Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 695/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 a w zw. z art. 130, art. 134
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: par. 36 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 19 lipca 2023 r. nr WG-VI.7534.120.2023.AM w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 19 lipca 2023 r. nr WG-VI.7534.120.2023.AM Wojewoda Podlaski, po rozpatrzeniu odwołania B. S. od decyzji Prezydenta Miasta Suwałk z dnia 31 maja 2023 r., znak: GR.6833.75.2021.2023.SW, w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w Suwałkach, obręb 2, oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,0112 ha, nr [...] o pow. 0,0056 ha i nr [...] o pow. 0,0008 ha, przejętą z mocy prawa na własność Miasta Suwałki, na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Suwałk Nr 6/2021 z dnia 30 listopada 2021 r., znak: AGP.6740.13.2021.SZ, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] ulica [...] w Suwałkach, na odcinku od posesji nr [...] do mostu na rzece Czarna Hańcza, wraz z rozbiórką i budową infrastruktury technicznej, oraz zatwierdzeniu podziału nieruchomości, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Prezydent Miasta Suwałk, decyzją Nr 6/2021 z dnia 30 listopada 2021 r., znak: AGP.6740.13.2021.SZ, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] ulica [...] w Suwałkach na odcinku od posesji nr [...] do mostu na rzece Czarna Hańcza wraz z rozbiórką i budową infrastruktury technicznej. Przedmiotową decyzją, która stała się ostateczna w dniu 29 kwietnia 2022 r., zatwierdzono projekt podziału m.in. nieruchomości stanowiącej własność B. S., położonej w Suwałkach, obręb [...], oznaczonej jako działki nr: [...] o pow. 0,3022 ha, [...] o pow. 2,0875 ha oraz [...] o pow. 1,7422 ha. Działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr: [...] o pow. 0,0056 ha (przeznaczona pod drogę gminną) i [...] o pow. 0,2966 ha (w dotychczasowym władaniu), działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr: [...] o pow. 0,0008 ha (przeznaczona pod drogę gminną) i [...] o pow. 2,0867 ha (w dotychczasowym władaniu), natomiast działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr: [...] o pow. 0,0112 ha (przeznaczona pod drogę gminną) i [...] o pow. 1,7310 ha (w dotychczasowym władaniu). W związku z powyższym, nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania, oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,0056 ha, nr [...] o pow. 0,0008 ha i nr [...] o pow. 0,0112 ha, z dniem w którym decyzja stała się ostateczna, z mocy prawa stała się własnością Miasta Suwałki.

Decyzją z dnia 15 czerwca 2022 r., znak GR.6833.75.2021.SW, Prezydent Miasta Suwałk, działający jako starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, ustalił wysokość odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość na łączną kwotę 14 599,00 zł, w pkt 3 decyzji powiększono wysokość ustalonego odszkodowania o kwotę 729,95 zł, stanowiącą równowartość 5% wartości nieruchomości, z tytułu wydania nieruchomości w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Do wypłaty ww. odszkodowania na rzecz Pani B. S., w łącznej wysokości 15 328,95 zł zobowiązano Prezydenta Miasta Suwałk w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła B. S., zarzucając jej naruszenie przepisów procedury administracyjnej oraz przepisów prawa materialnego.

W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda Podlaski, decyzją z dnia 28 lipca 2022 r., znak: WG-VI.7534.127.2022.AM, uchylił ww. decyzję Prezydenta Miasta Suwałk i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., iż biegły w operacie szacunkowym, bez wskazania podstaw, do bezpośredniej analizy przyjął nieruchomość położoną w województwie warmińsko-mazurskim, tj. spoza rynku regionalnego, co zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stanowi uchybienie mogące mieć wpływ na wartość wycenianej nieruchomości. Ponadto, organ II instancji wskazał, iż w sporządzonym operacie szacunkowym brak było opisu nieruchomości podobnych wziętych do porównań, co uniemożliwia weryfikację poprawności dokonanego wyboru nieruchomości podobnych do szacowanej. Wątpliwości organu II instancji wzbudziła również analiza rynku transakcyjnego nieruchomości o powierzchniach sprzed podziału, tj. ograniczenie do nieruchomości o powierzchni ok. 2 000 m2 i powyżej, w sytuacji gdy w treści operatu szacunkowego zawarto stwierdzenie, że na cenę nieruchomości wpływa m.in. cecha - powierzchnia, a przy dokonaniu opisu jej gradacji zawarto informację, że "mniejsze powierzchniowo nieruchomości osiągają zazwyczaj wyższe ceny jednostkowe, a także brak określenia wartości części składowej nieruchomości gruntowej lub analizy wykazującej brak jakiejkolwiek jej wartości.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta Suwałk, decyzją z dnia 29 grudnia 2022 r., znak: GR.6833.75.2021 .SW w pkt 1 decyzji przyjął wartość nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0112 ha, nr [...] o pow. 0,0056 ha i nr [...] o pow. 0,0008 ha na kwotę 14 977,00 zł, w pkt 2 decyzji ustalił odszkodowanie za prawo własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz B. S. w wysokości 14 977,00 zł, w pkt 3 powiększył wysokość odszkodowania o kwotę 748,85 zł, odpowiadającą 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w pkt 4 zaliczył na poczet odszkodowania ustalonego w pkt 2, kwotę wypłaconej przez Prezydenta Miasta Suwałk zaliczki na rzecz B. S. w wysokości 10 730,26 zł, w pkt 5 zobowiązał Prezydenta Miasta Suwałk do wypłaty pozostałej części odszkodowania za niniejszą nieruchomość na rzecz B. S. w wysokości 4 995,59 zł, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Pani B. S., zarzucając jej naruszenie przepisów procedury administracyjnej oraz przepisów prawa materialnego.

W wyniku rozpoznania odwołania, Wojewoda Podlaski, decyzją z dnia 28 marca 2023 r., znak: WG-VI.7534.17.2023.AM, uchylił ww. decyzję Prezydenta Miasta Suwałk i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż biegły w operacie szacunkowym do analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ponownie przyjął nieruchomości o powierzchniach sprzed podziału, tj. nieruchomości o powierzchni ok. 2 000 m2 i powyżej, w sytuacji gdy w treści operatu szacunkowego zawarto stwierdzenie, że na cenę nieruchomości wpływa m.in. cecha - powierzchnia, a przy dokonaniu opisu jej gradacji zawarł informację, że "mniejsze powierzchniowo nieruchomości osiągają zazwyczaj wyższe ceny jednostkowe". Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na brak określenia w operacie szacunkowym, wartości części składowej nieruchomości gruntowej (drzewostanu) lub analizy wykazującej brak jakiejkolwiek jej wartości.

Decyzją z dnia 31 maja 2023 r., znak: GR.6833.75.2021.2023.SW, Prezydent Miasta Suwałk, w pkt 1 decyzji przyjął wartość nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0112 ha, nr [...] o pow. 0,0056 ha i nr [...] o pow. 0,0008 ha na kwotę 16 074,00 zł, w pkt 2 decyzji ustalił odszkodowanie za prawo własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz B. S. w wysokości 16 074,00 zł, w pkt 3 powiększył wysokość odszkodowania o kwotę 803,70 zł, odpowiadającą 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w pkt 4 zaliczył na poczet odszkodowania ustalonego w pkt 2, kwotę wypłaconej przez Prezydenta Miasta Suwałk zaliczki na rzecz B. S. w wysokości 10 730,26 zł, w pkt 5 zobowiązał Prezydenta Miasta Suwałk do wypłaty pozostałej części odszkodowania za niniejszą nieruchomość na rzecz B. S. w wysokości 6 147,44 zł, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła B. S., nie zgadzając się z wysokością ustalonego odszkodowania, zarzucając skarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego.

Wojewoda Podlaski decyzją z dnia 19 lipca 2023 r. nr WG-VI.7534.120.2023.AM utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że wytyczne zawarte we wcześniejszych decyzja kasacyjnych zostały wykonane i decyzja jest prawidłowa.

Na wstępie organ odwoławczy zacytował treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i podkreślił, że ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Operat szacunkowy jest tym samym sformalizowanym prawnie dowodem wartości nieruchomości, a wyrażone w nim oceny i ustalenia stanu faktycznego stanowią wyraz czynności rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w sprawie, które mogą być podważone, ale tylko w sposób jednoznacznie zaprzeczający tym ustaleniom. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszelkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy elementów oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy podkreślił, że na potrzeby niniejszego postępowania sporządzony został operat szacunkowy z dnia 09 maja 2023 r., przez rzeczoznawcę majątkowego R. S. (upr. nr [...]), określający wartość nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], na łączną kwotę 16 074,00 zł (wartość gruntu - kwota 16 032,00 zł, wartość zadrzewień - kwota 42,00 zł). Dla nieruchomości oznaczonej w dacie wydania decyzji zrid, jako działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] (przed podziałem), założona była księga wieczysta Kw Nr [...]. Zgodnie z ww. księgą właścicielem nieruchomości była B. S. Biegły w sporządzonym operacie szacunkowym, stwierdził, iż na obszarze na którym położona była wyceniana nieruchomość w dacie wydania decyzji zrid, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr XXXVII/477/2017 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 25 listopada 2017 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części rejonu [...] w Suwałkach, opublikowaną w Dz. Urz. Województwa Podlaskiego z dnia 31 października 2017 r., poz. 3995. Zgodnie z ww. planem działki nr [...] i [...], położone są na terenie oznaczonym symbolem 6aMN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, natomiast działka nr [...], położona jest na terenie oznaczonym symbolem 4aKD-D - pas drogi publicznej położonej w ciągu ulicy [...], klasy D - dojazdowe (strona 8 operatu). Powyższe informacje potwierdza uzyskane w toku uprzednio prowadzonego postępowania odwoławczego, zaświadczenie wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta Suwałk z dnia 23 lutego 2023 r., znak: AGP.6727.87.2023.DK, o przeznaczeniu działek nr [...], nr [...] i nr [...], wraz z dołączonym do niego załącznikiem graficznym w postaci rysunku planu, a także dołączone do akt sprawy informacje z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...], nr [...] i nr [...].

Jak wynikało ponadto z opisu zawartego w treści operatu szacunkowego, wyceniana nieruchomość położona jest w północno-zachodniej części miasta, która stanowi tereny o funkcji rolniczej oraz tereny zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej zlokalizowane głównie wzdłuż ulicy [...]. Podstawowe zaplecze handlowo-usługowe oraz oświatowe znajduje się w odległości ok. 1,5 - 2 km, w rejonie ulicy [...] i [...]. Do centrum miasta jest ok. 4 - 4,5 k. W otoczeniu wycenianej nieruchomości znajduje się zabudowa siedliskowa, pojedyncza zabudowa jednorodzinna oraz grunty niezabudowane przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną/siedliskową (wzdłuż ulicy) i przeznaczone na cele rolnicze (w głębi ulicy). W otoczeniu nieruchomości funkcjonują również gospodarstwa rolnicze z prowadzoną produkcją zwierzęcą. Wchodzące w skład wycenianej nieruchomości działki posiadają kształt wydłużony charakterystyczny dla działek wydzielanych pod poszerzenie dróg publicznych, a teren jest równy. Bezpośredni dojazd do nieruchomości odbywa się z ulicy [...] o nawierzchni żwirowej. Teren uzbrojony jest w sieć elektroenergetyczną, wodociągową, kanalizacyjną oraz telekomunikacyjną. Na działce nr [...] znajdowały się samosiewy zadrzewień liściastych, będące następstwem wieloletniego nieużytkowania gruntu. Były to głównie zakrzaczenia, niemniej jednak na granicy nieruchomości rosły trzy klony, które zostały wycięte w ramach realizowanej inwestycji drogowej.

Mając na uwadze obowiązujące przepisy, przeprowadzoną analizę rynku, a także zalecenia organu II instancji zawarte w decyzji z dnia 28 marca 2023 r., znak; WGVI.7534.17.2023.AM, rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny przy zastosowaniu podejścia kosztowego. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych. Przy określeniu wartości odtworzeniowej nieruchomości za koszt nabycia gruntu przyjmuje się wartość rynkową gruntu o takich samych cechach. Wartość drzewostanu została ustalona w oparciu o informacje uzyskane z Nadleśnictwa Suwałki, oraz z uwzględnieniem publikacji Tablice miąższości kłód odziomkowych i drzew stojących autorstwa M. C. i wyniosła 42,00 zł.

W sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy do określenia wartości gruntu zastosował podejście porównawcze - metodę porównywania parami. Mając na uwadze fakt, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] i [...] przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, natomiast działka nr [...] przeznaczona była pod drogę, biegły przeanalizował rynek niezabudowanych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną i rynek niezabudowanych nieruchomości drogowych.

W pierwszej kolejności biegły dokonał charakterystyki i analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Jako obszar analizy biegły przyjął teren miasta Suwałki (rynek lokalny). Analizą objęto okres jak najbliższy dacie wyceny, przyjmując ostatecznie dane o umowach sprzedaży zawartych od dnia 11 stycznia 2021 r. do dnia 09 marca 2022 r. Wyceny nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] i [...], biegły dokonał w oparciu o treść § 36 ust. 1 rozporządzenia. Przeprowadzona przez rzeczoznawcę majątkowego analiza rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną wykazała, iż rynek ten na badanym obszarze jest dobrze rozwinięty. W analizowanym okresie autor operatu odnotował kilkadziesiąt umów sprzedaży nieruchomości o takim przeznaczeniu. Niemniej jednak, z uwagi na powierzchnię przedmiotu wyceny, a także mając na uwadze zalecenia organu II instancji zawarte w decyzji z dnia 28 marca 2023 r., znak: WG-V1.7534.17.2023.AM, biegły analizę rynku ograniczył do nieruchomości o pow. do 100 m2, stwierdzając, iż rynek w tym zakresie powierzchniowym jest słabo rozwinięty. Jednostkowe ceny transakcyjne nieruchomości w badanym okresie wahały się w przedziale od 98,59 zł/m2 (cena minimalna) do 144,32 zł/m2 (cena maksymalna). Średnia cena jednostkowa z zebranego zbioru nieruchomości, z uwzględnieniem trendu wzrostowego cen na poziomie 5% w skali roku, wyniosła 124,4 zł/m2 (strona 15 operatu). Po skorygowaniu wag cech mających wpływ na wartość nieruchomości biegły określił wartość rynkową 1 m2 gruntu przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną na kwotę 99,25 zł/m. Tym samym wartość działek nr [...] i [...], została określona na kwotę 6 352,00 zł (99,25 zł/m2 x 64 m2), po zaokrągleniu do pełnych złotych (strona 25 operatu).

Następnie, mając na uwadze fakt, iż działka nr [...] przeznaczona była pod drogę, biegły dokonał charakterystyki i analizy rynku nieruchomości drogowych. Wycenę niniejszej działki oparto o treść § 36 ust. 4 rozporządzenia. Jako obszar analizy rzeczoznawca majątkowy w pierwszej kolejności przyjął lokalny rynek nieruchomości drogowych (miasto Suwałki), poszerzając następnie obszar analizy o rynek regionalny (Grajewo, Augustów - teren województwa podlaskiego). Analizą objęto okres jak najbliższy dacie wyceny, przyjmując ostatecznie dane o umowach sprzedaży zawartych od dnia 18 grudnia 2020 r., do dnia 17 stycznia 2022 r. Przeprowadzona przez rzeczoznawcę majątkowego analiza rynku nieruchomości drogowych wykazała, iż rynek ten jest słabo rozwinięty. Po odrzuceniu nieruchomości, które znacznie odbiegały od przedmiotu wyceny, jak też transakcji, których ceny jednostkowe znacznie odbiegały od cen przeciętnych, biegły do dalszej analizy przyjął dane o 5 umowach sprzedaży. Jednostkowe ceny transakcyjne nieruchomości drogowych w badanym okresie wahały się w przedziale od 80,61 zł/m2 (cena minimalna) do 111,30 zł/m2 (cena maksymalna). Średnia cena jednostkowa z zebranego zbioru nieruchomości, z uwzględnieniem trendu wzrostowego cen na poziomie 5% w skali roku, wyniosła 100,87 zł/m2. Ostatecznie do dalszych analiz i bezpośredniego porównania, rzeczoznawca wybrał 3 transakcje (strona 27 operatu). Po skorygowaniu wag cech mających wpływ na wartość nieruchomości biegły określił wartość rynkową 1 m2 gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną na kwotę 86,43 zł/m. Tym samym wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], została określona na kwotę 9 680,00 zł (86,43 zł/m2 x 112 m2), po zaokrągleniu do pełnych złotych (strona 27 operatu).

Po przeprowadzeniu analiz obu rynków, biegły stwierdził, iż przeznaczenie działek nr [...], [...], zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia ich wartości. Wartość jednostkowa powyższych działek została określona na kwotę 99,25 zł/m2 i jest wyższa od wartości jednostkowej działki nr [...] przeznaczonej pod drogę, która została określona na kwotę 86,43 zł/m2.

Organ I instancji, w ślad za rzeczoznawcą majątkowym stanął na stanowisku, iż sposób określenia wartości wycenianej nieruchomości w operacie jest prawidłowy i na tej podstawie ustalił wysokość odszkodowania w zaskarżonej decyzji, zaś organ odwoławczy podzielił powyższe stanowisko. Biegły zastosował właściwe przepisy regulujące kwestie sporządzania operatów szacunkowych. Wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego przedstawiające tok obliczeń, oraz wyjaśniające metodologię wyceny są klarowne, spójne, logiczne i przekonujące, zaś wnioski końcowe znajdują pokrycie w ustaleniach biegłego, oraz w materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania. Tym samym sporządzony operat szacunkowy mógł stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną pod drogę nieruchomość.

Odnosząc się do zarzutu odwołania organ II instancji podkreślił, że nie było podstaw do wyłączenia biegłego od sporządzenia opinii w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 24 k.p.a. Ponadto nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty naruszenia § 36 ust. 1-4, § 56 ust. 1 pkt 4, 5, 6 i 7 rozporządzenia, w związku z art. 154 § 1, art. 4 pkt 16 i 17, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 134 ust. 1, 3 i 4 u.g.n., w związku z art. 154 ust. 1, art. 151 ust. 1, art. 130 ust. 1 i ust. 2, art. 134 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 u.g.n., w związku z art. 11 d ust. 5, art. 12 ust. 5 i ust. 4a specustawy drogowej. Dokonując oceny prawidłowości analizowanego operatu szacunkowego, organ odwoławczy stwierdził, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Wypełnia on, wbrew twierdzeniem skarżącej, dyspozycje zawarte w wyżej powołanych przepisach, a zatem może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. [...]). W sporządzonym na zlecenie Prezydenta Miasta Suwałk operacie, biegły R. S., wbrew twierdzeniem skarżącej, nie naruszył przepisów rozporządzenia w tym § 36 ust. 1-4. Podkreślono, że w procedurze wyceny uwzględniono przede wszystkim różne przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, bowiem z akt sprawy wynika wprost, że działki nr [...] i [...], położone są na terenie oznaczonym symbolem 6aMN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, natomiast działka nr 20928/3, położona jest na terenie oznaczonym symbolem 4aKD-D - pas drogi publicznej położonej w ciągu ulicy [...]. Powyższe potwierdza uzyskane w toku prowadzonego postępowania odwoławczego zaświadczenie wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta Suwałk z dnia 23 lutego 2023 r., znak: AGP.6727.87.2023.DK, oraz dołączony do niego załącznik graficznego w postaci rysunku planu, a także dołączone do akt sprawy informacje z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...], nr [...] i nr [...]. W sporządzonym operacie szacunkowym, wycena nieruchomości o przeznaczeniu drogowym została oparta o § 36 ust. 4 rozporządzenia, natomiast wycena nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o § 36 ust. 1 rozporządzenia, co zostało skarżącej wyjaśnione m.in. w decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 28 lipca 2022 r. oraz z dnia 28 marca 2023 r. Ponadto biegły prawidłowo, w pierwszej kolejności przeprowadził analizę lokalnego rynku nieruchomości (miasto Suwałki), a następnie, w przypadku nieruchomości drogowych, rozszerzył analizę o dane z rynku regionalnego (teren województwa podlaskiego).

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, iż żądanie skarżącej o przeprowadzeniu uzupełniającego dowodu z dokumentu urzędowego, tj. z treści miejscowego planu (zatwierdzonego uchwałą Nr XXXVIl/477/2017 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 25 października 2017 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części rejonu ulicy [...]) oraz informacji publicznej udzielonej przez Prezydenta Miasta Suwałk pismem z dnia 02 maja 2023 r., znak: I.7013.18.2022.AU, na okoliczność, że w myśl art. 154 ust. 1 u.g.n. przejęte działki nr [...] i nr [...] miały przeznaczenie drogowe wynikające z zapisów miejscowego planu. W ocenie organu II instancji, zawarte w operacie zestawienie transakcji nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oraz nieruchomości drogowych, jest zestawieniem miarodajnym ze względu na cechy nieruchomości w kontekście definicji nieruchomości podobnych oraz zawiera ich wystarczającą ilość. Rzeczoznawca w sposób precyzyjny oraz logiczny dobrał do porównania nieruchomości podobne oraz ustalił względem nich odpowiednie współczynniki korygujące. Operat nie zawiera także wad świadczących o naruszeniu przez rzeczoznawcę przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za niezasadne zatem organ II instancji uznał zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., w sytuacji gdy opinia biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organy administracji, jak też sądy nie są uprawnione do jej podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 305/20). Na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Obowiązująca w tym zakresie regulacja prawna, a ponadto wiążące rzeczoznawcę standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na niego obowiązek, aby przy dokonywaniu wyceny nieruchomości wykorzystał zarówno swoją wiedzę specjalistyczną, jak również dołożył należytej staranności (art. 175 i nast. u.g.n.). W konsekwencji, jak już wcześniej wskazano, to rzeczoznawca decyduje o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości (§ 4 ust. 1 rozporządzenia - por. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06; z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11; z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt. I OSK 557/19).

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda Podlaski uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie budzi zastrzeżeń, zaś przeprowadzona przez organ I instancji ocena dowodowa operatu szacunkowego jest wyczerpująca oraz nie nosi znamion dowolności.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca B. S., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając je w całości, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a mianowicie:

1)art. 176 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 84 § 1 i § 2 k.p.a., w związku z art. 24 § 1 pkt 4, pkt 5, pkt 6 k.p.a., poprzez uznanie prywatnej opinii rzeczoznawcy majątkowego z dnia 09 maja 2023 r., o wartości odtworzeniowej przejętych działek drogowych za dowód w sprawie, pomimo wszczęcia z urzędu w dniu 12 lipca 2023 r. przez Ministra postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej o sygnaturze akt KOZ-R/1557 wobec rzeczoznawcy majątkowego R. S. (nr upr. [...]), oraz pomimo, że ten autor operatu brał już udział w sprawie - a zatem zachodziły przesłanki z art. 24 § 1 pkt 4, pkt 5 i pkt 6 k.p.a. - autor tego operatu podległa wyłączeniu od udziału w szacowaniu przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy z mocy ustawy, decyzja o wysokości odszkodowania powinna być oparta o legalną opinię biegłego o wartości rynkowej działek przejętych w trybie specustawy drogowej;

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z § 36 ust. 1-4, § 56 ust. 1 pkt 4-7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555) - zwanego dalej rozporządzeniem, w zw. z art. 154 § 1, art. 4 pkt 16 i pkt 17, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 134 ust. 1, 3 i 4 u.g.n., w zw. z art. 11d ust. 5, art. 12 ust. 5 i ust. 4a specustawy drogowej, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieustalenie stanu faktycznego oraz odmowę dokonania wartości dowodowej operatu szacunkowego, a także zastąpienie wymaganej oceny ogólnymi stwierdzeniami o przydatności operatu szacunkowego do załatwienia sprawy - na skutek wskazanych uchybień organu administracji, gdyż nie został prawidłowo rozpatrzony i zweryfikowany podstawowy środek dowodowy, jakim jest operat szacunkowy, co uniemożliwiło ustalenie wysokości należnego odszkodowania, w myśl przepisu szczególnego z § 36 ust. 4 rozporządzenia, oraz przepisów wskazanych w jego odesłaniu, podczas gdy rzetelnie przeprowadzona ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego powinna prowadzić do wydania decyzji opartej o wartość rynkową przejętych działek, poprzez prawidłowe zastosowanie przywołanego przepisu szczególnego, oraz przepisów wskazanych w jego odesłaniu, co skutkowałoby ustaleniem odszkodowania zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa - to naruszenie istotnie wpłynęło na wynik sprawy, poprzez drastyczne zaniżenie należnego odszkodowania;

3) § 36 ust. 4, § 36 ust. 1, § 56 ust. 1 pkt 4-7 rozporządzenia, art. 4 pkt 16 i pkt 17, art. 151 ust. 1, art. 134 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 u.g.n., w zw. z art. 11d ust. 5, art. 12 ust. 5 i ust. 4a specustawy drogowej, poprzez pominięcie tych przepisów, bądź też poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, gdyż skarżony organ administracji uznał operat szacunkowy za odpowiadający prawu, podczas gdy rzeczoznawca majątkowy oraz skarżony organ administracji nie ustalił stanu faktycznego, przeznaczenia, cech oraz stanu przejętych działek, tj. mylnie ustalił stan faktyczny, pomijając zapisy miejscowego planu, a w konsekwencji nie powołał oraz nie zastosował przepisu szczególnego z § 36 ust. 4 rozporządzenia oraz przepisów wskazanych w jego odesłaniu, a zatem nie powołał, a także nie zastosował zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. jako źródła stosunku prawnego odszkodowania, za skutki wydania decyzji Prezydenta Miasta Suwałk nr 6/2021 znak: AGP.6740.13.2021.SZ z dnia 30 listopada 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy drogi gminnej nr [...] ulica [...] w Suwałkach na odcinku od posesji nr [...] do mostu na rzece Czarna Hańcza wraz z rozbiórką i budową infrastruktury technicznej - te naruszenia istotnie wpłynęły na wynik sprawy, poprzez drastyczne zaniżenie należnego odszkodowania.

Mając na uwadze powyższe, B. S., wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, rozpoznanie skargi na rozprawie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.").

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o akta sprawy oraz okoliczności podniesione w skardze Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, a organ odwoławczy w sposób szczegółowy odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja ustalająca wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: z.r.i.d.) wydanej na podstawie tzw. specustawy drogowej tj. decyzji Prezydenta Miasta Suwałk, Nr 6/2021 z dnia 30 listopada 2021 r., znak: AGP.6740.13.2021.SZ, którą zezwolono na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] ulica [...] w Suwałkach na odcinku od posesji nr 36 do mostu na rzece Czarna Hańcza wraz z rozbiórką i budową infrastruktury technicznej. Przedmiotową decyzją, która stała się ostateczna w dniu 29 kwietnia 2022 r., zatwierdzono projekt podziału m.in. nieruchomości stanowiącej własność B. S. (skarżącej), położonej w Suwałkach, obręb 2, oznaczonej jako działki nr: [...] o pow. 0,3022 ha, [...] o pow. 2,0875 ha oraz [...] o pow. 1,7422 ha. Działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr: [...] o pow. 0,0056 ha (przeznaczona pod drogę gminną) i [...] o pow. 0,2966 ha (w dotychczasowym władaniu), działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr: [...] o pow. 0,0008 ha (przeznaczona pod drogę gminną) i [...] o pow. 2,0867 ha (w dotychczasowym władaniu), natomiast działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr: [...] o pow. 0,0112 ha (przeznaczona pod drogę gminną) i [...] o pow. 1,7310 ha (w dotychczasowym władaniu). W związku z powyższym, nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania, oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,0056 ha, nr [...] o pow. 0,0008 ha i nr [...] o pow. 0,0112 ha, z dniem w którym decyzja stała się ostateczna, z mocy prawa stała się własnością Miasta Suwałki.

W sprawie niniejszej zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 162 ze zm.; dalej: specustawa drogowa), a w szczególności art. 18 ust. 1, zgodnie z którym wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie zaś z przepisem art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zasady ustalania odszkodowania uregulowane są w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023r., poz. 344 dalej: u.g.n.) oraz przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021r. poz. 555 ze zm.; dalej: rozporządzenie). Z przepisów tych wynika, że ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego (operat) określającej wartość nieruchomości, a dowód z operatu stanowi kluczowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania. Operat jest oparty na wiadomościach specjalnych biegłego (rzeczoznawcy majątkowego), których ani organ, ani sąd kontrolujący decyzję ustalającą odszkodowanie nie posiadają. Nie wyklucza to jednak kontroli operatu przez organ administracji publicznej dopuszczający taki dowód w sprawie. Zakres tej kontroli, zdaniem Sądu, wynika z ogólnych zasad oceny dowodu (art. 80 k.p.a.). Co prawda organ nie może zastąpić rzeczoznawcy majątkowego i zaproponować swojej wyceny nieruchomości, to jednak ma obowiązek sprawdzić operat pod względem nie tylko formalnym ale i materialnym (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1346/17 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl dalej jako CBOSA). Organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął rzeczoznawca majątkowy, ale może, a nawet jest do tego zobowiązany w ramach oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu, czy strony postępowania, zawiera niejasności, błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyroki w sprawach II OSK 1611/12 z dnia 3 grudnia 2013 r.; I OSK 364/15 z dnia 8 stycznia 2016 r., oraz II SA/Gd 167/16 z dnia 31 sierpnia 2016 r., CBOSA). Taka też sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie albowiem pierwotne operaty zostały przez organ odwoławczy zakwestionowane, co skutkowało dwukrotnym uchyleniem zaskarżonych decyzji i wskazaniem konkretnych uchybień, które zostały wyeliminowane na dalszym etapie. W tych okolicznościach nie można zatem mówić, że pierwotne operaty szacunkowe tj. z 11 kwietnia 2022 r. oraz 8 sierpnia 2022 r. były wydane w toku postępowania, zaś kolejny z dnia 9 maja 2023 r. (analizowany obecnie), jest już opinią prywatną. Wszystkie operaty zostały wydane bowiem w tej samej sprawie i na skutek dostrzeżonych przez organ odwoławczy uchybień.

Odnosząc ponadto do zarzutów naruszenia art. 176 u.g.n., art. 84 § 1 i § 2 k.p.a., w związku z art. 24 § 1 pkt 4, pkt 5, pkt 6 k.p.a., poprzez uznanie prywatnej opinii rzeczoznawcy majątkowego z dnia 09 maja 2023 r. za dowód w sprawie, pomimo wszczęcia z urzędu w dniu 12 lipca 2023 r. przez Ministra postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej o sygnaturze akt KOZ-R/1557 wobec rzeczoznawcy majątkowego R. S. (nr upr. [...]), w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 194 ust. 1 a u.g.n. Minister wszczyna postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej z urzędu, zaś wszczęcie postępowania z urzędu jest skuteczne dopiero z chwilą zawiadomienia osoby będącej stroną w sprawie (art. 61 § 4 kpa). Wskazać jednak należy, iż pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 12 lipca 2023 r., znak: DN-V11.7651.39.2023.KW.5.KOZ-R/1557, informujące o wszczęciu z urzędu wobec rzeczoznawcy majątkowego R. S. (upr. numer 5219), postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej o sygnaturze akt: KOZ-R/1557, wpłynęło do wiadomości Wojewody Podlaskiego pocztą tradycyjną w dniu 18 lipca 2023 r., jednakże do komórki prowadzącej postępowanie odszkodowawcze trafiło w dniu 20 lipca 2023 r. Okoliczności te potwierdzają prezentanty organu na w/w piśmie. Natomiast, decyzja kończąca postępowanie odwoławcze wydana z upoważnienia Wojewody Podlaskiego została podpisana i wysłana w dniu 19 lipca 2023 roku. Słusznie zatem wskazuje organ odwoławczy, że w wyroku z dnia 10 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 506/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że dla oceny przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego jako biegłego, na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 6, w zw. z art. 84 § 2 k.p.a., znaczenie ma moment sporządzenia wyceny. Gdyby przyjąć, że wady operatu, które można zweryfikować w toku postępowania odwoławczego, wykluczałyby co do zasady rzeczoznawcę majątkowego od konieczności poprawienia tego operatu, skutkowałoby to koniecznością powoływania wielu rzeczoznawców i brakiem możliwości zakończenia postępowania. Gdyby zatem uznać, że podstawą wyłączenia biegłego na podstawie art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a., jest wszczęcie przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego, po sporządzeniu operatu szacunkowego, to tego rodzaju sytuacja uniemożliwiałaby biegłemu złożenie na żądanie strony lub organu wyjaśnień do wyceny, sprostowanie lub też uzupełnienie operatu szacunkowego. Stanowisko to koresponduje z treścią art. 176 u.g.n., który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 84 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.pa. Według zaś art. 4 pkt 8 u.g.n. przez szacowanie nieruchomości należy rozumieć czynności związane z określaniem wartości nieruchomości. Z kolei według art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n. określenie wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego. Zatem rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. do momentu zakończenia procedury szacowania nieruchomości, którą kończy sporządzenie operatu szacunkowego. Zatem w niniejszej sprawie nie mogło być to zastosowane.

Ponadto, jeszcze raz przypomnieć należy, że operat z 9 maja 2023 r. przyjęty jako dowód w niniejszym postępowaniu, został sporządzony na zlecenie Prezydenta Miasta Suwałk, działającego jako starosta wykonujący zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, na podstawie postanowienia z dnia 28 stycznia 2022 r., znak: GR.6833.75.2021.SW, wydanego w oparciu o treść art. 123 § 1 i 84 § 1 k.p.a., o powołaniu biegłego w osobie R. S. - rzeczoznawcę majątkowego, w celu ustalenia wartości nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...]. Podkreślić przy tym należy, iż Sąd nie jest w stanie zająć stanowiska co do błędów poprzednich operatów i ich prawidłowości, albowiem z uwagi na toczące się postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego R. S. o sygnaturze akt: KOZ-R/1557, które właśnie dotyczy poprzednich operatów, nie znajdują się one w aktach sprawy.

W tych okolicznościach, ocenie Sądu podlega jedynie zaskarżona decyzja i operat szacunkowy z dnia 9 maja 2023 r. stanowiący podstawę jej wydania, a nie poprzednie operaty stanowiące podstawę wydania decyzji kasacyjnych organu II instancji, a tym samym wszczęte postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, nie tamowało rozpoznania sprawy niniejszej.

Przechodząc do istoty sprawy i przepisów mających zastosowanie należy wskazać, że w sprawie niniejszej, w której przejęcie własności nieruchomości odbyło się w trybie przepisów specustawy drogowej, zastosowanie znajdowały następujące zasady wyceny. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 12 ust. 4a, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ustalenie odszkodowania dotyczy więc nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4, a zatem nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Są to nieruchomości wydzielone (powstałe) na skutek wydania decyzji z.r.i.d. To zaś oznacza, że przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją z.r.i.d., która w momencie uzyskania przez z.r.i.d. przymiotu ostateczności zmienia właściciela na podmiot publiczny (Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego). W konsekwencji, "stan nieruchomości", o którym mowa w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, to stan powstały w wyniku podziału. Powyższe stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i skład orzekający w sprawie niniejszej podziela je w całości (por. np. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1659/16, CBOSA).

Kolejna zasadą jest to, że wycenę nieruchomości powstałej w wyniku podziału dokonanego decyzją z.r.i.d. sporządza się według zasad wynikających z § 36 rozporządzenia. W sprawie kluczowe znaczenie mają ust. 1 i ust. 4 tego przepisu, zgodnie z którymi wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (§ 1), a także, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 4).

Ponadto analiza przepisów regulujących zasady sporządzania operatu szacunkowego wskazuje, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Wybór swój biegły powinien uzasadnić. Określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji (§ 3 ust. 2), zaś przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1). Nieruchomością podobną zaś, zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n., jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Powyższe oznacza, że w przypadku nieruchomości przejmowanych w trybie specustawy drogowej kluczowe jest ustalenie, czy na dzień wydania decyzji z.r.i.d. nieruchomość była czy też nie była przeznaczona pod drogę (to determinuje zastosowanie wyceny według § 36 ust. 4 lub ust. 1 rozporządzenia) oraz ustalenie "stanu nieruchomości" rozumianego jako stan będący skutkiem decyzji z.r.i.d. Mając na uwadze zarzuty podniesione w skardze i na rozprawie, okoliczność ta jest kluczowa w sprawie, albowiem skarżąca konsekwentnie twierdzi, że wszystkie trzy nieruchomości, za które przysługuje jej odszkodowanie były przeznaczone pod drogę, mieściły się w pasie drogowym, a zatem należało zastosować zasadę korzyści określoną w § 36 ust. 4 rozporządzenia, a tą zasadę zastosowano jedynie w stosunku do nieruchomości nr [...].

Następnie wycena powinna uwzględniać wyłącznie nieruchomości podobne do "stanu nieruchomości" w wyżej wskazanym rozumieniu. Zastosowanie tych zasad w operacie powinno zostać ocenione przez organ (art. 80 k.p.a.), w tym organ powinien zweryfikować podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz przyjęte przez niego metody i techniki szacowania. Organ powinien także dokonać oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie jako podobne do nieruchomości podlegającej wycenie. Ocena wystąpienia bądź niewystąpienia podobieństwa opiera się na weryfikacji cech, którą organ może przeprowadzić we własnym zakresie nie narażając się na zarzut wkraczania w wiedzę specjalistyczną zastrzeżoną dla biegłego.

Przechodząc do meritum przede wszystkim należy wskazać, jak trafnie zauważyły organy, nieruchomości skarżącej, z której zostały wydzielone decyzją z.r.i.d. działki nr [...], [...], [...], w dacie wydania decyzji z.r.i.d. położone były na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr XXXVII/477/2017 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 25 października 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części rejonu [...] w Suwałkach i zgodnie z tym planem, działki nr [...], [...] objęte są konturem oznaczonym symbolem 6aMN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, natomiast działka nr [...] objęta jest konturem oznaczonym symbolem 4aKD-D - pas drogi publicznej położonej w ciągu ulicy [...]. Okoliczność tą skarżąca kwestionuje podnosząc, że wszystkie działki znajdowały się w pasie drogowym, ale okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowy, zarówno przedstawionym przed organem I instancji, jak i odwoławczym. Zarówno informacje z miejscowego planu w stosunku do nieruchomości skarżącej, jak i mapy z systemu informacji przestrzennej na k. 227-219 akt organu I instancji, w sposób jednoznaczny potwierdzają okoliczności ustalone przez organy. Należy przy tym zauważyć, że działka nr [...] objęta konturem oznaczonym symbolem 4aKD-D - pas drogi publicznej położonej w ciągu ulicy [...] położona jest po drugiej stronie drogi niż działki nr [...], [...] objęte konturem oznaczonym symbolem 6aMN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Układ drogi żwirowej przed wybudowaniem drogi na podstawie decyzji z.r.i.d, mógł zatem w faktycznie w sposób odmienny kształtować jej przebieg, co nie oznacza, że przeznaczenie w miejscowym planie, nie było takie jak wskazane w zaskarżonej decyzji. Powyższe wynika chociażby z mapy projektowej na k. 38 akt organu I instancji, gdzie wyraźnie widać, że przebieg drogi z.r.i.d. uległ zmianie w stosunku do drogi wrysowanej na mapie przed wydaniem decyzji. Okoliczności tych zatem nie zmienia treść informacji publicznej udzielonej przez Prezydenta Miasta Suwałk pismem z dnia 02 maja 2023 r., znak: I.7013.18.2022.AU.

Powyższe potwierdza uzyskane również w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, zaświadczenie wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta Suwałk z dnia 23 lutego 2023 r., znak AGP.6727.87.2023.DK oraz dołączony do niego załącznik graficzny w postaci rysunku planu, a także dołączone do akt sprawy informacje z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...], nr [...] i nr [...]. W sporządzonym operacie szacunkowym, wycena nieruchomości o przeznaczeniu drogowym została zatem słusznie oparta o § 36 ust. 4 rozporządzenia, natomiast wycena nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o § 36 ust. 1 rozporządzenia, co zostało również skarżącej wyjaśnione m.in. w decyzji z dnia 28 marca 2023 r., znak: WG-VI.7534.17.2023.AM).

Ustalono także, że działki nr geod. [...], [...], [...] mają kształt wydłużony, teren jest równy. Bezpośredni dojazd do nieruchomości możliwy był z ulicy [...] (ulica o nawierzchni żwirowej). Teren był uzbrojony w sieć elektroenergetyczną, wodociągową, kanalizacyjną oraz telekomunikacyjną. Na części nieruchomości (część działki nr [...]) znajdowała się tzw. kamienica (składowane były kamienie z pól). Na kamienicy rosły samosiewy zadrzewień liściastych, będące następstwem wieloletniego nieużytkowania gruntu. Były to głównie zakrzaczenia, niemniej jednak na granicy nieruchomości rosły trzy klony, które zostały wycięte w ramach realizowanej inwestycji drogowej. Działki położone były w północno - zachodniej części miasta, która stanowi tereny o funkcji rolniczej oraz tereny zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej zlokalizowane głównie wzdłuż ulicy [...]. Najbliższe sąsiedztwo to zabudowa siedliskowa, pojedyncza zabudowa jednorodzinna oraz grunty niezabudowane przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną/siedliskową (wzdłuż ulicy) i przeznaczone na cele rolnicze (w głębi ulicy). W otoczeniu nieruchomości funkcjonują również gospodarstwa rolnicze z prowadzoną produkcją zwierzęcą. W rejonie ulicy [...] brak jest sklepu z podstawowym zaopatrzeniem spożywczo - przemysłowym, a na ulicy nie kursuje komunikacja miejska. Podstawowe zaplecze handlowo - usługowe oraz oświatowe znajduje się w odległości ok. 1,5-2 km, w rejonie ulicy [...] i [...]. Do centrum miasta jest ok. 4-4,5 km.

W związku z przeznaczeniem działek nr [...], [...] pod zabudowę jednorodzinną, a działki nr [...] pod drogę publiczną rzeczoznawca majątkowy przeprowadził dwie analizy rynku. W pierwszej kolejności rzeczoznawcza majątkowy przeprowadził analizę lokalnego rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych na cele zabudowy jednorodzinnej. Analizą objął okres jak najbliższy dacie wyceny, przyjmując ostatecznie umowy zawarte od stycznia 2021 roku. Z przeprowadzonej analizy rynku nieruchomości podobnych niezabudowanych (nieruchomości o powierzchni do 100 m2, zgodnie z wcześniejszymi wytycznymi organu odwoławczego) przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną stwierdził, iż rynek ten na badanym obszarze (miasto Suwałki) jest słabo rozwinięty. Zgodnie z dokonaną analizą rynku nieruchomości, zebranego materiału porównawczego jak i informacji uzyskanych z biur pośrednictwa w obrocie nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż na wartość nieruchomości w analizowanym segmencie rynku wpływa przede wszystkim lokalizacja nieruchomości oraz jakość dróg dojazdowych. Na zróżnicowanie cen nieruchomości może wpływać uzbrojenie terenu, warunki techniczno-użytkowe oraz powierzchnia nieruchomości, niemniej wszystkie nieruchomości podobne jak i nieruchomość wyceniana miały takie same oceny tych cech.

Następnie rzeczoznawca majątkowy przeanalizował lokalny rynek nieruchomości drogowych niezabudowanych, stanowiących przedmiot prawa własności. Po przeanalizowaniu rynku lokalnego (miasto Suwałki) stwierdził, iż obszar ten jest niewystarczający na potrzeby określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym w następnej kolejności przeprowadził analizę regionalnego rynku nieruchomości drogowych. Jako rynek regionalny przyjął teren województwa podlaskiego. Analizą objął okres i umowy zawarte od grudnia 2020 roku. Zgodnie z dokonaną analizą rynku nieruchomości, zebranego materiału porównawczego jak i informacji uzyskanych z biur pośrednictwa w obrocie nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż na wartość nieruchomości w analizowanym segmencie rynku wpływa przede wszystkim: - lokalizacja ogólna nieruchomości, przy czym wyższe ceny uzyskiwane są za nieruchomości położone w miastach o liczbie mieszkańców ok. 70 tysięcy - lokalizacja szczegółowa nieruchomości, przy czym wyższe ceny uzyskiwane są za nieruchomości położone w otoczeniu zwartej zabudowy mieszkaniowej. Organ pismem sygn. GR.6833.75.202l.SW z dnia 03 kwietnia 2023 r. wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie nowego operatu szacunkowego określającego wartość przejętej nieruchomości, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zaleceniami zawartymi w decyzji Wojewody Podlaskiego sygn. WG-VI.7534.17.2023.AM z dnia 28 marca 2023 r.

W dniu 09 maja 2023 r. rzeczoznawca majątkowy dostarczył nowy operat szacunkowy określający wartość nieruchomości oznaczonej działkami nr geod.: [...] o powierzchni 0,0112 ha, [...] o powierzchni 0,0056 ha, [...] o powierzchni 0,0008 ha. Rzeczoznawca majątkowy, mając na uwadze przeprowadzoną analizę rynku, określił wartość odtworzeniową nieruchomości w podejściu kosztowym (art. 135 u.g.n. oraz § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). Przy określeniu wartości odtworzeniowej oddzielenie określił wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Mając na uwadze przeznaczenie nieruchomości oraz przeprowadzoną analizę rynku, wartość rynkową gruntu w działkach nr [...], [...] rzeczoznawca określił w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, przyjmując do analizy nieruchomości o podobnym przeznaczeniu - zabudowa jednorodzinna (§ 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). Wartość rynkową gruntu w działce nr 20928/3 określił w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, przyjmując do analizy nieruchomości drogowe (§ 36 ust. 4 ww. rozporządzenia). Wartość zadrzewień określił w oparciu o art. 135 ust. 5 u.g.n., posługując się Standardem V. 6 "Określenie wartości nieruchomości leśnych oraz zadrzewionych i zakrzewionych"

Na tej podstawie rzeczoznawca majątkowy R. S. w operacie szacunkowym z 09 maja 2023 r. określił wartość nieruchomości, oznaczanej działkami nr [...], [...], [...] na kwotę łączną 16 074 zł (słownie: szesnaście tysięcy siedemdziesiąt cztery złote) w tym wartość gruntu wynosiła 16 032 zł, wartość nasadzeń wynosiła 42 zł. Analizując treść nowego operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania stwierdzono, że biegły rzeczoznawca majątkowy w rozpoznawanej sprawie zastosował się do określonych procedur. Sporządzony operat jest spójny, logiczny i stanowi wiarygodny dowód w sprawie. W operacie szczegółowo przedstawiono sposób wyceny oraz analizę i charakterystykę rynku, zawarto także pozostałe wymagane prawem elementy, uwzględniono atrybuty, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości, wyjaśniono założenia przyjęte przy dokonywaniu wycen oraz ukazano wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Powyższe stanowiło podstawę uznania, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ponadto rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy zastosował się do uwag zawartych w decyzji Wojewody Podlaskiego sygn. WG-VI.7534.17.2023.AM z dnia 28 marca 2023 r.

Podkreślić przy tym należy, że skoro tylko jedna nieruchomość tj. nr 20928/3 w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była przeznaczona pod inwestycję drogową, rzeczoznawca majątkowy przy wycenie gruntu mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

W świetle przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia, punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Dopiero brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z treści rozporządzenia jednoznacznie zatem wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. NSA w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/13 wyjaśnił, że przy szacowaniu nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe rzeczoznawca dokonujący wyceny stosuje unormowanie § 36 rozporządzenia z jednoczesnym uwzględnieniem art. 134 u.g.n. Niewątpliwie z przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia wynika, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości zasadą jest przyjmowanie stanu nieruchomości i jej przeznaczenia bez uwzględnienia ustaleń zawartych w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (§ 36 ust. 5). Innymi słowy decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie, jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej, np. decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Jeżeli nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe, np. mieszkaniowe, usługowe to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. Taka też zasada została zastosowana do dwóch pozostałych nieruchomości tj. nr [...], [...].

Przeprowadzona przez rzeczoznawcę majątkowego analiza rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną wykazała, iż rynek ten na badanym obszarze jest dobrze rozwinięty. W analizowanym okresie autor operatu odnotował kilkadziesiąt umów sprzedaży nieruchomości o takim przeznaczeniu. Niemniej jednak, z uwagi na powierzchnię przedmiotu wyceny, a także mając na uwadze zalecenia organu II instancji zawarte w decyzji z dnia 28 marca 2023 r., znak: WG-V1.7534.17.2023 .AM, biegły analizę rynku ograniczył do nieruchomości o pow. do 100 m2, stwierdzając, iż rynek w tym zakresie powierzchniowym jest słabo rozwinięty. Po odrzuceniu nieruchomości, które znacznie odbiegały od przedmiotu wyceny pod względem analizowanych cech rynkowych, biegły do dalszej analizy przyjął dane o 3 umowach sprzedaży, przedmiotem których były nieruchomości najbardziej podobne do wycenianej. Jednostkowe ceny transakcyjne nieruchomości w badanym okresie wahały się w przedziale od 98,59 zł/m2 (cena minimalna) do 144,32 zł/m2 (cena maksymalna). Średnia cena jednostkowa z zebranego zbioru nieruchomości, z uwzględnieniem trendu wzrostowego cen na poziomie 5% w skali roku, wyniosła 124,4 zł/m2 (strona 15 operatu).

Po skorygowaniu wag cech mających wpływ na wartość nieruchomości biegły określił wartość rynkową 1 m2 gruntu przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną na kwotę 99,25 zł/m. Tym samym wartość działek nr [...] i [...], została określona na kwotę 6 352,00 zł (99,25 zł/m2 x 64 m2), po zaokrągleniu do pełnych złotych (strona 25 operatu).

Ponadto, mając na uwadze fakt, iż działka nr 20928/3 przeznaczona jest pod drogę, biegły dokonał charakterystyki i analizy rynku nieruchomości drogowych. Wycenę niniejszej działki oparto o treść § 36 ust. 4 rozporządzenia. Jako obszar analizy rzeczoznawca majątkowy w pierwszej kolejności przyjął lokalny rynek nieruchomości drogowych (miasto Suwałki), poszerzając następnie obszar analizy o rynek regionalny (Grajewo, Augustów - teren województwa podlaskiego). Analizą objęto okres jak najbliższy dacie wyceny, przyjmując ostatecznie dane o umowach sprzedaży zawartych od dnia 18 grudnia 2020 r., do dnia 17 stycznia 2022 r. Przeprowadzona przez rzeczoznawcę majątkowego analiza rynku nieruchomości drogowych wykazała, iż rynek ten jest słabo rozwinięty. Po odrzuceniu nieruchomości, które znacznie odbiegały od przedmiotu wyceny, jak też transakcji, których ceny jednostkowe znacznie odbiegały od cen przeciętnych, biegły do dalszej analizy przyjął dane o 5 umowach sprzedaży. Jednostkowe ceny transakcyjne nieruchomości drogowych w badanym okresie wahały się w przedziale od 80,61 zł/m2 (cena minimalna) do 111,30 zł/m2 (cena maksymalna). Średnia cena jednostkowa z zebranego zbioru nieruchomości, z uwzględnieniem trendu wzrostowego cen na poziomie 5% w skali roku, wyniosła 100,87 zł/m2. Ostatecznie do dalszych analiz i bezpośredniego porównania, rzeczoznawca wybrał 3 transakcje (strona 27 operatu). Po skorygowaniu wag cech mających wpływ na wartość nieruchomości biegły określił wartość rynkową 1 m2 gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną na kwotę 86,43 zł/m. Tym samym wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]., została określona na kwotę 9 680,00 zł (86,43 zł/m2 x 112 m2), po zaokrągleniu do pełnych złotych (strona 27 operatu).

Po przeprowadzeniu analiz obu rynków, biegły stwierdził, iż przeznaczenie działek nr [...], [...], zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia ich wartości. Wartość jednostkowa powyższych działek została określona na kwotę 99,25 zł/m2 i jest wyższa od wartości jednostkowej działki nr [...] przeznaczonej pod drogę, która została określona na kwotę 86,43 zł/m2.

Z powyższego wynika, że przy dokonywaniu wyceny należy w pierwszej kolejności ustalić stan nieruchomości, a w szczególności jej przeznaczenie na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, a następnie bierze się pod uwagę przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. Jak wyżej zostało powiedziane, przy wycenie nieruchomości na podstawie § 36 rozporządzenia należy jednocześnie uwzględnić tzw. zasadę korzyści, przewidzianą w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., zgodnie z którą odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny. W odniesieniu do regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia podkreślić trzeba, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 616/15, CBOSA).

Jeżeli nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe, tak jak w niniejszej sprawie działka nr [...], [...], pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu, co w sprawie zostało zastosowanie. Zasada korzyści z § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mogła mieć zatem zastosowania, co do tych nieruchomości.

Sąd nie podziela przy tym zarzutów skargi wskazujących, że autor operatu szacunkowego odmówił przyjęcia jako udowodnionych, faktów dowiedzionych w powołanych przez niego dokumentach urzędowych (projekt podziału nieruchomości rozumianych jako integralna część decyzji z.r.i.d., księga wieczysta, miejscowy plan). Natomiast niejako w zamian, rzeczoznawca majątkowy wykreował w sposób dowolny stan faktyczny, który jego zdaniem nakazywał dokonanie wyceny przejętych działek w oparciu o ich wartość odtworzeniową przy bezpośrednim zastosowaniu art. 135 ustawy w związku z § 36 ust. 2 rozporządzenia. Zaakcentować bowiem należy, że umyka skarżącej, że przeznaczenie drogowe wszystkich trzech działek będących przedmiotem niniejszego postępowania zostało wpisane zarówno w księdze wieczystej, jak i ewidencji już po wydaniu decyzji z.r.i.d. W sposób jasny i klarowny ten stan jest przedstawiony w wykazie zmian danych ewidencyjnych znajdujący się na k. 40 akt organu I instancji, gdzie działki, z których wydzielono przedmiotowe nieruchomości (nr [...], [...] oraz [...]) miały przeznaczenie rolne tj. Ps, R, Ł. Takie też jest przeznaczenie części tych nieruchomości, które zostały we władaniu skarżącej obecnie. To zatem decyzja z.r.i.d. w stosunku do nieruchomości wskazała na przeznaczenie drogowe TP. Ponadto o przyszłym przeznaczeniu przejętych nieruchomości decydował miejscowy plan obowiązujący na tym terenie.

Przypomnieć zatem należy jeszcze raz, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Są to nieruchomości wydzielone (powstałe) na skutek wydania decyzji z.r.i.d. To zaś oznacza, że przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją z.r.i.d., która w momencie uzyskania przez z.r.i.d. przymiotu ostateczności zmienia właściciela na podmiot publiczny (Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego). Kolejna zasadą jest to, że wycenę nieruchomości powstałej w wyniku podziału dokonanego decyzją z.r.i.d. sporządza się według zasad wynikających z § 36 rozporządzenia. W sprawie kluczowe znaczenie mają ust. 1 i ust. 4 tego przepisu, zgodnie z którymi wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

Tym samym w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie było możliwości zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia do wszystkich przejmowanych nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, iż argumentacja skarżącej przedstawiona w skardze i jej przyjęcie, de facto prowadziłaby do obniżenia odszkodowania albowiem po przeprowadzeniu analiz obu rynków, biegły stwierdził, iż przeznaczenie działek nr [...], [...], zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia ich wartości i wartość jednostkowa powyższych działek została określona na kwotę 99,25 zł/m2, która to jest wyższa od wartości jednostkowej działki nr [...] przeznaczonej pod drogę, która została określona na kwotę 86,43 zł/m2. Przyjęcie zatem, że wszystkie nieruchomości miały przeznaczenie drogowe skutkowałoby koniecznością przyjęcia kwoty 86,43 zł/m2, do działek nr [...], [...], czyli niższej o ponad 10 zł/m2, niż przyjętej w zaskarżonej decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe, sąd w pełni aprobuje stanowisko organów obu instancji, że sposób określenia wartości wycenianych nieruchomości został przyjęty przez biegłego prawidłowo i mógł stanowić podstawę do zgodnego z prawem ustalenia wysokości odszkodowania. Przedmiotowy operat spełnia wszelki wymogi przewidziane prawem. Rzeczoznawca zastosował właściwe przepisy, wyjaśniając powody zastosowania poszczególnych metod, przyjętych kryteriów, analizy rynku, etc. Zastosowana metodologia i tok obliczeń zostały wyjaśnione w sposób klarowny i logiczny, nie dając podstaw do ich podważenia. Sporządzony operat szacunkowy koreluje ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym

Operat szacunkowy w sprawach o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele publiczne jest natomiast dowodem kluczowym w sprawie, bowiem zawiera ustalenie wartości wywłaszczanego lub przejmowanego prawa będące podstawą dla ustalenia wysokości odszkodowania. Stąd tak ważna jest ocena operatu, a także eliminowanie operatów wadliwych oraz ustalanie wysokości odszkodowań na podstawie operatów spełniających wszelkie kryteria formalne tego dowodu oraz kryteria merytoryczne dowodu opartego na wiedzy specjalnej. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (vide: wyroki w sprawach II SA/Gd 167/16 z 3 sierpnia 2016 r.; II SA/Kr 587/16 z 20 września 2016 r.; I OSK 373/09 z 2 stycznia 2011 r.; I OSK 379/10 z 7 października 2011 r.).

Do podstawowych obowiązku organów należy ocena operatu szacunkowego nie tylko pod względem formalnym, ale także jako wartości dowodowej, zgodnie z wymogami regulacji art. 80 K.p.a. (vide wyroki WSA w Białymstoku w sprawach: II SA/Bk 156/18 z dnia 10 maja 2018 r., II SA/Bk 236/18 z dnia 14 czerwca 2018 r. oraz vide wyroki w sprawach I OSK 1395/13 z 5 listopada 2014 r.; I OSK 961/11 z 10 grudnia 2010 r.; II SA/Po 215/14 z 10 lipca 2014 r.; II SA/Wa 1682/10 z 10 grudnia 2010 r., CBOSA). Rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu i logiki wywodu bez wkraczania w merytoryczną poprawność operatu. Stwierdzenie jednakże, iż organ administracji powinien ocenić merytoryczną poprawność operatu należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy, ale organ może, jest wręcz do tego zobowiązany, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera niejasności, błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2013 r., II OSK 1611/12; z dnia 8 stycznia 2016 r., I OSK 364/15, CBOSA). Natomiast istotnie, sfera stricte wiadomości specjalnych podlega ocenie organu lub sądu, ale wyłącznie w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Innymi słowy, o ile naruszenie prawa lub ewidentne błędy nieobjęte wiedzą specjalistyczną podlegają wyjaśnieniu przez organ, o tyle treść operatu opartą na wiadomościach specjalnych może zweryfikować wyłącznie podmiot dysponujący identyczną wiedzą specjalną.

W związku z powyższym, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia § 36 ust. 1-4, § 56 ust. 1 pkt 4-7 rozporządzenia, w zw. z art. 154 § 1, art. 4 pkt 16 i pkt 17, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 134 ust. 1, 3 i 4 u.g.n., w zw. z art. 11 d ust. 5, art. 12 ust. 5 i ust. 4a specustawy drogowej, a także § 36 ust. 4, § 36 ust. 1, § 56 ust. 1 pkt 4-7 rozporządzenia, art. 4 pkt 16 i pkt 17, art. 151 ust. 1, art. 134 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 u.g.n., w zw. z art. 11 d ust. 5, art. 12 ust. 5 i ust. 4a specustawy drogowej, także w zakresie wskazanych nieruchomości podobnych w operacie szacunkowym, tym bardziej, że w tym zakresie biegły opierał się na wytycznych organu odwoławczego.

Podkreślić jeszcze raz należy, że organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiedzą specjalistyczną. Właśnie brak takiej wiedzy jest przyczyną powołania biegłego przez organ (art. 84 § 1 k.p.a.). Operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto - co nie jest bez znaczenia - pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (zob. art. 174 i następne u.g.n. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01). W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, dotyczących w szczególności względów formalnych, które dyskwalifikują jego walory dowodowe.

Mając na uwadze powyższe, sąd za nieuzasadnione uznał także zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które należy powiązać także z zarzutami naruszenia art. 134, art. 150 ust. 1 i 2 oraz art. 151 u.g.n. poprzez m.in. ustalenie błędnego stanu faktycznego w sprawie i zaniechanie oceny zgodności z prawem operatu szacunkowego. Powołanie w sprawie rzeczoznawcy majątkowego, a następnie ocena sporządzonego przez niego operatu szacunkowego została dokonana zgodnie z przepisami i nie budzi żadnych wątpliwości.

Skład orzekający nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 11 d ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 5 i ust. 4 a oraz art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez niewłaściwe ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu przejścia gruntu wydzielonego pod drogę publiczna, tj. odszkodowania, które nie stanowi słusznego odszkodowania zgodnie z art. 21 § 2 Konstytucji RP. Podkreślenia wymaga, że powiązanie przepisów art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4a specustawy wyraźnie wskazuje, że ustalając wysokość odszkodowania za nieruchomość, organ (a nie jedynie rzeczoznawca dokonujący wyceny) musi brać pod uwagę takie parametry jak: stan i wartość rynkową nieruchomości (z określonych dat). Żaden zaś z przepisów prawa nie przewiduje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego o inne jeszcze składniki. Pojęciem "słusznego odszkodowania" wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając, że odszkodowanie słuszne to odszkodowanie sprawiedliwe czyli ekwiwalentne (wyrok z 8 maja 1990 r., K 1/90, OTK 1990 nr 1 poz. 2). Natomiast w wyroku z 20 lipca 2004 r., SK 11/02 (OTK-A 2004 nr 7 poz. 66) TK stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Ponadto podkreślił, iż znamiennym jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Z tego wynika, że – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa i jednostek samorządowych. Wywłaszczenie bowiem – jak wywodził Trybunał – następuje na cele publiczne tzn. ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne.

Co więcej, w postępowaniu z.r.i.d. interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. Owszem, prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Ograniczenie dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Na mocy przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem. Oznacza to, że w specustawie drogowej ustawodawca dopuścił ograniczenie prawa własności z uwagi na budowę lub rozbudowę drogi publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W sytuacjach kolizji interesu publicznego i indywidualnego, pomimo że prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP (art. 21 ust. 1), prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu. Ustawodawca znacznie zwiększa uprawnienia inwestora i zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, dążąc do zrealizowania istotnych celów publicznych, wśród których znajduje się między innymi potrzeba modernizacji istniejących dróg publicznych. Powyższa regulacja, co należy wyraźnie zaznaczyć, mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 3586/19).

Mając powyższe na uwadze, sąd orzekł o oddaleniu skargi w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634).