Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 101/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 11d ust. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1047
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. jawna z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1121/23 w sprawie ze skargi [...] sp. jawna z siedzibą w M. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 lutego 2023 r. znak DLI-II.7621.58.2020.KP.20(EŁ/ML) w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1121/23, oddalił skargę [...] S.j. z siedzibą w M. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: Minister) z 23 lutego 2023 r. znak: DLI-II.7621.58.2020.KP.20 (EŁ/MŁ) w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 28 sierpnia 2020 r. nr 91/SPEC/2020, działając w oparciu o art. 11a ust. 1, art. 11f i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.), dalej: specustawa oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta M. z dnia 17 lutego 2020 r., zezwolił na realizację inwestycji drogowej, w tym zatwierdził projekt budowlany, oznaczony jako załącznik nr 1 do tej decyzji dla inwestycji pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej Nr [...] na odcinku od km [...] (granicy miasta M.)". Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Inwestycja zlokalizowana jest w województwie mazowieckim, w powiecie [...], miasto M.. Działki usytuowania obiektu to: - działka w istniejącym pasie drogowym: jednostka ewidencyjna: [...], [...]: obręb: [...], [...], działka nr ew.: [...]; - w projektowanym pasie drogowym, do przejęcia pod inwestycję (w nawiasach numery działek po podziale) ujęto: działkę nr ew.: [...] ([...], [...]); - działki przeznaczone pod przebudowę zjazdów, niewchodzące w skład projektowanego pasa drogowego oznaczono nr ew.: [...],[...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B.P. oraz [...] Sp.j. z siedzibą w M.

Minister Rozwoju i Technologii decyzją z dnia 23 lutego 2023 r. znak: DLI-II.7621.58.2020.KP.20 (EŁ/MŁ) działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 i pkt 3 k.p.a. oraz art. 11 g ust. 1 pkt 2 specustawy w punkcie I uchylił, w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji: - znajdujący się na stronie 1, wierszu 17, licząc od góry strony, zapis: "obręb: [...], [...], działki nr. ew.: [...];", - znajdujący się na stronie 1, wierszu 1-4, licząc od dołu strony, zapis: "Mapy zatwierdzające projekt podziału nieruchomości jako załącznik nr 2 stanowią integralną część niniejszej decyzji. Ww. pogrubione numery działek stanowią oznaczenie części nieruchomości, według katastru nieruchomości, które w zależności od wskazania w powyższych tabelach stają się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego.",- znajdujący się na stronie 4, zapis stanowiący dotychczasową treść pkt IV zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez: - ustalenie, w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, w miejsce uchylenia, na stronie 1, nowego zapisu "Obręb: [...], [...], działka nr ew. [...] - realizacja inwestycji na tej działce będzie odbywać się na podstawie przedłożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania tą działką na cele budowalne"; - ustalenie, w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, w miejsce uchylenia, na stronie 1, nowego zapisu: "Mapa z projektem podziału nieruchomości stanowi integralną część niniejszej decyzji, jako załącznik nr 2. Działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]), wskazana w kolumnie 6 pn. "Nr działki do przejęcia pod inwestycję", powyżej tabeli, staje się z mocy prawa własnością Województwa Mazowieckiego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej stanie się ostateczna." - ustalenie, w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, w miejsce uchylenia, na stronie 4, zapisów stanowiących nową treść pkt IV zaskarżonej decyzji: "IV. Oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Województwa Mazowieckiego. Działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]), z obrębu [...], [...], wchodząca w projektowany pas drogowy, oznaczona wcześniej na str. 1 niniejszej decyzji, jako w projektowanym pasie drogowym do przejęcia pod inwestycję, wskazana zgodnie z wnioskiem inwestora, przechodzi z mocy prawa na rzecz Województwa Mazowieckiego (zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych) z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna."; - zatwierdzenie projektu technicznego rozbiórki słupa reklamowego, stanowiącego załącznik nr 1 niniejszej decyzji. W pozostałej części Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jednocześnie Minister umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie odwołania B.P..

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przedłożony wniosek zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 11b oraz art. 11d specustawy. Analizując postępowanie przeprowadzone przez Wojewodę Mazowieckiego, Minister nie dostrzegł uchybień procesowych. W wyniku zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym uznał jednak, iż decyzja wymaga dokonania korekty merytoryczno - reformacyjnej, bowiem jak wynika z akt sprawy działka nr [...], z obrębu [...], [...] w M., stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) i jest zajęta pod pas drogowy Al. [...] (droga wojewódzka Nr [...]). W załączonej do wniosku opinii z 31 grudnia 2019 r. GDDKiA Oddział w Warszawie wskazała, iż udostępnia inwestorowi ww. działki "dla potrzeb oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Jednakże takiego oświadczenia inwestor nie załączył do wniosku, jak również nie wniósł o przejęcie tej działki na własność Województwa Mazowieckiego, jako niezbędnej w całości do realizacji inwestycji. Oświadczenie inwestor przedłożył przy piśmie z 27 listopada 2020 r. Następnie Minister wskazał, że w ramach prac rozbiórkowych wykonana zostanie także rozbiórka słupa reklamowego znajdującego się w granicach projektowanego pasa drogowego na działce nr [...] (powstałej z podziału działki [...]) pomiędzy wjazdem i wyjazdem ze stacji paliw. Natomiast do wniosku inwestor nie załączył projektu rozbiórki ww. słupa reklamowego. Projekt ten został przedłożony przy piśmie z 15 lutego 2021 r. Ponadto, analizując akta sprawy organ II instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja dotyczy rozbudowy drogi wojewódzkiej, a co za tym idzie, nieruchomości przeznaczone pod tę drogę powinny stać się własnością Województwa Mazowieckiego. Natomiast Wojewoda Mazowiecki na str. 1 i w pkt IV na str. 4 decyzji nieprecyzyjnie wskazał, na czyją rzecz mają przejść nieruchomości lub ich części, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Konsekwencją stwierdzonych błędów w zaskarżonej decyzji było dokonanie zmiany, szczegółowo określonej w punkcie I decyzji. Minister skorygował także zapis na str. 1 i w pkt IV decyzji, a także zatwierdził projektu rozbiórki słupa reklamowego.

Uzasadniając natomiast rozstrzygnięcie podjęte w pkt III decyzji, tj. umorzenie postępowania odwoławczego w zakresie odwołania B.P., Minister stwierdził, że odwołujący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Rozpatrując odwołanie [...] Sp. j. z siedzibą w M. Minister podkreślił, iż zarówno on sam, jako organ odwoławczy, jak i Wojewoda Mazowiecki nie są uprawnieni do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Minister za niezasadne uznał zarzuty odwołania wskazując, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż w ramach rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku objętym opracowaniem przewiduje się m.in. budowę ścieżki rowerowej i budowę chodnika, co znacząco wpłynąć ma na poprawę bezpieczeństwa pieszych korzystających z drogi. Ponadto, w ramach inwestycji planuje się rozbudowę zjazdów publicznych do stacji paliw z drogi wojewódzkiej. W orzecznictwie natomiast wskazuje się, że zaprojektowanie zjazdu czy też jego przebudowa lub rozbudowa, mieści się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy.

Minister podniósł również, że z uwagi na zajęcie części nieruchomości należącej do skarżącej spółki przysługuje jej odszkodowanie w trybie specustawy, bowiem na części działki spółki nr ew. [...] (po podziale działka przeznaczona pod inwestycję oznaczona numerem [...]), w stanie istniejącym znajduje się mniej więcej połowa szerokości wschodniej jezdni drogi wojewódzkiej Nr [...], tj. prawie 2 pasy ruch. Niemniej wyznaczenie przebiegu inwestycji liniowych pozostaje w gestii inwestora, który samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych. Za niezasadne zatem uznano żądanie skarżącej dotyczące zaprojektowania ścieżki rowerowej i chodnika nie po jej działce nr [...], ale wzdłuż tej działki, po działkach sąsiednich, będących własnością [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut dotyczący wadliwości dokumentacji przedłożonej przez inwestora. Mapa do celów projektowych została oficjalnie zatwierdzona przez właściwy organ, zatem organy orzekające w sprawie nie mają podstaw i prawa do kwestionowania tegoż dokumentu. Minister nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego braku wyliczeń i podstawy prawnej do uzasadnienia zasadności lokowania plantacji porzeczek i innej zieleni pomiędzy chodnikiem a pasami jezdnymi i prawnego uzasadnienia niewykorzystania istniejącej i projektowanej infrastruktury pasa postojowego, jak również zarzutu dotyczącego nielegalnej rozbiórki słupa reklamowego. Za uprawnione natomiast organ II instancji uznał nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Skargę na decyzję Ministra wywiodła skarżąca wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Spółka wywodziła, że inwestycja drogowa stała się pretekstem do "rabunku" jej własności i źródła dochodu oraz publicznych środków, pod pozorem realizacji celów społecznie użytecznych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko organów, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek uprawnionego inwestora, a wniosek ten zawierał wymagane przez specustawę elementy.

Sąd wojewódzki wskazał, że inwestycja polegać ma na rozbudowie drogi publicznej wojewódzkiej Nr [...] w odcinku znajdującym się w granicy miasta M. w zakresie budowy ścieżki rowerowej, chodnika dla pieszych, wymiany nawierzchni zjazdów na stację benzynową, oraz korekty geometrycznej i wysokościowej. Inwestycja wynikała z potrzeby usprawnienia komunikacji i zwiększenia bezpieczeństwa pieszych i rowerzystów poruszających się drogą. W miejscach zjazdów na stację paliw zaprojektowano wyniesienie o ok. 10 cm względem obecnego stanu w celu zwiększenia bezpieczeństwa ruchu na przejściach i przejazdach dla rowerzystów. Istniejący zjazd miał zostać zwężony. W ocenie Sądu powyższe zamierzenie mogło być zrealizowane na podstawie przepisów specustawy i jest z nią zgodne. Następnie Sąd I instancji przytoczył treść m.in. art. 4 pkt 1 i 2 tejże ustawy wyjaśniając pojęcie drogi oraz pasa drogowego.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi wskazujące na nadużycia prawa poprzez zastosowanie w tej sprawie art. 1 ust. 1 specustawy w sytuacji, gdy jak twierdzi skarżąca, nie była to budowa tylko przebudowa wjazdu i pozostałego układu komunikacyjnego istniejącej od 1992 r. stacji paliw, a całość zamierzenia była jedynie pretekstem do odebrania przysługującego spółce prawa własności nieruchomości stanowiącej źródło dochodu spółki. Ustosunkowując się do powyższego Sąd wojewódzki podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż organ administracji nie może oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany. Organ nie posiada więc kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji bądź zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu, bowiem to inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Sąd bada jedynie, czy organy dokonały prawidłowej oceny zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego zaskarżonej decyzji.

W odniesieniu natomiast do argumentacji skargi, że inwestor celowo zastosował przepisy specustawy, Sąd wojewódzki wyjaśnił, iż z akt sprawy nie wynika, aby inwestycja ta została zaprojektowana i aby rozpoczęto procedurę uzyskania zezwolenia na jej realizację wyłącznie dlatego, aby pozbawić skarżącą prawa własności do przedmiotowej działki. Inwestycja realizowana na odcinku drogi wojewódzkiej wymagała podjęcia działań zwiększających bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, pieszych i rowerzystów. Zaś liniowy charakter inwestycji i jej powiązanie z odrębnymi zamierzeniami w tym zakresie, nie wskazują, by inwestycja ta miała cechy pozorności.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy skarżącej przysługuje odszkodowanie za nieruchomości które zostały przejęte pod inwestycję. Niemniej kwestia ta będzie rozpatrywana w odrębnym postępowaniu, w którym skarżąca może dochodzić rekompensaty za utraconą własność w odpowiedniej wysokości.

[...] Sp. j. z siedzibą w M. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze. zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), dalej: p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskutek zaniechania dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rzetelnej i pełnej kontroli zgodności z prawem decyzji Ministra Rozwoju i Technologii, co skutkowało nieuwzględnieniem skargi Spółki na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii, pomimo ujawnienia rażącego naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji, a mianowicie: art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące rażącym naruszeniem słusznego interesu obywatela, w zw. z naruszeniem art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1-3 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) skutkującym niezasadnym pozbawieniem skarżącej prawa własności nieruchomości, w sytuacji gdy nie było to niezbędne i zasadne dla osiągnięcia zamierzonego celu publicznego, naruszając konstytucyjną zasadę proporcjonalności wyrażającą się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności a tym samym zaniechanie przy ich wykładni i stosowaniu zasad wynikających z przepisów art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji;

2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 11d ust. 1 specustawy w zw. z art. 4 pkt 2 u.d.p. oraz art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1047 z późn. zm.), dalej: p.r.d poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że projektowane zjazdy, pas zieleni, projektowany chodnik oraz droga rowerowa, znajdujące się w obrębie działki o numerze ewidencyjnym [...] stanowi część drogi publicznej, w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie wyżej powołanych przepisów winno prowadzić do wniosku, że zjazdy, pas zieleni, projektowany chodnik oraz droga rowerowa, nie stanowi drogi publicznej i w związku z tym nieruchomość nie może być przedmiotem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie decyzji Ministra części dot. dz. ew. [...] stanowiącej własność Skarżącej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca kasacyjnie wniosła także o orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, w tym zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa adwokackiego wedle norm przepisanych, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Jednocześnie skarżąca wniosła o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny następującego pytania prawnego: "Czy organ administracji prowadzący postępowanie w zakresie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej na podstawie wniosku złożonego w oparciu o art. 11 d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, uprawniony jest do oceny, czy założenia projektu inwestycji drogowej spełniają zasady poszanowania interesów właścicieli wywłaszczanych nieruchomości" oraz zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie: "Czy w świetle art. 21, art. 32, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z treścią art. 11d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie drogowych możliwe jest niedokonanie oceny przez organ administracji prowadzący postępowanie w zakresie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowy, czy wskazane we wniosku rozwiązania projektowe realizują zasadę proporcjonalności".

Przy piśmie z 19 października 2023 r. [...] Sp. j. z siedzibą w M. złożyła kolejną skargę kasacyjną, która została potraktowana, jako uzupełnienie argumentacji pierwotnej skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że Sąd Wojewódzki wadliwie przeprowadził kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Ministra i zaakceptował przeprowadzone przez organ I i II instancji postępowanie, w którym nie uwzględniono interesów skarżącej spółki wydając decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, która nie stanowi części drogi publicznej, nadto została zaprojektowana w sposób naruszający chronione prawo własności skarżącej, z jednoczesnym naruszeniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności, z odstąpieniem od rozważenia niezbędności inwestycji oraz rozważenia i ustalenia alternatywnych rozwiązań w zakresie poprowadzenia inwestycji, w oparciu o dowolną ocenę dowodów, z jednoczesnym pominięciem wniosków skarżącej.

Zarzutów tych nie można podzielić.

Wskazać należy, że celem ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 162 ze zm., dalej jako: "specustawa drogowa"), której przepisy stanowiły podstawę wydanych przez organy decyzji, jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących braku weryfikacji ze strony organów, możliwości wykonania inwestycji w innym kształcie niż zaproponowany przez inwestora, pomimo podnoszonych przez skarżącą uwag co do proponowanego rozwiązania, podnieść należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że organ administracji prowadząc postępowanie w trybie specustawy drogowej nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany (por. wyrok. NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1332/21). W konsekwencji, organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Z przepisów specustawy drogowej wynika jednoznacznie, że to tylko inwestor decyduje o przebiegu trasy oraz najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, przyjętych rozwiązaniach lokalizacyjnych i techniczno-organizacyjnych. Za prawidłowość opracowania pod względem technicznym odpowiada natomiast projektant drogi. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu inwestycji, co w konsekwencji oznacza, że organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi - jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia - oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. Pozytywna ocena w tym zakresie nie pozwala organom na inne rozstrzygnięcie niż wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedstawionej w badanym wniosku.

W sprawie niniejszej w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzone w sprawie postępowanie uwzględniało zasady określone w specustawie drogowej, a kontrolowana decyzja czyni zadość wszystkim wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Organ drugiej instancji podkreślił szczególny charakter postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej wskazując m.in., że to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu inwestycji oraz rozwiązaniach technicznych i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie techniczno-wykonawcze. Skoro przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, a ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca, brak zmiany przebiegu inwestycji drogowej uwzględniającej argumentację skarżącej nie może stanowić podstawy do uznania zaskarżonej decyzji jako wadliwej w tym zakresie.

Należy mieć na względzie, że stosownie do art. 11e ww. ustawy, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Przepis ten wskazuje w sposób jednoznaczny, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną oraz nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Określenie, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia (zob. P. Antoniak, M. Cherka, Komentarz do art. 11e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Lex).

Za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji. Niewątpliwie prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP w art. 21 ust. 1. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Jak wskazano na wstępie, specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji, która jak wynika ze sprawy stanowi konieczną inwestycję celu publicznego.

Należy również zwrócić uwagę, że proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją.

Realizacja inwestycji w przewidywanym kształcie stanowi istotnie ingerencję w prawo własności skarżącej, niemniej jednak powyżej wyjaśniono, że pozbawienie bądź ograniczenie prawa własności jest wpisane w specyfikę postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i stanowi realizację celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych oraz niezbędnej do ich prawidłowego funkcjonowania infrastruktury technicznej. Oceniając to, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jej interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem, a taka sytuacja nie zachodzi w sprawie niniejszej. Z uzasadnienia decyzji organu wynika, że wywłaszczona część działki skarżącej jest niezbędna dla realizacji celu inwestycji jakim jest rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w odcinku znajdującym się w granicy miasta M. W ramach to której inwestycji wykonana zostanie ścieżka rowerowa, chodnik dla pieszych oraz przebudowane zjazdy. Inwestycja ma na celu zwiększenie bezpieczeństwa pieszych oraz rowerzystów, do tej pory poruszających się drogą wojewódzką. Planowana inwestycja jest zatem uzasadniona celem publicznym (art. 6 pkt 1 u.g.n.). Zajęcie zatem części działki skarżącej, z konsekwencjami w zakresie podziału nieruchomości, pozbawienia własności części nieruchomości, nastąpiło w związku z realizowaną inwestycją drogową. Z okoliczności sprawy nie wynika zatem, aby zachodziła sytuacja, w której pozbawienie/ograniczenie skarżącej w jej prawie własności w oczywisty sposób nie było konieczne dla osiągnięcia założeń inwestycji ww. celu publicznego. Do ograniczenia prawa własności dojdzie zatem w warunkach dopuszczonych obowiązującym prawem. Okoliczność, czy możliwe było poprowadzenie inwestycji tak aby nie wchodziła w ww. zakresie na działkę skarżącej nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji bowiem jak już wspomniano ocena racjonalności, słuszności czy celowości przyjętych przez inwestora rozwiązań nie mieści się w zakresie przewidzianej prawem dla decyzji ZRID kontroli sądowej (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 711/20). Wprowadzenie regulacji prawnej polegającej m.in. na uproszczeniu postępowania w sprawie nabywania nieruchomości położonych na terenach przeznaczonych na budowę dróg, w tym rezygnacja z indywidualnej oceny niezbędności lokalizacji drogi na każdej nieruchomości, jest zamierzoną decyzją ustawodawcy wpisaną w ratio legis ustawy o inwestycjach drogowych.

Niezasadny okazał się także zarzut kasacyjny wskazujący, że projektowana przebudowa zjazdów, chodnik oraz ścieżka rowerowa nie stanowią drogi publicznej. Zasadnie wskazał Sąd wojewódzki, że zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. "droga" to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt, usytuowana w pasie drogowym. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że zaprojektowanie w granicach pasa drogi publicznej ciągu pieszego i drogi rowerowej w ramach rozbudowy czy przebudowy drogi publicznej mieści się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 sepcustawy drogowej (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 3337/17 oraz wyrok NSA z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 18881/16). Należy przy tym zauważyć, że w art. 1 ust. 1 specustawy ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem "inwestycji", co oznacza, że desygnat tego pojęcia obejmuje nie tylko budowę, ale też przebudowę bądź remont drogi publicznej, a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W zakresie tego pojęcia w sposób oczywisty mieści się urządzenie chodnika, ścieżki rowerowej, czy też oddzielającego pasa zieleni. Specustawę stosuje się zatem do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status dróg publicznych. Jak wynika z mapy stanowiącej część graficzną projektu zagospodarowania terenu, projektowana inwestycja objęta została liniami rozgraniczającymi pas drogowy, zatem znajduje się w obrębie projektowanego pasa drogowego drogi wojewódzkiej, która niewątpliwie posiada status drogi publicznej.

Chybiony jest również zarzut skargi kasacyjnej wskazujący, że przebudowa istniejących zjazdów nie może być objęta inwestycją realizowaną w oparciu o specustawę drogową. Jak wynika z treści art. 29 ust. 2 u.d.p. w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Należy również zauważyć, że na gruncie p.b. i przepisów szczególnych dotyczących budowy i przebudowy dróg (art. 29 ust. 2 u.t.d.) droga wraz ze zjazdami traktowana jest jako jeden obiekt budowlany. Regulacje dotyczące robót budowlanych związanych z przebudową drogi powinny być więc jednakowe także w odniesieniu do przebudowy zjazdów z tych dróg (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1109/15).

Analiza akt postępowania potwierdza także stanowisko Sądu wojewódzkiego, co do liniowego charakteru projektowanej inwestycji, bowiem łączy się ona od północy z tożsamą infrastrukturą objętą odrębnym opracowaniem.

Nie jest usprawiedliwiony także zarzut kasacyjny naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Zgodnie z ww. normą, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Technologii utrzymała w mocy rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego w zakresie, w którym decyzja Wojewody zawiera w swej treści również wskazane wymagania dot. ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Wskazano bowiem w decyzji Wojewody, że inwestycja powinna spełniać wymagania obejmujące ochronę w szczególności przed: pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby. Nakładając także obowiązek uwzględnienia wszelkich warunków i normy wynikających z art. 5 Prawa budowlanego. Obowiązek, o którym mowa w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej będzie naruszony, jeżeli mimo ustalenia przez organ istnienia uzasadnionych interesów osób trzecich zasługujących na ochronę, organ nie określi w wydanej decyzji stosownych wymogów zapewniających poszanowanie takich interesów. Z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie. Poza tym oceniając to, czy sporna decyzja w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Przy realizacji systemu dróg publicznych służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu, nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym a ingerencją w sferę praw i wolności, które są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2526/19).

W tej sprawie nie doszło do naruszenia ww. normy gdyż nie można skutecznie zarzucić organom naruszenia prawa, skoro ochrona ta obejmuje uzasadnione, obiektywne, znajdujące uzasadnienie w normie prawnej interesy indywidualne, zaś realizacja inwestycji drogowych, choć jest w interesie publicznym, to de facto służy zaspokojeniu również interesów indywidualnych, a ich naruszenie wiąże się z wypłatą odszkodowania.

Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy administracji, a następnie kontrolujący działalność tych organów Sąd wojewódzki, dokonały kontroli planowanej inwestycji pod kątem ustalenia, czy nie dojdzie do nadmiernej, nieproporcjonalnej do zamierzonych celów, ingerencji w prawo własności skarżącego. Sąd wojewódzki zasadnie zaakceptował przeprowadzone przez organy postępowanie, w którym prawidłowo ustalono stan faktyczny i wydano rozstrzygnięcia, nie naruszając przy tym wskazanych przez skarżącą kasacyjnie przepisów Konstytucji, jak i procedury administracyjnej. Organy, a następnie Sąd dokonały oceny przedstawionych przez skarżącą argumentów oraz wyjaśniły specyfikę rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej. Stąd też podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Odnosząc się do sformułowanego w skardze kasacyjnej wniosku o rozstrzygnięcia wskazanego tam zagadnienia prawnego, podkreślić należy, że stosownie do art. 187 § 1 p.p.s.a. przesłanką do przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia jest okoliczność polegająca na pojawieniu się w konkretnej sprawie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości obejmuje taką kwestię prawną, której wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w art. 187 § 1 p.p.s.a. będzie przede wszystkim pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2670/16, wyrok NSA z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt II FSK 412/15). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie występują w orzecznictwie w zakresie wskazanym przez skarżącą kasacyjnie rozbieżności interpretacyjne, skarżąca nie przywołała konkretnych orzeczeń sądowych. Spór "interpretacyjny" w niniejszej sprawie zaistniał jedynie pomiędzy sądem administracyjnymi (organami nadzoru budowlanego), a skarżącą, która próbuje zwalczyć poglądy prezentowane w kwestionowanych decyzjach organów oraz w wyroku WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do zwrócenia się w tym zakresie do Trybunału Konstytucyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.