Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1352/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1 b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 188 w zw. z art. 193 . art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2023 poz 1935
law: rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 777/22 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 1 kwietnia 2022 r., nr SKO.NP/4115/98/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy A. z 7 lutego 2022 r., nr GOPS.5222.SP.000328.02.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz A.S. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 24 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 777/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.S. (dalej również: "wnioskodawczyni", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie (dalej również: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z 1 kwietnia 2022 r., nr SKO.NP/4115/98/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 20 października 2021 r., nr GOPS.5222.SP.000738.10.2021, Wójt Gminy A. (dalej również: "Wójt", "organ I instancji"), na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 111 ze zm., dalej: "ustawa", "uśr"), odmówił wnioskującej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką.

Aktem z 16 grudnia 2021 r. Kolegium uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zwróciło uwagę na błędną wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz braki w zakresie ustaleń dotyczących czynności opiekuńczych i związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia lub pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Decyzją z 7 lutego 2022 r. organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, orzekł o odmowie ustalenia prawa do świadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskująca ma siostrę, która pracuje na 3/4 etatu i może podjąć się choćby częściowej opieki nad matką, odciążając tym samym stronę. Zauważył, że podopieczna ma pięcioro wnucząt, które również mogłyby uczestniczyć w opiece nad babcią.

Opisaną na wstępie decyzją Kolegium z 1 kwietnia 2022 r., rozpatrując odwołanie skarżącej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powołało art. 17 ust. 1 i 5 uśr, wyjaśniając, że 27 sierpnia 2021 r. do organu pomocowego wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w A. z 6 kwietnia 2005 r. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydano na stałe, stwierdzając jednocześnie, że niepełnosprawność datuje się od 1968 r., a ustalony stopień niepełnosprawności od lutego 2005 r. Organ ustalił, że podopieczna od wczesnego dzieciństwa choruje na chorobę Heinego-Medina, w wyniku czego w wieku 20 lat doszło u niej do amputacji kość udową lewą. Zmaga się też z nadciśnieniem tętniczym, hypercholesterolomią, dną moczanową. Jest osobą leżącą, nie jest w stanie samodzielnie poruszać się, porusza się tylko przy pomocy wózka inwalidzkiego. Wymaga pomocy przy porannej higienie, zmianie pampersów, podkładaniu basenu, kąpieli, przygotowaniu i podawaniu posiłków, przebieraniu, dawkowaniu leków, sprzątaniu, wizytach lekarskich. Obecnie matka strony pobiera emeryturę wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym oraz świadczeniem uzupełniającym. Opiekę nad nią sprawuje skarżąca. Pozostali członkowie rodziny nie angażują się w opiekę, z wyjątkiem siostry, która pomaga w opiece w weekendy. Wnioskująca oświadczyła, że z uwagi na konieczność zaopiekowania się matką, której stan po złamaniu kości udowej uległ pogorszeniu, zrezygnowała z pracy (ostatnie zatrudnienie w okresie od 24 kwietnia 2021 r. do 31 lipca 2021 r.; obecnie zarejestrowana jest w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku). 18 stycznia 2022 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy ustalając, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i matką. Niepełnosprawna przed pobytem w szpitalu była osobą chodzącą, w związku z czym była w stanie samodzielnie funkcjonować. Obecnie jest osobą leżącą, całkowicie uzależnioną od innych osób. Organ pozyskał również informację dotyczącą stanu pacjenta wg skali Barthel, w której wskazano na stan "średnio ciężki". Matka strony jest ponadto leczona z powodu nadciśnienia tętniczego, zaburzeń lipidowych i zmian zwyrodnieniowych stawów, wymaga całodobowej opieki innych osób, nie rokuje powrotu do zdrowia.

Zdaniem SKO w sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia. W szczególności wskazano na brak związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką. Argumentowano, że niepełnosprawność matki w stopniu znacznym istnieje od 2005 r., a dopiero w związku ze złamaniem przez nią kości udowej i po wypisie 23 lipca 2021 r. ze szpitala, skarżąca przerwała zatrudnienie (od 31 lipca 2021 r.). Podkreślono, że stosunek pracy ustał w związku z upływem czasu na który była zawarta umowa, nie zaś z przyczyn dotyczących opieki nad matką. Ponadto, zdaniem Kolegium, czynności takie jak: pomoc w ubieraniu osoby wymagającej opieki, dojściu do łazienki, umyciu, zmianie pieluchomajtek, przygotowaniu posiłków, podaniu leków, mierzenie ciśnienia, wożeniu do lekarzy, realizacji recept, asyście poruszaniu się po domu i przy wyjściu na spacer nie stanowią stałej opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 uśr.

Pismem z 10 kwietnia 2022 r. powyższą decyzję zakwestionowała skarżąca.

Sąd I instancji oddalił skargę uznając, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie, gdyż w zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji nie tkwią kwalifikowane wady skutkujące stwierdzeniem nieważności, czy wznowieniem postępowania. WSA nie stwierdził też naruszenia ani przepisów prawa materialnego, ani procesowego skutkującego uchyleniem rozstrzygnięć organów.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki podał, że podstawę materialną kwestionowanej decyzji Kolegium stanowiły normy uśr, w szczególności art. 17 ustawy. Przytoczył treść art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1 b uśr, podkreślając, że ustalenie prawa do wnioskowanego świadczenia związane jest z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zauważył też, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia wystąpiła osoba uprawniona – córka (skarżąca), a opieka sprawowana jest nad matką, która legitymuje się stosownym, wydanym na stałe orzeczeniem.

WSA zgodził się z Kolegium, które za błędne uznało stanowisko organu I instancji, że w sytuacji, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b uśr, mogło stanowić to podstawę do odmowy przyznania skarżącej żądanego świadczenia.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w sprawie nie została jednak spełniona przesłanka stanowiąca istotę przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Brak było bowiem bezpośredniego związku pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez stronę wnioskującą, a sprawowaną przez nią opieką. Zdaniem Sądu prawidłowa była też ocena Kolegium, że w tym wypadku zakres czynności opiekuńczych, jakie wykonuje skarżąca przy matce nie jest aż tak absorbujący, by wykluczał podjęcie przez nią pracy lub innego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu. Sąd I instancji przytoczył ustalenia wywiadu środowiskowego z 29 września 2021 r. (stanowiącego głównie opis stanu zdrowia matki skarżącej) oraz twierdzenia wywiadu z 18 stycznia 2022 r. (dotyczące głównie historii zatrudnienia strony i przyczyn jego ustania). Wyjaśnił, że podopieczna obecnie jest osobą leżącą, całkowicie uzależnioną od osób drugich, wymaga pomocy przy toalecie, podkładaniu basenu, kąpieli, przygotowaniu i podawaniu posiłków, przebieraniu, dawkowaniu leków, sprzątaniu, umawianiu wizyt lekarskich i załatwianiu spraw urzędowych. Przyjął również, że stan zdrowotny matki strony uległ pogorszeniu po złamaniu przez nią kości udowej, co wskazywano w złożonych pismach procesowych i załączonym zaświadczeniu lekarskim, wskazał jednak, że z karty informacyjnej leczenia szpitalnego wynika, że pacjentka została wypisana do domu w stanie ogólnie dobrym. Za istotny dowód w sprawie Sąd I instancji uznał również opis stanu funkcjonowania matki skarżącej na co dzień, odzwierciedlony w dołączonej do akt postępowania oceny wg skali Barthel - matka skarżącej uzyskała tu łącznie 40 pkt.

Analizując i oceniając powyższe WSA skonstatował, że zdaje sobie sprawę z trudnej sytuacji zdrowotnej podopiecznej i związanymi z tym utrudnieniami, jednak zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, że całokształt sprawy wyklucza podjęcie przez skarżącą zatrudnienia. Sąd Wojewódzki podzielił również pogląd SKO, że wykonywane przez stronę czynności nie wpisują się w pojęcie "stałej" opieki (art. 17 ust. 1 uśr) i nie są tak absorbujące w czasie, by całkowicie niweczyć zatrudnienie. Ocenił, że część z wykonywanych przez stronę działań to typowe czynności dnia codziennego, związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego i wykonywane przez osoby aktywne zawodowo lub prowadzące gospodarstwo rolne, które przy odpowiedniej organizacji można wykonywać przed lub po powrocie z pracy.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, zasadna była również argumentacja organów, że w przypadku istnienia kilku osób zobowiązanych do alimentacji, możliwe jest takie podzielenie się obowiązkami, żeby każda z tych osób mogła podjąć (utrzymać) zatrudnienie. Wyjaśnił, że realizacja obowiązku alimentacyjnego nie musi polegać na osobistych staraniach, a również na finansowaniu usług opiekuńczych dla matki, stosownie do indywidualnych możliwości. Zdaniem WSA, okoliczność ta ma znaczenie w sytuacji, gdy istnieją inne osoby zobowiązane do pomocy podopiecznej, jak ma to miejsce w sprawie - skarżąca ma bowiem siostrę, z którą może dzielić obowiązki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A.S., kwestionując go w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa"), naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1. dokonanie błędnej wykładni przepisu art 17 ust. 1 pkt 4 uśr, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nad matką nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy - jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - skarżąca sprawuje nad matką opiekę w pełnym zakresie, pomagając jej nawet w czynnościach samoobsługowych, a w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej;

2. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje.

Podnosząc powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, alternatywnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Złożono również wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie art. 182 § 2 ppsa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

Skarżący kasacyjnie nie stawia zarzutu dotyczącego błędnej akceptacji zaskarżonym wyrokiem stanu faktycznego ustalonego przez Kolegium, co czyni ów stan faktyczny wiążącym dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Istotą sporu w sprawie jest spełnienie przez skarżącą przesłanki koniecznej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia wobec konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką (art. 17 ust. 4 uśr). Organ odwoławczy i Sąd I instancji stwierdziły, że w stanie faktycznym sprawy brak jest określonego w ww. normie związku przyczynowo-skutkowego. Powyższe okoliczności stały się podstawą odmowy ustalenia przez organy prawa do wnioskowanego świadczenia. Stanowisko to podzielił następnie Sąd Wojewódzki, oddalając skargę.

Skargą kasacyjną zakwestionowano również przyjętą przez WSA ocenę zakresu wykonywanych przez skarżącą czynności opiekuńczych, które uznano za "czynności dnia codziennego", sprawowane w ramach ciążącego na stronie obowiązku alimentacyjnego i umożliwiające jej aktywność zawodową.

W sprawie natomiast sporne nie jest, że na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnej matki, oraz że osoba podlegająca opiece legitymowała się wymaganym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W tym miejscu przypomnieć należy, że stosownie do art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w pkt 1-4 tej normy, jeżeli nie podejmują one zatrudnienia lub rezygnują z niego, bądź z innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis ten formułuje więc warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia (bądź innej pracy zarobkowej), który należy brać pod uwagę dokonując oceny spełnienia przesłanek koniecznych do ustalenia prawa do ww. świadczenia.

W świetle powyższego, osoba ubiegająca się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który obiektywnie zmusza ją do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Istotna jest tu również ocena, czy zakres sprawowanej opieki wypełnia ustawowe przesłanki, warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową. Podkreślenia również wymaga, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie wnioskowanej pomocy.

Zdaniem Składu orzekającego w sprawie, bez znaczenia pozostaje przy tym, czy wnioskodawca zrezygnował z pracy zarobkowej wcześniej (z innych przyczyn), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca podjęcie zatrudnienia. Stanowisko to wywodzić należy bezpośrednio z brzmienia art. 17 ust. 1 uśr, który determinuje konieczność oceny korelacji zachodzącej pomiędzy możliwością kontynuowania/podjęcia aktywności zawodowej przez opiekuna, a zakresem sprawowanych czynności opiekuńczych, związanych z indywidualnymi ograniczeniami dotyczącymi samodzielnej egzystencji osoby legitymującej się stosownym orzeczeniem. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że ww. norma nie wymaga, by strona zrezygnowała z pracy zarobkowej, a wystarczającym jest, by nie miała realnej możliwości jej podjęcia z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną.

Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za pozostawanie w gotowości do świadczenia czynności opiekuńczych. Za zasadne w tym kontekście uznać należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinno stanowić ekwiwalent za faktyczny brak możliwości podjęcia przez opiekuna zatrudnienia, bądź za rezygnację z zatrudnienia w celu ich sprawowania wobec konieczności sprawowania czynności opiekuńczych. Norma art. 17 ust. 1 uśr odnosi się więc wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Prawodawca wymaga bowiem, by brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z niego przez osoby wymienione w ww. normie pozostawały w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Czynności opiekuńcze muszą więc w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a opieką musi być bezpośredni i ścisły. Oceny takiej powinien dokonać organ administracji, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy i ustalając, czy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować. Kluczowym jest, że w przywołanej regulacji brak jest wskazania dotyczącego sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która pomocy tego typu wymaga. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, opieka taka powinna mieć charakter stały, długotrwały w sensie rozciągłości w czasie i powtarzalny, zaś jej zakres wyznaczony być powinien niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, czyli koniecznością wykonywania czynności w związku z ograniczoną możliwością podopiecznego do samodzielnej egzystencji, w warunkach dnia codziennego. Tak określony zakres opieki zależny jest więc od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej wsparcia, w tym: rodzaju niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych, itp.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że jej matka – jako osoba leżąca, pampersowana, wymagająca stałej pomocy w czynnościach samoobsługowych, pozbawiona możliwości samodzielnego poruszania się (porusza się jedynie na wózku inwalidzkim, z którego korzystanie również wymaga pomocy) – powinna zostać uznana za osobę, która wymaga stałej opieki innej osoby. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że podopieczna jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 6 kwietnia 2005 r. wskazuje, że przyczyną jego wydania były: upośledzenie narządu ruchu (symbol: 05–R). Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od lutego 2005 r. Matka skarżącej została uznana za osobę, której stan zdrowia wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z treści ww. orzeczenia jednoznacznie wynika, że jej możliwości samodzielnego poruszania się są znacznie ograniczone, a stan ten pogorszył się w związku z przebytym złamanie kości udowej. W aktach sprawy znajdują się również wywiady środowiskowe z 29 września 2021 r. i 18 stycznia 2022 r., które opisują stan zdrowia podopiecznej, czynności opiekuńcze, które są wykonywane przez stronę, a także aktywność zawodową skarżącej oraz jej stan rodzinny z wyszczególnieniem osób, które ewentualnie mogłyby pomóc w sprawowaniu opieki. Dokładne ustalenia zawarte w tych dokumentach przedstawiono powyżej.

Sąd I instancji przyjął, że czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą, a wskazane w ramach wywiadów środowiskowych oraz stwierdzenie z karty wypisu ze szpitala: "(...) wypisana ze szpitala do domu w stanie ogólnym i miejscowym dobrym z zaleceniami.", nie pozwalają na przyjęcie, że niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nastąpiła w celu sprawowania opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 uśr.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko takie nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym. Trudno bowiem przyjąć, że matka skarżącej, która potrzebuje pomocy w czynnościach higienicznych (pampersowana) i samoobsługowych, osoba leżąca – nie wymaga poświęcenia czasu i uwagi opiekuna w zakresie, który umożliwiałby skarżącej jednoczesne świadczenie pracy. WSA uznał, że podnoszone przez stronę pogorszenie stanu zdrowia jej matki związane ze złamaniem kości udowej w lipcu 2021 r., pozostawało bez związku z zakończeniem przez nią zatrudnienia z 31 lipca 2021 r. Już proste zestawienie ww. dat przeczy takiej ocenie. Niezrozumiałe jest również dla Sądu kasacyjnego, przyznanie przez Sąd I instancji mocy dowodowej przytoczonemu powyżej zapisowi zawartemu w karcie wypisu ze szpitala, z jednoczesną odmową uznania treści złożonego później do akt zaświadczenia lekarskiego z 4 stycznia 2022 r. Z tego ostatniego dokumentu wynika wprost, że matka skarżącej na tę datę jest "(...) leżąca, wymaga całodobowej opieki innych osób, nie rokuje powrotu do zdrowia."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sytuacja zawodowa skarżącej, jest niewątpliwie bezpośrednio związana ze stanem zdrowia i sprawnością jej matki, a więc również zakresem faktycznej opieki, który zależy bezpośrednio od kondycji podopiecznej. W tym kontekście za nieuprawnione uznać należało stanowisko Kolegium, podzielone następnie przez Sąd I instancji, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą miał charakter czynności dnia codziennego i nie kolidował z możliwością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z akt sprawy jasno wynika, że podopieczna jest niesamodzielna w czynnościach samoobsługowych, poruszaniu się, a nawet wykonywaniu zabiegów higienicznych. W swoich rozważaniach dotyczących zakresu świadczonej przez skarżącą opieki organy i Sąd I instancji skupiły się na tzw. czynnościach dnia codziennego, pomijając kwestie związane ze specyfiką choroby podopiecznej, ograniczającą jej możliwości samodzielnego poruszania się i funkcjonowania.

Skarżąca w lipcu 2021 r. zrezygnowała z zatrudnienia – jak przyjął za organami WSA – w związku z wygaśnięciem umowy. Jednak nawet taka przyczyna zakończenia aktywności zawodowej nie oznacza automatycznie, że w zaistniałej sytuacji (na datę wydawania decyzji przez SKO) miała ona możliwość kontynuowania pracy, czy podjęcia zatrudnienia. Z ww. dokumentów złożonych do akt sprawy wynika bowiem również, że na podjęcie zarobkowania nie pozwalają jej obowiązki związane z opieką nad niepełnosprawną matką.

Zdaniem Sądu kasacyjnego, ocena całokształtu sprawy nie pozwala na przyjęcie, że by stan zdrowia matki skarżącej był na tyle dobry, aby mogła ona przez większość czasu funkcjonować samodzielnie, bez wsparcia i pomocy córki w wymiarze, który umożliwiałby opiekunce równoczesne podjęcie pracy zarobkowej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska Sądu I instancji, że czynności opiekuńcze, których wykonywanie nie było poddawane pod wątpliwość: "(...) pomoc w ubieraniu, dojściu do łazienki, umyciu, zmianie pieluchomajtek, przygotowaniu posiłków, podaniu leków, mierzenie ciśnienia, wożeniu do lekarzy, realizacji recept, asyście poruszaniu się po domu i przy wyjściu na spacer, nie stanowią "stałej" opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tak absorbującej skarżącą w czasie, że niweczącej w ogóle zatrudnienie skarżącej."

W odniesieniu do sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych szczególnego rozważenia wymaga charakter wykonywanych przez nie czynności opiekuńczych – nawet związanych z przygotowaniem posiłku, utrzymaniem czystości w mieszkaniu, podaniem leków, etc. Należy bowiem mieć na uwadze, że wpisują się one w codzienność opiekunów osób niezdolnych do samodzielnego wykonania nawet tak wydawałoby się prostych, codziennych zadań. To właśnie czynności dnia codziennego, konieczne do wykonania w każdym gospodarstwie domowym, w połączeniu z działaniami stricte obsługowymi i opiekuńczymi wobec niepełnosprawnego członka rodziny, stają się naturalnie bardziej czasochłonne i absorbujące, w związku z czym mogą wypełnić opiekunowi cały dzień. Analizując stan sprawy, należy więc każdorazowo brać pod uwagę indywidualną sytuację podopiecznego, determinowaną jego stanem zdrowia i warunkami bytowymi. Istotnym jest tu nie tylko związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją przez opiekuna z zatrudnienia, ale przede wszystkim potencjalna możliwość jego kontynuowania, czy podjęcia pracy – bezpośrednio związana z potrzebami osoby niepełnosprawnej, a określona ramami możliwości jej samodzielnego funkcjonowania, również w aspekcie radzenia sobie z czynnościami dnia codziennego.

Z tych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zaakceptować stanowiska SKO oraz Sądu I instancji odnośnie braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Z akt sprawy wynika, że podopieczna ze względu na wiek, stan zdrowia i typ schorzeń, wymaga całodobowej opieki oraz obecności osoby, która będzie gotowa do udzielenia pomocy. Wobec tego pozbawione trafności jest twierdzenie, że zakres czynności opiekuńczych sprawowanych przez skarżącą wobec matki w znacznej mierze odpowiada codziennym czynnościom wykonywanym w każdej rodzinie. Zakres czynności i częstotliwość z jaką skarżąca pomaga matce w codziennym funkcjonowaniu w istotny sposób ogranicza czasowo możliwość podjęcia przez nią pracy.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 17 ust. 1 uśr wyraźnie wylicza przesłanki konieczne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest zatem wprowadzanie przez organy administracyjne, czy Sąd dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania tego rodzaju pomocy, takich jak posiadanie przez stronę rodzeństwa w równym stopniu zobowiązanego alimentacyjnie wobec niepełnosprawnej matki. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w sytuacji, gdy jest kilka osób zobowiązanych do alimentacji w jednakowym stopniu uśr nie przewiduje pierwszeństwa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla jednej z nich w związku z możliwością wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego łącznie przez wszystkich zobowiązanych. Skoro zatem skarżąca, jako córka osoby wymagającej opieki, znajduje się wraz z rodzeństwem wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, którym w razie spełnienia pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do niej należy wybór w jaki sposób wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem matki - czy poprzez sprawowanie osobistej opieki (nie podejmując, bądź rezygnując z zatrudnienia), czy zapewni taką opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie i dzieląc się obowiązkami z rodzeństwem, czy finansując profesjonalną pomoc łącznie z rodzeństwem. Przyjąć należy, że jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki (vide np.: wyroki NSA: z 9 sierpnia 2023 r., I OSK 1661/22; z 6 lutego 2024 r., I OSK 157/23; z 20 grudnia 2023 r., I OSK 2141/22).

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej kasacyjnie organy uwzględnią wskazaną powyżej wykładnię art. 17 ust. 1 uśr, ocenę okoliczności niepodejmowania przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a także charakteru opieki i pomocy udzielanej niepełnosprawnej matce. Będą również zobowiązane rozważyć zmiany stanu prawnego wprowadzone ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa i uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.