Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 601/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze sprzeciwu W. W., A. W. i J. W. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 29 kwietnia 2024 r., nr NSP-VIII.7581.1.315.2023.IK w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

W. W., A. W. i J. W., reprezentowani przez adwokata, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody Pomorskiego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 7 grudnia 1979 r. Urząd Miejski w Gdyni wywłaszczył część nieruchomości w G. przy ul. N., oznaczonej jako parcela nr [...], km [..] o powierzchni 444 m2, stanowiącej własność A. i M. T. na cel budowy "[...]" w G. Ustalono także odszkodowanie w kwocie 42 192 zł.

Na mocy postanowienia sądu z 21 października 2019 r. spadkobiercami po zmarłym A. T. zostali, jego żona M. T., syn Z. T. i córka W. W., każde po 1/3 części spadku. Natomiast spadek po zmarłej M. T. nabyli na mocy ustawy syn Z i córka W. Natomiast spadek po zmarłym Z. T. nabyła w całości jego siostra W. Spadek po zmarłej W. W. nabyli jej syn W. w ½ części spadku i wnuki: A. L. i J. W. - każde po ¼ części spadku.

Wyżej wymieniona parcela nr [..] zmieniła natomiast numer na [...], obręb [...].

Wniosek o zwrot ww. nieruchomości złożyli sprzeciwiający, tj. W. W., A.W. i J. W.

Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z 29 września 2023 r. Starosta Gdański orzekł o zwrocie nieruchomości na rzecz W. W. w udziale ½ części, A. L. w udziale ¼ części, J. W. w udziale ¼ części. Jednocześnie organ orzekł o obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej wysokości 20.476,48 zł, proporcjonalnie do wysokości przypadających udziałów -przy czym należność podlegać ma spłacie w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Starosta orzekł także o zabezpieczeniu ww. wierzytelności Gminy Miasta Gdynia w odpowiednich udziałach.

Odwołanie od tak wydanej decyzji wniosła Gmina Miasta Gdyni.

Decyzją z 29 kwietnia 2024 r. Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że Starosta nierzetelnie przeanalizował i niewystarczająco zebrał dokumenty w niniejszej sprawie, wskazujące na realizację celu wywłaszczenia. W szczególności Wojewoda uznał, że wskazany w decyzji z 7 grudnia 1979 r. cel wywłaszczenia analizowanej nieruchomości - budowa "[...]" został przez organ I instancji przedwcześnie zaakceptowany jako zrealizowany w sytuacji, gdy analiza dostępnej dokumentacji wskazuje, że już w roku 1979 r. istniała alternatywna nazwa planowanej na ww. działce inwestycji - "[...]", a ostatecznie zrealizowany na sąsiedniej działce "[...]" może stanowić o realizacji celu wywłaszczenia. W rezultacie powinien uzupełnić materiał dowodowy i dokonać jego ponownej analizy. I tak, organ I instancji powinien dołożyć starań, by pozyskać decyzję Urzędu Miejskiego z 21 marca 1975 r. nr 23/75 w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu realizacyjnego zagospodarowania terenu i porównać ją z decyzją z 18 maja 1978 r. Starosta powinien przy tym, w poszukiwaniu archiwalnych akt, wystąpić do Archiwum Państwowego w Gdańsku, Archiwum Zakładowego Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku. Dla Wojewody jest niezrozumiałym, że organ pierwszej instancji dla oceny realizacji celu oparł się jedynie o protokół z oględzin nieruchomości z 25 września 2020 r. Zdaniem Wojewody ze zgromadzonego materiału nie wynika, jak była zagospodarowana działka przez okres około 40 lat - od daty wywłaszczenia do około 2018 roku. W ocenie Wojewody może mieć to istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wojewoda wskazał, że należałoby ustalić, jakie etapy budowy "[...]" zostały zrealizowane, a także czy zmiana nazwy z "[...]" na "[...] jest tylko zmianą nazwy bez wnoszenia zmian w zatwierdzony plan, czy jest to nowa inwestycja zatwierdzona innymi dokumentami. Dokumenty te mogą się znajdować w Archiwum Państwowym w Gdańsku lub w Archiwum Akt Nowych w Warszawie. Starosta może wystąpić także do spółdzielni mieszkaniowych, tworzących wcześniej [...], która miała pieczę nad inwestycją pod nazwą "[...]". Pomocne w ustaleniu zagospodarowania działki po dacie wywłaszczenia mogą być także zdjęcia lotnicze. Należałoby także rozważyć możliwość przesłuchania świadków, mogących mieć wiedzę o jej zagospodarowaniu. Nadto Starosta powinien wystąpić do Muzeum Miasta Gdyni z zapytaniem o informacje obrazujące przebieg inwestycji. Organ pierwszej instancji powinien także wyjaśnić, czy istniejąca na działce sieć ciepłownicza stanowi część infrastruktury budynku powstałego w wyniku realizacji części inwestycji.

Wojewoda przytoczył przy tym szereg przykładów orzecznictwa, wskazujących na to, że nie zawsze dla uznania realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest prowadzenie prac budowlanych - czasami bowiem wystarczy pozostawienie nieruchomości w stanie niezmienionym. Organ odwoławczy wskazał, ze Starosta zaniechał zebrania informacji, jak miał wyglądać teren, na którym miał powstać "[...]" i jego otoczenie oraz, jak ten obszar był zagospodarowywany w okresie od daty wywłaszczenia. Mając na uwadze powyższe, za słuszny uznał podniesiony w odwołaniu przez Gminę zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wojewoda uznał za przedwczesne ustalenia Starosty, wskazując także, że nie dokonał on także oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Starosta orzekł przy tym na nieaktualnej wycenie, gdyż operat utracił swoją moc w dniu 28 maja 2022 r., wobec niepotwierdzenia jego aktualności do dnia 27 maja 2022 r. Rzeczoznawca wskazał bowiem na zachowanie aktualności na rok 2022 i 2023 pismem z 30 września 2022 r., nie dołączając analizy o której mowa art. 156 ust. 4 u.g.n. Mając na uwadze powyższe Wojewoda odstąpił od analizy tego operatu. Reasumując, Wojewoda uznał za zasadne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

W sprzeciwie od tak wydanej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji Starosty, bowiem decyzja ta w ocenie strony skarżącej nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy polegającymi na naruszeniu art. 6, art. 7 art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Jednocześnie zarzucono naruszenie art. 7 art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że wydanie decyzji Starosty z 29 września 2023 r. było przedwczesne, podczas gdy zgromadzono pełny materiał dowodowy, organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe a wątpliwości Wojewoda mógł wyeliminować w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a.

Wnoszący sprzeciw zarzucili także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie, że Starosta nie dokonał oceny operatu szacunkowego pod kątem wiarygodności i prawidłowości, podczas gdy zebrany materiał dowodowy wskazuje, że dokonał takiej oceny, gdyż Gmina Miasta Gdynia nie wniosła o przeprowadzenie postępowania uzupełniającego. Nadto zdaniem wnoszących sprzeciw wszelkie wątpliwości Wojewoda mógł wyeliminować w oparciu

0 art. 136 § 1 k.p.a., co umożliwiłoby mu dokonanie oceny operatu.

Sprzeciwiający się zakwestionowali stanowisko organu odwoławczego jakoby celem wywłaszczenia mogła być budowa "[...]". Podkreślili, że nie tylko wyklucza to językowe sformułowanie celu wywłaszczenia w decyzji z 1979 r., ale co więcej - nawet bardzo pobieżna analiza dokumentów wyklucza taki wniosek skoro "[...]" znajduje się pod adresem ul. N. [...], zaś działka objęta żądaniem zwrotu - pod adresem ul. N. [...]. Są to zarazem dwie różne nieruchomości, a parcela, na której powstał "[...]" nie została objęta żądaniem wywłaszczenia i decyzją z 7 grudnia 1979 r. Wskazano także, że ukształtowanie działki nr [...] (o dużym spadku), opisane w protokole oględzin nieruchomości, wyklucza sugestię Wojewody, by mogła ona stanowić zaplecze terenu zielonego dla istniejącego w sąsiedztwie "[...]".

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji

1 przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpatrzenia celem wydania decyzji merytorycznej na podstawie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego lub po przeprowadzeniu postępowania z art. 136 § 1 k.p.a.

Przekazując sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Jest bowiem kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, CBOSA). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Podkreślić bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151 a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18).

Instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, qdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej (istotnej) części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, s. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14; z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 oraz z 24 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2958/14, CBOSA).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, CBOSA). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13, CBOSA). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, CBOSA; wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88, powołany wcześniej komentarz teza 18).

Jednocześnie podkreślić należy, że - choć rozpatrzenie sprzeciwu co do samej zasady uruchamia ocenę formalną, w granicach o których mowa była powyżej, to jednak - w ramach jego rozpoznania - sąd nie może abstrahować od oceny materialnoprawnej, lecz tylko na tyle i w takim zakresie, w jakim ocena ta będzie uzasadniona i odniesiona do przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to z faktu, że nie sposób dokonać kontroli sprzeciwu według kryteriów z art. 64e p.p.s.a., nie oceniając wprzód kasatoryjnego rozstrzygnięcia także w świetle wywiązana się przez organ wyższej instancji z powinności z art. 138 § 2a k.p.a. Oznacza to, że poprawna interpretacja przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, jest koniecznym warunkiem bezbłędnego określenia prawotwórczych okoliczności właściwych dla sprawy, z kolei których wyjaśnienie według kryteriów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. warunkuje zasadne rozstrzygniecie sprawy co do jej istoty, a zaniechania w tym zakresie (przynajmniej w znacznej części) uzasadniają rozstrzygnięcie po myśli art. 138 § 2 k.p.a. Takie jest też stanowisko NSA, który w swych wyrokach stwierdzał, że zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (zob. m.in. wyroki z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17, CBOSA).

Jak wynika z akt sprawy, przyczyną wydania orzeczenia kasacyjnego było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ I instancji, na skutek dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie - błędnie, gdyż przedwcześnie, określił prawotwórcze okoliczności właściwe w sprawie, a w konsekwencji nie przeprowadził postępowania dowodowego w znacznej części, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zawisłej przez nim sprawy. Niewątpliwie więc w niniejszej sprawie przepisy materialne determinowały procesowe działania organu pierwszej instancji. Także zarzuty sprzeciwu odnoszą się do kwestii wykładni przepisów materialnych, a zatem rolą sądu w niniejszej sprawie, w niezbędnym zakresie winno być ustalenie, jaki zakres sprawy wymaga w ocenie organu odwoławczego wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, a następnie sprawdzenie, czy w świetle relewantnych dla sprawy przepisów materialnych istotnie ów zakres sprawy wymaga wyjaśnienia.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, w ramach jakie uzasadnia instytucja sprzeciwu, stwierdzić należy, że wskazane przez Wojewodę Pomorskiego okoliczności i braki w materiale dowodowym uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Starosty Gdańskiego, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z 29 września 2023 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dotyczy bowiem kluczowej dla sprawy okoliczności faktycznej i prawnej, tj. realizacji lub braku realizacji celu wywłaszczenia. Zasadności wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy wymaga odniesienia się do materialnych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określonych wart. 136 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako u.g.n.) oraz do ustaleń, czy istnieją przeszkody w realizacji tego roszczenia. W art. 136 ust. 3 u.g.n. sformułowane zostały warunki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, tj.:

zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (rozumiana w takim znaczeniu, jakie wynika z art. 137 u.g.n.);

zwrot odszkodowania za wywłaszczenie lub zwrot nieruchomości zamiennej.

Ta pierwsza kwestia jest kluczowa dla zasadności orzeczenia o zwrocie nieruchomości, przy czym jej ustalenie wymaga konfrontacji ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej celu wywłaszczenia z rzeczywistymi działaniami podjętymi na odjętej nieruchomości w kierunku jego realizacji. Oceniając tą przesłankę organy muszą mieć na względzie obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych ukształtowane na gruncie analizowanego przepisu oraz przepisów wcześniej obowiązujących, gdyż chodzi o ocenę faktów i działań, które miały miejsce prawie pół wieku temu, w innych realiach i standardach ochrony prawa własności.

Analizując dotychczas zebrany materiał dowodowy Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Wojewody o zasadności jego uzupełnienia w kierunku skonfrontowania celu wywłaszczenia sformułowanego w decyzji z 7 grudnia 1979 r. jako budowa "[...]" z inwestycją zrealizowaną w bezpośrednim sąsiedztwie w postaci "[...]" i przesądzenia, czy jego realizacja miała obejmować również działkę nr [...], a według obecnej numeracji - [...] w G. Dostępny sądowi materiał dowodowy nie pozwala na poczynienie wiążących ustaleń w tym zakresie na obecnym etapie. Zarazem jednak, w teczce aktowej Urzędu Miasta Gdyni ([...]), dotyczącej nabycia gruntów przy "ul. [...]" znajdują się dokumenty, które zdają się przeczyć tezie sformułowanej w sprzeciwie, jakoby zgromadzona dokumentacja była kompletna i nie nasuwała wątpliwości co do tego faktycznie zrealizowanego celu wywłaszczenia na działce nr [...] (obecnie [...]). W szczególności fakt, że "[...]" wybudowano pod adresem ul. N.[..] nie wyklucza z samej zasady faktu, że sąsiednia działka przy ulicy N. [...], czyli nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, mogła być objęta tą samą inwestycją, obejmującą realizację tego samego celu. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie tylko nie wykluczają takiego wniosku, ale wskazują na fakty, które wręcz zdają się potwierdzać takie wnioski, np.: pismo OPEC z 20 lipca 2022 r., z którego wynika, że "sieć ciepłownicza posadowiona na ww. gruncie [działce [...]] została wybudowana w 1982 roku i nadal jest eksploatowana (...). Powodem umieszczenia na powyższej nieruchomości rurociągu ciepłowniczego było podłączenie budynków ówczesnego [...] do sieci ciepłowniczej".

Również fakt, że na działce nr [...] nie wybudowano budynku "[...]", co jest bezsporne, nie oznacza per se, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Tego typu placówce może towarzyszyć infrastruktura uzupełniająca, np. tereny zielone na cele wypoczynkowe dla pensjonariuszy, a wówczas różne parcele mogą być przedmiotem różnego zagospodarowania, finalnie składającego się na realizację celu zasadniczego, jakim jest dom dla osób wymagających wsparcia państwa. Zgromadzone dotychczas dokumenty nie potwierdzają przy tym, by działka nr [...] była jedyną, przeznaczoną pod budowę "[...]". Było wręcz przeciwnie, parcela ta była jedną z wielu planowanych do odjęcia w związku z realizacją celu związanego z budową "[...]". I tak, z decyzji z 18 maja 1978 r. wynika, że zatwierdzony został plan ogólny zagospodarowania terenu "[...]" przy ulicy N. w G., a decyzji tej towarzyszyło pismo [...] z 30 marca 1978 r., w której wskazuje się parcele wnioskowane do przekazania w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G., a wśród nich (takich parcel jest około 30) - parcela nr [...], objęta niniejszym wnioskiem o zwrot. Również w piśmie Urzędu Miejskiego w Gdyni z 17 kwietnia 1979 r. kierowanym do [...], w którym jest mowa o budowie "domu pogodnej starości", wymienia się szereg parcel, na których zaplanowano tą inwestycję przy ulicy N. w G., a wśród nich - w punkcie 2 -znajduje się działka nr [...]. Już tylko te dwa dokumenty prowadzą do wniosku, że nie jest wykluczone, lecz niewątpliwie wymaga dalszej wnikliwej analizy, czy być może zrealizowany przy ulicy N. [...] "[...]" stanowił realizację celu zaplanowanego na działce odjętej spadkodawcom sprzeciwiających się, a uległ modyfikacji. Nie jest bowiem wątpliwe, że działka nr [...] była jedną z wielu działek zlokalizowanych przy ulicy N. w G., planowanych do odjęcia w związku z realizacją celu określonego jako dom dla osób samotnych, czy pogodnej starości. Zasadna jest zatem analiza losów pozostałych działek, wskazanych w ww. pismach pod kątem tego, czy nie wybudowano na nich obiektu, który spełniałby tego typu funkcję. W zaistniałych okolicznościach jednocześnie nie sposób nie podzielić wątpliwości Wojewody co do prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji w kontekście zasad ogólnych, wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd podziela pogląd organu odwoławczego co do zakresu i kierunku uzupełnienia materiału dowodowego, bez którego uzupełnienia i następnie analizy -nie jest możliwe zgodne z prawem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W tej sytuacji, bezzasadne jest odnoszenie się do zarzutów dotyczących operatu szacunkowego, który niewątpliwie w realiach niniejszej sprawy, po przesądzeniu kwestii braku realizacji celu wywłaszczenia, będzie musiał zostać ponownie sporządzony i oceniony.

Zważywszy na powyższe, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na uchybienia w zakresie ustalenia kluczowej okoliczności w sprawie, jaką jest cel wywłaszczenia i jego realizacja. Zdaniem Sądu zarówno zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego, niezbędnego dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy, przekraczający wynikające z art. 136 k.p.a. uprawnienia organu odwoławczego, jak również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiały merytoryczne rozpatrzenie sprawy, co obligowało organ II instancji do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powtarzając za Naczelnym Sądem Administracyjnym pogląd wyrażony w wyroku z 12 maja 2022 r. "Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nieprzeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. niedokonując ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego." (wyrok NSA z 12 maja 2022 r., II OSK 402/22, LEX nr 3354228, CBOSA). Końcowo Sąd zwraca uwagę, że wobec uchylenia decyzji organu I instancji postępowanie będzie prowadzone ponownie, co pozwoli na wyeliminowanie wszelkich nieprawidłowości, umożliwiając jednocześnie stronom aktywne uczestniczenie w podejmowanych czynnościach procesowych.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.