Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2064/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 234 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 26 i 27
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. i D.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1817/21 w sprawie ze skargi A.G. i D.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 10 sierpnia 2020 r., nr SKO/I/IV/940/2020 w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1817/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił A.G. i D.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie (dalej: organ, Kolegium, SKO) z 10 sierpnia 2020 r., nr SKO/I/IV/940/2020 w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się A.G. i D.G. (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego w postaci:

1. błędnej wykładni art. 234 ust. 3 Prawa wodnego polegającej na takim rozumieniu przepisu, że nałożenie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom nie wymaga zrealizowania przesłanki winy po stronie właściciela gruntu, na którym ma być wykonane takie urządzenie;

2. błędnej wykładni art. 195 Prawa wodnego polegającej na takim rozumieniu przepisu, że melioracje wodne polegające na regulacji stosunków wodnych mają również zastosowanie na terenach zabudowanych, a tymczasem służą one do regulacji tylko i wyłącznie stosunków wodnych na terenach rolnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby;

3. pominięcie przepisu art. 26 i art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który wymaga, aby sentencja decyzji była tak sformułowana, aby obowiązek nałożony na strony był na tyle czytelny, aby umożliwiał wykonanie obowiązku w trybie postępowania egzekucyjnego na wypadek gdyby strona tego obowiązku nie wykonała;

4. pominięcie przepisu art. 2 pkt 10 ustawy Prawo wodne, według którego wody opadowe są ściekami komunalnymi i ich odprowadzeniem powinien w ramach swoich obowiązków zająć się samorząd gminny, a nie strona.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną ocenę przez sąd prawidłowości ustalenia stanu faktycznego przez organ administracji samorządowej poprzez zaakceptowanie ustalenia, według którego na terenie działki skarżących przebiegało urządzenie melioracyjne w postaci rowu odkrytego, a następnie zniszczenie go przez strony postępowania oraz na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania poprzez niewykonanie obowiązków kontroli w zakresie zaakceptowania takiej treści sentencji, że decyzja jest niejasna, nieczytelna dla stron, a w przypadku gdyby chcieli ją wykonać to nie wiedzą jak mają urządzenia wykonać, aby cały system odwodnienia mógł skutecznie zadziałać.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, a także zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawili argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

Wskazano, że decyzja nakładająca na strony postępowania nakaz wykonania urządzeń została wydana na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, ale aby można było na podstawie tego przepisu sformułować w stosunku do strony wskazany nakaz, stronie trzeba najpierw przypisać zachowanie określone w art. 234 ust. 1 Prawa wodnego, a więc, że zmieniła ona kierunek i natężenie odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich poprzez likwidację rowu melioracyjnego A-4.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, niewystarczające jest stwierdzenie, że taka sytuacja miała miejsce, ale do zastosowania przepisu art. 234 ust. 3 Prawa wodnego konieczne jest wykazanie, że strona wiedziała albo miała możliwość dowiedzenia się o istnieniu takiego rowu melioracyjnego, tymczasem zarówno decyzja o warunkach zabudowy, jak i decyzja o pozwoleniu na budowę nie wskazywała na istnienie systemu odwodnienia na działce o nr [...]. Ponadto w trakcie tego postępowania kilkakrotnie skarżący podawali, że byli w starostwie z zapytaniem o taki system odwodnienia, informowano ich, że takiego systemu na ich nieruchomości nie ma.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że skarżący kasacyjnie są osobami dwudziestokilkuletnimi, a więc bez doświadczenia w załatwianiu spraw urzędowych i w związku z tym nie zażądali potwierdzenia na piśmie stanowiska urzędu w tym względzie, ale w świetle dokumentu z Wód Polskich, że w ewidencji nie ma rowu o symbolu [...] oraz faktu, że w przypadku takiego rowu wnosi się opłaty do Spółki Wodnej, oświadczenia skarżących nabrały wiarygodnego znaczenia.

Zauważono, że z punktu widzenia interesu skarżących te fakty są bardzo istotne, gdyż działka jest już ogrodzona i wykonanie nakazu w postaci wykonania urządzeń zapobiegających szkodom będzie się wiązało z ich strony z ogromnymi kosztami. Sporządzający ekspertyzę podają, że rów melioracyjny [...] jest na zdjęciach satelitarnych i całą opinię opierają na takim swoim przeświadczeniu, ale jednak jest faktem, że rowu [...] w ewidencji Wód Polski nie ma i taką odpowiedź otrzymały strony tego postępowania jeszcze przed rozpoczęciem budowy i Wójt Gminy Płońsk w trakcie tego postępowania. Żaden też z organów administracyjnych nie podjął się ustalenia, dlaczego tego rowu w ewidencji nie ma, tymczasem odpowiedź mogłaby być decydująca dla treści decyzji, a mianowicie taka, że tereny te stały się terenami zabudowanymi i stąd rów w tym miejscu przestał pełnić funkcję, dla której został utworzony i tym samym stał się zbędny i nieuwzględniony w ewidencji. Podkreślono, że dalej, gdzie są tereny rolnicze, wszystkie dotychczasowe rowy melioracyjne nadal widnieją w ewidencji, a za ich utrzymanie w dobrym stanie rolnicy ponoszą odpowiednią opłatę.

Skarżący kasacyjnie podtrzymali też swoje dotychczasowe stanowisko odnośnie do niemożliwego wykonania decyzji zarówno przez nich, jak i na gruncie postępowania egzekucyjnego w administracji. W tytule wykonawczym w postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości odniesienia się do uzasadnienia decyzji, także twierdzenie przez Sąd Administracyjny, że uzasadnienie decyzji jest integralną częścią decyzji jest, zdaniem skarżących kasacyjnie, bez znaczenia w świetle przepisów egzekucyjnych. Ponadto sentencja decyzji skierowana jest przede wszystkim do strony, a w tym przypadku jest dla niej niezrozumiała, skarżący kasacyjnie bowiem nie wiedzą, o jakie urządzenia organowi administracyjnemu chodzi i jakim szkodom te urządzenia mają zapobiegać.

Następnie skarżący kasacyjnie wskazali, że ekspertyza, na którą powołują się organy administracyjne dotyczy naruszenia stosunków wodnych i formułuje zalecenia w zakresie rozwiązania problemów związanych z tymi stosunkami, natomiast nie wypowiada się w kwestii rodzaju urządzeń odwadniających, które miałyby regulować te stosunki. A zatem, w ocenie skarżących kasacyjnie, sporządzona opinia jest niewystarczająca do sformułowania nakazu wyartykułowanego w sentencji decyzji, stąd też niedostateczna treść nakazu jest efektem braku kolejnych opinii i ekspertyz, które by w sposób jasny, a przede wszystkim fachowy określały urządzenia mające regulować stosunki wodne na wskazanym terenie, a przede wszystkim okazać się skuteczne.

Podkreślono również, że w ekspertyzie hydrolodzy nie podają, kto powinien urządzenia związane z odwodnieniem terenu wykonać, a w ocenie stron postępowania całkowicie nieuprawnione jest twierdzenie, że te urządzenia ma wykonać strona, a więc właściciel nieruchomości. Autor skargi kasacyjnej zauważył, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zadania z zakresu kanalizacji, usuwania odpadów, czy ścieków należą do zadań samorządu gminnego. Samorządy w tym celu powołują własne jednostki, które w terenie zabudowanym zajmują się odprowadzaniem wód opadowych i innych, samorządy są zobowiązane do budowy infrastruktury mającej za zadanie odprowadzanie wód opadowych, a zatem, zdaniem skarżących kasacyjnie, Wójt w decyzji podjął próbę przerzucenia zadań gminy na osobę fizyczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.; dalej: Prawo wodne), polegającego na takim rozumieniu przepisu, że nałożenie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom nie wymaga zrealizowania przesłanki winy po stronie właściciela gruntu, na którym ma być wykonane takie urządzenie.

W odniesieniu do powyższego zarzutu przytoczyć należy stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z 4 lipca 2002 r. (sygn. P 12/01, OTK ZU 2002, nr 4, poz. 50), zgodnie z którym art. 42 Konstytucji dotyczący zasad odpowiedzialności karnej, w tym prawa do obrony w postępowaniu karnym i zasady domniemania niewinności, odnosi się jedynie do odpowiedzialności karnej i postępowania karnego, nie ma natomiast zastosowania w innych postępowaniach, w których stosowane są jakiekolwiek sankcje i dolegliwości. Ponadto Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że reżim odpowiedzialności administracyjnej określany jest jako odpowiedzialność typu represyjno-porządkowego, który oparty jest na zasadzie winy obiektywnej. Dla przyjęcia tej odpowiedzialności wystarczający jest sam fakt obiektywnego naruszenia obowiązków administracyjnoprawnych, bez względu na przyczynę, która do tego doprowadziła. Żadnego znaczenia nie ma tutaj okoliczność, kto naruszył normę prawną i czy jego działanie było zawinione, czy też nie. W konsekwencji, do odpowiedzialności administracyjnej nie znajduje zastosowania zasada winy, jak też stanowiąca jej dopełnienie zasada domniemania niewinności. Podstawę zastosowania sankcji administracyjnej stanowi zatem sam fakt naruszenia normy sankcjonowanej, odpowiedzialność administracyjna nie jest natomiast warunkowana możliwością przypisania winy osobie, która dopuściła się określonego zachowania (por. I. Sepioło-Jankowska, Odpowiedzialność administracyjna jako odpowiedzialność alternatywna dla deliktów finansowych, Prokuratura i Prawo 2020/1/81-100).

Zatem wywody skargi kasacyjnej co do błędnej wykładni art. 234 ust. 3 Prawa wodnego poprzez uznanie, że do jego zastosowania niezbędne jest ustalenie winy skarżących kasacyjnie nie zasługują na uwzględnienie.

Dodać ponadto należy, że za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 234 ust. 3 Prawa wodnego skarżący kasacyjnie faktycznie podjęli próbę zakwestionowania ustaleń stanu faktycznego, w odniesieniu do ustaleń związanych z istnieniem rowu na ich nieruchomości. Zgodnie zaś z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12, wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11).

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 195 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. W rozpoznawanej sprawie przepis te nie mógł mieć zastosowania, albowiem istota sprawy sprowadzała się do oceny zaistnienia przesłanek z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, co zasadnie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono z jakich przyczyn należało, zdaniem skarżących kasacyjnie, w powyższej sprawie zastosować przepis prawa materialnego, to jest art. 195 Prawa wodnego.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 26 i 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.). Toczące się postępowanie nie jest postępowaniem egzekucyjnym, a co za tym idzie powołane powyżej przepisy nie mogły stanowić podstawy jego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że za pomocą art. 26 i 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skarżący kasacyjnie usiłują zakwestionować prawidłowe sformułowania sentencji decyzji, a także wskazywać na niewykonalność tej decyzji. Podstawę do formułowania takich zarzutów stanowią przepisy k.p.a., które w tej sprawie nie zostały wskazane jako te, które zostały naruszone.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 2 pkt 10 Prawa wodnego. Po pierwsze art. 2 Prawa wodnego składa się tylko z jednej jednostki redakcyjnej. Po drugie przepis ten stanowi, że "Ustawa reguluje sprawy własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasady gospodarowania tymi składnikami jako mieniem Skarbu Państwa". Nie dotyczy więc on podniesionej kwestii, czy wody opadowe są ściekami komunalnymi. Po trzecie z uwagi na charakter sprawy, której podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, rozstrzyganie powyższych kwestii nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., Nr 3, poz. 39). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarga kasacyjna próbuje kwestionować ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jak przedstawiono powyżej nie może zostać uznane za prawidłowe.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 p.p.s.a. Przepis art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2956/17). To, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być też utożsamiane z naruszeniem art. 1 § 1 p.p.s.a.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.