Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 626/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi B. C., W. R. i R. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 31 maja 2023 r. nr LVII/751/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: [...], [...], [...] i granicą administracyjną miasta Suwałk oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 31 maja 2023 r. Rada Miejska w Suwałkach podjęła uchwałę nr LVII/751/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: Północną, Armii Krajowej, Prymasa Stefana Wyszyńskiego i granicą administracyjną miasta Suwałk (dalej: plan miejscowy), która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 6 czerwca 2023 r. pod poz. 3155. Z akt sprawy wynika, że Rada Miejska w Suwałkach przed przystąpieniem do procedury planistycznej podjęła uchwałę intencyjną z dnia 29 listopada 2017 r. nr XXXVIII/492/2017 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: Północną, Armii Krajowej, Prymasa Stefana Wyszyńskiego i granicą administracyjną miasta Suwałk. Ponadto w § 1 zaskarżonej uchwały stwierdziła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Suwałk" uchwalonego uchwałą nr XLV/575/2022 z dnia 27 kwietnia 2022 r. (dalej: studium).

Przywołany dokument, z uwzględnieniem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego Nr NK-II.4131.142.2023.DM z dnia 3 lipca 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 3657), stwierdzającego nieważność części uchwały Nr LVII/751/2023 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 31 maja 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: Północną, Armii Krajowej, Prymasa Stefana Wyszyńskiego i granicą administracyjną miasta Suwałk, tj.: § 34 ust. 3 pkt 1, w zakresie dotyczącym zwrotu: "w odległości minimum 10,0 m od linii rozgraniczającej ulicy", § 35 ust. 3 w zakresie dotyczącym zwrotu: "w odległości odpowiednio 15,00 m i 20,00 m od linii rozgraniczających ulicę" oraz § 41 ust. 5 pkt 1 lit. a-c w zakresie dotyczącym zwrotów: "a) 20,00 m od linii rozgraniczającej ulicy Rotmistrza Witolda Pileckiego, b) 20,00 m od północnej granicy konturu 9bMW, to jest od granicy pasa drogowego ulicy Prymasa Kardynała Wyszyńskiego, położonej poza granicą opracowania planu; c) 20,00 m od linii rozgraniczającej ulicy oznaczonej na rysunku planu symbolem 2KD", jest wiążącym aktem prawa miejscowego określającym sposób zagospodarowania terenów nim objętych.

W dniu 13 września 2024 r. (data wpływu do UM w Suwałkach) pełnomocnik skarżących B. C., W. R. i R. R. wniósł za pośrednictwem Rady Miejskiej w Suwałkach, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na ww. uchwałę Nr LVII/751/2023 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 31 maja 2023 r., w części, tj. § 48 i odpowiadającej mu części graficznej załącznika nr 1 do Uchwały w odniesieniu do działki o numerze [...]położonej w mieście Suwałki, tj. w zakresie w jakim uchwała ustanawia dla ww. działki przeznaczenie 25R/ZL.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 7, 12 i 15 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym na dzień sporządzenia uchwały tj. na dzień 31 maja 2023 r. (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, nadmiernej ingerencji w prawo własności nieruchomości i przyjęcie w uchwale rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, wyznaczającymi granice wykonywania władztwa planistycznego,

b) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie ustaleń planu miejscowego zawartych w § 48 Uchwały i w odpowiadającej tej regulacji części załącznika graficznego do uchwały (w zakresie nieruchomości skarżących) z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Suwałk zatwierdzonego uchwałą nr XLV/575/2022 z dnia 27 kwietnia 2022 r (dalej "studium").

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności § 48 zaskarżonej uchwały i odpowiadającej mu części graficznej załącznika nr 1, w odniesieniu do działki nr [...] obręb miasto Suwałki oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że skarżący są właścicielami nieruchomości położonej w mieście S.i, przy ul. P., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] obręb nr [...] miasto S., dla której Sąd Rejonowy w S., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] ("Nieruchomość").

Zgodnie z Uchwałą oraz jej załącznikiem graficznym, dla przedmiotowej nieruchomości ustalono przeznaczenie, oznaczone symbolem 25R/ZL tj. tereny rolnicze z dopuszczeniem zalesienia. Zgodnie natomiast z § 48 Uchwały, dla terenów 25R/ZL ustala się przeznaczenie podstawowe - funkcję rolniczą (ust. 2), zaś przeznaczenie dopuszczalne to funkcja leśna (ust. 3). Co najistotniejsze z punktu widzenia niniejszej skargi, zgodnie z ust. 4 tegoż postanowienia Uchwały, ustala się zakaz budowy nowych siedlisk rolniczych z wyjątkiem budowli i urządzeń infrastruktury technicznej.

Podkreślono, że w toku procedury planistycznej poprzedzającej przyjęcie uchwały, skarżący na każdym możliwym etapie składali wnioski o zmianę przeznaczenia nieruchomości, która dopuszczałaby zabudowę analogiczną do działek sąsiednich nr [...] oraz [...], których współwłaścicielami również są skarżący. Uchwała dla tych nieruchomości wskazała jednostkę strukturalną 8U – tereny zabudowy usługowej, a zarówno z dostępnych cyfrowo map, jak i dołączonej do skargi kopii mapy zasadniczej, wynikało, że działki te mają dostęp do sieci elektroenergetycznej i wodociągu, a sieć kanalizacji jest projektowana. Powyższe oznacza więc, że wbrew twierdzeniom organu planistycznego, skarżący mają możliwość przyłączenia nieruchomości do niezbędnej infrastruktury sieciowej, w celu realizacji jakiejkolwiek zabudowy. Powyższe jest możliwe głównie przez fakt, iż posiadają prawo własności do działek sąsiednich, gdzie ww. przyłącza istnieją, a zatem sami mogą dalej je doprowadzić do nieruchomości. Zgodnie z obowiązującym Studium nieruchomość położona jest w jednostce strukturalnej C9, dla której ustala się funkcję podstawową - tereny rolne, zaś jako funkcje uzupełniające wskazuje się. mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, usługi, tereny sportowo rekreacyjne, ogrody działkowe, zieleń urządzona (str. 264 z 337 tekstu Studium). Nieruchomość skarżących, zgodnie z ustaleniami Studium, położona jest na obszarze potencjalnych przekształceń, co oznacza, że uchwałodawca dopuszczał możliwość przekształcenia tego terenu na inny, tym bardziej, że nieruchomość znajduje się poza obszarem chronionego krajobrazu. Tym bardziej, że uchwała, nawet dla tożsamych terenów z tej samej jednostki strukturalnej C9 (szczególnie w ciągu ulicy P.) dopuszczała możliwość zabudowy zagrodowej z możliwością realizacji funkcji pensjonatowej lub agroturystyki np. w kontekście działek oznaczonych numerami [...],[...],[...] i [...], a wskazanych w planie jako jednostka 14 RM.

Odnosząc się do w/w argumentacji skarżący powołali się na prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 898/23 stwierdzający nieważność przedmiotowej Uchwały w części dotyczącej §48 i odpowiadającej mu części graficznej w odniesieniu do innej działki znajdującej się na terenie 25R/ZL, akcentując tożsamość spraw. Podkreślono, że uchwała bez racjonalnego uzasadnienia różnicuje kwestie wykonywania prawa własności przez różne podmioty posiadające działki na tym samym terenie, dla których stan faktyczny i prawny jest tożsamy.

Zdaniem skarżących, przede wszystkim zupełnie nie wiadomo, dlaczego poszczególne działki, położone w tym samym ciągu i bezpośrednio ze sobą sąsiadujące, na gruncie uchwały mają różne przeznaczenie. Przede wszystkim kontrowersje budzi ustalenie przeznaczenia dla działek nr [...], które mogą być zabudowane, natomiast działka położona w tej samej jednostce strukturalnej, położona dodatkowo poza Obszarem Chronionego Krajobrazu tj. inaczej niż w przypadku ww. działek [...], jest wyłączona z możliwości zabudowy. W niniejszej sprawie niezrozumiałe jest również twierdzenie organu, jakoby uwalnianie rezerw potencjalnych przekształceń było przedwczesne. Nie wiadomo bowiem dlaczego organ za podstawę odmowy ustalenia innego przeznaczenia nieruchomości podnosi fakt, iż nieruchomość Skarżących jest nieuzbrojona i nieskomunikowana. Z dostępnych map wynika, że również inne działki położone w tej samej jednostce strukturalnej, są również nieuzbrojone i nieskomunikowane, a jednak mają możliwość zabudowy.

Ponadto zaakcentowano, że organ zupełnie pominął fakt przeznaczenia nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością. Przykładowo, na działce nr [...] wybudowany został wielkopowierzchniowy sklep "Stokrotka". Działka te graniczy bezpośrednio z nieruchomością. W odległości ok. 60m na północ od granic nieruchomości wybudowane zostało osiedle mieszkaniowe. Po zachodniej stronie nieruchomości znajdują się zabudowania usługowe należące do skarżących. Powyższe pokazuje tylko, że bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości ma możliwość zabudowy, a przeznaczenie tych działek, zgodnie z wolą inwestorów, nie stanowiło problemu dla organu uchwalającego zaskarżoną uchwałę.

Zdaniem skarżących, przyjęcie przez organ planistyczny zaskarżonej Uchwały w sposób oczywisty i niesprawiedliwy naruszyło prawa własności wobec należącej do nich działki nr [...], skoro bowiem sąsiednie nieruchomości, również położone na obszarze chronionego krajobrazu, można zabudować to kryterium przydatności, kryterium niezbędności oraz kryterium proporcjonalności przemawia za tezą, iż nieruchomość skarżących powinna również mieć możliwość zabudowy. W tych okolicznościach zasadne było wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a skarżący mają niewątpliwy interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, w sytuacji kiedy doszło do naruszenia przepisów wskazanych w skardze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości.

W pierwszej kolejności organ zaakcentował, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, powszechnie obowiązującym i określającym w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów objętych planem. Wynikają z tego daleko idące konsekwencje, polegające nie tylko na ingerencji w sferę prawa własności, lecz także na ustanowieniu podstawy do odjęcia bądź ograniczenia tego prawa własności. Wnioski i uwagi zgłaszane przez skarżących były wnikliwie każdorazowo analizowane. Przepisy prawa nie określają żadnych dyrektyw, jakimi powinien kierować się organ wykonawczy gminy przy rozstrzyganiu ich zasadności, a więc są rozpoznawane na zasadzie uznaniowości. Plan miejscowy jako akt prawa miejscowego musi godzić interesy wszystkich stron przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę zasad kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Nie tylko zatem położenie (w tym względem drogi) i geometria działki decydują o możliwości ustalenia takich samych warunków zagospodarowania. Analizie przy podejmowaniu decyzji podlegają m.in. ukształtowanie terenu, rodzaj użytków, pochodzenie gleb z jakich są wytworzone oraz inne uwarunkowania w tym środowiskowe, które mogą być różne nawet dla dwóch sąsiadujących ze sobą bezpośrednio działek. Najistotniejszymi jednak warunkami umożliwiającymi przeznaczenie danego terenu pod realizację jakiejkolwiek inwestycji, jest dostępność do sieci infrastruktury technicznej, możliwość wykorzystania jej parametrów, a przede wszystkim dostępność komunikacyjna. Niezależnie od zmian wprowadzanych do treści ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotą tworzenia planów miejscowych jest zasada uwzględniania w nich polityki przestrzennej danej jednostki samorządu terytorialnego. W odniesieniu do przedmiotowej sprawy, polityka ta jest zawarta w ustaleniach obowiązującego w dacie uchwalania omawianego planu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Suwałk uchwalonego uchwałą Nr XLV/575/2022 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 27 kwietnia 2022 r. W odniesieniu do treści zawartych w skardze, a stanowiących podstawę wysuwania zarzutów dotyczących naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym na dzień sporządzenia Uchwały tj. na dzień 31 maja 2023 r., organ wyjaśnił, iż zawarte w Studium ustalenia są odzwierciedleniem polityki przestrzennej. Zawierają jej założenia i określają kierunki działań, nie narzucają natomiast ram czasowych realizacji przewidywanych inwestycji, ani tym bardziej nakazów ich realizacji. Twierdzenie skarżących ze skargi (str. 6), iż cyt.: ..Nieruchomość skarżących, zgodnie z ustaleniami Studium, położona jest na obszarze potencjalnych przekształceń, co oznacza, że uchwałodawca dopuszcza możliwość przekształcenia tego terenu na inny:", nie oznacza, że tego rodzaju przekształcenie miało nastąpić niezwłocznie, niejako przy tzw., "pierwszej okazji", a zatem już w ramach w toczącej się procedurze opracowywania zaskarżonego planu. Dopuszczenie w Studium możliwości potencjalnych przekształceń na omawianym terenie nie jest równoznaczne z obowiązkiem uwzględnienia dokonania tych przekształceń i natychmiastowej zmiany funkcji, w szczególności wprowadzenia możliwości zabudowy w sporządzanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z żądaniami skarżących. Dopuszczenie w studium takiej potencjalnej możliwości obiektywnie nie może stanowić podstawy do wysuwania zarzutów dotyczących naruszenia ustaleń Studium, tym bardziej, że żaden z wniosków skarżących nie obejmował możliwości zabudowy siedliskowej na tej działce, lecz wyłącznym i jedynym celem skarżących było dopuszczenie na tej działce zabudowy mieszkaniowej lub usługowej, co zostało zawarte w treści uwagi wniesionych do planu. Uruchamianie ponadto inwestycji natomiast poprzedzone powinno być: sporządzeniem planów miejscowych, zapewnieniem infrastruktury inżynieryjnej wymaganej ustaleniami planu oraz zapewnieniem dostępności komunikacyjnej. Powyższe zasady znajdują również odzwierciedlenie w treści strategii rozwoju miasta.

Zdaniem organu twierdzenie skargi, iż skarżący mogą we własnym zakresie (w domyśle wyłącznie własnymi środkami) zapewnić niezbędną do obsługi pożądanej przez nich funkcji infrastrukturę techniczną, jest dowolne bowiem zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, zaopatrzenie w niezbędne sieci nieruchomości leżących na terenie Miasta Suwałki jest zadaniem własnym gminy Miasta Suwałki, a nie zadaniem własnym wyłącznie skarżących jako właścicieli tej działki. Oznacza to, że finalnie miasto i tak musiałoby wykupić od skarżących całą infrastrukturę techniczną. Te kwestie i inne były brane pod uwagę przez organ planistyczny przy dokonywaniu oceny uwag i wniosków skarżących składanych do planu, lecz m.in. z uwagi na aktualne niskie możliwości budżetowe Miasta w zakresie realizacji niezbędnej dla danej funkcji infrastruktury technicznej uwagi te nie zostały uwzględnione.

W odniesieniu do zarzutów skargi organ wskazał, że powoływanie się na w wyrok WSA sygn. akt II SA/Bk 898/23 z dnia 13 lutego 2023 r. ze wskazaniem, że tożsamości sprawy, jest dowolne i nieuprawnione oraz pozostaje bez związku z warunkami odnoszącymi się do działki o numerze [...] objętej niniejszą skargą. Przywołana w wyroku kwestia dotyczyła bowiem zakazu zabudowy zagrodowej na gruntach rolnych. Z punku widzenia planowania przestrzennego należy zatem rozróżniać obie kwestie (pożądana przez skarżących wyłącznie funkcja mieszkaniowa lub usługowa a realizacja zabudowy siedliskowej w ramach funkcji rolnej), dotyczą one bowiem innego stanu faktycznego i pozostają bez związku. Jak wynika bowiem z dokumentacji planistycznej na całym etapie procedury w odniesieniu do działki o numerze [...] (sklasyfikowanej w ewidencji gruntów jako: grunty rolne - pastwiska trwałe PsVI, grunty orne RV i grunty orne RVI), składane były wnioski i uwagi dotyczące odpowiednio, zmiany gruntów rolnych na cele zabudowy wielorodzinnej wraz z usługami bądź zabudowy usługowej. Zdaniem zatem organu, pożądana przez skarżących funkcja dla działki nr [...] to funkcja mieszkalna jednorodzinna, czy też wielorodzinna lub usługowa, a nie zabudowa związana z gruntami rolnymi.

W ocenie organu, stan faktyczny odnoszący się do działki [...]objęty niniejszą sprawą nie jest zatem tożsamy ani adekwatny ze stanem faktycznym sprawy analizowanej przez WSA w Białymstoku w sprawie o sygn. akt: II SA/Bk 898/23. W świetle powyższego również odwoływanie się do zasadności wyznaczania w planie terenów przeznaczonych pod zabudowę siedliskową, oznaczoną symbolami RM i na tej podstawie wywodzenie dowolności i niezasadności ustaleń planistycznych w zaskarżonym planie miejscowym, w powiązaniu z działką o numerze geodezyjnym [...]jest nieuzasadnione. Nie można również zasadnie pod względem planistycznym porównywać działek o numerach geodezyjnych [...] (położonymi w granicach konturu o symbolu 14RM) z działką objętą skargą. Władztwo planistyczne przy procedowaniu przedmiotowego planu nie zostało przekroczone.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ planistyczny podniósł także, że działka o numerze geodezyjnym [...] o łącznej powierzchni 0,9298 ha, sklasyfikowana jest w ewidencji gruntów jako grunty rolne - pastwiska trwałe PsVI, grunty orne RV i grunty orne RVI. Działka [...] posiada nieregularny kształt. Do pasa drogowego ulicy Rotmistrza Witolda Pileckiego (to jest do granic działki o numerze geodezyjnym [...]) przylega ona na szerokości zaledwie ok. 5,0 m. Do właściwej części działki prowadzi dojazd o długości 115,0 m i ww. szerokości 5,0 m. Zasadnicza część działki położona w głębi wyznaczonego na rysunku planu konturu 25R/ZL, zbliżona jest do prostokąta o wymiarach ok. 145 m na 60 m. Dojazd, o którym mowa funkcjonuje i zapewnia dostępność do gruntów rolnych. W przypadku wnioskowanych przez skarżących zmian funkcji omawianej nieruchomości, parametry tego dojazdu są już jednak niewystarczające do obsługi funkcji zabudowy wielorodzinnej lub usługowej tej działki. Na etapie procedowania zaskarżonego planu zarówno działka o numerze [...], jak i część działki o numerze [...], czy też działki o numerach; [...] i [...], położone w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej skargą, których uwarunkowania mogłyby stanowić punkt odniesienia w zakresie tożsamych warunków zagospodarowania, objęte zostały tymi samymi ustaleniami planu. Ustalenia planistyczne dla działek o tożsamych warunkach zagospodarowania jak działka skarżących [...]są zatem tożsame. Działki te zgodnie ze stanem faktycznym i dotychczasowym zagospodarowaniem wskazane zostały jako tereny rolnicze z dopuszczeniem zalesienia oznaczone na rysunku planu symbolem 25R/ZL. Z uwagi na brak pełnego na etapie procedowania omawianego planu niezbędnego uzbrojenia w infrastrukturę techniczną, a przede wszystkim w celu właściwego i zgodnego z prawem skomunikowania omawianych nieruchomości w tym obszarze, zmiana funkcji terenów w planie objęto nieruchomości bezpośrednio przyległe do pasów drogowych ulic P. i W. (w szczególności te dla których w drodze decyzji o warunkach zabudowy ustalono zasady realizacji inwestycji). Działka [...] należąca do skarżących z uwagi na jej parametry oraz warunki zagospodarowania i możliwości tego zagospodarowania nie była objęta już na etapie kwestionowanego planu zmianą funkcji na wyłącznie pożądaną przez skarżących - tj. funkcję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, czy też funkcję usługową.

Dla zmiany funkcji tej działki niewystarczające było wyłącznie żądanie jej właścicieli do takiej zmiany, lecz musiałby zaistnieć także inne przesłanki merytoryczne, które w ocenie organu w niniejszej sprawie w odniesieniu do tej działki aktualnie nie istnieją i nie przemawiają za zasadnością tego rodzaju zmiany funkcji. Powyższe zgodne było z przywołanymi na wstępie zasadami polityki przestrzennej miasta zawartymi w Studium i strategii mówiącymi wprost, iż dopuszczanie i uruchamianie nowych inwestycji poprzedzone musi być zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury inżynieryjnej wymaganej ustaleniami planu oraz przede wszystkim zapewnieniem dostępności komunikacyjnej. O uruchamianiu kolejnych terenów inwestycyjnych decydują ponadto względy ekonomiczne. Kwestie te były analizowane na etapie sporządzania planu, co świadczy o tym, iż w procedurze planistycznej nie miało miejsca nieuzasadnione różnicowanie sytuacji adresatów rozstrzygnięć planistycznych, zarzucanych przez skarżących. Sytuacja faktyczna każdej działki, w tym działki [...] była indywidualnie analizowana przez organ, lecz w istniejąca w odniesieniu do działki [...] nie przemawiała za natychmiastową zmianą jej funkcji na pożądaną przez jej właścicieli.

Końcowo organ wskazał, że nie doszło do naruszenie interesu prawnego skarżących wskutek zmian w przeznaczeniu należących do nich nieruchomości. Jak wyjaśniono bowiem powyżej, nie doszło do zmiany funkcji dla działki [...] i działka skarżących stanowiła i nadal stanowi grunt rolny, o przekształcenie funkcji którego skarżący wnioskowali jak wyżej. Skoro zatem w planie miejscowym teren przedmiotowej działki zawiera się w granicach konturu 25R/ZL wyznaczającego tereny rolnicze z dopuszczeniem zalesienia, bez wątpienia nie ma mowy o dokonaniu planem zmian w przeznaczeniu omawianej nieruchomości. Przyjęte w przedmiotowej uchwale rozwiązania planistyczne są zatem słuszne i poprawne oraz zgodne z założeniami polityki przestrzennej miasta, zasadami ładu przestrzennego oraz obowiązującymi przepisami szczególnymi.

Podczas rozprawy w dniu 13 listopada 2024 r. pełnomocnik skarżących dodał, że zamiarem skarżących jest chęć zrealizowania co najmniej zabudowy zagrodowej. Wskazał, że skarżący nie prowadzą gospodarstwa rolnego, ale istnieje możliwość sprzedaży bądź zakupu sąsiednich działek rolnych. Ponadto siostra skarżącego W. R. jest właścicielką jednej z sąsiednich działek rolnych.

Natomiast pełnomocnik organu podkreślił, że działka przed uchwaleniem w 2022 r. studium była określana w planie ogólnym z 1992 r. jako działka rolna z zakazem zabudowy, czemu zaprzeczył skarżący W. R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Na wstępie podnieść należy, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej w uzasadnieniu jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest legalność uchwały Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 31 maja 2023 r. nr LVII/751/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: Północną, Armii Krajowej, Prymasa Stefana Wyszyńskiego i granicą administracyjną miasta Suwałk (dalej: plan miejscowy), która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 6 czerwca 2023 r. pod poz. 3155.

Plan ten został zaskarżony przez B. C., W. R. i R. R. tj. współwłaścicieli nieruchomości położonej w mieście S., przy ul. P., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] obręb nr [...] miasto Suwałki.

Zgodnie z Uchwałą oraz jej załącznikiem graficznym, dla przedmiotowej nieruchomości ustalono przeznaczenie, oznaczone symbolem 25R/ZL tj. tereny rolnicze z dopuszczeniem zalesienia. Zgodnie natomiast z § 48 Uchwały (kwestionowanym przez skarżących), dla terenów 25R/ZL ustala się przeznaczenie podstawowe - funkcję rolniczą (ust. 2), zaś przeznaczenie dopuszczalne to funkcja leśna (ust. 3). Co najistotniejsze z punktu widzenia niniejszej skargi, zgodnie z ust. 4 tegoż postanowienia Uchwały, ustala się zakaz budowy nowych siedlisk rolniczych z wyjątkiem budowli i urządzeń infrastruktury technicznej.

Skarżący w toku procedury planistycznej poprzedzającej przyjęcie uchwały, na każdym możliwym etapie składali wnioski o zmianę przeznaczenia nieruchomości, która dopuszczałaby zabudowę analogiczną do działek sąsiednich nr [...] oraz [...], których współwłaścicielami są również skarżący, a znajdujących się bezpośrednio przy ul. P. Uchwała dla tych nieruchomości wskazała jednostkę strukturalną 8U – tereny zabudowy usługowej. Działki te zdaniem skarżących mają dostęp do sieci elektroenergetycznej i wodociągu, a sieć kanalizacji jest projektowana. Jednocześnie ewentualnie wnioskowali o umożliwienie zrealizowania na spornej działce zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej albowiem w niedalekim sąsiedztwie (choć nie bezpośrednio) znajduje się obszar planistyczny 9aMW tj. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Zaakcentować przy tym należy, że nieruchomość o nr geodezyjnym [...] o łącznej powierzchni 0,9298 ha, sklasyfikowana jest w ewidencji gruntów jako: grunty rolne - pastwiska trwałe PsVI, grunty orne RV i grunty orne RVI. Działka [...] posiada nieregularny kształt. Do pasa drogowego ulicy P. (to jest do granic działki o numerze geodezyjnym [...]) przylega na szerokości zaledwie ok. 5,0 m. Do właściwej części działki prowadzi dojazd o długości 115,0 m i ww. szerokości 5,0 m. Zasadnicza część działki położona w głębi wyznaczonego na rysunku planu konturu 25R/ZL, zbliżona jest do prostokąta o wymiarach ok. 145 m na 60 m.

Natomiast organ w części dot. uzasadnienia Uchwały wskazał, iż w całości nie uwzględniono uwagi (skarżących) dotyczących "zniesienia zakazu zabudowy nieruchomości tj. działek o numerach: [...], [...]. Jak wskazał bowiem organ planistyczny: o sposobie rozpatrywania wniosków i uwag w procedurze sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego decyduje Prezydent Miasta Suwałk, sporządzający projekty tych dokumentów. Fakt składania od 2008 r. wniosków o zmianę ustaleń planu w odniesieniu do działek o numerach: [...] i [...], nie jest równoznaczny z ich uwzględnieniem. Podkreślić należy, iż omawiany teren do roku 2022 w obowiązujących dokumentach Studium wskazywany był jako teren rolny bez prawa zabudowy. Obecnie (od kwietnia 2022 r.) wskazany jest w obowiązującym Studium jako obszar potencjalnych przekształceń. Uwalnianie tych rezerw jest jednak jeszcze przedwczesne. Teren jest nieuzbrojony i nieskomunikowany. W budżecie brak jest środków finansowych na rozbudowę infrastruktury w tej części miasta. Również plany inwestycyjne P. Sp. z o.o. -gestora sieci wodno-kanalizacyjnej i deszczowej na terenie miasta, nie zakładają natychmiastowej rozbudowy sieci kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej w tym rejonie w najbliższych latach. Co jednak najistotniejsze, w granicach miasta istnieją nadal rezerwy terenów niewykorzystanych pod zabudowę, których uzbrajanie nie zostało jeszcze zakończone. Budowa odcinków nowych dróg i infrastruktury technicznej wymaga rezerwowania i wydatkowania przez miasto ogromnych kwot, obciążających budżet gminy. Miasto w chwili obecnej nie może pozwolić sobie na wyznaczanie nowych terenów inwestycyjnych generujących potrzebę uzbrajania ich, bez posiadania środków na ten cel. Stąd też utrzymanie obecnego zagospodarowania i ograniczenie terenów inwestycyjnych jedynie do nieruchomości przyległych do istniejącego układu komunikacyjnego jest zasadne (str. 36 z 52 tekstu Uchwały; str. 46 z 52; str. 47 z 52).

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż główny zarzut wniesionej skargi dotyczy ograniczenia w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego prawa własności skarżących, w związku z brakiem umożliwienia realizacji zabudowy na należącej do skarżących nieruchomości nr [...]i przeznaczenia jej zgodnie z ustaleniami § 48 tekstu planu miejscowego pod tereny rolnicze z dopuszczeniem zalesienia, ale z zakazem zabudowy zagrodowej, oznaczonej na rysunku planu symbolem 25R/ZL. Uchwale zarzucono przede wszystkim naruszenie zasady proporcjonalności, nadmierną ingerencję w prawo własności nieruchomości i przyjęcie, zdaniem skarżących, rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi, a także jednocześnie różnicujących sytuację właścicieli poszczególnych nieruchomości, pomimo tożsamego stanu faktycznego i prawnego, w szczególności w odniesieniu do działek nr [...], znajdujących się przy ulicy Północnej, które stanowiły podstawę analizy i wydania prawomocnego wyroku WSA w Białymstoku stwierdzającego nieważność zaskarżonego planu w odniesieniu do innej nieruchomości, znajdującej się również w jednostce strukturalnej 25R/ZL.

Na wstępie wskazać należy, że skargę wniesiono na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40, dalej u.s.g.) wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Obowiązkiem sądu było zatem w pierwszej kolejności ustalenie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącej, a w konsekwencji, czy posiada ona legitymację czynną do wniesienia skargi.

Interes prawem chroniony we wniesieniu skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługują najszersze prawa do nieruchomości objętych planem, a więc właściciele tych nieruchomości (por. m.in. wyroki NSA: z 28 września 2006 r., II OSK 936/06; z 10 marca 2008 r., II OSK 1468/07; z 26 września 2008 r., II OSK 312/08, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2006 r., IV SA/Wa 2036/05 - opublikowane na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Właścicielowi przysługują prawa o charakterze bezwzględnym do nieruchomości, których treść określają wprost art. 140 i 233 kodeksu cywilnego, stanowiące źródło interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały podjętej w przedmiocie planu miejscowego. Dodać przy tym należy, że w orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim, że naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też jej konkretne postanowienie, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2013 r., II SA/Po 73/13, CBOSA).

Dokonana zaś przez sąd analiza wykazała, że skarżący, będący właścicielami działek położonych na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym, posiadają legitymację skargową w sprawie, gdyż związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacja prawną skarżących jest bezsporny. Ustalenia planu miejscowego istotnie kształtują sposób wykonywania przez skarżących prawa własności nieruchomości, bowiem wprowadzają wobec ich nieruchomości ograniczenia w sposobie korzystania, w postaci zakazu jakiejkolwiek zabudowy, w tym zabudowy zagrodowej, a zatem de facto mają bezpośredni wpływ na ich uprawnienia i obowiązki. Podkreślić przy tym należy, że sąd administracyjny orzeka w granicach interesu prawnego skarżących, który ogranicza się jedynie do tych postanowień planu miejscowego, które kształtują zakres wykonywanych przez nią praw podmiotowych. Przepisem takim jest przede wszystkim § 48 planu miejscowego, regulujący zasady zagospodarowania przestrzennego obszaru oznaczonego symbolem 25R/Zl, obejmującego działkę skarżących.

Zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Obecna treść art. 101 u.s.g. nie przewiduje żadnego środka zaskarżenia, wobec tego skargę na uchwałę podjętą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można wnieść w każdym czasie.

Spełniono zatem wymogi formalne skargi, co otwiera możliwość dokonania sądowego rozstrzygnięcia merytorycznego.

Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977, dalej u.p.z.p.), w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten ustanawia zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: przesłankę materialnoprawną, którą należy wiązać z dochowaniem zasad sporządzania aktu planistycznego, (które to zasady powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej), a więc z merytoryczną zawartością ustaleń tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), a także standardów dokumentacji planistycznej; oraz przesłankę formalnoprawną, z którą wiąże się zachowanie procedury (trybu) sporządzenia planu i właściwości organu oraz która odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych przez organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

Podkreślić przy tym należy, że w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi bowiem zostać ocenione jako istotne. O istotności naruszenia decyduje zaś jego wpływ na treść rozstrzygnięcia planistycznego, bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości). W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jak trafnie wskazał zaś NSA w wyroku z dnia 26 maja 2020 r. (sygn. akt II OSK 1597/19, CBOSA): istotne naruszenie to takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy zaś traktować jako instrument służący eliminowaniu z obrotu planów miejscowych dotkniętych rażącymi wadliwościami (wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 1597/19, CBOSA).

Ustalenie naruszenia indywidualnego interesu prawnego nie oznacza zatem zawsze, że skarga podlega uwzględnieniu oraz nie oznacza konieczności kontroli uchwały przez sąd w całości. Zakres naruszenia indywidualnego interesu prawnego wyznacza też co do zasady granice, w jakich uchwała w sprawie planu miejscowego podlega kontroli sądu z punktu widzenia legalności. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis. Nawet zatem jej sprzeczność z prawem nie daje uprawnienia do uwzględnienia skargi i wyeliminowania uchwały w całości, jeśli sprzeczność ta nie ma wpływu na treść uchwały jako całości a dotyczy wyłącznie indywidualnego interesu prawnego skarżącego.

Kontrola legalności zaskarżonej uchwały wymagała w pierwszej kolejności zaakcentowania, że w realiach przedmiotowej sprawy zaskarżony miejscowy plan był już przedmiotem oceny Sądu, tj. w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. II SA/Bk 898/23, gdzie stwierdzono częściowo nieważność tej uchwały (w zakresie § 48 i odpowiadającej mu części graficznej), ale w odniesieniu do innej nieruchomości (wyrok z 13 lutego 2023 r.). Powyższe ma również ten skutek, że przesądza o legalności trybu sporządzenia planu oraz właściwości organów uczestniczących w procesie sporządzania tego planu. Domniemywać należy, że sąd administracyjny rozpoznając w/w sprawę i działając przy rozpatrywaniu sprawy w granicach kompetencji wynikających z art. 134 p.p.s.a., tj. braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, niezależnie od zarzutów skargi, poddał ocenie legalności trybu podjęcia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji skład orzekający w niniejszej sprawie, na mocy art. 170 P.p.s.a., związany jest poprawnością trybu sporządzenia kwestionowanego planu. Zatem Sąd zobligowany jest wyłącznie do skontrolowania zaskarżonego aktu w zakresie zarzutów podniesionych w skardze (art. 101 ust. 2 u.s.g.).

W tym zakresie należało zbadać czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących przy wydaniu zaskarżonej uchwały, także w kontekście realności tego naruszenia i co należy podkreślić, nie na datę wniesienia skargi czy w przyszłości tj. potencjalnie, a na datę uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To, że skarżący posiadają interes prawny do zaskarżenia powyższej uchwały, bowiem są właścicielami nieruchomości objętej postanowieniami planu, jest nie wystarczające bowiem do jej wzruszenia, gdy nie zostanie ustalone jego naruszenie.

Należy w tym miejscu podkreślić, że legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy przysługuje nie tylko temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 3.09.2004 r. sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Pozostaje też wskazać, że w wyroku z 4.11.2003 r. sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany.

Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gmina realizuje jedno ze swoich zadań własnych określonych w art. 7 u.s.g., do których należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977). Powołana regulacja potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12, "przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności." Przy tym, "działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1656/15). Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny.

Taka sytuacja skorzystania z samodzielności gminy i ingerencji w prawo własności skarżących, poprzez wprowadzenie określonych ograniczeń w zakresie użytkowania nieruchomości opisanej w ewidencji gruntów jako działka numer [...], występuje w przedmiotowej sprawie. W ocenie sądu, ingerencja ta, mimo że niezgodna z oczekiwaniami skarżących, nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego i została dokonana z zachowaniem odpowiednich proporcji i wyważenia interesu publicznego oraz prywatnego. Polityka władztwa planistycznego znajduje odzwierciedlenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić należy, że naruszeniem zasad sporządzania planu jest naruszenie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (vide wyroki w sprawach II OSK 215/08 oraz II OSK 401/07). Zgodność ze studium jest warunkiem określonej treści planu, bowiem stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś stosownie do treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p., organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. in principio w brzmieniu z daty uchwalenia planu, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, ze nie narusza on ustaleń studium, zaś stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest związanie planowania miejscowego przez ustalenia studium, którego stopień może być - w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy albo słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień m.p.z.p., ale nie mogą być między sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu m.p.z.p. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, 2021 wyd. 12, Legalis).

Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że ustalenia planu zawarte w § 48 i w odpowiadającej tej regulacji części załącznika graficznego nr 1, w przedmiotowej sprawie nie naruszają ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Suwałk" zatwierdzonego uchwałą nr XLV/575/2022 z dnia 27 kwietnia 2022 r. (dalej: studium) – w zakresie odnoszącym się do działki skarżących nr [...] - przez wprowadzenie na tych działkach symbolu 25R/ZL "tereny rolnicze z dopuszczaniem zalesienia" (§ 5 ust. 1 pkt 9 planu miejscowego), których skonkretyzowanie następuje w § 48 planu miejscowego poprzez zakaz zabudowy siedliskiem rolniczym.

Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 9 planu, "Ustala się tereny rolnicze z dopuszczeniem zalesiania, oznaczone na rysunkach planu symbolem R/ZL", dla których obowiązują następujące regulacje: § 48 planu miejscowego, dla terenów 25R/ZL ustala się przeznaczenie podstawowe - funkcję rolniczą (ust. 2), zaś przeznaczenie dopuszczalne to funkcja leśna (ust. 3). W myśl natomiast z § 48 ust. 4 planu miejscowego, ustala się zakaz budowy nowych siedlisk rolniczych z wyjątkiem budowli i urządzeń infrastruktury technicznej. Ponadto w ust. 5 dopuszczono realizację dojazdów do zabudowy siedliskowej, zaś w ust. 5 dopuszczono realizację wiat o wysokości do 4,5 m oraz budynków gospodarczy o powierzchni do 60 m2 i wysokości do 5,00 m obsługujących funkcje rolne, na potrzeby rolników posiadających areał o wielkości przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w mieście, w dacie wydawania pozwolenia na budowę. Natomiast ust. 7 określał, że wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,001-0,1, zaś ust. 8 zakazywał realizacji instalacji i urządzeń fotowoltaicznych na terenie.

Zgodnie zaś z częścią tekstową uchwały nr XLV/575/2022 z dnia 27 kwietnia 2022 r. Rady Miejskiej w Suwałkach w zakresie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Suwałk, działka będąca własnością skarżących, znajdowała się w jednostce strukturalnej C. Dla tego obszaru ustala się funkcje dominującą – tereny leśne i tereny zieleni, zabudowa mieszkaniowa, tereny rolne. Ponadto wśród zalecanych standardów zagospodarowania terenów i kształtowania nowej zabudowy w tekście Studium dotyczącym całej jednostki C przewiduje się cyt.: "Tereny wyłączone spod zabudowy" (strona 258 z tekstu Studium). "W jednostce strukturalnej C terenami wyłączonymi spod nowej zabudowy, o ile z ustaleń obowiązujących planów oraz ustaleń szczegółowych niniejszego studium nie wynika inaczej są:

1) tereny zalecane do kształtowania zieleni i ciągów ekologicznych;

2) tereny rolnicze, za wyjątkiem lokalizacji siedlisk;

3) tereny lasów;

4) tereny w granicach strefy chronionego krajobrazu;

5) obszar rolniczy znajdujący się w strefie ochrony sanitarnej od cmentarza:

6) obszar wskazany pod realizacje odnawialnych źródeł energii:

7) tereny objęte strefami oddziaływania od istniejących linii energetycznych SN i WN."

Analizując zatem te regulacje należy wskazać, że niewątpliwie w jednostce strukturalnej C terenami wyłączonymi spod nowej zabudowy zostały tereny rolnicze, za wyjątkiem lokalizacji siedlisk, chyba że przepisy szczegółowe odmiennie regulują tą kwestię. Powyższe oznacza, że w studium dopuszczono zabudowę zagrodową na terenach rolnych.

Przypomnieć jednak należy, że przedmiotowa działka skarżących zarówno na skutek wejścia w życie zaskarżonego miejscowego planu, jak też w dacie uchwalania w/w studium z 2022 r., stanowiącego podstawę tego planu była działką rolną, co jest w zasadzie bezsporne. Takie też przeznaczenie ma obecnie, z tą różnicą, że w jednostce strukturalnej 25R/ZL, zapisem § 48 ust. 4 wprowadzono zakaz budowy nowych siedlisk rolniczych, co w zasadzie dopuszczało studium odnosząc się do terenów rolnych (str. 258 studium). Podkreślić jednakże należy, że wprawdzie sporna nieruchomość znajdowała się w studium w jednostce strukturalnej C, a jeszcze bardziej precyzyjnie w jednostce strukturalnej C9, dla której ustalono jako funkcję podstawową - tereny rolne, zaś jako funkcję uzupełniające wskazano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, usługi, tereny sportowo - rekreacyjne, ogrody działkowe, zieleń urządzona (str. 264 z 337 tekstu Studium), to nieruchomość ta znajdowała się na obszarze tj. "obszarze potencjalnych przekształceń", przylegając (choć nie bezpośrednio) z jednej strony do zabudowy usługowej (U) oraz z drugiej strony do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW), a z dwóch pozostałych stron do terenów rolnych. W pobliżu znajdował się również obszar chronionego krajobrazu, jednakże przedmiotowa nieruchomość ani nie stykała się granicami działki, ani też nie wchodziła bezpośrednio w ten obszar.

Powyższe w sposób jednoznaczny przesądzało, że zapisy studium bezpośrednio odnoszące się do terenów rolnych nie mogły być w miejscowym planie bezpośrednio przenoszone do terenów, w tym działki skarżących, wskazanej w studium jako obszary potencjalnych przekształceń, tak aby dawało do możliwość stwierdzenia, że zapisy te naruszają ustalenia studium.

Słusznie w tym zakresie wskazuje w odpowiedzi na skargę organ, że dopuszczenie w Studium możliwości potencjalnych przekształceń na omawianym terenie nie jest równoznaczne z obowiązkiem uwzględnienia dokonania tych przekształceń i natychmiastowej zmiany funkcji, w szczególności wprowadzenia możliwości zabudowy w sporządzanym miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z żądaniami skarżących. Dopuszczenie w studium takiej potencjalnej możliwości obiektywnie nie może stanowić podstawy do wysuwania zarzutów dotyczących naruszenia ustaleń Studium przy sporządzanym zaskarżonym planie wyłącznie z tego powodu, iż organ nie dokonał takiej zmiany przeznaczenia działki [...], jak oczekiwali skarżący, a dokonał zmiany w innym kierunku. Słusznie trzeba przy tym zaakcentować, że w zasadzie, żaden z wniosków (uwag) skarżących składany w trakcie procedury planistycznej, nie obejmował możliwości zabudowy siedliskowej, zagrodowej na tej działce, lecz wyłącznym i jedynym celem skarżących było dopuszczenie na tej działce zabudowy mieszkaniowej (jednorodzinnej lub wielorodzinnej, czy też usługowej). Dopiero na etapie wniesienia skargi, mając na uwadze jej zarzuty oraz wnioski o stwierdzenie nieważności § 48 miejscowego planu, który w ust. 4 dotyczy budowy nowych siedlisk rolniczych, należy jednoznacznie stwierdzić, że skarżący chcą realizować zabudowę zagrodową (co najmniej). Takie stwierdzenie padło na rozprawie w dniu 13 listopada 2024 r., co znamienne przy tym skarżący nie prowadzą gospodarstwa rolnego, a zatem na datę wejścia w życie miejscowego planu w maju 2023 r. de facto nie mogło dojść do naruszenia ich interesu prawnego, poprzez wykluczenie możliwość zabudowy siedliskowej. Takie naruszenie ich interesu prawnego jest zatem potencjalne, a nie realne, zaś podnoszenie, że istnieje możliwość zakupu gruntów rolnych w przyszłości nie może przesądzać, że w chwili obecnej interes prawnych skarżących jest naruszony.

Odnieść się w tym zakresie bowiem należy, do regulacji art. 61 ust. 4 u.p.z.p. która wskazuje, że w przypadku zabudowy zagrodowej warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w tym zasada dobrego sąsiedztwa nie muszą być spełnione jeśli powierzchni gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego danej gminy. Nie każdy zatem może taką zabudowę zagrodową wybudować, a jedynie ten kto prowadzi gospodarstwo rolne.

Pojęcie zabudowy zagrodowej nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęcie to występuje w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i oznacza "w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych". W orzecznictwie nie uznano wskazanego wyżej rozumienia zabudowy zagrodowej za definicję legalną tego pojęcia (wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06, to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl). W to miejsce orzecznictwo wypracowało własną definicję. Przyjęto, że zabudowa zagrodowa w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. stanowi wydzielony fragment powierzchni gospodarstwa rolnego funkcjonalnie z nim związany i przeznaczony do obsługi działalności rolniczej związanej z prowadzeniem tego gospodarstwa (zob. wyroki NSA: z dnia 14 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, z dnia 18 września 2014 r., II OSK 672/13, z 29.09.2015 r., II OSK 143/14, z 10.04.2018 r., II OSK 1068/17). Pojęcie przy tym "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, tj. obejmować swym zakresem, inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne. Zgodnie z art. 553 k.c. za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej (tak w Komentarzu do art. 161 u.p.z.p. Alicja Plucińska – Filipowicz, LEX).

W przedmiotowej sprawie natomiast skarżący nie prowadzą gospodarstwa rolnego, nawet rozproszonego, co wyklucza na chwilę obecną możliwość naruszenia ich interesu prawnego, a zatem naruszenie to mogło mieć jedynie charakter iluzoryczny.

Podkreślić zatem jeszcze raz należy, że istotnie Studium określa część terenów objętych opracowaniem planu jako "obszary potencjalnych przekształceń", nie przesądza natomiast o ich docelowym przeznaczeniu, a tym bardziej o ich funkcji, wskazując jedynie, że takie zmiany są możliwe. W studium nie ma wskazanych funkcji, jakie ten teren obligatoryjnie ma pełnić po ewentualnym przekształceniu, jak i nie wskazuje się nieprzekraczalnego terminu dokonania tych "potencjalnych przekształceń". Co do zasady Kierunki kształtowania struktur przestrzennych i polityki przestrzennej zawarte w tekście Studium, polegają przede wszystkim na racjonalnym wykorzystaniu przestrzeni miejskiej. Działania te powinny skupiać się na intensyfikacji zainwestowania uwzględniającej podnoszenie jakości urbanistycznej i ochrony środowiska kulturowo - przyrodniczego. Uruchamianie inwestycji natomiast poprzedzone powinno być: sporządzeniem planów miejscowych, zapewnieniem infrastruktury inżynieryjnej wymaganej ustaleniami planu oraz zapewnieniem dostępności komunikacyjnej. Powyższe zasady znajdują również odzwierciedlenie w treści strategii rozwoju miasta, w której do kluczowych działań ukierunkowanych na kształtowanie przestrzeni miasta wymienia się przeciwdziałanie rozlewaniu się miasta, poprzez uzupełnianie zabudowy na terenach zurbanizowanych i ograniczenie przekształcania terenów rolnych w osiedla mieszkaniowe bez zapewnienia finasowania infrastruktury drogowej i technicznej. W związku z powyższym w sposób jednoznaczny należy stwierdzić, że wprowadzenie na działce skarżących jednostki strukturalnej 25R/ZL tj. tereny rolne z dopuszczeniem zalesienia było dopuszczalne i zgodne z jednostką strukturalną studium "obszary potencjalnych przekształceń". Przekształcenia tego terenu mogły bowiem nastąpić zarówno w sposób akceptowany przez skarżących, ale również w drugim kierunku tj. terenów rolnych ale z dopuszczaniem zalesienia, ale w dalszym ciągu mieściły się w granicach władztwa planistycznego organu. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W tym zakresie należy również odnieść się do drugiego z argumentów uniemożliwiających zdaniem organu możliwość zabudowy zagrodowej na spornej nieruchomości, tj. braku infrastruktury technicznej na przedmiotowej działce. Niewątpliwie istnieje możliwość przeprowadzenia takiej infrastruktury we własnym zakresie przez skarżących, tym bardziej, że dysponują działkami nr ewid. gr [...]i [...], które stykają się z nieruchomością nr [...] (przedmiot niniejszego postępowania). Powyższe jednak nie zmienia tego, że ostatecznie organ związany treścią art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, jest zobligowany do zaopatrzenia w niezbędne sieci nieruchomości leżące na terenie Miasta Suwałki, czy też do przejęcia ich już po wykonaniu.

Słusznie wskazuje organ, że co do zasady Kierunki kształtowania struktur przestrzennych i polityki przestrzennej zawarte w tekście Studium, polegają przede wszystkim na racjonalnym wykorzystaniu przestrzeni miejskiej. Działania te powinny skupiać się na intensyfikacji zainwestowania uwzględniającej podnoszenie jakości urbanistycznej i ochrony środowiska kulturowo - przyrodniczego. Uruchamianie inwestycji natomiast poprzedzone powinno być: sporządzeniem planów miejscowych, zapewnieniem infrastruktury inżynieryjnej wymaganej ustaleniami planu oraz zapewnieniem dostępności komunikacyjnej. Powyższe zasady znajdują również odzwierciedlenie w treści strategii rozwoju miasta, w której do kluczowych działań ukierunkowanych na kształtowanie przestrzeni miasta wymienia się przeciwdziałanie rozlewaniu się miasta, poprzez uzupełnianie zabudowy na terenach zurbanizowanych i ograniczenie przekształcania terenów rolnych w osiedla mieszkaniowe bez zapewnienia finasowania infrastruktury drogowej i technicznej

Obszary wskazane w Studium do potencjalnych przekształceń podlegać mogłyby takim przekształceniom w przypadku rozbudowy układu komunikacyjnego, zapewniającego właściwy dostęp do tych terenów wraz z niezbędną infrastrukturą lub też w związku z wyczerpaniem rezerw terenów już uzbrojonych lub wyznaczonych w planach miejscowych na cele inwestycyjne. Nie oznacza to jednak, iż Rada Miejska w Suwałkach miała obowiązek niezwłocznego dokonania przekształcenia tej działki na pożądaną wyłącznie przez skarżących funkcję mieszkaniową czy też usługową, abstrahując od braku jednoczesnego zapewnienia infrastruktury technicznej, która jest niezbędna dla obsługi i wykonywania danej funkcji, czy też w oderwaniu od istnienia na terenie Miasta innych nieruchomości umożliwiających zabudowę mieszkaniową, które nadal są niewykorzystane i mają potencjał rozwojowy w tym zakresie. Ustalenia te nadal mieszczą się w granicach władztwa planistycznego, które jest poprzedzone licznymi analizami organów planistycznych.

Dokonując oceny, czy w danym przypadku rzeczywiście zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego, nie można bowiem abstrahować od konstytucyjnych zasad dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), zrównoważonego rozwoju oraz ochrony środowiska (art. 5 i 74 Konstytucji RP), proporcjonalności oraz zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konsytuacji RP), a także równiej dla wszytych ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Z punktu widzenia zasady dobra wspólnego nie można w szczególności tracić z pola widzenia tego, że uchwalenie każdego planu miejscowego związane jest z wydatkowaniem znacznych środków publicznych oraz zaangażowaniem licznych osób i instytucji. Ponadto, należy mieć na uwadze, że obowiązywanie na danym terenie planu miejscowego jest stanem pożądanym z punktu widzenia zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Innymi słowy, z punktu widzenia realizacji wymogów ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. w zw. z art. 5 Konstytucji RP).

Wskazać przy tym należy, że skarżący są współwłaścicielami działek położonych bezpośrednio przy ul. P. o nr ewid. [...] i [...], co do których ustalono przeznaczenie 8U, podobnie jak i innych nieruchomości znajdujących się przy tej ulicy. Tym samym przeznaczenie nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie tych działek skarżących, przykładowo, na działce nr [...], gdzie wybudowany został wielkopowierzchniowy sklep "S.", w żadnej sposób nie budzi kontrowersji i jest zgodne z ładem planistycznym na tym terenie, a tym samym nie ma żadnego odniesienia do sprawy niniejszej.

Odnosząc się na natomiast do drugiego z zarzutów dotyczącego naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 7, 12 i 15 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, nadmiernej ingerencji w prawo własności nieruchomości i przyjęcie w uchwale rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, wyznaczającymi granice wykonywania władztwa planistycznego, wskazać należy, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie z w/w okoliczności, ale również z uwagi na to, że w ocenie Sądu zasady te przy sporządzaniu planu zostały zachowane.

Wskazać należy, że proste zestawienie zapisów planu i części graficznej planu w sposób jednoznaczny wskazują, że organ z zachowaniem w/w zasad kształtował politykę przestrzenną w zakresie nieruchomości skarżących oraz nieruchomości bezpośrednio położonych przy tej działkach. Na całej długości ulicy P. znajduje się zabudowa bądź usługowa bądź mieszkaniowa wielorodzinna, w tym także usługowa skarżących. Wszystkie natomiast działki położone głębiej od tej ulicy, tak jak sporna nieruchomość zostały przeznaczone w miejscowym planie jako tereny 25R/ZL. Nie ma zatem żadnej nieruchomości, której przeznaczenie zostało ustalono w sposób dowolny czy też z naruszeniem zasad równości i proporcjonalności. Wprowadzenie zatem zabudowy zagrodowej na ten teren zaburzyłoby dodatkowo ład przestrzenny.

Zaakcentować przy tym należy, że powoływanie się przez skarżących na fakt, że naruszenie przepisów potwierdza prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 898/23 jest dowolne i nieuprawnione oraz pozostaje bez związku z warunkami odnoszącymi się do działki o numerze [...] objętej niniejszą skargą. Różnice między tymi sprawami polegają przede wszystkim na tym, że w/w sprawie nieruchomości objętej kontrolą sądu wprawdzie znajdowały się również w jednostce planistycznej 25R/ZL, jednakże położone były przy u. P., która mniej więcej prostopadle przylegała do ul. P. Przy ul. P. znajdowały się wyłącznie tereny rolne i zabudowy zagrodowej, a jedynie na styku tych dwóch ulic (róg, znajdowała się zabudowa usługowa i mieszkaniowa wielorodzinna oraz jednorodzinna). Ponadto studium, w sprawie sygn. akt II SA/Bk 898/23, nieruchomość skarżącej wprawdzie również kwalifikowało w jednostce strukturalnej C9, ale jako tereny rolne z możliwością zabudowy zagrodowej (a nie jak nieruchomość skarżących w obszarze potencjalnych przekształceń). Możliwość zabudowy zagrodowej zaś plan miejscowy wykluczył, jednocześnie dając taką możliwość innym nieruchomościom znajdujących się przy ul. Północnej. Ponadto nieruchomość skarżącej znajdowała się przy istniejącej już działce, na której taka zabudowa zagrodowa istniała. To skutkowało uznaniem, że doszło do nieuzasadnione naruszenia władztwa planistycznego, z naruszeniem zasady równości i proporcjonalności. Dlatego też Sąd analizując zapisy planu w sprawie sygn. akt II SA/Bk 898/23 uznał, że "zasadniczo dla ciągu nieruchomości położonych wzdłuż ulicy Północnej, studium wskazuje na przeznaczenie rolne - zarówno wobec działek zabudowanych, jak i niezabudowanych, wykluczając możliwość zabudowy w stosunku do działki skarżącej. Już proste porównanie treści studium i planu pozwala na stwierdzenie, iż w zakresie przeznaczenia nieruchomości skarżącej oraz nieruchomości sąsiednich wyznacza on inne zakresy. Studium dopuszcza bowiem lokalizację na nieruchomości skarżącej – terenach rolnych, lokalizację siedlisk rolniczych. Plan zaś takiej możliwości nie przewiduje w stosunku do nieruchomości skarżącej, choć w stosunku do nieruchomości [...] znajdujących się w tej samej jednostce strukturalnej, taką możliwość dopuszcza. Wyraźnie bowiem stanowi, że na obszarze planu (25R/ZL) ustala się zakaz budowy nowych siedlisk rolniczych, za wyjątkiem budowli i urządzeń infrastruktury technicznej (§ 48 ust. 4 planu miejscowego). Ma więc rację skarżąca, że wbrew ustaleniom studium zaskarżony plan miejscowy wykluczył możliwość lokalizacji na jej działce zabudowy zagrodowej, zaś organ dokonuje fragmentarycznej analizy, treści, ustaleń i zamierzeń Studium, co do dopuszczalnego przeznaczenia tych terenów w planie miejscowym. W konsekwencji zarzut skargi w tym zakresie należy uznać za zasadny, co już uzasadnia stwierdzenie nieważności planu w tej części w odniesieniu do nieruchomości, której właścicielką jest skarżąca." (CBOSA).

Nie można zatem zasadnie, pod względem planistycznym porównywać działek o numerach geodezyjnych [...] (położonych w granicach konturu o symbolu 14RM) z działką objętą skargą. Podstawą braku ustalenia w planie miejscowym, w granicach działki o numerze [...]możliwości realizacji wnioskowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej czy też usługowej były występujące w omawianym rejonie uwarunkowania faktyczne. Działka nie znajdowała się w ciągu ulicy na której dopuszczono zabudowę usługową i mieszkaniową wielorodzinną. Ponadto zasadnie organ podkreślił, że działka o numerze geodezyjnym [...]o łącznej powierzchni 0,9298 ha, sklasyfikowana jest w ewidencji gruntów przede wszystkim jako grunty rolne czy też pastwiska trwałe oraz posiada nieregularny kształt. Do pasa drogowego ulicy Rotmistrza Witolda Pileckiego (to jest do granic działki o numerze geodezyjnym [...]) przylega ona na szerokości zaledwie ok. 5,0 m. Do właściwej części działki prowadzi dojazd o długości 115,0 m i ww. szerokości 5,0 m. Zasadnicza część działki położona w głębi wyznaczonego na rysunku planu konturu 25R/ZL, zbliżona jest do prostokąta o wymiarach ok. 145 m na 60 m. Dojazd, o którym mowa funkcjonuje i zapewnia dostępność do gruntów rolnych, ale nie spełni swoje roli do zabudowy mieszkaniowej usługowej bądź wielorodzinnej. Na etapie procedowania zaskarżonego planu zarówno działka o numerze [...], jak i część działki o numerze [...], czy też działki o numerach: [...] i [...], położone w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej skargą, których uwarunkowania mogłyby stanowić punkt odniesienia w zakresie tożsamych warunków zagospodarowania, objęte zostały tymi samymi ustaleniami planu. Ustalenia planistyczne dla działek o tożsamych warunkach zagospodarowania jak działka skarżących [...]są zatem tożsame. Z uwagi na brak pełnego na etapie procedowania omawianego planu niezbędnego uzbrojenia w infrastrukturę techniczną, a przede wszystkim w celu właściwego i zgodnego z prawem skomunikowania omawianych nieruchomości w tym obszarze, zmianą funkcji terenów w planie objęto jedynie nieruchomości bezpośrednio przyległe do pasów drogowych ulic Rotmistrza Witolda Pileckiego i Prymasa Stefana Wyszyńskiego (w szczególności te dla których w drodze decyzji o warunkach zabudowy ustalono zasady realizacji inwestycji).

Powyższe zgodne było z przywołanymi na wstępie zasadami polityki przestrzennej miasta zawartymi w Studium i strategii mówiącymi wprost, iż dopuszczanie i uruchamianie nowych inwestycji poprzedzone musi być zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury inżynieryjnej wymaganej ustaleniami planu oraz przede wszystkim zapewnieniem dostępności komunikacyjnej. O uruchamianiu kolejnych terenów inwestycyjnych decydują ponadto względy ekonomiczne. Kwestie te były analizowane na etapie sporządzania planu, co świadczy o tym, iż w procedurze planistycznej nie miało miejsca nieuzasadnione różnicowanie sytuacji adresatów rozstrzygnięć planistycznych, zarzucanych przez skarżących. Sytuacja faktyczna każdej działki, w tym działki [...] była indywidualnie analizowana przez organ, lecz w istniejąca w odniesieniu do działki [...] nie przemawiała za natychmiastową zmianą jej funkcji na pożądaną przez jej właścicieli. Powyższe znajduje potwierdzenie w dokumentacji planistycznej, w tym załączniku graficznym.

Nie sposób zatem zgodzić się ze skarżącymi, iż podejmując zaskarżoną uchwałę w zakresie odnoszącym się do przedmiotowej nieruchomości doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy skutkującego niedozwolonym ograniczeniem prawa własności skarżących, tym bardziej, że w stosunku do innych nieruchomości skarżących ustalono przeznaczenie przeważające na tych terenach i zgodnie z ich oczekiwaniami. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego, gmina może swobodnie decydować o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że działa racjonalnie i racjonalność tę wykaże oraz, że wybierze optymalne rozwiązania (vide: R. Radziszewski, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis 2002 r., uwagi do art. 4). W istotę powoływanego władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności. W orzecznictwie przyjmuje się, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Konstytucyjnie chroniona własność może być ograniczona w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ingerencja w prawo własności ma zatem pełne umocowanie w przepisach ustawowych. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi bowiem o dopuszczalności ograniczenia prawa własności w drodze ustawy i w zakresie w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. Taką ustawą dopuszczającą ingerencję w prawo własności była u.p.z.p. Władztwo planistyczne sprawowane w granicach prawa, wyłącza też pełne prawo właściciela do dysponowania nieruchomością według własnej woli. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 1 u.pz.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej należy do zadań własnych gminy.

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że kontrola sądu administracyjnego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, w szczególności przestrzegania zasad planowania. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (vide: wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1947/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z kolei kontrola sądowa dokonywana w aspekcie naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości nie może prowadzić do uznania bezprawności tegoż naruszenia, w sytuacji zdezaktualizowania się przez właściciela potrzeb, którym ma służyć nieruchomość. Okoliczność, iż skarżący w trakcie obowiązywania zaskarżonej uchwały zmienili własne plany co do sposobu zagospodarowania nieruchomości (która zarówno przed wejściem w życie planu była nieruchomością rolną, jak i po jego wejściu), nie prowadzi do wniosku, że gmina naruszyła władztwo planistyczne przewidując określony sposób jej zagospodarowania, skoro ów sposób zagospodarowania był długotrwale akceptowany przez właściciela. Z powyższego punktu widzenia nie można zaakceptować stanowiska skarżących o nieproporcjonalnym wkroczeniu przez organ planistyczny w prawo własności i naruszeniu przez to art. 140 K.c. w związku z art. 7, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w sytuacji kiedy działka skarżących była działką rolną i aktualnie taką pozostaje.

Uwzględniając powyższe okoliczności należało uznać, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako niezasadna podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a).