Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 269/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość prowadzonego postępowania przez organ uznając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 112a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 519
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
article: art. 100d
journal: Dz.U. 2023 poz 103
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
article: art. 52 par. 1 i 2, art. 53 par. 2b, art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149 par. 1, 1a i 2, art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 12 par. 1, art. 35 par. 1, 3 i 4, art. 36 par. 1, art. 37 par. 1 pkt 2, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 17 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Asesor WSA Anna Dębowska, , po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu wniosku skarżącego D. P. z dnia 12 czerwca 2023 roku, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego D. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

D.P.T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

12 czerwca 2023 r. D.P.T. złożył do Wojewody Łódzkiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Cudzoziemiec jako przesłankę pobytu wskazał wykonywanie pracy. Do wniosku załączono: pełnomocnictwo; oświadczenia cudzoziemca: o wydrukowaniu karty pobytu bez adresu zameldowania, o ilości osób na utrzymaniu, o wykonywanej w Polsce pracy i rozliczeniach podatkowych oraz dotyczące działalności gospodarczej; zezwolenie na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; wydruk z KRS; wzór podpisu; załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; kserokopię paszportu; a także potwierdzenia dokonania stosownych opłat skarbowych.

24 sierpnia 2023 r. wniosek został zarejestrowany w ogólnopolskim systemie informatycznym rejestracji pobytu cudzoziemców Pobyt. Następnie 17 października 2023 r. pełnomocnik cudzoziemca wniósł ponaglenie na działanie organu I instancji, do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zarzucając Wojewodzie Łódzkiemu dopuszczenie się niezałatwienia sprawy w terminie. 19 października2023 r. Wojewoda Łódzki zawiadomił pełnomocnika cudzoziemca o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania. W aktach sprawy znajduje się również notatka służbowa oznaczona datą 3 listopada 2023 r. o następującej treści: "Wezwano telefonicznie na uzupełnienie braków formalnych na dzień 14.11.2023 na godzinę 09:35", która została podpisana przez pracownika organu. 6 listopada 2023 r. skarżący wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność w zakresie rozpoznania jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniósł o:

1. zobowiązanie Wojewody Łódzkiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

2. przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Z akt sprawy wynika, że 14 listopada 2023 r. D.P.T. stawił się w siedzibie organu (co potwierdza również organ w odpowiedzi na skargę), uzupełnił braki formalne oraz złożył odciski linii papilarnych załączając jednocześnie: pełnomocnictwo dalsze oraz oświadczenie dotyczące działalności gospodarczej, wykonywanej w Polsce pracy w 2022 r., rozliczeń podatkowych i ilości osób na utrzymaniu. W ww. terminie, pełnomocnik cudzoziemca otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Ponadto, organ wystąpił do organów bezpieczeństwa publicznego z prośbą o przesłanie informacji dotyczących cudzoziemca, zgodnie z art. 109 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewoda wyjaśnił, że zobligowany jest do procedowania złożonych wniosków zgodnie z kolejnością wpływu do czego zobowiązują organ zasady ogólne k.p.a., m.in. wynikające z treści art. 8 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu działania przez Wojewodę Łódzkiego z rażącym naruszeniem prawa organ ten wskazał, że nie ma podstaw do uznania, iż w toku prowadzonych czynności działał on z rażącym naruszeniem prawa. Organ podniósł, że termin załatwienia sprawy nie wynika ani ze złej woli organu, ani z lekceważenia skarżącego, ale z ilości procedowanych spraw. Wojewoda wskazał również, iż 28 stycznia 2023 r. wszedł w życie przepis art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz.U. 2023 r., poz. 103), zmieniony ustawą z dnia 14 kwietnia 2023 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1088), który stanowi, że: "W okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących [...] udzielenia cudzoziemcowi [...] zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres". W szczególności należy zwrócić uwagę na art. 100d ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, że: "W okresie, o którym mowa w ust. 1 [...] przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się", zastępując tym samym art. 100c ust. 1 ww. ustawy (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 583). Dalej, odnosząc się do sformułowanych przez cudzoziemca roszczeń pieniężnych, organ uznał je za bezzasadne. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa "W okresie, o którym mowa w ust. 1 [...] organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2654/13, Lex nr 1398173; z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, Lex nr 2520783). W niniejszej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi spełnił powyższy wymóg formalny. Ponaglenie złożył 17 października 2023 r., a skargę wniósł w dniu 6 listopada 2023 r.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. m.in.: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 69/15, dostępny: cbois.nsa.gov.pl). Na gruncie art. 149 p.p.s.a. przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, LEX nr 2509354; z 1 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 2931/18, LEX nr 2642600; a także: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021 r., Nb 80 do art. 3). Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. np.: wyroki NSA: z 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11, LEX nr 818629; z 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17, LEX nr 2547323). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W świetle powyższego należy również przypomnieć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również i to, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej (na co zwrócił uwagę ustawodawca w treści art. 35 § 4 k.p.a.). Takim przepisem szczególnym jest art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.) – dalej: "u.c". Zgodnie z którym (art. 112a ust. 1 i 2 u.c.), decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Przy czym z art. 112a ust. 2 u.c. wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 1 u.c.

Wskazać trzeba, że kontrolowane postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który wpłynął do organu administracji 12 czerwca 2023 r. i został zarejestrowany w systemie informatycznym Pobyt 24 sierpnia 2023 r. Następnie, dopiero po złożeniu 17 października 2023 r. ponaglenia, organ skierował do strony wezwanie z 3 listopada 2023 r. do stawienia się w siedzibie organu w celu uzupełnienia braków formalnych wniosku, wyznaczając termin na 14 listopada 2023 r. Podkreślić jednak należy, iż wezwania tego brak w aktach sprawy – znajduje się w nich bowiem jedynie notatka służbowa oznaczona datą 3 listopada 2023 r. i opatrzona podpisem pracownika organu, o następującej treści: "Wezwano telefonicznie na uzupełnienie braków formalnych na dzień 14.11.2023 na godzinę 09:35". Tym samym nie zawiera ona wszystkich koniecznych – w świetle przepisów obowiązującego prawa – elementów. W myśl art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Uwzględnić przy tym należy terminy, o których mowa w przepisach u.c., a w szczególności w art. 106 ust. 2a i ust. 2b u.c. Równocześnie jak stanowi art. 54 § 1 k.p.a. w wezwaniu należy wskazać: 1) nazwę i adres organu wzywającego; 2) imię i nazwisko wzywanego; 3) w jakiej sprawie oraz w jakim charakterze i w jakim celu zostaje wezwany; 4) czy wezwany powinien się stawić osobiście lub przez pełnomocnika, czy też może złożyć wyjaśnienie lub zeznanie na piśmie; 5) termin, do którego żądanie powinno być spełnione, albo dzień, godzinę i miejsce stawienia się wezwanego lub jego pełnomocnika; 6) skutki prawne niezastosowania się do wezwania. A nadto, wezwanie powinno być opatrzone podpisem pracownika organu wzywającego, z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego. Ustawodawca dopuścił przy tym możliwość dokonania wezwania w szczególnej formie - w myśl bowiem art. 55 § 1 k.p.a. w sprawach nie cierpiących zwłoki wezwania można dokonać również telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności, z podaniem danych wymienionych w art. 54 § 1 oraz imienia, nazwiska i stanowiska służbowego pracownika organu wzywającego - niemniej jednak wezwanie dokonane w szczególnej formie (a więc np. telefonicznie) powoduje skutki prawne tylko wtedy, gdy nie ma wątpliwości, że dotarło ono do adresata we właściwej treści i w odpowiednim terminie. W świetle powyższego trudno uznać za prawidłowe wezwanie skierowane do cudzoziemca. Z akt sprawy wynika, że cudzoziemiec stawił się osobiście w siedzibie organu niemniej jednak wobec wadliwości skierowanego doń wezwania trudno uznać, że rozpoczął swój bieg termin na załatwienie sprawy przez organ. Tym bardziej, że w piśmie z 11 stycznia 2024 r. Wojewoda Łódzki wskazał, iż "(...) postępowanie dotyczące udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę pozostaje w toku z uwagi na brak dokumentów pozwalających na udzielenie ww. zezwolenia cudzoziemcowi. Organ wezwał cudzoziemca za pośrednictwem pełnomocnika do dostarczenia brakujących dokumentów w dniu 24 listopada 2023 r. Do dnia dzisiejszego pełnomocnik cudzoziemca nie dostarczył do organu brakujących dokumentów". Przy czym w aktach sprawy brak wezwania z 24 listopada 2023 r., na które powołuje się organ w swoim piśmie. Wobec powyższego stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bez wątpienia postępowanie prowadzone było dłużej niż to niezbędne do jej załatwienia, a zwłoka w jej rozstrzygnięciu nie wynikała ze stopnia jej skomplikowania. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, na dzień złożenia skargi do sądu, organ prowadził zatem postępowanie w sposób przewlekły w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie na skutek złożonego przez stronę wniosku, nie podejmował on w zasadzie czynności zmierzających do jego prawidłowego rozpoznania aż do czasu skierowania do strony wskazanego wyżej wezwania z 3 listopada 2023 r., które trudno uznać za prawidłowe. Co więcej również wezwanie, na które wskazuje organ w piśmie z 11 stycznia 2024 r. wobec jego braku w aktach sprawy trudno poddać ocenie. Dodać należy, że na dzień wniesienia skargi do sądu, zgodnie z powołanym wcześniej art. 112a u.c. i w świetle ustalonego stanu faktycznego, termin do rozpoznania sprawy – wobec opieszałości organu - formalnie nie rozpoczął jeszcze swojego biegu, co skutkowało zakwalifikowaniem stwierdzonego stanu w kontekście przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, nie zaś bezczynności. Zauważyć zresztą trzeba, że wprawdzie w skardze zarzucono organowi bezczynność, jednak nie miało to wpływu na jej zasadność, bowiem w obu przypadkach, tj. bezczynności oraz przewlekłości, istota sporu pozostaje ta sama: chodzi o sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Bez znaczenia w tej sytuacji jest sposób nazwania w skardze opieszałości organu, skoro zasadniczo, sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć ww. spór. Należy przy tym podkreślić, że w obu przypadkach, tj. bezczynności i przewlekłości, sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (art. 134 § 1 p.p.s.a.; por. także np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 września 2018 r., I OSK 16/17 i z dnia 18 września 2019 r., II OSK 1290/19 - dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej rzecz ujmując, decyzja, która z form nieterminowego załatwienia sprawy miała miejsce w danej sprawie, należy do sądu rozpoznającego skargę (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2016 r., II GSK 1029/15 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 457/15 - dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), co jest również wyrazem odpowiedzialności sądu, aby strona, niejako będąc słabszym uczestnikiem postępowania, nie poniosła uszczerbku w prawie dochodzenia swoich interesów na drodze sądowej wyłącznie z tego powodu, że nie potrafiła umiejętnie uchwyć granicy między przewlekłością postępowania, a bezczynnością organu, niezależnie od tego, czy kwestionując terminowość załatwienia sprawy, sporządza w tym zakresie skargę samodzielnie, czy też z pomocą profesjonalisty.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że w świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów trudno uznać, aby na dzień wyrokowania rozpoczął swój bieg 60-dniowy termin do wydania w sprawie decyzji, sąd uznał, iż zawarte w skardze żądanie zobowiązania organu do wydania decyzji jest niezasadnie, dlatego też sąd skargę w tej części oddalił, o czym orzekł w pkt 2 sentencji wyroku.

Sąd uznał jednocześnie, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (pkt 1 sentencji wyroku). Zdaniem sądu niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której organ nie dokonuje w sposób sprawny oceny złożonego doń wniosku oraz, co za tym idzie, nie kieruje do strony w sposób prawidłowy wezwania do uzupełnienia braków formalnych. Złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada wszak na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie. Termin ten jest co prawda terminem niedookreślonym, ale nie ulega zdaniem sądu wątpliwości, że prawidłowa wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, iż termin ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, a to z kolei oznacza, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpływie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia również w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym. Od instytucji demokratycznego państwa prawnego należy wszak oczekiwać, że będą realizować postanowienia aktów normatywnych w sposób, który nie będzie stawiać wnioskodawców w skrajnie niekorzystnym położeniu w stosunku do organów administracji, m.in. poprzez stosowanie praktyk, które w sposób rażąco nieproporcjonalny uprzywilejowują te organy kosztem gwarancji procesowych strony. Co więcej podejmowane przez organ działania powinny być zgodne z przepisami procedury oraz zgodnie z obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności powinny znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy.

W ocenie sądu, przewlekłość prowadzenia postępowania nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 wyroku). Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało również pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje w tym przypadku brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. m.in. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., I OSK 2234/15). W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, że badana na dzień wniesienia skargi przewlekłość organu nie była znacząca, choć nie była też uzasadniona np. stopniem skomplikowania sprawy. Sąd dostrzegł ponadto dodatkowe okoliczności przemawiające za niekwalifikowaniem wyżej wskazanej wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego. Sąd miał bowiem na uwadze, że na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewystarczająca obsada kadrowa urzędu (okoliczności te znane są sądowi z urzędu, podnoszone były w wielu sprawach zawisłych przed sądem na skutek skarg cudzoziemców składanych na przewlekłość prowadzenia postępowań przez Wojewodę Łódzkiego odnośnie do wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt i pracę). Samo w sobie nie zawsze musi to jednak oczywiście stanowić okoliczność łagodzącą stopień naruszenia, którego dopuścił się organ - jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Na organach państwa ciąży przecież obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji, a konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie powinny obciążać stron postępowania. Sąd miał jednak na uwadze, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci wybuchu 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym faktem napływem migrantów z tego kraju oraz będącą tego konsekwencją, dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca.

W kontekście powyższej sprawy dodać należy, że w odpowiedzi na skargę organ powołuje się na art. 100d ust. 1 i 3 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który został dodany przez art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 185) i wszedł w życie 28 stycznia 2023 r. Zgodnie z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, w brzmieniu po kolejnej nowelizacji w dacie złożenia przez skarżącego wniosku, w okresie do 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100d ust. 3 ustawy). Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100d ust. 4 ustawy). Jednakże wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 powołanej wcześniej ustawy z 12 marca 2022 r. zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepisy te nie mają zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji ww. ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy. W analizowanym przypadku skarżący nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem - nie jest obywatelem Ukrainy, lecz Indii. Organ nie ma zatem podstaw rozciągać stosowania przepisów ustawy z 12 marca 2022 r. na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy.

Odnosząc się natomiast do żądania zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, sąd wziął pod uwagę wyżej podniesione kwestie i okoliczność, że w stanie sprawy stwierdzona przewlekłość nie miała charakteru rażącego oraz fakt, iż okres procedowania przez organ do wniesienia skargi nie był na tyle długi, aby strona mogła obiektywnie w tym czasie ponieść szkody, które należałoby jej zrekompensować, dlatego w tym zakresie skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku). Sąd nie dostrzegł też potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci grzywny. Ten dodatkowy środek ma w założeniu dyscyplinować organ do jak najszybszego załatwienia sprawy i powinien być stosowany w przypadkach szczególnie drastycznej zwłoki organu w załatwieniu sprawy, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Zaznaczyć jednak w tym miejscu należy, że organ powinien, natychmiast po uprawomocnieniu się wyroku w niniejszej sprawie, w sposób prawidłowy wezwać skarżącego do uzupełnienia wszystkich braków formalnych wniosku, a fakt ten powinien być udokumentowany w aktach sprawy.

Z powyższych względów, sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.

k.ż.