Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1483/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2 i art. 134 § 1 , art. 3 § 1 i § 2 ,  art. 1 § 1 , art. 141 § 4 ,  art. 153 , art. 170
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 24 , art. 83 i 83a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1009
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.)
article: art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 56/23 w sprawie ze skargi S.Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 listopada 2022 r. nr UP-867/2022 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 lipca 2023r., sygn. akt I SA/Kr 56/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę S.Z. (dalej też: "strona", "skarżący") i uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej też: "ZUS", "Zakład") z 3 listopada 2022r., nr UP-867/2022 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 1, art. 2 i art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 2492, dalej:"p.u.s.a.") oraz art. 83 i 83a ust. 1 i 2 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 1009 z późn. zm., dalej: "u.s.u.s."), poprzez przekroczenie granic właściwości Sądu administracyjnego oraz objęcie kontrolą tego zakresu działalności administracji publicznej, który jest zastrzeżony dla właściwości Sądów powszechnych i nie dotyczy sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 i 2 p.p.s.a., lecz sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego w znaczeniu materialnoprawnym.

II. Naruszenie przepisów postępowania w zakresie w jakim uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na przekroczeniu granic danej sprawy i objęciu kontrolą tej części działania Zakładu, która nie podlega kontroli sądownictwa administracyjnego, lecz kompetencji Sądu powszechnego jako sprawa mająca charakter sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., w związku z art. 83 i 83a ust. 1 i 2 u.s.u.s., poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku podstaw uchylenia decyzji ZUS nie mających związku z umorzeniem składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne i uchylenie decyzji z jednoczesnym wskazaniem w uzasadnieniu wyroku takiego trybu dalszego postępowania, który nie doprowadzi do załatwienia sprawy, gdyż dla załatwienia sprawy konieczne jest wszczęcie odrębnego postępowania, które będzie toczone w innym trybie, zaś działalność ZUS będzie podlegać kontroli sądu powszechnego;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo braku naruszenia przez organ przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu niepokrytych w całości, ani w części oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które z uwagi na ich komplementarny charakter można i należy rozpatrzeć łącznie wynika, że spór w sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 3 listopada 2022r., w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek stwierdził, że nie jest ona zgodna z prawem.

Skarga kasacyjna jest oczywiście bezzasadna.

Przede wszystkim zauważyć należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez Sąd I instancji, w warunkach przewidzianego w art. 153 p.p.s.a. związania oceną prawną, wykładnią i wskazaniami co do dalszego postępowania, wynikającymi z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 listopada 2021r., sygn. akt I SA/Kr 1282/20. W wyroku tym WSA uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bielsku-Białej z 20 października 2020r.,nr UP-721/2020 oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 5 sierpnia 2015r., nr RED - 94/2015 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

Uchylając ww. decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że organy obu instancji nie przeprowadziły w uzasadnieniach swoich decyzji jakiejkolwiek kwestii przedawnienia poszczególnych składek. W wyroku tym Sąd I instancji wskazał, że tylko wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygniecie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty, a więc poprzez umorzenie należności lub odmowę jej umorzenia. Od tych bowiem ustaleń uzależniona jest późniejsza treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie przedawnienia należności uniemożliwia bowiem prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o ich umorzenie i powoduje konieczność umorzenia powyższego postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość. Sąd ten zalecił przy ponownym rozpoznaniu sprawy aby organy obu instancji w pierwszej kolejności poddały analizie kwestię przedawnienia należności składkowych mając na uwadze regulacje wraz z zarysowanymi tam kwestiami intertemporalnymi. Po wtóre, powinny udokumentować wszystkie okoliczności, na które będą się powoływać w związku z instytucją zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych. Dopiero po ustaleniu, że pozostały nieprzedawnione zaległości z tytułu składek organy powinny rozpoznać wniosek skarżącego o umorzenie tych zaległości w świetle przepisów art. 28 u.s.u.s. W przeciwnym wypadku winny umorzyć postępowanie w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek w odpowiednim zakresie.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także Sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Należy wyjaśnić, że ocena prawna, o której stanowi zacytowany przepis, to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia Sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II. LEX/el. 2021, art. 153). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani Sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie Sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego Sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (wyrok NSA z 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 534/12). Podkreślenia wymaga, że ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku Sądu administracyjnego wiąże nie tylko ten Sąd oraz organ, ale również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia, zawierającego ocenę prawną. W ocenie NSA, w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która czyniłaby nieaktualną ocenę prawną oraz wskazania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 listopada 2021r., sygn. akt I SA/Kr 1282/20. Skarżący kasacyjnie nie zgadzając się z oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyroku z 17 listopada 2021r., sygn. akt I SA/Kr 1282/20 - mógł złożyć od niego skargę kasacyjną. Skoro jednak tego nie uczynił i wyrok się uprawomocnił, to zarówno organ, jak i Sąd I instancji, a obecnie także NSA są związani prawomocnym wyrokiem na mocy art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 170 p.p.s.a.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Słusznie WSA uznał, że ponownie rozpoznając sprawę, kwestia ta została całkowicie zignorowana przez organ, który w uzasadnieniu obszernie ustosunkował się do merytorycznych podstaw odmowy umorzenia należności z tytułu składek. W kwestii przedawnienia zawarł tylko jedno lakoniczne zdanie, iż organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że należności figurujące na koncie płatnika składek są nadal wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Jednocześnie do akt sprawy nie dołączył zarówno decyzji organu pierwszej instancji jak i akt administracyjnych w oparciu o które decyzja ta została wydana. Tym samym organ w żaden sposób nie uzasadnił kwestii przedawnienia a w szczególności nie odniósł się do argumentacji Sądu w tym zakresie.

Przypomnieć należy, że w powyższym zakresie WSA w wyroku z 17 listopada 2021r. wskazał, że rozpatrując zagadnienie przedawnienia należności składkowych organy powinny mieć w polu widzenia, iż inne regulacje obowiązywały bowiem w tej mierze w okresie do końca 2002r., inne w okresie od 2003r. do 2011r., a jeszcze inne od 2012r. Dotyczy to nie tylko samych okresów przedawnienia (5 lub 10 lat), ale także różnych okoliczności powodujących zawieszenie tego biegu. Do tego należy dostrzec istotną na gruncie tej sprawy problematykę intertemporalną dotyczącą nie tylko relacji pomiędzy zmieniającymi się okresami przedawnienia (5-10 lat), ale także wystąpienia i skuteczności poszczególnych okoliczności zakłócających bieg terminu przedawnienia. Wskazał, że organy obu instancji nie przeprowadziły w uzasadnieniach swoich decyzji jakiejkolwiek analizy w oparciu o przedstawione przepisy kwestii przedawnienia poszczególnych składek. Zauważył, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tarnowie z 12 listopada 2020r., nr RED-71/2020, którą umorzono postępowanie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres listopad 2002r., za okres od maja 2003r. do marca 2004r. w kwocie 4.975,25 zł; ubezpieczenie zdrowotne za okres listopad 2002r. w kwocie 16,44 zł oraz Fundusz Pracy za okres od lutego 2003r. do marca 2004r. w kwocie 417,59 zł, gdyż uległy one przedawnieniu i wygasły. Z uwagi jednak na brak uzasadnienia tej decyzji Sąd nie mógł ustalić na jakiej podstawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że wymienione w decyzji z 12 listopada 2020r. składki uległy przedawnieniu podczas, gdy inne składki za zbliżone okresy (np. na ubezpieczenie społeczne za okres od kwietnia 2004r. do października 2004r., czy grudzień 2004r. już nie). Ponadto organ w żaden sposób nie udokumentował okoliczności mających wpływ na bieg terminu przedawnienia należności. W sytuacji bowiem, gdy zdaniem organu w danej sprawie zachodzi jedna z przesłanek z art. 24 u.s.u.s. skutkująca zawieszaniem biegu przedawnienia należności z tytułu zaległych składek winien tą przesłankę wykazać stosownym dowodem dołączając go do akt sprawy. Natomiast nieudokumentowanie przez organy podatkowe obu instancji okoliczności wpływających na bieg terminu przedawnienia należności składkowych stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a wniosek dotyczący okoliczności faktycznych (w tym przypadku zakłócających bieg terminu przedawnienia) powinien być zatem oparty na dowodach zdobytych i sprawdzonych przez organ.

Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w pkt II. lit b) petitum skargi kasacyjnej.

Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie Sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił w sposób jasny i precyzyjny podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia.

Brak jest również podstaw przypisania Sądowi I instancji naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten może stanowić podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy Sąd administracyjny I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy. Skoro granice rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia, a treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2005r., sygn. akt II GSK 321/07), to w kontekście konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. za usprawiedliwiony należy uznać wniosek, że Sąd I instancji orzekał w granicach sprawy wyznaczonych istotą oraz treścią normy prawa, która determinowała treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie. W ramach zaś zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ dodatkowo w sytuacji w której organ związany jest wyrokiem WSA w Krakowie z 17 listopada 2021r., który jest wyrokiem prawomocnym.

Wskazany w podstawie kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. także nie został naruszony. Przepis ten ma charakter kompetencyjny i stanowi, że Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej Sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez Sądy administracyjne. Art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania Sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku Sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008r., sygn. akt I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy Sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017r., sygn. akt II OSK 635/16; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 1636/11).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 1 § 2 p.u.s.a.

Art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy, gdyż określa w sposób ogólny kompetencję Sądów administracyjnych i kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. Jednakże to, czy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w tej sprawie była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez Sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017r., sygn. akt II OSK 635/16; wyrok NSA z 13 października 2015r., sygn. akt II OSK 312/15). Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji w ramach określonych ustawowo kompetencji rozpoznał skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

Jak wynika z art. 83 ust 1 pkt 1-5 u.s.u.s. - ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Zgodnie zaś z art. 83 ust. 2 u.s.u.s. od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego Sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego.

Jak wynika z powyższych przepisów - decyzje ZUS w indywidualnych sprawach, co do zasady podlegają kontroli sądów powszechnych na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Od takiej decyzji przysługuje bowiem odwołanie do Sądu powszechnego w terminie i na zasadach określonych w przepisach tego kodeksu.

Natomiast istnieje wyjątek wynikający z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., który dotyczy m.in. decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W sprawach tych nie przysługuje stronie odwołanie do Sądu powszechnego o którym mowa w art. 83 ust. 2 u.s.u.s., lecz przysługuje jej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kierowany do Prezesa ZUS . Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Następnie decyzja taka jako ostateczna podlega kontroli sądu administracyjnego.

Tak więc Sąd administracyjny - na zasadzie wyjątku wynikającego z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. - uprawniony jest do kontroli decyzji dotyczącej umorzenia (w tym też odmowy umorzenia należności z tytułu składek). Nie jest natomiast uprawniony do kontroli decyzji w przedmiocie wymiaru składek i ich poboru. W tym zakresie bowiem zgodnie z art. 83 ust. 2 u.s.u.s. od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego Sądu powszechnego (nie zaś administracyjnego) w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, nie zaś p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi wniesionej do Sądu I instancji była decyzja ZUS z 3 listopada 2022r. utrzymująca w mocy decyzję ZUS z 3 sierpnia 2022r. - wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji oraz wiążący prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 listopada 2021r., sygn. akt I SA/Kr 1282/20

Wskazać też należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) , czy też art. 151 p.p.s.a. nie mógł stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Normy ta są normami o charakterze "wynikowym" regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepisy te kształtują zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tych przepisów niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych, którym Sąd uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do oddalenia lub uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej Sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy p.p.s.a. W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie tylko przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Naruszenie wymienionego w pkt I. petitum skargi kasacyjnej przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom to procesowym (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015r., sygn. akt I OSK 1701/14; 29 kwietnia 2015r., sygn. akt I OSK 1595/14; 29 kwietnia 2015r., sygn. akt I OSK 1596/14; 24 kwietnia 2015r., sygn. akt I OSK 1088/14; 8 kwietnia 2015r., sygn. akt I OSK 71/15; 9 stycznia 2015r., sygn. akt I OSK 638/14, publ. http:// orzeczenia. nsa.gov.pl).Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, ponieważ organ w przeprowadzonym postępowanie nie uwzględnił oceny prawnej i wytycznych do ponownego rozpoznania sprawy.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z przywołanych regulacji procesowych wynika, że organ prowadząc postępowanie obowiązany jest do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, który dotyczy wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla rozpoznania sprawy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, czyniąc to swobodnie, ale nie dowolnie (art. 80 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, że organ nie zastosował powyższych zasad.

Podsumowując należy wskazać, że w świetle powyższych okoliczności organy zobowiązane były do przedstawienia w uzasadnieniach swoich decyzji stosowne analizy odnośnie kwestii przedawnienia poszczególnych składek oraz załączenia do akt administracyjnych niezbędnej dokumentacji, na podstawie której ustaliły, że należności z tytułu składek ciążących na skarżącym nie uległy przedawnieniu.

Na podstawie art. 153 p.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien wykonać zalecenia zawarte w wyroku z 17 listopada 2021r. W tym zakresie należy poddać analizie regulacje prawne wskazane przez Sąd w uzasadnieniu wyroku z 17 listopada 2021r. sygn. akt I SA/Kr 1282/2020 wraz z zarysowanymi tam kwestiami intertemporalnymi oraz udokumentować wszystkie okoliczności na które będzie się powoływać w związku z instytucją zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o przyznanie wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, należy wskazać, że wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne jest od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) i przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisów art. 258-261 p.p.s.a. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.