Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1371/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2840/21 w sprawie ze skargi P.J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 22 czerwca 2021 r., nr 58/SWA/BF/2021 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2840/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.J., uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 22 czerwca 2021 r., nr 58/SWA/BF/2021 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 30 marca 2021 r., nr 8/EU-KWP/2021 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 27 stycznia 2021 r. P.J. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., dalej: "ustawa o Policji"), powołując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102).

Komendant Wojewódzki Policji [...], decyzją z dnia 20 marca 2021 r., nr 8/EU-KWP/2021, na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więzienne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej "ustawa o szczególnych rozwiązaniach") odmówił wnioskodawcy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za okres przed dniem 6 listopada 2018 r.

Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 22 czerwca 2021 r., nr 58/SWA/BF/2021, utrzymał w mocy decyzję z dnia 30 marca 2021 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach, której art. 1 pkt 16 nadał nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji. Ponadto ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulujący zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. W konsekwencji, od dnia 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby po dniu 6 listopada 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji z dniem 15 maja 2019 r. Na podstawie ustawy o szczególnych rozwiązaniach dokonano naliczenia wysokości ekwiwalentu. W oparciu o przepisy tej wyliczono, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przed dniem 6 listopada 2018 r. wynosi 7.977,78 zł (46 dni urlopu z zastosowaniem przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień), ekwiwalent za niewykorzystany urlop po dniu 6 listopada 2018 r. wynosi 8.919,36 zł (36 dni urlopu z zastosowaniem przelicznika 1/21 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień). Z uwagi na powyższe, w aktualnym stanie faktycznym i prawnym stronie nie przysługuje prawo do wypłaty ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem dokonano ponownego obliczenia wysokości ekwiwalentu i wypłacono wyrównanie zgodnie z ustawą o szczególnych rozwiązaniach.

Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie spór dotyczy odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., zatem problematyka sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ, odmawiając skarżącemu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w odniesieniu do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku była utrata, z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym), mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że od dnia 1 października 2020 r., na mocy art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach art. 115a stanowi, że: ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W art. 9 ust. 1 tej ustawy zawarty został przepis o charakterze intertemporalnym, regulujący zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Z przepisu tego wynika, że w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., należy przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a więc te, które zostały zakwestionowane wprost w wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., jako niezgodne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W ocenie Sądu pierwszej instancji, treść art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowi przejaw tzw. wtórnej niekonstytucyjności. Przyjąć zatem należy, że zastosowana przez organy norma prawna, wyprowadzona z art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przy ustalaniu należnego policjantom ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., która nakazuje stosować zaniżony przelicznik 1/30 jest oczywiście niekonstytucyjna i jako taka nie może stanowić podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tym samym stwierdzić należy, że organy obu instancji naruszyły art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez błędną wykładnię i zastosowanie normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu zarówno zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Komendant Główny Policji, który wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 134 ust. 1 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm., dalej: "P.u.s.a.") oraz w zw. z art. 184 i art. 188 Konstytucji RP polegające na:

▪ rozstrzygnięciu poza granicami rozpatrywanej spawy i przekroczeniu ram prawnych kontroli działalności organu , co skutkowało nieprawidłowym uznaniem, że obowiązująca norma prawna rangi ustawowej, funkcjonująca w systemie prawa powszechnego i korzystająca z domniemania zgodności z Konstytucją, która stanowi podstawę prawną kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia skarżącego kasacyjnie organu jest niezgodna z Konstytucją RP i zarówno Sąd , jak i organ administracji publicznej nie może jej stosować, a w konsekwencji nieprawidłowym uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, podczas gdy organ władzy publicznej związany jest zasadą praworządności i ma obowiązek orzekania w granicach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa i nie jest uprawniony do ich niestosowania, nawet jeżeli istnieją nierozstrzygnięte jeszcze wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją RP, a sąd administracyjny, sprawując kontrolę działalności organów pod względem zgodności z prawem, nie jest uprawniony do stosowania wzorca kontroli innego niż wzorzec zgodności z prawem;

▪ wykroczeniem poza kompetencje kontrolne sądu administracyjnego i zastosowania wzorca konstytucyjnego zamiast wzorca zgodności z prawem, co skutkowało brakiem oceny prawnej czy proces stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy, a w konsekwencji Sąd nieprawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, podczas gdy prawidłowe wykorzystanie kompetencji kontrolnych sądu winno było doprowadzić ten Sąd ku temu, by ocenił po pierwsze, proces stosowania przez skarżący kasacyjnie organ prawa powszechnie obowiązującego, a po wtóre, tak dokonana ocena winna skutkować oddaleniem skargi;

2. art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania, w sytuacji w której istniały wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP, normy prawnej stanowiącej podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, co skutkowało dokonaniem nieprawidłowej kontroli działalności orzeczniczej skarżącego kasacyjnie organu, podczas gdy zawieszenie postępowania oraz rozstrzygnięcie wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP przez powołany ku temu Trybunał Konstytucyjny było, w realiach rozpatrywanej sprawy, niezbędne i warunkowało dokonanie w sposób prawidłowy kontroli działalności Komendanta Głównego Policji;

3. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi tzw. wtórna niekonstytucyjność, co narusza art. 7 i art. 193 Konstytucji RP.

Na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a. Komendant Główny Policji wniósł o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego przedstawionego przez WSA w Białymstoku: "Czy art. 9 ust 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 20020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1 , art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP".

W związku z podniesionymi zarzutami skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Oceniając wniesiony środek odwoławczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w sprawie o sygn. akt P 7/21 o zbadanie zgodności art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach z Konstytucją RP, Naczelny Sąd Administracyjny, nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania, ponieważ Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 15 lutego 2024 r. umorzył postępowanie w tej sprawie.

Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że przepis ten reguluje podstawy fakultatywnego zawieszenia postępowania. W razie wystąpienia którejś z przesłanek wskazanych w art. 125 P.p.s.a. sąd zobowiązany jest rozważyć, czy zawieszenie postępowania jest uzasadnione. Oznacza to, że ocena istnienia przesłanek zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 P.p.s.a. oraz ich wpływu na przyszłe rozstrzygnięcie należy wyłącznie do sądu. O zawieszeniu postępowania, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., decydują względy celowościowe, przy czym ocena tej celowości należy do sądu (patrz R. Hauser, Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 r., s.527 i nast.). Dla sądu kwestią wstępną jest wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Nie ma zatem podstaw do zawieszenia postępowania, jeśli sąd samodzielnie jest w stanie dokonać ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji nie był zobowiązany do zawieszenia postępowania.

Nieusprawiedliwione okazały się również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Sformułowany w tym przepisie nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przedmiotem niniejszej sprawy, a w konsekwencji przedmiotem kontroli sadowej była decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia 22 czerwca 2021 r. o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Sąd pierwszej instancji orzekał w granicach sprawy wyznaczonych treścią art. 115a ustawy o Policji oraz art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Należy też wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, jak również prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyroki NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09; z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 15 października 2015 r., I GSK 241/14). To, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z oceną dokonaną w sprawie przez Sąd pierwszej instancji nie oznacza, że doszło do naruszenia tego przepisu.

Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a.

Za równie nieskuteczny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., zgodne z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie oraz art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., w myśl którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepisy te mają charakter tylko ustrojowy. Sąd administracyjny może te przepisy naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony P.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z tych regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że WSA w Warszawie nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w oparciu przepisy prawa materialnego. Niewątpliwie zastosował środki przewidziane w ustawie (uchylił zaskarżoną decyzje oraz decyzje ja poprzedzającą), zaś strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby wykroczył poza granice sprawy, czy też objął kontrolą inną niż zaskarżona do sądu decyzja. To, że strona skarżąca nie zgadza się z wyrażonym przez Sąd pierwszej instancji wynikiem kontroli, nie oznacza naruszenia tego uregulowania. Kwestionowany wyrok niewątpliwie zatem został wydany na podstawie obowiązujących przepisów, zaś podstawą prawną uchylenia zaskarżonych decyzji był art. 145 § 1pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Tym samym, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. W sytuacji bowiem gdy Sąd pierwszej instancji, stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, to zachodziły przesłanki do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 P.p.s.a.

Z powyższych względów nie można uznać, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 184 Konstytucji RP, gdyż działał w granicach swoich kompetencji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, należy zauważyć, że zasadniczy problem w sprawie odnosi się do odkodowania treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji o wtórnej niekonstytucyjności części regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie jest prawidłowe, tym niemniej wyrok pomimo błędnego w tym zakresie uzasadnienia odpowiada prawu, co ostatecznie przesądziło o konieczności oddalenia skargi kasacyjnej (art. 184 P.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji oparł się bowiem wyłącznie na językowej wykładni zdania pierwszego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, nie dokonując analizy tego przepisu w kontekście całej regulacji art. 9 ust. 1 tej ustawy, w tym treści jego zdania drugiego.

Na wstępie przypomnieć należy, że od dnia opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, czyli od 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21, LEX nr 3146689). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału czy też zaistniałego po tej dacie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania. W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Po wydaniu wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach. Przepis art. 1 pkt 16 tej ustawy nadał nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji. Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulujący zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wynika, że art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu znowelizowanym stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

W procesie wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach fundamentalne znaczenie ma treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Nie budzi wątpliwości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym: "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze". W treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania.

Odwołanie się zatem przez ustawodawcę w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach do "zasad", a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) uregulowań, które utraciły moc w następstwie wydania wskazanego wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę.

Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne oraz NSA, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku w sprawie K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II PSKP 122/21, OSNP 2023 r., Nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa).

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie daje podstaw do przyjęcia wtórnej niekonstytucyjności, a zatem i do odmowy jego stosowania z tego powodu. Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji z treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie wynika, że ustawodawca do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed denim 6 listopada 2018 r., nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a tym samym te które zostały zakwestionowane wprost w wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., jako niezgodne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP. Jednakże nie do zaakceptowania jest również dokonana przez organy Policji literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organu I i II instancji.

Żądanie skarżącego powinno zostać uwzględnione z zastosowaniem poprzednio obowiązującego art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. oraz treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Innymi słowy, wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą, a już wypłaconą.

Z powyższych względów, zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 184 i art. 188 pkt 1 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest niezgodny z Konstytucją RP, a tym samym nie naruszył art. 184 i art. 188 pkt 1 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, do czego miał kompetencję, stanął na stanowisku, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na mocy art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.