Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 779/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2022 r., nr WOP.7721.88.2022.GD w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. K., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 lipca 2022 r., nr WOP.7721.88.2022 GD, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tczewie z 23 marca 2022 r, nr PNB-7141/10/21/ŁK, w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wskazaną wyżej decyzją z 23 marca 2022 r. PINB w Tczewie nakazał M. K. rozbiórkę hali namiotowej jednonawowej o wymiarach 20 m x 40 m, wysokości hali w okapie 4 m, zamontowanej stalowymi kotwami do płyt betonowych o wymiarach 1,0 m x 2,0 m i grubości 10 cm położonych na gruncie w miejscowości G. na dz. nr [..], [...], gmina Tczew. Organ wskazał przy tym, że teren po rozbiórce hali namiotowej należy uporządkować a o wykonaniu niniejszego obowiązku należy powiadomić tut. inspektorat. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że inwestor nie dopełnił obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem budowy przedmiotowej hali namiotowej. Inwestor złożył wniosek o legalizację, jednakże wobec nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego wydał decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, zgodnie z art 49e Prawa budowlanego.

Po rozpoznaniu odwołania, PWINB decyzją z 11 lipca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji uwzględnił, że będąca przedmiotem postępowania hala namiotowa została wybudowana w styczniu 2020 r. przy czym słupy aluminiowe hali zamontowane są do płyt betonowych o wymiarach 1,0 m x 2,0 m i grubości 10 cm położonych na gruncie. Następnie PWINB przytoczył przepisy Prawa budowlanego, stanowiące definicję legalną pojęcia budynku (art. 3 pkt 2), tymczasowego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 5), a także budowy (art. 3 pkt 6). PWINB stwierdził, że przedmiotowa hala, jest trwale związana z gruntem i posadowiona jest ponad 180 dni, wobec tego nie jest obiektem tymczasowym. Nie jest również obiektem tymczasowym stanowiącym wyłącznie eksponaty wystawowe gdyż, co wynika z protokołu z oględzin, pełni funkcję użytkową ujeżdżalni i wybiegu dla koni. PWINB wskazał, że dla oceny związania obiektu z gruntem, nie ma znaczenia rodzaj zakotwienia fundamentów w gruncie i ich głębokość posadowienia, tylko fakt jego stabilności i oparcie się czynnikom zewnętrznym mogącym zniszczyć jego konstrukcję. Zgodnie z orzecznictwem sądowym cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce (wyrok NSA z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2747/15). Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że przegrodami budowlanymi mogą być powłoki z foli poliestrowej, gdyż pojęcie przegród budowlanych w definicji budynku jest szerokie i nie ogranicza się do ścian w tradycyjnym rozumieniu.

Wobec powyższego będąca przedmiotem postępowania hala stanowi budynek, którego posadowienie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). W rezultacie mimo, że organ I instancji nie wyjaśnił w wydanej decyzji podstawy prawnej klasyfikacji obiektu, jego ustalenia że na przedmiotową halę wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę PWINB uznał za prawidłowe. Nie znajdują bowiem zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 7 i art. 29 ust. 2 pkt 22 Prawa budowlanego. Ponieważ inwestor nie posiadał takiej decyzji - zdaniem PWINB – organ I instancji zasadnie wydał postanowienie z 6 kwietnia 2021 r., którym wstrzymał roboty, a po złożeniu przez inwestora wniosku o legalizację wydał postanowienie z 9 czerwca 2021 r. nakazujące przedłożenie określonych dokumentów (w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) oraz poinformował o wysokości opłaty legalizacyjnej. Skoro zaś inwestor nie wypełnił obowiązku wynikającego z ww. postanowienia z 9 czerwca 2021 r. (zmienionego postanowieniem z 17 września 2021 r.), zasadne było wydanie nakazu rozbiórki ww. budynku hali namiotowej. W toku postępowania odwoławczego PWINB pozyskał przy tym od Wójta Gminy Tczew informację, że inwestor nie złożył wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej hali.

PWINB odniósł się także do złożonego przez pełnomocnika inwestora wniosku z 10 maja 2022 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. PWINB uwzględnił, że odwołanie zostało nadane w placówce Poczty Polskiej w dniu 25 kwietnia 2022 r., tj. w przysługującym terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji organu I instancji, które zobowiązany odebrał 11 kwietnia 2022 r. (dowód zwrotne potwierdzenie odbioru). Na skutek błędnej decyzji operatora pocztowego, po pierwszej nieudanej próbie doręczenie do PINB przesyłki, została ona zwrócona do nadawcy, bez pozostawienia jej w placówce pocztowej i powtórnego awizowania. Wobec powyższego zdaniem PWINB, termin do wniesienia odwołania został zachowany, a złożony wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania pozostawiono się w aktach sprawy bez oddzielnego rozpatrzenia.

W skardze na tak wydaną decyzję podniesiono zarzut naruszenia:

I. przepisów postępowania w postaci art. 107 § 1 pkt 4 i 5 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") w zw. z art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w której zawarto nakaz skierowany do strony, że jest obowiązana uporządkować teren oraz poinformować o wykonaniu powyższego PINB, podczas gdy brak było podstaw prawnych dla zamieszczania takich nakazów, co stanowi o nieważności decyzji organu I instancji z uwagi na brzmienie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., a w konsekwencji również nieważność decyzji organu II instancji;

II. przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z 77 oraz 80 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zbadania całości materiału dowodowego, w szczególności pominięcia, że strona wykorzystywała halę na cele wystawiennicze, co wskazuje na możliwość zwolnienia jej z konieczności uzyskania decyzji w zakresie pozwolenia na budowę czy nawet zgłoszenia wzniesienia obiektu;

III. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odpowiedniego uzasadnienia prawnego i faktycznego, w szczególności brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również braku wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa oraz braku określenia kwalifikacji obiektu, co legło u podstaw niewłaściwie wydanej decyzji PWINB;

IV. prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, że strona przed wzniesieniem hali winna uzyskać pozwolenie na budowę, podczas gdy nie jest to konieczne w niniejszym przypadku, gdyż hala na gruncie przepisów Prawa budowlanego stanowi tymczasowy obiekt budowlany, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

V. prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 1 w zw. z art. art. 29 ust. 2 pkt 22 Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie skutkujące pominięciem, że hala stanowi nie tylko tymczasowy obiekt budowlany, lecz również winna być traktowana, jako eksponat wystawowy, w związku, z czym nie wymaga ona również zgłoszenia wskazanego w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie decyzji PWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zgodnie z obecnymi przepisami w stosunku do hal namiotowych brak jest konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego halę namiotową winno się traktować, jako tymczasowy obiekt budowlany, gdyż spełnia ona zawartą w przepisie definicję. Nadto, zdaniem strony, skarżącej brak jest podstaw do uznania, że obiekt był połączony trwale z gruntem. Jednocześnie skarżący podkreślił, że obiekt jest zaprojektowany do przeniesienia w inne miejsce. Na potwierdzenie ww. twierdzeń wskazano orzecznictwo. Wskazany art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego należy rozpatrywać również w związku z art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego. Nadto jak podnosi strona skarżąca, utwardzenie - wybetonowanie powierzchni gruntu zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę. Powyższe roboty budowlane nie zostały także wymienione w art. 30 ustawy Prawo budowalne, jako wymagające zgłoszenia.

Zdaniem skarżącego, niezwykle istotnym jest przy tym sposób wykorzystywania obiektu przez stronę. Zgodnie z ustaleniami PINB stwierdzono, że wskazany obiekt spełnia rolę ekspozycji do prezentacji możliwości wykorzystania hal namiotowych, jako ujeżdżalni dla koni. Na powyższe wskazują również dokumenty załączone do odwołania przez skarżącego. Reasumując, ustawienie hali namiotowej, która jest wyłącznie ekspozycją pokazową, przedstawiającą posiadane typy hal namiotowych na wynajem oraz potencjalny sposób ich zastosowania, spełniającą warunki określone w art. 29 ust. 2 pkt 22 Prawa budowlanego nie wymaga ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę.

Zdaniem strony skarżącej PWINB całkowicie pominął ustalenia odnoszące się do wykorzystywania przez M. K. hali na cele wystawiennicze, co wskazuje na możliwość zwolnienia jej z konieczności uzyskania decyzji w zakresie pozwolenia na budowę, czy nawet zgłoszenia wzniesienia obiektu. Wskazuje to na rażące naruszenie prawa tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie niezwykle istotnej kwestii związanej z art. 29 ust. 2 pkt 22 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie zaniechano przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie określenia, czy halę można kwalifikować, jako tymczasowy obiekt budowlany przeznaczony na cele wystawiennicze, bądź będący ekspozycją. Skarżący wskazał nadto, że PWINB nie określił podstawy prawnej kwalifikacji obiektu, wobec czego nie sposób jednoznacznie ująć przepisów jakie należy stosować wobec hali, co PWINB przyznaje na stronie 3 decyzji.

Nadto decyzja PWINB została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez zawarcie w jej treści nakazu w postaci (1) obowiązku uporządkowania terenu oraz (2) poinformowania o wykonaniu powyższego PINB, podczas gdy brak jest podstaw prawnych ku temu. Wobec powyższego zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w ocenie strony skarżącej PWINB winien był stwierdzić nieważność decyzji PINB z uwagi na fakt, że wydana została bez podstawy prawnej. PWINB nie dostrzegł ww. naruszenia, zatem skarżona decyzja PWINB także została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie usunęła z porządku prawnego decyzji PINB.

Skarżący wskazał także, że organ II instancji naruszył również art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odpowiedniego uzasadnienia prawnego i faktycznego, w szczególności brak wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również braku wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa oraz braku określenia kwalifikacji obiektu, co legło u podstaw niewłaściwie wydanej PINB. Organ II instancji całkowicie pominął, że hala może stanowić tymczasowy obiekt budowlany stanowiący eksponat wystawowy, niepełniący funkcji użytkowych. Nadto nie wyjaśnił zauważonego braku we wskazaniu podstawy prawnej odnoszącej się do klasyfikacji obiektu, co w sposób znaczący wpłynęło na czynienie dalszych ustaleń związanych z określeniem funkcji i przeznaczenia hali.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja PWINB z 11 lipca 2022 r., mocą której utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, nakazującą skarżącemu rozbiórkę hali namiotowej jednonawowej o wymiarach 20 m x 40 m, wysokości hali w okapie 4 m, zamontowanej do płyt betonowych o wymiarach 1,0 m x 2,0 m i grubości 10 cm położonych na gruncie w miejscowości G., na dz. nr [...], [...], gmina Tczew.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z wyjaśnieniami inwestora złożonymi do protokołu z 18 lutego 2021 r. hala namiotowa powstała około stycznia 2020 r. Wyjaśnienia te zostały uwzględnione przez organy nadzoru budowlanego. Sąd nie dał jednak im wiary, gdyż do akt postępowania złożono także zawartą w dniu 4 listopada 2015 r. umowę o dzieło, którą A. W. M. zobowiązał się do wyprodukowania, dostawy i montażu hali o wielkości 20 x 40 x 4 m i parametrach technicznych zgodnych z ofertą, stanowiącą załącznik do umowy, zaś M. K. – do zapłacenia za halę kwoty 142 000 zł netto. W ofercie wskazano termin realizacji do 6 tygodni od dnia podpisania umowy. Nadto w aktach złożono umowę o współpracy z 20 grudnia 2015 r., gdzie wskazano, że "Dystrybutor będzie korzystał z hali namiotowej ustawionej jako ekspozycja na terenie stajni G. do prezentacji możliwości wykorzystania hal namiotowych jako ujeżdżalnia dla koni". Mając na uwadze taką charakterystykę obiektu, wskazać należy, że oświadczenie inwestora w zakresie daty powstania hali (styczeń 2020 r.) nie znajduje odzwierciedlenia w załączonych do akt: umowie o dzieło i umowie współpracy, których przedmiotem jest hala namiotowa. Tym samym organy nie dokonały w sposób właściwy ustalenia daty powstania hali. Powyższe wadliwe ustalenie w zakresie daty powstania hali nie ma ostatecznie istotnego wpływu na prawidłowość wydanych rozstrzygnięć co do samej zasady.

Nie jest sporne w sprawie, że inwestor nie dokonał zgłoszenia zamiaru budowy ww. obiektu ani nie uzyskał pozwolenia na jego budowę. Natomiast sporne jest, czy obiekt ten jest budynkiem trwale związanym z gruntem - jak uznał organy odwoławczy nadzoru budowlanego. Nadto spornym jest, czy hala namiotowa stanowi wyłącznie ekspozycję pokazową, przedstawiającą posiadane typy hal namiotowych na wynajem oraz potencjalny sposób ich zastosowania, spełniającą warunki określone w art. 29 ust. 2 pkt 22 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2023, poz. 3682, dalej jako Prawo budowlane) i nie wymaga ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę - jak twierdzi skarżący.

Rozstrzygając ten spór Sąd doszedł do wniosku, że wydane w sprawie orzeczenia nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, gdyż dokonano prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego uznając, że sporną zabudowę można zakwalifikować jako budynek.

Materialnoprawną podstawą wydanych przez organy obu instancji postanowień są ww. przepisy Prawa budowlanego, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r. Należy wskazać, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego.

Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).

W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.

Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.

Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSA i WSA 2014/6/89, oraz wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji w Prawie budowlanym, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.

Należy podkreślić, że dla sprawy, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, gdyż pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Prawidłowe ustalenia faktyczne determinują również warunki legalizacji, w tym wysokość opłaty legalizacyjnej stanowiącej warunek sine qua non skutecznego procesu legalizacji oraz uwarunkowania ewentualnej rozbiórki.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 18 lutego 2021 r. przeprowadzono kontrolę spornego obiektu, z której sporządzono protokół nr PNB-7145/5/2/21/ŁK. W wyniku kontroli stwierdzono, że na terenie działki nr [...] w G., znajduje się hala jednonawowa namiotowa o wymiarach 40 x 20 m i wysokości 4 metrów na wysokości okapu. Hala posiada konstrukcję stalowo-aluminową ze słupami zamocowanymi do płyt betonowych o wymiarach 1,0 x 2,0 metra o grubości 10 cm. Hala posiada przy tym dach dwuspadowy, całość pokrycia wykonano z folii poliestrowej. Obecny podczas kontroli inwestor podał, że powstała ona około stycznia 2020 r. i służy jako ekspozycja do prezentacji możliwości wykorzystania hal namiotowych jako ujeżdżalnia dla koni zgodnie z umową o współpracy z 20 grudnia 2015 r. Inwestor oświadczył, że w okresie zimowym wykorzystuje halę jako biegalnię dla koni. Nie posiada zgód budowlanych na budowę hali. Protokół został podpisany przez pracowników PINB i przez inwestora.

Na podstawie przeprowadzonych w sprawie czynności wyjaśniających (kontrola, dokumentacja fotograficzna, informacje uzyskane od Inwestora) PWINB uznał, że zrealizowana na działce nr [..] w G. zabudowa to obiekt budowalny trwale związany z gruntem, tj. budynek o konstrukcji stalowej pokryty folią. Punktem wyjścia przy ocenie stanowiska PWINB należy uczynić art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że ilekroć w ustawie tej jest mowa o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Budynek został z kolei zdefiniowany w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jako taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Z przytoczonej powyżej definicji legalnej pojęcia budynku wynika, że aby uznać dany obiekt budowlany za budynek musi on łącznie spełniać następujące przesłanki: 1) musi być związany z gruntem, 2) związanie z gruntem musi mieć charakter trwały, 3) musi być wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, 4) musi posiadać fundamenty, 5) musi posiadać dach.

Kwestia posiadania przez dany obiekt dachu co do zasady nie budzi wątpliwości, gdyż jest łatwa do stwierdzenia w drodze oględzin. Nie jest przy tym istotne to, z czego dach został wykonany, czym jest pokryty i jaki jest jego stan techniczny (por. wyrok NSA z 6 października 2015 r., sygn. akt II FSK 321/14, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie sporny obiekt posiada dach. Okoliczność ta jest niesporna i wynika wprost zarówno z opisu obiektu, jak i załączonych do akt postępowania administracyjnego fotografii. Z uwagi na specyfikę spornego obiektu jego dach nie jest odrębny od przegród budowlanych, lecz tworzy wraz z nimi funkcjonalną całość. Z kolei, w odniesieniu do przegród budowlanych należy zauważyć, że pojęcie to w definicji budynku jest szerokie i nie ogranicza się do ścian w tradycyjnym rozumieniu. Tą kategorią pojęciową należy objąć również inne elementy struktury budynku, które mogą pełnić tę samą funkcję co ściana i które strukturalnie wydzielają budynek lub jego część z przestrzeni (por. wyroki NSA: z 11 maja 2016 r. sygn. akt II FSK 1581/15, z 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II FSK 2122/14, z 21 lutego 2017 r. sygn. akt II FSK 150/15, CBOSA). Przegrodą budowlaną mogą być filary, słupy, kolumny, które w sensie konstrukcyjnym mogą pełnić tę samą funkcję co ściana i które strukturalnie wydzielają budynek lub jego część z przestrzeni. Uznaniu obiektu za budynek nie stoi zatem na przeszkodzie to, że powłoka ściany jest wykonana z materiału o strukturze np. ażurowej. Funkcja przegrody budowlanej to wyodrębnienie (a nie zamknięcie) budynku od okalającej go przestrzeni. Powyższe prowadzi do wniosku, że przegroda budowlana nie musi mieć cech ściany w potocznym pojęciu. Jest to wyłącznie cecha wyodrębniająca obiekt z otaczającej przestrzeni. W ocenie Sądu sporny obiekt cechę tę bez wątpienia spełnia. Rozpięta na stalowej konstrukcji powłoka z folii poliestrowej skutecznie wydziela obiekt z przestrzeni, spełnia zatem przesłankę do uznania jej za przegrodę budowlaną.

Odnosząc się do spornej w niniejszej sprawie kwestii przesłanki trwałego związania z gruntem przedmiotowego obiektu należy wskazać, że w świetle poglądów orzecznictwa, które w pełni akceptuje Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie, cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyroki NSA: z 24 listopada 2021 r. sygn. akt 3240/18, z 17 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 436/20, czy z 5 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1052/14, CBOSA). O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie czy na gruncie, jak również technika, w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie na natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 536/18, z 25 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2758/15, z 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 882/10, czy z 4 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 10/09, CBOSA).

Odnosząc poczynione wyżej uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że znajdujący się na działce nr [...] w miejscowości G., obiekt - wbrew stanowisku strony skarżącej - jest trwale związany z gruntem. Podczas przeprowadzonych w 18 lutego 2021 r. kontroli stwierdzono, że obiekt ten jest posadowiony na fundamencie z betonowych płyt o wymiarach 1,0 metra na 2,0 metra, grubości 10 cm, w których zakotwione są stalowe słupy, które zarazem stanowią elementy trwałego powiązania obiektu z podłożem, dają mu stabilność i odporność na warunki zewnętrzne.

Nie sposób także podzielić stanowiska strony skarżącej, że hala nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, gdyż pełni rolę wyłącznie ekspozycji do prezentacji możliwości wykorzystania hal namiotowych, jako ujeżdżalni dla koni. Wbrew twierdzeniu skarżącej nie zostały bowiem spełnione przesłanki określone w art. 29 ust. 2 pkt 22 Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie wymaga ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę budowa tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe, niepełniących jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel.

Po pierwsze, przepis art. 29 ust. 2 pkt 22 wprowadzony został do porządku prawnego w dniu 19 września 2020 r., kiedy weszła w życie nowelizacja dokonana na podstawie ustawy z 13 lutego 2020 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 poz. 471). Zatem ani w styczniu 2020 r., kiedy jak podaje skarżący miała powstać sporna hala, ani tym bardziej wcześniej – na wcześniejsze powstanie hali wskazują złożone do akt postępowania umowy wraz z ofertą – przepis art. 29 ust. 2 pkt 22 Prawa budowlanego nie istniał w porządku prawnym, nie mógł zatem stanowić podstawy prawnej działań inwestora w niniejszej sprawie. Po drugie zaś, a to już jedynie na marginesie, wskazać należy, że nie zachodzi materialna przesłanka zastosowania ww. przepisu, gdyż hala nie stanowi wyłącznie eksponatu wystawowego. Z materiału dowodowego wynika, że inwestor wykorzystuje halę do prowadzenia imprez jeździeckich, a co więcej, sam inwestor przyznał w protokole z kontroli, że była ona użytkowana jako biegalnia dla koni w okresie zimowym. Brak jest tym samym podstaw do zastosowania omawianego wyjątku w okolicznościach niniejszej sprawy.

Podkreślić należy, że sporny obiekt jest efektem robót budowlanych, w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez roboty budowlane należy rozumieć nie tylko budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że sporny obiekt został wzniesiony przy zastosowaniu jednego z rodzajów prac budowlanych, tj. prac ziemnych (budowa) i montażu (por. wyrok NSA z 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1579/19, CBOSA).

Przedstawione powyżej argumenty prowadzą do potwierdzenia prawidłowości stanowiska organów nadzoru budowlanego, że sporny obiekt spełnia wszystkie definicyjne cechy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Wniosek ten PWINB wyprowadził ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, zaś uzasadnienie wydanej przez PWINB decyzji spełnia przesłanki do uznania jej za formalnie prawidłową. Sąd uwzględnił, że PWINB nie ustrzegł się uchybień w zakresie ustalenia daty zakończenia robót budowlanych, czym naruszył art. 77 § 1 k.p.a., jednakże uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Wskazać w tym miejscu należy, że hala wymagała uzyskania na podstawie art. 28 ust. 1 pozwolenia na budowę także pod rządami Prawa budowlanego sprzed zmiany dokonanej ustawą z 13 lutego 2020 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Sąd podziela stanowisko PWINB, że skoro będąca przedmiotem postępowania hala stanowi budynek, to jego posadowienie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Z uwagi na fakt, że inwestor nie posiadał takiej decyzji należało wydać postanowienie z 6 kwietnia 2021 r., którym PINB wstrzymał roboty. Po złożeniu przez inwestora wniosku o legalizację PINB prawidłowo wydał postanowienie z 9 czerwca 2021 r. nakazujące przedłożenie określonych dokumentów (w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) oraz poinformował o wysokości opłaty legalizacyjnej. PINB działał przy tym na podstawie art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia.

Dokumenty wskazane w postanowieniu z 9 czerwca 2021 r., spełniały wymogi art. 48b ust. 2 Prawa budowlanego: 1) zaświadczenie wójta Gminy Tczew o zgodności budowy z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego), 2) projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany w postaci w 3 egzemplarzach albo - wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów; (art. 48 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego) 3) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 48 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego), 4) dwa egzemplarze projektu technicznego (art. 48 ust. 2 pkt 2).

Inwestor nie wypełnił obowiązku wynikającego z ww. postanowienia PINB z 9 czerwca 2021 r. (zmienionego postanowieniem z 17 września 2021 r.). W toku postępowania PWINB pozyskał przy tym od Wójta Gminy Tczew informację, że inwestor nie złożył wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej hali. Zdaniem Sądu zasadne było zatem wydanie nakazu rozbiórki ww. budynku hali namiotowej. Zgodnie bowiem z art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych.

Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., wskazać należy, że organ nie uchybił ww. przepisowi w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd podziela stanowisko orzecznictwa, że zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. może być skuteczny wówczas, jeżeli uzasadnienie uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organu, ustalonego przez niego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 marca 2020 r. VI SA/Wa 2320/19, CBOSA). Tymczasem uzasadnienie skarżonej decyzji w sposób wystarczający wskazuje zarówno tok rozumowania, stan faktyczny jak i zastosowane przepisy. Nadto strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, miała możliwość zapoznania się z ww. argumentacją i jej oceną, co potwierdza treść wniesionej skargi.

W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących uporządkowania terenu oraz poinformowania o wykonaniu powyższego PINB, wskazać należy, że w decyzji tuż za rozstrzygnięciem nakładającym obowiązek rozbiórki zawarto zapis "teren po rozbiórce należy uporządkować. O wykonaniu niniejszego obowiązku należy powiadomić tut. Inspektorat". Rozbiórka stanowi przy tym roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Przestrzeń, na której prowadzone są roboty budowlane stanowi teren budowy (art. 3 pkt 10). Zawarcie w decyzji informacji, że należy uporządkować teren po rozbiórce nie stanowi jednak - jak chciałaby strona skarżąca - przesłanki do stwierdzenia nieważności wydanych decyzji. Zapis ten ma charakter informacyjny.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), oddalił skargę jako bezzasadną.