Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1819/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 176
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 24 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Żurawik, Asesor WSA Aneta Majowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w T. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 11 października 2022 r. nr IFVIII.7581.1.8.2022 w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 7 lutego 2022 r. nr [...], 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 1.749 (tysiąc siedemset czterdzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 15 maja 2020 r., nr [...], udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pod nazwą "Rozbudowa ul. [...] i ul. [...] w T." między innymi na działce mającej po podziale nr [...] (dawnej nr [...]), której wieczystym użytkownikiem jest Sp. z o.o. P. z siedzibą w T. (dalej: "strona skarżąca").

Postanowieniem z dnia 20 listopada 2020 r., nr [...], Prezydent Miasta T. powołał rzeczoznawcę majątkowego – A.R. (uprawnienia nr [...]) na funkcję biegłego do ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą działkę nr [...] o pow. 0,0423 ha oraz wyznaczył nowy termin do wydania decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania (postanowienie z dnia 26 listopada 2020 r. nr [...]), następnie przedłużył ten termin do dnia 31 maja 2021 r. (postanowienie z dnia 31 marca 2021 r. nr [...]).

Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 31 maja 2020 r., nr [...], ustalił na rzecz strony skarżącej wysokość odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 0,0423 ha, przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy T., w łącznej wysokości 93 073,- zł. (pkt 1), umorzył postępowanie w części dotyczącej odszkodowania przysługującego Gminie Miasta T. za prawo własności gruntu oznaczonego jako działka [...] (pkt 2) oraz odmówił powiększenia odszkodowania o kwotę równą wartości 5% (pkt 3).

W wyniku wniesienia odwołania przez stronę skarżącą, Wojewoda Śląski decyzją z dnia 8 grudnia 2021 r., nr IFVIII.7581.1.63.2021, uchylił decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 31 maja 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, z uwagi na niespójność i rozbieżność operatu szacunkowego z dnia 8 grudnia 2020 r., sporządzonego przez wyznaczonego rzeczoznawcę majątkowego, w zakresie metodologicznych błędów procesu szacowania i analizy rynku, które uniemożliwiają jego wykorzystanie w celu ustalenia odszkodowania (por. str. 5 i 6 uzasadnienia decyzji).

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania i sporządzeniu przez tego samego biegłego operatu szacunkowego z dnia 23 grudnia 2021 r., z uwzględnieniem wartości prawa użytkowania wieczystego, należącej do strony skarżącej działki [...] o pow. 0,0423 ha, Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 7 lutego 2022 r., nr [...], ustalił wysokość odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy T. nieruchomość, w łącznej wysokości 125 184 zł. (pkt 1), na którą składają się kwoty cząstkowe: 90 713 zł. (za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości) oraz kwoty 34 471 zł. (za składnik budowlany znajdujący się na działce), jak też umorzył postępowanie w części dotyczącej odszkodowania przysługującego Gminie Miasta T. za prawo własności gruntu oznaczonego jako działka nr [...] (pkt 2), a także odmówił powiększenia odszkodowania ustalonego w pkt 1 o kwotę równą 5 % wartości prawa własności nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 162, dalej: "specustawa drogowa"). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia między innymi wyjaśnił, że nowy operat szacunkowy z dnia 23 grudnia 2021 r. jest zgodny z przepisami prawa i określa najbardziej prawdopodobną cenę wartości gruntu oraz odnosi się do bonusu za wcześniejsze wydanie nieruchomości i budynku, a także wpisów w księdze wieczystej, dotyczących ograniczonych praw rzeczowych, hipoteki, zapłaty odszkodowania, zaliczki, depozytu sądowego oraz waloryzacji.

Pismem z dnia 22 lutego 2022 r. strona skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji z dnia 7 lutego 2022 r., której zarzuciła naruszenie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 176 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344, w skrócie: "u.g.n.") w związku z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wojewoda Śląski zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 11 października 2022 r., nr IFIII.7581.1.8.2022, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 7 lutego 2022 r. Zaznaczył, że Prezydent Miasta T. poza okolicznością, że działał jako organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji jest jednocześnie właściwym zarządcą drogi, czyli podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania, co wynika z art. 1 ust. 2 i art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, a także art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.) i art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 688). Z przywołanych przepisów wynika obowiązek wypłaty odszkodowania przez Prezydenta Miasta T.. Zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zatem organ, który wydał decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej na mocy art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, zobowiązany jest do wydania decyzji odszkodowawczej w związku z decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1526, w skrócie: "u.s.p."), w miastach na prawach powiatu funkcję starosty pełni prezydent miasta i jednocześnie jest organem administracji I stopnia, właściwym do spraw związanych z ustaleniem odszkodowania za nieruchomości objęte taką decyzją. W takiej sytuacji, w wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi do połączenia ról procesowych: organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i reprezentacji interesów państwa oraz organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i reprezentacji interesów wspólnoty samorządowej. Starosta jako nośnik kompetencji ustawowej, określonej w specustawie drogowej do wydania przedmiotowej decyzji, pomimo, iż faktycznie pełni niejako podwójną funkcję (strony i organu rozpoznającego sprawę) nie jest prawnie zobligowany do wyłączenia się od rozstrzygnięcia w przedmiotowym zakresie. W obowiązujących przepisach procesowych nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego, w przypadku gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej jednostki samorządu terytorialnego (w rozpatrywanej sprawie Prezydenta Miasta T. jako miasta na prawach powiatu sprawuje jednocześnie funkcję starosty). Wyznaczenie innego organu do orzekania prowadziłoby w istocie do zmiany kompetencji organów administracji publicznej, wynikających z norm prawa materialnego. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, zastosowanie takiego schematu doprowadziłoby do paraliżu orzeczniczego w całym kraju, bowiem w każdym przypadku realizowania inwestycji publicznych, organ nie mógłby wykonywać zadań, które ustawowo zostały mu przypisane. Przeciwko takiemu stanowisku przemawia także założenie o racjonalności ustawodawcy, który w żadnym z przepisów specustawy drogowej, nie wprowadził ogólnej zasady wyłączania prezydenta miasta na prawach powiatu, w sprawach, w których stroną stosunku materialnoprawnego jest gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego, jak np. miasto na prawach powiatu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 176 u.g.n., w związku z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., organ odwoławczy wywiódł, że wykładnia tych przepisów nie daje podstaw do przyjęcia, iż w każdym przypadku, gdy w toku postępowania administracyjnego, w której organ odwoławczy dokonując oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie, stwierdzi jego nieścisłości i niedostateczność uzasadnienia, które może uzupełnić autor operatu szacunkowego w toku ponownego postępowania, rzeczoznawca majątkowy podlega obligatoryjnemu wyłączeniu z dalszego udziału w szacowaniu nieruchomości w tym samym postępowaniu, tj. nie może już sporządzić uzupełnionego (nowego) operatu szacunkowego określającego wartość szacowanej nieruchomości. Uwzględnienia bowiem wymaga istota i zawodowy charakter, ustawowo regulowanej działalności rzeczoznawcy majątkowego i związanej z tym dyscyplinarnej odpowiedzialności zawodowej (art. 174 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178 u.g.n.), a także możliwego zakresu oceny dowodowej operatu szacunkowego przez organ administracji - jako opinii o sformalizowanej prawnie formie i trybie oceny prawidłowości sporządzenia (art. 157 u.g.n.). Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Co więcej strona skarżąca nie przedłożyła dowodów na podważenie prawidłowości operatu szacunkowego z dnia 23 grudnia 2021 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, według stanu nieruchomości istniejącego w dniu wydania decyzji zezwalającej na inwestycję realizacji drogowej, tj. w dniu 15 maja 2020 r., oraz zgodnie z wymogami § 55, § 56 i § 57 rozporządzenia wykonawczego. Operat w sposób przejrzysty i czytelny uzasadnia kwestię wcześniej niejasno opisanej analizy tzw. zasady korzyści, a przede wszystkim rozwiewa wszelkie wątpliwości w kwestiach, które były przyczyną uchylenia poprzedniej decyzji odszkodowawczej Prezydenta Miasta T. z dnia 31 maja 2020 r.

Pismem z dnia 18 listopada 2022 r. strona skarżąca złożyła skargę, w której zarzuciła organom obu instancji naruszenie: art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, iż Prezydent Miasta T. pełniąc funkcję organu administracji publicznej właściwego do załatwienia danej sprawy jest równocześnie uprawniony do występowania w tej samej sprawie w charakterze przedstawiciela Gminy Miasta T., jako strony postępowania, a także art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 176 u.g.n., poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym, toczącym się w następstwie decyzji kasatoryjnej dowodu z opinii tego samego rzeczoznawcy, którego wcześniejsza opinia była nieprawidłowa. Z tego powodu strona skarżąca wniosła o uchylenie zarówno decyzji organu II, jak i organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu skargi argumentowała, że Prezydent Miasta T. jest jednocześnie organem wykonawczym Gminy Miasta T.. Taka sytuacja wyłącza możliwość dochodzenia swoich praw i obowiązków przez taką jednostkę samorządu terytorialnego i ochrony jej interesu prawnego w tym postępowaniu administracyjnym.

Pismem z dnia 20 grudnia 2022 r. organ II instancji złożył odpowiedź na skargę i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 11 października 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 7 lutego 2022 r.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 18 specustawy drogowej oraz stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy, przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344, w skrócie: u.g.n.), z zastrzeżeniem art. 18. Oznacza to, że przepisy te będą miały zastosowanie w sytuacji, kiedy określone kwestie nie zostały uregulowane odmienienie. Taki właśnie wyjątek od zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie stanowi określenie wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 691/17 i z dnia 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 485/22 oraz komentarz do tego przepisu E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2018 r., s. 1024-1025).

Art. 134 ust. 4 u.g.n. wyraża tzw. zasadę korzyści, która polega na tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jest to zasada ogólna, która podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555, w skrócie: "rozporządzenie"). Zgodnie z ustawowym upoważnieniem do wydania tego rozporządzenia, zawartym w art. 159 u.g.n., Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając m.in. sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia (pkt 4). Oznacza to, że uszczegółowienie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n., w odniesieniu do nieruchomości przejętych na cel budowy dróg publicznych, zawiera § 36 ust. 3 rozporządzenia, który stanowi, że w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Nie mniej jednak jeśli przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia), to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (proporcjonalnie do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym).

Bezspornie § 36 ust. 4 rozporządzenia (i reguła szacowania w nim zawarta) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy "na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2430/17 i z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt I OSK 5/18). Z brzmienia tego przepisu wynika bowiem wprost, że odnosi się on do tego rodzaju sytuacji.

Z kolei, § 36 ust. 3 rozporządzenia odnosi się do sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości.

Artykuł 18 ust. 1 specustawy drogowej stanowi, że wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Wartością tą z kolej jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.).

Stosownie do treści art. 130 ust. 2 i art. 156 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie na piśmie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., a organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2021 r. o sygn. akt I OSK 6/19 opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości winna być poddana analizie na dwóch płaszczyznach: formalnej i merytorycznej. Kontrola formalna owego dowodu, obejmująca m.in. zbadanie, czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, należy do organu administracji i jest dokonywana na podstawie przepisów k.p.a. Z kolei, kontrola opinii rzeczoznawcy na płaszczyźnie merytorycznej obejmuje elementy, które można podzielić na wkraczające w sferę wiadomości specjalnych i te, które w sferę wiadomości specjalnych nie wkraczają, znajdując oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Merytoryczna ocena operatów szacunkowych - zarówno przez organy administracji publicznej jak i sądy administracyjne - nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być oceniony, a w konsekwencji tego także podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n.

W rozpatrywanej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo wyjaśniono i oznaczono organ, który był właściwy do wydania decyzji.

Skład orzekający w pełni podziela argumentację wskazującą na zastosowanie art. 12 ust. 4a specustawy drogowej w związku z treścią art. 11a ust. 1 tej samej ustawy, według którego to: "Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi.". Art. 23 ust. 1e u.g.n. wskazuje, że: "W postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda.". Wojewoda jest również właściwy do rozpoznania środka odwoławczego, co można wywieść z art. 11g ust. 1 pkt 1 w związku z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej. Nie zmienia tego faktu sytuacja, że miastom są przyznane w niektórych przypadkach prawa powiatu, tak jak w sprawie obecnie rozpatrywanej, co wynika z treści art. 91 i art. 92 u.s.p. W świetle tego ostatniego przepisu funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje: 1) rada miasta; 2) prezydent miasta. Art. 92 ust. 2 u.s.p. wskazuje z kolei, że miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Jednocześnie, w świetle art. 4 ust. 6 u.s.p., zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin.

W rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta T. działał nie jako organ gminny, ale jako organ powiatowy, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej. Wykonywanie przez prezydenta miasta na prawach powiatu funkcji starosty nie jest tym samym, co wykonywanie przez niego funkcji organu wykonawczego gminy. Są to odmienne i różne kompetencje, co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Nie mniej jednak strona skarżąca zasadnie kwestionuje fakt powtórnego sporządzenia operatu szacunkowego, w toku ponownie prowadzonego postępowania, przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego. Sporządzenie operatu w niniejszej sprawie powinno zostać zlecone innemu rzeczoznawcy majątkowemu z uwagi na to, że w toku postępowania odwoławczego od poprzedniej, uchylonej przez organ II instancji decyzji odszkodowawczej z dnia 31 maja 2021 r., operat sporządził ten sam rzeczoznawca majątkowy, a przyczyną jej uchylenia były niespójności dostrzeżone przez organ odwoławczy w operacie szacunkowym z dnia 8 grudnia 2020 r. Miały one charakter związany z merytoryczną treścią tego operatu w zakresie metodologicznych błędów procesu szacowania i analizy rynku, tak istotnych, że w konsekwencji uniemożliwiły jego wykorzystanie (por. str. 5 i 6 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego z dnia 8 grudnia 2021 r.).

Jak stanowi art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. Przepis art. 24 k.p.a. określa podstawy wyłączenia pracownika organu administracji publicznej, które zostały związane z udziałem w sprawie:

1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;

2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia;

3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;

4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3;

5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;

6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne;

7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.

Niewątpliwie taka regulacja podyktowana jest dbałością o zapewnienie bezstronności osób, podmiotów, organów, które kształtują, bądź znacząco wpływają na treść ustalanego stosunku prawnego. Przy dokonywaniu interpretacji przywołanego przepisu należy odwołać się do wypowiedzi doktryny. W komentarzu do tego przepisu J. Borkowski i B. Adamiak (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 15 wydanie, Warszawa 2017, s. 177) wskazują, że zakres stosowania instytucji wyłączenia wymaga uwzględnienia z jednej strony gwarancji realizacji prawdy obiektywnej, a z drugiej, rozwiązań ustrojowych powiązanych z wykonywaniem kompetencji przez organy administracji publicznej. Nie ma zatem uzasadnionych racji automatyzm w stosowaniu przepisów o wyłączeniu. Inne względy uzasadniają wyłączenie pracownika z uwagi na stosunek do strony, a zatem, gdy pracownik jest stroną albo pozostaje w stosunku osobistym lub stosunku innego rodzaju ze stroną. Innego rodzaju wartości wynikają z przyczyny wyłączenia ze względu na stosunek do sprawy, a zwłaszcza ze względów na rozpoznanie sprawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że konieczność wyłączenia biegłego będzie miała miejsce w sytuacji, jeżeli przyczyną wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu II instancji były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane (merytorycznie) z treścią opinii rzeczoznawcy (biegłego). Wówczas biegły ten nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownie prowadzonym postępowaniu ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii, lecz podlegać wyłączeniu, stosownie do art. 176 u.g.n. w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1382/12; 21 października 2015 r. sygn. akt I OSK 2638/14; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1321/16; 3 października 2019 r. sygn. akt I OSK 173/18). Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie.

Zauważyć przyjdzie, że ponownie sporządzony nowy operat szacunkowy stanowił dowód konkurencyjny względem pierwotnego operatu. W tych okolicznościach należało uznać za zasadny zarzut zawarty w odwołaniu i w skardze, że ten sam biegły nie mógł ponowić czynności szacunkowych i przedstawić nowej opinii, wobec dostrzeżonych niespójności i rozbieżności pierwotnego operatu. Sam fakt opracowania przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania kolejnego operatu szacunkowego, w związku z zakwestionowaniem przez organ pewnych jego istotnych aspektów i nieścisłości bądź przyjętych przez rzeczoznawcę założeń lub ustaleń, może być kwalifikowany jako przesłanka jego wyłączenia od udziału w szacowaniu tej samej nieruchomości. Organ odwoławczy nie dostrzegł tej wadliwości. Sąd nie odniósł się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem wobec stwierdzonych naruszeń prawa procesowego, zajęcie stanowiska w tym przedmiocie byłoby przedwczesne.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji będzie miał na uwadze poczynione powyżej rozważania.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 oraz art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania, na których wysokość składa się wpis od skargi (1 252 zł.), opłata skarbowa (17 zł.) i opłata za czynności radcy prawnego (480 zł.), wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).