Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1048/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w K. na decyzję Wojewody z dnia 6 lipca 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę – po wznowieniu postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 8 czerwca 2020 r. nr [...].[...] - po przeprowadzeniu wznowionego postanowieniem Wojewody z 13 czerwca 2019 r., znak: [...], na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" przy ul. [...], działającej poprzez pełnomocnika – adwokata, postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z 29 maja 2018 r. nr [...].[...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, wraz z lokalami usługowymi, garażem podziemnym, z wewnętrznymi instalacjami: elektrycznymi, teletechnicznymi, wodno-kanalizacyjnymi w tym odcinkami poza budynkiem, centralnego ogrzewania, klimatyzacji, wentylacji mechanicznej i oddymiania a także ciałami pieszymi przy ul. [...] w K.; dz. nr [...] oraz [...] obr. [...], wydaną na rzecz: [...] S.A. w C. - umorzył postępowanie w sprawie.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art 105 § 1 w związku z art. 147 oraz art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że 29 maja 2018 r. na rzecz [...] S.A. została wydana ww. decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] znak: [...] zatwierdzająca projekt budowlany oraz udzielająca pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Wobec niezaskarżenia decyzji w terminie i trybie ustawowo przewidzianym stała się ona ostateczna 29 czerwca 2018 r.

Dnia 11 kwietnia 2019 r., po rozpoznaniu wniosku [...] S.A., wydana została decyzja nr [...].[...] zmieniająca decyzję pozwolenia na budowę nr [...].[...] z 29 maja 2018 r. i zatwierdzająca projekt budowlany zamienny w zakresie następujących zmian:

- podniesienia i wyrównania płyty stropowej nad garażem do poziomu +0,83 (góra płyty),

- przeniesienie klatki schodowej K6 z osi 0-2’ na 3-5, równolegle do osi literowych,

- zmiana geometrii klatek schodowych na klatkach K7-K11 na kondygnacji -1 + zadaszenie klatek w konstrukcji stalowej,

- zmniejszenie ilości kondygnacji nadziemnych budynku z sześciu do trzech,

- zwiększenie mieszkania dwupokojowego w osiach A-C’/4-6 na trzypokojowe w osiach A- D/4-6, w poziomie piętra 1 i 2,

- dodanie mieszkania jednopokojowego w osiach E-F/3-4, w poziomie piętra 1 i 2,

- skrócenie budynku od strony zachodniej z osi 01’ do osi 0 + przeprojektowanie mieszkania w osiach AD/01-2,

tj. w zakresie powierzchni zabudowy, powierzchni całkowitej, użytkowej, kubatury, wysokości i projektu zagospodarowania (sygnatura sprawy: [...]).

Pozostałe warunki decyzji nr [...] z 29 maja 2018 r. pozostały bez zmian i nadal obowiązują. Wobec niezaskarżenia decyzji zamiennej w terminie i trybie ustawowo przewidzianym stała się ona ostateczna 8 maja 2019 r.

W dniu 17 sierpnia 2018 r. do organu wpłynął wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...]" o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej opisaną powyżej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z 29 maja 2018 r. Jako podstawa wznowienia postępowania wskazana została przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu wniosku wskazano m.in., iż Wspólnota Mieszkaniowa jest właścicielem działki nr [...] pośrednio graniczącej z działkami, na których ma być prowadzona przedmiotowa inwestycja. Wnioskujący stwierdzili, że nie zostali uznani za stronę postępowania, choć nieruchomość, której są właścicielami, ma znajdować się w obszarze oddziaływania projektowanych obiektów i zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), dalej "P.b.", winien przysługiwać im przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 29 maja 2018 r. Ponadto wnioskodawca podniósł, że dla przedmiotowej inwestycji konieczne jest przeanalizowanie kwestii ograniczeń wywołanych przez ewentualne zmniejszenie czasu nasłoneczniania budynku przy ul [...] zwiększenie zapotrzebowania na miejsca postojowe oraz zwiększenie poziomu hałasu, co ma negatywnie wpłynąć na zdrowie i poziom życia mieszkańców okolicznych budynków. Dodatkowo, zdaniem wnioskodawcy, decyzja pozwolenia na budowę nr [...] objęta wnioskiem o wznowienie ma być analogiczna do decyzji nr [...] wydanej przez organ 21 kwietnia 2017 r. w postępowaniu toczącym się pod sygnaturą akt [...], z tą tylko różnicą, iż w poprzednim postępowaniu zakres inwestycji obejmował również działkę nr [...], obr. [...]. Wspólnota Mieszkaniowa była stroną ww. postępowania, zakończonego decyzją pozwolenia na budowę nr [...] z 21 kwietnia 2017 r., jednak w wyniku odwołania, decyzja nr [...] została uchylona przez Wojewodę, a następnie, z powodu wycofania wniosku przez inwestora, postępowanie zostało umorzone decyzją nr [...] z 16 lutego 2018 r.

Jednocześnie 29 sierpnia 2018 r. do organu I instancji wpłynęło odwołanie ww. Wspólnoty Mieszkaniowej od decyzji nr [...].[...] z 29 maja 2018 r. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda postanowieniem z 11 grudnia 2018 r., znak: [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej. Postanowieniem z 10 grudnia 2018 r., znak: [...] Wojewoda odmówił Wspólnocie Mieszkaniowej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Prezydenta z 29 maja 2018 r.

Po rozpoznaniu wniosku z 17 sierpnia 2018 r. o wznowienie postępowania w ww. sprawie organ I instancji postanowieniem z 5 lutego 2019 r. odmówił wznowienia postępowania. Na powyższe postanowienie wnioskująca o wznowienie złożyła zażalenie. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda postanowieniem z 13 czerwca 2019 r. znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i wznowił na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Prezydenta z 29 maja 2018 r.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji przywołał i wyjaśnił treść art. 149 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie kwestią warunkującą możliwość zbadania powołanej we wniosku przesłanki wznowienia jest ustalenie, czy Wspólnota Mieszkaniowa winna być stroną postępowania zakończonego wydaniem przedmiotowej decyzji pozwolenia budowę. Dopiero bowiem pozytywny wynik badania legitymacji procesowej pozwala na badanie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zatem ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego. Organ przywołał na poparcie stawianych tez orzeczenia sądów administracyjnych.

Dalej organ wskazał, że w przypadku obiektów budowlanych przepisami odrębnymi wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu są w szczególności warunki techniczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), dalej "rozporządzenie", które zawierają wymogi dotyczące sytuowania obiektów budowlanych, w tym m.in. dotyczące odległości między budynkami ze względu na zacienianie czy przesłanianie. Obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 P.b. w przedmiotowej sprawie obejmował działki nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], nie obejmował natomiast działki nr [...] obr. [...], na której posadowiony jest budynek Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]

Poddając ponownej analizie projekt zagospodarowania terenu inwestycji celem określenia, czy planowana inwestycja oddziałuje na działkę nr [...] pod kątem przepisów ww. rozporządzenia, organ I instancji stwierdził, że zgodnie z § 12 rozporządzenia:

1. Jeżeli z przepisów §13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.

W przedmiotowej sprawie budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami został zaprojektowany na działkach ew. nr [...] i nr [...]. Pomiędzy terenem inwestycji, a nieruchomością wnioskującej o wznowienie tj. działką nr [...], znajduje się działka nr [...] o szerokości ok. 5 m oraz częściowo dz. nr [...] o szerokości ok. 12,5 m. W najbardziej zbliżonym miejscu, odległość od zaprojektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (a dokładniej od jego części garażowej o wysokości ok. 1,6 m ponad poziomem istniejącego terenu) do granicy działki nr [...] wynosi ok. 9,5 m, zaś do budynku przy ul. [...] - 15,8 m. Odległość w linii prostej od najwyższego segmentu zaprojektowanego budynku (w którym znajdują się pomieszczenia mieszkalne i usługowe) do granicy działki nr [...] wynosi ok. 45 m, zaś do budynku mieszkalnego przy ul. [...] wynosi ok. 60 m.

Mając na uwadze ww. odległości organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości przy ul. [...] zgodnie z § 12 ww. rozporządzenia.

Przechodząc do analizy § 13 rozporządzenia, odnoszącego się do kwestii oświetlenia naturalnego pomieszczeń, organ I instancji wyjaśnił, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji zawiera opisową i rysunkową analizę tego zagadnienia. Dodatkowo w myśl decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z 14 kwietnia 2016 r. znak: [...] teren inwestycji znajduje się na obszarze zabudowy śródmiejskiej. Z zawartości projektu budowlanego wynika, że fragment zaprojektowanego budynku, który znajduje się najbliżej dz. [...], ma wysokość wynoszącą od 0,79 do 1,59 m, tymczasem jego odległość od budynku przy ul. [...] wynosi 15,8 m, zaś od granicy działki nr [...] ok. 9,5 m. Najwyższy segment projektowanego budynku, ma wysokość wynoszącą 19,35 m i jest oddalony od granicy działki nr [...] na ok. 45 m zaś od znajdującego się tam budynku na ok. 60 m.

Konkludując organ I instancji stwierdził, że wszystkie powyższe odległości poszczególnych elementów zaprojektowanego budynku od nieruchomości przy ul. [...] są zdecydowanie większe niż minimalna wysokość przesłaniania określona zgodnie z § 13 ust. 2 rozporządzenia, nawet bez uwzględnienia faktu, że inwestycja znajduje się na terenie zabudowy śródmiejskiej. Wobec powyższego uznał, że spełniony został przepis § 13 rozporządzenia.

Następnie organ I instancji wyjaśnił, że treści § 18-21 odnoszą się do lokalizacji miejsc postojowych, a przedmiotowe zamierzenie budowlane nie obejmuje swym zakresem lokalizacji miejsc postojowych na terenie działek nr [...] i [...]. Wszystkie miejsca postojowe dla przedmiotowej inwestycji zostały zaprojektowane w garażu podziemnym budynku. Ponadto w obrębie elewacji północnej zaprojektowanego budynku nie zlokalizowano okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi.

Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że przedmiotowe zamierzenie budowlane nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...] w zakresie § 18-21 rozporządzenia.

W zakresie zapisów § 22-23 odnoszących się do lokalizacji miejsc gromadzenia odpadów stałych organ I instancji stwierdził, że w projekcie budowlanym wskazano miejsce gromadzenia odpadów stałych na parterze budynku. Wobec powyższego nie są wprowadzane ograniczenia w możliwości zabudowy i zagospodarowania działki nr [...].

Odnośnie § 40 rozporządzenia organ I instancji wyjaśnił, że przepis ten nie ma zastosowania, ponieważ projektowana inwestycja nie przewiduje placów zabaw i miejsc rekreacyjnych. Jednocześnie przedmiotowa inwestycja nie powoduje ograniczenia w możliwości usytuowania placów zabaw i miejsc rekreacyjnych na terenie działki nr [...] w myśl ww. przepisu.

Kolejno, przechodząc do analizy § 60 rozporządzenia, organ I instancji wyjaśnił, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji zawiera analizę rysunkową i opisową jej zgodności z ww. przepisem. Zgodnie z analizą cień rzucany przez zaprojektowaną zabudowę w dniach równonocy nie sięga do granic działek położonych przy ul. [...]. Wobec powyższego przedmiotowe zamierzenie budowlane nie wprowadza ograniczeń w możliwości zabudowy i zagospodarowania działki nr [...], zgodnie z § 60 rozporządzenia.

Dalej organ I instancji wskazał, że analizując pozostałe przepisy rozporządzenia stwierdził, że odnośnie zapisu § 11 rozporządzenia, przedmiotowe zamierzenie budowlane nie wprowadza zagrożeń i uciążliwości, o których mowa w ww. przepisie. W szczególności w projekcie budowlanym przeanalizowano wpływ inwestycji na poziom wód gruntowych i stwierdzono: "Przy poziomie wody gruntowej ok. 7 cm poniżej poziomu posadowienia płyty fundamentowej projektowanego budynku oraz osiadaniami budynku poniżej 10 mm nie ma fizycznej możliwości wtłaczania wody zarówno pod budynki sąsiednie przy ul. [...] jak i budynki w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji. (...) Posadowienie budynku powyżej poziomu wody gruntowej nie zaburza istniejącej ewentualnej migracji wód gruntowych."

Odnośnie zapisu § 31 rozporządzenia, przepis ten nie ma zastosowania, ponieważ projektowana inwestycja nie przewiduje studni. Z kolei § 36 rozporządzenia nie ma zastosowania, ponieważ projektowana inwestycja nie przewiduje żadnych zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe. Jednocześnie działka wnioskującej o wznowienie posiada przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

Odnośnie zapisów § 271 - 273 rozporządzenia, dotyczących usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe organ I instancji wyjaśnił, że zaprojektowany budynek usytuowano zgodnie z wymogami rozporządzenia i nie wprowadza on żadnych ograniczeń w ewentualnej zabudowie i zagospodarowaniu działki nr [...].

Następnie organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana zgodnie z art 5 P.b. i nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie działki nr [...] w zakresie określonym ww. przepisem. Organ podkreślił, że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. pismem z 19 kwietnia 2018 r. uzgodnił możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego planowanej inwestycji, co zapewni ul. [...] poprzez istniejący zjazd do działki nr [...] obr. [...].

Odnosząc się do pozostałych uwag Wspólnoty Mieszkaniowej organ I instancji wskazał, że poza lakonicznym wyrażeniem obaw, nie przedłożono żadnej ekspertyzy wskazującej na faktyczne zagrożenia lub ograniczenia wnikające z realizacji przedmiotowej inwestycji. Niemniej jednak organ poinformował, że zaprojektowany budynek ma zapewnione miejsca postojowe wewnątrz garażu podziemnego, w ilości zgodniej z zapisami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z 14 kwietnia 2016 r., zaś jego obsługa komunikacyjna ma odbywać się poprzez istniejący zjazd z ul. [...], która nie jest bezpośrednio połączona z ul. [...]. W kwestii hałasu generowanego przez przedmiotową inwestycję organ poinformował, że w piśmie z 29 sierpnia 2019 r. inwestor wyjaśnił, że projektowane wentylatory generują hałas Lpa = 50,9 dB(A) w odległości 1 m od ich obudowy, zaś zgodnie z normą PN-87/B-02151/02 dopuszczalny poziom hałasu dla takich urządzeń wynosi 65 dB(A).

Reasumując organ I instancji stwierdził, że obowiązujące przepisy prawa materialnego nie wprowadzają ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości strony wnioskującej o wznowienie postępowania, a to przesądza o braku przymiotu strony właścicieli działki nr [...] w postępowaniu zakończonym wydaniem dotychczasowej decyzji administracyjnej.

Jedynie wskazanie przepisu prawa, z którego wynika ograniczenie w wykonywaniu prawa własności, tworzy po stronie podmiotu interes prawny, który zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania powinien wykazać. Wymóg wskazania istnienia interesu prawnego strony domagającej się wszczęcia postępowania dotyczy nie tylko postępowania zwykłego, ale i postępowań w nadzwyczajnych trybach weryfikacji ostatecznej decyzji.

Dalej organ I instancji przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, wskazując, że to podmiot żądający wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. powinien wykazać w postępowaniu prowadzonym przed organami administracyjnymi, że ma przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym (art. 147 w związku z art 149 § 1 K.p.a.).

Organ podkreślił, że celem art 28 ust. 2 P.b. jest zawężenie kręgu stron jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości, a czego w niniejszej sprawie strona nie wykazała. Nie jest zatem tak, jak zdaje się to przyjmować strona, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem przedmiotowego obiektu. Takie rozumienie odwołuje się w istocie do oddziaływania faktycznego, którego nie można jednak utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń w zagospodarowaniu działki. Oznacza to, że takie skutki funkcjonowania przedmiotowego obiektu jak kurz, hałas, czy ruch samochodowy, nie przekładają się na status strony właściciela działki na nie narażonych.

Wobec powyższego organ stwierdził, że planowana inwestycja nie wpłynie na możliwość dotychczasowego korzystania z nieruchomości należącej do strony wnioskującej o wznowienie postępowania, ani na możliwość jej zagospodarowania, w tym zabudowy, w przyszłości. Podkreślił, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oraz zmiany pozwolenia na budowę organ prowadzący postępowanie związany jest przepisami techniczno-budowlanymi, zawierającymi regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości oraz w oparciu o te przepisy wyznaczany jest zakres obszaru oddziaływania obiektu, wyznaczający krąg stron postępowania w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę dla określonego zamierzenia inwestycyjnego.

Skoro w przedmiotowym postępowaniu brak było przepisów techniczno-budowlanych, które mogłyby w związku z planowaną inwestycją wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu działki będącej własnością strony wnioskującej o wznowienie, to w związku z tym nie może być mowy o obszarze oddziaływania obiektu na działkę nr [...], a tym samym brak jest podstaw do uznania Wspólnoty Mieszkaniowej za stronę postępowania.

Kolejno organ I instancji wskazał, że posiadanie interesu prawnego jest jedną z okoliczności warunkujących możliwość skutecznego żądania wznowienia postępowania, a w związku z tym brak interesu prawnego powinien skutkować odmową wznowienia postępowania. Omówił treść art. 147, art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 151 K.p.a.

Wskazał, że w przypadku, gdy organ prowadzi postępowanie w trybie nadzwyczajnym na podstawie złożonego wniosku, to bez względu na to, którą przesłankę w tym wniosku powołano jako podstawę wznowienia, w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć kwestię legitymacji prawnej podmiotu wnoszącego podanie. W razie stwierdzenia, że podanie o wznowienie nie pochodzi od strony, postępowanie nadzwyczajne nie może prowadzić do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Nie oznacza to wprawdzie, że postępowanie nie może być wznowione przez organ z urzędu, o ile zachodzą ku temu podstawy określone w art 145 § 1 K.p.a., w takim jednak przypadku toczy się ono bez udziału podmiotu wnoszącego podanie, a nie będącego stroną w zakończonej decyzją ostateczną sprawie.

W ocenie organu nie budzi wątpliwości konieczność rozróżniania kwestii badania, czy podmiot żądający wznowienia był albo powinien być stroną, od badania przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. tj. rozstrzygania, czy brak udziału w postępowaniu był zawiniony przez stronę czy też nie. Badanie przesłanki wznowienia jest rozstrzygnięciem co do winy lub jej braku, dopuszczalne jest w postępowaniu wznowionym na wniosek strony, po wydaniu postanowienia o wznowieniu. Natomiast badanie, czy wnioskującemu o wznowienie przysługiwać winien przymiot strony, nie jest merytorycznym rozpoznaniem wniosku o wznowienie, lecz wyłącznie badaniem dopuszczalności wszczęcia postępowania, podobnie jak i ma to miejsce w każdym innym (również nadzwyczajnym) postępowaniu administracyjnym. Odmienne stanowisko prowadzi do nadużywania instytucji wznowienia postępowania, bowiem w istocie obliguje organ do każdorazowego uruchamiania trybu nadzwyczajnego, mimo iż z wnioskiem nie wystąpił podmiot do tego uprawniony, co też ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Co do zasady, rozstrzygnięcie wznowionego postępowania powinno nastąpić na podstawie art 151 § 1 K.p.a. Jednakże w ocenie organu, rozstrzygnięcie takie może zostać podjęte, jeżeli wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie i przez osobę uprawniona. Jeżeli wniosek o wznowienie postępowania nie został złożony w terminie lub przez osobę uprawnioną, można mówić o bezprzedmiotowości postępowania wznowionego.

W wypadku wznowienia postępowania na wniosek podmiotu niebędącego stroną, nie jest dopuszczalne badanie przesłanek wznowienia (kwestia zawinienia w braku udziału), a w konsekwencji - oparcie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie o art. 151 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a., które stanowią podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego, do którego jest uprawniony podmiot legitymowany w sprawie.

Skierowanie decyzji wydanej w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. do osoby niebędącej stroną w sprawie (nieposiadającą interesu prawnego) skutkować musiałoby uznaniem jej za wadliwą ze względu na art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. nakazujący stwierdzenie nieważności decyzji skierowanej do osoby, która nie była stroną w sprawie (a więc do osoby, której interesu prawnego nie dotyczyło postępowanie).

Następnie organ I instancji wskazał, że normy z art. 151 § 1 K.p.a. nie stanowią norm szczególnych względem normy wyrażonej w art. 105 § 1 K.p.a. Do bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., może dojść zarówno w postępowaniu zwyczajnym, jak również w postępowaniu nadzwyczajnym w każdym przypadku kiedy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, a w związku z tym stosowanie art. 105 § 1 K.p.a. w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania nie jest wyłączone.

Ustalenie we wznowionym postępowaniu, iż wnioskującej o wznowienie postępowania Wspólnocie Mieszkaniowej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji stanowi nieusuwalną przeszkodę do orzekania na podstawie art. 151 § 1 K.p.a., której nie konwaliduje wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania. Kontynuowanie postępowania po wznowieniu na wniosek osób do tego nielegitymowanych pozostawałoby w sprzeczności z wyrażoną w art. 16 K.p.a. ogólną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, przejawiającą się we wzmożonej ich ochronie i niedopuszczalnością ich wzruszania na wniosek podmiotu nie legitymującego się interesem prawnym w jej kwestionowaniu.

Podsumowując, złożenie wniosku o wznowienie postępowania przez podmiot nie będący w sprawie stroną (przez osobę nieuprawnioną) winno skutkować, zdaniem organu I instancji, co do zasady wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z przyczyn formalnych (podmiotowych), tj. z powodu braku legitymacji procesowej podmiotu wnioskującego o wznowienie. Natomiast w przypadku, gdy organ w drodze postanowienia wznowił już postępowanie, należy je uznać za bezprzedmiotowe.

Wobec powyższego zastosowanie znaleźć musi art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, przy czym bezprzedmiotowość oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego umożliwiającego wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. Jednym z takich elementów jest istnienie podmiotu zdolnego złożyć w sprawie stosowny wniosek oraz popierać go w trakcie toczącego się postępowania, które zakończone zostanie wydaniem decyzji kształtującej jego prawa lub obowiązki. Innymi słowy, istnieć musi podmiot mogący być stroną postępowania, zaś brak wpływu decyzji administracyjnej na jego prawa lub obowiązki (a tym samym brak przymiotu strony) powoduje bezprzedmiotowość postępowania ze względu na przesłankę o charakterze podmiotowym.

Stanowisko takie znajduje potwierdzenie również w doktrynie, gdzie wskazuje się, że brak przymiotu strony wnioskującego o wznowienie powoduje, iż organ nie podejmuje postanowienia o wznowieniu, gdyby jednak wznowił postępowanie, winien wydać w takiej sytuacji decyzję o jego umorzeniu (tak: E. Klat-Górska, L Klat-Wertelecka: Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2006 r., Nr 7-8, s. 116, a także B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 7 września 1989 r., SA/Ka 441/89, OSP 1991/2/33 -t.2).

Reasumując, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 26 lutego 2014 r., nawet po wznowieniu postępowania, aby możliwe było przystąpienie do analizy merytorycznej decyzji objętej postępowaniem wznowionym konieczne jest uprzednie wyjaśnienie, czy wniosek z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalny oraz czy żądanie wznowienia postępowania nastąpiło w terminie określonym w ustawie. Jeśli wskutek błędnych ustaleń organu, wznowi on postępowanie w sprawie, pomimo iż w rzeczywistości winien był wznowienia takiego odmówić z uwagi na wystąpienie przedmiotowych bądź podmiotowych przesłanek niedopuszczalności wznowienia bądź z uwagi na niezachowanie terminu do wniesienia podania, organ winien prowadzone postępowanie wznowieniowe umorzyć na podstawie art. 105 K.p.a. albowiem jego prowadzenie jest od początku bezprzedmiotowe.

Wspólnota Mieszkaniowa wniosła od powyższej decyzji z 8 czerwca 2020 r. odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów:

1. postępowania:

- art. 105 w zw. z art. 28 i art. 29 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez niezasadne przyjęcie braku przymiotu strony skarżącej;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpoznanie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

- art. 80 K.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego polegającą na uznaniu, że wskutek wydzielenia kilkuset mieszkań w budynku 4-kondygnacyjnym i zamieszkanie w nich lokatorów nie nastąpi wzrost natężenia ruchu samochodowego w bezpośrednim sąsiedztwie kamienicy zarządzanej przez Wspólnotę,

2. prawa materialnego:

- art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania;

- przepisów rozporządzenia, w szczególności § 18-21 oraz 57-60, w zakresie przesłaniania i nasłonecznienia (analiza geometryczna czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w sąsiednich budynkach została przeprowadzona w oparciu o podręcznik "Słońce w architekturze" Mieczysława Twarowskiego z 1996 r., który ze względu na zastosowane w nim uproszczenia jest niewystarczający do kompletnej analizy), a także pogorszenie obecnej sytuacji mieszkańców w sferze parkowania (analiza dotycząca zaspokojenia ich przez parking podziemny jest pobieżna) oraz intensyfikacji ruchu drogowego, zwiększenia emisji spalin i nasilenie zjawiska smogu a także znaczący wzrost hałasu w tej okolicy, co w negatywny sposób wpłynie na zdrowie mieszkańców okolicznych budynków.

Wojewoda decyzją z 6 lipca 2021 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z 29 maja 2018 r., nr [...] znak: [...]

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zastosowanie znajduje P.b. w stanie prawnym sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r., na mocy art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.).

Dalej organ II instancji wskazał, że we wniosku z 14 sierpnia 2018 r. o wznowienie postępowania Wspólnota Mieszkaniowa wskazała na naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (brak udziału wnioskodawcy, bez jego winy) oraz, że działki inwestycyjne graniczą pośrednio z działką nr [...], na której znajduje się nieruchomość zarządzana przez wnioskodawcę (tj. poprzez działkę [...], [...] oraz [...]). Wnioskodawca wyjaśnił, że projektowana inwestycja będzie oddziaływać na istniejący obiekt, ponieważ odległość między mini nie przekracza 30 m. Wskazano, że w innym - w ocenie wnioskodawcy analogicznym - postępowaniu, Wspólnota Mieszkaniowa była stroną.

Organ odwoławczy stwierdził, że w opisanej na wstępie decyzji z 8 czerwca 2020 r. Prezydent Miasta K. znalazło się szczegółowe wyjaśnienie wszystkich okoliczności merytorycznych i opis dokonanej analizy sprawy, które doprowadziły organ l instancji do wniosku, że Wspólnota nie posiada i nie posiadała w czasie wydawania zaskarżonej decyzji przymiotu strony postępowania.

Następnie organ II instancji przywołał i wyjaśnił treść art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 151 K.p.a. Wskazał, że zgodnie z powyższymi przepisami, w wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania, w toku którego analizowane są przyczyny wznowienia postępowania (art. 149 § 2 K.p.a.), mogą zapaść następujące rozstrzygnięcia.

Po pierwsze, organ może wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Jest ona wydawana wówczas, gdy organ ustali, że brak podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji.

Po drugie, w postępowaniu może zapaść decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i orzekająca na nowo o istocie sprawy.

Po trzecie, zgodnie z § 2 ww. art. 151 K.p.a. organ może wydać decyzję stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, ze wskazaniem na czym to naruszenie prawa polegało.

Kolejno organ odwoławczy stwierdził, że analiza całości akt sprawy wykazała, ze w przedmiotowej sprawie Prezydent orzekając o umorzeniu postępowania wznowieniowego z tego powodu, iż w trakcie postępowania ustalono, że nie potwierdziły się przesłanki jego wznowienia określone art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz stwierdzając, że wniosek o wznowienie nie został złożony przez stronę, naruszył określone w art. 151 K.p.a. zasady wydawania decyzji kończącej wznowieniowe postępowanie. W tym konkretnym przypadku (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) istotą prowadzonego postępowania jest właśnie zbadanie, czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony postępowania. Jeśli wynik przeprowadzonej analizy jest negatywny - wniosek złożyła osoba nie posiadająca przymiotu strony - należało stwierdzić, że nie potwierdziła się przesłanka wznowieniowa, więc nie można powiedzieć, że strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu. Zatem brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Takie stwierdzenie wprost wpisuje się w jedną z możliwych do wydania decyzji kończących wznowione postępowanie. Niedopuszczalne jest twierdzenie, jakoby całe wznowione postępowanie było bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.). Wprost przeciwnie, było prowadzone celowo i zasadnie. Tym samym, wydając orzeczenie o umorzeniu wznowionego postępowania, organ l instancji uchybił przepisom wyżej wymienionego art. 151 K.p.a.

Dalej organ II instancji wyjaśnił, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia możliwe jest jedynie, gdy zaistnieje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a., mamy do czynienia gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego i wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Taka sytuacja zachodzi, gdy organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia mimo braku dopuszczalności wszczęcia takiego postępowania, tj. np.: mimo uchybienia przez stronę terminu wskazanego w art. 148 K.p.a., mimo braku swojej właściwości do prowadzenia takiego postępowania, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności do czynności prawnych lub wycofa wniosek o wznowienie postępowania przed jego zakończeniem.

Organ odwoławczy w całości potwierdził prawidłowość merytorycznych ustaleń organu I instancji co do braku posiadania przez Wspólnotę przymiotu strony postępowania w niniejszej sprawie. Odstąpił zatem od powtórzenia argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bowiem postępowania w jednej sprawie, prowadzone przed organami l i II instancji, stanowią uzupełniającą się całość. Stwierdził jednak, że prawidłowo przeprowadzone przez organ l instancji postępowanie dowodowe i analiza sprawy w kwestii kluczowego zagadnienia, jakim jest prawo wnioskodawcy do uczestniczenia w postępowaniu jako jego strona, nie doprowadziły do poprawnego rozstrzygnięcia końcowego, poprzez wydanie decyzji zgodnej z przepisami prawa. Organ l instancji prawidłowo przeprowadził analizę projektu budowlanego, dokonując oceny merytorycznej odnoszącej się do ustalenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Szczegółowo też przedstawił w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia, dlaczego Wspólnota nie została uznana za stronę postępowania, z powołaniem wszystkich przepisów prawa materialnego, które znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie (art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b.).

W ocenie organu II instancji z żadnego dokumentu zgromadzonego w sprawie nie wynika, by wnioskodawca - będąc właścicielem działki nr [...] - posiadał indywidualny interes prawny uprawniający do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją nr [...].[...] z 29 maja 2018 r. oraz, że bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu.

Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, że w związku z uznaniem za trafny zarzutu o naruszeniu art. 105 K.p.a. niniejszą decyzją skorygowano ten błąd. Natomiast zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpoznanie całego materiału dowodowego organ odwoławczy uznał za bezzasadny. W treści odwołania nie wskazano żadnych konkretnych dowodów i faktów mogących mieć wpływ na inną ocenę wielkości obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji.

Organ II instancji zaznaczył przy tym, że każda inwestycja mieszkaniowa pociąga za sobą zwiększenie ilości poruszających się w tej okolicy samochodów, osób pieszych i służb obsługujących ten rodzaj zabudowy. Zagadnienia te są analizowane podczas opracowywania warunków zagospodarowania danego obszaru i określane precyzyjne w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Dopuszczenie możliwości zrealizowania danego rodzaju zabudowy jest prawem inwestora, możliwym do wykonania z zachowaniem wymagań określonych w przepisach prawa materialnego. Tak więc zarzuty o dowolnej ocenie materiału dowodowego, polegającą na uznaniu, że nie nastąpi wzrost natężenia ruchu samochodowego w bezpośrednim sąsiedztwie kamienicy zarządzanej przez Wspólnotę, nie może skutkować inną oceną wielkości obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji, niż to przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K.. Zwiększenie natężenia ruchu niewątpliwie nastąpi, lecz nie jest to kwestia mająca bezpośrednie przełożenie na wielkość obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji i nie ma tu znaczenia, czy obsługa komunikacyjna przewidziana jest zjazdem z ul. [...] czy ul. [...] w K..

Również za bezzasadny organ odwoławczy uznał zarzut błędnego określenia kręgu stron, w szczególności w zakresie przesłaniania i nasłonecznienia. Zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany przewiduje budowę garażu podziemnego, którego płyta stropowa ma się znajdować ok 1,6 m powyżej poziomu terenu w odległości ok 15,8 m. Projektowana część mieszkalno-usługowa oddalona jest od budynku przy ul. [...] o ok. 60 m. Natomiast takie argumenty, jak pogorszenie obecnej sytuacji mieszkańców w sferze parkowania oraz intensyfikacji ruchu drogowego, zwiększenia emisji spalin i nasilenie zjawiska smogu a także znaczy wzrost hałasu w tej okolicy, jako zagadnienia określane w kategoriach interesu faktycznego, nie wpływają na wielkość obszaru oddziaływania projektowanych inwestycji, a zatem także na krąg stron postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uznał za konieczne uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i następnie orzeczenie co do istoty sprawy w sposób zgodny z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Rozstrzygnięcie tej sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a jedynie ograniczało się do odmiennej, niż przedstawiona przez organ l instancji, interpretacji sposobu zakończenia przedmiotowej sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w ramach prowadzonego postępowania wznowieniowego, organ l instancji prawidłowo stwierdził, że nie potwierdziły się przesłanki, na podstawie których orzeczono o wznowieniu postępowania.

Wspólnota Mieszkaniowa [...]" przy ul. [...] w K., reprezentowana przez adwokata, wniosła na powyższą decyzję Wojewody z 6 lipca 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 P.b., poprzez uznanie, iż stronie skarżącej nie przysługuje status strony, podczas gdy w sprawach pozwolenia na budowę należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki ma status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określane stosownymi przepisami oraz aktami wykonawczymi; w kontekście powyższego nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki oznaczonej osobie przysługuje;

2. postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu. Dodała, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej.

Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji.

Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym, tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, która wymaga, aby postępowanie przed organem drugiej instancji miało wymiar w pełni merytoryczny.

Organ II instancji badając przymiot strony skarżącej w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, a w zasadzie czy podmiot ten prawidłowo pominięto ustalając krąg stron tego postępowania, wskazał jedynie na analizę zacieniania działki skarżącej wskazujące, że nie dochodzi do niedopuszczalnego przepisami techniczno-budowlanymi przesłaniania obiektu jaki na tej działce się znajduje przez obiekty objęte pozwoleniem na budowę. Organ pominął wszelkie inne aspekty, jakie powinny być w sprawie tej poddane analizie, uzasadniając tę okoliczność faktem, iż w całości oparł się na stanowisku organu I instancji.

Dalej skarżąca przedstawiła obszernie wykładnię art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. popartą przywołanym orzecznictwem sądów administracyjnych. W szczególności podniosła, że bez znaczenia jest, czy zachodzi tutaj sąsiedztwo bezpośrednie. Podniosła, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, co należy oceniać w kontekście prawa publicznego, ale też cywilnego.

Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania, nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki oznaczonej osobie przysługuje.

W sprawach pozwolenia na budowę należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki ma status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określane stosownymi przepisami oraz aktami wykonawczymi.

Ponadto w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać określone obiekty budowlane, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie zastosował się do tych wyżej zaprezentowanych i ugruntowanych w orzecznictwie poglądów prawnych na temat istoty rozpoznania sprawy administracyjnej dotyczącej postępowania o pozwolenie na budowę - także rozpatrywanej w trybie nadzwyczajnym, w aspekcie ustalenia, czy dany podmiot jest stroną tego postępowania, a zatem czy ziściły się przesłanki, w oparciu o które postępowanie wznowiono tj. czy podmiot któremu przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przysługiwał bez własnej winy w postępowaniu tym nie uczestniczył.

Powołanie się jedynie na analizę zacienienia by uznać, że skarżąca nie była stroną przedmiotowego postępowania jest daleko niewystarczające. Organ powinien przeanalizować czy charakter tej inwestycji i jej rozmiar (wielkość) tj. budowa zespołu budynków wielorodzinnych z usługami przy uwzględnieniu przepisów nie tylko prawa budowlanego, ale też prawa ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego, prawa wodnego czy też w końcu prawa cywilnego, nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej, w szczególności, iż skarżąca nieoficjalnie otrzymała informację, że budynek pierwotnie planowany jako czterokondygnacyjny (ilość kondygnacji naziemnych) ma być sześciokondygnacyjny.

Skarżąca podkreśliła, że oddziaływania, o których mowa w art. 29 ust. 2 P.b., nie można utożsamiać jedynie z oddziaływaniem niedozwolonym. Jeżeli takie odziaływanie (niedozwolone) występuje, warunkuje to nie tylko przyznaniem danemu podmiotowi statusu strony postępowania, ale koniecznością odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Samo zaś oddziaływanie dozwolone, tj. oddziaływanie, które istnieję, ale nie narusza przepisów, o których mowa wyżej, statuuje po stronie podmiotu będącego właścicielem nieruchomości sąsiedniej przymiot strony tego postępowania. Samo zacienienie tych obszarów przez zabudowę realizowaną nie wyczerpuje kwestii obszaru oddziaływania inwestycji na te tereny, aczkolwiek sam fakt zacieniania obszarów sąsiednich przez zabudowę projektowaną także zacieniania dozwolonego przepisami techniczno-budowlanymi przesądza, że po stronie właściciela, użytkownika wieczystego, czy też zarządcy nieruchomości zaciemnianej (przesłanianej), występuje przymiot strony tego postępowania. Przesłaniane nieruchomości przez budynek na nieruchomości sąsiedniej stanowi bowiem pewną ingerencję, która nawet jeżeli jest dopuszczalna, wpływa (w szerokim rozumieniu) na sposób wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości przesłanianej. Sama analiza przesłaniania, szczególnie przy inwestycjach o znacznych rozmiarach, jest daleko niewystarczająca do oceny obszaru oddziaływania inwestycji. Koniecznym jest tu analiza innych przepisów prawa budowlanego, ale też ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz prawa cywilnego.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uczestnik postępowania – inwestor [...] S.A. w piśmie procesowym z 23 listopada 2021 r. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że przytoczone w niej - bezspornie trafne - poglądy judykatury i doktryny nie zostały nijak nałożone na tło faktyczne niniejszej sprawy, tj. skarżąca nie podjęła nawet próby wykazania, iż w analizowanym przypadku organ się do nich nie zastosował. W szczególności zaś nie sposób wywnioskować ze skargi jakie to konkretne przepisy prawa materialnego uzasadniać mają wniosek o tym, że nieruchomość skarżącej (ściśle: członków skarżącej wspólnoty mieszkaniowej) doznaje ograniczeń w zabudowie w związku z obiektem zatwierdzonym do realizacji na mocy pozwolenia na budowę z dnia 29 maja 2018 r.

Inwestor przedstawił też obszerną merytoryczną polemikę ze stanowiskiem skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu obowiązującym od dnia 2 lipca 2021 r. przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie zarządzeniem z 28 października 2021 r. wyznaczył na dzień 23 grudnia 2021 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie nie ma technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącej, skarżonego organu, ani pozostałych stron, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem odpowiada prawu, a skarga jest bezzasadna.

Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego. Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Należy także stwierdzić, że istotne elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazał organ II instancji.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu; spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., a treść uzasadnienia decyzji świadczy o wykonaniu przez organ II instancji nałożonych nań obowiązków oraz powinności kontrolnych organu odwoławczego związanych z ponownym merytorycznym rozpatrzeniem sprawy. Poczynione w przedmiotowej sprawie ustalenia organu II instancji obejmują okoliczności istotne dla wydanego rozstrzygnięcia w zakresie przesłanek wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę.

Ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, które zostały szczegółowo powołane w uzasadnieniu decyzji I instancji i podzielone przez organ odwoławczy, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonych dowodach z dokumentów. Nie budzą one zastrzeżeń co do ich prawidłowości.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowi art. art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 151 K.p.a. Zgodnie z ww. przepisami w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W myśl natomiast art. 151 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

§ 2. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Organ odwoławczy prawidłowo opisał wyliczone w art. 151 K.p.a. możliwe rozstrzygnięcia kończące postępowanie wznowieniowe.

Bezsporne w niniejszej sprawie było, że zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b., który stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszarem tym, stosownie do art. 3 pkt 20 P.b. (w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r.), jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, w tym zabudowy, tego terenu. Zgodnie ze słownikową definicją pojęcia "zabudowy", należy pod nim rozumieć "zabudowanie lub zabudowywanie jakiegoś terenu lub powierzchni", "budynki znajdujące się na jakimś terenie".

Zatem badając obszar oddziaływania zamierzenia budowlanego trzeba ustalić, czy konkretny przepis prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1796/10, wszystkie powołane wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak słusznie wskazał organ I instancji, tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia, dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu takiej nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę.

Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, przykładowo przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny. Konieczne jest zatem stwierdzenie naruszenia obiektywnego interesu prawnego. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które wytyczać będą pewną strefę wobec projektowanego obiektu (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2006 r., sygn. II OSK 75/06).

W przedmiotowej sprawie budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami został zaprojektowany na działkach ew. nr [...] i nr [...], a pomiędzy terenem inwestycji, a nieruchomością skarżącej tj. działką nr [...], znajduje się działka nr [...] o szerokości ok. 5 m oraz częściowo dz. nr [...] o szerokości ok. 12,5 m. W najbardziej zbliżonym miejscu odległość od zaprojektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (a dokładnie od jego części garażowej o wysokości ok. 1,6 m ponad poziomem istniejącego terenu) do granicy działki nr [...] wynosi ok. 9,5 m, zaś do budynku przy ul. [...] - 15,8 m. Odległość w linii prostej od najwyższego segmentu zaprojektowanego budynku (w którym znajdują się pomieszczenia mieszkalne i usługowe) do granicy działki nr [...] wynosi ok. 45 m, zaś do budynku mieszkalnego przy ul. [...] wynosi ok. 60m. Najwyższy segment przedmiotowego budynku, zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją nr [...].[...], osiąga wysokość attyki równą 19,35 m.

Wszystkie miejsca postojowe dla przedmiotowej inwestycji zostały zaprojektowane w garażu podziemnym budynku. Ponadto w obrębie elewacji północnej zaprojektowanego budynku nie zlokalizowano okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi.

Projekt budowlany przedmiotowej inwestycji zawiera analizę rysunkową i opisową jej zgodności z § 60 rozporządzenia, a cień rzucany przez zaprojektowaną zabudowę w dniach równonocy nie sięga do granic działek położonych przy ul. [...].

Sporna w sprawie była przede wszystkim kwestia postulowanego przez skarżącą uwzględnienia działki nr [...] w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, co miałoby skutkować przyznaniem jej interesu prawnego i statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Sąd stwierdza, że prawidłowe i adekwatne do stanu faktycznego i prawnego sprawy jest stanowisko organu II instancji, które należy w całej rozciągłości zaakceptować, co musiało skutkować oddaleniem bezzasadnej skargi.

W szczególności aprobując ustalony przez organy stan faktyczny, w tym parametry planowanej zabudowy i istniejącej zabudowy skarżącej, a także wzajemną lokalizację ww. zabudowań i działek, należy w pełni podzielić stanowisko przedstawione przez organy obu instancji i inwestora, że w sprawie nie może być mowy o naruszeniu § 12, § 13, § 60, czy § 271-273 rozporządzenia. Szczegółowe rozważania w tym zakresie, mające pełne pokrycie w dokumentacji projektowej, zawarto w uzasadnieniu decyzji I instancji.

Analizując ewentualne ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie działki nr [...], w odniesieniu do ww. przepisów, niewątpliwie wysokość fragmentu przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego najbliżej działki nr [...] wynosi od 0,79 do 1,59 m. Z uwagi na tak niewielką wysokość tej części budynku nie jest możliwe wprowadzenie jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...], w tym zabudowie tej działki, na podstawie ww. przepisów techniczno-budowlanych.

Podobnie ma się rzecz z częścią mieszkalno-usługową, od której odległość do granicy działki nr [...] wynosi ok. 45 m, zaś do budynku mieszkalnego przy ul. [...] wynosi ok. 60 m. Najwyższy segment projektowanego budynku, zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją nr [...].[...] osiąga wysokość attyki równą 19,35 m.

Brak jest również podstaw do twierdzenia, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana niezgodnie z art 5 P.b. i wprowadza jakieś ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie działki nr [...] w zakresie określonym tym przepisem. W szczególności inwestycja zapewnia poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym nie ogranicza dostępu do drogi publicznej, zaopatrzenia w media i możliwości usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów, czy możliwości utrzymania właściwego stanu technicznego obiektów.

Nie budzi też wątpliwości Sądu szczegółowe i rzetelne wyjaśnienie przedstawione przez organ I instancji, a zaakceptowane przez organ odwoławczy, dotyczące miejsc postojowych, obsługi komunikacyjnej oraz hałasu generowanego przez przedmiotową inwestycję.

Jak trafnie wskazał organ I instancji, to podmiot żądający wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. powinien wykazać w postępowaniu prowadzonym przed organami administracyjnymi, że ma przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym (art. 147 w związku z art 149 § 1 K.p.a.; por. wyroku NSA z 22 października 2010 r., sygn. II OSK 1450/09), a następnie, że miał przymiot strony i bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, którego żąda wznowienia.

Tymczasem w skardze nie wskazano żadnych konkretnych przepisów odrębnych, które wprowadzałyby związane z planowaną inwestycją ograniczenia w zagospodarowaniu terenu działki skarżącej.

Dla uznania, że teren należący do skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, konieczne byłoby wskazanie konkretnych nakazów czy zakazów, wynikających z przepisów odrębnych - tj. przepisów administracyjnego prawa materialnego, takich jak np. warunki techniczno-budowlane, czy też prawo wodne, prawo ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, które w związku z realizacją opisanej inwestycji wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu jej nieruchomości.

Jak już wyżej wskazano, takich ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych skarżąca nie wskazała. Okoliczności takie nie wynikają również z akt administracyjnych sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca winna była wskazać, stosownie do treści art. 3 pkt 20 P.b., z jakim przepisem prawa administracyjnego wiąże spodziewane ograniczenie możliwości zagospodarowania swojej nieruchomości. Bez wskazania takich przepisów stanowisko skarżącej stanowi w istocie jedynie gołosłowną polemikę z prawidłowymi ustaleniami organów administracji, znajdującymi oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Słusznie wskazał organ I instancji, że legitymacji do bycia stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie można opierać na przypuszczeniach, a zatem stanach hipotetycznych, bez konkretnego powiązania normy prawnej z możliwością jej wpływu (ograniczenia) na zagospodarowanie działki sąsiedniej (por. wyrok NSA z 6 marca 2012 r., sygn. II OSK 2474/10).

Jak słusznie podniósł inwestor w piśmie procesowym z 23 listopada 2021 r., co zresztą sygnalizował już w piśmie złożonym w postępowaniu odwoławczym z 16 września 2020 r., w żadnym miejscu skargi ani odwołania skarżąca nie przywołała choćby jednego konkretnego przepisu odrębnego, który mógłby uzasadniać objęcie działki nr [...] obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Samo przywołanie przez skarżącą w sposób ogólny aktów prawnych, czy dziedzin prawa, w których takich przepisów można by poszukiwać (prawo budowlane, prawo ochrony środowiska, prawo zagospodarowania przestrzennego, prawo cywilne), nie może skutkować uzasadnionym oczekiwaniem, że organ dokona drobiazgowej analizy wszelkich potencjalnie mogących mieć tu zastosowanie przepisów. Skoro skarżąca sama nie jest w stanie wykazać tego typu ograniczeń, nie może oczekiwać, że jej zarzuty przyniosą zamierzony skutek.

Trafnie wskazał inwestor, że szczególnie doniosłe jest, że skarżąca, mimo reprezentowania jej przez profesjonalnego penomocnika, przywołania prawidłowej wykładni stosowanych przez organy przepisów i powołania się na adekwatne orzecznictwo, ograniczeń takich nie przedstawia nawet w sposób opisowy (bez przywołania konkretnych norm prawnych).

Wykazane zaniechanie skarżącej jest istotne w kontekście tego, że to na wnioskującym o wznowienie postępowania administracyjnego spoczywa obowiązek wykazania przesłanki wznowieniowej. W sytuacji oparcia się o przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podmiot taki musi więc szczegółowo wyjaśnić i wykazać, że powinien być stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Jeżeli przy tym postępowaniem tym jest postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, stosowny wywód winien nawiązywać do treści przywołanego art. 3 pkt 20 P.b. Musi uzasadnić, że nieruchomość wnioskującego jest położona w obszarze oddziaływania obiektu projektowanego, a zatem że konkretne przepisy odrębne wprowadzają ograniczenia w jej zabudowie. W niniejszej sprawie skarżąca powyższego w żadnej mierze nie dokonała. Nie wskazała na jakikolwiek przepis prawa (w sposób konkretny ani opisowy), z którego wywodzić by można tezę o ograniczeniu w zabudowie jej terenu w związku z planowaną inwestycją.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących zasady dwuinstancyjności, należy w pierwszej kolejności w pełni podzielić przedstawioną przez nią wykładnię art. 15 K.p.a. (obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej), popartą treścią art. 78 Konstytucji RP i orzecznictwem sądowym.

Powyższe trafne teoretyczne wywody nie mają jednak żadnego przełożenia na realia niniejszej sprawy.

Co prawda uzasadnienie decyzji II instancji nie jest zbyt rozbudowane i zawiera mniej drobiazgową analizę, niż uzasadnienie decyzji I instancji, to jednak odpowiada prawu (art. 107 § 3 K.p.a.), w szczególności wobec braku przekonywującego uzasadnienia zarzutów odwołania. Ogólnie formułowane przez skarżącą zarzuty i argumentacja nie wymagały powtarzania w uzasadnieniu decyzji odwoławczej prawidłowo zaakceptowanych przez Wojewodę szczegółowych rozważań zawartych w decyzji Prezydenta.

Organ odwoławczy wskazał przy tym wprost, że rozważył i aprobuje w tym zakresie stanowisko organu I instancji w zakresie m.in.: odległości budynków od granic, przesłaniania, miejsc postojowych, miejsc gromadzenia odpadów, placu zabaw, nasłonecznienia, uciążliwości wskazanych w § 11 rozporządzenia (promieniowanie i oddziaływanie pól elektromagnetycznych, hałas i drgania, zanieczyszczenie powietrza, gruntu i wód, powodzie i zalewanie deszczami, osuwiska), studni, odległości urządzeń sanitarnych, ochrony przeciwpożarowej, dostępu nieruchomości sąsiednich do dróg publicznych i mediów, odprowadzania z nich wody opadowej, możliwości ich utrzymania we właściwym stanie technicznym i hałasu.

Brak ponownego powielenia szerokiego wywodu zaprezentowanego przez Prezydenta oceny tej nie zmienia.

Organ II instancji odniósł się nadto w zaskarżonej decyzji do podnoszonych w odwołaniu kwestii zacieniania, ruchu samochodowego, miejsc parkingowych, emisji spalin oraz smogu.

W efekcie zarzuty dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności należy uznać w realiach niniejszej sprawy za bezpodstawne. Organ II instancji dokonał należytego ponownego zbadania przedmiotowej sprawy i nie ograniczył się do kontroli decyzji pierwszej instancji.

W kontekście zacieniania należy dodać, że wbrew sugestiom skarżącej, brak jest przesłanek czy dowodów na potwierdzenie, że należąca do niej nieruchomość podlega, mieszczącemu się w dopuszczalnych prawem granicach, zacienianiu przez projektowany budynek. Zdaniem Sądu nic takiego nie ma miejsca, skoro odległość projektowanego, trzykondygnacyjnego budynku (a nie zespołu budynków o czterech czy sześciu kondygnacjach) od budynku przy ul. [...] wynosi około 60 m, zaś odległość projektowanego garażu, którego płyta stropowa ma sięgać wysokości 1,6 m nad poziom terenu, wynosi 15,8 m. Dodatkowo, jak słusznie wskazał przy tym inwestor, na granicy nieruchomości posadowiony jest mur o wysokości 4 m. Powyższe potwierdzają zawarte w projekcie budowlanym opracowania oraz dołączone do pisma inwestora zdjęcie.

W konsekwencji należy podkreślić, że skarżąca nie przedstawiła i nie zawnioskowała jakichkolwiek dowodów, które mogłyby podważyć twierdzenia organów i inwestora.

W efekcie dywagacje skarżącej dotyczące tego, iż samo oddziaływanie (np. zacienianie) na sąsiednią nieruchomość, choćby dopuszczalne normatywnie, przesądza o konieczności traktowania jej właściciela jako strony postępowania o pozwolenie na budowę, pozostają irrelewantne w niniejszej sprawie. Rzecz bowiem w tym, że projektowany przez inwestora obiekt w ogóle nie zacienia nieruchomości skarżącej.

Podobnie z akt sprawy nie wynikają jakiekolwiek inne ograniczenia w zabudowie, czy zagospodarowaniu nieruchomości przy ul. [...], generowane przez projektowany obiekt. Nie wskazała ich w istocie również sama skarżąca.

Należy tu dostrzec, odnośnie podnoszonych w odwołaniu i skardze kwestii, że zastrzeżenia skarżącej co do miejsc postojowych, wjazdu na teren inwestycji, hałasu, czy spalin (smogu), wibracji, zakłóceń elektrycznych, zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby, ograniczenia korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, mają charakter bardzo ogólny, niepoparty żadnymi dowodami i nie są oparte na żadnym konkretnym przepisie prawa.

Zarzuty odwołania dotyczące przepisów rozporządzenia (§ 18-21 oraz 57-60) są ogólnikowe i gołosłowne. W szczególności bezpodstawny jest zarzut dotyczący dokonania w sposób nieprawidłowy (uproszczony) analizy geometrycznej czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w sąsiednich budynkach.

Co więcej należy zauważyć, że ulice [...] znajdują się w ścisłym centrum K.. Powyższe musi implikować, że każda nowa inwestycja w szeroko pojętym sąsiedztwie skarżącej będzie miała pewien wpływ na takie kwestie jak ruch samochodowy czy hałas. Nie sposób jednak z tego wywodzić każdorazowego obowiązku uwzględnienia jako strony postępowania wszystkich właścicieli nieruchomości położonych w okolicy inwestycji. Innymi słowy niewątpliwy wzrost natężenia ruchu samochodowego w bezpośrednim sąsiedztwie kamienicy zarządzanej przez skarżącą Wspólnotę, wskutek realizacji przedmiotowego zamierzenia, nie stanowi o interesie prawnym skarżącej, a jest normalnym, oczywistym i dopuszczalnym następstwem realizacji inwestycji.

Podsumowując, wbrew zarzutom skarżącej, organy uwzględniły w sprawie prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że brak bezpośredniego sąsiedztwa nie determinuje stwierdzenia braku oddziaływania inwestycji na nieruchomość, a także organy miały na uwadze potencjalne znaczenie w sprawie przepisów prawa publicznego (wynikających z rozporządzenia, prawa ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego) oraz cywilnego.

Na marginesie jedynie Sąd wskazuje, że podzielając zdecydowaną większość przywołanych w sprawie tez z orzeczeń sądów administracyjnych, Sąd w składzie orzekającym nie podziela pojawiającego się mniejszościowego poglądu, jakoby "jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki ma zawsze status strony". Tego typu argumentacja traktowana w sposób konsekwentny musiałby bowiem prowadzić do każdorazowego uwzględniania wszystkich sąsiadów inwestora w kręgu stron postępowania, wszak bowiem np. § 12 rozporządzenia zawsze ogranicza inwestora w zakresie odległości planowanej inwestycji od granic działki. Taka wykładnia byłaby sprzeczna z jednoznacznym brzmieniem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Organ II instancji prowadząc postępowanie prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonał właściwej wykładni przepisów prawa. We właściwy sposób również zmodyfikował rozstrzygnięcie organu I instancji, właściwie stosując art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Niewątpliwie bowiem w niniejszej sprawie stwierdzony przez organy brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wprost wpisuje się w jedną z możliwych do wydania decyzji kończących wznowione postępowanie (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.). W niniejszej sprawie brak było podstaw do twierdzenia, że całe wznowione postępowanie było bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.). Przeciwnie, podnoszona przez skarżącą przesłanka wznowienia (przymiot strony) nie mogła być zweryfikowana w postępowaniu wstępnym, poprzedzającym procesową decyzję (postanowienie) o wszczęciu albo odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego. Wbrew stanowisku organu I instancji postępowanie wznowieniowe prowadzone w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie ogranicza się do rozstrzygnięcia co do winy lub jej braku w pominięciu strony. Nie było w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia a limine braku po stronie skarżącej przymiotu strony. Należy zauważyć, że czym innym jest przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym (który skarżąca posiada), który usprawiedliwiałby umorzenie postępowania, a czym innym przymiot strony w postępowaniu głównym, którego brak uzasadnia wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.

Organ odwoławczy, wbrew zarzutom skargi, dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, w tym w zakresie braku zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania. Prawidłowo zaakceptował przeprowadzoną przez organ I instancji analizę projektu budowlanego, dokonując oceny merytorycznej odnoszącej się do ustalenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Umotywował też zasadność przyjęcia, że skarżąca nie została pozbawiona statusu strony, bowiem nie ma podstaw do stwierdzenia istnienia przepisów prawnych mogących stanowić o znajdowaniu się nieruchomości skarżącej w obszarze oddziaływania projektowanych obiektów, a zatem o interesie prawnym skarżącej w przedmiotowym postępowaniu.

Organy prawidłowo odniosły się również do podnoszonych okoliczności celem wykazania legitymacji w sprawie. Organy rozpatrzyły cały materiał dowodowy sprawy w sposób wyczerpujący i dokonały rzetelnej oceny materiału dowodowego w sposób zgodny z zasadami swobodnej oceny dowodów. Organ II instancji działał z poszanowaniem zasad K.p.a. i nie naruszył wymienionych w skardze przepisów.

Omyłkowe wskazanie na 5 stronie uzasadnienia zaskarżonej decyzji jako podstawy prawnej decyzji art. 151 § 1 pkt 2 zamiast art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. jest uchybieniem nie mającym żadnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Takich naruszeń Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził, dlatego oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.