Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2364/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art 138 par 2, art 136, art 7, 77 par 1, art 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 151 a par 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 18
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. S. i T. S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. nr [...],[...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], Minister Rozwoju (dalej jako "Minister/Organ") po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – uchylił decyzję Wojewody [...] (dalej jako Wojewoda/Organ I instancji") z [...] marca 2018 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

Decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] (dalej jako "zrid") udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi [...] P. – W., odcinek R. – K.". Decyzja objęła m.in. nieruchomość położoną w obrębie [...], gmina S., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] września 2016 r.

Wojewoda decyzją z [...] marca 2018 r. ustalił na rzecz J. i T. S. (dalej jako "Skarżący") odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności ww. nieruchomości oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji wskazał, że na potrzeby postępowania rzeczoznawca majątkowy D. B. w operacie szacunkowym z [...] października 2016 r. dokonał wyceny nieruchomości na [...] zł, w tym wartość gruntu na [...] zł, zaś wartość odtworzeniową części składowych nieruchomości na [...] zł. Przy piśmie z [...] kwietnia 2017 r. Skarżący przedłożyli Wojewodzie opinię nr [...] Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we [...] z [...] marca 2017 r., z której wynika, że operat ten nie może być wykorzystywany w celu do jakiego został sporządzony, jednak będzie możliwe uznanie go za prawidłowy, po dokonaniu poprawek w zakresie przedstawionych przez Komisję zastrzeżeń. Po uwzględnieniu zastrzeżeń wynikających z tej opinii, rzeczoznawca majątkowy D. B. przedłożył operat szacunkowy z [...] maja 2017 r., w którym wartość rynkową nieruchomości określił na łączną kwotę [...] zł, w tym wartość gruntu na [...] zł, a wartość odtworzeniową części składowych nieruchomości na [...] zł. Skarżący wnieśli również o ustalenie odszkodowania w oparciu o przedłożony przez nich operat szacunkowy z [...] stycznia 2017 r. sporządzony przez M. W., zaś w dniu [...] listopada 2017 r. nadesłali negatywne opinie Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w W. w sprawie oceny prawidłowości operatów szacunkowych autorstwa D. B. (sprawy nr: [...] i [...] z [...] października 2017 r.) oraz pozytywne opinie Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w W. w sprawie oceny prawidłowości operatów szacunkowych autorstwa M. W. (sprawy nr: [...] z [...] sierpnia 2017 r., [...] i [...] z [...] października 2017 r.).

Następnie Wojewoda wskazał, że D. B. określił wartość rynkową gruntu według aktualnego sposobu użytkowania i dokonał analizy 14 transakcji gruntami przeznaczonymi pod tereny komunikacyjne z powiatu [...] oraz rynku regionalnego, obejmującego obszar województwa [...], przeprowadzonych w okresie powyżej 2 lat poprzedzających wycenę, uzasadniając to okolicznością, że w rozszerzonym okresie czasowym nie zaobserwowano wyraźnej zależności wysokości cen od upływu czasu. Za czynniki mające największy wpływ na wartość nieruchomości uznał lokalizację, przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych oraz stopień zurbanizowania najbliższego sąsiedztwa i znaczenie (rangę) drogi. Przy wycenie zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, zaś wyceny nasadzeń roślinnych dokonano w oparciu o dane publikowane w źródłach fachowych.

Organ I instancji zauważył jednak, że Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w W. w opinii z [...] października 2017 r. w sprawie oceny prawidłowości innych operatów szacunkowych autorstwa tego biegłego stwierdziła, że analogiczny do niniejszego operat nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Operat ten opierał się na identycznej bazie transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównań i dotyczył bliźniaczo podobnych działek. Zgodnie z tą opinią w operacie znajdują się błędy stanowiące odstępstwo od przepisów, m.in. w zakresie definicji nieruchomości podobnej oraz określenia cechy nieruchomości wycenianej, które mają wpływ na końcowy wynik wyceny. Komisja krytycznie odniosła się również do przyjęcia do porównania transakcji sprzedaży nieruchomości drogowej z ceną 50 zł/m2, która istotnie odbiega od pozostałych i stanowi element rzutujący na ostateczną wartość wycenianej nieruchomości. Wojewoda postanowił zatem uwzględnić stanowisko Komisji Arbitrażowej.

Oceniając natomiast operat M. W. z [...] stycznia 2017 r., do którego dołączono klauzulę z [...] stycznia 2018 r. o potwierdzeniu jego aktualności, Wojewoda stwierdził, że wartość nieruchomości określono według stanu z dnia wydania zrid i według jej wartości rynkowej na łączną kwotę [...] zł, w tym wartość gruntu – [...] zł, wartość nasadzeń roślinnych - [...] zł, wartość zasiewów jednorocznych - [...] zł. Dokonując wyceny biegły stwierdził, że na rynku lokalnym nie ma wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do wycenianej, w związku z czym, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"), wyceny dokonał na podstawie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych i danych z rynku lokalnego. Do analizy przyjął 4 transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną, składy i magazyny w okresie ostatnich 3 lat z terenu powiatu [...]. Za czynniki mające największy wpływ na wartość nieruchomości uznał położenie, lokalizację i dojazd, sąsiedztwo, możliwości inwestycyjne, stopień uzbrojenia technicznego oraz powierzchnię gruntu. Przy wycenie zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wyceny wartości upraw rolnych dokonano na podstawie kalkulacji [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego. W ocenie Wojewody, operat ten sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami zawodowymi, nie zawiera też żadnych niejasności ani pomyłek. Operat taki w analogicznej sprawie dotyczącej działek sąsiednich, sporządzony według tej samej metodologii, był przedmiotem badania przez Komisję Arbitrażową Warszawskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, która uznała, że może on być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony. W związku z tym Wojewoda uznał za udowodnione, że wartość przedmiotowej nieruchomości wynosi [...] zł.

Organ I instancji wskazał również, że z akt wynika, że oświadczenie Skarżących o wydaniu nieruchomości wpłynęło do inwestora [...] maja 2016 r., a więc z zachowaniem terminu wynikającego z art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm., dalej jako "specustawa drogowa"), stąd odszkodowanie zwiększono o 5%, tj. kwotę [...] zł.

W tym stanie rzeczy Wojewoda ustalił odszkodowanie na rzecz Skarżących na łączną kwotę [...] zł.

W odwołaniu od ww. decyzji Organu I instancji, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako "GDDKiA") zarzucił Wojewodzie naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia, przez dokonanie błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że wartość rynkową nieruchomości, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, z pominięciem reguły, która w pierwszej kolejności powinna zostać zastosowana, tj. określenia wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W ocenie GDDKiA, operat M. W. nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, bowiem biegły błędnie uznał, że skoro na rynku lokalnym brak jest transakcji nieruchomościami drogowymi, to zasadnym jest dokonanie wyceny w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, bez dodatkowej analizy rynku regionalnego. Powyższe doprowadziło, zdaniem GDDKiA, do zawyżenia ustalonego odszkodowania.

GDDKiA zarzuciła również naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a. W ocenie odwołującego się, Organ I Instancji w uzasadnieniu decyzji powołał się bowiem jedynie na wynik opinii Komisji Arbitrażowej, która w analogicznych sprawach pozytywnie oceniała opracowanie autorstwa ww. biegłego. Nie wykazał natomiast, dlaczego odmówił wiarygodności operatowi D. B. oraz nie dokonał jego oceny. GDDKiA podniosła przy tym, że operat szacunkowy z [...] maja 2017 r. sporządzony został natomiast z uwzględnieniem zastrzeżeń wynikających z opinii z [...] marca 2017 r., a zatem Wojewoda winien wskazać wszystkie okoliczności prawne i faktyczne, którymi kierował się dokonując rozstrzygnięcia.

Po rozpatrzeniu odwołania GDDKiA, decyzją z [...] września 2020 r., Minister uchylił decyzję Wojewody z [...] marca 2018 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wskazał, że po uwzględnieniu zastrzeżeń wynikających z opinii Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we [...], D. B. złożył operat szacunkowy z [...] maja 2017 r., w którym wskazał, że nieruchomość na dzień wydania zrid była niezabudowana, użytkowana rolniczo (uprawa [...] i [...]), bez zadrzewień i zakrzewień (jedynie przy granicy z drogą krajowa były dwa drzewa [...]). Nieruchomość położona jest w strefie niezabudowanej w odległości 2 km na zachód od granicy miasta L. oraz 4 km na południe od miejscowości S. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowią grunty użytkowane rolniczo oraz w odległości około 400 m zakład produkcji rolnej. Dojazd do działki odbywał się drogą krajową nr [...]. Na działce nie zlokalizowano urządzeń infrastruktury. Biegły ustalił ponadto, że na dzień wydania zrid, wyceniana nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z [...] kwietnia 2014 r. ze zm., nieruchomość z której wydzielono przedmiot wyceny położona była w części (działki nr [...]) na terenie przeznaczonym pod tereny komunikacji samochodowej (planowany przebieg drogi ekspresowej [...] wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe), a w pozostałej części (poza zasięgiem inwestycji – działka nr [...]) na terenie obiektów usługowo-produkcyjnych. Powyższe ustalenia, jak również analiza rynku nieruchomości gruntowych nabywanych pod drogi, pozwoliły na zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Ze względu na brak transakcji nieruchomościami porównywalnymi z nieruchomością wycenianą (grunt ze składnikami roślinnymi) niemożliwe było ustalenie jej wartości rynkowej, a zatem określono jej wartość odtworzeniową, tj. oddzielnie oszacowano grunt i części składowe. Wartość prawa własności gruntu biegły wycenił przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej, tworząc zbiór cen transakcyjnych, składający się z 14 podobnych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod inwestycje drogowe, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie 3 lat poprzedzających wycenę na obszarze rynku lokalnego (powiat [...]), jak i regionalnego (obszar województwa [...]). Biorąc pod uwagę atrybuty mające wpływ na wartość nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod komunikację, biegły określił wartość gruntu na poziomie 34,23 zł/m2, czyli na kwotę [...] zł, wartość składników roślinnych i zadrzewnień na 305,00 zł, co dało łączną wartość nieruchomości w kwocie [...] zł.

Odnosząc się z kolei do przedstawionego przez Skarżących operatu szacunkowego sporządzonego przez M. W. [...] stycznia 2017 r., Minister wskazał, że w opracowaniu tym ustalono taki sam jak wyżej sposób użytkowania nieruchomości i jego przeznaczenie w studium. Autor operatu wskazał, że wartość prawa własności gruntu wycenił przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami, dokonując, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, analizy rynku nieruchomości nabywanych na cele komunikacyjne, w wyniku której stwierdził, że na rynku lokalnym (powiat [...]), brak jest nieruchomości przeznaczonych pod drogi spełniających kryterium podobieństwa. Powyższe skłoniło go do przeprowadzenia wyceny w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną. Dla potrzeb wyceny utworzono zbiór cen transakcyjnych dotyczący nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie od 2013 r. do 2016 r. na obszarze powiatu [...]. Po uwzględnieniu atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod komunikację oraz odrzuceniu transakcji skrajnych oraz transakcji, które budziły wątpliwości w zakresie ich rynkowego charakteru, do porównań przyjęto 4 transakcje. Cena średnia za 1 m2, po skorygowaniu współczynnikami kwotowymi, określona została na 87,33 zł. Zatem wartość rynkową nieruchomości oszacowano na kwotę [...] zł, zaś wartość nasadzeń roślinnych na 400,00 zł. Łączna wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę [...] zł.

Minister zauważył także, że w toku postępowania przed Organem I instancji Skarżący przedłożyli również opinie Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z [...] sierpnia 2017 r. i [...] października 2017 r. pozytywnie oceniające operaty szacunkowe autorstwa M. W. dokonane na zlecenie Skarżących, w zakresie oszacowania nieruchomości stanowiących działki nr [...], nr [...] i nr [...].

Zdaniem Ministra, operat z [...] stycznia 2017 r. sporządzony został jednak z naruszeniem przepisów prawa, co powoduje, że nie jest możliwe jego wykorzystanie do ustalenia odszkodowania. Jak wynika bowiem z § 36 ust. 4 rozporządzenia rzeczoznawca wyceniając nieruchomość, która w dacie przejęcia była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinien najpierw dokonać szczegółowej analizy rynku transakcji drogowych, a dopiero w sytuacji ich braku wycenić ją przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Biegły prowadząc swe ustalenia i dochodząc do przekonania, że na rynku powiatu [...] brakuje transakcji istotnych dla dokonywanej oceny, winien był przeanalizować umowy zawierane na rynku powiatów ościennych, a gdy ten zabieg nie przyniósłby efektów, powinien w myśl § 36 ust. 4 w zw. z ust. 2 rozporządzenia, przejść do analizy transakcji zawieranych na obszarze województwa. Rzeczoznawca zaniechał jednak tej analizy, przyjmując do wyceny rynek gruntów przeznaczonych pod usługi. Uznając ten operat za prawidłowy, Wojewoda naruszył zatem § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w rezultacie także art. 7, art. 77 k.p.a.

Minister wskazał także uwagę na to, że w omawianym operacie szacunkowym z [...] stycznia 2017 r., brak jest opisu nieruchomości porównawczych. Biegły zamieścił jedynie fotografie, które nie przedstawiają informacji o cechach nieruchomości podobnych. Brak takiej charakterystyki uniemożliwia zbadanie, zdaniem Ministra, czy faktycznie przyjęte nieruchomości stanowią nieruchomości podobne oraz jakie posiadają gradacje cech rynkowych wpływających na wartość szacownej nieruchomości. W świetle powyższego nie można również dokonać analizy w zakresie poprawności przyjętych współczynników kwotowych, za pomocą których biegły skorygował różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami porównawczymi.

Wątpliwości Ministra budzi również przyjęcie przeznaczenia przeważającego wśród nieruchomości przyległych jako usługowe. Biegły powyższe twierdzenie oparł jedynie na przeznaczeniu działki nr [...], która w jego ocenie, jest działką o najdłużej granicy i największej powierzchni, bezpośrednio przylegającą do działki wycenianej. Jak wynika natomiast z materiału dowodowego, działka ta nie stanowiła nieruchomości przylegającej na najdłuższym odcinku do działki wycenianej. Za grunty przyległe należy rozumieć wszystkie grunty mające granicę styczną z nieruchomością wycenianą. W niniejszej sprawie nieruchomości przyległe stanowią m.in. dz. nr [...] i nr [...], jak i droga krajowa nr [...].

Podsumowując Minister stwierdził, że wskazane uchybienia mogą mieć wpływ na wartość wycenianej nieruchomości, czyniąc tym samym operat szacunkowy M. W. niespójnym i mało wiarygodnym, a zatem nie mogącym stanowić dowodu w sprawie.

Minister zarzucił również Wojewodzie, że w sposób lakoniczny stwierdził poprawność opracowania z [...] stycznia 2017 r., nie dokonując jego analizy pod kątem poprawności charakterystyki nieruchomości podobnych, czy też sposobu wyliczeń. W tej kwestii całkowicie oparł swoje rozstrzygnięcie na opinii sporządzonej przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. W ocenie Ministra stanowi to uchybienie, gdyż fakt, że organ nie powinien wkraczać w merytoryczne szczegóły opinii rzeczoznawcy majątkowego, nie zwalnia go z obowiązku rzetelnej i wnikliwej oceny operatu szacunkowego pod kątem obowiązujących przepisów w tym zastosowanego podejścia i metody. Wojewoda pominął również obowiązek dokonania szczegółowej oceny dowodu, jakim był poprawiony przez D. B. operat z [...] maja 2017 r. Minister zauważył, że choć opinia Komisji Arbitrażowej Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych sporządzona dla konkretnego operatu szacunkowego M. W. mogła stanowić dodatkowy dowód w rozpatrywanej sprawie i Wojewoda miał prawo posiłkować się twierdzeniami w niej przedstawionymi, to jednak ewentualne uwzględnienie ww. opinii powinno zostać dokonane dopiero po analizie całokształtu zebranego materiału dowodowego, w tym po szczegółowej ocenie obu znajdujących się w aktach operatów. Jest to o tyle istotne, że w ocenie Ministra, operat autorstwa D. B., uwzględniający zastrzeżenia Komisji, może stanowić dowód w postępowaniu z zakresu ustalenia odszkodowania. Powyższe stanowisko jest wynikiem wnikliwej jego analizy. Zdaniem Ministra, biegły prawidłowo przyjął bowiem istotne dla procesu wyceny daty, jak i dokonał opisu wycenianej nieruchomości, prawidłowo ustalił przeznaczenie przedmiotu wyceny i zastosował § 36 ust. 4 rozporządzenia, dokonując analizy rynku lokalnego, a następnie regionalnego nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Skoro zatem biegły dokonał uzupełnienia i przedłożył operat zamienny to niezrozumiałym jest pominięcie tego dowodu w toku postępowania prowadzonego przez Organem I instancji. Skoro zatem operat ten mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania, Minister zwrócił się do biegłego o potwierdzenie jego aktualności. Pismem z [...] grudnia 2018 r. rzeczoznawca majątkowy poinformował jednak, że nie potwierdza aktualności operatu, co powoduje konieczność zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.

Minister wskazał zatem, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Organ I instancji zobligowany będzie do ponownego zlecenia operatu szacunkowego o wartości przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu powyższych uwag.

Pismem z [...] października 2020 r. Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od powyższej decyzji Ministra z [...] września 2020 r., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucili naruszenie następujących przepisów prawa:

1) naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako "u.g.n.") i § 36 ust. 4 rozporządzenia, przez wadliwą wykładnię prowadzącą do uznania, że organ nie może ustalić odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na realizację inwestycji drogowej, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, w sytuacji braku istnienia na rynku lokalnym wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że operat szacunkowy rzeczoznawcy M. W. z [...] stycznia 2017 r. sporządzony został z naruszeniem przepisów i nie stanowi dowodu wyjaśniającego stan faktyczny w stopniu wymaganym dla wydania przez organ odwoławczy decyzji administracyjnej merytorycznie rozstrzygającej sprawę, gdy tymczasem: (1) dowód ten został przeprowadzony zgodnie z przepisami i wyjaśnia stan faktyczny tak, że nie istnieje dalszy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik, jak również (2) decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - a co za tym idzie nie zaistniały w sprawie przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.;

2) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 in principio u.g.n. poprzez nieuprawnione, w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, podważenie przez Ministra wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, uzewnętrznionych w przygotowanym przez niego operacie szacunkowym i pominięcie materialnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a w konsekwencji zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. bez wykazania naruszenia przepisów postępowania oraz braków postępowania wyjaśniającego, uniemożliwiających merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy, przy jednoczesnym wskazaniu jako prawidłowego operatu szacunkowego D. B. z [...] maja 2017 r., w sytuacji gdy operaty tego rzeczoznawcy wydane w analogicznych sprawach dotyczących skarżących, zostały negatywnie ocenione przez wskazaną w art. 157 ust. 1 u.g.n. organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych;

3) naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z pominięciem odpowiedzi pełnomocnika skarżących z [...] października 2018 r. na odwołanie, o czym świadczy brak wskazania tej odpowiedzi w uzasadnieniu decyzji oraz nieustosunkowanie się do zawartej w niej argumentacji prawnej, mimo że odnosi się ona do kluczowych, spornych zagadnień związanych z oceną materiału dowodowego, zaś jej pominięcie godzi w zaufanie stron do władzy publicznej, w ich prawo do czynnego udziału w sprawie oraz w zasadę przekonywania, świadcząc o jednostronnym sformułowaniu decyzji i jej uzasadnienia, bez dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej, jak wymaga tego art. 107 § 3 k.p.a.;

4) naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, przez przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sposób prowadzący do utraty zaufania jego uczestników do władzy publicznej, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z uwagi na pozorne naruszenie przepisów postępowania i brak niezbędnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy dowodów, zaś w rzeczywistości w celu przewleczenia jej ostatecznego załatwienia, a zatem w celu godzącym w konstytucyjne i konwencyjne prawa skarżących, zwłaszcza w prawo do słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), co prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja jest przejawem nadużycia prawa.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący przywołali argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność sprzeciwu.

Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Według art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli w razie wniesienia sprzeciwu jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej).

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji Ministra jest art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to ewentualne braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym przed organem drugiej instancji nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dotyczącym omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola w powyżej określonych granicach wykazała, że decyzja Ministra z [...] września 2020 r. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie uchylenie decyzji Organu I instancji nastąpiło bowiem z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Na wstępie wskazać należy, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody stanowił art. 18 specustawy drogowej oraz stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 4a tej ustawy, przepisy u.g.n. Artykuł 18 ust. 1 specustawy stanowi, że wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Wartością tą z kolej jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Szczegółowe unormowania regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte (wywłaszczone) pod inwestycje drogowe zawarte zostały w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stosownie natomiast do art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Przepis art. 156 ust. 4 stanowi z kolei, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 tego przepisu, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.

Zgodnie natomiast z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, "przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji". Stosownie do § 36 ust. 2 rozporządzenia w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W ustępie 3 § 36 rozporządzenia unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości, w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie natomiast z ust. 4 § 36 rozporządzenia "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio".

W realiach niniejszej sprawy, na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość sporządzone zostały dwa operaty szacunkowe. Pierwszy z nich na zlecenie Wojewody (operat szacunkowy autorstwa D. B. z [...] maja 2017 r.), drugi zaś na zlecenie Skarżących - autorstwa M. W. z [...] stycznia 2017 r. Ostatecznie Organ I instancji odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalił na podstawie operatu szacunkowego M. W. z [...] stycznia 2017 r., wskazując, że operat o podobnej treści, w analogicznej sprawie dotyczącej działek sąsiednich, sporządzony według tej samej metodologii, był przedmiotem badania przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Oceniany operat opierał się na identycznej bazie transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównań i dotyczył bliźniaczo podobnych działek. Spełniał zatem te same kryteria, które podlegały weryfikacji oraz ocenie. Komisja w swojej opinii uznała natomiast, że operat ten może być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony. W związku z powyższym Wojewoda uznał za udowodnione, że wartość przedmiotowej nieruchomości wynosi [...] zł. W obszernym uzasadnieniu decyzji Organu I instancji nie sposób jednak doszukać się oceny tego operatu pod kątem prawidłowości zastosowania przez biegłego przepisów obowiązującego prawa, w tym powołanego wcześniej § 36 ust. 4 rozporządzenia. Mając natomiast na uwadze treść tego przepisu, wskazać należy, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową (a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem przedmiotowa działka w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Rady Gminy S. z [...] kwietnia 2014 r. ze zm. położona była na terenie przeznaczonym pod planowany przebieg drogi ekspresowej [...] wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe), wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/13; z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15; z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1816/13; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z operatu autorstwa M. W., rzeczoznawca majątkowy po przeprowadzeniu analizy rynku nieruchomości nabywanych na cele komunikacyjne stwierdził, że na rynku lokalnym, obejmującym obszar powiatu [...], brak jest nieruchomości przeznaczonych pod drogi spełniających kryterium podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej. Powyższe skłoniło biegłego do przeprowadzenia wyceny w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną. Dla potrzeb wyceny utworzył zbiór cen transakcyjnych dotyczący nieruchomości gruntowych niezabudowanych o podobnym przeznaczeniu, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie trzech lat na obszarze powiatu [...] i na tej podstawie dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości. Należy jednak mieć na uwadze, że choć użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę, to jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, zaś "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 701/11; z 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1460/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze przyjmuje się również, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Skoro odszkodowanie winno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, to kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1642/11; z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, biegły winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi tego typu nieruchomości nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego (wojewódzkiego).

W niniejszej sprawie biegły M. W., określając wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...] P. – W., wobec stwierdzenia braku wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym, zaniechał zbadania rynku regionalnego i przyjął przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, czym uchybił wskazanym wyżej przepisom rozporządzenia. Biegły w sposób sprzeczny z treścią § 36 ust. 4 w związku z § 36 ust. 2 rozporządzenia, odstąpił od ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w oparciu o analizę rynku nieruchomościami drogowymi, co ma ten skutek, że sporządzony przez niego operat nie mógł być uznany za miarodajny dowód w sprawie, o którym mowa w art. 130 ust. 2 u.g.n.

Powyższe ustalenie wykluczało zatem możliwość podejmowania na jego podstawie decyzji odszkodowawczej, na co słusznie zwrócił uwagę Minister. Prawidłowo zatem Organ podniósł zarzut wadliwej weryfikacji tego dowodu przez Wojewodę i naruszenia tym samym przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z § 36 ust. 4, w związku z § 36 ust. 2 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze za niezasadne Sąd uznał podniesione w sprzeciwie zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej , art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia; w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n., jak również w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 21, art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zarzuty nr 1, 2 oraz 4 sprzeciwu). Skoro bowiem Organ dostrzegł powyższe uchybienia w operacie szacunkowym autorstwa M. W. z [...] stycznia 2017 r., a nie istniała możliwość potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego autorstwa D. B. z [...] maja 2017 r. (pismem z [...] grudnia 2018 r. biegły ten poinformował, że od [...] maja 2017 r. do dnia dzisiejszego wystąpiły zmiany czynników wpływających na określoną wartość nieruchomości, a tym samym potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego nie jest możliwe), który to Organ uznał za sporządzony zgodnie z przepisami, konieczne było uchylenie decyzji Wojewody z [...] marca 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji, ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co leży w gestii Organu I instancji. Wyjaśnić należy bowiem, że w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość, choć opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 k.p.a., to jednak ponowne przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, Organowi nie można zarzucić także naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 6, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. (zarzut nr 3 sprzeciwu) poprzez wydanie decyzji z pominięciem odpowiedzi pełnomocnika skarżących na złożone odwołanie. Jak wynika bowiem z obszernego uzasadnienia decyzji Organu, choć pismo to faktycznie nie zostało w niej zacytowane, to jednak Minister odniósł się do poruszanych w nim kwestii, szczegółowo opisując, dlaczego uznał za zasadny zarzut odwołującego się dotyczący naruszenia w niniejszej sprawie § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w konsekwencji za nieprawidłowy przedłożony przez Skarżących operat szacunkowy z [...] stycznia 2017 r.

Końcowo Sąd zwraca uwagę, że w analogicznych sprawach dotyczących innych działek stanowiących własność Skarżących i przeznaczonych pod realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi [...] P. – W., odcinek R. – K.", Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił stanowisko zbieżne ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1541/19; oraz 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 216/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.