Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 866/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5a, 5a1 i 5b
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 9, art. 82 ust. 1 i 5, art. 89 ust. 1, art. 90
journal: Dz.U. 2018 poz 913
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art. 3  par. 1, par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 8 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Asesor WSA Anna Dębowska, Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2023 roku sprawy ze skarg Powiatu Pabianickiego i Powiatu Zgierskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 27 września 2022 roku nr XLVIII/574/22 w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2) zasądza od Województwa Łódzkiego na rzecz Powiatu Pabianickiego kwotę 780 złotych ( siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) zasądza od Województwa Łódzkiego na rzecz Powiatu Zgierskiego kwotę 780 złotych ( siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 866/22

Uzasadnienie

W dniu 27 września 2022 r. Sejmik Województwa Łódzkiego podjął uchwałę nr XLVIII/574/22, zgodnie z treścią której:

§ 1.1. Pozbawia się kategorii drogę wojewódzką (bez numeru), stanowiącą byłą drogę krajową nr 71 na odcinku od skrzyżowania z łącznikiem węzła Aleksandrów Łódzki na drodze ekspresowej S14 do węzła Pabianice Północ na drodze ekspresowej S14, określoną na mapie stanowiącej załącznik do uchwały.

2. Droga wojewódzka (bez numeru) przebiega przez:

1/ teren powiatu zgierskiego - miasto i gmina Aleksandrów Łódzki;

2/ teren powiatu pabianickiego - miasto i gmina Konstantynów Łódzki, gmina Pabianice i gmina Lutomiersk.

§ 2. Droga wojewódzka, o której mowa w § 1 ust. 1, na mocy art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych, zostaje zaliczona do kategorii drogi powiatowej".

Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego 8 listopada 2022 r. pod poz. 6162.

W uzasadnieniu projektu uchwały wskazano, że odcinek drogi wojewódzkiej stanowiącej fragment byłej drogi krajowej 71 nie ma znaczenia dla sieci dróg wojewódzkich i że funkcja przypisana ww. drodze wojewódzkiej, tj. połączenie miast, jest wypełniona przez drogi ekspresowe S-8 i S-14, z możliwością wariantowego połączenia pomiędzy miastami poprzez drogi krajowe Nr 91, Nr 72 i wojewódzkie Nr 482, Nr 710.

Skargi na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosły Powiat Pabianicki i Powiat Zgierski.

Powiat Pabianicki, zaskarżając uchwałę w całości, zarzucił jej naruszenie:

1/ art. 10 ust. 5a w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1693), dalej ustawa, polegające na błędnym zastosowaniu, albowiem wskazany w uchwale odcinek drogi spełnia nadal definicję drogi wojewódzkiej i takową pozostaje;

2/ art. 10 ust. 3 ustawy przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się wymogu, że pozbawienie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia następnego roku;

3/ art. 28 ust. 1 ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1768), dalej ustawa zmieniająca, w zw. z art. 10 ust. 5a1 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 10 ust. 5a1 ustawy, a tym samym dopuszczalne jest pozbawienie kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi krajowej, o którym mowa w art. 10 ust. 5 ustawy, zastąpionego autostradą lub drogą ekspresową w sytuacji, w której uchwała Sejmiku Województwa Łódzkiego została podjęta 27 września 2022 r., zatem już w czasie obowiązywania art. 10 ust. 5a1 ustawy, zgodnie z treścią którego sejmik województwa nie może pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi krajowej, o którym mowa w art.10 ust. 5.

Wskazując na powyższe naruszenia Powiat Pabianicki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Powiat Pabianicki podniósł, że w sprawach tzw. kaskadowych zmian kategorii dróg publicznych zamiarem ustawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do sytuacji, w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 5-7 ww. ustawy, a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg "w dół" celem unikania wydatków związanych z utrzymaniem dróg i przerzucania tych wydatków na jednostki samorządu terytorialnego niższego szczebla. Ustawodawca widząc nadużywanie tego mechanizmu do pozbywania się niechcianej drogi przez zarządy województw wprowadził do ustawy, ustawą zmieniającą, przepis, który wszedł w życie 24 sierpnia 2022 r., a mianowicie w art. 10 dodał ust 5a1 o treści: "W przypadku, o którym mowa w ust. 5a, sejmik województwa nie może pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5, zastąpionego autostradą lub drogą ekspresową". A zatem zgodnie z wolą ustawodawcy nie może dochodzić do sytuacji, w której po wybudowaniu odcinka autostrady bądź drogi ekspresowej dotychczasowa droga krajowa, stając się drogą wojewódzką, jest praktycznie od razu, z automatu przekazywana zarządowi powiatu.

Skarżący podkreślił, że ww. przepis obowiązywał 27 września 2022 r., tj. w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, pozbawiającej kategorii drogę wojewódzką (bez numeru) stanowiącą byłą drogę krajową nr 71 na odcinku od skrzyżowania z łącznikiem węzła Aleksandrów Łódzki na drodze ekspresowej S-14 do węzła Pabianice Północ na drodze ekspresowej S-14.

Kolejnym rażącym naruszeniem prawa przez Sejmik Województwa Łódzkiego, w ocenie Powiatu Pabianickiego, jest zastosowanie w podstawie prawnej podjętej uchwały art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej, który stanowi, że "do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym".

W ocenie skarżącego pismo Zarządu Województwa Łódzkiego z 18 sierpnia 2022 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w Pabianicach to 22 sierpnia 2022 r.), informujące Zarząd Powiatu Pabianickiego o zamiarze podjęcia uchwały przez Sejmik Województwa Łódzkiego "w sprawie pozbawienia kategorii dróg wojewódzkich - drogi wojewódzkiej bez numeru (dawna droga krajowa 71) na odcinku od skrzyżowania z łącznikiem węzła Aleksandrów Łódzki na drodze ekspresowej S-14 do węzła Pabianice Północ na drodze ekspresowej S-14, o długości 15,662 km", stanowi jedynie ustawową informację o zamiarze podjęcia uchwały, natomiast w żaden sposób nie jest wszczęciem sprawy niezakończonej przed ustawowym terminem. Wszczęcie postępowania ma na celu rozpoczęcie działań administracyjnych, których efektem jest rozstrzygnięcie sprawy poprzez wydanie m.in. odpowiedniej decyzji administracyjnej. Dodatkowo w art. 28 ust. 2 ustawy zmieniającej ustawodawca podkreślił, że dotychczasowe decyzje administracyjne wydane na podstawie przepisów przed nowelizacją ustawy zachowują moc. Zarządcy dróg wydają np. decyzje zezwalające na lokalizację urządzenia obcego w drodze, decyzje na zajęcie pasa drogowego, decyzje zezwalające na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej.

W związku z powyższym zaskarżona uchwała narusza obowiązujący od 24 sierpnia 2022 r. art. 10 ust. 5a1 ustawy - co stoi w sprzeczności z przepisami definiującymi kategorie dróg wymienionymi w ustawie.

Następnie skarżący, wskazując na treść art. 5 ust 1 ustawy, stwierdził, że drogi S-8 i S-14 nie mają wypełniać roli przypisanej i wykazanej w art. 6 ust. 1 ustawy dla dróg wojewódzkich, tj. stanowić połączenia między miastami, na co wskazuje uzasadnienie projektu spornej uchwały.

Ustawodawca określił kategorie dróg publicznych w treści art. 5-7 ustawy, wskazując w art. 6, że drogami wojewódzkimi są drogi inne niż drogi krajowe, stanowiące połączenia między miastami lub mające znaczenie dla województwa, natomiast w myśl art. 6a drogi powiatowe są to drogi stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą.

Dotychczasowa droga krajowa nr 71 relacji Rzgów - Stryków łączy miasta województwa łódzkiego ze sobą bezpośrednio: Rzgów w powiecie łódzko-wschodnim, Pabianice i Konstantynów Łódzki w powiecie pabianickim, Aleksandrów Łódzki, Zgierz i Stryków w powiecie zgierskim. Poza tym stanowi dojazd do: w Rzgowie do DW nr 714, w Zgierzu do DW 702, a w Konstantynowie Łódzkim do DW nr 710, dzięki czemu uzupełnia sieć dróg wojewódzkich i łączy pozostałe miasta województwa ze sobą, skracając czas dojazdu pomiędzy nimi. Przedmiotowa droga zapewnia spójność sieci dróg krajowych i wojewódzkich i może stanowić idealny objazd w trakcie zdarzeń drogowych na trasie S-14. Jest drogą ponadlokalną i głównym ciągiem komunikacyjnym rozprowadzającym ruch podróżujących z różnych rejonów województwa, a także spoza niego. Nie jest zatem drogą, która łączy tylko Pabianice (siedzibę powiatu) z siedzibami gmin na terenie powiatu, bądź siedziby gmin między sobą, przez co nie wypełnia ustawowej definicji drogi powiatowej zawartej w ustawie. Funkcję taką na odcinku między Konstantynowem Łódzkim a Pabianicami pełni już droga powiatowa nr 3307E, która w odróżnieniu od dawnej DK 71 nie łączy ze sobą innych powiatów.

Skarżący nie zgodził się również z tezą, że wymieniona droga wojewódzka nie ma znaczenia dla sieci dróg wojewódzkich na terenie województwa łódzkiego, skoro łączy bezpośrednio ze sobą miasta województwa będące prężnie rozwijającymi się ośrodkami zapewniającymi miejsca pracy, nauki, kultury, sportu, będącymi siedzibami urzędów itp., równie ważnymi dla województwa jak jego stolica miasto Łódź. Uznanie przez zarządcę drogi, że miejscowości, przez które dana droga przebiega, są mało ważne, jest subiektywne, nieprawidłowe i restrykcyjne. Podkreślono, że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest odcinek drogi wojewódzkiej, jeszcze bez numeru, o przebiegu Rzgów - Pabianice - Konstantynów Łódzki - Aleksandrów Łódzki - Zgierz - Stryków, łączącej miasta mające znaczenie dla województwa. Ustawodawca w art. 6 ustawy, wskazując, że drogi wojewódzkie stanowią połączenia między miastami, nie określił, jakiej wielkości mają to być miasta (małe, duże, średnie), a łącząc spójnikiem "lub" "mające znaczenie dla województwa", wskazał, że wystarczy dla uznania drogi za drogę wojewódzką sam obiektywny fakt łączenia przez tę drogę miast (różnej wielkości) w danym województwie i nie jest konieczne spełnienie przez tę drogę drugiego subiektywnego warunku posiadania znaczenia dla województwa.

Przedmiotowa droga wojewódzka - bez numeru - powinna zachować dotychczasową kategorię, gdyż pomimo nowo wybudowanej drogi ekspresowej, zbierającej duże natężenie ruchu kołowego, jest ona nadal bardzo istotnym i ważnym elementem sieci dróg zapewniających odpowiednie standardy jakości transportu drogowego na terenie województwa. Jest nadal powszechnie wykorzystywana w transporcie międzynarodowym, podobnie jak przed budową drogi ekspresowej S-14 - zbiera ruch z terenów o zabudowie logistycznej i magazynowej. Przed podjęciem przedmiotowej uchwały nie przeprowadzono rzetelnej analizy i oceny okoliczności, w oparciu o które można byłoby uznać, że sporny odcinek drogi nie spełnia kategorii drogi wojewódzkiej. Przy przygotowywaniu się do pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej dawnej drogi krajowej nr 71 oparto się jedynie na raporcie oddziaływania na środowisko powstałym na potrzeby projektu i budowy drogi ekspresowej na długo przed jej powstaniem - czyli tylko i wyłącznie na prognozach mających na celu uzasadnienie konieczności budowy drogi ekspresowej S-14.

Następnie skarżący wskazał na aspekty ekonomiczne i finansowe dotyczące przedmiotowego odcinka drogi, m.in. środki finansowe, jakie Powiat Pabianicki może co roku wygospodarować na zadania drogowe i poziom bezpieczeństwa użytkowników dróg powiatowych. Podkreślono, że nałożenie na Powiat Pabianicki obowiązku utrzymywania drogi o parametrach i wyższym standardzie odpowiadających dawnej drodze krajowej, ale także odpowiadających drodze wojewódzkiej na długości 12,945 km, spowoduje konieczność bardzo drastycznych cięć wydatków na pozostałe drogi powiatowe, czego efektem byłoby powstawanie zagrożeń dla uczestników ruchu drogowego. W perspektywie kilkuletniej doprowadzi to do braku możliwości modernizacji dróg powiatowych w powiecie pabianickim, które mają wpływ na rozwój regionalny.

Wskazując na dotychczasowe orzecznictwo sądowe, w tym wyrok Trybunału Konstytucyjnego, skarżący stwierdził, że pozbawiając drogę (odcinek drogi) kategorii drogi wojewódzkiej, Sejmik powinien wykazać zaistnienie przewidzianych prawem przesłanek. Jednocześnie stanowisko w tym zakresie powinno znaleźć się w zaskarżonej uchwale, w jej uzasadnieniu. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest bardzo lakoniczne i nie spełnia opisanego powyżej wymogu.

W ocenie skarżącego uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5a ustawy powinno zawierać szczegółowe uzasadnienie wskazujące na spełnienie przesłanek zastosowania ww. przepisu w tym utraty/braku spełniania przez przekazywany odcinek drogi wojewódzkiej kryteriów uzasadniających uznawania jej za drogę wojewódzką oraz wykazanie spełnienia przesłanki proporcjonalności. Ciężar należytego wykazania, że przesłanki te zostały spełnione, spoczywa na sejmiku województwa, a miejscem, w którym się to ma odbyć, jest uzasadnienie uchwały. Tymczasem uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały wymogów powyższych nie spełnia, bowiem ograniczyło się jedynie do wskazania, że odcinek drogi wojewódzkiej stanowiącej fragment byłej drogi krajowej 71 nie ma znaczenia dla sieci dróg wojewódzkich i że funkcja przypisana ww. drodze wojewódzkiej, tj. połączenie miast, jest wypełniona przez drogi ekspresowe S-8 i S-14, z możliwością wariantowego połączenia pomiędzy miastami poprzez drogi krajowe Nr 91, Nr 72 i wojewódzkie Nr 482, Nr 710.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 3 ustawy, skarżący wskazał, że ze względu na to, że zmiana kategorii drogi oznacza powiększenie zasobu własności danego podmiotu (art. 2a ustawy) oraz wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi - pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego - dla umożliwienia poczynienia odpowiednich przygotowań organizacyjno-finansowych. Tymczasem w § 3 zaskarżonej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Z kolei Powiat Zgierski, zaskarżając uchwałę w całości, zarzucił jej naruszenie:

1/ art. 10 ust. 5a1ustawy, poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie kategorii drogi, która została zastąpiona przez drogę ekspresową;

2/ art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie istnieje możliwość zastosowania przepisów dotychczasowych, gdyż nie można uznać podjętej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, za sprawę w rozumieniu ww. przepisu.

Wskazując na powyższe naruszenia Powiat Zgierski wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Powiat Zgierski, wskazując na uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej, podniósł, że Sejmik Województwa Łódzkiego pozbawił kategorii drogi wojewódzkiej drogę stanowiącą byłą drogę krajową zastąpiona drogą ekspresową. Zatem naruszył wprost dodany ustawą zmieniającą art. 10 ust. 5a1 ustawy, który brzmi: "W przypadku, o którym mowa w ust. 5a, sejmik województwa nie może pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5, zastąpionego autostradą lub drogą ekspresową".

Skarżący, ponownie powołując się na uzasadnienie do projektu ustawy zmieniającej, stwierdził że art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej, który stanowi, że "do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym", odnosi się do postępowań administracyjnych, a nie do ustanawiania aktów prawa miejscowego. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia także treść ust. 2 art. 28 ustawy zmieniającej, stanowiącego, że dotychczasowe decyzje administracyjne wydane na podstawie przepisów przed nowelizacją ustawy zachowują moc.

W odpowiedzi na skargi Sejmik Województwa Łódzkiego wniósł o ich oddalenie.

W odniesieniu do skargi Powiatu Pabianickiego organ wskazał, że w ramach tzw. "kaskadowego" przekazywania dróg właściwe organy mają obowiązek - co do zasady - stosować definicje dróg w sposób negatywny, tj. należy wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji danej drogi. Powyższe wynika z faktu, że właściwe organy są kompetentne podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii następować będzie ex lege.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, zawierającym legalną definicję funkcjonalną dróg wojewódzkich, do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1, stanowiące połączenia pomiędzy miastami lub mające znaczenie dla województwa.

Odcinek drogi objętej uchwałą położony na terenie powiatu zgierskiego przebiega na terenie gminy miejsko-wiejskiej Aleksandrów Łódzki. Odcinek drogi objętej uchwałą położony na terenie powiatu pabianickiego łączy miasto Konstantynów Łódzki z miastem Pabianice. Połączenie pomiędzy wszystkimi miastami położonymi wzdłuż ciągu drogi krajowej Nr 71 zapewnia ciąg drogi ekspresowej S-8 i S-14 oraz wybudowane w ciągu tych dróg węzły:

- dla Aleksandrowa Łódzkiego - węzeł Aleksandrów Łódzki na drodze ekspresowej S14,

- dla Konstantynowa Łódzkiego - węzeł Konstantynów Łódzki na drodze ekspresowej S14,

- dla Pabianic - węzły Pabianice Północ oraz Dobroń na drodze ekspresowej S14, węzeł Pabianice Południe na drodze ekspresowej S8 oraz węzeł łączący drogę krajową Nr 14 z drogą powiatową Nr 3307E (ul. Rypułtowicka).

Wszystkie ww. miasta połączone są pomiędzy sobą drogą ekspresową, tj. drogą, której zarówno kategoria, jak i klasa techniczna jest wyższa niż kategoria i klasa techniczna drogi tworzonej przez dawny ciąg drogi krajowej nr 71. Z racji rozbudowanej sieci drogowej tworzonej przez układ drogowy zachodniej części aglomeracji łódzkiej, tj. przebiegające w pobliżu drogi krajowe Nr 91 oraz Nr 72, jak też drogi wojewódzkie Nr 482 i Nr 710, możliwość przemieszczania się pomiędzy poszczególnymi miastami tworzą nie tylko drogi S8 i S14, ale też inne drogi krajowe i wojewódzkie. Połączenie pomiędzy wszystkimi miastami położonymi na ciągu drogi wojewódzkiej bez numeru (dawna droga krajowa Nr 71) zapewniają zatem drogi krajowe, jak i wojewódzkie, umożliwiając wielowariantową komunikację między miastami, a także ich poszczególnymi częściami. Układ sieci drogowej pomiędzy zlokalizowanymi blisko siebie miastami jest ponadto uzupełniony układem istniejących dróg powiatowych i gminnych, zapewniających kolejne alternatywne możliwości przejazdu pomiędzy poszczególnymi miastami i ich częściami.

Wyżej wymieniona droga, którą pozbawiono kategorii drogi wojewódzkiej, spełnia kryteria dróg powiatowych, określonych w art. 6a ust. 1 ustawy, bowiem stanowi połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą, tj. łączy miasto będące siedzibą powiatu - Pabianice z siedzibami gmin: Lutomiersk, Konstantynów Łódzki, Aleksandrów Łódzki oraz siedziby ww. gmin między sobą.

Organ podniósł, że zawarte w skardze Powiatu Pabianickiego twierdzenie, że: "Funkcję taką (drogi powiatowej jako łączącej siedzibę powiatu z siedzibą gminy) na odcinku między Konstantynowem Łódzkim a Pabianicami, pełni już droga powiatowa Nr 3307E, która w odróżnieniu od dawnej drogi krajowej nr 71 nie łączy ze sobą innych powiatów", jest nieprawdziwe, bowiem droga powiatowa Nr 3307E przebiega przez teren Łodzi jako miasta na prawach powiatu (tam ma swój przebieg ulicami: Nad Dobrzynką, Laskowice oraz Sanitariuszek),

Sejmik podkreślił, że regulacje art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy przypisują drogom poszczególnych kategorii określone funkcje, tworząc układ hierarchiczny. Drogi kolejnych niższych kategorii uzupełniają układ tworzony przez drogi wyższych kategorii. Droga wyższej kategorii, oprócz wypełniania przypisanej danej kategorii funkcji, może równocześnie wypełniać funkcję drogi kategorii niższej, jeśli taką umożliwia jej przebieg i powiązanie z lokalnym układem sieci drogowej i osadniczej. W przypadku drogi stanowiącej ciąg dawnej drogi krajowej Nr 71 funkcja przypisana drodze wojewódzkiej, tj. połączenie miast, jest wypełniana przez drogi krajowe - ekspresowe S8 i S14, z możliwością wariantowego połączenia pomiędzy miastami poprzez drogi krajowe Nr 91, Nr 72 i wojewódzkie Nr 482 i Nr 710. Faktyczną rolą drogi wojewódzkiej tworzonej przez dawny ciąg drogi krajowej Nr 71 w aktualnym układzie sieci drogowej nie jest zatem zapewnienie połączenia pomiędzy miastami, ale zapewnienie alternatywnej drogi przejazdu pomiędzy miastami lub ich poszczególnymi częściami oraz wzajemne skomunikowanie miejscowości położonych wzdłuż przebiegu dawnej drogi krajowej Nr 71. Zapewnienie alternatywnej drogi przejazdu pomiędzy określonymi miastami lub miejscowościami może stanowić zagadnienie istotne na poziomie lokalnym, nie jest jednak funkcją określona przepisami ustawy dla dróg wojewódzkich.

W ocenie organu brak jest uzasadnienia funkcjonowania ciągu drogi wojewódzkiej bez numeru (dawna droga krajowa Nr 71), bowiem tworzyłoby to sytuację, w której zdefiniowana legalnie funkcja drogi publicznej wypełniana jest przez układ kilku różnych, dublujących się dróg. Wszystkie miasta położone wzdłuż drogi mają zapewnioną alternatywną możliwość połączenia, zarówno pomiędzy sobą poprzez drogi S8 i S14, a cały rejon zachodniej części aglomeracji łódzkiej cechuje rozbudowana i wzajemnie powiązana sieć innych dróg krajowych i wojewódzkich, zapewniająca prawidłowe warunki obsługi komunikacyjnej poszczególnych terenów. Ponadto znaczenie dawnej drogi krajowej Nr 71 na odcinku węzeł Pabianice Północ - łącznik węzła Aleksandrów Łódzki należy rozpatrywać w odniesieniu do roli, jaką pełni ta droga w stanie obecnym, tj. funkcjonując przy równoległej drodze S14. Zgodnie z danymi raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji pn.: "Projekt i budowa drogi ekspresowej S14 Zachodniej Obwodnicy Łodzi" (str. 258), skutkiem oddania do użytkowania drogi S14 będzie bardzo znaczące ograniczenie ruchu na dawnej drodze krajowej Nr 71, który według prognozy na rok 2031 będzie stanowił 16 - 28% ruchu, który byłby prowadzony po drodze krajowej Nr 71 w przypadku braku drogi S14. Tak znaczące ograniczenie ruchu wskazuje, że droga będzie miała znaczenie lokalne, nie spełniając tym samym zdefiniowanej legalnie dla drogi wojewódzkiej funkcji drogi mającej znaczenie dla województwa.

W ocenie organu, fragment dawnej drogi krajowej nr 71, której dotyczy niniejsze postępowanie, nie stanowi drogi, której oddziaływanie komunikacyjne i transportowe ma bezpośredni wpływ na rozwój całego regionu. Droga ta stanowi lokalne połączenie między miejscowościami znajdującymi się przy niej.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 3 ustawy organ wskazał, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi, pismem z 24 czerwca 2022 r., poinformowała Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi, że w związku z oddaniem 25 czerwca 2022 r. do użytkowania drogi ekspresowej S14 na odcinku od węzła Aleksandrów Łódzki do węzła Łódź Lublinek, dotychczasowy odcinek drogi krajowej Nr 71 od łącznika z węzłem Aleksandrów Łódzki do m. Rzgów, na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy, zostaje pozbawiony kategorii drogi krajowej i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Droga krajowa Nr 71 stała się drogą wojewódzką z chwilą oddania do użytkowania drogi ekspresowej S14, tj. 25 czerwca 2022 r.

Na podstawie art. 10 ust. 5a ustawy Sejmik Województwa Łódzkiego pozbawił kategorii drogę wojewódzką (bez numeru), stanowiącą byłą drogę krajową nr 71 na odcinku od skrzyżowania z łącznikiem węzła Aleksandrów Łódzki na drodze ekspresowej S14 do węzła Pabianice Północ na drodze ekspresowej S14, który został zaliczony do kategorii drogi powiatowej.

W odniesieniu do zarzutów wskazujących na konieczność podjęcia uchwały nie później niż do końca trzeciego kwartału danego roku organ stwierdził, że przepis ten dotyczy jedynie tzw. trybu podstawowego (art. 10 ust. 1 - 4 ustawy). Zaskarżona uchwała dotyczyła natomiast tzw. kaskadowego pozbawiania dotychczasowej kategorii drogi, który przewiduje art. 10 ust. 5a-5f ustawy, a który jest odrębnym trybem przekazania drogi. Nie można stosować do niego tożsamych wymagań jak w przypadku trybu podstawowego. W rozpatrywanym przypadku niezbędne było wypełnienie ustawowego warunku, o którym mowa w art. 10 ust. 5b ustawy, czyli poinformowania zarządu powiatu o zamiarze podjęcia przedmiotowej uchwały. Informacja o zamiarze podjęcia uchwały powinna być przekazana, zgodnie z art. 10 ust. 5b ustawy, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. Takie powiadomienie zostało skierowane do Zarządu Powiatu Pabianickiego 18 sierpnia 2022 r., a zatem z większym niż wymagane przez przepisy ustawy minimalnym okresem wyprzedzenia, co również umożliwia przygotowanie się organizacyjno-finansowe powiatom do przejęcia obowiązków zarządcy drogi.

Organ nie zgodził się także z zarzutem, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest lakoniczne i nie spełnia stawianych mu wymagań. W uzasadnieniu projektu uchwały odniesiono się do ustawowych przesłanek, wynikających z art. 6 ust. 1 ustawy, wskazując, że odcinek dawnej drogi krajowej nr 71, która jest pozbawiana kategorii drogi wojewódzkiej, nie ma znaczenia dla sieci dróg wojewódzkich na terenie województwa łódzkiego, jak również wyjaśniono, że funkcje przypisane tej drodze wojewódzkiej wypełniają inne drogi - ekspresowe, krajowe i wojewódzkie.

Odnosząc się natomiast do tożsamych zarzutów zawartych w skargach Zarówno Powiatu Pabianickiego, jak i Powiatu Zgierskiego odnośnie do naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej w związku z art. 10 .ust. 5a1 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 10 ust. 5a1, organ wskazał, że 24 sierpnia 2022 r. weszła w życie ustawa zmieniająca, która w art. 3 pkt 5 wprowadziła zmiany do ustawy poprzez dodanie do art. 10 ustępu 5a1 w brzmieniu "W przypadku, o którym mowa w ust. 5a, sejmik województwa nie może pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5, zastąpionego autostradą lub drogą ekspresową".

Z art. 28 ust. ustawy zmieniającej wynika natomiast, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym.

W ocenie organu oba skarżące powiaty w sposób nieuprawniony zawężają pojęcie sprawy do postępowań administracyjnych kończących się wydaniem decyzji administracyjnej. Przepis art. 7a ust. 1 ustawy określa procedurę zaliczania do kategorii i ustalania przebiegu dróg mianem "sprawy", pomimo że czynności te nie są dokonywane na podstawie przepisów k.p.a. w postępowaniu administracyjnym kończonym decyzją administracyjną. Organ podkreślił, że również w treści przepisów k.p.a. ustawodawca posługuje się pojęciem "sprawy" a nie "sprawy administracyjnej". Tytułem przykładu można wskazać tutaj art. 35 i następne k.p.a., znajdujące się w rozdziale 7 pod tytułem "Załatwianie spraw".

Zarząd Województwa Łódzkiego przed wejściem w życie ustawy zmieniającej poinformował Zarządy Powiatów o zamiarze podjęcia przez Sejmik Województwa Łódzkiego uchwały w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej drogi wojewódzkiej bez numeru, stanowiącej byłą drogę krajową nr 71 na odcinku od skrzyżowania z łącznikiem węzła Aleksandrów Łódzki na drodze ekspresowej S14 do węzła Pabianice Północ na drodze ekspresowej S14, o łącznej długości 15,662 km. Taki tryb rozpoczęcia sprawy dotyczącej pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej przewiduje art. 10 ust. 5b ustawy.

Ponadto przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej Zarząd Województwa Łódzkiego podjął uchwałę Nr 876/22 w sprawie przedłożenia projektu uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej. Tym samym nieuzasadnione są zarzuty błędnej wykładni art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej.

Organ wskazał także, że w związku z faktem, że 19 września 2022 r. Zarząd Województwa Łódzkiego podjął uchwałę Nr 876/22 w sprawie przedłożenia projektu uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej, przekazane w tym samym dniu stanowisko Rady Powiatu Pabianickiego z 15 września 2015 r., wyrażające sprzeciw dla działań Zarządu Województwa Łódzkiego zmierzających do podjęcia uchwały przez Sejmik Województwa Łódzkiego, nie mogło zostać uwzględnione w projektowanej uchwale. Uchwały sejmiku są najpierw przyjmowane na posiedzeniu Zarządu Województwa Łódzkiego, co miało miejsce w dniu 19 września 2022 r., a przygotowywane są ze względów techniczno-organizacyjnych z około tygodniowym wyprzedzeniem przed posiedzeniem Zarządu Województwa Łódzkiego. Nie sposób zatem mówić o zignorowaniu stanowiska Rady Powiatu Pabianickiego, które nie mogło być uwzględnione w projektowanej uchwale Sejmiku Województwa Łódzkiego z uwagi na jej zbyt późne przekazanie, jako że projekt uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego został przyjęty przez Zarząd Województwa w dniu przekazania stanowiska. Ponadto procedura kaskadowego przekazywania dróg uregulowana w art. 10 ust. 5a-5d ustawy nie przewiduje, aby elementem postępowania w tej sprawie było zajmowanie stanowiska przez powiat, któremu przekazywana jest droga i rozpatrywanie tego stanowiska przez województwo, które przekazuje przedmiotową drogę.

Organ dodał, że rozumie powoływane przez stronę skarżącą argumenty dotyczące trudności organizacyjnych i finansowych dotyczące zarządzania i utrzymania przekazanej drogi, jednak nie mogą one stanowić argumentu przemawiającego za niepodejmowaniem uchwały w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej w sytuacji, gdy spełnione są przesłanki dotyczące zakwalifikowania drogi do kategorii dróg powiatowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2094 ze zm.), dalej u.s.w., uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 82 ust. 5 u.s.w.).

Stosownie natomiast do art. 90 ust. 1 u.s.w każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, bądź naruszenia procedury jej uchwalania.

Przedmiotem kontroli sądu w rozpatrywanej sprawie jest uchwała Sejmiku Województwa Łódzkiego z 27 września 2022 r., XLVIII/574/22 przytoczona na wstępie uzasadnienia, która pozbawia kategorii odcinek drogi wojewódzkiej - byłej drogi krajowej, zastąpiony drogą ekspresową i na mocy art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych zalicza ten odcinek drogi do kategorii drogi powiatowej.

Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego 8 listopada 2022 r. pod poz. 6162.

Przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez Powiaty Pabianicki i Zgierski, które posiadają niewątpliwie legitymację do wniesienia skarg, albowiem zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny – odcinki wskazanej w zaskarżonej uchwale dotychczasowej drogi wojewódzkiej stały się bowiem drogami kategorii powiatowej, co nałożyło na obydwa skarżące Powiaty obowiązki określone m.in. w przepisach ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1693), dalej ustawa.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 pkt 20 u.s.w. oraz art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych.

Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa.

W myśl art. 10 ust. 5a ustawy sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej.

Z kolei art. 10 ust. 5 ustawy stanowi, że odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej.

Jednocześnie zaznaczyć należy, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały brzmienie art. 10 ust. 5a¹ ustawy o drogach publicznych wykluczało możliwość pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust.5, zastąpionego autostradą lub drogą.

Art. 10 ust. 5a1 ustawy dodany przez art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1768), dalej ustawa zmieniająca, zmieniający ustawę o drogach publicznych z dniem 24 sierpnia 2022 r. stanowi, że w przypadku, o którym mowa w ust. 5a, sejmik województwa nie może pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinak drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5, zastąpionego autostradą lub drogą ekspresową.

W tym kontekście należy w pierwszej kolejności rozpoznać sformułowane w obu skargach zarzuty naruszenia przez zaskarżoną uchwałę art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej, w zw. z art. 10 ust. 5a1 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię. W przypadku dojścia do wniosku, że jest on zasadny, tracą znaczenie pozostałe zarzuty, m.in. dotyczące ocen czy sporny odcinek drogi spełnia nadal definicję drogi wojewódzkiej.

W ocenie skarżących powiatów Sejmik Województwa Łódzkiego błędnie uznał, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 10 ust. 5a1 ustawy, który wszedł w życie 24 sierpnia 2022 r., a zatem przed podjęciem zaskarżonej uchwały.

Tymczasem Sejmik Województwa Łódzkiego przyjął, że dopuszczalne jest pozbawienie kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi krajowej, o którym mowa w art. 10 ust. 5 ustawy, zastąpionego autostradą lub drogą ekspresową w sytuacji, w której uchwała Sejmiku Województwa Łódzkiego została podjęta 27 września 2022 r., zatem już w czasie obowiązywania art. 10 ust. 5a1 ustawy, który pozbawiał Sejmiku prawnej możliwości jej podjęcia. Organ dopuszczalność podjęcia uchwały motywował brzmieniem art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej, w myśl którego do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Sejmik uznał, że skoro procedurę zmierzającą do podjęcia zaskarżonej uchwały podjęto przed wejściem w życie ustawy zmieniającej – poprzez poinformowanie Zarządów Powiatów Pabianickiego i Zgierskiego, pismami z 18 sierpnia 2022 r., o zamiarze podjęcia uchwały - w myśl art. 10 ust. 5b ustawy ("Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem"), to wprowadzony ustawy ustawą zmieniającą art. 10 ust. 5a1 nie miał zastosowania i uchwałę można było podjąć w oparciu o przepisy ustawy sprzed nowelizacji.

Rację w tym sporze należy przyznać stronom skarżącym.

Nie ma wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 9 i art. 89 ust. 1 u.s.w, które stanowią, że samorząd województwa, na podstawie upoważnień ustawowych, stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Wynika to faktu, że jej oddziaływanie skierowane jest bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowane do nieokreślonej ilości oraz kategorii osób i podmiotów. Jest ona bowiem aktem zawierającym rozstrzygnięcie generalne. Tego typu uchwała wywiera skutki zewnętrzne, bowiem odnosi się do nieograniczonej liczby użytkowników i obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany.

Kontrola sądów administracyjnych odnośnie aktów prawa miejscowego dotyczy zbadania, czy organy stanowiące, w toku ich podejmowania, nie naruszyły prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności - art. 147 § 1 p.p.s.a. Kontroli tej sąd dokonuje według stanu prawnego istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

W ocenie Sądu nie jest zasadne stanowisko Województwa Łódzkiego, że art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej ma zastosowanie do procesu stanowienia aktów prawa miejscowego i że zawiadomienie Powiatów Pabianickiego i Zgierskiego o zamiarze podjęcia uchwały spowodowało wszczęcie "sprawy dotyczącej zmiany kategorii drogi". Cały system prawa stanowi spójną całość, co oznacza, że używanym w tym systemie pojęciom należy nadawać tę samą treść, to samo znaczenie. Niewątpliwie pojęcie "wszczęcie sprawy", którym posługuje się art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej, dotyczy "spraw" w rozumieniu k.p.a., w których organ najpierw wszczyna postępowanie administracyjne, następnie sprawę tę prowadzi zgodnie z regułami ujętymi w k.p.a., a następnie koczy ją wydaniem decyzji administracyjnej, rozstrzygając o prawach i obowiązkach konkretnego adresata. Reguły te obwarowane są szeregiem gwarancji procesowych, mających chronić prawa stron postępowania. Stanowienie aktów prawa miejscowego, procedura uchwalania takich aktów, uregulowania jest w odrębnych ustawach, w wyniku uchwalenia aktu prawa miejscowego nie dochodzi do przyznania uprawnienia lub nałożenia obowiązku adresatom w formie zindywidualizowanej, przynależnej decyzji administracyjnej, która kończy sprawę administracyjną. Już samo wszczęcie sprawy – a takim terminem posłużył się ustawodawca w art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej, jest szczegółowo uregulowane w art. 61 i następnych k.p.a. Konkretyzację, o jakie "sprawy" chodziło ustawodawcy, zawiera przy tym art. 28 ust. 2 ustawy zmieniającej, stanowiący, że decyzje wydane na podstawie przepisów art. 29 ust. 1, art. 29a ust. 1, art. 36, art. 38 ust. 3, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, 2a, 12 i 14a i art. 40e ust. 1 ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym zachowują moc. W wielu ustawach tak formułuje się przepisy przejściowe.

Przepis § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) określa zasady tworzenia przepisów przejściowych:

1. W przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej albo znowelizowanej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych bez względu na to, czy do tych stosunków zamierza się stosować przepisy dotychczasowe, przepisy nowe czy przepisy regulujące ten wpływ w sposób odmienny od przepisów dotychczasowych i przepisów nowych.

2. W przepisach przejściowych rozstrzyga się w szczególności:

1) sposób zakończenia postępowań będących w toku (wszczętych w czasie obowiązywania dotychczasowych przepisów i niezakończonych ostatecznie do dnia ich uchylenia albo zmiany), skuteczność czynności dokonanych w postępowaniu oraz organy lub instytucje właściwe do zakończenia postępowania i terminy przekazania im spraw;

2) czy i w jakim zakresie utrzymuje się czasowo w mocy instytucje prawne zniesione przez nowe przepisy;

3) czy zachowuje się uprawnienia i obowiązki oraz kompetencje powstałe w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów oraz czy skuteczne są czynności dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów; sprawy te reguluje się tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce się je zmienić albo też gdy chce się uznać dokonane czynności za bezskuteczne;

4) czy i w jakim zakresie stosuje się nowe przepisy do uprawnień, obowiązków, kompetencji oraz czynności, o których mowa w pkt 3;

5) czy i w jakim zakresie utrzymuje się czasowo w mocy przepisy wykonawcze wydane na podstawie dotychczasowych przepisów upoważniających.

Zasady te wymagają zatem, by posługiwać się użytymi pojęciami w sposób konkretny i jednoznaczny. Wymóg, by w przepisach przejściowych rozstrzygać sposób zakończenia postępowań będących w toku (wszczętych w czasie obowiązywania dotychczasowych przepisów i niezakończonych ostatecznie do dnia ich uchylenia albo zmiany) oznacza, że pojęcie "sprawy wszczętej", użyte w art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej, nie może być rozszerzane w dowolny sposób, tym bardziej, że ust. 2 tego artykułu już wprost odnosi się do decyzji administracyjnych wydanych na podstawie przepisów ustawy. Spraw takich jest wiele: np. decyzje zezwalające na lokalizację w drodze urządzeń i infrastruktury, decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego, decyzje zezwalające na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej, decyzje nakazujące przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego. Tym samym nie można uznać, by cytowany przepis przejściowy, regulujący obowiązywanie przepisów ustawy sprzed nowelizacji w "sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy" odnosił się również do procedury uchwalenia aktu prawa miejscowego. Procedura taka z pewnością nie "sprawą" w rozumieniu tego przepisu.

Oznacza to, że w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. 27 września 2022 r., Sejmik Województwa Łódzkiego nie miał podstawy prawnej do pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5, zastąpionego autostradą lub drogą ekspresową – od 24 sierpnia 2022 r. obowiązywał już bowiem art. 10 ust. 5a1 ustawy, który pozbawił sejmik województwa możliwości jej podjęcia.

Wszystkie organy muszą działać w oparciu i na postawie przepisów prawa, a granice ich działania wyznaczają Konstytucja RP i ustawy. Ustawodawca, wprowadzając art. 10 ust. 5a1 ustawy, uzasadnił to następująco:

"W celu zachowania standardów dla "dawnych" odcinków zastąpionych przez autostrady i drogi ekspresowe konieczne jest doprecyzowanie mechanizmu przekazywania "starodroża" po wybudowaniu przez zarządcę dróg krajowych nowego odcinka drogi. Zaproponowana w projekcie zmiana art. 10 ustawy o drogach publicznych polega na tym, że w przypadku mechanizmu tzw. kaskadowego sejmik województwa nie będzie mógł pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinka "dawnej" drogi krajowej, która została zastąpiona przez nową autostradę lub drogę ekspresową. Zatem nadal sejmik województwa będzie mógł, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, który został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi i stał się odcinkiem drogi wojewódzkiej. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostanie wówczas zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Sejmik województwa nie będzie mógł jednak pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinka dawnej drogi krajowej zastąpionej nowym odcinkiem autostrady lub drogi ekspresowej, który przeszedł na własność samorządu województwa"

Reasumując, w ocenie Sądu, art. 28 ust. 1 ustawy zmieniającej nie ma zastosowania do oceny legalności uchwały podjętej przez Sejmik Województwa Łódzkiego, co oznacza, że jego zastosowanie stanowi istotne naruszenie przepisów prawa materialnego. Tym samym zaskarżona uchwała jest oczywiście sprzeczna z obowiązującym od 24 sierpnia 2022 r. art. 10 ust. 5a1 ustawy. W dacie podjęcia uchwały ustawa bowiem wprost zabraniała podjęcia jej o takiej treści.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądził, na podstawie art. 200 p.p.s.a., na rzecz obu Powiatów kwoty po 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

A.M