Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1955/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 5a ust. 1 i 2, art. 28 ust. 2, art.49
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 49 § 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 188, art. 190, art. 203
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 71/21 w sprawie ze skargi K. Ż. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 marca 2017 r. nr O-54/17 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na zagospodarowanie przestrzeni publicznych historycznego obszaru WUWA 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Wrocławia z dnia 17 maja 2017 r., nr 1268/16; 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz K. Ż. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 71/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. Ż., dalej: "skarżąca", na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 marca 2017 r., nr O-54/17, w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zagospodarowanie przestrzeni publicznych historycznego obszaru WUWA.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

K. Ż., dalej także: "skarżąca", w dniu 25 marca 2016 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją w sprawie pozwolenia na budowę z 26 marca 2015 r., nr 1444/15, powołując się na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skarżąca stwierdziła, że o pozwoleniu na budowę dowiedziała się od sąsiada w dniu 22 marca 2016 r.

Postanowieniem z dnia 17 maja 2017 r., nr 1268/16, Prezydent Wrocławia, dalej także: "Prezydent", odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia 26 marca 2015 r., nr 1444/15, udzielającą gminie W. pozwolenia na budowę dla inwestycji p.n. "Zagospodarowanie przestrzeni publicznych historycznego obszaru WUWA", polegającej na: budowie i przebudowie instalacji elektrotechnicznych, sieci i przyłączy kanalizacji deszczowej, budowie przyłącza wody dla budynku [...] nr [...], zagospodarowaniu terenów zielonych, przebudowie układu komunikacyjnego, wymianie nawierzchni w obrębie ulic [...] we W. - działki nr [...],obręb [...], nr [...], obręb [...]. Powołał się na art. 149 § 3 K.p.a. Wskazał, że na mocy art. 5a Prawa budowlanego, oraz stosowanie do art. 49 K.p.a., zawiadomieniem z dnia 19 stycznia 2015 r. poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości, a pozostałe strony, znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji, których liczba przekracza 20, zostały zawiadomione o postepowaniu w formie obwieszczenia. Następnie zawiadomieniem oraz obwieszczeniem z dnia 4 marca poinformowano strony o zakończeniu postępowania. K. Ż. była stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia 26 marca 2015 r. oraz była zawiadamiana na zasadach określonych przepisami art. 5a Prawa budowlanego oraz art. 49 K.p.a.

Postanowieniem z 31 marca 2017 r., nr O-54/17) Wojewoda Dolnośląski, dalej także: "Wojewoda", po rozpatrzeniu zażalenia K. Ż., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wojewoda wyjaśnił, że skarżąca jako współwłaścicielka nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], była stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (wskazana nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji). Z uwagi jednak na liniowy charakter inwestycji doręczeń w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dokonywano w formie obwieszczenia na zasadzie art. 49 K.p.a. w zw. z art. 5a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane". Wojewoda zauważył, że z zachowaniem trybu uregulowanego w art. 49 K.p.a., w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, decyzję udzielająca pozwolenia na budowę doręczono indywidualnie, w formie pisemnej, inwestorowi, właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom nieruchomości na terenie zainwestowania. Pozostałe strony postępowania (w tym skarżąca) zostały zawiadomione w drodze obwieszczenia z 26 marca 2015 r. o wydaniu decyzji i możliwości zapoznania się z jej treścią. W obwieszczeniu zawarto także pouczenie, że po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia decyzja zostanie uznana za doręczoną ze skutkiem prawnym. W ocenie Wojewody, jeżeli skutek doręczenia skarżącej przedmiotowej decyzji nastąpił w kwietniu 2015 r., to nie sposób stwierdzić, że skarżąca powzięła wiadomość o wydaniu tej decyzji dopiero 22 marca 2016 r.

Oznacza to, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został po upływie jednomiesięcznego terminu, a ta okoliczność powoduje niedopuszczalność wznowienia, obligując organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że nie podziela stanowiska skarżącej, że planowana inwestycja nie jest obiektem liniowym, gdyż jak wynika z projektu zagospodarowania terenu wybudowana zostanie m.in. sieć kanalizacji deszczowej. Pierwotny układ komunikacyjny zostanie poprawiony i przystosowany do współczesnych wymagań użytkowych oraz zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wymienione zostaną nawierzchnie, skorygowane przebiegi i szerokości ciągów komunikacyjnych, zmodernizowane i przebudowane ścieżki parkowe. Także zostaną wykonane inne roboty budowlane dotyczące obiektu liniowego jak wymiana lamp ulicznych wzdłuż ulicy [...], [...] - od ul. [...] do ul. [...], fragmencie ul. [...] - od skrzyżowania z ul. [...] do ciągu pieszo- jezdnego wchodzącego na teren obszaru WUWA.

K. Ż. złożyła skargę, w której zarzuciła m.in. naruszenie art. 49 K.p.a. w zw. z art. 5a i art. 3 pkt. 3a i art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 140 i art. 144 K.p.a., poprzez uznanie za prawidłowe zawiadomienia skarżącej obwieszczeniem o wszczęciu postępowania, zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz o wydaniu pozwolenia na budowę w sytuacji gdy art. 49 K.p.a. w zw. z art. 5a Prawa budowlanego nie ma zastosowania, gdyż w świetle art. 3 pkt. 3a Prawa budowlanego obiekt, który ma powstać w drodze przedmiotowej inwestycji polegający na zagospodarowaniu terenów zielonych nie jest obiektem liniowym.

Nadto, podniosła naruszenie art. 49 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt. 10 i art. 5a ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że skarżąca mogła być zawiadomiona o czynnościach organu przez obwieszczenie, w sytuacji gdy w ramach inwestycji mają być wykonywane na jej posesji prace związane z modernizacją sieci elektroenergetycznej w tym prace związane z przyłączeniem tej sieci do instalacji znajdującej się na nieruchomości skarżącej.

W odpowiedzi na skargę wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Pismem procesowym z 1 września 2017 r., działający z upoważnienia prezydenta Zastępca Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego Wrocławia udzielił informacji o udostępnieniu obwieszczenia Prezydenta o wydaniu w dniu 26 marca 2015 r. decyzji nr 1444/15 udzielającej pozwolenia na budowę na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego W. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej.

Wyrokiem z 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 430/17, Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu Sąd oddalił skargę. Stwierdził, że skutek doręczenia skarżącej pozwolenia na budowę nastąpił w dniu 10 kwietnia 2015 r. w trybie art. 49 K.p.a. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że z treści skargi wynika, że skarżąca kwestionuje zasadność wykorzystania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę trybu doręczeń przyjętego w przepisie art. 49 K.p.a. W związku z tym stwierdził, że cena prawidłowości doręczeń może być dokonywana tylko w postępowaniu, w ramach którego ta czynność została podjęta, co w okolicznościach tej sprawy oznacza, że na etapie badania dopuszczalności wznowienia i zachowania terminu do wniesienia żądania weryfikacyjnego właściwy organ nie był uprawniony do oceny zasadności trybu doręczeń zastosowanego przez organ prowadzący postępowanie jurysdykcyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej skarżącej, wyrokiem z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1427/18, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu.

NSA podzielił zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 49 K.p.a. Zalecił, by ponownie rozpoznając skargę ocenić na podstawie posiadanych akt sprawy i w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany, czy projekt budowlany obejmował dokonanie robót budowlanych na nieruchomości skarżącej kasacyjnie. W zależności od tych ustaleń nakazano także ocenić prawidłowość zastosowania przez Prezydenta trybu doręczania na podstawie art. 49 K.p.a., dokonując uprzednio kwalifikacji robót budowlanych objętych zatwierdzonym projektem (budowa obiektu budowlanego, liczba stron w postępowaniu, uwzględnienie obiektu liniowego w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego). Zalecił także WSA we Wrocławiu wypowiedzenie się w kwestii dopuszczalności stosowania powyższego trybu doręczeń, gdy pozwolenie na budowę w ramach całej inwestycji opiewa nie tylko na budowę obiektu (obiektów) liniowego (liniowych), ale także innego rodzaju obiektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa.

Odnotował, że zgodnie z art. 148 § 1 i 2 K.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Stosownie zaś do art. 149 § 3 K.p.a., odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia.

Odnosząc się do zarzutu wykonywania robot budowlanych na nieruchomości skarżącej, WSA zaznaczył, że podstawą ocen w przedmiocie charakteru i zakresu inwestycji przewidzianej w pozwoleniu na budowę z 26 marca 2015 r., nr 1444/15, może być wyłącznie treść projektu budowlanego, który został tą decyzją zatwierdzony. Tymczasem projekt budowlany nie wskazuje, jakoby na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], której skarżąca jest współwłaścicielką, projektowane były jakiekolwiek roboty budowlane. Skarżąca tezę o planowanych na jej nieruchomości robotach budowlanych opiera w istocie na rozmowach prowadzonych z innymi osobami w przedmiocie skablowania na terenie jej nieruchomości linii energetycznej. Projekt budowlany zatwierdzony pozwoleniem na budowę takiego skablowania nie projektował, co potwierdza jednoznacznie rysunek planowanej instalacji elektroenergetycznej (zob. projekt budowlany s. 169). Jeśli więc nawet inwestor przy okazji realizacji zatwierdzonego pozwoleniem projektu budowlanego miał zamiar dodatkowego skablowania linii energetycznej na terenie działki nr [...], to uczynić to mógł wyłącznie w charakterze odrębnej pod względem formalnym inwestycji, a nie w ramach pozwolenia na budowę z 26 marca 2015 r., nr [...]. Jak już wyżej zaznaczono, projekt budowlany zatwierdzony powołanym pozwoleniem nie projektował żadnych robót budowlanych na terenie działki nr [...]. Nie ma więc podstaw do uznania, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zachodził wobec skarżącej obowiązek dokonywania doręczeń na zasadach ogólnych na mocy art. 5a ust. 2 Prawa budowlanego z pominięciem trybu doręczeń z art. 49 K.p.a.

Odnośnie do charakteru inwestycji przewidzianej w projekcie zatwierdzonym pozwoleniem na budowę z 26 marca 2015 r., WSA uznał, że analiza projektu budowlanego zagospodarowania przestrzeni publicznych historycznego obszaru WUWA wskazuje jednoznacznie, że roboty w nim przewidziane mają charakter mieszany. Dominują roboty budowlane dotyczące obiektów liniowych w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, jak przede wszystkim: przebudowa układu komunikacyjnego, budowa sieci kanalizacji deszczowej, czy sieci energetycznej zasilania lamp. Dokonywanie więc w tym zakresie doręczeń na podstawie art. 5a Prawa budowlanego, należało zdaniem Sądu pierwszej instancji, uznać za prawidłowe. Sąd zwrócił uwagę, że pozwolenie na budowę opierało się m.in. na regulacjach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części [...] we W. (Dz .Urz. Woj. Doln. z 2007 r. Nr [...], poz. [...]), dalej także: "Plan". W ramach tego Planu przewidziano zarówno przebieg ulic jak i ciągów pieszych i pieszo-jezdnych. Postanowiono przy tym, że linie rozgraniczające ulic, oznaczone na rysunku planu, są równocześnie liniami rozgraniczającymi sieci uzbrojenia technicznego (§ 55 pkt 1 MPZP).

Analiza zakresu podmiotowego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, zdaniem WSA wskazuje jednoznacznie, że zakres stron postępowania przekraczał znacznie liczbę 20 osób.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że poczynione wyżej uwagi nie oznaczają, iż organ administracji architektoniczno-budowalnej mógł stosować tryb doręczeń z art. 5a ust. 1 Prawa budowlanego także w zakresie, w jakim projektowano wykonanie obiektów o charakterze nieliniowym. WSA zaznaczył, że projekt budowlany, obok wykonania obiektów liniowych, przewidywał także inne roboty budowlane. Między innymi zaplanowano prace rozbiórkowe, zaprojektowano budowę parkingu oraz szereg elementów zagospodarowania terenu, w tym obiekty małej architektury (ławy, kosze na śmieci, ogrodzenia, tablice informacyjne, schody, stojaki) – zob. projekt budowlany, s. 110, 112-115, 158. W tym zakresie, według Sądu pierwszej instancji, nie ma podstaw do stosowania art. 5a ust. 1 Prawa budowlanego i zastosowanie znajdują reguły ogólne w zakresie doręczeń.

W świetle tego stanowiska, zdaniem WSA, dla oceny skuteczności zastosowanego wobec skarżącej trybu doręczeń z art. 5a ust. 1 Prawa budowlanego niezbędne jest ustalenie, czy nieruchomość skarżącej (działka nr [...]) znalazła się w obszarze oddziaływania również tych projektowanych obiektów, które miały charakter nieliniowy. Jeśli bowiem taki stan rzeczy miał miejsce, to niewystarczające było dokonanie wobec niej doręczeń w trybie obwieszczenia. Ewentualne objęcie nieruchomości skarżącej obszarem oddziaływania projektowanych obiektów nieliniowych oznaczałoby konieczność zastosowania wobec niej doręczeń na zasadach ogólnych, co z kolei skutkowałoby nieskutecznością doręczeń w trybie art. 5a ust. 1 Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że według projektu zagospodarowania terenu, najbliżej położonym względem nieruchomości skarżącej obiektem nieliniowym, przewidzianym do realizacji w zatwierdzonym projekcie budowlanym, było ogrodzenie (symbol E9) działki nr [...]. Działka ta oddzielona jest od nieruchomości skarżącej ulicą [...] (działka nr [...]). Nie sposób uznać, by tego rodzaju obiekt w jakikolwiek sposób ograniczał możliwość zabudowy czy zagospodarowania nieruchomości skarżącej. Podobnie pozostałe, przewidziane w projekcie, obiekty budowlane o charakterze nieliniowym nie wpływają na możliwość zabudowy i zagospodarowania nieruchomości skarżącej. Wskazuje na to jednoznacznie ich charakter jak i odległość względem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Nie sposób również takiego oddziaływania dopatrzeć się w tej części projektu budowlanego, która przewiduje urządzenie terenów zieleni (symbol Z3 i Z5) – zob. projekt budowlany, k. od 148 do 157. Samo urządzenie terenów zieleni nie stanowi zresztą robót budowlanych.

W konsekwencji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, stwierdzić należy, że zastosowany w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę względem skarżącej tryb doręczeń z art. 5a ust. 1 Prawa budowlanego był prawnie uzasadniony i rodził skutek określony w art. 49 K.p.a.

Skoro Prezydent w dniu 26 marca 2015 r. obwieścił, że wydał decyzję z 26 marca 2015 r., nr 1444/15, w sprawie pozwolenia na budowę, to skutek doręczenia decyzji względem skarżącej nastąpił w dniu 10 kwietnia 2015 r. Trafnie zatem organy obu instancji uznały, że wniosek o wznowienie postępowania, złożony przez skarżącą w dniu 25 marca 2016 r., wniesiony został po upływie ustawowego miesięcznego terminu, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wobec określonego w art. 49 K.p.a. w zw. z art. 5a ust. 1 Prawa budowlanego skutku doręczenia nie ma znaczenia podnoszona przez skarżącą okoliczność rozmowy z sąsiadem, który w dniu 22 marca 2016 r. poinformował skarżącą o wydaniu decyzji z 26 marca 2015 r., nr 1444/15.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej sformułowano następujące zarzuty względem Sądu I instancji.

1. Naruszenie art. 133 § 1 zdanie pierwsze, art. 134 § 1 i art. 151 P.p.s.a., w zw. z art. 3 pkt 10 i 20, art. 33 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 34 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę m.in. na podstawie błędnej interpretacji pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 tej ustawy, który winien być interpretowany w powiązaniu z art. 3 pkt 10, art. 33 ust. 1 zdanie pierwsze oraz z art. 34 ust. 3 pkt 5 tego aktu prawnego. Podniesiono, iż Sąd uznał, że z uwagi na to, iż inwestycja zawiera elementy liniowe i nieliniowe, a nieruchomość skarżącej nie sąsiaduje z nieliniową częścią inwestycji to nieruchomość ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów nieliniowych. Tymczasem, w ocenie skarżącego kasacyjnie, prawidłowa interpretacja omawianego pojęcia prowadzi do wniosku, że nawet w przypadku, gdy przedmiotem inwestycji jest kilka obiektów budowlanych, pojęcie obszaru oddziaływania obiektu należy odnosić do całej inwestycji. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że właściciel nieruchomości nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu jeżeli ta nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania chociażby jednego z obiektów budowlanych wchodzących w skład inwestycji.

Wskazano, że powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało uznanie przez Sąd, że zastosowany przez Prezydenta Wrocławia tryb doręczenia decyzji nr 1444/15 z dnia 26 marca 2015 r., wynikający z art. 49 K.p.a., w zw. z art. 5a ust 1 Prawa budowlanego był prawidłowy, co było jedną z przyczyn oddalenia skargi.

2. Naruszenie art. 133 § 1 zdanie pierwsze, art. 134 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 5a ust. 1 i art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 49 K.p.a. i art. 109 § 1 K.p.a. poprzez:

1. dokonanie niewłaściwej interpretacji art. 5a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, która powinna być dokonana w powiązaniu z art. 49 K.p.a., art. 109 § 1 K.p.a. i art. 33 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy Prawa budowlanego.;

2. niewłaściwe zastosowanie art. 49 K.p.a. i art. 5a ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazano, iż prawidłowa interpretacja art. 5 ust 1 Prawa budowlanego dokonana w powiązaniu z art. 33 ust. 1 tej ustawy musi prowadzić do wniosku, że art. 5a ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy tych inwestycji, które obejmują wyłącznie obiekty liniowe, gdyż inwestycja objęta jedną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany jest traktowana jako całość niezależnie od tego, ile obejmuje obiektów budowanych. Zatem w stosunku do inwestycji obejmujących zarówno elementy liniowe jak i nieliniowe nie ma zastosowania tryb określony w art. 49 K.p.a. w zw. z art. 5a ust 1 Prawa budowlanego Interpretacja art. 5a ust. 1 Prawa budowlanego w powiązaniu z art. 109 § 1 K.p.a. i art. 49 K.p.a., w ocenie skarżącej, prowadzi do wniosku, że o dopuszczalnym sposobie doręczania decyzji rozstrzyga to, czy inwestycja ma w całości charakter liniowy. Wynika to stąd, że art. 49 K.p.a. stanowi wyjątek od przewidzianego w art. 109 § 1 K.p.a. sposobu doręczeń, a wyjątek ten nie może być interpretowany rozszerzająco.

3. Naruszenie art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie interpretacji prawnej art. 133 § 1 i art. 151 tej ustawy zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1427/18, sprowadzającej się do tego, że w realiach niniejszej sprawy przepisy te obligują Sąd do oceny prawidłowości zastosowanego przez Prezydenta Wrocławia trybu fikcji doręczenia decyzji z dnia 26 marca 2015 r. przewidzianego w art. 49 K.p.a. w zw. z art. 5a ust. 1 P.b. na podstawie wnikliwej analizy wszystkich dowodów zgromadzonych w aktach sprawy oraz przesłanek zawartych w art. 49 K.p.a. w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.

Skarżąca wskazała, że Sąd I instancji, wbrew wyżej wskazanej wykładni:

1. zaniechał całościowego zbadania dokumentacji projektowej, w tym projektu budowlanego oraz uzgodnień i pozwoleń, stanowiących podstawę do zatwierdzenia projektu budowlanego, a to: części opisowej projektu (str. 138-140), decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu nr 866/14 z dnia 10 października 2014 r. oraz uzgodnień z T. S.A. z dnia 18 stycznia 2012 r. dotyczących technicznych warunków przebudowy sieci oświetlenia drogowego na obszarze WUWA,

2. zaniechał wnikliwego zbadania treści decyzji Prezydenta Wrocławia nr 1444/15 z dnia 26 marca 2015 r. w celu ustalenia czy ze względu na charakter objętych nią obiektów budowlanych jest dopuszczalne zastosowanie trybu jej doręczenia przewidzianego w art. 49 K.p.a. w zw. z art. 5a ust. 1 Prawa budowlanego,

3. nie wyjaśnił czy przebieg zmodernizowanej instalacji elektrycznej i instalacji kanalizacji deszczowej został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Doprowadziło to do błędnego przyjęcia, że:

1. projekt budowlany nie przewiduje modernizacji sieci elektrycznej na terenie posesji skarżącej, a tym samym na terenie tej nieruchomości nie zostały przewidziane żadne roboty budowlane,

2. charakter zaprojektowanej inwestycji uzasadnia zawiadomienie stron o wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w trybie art. 49 K.p.a. w zw. z art. 5a ust. 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji do oddalenia skargi.

4. Naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 49 K.p.a. i art. 5a ust. 1 i 2 Prawa budowalnego poprzez wydanie wyroku bez szczegółowego zbadania – w granicach sprawy – dowodów zawartych w aktach sprawy pod kątem przesłanek z art. 49 K.p.a. i art. 5a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, a to:

1. całkowite pominięcie dowodów w postaci części opisowej projektu budowlanego (str. 138-140), decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków Wrocławiu z dnia 10 października 2014 r., nr 866/14 – Pozwolenie konserwatorskie oraz uzgodnień z T. S.A. z dnia 18 stycznia 2012 r., z których to dowodów wynika, że teren nieruchomości skarżącej, położnej we W. przy ul. [...], został objęty modernizacją sieci elektrycznej i w związku z tym na tym terenie zostały zaprojektowane roboty budowlane,

2. błędne przyjęcie, że z części graficznej projektu budowlanego (rysunek na str. 169) wynika, że na terenie nieruchomości skarżącej nie zostały zaplanowane roboty budowlane w sytuacji, gdy z tego rysunku wynika, iż słup nr [...], przyłączony do linii doprowadzającej energię elektryczną do tej nieruchomości, miał być wraz z tą linią zlikwidowany – co oznacza, że na terenie nieruchomości skarżącej musiało być zaprojektowane wykonanie linii kablowej w ziemi, gdyż w innym wypadku nie mogłaby być dostarczana energia elektryczna do budynku znajdującego się na tej nieruchomości,

3. wyprowadzenie z faktu, że inwestycja objęta decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia 26 marca 2015 r. zawiera zarówno elementy liniowe jak i nieliniowe całkowicie błędnego wniosku, że dopuszczalne było zastosowanie przez Prezydenta Wrocławia fikcji doręczenia tej decyzji na podstawie art. 49 K.p.a. w zw. z art. 5a ust 1 Prawa budowlanego z tego powodu, iż nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania nieliniowych elementów inwestycji.

Mając na uwadze wskazane zarzuty skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia 26 marca 2015 r.; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu;

2. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponad powyższe skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W związku z tym, ze w niniejszej sprawie został już wydany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozważania rozpocząć można od uwagi, że w art. 190 P.p.s.a. nie ma mowy o wskazaniach co do dalszego postępowania. Nie oznacza to jednak, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące kierunek stosowania prawa nie jest w ponownym postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym wiążące.

Jak stanowi art. 190 zdanie drugie P.p.s.a., nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jeżeli stan prawny sprawy nie ulega zmianie, a stan faktyczny nie zostaje podważony – należy wykluczyć możliwość skutecznego zarzutu nieprawidłowej subsumcji prawa materialnego, którego wykładni dokonał sąd kasacyjny. W przeciwnym razie przepis art. 190 P.p.s.a. byłby pozbawiony sensu. Racjonalny ustawodawca nie wiązałby bowiem sądu, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, wykładnią przepisu, który nie znajdowałby zastosowania w sprawie (patrz: wyrok NSA z 25 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 830/08; Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2021, pkt 10).

W wyroku z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1427/18, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "ponownie rozpoznając skargę, WSA we Wrocławiu na podstawie posiadanych akt sprawy i w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany dokona ustalenia, czy obejmował on dokonanie robót budowlanych na nieruchomości skarżącej kasacyjnie. W zależności od tych ustaleń sąd wojewódzki oceni prawidłowość zastosowania przez Prezydenta Wrocławia trybu doręczania źródłowej decyzji na podstawie art. 49 uPb, dokonując uprzednio kwalifikacji robót budowlanych objętych zatwierdzonym projektem (budowa obiektu budowlanego, liczba stron w postępowaniu, uwzględnienie obiektu liniowego w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) oraz wypowie się w kwestii dopuszczalności stosowania powyższego trybu doręczeń, gdy pozwolenie na budowę w ramach całej inwestycji opiewa nie tylko na budowę obiektu (obiektów) liniowego (liniowych), ale także innego rodzaju obiektu budowlanego".

Przed dalszymi uwagami konieczne jest spostrzeżenie, że "powyższy tryb doręczeń", o którym mowa w przytoczonym fragmencie wypowiedzi NSA uregulowany jest w art. 49 K.p.a.

W ponownym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że projekt budowlany nie obejmował robót budowalnych na nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącej, tj. na działce nr [...]. Sąd pierwszej instancji dokonał także kwalifikacji robót budowlanych w zakresie wskazanych w uzasadnieniu poprzedniego wyroku NSA. Stwierdził, że roboty przewidziane w projekcie budowlanym mają charakter mieszany. Dominują roboty budowlane dotyczące obiektów liniowych, w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, jak przede wszystkim: przebudowa układu komunikacyjnego, budowa sieci kanalizacji deszczowej, czy sieci energetycznej zasilania lamp. Według WSA, zatwierdzony pozwoleniem z dnia 26 marca 2015 r., nr 1444/15, projekt budowlany, obok wykonania obiektów liniowych, przewidywał także inne roboty budowlane: prace rozbiórkowe, budowa parkingu, wykonanie elementów zagospodarowania terenu, w tym obiektów małej architektury (ławy, kosze na śmieci, ogrodzenia, tablice informacyjne, schody, stojaki).

Sąd pierwszej instancji ustalił nadto, że pozwolenie na budowę opierało się na regulacjach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części [...] we W. (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego z 2007 r. Nr [...], poz. [...]), dalej: "Plan". W Planie przewidziano przebieg ulic, ciągów pieszych i pieszo-jezdnych. Z Planu tego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wynika, że linie rozgraniczające ulic, oznaczone na rysunku Planu, są równocześnie liniami rozgraniczającymi sieci uzbrojenia technicznego (§ 55 pkt 1 Planu).

Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, analiza zakresu podmiotowego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wskazuje jednoznacznie, że zakres stron postępowania przekraczał znacznie liczbę 20 osób.

W dalszej analizie, uwzględniając wykładnię i wskazania zawarte w uzasadnieniu poprzedniego wyroku NSA, należy zauważyć, że przepis art. 5a ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter przepisu prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1517/17). Jest przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 49 § 1 K.p.a.

W niniejszej sprawie zatem, w której kontrola trybu określonego w art. 49 § 1 K.p.a. w związku z art. 5a ust. 1 Prawa budowlanego odbywa się w ramach badania przesłanek z art. 148 § 2 K.p.a., badanie projektu budowlanego jako elementu rozstrzygnięcia o pozwoleniu na budowę nie może polegać na weryfikacji merytorycznej prawidłowości tej decyzji.

Tak zakreślony przedmiot postepowania administracyjnego, a co za tym idzie zakres kontroli sądowej, wyklucza badanie ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę pod kątem wad skutkujących nieważność.

Natomiast wstępny charakter etapu postępowania z wniosku o wznowienie, który jest kontrolowany w postępowaniu sądowym, oznacza że poza zakresem sprawy pozostają okoliczności stanowiące podstawy wznowienia, a więc także okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Okoliczności te są badane na kolejnym etapie postępowania wznowieniowego, o ile dochodzi do wznowienia postępowania administracyjnego, a więc m.in. jeśli wnioskujący złożył podanie w terminie (w tym przypadku w terminie określonym w art. 148 § 2 K.p.a.) lub któremu przywrócono termin do złożenia podania.

Po tym zastrzeżeniu możliwe jest odniesienie się do podniesionego w podstawach kasacyjnych zarzutu, według którego, zastosowanie trybu określonego w art. 49 § 1 K.p.a. w związku z art. 5a ust. 1 Prawa budowalnego nie było dopuszczalne z uwagi na wykonywanie robót budowlanych na nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącej.

Zarzuty oparte na powyższej tezie są bezzasadne. Z sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektu budowlanego nie wynika aby roboty objęte pozwoleniem na budowę były zlokalizowane na działce nr [...]. To zaś, czy wykonanie robót związanych z przebudową sieci energetycznej było możliwe bez ich wykonania na działce nr [...], jest kwestią zgodności z prawem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Nie zachodzi więc określona w art. 5a ust. 2 Prawa budowlanego przesłanka negatywna zastosowania trybu określonego w art. 49 § 1 K.p.a. w związku z art. 5a ust. 1 Prawa budowlanego.

Przechodząc do przesłanek zawartych w art. 5a ust.1 Prawa budowlanego stwierdzić należy najpierw, że nie mogą być one rozpatrywane w oderwaniu od zakresu postępowania w ramach którego rozstrzygany jest wniosek inwestora.

W świetle art. 148 § 2 K.p.a., jak i systemu norm regulujących instytucję wznowienia postepowania administracyjnego (art. 145-152 K.p.a.) jest niewątpliwe, że podanie o wznowienie dotyczy postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją.

Jeśli przedmiotem postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę są wyłącznie roboty budowalne określone w pierwszej lub drugiej części hipotezy z art. 5a ust. 1 Prawa budowlanego, dopuszczalność zastosowania art. 49 § 1 K.p.a., z zastrzeżeniem art. 5a ust. 2, nie budzi wątpliwości.

Natomiast w postępowaniu, którego przedmiotem, a co za tym idzie także przedmiotem decyzji kończącej to postępowanie, są nie tylko roboty określone w art. 5a ust. 1 Prawa budowlanego, ale także roboty niedotyczące obiektu liniowego, w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, nie stosuje się trybu określonego w art. 49 § 1 K.p.a. w związku z art. 5a ust. 1 Prawa budowlanego.

Unormowanie art. 49 § 1 K.p.a. w związku z art. 5a ust. 1 Prawa budowlanego, umożliwiające zawiadomienie (doręczenie) poprzez publiczne obwieszczenie jest wyjątkiem od zasad określonych art. 39 i nast. K.p.a. Jako wyjątek nie może być stosowane rozszerzająco.

Odczytanie przez Sąd pierwszej instancji normy zawartej w art. 5a ust. 1 Prawa budowlanego jako warunkującej zastosowanie trybu uproszczonego, w stosunku do tych robót, które nie mają charakteru obiektu liniowego, położeniem nieruchomości sąsiedniej w obszarze oddziaływania obiektu nieliniowego, nie jest zasadne. Jak wskazano powyżej hipoteza zawarta w art. 5a ust. 1 Prawa budowlanego jest jasna i ma charakter wyjątku. Nadto, takie rozumienie analizowanej normy prowadziłoby do badania interesu prawnego, warunkującego posiadanie przymiotu strony w znaczeniu materialnoprawnym, w odniesieniu do części zamierzenia budowlanego (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Kwestia ta, jako okoliczność wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., może być badana oraz oceniana po ewentualnym wznowieniu postępowania.

W konsekwencji, stosując art. 148 § 2 K.p.a. należy ustalić, w jakim dniu skarżąca dowiedziała się o decyzji, przy czym nie ma podstaw do przyjęcia, że wiedzę tę uzyskała na skutek doręczenia w postaci publicznego obwieszczenia. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie przez organ do którego złożono podanie o wznowienie postępowania wymaga uchylenia zaskarżonego wyroku, zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 49 § 1 K.p.a. i art. 5a ust. 1 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie Wojewody Dolnośląskiego oraz postanowienie Prezydenta Wrocławia.

Na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zasądzono od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz K. Ż. koszty postępowania sądowego.