Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 869/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewody z dnia 28 maja 2021 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 16 grudnia 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 136, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3, 3a, 4, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1907) po rozpatrzeniu wniosku A. D., S. D., H. G. oraz R. M. orzekł:

- w punkcie 1 o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg K. i Autostrad Oddział w K., położonej w K. Gmina M., oznaczonej w projekcie podziału jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0204 ha odpowiadająca cz. pb [...] cz. pb [...], cz. pgr [...] cz. pgr [...] oraz cz. pgr [...] dla której Sąd Rejonowy w M. prowadzi księgę wieczystą nr [...], na rzecz: A. D. w [...] części, S. D. w [...] części, H. G. w [...] części oraz R. M. w [...] części;

- w punkcie 2 o zobowiązaniu wnioskodawców wymienionych w pkt. 1 decyzji do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty: [...] zł odpowiednio: A. D. kwoty [...]zł, S. D. kwoty [...]zł, H. G. kwoty [...]zł, R. M. kwoty [...]zł tytułem zwaloryzowanej wartości odszkodowania wypłaconego za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną w pkt. 1 decyzji;

- w punkcie 3 o tym, że należność ustaloną w pkt. 2 decyzji należy wpłacić na rzecz Skarbu Państwa na wskazany rachunek bankowy w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna; w razie zwłoki w uiszczeniu należności naliczone zostaną odsetki ustawowe;

- w punkcie 4 o tym, że decyzja opatrzona klauzulą ostateczności zatwierdza projekt podziału działki ewidencyjnej nr [...] położonej w jednostce ewidencyjnej M. obręb K., przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę Powiatu M. w dniu 20 sierpnia 2020 r. za nr [...] oraz stanowi podstawę dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej i operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu K. .

W uzasadnieniu organ podał, że ostateczną decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 1 października

1970 r. znak: [...] orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w K. , oznaczonej jako część pgr [...] o pow. 0,0099 ha oraz część pb. [...] o pow. 0,0032 ha, część pb. [...] o pow. 0,0174 ha, część pgr [...] o pow. 0,0016 ha oraz pgr [...] o pow. 0,0030 ha stanowiącej własność L. D.. Jako cel wywłaszczenia wskazano budowę drogi państwowej. Natomiast ostateczną decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, z dnia 28 lutego 1972 r. znak: [...] orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w K. oznaczonej jako: pb. [...] o pow. 0,0212 ha, pgr [...] o pow. 0,0013 ha, pgr [...] o pow. 0,0052 ha i pgr [...] o pow. 0,0087 ha, powstałych w wyniku podziału odpowiednio: pb. [...], pgr [...] i [...], stanowiącej własność L. D.. Jako cel wywłaszczenia również wskazano budowę drogi państwowej.

W dniu 9 stycznia 2019 r. z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wskazanej w decyzji zwrócił się A. D. jako następca prawny wywłaszczonego L. D.. Na podstawie prawomocnych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku organ ustalił, że po L. D. spadek na podstawie ustawy nabyli: syn S. D., syn A. D., córka W. M. oraz córka H. G. po [...] części; spadek po W. M. nabył natomiast jej syn R. J. M. w [...] części oraz wnukowie M. J. M. i H. K. M. po w [...] części. Do wniosku dołączyli się S. D., H. D. i R. M.. M. M. oraz H. M. zrezygnowali z przysługującego im prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ stwierdził, że wnioskodawcy posiadają legitymację do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnił, że z uwagi na brak zainteresowania zwrotem udziały M. M. i H. M. pozostaną we własności Skarbu Państwa.

Organ wskazał również, że w toku postępowania wnioskodawcy doprecyzowali swój wniosek poprzez wskazanie do zwrotu także pb 347.

Organ odwołał się do brzmienia art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w którym zdefiniowano pojęcie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, a także wskazał na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11.

Organ wskazał, że zawnioskowana do zwrotu część działki ewidencyjnej stanowi własność Skarbu Państwa, w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg K. i Autostrad. Zgodnie z wykonaną przez uprawnionego geodetę mapą z projektem podziału, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, prowadzonego przez Starostę Powiatu M. w dniu 20 sierpnia 2020 r. za nr [...], działka ewidencyjna nr [...], położona w K. , gm. M. podzieliła się na działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni 1,79 ha i [...] o powierzchni 0,0204 ha. Operatem technicznym nr [...] pb [...] podzielono na pb [...] i cz. pb [...], pgr [...] podzielono na pgr [...] i cz. pgr [...] oraz pgr [...] podzielono na pgr [...] i cz. pgr [...]. Operatem technicznym nr [...] pb [...] podzielono na pb [...] i cz. pb [...], pgr [...] podzielono na pgr [...] i cz. pgr [...] oraz pgr. [...] podzielono na pgr [...] i cz. pgr [...] Przedmiotowa nieruchomość - działka nr [...] odpowiada cz. pb [...] cz. pb [...], cz. pgr [...], cz. pgr [...] oraz cz. pgr [...]. Pozostała część wywłaszczonej nieruchomości została wykorzystana na cel wywłaszczenia i weszła w skład działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej drogę krajową.

Z oględzin nieruchomości w dniu 21 listopada 2019 r. wynika, że wnioskowana nieruchomość nie jest wykorzystywana na cele drogowe i zachodzi przesłanka do orzeczenia o jej zwrocie na rzecz następców prawnych wywłaszczonego L. D..

Organ podał w jaki sposób została wyliczona zwaloryzowana kwota odszkodowania, do zwrotu którego zobowiązani są wnioskodawcy.

Odwołanie od decyzji Starosty [...] złożył A. D., domagając się zmiany decyzji. Odwołujący się wskazał, że w dniu 29 listopada 2018 r. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o zwrot nieruchomości będących poprzednio własnością jego ojca, L. D., które zostały następnie wywłaszczone pod budowę drogi państwowej, a to tzw. [...]". Natomiast w dniu 15 maja 2019 r. złożył wniosek o zwrot części nieruchomości, to jest części działki ewidencyjnej nr [...] wywłaszczonych ojcu L. D., a następnie bez wiedzy i zawiadomienia o postępowaniu administracyjnym jego spadkobierców zwróconej sąsiadowi J. S.. Odwołujący się stwierdził, że z decyzji nie wynika czy i komu została zwrócona działka nr [...] w [...] części.

W dalszej części uzasadnienia odwołujący się zaznaczył, że składał zastrzeżenia do projektu podziału działki ew. nr [...] jak również kwestionuje wskazanie granic przez przedstawicieli Starostwa oraz Zarządu Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K.. W rezultacie tak ustalonych granic, które zostały uwzględnione w zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia praw odwołującego oraz nierównego traktowania stron postępowania (uwzględniając ustalenia granic z wniosku sąsiadów). Granice działki ew. nr [...] i działek sąsiednich z działką stanowiąca drogę szybkiego ruchu tzw. [...]" przebiegają w różnej odległości od chodnika. W jednym miejscu odległość granicy od chodnika wynosi 3,20 m, a w innym miejscu 0,5 m, a jeszcze w innym miejscu przebiega w bezpośrednim sąsiedztwie z chodnikiem, bez żadnego racjonalnego uzasadnienia. Z kolei działka nr [...] zwrócona przez J. S. bezpośrednio przylega do działki [...], czyli do działki Skarbu Państwa ("[...]

Skarżący wskazał, że odwołanie obejmuje również odmowę zwrotu pasa działki nr [...] od strony działki nr [...] i działki [...], który to pas jest – w jego ocenie – zbędny na cel wywłaszczenia. Jedynym uzasadnieniem braku zwrotu pasa jest zabezpieczenie wjazdu na działkę nr [...] klientom, gdzie sąsiad J. S. prowadzi restaurację [...]".

Wojewoda decyzją z dnia 28 maja 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 735), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. D. z dnia 9 stycznia 2019 r. o zwrot nieruchomości wywłaszczonej w 1971 r. na cel budowy drogi publicznej ("[...] W dniu 25 stycznia 2019 r. wnioskodawca dookreślił, że wnosi o zwrot cz. p.gr. [...], [...] i [...]. A następnie doprecyzował, że zwraca się o zwrot następujących parcel: cz. pgr [...], cz. pgr [...], cz. pgr [...] oraz cz. pb [...] Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji w zakresie legitymacji następców prawnych wywłaszczonego do wystąpienia z wnioskiem, a także przytoczył treść decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 1 października 1970 r. znak: [...], oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 28 lutego 1972 r. znak: [...]

Organ II instancji zaznaczył, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co stosownie do treści art. 216 ust. 1 u.g.n. pozwala na zastosowanie w stosunku do niej przepisów o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Wyjaśnił również, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, jest to, że przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie - odpowiednio -ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r. - art. 137 ust. l pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj .przed 22 września 2004 r. - art. 137 ust. 1 pkt 2). Stąd nawet ewentualne przekroczenie terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. przy realizacji inwestycji wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej bądź umowie sprzedaży nie może mieć istotniejszego znaczenia w kwestii zbędności danej nieruchomości na cel jej wywłaszczenia.

W decyzjach wywłaszczeniowych jako cel wywłaszczenia wskazano budowę drogi państwowej. W toku postępowania ustalono, że zawnioskowana do zwrotu część działki ewidencyjnej nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa - w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i objęta jest księgą wieczystą nr [...]

Zgodnie z wykonaną przez uprawnionego geodetę J. P. mapą z projektem podziału, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego działka nr [...] podzieliła się na działki ewidencyjne nr [...] o pow. 1,79 ha oraz nr [...] o pow. 0,0204 ha, która została przeznaczona do zwrotu wnioskodawcom (z uwagi na brak zainteresowania zwrotem uprawnionych M. M. i H. M. przypadające im udziały pozostały we własności Skarbu Państwa). Zwracana nieruchomość - działka nr [...] - zgodnie z ww. mapą z projektem podziału, odpowiada cz. pb [...] cz. pb [...], cz. pgr [...], cz. pgr [...] oraz cz. pgr [...]. Pozostała część wywłaszczonej nieruchomości została wykorzystana na cel wywłaszczenia, czego potwierdzeniem jest szkic sytuacyjny zamieszczony na wspomnianej powyżej mapie z projektem podziału działki nr [...].

Wojewoda zaznaczył, że organ I instancji orzekł o zwrocie działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), która odpowiada tylko części wywłaszczonej nieruchomości, natomiast nie rozstrzygnął w sentencji zaskarżonej decyzji w zakresie pozostałej części działki nr [...] (w granicach wywłaszczonych parcel), jedynie w uzasadnieniu decyzji wskazując lakonicznie, że pozostała nieruchomości została wykorzystana na cel wywłaszczenia i weszła w skład działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej drogę krajową, kwestię odmowy zwrotu pozostałej części działki nr [...], w granicach wywłaszczonych parcel, rozstrzygając niejako w sposób dorozumiany. Brak rozstrzygnięcia kwestii pozostałej części działki nr [...] w prawem przewidzianej formie, w ocenie organu odwoławczego, nie może świadczyć o wadliwości zaskarżonej decyzji, bowiem z uwagi na odmienny stan faktyczny sprawy w tym zakresie (odmienny stan prawny nieruchomości) może ona (i zasadniczo powinna) stanowić przedmiot odrębnego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii konfiguracji i przebiegu granic zwracanej działki nr [...] organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z pozyskaną przez organ I instancji dokumentacją geodezyjno-prawną oraz wyjaśnieniami zarządcy przedmiotowej drogi, ustalony przez uprawnionego geodetę przebieg pasa drogowego wynikał z obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa oraz swoistego położenia budynku posadowionego na nieruchomości sąsiadującej ze zwracaną, należącego do wnioskodawcy. Organ przytoczył definicje pasa drogowego, drogi, zieleni przydrożnej w myśl przepisów o drogach publicznych (art. 4 pkt 1, 2, 22). Wskazał też na rozumienie pojęcia "drogi" w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym (art. 2 pkt 1 w/w ustawy), a także wyjaśnił, że zgodnie z przepisem § 52 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., Nr 124), wymiary i zagospodarowanie pasa zieleni izolacyjnej, ograniczającego wzajemnie negatywne oddziaływanie drogi i środowiska, powinny być dostosowane do warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei zgodnie z art. 34 ustawy o droga publicznych odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m.

Odnosząc powyższe regulacje do stanu na gruncie wskazał, że sporządzony przez uprawnionego geodetę projekt podziału został przyjęty do państwowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej i jako taki stanowi szczególny dokument pochodzący ze zbioru urzędowego, zaś jego treść świadczy o tym, że został on wykonany z uwzględnieniem odnośnych norm określających wytyczne w zakresie ustalania granic pasa drogowego drogi publicznej, a zatem niewątpliwie mógł stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o zwrocie działki [...] w wyznaczonych w treści projektu granicach. Wojewoda zwrócił przy tym uwagę, że nieregularny przebieg granicy związany jest z faktem, że narożnik budynku znajdującego się na działce ewid. nr [...] "wchodzi" w pas drogowy [...]", dlatego też uprawniony geodeta sporządzając mapę z projektem podziału działki nr [...] uwzględnił tę okoliczność, ustalając przebieg granicy nieznacznie poza obrysem ww. budynku, z kolei dalej w kierunku północnym nakreślił przebieg wyznaczanej granicy dostosowując się do "naturalnego" przebiegu pasa drogowego "[...]", który byłby zachowany na całej długości wzdłuż ww. drogi, gdyby nie wspomniany wyżej narożnik budynku.

Organ odwoławczy podniósł, że nie dopatrzył się uchybień w zakresie dokonanej waloryzacji odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, podkreślając, że również odwołujący się nie zakwestionował dokonanych rozliczeń. Brak było podstaw do zastosowania art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ zwrócił jeszcze uwagę na treść art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że prawidłowo zwrot został orzeczony na rzecz Skarbu Państwa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda potwierdził ustalenia organu I instancji, że udział wynoszący 2/16 cz. w zwracanej nieruchomości pozostanie we własności Skarbu Państwa z uwagi na fakt, że uprawnieni do zwrotu - M. M. i H. M. - zrezygnowali z przysługującego im roszczenia zwrotowego.

Odnosząc się do zarzutu "odmowy zwrotu pasa działki nr [...] od strony działki nr [...] i działki nr [...]", organ odwoławczy wskazał, że ta kwestia nie była przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji, a ponadto jak wynika z akt sprawy, działka ewid. nr [...] jest własnością odwołującego.

Kończąc, Wojewoda zaznaczył, że zwrócił się do organu I instancji z prośbą o udzielenie informacji, czy Starosta [...] - przychylając się do wniosku pełnomocnika A. D., z dnia 27 stycznia 2020 r. - rozdzielił i prowadził pod różnymi sygnaturami sprawy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości: 1) położonych w K. , a wywłaszczonych L. D. pod budowę "[...]", 2) położonych w K. , a następnie zwróconych J. S.. Starosta [...] udzielił odpowiedzi pismem z dnia 28 marca 2021 r., w którym poinformował, że sprawy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie zostały rozdzielone, z uwagi na fakt, że sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zwróconej spadkobiercom nieżyjącego L. S. została zakończona decyzją [...] z dnia 6 listopada 2018 r., która stała się ostateczna w dniu 28 listopada 2018 r. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, Wojewoda wskazał, że skoro A. D. wystąpił z wnioskiem o zwrot także nieruchomości "położonych w K. , a następnie zwróconych J. S.", to Starosta [...] powinien - zgodnie z treścią żądania wnioskodawcy - nadać dalszy bieg sprawie również w ww. zawnioskowanym zakresie. Jednocześnie nierozpatrzenie wniosku w omawianym zakresie, wobec jego podzielności, nie mogła jednak stanowić o wadliwości zaskarżonej decyzji, bowiem może ona zostać objęta odrębnym rozstrzygnięciem.

Skargę na opisaną wyżej decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. D., domagając się zmiany zaskarżonej decyzji lub jej uchylenia "i przekazania jej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia".

W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego z dnia 9 stycznia 2019 r. i dotyczyło działki ew. [...] o pow. 0,0204 ha odpowiadająca cz. pb [...], cz.pb [...], cz. pgr [...], cz. pgr [...] oraz cz. pgr [...] położonej w K.. Skarżący jako wnioskodawca nie został poinformowany w toku postępowania, że M. M. i H. M. nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości ani nie poparli wniosku.

Ponadto skarżący wystąpił również do Starosty [...] z wnioskiem o zwrot części działki nr ew[...], która została wywłaszczona L. D., a następnie zwrócona jako zbędna na cele wywłaszczenia sąsiadowi wnioskodawcy - J. S..

Skarżący zaznaczył, że postępowanie w sprawie prowadzone było przez organy obydwu instancji przewlekle, a w trakcie postępowania przed organem I instancji był źle traktowany przez urzędników.

W ocenie skarżącego granice działki nr [...], która została zwrócona zostały wyznaczone nieprawidłowo. Na gruncie to urzędnicy ze Starostwa Powiatowego w M. oraz pracownicy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. ustalali nieruchomości i ich granice do zwrotu wnioskodawcy. Na mapie uwidoczniono przebieg granic zwracanych nieruchomości zygzakiem. O ile działki sąsiadom zwracane były w granicy z chodnikiem, to wnioskodawcy zwrócone zostały nieruchomości w odległości 0,5 m od chodnika do 3,20 m od chodnika. I to pomimo, że tuż przy chodniku posadowiony jest dom wnioskodawcy. Organ I instancji w uzasadnieniu nie wskazał wyraźnie, dlaczego część działki nr ew. [...] pozostaje przy dotychczasowym właścicielu oraz dlaczego i w jakim celu ma być wykorzystywana przez niego. Nie odpowiedział, dlaczego sąsiedzi wnioskodawcy graniczą z chodnikiem, podczas gdy skarżący ma ustaloną granicę ponad 2 m, a nawet w niektórych miejscach 3,20 m od chodnika. Zwrócona w 2018 r. J. S. (sąsiadowi) część nieruchomości wywłaszczonych ojcu skarżącego graniczy bezpośrednio z chodnikiem wzdłuż [...]". Wojewoda w zaskarżonej decyzji odwołał się do pojęcia drogi w ustawie o drogach publicznych, jednak co wynikało z oględzin, żadnego wskazanego w tej definicji urządzenia, obiektu budowlanego czy urządzenia technicznego na działce na działce ew. [...] nie ma (za wyjątkiem chodnika). W terenie pracownicy zarządcy drogi nie okazywali i nie uzasadniali konieczności zatrzymania przez GDDKiA części działki [...] i nie odnieśli się do zarzutu wnioskodawcy, że granice na sąsiednich działkach przebiegają wzdłuż chodnika (odmiennie niż jego). Skarżący podkreślił, że to nie geodeta winien decydować o przebiegu granicy zwracanej działki, a organ.

Skarżący ponownie zakwestionował zwrot nieruchomości wywłaszczonej jego ojcu J. S. i wskazał, że powinien być stroną tego postępowania. Ponieważ nie zostały mu udostępnione akta sprawy, więc swoje domniemanie na temat zwrotu J. S. części nieruchomości należących przed wywłaszczeniem do ojca skarżącego (pgr [...]), skarżący opiera na swoich wiadomościach o tym, gdzie przebiegała granica między wywłaszczanymi nieruchomościami jego ojca i L. S.. Wskazuje na to również mapa rozgraniczenia działki [...] od działki [...] sporządzona przez biegłego geodetę J. P. w dniu 21 stycznia 2009 r. w sprawie o rozgraniczenie zawisłej w Sądzie Rejonowym w M. - sygn. akt I Ns [...]. W uwadze na mapie geodeta wykreślił czerwoną linią przebieg granic katastralnych. Do mapy tej nie odniósł się Starosta [...], który - pomimo wniosku - nie wszczął w tej sprawie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie 3 sędziów, gdyż pełnomocnik organu złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w takim trybie, a skarżący i uczestnicy w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.

Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a to art.7, art.8, art.85 z zw. z art.67, art.77, art.80 oraz art.107 § 3 k.p.a., w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Organ administracji publicznej, stosownie do treści art. 7 k.p.a. zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu, winien on w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art.75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy.

Podstawową zasadą postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów. Zasada ta oznacza, że organ swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w ocenę dowolną, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów ( por. wyrok NSA z dnia 13.06.2000 r., sygn. I SA/Ka 2160/98, LEX nr 43969).

Stosownie do wskazanych regulacji, również dokonanie przez organ ustaleń i oparcie rozstrzygnięcia tylko na części dowodów, z pominięciem niektórych z nich uznać należy za naruszenie przepisów postępowania. Dostrzec przy tym trzeba, iż naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nastąpi nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa bowiem na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

Zaznaczyć również należy, że uzasadnienie decyzji, jako jej integralna część, winno wyjaśniać podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. organ obowiązany jest zatem wskazać w uzasadnieniu swoje stanowisko w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy i podać jego motywy, wyjaśnić podstawę prawną decyzji oraz dokonać oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle konkretnych przepisów prawa.

A. D. w dniu 9 stycznia 2019 r. zwrócił się do Starosty Powiatu M. o "zwrot nieruchomości będących poprzednio własnością mojego ojca L. D., syna T., które następnie zostały wywłaszczone na cel budowy [...]". W piśmie z dnia 15 maja 2019 r. (k.94) sprecyzował, że stara się również o zwrot części nieruchomości wywłaszczonej jego ojcu, a zwróconej J. S.. Wyjaśnił, że nie jest możliwe jednoznaczne wskazanie granic jego nieruchomości i nieruchomości J. S., gdyż wykonane przez dwóch geodetów mapy rozgraniczenia różnią się między sobą zasadniczo. Wnioskował o skorzystanie z dokumentacji znajdującej się przy sprawie zwrotowej sąsiada J. S.. Organy nie uwzględniły tego wniosku.

Stanowisko to podtrzymał w piśmie z dnia 18 lipca 2019 r. (k.113).

Pismem z dnia 24 października 2019 r.(k.157 akt administracyjnych) pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie oględzin nieruchomości z udziałem biegłego geodety, a to celem ustalenia granic w terenie oraz czyją własnością był grunt zwrócony J. S.. Organ I instancji przeprowadził na gruncie rozprawę administracyjną, ale nie wezwał na nią biegłego geodety. Organ nie sporządził nawet szkicu z oględzin, nie wykonał też żadnej dokumentacji fotograficznej. W protokole odnotowano jedynie stanowisko skarżącego, że odmawia wskazania wnioskowanych do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej ze względu na niemożność wskazania granic, jak również oświadczenie przedstawicieli GDDKiA, że zwrócona może być tylko część nieruchomości zajęta pod budynek, po jego obrysie oraz część w granicach 2 m od ostatniego urządzenia pasa drogowego.

Skarżący przedstawił mapę rozgraniczenia działek [...] i [...] sporządzoną w postępowaniu toczącym się do sygn. [...], wyjaśniając, że linią przerywaną zaznaczono na niej granicę katastralną, a linią ciągła granicę ustaloną na podstawie ugody. Wskazał jednakże, że granica katastralna została wyznaczona jedynie do granicy z działką nr [...] – "[...] Zdaniem skarżącego, północna granica wydzielonej do zwrotu działki nr [...] i działki drogowej [...] stanowi przedłużenie granicy ustalonej ugodą rozgraniczeniową, a nie granicy katastralnej, a co za tym idzie północny klin działki nr [...] winien być zwrócony A. D.. Zarzut ten wynika z pisma A. D. z dnia 25 czerwca 2019 r. (k. 131) i dołączonej do niego kserokopii mapy (k.130) oraz z pisma pełnomocnika skarżącego z dnia 19 sierpnia 2019 r. (k.137) i dołączonej doń kserokopii mapy (k.134).

Jak wynika z akt administracyjnych (pismo z dnia 26 lutego 20120 r. - k.193) organ I instancji poinformował pełnomocnika skarżącego, że zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie wykazu synchronizacyjnego wraz ze wskazaniem w skład jakich działek weszły parcele gruntowe wywłaszczone od L. D. oraz przesłał kopię umowy. W aktach administracyjnych jednakże jej brak.

Z kolei z kserokopii tej umowy dołączonej do skargi wynika, że Starosta zamówił u geodety J. P. "projekt podziału działki ewidencyjnej nr [...] położonej w K. wraz z wykazem synchronizacyjnym dla nowowydzielonej działki oraz wskazaniem w skład jakich działek weszły parcele gruntowe wywłaszczone od L. D. – do celów zwrotu wywłaszczonej nieruchomości".

Powyższe oznacza, że organ I instancji nie ustalił wszystkich faktów koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności jaka część nieruchomości wywłaszczonej L. D. stała się zbędna na cel wywłaszczenia i pozostawił w tym zakresie pełną swobodę geodecie.

Dlatego też w uzasadnieniu decyzji z dnia 16 grudnia 2020 r. organ ograniczył się do stwierdzenia, że "zgodnie z wykonaną przez uprawnionego geodetę mapą z projektem podziału, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, prowadzonego przez Starostę Powiatu M. w dniu 20 sierpnia 2020 r. za nr [...], działka ewidencyjna nr [...], położona w K. , gm. M. podzieliła się na działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni 1,79 ha i [...] o powierzchni 0,0204 ha.(...). Przedmiotowa nieruchomość - działka nr [...] odpowiada cz. pb [...], cz. pb [...], cz. pgr [...], cz. pgr [...] oraz cz. pgr [...]. Pozostała część wywłaszczonej nieruchomości została wykorzystana na cel wywłaszczenia i weszła w skład działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej drogę krajową. W żaden sposób nie wyjaśnił jednakże dlaczego uznał, że tylko część wywłaszczonej nieruchomości pozostająca w granicach działki nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Nadto, nie odniósł się do całego wniosku A. D.. W uzasadnieniu decyzji przywołał dwie decyzje wywłaszczeniowe: z dnia 1 października

1970 r. znak: [...] oraz z dnia 28 lutego 1972 r. znak: [...], którymi wywłaszczono grunty stanowiące własność L. D. pod budowę drogi państwowej. Następnie organ I instancji błędnie podał, że z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wskazanej w decyzji (?) zwrócił się A. D. jako następca prawny wywłaszczonego L. D..

Zauważyć również należy, że na żadnej z map zgromadzonych przez organ nie oznaczono chodnika biegnącego przy "[...] na wysokości działki nr [...]. Zaznaczony on został jedynie na wysokości działki skarżącego.

W żaden sposób organ I instancji nie wyjaśnił jednakże dlaczego uznał, że część wywłaszczonej nieruchomości, pozostającej między granicami działki nr [...] a chodnikiem nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Nie wyjaśnił tego również należycie organ drugiej instancji. W odniesieniu do zarzutu A. D. podniesionego w odwołaniu, że w jednym miejscu odległość granicy od chodnika wynosi 3,20 m, w innym miejscu 0,5 m, a spadkobiercy L. S. zwrócona została część wywłaszczonej nieruchomości do chodnika, organ II instancji wskazał, że sporządzony przez uprawnionego geodetę projekt podziału został przyjęty do państwowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej i jako taki stanowi szczególny dokument pochodzący ze zbioru urzędowego. Nadto wyjaśnił, że jego treść świadczy o tym, że został on wykonany z uwzględnieniem odnośnych norm określających wytyczne w zakresie ustalania granic pasa drogowego drogi publicznej, a zatem niewątpliwie mógł stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o zwrocie działki [...] w wyznaczonych w treści projektu granicach.

Nie stanowi to jednakże wystarczającego odniesienia się do przedstawionego zarzutu.

Wskazać należy, że przepis art.8 kodeksu postepowania administracyjnego w brzmieniu wprowadzonym nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U.2017.935), stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Przepis ten wprowadził do systemu prawnego zasadę postępowania, która była uznawana w orzecznictwie sądowym jako konsekwencja ogólnej zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 4.07.2017 r., IV SA/Gl 223/17, LEX nr 2325034, w którym stwierdzono, że: "Organ wydając odmienne decyzje w zbliżonym stanie prawnym i faktycznym dopuszcza się naruszenia zasady wynikającej z art. 8 k.p.a. – tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa".

Dlatego też przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie ponowne przeprowadzenie oględzin, sporządzenie szczegółowego szkicu z zaznaczeniem przebiegu chodnika zarówno wzdłuż działki skarżącego, jak i wzdłuż działki nr [...], ustalenie czy część wywłaszczonej nieruchomości ograniczonej od strony zachodniej granicą wydzielonej działki nr [...], a od strony wschodniej krawędzią chodnika jest zbędna na cele wywłaszczenia, dopuszczenie dowodu z projektu podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] celem ustalenia kryterium zbędności w sprawie zwrotowej dotyczącej działki nr [...].

Organy winny odnieść się również do wniosku skarżącego o zwrot części nieruchomości, która została wywłaszczona L. D. i zwrócona jako zbędna na cele wywłaszczenia sąsiadowi wnioskodawcy - J. S..

Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c należało orzec jak w sentencji.

Pomimo wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art.210 § 2 p.p.s.a, nie orzeczono o kosztach postępowania, gdyż skarżący był reprezentowany przez radcę prawnego.