Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 307/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar Asesor WSA Anna Kuczyńska – Szczytkowska po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 13 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi V. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy I. stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdził, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1800 (tysiąc osiemset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

V. S. (dalej: strona skarżąca) wniósł 20 lipca 2023 r. (data wpływu do organu) skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, złożonego 19 stycznia 2022 r.

Strona skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł; 4) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych; 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną.

Specyfika postępowania w sprawie skargi na bezczynność i przewlekłość w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., polega na tym, że przedmiotem kontroli nie jest akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Skarga na bezczynność lub przewlekłość ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Podstawę procesową działania Wojewody w sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Oceniając powyższe działanie organu należy wyjaśnić definicję pojęcia bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym, która jest uregulowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Powyższa definicja potwierdza, że obecnie "bezczynność" sprowadza się do badania kwestii ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Wskazać następnie należy, że 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: ustawa nowelizująca). Na jej mocy ustawodawca wprowadził nowe terminy załatwienia sprawy – odmienne od tych wynikających z przepisów k.p.a. Przepis art. 1 pkt 13 ustawy nowelizującej dodał do ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.) art. 112a ust. 1 gdzie przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym w myśl art. 112a ust. 2 znowelizowanej ustawy o cudzoziemcach termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę; termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

A zatem na mocy ustawy nowelizującej nie tylko wprowadzono nowe terminy załatwienia sprawy lecz również terminy te odniesiono do wskazanych w przepisie zdarzeń. Jednocześnie ustawodawca nie wprowadził wyjątku od regulacji kodeksowej, że wszczęcie postępowania administracyjnego następuje – zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. - z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 7 grudnia 2022 r., III SAB/Wr 846/22).

W niniejszej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy strona skarżąca złożyła 19 stycznia 2022 r. Oznacza to zatem, że do wejścia w życie ustawy nowelizującej 29 stycznia 2022 r. nie można było organowi przypisać bezczynności. Stąd oceny bezczynności organu należało dokonać z uwzględnieniem przepisów w brzmieniu nadanym omawianą wcześniej nowelizacją. Sąd zauważa przy tym, że art. 112a ustawy o cudzoziemcach nie określa, w jakim terminie, organ powinien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz przedłożenia dokumentów niezbędnych do prawidłowego załatwienia sprawy. Nie oznacza to jednak, że organ w tym zakresie nie jest związany żadnym terminem. Art. 112a ustawy o cudzoziemcach nie wyłącza zastosowania ogólnych regulacji kodeksowych, w tym wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. zasady szybkości postępowania, jak również wynikającego z art. 35 § 1 k.p.a. obowiązku organu załatwiania spraw przez organ administracji publicznej bez zbędnej zwłoki, mającej w istocie walor ogólnej zasady postępowania i w tym sensie powiązanym z obowiązkiem niezwłocznego załatwienia sprawy (art. 35 § 2 k.p.a.). Niezmienione pozostały zasady, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomiczność podejmowanych działań. Działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. W ocenie Sądu złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy obligowało zatem organ do jego niezwłocznej weryfikacji, ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane i jakie dokumenty w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy i stosownie do okoliczności podjęcia odpowiednich czynności (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z 7 grudnia 2022 r., SAB/Wr 845/22, wyrok WSA w Łodzi z 21 grudnia 2022 r., III SAB/Łd 129/22). Podkreślić należy, że weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie, a więc bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności (por. Anna Golęba, (w:) Knysiak-Molczyk Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2015). W konsekwencji pomimo wyznaczenia przez art. 112a ustawy o cudzoziemcach szczególnego terminu rozpoznania sprawy, który biegnie od daty złożenia formalnie poprawnego wniosku organ administracji nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 16 lutego 2023 r., IV SAB/Wr 1018/22).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że bez wątpienia mamy w niej do czynienia z bezczynnością organu, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Z materiału tego wynika, że strona skarżąca w dniu 19 stycznia 2022 r. złożyła osobiście wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i wykonywanie pracy. Z kolei pismem z dnia 21 listopada 2022 r. strona skarżąca wniosła ponaglenie.

Następnie dopiero po tym – czyli rok po złożeniu wniosku - organ pismem z 23 stycznia 2023 r. organ zwrócił się do odpowiednich służb o udzielenie informacji o stronie skarżącej a także w tym samym dniu wezwał stronę skarżącą o uzupełnienie braków wniosku. Pismem z dnia 18 lipca 2023 r. (data wpływu do organu – 20 lipca 2023 r.) wniosła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego.

Przenosząc powyższe rozważania na stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzenia sprawy. Sprawa skarżącego nie została bowiem zakończona w przepisanych prawem terminach.

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, Sąd uznał, że bezczynność organu administracji ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że z rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach powinno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. To, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, nie budzi żadnych wątpliwości.

Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Podkreślić nadto należy, że tłumaczenia te są powtarzane przez organ od kilku lat i nie widać wyraźnych oznak poprawy opisywanej sytuacji.

Do dnia wydania wyroku nie wpłynął do Sądu akt potwierdzający załatwienie sprawy z wniosku strony skarżącej, dlatego Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1800 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

W ocenie Sądu, zasądzona kwota ma charakter uznaniowy, a jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu, co się tyczy zmiany dotychczasowego sposobu postępowania, jaki organ dotychczas prezentował w przedmiotowym zakresie. Wskazać należy, że przy ustalaniu okresu bezczynności i/lub przewlekłości postępowania dla potrzeb określenia odpowiedniej sumy pieniężnej, Sąd bierze pod uwagę w szczególności stopień skomplikowania sprawy, okres zwłoki, który w niniejszej sprawie wynosi sześć miesięcy licząc do dnia przekazania skargi oraz postawę organu wobec strony postępowania.

Przyznając stronie skarżącej ww. sumę pieniężną należy zwrócić uwagę również na kolejną wartość jaką jest godność człowieka. Bezczynność organu czy przewlekłość postępowania o charakterze sankcyjnym, które stygmatyzuje stronę, może rodzić konsekwencje nie dające się pogodzić z zasadą wyrażoną w art. 30 Konstytucji RP. Dostrzec należy zatem trudności, z jakimi trzeba się zmagać, nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Te okoliczności muszą być dla cudzoziemca przedmiotem stresu, spowodowanego koniecznością konfrontowania się w obcym państwie z jego nie działającą prawidłowo administracją oraz przedłużającym się stanem niepewności prawnej.

Sąd przyznając stronie sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a stwierdził, że jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu i/lub przewlekłym prowadzeniem postępowania są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność i/lub przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 442/18).

Jednocześnie należy nadmienić, że żądanie zasądzenia wyższej sumy pieniężnej uznano za zbyt wygórowane. Ponadto zasądzona kwota - w ocenie Sądu – nie przekracza granic uznania.

Wreszcie wydając orzeczenie w tej sprawie Sąd podkreśla, że nie ma podstaw do stosowania przepisów art. 100c - 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm., dalej jako: u.p.o.u., ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy) w myśl którego zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Wyjaśniając przedstawione stanowisko przypomnieć należy, że ustawa ta weszła w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r., z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., a z art. 1 ust. 1 wynika jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta, zgodnie z art. 1 ust. 3 określa również:

1. szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2. pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy;

3. utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy;

4. niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny;

5. szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

6. niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy;

7. szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie;

8. szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1;

9. szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

10. szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych.

Z cytowanego przepisu wynika wprost, że tylko status cudzoziemca (Ukraińca) oznacza otrzymanie ochrony tymczasowej w Polsce, co jest wynikiem realizacji przez polskiego ustawodawcę decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkujące wprowadzeniem tymczasowej ochrony.

Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy udziela ex lege szczególnych uprawnień dotyczących m.in. legalnego czasowego pobytu oraz prawa do wykonywania pracy cudzoziemcom określonym w art. 1, wyłączając tym samym konieczność wydawania w ich sprawach powołanych wyżej zezwoleń. Innymi słowy ustawa ta wprowadziła uproszczone zasady zalegalizowania pobytu tylko dla podmiotów wymienionym w art. 1 na terytorium Polski i otworzyła tylko im czasowo drogę do polskiego rynku pracy na uprzywilejowanych zasadach. W konsekwencji brak działania Wojewody w sprawie osób objętych tą ustawą nie stanowi nadmiernej uciążliwości dla tej kategorii cudzoziemców. Natomiast stosowanie uregulowanej w art. 100c ust. 1 u.p.o.u. instytucji wstrzymania biegu terminów do spraw zezwoleń dotyczących pozostałych cudzoziemców, stałoby w sprzeczności z wymaganiami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Nie zostali oni bowiem zwolnieni z obowiązku uzyskania zezwolenia na pobyt stały ani czasowy, tak więc nie sposób stwierdzić, jakie ratio legis miałoby w tym przypadku przemawiać za zwolnieniem organów z obowiązku terminowego rozpatrywania ich wniosków.

W konsekwencji powyższa ustawa i jej przepisy, w tym art. 100c i art. 100d u.p.o.u., które ograniczają przysługujące każdemu w państwie demokratycznym fundamentalne prawo do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki, muszą dotyczyć tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Podkreślenia wymaga, że ograniczenie prawa do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki powinno być akceptowalne jedynie w przypadku wystąpienia uzasadnionych okoliczności usprawiedliwiających takie ograniczenie (zasada proporcjonalności). Wykładnia powołanych przepisów u.p.o.u. powinna ten kontekst uwzględniać. W przypadku obywateli Ukrainy takie usprawiedliwione okoliczności występują, albowiem w ramach u.p.o.u. otrzymują oni prawo czasowego pobytu ex lege (jak również prawo do pracy), natomiast w przypadku pozostałych cudzoziemców, ustawa pomocowa takich nadzwyczajnych uprawnień nie wprowadza. Odmienna interpretacja powyższej regulacji prowadziłaby do nieuzasadnionego zróżnicowania pozycji cudzoziemców pragnących zalegalizować swój pobyt w Polsce. Z jednej strony na obywateli Ukrainy, których pobyt jest legalny na uprzywilejowanych warunkach, z drugiej strony pozostałych cudzoziemców, którzy pozbawieni by zostali ochrony wynikające z Konstytucji oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Cudzoziemcy ci nie mieliby możliwości skorzystania z instytucji mających przełamać bezczynność lub przewlekłość postępowania przez czas, który ustawodawca konsekwentnie wydłuża. Taka interpretacja ww. regulacji czyniłaby iluzoryczną efektywność środków ochrony interesów strony w postępowaniu administracyjnym, a także prawo dobrej administracji. Za przyjętą przez Sąd interpretacją przemawia również art. 30 Konstytucji RP zgodnie, z którym przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zatem godność jest chroniona przez Konstytucję RP jako wartość najwyższa i przynależna każdemu człowiekowi. Proceduralnym wyrazem godności jest prawo do rzetelnego procesu. Koncepcja prawa do rzetelnego procesu wyrosła z założenia, że wolności osobiste są niewiele warte, jeżeli brak jest instytucjonalnych gwarancji wobec arbitralnego działania władzy. Każdy ma prawo do udziału w procedurze, która może prowadzić do niekorzystnych dla niego rezultatów. Uznając godnościowy charakter prawa do wysłuchania i partycypacji uniezależniamy tym samym jego przyznanie jednostce od wyniku i jej swobodnej ocenie pozostawiamy decyzję, czy i jak zamierza brać udział w postępowaniu, które dotyczy jej praw i obowiązków (por. ww. rekomendację, art. 6 ust. 1 Konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r). Podkreślić należy, że w myśl art. 37 ust. 1 Konstytucji RP kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (art. 37 ust. 2 Konstytucji RP).

W konsekwencji przedmiotowa regulacja prawna nie wprowadza ogólnych regulacji dotyczących postępowania w sprawie cudzoziemców. Użyty w art. 100c ust. 1 i w art. 100d ust. 1 u.p.o.u zwrot "terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielania cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej", odwołuje się do określonej instytucji prawnej, tj. do terminów załatwiania spraw regulowanych w u.o.c. Ustawa o cudzoziemcach reguluje terminy załatwiania wyżej wymienionych spraw "cudzoziemców", a nie terminy załatwiania spraw "obywateli Ukrainy". Zbyt daleko idący jest więc wniosek, że samo odwołanie się w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. do terminów załatwienia spraw dotyczących "cudzoziemców" przesądza o rozszerzeniu zakresu zastosowania tego przepisu na wszystkich cudzoziemców. Ponadto, zaznaczenia wymaga, że w ramach samej u.p.o.u. ustawodawca nie zachowuje konsekwencji w odróżnianiu pojęcia "cudzoziemca" od pojęcia "obywatela Ukrainy" (zob. np. art. 42 ust. 16 u.p.o.u.).

Dlatego, w opinii Sądu, pomimo, że z literalnego brzmienia art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wynika, że dotyczą biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez Wojewodę i nie ograniczają się do spraw zainicjowanych wnioskami obywateli Ukrainy, to analiza stanu prawnego, wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawodawcy prowadzi do wniosku, że normy art. 100c i 100d u.p.o.u. stosuje się wyłącznie do obywateli Ukrainy przebywający na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd wyjaśnia, że sytuacja, która wypełnia dyspozycję art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 i 4 u.p.o.u. w niniejszej sprawie w ogóle nie zachodzi, gdyż skarżący - jak wynika z wniosku inicjującego sprawę - nie jest obywatelem Ukrainy, a

stwierdzona bezczynność organu w tej sprawie nie miała żadnego związku z działaniami wojennymi rozpoczętymi 24 lutego 2022 r. i była wynikiem ewidentnych zaniedbań właściwego organu w organizacji pracy.

Odmienna wykładnia omawianych przepisów sankcjonowałaby pod względem konsekwencji bierność organu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.