Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1242/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 10
journal: Dz.U. 2021 poz 1098
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. sp.j. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 743/21 w sprawie ze skargi G. sp.j. z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2021 r., nr SKO.OŚ.405.36.2021 w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 743/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę G. sp.j. z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 30 czerwca 2021 r., nr SKO.OŚ.405.36.2021 w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się G. sp.j. z siedzibą w C. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka) i w skardze kasacyjnej zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi:

I. nieważność postępowania w związku z naruszeniem art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 10 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa szczególna), w wyniku przeprowadzenia przez Sąd I instancji z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów tj. danych przestrzennych wymienionych w zarządzeniu Sądu z 18 stycznia 2022 r., które stały się jedną z podstaw wydanego rozstrzygnięcia, które miało miejsce bez poinformowania o fakcie przeprowadzenia tych dowodów spółki, pomimo wcześniejszego skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym; w dniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jednocześnie po terminie, w którym spółka miała możliwość przedstawienia uzupełniającego stanowiska w sprawie; bez skierowania sprawy w związku z zamiarem przeprowadzenia ww. dowodów z urzędu, do rozpatrzenia na rozprawie, co w sposób rażący naruszyło zasadę jawności postępowania, a w konsekwencji doprowadziło do tego, że spółka została pozbawiona możliwości obrony swoich praw;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 p.p.s.a., polegające na włączeniu przez Sąd I instancji z urzędu do akt sprawy do "celów poglądowych" dowodów wymienionych w zarządzeniu Sądu z 18 stycznia 2022 r., które stały się jedną z podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia i rozpatrzeniu sprawy na posiedzeniu niejawnym bez skierowania jej na rozprawę, w związku z czym spółka nie została poinformowana przez Sąd I instancji o przeprowadzeniu z urzędu dowodu z ww. dokumentów, w tym w szczególności Sąd I instancji nie wydał w tym zakresie stosownego postanowienia, co doprowadziło do naruszenia zasady jawności postępowania i uniemożliwienia spółce przedstawienia stanowiska w tym zakresie, a w konsekwencji do niesłusznego oddalenia skargi spółki w całości;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., polegające na dokonaniu błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w zakresie dotyczącym okresu usunięcia drzew w związku z poczynieniem przez Sąd I instancji ustaleń na podstawie dowodów uzupełniających z dokumentów przeprowadzonych z urzędu na tę okoliczność, które zostały przeprowadzone w sposób wybiórczy, co doprowadziło Sąd I instancji do błędnych wniosków w tym zakresie, a w konsekwencji do niesłusznego oddalenia skargi spółki w całości;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a., polegające na nierozpatrzeniu przez WSA w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak również jego nieprawidłową i dowolną ocenę, niezgodną z zasadą prawdy obiektywnej, w sytuacji gdy organ I instancji nie zgromadził w sposób kompleksowy materiału dowodowego, co przejawiało się w szczególności w nieprzeprowadzeniu przez organ dowodu z opinii kolejnego biegłego, który by zweryfikował ponad wszelką wątpliwość termin usunięcia poszczególnych drzew, w związku z czym postępowanie administracyjne nie doprowadziło do poczynienia ustaleń zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, co finalnie doprowadziło do niesłusznego nieuwzględnienia przez Sąd I instancji skargi spółki;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu przez Sąd I instancji w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak również jego nieprawidłową i dowolną ocenę, niezgodną z zasadą prawdy obiektywnej, w wyniku pominięcia znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji zdjęciowej z 24 grudnia 2015 r. przekazanej przez Stowarzyszenie P., z której jednoznacznie wynika, że już w tym dniu były prowadzone prace polegające na usuwaniu drzew, co finalnie doprowadziło Sąd I instancji do błędnych ustaleń w zakresie terminu usunięcia drzew, a w konsekwencji do niesłusznego nieuwzględnienia przez Sąd I instancji skargi spółki;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu przez Sąd I instancji w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak również jego nieprawidłową i dowolną ocenę, niezgodną z zasadą prawdy obiektywnej, w wyniku oparcia się wyłącznie na fragmentach zeznań świadków K.T., D.S. i A.B., co finalnie doprowadziło Sąd I instancji do błędnych ustaleń w zakresie terminu usunięcia drzew, a w konsekwencji do niesłusznego nieuwzględnienia przez Sąd I instancji skargi spółki;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe i lakoniczne uzasadnienie przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku, w którym nie zawarto rozważenia wszystkich zarzutów spółki podniesionych w skardze, a mianowicie zarzutu dotyczącego uwzględnienia przez organ I instancji przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej drzew, co do których biegły mgr inż. K.J. w swojej opinii jednoznacznie wskazał, że okres ich usunięcia jest niemożliwy do ustalenia, co w konsekwencji doprowadziło do niesłusznego nieuwzględnienia przez Sąd I instancji skargi spółki.

W związku z zarzutem nieważności postępowania spółka wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, natomiast w przypadku nieuwzględnienia zarzutu nieważności postępowania, w związku z zarzutami podniesionymi w pkt II, skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi wniesionej przez spółkę, a w konsekwencji o jej uwzględnienie w całości, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka przedstawiła szczegółową argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że zarządzeniem z 18 stycznia 2022 r. Sąd I instancji podjął czynności mające charakter uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a mianowicie zlecił włączenie do akt sądowych "w celach poglądowych" określonych dokumentów, lecz forma dokonania ww. czynności nie wynika z przepisów p.p.s.a. W ocenie skarżącej kasacyjnie, biorąc pod uwagę skutki ww. czynności, a więc uczynienie przez Sąd I instancji dołączonych materiałów jedną z podstaw rozstrzygnięcia, czynność tę należy rozpatrywać już w kategoriach przeprowadzenia przez Sąd I instancji uzupełniającego dowodu z dokumentów, które zostało uregulowane w art. 106 § 3 p.p.s.a. Spółka zauważyła, że jakkolwiek nieodbycie się rozprawy w wyniku skierowania przez Sąd sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy szczególnej co do zasady nie jest obecnie kwestionowane, to już przeprowadzenie przez Sąd I instancji po skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym uzupełniającego dowodu z dokumentów bez poinformowania o tym fakcie spółki w jakiejkolwiek formie, w szczególności w przewidzianej w p.p.s.a. formie postanowienia, w dniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jednocześnie po terminie w którym spółka miała możliwość przedstawienia uzupełniającego stanowiska w sprawie, w sposób oczywisty pozbawiło spółkę możliwości obrony swoich praw.

W celu potwierdzenia zajętego stanowiska w odniesieniu do przesłanki nieważności postępowania wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., spółka przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2006 r., sygn. akt I OSK 561/06, w którym wskazano że "w celu ustalenia, czy doszło do pozbawienia strony możności obrony jej praw, należy rozważyć, czy nastąpiło naruszenie przepisów procesowych, następnie ustalić, czy uchybienie to miało wpływ na możność strony działania w postępowaniu, zaś w ostatniej kolejności zbadać, czy pomimo wystąpienia powyższych okoliczności strona miała możność obrony swych praw pomimo zaistniałych uchybień procesowych. Pozbawienie strony możności obrony jej praw będzie miało miejsce jedynie w sytuacji łącznego spełnienia wszystkich wyżej wymienionych przesłanek".

W ocenie skarżącej kasacyjnie niewątpliwie wszystkie z ww. przesłanek zostały spełnione, bowiem nastąpiło naruszenie przepisów procesowych (art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 10 p.p.s.a.), uchybienie to miało wpływ na możliwość strony działania w postępowaniu, ponieważ uniemożliwiło zakwestionowanie wybiórczego sposobu przeprowadzenia dowodu ze wskazanych materiałów dokonanego przez Sąd I instancji i strona nie miała możliwości obrony swoich praw. Podkreślono także, że z uwagi na włączenie przedmiotowych materiałów do akt sprawy zaledwie na dzień przed wydaniem wyroku, spółka nie miała również jakiejkolwiek możliwości zapoznania się z nimi w trybie dostępu do akt sprawy.

Zdaniem spółki Sąd I instancji w sytuacji stwierdzenia konieczności przeprowadzenia uzupełniających dowodów w sprawie powinien był uchylić podjęte zarządzenie o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i skierować sprawę do rozpatrzenia na rozprawie celem realizacji zasady jawności postępowania wyrażonej w art. 10 p.p.s.a. (lub chociażby poinformować stronę o dokonanych czynnościach procesowych). Dopuszczalne ustawą szczególną odstępstwo od przeprowadzenia posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Natomiast z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony), co zostało wprost wskazane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. (sygn. akt II OPS 6/19).

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania, skarżąca kasacyjnie wskazała, że analiza danych przestrzennych udostępnionych na stronie geoportal.gov.pl w okresie od listopada 2015 r. do czerwca 2016 r. (z wyłączeniem kwietnia 2016 r. - brak zdjęcia), prowadzi do wniosku, że zdjęcia te nie mogą odzwierciedlać w żaden sposób rzeczywistego stanu działki nr [...] w S. w tym okresie. Zwrócono uwagę, iż zdjęcia przedmiotowej działki widniejące w portalu jako zrobione w okresie od listopada 2015 r. do maja 2016 r. włącznie niczym się nie różnią, dopiero na zdjęciu z czerwca 2016 r. widoczne są przeprowadzone na działce prace porządkowe. Jeśli natomiast na zdjęciach z okresu od listopada 2015 r. do maja 2016 r. nie są widoczne jakiekolwiek zmiany, podczas gdy materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, iż w lutym 2016 r. zadrzewienie na działce wyglądało już zupełnie inaczej niż przed rozpoczęciem prac, to oznacza, że zdjęcia działki nr [...] w S. ujawnione na geoportal.gov.pl w analizowanym okresie nie były aktualizowane i nie są przydatne w żadnym zakresie dla niniejszej sprawy. W ocenie spółki, Sąd I instancji w sposób błędny ocenił włączone z urzędu do akt sprawy zdjęcia i na podstawie wydruku zdjęcia lotniczego działki [...] w S. z portalu geoportal.gov.pl rzekomo aktualnego na styczeń 2016 r. uznał, iż zdjęcie to potwierdza, jakoby do usunięcia drzew doszło dopiero w 2016 r. Załączone do skargi kasacyjnej wydruki dowodzą natomiast, że Sąd I instancji dokonał w tym zakresie błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w efekcie doprowadziło do błędnych wniosków w zakresie dot. okresu usunięcia drzew - a w konsekwencji do błędnego rozstrzygnięcia.

Następnie podkreślono, iż doniosłość ustalenia okresu usunięcia poszczególnych drzew objętych postępowaniem była konsekwentnie podnoszona przez skarżącą kasacyjnie w ramach toczących się postępowań administracyjnych. Do poglądu strony w tym zakresie konsekwentnie przychylało się dotychczas również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w ramach poprzednio zainicjowanych przez stronę procedur odwoławczych, wskazując każdorazowo organowi I instancji w decyzjach kasatoryjnych wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jakie okoliczności sprawy wymagają wciąż ustalenia ponad wszelką wątpliwość, aby nałożyć na stronę administracyjną karę pieniężną zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Z niezrozumiałych dla spółki przyczyn, organ II instancji w trzecim postępowaniu, przy analogicznym materiale dowodowym, doszedł do zupełnie odmiennych wniosków. Natomiast Sąd I instancji nie dostrzegł tej rozbieżności w orzekaniu organu II instancji przy niezmienionym materiale dowodowym.

Spółka zauważyła, że organ I instancji określił finalnie termin usunięcia poszczególnych drzew bez przeprowadzenia kolejnego dowodu z opinii biegłego na tę okoliczność - mimo wciąż istniejących wątpliwości w tym zakresie. Jak wskazał organ I instancji w wydanej decyzji, ustaleń w tym zakresie był w stanie dokonać samodzielnie, na podstawie doświadczenia życiowego pracowników i dokonanej oceny wizualnej, co w ocenie skarżącej kasacyjnie jest zupełnie nieuprawnione. Spółka wskazała, że zastrzeżenia w tym zakresie zostały obszernie opisane w odwołaniu od decyzji organu I instancji, które jednak nie zostały uznane przez organ odwoławczy, a następnie pominięte przez Sąd I instancji.

Skarżąca kasacyjnie podniosła również fakt pominięcia w postępowaniu znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji zdjęciowej przekazanej przez Stowarzyszenie P. W ocenie spółki powyższy dowód jest kluczowy w kontekście ustalenia okresu usunięcia drzew i przeczy ustaleniom dokonanym zarówno przez organy administracji, jak i Sąd I instancji. Na jednym ze zdjęć widoczne jest bowiem na pierwszym planie ścięte i ułożone drewno, co w sposób jednoznaczny świadczy o tym, że usuwanie drzew zostało rozpoczęte w 2015 r. Natomiast Sąd I instancji, podobnie jak organ odwoławczy zupełnie pominęły ww. kwestię, choć fotografia w sposób obiektywny świadczy o prawdziwości stanowiska spółki w zakresie terminu usunięcia drzew. Fotografia ta prowadzi jednocześnie do zakwestionowania wiarygodności zeznań świadków, w tym w szczególności samego autora zdjęcia – D.S., z którego zeznań Sąd I instancji następnie wywodzi, iż do wycinki doszło w styczniu-lutym 2016 r. Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się także ze zbiorczym określeniem użytym przez Sąd I instancji dotyczącym "dużej" wycinki drzew, przypominając, że przy tak dużej ilości drzew nie mamy do czynienia z jednym, łącznym czynem, a usunięcie każdego drzewa stanowi osobny delikt administracyjny, który wymaga poczynienia odpowiednich ustaleń w kontekście zaistnienia przesłanki przedawnienia karalności, co organy administracji, jak i Sąd I instancji zdają się pomijać.

Co więcej, w ocenie spółki oparcie przez Sąd I instancji ustaleń dotyczących okresu usunięcia poszczególnych drzew objętych wycinką na podstawie zaledwie kilku stwierdzeń wskazanych świadków świadczy o nieprawidłowym rozpatrzeniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i dokonaniu jego nieprawidłowej i dowolnej oceny niezgodnej z zasadą prawdy obiektywnej. Zwłaszcza, że ww. ocena dotyczy tak doniosłej okoliczności i stanowi w zasadzie jedyny argument Sądu I instancji przemawiający za ustaleniami przedstawionymi przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Finalnie spółka wskazała, że Sąd I instancji w uzasadnieniu nie zawarł wyjaśnienia dotyczącego dokonanej oceny wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. Sąd I instancji pominął bowiem zarzut dotyczący uwzględnienia przez organ I instancji przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej drzew, co do których biegły mgr inż. K.J. w swojej opinii jednoznacznie wskazał, że okres ich usunięcia jest niemożliwy do ustalenia. W ocenie spółki z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji w ogóle przeanalizował ten zarzut w kontekście zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, choć kwestia ta jest istotna z uwagi na wysokość nałożonej na spółkę administracyjnej kary pieniężnej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie powyższe uchybienia prowadzą do wniosku, że wśród drzew za które organ I instancji wymierzył administracyjną karę pieniężną powinno znajdować się jeszcze 16 drzew, co do których biegły miał wątpliwości, bowiem ich przybliżonego okresu wycinki nie można było jednoznacznie stwierdzić. Organ II instancji przyjął jednak bezkrytycznie ustalenia organu I instancji w tym zakresie, co również czyni zaskarżoną decyzję błędną. Natomiast Sąd I instancji nie odniósł się w żaden sposób do ww. zarzutu, co prowadzi do wniosku, że nie został on w ramach niniejszego postępowania w ogóle rozważony pomimo, iż niesłuszne uwzględnienie ww. drzew przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej czyniłoby decyzję organu I instancji błędną.

Pismem z 26 kwietnia 2022 r. organ – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – wniósł o jej oddalenie w całości.

W piśmie z 31 maja 2022 r. skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że odpowiedzialność administracyjna cechuje się znacznymi różnicami w stosunku do odpowiedzialności karnej, w związku z czym nieuprawnione zdaje się transponowanie instytucji znanych prawu karnemu do spraw o charakterze administracyjnym bez wyraźnej podstawy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 t.j.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 10 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ustawy szczególnej. W ocenie skarżącej kasacyjnie przeprowadzenie przez Sąd i instancji z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów, to jest danych przestrzennych, które stały się jednym z podstaw wydanego rozstrzygnięcia w sposób rażący naruszyło zasadę jawności postępowania, a w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia spółki możliwości obrony swoich praw. Spółka wywodziła, że nie została poinformowana o fakcie przeprowadzenia dowodu pomimo wcześniejszego skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, a sprawa pomimo zamiaru przeprowadzenia dowodu nie została skierowana na rozprawę.

Przed przystąpieniem do oceny powyższego zarzutu przypomnieć należy, że sprawa dotyczy wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia.

Istota wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, w tym najdalej idącego z tych zarzutów dotyczy zagadnienia związanego z ustaleniem terminu usunięcia drzew.

Choć zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, to jest art. 89 ust. 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r., poz. 1098, t.j., dalej: u.o.p.) nie został w skardze kasacyjnej sformułowany, to jednak należy przywołać jego treść, albowiem o zakresie postępowania dowodowego przesądza treść przepisów prawa materialnego. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od końca roku, w którym usunięto lub zniszczono drzewo lub krzew albo uszkodzono drzewo, upłynęło 5 lat.

W rozpoznawanej sprawie zdaniem skarżącej kasacyjnie część drzew została usunięta w 2015 roku, w związku z czym konieczne jest ustalenie terminu usunięcia każdego z drzew, albowiem ma to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Podkreślenia wymaga, że decyzja organu I instancji, to jest Burmistrza Miasta i Gminy W. została wydana w dniu 22 grudnia 2020 r., a utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w dniu 30 czerwca 2021 r. Mając więc na względzie zarzuty skargi kasacyjnej, które koncentrują się jedynie wokół terminu usunięcia drzew bez zezwolenia, to jest prezentowanym przez spółkę stanowisku, że część drzew została usunięta w 2015 roku, a co za tym idzie z tego powodu decyzja jest nieprawidłowa, gdyż upłynął termin na wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, należy rozważyć, czy w świetle art. 89 ust. 10 u.o.p. istotne jest wydanie decyzji przez organ odwoławczy, czy też wystarczającym jest wydanie decyzji przez organ I instancji.

Mając na względzie treść art. 89 ust. 10 u.o.p., skonstatować trzeba, że niewszczęcie lub umorzenie postępowania odnosi się do postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W myśl art. 104 § 1 k.p.a., organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 105 § 1 k.p.a., organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania stanowi więc alternatywę dla załatwienia sprawy decyzją merytoryczną. Skoro więc doszło do wydania przez organ I instancji decyzji załatwiającej sprawę, nie było podstaw procesowych do umorzenia, przez ten organ, postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Dodać przy tym należy, że brak podstaw do umorzenia postępowania przez organ I instancji uzasadniony był treścią art. 89 ust. 10 u.o.p., albowiem nie upłynęło jeszcze 5 lat od końca roku, w którym usunięto lub zniszczono drzewo lub krzew albo uszkodzono drzewo, gdyż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy W. została wydana w dniu 22 grudnia 2020 r. W takiej sytuacji, nawet w odniesieniu do drzew, które zdaniem skarżącej kasacyjnie, zostały usunięte w 2015 roku nie upłynął termin pięcioletni dający podstawę do umorzenia postępowania.

Nie było także podstaw do umorzenia postępowania w trakcie postępowania odwoławczego. Decyzja taka mogłaby zapaść jedynie w warunkach określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie administracyjne tylko w razie stwierdzenia, że postępowanie przed organem pierwszej instancji było bezprzedmiotowe (patrz: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 726-727 i orzecznictwo tam powołane). Dodać trzeba, że podstawę umorzenia postępowania mogłaby stanowić utrata podstawy prawnej do rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. O braku podstawy prawnej nie ma jednak mowy, gdy organy administracji publicznej pozostają właściwe do rozpoznania sprawy, a sporna jest tylko jedna z przesłanek materialnoprawnych - upływ okresu przedawnienia.

Mimo zatem reformatoryjnego modelu rozstrzygania, określonego w art. 138 k.p.a., nie można przyjąć, że wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty przez organ pierwszej instancji, w razie wniesienia odwołania nie ma znaczenia dla oceny, czy postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej zostało zakończone przed upływem okresu przedawnienia. Czym innym byłaby sytuacja, w której doszłoby do wyeliminowania wydanej w dopuszczalnym okresie decyzji załatwiającej sprawę, a przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji, okres przedawnienia już by upłynął (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 35/18). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Na skutek utrzymania w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, decyzja Burmistrza wymierzająca karę pieniężną, wydana przed upływem okresu przedawnienia, pozostała w obrocie prawnym. Nie można zatem powiedzieć, że kara pieniężna, nawet w przypadku ustalenia, że część drzew została usunięta w 2015 roku, została wymierzona po upływie okresu przedawnienia.

Przepis art. 89 ust. 10 u.o.p. zawiera normę kształtującą zakres kompetencji organu w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w ten sposób, że wyłącza dopuszczalność merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy po upływie określonego czasu, tj. po upływie 5 lat od końca roku, w którym usunięto lub zniszczono drzewo lub krzew albo uszkodzono drzewo. Tym samym norma ta wyłączając dopuszczalność nałożenia sankcji administracyjnej, tj. niekorzystnego ukształtowania sytuacji prawnej podmiotu administrowanego, wywiera jednocześnie skutek materialnoprawny mając w tym zakresie dla podmiotu administrowanego, który naruszył prawo, charakter gwarancji materialnoprawnej, że mimo to nie zostanie on obciążany sankcją po upływie określonego czasu. Skoro gwarancja ta ma charakter materialnoprawny, to brak podstaw do przyjęcia, że zakres tej materialnoprawnej gwarancji ukształtowanej normą kompetencyjną podlega modyfikacji normami o charakterze procesowym, tj. w związku z korzystaniem przez podmiot administrowany z formalnego prawa podmiotowego do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji prowadzącym do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji. Przyjęcie odmiennego stanowiska byłoby równoznaczne z dopuszczalnością kształtowania konsekwencji naruszenia prawa wyłącznie przez podmiot naruszający prawo, a tym samym unikania przez niego odpowiedzialności administracyjnoprawnej, co pozostaje w sprzeczności z istotą sankcji administracyjnej. Powyższe spostrzeżenia natury systemowej i celowościowej korespondują z literalną wykładnią analizowanego przepisu. O ile bowiem sprawa administracyjna do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia pozostaje niezmienna w swoich granicach, to postępowanie administracyjne w tej sprawie może być - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – dwuetapowe, tj. na skutek jego wszczęcia toczy się przed organem pierwszej instancji i kończy się wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, a na skutek wniesienia odwołania, toczy się przed organem odwoławczym i kończy się wydaniem decyzji drugoinstancyjnej. Odwołanie nie wszczyna postępowania w sprawie, lecz uruchamia postępowanie odwoławcze (wszczyna postępowanie odwoławcze). Skoro zatem norma kształtująca sytuację materialnoprawną podmiotu administrowanego w sprawie sankcyjnej literalnie zakazuje wszczęcia postępowania bądź kontynowania wszczętego postępowania, to powinna być odczytywana jako skierowana do organu wszczynającego postępowanie w tej sprawie, tj. organu pierwszej instancji, a nie do organu, przed którym postępowanie jest wszczynane z woli podmiotu kwestionującego nałożenie sankcji. Przyjęcie, że zakaz wszczęcia postępowania w sprawie bądź jego kontynuowania również organu odwoławczego, wyłączałoby dwuinstancyjność postępowania administracyjnego czyniąc z odwołania wyłącznie instrument unikania odpowiedzialności administracyjnej, a zwłaszcza pozbawiając go charakteru środka prawnego inicjującego ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej granicach. Należy przyjąć, że w sprawie sankcyjnej gwarancja ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy wynikająca z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na ponownym zbadaniu przesłanek nałożenia sankcji administracyjnej, jeśli decyzja organu pierwszej instancji zapadła przed upływem 5 lat od końca roku, w którym usunięto lub zniszczono drzewo lub krzew albo uszkodzono drzewo".

W związku z powyższym dla rozstrzygnięcia sprawy nie miało znaczenia czy drzewa zostały usunięte w końcu 2015 roku, czy też na początku 2016 roku. Zakres postępowania dowodowego, co do tej okoliczności został bowiem zdefiniowany przez art. 89 ust. 10 u.o.p.

Przechodząc zaś do szczegółowego omówienia zarzutów skargi kasacyjnej, w tym pierwszego z jej zarzutów dotyczącego nieważności postępowania zauważyć należy, że zarządzeniem z 18 stycznia 2022 r. sędzia sprawozdawca zarządził o włączeniu do akt sprawy w celach poglądowych zdjęć lotniczych działki nr [...] w S. z określonych, ścisłe wymienionych w tym zarządzeniu dat.

Powyższe nie świadczy o naruszeniu prawa skarżącej kasacyjnie do obrony.

Po pierwsze wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zdjęcia te nie stanowiły podstawy dla podjęcia rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając prawidłowość ustalenia przez organ stanu faktycznego oparł się przede wszystkim na zeznaniach świadków, dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach sprawy administracyjnej i opinii biegłego. Publicznie dostępne dane przestrzenne stanowiły jedynie marginalną część oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ administracji.

Po drugie dane z infrastruktury przestrzennej są nieodpłatne i mocą ustawy powszechnie dostępne dla każdego (art. 12 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, Dz. U. z 2021 r., poz. 214, t.j.). Zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a. fakty powszechnie znane sąd bierze pod rozwagę nawet bez powołania się na nie przez stronę. To, że art. 106 § 4 ogranicza regulację do faktów powszechnie znanych nie pozbawia Sądu uwzględnienia faktu znanego z urzędu, co do którego wiedzę w sposób oczywisty mają strony postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1908/16).

Po trzecie, jak przedstawiono powyżej okoliczność, czy któreś z drzew zostało usunięte w 2015 roku nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Powyższe okoliczności przesądzają więc, że w sprawie nie doszło na naruszenia prawa do obrony skarżącej kasacyjnie.

Ponadto okoliczności te przesądzają o braku zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a. i art. 10 p.p.s.a. Przy czym w odniesieniu do tego zarzutu dodać ponadto należy, że uwzględnienie faktów powszechnie znanych nie wymaga wydania przez sąd postanowienia w tym zakresie.

Nie zasługują na uwzględnianie także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania zawarte w skardze kasacyjnej w punktach 2,3,4 i 5. Wszystkie z powyższych zarzutów kwestionują termin usunięcia drzew bez zezwolenia usiłując wykazać, że część z powyższych drzew została usunięta w 2015 roku. Okoliczność ta, co zostało wyjaśnione powyżej, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownego podkreślenia wymaga, że ewentualny brak ustalenia, które drzewa zostały usunięte bez zezwolenia w 2015 roku, a które w 2016 roku nie miał wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nie zachodziła więc konieczność dopuszczenia przez organ kolejnego dowodu z opinii biegłego na okoliczność zweryfikowania ponad wszelką wątpliwość terminu usunięcia poszczególnych drzew, a co za tym idzie nie jest uprawniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art., 80 k.p.a. i art. 84 k.p.a., a także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 oraz art. 80, jak i zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Z przedstawionych powyżej przyczyn nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Zarzut ten nie posiadał usprawiedliwionych podstaw także z tego powodu, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ nie zostały uwzględnione jedynie na fragmentach zeznań świadków K.T., D.S. i A.B., ale w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym zeznania wszystkich świadków, opinie biegłych oraz materiał fotograficzny.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe i lakoniczne uzasadnienie przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku, w którym nie zawarto rozważenia wszystkich zarzutów spółki podniesionych w skardze, a mianowicie zarzutu dotyczącego uwzględnienia przez organ I instancji przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej drzew, co do których biegły uznał, że okres ich usunięcia jest niemożliwy do ustalenia.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w przedmiotowej sprawie zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym przepisie. Pozwala ono na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Wskazać także należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W związku z tym sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., sygn. I GSK 1329/15). Natomiast zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie okoliczność, iż Sąd I instancji pominął w swoich rozważaniach zarzut skargi dotyczący uwzględnienia przez organ I instancji przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej drzew, co do których biegły uznał, że okres ich usunięcia jest niemożliwy do ustalenia, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż okoliczność ta nie miała wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.