Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 756/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 28 ust 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 sierpnia 2020 r. znak: WI-I.7840.2.32.2020.KL w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr 2276/6740.1/2017 z 29 listopada 2017 r. Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę spółce V. Sp. z o.o. sp. k. dla inwestycji pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w układzie wolnostojącym z garażami w przyziemiu, wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej i opadowej, gazu, elektrycznymi i słaboprądowymi (w tym odcinkami poza budynkami) na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Decyzja ta stała się ostateczną 5 grudnia 2017 r. Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 20 czerwca 2018 r., powyższa decyzja została przeniesiona na D. Sp. z o.o.

Wnioskiem z dnia 13 lutego 2019 r. M. K. – współwłaścicielka działki nr [...] – zwróciła się do organu o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 29 listopada 2017 r.

Postanowieniem z 4 kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta Krakowa wznowił postępowanie zakończone decyzją z 29 listopada 2017 r., w związku z przesłanką określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którą strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Decyzją z 5 lutego 2020 r., znak: AU-01-1.6740.1.526.2019.EKO Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 105 §1 w zw. z art. 147 oraz art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. umorzył postępowanie wznowione ww. postanowieniem. Organ ustalił we wznowionym postępowaniu, że wnioskującej o wznowienie postępowania nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowana decyzją, co zdaniem tego organu stanowi nieusuwalną przeszkodę do orzekania na podstawie art. 151 §1 k.p.a. Kontynuowanie postępowania po wznowieniu na wniosek osób do tego nielegitymowanych pozostawałoby bowiem w sprzeczności z wyrażoną w art. 16 k.p.a. ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Natomiast w przypadku, gdy organ wznowił już postępowanie według organu należy uznać je za bezprzedmiotowe.

Od tej decyzji odwołanie wniosła M. K..

Decyzją z dnia z 27 sierpnia 2020 r. nr WI-I.7840.2.32.2020.KL, Wojewoda Małopolski uchylił decyzję organu I instancji z 5 lutego 2020 r. w całości i odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 29 listopada 2017 r. nr 2276/6740.1/2017.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, że Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umarzając wznowione postępowanie, i tym samym podważając zasadność postanowienia o wznowieniu. Zdaniem Wojewody prawo nie przewiduje zakończenia prawidłowo wznowionego postępowania orzeczeniem na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., ponieważ nie można zakończyć wznowionego postępowania stwierdzeniem jego bezprzedmiotowości, z wyjątkiem sytuacji, gdy organ wznowił postępowanie pomimo uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie, co nie miało miejsca w omawianym przypadku. W ocenie organu odwoławczego, wobec tego błędu orzeczenia Prezydenta Miasta Krakowa należało uchylić decyzję.

W ocenie Wojewody w świetle przepisów technicznych badany jest przede wszystkim projekt zagospodarowania terenu w celu oceny obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Z zasady budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy (§ 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych), 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy (§ 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych). Budynki będące przedmiotem projektu budowlanego zostały usytuowane ścianą bez okien i drzwi w odległości 3 m od granicy działki budowlanej, ok. 6 m od granicy działki nr [...], pozostającej własnością wnioskodawczyni i 10,77 m do budynku planowanego na niej. Budynki będące przedmiotem projektu budowlanego zostały usytuowane na wysokości 215,55 m n.p.m. i mają wysokość 9 m. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że północna granica działki nr [...], usytuowana najbliżej działki nr [...], objętej planowaną inwestycją, znajduje się na wysokości 216,91 m n.p.m., czyli wysokość przesłaniania projektowanych budynków dla działki nr [...] wynosi 7,64 m i jest mniejsza od odległości między planowanym budynkiem na działce nr [...] i planowanym budynkiem na działce nr [...] (10,77 m). Odległość ta powinna umożliwiać naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m (§ 13 ust. 1 pkt 1 lit. a warunków technicznych). Zatem – w ocenie organu II instancji – parametry geometryczne lokalizacji obu inwestycji potwierdzają zgodność projektu budowlanego inwestycji z przywołanym przepisem. Ponadto układ geometryczny wysokości przesłaniania ścian południowych budynków planowanych na działce nr [...] (7,64 m) nie przekracza odległości 4 m od granicy działki nr [...] (§ 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych), czyli pozostaje bez wpływu na potencjalną lokalizację ściany z oknami nawet na poziomie gruntu na działce [...], w odległości 4 m od północnej jej granicy. Okoliczność ta powoduje, że przywołany przepis nie może być podstawą do uznania właścicieli działki nr [...] za strony postępowania o pozwolenie na budowę w omawianej sprawie. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że inwestycja na działce nr [...] jest usytuowana od strony północnej działki nr [...], będącej własnością wnioskodawczyni. Usytuowanie inwestycji kubaturowej oznacza, że w ogóle nie ogranicza ona swoim cieniem nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w budynku usytuowanym od strony południowej. Tym samym inwestycja na działce nr [...] nie oddziałuje na działkę [...] w rozumieniu § 60 warunków technicznych. Dojazd do planowanej inwestycji odbywać się będzie z drogi publicznej - ul. [...], poprzez istniejący zjazd na teren inwestycji. Inwestor legitymuje się uzgodnieniem zmiany sposobu zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Powyższe spełnia przesłanki zapewnienia dostępu do drogi publicznej wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb (§ 14-15 warunków technicznych). Działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej - alei [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że na działce nr [...] nie projektuje się stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych, dostępnych od strony działki nr [...]. Okna pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi są usytuowane w minimalnej odległości 7 m od granicy działki nr [...], co, uwzględniając obowiązek sytuowania miejsc postojowych w minimalnej odległości 3 m od granicy działki budowlanej (§ 19 ust. 2 pkt 1 warunków technicznych), oznacza brak oddziaływania inwestycji na działce nr [...] na potencjalny sposób zagospodarowania działki nr [...] w zakresie lokalizacji miejsc postojowych. Miejsca gromadzenia odpadów stałych zostały zlokalizowane od strony północnej inwestycji planowanej na działce nr [...]. Z uwagi na usytuowanie okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w planowanej inwestycji na działce nr [...] w minimalnej odległości 7 m od granicy działki nr [...] oraz z uwagi na obowiązek lokalizacji miejsc do gromadzenia odpadów stałych 3 m - od granicy działki budowlanej, należy stwierdzić, że w świetle § 23 warunków technicznych inwestycja na działce nr [...] nie ogranicza możliwości lokalizacji miejsc do gromadzenia odpadów stałych na działce nr [...]. W bezpośrednim sąsiedztwie działek [...] i [...] znajduje się sieć kanalizacyjna, obie działki mają możliwość przyłączenia się do niej, zatem inwestorzy inwestycji na obu działkach nie mogą sytuować zbiorników na nieczystości ciekłe (§ 34 warunków technicznych). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynek na działce nr [...], którego współwłaścicielem jest wnioskodawczyni, posiada przyłącz kanalizacji sanitarnej do sieci wzdłuż ul. [...] (działka nr [...]), natomiast projektowane budynki na działce nr [...], objęte omawianą inwestycją, mają przyłącze do sieci kanalizacji sanitarnej przebiegającej wzdłuż ul. [...] (działka nr [...]). Okoliczność ta włącza stosowanie § 36 warunków technicznych. Z uwagi na odległości określone w projekcie zagospodarowania terenu inwestycja, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna została zakwalifikowania jako niska ZL IV, na działce nr [...] nie powoduje ograniczenia sposobu zagospodarowania działki nr [...] w zakresie przepisów ochrony przeciw pożarowej (271-273 warunków technicznych). W świetle przedstawionej analizy Wojewoda stwierdził, że inwestycja na działce nr [...] nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu w tym zabudowy działki nr [...], co oznacza, że działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji na działce nr [...]. Oznacza to, że współwłaściciele działki nr [...] nie są stronami w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji na działce nr [...], ponieważ postępowanie to nie dotyczy ich interesu prawnego.

Wojewoda zaznaczył, że wnioskodawczyni w odwołaniu powołała się na opinię techniczną rzeczoznawcy budowlanego dr inż. R. S. z kwietnia 2019 r.,

w ocenie którego zaplanowane roboty budowlane związane z posadowieniem budynku na działce nr [...] na głębokości 5,4 m poniżej istniejącego terenu, mogą negatywnie oddziaływać na stabilność konstrukcji budynku na działce nr [...]. Przyczyną tego oddziaływania są zarówno cechy gruntu, w którym wykonywany jest wykop, jak i technologia montażu zabezpieczeń wykopu, polegająca na pogrążeniu ścianki szczelnej głowicą wibracyjną. Wykonawca zabezpieczeń nie założył reperów kontrolnych na budynku na działce nr [...], co zostało wykazane jako błąd w prowadzeniu tego typu robót budowlanych, ponieważ część tego budynku znajduje się w strefie narażonej na destabilizację i wibracje podczas prac budowlanych. Z treści opinii wynikało, że roboty budowlane, które były przedmiotem jej oceny zostały już wykonane. W ocenie Wojewody Małopolskiego treść powyższej opinii stanowi dowód na posiadanie przez wnioskodawczynię interesu faktycznego, lecz nie prawnego, w sprawie pozwolenia na budowę omawianej inwestycji na działce nr [...]. Sposób prowadzenia robót budowlanych i ich oddziaływanie na działki sąsiednie nie wpływa w tym przypadku na sposób ich zagospodarowania, w tym zabudowy. Do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnienie opracowania planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Do podstawowych obowiązków kierownika budowy należy również koordynowanie realizacji zadań zapobiegających zagrożeniom bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Prawidłowe założenie reperów, monitorujących stabilność sąsiedniej zabudowy w trakcie pogrążania ścianki szczelnej głowicą wibracyjną, ma na celu bezpieczne przeprowadzenie planowanych robót budowlanych. Takie zabezpieczenie mienia na działkach sąsiednich jest w interesie inwestora, a jego naruszenie podlega ocenie w postępowaniu cywilnym. Przeprowadzona analiza – zdaniem Wojewody – nie potwierdza przymiotu strony wnioskodawczyni w postępowaniu o pozwolenie na budowę na działce nr [...], zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 29 listopada 2017 r.

Na powyższą decyzję Wojewody skargę do WSA w Krakowie wniosła M. K.-G. zarzucając naruszenie:

1) § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych z dnia 25 kwietnia 2012 r. przez brak należytego zbadania kwestii negatywnych oddziaływań inwestycji na budynek skarżącej w kontekście zagrożeń wynikających z geotechnicznych warunków posadowienia spornego obiektu budowlanego;

2) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, przez brak poszanowania w procesie inwestycyjnym uzasadnionych interesów osób trzecich;

3) art. 140 Kodeksu cywilnego przez brak uwzględnienia, że źródłem interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę może być wynikające z art. 140 K.c. prawo własności;

4) art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., przez brak należytego (rzetelnego) wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek przestrzegania zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej oraz zasady wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oznacza naruszenie zasady ustalania prawdy obiektywnej. W przedmiotowej sprawie organ II instalacji nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącą argumentów oraz nie dokonał poprawnej analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a w szczególności opinii dr inż. R. S., projektu zagospodarowania terenu, dokumentacji projektowej itd., oraz w szczególności nie rozpoznał przedmiotowej sprawy z uwzględnieniem instrukcji ITB nr [...], Ochrona zabudowy w sąsiedztwie głębokich wykopów oraz § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych z 25 kwietnia 2012 r.;

5) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb przez błędne i bezpodstawne przyjęcie, iż nie była stroną postępowania wznowieniowego, gdyż jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu; organ nie odniósł się w szczególności do opinii dr inż. R. S. oraz wskazanej w niej instrukcji ITB nr [...], Ochrona zabudowy w sąsiedztwie głębokich wykopów oraz § 3 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych z 25 kwietnia 2012 r. jak również art. 140 K.c.;

6) art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., gdyż organ prowadzący postępowanie nie przeprowadził i nie zbadał rzetelnie przesłanki wznowienia postępowania, która stanowiła podstawę wznowienia postępowania w sprawie, nie odniósł się do argumentów, które w ocenie skarżącej świadczą o przysługującym jej interesie prawnym w sprawie oraz dyskredytują wydaną decyzję;

7) art. 34 ust. 3 pkt 1 uPb w zw. z § 6 ust. 2 pkt 1, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, gdyż projekt zagospodarowania terenu sporządzony w przedmiotowej sprawie nie uwzględniał określenia układów komunikacyjnych objętych służebnością gruntową polegającą m. innymi na prawie przejazdu i przechodu, a projekt ten stanowi istotny dokument w procedurze udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego,

8) § 9 ust. 1 pkt 2 lit a MPZP "W. J. - S. U." przez istotną ingerencję w ukształtowanie terenu;

9) § 10 ust. 5 pkt. 2 lit b MPZP "W. J. - S. U.", gdyż projektowany budynek koliduje z dotychczasową zabudową i stanowi budynek komercyjny (biurowy), a nie mieszkalny tak jak zabudowa sąsiednia i tym samym nie kontynuuje charakteru układu urbanistycznego,

10) brak rozpoznania istoty sprawy, gdyż organ praktycznie nie odniósł się do argumentów, które w ocenie skarżącej dyskredytują wydaną decyzję.

W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 968/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 sierpnia 2020 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. sp. z o.o. zaskarżając to orzeczenie w całości.

Wyrokiem z dnia 20 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 1621/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwiony był sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję powołał się na dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który stanowi podstawę uwzględniania skargi przez sąd administracyjny, gdy oceni, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, innych niż dających podstawę do wznowienia postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, sąd uwzględniając skargę winien wskazać, jakie to przepisy postępowania zostały naruszone, nadto argumentować, że były to tego typu naruszenia, które "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W zaskarżonym wyroku brak jest wskazania jakichkolwiek przepisów postępowania, które miałby naruszyć Wojewoda, a które wyczerpywałyby przesłankę uwzględnienia skargi z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. NSA zarzucił sądowi pierwszej instancji, że ten swoją negatywną ocenę zaskarżonej decyzji ograniczył do stwierdzenia, że organ odwoławczy "nie przeanalizował w sposób pełny kwestii obszaru oddziaływania tej inwestycji na nieruchomość skarżącej" (s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Niesporne jest zarazem, że w ogóle taka analiza została przez organ II instancji przeprowadzona, skoro zatem sąd doszedł do przekonania, że była ona "niewystarczająca", a "zakres kontroli powinien być tu znacznie szerszy" (s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), to istotnie winien wskazać na czym miałoby polegać owo "pogłębienie" owej analizy. WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku sugerując ponowne zbadanie u skarżącej przymiotu strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę także pod kątem przepisów prawa cywilnego, nie wskazuje zarazem konkretnie tych norm. W zaskarżonym wyroku brak jest wskazania, jakie to przepisy powinien organ odwoławczy mieć na względzie przy kolejnym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy. Z kolei w motywach zaskarżonego wyroku wadliwie stwierdzono, że nieruchomość skarżącej bezpośrednio sąsiaduje z działką inwestycyjną. W zaskarżonej decyzji organ II instancji przywołując parametry planowanej inwestycji, jej zlokalizowanie względem działki skarżącej i posadowionego na niej budynku mieszkalnego, doszedł do jednoznacznej konkluzji, że skarżąca nie miała przymiotu strony w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji nie wskazując na to, jakich to ustaleń faktycznych w postępowaniu wznowieniowym zabrakło, aby przekonująco wypowiedzieć się w kwestii przymiotu strony, w istocie uchylił się od oceny w kwestii materialnoprawnej, tj. czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. Nie jest więc tak, że sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenia prawa, a to art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 uPb, jak to wywodzi w odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca. Sąd pierwszej instancji uchylił się od takiej oceny, a uchylając zaskarżoną decyzję nie wyłuszczył w uzasadnieniu wyroku, z jakich to realnych powodów uczynił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Podstawę normatywną w rozpatrywanej sprawie kształtuje również art. 153 oraz art. 190 p.p.s.a., a to wobec wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2024 r., II OSK 1621/21, którym uchylony został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 grudnia 2020 r., II SA/Kr 1288/20, a sprawa została przekazana tut. Sądowi do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie zaś z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tak zakreślonych ramach skarga okazała się bezzasadna.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wydana, po wznowieniu postępowania, decyzja Wojewody Małopolskiego odmawiająca uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 2276/6740.1.2017 Prezydenta Miasta Krakowa z 29 listopada 2017 r. udzielającej V. sp. z o.o. (po przeniesieniu – D. sp. z o.o.) pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w układzie wolnostojącym, z garażami w przyziemiu, wewnętrznymi instalacjami, na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. Skarżąca jest współwłaścicielem działki nr [...].

Wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, służącym weryfikacji decyzji ostatecznej, ze względu na wady kwalifikowane wskazane w art. 145 §1, art. 145a, art. 145aa, art. 145b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.). Postępowanie to stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) i z tego względu konieczne jest restrykcyjne podejście przy wykładni przepisów regulujących przebieg tego postępowania, w tym do przepisów regulujących dopuszczalność jego wszczęcia.

Przepisy regulujące postępowanie w sprawie wznowienia dzielą je na dwie fazy: fazę wstępną, w której bada się formalne przesłanki wznowienia postępowania, tj. legitymację wnioskodawcy (art. 147 k.p.a.) oraz zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie (art. 148 k.p.a.). Fazę tę kończy - w przypadku pozytywnej weryfikacji przesłanek formalnych - postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), zaś w przypadku ustalenia, że którakolwiek z przesłanek formalnych nie została spełniona – postanowienie o odmowie wznowienia, na które służy zażalenie (art. 149 § 3 i 4). Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera drugi, merytoryczny etap postępowania, w którym organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2).

W wyniku wznowienia postępowania, zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. może zostać wydana decyzja, którą organ: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2). Postępowanie wznowione może się zakończyć decyzją o umorzeniu postępowania wydaną na podstawie art. 105 § 1 lub 2 k.p.a.

Istota kontrolowanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżąca – jako współwłaścicielka nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] – powinna być stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla opisanej powyżej inwestycji na działce nr [...] obr. [...] w K.. Wojewoda Małopolski na to pytanie udzielił odpowiedzi negatywnej, po przeprowadzeniu analizy norm prawnych mogących, w związku z projektowaną budową, wprowadzać ograniczenia w zabudowie działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, poprzednio orzekając, uznał tę analizę za niekompletną. Obecnie orzekający Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym skarżącej M. K. przymiot strony w rozpatrywanej sprawie nie przysługiwał, a stanowisko organu odwoławczego jest wystarczająco uzasadnione.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej: P.b.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Stosownie do art. 3 pkt 20 P.b. przez obszar ten rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W świetle powyższego przyjąć należy, że do uznania, iż określona nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji budowlanej nie wystarczy stwierdzenie, że będzie ona faktycznie wpływała na sąsiednie działki, lecz niezbędne jest wskazanie normy prawnej, która reguluje taki wpływ przedsięwzięcia na otoczenie. Okoliczności te muszą mieć charakter obiektywny. Zdaniem Sądu ww. przepis nie wyłączył stosowania art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu jest obowiązkiem projektanta, który sporządzając projekt zagospodarowania terenu, określa obszar oddziaływania obiektu wraz ze wskazaniem zastosowanych przepisów prawa oraz przedstawieniem zasięgu obszaru oddziaływania obiektu w formie graficznej lub opisowej. Wyznaczenie to nie wiąże jednak organu, do którego finalnie należy ustalenie kręgu stron postępowania i skierowanie do nich decyzji, stosownie do art. 28 p.b. i art. 28, art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a.

Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 września 2022 r. (II OSK 1567/21, orzeczenia.nsa.gov.pl): "To, jaki jest obszar oddziaływania obiektu, może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków. Ich wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością inwestora (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, ONSA i wsa 2008/1/12). Utrwalony jest także pogląd, według którego, w świetle art. 28 k.p.a., brak podstaw, aby uznanie kogokolwiek za stronę uzależniać od naruszenia przepisów prawa. Celem art. 28 k.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym tym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowania dotyczy, po to, aby mieli oni możliwość obrony swoich praw przed ewentualnym ich naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1572/17; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2751/17). Także w świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z art. 28 k.p.a., posiadanie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenia na budowę nie jest uzależnione od naruszenia przez projektowany obiekt budowlany przepisów odrębnych. Tezy o przesłance naruszenia przepisów nie można konstruować skoro w art. 3 pkt 20 posłużono się określeniem o wprowadzeniu, na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu, wynikających z przepisów odrębnych ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym ograniczeń w zabudowie. Wprowadzenie na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego, ograniczeń w zabudowie, nawet zgodnych z przepisami odrębnymi, oznacza przynależność tego terenu do obszaru oddziaływania obiektu (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 514/17)." Zdaniem obecnie orzekającego Sądu poglądy powyższe zachowują aktualność wobec zmienionej definicji legalnej obszaru oddziaływania obiektu art. 3 pkt 20 p.b. odnoszącej się obecnie do ograniczeń w zabudowie, nie jak poprzednio, także w zagospodarowaniu terenu.

Jak wskazano wyżej, w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy dokonał analizy obszaru oddziaływania projektowanego ze względu na możliwość zabudowy działki nr [...] obr. [...]. Wojewoda przeanalizował w szczególności kwestię lokalizacji obiektu wobec treści § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022 r. poz. 1255, dalej: r.w.t.). Zasadą wyrażoną w § 12 ust. 1 r.w.t. jest lokalizowanie budynków na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy (§ 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych), 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy (§ 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych). Budynki będące przedmiotem projektu budowlanego zostały usytuowane ścianą bez okien i drzwi w odległości 3 m od granicy działki budowlanej, ok. 6 m od granicy działki nr [...], pozostającej własnością wnioskodawczyni i 10,77 m do budynku planowanego na niej. Zauważyć wypada w tym miejscu, że działki nr [...] i [...] nie graniczą ze sobą bezpośrednio, lecz oddziela je wąski pas terenu stanowiący działkę nr [...].

Organ odwoławczy ustalił też, że projektowane budynki zostały usytuowane na wysokości 215,55 m n.p.m. i mają wysokość 9 m. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że północna granica działki nr [...], usytuowana najbliżej działki nr [...], objętej planowaną inwestycją, znajduje się na wysokości 216,91 m n.p.m., czyli wysokość przesłaniania projektowanych budynków dla działki nr [...] wynosi 7,64 m i jest mniejsza od odległości między planowanym budynkiem na działce nr [...] i planowanym budynkiem na działce nr [...] (10,77 m). Odległość ta powinna umożliwiać naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m (§ 13 ust. 1 pkt 1 lit. a r.w.t.). Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę, że układ geometryczny wysokości przesłaniania ścian południowych budynków planowanych na działce nr [...] (7,64 m) nie przekracza odległości 4 m od granicy działki nr [...] (§ 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych), czyli pozostaje bez wpływu na potencjalną lokalizację ściany z oknami nawet na poziomie gruntu na działce [...], w odległości 4 m od jej północnej granicy. Organ odwoławczy wskazał również, że projektowana inwestycja nie ogranicza nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w budynku usytuowanym od strony południowej, a tym samym nie oddziałuje na działkę [...] pod względem okoliczności wskazanych w § 60 r.w.t.

Ponadto, organ odwoławczy przeanalizował kwestię dojazdu i dostępu projektowanej inwestycji do drogi publicznej, lokalizacji miejsc postojowych, miejsc składowania odpadów, dostępu do infrastruktury technicznej, nie dopatrując się w tym zakresie ograniczeń dla działki nr [...]. Zwrócił także uwagę, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynek na działce nr [...], którego współwłaścicielem jest wnioskodawczyni, posiada przyłącze kanalizacji sanitarnej do sieci wzdłuż ul. [...] (działka nr [...]), natomiast projektowane budynki na działce nr [...], mają przyłącze do sieci kanalizacji sanitarnej przebiegającej wzdłuż ul. [...] (działka nr [...]). Okoliczność ta włącza stosowanie § 36 r.w.t. odnoszącego się do odległości pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe. Przeanalizowano również kwestie ochrony przeciwpożarowej (§ 271-273 r.w.t.).

Sąd podziela stanowisko Wojewody Małopolskiego, który wywiódł z przeprowadzonej analizy, że inwestycja na działce nr [...] nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowy działki nr [...], co oznacza, że współwłaściciele działki nr [...] nie są stronami w sprawie pozwolenia na budowę dla projektowanej inwestycji na działce nr [...]. W ocenie Sądu prawidłowo uwzględniono w tej analizie rodzaj i zakres projektowanej inwestycji, a także jej położenie względem działki skarżącej.

Organ odwoławczy odniósł się również do przedłożonego przez skarżącą opracowania stanowiącego "Opinię techniczną określającą zasięg stref oddziaływania głębokich wykopów prowadzonych w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w K. na działce nr [...] obr. [...]" autora dr. inż. R. S., przedłożoną celem wykazania możliwych negatywnych dla działki nr [...] konsekwencji głębokich wykopów na działce nr [...]. Sąd podziela stanowisko Wojewody, zgodnie z którym opinia ta może wskazywać co najwyżej na interes faktyczny skarżącej. Wskazać należy przy tym, że autor przywołanej opinii przedmiotem swojej analizy uczynił zasadniczo sposób wykonywania robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę kwestionowanego przez skarżącą, a jednocześnie nie sformułował wniosków, które naprowadzałyby na potencjalne ograniczenia w zabudowie działki nr [...].

Sąd zauważa, że organ odwoławczy nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do podniesionej w odwołaniu, a następnie w skardze, kwestii nieuwzględnienia służebności gruntowej po działce [...]. Podkreślić wypada jednak, że już z samego odwołania wynika, że wskazana służebność ustanowiona została na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...], nie zaś na rzecz właścicieli działki nr [...], a zatem kwestia uwzględnienia tej służebności w sprawie wznowionej nie ma związku z interesem prawnym skarżącej.

Podsumowując, należy stwierdzić, że organ odwoławczy uwzględnił wszystkie okoliczności, które mogły mieć znaczenie dla oceny interesu prawnego strony skarżącej i prawidłowo uznał, że skarżącej w przedmiotowej sprawie przymiot strony nie przysługiwał. Konsekwencją takiego ustalenia powinno być, w ocenie Sądu obecnie orzekającego, umorzenie wznowionego postępowania, jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jak orzekł organ pierwszej instancji. Zdaniem Sądu ma znaczenie fakt, że organ odwoławczy ustalił to, że skarżąca nie powinna być stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, a nie to, że skarżąca, jako strona, pozbawiona była możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Tylko druga sytuacja odnosi się do przesłanki wznowienia postępowania, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., której niespełnienie skutkuje odmową uchylenia decyzji. Sąd wskazuje jednak, że rozstrzygnięcie sprawy wznowionej z inicjatywy podmiotu niebędącego stroną jest rozbieżnie postrzegane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a co istotniejsze, nie stanowi istotnego naruszenia przepisów postępowania mogącego skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Oba rozstrzygnięcia bowiem w istocie wskazują na brak możliwości uwzględnienia wniosku o wznowienie postępowania.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.