Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1958/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2752/20 w sprawie ze skarg T. S. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 29 października 2020 r. nr SKO.4000-944/2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach na rzecz K. W. kwotę 710 (siedemset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 kwietnia 2021 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2752/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi T. S. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z 29 października 2020 r. nr SKO.4000-944/2020, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z 19 maja 2020 r, nr PB-RUB.6730/ 21.2019, o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, budowie dróg wewnętrznych, parkingu na samochody osobowe, zbiornika retencyjnego na wody opadowe i roztopowe i niezbędnej infrastruktury na terenie działek nr [...],[...],[...],[...], obręb [...], położonych w S. w rejonie ul. (...).

Powyższy wyrok podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Po rozpoznaniu wniosku X S.A. z siedzibą w S. Prezydent Miasta S. decyzją z 19 maja 2020 r., nr PB-RUB.6730.21.2019, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, dróg wewnętrznych, parkingu na samochody osobowe, zbiornika retencyjnego na wody opadowe i roztopowe oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na działkach nr geod. [...],[...],[...],[...],[...] obręb [...], położonych w S. w rejonie ulicy (...). Z uzasadnienia decyzji wynika, że warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy ustalono na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględniając wniosek inwestora z 7 kwietnia 2020 r. o modyfikację warunków w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy z 0,23 na od 0,22 do 0,34, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z 10,3 m na 11,7 m oraz wysokości głównej kalenicy z 11,3 m na 13,6 m.

Po rozpatrzeniu odwołań P. W., K. W. i T. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z 29 października 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wskazując na to, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy i poprzez analizę zaprezentował warunki faktyczne panujące na przedmiotowym terenie. Inwestycja objęta wnioskiem inwestora dotyczy realizacji przedsięwzięcia o funkcji mieszkaniowej - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a tego rodzaju funkcja występuje na wielu działkach w obszarze analizowanym, co potwierdza sporządzona analiza. W ocenie Kolegium, organ I Instancji prawidłowo ocenił, że spełnione zostały wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Organ I instancji prawidłowo, zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określił granice obszaru analizowanego, wyznaczając je w odległości trzykrotności frontu działki objętej wnioskiem. W odniesieniu do ustalenia frontu inwestycji organ wskazał, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do dwóch dróg publicznych, z których zgodnie z planem przedłożonym przez inwestora, realizowany będzie wjazd i wejście na teren inwestycji. Zgodnie z wnioskiem inwestora dostęp do drogi publicznej od strony zachodniej (od strony ulicy bez nazwy) realizowany będzie z dwóch punktów, z tej strony znajdują się elewacje frontowe trzech z planowanych budynków. Zasadnie zatem organ I instancji ustalił front inwestycji według linii rozgraniczającej teren inwestycji, oznaczonej punktami A-B-C-D. Kolegium potwierdziło prawidłowość wyznaczenia linii zabudowy w odległości 7,7 m od linii rozgraniczającej teren inwestycji oznaczonej lit. A-B-C-D dla trzech budynków oraz linii rozgraniczającej teren inwestycji oznaczonej literami E-F dla czwartego budynku. Podobnie oceniono wyznaczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w wielkości od 0,22 do 0,34. Z analizy wynika, że w obszarze objętym analizą występują zróżnicowane parametry od 0,04 do 0,61. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy wyniósł 0,22. Jednakże dla nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkaniowymi wielorodzinnymi wskaźnik ten wynosi 0,12 do 0,36, średni 0,23. Ustalony wskaźnik nie narusza skrajnych wskaźników zabudowy w obszarze analizowanym dla zabudowy o funkcji mieszkaniowej. Poza tym ukończenie inwestycji na działce sąsiedniej nr [...] spowoduje, że wskaźnik zabudowy osiągnie poziom 0,34. Szerokość elewacji frontowej ustalono jako od 30,9 do 400,2 m. Wskaźnik ten dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych mieści się w przedziale od 5,6 do 40,2 m. Organ stosując 20% tolerancję ustalił szerokość elewacji frontowej od 30,9 m, co nawiązuje do średniej wartości wskaźnika, do 40,2 m, co nawiązuje do wartości tego wskaźnika w trzech budynkach posadowionych na działce [...], znajdującej się w odległości ok. 61,5 m od terenu inwestycji. Za prawidłową uznano również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie 11,7 m z tolerancją do 10%. Parametr ten dla istniejącej zabudowy wielorodzinnej w obszarze analizowanym wynosi od 5 do 15 m, przy średniej wartości wynoszącej 10,3 m. Ustalony w decyzji nie narusza skrajnych wartości w obszarze analizowanym. Geometrię dachu dla planowanej inwestycji ustalono jako dach jedno, dwu- lub wielospadowy, kalenica główna równoległa lub prostopadła do elewacji frontowej, wysokość głównej kalenicy 13,6 m z tolerancją 10%, kąt nachylenia połaci od 0° do 25°. W obszarze analizowanym wysokość kalenic budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zbiorowego zamieszkania mieści się w przedziale od 6,5 do 15,6 m, średnia wysokość wynosi to 11,3 m. Zatem parametr ten wpisuje się w stan istniejący na obszarze analizowanym. Z kolei przy ustalania kąta nachylenia dachu nawiązano do kątów nachylenia innych budynków mieszkalnych wielorodzinnych w obszarze analizowanym. Wprowadzono obowiązek zachowania części terenu inwestycji jako powierzchni biologicznie czynnej - 25% powierzchni terenu przewidzianego pod inwestycję.

Kolegium potwierdziło dostęp inwestycji do drogi publicznej - ulicy (...) oraz ulicy bez nazwy. Inwestor legitymuje się wymaganymi umowami i promesami dotyczącymi zaopatrzenia terenu objętego inwestycją w niezbędne do jej funkcjonowania media.

W odniesieniu do zarzutu odwołujących, że planowana inwestycja będzie niekorzystnie oddziaływać na ich nieruchomości, Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza ich praw, nie rodzi praw do terenu i może być wydana każdemu kto o nią wystąpi, bez konieczności legitymowania się prawem do terenu. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło, iż wydanie decyzji przez organ I instancji bez powtórnego zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym nie miało wpływu na wynik sprawy. Poza tym strony w postępowaniu odwoławczym miały możliwość zapoznania się z całym zgromadzonym materiałem dowodowym i odniesienia do tych materiałów.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli T. S. oraz K. W.. T. S. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 19 maja 2020 r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8, 9, 10, 77, 80, 107 i 138 k.p.a. w zw. § 5, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 i art. 64 u.p.z.p., gdyż organ uniemożliwił stronom wzięcia udziału w każdym jego stadium, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach sprawy, a w zaistniałej sytuacji organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję; podjęcie decyzji bez uzyskania wyczerpujących wyjaśnień od wnioskodawcy. Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust.2 pkt 2 i art. 64 u.p.z.p., gdyż wniosek nie spełnia wymagań ustalonych przepisami prawa, organ nie wezwał wnioskodawcy do usunięcia braków, a organ odwoławczy w zaistniałej sytuacji utrzymał decyzję.

K. W. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 7, 8 § 1, 9, 10 § 1, 77, 78 § 1, 80, 81, 107 § 3, 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., polegające na niedopełnieniu obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, niezapewnienie stronom przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez strony, sporządzenie uzasadnienia z pominięciem zasad wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a., niezasadne utrzymanie wadliwej decyzji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, w sytuacji gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że zostały spełnione warunki do wydania decyzji, takie jak dostęp do drogi publicznej i wystarczająca infrastruktura techniczna, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie wymagań ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz wymagań ochrony środowiska, art. 9 ust. 5 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy w oparciu o ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, który nie jest przepisem prawa miejscowego, art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie prawa skarżącego do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, art. 43 ustawy o drogach publicznych poprzez wyznaczenie linii zabudowy niezgodnie z tym przepisem, § 3, 4, 5, 6, 7, 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie warunków zabudowy odbiegających od średnich wskaźników z obszaru analizowanego bez wykazania, że wynika to z analizy urbanistycznej oraz art. 74 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie, to jest pominięcie wymogu oszczędnego gospodarowania terenem. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd wojewódzki oddalając skargę stwierdził, że organy obu instancji w sposób prawidłowy i wnikliwy przeprowadziły postępowanie dowodowe, należycie oceniły zgromadzony materiał dowodowy i wydały zgodne z prawem rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., która nie budzi żadnych zastrzeżeń. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy prawidłowo oceniły, że w wyznaczonym obszarze analizowanym, warunki nowej zabudowy nie naruszają dotychczasowego "ładu przestrzennego". Ustalenia w zakresie poszczególnych parametrów planowanej inwestycji, tj. linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu, zdaniem Sądu, zostały ustalone prawidłowo w nawiązaniu do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, czyli takiej samej funkcji, co zabudowa planowana. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. Wobec tego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, wszelkie zarzuty podniesione w skargach należało uznać za nieuzasadnione.

W skardze kasacyjnej K. W., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

- art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. nierozpoznanie zarzutów mających istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia (w tym dostępności do dróg publicznych, infrastruktury oraz ustalenia linii zabudowy w odniesieniu do ustaleń studium), a tym samym nierozpoznanie istoty sprawy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia stanu faktycznego i podstawy prawnej rozstrzygnięcia w odniesieniu do większości zarzutów sformułowanych w skardze (w tym dostępności do dróg publicznych, infrastruktury oraz ustalenia linii zabudowy w odniesieniu do ustaleń studium), co wskazuje na nierozpoznanie zarzutów mających istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a tym samym nierozpoznanie istoty sprawy;

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 9, 10 § 1, 77 § 1, 78, 80, 81 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. przez jego bezzasadne niezastosowanie, to jest nieuwzględnienie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 9, 10 § 1, 77 § 1, 78, 80, 81 k.p.a. oraz 64 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. oddalenie skargi na decyzję organu drugiej instancji, która została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. przez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, takie jak dostęp do drogi publicznej i wystarczająca infrastruktura techniczna;

- art. 9 ust. 5 u.p.z.p. poprzez jego niezasadnie niezastosowanie, tj. zaaprobowanie ustalenia warunków zabudowy w oparciu o ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie jest przepisem prawa miejscowego;

- art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470) poprzez jego niezastosowanie, tj. niezasadne zaaprobowanie wyznaczenia linii zabudowy w sposób niezgodny z tym przepisem;

- art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez ich niezasadne niezastosowanie, tj. nieuwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz wymagań ochrony środowiska;

- § 3, 4, 5, 6, 7, 8 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest niezasadne zaaprobowanie ustalenia warunków zabudowy odbiegających od średnich wskaźników z obszaru analizowanego, w oparciu o wskaźniki maksymalne, bez wykazania, że wynika to z analizy urbanistycznej i potrzeb kształtowania ładu przestrzennego.

W oparciu o powyższe zarzuty zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub - w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - wydanie na podstawie art. 188 p.p.s.a. wyroku reformatoryjnego uwzględniającego skargę K. W., a także o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o przeprowadzenie dowodów z dokumentów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, przedłożonych przy piśmie skarżącego z dnia 2 lutego 2021 r. zatytułowanym "Uzupełnienie skargi" z uwagi na ich pominięcie w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

W piśmie procesowym z 10 kwietnia 2024 r. zatytułowanym "uzupełnienie skargi kasacyjnej", skarżący kasacyjnie przedłożył dowody na potwierdzenie zasadności zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. przez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, takie jak dostęp do drogi publicznej i wystarczająca infrastruktura techniczna, podczas gdy przesłanki te w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione. Do pisma procesowego dołączono: 1) pismo Naczelnika Wydziału Dróg Urzędu Miasta S. z 16 czerwca 2023 r. wskazujące, że w budżecie Miasta S. i w Wieloletniej Prognozie Finansowej Miasta S. na lata 2023-2040 nie zabezpieczono środków na budowę projektowanych dróg, przez które zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy miałaby odbywać się obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji; 2) odpis wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2024 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1795/23, uchylający decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr 324/OPON/2023, oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 25 listopada 2022 r., nr 253/2022, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą spółce X pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W piśmie procesowym z 26 kwietnia 2024 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione i uzasadniające jej uwzględnienie.

Stosownie do art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, która polega na porównywaniu czynności organów administracji rządowej i samorządowej (lub innych wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej) z wzorcem, jakim są normy prawne. Zatem sądy administracyjne kontrolują prawidłowość podstawy rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, którą jest całokształt przepisów prawa stosowanych przez organ w celu wydania rozstrzygnięcia na gruncie ustalonego stanu faktycznego. Podstawę prawną stanowią przepisy prawa materialnego, regulacje proceduralne, a także przepisy ustrojowe (wyrok TK z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt SK 7/06). Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się zatem do oceny legalności działania organu administracji w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych (por. A. Kabat: Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

Sprawą sądowoadministracyjną jest wywołany przed sądem administracyjnym spór między jednostką (adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej) a organem administracji publicznej (autorem rozstrzygnięcia skierowanego do jednostki), którego treścią jest postawiony przez jednostkę zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie dotyczące jej wolności lub praw. Kontrola sądu administracyjnego polega na ocenie zgodności działania organu administracji z prawem materialnym, procesowym i ustrojowym (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09).

Warunkiem prawidłowej kontroli legalności działań organów administracji jest dokonanie szczegółowej i kompletnej oceny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia umożliwiającej ocenę zastosowania prawa materialnego przez organ administracji, tj. przyrównania przyjętego stanu faktycznego do miarodajnej normy prawa materialnego.

W niniejszej sprawie, sądowej kontroli legalności poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków wielomieszkaniowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Zakres kontroli wyznaczały normy prawa materialnego – przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Przepisy powyższych aktów, w tym art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia w postępowaniu przed organami administracji wyznaczyły fakty relewantne dla rozstrzygnięcia, a jednocześnie kierunek postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń, których ocena z punktu widzenia zgodności ze wskazanymi wzorcami normatywnymi była zadaniem Sądu pierwszej instancji.

Z tego punktu widzenia kontrola legalności nie mogła polegać na bezkrytycznym przyjmowaniu przez sąd administracyjny ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza jeżeli ustalenia te były kwestionowane przez stronę postępowania przy użyciu sprecyzowanych argumentów opatrzonych dowodami. Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego i oceny prawnej w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r., I FSK 1904/07). Dopiero tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Oceniając wyniki przeprowadzanej przez Sąd a quo kontroli legalności zaskarżonej decyzji odzwierciedlone w uzasadnieniu wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwione uznał zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził bądź nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem a twierdzenia te winny nawiązywać do sformułowanych w skardze zarzutów w takim zakresie, w jakim dotyczą one kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

W orzecznictwie podkreśla się, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (por. np. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05). Należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie odnosi się do ściśle skonkretyzowanych i zindywidualizowanych okoliczności faktycznych sprawy administracyjnej załatwionej przez organy administracji wzbudzając tym samym wątpliwości czy sąd w ogóle rozpoznał istotę sprawy i uniemożliwiając kontrolę kasacyjną orzeczenia. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na decyzję ustalającą warunki zabudowy w niniejszej sprawie po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania administracyjnego i przytoczeniu przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia w żaden sposób nie odniósł tych regulacji do konkretnych okoliczności sprawy, w tym nie ustosunkował się do zarzutów procesowych i materialnych sformułowanych w obu skargach, które odnosiły się do kwestii kluczowych dla ustalenia warunków zabudowy. Stanowisko Sądu ma charakter na tyle ogólny, że wywołuje przeświadczenie, że Sąd nie rozpoznał istoty sprawy, nie zweryfikował, czy tak jak stwierdziły organy, rzeczywiście ziściły się przesłanki ustalenia warunków zabudowy określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., na które powołał się organ.

Sąd powołał się przy tym na dyspozycję art. 151 p.p.s.a., który stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Powody nieuwzględnienia skargi winny natomiast zostać wyłuszczone w uzasadnieniu i odnosić się do sformułowanych w skardze zarzutów, czego w kontrolowanym wyroku zabrakło, a co podważa prawidłowość przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i zasadność zastosowania art. 151 p.p.s.a. w niniejszej sprawie.

Sąd ogólnie stwierdził, że wyznaczono prawidłowo obszar analizowany i w jego granicach dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Wskazał na szeroką interpretację pojęcia sąsiedztwa w sprawach o ustalenie warunków zabudowy oraz sposób rozumienia i zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa przy ustalaniu warunków zabudowy. Zwrócił uwagę na możliwość ustalenia warunków dla nowej zabudowy, która nie musi być wiernym odzwierciedleniem zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, albowiem rozporządzenie dopuszcza, aby jej parametry odbiegały od tych z obszaru analizowanego. Stwierdził, że ustalenie warunków zabudowy dla budynków wielomieszkaniowych nastąpiło w nawiązaniu do tożsamej zabudowy w obszarze analizowanym, co czyni decyzję prawidłową.

W okolicznościach niniejszej sprawy wobec bardzo skonkretyzowanych zarzutów procesowych i materialnych skarg, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, ocena ustaleń stanu faktycznego i prawidłowości zastosowania do niego prawa materialnego nie mogła abstrahować od argumentów skarżących i musiała być dokonana i odzwierciedlona w uzasadnieniu w taki sposób, aby prawo skarżących do kontroli sądowej decyzji administracyjnych zostało zaspokojone w rozmiarze wymaganym przez art. 45 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej określający prawo do sądu jako podstawowy środek ochrony konstytucyjnych wolności i praw.

W obu wywiedzionych w niniejszej sprawie skargach K. W. i T. S. sformułowano zarzuty naruszenia przepisów postępowania zmierzające do wykazania, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające jako wadliwe i niekompletne nie mogło stanowić podstawy do rozstrzygnięcia o istocie żądania inwestora. Skarżący zakwestionowali prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego oraz ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy w nawiązaniu do sporadycznie występujących, maksymalnych wskaźników w obszarze analizowanym. Wyeksponowali przy tym kwestię modyfikacji wniosku inwestora z 2 kwietnia 2020 r., która stała się dla organu pierwszej instancji asumptem do zmiany pierwotnego projektu decyzji w zakresie istotnych wskaźników zabudowy nieznajdującej potwierdzenia w analizie urbanistycznej, tj. wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki z 0,23 z tolerancją 20% na wskaźnik od 0,22 do 0,34, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z 10,3 m z tolerancją do 16% na 11,7 m z tolerancją do 10% oraz wysokości głównej kalenicy z 11,3 m z tolerancją do 10% na 13,6 m z tolerancją do 10%. Skarżący zarzucili nadto brak ustaleń faktycznych oraz pominięcie dowodów zaproponowanych przez nich w toku postępowania w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia, tj. dostępności do drogi publicznej i wystarczającego uzbrojenia terenu inwestycji, zwłaszcza w sytuacji, gdy jest to obszar dotychczas niezainwestowany (brak sieci drogowych i infrastrukturalnych).

Żadnego z zagadnień objętego zarzutami skargi Sąd a quo nie wyjaśnił ustosunkowując się jednocześnie do stanowiska skarżących, a powinien był uczynić to w taki sposób, aby, skoro oddalił skargi, to nie było wątpliwości, że dokonał wszechstronnej oceny działania organów i uznał, że prawidłowo przeprowadziły postępowanie i ustaliły warunki zabudowy, a zarzuty skarg jako niezasadne nie zdołały podważyć legalności wydanego rozstrzygnięcia.

Sąd pierwszej instancji w istocie oprócz ogólnikowych stwierdzeń i przytoczenia przepisów prawa oddalając skargę (i tu należałoby zwrócić uwagę, że skargi były dwie odrębne połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, co w przypadku rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 p.p.s.a. wymagało zastosowania formuły: "oddala skargi" zamiast "oddala skargę), nie przedstawił swojego stanowiska w uzasadnieniu wyroku, z jakich realnych i konkretnych powodów to uczynił. To podważa prawidłowość dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, która nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tej sytuacji doszło również do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do dokonania pełnej kontroli zaskarżonego aktu i reagowania na każdą, nawet niezgłoszoną nieprawidłowość. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami oznacza, że sąd nie musi odnosić się do wszystkich sformułowanych zarzutów, jeżeli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Jednak brak związania sądu zarzutami i wnioskami nie może być rozumiany jako prawo sądu do pominięcia istotnych kwestii podnoszonych przez stronę lub wybiórczego potraktowania zarzutów poprzez rozpoznanie tylko niektórych z nich, w sytuacji, gdy pozostałe mogą mieć znaczenie dla sprawy. Wobec tego ogólnikowe, niezindywidualizowane odniesienie się do zarzutów skargi czy też oczywiste pominięcie w rozważaniach sądu zagadnień objętych zarzutami skargi może stanowić uzasadnioną podstawę kasacyjną, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w niniejszej sprawie polegało na braku rzeczowego, merytorycznego odniesienia się do zarzutów skargi, które odnosiły się do kluczowych kwestii rozstrzyganych w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i winny były zostać rozważone przez Sąd pierwszej instancji. Tylko kontrola legalności obejmująca ustosunkowanie się do argumentów skarżących mogłaby w tej sprawie zostać uznana za prawidłową. Brak szczegółowego odniesienia się Sądu a quo do kwestii wyznaczenia obszaru analizowanego, ustalenia linii zabudowy (w kontekście studium i przepisów szczególnych), ustalenia parametrów inwestycji z odstępstwami od średnich wskaźników występujących w obszarze analizowanym oraz w sposób niewynikający z analizy urbanistycznej, dostępu do drogi publicznej oraz wystarczającego uzbrojenia terenu inwestycji powoduje, że stanowisko Sądu jest w tym zakresie nieznane i nie poddaje się kontroli instancyjnej. Standarów sądowej kontroli legalności decyzji o warunkach zabudowy nie zaspokoiło stwierdzenie Sądu a quo, że "organy prawidłowo wyznaczyły granice obszaru analizowanego i prawidłowo przeprowadziły analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p." czy też akceptacja ustalonych wskaźników zabudowy nawiązujących do istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Taki sposób przedstawienia stanowiska Sądu jest całkowicie wyabstrahowany od ściśle określonych uwarunkowań objętej wnioskiem inwestycji i potwierdza tezę o braku rozpoznania istoty sprawy. Nie są bowiem znane powody, dla których Sąd, oceniając kwestie istotne dla rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy, nie uwzględnił argumentacji skarżących w zakresie granic obszaru analizowanego, parametrów nowej zabudowy, dostępności do drogi publicznej, uzbrojenia terenu inwestycji, podzielając przy tym stanowisko organów.

W świetle tych okoliczności faktycznych i prawnych Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W następstwie tego wyroku Sąd pierwszej instancji ponowi kontrolę legalności zaskarżonej decyzji kierując się stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu niniejszego wyroku i odzwierciedli jej wyniki w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Przy tym Sąd szczegółowo odniesie się do kluczowych kwestii uwypuklonych przez skarżących w zarzutach oraz do dowodów zaoferowanych przez nich w toku postępowania administracyjnego i sądowego, nie pomijając przy tym zarzutów procesowych, w tym naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w sposób opisany w skardze kasacyjnej.

W tych okolicznościach badanie trafności zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w zakresie naruszeń prawa materialnego należało uznać za przedwczesne, skoro treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza, że Sąd a quo w istocie nie rozpoznał istoty sprawy, a zatem jego rozstrzygnięcie w aspekcie merytorycznym w ogóle nie poddaje się kontroli.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę złożyły się kwoty uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (250 zł), opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm. (360 zł).