Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 841/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Lotnicze prawo
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną opinię
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 2, art. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2023 poz 2110
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 7 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2024 roku sprawy ze skargi M. D. na opinię Prezydenta Miasta z dnia 24 października 2023r. nr [...] w przedmiocie możliwości lokalizacji lądowiska I. uchyla zaskarżoną opinię, II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. D. wnioskiem z 25 września 2023 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta na podstawie art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1235 ze zm., dalej: P.l.) o wydanie pozytywnej opinii o możliwości lokalizacji lądowiska na działce położonej w P., obr. [...], nr ewid. [...]. Podał, że właściciele ww. nieruchomości wyrażają zgodę na lokalizację lądowiska. Będzie ono miało charakter działalności wspomagającej istniejącą stadninę koni i klub jeździecki poprzez zapewnienie możliwości szybkiego transportu osób korzystających z tych obiektów. Właściciel stadniny – ekspert z zakresu hodowli koni uważa, że lokalizacja lądowiska w bezpośrednim sąsiedztwie stadniny nie wiąże się z ryzykiem dla zwierząt. Te nie będą się płoszyć podczas operacji lotniczych, a możliwość korzystania z lądowiska przez klientów stadniny lub służby ratownicze zwiększy atrakcyjność jego przedsiębiorstwa. Założeniem wnioskodawcy jest zapewnienie bezpiecznego miejsca wykonywania lądowań przez Lotnicze Pogotowie Ratunkowe, bowiem sport jeździecki niesie za sobą duże ryzyko poważnych kontuzji, włącznie z urazami głowy i kręgosłupa. Kluczowy dla ratowanego jest czas, a najszybszym sposobem transportu do szpitala jest śmigłowiec. Pod kątem budowlanym (przeszkód lotniczych, bezpieczeństwa lotniczego) i hałasu lokalizacja lądowiska spełnia minimalne wymagania określone przepisami.

Wskazano, że opinia ma na celu weryfikację, czy na danym obszarze możliwa jest lokalizacja lądowiska. Opinia nie może ograniczać się do suchych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale też do możliwości założenia lądowiska w ogóle - gdyby same zapisy planu miejscowego (lub studium) były jedyną podstawą do oceny, to ustawodawca nie wprowadziłby do § 2 ust. 3 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lipca 2013 r. w sprawie ewidencji lądowisk (Dz. U. poz. 795, dalej: rozporządzenie) trzeciej przesłanki, tj. możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska. Nieprawidłowe jest założenie, że jeżeli w planie miejscowym (m.p.z.p.) nie ma wymienionego przeznaczenia danego terenu pod funkcję lądowiska, to niemożliwe jest założenie go na wskazanej lokalizacji. Przepisy prawa miejscowego mogłyby stanowić przeszkodę w lokalizacji lądowiska tylko w sytuacji, kiedy wprost zakazywałyby realizowania określonego typu przedsięwzięć. Jeżeli zaś m.p.z.p. nie wskazuje wprost, że lądowisko nie może powstać na danej działce, to organ powinien przeprowadzić analizę zgodnie z § 2 ust. 3 pkt. 3 lit. c) rozporządzenia. Na dzień 15.09.2023 r. w Polsce funkcjonowało 513 lądowisk. Niemożliwym jest, żeby każde z tych lądowisk było przewidziane w m.p.z.p., ponieważ nie jest to założenie przyświecające każdemu autorowi planu. Mimo to organy pozytywnie oceniają takie wnioski. Dlatego istotne jest dokonanie w niniejszej sprawie dokładnej oceny możliwości założenia lądowiska, nie opierając się wyłącznie na zapisach m.p.z.p., który kwestii lądowisk nie porusza. Organ zobowiązany jest przeprowadzić analizę wszystkich uwarunkowań planowania przestrzennego oraz innych aspektów związanych z lokalizacją lądowiska.

Strona podniosła również, że organ może wydać opinię pod warunkami np.: a) zachowania dopuszczalnych norm hałasowych, b) zachowania przepisów dotyczących ochrony środowiska, c) zachowania przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z faktu, że zakres opinii, w jakim zgodnie z przepisami rozporządzenia może wypowiadać się gmina, jest dość wąski. Skoro nie ma możliwości oparcia negatywnej opinii na istniejących przepisach, organy wydają opinie warunkowe.

Nadto wskazano, że w opinii organ powinien odnieść się do każdej z trzech przesłanek określonych w § 2 ust 3 pkt 3 rozporządzenia, tj. zgodności z polityką przestrzenną Miasta, zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz możliwości lokalizacji lądowiska. Odnośnie pierwszej przesłanki strona wskazała, że dla planowanego lądowiska obowiązuje uchwała nr [...] Rady Miasta P. z 11 lipca 2023 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. (dalej: Studium). Działka nr [...] obr. [...] została w Studium określona częściowo jako teren zieleni nieurządzonej (ZO*, ZO), a częściowo jako tereny usług sportu i rekreacji w zieleni (US1*). Na terenach US1* określono: wiodący kierunek przeznaczenia - usługi sportu i rekreacji, w formie obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych w zieleni, uzupełniający kierunek przeznaczenia - zieleń i wody powierzchniowe (np.: parki, skwery, jeziora, stawy, oczka wodne, cieki, rowy), tereny komunikacji i infrastruktury technicznej, hotele, motele, campingi, usługi ochrony zdrowia, odnowy biologicznej, kultury, gastronomiczne. Tereny ZO oraz ZO* określono jako tereny wyłączone z zabudowy, tereny użytków ekologicznych, na których zakazuje się lokalizacji obiektów budowlanych, jednakże dopuszcza się lokalizację obiektów małej architektury, w tym plenerowych urządzeń sportowo rekreacyjnych oraz dopuszcza się lokalizację inwestycji celu publicznego, a także miejsc postojowych przy terenach spacerowych, z dostępem bezpośrednio zjazdem publicznym z dróg publicznych, a także jako parkingów leśnych. W kontekście zakazu zabudowy (tereny ZO i ZO*) strona zaznaczyła, że lokalizacja lądowiska nie wiąże się z żadną zabudową. Całość lądowiska będzie realizowana na nawierzchni trawiastej, bez ingerencji w glebę. Na takie rozwiązania pozwalają przepisy lotnicze i charakterystyka wykorzystywanego śmigłowca ([...]). Lokalizacja lądowiska na ww. terenach nie tylko nie narusza postanowień Studium, ale wpisuje się w politykę przestrzenną Miasta - lądowisko będzie wspierać funkcję sportowo-rekreacyjną stadniny. Funkcja ta ma szczególne znaczenie w kontekście przeznaczenia terenów US1* pod usługi sportu i rekreacji oraz obiekty towarzyszące funkcji podstawowej, w formie obiektów i urządzeń sportowych w zieleni. Ponadto lądowisko śmigłowcowe jest obiektem sportowym w zieleni. Sporty lotnicze, w tym sport śmigłowcowy stanowią równoprawne dyscypliny, jak jeździectwo lub piłka nożna. Aeroklub Polski jako ogólnopolski związek sportowy zrzesza niemal 100 aeroklubów, stowarzyszeń i fundacji, które prowadzą działalność w zakresie sportu lotniczego. Skoro Studium wprost dopuszcza lokalizację usług sportu i rekreacji w zieleni na terenach oznaczonych symbolem US1*, to brak jest niezgodności lokalizacji lądowiska śmigłowcowego z polityką przestrzenną gminy. Trawiaste lądowisko śmigłowcowe jest obiektem, który może służyć rekreacji tak samo jak stadnina lub boisko. Poza tym działka nie znajduje się na terenie użytku ekologicznego "[...]", a wszelkie trasy dolotowe i odlotowe będą omijać ww. obszar. Nie dojdzie więc do naruszenia postanowień uchwały nr [...] Rady Miasta P. z 20 grudnia 2011 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "[...]" (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 317).

Odnośnie zgodności z m.p.z.p. strona podniosła, że dla tego terenu obowiązuje uchwała nr [...] Rady Miasta P. z 22 maja 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" w P. – część B ""Otoczenie Jeziora [...]". W planie obszar ten został oznaczony symbolem 2Kz-ZO oraz 2Kz-RM, tj. zgodnie z § 4 ust. 1 pkt. 4 i 6 planu z przeznaczeniem pod teren lasów, łąk zieleni naturalnej i wód (2Kz-ZO) oraz z przeznaczeniem pod zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych lub hodowlanych w klinie zieleni. Mimo, że w planie nie dopuszczono wprost lokalizowania lądowiska, to spełnienie pozostałych warunków pozwala na pozytywną opinię. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że nie można wykluczyć, że wyznaczenie takiego miejsca [lądowiska] będzie w niektórych przypadkach możliwe na terenach zasadniczo przeznaczonych pod inne funkcje w aktach z zakresu planowania przestrzennego. Nie powinno się blokować lokalizacji lądowiska nastawionego na sporadyczne użycie z powodu braku wyraźnego dopuszczenia takiego przedsięwzięcia. Trzymając się literalnej wykładni prawa konieczne byłoby dopuszczenie "lotniczego charakteru " dla danego gruntu, co w praktyce jest spotykane bardzo rzadko. Mimo to organy zgadzają się na lokalizację lądowisk dość powszechnie – aktualnie w Polsce istnieje 458 lądowisk (ewidencja Prezesa ULC). Dla większości przepisy zagospodarowania przestrzennego nie przewidują lotniczego charakteru. Sądy przyjmują, że w przypadku dokonywania przez organ oceny zgodności lokalizacji lądowiska z ustaleniami polityki przestrzennej należy badać ewentualną dopuszczalność lokalizacji lądowiska o konkretnych parametrach, w kontekście uwarunkowań lokalnych przewidzianych w studium gminnym, przy założeniu, że samo ogólne przeznaczenie terenu w studium na cele inne, aniżeli lotnicze, nie może automatycznie być uznane za przesądzające. Zdaniem strony kluczowe znaczenie powinno mieć przeznaczenie lądowiska. Jeżeli nie ma ono stricte komercyjnego charakteru i nie zakłada ciągłego korzystania i eksploatacji, to powinno zostać uznane za teren służący rekreacji indywidualnej. Takie przeznaczenie jest dopuszczalne w świetle postanowień m.p.z.p. Nie sprzeciwiają się temu postanowienia § 19 planu, ani też zakaz ustanowiony w § 21 ust. 2, ograniczający sposób zagospodarowania terenu. Jednym z dopuszczalnych sposobów zagospodarowania jest dopuszczenie usytuowania urządzeń sportowych i rekreacyjnych związanych z jazdą konną (§ 19 pkt 11) oraz lokalizacja obiektów infrastruktury technicznej (§ 21 ust. 2 pkt. 12). Poprzez infrastrukturę techniczną rozumiane są różnego rodzaju urządzenia przesyłowe, ale i obiekty zapewniające komunikację, jak np. drogi - zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro przez infrastrukturę techniczną rozumiane są obiekty komunikacyjne, to nie ma przeszkód żeby uznać, że lądowisko spełnia taki warunek. Zapisy § 21 ust. 2 pkt 2 i 6 planu dopuszczają również lokalizację obiektów towarzyszących dla obsługi turystów oraz dopuszczenie jako lokalizacji obiektów do prowadzenia usług hotelarskich związanych z usługami agroturystycznymi. Lądowisko będzie zaś wspierało istniejącą stadninę oraz usługi agroturystyczne.

Co do możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska strona podniosła, że lokalizacja lądowiska w ww. miejscu nie będzie wpływała negatywnie na sąsiednie budynki, ponieważ brak jest w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej. Lokalizacja lądowiska o parametrach pozwalających na wykonywanie lotów śmigłowcami [...] spełnia przesłankę "nieuciążliwości". Za uciążliwość należy rozumieć przekroczenie obiektywnych norm czy przepisów. W odniesieniu do hałasu emitowanego przez śmigłowiec lądujący na lądowisku odpowiednie dla dokonania takiej analizy jest zestawienie specyfikacji hałasowych z odległością od obiektów, które mogą być narażone na uciążliwość hałasową. Dalej należy zestawić wyniki z dopuszczalnymi normami, a jeżeli okaże się, że normy nie są przekroczone, brak jest uciążliwości. Nadto oddziaływania lądowiska na nieruchomości sąsiadujące nie można oceniać wyłącznie z perspektywy hałasu generowanego przez pojedynczą operację startu lub lądowania. Należy wziąć pod uwagę również ilość operacji w większym przedziale czasowym. Na niniejszym lądowiska średnia liczba operacji w miesiącu wyniesienie nie więcej niż 10. Zważywszy, że jeden start lub lądowanie trwa zwykle nie dłużej niż 10 minut, średni łączny czas emisji hałasu w miesiącu nie przekroczy 2 godzin. Jest to fundamentalna różnica oddzielająca prywatne lądowisko od dostępnego publicznie lotniska, które wykorzystywać każdy i w dowolnej porze. Strona z lądowiska ma zamiar korzystać sporadycznie. Nie ma możliwości, żeby w takim miejscu były wykonywane dziesiątki operacji dziennie. Hałas związany ze startem lub lądowaniem będzie odczuwalny wyłącznie przez kilka minut, a jego natężenie można porównać do hałasu kosiarki spalinowej lub dmuchawy do liści, powszechnie znoszonych, jeśli nie występują w postaci ciągłej. Lądowisko to ma charakter swoistego "miejsca parkingowego", by umożliwiać stronie loty zgodnie z przepisami.

Strona dodała, że na planowanym lądowisku spełnione zostaną normy hałasowe wymagane odrębnymi przepisami. Śmigłowce wykonujące operacje muszą posiadać świadectwa zdatności w zakresie hałasu, które są wydawane wraz tzw. certyfikatem typu. Ten stanowi oficjalną charakterystykę statku powietrznego sporządzoną przez producenta, który musi wykazać zgodność produktu (śmigłowca) z minimalnymi wymaganiami ustanowionymi przez przepisy. Normy, na podstawie których powstaje certyfikat typu obejmują również normy w zakresie hałasu, czego wyrazem jest świadectwo zdatności w zakresie hałasu. Zgodność każdego statku powietrznego z certyfikatem typu sprawdzana jest co roku przy wydawaniu przeglądu zdatności do lotu. Zatem każdy śmigłowiec korzystający z planowanego lądowiska będzie spełniał prawne normy w zakresie hałasu. W miejscu operacji lotniczej śmigłowca [...] hałas wynosi do 62 dB (źródło - badania hałasu na lotnisku [...]), dla wartości dotyczących miejsca startu lub lądowania. Wraz ze wzrostem odległości od środka lądowiska, a jednocześnie wysokości śmigłowca, zmniejsza się hałas odczuwalny na ziemi. Śmigłowiec [...] w odległości 125 ft (38 m) emituje odczuwalny hałas na poziomie 43,6 dB, a w odległości 500 ft (152 m) już tylko 31,6 dB (źródło http://www.pegasus- [...] – [...]). Wartości te zakładają wykonywanie jednej operacji lotniczej dziennie, czyli ponad 3-krotnie więcej od liczby operacji planowanej dla lądowiska. Ponadto nad miejscem lokalizacji lądowiska znajdują się trasy dolotowe [...] do lotniska [...]. Bezpośrednio w sąsiedztwie działki znajdują się punkty [...] i [...], a nad samym terenem wyznaczono obszar oczekiwania (holding area), tzn. obszar, w którym małe samoloty i śmigłowce wykonują lot "w kółko" podczas oczekiwania na zgodę na lądowanie. Nawet więc obecnie nad działką są wykonywane loty o zbliżonej charakterystyce do planowanych lotów. Argument ten przemawia za uznaniem, że charakterystyka hałasowa w sąsiedztwie nie ulegnie zmianie. Operacje lotnicze wykonywane z lądowiska nie będą zatem stwarzały uciążliwości związanych z hałasem dla okolicznych zabudowań i osób w otoczeniu.

Prezydent Miasta pismem z 24 października 2023 r. nr [...] negatywnie zaopiniował możliwość lokalizacji ww. lądowiska. Powoławszy przepisy art. 93 ust. 2 P.l. oraz § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia wskazał, że w przypadku dokonywania przez organ oceny zgodności lokalizacji lądowiska z ustaleniami polityki przestrzennej należy badać ewentualną dopuszczalność lokalizacji lądowiska o konkretnych parametrach, w kontekście uwarunkowań lokalnych przewidzianych w studium gminnym, przy założeniu, że samo ogólne przeznaczenie terenu w studium, czy planie miejscowym na cele inne, aniżeli lotnicze, nie może automatycznie być uznane za przesądzające. Nie można wykluczyć, że wyznaczenie takiego miejsca będzie w niektórych przypadkach możliwe na terenach zasadniczo przeznaczonych pod inne funkcje w aktach z zakresu planowania przestrzennego. Aby o tym przesądzić organ powinien jednak wnikliwie ocenić wniosek osoby zamierzającej lokalizować lądowisko i wypowiedzieć się co do uwarunkowań przestrzennych określonych dla danego terenu. Należy uwzględnić parametry lądowiska, statków powietrznych dopuszczonych do startowania i lądowania na nim, a także charakterystykę samego miejsca jego położenia względem granic działki (nieruchomości) wnioskodawcy, otaczającej zabudowy, jej rodzaju, itp. Organ wyjaśnił, że możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska oznaczają ocenę lokalizacji lądowiska pod kątem uwarunkowań przestrzennych danego terenu, bezpieczeństwa ruchu lotniczego i ochrony środowiska. Oznacza to, że analizując możliwość wykorzystania danego terenu na cele lądowiska należy uwzględnić m.in.: parametry lądowiska; rodzaj statków powietrznych dopuszczonych do startowania i lądowania na nim; rodzaj podłoża na jakim usytuowane ma być lądowisko; charakterystykę położenia lądowiska względem granic nieruchomości, otaczającej zabudowy, jej rodzaju; kwestie związane z ochroną środowiska i zdrowia ludzi (np. emisje hałasu); kierunek startu i lądowania (podejścia/wznoszenia).

Organ wskazał, że lądowisko nie jest tożsame z lotniskiem. Nie służy obsłudze ruchu lotniczego, nie jest inwestycją celu publicznego i nie wymaga uzyskania decyzji z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów z reguły nie przewiduje się lądowisk wprost ani w studiach uwarunkowań, ani w planach miejscowych. Działka, na której ma być usytuowane lądowisko położona jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" w P. - część B "Otoczenie Jeziora [...]" symbolem Kz-ZO (teren lasów, łąk, zieleni naturalnej i wód w klinie zieleni) oraz 2Kz-RM (tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych lub hodowlanych w klinie zieleni). Teren 2Kz-RM jest terenem wymagającym komfortu akustycznego zgodniej z przepisami odrębnymi, dla którego obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu jak dla terenów zabudowy zagrodowej. Z założenia lądowisko to będzie wykorzystywane częściej niż 14 dni w ciągu kolejnych 12 miesięcy (wymóg wpisu lądowiska do ewidencji lądowisk nie dotyczy lądowisk wykorzystywanych nie częściej niż 14 dni w ciągu kolejnych 12 miesięcy, a start i lądowanie na takim lądowisku mogą zostać wykonane za zgodą posiadacza nieruchomości, na której znajduje się lądowisko - art. 93 ust. 6 u.p.l.). Zdaniem organu lokalizacja lądowiska wydaje się więc sprzeczna z ustalonym dla tych terenów w planie miejscowym nakazem ochrony walorów krajobrazowych - lasów, łąk, polan śródleśnych, zieleni naturalnej i wód jako przestrzeni rekreacyjno-wypoczynkowej. Lądowisko dla helikopterów wykorzystywane częściej niż 14 dni w ciągu kolejnych 12 miesięcy będzie stanowiło zakłócenie funkcji wypoczynkowej tego terenu, wobec czego nie da pogodzić z ustaleniami planu, niezależnie od przeznaczenia tego terenu. Organ wskazał również, że zgodnie z wytycznymi Nr 17 Prezesa ULC z 26 listopada 2014 r. (Dz. Urz. ULC z 2014 r. poz. 81) lądowisko powinno posiadać przynajmniej jedną drogę dojazdową łączącą je z siecią dróg publicznych, gwarantującą przez okres użytkowania lądowiska przejezdność dla pojazdów ze sprzętem przeciwpożarowym i pojazdów ratownictwa medycznego, zgodnie z przepisami o ochronie przeciwpożarowej.

M. D. w skardze wniesionej do Sądu na powyższą negatywną opinię zarzucił Prezydentowi Miasta naruszenie:

1) przepisu zawartego w art. 93 ust. 2 P.l. w zw. z § 2 ust. 3 pkt. 3 rozporządzenia poprzez:

a. brak odniesienia się (lit. a i c) oraz niepełne odniesienie się (lit. c) do przesłanek określonych w przepisie § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia ws. ewidencji lądowisk,

b. bezprawne wydanie negatywnej opinii, w sytuacji, kiedy wszystkie przesłanki wymienione w przepisach zostały spełnione i nie było podstaw do wydania opinii negatywnej;

2) art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: K.p.a.) braku odniesienia się do wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, m.in. bez odniesienia się do wszystkich argumentów wskazanych we wniosku;

3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak rozpatrzenia sprawy w wymaganym przez przepisy zakresie oraz brak odniesienia się do materiału dowodowego w zakresie przedstawionym przez wnioskodawcę,

4) art. 80 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia mającego charakter dowolnego, nieopartego na obiektywnym stanie faktycznym i prawnym,

5) art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie niepełnego uzasadnienia faktycznego opinii, pomijającego kluczowe dla rozstrzygnięcia fakty, które zostały wskazane we wniosku, a także brak wskazania dowodów potwierdzających tezę o rzekomych uciążliwościach lądowiska.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej opinii oraz udzielenie organowi wskazać co do dalszego postępowania, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W odpowiedzi Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej opinii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wymaga na wstępie wyjaśnienia, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym, kierując się wnioskiem strony skarżącej, jak i uwzględniwszy okoliczność, że organ - znając treść ww. wniosku - nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Przepis art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.) określa zaś, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W myśl zaś art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skargę jako zasadną należało uwzględnić. W ocenie Sądu organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy Prawa lotniczego oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie ewidencji lądowisk (pełne nazwy aktów i publikatory podano wyżej).

Legalną definicje lądowiska zawiera przepis art. 2 pkt 5 u.p.l. określający, że oznacza ono obszar na lądzie, wodzie lub innej powierzchni, który może być w całości lub w części wykorzystywany do startów i lądowań naziemnego lub nawodnego ruchu statków powietrznych. W myśl art. 93 ust. 2 P.l. lądowiska podlegają wpisowi do ewidencji lądowisk, prowadzonej przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: Prezes ULC), na wniosek zgłaszającego lądowisko posiadającego zgodę posiadacza nieruchomości, na której znajduje się lądowisko, po uzyskaniu pozytywnej opinii instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego i właściwej miejscowo gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Wymóg wpisu lądowiska do ewidencji lądowisk nie dotyczy lądowisk wykorzystywanych nie częściej niż 14 dni w ciągu kolejnych 12 miesięcy. Start i lądowanie na takim lądowisku mogą zostać wykonane za zgodą posiadacza nieruchomości, na której znajduje się lądowisko (art. 93 ust. 6 P.l.). Parametry techniczne dla lądowisk określają zaś wytyczne Nr 17 Prezesa ULC z dnia 26 listopada 2014 r. (Dz. Urz. ULC z 2014 r. poz. 81).

Co istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zakres opinii niezbędnych dla zgłoszenia lądowiska do ewidencji lądowisk określa przepis § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Przepis stanowi, że do wniosku o wpis lądowiska do ewidencji lądowisk należy załączyć pozytywną opinię właściwej miejscowo gminy, tj. wójta, burmistrza, prezydenta miasta w zakresie: a) zgodności z ustaleniami polityki przestrzennej gminy, określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, b) zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w przypadku, gdy obowiązuje on na terenie, na którym jest planowane lądowisko, c) możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska. Z treści powołanego przepisu należy wywieść, jaki winien być zakres ustaleń wykonawczego organu gminy opiniującego lokalizację lądowiska.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że opinia właściwej miejscowo gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) wydawana na podstawie art. 93 ust. 2 P.l. w zw. z § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji lądowisk ma charakter aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadach określonych w przepisach art. 50-57 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 7 września 2017 r., sygn. II SA/Po 529/17, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). M. D. uprawniony był zatem do zaskarżenia przedmiotowej negatywnej opinii Prezydenta Miasta z 24 października 2023 r. do tutejszego Sądu.

Należy zaznaczyć, że tak w przepisach Prawa lotniczego, jak i rozporządzenia w sprawie ewidencji lądowisk brak jest odesłania do przepisów K.p.a. jako znajdujących zastosowanie w procedurze uzyskiwania opinii organu wykonawczego gminy dotyczącej lądowiska. Specyfika takich opinii polega na tym, że ich wydanie nie następuje w standardowym, sformalizowanym postępowaniu, np. według przepisów K.p.a., czy Ordynacji podatkowej, ale wyłącznie na podstawie regulacji prawnych bezpośrednio z nimi związanych. Wobec tego należy uznać, że procedura uzyskiwania opinii w sprawie lokalizacji lądowiska ma swoje niezależne od K.p.a. odrębne uregulowania zawarte w przepisach prawa materialnego tj. w P.l. i rozporządzeniu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 533/23, publ.: jak wyżej).

Wobec powyższego Sąd za chybione uznał zarzuty skarżącego naruszenia przez organ przepisów art. 80, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. Przepisy te nie miały bowiem zastosowania w niniejszej sprawie, a zatem organ nie mógł ich naruszyć.

Zważywszy na charakter prawny opinii w sprawie lokalizacji lądowiska i przepisy prawa materialnego do niej się odnoszące stwierdzić należy, że badanie legalności tego aktu sprowadza się do ustalenia, czy opinię wydał właściwy organ oraz czy obejmuje ona wszystkie elementy wymienione w § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, tj. a) zgodności z ustaleniami polityki przestrzennej gminy, określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, b) zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w przypadku, gdy obowiązuje on na terenie, na którym jest planowane lądowisko, c) możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska, w kontekście poczynionych przez organ ustaleń z zakresu stanu faktycznego i prawnego (akty prawa lokalnego) rozpoznawanej sprawy.

W ocenie Sądu zaskarżona opinia Prezydenta Miasta z 24 października 2023 r. powyższych wymogów nie spełnia.

Zgodzić należy się ze skarżącym, że organ dopuścił się naruszenia art. 92 ust. 3 P.l. w zw. z § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji lądowisk poprzez brak oceny zgodności lokalizacji lądowiska z ustaleniami polityki przestrzennej gminy określonymi w Studium oraz oceny możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska, a także poprzez niewyczerpujące odniesienie się do przesłanki zgodności lokalizacji lądowiska z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej opinii wynika, że Prezydent Miasta całkowicie zignorował ciążący na nim obowiązek ustalenia, czy lokalizacja przedmiotowego lądowiska jest zgodna z ustaleniami polityki przestrzennej gminy określonymi w Studium (§ 2 ust. 3 pkt 3 lit. a rozporządzenia). Pomimo, iż skarżący formułując wniosek w sposób szeroki uzasadnił, dlaczego jego zdaniem lokalizacja lądowiska na działce nr [...] obr. [...] w P. jest zgodna z zapisami uchwała Rady Miasta P. z 11 lipca 2023 r. nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., w szczególności z zapisami dotyczącymi terenów zieleni urządzonej (ZO*, ZO) oraz terenów usług sportu i rekreacji w zieleni (US1*), to organ zagadnienia tego nie ocenił. W ocenie Sądu już tylko z tego powodu opinię należało uchylić. Uchybienie to jako rzutujące na ocenę jednej z trzech kluczowych przesłanek dla rozstrzygnięcia sprawy gminnej opinii o dopuszczalności lokalizacji lądowiska mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podobnie organ uczynił odnośnie oceny możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska (§ 2 ust. 3 pkt 3 lit. c rozporządzenia). Jak Sąd wskazał na wstępie, strona we wniosku precyzyjnie i szeroko wyjaśniła, iż lokalizacja lądowiska we podanym miejscu nie będzie wpływała negatywnie na sąsiednie budynki oraz podała powody, dla których należy uznać, że w otoczeniu lądowiska nie wystąpią uciążliwości hałasowe. Powołała się przy tym nie tylko na normy hałasu określone w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112), ale również wyjaśniła, w jaki sposób oddziaływanie lądowiska na nieruchomości sąsiednie kształtuje się w perspektywie natężenia hałasu generowanego przez pojedyncze operacje startu lub lądowania, średniej liczby operacji tego rodzaju w miesiącu, jak i rodzaju używanych do tego śmigłowców ([...]) oraz posiadanych przez nie świadectw zdatności w zakresie hałasu uzyskiwanych przy wydawaniu certyfikatu typu. We wniosku skarżący zastrzegł również, że właściciele nieruchomości, na której zaplanowano lądowisko wyrażają na działania te zgodę, lokalizacja lądowiska nie ograniczy maksymalnej wysokości zabudowy na nieruchomościach sąsiednich oraz nie wiąże się równocześnie z jakąkolwiek zabudową terenu. Ponadto podał, czego również organ nie zweryfikował, że nad miejscem lokalizacji lądowiska już aktualnie znajdują się trasy dolotowe [...] (ang. [...]) do lotniska [...]. Do żadnych z powołanych wyżej okoliczności organ w zaskarżonej opinii się nie ustosunkował, co nakazuje uznać, że dopuścił się naruszenia § 2 ust. 3 pkt 3 lit. c) rozporządzenia w zw. z art. 93 ust. 2 P.l., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wreszcie podziela stanowisko strony skarżącej, że nazbyt lakoniczne i nieprzekonujące są zawarte w zaskarżonej opinii wyjaśnienia Prezydenta Miasta dotyczące zgodności lokalizacji lądowiska z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przypomnieć należy, że w zakresie tym organ ograniczył się do podania, że dla działka, na której ma być usytuowane lądowisko położona jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" w P. - część B "Otoczenie Jeziora [...]" symbolem Kz-ZO (teren lasów, łąk, zieleni naturalnej i wód w klinie zieleni) oraz 2Kz-RM (tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych lub hodowlanych w klinie zieleni). Teren 2Kz-RM jest terenem wymagającym komfortu akustycznego zgodniej z przepisami odrębnymi, dla którego obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu jak dla terenów zabudowy zagrodowej. Organ wskazał, że z założenia lądowisko będzie wykorzystywane częściej niż 14 dni w ciągu kolejnych 12 miesięcy (zgodnie z art. 93 ust. 6 u.p.l.). Dlatego zdaniem organu lokalizacja lądowiska wydaje się sprzeczna z ustalonym dla tych terenów w planie miejscowym nakazem ochrony walorów krajobrazowych - lasów, łąk, polan śródleśnych, zieleni naturalnej i wód jako przestrzeni rekreacyjno-wypoczynkowej. Lądowisko dla helikopterów wykorzystywane częściej niż 14 dni w ciągu kolejnych 12 miesięcy będzie stanowiło zakłócenie funkcji wypoczynkowej tego terenu, wobec czego nie da pogodzić z ustaleniami planu, niezależnie od przeznaczenia tego terenu.

Odnośnie powołanej argumentacji organu zważyć należy po pierwsze, że w opinii nie wyjaśniono na gruncie przepisu § 6 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego, dlaczego lokalizacja lądowiska nie jest zgodna z wymogami komfortu akustycznego zgodnie z przepisami odrębnymi dla których obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu jak dla terenów zabudowy zagrodowej. Organ nie powołał żadnych norm dotyczących ochrony przed hałasem, jak i nie odniósł się do wskazywanych przez wnioskodawcę parametrów hałasu, które generuje przewidywany dla planowanego lądowiska śmigłowiec (typu [...]). Słusznie wskazuje zatem skarżący, że jeżeli organ stwierdza, że jakaś norma zostanie przekroczona, to powinien to wyczerpująco uzasadnić, nie zaś zakładać, że sam fakt lokalizacji lądowiska doprowadzi do przekroczenia norm.

W ocenie Sądu również wskazywana przez organ okoliczność wykorzystywania przedmiotowego lądowiska częściej niż 14 dni w ciągu kolejnych 12 miesięcy nie przesądza sama w sobie o braku zgodności z przepisem § 5 pkt 1 m.p.zp. ustanawiającym w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego nakaz ochrony walorów krajobrazowych – lasów, łąk, polan śródleśnych, zieleni naturalnej i wód jako przestrzeni rekreacyjno-wypoczynkowej. Organ nie wyjaśnił, jak należy w świetle zapisów planu miejscowego i innych przepisów powszechnie obowiązujących rozumieć ów "nakaz ochrony walorów krajobrazowych" i dlaczego jego zdaniem lokalizacja lądowiska, która nie przewiduje zmiany zagospodarowania terenu, a jedynie zakłada wykorzystanie tego terenu częściej niż 14 dni w ciągu kolejnych 12 miesięcy do startów i lądowania śmigłowców, narusza wspomniane walory krajobrazowe lasów, łąk, polan śródleśnych, zieleni naturalnej i wód jako przestrzeni rekreacyjno-wypoczynkowej. Organ nie podjął nawet próby wyjaśnienia w oparciu o zapisy planu miejscowego i ustalenia faktyczne dotyczące przedmiotowego terenu, z jakimi walorami krajobrazowymi konkretnie ma do czynienia.

Zważyć należy również, że opinia nie zawiera wyjaśnień, dlaczego lokalizacja lądowiska będzie stanowiła zakłócenie funkcji wypoczynkowej tego terenu. W tym zakresie organ nie wziął pod uwagę wyjaśnień strony zawartych we wniosku, a odnoszących się do udzielonego przez właściciela terenu zgody na lokalizację lądowiska, jak i okoliczności, że lądowisko mam mieć charakter wspomagający istniejącą stadninę koni i klub jeździecki poprzez zapewnienie szybkiego transportu osób korzystających z tych obiektów. Stanowiska strony organ nie skonfrontował z zapisami planu miejscowego i ustaleniami faktycznymi odnoszącymi się do aktualnego przeznaczenia przedmiotowego terenu.

W tym miejscu wskazać należy, iż jakkolwiek organ prawidłowo ustalił, że działka nr [...] obr. [...] w P., na której skarżący zaplanował lokalizację lądowiska, usytuowana jest – zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 i 6 m.p.z.p. - na terenach oznaczonych symbolami Kz-ZO i 2Kz-RM, to nie dokonał wyczerpującej analizy, czy, a jeśli tak dlaczego, lokalizacja przedmiotowego lądowiska jest lub nie jest zgodna z ustaleniami ogólnymi planu dotyczącymi zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (§ 5 m.p.z.p.) oraz zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulurowego (§ 6 m.p.z.p.), a także ustaleniami szczegółowymi dotyczącymi ww. terenów Kz-ZO i 2Kz-RM (odpowiednio § 19 – dot. terenu ozn. symbolem Kz-ZO oraz § 21 ust. 2 m.p.z.p. dot. terenu ozn. symbolem 2Kz-RM). Za taką ocenę nie można bowiem uznać powołaną wyżej argumentację organu, tym bardziej, że strona we wniosku o wydanie opinii w niniejszej sprawie dała wyraz, jak w jej przekonaniu należy interpretować przepisy obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego w kontekście z zaplanowaną lokalizacją lądowiska.

Odnosząc się do powyższego Sąd zwraca uwagę, że wykładnia art. 93 ust. 3 P.l. oraz § 3 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji lądowisk i ustalenie jaki charakter powinna mieć opinia o lokalizacji lądowiska powinna uwzględniać przede wszystkim kontekst systemowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, z czym Sąd orzekający w pełni się zgadza, iż nie tyle przepis szczególny, ale już sam "wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć" (pow. wyżej wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06). Stanowisko to opiera się na założeniu, że nie można twierdzić o działaniu administracji na podstawie prawa, jeżeli przesłanki podejmowanego przez nie rozstrzygnięcia uchylają się spod kontroli.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że stanowisko organu zawarte w zaskarżonej, negatywnej dla skarżącego, opinii o tyle uchyla się od merytorycznej oceny w kontekście zapisów obowiązującego planu miejscowego dla obszaru [...] w P. – część B "Otoczenie Jeziora [...]", że organ oceny tej w rzeczywistości w sposób rzetelny, odnoszący się również do faktycznego zagospodarowania terenu, zapisów Studium oraz możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska, nie przeprowadził.

Sąd równocześnie pragnie wskazać, że nie można wykluczyć, iż lokalizacja lądowiska może być dopuszczalna na terenach zasadniczo przeznaczonych pod inne funkcje w aktach z zakresu planowania przestrzennego. Jednakże, aby to przesądzić organ powinien wnikliwie ocenić wniosek osoby zamierzającej lokalizować lądowisko i zawartą w nim argumentację oraz wypowiedzieć się co do uwarunkowań przestrzennych określonych dla danego terenu. Winien przy tym uwzględnić parametry planowanego lądowiska, statków powietrznych dopuszczonych na nim do startu i lądowania, jak i charakterystykę samego miejsca jego potencjalnego położenia względem granic działki, otaczającej zabudowy, jej rodzaju, itp. Takiej oceny w niniejszej sprawie zaś zabrakło.

W związku z powyższym należało uznać, że organ dopuścił się istotnego naruszenia przepisów postępowania - art. 93 ust. 2 P.l. w zw. z § 2 ust. 3 pkt 3 lit. a-c) rozporządzenia w sprawie ewidencji lądowisk, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną opinię.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), na które składają się: uiszczony wpis od skargi (200 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem skarżącego (480 zł).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem Prezydenta Miasta będzie – w zgodzie z normą określoną w art. 153 P.p.s.a. – uwzględnienie oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku oraz wszechstronne rozpoznanie wniosku M. D. z odniesieniem się do stanowiska w nim zaprezentowanego. Organ powinien dokonać rzetelnej oceny zgodności lokalizacji lądowiska z ustaleniami polityki przestrzennej gminy określonymi w obowiązującym Studium, zgodności z obowiązującym planem miejscowym, a także możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska. Sąd zaznacza przy tym, że rozstrzygając niniejszą sprawę nie czyni sugestii o dopuszczalności bądź niedopuszczalności lokalizacji lądowiska proponowanego przez skarżącego na wskazanym przezeń terenie. Rozstrzygnięcie Sądu zmierza do wskazania organowi, że zaskarżona opinia na gruncie przepisów art. 93 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 3 pkt 3 lit. a-c) rozporządzenia nie została wystarczająco uzasadniona, przez co uchyla się merytorycznej kontroli.