Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 40/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1, art. 149  par. 1, 3 i 4,
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 12a i art. 12b
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skarg E. Ś., D. Ś., M. H., W. H. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przyjęcia operatu i wpisania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przyjętego operatu i wpisania do ewidencji materiałów zasobu państwowego zasobu powiatowego oddala skargi.


UZASADNIENIE

Z akt sprawy przekazanych wraz ze skargą wynika, że przedsiębiorca działający pod firmą [...] (dalej jako: "przedsiębiorca"), zgodnie z art. 12a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm: dalej jako: ustawa lub p.g.k.) 28 lutego 2022 r. zawiadomił o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych [...] skompletowanych w postaci operatu technicznego. Przekazane wyniki (Operat techniczny ,,Geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektów budowlanych gazociąg [...]) zostały poddane weryfikacji i uzyskały ,,Ostateczny wynik weryfikacji prac operatu technicznego ... x –pozytywny", co zostało utrwalone w protokole weryfikacji z 3 marca 2022 r. Starosta (dalej jako: starosta) potwierdził, wpisem do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (PZGiK), przyjęcie operatu technicznego do tego zasobu w dniu 3 marca 2022 r. pod identyfikatorem [...].

Pismem z dnia 29 czerwca 2022 r. M. H., W. H., W. L., D. S. i E. S. (dalej jako: "skarżący" lub "wnioskodawcy") wnieśli "o wznowienie postępowania względem przyjęcia operatu i wpisanie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przyjętego operatu i wpisanie do ewidencji materiałów zasobu państwowego zasobu powiatowego pod numerem ewidencyjnym [...] dotyczący geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych gazociąg [...], wskazując art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wnioskodawcy podnieśli, że "całe postępowanie geodety przy wykonywaniu czynności przy stworzeniu operatu są bezprawne, bezzasadne i sprzeczne z prawem ze względu, że została pominięta podstawowa strona, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, co wywołuje od Starosty odrzucenie operatu technicznego geodety za pominięcie strony, którą jest właściciel danej nieruchomości". Ponadto skarżący podnieśli, że operat został wykonany bezprawnie przez geodetę, który nie posiadał tytułu prawnego do ich nieruchomości oraz przez zleceniodawcę geodety, który także tytułu prawnego do ich nieruchomości nie posiadał i nie posiada. Zleceniodawca i geodeta dokonali kradzieży prawa własności i mienia, co wywołuje bezzasadność przyjęcia operatu do państwowego zasobu jako dokumentu, który wywołuje pewne skutki; dokument, który jest wystawiony w oparciu o kradzież nie może być zatwierdzony i wprowadzony w obieg prawny.

W odpowiedzi, po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, powołując jako podstawę prawna: art. 149 § 3, w związku z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa) - starosta postanowieniem z 3 października 2022 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie przyjęcia operatu.

Pismem z 7 października 2022 r. wnioskodawcy złożyli zażalenie na wydane postanowienie nie uchybiając terminowi wynikającemu z art. 141 § 2 Kpa. Postanowieniu zarzucili naruszanie interesu prywatnego i naruszanie prawa własności. W ocenie wnioskodawców postępowanie, którego wznowienia organ odmówił, odnosiło się do mienia prywatnego, "które Starosta [...] naruszył przez dokonanie przyjęcia operatu technicznego względem prawa własności, którego Starosta nie posiadał i nie posiada a dokonał dyspozycji nie swoim prawem własności, zmieniając u właścicieli stan nieruchomości, wstawiając zabudowanie gazowe na gruncie, naruszając zasadnicze prawo administracyjne i Kodeks Cywilny" .

Postanowieniem z 30 listopada 2022 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej jako: "wojewódzki inspektor" lub "organ II instancji") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie starosty.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, odwołując się do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, że starosta słusznie wskazał w fazie wstępnej, że we wnioskowanej do wznowienia sprawie nie było prowadzone postępowanie administracyjne oraz nie była wydana decyzja. W tym kontekście podkreślono, że brak decyzji administracyjnej w tego rodzaju sprawie jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa wyrażonymi w art. 12a ust. 1, art. 12b ust. 1, 3. 4 i 5 p.g.k. Procedura przyjęcia operatu i wpisania go do ewidencji materiałów PZGiK przebiegała ściśle według przepisów prawa, które nie przewidują wydawania decyzji w kwestii przyjęcia wyników prac geodezyjnych do PZGiK lub ich wpisywania do ewidencji materiałów PZGiK. Skoro wnioskowana do wznowienia sprawa zgodnie z prawem nie zakończyła się decyzją ostateczną organ nie mógł zastosować art. 145 § 1 Kpa i wznowić postępowania z jakiejkolwiek przyczyny.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał w kwestii podnoszonego pominięcia wnioskodawców jako strony, że zgodnie z przepisami art. 12a-12b p.g.k. jedynym podmiotem uprawnionym do występowania jako strona jest wykonawca prac geodezyjnych.

Ponadto organ II instancji, odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu względem wskazywanego przez wnioskodawców naruszania prawa własności, stwierdził, że operat staje się jednym z materiałów PZGiK i w istocie są to jedyne skutki czynności jego przyjęcia do tego zasobu. Niepodobna zidentyfikować żadnego uprawnienia lub obowiązku, z którym pozostawałaby czynność przyjęcia do PZGiK w takim związku, który można by opisać jako możliwość kształtowania wykonywania prawa własności. Prawo własności w żaden sposób nie zależy od tego, czy taki bądź inny dokument stał się jednym z materiałów PZGiK. Czynność przyjęcia operatu technicznego do PZGiK z punktu widzenia prawa własności, ani sposobu jego wykonywania, nie ma jakiegokolwiek konstytutywnego znaczenia. Niczego też w tym zakresie autorytatywnie nie przesądza. Wspomniana czynność nie zamyka, ani w żaden sposób nie ogranicza właścicielowi prawnych możliwości dochodzenia przysługującego mu prawa własności.

Skargi na powyższe postanowienie wywiedli skarżący, wnosząc o jego uchylenie. Skarżący podnieśli, że prace wykonywane przez przedsiębiorcę zostały wykonane na gruntach prywatnych, będących pod ochroną prawa własności, do których jedynie wnioskodawcy posiadają tytuły prawne. Niedopuszczalne jest, żeby jakikolwiek podmiot czerpał korzyści nie ze swego prawa własności, wykorzystując do własnego celu ich prywatne mienie. Podjęte prace geodezyjne nie zostały wykonane zgodnie z ustawą, która nakłada obowiązek na geodetę o powiadomieniu właściciela do dokonywanych czynnościach, tym samym geodeci dokonali samowolnych wkroczeń na grunty prywatne. Starosta powinien zainteresować się wiarygodnością dokonanych czynności a także zweryfikować tytuł prawny wnioskodawcy, który zlecił wykonanie inwentaryzacji. Twierdzenie, że art. 28 Kpa nadaje tytuł strony jest błędne, w równoważni z art. 28 Kpa jest art. 30 Kpa, który jasno wprowadza w Kodeks cywilny, z którego dokładnie wynika tytuł prawny. Wspomniane czynności dokonane przez geodetę i starostę, jakim jest przyjęcie operatu, wkraczają w prawo własności, tworząc zmianę w tym prawie, czego skutkiem jest ingerencja w interes prywatny. Przyjęcie operatu równoznaczne jest z przyjęciem zmian wbrew woli właścicieli i obowiązującemu prawu w interesie prywatnym. Zgodnie z Kodeksem cywilnym i Kodeksem postępowania administracyjnego skarżący jako właściciele są stroną do każdej czynności dokonywanej na ich gruntach. Organ II instancji nie może podważać ochrony prawa własności wynikającej z Konstytucji i Kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie organu II instancji z 30 listopada 2022 r., którym ten organ utrzymał w mocy postanowienie starosty o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przyjęcia operatu i wpisania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przyjętego operatu i wpisania do ewidencji materiałów zasobu państwowego zasobu powiatowego geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych gazociągu [...].

Podkreślić trzeba, że wznowienie postępowania jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, który stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym decyzja ta zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz art. 145a i art. 145b ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej Kpa).

Stosownie do art. 147 Kpa, wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i 145b następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że z wnioskiem o wznowienie postępowania może wystąpić jedynie podmiot posiadający przymiot strony w postępowaniu objętym wznowieniem, a organ nie jest uprawniony do ponownego rozpoznania sprawy w omawianym trybie w oparciu o wniosek, który nie pochodzi od strony.

Zgodnie z art. 148 Kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W przypadku jednak złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wniesienie przez stronę podania nie powoduje automatycznego wznowienia postępowania.

Na podstawie art. 149 § 1 Kpa, o wznowieniu postępowania właściwy organ rozstrzyga w drodze postanowienia, które w myśl art. 149 § 2 Kpa stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jego wydanie odbywa się w tzw. fazie wstępnej postępowania, która ma charakter formalny. Na tym etapie organ bada kwestie dopuszczalności wznowienia postępowania w kontekście podmiotowym (tj. czy podanie pochodzi od strony), przedmiotowym (tj. czy dotyczy sprawy zakończonej ostateczną decyzją), a nadto ustala, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowym terminie i czy żądanie odnosi się do ustawowych przesłanek wznowienia. Dopiero pozytywna ocena co do spełnienia tych warunków, które muszą być spełnione łącznie, skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu.

Stosownie natomiast do treści art. 149 § 3 i 4 Kpa odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydaje się po dokonaniu czysto formalnej oceny podstaw wznowienia (po analizie, czy strona powołała w ogóle okoliczność, która mogłaby stanowić podstawę wznowienia) wtedy, gdy w sposób oczywisty brak jest związku przyczynowego między wskazaną podstawą wznowienia a treścią decyzji ostatecznej kończącej postępowanie, a ponadto, gdy przeszkody do wznowienia są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskiwania dodatkowych wyjaśnień (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt OSK 1833/19).

Według art. 145 § 1 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie (...). Tym samym z części wstępnej art. 145 § 1 Kpa wynika wprost, że wznowienie postępowania jest dopuszczalne wyłącznie w takiej sprawie, w której została wydana ostateczna decyzja kończąca postępowanie poprzez merytoryczne lub niemerytoryczne rozstrzygnięcie tej sprawy. Postępowanie zakończone decyzją nieostateczną nie może zostać wznowione dopóty, dopóki decyzja ta nie stanie się ostateczna. (P. M. Przybysz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 145). Natomiast - o czym stanowi art. 16 § 1 zd.1 Kpa - decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Do decyzji ostatecznych należy zaliczyć decyzję organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin złożenia odwołania i nie został przywrócony w przepisanym trybie, decyzję wydaną przez organ odwoławczy (organ drugiej instancji) oraz decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 16.) Wymaga zaznaczenia, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (por. art. 16 § 1 zd. 2 Kpa).

Słusznie wskazał organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że podstawą odmowy wznowienia postępowania mogą być tylko względy formalne, a nie merytoryczne. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce, między innymi gdy postępowanie w stosunku do którego wniesiono żądanie nie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Natomiast niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała między innymi miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, niebędąca stroną w sprawie.

Organ prawidłowo zatem odmówił wznowienia postępowania w sprawie, ponieważ nie zostało ono w ogóle zakończone decyzją. Sprawa, do której odnoszą się skarżący dotyczy bowiem przyjęcia operatu i wpisanie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przyjętego operatu w kontekście geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych gazociąg [...]. W żadnym razie nie mamy tu do czynienia z wydaniem rozstrzygnięcia w procesowej formie decyzji a tylko w takim przypadku (decyzji ostatecznej) może być mowa o wznowieniu postępowania administracyjnego.

Rację ma również organ II instancji, odwołując się w tej mierze do orzecznictwa sądów administracyjnych, że wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z tego powodu, że podanie o wznowienie nie zostało złożone przez stronę, jest możliwe wówczas, gdy z samego podania o wznowienie wynika w oczywisty i niebudzący wątpliwości sposób, że wnoszący to podanie nie jest stroną (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r.; II OSK 1747/07; wyrok NSA z 20 maja 2010 r., II OSK 910/09; wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., II OSK 259/10 ; wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., II OSK 95/10, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nadmienić należy dodatkowo, że postępowanie dotyczące zgłaszania i przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów przygotowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych lub kartograficznych nie jest zwykłym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, ale procedurą odrębnie uregulowaną w przepisach Prawa geodezyjnego i kartograficznego (por. NSA w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 918/18).

Pierwszym etapem tej procedury jest przekazanie materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych przez ich wykonawcę do organu prowadzącego ewidencję gruntów (ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej), który przeprowadza ich weryfikację pod względem kryteriów określonych w art. 12b ust. 1 p.g.k. Weryfikacja zgłoszonej pracy geodezyjnej lub kartograficznej może jednak nastąpić więcej niż raz w toku postępowania w sprawie przyjęcia jej do zasobu i może być przeprowadzona także przez organ II instancji. W orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się bowiem, że brak jest podstaw do wykluczenia możliwości dokonania ponownej weryfikacji zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych m.in. przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który jest organem Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (verba legis – art. 12 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne) i ma obowiązek sporządzenia kolejnego protokołu weryfikacyjnego w przypadku stwierdzenia dalszych (innych niż dotychczas wykazane) wadliwości zgłoszonej pracy. Organ ten musi mieć jednak na uwadze specyfikę postępowania prowadzonego na podstawie art. 12b p.g.k przewidującego opisaną wyżej procedurę, w tym zawarte w ust. 7 tego przepisu, prawo wykonawcy prac geodezyjnych do ustosunkowania się do wyników weryfikacji. Zgodnie zaś z art. 12b ust. 8 p.g.k. jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych.

W takim postępowaniu stroną jest osoba wykonująca prace geodezyjne, a zatem skarżący nie mieliby w tego typu postępowaniu statusu strony. Tym samym nie mogliby skutecznie wnosić o wznowienie postępowania w przypadku jego zakończenia decyzją ostateczną. Kluczowe jest jednak to, że postępowanie, którego wznowienia żądają skarżący, nie zostało zakończone decyzją administracyjną i w związku z tym jak najbardziej zasadnie organ podjął formalne rozstrzygnięcie w postaci postanowienia o odmowie wznowienia postepowania w sprawie.

W tym stanie rzeczy Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi.