Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 64/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa W. z dnia 19 stycznia 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P. S.A. z siedzibą w K. kwotę 7.215 zł (słownie: siedem tysięcy dwieście piętnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 listopada 2023 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Marszałka Województwa W. z dnia 19 stycznia 2023 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych ustalonych na rzecz P. S. A. w K. w łącznej wartości [...] zł.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta K. decyzją z dnia 22 marca 2001 roku, [...] zmienioną decyzją z dnia 14 czerwca 2013 roku, nr [...] zezwolił na czasowe wyłączenie z produkcji - wskazanych w rozstrzygnięciu decyzji - gruntów rolnych podlegających ochronie z przeznaczeniem pod eksploatację górniczą węgla brunatnego z odkrywki [...] w gminie K.. Starosta ustalił opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów wyłączonych z produkcji, którą należy uiszczać nie dłużej niż przez 20 lat od chwili wyłączenia gruntów z produkcji w terminie do 30 czerwca każdego roku.

Wnioskiem z dnia 20 września 2022 r. P. SA w K. wniosła o stwierdzenie nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych stanowiących opłaty roczne z tytułu czasowego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej na cele związane z wydobyciem węgla brunatnego na terenie odkrywki [...] w łącznej wysokości [...] zł, wynikające z ww. decyzji Starosty K. z dnia 22 marca 2001 roku, nr [...] zmienionej decyzją z dnia 14 czerwca 2013 roku, [...]

Wnioskodawca nadmienił, że Kopalnia dokonywała rekultywacji gruntów objętych ww. decyzjami Starosty K. , a następnie otrzymała decyzję stwierdzającą zakończenie procesu rekultywacji na podstawie wniosku o jej stwierdzenie złożonego w dniu 17 września 2018 roku. Starosta K. decyzją z dnia 05 grudnia 2018 roku, nr [...] zatwierdził wniosek i na jego podstawie wydał decyzję o uznaniu za zakończoną rekultywację gruntów o kierunku rolnym, położonych na terenie gminy K. na wskazanych w decyzji działach. Kopalnia podnosiła, że po zakończeniu rekultywacji w dalszym ciągu wnosiła opłaty roczne i zdaniem wnioskodawcy opłaty uiszczone w latach 2018-2020 podlegają zwrotowi oraz wymagają stwierdzenia nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych.

Marszałek Województwa W. decyzją z dnia 19 stycznia 2023 r., nr [...], na podstawie art. 12 ust. 1, 22b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409.), art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 64 ust. 1 pkt 2 lit b, art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm. ), art. 72 § 1 pkt 1, art. 74a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.) odmówił stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych ustalonych na rzecz P. S. A. w K. w łącznej wartości [...] zł.

W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Starosty o uznaniu rekultywacji za zakończoną w stosunku do gruntów wyłączonych z produkcji rolnej nie stanowi samodzielnej przesłanki dla marszałka województwa do stwierdzenia nadpłaty. Marszałek województwa jako organ egzekucyjny ma obowiązek egzekwować należności i opłaty roczne zgodnie z obowiązującym stanem prawnym i zgodnie z wydanymi decyzjami przez Starostę. Natomiast jako wierzyciel zobowiązań z tytułu dochodów, enumeratywnie wymienionych w art. 22b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Marszałek jest związany treścią decyzji [...] z dnia 22 marca 2001 roku w zakresie opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Wierzyciel nie może również samodzielnie dokonywać zmiany ustaleń w zakresie obowiązków dotyczących zobowiązań z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej np. terminów, wysokości opłat czy okresów do ich wnoszenia.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 5 i art. 27 ww. ustawy właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, który jest organem uprawnionym do kontroli i weryfikacji wyłączonego gruntu z produkcji rolniczej. Starosta odpowiada ponadto za poprawność uznawania i rozliczania dokonywanych rekultywacji gruntów rolnych, a w szczególności za kontrolę raz do roku zgodności wykonywanych zabiegów z dokumentacją rekultywacji tych gruntów, a zwłaszcza wymagań technicznych oraz ich terminowości, ze szczególnym uwzględnieniem zakończenia rekultywacji w okresie 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej. W sprawie będącej przedmiotem postępowania w obrocie prawnym funkcjonuje tylko decyzja Starosty K. z dnia 05 grudnia 2018 roku nr [...] o uznaniu za zakończoną rekultywację gruntów o kierunku rolnym położonych na terenie gminy K.. Brak jest natomiast decyzji Starosty zmieniającej opłaty roczne lub decyzji wygaszającej te opłaty z uwagi na zakończoną rekultywację. Zdaniem Marszałka to właśnie w tych decyzjach Starosta podaje termin zakończenia rekultywacji uwzględniany przy wyliczeniu okresu wnoszenia opłat i dopiero w oparciu o taką decyzję wierzyciel może dokonać odpowiedniej korekty w księgach rachunkowych i po przeprowadzeniu stosownego postępowania orzec o ewentualnej nadpłacie opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Na dzień dzisiejszy jednostka prowadząca w imieniu wierzyciela obsługę finansowo-księgową dochodów budżetu województwa związanych z wyłączeniem z produkcji gruntów rolnych w księgach rachunkowych nie wykazuje nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych za lata 2018-2020, to jest w okresie wskazanym we wniosku P. SA w K..

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. SA w K. reprezentowana przez pełnomocnika wnosząc o jej uchylenie w całości oraz ustalenie powstawia nadpłaty zgodnie z wnioskiem albo przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wraz z określeniem wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa.

W uzasadnieniu Odwołująca się wskazała, że decyzja Marszałka Województwa W. opiera się na błędnej wykładni i zastosowaniu obowiązujących przepisów. Założeniem, które posłużyło do uzasadnienia odmowy ustalenia nadpłaty, jest twierdzenie, że wnioskodawca powinien był wystąpić do Starosty K. o zmianę lub wygaszenie decyzji ustalającej zobowiązania z tytułu opłat rocznych wynikających z wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Zdaniem Odwołującej się spółki żaden przepis prawa nie przewiduje takiego warunku. Ustawodawca nie wprowadził trybu stwierdzenia wygaśnięcia lub zmiany decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, w przypadku w którym następuje rekultywacja gruntów i przestają one być wykorzystywane na cele nierolnicze. Nie ma podstawy do oczekiwania, że decyzja Starosty powinna być zmieniona lub wyeliminowana z obrotu prawnego na zasadach ogólnych, ponieważ obowiązek uiszczania opłaty jest z mocy prawa połączony z nierolniczym użytkowaniem gruntu. Zakończenie takiego użytkowania prowadzi do ustania obowiązku uiszczania opłaty bez konieczności wydawania dalszych aktów administracyjnych.

Zgodnie z definicją opłaty rocznej przyjętą w art. 4 pkt 13 ustawy o ochronie gruntów i leśnych, rozumie się przez to opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczaną: w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji. Spółka podała, że pierwotne decyzje zezwalające na wyłączenie gruntów z produkcji zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (a jedna na podstawie ustawy z 1971 r.), ale nie zmienia to niczego w prawnej ocenie sytuacji. Definicja opłaty rocznej była również przyjęta w poprzedniej regulacji prawnej i wskazywała na 20-letni obowiązek jej uiszczania (art. 4 pkt 7). Oznacza to, że sam ustawodawca ustalił maksymalny okres związania wnioskodawcy tym obowiązkiem, a zmiana decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nie może być wymagana do stwierdzenia, że po upływie 20 lat od daty wyłączenia, opłaty nie należy już wnosić. Nie można przyjąć, że organy administracji poprzez swoje decyzje (lub ich brak) wpływają na treść norm prawych pozbawiając je skuteczności. Nie jest tak, że maksymalny 20-letni okres uiszczania opłaty może być przedłużony dlatego, że Starosta nie wydał oczekiwanej przez Marszałka decyzji zmieniającej lub stwierdzającej wygaśnięcie decyzji pierwotnej.

Niezależnie od tego spółka wskazała, że skoro Marszałek uznał, że rozpatrzenie wniosku bez zmiany (stwierdzenia wygaśnięcia) decyzji Starosty jest niemożliwe, powinien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ mielibyśmy do czynienia z zagadnieniem wstępnym. Nie powinno ulegać wątpliwości organu, że zakończyło się nierolnicze użytkowanie gruntów i opłaty roczne zapłacone po tym czasie powinny być zwrócone. Nastąpiła rekultywacja gruntów, a okoliczność ta została nawet potwierdzona decyzją. Mielibyśmy zatem do czynienia zasadnym wnioskiem, z którym wiąże się konieczność wydania przez Starostę dodatkowej decyzji wynikającej z powyższych okoliczności i poprzedzającej zwrot nadpłaty.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 15 listopada 2023 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 12 ust. 1, art. 22b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 z późn. zm.), art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 67 ust. 1 z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 z późn. zm.), art. 72 § 1 pkt 1, art. 74a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r., poz. 2383) decyzją orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Marszałka Województwa W. z dnia 19 stycznia 2023 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych ustalonych na rzecz P. S. A. w K. w łącznej wartości [...] zł.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych powstaje bowiem z mocy prawa, na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ wydający zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji określa jedynie wysokość należności zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie ma natomiast racji Odwołująca się, że do zwrotu opłat rocznych wystarczy rezygnacja w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten bowiem odnosi się wyłącznie do należności, a więc jednorazowej opłaty z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 4 pkt 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Z powyższego wynika zdaniem organu, że organ pierwszej instancji ma rację twierdząc, że do stwierdzenia nadpłaty należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym w postaci opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Starosty K. w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Dopiero w przypadku utraty bytu prawnego przez decyzję w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, będzie można określić czy i za jaki okres opłaty roczne zostały nadpłacone.

Końcowo wskazano, że nie ma przy tym racji Odwołująca się spółka, że postępowanie podlegało zawieszeniu do czasu wydania przez Starostę K. odpowiedniej decyzji. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem rozpatrzenia sprawy należy rozumieć rozstrzygnięcie sprawy uwzględniające żądanie strony jak również odmawiające uwzględnienia tego żądania. Z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję SKO w P. z 15 listopada 2023 r. wniosła spółka P. SA zaskarżając ją w całości oraz domagając się jej uchylenia, a także poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa W. i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu skargi spółka wskazywała, że założeniem, które posłużyło do uzasadnienia odmowy ustalenia nadpłaty jest twierdzenie, że wnioskodawca powinien był wystąpić do Starosty o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ws. zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji i określającej wysokość opłat rocznych. Twierdzenie takie, zdaniem spółki, nie ma podstawy prawnej i prowadzi do ograniczenia praw Skarżącej oraz zbędnego przedłużenia procedur. W przypadkach, w których okres wyłączenia gruntu rolnego z produkcji się zakończył i doszło do rekultywacji potwierdzonej odrębną decyzją, Marszałek Województwa powinien we własnym zakresie ustalić te okoliczności. Nie ma podstaw zdaniem spółki, by automatycznie, w każdej sprawie żądać uprzedniego podjęcia czynności dotyczących decyzji Starosty, nawet jeżeli w świetle prawa ustanie obowiązku uiszczania opłat jest oczywiste.

Dalej, Skarżąca argumentowała, że SKO w uzasadnieniu swojej decyzji popada w sprzeczność, ponieważ z jednej strony przyznaje skarżącej rację, że obowiązek uiszczenia opłaty powstaje z mocy prawa, a z drugiej stwierdza, że mimo to do ustalenia nadpłaty konieczna jest utrata bytu prawnego przez decyzję wydaną ws. wyłączenia gruntu z produkcji. Skoro obowiązek zapłaty powstaje z mocy prawa, to również z mocy prawa ustaje. Zdaniem spółki jeżeli w świetle okoliczności sprawy jest oczywiste, że grunt przestał być wyłączony z produkcji w rozumieniu ustawy, to trudno uznawać istnienie obowiązku dalszego uiszczania opłat rocznych. Należy zauważyć, że ustawa ogranicza czas obowiązku uiszczania opłaty rocznej do 20 lat i trudno byłoby wywodzić, że istnienie po tym czasie w obrocie prawnym zezwolenia Starosty jest samoistną podstawą kontynuacji obowiązku uiszczania opłat, zwłaszcza w przypadku zakończenia nierolniczego wykorzystywania gruntów i potwierdzenia tego decyzją stwierdzającą zakończenie rekultywacji.

Dalej spółka wskazała, że inną konsekwencją stanowiska organów jest konieczność powtarzania tych samych ustaleń w odrębnych decyzjach administracyjnych. Decyzją, do której ustawodawca odnosi się wprost, jest stwierdzenie zakończenia rekultywacji (art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Spółka wskazała, że powstaje pytanie o celowość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ws. zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej (co ma być zdaniem organów warunkowane zakończeniem nierolniczego użytkowania gruntów), skoro ten sam skutek niesie ze sobą stwierdzenie zakończenia rekultywacji. Zakończenie rekultywacji jest równoznaczne z zakończeniem użytkowania gruntu na cele nierolnicze, tj. wyłączenia go z produkcji. Wobec tego, zrozumiały jest brak podstawy prawnej obligującej do wyeliminowania z obrotu decyzji ws. zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji.

Zdaniem P. SA wskazane naruszenie prawa materialnego łączy się z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Trudno przyjąć, że przeprowadzone postępowanie odpowiada wymogom, w szczególności wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, rozpatrzenia go w sposób należyty pod kątem faktów wymagających udowodnienia i ustalenia prawdy materialnej oraz wydania decyzji odpowiadającej prawu oraz słusznym interesom strony. Jeżeli organ nie sprawdził, czy w sprawie nierolnicze użytkowanie gruntu się zakończyło w całości ani czy zakończenie rekultywacji nastąpiło i zostało potwierdzone decyzją, to nie można powiedzieć, że ustalił spełnienie ustawowych przesłanek warunkujących obowiązek uiszczania opłaty rocznej. Obowiązkiem organu jest w szczególności ustalenie, czy podstawa uiszczenia opłat rocznej nie stała się w sposób oczywisty nieaktualna. Oczywistość zakończenia nierolniczego użytkowania gruntów oraz upływ 20-letniego okresu płatności i jednoczesne dalsze podbieranie opłat rocznych stałyby w sprzeczności z zasadą praworządności oraz budowania zaufania obywateli do państwa.

W konsekwencji według spółki, brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego skutkuje niekompletnym uzasadnieniem decyzji i naruszeniem art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Braki w uzasadnieniu wynikają nie tylko z pominięcia części faktycznej, ale również niewystarczającego rozbudowania części prawnej uzasadnienia. Skarżąca przedstawiła bowiem obszerny wywód na potwierdzenie zasadności złożonego wniosku, natomiast organ pominął zdecydowaną większość jej argumentów, ograniczając się do arbitralnego stwierdzenia, że Marszałek Województwa miał rację i wymagane było uprzednie podjęcie czynności wobec decyzji Starosty ws. zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji.

Następnie spółka argumentowała, że żaden przepis prawa nie przewiduje warunku wyeliminowania z obrotu decyzji ws. zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji, jako koniecznego dla ustalenia, że obowiązek uiszczania opłaty ustaje. W braku takiego warunku nie można twierdzić, że Marszałek Województwa we własnym zakresie nie może ocenić, że przesłanki wnoszenia opłaty przestały być aktualne i powstała ewentualna nadpłata. Marszałek Województwa, jako organ administracji ma prawo i obowiązek stosowania prawa we własnym zakresie i ustalania odpowiadającego przepisom stanu faktycznego. Nie ma podstawy do oczekiwania, że decyzja Starosty powinna być zmieniona lub wyeliminowana z obrotu prawnego na zasadach ogólnych, ponieważ obowiązek uiszczania opłaty jest z mocy prawa połączony z nierolniczym użytkowaniem gruntu. Zakończenie takiego użytkowania prowadzi do ustania obowiązku uiszczania opłaty bez konieczności wydawania dalszych aktów administracyjnych.

Dalej wskazano na definicję opłaty rocznej, a spółka stanęła na stanowisku, że wykładnia językowa nie może tu budzić wątpliwości, a opłata jest uiszczana "w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia". Czas trwania obowiązku wynika zatem z ustawy. Wykładnia dokonana przez organy wynika z przyjęcia, że opłatę roczną ustala się w decyzji administracyjnej zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji. Nie ma ku temu podstawy prawnej zdaniem spółki. Obowiązująca ustawa stanowi o tym, że włączenie gruntów z produkcji rolnej może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie (art. 11 ust. 1). Podstawy prawne wydania zezwolenia nie obejmują tu ustalenia opłaty rocznej.

Zdaniem spółki trudno przyjąć, żeby zwrot należności odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji, o czym mowa w art. 12 ust. 2, wymagał zmiany zezwolenia, w którym również organ odnosi się do należności. Zgodnie z powołaną regulacją, zwrot uiszczonej należności następuje w terminie do trzech miesięcy od dnia zgłoszenia rezygnacji. Nie wymaga zatem zmiany decyzji o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji. Nie ma tu zasadniczej różnicy pomiędzy sytuacją, do której odnosi się ten przepis i sytuacją żądania zwrotu nadpłaconych opłat rocznych.

P. SA stanęła na stanowisku, że nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że obowiązek uiszczania opłaty rocznej jest nakładany w drodze decyzji, to tym bardziej nie ma podstaw dla tezy, że zwrot nadpłaty jest uwarunkowany wcześniejszą zmianą albo umorzeniem zezwolenia ws. wyłączenia gruntu z produkcji. Na tym tle warto zauważyć, że decyzje, które są przez strony konsumowane określonymi działaniami, jak np. wydawaniem pozwolenia na budowę, nie podlegają stwierdzeniu wygaśnięcia, czy zmianie z tej przyczyny, że budowa się zakończyła. Wręcz przeciwnie są one potwierdzeniem jej legalności, podobnie jak omawiane zezwolenie jest potwierdzeniem legalnego wykorzystania gruntów rolnych na inne cele. Decyzja o wyłączeniu z produkcji rolnej nie stała się bezprzedmiotowa i nie ma podstaw do stwierdzenia jej wygaśnięcia.

Podobnie jak w odwołaniu spółka wskazała, że skoro Marszałek uznał, że rozpatrzenie wniosku bez zmiany (stwierdzenia wygaśnięcia) decyzji Starosty jest niemożliwe, powinien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ mielibyśmy do czynienia z zagadnieniem wstępnym. Nie powinno ulegać wątpliwości organu, że zakończyło się nierolnicze użytkowanie gruntów i opłaty roczne zapłacone po tym czasie powinny być zwrócone. Nastąpiła rekultywacja gruntów, a okoliczność ta została nawet potwierdzona decyzją. Mielibyśmy zatem do czynienia zasadnym wnioskiem, z którym wiąże się konieczność wydania przez Starostę dodatkowej decyzji wynikającej z powyższych okoliczności i poprzedzającej zwrot nadpłaty. Negatywne rozpatrzenie wniosku o zwrot nadpłaty w obecnej sytuacji, bez zawieszenia postępowania, może wpłynąć zdaniem Skarżącej na przedawnienie uprawnień o ubieganie się o nią (lub jej część). Nie byłoby dopuszczalne w państwie praworządnym, by podmiot prawa stracił należny mu zwrot nadpłaty ze względu na wydanie rozstrzygnięcia nieadekwatnego do powstałego zagadnienia.

W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy oraz rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd uwzględnia wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od twierdzeń podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja SKO w P. z dnia 15 listopada 2023 roku, nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa W. z dnia 19 stycznia 2023 roku, nr [...] odmawiającą stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych ustalonych na rzecz Skarżącej spółki z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

Przyczyną odmowy stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych był brak legitymowania się przez Skarżącą spółkę decyzją o wygaszeniu bądź też o zmianie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego, a także w skardze kwestionowała w ogóle potrzebę uzyskiwania decyzji o wygaszeniu decyzji wyłączeniowej, stojąc na stanowisko, że ziściły się przesłanki wskazane wprost w decyzji wyłączeniowej skutkujące wygaśnięciem obowiązku uiszczenia opłat rocznych (upływ 20 – letniego terminu albo uzyskanie decyzji o uznaniu za zakończoną rekultywację gruntów), stąd nie ma potrzeby przedkładania takiej decyzji. W uzasadnieniu swoich decyzji organy administracji nie wskazały, jaka norma prawna uzależnia konieczność przedłożenia decyzji o wygaśnięciu bądź zmianie decyzji wyłączeniowej, aby Skarżąca nie była obarczona obowiązkiem zapłaty opłat rocznych. Z uzasadnienia organu pierwszej instancji wybrzmienia założenie, że obowiązek zapłaty związany jest z obowiązywaniem decyzji wyłączeniowej. Natomiast organ II instancji nie przedstawił w tym zakresie swojego stanowiska, nie odniósł się do argumentów wskazanych w odwołaniu, a co za tym idzie decyzja drugoinstancyjna narusza art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i już tylko z tego powodu winna być uchylona.

Należy jednak podkreślić przede wszystkim, że stanowisko uzależniające możliwość stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych od wydania decyzji wygaszającej (czy też zmieniającej) nie jest trafne.

W sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409; powoływanej dalej jako "u.o.g.r.l."). Na podstawie art. 11 w zw. z art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l. organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, który wydaje decyzję o wyłączeniu z produkcji rolnej użytków rolnych. Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należności i opłaty roczne (art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l.). Przyjmuje się, że wysokość należności i opłat rocznych ustala starosta w decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych i leśnych, skoro zgodnie z art. 11 ust. 1a u.o.g.r.l. w decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem, znaczy to, że określa się wszystkie obowiązki związane z wyłączeniem, a jeżeli wszystkie, to także obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych (D. Danecka, W. Radecki (w:) D. Danecka, W. Radecki, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 11). Zgodnie z art. 22b ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.g.r.l. dochody z tytułu opłat rocznych są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, z późn. zm., dalej "u.f.p."). Natomiast zgodnie z art. 22b ust. 4 u.o.g.r.l. marszałek województwa jest wierzycielem i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu dochodów, o których mowa w ust. 1. Z tego względu organ ten – jako wierzyciel - jest właściwy do wydawania decyzji w przedmiocie nadpłaty opłat rocznych i należności, a nie starosta mimo treści art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l. (por. postanowienie NSA z 1.09.2010 r., II OSK 1127/10, LEX nr 743245, NSA z 22.06.2023 r., I OW 185/22, LEX nr 3576519). Co więcej, marszałek województwa sprawuje kontrolę stosowania przepisów ustawy (art. 26 ust. 1 u.o.g.r.l.). Z tego względu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na kanwie instytucji z art. 12 ust. 2 u.o.g.r.l. sformułowano pogląd, że organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu (zatem w przypadku gruntów rolnych marszałek), winien zbadać, czy został zachowany dwuletni termin na wystąpienie z wnioskiem o zwrot uiszczonej należności, jak również czy nastąpiła rezygnacja. NSA podkreślił również, że przepisy prawa materialnego nie uzależniają możliwości prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu od wydania ostatecznej i prawomocnej decyzji w przedmiocie wygaśnięcia decyzji udzielającej zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji (por. wyrok NSA z 19.04.2023 r., I OSK 437/22, LEX nr 3574323; z 11.12.2019 r., II OSK 250/18, LEX nr 2799520; z 14.11.2019 r., II OSK 3297/17, LEX nr 2761264).

Te same względy w ocenie Sądu w niniejszej sprawie przemawiają również za przyjęciem, że marszałek jest uprawniony i zobowiązany do rozpoznania w pełni sprawy w przedmiocie żądania ustalenia nadpłaty uiszczonych opłat rocznych, a przepisy prawa nie uzależniają prowadzenia sprawy stwierdzenia nadpłaty należności i opłat rocznych od wydania ostatecznej i prawomocnej decyzji w przedmiocie wygaśnięcia (bądź zmiany) decyzji udzielającej zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznych ustanowiona w art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którą decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez k.p.a. Ustanowiona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada ochrony trwałości decyzji administracyjnych nie oznacza bezwzględnego zakazu wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje bowiem kilka nadzwyczajnych trybów postępowania umożliwiających bądź to weryfikację (po wyeliminowanie z obrotu prawnego włącznie) decyzji ostatecznej z uwagi na jej wady (kwalifikowane lub nie), bądź też uchylenie lub zmianę decyzji prawidłowej pod względem prawnym. Przepisy wprowadzające dopuszczalność nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznej jednocześnie chronią jednak jej stabilność, przewidując szereg rygorystycznych obwarowań ograniczających zbyt szerokie ich stosowanie, w postaci przesłanek, które bezwzględnie muszą zaistnieć, aby wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego bądź zmiana treści decyzji były możliwe. W konsekwencji zastosowanie któregokolwiek z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznej wymaga uprzedniego ustalenia, czy istotnie zaszły przesłanki umożliwiające zastosowanie konkretnej normy.

Jednym z trybów, o których mowa powyżej, jest możliwość uregulowana w art. 155 k.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Na podstawie art. 155 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki te muszą zostać spełnione kumulatywnie, co oznacza, że brak którejkolwiek z nich czyni zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. niedopuszczalnym.

Natomiast przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. zawiera dwie normy prawne nakazujące organowi administracji stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Pierwsza z nich dotyczy przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, a druga - przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Nie budzi wątpliwości, że nie ma w okolicznościach tej sprawy przepisu nakazującego wygaszenie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Druga z norm prawnych, którą zawiera przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. również stanowi samodzielną podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest w tym wypadku jej bezprzedmiotowość oraz istnienie interesu społecznego lub interesu strony, który uzasadnia podjęcie przez organ takiego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość decyzji może wynikać albo z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, czy to z powodu zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, albo też rezygnacji strony z uprawnień przyznanych jej tą decyzją.

Z treści decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu, a także z przepisów u.o.g.r.l. wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty rocznej w przypadku nietrwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej trwa przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji (art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l.). Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Przy czym, przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów, co odnosi się do podjęcia czynności faktycznych odpowiadających innemu sposobowi użytkowania gruntu. Warto dodać, że w sprawie wykładni art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. w orzecznictwie sadowoadministracyjnym zarysowały się dwa stanowiska: a. jedno uznające, że przepis ten łączy obowiązek uiszczenia opłaty z datą uostatecznienia się decyzji, przy czym takie rozumienie wywodzone jest z uznania, że datą wyłączenia gruntów z produkcji jest data uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności oraz odwołanie do wynikającej z art. 12 ust. 2 u.o.g.r.l. możliwości żądania zwrotu uiszczonych należności w razie zaniechania faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, oraz z uznania że art. 12 ust. 13 stanowi lex specialis w stosunku do art. 12 ust. 1 ustawy, b. drugie, zgodnie z którym w świetle art. 11 i 12 u.o.g.r.l. uznać należy, że decyzja ustalająca wysokość opłaty jest decyzją odrębną od decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej i winna być wydana dopiero po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji (por. wyrok NSA z 5.07.2023 r., I OSK 1255/22, LEX nr 3599698; D. Danecka, W. Radecki (w:) D. Danecka, W. Radecki, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 12).

Należy wskazać, że decyzja wyłączeniowa wywołuje szereg skutków prawnych, nie tylko konieczność uiszczenia opłat rocznych. Przykładowo zgodnie z art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l. na osobie powodującej utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów spoczywa obowiązek rekultywacji. W myśl z art. 28 ust. 3 u.o.g.r.l. w razie niezakończenia rekultywacji gruntów zdewastowanych w okresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4, stosuje się opłatę roczną podwyższoną o 200% od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona. Z żadnego przepisu nie wynika jednak, że obowiązek uiszczenia opłat rocznych w przypadku nietrwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej związany jest z samym obowiązywaniem decyzji wyłączeniowej. Przeciwnie, przesłanki nakazujące uiszczanie tej opłaty zostały oparte na treści art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l.

Obowiązek uiszczenia opłat rocznych w przypadku upływy 20–letniego terminu określonego w tym przepisie wygasa, co nie oznacza, że sama decyzja wyłączeniowa stała się bezprzedmiotowa. Na stronie spoczywać może bowiem dalej obowiązek rekultywacji czy ewentualnych opłat sankcyjnych z art. 28 ust. 3 u.o.g.r.l. Warto nadmienić, że w przypadku trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji okres uiszczania opłaty rocznej z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji wynosi 10 lat. Nie oznacza to jednak, że po upływie tego terminu podmiot, na rzecz którego dokonano wyłączenia, nadal jest zobowiązany do uiszczenia opłat rocznych – aż do stwierdzenia jej wygaśnięcia.

Jak już wyżej wskazano Marszałek jako wierzyciel jest zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nadpłaconych opłat rocznych. Oznacza to, że jest właściwy do zbadania przesłanek skutkujących wygaśnięciem obowiązku uiszczenia opłat rocznych, którymi jest upływ czasu albo zakończenie wyłączenia gruntów z produkcji. Pojęcie wyłączenia gruntów z produkcji jest kategorią normatywną, zdefiniowaną w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l., który przez takie wyłączenie nakazuje rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Oznacza to, że wyłączenie gruntów z produkcji jest czynnością faktyczną, polegającą na rozpoczęciu innego (niż rolne lub leśne) użytkowania. Zasadą jest, że takie wyłączenie jest legalne, jeżeli została wydana ostateczna decyzja zezwalająca na wyłączenie (por. D. Danecka, W. Radecki [w:] D. Danecka, W. Radecki, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 11, Wyrok NSA z 27.05.2021 r., I OSK 157/21, LEX nr 3192300, wyrok NSA z 5.07.2023 r., I OSK 1255/22, LEX nr 3599698). Decyzją, która kończy okres "wyłączenia gruntów rolnych z produkcji" jest decyzja o uznaniu rekultywacji za zakończoną, w toku której dokonana zostaje kontrola sposobu użytkowania gruntów objętych decyzją wyłączeniową i wywiązanie się przez beneficjenta decyzji wyłączeniowej z obowiązków na niego nałożonych na mocy tejże decyzji. Skoro grunty czasowo wyłączone zostały z produkcji, to nie ma podstaw w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, by nie odnosić czasokresu tego wyłączenia do okresu, za który powinna zostać naliczona opłata roczna. Okres wyłączenia (okres, za który powinno się wyliczyć opłatę roczną) rozpoczyna się od chwili wyłączenia gruntów z produkcji do dnia wydania decyzji o zakończeniu rekultywacji. Za interpretacją wskazaną przez Sąd przemawia systemowa wykładnia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym art. 22 ust. 1 pkt 3 i 4, który stanowi, że decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów oraz uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. Zatem wydanie decyzji o zakończeniu rekultywacji jest niezbędne do przyjęcia, że skończył się okres wyłączenia gruntów z produkcji i co z tym związane okres uwzględniany przy wyliczaniu opłaty rocznej (tak WSA w Warszawie wyroku z 24 maja 2010 r., IV SA/Wa 2111/09, LEX nr 706080). Zgodnie z art. 4 pkt 18 u.o.g.r.l. przez "rekultywację gruntów" rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Zwieńczeniem procesu rekultywacji danego gruntu powinno być wydanie decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną. Przepis art. 22 ust. 1 pkt 4 u.o.g.r.l. stanowi, że decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. To podczas tego postępowania kontrolowane jest, czy dany grunt jest jeszcze wyłączony z produkcji rolnej. Przy czym, żaden przepis ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie nakazuje przedkładanie decyzji o zmianie decyzji wyłączeniowej czy też jej wygaśniecie. Marszałek jako wierzyciel sam winien zbadać, czy beneficjent decyzji wyłączeniowej uiścił opłatę roczną czy też obowiązek jej uiszczenia już wygasł, a mimo to opłata roczna była uiszczana.

Za powyższą wykładnią przemawiają również względy aksjologiczne i systemowe. Opłaty roczne zgodnie z art. 22b ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.g.r.l. są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Roczna opłata z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji leśnej nie jest prawem ani też roszczeniem osobistym. Roczna opłata stanowi obowiązkowe świadczenie publicznoprawne, wynikające z decyzji zezwalającej na czasowe wyłączenie gruntów z produkcji (por. wyrok NSA z 24.11.2016 r., II GSK 1104/15, LEX nr 2199123). Oznacza to, że nie ma żadnej dowolności w jej pobieraniu, a w przypadku gdy doszło do jej nadpłaty, Marszalek jako wierzyciel winien ją zwrócić. Należy również zwrócić uwagę na treść art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l., zgodnie z którym w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczenia opłat rocznych przechodzi na nabywcę – bez konieczności wydania w tym przedmiocie decyzji i bez względu, czy nabywca został poinformowany o obowiązku uiszczania opłat rocznych (por. wyrok NSA z 24.11.2016 r., II GSK 1104/15, LEX nr 2199123, wyrok NSA z 9.04.2013 r., II OSK 2383/11, LEX nr 2165936). W przypadku gdy doszło do zmiany właściciela danego gruntu, marszałek winien egzekwować opłaty roczne od nabywcy gruntu. Uzależnianie zwrotu opłaty od wydania decyzji przez inny organ (starostę), która nie jest wymagana przez żadną normę prawną, jest sprzeczne z założeniem o spójności aksjologicznej prawodawcy. Prowadzi również do nieuzasadnionego opóźnienia w zwrocie opłaty. Skoro przepisy prawa materialnego nie uzależniają możliwości prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu nadpłaty od wydania ostatecznej i prawomocnej decyzji w przedmiocie wygaśnięcia decyzji udzielającej zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji, tym samym nie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak wyr. NSA z 19 kwietnia 2023 r., I OSK 437/22, LEX 3574323).

W świetle czytelnej i jasnej treści art. 22b ust. 4 u.o.g.r.l. przepis ten ma zastosowanie do każdej sytuacji, którą reguluje. Warto w tym miejscu również przypomnieć, że na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa – w odniesieniu do gruntów rolnych – może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności oraz jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha ani nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną ( art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l.).

Nadto, zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p. w sprawach niepodatkowych należności budżetowych, w zakresie nieuregulowanym ustawą o finansach publicznych, stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym przepisy rozdziału 9 regulującego instytucję nadpłaty. Odpowiednie zastosowanie znajdują zatem przepisy art. 72 § 1 pkt 1 i art. 74a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383). Wprawdzie organy administracji publicznej I i II instancji w podstawie swojego rozstrzygnięcia przywołały powyższe przepisy, jednak nie poczyniły żadnych ustaleń i rozważań w tym zakresie na gruncie niniejszej sprawy. Jakkolwiek, wskazać należy, iż z dyspozycji art. 74a Ordynacji podatkowej wynika jednoznacznie i bezwzględnie, że w przypadkach niewymienionych w art. 73 § 2 i art. 74 Ordynacji podatkowej, czyli w takim jak w niniejszej sprawie, wysokość nadpłaty określa organ podatkowy. Brzmienie przepisu – "wysokość nadpłaty określa organ podatkowy" – nie pozostawia wątpliwości, że jest to ustawowy obowiązek tego organu. Poza wyjątkami wskazanymi w tym przepisie, na organie tym ciąży obowiązek określenia wysokości nadpłaty w każdym innym przypadku, gdy organ stwierdzi że nadpłata miała miejsce. Organ w tym zakresie nie dysponuje swobodą w możliwości określenia wysokości nadpłaty, zatem zobowiązany jest do samodzielnego przeprowadzenia całościowego postępowania w tym zakresie i orzeczenia w drodze decyzji, chyba że przepisy Ordynacji podatkowej stanowią o innej formie orzeczenia (art. 207 § 1 Ordynacji podatkowej).

Skoro zarówno Marszałek, jak i organ odwoławczy nie zbadali przesłanek związanych z wygaśnięciem obowiązku uiszczenia opłat rocznych, uznając nietrafnie, że konieczne jest legitymowanie się przez Skarżącą decyzją zmieniającą decyzję wyłączeniową bądź stwierdzającą jej wygaśnięcie, to nie doszło do zbadania istoty sprawy, nie zgromadzono odpowiedniego materiału dowodowego, nie poddano go analizie i nie ustalono stanu faktycznego niezbędnego do rozstrzygnięcia, naruszając art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 lit a i c p.p.s.a. zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. również decyzja organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznania sprawy organy związane powyższym stanowiskiem winny rozpoznać wniosek Skarżącej spółki o stwierdzenie nadpłaty, w szczególności zebrać materiał dowodowy i ustalić stan faktyczny pozwalający na rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy, a zatem ustalić, czy Skarżąca spółka uiściła należności z tytułu opłat rocznych, mimo że obowiązek ich uiszczenia już wygasł z uwagi na upływ czasu określonego w decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, zgodnie z art. 4 pkt 13 u.o g.r.l., czy też uwagi na zakończenie stanu wyłączenia z produkcji rolnej. Następnie winny sporządzić uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a., zawierające nie tylko wyczerpujący stan faktyczny konkretnej sprawy, ale także rozważania prawne, odpowiadając przy tym na zarzuty Skarżącej sformułowane w toku postępowania administracyjnego, realizując zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

O kosztach sądowych orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 1.798 zł, opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł i wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 5.400 zł. Wysokość kosztów wynagrodzenia wynikała z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym przez trzech sędziów z uwagi na wniosek organu w tym zakresie złożony w odpowiedzi na skargę, a Skarżąca spółka w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.).