Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 806/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2025-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 23 maja 2024 r. nr NSP-VIII.7581.1.70.2023.PG w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kartuskiego z dnia 15 lutego 2023 r. nr GN.6821.322.2018.IW; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego S. R. kwotę 190 (sto dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją nr 403/12/74 z 16 grudnia 1974 r. Naczelnik Gminy Żukowo (dalej: "Naczelnik"), na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) - dalej: "u.z.t.w.n.", zezwolił Z. na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV m.in. w P., przebiegającej przez grunty wskazane w załączonym do decyzji wykazie. Zgodnie z wykazem właścicieli gruntów, załączonym do decyzji, linia energetyczna przebiega m.in. przez działkę nr [...], stanowiącą własność J. R.

Postanowieniem z 6 maja 1988 r. wydanym w sprawie I Ns 110/88 Sąd Rejonowy

w Kartuzach stwierdził, że spadek po J.R., zmarłym 30 czerwca 1985 r., na mocy ustawy nabyli: żona M. R. w ¼ części spadku oraz zstępni: Z. P., W. S., Z. R., S. B., J. R., S. R. i B. R., każdy z nich w 3/28 częściach spadku, z tym że wchodzący w skład spadku udział w gospodarstwie rolnym położonym w P., zapisanym w księgach wieczystych nr [...]-[...], dziedziczą z mocy ustawy: żona M. R. w ¼ części oraz zstępni: W. S., Z. P., B. R. i S. R., każdy w 3/16 częściach spadku.

Na podstawie ugody zawartej w dniu 21 września 1998 r. przed Sądem Rejonowym w Kartuzach w sprawie I Ns 263/88 dokonano zniesienia współwłasności i jednocześnie działu spadku w ten sposób, że nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, zapisaną

w księgach wieczystych nr [...]-[...], przyznano w całości na wyłączną własność S. R.

Wnioskiem z dnia 16 listopada 2018 r. S. R. (dalej: "Wnioskodawca", "Skarżący"), na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", wystąpił do Starosty Kartuskiego (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") o wydanie decyzji przyznającej odszkodowanie w związku ze szkodami powstałymi na nieruchomości położonej w P., gmina Ż., oznaczonej jako działka nr [...] (zapisana w księdze wieczystej nr [...]), na skutek wydania przez Naczelnika decyzji z 16 grudnia 1974 r., na podstawie której została wybudowana napowietrzna linia elektroenergetyczna 400 kV relacji Gdańsk Błonia - Żarnowiec.

Pismem z 4 grudnia 2018 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie, a decyzją z 30 września 2019 r. orzekł o odmowie ustalenia na rzecz S. R. odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku

z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie P., gmina Ż., w wyniku decyzji Naczelnika z 16 grudnia 1974 r. zezwalającej Z. na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV.

W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Wnioskodawcę Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 29 kwietnia

2021 r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Od powyższej decyzji Wojewody P. S.A. (dalej: "P.", "Spółka") wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku"), który wyrokiem z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 328/21 oddalił go.

Decyzją z 15 lutego 2023 r. Starosta, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz S. R. w udziale 3/28 części spadku po J. R. w wysokości 224,25 zł, z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie P., gmina Ż., na skutek wydania przez Naczelnika decyzji z 16 grudnia 1974 r. (pkt 1) oraz o zobowiązaniu P. S.A. do wypłaty ww. odszkodowania, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym powyższa decyzja stanie się ostateczna (pkt 2).

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Wnioskodawca, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy, zarzucił organowi pierwszej instancji błędne przyjęcie, że przysługuje mu odszkodowanie wyłącznie w części 3/28 spadku. Zdaniem Wnioskodawcy jest on uprawniony do odszkodowania w pełnej wysokości z uwagi na to, że w ramach sukcesji uniwersalnej odziedziczył gospodarstwo rolne (nieruchomość obciążoną linią elektroenergetyczną) w całości.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła również Spółka zarzucając Staroście błędne uznanie, że Wnioskodawca jest legitymowany do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wskazano także na przedawnienie roszczenia z tego tytułu oraz sformułowano zarzuty co do sporządzonej w sprawie wyceny w zakresie przyjętych przez biegłą współczynników oraz metody wyceny.

Decyzją z 23 maja 2024 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z 15 lutego 2023 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że sprawa dotyczy kwestii ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej

w obrębie P., gmina Ż. Ograniczenie na tej nieruchomości powstało w związku z budową linii energetycznej napowietrznej 400 kV na podstawie decyzji Naczelnika

z 16 grudnia 1974 r., która ograniczyła sposób korzystania z działki nr [...], stanowiącej własność J. R.

Wojewoda zaznaczył, że bezsporne w sprawie jest to, że przez nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] biegnie pas technologiczny linii elektroenergetycznej, zaś sporne jest to, czy Wnioskodawcy powinno zostać wypłacone odszkodowanie oraz w jakiej wysokości.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło przed wejściem w życie u.g.n., a zatem, aby orzec

w sprawie konieczne byłoby zastosowanie ww. normy do stanu zaistniałego przed jej wejściem w życie. Wojewoda zwrócił uwagę, że kwestia dopuszczalności (bądź jej braku) zastosowania art. 129 ust. 5 u.g.n. do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy, w sytuacjach innych niż przewidziana w art. 233 u.g.n., należała do spornych

w orzecznictwie, jednakże 22 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") podjął uchwałę w sprawie I OPS 1/20, zgodnie z którą odszkodowanie, o którym mowa

w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie

art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W związku z tym, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., odnoszący się zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, znajduje zastosowanie także

w odniesieniu do stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie, o ile uprawnienie to nie zostało wcześniej zrealizowane, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość (ostateczna decyzja).

Mając powyższe na uwadze Wojewoda ocenił, że możliwe jest rozstrzygnięcie

o odszkodowaniu, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., za ograniczenie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na podstawie decyzji Naczelnika z 16 grudnia 1974 r., a podstawą takiego rozstrzygnięcia powinien być art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., nakazujący staroście wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Odnosząc się do zarzutu Spółki dotyczącego kwestii przedawnienia organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż generalnie prawo administracyjne nie przewiduje instytucji przedawnienia, jakie jest zasadą w prawie cywilnym. Tylko wówczas, gdy przepisy wyraźnie to regulują przedawnienie na gruncie prawa administracyjnego istnieje. Brak jest zatem podstaw do konstruowania przedawnienia żądania zgłoszonego w niniejszej sprawie, które nie dotyczy przedawniającego się roszczenia sprecyzowanego w trybie art. 36 ust. 2 u.z.t.w.n. Charakter dochodzonego prawa nie wykazuje przy tym cech cywilistycznych, skoro zostało poddane kognicji organów administracyjnych i na podstawie przepisów prawa administracyjnego jest realizowane. Zatem jakkolwiek ma charakter majątkowy to podlega jego regułom. Wskazano również, że chociaż sama instytucja odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ma charakter cywilny i roszczenie odszkodowawcze podlega generalnie rygorom zawartym w przepisach art. 117-125 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.) - dalej: "k.c.", tj. przedawnieniu, to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Z tego względu należy uznać,

że skoro roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod (najogólniej mówiąc) media nie ulega przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód, aby mogło być ono dochodzone w każdym czasie.

Ustalając krąg podmiotów, które mogą wystąpić z ww. roszczeniem Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.

Za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut Spółki, że Wnioskodawca nie jest podmiotem legitymowanym do uzyskania odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości, w sytuacji gdy takie uprawnienia przysługiwały jedynie osobie wywłaszczonej. W tym zakresie organ odwoławczy ponownie odwołał się do uchwały NSA z 22 lutego 2021 r. w sprawie I OPS 1/20, w której przyjęto, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej

w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. Wojewoda podkreślił, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość, nie idzie za rzeczą (jak np. hipoteka), nie przysługuje każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości

z tytułu nabycia własności, lecz tylko osobom wywłaszczonym i ich spadkobiercom.

Zdaniem organu odwoławczego z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie adresatem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości był J. R., który zmarł 30 czerwca 1985 r. Zgodnie zaś z postanowieniem Sądu Rejonowego w Kartuzach z 6 maja 1988 r. sygn. akt I Ns 110/88 spadek po J. R. na mocy ustawy nabyli: żona M. R. w ¼ części spadku oraz zstępni: Z. P., W. S., Z. R., S. B., J. R., S. R. i B. R., każdy z nich w 3/28 częściach spadku, z tym że wchodzący w skład spadku udział w gospodarstwie rolnym położonym w P., zapisanym w księgach wieczystych nr [...]-[...], dziedziczą z mocy ustawy: żona M. R. w ¼ części oraz zstępni: W. S., Z.P., B. R. i S. R., każdy w 3/16 częściach spadku. Następnie, zgodnie z protokołem ugody zawartej w dniu 21 września 1988 r. przed Sądem Rejonowym w Kartuzach w sprawie I Ns 263/88, dokonano zniesienia współwłasności i jednocześnie działu spadku, w ten sposób, że nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, zapisane w księgach wieczystych nr [..]-[...], przyznano w całości na wyłączną własność S. R. Wyjaśniono przy tym, że działka nr [...] była zapisana w księdze wieczystej nr [...].

W opinii Wojewody wiążącym dla organu wydającego decyzję w sprawie odszkodowania jest dokument sądowy zatwierdzający dział spadku - protokół ugody

z 21 września 1988 r., z którego jednoznacznie wynika, że S. R., w drodze spadkobrania, odziedziczył nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], zatem jest jedynym uprawnionym podmiotem do ubiegania się o odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej działki.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że dział spadku to rodzaj sprawy prowadzonej przed sądem, którego przedmiotem jest doprowadzenie do podziału majątku spadkowego

i rozdysponowanie pomiędzy każdego ze spadkobierców wchodzących w skład spadku rzeczy lub praw. Uczestnicy postępowania (współspadkobiercy) mogą złożyć zgodny wniosek co do podziału spadku. W postępowaniu o dział spadku może dojść do umownego załatwienia sporu przez współspadkobierców w drodze ugody sądowej.

Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie dział spadku skonkretyzował prawo nabyte w drodze spadkobrania. A zatem, Wnioskodawca, jako spadkobierca wywłaszczonego, który w drodze spadkobrania nabył prawo własności przedmiotowej działki, jest uprawniony do uzyskania odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W ocenie organu odwoławczego Starosta błędnie tym samym przyjął, że S. R. jest uprawniony do otrzymania odszkodowania wyłącznie w 3/28 częściach spadku po J.R.

Wojewoda wskazał następnie, że w sprawach o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości spowodowane wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 35 u.z.t.w.n., podstawowe znaczenie ma okoliczność, czy odszkodowanie takie nie zostało już ustalone i wypłacone w przeszłości. W tym celu organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie pod kątem odszukania dokumentów świadczących o ustaleniu i wypłaceniu odszkodowania, w tym decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Determinuje to zakres sprawy, bowiem ustalenie odszkodowania na drodze administracyjnej oznacza, że drugi raz nie może toczyć się postępowanie w tym zakresie. Organ odwoławczy zaznaczył, że fakt nieodnalezienia dokumentacji związanej z ustaleniem odszkodowania, w tym decyzji o jego ustaleniu (gdy od wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości minęło niemal 50 lat), nie może przesądzać o tym, iż zaniechano ustalenia i wypłaty odszkodowania.

W ocenie Wojewody niezbędnymi w sprawie o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości są dokumenty przeczące tezie,

że odszkodowanie ustalono i wypłacono, gdyż fakt nieodnalezienia decyzji ustalającej odszkodowanie może wynikać także z upływu czasu i nie świadczy jednoznacznie o braku wydania takiej decyzji w przeszłości (lub porozumienia w tym zakresie).

Zdaniem organu odwoławczego dokumenty pozyskane przez organ pierwszej instancji nie wskazują jednoznacznie, że odszkodowanie nie zostało dotychczas ustalone

i wypłacone, wskazują jedynie, że podmioty, do których się zwrócono, nie odnalazły żadnej dokumentacji w przedmiocie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z tej nieruchomości.

Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie, z uwagi na upływ czasu, nie uzyskano kompletnego materiału archiwalnego, co uzasadnia oparcie się na dowodach pośrednich. W tym zakresie zwrócono uwagę, że z protokołu notarialnego zawierającego oświadczenie wiedzy wieloletniego pracownika przedsiębiorcy przesyłowego E R., z dnia 23 czerwca 2016 r., wynika, że w związku z budową linii 400 kV relacji Żarnowiec - Gdańsk nie dokonywano ustalania i wypłat odszkodowań z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości. Co więcej, z oświadczenia S. R. wynika, że odszkodowanie za zmniejszenie wartości przedmiotowej nieruchomości nigdy nie zostało wypłacone ani na jego rzecz ani na rzecz spadkodawcy. Organ odwoławczy uznał tym samym, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż nie miało miejsca ustalenie i wypłata odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z działki

nr [..], powstałego na podstawie decyzji Naczelnika z 16 grudnia 1974 r.

Dokonując analizy formalnoprawnej oraz funkcjonalnej operatu szacunkowego sporządzonego 24 maja 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. W. (którego aktualność potwierdzono 27 kwietnia 2023 r.), a także badając jego wartość dowodową Wojewoda ocenił, że wyjaśnia on szczegółowo sposób ustalenia wartości szkody trwałej zaistniałej na działce nr [...], zamieszczono w nim informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego obliczenia są prawidłowe, a przyjęte

w wycenie założenia nie budzą zastrzeżeń.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Spółki, dotyczących nieprawidłowo przyjętej wysokości współczynników korygujących przez biegłą, Wojewoda podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy posiadający wiedzę specjalistyczną, samodzielnie określa wysokość współczynników, a organ administracji nie ma kompetencji do ich oceny. Odwołując się do judykatury podniesiono, że procesowa ocena operatu szacunkowego obejmuje jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą pewnością powinna być weryfikowana warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego

i zdrowego rozsądku.

Końcowo organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia

z dwoma odwołaniami, złożonymi przez Wnioskodawcę, w którego interesie jest otrzymanie odszkodowania w pełnej wysokości, oraz Spółki, która jest zobowiązana do jego wypłaty. W związku z tym, po porównaniu osnowy decyzji organów obu instancji, gdyby organ odwoławczy uwzględnił przyznanie odszkodowania w pełnej kwocie wynikającej z operatu szacunkowego, z uwagi na przyjęcie, że S.R. jest jedynym spadkobiercą uprawnionym do otrzymania odszkodowania, zmieniłaby się wartość ustalonego odszkodowania niemal dziesięciokrotnie, a to naruszyłoby przepisy

art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.". Wojewoda uznał tym samym, że jest zobligowany do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. utrzymania w mocy decyzji Starosty i pozostawienia takiej wartości odszkodowania, jaką ustalił i przyznał na rzecz Wnioskodawcy organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego przyjęcie wyższej kwoty odszkodowania naruszyłoby zakaz reformationis in peius (art. 139 k.p.a.), bowiem Spółka jako płatnik zobowiązana by była do wypłaty wyższego odszkodowania, natomiast sytuacja Wnioskodawcy nie ulegnie pogorszeniu w wyniku utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Wojewoda wskazał, że przyjęcie przez Starostę odszkodowania odpowiadającego udziałowi wynoszącemu 3/28 części spadku nie jest rażącym naruszeniem prawa ani interesu społecznego. Żaden przepis prawa materialnego, stanowiącego podstawę orzekania w niniejszej sprawie, nie wskazuje wprost, czym organ powinien się kierować ustalając przysługujące udziały. Wyznacznikiem postępowania dla organu jest orzecznictwo sądowe oraz przyjęta praktyka uwzględniająca ogólne przepisy prawa spadkowego.

W skardze na decyzję organu odwoławczego S. R., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucił jej naruszenie art. 139 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez zastosowanie tego przepisu, w sytuacji gdy

w niniejszej sprawie nie ma on zastosowania, bowiem odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosły strony o przeciwnych interesach.

W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji

i przekazanie Wojewodzie sprawy do ponownego rozpatrzenia, rozpoznanie sprawy

w trybie uproszczonym i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Starosta (organ pierwszej instancji) decyzją

z 7 marca 2023 r. ustalił na rzecz Skarżącego (Wnioskodawcy) odszkodowanie w kwocie 224,25 zł, tj. w wysokości odpowiadającej 3/28 części spadku po swoim ojcu J. R. - właścicielu nieruchomości na dzień wydania przez Naczelnika decyzji

z 16 grudnia 1974 r. zezwalającej Z. na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV. Od decyzji tej odwołanie wniosły obie strony postępowania, tj. S. R. oraz P.

Zwrócono uwagę, że na s. 8 zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, iż Skarżący jako spadkobierca wywłaszczonego J. R. jest uprawniony do całości odszkodowania, a nie wyłącznie 3/28 części, bowiem na skutek działu spadku dokonanego na mocy ugody zawartej 21 września 1988 r. przed Sądem Rejonowym w Kartuzach odziedziczył działkę nr [...], na której została wybudowana linia 400 kV. W konsekwencji Wojewoda wskazał, że Starosta błędnie przyjął, iż S. R. jest uprawniony do otrzymania odszkodowania wyłącznie w 3/28 częściach spadku po J. R. Jednakże, pomimo tej konstatacji, Wojewoda zdecydował o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty, bowiem odwołanie od decyzji wniosły dwie strony postępowania. W ocenie Wojewody jeśli zmieniłby on decyzję Starosty na korzyść Skarżącego, przyznając odszkodowania w pełnej kwocie, to tym samym naruszyłby wynikający z art. 139 k.p.a. zakaz orzekania na niekorzyść strony, która wniosła odwołanie (tj. P.), która byłaby zobowiązana do wypłaty wyższego odszkodowania.

W ocenie strony skarżącej stanowisko Wojewody jest nieprawidłowe, albowiem

w okolicznościach niniejszej sprawy zakaz wynikający z art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania.

Odwołując się do poglądów doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych zwrócono uwagę, że zakaz reformationis in peius nie dotyczy sytuacji, gdy odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wniosło kilka stron o spornych interesach, ponieważ wtedy każde rozstrzygniecie organu drugiej instancji wydane zgodnie z interesem jednej

z nich, musi być rozstrzygnięciem wydanym na niekorzyść pozostałych. Podkreślono,

że postanowienia przepisu art. 139 k.p.a. znajdują zastosowanie również w sytuacji, gdy odwołanie od decyzji wniosła więcej niż jedna strona, ale tylko wówczas, gdy każda z nich zaskarżyła samodzielnie rozstrzygnięcie materialnoprawne, a zaskarżone rozstrzygnięcie nie determinuje pozostałych rozstrzygnięć.

W ocenie strony skarżącej, w świetle przytoczonych stanowisk, rozstrzygnięcie Wojewody jest błędne, gdyż zastosowana przez organ odwoławczy interpretacja prowadziłaby do absurdalnych rezultatów, bowiem de facto w każdym przypadku, gdyby

w postępowaniu występowały strony o przeciwnych interesach, strona, która byłaby zadowolona z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, mogłaby zablokować zmianę takowej decyzji wnosząc od niej odwołanie i tym samym uniemożliwiając jej zmianę na korzyść strony przeciwnej.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z 27 sierpnia 2024 r. działająca w charakterze uczestnika postępowania P. wniosła o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu Spółka podniosła, że o ile stoi na stanowisku, iż spadkobiercy nie przysługuje możliwość dochodzenia odszkodowania w ogóle, to zakładając hipotetycznie taką możliwość wielkość nabytego prawa powinna wynikać z samego spadkobrania i być oceniana na chwilę otwarcia spadku. Gdyby bowiem kierować się założeniem, że wiążące dla organów są ustalenia orzeczenia w przedmiocie działu spadku, nie można by w ogóle mówić o korelacji przejścia prawa do żądania odszkodowania ze spadkobraniem. Skoro to chwila otwarcia spadku decyduje o tym, czy ktoś nabywa przymiot spadkobiercy, oraz to chwila otwarcia spadku jest kluczowa dla ustalenia, co wchodzi w jego skład, to tym bardziej uzasadniony jest pogląd, że spadkobiercy przysługuje prawo do żądania odszkodowania w takiej zakresie (proporcji), jaka istnieje w chwili śmierci spadkodawcy. Podkreślono, że czym innym jest fakt, iż spadkobierca wchodzi w ogół praw i obowiązków spadkodawcy. Spadkodawca pozostawia po sobie bowiem pewien ogół praw, zaś spadkobierca nabywa udział w tych prawach (w tym również udział 1/1, jeśli jest jedynym spadkobiercą). Można mówić tu o nabyciu pierwotnym, wynikającym ze zdarzenia, jaką jest śmierć człowieka. Tymczasem organ "przesuwa" ten termin na czas, w którym dochodzi do działu spadku. Organ nie bierze pod uwagę tego, że dział spadku mógłby nastąpić np. po 10 latach od momentu otwarcia spadku. Pojawia się wtedy pytanie, co

w takim razie z prawem do odszkodowania przez 10 lat, przez które nie doszło do działu spadku? Czy spadkobierca ma wówczas całość prawa, czy jedynie ułamek prawa? Czy każdy ze spadkobierców może żądać wówczas całości odszkodowania na swoją rzecz, czy też jedynie w zakresie swojej części?

Spółka podkreśliła, że dział spadku nie następuje z mocy prawa, w przeciwieństwie do spadkobrania. W ocenie P. truizmem jest, że spadkobranie musi poprzedzać dział spadku, wiążąca w zakresie ustalania ewentualnego odszkodowania powinna być chwila otwarcia spadku - nabycia pierwotnego. Każde inne, kolejne zdarzenie, nie powinno mieć wpływu na wielkość prawa. Z tego względu Spółka podniosła, że mimo błędnego uzasadnienia decyzja odpowiada prawu i powinna pozostać w obrocie prawnym z wyżej wymienionych względów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody

Pomorskiego z 23 maja 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Kartuskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 15 lutego 2023 r. ustalającą odszkodowanie w kwocie 224,25 zł z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości

w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem działki [...], położonej w obrębie P., gmina Ż.,

w wyniku decyzji Naczelnika Gminy Żukowo nr 403/12/74 z dnia 16 grudnia 1974 r. zezwalającej Z. na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV, na rzecz S. R., spadkobiercy w udziale 3/28 części spadku po J. R. - właścicielu ww. nieruchomości na dzień 16 grudnia 1974 r. (pkt 1) oraz zobowiązującą P. S.A. (jako następcę prawnego Z.

) do wypłaty tego odszkodowania (pkt 2).

Mocą kontrolowanych decyzji rozstrzygnięto wniosek S. R.

z 16 listopada 2018 r. o ustalenie odszkodowania w związku ze szkodami powstałymi na działce nr [...] na skutek wydania przez Naczelnika decyzji z 16 grudnia 1974 r., na podstawie której została wybudowana napowietrzna linia elektroenergetyczna 400 kV relacji Gdańsk Błonia - Żarnowiec.

Na dzień 16 grudnia 1974 r. właścicielem działki nr [...], według zapisów w księdze wieczystej nr [...], był J. R., który zmarł 30 czerwca 1985 r. Zgodnie zaś

z postanowieniem Sądu Rejonowego w Kartuzach z 6 maja 1988 r. sygn. akt I Ns 110/88, spadek po J. R. na mocy ustawy nabyli: żona M. R. w ¼ części spadku oraz zstępni: Z. P., W. S., Z. R., S. B., J.R., S. R. i B. R., każdy

z nich w 3/28 częściach spadku, z tym że wchodzący w skład spadku udział

w gospodarstwie rolnym położonym w P., zapisanym w księgach wieczystych

nr [...]-[..], odziedziczyli z mocy ustawy: żona M. R. w ¼ części oraz zstępni: W.S., Z. P., B. R. i S. R., każdy w 3/16 częściach spadku. Następnie, na podstawie ugody zawartej

w dniu 21 września 1988 r. przed Sądem Rejonowym w Kartuzach w sprawie I Ns 263/88, dokonano zniesienia współwłasności i jednocześnie działu spadku, w ten sposób,

że nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, zapisane w księgach wieczystych

nr [..]-[..], przyznano w całości na wyłączną własność S. R.

Objętego wskazaną wyżej decyzją Naczelnika z 16 grudnia 1974 r. zezwolenia na budowę linii elektroenergetycznej udzielono na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zgodnie z którym organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie

z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności

i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z kolei zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.) i przepisach regulujących kwestie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

W judykaturze wskazuje się, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji

(zob. uchwała Sądu Najwyższego z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt III CZP 116/09, OSP 2010/11/110; wyroki NSA z 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 954/07 i z 1 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2112/17, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji, do stosunków zaistniałych pod rządami u.z.t.w.n. należy stosować przepisy u.g.n. Realizacja niezaspokojonych roszczeń odszkodowawczych, o których mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n., wynikających ze stosunków administracyjnoprawnych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., następuje w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach tej ustawy, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny

w uchwale z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20 (ONSAiWSA 2021/3/36).

Ponieważ art. 35 u.z.t.w.n. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n., dlatego nie budzi obecnie wątpliwości, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie u.z.t.w.n. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się,

że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia

w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania

z nieruchomości (zob. wyroki NSA: z 9 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 23/16

i z 27 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 908/16). Jeżeli bowiem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, nie sposób bronić poglądu o jego nieprzysługiwaniu

(zob. wyrok NSA z 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 147/13).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż doszło do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości i trwa ono nadal na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej. W związku z tym roszczenie o odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa do nieruchomości dokonanego na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. powinno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji organów administracyjnych.

Odnosząc się w tym miejscu do stanowiska uczestnika postępowania dotyczącego kwestii przedawnienia należy wskazać, że w judykaturze generalnie przyjmuje się,

iż odszkodowanie ustalane w drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W świetle obecnie obowiązujących przepisów przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie, które zostało już wcześniej ustalone, natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania, gdyż z woli ustawodawcy następuje to w formie decyzji administracyjnej. W prawie administracyjnym

z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem, ani w ustawie z 1958 r. (u.z.t.w.n.), ani

w ustawie z 1997 r. (u.g.n.) takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Oznacza to,

że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom zawartym w przepisach art. 117-125 ustawy z dnia

23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod elementy infrastruktury przesyłowej nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód, aby mogło być ono dochodzone w każdym czasie, co prawidłowo stwierdził Wojewoda

w zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.

Nie ulega wątpliwości, że przez osobę wywłaszczoną należy rozumieć właściciela nieruchomości w dacie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z tej nieruchomości (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 7 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 124/21). Niewątpliwie bowiem osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie,

w tym za szczególną jego postać przewidzianą w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. i art. 124 u.g.n., jest "osoba wywłaszczona". Na gruncie art. 128 ust. 4 u.g.n. podmiotem uprawnionym do odszkodowania będzie osoba ograniczona w przysługującym jej prawie rzeczowym

(zob. wyrok NSA z 29 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1326/19). Ponadto, we wskazanej już uchwale z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20 NSA przyjął, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 u.z.t.w.n., może być od 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., a nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n.

W konsekwencji należało uznać, że Wnioskodawca, czyli S. R., mógł skutecznie wystąpić z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, albowiem jest spadkobiercą J.R., będącego właścicielem działki nr [...] w dacie ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości.

Należy zaznaczyć, że osobą uprawnioną do odszkodowania jest niewątpliwie były, tj. posiadający takie prawo w dacie wywłaszczenia, właściciel nieruchomości oraz jego następcy prawni na mocy sukcesji uniwersalnej. Skutek decyzji zezwalającej na realizację linii energetycznej, a tym samym ograniczającej prawo własności nieruchomości, przez którą owa linia miała przebiegać, nastąpił w czasie wydania tej decyzji, a tym samym należy go odnieść do podmiotu, któremu przysługiwało takie prawo w czasie wydania tej decyzji. Obowiązek zapłaty odszkodowania wiąże się ściśle z uszczerbkiem majątkowym

w postaci ograniczenia prawa rzeczowego do nieruchomości. Uszczerbek ten ponosi podmiot legitymujący się tytułem do nieruchomości w momencie dokonywania ograniczenia prawa rzeczowego. Późniejsi nabywcy takiej nieruchomości uzyskują prawo rzeczowe już ograniczone orzeczonym wywłaszczeniem, a tym samym dokonane wcześniej wywłaszczenie nie wyrządza szkody w ich prawach majątkowych. Konsekwencją przyjęcia, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej (art. 128 ust. 1 u.g.n.) jest uznanie, iż wierzytelność o zapłatę odszkodowania nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość, albowiem nie jest roszczeniem wynikającym z zobowiązania realnego, a także nie podlega obowiązkowemu wpisowi do księgi wieczystej. Roszczenie o zapłatę odszkodowania za ograniczenie prawa rzeczowego nie przechodzi na singularnego nabywcę własności takiej nieruchomości i nie przysługuje każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości (zob. wyroki NSA: z 2 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2112/17 i z 24 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 273/22). Prawo do odszkodowania za ograniczenie korzystania z nieruchomości, które powstaje w dacie wydania decyzji stanowiącej podstawę tego ograniczenia, nie jest prawem związanym z prawem własności tej nieruchomości i jest oderwane od losów prawnych nieruchomości.

Należy ponadto wskazać, że - jak już wcześniej była o tym mowa - ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. należy kwalifikować jako jeden ze sposób wywłaszczenia, zaś kwestie odszkodowania za wywłaszczenie

i ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości regulują art. 128-135 u.g.n. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania

z nieruchomości, o których mowa w art. 120 i art. 124-126 tej ustawy, a odszkodowanie,

o jakim w nim mowa, może wynikać zarówno z art. 128 ust. 1 u.g.n. - w sytuacji pozbawienia prawa, jak i z art. 128 ust. 4 tej ustawy - w razie ograniczenia prawa do nieruchomości.

O ile w przypadku wywłaszczenia polegającego na ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości można wyobrazić sobie sytuację, w której własność wywłaszczonej w ten sposób nieruchomości wchodzi w skład spadku i przechodzi na spadkobierców, o tyle taka sytuacja w przypadku wywłaszczenia polegającego na odjęciu prawa własności nieruchomości nie mogłaby nastąpić. Przyjęcie poglądu, że warunkiem przejścia prawa do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na spadkobierców osoby wywłaszczonej jest jednoczesne przejście na nich w drodze spadkobrania prawa własności tej nieruchomości, wykluczałoby z możliwości ubiegania się o odszkodowanie spadkobierców osoby wywłaszczonej w tych przypadkach, w których wywłaszczenie wiązałoby się z pozbawieniem, a nie ograniczeniem, prawa własności. W ocenie Sądu taka wykładnia powyższych przepisów jest niedopuszczalna, godząc w konstytucyjne zasady: równości, ochrony prawa dziedziczenia oraz zasady, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Te zasady konstytucyjne są adresowane nie tylko do ustawodawcy, który stanowiąc prawo nie może ich naruszać, ale stanowią również podstawowe kryterium przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa przez podmioty stosujące prawo.

Zgodnie z art. 32 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Już na początku swojego istnienia Trybunał Konstytucyjny wskazał, że istota zasady równości polega na tym, iż wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu mają być traktowane równo, a więc według jednej miary (zob. wyroki: z 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, z 6 maja 1998 r. sygn. akt K 37/97, z 20 października 1998 r. sygn. akt K 7/98, z 17 maja 1999 r. sygn. akt P 6/98, z 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, z 18 grudnia 2000 r. sygn. akt K 10/00, z 21 maja 2002 r.

sygn. akt K 30/01, z 28 maja 2002 r. sygn. akt P 10/01 i z 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12). Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach.

Również wynikająca z art. 2 Konstytucji RP zasada sprawiedliwości społecznej nakazuje równe traktowanie podmiotów wykazujących takie same cechy. Na gruncie analizowanej regulacji takimi cechami są pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, w sytuacji gdy obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Natomiast forma pozbawienia prawa do nieruchomości, tj. pozbawienie prawa własności do nieruchomości lub jego ograniczenie, są cechami nieistotnymi, które nie powinny wpływać na zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów.

Ponadto, jak zwrócił uwagę NSA w uchwale z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20, za stanowiskiem, zgodnie z którym spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego byłego właściciela przemawia nie tylko konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia, ale również konstytucyjna zasada, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z przyjętej konstytucyjnej i ustrojowej zasady wynika, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Tym samym przyjęcie stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności

z konstytucyjną zasadą, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Zachowanie tej konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem, w przypadku gdy osoba wywłaszczona zmarła przed zaspokojeniem roszczenia odszkodowawczego, możliwe jest tylko wówczas, gdy

w miejsce zmarłego podmiotami uprawnionymi do uzyskania odszkodowania będą jego spadkobiercy. To bowiem z konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia wynika, że odszkodowanie

z tytułu wywłaszczenia, które jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania.

Przyjęcie stanowiska Spółki powodowałoby, że w istocie wywłaszczenie działki

nr [...] nastąpiłoby bez słusznego odszkodowania, skoro do jego uzyskania niewątpliwie nie byłby uprawniony ani nabywca nieruchomości pod tytułem singularnym, ani spadkobiercy wywłaszczonego właścicieli tej działki (J. R.).

W tej sytuacji rolą organów było zweryfikowanie, czy przedmiotowe odszkodowanie kiedykolwiek zostało ustalone i wypłacone osobie uprawnionej.

W powyższej kwestii wypowiedział się NSA m.in. w wyroku z 13 października

2020 r. sygn. akt I OSK 1692/20 wskazując, że aby skutecznie zastosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. organ administracji publicznej powinien wykazać wszelkimi dostępnymi dowodami, że zachodzą określone w nim przesłanki, a zatem m.in., że odszkodowanie

z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości nie zostało faktycznie ustalone i wypłacone już wcześniej. W sytuacji, kiedy z uwagi na znaczny upływ czasu nie wszystkie fakty są możliwe do odtworzenia w kontekście wydania w przeszłości decyzji odszkodowawczej, ocena zaistnienia przesłanek materialnych musi być dokonywana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jednak prawidłowo zebranego i ocenionego (art. 80

w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.). Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że podstawowym zadaniem organu, którego obowiązkiem jest rozpatrzenie wniosku złożonego na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest ustalenie na podstawie wszelkich dostępnych dowodów,

że odszkodowanie, o którym mowa w tym przepisie nie zostało już wcześniej ustalone

i wypłacone.

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał poczynić wiarygodne ustalenie, że w przeszłości odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości działki nr [...] nie zostało ustalone. Okoliczność ta jest bezsporna, nie ma zatem potrzeby powtarzania w tym miejscu ustaleń organów, opisanych szczegółowo w wydanych przez nie decyzjach i niekwestionowanych przez strony.

W tej sytuacji wniosek Skarżącego z 16 listopada 2018 r. był dopuszczalny

i wymagał przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia wysokości należnego odszkodowania.

W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania należnego wywłaszczonemu, a zatem powinien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555) - dalej: "Rozporządzenie". Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również operat oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić ich wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Należy podkreślić, że rzeczoznawca, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, ale również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby operat - będąc jednym z dowodów w sprawie - był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 167/16).

Pomimo charakteru dowodu tzw. specjalnego, operat - jak każdy inny dowód

w postępowaniu administracyjnym - podlega ocenie, a ocena ta zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a.). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Przy ocenie operatu weryfikacji organu administracji publicznej podlega zastosowane przez rzeczoznawcę podejście do wyceny (czyli sposób określania wartości nieruchomości), przyjęta metoda i technika szacowania, gdyż w tym zakresie rzeczoznawca nie może działać dowolnie. Na organie spoczywa również obowiązek oceny prawidłowości zastosowanych zasad wyceny wynikających z przepisów u.g.n.

i Rozporządzenia, w tym prawidłowość dokonanej analizy rynku nieruchomości, wybór nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, scharakteryzowanie cech mających wpływ na wartość nieruchomości przyjętych do porównań oraz nieruchomości wycenianej.

Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji

o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw,

a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu

i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio.

Stosownie zaś do art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).

Oceniając sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy z 24 maja 2022 r., stanowiący podstawę określenia wysokości szkody związanej z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, Sąd podzielił stanowisko organów, które uznały ten dokument za wiarygodny i rzeczowy dowód na wartość rynkową nieruchomości będącą punktem wyjścia do ustalenia wysokości odszkodowania. Operatu tego Skarżący nie kwestionował.

Rzeczoznawca, zgodne z wymogami art. 130 ust. 1 u.g.n., dokonała oszacowania wartości działki nr [...] według stanu z daty wydania decyzji zezwalającej na budowę linii elektroenergetycznej. W przypadku bowiem, gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw.

Zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia

w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Wobec powyższego, rzeczoznawca prawidłowo przyjęła do szacunków działki

nr [...] stan, w jakim znajdowała się ona w dacie ograniczenia prawa, tj. w dniu 16 grudnia 1974 r., czyli przeznaczenie rolne, konsekwentnie przedmiotem badań czyniąc ceny transakcyjnej prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych

o przeznaczeniu rolnym.

Analiza treści sporządzonego operatu szacunkowego potwierdza, że dokonane szacunki odpowiadają wymogom § 43 ust. 3 Rozporządzenia, który stanowi, że przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. uwzględnia się: zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów

i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonej wycenie uwzględniła: zmiany warunków korzystania z nieruchomości, zmiany przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości oraz skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych

z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń.

Jak słusznie zwrócił uwagę Wojewoda operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Wobec tego zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Z kolei szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Metodyka szacowania nieruchomości nie może być bowiem przedmiotem oceny ani organu administracji, ani też sądu. Wobec tego, w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, kwestionowanie przyjętej metodologii i wkraczanie tym samym w sferę wiadomości specjalnych, musi być oceniane przez sąd ze szczególną ostrożnością.

Zdaniem Sądu wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z 24 maja 20922 r. obliczenia są prawidłowe, a przyjęte w wycenie założenia nie budzą zastrzeżeń.

Przechodząc do kwestii, z powodu której Sąd uchylił wydane w sprawie decyzje

w pierwszej kolejności należy powtórzyć, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Kartuzach z 6 maja 1988 r. sygn. akt I Ns 110/88, spadek po J. R. na mocy ustawy nabyli: żona M.R. w ¼ części spadku oraz zstępni: Z.P., W. S., Z.R., S. B., J.R., S. R. i B. R., każdy z nich w 3/28 częściach spadku, z tym że wchodzący w skład spadku udział w gospodarstwie rolnym położonym w P., zapisanym w księgach wieczystych nr [...]-[...], odziedziczyli z mocy ustawy: żona M. R. w ¼ części oraz zstępni: W.S., Z. P., B. R.i S. R., każdy w 3/16 częściach spadku. Następnie, na podstawie ugody zawartej w dniu 21 września 1988 r. przed Sądem Rejonowym w Kartuzach w sprawie I Ns 263/88, dokonano zniesienia współwłasności i jednocześnie działu spadku, w ten sposób, że nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, zapisane w księgach wieczystych nr [...]-[..], przyznano w całości na wyłączną własność S. R.

Z powyższego wynika, że S. R., w drodze spadkobrania, odziedziczył nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], zatem jest podmiotem uprawnionym do ubiegania się o odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z tej działki. Zdaniem Sądu zarówno nabycie spadku przez Skarżącego w drodze postanowienia

z 6 maja 1998 r., jak i późniejszy dział tego spadku na mocy ugody z 21 września 1998 r., należy traktować jako następstwo pod tytułem ogólnym (sukcesja uniwersalna). W żadnym razie działu spadku dokonanego na mocy ugody z 21 września 1998 r. nie można poczytywać jako "nabycia nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości" w trybie określonym w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. (pkt 2 uchwały NSA z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20). Przykładem tego rodzaju umowy mogłaby być np. sprzedaż, darowizna, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

W związku z powyższym należy podzielić stanowisko Wojewody, że Starosta błędnie przyjął, iż Skarżący jest uprawniony do otrzymania odszkodowania wyłącznie w 3/28 części spadku po J. R.

Nie można natomiast zgodzić się z poglądem, że w rozpoznawanej sprawie znajdzie zastosowanie dyspozycja art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie odwołanie od decyzji Starosty z 15 lutego 2023 r. wniósł zarówno S.R. (jako podmiot uprawniony do otrzymania odszkodowania), jak i P. (jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania),

a zatem strony o sprzecznych interesach, których żądania są przeciwstawne.

Zarówno w doktrynie (zob.: A. Wróbel, art. 139, teza 3 [w:] M. Jaśkowska,

M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025; G. Łaszczyca, art. 139 (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, LEX/el. 2010), jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki NSA: z 29 maja 2020 r.

sygn. akt I OSK 1326/19 i z 31 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1813/17 oraz wyroki: WSA

w Warszawie z 26 listopada 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1645/24, WSA w Gdańsku

z 26 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 1159/23, WSA w Olsztynie z 13 października

2022 r. sygn. akt II SA/Ol 248/22, WSA w Łodzi z 12 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 1039/16, czy wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Po 633/16) wskazuje się, że zakaz reformationis in peius działa jedynie w odniesieniu do strony odwołującej się. W sytuacji wielości stron postępowania administracyjnego oznacza to,

że jeżeli któraś ze stron nie odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji, to nie może skutecznie powołać się na przepis art. 139 k.p.a. W sytuacji gdy odwołanie złożyły wszystkie strony i żądania wszystkich odwołań są zbieżne, to zakaz ten będzie dotyczył

w równym stopniu wszystkich stron. Zaś w sytuacji gdy odwołania złożyły strony

o sprzecznych interesach i żądania odwołań są przeciwstawne, zagadnienie reformationis in peius nie powstaje, skoro uwzględnienie żądania jednej ze stron (decyzja na korzyść strony) jest równoznaczne z nieuwzględnieniem żądania innej strony (decyzja na niekorzyść strony).

Słusznie zauważono w skardze, że interpretacja art. 139 k.p.a. zaprezentowana przez Wojewodę prowadziłaby do absurdalnych rezultatów, bowiem w każdym przypadku, gdyby w postępowaniu występowały strony o przeciwnych interesach, strona, która byłaby zadowolona z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji mogłaby zablokować zmianę takiej decyzji wnosząc od niej odwołanie i tym samym uniemożliwiając jej zmianę na korzyść strony przeciwnej.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135

i art. 120 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 139 k.p.a. dokonanej na tle okoliczności niniejszej sprawy. Organy wezmą również pod uwagę brzmienie art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz konsekwencji wynikających

z tych regulacji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od Wojewody na rzecz Skarżącego kwotę 190 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (100 zł)

i wynagrodzenie pełnomocnika (90 zł).

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła zarówno strona skarżąca w skardze (k. 10 akt sądowych), jak i organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 5 akt sądowych).[pic]