Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 681/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi Z.P. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r., znak sprawy: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] – działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej jako P.b.) – zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla D. i J.K. obejmujące budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą w [...], na działce nr ewid. [...].

Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. Z.P. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa przez usunięcie z obrotu prawnego powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia. Uzasadniając swoje stanowisko powołał się na Konwencję Ramsarską, której celem jest ochrona i zrównoważenie użytkowania wszystkich mokradeł poprzez działania na szczeblu krajowym, lokalnym i międzynarodowym, co stanowi wkład w osiągnięcia zrównoważonego rozwoju na całym świecie. Po wezwaniu przez organ do sprecyzowania podstawy prawnej żądania, skarżący w piśmie z [...] lutego 2022 r. podał, iż wnosi o uchylenie w/w decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

Starosta postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] – działając na podstawie art. 149 § 3 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z zm.; dalej jako k.p.a.) – odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją pozwolenia na budowę, wskazując że we wniosku o uchylenie decyzji Z.P. nie powołał żadnej okoliczności, która mogłaby stanowić postawę do wznowienia postępowania w sprawie uchylenia pozwolenia na budowę. Od postanowienia tego Z.P. wniósł zażalenie. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r., nr [...] – działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. – uchylił w całości postanowienie Starosty z dnia [...] marca 2022 r., nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji odmówił wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, pomimo że przed złożeniem zażalenia Z.P. nie wnioskował o wznowienie postępowania, a o uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Starosta rozpoznał zaś wniosek strony kwalifikując go jako wniosek o wznowienie postępowania. W ocenie Wojewody było to działanie niezgodne z prawem, gdyż kwestia bezprzedmiotowości wniosku o uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie może zostać rozstrzygnięta poprzez wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W przypadku bezprzedmiotowości postępowania organ obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 k.p.a.), a gdy postępowanie nie zostało jeszcze wszczęte – odmówić jego wszczęcia w trybie art. 61a k.p.a. Poza tym na etapie przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ nie może badać przesłanek wznowienia postępowania i ich faktycznego wystąpienia w sprawie. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, iż Starosta nie wyjaśnił kim jest wnioskodawca i czy posiada jakikolwiek tytuł prawny do jakiejkolwiek nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...] – działając na podstawie art. 61a w zw. z art. 155 k.p.a. – Starosta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu postanowienia organ w pierwszej kolejności wskazał, iż zgodnie z treścią art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z.P. nie był stroną w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b., zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę, obszar oddziaływania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą, obejmował nieruchomości nr ewid. [...]. Na podstawie danych ewidencyjnych, którymi dysponuje organ ustalono, iż w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę określono prawnych właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców wskazanych działek ewidencyjnych. Z.P. nie posiadał jakiegokolwiek tytułu prawnego do dysponowania tymi nieruchomościami ani nieruchomościami sąsiednimi i nie był stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Dalej organ wskazał, że wnioskodawca powołał treść art. 28 k.p.a., jako podstawę uznania go za stronę postępowania. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponadto zdaniem wnioskodawcy, zarówno podstawą do uznania za stronę, jak i podstawą do uchylenia pozwolenia na budowę jest rzekome naruszenie przepisów prawa krajowego, Konstytucji RP oraz przepisów prawnych aktów prawa międzynarodowego, poprzez potencjalny negatywny wpływ inwestycji na środowisko naturalne. Wnioskodawca nie powołał się jednocześnie na jakikolwiek przepis obowiązującego aktu prawnego, który wskazywałby na brak możliwości zabudowy terenu inwestycyjnego, podyktowanego szczególnymi względami ochrony środowiska. Wnioskodawca odwołał się do konwencji o obszarach wodno-błotnych mających znaczenie międzynarodowe, zwłaszcza jako środowisko życiowe ptactwa wodnego, zwanej Konwencją Ramsarską. Polska jest stroną Konwencji od 22 marca 1978 r., na listę obszarów chronionych zgłosiła 19 obszarów wodno-błotnych. Działka objęta pozwoleniem na budowę nie znajduje się w granicach żadnego z obszarów ujętych na powyższej liście. Ponadto obszar inwestycji położony jest poza wszelkimi obszarami stanowiącymi formy ochrony przyrody o których mowa w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

W związku tym organ wskazał, iż zgodnie z art. 4 P.b., każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Organ administracji architektoniczno- budowlanej wydając decyzję o pozwoleniu na budowę stwierdził spełnienie warunków zawartych w przywołanym przepisie Prawa budowlanego, w tym zgodność zamierzenia budowlanego z decyzją Burmistrza z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] o warunkach zabudowy.

W konsekwencji Starosta stwierdził, że wniosek Z.P. nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę. Wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego, który pozwoliłby uznać go za stronę w sprawie. Zgodnie z art. 61a k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne, organ stwierdził, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie.

Pismem z dnia [...] lipca 2022 r. Z.P. wniósł zażalenie od powyższego postanowienia, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego oraz błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za jego podstawę. W związku tym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia lub stwierdzenie jego nieważności oraz ponowne rozpoznanie sprawy. Uzasadniając zażalenie Z.P. powołał szereg argumentów, w tym zwrócił uwagę na nieprawidłowości przy wydaniu pozwolenia na budowę oraz warunków zabudowy (w tym brak odrolnienia działek, sprzedanie naturalnego cieku wodnego zasilającego pobliskie jeziora) i naruszenia przepisów ochrony środowiska. W jego ocenie decyzja o pozwoleniu na budowę nie odpowiada wymogom prawa i narusza przepisy w sposób istotny, a naruszenie do jakiego doszło przy jej wydaniu daje podstawę do wznowienia postępowania.

Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia Wojewoda postanowieniem z dnia [...] września 2022 r., nr [...] – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę analizowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: (1) wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów) oraz (2) zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane.

W przedmiotowej sprawie wnioskodawca zażądał uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 155 k.p.a. W myśl tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści tego przepisu wynikają trzy przesłanki, których łączne spełnienie może skutkować zmianą bądź uchyleniem wydanej decyzji administracyjnej: (1) musi istnieć decyzja ostateczna, a więc taka, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 k.p.a.), (2) na jej mocy strona nabyła prawo, (3) za jej uchyleniem lub zmianą muszą przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony.

Tymczasem analiza wniosku Z.P. wskazuje, że dotyczy on uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla innego podmiotu. We wniosku wnioskodawca nie powołał się na żaden przysługujący mu interes prawny, nie wykazał, że treść rozstrzygnięcia organu wpływa na jego prawa i obowiązki. Wnioskodawca ewidentnie nie wskazał swojego indywidualnego interesu prawnego, nie uczestniczył też w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jako strona. Nie wykazał również, że taki status mu przysługuje. W związku z powyższym w ocenie Wojewody do ustalenia, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest wymagane przeprowadzenie żadnego postępowania wyjaśniającego wykraczającego poza analizę treści wniosku.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że wszczęcie postępowania o uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe, gdyż w ocenie wnioskodawcy decyzja o pozwoleniu na budowę jest wadliwa (wydana z naruszeniem przepisów prawa). Postępowanie z art. 155 k.p.a. może zaś dotyczyć tylko decyzji niewadliwych.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu Wojewoda stwierdził, że dotyczą one decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie zaskarżonego postanowienia, dlatego ich rozpatrzenie na tym etapie nie jest możliwe. Analiza prawidłowości wydania ostatecznej decyzji administracyjnej może nastąpić bowiem jedynie w jednym z trybów nadzwyczajnych, tj. w wyniku wznowienia postępowania czy też stwierdzenia nieważności.

Od powyższego postanowienia Z.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., w której zarzucił organowi wadliwą wykładnię i interpretację przepisów prawnych, naruszenie prawa procesowego polegające na niezgodności sprawy ze stanem faktycznym oraz ze stanem prawnym oraz nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających znaczenie na przebieg i wynik sprawy. W ocenie skarżącego zaskarżone postanowienie nie odpowiada wymogom prawa, narusza w sposób istotny przepisy prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy. W związku tym skarżący wniósł o zmianę i uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, uznając ją za bezzasadną i podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie

art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako p.p.s.a.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie m.in. wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Przedmiot tak rozumianej kontroli w przedmiotowej sprawie stanowiło postanowienie Wojewody z [...] września 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] lipca 2022 r. w sprawie odmowy Z.P. wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2019 r. o zatwierdzeniu na rzecz D. i J.K. projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą w [...] na działce nr [...].

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 a § 1 k.p.a. ma zastosowanie nie tylko do trybu zwyczajnego, ale także do trybów nadzwyczajnych uregulowanych w k.p.a. Cytowany przepis ustanawia dwie autonomiczne podstawy wydania w/w postanowienia, przy czym w przedmiotowej sprawie przesłankę do wydania zaskarżonego postanowienia stanowiło stwierdzenie przez organy, że wniosek złożony został przez osobę, która nie jest stroną. Powyższe jest możliwe, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania) oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni (por. wyrok NSA z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11, LEX nr 1219017). W przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony organ wszczyna postępowanie i w jego toku wyjaśnia tę kwestię, a w przypadku stwierdzenie braku przymiotu strony postępowanie jest umarzane (zob. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 9 i M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 61a). W rozpoznawanej sprawie, ponieważ organy nie miały wątpliwości co do braku posiadanego przez skarżącego przymiotu strony w związku ze złożonym przez niego wnioskiem o uchylenie decyzji Starosty z [...] listopada 2019 r., orzekły o odmowie wszczęcia postępowania w w/w zakresie.

Wniosek, co do którego organy odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania dotyczył żądania uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Należy zwrócić uwagę, iż pierwotnie skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. zwrócił się do Starosty z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i usunięcia z obrotu prawnego w/w decyzji, wskazując na przepisy Konwencji Ramsarskiej o obszarach wodno-błotnych, która odnosi się do zakazu zabudowy terenów bagiennych i mokradeł (k. 75 akt administracyjnych). Na skutek tak sformułowanego wniosku Starosta wezwał skarżącego do jednoznacznego wskazania podstawy prawnej złożonego żądania usunięcia z obrotu prawnego decyzji, jednocześnie informując o treści art. 156 k.p.a. i określonych w nim przesłankach stwierdzenia nieważności decyzji. Na skutek w/w wezwania skarżący w piśmie z dnia [...] lutego 2022 r. sprecyzował, że wnosi o uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. na podstawie art. 155 k.p.a., gdyż przemawia za tym interes społeczny, polegający w tym przypadku na zachowaniu stosunków wodnych w zlewni, gdyż osuszanie tego terenu (tj. objętego decyzją) przez drenaż powoduje obniżenie wód gruntowych. Skarżący powołał się w tym zakresie przede wszystkim na umowę międzynarodową (Konwencję w sprawie stosunków wodno-gruntowych) i przepisy Konstytucji dotyczące prawa do ochrony środowiska. Wobec jednoznacznego określenia przez wnioskodawcę podstawy prawnej żądania i określenia trybu w jakim wnosi o wszczęcie postępowania, organy zostały zakresem tego żądania związane i prawidłowo rozpoznały wniosek skarżącego z punktu widzenia możliwości wszczęcia postępowania na podstawie art. 155 k.p.a.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten wprowadza możliwość usuwania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, za zgodą strony, ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Podstawowe znaczenie dla zastosowania trybu określonego w art. 155 ma stwierdzenie, że interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji. Przesłanki te mogą wystąpić razem lub oddzielnie (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 4). Postępowanie weryfikacyjne prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem w tej samej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnym, co sprawa rozstrzygnięta weryfikowaną decyzją (wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2004 r., III SA 2512/02, LEX nr 113596 i M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 154, art. 155).

Nie ulega wątpliwości, iż decyzja której dotyczył wniosek skarżącego była ostateczna od [...] grudnia 2019 r., nie było też kwestionowane, że decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi decyzję, na mocy której strona (inwestorzy) nabyła prawo.

Jednak podkreślić należy, iż postępowanie w opisanym trybie nadzwyczajnym nie stanowi ,,narzędzia" do weryfikacji decyzji ostatecznej na wniosek jakiegokolwiek podmiotu. Wniosek o uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a może być bowiem złożony skutecznie tylko i wyłącznie przez stronę (ewentualnie postępowanie takie może zostać wszczęte przez organ z urzędu, ale tylko wówczas gdy organ dostrzeże w tym zakresie uzasadnioną podstawę, przy czym nie jest zobowiązany do wszczęcia postępowania z urzędu na skutek wniosku złożonego przez podmiot niebędący stroną, por. wyrok SN z 13 kwietnia 2012 r., I CSK 402/11). Co prawda brak jednoznacznego wskazania w przepisach prawa czy w tej sytuacji chodzi o stronę postępowania zakończonego decyzją ostateczna objętą wnioskiem o uchylenie, czy też o stronę w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jest to przepis szczególny w stosunku do ogólnej definicji strony określonej w art. 28 k.p.a. Obszar oddziaływania obiektu to zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b. - w obecnym brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r. - teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu (uprzednio był to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu).

Nie ulega wątpliwości, że skarżący nie był stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty z [...] listopada 2019 r. Stroną tego postępowania poza inwestorami był tylko właściciel nieruchomości o nr ewid. [...], bezpośrednio sąsiadujący z nieruchomością objęta inwestycją. Powyższe jednoznacznie potwierdza treść akt administracyjnych sprawy. Organy zwróciły uwagę też, iż skarżący nie wykazał, aby przysługiwał mu tytuł prawny do jakiejkolwiek nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą decyzją z [...] listopada 2019 r. lub w jej otoczeniu (do akt załączone zostały wyciągi z ewidencji gruntów). W powyższym zakresie skarżący nie wskazał na okoliczności, które mogłyby prowadzić do odmiennej oceny. Z powyższych względów uznać należy stanowisko organów za prawidłowe.

Z kolei w myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie i piśmiennictwie odnoszącym się do treści tego przepisu wskazuje się, iż interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 2 czerwca 1999 r., IV SA 2164/97, LEX nr 1684491). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 1999 r.

(I SA 1189/98, LEX nr 47969), cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (zob. także np. wyrok NSA z 15 grudnia 1998 r., II SA 1355/98, LEX nr 41827). "Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie – o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej" (wyrok NSA z 14 kwietnia 2000 r., III SA 1876/99, LEX nr 47938). Dodać należy, iż jak wskazał NSA w wyroku z 8 kwietnia 1998 r., IV SA 815/97, o charakterze strony nie może decydować jedynie wola osoby.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż organy prawidłowo uznały, iż także z punktu widzenia opisanego art. 28 k.p.a., brak jest przesłanek do przyznania skarżącemu przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, gdyż nie został wykazany przez skarżącego jego indywidualny interes prawny. Skarżący na żadnym etapie postępowania, mimo tego, że przywoływał treść art. 28 k.p.a. i pojęcie interesu prawnego, w żaden sposób nie wykazał przesłanek uzasadniających przyjęcie, iż interes taki mu przysługuje i że treść rozstrzygnięcia organu wpływa na przysługujące mu indywidualnie prawa lub obowiązki .

Wojewoda słusznie dodatkowo zwrócił uwagę, iż art. 28 ust. 3a i ust. 4 P.b. wyłącza od udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę organizacje ekologiczne, jeżeli inwestycji nie dotyczą przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymagają decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a decyzja z [...] listopada 2019 r. takiej inwestycji nie dotyczyła. Choć zauważyć należy, iż skarżący z wnioskiem o uchylenie decyzji z [...] listopada 2019 r. zwrócił się jako podmiot indywidualny, a nie organizacja.

Skarżący wnosząc o wszczęcie postępowania w sprawie uchylenia decyzji z [...] listopada 2019 r. powołał się na art. 28 k.p.a. i pojęcie interesu prawnego, ale jednocześnie nie wskazał przepisu prawa, z którego interes ten by wywodził. Skarżący w toku postępowania objętego niniejszą skargą przede wszystkim wskazał na interes społeczny i przywoływał przepisy Konstytucji stanowiące o prawie do ochrony środowiska oraz Konwencję Ramsarską dotyczącą obszarów wodno-błotnych. Powyższe zaś w żaden sposób nie pozwala na wywiedzenie interesu prawnego jaki przysługiwałby skarżącemu we wszczęciu postępowania o uchylenie decyzji z [...] listopada 2019 r. na podstawie art. 155 k.p.a. W tym zakresie nawet organy wskazały – choć nie ma to znaczenia z punktu widzenia oceny indywidualnego interesu prawnego skarżącego w postępowaniu - iż obszar objęty inwestycją nie znajduje się na obszarze objętym jakąkolwiek formą ochrony przyrody i nie należy do obszarów ujętych na liście tzw. Konwencji Ramsarskiej (w tym zakresie wskazując na źródło: strona internetowa Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska).

Skarżący mylnie interpretuje pojęcia: interesu prawnego, który stanowi o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym i który umożliwia skuteczne wszczęcia postępowania administracyjnego, i interesu społecznego, o którym mowa w art. 155 k.p.a., a który stanowi przesłankę do uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie art. 155 k.p.a. Zatem interes społeczny, o którym mowa podlega analizie, ale na etapie już skutecznie wszczętego (na wniosek strony uprawnionej lub z urzędu) postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji, a nie uzasadnia przyznania przymiotu stronie wskazującej na istnienie interesu społecznego i wszczęcia postępowania.

Zgodzić należy się także z skarżonym organem, który wobec podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących decyzji z [...] listopada 2019 r., że tryb, o którym mowa w art. 155 k.p.a. dotyczyć może aktów zgodnych z prawem, bądź dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, tj. niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (por. np. wyrok NSA z 27 sierpnia 1999 r., I SA 1999/98, LEX nr 48660; wyrok NSA z 6 listopada 1998 r., II SA 1185/98, LEX nr 41315; wyrok NSA z 18 lutego 2000 r., V SA 1346/99, LEX nr 41773; wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233). Zwrócić należy uwagę, iż organ I instancji w wezwaniu z [...] lutego 2022 r. poinformował skarżącego o treści art. 156 k.p.a., a jednak skarżący zwrócił się jednoznacznie do organu o wszczęcie postępowania w trybie art. 155 k.p.a.

W tych okolicznościach i przy opisanej powyżej konstrukcji trybu nadzwyczajnego z art. 155 k.p.a., zgodzić należy się, iż organy prawidłowo uznały, iż brak jest podstaw do wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania o uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. na podstawie art. 155 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby przysługiwał skarżącemu interes prawy uzasadniający uznanie go za stronę w takim postępowaniu, a powyższego nie wykazał też sam skarżący. Natomiast zaangażowanie skarżącego, jego subiektywne przekonanie o przysługującym mu prawie do zainicjowania postępowania w sprawie uchylenia decyzji z [...] listopada 2019r. i powołana przez niego umowa międzynarodowa i przepisy Konstytucji, nie stanowią podstawy do stwierdzenia, że przysługuje mu niezbędny interes prawny. Zgłoszenie żądania przez podmiot, który nie powołuje się na swój interes prawny, ale potrzebę wszczęcia postępowania wywodzi z innych źródeł, może uzasadniać odmowę wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 383).

W świetle opisanych okoliczności należy stwierdzić, iż organy słusznie odmówiły wszczęcia postępowania, nie będąc przy tym zobowiązane do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie czy skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu. Analiza akt sprawy wskazuje, iż organy wydając zaskarżone postanowienia nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa.

Jednocześnie Sąd uznał zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Przede wszystkim zarzuty skargi odnoszą się w istocie do prawidłowości i zgodność z prawem decyzji Starosty z [...] listopada 2019 r., w tym celu skarżący wskazał na treść umowy międzynarodowej (tzw. Konwencji Ramsarskiej) i przepisy Konstytucji dotyczące ochrony środowiska. Poddanie zaś takiej ocenie decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. w postępowaniu dotyczącym odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalne, gdyż kontrolą Sądu z punktu widzenia zgodności z prawem objęte jest zaskarżone postanowienie.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.