Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3446/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1643
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Z.S. i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1929/19 w sprawie ze skargi Z.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 lipca 2019 r., nr 1051/kadr/19 w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1929/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.S. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 lipca 2019 r., nr 1051/kadr/19 oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 26 kwietnia 2019 r., nr 72 w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu 22 sierpnia 2017 r. do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej wpłynęła informacja z Prokuratury Okręgowej [...] o przedstawieniu Z.S., w ramach prowadzonego postępowania sygn. akt [...], postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2017 r., zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 231 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2016 r. poz. 1137 ze zm., dalej k.k.), w zw. z art. 266 § 1 k.k., polegającego na tym, że: "w dniu 27 czerwca 2016 r. w B. przy ul. [...] jako funkcjonariusz publiczny chor. szt. SG Z.S. przekroczyła swoje uprawnienia w ten sposób, że nie posiadając uprawnienia do korzystania z bazy PESEL, uzyskała - w związku z pełnioną przez siebie funkcją specjalisty Sekcji Koordynacji i Nadzoru Wydziału do Spraw Cudzoziemców [...] Oddziału Straży Granicznej - od posiadającego takie uprawnienia (...) pełniącego funkcję Kierownika Zespołu do Spraw Cudzoziemców Grupy Zamiejscowej z siedzibą [...] Placówki Straży Granicznej [...], nad którego działalnością sprawowała merytoryczny nadzór, informacje w postaci danych adresowych (...), co do którego nie miała podstaw do prowadzenia czynności służbowych, a następnie wbrew przepisom ustawy i przyjętemu na siebie zobowiązaniu ujawniła je (...) w celu uzyskania dla niego korzyści osobistej w postaci możliwości nawiązania kontaktu prywatnego z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego [...] (...) prowadzącym dotyczące go bezpośrednio postępowanie administracyjne, czym działała na szkodę interesu publicznego w postaci ochrony tajemnicy służbowej i danych osobowych oraz na szkodę (...) w postaci jego prawa do prywatności".

Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia 23 sierpnia 2017 r., nr 15/DA/17, na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1643 ze zm., dalej: ustawa o Straży Granicznej), zawiesił funkcjonariuszkę w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy.

Następnie, w trybie art. 43 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, decyzją z dnia 6 listopada 2017 r., nr 18/DA/17 okres zawieszenia w czynnościach służbowych przedłużył do czasu ukończenia postępowania karnego.

W dniu 12 grudnia 2017 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej [...] wydał, na podstawie art. 322 § 1 ustawy Kodeks postępowania karnego, postanowienie o częściowym umorzeniu śledztwa w części dotyczącej Z.S., wobec stwierdzenia, że wymieniona nie popełniła zarzucanego jej przestępstwa. Powyższe postanowienie stało się prawomocne z dniem 5 stycznia 2018 r., zatem zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych z powyższym dniem ustało z mocy prawa.

Prokurator Generalny postanowieniem z dnia 17 grudnia 2018 r., nr PK II Dsn 450.2018, działając na podstawie art. 328 § 1 k.p.k., uchylił jako niezasadne prawomocne postanowienie Prokuratora Okręgowego [...] z dnia 12 grudnia 2017 r. o umorzeniu śledztwa w części prowadzonej przeciwko funkcjonariuszce podejrzanej o czyn z art. 231 § 2 k.k. w zb. z art. 266 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. i zlecił Prokuratorowi Okręgowemu [...] kontynuowanie postępowania przygotowawczego. Informacja o powyższym wpłynęła do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w dniu 15 stycznia 2019 r.

Po otrzymaniu informacji o działaniach prokuratury Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia 17 stycznia 2019 r., nr 1/DA/19, zawiesił funkcjonariuszkę w czynnościach służbowych z dniem 17 stycznia 2019 r. na okres 3 miesięcy.

W dniu 4 kwietnia 2019 r. funkcjonariuszka złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 17 stycznia 2019 r., nr 1/DA/19, podnosząc, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia 26 kwietnia 2019 r., nr 72, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji ww. jako wydanej bez podstawy prawnej. Dodatkowo organ odniósł się do sytuacji prawnej funkcjonariuszki, wskazując, że wyeliminowanie przez Prokuratora Generalnego z obrotu prawnego postanowienia o umorzeniu śledztwa prowadzonego wobec niej ma wpływ na określenie aktualnego statusu funkcjonariusza w służbie.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 10 lipca 2019 r., nr 1051/kadr/19, utrzymał w mocy decyzję z dnia 26 kwietnia 2019 r. i wskazał, że rozstrzygnięcie podjęte przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w decyzji z dnia 17 stycznia 2019 r. oparte zostało na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, zgodnie z którym funkcjonariusza zawiesza się w czynnościach służbowych na okres nie dłuższy niż 3 miesiące w razie jego tymczasowego aresztowania lub wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe umyślne. Analiza akt sprawy doprowadziła do wniosku, iż okoliczności faktyczne z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów nie stanowiły podstawy do wydania przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej rozstrzygnięcia w tym trybie. Tak więc zasadnie organ w decyzji z dnia 26 kwietnia 2019 r. wskazał, że nie miało miejsca tymczasowe aresztowanie funkcjonariusza, ani nie wszczęto przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe umyślne. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że wobec funkcjonariuszki w czasie wydania decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej postępowanie karne, w którym funkcjonariuszka podejrzana jest o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego pozostaje w toku, niemniej jednak nie jest to nowe (wszczęte) postępowanie karne. W omawianym stanie faktycznym postępowanie karne toczące się przeciwko funkcjonariuszce zostało wszczęte w 2017 r. Natomiast Prokurator Generalny, korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 328 § 1 k.p.k., uchylił jako niezasadne, prawomocne postanowienie Prokuratora Okręgowego [...] z dnia 12 grudnia 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie sygn. akt [...] w części prowadzonej przeciwko funkcjonariuszce i zlecił Prokuratorowi Okręgowemu [...] kontynuowanie postępowania przygotowawczego. Skutkowało to wyeliminowaniem z obrotu prawnego postanowienia o umorzeniu śledztwa i koniecznością dalszego prowadzenia tegoż postępowania, będącego przyczyną pierwotnego zawieszenia funkcjonariuszki w czynnościach służbowych i przedłużeniem tego zawieszenia do czasu ukończenia postępowania karanego. Nie stanowiło jednak podstawy do zawieszenia w czynnościach służbowych na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Komendant Główny Straży Granicznej zasadnie uznał, iż analiza sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 17 stycznia 2019 r. bezsprzecznie potwierdza, że kwestionowana przez stronę decyzja wydana została bez podstawy prawnej co skutkowało - zgodnie z żądaniem strony – koniecznością stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister wskazał jednocześnie, że wyeliminowanie przez Prokuratora Generalnego z obrotu prawnego postanowienia o umorzeniu śledztwa prowadzonego wobec funkcjonariuszki nie pozostaje bez wpływu na określenie obecnie statusu funkcjonariusza w służbie. Organ wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania w czynnościach służbowych funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1581, ze zm.), zawieszenie w czynnościach służbowych ustaje w przypadku prawomocnego zakończenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego. Organ wskazał, że zawieszenie w czynnościach służbowych, które rozpoczęło swój bieg od dnia 23 sierpnia 2017 r. na mocy decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 23 sierpnia 2017 r., zostało następnie przedłużone decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 6 listopada 2017 r. - do czasu ukończenia postępowania karnego i ustało z mocy z chwilą uprawomocnienia się postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej [...] z dnia 12 grudnia 2017 r., w przedmiocie umorzenia śledztwa w części dotyczącej funkcjonariuszki, tj. z dniem 5 stycznia 2018 r. Niemniej jednak wobec wydania przez Prokuratora Generalnego postanowienia z dnia 17 grudnia 2018 r. o uchyleniu prawomocnego postanowienia Prokuratora Okręgowego [...] z dnia 12 grudnia 2017 r., o umorzeniu śledztwa, przesłanka warunkująca zakończenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych, tj. fakt ukończenia postępowania karnego - ustała. Wobec powyższego, jakkolwiek od dnia 5 stycznia 2018 r. do dnia poprzedzającego powzięcie informacji przez organ, tj. Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o uchyleniu prawomocnego postanowienia o umorzeniu toczącego się przeciwko niej postępowania karnego, zawieszenie w czynności służbowych ustało, to niemniej jednak z chwilą wzruszenia przez Prokuratora Generalnego postanowieniem z dnia 17 grudnia 2018 r. prawomocnego postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej [...] z dnia 12 grudnia 2017 r. o częściowym umorzeniu postępowania karnego zostało, jako tożsame z decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 6 listopada 2017 r., nr 18/DA/17 reaktywowane, bowiem postępowanie karne wobec funkcjonariuszki bezsprzecznie nadal się toczyło i aktualnie również ma miejsce.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się funkcjonariuszka, wnosząc skargę do do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej nie zachodziła w sprawie. Przepis art. 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, na podstawie którego Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wydał decyzję z dnia 17 stycznia 2019 r., funkcjonuje bowiem w porządku prawnym i stanowi podstawę prawną do wydania decyzji o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Twierdzenie, że decyzja z dnia 17 stycznia 2019 r. o zawieszeniu skarżącej w czynnościach służbowych została wydana bez podstawy prawnej rażąco narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Z tego względu Sąd wyeliminował zaskarżoną decyzję i decyzję Komendanta Głównego SG z dnia 26 kwietnia 2019 r. z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

WSA w Warszawie wyjaśnił, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce wówczas, gdy albo w obowiązującym porządku prawnym nie ma normy, która umocowuje administrację publiczną do działania albo taka norma jest, ale nie spełnia wymagań stawianych podstawie prawnej, w tym zwłaszcza w zakresie formy rozstrzygnięcia, a szczególnie wówczas, gdy określony obowiązek albo uprawnienie powstają z mocy prawa. Sytuacja taka nie wystąpiła w sprawie zakończonej decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 17 stycznia 2019 r. i nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o zawieszeniu skarżącej w czynnościach służbowych z uwagi na brak podstawy prawnej.

Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusza zawiesza się w czynnościach służbowych na okres nie dłuższy niż 3 miesiące w razie jego tymczasowego aresztowania lub wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe umyślne. Jeżeli okres tymczasowego aresztowania jest dłuższy niż 3 miesiące, zawieszenie ulega z mocy prawa przedłużeniu do czasu zakończenia tymczasowego aresztowania.

W sprawie jest bezsporne, że przed samym wydaniem kwestionowanej decyzji z dnia 17 stycznia 2019 r. nie nastąpiło ani tymczasowe aresztowanie funkcjonariusza ani nie wszczęto przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego. Wszczęcie postępowania karnego wobec skarżącej w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego było podstawą zawieszenia jej w czynnościach służbowych decyzją z dnia 23 sierpnia 2017 r., na okres 3 miesięcy. Następnie, w trybie art. 43 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia 6 listopada 2017 r. okres zawieszenia w czynnościach służbowych przedłużył do czasu ukończenia postępowania karnego.

Nie ulega też wątpliwości, że w dniu 12 grudnia 2017 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej [...] wydał postanowienie o częściowym umorzeniu śledztwa w części dotyczącej skarżącej i postanowienie to stało się prawomocne z dniem 5 stycznia 2018 r. W konsekwencji ustało zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Wobec tego, że Prokurator Generalny postanowieniem z dnia 17 grudnia 2018 r. uchylił prawomocne postanowienie Prokuratora Okręgowego [...] z dnia 12 grudnia 2017 r., nie było przeszkód do ponownego zastosowania wobec skarżącej art. 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Istotą instytucji zawieszenia w czynnościach służbowych jest odsunięcie funkcjonariusza od czynności służbowych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym sformułowanie "w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego" dowodzi, że istotne znaczenie ma tu aspekt uruchomienia procedury ad personam. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt I OSK 167/09, sformułowanie to nie oznacza, że zawieszenie jest możliwe wyłącznie bezpośrednio po wszczęciu postępowania karnego, a później – mimo nadal toczącego się postępowania karnego – zastosowanie tej instytucji nie jest możliwe. Funkcjonariusz, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne w określonej kategorii przestępstw nie może z woli ustawodawcy pełnić służby. Zaistnienie tych przesłanek zawsze, a nie tylko bezpośrednio po wszczęciu postępowania karnego, obliguje organ do zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Okoliczność, że zawieszenie w czynnościach służbowych wygasło z powodu prawomocnego zakończenia postępowania karnego nie stanowi przeszkody do ponownego zastosowania art. 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej i obligatoryjnego zawieszenia w czynnościach służbowych w sytuacji, gdy prawomocnie zakończone postępowanie karne zostało podjęte na nowo. Z pewnością zaś nie może być mowy o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej.

W obowiązującym porządku prawnym istnieje norma prawna, która umocowywała Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej do działania, a zatem Komendant Główny SG rażąco naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Także organ II instancji rażąco naruszył powołany przepis, a nadto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem w sposób nieuprawniony utrzymał w mocy decyzję rażąco naruszającą prawo.

W dniu 31 sierpnia 2020 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, jak również rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zakażonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 43 ust. 1 zdanie 1 ustawy o Straży Granicznej przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w zakresie możliwości stosowania tej normy w okolicznościach literalnie w niej niepowołanych. Stosownie do treści art. 43 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusza zawiesza się w czynnościach służbowych na okres nie dłuższy niż 3 miesiące w razie jego tymczasowego aresztowania lub wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe umyślne. Zgodnie natomiast z ust. 3 powołanej normy prawnej, ustawodawca stworzył, w uzasadnionych przypadkach, możliwość przedłużenia okresu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego. Mając powyższe na względzie, uznać należy, że zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych realizowane w oparciu o art. 43 ust. 1 zdanie 1 ustawy o Straży Granicznej, ma charakter obligatoryjny i może nastąpić jedynie w przypadku zaistnienia przynajmniej jednej z dwóch wyliczonych przez ustawodawcę okoliczności - tymczasowego aresztowania lub wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego. Wykładnia literalna powołanego przepisu nie pozwala na jego rozszerzającą interpretację, która mogłaby dopuszczać realizację jego dyspozycji w oparciu o zaistnienie innych niż wymienione w cyt. przepisie okoliczności faktycznych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

W dniu 31 sierpnia 2020 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła również funkcjonariuszka, zaskarżając go w pkt. 1 i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania przed sądem II instancji, w tym zastępstwa prawnego wg norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. art 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dn. 4 marca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania w czynnościach służbowych funkcjonariuszy Straży Granicznej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w sytuacji, gdy zawieszenie w czynnościach służbowych wygasło z powodu prawomocnego zakończenia postępowania karnego, które następnie zostało podjęte na nowo zachodzi podstawa do ponownego zastosowania powołanej normy prawnej i w efekcie obligatoryjnego zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza, pomimo iż treść wskazanego przepisu określa przesłanki obligatoryjnego zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, które nie korespondują ze stanem faktycznym niniejszej sprawy i nie uprawniają do ponownego zawieszenia skarżącej kasacyjnie w czynnościach służbowych;

2. art. 145 § 1 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej wobec przyjęcia, że zarówno organ II, jak i I instancji rażąco naruszył wskazane przepisy prawa, albowiem w obowiązującym porządku prawnym istnieje norma prawna, która umocowywała organy do działania i zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, pomimo iż prawidłowa wykładnia przepisu prawa materialnego nie uprawniała do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Obie skargi kasacyjne są niezasadne.

Należy wskazać, że zarówno skarga kasacyjna organu jak i funkcjonariuszki w istocie zarzucają WSA w Warszawie obrazę art. 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, który ich zdaniem nie powinien mieć zastosowania w sprawie, ponieważ - jak podnosi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wobec tego, że Prokurator Generalny, na podstawie art. 328 § 1 k.p.k., postanowieniem z dnia 17 grudnia 2018 r., uchylił, jako niezasadne, prawomocne postanowienie Prokuratora Okręgowego [...] z dnia 12 grudnia 2017 r. o umorzeniu śledztwa w części prowadzonej przeciwko funkcjonariuszce, podejrzanej o czyn z art. 231 § 2 k.k. w zb. z art. 266 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. i zlecił Prokuratorowi Okręgowemu [...] kontynuowanie postępowania przygotowawczego, a informacja o powyższym wpłynęła do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w dniu 15 stycznia 2019 r. - brak było przesłanek które pozwalałyby na wydanie przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej decyzji z dnia 17 stycznia 2019 r. o zawieszeniu funkcjonariuszki w czynnościach służbowych z dniem 17 stycznia 2019 r. na okres 3 miesięcy. W takiej zaś sytuacji, nie można uznać, że postępowanie wobec funkcjonariuszki zostało zakończone, a wobec tego nastąpiła "reaktywacja" poprzednio wydanych decyzji o zawieszeniu, a ponowne zawieszenie funkcjonariuszki, na podstawie art. 43 ust. 1 zd. 1 ustawy o Straży Granicznej, nie miało oparcia tym przepisie. Z kolei funkcjonariuszka, podobnie jak organ, podnosi, że przepis ustawy o Straży Granicznej w ogóle nie powinien mieć zastosowania w sprawie wydania decyzji z dnia 17 stycznia 2019 r., gdyż przesłanki jego wydania w ogóle nie korespondują ze stanem faktycznym sprawy, a w tej sytuacji, w ogóle brak jest podstawy do wydania decyzji o zawieszeniu postępowania.

W związku z powyższymi zarzutami, na wstępie należy przypomnieć, że wskazany w sprawie art. 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej statuuje obligatoryjne przesłanki wydania przez przełożonego decyzji o zawieszaniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Organ jest zobowiązany do zawieszenia funkcjonariusza w razie jego aresztowania lub wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe umyślne. W okresie, w którym wydano zaskarżone decyzje szczegółowo zasady i tryb zawieszenia funkcjonariuszy w czynnościach służbowych był uregulowany w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania w czynnościach służbowych funkcjonariuszy Straży Granicznej. W § 4 ust. 1 rozporządzenia statuowano przesłanki, w których skutki decyzji o zawieszeniu przestają z mocy prawa obowiązywać. Zgodnie z tym przepisem zawieszenie w czynnościach służbowych "ustaje": 1) po upływie terminu określonego w decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych, jeżeli zawieszenia nie przedłużono do czasu ukończenia postępowania karnego; 2) w przypadku prawomocnego zakończenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego. Ustawodawca zatem jednoznacznie określił stany faktyczne, w których decyzja o zawieszeniu przestaje wywoływać skutki prawne (ustaje). Jeśli wystąpi jedna z przesłanek wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia - decyzja o zawieszeniu z mocy prawa przestaje wywoływać skutki prawne. Należy również dodać, że zarówno ustawa o Straży Granicznej, jak i rozporządzenie nie przewidują sytuacji, w której decyzja o zawieszeniu, której skutki prawne, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia ustały, na nowo zaczęła wywoływać skutki prawne (działać). Nie ma zarówno w przepisach pragmatycznych jak i w Kodeksie postępowania administracyjnego instytucji "reaktywacji" decyzji lub przewrócenia jej skutków prawnych. Oznacza to, że w sytuacji, gdy decyzja o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych straciła moc, a jednocześnie wystąpiły okoliczności, które powodują, że nadal istnieją lub nie ustały przesłanki z art. 43 ust. 1 zd. 1 ustawy o Straży Granicznej – powinna zostać wydana nowa decyzja o zawieszeniu funkcjonariusza.

W niniejszej sprawie wobec funkcjonariuszki Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, wydał decyzję z dnia 23 sierpnia 2017 r., zawieszającą ją w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy. Następnie, w trybie art. 43 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, decyzją z dnia 6 listopada 2017 r. okres zawieszenia w czynnościach służbowych przedłużył do czasu ukończenia postępowania karnego. Następnie Prokurator Prokuratury Okręgowej [...], na podstawie art. 322 § 1 k.p.k., postanowieniem z dnia 12 grudnia 2017 r. częściowo umorzył śledztwo w części dotyczącej funkcjonariuszki, wobec stwierdzenia, że wymieniona nie popełniła zarzucanego jej przestępstwa. To postanowienie stało się prawomocne z dniem 5 stycznia 2018 r. Zgodnie zatem z § 4 ust. 1 rozporządzenia zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych z powyższym dniem ustało z mocy prawa. Kolejną czynnością w sprawie było wydanie na podstawie art. 328 § 1 k.p.k. przez Prokuratora Generalnego postanowienia z dnia 17 grudnia 2018 r., uchylającego prawomocne postanowienie Prokuratora Okręgowego [...] z dnia 12 grudnia 2017 r. o umorzeniu śledztwa w części prowadzonej przeciwko funkcjonariuszce i zlecenie Prokuratorowi Okręgowemu [...] kontynuowania postępowania przygotowawczego. Należy podkreślić, że czynność procesowa Prokuratora Generalnego wydana na podstawie art. 328 § 1 k.p.k. ma charakter nadzwyczajnego środka nadzorczego, co oznacza, że postępowanie karne prowadzone wskutek uchylenia prawomocnego postanowienia o umorzeniu postępowania przygotowawczego jest prowadzone niejako "na nowo" (por. B. Szyprowski, Kontrola prawomocnych orzeczeń wydanych w postępowaniu przygotowawczym, Prokuratura i Prawo, nr 9, rok 1999, s. 23), a zatem toczy ponownie.

Wobec tego, że stosownie do treści § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 23 sierpnia 2017 r. utraciła moc prawną - organ powinien wydać ponowną decyzję o zawieszeniu funkcjonariuszki w czynnościach służbowych – co uczynił decyzją z dnia 17 stycznia 2019 r., której podstawą prawną był oczywiście art. 43 ust. 1 zd. 1 ustawy o Straży Granicznej, gdyż w sprawie ponownie ziściła się przesłanka z tego przepisu. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że istniała norma prawna uprawniająca Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej do działania i nieprawidłowym było stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia 17 stycznia 2019 r.

Wskazać należy, że nie ma zatem racji skarżąca kasacyjnie funkcjonariuszka podkreślająca, iż brak jest podstaw prawnych do ponownego wydania wobec niej decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych. Dodać w tym miejscu należy, że jest to tym bardziej ważne, że jak podkreśla się w doktrynie "celem instytucji zawieszenia jest pozbawienie na określony czas pracownika lub funkcjonariusza prawa wykonywania obowiązków (czynności) służbowych, odsunięcie go od podejmowanych działań wynikających z wykonywania pracy (pełnienia służby) określonego rodzaju w związku z którymi został popełniony czyn będący przedmiotem zarzutu. Wskazany środek ma również zapobiegać popełnieniu przez zatrudnionego tego samego czynu" (T. Kuczyński, [w:] System Prawa administracyjnego. Stosunek służbowy, red. T. Kuczyński, E. Mazurczak – Jasińska, J. Stelina, t. 11, Warszawa 2011, s. 234). Instytucja zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych ma zatem chronić dobro służby, polegające na jej prawidłowym, niezakłóconym przez bezprawne zamachy funkcjonowaniu. Organ zatem powinien mieć możliwość reagowania na sytuacje, w których na funkcjonariuszu ciążą poważane, niewyjaśnione zarzuty.

Biorąc zatem pod uwagę, że obie skargi kasacyjne nie zawierały usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.