie) pewnych anomalii pogodowych. Samo podtopienie nie zostało przy tym udokumentowane w skardze.

Nie jest także zdaniem Sądu uzasadniony zarzut, że projekt budowlany zamienny, wbrew twierdzeniom organów nadzoru budowlanego, nie jest kompletny, gdyż art. 35 P.b. wskazuje na konieczność posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, natomiast projekt nie zawiera projektów przyłączy gazu, kanalizacji, wody, które zostały zrealizowane, a nie były objęte decyzją o pozwoleniu na budowę. Z treści prawomocnej decyzji nr [...] MWINB z dnia 8 maja 2017 r. jasno i bezsprzecznie wynika, iż organ ten utrzymał w mocy decyzję PINB nr [...] z dnia 30 listopada 2016 r., którą nie został nałożony na inwestorów w myśl postanowień ww. prawomocnej decyzji MWINB obowiązek sporządzenia projektów przyłączy gazu, kanalizacji, wody, które zostały zrealizowane, a nie były objęte decyzją o pozwoleniu na budowę. Obowiązku takiego nie można wywodzić z uzasadnienia decyzji organu II instancji, w której jest mowa o przyłączach ale bez sformułowania wyraźnego obowiązku jak wyżej. W tym zakresie Sąd wyjaśnił, że zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowalnego (Dz. U. 2018. 1935) projekt zagospodarowania działki zawarty w dokumentacji zastępczej podpisany przez uprawnionego architekta i zatwierdzony kontrolowaną decyzją obrazuje istniejący przyłącz wody według protokołu odbioru, istniejący przyłącz kanalizacji sanitarnej według protokołu odbioru, istniejącą studzienkę inspekcyjna kanalizacji sanitarnej według protokołu odbioru, istniejący przyłącz sieci elektrycznej, istniejący przyłącz gazu według protokołu odbioru - i w związku z tym, w tym zakresie dokumentacja naprawcza odpowiada prawu. Z powyższego wynika zarazem, że budynek nie jest zagrożony tym co podnosi skarżąca, że jako budynek mieszkalny z instalacjami wewnętrznymi nie może funkcjonować samodzielnie, gdyż ww. instalacje zewnętrzne udokumentowane są w projekcie zagospodarowania terenu a także protokołami odbioru, na które powołuje się uprawniony projektant, który ponosi odpowiedzialność za przygotowaną dokumentację naprawczą. Na marginesie Sąd zauważył, że w świetle art. 29a P.b. budowa przyłączy może mieć miejsce bez obowiązku zgłoszenia.

Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- dalej "p.p.s.a.".

Skargą kasacyjną M. C. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6,7, 8 oraz art. 77 § 1 oraz § 3 i 80 k.p.a. oraz art. 84 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w wyniku braku uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonego orzeczenia MWINB (i oddalenia skargi) z przyczyn wskazanych w skardze, oraz z powodu naruszenia art. 6,7, 8 oraz art. 77 § 1 i §3 i 80 k.p.a. oraz art. 84 k.p.a. - co nastąpiło poprzez brak należytego zweryfikowania zarzutów skarżącej dotyczących prawidłowości wykonania i skuteczności odwodnienia liniowego wód opadowych z działki nr [...] i co najmniej przedwczesnego uznania, że zarzuty te mają wyłącznie charakter prostej polemiki, gdy tymczasem - w kontekście stwierdzonych podtopień działki nr [...] oraz przedłożenia przez skarżącą opinii hydrologicznej dr inż. B. R. - należyte i prawidłowe zweryfikowanie tych zarzutów wymagało wiedzy specjalistycznej i tym samym przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego;

2) prawa materialnego, tj. art. 35, 50-51 ustawy Prawo budowlane oraz § 8, § 10, § 11 i 12 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1a i 151 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia skargi skarżącej, w sytuacji gdy decyzja organu II instancji naruszała powołane wyżej przepisy prawa materialnego.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a., to jest wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu zamiennego oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Natomiast z uwagi na sposób sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego we wniesionym środku odwoławczym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przypomnieć należy, iż jak stanowi przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Z postawieniem zarzutów kasacyjnych wiążą się określone wymogi ustanowione w art. 176 p.p.s.a. A mianowicie, strona, która podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winna wskazać na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, zdaniem strony, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa strona winna wskazać na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie M. C. zarzuciła naruszenie "art. 35, 50-51 ustawy Prawo budowlane oraz § 8, § 10, § 11 i § 12 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1a i 151 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia skargi skarżącej, w sytuacji gdy decyzja organu II instancji naruszała powołane wyżej przepisy prawa materialnego", nie wskazując, czy do naruszenia ww. przepisów doszło zdaniem skarżącej przez ich błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie. Już sama powyższa okoliczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Ponadto odniesienie się do powyższych zarzutów uniemożliwia ich nieprecyzyjne przywołanie. Zwrócenia uwagi wymaga, że powołane w omawianym zarzucie przepisy art. 35, art. 50-51 ustawy Prawo budowlane (co należy rozumieć jako art. 50, art. 50a i art. 51 ww. ustawy), § 8, § 11, § 12 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dzielą się na dalsze, niekiedy bardzo liczne jednostki redakcyjne –ustępy, punkty, podpunkty, litery. Niewątpliwie przywołane w zarzucie naruszenia prawa materialnego przepisy zarówno ustawy Prawo budowlane jak uregulowania ww. rozporządzeń posiadają bardzo rozbudowaną konstrukcję wewnętrzną jak chociażby art. 51 P.b. zawiera aż 7 ustępów, a ust. 1 np zawiera 3 punkty, w szczególności § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012. zawiera 3 ustępy, a ust. 2 i 3 w swej treści ma aż 9 punktów i każdy z tych przepisów dotyczy odmiennej sytuacji prawnej. Brak ich szczegółowego wskazania także w motywach wniesionego środka odwoławczego przez autora skargi kasacyjnej powoduje, że omawiane zarzuty również i z tego powodu nie poddają się merytorycznej ocenie.

Podkreślić przy tym należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę.

W tym miejscu zwrócenia uwagi wymaga, że w motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca powołała się precyzyjnie na jeden przepis – art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., jednak podnieść należy, że nie miał on w przedmiotowej sprawie zastosowania. Na podstawie tej normy wydano decyzję z dnia 30 listopada 2016 r. nr [...], którą PINB nakazał A. i M. O. – inwestorom i współwłaścicielom działki nr [...] w [...] gm. [...], obowiązek sporządzenia a następnie dostarczenia 4 egz. zamiennego projektu budowlanego, określając przy tym termin na wykonanie ww. obowiązku oraz nałożył na inwestorów obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. stanowił zatem podstawę prawną poprzednich wydanych w sprawie decyzji i nie mógł stanowić skutecznej podstawy zaskarżenia w przedmiotowej sprawie. Przy czym wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, prawomocnym wyrokiem z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 930/17, przesądził prawidłowość zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w zakresie zobowiązania ww. inwestorów do wykonania projektu budowlanego zamiennego i wykonania określonych czynności. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z kolejnym etapem procedury naprawczej, a to postępowaniem prowadzonym w trybie art. 51 ust. 4 P.b., w którym organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekające w sprawie organy dokonały takiego sprawdzenia i w związku ze stwierdzeniem wykonania przez inwestorów nałożonych na nich obowiązków wydały decyzje w trybie art. 51 ust. 4 P.b.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł ponadto odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku podniesiony w jej podstawach zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 3, art. 80 k.p.a., art. 84 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., który to zarzut skarżąca wiąże z brakiem należytego zweryfikowania jej zarzutów dotyczących prawidłowości wykonania i skuteczności odwodnienia liniowego wód opadowych z działki nr [...]. Argumenty skarżącej kasacyjnie stanowią bowiem w istocie polemikę z wyrażonym w zaskarżonym wyroku stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który szczegółowo opisał, z jakich względów uznaje za słuszne stanowisko orzekających w sprawie organów co do prawidłowości wykonania przez inwestorów wynikającego z decyzji PINB z dnia 30 listopada 2016 r. nr [...] obowiązku wykonania odwodnienia liniowego wód opadowych z terenu działki nr [...] w [...] i wykonania plantowania terenu ze spadkiem od granicy działki nr [...] w kierunku północnym działki nr [...] w [...]. Przy czym podkreślenia wymaga – w związku z zarzutem, iż ocena ww. kwestii przez Sąd pierwszej instancji wymagała wiedzy specjalistycznej i tym samym przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego – że dokonując tej oceny Sąd pierwszej instancji oparł się m.in. na znajdującej się w aktach sprawy opinii hydrologicznej opracowanej przez mgr. inż. A. F. oraz mgr. inż. E. M. posiadające uprawnienia geologiczne, a także na przedłożonej przez skarżącą opinii hydrologicznej sporządzonej w dniu 8 kwietnia 2014 r. przez dr inż. B. R. Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w istocie nie odniosła się natomiast do podnoszonych w zaskarżonym wyroku w tym zakresie okoliczności a tym samym nie podważyła wyrażonego w omawianej kwestii stanowiska Sądu pierwszej instancji. Z tych przyczyn zarzut naruszenia przywołanych na wstępie tych rozważań przepisów postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie.

Dotychczasowe rozważania przedstawione powyżej pozwalają Sądowi odwoławczemu przyjąć w realiach tej sprawy, iż wniesiona skarga kasacyjna skutecznie nie zakwestionowała prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie normy art. 51 ust. 4 P.b. jak również prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych pozwalających na wydanie zaskarżonej decyzji. Dlatego też wbrew stanowisku skarżącej nie można przyjąć tezy zawartej w skardze kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Trafnie zatem w tych okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. tj. oddalenia skargi skoro nie było uzasadnionych przesłanek do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. gdyż nie ujawniono naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy jak i innych naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.