Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4767/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 712
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej  t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 716/20 w sprawie ze skargi N. z siedzibą w M. na uchwałę Nr II/21/2018 Rady Miejskiej w R. z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia ceny za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od N. z siedzibą w M. na rzecz Rady Miejskiej w R. kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 716/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej "WSA w Gdańsku " lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. (dalej "skarżąca" lub "spółka") na uchwałę Rady Miejskiej R. (dalej "organ") z dnia 13 grudnia 2018 r. nr II/21/2018 w sprawie ustalenia ceny za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej: 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądził od Gminy Miejskiej R. na rzecz skarżącej N. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. kwotę 814 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 22 czerwca 2020 r. skarżąca wniosła skargę na uchwałę Nr II/21/2018 Rady Miejskiej R. z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia ceny za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej, zmienionej uchwałą Nr XV/215/2019 z dnia 12 grudnia 2019 r., zaskarżając tę uchwałę w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (dalej "u.d.s.t.") w zw. z art. 167 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustanowienie nieznanego ustawie, nowego źródła dochodu jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy art. 4 ust. 1 u.d.s.t. stanowi zamknięty katalog dopuszczalnych źródeł dochodów własnych gmin, w którym niesprecyzowane z nazwy w tym przepisie źródła dochodów muszą znajdować podstawę w innych przepisach, zaś żaden przepis jakiejkolwiek ustawy nie uprawnia gminy do pobierania od jednostek opłaty "za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej"; 2) art. 168 Konstytucji RP poprzez ustanowienie nieznanego ustawie, nowego źródła dochodu jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy naruszony przepis Konstytucji RP stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wyłącznie wysokości opłat lokalnych, a nie ich ustanawiania, co może mieć miejsce wyłącznie w drodze ustawy, zaś żaden przepis jakiejkolwiek ustawy nie uprawnia gminy do pobierania od jednostek opłaty "za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej"; 3) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej "u.z.z.w.o.ś."), poprzez ustanowienie opłaty, która w istocie przerzuca na jednostki finansowanie zadań własnych gminy, podczas gdy zadania własne gminy stanowią jej obowiązek i gminy zobligowane są zapewnić realizację tych zadań z własnego budżetu; 4) art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (dalej "u.o.k.k.") w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (dalej "u.g.k."), przejawiające się bezpośrednim narzuceniem nieuczciwych cen, będących rażąco wygórowanymi w sytuacji, gdy gmina ma nie tyle pozycję dominującą na lokalnym rynku odprowadzania wód deszczowych i roztopowych, lecz jest wręcz jedynym podmiotem świadczącym tego rodzaju usługi, co oznacza, że jednostki nie mają żadnych możliwości skorzystania z usług innego podmiotu, co skutkuje tym, że gmina nadużywa swojej pozycji dominującej na rynku i stanowi opłaty w wysokości nieadekwatnej do rodzaju świadczonej usługi, przy czym uzasadnieniem dla ustalenia wysokości tej opłaty była nowelizacja Prawa wodnego, na podstawie której gminy zobowiązane zostały do uiszczania opłat na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, jak jednak wynika z wysokości ustawowej opłat uiszczanych na rzecz wymienionego podmiotu, opłata ustanowiona przez organ w zaskarżonej uchwale jest kilkukrotnie wyższa niż opłata uiszczana przez Gminę na rzecz Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, co oznacza, że organ zastosował wygórowaną marżę (niebędącą racjonalnym zyskiem), gdyż uzasadnieniem dla tej wysokości opłaty nie może być koszt utrzymania systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej, jako że te systemy istniały już wcześniej i nigdy nie było konieczności pobierania od jednostek dodatkowych opłat eksploatacyjnych; 5) art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. poprzez ustanowienie opłaty na poziomie kilkukrotnie wyższym niż tożsama opłata uiszczana przez Gminę na rzecz Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, co oznacza, że organ zastosował wygórowaną marżę (niebędącą racjonalnym zyskiem), skutkujące zastosowaniem dowolności (a nie swobody) przy określaniu wysokości opłat za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w R. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu tej odpowiedzi organ wskazał w szczególności, że podstawą prawną wydania skarżonej uchwały jest art. 4 ust 1 pkt 2 u.g.k. W ocenie organu nie ma racji skarżąca, jakby żaden przepis ustawy nie uprawniał gminy do pobierania tego rodzaju opłaty, gdyż tym przepisem jest wskazany art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w powiązaniu z art. 4 ust. 1 pkt 12 u.d.s.t. ("inne dochody gminy należne na podstawie odrębnych przepisów"). Odnosząc się do naruszenia art. art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.k.i.k. organ wskazał, że opłatę taką wprowadziło kilkaset jednostek samorządu terytorialnego w kraju, a Miasto R. nalicza opłatę za faktycznie wykonaną usługę, z której strona może, ale nie musi korzystać.

W dniu 14 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydał wyrok opisany na wstępie. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała ma cechy aktu prawa miejscowego, bezpośrednio i skutecznie ingeruje w sferę własnych praw i obowiązków skarżącej, dlatego należy przyjąć, że skarżąca posiada legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Sąd I instancji wyjaśnił dalej, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołane zostały następujące przepisy: art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 i pkt 15, jak również art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. daje radzie gminy kompetencję do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w ustawach, co oznacza, że rada, podejmując uchwałę w tym zakresie, musi działać w ramach obowiązującego prawa, a zatem gmina nie może wprowadzać podatków (opłat) nieprzewidzianych ustawami, nie dysponuje bowiem "pozaustawowym władztwem podatkowym". Z kolei przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. ma charakter ogólny i jednocześnie odsyłający, co oznacza, że kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących konkretnych zagadnień muszą być określone w ustawie szczególnej. Powołany przepis może więc stanowić podstawę prawną rozstrzygania pewnych kwestii tylko łącznie z inną normą prawną o randze ustawowej. Podstawa taka może być zawarta w ustawie o samorządzie gminnym lub w ustawach szczególnych. Podstawy prawnej do ustanowienia opłaty za "usługę komunalną bezpośredniego lub pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Gminy Miejskiej R." brak jest zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, jak również w przepisach szczególnych, a w szczególności w powoływanym przez organ stanowiący w uchwale art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Przepis ten nie może stanowić podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego. Nie jest to bowiem generalne upoważnienie do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Mimo że mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. W doktrynie wskazuje się, że "przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. określa kompetencję jednostek samorządu terytorialnego do określania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Pojęcie cen i opłat musi być powiązane z wynagrodzeniem za usługę (także polegającą na udostępnieniu obiektu lub urządzenia) i ma charakter rynkowy. Nie należy dopatrywać się w treści tego przepisu nawiązania do opłat administracyjnych ani też żadnej formy danin publicznych. W orzecznictwie sądowym nie dopuszczano do prób narzucenia przez jednostki samorządu terytorialnego opłat nienależnych, zbliżających się w swojej funkcji do danin publicznych (zob. wyrok NSA – Ośrodek zamiejscowy w Warszawie z dnia 14 marca 2003 r., I SA 85/03, LEX nr 121772)" (LEX/el – komentarz do art. 4 u.g.k. [w:] C. Banasiński, K. M. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Wolters Kluwer 2017).

Zdaniem Sądu I instancji, opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą ma właśnie taki charakter. Co prawda opłata ta nie nosi charakteru opłaty przymusowej, skoro dany podmiot może z omawianej usługi komunalnej nie korzystać, zagospodarowując na terenie nieruchomości wody opadowe i roztopowe (por. § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały), to jednak należy przyjąć, że dotyczy sytuacji stwarzającej pewien "przymus życiowy", biorąc pod uwagę brak możliwości natychmiastowego (szybkiego) stworzenia warunków do zagospodarowania na własnym gruncie wód opadowych i roztopowych, i tym samym posiadania wyboru w zakresie korzystania z systemu gminnej kanalizacji. W tych okolicznościach nie można więc mówić o rzeczywistej dobrowolności przedmiotowej opłaty wprowadzonej za korzystanie z kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Gminy Miejskiej R. Opłata ta ma cechy narzuconej właścicielom położonych na terenie Gminy Miejskiej R. nieruchomości (z których to dotychczas wprowadzane były do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Gminy Miejskiej R. wody opadowe i roztopowe) daniny publicznej ustanowionej przez gminę. Nakładanie obowiązków na obywateli czy też inne podmioty obrotu prawnego (gospodarczego) musi znajdować podstawę prawną w wyraźnym upoważnieniu ustawowym. Przywołanie, jako podstawy prawnej zaskarżonej uchwały, przepisu art. 18 ust. 2 pkt 8 i pkt 15 u.s.g. jest całkowicie chybione. Art. 18 u.s.g. nie może w żadnym przypadku stanowić podstawy prawnej do nakładania na mieszkańców gminy jakichkolwiek obowiązków, bowiem zawiera jedynie domniemanie kompetencji rady gminy we wszystkich sprawach, w których ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Artykuł 18 u.s.g. określa zatem jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a powołany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 8 i pkt 15 u.s.g. wskazuje, że do wyłącznej rady gminy należy stanowienie w sprawach podatków i opłat o charakterze lokalnym i to "w granicach określonych w odrębnych ustawach" oraz stanowienie "w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Przepisy te nie przyznają jednak radzie gminy samoistnej kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego, dlatego – tak jak art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. – nie mogły stanowić podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały. Podstawą prawną do nakładania obowiązków na mieszkańców gminy nie może być również art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który także został powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Przepis ten stanowi, że na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania", zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej, norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy, do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego, organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Jednocześnie ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych jest też pogląd, według którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń.

Pismem z dnia 5 marca 2021 r. organ (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 716/20, zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjne na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 712; zwana dalej u.g.k.) poprzez dokonanie błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie stanowi podstawy prawnej do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego, a tym samym nie może on stanowić podstawy prawnej do ustanowienia opłaty za "usługę komunalną bezpośredniego lub pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Gminy Miejskiej R.",

2) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. poprzez dokonanie błędnej jego wykładni polegającej na uznaniu, że wprowadzona na podstawie tego przepisu opłata za "usługę bezpośredniego lub pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Gminy Miejskiej R." ma charakter daniny publicznej;

3) naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób wadliwy, w szczególności poprzez nieodniesienie się do argumentów wskazywanych przez skarżącą kasacyjnie dotyczących braku przymusowego charakteru opłaty za "usługę bezpośredniego lub pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Gminy Miejskiej R." oraz tego, iż przedmiotowa opłata pozbawiona jest charakteru opłaty publicznoprawnej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku,

2) zasądzenie na rzecz Gminy Miejskiej w R. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy i tym samym zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Jeżeli w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, to co do zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty zrelatywizowane do przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod hipotezę stosowanej normy prawa materialnego.

Odnosząc się zatem wpierw do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wypada zauważyć, że przepis ten traktuje o elementach uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 września 2024 r., III OSK 2850/22). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju wadliwością, bowiem Sąd I instancji w sposób dostatecznie wyraźny zaprezentował swoje stanowisko co do wykładni relewantnych przepisów prawa materialnego i przedstawił motywy podjętego rozstrzygnięcia – toteż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy za niezasadny. Odmienną kwestią jest to, czy wspomniana wykładnia i motywy są trafne – ta kwestia podlega jednak badaniu przy ocenie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego – art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 679, dalej u.g.k.) – stwierdzić należy, że są one trafne. Słusznie skarżący kasacyjnie podnosi, iż powołany przepis został przez Sąd I instancji naruszony przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu: że nie stanowi on podstawy prawnej do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego, a tym samym nie może on stanowić podstawy prawnej do ustanowienia opłaty za "usługę komunalną bezpośredniego lub pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Gminy Miejskiej R." (zarzut pierwszy) – i że wprowadzona na podstawie tego przepisu opłata za "usługę bezpośredniego lub pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Gminy Miejskiej R." ma charakter daniny publicznej (zarzut drugi).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2022 r., III OSK 5837/21, analiza normatywna tego przepisu prowadzi do wniosku, że zawiera on normy upoważniające organy stanowiące do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. Choć kwestia ta budziła wątpliwości, uznać należy, że uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowią akty prawa miejscowego. Mają one charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej. Przepis ten, stanowiący lex specialis wobec regulacji ustrojowych, tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 16 pkt 69 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1087), ilekroć w ustawie jest mowa o wodach opadowych lub roztopowych – rozumie się przez to wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Natomiast z postanowień art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wynika, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Z tego ostatniego przepisu wynika zatem, że z tytułu świadczenia określonych usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej gminy mogą pobierać opłaty.

W powołanym wyroku z dnia 22 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej u.s.g.) stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Odprowadzanie wód opadowych i roztopowych stanowi zatem zadanie własne gminy o charakterze użyteczności publicznej, a więc usługi zaspokajającej potrzeby o charakterze zbiorowym, świadczonej w sposób oparty na majątku publicznym, w sposób ciągły i celem zaspokojenia potrzeb zbiorowości bez możliwości wyboru dostawcy tej usługi. Zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 757, dalej u.z.z.w.), użyte w ustawie określenia oznaczają: ścieki komunalne – ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych. Z zestawienia art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. oraz art. 2 pkt 10 u.z.z.w. wynika, że usuwanie i oczyszczania ścieków komunalnych stanowi zadanie własne gminy. Natomiast do katalogu ścieków komunalnych zalicza się mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, jeżeli są one odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. upoważnia prawodawcę lokalnego do wprowadzenia opłaty, która nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

Podobną argumentację Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował w szczególności w wyroku z dnia 27 czerwca 2023 r., III OSK 253/22, również podkreślając, że uchwała podejmowana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi akt prawa miejscowego i że na mocy tego przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony do wprowadzenia opłaty, która nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W powołanych orzeczeniach podkreśla się też, że w tej sprawie nie może mieć zastosowania jakakolwiek kalkulacja poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w powołanych wyrokach. W świetle tego stanowiska leżące u podstaw zaskarżonego wyroku założenia Sądu I instancji, że "powołane w zaskarżonej uchwale przepisy nie przyznawały Radzie Miejskiej R. kompetencji do wydania zaskarżonej uchwały" i że "przedmiotowa uchwała została wydana bez podstawy prawnej" – jawią się jako błędne. Nie można też podzielić stanowiska Sądu I instancji, jakoby opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą miała charakter "opłaty nienależnej, zbliżającej się w swojej funkcji do danin publicznych". Tym samym za zasadne trzeba uznać sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.

Ponieważ w zaistniałej sytuacji zachodzi potrzeba dalej idącej oceny zaskarżonej uchwały pod kątem zgodności z prawem, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.