Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7613/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1, art. 115 ust. 1, art. 117 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1123
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 111/21 w sprawie ze skargi B.P. na orzeczenie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2020 r. nr: [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej na rzecz B.P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 sierpnia 2021 r., II SA/Wa 111/21 oddalił skargę B. P. na orzeczenie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej z 29 września 2020 r., nr OKD-0062/5/20 w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej - zwolnienia ze służby kandydackiej w Państwowej Straży Pożarnej.

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy.

Na mocy postanowienia Przewodniczącego Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Szkoły Głównej Służby Pożarniczej (dalej: "Komisja Dyscyplinarna" lub "organ pierwszej instancji") z 3 czerwca 2020 r., nr KD/SGSP-1/5/2020 przeciwko B. P. (dalej: "skarżący") wszczęte zostało postępowanie dyscyplinarne, w związku z powziętą informacją o możliwości popełnienia przez niego czynu dyscyplinarnego, polegającego na tym, że nie później niż 4 lutego 2020 r. na jednej z grup portalu społecznościowego upublicznił grafikę zawierającą obraźliwe zwroty w stosunku do mł. bryg. A. L.

Wskutek przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego, po rozpoznaniu sprawy na rozprawie 25 czerwca 2020 r., Komisja Dyscyplinarna wydała orzeczenie nr KD/SGSP-1/5/2020, uznające skarżącego za winnego naruszenia art. 115 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tj. Dz.U. z 2020. poz. 1123 ze zm.; dalej: "ustawa o PSP") oraz w zw. z zasadami 4 i 18 Zasad etyki zawodowej funkcjonariuszy PSP, co oznacza postępowanie niezgodne z rotą złożonego ślubowania i orzekła karę wydalenia ze służby.

Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "Komisja Odwoławcza" lub "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z 29 września 2020 r., nr OKD-0062/5/20, utrzymała w mocy decyzję organu instancji.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc dodatkowo o wstrzymanie wykonania decyzji Komendanta Głównego PSP.

Postanowieniem z 4 marca 2021 r., II SA/Wa 111/21 Sąd pierwszej instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia.

Zaskarżonym wyrokiem z 31 sierpnia 2021 r., II SA/Wa 111/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji podkreślił, że warunkiem koniecznym wstąpienia do służby w Państwowej Straży Pożarnej jest złożenie przez kandydata roty ślubowania. Pełnienie służby jest uzależnione od posiadania określonych cech o charakterze osobistym. Państwowa Straż Pożarna przyjęła określony model polityki personalnej, której nieodzownym elementem jest właściwa postawa moralna. Składając rotę ślubowania strażak zobowiązuje się bowiem do przestrzegania prawa, dyscypliny służbowej oraz wykonywania polecenia przełożonych, a także do strzeżenia honoru, godności i dobrego imienia służby oraz przestrzegania zasad etyki zawodowej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący dopuszczając się czynu w postaci umieszczenia w sieci internetowej grafiki zawierającej obraźliwe zwroty w stosunku do mł. bryg. A. L., nie tylko podważył autorytet bezpośredniej przełożonej, ale również uderzył w honor, godność i dobre imię służby. Powyższe wskazuje na zawinione działanie skarżącego i nie znajdujące akceptacji w szeregach Państwowej Straży Pożarnej.

Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącego zarzut rażącej niewspółmierności orzeczonej kary do popełnionego czynu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarówno Komisja Dyscyplinarna, jak i Komisja Odwoławcza, w sposób szczegółowy i wystarczający rozważyły wymiar kary, jasno to uzasadniając i uwzględniając specyfikę służby w Państwowej Straży Pożarnej oraz charakter zadań wykonywanych przez skarżącego, z uwzględnieniem norm wynikających ze złożonego przez strażaka wstępującego do służby ślubowania.

Zdaniem Sądu, wymierzona skarżącemu kara dyscyplinarna, mająca charakter dyscyplinująco-restrykcyjny, w obliczu wagi popełnionego przez niego czynu, nie została określona w sposób dowolny, lecz w myśl zasady uznania administracyjnego. Jak wynika bowiem z zajętego w tym zakresie przez Komisje stanowiska, ustaliły one istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), oceniły zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), a uzasadniając swoje rozstrzygnięcia dochowały warunków określonych treścią art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący zarzucił wyrokowi Sądu pierwszej instancji:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 134 § 1 i 145 § 1 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie zarzutów sformułowanych w skardze, tj. zarzutów nr od 1 do 5 wskazanych w petitum skargi, a przez to nierozstrzygnięcie w granicach sprawy i nieuwzględnienie skargi;

poprzez niezastosowanie art. 124n ustawy o PSP z jednoczesnym zastosowaniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.;

poprzez niezastosowanie art. 124n ustawy o PSP oraz art. 433 § 1-2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2020 poz. 30 ze zm.; dalej: "k.p.k.") i nierozpoznanie zarzutów przedstawionych przez skarżącego w odwołaniu od orzeczenia komisji dyscyplinarnej pierwszej instancji;

poprzez niezastosowanie art. 124n ustawy o PSP oraz art. 167 k.p.k., tj. nieprzeprowadzenie dowodów z urzędu, w postaci przesłuchania mł. bryg. A. L. oraz podchorążych SGSP na okoliczność relacji zawodowych mł. bryg. A. L. oraz podchorążych SGSP, co stanowiło kontekst faktyczny deliktu skarżącego oraz sprowokowało zaistnienie deliktu skarżącego, a przez to poczynienie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie;

poprzez niezastosowanie art. 124n ustawy o PSP oraz art. 7 k.p.k., tj.:

a) błędne ustalenia faktyczne w postaci uznania, że:

- inkryminowana grafika przyczyniła się do hejtu i mowy nienawiści mł. bryg. A. L.;

- w sprawie nie zaistniały żadne wątpliwości co do roli w sprawie mł. bryg. A. L.;

- czyn skarżącego stanowił "zaatakowanie w zasadzie bez celu, bez przyczyny dowódcy kompanii szkolnej";

- inkryminowana grafika nadal jest aktywna w internecie;

- zamieszczenie grafiki spowodowało negatywne, nieodwracalne skutki dla mł. bryg. A. L., co doprowadziło do błędnego przekonania Komisji Odwoławczej o sprawie, co wpłynęło istotnie na wynik postępowania;

b) nielogiczną i bez uwzględnienia doświadczenia życiowego ocenę zgromadzonych w postępowaniu materiałów dowodowych, co przyczyniło się do wyciągnięcia błędnego wniosku, że postawa mł. bryg. A. L. nie miała związku z deliktem skarżącego, co wpłynęło istotnie na wynik postępowania;

poprzez niezastosowanie art. 124n ustawy o PSP oraz art. 438 pkt 2 k.p.k. oraz art. 5 § 2 k.p.k. i w efekcie nierozstrzygnięcie na korzyść skarżącego, niedających się usunąć wątpliwości, takich jak okoliczności rozpowszechnienia inkryminowanej grafiki, postawa mł. bryg. A. L., niewyjaśnienie kwestii administratora zamkniętej grupy dyskusyjnej, co miało wpływ na orzeczenie kary wydalenia ze służby;

poprzez niezastosowanie art. 124n ustawy o PSP oraz 410 k.p.k., poprzez nieuwzględnienie w sposób dostateczny przy wyrokowaniu zeznań skarżącego na okoliczność postawy mł. bryg. A. L. oraz dokumentów zgromadzonych w postępowaniu świadczących o dotychczasowej niekaralności skarżącego, dobrych opiniach przełożonych, dobrych opiniach kolegów ze służby, ponadstandardowej pozytywnej aktywności skarżącego, jako okoliczności łagodzących w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik postępowania.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędne zastosowanie, tj. art. 117 ust. 1 pkt 5 ustawy o PSP w zw. z art. 115 ust. 1 ustawy o PSP w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy o PSP, poprzez uznanie, że kara wydalenia ze służby jest karą adekwatną do czynu polegającego na opublikowaniu grafiki odnoszącej się do mł. bryg. A. L. w prywatnej, zamkniętej grupie dyskusyjnej, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego kasator wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, jak również orzeczenia Komisji Odwoławczej z 29 września 2020 r. oraz poprzedzającego go orzeczenia Komisji Dyscyplinarnej, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od Komisji Odwoławczej na rzecz skarżącego kosztów postępowania w pierwszej i drugiej instancji, w tym w kosztów zastępstwa procesowego.

Dodatkowo na podstawie art. 145a § 1 pkt 1 lit a-c i § 2 w zw. z art. 153 p.p.s.a. wniesiono o wskazanie organom przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sposobu załatwienia sprawy oraz zawarcia w wyroku wiążących dla organów ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania. Ponadto na podstawie art. 152 § 1 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, wniesiono aby Sąd rozpoznający sprawę uznał, że skarżone orzeczenia komisji dyscyplinarnych nie wywołują skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku. Na podstawie zaś art. 176 § 2 p.p.s.a. zawnioskowano o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Odwoławcza wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Uzasadniony okazał się jej zasadniczy zarzut, tj. zarzut naruszenia art. 124n ustawy o PSP, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale, w zakresie postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem autonomicznym, niezależnym od postępowań karnych, w sprawie o wykroczenia, a także nie jest to indywidualna sprawa administracyjna rozpatrywana w formie decyzji administracyjnej.

Postępowania dyscyplinarnego w Państwowej Staży Pożarnej jest w zasadniczym zakresie unormowanie w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej, w rozdziale 11 "Odpowiedzialność dyscyplinarna strażaków". Jak wynika z regulacji zawartych w tym rozdziale w postępowaniu dyscyplinarnym należy stosować w pierwszej kolejności przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, zaś w nieuregulowanym w ustawie zakresie, przewidziane jest stosowanie przepisów Kodeksu postępowania karnego. Odesłanie to dotyczy m.in. postępowania dowodowego. Dodatkowo na mocy art. 124m ustawy o PSP wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 listopada 1997 r. w sprawie szczegółowej organizacja komisji dyscyplinarnych oraz szczegółowych zasady wykonywania kar dyscyplinarnych wobec strażaków Państwowej Straży Pożarnej. W przebiegu postępowania dyscyplinarnego nie mają natomiast zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W trybie przepisów powyższego rozdziału ustawy o Państwowej Staży Pożarnej toczyło się postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu.

Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej strażaków podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową. Takim przepisem szczególnym jest art. 124j ustawy o PSP, według którego na orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne w drugiej instancji stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

W postępowaniu dyscyplinarnym organ dyscyplinarny rozstrzyga merytorycznie – zgodnie z art. 124e ustawy o PSP - w formie orzeczenia, nie wydaje zaś decyzji administracyjnej.

Powyższe prowadzi do wniosku, że kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonego orzeczenia wydanego w przedmiotowej sprawie przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji nie była prawidłowa. Sąd przyjął bowiem, jako punkt wyjścia swojej oceny, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w granicach uznania administracyjnego i dokonał oceny przeprowadzonego postępowania przez pryzmat przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

Naruszenie, którego dopuścił się Sąd pierwszej instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem zakres oceny orzeczenia dyscyplinarnego, zbliżonego w swej istocie do rozstrzygnięcia karnego, dokonywanej przez sąd administracyjny różni się od oceny postępowania opartego na regułach postępowania administracyjnego. Gdyby w obu postępowaniach miały obowiązywać te same, bądź zbliżone reguły procedowania, to zbędne byłoby kategoryczne wyłączenie przewidziane w art. 124n ustawy o PSP.

Ustosunkowując się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd pierwszej instancji w żadnym zakresie nie odniósł się do przepisów dotyczących postępowania dowodowego mających zastosowanie w ramach postępowania dyscyplinarnego, w sytuacji gdy zarzuty skargi w zasadniczym zakresie dotyczyły niekompletności materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i jego oceny. Skarżący w skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przywołał szereg przepisów Kodeksu postępowania karnego, które w jego ocenie zostały w sprawie naruszone, do których to naruszeń Sąd nie ustosunkował się. Argumentacja przedstawiona przez Sąd, w zasadzie w jednym zdaniu, wskazuje, że podzielił ustalenia faktyczne organu, bazując w tej mierze na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, uznając, że uzasadnienia orzeczenia wypełnia warunki przewidziane w art. 107 § k.p.a. Nie jest zatem wiadomym, dlaczego okoliczności faktyczne, na które skarżący wskazywał w skardze, zostały przez Sąd pominięte. Czy nastąpiło to z braku istotności ich znaczenia, czy też zaważyły na tym inne względy.

Sądowa kontrola wydanego w sprawie orzeczenia dyscyplinarnego powinna zostać przeprowadzona w odniesieniu do przepisów znajdujących w niej zastosowanie. Prawidłowe ustalenia faktyczne są kwestią pierwszoplanową. Dopiero gdy są one poczynione w sposób prawidłowy i kompletny możliwe jest wymierzenie adekwatnej kary dyscyplinarnej zgodnie z dyrektywami przewidzianymi w ustawie. Skoro to nie nastąpiło, sprawę należało przekazać do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest zatem przedwczesne z uwagi na potrzebę ponownego dokonania kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego przy uwzględnieniu przepisów regulujących postępowanie dyscyplinarne w Państwowej Straży Pożarnej, do czego będzie zobowiązany Sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.