Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 547/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2, art 35
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego i 15 maja 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg M.S. i J. Sz. na uchwałę Rady Miasta Kościerzyna z dnia 31 marca 2010 r., Nr LV/431/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w północnej części miasta pomiędzy ulicą Drogowców, trakcją kolejową a północną częścią miasta Kościerzyna 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Rady Miasta Kościerzyna na rzecz skarżącej M. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Rady Miasta Kościerzyna na rzecz skarżącego J. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. S. i J. S. wnieśli skargę na Uchwałę Nr LV/431/10 Rady Miasta Kościerzyna (dalej: "Rada", "organ") z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w północnej części miasta pomiędzy ulicą D., trakcją kolejową a północną granicą miasta K. (dalej: "Uchwała", "Plan").

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

- art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.") w zakresie określenia zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej,

- art. 35 u.p.z.p. w zakresie wykorzystania terenu do czasu jego zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu,

- art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie władztwa planistycznego,

- zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady równej ochrony prawnej prawa własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP).

Uzasadniając skargę w pierwszej kolejności skarżący wyjaśnili, że pismem z dnia 27 marca 2023 r. wezwali Radę do usunięcia naruszenia prawa w uchwale nr LV/431/10. Rada Miasta pozostawiła bez odpowiedzi przedmiotowe wezwanie.

Zdaniem skarżących podczas uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") zostały naruszone w sposób istotny zasady sporządzania planu. Wskazano, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., plan musi określać zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej. W § 10 zaskarżonej Uchwały zapisano, że "w granicach terenu objętego planem nie występują obszary i obiekty prawnie chronione na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". Tymczasem część terenu znajduje się w strefie ochrony otoczenia zespołu urbanistycznego miasta K., wpisanego do rejestru zabytków województwa pomorskiego pod nr 925 decyzją z 25 września 1978 r. Część graficzna Planu także nie zawiera danych dotyczących tej strefy.

Dalej wskazano, że w § 8 ust. 2 zaskarżonej Uchwały zapisano, iż "ogrodzenie działki nie może przekraczać granicy działki oraz linii rozgraniczającej drogi ustalonej w planie". Natomiast w § 27 ust. 12 tej Uchwały zapisano, że "na całym terenie obowiązuje zakaz lokalizacji zagospodarowania tymczasowego. Zakaz nie dotyczy dotychczasowego wykorzystania terenu do czasu jego zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu". Skarżący podnieśli, że w ich przypadku wykonanie ogrodzenia zgodnie z liniami rozgraniczającymi drogi Planu stanowiłoby powierzchnię dróg wraz z pasem technicznym około 2.930 m2, a ograniczenie korzystania z nieruchomości wynosiłoby około 6.435 m2 stanowiące prawie połowę ich nieruchomości.

Skarżący wskazali, że będąca ich własnością działka nr [...] została podzielona w Planie dwiema drogami na trzy części. Dodatkowo Plan przewiduje wzdłuż zachodniej granicy działki pas techniczny oraz dodatkową drogę, a od wschodniej strony poszerzenie pasa drogowego.

Powierzchnie przewidziane w planie pod drogi oraz pas techniczny: droga 03.KD.L ok. 1.015 m2, droga 09.KD.D ok. 969 m2, droga 13/1.1.KDW ok. 186 m2, pas techniczny 16/1.3.IT ok. 145 m2, droga 07.KD.D ok. 615 m2. W środkowej części działki wydzielonej w Planie o powierzchni około 7.522 m2 znajduje się budynek jednorodzinny w trakcie budowy. Dwie pozostałe części wydzielonego w Planie gruntu posiadają około 2.885 m2 oraz około 620 m2 (w tym przypadku brak jest możliwości zagospodarowania takiej działki ze względu na trójkątny kształt oraz nieprzekraczalną linię zabudowy).

Skarżący podnieśli, że przewidziane w Planie drogi przebiegające przez ich nieruchomość wynikają z podziału nieruchomości rolnej na działki budowlane za zachodnią granicą ich działki i miałyby stanowić dodatkowe drogi dojazdowe do nowych nieruchomości, które są niepotrzebne, gdyż działki posiadają inne możliwości dojazdu, zgodnie z załącznikiem nr 2 do skargi. Możliwości dojazdu mogą być poprawione m.in. połączeniem ul. [...] z ul. [...], na gruntach należących do Gminy Miejskiej K. i dalej szeroką ul. [...]. W cenie skarżących niezbędny przepust nad rzeką B. nie stanowi bariery nie do przekroczenia. Rzeka ta niejednokrotnie krzyżuje się z drogami w mieście K. i nie stanowi to problemu. Przykładem są przepusty dla ulic [...], [...], [...], [...], a nawet obwodnicy miasta K.. W ich ocenie drogi dojazdowe dla nieruchomości należących do jednego przedsiębiorcy powinny być planowane na gruntach tej osoby, która ma w tym interes, zwłaszcza, że istnieje techniczna możliwość połączenia dróg z zachowaniem porównywalnego spadku (8,21%) w odniesieniu do planowanej drogi 09.KD.D przebiegającej w Planie przez ich nieruchomość (7,25%) dla której musiałby być dodatkowo wykupiony grunt o powierzchni ok. 3.854m2. Przebiegający przez nieruchomość skarżących odcinek planowanej drogi 03.KD.L musiałby być zabezpieczony ścianami oporowymi dużej wysokości, ponieważ różnica wysokości (pomiędzy prawą i lewą krawędzią planowanej drogi) wynosi ponad 3m. Koszty wykonania tej drogi przez ich nieruchomość wiążą się z umocnieniami gruntu i wykupem nieruchomości o powierzchni ok. 1.635m2. W opinii skarżących bezzasadne jest również ustanawianie pasa technicznego 16/1.3.IT czy drogi dojazdowej 13/1.1KDW, które tylko i wyłącznie miałyby służyć interesowi osoby trzeciej, a nie interesowi publicznemu.

Wskazano, że podzielona nieruchomość rolna, dla której planowane są dodatkowe drogi, stanowi około 45 działek budowlanych, które stanowią własność jednego przedsiębiorcy (pomijając kilka działek już sprzedanych). W związku z tym została naruszona zasada proporcjonalności i dla zysku jednego właściciela zostało ograniczone prawo własności skarżących.

Końcowo wskazano, że działka nr [...] stanowi cel gospodarczy, jest użytkowana rolniczo i jest w większej części zagospodarowana, a podzielenie jej na trzy części spowoduje utratę całego, bardzo kosztownego przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi organ wskazał, że uzyskał decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 30 marca 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z 25 września 1978 r. o wpisie do rejestru zabytków województwa gdańskiego (obecnie pomorskiego) pod numerem 796 (925) zespołu urbanistycznego Miasta K., w części dotyczącej ustanowienia rygorów konserwatorskich określonych w legendzie do Planu, tj. ustaleń, że nowa zabudowa podlega wskazanym ograniczeniom w strefie B.1. - w strefie ograniczenia gabarytu zabudowy, gdzie był określony dopuszczalny maksymalny wymiar rzutu: 16 m x 32 m, wysokość 12 m, oraz w strefie B.2. - w strefie ochrony krajobrazu, gdzie był określony zakaz zabudowy przedpola obiektami kubaturowymi lub innymi niekorzystnie wpływającymi na sylwetę miasta oraz obniżającymi walory ekspozycyjne zespołu zabytkowego.

Tym samym na etapie sporządzania Planu Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wymagał wrysowania granic stref ochrony otoczenia zespołu zabytkowego, zatem w takiej wersji projekt Planu (ani w treści, ani na rysunku) nie określił niniejszych stref. Ponadto projekt Planu został przesłany do uzgodnienia w dniu 16 września 2009 r. i został uzgodniony w trybie art. 25 ust. 2 u.p.z.p. Dodatkowo organ wyjaśnił, że przy opracowywaniu projektów m.p.z.p. w ubiegłych latach Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Gdańsku nie wskazywał na konieczność wrysowywania stref otoczenia zespołu zabytkowego jako stref nie leżących w obszarze objętym decyzją.

Odnośnie zarzutu dotyczącego konieczności wykonania ogrodzenia zgodnie z liniami rozgraniczającymi dróg Rada wskazała, że w Planie ustalono, iż ogrodzenie działki nie może przekraczać granicy działki oraz linii rozgraniczającej drogi ustalonej w Planie. Zwrócono uwagę, że przed wejściem w życie Planu działka nr [...] była użytkowana rolniczo, zatem można ją było wykorzystywać w sposób dotychczasowy do czasu jej zagospodarowania zgodnie z ustaleniami Planu. Zaznaczono, że Plan nie nakłada obowiązku grodzenia terenu, jednakże, jeśli właściciel zamierza dopiero zagospodarować swoją nieruchomość, to musi to zrobić zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu. Zatem nie można grodzić terenów przeznaczonych pod drogę. Zwrócono również uwagę, że Plan był procedowany i uchwalony przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774 ze zm.). Wskazano również, że na terenie Gminy Miejskiej K. nie obowiązuje uchwała krajobrazowa, tym samym ustalenia dotyczące ogrodzeń w planie miejscowym są obowiązujące.

Organ wyjaśnił ponadto, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

w Kościerzynie w dniu 8 grudnia 2022 r. wydał decyzję w sprawie rozbiórki istniejącego wzdłuż granicy zachodniej i wschodniej działki nr [...] w obrębie [...] miasta K. ogrodzenia z siatki drucianej i słupków żelbetowych, znajdującego się na terenie przewidzianym w Planie jako drogi publiczne oznaczone symbolem 07.KD.D, 13/1/1.KDW, 09.KD.D, 03.KD.L oraz na terenie pasa infrastruktury technicznej oznaczonej symbolem 16/1.3.IT. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2023 r. Na tę decyzję wniesiono skargę do WSA w Gdańsku.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego podzielenia działki skarżących na trzy części Rada wskazała, że w na etapie koncepcji projektu Planu został zaproponowany układ dróg publicznych mający na celu zapewnienie właściwej obsługi komunikacyjnej wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę, w tym w szczególności terenów jeszcze nie zainwestowanych, również terenów działki nr [...]. Na etapie opracowania koncepcji Planu analizowane były m.in. możliwe powiązania projektowanego układu komunikacyjnego terenów niezainwestowanych w północnej części Planu (w tym również terenów działki nr [...]) z istniejącymi drogami w obszarze opracowania i w jego sąsiedztwie. Przeprowadzona analiza obejmowała ocenę stanu istniejącego, a w szczególności lokalizację istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, występowanie zieleni wysokiej, wód powierzchniowych, gruntów organicznych itp. W szczególności oceniono możliwość rozbudowy dróg pod kątem ukształtowania powierzchni, naturalnych elementów stanowiących ograniczenia i bariery dla projektowanych dróg, jak również stanu własnościowego i istniejących podziałów geodezyjnych. Analizy te wykazały, że tereny w północnej części opracowania pod względem obsługi komunikacyjnej mogą zostać powiązane z istniejącą siecią dróg jedynie poprzez ul. [...]. Niezainwestowane tereny w północnej części Planu, w tym również działki wymienione przez skarżących, nie dawały szans na bezpośrednie połączenie z ul. [...] w zachodniej części opracowania. Barierą pomiędzy wspomnianymi terenami, a istniejącą ulicą jest rzeka B. przepływająca w tym rejonie. Barierę stanowiły również występujące tu przewyższenia terenu dochodzące do 30%, częściowo również zalesione. Podobnie ze względu na znaczne przewyższenia około 15% na południe od wspomnianych terenów nie była możliwa budowa dróg. Od strony północnej natomiast nie występuje sieć dróg, z którymi projektowany układ komunikacyjny w obszarze Planu można było powiązać.

Organ wskazał, że na etapie opracowania koncepcji Planu oceniono, biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania i ograniczenia, że nie ma racjonalnych (również ze względu na koszty) technicznych możliwości powiązania komunikacyjnego planowanych terenów zabudowy mieszkaniowej z istniejącymi drogami poza powiązaniem ich z ul. [...]. Projektowane drogi publiczne oraz dojazdy zostały natomiast zaprojektowane w taki sposób, aby wyznaczyć przyszłe kierunki podziału terenów na działki budowlane w sposób przemyślany dający perspektywiczne możliwości powstawania zabudowy mieszkaniowej i właściwy pod względem kreowania ładu przestrzennego terenu objętego Planem.

Końcowo Rada podniosła, że jedną z podstawowych zasad przy planowaniu zagospodarowania obszaru opracowania, w tym wyznaczeniu dróg publicznych, było jak najpełniejsze poszanowanie własności prywatnej przy jednoczesnym racjonalnym gospodarowaniu przestrzenią i uwzględnieniu potrzeb interesu publicznego. Podkreślono, że plan miejscowy wyznacza kierunki i ma stanowić narzędzie do racjonalnego kształtowania zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu w perspektywie wieloletniej, m.in. w tym celu wykształcony został w Planie nowy układ komunikacyjny obsługujący tereny wolne na etapie jego opracowywania od zabudowy, ale docelowo przewidziane pod funkcje mieszkaniowe. Zaprojektowane drogi mają w przyszłości stanowić obsługę komunikacyjną dla terenów stanowiących również własność skarżących. Z uwagi na planowaną urbanizację przedmiotowego terenu podjęto też działania w obszarze ul. [...] zmierzające do poprawy warunków komunikacyjnych. Są one w tej sytuacji działaniami niezbędnymi i koniecznymi. Istniejąca ul. [...] jest drogą publiczną, jej szerokość na przeważającej długości wynosi zaledwie ok. 6m, bardzo niekorzystne jest również powiązanie z ulicą [...]. W momencie opracowania planu miejscowego zasadnym, a w istniejącej sytuacji niezbędnym jest doprowadzenie istniejącej drogi do parametrów odpowiadających drogom publicznym zgodnie z przepisami odrębnymi. Najistotniejszymi działaniami było poszerzenie ulicy w liniach rozgraniczających, co pozwoli na wykonanie jezdni o odpowiednich parametrach dla dróg publicznych, chodników oraz innej niezbędnej infrastruktury. Na przeważającej części przebiegu drogi udało się ograniczyć ingerencję w istniejące zagospodarowanie wyłącznie do zajęcia terenu bez konieczności wyburzeń. Jednocześnie planowane poszerzenie ul. [...] (w dopuszczalnym zakresie bez konieczności wyburzenia istniejącej zabudowy) stworzy nowy układ komunikacyjny umożliwiający połączenie za pośrednictwem dróg 03.KD.L i 07.KD.D oraz 09.KD.D. Konieczne jest też nowe połączenie z ul. [...] na wysokości istniejącej ul. [...], co doprowadzi do wykształcenia pełnego skrzyżowania w tym rejonie i co za tym idzie organizacji normatywnego, bezpiecznego wjazdu na obszar objęty planem. Docelowo rozwiązanie to zastąpi niebezpieczne i mało wydolne obecnie funkcjonujące połączenie ul. [...] z ul. [...]. Działania w obszarze ul. [...] zmierzające do poprawy warunków komunikacyjnych są działaniami niezbędnymi i koniecznymi zwłaszcza w sytuacji dalszej urbanizacji terenów wokół wspomnianej ulicy oraz terenów w północnej części planu.

Czytelny układ drogowy, który pozwala na racjonalne dokonywanie podziałów geodezyjnych pod zabudowę oraz skomunikowanie powstałych nowych działek budowlanych (co stanowi wymóg zgodnie z przepisami odrębnymi dla zabudowy) jest również jednym z elementów, który o tym stanowi. Planowane drogi będą natomiast przebiegały również przez tereny innych właścicieli, a nie wyłącznie w granicach własności skarżących. Kształtowanie układu drogowego jest jednym z elementów realizowanych w interesie publicznym i wymaga ograniczenia własności pod ich realizację. Organ wyjaśnił, że uzyskał decyzję z dnia 9 sierpnia 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi gminnej – ul. [...] w K., która jest spójna z założeniem obowiązującego planu miejscowego. Na podstawie tej decyzji jest obecnie realizowana inwestycja.

Odnośnie zarzutu, że po wydzieleniu działek zgodnie z obowiązującym planem jedna z nich o powierzchni ok. 620 m2 nie będzie mogła być zagospodarowana ze względu na trójkątny kształt oraz nieprzekraczalną linię zabudowy, organ wyjaśnił, wskazując na treść art. 36 ust. 1. pkt 1 i 2 u.p.z.p., że realizacja roszczenia może również odbyć się w drodze zaoferowania użytkownikowi przez gminę nieruchomości zamiennej.

Reasumując organ stwierdził, że w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w północnej części miasta pomiędzy ulicą [...], trakcją kolejową a północną granicą miasta K. nie zaistniało naruszenie interesu prawnego skarżących w sposób niedopuszczalny prawem, jak również nie naruszono wymogu proporcjonalności.

W piśmie procesowym z dnia 31 października 2023 r., stanowiącym uzupełnienie skargi i zawierającym modyfikację skargi w zakresie wniosków, skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika zawodowego, zarzucili dodatkowo rażące naruszenie prawa materialnego, skutkujące nieważnością zaskarżonej uchwały tj.: art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządnie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej jako "u.s.g.") w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, w tym w szczególności polegające na nieuwzględnieniu faktu, że drogi 09.KD.D i 03.KD.L mają przeciąć działkę skarżących na 3 części, aby zapewnić dojazd do pozostałych poparcelowanych działek, do których jest dojazd, bowiem wszystkie działki taki dojazd posiadają. Ponadto, nieuwzględnieniem faktu, że część terenu znajduje się w strefie ochrony otoczenia zespołu urbanistycznego miasta K., wpisanego do rejestru zabytków województwa pomorskiego pod nr 925 decyzją z dnia 25 września 1978 r., co skutkuje nieważnością zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Zarzucili dodatkowo rażące naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ograniczenie prawa skarżących do zagospodarowania jego terenu, w tym naruszenie zasady proporcjonalności, co w konsekwencji skutkowało brakiem rozważenia przez organ wszystkich argumentów przemawiających za preferowanym przez uchwałodawcze rozwiązaniem, brakiem przeanalizowania rozwiązań wariantowych i brakiem szczegółowego uzasadnienia podjętych decyzji planistycznych, to zaś skutkowało odebraniem Skarżącym prawa ochrony ich własności,

- art. 28 u.p.z.p. w zw. § 7 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164, poz. 1587) przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem zasad jego sporządzania,

- art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przez przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegające na nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżących.

Dodatkowo zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy t.j.:

- art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak dokładnego zweryfikowania treści poprzedniego m.p.z.p., brak ustalenia, że część m.p.z.p. jest w strefie ochrony konserwatorskiej, brak ustalenia, że nieruchomości, do których miała być doprowadzona droga, kosztem odebrania skarżącym części ich własności i podzielenia jego nieruchomości, ma już inną drogę,

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czyli pominięcie stanowiska skarżących, brak przeanalizowania map, ułożenia dróg, nieruchomości, co skutkowało niezasadnym pozbawieniem skarżących prawa własności.

W związku z powyższym, modyfikując wniesioną skargę skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o jej uchylenie w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo wnieśli o przeprowadzenie dowodu z załączonych map na okoliczność wykazania zasadności podniesionych zarzutów na fakt wykazania, że skarżący zostali niezasadnie pozbawieni władztwa nad swoją własnością oraz ograniczono im ich prawo własności.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że wbrew zapisom zawartym w § 10 przedmiotowej uchwały część terenu objęta m.p.z.p. znajduje się w strefie ochrony otoczenia zespołu urbanistycznego miasta K., wpisanego do rejestru zabytków województwa pomorskiego pod nr 925 decyzją z dnia 25 września 1978 r. Podkreślili, że także część graficzna planu nie zawiera danych dotyczących tej strefy. Powyższe - w ich ocenie - skutkuje nieważnością spornej uchwały.

Zauważyli, że decyzja stwierdzająca nieważność części decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z dnia 25 września 1978 r. została wydana w dniu 30 marca 2010 r., zaś plan zagospodarowania został uchwalony w dniu 31 marca 2010 r. Skutkiem powyższego na etapie tworzenia planu winna zostać wyrysowana strefa ochronna. Zwrócili również uwagę na fakt, że projekt planu został przesłany do uzgodnienia w dniu 16 września 2009 r. Teren objęty m.p.z.p. w dalszym ciągu znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej i jest to uwidocznione na aktualnych mapach dot. zabytków, także na mapie na stronie internetowej miasta K.. W związku z powyższym zaskarżona uchwała jest nieważna z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Skarżący podnieśli także, że gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach u.p.z.p. w której wskazuje się, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. walory architektoniczne i krajobrazowe, prawo własności i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2). W ocenie skarżących organ całkowicie pominął, że część terenu objęta m.p.z.p. znajduje się w strefie ochrony otoczenia zespołu urbanistycznego miasta K., wpisanego do rejestru zabytków województwa pomorskiego pod nr 925 decyzją z dnia 25 września 1978 r. Skutkiem czego organ uznał, że może ograniczyć prawo własności skarżących, podzielić ich działkę na kilka działek, jednocześnie tworząc z ich części drogę jako drogę dojazdową do nieruchomości, które tę drogę już posiadają.

W ocenie skarżących organ nie dokonał prawidłowego rozważenia, czy wartości, jakie powinny być brane pod uwagę przy uchwalaniu Planu uzasadniają tak daleko idącą ingerencję w prawo własności, która polega przecięciu działki Skarżących na 3 części, odebraniu skarżącym części ich prawa własności pod drogę, nadto uniemożliwieniu im korzystania z ich działki, bowiem niewątpliwie podzielenie działki w sposób niekorzystny uniemożliwi skarżącym np. poczynienie zabudowań na działce, a także jakichkolwiek inwestycji, i to w imię rzekomego celu publicznego tj. aby zapewnić dojazd do działek, do których jest dojazd, bowiem wszystkie działki taki dojazd posiadają.

Jednocześnie skarżący wskazali, że w planie ustalono, iż ogrodzenie działki nie może przekraczać granicy działki oraz linii rozgraniczającej drogi ustalonej w planie. Działka gruntu [...] przed wejściem w życie zaskarżonego planu była użytkowana rolniczo, zatem działkę można było wykorzystywać w sposób dotychczasowy do czasu jej zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu. Plan miejscowy nie nakłada obowiązku grodzenia terenu. Jednakże, jeśli właściciel zamierza dopiero zagospodarować swoją nieruchomość, to musi to zrobić zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu. Zatem nie można grodzić terenów przeznaczonych pod drogę.

Na rozprawie w dniu 7 lutego 2024 r. Sąd na zasadzie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył sprawę II SA/Gd 547/23 ze sprawą II SA/Gd 548/23 do łącznego rozpoznania i łącznego rozstrzygnięcia. Pełnomocnik skarżących podtrzymał podniesiony w skardze zarzut dotyczący zbyt krótkiego terminu wyłożenia projektu planu miejscowego, co jego zdaniem miało miejsce w okresie świąt grudniowych i trwało jedynie 20 dni, zamiast wymaganych przepisami 21 dni. W jego ocenie termin ten był zbyt krótki. Ponadto, podtrzymał zarzut istnienia stref ochronnych, które nie zostały uwzględnione w projekcie planu miejscowego. Z uwagi na konieczność skonsultowania pewnych kwestii z mocodawcami oraz brakami w zakresie materiałów przekazanych przez organ planistyczny Sąd postanowił zobowiązać Burmistrza Miasta Kościerzyna do uzupełnienia dokumentacji, a pełnomocnika skarżących do wyjaśnienia w porozumieniu z mocodawcami wskazanych na rozprawie kwestii. Rozprawę odroczono na termin wyznaczony z urzędu.

Na rozprawie w dniu 15 maja 2024 r. strony podtrzymały swoje stanowiska. Strona skarżąca podkreśliła, że projektowana droga powinna przebiegać przez działkę nr [...] (połączenie ulicy [...] z ulicą [...]). Pełnomocnik skarżących wskazał, że już na etapie sporządzania planu były alternatywne możliwości połączenia działki sąsiadującej z działką skarżących działkami drogowymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.) zaś uprawnione są do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związane zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), a odbywa się co do zasady z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie uchwalania aktu prawa miejscowego. Sądowa kontrola legalności aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ogranicza się jedynie do badania ich zgodności z prawem, nie może natomiast dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały Rady Miasta Kościerzyna z dnia 31 marca 2010 r., nr LV/431/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w północnej części miasta pomiędzy ulicą D., trakcją kolejową a północną granicą miasta K. (dalej jako: "uchwała z dnia 31 marca 2010 r."), która zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.") jest aktem prawa miejscowego. A zatem jest ona objęta zakresem art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Skarżący są właścicielami działki nr [...] położonej na obszarze objętym postanowieniami uchwały z dnia 31 marca 2010 r. Uchwała ta przewiduje zlokalizowanie na terenie ich nieruchomości dwóch dróg: 03.KD.L oraz 09.K.D.D w taki sposób, że nieruchomość skarżących zostanie podzielona na trzy części (działki o pow.: 620 m2, 7.603 m2 i 2.885 m2). Uchwała przewiduje także wyodrębnienie w granicy działki skarżących pasa infrastruktury technicznej o pow. ok. 145 m2, oznaczonego symbolem 16/1.3.IT. Bez wątpienia zatem uchwała z dnia 31 marca 2010 r. ingeruje w prawo własności skarżących, przez co uznać należy, że przysługuje im legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę.

Wskazać należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź to klarowne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą cechować się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 3 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja normatywna stanowi wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, a zatem statuuje, że to rada gminy jest organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać przy tym jednak należy, że rada gminy (miasta) w zakresie posiadanej samodzielności powinna przestrzegać określonych w ustawie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Oba wymienione elementy stanowią bowiem swoiste gwarancje dla podmiotów objętych postanowieniami planu miejscowego. Ma to szczególne znaczenie, albowiem, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ustalenia planu miejscowego regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. W istotny sposób oddziaływują na sytuację prawną właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2008 r., II SA/Kr 31/08).

Z tego też względu ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. sankcje związane z naruszeniem istotnym naruszeniem trybu oraz zasad sporządzania planu miejscowego, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie bowiem z powyższą regulacją normatywną kwalifikowane (istotne) naruszenie trybu lub zasad sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki) zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., II OSK 215/08; zob. też: I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2023, s. 329 - 332).

Zarzuty zawarte w skardze oraz w piśmie procesowym stanowiącym jej uzupełnienie dotyczyły naruszenia zarówno trybu jak i zasad sporządzania planu miejscowego.

Należy wskazać, że procedura planistyczna ma charakter sformalizowanych i podejmowanych w określonej kolejności czynności proceduralnych, w ramach których można wyróżnić m.in. następujące etapy: podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1), ogłoszenie i zawiadomienie przez organ wykonawczy gminy o tej okoliczności oraz o możliwości składania wniosków do planu (art. 17 pkt 1 i 2), sporządzenie przez organ wykonawczy gminy projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i rozpatrzenie zgłoszonych wniosków (art. 17 pkt 4), a następnie zapewnienie przez ten organ wymogów co do współdziałania z właściwymi organami (art. 17 pkt 6), wprowadzenie zmian wynikających z uzyskanych opinii i uzgodnień (art. 17 pkt 9), ogłoszenie o wyłożeniu i wyłożenie projektu planu wraz z prognozą do publicznego wglądu (art. 17 pkt 9), zgromadzenie wniosków i uwag do projektu planu oraz ich rozpatrzenie (art. 17 pkt 11 i 12), wprowadzenie zmian do projektu wynikających z rozpatrzenia uwag i w niezbędnym zakresie ponowienie uzgodnień (art. 17 pkt 13), a w końcu przedstawienie przez organ wykonawczy gminy projektu planu radzie gminy do podjęcia odpowiedniej uchwały wraz z listą nieuwzględnionych uwag (art. 17 pkt 14), ewentualne ponowienie w niezbędnym zakresie procedury planistycznej w przypadku stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu - w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu (art. 19) i ostatecznie podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie planu miejscowego wraz z rozstrzygnięciem uwag do projektu planu (art. 20 ust. 1).

Jak wynika z powyższego wójt (burmistrz albo prezydent miasta) po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego kolejno dokonuje wskazanych w art. 17 u.p.z.p. czynności składających się na postępowanie planistyczne, w tym występuje o uzgodnienie projektu planu z wymienionymi w u.p.z.p. organami, m.in. z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (art. 17 pkt 7 lit. b – w brzmieniu obowiązującym w momencie sporządzania projektu planu), a następnie wprowadza zmiany wynikające z dokonanych uzgodnień (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 24 u.p.z.p. organy, o których mowa m.in. w art. 17 pkt 7 u.p.z.p., w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 1980 r., nr 9, poz. 26 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w momencie sporządzenia projektu planu; dalej jako: "k.p.a." – art. 24 ust. 1). Wójt (burmistrz albo prezydent miasta) może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić (ust. 2).

W trakcie procedury planistycznej dopełniono obowiązku dokonania uzgodnień z właściwymi organami administracji publicznej, wobec czego Sąd nie stwierdził w tym zakresie naruszeń prawa.

W zakresie naruszenia procedury planistycznej zarzut dotyczył naruszenia art. 17 pkt 10 u.p.z.p. polegającego na nie dochowaniu wymogu wyłożenia projektu planu miejscowego na okres 21 dni. Przepis ten przewidywał, że organ wykonawczy gminy w ramach prowadzonej procedury planistycznej ogłasza, w sposób określony w ustawie, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami.

Zdaniem strony skarżącej projekt ten był wyłożony jedynie na okres 20 dni w terminie od dnia 1 grudnia 2009 r. do 21 grudnia 2009 r., a zatem na czas krótszy niż wynikający z przepisów ustawy. Obliczenie terminu z zachowaniem wymogów art. 57 k.p.a. wyraźnie wskazuje, że w ramach wskazanego przedziału czasowego jest tylko 20 dni. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że termin 21 dni rozumieć należy jako dni robocze. Za takim rozumieniem przepisu przemawia też wykładnia celowościowa. Wskazany przepis ma bowiem zagwarantować realną możliwość zapoznania się wszystkich zainteresowanych z projektem planu. Wyłożenie projektu na okres jedynie 20 dni i to w okresie przedświątecznym "samo z siebie winno stanowić o nieważności skarżonej uchwały" (pismo procesowe z dnia 28 lutego 2024 r.).

W odpowiedzi na ten zarzut pełnomocnik Rady Miasta Kościerzyna wyjaśnił, że projekt planu był wyłożony we właściwym terminie, a każdy zainteresowany mógł się z nim zapoznać. Jak wskazał, w orzecznictwie sądowym, w stanie prawnym przed 24 września 2023 r., dominował w zakresie wykładni analizowanego przepisu pogląd oparty na wykładni systemowej przyjmującej, że chodzi o 21 dni kalendarzowych. Wynikać on miał z uznania, że wobec braku regulacji szczególnej należy stosować zasady ogólne przyjęte w art. 57 § 1 k.p.a.

Oba przedstawione stanowiska można sprowadzić do wniosku, że termin wyłożenia projektu planu miejscowego, o którym mowa w art. 17 pkt 10 u.p.z.p. powinien być obliczany z uwzględnieniem treści art. 57 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu.

Sąd w składzie orzekającym poglądu tego nie podziela. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że procedura planistyczna jest zaliczana do procedur "prawotwórczych" i jako tak jest zupełnie odrębna od procedury związanej ze stosowaniem prawa regulowanej co do zasady w k.p.a. (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018 r., s. 141 – 150). Odrębność i specyficzne cechy obu procedur (stanowienia i stosowania prawa) wykluczają możliwość dowolnego "przenoszenia" między nimi regulacji przewidzianych w każdej z nich. Tym bardziej, że z przepisów u.p.z.p. wynika jednoznacznie, że jeśli zamiarem ustawodawcy jest to by regulacja z jednej procedury miała być stosowana przy czynnościach związanych z realizacją drugiej, to wyraźnie na to wskazuje (zob. art. 24 ust. 1 u.p.z.p.). Jeżeli natomiast wskazania takiego nie ma, to nie ma też, zdaniem Sądu, podstaw by organy administracji realizując wymienione procedury "na własną rękę" przenosiły regulacje. Z tego też względu Sąd podzielił przyjmowane w orzecznictwie sądowym stanowisko, że skoro w ramach czynności związanych z uchwaleniem planu miejscowego ustawodawca nie przewidział odesłania do przepisów k.p.a., to nie ma normatywnych podstawy by przy obliczaniu terminów dokonywania tych czynności stosować przepisy k.p.a. (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2016 r., II OSK 2806/15). Oznacza to, że zasady obliczania terminów przewidziane dla czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do czynności podejmowanych w toku postępowania związanego w uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania terenu w trybie przewidzianym w u.p.z.p.

Należy też mieć na uwadze, że przepis ten pełni funkcję gwarancyjną i ochronną. Służy on temu, by wszyscy zainteresowani mogli zapoznać się z projektem planu i wnieść ewentualne uwagi, kwestionując proponowane rozwiązania (por. M. Szewczyk [w:] Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2019, s. 323). Przy ocenie naruszenia tego przepisu, a tym samym procedury planistycznej, należy brać pod uwagę to, czy skrócenie terminu wyłożenia projektu planu uniemożliwiło skarżącym wniesienie uwag do niego, a nie sam fakt zrealizowania tej czynności przez okres krótszy niż 21 dni.

Dodatkowo należy podkreślić, że nawet gdyby przyjąć stanowisko przeciwne zakładające dopuszczalność zastosowania do obliczenia terminu art. 57 k.p.a. – co w przedmiotowej sprawie prowadziłoby do wniosku o naruszeniu art. 17 pkt 10 u.p.z.p. – to dla stwierdzenia nieważności planu miejscowego z tego powodu ustawa wymaga, by naruszenie to miało charakter kwalifikowany (istotny). Trudno byłoby przyjąć, że skrócenie terminu wyłożenia projektu planu o jeden dzień jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu. Tym bardziej, że na żadnym etapie postępowania skarżący takiego zarzutu nie podnosili, nie podnieśli go także bezpośrednio po wejściu w życie uchwały z 31 marca 2010 r., a pojawił się on po ponad trzynastu latach od wejścia w życie planu. Ze zgromadzonych akt postępowania wynika natomiast, że skarżący złożyli w terminie swoje uwagi odnośnie projektu planu. Z akt wynika też, że odbyła się dyskusja nad projektem planu (protokół z dyskusji z 21 grudnia 2009 r.), a zatem wymagania w zakresie trybu sporządzania planu miejscowego zostały dochowane.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi dotyczących merytorycznej zawartości planu miejscowego (część tekstowa, graficzna, załączniki) należy w pierwszej kolejność odnieść się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz naruszenia konstytucyjnych zasad: proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz równej ochrony prawnej prawa własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP), a także zarzutu zaniechania określenia zasad dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej. W tej grupie zarzutów należy także rozważyć zarzut naruszenia art. 35 u.p.z.p. w zakresie wykorzystania terenu do czasu jego zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu.

Należy podkreślić, że prawo własności chronione przepisami Konstytucji RP i przepisami Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń, o czym stanowi sama Konstytucja RP. W art. 64 ust. 3 przewiduje ona, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są przepisy u.p.z.p. upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024, poz. 609; dalej jako: "u.s.g."). Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego stanowiących akty prawa miejscowego, przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Pamiętać przy tym należy, iż gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Samodzielność gminy może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa.

Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 k.c.). Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości lub w inny sposób kształtują zagospodarowanie przestrzeni, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Samodzielność gminy nie może jednak niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). W art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. przewidziano, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, ale jednocześnie też ustawodawca nakazał organom gminy uwzględniać prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (por. M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 177-178; W. Szwajdler, Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s. 125). Obowiązek wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Podkreślenia wymaga, że gmina ma prawo przez działalność planistyczną ingerować w sferę prawa własności nieruchomości położnych na obszarze objętym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ingerencja ta jest jednak dopuszczalna pod warunkiem nie nadużywania władztwa planistycznego. Oznacza to, że legalność działania gminy uzależniona jest od wykazania, że wszelkie podejmowane działania owego władztwa nie przekraczały. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie to powinno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (zob. m.in.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2024 r., II SA/Gd 738/23; wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 czerwca 2023 r., II SA/Lu 244/23; wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 grudnia 2019 r., II SA/Lu 573/19; wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., II OSK 1679/11).

Skarżący zarzucili Radzie Miasta Kościerzyna naruszenie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegające na nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżących.

Zarzut ten powiązany został z zarzutem naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czyli pominięcie stanowiska skarżących, brak przeanalizowania map, ułożenia dróg, nieruchomości, co skutkowało niezasadnym pozbawieniem skarżących prawa własności.

W ocenie Sądu zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Przepisy te dotyczą postępowania administracyjnego, a zatem procedury służącej określeniu indywidualnych konsekwencji prawnych powszechnie obowiązującej normy administracyjnego prawa materialnego i nie mają zastosowania w procedurze planistycznej. Innymi słowy, w procedurze uchwalania planu miejscowego (stanowienia prawa) nie ma możliwości naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Jak stanowi o tym art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. celem postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji, co stanowi stosowanie prawa podczas gdy postępowanie planistyczne to procedura jego stanowienia.

W uzasadnieniu zarzutu dotyczącego przekroczenia władztwa planistycznego skarżący podnieśli, że przewidziane w planie miejscowym drogi przebiegające przez ich nieruchomość stanowią konsekwencje podziału sąsiedniej nieruchomości rolnej na działki budowlane. Miałyby one stanowić dodatkowe drogi dojazdowe do nowych nieruchomości, które są niepotrzebne, gdyż działki te posiadają inne możliwości dojazdu, na co wskazali w załączniku nr 2 do skargi. Możliwości dojazdu mogłyby być poprawione m. in. połączeniem ul. [...] z ul. [...], na gruntach należących do Gminy Miejskiej K. i dalej szeroką ul. [...]. Ich zdaniem przepływająca w pobliżu rzeka B. nie powinna stanowić przeszkody dla innego określenia przebiegu dróg albowiem nie stanowi ona bariery nie do przekroczenia i wielokrotnie krzyżuje się z drogami w mieście K.. W takich przypadkach zastosowano przepusty, czego przykład stanowią ulice: [...], [...], [...], [...], a nawet obwodnica miasta K.. Skarżący podkreślili także, że w ich ocenie drogi dojazdowe dla nieruchomości należących do jednego przedsiębiorcy (chodzi o właściciela nieruchomości zlokalizowanych w strefie 13.MN i 16.MN, wydzielanych i sprzedawanych przez niego) powinny być planowane na gruntach tej osoby, która ma w tym interes. W opinii skarżących bezzasadne jest również ustanawianie pasa technicznego 16/1.3.IT czy drogi dojazdowej 13/1.1KDW, które tylko i wyłącznie miałyby służyć interesowi osoby trzeciej, a nie interesowi publicznemu.

Rada Miasta Kościerzyna w odpowiedzi na skargę wyjaśniała, że na etapie koncepcji projektu planu został zaproponowany układ dróg publicznych mający na celu zapewnienie właściwej obsługi komunikacyjnej wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę, w tym w szczególności terenów jeszcze nie zainwestowanych, również terenów działki nr [...]. Na etapie opracowania koncepcji planu analizowane były m. in. możliwe powiązania projektowanego układu komunikacyjnego terenów niezainwestowanych w północnej części planu (w tym również terenów działki nr [...]) z istniejącymi drogami w obszarze opracowania i w jego sąsiedztwie. Przeprowadzona analiza obejmowała ocenę stanu istniejącego, a w szczególności lokalizację istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, występowanie zieleni wysokiej, wód powierzchniowych, gruntów organicznych itp. W szczególności oceniono możliwość rozbudowy dróg pod kątem ukształtowania powierzchni, naturalnych elementów stanowiących ograniczenia i bariery dla projektowanych dróg, jak również stanu własnościowego i istniejących podziałów geodezyjnych. Analizy te wykazały, że tereny w północnej części opracowania pod względem obsługi komunikacyjnej mogą zostać powiązane z istniejącą siecią dróg jedynie poprzez ul. [...]. Organ wskazał, że na etapie opracowania koncepcji planu oceniono, biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania i ograniczenia, że nie ma racjonalnych (również ze względu na koszty) technicznych możliwości powiązania komunikacyjnego planowanych terenów zabudowy mieszkaniowej z istniejącymi drogami poza powiązaniem ich z ul. [...]. Projektowane drogi publiczne oraz dojazdy zostały natomiast zaprojektowane w taki sposób, aby wyznaczyć przyszłe kierunki podziału terenów na działki budowlane w sposób przemyślany dający perspektywiczne możliwości powstawania zabudowy mieszkaniowej i właściwy pod względem kreowania ładu przestrzennego terenu objętego planem. Końcowo Rada Miasta podniosła, że jedną z podstawowych zasad przy planowaniu zagospodarowania obszaru opracowania, w tym wyznaczeniu dróg publicznych, było jak najpełniejsze poszanowanie własności prywatnej przy jednoczesnym racjonalnym gospodarowaniu przestrzenią i uwzględnieniu potrzeb interesu publicznego. Zaprojektowane drogi mają w przyszłości stanowić obsługę komunikacyjną dla terenów stanowiących również własność skarżących. W odpowiedzi na skargę podniesiono również, że na przeważającej części przebiegu drogi udało się ograniczyć ingerencję w istniejące zagospodarowanie wyłącznie do zajęcia terenu bez konieczności wyburzeń. Jednocześnie planowane poszerzenie ul. [...] (w dopuszczalnym zakresie bez konieczności wyburzenia istniejącej zabudowy) stworzy nowy układ komunikacyjny umożliwiający połączenie z ul. [...] za pośrednictwem dróg 03.KD.L i 07.KD.D oraz 09.KD.D. Konieczne jest też nowe połączenie z ul. [...] na wysokości istniejącej ul. [...], co doprowadzi do wykształcenia pełnego skrzyżowania w tym rejonie i co za tym idzie organizacji normatywnego, bezpiecznego wjazdu na obszar objęty planem. Docelowo rozwiązanie to zastąpi niebezpieczne i mało wydolne obecnie funkcjonujące połączenie ul. [...] z ul. [...]. Działania w obszarze ul. [...] zmierzające do poprawy warunków komunikacyjnych są działaniami niezbędnymi i koniecznymi zwłaszcza w sytuacji dalszej urbanizacji terenów wokół wspomnianej ulicy oraz terenów w północnej części planu.

W ocenie Sądu kwestia ingerencji gminy poprzez działania planistyczne w prawo własności nieruchomości skarżących nie budzi wątpliwości. Podkreślić także należy, że zgodnie z obowiązującymi przepisami jest ona dopuszczalna, o ile spełnione są konstytucyjne i ustawowe warunki. Ocenić zatem należało czy w przedmiotowej sprawie Rada Miasta Kościerzyna ich dochowała.

Warunkiem legalnej ingerencji gminy w prawo własności, jak była o tym mowa w niniejszym uzasadnieniu, jest dokonanie tego w sposób, który nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego. Wykazanie tego powinno nastąpić przede wszystkim w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. To właśnie uzasadnienie uchwały powinno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2022 r., II SA/Wr 570/22).

W niniejszej sprawie uzasadnienie uchwały nie zawiera wskazania z jakich powodów organ administracji zdecydował się na tak daleko idącą ingerencję akurat w prawo własności nieruchomości skarżących. Nie ma także analizy innych wariantów realizacji zamierzenia inwestycyjnego, w tym przebiegu nowo wyznaczonych dróg po nieruchomościach sąsiednich przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową czy w granicach nieruchomości skarżących. Także z dołączonej dokumentacji dotyczącej przebiegu procedury planistycznej nie można wnioskować, że rozważono w jej trakcie mniejsze ograniczenie uprawnień właścicielskich. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że rozważenie mniejszego zakresu ingerencji w uprawnienia właścicielskie skarżących nie jest równoznaczne z analizą uwarunkowań technicznych układu drogowego.

Z nadesłanych materiałów postępowania wynika, że kwestia układu drogowego była przedmiotem analiz. Wskazują na to przede wszystkim: protokół z posiedzenia Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej Miasta K. z dnia 4 czerwca 2009 r.; protokół z przeprowadzenia dyskusji nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie m.p.z.p.; korespondencja do M. M. i Z. S. z 28 stycznia 2010 r.; "Opis koncepcji planu" sporządzony przez Biuro Urbanistyczne PPP (2.2.1. Układ dróg publicznych). Skarżący wnieśli uwagi do projektu planu w zakresie dotyczącym przebiegu przez działkę [...] drogi publicznej 03.KD.L, 08.KD.D i wskazali, że koliduje z planami wybudowania domu jednorodzinnego oraz negatywnie wpłynie na środowisko naturalne. Ta uwaga w ramach postępowania została odrzucona w całości (zob. Załącznik nr 1 do Zarządzenia Nr 336/10 Burmistrza Miasta Kościerzyna z 28 stycznia 2010 r.). Z akt sprawy wynika, że odbyło się także spotkanie w związku z pismem M. i J. S. z dnia 5 lutego 2010 r. dotyczącym projektu planu. W tym zakresie dokumentacja planistyczna dowodzi rozważania przebiegu układu drogowego oraz zmian koncepcyjnych dokonywanych w trakcie procedury planistycznej (wskazywał na to pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę i piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2024 r.).

W realiach kontrolowanej sprawy działań tych nie można uznać za wystarczające.

Nieruchomość skarżących sąsiaduje z ulicą [...], wskazywaną jako główna istniejąca droga dla obsługi komunikacyjnej terenu. Przyjmując zasadność argumentacji organu odnośnie konieczności zapewnienia obsługi komunikacyjnej przez tę ulicę rozważenia wymaga czy w należyty sposób zanalizowano występującą w sprawie kolizję interesów: publicznego i prywatnego. Z jednej strony w interesie publicznym jest stworzenie układu drogowego zapewniającego wszystkim terenom właściwa obsługę komunikacyjną z uwzględnieniem istniejących dróg publicznych, powiązań z układem dróg zewnętrznych, ukształtowania terenu i barier z tym związanych (np. spadki terenu, cieki wodne, zastoiska wodne itp.), a także stanu własności. Z drugiej strony, w interesie właścicieli nieruchomości jest to, by zakres ich władztwa nie był naruszany (ewentualnie został naruszony w minimalnym zakresie). Z akt sprawy wynika, że zabrakło chociażby rozważenia możliwości zaprojektowania drogi oznaczonej symbolem 03.KD.L w kierunku granicy nieruchomości skarżących z terenami oznaczonym symbolem 10.MN, a drogi oznaczonej symbolem 09.KD.D w kierunku granicy z działkami nr [...] i [...]. Zaprojektowanie przebiegu drogi we wskazany sposób, w granicach działki skarżących i działek sąsiednich bez wątpienia stanowiłoby mniejsze ograniczenie przysługujących im uprawnień. Zarówno z uzasadnienia uchwały jak i materiałów planistycznych nie wynika by w ramach procedury planistycznej rozważano tę kwestię. Z żadnego dokumentu nie wynika także z jakich powodów w granicy nieruchomości skarżących wyznaczono także przebieg pasa technicznego i jakim celom ma on służyć. Skarżący wskazywali, że ma on stanowić obsługę wyłącznie działek należących do sąsiada (przeznczonych pod zabudowę mieszkaniową), a zatem de facto celom prywatnym. Organ administracji w żadnym miejscu się do tego nie odniósł. W aktach procedury planistycznej brak jest dokumentu, który można by uznać za analizę stanu istniejącego, w tym ocenę lokalizacji istniejącej zabudowy i możliwości rozbudowy dróg. Nie może jej, w ocenie Sądu, stanowić dokument, wskazywany przez pełnomocnika skarżących, sporządzony już po uchwaleniu planu miejscowego. Pomijając, że nie istniał on w momencie tworzenia projektu planu, to należy stwierdzić, że z jego treści również nie wynika rozważenie powyższych okoliczności. Powyższe prowadzi do konkluzji, że nie zbadano w ramach procedury planistycznej czy obciążenie nieruchomości skarżących nastąpiło bez nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżących i z zachowaniem zasady równości i proporcjonalności.

Skarżący w toku procedury planistycznej podnieśli konkretne zarzuty dotyczące zakresu ingerencji w przysługujące im prawo własności nieruchomości, a ocena powyższych okoliczności jest istotna z punktu widzenia wyważenia interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Oczywistym jest, że postanowienia planu muszą godzić także interesy indywidualne poszczególnych właścicieli nieruchomości, niekiedy wzajemnie sprzeczne. Jednakże zapisy planu nie mogą naruszać zasad równości i proporcjonalności (art. 32 i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP). Nie może budzić wątpliwości, że organ uchwalający plan miejscowy jest zobowiązany między innymi do wyważania interesów prywatnych i interesu publicznego. Ustalenia planu miejscowego powinny uwzględniać wymogi wynikające z zasady proporcjonalności. To między innymi ta zasada zakreśla granice, wynikającego z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwa planistycznego gminy, które to władztwo nie ma charakteru absolutnego (wyrok NSA z dni 15 listopada 2023 r., II OSK 1449/21).

Skarżący upatrują naruszenia wymienionych zasad w tym, że sąsiednia nieruchomość, dla której planowane są dodatkowe drogi, została podzielona na około 45 działek budowlanych, które stanowią własność jednego przedsiębiorcy (pomijając kilka działek już sprzedanych). Zaprojektowane na terenie nieruchomości nowe drogi służyć mają przede wszystkim obsłudze komunikacyjnej tych właśnie działek. W ten sposób została naruszona zasada proporcjonalności i dla zysku jednego właściciela zostało ograniczone prawo własności skarżących. M. i J. S. wskazywali, że możliwe byłoby inne wytyczenie działek drogowych, nie skutkujące podziałem ich nieruchomości na trzy części. Końcowo podniesiono, że działka nr [...] stanowi cel gospodarczy, jest użytkowana rolniczo i jest w większej części zagospodarowana, a podzielenie jej na trzy części spowoduje utratę całego, bardzo kosztownego przedsięwzięcia.

Jak wskazano w niniejszym uzasadnieniu kreowanie polityki przestrzennej gminy jest procesem konfliktogennym i niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidulanym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi, w celu pogodzenia sprzecznych interesów i wyobrażeń wielu podmiotów o sposobie przeznaczenia gruntów na danym terenie. Funkcja planowania przestrzennego polega na wyważeniu tych wartości. Podkreśla to ukształtowana i stabilna linia orzecznicza sądów administracyjnych, w której przyjmuje się, że organ gminy wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej, której dotyczy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2023 r., II OSK 730/21; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 kwietnia 2024 r., II SA/Wr 614/23; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 grudnia 2023 r., II SA/Ke 566/23).

Nie może też budzić wątpliwości, że w przypadku wykorzystania przez organ planistyczny możliwości ograniczenia prawa własności podmiotów prywatnych, decyzja o takim ograniczeniu powinna być szczegółowo uzasadniona (w uzasadnieniu do uchwały lub w załączniku do uchwały). Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, zostaje nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe (por. wyrok NSA z 9 lutego 2010 r., II OSK 1959/09).

Gmina dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli (użytkowników wieczystych) powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Brak wykazania w uzasadnieniu uchwały lub w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, że ustalone trasy planowanych dróg mają optymalny charakter i nie ma możliwości mniejszej ingerencji w uprawnienia skarżących uzasadniają stanowisko o naruszeniu zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) oraz przekroczeniu władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).

Kolejny z zarzutów skargi dotyczył naruszenia art. 35 u.p.z.p. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w momencie uchwalania planu miejscowego stanowił, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Podnosząc ten zarzut skarżący wskazali także, że w § 8 ust. 2 uchwały z dnia 31 marca 2010 r. zapisano, iż "ogrodzenie działki nie może przekraczać granicy działki oraz linii rozgraniczającej drogi ustalonej w planie". Natomiast w § 27 ust. 12 tej uchwały zapisano, że "na całym terenie obowiązuje zakaz lokalizacji zagospodarowania tymczasowego". Zakaz nie dotyczy dotychczasowego wykorzystania terenu do czasu jego zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu". Podnieśli przy tym, że w ich przypadku wykonanie ogrodzenia zgodnie z liniami rozgraniczającymi drogi planu miejscowego stanowiłoby powierzchnię dróg wraz z pasem technicznym około 2.930 m2, a ograniczenie korzystania z nieruchomości wynosiłoby około 6.435 m2 stanowiące prawie połowę ich nieruchomości (w środkowej części działki wydzielonej w planie o pow. 7.522 m2 znajduje się budynek jednorodzinny w trakcie budowy).

Rada Miasta w odpowiedzi na ten zarzut wyjaśniła, że przed wejściem w życie planu miejscowego działka nr [...] była użytkowana rolniczo, zatem można ją było wykorzystywać w sposób dotychczasowy do czasu jej zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu. Organ planistyczny wskazał także, że zaskarżona uchwała nie nakłada obowiązku grodzenia terenu, jednakże, jeśli właściciel zamierza dopiero zagospodarować swoją nieruchomość, to musi to zrobić zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu. Zatem nie można grodzić terenów przeznaczonych pod drogę.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę stanowisko Rady Miasta jest trafne. Należy podkreślić, że art. 35 u.p.z.p. stanowi swoistą regulację przejściową dotyczącą terenów dla których zmienione zostało przeznaczenie w planie miejscowym. Zasadą wynikającą z tego przepisu (jego brzmienie w niewielkim stopniu uległo zmianie w aktualnej ustawie) jest możliwość wykorzystywania terenów w sposób dotychczasowy do czasu zagospodarowania ich w inny (przewidziany w planie sposób). Wyjątek dotyczy sytuacji, w której rada gminy (miasta) ustali w planie miejscowym inny sposób tymczasowego zagospodarowania terenów. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, albowiem w § 27 ust. 12 uchwały z dnia 31 marca 2010 r. jednoznacznie wskazano, że obowiązuje zakaz lokalizacji zagospodarowania tymczasowego. W dalszej części tego przepisu powtórzono ustawową regulację. Z treści analizowanych przepisów w żaden sposób nie wynika obowiązek wykonania ogrodzenia na terenie działki skarżących. Zasadnie jednak organ administracji wskazał, że gdyby takie ogrodzenie miało być wykonane to jego realizacja powinna nastąpić zgodnie z wymogami wynikającymi z planu miejscowego.

W skardze podniesiono także zarzut naruszenia art. 28 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 5 (na rozprawie pełnomocnik skarżących zmodyfikował ten zarzut wskazując, że chodziło o punkt 6 rozporządzenia) rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164, poz. 1587; dalej jako: "rozporządzenie MI") przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem zasad jego sporządzania polegające na pominięciu w projekcie rysunku planu miejscowego granic i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Jak wskazali skarżącym w § 10 uchwały z 31 marca 2010 r. zapisano, że "w granicach terenu objętego planem nie występują obszary i obiekty prawnie chronione na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". Tymczasem część terenu znajduje się w strefie ochrony otoczenia zespołu urbanistycznego miasta K., wpisanego do rejestru zabytków województwa pomorskiego pod nr 925 decyzją z 25 września 1978 r. Część graficzna planu miejscowego także nie zawiera danych dotyczących tej strefy.

W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżących zauważył, że decyzja stwierdzająca nieważność części decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z dnia 25 września 1978 r. została wydana w dniu 30 marca 2010 r., zaś plan zagospodarowania został uchwalony w dniu 31 marca 2010 r. Skutkiem powyższego na etapie tworzenia planu winna zostać wyrysowana strefa ochronna. Zwrócił również uwagę na fakt, że projekt planu został przesłany do uzgodnienia w dniu 16 września 2009 r. Teren objęty m.p.z.p. w dalszym ciągu znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej i jest to uwidocznione na aktualnych mapach dot. zabytków, także na mapie na stronie internetowej miasta K..

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta podała, że dnia 30 marca 2010 r. wydana została decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdzająca nieważność decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Ponadto, w ramach postępowania uzgodnieniowego Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wymagał wrysowania stref ochronnych, a w treści planu miejscowego dochowano nawet dalej idących ograniczeń niż wynikające w przywołanych decyzji.

Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt. 4). Projekt planu miejscowego podlega natomiast uzgodnieniu m.in. z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 17 pkt 7b u.p.z.p.). Obowiązujące w momencie sporządzania projektu planu miejscowego rozporządzenie MI przewidywało w § 7 pkt 6, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać granice i oznaczenia terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Do przepisów odrębnych, o których mowa w przywołanym przepisie zaliczyć należy m. in. art. 19 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 ze zm.; dalej jako: "u.o.z."). Przepis ten (w brzmieniu obowiązującym w momencie sporządzania projektu planu) stanowił, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia (art. 19 ust. 1 pkt 1), a w studium i planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3). Z zestawienia przywołanych przepisów wynika, że w czasie tworzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. obowiązywał wymóg uwzględnienia ochrony zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, a w samym projekcie planu należało ustalić strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązywały określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.

Decyzją z dnia 25 września 1978 r., nr KL.VI/0138/78 Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku wpisano pod numerem 796, obecnie nr 925 do rejestru zabytków zespół urbanistyczny miasta K. wraz z planem stanowiącym integralną część decyzji. W decyzji określono strefy ochrony konserwatorskiej: A – w obszarze objętym decyzją: 1. Rezerwat krajobrazu kulturowego; 2. Strefę konserwacji urbanistycznej; 3. Strefę restauracji urbanistycznej, w której przewidziano ochronę struktury przestrzennej, w skali architektonicznej dopuszczalne nowe uzupełnienia z zastrzeżeniami: a/ ograniczenie modułu przestrzennego do wymiarów rzutu: 12m x 12 m i wysokości 12m /wraz ze stromym dachem/; b/ architektura stosująca strome dachy, wykusze, nowoczesne materiały elewacyjne wysokiej klasy obok materiałów regionalnych; c/ zakaz stosowania projektów typowych. Wszelkie projekty powinny być uzgadniane z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków; B – w strefie ochrony otoczenia zespołu zabytkowego: 1. Strefa ograniczenia gabarytu zabudowy – dopuszczalny maksymalny wymiar rzutu: 16m x 32m, wysokość: 12m; 2. Strefa ochrony krajobrazu: ochrona ekspozycji biernej zespołu zabytkowego, zakaz zabudowy przedpola obiektami kubaturowymi – lub innymi niekorzystnie wpływającymi na sylwetę miasta oraz obniżającymi walory ekspozycyjne zespołu zabytkowego. Nieruchomość skarżących znajduje się w strefie ochrony otoczenia zespołu zabytkowego. Jak wskazał pełnomocnik skarżących teren objęty uchwałą z dnia 31 marca 2010 r. w dalszym ciągu wskazywany jest jako strefa ochrony konserwatorskiej (załącznik nr 3 do uzupełnienia skargi z dnia 31 października 2023 r.).

W dniu 30 marca 2010 r. wydana została decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdzająca nieważność części decyzji 25 września 1978 r., nr KL.VI/0138/78 Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku. Stwierdzenie nieważności dotyczyło części dotyczącej ustanowienia rygorów konserwatorskich określonych w legendzie do planu tj. ustaleń, że nowa zabudowa podlega ograniczeniom: w strefie ochrony konserwatorskiej w obszarze objętym decyzją A.2. Strefie konserwacji urbanistycznej – w uzasadnionych przypadkach dopuszczalna wymiana substancji i rekompozycja historycznej bryły budynku. Wszelkie projekty i realizacje winny być uzgadniane z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków; w strefie ochrony konserwatorskiej w obszarze objętym decyzją A.3. Strefie restauracji urbanistycznej – a) ograniczenie modułu przestrzennego do wymiarów rzutu: 12m x 12 m i wysokości 12m /wraz ze stromym dachem. W końcowej części uzasadnienia decyzji wskazano, że obszar A, ze strefami 1 – 3, stanowi zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a strefa B, ze strefami 1 – 2 – otoczenie zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 15.

Kwestia wpisania określonego obiektu (zespołu) do rejestru zabytków oraz określenie otoczenia zabytku stanowi doniosłą kwestię prawną. Przepisy u.o.z. przewidują kompetencję organów konserwatorskich do ochrony otoczenia zabytku jako odrębnego przedmiotu ochrony. Wyraża to art. 3 pkt 15 tej ustawy zawierający definicję legalną otoczenia zabytku. Należy przy tym podkreślić, że celem ustawodawcy było umożliwienie organom konserwatorskim podejmowania działań prowadzących do ochrony wartości widokowych zabytku oraz ochrony samego zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. W związku z tym art. 9 u.o.z. przewiduje, że do rejestru zabytków nieruchomych może być wpisane właśnie otoczenie zabytku wpisanego do rejestru. Należy również dodać, że wpisanie otoczenia zabytku do odpowiedniego rejestru ma swoje istotne konsekwencje w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego (patrz: art. 19 ust. 1 pkt 1 oraz art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy – wyrok Wojewódzkiego Sądu w Warszawie z dnia 6 października 2021 r., VII SA/Wa 1060/21). Dodać można, że otoczenie zabytku podlega także ochronie w przypadku wykonywania robót budowlanych (zob. art. 36 pkt 2 i art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z.).

Nieruchomość skarżących w momencie tworzenia projektu planu miejscowego znajdowała się w strefie ochrony otoczenia zespołu zabytkowego. Na marginesie wskazać należy, że jak podał pełnomocnik skarżących teren objęty uchwałą z dnia 31 marca 2010 r. w dalszym ciągu wskazywany jest jako strefa ochrony konserwatorskiej (załącznik nr 3 do uzupełnienia skargi z dnia 31 października 2023 r.).

Wbrew powyższemu, w § 10 uchwały z 31 marca 2010 r. "Zasady ochrony środowiska kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej" przyjęto, że cyt.: "W granicach terenu objętego planem nie występują obszary i obiekty prawnie chronione na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". Z części graficznej planu wynika, że żadne strefy ochrony nie zostały wyznaczone. W ocenie Sądu, powyższe dowodzi, że przy procedowaniu uchwały z 31 marca 2010 r. doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Nie można przy tym podzielić stanowiska Rady Miasta Kościerzyna wyrażonego w piśmie z dnia 5 lutego 2024 r., że wpis do rejestru zabytków jest podstawą ochrony zabytku, a w odniesieniu do zabytków rejestrowych to nie plan miejscowy z zasady jest aktem stanowiącym o zakresie ochrony zabytków wpisanych do rejestru. Ochrona zabytków została ukształtowana jako w miarę spójny system. Decyzje o wpisie do rejestru zabytków stanowią podstawowy jego element, ale ochrona ta jest przenoszona na treść planu miejscowego. Nie można podzielić stanowiska organu planistycznego, że za taką treścią planu miejscowego ma przemawiać przyjmowana w czasie tworzenia planu zasada, iż ochroną rejestrową jest objęty zabytek w postaci układu urbanistycznego miasta (strefa A) natomiast strefa B to otoczenie zabytku, który to obszar jest przedpolem właściwego zabytkowego układu urbanistycznego. Przyjmowana interpretacja, że teren znajduje się w otoczeniu zabytku, ale sam zabytkiem nie jest była wadliwa wobec treści przywołanych przepisów ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami. Uznania jej prawidłowości nie sposób doszukiwać się w tym, że była ona identycznie stosowana przy innych planach, w postępowaniach administracyjnych, czy wreszcie w tym, że same działania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w tym zakresie nie były spójne. Bez wątpienia, zarówno w części tekstowej jak i graficznej planu nie określono zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków ani nie wskazano granice i oznaczenia terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych – w tym przypadku na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co stanowi obligatoryjną część planu miejscowego.

Sąd orzekający w sprawie podziela poglądy przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze przedmiotu, że brak w planie miejscowym obligatoryjnych elementów określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. skutkuje wadliwością całej uchwały w przedmiocie miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2008 r. w sprawach: II SA/Kr 375/08 i II SA/Kr 488/08; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2023, s. 329).

Powyższej oceny nie zmienia kwestia dokonanego uzgodnienia projektu planu miejscowego. Z przepisów u.p.z.p. wynika, że kompetencja do uchwalenia planu miejscowego przysługuje radzie gminy (miasta). Oznacza to, że ten organ jest "autorem" planu i ponosi odpowiedzialność za jego treść. W konsekwencji, błędne czy naruszające przepisy prawa uzgodnienie, które nie zostanie zweryfikowane przez organ stanowiący prowadzić będzie do wadliwości uchwały w sprawie planu miejscowego. Z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że pominięcie jednego z elementów obligatoryjnych planu ujętych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., które – w ocenie Sądu może stanowić konsekwencję wadliwego uzgodnienia – stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i skutkuje stwierdzeniem jego nieważności w całości. W literaturze przedmiotu zwrócono, jak się wydaje, uwagę na tę kwestię podnosząc, że organ powołany do zajęcia stanowiska w sprawie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponosi odpowiedzialność prawną za powstanie negatywnych konsekwencji spowodowanych uznaniem projektu za uzgodniony w przypadkach określony w art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. T. Bąkowski: Komentarz do art. 24 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, s. 122).

Zważywszy na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punktach 2. i 3. na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Na zasądzone koszty złożyły się następujące kwoty - 300 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego oraz 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (wynagrodzenie pełnomocnika) oraz 17 zł tytułem uiszczonej opłaty od udzielonego pełnomocnictwa przez każdego ze skarżących.

Orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).