Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 211/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Go 637/22 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 września 2022 r. nr 110200/71/3/w/2022-RKS w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza S.S. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń społecznych kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 637/22, uwzględniając skargę S.S. (dalej: strona, Skarżąca) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) z 2 września 2022 r. w przedmiocie zwolnienia z opłacania składek za maj 2020 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 7 lipca 2022 r. nr 110000/0353417/20223.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 17 kwietnia 2020 r. Skarżący zwrócił się do ZUS o zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r.

Decyzją z 11 lipca 2020 r. ZUS odmówił stronie prawa do zwolnienia z opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne maj 2020 r. z uwagi na złożenie deklaracji rozliczeniowej za sporny miesiąc po dniu 30 czerwca 2020 r. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 23 września 2020 r., nr 110000/71/297308/2020, Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z 11 sierpnia 2020 r. Na tę decyzję Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 904/21 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 11 sierpnia 2020 r.

W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że przed wydaniem decyzji odmownej organ nie wyjaśnił stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2023, poz. 775, ze zm. dalej określanej skrótem K.p.a.). Jeżeli Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych miał wiedzę, że strona nie złożyła wymaganej deklaracji rozliczeniowej, a nie jest zwolniona z obowiązku jej złożenia, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm., określanej dalej jako ustawa o COVID-19), tj. przed 30 czerwca 2020 r. W aktach administracyjnych nie ma dowodu, aby organ zakomunikował stronie powyższą okoliczność. Z kolei w skardze strona podniosła, że nie otrzymała od organu informacji o obowiązku złożenia stosownej deklaracji. W wytycznych wyroku wskazano, że organ uwzględni powyższą ocenę prawną -art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) i zastosuje przepisy art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pouczył Skarżącego o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia deklaracji za maj 2020 r. Następnie po rozpoznaniu wniosku, postanowieniem z 7 lipca 2022 r., nr 110000/0353417/2022, odmówił przywrócenia terminu, powołując się na przepis art. 58 § 1 K.p.a. i to, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił, iż dokumenty rozliczeniowe zostały złożone przed 30 czerwca 2020 r., ani z jakiej przyczyny, niezależnej od wnioskodawcy, nie zostały przesłane do ZUS.

W konsekwencji decyzją 2 września 2022 r., nr 110200/71/3/w/2022-RKS ZUS ponownie odmówił przyznania Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. wskazując, że deklaracja została złożona po terminie, a zatem nie zostały spełnione warunki konieczne do zwolnienia z opłacania składek.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Skarżący.

Zarzucił w niej: obrazę art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego w postaci kierowanej do organu korespondencji w formie elektronicznej oraz braku reakcji na złożone dokumenty w zewnętrznej skrzynce odbiorczej formie papierowej - nierozpatrzenie wniosków; obrazę art. 46 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez brak możliwości potwierdzenia pism organowi w formie papierowej; obrazę art. 57 K.p.a. bowiem nie przewiduje on sytuacji zachowania terminu po złożeniu pisma w skrzynce wystawionej przez organ poza miejscem jego urzędowania bez możliwości monitorowania doręczeń.

Skarżący zarzucił też niezastosowanie się organu do zasady prawidłowej (poprawnej) legislacji, zdekodowanej przez Trybunał Konstytucyjny z zasady demokratycznego państwa prawnego, to jest naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie 1 tego aktu. Wskazał również, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia wyroku Sądu z dnia 15 grudnia 2021 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 15 grudnia 2022 r, sygn. akt II SA/Go 637/22 uchylił decyzję organu z 2 września 2022 r.

W motywach wskazano, że organ błędnie zinterpretował ocenę prawną oraz nieprawidłowo zrealizował wytyczne sądu. Z uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Go 904/21 wynika, że załatwienie wniosku skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek winno nastąpić z uwzględnieniem przepisu art. 15 zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy o COVID-19. Jednakże warunki i przesłanki przywrócenia terminu, o którym mowa w tym przepisie, należało ocenić nie przez pryzmat standardowego miernika staranności, o którym mowa w art. 58 § 1 K.p.a., lecz tego, że to z winy organu, który przed wydaniem pierwszej decyzji w sprawie naruszył, co stwierdził prawomocnie Sąd, przepisy art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a., przez co w konsekwencji odebrano skarżącemu "szansę" złożenia deklaracji w terminie, co z kolei powinno prowadzić do pozytywnego dla strony załatwienia merytorycznego sprawy. Stwierdzając zatem naruszenie przez organ przepisów art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. (zasada praworządności), art. 10 K.p.a., art. 79a § 1 K.p.a. oraz art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19, które to naruszenia przepisów prawa miały istotny wpływ na wynik sprawy, Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz, na podstawie art. 135 P.p.s.a., poprzedzające ją i nie podlegające w tej sprawie odrębnemu zaskarżeniu postanowienie z 7 lipca 2022 r. o odmowie przywrócenia terminu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Zaskarżając orzeczenie w całości, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł jednocześnie o zasądzenie od strony na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023 r. poz. 1634, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) – ZUS zarzucił naruszenie:

1. naruszenie prawa materialne o przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 15 zzzzzn 2 ust. 1-3 ustawy o COVID-19, polegającego na uznaniu, że na podstawie w/w przepisu organ był zobowiązany zakomunikować stronie, przed upływem ustawowego terminu określonego w art. 31 zq ust. 3 ustawy o COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020 r., o niezłożeniu deklaracji rozliczeniowej

2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. [pic]w szczególności:

[pic]art. 153 P.p.s.a. poprzez uznanie, że ZUS nie wykonał zaleceń określonych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. [pic]z 15 grudnia 2021r., sygn. akt Il SA/Go 904/21, pomimo zawiadomienia skarżącego o uchybieniu terminu zgodnie z art. 15 zzzzzn2 ust. 1 ustawy o COVID-19 oraz poinformowania o [pic]prawie do wglądu w akta sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

- art. 106 § 3 i 4 P.p.s.a., 134 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uznanie, że organ w sposób istotny naruszył prawa (gwarancje) strony, o których mowa w [pic]szczególności w art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19 oraz że organ powinien uwzględnić wniosek strony o przywrócenie terminu do złożenia deklaracji rozliczeniowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Strona nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, zasadnie bowiem organ wskazał na wadliwość przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli jego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku osoby niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą o wypłatę refundacji składek na ubezpieczenie społeczne. Dodatkowo ocena podniesionych w niej zarzutów uprawniała do zastosowania w sprawie art. 188 P.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, pozwala na uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz rozpoznanie skargi. Zastosowanie art. 188 P.p.s.a. jest bowiem uzależnione od spełnienia następujących przesłanek: po pierwsze - NSA uwzględnia skargę kasacyjną; po drugie - uwzględnienie skargi kasacyjnej wiąże się z uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, i po trzecie - istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Te wszystkie wymienione przesłanki wystąpiły łącznie w rozpoznawanej sprawie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uznanie, że organ w sposób istotny naruszył prawa (gwarancje) strony, o których mowa w [pic]szczególności w art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19 oraz że organ powinien uwzględnić wniosek strony o przywrócenie terminu do złożenia deklaracji rozliczeniowej.

Artykuł 141 § 1 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołane unormowanie reguluje jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia i do ich zbadania sprowadza się kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może służyć podważaniu przyjętej przez Sąd wykładni przepisów prawa regulujących podstawę prawną wyrokowania. A do tego w istocie zmierza skarżący kasacyjnie ZUS.

Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 i art. 106 § 3 i 4 P.p.s.a. należy zauważyć, że sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając również, zgodnie z art. 106 § 4 P.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów. Sąd administracyjny orzeka więc na podstawie akt administracyjnych, a badając legalność zaskarżonej decyzji dokonuje oceny na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Normę art. 134 P.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca). Należy też wyjaśnić, że kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1236/15, LEX nr 2199000).

Skarżący kasacyjnie organ nie uzasadnił zarzutu naruszenie wskazanych przepisów. Nie wiadomo zatem, w czym upatruje ich naruszenie. Jakiego faktu, w jego ocenie, powszechnie znanego, Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę lub jaki dowód z dokumentu pominął. Bądź też, ocenę którego dowodu, dokonaną przez skarżącego kasacyjnie podważył. W istocie zarzut ten wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z uwagi na sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a i powiązaniu do z naruszeniem art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID oraz sposób sformułowani zarzutu z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zasadnym jest ich łączne rozpoznanie.

Należy przypomnieć, że prawomocnym wyrokiem z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 904/21, WSA uchylił decyzję organu z 23 września 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z 11 sierpnia 2020 r. w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za maj 2020 r.

W motywach wyroku Sąd pierwszej wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 79a § 1 K.p.a. Organ bowiem, wbrew zasadzie wynikającej z art. 10 K.p.a., nie poinformował strony należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Stwierdzone przez organ braki w dokumentacji rozliczeniowej, które w toku postępowania w porę nie zostały stronie zasygnalizowane spowodowały negatywne rozpatrzenie wniosku.

W postępowaniu wszczętym na żądanie strony należy informować stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, równocześnie wskazując przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

W sprawie bezsporne jest zarówno to, że Skarżący składając w kwietniu wniosek o zwolnienie z opłacania należności także za maj 2020 r .nie dołączył do niego wymaganej deklaracji, jak i fakt, że stosowna deklaracja nie została przez niego złożona do 30 czerwca 2020 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie jest związany, na podstawie art. 153 P.p.s.a poglądem wyrażonym w wyroku z 15 grudnia 2021 r. w sprawie o sygn. II SA/Go 904/21. W świetle bowiem art. 153 P.p.s.a. ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu I instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. Powyższa uwaga jest o tyle istotna, iż wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 grudnia 2021 r. stał się prawomocny bowiem żadna ze stron nie wniosła skargi kasacyjnej od tego orzeczenia. W konsekwencji wiążące jest zawarte w uzasadnieniu tego wyroku stwierdzenie przez sąd, że doszło do naruszenia art. 79a § 1 K.p.a. w związku z art. 9 i 10 K.p.a. oraz wskazaniem, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zastosować art. 15 zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID i wyznaczyć stronie termin na złożenie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do złożenia deklaracji za maj 2020 r. (faktycznie złożonych 9 lipca 2020 r.).

Zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19: "W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3) przedawnienia,

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

- organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, o czym mowa już w ust. 2 cytowanego artykułu, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Stosownie zaś do ust. 3 w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienie terminu.

Powyższa regulacja obejmuje zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii został ogłoszony 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491) i trwał do 16 maja 2022 r. w związku z jego odwołaniem na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2022 r. poz. 1027).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 20 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 9078/22 zgodnie z którym, celem powyższej regulacji było zagwarantowanie stronie prawa do bezpiecznego pod kątem zdrowia udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zapewnienie skutecznej ochrony obywateli przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii wirusa SARS-COV 2. Nie ulega wątpliwości, że zamiarem ustawodawcy było stworzenie w okresie trwania stanu epidemii dodatkowej, szerokiej ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym dla stron, które nie dochowały terminom przewidzianym prawem administracyjnym.

Kierując się wykładnią celowościową i funkcjonalną przyjąć należy, że przepis art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID wprowadzający szczególny tryb przywrócenia terminu w okresie trwania stanu epidemii ma zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu, a zatem także do przepisów ustawy COVID. Intencją ustawodawcy było objęcie zakresem art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID wszystkich przepisów, w tym również prawa materialnego, które regulują relacje pomiędzy obywatelem a organami państwa, aby obywatel nie ponosił negatywnych konsekwencji nieterminowego dopełnienia obowiązków.

Od przewidzianego w tym przepisie obowiązku zawiadomienia strony o uchybieniu terminu oraz wyznaczenia stronie 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie nie przewidziano żadnych wyjątków.

W przepisie ust. 1 ustawodawca odwołuje się do stwierdzenia uchybienia terminu przewidzianego "przepisami prawa administracyjnego", co wskazuje na to, że chodzi o wszystkie przepisy wchodzące w skład tej dziedziny prawa. W sześciu punktach zostały wymienione dokładnie, o jakiego rodzaju terminy chodzi (np. terminy zawite, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, terminy do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, terminy przedawnienia). Zauważyć należy, że cechą wspólną tych terminów jest to, że są to terminy, których upływ powoduje, że strona traci prawo żądania ukształtowania jej sytuacji prawnej poprzez podjęcie przez organ określonego rozstrzygnięcia. Jednocześnie w ust. 2 i w ust. 3 art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID ustawodawca wprost dopuścił możliwość złożenia wniosku o ich przywrócenie odwołując się przy tym do art. 58 § 2 K.p.a., a więc do konstrukcji prawa procesowego dotyczącej wyłącznie terminów procesowych.

Generalnie oznacza to, że w każdym przypadku niezachowania przez stronę terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, od zachowania których uzależniona jest m.in. ochrona prawna przed organem administracji publicznej, organ taki w okresie epidemii powinien zastosować się do treści art. 15 zzzzzn2 ust. 1 ustawy o COVID i wynikającego z niego obowiązku zawiadomienia strony o przekroczeniu terminu i wyznaczeniu terminu trzydziestu dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Jednak w odniesieniu do decyzji z 11 sierpnia 2021 r. i 23 września 2021r. ZUS nie mógł zastosować się do tego obowiązku, bo regulacja art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID weszła w życie dopiero 16 grudnia 2021 r. Trafnie zatem WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 15 grudnia 2021 r. zobowiązał ZUS, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosował procedurę wynikającą w regulacji tego przepisu. Z obowiązku wyznaczenia Skarżącemu terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia deklaracji ZUS, jak wynika z akt administracyjnych, prawidłowo się wywiązał.

Zaznaczyć dalej należy, w ślad za stanowiskiem NSA wyrażonym z powołanym już wyroku w sprawi II GSK 907/22, że sam stan epidemii nie zobowiązywał organ do przywrócenia terminu w każdym przypadku stwierdzenia jego uchybienia. Omawiany przepis nie wskazuje też, aby intencją ustawodawcy było automatyczne przeniesienie na organ ciężaru inicjatywy dowodowej związanej z przywróceniem uchybionego terminu. Chociaż ustawodawca wprost nie wskazał w ww. przepisie, to przyjąć trzeba, że rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym, poprzedzone zawiadomieniem organu w trybie art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID, powinno być prowadzone przez organ w trybie art. 58 i nast. K.p.a. z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonej przez art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID, jedynie w zakresie terminu do złożenia wniosku o przewrócenie terminu.

W konsekwencji błędne jest stanowisko Sadu pierwszej instancji, że już samo naruszenie przez ZUS art. 79a § 1 K.p.a. stanowi wystarczająca przesłankę do przywrócenia uchybionego terminu.

Przepisy art. 31zo ust. 1-3 ustawy o COVID ustalają okoliczności, z których zaistnieniem wiąże się udzielenie na wniosek strony zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek za poszczególne okresy składkowe. Z kolei art. 31zq ust. 1-4 ustawy o COVID wprowadza, jako przesłankę przyznania zwolnienia, obowiązek składania deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z dyspozycją art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Natomiast według ust. 4 powołanego artykułu, zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Zatem art. 31zo ust. 3 ustawy o COVID, na potrzeby zastosowania ulgi wydłużył termin na składanie deklaracji rozliczeniowych, których terminy składania określone są w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych (u.s.u.s.).

Z treści art. 47 ust. 1 u.s.u.s., w sposób wiążący zinterpretowanego przez WSA w wyroku z 15 grudnia 2021 r., wynika, że płatnicy składek zobowiązani są opłacić składki i złożyć niezbędne dokumenty rozliczeniowe w tym samym terminie. W zależności od formy organizacyjno-prawnej płatnika składek oraz okoliczności, czy rozlicza składki za siebie, czy też za innych ubezpieczonych, przepisy ustawy systemowej wyróżniają trzy terminy na dopełnienie tych obowiązków.

Zgodnie z przytoczonymi wyżej regulacjami ustawy o COVID, płatnik był zobowiązany przesłać do ZUS dokumenty rozliczeniowe na zasadach i terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Natomiast przesłanie dokumentów rozliczeniowych nie później niż do 30 czerwca 2020 r. stanowi warunek zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek.

Zatem obowiązek składania deklaracji rozliczeniowych nie jest ustalany i nakładany na płatnika w postępowaniu w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek prowadzonym na podstawie ustawy o COVID. To w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych regulowana jest kwestia terminów i sposobu realizacji obowiązków przez płatnika.

Wobec powyższego za trafny należy uznać zarzuty błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że ZUS nie zastosował się do wskazań wynikających z wyroku WSA z 15 grudnia 2021 r. i w konsekwencji naruszył art. 153 P.p.s.a. Jak również błędnego uznania, że naruszenie przez organ art. 79a § 1 K.p.a. stanowi wystarczająca przesłankę do przywrócenia na podstawie 15 zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID, terminu do złożenia deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r.

Raz jeszcze należy zaznaczyć, że przy rozpatrywaniu wniosku o przywrócenie uchybionego terminu strona musi wykazać brak swojego zawinienia. Działania organu, niekorzystnie oddziałujące na sytuacje strony, winny być rozważone w kontekście braku winy strony i w całokształcie okoliczności sprawy.

Nałożenie na organ obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. nie zwalnia stron postępowania od dołożenia należytej staranności w zaznajomieniu się z przepisami prawa materialnego, regulującymi ich uprawnienia i obowiązki. Zwłaszcza w sytuacji, gdy strona ubiega się o zastosowanie wobec niej ulgi. Nie można także od organu wymagać, aby pełnił rolę adwokata strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania (zob. wyroki NSA z: 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1507/12, 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 1889/18; dostępne na: www.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane tamże). Na stronie ciąży zatem obowiązek dbałości o swoje interesy (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 51/08).

W rozpoznawanej sprawie, co należy szczególnie podkreślić, przesłanka warunkująca przyznanie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek wynika wprost z przepisów prawa - art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. O istnieniu tej regulacji strona wiedziała, skoro złożyła wniosek obejmujący trzy okresy: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Jako płatnikowi składek powinna być także znana regulacja art. 47 ust. 1 u.s.u.s.

Organ, wykonując wskazania WSA w Gorzowie Wlkp., zawarte w wyroku z 15 grudnia 2021 r., wyznaczył stronie termin do złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu i pouczył o treści przepisów mających zastosowanie do tej kwestii.

Podstawą nieuwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu, jak wynika z postanowienia, było nieuprawdopodobnienie przez stronę braku zawinienia w uchybieniu terminu. Strona bowiem nie złożyła w terminie wymaganym ustawą deklaracji rozliczeniowych, który to obligatoryjny obowiązek wynikał wprost z przepisów prawa. Ustawa systemowa nakłada na płatnika obowiązek obliczania, rozliczania i opłacania należnych składek za każdy miesiąc kalendarzowy według zasad wynikających z ustawy. Ustawa o COVID, na co już wskazywano, przedłużyła termin do składania dokumentów rozliczeniowych, nie zwalniając płatników z tego obowiązku. Skarżący w skardze powołał się na niemożność wykazania okoliczności wrzucenia deklaracji do skrzynki ZUS, ale nie wskazał jednoczenie kiedy faktycznie taka próbę podjął. Co umożliwiłoby zweryfikowanie jego twierdzenia. Strona nie uprawdopodobnia także, że podjęła próbę wysłania dokumentów rozliczeniowych drogą elektroniczną i że system ZUS jej to uniemożliwił.

Jednocześnie w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły żadne szczególne okoliczności, które mogłaby wywoływać wątpliwości płatnika co do obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych. W konsekwencji naruszenie przez ZUS normy art. 79a § 1 K.p.a. stwierdzone przez WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 15 grudnia 2021 r. automatycznie nie oznacza braku zawinienia przez stronę w uchybieniu terminu. Nie można też tracić z pola widzenia tego, że w przypadku stosowania ulgi, ciężar dowodu przesuwa się na stronę ubiegającą się o skorzystanie z ulgi. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy to Skarżący winien był dochować warunków pozwalających na zastosowanie w stosunku do niego ulgi.

Błędne jest przy tym stanowisko strony, że samo złożenie wniosku, w świetle wyroku WSA z 15 grudnia 2021 r. obligowało ZUS do przywrócenia jej uchybionego terminu, po uprzednim złożeniu przez niego stosownego wniosku.

Wobec powyższego, uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).