Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 185/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10 ust. 2a, art. 15, art. 20
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w rejonie miejscowości [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXXVIII.207.2022 z dnia 28 kwietnia 2022 r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej u.p.z.p.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej u.p.z.p.), a także uchwały nr XIX.110.2020 Rady Gminy z dnia 25 września 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w rejonie miejscowości [...], uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla ww. rejonu.

Uchwała w części obejmującej § 3 pkt 5 lit. a w zakresie słów "przybudowane szklarnie (ogrody zimowe)", § 7 ust. 5, § 8 ust. 6, § 11 ust. 7 pkt 5, § 13 pkt 2 lit. a, § 14 pkt 2 lit. a-b, § 16 pkt 2 lit. b, § 17 pkt 2 lit. a-c, § 18 pkt 2 lit. a-c, § 19 pkt 2 lit. a, § 20 pkt 2 lit. a, lit. c, § 21 pkt 2 lit. b, § 22 pkt 2 lit. b, § 23 pkt 2 lit. b-c, § 29 wraz z częścią graficzną obejmującą teren A.ZL, § 30 wraz z częścią graficzną obejmującą tereny A.R-1 i A.R.8, § 32 pkt 3 lit. b, § 33 pkt 3 lit. b, § 36 pkt 2 lit. a, § 37 pkt 2 lit. a i lit. c, § 39 pkt 2 lit. b, § 40 pkt 2 lit. a i lit. c, § 41 pkt 2 lit. a i lit. c, § 41 pkt 3, § 42 pkt 2 lit. b i lit. c, § 48 wraz z częścią graficzną obejmującą teren B.ZL, § 49 wraz z częścią graficzną obejmującą tereny B.R-1 i B.R-2, § 51 ust. 3 lit. b, § 52 ust. 3 lit. b oraz § 55 stała się przedmiotem wniesionej przez Wojewodę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargi, w której zarzucone zostało ww. zapisom istotne naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 6, pkt 8-10 u.p.z.p., § 2 pkt 6, § 4 pkt 7, § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1609) w związku z ustaleniami Polskiej Normy PN-ISO 9836:2015-12, art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.) oraz art. 114 ust. 1-2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.).

Uzasadniając skargę Wojewoda w pierwszej kolejności podniósł, iż niezgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, wskazującego na nieprzekraczalny charakter określonych w nim parametrów i wskaźników urbanistycznych (str. 135 części opisowej Studium), określone zostały w zaskarżonej uchwale wskaźniki intensywności zabudowy powierzchni biologicznie czynnej oraz (lub) powierzchni zabudowy, bądź intensywności zabudowy dla terenów oznaczonych w planie symbolami: A.1MN-1-A.1MN-12, B.1MN-1-B.1MN-7, A.2MN-1-A.2MN-8, B.2MN-1-B.2MN-3, A.2MN/U-1-A.2MN/U-10, B.2MN/U-1 do B.2.MN/U-8, A.1MW, A.2MW, A.1RM, A.2RM-1-A.2RM-3, B.2RM-1-B.2RM-3, A.U, A.US-1, A.US-2, B.1RM, B.US. Jako dodatkowe naruszenie powodowane sposobem zapisu powyższych, ujętych w planie wskaźników zagospodarowania terenu wskazał Wojewoda ich odniesienie do powierzchni działki, a nie powierzchni działki budowlanej.

W kategorii kolejnej niezgodności z ustaleniami Studium strona skarżąca wskazała dopuszczenie w planie na terenach upraw rolnych (oznaczonych symbolami A.R i B.R - § 30 i § 49) lokalizacji wolnostojących obiektów i urządzeń fotowoltaicznych o mocy do 100 kW, podczas gdy Studium określa dla tych terenów przeznaczenie rolnicze (symbol R, kolor żółty), wyłączone z nowej zabudowy za wyjątkiem urządzeń infrastruktury technicznej i dróg. Uzasadniając ten zarzut Wojewoda odniósł się szeroko do przemysłowego charakteru zabudowy terenu systemami fotowoltaicznymi, której wprowadzenie na omawianym obszarze prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji rolniczej na funkcję produkcyjną.

Wojewoda zwrócił dalej uwagę, iż w § 3 pkt 5 lit. a uchwały błędnie zdefiniowana została powierzchnia zabudowy, do której wbrew aktualnie obowiązującej normie PN-ISO 9836:2015-12, zaliczona została przez Radę powierzchnia przybudowanych szklarni (ogrodów zimowych).

Skarżący zakwestionował także zapis § 7 ust. 5 uchwały, wprowadzający zakaz dokonywania podziałów wynikających z potrzeb istniejącego zagospodarowania tymczasowego, nie mieszczący się w przyznanej Radzie kompetencji do uchwalenia w planie zasad i warunków podziału nieruchomości.

Jako wykraczające poza delegację ustawową Wojewoda uznał również określenie w § 20 pkt 3 i § 41 pkt 3 planu zasad i warunków scalania dla terenów zabudowy zagrodowej, gdy odnoszące się do zasad przeprowadzania procedury scalania i podziału przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 101 ust. 2) jednoznacznie wskazują, że mają one zastosowanie do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne, aniżeli rolne i leśne.

Ponadto, w ocenie skarżącego, nieprawidłowo wyznaczono w planie obszar z ograniczeniami wynikającymi z sąsiedztwa linii kolejowej, o którym stanowi § 8 ust. 1 uchwały, bowiem granica tego obszaru nie została w pełni wyrysowana na rysunku, oznaczono ją na niewielkim jego fragmencie. Dodatkowo w skardze zwrócono uwagę, iż w legendzie na rysunku planu granicę omawianego obszaru określono - odmiennie aniżeli w § 8 ust. 1 uchwały - jako granicę obszaru, na którym "mogą wystąpić" ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu wynikające z sąsiedztwa linii kolejowej, podczas gdy ograniczenia te wynikają z przepisów odrębnych i powinny stanowić wiążące ustalenia planu.

Wojewoda zwrócił również uwagę na brak korelacji pomiędzy poszczególnymi częściami planu w zakresie, w którym w części tekstowej planu (§ 55 uchwały) przeznacza się na cele nierolnicze grunty rolne zgodnie z rysunkiem planu, zaś na załącznikach graficznych (w tym w legendzie) nie dokonuje się ich dalszego oznaczenia. Organ nadzoru przypomniał, iż w myśl § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu z projektem jego tekstu. Z tego też względu nie sposób zaakceptować rozwiązań, w których zapis części tekstowej nie znajduje potwierdzenia w części graficznej.

Kwestionując zapisy § 32 pkt 3 lit. b, § 33 pkt 3 lit. b, § 51 ust. 3 lit. b, § 52 ust. 3 lit. b uchwały skarżący powołał się na przekroczenie przez Radę delegacji ustawowej do określania w planie zasad modernizacji, budowy i rozbudowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.) poprzez dopuszczenie na terenach oznaczonych symbolami KDG i KDD "lokalizacji zjazdów z wydzielonych działek", gdy tymczasem wyłączną kompetencję do rozstrzygania w sprawach m.in. lokalizacji zjazdów posiada na mocy przepisu art. 29 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi.

Ponadto, odnosząc się do § 11 ust. 7 pkt 5 uchwały, na mocy którego wzdłuż istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych SN i nn obowiązuje zachowanie odpowiednich korytarzy technologicznych i stref ochronny, o których mowa w przepisach wykonawczych, Wojewoda zwrócił uwagę, że na rysunku planu wzdłuż przebiegającej linii elektroenergetycznej średniego napięcia nie wyznaczono ani korytarza technologicznego, ani strefy ochronnej. Brak określenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu wynikającego z istnienia linii elektroenergetycznej skutkować ma niespełnieniem określonego w § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225) wymogu w zakresie ochrony przed oddziaływaniem pola elektroenergetycznego, prowadzącym w konsekwencji do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 i § 4 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dalszej kolejności skarżący zwrócił uwagę, iż w § 29 oraz § 48 uchwały Rada wprowadzając zakaz zabudowy kubaturowej dla terenów o przeznaczeniu podstawowym - las i wyłączając z tego zakazu zabudowę kubaturową związaną z gospodarką leśną, zaniechała określenia zasad kształtowania oraz wskaźników zabudowy terenu dla tego rodzaju zabudowy kubaturowej, czym w istotny sposób naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego.

Końcowo wskazano na zaniechanie oznaczenia w planie terenów podlegających ochronie akustycznej, do czego zobowiązywał Radę przepis art. 114 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Podnosząc powyższe, Wojewoda zwrócił się do Sądu o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXXVIII.207.2022 z dnia 28 kwietnia 2022 r. w zaskarżonej części.

Odpowiadając na skargę i wnosząc o jej oddalenie, Wójt Gminy w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż przyjęcie przez Radę w § 3 pkt 5 lit. a definicji powierzchni zabudowy powodowane było wynikającą z zapytań i nadinterpretacji potrzebą doprecyzowania definicji wynikającej z przepisów odrębnych.

Odnosząc się do zarzucanego przekroczenia w § 7 ust. 5 planu kompetencji do uchwalenia zasad i warunków podziału nieruchomości, Wójt wskazał, że wprowadzenie zakazu dokonywania podziałów wynikających z potrzeb istniejącego zagospodarowania tymczasowego miało na celu zablokowanie możliwości wykorzystywania tymczasowego stanu zagospodarowania terenu i sankcjonowania podziału niezgodnego z ustaleniami planu miejscowego.

Powołując się na jednoznaczność wskazania przez Radę na rysunku planu granic obszaru z ograniczeniami wynikającymi z sąsiedztwa linii kolejowej (pokrywającego się fragmentarycznie z nieprzekraczalną linią zabudowy), Wójt nie podzielił również poglądu Wojewody o nieprawidłowościach w tym zakresie.

W kwestii podnoszonego w skardze zaniechania wyznaczenia na rysunku planu korytarza technologicznego oraz strefy ochronnej wzdłuż przebiegającej linii elektroenergetycznej średniego napięcia, w odpowiedzi na skargę zwrócono uwagę na zmienność sposobu przebiegu linii elektroenergetycznej, która w zależności od przyjętego przez operatora sieci wariantu uzbrojenia terenu może skutkować (na przestrzeni lat) diametralnie różną szerokością korytarzy technologicznych. Stąd za zasadne uznano przyjęte w uchwale odesłanie do przepisów wykonawczych, mające skutkować określeniem korytarzy i stref na etapie realizacji inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności zapisów planu z ustaleniami Studium Gminy, Wójt podkreślił, iż studium nie jest prawem miejscowym, a jedynie dokumentem określającym politykę przestrzenną gminy. Związanie ustaleń planu z ustaleniami studium nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium, lecz na kontynuacji zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium, podlegających następnie w planie miejscowym doprecyzowaniu, z uwzględnieniem procedury uzgadniająco-opiniującej przyjęcia planu miejscowego.

W dalszej kolejności, uzasadniając treść § 20 pkt 3 i § 41 pkt 3 planu, Wójt Gminy powołał się na potrzebę umożliwienia wtórnego podziału działek zagrodowych w celu prowadzenia małych gospodarstw rolnych w wyniku np. procedury spadkowej. Z kolei "oczekiwaniami społeczności lokalnej" uzasadnił dopuszczenie w planie na terenach upraw rolnych (oznaczonych symbolami A.R i B.R - § 30 i § 49) lokalizacji wolnostojących obiektów i urządzeń fotowoltaicznych o mocy do 100 kW. Odniesienie się w planie do lokalizacji zjazdów z wydzielonych działek Wójt argumentował koniecznością uporządkowania tej kwestii w objętym planie rejonie, powodowaną skomplikowanym układem ruralistycznym miejscowości oraz przebiegiem drogi wojewódzkiej nr [...], na co wyrazić miał zgodę zarządca tejże drogi.

Końcowo, odpowiadając na zarzut zaniechania określenia zasad kształtowania oraz wskaźników zabudowy terenu dla zabudowy kubaturowej związanej z gospodarką leśną, wskazano, że parametry urbanistyczne dla zabudowy lokalizowanej na terenach leśnych, przy braku rozstrzygnięć w rozdziałach 3A i 3B (Ustalenia szczegółowe), zostały zdefiniowane w Rozdziale 2 Ustalenia ogólne (§ 5).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej (obejmującą między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego - § 2 pkt 5) i stosuje środki określone w ustawie. Stosownie do art. 147 § 1 tejże ustawy, sąd uwzględniając skargę na ww. akt, stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

Precyzując naruszenia prawa skutkujące nieważnością aktu planistycznego ustawodawca w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyszczególnił istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, albo naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi, która w całości koncentrowała się na odstępstwach od zasad sporządzania planu miejscowego, podzielić należało pogląd Wojewody o naruszeniu przez Radę Gminy w zapisach § 13 pkt 2 lit. a, § 14 pkt 2 lit. a-b, § 16 pkt 2 lit. b, § 17 pkt 2 lit. a-c, § 18 pkt 2 lit. a-c, § 19 pkt 2 lit. a, § 20 pkt 2 lit. a, lit. c, § 21 pkt 2 lit. b, § 22 pkt 2 lit. b, § 23 pkt 2 lit. b-c, § 36 pkt 2 lit. a, § 37 pkt 2 lit. a, lit. c, § 39 pkt 2 lit. b, § 40 pkt 2 lit. a, lit. c, § 41 pkt 2 lit. a, lit. c, § 42 pkt 2 lit. b, lit. c uchwały przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 u.p.z.p., statuujących jedną z podstawowych zasad planowania przestrzennego jaką jest wymóg zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. W ww. zapisach planu Rada dopuściła się istotnego naruszenia tej zasady powodowanego uchwaleniem planu, w którym sposób zagospodarowania terenu jest niezgodny z uchwalonym przez Radę Gminy w dniu 29 grudnia 2017 r. (uchwała nr XXXII.184.2017) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, zmienionym uchwałą nr XIV.74.2019 z dnia 30 grudnia 2019 r.

Dokonana przez Sąd analiza porównawcza zapisów zaskarżonej uchwały z treścią Studium potwierdziła słuszność twierdzeń Wojewody o nieprawidłowościach w zakresie uchwalonych w planie:

1) wskaźników łącznej powierzchni zabudowy (zawyżonych względem powierzchni wyznaczonej w Studium) dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy bliźniaczej (§ 13 pkt 2 lit. a, § 14 pkt 2 lit. a, § 36 pkt 2 lit. a, § 37 pkt 2 lit. a), zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (§ 17 pkt 2 lit. a, § 18 pkt 2 lit. a) oraz zabudowy zagrodowej (§ 19 pkt 2 lit. a, § 20 pkt 2 lit. a, § 40 pkt 2 lit. a),

2) wskaźników powierzchni biologicznie czynnej (zaniżonych wobec Studium) dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy bliźniaczej (§ 14 pkt 2 lit. b, § 37 pkt 2 lit. c), zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (§ 16 pkt 2 lit. b, § 39 pkt 2 lit. b), zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (§ 17 pkt 2 lit. b, § 18 pkt 2 lit. b), zabudowy zagrodowej (§ 20 pkt 2 lit. c, § 40 pkt 2 lit. c), jak również sportu i rekreacji (§ 23 pkt 2 lit. c, § 42 pkt 2 lit. c),

3) wskaźników intensywności zabudowy (zawyżonych w górnych granicach względem Studium) dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (§ 17 pkt 2 lit. c, § 18 pkt 2 lit. c), usług nieuciążliwych (§ 21 pkt 2 lit. b), a także sportu i rekreacji (§ 22 pkt 2 lit. b, § 23 pkt 2 lit. b, § 42 pkt 2 lit. b).

Uwzględniając, że ustalone w Studium wskaźniki mają charakter nieprzekraczalny, jak również biorąc pod uwagę okoliczność braku w Studium regulacji dopuszczających w tej mierze jakiekolwiek od nich odstępstwa, wyjątki, Sąd uznał, że przedstawione nieprawidłowości stanowią o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu.

Odnosząc się w dalszym ciągu do wymagających określenia w planie - stosownie do wymogu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. - zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, przyznać należało również słuszność Wojewodzie, iż przewidując w § 29 pkt 2 lit. a oraz w § 48 pkt 2 lit. a na terenach funkcjonalnych A.ZL i B.ZL (przeznaczenie - las) możliwość budowy budynków i budowli związanych z prowadzoną gospodarką leśną, zaniechano wyznaczenia nieodzownych parametrów urbanistycznych, naruszając tym samym zasadę sporządzania planu wyrażoną w ww. przepisie u.p.z.p. Nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu twierdzenia sformułowane w odpowiedzi na skargę, iż parametry te wywodzić należy z treści rozdziału 2 "Ustalenia ogólne" (§ 5), bowiem w odniesieniu do lokalizowania nowej zabudowy sformułowane w nim zostało jedynie odesłanie do ustaleń dla poszczególnych terenów funkcjonalnych (§ 5 ust. 1), zaś dyspozycja dalszych zapisów tego przepisu również nie stanowi o wypełnieniu obowiązku ukształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania dla omawianego terenu.

Rozważając kwestię zakresu stwierdzenia nieważności skarżonego planu z uwagi na ujawnienie omówionych powyżej istotnych jego wad, Sąd stanowisko wyrażone w orzecznictwie, nakazujące uwzględnienie rozmiaru i rangi naruszeń, jak również to, czy pozostawienie w mocy pozostałych unormowań planu nie uczyni go nieczytelnym, bądź niekompletnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1287/11 oraz orzecznictwo ukształtowane na tle wyroku NSA z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 3745/18, np. wyroki WSA w Lublinie z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 370/22, w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 października 2022 r., sygn. akt II SA/Go 431/22). W wyroku NSA z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 3745/18, odnosząc się do braku określenia w planie parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. (w tym także dotyczących intensywności zabudowy, wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy, czy minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej - pkt 6) wskazano na niebezpieczeństwo zaburzenia ładu przestrzennego na terenie objętym planem, bądź też wręcz jego niewykonalność. Stwierdzenie nieważności przepisu planu określającego parametr z wyszczególnionego w ww. przepisie katalogu wskaźników powoduje, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zostaje pozbawiony wymaganego przez ustawę parametru, który w konsekwencji wynosić będzie dla terenu objętego planem 0%, prowadząc w istocie do całkowitej dowolności zabudowy w tym zakresie. Dopuszczenie na danym terenie nowej zabudowy, bądź rozbudowy istniejących obiektów rodzi obowiązek ustalenia dla niej parametrów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Ich brak narusza tenże przepis, skutkując naruszeniem zasad uchwalania planu, co w związku z dyspozycją art. 28 ust. 1 u.p.z.p. winno prowadzić do wyeliminowania ex tunc całego planu.

Uwzględnienie przez Sąd, iż omawianym naruszeniem zasad sporządzenia planu dotknięte były zapisy planu odnoszące się do przeważającej części terenów funkcjonalnych miejscowości [...], przy jednoczesnej aprobacie stanowiska wyrażonego w przywołanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym o braku możliwości dalszego funkcjonowania i stosowania planu bez określonych w nim kluczowych parametrów, przesądziło o konieczności wyjścia przez Sąd poza sprecyzowany przez Wojewodę zakres zaskarżenia uchwały i stwierdzenia jej nieważności w całości.

Za powyższym przemawiało nadto uwzględnienie zarzutu skargi dotyczącego - poza kwestionowanymi w zarzucie pierwszym zapisami planu odnoszącymi się do ustalonych dla określonych tam terenów parametrów łącznej powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej - de facto również przepisów § 15 pkt 2 lit. a i lit. b, § 19 pkt 2 lit. c, § 23 pkt 2 lit. a, § 24 pkt 2 lit. e, § 27 pkt 2 lit. a i lit. c, § 28 pkt 2 lit. a i lit. c, § 31 pkt 2, lit. a i lit. b, § 36 pkt 2 lit. b, § 38 pkt 2 lit. a i lit. b, § 42 pkt 2 lit. a i lit. c, § 45 pkt 2 lit. b i lit. d, § 46 pkt 2 lit. a i lit. c, § 47 pkt 2 lit. a i lit. c, § 49 pkt 2 lit. b i lit. d, § 50 pkt 2 lit. a i lit. b planu, w których to Rada określiła wskaźniki powierzchni zabudowy oraz wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej dla "działki" lub "terenu".

Tutejszy Sąd wielokrotnie, powołując się również na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 2863/16), wypowiadał się w kwestii konieczności ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przewidzianych w art. 15 ust. 2 pkt 6 wskaźników powierzchni całkowitej zabudowy oraz udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej - jak wymaga w tymże przepisie ustawodawca - w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej (por. wyroki z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt II SA/Go 659/21, z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 138/20, z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 912/18,z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 352/18). Podnosząc, iż przepis ten nie uprawnia do zawarcia w planie miejscowym - tak jak uczyniła to Rada Gminy w przywołanych przy zarzucie pierwszym oraz w wyszczególnionych przez Sąd powyżej zapisach zaskarżonej uchwały - odniesień postanowień planu do "działki", czy "terenu" (tj. pojęć szerszych aniżeli pojęcie "działki budowlanej") przyznać należało rację Wojewodzie, że kwestionowane zapisy uchwały nie stanowią wypełnienia ustawowego obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy planistycznej.

Mimo, iż ocena przez Sąd słuszności kolejnych zarzutów skargi nie ma już znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, Sąd uznał za celowe przedstawienie rezultatów kontroli również pozostałych, podważanych przez Wojewodę zapisów uchwały.

I tak, Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody o naruszeniu przez Radę postanowień Studium poprzez dopuszczenie w planie na terenach upraw rolnych (oznaczonych symbolami A.R i B.R - § 30 pkt 2 lit. a tiret trzecie, tiret czwarte i § 49 pkt 2 lit. a tiret trzecie, tiret czwarte) lokalizacji wolnostojących obiektów i urządzeń fotowoltaicznych o mocy do 100 kW. Podkreślenia przede wszystkim wymaga, iż przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu aktualnym na dzień uchwalania Studium, jak i jego zmiany stanowił, iż jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Jeżeli zatem w planie miejscowym znalazł się zapis dopuszczający lokalizację na danym terenie urządzeń fotowoltaicznych o mocy niższej aniżeli 100 kW mimo że Studium takiej lokalizacji nie wskazywało, nie można uznać, iżby zapisy planu były sprzeczne z zapisami Studium, bowiem w Studium taki obszar nie podlegał odrębnemu oznaczeniu, zaś plan miejscowy w stosunku do studium wykazuje się dużo większą szczegółowością. Nie można w konsekwencji mówić o stwierdzeniu naruszenia ustaleń studium, uniemożliwiającym, na mocy art. 20 ust. 1 u.p.z.p., uchwalenie spornych zapisów w planie, jeżeli zapisy planu określają przeznaczenie danego terenu w szczegółowości przez studium nie wymaganej.

Nie mógł ponadto odnieść zamierzonego przez Wojewodę skutku zarzut o dokonanej faktycznie w planie zmianie przeznaczenia terenów upraw rolnych A.R. i B.R. z funkcji rolniczej na funkcję produkcyjną. Przypomnieć za ugruntowanym, opartym na najnowszych analizach orzecznictwem należy, iż w odniesieniu do instalacji fotowoltaicznych nie można automatycznie zakładać, że każda realizacja takiej inwestycji spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i zmieni jej funkcję urbanistyczną. Zważyć trzeba, że instalacje fotowoltaiczne w zależności od przyjętej technologii mogą zapewnić wielofunkcyjne wykorzystanie przestrzeni i brak konkurencyjności. Rolnicze wykorzystanie gruntów można, pod pewnymi warunkami, połączyć z wytwarzaniem energii z energii słonecznej w ramach tzw. agrowoltaiki (lub agrofotowoltaiki), co więcej te dwa rodzaje działalności mogą umożliwić osiągnięcie synergii, dzięki której systemy fotowoltaiczne - poprzez chociażby ochronę przed zbyt dużym nasłonecznieniem - mogą przyczynić się do ochrony upraw i stabilizacji plonów (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21, wyroki WSA w Gorzowie Wlkp.: z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 320/22, z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Go 343/22, z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 135/23).

Sąd podzielił jednakże stanowisko strony skarżącej w zakresie błędnego zdefiniowania w § 3 pkt 5 lit. a uchwały powierzchni zabudowy, do której Rada Gminy wliczyła również powierzchnię przybudowanych szklarni (ogrodów zimowych). Uwzględniając, iż zgodnie z odesłaniem z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, powierzchnie budynku określa się zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych, biorąc pod uwagę zasady wyznaczania powierzchni zabudowy sformułowane w Polskiej Normie PN-ISO 9836:2015-12, która w punkcie 5.1.2.2. stanowi, że do powierzchni tej nie wlicza się m.in. zewnętrznych obiektów pomocniczych, np. szklarni i przybudówek, dostrzegalne dla Sądu prima facie jest, że w kontrolowanym planie w sposób nieuprawniony zaliczono do powierzchni zabudowy powierzchnię obiektu stanowiącego swoistą kompilację wyszczególnionych w Polskiej Normie dla przykładu, podlegających wyłączeniu obiektów pomocniczych, czym niewątpliwie naruszono dyspozycję przywołanego powyżej § 12 rozporządzenia.

Przyznać należało również słuszność tej części skargi, w której zarzucone zostało zapisowi § 7 ust. 5 uchwały przekroczenie przysługującej Radzie kompetencji uchwałodawczej. W judykaturze wypracowany został pogląd, który skład orzekający również podziela, zgodnie z którym przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., zobowiązujący radę do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad i warunków podziału nieruchomości (poprzez określenie np. minimalnej, czy maksymalnej powierzchni działki), nie przyznaje radzie kompetencji do wprowadzania zakazu dokonywania ich podziału, który zasadą podziału nie jest. Uwzględnić należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami w dziale III co do zasady dopuszcza podział nieruchomości, a więc akt niższego rzędu, jakim jest akt prawa miejscowego, nie może tego podziału zakazywać (por. wyroki NSA: z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2510/16, z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 696/19, wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Białymstoku z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Go 717/22, w Bydgoszczy z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 313/22, w Olsztynie z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 263/22). Pamiętać każdorazowo trzeba, że wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu. W konsekwencji unormowanie wykraczające poza to upoważnienie byłoby naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego.

O kolejnej niezgodności kontrolowanej uchwały z aktem prawnym wyższego rzędu jakim jest ustawa o gospodarce nieruchomościami, świadczy również dyspozycja § 20 pkt 3 oraz § 41 pkt 3 planu, w których - ustalając zasady i warunki scalania oraz podziału działek na terenach zabudowy zagrodowej w rodzinnych gospodarstwach rolnych i hodowlanych - Rada dopuściła podział terenu na działki o powierzchni minimalnej 2000 m 2 oraz wprowadziła wymóg zachowania minimalnej szerokości 25 m frontu nowo wydzielonych działek, mimo iż na mocy art. 92 ust. 1 oraz art. 101 ust. 2 ww. ustawy przepisów jej działu III, rozdziałów 1 i 2 dotyczących podziału i scalania nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne. Umieszczenie zatem w ustaleniach zaskarżonego planu postanowień dotyczących podziału nieruchomości położonych na terenach rolnych, naruszyło w sposób istotny ww. przepisy.

Sąd podzielił także stanowisko strony skarżącej o nieprawidłowości oznaczenia na rysunku planu przebiegu granicy obszaru z ograniczeniami w zabudowie i zagospodarowaniu terenu (zgodnie z przepisami odrębnymi) wynikającymi z sąsiedztwa linii kolejowej, o których stanowi § 8 ust. 6 uchwały. Abstrahując od podnoszonej przez Wojewodę różnicy w treści § 8 ust. 6 i legendy załącznika graficznego nr 2 do uchwały, nie mającej w konsekwencji normatywnego znaczenia dla ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych, do których odsyła część tekstowa planu, zauważyć należy, iż brak jest możliwości określenia przebiegu granicy omawianego obszaru w części, w której przebiega ona przez teren oznaczony na zał. nr 2 symbolem B.1MN-6. Granica ta może pokrywać się bowiem dwojako (z uwagi na rozgałęzienie), bądź z obowiązującą linią zabudowy, bądź z nieprzekraczalną linią zabudowy. Omawiana niejednoznaczność stanowi zatem o istotnym naruszeniu przez Radę zasad sporządzania planu.

O istotnym naruszeniu tychże zasad świadczy nadto podnoszony w skardze i potwierdzony przez Sąd brak spójności pomiędzy § 55 części tekstowej planu, a jego załącznikami graficznymi, z uwagi na zaniechanie wyznaczenia w legendzie oraz na rysunkach planu gruntów rolnych przeznaczonych, stosownie do § 55, "zgodnie z rysunkiem planu" na cele nierolnicze. Powyższe narusza art. 15 ust. 1 u.p.z.p., na mocy którego wójt, burmistrz lub prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną m.in. w zgodzie z przepisami odrębnymi, w tym z mającym w sprawie zastosowanie - na mocy przepisu przejściowego § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2021 r., poz. 2404) - § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wedle którego na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego.

Zgodzić należało się również ze stanowiskiem Wojewody oraz z przywołanym w skardze orzecznictwem sądowoadministracyjnym, iż w ramach udzielonej kompetencji uchwałodawczej brak jest uprawnienia do decydowania przez Radę o lokalizacji zjazdów z wydzielonych działek, jak miało to miejsce w § 32 pkt 3 lit. b oraz w § 33 pkt 3 lit. b uchwały. Jak zasadnie wskazuje się w judykaturze rada gminy poprzez wprowadzenie, w ramach obowiązujących ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, lokalizacji nowych zjazdów naruszała ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które winny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonych przepisami ustawy o drogach publicznych. Związanie zarządcy drogi treścią planów w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych (wyroki NSA: z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 981/22, z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2097/15, z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3276/14, z dnia 3 stycznia 2017 r., II OSK2542/16). Potwierdza to także piśmiennictwo, w którym podkreśla się, że źródłem ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w sprawach dotyczących określonych w planie miejscowym zjazdów z dróg publicznych nie mogą być przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego (zob. A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego, LEX/el. 2021, uw. 44 do art. 15). Powyższej oceny nie może zmienić podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność uzgodnienia tego rozwiązania z zarządcą drogi wojewódzkiej nr [...], bowiem nie jest to w ogóle materia planistyczna, lecz domena wydawanych przez zarządcę drogi indywidualnych decyzji administracyjnych.

Odnosząc się z kolei do dyspozycji § 11 ust. 7 pkt 5 planu oraz uwzględniając okoliczność zaniechania wyznaczenia w jego części graficznej, wzdłuż istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych SN i nn, pasów ochrony funkcyjnej oraz pasów technologicznych, Sąd podzielić musiał również zarzut skargi o naruszeniu przez organ planistyczny Gminy przepisów art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p., zobowiązujących do obligatoryjnego zamieszczenia w planie granic i sposobu zagospodarowania terenów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, jak również szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Pełna aprobata przez Sąd stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 lutego 2021 r. (sygn. akt I OSK 2246/20) oraz z dnia 24 września 2019 r. (sygn. akt I OSK 180/19) - traktującego jako oczywistą konieczność wyznaczania w planach strefy ochronnej w pasie przylegającym do linii elektroenergetycznej, zarówno w celu ochrony ludzi przed działaniem pola elektrycznego i elektromagnetycznego znajdującego się w bliskości przewodów i urządzeń elektroenergetycznych przed skutkami awarii linii, jak również niebezpieczeństwami związanymi z pracą innych urządzeń elektrycznych w tej strefie, jak też wyznaczania pasa technologicznego, celem umożliwienia prawidłowej obsługi linii elektroenergetycznej i jej urządzeń - a także w wyroku z dnia 9 czerwca 2014 r. (sygn. akt II OSK 3083/13), wskazującym, iż samo określenie w planie szerokości pasów technologicznych oraz sposobu ich pomiaru, bez jednoznacznego określenia ich lokalizacji na rysunku planu jest niewystarczające, w szczególności wobec faktu, że pasy technologiczne stanowią wiążące ustalenia planu, prowadzić musiała do konkluzji o powinności precyzyjnego i jednoznacznego wskazania przez Radę Gminy w części graficznej planu granic powyższych obszarów z ograniczeniami wynikającymi z istnienia linii elektroenergetycznej średniego napięcia, przy uwzględnieniu wymagań odległościowych dla sieci elektroenergetycznych określonych w specjalistycznych przepisach technicznych (normy PN-EN).

Końcowo stwierdzić także należało niewywiązanie się przez organ planistyczny z wynikającego z przepisu szczególnego, tj. art. 114 ustawy Prawo ochrony środowiska obowiązku wskazania w planie terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 (w tym faktycznie zagospodarowanych terenów pod zabudowę mieszkaniową, czy zabudowę mieszkaniowo-usługową), dla których - stosownie do wynikającej z tego przepisu delegacji - ustalone zostały zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku - t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112), mimo iż w miejscowościach [...] występują tereny w przepisie tym wyszczególnione. Stwierdzone zaniechanie pozbawia plan elementu obligatoryjnego, czym uchybia on w istotny sposób art. 114 Prawa ochrony środowiska, prowadząc do naruszenia określonych w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., a odnoszących się do ochrony środowiska zasad sporządzania planu.

W konkluzji powyższych wywodów wskazać należało, iż podstawę prawną do stwierdzenia przez Sąd nieważności skarżonego aktu stanowił art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.