Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 482/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 i 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : SWSA Sebastian Pietrzyk AWSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2023 r. sprawy ze skargi N. U. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 2 lutego 2023 r., znak:WI-I.7840.16.77.2022.EU w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej N. U. kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta N. decyzją nr 1363/2022 z 17 listopada 2022 r., znak: BA.6740.1.1094.2022.MM zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno - budowlany i udzielił inwestorowi: J. B., pozwolenia na budowę obejmującego inwestycję pn.: Przebudowa oraz rozbudowa istniejącej kotłowni węglowej w celu poprawy jej stanu technicznego oraz warunków użytkowania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska poprzez zastąpienie istniejących kotłów na paliwo stałe modułem wysokosprawnej kogeneracji o mocy 499 kW zasilanym biogazem rolniczym wraz z budową infrastruktury technicznej służącej do wytwarzania oraz magazynowania na działce nr [...] w miejscowości R. , jednostka ewidencyjna [...], obręb: [...].

Od decyzji tej odwołanie wniosła N. U., która przez organ I instancji nie została uznana za stronę postępowania.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 2 lutego 2023 r., znak WI-I.7840.16.77.2022.EU umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na wniosek N. U., stanowiący odwołanie od wskazanej wyżej decyzji Starosty N. . Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 3, w związku z art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U.2022.2000 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz.U.2021.2351 ze zm.), zwanej dalej Pb.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że odwołanie podlegające niniejszemu rozpoznaniu, złożone zostało w otwartym terminie odwoławczym. W świetle powyższego, organ II instancji zobowiązany jest do ponownego przeanalizowania obszaru oddziaływania obiektu i sprawdzenia poprawności wyznaczonego przez organ I instancji kręgu stron przedmiotowego postępowania. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 127 k.p.a., odwołanie od decyzji wydanej w I instancji służy stronie.

Dalej organ odwoławczy przytoczył zarzuty odwołania.

Krąg stron postępowania administracyjnego, w sprawie pozwolenia na budowę, reguluje art. 28 ust. 2 Pb: "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Zgodnie z art. 3 pkt. 20 "Ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pb, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Odrębnymi przepisami w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pb mogą też być ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który - jak stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.2022.503) - jest aktem prawa miejscowego.

Należy mieć przy tym na uwadze, że przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 Pb nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji.

Organ odwoławczy zauważył, że z dniem 19 września 2020 r., tj. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), art. 3 pkt 20 Pb otrzymał nowe brzmienie. Ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że położenie nieruchomości należącej do strony skarżącej w bliskim sąsiedztwie z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, samo w sobie nie jest wystarczające do przyjęcia, że skarżącemu przysługuje status strony. Niezbędne jest wykazanie istniejących ograniczeń w możliwości zagospodarowania należącej do niego nieruchomości, w tym jego zabudowy, przy czym wskazane ograniczenia muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa. Przytoczono również stanowisko orzecznictwa, że aby wykazać, że obszar oddziaływania określonej inwestycji obejmuje sąsiednią nieruchomość, nie wystarczy powoływanie się na prawdopodobieństwo wystąpienia immisji, jak hałas, zanieczyszczenia, zwiększony pobór wody, utrudnienia w odprowadzaniu ścieków, czy też zwiększenie ruchu samochodowego. Przytoczony wyżej przepis art. 3 pkt 20 Pb mówi o ograniczeniu "w zabudowie tego terenu", a nie o immisjach.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy Wojewoda wskazał, że brak jest podstaw do przyznania przymiotu strony Pani N. U..

W niniejszej sprawie stwierdzić należy, iż nieruchomość skarżącej znajduje się w odległości ponad 40 m od granicy z dz.ew.nr [...]. Niemniej jednak podkreślenia wymaga, że nieruchomość skarżącej znajduje się w odległości ok. 150 m od terenu inwestycyjnego, a sam budynek mieszkalny skarżącej znajduje się w odległości ok. 173 m od terenu inwestycyjnego, przy czym od komory fermentacji i zbiornika buforowego substratu płynnego odległość ta wynosi 178 m.

Ponadto pomiędzy działkami skarżącej, a dz.ew.nr [...] znajdują się dz.ew.nr [...], [...] i [...]. Zatem nieruchomość objęta inwestycją nie graniczy bezpośrednio z terenem skarżącej.

Dokonując oceny wpływu inwestycji na nieruchomość skarżącej wskazać należy, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, wobec jego odległości od granicy nieruchomości skarżącej, nie ogranicza zabudowy terenu skarżącej w zakresie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U.2022.1225 ze zm.), jak również Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (t.j. Dz.U.2014.81), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie budowli rolniczych.

Uszczegółowiając powyższe w zakresie uciążliwości odorowych wskazano na treść powołanego powyżej rozporządzenia w sprawie budowli rolniczych i wynikających z niego odległości. Największa podana w tych przepisach odległość wynosi 50 m i dotyczy odległości otwartych zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej oraz płyt do składowania obornika od budynków służących przetwórstwu artykułów rolno- spożywczych i magazynów środków spożywczych (patrz § 6 ust. 5 pkt. 2).

W zakresie odległości urządzeń i budowli rolniczych od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, podane w tych przepisach odległości wynoszą:

- 10 m - odległości zamkniętych zbiorników na płynne odchody zwierzęce oraz zamkniętych zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej, mierzone od pokryw i wylotów wentylacyjnych (§ 6 ust. 4 pkt. 1);

- 25 m - odległość otwartych zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej oraz płyt do składowania obornika (§ 6 ust. 5 pkt. 1);

- 20 m - odległości komór fermentacyjnych i zbiorników biogazu rolniczego (§ 7 pkt. 1);

- 25 m - odległość silosów na kiszonki, i nie mniej niż 30 m od otworów okiennych i drzwiowych w tych pomieszczeniach (§ 8a ust. 1 pkt. 1);

- 30 m - odległości myjni urządzeń ochrony roślin (§ 9 pkt. 1).

Z podanych powyżej parametrów wynika, że w rozpoznawanej sprawie odległość od budynku mieszkalnego skarżącej jest większa ponad pięciokrotnie, a w stosunku do zbiornika biogazu rolniczego ponad ośmiokrotnie większa. Okoliczność ta potwierdza zatem brak wpływu inwestycji na warunki zabudowy nieruchomości skarżącej.

Odnosząc się do kwestii odległości urządzeń i budowli rolniczych od granicy działki, wskazać należy, iż największa, wynikająca z ww. przepisów, odległość wynosi 5 m. W rozpoznawanej sprawie objęte inwestycją obiekty zlokalizowane są w odległości min. 21,4 m od granicy działki. A zatem odległość ta jest ponad czterokrotnie większa niż dopuszczona przepisami.

Na marginesie dodać należy, iż z mapy do celów projektowych, stanowiącej podstawę opracowania projektu zagospodarowania działki, wynika, że najbliższa zabudowa mieszkalna znajduje się na dz.ew.nr [...] (na południe od terenu inwestycji) i jest ona zlokalizowana w odległości ok. 112 m od komory fermentacji, objętej przedmiotem inwestycji. A zatem odległość ta również jest blisko czterokrotnie większa.

Organ dokonał również oceny wpływu inwestycji na środowisko i nieruchomości sąsiednie stwierdzając, iż zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019.1839), na mocy § 3 ust. 1 pkt. 47 i pkt. 82 instalacje do wytwarzania biogazu rolniczego o mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego do celów innych niż produkcja energii elektrycznej nie są zaklasyfikowane jako inwestycje mogące zawsze lub mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec powyższego, w myśl art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U.2022.1029) dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Projekt zakłada szereg rozwiązań zapewniających ograniczenie wpływu obiektu na środowisko m.in. poprzez wykonane zbiorników biogazu w postaci dwuwarstwowej elastycznej gazoszczelnej kopuły złożonej z membranowego zbiornika w obudowie ochronnej, z wyposażeniem we wskaźniki napełnienia i potrójny system zabezpieczeń (mechaniczny, hydrauliczny i elektryczny), które gwarantują najwyższy stopień bezpieczeństwa eksploatacyjnego; zastosowanie urządzeń do odwodnienia i dostarczenie biogazu poprzez odsiarczanie biologiczne z wykorzystaniem bakterii absorbujących siarkę oraz siarkowodór, jak również instalację odsiarczania na węglu aktywnym, w przypadku, gdy odsiarczanie biologiczne okaże się niedostateczne; wykonanie hermetycznej instalacji biogazowni, szczelnych zbiorników fermentacyjnych i pofermentacyjnych ze szczelnym przykryciem dwumembranowym oraz zbiornika magazynowego gnojowicy ze stropem żelbetowym; połączenia zainstalowane w biogazowni wykonane w sposób maksymalnie zmniejszający emisję substancji odorowych; zastosowanie rozwiązań budowlanych i instalacyjnych zapewniający hermetyczny odbiór pozostałości pofermentacyjnych. Typowe zapachy o niewielkim zasięgu będą emitowane w pobliżu silosu. Przechowywane w silosie substraty stałe przykrywane będą szczelnie folią, co umożliwi znaczną redukcję emisji substancji złowonnych, folia odkrywana będzie jedynie chwilowo, w czasie poboru substratu i tylko w miejscu poboru.

Odnosząc się do kwestii hałasu generowanego przede wszystkim przez siłownię kogeneracyjną, pompy, podajniki wsadu, ładowarkę kołową, mieszadło, dostawcze samochody, wskazać należy iż emisja hałasu powstałego w trakcie eksploatacji obiektu nie przekroczy obowiązujących norm. Eksploatacja może również powodować powstanie emisji promieniowania i pola elektromagnetycznego o częstotliwości 50Hz. Jego oddziaływanie nie przekroczy obowiązujących w tym zakresie norm wynikających z przepisów szczególnych i ograniczona zostanie do terenu inwestycyjnego. Powyższe ustalenia wynikają z założeń projektowych projektu (patrz str. 22 części opisowej projektu zagospodarowania działki).

Wojewoda podkreślił, iż przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym jest przebudowa i rozbudowa istniejącej kotłowni węglowej w celu m.in. ochrony środowiska, poprzez zastąpienie istniejących kotłów na paliwo stałe modułem wysokosprawnej kogeneracji o mocy 499 kW zasilanej biogazem rolniczym. Zatem przedmiotowe zamierzenie nie jest zamierzeniem nowym, a jego zakres - co należy podkreślić - zmniejsza oddziaływanie na środowisko i nieruchomości sąsiednie.

Ponadto biogaz rolniczy, jako gaz otrzymywany w procesie fermentacji metanowej m.in. stałych odchodów zwierzęcych, stanowi instalację odnawialnego źródła energii zgodnie z ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz.U.2022.1378), a co za tym idzie w czasie pracy emituje znacznie mniej szkodliwych substancji, niż ma to miejsce w przypadku konwencjonalnych źródeł energii.

W ocenie organu zasadnie organ I instancji uznał, że żaden przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości należącej do skarżącej, które to ograniczenie związane byłoby z realizacją inwestycji objętej decyzją,

Wskazać również należy, że tego rodzaju niedogodności jak emisja hałasu na działkę skarżącej, czy też emisja pyłów w trakcie realizacji inwestycji same w sobie nie dają podstaw do uznania, że właścicielowi sąsiedniej działki przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Aby właściciel sąsiedniej nieruchomości mógł być uznany za stronę postępowania musiałby istnieć przepis, z którego wynikałby zakaz wykorzystywania nieruchomości np. na cele mieszkaniowe w sytuacji, gdy na nieruchomość tę dociera hałas lub inne emisje o określonym poziomie czy też przepis, z którego wynikałby np. zakaz określonego sposobu wykorzystywania nieruchomości w sytuacji, gdy na tę nieruchomość docierają pyły, czy też hałas z sąsiedniej nieruchomości. Tego rodzaju przepisy, które ograniczałyby możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącej w związku z realizacją inwestycji, nie funkcjonują.

W świetle powyższego, po analizie projektu budowlanego stwierdzić należy, iż zasadnie organ I instancji przyjął, iż oddziaływanie inwestycji zamyka się w granicach działki inwestycyjnej, do której inwestor ma prawo do dysponowania na cele budowlane. W sprawie brak jest dowodów potwierdzających okoliczność wpływu inwestycji na nieruchomość skarżącej.

W toku prowadzonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie można skutecznie podważyć prawidłowości zastosowania rozwiązań projektowych, za których sporządzenie ponosi odpowiedzialność projektant.

Jak wyżej wskazano teren inwestycji znajduje się w znacznej odległości od działki skarżącej (ponad 150 m).

Poza tym pomiar realnego poziomu hałasu może nastąpić dopiero trakcie eksploatacji obiektu (po wykonaniu pomiarów). Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, inwestycja nie oddziałuje na nieruchomości skarżącej. Jeśli zatem, pomimo założeń projektowych, w przyszłości obiekt faktycznie będzie generował ponadnormatywny hałas lub inne mierzalne negatywne oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, to po oddania obiektu do użytkowania, stanowić to może podstawę do wystąpienia z roszczeniami do właściwego sądu cywilnego.

Tak więc jeżeli inwestycja nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi przepisami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb). Okoliczności dotyczące w szczególności obniżenia komfortu życia itp. nie mogą być uznane za naruszenie ich interesu prawnego, a jedynie interesu faktycznego, ponieważ posadowienie spornego obiektu zrealizowane będzie w odległościach kilkukrotnie większych niż przewidziane w obowiązujących przepisach.

Odnosząc się do pozostałych uwag odwołania wskazać należy, iż wobec powyższej argumentacji nie mogą one podlegać rozpatrzeniu przez organ.

W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo wyjaśnił okoliczności stanowiące o braku podstaw do przyznania skarżącej przymiotu strony, a co za tym idzie bezzasadności naruszenia art. 28 Pb oraz art. 7, 77, 80 i 10 k.p.a., jak również o okolicznościach stanowiących podstawę kwalifikacji inwestycji do inwestycji nie oddziaływującej na środowisko.

W kwestii zgodności inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadnym jest tylko wskazanie na treść § 12 Uchwały nr VII/42/2011 Rady Gminy w Rabie Niżnej z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie: zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Raba Wyżna, Rokiciny Podhalańskie, Sieniawa i Podsarnie w Gminie Raba Wyżna w zakresie działek o nr [...], [...], [...] oraz części działek o nr [...], położonych na terenie miejscowości R. :

§ 12. Ustalenia dotyczące sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania.

1. Tereny położone w obszarze objętym zmianą planu wraz z istniejącymi na nich obiektami budowlanymi mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy, do czasu zagospodarowania terenów zgodnie z planem, o ile przepisy uchwały nie stanowią inaczej.

2. W istniejących obiektach położonych w obszarze objętym zmianą planu dopuszcza się wykonywanie; prac remontowych, docieplenia budynków, zmiany konstrukcji dachu oraz przebudowy i rozbudowy obiektów budowlanych, wyłącznie w celu poprawy ich stanu technicznego oraz warunków użytkowania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska.

Reasumując stwierdzić należy, że brak jest przesłanek do uznania wnioskującej za stronę postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest zakończyć postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja ta rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie i nie jest decyzją stricte merytoryczną w sprawie, bowiem brak jest prawnych możliwości rozpatrzenia odwołania w sytuacji, gdy wnosi je osoba nieuprawniona, a więc osoba nie będąca stroną w sprawie.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie N. U., zarzucając jej naruszenie:

1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

a. naruszenia przepisu art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie własnych ustaleń w zakresie obszaru oddziaływania obiektu, nieskonfrontowanie założeń projektu architektoniczno-budowlanego z argumentacją Skarżącej zawartą w odwołaniu,

b. naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, niewszechstronnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, przejawiającej się w szczególności:

- dowolnym, sprzecznym z zasadami logiki i doświadczenia życiowego przyjęciem, że realizacja inwestycji w postaci biogazowni na działce znajdującej się w odległości ok. 40 metrów od działki Skarżącej nie wpłynie na ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości należącej do Skarżącej,

- pominięciem wskazywanej w odwołaniu przez Skarżącą okoliczności, że kotłownia, którą chce "przebudować" inwestor w istocie od 1998 roku nie istnieje, w związku z czym Organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych w zakresie przyjęcia, że inwestycja dotyczy przebudowy i rozbudowy już istniejącej kotłowni, czego skutkiem jest naruszenie prawa materialnego, w szczególności niewłaściwe zastosowanie § 12 ust. 1 i 2 Uchwały nr VII/42/2011 Rady Gminy Raba Wyżna z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Raba Wyżna, Rokiciny Podhalańskie, Sieniawa i Podsarnie w Gminie Raba Wyżna w zakresie działek o nr [...], [...], [...] oraz części działek o nr [...], położonych na terenie miejscowości R. ,

c. naruszenia przepisu art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez odmienne rozstrzygnięcie sprawy w tym samym stanie faktycznym i prawnym, pomimo że we wcześniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę tej samej inwestycji toczącym się przed Starostą N. , znak: BA.6740.1.427.2022.MM, zakończonej umorzeniem postępowania, wyrażano odmienne stanowisko co do zgodności projektu z miejscowym prawem zagospodarowania przestrzennego, ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji także stron postępowania,

d. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy Organ odwoławczy powinien rozpatrzyć odwołanie Skarżącej, której przysługuje przymiot Strony i uchylić zaskarżoną decyzję oraz orzec co do istoty sprawy i odmówić udzielenia pozwolenia na budowę,

e. naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji;

2) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w postaci:

a. naruszenia przepisu art. 28 ust. 2 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako: p.b.) w zw. z przepisem art. 3 pkt 20 p.b. poprzez błędną wykładnię pojęcia "ograniczeń w zabudowie" i przyjęcie, że przyznanie przymiotu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest uzależnione od tego, czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższego przepisu uzależnia nadanie przymiotu strony tylko od tego, czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie,

b. naruszenia przepisu art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z przepisem art. 3 pkt 20 p.b. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niedokonanie przez Organ własnych ustaleń dotyczących obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji prowadzenie postępowania przez organ architektoniczno-budowlany bez udziału podmiotów, którym powinien przysługiwać w niniejszym postępowaniu przymiot strony,

c. naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niedokonaniu sprawdzenia zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

d. naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niedokonaniu sprawdzenia zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska,

e. naruszenia przepisu art. 32 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo nieuzyskania przez inwestora stosownych pozwoleń, uzgodnień i opinii.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz opłaty od pełnomocnictwa w wysokości 34 zł.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 28 czerwca 2023 r. (data wpływu do Sądu: 3 lipca 2023 r.) skarżąca rozwinęła zarzuty skargi.

Uczestniczka postępowania J. B. (inwestor) w piśmie z dnia 7 lipca 2023 r. (data wpływu do Sądu: 10 lipca 2023 r.) wniosła o oddalenie skargi.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że narusza ona przepisy postępowania w sposób, który powoduje konieczność jej uchylenia.

Przed przystąpieniem do szczegółowej analizy zaskarżonej decyzji oraz zarzutów skargi należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli sądowej jest umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na brak przyznania skarżącej statusu strony w tym postępowaniu.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 6 listopada 2017 r., sygn. II SA/Kr 910/17 (LEX nr 2408180) jeżeli przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja organu odwoławczego o charakterze formalnym, to granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza zakwestionowane rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, a nie materialnoprawny stosunek prawa administracyjnego ukształtowany decyzją organu I instancji. Dlatego też w takim przypadku kontrola Sądu ogranicza się jedynie do oceny czy istniały podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skoro granice niniejszej sprawy zakreśla podstawa prawna zaskarżonej decyzji tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., to badanie jej legalności przez sąd administracyjny na tym etapie postępowania musi ograniczać się do analizy legitymacji strony skarżącej do występowania w sprawie w charakterze strony.

Tymczasem w zaskarżonej decyzji Wojewoda Małopolski nie ograniczył się do badania legitymacji strony skarżącej. W jej uzasadnieniu zawarł również uwagi dotyczące między innymi zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, braku konieczności wydania w tej sprawie decyzji środowiskowej, czy też ogólne uwagi, że "przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym jest przebudowa i rozbudowa istniejącej kotłowni węglowej w celu m.in. ochrony środowiska, poprzez zastąpienie istniejących kotłów na paliwo stałe modułem wysokosprawnej kogeneracji o mocy 499 kW zasilanej biogazem rolniczym (...) przedmiotowe zamierzenie nie jest zamierzeniem nowym, a jego zakres - co należy podkreślić - zmniejsza oddziaływanie na środowisko i nieruchomości sąsiednie (...) dotychczasowy sposób użytkowania obiektu nie ulega zmianie i pozostaje niezmieniony jako: działalność rolnicza obejmująca głównie hodowlę bydła, fermę kur oraz produkcję paszy zielonej dla bydła, co wynika z treści projektu budowlanego".

Ponadto zarówno w skardze, jak i w piśmie procesowym skarżącej z daty 3 lipca 2023 r. (k. 47 akt sądowych) podnosi się również liczne zarzuty wobec decyzji organu I instancji, w szczególności zarzuty naruszenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów środowiskowych. Dodatkowo w piśmie z 3 lipca 2023 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z całego szeregu dokumentów – celem wykazania aktualnego stanu obiektów budowlanych, mających podlegać przebudowie i rozbudowie, w szczególności na okoliczność, że na terenie nieruchomości nie jest prowadzona produkcja zwierzęca, że brak jest kotła na paliwo stałe, a komin jest nieczynny co najmniej od 2009 r., zatem kotłownia, która ma być przebudowywana i rozbudowywana nie istnieje.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Okoliczność aktualnego stanu zabudowy na działce inwestycyjnej nie jest istotna dla oceny, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Z tego względu Sąd podczas rozprawy oddalił ten wniosek dowodowy. Zmierzał on do zakwestionowania cytowanych wyżej ustaleń Wojewody, jednakże kontrola sądowa zaskarżonej decyzji nie może ich obejmować, bowiem wykraczają one poza granice sprawy umorzenia postępowania odwoławczego.

Ponadto skarżąca w piśmie z 3 lipca 2023 r. wniosła o uchylenie również decyzji organu I instancji – co w przypadku sądowej kontroli decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze nie jest możliwe, bowiem wykracza poza granice sprawy.

Przechodząc do oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji należy wskazać, że prawidłowo ustalono, że krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu rozumianego teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Badając obszar oddziaływania inwestycji Wojewoda Małopolski na str. 4 – 5 uzasadnienia decyzji wskazał na odległości działki należącej do skarżącej od terenu inwestycji oraz od komory fermentacji, zbiornika buforowego substratu płynnego i zbiornika biogazu rolniczego.

Okoliczności te nie poddają się jednak weryfikacji, a organ odwoławczy nie podał – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. – na podstawie jakich dowodów ustalił te odległości. Działka skarżącej nie została uwidoczniona na projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym część projektu budowlanego.

W przesłanych do Sądu aktach organu II instancji w formie elektronicznej znajduje się pismo inwestorki z 18 stycznia 2023 r., w którym odniosła się ona do zarzutów odwołania. Na str. 4 tego pisma znajduje się grafika z geoportalu, która prawdopodobnie ma obrazować omawiane odległości między nieruchomością skarżącej a terenem inwestycji, jednakże w wersji elektronicznej jest ona całkowicie nieczytelna. To samo należy odnieść do mapy dołączonej do pisma inwestorki, w której odręcznym pismem odnotowano: "granice działek ewidencyjnych określono metodą graficzną na podstawie mapy ewidencji gruntów w skali 1:2880".

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda Małopolski przeprowadzi w sposób czytelny i poddający się ocenie dowody na okoliczność usytuowania działki skarżącej względem inwestycji.

Ponadto na str. 2 – 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, że "Odrębnymi przepisami w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pb mogą też być ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który - jak stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.2022.503) - jest aktem prawa miejscowego". Nie zbadał jednak, jakie jest przeznaczenie nieruchomości skarżącej w planie miejscowym, a okoliczność ta może mieć znaczenie z punktu widzenia ewentualnych ograniczeń w zabudowie. Również i ta okoliczność w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie wymagała wyjaśnienia.

W skardze zwrócono uwagę, że niniejsze postępowanie nie jest pierwszym dotyczącym inwestycji w postaci biogazowni na tym terenie. W poprzednio prowadzonym postępowaniu Starosta N. pismem z dnia 23 marca 2022 roku, znak: BA.6740.1.427.2022.MM wskazał na brak zgodności projektowanej inwestycji z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub pisma właściwego organu, że taka decyzja nie jest wymagana. Ponadto organ wskazał, że konieczne jest ponowne przeanalizowania obszaru oddziaływania obiektu w celu prawidłowego ustalenia stron postępowania. Postępowanie w sprawie zostało umorzone. Z okoliczności tej skarżąca wywiodła zarzut naruszenia art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., które nakazują prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz zakazują odstępowania bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Zarzuty te nie mogły jednak odnieść skutku. Skoro wcześniej prowadzone postępowanie zakończyło się decyzją o jego umorzeniu, to organ nie mógł wyrazić w niej stanowiska w przedmiocie obszaru oddziaływania inwestycji i kręgu stron postępowania w sposób, który mógłby mieć znaczenie dla kolejnych spraw w tym samym przedmiocie.

Nie mógł również odnieść skutku podniesiony podczas rozprawy zarzut, że odwołanie rozpoznała niewłaściwa delegatura Urzędu Wojewódzkiego. Organem administracji publicznej rozpoznającym odwołanie jest Wojewoda Małopolski, a zaskarżoną decyzję podpisała osoba upoważniona działania w jego imieniu. Kwestia podziału kompetencji do działania w imieniu organu pomiędzy poszczególne delegatury jest kwestią techniczną i nie ma wpływu na właściwość organu.

Sąd zwraca uwagę, że akta II instancji zostały przesłane do sprawy sygn. II SA/Kr 408/23 ze skargi Gminy R. na postanowienie Wojewody Małopolskiego stwierdzające niedopuszczalność odwołania Gminy od decyzji organu I instancji. W przesłanych aktach brak było odwołania N. U., jednakże fakt jego wniesienia nie budził wątpliwości. Treść odwołania została streszczona w piśmie organu I instancji przekazującym odwołanie wraz z aktami na podstawie art. 133 k.p.a. oraz w zaskarżonej decyzji. Ponadto w aktach tych znajduje się wezwanie Wojewody Małopolskiego adresowane do skarżącej między innymi o "wykazanie przez Panią posiadania interesu prawnego do występowania w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę ww. inwestycji, jako strona tego postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U.2021.2351 ze zm.) - zwanej dalej Pb, czyli wskazania nieruchomości – znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji – której jest Pani właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą" oraz odpowiedź skarżącej na to pismo zawierająca między innymi wykaz działek do niej należących. Z tych względów Sąd przyjął, że brak odwołania w aktach administracyjnych nie stanowi przeszkody do rozpoznania sprawy.

Na zakończenie trzeba wskazać, że oprócz linii orzeczniczej powołanej przez Wojewodę Małopolskiego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dotyczącej zawężonej interpretacji pojęcia "obszar oddziaływania inwestycji", w orzecznictwie w dalszym ciągu prezentowane są również poglądy odmienne. I tak np. w wyroku z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. II OSK 81/23 (LEX nr 3568923) NSA stwierdził: "Stroną postępowania na gruncie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. powinny być nie tylko osoby, których prawa zostały jednoznacznie naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, w tym sposobem usytuowania budynku od granicy działki budowlanej decydującym o stopniu zbliżenia inwestycji z zabudową mieszkalną znajdującą się na działce sąsiedniej, ale też takie, na których nieruchomości obiekt budowlany tylko potencjalnie może oddziaływać, nawet jeśli z zatwierdzonego projektu budowlanego może wynikać, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z p.b. i przepisów odrębnych". Podobne stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 893/20 (LEX nr 3512960). Z kolei w wyroku z 10 sierpnia 2022 r., sygn. II OSK 2439/19 (LEX nr 3417768) NSA wskazał: "Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli nieruchomości znajdujących się w szeroko rozumianym sąsiedztwie terenu inwestycji. Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela".

Szeroką analizę kwestii obszaru oddziaływania planowanej inwestycji NSA przeprowadził w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. II OSK 2439/19 (LEX nr 3417768). Stwierdzono w nim: "(...) przy wykładni art. 3 pkt 20 p.b. przepis ten zawsze należy interpretować łącznie z art. 5 p.b. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli nieruchomości znajdujących się w szeroko rozumianym sąsiedztwie terenu inwestycji. Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela (por. wyrok NSA z 10 marca 2020 r., II OSK 1220/18; wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., II OSK 2207/17). Wielokrotnie w dotychczasowym swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Każdy właściciel nieruchomości w każdym czasie ma prawo jej zabudowy, jednakże musi to się odbywać w taki sposób, aby nie utrudniać właścicielom nieruchomości korzystania z nich, w tym także podjęcia w przyszłości takich samych działań inwestycyjnych. Właściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zw. z art. 140 k.c. wymaga więc, aby przy ustalaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę uwzględnić wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego mogłyby doprowadzić do ograniczenia właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem, czy wykorzystaniem gruntów, do których przysługuje im tytuł prawny. Zadaniem organu jest każdorazowo takie wyważenie interesu stron, aby inwestycja była realizowana w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, z zachowaniem jednakże uprawnień inwestora do realizacji zamierzenia budowlanego (por. wyrok NSA z 2 września 2021 r., II OSK 3076/18; wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r., II OSK 2439/19; wyrok NSA z 10 grudnia 2020 r., II OSK 1626/18)".

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda Małopolski rozważy również i te prezentowane w orzecznictwie poglądy.

Jak wynika z powyższej analizy zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 1014 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 34 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocników skarżącej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).