Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1886/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 1374/23 w sprawie ze skargi J.F. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 listopada 2022 r. nr DPZ.WPA-ZOD.4241.84.2022.4.AA w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego z drogi krajowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 22 maja 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 1374/23 po rozpoznaniu skargi J.F. (dalej: skarżący) uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA, Dyrektor) z 18 listopada 2022 r., którą GDDKiA utrzymał w mocy decyzję z 7 kwietnia 2022 r. o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w celu obsługi komunikacyjnej działki nr [...] (prowadzona działalność gospodarcza o charakterze usługowo-handlowym) położonej w M., z zastrzeżeniem dopełnienia obowiązków określonych w tej decyzji w tym m.in. co do tego, iż koszty związane z realizacją przedmiotowego układu komunikacyjnego w całości należeć będą do wnioskodawcy oraz orzekł o kosztach postępowania na rzecz skarżącego.

WSA w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) stwierdzając, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego poprzez wadliwą wykładnię art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 645, ze zm.; dalej: u.d.p.) w związku z brakiem uwzględnienia przez organ stanowiska sądów administracyjnych wyrażonych w poprzednio wydanych w sprawie wyrokach z 8 sierpnia 2019 r. i 5 października 2021 r. co do braku winy skarżącego – na skutek szczególnych okoliczności – w pozbawieniu funkcjonującego wcześniej zjazdu do jego nieruchomości zgodnych z prawem o ruchu drogowym cech użytkowych umożliwiających dojazd do bramy wjazdowej w bryle jego budynku i w konsekwencji naruszenie art. 153 p.p.s.a. WSA wskazał, że zasadność spornej inwestycji z wniosku skarżącego nie jest wynikiem wyłącznie jego woli rozbudowy/przebudowy/zmiany obecnego zjazdu, ale wniosek ten – jak wskazywały sądy administracyjne obu instancji w poprzednio wydanych w sprawie wyrokach – wynika ze szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych polegających na uniemożliwieniu stronie korzystania ze zjazdu wskutek wyrażenia przez organ w 2017 r. zgody na przebudowę zjazdu zgodnie z wnioskiem właściciela nieruchomości sąsiedniej. W ocenie sądu zaskarżona decyzja podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego, a ponownie rozpoznając sprawę organ oceni wniosek skarżącego w zakresie obowiązku poniesienia kosztów za realizację układu komunikacyjnego z uwzględnieniem wskazań zawartych w wyroku sądu w szczególności mając na względzie, że okoliczność pozbawienia cech użytkowych zjazdu skarżącego nastąpiła bez jego winy.

Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku dostępna jest na stronie internetowej CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).

W skardze kasacyjnej Dyrektor zaskarżył powyższy wyrok WSA w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

1.1 przyjęciu w wyroku jako podstawy prawnej procedowania skarżącego kasacyjnie w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przepisu art. 29 ust. 2 u.d.p., podczas gdy w wyroku WSA w Warszawie z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt: VII SA/Wa 474/19, utrzymanym następnie w mocy na podstawie wyroku NSA z 5 października 2021 r., sygn. akt: I OSK 3139/19, sformułowano ocenę prawną, w której wskazano, że skarżący kasacyjnie prawidłowo procedował na podstawie przepisu art. 29 ust. 1 u.d.p., zaś w samym wyroku WSA z 8 sierpnia 2019 r. jako podstawę uchylenia decyzji wskazano tylko przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

1.2. przyjęciu w zaskarżonym wyroku wskazań, co do dalszego procedowania całkowicie odbiegających od wiążących wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt: VII SA/Wa 474/19, utrzymanym następnie w mocy na podstawie wyroku NSA z 5 października 2021 r., sygn. akt: I OSK 3139/19, co skutkowało nieprawidłowym stwierdzeniem przez WSA, że dokonane przez skarżącego kasacyjnie ustalenia faktyczne nie spełniają kryterium zgodności z prawem z powodu niewykonania wiążących wytycznych zawartych w ww. wyroku z 8 sierpnia 2019 r.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 29 ust. 2 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że ustalony przez skarżącego kasacyjnie stan faktyczny sprawy uzasadnia zastosowanie przepisu art. 29 ust. 2, gdy tymczasem w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy skarżący kasacyjnie właściwie zastosował art. 29 ust. 1 u.d.p., co dodatkowo znajduje potwierdzenie w wiążących wytycznych z wyroku WSA z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt: VII SA/Wa 474/19;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 u.d.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na wprowadzeniu do treści przepisu art. 29 ust. 2 u.d.p. niewystępującej w tym przepisie przesłanki jego zastosowania w postaci braku winy strony w przebudowie zjazdu, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 29 ust. 2 u.d.p. powinna odwoływać się jedynie do ustalenia, czy istnieje adekwatny związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy przebudową lub budową drogi a przebudową lub budową zjazdu;

II. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 u.d.p. poprzez istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nieprawidłowe ustalenie, że wiążące wytyczne sformułowane przez WSA w wyroku z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt: VII SA/Wa 474/19 nakazywały zastosowanie jako podstawy prawnej orzekania w sprawie art. 29 ust. 2 u.d.p., gdy tymczasem w ww. wyroku WSA wskazał, że skarżący kasacyjnie prawidłowo zastosował art. 29 ust. 1 u.d.p., przy czym uchylenie decyzji nastąpiło w wyroku WSA z 8 sierpnia 2019 r. z przyczyn naruszeń proceduralnych, tj. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

2. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 u.d.p. poprzez istotny dla rozstrzygnięcia sprawy brak wyjaśnienia przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku:

2.1. dlaczego WSA uznał za dopuszczalne dokonanie przez stronę na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zmiany podstawy prawnej i faktycznej wniosku z 22 października 2018 r. w sytuacji, gdy na etapie postępowania odwoławczego niedopuszczalne jest dokonywanie zmiany prawnej i faktycznej wniosku;

2.2. na jakiej dokładnie podstawie faktycznej (mającej swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy administracyjnej), sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do spełnienia przesłanek zastosowania art. 29 ust. 2 u.d.p.;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z poźn. zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 29 ust. 1 u.d.p. poprzez istotny dla rozstrzygnięcia sprawy brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w jaki sposób skarżący kasacyjnie zaniechał wykonania wiążących wytycznych nakazujących dokonanie oceny, "czy możliwa jest przebudowa zjazdu, tak by parking wyznaczony na terenie własnym skarżącego miał bezpieczne połączenie z drogą krajową.";

4. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 poprzez nieprawidłowe sformułowanie przez WSA oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania polegające na zobowiązaniu organu do zastosowania przepisu art. 29 ust. 2 u.d.p. oraz uwzględnienia braku winy strony przy rozliczeniu kosztów przebudowy zjazdu.

W konsekwencji powyższych naruszeń, WSA błędnie uwzględnił skargę, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również nie zaistniały przesłanki uzasadniające naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ wskazał argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie wnoszący skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, a J.F. w terminie 14 dni nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego załatwienia sprawy.

W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd drugiej instancji nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego NSA odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Dyrektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w drugiej dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego jest możliwa w sytuacji, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został on zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna GDDKiA nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych, zatem nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

W ocenie NSA nietrafne są podniesione w tej skardze zarzuty wskazujące na naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów procesowych. Niezasadność tych zarzutów wynika z ich formalnej wadliwości. Sąd drugiej instancji przypomina, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, a to oznacza, że jej skuteczność jest zależna od spełnienia przez stronę prawem nakazanych wymogów. Artykuł 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi jednoznacznie, że skarga kasacyjna ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Ten wymóg formalny skargi kasacyjnej jest warunkiem istotnym jej skuteczności, bowiem NSA może dokonywać kontroli zaskarżonego wyroku tylko w zakresie wyznaczonym przez stronę i tylko z perspektywy przez nią określonej. Zakres tej kontroli wyznacza strona, a sąd drugiej instancji może od niego odstąpić, tylko w sytuacji, gdy zostały spełnione warunki wskazane w uchwale NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1. Warunkami tymi jest co najmniej jednoznaczne określenie naruszeń w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wypełnienie tego nakazu, wynikające przecież z ustawy, ma miejsce wówczas, gdy skarga kasacyjna nie tylko określa w zarzucie przepisy naruszone przez sąd pierwszej instancji, ale w uzasadnieniu wyjaśnia na czym polegało to naruszenie oraz odnosi się do wpływu tego naruszenia na rozstrzygnięcie. Ma to istotne znaczenie dla skuteczności skargi kasacyjnej, bowiem skutecznym zarzutem kasacyjnym może być tylko takie naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna Dyrektora nie spełnia tak określonych wymogów z dwóch powodów. Po pierwsze, nie wyjaśnia naruszenia poszczególnych przepisów objętych zarzutami procesowymi, odnosząc się tylko w różny sposób do treści art. 29 ust. 1 i 2 u.d.p. oraz art. 153 p.p.s.a. Po drugie – i to istotniejsze – łączy naruszenie przepisów procesowych z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że art. 141 § 4 p.p.s.a. to przepis odnoszący się do formalnej strony uzasadnienia wyroku. Przepis ten nie może stanowić podstawy kwestionowania trafności merytorycznej jego uzasadnienia. Z faktu, że strona skarżąca kasacyjnie ma inny pogląd na temat oceny prawidłowości postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ i sposób wykładni prawa materialnego nie wynika, że zaskarżony wyrok jest wadliwy z punktu widzenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że posiada on wszystkie prawem nakazane elementy, zatem spełnia wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z przedstawionych względów zarzuty procesowe rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione, natomiast do tej ich części, która odnosi się do przepisów prawa materialnego, a więc art. 29 ust. 1 i 2 u.d.p. i art. 153 p.p.s.a. NSA odniesie się przy ocenie zarzutów materialnych.

Zarzuty te, w ocenie sądu drugiej instancji, są również nietrafne. Przede wszystkim nie można zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, które wskazuje na naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 153 tej ustawy i art. 29 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. W ramach tak ujętych naruszeń Dyrektor twierdzi, że zaskarżony wyrok niewłaściwie stosuje te przepisy. Dyrektor przyjmuje, że podstawa wydania zaskarżonej decyzji jest prawidłowa, bowiem w wyroku WSA w Warszawie z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 474/19 sąd pierwszej instancji odnosił się do art. 29 ust. 1 u.d.p. i przyjął, że jest to właściwa podstawa prawna w rozpoznawanej sprawie. Natomiast w obecnie zaskarżonym wyroku sąd pierwszej instancji odnosi się do treści art. 29 ust. 2 u.d.p. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie taka sytuacja jest naruszeniem art. 153 p.p.s.a., bowiem zaskarżony wyrok –

na mocy związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a. – powinien dokonywać oceny sprawy z punktu widzenia art. 29 ust. 1 u.d.p., a nie ust. 2 tego przepisu.

Na tym tle Dyrektor dopatruje się również błędnej wykładni art. 29 ust. 2 u.d.p., co jednoznacznie wskazuje w zarzucie drugim skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do obu kwestii łącznie NSA stwierdza, że stanowisko skargi kasacyjnej w obu tych kwestiach jest błędne. Podkreślić należy, że naruszenie art. 153 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby organ i sąd pierwszej instancji nie wykonały ustaleń wcześniejszego wyroku. W rozpoznawanej sprawie wyrok WSA z 8 sierpnia 2019 r. dotyczył wprawdzie tych samych stron i sprawy zjazdu, ale przecież był skutkiem kontroli zupełnie innej decyzji, a więc decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu. W tamtym orzeczeniu sąd pierwszej instancji stwierdził, że art. 29 ust. 1 u.d.p. jest prawidłową podstawą do rozstrzygania o zezwoleniu, ale sprawa ze względów procesowych nie nadawała się do orzekania. Z tego powodu uchylił decyzję Dyrektora. W takiej sytuacji i przy podstawie wyrokowania z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wiążący charakter miały kwestie procesowe i tylko one mogły mieć znaczenie dla oceny prawidłowości stosowania art. 153 p.p.s.a.

W sprawie obecnie rozpoznawanej przez organy i sądy obu instancji mamy do czynienia z decyzją udzielającą zezwolenia i spornym problemem, kto jest podmiotem zobowiązanym do przebudowy zjazdu z działki skarżącego. Zatem już tylko z tego powodu trudno przyjąć, że obie sprawy, a więc i wyroki sądu pierwszej instancji, odnosiły się do tej samej decyzji administracyjnej i art. 153 p.p.s.a. miał do nich zastosowanie. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że reguła określona w art. 153 p.p.s.a. nie jest uniwersalnym mechanizmem odnoszonym do sprawy administracyjnej w rozumieniu materialnym, ale do sprawy będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, a ta jest wyznaczona pojęciem sprawy w znaczeniu procesowym, a więc objętej decyzją będącą przedmiotem kontroli. Rozróżnienie tych dwóch aspektów jest istotne, bo przecież nie istnieje odrębna materialnie sprawa odmowy zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu z nieruchomości, tylko istnieje sprawa zjazdu, który wymaga zezwolenia, a w tej sprawie mogą zapadać różne jednostkowe rozstrzygnięcia i to właśnie one są sprawami administracyjnymi i sądowoadministracyjnymi.

Natomiast odnosząc się do naruszenia polegającego na błędnej wykładni art. 29 ust. 2 u.d.p. zwrócić należy uwagę, że zarzuty kasacyjne podnoszące to naruszenie są nietrafne, bowiem zostały postawione przedwcześnie. Sąd drugiej instancji zauważa, że w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku WSA wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., przy czym z treści uzasadnienia jednoznacznie wynika, że sądowi pierwszej instancji chodziło o naruszenie procesowe. Skoro tak, to dokonanie wykładni art. 29 ust. 2 u.d.p. będzie możliwe dopiero po dokonaniu tych ustaleń procesowych, które nakazał sąd pierwszej instancji. Z tego powodu rozważania sądu pierwszej instancji w tym zakresie są zbędne, jednak ze względu na treść art. 184 in fine p.p.s.a. nie mogą prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 in fine p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.