Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 749/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1161/13 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1161/13 oddalił skargę P. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej k.p.a., w dniu [...] kwietnia 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] o odmowie przyznania P. P. renty rodzinnej w drodze wyjątku.

Organ w uzasadnieniu decyzji przytoczył treść art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.) i podał, że przedmiotowe świadczenie może być przyznane jedynie w przypadku, gdy wszystkie określone w tym przepisie przesłanki są spełnione łącznie. W sprawie nie stwierdzono istnienia szczególnych okoliczności, na skutek których ojciec dziecka nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Ustalono, że zmarły ojciec dziecka na przestrzeni 51 lat życia posiada udokumentowany okres składkowy wynoszący 18 lat, 10 miesięcy i 29 dni. W ocenianym 10 - leciu przed dniem śmierci zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano 2 lata, 4 miesiące i 11 dni okresów składkowych. Trudności w znalezieniu pracy, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie istnieją przeszkody w zatrudnieniu, a stan zdrowia na to pozwala, nie mogą być uznane za szczególne okoliczności, o których mowa w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy. Trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającego uzasadnienia przyznania przedmiotowego świadczenia, gdyż świadczenie to nie ma charakteru socjalnego.

P. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2013 r.

W skardze zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana bez wnikliwego rozpatrzenia i z pominięciem wszystkich istotnych okoliczności. Wniosła o wydanie pozytywnej decyzji.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna - pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać (...)" je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie.

Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że P. P. jest pozostałym po zmarłym J. P. członkiem rodziny. Nie budzi również wątpliwości fakt, że nie ma ona niezbędnych środków utrzymania, zważywszy na trudną sytuację materialną jej matki, na utrzymaniu której pozostaje. Ponadto, ze względu na wiek, nie może ona podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Spornym natomiast jest, czy w sprawie zostały wykazane szczególne okoliczności, które usprawiedliwiałyby nienabycie przez zmarłego ojca świadczenia rentowego w zwykłym trybie.

Ustalanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku nie może odbywać się w zupełnym oderwaniu od przepisów regulujących przyznawanie świadczeń na zasadach ogólnych. Nie bez powodu ustawodawca posłużył się sformułowaniem wskazującym, że tylko tym ubezpieczonym, którzy "wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty", Prezes ZUS może przyznać świadczenie w drodze wyjątku. Wychodząc z zasad systemowych, na jakich oparte są założenia ubezpieczeń społecznych, których częścią jest art. 83 ust. 1 ww. ustawy, i kierując się względami wykładni funkcjonalnej, trudno byłoby przyjąć, by stwarzał on podstawę przyznawania świadczeń w drodze wyjątku w zupełnym oderwaniu od wymaganego okresu ubezpieczenia, chociaż niewystarczającego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych.

Artykuł 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, upoważnia ubezpieczonego (bądź pozostałego po nim członka rodziny) do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne decyduje o możliwości przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Ponadto, całkowita niezdolność do pracy musi powstać w ciągu 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia (art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zatem koniecznym jest legitymowanie się 5-letnim stażem ubezpieczeniowym w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (art. 58 ust. 2 ustawy) i jest to zasada, gdy chodzi o osoby, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat oraz niezdolność ta ma powstać w czasie 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu opłacania składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. O ile 18-miesięczny okres nie jest wymagany, gdy ubezpieczony posiada 25-letni staż ubezpieczeniowy (w przypadku mężczyzn; nie dotyczy jednak sytuacji ojca dzieci), o tyle 5-letni okres ubezpieczenia w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy jest warunkiem koniecznym. Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane właśnie w trybie cytowanego przepisu art. 83 ust. 1. Jednakże przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy wymagany okres ubezpieczenia (5-letni w ostatnim 10-leciu, a także 18-miesięczny okres) usprawiedliwiają szczególne okoliczności.

Sąd zwrócił uwagę, że żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone tylko indywidualnie. Konieczne jest więc wykazanie, iż ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło utrzymania oraz źródło uprawnień związanych z ubezpieczeniem dla pozostałej po nim rodziny, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności.

Za okoliczność szczególną, uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie, należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r. o sygn. akt II SA 3191/00, publ. LEX nr 537884).

Zmarły ojciec dziecka na przestrzeni 51 lat życia udokumentował łączny okres ubezpieczenia wynoszący 18 lat, 10 miesięcy i 11 dni, jednakże w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, tj. dniem zgonu, na wymagane 5 lat, posiada jedynie 2 lata, 4 miesiące i 11 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Na skutek przerw w odprowadzaniu składek na ubezpieczenie społeczne nie wypracował on zatem wymaganego prawem okresu.

Przy ustalaniu prawa do renty w drodze wyjątku bierze się pod uwagę powody nienabycia świadczenia w zwykłym trybie. Niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem właśnie szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie zostały wykazane. Stan zdrowia zmarłego J. P. nie pozwala bowiem - w oparciu o akta sprawy - przyjąć, iż brakujący do wymaganych 5 lat w ostatnim 10-leciu okres usprawiedliwiają szczególne okoliczności. Osoba, która nie może podjąć pracy lub działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu pogarszającego się czy też złego stanu zdrowia, dąży do zweryfikowania tego stanu rzeczy i potwierdzenia przez właściwe służby medyczne. Pogarszający czy też zły stan zdrowia zmarłego w okresie przerw w zatrudnieniu nie został natomiast poparty jakąkolwiek dokumentacją medyczną, by mógł być uznany za szczególną okoliczność. Jedynie konkretne dowody podjęcia leczenia w okresie nieodprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, świadczące o istniejących dolegliwościach, mogłyby wskazywać na obiektywne trudności uzasadniające powstałe przerwy. Tymczasem takich dokumentów nie ma. Sąd zaznaczył, że to strona zobowiązana jest wskazać organowi dowody świadczące o obiektywnych trudnościach w podjęciu pracy przez ubezpieczonego, przemawiające za uznaniem ich jako szczególnych okoliczności. Do Prezesa ZUS należy jedynie zweryfikowanie takich dowodów i ich ocena. Tymczasem skarżąca takich dowodów nie przedstawiła, Skoro więc w przedmiotowej sprawie wymagany 5-letni staż ubezpieczeniowy w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (zgonem) nie został w całości usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami, przesłanka szczególnych okoliczności, usprawiedliwiających brak aktywności zawodowej zmarłego, nie może być uznana za spełnioną i - w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy - jest to okoliczność eliminująca córki skarżącej z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku.

Sąd podkreślił, że sama trudna sytuacja materialna nie wystarcza do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc uzależnionego - co do zasady - od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie z art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej.

W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje Sąd uznał za prawidłowe. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego i nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P. P., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania sądowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 145 § 1 ust. 1 pkt. c p.p.s.a. i art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z 80 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu przez Sąd złożonych dowodów uzupełniających w postaci dokumentacji medycznej zmarłego J. P., co spowodowało przyjęcie przez Sąd, iż pogarszający czy też zły stan zdrowia zmarłego w okresie przerw w zatrudnieniu nie został poparty przez skarżącą jakąkolwiek dokumentacją medyczną, by fakt ten mógł być uznany za szczególną okoliczność mogącą stanowić podstawę do przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku, co w konsekwencji spowodowało, iż Sąd utrzymał w mocy decyzję Prezesa ZUS odmawiającą przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art.145 § 1 ust. 1 pkt. c p.p.s.a. i art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z 80 k.p.a. polegające na pominięciu przez Sąd w uzasadnieniu wyroku podnoszonych zarzutów (zawartych w uzupełnieniu do skargi) dotyczących niezbadania przez organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nie odniesieniu się przez Sąd do dowodów z dokumentacji medycznej dołączonej do pisma uzupełniającego skargę, na nie odniesieniu się przez Sąd do choroby łuszczycy, na którą cierpiał przed śmiercią J. P., a która mogła stanowić szczególną okoliczność do przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku, nie odniesieniu się przez Sąd do dokumentu z urzędu pracy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy skutkującego oddaleniem skargi skarżącej.

Wobec powyższego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi oraz uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz, na podstawie art. 200 oraz 202 p.p.s.a. zasądzenie kosztów procesu i kosztów zastępstwa procesowego świadczonego z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Z przepisu tego wynika, że dopuszczenie takiego nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd administracyjny w trybie cytowanego wyżej przepisu nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości.

Autor skargi kasacyjnej konstruując zarzuty nie uwzględnił, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy. Dlatego też nietrafna jest argumentacja, że Sąd pierwszej instancji na skutek nieprzeprowadzenia dowodów z dokumentacji medycznej błędnie przyjął, że zły stan zdrowia ojca skarżącej nie został poparty jakąkolwiek dokumentacją. Skarżąca w postępowaniu administracyjnym nie składała żadnej dokumentacji lekarskiej zmarłego ojca, jak również nie twierdziła, aby jego stan zdrowia uniemożliwiał mu podjęcie zatrudnienia. Już we wniosku o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku wskazała, że ojciec zmarł nagle, zaś przed śmiercią podejmował pracę bez umów o pracę w sektorze budowlanym. W tych okolicznościach zmiana argumentacji przez stronę na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie mogła skutkować przeprowadzeniem dowodów z dokumentacji lekarskiej pod kątem choroby łuszczycy i oceną, że organ naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uznane za zasadne.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia z funduszy Skarbu Państwa dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu rozpoznany będzie przez wojewódzki sąd administracyjny wg zasad określonych w art. 258-262 p.p.s.a.