Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1835/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 36a ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 10, art. 15
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Wojciech Rowiński, Asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant st.spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Z.G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 czerwca 2022 r. nr 728/22 w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r. nr 728/22, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) nr [...] z dnia [...] stycznia 2022 r., nakładającą na Z. G. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku usługowego na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, oraz przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie do 30 listopada 2022 r.

W uzasadnieniu decyzji podano, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 19 marca 2021 r. ustalono, że na działce nr ew. [...] (dawna działka nr ew. [...]) znajduje się pawilon handlowy zrealizowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, tj.

- wykonano ścianę z przekroczeniem istniejących granic,

- niewykonano ściany oddzielenia przeciwpożarowego,

- w elewacji przy granicy z działką o nr ew. [...] wykonano otwór okienny, który został zabudowany płytą oraz zamontowano klimatyzator (...)

WINB podzielił stanowisko organu I instancji wskazujące na realizację budynku usługowego na terenie nr ew. [...] w miejscowości [...] z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, co powodowało konieczność wdrożenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że inwestor uprawniona była do dokonania rozbudowy pawilonu handlowego do wymiarów 7,50m x 2,48m x 4,80m x 5,36m. Rozbudowa miała zostać w całości zlokalizowana na obszarze dawnej działki nr ew. [...], w granicy z działką [...]. Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy szkicu tyczenia granic działek [...] (dawna działka nr ew. [...]) i [...] sporządzonego przez geodetę uprawnionego wynika, iż wymiary rozbudowy wynoszą ok. 7,80m x ok. 2,2m x ok. 5m x ok. 5,4m. Ponadto ze szkicu wynika, iż rozbudowaną część obiektu wykonano z naruszeniem granicy pomiędzy działkami nr ew. [...] i nr [...] (dawna działka nr ew. [...]). Niewątpliwie dokonane zmiany dotyczą charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego tj. długości i szerokości w zakresie przekraczającym 2 % założeń projektowych (zwiększenie długości ściany południowo-zachodniej i ściany północno-wschodniej o ok. 4%), a także projektu zagospodarowania działki, z uwagi na zrealizowanie rozbudowy z naruszeniem o 23 cm granicy z działką sąsiadującą i stanowią istotne odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę w świetle art. 36 a ust. 5 pkt 1 i pkt 2 lit. a i b Prawa budowlanego. Ponadto obecna lokalizacja budynku narusza § 12 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

WINB wskazał, iż projekt architektoniczno-budowlany rozbudowy pawilonu handlowego nie przewidywał wykonania otworu okiennego. W toku czynności kontrolnych ustalono, że taki otwór został wykonany a następnie zabudowany płytą okienną. W ocenie organu wojewódzkiego zabudowanie płytą otworu okiennego ma charakter prowizoryczny, tym samym nie oznacza, iż ściana została pozbawiona otworu okiennego. Stanowiło to naruszenie § 12 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

WINB wskazał, że PINB zasadnie nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego ona podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w brzmieniu sprzed nowelizacji (aktualnie obowiązujący przepis pozwala na nałożenie obowiązku przedłożenia 3 egz. projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz 3 egz. projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego).

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego, m.in. niewykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego WINB wskazał, iż w związku z nieuzupełnieniem materiału dowodowego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu nr [...] z dnia [...] października 2021 r., zgodnie z którym z analizy akt sprawy nie można stwierdzić, która ze ścian zewnętrznych przedmiotowej rozbudowy stanowiła ścianę oddzielenia przeciwpożarowego.

Ustosunkowując się do zarzutu, iż do podziału działek doszło postanowieniem Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2010 r. organ wskazał, iż z analizy znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2001 r. wynika, że działka nr [...] została wyodrębniona na skutek podziału działki nr [...] na podstawie mapy sytuacyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu [...] grudnia 2000 r. pod nr [...], zatwierdzonej ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2000r. WINB zauważył, iż na skutek podziału działek, dokonanego postanowieniem Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nie doszło do zmiany przebiegu granicy między działkami nr ew. [...] (dawna działka nr ew. [...]) i nr ew. [...].

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. G., reprezentowana przez radcę prawnego, podnosząc zarzut naruszenia:

• art. 7,7a § 1, 7b, art.8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie przez organ odwoławczy w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,

• art. 15 k.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności z uwagi na to, że skarżąca została pozbawiona czynnego udziału przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, który zaniechał stosowania art. 10 § 1 k.p.a. i art. 10 § 3 k.p.a. tj. nie zawiadomił skarżącej o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych a które zostały złożone w odwołaniu od decyzji I instancji, a następnie organ II instancji odmówił zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, uniemożliwiając wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonego żądania, nie wskazał przyczyny odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i uznał, że powyższe uchybienie nie stanowi o rozstrzygnięciu w przedmiotowej sprawie, podczas gdy do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie jednej sprawy administracyjnej przez dwa różne organy administracji.

• art. 36a ust. 5 i 5b Prawa budowlanego poprzez uznanie, że inwestor dokonała rozbudowy pawilonu handlowego z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że stan faktyczny zrealizowanej inwestycji nie daje podstaw do uznania dokonanych zmian, dotyczących charakterystycznych parametrów przedmiotowego obiektu budowlanego, za istotne odstąpienie od warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w decyzji nr [...] Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2001 r. czy też w zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] września 2001 r. przez Starostwo Powiatowe w [...] projekcie rozbudowy pawilonu handlowego - kwiaciarni.

• art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez nałożenie, określając termin sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji domniemania o dopuszczeniu się przez inwestora odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę i obciążanie go obowiązkiem sporządzenia zamiennego projektu budowlanego na podstawie m.in. niesprecyzowanych, fałszywych danych zawartych w szkicu tyczenia granic działek [...] i [...] sporządzonego przez geodetę uprawnionego i niedostatecznie zweryfikowanych przypuszczeń dowodami znajdującymi się w aktach sprawy, chociażby w szkicu położenia budynku względem dz. ew. [...].

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ II instancji wbrew obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego dokonał ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych na podstawie szkicu tyczenia granic działek [...] (dawna działka nr ew. [...]) i [...] sporządzonego przez geodetę uprawnionego, którego nie zawierają akta sprawy I instancji ani nie znajdował się w aktach sprawy II instancji w dniu 5 lipca 2022 r. - w dniu udostępnienia akt do przeglądania.

Ustalone przez organ II instancji wymiary przedmiotowej budowy budzą wątpliwości co do ich prawdziwości i rzetelności - niewłaściwe, niepoprawne wymiary - a zweryfikowanie tego dowodu jest niemożliwe (brak szkicu, na którym opierał twierdzenie organ II instancji, w aktach sprawy), w sytuacji gdy przedstawione zostały organowi II instancji przez geodetę uprawnionego. Akta sprawy przekazane przez organ I instancji organowi II instancji nie zawierały i nie zawierają szkicu tyczenia granic działek [...] i [...] sporządzonego przez uprawnionego geodetę.

W dniu 10 lutego 2021 r. dokonano pomiaru położenia budynku kwiaciarni na działce nr ew. [...] przez geodetę uprawnionego, który to dowód nie został przez organ II instancji uwzględniony. Zgodnie ze sporządzonym szkicem powierzchnia zabudowy budynku wynosi 109 m2 a powierzchnia przekroczenia działki nr [...] o 1 m2 co stanowi 0,91%.W tej sytuacji ustalenia organu lI instancji o zmianach projektu zagospodarowania działki, z uwagi na zrealizowanie w/w rozbudowy z naruszeniem 23 cm granicy z działką sąsiadującą i stanowi istotne odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę w świetle art. 36a ust.5 pkt 1 i pkt 2 lit. a i b Prawa budowlanego nie mogą być uznane za właściwe.

Skarżąca zarzuciła, że WINB w dniu 30 czerwca 2022 roku, przed wydaniem ostatecznej decyzji, odmówił zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, a tym samym możliwości składania wniosków dowodowych a które zostały złożone w odwołaniu od decyzji I instancji, ponadto organ II instancji odmówił zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Z materiału dowodowego nie wynika, że przeprowadzone prace budowlane w sposób istotny naruszyły przepisy prawa budowlanego, w szczególności art. 36a ust. 5 pkt 2 lit.a i b Prawa budowlanego, w sytuacji przekroczenia powierzchni zabudowy budynku w zakresie 0,91%, a więc w zakresie mniejszym od przewidzianego w prawie budowlanym tj. zakresu 5% a przekroczenie długości i szerokości ścian w zakresie 1,6% jest poniżej zakresu 2%.

Organ II instancji nie wskazał przyczyny odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i uznał, że powyższe uchybienie nie stanowi o rozstrzygnięciu w przedmiotowej sprawie, podczas gdy do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie jednej sprawy administracyjnej przez dwa różne organy administracji.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 29 czerwca 2023 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko a także dołączyła do wniosku protokół okresowej rocznej kontroli stanu technicznego budynku, który w jej ocenie potwierdza, że budynek został wybudowany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) zgodnie z którym w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, zaś art. 36a ust. 5 tej ustawy stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie m.in. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2% (pkt 2b).

Z ustalonego stanu sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] września 2001 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na rozbudowę pawilonu handlowego wraz z instalacjami na działce nr [...]. Z projektu budowlanego wynika m.in. że dobudowana część budynku miała mieć 535 cm wysokości, ściany wykonane z siporeksu o grubości 24 cm ocieplonego styropianem o grubości 6 cm, dach wykonany z płyt warstwowych dodatkowo pokryty blachodachówką. W projektowanej części o wymiarach 750x248x480x536 nie przewidziano zewnętrznych okien. W decyzji zawarto również dodatkowe zastrzeżenie, że obiekt podlega geodezyjnemu wyznaczeniu na mapie, a po jego wykonaniu geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej.

W toku kontroli przeprowadzonej w dniu 19 marca 2021 r., już po zrealizowaniu dobudowy, stwierdzono, że obiekt budowlany został zrealizowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym tj. wykonano ścianę z przekroczeniem granic działek, niewykonano ściany oddzielenia przeciwpożarowego, w granicy z działką o nr [...] wykonano otwór okienny, który został zabudowany płytą oraz na tej ścianie zamontowano jednostkę zewnętrzną klimatyzatora. Dokonano również pomiarów obiektu, ustalono że jest ona taka sama jak wcześniej ustalona przez uprawnionego geodetę.

Skala odstępstw o zatwierdzonego projektu budowlanego była na tyle istotna, że PINB zasadnie wszczął postepowanie w celu nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Pobudowanie obiektu częściowo na innym terenie niż przewidziany w projekcie budowlanym stanowi przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, tj. sytuację, w której doszło do wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (por. wyroki NSA z 25 maja 2017 r., sygn. II OSK 1952/15, z 4 października 2022 r., sygn. II OSK 3069/19).

W ocenie Sądu jednak w przypadku zrealizowania choćby części obiektu budowlanego na działce, do której inwestor nie posiada zgody na dysponowanie nią na cele budowlane, nie będzie mógł mieć zastosowania wyżej powołany przepis 36a ust. 5 pkt 2b Prawa budowlanego dotyczący odstąpienia w zakresie m.in. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego w zakresie przekraczającym 2%. Wynika to m.in. z art. 4 Prawa budowlanego dotyczącego wolności budowlanej. Wolność budowlana - stosownie do brzmienia tego przepisu - przysługuje każdemu dysponującemu nieruchomością gruntowa na cele budowlane, ale pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Prawo do zabudowy jest integralnie związane z prawem własności, prawem do korzystania z rzeczy. Wobec tego inwestor może zabudować grunt jedynie należący do niego, lub co do którego posiada inny tytuł prawnorzeczowy. Możliwość uznania, że zabudowanie gruntu sąsiedniego, bez stosownej zgody jego właściciela, choćby w niewielkiej części – mieszczącej się w granicach określonych w powoływanym przepisie, mogłoby stanowić nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, stanowiłoby nie tylko naruszenie art. 4 Prawa budowlanego ale również art. 64 Konstytucji RP zapewniającego ochronę własności. Przy takim rozumieniu pojęcia art. 36a ust. 5 pkt 2b Prawa budowlanego, które dopuszczałoby jego zastosowanie także w przypadku realizacji części budowli na działce, do której inwestor nie posiada zgody na dysponowania nią na cele budowlane, mogłoby dochodzić do sytuacji, w których inwestycje o znacznych rozmiarach (np. magazyny, hale itp.) mogłyby wchodzić na teren działki sąsiedniej nie o kila cm lecz o kilka metrów istotnie naruszając konstytucyjnie chronione prawo własności. Dlatego też w ocenie Sądu przepis art. 36a ust. 5 pkt 2b Prawa budowlanego może znaleźć zastosowanie, gdy zmiana parametrów buwowli następuje jedynie na działce inwestora. Za nieistotne odstępstwo mogłoby uznane zatem takie działanie, gdyby inwestor zmniejszył (skrócił) ścianę budynku, by nie przekroczyć granicy z działką sąsiednią, a nie ją wydłużył, niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, jednoznacznie wynika, że zrealizowany obiekt znajduje się nie tylko na działce nr [...] jak przewidywał zatwierdzony projekt budowlany, ale został częściowo zrealizowany na działce nr [...], czego projekt już nie przewidywał. Strona nie dysponowała tą nieruchomością na cele budowlane (co potwierdza m.in. stanowisko uczestnika postępowania – właściciela tej działki). Wobec tego zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych powinny być naniesione na projekt budowlany zamienny. Organ administracji nie ma bowiem możliwości przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego przeprowadzenia pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. Do dokonania tej oceny niezbędne jest zaś wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas zrealizowanych robót.

Zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał również wykonania okna zewnętrznego w żadnej z projektowanych ścian. Podkreślić należy, że obowiązujące w dniu wydania pozwolenie na rozbudowę dla pawilonu handlowego rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w § 12 ust. 4 przewidywało zachowanie odpowiedniej odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub bez okien. Skoro w toku czynności kontrolnych ustalono, że taki otwór został wykonany, to zasadnie organy uznały, że nawet jego przysłonięcie płytą okienną, ze względu na prowizoryczny zakres tego działania, może obecnie naruszać § 12 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uzasadnione było nałożenie obowiązku sporządzenie projektu zamiennego w tym zakresie. Na marginesie należy zaznaczyć, że w żadnym miejscu skargi obowiązek w tym zakresie nie został zakwestionowany.

Za uzasadnione należało również uznać nałożenie obowiązku sporządzenie projektu zamiennego w zakresie dotyczącym ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

Z dokumentacji projektowej nie wynika, która z dobudowanych ścian miała taką funkcję pełnić. Kwestie przeciwpożarowe w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę regulowało m.in. ww. rozporządzenie z dnia 14 grudnia 1994 r. (dział VI, rozdział 2). Zgodnie z § 270 ust. 2 tego rozporządzenia budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony sąsiedniej działki, o odporności ogniowej (...). Analogiczny zapis znajduje się również § 272 ust. 3 aktualnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, że ściana przeciwpożarowa została wykonana, jednak nastąpiło to samowolnie, o czym świadczy zawiadomienie z dnia 26 sierpnia 2022 r. o wszczęciu postępowania w tej sprawie. Pośrednio to może zatem wskazywać na to, że skarżąca dostrzegła uchybienie w zakresie przepisów przeciwpożarowych dobudowanego budynku.

Wbrew zarzutom skarżącej nie można uznać, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybień tych strona skarżąca dopatruje się przede wszystkim w ustaleniu wymiarów dobudowanej części budynku oraz oparcie się o nieprawidłową, jej zdaniem, dokumentację geodezyjną.

Z akt sprawy wynika, że wymiary dobudowanej części budynku zostały zweryfikowane podczas kontroli dokonanej w dniu 19 marca 2021 r. W protokole wpisano "dokonano pomiarów obiektu – długości ściany i stw. zgodność z pomiarem wykonanym przez uprawnionego geodetę". Wobec tego wymiary nowej części obiektu nie zostały ustalone wyłącznie w oparciu o dokumentację geodezyjną, ale również fizycznego ich pomiaru przez pracowników organu. Z akt sprawy wynika, że podczas kontroli obecny był pełnomocnik skarżącej i podpisał się pod protokołem z takim ustaleniem.

Pełnomocnik do protokołu zgłosił natomiast zastrzeżenie, że podział nieruchomości wykonany został po wybudowaniu budynku. Należy jednak zauważyć, że z decyzji z [...] września 2001 r. wynika, że zatwierdzenie projektu budowlanego nastąpiło dla działki [...], zatem była ona już wydzielona. Na skutek podziału działek dokonanego postanowieniem Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nie doszło do zmiany przebiegu granicy między działkami nr ew. [...] (dawna działka nr ew. [...]) i nr ew. [...]. Przekroczenie granic nieruchomości w związku z rozbudową powołanego obiektu potwierdza również przedłożony przez skarżącego szkic budynku z 28 lipca 2022 r. sporządzony przez uprawnionego geodetę. Wynika z niego przekroczenie granicy z działką [...] na długości 6,39 m, a także m.in. to, że ściana w granicy z tą działką na długość 7,86 m wobec dopuszczonej w projekcie budowlanym 7,5 m. W ocenie Sądu twierdzenia skarżących, że granica pomiędzy tymi działkami przebiega obecnie inaczej nie znajdują w świetle tych faktów racjonalnego uzasadnienia. Należy również zasygnalizować, że skarżąca próbowała wznowić postępowanie zakończone decyzją organu I instancji, powołując się na nieprawdziwość dokumentów geodezyjnych jednak organy orzekające w postępowaniu nadzwyczajnym nie potwierdziły naruszenia prawa, które skarżąca upatrywała m.in. w dokumentacji geodezyjnej.

Za niezasadne należy uznać zatem zarzuty dotyczące naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe przed organami nadzoru budowlanego. Materiał dowodowy jest zupełny, co w połączeniu z fachową wiedzą pracowników organu pozwalało na podjęcie takich ustaleń, jakich dokonały organy orzekające w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 15 k.p.a., zaznaczyć należy, iż zasada dwuinstancyjności, o jakim mowa w tym przepisie, tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Porównanie decyzji organów obu instancji wskazuje, że decyzja organu I instancji jest skrótowa i jedynie w podstawowej kwestii wyjaśnia zasadność wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przeciwieństwie do decyzji WINB, w której szeroko omówiono przedmiot sprawy, ustalenia faktyczne i zasadność zastosowania przepisów Prawa budowlanego w związku z ujawnionymi nieprawidłowościami przy rozbudowie budynku kwiaciarni. Organ odwoławczy bez wątpienia nie tylko rozpoznał odwołanie od decyzji organu I instancji ale również na nowo rozstrzygnął sprawę, zatem zarzut ten nie jest uzasadniony.

Nie można również uznać, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. i art. 10 § 3 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pełnomocnika skarżącej zawiadomiono o wszczęciu postępowania (pismo z 21 stycznia 2021 r.), umożliwiono przeglądanie akt sprawy (co miało miejsce m.in. 8 lutego 2021 r., 11 lutego 2021 r., 8 lipca 2022 r.), zawiadomiono o kontroli, w której pełnomocnik w dniu 19 marca 2021 r. wziął udział, doręczano wszystkie rozstrzygnięcia, jakie w sprawie zapadły, zawiadamiano o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (pismo WINB z 30 maja 2022 r.). Pełnomocnik strony aktywnie również uczestniczył w postępowaniu składając drogą elektroniczną pisma i wnioski. Już choćby z tego powodu nie można przyjąć, że strona reprezentowana przez pełnomocnika nie brała czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok NSA z: 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1691/18; 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1022/17 i 27 sierpnia 2019 r.). Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu II instancji w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy. Takich wyjaśnień w skardze zabrakło, zatem także z tego powodu zarzut ten nie jest zasadny.

Odnosząc się na zakończenie do przedłożonego na etapie postępowania sądowego dokumentu – protokołu okresowej rocznej kontroli stanu technicznego budynku usługowego kwiaciarni, który zdaniem skarżącej wskazuje, że został on wybudowany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w pierwszej kolejności należy wskazać, że nie był on brany pod uwagę przez organy administracji budowlanej, zatem strona winna wnioskować o przeprowadzenie przez Sąd dodatkowego dowodu uzupełniającego, w trybie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej Ppsa). Takiego wniosku jednak nie zawarto, co nie oznacza jednak, że Sąd nie zapoznał się ze stanowiskiem strony zawartym w tym piśmie oraz przedłożonym protokołem kontroli. Z uwagi na to, że dotyczy on wyłącznie stanu technicznego, a więc stanu zachowania konkretnych elementów istniejącego budynku, jego zapisy nie mają żadnego wpływu na postępowanie dotyczące obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Podsumowując stwierdzić należy, iż w sprawie nie doszło do naruszenia ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które dawałyby podstawę do uwzględnienia skargi.

Dlatego też na podstawie art. 151 Ppsa podlegała ona oddaleniu.