Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 542/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2280/19, w sprawie ze skargi K. R., na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju, z dnia 21 sierpnia 2019 r. nr DO.4.4613.15.2019.RF, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia, , uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę;, zasądza od K. R. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów, postępowania kasacyjnego.,


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2280/19, po rozpoznaniu sprawy K. R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 21 sierpnia 2019 r. nr DO.4.4613.15.2019.RF w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia

1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 27 listopada 2018 r. nr DO-4-6613-173-MG/16(1);

2. zasądził od Ministra Rozwoju na rzecz K. R. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 21 sierpnia 2019 r. nr DO.4.4613.15.2019.RF, po rozpatrzeniu wniosków K. R. oraz S. R. o ponownie rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 27 listopada 2018 r. nr DO-4-6613-173-MG/16(1) odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 13 stycznia 1954 r. nr Sa.ll.-56b/57/52 w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiących własność J. R. (pkt 3 orzeczenia).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu orzeczeniem z dnia 13 stycznia 1954 r. w pkt 3 orzeczenia orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiących własność J. R. (parcele nr: [...] część o pow. [...] m2, [...]część o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...]o pow. [...]m2 i [...] część o pow. [...] m2 oraz [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2).

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 27 listopada 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 13 stycznia 1954 r. nr Sa.ll.-56b/57/52 w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiących własność J.R. (pkt 3 orzeczenia). W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że brak jest podstaw do uznania, że orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia 13 stycznia 1954 r. w kwestionowanej części obarczone jest którąkolwiek z wad skutkujących nieważnością w świetle przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Organ ocenił m.in. zachowanie procedury wywłaszczeniowej oraz przesłanek materialnych wywłaszczenia, nie dopatrując się rażącego naruszenia przepisów ówcześnie obowiązujących.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli K. R. oraz S. R..

Rozpatrując złożone wnioski, Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że nie mogą one zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił tryb i zasady stwierdzania nieważności decyzji administracyjnej wynikające z treści art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po analizie nadesłanych dokumentów uznał, że skarżący, jako następcy prawni J. R., posiadają przymiot stron w niniejszym postępowaniu, a kwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe weszło do obrotu prawnego i stało się ostateczne, albowiem zostało skutecznie doręczone stronom postępowania w drodze publicznego obwieszczenia, może zatem być podane kontroli nadzorczej.

Mając na względzie dokonaną analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego Minister uznał, że nie doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia, w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., powołanych powyżej przepisów dekretu, a zatem brak jest podstaw do wyeliminowania kwestionowanego orzeczenia z obrotu prawnego w kontrolowanej części.

Dodatkowo organ nadzoru wyjaśnił, że dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. nie został uchylony z dniem 13 marca 1956 r. i obowiązywał zarówno w dniu wydania decyzji odszkodowawczej z dnia 13 marca 1956 r., jak i w dniu wydania decyzji organu odwoławczego z dnia 31 lipca 1956 r. Brak jest również jakichkolwiek dowodów, że przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone już wcześniej (tj. przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 13 stycznia 1954 r.).

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 21 sierpnia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył K. R..

We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju.

Dokonana przez Sąd analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że wydając zaskarżone decyzje, organ nadzoru naruszył przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, mimo że kwestia ta była podnoszona w złożonych wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ nadzoru nie dokonał analizy niniejszej sprawy pod kątem oceny zasadności zarzutu dotyczącego wywłaszczenia spornych nieruchomości pod budowę dróg dojazdowych, w sytuacji w której cel inwestycji został już zrealizowana, przynajmniej na części przedmiotowych nieruchomości. Kwestia ta jest niewątpliwie istotna, ponieważ wywłaszczenie nieruchomości, gdy została ona już zajęta przez ubiegającego się o wywłaszczenie, stanowi rażące naruszenie prawa. Zgodzić należy się ze skarżącym, że wywłaszczenie nieruchomość jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy nie ma innej możliwości zrealizowania celu wywłaszczenia, a instytucja wywłaszczenia nie służy regulowaniu stanu prawnego nieruchomości.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Dlatego też zbadanie przedstawionego zagadnienia było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organ nadzoru, dwukrotnie rozpatrując sprawę, nie wyjaśnił jej dokładnie, nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Minister Rozwoju zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) przez błędną wykładnię, polegającą na:

- przyjęciu nietrafnej tezy, iż wywłaszczenie nieruchomości na gruncie przepisów dekretu było niedopuszczalne jeżeli cel wywłaszczenia, rozumiany jako inwestycja budowlana, został zrealizowany przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego,

- błędnym uznaniu, że celem wywłaszczenia mogła być tylko realizacja inwestycji budowlanej, podczas gdy z aktualnego i utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że celem wywłaszczenia jest również późniejsze korzystanie z nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną i realizacja na tej nieruchomości zadań publicznych;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. art. 1 w zw. z. art. 5 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zajęcie nieruchomości i zrealizowanie w części lub w całości inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.;

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez.

- lakoniczne uzasadnienie tezy, że "wywłaszczenie nieruchomości, gdy została ona już zajęta przez ubiegającego się o wywłaszczenie, stanowi rażące naruszenie prawa", bez wskazania konkretnego przepisu, który by zakazywał wywłaszczenia w takim przypadku, i bez jakiejkolwiek analizy przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31);

- powołanie się, przy uzasadnianiu ww. oceny, na całkowicie nierelewantne orzecznictwo, dotyczące ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., i pominięcie aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zawierającego wykładnię przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., tj. wyroku z dnia 18.12.2019 r. sygn. akt I OSK 1190/18 oraz z dnia 03.02.2015 r. sygn. akt I OSK 1252/12, w których składy orzekające uznały, że zrealizowanie inwestycji przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego nie stanowiło przejawu rażącego naruszenia prawa;

2. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne uznanie, że organ nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskutek niedokładnej analizy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; Sąd bowiem błędnie uznał, że podnoszony był zarzut "wywłaszczenia spornych nieruchomości pod budowę dróg dojazdowych, w sytuacji w której cel inwestycji został już zrealizowany, przynajmniej na części przedmiotowych nieruchomości" (str. 6 uzasadnienia wyroku);

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne uchylenie decyzji organu ze względu na naruszenie przepisów postępowania z powodu niewyjaśnienia okoliczności dotyczących zajęcia nieruchomości i zrealizowania inwestycji przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego, pomimo, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 13.01.1954 r.;

4. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez błędne sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania, w następstwie błędnego uznania, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy;

Wobec powyższego, na podstawie art. 176 p.p.s.a. wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 21.08.2019 r. nr DO.4.4613.15.2019.RF;

2. ewentualnie (w przypadku nieuwzględnienia wniosku sformułowanego w pkt 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych,

4. przeprowadzenie rozprawy (art. 176 § 2 p.p.s.a.).

W uzasadnieniu wskazano, iż wykonanie zamierzenia budowlanego, jak i korzystanie z nieruchomości przez jednostkę organizacyjną Skarbu Państwa w celu realizacji narodowych planów gospodarczych mogło stanowić cel wywłaszczenia. Przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została na cel infrastrukturalny (budowa drogi). Nawet gdyby przyjąć, że inwestycja została zrealizowana przed 1954 r., to niewątpliwie przedmiotowa nieruchomość w dalszym ciągu była niezbędna jednostkom państwowym na cele związane z realizacją ważnych zadań publicznych. Zachodził zatem w dalszym ciągu funkcjonalny związek pomiędzy celem wywłaszczenia a nieruchomością.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., w ogóle nie dokonując analizy treści przepisów art. 1 i art. 5 ust. 1 dekretu, które posługują się pojęciem "nieruchomości niezbędnej dla realizacji narodowych planów gospodarczych".

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył K. R. wnosząc o:

1) oddalenie skargi kasacyjnej,

2) zasądzenie od Ministra Rozwoju na rzecz K. R. kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami określonych przepisów prawa materialnego, najpierw należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Konstrukcja sformułowanych zarzutów wskazuje bowiem, że wytknięte Sądowi I instancji wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania za właściwą wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego dokonaną przez organy administracyjne. Przepis prawa materialnego określa istotne prawnie, dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza więc kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z 21 sierpnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 27 listopada 2018 r. Tą ostatnią decyzją Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 13 stycznia 1954 r., nr Sa.II.56b/57/52 o części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiących własność J. R. (pkt 3 orzeczenia). Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, iż badana w trybie nieważności decyzja nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdził przede wszystkim, że kontrolowane orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 13 stycznia 1954 r. nie narusza rażąco przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. z 1952 r. Dz. U. nr 4 poz. 31), który stanowił podstawę jego wydania. A w szczególności nie naruszało rażąco art. 5, art. 8 ust. 1 i2 , art. 17 ust. 1 i ust. 3 , art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1 , art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 28 dekretu w brzmieniu wówczas obowiązującym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę od powyższej decyzji i uchylając ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stwierdził natomiast, że przeprowadzone przez organ nadzoru postępowanie wyjaśniające w zakresie braku zbadania, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Rozpatrując przedmiotową skargę kasacyjną należy przede wszystkim podkreślić, że kontrolowane postępowanie administracyjne toczyło się w trybie nieważnościowym. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. w sposób jasny i jednoznaczny.

Nie jest także sporne, iż postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11( publik. CBOSA): "Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego."

Inaczej mówiąc, organ nadzoru nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy i obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji stan prawny. Ocena organu orzekającego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej dotyczy wyłącznie tego, czy jest ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy to należy zauważyć, warunki wywłaszczenia nieruchomości w niniejszej sprawie określały przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Zgodnie z art. 1 dekretu, nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogły być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami dekretu. Zgodnie z art. 5 ust. 1 dekretu zezwolenia na nabycie nieruchomości udziela Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej jeżeli uznał, iż nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane były środki na jej nabycie.

Zatem dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych nie zawierał definicji legalnej "nieruchomości niezbędnej dla realizacji narodowych planów gospodarczych". Nie zostały również zdefiniowane sposoby realizacji tych planów gospodarczych polegające na "przejmowaniu, nabywaniu, zbywaniu i przekazywaniu". Skutkowało to przyznaniem organom administracji pewnej swobody, uznania przy kwalifikowaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Pojęcie "niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych" jest pojęciem, które wymaga oceny.

Za usprawiedliwiony w tych okolicznościach uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej Ministra Rozwoju zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 w zw. z art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wywłaszczenie nieruchomości na gruncie przepisów dekretu było niedopuszczalne, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego oraz błędnym uznaniu, że celem wywłaszczenia mogła być tylko realizacja inwestycji budowlanej. Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że celem wywłaszczenia jest również późniejsze korzystanie z wywłaszczonej nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną i realizacja na tej nieruchomości zadań publicznych. W wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1190/18 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 1 w zw. z art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. z 1952 r. Dz. U. Nr 4, poz. 31) wywłaszczenie nieruchomości na gruncie przepisów dekretu było dopuszczalne, jeżeli cel wywłaszczenia, rozumiany jako inwestycja budowlana, został zrealizowany przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego oraz że celem wywłaszczenia mogła być nie tylko realizacja inwestycji budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że celem wywłaszczenia jest również późniejsze korzystanie z wywłaszczonej nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną i realizacja na tej nieruchomości zadań publicznych", ponieważ przywołany dekret nie zawierał definicji legalnej "nieruchomości niezbędnej dla realizacji narodowych planów gospodarczych", a z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że nieruchomością niezbędną w rozumieniu dekretu jest taka nieruchomość, która ma służyć wykonaniu planu, a więc musi istnieć funkcjonalny związek pomiędzy celem wywłaszczenia a nieruchomością (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1252/14). Oznacza to, że zarówno wykonanie zamierzenia budowlanego, jak i korzystanie z nieruchomości przez jednostkę organizacyjną Skarbu Państwa w celu realizacji narodowych planów gospodarczych mogło stanowić cel wywłaszczenia.

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została w celu realizacji inwestycji pod nazwą "Budowa mostu J. M.w Poznaniu" wraz z wybudowaniem dróg dojazdowych do mostu pomiędzy ulicą D[...] i K[...]. Za akt administracyjnych wynika, że budowa tego mostu została rozpoczęła się w 1949 r., a wybudowanie dróg dojazdowych planowane było do 1952 r. Z protokołu z dnia 18 lutego 1953 r. dotyczącym opisu nieruchomości projektowanych do wywłaszczenia, stanowiących m.in. własność tabularną dr. J. R. wynika, że wymienione tam nieruchomości zastały zajęte w 1952 r. pod budowę ul. K. do mostu J.M.. Powyższe dowody wskazują zatem, że inwestycja budowlana była częściowo już zrealizowana na wywłaszczonej nieruchomości przed wydaniem kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego z 13 stycznia 1954 r. Jednak powyższe nie powodowało, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i odpadła podstawa do wydania orzeczenia wywłaszczeniowego. Przedmiotowa nieruchomość bowiem w dalszym ciągu była niezbędna jednostkom podległym Skarbowi Państwa na cele związane z realizacją ważnych zadań publicznych. Zachodził zatem w dalszym ciągu funkcjonalny związek pomiędzy celem wywłaszczenia a wywłaszczaną nieruchomością. Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. przewidywał zatem możliwość zrealizowania inwestycji przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego. Artykuł 6 ust. 1 i 2 dekretu upoważniał Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego do wydawania zezwoleń na niezwłoczne objęcie nieruchomości. Na wniosek wykonawcy planu gospodarczego, który uzyskał zezwolenie na objęcie nieruchomości, prezydium powiatowej rady narodowej dokonywało w terminie 7 dni szczegółowego opisu nieruchomości niezbędnego do określenia odszkodowania. Objęcie nieruchomości następowało natychmiast po dokonaniu opisu. Zezwolenie na objęcie nieruchomości pozwalało zaś inwestorowi na wykonanie zamierzenia budowlanego przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego. Było to zatem działanie przewidziane przepisami dekretu, które nie mogło skutkować odpadnięciem celu wywłaszczenia. Również art. 19 ust. 1 dekretu przewidywał możliwość wydania zezwolenia na objęcie nieruchomości przez inwestora w trakcie postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego przed organem wojewódzkim. W niniejszej sprawie zostało wydane przez Zastępcę Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenie z dnia 7 czerwca 1952 r., w którym stwierdzono niezbędność przedmiotowej nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zdaniem Sądu, z żadnego z przepisów dekretu z 1949 r. nie wynika, przynajmniej w sposób jednoznaczny, zakaz wywłaszczenia nieruchomości, która wcześniej znalazła się w posiadaniu organu władzy publicznej, chociażby bez tytułu prawnego. Posiadanie takie nie tworzyło przecież właścicielskiego tytułu prawnego do nieruchomości po stronie Państwa, a uzyskanie takiego właśnie tytułu jest istotą wywłaszczenia. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że w aspekcie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1832/16, CBOSA). Mimo zatem, że w rozpatrywanej sprawie budowa przedmiotowej inwestycji budowlanej została rozpoczęta przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego, to fakt ten nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, ponieważ przepisy dekretu dopuszczały możliwość realizacji inwestycji przed wywłaszczeniem, a żaden z przepisów wprost takiego zakazu nie zawierał.

Trafnie w tej sytuacji podnosi Minister Infrastruktury i Budownictwa , że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku błędnie uznał, że celem wywłaszczenia mogła być tylko realizacja inwestycji budowlanej (budowa mostu wraz budowa drogi), podczas gdy z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że celem wywłaszczenia mogło być również późniejsze korzystanie z nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną i realizacja na tej nieruchomości zadań o charakterze publicznym co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Za uzasadnione w tych warunkach należy uznać zarzuty wskazane w pkt I ppkt 1 i 2 petitum skargi.

Powyższe rozważania pozwalają w konsekwencji na konstatację, iż Sąd pierwszej instancji, badając legalność zaskarżonego aktu, błędnie ocenił działanie organów, jako nieuprawnione, czego konsekwencją było nieprawidłowe rozstrzygnięcie, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. W konsekwencji także zasadnymi okazały się zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne uznanie, że organ nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskutek niedokładnej analizy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne uchylenie decyzji organu ze względu na naruszenie przepisów postępowania z powodu niewyjaśnienia okoliczności dotyczących zajęcia nieruchomości i zrealizowania inwestycji przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego, pomimo, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 13.01.1954 r.

Za niezasadne należy natomiast zarzuty określone w pkt II pkt 1 i pkt II pkt 4 zarzutów skargi. Na podstawie art. 141 § 1 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną, czego w istocie dotyczy argumentacja zarzutu naruszenia ww. przepisu prawa zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie, sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu I instancji, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - organ administracji prawidłowo zebrał, rozpatrzył i ocenił zgromadzony materiał dowodowy. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga K. R. jest niezasadna.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Stosownie do regulacji art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od strony skarżącej na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmowały wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika, ustalone zgodnie z przepisem art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).