Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 565/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27, art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. NSA Andrzej Irla /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 782/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności kontrolne 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od [...] sp. z o.o. w [...] na rzecz [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r. (sygn. akt II SA/Ol 782/14) oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2014 roku nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności kontrolne.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w[...] , na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263) oraz § 2, § 3, § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 36, poz. 203), obciążył [...] sp. z o.o. w[...] , opłatą w kwocie 521 zł za kontrolę, stwierdzającą naruszenie wymagań higieniczno-zdrowotnych, przeprowadzoną w dniach 27-29 listopada 2012 r. w Zakładzie tego podmiotu w[...] . Organ zobowiązał stronę do uiszczenia wskazanej opłaty w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] podał, że przeprowadzona w dniach 27-29 listopada 2012 r. kontrola sanitarna wykazała naruszenie przepisów higieniczno-zdrowotnych, co udokumentowano protokołem z dnia 27 listopada 2012 r. Organ administracji wskazał art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym, za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy inspekcji sanitarnej, w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, w wyniku których stwierdzono naruszenie wymagań higieniczno-zdrowotnych, pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. w [...] od opisanej wyżej decyzji, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia [...] maja 2013 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że kwestionowane rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Sanitarnego znajduje oparcie w zakresie jego właściwości rzeczowej i miejscowej. Ponadto [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podkreślił, że skoro stwierdzono naruszenia dotyczące wymagań higieniczno-zdrowotnych, to zasadnie organ I instancji obciążył spółkę opłatą za kontrolę.

Po rozpatrzeniu skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez wymienioną wyżej spółkę, Sąd - wyrokiem z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 569/13 - uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2013 r.

Sąd zauważył, że podczas kontroli w zakładzie Spółki, Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził naruszenie wymagań higieniczno-zdrowotnych, polegających, m.in. na braku zgłoszenia zmiany nazwy i siedziby firmy do Krajowego Systemu Informowania o Kosmetykach, nieprawidłowym oznakowaniu opakowania jednostkowego kosmetyku, a także na odmowie okazania do wglądu dokumentacji dotyczącej kosmetyku "[...] -Tonik Bezalkoholowy-cera delikatna".

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z [...] marca 2013 r., nakazał Spółce zapewnić prawidłowe oznakowanie wprowadzanych do obrotu kosmetyków, uwzględniając nową nazwę i siedzibę firmy. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 568/13, stwierdził nieważność tej decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, podając, że zostały one wydane przez organy inspekcji sanitarnej, podczas gdy właściwymi w tej sprawie były organy inspekcji handlowej. Skoro zatem decyzja z dnia [...] marca 2013 r., w przedmiocie prawidłowego oznakowania kosmetyków została wyeliminowana z obrotu prawnego, to tym samym odpadła podstawa prawna do obciążenia skarżącej opłatą za czynności kontrolne dotyczące oznakowania kosmetyku. Sąd I instancji w wyroku z dnia 17 września 2013 r. (II SA/Ol 569/13) podkreślił zatem, że powyżej wskazana okoliczność (stwierdzenie nieważności decyzji), musiała skutkować także uchyleniem zakwestionowanych rozstrzygnięć.

Sąd wyjaśnił również, iż z uwagi na fakt, że w decyzji z dnia [...] marca 2013 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny obciążył skarżącą opłatą pieniężną w wysokości 521 zł za kilka naruszeń, a wskazana kwota stanowiła sumę obciążeń za czynności kontrolne, zaś przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie ustalają stawki kwotowej za konkretną czynność kontrolną, to nie można było wyszczególnić kwoty kosztów za konkretną czynność kontrolną. Z tego względu, Sąd nie mógł uchylić zakwestionowanej i poprzedzającej jej decyzji w części, gdyż mogłoby to prowadzić do nieuprawnionego miarkowania wartości każdej z czynności kontrolnych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r., obciążył Spółkę opłatą za kontrolę stwierdzającą naruszenie wymagań higieniczno–zdrowotnych, przeprowadzoną w dniach 27-29 listopada 2012 r. w Zakładzie tej spółki, w[...] . Opłata ta została ustalona w kwocie 174 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że – zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 569/13 – wobec faktu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w przedmiocie oznakowania kosmetyków, odpadła także podstawa do obciążenia strony opłatą za czynności kontrolne, dotyczące oznakowania kosmetyku. Tych czynności, zastrzeżonych ustawowo dla innego organu, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w[...] , nie miał prawa wykonywać. Mając na uwadze powyższy wyrok, stronę obciąża tylko kwota 174 zł, orzeczona stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. PPIS podał ponadto sposób, w jaki wyliczona została nałożona opłata.

W odwołaniu od tej decyzji, [...] spółka z o.o. w [...] zarzuciła, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Iławie nie był uprawniony do podejmowania czynności kontrolnych. Właściwym bowiem miejscowo organem jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w[...] . Wskazano w odwołaniu, że spółka zmieniła nazwę z [...] sp. z o.o. na [...] sp. z o.o. i jednocześnie zmieniła siedzibę z [...] na[...] . Odwołująca się podniosła, że kontrola, na którą powołał się organ, nie miała związku z bezpośrednią działalnością zakładu i z wymaganiami higieniczno-sanitarnymi na terenie zakładu, co uprawnia do przyjęcia, że prowadzona była z naruszeniem przepisów o właściwości. Spółka wywiodła, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nie miał podstaw do obciążenia jej opłatą za kontrolę, gdyż w obrocie nie znajduje się żadna decyzja stwierdzająca naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych przez podmiot składający odwołanie.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia [...] maja 2014 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy za nietrafny uznał zarzut naruszenia właściwości miejscowej organu I instancji. Wskazał, że w świetle zapadłego w sprawie wyroku WSA w Olsztynie, Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał nową decyzję, nakładającą opłatę za kontrolę, wyłączając naruszenie dotyczące oznakowania opakowania jednostkowego. Podniósł także, iż organ I instancji, po przeprowadzonej kontroli w Zakładzie w[...] , skierował pismo do Krajowego Systemu Informowania o Kosmetykach w sprawie udzielenia informacji dotyczącego kontrolowanego kosmetyku: "[...] Tonik bezalkoholowy-Cera delikatna", w tym adresu udostępnienia dokumentów, odnoszących się do tego kosmetyku. W odpowiedzi uzyskał informację, że w formularzu przekazania danych o tym kosmetyku wskazano adres udostępnienia dokumentów: [...] Sp. z o.o. w[...] .

Zajmując natomiast stanowisko wobec zarzutu braku podstaw do obciążenia Spółki opłatą z uwagi na brak naruszenia wymagań higieniczno-zdrowotnych i brak w obrocie prawnym decyzji stwierdzającej naruszenie tych wymagań, zauważył organ odwoławczy, że w toku kontroli przeprowadzonej w zakładzie, stwierdzono nieprawidłowość, polegającą na niemożliwości wglądu do dokumentacji dotyczącej kosmetyku "[...] Tonik bezalkoholowy-Cera delikatna". Dokumentacja ta, w tym także dotycząca dostawców składników do produkcji kosmetyku i opisu metod produkcji, była niezbędna do oceny, czy kosmetyk jest produkowany w sposób bezpieczny dla konsumentów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, na opisaną wyżej decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2014 r., [...] sp. z o.o. w [...] podała, że 14 listopada 2012 r. zmieniła firmę, pod którą prowadziła działalność z [...] na [...] a także zmieniła siedzibę z [...] na[...] . W ocenie skarżącej, w konsekwencji zmiany siedziby, zmieniła się także właściwość miejscowa organów inspekcji sanitarnej. W ocenie spółki, zgodnie z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji sanitarnej, art. 17 ustawy z dnia 30 marca 2001 r. o kosmetykach (Dz. U. z 2013 r., poz. 475) oraz art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a., organ pierwszej instancji nie miał kompetencji do prowadzenia kontroli i orzekania w sprawie. Strona skarżąca zaakcentowała, iż nawet przyjęcie, że w sprawie miał zastosowanie art. 21 § 1 pkt 2 K.p.a., wykluczało możliwość przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji kontroli w każdym zakresie. Przedmiotem ewentualnej kontroli mogły być tylko kwestie związane z higieną pracy w zakładzie pracy położonym w[...] , czego jednak nie dotyczyły czynności, prowadzone w dniach 27-29 listopada 2012 r. Spółka podkreśliła, że pracownicy zakładu nie odmówili udostępnienia do wglądu żądanej dokumentacji, lecz nie mieli do niej dostępu, gdyż dokumentacja ta, znajduje się w siedzibie strony, w[...] . Podano, że przepisy nie nakładają na producenta obowiązku przechowywania dokumentacji dotyczącej kosmetyków na terenie zakładu produkcyjnego. Skarżąca stwierdziła, że w dokumentacji tej znajdują się dane zawierające tajemnicę handlową, co uprawnia do ich szczególnego zabezpieczenia.

Spółka zarzuciła ponadto, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nie był także właściwy do kontroli okoliczności, o których mowa w art. 11 ustawy o kosmetykach, gdyż podmiotem obowiązanym do udostępnienia określonych informacji o produkowanych kosmetykach do celów kontroli jest producent. Skoro zaś producent kosmetyków ma siedzibę w[...] , to jedynie organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej właściwe dla [...] są uprawnione do żądania od niego informacji określonych w powyższym przepisie.

Skarżąca wskazała także, iż skoro w obrocie prawnym nie znajduje się żadna decyzja stwierdzająca naruszenie przez skarżącą wymagań higienicznych i zdrowotnych, to nie było podstaw do obciążenia jej opłatą za kontrolę. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, obciążenie strony kosztami kontroli jest sytuacją wyjątkową i może mieć miejsce jedynie w przypadku stwierdzenia w jej trakcie naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych, za które odpowiada kontrolowany. Stosownie zaś do art. 27 ust. 1 powołanej ustawy, stwierdzenie naruszeń następuje w drodze decyzji, w której PPIS nakazuje usunięcie stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. W niniejszej sprawie, organ stwierdził nieprawidłowości jedynie w protokole pokontrolnym, a nie w decyzji. Skarżąca spółka podniosła, że wskazane przez PPIS w protokole pokontrolnym naruszenie przepisów ustawowych, w postaci braku udostępnienia urzędnikom inspekcji sanitarnej dokumentacji kosmetyku "[...] – tonik bezalkoholowy - cera delikatna", nie stanowi naruszenia wymagań zdrowotnych i sanitarnych, a tylko stwierdzenie tego konkretnego typu naruszeń, pozwala organowi na obciążenie kontrolowanego opłatą w oparciu o art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem dnia 27 listopada 2014 r. (sygn. akt II SA/Ol 782/14) oddalił skargę [...] sp. z o.o. w[...] .

Sąd zaznaczył, że sprawa była już przedmiotem kontroli tego Sądu, który w prawomocnym wyroku z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 569/13, uznał, że skoro wyrokiem Sądu z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 568/13, stwierdzono nieważność decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] marca 2013 r., to tym samym odpadła podstawa prawna do obciążenia skarżącej opłatą za czynności kontrolne dotyczące oznakowania kosmetyku. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż w decyzji z dnia [...] marca 2013 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny obciążył skarżącą opłatą pieniężną w wysokości 521 zł za kilka naruszeń, a wskazana kwota stanowiła sumę obciążeń za czynności kontrolne, zaś przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie ustalają stawki kwotowej za konkretną czynność kontrolną, to nie można było wyszczególnić kwoty kosztów za konkretną czynność i - w konsekwencji - uchylić zakwestionowanej i poprzedzającej jej decyzji w części.

Sąd I instancji powołał art. 153 p.p.s.a. i stwierdził, że wykonując wskazania Sądu, organ pierwszej instancji obciążył skarżącą opłatą w wysokości 174 zł za kontrolę przeprowadzoną w dniach 27-29 listopada 2012 r., w toku której stwierdzono naruszenie wymagań higieniczno – zdrowotnych polegające na naruszeniu przepisów dotyczących zgodności prowadzonej dokumentacji kosmetyku z wymaganiami. Jak bowiem wynika z protokołu z kontroli sanitarnej, przedsiębiorca nie ujawnił w Krajowym Systemie Informowania o Kosmetykach zmian w zakresie firmy i siedziby Spółki, odmówił wglądu do dokumentacji dotyczącej kosmetyku "[...] - Tonik bezalkoholowy - cera delikatna", dotyczących składu jakościowego i ilościowego kosmetyku, specyfikacji fizykochemicznej surowców i gotowego produktu, specyfikacji mikrobiologicznej surowców i gotowego produktu, charakterystyki surowców pod względem toksykologicznym, oceny toksykologicznej (dermatologicznej), końcowej oceny wpływu kosmetyku na bezpieczeństwo zdrowia ludzi, wyników badań dotyczących nawilżającego działania kosmetyku oraz odmówił wglądu do dokumentacji dotyczącej dostawców poszczególnych składników wchodzących w skład ocenianych kosmetyków i opisu metod ich produkcji. WSA w Olsztynie zwrócił uwagę na treść art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 30 marca 2001 r. o kosmetykach (Dz.U.z 2013 r., poz. 475), mówiącego o zakresie danych ujawnianych w krajowym systemie informowania o kosmetykach, podkreślając jednocześnie, że kosmetyki wprowadzane do obrotu muszą być bezpieczne dla zdrowia ludzi. Dla bezpieczeństwa ludzi stosujących kosmetyki, podstawowe znaczenie mają ich składniki. W celu minimalizacji ewentualnych zagrożeń dla zdrowia ludzi ustawodawca wprowadził ogólną zasadę, że do obrotu mogą być dopuszczone jedynie kosmetyki, wytwarzane z dozwolonych składników o znanych właściwościach toksykologicznych, właściwie opakowane i odpowiednio oznakowane. Zaznaczył sąd I instancji, że udostępnianie organom nadzoru oraz podmiotom udzielającym świadczeń zdrowotnych - danych zawartych w krajowym systemie informowania o kosmetykach, ma na celu umożliwienie natychmiastowego i właściwego leczenia, w przypadku gdy kosmetyk stał się przyczyną zachorowania. Dysponowanie więc przez krajowy system aktualnymi danymi dotyczącymi producentów kosmetyków, w tym adresem miejsca udostępniania dokumentów zawierających informacje, o których mowa w art. 11, jest istotne ze względu na ochronę zdrowia nabywców tych produktów.

Sąd I instancji zauważył, że z pisma Krajowego Systemu Informowania o Kosmetykach z dnia 14 stycznia 2013 r. wynika, iż podana do tego Systemu firma i adres spółki, która zarejestrowała produkt "[...] -Tonik bezalkoholowy-cera delikatna" to: [...] sp. z o.o.,[...] . Skoro zaś skarżąca w listopadzie 2012 r. zmieniła firmę i adres, to zaniechanie zgłoszenia tych zmian do krajowego systemu narusza art. 8 ust. 5 wymienionej ustawy. Nie zmienia powyższej oceny fakt, że ustawodawca w art. 11 ust. 1 tej ustawy mówi o "producencie". W przedmiotowej sprawie jest to zakład, w którym kosmetyki są produkowane. Dodał WSA, że także art. 8 ust. 4 ustawy posługuje się pojęciem "producenta", a dane, o których mowa w tym przepisie, jakie Spółka przekazała do Krajowego Systemu to: [...] sp. z o.o. w[...] . Biorąc zaś pod uwagę wymienione wyżej cele krajowego systemu, czynności organów inspekcji sanitarnej w zakresie kontroli prawidłowości danych zgłaszanych do niego, w tym informacji dotyczących producenta i adresu miejsca udostępniania dokumentów zawierających informacje, o których mowa w art. 11, mieszczą się w sprawowaniu bieżącego nadzoru sanitarnego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Wg sądu I instancji, zasadnie organy administracji orzekające w sprawie uznały za naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych - odmowę umożliwienia kontrolującym wglądu do dokumentacji dotyczącej kosmetyku "[...] - Tonik bezalkoholowy- cera delikatna" oraz wglądu do dokumentacji dotyczącej dostawców poszczególnych składników wchodzących w skład ocenianych kosmetyków i opisu metod produkcji. Ustawodawca w art. 11 ust. 1 ustawy o kosmetykach określił wprost obowiązek producenta udostępnienia do celów kontroli, udokumentowanych informacji, w tym m.in. ilościowego i jakościowego składu kosmetyku, a w przypadku kompozycji zapachowych i aromatycznych jej nazwę lub numer kompozycji oraz imię i nazwisko lub nazwę oraz adres dostawcy poszczególnych składników kosmetyku (pkt 1) i opisu metody produkcji zgodnej z dobrą praktyką produkcji (pkt 3). Jednocześnie ustawodawca zastrzegł, że udostępnienie ma winno nastąpić w miejscu wskazanym stosownie do art. 8 ust. 4 pkt 3 cytowanej ustawy. Jak wynika z powołanego wyżej pisma Krajowego Systemu Informowania o Kosmetykach z dnia 14 stycznia 2013 r., skarżąca podała do tego systemu, że adresem miejsca udostępniania dokumentów zawierających informacje, o których mowa w art. 11 ustawy o kosmetykach, dotyczące produktu "[...] - Tonik bezalkoholowy- cera delikatna", jest [...] Sp. z o.o.,[...] . W tej sytuacji, nie są skuteczne wyjaśnienia skarżącej, że w toku kontroli pracownik nie mógł okazać żądanych dokumentów, gdyż znajdowały się one w obecnej siedzibie spółki, w [...] (czego - na dzień kontroli sanitarnej - nie ujawniono w krajowym systemie).

W ocenie sądu, niezasadny jest również zarzut dotyczący konieczności uprzedniego wydania decyzji, w trybie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przewidującego, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Zauważył WSA w Olsztynie, że sam fakt naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych stanowi, zgodnie z art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, podstawę do obciążenia osoby lub jednostki organizacyjnej obowiązanej do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych opłatą za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Art. 36 tej ustawy nie ogranicza pobierania opłat tylko do przypadków, gdy została wydana decyzja nakazująca usunięcie uchybień sanitarnych i zdrowotnych. Nie w każdym bowiem przypadku niezbędne jest wydanie decyzji. Inspektor sanitarny może, zgodnie z art. 31 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ograniczyć się do zaleceń doraźnych, które nie zwalniają od obowiązku uiszczenia opłat za badanie wykazujące naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Przedmiotowe zaś obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa, tym samym, nie ma podstaw do ich nakładania w drodze decyzji administracyjnej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku właściwości miejscowej Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] do kontroli zakładu skarżącej Spółki, położonego w[...] , podkreślił sąd I instancji, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących warunków zdrowotnych produkcji i obrotu przedmiotami użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetykami oraz innymi wyrobami mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludzi. Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy o kosmetykach, Państwowa Inspekcja Sanitarna sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy na zasadach i w trybie określonym w odrębnych przepisach. W ust. 6 przewidziano zaś, że do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447). Zgodnie z art. 80a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, kontrolę przeprowadza się w siedzibie kontrolowanego lub w miejscu wykonywania działalności gospodarczej oraz w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez kontrolowanego. Powyższe przepisy, jako normy szczególne, mają zaś pierwszeństwo przed art. 21 K.p.a.

Skargę kasacyjną od opisanego powyżej wyroku WSA w Olsztynie z dnia 27 listopada 2014 r. wniosła [...] sp. z o.o. w[...] , zaskarżając wyrok ten w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania "WSA w Gdańsku" oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarga kasacyjna, oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zarzucała naruszenie następujących przepisów postępowania:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 par. 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 par. 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 17 ustawy z dnia 30 marca 2001 r. o kosmetykach w zw. z art. 156 par. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz następującej po niej decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 par. 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organy administracji w sposób nieuprawniony obciążyły skarżącą opłatą za kontrolę mimo, że organ może obciążyć stroną taką opłatą jedynie w sytuacji, gdy stwierdzono naruszenie wymagań higieniczno-zdrowotnych, co w sprawie nie miało miejsca.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej podano, że w dniu 14.11.2012 r. strona skarżąca zmieniła nazwę i siedzibę (z [...] na[...] ). W [...] dalej działa zakład produkcyjny spółki. Wg skargi kasacyjnej, oznacza powyższe, że zmieniła się właściwość miejscowa, uprawnionego do kontroli, organu inspekcji sanitarnej. Organem tym powinien być Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w[...] . Zwrócono w tym względzie uwagę na art. 21 par. 1 pkt 3 K.p.a.

Podkreślała skarga kasacyjna, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nie był właściwy do sprawowania kontroli działalności gospodarczej spółki, w tym okoliczności o których mowa w art. 11 ustawy o kosmetykach, gdyż podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji o produkowanych kosmetykach – jest producent. Skoro producent kosmetyków ma siedzibę w[...] , zatem PPIS w Warszawie był uprawniony do żądania od producenta stosownych informacji.

Podano, że art. 80a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie określa właściwości miejscowej organów, tylko miejsce, które podlega kontroli. Wskazany przepis nie jest lex specialis wobec art. 21 K.p.a. Producentem w tej sprawie jest [...] sp. z o.o. w [...] i z uwagi na jej siedzibę winna być określona właściwość organów inspekcji sanitarnej.

Spółka podkreśliła, że przedmiotem ewentualnej kontroli PPIS w [...] (właściwym w oparciu o art. 21 par. 1 pkt 2 K.p.a.) mogły być tylko kwestie związane z higieną pracy w zakładzie pracy w Iławie, a czynności prowadzone w dniach 27-29 listopada 2012 r. tego nie dotyczyły. Zwrócono uwagę, że obowiązujące przepisy nie nakładają na producenta obowiązku przechowywania dokumentacji dotyczącej kosmetyków na terenie zakładu produkcyjnego. Wskazane jest aby były przechowywane w siedzibie spółki.

W zakresie drugiego zarzutu podano, że brak było podstaw do obciążenia skarżącej opłatą za czynności kontrolne, gdyż w obrocie prawnym nie znajduje się żadna decyzja stwierdzająca naruszenie przez [...] sp. z o.o. wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zwrócono uwagę, że w art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej uregulowany jest sposób stwierdzania naruszenia przez kontrolowanego wymagań higienicznych i zdrowotnych. Następuje to w drodze decyzji, w której nakazuje się usunięcie stwierdzonych uchybień. W tej sprawie organ stwierdził nieprawidłowości w protokole pokontrolnym. Tym samym, brak było podstaw do obciążenia skarżącej kosztami czynności kontrolnych. Podkreśliła skarżąca kasacyjnie spółka, że brak udostępnienia dokumentacji kosmetyku, nie stanowi naruszenia wymagań zdrowotnych i sanitarnych, a stwierdzenie tego konkretnego typu naruszenia, pozwala organowi na obciążenie go opłatą w oparciu o art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w[...] , domagając się oddalenia skargi kasacyjnej i zasądzenia kosztów postępowania. Zwrócił uwagę na to, że skarga kasacyjna nie zawiera prawidłowego przytoczenia podstaw kasacyjnych. Podano, że skarga kasacyjna nie uzasadnia, czy naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności na czym miałoby polegać naruszenie art. 156 kpa. Brak jest też wykazania związku przyczynowego między zarzutami, a treścią rozstrzygnięcia.

Podano, że art. 11 ustawy o kosmetykach i art. 80 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej są przepisami prawa materialnego, a skargę kasacyjną oparto na wyłącznie na zarzucie naruszenie przepisów postępowania.

Kwestia naruszenia właściwości rzeczowej była przedmiotem kontroli WSA w wyroku z dnia 17 września 2013 r. II SA/Ol 569/13 i zarzut ten nie został przez sąd podzielony. Sąd zaś w tej sprawie słusznie uwzględnił ocenę prawną i wskazania wyrażone w tym wyroku.

Zarzuty zawarte w pkt 2 dotyczą działania organu, błędnie są stawiane nie wyrokowi lecz zaskarżonym decyzjom. Nadto, art. 36 ust. 1 i 2 oraz 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – mają charakter materialnoprawny, a nie procesowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej ustawa powoływana jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej.

Analiza zarzutów podniesionych przez skarżącą spółkę prowadzi do wniosku, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podlega zatem oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a.

Trafnie zwraca uwagę organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż przyjęta w ocenianym środku odwoławczym konstrukcja zarzutów nie jest poprawna. Podkreślić bowiem należy, iż zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 i 2 oraz 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zmierzający do zakwestionowania legalności nałożonej na spółkę opłaty za czynności kontrolne, winien zostać przedstawiony w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), i przy wykazaniu postaci naruszenia, wynikających z tego przepisu (błędnej wykładani wskazanych artykułów lub ich niewłaściwego zastosowania). Uczynienie przedmiotem zarzutu naruszenia przez sąd I instancji wskazanych wyżej przepisów, w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenia przepisów postępowania), z uwagi na materialnoprawny charakter tych przepisów, nie było prawidłowe. Nadto zauważyć należy, iż wniesiony w tej sprawie środek odwoławczy formułujący zarzuty naruszenia przepisów postępowania także nie podaje postaci, w jakiej przejawiać ma się ich naruszenie (por. B. Dauter Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016 r., teza 16 do art. 174). Naruszenie przepisów postępowania – może bowiem mieć tę samą postać, co naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą być naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie. Dodatkowo jednak w przypadku zarzutów skierowanych wobec tego rodzaju przepisów strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyszczególnionych) przepisów postępowania, ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownych rozważań w tej kwestii nie zawiera oceniana skarga kasacyjna.

Pomijając jednak akcentowane wyżej wadliwości w konstrukcji podstaw kasacyjnych wskazać należy, iż WSA w Olsztynie, oddalając skargę na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia[...] .05.2014 r., nie naruszył żadnego z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego i wyprowadził z niego trafne wnioski.

Zajmując stanowisko odnośnie zarzutu naruszenia właściwości miejscowej organu administracji publicznej należy zwrócić uwagę na następujące kwestie.

Pierwsza to fakt, że orzekający w sprawie sąd I instancji związany był uprzednio wydanym wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 17.09.2013 r. sygn. akt II SA/Ol 569/13. Z wyroku tego, niezaskarżonego przez [...] sp. z o.o. w[...] , wynikały m.in. wskazania, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji publicznej ustalił kwotę kosztów przypadających za czynności kontrolne wykonane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w zakresie właściwości rzeczowej tego organu. Podkreślić przy tym należy, iż we wskazanym wyroku, sąd nie zakwestionował właściwości miejscowej orzekających dotychczas organów administracji (Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz właściwego w stosunku do niego organu wyższego stopnia). W kontekście więc art. 153 p.p.s.a. i przy niezmienionym stanie prawnym oznacza to, że podnoszona obecnie w skardze kasacyjnej okoliczność naruszenia właściwości miejscowej organu, nie mogła zostać oceniona jako prawnie skuteczna. Niezakwestionowanie bowiem przez [...] sp. z o.o. w [...] właściwości miejscowej PPIS w[...] , na etapie wskazanego wyżej wyroku WSA w Olsztynie z dnia 17.09.2013 r. – z mocy art. 153 p.p.s.a. oznacza, że organ ten pozostał właściwy do dalszego prowadzenia postępowania w ocenianej sprawie, w tym do wydania aktów kontrolowanych zaskarżonym obecnie skargą kasacyjną wyrokiem WSA w Olsztynie

Nadto, należy podkreślić, że stosownie do art. 21 par. 1 pkt 3 K.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy - według miejsca, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony. Ustalając właściwość miejscową organu administracji publicznej, należy zatem określić charakter (przedmiot) sprawy administracyjnej, a w szczególności rozstrzygnąć, czy sprawa należy do jednej z kategorii spraw wymienionych w art. 21 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., i zastosować przewidziane w tym przepisie kryterium, w razie zaś odpowiedzi negatywnej - zastosować kryteria przewidziane dla "innych spraw" (tak M. Jaśkowska Komentarz do K.p.a., uwaga 5 do art. 21, WK 2016 r.). NSA w wyroku z dnia 12 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 290/10) wskazał ponadto, że w sprawach dotyczących zakładu pracy, właściwość miejscową ustala się według miejsca, którym zakład był, jest albo będzie prowadzony. Wynika stąd, że przy ustaleniu właściwości organu bierze się za podstawę nie siedzibę zakładu pracy czy miejsce zamieszkania właściciela, ale miejsce, w którym jest prowadzona działalność.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że przedmiot kontrolowanej przez sąd I instancji sprawy dotyczył opłaty za czynności kontrolne organu inspekcji sanitarnej. Uwzględniając jednocześnie fakt, że czynności te przeprowadzone były w zakładzie strony skarżącej znajdującym się w [...] należy stwierdzić, że właściwym organem inspekcji sanitarnej był PPIS w[...] . O poprawnie określonym miejscu wykonania kontroli świadczy treść art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 30 marca 2001 r. o kosmetykach (Dz. U. 2013 r., poz. 475). Stanowi on, że producent jest obowiązany udostępniać do celów kontroli, wymienione w tym przepisie informacje i dokumenty. Udostępnienie to odbywa się w miejscu wskazanym stosownie do art. 8 ust. 4 pkt 3 ustawy. Ten zaś przepis, odwołuje się do adresu miejsca, który podany został przez producenta do krajowego systemu informowania o kosmetykach wprowadzonych do obrotu. W sprawie zaś nie ulegało wątpliwości, że skarżąca spółka, jako adres zgłoszony do rejestru podała [...]. Zatem pod tym adresem winny zostać udostępnione niezbędne do kontroli dokumenty i ten też adres determinował właściwość organu administracji w ocenianej sprawie.

Jako nieusprawiedliwiony ocenić należało także zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 i 2 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Strona skarżąca kasacyjnie argumentowała, że mogła zostać obciążona opłatą za czynności kontrolne jedynie w sytuacji, gdyby w jej zakładzie stwierdzono naruszenie wymagań higieniczno-zdrowotnych. W sprawie zaś, nie została wydana decyzja stwierdzająca naruszenie w.w. wymagań. Zajmując stanowisko względem tego zarzutu należy wskazać, że stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Stosownie zaś do ustępu 2 wskazanego przepisu, za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. Pamiętać jednak należy, iż stosownie do cytowanego już wyżej art. 11 ust. 1 ustawy o kosmetykach, producent jest obowiązany udostępniać do celów kontroli, w miejscu wskazanym stosownie do art. 8 ust. 4 pkt 3, udokumentowane informacje obejmujące szczegółowe dane pozwalające ocenić m.in. wpływ kosmetyku na bezpieczeństwo zdrowia ludzi (art. 11 ust. 1 pkt 4). W ocenianej zaś sprawie nie ulegało wątpliwości, że strona skarżąca odmówiła organowi nadzoru sanitarnego wglądu do dokumentacji odnoszącej się do interesującego ten organ kosmetyku, pozwalającej ocenić, czy spełnione są w tym konkretnym przypadku wymagania higieniczne i zdrowotne. Wobec powyższego należy przyjąć, że trafne było stanowisko orzekających organów administracji i sądu I instancji, że sam fakt odmowy umożliwienia kontrolującym wglądu do dokumentacji kosmetyku, wykluczającej możliwość jej oceny pod kątem wymagań higieniczno-zdrowotnych, stanowi o naruszeniu tego rodzaju wymagań. Obowiązek bowiem udostępnienia powyższych informacji, wynika z bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o kosmetykach. Uchybienie temu obowiązkowi nie może być usprawiedliwiane subiektywnym przeświadczeniem strony o braku właściwości miejscowej organu kontrolującego, czy też faktem znajdowania się dokumentacji w innej miejscowości niż kontrolowany zakład. Skoro bowiem kontrola w zakładzie skarżącej trwała aż 3 dni, to uznać należy, iż był to wystarczający czas aby dostarczyć sporne dokumenty do miejsca w którym winny się one znajdować (wskazanego w art. 8 ust. 4 pkt 3 ustawy). Sama więc odnowa udostępnienia kontrolującemu żądanej dokumentacji, prawidłowo została zinterpretowana przez orzekające organy i WSA w Olsztynie, jako naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, uzasadniających obciążenie spółki opłatą za czynności kontrolne, stosownie do wskazanego wyżej art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W związku z powyższym, nie ma też racji skarżąca spółka wskazując, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje orzeczenie (decyzja) wydana w trybie art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nakazująca usunąć stwierdzone uchybienia higieniczne i zdrowotne. Decyzja wydana w trybie wskazanego ostanio przepisu, nie była warunkiem nałożenia opłaty za czynności kontrolne. Podstawą bowiem wymierzenia spornej opłaty był sam fakt przeprowadzenia kontroli (art. 36 ust. 1 ustawy) i jednoczesny brak wystąpienia przesłanek wyłączających tę opłatę, określonych w art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na zasadzie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a.