Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2448/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1, art. 13b, art. 13c, art. `5c, art. 22a i art. 24a
journal: Dz.U. 2023 poz 1280
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży  Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)
article: art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 133 par, 1, art. 57 par. 1 pkt. 3, art. 188, art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c, art. 200, art. 203 pkt. 1, art. 205 par. 2, art. 183 par. 1 i 2, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 4096/21 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. S. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: ‘’WSA w Warszawie’’, ‘’Sąd pierwszej instancji’’) wyrokiem z dnia 27 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 4096/21, oddalił skargę A. S. (dalej: ‘’skarżący’’), na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: ‘’Minister’’, ‘’organ’’) z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.), dalej jako: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym".

Z uzasadnienia powołanego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym. W uzasadnieniu wniosku szczegółowo przedstawił przebieg swojej służby. Wskazał, że z resortem [...] związany był od [...] r. Początkowo pełnił służbę w Wydziale [...], a następnie był słuchaczem [...]. Po pozytywnej weryfikacji w [...] r. podjął służbę w Urzędzie [...]. Do czasu przejścia na emeryturę, tj. do dnia [...] r. zajmował kolejne, wyższe stanowiska służbowe w strukturach Urzędu [...]. Skarżący podkreślił, iż jego służba w latach [...] wymagała pełnego zaangażowania i udziału w wielu niebezpiecznych czynnościach procesowych oraz działaniach operacyjnych, zaś realizowanie obowiązków służbowych niejednokrotnie wiązało się z narażeniem jego życia i zdrowia. Za wzorową służbę był [...].

W toku postępowania zainicjowanego wspomnianym wnioskiem Minister ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w [...] i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Ponadto według pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z dnia [...] maja 2017 r., stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...], skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od [...] r. do [...] r., tj. 9 lat, miesiąc i 24 dni. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 26 lat, 4 miesiące i 5 dni. Do wysługi emerytalnej skarżącemu zaliczono okres zasadniczej służby wojskowej w wymiarze 2 miesięcy i dnia.

Minister decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Organ wskazał, że skoro skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 9 lat, miesiąca i 24 dni, co stanowi około 35% ogółu całego okresu jego służby, to nie można w niniejszej sprawie przyjąć, że była to służba krótkotrwała. Zdaniem organu tym samym nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Jednocześnie Minister, powołując się na konieczność spełnienia obu przesłanek przewidzianych w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (tj. krótkotrwałość i rzetelność), doszedł do wniosku, iż uprawdopodobnione niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej, co w konsekwencji oznacza, że zasadnym jest odmówienie skarżącemu zastosowania wobec niego ww. przepisu.

Powyższą decyzję Ministra uchylił WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 568/20. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd pierwszej instancji przyjął, że służba przez okres 9 lat, miesiąca i 24 dni na rzecz państwa totalitarnego - obejmująca również okres, w którym skarżący nie wykonywał żadnych zadań operacyjnych odpowiednich dla macierzystej jednostki, do której był przypisany - była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Dalej WSA w Warszawie zauważył, że organ w ogóle nie dokonał analizy tego, czy skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r., uznając, że uprawdopodobnione niespełnienie przesłanki krótkotrwałości służby czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nieprawidłowa również jest przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia. W świetle tego WSA w Warszawie uznał, że nawet gdyby Minister wskazał na brak dowodów potwierdzających pełnienie przez skarżącego służby z narażeniem życia i zdrowia, to i tak nie mogłoby stanowić to podstawy do przyjęcia, iż przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie została spełniona, zwłaszcza, że organ w uzasadnieniu decyzji nie kwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w odniesieniu do skarżącego zostały spełnione oba kryteria określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a zatem obowiązkiem Ministra było dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" – czego organ jednak nie uczynił. Ponadto niezależnie od dostrzeżonego ww. braku Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że prawodawca nie zawęził pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" wyłącznie do potrzeb wyróżniania się danego funkcjonariusza czy też posiadania przez niego nadzwyczajnych osiągnięć. Okoliczności te mogą być wprawdzie brane przez organ pod uwagę, lecz wymagają analizy i właściwego uzasadnienia w każdym indywidualnym przypadku. Szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że rozstrzygając sprawę, organ powinien kierować się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP).

Minister, po ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r., decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...], odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wszczętego na wniosek skarżącego i podał, że z kopii kompletnych akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez IPN w dniu [...] czerwca 2021 r., nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Według Szefa [...] skarżący nie uchylał się od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, ani też nie wykonywał ich w sposób niewłaściwy (zob. pisma Szefa [...] z dnia [...] marca 2018 r., znak [...] i z dnia [...] marca 2019 r., znak [...]). Minister wskazał również, że skarżący został [...]. Ponadto w materiałach [...] nie stwierdzono informacji o wymierzonych skarżącemu karach dyscyplinarnych bądź prowadzonych postępowaniach karnych lub karno-skarbowych. Natomiast w aktach osobowych skarżącego znajduje się dokumentacja stwierdzająca podejmowanie przez niego czynności służbowych w warunkach szczególnego narażenia zdrowia i życia.

Minister podkreślił, że przesłanki przywołane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym są nieostre, co oznacza, iż intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Badając pierwszą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Wprawdzie krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno podać choćby przybliżoną definicję, to jednak oparłszy się na wykładni językowej organ stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN 2005 r.) Minister przytoczył następujące synonimy omawianego pojęcia: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny". Organ podkreślił, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie. Ponadto, według Ministra, przy rozpatrywaniu sprawy, w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest odwołanie się też do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy. Minister odnotował także, że już na etapie prac komisji sejmowej, kiedy została przedstawiona propozycja wprowadzenia art. 8a do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, sygnalizowano problemy interpretacyjne tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość".

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, organ zaznaczył, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie jak w przypadku przesłanki krótkotrwałości, Minister dokonał interpretacji pojęcia "rzetelności" w oparciu o wykładnię językową, dochodząc do wniosku, iż w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Także tym przypadku organ odwołał się do Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN 2005 r.), wymieniając synonimy pojęcia "rzetelności": "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Organ uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Zdaniem Ministra postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Dodatkowo, według organu, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się bowiem do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę jest wpisane ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Dlatego, w ocenie Ministra, z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Podsumowując, organ wskazał, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

W kwestii "szczególnie uzasadnionego przypadku" Minister podał, że zwrot ten znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza, iż krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne. Powołując się na wyroki sądów administracyjnych, organ zauważył, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ zaznaczył też wyjątkowy charakter wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wskazując, że chodzi tu o osoby, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu "niepowtarzalnymi", zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również ocena krótkotrwałości służby została powierzona organowi w ramach uznania administracyjnego. Zatem samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister wskazał na wiążącą ocenę prawną wyrażoną przez WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 568/20, w zakresie zaistnienia w sprawie skarżącego przesłanek krótkotrwałości i rzetelności.

W aspekcie przesłanki "szczególne uzasadnionego przypadku" organ podał, że skarżący w sposób świadomy rozpoczął pracę w strukturze [...] (dalej również jako: "[...]"). Wskazał na podanie skarżącego z dnia [...] maja 1980 r., skierowane do Dyrektora Departamentu Kadr MSW, o następującej treści: "Uprzejmie proszę o przeniesienie mnie z [...], po odbyciu zasadniczej służby wojskowej, do jednej z niżej wymienionych jednostek organizacyjnych MSW: [...]. Nadmieniam, że [...], co sprawia, iż moja decyzja o pracy w organach [...] jest dostatecznie przemyślana i niezmienna." Następnie raportem z dnia [...] września 1980 r. skarżący wystąpił do Komendanta Stołecznego Milicji Obywatelskiej "o przyjęcie do pracy w organach [...], w związku z zakończeniem odbywania z dniem [...] października 1980 r. zasadniczej służby wojskowej", co - w ocenie Ministra - wskazuje na przemyślany i świadomy wybór określonej drogi życiowej i zawodowej. Organ podkreślił, iż skarżący, podczas służby na rzecz państwa totalitarnego, podnosił swoje kwalifikacje zawodowe na studiach stacjonarnych w Wyższej Szkole [...], które ukończył [...] czerwca 1984 r. z wynikiem [...]. W jego opinii służbowej za okres od [...] do [...] widnieje zapis: "Otrzymane polecenia wykonywał sumiennie, wykazując dużo inicjatywy. Postawa ideowo-moralna nie budzi zastrzeżeń. Pod koniec trzeciego roku studiów wstąpił w szeregi PZPR. W okresie stanu wojennego brał czynny udział w likwidacji strajków i innych zagrożeń na terenie Warszawy. Z pełną odpowiedzialnością i zaangażowaniem wypełniał trudne zadania, wykazując przy tym pełną odporność psychiczną. Za udział w tych działaniach był wyróżniony przez Komendanta WSO MSW" (zob. karta nr [...] akt IPN). Zdaniem Ministra, powyższe jednoznacznie wskazuje, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań, jakie były wówczas podejmowane w ramach służby publicznej. Minister odnotował również, iż skarżący był aktywnym członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (dalej również jako: "PZPR"). Organ skonstatował ponadto, że całokształt służby skarżącego, w szczególności jej charakter przed 31 lipca 1990 r., przyjęta przez skarżącego postawa wobec ówczesnego sytemu państwowego i zaangażowanie w służbę na rzecz [...], nie pozwalają na wyłączenie stosowania względem niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem Ministra wyrażonym w decyzji z dnia [...] września 2021 r., nr [...], skarżący wniósł skargę do WSA w Warszawie, który powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 maja 2022 r. skargę tę oddalił.

Sąd pierwszej instancji przytoczył treść przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w tym w szczególności art. 15c ust.1-5, art. 22a ust. 1-5 i 24a, wskazując, iż ww. ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b tej ustawy, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1 powołanego przepisu stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2) ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że decyzja wydana na podstawie art. 8a powyższej ustawy ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Przy czym uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawierającego przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Wobec tego obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy. WSA w Warszawie zaznaczył również, że wobec wydania w ramach przedmiotowej sprawy prawomocnego wyroku z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 568/20, Minister związany był oceną prawną i zawartymi w tym wyroku wskazaniami WSA w Warszawie co do dalszego postępowania. Natomiast w ww. orzeczeniu Sąd nakazał organowi - przy przyjęciu spełnienia kryteriów krótkotrwałości i rzetelności - zbadanie, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Brak bowiem spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Orzekający w niniejszej sprawie ze skargi na decyzję Ministra z dnia [...] września 2021 r. WSA w Warszawie podzielił stanowisko organu, że w sprawie skarżącego nie można mówić o zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku". Lektura akt archiwalnych przedłożonych przez IPN wskazuje, iż postawa skarżącego w okresie ponad dziewięcioletniej służby na rzecz państwa totalitarnego nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, lecz polegała na realizacji ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Potwierdza to chociażby cytowany w zaskarżonej decyzji fragment opinii służbowej z dnia [...] czerwca 1984 r. za okres od [...] r. do [...] r. Natomiast, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zdobywanie wykształcenia, chęć podnoszenia kwalifikacji zawodowych i uzyskania awansu zawodowego, dobre wyniki w nauce, przynależność do PZPR lub innych organizacji, świadome wstąpienie do [...] czy świadoma realizacja zadań służbowych nie stanowią okoliczności dyskredytujących funkcjonariusza w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Przeciwne założenie prowadziłoby bowiem do konstatacji, że z regulacji objętej przepisem art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym mogą skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu pod przymusem bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją. Tymczasem takich funkcjonariuszy nie dotyczy obniżenie uposażenia (zob. art. 23c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Zdaniem Sądu pierwszej instancji możliwość wyłączenia reguł ogólnych w drodze decyzji odnosi się do pozostałych osób, które pełniły służbę w formacjach określonych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W ocenie WSA w Warszawie akta archiwalne IPN wskazują na ponadprzeciętne zaangażowanie skarżącego w ramach służby na rzecz totalitarnego państwa, o czym świadczą m.in.: zapisy opinii służbowej z dnia [...] czerwca 1984 r. (zob. karta nr [...] akt IPN); uzasadnienie wniosku personalnego o mianowanie na inspektora [...] (zob. karta nr [...] akt IPN); uzasadnienie wniosku personalnego z dnia [...] października 1986 r. (zob. karta nr [...] akt IPN); zapisy opinii służbowej z dnia [...] kwietnia 1987 r. za okres od [...] r. do [...] r. (zob. karta nr [...] akt IPN). Zdaniem Sądu pierwszej instancji ze wspomnianych wyżej dokumentów jednoznacznie wynika, że skarżący z pełnym zaangażowaniem realizował powierzone zadania służbowe oficera śledczego, co dawało gwarancję należytego i samodzielnego działania w ramach [...].

WSA w Warszawie podkreślił, że w czasie służby na rzecz państwa totalitarnego skarżący prowadził liczne postępowania przygotowawcze, w tym śledztwo nr [...] m.in. przeciwko [...], a w okresie stanu wojennego brał czynny udział w likwidacji strajków i innych zagrożeń na terenie [...], za co był nagradzany. Aprobując ocenę Ministra w przedmiocie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja organu nie narusza granic uznania administracyjnego i realizuje zalecenia prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 568/20.

Skargę kasacyjną od powołanego na wstępie wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2022 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 poz. 329 z późn. zm.); dalej ‘’p.p.s.a.’’, naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty wskazujące na to, iż: skarżący "prowadził (...) śledztwo nr [...] m.in. przeciwko [...], a w okresie stanu wojennego brał czynny udział w likwidacji strajków", podczas gdy skarżący nie prowadził rzeczonego śledztwa, ale jedynie - na polecenie przełożonych - wykonał jednostkowe czynności procesowe w jego trakcie, oraz nigdy nie brał udziału w "likwidacji strajków" w okresie stanu wojennego, a także potwierdzające, że "Śledztwa prowadzi wyjątkowo skrupulatnie doprowadzając do wyroków skazujących przez sąd" (uzasadnienie wniosku personalnego z dnia [...] października 1986 r.), pomimo iż oskarżanie przed Sądem, w tym poprzedzające je przygotowanie aktu oskarżenia i dowodów oskarżenia, a w konsekwencji "doprowadzanie do wyroków skazujących przez sąd", było wówczas i jest obecnie, wyłączną kompetencją oskarżyciela publicznego;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny na wynik sprawy, a mianowicie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nierozpatrzenie zarzutu skargi z dnia 10 listopada 2021 r. na decyzję nr [...] z dnia [...] września 2020 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (sygn. [...]) i przyjęcie, iż organ zapewnił stronie skarżącej czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

3) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie i wykładnię, a mianowicie art. 8a ust. 1 ustawy dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, iż mimo "spełnienia przez wnioskodawcę dwóch przesłanek stypizowanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej", nie zachodzi w sprawie szczególnie uzasadniony przypadek, albowiem "Lektura akt archiwalnych przedłożonych przez IPN wskazuje, iż postawa skarżącego w okresie jego ponad dziewięcioletniej służby na rzecz państwa totalitarnego nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, lecz polegała na realizacji ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu", pomimo nieuwzględnienia i pominięcia uwarunkowań społecznych i zawodowych, w jakich skarżący odbywał służbę, w efekcie przyjęcie, iż przy realizacji zadań służbowych oficera śledczego miał on ,,gwarancję należytego i samodzielnego działania w ramach [...]", a także nieuzasadnionego identyfikowania pracowitości, przyswajania wiedzy i praktyki śledczej oraz wypełniania trudnych zadań z "ponadprzeciętnym zaangażowaniem w ramach służby na rzecz totalitarnego państwa".

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także orzeczenie o kosztach sądowych, w tym kosztach zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 ustawy o p.p.s.a. - o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu niezbędnych kosztów postępowania w postaci: poniesionych przez stronę kosztów sądowych, w wysokości 217 zł (100 zł wpisu od skargi i 100 zł wpisu od skargi kasacyjnej, oraz 17 zł opłaty skarbowej za pełnomocnictwo), a także wynagrodzenia reprezentującego stronę jednego radcy prawnego, w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265)).

W dopełnieniu wymogu, o którym mowa w art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący oświadczył, że przy rozpatrzeniu przedmiotowej skargi kasacyjnej zrzeka się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Przechodząc zatem do oceny zarzutu naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wskazać należy, iż z treści tego przepisu wynika, że organ może orzec o "wyłączeniu stosowania" art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, "w szczególnie uzasadnionych przypadkach, (...), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

Przewidziana w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dopuszczalność wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, skutkująca objęciem osób, o których mowa w tych przepisach, unormowaniami zawartymi w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, stanowi zatem – w przypadku zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy – podstawę "powrotu" do ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń za okres pozostawania w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. Oznacza to, że norma materialnoprawna zakodowana w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy funkcjonariuszy znajdujących się w wyjątkowej sytuacji prawnej określanej przez ustawodawcę jako "służba na rzecz totalitarnego państwa" i stanowi podstawę do wyłączenia wobec tych funkcjonariuszy – w sytuacjach określonych ustawowo - restrykcyjnych unormowań określających zakres publicznego prawa podmiotowego do zaopatrzenia społecznego, a rozważana na tym tle kompetencja ministra właściwego do spraw wewnętrznych określona w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi upoważnienie dla tego organu do podjęcia działania skutkującego objęciem osób wskazanych w tym przepisie, czyli osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy, tj. "służbę na rzecz totalitarnego państwa", unormowaniami dotyczącymi okresu służby przed dniem 2 stycznia 1999 r. na zasadach ogólnych.

Dotychczasowe rozważania prowadzą zatem do wniosku, że kompetencja ministra właściwego do spraw wewnętrznych określona w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, stanowi dany temu organowi ustawą z 16 grudnia 2016 r. zmieniającą ustawę zaopatrzeniową, instrument eliminowania w oparciu o normę materialnoprawną zakodowaną w tym przepisie, wprowadzonych tą samą ustawą zmieniającą, ustawowych wyjątków w sposobie ustalania wysokości świadczeń. Wniosek ten w określonym zakresie determinuje zarówno wykładnię normy materialnoprawnej zakodowanej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, jak i sposób korzystania z uznania, o jakim mowa w tym przepisie.

Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nieuwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego.

Pojęcie "państwa totalitarnego" ma z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) jednoznacznie pejoratywne znaczenie, co oznacza, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. "Służba kogoś na czyjąś rzecz" ma charakter zindywidualizowany, odznaczający się osobistym zaangażowaniem i oznacza działalność bezpośrednio ukierunkowaną "na korzyść", "na potrzeby" podmiotu, któremu się służy, co w przypadku służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym oznacza zindywidualizowane zaangażowanie się w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie przez to państwo jego ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji. Służba "na rzecz" państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, niezależnie od krytycznej oceny techniki legislacyjnej operującymi swojego rodzaju domniemaniem tego typu aktywności wszystkich funkcjonariuszy, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego. Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej nie obejmują sytuacji takich właśnie osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego.

Przyjęcie, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej określenie "służba na rzecz totalitarnego państwa" odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, czy też pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, stanowi podstawę do stosowania restrykcyjnych unormowań zawartych w art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do wszystkich osób pełniących w określonym czasie służbę w ramach określonych stosunków służbowych, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów, w tym z punktu widzenia korespondującej z tymi standardami, wartościami i celami zasady równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne, a więc relewantne (zob. E. Olejniczak-Szałowska, Zasada legalności, zasada równości wobec prawa i zasada sprawiedliwości społecznej, w: M. Stahl (red.): Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, red. M. Stahl, Warszawa 2016, s. 129), a nie wprowadzać odpowiedzialności zbiorowej. Również posługiwanie się przez ustawodawcę konstrukcją domniemania prawnego opartego na założeniu odpowiedzialności zbiorowej budzi co najmniej wątpliwości co do zgodności tego rodzaju konstrukcji ze standardami demokratycznego państwa prawnego, w ramach których ciężar dowodu okoliczności uzasadniających ingerencję w sferę praw obywateli, w tym ciężar dowodu, że prawa te zostały nabyte niesłusznie, spoczywa na "ingerującym", tj. na organach państwa, a nie na adresacie tego rodzaju działań.

Dokonana wyżej wykładnia przesłanki "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b", do jakiej odsyła art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, determinuje również wykładnię określonej w tym przepisie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Należy przyjąć, że przesłanka ta obejmując sytuacje pozostające w związku ze służbą wykonywaną w okresie "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. w granicach wyznaczonych treścią art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, jest zrealizowana wtedy, gdy postawy osoby objętej zakresem art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa, tj. gdy działalność takiej osoby nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a była aktywnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, co w konsekwencji przesądza o braku uzasadnionych podstaw wyłączania w stosunku do tej osoby ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są – w rozumieniu ustawy - krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W istocie zatem ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W kontekście omówionej wyżej istoty unormowania zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażane jest stanowisko, że ustawodawca w treści tego przepisu nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć, rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków",

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie również stawał na stanowisku, iż "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ przez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Nadto kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków", a nie traktować jako kryteria, których spełnienie oznacza automatycznie i zawsze zaistnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" (por. wyrok NSA z 16 listopada 2023 r., sygn.. akt III OSK 2716/21, dostępny w CBOSA).

W świetle powyższego jako niezasadny jawi się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej, spełnienie przez skarżącego kryterium krótkotrwałości służby i rzetelnego wykonywania obowiązków, o których mowa w punktach 1 i 2 art. 8a, nie może zostać w sposób niejako automatyczny uznane za wypełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Podniesiony zarzut błędnej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie może zatem odnieść zamierzonego skutku, gdyż wykładnia wskazanego przepisu dokonana przez WSA w Warszawie jest trafna.

Rację ma natomiast skarżący kasacyjnie, wskazując, że poczynione przez organ i zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji ustalenia faktyczne nie znajdują pełnego oparcia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Przede wszystkim nie została wyjaśniona rola skarżącego, jaką pełnił w związku z toczącym się w 1986 r. śledztwem o sygnaturze [...], pomimo że – w ocenie organu – to udział skarżącego w tym właśnie śledztwie stanowił podstawowy dowód na działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Zauważyć w tym miejscu należy, iż śledztwo o podanej sygnaturze, jak wynika z informacji prezentowanej przez Instytut Pamięci Narodowej na stronach BIP, prowadzone było w sprawie działającego w podziemiu Regionalnego Komitetu Wykonawczego (RKW) "Solidarności" Regionu Mazowsze. Materiały z tego śledztwa są zarchiwizowane przez IPN za sygnaturą [...]. (BIP IPN katalog osób rozpracowanych – [...]). Możliwe jest zatem zweryfikowanie twierdzeń skarżącego o jego marginalnym udziale w prowadzonych czynnościach śledczych. Skoro bowiem skarżący zaprzecza faktowi prowadzenia przez niego śledztwa o sygnaturze [...], stwierdzając, że wykonywał jedynie "jednostkowe czynności procesowe w jego trakcie", to zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., w myśl której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, okoliczność ta winna być poddana weryfikacji w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Zgromadzony w sprawie materiał archiwalny nie daje też przekonującej odpowiedzi na rolę skarżącego w "tłumieniu strajków". Kwestia ta powinna być także przedmiotem dodatkowego postępowania dowodowego, w trakcie którego należy zapewnić skarżącemu czynny udział w postępowaniu, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. Wskazane okoliczności faktyczne są bowiem w realiach rozpatrywanej sprawy kluczowe dla obalenia domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, chyba że zostanie wykazane, że skarżący funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak jest podstaw, aby przy przyjęciu powyższego rozumienia "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe. W świetle powyższego rozpatrywane łącznie zarzuty naruszenia art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uznać należało za zasadne.

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że wskazane powyżej zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na częściowo usprawiedliwionych podstawach i zasadnie podważyły zgodność z prawem zaskarżonego wyroku. W związku z powyższym, zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji podlegał uchyleniu. Wobec tego również, że istotę rozpatrywanej sprawy należało uznać za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę i uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2021 r. nr [...], co powoduje, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji będzie zobowiązany uwzględnić przedstawione powyżej oceny prawne i formułowane na ich podstawie wnioski.

Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.