Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 769/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] grudnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu T. G. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Na podstawie decyzji Starosty Ś. z dnia [...].04.2008 r. Nr [...], znak: [...] o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz decyzji zmieniającej z dnia [...].03.2009 r. Nr [...], znak: [...], powstał budynek mieszkalny jednorodzinny, w Ś. przy ul. [...], na terenie działki o nr ewid.[...] będący własnością M. i T. G..

Na wniosek inwestorów z [...].10.2012 r., organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w związku ze stwierdzeniem niewłaściwego stanu technicznego obiektu budowlanego wynikającego z wadliwego wykonania robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego.

W dniu [...].01.2016 r. Wojewoda K. - P., po rozpatrzeniu wniosku M. i T. G., wydał decyzję znak: [...] w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 i 158 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, którą stwierdził nieważność decyzji Starosty Ś. z dnia [...].04.2008 r., znak: [...], Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę

Obiekt budowlany utracił zatem wymaganą prawem zgodę administracyjną (pozwolenie na budowę) na jego realizację i koniecznym było, co nie budziło wątpliwości w sprawie, przeprowadzenie postępowania naprawczego (art. 50 – 51 Prawa budowlanego), celem oceny zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych i ewentualnego określenia, jakie roboty lub czynności należy wykonać w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, o ile jest to możliwe w okolicznościach sprawy.

Organ nadzoru budowlanego I instancji, w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wydał decyzję z dnia [...].04.2019 r., znak: [...] [...], nakazującą M. G. i T. G. sporządzenie w nieprzekraczalnym terminie do dnia [...].10.2019 r. projektu budowlanego oraz wykonanie określonych robót, celem doprowadzenia przedmiotowego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami.

Od decyzji organu I instancji z dnia [...].04.2019 r., znak: [...], [...] odwołanie złożył T. G.

Powyższa decyzja została przez organ odwoławczy utrzymana w mocy, decyzją z dnia [...].06.2019 r., znak: [...].

Organ odwoławczy wskazał, że w stosunku do obiektu budowlanego wykonanego w całości na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, którą następnie wyeliminowano z obrotu prawnego, może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 Prawa budowlanego (wyrok NSA z 20 października 2017r., II OSK 306/16). Zdaniem organu, dla osiągnięcia celu postępowania naprawczego, jakim jest doprowadzenie wykonanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, koniecznym staje się nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego, uwzględniającego dotychczas wykonane roboty budowlane oraz nakazanie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem - na podstawie art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a w dalszej perspektywie czasowej, wydania orzeczenia w przedmiocie zatwierdzenia tegoż projektu budowlanego zamiennego.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko i uzasadnienie organu I instancji co do tego, iż mimo istotnych wad, istnieją możliwości techniczno-budowlane doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa, na skutek wykonania wskazanych w decyzji pierwszoinstancyjnej robót budowlanych, przyjmując rozwiązania zapewniające znaczne zwiększenie współczynnika bezpieczeństwa konstrukcji i zapewnienie użytkowych standardów budynku mieszkalnego w innych spornych zakresach.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli M. G. i T. G..

W uzasadnieniu skargi zakwestionowano istnienie podstaw do orzekania w tej sprawie przez organy nadzoru budowlanego o obowiązku wykonania robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego. Jedyną możliwością jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku. Usunięcie z obrotu decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu rażącego naruszenia prawa potwierdziło, że przedmiotowy budynek nie miał prawa (i w dalszym ciągu nie ma prawa) istnieć na przedmiotowej działce. Procedura naprawcza, jaką obciąża się inwestorów nie usunie owych naruszeń, a przede wszystkim nie zagwarantuje inwestorom bezpiecznego zamieszkiwania w domu jednorodzinnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...].01.2020 r., sygn. akt II SA/Bd 752/19 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...].04.2019 r., znak: [...], [...] ze względu na błędną wykładnię przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dot. parametrów kształtowania zabudowy na tym terenie - "szerokości elewacji frontowej pojedynczego budynku" [...], którego konsekwencją jest pominięcie przez [...] organ pierwszej instancji w rozstrzygnięciu, konieczności rozważenia i uwzględnienia wśród koniecznych do wykonania robót budowlanych także robót koniecznych dla dostosowania bryły przedmiotowego budynku do zgodności ze stanem prawnym w zakresie szerokości elewacji frontowej. Charakter i zakres wymaganych innych robót oraz uzupełniona opinia biegłego prowadzą do wniosku, że w aspekcie techniczno-budowlanym, istnieje również taka możliwość, co wynika pośrednio z uzasadnienia skarżonej decyzji".

Sąd podzielił natomiast argumentację organów nadzoru budowlanego, zarówno co do zastosowanej podstawy prawnej, jak i zakresu nałożonych obowiązków w zaskarżonej decyzji.

Sąd stwierdził, że Organy oparły się na właściwej wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane uznając, że w sprawie winien mieć zastosowanie tryb naprawczy regulowany przepisami art. 51 tej ustawy. W tym zakresie organy prawidłowo podporządkowały się ocenie prawnej i wskazaniom określonym w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 października 2015r. sygn. II SA/Bd 255/15, którymi były związane na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Nie nastąpiła bowiem w sprawie taka zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która zasadniczo dawałaby podstawy do odstąpienia od związania, co do prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 i ust. 7 p.b. Późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Ś. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego - ostateczną decyzją Wojewody K.-P. z [...] stycznia 2016r. (WIR.I.7840.9.297.2015.PW), skutkowało jedynie zmianą oceny w kontekście art. 50 ust. 1 p.b. O ile bowiem w sytuacji istniejącej w dacie wydania ww. wyroku, istniało w obrocie prawnym pierwotne pozwolenie na budowę, na podstawie którego zrealizowano i zakończono budowę domu jednorodzinnego, to późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności (ze skutkiem ex tunc), doprowadziło do konieczności uwzględnienia sytuacji odpowiadającej dyspozycji art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b.

Jak się zauważa w judykaturze, przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie odnoszą się wprost do sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stwierdzono nieważność tej decyzji w całości lub w części. Artykuł 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane odnosi się jedynie do sytuacji, gdy po unieważnieniu pozwolenia na budowę ma nastąpić rozpoczęcie budowy lub jej wznowienie. Z kolei przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1-3 analizowanej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane (ukończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. Nie ma więc unormowania, które wprost odnosiłoby się do sytuacji, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę, w oparciu o które została zrealizowana inwestycja. Pomimo tego, nie można rozumieć art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 3 p.b. Skoro regulacja art. 51 ustawy - Prawo budowlane ma zmierzać do doprowadzenia budowy (robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem, to na mocy ust. 7 tego przepisu należy przyjąć, że dopuszczalne jest w tym celu przedłożenie zamiennego projektu budowlanego, dokonanie jego oceny i ewentualne zatwierdzenie go. Stan zgodności z prawem, w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, można bowiem również uzyskać, gdy sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych. Jak wskazał Sąd, należy w pełni podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 27 września 2016r. sygn. II OSK 3116/14, zgodnie z którym wyeliminowanie pozwolenia na budowę po zakończeniu inwestycji, której ono dotyczyło powoduje, że z obrotu prawnego znika podstawa prawna potwierdzająca stan legalnego istnienia określonej inwestycji. Również projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją przestaje istnieć w obrocie prawnym, co nie pozbawia go wartości jako aktu technicznego. Organ nadzoru nie wydaje ponownie pozwolenia na budowę, gdyż inwestycja została zakończona. Organ nadzoru prowadzi natomiast postępowanie zmierzające do ustalenia, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że w przypadku takich sytuacji, jaką stanowi również powstały w niniejszej sprawie spór interpretacyjny, należy dać prymat wykładni celowościowej, która przemawia za tym, że odpowiednie zastosowanie powinien znaleźć art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 ustawy - Prawo budowlane. W sytuacji, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Taka sytuacja oznacza zaś, że może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, na dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 tej ustawy. Przepis ten nie wyłącza również możliwości nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Czy taka potrzeba zachodzi, decyzja należy do organu nadzoru budowlanego, który zobowiązany jest do wiążącego przesądzenia tejże kwestii poprzez określenie zakresu wymaganych prac dotyczących zrealizowanych robót budowlanych. Decyzją kończącą określony etap postępowania naprawczego jest decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 bądź na mocy art. 51 ust. 4 ewentualnie w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. (por. wyroki NSA z dnia 22 lutego 2010r. sygn. II OSK 13/09, z 12 marca 2014 r., sygn. II OSK 2481/12, z 25 lutego 2014r. sygn. II OSK 2286/12, z 27 września 2016r. sygn. II OSK 3116/14, z 31 stycznia 2017r. sygn. II OSK 1199/15, z 9 marca 2017r. sygn. II OSK 1738/15 dostępne w CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nałożenie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego ma miejsce w przypadku istotnych odstępstw, ale najistotniejsze jest, że obowiązek ten nakłada się w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wydając kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzję, organ zastosował prawidłową wykładnię powyższych norm prawnomaterialnych.

Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegającej na tym, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo z dokonanym zgłoszeniem lub – co miało miejsce w niniejszej sprawy – inwestor utracił tytułu prawny do wykonania robót budowlanych, w efekcie których powstał przedmiotowy obiekt budowlany. W niniejszej sprawie doszło do zbiegu obu tych sytuacji. Wbrew oczekiwaniom skarżących, nie ma dla zastosowania powyższych przepisów administracyjnego prawa materialnego znaczenia to - kto i w jaki sposób przyczynił się do wybudowania obiektu budowlanego niezgodnego z prawem, w szczególności czy i w jakim stopniu sytuacja została zawiniona przez inwestora. Należy podzielić stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2017r. sygn. II OSK 1199/15, iż tak w postępowaniu naprawczym, jak i legalizacyjnym bez znaczenia pozostaje strona podmiotowa czynu, zwłaszcza stopień zawinienia sprawcy samowoli budowlanej lub wykonania robót budowlanych z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Znaczenie kluczowe w procesie naprawczym ma bowiem ustalenie czy roboty budowlane wykonane w warunkach wskazanych w art. 50 i 51 p.b. mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Koniecznym jest przy tym wyjaśnienie, iż "stan zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego dotyczy nie tylko norm Prawa budowanego, ale również norm zawartych w innych aktach, które mogą znaleźć zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

W przypadku gdy nie budzi wątpliwości, że roboty budowlane zostały zrealizowane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego (mimo późniejszego stwierdzenia nieważności tej decyzji), wskutek czego stan budynku nie jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa i to w tak znacznym stopniu, który zagraża bezpieczeństwu jego użytkowania, właściwym działaniem organu nadzoru budowlanego jest nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego obejmującego pełną dokumentację budowy oraz - w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podstawę do wydania takiej decyzji, w przypadku zrealizowania inwestycji stwarza przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego. W praktyce efektem tych działań winno być zatem wykonanie dokumentacji powykonawczej, obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą (art. 3 pkt 14 p.b.).

W sprawie pozostaje niesporne, że budynek mieszkalny jednorodzinny w stosunku do którego prowadzone było postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wybudowany został z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, a nadto decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności.

Powyższe okoliczności, wbrew oczekiwaniu skarżących nie stanowią samoistnej podstawy do orzeczenia z urzędu nakazu rozbiórki wybudowanego w ten sposób obiektu budowlanego, o ile na podstawie wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, organ nadzoru budowlanego uzna, że istnieją realne możliwości doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem, tj. zarówno prawem budowlanym, jak też innymi przepisami powszechnie obowiązującymi, mającymi zastosowanie w danej sprawie, w tym prawa miejscowego.

Jak wskazał Sąd, w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne i prawidłowo uzasadnione jest również stanowisko organów nadzoru budowlanego obu instancji co do tego, że posadowienie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi w dacie orzekania przez te organy, innymi przepisami prawa. Przeciwna argumentacja skarżących opiera się bowiem na stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydania pozwolenia na budowę i budowy, który uległ jednak istotnym zmianom. Zakwestionować należy jedynie stwierdzenie i wywód organów w zakresie zgodności szerokości elewacji frontowej spornego budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (czyli aktu prawa miejscowego), co zasadnie podniesiono w skardze.

Pozostałe zapisy obowiązującego w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego m.p.z.p. także nie stoją zasadniczo na przeszkodzie dla możliwości doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z jego przepisami.

Jak wskazał Sąd, nie mogły okazać się skuteczne zarzuty skarżących co do tego, że w sprawie nie istnieje techniczna oraz prawna możliwość doprowadzenia spornego budynku mieszkalnego jednorodzinnego do stanu zgodnego z prawem. Mając zatem na uwadze wielokrotnie wyrażany przez inwestorów sprzeciw wobec nakładania na nich obowiązków, z którymi związane będą znaczne koszty, w zasadzie przewyższające nawet koszt wybudowania przedmiotowego obiektu i wykonanie robót budowlanych tak bardzo ingerujących w strukturę budynku, którego doprowadzeniem do stanu zgodnego z prawem – nie są zainteresowani w zaistniałej sytuacji - zasadnym jest wskazanie stronom sporu możliwej, alternatywnej interpretacji przepisów art. 51 Prawa budowlanego w tej sprawie.

W świetle wykładni funkcjonalnej i celowościowej przepisów art. 50 i art. 51 p.b., nie budzi wątpliwości, że zadaniem organu nadzoru budowlanego w tym postępowaniu jest ocena czy możliwe technicznie jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem i ewentualnie jakie roboty lub czynności należy w tym celu wykonać. Ustawodawca w art. 52 p.b. jednoznacznie przy tym określił, że wszelkich czynności określonych w decyzji, o której mowa w art. 51 obowiązany jest dokonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie niewątpliwie obowiązki te i koszty, z mocy prawa, spoczywają zatem na skarżących, niezależnie od jakiegokolwiek zawinienia osób trzecich.

Prawidłowo organy nadzoru budowlanego ustaliły, że w tej sprawie obiektywnie istnieje techniczno-prawna możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wymaga to jednak, w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 7 p.b. poza sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego (wadliwie pominięto to określenie przy określeniu obowiązku w pkt 1 w rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej), w związku z poważnymi wadami konstrukcyjnymi i wadliwie wykonanymi robotami budowlanymi w tej sprawie, podjęcia tak znacznej ilości skomplikowanych robót budowlanych i ewentualnie częściowej rozbiórki, że podjęcie tych czynności nie leży aktualnie w interesie właścicieli, a może się nawet okazać z nim sprzeczne. Prowadzenie postępowania naprawczego należy postrzegać z jednej strony jako uprawnienie właściciela, zmierzające do możliwości dalszego legalnego użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. Z drugiej strony, jako leżące w interesie publicznym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem i bezpiecznego. W okolicznościach faktycznych tej sprawy, uwzględniając zły stan techniczny, istotne wady konstrukcji budynku mieszkalnego z częścią garażową i inne usterki, zagrożenie i brak możliwości jego dalszego użytkowania bez przeprowadzenia wskazanych licznych, istotnych robót budowlanych oraz częściową niezgodność z m.p.z.p. w zakresie szerokości elewacji frontowej (o ponad 4m), dla końcowego załatwienia sprawy nie pozostaje obojętna wola właścicieli. Podkreślenia bowiem wymaga, iż sama tylko prawna i techniczna możliwość przeprowadzenia opisanych w decyzji pierwszej instancji czynności i robót budowlanych skutkujących doprowadzeniem do stanu zgodnego z prawem przy bierności, a nawet wyraźnie wbrew intencjom właścicieli, nie może skutecznie doprowadzić do osiągnięcia celu tego postępowania. W sytuacji zatem, gdy właściciele nie tylko kontestują nakładanie na nich jakichkolwiek obowiązków, ale jednoznacznie w toku postępowania oświadczą, że nie jest ich zamiarem dokonanie wskazanych przez organy robót budowlanych, czyli w istocie doprowadzenie budynku do stanu techniczno-budowlanego zgodnego z prawem, lecz mimo świadomości takiej możliwości, żądają nakazania przez organ rozbiórki obiektu budowlanego, wykładnia przepisów art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 3 i ust. 4 i 5 p.b. i cel postępowania naprawczego - nie uniemożliwia zastosowania takiego rozstrzygnięcia.

Decyzją kończącą określony etap postępowania naprawczego jest decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2, bądź na mocy art. 51 ust. 4, ewentualnie w oparciu o art. 51 ust. 5 prawa budowlanego. Jeśli mimo możliwości zastosowania rozwiązań, które wyraźnie przedstawiono właścicielowi, świadomie, jednoznacznie i wiarygodnie rezygnuje on z możliwego doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu legalnego i technicznie właściwego do użytkowania, to zbędne i niewskazane z punktu widzenia dyspozycji art. 51 p.b. staje się dalsze prowadzenie postępowania i wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Jest to wszakże jedynie pośrednie stadium, przy czym wyłącznie od woli właściciela zależy czy wykona nałożone obowiązki czy też nie. Jeżeli zatem z góry rezygnuje, efektem i tak będzie wydanie decyzji nakazującej w okolicznościach tej sprawy, rozbiórkę obiektu – art. 51 ust. 5 p.b.

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...], [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazano M. G. i T. G. dokonać rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na terenie działki o nr ewid.[...] w Ś. przy ul. [...].

Z uzasadnienia decyzji wynika, iż nakaz rozbiórki nie jest z powodu braku możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, a jedynie jest wynikiem braku woli jego właścicieli na doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, jak również jest następstwem intencji właścicieli, czego jednoznaczny wyraz dawali w toku postępowania. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią: art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane.

Ponadto, organ I instancji, uwzględniając wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...].01.2020 r., sygn. akt II SA/Bd 752/19, pismem z dnia [...].07.2020 r., zwrócił się do Burmistrza Ś. o udzielenie informacji czy na terenie działki o nr [...] w Ś. istnieje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - jeśli tak, to jakie są jego ustalenia.

W dniu [...].10.2020 r. w siedzibie organu I instancji została przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem właścicieli Pani M. G., Pana T. G. i pełnomocnika Pani E. K. w zakresie wyjaśnienia, czy wolą i zamiarem właścicieli budynku jest doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. T. G. oświadczył, że na to pytanie może dopiero odpowiedzieć po wyroku Sądu Cywilnego. Jak stwierdził, opinia Pana Uździńskiego będąca ekspertyzą jest nierzetelna, nie uwzględnia naszych wniosków i stanu faktycznego, a stanowiła podstawę od 2014 r. prowadzonych postępowań. Ponadto, [...] powołując się na stanowisko sądu z [...].01.2020 r. [...] wyłącznie od woli właściciela zależy czy wykona powierzone obowiązki czy też nie [...]jednak nie wiąże ich termin. Respektując wyrok sądu wniósł on o wstrzymanie wydania decyzji do momentu prawomocnego wyroku w sprawie cywilnej. Natomiast Pani M. G. oświadczyła, że na dzień dzisiejszy czeka na rozstrzygnięcie w Sądzie Cywilnym, ponadto oczekuje na rozstrzygniecie w sprawie rzeczoznawcy Uździńskiego przed Sądem Dyscyplinarnym, prokuraturą, a także oczekuje na rozstrzygnięcie sprawy przed Prokuraturą Okręgową w B., która to sprawa dotyczy spornego domu i dokumentacji tego domu [...] Prosiła zatem o zawieszenie postępowania w związku z powyższymi postępowaniami. Ponadto, Pani E. K. m.in. wniosła, ażeby dokumentację z rozpoczęcia budowy, która jest sfałszowana w 8 tomie z błędami formalnoprawnymi wyeliminować z obrotu prawnego na podstawie art. 145 Kpa.

W związku z zażaleniem M. G. i T. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...].09.2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, organ II instancji postanowieniem z dnia [...] stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia z uwagi na to, iż przepisy prawa (w tym przypadku ustawy Kodeks postępowania administracyjnego) nie dopuszczają środka zaskarżenia na ww. postanowienie.

Na to postanowienie M. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

Zawiadomieniem z dnia [...].12.2020 r., znak: [...], [...] organ I instancji poinformował strony postępowania, iż na podstawie art. 10 Kpa mogą zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzieć się co do niego przed wydaniem decyzji. Z powyższego uprawnienia w dniu [...].12.2020 r. skorzystał T. G. i E. K. będąca pełnomocnikiem M. G..

W dniu [...].01.2021 r. do PINB w T. wpłynął ponowny wniosek M. G. i T. G. o zawieszenie postępowania wskazujący jako powód zawieszenia postępowania, "pozyskanie nowych istotnych dowodów w sprawie. Tym nowym dowodem ma być pismo z dnia [...].09.2020 r. organu I instancji do Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego W. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa [...], na które, zdaniem Państwa G., organ nie otrzymał odpowiedzi.

Organ I instancji zauważył, iż stronie, podczas zapoznawania się z aktami sprawy w dniu [...].12.2020 r., prawdopodobnie uszło uwadze, że odpowiedź otrzymano i znajdowała się w aktach sprawy.

Organ nadzoru budowlanego I instancji zwrócił uwagę, że w toku ponownego rozpoznania sprawy, jedynymi działaniami właścicieli budynku były wielokrotne pisma do organu nadzoru budowlanego, w których podnosili oni kwestie jednoznacznie już wyjaśnione, zarówno w wyroku Sądu jak i przez organy nadzoru budowlanego, jak toczące się postępowanie przez prokuraturę, postępowanie przed sądem cywilnym, postępowanie dyscyplinarne wobec rzeczoznawcy, wadliwe pozwolenie na budowę i dokumentacja projektowa, niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie pozwolenia na budowę, podrabianie podpisów w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, udział urzędników w zorganizowanej grupie przestępczej, błędy w dokumentacji związanej z zakończeniem budowy, uznanie Gminy Ś. za stronę bez wcześniejszego wypowiedzenia się w tej kwestii przez stronę i ukrycie tego faktu przed stroną, ukrywanie dokumentów przez organy, niewyjaśniona wadliwość ekspertyzy K. U., stwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...].10.2015 r., której organ nadzoru budowlanego nie wyjaśnił zgodnie ze wskazaniem Sądu zawartymi w wyroku z dnia 28.10 2015 r.; że nie jest winą właścicieli obecny stan techniczny i prawny budynku i nie oni powinni być podmiotem zobowiązanym do jakikolwiek czynności naprawczych dotyczących tego budynku, jak i wiele innych rzeczy, nieistotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem organu I instancji, właściciele budynku nie podejmowali żadnych robót naprawczych, pomimo posiadanej wiedzy o ich zakresie i konieczności, by powstrzymać dalszą degradację budynku i pogarszanie się jego stanu technicznego.

Zdaniem organu I instancji, nie ma żadnych przeciwwskazań technicznych i prawnych, by doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z prawem, wykonując konieczne roboty i czynności, których obowiązek wykonania opierałby się o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane.

W ocenie organu I instancji składane wnioski o zawieszenie postępowania i zaskarżanie zapadłych rozstrzygnięć dotyczących tych wniosków, to kolejny przykład chęci pozostawienia budynku w stanie obecnym i nie wykonywania w nim żadnych robót naprawczych i dalszego użytkowania.

Wskazano, że organ nadzoru budowlanego nie rozstrzyga o stopniu winy za istniejący stan techniczny i prawny budynku, o roszczeniach odszkodowawczych za ten stan i naprawieniu szkód, gdyż są to sprawy rozstrzygane nie w naprawczym postępowaniu administracyjnym, co również było przedmiotem wyjaśnień stronie przez Sąd w wyrokach zapadłych w tej sprawie i dobrze znane właścicielom.

Dotychczasowe działania właścicieli budynku to negowanie i zaskarżanie wszelkich ustaleń, w tym ekspertyz technicznych, które wykazały możliwość techniczną i prawną doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Realizują oni swój subiektywny interes, który nie jest zbieżny z jednoznacznie i obiektywnie ustalonym przez organ stanem faktycznym i z obowiązkiem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, a tym samym, wydaniem rozstrzygnięcia zgodnie z obowiązującym prawem. Stan zgodny z prawem jest wbrew woli właścicieli. Oczekują oni od organu nadzoru budowlanego, czemu wielokrotnie dawali wyraz w swych wystąpieniach i świadczą o tym ich działania, jedynie decyzji o rozbiórce budynku, stwierdzenia braku możliwości technicznych jego naprawy oraz nakazania tego obowiązku innym podmiotom, lecz w świetle powyższych ustaleń taka decyzja byłaby wbrew prawu.

Pomimo jednoznacznie i obiektywnie nie budzącej wątpliwości, ustalonej możliwości doprowadzenia pod względem technicznym i prawnym budynku do stanu zgodnego z prawem, zbędne i niewskazane z punktu widzenia dyspozycji art. 51 ustawy - Prawo budowlane jest dalsze prowadzenie postępowania naprawczego i wydanie decyzji, o której stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane.

Organ zauważył również, że w postępowaniu naprawczym, prowadzonym na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, nie ma możliwości egzekucji (przymuszenia), na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 z późn.zm.), nałożonych obowiązków na podstawie tego przepisu. Tylko i wyłącznie bowiem od woli właściciela zależy wykonanie obowiązku, a w konsekwencji doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem.

Skoro zatem właściciel świadomie, pomimo posiadanej wiedzy o możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem i bezpiecznego, nie ma zamiaru wykonać obowiązków, które umożliwią doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, a budynek w stanie istniejącym pozostać nie może, zarówno ze względów technicznych, jak i porządku prawnego, przeto wykładnia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 4 i 5 ustawy - Prawo budowlane i cel postępowania naprawczego, zdaniem organu I instancji zmusza organ nadzoru budowlanego, wobec takiego zachowania właściciela, do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, czyli do nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku. Nakaz rozbiórki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane nie ma charakteru bezwzględnego. Ma on zastosowanie, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W okolicznościach niniejszej sprawy, za nie dające się usunąć naruszenie prawa uznać należy brak woli i niechęć właścicieli na doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem oraz świadome przedłużanie postępowania.

Postępowanie właściciela budynku, w ocenie organu I instancji należy rozpatrywać w kategoriach nadużycia prawa, ponieważ brak współpracy ze strony właściciela budynku i negowanie wszystkiego, by budynek zalegalizować (doprowadzić do stanu zgodnego z prawem), musiało skutkować niniejszym efektem postępowania naprawczego. Jak podkreślił organ, nakaz rozbiórki nie jest z powodu braku możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, a jedynie z powodu braku woli jego właścicieli na doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, jak również jest następstwem intencji właścicieli, czego jednoznaczny wyraz dawali w toku postępowania, przy czym podmiotem zobowiązanym, zgodnie z art. 52 ustawy - Prawo budowlane, uczynić należy tylko i wyłącznie inwestora (właściciela) budynku, czyli M. G. i T. G.. W tych okolicznościach, organ nadzoru budowlanego I instancji, w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wydał decyzję z dnia [...].03.2021 r., znak: [...] [...], nakazującą Pani M. G. i Panu T. G. rozbiórkę spornego budynku.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył T. G.

W dniu [...].04.2021 r. do siedziby organu II instancji stawili się: E. K. będąca pełnomocnikiem M. G. i T. G. w celu zapoznania się z aktami sprawy organu I i II instancji dot. postępowań prowadzonych dla nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ś.. Następnie w dniu [...].04.2021 r. do organu wpłynęła wiadomość e-mail zawierająca w załączeniu uwagi E. K. i T. G..

Decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. Nr [...] uchylono zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego I instancji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. prowadził postępowanie w trybie art. 51 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (tzw. "naprawczym’'), który reguluje procedurę wynikającą z hipotezy przepisu art. 50 ust. 1 ww. ustawy, tj. gdy roboty budowlane wykonywane są bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1), w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust.1 (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). W przypadku stwierdzenia przez organ prowadzenia lub wykonania robót budowlanych w przypadkach określonych powyżej, na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W art. 51 ust. 1 ww. ustawy zostały przewidziane trzy wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania naprawczego. Pierwszy następuje, gdy brak jest możliwości naprawy (pkt 7), tj. powstała niedająca się usunąć niezgodność z przepisami prawa. Skutkuje ona nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, albo też doprowadzeniem obiektu do stanu poprzedniego, a w przypadku rozbiórki obiektu (lub części) - faktycznym nakazem odbudowy. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Drugi sposób polega na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót (pkt 2), w sytuacji gdy możliwe jest doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami i nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę (najczęściej naruszenie innych przepisów lub warunków bezpieczeństwa). Trzeci przypadek dotyczy sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (pkt 3).

Organ wskazał, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, stąd w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 19.09.2020 r.

Z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż nakaz rozbiórki nie jest z powodu braku możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, a jest jedynie wynikiem braku woli jego właścicieli na doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, jak również jest następstwem intencji właścicieli, czego jednoznaczny wyraz dawali w toku postępowania. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią: art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawda uległy zmianie, co oznacza, że organy orzekające w sprawie są związane treścią prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

I tak, prawomocnym wyrokiem z dnia 28.10.2015 r., sygn. akt II SA/Bd 355/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję z dnia [...].02.2015 r. znak: [...], a w jego uzasadnieniu stwierdził, iż skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane, natomiast zarzucono organowi II instancji naruszenie art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nie ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, które niewątpliwie odnosiły się do sprawy i ich wyjaśnienie miało istotne znaczenie dla jej rozpoznania, nie kwestionując jednocześnie zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia w ww. decyzji.

Ponadto, w kolejnym prawomocnym wyroku z dnia [...].01.2020 r., sygn. akt II SA/Bd 752/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję, organu z dnia [...].06.2019 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...].04.2019 r., znak: [...], [...],-ze względu na błędną wykładnię przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...), dokonaną przez organy orzekające w sprawie dot. parametrów kształtowania zabudowy na tym terenie - "szerokości elewacji frontowej pojedynczego budynku" Natomiast Sąd podzielił argumentację organów nadzoru budowlanego zarówno co do zastosowanej podstawy prawnej, jak i zakresu nałożonych obowiązków w zaskarżonej decyzji.

Organ rozpatrując odwołanie zbadał prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania w oparciu o art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z dn. 07.07.1994 r. Prawo budowlane, nie stwierdzając naruszeń.

Jak podkreślił organ odwoławczy, będąc związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażone orzeczeniu sądu, organ I instancji nie uwzględnił wskazań sądu wyrażonych w prawomocnych wyrokach z dnia 28.10.2015 r. o sygn. akt II SA/Bd 355/15, jak i z dnia 15.01.2020 r. o sygn. akt II SA/Bd 752/19, co stanowi naruszenie ww. art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tym samym, w ocenie organu II instancji, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji, organ winien zastosować tryb postępowania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dn. 07.07.1994 r. Prawo budowlane - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian [pkt 3], po upływie określonego terminu organ I instancji wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego [ust. 4]. Dopiero niewykonanie w terminie nałożonych obowiązków skutkuje wydaniem przez organ I instancji decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu [ust. 5].

W przypadku, gdy istnieje realna możliwość doprowadzenia niniejszego budynku mieszkalnego jednorodzinnego do stanu zgodnego z prawem, a ewentualną jedyną przyczyną nakazu rozbiórki są wyłącznie kwestie finansowe (co wskazano w odwołaniu) to nie stwierdzając naruszenia przepisów prawa, które obligowałoby organy nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku, nakaz rozbiórki jest możliwy wyłącznie poprzez niewykonanie w terminie nałożonego obowiązku na podstawie art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Zatem w sytuacji, gdy zostaną nałożone na właścicieli, tj. M. G. i T. G. obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dn. 07.07.1994r. Prawo budowlane, to wyłącznie od woli właścicieli zależeć będzie czy zostaną wykonane nałożone decyzją obowiązki czy też nie. Dopiero w sytuacji nie wykonania obowiązków, możliwe będzie wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Ponadto organ odwoławczy zarzucił, że organ I instancji nie rozpatrzył wniosku Państwa M. i T. G. z dnia [...].12.2020 r. o zawieszenie postępowania administracyjnego, czym naruszył art. 101 Kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa bądź art. 98 § 1 Kpa oraz art. 9 Kpa. Również organ nadzoru budowlanego I instancji nie dokonał należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czym naruszył art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Prawidłowa decyzja administracyjna powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 tejże ustawy, a treść uzasadnienia decyzji odbiega od ww. wymogów ustawowych.

Wyjaśniono, że organ II instancji nie może uzupełnić postępowania w ww. zakresie, ponieważ w tej istotnej części, postępowanie byłoby tylko jednoinstancyjne, co sprzeczne jest z art. 15 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

W odniesieniu do zarzutu zawartego w odwołaniu, iż organy nie rozważyły czy decyzja wydana w trybie art. 51 ust. I pkt 3 Prawa budowlanego jest uzasadniona z punktu widzenia zasad współżycia społecznego [...] wyjaśniono, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, Prawa budowlanego czy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają takich klauzul generalnych jak dobra wiara czy zasady współżycia społecznego. Zgodnie z art. 6 Kpa organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że klauzule generalne (w tym zasady współżycia społecznego) nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej, skargi sądowej lub skargi kasacyjnej.

Ponadto, odnosząc się do uwag zawartych w przywołanej wiadomości email z dn. [...].04.2021r. wyjaśniono, że materiał w postaci posiadanych akt sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (przekazanych w związku z rozpatrywanym odwołaniem) oraz akt sprawy administracyjnej oraz skargowych, zostały udostępnione stronie postępowania - T. G. oraz pełnomocnikowi M. G. - E. K. w siedzibie organu w dn. [...].04.2021 r. Część udostępnionej dokumentacji dotyczącej wcześniejszych rozstrzygnięć organu nadzoru budowlanego II instancji, wyeliminowanych z obrotu prawnego prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy ma charakter archiwalny i w takiej formie podlegała udostępnieniu, nie mając znaczenia dla zajętego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Natomiast zgodnie z art. 133 ustawy z dnia [...].06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, organ odwoławczy co do zasady (z wyjątkiem art. 136 ww. ustawy) rozpatruje sprawę na podstawie przekazanych przez organ I instancji akt sprawy rozumianej jako całość zebranego materiału w danej sprawie w postępowaniu pierwszo-instancyjnym i ta dokumentacja podlegała analizie.

W ocenie organu odwoławczego, postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie zostało przeprowadzone prawidłowo, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. naruszył przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 5 ustawy z dnia [...].07.1994r. Prawo budowlane oraz przepisy art. 7, art. 9 art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe, nie jest możliwe pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dn.[...].03.2021 r. znak: [...], [...], nakazującej M. G. i T. G. dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na terenie działki o nr ewid.[...] w Ś. przy ul. [...].

Wobec powyższego, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia [...].06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego uchylono zaskarżoną decyzję.

W sprzeciwie od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...], M. G. i T. G. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 138 § 2 pkt 2 w zw. z art. 140 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, w szczególności poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu,

2) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 oraz w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, a w szczególności brak odniesienia do wszystkich zarzutów odwołania i przez to naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, to jest zasady przekonywania.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o:

. uchylenie zaskarżonej decyzji K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. w części dotyczącej jej uzasadnienia,

. zasądzenie od K.-P. Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zarzutów sprzeciwu, jego autorzy podnieśli, iż bez względu na niekwestionowaną co do zasady sentencję orzeczenia organu II instancji, istotny ich sprzeciw budzi argumentacja przedstawiona przez WINB w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji z dnia [...] maja 2021 r.

W pierwszej kolejności WINB w B., pomimo uwzględnienia odwołania, nie odniósł się, zdaniem skarżących, do zarzutów odwołania, wskazujących na nieuprawnione przypisywanie właścicielom nieruchomości złej woli oraz nadinterpretację ich zachowań, które PINB w T. kwalifikował jako "kategoryczne odmawianie wykonania jakichkolwiek robót budowlanych". O braku woli wykonania nałożonych obowiązków, nakazów lub zakazów, można bowiem w ocenie skarżących mówić wyłącznie w sytuacji, w której istnieje decyzja administracyjna je określająca. Takiej decyzji w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma, natomiast poprzednie zostały usunięte z obrotu prawnego z przyczyn wskazanych w wyroku WSA w Bydgoszczy.

W ocenie strony skarżącej, niedopuszczalnym była i nadal jest sytuacja w której strona, względem której ma być wydana decyzja w trybie art. 51 Prawa budowlanego, zmuszana jest przez organ do wyrażania woli co do nakładanych w przyszłości obowiązków do wykonania, tym bardziej co do takich, których skala i zakres jest znaczny, bez jednoczesnej możliwości zweryfikowania prawidłowości nałożonych obowiązków. Na żadnym etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji po wyroku WSA w Bydgoszczy nie wskazano, czy zakres robót dodatkowych, co do których miał ponownie zostać nałożony nakaz, zostanie ustalony w sposób prawidłowy. W powyższym kontekście WINB w B. przedstawił co prawda wykładnię przepisów art. 51 Prawa budowlanego, jednak w ocenie skarżących zaniechał odniesienia się do tych zarzutów zawartych w odwołaniu, które wskazywały na konieczność zweryfikowania, czy nałożenie obowiązku w postaci wykonania dodatkowych robót - w celu ogólnie mówiąc, naprawy budynku - nie przewyższa kilkukrotnie kosztów jakie właściciele ponieśliby w przypadku rozbiórki budynku. Na taką właśnie i tylko taką alternatywę wskazywał WSA w Bydgoszczy, przez co należy rozumieć odstąpienie od wydawania decyzji nakazującej sporządzenie projektu budowlanego i wykonania robót budowlanych, wyłącznie z tego względu, że koszty z tym związane będą niewspółmiernie wysokie w stosunku do zamierzonego celu i będą stanowić ogromne obciążenie dla właścicieli budynku, którzy praktycznie od 2012 r. nie mogą korzystać z budynku.

Ograniczenie się do stwierdzenia, że organ I instancji powinien zweryfikować, czy istnieje realna możliwość doprowadzenia spornego budynku do stanu zgodnego z prawem, nie zawiera w sobie obowiązku zweryfikowania powyższej przesłanki także pod względem środków finansowych, jakie zmuszeni byliby ponieść właściciele, w porównaniu do kosztów wybudowania nowego budynku.

W dalszej kolejności zarzucono, że uzasadnienie decyzji WINB może wprowadzać w błąd i sugeruje, że sprawa toczy się dopiero od 2021 roku, a nie od 2012. Taki sposób formułowania uzasadnienia, budzi uzasadnioną obawę strony skarżącej, że utrzymanie się takiego uzasadnienia w obecnej formie, m.in. w zakresie błędnych dat w jakich było prowadzone postępowanie, będzie powielane w dalszych decyzjach oraz przez organy i sądy administracyjne. To z kolei doprowadzi do pominięcia wszystkich okoliczności począwszy od 2012 roku i jest równoznaczne z próbą uniknięcia odpowiedzialności organów administracji za błędnie wydawane dokumenty (z okresu poprzedzającego budowę i po zakończeniu inwestycji) oraz decyzje administracyjne.

Ponadto wskazano, że w uzasadnieniu decyzji WINB z dnia [...] maja 2021 r. zaniechano wyraźnego podkreślenia faktu, iż w dokumentacji PINB i WINB znajdują się dokumenty z podrobionymi podpisami i z błędami formalno-prawnymi z okresu wydania zgody przez PINB Ś. na rozpoczęcie budowy i jej zakończenie. W dokumentach PINB w tomie 8 znajdują się postanowienia prokuratury, które informują o podrobionych podpisach, pełną wiedzę o tym ma WINB i dowody w swoich aktach i do dziś, żaden organ nie podjął żadnych czynności w celu usunięcia wadliwych dokumentów. Tym bardziej, że WINB w ww. decyzji, kolejny raz przedstawił harmonogram sprawy nie wykazując, że te dokumenty są nadal w obiegu prawnym, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z sentencją decyzji WINB.

Uzasadnienie zaskarżonej obecnie decyzji, zdaniem skarżących, zawiera również wadliwe oznaczenia faktów towarzyszących okolicznościom w jakich prowadzone było postępowanie od roku 2012, gdyż postępowanie, w ramach którego wydano decyzję z dnia [...].10.2012 roku, zostało wszczęte na wniosek T. G. (zał. 1 i 2), a nie z urzędu. Ma to istotne znaczenie z uwagi na złożenie wniosku o zawieszenie postępowania.

Skarżący odniósł się następnie do decyzji z dnia [...].05.2013 r. i wadliwości postępowań oraz przewlekłości postępowania na tamtym etapie.

Kolejna nieścisłość w treści uzasadnienia decyzji WINB z dnia [...] maja 2021 r., zdaniem skarżących, znajduje się na stronie 6 uzasadnienia - wskazano bowiem, "że [...].03.2019 roku PINB zawiadamia strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w PINB T. przed wydaniem decyzji. Z tego prawa skorzystałem ja wraz z pełnomocnikiem E. K. oraz W. R. - przedstawiciel Gminy Ś.." Z takim stwierdzeniem, zdaniem skarżących nie sposób się zgodzić, gdyż dowody, które posiada WINB przeczą temu, iż w dniu [...].03.2019 Gmina była stroną tego postępowania.

W ocenie skarżących, w toku uprzednio prowadzonego postępowania naruszono przepisy k.p.a., nie powiadamiając inwestorów o zakwalifikowaniu Gminy jako strony postępowania, odbierając jednocześnie prawo do wypowiedzenia się w tej sprawie i możliwości zgłoszenia sprzeciwu. Okazało się też, że Gmina ustanowiła się stroną ze względu na kabel energetyczny (prawdopodobnie, gdyż nikt na piśmie nie chce udzielić wyjaśnień w tym zakresie od 2019 roku ) oraz, że właścicielem kabla jest jednak ENEA, a nie Gmina. Gmina jest właścicielem kabla oświetleniowego, jednak kabel jest po drugiej stronie ulicy [...].

W ocenie strony skarżącej, przystąpienie Gminy do postępowania jako strony, miało wyłącznie na celu umożliwienie Gminie wpłynięcia na ostateczną treść decyzji PINB, później WINB i WSA. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy jest składanie wniosków przez Gminę do PINB i WINB o zawieszenie postępowanie do czasu uchwalenia MPZP, czego fakt w uzasadnieniu WINB pominięto. Ostatecznie, po 16 miesiącach, Gmina osiągnęła swój cel zmieniając zapisy MPZP (drugi raz) i według nowych MPZP budynek już nie narusza wysokości posadowienia parteru i długości linii frontowej. Gdyby nie zmieniono MPZP, budynek naruszałby MPZP, co spowodowałoby jego rozbiórkę i obciążenie odpowiedzialnością organów Gminy Ś., które wydały wbrew prawu decyzję pozwolenia na budowę i użytkowanie. Co istotne, WINB w B. na bieżąco był pisemnie informowany o wszystkich nieprawidłowościach, jednak organ był bezczynny i nie reagował na żadne nasze wnioski i ponaglenia.

Skarżący dodali również, że na rozprawie administracyjnej w dniu [...].10.2020r. w PINB T., M. G. podała do protokołu, że domaga się wyjaśniania przez PINB bezprawnego powołania Gminy Ś. jako strony postępowania - co też pozostało do dziś bez odpowiedzi. Organ złamał przepisy prawa, odebrał właścicielom budynku prawa, natomiast wydawane decyzje stale są wydawane z błędnymi treściami.

W uzasadnieniu decyzji WINB z dnia [...] maja 2021 r. na str. 7/8, odniesiono się do wniosku o zawieszenie postępowania z [...].08.2020 r. - PINB T. wydało postanowienie z dnia [...].09.2020 r., w którym odmówiono inwestorom zawieszenia postępowania ze względu na fakt, że inna strona się na to nie zgodziła. W aktach PINB i WINB, zdaniem skarżących nie ma natomiast żadnego dokumentu potwierdzającego wyrażenie sprzeciwu innej strony na zawieszenie postępowania.

WINB przytoczył również treść pisma z dnia [...].09.2020 r., kierowanego przez PINB T. do W. Izby Inżynierów Budownictwa. Zdaniem skarżących, w treści WINB pomija, że ekspertyza K. U. jest istotnym dowodem w prowadzonym postępowaniu, natomiast WINB posiada wiedzę, że wszystkie dotychczas wydane decyzje przez PINB i WINB od 2014 roku opierały się wyłącznie na tej ekspertyzie jako rozstrzygającej. WINB, cytując treść pisma z W. Sądu Dyscyplinarnego z P. pominął dalszą treść i pouczenie, a mianowicie, że "wskutek czego akta sprawy zostały przesłane do Krajowego Sądu Dyscyplinarnego (...) celem rozpatrzenia odwołania. W związku z powyższym, wszelkie pytania dotyczące szczegółów postępowania w sprawie odpowiedzialności dyscyplinarnej K. U. proszę kierować do Krajowego Sądu dyscyplinarnego w W.". Zdaniem skarżących, WINB celowo pominął istotne słowa i treści, aby rozmyć wagę tej ekspertyzy, tym bardziej, że złożony był wniosek o zawieszenie postępowania do PINB do czasu rozstrzygnięcia odpowiedzialności K. U. oraz ocenę jego ekspertyzy, która jest kluczowa w tym postępowaniu administracyjnym. Istotnym pozostaje, że w tej sprawie został złożony kolejny wniosek w tej sprawie do PINB w dniu [...].12.2020 - tj. jeszcze przed wydaniem decyzji PINB [...].03.2021.

Zdaniem skarżących, PINB w T. w ogóle się tym wnioskiem nie zajął i nie udzielono wnioskodawcom żadnej odpowiedzi, dlatego uważają, że WINB w decyzji z dnia [...].05.2021 celowo umniejszył znaczenie tej ekspertyzy i robi wszystko aby zamknąć sprawę, zanim Sąd rozpatrzy rzetelność ekspertyzy K. U., aby nikt nie poniósł odpowiedzialności.

W uzasadnieniu decyzji, WINB przytoczył wyrok WSA z [...].10.2015 roku wskazując, że organ II instancji nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu, które zdaniem skarżących niewątpliwie odnosiły się do sprawy i ich wyjaśnienie miało istotne znaczenie dla jej rozpatrzenia, nie kwestionując jednocześnie zastosowanej podstawy prawnej wskazanej decyzji. WINB całkowicie zaniechał wskazania w uzasadnieniu decyzji, że zarzuty tyczyły się wskazanej wyżej ekspertyzy, która nie przedstawia stanów rzeczywistych, a które pomijał PINB i WINB (pomimo zgłaszanych dowodów), natomiast Sąd nie zakwestionował podstawy prawnej, ponieważ w 2015 roku były wszystkie dokumenty w obrocie prawnym dotyczące tej inwestycji. Co równie istotne, wydając kolejne decyzje, organy nie odniosły się w żaden sposób do wskazań zawartych w wyroku WSA z roku 2015, nawet do dnia dzisiejszego. Konsekwentnie, ten niekorzystny wyrok WSA m.in. dla WINB jest przez organy pomijany.

W dalszej kolejności, skarżący nie zgodzili się z treścią uzasadnienia przedstawioną na str. 11 i 12, gdzie WINB przytoczył art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących, jest to tzw. postępowanie naprawcze, co podkreślano w decyzjach w 2019r. i nie może dotyczyć istotnych odstępstw, a z takiego sformułowania w uzasadnieniu WINB wynika, że organy obu instancji skupiają się wyłącznie na istotnych odstępstwach podkreślając, że unieważnienie całej dokumentacji jest nieistotne dla sprawy. Dla mnie jest to priorytetem tej sprawy, bo gdyby decyzja na budowę i inne dokumenty sprzed budowy i po jej zakończeniu, były wydane przez organy zgodnie z przepisami prawa, to do tej sytuacji prawnej (jaka jest obecnie) nigdy by nie doszło.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono rozstrzygnięcie WINB, mocą którego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję organu I instancji, jednocześnie przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

a. postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

b. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.)- gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Z powyższych przepisów wynika wprost, że podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dodać przy tym należy, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. (patrz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13.02.2013r. o sygn. akt IV SA/Po 1000/12, publ. LEX nr 1287167)

Kontrola natomiast zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia, sąd nie odnosi się zatem do meritum sprawy oraz innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego.

Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 Kpa. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

Uzasadnione jest stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie należy przede wszystkim podkreślić, że zarzuty zawarte w sprzeciwie nie odnoszą się wprost do przesłanek wydania decyzji kasacyjnej co już w zasadzie czyni sprzeciw nieuzasadnionym. Nie podważają one decyzji kasacyjnej co do istoty (eliminacji rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego z obrotu prawnego). Skarżący zakwestionował wyłącznie treść uzasadnienia lecz nie tyle w odniesieniu do przesłanek uzasadniających zastosowanie decyzji kasacyjnej lecz fragmentów dotyczących relacji z przebiegu dotychczasowego postępowania i wydania także rozstrzygnięć nie objętych niniejszym postępowaniem.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na dopuszczalność zaskarżenia wyłącznie uzasadnienia decyzji administracyjnej. W takim przypadku sądowa kontrola odbywa się jednak każdorazowo z uwzględnieniem zawartego w decyzji rozstrzygnięcia, z którym uzasadnienie stanowi całość. Należy jednak też dostrzec, że brak jest dotychczas pełnej zgodności co do określenia zakresu (przedmiotu) zaskarżenia w przypadku kwestionowania uzasadnienia, a także powiązanego z nim zakresu kompetencji kasacyjnych sądu w razie uwzględnienia skargi. Istota rozbieżności w poglądach sprowadza się do kwestii, czy jest dopuszczalne wniesienie skargi skierowanej jedynie przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej z wyłączeniem kwestionowania samego rozstrzygnięcia, a w rezultacie, czy jest dopuszczalne uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie jej uzasadnienie. (zob. Turski "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie uzasadnienie lub jego fragmenty". ZNSA 1 (70)/2017).

Poszczególne elementy decyzji takie jak podstawa prawna, przesłanki faktyczne, rozstrzygnięcie oraz jego uzasadnienie są co do zasady nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają i warunkują oraz powinny być oceniane łącznie. W konsekwencji, wniesienie skargi (czy sprzeciwu) na uzasadnienie decyzji stanowi w istocie wniesienie skargi na decyzję. Na skutek skargi (sprzeciwu) sąd rozpoznaje sprawę, której przedmiotem jest ocena decyzji pod względem zgodności z prawem a nie ocena fragmentu jej uzasadnienia. Zaskarżenie uzasadnienia decyzji oznacza w istocie zaskarżenie decyzji jako pewnej całości, której poszczególne fragmenty są ze sobą nierozerwalnie związane (vide np. wyrok w sprawie II SA/Wr 155/17 z dnia 8 czerwca 2017 r. oraz wskazane w nim orzecznictwo, jak również wyroki w sprawach II OSK 1457/11 czy I SA/Wa 459/16, dostępne w na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA).

Sąd w sprawie niniejszej odrzuca koncepcję, że w razie uznania za zasadną skargi/sprzeciwu o zakresie zaskarżenia zawężonym tylko do uzasadnienia decyzji bądź jego części, władny jest uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji. Zdaniem Sądu ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą bowiem funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, niezależnie od siebie. Uzasadnienie nie może więc być wyeliminowane z obrotu prawnego przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania rozstrzygnięcia. Takie orzeczenie rodziłoby niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne. Istotnym jest także, że wniesienie skargi/sprzeciwu przeciwko uzasadnieniu decyzji zawsze oznacza zaskarżenie decyzji jako całości, której poszczególne elementy są ze sobą nierozerwalnie związane i stanowią integralną całość. W konsekwencji, uwzględnienie skargi z powodu wadliwości wyłącznie uzasadnienia zawsze skutkuje uchyleniem decyzji jako całości. W ocenie Sądu skarga/sprzeciw skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia decyzji może być oddalona, gdy wady zakwestionowanego uzasadnienia nie mają wpływu na wynik sprawy.

Zdaniem sądu, co do zasady zatem, nie jest możliwe uchylenie jedynie fragmentów uzasadnienia decyzji i pozostawienie w obrocie samego jej tenoru. Jeżeli wady uzasadnienia mają charakter istotny, to jest wpływają na treść decyzji, konieczne jest uchylenie decyzji jako całości. W sytuacji, w której skarga/sprzeciw dotyczyła wyłącznie uzasadnienia decyzji, przy jednoczesnym wskazaniu, że decyzja jako taka uznawana jest za korzystną, sąd co do zasady, zobligowany jest do oddalenia skargi/sprzeciwu w związku z treścią art. 134 § 2 p.p.s.a. Z mocy powołanego przepisu, sąd nie może bowiem orzec na niekorzyść skarżącego.

Oceniając wniesiony sprzeciw należy podkreślić, że stanowisko skarżącego w nim zawarte nie uwzględnia w pełni okoliczności tej konkretnej sprawy, gdyż w znacznej części odwołuje się do innych postępowań i rozstrzygnięć - postępowanie wpadkowe dotyczące odmowy zawieszenia postępowania czy postępowania toczące się w 2013 r, czy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wreszcie w sprzeciwie zarzucano przewlekłość postępowania, która również nie jest oceniana w niniejszym postępowaniu.

Jak wskazano, podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane, regulujące procedurę wynikającą z hipotezy przepisu art. 50 ust. 1 ww. ustawy dotyczącego postępowania naprawczego, tj. gdy roboty budowlane wykonywane są bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1), w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust.1 (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). W przypadku stwierdzenia przez organ prowadzenia lub wykonania robót budowlanych w przypadkach określonych powyżej, na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Słusznie organ odwoławczy wskazał, że w art. 51 ust. 1 ww. ustawy zostały przewidziane trzy wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania naprawczego. Pierwszy następuje, gdy brak jest możliwości naprawy (pkt 7), tj. powstała niedająca się usunąć niezgodność z przepisami prawa. Skutkuje ona nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, albo też doprowadzeniem obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Drugi sposób polega na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót (pkt 2), w sytuacji gdy możliwe jest doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami i nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę. Trzeci przypadek dotyczy sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (pkt 3).

Nierespektowanie tych reguł prowadzi co do zasady do istotnego naruszenia nie tylko prawa materialnego ale też procedury, jako konsekwencji zaniechania badania określonych przesłanek.

Jak wskazał organ odwoławczy, organ I instancji jednoznacznie stwierdził, że bez wątpliwości istnieje możliwość doprowadzenia pod względem technicznym i prawnym budynku do stanu zgodnego z prawem lecz zbędne i niewskazane z punktu widzenia dyspozycji art. 51 ustawy - Prawo budowlane jest dalsze prowadzenie postępowania naprawczego i wydanie decyzji, o której stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Wynikało to z tego, że właściciel pomimo posiadanej wiedzy o możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, nie ma zamiaru wykonać obowiązków, które umożliwią doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, a budynek w stanie istniejącym pozostać nie może, zarówno ze względów technicznych, jak i porządku prawnego. Opierając się również zatem na wskazaniu zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15.01.2020 r., sygn. akt II SA/Bd 752/19 uznał, że wykładnia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 4 i 5 ustawy - Prawo budowlane i cel postępowania naprawczego, zmusza w tych okolicznościach organ nadzoru budowlanego, wobec takiego zachowania właściciela, do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, czyli do nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku. Organ zaznaczył, że nakaz rozbiórki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane nie ma charakteru bezwzględnego. Ma on zastosowanie, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W okolicznościach niniejszej sprawy, za nie dające się usunąć naruszenie prawa, organ uznał brak woli i niechęć właścicieli do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem oraz świadome przedłużanie postępowania. Takie stanowisko wpisuje się w wykładnię zaprezentowaną w poprzednim wyroku Sądu.

Jak się jednak okazało, stanowisko skarżącego co do żądania rozbiórki jest niekonsekwentne, gdyż pomimo wcześniejszego dążenia do uzyskania nakazu rozbiórki, obecnie kwestionuje to rozwiązanie, a przynajmniej wskazuje na (ocenione przez organ jako pozaprawne) okoliczności, które miałyby takie rozstrzygnięcie uzasadniać. Ostatecznie w okolicznościach niniejszej sprawy zmiana, czy warunkowa zmiana stanowiska skarżącego nie pozwala na przyjęcie dozwolonego przez Sąd w przywołanym wyroku rozwiązania w postaci nakazu rozbiórki bez zobowiązania do wykonania niezbędnych obowiązków pozwalających na doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem w sytuacji braku woli właściciela wykonania tych czynności.

Na marginesie można przypomnieć, że Sąd w poprzednim wyroku stwierdził, że w sytuacji, gdy właściciele nie tylko kontestują nakładanie na nich jakichkolwiek obowiązków, ale jednoznacznie w toku postępowania oświadczą, że nie jest ich zamiarem dokonanie wskazanych przez organy robót budowlanych, czyli w istocie doprowadzenie budynku do stanu techniczno-budowlanego zgodnego z prawem, lecz mimo świadomości takiej możliwości żądają nakazania przez organ rozbiórki obiektu budowlanego, wykładnia przepisów art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 3 i ust. 4 i 5 p.b. i cel postępowania naprawczego - nie uniemożliwia zastosowania takiego rozstrzygnięcia. Brak zainteresowania w doprowadzeniu spornego budynku mieszkalnego jednorodzinnego do stanu zgodnego umożliwia, alternatywną interpretację przepisów art. 51 Prawa budowlanego.

Decyzją kończącą określony etap postępowania naprawczego jak wskazał Sąd jest decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2, bądź na mocy art. 51 ust. 4 ewentualnie w oparciu o art. 51 ust. 5 prawa budowlanego. Jeśli mimo możliwości zastosowania rozwiązań, które wyraźnie przedstawiono właścicielowi, świadomie, jednoznacznie i wiarygodnie rezygnuje on z możliwego doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu legalnego i technicznie właściwego do użytkowania, to zbędne i niewskazane z punktu widzenia dyspozycji art. 51 p.b. staje się dalsze prowadzenie postępowania i wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Jest to wszakże jedynie pośrednie stadium, przy czym wyłącznie od woli właściciela zależy czy wykona nałożone obowiązki czy też nie. Jeżeli zatem z góry rezygnuje, efektem i tak będzie wydanie decyzji nakazującej w okolicznościach tej sprawy rozbiórkę obiektu – art. 51 ust. 5 p.b.

Pomimo jednoznacznego stwierdzenia, że istnieje techniczna oraz prawna możliwość doprowadzenia spornego budynku mieszkalnego jednorodzinnego do stanu zgodnego z prawem ale przy uwzględnieniu stanowiska Sądu wyrażonego w poprzednim wyroku, organ przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia ocenę okoliczności faktycznych zawartą w tym wyroku. Natomiast w całokształcie okoliczności tej sprawy, które Sąd przytoczył (braku woli czy w istocie zgody/żądania pod pozaprawnymi warunkami na rozbiórkę) konieczne jest uznanie, że pominięcie jakiegoś etapu określonego w art. 51 ust 1 pr bud – formalnego zobowiązania do doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem stanowi uzasadnienie do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, skarżący w ramach normalnej procedury zdecyduje czy zamierza doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem czy nie wykonując nałożonych obowiązków doprowadzi do konieczności nakazania rozbiórki, jak stwierdził organ odwoławczy.

Zasadnie zatem organ II instancji uznał, że istnieją przesłanki do zastosowania art. 138§ 2 k.p.a. i przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji, organ winien zastosować tryb postępowania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dn. 07.07.1994 r. Prawo budowlane - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nałożenie, określając termin wykonania, obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian [pkt 3], po upływie określonego terminu organ I instancji wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego [ust. 4]. Dopiero niewykonanie w terminie nałożonych obowiązków skutkuje wydaniem przez organ I instancji decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu [ust. 5]. Taki sposób działania wymaga z punktu widzenia procesowego ustalenia istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania właściwej normy prawa materialnego.

Jak wskazał organ, w przypadku, gdy istnieje realna możliwość doprowadzenia niniejszego budynku mieszkalnego jednorodzinnego do stanu zgodnego z prawem, a ewentualną jedyną przyczyną nakazu rozbiórki są wyłącznie kwestie finansowe, to nie stwierdzając naruszenia przepisów prawa, które obligowałoby organy nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku, nakaz rozbiórki jest możliwy wyłącznie poprzez niewykonanie w terminie nałożonego obowiązku na podstawie art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Zatem w sytuacji, gdy zostaną nałożone na właścicieli, tj. M. G. i T. G. obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dn. 07.07.1994r. Prawo budowlane, to wyłącznie od woli właścicieli zależeć będzie, czy zostaną wykonane nałożone decyzją obowiązki czy też nie. Dopiero w sytuacji nie wykonania obowiązków, możliwe będzie wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał również, że będąc związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażone orzeczeniu sądu, organ I instancji nie uwzględnił wskazań sądu wyrażonych w prawomocnych wyrokach z dnia 28.10.2015 r. o sygn. akt II SA/Bd 355/15, jak i z dnia 15.01.2020 r. o sygn. akt II SA/Bd 752/19, co stanowi naruszenie ww. art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tu jednak organ odwoławczy nie wskazał czy i w jakim zakresie nadal aktualne pozostają zalecenia zawarte w tych wyrokach. Co do zasady, w związku z kontrolą sądową późniejszego rozstrzygnięcia, wcześniejsze braki mogą być aktualne o ile Sąd na nie wskazał rozpatrując ponownie sprawę.

Organ odwoławczy zarzucił, że organ I instancji nie rozpatrzył wniosku M. i T. G. z dnia [...].12.2020 r. o zawieszenie postępowania administracyjnego, czym naruszył art. 101 Kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa bądź art. 98 § 1 Kpa oraz art. 9 Kpa. Z formalnego punktu widzenia ten zarzut jest słuszny, natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy miałby istotne dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie, gdyby wpływał na jego wynik. Tu natomiast organ zwracał uwagę na intencjonalne działania właścicieli wydłużania postępowania przekładającego się na degradację substancji budynku wskutek upływu czasu. Nie zmienia to faktu, że w tym przedmiocie konieczne jest też podjęcie czynności.

Organ II instancji słusznie uzasadnił, że nie może uzupełnić postępowania w opisanym wcześniej zakresie, ponieważ w tej istotnej części, postępowanie byłoby tylko jednoinstancyjne, co sprzeczne jest z art. 15 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Trzeba też mieć na uwadze, że nie zaskarżono decyzji kasacyjnej lecz jej uzasadnienie a zasadnicza argumentacja uzasadnienia sprzeciwu pozostaje poza granicami sprawy.

W odniesieniu zaś co do samego rozstrzygnięcia, organ wskazał właściwe przesłanki wydania zaskarżonej decyzji, które znajdują uzasadnienie w okolicznościach sprawy. To zaś uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.

Wobec powyższego, zarzuty sprzeciwu nie zasługiwały na uwzględnienie, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.