Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 530/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szkoły
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust.2, art.16 ust.1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 145 par.1 pkt.2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Zienkowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu [...] listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Dyrektora Szkoły Podstawowej im. J. P. II w K. z dnia [...] lipca 2024 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza do Dyrektora Szkoły Podstawowej im. J. P. II w K. na rzecz skarżącego M. C. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 4 lipca 2024 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej im. J. P. [...] w K. (dalej też "organ"), wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., zw. dalej: "u.d.i.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 – dalej "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił M. C. (dalej też "wnioskodawca", "strona" lub "skarżący") udostępnienia informacji publicznej w następującym zakresie:

1) wydania kserokopii dyplomów ukończonych szkół przez E. B. i I. P. - J.,

2) przedstawienia do wglądu dyplomów ukończonych szkół przez E. B. i I. P. -J.,

3) wydania kserokopii dyplomów/certyfikatów ukończonych szkoleń i kursów przez E. B. i I. P. -J.,

4) przedstawienia do wglądu dyplomów/certyfikatów ukończonych szkoleń i kursów przez E. B. i I. P. -J.,

5) wydania kserokopii innych dokumentów potwierdzających uprawnienia do pracy w charakterze psychologa szkolnego i pedagoga szkolnego, dotyczących E. B. i I. P. -J.,

6) przedstawienia do wglądu innych dokumentów potwierdzających uprawnienia do pracy w charakterze psychologa szkolnego i pedagoga szkolnego, dotyczących E. B. i I. P. -J..

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu 31 maja 2024 r. skarżący złożył do organu, wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskodawca wniósł o przedstawienie do wglądu i wydanie kserokopii dokumentacji potwierdzającej posiadanie przez psychologa szkolnego E. B. i pedagoga szkolnego I. P. -J. uprawnień do pracy z małoletnimi dziećmi w szkole podstawowej. Wnioskodawca wniósł o przedstawienie ww. dokumentów dotyczących E. B. i I. P. -J., m.in: dyplomów ukończonych szkół, dyplomów/certyfikatów ukończonych szkoleń i kursów, innych dokumentów potwierdzających uprawnienia do pracy w charakterze psychologa szkolnego i pedagoga szkolnego.

Decyzją z dnia 12 czerwca 2024 r. organ odmówił udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie.

Organ wskazał, że z uwagi na uzasadnienie tego wniosku, a także działania podejmowane przez wnioskodawcę po wszczęciu procedury Niebieskiej Karty należy stwierdzić, że wniosek ten stanowi nadużycie prawa do dostępu do informacji publicznej. Organ powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 181/22.

Za pismem przewodnim z dnia 19 czerwca 2024 r., wnioskodawca złożył odwołanie od decyzji organu do Burmistrza Gminy G. oraz odrębnie – zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do tego samego organu.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca wskazał, że informacje o które wnioskował dotyczyły osób pełniących funkcje publiczne, a więc stanowią informację publiczną. Nadto, wnioskodawca powołał się na wyrok NSA z 20 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 4342/18 potwierdzający, że dokumenty potwierdzające wykształcenie są dokumentami urzędowymi, a tym samym są informacją publiczną.

W odwołaniu od decyzji z 12 czerwca 2024 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący ponownie wskazał, że informacje, o które wnioskował dotyczyły osób pełniących funkcje publiczne. Nadto, skarżący dodał, że w decyzji nie zostało wyjaśnione jakie działania i sformułowania prowadzą do wniosku, że doszło do nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zaskarżoną obecnie do sądu decyzją z dnia 4 lipca 2024 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.i.d.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W ocenie organu, nauczyciel publicznej szkoły nie jest funkcjonariuszem publicznym, bowiem nie mieści się w katalogu zawartym w art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks kamy (Dz. U. z 2024 r. poz. 17 ze zm., zw. dalej: "K.k."). Dodatkowo, pogląd przeciwny przeczyłby treści art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2023 r. poz. 984 ze zm.). Z uwagi na powyższe organ uznał, że również pedagog szkolny oraz psycholog szkolny, nie są funkcjonariuszami publicznymi. Tym samym ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na ich prywatność jest uzasadnione i mieści się w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W zakresie nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej z uwagi na działania podejmowane przez wnioskodawcę po wszczęciu procedury Niebieskiej Karty organ stwierdził, że faktycznie pracownicy, wykonując nałożone na organ treścią ustawy i aktów wykonawczych obowiązki, rozpoczęli procedurę tzw. Niebieskiej Karty względem członków rodziny wnioskodawcy. Miało to miejsce w dniu 20 marca 2024 r.

Po wszczęciu ww. procedury, wnioskodawca złożył:

a) 27 marca 2024 r. - zgłoszenie pełnomocnika wraz z wnioskiem o umożliwienie wykonania fotokopii dokumentacji K. C.,

b) 3 kwietnia 2024 r. - skargę na pedagog I. P. - J. wraz z wnioskiem o zawiadomienie Rzecznika Dyscyplinarnego o dopuszczenie się przez pedagog I. P. - J. czynu naruszającego prawa i dobro dziecka,

c) 3 kwietnia 2024 r. - pismo dot. zaprzestania rozmów z K. i K. C.,

d) 4 kwietnia 2024 r. - wiadomość email do Dyrektora Szkoły Podstawowej w K. z prośbami o: informację na jakiej podstawie wezwano K. C. do gabinetu pedagoga w dniu 22 kwietnia 2024 r., jakie działania zostały podjęte po dostarczeniu w roku 2022 opinii z Poradni Psychologiczno Pedagogicznej oraz prośbę o przesłanie zakresu pracy i obowiązków pani pedagog,

e) 8 kwietnia 2024 r. - wiadomość email do E. B. - informację o zaprzestaniu podejmowania rozmów, informację o objęciu K. i M. C. opieką psychologa,

f) 22 kwietnia 2024 r. - skargę na pedagog I. P. - J. w związku z prowadzeniem rozmów z K. C., wniosek o zawiadomienie Rzecznika Dyscyplinarnego o dopuszczenie się przez I. P. - J. czynu naruszającego prawa o dobro dziecka,

g) 23 kwietnia 2024 r. - pismo do I. P. - J. o zaprzestanie naruszeń dóbr osobistych K. C. wraz z wezwaniem do uchylenia skutków naruszeń,

h) 6 maja 2024 r. - pismo o przekazanie ocen uczennicy K. C. wraz z ich opisami,

i) 3 czerwca 2024 r. - wniosek o przedstawienie dokumentacji, kserokopie dyplomów potwierdzających posiadanie uprawnień do pracy w szkole przez pedagog I. P. - J. i psychologa E. B.,

j) 20 czerwca 2024 r.- pismo do Burmistrza Gminy G. za pośrednictwem Dyrektora Szkoły Podstawowej w K. - pismo dotyczące odwołania od decyzji o nieudzieleniu informacji na temat kwalifikacji ww. osób,

k) 20 czerwca 2024 - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - udostępnienie kserokopii dyplomów pedagoga i psychologa szkolnego,

l) 26 czerwca 2024 r. - wniosek o zabezpieczenie dokumentów.

Jednocześnie organ ustalił, że przed czynnościami wszczęcia procedury tzw. Niebieskiej Karty, wnioskodawca nie składał żadnych wniosków do organu. Przed rozpoczęciem procedury, wnioskodawca nie był zainteresowany ani żadnym publicznym aspektem funkcjonowania szkoły, ani żadnym aspektem odnoszącym się do kompetencji i kwalifikacji kadry nauczycielskiej w szkole. Co więcej, składane przez wnioskodawcę żądania odnoszą się wyłącznie do osób uczestniczących w czynnościach związanych z procedurą tzw. Niebieskiej Karty. Wnioskodawca nie jest zainteresowany badaniem kwalifikacji żadnych innych nauczycieli prowadzących nauczanie dzieci wnioskodawcy.

W tak zakreślonym stanie faktycznym, w ocenie organu, podejmowane przez wnioskodawcę działania, mają na celu wywołanie efektu mrożącego na pracownikach zatrudnionych w Szkole Podstawowej im. J. P. [...] w K. , poprzez retorsję z uwagi na podjęte działania związane z wszczęciem procedury Niebieskiej Karty. Nie realizują więc realnego celu dostępu do informacji publicznej. Organ wskazał, że celem dostępu do informacji publicznej nie jest zaspakajanie własnych potrzeb w postaci uzyskiwania informacji co prawda publicznych, ale w celu retorsji z uwagi na podjęte działania związane z wszczęciem procedury Niebieskiej Karty.

Od powyższej decyzji, skarżący pismem z dnia 17 lipca 2024 r. wniósł odwołanie. Odwołując się do orzecznictwa sądowego skarżący wskazał, że w sprawach uregulowanych u.d.i.p. organem wyższego stopnia w stosunku do dyrektora gimnazjum jest organ prowadzący daną szkołę, którego kompetencję wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa. Biorąc powyższe pod uwagę, organ w swojej decyzji z dnia 4 lipca 2024 roku jak i decyzji z dnia 12 czerwca 2024 r. błędnie pouczył wnioskodawcę o sposobie zaskarżenia wydanej decyzji, albowiem prawidłowy tryb odwołania opiera się na przepisach k.p.a. i polega na złożeniu odwołania do Burmistrza Gminy G..

Skarżący wskazał, iż pomimo błędnego pouczenia, złożył odwołanie od decyzji organu z dnia 12 czerwca 2024r. i wnioskował o przekazanie odwołania do Burmistrza Gminy G.. Niestety organ wbrew przepisom k.p.a. nie przekazał odwołania do Burmistrza Gminy G.. W związku z powyższym, skarżący wskazał, że niniejsze odwołanie zostanie skierowane również, bezpośrednio do Burmistrza Gminy G. w obawie, że organ kolejny raz nie przekaże odwołania do organu właściwego.

Skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji organu dnia 4 lipca 2024 roku i poprzedzającej ją decyzji z dnia 12 czerwca 2024r. w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

2. zobowiązanie organu do udzielenia dostępu do informacji publicznej zgodnie z wnioskiem.

Niezależnie od powyższego odwołania, pismem z dnia 31 lipca 2024 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skargę na decyzję organu z dnia 4 lipca 2024 r. oraz z dnia 12 czerwca 2024 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej dotyczącej osób pełniących funkcje publiczne w szkole.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

1. art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p., poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej dotyczącej osób pełniących funkcje publiczne w szkole,

2. art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a., poprzez wydanie decyzji bez dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego, zaskarżona decyzja posiada braki w uzasadnieniu, które utrudniają ustalenie czym kierował się organ wydając decyzję oraz jakie okoliczności uznał za udowodnione,

3. art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 15, art. 127 § 1 i 133 K.p.a., poprzez nie przekazanie odwołania od decyzji z dn. 12 czerwca 2024 r. do Burmistrza Gminy G. czyli organu nadrzędnego, a także poprzez błędne pouczenie o sposobie zaskarżenia decyzji,

4. art. 6 k.p.a. albowiem organ zobowiązany jest do działania na podstawie przepisów prawa, a w niniejszej sprawie organ dopuścił się szeregu uchybień w prowadzonym postępowaniu,

5. art. 8 i art. 11 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niezgodny z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, nie wyjaśniając stronom przesłanek którymi się kieruje przed wydaniem decyzji, błędnie pouczając stronę, uniemożliwiając stronie wzięcie czynnego udziału w toku postępowania oraz poprzez wadliwe stosowanie prawa materialnego, czym organ nie wzbudził zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej.

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy to jest:

1. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że informacje dotyczące wykształcenia i kwalifikacji zawodowych pedagoga szkolnego i psychologa szkolnego są informacjami prywatnymi ww. osób, a co za tym idzie udzielanie informacji w przedmiotowym zakresie ulega ograniczeniu z racji prywatności osoby fizycznej,

2. art. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie i odmowę zapewnienia skarżącemu dostępu do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi, jej zarzuty zostały uszczegółowione.

Skarżący stawiając ww. zarzuty, wniósł o: uchylenie decyzji organu z dnia 4 lipca 2024 r. oraz decyzji z dnia 12 czerwca 2024 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na stwierdzone uchybienia w postępowaniu administracyjnym, zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej, której dotyczył wniosek, w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności. Nadto, skarżący wniósł o zasądzenie od organu, zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, w całości.

Organ nakreślił stan faktyczny sprawy. Wskazał m.in., że w dniu 20 czerwca 2024 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odmówił udostępnienia informacji publicznej. Organ wskazał też, że pismem z dnia 17 lipca 2024 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji z dnia 4 lipca 2024 r. Organ wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż od powyższej decyzji według jego stanowiska oraz zgodnie z pouczeniem zawartym w tej decyzji, przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, organ przekazał pismo skarżącego z dnia 17 lipca 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Jednocześnie, z uwagi na złożenie w dniu 31 lipca 2024 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, za pośrednictwem organu, organ przekazał również powyższą skargę.

Ustosunkowując się do podniesionych przez skarżącego zarzutów, organ wskazał, że w decyzji z dnia 4 lipca 2024 r., na stronach 2-3, zamieścił uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Przy tym, wbrew twierdzeniom skarżącego, wskazał także jakie działania skarżącego doprowadziły organ do uznania, że doszło do nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej.

Organ powołując następnie treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazał, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Organ stwierdził, że nauczyciel publicznej szkoły nie jest funkcjonariuszem publicznym, bowiem nie mieści się w katalogu zawartym w art. 115 § 13 K.k. Dodatkowo, pogląd przeciwny przeczyłby treści art. 63 ust. 1 Karty Nauczyciela.

Z uwagi na powyższe organ uznał, że również pedagog szkolny oraz psycholog szkolny, nie są funkcjonariuszami publicznymi. Tym samym, ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na ich prywatność jest uzasadnione i mieści się w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., zw. dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Co istotne, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (które to zastrzeżenie nie znajduje w badanej sprawie zastosowania).

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów w tym zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ niewłaściwy.

Wyjaśnić należy, że co do zasady, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie.

Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Przedmiotowym obowiązkiem są objęte władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Jakkolwiek katalog podmiotów objęty art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest stosunkowo rozbudowany i szczegółowy, to ma on charakter jedynie przykładowy i niewyczerpujący. Należy przy tym zauważyć, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wprawdzie nie definiuje i nie wymienia żadnych organów władzy publicznej, jednak utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r., sygn. I OSK 1918/07, Lex nr 505424).

Dyrektor szkoły publicznej niewątpliwie realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a nadto uprawniony jest do działania w formie władczej przez wydawanie decyzji w indywidualnych sprawach w zakresie przewidzianym przepisami prawa. Poza sporem jest, że w niniejszej sprawie, adresatem wniosku skarżący uczynił podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie rozważana była kwestia, dotycząca ustalenia statusu dyrektora szkoły publicznej w podobnych sprawach, a w szczególności czy organ ten odmawiając w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej działa jako organ władzy publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 248/12, wskazał, że dyrektor szkoły publicznej jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej, bowiem realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki.

Stwierdzenie, że dyrektor szkoły publicznej jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej, czyni w przedmiotowej sprawie zasadnym zarzut wydania zaskarżonej decyzji przez niewłaściwy organ.

Sąd zauważa, że w pouczeniu o środku zaskarżenia decyzji wydanej w I instancji z dnia 12 czerwca 2024 r. organ wskazał, iż stronie służy od niej prawo do złożenia wniosku do tego samego organu o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. Oznacza to, że ponownie rozpatrując sprawę i wydając decyzję z dnia 4 lipca 2024 r. organ uczynił to na podstawie art. 17 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, przy czym zgodnie z ust. 2 wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.

W ocenie Sądu organ błędnie uznał, że jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, ale niebędącym organem władzy publicznej i w konsekwencji błędnie pouczył wnioskodawcę o prawie wystąpienia do tego samego organu o ponowne rozpatrzenie sprawy, zamiast o prawie wniesienia odwołania. Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2016 r. IV SA/Gl 194/16 - powołanego w pouczeniu zawartym w decyzji organu z dnia 12 czerwca 2016 r. Stanowiska takiego nie zajął też w żadnym znanym Sądowi orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z kolei, art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p., stanowi, że do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni.

Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Wniesienie odwołania powoduje, iż sprawa zostaje przekazana do rozpoznania przez organ wyższego stopnia.

Organami właściwymi do rozpatrzenia odwołań od decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej w I instancji są organy administracji publicznej wyższego stopnia lub inne organy wskazane w przepisach szczególnych.

Zgodnie z art. 17 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są:

1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej,

2) w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie,

3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością,

4) w stosunku do organów organizacji społecznych - odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.

Definicję ustawową pojęcia "organów jednostek samorządu terytorialnego" zawiera art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., zgodnie z którym przez organy jednostek samorządu terytorialnego - rozumie się organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze.

W świetle powyższej definicji legalnej nie sposób uznać dyrektora publicznej szkoły za organ jednostki samorządu terytorialnego, albowiem nie został on wskazany w tym przepisie zawierającym enumeratywne wyliczenie organów, które są zaliczane do organów jednostek samorządu terytorialnego.

Dyrektor szkoły nie może być również zaliczony do organów gminy, bowiem zgodnie z art. 11a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 1465) organami gminy są wyłącznie rada gminy, oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Dyrektor szkoły podstawowej jest zatem wyłącznie organem jednostki organizacyjnej gminy utworzonej w celu wykonywania zadań gminy.

W świetle powyższych przepisów za organ wyższego stopnia w stosunku do dyrektora szkoły podstawowej nie może być uznane samorządowe kolegium odwoławcze, bowiem, jak wynika zarówno z art. 17 pkt 1 k.p.a., jak i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) organ ten jest organem wyższego stopnia wyłącznie w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, a nie w stosunku do organów jednostek organizacyjnych gminy, czy też jednostek pomocniczych gminy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2008 r., sygn. I OW 122/07, Lex nr 470973).

W stosunku do dyrektora publicznej szkoły znajdzie zatem zastosowanie art. 17 pkt 3 k.p.a. stanowiący, że w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 750) przez organ prowadzący szkołę lub placówkę należy rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne, przy czym zakładanie i prowadzenie publicznych szkół należy do zadań własnych gmin, które to jednostki samorządu terytorialnego są organami prowadzącymi tego rodzaju szkoły. Z kolei, zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe ( t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 737) organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnienie odrębnych przepisów.

Należy przy tym wskazać, że sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej należą do spraw administracyjnych, a co za tym idzie objęte są kompetencją nadzorczą organu prowadzącego szkołę.

Podsumowując, w sprawach uregulowanych w u.d.i.p. za organ wyższego stopnia w stosunku do dyrektora publicznej szkoły podstawowej należy uznać organ prowadzący daną szkołę. Kompetencje tego organu wykonywać będzie wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa. Jest to stanowisko wyrażane w orzecznictwie NSA jak i licznych wyrokach wojewódzkich sadów administracyjnych (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 248/12, wyrok NSA z 9 października 2012 r. sygn. I OSK 1755/12, postanowienie NSA z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. I OW 7/14, wyroki WSA w Poznaniu: z 8 listopada 2011 r. sygn. II SA/Po 656/11, z 3 kwietnia 2012 sygn. II SA/Po 93/12, z 26 kwietnia 2012 r. sygn. II SA/Po 160/12, z 7 marca 2013 r. sygn. II SA/Po 1060/12, z dnia 30 sierpnia 2018 r. sygn. IV SAB/Po 69/18, czy wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. III SA/Gl 509/21). Taki sam pogląd wyrażany jest w doktrynie (por. Klonowski Kamil w: Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, opublikowano: WKP 2023, SIP LEX, Kometarz do art. 17 k.p.a.)

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, że organ nie był właściwy do wydania zaskarżonej decyzji, albowiem od decyzji wydanej w I instancji służyło stronie odwołanie do właściwego organu samorządowego - prowadzącego szkołę. Tym samym należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja z dnia 4 lipca 2024 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

Naruszenie prawa polegające na wydaniu decyzji administracyjnej z naruszeniem przepisów o właściwości jest z kolei, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Tym samym zaskarżona decyzja organu z 4 lipca 2024 r. nie mogła się ostać, a Sąd orzekł o jej nieważności na podstawie art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Wobec powyższego Sąd za przedwczesne i niecelowe uznał rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi, pozostawiając rozstrzygnięcie właściwemu organowi, którego działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, ale w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09, z 13 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 12/06 i z 20 grudnia 2006r. sygn. akt I FSK 259/06).

Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie 697 zł, obejmujący uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł - zgodnej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) i opłatę skarbową od dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).