Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 309/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję tego samego organu
Powołane przepisy: article: Art. 28 ust. 3  i ust. 3a
journal: Dz.U. 2024 poz 497
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Jakub Makuch Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 stycznia 2024 r. nr UP-69/2024 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2023 r., I SA/Kr 1301/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS lub organ) z 12 października 2022 r., którą odmówiono skarżącemu (J. G.) umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy za poszczególne okresy od czerwca 2009 do maja 2010 r.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że organ nie dostrzegł, że przesłanki z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2024, poz. 494) – dalej " u.s.u.s." są rozłączne w tym znaczeniu, że określają odrębne od siebie stany faktyczne i prawne. Przesłanki te nie są tożsame czy nawet zbieżne. Zdaniem ówcześnie orzekającego Sądu, ZUS rozważając przesłankę z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s powinien w pierwszej kolejności ustalić wysokość kosztów egzekucji, a następnie zestawić je z informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Następnie powinien ocenić w jakim stopniu ewentualnie prowadzone postępowanie egzekucyjne będzie skuteczne - uwzględniając przy tym zarówno z jakich praw majątkowych może być prowadzona egzekucja i jakie są prognozy jej efektywności. Dopiero wówczas może sformułować ocenę co do kwoty, którą uzyska w toku postępowania i zestawiwszy je z kosztami egzekucyjnymi ocenić, czy wystąpiła omawiana przesłanka. Tego rodzaju ustaleń organ nie przeprowadził - a co za tym idzie organ nie rozważył, czy skarżący znalazł się w sytuacji odpowiadającej przesłance z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.

Sąd wyjaśnił też, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. zachodzi wówczas gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdza brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy znajdowały się trzy postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Myślenicach z 28 września 2011 r. umarzające postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 59 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479) – dalej "u.p.e.a.". Przykładowo, w jednym z tych postanowień organ egzekucyjny stwierdził, że z uzyskanych informacji wynika, że "zobowiązany nie posiada majątku, z którego możliwa byłaby egzekucja administracyjna". Ponadto w przywołanym postanowieniu stwierdzono, że "zgromadzony materiał dowodowy daje mocne podstawy do stwierdzenia, iż w postępowaniach egzekucyjnych nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne" (k. 46 akt). Postanowienia te dotyczyły egzekucji nie tylko zobowiązań podatkowych skarżącego, ale również składek należnych ZUS. Organ dowody te jednak pominął - co oznacza, że badając przesłankę z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie rozpatrzył w całości materiału dowodowego sprawy, czym naruszył art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000) - dalej jako "k.p.a."

Nadto ocena ziszczenia się przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. okazała się zaś niekompletna, skoro dla organu punktem wyjścia było stwierdzenie, że naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Zdaniem Sądu, nie oznaczało to jednak tego samego, co brak majątku, z którego można egzekwować należności. Stwierdzenie braku majątku (lub osób), z którego można egzekwować należności, nie wymaga czynności czy działań organów, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. O ile więc w sprawie dojdzie do ustalenia, że strona zaprzestała prowadzenia działalności, konieczne jest, dla pominięcia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s.. stwierdzenie braku majątku, z którego można egzekwować należności, przy czym chodzi tu o należności składkowe przysługujące ZUS, a nie o jakiekolwiek inne należności.

Sąd nie podzielił również oceny organu w zakresie wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 141, poz. 1365) – dalej "rozporządzenie".

Sad wskazał, że w motywach rozstrzygnięcia organu brak było rozważań, które w pełnym zakresie oceniałyby wpływ opłacania zaległych składek na możliwości zaspokojenia powyższych potrzeb. Organ nie podjął się nawet próby zidentyfikowania niezbędnych potrzeb życiowych rodziny skarżącego, a zamiast tego zsumował dochody osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie i błędnym zresztą wskazaniu, że koszty utrzymania kształtują się na poziomie 1 500 zł. Sąd podkreślił, że kierując się doświadczeniem życiowym oraz zasadą prawdy obiektywnej organ winien mieć na uwadze, że podane przez stronę wydatki nie mogą stanowić całości jej niezbędnych kosztów utrzymania. Organ powinien był zatem określić choćby w przybliżeniu w oparciu o dane statystyczne kwoty, które rodzina skarżącego przeznacza na tego rodzaju wydatki. Organ nie wziął również pod uwagę tego, że potrzeby każdej rodziny mają swoje indywidualne cechy, które mogą zostać jej narzucone przez zdarzenia losowe. W tym przypadku takim zdarzeniem mogła być choroba córki skarżącego.

Konkludując, w ocenie orzekającego ówcześnie Sądu, stanowisko organu co do spełnienia przesłanki zawartej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie spełniało wymogów, które wynikają z art. 107 § 3 k.p.a. oraz zostało sformułowane z pominięciem istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności stanu faktycznego oraz dowodów znajdujących się w aktach sprawy, co z kolei oznaczało naruszenie przez organ art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto dokonując jego oceny organ nie zastosował się do art. 79a § 1 k.p.a.

Sąd zauważył również, że wniosek skarżącego obejmował należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne za okres od czerwca 2009 r. do maja 2010 r. Tymczasem, biorąc pod uwagę, że co do zasady, zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne - w dacie orzekania przez organ, czyli 12 października 2022 r., upłynął podstawowy termin przedawnienia tych należności. Organ powinien był zatem rozważyć, czy postępowanie w przedmiocie umorzenia powyższych należności nie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na ich wygaśnięcie - czego jednak nie uczynił. Jeżeli skarżący w swoim wniosku o umorzenie należności wskazałby składki, które uległy przedawnieniu, to w tym zakresie organ pierwszej instancji powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli zaś przedawnienie należności stwierdzone zostanie dopiero w postępowaniu będącym skutkiem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ miał obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przedawnionych należności i w tym zakresie umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). W tym zakresie organ ograniczył się jednak do wymienienia dat wszczęcia postępowań egzekucyjnych względem poszczególnych okresów i zaznaczenia, że egzekucja trwa nadal oraz, że bieg terminu przedawnienia został zawieszony. W motywach decyzji organ nie wskazał jednak na podstawie jakich dowodów ustalił powyższą okoliczność.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją nr 2282/2023 z 16 listopada 2023 r. ZUS odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, rodzinne i Fundusz Pracy za osobę prowadzącą działalność gospodarczą będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 18 177,19 zł.

Organ wyjaśnił, że rozpoznając sprawę poinformował skarżącego o możliwości przedłożenia dokumentów obrazujących jego sytuację materialną, rodzinną i zdrowotną. Pismem z dnia 26 września 2023 r. skarżący oświadczył, że podtrzymuje wniosek o umorzenie w całości należności z tytułu zaległych składek za okres od czerwca 2009 r. do maja 2010 r. Podkreślił, że nie jest w stanie uiścić zaległości pieniężnej, bez uszczerbku dla niego i jego rodziny. Z uwagi na osiągnięcie wieku emerytalnego oraz brak możliwości dodatkowego zarobkowania, niemożność uiszczenia zaległych składek miała charakter trwały. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Myślenicach umorzył mu zobowiązania podatkowe uznając, że jest niewypłacalny. Z uwagi na wiek oraz stan zdrowia nie będzie mógł podjąć dodatkowych zajęć zarobkowych, a jego sytuacja rodzinna uległa znacznemu pogorszeniu - ma na utrzymaniu niepełnosprawną córkę, która po przebytej chorobie (pęknięcie tętniaka mózgu) nie może podjąć pracy zarobkowej. Od czasu choroby córka mieszka z nim i jego żoną. Córce nie przysługuje renta i utrzymuje się z zasiłków z ubezpieczenia społecznego i pomocy rodziców. Córka nie wykonuje również samodzielnie prostych czynności domowych takich jak przygotowanie obiadu, porządkowanie itp. oraz wymaga stałej opieki ze strony osób drugich. Skarżący wyjaśnił, że zobowiązania powstały wiele lat temu i od dawna nie prowadzi działalności gospodarczej. Upłynął nominalny okres przedawnienia należności, a "sztuczne działania egzekucyjne" prowadzone przez organ formalnie spowodowały, że zaległe składki nie przedawniły się. Egzekucja trwa już wiele lat i dopiero teraz ściągnięto niewielką część należności. Na poparcie podniesionych okoliczności skarżący złożył do akt dokumenty.

W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z 22 września 2023 r. uzupełnionym 5 października 2023 r. skarżący poinformował, że nie pracuje zarobkowo; nie posiada dochodów z innych źródeł, nie pobiera zasiłków z pomocy społecznej i nie korzysta z innych form pomocy. Zaznaczył, że otrzymuje emeryturę, nie podał jednak jej wysokości.

Organ ustalił, że aktualna wysokość przysługującego skarżącemu świadczenia emerytalnego wynosi brutto 3 039,89 zł, netto 2 701,30 zł. Z emerytury tej dokonywane są również potrącenia egzekucyjne na rzecz Dyrektora Oddziału ZUS w Krakowie, które za październik 2023 r. stanowiły kwotę 475,94 zł.

Skarżący prowadzi gospodarstwo domowe z żoną, której dochód netto wynosi 1 400 zł tytułem renty z KRUS oraz córką (lat 43), pobierającą zapomogę z MOPS w kwocie 800 zł. Córka z powodu orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji pobiera świadczenie uzupełniające w kwocie 500 zł netto. Stałe wydatki trzyosobowej rodziny związane utrzymaniem – rubryka "inne", skarżący oszacował na kwotę 1 200 zł. Dodatkowe comiesięczne koszty związane z utrzymaniem domu stanowią opłaty za gaz 1 200 zł, ścieki 153 zł, śmieci 75 zł, lekarstwa 250 zł. Oświadczył też, że posiada zobowiązania w bankach za okres 2010-2029 r. w wysokości 50 000 zł, które reguluje w łącznej miesięcznej kwocie 1 386,78 zł. Zwiększenie kwoty zobowiązań nastąpiło z uwagi na kredyt związany z fotowoltaiką. Skarżący podał, że nadciśnienie tętnicze, choroba serca i cukrzyca II stopnia uniemożliwiają mu podjęcie dodatkowego zatrudnienia. Nie posiada żadnego majątku nieruchomego, praw majątkowych, maszyn, urządzeń, środków transportu oraz innych składników mienia ruchomego. W dniu 6 października 2023 r. sprzedał samochód marki [...] z 1984 r.

Organ oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdził, że należności z tytułu zaległych składek nie uległy przedawnieniu i są wymagalne. Postępowanie egzekucyjne prowadzi Dyrektor ZUS, a w ramach dokonanych czynności egzekucyjnych została wyegzekwowana kwota 4 559,82 zł, która stanowi około 1/4 całości posiadanego zadłużenia. W związku z tym, że na dzień wprowadzenia zmiany w u.s.u.s. nieopłacone należności za okres od czerwca 2009 r. do maja 2010 r. objęte były postępowaniem egzekucyjnym, na podstawie art. 24 ust 5b u.s.u.s. nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności i są one wymagalne.

Dalej organ stwierdził, że z przyczyn oczywistych w sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. W stosunku do działalności skarżącego nie było prowadzone postępowanie upadłościowe, ani likwidacyjne. W związku z tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą.

Jednocześnie zobowiązanie skarżącego jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również w tej sytuacji nie ma zastosowania.

Skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej, ale ma ustalone prawo do emerytury w wysokości 3 039,89 zł, które po uwzględnieniu potrąceń, w tym egzekucyjnych, w październiku 2023 r. zostało wypłacone w kwocie 2 225,36 zł. Należności z tytułu nieopłaconych składek, objęte są skuteczną egzekucją, prowadzoną przez Dyrektora Oddziału ZUS w Krakowie. W związku z tym - w ocenie organu - przesłanka określona w art. 28 ust 3 pkt 3 u.s.u.s również nie zachodzi.

Dalej organ podał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Myślenicach postanowieniem z 28 września 2011 r. umorzył postępowanie egzekucyjne, prowadzone wobec skarżącego, na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a.

W związku z nabyciem przez skarżącego w listopadzie 2018 r. uprawnień do emerytury Dyrektor Oddziału ZUS zastosował środek egzekucyjny w postaci zajęcia świadczenia. Prowadzona egzekucja jest skuteczna i w jej wyniku została wyegzekwowana kwota 4 559,82 zł.

Umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ma charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest ich regulowanie. Kwota emerytury pozostająca do dyspozycji skarżącego wynosi 2 225,36 zł i znacznie przekracza kwotę minimum socjalnego dla jednej osoby pozostającej w dwuosobowym gospodarstwie emeryckim, które za I kwartał 2023 r. wynosiło 1 397,99 zł. Mając zatem na względzie powyższe organ odmówił umorzenia należności na podstawie art. 28 ust 3 pkt 5 u.s.u.s.

Reasumując organ podał, że wobec skarżącego nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.).

Odnosząc się do treść art. 28 ust.3a u.s.u.s. i § 3 ust.1 pkt rozporządzenia organ podał, że przesłanka umorzenia w postaci poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, nie ma zastosowania. Skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej oraz nie posiada statusu przedsiębiorcy.

Odnosząc się przesłanki § 3 ust.1 pkt 3 rozporządzenia organ podał, że dla wypełnienia tej przesłanki wymagany jest nie tylko fakt przewlekłej choroby ale także pozbawienie możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie składek. Z akt sprawy wynika, że otrzymuje skarżący otrzymuje emeryturę, z której w drodze przymusowego dochodzenia regulowane są należności z tytułu nieopłaconych składek. Ponadto nie jest on jedyną osobą sprawującą opiekę nad chorą córką. W związku z tym omawiana przesłanka nie zachodzi.

Organ oceniając możliwość umorzenia należności na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia podał, że skarżący łączny miesięczny dochód trzyosobowego gospodarstwa domowego wynosi 4 664,52 zł. Mając na uwadze opracowanie Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych organ przyjął, że średni dochód na osobę w gospodarstwie pracowniczo-emeryckim za I kwartał 2023 r. wynosi 1 539,82 zł, stąd łączny dochód omawianego 3 osobowego gospodarstwa domowego powinien wynosić co najmniej 4 619,46 zł (1539,82 zł x 3). W związku z powyższym obecna suma dochodów członków rodziny skarżącego (4 664,52 zł) zapewnia kwotę minimum socjalnego. Kwota minimum socjalnego uwzględnia wydatki na żywność, mieszkanie (użytkowanie i energia, wyposażenie), edukację, kulturę i rekreację, odzież i obuwie, ochronę zdrowia, higienę osobistą, transport i łączność oraz pozostałe wydatki. Córka skarżącego objęta jest pomocą pochodzącą z budżetu państwa ale jest to związane z jej sytuacją zdrowotną. Spłata zadłużenia z tytułu składek realizowana jest z pobieranej przez skarżącego emerytury, a prowadzona egzekucja nie zagraża egzystencji skarżącego i członków jego rodziny. Ponadto pomimo podkreślanej trudnej sytuacji materialnej, skarżący reguluje zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów.

Na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, ZUS decyzją nr z 26 stycznia 2024 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji wydanej w I instancji.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 80 k.p.a. przez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i jego błędną interpretację, a także nieprawidłowe zastosowalnie art. 23 ust. 3 i 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia;

2. prawa materialnego związanego z przedawaniem należności - art. 24 ust. 4 u.s.u.s. przez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz błędną interpretację, skutkujące przyjęciem, że nie doszło do przedawnienia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz Fundusz Pracy odpowiednio za okres 1/2009-12/009 i 1/2010-5/2010 oraz związanej z nimi opłaty dodatkowej. Powyższe uchybienia, zdaniem skarzacego, miały istotny wpływ na wynik postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że zaciągnięty kredyt bankowy miał związek z próbą ograniczenia wzrastających kosztów energii zużywanej częściowo do ogrzewania domu. Otrzymana faktura z T. na dzień złożenia skargi nie została opłacona, a konsekwencją mogło być odcięcie prądu. W ocenie skarżącego podjęta inwestycja była ratunkiem przed kryzysem energetycznym, a nie zbytkiem i ekstrawagancją.

Skarżący odniósł się również do świadomego w jego ocenie działania organu, który wstrzymał egzekucję w okresie za listopad 2023 – styczeń 2024 r. (wtedy były wydawane decyzje) i podjął ją w lutym 2024 doprowadzając do sztucznego podwyższenia dochodu całej rodziny ponad minimum socjalne. Na dodatek, zdaniem skarżącego, organ nierzetelnie odwołał się do opracowania w przedmiocie minimum socjalnego za I kwartał 2023 r., podczas gdy jako punkt odniesienia wziął dochody z października 2023 r. Skarżący wskazał, że wspomniany w decyzji Instytut opublikował dane za II kwartał 2023 r. 10 listopada 2023 r., w którym to opracowaniu wskazano, że minimum socjalne dwuosobowego gospodarstwa emeryckiego wynosi 1 446,95 zł na osobę i 1 741,01 w gospodarstwie pracowniczym. W konsekwencji minimum socjalne za II kwartał w gospodarstwie emerycko-pracowniczym (analogicznie jako to wyliczono w decyzji ZUS) powinno było wynosić 1 593,98 zł (1 446,95 + 1 741,01/2), a więc dochody gospodarstwa skarżącego byłyby mniejsze od minimum socjalnego za II kwartał 2023 r. o 117,42 zł. W dalszej części skarżący przedstawił również swoje uwagi co do kolejno publikowanych danych za III kwartał 2023 i wskaźników inflacji konsumenckiej.

Skarżący ponownie wskazał, że egzekucja trwa już 13 lat i dotychczas nie doprowadziła do zaspokojenia się ZUS-u, przy czym dopiero po upływie wielu lat przymusowo ściągnięto niewielką część należności, co zachwiało bezpieczeństwem finansowym rodziny skarżącego i doprowadziło do zaprzestania spłacania zadłużenia wobec dostawców mediów.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ ZUS, wbrew wytycznym zawartym w wydanym poprzednio wyroku, nie ustalił w sposób wiarygodny czy egzekwowane należności rzeczywiście nie uległy przedawnieniu. Z kolei przy rozważaniu sytuacji finansowej skarżącego i jego rodziny – organ analizował nieporównywalne dane tj. dane o minimum socjalnym gospodarstw domowych za I kwartał 2023 r. i dane o dochodach gospodarstwa skarżącego z III kwartału 2023 r. Tym samym w ocenie Sądu, organ w sposób rażący, naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) oraz art. 7, 77 §1 i art. 80 k.p.a., co miało wpływ na wynika sprawy, ponieważ ZUS przyjąwszy, że egzekwowane należności nie uległy przedawnieniu, a także, że dochody skarżącego przekraczają minimum socjalne – działając w ramach uznania administracyjnego – odmówił umorzenia zaległości.

Na wstępie Sąd zaznacza, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – dalej "p.p.s.a." - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Norma zawarta w powołanym przepisie ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza bowiem, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane. Jego zasięgiem oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe - ewentualne - postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" odnosi się do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" - stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej - dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z 27 marca 2024 r., II OSK 320/23).

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie analizując kwestię przedawnienia należności - wprost wskazał, że "organ ograniczył się jednak do wymienienia dat wszczęcia postępowań egzekucyjnych względem poszczególnych okresów i zaznaczenia, że egzekucja trwa nadal. Tym samym, zdaniem organu, zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia został zawieszony. W motywach decyzji organ nie wskazał jednak na podstawie jakich dowodów ustalił powyższą okoliczność. Dodać przy tym należy, że w aktach administracyjnych sprawy, pośród dokumentów dotyczących przedawnienia znalazły się jedynie wewnętrzne pisma Zakładu (...) Równocześnie Skarżący złożył wspomnianej już postanowienia o umorzeniu postępowań egzekucyjnych z 2011 r., tym bardziej zatem organ powinien był zebrać właściwy materiał dowodowy oraz poddać go ocenie w celu ustalenia, czy zaległości, których dotyczył wniosek nie uległy przedawnieniu. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną, tj. w pierwszej kolejności zbierze kompletny materiał dowodowy i podda go wyczerpującej ocenie w celu ustalenia, czy składki, których dotyczy sprawa, uległy przedawnieniu. Jeżeli składki te są nadal wymagalne, przeprowadzi postępowanie dowodowe z uwzględnieniem zastrzeżeń zawartych w motywach wyroku, a następnie przedstawi uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji w sposób spełniający wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a."

Sąd orzekający w niniejszej sprawie ustalił, że w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji organu I instancji z 16 listopada 2024 r. (str. 10 i 11) zostały wymienione zarówno decyzje określające zadłużenie za poszczególne miesiące roku 2009 i 2010 jak i numery tytułów wykonawczych, przy czym część tytułów wykonawczych miała być doręczona 2 kwietnia 2010 r., a pozostała część 30 stycznia 2017 r. W ocenie Sądu ma to znaczenie w sprawie ponieważ skarżący już w poprzednim postępowaniu sądowoadministracyjnym powoływał się na postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z 2011 r. Postanowienie to (tj. postanowienie z 28 września 2011 r. nr [...] Naczelnika Urzędu Skarbowego w Myślenicach) nadal znajduje się w aktach sprawy administracyjnej, przy czym z uwagi na różną numerację tytułów wykonawczych przytoczonych w ww. postanowieniu i różną w zaskarżonej decyzji – Sąd nie miał możliwości stwierdzić, czy tytuły wykonawcze (zwłaszcza te, których symbole zakończone są liczbą 2009) dotyczą tych samych należności, które zostały wymienione jako dotyczące nieprzedawnionych należności z roku 2009. Nie wiadomo więc, czy umorzone w 2011 r. postępowanie egzekucyjne dotyczyło wymienionych w decyzji ZUS należności za poszczególne miesiące roku 2009 i 2010.

Należałoby również powtórzyć, za orzekającym ówcześnie Sądem, który komentował skutki ww. postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Myślenicach z 28 września 2011 r. wskazując, że: "Ocena ziszczenia się przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. okazała się zaś niekompletna, skoro dla organu punktem wyjścia było stwierdzenie, że naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie oznacza to jednak tego samego, co brak majątku, z którego można egzekwować należności. Stwierdzenie braku majątku (lub osób), z którego można egzekwować należności, nie wymaga czynności czy działań organów, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. O ile więc w sprawie dojdzie do ustalenia, że strona zaprzestała prowadzenia działalności, konieczne jest, dla pominięcia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 tej ustawy, stwierdzenie braku majątku, z którego można egzekwować należności, przy czym chodzi tu o należności składkowe przysługujące ZUS, a nie o jakiekolwiek inne należności".

Innymi słowy orzekający ówcześnie Sąd zaznaczył, że dla ziszczenia się warunku "stwierdzenia braku majątku" nie jest wymagane orzeczenie administracyjne (naczelnika urzędu skarbowego) o braku majątku. Przepisy prawa nie zawierają podstawy prawnej do takiego orzeczenia, a więc zgodnie z art. 6 k.p.a. organ nie może orzekać w przedmiocie, co do którego nie ma w przepisach prawa podstawy. Stwierdzenie "braku majątku" może pośrednio wynikać z ustaleń faktycznych postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego – co zaistniało w rozpoznawanej sprawie. Orzekający Sąd w niniejszej sprawie wskazuje, że podstawą prawną umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego składek był art. 59 § 2 u.p.e.a. Przepis ten w stanie prawnym obowiązujący w 2011 r. (i obecnie) stanowił, że: "Postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku, gdy dalsza egzekucja administracyjna będzie bezskuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne". Z tych to powodów, zdaniem Sądu (z zastrzeżeniem poniższych uwag co do przedawnienia), organ powinien był przyjąć, że w 2011 r. ziściła się przesłanka stwierdzenia braku majątku.

Odnosząc się natomiast do spornej kwestii przedawnienia, w ocenie Sądu, na dowód zawieszenia biegu terminu przedawnienia - organ ograniczył się jedynie do przytoczenia numeracji tytułów wykonawczych i wskazania ich dat doręczenia (odpowiednio 2 kwietnia 2010 r. i 30 stycznia 2017 r.) oraz zacytowania obowiązujących w tym zakresie przepisów. Nie wskazał jednak dlaczego przyjął, że powołane w decyzji doręczenia tytułów wykonawczych (które miały być doręczone 2 kwietnia 2010 r.) skutecznie zawiesiły przedawnienie. Zgodnie bowiem z obowiązującym ówcześnie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Rzecz jednak w tym, że wymienione w decyzji jako tytuły wykonawcze numery dokumentów (rozpoczynające się od symbolu "Rb") nie odpowiadają stosowanej numeracji tytułów wykonawczych (rozpoczynających się od symbolu "TW"), ani też numeracji stosowanej przez organ egzekucyjny (rozpoczynających się od symbolu "W1DP") – organ nie wykazał więc, że umorzone w 2011 r. postępowanie egzekucyjne nie dotyczyło należności, które zostały ustalone jako nieprzedawnione.

Wydaje się przy tym, że organ przyjął finalnie, że skoro zgodnie z obowiązującymi od 1 stycznia 2012 r. przepisami bieg przedawnienia rozpoczął się od 1 stycznia 2012 r. (art. 11 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców - Dz. U. Nr 232, poz. 1378) to nie nastąpiło przedawnienie należności za poszczególne miesiące roku 2009 r. i lat następnych w dacie wydania decyzji odmawiającej umorzenia zaległości. Rzecz jednak w tym, że okres 5 lat rozpoczynający się dnia 1 stycznia 2012 r. upływał 1 stycznia 2017 r. – a organ nie wykazał, aby pomiędzy 1 stycznia 2012 r., a 17 stycznia 2017 r. (daty doręczeń części tytułów wykonawczych) trwało jakiekolwiek postępowanie egzekucyjne (w szczególności dotyczące należności, co do których tytuły wykonawcze miały być doręczone już 2 kwietnia 2010 r.).

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych decyzja o umorzeniu zaległości ma charakter wtórny wobec stwierdzenia ich wygaśnięcia z uwagi na upływ terminu przedawnienia. O umorzeniu zaległości na podstawie art. 28 u.s.u.s. można orzekać tylko wówczas, gdy one istnieją i mogą być egzekwowane, w tym nie wygasły uprzednio poprzez upływ terminu przedawnienia. Sądy odwołują się przy tym do poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowanych w analogicznych sprawach podatkowych i wskazujących, że organ podatkowy procedujący w przedmiocie przyznania ulgi w postaci umorzenia zaległości podatkowych zobowiązany jest do ustalenia, czy zaległość podatkowa jest zaległością istniejącą (np. wyroki NSA: z 22 marca 2024 r., III FSK 1049/23, z 18 stycznia 2011 r., I FSK 55/10; z 5 stycznia.2022 r., I GSK 868/21). Przedawnienie zobowiązania nakłada bowiem na właściwy organ obowiązek umorzenia postępowania, przy czym dotyczy to także postępowania o przyznanie ulgi w spłacie zobowiązania, które staje się bezprzedmiotowe w sytuacji przedawnienia objętego tym postępowaniem zobowiązania (wyrok NSA z a 25 stycznia 2023 r., I GSK 495/22). Dla porządku należałoby również powołać pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 3 grudnia 2020 r., I GSK 1046/20, który to pogląd orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela, że organ winien wskazać, w stosunku do każdej z należności odrębnie, kiedy nastąpił termin wymagalności składki jako początek biegu terminu przedawnienia oraz w jakim okresie miało miejsce zawieszenie biegu przedawnienia. Nie jest przy tym wystarczające zbiorcze przedstawienie ram czasowych w odniesieniu do wszystkich zaległości, skoro każda z należności ma odrębny termin wymagalności, a zatem i odrębny początek biegu terminu przedawnienia. Powyższego również zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z przytoczonych powyżej dokumentów zebrany w sprawie materiał dowodowy nie przekonuje Sądu, że w dniu 1 stycznia 2017 r. zaistniały jakiekolwiek okoliczności, które dowodzą zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności wymienionych na wstępie zaskarżonych decyzji tj. za czerwiec 2009 – maj 2010 (ubezpieczenie społeczne); sierpień 2009 – grudzień 2009 i maj 2010 (ubezpieczenie zdrowotne); sierpień 2009 – grudzień 2009 i maj 2010 (Fundusz Pracy). Z akt nie wynika bowiem, żeby w dniu rozpoczęcia się biegu terminu przedawnienia (1 stycznia 2012 r.) lub też później - zawieszeniu uległ termin przedawnienia należności z lat 2009 i 2010. Wprawdzie organ I instancji wspomina (str. 11), że 24 maja 2013 r. (za okres ubezpieczenia społecznego wrzesień 2009 i lipiec 2009) zostały wydane decyzje "określające zadłużenie spowodowane złożonymi korektami deklaracji rozliczeniowych", ale w aktach brak jest tych decyzji, co uniemożliwia Sądowi kontrolę prawidłowości zaskarżonych decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia.

Postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Dyrektora Oddziału ZUS, na które powołał się organ, najprawdopodobniej (w decyzji brak jest tego typu danych) zostało wszczęte z momentem uzyskania praw do emerytury przez skarżącego (a więc nie wcześniej niż z końcem 2018 r.), co oznaczałoby, że egzekucja (na którą powołał się organ w zaskarżonej decyzji) była prowadzona co do przedawnionych już należności.

Faktycznie przeprowadzone czynności egzekucyjne co do przedawnionych należności nie mogą być podstawą powoływania się przez wierzyciela na przerwę w biegu terminu przedawnienia.

Z tych to powodów Sąd uznał, że organ dokonując pobieżnych ustaleń w przedmiocie przedawnienia należności składkowych – naruszył ww. art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 §1 k.p.a.

Niezależnie od powyższego, rację miał skarżący, że organy dowolnie oceniły jego sytuację majątkową. Zaznaczyć należy, że pierwsza z decyzji wydanych w niniejszym postępowaniu nosi datę 16 listopada 2023 r., a więc teoretycznie dostępne były już dane o minimum socjalnym za już za II kwartał 2023 r. (opublikowane 11 listopada 2023 r.). Okoliczność ta ma znaczenie w sprawie bowiem słusznie skarżący zauważył, że gdyby organ przyjął analogiczną metodę porównywania dochodów jego gospodarstwa (3 osoby składające się na gospodarstwo pracowniczo-emeryckie) z najbardziej aktualnymi danymi statystycznymi (dane za III kwartał zostały opublikowane już po wydaniu decyzji – tj. 5 grudnia 2023 r., a za IV kwartał – 4 kwietnia 2024 r.) to okazałoby się, że dochód rodziny skarżącego (4 664,52) byłby niższy o 117,42 zł od minimum socjalnego.

Nie negując faktu, że decyzja w przedmiocie umorzenia zaległości jest tzw. decyzją uznaniową, co do której sąd administracyjny ma ograniczone kompetencje kontrolne – to jednak ponownie należałoby podkreślić za orzekającym ówcześnie Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie (ww. wyrok z 21 lutego 2023 r., I SA/Kr 1301/22 "(...) tego rodzaju konstrukcja prawna decyzji ma ten skutek, iż kontrola sądowa decyzji uznaniowych, obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji, poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności (por. wyrok NSA z 30 września 2010 r., sygn. akt II GSK 817/09). Organ zobowiązany jest zatem do rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada praworządności, zobowiązuje organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek wymaga od organu - stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. - wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego w celu dokładnego ustalenia sytuacji osobistej i materialnej dłużnika i na tej podstawie zbadania, czy zaistniały przesłanki umorzenia należności, określone w powyższych przepisach prawnych. Dopiero wówczas, organ jest uprawniony do wyboru określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności. Zarówno poczynione ustalenia w sprawie oraz ich analiza z punktu widzenia przesłanek umorzenia, jak i motywy wyboru rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności, powinny przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie podać trzeba, że uzasadnienie decyzji, spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich, jak już wyżej wspomniano, należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami, argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, materiałów dowodowych lub też, czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu".

Skoro podstawowym założeniem organu o braku przesłanek umorzenia było ustalenie, że dochody gospodarstwa domowego skarżącego przekraczają minimum socjalne – a ustalenie to dokonane zostało na podstawie nierzetelnie dobranych danych porównawczych – to zdaniem Sądu i w tym zakresie organ dokonał błędnych, ustaleń z naruszeniem art. 7 i 77§1 k.p.a co spowodowało, że wydane w sprawie decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego.

W ponownym postępowaniu z uwzględnieniem stanowiska Sądu organ w sposób szczegółowy ustali, kiedy rozpoczął się (lub upłynął) bieg przedawnienia za konkretne należności i jakie to zdarzenia (i w jakim okresie) miały wpływ na bieg terminów przedawniania co spowodowało, że albo należności te nie są przedawnione na dzień rozpoznawania wniosku o ich umorzenie (w takiej sytuacji organ rozstrzygnie co do wniosku o ich umorzenie), albo należności te się przedawniły (w takiej sytuacji organ umorzy postępowanie administracyjne w całości lub w części przedawnionych należności). W pozostałym zakresie organ wezwie skarżącego o aktualne informacje o jego sytuacji finansowej i rozstrzygnie co do pozostałych przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Z uwagi na charakter stwierdzonych i powyżej opisanych naruszeń sąd uznał, że przedwczesna była ocena istnienia podnoszonych w skardze przesłanek umorzeniowych. Mając na względzie powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.