Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 355/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, ust. 9
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 28, art. 145
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 23 stycznia 2024 r. nr WINB-WOA.7722.3.2024.KS w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 grudnia 2023 roku nr [...], 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 23 stycznia 2024 r. nr WINB-WOA.7722.3.2024.KS Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB" lub "Organ odwoławczy") utrzymał w mocy w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "PINB" lub "Organ pierwszej instancji") z 8 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy.

PINB, po rozpoznaniu wniosku A. F. (dalej "Skarżący") z 29 listopada 2023 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną PINB z 20 października 2023 r. nr [...] zezwalającą na użytkowanie budynków wielorodzinnych A, B i C przy ul. [...] w [...], orzekł o odmowie wznowienia ww. postępowania.

Podstawę prawną postanowienia Organu pierwszej instancji stanowiły w szczególności przepisy art. 145 § 1, art. 149 § 3 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").

W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm. dalej "p.b.") stroną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego jest wyłącznie inwestor. Inwestorem budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B i C przy ul. [...] w [...] jest A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. (dalej "Uczestniczka postępowania" lub "Inwestorka"). Skarżący, nie będąc inwestorem, nie jest stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie ww. budynków mieszkalnych. Wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony postępowania, a zatem nie została spełniona jedna z koniecznych przesłanek warunkujących wznowienie postępowania.

W zażaleniu na postanowienie Skarżący podniósł, że bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania przyjęto, że nie posiada on statusu strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Podkreślił, że w sposób nieuprawniony przyjęto, że krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie powinien być ograniczony wyłącznie do inwestora i nie powinien obejmować innych podmiotów, których interesu prawnego dotyczy postępowanie. Skarżący skutecznie zakwestionował pozwolenie na budowę odwołaniem i toczy się w tej sprawie postępowanie odwoławcze. Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 16 lutego 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1224/21 zostało bowiem przesądzone, że Skarżący został niesłusznie pozbawiony statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Okoliczność ta uzasadnia rozszerzającą wykładnię art. 59 ust. 7 p.b. i przyjęcie, że strona pozbawiona prawa do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę powinna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Z uwagi, że we wniosku o wznowienie Skarżący powołuje się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. PINB powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania celem ustalenia, czy Skarżącemu faktycznie przysługuje przymiot strony.

Zaskarżonym obecnie postanowieniem ŚWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB uznając, że zażalenie Skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu decyzji ŚWINB zrelacjonował przebieg postępowania i przytoczył treść przepisów prawa, które znalazły zastosowanie w sprawie.

ŚWINB wskazał, że w przypadku oczywistego braku przymiotu strony u wnioskującego o wznowienie postępowania, organy administracji publicznej mogą odmówić wznowienia danego postępowania administracyjnego. Także w przypadku podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest wykluczone ustalenie, że wnioskodawca w sposób oczywisty nie ma interesu prawnego, a co za tym idzie nie jest stroną. W tej sytuacji możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Zdaniem ŚWINB w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do prowadzenia przez Organ pierwszej instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego w przedmiotowym zakresie z uwagi na obecny etap procesu inwestycyjnego. W orzecznictwie wskazuje się, że odstąpienie od stosowania art. 59 ust. 7 p.b. jest dopuszczalne, gdy doszło do ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie taka okoliczność nie miała miejsca. Obecnie toczy się postępowanie odwoławcze przed Wojewodą w wyniku zaskarżenia przez Skarżącego decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Pozwolenie na użytkowanie było wydawane, gdy w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja udzielająca Inwestorce pozwolenia na budowę. W tej sytuacji krąg stron postępowania należało ustalić stosownie do art. 59 ust. 7 p.b, co PINB uczynił.

Pismem z 1 marca 2024 r. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył do sądu administracyjnego postanowienie ŚWINB w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1) art. 59 ust. 7 p.b. w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 149 § 1 i § 3 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na automatycznym przyjęciu, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania w sprawie, że Skarżącemu z uwagi na to, że nie jest inwestorem, nie przysługuje interes prawny niezbędny do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 20 października 2023 r. nr [...] udzielającą Inwestorce pozwolenia na użytkowanie i tym samym przyjęcie, iż nie zachodzą podstawy do wznowienia tego postępowania, a w efekcie wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o odmowie wznowienia tego postępowania;

2) art. 59 ust. 7 p.b. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie powinien być ograniczony wyłącznie do inwestora i nie powinien obejmować innych podmiotów , których interesu prawnego dotyczy postępowanie, w sytuacji gdy podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania został niesłusznie pozbawiony statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a pozwolenie na budowę zostało skutecznie zakwestionowane odwołaniem i toczy się w jego sprawie postępowanie odwoławcze, co uzasadnia rozszerzającą wykładnię art. 59 ust. 7 p.b. i przyjęcie, że strona pozbawiona prawa do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie powinna zostać również dopuszczona do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie;

3) art. 59 ust. 7 p.b. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dające podstawę do wznowienia postępowania, polegające na uznaniu, iż Skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie i odmówieniu wznowienia postępowania w tej sprawie;

4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, polegające w szczególności na pominięciu w sprawie tego, że Skarżący został pozbawiony statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji, objętej pozwoleniem na użytkowanie, a to pozwolenie na budowę jest nieostateczne, tj. zostało skutecznie zakwestionowane odwołaniem Skarżącego i toczy się w jego sprawie postępowanie odwoławcze;

5) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 149 § 1, 2 i § 3 k.p.a. i w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wznowienia, w sytuacji gdy Skarżący powołuje się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co powinno samo w sobie uzasadniać wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania celem ustalenia, czy Skarżącemu faktycznie przysługuje przymiot strony;

6) art. 8 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej i "pozbawienie" Skarżącego będącego właścicielem działki sąsiadującej z terenem inwestycji, objętym pozwoleniem na użytkowanie, statusu strony w postępowaniu, pomimo, iż pozwolenie na budowę było i jest kwestionowane – w jego sprawie obecnie toczy się postępowanie odwoławcze, a Skarżący nie mógł brać udziału w tym postępowaniu z uwagi na pozbawienie go statusu strony.

W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

ŚWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne, a motywy zaskarżonej decyzji zostały wyczerpująco wyjaśnione w jej uzasadnieniu.

Uczestniczka postępowania, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, iż w pełni popiera stanowisko Organu odwoławczego i jego argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę i w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Podkreśliła, że pomimo trwającego postępowania odwoławczego w obrocie prawnym nadal skutecznie funkcjonuje pozwolenie na budowę, które poprzedzało pozwolenie na użytkowanie. Decyzji tej przysługuje domniemanie zgodności z prawem, a także w myśl art. 16 k.p.a. obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Organu pierwszej instancji Sąd doszedł do przekonania, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Podstawę do wydania postanowienia PINB, utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem, stanowiło ustalenie, że Skarżący w sposób oczywisty nie posiada interesu prawnego do żądania wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. W rozpoznawanej sprawie nie doszło bowiem do wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę będącego podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem organów nadzoru budowlanego z uwagi na brzmienie art. 59 ust. 7 p.b. oraz pozostawanie w obrocie prawnym pozwolenia na budowę jest oczywiste, że Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Natomiast Skarżący w skardze podkreślił, że pozwolenie na budowę jest nieostateczne bowiem zostało skutecznie zakwestionowane jego odwołaniem w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 16 lutego 2022 r. o sygn. akt II SA/Gl 1224/21. W tej sytuacji art. 59 ust. 7 p.b. powinien być wykładany rozszerzająco i krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie powinien zostać ustalony na zasadach ogólnych, tj. na podstawie art. 28 k.p.a. Skarżący zwrócił uwagę, że we wniosku o wznowienie postępowania powołał się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co powinno samo w sobie uzasadniać wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania celem ustalenia, czy Skarżącemu faktycznie przysługuje przymiot strony.

Należy zatem wskazać, że stosownie do art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony.

Interes prawny w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania zasadniczo ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. Przy czym krąg stron wznowionego postępowania nie zawsze pokrywa się z kręgiem stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Z podaniem o wznowienie postępowania może bowiem wystąpić nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, ale także strona, która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2000 r., I SA 334/99, opubl. w internetowej bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). W przypadku przywołania we wniosku o wznowienie postępowania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dla oceny legitymacji wnioskodawcy nie jest zatem wystarczające stwierdzenie, że nie brał on udziału w charakterze strony w postępowaniu zwykłym.

Status strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym jest determinowany – co do zasady – normami prawa materialnego, które decydują o istnieniu interesu prawnego konkretnej osoby w konkretnej sytuacji faktycznej w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść.

Postępowanie administracyjne, o którego wznowienie wystąpił Skarżący, dotyczyło udzielenia Uczestniczce postępowania pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 59 ust. 1 p.b. Oznacza to, że legitymację do żądania wznowienia postępowania, którego przedmiotem jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z art. 59 ust. 1 p.b., należy w pierwszej kolejności oceniać przez pryzmat art. 59 ust. 7 p.b.

Zgodnie z art. 59 ust. 7 p.b. stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. Co do zasady stroną postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, co wynika z językowego brzmienia art. 59 ust. 7 p.b. W orzecznictwie wyrażane jest jednak stanowisko, które Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela, że wynikająca z art. 59 ust. 7 p.b. norma prawna nie może zostać uznana jako reguła, wyłączająca uwzględnienie wartości, które podlegają szczególnej ochronie prawnej uzasadnionej i wyprowadzonej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Uzasadnia to oparcie wykładni art. 59 ust. 7 p.b. na wykładni nieograniczającej się wyłącznie do wykładni językowej, ale też uwzględniającej wykładnię systemową i wykładnię celowościową. Przyjęte ograniczenie podmiotowe z art. 59 ust. 7 p.b. należy zatem odnosić do spraw, w których nie jest kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę. W przypadkach kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 59 ust. 7 p.b. wymaga zastosowania wykładni rozszerzającej, wyprowadzając prawo do żądania weryfikacji nie tylko do inwestora, ale również tych, którzy wywodzą ingerencję decyzją o użytkowaniu w konkretny, aktualny interes prawny wywodzony z przepisów p.b. i innych ustaw, w tym ochrony prawa własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2014 r., II OSK 2998/12, opubl. w CBOSA). W związku z tym regulacja art. 59 ust. 7 p.b. nie ma zastosowania w szczególności w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania naprawczego w razie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też odstępstw od warunków pozwolenia na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 19 listopada 2010 r., II OSK 1201/09; 17 czerwca 2011 r., II OSK 1130/10; 11 lutego 2014 r. II OSK 2179/12; - opubl. w CBOSA).

Brzmienie art. 59 ust. 7 p.b. nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że stroną postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, będzie nie tylko inwestor. Mogą w oznaczonym stanie faktycznym wystąpić takie przypadki, w których w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Wynikające z art. 59 ust. 7 p.b. restrykcyjne zawężanie kręgu podmiotów na etapie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest zasadne wtedy, gdy mamy do czynienia ze zgodnym z prawem procesem budowlanym, to jest inwestor realizuje budowę na podstawie pozwolenia na budowę, oddaje obiekt do użytku, a pozwolenie na budowę nie jest skutecznie podważane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8 marca 2017 r., II OSK 1698/15; 27 września 2022 r., II OSK 2986/19 – opubl. w CBOSA).

W sytuacji odstąpienia w konkretnej sprawie od stosowania art. 59 ust. 7 p.b., organy winny interes prawny danego podmiotu ocenić w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek prawny.

Następnie należy zauważyć, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie powoduje automatycznie wszczęcia takiego postępowania. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje z datą wydania postanowienia o wznowieniu na podstawie art. 149 § 1 k.p.a.

Po złożeniu podania o wznowienie postępowania organ bada, czy zachowane są warunki formalne podania, czy wnioskujący dochował terminu do złożenia podania, a także ocenia dopuszczalność podmiotową i przedmiotową wznowienia postępowania.

Przepisy regulujące wznowienie postępowania administracyjnego zawierają odrębną regulację dotyczącą możliwości odmowy wznowienia postępowania. W art. 149 § 3 k.p.a. przewidziano bowiem, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia.

Przepisy k.p.a. nie formułują expressis verbis przesłanek odmowy wznowienia postępowania. W doktrynie i orzecznictwie wypracowano jednak katalog przyczyn niedopuszczalności wznowienia postępowania. Powodami wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania mogą być przyczyny podmiotowe lub przedmiotowe oraz uchybienie przez stronę ustawowemu terminowi określonemu w art. 148 § 1 i 2, art. 145a § 2 lub w art. 145b § 2 k.p.a., jeżeli nie ma podstaw do jego przywrócenia.

W przypadku, gdy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest - tak jak w rozpoznawanej sprawie - na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - to badanie interesu prawnego wnioskodawcy następuje - co do zasady - już po wznowieniu postępowania administracyjnego. Ustalenie, czy żądająca wznowienia postępowania jednostka ma interes prawny i czy została pozbawiona udziału w postępowaniu bez własnej winy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, z zapewnieniem jej udziału w tym postępowaniu.

W orzecznictwie oraz w doktrynie aktualnie wskazuje się, że w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z powodu przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest wykluczone ustalenie, że wnioskodawca w sposób oczywisty nie ma interesu prawnego, a co za tym idzie nie jest stroną. W tej sytuacji możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Jednakże wydanie na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na brak legitymacji procesowej wnioskodawcy uzasadnione jest jedynie w oczywistych przypadkach, a zatem, gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego można stwierdzić po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak interesu prawnego (por. wyrok NSA z 27 maja 2021 r., II GSK 1020/18, opubl. w CBOSA).

Wobec tego w razie zgłoszenia żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ może wydać postanowienie o odmowie wznowienia tylko gdy dojdzie do przekonania, że z żądaniem wznowienia występuje osoba, która nie powołuje się na istnienie własnego interesu prawnego lub gdy z samego podania o wznowienie wynika w oczywisty i niebudzący wątpliwości sposób, że wnoszący to podanie nie jest stroną. Taki przypadek zachodzi np. gdy podmiot wnoszący podanie nie powołuje się na własny interes prawny, lecz na potrzebę ochrony praworządności, interes społeczny lub niezadowolenie z działalności administracji publicznej, co do sposobu załatwienia określonej sprawy. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania możliwe jest w pewnych okolicznościach również wtedy, gdy z samego przedmiotu postępowania zakończonego ostateczną decyzją wynika bezsprzecznie, iż wnioskodawca nie mógł być jego stroną w ogóle (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 9 kwietnia 2013 r., II OSK 2379/11; 19 listopada 2020 r., I OSK 1118/20 – opubl. w CBOSA).

Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. z przyczyn podmiotowych powinna mieć zatem miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy po wstępnej analizie żądania o wznowienie postępowania nie ma wątpliwości co do tego, że strona nie ma legitymacji do wystąpienia z takim żądaniem.

W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, stanowisko organów obu instancji co do oczywistego braku interesu prawnego Skarżącego w żądaniu wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, nie jest prawidłowe.

PINB w postanowieniu z 8 grudnia 2023 r. ograniczył się do przytoczenia treści art. 59 ust. 7 p.b. i wskazania, że Skarżący nie będąc inwestorem nie jest stroną podstępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie. ŚWINB zaaprobował stanowisko Organu pierwszej instancji. Ponadto podkreślił, że w sprawie brak było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do legitymacji procesowej Skarżącego. Odstąpienie od stosowania art. 59 ust. 7 p.b. w danej sprawie jest bowiem dopuszczalne, gdy doszło do ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Taka sytuacja nie miała natomiast miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Zauważyć jednak należy, że odstąpienie od stosowania art. 59 ust. 7 p.b. na rzecz art. 28 k.p.a. nie dotyczy tylko przypadku, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległo pozwolenie na budowę. Jest to tylko jedna z sytuacji w której ww. przepis w zakresie stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie będzie miał zastosowania.

Regulacja art. 59 ust. 7 o.b. ma zastosowanie w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2010 r., II OSK 146/10, opubl. w CBOSA).

Nie można zatem, tak jak to uczyniły organu nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie, postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie opierać na stwierdzeniu, że podmiot żądający wznowienia postępowania w takiej sprawie nie jest inwestorem. Nie można też czynności wstępnych organu przed wydaniem postanowienia z art. 149 § 3 k.p.a. ograniczać do badania, czy decyzja o pozwoleniu na budowę funkcjonuje w obrocie prawnym.

Jak wynika z akt sprawy, wyrokiem z 16 lutego 2022 r. o sygn. akt II SA/Gl 1224/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z 16 lipca 2021 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania Skarżącego na decyzję o pozwoleniu na budowę z 23 listopada 2020 r. Skarga kasacyjna Uczestniczki postępowania od ww. wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2023 r. o sygn. akt II OSK 1535/22. Oznacza to, że Wojewoda zobowiązany jest ponownie rozpoznać złożone przez Skarżącego odwołanie, a pozwolenie na budowę na skutek ww. wyroków straciło przymiot ostateczności. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, czy do uchylenia decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze od pozwolenia na budowę (wskutek uzyskania prawomocności przez ww. wyrok WSA w Gliwicach z 16 lutego 2022 r.) doszło jeszcze w trakcie procesu budowlanego czy po jego zakończeniu. Jednakże już po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, a zatem po utracie przez pozwolenie na budowę waloru ostateczności, PINB decyzją z 20 października 2023 r. udzielił Uczestniczce postępowania pozwolenia na użytkowanie. Niewątpliwie zatem obiekt budowany oddano do użytku na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę.

Ponadto zauważyć należy, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę interes prawny Skarżącego nie był uwzględniony i tym samym rozpoznany, skoro Wojewoda błędnie przyjął, że Skarżącemu nie przysługiwał status strony tego postępowania. Zdaniem Sądu zrealizowanie obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w takim postępowaniu, w którym interes Skarżącego nie został prawidłowo rozpoznany, a następnie oddanie obiektu budowlanego do użytku na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę, uzasadnia odstąpienie od stosowania art. 57 ust. 9 p.b. w ramach trybu wznowienia postępowania w sprawie udzielonego pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Tym samym należy uznać, że organy nadzoru budowlanego dokonały błędniej wykładni art. 57 ust. 9 p.b., ograniczając się tylko do literalnego brzmienia tego przepisu, a pomijając stan faktyczny i prawny sprawy. Organy nadzoru budowlanego winny interes prawny Skarżącego ocenić w oparciu o przepis art. 28 k.p.a.

Wobec powyższego niedopuszczalne było orzeczenie na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. o odmowie wznowienia, na wniosek Skarżącego, postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznym pozwoleniem na użytkowanie z 20 października 2023 r. PINB powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i po wznowieniu postępowania zbadać interes prawny Skarżącego w świetle art. 28 k.p.a. Zarzuty skargi okazały się zatem zasadne.

Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego uwzględnią oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Po wznowieniu postępowania zbadają istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. po stronie Skarżącego, a następnie w zależności od wyników dokonanej w tym zakresie oceny, zakończą postępowanie stosowną decyzją administracyjną.

Wyjaśnić należy, iż przesądzenie na obecnym etapie sprawy kwestii posiadania przez Skarżącego interesu prawnego we wznowionym postępowaniu byłoby przedwczesne. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2013 r., II GSK 108/12, opubl. w CBOSA).

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z 134 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.). Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (200 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł).