Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 89/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 135, i art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 24, art. 27, art. 28 i art. 32
journal: Dz.U. 2022 poz 1009
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz -Nowak (sprawozdawca), , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi E. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 sierpnia 2023 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 29 listopada 2023 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS), działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1230 ze zm., dalej: u.s.u.s), utrzymał w mocy decyzję ZUS z 22 sierpnia 2023 r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

Decyzja wydana została w następującym stanie sprawy:

Pismem z 5 czerwca 2023 r. (data wpływu do organu) E. S. (dalej: zobowiązana, skarżąca, strona) złożyła do ZUS wniosek o umorzenie należności

z tytułu nieopłaconych składek za okres od kwietnia 2009 r. do lutego 2012 r., motywując wniosek trudną sytuacją finansową i zdrowotną, w jakiej znajduje się od 17 lat. Oznajmiła, że jest matką samotnie wychowującą niepełnosprawne, dorosłe dziecko, na które pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia

w wysokości 2.458 zł oraz dodatków w formie zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 215,84 zł. Nie ma możliwości spłaty całości zadłużenia, bowiem stan córki nie zmieni się na lepsze, a ona nie może podjąć żadnej dodatkowej pracy. Gospodarstwo domowe prowadzi razem z córką, która pobiera rentę socjalną w wysokości 1.338,44 zł.

Decyzją z 22 sierpnia 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2, 3, 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie z 2003 r.), odmówił umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 31.638,52 zł, w tym:

a) ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 15.599,20 zł, w tym z tytułu:

- składek za okres 04/2009-01/2010, 07/2010- 05/2011, 08/2011-02/2012 – 7.056,60 zł,

- odsetek liczonych na 5 czerwca 2023 r. przypadających od ww. składek – 8.393 zł,

- kosztów upomnienia – 149,60 zł,

b) ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 15.035,20 zł, w tym z tytułu:

- składek za okres 04/2009-01/2010, 07/2010- 05/2011, 08/2011-02/2012 – 6.594,40 zł,

- odsetek liczonych na 5 czerwca 2023 r. przypadających od ww. składek – 8.291 zł,

- kosztów upomnienia – 149,60 zł,

c) Fundusz Pracy w łącznej kwocie 1.004,32 zł, w tym z tytułu:

- składek za okres 04/2011-05/2011, 08/2011-02/2012 - 449,32 zł,

- odsetek liczonych na 5 czerwca 2023 r. przypadających od ww. składek – 511 zł,

- kosztów upomnienia – 44 zł.

W uzasadnieniu decyzji ZUS wskazał, że zobowiązana prowadziła działalność gospodarczą, ale nie wywiązywała się z obowiązku płacenia składek. Dlatego też na jej koncie powstało zadłużenie, które ZUS jako wierzyciel ma obowiązek egzekwować zgodnie z przepisami u.s.u.s.

ZUS ustalił, że od 8 sierpnia 2021 r. córka skarżącej pobiera rentę w wysokości 1.588,44 zł brutto plus świadczenie uzupełniające 500 zł. Natomiast stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem strona określiła na łączną kwotę 1.950 zł, w tym:

- z tytułu miesięcznych opłat czynszu - 600 zł,

- opłaty eksploatacyjne (energia elektryczna, gaz, woda) - 250 zł,

- koszty związane z leczeniem (np. wykup leków, badania, wizyty lekarskie) - 700 zł,

- inne (np. wynajem mieszkania, czesne za szkołę lub przedszkole, alimenty) - 400 zł

Skarżąca wskazała również, że na rachunku bankowym posiada ujemny stan konta (-4.941,93 zł) oraz dysponuje własnościowym mieszkaniem (nr [...]) o powierzchni 36 m2, położonym przy ul. [...]w W.. Strona nie posiada środków transportu, a jedynie inne składniki mienia ruchomego (laptop, piekarnik, telewizor, pralka) o łącznej wartości 3.800 zł. Zobowiązana nie powołała się na własną sytuację zdrowotną, tylko wskazała, że sprawuje opieką nad córką chorą na autyzm i upośledzenie umysłowe, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 22 lutego 2023 r. (wydanym do 28 lutego 2026 r.).

Organ podniósł, że wobec skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Należności z tytułu składek figurujące na koncie płatnika są wymagalne

i nie uległy przedawnieniu. Na zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności miało wpływ sukcesywnie wdrażane przymusowe dochodzenie, począwszy od września 2011 r. Egzekucja nie została zakończona i trwa nadal.

Zdaniem ZUS w niniejszej sprawie brak jest okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem zobowiązania na podstawie art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. W stosunku do działalności strony nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne, stąd nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c.

Z przyczyn oczywistych nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. (śmierć dłużnika). Wysokość zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, co oznacza, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u..s. również w sytuacji strony nie ma zastosowania. Nie nastąpiło stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie można też jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, dlatego wykluczeniu podlegają przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6. Dopóki toczy się postępowanie egzekucyjne, nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji.

Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki ku temu zawarte są w § 3 ust. 1 rozporządzenia

z 2013 r. ZUS ocenił sytuację zobowiązanej przez pryzmat ww. przepisów, nie znajdując przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek wykazanych w sentencji decyzji.

Organ podkreślił, że nie kwestionuje sytuacji zdrowotnej córki skarżącej, ale przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2013 r. ma zastosowanie jedynie do takich sytuacji, kiedy przewlekła choroba dłużnika lub któregoś z członków jego rodziny uniemożliwia całkowicie uzyskanie dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W przypadku skarżącej ta przesłanka nie będzie miała zastosowania, ponieważ pobiera ona świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia na rzecz opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, które stanowi rekompensatę braku możliwości wykonywania pracy zarobkowej. Ponadto córka strony pobiera świadczenie rentowe.

Przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2003 r. (poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności) nie ma w stosunku do skarżącej zastosowania, ponieważ nie prowadzi już działalności gospodarczej.

ZUS rozważył również na podstawie posiadanych informacji możliwość umorzenia należności z uwagi na trudną sytuację finansową, która w przypadku konieczności opłacenia zadłużenia pozbawiałaby stronę i rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r.). W tym zakresie organ wskazał, że podstawowym wskaźnikiem służącym do oceny sytuacji materialnej osoby zobowiązanej jest kwota określająca minimum socjalne. Według danych Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych (dane za I kwartał 2023 r.) minimum socjalne dla dwuosobowego gospodarstwa pracowniczego wynosi 2.851,12 zł. Uzyskiwany dochód rodziny skarżącej (świadczenie pielęgnacyjne 2.458 zł, zasiłek pielęgnacyjny 215,84 zł, renta socjalna córki z dodatkiem 1.945,48 zł) jest wyższy od minimum socjalnego, zatem w analizowanej sprawie należy wykluczyć przesłankę ubóstwa.

Jednocześnie organ podniósł, że w okresie prowadzenia działalności gospodarczej skarżąca nie dokonała ani jednej dobrowolnej wpłaty, co było jej ustawowym obowiązkiem. Powinna była liczyć się z koniecznością zapłaty składek, bo koszty z tytułu prowadzonej działowości gospodarczej są wkalkulowane w tę działalność. Z kolei umorzenie składek ma charakter wyjątkowy i skorzystanie z tej instytucji przez ZUS uzasadnione jest wówczas, gdy faktycznie nie ma szansy na odzyskanie tych należności. Natomiast w stosunku do zobowiązanej jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, które zawiesza bieg terminu przedawnienia, a tym samym wydłuża okres możliwości ich egzekwowania.

Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że skarżąca jest osobą młodą, co daje pozytywną prognozę w odniesieniu do możliwości spłacenia zaległości w przyszłości. Stąd umorzenie tych zaległości naruszyłoby interes publiczny poprzez przyznanie nieuzasadnionej preferencji osobie zobowiązanej względem innych podmiotów gospodarczych, które ponosiły ciążące na nich obowiązki wynikające z u.s.u.s.

W wyniku złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ZUS decyzją z 29 listopada 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ rozpoznał sprawę po raz drugi i zaakceptował ustalenia faktyczne poczynione w decyzji pierwszoinstancyjnej oraz przyjętą kwalifikację prawną. Na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie ZUS ustalił, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą od 11 marca 2009 r. do 29 lutego 2012 r. jako: [...] (kod PKD 68.10.Z - Kupno i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek) oraz od 21 stycznia 2015 r. do 24 marca 2016 r. - [...] (kod PKD 68.32.Z - Zarządzanie nieruchomościami wykonywane na zlecenie). Sytuację majątkową, dochodową, rodzinną i zdrowotną skarżącej i jej rodziny (niepełnosprawnej dorosłej córki) ocenił na podstawie dowodów znajdujących się dotychczas w aktach sprawy. ZUS dokonał ponownej analizy kwestii przedawnienia i uznał, że w decyzji z 22 sierpnia 2023 r. nr [...] prawidłowo stwierdzono, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu.

Następnie szeroko ponownie ocenił przesłanki z art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. oraz z § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia z 2003 r., dochodząc do wniosku, że skarżąca nie spełnia żądnej z tych przesłanek umożliwiających umorzenia zadłużenia należności z tytułu składek w całości. Instytucja umorzenia służy bowiem wsparciu osób

w zupełnie wyjątkowych okolicznościach związanych ze skrajną biedą, nieprzewidzianymi wypadkami losowymi czy innymi, niemożliwymi do przewidzenia zdarzeniami, w sytuacji gdy status materialny trwale nie rokuje w kontekście spłaty zadłużenia. Umorzenie należności z tytułu składek może być uzasadnione jedynie okolicznościami o charakterze obiektywnym, wyjątkowym i trwałym.

W ocenie organu w toku postępowania skarżącą nie udowodniła, że jej sytuacja materialno-bytowa, rodzinna oraz zdrowotna definitywnie uniemożliwia nawet ratalną spłatę zadłużenia. Słuszny interes gospodarstwa domowego strony zabezpiecza dochód przekraczający poziom minimum socjalnego. Dlatego pomimo trudności podnoszonych przez skarżącą, egzystencja jej rodziny nie jest zagrożona.

Organ zauważył, że umorzenie należnych składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji ZUS z możliwości ich wyegzekwowania. W związku z tym, biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter tych należności oraz uwzględniając cele, na jakie składki są przeznaczone, organ odpowiedzialny za ich pobór zobowiązany jest do szczególnej staranności i ostrożności w procedowaniu spraw z zakresu umarzania.

Ustawodawca określił jedynie przesłanki stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności, nie wskazał natomiast żadnych przesłanek, które obligowałyby ZUS do umorzenia zaległości. Nawet zatem w skrajnie trudnej sytuacji materialnej czy osobistej wnioskodawcy ZUS nie jest zobowiązany do uwzględnienia wniosku strony.

W skardze na powyższą decyzję, zmodyfikowanej ostatecznie na rozprawie sądowej 22 lutego 2024 r., skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że ZUS dokonał niewystarczająco wnikliwej analizy oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, sporządzonego na podstawie m.in. rozmowy telefonicznej 21 sierpnia 2023 r., a skarżąca nie mogła zapoznać się i uzupełnić dokumentacji, z uwagi na chorobę, o czym informowała organ w rozmowie telefonicznej 29 listopada 2023 r. Wskazała, że nie mogła skorzystać

z wydłużonego terminu do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, ponieważ do 22 listopada 2023 r. przyjmowała codziennie kroplówki. Skarżąca zauważyła, że wynajęcie mieszkania w Warszawie i czerpanie z tego tytułu dochodu jako sposób na polepszenie warunków bytu i możliwość uzyskania dodatkowego dochodu jednocześnie wyklucza zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego

z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Jednocześnie skarżąca wskazała, że dobrowolnie zgłosiła się do ZUS w sprawie wyjaśnienia zadłużenia, o którym nie była informowana. Przez ponad 10 lat nie była prowadzona egzekucja z tytułu zadłużenia: z wynagrodzenia u byłych pracodawców, brak zajęcia rachunku bankowego oraz brak wpisu do księgi wieczystej.

Dodatkowo strona podała, że od ponad 2 lat choruje na boreliozę, co zostało rozpoznane dopiero 15 września 2023 r. (do skargi załączono dokumentację medyczną skarżącej). Choroba ta charakteryzuje się nawracającym zapaleniem stawów, zapaleniem skóry, zmianami neurologicznymi oraz depresyjnymi. Leczenie

i rehabilitacja jest długa i kosztowna.

W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Organ podniósł, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie powoływała się na swoją sytuację zdrowotną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4 u.s.u.s.). Stosownie do art. 32 u.s.u.s. do składek na Fundusz Pracy

i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne, m.in. w zakresie stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

Całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s., zachodzi wówczas, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 498);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku,

z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy

z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia

w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku,

z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.).

Jednak w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe warunki umorzenia należności z tytułu składek zostały określone w wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. rozporządzeniu z 2003 r., biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy

i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W ocenie Sądu merytoryczna decyzja w przedmiocie wniosku strony

o umorzenie należności z tytułu składek (uwzględniająca wniosek lub odmawiająca umorzenia składek) może być wydana wyłącznie w przypadku należności istniejących, czyli takich, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Aby można wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, musi zatem istnieć zobowiązanie. Niedopuszczalne jest merytoryczne rozstrzyganie, w sytuacji gdy zobowiązania nie ma bo np. wygasło wskutek przedawnienia.

Skład orzekający w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) wyrażone w wyroku z 5 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 868/21, z którego wynika, że postępowanie dotyczące umorzenia należności z tytułu składek musi być postępowaniem posiadającym swój przedmiot. Nie można procedować w oparciu o przesłanki do umorzenia zamieszczone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. czy § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. w zakresie umorzenia należności z tytułu składek, w sytuacji gdy składki te nie istnieją. Postępowanie w przedmiocie umorzenia składek w takim przypadku byłoby bezprzedmiotowe. W ocenie NSA ustalenie, że składki, co do których został złożony wniosek o umorzenie, istnieją (np. nie uległy przedawnieniu), to warunek wstępny do procedowania w przedmiocie umorzenia tych należności. Zatem organ w pierwszej kolejności winien zbadać przedmiotowość złożonego wniosku, jeśli choćby w części należności uległy przedawnieniu, wtedy w tej części organ zobowiązany będzie do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, w pozostałej zaś części nieprzedawnionej, organ zobowiązany będzie wydać decyzję umarzającą należności z tytułu składek lub odmówić ich umorzenia. Przedawnienie jako instytucja prawa materialnego, skutkująca wygaśnięciem zobowiązania, musi być bezwzględnie respektowana w toku postępowania. Tym bardziej, że początek zaległości w opłacaniu składek datuje się na 2009 rok. Za bezprzedmiotowe - podlegające umorzeniu zgodnie z art. 105 § 3 k.p.a. trzeba bowiem uznać prowadzenie przez organ postępowania w sprawie umorzenia nieistniejących (przedawnionych) należności składkowych. Dopiero po prawidłowym ustaleniu okresu, którego dotyczą należności składkowe oraz ich wysokości możliwe jest wydanie przez organ prawidłowej decyzji, na podstawie art. 28 u.s.u.s.

W rozpoznawanej sprawie kwestia przedawnienia należności z tytułu składek jest o tyle istotna, że ZUS w wydawanych decyzjach powołał się na przesłankę zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Możliwość jej stwierdzenia wymaga, by akta sprawy zawierały stosowne dowody potwierdzające jej zaistnienie. Z treści art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. wynika, że sąd wyrokuje na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. W decyzjach nie zostały szczegółowo opisane kwestie zawieszenia biegu przedawnienia (nie wyszczególniono ich).

Od 1 stycznia 1999 r. kwestię przedawnienia ustawodawca uregulował w art. 24 ust.4 u.s.u.s. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 6 u.s.u.s. bieg przedawnienia terminów określonych w ust. 4 i 5 ulegał zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia,

w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy.

Od 1 stycznia 2003 r. ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy

o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.241.2074 ze zm.) dokonano zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia,

w którym stały się wymagalne. Ustawa zmieniająca nie zawierała wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych odnośnie do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do 31 grudnia 2002 r. – 5 lat, przed dniem wejścia

w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast

w przypadku, gdy zobowiązanie to przed 1 stycznia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu (zob. uchwały SN: z 2 lipca 2008 r., sygn. akt II UZP 5/08, publ. Lex nr 396253 oraz z 8 lipca 2008 r., sygn. akt I UZP 4/08, publ. Lex nr 396249; ponadto zob. wyrok NSA z 30 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1102/08, publ. Lex nr 552737).

Do nieprzedawnionych do 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie

i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II GSK 72/09, publ. Lex nr 597062 oraz wyrok SN z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II UK 313/10, publ. OSNP 2012/9-10/126).

Mocą powołanej ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. został także zmieniony art. 24 ust. 5, który otrzymał brzmienie: "nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia." Dodano także do art. 24 ust. 5a-5d.

Przepis art. 24 ust. 5b z dniem 1 lipca 2004 r. uległ dalszej nowelizacji na podstawie art. 10 pkt 10 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy

o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Na podstawie tej samej nowelizacji po ust. 5d do art. 24 dodano także ust. 5e. W oparciu o art. 1 pkt 1 lit. b-c ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 138, poz. 808) po ust. 5e omawianego przepisu dodano ust. 5f, zaś ust. 6 otrzymał nowe brzmienie.

Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378, dalej: ustawa z 16 września 2011 r.) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad

z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jako tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z 16 września 2011 r., stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III AUa 1656/12, publ. Lex nr 1350353).

W niniejszej sprawie ZUS w decyzji I instancji, odnosząc się do kwestii przedawnienia, stwierdził, że należności figurujące na koncie zobowiązanego jako płatnika składek są nadal wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Egzekucja trwa nadal, nie została zakończona, bowiem nastąpiło zawieszenie biegu przedawnienia należności wskutek sukcesywnie wdrażanego przymusowego dochodzenia, począwszy do września 2011 r. Natomiast w decyzji II instancji wskazano, że ZUS dokonał ponowne analizy kwestii przedawnienia i uznał, że prawidłowo stwierdzono, iż należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu.

Przepis art. 24 ust. 5b u.s.u.s stanowi, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek,

o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Powyższy przepis ZUS w decyzji z 22 sierpnia 2023 r. zacytował, jednak okoliczność zawieszenia biegu terminu przedawnienia w niniejszej sprawie nie została w żadnym razie wykazana. W aktach niniejszej sprawy widnieje wprawdzie informacja

o dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego - 21 września 2011 r. za okres od kwietnia 2009 r. do lutego 2012 r. na kwotę 15.438,22 zł, wskazano również zastosowany środek egzekucyjny – rachunek bankowy w Banku [...]

i [...] Banku [...] S.A. (k. 15 akt administracyjnych), jednak brak jest w aktach dowodu doręczenia zawiadomienia dłużnika o czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, co jest wymagane przepisem art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Istotne pozostaje również i to, że termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg osobno dla każdej składki. Dlatego też organ winien wskazać w stosunku do każdej z należności odrębnie, kiedy nastąpił termin wymagalności składki jako początek biegu terminu przedawnienia oraz w jakim okresie i czy miało miejsce zawieszenie biegu przedawnienia. Każda z należności ma odrębny termin wymagalności, a zatem

i odrębny początek biegu terminu przedawnienia.

Znamienne jest przy tym, że skarżąca w skardze podniosła okoliczność, iż przez 10 lat nie była prowadzona przez organ egzekucja z tytułu przedmiotowego zadłużenia, natomiast na rozprawie oświadczyła, że o zaległościach dowiedziała się w czerwcu 2023 r. z portalu PUE ZUS i sama zgłosiła się do ZUS celem ustalenia wysokości zaległości.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji nie wynika, aby ZUS odniósł się należycie i jasno do kwestii przedawnienia przedmiotowych należności za okres od kwietnia 2009 r. do lutego 2012 r. na łączną kwotę 31.638,52 zł. Brak jest stosownej dokumentacji oraz rozważań na okoliczność ustalenia, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia tych należności nastąpiło wskutek wszczęcia postępowania egzekucyjnego 21 września 2011 r., albowiem w tej dacie zobowiązanie z tytułu składek za 2012 r. jeszcze nie powstało, a poza tym brak dowodu zawiadomienia zobowiązanej o pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek.

Taki sposób procedowania w sprawie oznacza, że organ w obu instancjach, nie dołączając do akt dokumentów, z których wywodzi skutek prawny dla strony, dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to zaś powoduje, że zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli sądowej, albowiem nie jest wiadomym, czy i które składki były wymagalne na dzień rozstrzygania sprawy przez organ.

W konsekwencji powyższych ustaleń, zdaniem Sądu, organ winien jednoznacznie wskazać, które należności z tytułu składek są nadal wymagalne na dzień wydania decyzji i nie uległy przedawnieniu. Informacje dotyczące wskazanych wyżej kwestii powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, podane w sposób zrozumiały, czytelny i jasny dla strony oraz weryfikowalne dla Sądu. Konieczne jest wyjaśnienie, wobec której grupy należności nastąpiły okoliczności zawieszające bieg terminu przedawnienia z precyzyjnym wskazaniem podstawy prawnej takiego stanu.

Reasumując, Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w zakresie ostatecznego ustalenia wielkości zadłużenia skarżącej, wskazania okoliczności przerywających i zawieszających terminy przedawnienia wierzytelności objętych stanem faktycznym. W ocenie Sądu analiza sprawy prowadzi do wniosku, że w oparciu o przedstawiony przez organ materiał dowodowy w sprawie nie da się ustalić powyższych okoliczności. Tym samym Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do prawidłowości zastosowania przez organy art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r.

Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ZUS dokona niezbędnych ustaleń faktycznych i prawnych zgodnie z wytycznymi Sądu i wyjaśni, czy doszło, w jakiej części i na skutek jakich okoliczności do przedawnienia składek objętych stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy. Wyjaśnienia w ww. zakresie organ zawrze

w uzasadnieniu wydanej decyzji, zaś materiały źródłowe, na których zostaną one oparte, włączone zostaną do akt sprawy. Poza tym organ ustali daty wymagalności poszczególnych należności z tytułu składek, obliczy termin przedawnienia każdej z nich. Dopiero tak ustalony stan faktyczny i uzupełniony materiał dowodowy pozwoli na merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku skarżącej o umorzenie należności.