Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1160/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 742
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "F. W." z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 830/21 w sprawie ze skargi "F. W." z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia (...) września 2021 r. nr (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 grudnia 2021 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 830/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 t.j. ze zm.; dalej p.p.s.a.), oddalił skargę "F. W." z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z (...) września 2021 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca wnioskiem z 22 czerwca 2021 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta Lublin o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie udostępnienia opracowanej w ramach umowy "Wsparcie techniczne systemu zarządzania ruchem", aktualnej dokumentacji użytkowej systemu, wyników audytu tego systemu oraz raportu otwarcia (ze wskazaniem błędów i stanów awaryjnych, czasu ich powstania, usterek o trwałym charakterze i diagnozy dotyczącej przyczyn powstania).

Decyzją z (...) sierpnia 2021 r. Prezydent odmówił udostępnienia informacji z uwagi na przesłankę ochrony informacji niejawnych wyrażoną w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej u.d.i.p.).

Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem, skarżąca wywiodła odwołanie do SKO w Lublinie, które decyzją z (...) września 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd meriti wskazał, że w rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest to, że informacje objęte wnioskiem "F. W." z 22 czerwca 2021 r. są informacją publiczną, albowiem żądane dokumenty stanowią bez wątpienia informację o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Istota sporu w ocenie Sądu pierwszej instancji sprowadzała się zatem do oceny tego, czy organy prawidłowo powołały się na ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na przesłankę ochrony informacji niejawnych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.). Przedmiotu sporu należało więc upatrywać w prawidłowym rozstrzygnięciu, w uwarunkowaniach konkretnej sprawy, kolizji zachodzącej między dwiema wartościami: transparentnością życia publicznego i koniecznością ochrony informacji, których ujawnienie mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla interesu publicznego. Powołując się na art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, podniesiono, że sam ustawodawca zastrzegł możliwość ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, co znalazło wydźwięk również w treści wspomnianego art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, mimo, że wnioskowanym danym nie nadano żadnej klauzuli tajności, organy obu instancji poprawnie ustaliły, iż charakter tychże danych daje podstawy do ich zakwalifikowania jako niejawnych. Jak wyjaśniono, ochronę informacji niejawnych tworzą dwa elementy: materialny oraz formalny. Pierwszy wyraża się w tym, że informacja charakteryzuje się takimi cechami, które odpowiadają elementom definicji z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U.2019.742 t.j. ze zm.; dalej u.o.i.n.), tj. stanowi informację, której nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczpospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. Z kolei element formalny wyraża się w opatrzeniu informacji stosowną klauzulą tajności, zgodnie z kryteriami określonymi w art. 5 u.o.i.n. Przy czym odwołując się do ugruntowanego stanowiska judykatury WSA podniósł, że dla zakwalifikowania danej informacji do informacji niejawnej wystarczy element materialny.

Informacja niejawna chroniona jest zatem bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji. Stąd też jako niezasadny uznano zarzut braku dokonania przez Prezydenta odmawiającego udostępnienia informacji, kwalifikacji tych informacji do jednej z klauzul tajności określonych w u.o.i.n. Podobnie oceniony został zarzut wskazujący na niewykazaniu przez organ pierwszej instancji, że przedsiębiorca realizujący umowy, w związku z którą zgłoszono żądanie udostępnienia informacji, posiada zdolność do ochrony informacji niejawnych, albowiem kwestie tego, czy dysponent informacji podjął właściwe działania celem ograniczenia zakresu podmiotowego dostępu do tych informacji, pozostają poza zakresem rozpoznawanej sprawy i mogą co najwyżej być przedmiotem odrębnych postępowań.

WSA uznał natomiast za przekonywujące argumenty zaprezentowane przez organ pierwszej instancji i wskazał, iż oczywistym jest, że szczegółowe dane na temat funkcjonowania przedmiotowego systemu zarządzania ruchem nie mogą być dostępne publicznie, w szczególności w aspekcie bezpieczeństwa komunikacyjnego i porządku publicznego. Poznanie szczegółowych informacji i danych dotyczących funkcjonowania tego rodzaju systemu przez osoby nieuprawnione, mogłoby stworzyć nader realne niebezpieczeństwo zakłócenia jego funkcjonowania, a to w konsekwencji godziłoby bezpośrednio w wartość bezpieczeństwa publicznego.

Konkludując, wbrew zarzutom skargi, zdaniem Sądu pierwszej instancji uzasadnienia rozstrzygnięć organów obydwu instancji były wystarczająco przekonujące i oparte na prawidłowym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych i stanu prawnego sprawy, zaś same decyzje nie naruszały zasad ochrony zaufania, przekonywania czy prawdy obiektywnej.

Z takim stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca składając skargę kasacyjną, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także domagając się zasądzenia od SKO na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto zrzeczono się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Stosownie do art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. wydanemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi na decyzję w wyniku oceny skutków ujawnienia informacji będących przedmiotem wniosku dla bezpieczeństwa publicznego, podczas gdy ocena tych skutków wymaga wiadomości specjalnych z zakresu bezpieczeństwa teleinformatycznego, natomiast organ pierwszej instancji nie powołał w toku postępowania biegłego

- wskazane uchybienie miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby organ pierwszej instancji powołał biegłego to WSA doszedłby do odmiennych wniosków, co do wpływu ujawnienia informacji o zasadach funkcjonowania systemu zarządzania ruchem dla bezpieczeństwa publicznego;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez zaniechanie przez WSA bezpośredniej oceny informacji, objętej zakresem wniosku i oparcie uzasadnienia wyroku jedynie na ocenie argumentów, przedstawionych przez organ pierwszej instancji

- wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby WSA zapoznał się z treścią żądanej przez "F.W." dokumentacji to mógłby dojść do odmiennych wniosków, co do zasadności objęcia żądanych informacji ochroną informacji niejawnych.

Z kolei stosownie do art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy te stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

a. zaakceptowaniu dokonanego w sprawie ograniczenia prawa do informacji publicznej w niniejszej sprawie, polegającego na odmowie udostępnienia całości żądanej informacji, podczas gdy WSA nie przedstawił przekonujących argumentów co do tego, że konieczne jest udostępnienie całości żądanej informacji, co w konsekwencji doprowadziło do ograniczenia prawa do informacji niespełniającego konstytucyjnych warunków proporcjonalności i konieczności,

b. błędnym przyjęciu, że "prawidłowo przeprowadzony proces kolidujących wartości (transparentności życia publicznego i bezpieczeństwa publicznego) prowadzi do konkluzji, że ta druga ma w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pierwszeństwo", podczas gdy prawidłowo dokonany proces ważenia wartości powinien doprowadzić do konkluzji, że możliwa jest taka realizacja prawa do informacji, która umożliwiłaby zarazem ochronę bezpieczeństwa publicznego, poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej w części,

2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy te stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej oraz określają, że informacja publiczna jest udostępniana na wniosek, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że "to wnioskodawca określa zakres żądanych informacji" oraz że "Nie można ( ... ) zarzucać organowi, że nie dokonał "okrojenia" tych żądań do postaci takich danych, których ujawnienie nie godziłoby w ochronę informacji niejawnych", podczas gdy rolą organu pierwszej instancji (dysponenta informacji) jest taka realizacja wniosku, która pozwala na dokonanie w sprawie proporcjonalnego ograniczenia dostępności informacji, bowiem wnioskodawca, który - z obiektywnych względów - nie dysponuje żądaną informacją, nie może tak sformułować wniosku, aby obejmował on jedynie dane niepodlegające ochronie,

3) art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 1-4 u.o.i.n. w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy te określają przesłanki kwalifikowania informacji do określonych klauzul tajności (ściśle tajne", "tajne", "poufne", "zastrzeżone"), poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że "Skoro dla ochrony przed udostępnieniem nie jest konieczny element formalny, czyli nadanie odpowiedniej klauzuli tajności, nie ma żadnych podstaw do wymagania od organu odmawiającego udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., aby w uzasadnieniu decyzji odmownej dokonał kwalifikacji informacji niejawnej do jednej z klauzul tajności wskazanych w art. 5 u.o.i.n.", podczas gdy nawet przy zaakceptowaniu, że do zastosowania art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie jest wymagane spełnienie przesłanki formalnej ochrony informacji niejawnych (opatrzenie klauzulą), konieczne jest jej określenie w treści decyzji administracyjnej, bowiem jest to niezbędne do realnego zapewnienia prawa do sądu.

Organ odwoławczy nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Wobec oświadczenia wnoszącej skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez organ, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z kolei z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W realiach niniejszej sprawy łączna analiza podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wykazuje, że zasadniczej i podstawowej wadliwości zaskarżonego orzeczenia strona skarżąca upatruje w wydaniu tego orzeczenia przedwcześnie, tj. bez zapoznania się przez Sąd z całością akt sprawy, tj. z pominięciem dokumentów, które organ pierwszej instancji uznał za niejawne, co będąc wynikiem naruszenia przepisów postępowania czyniło niewłaściwym zastosowanie wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, nie pozwalając na zweryfikowanie w realiach tej konkretnej sprawy zasadności stanowiska organu o materialnych i formalnych podstawach zakwalifikowania żądanej informacji jako informacji publicznej niejawnej i w związku z tym nie podlegającej udostępnieniu.

Z powyższym bezpośrednio korespondują zarzuty określone w pkt. 1 i 2 dotyczące naruszenia prawa procesowego. W kontekście pierwszego z nich, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. wyjaśnić należy, że zgodnie z wolą ustawodawcy postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej należy do postępowań znacznie odformalizowanych, a jego główną ideą jest szybkość załatwienia sprawy. Przesądza o tym dyspozycja art. 13 ust. 1 u.d.i.p., która nakazuje rozpoznać wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia jego złożenia, chyba, że informacja publiczna nie może być udostępniona w nadmienionym terminie, wówczas podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Regulacja ta sprawia, że co do zasady wyłączona jest możliwość korzystania z takich dowodów, jak opinie biegłych, które niewątpliwie spowodowałyby obstrukcję postępowania i naraziły organ na zarzut opieszałości, powodując konieczność korzystania ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu. Abstrahując jednakże od powyższego, zakładając potencjalną możliwość dopuszczenia dowodu z opinii biegłego w niniejszej sprawie w zarzucie nie określono jakiej specjalizacji biegły miałby zostać powołany i do czego ograniczona byłaby jego rola, uwzględniając dyspozycję art. 4 ust. 1 u.o.i.n., który umożliwia dostęp do informacji niejawnych wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych.

Słusznie organ pierwszej instancji wyjaśnił, powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z 12 lutego 2014 r., II SA/Wa 1749/14, że zasada wiedzy niezbędnej, warunkująca zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.i.n. udostępnienie informacji niejawnych oznacza, że zapoznanie się przez daną osobę z informacjami niejawnymi, służyć ma wykonywaniu przez tę osobę pracy lub pełnieniu służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywaniu prac zleconych (umów) związanych z dostępem do informacji niejawnych. Nikt zatem nie może domagać się udostępnienia informacji niejawnych, nawet jeżeli posiada poświadczenie bezpieczeństwa do odpowiedniej klauzuli, jeżeli informacja taka nie jest niezbędna do wykonywania pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Argumentacja ta potwierdza niezasadność zarzutu braku powołania biegłego przez organ.

Odnosząc się natomiast do drugiego z podniesionych zarzutów w zakresie prawa procesowego, tj. naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. zauważyć należy, że wbrew odmiennemu zapatrywaniu, orzeczenie WSA wydane zostało na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Sąd pierwszej instancji nie wyprowadził oceny prawnej na podstawie materiału, którego nie ma w aktach sprawy, nie ustalał też samodzielnie stanu faktycznego sprawy w oparciu o dowody i fakty, których nie było w aktach sprawy lub zaistniały po dniu wydania zaskarżonej decyzji i nie mogły być znane temu organowi, który wydał decyzję administracyjną, co mogłoby stanowić naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że "orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a tym samym zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego, dokonanej przez organ oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nie może stanowić jego naruszenia, nawet gdyby stanowisko sądu było w tym zakresie błędne" (por. m.in. wyroki NSA z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10; z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10; z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 336/12). Kwestia bowiem zupełności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego mogła być skutecznie podnoszona w zarzutach naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., których natomiast zabrakło w skardze kasacyjnej.

Wprawdzie podzielić należy zapatrywania skarżącej, że WSA orzekał bez zaznajomienia się z dokumentami o udostępnienie, których wnioskowano, niemniej jednak w okolicznościach sprawy nie jest to okoliczność mogąca przemawiać za słusznością podniesionego kasacyjnie zarzutu. Wszakże organ w wydanej decyzji w sposób szczegółowy i skrupulatny opisał na tyle na ile było to możliwe, bez zagrożenia wyjawienia choćby w części informacji o udostępnienie, których wnioskowano, specyfikę i charakterystykę tychże danych oraz zakwalifikowania ich w związku z tym jako informacji niejawnych. W takich sytuacjach wystarczające jest wskazanie hipotetycznych, ale sprecyzowanych – zagrożeń. Podanie konkretnych zagrożeń mogłoby bowiem prowadzić do ujawnienia informacji objętych odmową. Oczekiwania dotyczące konieczności podawania konkretnych zagrożeń związanych z udostępnieniem żądanych informacji, czy obejmowanie jej klauzulą określoną w ustawie o ochronie informacji niejawnych, mogłaby w istocie prowadzić do uzyskania przez adresata decyzji, bądź wywnioskowania przez niego, wiedzy na temat informacji, której organ zdecydował się odmówić. Godziłoby to wprost w istotę i sens regulacji art. 5 ust. 1 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z 8 marca 2017 r., I OSK 1312/15).

Ponadto podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego, przy czym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.)(por. A. Kabat (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wolters Kluwer 2016, teza 3 do art. 133). Oznacza to również, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r., I OSK 2398/11; wyrok NSA z 6 lutego 2015 r., II OSK 1648/13). Takiego uchybienia Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się, a wnoszący kasację nawet nie sformułował zarzutu w tym kierunku. W opisie naruszenia wyartykułowano natomiast zarzut oparcia się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, który to materiał, w ocenie wnoszącego kasację, nie jest zupełny. W konsekwencji, wnoszący kasacje podjął w ten sposób próbę podważenia ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd pierwszej instancji, co tym samym sanowało zarzut art. 133 § 1 p.p.s.a. bezzasadnym.

Idąc dalej, przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie reguluje obowiązku zbierania materiału dowodowego. Zgodnie z jego treścią, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynność organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ Sąd pierwszej instancji nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Stawiając zarzut naruszenia wymienionych przepisów skarżąca kasacyjnie w istocie chce podważyć ocenę WSA co do tego, że żądane przez nią informacje należy zakwalifikować jako informacje niejawne. Powołanie się na art. 134 § 1 p.p.s.a. z uwagi na przedmiot zawartej w nim regulacji uniemożliwia jednakże zakwestionowanie tej oceny Sądu pierwszej instancji.

W powiązaniu z powyższym wywodem pozostaje podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może być skutecznie postawiony wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania oraz gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te wymogi. Jest wewnętrznie spójne, a Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Zatem zaskarżony wyrok poddaje się kontroli kasacyjnej.

Przechodząc do analizy zarzutów naruszenia prawa materialnego, dla porządku dalszej argumentacji potwierdzić należy w ślad za stanowiskiem WSA, iż bezspornym jest, że organ jest podmiotem, który ustawowo jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz, że informacje, których dotyczył wniosek skarżącej stanowią informację publiczną. Należy również potwierdzić za Sądem pierwszej instancji, że istota problemu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny tego, czy organy prawidłowo powołały się na ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na przesłankę ochrony informacji niejawnych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.).

Zgodnie z powołanym art. 5 ust. 1: u.d.i.p.: "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych". Zasady, o jakich mowa w powyższej regulacji w zakresie ochrony informacji przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące tajemnicę państwową lub służbową, określa wspomniana ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Informacją niejawną jest zgodnie z art. 1 ust. 1 u.o.i.n. taka informacja, której nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania. Klasyfikacji informacji niejawnych poprzez nadawanie im stosownych klauzul tajności dotyczy rozdział 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 3 u.o.i.n. informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "poufne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że: 1) utrudni prowadzenie bieżącej polityki zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej; 2) utrudni realizację przedsięwzięć obronnych lub negatywnie wpłynie na zdolność bojową Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej; 3) zakłóci porządek publiczny lub zagrozi bezpieczeństwu obywateli; 4) utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej; 5) utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli lub ściganie sprawców przestępstw i przestępstw skarbowych oraz organom wymiaru sprawiedliwości; 6) zagrozi stabilności systemu finansowego Rzeczypospolitej Polskiej; 7) wpłynie niekorzystnie na funkcjonowanie gospodarki narodowej.

W rozpoznawanej sprawie odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji, zakwalifikowanych jako informacje publiczne, organy uzasadniły tym, że żądana dokumentacja stanowi dane techniczne i zestawienia urządzeń, dane konfiguracyjne sieci, podsystemów ITS, a także opisy interfejsów i użytych rozwiązań komunikacyjnych, które stanowią informacje strategiczne, nie tylko dla Gminy Lublin. Co więcej z systemu tego korzystają także instytucje publiczne odpowiedzialne za bezpieczeństwo Miasta i Państwa, stąd upublicznienie wnioskowanych danych niewątpliwie wpłynęłoby na obniżenie bezpieczeństwa oraz ujawniło mechanizmy i lokalizacje urządzeń krytycznych systemu, a to powoduje, że dotyczą infrastruktury krytycznej o jakiej mowa w art. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U.2023.122 t.j. ze zm.). Ponadto z danych jednego z podsystemów ITS korzystają służby odpowiedzialne za bezpieczeństwo Państwa, takiej jak Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Centralne Biuro Śledcze Policji, lokalne jednostki Policji czy Straż Miejska. Jak podkreślił organ, ujawnienie przedmiotowych danych miałoby negatywny wpływ na bezpieczeństwo teleinformatyczne całego systemu, zaś raport otwarcia jest chroniony przez administratora ze względu na to, że zawiera informacje, w ramach których przetwarzane są dane osobowe. W ostateczności żądana dokumentacja zawiera także dane, które nie noszą walorów informacji publicznej, a ich ujawnienie mogłoby naruszać politykę bezpieczeństwa. Wyjaśniono również, że udostępnienie rzeczonych danych mogłoby doprowadzić do ataków hakerskich, a tym samym naraziłoby organ m.in. na ryzyko naruszenia danych osobowych, dyskryminację, kradzież lub sfałszowanie tożsamości. W konsekwencji mogłoby to spowodować znaczną szkodę oraz potencjalne ryzyko kar pieniężnych nałożonych przez Urząd Ochrony Danych Osobowych. Pozyskanie żądanych danych mogłoby doprowadzić lub ułatwić popełnianie cyberprzestępstw, albowiem dane te nie są nigdzie publikowane i służą wyłącznie określonym, uprawnionym podmiotom, nie są rozpowszechniane.

Nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że powyższe okoliczności, jako zasadnicze elementy podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, podlegają weryfikacji przez sąd administracyjny w ramach przeprowadzanej kontroli.

Skoro natomiast organ doszedł do przekonania, w wyniku oceny treści złożonego przez skarżącą wniosku o udostępnienie informacji publicznej, że żądanie tego wniosku dotyczyło informacji podlegającej ochronie jako informacji niejawnej w przyjętym przez organ rozumieniu pojęcia "informacji niejawnej" to zachodziły podstawy do zastosowania przepisów art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli więc w skardze kasacyjnej nie podważono stanowiska Sądu w zakresie ustaleń faktycznych ani w zakresie przyjętej wykładni "informacji niejawnych" to zarzut błędnego zastosowania wskazanych przepisów nie mógł być więc skuteczny wobec rozstrzygnięcia WSA akceptującego stanowisko organu o podstawach do odmowy dostępu do informacji publicznej i z tego względu zastosowania przepisów art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Ponownie podkreślić należy, że specyfika odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych powoduje, że organ nie musi szczegółowo uzasadniać i wskazywać konkretnych zagrożeń związanych z ich ewentualnym udostępnieniem (por. wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., I OSK 2248/16). W konsekwencji niesłuszny okazał się zarzut określony w pkt. 2 skargi kasacyjnej, co do naruszenia prawa materialnego. Ponadto organ w decyzji wskazał, że wnioskowane dane są dokumentami niejawnymi ze względu na spełnienie przesłanki materialnej, mimo nie opatrzenia ich stosowną klauzulą tajności, stąd niedopuszczalnym byłoby z dokumentów objętych klauzulą niejawności dokonywać wyłączeń przez filtrowanie zawartych w nich informacji, skoro dokumenty niejawne jako zbiór informacji zawierający informacje niejawne podlega ochronie jako dokument niejawny w całości, a tym samym oczekiwać od organu przedstawienia wnioskowanych danych w sposób wybiórczy, cząstkowy, umożliwiający realizację choćby w części złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Z całą pewnością udostępnienie skarżącej wnioskowanych danych może utrudnić wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli lub ściganie sprawców przestępstw i przestępstw skarbowych oraz organom wymiaru sprawiedliwości w myśl art. 5 ust. 3 pkt 4 u.oi.n., na co zresztą słusznie powoływał się organ, tym samym klasyfikując wnioskowane informacje do klauzuli "poufne".

Pozostając przy kwestii zarzucanego naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Przepis art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poszerza znacznie krąg podmiotów uprawnionych, stwierdzając, że prawo do informacji przysługuje "każdemu". Pojęcie to obejmuje nie tylko osoby fizyczne, ale również osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej np. organizacje społeczne. Prawo dostępu do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, poprzez zwiększanie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. Przejrzystość procesu decyzyjnego umacnia demokratyczny charakter instytucji oraz zaufanie obywateli do administracji. Niemniej jednak prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej nie ma jednak charakteru absolutnego i Konstytucja RP dopuszcza jego ograniczenie między innymi z uwagi ochronę porządku publicznego, czy bezpieczeństwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Zagrożenie terroryzmem i rozwój przestępczości zorganizowanej powodują, że coraz częściej musimy godzić się na takie działania służb chroniących porządek prawny i nasze bezpieczeństwo, które ograniczają swobody obywatelskie, w tym sferę prywatności. Nie sposób równocześnie zaprzeczyć, że nie mogą podlegać ujawnieniu informacje, których ujawnienie groziłoby porządkowi i bezpieczeństwu publicznemu lub narażało na szwank działania organów chroniących te wartości (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2620/14).

Konieczność zatem ograniczenia prawa do informacji konkretyzuje się m.in. w przepisach u.o.i.n., co prawidłowo w swoim rozstrzygnięciu wyjaśnił zarówno Sąd pierwszej instancji jak i organ, wskazując na znajdujące zastosowanie przepisy art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 tej ustawy. W skardze kasacyjnej w ramach omawianego zarzutu nie powołano wskazanych wyżej przepisów (również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), co nie dawało podstaw do uwzględnienia zarzutów określonych w pkt. 1) lit. a. i b. skargi kasacyjnej, co do naruszenia prawa materialnego.

Ponadto jak słusznie zauważył WSA odzwierciedlenie ograniczenia dostępu do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 3 Konstytucji znalazło się także w treści wspomnianego art. 5 ust. 1 u.d.i.p., który to przepis stanowił podstawę odmowy przekazania żądanych danych.

Z podanych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.