Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 143/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
article: § 9 ust. 5 pkt 6
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 12 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. W. i P. W. następców prawnych B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 1292/14 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem (dalej: WSA) z 6 maja 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 1292/14, oddalił skargę B. W. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za lata 2004-2006.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Kierownik Biura Powiatu Białogardzkiego ARiMR decyzją z [...] marca 2005 r. przyznał skarżącemu płatności ONW na 2004 r. Pomoc przyznana została do działek o powierzchni 90,38 ha i wyniosła 12.564,01 zł. Płatność zrealizowano 20 kwietnia 2005 r. Skarżący zobowiązał się m.in. do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jego posiadaniu i położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności ONW. W kolejnych latach 2005 i 2006 skarżący ponawiał wnioski o przyznanie płatności ONW, które mocą decyzji z [...] czerwca 2006 r. i z [...] lutego 2007 r. zostały mu przyznane i wypłacone.

Skarżący [...] maja 2007 r. wystąpił o przyznanie kolejnej rocznej płatności ONW, deklarując do wsparcia działki rolne o areale 90,58 ha. Pismem z [...] czerwca 2007 r. poinformował ARiMR, że utracił własność działek oznaczonych nr [...] i [...], dla których prowadzona jest Księga Wieczysta nr [...]. Do pisma załączył odpis postanowienia Sądu Rejonowego w B. Wydział I Cywilny z [...] maja 2007 r. (sygn. akt [...]), zgodnie z którym własność tych działek zasądzona została D. W. w wyniku licytacji.

Decyzją z [...] października 2008 r. przyznał skarżącemu płatność ONW (9.554,55 zł) na 2007 r. do gruntów o powierzchni 56,75 ha, z dodatkowym potrąceniem z uwagi na stwierdzone nieprzestrzeganie przynajmniej jednego z wymogów dobrej kultury rolnej. Pomoc została wypłacona 8 grudnia 2008 r.

Kierownik Biura Powiatu Białogardzkiego ARiMR 5 marca 2012 r. skierował do skarżącego, pismo informujące o możliwości dokonania zwrotu tej części płatności ONW, jaką uzyskał za lata 2004-2006 do działek o powierzchni 31,87 ha, na których zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej przed upływem zobowiązania wieloletniego ONW.

W odpowiedzi skarżący wyjaśnił, że utrata działek nr [...] i [...] nastąpiła w wyniku egzekucji przeprowadzonej w oparciu o wyrok wydany przez Sąd Okręgowy w K. w stosunku do E. W., z którą ma rozdzielność majątkową. Skarżący wyjaśnił, że ratalny zakup działek nr [...] i [...] od Agencji Nieruchomości Rolnych (ANR), został dokonany w 1998 r. przez E. W. która nie regulowała rat za zakupiony grunt, w związku z czym ANR postawiła dług w stan natychmiastowej wymagalności w pełnej kwocie. E. W. darowała te działki skarżącemu do jego majątku odrębnego. Sąd Okręgowy wydał zaocznie wyrok nakazujący dokonanie spłaty całości zadłużenia wobec ANR. Wydana w okresie późniejszym klauzula wykonalności objęła skarżącego. Działki zostały zlicytowane, o czym skarżący powiadomił ARiMR. Z uwagi na powyższe stwierdził, że utrata działek nastąpiła bez jego winy i dlatego do zaistniałej sytuacji winien mieć zastosowanie przepis uznający wywłaszczenie nieruchomości za przejaw działania siły wyższej, z czym powinno wiązać się zwolnienie rolnika z obowiązku dokonania zwrotu uzyskanych płatności.

Kierownik Biura Powiatu Białogardzkiego ARiMR [...] listopada 2013 r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW za lata 2004-2006, a następnie decyzją z [...] maja 2014 r. ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 13.083,57 zł.

Dyrektor ARiMR decyzję z [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2014 r.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję Dyrektora ARiMR.

W motywach wyroku WSA wskazał, że zgodnie ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) beneficjentem pomocy finansowej z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych jest producent rolny. Pomoc była przyznawana na wniosek, jeżeli wnioskodawca spełniał warunki przyznania pomocy i podjął stosowne zobowiązanie (art. 5 ust. 1a i 2). Przy czym pomoc finansowa udzielana jest tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych w ramach prowadzonej działalności rolniczej, które należy rolniczo użytkować.

W świetle zaś § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.; rozporządzenia ONW) – jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 pkt 1 albo w § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a, albo w § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a, to zwraca część płatności ONW, która została przyznana do powierzchni tych działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których zaniechał prowadzenia tej działalności, za cały okres jej pobierania, gdy łączna powierzchnia działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej 1 ha.

Przepisy te określały m.in. wymóg prowadzenia działalności rolniczej na zgłoszonych do płatności działkach rolnych, a działalność ta powinna być prowadzona zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, o której mowa w art. 14 ust 2 rozporządzenia Rady Wspólnot Europejskich 1257/1999/WE.

WSA wskazał także, że zobowiązanie skarżącego zostało podjęte pod rządami rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia, które w art. 14 ust. 2 określało, że wsparcie z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przysługuje rolnikom, którzy m.in. "(...) podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarze o mniej korzystnych warunkach gospodarowania, przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego (...)". Regulacja ta została powtórzona w treści art. 37 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

WSA wyjaśnił, że pierwsza płatność ONW została zrealizowana na rzecz skarżącego 20 kwietnia 2005 r., wobec czego zobowiązanie do nieprzerwanego prowadzenia działalności rolniczej ciążyło na skarżącym do 19 kwietnia 2010 r.

Od tej zasady dopuszczalne są wyjątki, które zostały wprost przewidziane w przepisach prawa. Zgodnie z art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), podtrzymane w treści art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) - za zwolnieniem ze zobowiązania przemawiać może zamknięty katalog okoliczności faktycznych: a) śmierć rolnika; b) długoterminowa niezdolność rolnika do wykonywania zawodu; c) wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeżeli wywłaszczenie to nie mogło być przewidziane w dniu podjęcia zobowiązania; d) klęska żywiołowa poważnie dotykająca grunty rolne gospodarstwa; e) wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich; f) choroba epizootyczna dotykająca część lub całość należących do rolnika zwierząt gospodarskich, z zastrzeżeniem że na rolniku ciąży obowiązek poinformowania odpowiednich władz o tych zdarzeniach w ciągu 10 dni roboczych od dnia, kiedy stało się to możliwe.

Zdaniem WSA w sprawie nie zaistniała, żadna z powyższych okoliczności.

Skarżący występował z kolejnymi wnioskami o przyznanie płatności ONW na lata 2004-2006, na powierzchnię 90,58 ha, a tym samym, zobowiązał się do nieprzerwanego, 5-letniego prowadzenia działalności rolniczej na działkach o powierzchni nie mniejszej niż 90,38 ha, położonych na obszarach ONW. Ze zobowiązania tego się nie wywiązał, gdyż w 2007 r. utracił posiadanie części działek objętych zobowiązaniem nr [...] i [...]. Utrata ta nastąpiła w wyniku licytacji komorniczej, stanowiącej finał wieloletniego postępowania windykacyjnego. WSA podkreślił, że utrata posiadania ok. 1/3 areału objętego pierwotnym zobowiązaniem, nastąpiła w drodze licytacji, celem pokrycia długu, o którym skarżący wiedział podejmując zobowiązanie, podobnie jak o zamiarze przeprowadzenia przez wierzyciela licytacji komorniczej części gruntów deklarowanych przez skarżącego do płatności ONW. Z uwagi więc na fakt, że od 2007 r. skarżący prowadził działalność rolniczą na działkach rolnych położonych na obszarach ONW o łącznym areale 58,51 ha, tj. mniejszym od zadeklarowanego i objętego zobowiązaniem o 31,87 ha, pomoc wypłaconą za lata 2004-2006 do areału wyłączonego z gospodarstwa skarżącego, należało uznać za płatności nienależne, podlegające zwrotowi.

WSA wskazał, że wyjątkiem od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, określonym w art. 49 ust. 4 rozporządzenia nr 2419/2001 i art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, jest zwolnienie beneficjentów z obowiązku zwrotu tylko w sytuacjach, kiedy błąd ARiMR spowodował wypłatę nienależnych płatności i jednocześnie brak było możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie zaistniała.

WSA podzielił stanowisko organu, że skarżący nie działał w dobrej wierze, co mogłoby stanowić podstawę do przyjęcia krótszego (czteroletniego) okresu między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta o niezasadnym charakterze płatności. Dobra lub zła wiara beneficjenta płatności wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem.

WSA wskazał, że już w dacie podjęcia zobowiązania (2005 r.) skarżący miał pełną świadomość tego, że toczy się postępowanie egzekucyjne z wniosku ANR zmierzające do zaspokojenia finansowych roszczeń tej instytucji wobec małżonki skarżącego, w drodze sprzedaży na licytacji komorniczej działek nr [...] i [...] na których ANR ustanowiła hipoteki zabezpieczające jej wierzytelności. O ustanowionych hipotekach, skarżący wiedział już w dacie przejęcia tych gruntów do swojego majątku odrębnego (2002 r.). O istnieniu niespłaconego długu, zabezpieczonego tymi hipotekami oraz o braku możliwości zaspokojenia roszczeń ANR w formie innej niż pieniężna (ANR odrzuciła propozycję skarżącego uregulowania zobowiązań żony poprzez ich kompensatę z kwotami jakie miały być Stronie należne z tytułu tzw. mienia zabużańskiego), skarżący wiedział co najmniej od 2003 r., wobec czego musiał liczyć się z tym, że w przyszłości może utracić posiadanie działek nr [...] i [...] a przynajmniej ryzyko takie powinien uwzględniać. Utrata posiadania tych działek nie była zatem zdarzeniem niespodziewanym, niemożliwym do przewidzenia czy przejawem działania siły wyższej. W efekcie wyklucza to możliwość przyjęcia, że w dacie podjęcia zobowiązania wieloletniego ONW skarżący działał w dobrej wierze. Tym samym nie było możliwe zastosowanie 4 letniego okresu przedawnienia.

WSA podkreślił, że na beneficjentach płatności ONW, którzy nie dotrzymali zobowiązania z tą pomocą się wiążącego, ciąży obowiązek zwrotu pomocy wypłaconej do gruntów, które zostały wycofane z gospodarstwa beneficjenta bez transferu zobowiązania na przejmującego grunty. Z ustalonych zaś faktów wynika, że w sprawie skarżącego do przejęcia zobowiązania nie doszło – rolnik, który nabył na licytacji grunty objęte zobowiązaniem ciążącym na skarżącym, nie wystąpił bowiem z odnośnym wnioskiem transferowym. Przy czym WSA wskazał, że Kierownik ARiMR nie miał podstawy prawnej aby informować skarżącego o wnioskach D. W. i decyzjach wydawanych na podstawie tych wniosków, z uwagi na ochronę danych osobowych mocą ustawy o ochronie danych osobowych.

Wobec powyższych okoliczności, WSA na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA skarżąc powyższy wyrok w całości, skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA lub uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Przepisem, który powinien mieć w sprawie zastosowanie jest właśnie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie przepisu polegało na tym, że WSA zaakceptował błędnie ustalony stan faktyczny sprawy, w kontekście błędnie niezastosowanego przez organ prawa materialnego w postaci § 9 ust. 5 pkt 6 rozporządzenia ONW z 2009 r., poprzez uznanie, że in casu nie zachodzi inna okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania, o którym mowa w § 2 pkt 1 albo § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a albo w § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a albo w § 8b ust. 1 pkt 2 lit. a albo w § 8c ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, mająca wpływ na realizację tego zobowiązania i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika, podczas gdy zachodzi taka okoliczność, bowiem skarżący składając każdorazowo w latach 2004-2006 wnioski o przyznanie płatności ONW na wskazane w nich powierzchnie, miał podstawy do uznania, że jako dłużnik hipoteczny porozumie się z ANR co do wielkości i spłaty swojego długu rzeczowego z tytułu hipoteki i nie mógł wówczas przewidzieć okoliczności, że mimo tego w maju 2007 r., w następstwie wydania przez Sąd Rejonowy w B. postanowienia z [...] maja 2007 r. o przesądzeniu własności nieruchomości na rzecz D. W., utraci własność nieruchomości działek nr [...] i [...], która okoliczność miała wpływ na realizację jego zobowiązania co do okresu prowadzenia działalności, bowiem z przyczyn niezależnych od skarżącego nie mógł on prowadzić działalności rolniczej na utraconych wskutek ww. postanowienia działkach, czego WSA nie wziął pod uwagę;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Przepisem, który powinien mieć w sprawie zastosowanie jest właśnie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie przepisu polegało na tym, że WSA zaakceptował błędnie ustalony stan faktyczny sprawy, w kontekście błędnie niezastosowanego przez organ prawa materialnego w postaci art. 73 ust. 5 zdanie drugie rozporządzenia nr 796/2004, pomimo tego, że skarżący każdorazowo wnioskując o płatność ONW był w dobrej wierze, gdyż nie mógł przewidzieć odpowiednio na 3 lata, 2 lata i rok przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności, że w maju 2007 r. pomimo gotowości zapłaty jako dłużnik hipoteczny, że nie porozumie się z wierzycielem hipotecznym ANR co do wysokości i spłaty swojego długu i utraci własność i posiadanie nieruchomości, które zadeklarował w złożonych wnioskach i na których miał prowadzić działalność rolniczą;

3. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepisem, który powinien mieć w sprawie zastosowanie jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz właśnie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegało na utrzymaniu w mocy decyzji organu administracyjnego, które wydane zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z ustaleniem, że skarżący nie jest w dobrej wierze i że nie zachodzi inna okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania, o którym mowa § 2 pkt 1 albo § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a albo w § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a albo w § 8b ust. 1 pkt 2 lit. a albo w § 8c ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wskazanego w punkcie 1 skargi. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegało na zaaprobowaniu przez WSA błędnego, ze względu na niezastosowanie ww. normy prawa materialnego, stanu fatycznego ustalonego przez organy administracji;

4. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. Przepisem, który powinien mieć w sprawie zastosowanie jest art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegało na utrzymaniu w mocy decyzji organu administracyjnego, które wydane zostało pomimo zgłoszonego zarzutu przedawnienia roszczenia.

Organ nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2237/15 zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na śmierć B. W., do czasu ustalenia następców prawnych zmarłego, legitymujących się odpisem prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku bądź zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia.

Pismem z 7 sierpnia 2018 r. E. W. nadesłała akt poświadczenia dziedziczenia z [...] listopada 2017 r., [...] z którego wynika, że następcą prawnym zmarłego jest żona E. W. oraz syn P. W.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 21 sierpnia 2008 r. podjął zawieszone postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.

Mając na uwadze sposób formułowania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wymaga zaakcentowania, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przy tym przez podstawy i wnioski. Zarówno art. 183 § 1, jak i art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a., nakładają na stronę wnoszącą skargę kasacyjną obowiązek zredagowania tego środka odwoławczego w sposób, który umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez Sąd pierwszej instancji rozważone czy ocenione. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania bądź precyzowania zarzutów podnoszonych przez stronę, czy formułowanej na ich poparcie argumentacji (por. np. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., II FSK 861/10 i cytowane tam orzecznictwo; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracyjne.

Poczynienie powyższych uwag jest niezbędne, wobec wystąpienia uchybień w konstrukcji rozpoznawanej skargi kasacyjnej, które sprowadzają się do nieprawidłowego sformułowania zarzutów, co z kolei rzutuje w bezpośredni sposób na możliwość i zakres dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku w ramach sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli kasacyjnej. Należy w związku z tym zwrócić uwagę, że część wstępna skargi kasacyjnej w rozpatrywanej sprawie, w której powinny zostać zawarte zarzuty skargi kasacyjnej, została zbudowana wadliwie z naruszeniem art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna wprawdzie nie wskazuje wprost przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, jednak z treści sformułowanych w jej petitum zarzutów wynika, że wszystkie cztery dotyczą tego właśnie przepisu, skoro zarzuca się w nich "mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania". Pomimo jednak tak sprecyzowanych zarzutów oprócz norm procesowych tj. art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. zarzuca się w nich także naruszenia przepisów materialnych, tj. § 9 ust. 5 pkt 6 rozporządzenia ONW z 2009 r. oraz art. 73 ust. 5 zdanie drugie rozporządzenia nr 796/2004, co nie jest działaniem prawidłowym.

Druga, zasadnicza wada konstrukcyjna skargi kasacyjnej polega na niewłaściwym odczytaniu przez jej autora funkcji i znaczenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnienia wymaga zatem, że art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielnej podstawy kasacyjnej może być skutecznie postawiony w dwóch sytuacjach, tj.: (a) gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i (b) gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ustalenia stanu faktycznego podważać zaś można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania, zaś materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11). Nie można więc zasadnie, na podstawie wyłącznie art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. z pominięciem zarzutów wartościujących sądowe oceny konkretnych zastosowań procedury administracyjnej, kwestionować poszczególnych ustaleń i ocen, które składają się na stan faktyczny i prawny sprawy.

Reasumując zatem – z uzasadnienia wyroku ma wynikać, jaki stan faktyczny przyjął Sąd pierwszej instancji i w jaki sposób go ocenił. Natomiast ocena, czy stanowisko to jest prawidłowe, tzn. czy WSA dokonał prawidłowej bądź wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego nie ma znaczenia dla stwierdzenia spełnienia przez uzasadnienie wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten nie służy bowiem zwalczaniu przyjętego przez WSA stanu faktycznego czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego.

W rozpoznawanej zaś sprawie takie właśnie błędy konstrukcyjne – jak wyżej opisane – jej autor popełnił.

Przede wszystkim w punktach 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej zarzucił, że WSA nie zastosował w sprawie art. 141 § 4 p.p.s.a. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przez ten przepis, w szczególności przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Tak więc przepis ten został przez WSA zastosowany w sposób prawidłowy.

Ponadto autor skargi kasacyjnie w jej punktach 1 i 2 niewłaściwie powiązał naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. z przepisami prawa materialnego tj. z § 9 ust. 5 pkt 6 rozporządzenia ONW z 2009 r. i art. 73 ust. 5 zdanie drugie rozporządzenia nr 796/2004, usiłując w ten sposób podważyć ustalony w sprawie stan faktyczny. Przy czym skarżący kasacyjnie, najpierw kwestionuje przyjęty przez WSA do jej rozpoznania stan faktyczny, a następnie podnosi, że właściwie to nie zgadza się z jego oceną – co jak wyżej wskazano – nie może być podważane za pomocą art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie pomija przy tym, że WSA wyraźnie i dokładnie rozważył, w prawidłowo przyjętym stanie faktycznym sprawy, wszystkie podnoszone przez niego argumenty. Tak więc – dlaczego uznał brak przesłanek w sprawie, które dawałby podstawą do odstąpienia zwrotu części płatności ONW za lata 2004-2006 w świetle przepisów materialnych. Rozważenia te należy uznać za prawidłowe, skoro skarżący zgłosił do płatności ONW działki nr [...] i [...] na których ANR ustanowiła hipotekę zabezpieczające jej należności i toczyło się postępowanie egzekucyjne w drodze sprzedaży na licytacji komorniczej. Wiązało się to niewątpliwie z ryzykiem utraty posiadania tych działek. Nie było więc to zdarzenie niespodziewane i niemożliwe do przewidzenia, jak stwierdza się w skardze kasacyjnej.

Także powiązanie – w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wskazanie, że skarżący nie jest w dobrej wierze i w związku z tym niezastosowanie przepisów przewidujących możliwość odstąpienia od zwrotu wypłaconych części płatności ONW, jest zarzutem błędnie skonstruowanym. Dotyczy on bowiem nie tyle ustaleń stanu faktycznego na które wskazują wymienione przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz oceny tego stanu, odmiennego od wyrażonego w zaskarżonym wyroku.

W punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej podnoszony jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 151 p.p.s.a. i niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że przepisy tego typu to przepisy ogólne, wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia uwzględniającego lub oddalającego skargę. Wskazuje się ponadto, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej z naruszeniem przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiących o formie wyroku, czyni niezasadnym zarzuty naruszenia wskazanych uprzednio norm (zob. np. wyrok NSA z 13 maja 2016 r., sygn. I OSK 1828/14; z 27 stycznia 2016 r., sygn. II GSK 856/14; z 25 września 2015 r., sygn. II OSK 146/14). Innymi słowy o trafności zarzutu naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c oraz art. 151 p.p.s.a. można byłoby mówić tylko wtedy, gdyby zostało ustalone naruszenie innych przepisów prawa wskazanych we wniesionym środku zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie wszystkie zarzuty okazały się nieskuteczne, dlatego i ten zarzut jest nieusprawiedliwiony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.