Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 217/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1, ust. 2, art. 10 ust. 3, art. 22 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 3, art. 26 ust. 3,
journal: Dz.U. 2021 poz 1857
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Protokolant st. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 5 maja 2023 r., nr 1601-IOA.4823.2.2023 w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu niewykonania obowiązku wynikającego z przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P. N. (dalej jako: skarżący lub strona) jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu (dalej również: DIAS) z dnia 5 maja 2023 r., nr 1601-IOA.4823.2.2023, wydana na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm.) dalej w skrócie: O.p., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu (dalej również: NOUCS) z dnia 22 grudnia 2022 r., nr 388000-CKK.48.47.2022.11, nakładająca na stronę karę pieniężną w kwocie 20.000 zł, określoną w art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1857 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 104), dalej jako: "ustawa SENT", z tytułu niewykonania obowiązku określonego w art. 7 ust. 1 tej ustawy – utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji.

Wyżej wymienione rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 28 marca 2022 r. funkcjonariusze Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu przeprowadzili kontrolę zespół pojazdów marki [...]/[...] o nr rejestracyjnych [...]/[...], którym przewożone były odpady z tworzyw sztucznych o kodzie nr 15 01 02 i wadze 13940 kg. Z dokumentacji przedstawionej w trakcie kontroli wynikało, że odpady przewożone były z firmy E. s.r.o., [...], [...] D. (Słowacja) do firmy H. GmbH, [...], [...] H. (Niemcy). Numer skontrolowanego pojazdu nie został zgłoszony do systemu SENT, co szczegółowo wpisano w treści protokołu nr [...], na podstawie tego dokumentu organ I instancji wszczął w dniu 3 listopada 2022 r. postępowanie z urzędu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, określonej w art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT, w związku z niewykonaniem obowiązku wskazanego w art. 7 ust. 1 tej ustawy.

Postępowanie to zostało zakończone przytoczoną na wstępie decyzją z 22 grudnia 2022 r., nr 388000-CKK.48.47.2022.11, mocą której nałożono na stronę karę pieniężną w wysokości 20.000 zł, stosownie do art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT. W uzasadnieniu organ I instancji opisał wyniki kontroli oraz przebieg prowadzonego postępowania, akcentując, że podmiotem zobowiązanym do wykonania zgłoszenia był P. N. Organ I instancyjny wskazał również, że zgłoszenie zostało przesłane do rejestru dopiero po zakończonej kontroli na drodze, w celu dalszego realizowania przewozu w dniu 28 marca 2022 r., i uzyskało numer referencyjny [...]. Jednocześnie organ I instancji przytoczył podstawy prawne nałożenia kary za brak zgłoszenia oraz odniósł się do kwestii odstąpienia od nałożenia kary, jak i wyjaśnił nieuwzględnienie tych regulacji w odniesieniu do strony skarżącej.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, zarzucając organowi brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, jak i dowolną, a nie swobodną ocenę. Jednocześnie zarzuciła naruszenie art. 189f § 1 Kpa, poprzez uznanie, że "waga naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie nie jest znikoma, podczas gdy odwołujący niezwłocznie po otrzymaniu informacji o istniejącym uchybieniu dokonał zgłoszenia w systemie SENT".

Decyzją z dnia 5 maja 2023 r., nr 1601-IOA.4823.2.2023, DIAS utrzymał w mocy kwestionowane przez stronę rozstrzygnięcie. Argumentując podkreślił organ odwoławczy, że w sprawie bezsporna jest okoliczność, iż w dniu 28 marca 2022 r. zespół pojazdów strony został zatrzymany do kontroli podczas wykonywania przewozu między państwami członkowskimi 13940 kg odpadów z tworzyw sztucznych o kodzie nr 15 0102. Wyjaśnił przy tym, że strona pełniła w sprawie rolę przewoźnika, stosownie do art. 2 ust. 8 ustawy SENT, a także iż przewożone towary objęte są monitorowaniem, według pozycji Nomenklatury Scalonej CN w art. 3 ustawy SENT. Podniósł, że wykaz ten uzupełniony jest dodatkowo o towary wskazane w obowiązującym w dniu przewozu w § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 sierpnia 2020 r. w sprawie towarów, których przewóz jest objęty systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1477 ze zm.), obowiązujący do dnia 27 kwietnia 2022 r., zgodnie z którym systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi jest objęty przewóz towarów innych niż wymienione w art. 3 ust. 2 pkt 1-3a ustawy SENT będących jednocześnie odpadami w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 779 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 1578 ze zm.), które podlegają przepisom rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12 lipca 2006 r., str. 1, z późn. zm. 4), zwanego dalej "rozporządzeniem 1013/2006", bez względu na ich ilość w przesyłce. Zaznaczył następnie, że z tych względów towar przewożony w dniu kontroli podlegał zgłoszeniu do systemu SENT, jako wymieniony w rozporządzeniu nr 1013/2006 (opakowania z tworzyw sztucznych - kod 150102).

Kontynuując organ drugoinstancyjny przytoczył treść art. 7, art. 10a ust. 1 i ust. 2, art. 4 ustawy SENT i wskazał, że rejestr wraz z modułem gromadzącym i przetwarzającym dane geolokalizacyjne jest środkiem technicznym służącym monitorowaniu przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi, prowadzonym w systemie teleinformatycznym przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, który jest administratorem przetwarzanych w nim danych. W rejestrze gromadzone są dane zawarte w zgłoszeniach, uzupełnieniach zgłoszeń i ich aktualizacjach, dane z przeprowadzonych kontroli, jak również dane geolokalizacyjne przekazywane z lokalizatorów oraz zewnętrznych systemów lokalizacji.

W ocenie organu odwoławczego ustalony stan faktyczny pozwalał przyjąć, że w rozumieniu przepisów ustawy SENT wykonywany przez skarżącego w dniu 28 marca 2022 r. przewóz z jednego państwa członkowskiego, przez terytorium kraju, na terytorium drugiego państwa członkowskiego nie został przed jego rozpoczęciem zgłoszony do rejestru. DIAS podkreślił, że podmiotem zobowiązanym do przesłania do rejestru tego zgłoszenia i uzyskania dla niego numeru referencyjnego była strona skarżąca jako przewoźnik towaru między państwami członkowskimi. Dalej DIAS powołał treść art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT, zauważając, że w przypadku niedokonania zgłoszenia przez przewoźnika, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 20.000 zł.

W dalszej kolejności DIAS odniósł się do przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary z art. 22 ust. 3 tej ustawy oraz art. 26 ust. 3 ustawy SENT, obszernie wyjaśniając znaczenie pojęć "ważnego interesu przewoźnika" i "interesu publicznego". Zaznaczył, że podstawowym celem ustawy SENT jest zapewnienie pewnego i skutecznego systemu śledzenia towarów wymienionych w art. 3 tego przepisu na każdym etapie ich przemieszczania. Nieprzestrzeganie nałożonych przez ustawę SENT wymogów stwarza zagrożenie realizacji tego celu bez względu na to, czy w konkretnym przypadku skutkowało ono uszczupleniem należności podatkowych. Podał także, że kary nakładane mocą art. 22 ustawy SENT są obligatoryjne. Przypominał, że katalog kar, ich wysokość oraz nieuchronność nałożenia mają przede wszystkim oddziaływać prewencyjne na podmioty uczestniczące w przewozie towarów podlegających systemowi monitorowania. Zdaniem DIAS system kar wskazany w ustawie SENT jest przejrzysty i czytelny z uwagi na sposób ich wymierzania. Konstrukcja i wysokość samej kary ma działać w ten sposób, aby niedopełnienie obowiązku było nieopłacalne zarówno w obszarze finansowym, jak i w aspekcie społecznym. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że z uwagi na takie dyrektywy jak sprawiedliwość, równość podmiotów wobec prawa czy praworządność, że odstąpienie od nałożenia kary ze względu na przesłankę interesu publicznego w sprawie objętej tą decyzją nie znajduje zastosowania. W ocenie DIAS nie ziściły się żadne przesłanki uzasadniające odstąpienie od kary, a skarżący nie może być uprzywilejowany w stosunku do innych podmiotów wykonujących ciążące na nich obowiązki z ustawy SENT.

Odnosząc się do treści odwołania, w którym skarżący podniósł, że odpady transportuje incydentalnie, stąd nie miał wiedzy, że ich transport wymaga zgłoszenia do rejestru SENT. Organ odwoławczy wskazał, że nie uwzględnia tej okoliczności jako usprawiedliwiającej brak zgłoszenia. Powołał się następnie na liczne publikacje medialne jak i informacje zawarte na stronach rządowych, w których przypominano o obowiązku dokonania zgłoszenia do systemu SENT przy transporcie odpadów. Podkreślił również miesięczne vacatio legis pomiędzy opublikowaniem przepisów a ich wejściem w życie, zauważając, że przewoźnik w ramach prowadzonej działalności gospodarczej odpowiada również za błędy i zaniechania po stronie pracowników, powołując przy tym stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Następnie odniósł się do analizy finansowej skarżącego i podał, że od stycznia 2021 r. do września 2022 r. deklarował on nadwyżkę podatku VAT, co oznacza, że wartość podatku wynikająca ze sprzedaży towarów i usług przekraczała wartość podatku w odniesieniu do nabytych towarów i usług. Wyszczególniając przy tym podstawy opodatkowania we wskazanym przedziale czasowym, wskazał, że te dane dowodzą, iż skarżący dysponuje środkami umożliwiającymi zapłatę kary, a jej wysokość nie wpłynie znacząco na obciążenia finansowe firmy.

W konkluzjach rozstrzygnięcia DIAS zauważył, że podniesione zarzuty są niezasadne, bowiem odnoszą się do przepisów z procedury administracyjnej, podczas gdy kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o Ordynację podatkową. Niemniej zauważył, że organ I instancji wszechstronnie rozpatrzył materiał dowodowy, a dalej zwrócił uwagę, że skarżący poza podniesieniem zarzutów nie wskazał na żadne inne okoliczności uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, a także nie kwestionował samego naruszenia. Stąd stwierdził, że nie doszło do dowolnej oceny materiału dowodowego. Zaznaczył też, że rozstrzygnięcie organu w zakresie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej ma charakter uznania administracyjnego, a zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. DIAS nie zgodził się z zarzutem, że waga naruszenia jest znikoma, stwierdził, iż brak zgłoszenia do rejestru jest "najcięższym naruszeniem przepisów ustawy SENT, przewóz odbywa się bowiem z całkowitym pominięciem tej ustawy. Trudno zatem tego typu naruszenie uznać za znikome". Nadto odniósł się również do zarzutu naruszenia przez organy kompetencji w zakresie gospodarki odpadami, zauważając, że "wprowadzenie odpadów do katalogu towarów objętych ustawą SENT nie zmieniło dotychczasowych kompetencji organów ochrony środowiska w tym zakresie, a uprawnienia administracji skarbowej nie pozostają z tymi kompetencjami w kolizji".

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając decyzji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT i przyjęcie, że "w sprawie nie zachodziła przesłanka <>, co skutkowało zaniechaniem odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy odstąpienie od jej nałożenia było uzasadnione z uwagi na spełnienie przesłanki <>, a to z uwagi na stopień i rodzaj uchybienia, okoliczności, w jakich doszło do naruszenia, konsekwencje naruszenia, nastawienie i intencję sprawcy naruszenia, brak uszczuplenia należności Skarbu Państwa, jak również rzeczywistą intencję ustawodawcy we wprowadzeniu przepisów ustawy SENT";

2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 22 ust. 3 ustawy SENT w zw. z art. 32 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że "w niniejszej sprawie przesłanka interesu publicznego nie została spełniona, a nałożona na skarżącego kara pieniężna jest niewspółmiernie niska, co narusza konstytucyjną zasadę równości, przy czym takie założenie stanowi z kolei naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności, z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie występowały przesłanki przemawiające za odstąpieniem od wymierzenia kary, zwłaszcza z uwagi na zasadę proporcjonalności";

3) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 7, art. 8 i art. 77 w zw. z art. 80 § 1 Kpa "poprzez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego polegającą na uznaniu, że skarżący świadomie i w sposób zamierzony zlekceważył wykonanie nałożonych na niego obowiązków, a tym samym zakłócił działanie systemu monitorowania oraz utrudniał realizację celów istnienia systemu SENT".

Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie rozstrzygnięcia w całości i "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracji". Jednocześnie wystąpił o wstrzymanie wykonania decyzji z art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", oraz o zasadzenie kosztów według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor opisał przebieg postępowania i wskazał, że w sprawie organy błędnie przyjęły, że nie ziściła się żadna z przesłanek uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary. Następnie obszernie zacytował w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne, akcentując, że skarżący nie zajmuje się przewozem odpadów na co dzień, nie jest to główny przedmiot jego działalności, czy stałe zlecenia. Podkreślił również autor skargi, że przewóz odpadów, czy innych towarów objętych ustawą SENT, jest dla skarżącego zleceniem incydentalnym. Z tych powodów nie ma regularnej i stałej styczności z przepisami tej ustawy. Zauważył przy tym, że w momencie ukarania skarżącego podstawa nałożenia kary była nową regulacją, co także przemawiało na jego niekorzyść i mogło mieć realny wpływ na naruszenie przez niego ustawy oraz uchybienie obowiązkowi z niej wynikającemu. Podkreśliła, że nie dopuścił się naruszenia przepisów świadomie, a "niezwłocznie po otrzymaniu informacji o nieścisłościach dokonał rejestracji przewozu, a więc podjął próbę naprawienia dokonanego naruszenia". W ocenie strony skarżącej nie zgłoszenie przewozu nie stanowiło realnego zagrożenia dla Skarbu Państwa. Kontynuując zaznaczyła, że naruszenie miało charakter incydentalny, którego nie dopuściła się ani przed 28 marca 2022 r., ani po dacie kontroli.

Strona uznała, że jej działanie "w tym konkretnym (przypadku, było wynikiem omyłki i jednorazowego niedopatrzenia, nie zaś działaniem podjętym w ramach oszustwa czy innego przestępstwa i nie prowadziło do wyrządzenia szkody czy spowodowania jakiegokolwiek uszczerbku Skarbu Państwa)". Zdaniem skarżącego nie doszło do uszczuplenia dochodów państwa, a tym samym ziściła się przesłanka odstąpienia od nałożenia kary, a tym samym zdaniem autora skargi organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 22 ust. 3 w związku z art. 26 ust. 3 ustawy SENT. W dalszej kolejności skarżący szczegółowo odniósł się do zarzutów wskazanych w petitum skargi przepisów konstytucyjnych, przytaczając również stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie. Zaznaczył ponownie, że w przedmiotowej sprawie zachodziła przesłanka odstąpienia od nałożenia kary z uwagi na interes publiczny, akcentując, że ustawa jest ukierunkowana na walkę z nieuczciwymi podmiotami, z nielegalnym działaniem tych podmiotów, z próbą obejścia przepisów i naruszenia interesów Skarbu Państwa. Autor skargi podkreślił, że stwierdzone w dniu 28 marca 2022 r. naruszenie nie było przejawem nielegalnej działalności skarżącego, a nałożenie kary w zaistniałym stanie faktycznym "stanowiło naruszenie zasady proporcjonalności".

W ocenie autora skargi organ warunkował "wysokości kary w zależności od wysokości osiąganych dochodów. Podał, że skarżący od początku 2023 r. ponosi straty w prowadzonej działalności gospodarczej. Ponownie wskazał na incydentalny charakter naruszenia, podnosząc, że jego zdaniem okoliczności podnoszone w jej treści uzasadniają umorzenie postępowania. Odnosząc się do uzasadnienia wniosku o wstrzymanie z art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., pełnomocnik skarżącego, powołując się na załączone dokumenty do skargi, wskazał na straty w prowadzonej działalności gospodarczej. W ocenie strony skarżącej z uwagi na obecną sytuację ekonomiczną kraju "kondycja jego firmy będzie się pogarszać".

Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2023 r. organ odwoławczy, działając na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 216 O.p., odmówił wstrzymania wykonania decyzji.

W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację zawartą w treści objętej skargą decyzji, podkreślając, że zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego są niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. Zbędne jest ponowne jego przedstawienie w tej części uzasadnienia. Sąd za zasługujące na akceptacje uznaje, co do zasady, stanowiska organów pierwszej i drugiej instancji przytoczone powyżej. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej z tytułu niewykonania obowiązku określonego z art. 7 ust. 1 ustawy SENT, tj. za niedokonanie zgłoszenia do rejestru zgłoszeń przewozu towaru, polegającego systemowi monitorowana drogowego i krajowego.

Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy SENT, w przypadku przewozu towaru z terytorium jednego państwa członkowskiego na terytorium drugiego państwa członkowskiego albo państwa trzeciego przewoźnik jest obowiązany przesłać do rejestru, przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju, zgłoszenie i uzyskać numer referencyjny dla tego zgłoszenia. Z kolei stosownie do ust. 2 pkt 1 tego artykułu, zgłoszenie zawiera w przypadku przewozu po drodze publicznej m.in. numer lokalizatora albo numer urządzenia. Przepis ten określa obowiązki rejestracyjne przewoźnika w przypadku przewozu towarów przez terytorium kraju (RP), jeżeli zaczyna się on i kończy w innym państwie - członkowskim lub trzecim (tzw. tranzyt). Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy SENT kierujący, w momencie rozpoczęcia przewozu towaru, jest obowiązany posiadać numer referencyjny zgłoszenia, ewentualnie dokument zastępujący zgłoszenie i potwierdzenie przyjęcia dokumentu zastępującego zgłoszenie albo dokument, o którym mowa w art. 3 ust. 7.

Bezsporna w zaistniałym stanie faktycznym jest okoliczność, że w dniu 28 marca 2022 r. funkcjonariusze Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu zatrzymali do kontroli zespół pojazdów marki [...]/[...] o nr rej. [...]/[...], w wyniku której ustalono, że przewóz dotyczył odpadów z tworzyw sztucznych o kodzie 15 01 02 i wadze 13940 kg. Transport był wykonywany przez S. ze Słowacji do Niemiec. Wyżej wymieniony przewóz nie został zarejestrowany w systemie SENT i nie został wygenerowany numer referencyjny zgłoszenia - co potwierdziła analiza zapisów w rejestrze SENT.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o SENT, w brzmieniu obowiązującym w dniu przeprowadzenia kontroli, system monitorowania drogowego obejmuje gromadzenie i przetwarzanie danych o przewozie towarów, w szczególności z zastosowaniem środków technicznych służących do tego monitorowania, oraz kontrolę realizacji obowiązków wynikających z ustawy. Jednocześnie w ust. 11 tego przepisu, przewidziano możliwość określenia przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych w drodze rozporządzenia dodatkowych towarów, których przewóz jest objęty systemem monitorowania drogowego. W myśl § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Finansów z 28 sierpnia 2020 r. zmienionego rozporządzeniem Ministra Finansów z 25 stycznia 2022 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 178) w sprawie towarów, których przewóz jest objęty systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi, systemem tym objęty jest przewóz towarów innych niż wymienione w art. 3 ust. 2 pkt 1-3a ustawy o SENT, będących jednocześnie odpadami w rozumieniu ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, które podlegają przepisom rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L190 z 12.07.2006 r. str. 1, z późn. zm.) bez względu na ich ilość w przesyłce.

Z treści art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT w przypadku niewywiązywania się z obowiązku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 (niedokonania zgłoszenia przewozu towarów, podlegających systemowi monitorowania), na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 20.000 zł. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że kontrolowany przewóz podlegał przepisom ustawy SENT. Nie ma również sporu co do tego, że wykonywany transport mieścił się w pojęciu przewozu towarów, o którym mowa w art. 2 pkt 9 ustawy SENT, zaś skarżący należy do kręgu podmiotów uznanych przez ustawodawcę za przewoźnika w art. 2 pkt 8 tej ustawy.

W konsekwencji powyższego stan sprawy w odniesieniu do nieprawidłowości jest niewątpliwy i został ustalony oraz udowodniony przez organy obydwu instancji zgodnie z przepisami postępowania. Okoliczności te nie są kwestionowane przez skarżącego, podobnie jak sam obowiązek zgłoszenia transportu odpadów.

Spór sprowadza się do oceny zasadności nałożenia kary pieniężnej w kwocie 20.000 zł za stwierdzone naruszenie i nieuwzględnienia przez organy obu instancji okoliczności umożliwiających odstąpienia od kary.

W art. 22 ust. 3 ustawy SENT normodawca nadał organom kompetencję do uwzględnienia indywidualnych okoliczności w ramach jednostkowej sprawy, w celu odstąpienia od nałożenia kary. Powołana regulacja przewiduje, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3. Z kolei w art. 26 ust. 3 ustawy SENT zostały wymienione enumeratywnie dodatkowe kryteria i warunki odstąpienia od nałożonej kary. Stosownie do tej regulacji organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli to odstąpienie nie stanowi pomocy publicznej (pkt 1) albo stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej (pkt 3), albo stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 (pkt 4).

W niniejszej sprawie niewątpliwie nie mamy do czynienia z ważnym interesem przewoźnika, który uzasadniałby odstąpienie od nałożenia kary, z uwagi na stwierdzone przychody strony skarżącego w latach 2021 i 2022. Okoliczność, zmniejszenia dochodów strony skarżącej w pierwszym kwartale 2023 r. nie uzasadnia odstąpienia od nałożenia kary, wyjaśnił to szczegółowo organ odwoławczy w treści uzasadnienia kwestionowanego rozstrzygnięcia. Skarżący nie powoływał się na jakieś szczególne okoliczności, które uniemożliwiałyby mu poniesienie kary za stwierdzone naruszenie. Przy czym zarzuty skargi nie dotyczą oceny tej przesłanki. Skoncentrowane są na przesłance interesu publicznego. Zdaniem skarżącego w sprawie naruszono art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o SENT poprzez ich nie zastosowanie i nie odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej pomimo, że przemawiał za tym interes publiczny, którego prawidłowa wykładnia powinna odbyć się z poszanowaniem zasad zawartych we wskazanych w skardze regulacjach z Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności powołując się na zasady proporcjonalności, bezpieczeństwa i zaufania do organów państwa.

Mając na uwadze stanowisko strony wskazania wymaga, że wprowadzenie przesłanki interesu publicznego do art. 22 ust. 3 ustawy SENT oznacza, iż ustawodawca przewidział sytuacje, w których odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej będzie zbieżne z tym interesem. Ustalenie przez orzekający w takiej sprawie organ kwestii istnienia przesłanki interesu publicznego wiąże się z koniecznością ważenia wartości w dwóch płaszczyznach: jedną płaszczyznę tworzy zasada, jaką jest płacenie należności w pełnej wysokości, drugą zaś – wyjątek od zasady, polegający na zastosowaniu indywidualnej ulgi. Organ w danym przypadku winien ustalić, co jest korzystniejsze z punktu widzenia interesu publicznego - dochodzenie należności czy też zastosowanie ulgi (tak NSA w wyrokach: z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II GSK 360/19; z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 629/19; z 7 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1696/19, publ. CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że nie można przyjąć, iż w interesie publicznym nie leży nakładanie przez organy kar pieniężnych na podmioty działające zgodnie z prawem, a dopuszczające się jedynie nieistotnych czy też oczywistych omyłek, błędów w zgłoszeniu SENT, czy też uchybień formalnych. Jednakże zdaniem Sądu racje mają orzekające w sprawie organy, że tego rodzaju naruszenia nie stwierdzono w zaistniałej sprawie. W dniu 28 marca 2022 r. nie doszło bowiem do "uchybienia formalnego" lub "nieistotnej omyłki", bowiem niedokonanie zgłoszenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o SENT, stanowiło poważne naruszenie zasad monitorowania, uniemożliwiające realizację celów ustawy SENT, czyli wykonania kontroli przewozu. Zgodzić się należy z DIAS, że bieżące monitorowanie umożliwia skontrolowanie pojazdu i przewożonego towaru w trakcie przemieszczania się po terytorium Polski, jak też skontrolowanie realizacji obowiązków wynikających z tej ustawy. Naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 7 ust. 1, wypacza zatem cel ustawy SENT. Brak zgłoszenia w systemie SENT nie pozwala bowiem monitorować całej trasy przejazdu, a tym samym ustalić którędy nastąpił przejazd towaru, czy odbyły się postoje i czy nie nastąpił przeładunek towaru. Przekazywanie danych, o których mowa wyżej daje organom możliwość dokonywania zdalnych analiz, monitorowania oraz przeprowadzania skutecznych kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów oraz umożliwia prawidłową identyfikację podmiotów biorących udział w przewozie towarów wrażliwych i rodzaju wykonywanego przewozu. Stąd też stwierdzone naruszenie, tj. brak dokonania zgłoszenia przewozu odpadów do systemu SENT, uniemożliwiło organom monitorowanie przewozu towaru wrażliwego i kontrolę łańcucha dostaw, a w efekcie prawidłową kontrolę obowiązków podatkowych związanych z tego rodzaju towarem. Takie zachowania nie mogą być postrzegane jako zgodne z interesem publicznym, skoro stanowią jedne z najpoważniejszych naruszeń tej ustawy.

Przypomnieć należy, że przyjęte rozwiązania służą prawidłowej realizacji obrotu towarowego i chronią legalny handel towarami "wrażliwymi". Każdy zatem z podmiotów obowiązany jest w trakcie całej trasy umożliwić lokalizację pojazdu wraz z towarem, zaś w sytuacji nieprzestrzegania przepisów prawa winien mieć świadomość konsekwencji, a przede wszystkim sankcji, które są istotnym elementem ustawy SENT uruchamianym w przypadku naruszenia przyjętych zasad. Strona jako profesjonalny przedsiębiorca powinna dysponować stosowną wiedzą na temat obowiązków, jakie nakładają na niego przepisy prawa i tak zorganizować działalność przedsiębiorstwa, w tym nadzór nad pracownikami, aby wypełniać obowiązki przewidziane w tych przepisach. Rację mają organy obu instancji, że w interesie publicznym leży, by system kontroli był szczelny, skuteczny i bezpieczny, bez możliwości omijania go, a także by podmioty zajmujące się obrotem towarami objętymi systemem monitorowania dochowywały należytej staranności w wypełnianiu swoich obowiązków.

Nie do zaakceptowania jest stanowisko skarżącego sprowadzające się do twierdzenia, że należy odstąpić od wymierzenia kary za nie zgłoszenie do systemu SENT z uwagi na interes publiczny, gdyż nie stwierdzono uszczuplenia dochodów budżetowych. Odnosząc się do tej argumentacji zaznaczyć należy, że brak zagrożenia karą, związany z automatycznym odstępowaniem od jej wymierzenia w przypadku stwierdzenia braku uszczuplenia dochodów budżetowych, doprowadziłoby do powszechnego celowego bądź niecelowego uchylania się przewoźników od stosowania art. 7 ust. 1 ustawy SENT, a w konsekwencji uniemożliwiłoby ściślejszy monitoring trasy przewozu towarów podlegających ustawie. Dodatkowo podnieść należy, że ratio legis przytoczonego aktu prawnego zasadniczo sprowadza się do zwiększenia skuteczności kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów.

W ocenie Sądu w przypadku naruszenia obowiązku wynikającego z art. 7 ust. 1 ustawy SENT, organy winny uwzględniać instytucję odstąpienia od kary w wyjątkowych sytuacjach, gdyż naruszenie tego rodzaju godzi w istotę i podstawowe cele powołanej ustawy. Celem tej ustawy jest zapewnienie maksymalnie skutecznego monitoringu towarów, a wskazany wymóg należy do narzędzi służących tej skuteczności, z tych względów w interesie publicznym leży zapewnienie jego przestrzegania. W sprawie niniejszej taka wyjątkowa sytuacja nie miała miejsca.

Sąd stoi na stanowisku, że takiej okoliczności nie stanowi argumentacja przedstawiona przez skarżącego dotycząca nałożenia nowego obowiązku dokonywania rejestru zgłoszenia i uzyskania numeru referencyjnego dla tego zgłoszenia dla transportujących odpady. Jak również okoliczność, że transport wskazanego rodzaju realizowany był incydentalnie. Podkreślania i powtórzenia wymaga, że profesjonalny przewoźnik zawodowo zajmujący się przewozem drogowym ładunków, których przewóz odbywa się z uwzględnieniem zaostrzonych wymagań związanych z systemem monitorowania drogowego przewozu rzeczy (towarów), powinien zapoznać się z aktualnie obowiązującymi w Polsce przepisami prawa z tej dziedziny oraz przedsięwziąć takie rozwiązania organizacyjne w firmie, aby sprostać tym wymaganiom, które nie są wygórowane.

Powołane rozporządzenie Ministra Finansów z 20 sierpnia 2020 r., weszło w życie z dniem 22 lutego 2022 r., tym samym rację ma DIAS, że skarżący miał ponad miesiąc (przedział czasowy od dnia wejścia w życie przepisów do dnia kontroli) na zapoznanie się z nowymi regulacjami oraz przygotowaniem się do wykonywania nowych obowiązków nałożonych ustawą SENT.

Odnosząc się do sytuacji ekonomicznej w kraju, związanej z rosnącymi cenami paliw, dużą inflacją i powszechnym kryzysem są problemami powszechnymi, które dotknęły nie tylko skarżącego, ale również i inne podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Dlatego trudno uznać te okoliczności za wyjątkowe, skoro mają one charakter globalny.

Ponownie podkreślenia wymaga, że w zaistniałej sprawie stwierdzone naruszenie nie stanowiło błędu formalnego lub omyłek takich jak (np.: tzw. literówki w numerach rejestracyjnych pojazdów) albo oczywiste niedokładności (np.: brak jedynie numeru listu przewozowego itp.), które to okoliczności uzasadniają odstąpienie od nałożenia kary (por. wyrok z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 145/21, CBOSA). Tego typu sytuacja nie stanowi przedmiotu niniejszej sprawy, bowiem doszło do poważnego naruszenia, które niweczy sens ustawy. Wobec braku dokonania zgłoszenia w systemie SENT doszło do naruszenia zasadniczego obowiązku nałożonego przez ustawodawcę w tego rodzaju przedwozach. W orzecznictwie jako poważne naruszenie ustawy SENT przyjmuje się już samo nie przekazywanie danych (zob.: wyrok WSA w Opolu z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 173/22, CBOSA).

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie wymierzona kara pieniężna za stwierdzone naruszenie jest adekwatna do celów ustawy SENT i nie jest dla strony dotkliwa w takim stopniu, który uzasadniałby zastosowanie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie przesłanki interesu publicznego uwzględniającej treść zasady proporcjonalności na podstawie art. 22 ust 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o SENT. W niniejszej sprawie skala stwierdzonego naruszenia nie miała, jak uznaje skarżący, nieistotnego charakteru, albowiem w konsekwencji uniemożliwiała osiągnięcie zamierzonych przez ustawodawcę celów. W toku postępowania nie stwierdzono zaś, aby zaistniały szczególne okoliczności, które realizację obowiązku ustawowego czyniłyby niemożliwą. Podkreślić również należy, że zarzuty w zakresie naruszenia zasady proporcjonalności nie mogą służyć za podstawę ochrony interesu wynikającego z naruszenia prawa. Kara jaką obciążono skarżącego, który dopuścił się omawianego naruszenia, w ocenie Sądu jest adekwatna do rangi tego naruszenia.

Ponadto odnosząc się do stanowiska skarżącego, że jest to jego pierwsze naruszenie ustawy SENT, Sąd podtrzymuje stanowisko zawarte w skarżonej decyzji, że "jednostkowe" naruszenie obowiązku, wynikającego z powołanej ustawy uzasadnia nałożenie kary w ramach prewencji oraz zdyscyplinowania firmy, aby w przyszłości nie dopuściła się niedbałości przy realizacji przepisów ustawy SENT (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 182/19, CBOSA).

Podnieść także należy, że sądy administracyjne, starają się podchodzić do konstrukcji odpowiedzialności regulowanej ustawą SENT i przewidzianego jej przepisami automatyzmu kar w sposób refleksyjny, kierunkowany określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej zasadą proporcjonalności, w szczególności w aspekcie współmierności zastosowanej kary względem celu i funkcji, którym służy ustawa SENT. Stanowisko takie prezentowane jest jednak w sprawach, w których trudno znaleźć jakiekolwiek sensowne argumenty za akceptacją automatyzmu karania, jak i wysokości nakładanych kar. Chodzi przede wszystkim o sprawy, w których dopuszczono się błędów formalnych lub omyłek takich jak (np. tzw. literówki w numerach rejestracyjnych pojazdów) albo oczywiste niedokładności (np. brak jedynie numeru listu przewozowego itp.). Taki kierunek aktywizmu sądów wojewódzkich znajduje oparcie w orzecznictwie NSA (przykładowo wyrok NSA z 1 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 145/21, a także WSA w Białymstoku z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 870/22). W niniejszej sprawie występuje zupełnie inna sytuacja, a mianowicie doszło do poważnego naruszenia, które niweczy sens ustawy, do kraju zostały wwiezione de facto nierejestrowane odpady.

Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że w judykaturze konsekwentne jest stanowisko, że kara pieniężna odgrywa szczególnie istotną rolę w zagwarantowaniu przestrzegania rygorów wynikających z systemu monitorowania drogowego przewozu towarów wrażliwych. Tym samym przepisy ustawy SENT pełnią funkcję prewencyjną poprzez groźbę wysokiej kary za naruszenia norm i mają odstraszać od lekceważenia rygorów zgłaszania przewozu towarów wrażliwych (tak np.: NSA w wyroku z 12 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 1464/19). Podkreślenia wymaga także i to, że przepisy ustawy SENT nie przewidują wartościowania przyczyn naruszenia przez odpowiedzialne podmioty zasad systemu monitorowania drogowego przewozu tzw. wrażliwych towarów. Ustawodawca nie wyposażył organu w możliwość miarkowania kar ani ich zmiany w zależności od uznania administracyjnego. Mechanizm ich stosowania ma charakter taryfowy.

Zdaniem Sądu organy przeprowadziły wystarczające postępowanie dowodowe, pozwalające w oparciu o zgromadzony materiał wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącego wskazać należy, że dokonana przez organy ocena materiału dowodowego nie była dowolna, co skutkuje uznaniem, że podnoszone w skardze zarzuty są nietrafione i nie zasługują na uwzględnienie.

Podsumowując należy stwierdzić, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie dostarczyła podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Mając to na uwadze skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.