Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2336/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1029
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 420/23 oddalającego sprzeciwy B.L., K.L., K.M. i P.L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 21 marca 2023 r., nr SKO.4020.OC/191/23 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K.L. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 420/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji) oddalił sprzeciwy B.L., K.L., K.M. i P.L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z 21 marca 2023 r., nr SKO.4020.OC/191/23 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy S. (dalej: organ I instancji, Wójt) decyzją z 12 grudnia 2022 r., wydaną na podstawie art. 73 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm., dalej: u.i.ś.), a także w oparciu o art. 105 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A.S. z 3 października 2022 r., orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia.

Organ I instancji wyjaśnił, że A.S. został wezwany do złożenia wyjaśnień. W piśmie z 6 grudnia 2022 r. wniósł o wydłużenie wyznaczonego mu terminu podając, że do zajęcia stanowiska w sprawie potrzebuje pomocy pełnomocnika. Wójt uznał, że brak jest podstaw do przedłużania terminu do złożenia wyjaśnień, gdyż określenie przez osobę składającą podpis pod wnioskiem, swojego statusu w sprawie, tj. działania jako strona - podmiot mający zamiar realizacji przedsięwzięcia lub pełnomocnik strony, nie jest kwestią prawną i nie wymaga uzyskania w tym zakresie fachowej porady. W ocenie organu I instancji strona posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych, dorosła, która nie wykazuje cech wskazujących na wyłącznie świadomego i swobodnego podejmowania decyzji i wyrażania woli, winna wiedzieć w jakim celu i w jakim charakterze żąda wszczęcia postępowania administracyjnego. W związku z brakiem wyjaśnień, organ I instancji uznał, że A.S. nie uważa siebie za stronę postępowania - inwestora, a tym samym złożony przez niego wniosek o wszczęcie postępowania, potraktował jako złożony przez osobę, która nie żąda wszczęcia i dalszego procedowania w sprawie. Wójt stwierdził ponadto, że nie mając danych ewentualnego faktycznego wnioskodawcy nie mógł wezwać go do udziału w sprawie i potwierdzenia czynności dokonanych przez A.S.

Organ I instancji wywiódł, że legitymowany do złożenia wniosku jest podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia, a z literalnego brzmienia przepisu ustawy wynika, że wystarczającą okolicznością jest planowanie realizacji przedsięwzięcia, a więc faza zamiaru. Wójt skonkludował, że na gruncie niniejszej sprawy wniosek o wydanie decyzji środowiskowej nie został skutecznie złożony, gdyż osoba, która go podpisała nie uważa się za stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów prawa.

Powołaną na wstępie decyzją z 21 marca 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania A.S., uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta z 12 grudnia 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy uzasadniając wydaną decyzję wyjaśnił, że zaskarżona decyzja Wójta narusza prawo. Naruszenie to polega na istotnym uchybieniu przepisom procesowym w postępowaniu przed organem I instancji, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ustalonym stanie faktycznym uznając, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ II instancji wyjaśnił, że wnioskiem z 3 października 2022 r. A.S. wystąpił o ustalenie środowiskowych uwarunkowań na wykonanie przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu na działkach nr [...] i nr [...] położonych w Ż., w ramach którego przewidział wykonanie 16 kurników z obiektami towarzyszącymi i infrastrukturą techniczną. Złożony przez niego wniosek spowodował wszczęcie postępowania, co potwierdza stanowisko organu I instancji zawarte w obwieszczeniu z 5 października 2022 r. oraz prowadzone z jego udziałem czynności procesowe dotyczące uzyskania stanowiska organów opiniodawczo-uzgadniających.

Organ odwoławczy wskazał, że złożenie wniosku o wydanie decyzji środowiskowej jest wymogiem niezbędnym do uruchomienia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 73 ust. 1 u.i.ś., a jedynie brak tego wniosku lub jego cofnięcie wyłącza możliwość skonkretyzowania praw lub obowiązków podmiotu, tym samym wyklucza dalsze prowadzenie tej procedury. To strona, a nie organ administracji decyduje o istnieniu i treści żądania, natomiast do organu należy ocena, czy obowiązujące przepisy pozwalają na wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem strony.

Organ II instancji podkreślił, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie potwierdza stanowiska prezentowanego przez Wójta, że wnioskodawca, w dniu 29 października 2022 r. złożył ustne oświadczenie, iż "nie jest inwestorem w ww. sprawie, nie ma wpływu na tok postępowania i składane przez siebie dokumenty, że nie będzie realizował przedsięwzięcia", które można było uznać za rezygnację z ubiegania się o ustalenie środowiskowych uwarunkowań na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Kolegium stwierdziło brak jakiegokolwiek dowodu, że wnioskodawca złożył w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego określonej treści oświadczenie, wywołujące skutek w postaci konieczności umorzenia postępowania. Twierdzenia organ I instancji w tym zakresie są niepoparte jakimikolwiek dowodami i uniemożliwiają ich zaakceptowanie. Dalej Kolegium podniosło, że na żadnym etapie postępowania skarżący nie podjął działań, które uprawdopodobniałyby, że nie jest zainteresowany uzyskaniem wskazanych we wniosku środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia. Zdaniem organu II instancji "dokonana przez organ I instancji ocena okoliczności związanych ze statusem wnioskodawcy, jako strony postępowania, biorąc pod uwagę materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie, jest nieprzekonywująca". W związku z powyższym stwierdził, że poczynione w tym zakresie ustalenia organu I instancji są dowolne, a wydana w sprawie decyzja ma charakter arbitralny.

Odnosząc się do pisma z 25 listopada 2022 r., w którym Wójt wezwał A.S. do złożenia wyjaśnień poprzez doprecyzowanie, w jakim charakterze występuje w sprawie, zakreślając termin na zajęcie stanowiska w sprawie na 7 dni od dnia otrzymania wezwania, organ II instancji wskazał, iż w jego ocenie doszło do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a k.p.a., który to przepis stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów, nie korzysta z takiej możliwości.

Organ II instancji stwierdził także, że zakończenie postępowania przez jego umorzenie z uwagi na "brak dalszej chęci" osiągnięcia przez podmiot inicjujący postępowanie rezultatu, który miało przynieść, powinno co do zasady wynikać z wyraźnej inicjatywy tego podmiotu. Przeciwne stanowisko powodowałoby, że każdy organ prowadzący postępowanie przed jego zakończeniem zobowiązany byłby do występowania do podmiotu je inicjującego o wskazanie, czy nie odstępuje on od swojego pierwotnego żądania, co powinno znaleźć swój wyraz w obowiązujących przepisach regulujących postępowanie administracyjne. Skoro zaś przepisy te nie przewidują takiej regulacji, to w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że w realiach przedmiotowej sprawy organ I instancji prowadzący postępowanie środowiskowe był zobowiązany do ustalenia, czy podmiot, który wystąpił z wnioskiem o wszczęcie tego postępowania, jest nadal zainteresowany uzyskaniem rezultatu wskazanego we wniosku. Skoro tak, to nie jest rzeczą organu I instancji, aby kwestionować zasadność żądania złożonego przez wnioskodawcę. Tylko ten podmiot jest uprawniony, by nim rozporządzać, co jest wiążące dla organu.

Sprzeciw od powyższej decyzji wywiedli B.L., K.L., K.M. i P.L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na sprzeciwy, Kolegium wniosło o ich oddalenie.

Rozpoznając wniesione sprzeciwy Sąd I instancji stwierdził, że są one niezasadne, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu, tj. jest prawidłowa w świetle art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, organ odwoławczy wskazał, w czym upatruje istotnej dla rozstrzygnięcia wadliwości decyzji organu pierwszej instancji i w najistotniejszym zakresie wskazał, w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania.

Zauważono, że w niniejszej sprawie organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na domniemanym oświadczeniu A.S., który miał stwierdzić, że nie jest inwestorem w ww. sprawie, nie ma wpływu na tok postępowania i składane przez niego dokumenty oraz że nie będzie realizował przedsięwzięcia. Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie potwierdza takiego stanowiska wnioskodawcy. Nie wynika ono z żadnego pisma, protokołu czy innego dokumentu złożonego do akt sprawy. Z decyzji organu I instancji nie wynika także, jaki charakter miało spotkanie, które odbyło się w dniu 29 października 2022 r., w czasie którego takie stanowisko miał zająć wnioskodawca. Zdaniem Sądu I instancji wskazane oświadczenie jest kluczowe dla rozstrzygnięcia, a A.S. je zakwestionował. Wskazał, że jest "podmiotem planującym podjęcie realizacji przedsięwzięcia", natomiast posługiwanie się przez organ pojęciem "inwestor" było dla niego mylące (odwołanie wnioskodawcy z dnia 29 grudnia 2022 r.).

Sąd I instancji podkreślił, że nie kwestionuje, iż w dniu 29 października 2022 r. doszło do (nieformalnego) spotkania wnioskodawcy, Wójta i mieszkańców gminy. Spotkanie nie miało jednak formy określonej w przepisach k.p.a., nie sporządzono z jego przebiegu żadnego protokołu czy choćby notatki. Treść ewentualnej wypowiedzi wnioskodawcy nie została utrwalona i złożona do akt sprawy w formie właściwej dla prawa administracyjnego. Ponadto spontaniczna wypowiedź wnioskodawcy na nieformalnym spotkaniu nie może zostać uznana za oświadczenie w rozumieniu prawa administracyjnego i nie może wywoływać skutków prawnych.

W związku z powyższymi ustaleniami, w pełni aprobując stanowisko Kolegium w tym zakresie, Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie niedopuszczalne jest przyjęcie, iż A.S. oświadczył, że nie jest inwestorem – w rozumieniu prawa budowlanego – spornej inwestycji. Odmienne ustalenia organu I instancji miały cechy dowolności, wobec czego stwierdzić należało naruszenie art. 6, art. 8, art. 7, art. 77 i 80 k.p.a.

Mając na uwadze rozważania dotyczące rzekomego oświadczenia wnioskodawcy Sąd I instancji wskazał, że Wójt nie miał podstaw do przyjęcia, iż A.S. nie jest stroną postępowania i cofa wniosek w sprawie. Zdaniem Sądu I instancji wniosek strony jest jasny i nie wzbudza wątpliwości co do woli wnioskodawcy. Wezwanie skarżącego do zajęcia stanowiska w zakresie tego, w jakim charakterze występuje w sprawie nie wynikało z uzasadnionych wątpliwości organu i nie miało oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wnioskodawca mógł zatem być zaskoczony takim działaniem organu. Ponadto mając na uwadze skomplikowany charakter sprawy i wątpliwości jakie wzbudza wykładnia art. 73 ust. 1 u.i.ś. – zakreślony termin siedmiodniowy był obiektywnie krótki. Mając na względzie daleko idące stanowisko organu I instancji wyrażone w omawianym wezwaniu, w ocenie Sądu I instancji chęć skonsultowania się z profesjonalnym pełnomocnikiem jawi się jako całkowicie uzasadniona – skoro dotychczas wnioskodawca występował bez takiego pełnomocnika. Nie bez znaczenia jest także fakt, że wezwanie zostało sformułowane w sposób tendencyjny i zmierzało do potwierdzenia tezy postawionej przez Wójta.

Sąd I instancji uznał, że nieudzielenie wyjaśnień w trybie art. 50 k.p.a. w czasie wskazanym przez organ nie może zniwelować skutków złożenia wniosku, z którego nie wynika, aby A.S. nie przysługiwał status strony postępowania. Wola strony w zakresie prowadzenia postępowania nie budzi wątpliwości w świetle zgromadzonego materiału w aktach sprawy. Organ powziął wątpliwości w tym zakresie na podstawie okoliczności, które nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Twierdzenia organu o treści złożonego przez A.S. oświadczenia są gołosłowne.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że z dokumentacji dołączonej do akt sprawy wynika, iż oświadczenie A.S., na które powołał się organ I instancji nie zostało utrwalone w żaden sposób, wobec czego nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Działania organu podjęte na postawie art. 50 k.p.a. były prowadzone w oderwaniu od zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, a szczególności od treści samego wniosku. Termin wyznaczony A.S. na ustosunkowanie się do twierdzeń organu należy uznać za relewantnie krótki, toteż celowym było przedłużenie tego terminu na jego wyraźny i uzasadniony wniosek. Ustalenie, że A.S. nie jest stroną postępowania na gruncie niniejszej sprawy było co najmniej przedwczesne.

Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że nie jest zasadne na kanwie niniejszej sprawy dokonywanie wykładni art. 73 u.i.ś., takie działanie należałoby bowiem uznać za przedwczesne. Organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy albo zastosował błędnie przepis materialnoprawny. Nie ma podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jeśli kwestia sporna w sprawie sprowadza się do oceny prawnej (kwalifikacji materialnoprawnej) zebranego w danej sprawie materiału dowodowego. Ani Kolegium, ani Sąd nie są uprawnione do dokonania wiążącej wykładni w tym zakresie na aktualnym etapie postępowania.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się K.L. (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie:

1) art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej organ II instancji nie ma obowiązku sformułowania wskazań, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;

2) art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej organ II instancji nie ma obowiązku sformułowania wytycznych co do wykładni przepisów stanowiących przedmiot sporu między stronami postępowania, jak i między jego inicjatorem a organem I stopnia

- a tymczasem dokonanie odmiennej oceny wymogów wynikających z przedmiotowych przepisów mogłoby skutkować zasadnością skargi, a w konsekwencji orzeczeniem odmiennym od orzeczenia ową skargę oddalającym.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez orzeczenie zgodnie z żądaniem skargi, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jednocześnie sprawy właściwemu organowi do ponownego rozpatrzenia, jak też zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego, zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie w razie stwierdzenia stosownych ku temu przesłanek - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu wskazano, że organ w zaskarżonej decyzji uchylił się od dokonania wykładni art. 73 ust. 1 u.i.ś., co zostało zaaprobowane przez Sąd I instancji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji w istocie uchylił się od dokonania wykładni przepisów stanowiących przedmiot sporu między stronami postępowania, jak i między jego inicjatorem a organem I instancji.

Pismem z 28 sierpnia 2023 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną, Kolegium wniosło o jej oddalenie, oddalenie wniosku o przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. ze 1634 zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, sporządzanym przez profesjonalnego pełnomocnika, a jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie w sposób zapewniający, by dostrzegana wadliwość w wyroku sądu odpowiadała przepisowi prawa powołanemu w skardze kasacyjnej. Uwaga ta jest istotna w kontekście podstaw kasacyjnych zawartych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Podniesione w niej zarzuty koncentrują się na naruszeniu przez sąd I instancji m.in. art. 151 p.p.s.a., jednak zarzuty dotyczące ww. przepisu są błędne, ponieważ nie miał on zastosowania w postępowaniu przed sądem I instancji. Przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli sądu była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 64a i art. 64e p.p.s.a. od takiej decyzji strona niezadowolona z jej treści może wnieść sprzeciw. Sąd I instancji uwzględniając sprzeciw orzeka na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., oddalając zaś sprzeciw orzeka na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., a nie jak błędnie wywodzi pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd I instancji zastosował prawidłową podstawę prawną wyroku oddalającego sprzeciw tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. Skuteczne kwestionowanie wyroku oddalającego sprzeciw wymagało zatem powołania w podstawach kasacyjnych zarzutu naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez niego niewłaściwe zastosowanie, bądź zarzutu niezastosowania art. 151a § 1 p.p.s.a., jako przepisu, w oparciu o który, w ocenie strony skarżącej, zasadne było uwzględnienie sprzeciwu. Rozpoznawana skarga kasacyjna tego rodzaju zarzutów jednakże nie zawiera.

Na gruncie rozpoznawanej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że wadliwość konstrukcyjna tych zarzutów nie dyskredytuje całego środka zaskarżenia. Wobec tego możliwym jest odniesienie się do pozostałych zarzutów.

Zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych wyznacza treść art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z zaprezentowanym założeniem ustawodawcy, sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). W myśl wskazanego wyżej przepisu sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym sąd nie jest uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej ze względu na formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych. Wprowadzone przez ustawodawcę rozwiązanie ma na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. Szczególną uwagę należy zwrócić na treść art. 64b p.p.s.a., w myśl którego w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu ograniczony został krąg stron i uczestników postępowania do skarżącego oraz organu, który wydał decyzję.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż z uwagi na zawężony zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.), sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Zwraca się także uwagę, iż ze względu na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W konsekwencji zatem przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 343/18; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Go 460/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2226/18; wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 253/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., sygn. akt I OSK 3632/18, wyrok NSA z 29 sierpnia 2019, sygn. akt II OSK 2030/19; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70).

Wskazać należy, że art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., zasadniczo różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Przypomnieć bowiem trzeba, że skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym (art. 134 i 145 p.p.s.a.), zaś art. 64e p.p.s.a. zawęża kontrolę sądową jedynie do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Tym samym za w pełni uprawnione należy uznać stanowisko Sądu I instancji, iż w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem, sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w ramach, których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W związku z powyższym nieuprawnione są twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny niezasadnie uchylił się od dokonania wykładni przepisów stanowiących przedmiot spory między stronami postępowania, jak i między jego inicjatorem a organem I instancji. Takie postępowanie wykraczałoby bowiem poza ramy kontroli sądowej zakreślonej przepisami art. 64e p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przypomnienia wymaga bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.

Jednocześnie akcentuje się, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż organ II instancji skutecznie wykazał konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z okoliczności sprawy wynika, że w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji doszło do naruszenia przepisów stanowiących gwarancje procesowe strony w postępowaniu administracyjnym. Wójt wydając decyzję umarzającą postępowanie oparł swoje rozstrzygnięcie na domniemanym oświadczeniu wnioskodawcy, które uznał za rezygnację z ubiegania się o ustalenie środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia. W materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy brak jest jednak dokumentu potwierdzającego takie stanowisko, a wnioskodawca zaprzeczył tym ustaleniom. Słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, wedle którego organ I instancji nie miał podstaw do przyjęcia, iż wnioskodawca nie jest stroną postępowania. Wezwanie skarżącego do zajęcia stanowiska w zakresie tego, w jakim charakterze występuje w sprawie nie wynikało z uzasadnionych wątpliwości organu i nie miało oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Sąd I instancji prawidłowo ustalił, iż w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. uprawniające organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji, natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpująco przedstawiono motywy wydanego rozstrzygnięcia.

Okoliczności podniesione zarówno w decyzji organu odwoławczego, jak i w wyroku Sądu I instancji wyraźnie wskazują, że oświadczenie wnioskodawcy, na które powołał się organ I instancji nie zostało utrwalone w żaden sposób, wobec czego nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Uprawnienie do cofnięcia wniosku inicjującego postępowanie administracyjne przysługuje wyłącznie wnioskodawcy, zakończenie postępowania przez jego umorzenie powinno wynikać z wyraźnej inicjatywy tego podmiotu. Jednocześnie z uzasadnienia decyzji kasacyjnej jednoznacznie wynika jakie okoliczności należy wyjaśnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., należy odnosić do wymagających wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz do czynności procesowych, które powinien przeprowadzić organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę, nie odnoszą się one natomiast do wykładni przepisów prawa materialnego. Odmienna wykładnia prawa materialnego, przy prawidłowo zebranym materiale dowodowym i wystarczająco wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy, nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, lecz zobowiązuje go do wydania orzeczenia merytorycznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 19 września 2023 r., sygn. akt II SA/Go 489/23). Należy również zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium przedstawionym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż wybór sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ocena dowodów należą do kompetencji organu I instancji.

W konsekwencji powyższych rozważań zarzuty postawione w skardze kasacyjnej uznano za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, wobec czego skarga kasacyjna na podstawie na podstawie art. 184 p.p.s.a., podlegała oddaleniu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Dlatego, wbrew wnioskowi zawartemu w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesiony środek zaskarżenia na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.