Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 634/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 24 ust. 3,5,6 i 7, art. 89
journal: Dz.U. 2022 poz 2094
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 30 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Sędzia WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 7 grudnia 2021 roku Nr XL/493/21 w sprawie ustalenia wysokości diet radnych Województwa Łódzkiego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

7 grudnia 2021 r. Sejmik Województwa Łódzkiego na podstawie art. 24 ust. 3, 5, 6 i 7 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1668 ze zm.), dalej u.s.w., w zw. z art. 17 ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1834) podjął uchwałę Nr XL/493/21 w sprawie ustalenia wysokości diet radnych Województwa Łódzkiego. Zgodnie z § 12 uchwały, uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od dnia 1 sierpnia 2021 r.

15 lipca 2024 r. (data wpływu skargi do organu) Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z 7 grudnia 2021 r., Nr XL/493/21 w sprawie ustalenia wysokości diet radnych Województwa Łódzkiego. Zaskarżając powyższą uchwałę w całości, zarzucił istotne naruszenie:

- art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) poprzez zaniechanie ogłoszenia uchwały w sposób przewidziany w ustawie, tj. w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego;

- art. 2, art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nadanie w § 12 mocy wstecznej uchwale i ukształtowanie w ten sposób dwóch różnych dat wejścia w życie uchwały.

W oparciu o postawione powyżej zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w § 11 zaskarżona uchwała derogowała podjętą wcześniej uchwałę i późniejszej akty ją zmieniające. Organ administracji nie wskazał jednak sposobu publikacji podjętej uchwały poprzestając na wskazaniu w § 12, że uchwała w wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązująca od 1 sierpnia 2021 r. Takie ukształtowanie przepisów końcowych powoduje, że doszło do naruszenia art. 88 Konstytucji oraz art. 4 ust. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądowoadministracjnym Prokurator zaznaczył, że uchwały podejmowane przez organy samorządowe w oparciu o art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym są aktami prawa miejscowego, ponieważ zawierają normy abstrakcyjne, diety wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia, zamkniętego w określonych ramach czasowych. Przepisy te mają charakter generalny, ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w nich funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez wyznaczenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, jej przepisy uzyskały charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety.

W ocenie Prokuratora nie ma przeszkód, aby powyższa ocena miała zastosowanie także do uchwał podejmowanych na podstawie art. 24 ust. 3 u.s.w. Dlatego też, skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to jego obowiązywanie zależy od ogłoszenia we właściwej formie. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 cyt. ustawy, akt normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Zdaniem Prokuratora, nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała powinna zostać opublikowana Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Sejmik Województwa Łódzkiego nie wskazał żadnej formy publikacji i odstąpił zupełnie od ogłoszenia zaskarżonej uchwały, uchwała nie widnieje też w Elektronicznym Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Wskazał za to w § 12 uchwały, dwie daty jej obowiązywania naruszając tym samym zakaz retroakcji.

Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych w art. 4 ust. 2 dopuszcza możliwość wskazania innych - krótszych terminów vacatio legis, oraz nadawanie aktom normatywnym wstecznej mocy obowiązującej (art. 5 cyt. ustawy), które w przypadku zaskarżonej uchwały nie mają jednak zastosowania. Moc wsteczną zgodnie z art. 5 cyt. ustawy można nadać tylko w wypadku jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Zdaniem Prokuratora treść zakwestionowanego § 12 uchwały oraz zaniechanie publikacji uchwały we właściwym dzienniku urzędowym powodują, że naruszone zostały warunki wejścia w życie aktu normatywnego zawarte w art. 88 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Naruszenia te posiadają cechę naruszenia istotnego uzasadniającego zastosowanie art. 82 ust. 1 u.s.w.

W związku z powyższym należy zaskarżoną uchwałę wyeliminować z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Łódzkiego wniósł o umorzenie postępowania w całości na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej p.p.s.a., ponieważ stało się ono bezprzedmiotowe lub o oddalenie skargi w całości.

Odnosząc się do pierwszego z postawionych zarzutów organ podkreślił, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie był jeszcze ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że uchwała w przedmiocie zasad otrzymywania i wysokości diet dla radnych jest aktem prawa miejscowego, a sam Prokurator powołuje się w tym zakresie na wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21, który został wydany już po dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.

Odwołując się do rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru zaskarżonej uchwały organ wskazał, że dopiero od 2023 r. orzecznictwo w powyższej kwestii jest jednolite. W związku z powyższym 31 lipca 2024 r. Sejmik Województwa Łódzkiego podjął uchwałę Nr IV/72/24 w sprawie ustalenia wysokości diet radnych Województwa Łódzkiego, która zgodnie z § 10 powoduje utratę mocy uchwały Nr XL/493/21 Sejmiku Województwa Łódzkiego z 7 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości diet radnych Województwa Łódzkiego. Zgodnie natomiast z § 11 tej uchwały, uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Organ w trybie autokontroli wyeliminował zatem zaskarżoną uchwałę z porządku prawnego i ustalił wysokość diet radnych zgodnie z art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Organ podkreślił, że znany mu jest pogląd, zgodnie z którym uwzględnienie skargi nawet poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ stanowiący gminy, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę, sytuacja w niniejszej sprawie jest jednak inna, albowiem zarówno zaskarżona uchwała Nr XU493/21, jak i uchwała Nr IV/72/24 wywierają skutek z mocą wsteczną na podstawie art. 18 ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw. Powołana ustawa weszła w życie 1 listopada 2021 r. i zmieniła m.in. art. 24 ust. 5 u.s.w. Zgodnie natomiast z art. 18 tej ustawy, przepisy ustaw zmienianych w art. 1, art. 2, art. 4-6, art. 11 i art. 12 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą mają zastosowanie do ustalania wysokości wynagrodzeń, diet, i uposażeń należnych od dnia 1 sierpnia 2021 r.

W związku z brzmieniem powyższego przepisu Sejmik Województwa Łódzkiego w § 12 zaskarżonej uchwały ustalił, że uchwała w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 sierpnia 2021 roku. Analogicznie w uchwale Nr IV/72/24 wskazano, że postanowienia § 1 - § 8 mają zastosowanie do wysokości diet należnych radnym od dnia 1 sierpnia 2021 roku (§ 9 uchwały).

Tym samym, w ocenie organu nie istnieje potrzeba wyeliminowania skutków prawnych, jakie wywołała uchwała o Nr XL/493/21, ponieważ analogiczne skutki wywierać będzie uchwała Nr IV/72/24 na podstawie art. 18 o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw, a skutki te będą wynikać z przepisów o randze ustawowej. Wadliwy akt został zatem wyeliminowany przez organ, a postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co uzasadnia umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do drugiego z postawionych zarzutów, tj. do kwestii retroaktywności zaskarżonej uchwały organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została podjęta w związku z wejściem w życie 1 listopada 2021 r. ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 6 ustawy, art. 24 ust. 5 u.s.w. otrzymał następujące brzmienie: "wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1658).

Jednocześnie w art. 18 powołanej ustawy wskazano wprost, że przepisy ustaw zmienianych w art. 1, art. 2, art. 4-6, art. 11 i art. 12 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą mają zastosowanie do ustalania wysokości wynagrodzeń, diet, i uposażeń należnych od dnia 1 sierpnia 2021 roku. Tym samym, skoro ustawa weszła w życie 1 listopada 2021 r., a miała zastosowanie do diet należnych od 1 sierpnia 2021 r., to sam ustawodawca nadał jej wsteczną moc obowiązującą, co znalazło swój wyraz odpowiednio w § 12 uchwały Nr XU493/21 oraz § 9 uchwały Nr IV/72/24. Nie doszło zatem do naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 2, art. 88 ust.1 i 2 Konstytucji RP. Organ działał zgodnie z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i nawet jeżeli brzmienie § 12 zaskarżonej uchwały budzi wątpliwości natury redakcyjnej nie jest to na tyle istotne naruszenie prawa, które skutkowałoby nieważnością podjętej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W myśl natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Sejmiku Województwa Łódzkiego z 7 grudnia 2021 r., Nr XL/493/21 w sprawie ustalenia wysokości diet radnych Województwa Łódzkiego.

Sąd podziela wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (por. m.in. wyroki NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16; z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3270/14).

Chociaż w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to w judykaturze przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (por. wyroki NSA z 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2678/17; z 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2322/16 oraz z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2243/16). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17, z 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16, z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1572/14; z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12).

Zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa Łódzkiego z 7 grudnia 2021 r., Nr XL/493/21 w sprawie ustalenia wysokości diet radnych Województwa Łódzkiego, zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, ponieważ ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest liczny, to jednak przez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej w niej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 24 ust. 3, 5, 6 i 7 u.s.w. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością sejmiku, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił.

Skoro zatem przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem § 12 zaskarżonej uchwały stanowi jedynie, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 sierpnia 2021 r.

Podkreślić należy, że warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 Konstytucji RP). Przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, o czym stanowi art. 89 u.s.w. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie z art. 13 pkt 2 cyt. ustawy, akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy).

W niniejszej sprawie zatem zgodnie z powyższymi przepisami zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego podlegała obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Podkreślić należy, że brak publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności w całości, jako aktu naruszającego w sposób istotny dyspozycję art. 89 u.s.w. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego będący warunkiem ich wejścia w życie, to niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 82 ust. 1 u.s.w., co każdorazowo bez względu na treść aktu, skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu w całości. Nieważność dotyczy wówczas nie tylko postanowień uchwały sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, ponieważ z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3156/18 oraz z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12).

Niespełnienie zatem wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji wynikających z art. 89 u.s.w. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.

Sąd podzielił również stanowisko Prokuratora, że sformułowanie zawarte w § 12 zaskarżonej uchwały, w którym określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 sierpnia 2021 r. oznacza, że można mieć wątpliwości co do daty wejścia w życie tego aktu. Jak wskazuje się w orzecznictwie wejście w życie i uzyskanie mocy obowiązującej przez akt prawny są zdarzeniami tożsamymi. Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny (przepis) nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej, a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie (por. uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., sygn. I PZP 12/96, OSNP/1197/1/08).

Skoro zatem w § 12 uchwały zawarto dwie różne daty, to przepis ten jest niewątpliwie wewnętrznie sprzeczny, co jest istotnym naruszeniem prawa w przedstawionym wyżej ujęciu i skutkuje konicznością stwierdzenia nieważności. Powyższe regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dna ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 cyt. ustawy). W myśl natomiast art. 5 ustawy, przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Biorąc powyższe pod uwagę § 12 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale narusza także art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. m.in. wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 1271/19, wyroki WSA w Łodzi z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 987/21, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd podkreśla przy tym, że nie wystąpiły okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego niniejszą skargą z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanej uchwały wskutek podjęcia przez Sejmik Województwa Łódzkiego uchwały Nr IV/72/24 z 31 lipca 2024 r. w sprawie ustalenia wysokości diet radnych Województwa Łódzkiego, która weszła w życie 6 września 2024 r. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje skutek ex tunc, a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność. Natomiast uchylenie, zmiana, czy wygaśnięcie stwierdzone w danym akcie nie wywołuje wstecznego skutku tylko skutek ex nunc (na przyszłość). Zatem zmiana lub też uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały (bądź jej poszczególnych zapisów) przez organ, który ją podjął, czy też utrata jej mocy obowiązującej przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę.

Sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

R.T-M.