Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1333/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54 i art. 61
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Ewa Partyka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Z. F. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza ( dalej: "Burmistrz", organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy J. K. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr ew. 319/1 w miejscowości K..

Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że Burmistrz działając na wniosek J. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji jak wyżej.

W odwołaniu od tej decyzji Z. F. ( dalej: "Skarżąca") domagała się zmiany decyzji przez odmowę ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie uchylenia decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzji zarzuciła naruszenie art. 60 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266; dalej: "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych" ) przez brak ustaleń czy inwestycja stanowi zabudowę zagrodową, czy wnioskodawczyni faktycznie prowadzi gospodarstwo rolne. Sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego w ocenie Skarżącej był niewystarczający. W dalszej kolejności zarzucono naruszenie: art. 7 , art. 9 i art. 12 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") przez brak odpowiedniego uzasadnienia decyzji.

Powyższych zarzutów nie podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze , które opisaną na wstępie decyzją utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy stwierdził, że zostały spełnione wszystkie warunki z art. 61 u.p.z.p.

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc.

Ponadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Działka, na której ma być prowadzona inwestycja położona jest na ternie stanowiącym grunty rolne B-Pslll, PsIII. Wnioskodawczyni jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 2, 0465ha użytków rolnych zgodnie z zaświadczeniem Urzędu Miejskiego z dnia 31 marca 2016 r. Nie zachodzi konieczność uzyskania zgody na zamianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Spełniony został wymóg kontynuacji funkcji - nowa zabudowa mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu. Ponadto decyzja spełnia wymogi formalne określone w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali.

Projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. ze :

1. Starostą Powiatu w zakresie ochrony gruntów rolnych,

2. Podkarpackim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych,

3. Zarządem Dróg Powiatowych – postanowieniem nr [....] z dnia [....] kwietnia 2016 r.,

4. Starostą Powiatu w zakresie zadań ponadlokalnych,

5. Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej– w zakresie obszarów zagrożenia powodzią.

Odnosząc się do zarzutu braku ustaleń w zakresie przyjęcia, że inwestycja mieści się w pojęciu zabudowy zagrodowej wskazano, że zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi są także grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi i innymi budynkami służącymi wyłącznie do produkcji rolniczej. Dlatego uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Grunt pod budynkiem mieszkalnym wchodzącym w skład gospodarstwa rolnego, pozostaje nadal gruntem rolnym, teren ten nie zmienia przeznaczenia.

W skardze do Sądu Skarżąca reprezentowana przez fachowego pełnomocnika zarzuciła:

- naruszenie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym oraz, że wnioskodawczyni prowadzi gospodarstwo rolne, niewłaściwe określenie poszczególnych parametrów architektonicznych projektowanej inwestycji, poprzez wskazanie tylko jednej wartości granicznej, podczas gdy ustalenia w tym zakresie powinny być logicznie uzasadnione koniecznością lub korzyścią dla ładu przestrzennego i wskazane w analizie urbanistyczno – architektonicznej. Podniesiono również, że działka nie ma uzbrojenia i brak podstaw by uznać, że projektowane uzbrojenie jest wystraczające dla zamierzenia inwestycyjnego, brak jest w tym zakresie umów, promess dostawców poszczególnych mediów. Ponadto działka nie posiada odpowiedniego dostępu do drogi publicznej,

- naruszenie art. 7, 9, 12 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, co uniemożliwiło ocenę zasadności i prawidłowości rozstrzygnięcia. Organ nie wskazał na podstawie jakich dowodów uznał, że planowane przedsięwzięcie uznane zostało za zabudowę zagrodową.

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podniesiono, że ze względu na konflikt rodzinny wnioskodawczyni nie zamieszkuje i w żaden sposób nie korzysta z nieruchomości, której wniosek dotyczy, a w Sądzie Rejonowym w [...] Wydział I Cywilny toczy się postępowanie pod sygn. akt [...] o zniesienie współwłasności działki 319/1. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wpłynął po skierowaniu sprawy do wyceny nieruchomości i jego celem jest podwyższenie wartości wycenianej nieruchomości.

Z treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika bezsprzecznie, że warunkiem jego zastosowania jest jednoznaczne ustalenie, że inwestorzy planują zabudowę zagrodową, prowadzą gospodarstwo rolne, które ma określoną powierzchnię - jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie. Organ błędnie uznał, że planowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej, gdyż wnioskodawczyni nie prowadzi działalności rolniczej, jak również, że stanowi ono gospodarstwo rolne. Organ ograniczył się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, że wnioskodawczyni posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 2,0465 ha. Nie dokonał oceny inwestycji w zakresie celu inwestycji, tj., czy faktycznie prowadzone jest gospodarstwo rolne, czy nieruchomość jest wykorzystywana na działalność rolniczą, i nie dokonał tej oceny w odniesieniu do przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718; dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na decyzje administracyjne. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia (który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności) oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, Sąd stwierdził, iż przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zapadłych rozstrzygnięć stanowiły przepisy u.p.z.p. Regulują one zarówno warunki, jak i tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy, których funkcją jest określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy czym – w myśl art. 61 ust. 5 u.p.z.p. – warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.);

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zdaniem organów obu instancji, w odniesieniu do planowanej inwestycji zostały spełnione wszystkie przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla J. K. na zamierzenie inwestycyjne polegające na realizacji budynku mieszkalnego i gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr 319/1 w miejscowości K..

Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić.

Już na wstępie należy zauważyć, że organ dopuścił się naruszenia podstawowych zasad postępowania i orzekł o żądaniu w sposób niezgodny z wnioskiem, bez wcześniejszego wyjaśnienia wątpliwości w tym zakresie.

Jak wynika z akt, wniosek J. K. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczył działki nr 319/1 położonej w miejscowości K.. W części graficznej wniosku, na mapie, jako lokalizację inwestycji wskazano jedynie część działki 319/1, zakreśloną kolorem zielonym.

Nie wyjaśniając czy wniosek dotyczy całej działki, czy jej części organ I instancji przeprowadził postępowanie dotyczące jedynie części działki o powierzchni 0,32 ha.

Tymczasem działka 319/1 ma powierzchnię 1,5243 ha. W jej skład wchodzą między innymi tereny określone, jako rolne: użytki klasy IIIa, IIIb, IVa – około 1 ha.

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora ( art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ). Oznacza to, że to inwestor jest dysponentem złożonego do organu żądania, jego zakresu i bez jego woli organ nie może w żaden sposób modyfikować tego żądania.

Organ jest związany treścią wniosku złożonego przez inwestora. W razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony. Jak wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r., II SA/Gd 560/07 ( to pozostałe powołane orzeczenia, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń

i Informacji o Spawach cbois.nsa.gov.pl), odnośnie do wniosku o wydanie warunków zabudowy, obowiązkiem organu administracji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest dokładne określenie treści żądania strony, organ jest bowiem tym żądaniem związany. Jeśli powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku,

w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania.

Podobnie NSA w wyroku z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 24/99.: "Organ, rozpatrując sprawę ustalenia lokalizacji celu publicznego, jest związany treścią wniosku. Nie może więc podejmować rozstrzygnięcia wykraczającego poza jego granice".

Już z tego powodu postępowanie organów opierające się na nieuprawnionej modyfikacji wniosku obarczone było wadą powodującą konieczność wyeliminowania wydanych w jego wyniku decyzji.

Ponadto, co należy podkreślić, wniosek o wydanie warunków zabudowy powinien dotyczyć – co do zasady - działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana ( wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06). Działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zmiana przeznaczenia terenu inwestycji obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, nie zaś jedynie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną inwestycję, bez jakiegokolwiek znaczenia dla oceny prawidłowości postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy pozostaje okoliczność, iż w tymże projekcie teren inwestycji ograniczono jedynie do części działki ewidencyjnej w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji. "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji (zob. wyroki NSA: z 10.01.2008 r., sygn. II OSK 1826/06; z 10.08.2011 r., sygn. II OSK 1086/11; z 11.03.2014 r., sygn. II OSK 2363/12; a także wyroki WSA: z 18.11.2009 r., II SA/Sz 976/09; z 31.08.2010 r., sygn. II SA/Łd 480/10; z 7.12.2012 r., sygn. IV SA/Wa 1877/12; z 18.10.2013 r., II SA/Po 701/13.

Na konieczność takiej wykładni pośrednio wskazuje również § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. W przepisie ustawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji ( patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14).

Kwestia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki jest sporna w orzecznictwie i w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę oceniana powinna być za każdym razem w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, iż z uwagi na charakterystyczne parametry konkretnej nieruchomości ustalenie warunków zabudowy dla części działki byłoby uzasadnione. Niemniej jednak w niniejszej sprawie lakoniczne uzasadnienie decyzji tak organu I jak i II instancji nie pozwala poznać motywów, dla których organ uznał ustalenie warunków tylko dla części przedmiotowej działki za właściwe. ( patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 332/15).

Należy mieć również na uwadze, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne (zob. wyroki NSA: z 10.01.2008 r., sygn. II OSK 1826/06 oraz z 11.03.2014 r., sygn. II OSK 2363/12).

W niniejszej sprawie organy obu instancji mimo istniejących rozbieżności pomiędzy częścią opisową wniosku, a częścią graficzną nie wyjaśniły zakresu żądania i prowadziły postępowanie odpowiadające treści graficznej– dotyczące wyłącznie części działki zakreślonej kolorem zielonym - naruszając w ten sposób zarówno art. 52 u.p.z.p., jak również art. 61 ustawy.

Nie były to jedyne uchybienia organów.

Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu: wyniki analizy – część graficzna wynika, że dla zamierzenia inwestycyjnego ustalono dwie "nieprzekraczalne linie zabudowy".

Zgodnie z art. 61 ust. 7 u.p.z.p., dla nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora wyznacza się linię zabudowy.

Abstrahując od tego, że ustawodawca w u.p.z.p. posługuje się wyłącznie pojęciem linii zabudowy, a używane zamiennie pojęcia "obowiązującej linii zabudowy", bądź jak w niniejszym przypadku "nieprzekraczalnej linii zabudowy" nie są pojęciami normatywnymi, to wskazać należy, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że linią zabudowy jest linia nieprzekraczalna w kierunku pasa drogi publicznej.

W żadnym natomiast przypadku nie jest dopuszczalne ustalanie kilku linii zabudowy, np. linii "obowiązującej", linii "nieprzekraczalnej" czy też linii "w głębi zabudowy" . Wszelkie zabiegi czynione na ten temat poprzez "profesjonalistów", a więc urbanistów i architektów, nie mają oparcia ustawowego, lecz są wynikiem "nadinterpretacji’, twórczych zabiegów nie będących prawnikami osób, które nie biorą pod uwagę norm prawa obowiązującego (patrz: komentarz wersja elektroniczna Plucińska – Filipowicz Alicja, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ).

Dla każdego wniosku inwestora dopuszczalne jest ustalenie wyłącznie jednej linii zabudowy. ( patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1116/11).

W związku z powyższym ustalenie w części graficznej analizy urbanistycznej dwóch nieprzekraczalnych linii zabudowy uznać należy, za niedopuszczalny zabieg.

Ponadto słusznie zarzuca Skarżąca organom brak ustaleń dotyczących zabudowy zagrodowej i wynikający z tego brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Organy zgodnie przyjęły, że teren objęty decyzjami stanowią grunty rolne B-Ps III, Ps III, a z uwagi na to, że wnioskodawca jest właścicielem gospodarstwa rolnego ( o powierzchni 2,0465 ha) i wnioskowaną funkcją zamierzenia inwestycyjnego jest zabudowa zagrodowa – nie zachodzi konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, stosownie do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Tymczasem Skarżąca zarzuca, że błędnie przyjęto, że planowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym ponieważ wnioskodawczyni nie prowadzi gospodarstwa rolnego, nie prowadzi działalności rolniczej, nie zamieszkuje w miejscowości, której dotyczy wniosek, a wniosek przez nią złożony służy wyłącznie zwiększeniu wartości nieruchomości w toczącym się postępowaniu przed sądem cywilnym o zniesienia współwłasności.

W takich okolicznościach bezkrytyczne przyjęcie przez organy obu instancji, że wniosek dotyczy realizacji zabudowy zagrodowej wydaje się być co najmniej wątpliwy.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty:

1) określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne;

3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu.

Na tej podstawie jak się wydaje, gdyż brak wyraźnego wskazania w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji przyjęto, że realizacja zabudowy zagrodowej na terenach rolniczych nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, z uwagi na kontynuację funkcji.

Zgodzić należy się ze Skarżącą, że sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego nie jest wystarczający do uznania, że każdy obiekt, który zamierza się zbudować na terenie wchodzącym w skład gospodarstwa rolnego, będzie uzupełniać zabudowę zagrodową tego gospodarstwa. Tak też orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Op 624/16, a stanowisko to Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela.

Organy powinny były podjąć próbę wyjaśnienia funkcjonalnego połączenia wnioskowanych obiektów z prowadzonym gospodarstwem rolnym, czy wnioskowana zabudowa może być uznana za zabudowę zagrodową służącą rozwojowi gospodarstwa rolnego, wyjaśnić kwestię ewentualnego przeniesienia centrum życiowego wnioskodawczyni na teren inwestycji. W okolicznościach sprawy nie wystarczy odwołanie się do treści wniosku, w którym wskazano: zabudowa zagrodowa oraz realizacja budynku mieszkalnego i gospodarczego.

Istotne znaczenie dla tej oceny będzie mieć pojęcie gospodarstwa rolnego, z którym ma być powiązana planowana przez inwestora zabudowa zagrodowa. W związku z tym, że u.p.z.p. nie zawiera definicji pojęcia gospodarstwa rolnego, należy dokonać jego wykładni przy uwzględnieniu treści art. 55 ³ Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (por. np. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1536/07 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., sygn. IV SA/Po 396/13 oraz z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. II SA/Po 504/10; w Szczecinie z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. II SA/Sz 866/12; w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. II SA/Lu 519/11; w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Gd 690/08). Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (w tym produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2333/12).

Zatem zasadniczego znaczenia w niniejszej sprawie nabywa kwestia prowadzenia gospodarstwa rolnego przez wnioskodawczynię.

Sąd zwraca również uwagę na pewną niekonsekwencję w działaniu organów, które z jednej strony przyznają, że wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej, z drugiej zaś, nie wyjaśniając stosunku powierzchni gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową do średniej powierzchni gospodarstwa w gminie – art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przeprowadzają analizę, pod kątem zachowania zasady dobrego sąsiedztwa.

Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie powołanych na wstępie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r., ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1801).

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji na nowo dokona oceny wniosku mając na uwadze wskazania Sądu, tak co do prowadzenia postępowania jak i co do zaprezentowanej wykładni prawa.