Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 89/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.28 ust 3 a i 3 b.
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego adwokatowi W. S. kwotę brutto 295,20 ( dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu.


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 21 stycznia 2011 r. odmówił J.R. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od grudnia 2009 r. do listopada 2010 r., w łącznej kwocie 1.292,81 zł oraz ubezpieczenie zdrowotne za okres od grudnia 2009 r. do listopada 2010 r. w łącznej kwocie 2.615,41 zł. W uzasadnieniu decyzji podano, że zaległości powstały z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Dodatkowo wskazano, że J.R. jest kawalerem i wraz z rodzicami prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Wedle złożonego przez zobowiązanego oświadczenia miesięcznie ponosi on wydatki związane z utrzymaniem w wysokości około 760 zł. Rodzice partycypują w kosztach opłacając rachunki za energię elektryczną, wodę i gaz. Z informacji przekazanych przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w P.G. wynika, że zobowiązany nie korzystał z żadnych świadczeń pomocy społecznej. Powiatowy Urząd Pracy w G. poinformował z kolei, że zobowiązany był zarejestrowany jako osoba poszukująca pracy w okresach od 13 stycznia 1998 r. do 12 września 1998 r., od 28 października 2004 r. do 23 maja 2005 r., od 12 lipca 2006 r. do 11 września 2006 r. Ustalono również, że zobowiązany nie posiada nieruchomości oraz że jest właścicielem samochodu Ford Galaxy rok produkcji 1996, jednak odstąpiono od dokonania zabezpieczenia w formie zastawu ze względu na znikomą wartość rynkową. J.R. pobiera świadczenie rentowe z tytułu częściowej niezdolności do pracy w wysokości 485,39 zł. Ze złożonego przez niego oświadczenia wynika, że posiada on zobowiązania finansowe z tytułu udzielonej pożyczki dla osób niepełnosprawnych przez Powiatowy Urząd Pracy w G. Pożyczka została zaciągnięta w wysokości 34.125 zł a płatnik zalega ze spłatą rat. Ponadto zobowiązany oświadczył, że posiada zadłużenie u osób fizycznych na kwotę 36.700 zł. Wnioskodawca we wniosku o umorzenie zaległości wskazał, że przyczyną niedopełnienia obowiązku opłacania składek był i jest zły stan zdrowia.

Organ przytaczając treść art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.) – dalej jako "u.s.u.s." stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności składek. Podkreślił, że wobec zobowiązanego nie wyczerpano możliwości prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

W dalszej kolejności Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał oceny możliwości umorzenia zaległości w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) – dalej jako "Rozporządzenie", uznając, że wnioskodawca poza ogólnym stwierdzeniem na temat negatywnych konsekwencji spłaty zadłużenia nie wskazał żadnych okoliczności przemawiających za umorzeniem oraz nie przedstawił dowodów uzasadniających zastosowanie wskazanych przepisów rozporządzenia.

J.R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnił, że w 1991 r. zachorował na wylew krwi do mózgu, po długotrwałym leczeniu została mu przyznana renta okresowa, która od 1 stycznia 1997 r. stała się z mocy prawa rentą stałą z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zobowiązany wskazał też na okresy leczenia psychiatrycznego. W związku z pogorszeniem stanu zdrowia przechodził kolejną rehabilitację. Podniósł, że po samobójczej śmierci szwagra cała materialna uwaga jego rodziców skupiła się na pomocy siostrze i trójce wnuków. Także on sam musi włączyć się w ochronę tej okaleczonej rodziny. J.R. wskazał na konieczność spłaty pożyczki z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 4 kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 21 stycznia 2011 r. Wyjaśnił, że obowiązek rozliczania składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenie zdrowotne i ich terminowego przekazywania do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych spoczywa wyłącznie na płatniku, który decydując się na prowadzenie działalności gospodarczej obowiązany jest zapoznać się z całokształtem przepisów z tego zakresu. Obowiązek terminowego opłacania składek istnieje bez względu na uzyskiwanie, bądź też nie, dochodu z tytułu prowadzonej działalności.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, odnosząc się do podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy okoliczności związanych ze stanem zdrowia płatnika stwierdził, że sytuacja zdrowotna uprawnia wnioskodawcę do otrzymania świadczenia rentowego, które zostało mu przyznane i ma charakter stały. W perspektywie czasu nie jest jednak wykluczona poprawa sytuacji zobowiązanego w zakresie dochodów, co umożliwiałoby stopniową spłatę zadłużenia, ewentualnie jego części. Na obecnym etapie rezygnacja z uprawnień wierzycielskich byłaby przedwczesna. Wskazując na treść art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 Rozporządzenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że umorzenie zaległości możliwe jest w sytuacji całkowitej nieściągalności, której w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Nie stwierdzono też, aby zaistniały okoliczności wypełniające przesłanki umorzenia zaległych składek określone w Rozporządzeniu. Końcowo organ zwrócił uwagę na konstrukcję przepisów o umorzeniu, która jest oparta na uznaniu administracyjnym. Zatem organ ma prawo ale nie obowiązek umorzenia zaległych składek na ubezpieczenie społeczne a jego obowiązkiem jest realizacja przepisów ustawy o zus, w tym obowiązków płatników w zakresie terminowego wpłacania składek na poszczególne fundusze ZUS.

Na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 kwietnia 2011 r. J.R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Podniósł, że ustawodawca nie przewidział sytuacji, w której się znalazł; z jednej strony nie może zamknąć lub zawiesić działalności ze względu na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, z drugiej strony rośnie dług wobec ZUS, a cały dotychczasowy wysiłek skarżącego związany z prowadzeniem działalności gospodarczej ginie w gruzach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 489/11 uchylił zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 kwietnia 2011 r. uznając między innymi, że organ dokonał tylko pobieżnej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego skupiając się na wskazaniu przede wszystkim tych okoliczności, z których wynika, że brak jest przesłanek do podjęcia decyzji o umorzeniu zaległych składek.

W związku z powyższym wyrokiem, Zakład Ubezpieczeń Społecznych przeprowadził ponowne postępowanie w sprawie. W ramach prowadzonego postępowanie strona złożyła dokumenty dotyczące swojego stanu zdrowia oraz podejmowanego leczenia, pisma z Powiatowego Urzędu Pracy w G. z dnia 29 kwietnia 2011 r. oraz z dnia 30 maja 2011 r., oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej, w którym J.R. zawarł m.in. informację o zadłużeniu wobec osób fizycznych oraz o ich wysokości. Ponadto z informacji uzyskanych z gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z dnia 15 listopada 2011 r. wynikało, że J.R. nie pobiera świadczeń rodzinnych i nie korzysta z pomocy opieki społecznej.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy - Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia 21 stycznia 2011 r.

Organ ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że obowiązek rozliczania składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne i ich terminowego przekazywania do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych spoczywa wyłącznie na płatniku, który decydując się na prowadzenie działalności gospodarczej, obowiązany jest zapoznać się z całokształtem przepisów z tego zakresu. Obowiązek terminowego opłacania składek na poszczególne fundusze istnieje bez względu na uzyskiwanie, bądź też nie, dochodu z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności.

Organ odnosząc się do opisanej przez zobowiązanego problematyki dotyczącej złego stanu zdrowia oraz skomplikowanej sytuacji finansowej, wskazał, że w decyzji z dnia 21 stycznia 2011 r. wskazano, jakie przyczyny nie pozwalają na umorzenie należności z tytułu składek. Podkreślił, że w perspektywie czasu nie jest wykluczona poprawa sytuacji zobowiązanego w zakresie dochodów, co przecież z punktu widzenia wierzyciela jest uzasadnione, a nawet konieczne, gdyż obowiązkiem ustawowym Zakładu jest realizacja zobowiązań składkowych osób będących płatnikami składek na poszczególne fundusze.

Zakład stwierdził, że brak jest powodów dla których miałby przedwcześnie rezygnować ze swoich uprawnień wierzyciela, tym bardziej, że zadłużenie dotyczy okresu od grudnia 2009 r. do listopada 2010 r. a termin przedawnienia należności z tytułu składek wynosi 10 lat z możliwością jego zawieszenia, np. w przypadku wszczęcia egzekucji administracyjnej.

Odnosząc się do przedstawionej przez skarżącego kwestii, iż spełnione zostały kryteria pozwalające na umorzenie przedmiotowego zadłużenia, organ stwierdził, iż zasadniczym obowiązkiem wierzyciela, jest dogłębna analiza stanu majątkowego dłużnika oraz zbadanie, czy w sprawie zachodzi stan całkowitej nieściągalności zobowiązań, zgodnie z postanowieniami art. 28 u.s.u.s., przy uwzględnieniu okresu, w którym możliwe jest dochodzenie zaległości wobec płatnika. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie można jeszcze stwierdzić stanu całkowitej nieściągalności, gdyż upoważnione ustawowo organy egzekucyjne nie prowadziły wobec zobowiązanego egzekucji administracyjnej. Tym samym stwierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi stan całkowitej nieściągalności, byłoby przedwczesne.

Organ podniósł, że jego ustawowym obowiązkiem jest wykorzystanie wszystkich instrumentów prawnych z zakresu przymusowego dochodzenia zaległych należności składowych. Tym samym umorzenie przedmiotowych należności w perspektywie odległego terminu ich przedawnienia byłoby zdecydowanie przedwczesne, niezgodne z interesem wierzyciela, w przypadku gdy decyzja o umorzeniu ma charakter swobodnego uznania i leży tylko i wyłącznie w gestii wierzyciela, który może swobodnie dysponować swoimi roszczeniami.

Dokonując oceny możliwości umorzenia zaległości w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 1 - 3, wydanego na podstawie art. 3 b u.s.u.s. Rozporządzenia, Zakład wskazał, że jego zadaniem jest określenie, czy zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa w powyższym przepisie. Jednak nawet stwierdzenie zaistnienia określonych sytuacji nie obliguje Zakładu do umarzania swoich należności, lecz stanowi zawsze jego uprawnienie.

Organ, dokonując ponownie analizy sytuacji życiowej wnioskodawcy przyznał, że jest ona bez wątpienia skomplikowana, o czym świadczy między innymi przedłożona dokumentacja dotycząca stanu zdrowia oraz fakt zadłużenia wobec osób fizycznych. Uznał jednak, że mimo wszystko nie jest wykluczona, poprawa sytuacji materialno – bytowej zobowiązanego, co umożliwiłoby spłatę przynajmniej części należności z tytułu składek a umorzenie przedmiotowego zadłużenia byłoby obecnie zdecydowanie przedwczesne.

Zakład podkreślił, iż przepisy zawarte w art. 28 u.s.u.s. oraz przywołanego Rozporządzenia są czytelne i nie budzą na tle wykładni gramatycznej wątpliwości interpretacyjnych. Są one oparte na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności składkowych przysługuje każdorazowo organowi, który w przypadku stwierdzenia okoliczności, określonych w art. 28 tej ustawy, oraz wydanego na mocy delegacji ustawowej Rozporządzenia może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek. Jego zdaniem, regulacje zawarte w przywołanych przepisach jednoznacznie wskazują na brak obowiązku umorzenia, stanowiąc, że nawet w przypadku spełnienia odpowiednich przesłanek, Zakład może lecz nie musi umorzyć należności składkowych, bowiem jest to jego uprawnienie, lecz nigdy obowiązek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wskazał, że organ nie przeanalizował jego sytuacji. Podniósł, że ZUS nie wziął pod uwagę wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 28 czerwca 2011 r. oraz faktu, że nie mógł zlikwidować prowadzonej działalności gospodarczej, bowiem wiązała go umowa zawarta z Urzędem Pracy. Dodatkowo podkreślił, że z uwagi na odmowę umorzenia przez PUP pozostałej części pożyczki, zobligowany był do kontynuowania prowadzenia działalności gospodarczej pod rygorem natychmiastowego zwrotu pieniędzy. Wskazał również, że nie potrafi pogodzić warunków umowy z PUP, zobowiązań wobec ZUS i jego oczekiwań oraz własnego zdrowia nie korzystając ze wsparcia z PEFRON, dźwigając to wszystko na równi z osobą pełnosprawną, co jego zdaniem oznacza nierówne traktowanie podmiotów gospodarczych oraz utrudnia aktywizację osób niepełnosprawnych.

W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym 2 września 2012 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wskazał, że uregulował należności względem PEFRON i za porozumieniem z nim zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej.

Zdaniem skarżącego, ZUS świadomie dyskryminuje go jako osobę niepełnosprawną i w związku z tym wniósł o zadośćuczynienie w wysokości 5.000.000 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, dokonując oceny zaskarżonej decyzji stwierdził, że narusza ona przepisy postępowania, jak również przepisy prawa materialnego w sposób powodujący konieczność wyeliminowania jej z porządku prawnego.

Przedmiotem kontroli WSA jest decyzja odmawiająca umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne wraz z odsetkami za zwłokę za okres od grudnia 2009 r. do listopada 2010 r.

W myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w tym kosztów i odsetek, mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych enumeratywnie w ust. 3 tego artykułu, tj. w sytuacji, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) gdy sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) gdy nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) gdy wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5), gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Zdaniem Sądu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy uznając, że w sprawie nie można mówić o całkowitej nieściągalności. Trzeba bowiem wskazać, że jedyną przesłanką całkowitej nieściągalności, która mogła być przedmiotem rozważań była przesłanka opisana w pkt 6), mianowicie, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdzi brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Przesłanki nieściągalności wymienione w pkt 1 - 5 i 7 bezsprzecznie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie wystąpiły. Organy słusznie podniosły, że skoro postępowanie zmierzające do przymusowego ściągnięcia długu nie zostało jeszcze wszczęte, nie można jednoznacznie stwierdzić, że egzekucja będzie bezskuteczna. W tym miejscu należy zauważyć, że ustawodawca zakreślił 10 letni okres w jakim Zakład Ubezpieczeń Społecznych może dochodzić należnych mu zobowiązań. Stąd prawnie dopuszczalny jest argument Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, iż nie można wykluczyć, że w przyszłości sytuacja majątkowa skarżącego poprawi się na tyle, że będzie możliwe wyegzekwowanie całości, albo przynajmniej części należnych składek.

Według art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umorzenia, o którym mowa wyżej określił w drodze rozporządzenia Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej (rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Z mocy § 3 pkt 1 Rozporządzenia, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest on w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, zgodnie zaś z pkt 3 umorzenie może nastąpić z powodu przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Do płatników składek na ubezpieczenia społeczne zalicza się także przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie społeczne. Nie może zatem budzić wątpliwości, że ocena zasadności umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne obciążających skarżącego powinna odbywać się także z uwzględnieniem postanowień tego Rozporządzenia.

Niesporne jest, że decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ podatkowy może, ale nie musi wydać decyzji pozytywnej, czyli zastosowanie ustanowionej w nim ulgi podatkowej jest prawem, a nie obowiązkiem organów podatkowych. Nie oznacza to jednak, że organ ma zupełną dowolność w podejmowaniu rozstrzygnięcia. Przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym organ zobowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Innymi słowy, organ jest skrępowany w zakresie oceny przesłanek zastosowania ulgi, ale pozostaje nieskrępowany w zakresie tego, jak postąpić w przypadku ich stwierdzenia i dopiero wówczas można mówić o uznaniowym charakterze rozstrzygnięcia. Uznanie nie wyraża się zatem w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających dyspozycji art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia nawet przy ich ustaleniu.

Jednocześnie należy wyraźnie podkreślić, jako szczególnie istotne dla prawidłowego zastosowania przez organ instytucji umorzenia należności z tytułu składek wraz z odsetkami, iż uznanie administracyjne w żadnym razie nie może stanowić swoistego rodzaju "aktu łaski" organu administracji publicznej wobec obywatela, bowiem podważałoby to standard demokratycznego państwa prawnego determinowanego między innymi zasadami godności i równości obywateli wobec państwa (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2011 r., II FSK 747/10). Oznacza to, że organ powinien uzasadnić, dlaczego pomimo stwierdzenia zaistnienia przesłanek z § 3 ust. 1-3 Rozporządzenia dających możliwość umorzenia wspomnianych należności, pozytywne rozpatrzenie wniosku nie jest możliwe. Samo stwierdzenie, że organ może, lecz nigdy nie musi umorzyć należności z tytułu składek, jest niewystarczające nie tylko w świetle wspomnianych zasad demokratycznego państwa prawnego, ale też podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

W tym miejscu należy zauważyć, że art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., zawiera kilka fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego: zasadę praworządności, rozwiniętą szerzej w art. 6, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Stosowanie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli odnosi się nie tylko do prawa procesowego, gdyż wynikają z niej również zasady interpretacyjne dla prawa materialnego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996 s. 56). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81 przyjął, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy (ONSA 1981, nr 1, poz. 57, s. 226). Podzielając w pełni przedstawiony pogląd wskazać należy, że art. 7 k.p.a. in fine ma zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 czerwca 1995 r. sygn. akt SA/Wr 2744/94 (niepubl.) wskazując, że reguła wyrażona w art. 7 k.p.a. ma zastosowanie we wszystkich tych wypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. W literaturze podkreśla się, że możliwość ta może i powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Zakamycze 2000, s. 139).

W ocenie Sądu - Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie sprostał wymaganiom wynikającym z powyższych przepisów. Dodatkowo organ nie zastosował się do treści prawomocnego wyroku WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2011 r., w którym to Sąd nakazał organowi ponownie rozpoznając sprawę rozważyć ważny interes strony. Organ w swoim rozstrzygnięciu kieruje się jedynie interesem publicznym zapominając o ważnym interesie strony. Powyższym wyrokiem ZUS został zobligowany do dogłębnej analizy sytuacji materialnej skarżącego i jego sytuacji życiowej, pomimo to nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku szczególnie starannego prowadzenia postępowania, nie rozważył wszystkich zaistniałych w sprawie a podnoszonych przez stronę okoliczności (tj. ciążących na nim zobowiązań finansowych, fakcie zamieszkiwania wspólnie z rodzicami, chorobie uniemożliwiającej zarobkowanie oraz sytuacji chociażby jego siostry) i tym samym naruszył zasady wyrażone w treści art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał tylko pobieżnej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego skupiając się na wskazaniu przede wszystkim tych okoliczności, z których wynika, że brak jest przesłanek do podjęcia decyzji o umorzeniu zaległych składek. W sposób wyraźny akcentuje się prawo skarżącego do stałej renty chorobowej oraz 10 letni okres możliwej egzekucji należności i w tej perspektywie oczekiwanie poprawy sytuacji finansowej skarżącego. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi również do spostrzeżenia, że w zakresie przepisów Rozporządzenia rozważania organu sprowadzają się do przytoczenia stosownych przepisów, a kończą uwagą, że niezależnie od dokonanych ustaleń Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma prawo a nie obowiązek umorzenia zaległych należności. Również stwierdzenie organu, że ustawowym zadaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest m. in. realizacja obowiązków płatników w zakresie terminowego opłacania składek na poszczególne fundusze ZUS – Zdaniem Sądu świadczy o naruszeniu art. 7 k.p.a. w stopniu mającym lub co najmniej mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie kwestionując słuszności przedstawionych argumentów doszedł do wniosku, że takie stanowisko organu oznacza, że bierze on pod uwagę tylko interes publiczny pomijając ważny interes strony. Zaznaczyć należy, że organ w ogóle nie odniósł się do kwestii zawartych umów przez skarżącego z Powiatowym Urzędem Pracy oraz z Państwowym Funduszem Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organ administracji nie rozważył w kontekście § 3 ust. 1 rozporządzenia podanej przez skarżącego okoliczności, że umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne pozwoli mu skorzystać z dobrodziejstwa programów wspierania przedsiębiorczości, obejmujących m. in. przejęcie opłacania składek na ubezpieczenia społeczne przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, jak również uzyskanie preferencji w spłacie pożyczki udzielonej przez Powiatowy Urząd Pracy, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 28 czerwca 2011 r. Organ pominął w zaskarżonej decyzji również okoliczność, że powstałe zaległości skarżącego są skutkiem jego problemów zdrowotnych. W ocenie Sądu brak analizy sytuacji skarżącego z uwzględnieniem powyższych okoliczności oraz niewystarczająca ocena stanu zdrowia skarżącego uniemożliwiają wydanie prawidłowej decyzji, uwzględniającej istotę niniejszego postępowania. W tym miejscu należy odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 188/10 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Danych o Sprawach na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego), w którym stwierdzono, że sąd I instancji dokonując oceny posłużenia się instytucją uznania administracyjnego przez ZUS nie przeprowadził analizy sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, całkowicie odrywając się od istoty ubezpieczenia społecznego. Jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy organy nie rozważyły w sposób wyczerpujący, czy w sprawie zaistniały przesłanki umorzenia zaległości. Przedwczesne zatem było rozstrzygnięcie co do umorzenia bądź odmowy umorzenia zaległych składek. Wyczerpująca analiza wskazanych w uzasadnieniu wyroku a pominiętych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, zwłaszcza gdy organ będzie kierował się treścią art. 7 k.p.a. a nie pozostawał w przekonaniu, iż niezależnie od poczynionych ustaleń odmowa umorzenia zaległości pozostaje jego arbitralną, niczym nie skrępowaną decyzją oraz art. 107 § 3 tej ustawy i w sposób wyczerpujący, wszechstronny i obiektywny przedstawi i rozważy, kierując się oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku, wszystkie argumenty i dowody przedstawione przez stronę skarżącą, które w jej ocenie uzasadniają umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne.

W rozpoznawanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych przytoczył treść przepisów nakładających na płatników obowiązek uiszczania składek, podkreślając szczególnie ciążący na Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych ustawowy i statutowy obowiązek ich dochodzenia. Argumentacja ta jednak nie wnosi niczego do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, którą stanowiły przepisy tej samej ustawy oraz wydanego na jej podstawie Rozporządzenia pozwalające Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, przy spełnieniu określonych przesłanek, na umorzenie tych należności. To właśnie odniesienie się do tych przesłanek powinno być przedmiotem rozważań organu administracji publicznej. Sąd uznał, że organ w sposób ogólnikowy i niewystarczający zbadał sprawę pod kątem spełnienia przez skarżącego owych przesłanek. Właściwa ocena występowania bądź braku rzeczowych przesłanek w konkretnej sprawie może być dokonana tylko po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, wszechstronnym i wnikliwym jego rozważeniu oraz dokładnym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy

Podkreślić należy, że organ w sposób lakoniczny i niewystarczający uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie w świetle przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia. Uzasadnienie decyzji wydanej w tej sprawie zawiera istotne braki uzasadnienia prawnego, natomiast zarysowany w uzasadnieniu stan faktyczny został wadliwie skonstruowany. Zgodnie z brzmieniem art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie (wyrok NSA z dnia 18 maja 2000 r., V SA 2762/99, niepubl.). Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2000 r., sygn. akt III SA 760/99, niepubl.). Sporządzenie prawidłowego uzasadnienia prawnego jest szczególnie istotne w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, takich jak decyzja będąca przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż z uzasadnienia tego powinno nadto wynikać, dlaczego organ podjął decyzję w danym kształcie i czy nie przekroczył granic uznania, nadając mu tym samym cechy dowolności. Prawidłowe uzasadnienie prawne umożliwia dokonanie kontroli prawidłowości decyzji i tłumaczy stronie jej przesłanki.

Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że analiza stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia prowadzi do wniosku, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony o umorzenie zaległości z tytułu składek organ ma obowiązek badania czy za umorzeniem przemawia ważny interes strony oraz jakie są możliwości płatnicze wnioskodawcy. Wobec powyższego obowiązkiem organu badającego stan faktyczny jest dokonanie analizy sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej wnioskodawcy, a dokonane w tym zakresie ustalenia powinny zostać zawarte w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Kwestia umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie nie może być zatem w żadnym przypadku rozpatrywana w oderwaniu od aktualnej sytuacji materialnej i życiowej wnioskodawcy. Nie można jej rozpatrywać bez zgromadzenia możliwie pełnego materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Chodzi więc o wszelkie dane, które obrazują sytuację życiową osoby wnioskującej o umorzenie należności składkowych. Dane te obejmują przede wszystkim informacje dotyczące stanu majątkowego strony (w tym jej bieżących, a nie przyszłych, czy poprzednich możliwości płatniczych), jej sytuacji rodzinnej, stanu zdrowia, źródła i wysokości uzyskiwanych dochodów, realnych możliwości podjęcia lub zmiany zatrudnienia, czy uzyskiwania dochodów z dodatkowych źródeł, a także skutków, jakie dla jednostki może spowodować konieczność natychmiastowej zapłaty zaległości objętej wnioskiem o umorzenie. Ważny interes w umorzeniu składek ze względu na trudną sytuację materialną ubezpieczonego istnieje bowiem wtedy, gdy pomiędzy obowiązkiem zapłaty składek i możliwościami egzystencyjnymi zobowiązanego istnieje związek tego rodzaju, że wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązanego i jego bliskich podstawnych potrzeb życiowych.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ zaniechał dokonania ustaleń faktycznych dotyczących sytuacji zdrowotnej wnioskodawcy ograniczając się do lapidarnego stwierdzenia, że w przytoczonej decyzji z dnia 21 stycznia 2011 r. wskazano w sposób dokładny, jakie okoliczności nie pozwalają na umorzenie zadłużenia. W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że nie można wykluczyć, że w perspektywie czasu sytuacja materialna zobowiązanego ulegnie poprawie. Z uzasadnienia decyzji nie sposób wywieść, na jakiej podstawie taki wniosek został sformułowany. Odwoływanie się do ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji narusza wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. W konsekwencji organ odwoławczy nie może uchylić się od poczynienia własnych ustaleń faktycznych w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, powołując się jedynie na ustalenia i argumentację zawartą w orzeczeniu organu pierwszej instancji. Także zresztą z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, aby dokonano oceny, czy w wyniku egzekucji zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego, co jest przecież istotą sprawy mającej za przedmiot wniosek o umorzenie ww. należności.

Jedynym argumentem uzasadniającym odmowę umorzenia odsetek od zaległości z tytułu składek w świetle § 3 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia podniesionym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest to, że brak możliwości uiszczenia przez skarżącego zaległości nie jest trwały. Ocena ta jednak nie została w żaden sposób uzasadniona, musi zatem zostać uznana za dowolną. Organ pominął zupełnie, że skarżący jest osobą niepełnosprawną.

Należy zauważyć, że przewlekła choroba skarżącego, która pozbawiła go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, jest samoistną przesłanką umorzenia należności, wymienioną w § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien zatem rozważyć zasadność złożonego wniosku także w świetle § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia, czego nie uczynił, mimo że materiał dowodowy zaoferowany przez stronę w sposób wystarczający wykazał na powyższą okoliczność.

Podsumowując, przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. podstawową kwestią jest ocena, czy w wyniku egzekucji zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego. W zaskarżonej decyzji ocena taka nie została przeprowadzona. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawiając umorzenia należności uczynił to w sposób dowolny, w oderwaniu od instytucji uznania administracyjnego przyjętej w art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. Działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga, by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanego, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego. W rozpoznawanej sprawie taka analiza nie została przeprowadzona, gdyż organ wadliwie uznał, że sytuacja majątkowa i rodzinna skarżącego nie stanowi przesłanki umorzenia należności z tytułu składek.

Ponadto rozpatrując sprawę o charakterze uznaniowym organ, niezależnie od wnikliwego zbadania przesłanek do zastosowania uznania, czego w tej sprawie zabrakło, musi podejmować rozstrzygnięcie w sposób zgodny z także z innymi dyrektywami wynikającymi z Konstytucji, w szczególności z art. 68 ust. 3 i 69, które odnoszą się m.in. do obowiązków władz publicznych wobec osób niepełnosprawnych. Dlatego też, gdy osoba niepełnosprawna lub chora ubiega się o umorzenie należności z tytułu składek, niezbędne jest rozważenie, czy odmowa umorzenia i w konsekwencji spowodowanie konieczności natychmiastowego uregulowania całej zaległości wraz z odsetkami, nie zagrozi jej egzystencji.

Kolejną okolicznością, którą organ powinien wziąć pod uwagę, jest kwestia przyczyn powstania zaległości w opłacaniu przez skarżącego składek. Niezawinione przez stronę okoliczności powstania zadłużenia są ważną wskazówką, która powinna zostać wzięta pod uwagę przy rozważaniu możliwości umorzenia zadłużenia w ramach uznania administracyjnego, przy jednoczesnym stwierdzeniu istnienia przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 bądź 3 Rozporządzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu. Kwestia umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie nie może być w żadnym przypadku rozpatrywana w oderwaniu od aktualnej sytuacji materialnej i życiowej wnioskodawcy. Nie można jej rozpatrywać bez wnikliwej analizy materiału dowodowego, a więc wszelkich danych, które obrazują sytuację życiową osoby wnioskującej o umorzenie należności składkowych. Dane te obejmują przede wszystkim informacje dotyczące stanu majątkowego strony (w tym jej bieżących, a nie przyszłych, czy poprzednich możliwości płatniczych), jej sytuacji rodzinnej, źródła uzyskiwanych dochodów a także skutków, jakie dla skarżącego może spowodować konieczność natychmiastowej zapłaty zadłużenia z tytułu składek. Wnioski do jakich dojdzie organ po przeanalizowaniu należycie ustalonego stanu faktycznego, muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, tak aby poczynione w nim rozważania i postawione wnioski poddawały się ocenie co do poprawności rozumowania, warunku uwzględnienia wszystkich ważnych elementów sytuacji strony oraz wszechstronności oceny co do zaistnienia przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 Rozporządzenia.

W razie uznania, iż obciążenie skarżącego obowiązkiem spłaty odsetek od zaległych składek spowoduje zbyt ciężkie skutki dla niego, organ ma możliwość odmowy umorzenia, co wynika z uznaniowego charakteru podejmowanej decyzji, jednakże takie rozstrzygnięcie będzie wymagało wykazania w uzasadnieniu decyzji, dlaczego mimo istnienia szczególnych obowiązków władz publicznych wobec osób niepełnosprawnych wynikających z przepisów Konstytucji a także niezawinionych przez stronę okoliczności powstania zadłużenia, pozytywne rozpatrzenie wniosku nie było możliwe. Uznanie administracyjne nie oznacza – jak wcześniej podnoszono dowolności działania organów administracji publicznej i nie stanowi "aktu łaski". Dlatego ograniczenie się do stwierdzenia, że organ może umorzyć należności z tytułu składek, ale nigdy nie musi, nie będzie mogło zostać uznane za wystarczające.

Odnosząc się do wniosku skarżącego zawartego w piśmie z dnia 2 września 2012 r. o zadośćuczynienie, należy wskazać, że kognicja sądów administracyjnych ogranicza się jedynie do badania zgodności aktów wydanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa. Zadośćuczynienia natomiast skarżący może dochodzić w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.

Mając powyższe na względzie, z uwagi na wykazane wyżej uchybienia, należało w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "P.p.s.a.") orzec jak w sentencji.

Zgodnie z dyspozycją art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).