Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 462/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2021 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A" z siedzibą we W. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] sierpnia 2020r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania właścicielce lokalu utrzymywania tego lokalu w należytym stanie sanitarno-technicznym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy, pismem z dnia 30 listopada 2018 r., skierowanym do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we W., Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" z siedzibą we W. wniosła o wydanie decyzji w stosunku do właściciela lokalu przy ul. [...] we W. w związku z utrzymywaniem tego lokalu w nienależytym stanie higieniczno-sanitarnym. W uzasadnieniu wniosku podano, że właścicielka wspomnianego lokalu mieszkalnego gromadzi w nim różnego rodzaju odpady, które są miejscem rozwoju gryzoni, owadów, drobnoustrojów i z których wydziela się fetor.

Postanowieniem z dnia [...] D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na brak przymiotu strony po stronie Spółdzielni.

Wyrokiem z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 330/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano m.in., że kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a, ale kontynuować je i dopiero w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania. W przypadku ustalenia, iż wnoszący żądanie wszczęcia postępowania jest stroną, postępowanie powinno się zakończyć wydaniem decyzji co do istoty (art. 104 k.p.a.), a w przypadku braku przymiotu strony- umorzeniem postępowania stosownie do art. 105 § 1 k.p.a.

Decyzją z 28 lutego 2020 r. (nr 1265/20), wydaną w następstwie ponownego rozpoznania sprawy, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "A", w przedmiocie nakazania właścicielce lokalu położonego przy ulicy [...] we W. utrzymania tego lokalu w należytym stanie sanitarno-higienicznym, z uwagi na brak przymiotu strony postępowania u wnioskodawcy.

Po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji uznał, że Spółdzielni nie sposób uznać za stronę postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a., gdyż wykazała ona jedynie interes faktyczny, który nie jest równoznaczny z interesem prawnym.

Wobec odwołania wywiedzionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A", zaskarżoną decyzją z [...] (nr [...]) D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazano, że interes prawny wynika z norm prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu w celu zaspokojenia jakiejś potrzeby lub zaniechania, ewentualnie ograniczenia takich czynności organu, które są sprzeczne z interesami danej osoby. Jednocześnie pomiędzy interesem prawnym strony a wynikiem postępowania administracyjnego musi występować bezpośredni związek przyczynowy.

Organ drugiej instancji podkreślił, że postępowanie miało zmierzać do wydania decyzji na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm., dalej: u.z.z.z.ch.) w zw. z art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 59). Powołany art. 22 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowi że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności: prowadzić prawidłową gospodarkę odpadami; zwalczać gryzonie, insekty i szkodniki; usuwać padłe zwierzęta oraz odchody zwierząt z nieruchomości. Przepis ten nakłada określone obowiązki na właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością – nie przyznaje jednak w swojej treści żadnych uprawnień lub obowiązków ani właścicielom (lub zarządcom) nieruchomości sąsiednich, ani nawet właścicielom (lub zarządcom) nieruchomości wspólnych, w ramach których zlokalizowana jest kwestionowana nieruchomość lokalowa. Organ II instancji podkreślił że nie można również stwierdzić, by przywołany przepis został uchwalony w celu ochrony indywidualnego interesu właścicieli nieruchomości sąsiednich lub właścicieli nieruchomości wspólnej, w ramach której zlokalizowana jest kwestionowana nieruchomość lokalowa. W ocenie organu odwoławczego, art. 22 ust. 1, którego celem jest zapobieganie zakażeniom i chorobom zakaźnym, chroni interes ogólny służący całej społeczności, nie zaś indywidualny interes właścicieli nieruchomości sąsiednich lub właścicieli nieruchomości wspólnych. Ochronę ogólnego interesu społecznego organy administracji publicznej realizują natomiast z urzędu, na podstawie art. 7 k.p.a. Podmiotom uznającym działania organów administracji publicznej w zakresie ochrony ogólnego interesu społecznego za niewystarczające można zatem przypisać jedynie interes faktyczny, nie zaś interes prawny przy rozstrzyganiu tego rodzaju sprawy.

W sprawie ustalono, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" nie jest właścicielem ani posiadaczem lokalu przy ul [...] we W., zaś wydania decyzji Spółdzielnia ta domagała się ze względu na zaniechanie w obrębie obowiązku utrzymywania należytego stanu higieniczno-sanitarnego wewnątrz tego lokalu, a nie w obrębie części wspólnych. Organ wyjaśnił ponadto, że przedmiotem dociekań był również status Spółdzielni jako zarządcy nieruchomości. W piśmie z 30 kwietnia 2020 r. strona skarżąca poinformowała natomiast, że wykonuje zarząd prawem odrębnej własności lokalu położonego przy ulicy [...] we W. "w zakresie wynikającym z przepisów prawa". W dokumencie tym nie wskazano jednak, aby Spółdzielnia zawierała w tym zakresie umowę o zarząd z właścicielką lokalu [...]. W wezwaniu organ odwoławczy wyraźnie wskazał natomiast, że tylko taką umowę można uznać za skuteczną podstawę sprawowania przez Spółdzielnię zarządu prawem odrębnej własności lokalu będącego przedmiotem postępowania.

W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że Spółdzielnia "A" nie jest zarządcą lokalu położonego przy ul [...] we W. Wbrew bowiem procesowemu stanowisku Spółdzielni, jej statut zarządcy nie wynika z obowiązujących przepisów. W szczególności statusu zarządcy lokalu nie sposób wywodzić z unormowania art. 1 ust. 3 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych. Przepis ten ma bowiem charakter ogólny i może podlegać wyłączeniu regulacją szczegółową. Natomiast regulację taką stanowi – zdaniem organu drugiej instancji – art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Zgodnie tym przepisem, do odrębnej własności lokalu powstałego z zasobów spółdzielni stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Obowiązek dbania o stan wyodrębnionego lokalu spoczywa natomiast wyłącznie na jego właścicielu (art. 13 ust. 1). Nadto z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wynika, że w razie wyodrębnienia się lokali z zasobów spółdzielni na prawo odrębnej własności spółdzielnia mieszkaniowa pełni funkcję zarządcy nieruchomości wspólnej, czyli wspólnych części budynku oraz gruntu, nie zaś zarządcy lokali wydzielonych, stanowiących przedmiot odrębnej własności. W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, że Spółdzielni Mieszkaniowej "A" nie sposób przypisać statusu właściciela, posiadacza czy zarządcy w odniesieniu do lokalu objętego postępowaniem. Tym samym podmiot ten nie mógł skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Odwołując się uzupełniająco do art. 144 k.c. oraz art. 222 k.c. organ II instancji podniósł, że Spółdzielni Mieszkaniowej "A" przysługuje interes prawny do podejmowania działań procesowych, jednak w sferze prawa cywilnego, nie zaś w granicach prawa administracyjnego. Organ II instancji nie podzielił tym samym stanowiska Spółdzielni, która swój interes prawny uzasadniała prawem do braku obawy o życie i zdrowie mieszkańców. W ocenie organu, same obawy poszczególnych osób o ich życie i zdrowie ze względu na ewentualne choroby zakaźne mają charakter ocen subiektywnych i jako takie nie są chronione przez żadne normy prawa administracyjnego.

Skargę od decyzji D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. wywiodła Spółdzielnia Mieszkaniowa "A". Zaskarżając kwestionowaną decyzję w całości Spółdzielnia zarzuciła:

- naruszenie art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji;

- naruszenie art 28 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu, podczas gdy skarżącą świetle tego przepisu należy uznać za stronę postępowania;

- naruszenie art 105 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji umarzającej w całości postępowanie administracyjne z uwagi na brak przymiotu strony postępowania u wnioskodawcy, podczas gdy odmowa przyznania skarżącej statusu strony jest bezzasadna i przepis ten nie może mieć w sprawie zastosowania;

- naruszenie art. 7 oraz art. 77 k.p.a. w zw. z art. 22 u.z.z.z.ch. oraz art. 1, art. 4 ustęp 1 pkt 2 i art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności zaniechanie wyjaśnienia, czy lokal położony przy ulicy [...] we W. jest utrzymany w należytym stanie higieniczno-sanitarnym.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wystąpiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, o nakazanie państwowemu inspektorowi sanitarnemu we W. prowadzenia postępowania, którego przedmiotem będzie kontrola stanu sanitarno-higienicznego lokalu przy ul. [...] we W. oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm.

W uzasadnieniu odwołano się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, jaki zapadł w sprawie o sygn. IV SA/Wr 330/19. Podniesiono, że wykorzystanie mieszkania objętego postępowaniem nie pozostaje bez wpływu na części wspólne, w tym na instalacje będące w zarządzie strony skarżącej. W swoich pismach Spółdzielnia wielokrotnie informowała bowiem organy o tym, że w lokalu nr [...] przebywa M. W., która w mieszkaniu tym gromadzi tak dużą ilość odpadów, iż kwestia ta nie pozostaje wpływu na korzystanie sąsiednich nieruchomości lokalowych oraz z części wspólnych budynku. Przykry zapach, którego źródłem są śmieci w lokalu M. W., daje się bowiem odczuć również na klatce schodowej, gdzie fetor dostaje się za pośrednictwem instalacji wentylacyjnej. Gromadzone ponad typową miarę śmieci są przyczyną rozwoju drobnoustrojów i niektórych grzybów. Składowane odpady mogą więc stać się wylęgarnią chorób. Zagrożenie to jest potęgowane przez obecność gryzoni i insektów, poszukujących resztek żywności pośród odpadów znajdujących się w lokalu.

W ocenie strony skarżącej, pojęcie nieruchomości, o którym mowa w art. 22 u.z.z.z.ch. powinno być więc traktowane kompleksowo i nie może ograniczać się wyłącznie do mieszkania nr [...] położonego w budynku przy ul [...], na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w przywołanym rozstrzygnięciu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że działania podejmowane przez właściciela lokalu w granicach jego mieszkania nie pozostają bez wpływu na korzystanie z części wspólnych budynku, w murach którego mieszkanie to się znajduje. W ocenie strony skarżącej, podstawę jej żądania stanowi art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 22 ust. 1 u.z.z.z.ch. Zdaniem Spółdzielni, jej interes prawny wyraża się natomiast między innymi brakiem obawy o życie i zdrowie mieszkańców budynku, w imieniu i na rzecz których działa strona. Wbrew natomiast twierdzeniom organu, obawa o zdrowie i życie mieszkańców w stanie faktycznym sprawy ma charakter realny, a nie wyłącznie hipotetyczny. Jak już bowiem wskazano, śmieci są przyczyną rozwoju drobnoustrojów i grzybów, a w konsekwencji potencjalną wylęgarnią chorób. Zagrożenie potęgowane jest natomiast przez obecność gryzoni i insektów, dla których gromadzone odpady stanowią idealne środowisko życia i rozwoju. Na koniec wskazano, że – zdaniem strony skarżącej – umarzając postępowanie organy inspekcji sanitarnej naruszyły zasadę prawdy obiektywnej, zaniechawszy zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego. Zauważono również, że nawet gdyby zgodzić się z organem odwoławczym w zakresie przedstawionej interpretacji interesu prawnego, postępowanie w sprawie powinno być prowadzone z urzędu, na mocy art. 61 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wystąpił o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. W uzasadnieniu podtrzymano w całości stanowisko zaprezentowane zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.

Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji lub postanowienia może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonego orzeczenia nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie jest decyzja D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...], mocą której organ ten utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "A" we W. w przedmiocie żądania wszczęcia postepowania administracyjnego i wydania decyzji w stosunku do właściciela lokalu mieszkalnego przy ul. [...] we W., który używa go niezgodnie z zasadami sanitarno-epidemiologicznymi.

Podstawą prawną decyzji o umorzeniu stanowił przepis art. 28 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W stanie faktycznym sprawy, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego organy administracji publicznej wywiodły w następstwie uznania, że wnioskodawcy, tj. Spółdzielni nie przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym żądania wydania decyzji na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, z uwagi na brak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zaprezentowane w decyzjach organów obu instancji stanowisko Sąd uznał za błędne, co skutkowało naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i nieuzasadnionym – w okolicznościach faktycznych sprawy –umorzeniem postępowania administracyjnego. Na wstępie trzeba zaakcentować, na co trafnie zwrócił już uwagę w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 330/19), że kwestia posiadania interesu prawnego (obowiązku), który warunkuje występowanie w danym postępowaniu w charakterze strony, uzależniona jest od okoliczności konkretnej sprawy oraz przepisów znajdujących do niej zastosowanie. Za poglądem wyrażonym w powołanym wyroku warto też zaakcentować, że zdolność administracyjnoprawną do zainicjowania postępowania w przedmiocie nakazania usunięcia naruszeń wymagań higieniczno-sanitarnych lokalu mieszkalnego, przysługuje na ogólnych zasadach wyrażonych w art. 28 k.p.a.

W punkcie wyjścia do dalszych rozważań należy wyjaśnić, że posiadanie przymiotu strony postępowania administracyjnego ma w świetle art. 28 k.p.a. charakter obiektywny i nie jest zależne od uznania organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1311/20). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Po 108/20).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, przepis art. 28 k.p.a. nie wymaga, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego jednostki w sposób bezpośredni. Ma to tę konsekwencję, że związek normatywny między interesem prawnym (lub obowiązkiem) danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2660/19). Postępowanie dotyczy interesu prawnego (lub obowiązku) konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania podejmowana jest decyzja, która rozstrzyga o jego prawach lub obowiązkach lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu.

Nawiązując do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy należy dostrzec, że lokal mieszkalny będący przedmiotem wniosku usytuowany jest w budynku, którego współwłaścicielem, oprócz właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych, jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "A".

Dalej należy powiedzieć, że zgodnie zaś z art. 27 ust. 2 u.s.m., zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 737). Stosownie natomiast do regulacji art. 1 ust. 3 u.s.m., spółdzielnia ma obowiązek zarządzania nieruchomościami stanowiącymi jej mienie lub nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków.

Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że w ramach sprawowanego zarządu spółdzielnia mieszkaniowa ma określone obowiązki i uprawnienia o charakterze materialnym oraz procesowym, do których należy zaliczyć również te wymienione w art. 22 ust. 1 u.z.z.z.ch. Obejmują one zarówno mienie stanowiące własność i współwłasność spółdzielni mieszkaniowej, jak też mienie będące własnością jej członków, ale zarządzane w całości lub w części przez spółdzielnię np. instalacje wodnokanalizacyjne, elektryczne, gazowe, ciepłownicze i grzewcze. Konstrukcja normatywna odrębnej własności lokalu zakłada związanie z prawem własności tej szczególnej nieruchomości także udziału w częściach wspólnych budynku, w gruncie oraz w urządzeniach, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (art. 3 ust. 1 i 2 u.w.l.). Następstwem zastosowania tzw. współwłasności przymusowej są m. in. ograniczenia, z jakimi musi liczyć się każdy z właścicieli lokali przy wykonywaniu przysługującego mu prawa. Celnie zauważa bowiem Sąd Najwyższy (uchwała z 28 sierpnia 1997 r., III CZP 36/97), że właściciel lokalu obowiązany jest korzystać z nieruchomości wspólnej w sposób nieutrudniający korzystania z niej przez innych współwłaścicieli. Ocena sposobu korzystania i jego skutków dla pozostałych współwłaścicieli musi zostać zatem dokonana z uwzględnieniem konkretnych okoliczności. O ile więc działania jednego spośród właścicieli dokonywane są wprawdzie w granicach jego lokalu, jednakże oddziałują na inne mieszkania lub części wspólne nieruchomości, to aktywność taka pozostaje poza granicami przysługującego mu prawa.

Jak się wydaje, nie wymaga szerszego komentarza oczywisty związek pomiędzy istotnymi zaniedbaniami higieniczno-sanitarnymi w jednym z lokali, a zagrożeniem dla pozostałych mieszkańców i osób trzecich (czy to w obrębie ich lokali, czy też w granicach części wspólnych budynku). Odpady stanowią bowiem niewątpliwie środowisko rozwoju drobnoustrojów oraz niektórych grzybów. Składowane w nieodpowiednim miejscu mogą więc stać się wylęgarnią chorób. Zagrożenie to jest potęgowane przez obecność funkcjonujących dzięki resztkom żywności gryzoni i insektów, które są roznosicielami groźnych chorób. Co przy tym oczywiste, insekty czy gryzonie w sposób trudny do kontrolowania są w stanie rozprzestrzenić się w obrębie budynku, choćby przy pomocy szachtów, czy ciągów wentylacyjnych. W ten sposób zagrożenie chorobowe wzrasta istotnie i nie ogranicza się już wyłącznie do lokalu, w którym składowane są odpady.

Organy obu instancji argumentują, że Spółdzielni Mieszkaniowej "A" nie sposób uznać za stronę postępowania, skoro interes prawny jaki ewentualnie można jej przypisać, daje się zaszeregować jedynie kategoriach prawa prywatnego (art. 144 k.c. oraz art. 222 k.c.). Sąd oceny tej nie podziela z dwóch powodów. Po pierwsze, z ugruntowanej linii orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że prawo prywatne też może stanowić podstawę legitymacji interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Po drugie, należy pamiętać, że zgodnie z art. 22 ust. 1 u.z.z.z.ch. właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności: prowadzić prawidłową gospodarkę odpadami i ściekami, zwalczać gryzonie, insekty i szkodniki, usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości, usuwać odchody zwierząt z nieruchomości. Z treści tego przepisu można wyprowadzić dwa wnioski. Otóż, po pierwsze, z treści wskazanego przepisu wynika, że obowiązek utrzymania nieruchomości w należytym stanie obciąża wszystkie wskazane w tym przepisie podmioty, a więc zarówno właściciela (współwłaścicieli) nieruchomości, jak i jej posiadacza lub zarządzającego nieruchomością. W przypadku stwierdzenia naruszenia obowiązków wskazanych w tym przepisie, każdy z tych podmiotów może być adresatem decyzji wydawanej przez organ sanitarny na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Po drugie, w przepisie tym mowa o każdej nieruchomości, nie tylko o nieruchomości lokalowej. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że ustawodawca nakłada opisany obowiązek także na podmiot zarządzający nieruchomością wspólną. Jak wielokrotnie zaznaczał natomiast Sąd Najwyższy, nieruchomość wspólna jest nieruchomością odrębną od nieruchomości lokalowych (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt III CSK 271/10). Kontynuując ten wątek należy podnieść, że przeprowadzona przez organ odwoławczy interpretacja art. 22 ust. 1 nie jest właściwa. Przede wszystkim abstrahuje od autonomicznego charakteru nieruchomości wspólnej, którą z mocy art. 27 ust. 2 u.s.m. zarządza strona skarżąca. Dodatkowo, takie rozumienie omawianego przepisu jakie zaprezentował organ całkowicie pomija funkcjonalny związek pomiędzy prawem odrębnej własności lokalu a nieruchomością wspólną. Relacja ta, wyrażająca się m. in. poprzez wprowadzenie do ustawy współwłasności przymusowej, zakłada, iż dodatkowym ograniczeniem dla prawa podmiotowego właściciela lokalu (art. 140 k.c.) jest wzgląd na możliwość zgodnego z przeznaczeniem korzystania z nieruchomości wspólnej oraz z innych lokali we wspólnocie. W przypadku zatem, gdy sposób postępowania właściciela lokalu może oddziaływać na stan nieruchomości wspólnej, zarządca tej nieruchomości będzie uprawniony do ubiegania się o podjęcie czynności przez właściwe organy. Należy bowiem pamiętać, że zarządzanie nieruchomością nie sprowadza się wyłącznie do działań z zakresu prawa prywatnego (np. zawierania umów z dostawcami mediów, czy też egzekwowania opłat należnych od właścicieli lokali), ale obejmuje także czynności ze sfery prawa publicznego. Wymownym przykładem tych ostatnich są właśnie działania mieszczące się w hipotezie powołanego art. 22 ust. 1 u.z.z.z.ch. Niezależnie bowiem od tego, że dbałość o czystość i porządek w granicach nieruchomości stanowi wyraz prawidłowego wykonywania zobowiązania o charakterze cywilnoprawnym (wynikającego bądź to z faktu powierzenia zarządu, bądź też ze stosunku spółdzielczego), to w kontekście wzmiankowanego przepisu jest to również przejaw realizacji powinności o charakterze publicznoprawnym, której źródłem jest administracyjny obowiązek zapobiegania chorobom zakaźnym poprzez niedopuszczanie do powstawania ognisk chorób.

Nie sposób twierdzić zatem – jak argumentuje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – że fakt, iż Spółdzielnia nie jest "zarządcą lokalu nr [...]", a zarządza jedynie nieruchomością wspólną na zasadzie zarządu powierzonego, wyklucza możliwość przyznania stronie skarżącej statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Przeciwnie, fakt iż Spółdzielnia zarządza nieruchomością wspólną oznacza, że z mocy art. 22 ust. 1 u.z.z.z.ch. ma ona obowiązek prowadzić na obszarze tej nieruchomości prawidłową gospodarkę odpadami oraz zwalczać gryzonie, insekty i szkodniki, w tym dążyć do ustalenia prawdopodobnego źródła zagrożeń z nimi związanych (oczywistym zaś wydaje się, że źródła tych zagrożeń nie zawsze zlokalizowane będą w granicach zarządzanej nieruchomości).

Prawidłowa gospodarka odpadami oznacza natomiast m. in. konieczność monitorowania sposób składowania tychże, co z kolei prowadzi do wniosku o powinności kontroli wszelkich nieprawidłowości tym zakresie. Zważywszy więc, że lokale mieszkalne stanowią zespoły izb przeznaczone na pobyt ludzi (art. 2 ust. 2 u.w.l.), składowanie w nich odpadów, choć oczywiście w pewnych granicach dopuszczalne, nie może przekraczać rozsądnej miary, wyznaczonej przede wszystkich przez ograniczenia sanitarno-epidemiologiczne. W sytuacji więc, gdy podmiot wykonujący zarząd nieruchomością wspólną poweźmie uzasadnione wątpliwości odnośnie do naruszenia tych norm przez właściciela lokalu w granicach jego nieruchomości, ma pełne prawo żądać interwencji przez uprawnione służby.

Wnioskowanie to staje się tym bardziej zrozumiałe jeżeli zważyć, że z mocy art. 13 ust. 2 u.w.l. właściciel lokalu jest obowiązany zezwalać na wstęp do lokalu jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne do przeprowadzenia konserwacji, remontu albo usunięcia awarii w nieruchomości wspólnej, a także w celu wyposażenia budynku, jego części lub innych lokali w dodatkowe instalacje. Weryfikacja stanu sanitarno-higienicznego lokalu nie jest zatem dopuszczalna w granicach wyznaczonych przez normy prawa prywatnego. Tymczasem art. 26 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przewiduje, że Państwowy Inspektor Sanitarny lub Główny Inspektor Sanitarny ma prawo wstępu do mieszkań w razie podejrzenia lub stwierdzenia choroby zakaźnej, zagrożenia zdrowia czynnikami środowiskowymi, a także jeżeli w mieszkaniu jest lub ma być prowadzona działalność produkcyjna lub usługowa. Jak wyjaśniono natomiast w orzecznictwie, czynniki środowiskowe zagrażające zdrowiu ludzkiemu to wszelkie czynniki występujące w środowisku człowieka, które mogą mieć negatywny wpływ na jego zdrowie. Mogą to być zatem czynniki biologiczne (np. przenoszone przez owady drobnoustroje czy pasożyty wywołujące choroby), czy zanieczyszczenie powietrza (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 76/18).

Regulacje administracyjne pozwalają więc odpowiednim służbom uzyskać dostęp do lokalu także wówczas, gdy nie można tego uczynić w granicach zwykłych czynności zarządczych, podejmowanych w granicach uprawnień wynikających z przepisów prawa cywilnego.

Wnioskując o wszczęcie postępowania w przedmiocie nakazania utrzymywania lokalu nr [...] w należytym stanie Spółdzielnia z jednej strony wykonywała czynności mieszące się w kompetencjach zarządu powierzonego (wykazując dbałość o poziom higieny w częściach wspólnych budynku), z drugiej jednakże zamierzała wywiązać się z powinności zarządcy wynikających z art. 22 ust. 1 u.z.z.z.ch.

Decydując o umorzeniu postępowania organy nie podjęły natomiast nawet próby wyjaśnienia, czy stan higieniczny lokalu nr [...] może stanowić zagrożenie dla mieszkańców innych lokali w budynku i użytkowników części wspólnych nieruchomości. Tymczasem, jak wynika choćby z pisma mieszkańców znajdującego się na k. 1 akt administracyjnych, składowane w lokalu nr [...] odpady generują nie tylko fetor, ale stanowią także siedlisko insektów. Odwołując się do zasad doświadczenia życiowego nie sposób w tej sytuacji twierdzić, że potencjalne choćby zagrożenie epidemiologiczne ogranicza się do wyłącznie jednego mieszkania i nie dotyczy części wspólnych budynku oraz innych lokali mieszkalnych, do których bez trudu owe insekty mogą dotrzeć.

W podsumowaniu tej części rozważań należy stwierdzić, że niewątpliwy interes prawny skarżącej Spółdzielni w sprawie, wyprowadzony z treści art. 22 ust. 1 u.z.z.z.ch., przesądza o tym, że organy orzekające w sprawie w sposób pozbawiony podstaw prawnych odmówiły stronie (wnioskodawcy) statusu strony w kontrolowanym postępowaniu, co z kolei skutkowało nieuprawnionym wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem Spółdzielni.

Niezależnie od przedstawionej dotychczas argumentacji należy dodatkowo zwrócić uwagę na kwestię możliwości prowadzenia w sprawie postępowania administracyjnego z urzędu. Ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w art. 1 pkt 1 stanowi, iż Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami m. in. higieny środowiska - w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawania chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Wykonywanie zadań określonych w art. 1 polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo - zdrowotnej (art. 2 ustawy). W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego, należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących: higieny środowiska, a zwłaszcza wody do spożycia, czystości powietrza w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (...) w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach czy też utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości (...). Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień.

Ustalenie w toku postępowania, iż właściciel nieruchomości uchybia obowiązkom z art. 22 ust. 1 u.z.z.z.ch., co może wpływać negatywnie na stan higieniczno-sanitarny nieruchomości sąsiednich (w tym nieruchomości wspólnej), niewątpliwie stanowi zatem podstawę dla podjęcia stosownych rozstrzygnięć przez właściwego inspektora także z urzędu. Po uzyskaniu informacji od Spółdzielni (zarządcy nieruchomości wspólnej), że właściciel lokalu nr [...] nieprawidłowo gospodaruje odpadami komunalnymi, gromadząc je w znacznych ilościach i przez dłuższy czas w pomieszczeniach mieszkalnych, organy winny były ustalić, czy sytuacja ta nie generuje zagrożenia sanitarno-epidemiologicznego dla osób korzystających sąsiednich nieruchomości, w tym i nieruchomości wspólnej, pozostającej pod zarządem Spółdzielni. W sprawie należało zatem przede wszystkim ocenić, jaki jest stan sanitarno-higieniczny lokalu nr [...] i czy stanowi on zagrożenie dla zdrowia osób korzystających z wszystkich części budynku i gruntu, w tym z części wspólnych nieruchomości (niezbędne wydaje się zatem przeprowadzenie oględzin mieszkania, w którym składowane mają być odpady w rozmiarach i w sposób zagrażający otoczeniu). Tego, najistotniejszego z punktu widzenia przedmiotu postępowania, ustalenia organy obu instancji zaniechały, skupiając się wyłącznie na niewłaściwej interpretacji statusu procesowego Spółdzielni w postępowaniu administracyjnym. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, co Sąd zasygnalizował już wcześniej, że z przepisu art. 26 ust. 1 ustawy 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że inspektor sanitarny może wejść do lokalu mieszkalnego w razie podejrzenia zagrożenia zdrowia czynnikami środowiskowymi.

Ustawodawca nie precyzuje w ustawie, co należy rozumieć pod pojęciem "czynniki środowiskowe", niemniej jednak pojęcie to było przedmiotem rozważań sądów administracyjnych (por. powołany już wcześniej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 76/18). W orzecznictwie sądowym dotyczącym wykładni tego pojęcia w znaczeniu nadanym treścią art. 26 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wskazuje się, że czynniki środowiskowe zagrażające zdrowiu ludzkiemu to wszelkie czynniki występujące w środowisku człowieka, które mogą mieć negatywny wpływ na jego zdrowie. Mogą to być zatem czynniki biologiczne (np. przenoszone przez owady drobnoustroje czy pasożyty wywołujące choroby), czy zanieczyszczenie powietrza. Śmieci są miejscem rozwoju drobnoustrojów i niektórych grzybów. Składowane odpady mogą więc stać się wylęgarnią chorób. Zagrożenie to jest potęgowane przez obecność funkcjonujących dzięki resztkom żywności gryzoni i insektów, które są roznosicielami groźnych chorób. Tak więc akcentowana przez organ okoliczność braku stanowiska lekarza lub felczera w zakresie podejrzenia lub rozpoznania choroby zakaźnej nie stanowiła przeszkody do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie także z urzędu.

Końcowo już tylko należy wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1940/18, w którym Sąd ten stwierdził, że "Ustawa z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi wprost o kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej, stanowiąc w art. 1, że powołana jest do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego. Z przyjętego w art. 1 sformułowania "w szczególności przez sprawowanie nadzoru nad warunkami wyliczonymi", nie daje podstaw do zamknięcia kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej do występowania tylko w razie naruszenia warunków zdrowia publicznego w aspekcie powszechnym, a zatem z wyłączeniem zagrożeń zdrowia spowodowanych indywidualnymi działaniami podmiotów prywatnych. Stanowi o tym wprost art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przez wyznaczenie zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez bieżący nadzór sanitarny obejmujący kontrolę przestrzegania przepisów określających wymaganie higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczące utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości. Nie daje to podstaw do ograniczenia zakresu działania przez wyłączenie lokali prywatnych. Dla wykonania tego zakresu działania Państwowy inspektor sanitarny ma prawo wstępu do nieruchomości oraz wszystkich pomieszczeń wchodzących w ich skład (art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. b) powołanej ustawy). Artykuł 26 ust. 1 powołanej ustawy wyznacza zakres prawa wstępu do mieszkań, stanowiąc, że prawo to Państwowy inspektor sanitarny ma w razie podejrzenia lub stwierdzenia choroby zakaźnej ale też w razie zagrożenia zdrowia czynnikami środowiskowymi. Według art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w razie stwierdzenia naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych, nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień."

Kierując się przedstawioną argumentacją, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach procesu rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na sumę zasądzoną w punkcie drugim orzeczenia składają się koszty wpisu w kwocie 200 zł, taryfowe koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz równowartość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą mieć na uwadze dokonaną ocenę prawną i poczynione rozważania. Dla oceny statusu procesowego Spółdzielni w kontekście jej interesu prawnego (jako potencjalnej strony postępowania) niezbędne będzie dokonanie weryfikacji sytuacji sanitarno-epidemiologicznej w lokalu nr [...] oraz potencjalnego wpływu stanu tam zastanego na korzystanie z nieruchomości sąsiednich, w tym z nieruchomości wspólnej. Niezbędne wydaje się zatem przeprowadzenie oględzin mieszkania, w którym składowane mają być odpady w rozmiarach i w sposób zagrażający otoczeniu.