Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 83/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B. S. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 września 2023 r. nr [...] (dalej "decyzja z 27 września 2023r." ) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium" , "SKO"), po rozpoznaniu odwołania B. S. (dalej również: "skarżący"; "strona"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza O. z dnia 2 czerwca 2023 roku, znak: [...], (dalej decyzja z 2 czerwca 2023r.") ustalającą warunki zabudowy dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], obręb L., gmina O. ".

Decyzje te zostały wydane w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu 23 marca 2023 roku do Burmistrza O. wpłynął złożony przez "R. " spółka z o.o. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia pod nazwą: lokalizacja drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działkach ewidencyjnej nr [...] i [...] obręb L., gmina O. . Stosownie do wymogów procedury administracyjnej pismem z dnia 24 marca 2023 roku Burmistrz O. powiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Strony nie wniosły żadnych zastrzeżeń.

Decyzją z dnia 2 czerwca 2023 roku Burmistrz O. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Pismem z dnia 19 czerwca 2023 roku skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji. W jego ocenie organ naruszył przepisy postępowania, bezpodstawnie odmawiając stronie dostępu do wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie, co poskutkowało brakiem możliwości skontrolowania przez skarżącego prawidłowości ujęcia stron w postępowaniu. Ponadto, skarżący zarzucił naruszenie art. 59, art. 60 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.), poprzez wydanie pozytywnej decyzji mimo braku spełnienia przesłanek określonych w tych przepisach, a także niezweryfikowanie jakie ograniczenia obowiązują na obszarze chronionego krajobrazu [...], a także brak określenia w decyzji środków, które będą zabezpieczały wykonanie decyzji przez inwestora. Skarżący zwrócił także uwagę, że organ nieprawidłowo określił szerokość drogi, która powinna wynosić co najmniej 6 m – zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 roku w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518).

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 września 2023 roku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza O.. SKO podzieliło stanowisko organu, że wynikające z art. 61 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.p.z.p. przesłanki zostały spełnione. Jak wynika ze sporządzonej analizy, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia, natomiast teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów teren został wyłączony z produkcji rolnej i leśnej – użytek RVI. Zamierzenie nie stoi również w sprzeczności z przepisami odrębnymi.

W ocenie SKO brak było jakichkolwiek dowodów na uniemożliwianie stronie zapoznania się z pełnymi i wszystkimi dokumentami zgromadzonymi w sprawie. Jak wynika z akt sprawy, strony były w toku postępowania informowane o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w tym przeglądania akt oraz sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów.

Niezasadny w opinii SKO okazał się również zarzut niezweryfikowania jakie ograniczenia obowiązują na obszarze chronionego krajobrazu [...] i działania wbrew tym ograniczeniom. Wskazano, że rozporządzenie nr [...] Wojewody P. z dnia 15 maja 1998 roku w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu w województwie p. , wydane zostało na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 roku – o ochronie przyrody (Dz. U. z 1991 r. nr 114, poz. 492 ze zm.). Następnie ustawa ta była nowelizowana, zaś w dniu 1 maja 2004 roku weszła w życie nowa ustawa – z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm.), a przepisy ustawy z 1991 roku utraciły moc obowiązującą. Jednakże w art. 153 powyższej ustawy wskazano, że formy ochrony przyrody (m.in. obszary chronionego krajobrazu), utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. SKO mając powyższe na względzie uznało, że rozporządzenie nr [...] Wojewody P. nadal obowiązuje jedynie w części, w której wyznacza obszary chronionego krajobrazu. Jednakże w pozostałym zakresie (w części obejmującej określone zakazy wprowadzane na terenie danego obszaru) rozporządzenie utraciło moc obowiązującą od dnia 2 sierpnia 2001 r., na podstawie art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody.

Finalnie SKO wskazało, że zarzut naruszenia przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych również okazał się niezasadny, gdyż kwestie związane ze spełnieniem wymogów zawartych w przepisach techniczno-budowlanych nie są badane na etapie ustalenia warunków zabudowy, lecz na etapie wydawania pozwolenia na budowę bądź w postępowaniu zgłoszeniowym.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, zarzucając naruszenie:

1) art. 7b, art. 8 i art. 10 w zw. z art. 138 i art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie dokładne stanu faktycznego sprawy i nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji,

2) art. 59 i art. 61 u.p.z.p. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo istnienia do tego podstaw i niespełnienia przesłanek przez wnioskodawcę do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżący wniósł także o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy, jak również rozpoznanie sprawy na rozprawie, przeprowadzenie dowodu z akt sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (sygn. [...]) na okoliczności rodzaju i charakteru inwestycji planowanej do wykonania na działce nr [...] i [...] oraz przeprowadzonych prac na tych działkach, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w toku przeprowadzonej kontroli stwierdził istnienie drogi jako budowli ziemnej na terenie nieruchomości położnej w obrębie dz. nr [...] (m. L. , gm. O.), czego jednak nie uwzględniło w prowadzonym przez siebie postępowaniu SKO. Dlatego też w ocenie skarżącego decyzja utrzymana przez organ odwoławczy nie uwzględniała istniejącego stanu faktycznego (istnienia już wybudowanej drogi) i z tego powodu jest błędna i niezgodna z rzeczywistością.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniosło o oddalenie skargi.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego swoje stanowisko zajął także uczestnik postępowania – R. Spółka z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego T. W., która pismem z dnia 9 kwietnia 2024 roku wniosła o oddalenie skargi oraz wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z akt sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (sygn. [...]). Uczestnik poinformował także, że popiera w całości stanowisko SKO w P. przestawione w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze. zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2023 roku utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza O. z dnia 2 czerwca 2023 roku ustalającą warunki zabudowy dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], obręb L., gmina O. ".

Rozpoznając wniesioną skargę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma pozwolić na ustalenie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu i umożliwia inwestorowi ubieganie się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej: p.b.) są spełnione, stanowi także załącznik do wniosku (art. 33 ust. 2 pkt 3). Decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, który przed jej wydaniem sprawdza zgodność projektu budowlanego z zawartymi w niej ustaleniami. Z powyższego wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1221/14). Ogólna zasada, że inwestor może ubiegać się o ustalenie warunków zagospodarowania danego terenu nawet kilkakrotnie przedstawiając we wnioskach różne warianty zamierzenia inwestycyjnego ma zastosowanie do zamierzeń inwestycyjnych, a nie do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2162/16).

W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się jednak w wyjątkowych sytuacjach możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy także w tych przypadkach. Pogląd, że nie można ustalić decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej nie znajduje bowiem zastosowania w sytuacji, gdy taka decyzja jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej (art. 48 ust. 3 p.b.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczalne jest wyjątkowo – w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego (por. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 223/20, z dnia 8 września 2017 r. sygn. akt II OSK 46/16, z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1291/14).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zaznaczyć, że obowiązkiem SKO było ustalenie, czy inwestycja objęta decyzją o ustaleniu warunków zabudowy była zrealizowana przed złożeniem wniosku. Podkreślenia wymaga bowiem raz jeszcze, że jeśli inwestycja jest w toku albo już zakończono inwestycję, to poza wyjątkiem związanym z postępowaniem legalizacyjnym – nie jest możliwe prowadzenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w odniesieniu do zakończonej inwestycji.

W powyższym zakresie Sąd podziela stanowisko skarżącego, że załączone do skargi postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 30 listopada 2023 roku (znak: [...]), mocą którego wstrzymano inwestorowi "R. " sp. z o.o. (uczestnikowi niniejszego postępowania) prowadzenie robót budowlanych związanych z budową drogi jako budowli ziemnej na dz. nr [...] i [...] w m. L. , gm. O. stanowi istotną dla sprawy okoliczność, którą SKO powinno zbadać. W uzasadnieniu rzeczonego postanowienia wskazano, że w dniu oględzin dokonanych przez Inspektorów Nadzoru Budowlanego stwierdzono istnienie drogi jako budowli ziemnej, dla której można określić podstawowe parametry techniczne, tj. korpus drogowy, składający się z koryta około 6 m szerokości i głębokości około 40 cm, jak również skarpy – nasypów o wysokości 1 m i szerokości ponad 1 m. Cała budowla ziemna wykonana jest z gruntu naturalnego oraz częściowo ulepszonego dodatkami (podjazd z kruszywa oraz gruzu).

Należy przy tym zaznaczyć, że postanowienie to zostało wydane w dniu 30 listopada 2023 roku, a zatem po wydaniu przez SKO zaskarżonej decyzji z dnia 27 września 2023 roku. Wobec tego nie można zarzucić organowi II instancji pominięcia samego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 30 listopada 2023 roku. Jednakże z treści powyższego postanowienia wynika, że droga – której istnienie wykazano w toku przeprowadzonych oględzin – istniała już zdecydowanie wcześniej, tj. co najmniej w chwili podejmowania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez organ I instancji. Nie ma przy tym pewności, że przedmiotowa droga jest tożsama z drogą, dla której o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie występował z wnioskiem inwestor "R. " sp. z o.o. Istnieje jednak takie prawdopodobieństwo, bowiem mocą postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych związanych z budową drogi na tych samych działkach, co objętych wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie, tj. dz. nr [...] i [...] w obręb L., gm. O.. Rolą Kolegium było jednoznaczne wyjaśnienie powyższej kwestii (budowy drogi przed uzyskaniem warunków zabudowy) w toku postępowania odwoławczego. Zaniechanie dokonania takich ustaleń powoduje, że decyzja organu odwoławczego narusza prawo poprzez nieustalenie istotnej okoliczności faktycznej, co miało znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Należy przypomnieć, że obowiązki organu odwoławczego, zgodnie z wyrażaną w art. 15 k.p.a zasadą dwuinstancyjności, obejmują ponowne rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wniesionym odwołaniem. Powyższe zaś oznacza, że organ odwoławczy nie dokonuje kontroli legalności decyzji I instancji, ale jest obowiązany do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Wiąże się z tym powinność ustalenia istoty żądania strony (wnoszącego odwołanie), co oznacza konieczność uwzględnienia nie tylko ustalonych już okoliczności faktycznych i prawnych, ale także tych, które zaistniały na etapie jego procedowania. Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a. jak też w art. 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest zatem ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości organ odwoławczy dysponuje instrumentami procesowymi umożliwiającymi ustalenie rzeczywistych intencji strony, z których nie tylko może, ale jest zobowiązany skorzystać. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest bowiem stanie na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).Pośród wskazanych już powinności ciążących na organie odwoławczym, z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, istotna jest zasada prawdy obiektywnej, której filarem jest dążenie do ustalenia istoty żądania strony, sedna wniosku, czy odwołania strony.

Z tego względu organ ponownie prowadząc postępowanie, uwzględni przedstawione powyżej rozważania prawne oraz wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności organ odwoławczy będzie zobowiązany poczynić niezbędne ustalenia faktyczne co do tego, czy inwestycja objęta decyzją o ustaleniu warunków zabudowy była w toku realizacji przed wydaniem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Jednocześnie należy zaznaczyć, że odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi, wobec konieczności uzupełnienia ustaleń stanu faktycznego, byłoby przedwczesne.

Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., stwierdzając naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 500 zł, opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł i wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł. Wysokość kosztów wynagrodzenia wynikała z § 14. ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).