Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2652/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 56/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 56/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 grudnia 2017 r., Starosta O. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] sp. z o.o. z siedzibą we W., zwanej dalej: "spółką", pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną: linie zasilające WLZ od złączy kablowych na działkach nr [...], obręb ewid. [...], jednostka ewid. [...] - miasto. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwaną dalej w skrócie "ustawą Prawo budowlane". W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg postępowania prowadzonego w sprawie. Z treści decyzji wynika, iż przede wszystkim przyczyną wydania decyzji odmownej było nieusunięcie przez spółkę, mimo nałożenia takiego obowiązku postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] braków wniosku w postaci decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego zamierzenia. W ww. postanowieniu organ poinformował spółkę, że zgodnie z art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), zwanej dalej w skrócie "ustawą Prawo wodne", decyzje wydane na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy zmienianej w art. 497, dotyczące nieruchomości lub jej części znajdujących się na obszarze, o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2, lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej, wygasają z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, z wyjątkiem decyzji dotyczących rozbudowy, przebudowy, odbudowy istniejących obiektów liniowych. Wskazał przy tym, że obowiązek przedłożenia nowej decyzji o warunkach zabudowy potwierdza postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1633/17. Powołując się na treść art. 20, art. 34 i art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz stwierdziwszy bezskuteczny upływ terminu do przedłożenia żądanej decyzji o warunkach zabudowy, a także pozostałych braków dokumentacji, organ pierwszej instancji odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Na skutek wniesionego przez spółkę odwołania, zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na wyniki analizy oraz dane zawarte w Systemie Informacji Przestrzennej Starostwa Powiatowego w O. Na tej podstawie ustalił, że działki objęte inwestycją położone są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%. Powołując się na treść art. 546 ust. 1 oraz art. 169 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 16 pkt 34 lit. a ustawy Prawo wodne organ odwoławczy stwierdził, że z mocy prawa wygaszeniu uległa ostateczna decyzja Burmistrza J. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla działek przeznaczonych do zainwestowania. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji zasadnie wezwał spółkę do ponownego przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla działek objętych inwestycją. W świetle obowiązujących przepisów, decyzja o pozwoleniu na budowę, którą wydano by w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wygasłą na mocy przepisu art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne, byłaby dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa), a w konsekwencji zachodziłaby przesłanka do stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem organu odwoławczego powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w uchwale NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12. Mając na uwadze, że spółka nie uzupełniła złożonego wniosku o dokumenty, które wskazał organ pierwszej instancji, Wojewoda stwierdził, że organ ten słusznie odmówił udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, wskazując art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jako podstawę takiego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów spółki, dotyczących między innymi, że organ pierwszej instancji nie powołał się na wykaz, o którym mowa w art. 546 ust. 5 ustawy Prawo wodne, organ odwoławczy wyjaśnił, że powołany przepis przewiduje sporządzenie przez wójta, burmistrza lub prezydenta stosownego wykazu decyzji wygaszonych na mocy przepisu art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. Wykaz ten zasadniczo nie stanowi podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy dla danej lokalizacji, a jedynie pełni funkcję informacyjną o tym, że wygaśnięcie decyzji, które wymieniono w wykazie nastąpiło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2018 r.

Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka, zarzucając jej naruszenie: art. art. 35 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu spółka podniosła, że wygaśnięcie decyzji nie może wpłynąć negatywnie na uprawnienia wynikające z decyzji, które zostały skonsumowane w okresie jej ważności. Przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane używa sformułowania "okres ważności decyzji", co wyraźnie wskazuje na to, iż chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ "okresu ważności" skutkuje tym, że po jego upływie zarówno inwestor jak i organ orzekający w sprawie pozwolenia na budowę nie może już powoływać się na tę decyzję. A zatem złożenie wniosku o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy powoduje, że mimo późniejszego upływu okresu jej ważności, zachowa ona w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę swoje znaczenie prawne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną oddalenia skargi stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że istotę sporu w sprawie stanowi kwestia możliwości odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy skarżąca spółka, ubiegając się o taką decyzję, złożyła wniosek w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej Sąd, omawiając warunki wygaszenia decyzji administracyjnej, powołał się na przepis art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne i zaznaczył, iż pozbawienie mocy prawnej decyzji o warunkach zabudowy w tej sprawie nastąpiło z mocy prawa. Z woli ustawodawcy, oddziaływanie nowej regulacji prawa wodnego, wynikającej z konieczności zapewnienia ochrony przed powodzią, doprowadziło do zniesienia skutków prawnych dotychczas wydanych decyzji o warunkach zabudowy dla obszarów szczególnie zagrożonych powodzią. Wskazał także, iż przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowi wyjątek od zasady, zgodnie z którą decyzja po upływie wyznaczonego czasu traci znaczenie prawne i przestaje obowiązywać. Warunkiem koniecznym dla spełnienia tego wyjątku jest złożenie wniosku o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym, zdaniem Sądu, przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji "utraty ważności" decyzji o warunkach zabudowy. Nie odnosi się on natomiast do sytuacji wygaszenia takiej decyzji z mocy ustawy.

Za usprawiedliwiony Sąd nie uznał także zarzutu naruszenia art. 545 ust. 3 ustawy Prawo wodne, albowiem ta reguła dotyczy tylko przepisów prawa materialnego, które są regulowane nową regulacją ustawową, a więc prawem wodnym. Nie dotyczy ona natomiast wprost ustawy Prawo budowlane.

Podsumowując, Sąd zauważył, że zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dostrzegł uchybień uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutu braku dokonania przez organy własnej analizy spełnienia jednej z dwóch przesłanek wskazanych w przepisie art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne, Sąd stwierdził, że powyższe okoliczności wynikają nie tylko z powołanych przez Wojewodę Dolnośląskiego danych zawartych w Systemie Informacji Przestrzennej Starostwa Powiatowego w O., ale także znajdują potwierdzenie w przedłożonej przez spółkę dokumentacji, w tym w wygaszonej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2016 r., gdzie stwierdza się, że zgodnie z mapami zagrożenia powodziowego teren zainwestowania leży w obszarze szczególnego zagrożenia, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne z 2001 r., tj. leży w obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, oraz leży w obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat. Wskazuje się również, że inwestycja jest lokalizowana w odległości mniejszej niż 50m od stopy wału przeciwpowodziowego. Z kolei mocą decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. nr [...], spółka została zwolniona od zakazu wykonywania na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki O. robót budowlanych oraz czynności dotyczących budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Sąd zwrócił także uwagę na wydanie przez Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zaświadczenia z dnia [...] lutego 2018 r. informującego, że opisana wyżej decyzja jest ostateczna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r. i art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię przywołanych przepisów prawa materialnego, pomijającą ochronę praw nabytych i uznanie, że wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę złożony przez spółkę był niekompletny, nie zawierał bowiem wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wobec jej wygaśnięcia, co miało wpływ na wynik sprawy, skutkując odmową zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonej wyżej podstawy kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie spółki zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego zaznaczyć w pierwszej kolejności należy, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu, natomiast podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 546 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne i art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie ochrony praw nabytych i uznanie, że wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę złożony przez inwestora był niekompletny, nie zwierał wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wobec jej wygaśnięcia, co skutkowało odmową zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, pozostaje w okolicznościach tej sprawy całkowicie nieusprawiedliwiony.

Przede wszystkim na wstępie należy zaznaczyć, iż w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny sprawy przyjęty jako podstawa do zastosowania w niej konstrukcji prawnej z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jest niesporny i nie został skutecznie podważony w skardze kasacyjnej jakimkolwiek zarzutem naruszenia przepisów postępowania czy to w zakresie procedury administracyjnej czy też procedury sądowoadministracyjnej.

Tym samym, przy uwzględnieniu powyższego zastrzeżenia nie budzi wątpliwości w realiach tego postępowania, że ostateczną decyzją Burmistrza J. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] ustalono dla skarżącej spółki warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...] i częściach działek nr [...] obręb [...], położonych w rejonie ul. [...] w J.. Następnie wnioskiem z dnia 29 grudnia 2017 r. inwestor wystąpił o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Wobec ujawnionych nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Starosta O. w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zobowiązał inwestora do uzupełnienia braków materialnoprawnych dokumentacji, w tym w szczególności do dostarczenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego zamierzenia budowlanego z uwagi na uregulowanie zawarte w art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne, wyznaczając w tym zakresie stosowny termin.

Przy czym warto podkreślić, iż niekwestionowaną okolicznością tej sprawy jest także i to, że w oparciu o dane zawarte w Systemie Informacji Przestrzennej Starostwa Powiatowego w O. jak i materiały wynikające z akt sprawy ustalono, iż działki objęte planowaną inwestycją położone są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%. Dodać trzeba, że już w ww. wygaszonej decyzji o warunkach zabudowy zamieszczono informację, iż teren zainwestowania leży w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Natomiast organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, w razie stwierdzenia materialnoprawnych braków wniosku, określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, obowiązany jest w trybie art. 35 ust. 3 tej ustawy wezwać, postanowieniem, inwestora do usunięcia takich braków, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – patrz: wyrok NSA z 12 września 2013 r. sygn. akt II OSK 155/12. W rozpoznawanej sprawie inwestor nie wykonał nałożonych na niego ww. postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] obowiązków, w tym nie przedstawił wymaganej w sprawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego zamierzenia budowlanego, stąd też konsekwencją niewywiązania się przez skarżącą spółkę z takiego obowiązku było wydanie przez organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji decyzji w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja taka jako prawidłowa, trafnie została utrzymana w mocy przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], zaś Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę inwestora na ww. ostateczną decyzję słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż uchwalona 20 lipca 2017 r. nowa ustawa - Prawo wodne, weszła w życie 1 stycznia 2018 r. i zastąpiła dotychczas obowiązującą ustawę z 18 lipca 2001 r. W dziale XIII tej ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne dot. zmian w przepisach, przepisów przejściowych, dostosowujących i końcowych zamieszczono przepis art. 546, który w ust. 1 stanowi, iż decyzje wydane na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy zmienianej w art. 497 (tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – przypomnienie Sądu) dotyczące nieruchomości lub jej części znajdujących się na obszarze, o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 (a to obszarach szczególnego zagrożenia powodzią), lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej, wygasają z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, z wyjątkiem decyzji dotyczących rozbudowy, przebudowy, odbudowy istniejących obiektów liniowych. Zgodnie zaś z art. 16 pkt 34a ustawy Prawo wodne przez obszary szczególnego zagrożenia powodzią, rozumie się obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%.

Z powyższej regulacji wynika jednoznacznie, że decyzje wydane na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczące nieruchomości lub jej części, znajdujących się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej, wygasną z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy tj. z dniem 1 stycznia 2018 r., za wyjątkiem decyzji dotyczących rozbudowy, przebudowy, odbudowy istniejących obiektów liniowych. Ta reguła nie będzie stosowana do:

1) decyzji wydanych na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie których, przed dniem wejścia w życie projektowanej ustawy wydano decyzje o pozwoleniu na budowę albo dokonano zgłoszeń, o których mowa w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu patrz art. 546 ust. 2 ustawy Prawo wodne;

2) decyzji wydanych na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących zagospodarowania terenu niezwiązanego z wykonywaniem robót budowlanych lub polegającego wyłącznie na budowie drogi rowerowej, urządzeń melioracji wodnych lub budowli przeciwpowodziowych – patrz: art. 546 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Jednocześnie w ust. 4 art. 546 omawianej ustawy wskazano, iż do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wydanych na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy zmienianej w art. 497 przepisów art. 162 k.p.a. nie stosuje się.

Z prawidłowo zinterpretowanego przez Sąd pierwszej instancji art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne wynika więc, iż norma ta z woli samego ustawodawcy spowodowała pozbawienie mocy obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy po 1 stycznia 2018 r. tj. w dniu wejścia w życie nowej ustawy Prawo wodne. Przepis art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne należy jednak interpretować w ten sposób, że poza wyjątkami wymienionymi w ust. 2-3, decyzje o warunkach zabudowy w przypadkach wskazanych w tym przepisie wolą ustawodawcy wygasają z dniem 1 stycznia 2018 r.

Sformułowanie "okres ważności decyzji" zawarte w art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wyraźnie wskazuje, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ "okresu ważności decyzji" powoduje ten skutek, że po jego upływie zarówno inwestor, jak i organ architektoniczno-budowlany orzekający w sprawie pozwolenia na budowę nie może już powoływać się na tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Okres ważności w tym przypadku wynika zatem z decyzji prawodawcy, nie zaś z woli organu administracji publicznej wydającego decyzję o warunkach zabudowy w poprzednio obowiązującym porządku prawnym, który limitował czas obowiązywania takiej decyzji. To zaś nie powinno pozostawać bez znaczenia przy interpretacji art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Skoro więc przepis art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne, przesądza o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy określonych w tym przepisie z dniem 1 stycznia 2018 r., to nawet złożenie wniosku o pozwolenie na budowę w okresie ważności takiej decyzji nie może pociągać za sobą przedłużenia czasu obowiązywania tej decyzji i orzekania na jej podstawie o pozwoleniu na budowę.

W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy wydana w dniu [...] grudnia 2016 r. obowiązywała w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę (dnia 29 grudnia 2017 r.). Wobec wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z dniem 1 stycznia 2018 r. organy administracji architektoniczno-budowlanej utraciły możliwość orzekania na podstawie przedłożonej przez skarżącą spółkę decyzji, zatem zasadnie wezwały inwestora do przedłożenia ważnej decyzji o warunkach zabudowy, a wskutek nieusunięcia tego braku, odmówiły udzielania pozwolenia na budowę. W okolicznościach tej sprawy inwestor wystąpił o udzielenia pozwolenia na budowę nowej inwestycji i legitymował się decyzją o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2016 r. wydaną na podstawie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego, co spowodowało łączne zaistnienie przesłanek z art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne, a tym samym bezsporne pozbawienie mocy prawnej ww. decyzji o warunkach zabudowy z mocy prawa w czasie rozstrzygania przez organy architektoniczno- budowlane. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, że zasadnie organ architektoniczno-budowlany wezwał inwestora, postanowieniem w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, do przedłożenia ważnej decyzji o warunkach zabudowy.

Należy dodatkowo zaznaczyć, że w regulacji materialnego prawa administracyjnego uprawnienia, jak i obowiązki nie są kształtowane wyłącznie w formie decyzji, ale także następuje to z mocy prawa. Z mocy prawa może też nastąpić pozbawienie uprawnień lub nałożenie obowiązków. Jeżeli przepis prawa nie wymaga autorytatywnej konkretyzacji (tutaj nie wymaga w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy wydanej przed 1 stycznia 2018 r., co wynika wprost z przywołanego wyżej art. 546 ust. 4 ustawy Prawo wodne), to wywołuje skutki prawne z mocy prawa. Taki właśnie skutek, w czasie rozstrzygania przez organy architektoniczno- budowlane tej sprawy, z mocy art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne zaistniał wobec ostatecznej decyzji Burmistrza J. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy

Zatem pozbawienie mocy prawnej ww. decyzji nastąpiło z mocy prawa. A pozostawało to w związku z koniecznością zapewnienie realnej i efektywnej władzy wodnej rozumianej zgodnie z art. 3 Ramowej Dyrektywy Wodnej i jej adekwatnego wpływu na sprawy gospodarki wodnej, to jest w szczególności takiego ukształtowania rozwiązań prawnych, organizacyjnych, finansowych i technicznych w gospodarowaniu wodami, które zapewnią trwały i zrównoważony społeczno- gospodarczy rozwój kraju, z uwzględnieniem adaptacji do przewidywanych zmian klimatu mając na uwadze także uwzględnienie ewentualnych zmian w zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście alokacji zasobów w przestrzeni połączone z potrzebą minimalizacji ryzyka powodziowego i zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa i ochrony przeciwpowodziowej. Przedmiotowe unormowanie szczególne w kontekście art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne zgodne jest, co nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, ze standardami unijnymi i nie narusza praw nabytych, co zarzucono w skardze kasacyjnej. Tym samym chybiony jest zarzut obrazy przez Sąd pierwszej instancji art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.) dopuszczalność podważenia mocy obowiązującej decyzji musi wynikać z wyraźnie ustanowionej normy prawnej zawartej w ustawie. W postępowaniu administracyjnym na mocy art. 16 § 1 k.p.a. obowiązuje zasada ostateczności decyzji, a zatem wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz zachowania decyzji w obrocie prawnym, a nadto domniema się jej zgodność z prawem (por. wyroki NSA z 13 stycznia 2016 r. I OSK 994/14; z 9 grudnia 2015 r. II OSK 926/14). Nie jest sporne, że niekiedy ustawodawca stosuje mechanizm "wygaszania" (pozbawiania mocy obowiązującej) pewnych grup decyzji administracyjnych bezpośrednio, z mocy prawa, w związku z wprowadzaniem nowych regulacji prawnych. W takich przypadkach mamy do czynienia z materialnoprawnym wygaśnięciem decyzji. Z takim właśnie przypadkiem materialnoprawnego wygaśnięcia decyzji, jak już wyżej zaznaczono, mamy do czynienia w tej sprawie, a wynika on właśnie z dyspozycji art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne, zatem wygaszenie w tym trybie decyzji Burmistrza J. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a.

Nie można także, w tych okolicznościach sprawy, skutecznie wskazywać na naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych.

Zasada ochrony praw nabytych, jako jeden z istotnych filarów współczesnej koncepcji państwa prawa, nie jest zasadą wszechogarniającą i bezwzględną. Zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmiany sytuacji prawnej jednostek, w tym również zniesienia lub ograniczenia dotychczas posiadanych praw (por. wyrok NSA z 8 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1220/16). Zwrócić należy uwagę, że zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Ochrona praw nabytych nie oznacza jednak nienaruszalności tych praw i nie ma ona charakteru absolutnego. Odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada prawnokonstytucyjna (zob. wyrok TK z dnia 13 marca 2000 r. sygn. K 1/99; wyrok TK z dnia 7 grudnia 1999 r. sygn. K 6/99). W pewnych okolicznościach dopuszcza się nawet – z oczywistym naruszeniem pewności prawa – zmianę prawa przedmiotowego bezpośrednio i natychmiast wywierającą skutki w sferze praw podmiotowych. Ochrona praw nabytych nie jest również równoznaczna z zakazem zmiany przez ustawodawcę przepisów określających sytuację prawną danej osoby, nadto zmierza do ochrony wyłącznie oczekiwań usprawiedliwionych i racjonalnych, nie obejmuje także gwarancjami praw nabytych niesłusznie lub niegodziwie oraz niemających oparcia w porządku konstytucyjnym obowiązującym w momencie orzekania (zob. wyrok TK z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. SK 30/04). Wprawdzie ochrona praw słusznie nabytych, jak trafnie podkreślono w powołanym orzecznictwie TK, stanowi immanentny składnik klauzuli państwa prawnego, to jednak nie generuje samoistnego konstytucyjnego prawa podmiotowego.

Mając na uwadze powyższe rozważania, po pierwsze należy zaznaczyć, że aby skutecznie podnieść naruszenie zasady państwa prawnego trzeba wykazać, że sąd naruszając określone (ściśle wskazane) przepisy prawa powszechnie obowiązującego wydał orzeczenie, które z uwagi na skutki jakie wywołuje nie da się pogodzić z porządkiem prawnym demokratycznego państwa prawnego, a takich okoliczności skarżąca kasacyjnie spółka nie wykazała. Po drugie, w tej sprawie norma art. 546 ust. 1 ustawy Prawo wodne, stanowiąca podstawę materialnoprawną wygaszenia przedmiotowej decyzji stanowiła element zakresu wprowadzonej w Polsce reformy gospodarki wodnej. Celem uchwalenia nowej ustawy było wprowadzenie do ustawy Prawo wodne instrumentów, które zapewnią realizację tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej – Dz. Urz WE L 327 z 22.12.2000 r.). Natomiast celem Ramowej Dyrektywy Wodnej jest pełna realizacja zlewniowej polityki gospodarowania wodami, która spełnia kryteria funkcjonalności i bezpieczeństwa oraz zrównoważonego rozwoju, efektywności ekonomicznej, trwałości systemów i akceptacji społecznej, zgodnie z zasadą zrównoważonego gospodarowania wodami, w tym także z gospodarczym korzystaniem z zasobów wodnych. Te wartości o jakich wyżej mowa są niewątpliwie istotne dla systemu prawnego w Polsce. Nie bez znaczenia jest również wskazywana w motywach tego uzasadnienia potrzeba minimalizacji ryzyka powodziowego i zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa i ochrony przeciwpowodziowej, a te wartości świadczą o tym, iż w tej sprawie nie można skutecznie mówić o naruszeniu art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pominięcie ochrony praw nabytych w sytuacji, gdy tereny na których planowano sporną inwestycję leżą w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a ochrona środowiska i bezpieczeństwo ekologiczne jest obowiązkiem władz publicznych (art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), a jest to jedna z najistotniejszych wartości konstytucyjnych. Nadto należy zaznaczyć, że ingerując w prawa nabyte, prawodawca powinien umożliwić zainteresowanym dostosowanie się do nowej sytuacji, w szczególności poprzez wprowadzenie odpowiedniego vacatio legis, a takie zostało wprowadzone w realiach omawianej ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w opisanym wyżej zakresie.

Powyższe rozważania wskazują, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.