Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 566/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3, art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 3 pkt 10
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi E. S. na uchwałę Gminy Miasto D. z dnia [...] nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. -12 terenów 1/ stwierdza nieważność § 19 załącznika graficznego nr 1.5 (jednostka struktury przestrzennej "A"- ul. [...], ul. [...]), symbol przeznaczenia terenu elementarnego UM.01 Tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej - pkt 2) "minimalna powierzchnia nowo wydzielonej działki budowlanej: 800 m2- zgodnie ze stosownymi badaniami archeologicznym i historycznymi" zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do działki nr [...]; 2/ zasądza od organu na rzecz skarżącej E. S. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Działdowo (dalej jako: "Rada Miasta" lub "organ") 2 października 2019 r. podjęła uchwałę nr XI/103/19 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Działdowo – 12 terenów (dalej jako: "plan miejscowy").

Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 oraz art. 27 ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm., dalej "u.s.g.").

E.S. (dalej: "skarżąca") wniosła skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej § 19 pkt 5 załącznika graficznego nr 1.5.

Skarżąca podniosła, że wnioskiem z 5 stycznia 2023 r. zwróciła się do Burmistrza Działdowa o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działki nr [...] położonej

w Działdowie przy ul. [...], w celu wydzielenia dwóch działek: nr [...]i nr [...]. Postanowieniem z 9 maja 2023 r. Burmistrz odmówił wydania pozytywnej opinii w sprawie podziału ww. nieruchomości, wskazując, że podział nie jest możliwy z uwagi na niezgodność projektu podziału z planem miejscowym. Skarżąca zaznaczyła, że zgodnie z ww. uchwałą dla nowo wydzielanej działki budowlanej przy ul. [...] wyznaczono minimalną powierzchnię na 800 m2. Zauważyła, że zaskarżoną częścią planu jest objęta wyłącznie jej działka i działki sąsiadujące z tą nieruchomością, nie zaś cała ul. [...]. Podkreśliła, że na tym obszarze nie ma działki o powierzchni większej niż 800 m2, a jej działka o pow. [...] m2 jest największa, zatem podejmując uchwałę, organ gminy pozbawił skarżącą i właścicieli sąsiednich gruntów prawa do podziału działek. Ta ingerencja narusza prawo własności. Skarżąca dodała, że o zaskarżonej uchwale dowiedziała się w dniu odebrania ww. postanowienia, tj. 17 maja 2023 r.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Działdowo wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., ewentualnie oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ zauważył, że w planie miejscowym ustalono minimalną wielkość nowo wydzielanej działki budowlanej, nie zaś działki geodezyjnej. Tym samym, nie został naruszony interes skarżącej do dokonania podziału, który regulują przepisy prawa geodezyjnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy uwzględnieniu przepisów planu miejscowego. Dodał, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidują przypadki, w których dopuszczalny jest podział niezależnie od postanowień planu miejscowego. Tym samym organ nie naruszył żadnego przepisu prawa, z którego skarżąca mogłaby wywodzić interes prawny w złożeniu skargi. Organ gminy zauważył, że skarżąca w toku procedury planistycznej miała prawo do wnoszenia uwag i wniosków do projektu planu miejscowego, lecz z tego prawa nie skorzystała. Utraciła zatem możliwość powoływania się na tę okoliczność w wykazywaniu interesu prawnego w rozumieniu

art. 101 u.s.g. Wobec powyższego skarga powinna być odrzucona.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, organ stwierdził, że zaskarżona uchwała, nie narusza przepisów prawa, a ewentualne naruszenia nie były istotne w rozumieniu

art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Rady Miasta nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego czy do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania,

a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Procedura planistyczna została przeprowadzona zgodnie z przepisami u.p.z.p. Wymagane prawem informacje

i obwieszczenia o poszczególnych etapach procedury planistycznej były udostępnione,

w związku z czym skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się w sprawie.

Na rozprawie 10 października 2023 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Pełnomocnik organu poparł stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40), dalej jako: "u.s.g.". Zgodnie z ww. przepisami każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny strony skarżącej. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z 4 listopada 2003 r. (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego.

W orzecznictwie podkreśla się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko materialnego prawa administracyjnego). Interes indywidualny wyraża się w tym, że każdy z właścicieli konkretnej działki chce mieć możliwość zagospodarowania swojej działki według własnego uznania (tak NSA w wyroku z 3.06.2019 r. II OSK 3266/18, dostępnym pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżąca, jako właścicielka opisanej w skardze działki, ma niewątpliwie interes prawny we wniesieniu skargi w zakresie naruszenia zapisami planu miejscowego jej prawa własności. W rezultacie skarga, jako dopuszczalna, podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu.

Zauważyć przy tym należy, że ani z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., ani z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") nie wynika, aby dopuszczalność skargi na uchwałę rady gminy, podjętą w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego, uzależniona była od uczestniczenia strony skarżącej w procedurze planistycznej, w tym od przewidzianego przez art. 17 pkt 1 i 11 u.p.z.p. złożenia wniosków lub uwag do projektu planu miejscowego. Tym samym, wbrew stanowisku Rady Miasta, brak jest podstaw do odrzucenia przedmiotowej skargi.

Naruszenie interesu prawnego nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi, gdyż naruszenie interesu prawnego strony skarżącej powiązane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok NSA z 26.06.2012 r. II OSK 796/12). Brak podstaw do uwzględnienia skargi zaistnieje więc, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego są naruszone, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 i art. 1 ust. 1 u.p.z.p. tzw. władztwa planistycznego, czyli kompetencji gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenów położonych na obszarze gminy.

Wyjaśnienia wymaga, że uprawnienie planistyczne gminy nie może być rozumiane jako pełna swoboda w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania, niezależnie od legalności, jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużycia uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień planistycznych. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2004, s. 39 i nast.).

Z uwagi na powyższe decyzje planistyczne gminy, w wyniku których dochodzi do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 września 2012 r. (II OSK 1575/12) podkreślił, że kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony, do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Inaczej ujmując, władztwo planistyczne pozwala na dowolność przy ustalaniu planu miejscowego, a każde istotne ograniczenie prawa własności musi mieć odpowiednie uzasadnienie. Przyznać bowiem należy, że działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze (zob. wyrok NSA z 21.03.2017 r. II OSK 1656/15). Ważne jest jednak, aby przyjęte w planie rozwiązania wynikały z właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości. Organ stanowiący gminy winien więc wykazać, że przyjęte rozwiązania są optymalne, gdyż są uzasadnione interesem publicznym i nie ingerują ponad niezbędną konieczność w sferę wykonywania prawa własności. Tylko w takim przypadku możliwe jest wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego przez jego nadużycie, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności jego części lub całości (zob. wyrok z 21.08.2012 r. II OSK 1339/12).

Przesłanki, którymi kierował się organ stanowiący gminy przy uchwalaniu planu powinny wynikać z dokumentacji zgromadzonej w toku procedury planistycznej. Mogą one także wynikać z uzasadnienia do uchwały, przy czym przepisy u.p.z.p. nie nakładają na radę gminy obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały podjętej w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego brak nie narusza więc zasad uchwalenia planu). Skutki braku uzasadnienia mogą być usunięte przez organ gminy przez późniejsze wyjaśnienie związanych z tym kwestii, w szczególności w odpowiedzi na skargę.

Skarżąca zarzuciła, że z przekroczeniem władztwa planistycznego Rada Miasta naruszyła w zakwestionowanej części uchwały prawo własności skarżącej przez wprowadzenie zapisu, który uniemożliwia podział ww. działki. W ust. 5 § 19 uchwały, dotyczącym załącznika graficznego nr 1.5 (jednostki struktury przestrzennej "A" – ul. Łąkowa, ul. Katarzyny), pkt 2 dla terenu elementarnego oznaczonego symbolem UM.1 określono, że minimalna powierzchnia nowo wydzielonej działki budowlanej wynosi 800 m2 – zgodnie ze stosownymi badaniami archeologicznym i historycznymi. Jak natomiast wynika z rysunku planu i niekwestionowanych przez organ wyjaśnień skarżącej, na terenie elementarnym UM.1 nie ma działki o powierzchni większej niż 800 m2, gdyż największą działką w tej jednostce planistycznej jest nieruchomość skarżącej o powierzchni [...] m2.

Zasadny jest więc zarzut, że ww. przepis planu miejscowego w zasadzie uniemożliwia właścicielom nieruchomości położonych na terenie oznaczonym symbolem UM.1 skorzystanie z prawa do podziału działki, przewidzianego w art. 93 ust. 1 ustawy

z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm., dalej: u.g.n.). Niewątpliwie, Rada Miasta miała prawo do określenia w planie miejscowym minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Wynika ono z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Jednakże opisana ingerencja w prawo własności nieruchomości, w tym w prawo jej podziału, przekracza dopuszczalne prawem granice władztwa planistycznego i została dokonana bez zachowania odpowiednich proporcji i wyważenia interesu publicznego oraz prywatnego. Podkreślić bowiem należy, że w przedłożonej Sądowi dokumentacji planistycznej nie ma żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że organ stanowiący gminy rozważył i ocenił interes ogólny w zestawieniu z interesem prawnym właścicieli działek znajdujących się w jednostce UM.1, i w wyniku takiej analizy przyjął, że zakwestionowane ustalenia planu stanowią jedyne możliwe rozwiązanie planistyczne, zabezpieczające w sposób wystarczający interes społeczny i nie ingerujący nadmiernie w prawo własności właścicieli ww. działki.

W uzasadnieniu uchwały nr XXXIX/342/18 Rady Miasta Działdowo z 29 marca 2018 r. w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta brak jest jakiejkolwiek argumentacji dotyczącej kwestii wielkości powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych w jednostce planistycznej obejmującej działkę skarżącej. Zaznaczono tylko, że "Analizowany teren położony jest w strefie pełnej ochrony konserwatorskiej, strefie ochrony archeologicznej, objęty ochroną konserwatorską w założeniach urbanistycznych Starego Miasta oraz na stanowisku archeologicznym obszaru Starego Miasta.(...) Znajduje się w sąsiedztwie terenu budynków wielorodzinnych, jednorodzinnych, handlowo-usługowych oraz użyteczności publicznej. Zmiana przeznaczenia dotyczy części przedmiotowego terenu, który oznaczony jest jako TK-10 L - ulice dojazdowe na obszar wielofunkcyjny, który będzie nawiązywała do istniejącej otaczającej nieruchomości funkcji".

Na posiedzeniu Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Działdowie, które miało miejsce 29 stycznia 2019 r., w odniesieniu do omawianej kwestii stwierdzono wprawdzie, że "Dla przedmiotowego obszaru została określona minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki budowlanej równej 800 m2", lecz w żaden sposób nie uzasadniono, dlaczego ustalono taką wielkość minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej (zob. załącznik nr 1 do opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Działdowie w 29 stycznia 2019 r.).

W trakcie dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Działdowo - 12 terenów, która odbyła się w 8 lipca 2019 r., autor projektu planu miejscowego ograniczył się do przedstawienia przyjętego rozwiązania, bez jakiejkolwiek próby wskazania, co za nim przemawiało.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały również brak jest jakichkolwiek wyjaśnień, dlaczego Rada Miasta ustaliła powierzchnię nowo wydzielanych działek większą od powierzchni największej istniejącej w jednostce UM.1 działki. Wskazano tylko ogólnikowo, że wprowadzone zmiany dotyczą optymalizacji i racjonalizacji zagospodarowania terenu

i umożliwiają jego wykorzystanie zgodnie z obecnymi potrzebami miasta i jego mieszkańców. Zapisy nowego planu aktualizują kompleksowo ustalenia obecnie obowiązujących planów, które zdezaktualizowały się i nie odpowiadają wymogom obecnie obowiązujących przepisów prawa. Zaznaczono, że w ustaleniach planu uwzględniono walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności, a także potrzeby interesu publicznego, a sposób kształtowania struktur przestrzennych i nowej zabudowy uwzględnia wymagania ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walory ekonomiczne przestrzeni. Dodano, że Burmistrz, jako organ sporządzający projekt zmiany planu, zważył interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Również w odpowiedzi na skargę nie ma żadnego uzasadnienia, dlaczego Rada Miasta przyjęła zakwestionowany zapis. Wskazano tylko, że w planie mowa jest o nowo wydzielanej działce "budowlanej" a nie działce "geodezyjnej" oraz że ustawa o gospodarce nieruchomościami dopuszcza podział niezależnie od ustaleń planu miejscowego.

Ustosunkowując się do powyższej argumentacji zauważyć należy, że art. 93 - art. 95 u.g.n. odnoszą się do "podziału nieruchomości" a nie "podziału działki geodezyjnej". Nadto, na mocy art. 93 ust. 2 u.g.n., oceniając zgodność podziału z ustaleniami planu, należy badać m.in. możliwość zagospodarowania wydzielonych "działek gruntu", przez które należy rozumieć niepodzielone, ciągłe części powierzchni ziemskiej stanowiące część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 3 pkt 3 u.g.n.). O ile przyznać należy, że enumeratywne wyjątki od zasady zgodności podziału nieruchomości z planem miejscowym ustawodawca wymienił w art. 95 u.g.n., to powyższe nie zmienia oceny, że zaskarżony przepis uchwały wyklucza możliwość podziału działki skarżącej na mocy art. 93 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a ponadto Rada Miasta nie wskazała, który z wyjątków przewidzianych w art. 95 u.g.n. miałby zastosowanie w przypadku nieruchomości skarżącej.

Na mocy tego przepisu niezależnie od ustaleń planu miejscowego, podział nieruchomości może nastąpić tylko w celu: 1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków; 2) wydzielenia działki budowlanej, jeżeli budynek został wzniesiony na tej działce przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze; 3) wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa; 4) realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw; 4a) realizacji przepisów dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów; 5) realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych; 6) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej; 6a) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej; 6b) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego albo decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie CPK w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym; 6c) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych; 6d) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie odbudowy Pałacu Saskiego, Pałacu Brühla oraz kamienic przy ulicy Królewskiej w Warszawie (Dz. U. poz. 1551); 6e) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy strzelnic realizowanych przez uczelnie na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o inwestycjach w zakresie budowy strzelnic realizowanych przez uczelnie; 7) wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego; 8) wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych. Teoretyczna możliwość zastosowania wyjątku od zasady z art. 93 u.g.n. nie oznacza, że zaskarżony przepis uchwały w odniesieniu do nieruchomości skarżącej nie narusza prawa.

Przypomnieć również należy, że podstawowym kryterium uzgodnienia projektu podziału nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami obowiązującego na danym terenie planu miejscowego. Organ musi ustalić, czy projekt podziału stwarza możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym a ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, tj. każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Zgodność podziału z planem miejscowym polega bowiem na tym, by wydzielone działki tak zostały ukształtowane, aby teren w ich granicach spełniał wymagania dotyczące zagospodarowania wynikające z planu. Tym samym, to od planu miejscowego zależy, jakie cechy powinny mieć powstające działki ewidencyjne, aby w przyszłości ich zagospodarowanie było możliwe. Podział ewidencyjny nieruchomości pełni jedynie służebną rolę względem planu miejscowego, gwarantując możliwość przewidzianego w planie docelowego zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 13.12.2021 r. I OSK 110/19 i z 12.08.2014 r. I OSK 107/13).

Takim parametrem wynikającym z planu, który w wyraźny sposób determinuje dopuszczalność podziału, jest np. minimalna powierzchnia działek na terenie przeznaczonym w planie pod zabudowę. Podział ewidencyjny nieruchomości pełni zatem służebną rolę względem planu miejscowego, gwarantując możliwość przewidzianego w planie docelowego zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z 13.12.2021 r. I OSK 110/19). Ponadto, nie każda działka ewidencyjna może być uznana za budowlaną. Zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. "działka budowlana" to pojęcie, przez które należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z zapisu tego wynika, że działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa składająca się z jednej lub kilku wydzielonych geodezyjnie działek. Działką budowlaną jest więc taka działka, które spełnia określone wymagania, w tym w zakresie minimalnej powierzchni (tak NSA w wyroku z 12.06.2014 r. II OSK 66/13).

Jak już wyżej wskazano, gmina może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania danego obszaru podlegającego jej władztwu, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywa przyznanego jej władztwa. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej nie ma charakteru arbitralnego, a przepisy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży więc obowiązek poszukiwania rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek. W obowiązującym porządku prawnym nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. Ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych (zob. np. wyroki NSA z 28.10.2020 r., II OSK 2502/18; 8.04.2009 r. II OSK 1468/08; 6.11.2019 r. II OSK 74/18). Przekroczenie granic stanowi istotne naruszenie prawa.

Rada Miasta nie wykazała rzeczowo i przekonująco, że zaistniały przesłanki do wprowadzenia zakazu podziału działki skarżącej. To prowadzi do wniosku, że Gmina nadużyła władztwa planistycznego w zakresie wskazanym w skardze.

Zaskarżoną regulację należy też ocenić z punktu widzenia zasady proporcjonalności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 31 stycznia 2013 r., K 14/11, OTK-A 2013/1/7, zauważył, że w najogólniejszym sensie wywodzona jest ona z art. 2 Konstytucji, który statuuje zasadę demokratycznego państwa prawnego. Wynika ona również z art. 31 ust. 3 Konstytucji, który normuje zasady ograniczania praw lub wolności. Oznacza ona nakaz, by zastosowane środki pozostawały w odpowiedniej proporcji do zakładanych celów. Posługiwanie się testem proporcjonalności sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytania: 1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków; 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana; 3) czy rezultaty wprowadzanej regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Negatywna odpowiedź na którekolwiek z powyższych pytań uzasadnia stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów ingerujących w sferę wolnościową. Zachowanie proporcjonalności w treści planów miejscowych oznacza, że w trakcie procedury sporządzania tych aktów nastąpiło wyważenie interesów publicznych i prywatnych. W zagospodarowaniu przestrzeni interes społeczny nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek rozważnego wyważania praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. Podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie, a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady - wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważania jest naruszony, gdy: w ogóle nie doszło do wyważania; do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważania interesy; bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (zob. wyrok NSA z 19.06.2008 r., II OSK 437/08).

Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że nieuzasadnione ograniczenie możliwości podziału działki stanowiącej własność skarżącej narusza zasadę proporcjonalności. Organ gminy w żaden sposób nie wskazał w toku procedury planistycznej i w postępowaniu sądowym, że podjął kroki w celu znalezienia innego, niż przyjęte w planie miejscowym, rozwiązania, które w mniejszym stopniu ingerowałoby w prawo własności skarżącej, a jednocześnie w sposób wystarczający zabezpieczałoby potrzeby publiczne.

Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to etapy określone w art. 14 – art. 20 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast zasady sporządzania planu nie zostały w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. Z. Niewiadomski [red.] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253; por. też wyrok NSA z 12.02.2019 r. II OSK 3575/18).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że analiza przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań planistycznych prowadzi do wniosku, że uchwalając zaskarżony plan w granicach zakreślonych interesem prawnym skarżącej, Rada Miasta przekroczyła granice władztwa planistycznego oraz naruszyła zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w stopniu, które należało zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że należy stwierdzić nieważność § 19 - załącznika graficznego nr 1.5 (jednostka struktury przestrzennej "A"- ul. Łąkowa, ul. Katarzyny), symbol przeznaczenia terenu elementarnego UM.01 Tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej - pkt 2) "minimalna powierzchnia nowo wydzielonej działki budowlanej: 800 m2- zgodnie ze stosownymi badaniami archeologicznym i historycznymi" zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do działki nr [...], o czym orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi i wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).