Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1091/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Po 1182/22 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 7 listopada 2022 r. nr 726/15/2022 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. M. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 maja 2023 r., sygn. III SA/Po 1182/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA w Poznaniu) oddalił skargę [...] (dalej zwanej skarżącą lub skarżącą kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia z dnia 7 listopada 2022 r., nr [...]w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).:

Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez jego błędną wykładnię i

niewłaściwe zastosowanie:

• zastosowanie art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 z pominięciem wykładni TSUE oraz wyroku NSA pomimo niewykazania zaistnienia okoliczności, które organ winien wykazać, wywodząc z nich określone wnioski z okoliczności jakoby jedynym celem skarżącej było uzyskanie dopłat w ramach płatności bezpośrednich z ominięciem limitów dopłat, a jak wynika z akt sprawy skarżąca w dalszym ciągu prowadzi to gospodarstwo osobiście,

• zastosowanie art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 pomimo okoliczności, że działania skarżącej są zgodne z celami prawodawstwa unijnego w rozumieniu tego artykułu, a uzyskane przez nią płatności zasilą i pozwolą na rozwój powstałego gospodarstwa rodzinnego oraz wykonywanie indywidualnej działalności rolniczej, która jest wykonywana w dalszym ciągu zgodnie z zasadami prawa unijnego co przeczy tezie tworzenia sztucznych warunków, a zarówno organ jak i sąd błędnie ustaliły, iż prowadzone przez skarżącą gospodarstwo rolne nie stanowiło odrębnego gospodarstwa tylko było częścią większego gospodarstwa obejmującego 120 ha i będącego we władaniu [...], poprzez co takie zastosowanie przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto, że nie mamy do czynienia z odrębnymi rolnikami prowadzącymi samodzielną działalność rolniczą a jednym gospodarstwem zarządzanym przez "[...]". Gospodarstwo skarżącej winno zostać uznane za samodzielne, albowiem skarżąca sama podejmowała decyzje w nim, co wyłącza zarządzanie nim przez inny podmiot "[...]",

2) art. 6 ust. 2 pkt 1 b) ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

• błędną wykładnię tegoż artykułu polegającą na przyjęciu, iż do prowadzenia osobiście gospodarstwa rolnego niezbędne jest wykonywanie wszelkich czynności osobiście oraz posiadanie sprzętu (posiadania prawa własności) niezbędnego do wykonywania czynności agrotechnicznych, związanych z uprawą lub hodowlą oraz niekorzystanie z podmiotów wyspecjalizowanych w wykonywaniu czynności nie pozostających w bezpośrednim związku z czynnościami uprawy lub hodowli, a związanych z innymi czynnościami jak sprzedaż płodów rolnych, doradztwo księgowe czy też doradztwo w innym zakresie poza uprawą czy hodowlą, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przepis art. 6 ust. 2 pkt. 1 b) ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie wskazuje na zamknięty katalog czynności jakie winny mieścić się w tzw. "osobistym" prowadzeniu gospodarstwa a określenia "pracuje" zostało zinterpretowane w kontekście przepisu art. 22 ustawy Kodeks pracy, który w okolicznościach sprawy nie znajduje zastosowania, albowiem nie ma w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 b) ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego bezpośredniego odniesienia do Kodeksu pracy, natomiast w rozumieniu potocznym, a takie winno zostać przyjęte w sprawie niniejszej - praca to szereg różnego rodzaju czynności i to nie tylko związanych z bezpośrednio z profilem produkcji w gospodarstwie rolnym,

• niezastosowanie tego przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 b) ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego - pomimo ustalenia, że skarżąca sama podejmowała decyzję dot. jej gospodarstwa - co do wejścia w posiadanie określonego obszaru gospodarstwa, profilu gospodarstwa, podejmowaniu decyzji o sprzedaży poprzez sprzedaż zwierząt, pomimo, iż warunki sprzedaży zlecała innym osobom celem uzyskania maksymalizacji ceny w sytuacji sprzedaży zwierząt przez lub za pośrednictwem osoby w grupie osób tworząc niejako grupę sprzedażową, utrzymywanie nabytego gospodarstwa w dalszych latach. Sąd winien zatem prawidłowo zastosować przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 b) ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez przyjęcie, że okoliczności prowadzenia gospodarstwa przez skarżącą w pełni wpisują się w dyspozycję tego przepisu, a skarżąca pracuje i podejmuje decyzje w gospodarstwie, co miało istotny wpływ na przyjęcie przez Sąd braku samodzielności gospodarstwa skarżącej i zastosowanie przepisu art. 60 Rozporządzenia 1306/2013,

3) naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie oraz wpływ na wynik sprawy:

• art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącej zarzutów - w szczególności zarzutów dotyczących osobistego prowadzenia gospodarstwa - ograniczenie się tylko do analizy uzasadnienia ARiMR bez całościowej analizy materiału dowodowego w szczególności analizy całości zeznań świadków w sprawie, a nie tylko wybranych fragmentów, poprzez które zarówno organ jak sąd zmierzały do przyjęcia określonego stanu faktycznego, który ustalony został wadliwie, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie i pozostawało w sprzeczności z faktami samodzielności prowadzenia gospodarstwa, jakie powinny być prawidłowo przyjęte, gdyby materiał dowodowy został poddany analizie w całości - co do przesłanek za lub przeciw przyznaniu określonych faktów,

• niewłaściwego zastosowania art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 w przypadku, gdy beneficjentem wnioskowanych korzyści miała być wyłącznie skarżąca, a nie jak sugerował organ II instancji, co podzielił także WSA - [...], a korzyść ta nie była sprzeczna z celem systemu wsparcia i zmierzała do rozwoju drobnych gospodarstw,

• niewłaściwego zastosowania art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 w przypadku, gdy nie istniał związek osobowy i kapitałowy pomiędzy skarżącą a [...], wobec powyższego nie zaistniały przesłanki obiektywne związane z tworzeniem sztucznych warunków,

• art. 145 § 1 pkt 1 Iit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. - polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II Instancji, pomimo, że decyzja ta została wydana w oparciu o materiał dowodowy w tej części, którego treść pokrywała się z przyjętym przez organ założeniem spełnienia przez beneficjenta sztucznych warunków, natomiast pominąwszy pozostały materiał który temu zaprzeczał, czemu nie można przypisać przymiotu "rozważenia" pełnego materiału dowodowego; polegające także na wadliwym wnioskowaniu z treści zebranych dowodów, iż dowody przemawiają za tworzeniem sztucznych warunków i brakiem osobistego prowadzenia gospodarstwa, w sytuacji zgoła odmiennej, gdyż z materiału wynika, że powstały samodzielne, osobiście prowadzone, ukierunkowane na rozwój gospodarstwa, w których jest kontynuowana działalność wytwórcza w rolnictwie, czego wynikiem są:

a) samodzielnie do dziś prowadzone gospodarstwo skarżącej oraz jego decyzja o stworzeniu grupy producentów rolnych, o której tworzenie skarżąca oraz inni rolnicy starali się od 2016 r.,

b) błędne ustalenie i wnioskowanie, iż doszło do zawarcia pozornej umowy dzierżawy i pozornej sprzedaży bydła, skoro działalność ta jest kontynuowana przez beneficjenta przez okres 8 lat do dnia dzisiejszego i zmierza do rozwoju, poprawy jakości i standaryzacji produktów w ramach prowadzonego osobiście gospodarstwa, które zostało zrzeszone w AG Hodowla, a przedstawiony dowód w postaci uznania Grupy producentów rolnych AG Hodowla potwierdza realność tych działań i pozostaje w sprzeczności z zarzutem pozorności umów dzierżawy gruntów oraz sprzedaży zwierząt,

co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegający na tym, że nie wyjaśniono na jakich przesłankach WSA uznał, że umowy dzierżawy i sprzedaży zostały zawarte dla pozoru przez beneficjenta, nie wskazując jaki był rzekomy cel tych umów i jakie dowody na to bezsprzecznie wskazują, co istotnie zmienia ustalenia stanu faktycznego i pozostaje w sprzeczności z faktem osobistego prowadzenia gospodarstwa, co Skarżąca wykazał.

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła, na podstawie art. 176 § pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 188 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji organu II Instancji jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ewentualnie skarżąca kasacyjnie wniosła, na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3 P.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu.

Oprócz tego w skardze kasacyjnej zamieszczono wniosek o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono niewykonanie wytycznych NSA, zawartych w poprzednio wydanym w sprawie wyroku. Zarzucono również brak krytycznego podejścia do stanowiska organów.

W skardze kasacyjnej zaznaczono, że z dowodów przedstawionych w sprawie nie wynika aby umowy dzierżawy oraz sprzedaży, czy też umowy świadczenia usług zostały zawarte dla pozoru.

W ocenie skarżącej kasacyjnie w dalszym ciągu brak jest wyraźnej oceny dowodów - tj. wskazania jakim dowodom dano wiarę i dlaczego, a jakim wiary odmówiono. Co prawda ogólnie organ i Sąd stwierdzają, iż dają wiarę tym zeznaniom świadków złożonym ustnie a nie na piśmie, ale nie wskazują co do jakich okoliczności.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony przez ustawodawcę zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany przez siebie wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie, na podstawie w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a., do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących obligatoryjnych elementów uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, przewidzianych w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Omawiany przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a, ogranicza więc wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, oddalającego skargę kasacyjną, wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a. - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Z uwagi na powyższe, korzystając z możliwości przewidzianej w art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się w rozważaniach uzasadnienia wydanego przez siebie wyroku do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącej kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.

Artykuł 176 P.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, wszystkie dost. w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wskazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy.

Dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych w jej skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych lub też ich uzasadnienia.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącej kasacyjnie uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, na wstępie należy podkreślić, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 12 maja 2021 r., I GSK 653/18 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu 19 października 2017 r., sygn. III SA/Po 353/17 oraz decyzje Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 1 lutego 2017 r.

We opisanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zawarł konkretne oceny prawne i wskazania pociągające za sobą skutki, o których mowa w art. 188 w związku z art. 153 P.p.s.a.

Ponownie rozstrzygając sprawę Dyrektor OR ARiMR decyzją z 16 listopada 2021 r., nr 1055/15/2021, ponownie utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Wolsztynie (dalej: Kierownik BP ARiMR) z 20 lipca 2016 r. nr 0295-2016-004755 o odmowie przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015.

Na powyższą decyzję skarżąca złożył skargę do WSA w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 24 czerwca 2022 r., sygn. III SA/Po 1715/21, uchylił ww. decyzję z dnia 16 listopada 2021 r. stwierdzając, iż organ nie zrealizował wszystkich wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rozpoznając po raz kolejny sprawę Dyrektor OR ARiMR decyzją z dnia 7 listopada 2022 r. nr 726/15/2022 utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR z 20 lipca 2016 r. Następnie skarżąca złożył skargę do WSA w Poznaniu, który zaskarżonym wyrokiem ją oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że Dyrektor OR ARiMR wydając zaskarżoną decyzję w wyniku ponownego rozpoznania sprawy wykonał wytyczne zawarte zarówno w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i ostatnio zapadłym w sprawie wyroku WSA w Poznaniu, dokonując wszechstronnej i wyczerpującej oceny zebranego materiału dowodowego. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe. Na podstawie dodatkowo zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie organ ustalił, że skarżąca wespół ze wskazanymi przez organ podmiotami, w tym z [...], sztucznie stworzył warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami.

W konsekwencji Dyrektor OR ARiMR decyzją z dnia 7 listopada 2022 r. nr 726/15/2022 utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR z 21 lipca 2016 r., odmawiającą skarżącej przyznania płatności bezpośrednich na rok 2015.

Sąd I instancji oddalił skargę na powyższą decyzję zaskarżonym wyrokiem przyjmując, że ustalenia faktyczne i wnioski prawne organu odpowiadają prawu.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że kluczowe dla dalszych rozważań zasadności skargi kasacyjnej jest wskazanie, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, wyrażoną w zaskarżonym wyroku, co do prawidłowości uwzględnienia przez organ uwag i wskazań zawartych w wyroku NSA z 12 maja 2021 r., I GSK 653/18. Zgodnie z wytycznymi organy dokonały analizy stworzenia sztucznych warunków pod kątem przesłanek subiektywnych i obiektywnych. W wyniku rozpatrzenia całości materiału dowodowego ustaliły w sposób prawidłowy stan faktyczny w sprawie. Należy wskazać, że sąd administracyjny weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2129/08, tamże).

Zgodzić się należy ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, że ocena prawna nie wyznacza granic przyszłej sprawy administracyjnej i zakresu kontroli sądowoadministracyjnej, wynikającej z art. 134 § 1 P.p.s.a., bowiem w sytuacji, gdy dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, konieczne jest czynienie nowych ustaleń faktycznych, czy dokonanie nowych ocen prawnych niezwiązanych z oceną prawną wiążącą z mocy art. 153 P.p.s.a., to takie zachowanie organu i sądu administracyjnego nie pozostaje w sprzeczności z art. 153 P.p.s.a. Innymi słowy związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony przez zmianę stanu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 258/13 przytoczony w uzasadnieniu WSA w Warszawie, wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 691/15, wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1082/15, tamże).

W związku z powyższym zauważyć należy, że w rozbudowanych zarzutach skargi kasacyjnej jej autor zmierza przede wszystkim do zakwestionowania zaakceptowanego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stanowiska organów administracji publicznej, że w sprawie doszło do stworzenia przez niego sztucznych warunków do otrzymania płatności, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Tymczasem wyrażony przez Sąd I instancji pogląd w tym zakresie jest prawidłowy.

Najdalej idącym zarzutem jest wyrażony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 P.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut ten nie jest zasadny.

Należy wskazać, że przepisy art. 3 § 1 P.p.s.a. definiują pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej i stanowi on że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 398/21, tamże). W doktrynie oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że to czy ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem powyższej regulacji (vide: R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 345/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2015r., sygn. akt II GSK 2991/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2016 r., II GSK 912/15, tamże). Zatem art. 3 § 1 P.p.s.a. ma również charakter ustrojowy. Do jego naruszenia mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. można byłoby postawić, gdyby sąd odrzucił skargę mimo jej dopuszczalności. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. skarżąca w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach P.p.s.a. Wobec powyższego, zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezpodstawny.

Bezzasadność tego zarzutu jest tym bardziej oczywista, że skarżąca kasacyjnie połączył go z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a., który to określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Zgodnie z jego brzmieniem powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia bądź, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl.: ONSAiWSA 2010, z. 3, poz. 39; a także wyroki NSA z: 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1724/18, tamże). W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W jego treści Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organem oraz stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn nie uwzględnił skargi. Możliwe więc było przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie, jak i odnośnie zastosowanej podstawy prawnej. Sąd I instancji w sposób szczegółowy wskazał, że organ zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodził się też z organem, że przeprowadzone postepowanie w pełni realizuje zalecenia wydanych uprzednio w sprawie wyroków, a zebrany materiał dowodowy wskazuje, że doszło do sztucznego stworzenia warunków do uzyskania wsparcia w omawianym zakresie. Skarżąca, jak i pozostałe podmioty wnioskujące o płatności dokonali zarówno sztucznego zakupu zwierząt, jak i wydzierżawienia gruntów od [...]. Osoby te (w tym skarżąca) nie dokonywały samodzielnie żadnych czynności na tych gruntach, jak i przy zwierzętach. Działania w tym zakresie w 2015 r. prowadziła [...]. Dysponowała paszą, opłacała rachunki za utrzymanie gospodarstw, jej pracownicy (członkowie i ich domownicy) wykonywali za wynagrodzeniem wszystkie fizyczne czynności przy zwierzętach i na wydzielonych gruntach. Jak słusznie zatem wskazał organ i Sąd I instancji, materiał dowodowy zebrany w sprawie uzasadnia stwierdzenie, że mimo formalnego spełnienia przesłanek do przyznania płatności bezpośrednich, cel przez nie założony nie został osiągnięty. [...] w 2015 r. wydzieliła bowiem część swoich gruntów o pow. 122,93 ha 52 osobom fizycznym, średnio po 2,30 ha na osobę. Czynność ta stanowiła jedynie pozorne rozdysponowanie gruntów, albowiem w rzeczywistości pozostały one, w 2015 r., we władaniu [...]na rzecz której skarżąca i pozostałe 51 osób pracowało, otrzymując wynagrodzenie. Sąd I instancji wskazał w sposób precyzyjny na ustalenia organu, zebrany w tej sprawie materiał dowodowy i uznał, że organ dokonał prawidłowych ustaleń w tym zakresie. Stwierdził również, że skarżąca oraz pozostałe osoby nie są faktycznymi użytkownikami gruntu rolnego.

Sąd I instancji uznał ponadto za organem, że dokonywana sprzedaż zwierząt nie była wykonywana indywidualnie przez poszczególnych wnioskodawców (w tym skarżącej), bowiem decyzje w tym zakresie podejmował zarząd [...], co miało na celu uzyskanie korzyści finansowych. Mimo rzekomo dokonanego i zgłoszonego zbycia zwierząt, pozostały ono de facto w zarządzie [...], która decydowała kto, kiedy i jakie czynności wykona przy zwierzętach. To członkowie [...] lub ich domownicy, w rozmiarze ustalanym przez zarząd [...], stosownie do potrzeb wynikających z planu działalności gospodarczej spółdzielni, a nie w ramach decyzji podejmowanych indywidualnie przez poszczególne 52 osoby, w tym skarżącej, wykonywali wszelkie czynności przy stadzie. Materiał dowodowy, w tym zebrane zeznania świadków wskazują bowiem, że skarżąca w 2015 r. nie ponosiła żadnych nakładów na zakupione zwierzęta oraz nie miała wpływu na ich sprzedaż. Wyjaśnienia skarżącej tylko zaś potwierdzają, że to [...]ponosiła wszystkie koszty związane z utrzymywaniem zwierząt.

Skontrolowana przez WSA w Poznaniu decyzja, w zakresie jej uzasadnienia, spełnia wymogi ustawowe, tj. zawiera opis dowodów zgromadzonych w sprawie, ustalenia faktyczne i wskazanie, które dowody stanowiły o ustalonych faktach. Organ odniósł się do okoliczności towarzyszących powstaniu spółdzielni, jak i sposobu jej działania. Wykazał, że warunki do otrzymania tej płatności zostały wykreowane w sposób sztuczny i miały na celu ominięcie przepisów dotyczących ograniczeń w zakresie płatności.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szeroko przedstawił te elementy stanu faktycznego, które wpływały na kreowanie sztucznych warunków. Wyjaśnił także w sposób wyczerpujący dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania płatności przez skarżącą, nie realizuje ona celów wsparcia, a jego działanie zostało uznane za element kreowania sztucznych warunków.

Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.).

Odnosząc się do tak stawianego zarzutu należy wskazać, że do postępowań w sprawach indywidualnych, dotyczących wsparcia dla rolnictwa, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach dotyczących konkretnego rodzaju płatności, przepisy K.p.a. Powyższe oznacza, że ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu ogólnoadministracyjnym – zasada prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 K.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 K.p.a.). Wobec powyższego organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz – do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek.

Przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie odpowiada tym wymogom. Organy mimo tak rozłożonego ciężaru dowodu przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się wydaniem decyzji odmawiającej przyznania płatności.

Rozstrzygnięcie to zostało oparte na ustaleniach z których wynika, że skarżąca w rzeczywistości nie prowadził wyodrębnionego, pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego. Organy dokonując szczegółowej analizy zebranego i zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, zasadnie doszły do przekonania, że występując o przyznanie płatności, skarżąca nie prowadził samodzielnie działalności rolniczej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w aktach administracyjnych sprawy znajduje się materiał dowodowy, który pozwolił na ustalenie okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania. Poza tym organy wzięły pod uwagę i rozważyły podnoszoną w toku postępowania administracyjnego argumentację skarżącej, a Sąd I instancji, zasadnie argumentację tę zaakceptował, jako niewykraczającą poza ramy swobodnej oceny dowodów, w zakresie ich oceny.

Niezależnie od powyższego zauważyć także należy, że niepodzielenie argumentacji skarżącej nie świadczy o jej pominięciu. W okolicznościach sprawy brak było podstaw do stwierdzenia, że organy w toku postępowania naruszyły wskazane przepisy postępowania administracyjnego. Sąd I instancji w pełni zrealizował w tym zakresie wytyczne wcześniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanego uprzednio w sprawie, jak również prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu.

Organ odwoławczy uznał, że okoliczności i argumentacja przedstawiona przez skarżącą nie są wystarczające dla wykazania, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia warunków przyznania wsparcia. Sąd I instancji stanowisko to podzielił i wskazał, że uzasadnienie decyzji organu administracji odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. i stanowisko to jest prawidłowe. W konsekwencji należy uznać, że WSA w Poznaniu właściwie ocenił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający i pozwalał na przyjęcie przez organ, iż zaistniały okoliczności do wydania zaskarżonej decyzji oraz że zrealizowane zostały wszystkie wytyczne zawarte w poprzednio wydanych w sprawie wyrokach. Ustalenia poczynione w niniejszej sprawie są w pełni zgodne z obowiązującymi przepisami.

Tym samym także i ten zarzut należało uznać za nieskuteczny.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że wobec oddalenia zarzutu procesowego podstawą oceny zarzutów dotyczących uchybienia regulacjom prawa materialnego był stan faktyczny, jaki został przyjęty przez Sąd I instancji przy orzekaniu, a z którego wynika, że strona wnosząca skargę kasacyjną wraz z innymi podmiotami gospodarczymi stworzyła sztuczne warunki uzyskania płatności rolnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, objętego pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że zarzut ten nie odpowiada w pełni ustawowym wymogom. Skarżąca kasacyjnie deklaruje bowiem, że zarzut ten dotyczy błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 60 rozporządzenia 1306/2013 (Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549 z późn. zm.), jednakże w jego wywodach odwołuje się przede wszystkim do swojej własnej sytuacji oraz sytuacji innych osób fizycznych, które zostały uznane za powiązane z nią ekonomicznie czy też osobowo. To zaś prowadzi do stwierdzenia, że poprzez ten zarzut w rzeczywistości nie kwestionuje wykładni wskazanej wyżej regulacji, ale jej zastosowanie w niniejszej sprawie, nie podając dokładnie i jednoznacznie na czym tego rodzaju nieprawidłowość miałaby polegać.

W tym miejscu należy też zaznaczyć, że podważenie prawidłowości zastosowania konkretnych regulacji prawa materialnego, co do zasady, pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyroki NSA: z 5 września 2014 r., I OSK 1119/13; z 15 czerwca 2021 r., III OSK 181/21, tamże). W niniejszym przypadku prawidłowość poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych nie została przez skarżącej skutecznie podważona, jako że jego zarzuty w tym względzie okazały się nieskuteczne, bądź niezasadne. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega ze swej istoty na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. wykazaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej.

Skarżąca kasacyjnie w swych motywach jedynie ogólnikowo i bardzo pobieżnie wskazała dlaczego, jej zdaniem, przepis art. 60 rozporządzenia 1306/2013 nie powinien być stosowany. W tej sytuacji jednak, wobec niedoprowadzenia do zakwestionowania poczynionych ustaleń faktycznych, jak również prawidłowości dokonanej przez organ wykładni wyżej wskazanych przepisów, jej twierdzenia nie znajdują uzasadnionych podstaw.

W kwestii zarzucanego nominalnie przez skarżącą błędu wykładni nadmienić jedynie należy, że przedmiotowego zarzutu nie sposób rozpatrywać w tym właśnie zakresie, albowiem skarżąca nie podała nawet jak jej zdaniem przepisy te winny być, według niej, prawidłowo interpretowane. Nie wskazała więc właściwego wzorca kontroli. Za taki nie sposób bowiem uznać jej sugestii, co do sposobu zastosowania konkretnej regulacji, na gruncie ustalonych powiązań, których istnieniu nie zaprzecza. Poza tym nie można w tym wypadku nie zauważyć, że WSA w Poznaniu podzielił pogląd organów co do tego, że stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania płatności obejmuje: element obiektywny – tj. stworzenie odpowiednich uwarunkowań faktycznych, element subiektywny – wolę doprowadzenia do nieuzasadnionego uzyskania korzyści, jak również udaremnienie zakładanego przez prawodawcę unijnego celów danych systemów wsparcia. Nie sposób więc zarzucać mu pominięcia którejkolwiek z tych przesłanek, tak jak i wzajemnego ich utożsamiania. Nie można także pominąć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I GSK 653/18 w sposób precyzyjny odniósł się również do stawianego w sposób zbliżony zarzutu wskakując w nim, że jest on błędnie sformułowany.

Za nietrafny Naczelny Sąd Administracyjny uznał również ostatni zarzut (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), w którym skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 b) ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2569 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten nie miał bowiem zastosowania w sprawie prowadzonej przez organy obu instancji. Pozostawał on zatem bez znaczenia dla wyniku sprawy sądowej rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem.

Skarżąca kasacyjnie nie zauważyła również, że Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszym wyroku, jaki wydał w tej sprawie, wskazał swoje stanowisko w omawianym zakresie, które jest wiążące, o czym była mowa wyżej.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że organ powinien jeszcze raz rozważyć, czy posiadane przez wnoszącą skargę kasacyjną gospodarstwo odpowiada pojęciu gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 308 ze zm.) i art. 4 ust. 1 lit. b) oraz rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20.12.2013 r.), a także czy prowadzi działalność rolniczą, w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1307/2013. Również i w tym zakresie zarówno Sąd I instancji, jak i wydający w sprawie decyzję organ zastosowali się do zawartych w tej sprawie wytycznych, rozpatrując wskazane pojęcia w kontekście tych regulacji, jak i przepisów dotyczących płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami.

Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę.

Kierując się art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej kasacyjnie na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu kwotę 360 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.