Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1581/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A. S., decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu L. nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi, oznaczone w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [..,.]m2 i nr [...] o pow. [...] nr', położone w miejscowości W., gm. W.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. Starosta Powiatu L. umorzył, na podstawie art. 105 § 1 Kpa w związku z art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - dalej ugn, postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz A. S. i B. M. za działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, położone w miejscowości W, gm. W. stwierdzając w uzasadnieniu, iż nie zostały one wydzielone po drogi publiczne, a zatem nie przeszły na własność Gminy W. na mocy ostatecznej decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] (dawniej KW nr[...]), położonej w miejscowości W., gm. W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie W.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. S. wnosząc o jej uchylenie, ponowne rozpatrzenie sprawy i ustalenie odszkodowania za sporne działki zarzucając organowi pierwszej instancji nieuwzględnienie w niniejszej sprawie orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. wydanego w sprawie B. i inni przeciwko Polsce oraz naruszenie art. 98 ust. 3 ugn poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy działki będące przedmiotem niniejszego postępowania na mocy ostatecznej decyzji podziałowej Wójta Gminy W. w nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. stały się własnością Gminy W.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. uchylił decyzję Starosty Powiatu L. nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1798/10 uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. wskazując w jego uzasadnieniu, iż na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 9 marca 2011 r. jedna ze stron postępowania – B. M. okazała dokument - porozumienie z dnia [...] lutego 2002 r., którego brak w aktach sprawy prowadzonego postępowania, zawarte pomiędzy Gminą W. reprezentowaną przez Zarząd Gminy, a współwłaścicielami nieruchomości położonej w miejscowości W., gm. W. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2, na podstawie którego A. S. i B. M., w zamian za zobowiązanie się Zarządu Gminy W. do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla działki ewidencyjnej nr[...], złożyli oświadczenie o zrzeczeniu się roszczeń odszkodowawczych do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne w przedmiotowej zmianie miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki ewidencyjnej nr[...], przewidzianych w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu, ujawnienie przedmiotowego dowodu stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd podkreślił, że złożony na rozprawie dokument (porozumienie z dnia [...] lutego 2002 r.) dotyczy okoliczności istotnych dla sprawy i może mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd nakazał, aby Wojewoda [...] ponownie rozpoznając sprawę wziął pod uwagę wskazane wyżej kwestie i dokonał oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji przy uwzględnieniu powyższego nowego ujawnionego dowodu.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu L. nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że prawidłowe zastosowanie art. 98 ust. 1 ugn wiążę się w sposób nierozerwalny z koniecznością dokonania interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To właśnie postanowienia tego planu przesądzają o sieci dróg publicznych, a w konsekwencji o charakterze wydzielanej decyzją podziałową drogi. To zatem na podstawie analizy treści właściwej decyzji podziałowej oraz postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ prowadzący postępowanie w trybie art. 98 ust. 3 ugn jest zobowiązany zbadać, czy zachodziły przesłanki warunkujące możliwość wypłaty odszkodowania za utracone prawo własności wydzielonej części nieruchomości prywatnej pod drogę publiczną.

Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje, że ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. Wójt Gminy W., działając na podstawie art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ugn, zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] (dawniej KW nr[...]) położonej w miejscowości W., gm. W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie W., w wyniku którego powstały m. in. działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...]m2 wydzielone pod "projektowany układ komunikacji wewnętrznej" oraz działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...]m2 wydzielona pod "projektowany układ komunikacyjny". W tej decyzji stwierdzono, że wydzielenie wskazanych działek jest zgodne ze zmianą miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego wsi W., gminy W., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...] 2003 r. Nr [...]) z przeznaczeniem pod drogi wewnętrzne oraz drogi dojazdowe oznaczone symbolem KD.

W ocenie Wojewody, ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z przywołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W., gminy W., obowiązującego na dzień wydania decyzji podziałowej Wójta Gminy W. nr [...] wynika bezspornie, że działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 przeznaczona była w części pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonego symbolem MN, a w części pod drogę dojazdową oznaczoną symbolem KD, o szerokości w liniach rozgraniczających 10,0 m.

Wojewoda zaznaczył, że wprawdzie w komparycji decyzji podziałowej Wójta Gminy W. nr [...] powołano art. 98 ust. 1 ugn, jednakże okoliczność ta nie oznacza, że skutek prawny przewidziany w tym przepisie (przejście wydzielonych pod drogę publiczną lub pod poszerzenie dróg publicznych działek gruntu na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa) wystąpił, ponieważ ziszczenie się tego skutku następuje z mocy prawa i nie jest to istotny element decyzji podziałowej.

Zdaniem Wojewody, zarówno treść decyzji podziałowej Wójta Gminy W. nr[...], jak i postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W. nie pozwalają na sformułowanie wniosku o skutecznym wydzieleniu działek ewidencyjnych: nr[...], nr [...] i nr [...] pod drogę publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.). Kwestie klasy i parametrów drogi nie mają bowiem znaczenia dla uznania drogi za drogę publiczną. Uznanie drogi za publiczną, tak w planie jak i w trybie ustawy o drogach publicznych nie może opierać się na jakichkolwiek przypuszczeniach.

W ocenie organu odwoławczego, nie można pominąć i tego, że w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla działek ewidencyjnych: nr[...], nr [...] i nr [...] brak jest wpisu podmiotu publicznoprawnego jako nabywcy tegoż gruntu pod drogę publiczną na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej. Z odpisu zupełnego księgi wieczystej KW nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. wynika bezspornie, że dla działek ewidencyjnych nr[...], nr [...] i [...] zostały ustanowione służebności drogowe dla każdoczesnego właściciela działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] a zgodnie z przepisem art. 285 § 1 Kodeksu cywilnego obowiązek ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego: służebności gruntowej (drogowej) może obciążać, wyłącznie właściciela nieruchomości obciążonej (służebnej), którymi nadal są strony niniejszego postępowania. Charakter spornych działek jest ściśle wewnętrzny i zapewnia dojazd z wydzielonych nieruchomości do drogi publicznej.

Ponadto Sąd Rejonowy w L. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. oddalił wniosek Gminy W. o odłączenie z księgi wieczystej KW nr [...] działki ewidencyjnej nr [...] i przyłączenie jej do księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla nieruchomości będących własnością Gminy W., stwierdzając jednoznacznie, iż sporna działka nie została wydzielona pod drogę publiczną, a wiec nie przeszła na rzecz jednostki samorządu terytorialnego.

Skoro zatem w niniejszej sprawie nie nastąpiło nabycie przedmiotowych działek ewidencyjnych z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego, to nie zachodzą przesłanki do wypłacenia odszkodowania - nawet, gdy istnieje faktyczny dostęp osób trzecich do tych działek i w rzeczywistości spełnia ona nie tylko funkcję drogi wewnętrznej. Organ uznał, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia innych dróg, np. wewnętrznych, to przejście ich na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa może nastąpić wyłącznie na podstawie czynności cywilnoprawnej.

Odnosząc się natomiast do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1798/10 dotyczącej ujawnienia nowego dowodu w sprawie w postaci porozumienia z dnia [...] lutego 2002 r., zawartego pomiędzy Gminą W. reprezentowaną przez Zarząd Gminy, a współwłaścicielami nieruchomości położonej w miejscowości W., gm. W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], na podstawie którego A. S. i B. M., w zamian za zobowiązanie się Zarządu Gminy W. do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla działki ewidencyjnej nr[...], złożyli oświadczenie o zrzeczeniu się roszczeń odszkodowawczych do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne Wojewoda zauważył, iż art. 98 ust. 1 i 3 ugn oraz w artykułach rozdziału 4 i 5 tej ustawy (art. 112 - art. 135), do których odpowiedniego stosowania ustawodawca odsyła, ustalone zostały zasady odpłatnego przejmowania przez jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. Przepisy te mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących, co oznacza, iż odmienne postanowienia stron bądź strony nie wywołują skutków prawnych, lecz muszą być traktowane jako nieważne.

Zdaniem Wojewody, zrzeczenie się w tym porozumieniu przez A. S. i B. M. prawa do odszkodowania, nie może wywołać skutku prawnego. Z art. 98 ust. 3 oraz art. 128 ust. 1 ugn wynika bowiem obowiązek ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną bądź przejętą działkę gruntu przeznaczoną pod drogę publiczną. Odrębną natomiast sprawą jest późniejsze rozporządzenie przez stronę uzyskanym odszkodowaniem. Prawo do odszkodowania na mocy art. 98 ust. 3 ugn powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Z tą bowiem datą działki gruntu wydzielone na wniosek właściciela pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządowych (art. 98 ust. 1 ustawy). Prowadzone uzgodnienia zanim podział nieruchomości został dokonany, nie mogą mieć znaczenia dla oceny stosowania art. 98 ust. 3 ugn. Oświadczenia A.S. i B. M. zawarte w porozumieniu z dnia [...] lutego 2002 r. nie zostały złożone w trakcie uzgodnień, gdyż uzgodnienia w przedmiocie odszkodowania mogłyby się rozpocząć dopiero od uprawomocnienia się decyzji podziałowej Wójta Gminy W. nr [...] i tylko w przypadku wydzielenia działek pod drogi publiczne.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] A. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciła organowi naruszenie: 1) przepisu prawa materialnego, tj. art. 98 § 1 ugn poprzez niewłaściwą jego wykładnię; 2) przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa, polegające na niepodjęciu przez organ odwoławczy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego poprzez brak rozstrzygnięcia, czy do niniejszej sprawy ma zastosowanie rozstrzygnięcie oraz argumentacja podana w uzasadnieniu wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z 6 listopada 2007 r. wydanego w sprawie B. i inni przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05), a także brak w uzasadnieniu faktycznym wskazania przyczyn, z powodu których pominięto podnoszony przez strony w postępowaniu zarzut, że Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu w wyroku z 6 listopada 2007 r. w sprawie B. i inni przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05) uznał, że "przeznaczenie prywatnego gruntu pod drogę ogólnodostępną i połączoną z siecią dróg publicznych prowadzi do faktycznego wywłaszczenia i musi skutkować przyznaniem stosownego odszkodowania ". W skardze skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...]czerwca 2004 r. zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, położonej w miejscowości W., wykazanej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr[...], wydzielono działki ewidencyjne nr[...], [...], [...], z przeznaczeniem ich pod drogi. Decyzja ta stała się ostateczna dnia 27 lipca 2004 r. Przejęcie przez Gminę W. wymienionych działek z przeznaczeniem ich pod drogi publiczne zostało zatwierdzone w uprzednio zawartym porozumieniu z dnia [...] lutego 2002 r. pomiędzy współwłaścicielami, a Wójtem Gminy W. W porozumieniu tym przedstawiciele Gminy W. oświadczyli, że wyrażają zgodę na przejęcie działek ewidencyjnych nr[...], nr[...], nr [...] wydzielonych pod drogi publiczne na podstawie art. 98 ust. 3 ugn.

Zdaniem skarżącej, z powyższego wynika, że Gmina W. zawierała porozumienia, na mocy których właściciele nieruchomości zrzekali się prawa do odszkodowań za nieruchomości wydzielane pod drogi publiczne (przejmowane przez gminę), a gmina odstępowała od poboru tzw. opłat adiacenckich. Jednocześnie gmina w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadziła zapisy (nazewnictwo), z których nie wynikało jednoznacznie, czy części nieruchomości wydzielone pod drogi (objęte porozumieniami), są drogami publicznymi, czy też nie. Zapis planu mówi jedynie o przeznaczeniu terenu pod układ komunikacyjny. Drogi te były jednak traktowane jak drogi publiczne oraz spełniały wymagania techniczne właściwe dla dróg publicznych. Właściciele leżących przy nich działek otrzymywali również pozwolenia na budowę, w których zapisywano, że działka posiada dostęp do drogi publicznej.

Skarżąca zauważyła, że w jej przypadku za opracowanie planu, który umożliwiał późniejszy podział nieruchomości Gminie trzeba było zapłacić. Z gminą zawarte zostały trzy porozumienia z dnia [...] lutego 1999 r., [...] marca 2000 r. oraz z dnia [...] lutego 2002 r. Za część należących do właścicieli nieruchomości zajętych pod drogi dostali oni odszkodowanie. Natomiast za pozostałe części gmina odmawia wywiązania się z tego obowiązku.

Skarżąca dodała, że działka nr [...] oznaczona została w planie miejscowym symbolem KD i stanowi przedłużenie drogi publicznej. Ponadto w piśmie z dnia 3 marca 2008 r. Rada Gminy W. przyznała, że działka ewidencyjna nr [...] oznaczona symbolem KD o szerokości 10m została wydzielona pod drogę publiczną.

Skarżąca uważa, że za działki te, a szczególnie działkę nr[...], która została od początku wydzielona z przeznaczeniem pod drogę publiczną przysługuje właścicielom odszkodowanie. Porozumienie z dnia [...] lutego 2002 r. dotyczyło z jednej strony zobowiązania do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wydzielenie dróg publicznych, a z drugiej strony zobowiązywało właścicieli do zrzeczenia się odszkodowania za przedmiotowe działki wydzielone pod drogi publiczne. Porozumienie to nie zostało nigdy zakwestionowane, ani przez Wojewodę [...] ani przez Wójta Gminy W. Wójt miał prawo podjąć zobowiązanie do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciele nieruchomości, na których miały powstać drogi publiczne, także mogli zrzec się przyszłych praw, tj. takich jakie uzyskali w wyniku zmiany planu przestrzennego. Później okazało się, że z powodu powyżej wskazanych zapisów w planie sąd wieczystoksięgowy odmawia wpisu działek wydzielonych pod drogi na własność Gminy W. Gmina uznała więc, że najwłaściwszą drogą wyjścia z sytuacji będzie nieodpłatne przekazanie działek drogowych przez ich pierwotnych właścicieli na rzecz Gminy. Gdy właściciele odmówili i zażądali zapłaty odszkodowania Gmina stwierdziła, że działki wcześniej uznawane za wydzielone pod drogi publiczne teraz takimi drogami już nie są.

W ocenie skarżącej, w prowadzonym postępowaniu o ustalenie odszkodowania organy obu instancji tj. Starosta L. oraz Wojewoda [...] przyjęły błędną interpretację art. 98 ust. 1 ugn, ponieważ uznały, że do przejścia z mocy prawa na własność gminy działek wydzielonych pod drogi, konieczne jest spełnienie dodatkowych, nie zapisanych w ustawie, warunków takich jak: odpowiedni zapis (odpowiednie nazewnictwo) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz dokonanie wpisu w księdze wieczystej. Tymczasem ustawa takich warunków nie zawiera Mówi natomiast wyłącznie o spełnieniu takich przesłanek jak: 1) dokonanie podziału nieruchomości na wniosek zatwierdzającej podział. W przedmiotowej sprawie warunki te zostały spełnione (wniosek o podział został złożony, decyzja podziałowa stała się ostateczna dnia 27 lipca 2004 r., a wydzieleniu działek ewidencyjnych nr[...] , nr [...], nr [...] pod drogi publiczne świadczy zawarte dnia [...] lipca 2002 r. porozumie z Wójtem Gminy W., które poprzedzało decyzję podziałową oraz wskazywało na cel jakim było wydzielenie dróg publicznych. Potwierdza ten fakt również wspomniane wyżej pismo z dnia 3 marca 2008 r. Rady Gminy W. przyznające, że działka ewidencyjna nr [...] oznaczona symbolem KD o szerokości 10 m została wydzielona pod drogę publiczną.

W ocenie skarżącej, istotne jest również to, że organy nie wzięły pod uwagę wskazywanego przez właścicieli orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. ETPC rozpatrywał bowiem już kwestię przysługiwania odszkodowań za nieruchomości wydzielone oraz pełniące funkcje dróg publicznych, w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie B. i inni przeciwko Polsce (skarga o sygn. akt. nr 22531/05). W uzasadnieniu faktycznym decyzji brak jest odniesienia się do tego zagadnienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodzić należy się ze Starostą L. i Wojewodą[...], że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami – zwanej dalej ugn.

Zgodnie z przepisem art. 98 ugn w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 odszkodowanie ustalane na podstawie decyzji starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej przysługuje za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 art. 98 ugn, tzn. za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, które przeszły z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Zasady te stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (art. 98 ust. 1 i 2 ugn).

Z powyższego przepisu wynika zatem, że podstawową przesłanką wymagającą ustalenia w sprawie wszczętej na wniosek podmiotu, który domaga się przyznania odszkodowania z powołaniem się na przepis art. 98 ugn (taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie - pisma A. S.z dnia 20 stycznia 2009 r. i 22 października 2009 r.), jest wyjaśnienie, czy w ogóle wystąpiło zdarzenie polegające na nabyciu przez odpowiedni podmiot publicznoprawny (np. gminę) własności nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne na warunkach przewidzianych przez ten przepis. Analiza przepisu art. 98 ugn prowadzi do wniosku, że z mocy prawa przechodzi na podmiot publicznoprawny własność gruntu wydzielonego, a więc część nieruchomości wskazana w ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, w której organ rozstrzygnął o wydzieleniu tej części gruntu pod przyszłą drogę publiczną (której przebieg przewiduje plan zagospodarowania przestrzennego) lub pod poszerzenie już istniejącej w sensie faktycznym i prawnym drogi publicznej (drogi ogólnodostępnej odpowiednim aktem zaliczonej do jednej z kategorii dróg publicznych – art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych).

Rację należy przyznać organom, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło wydzielenie jakiejkolwiek działki pod drogę publiczną. Z ostatecznej decyzji podziałowej nr [...] wynika, że podział działki nr [...] nastąpił w trybie tzw. podziału dokonywanego w oparciu o istniejący plan miejscowy (art. 93 ust. 1 ugn). W decyzji tej organ stwierdził, że działki nr [...] i [...] są wydzielone pod projektowany układ komunikacji wewnętrznej, natomiast działka nr [...] pod projektowany układ komunikacyjny. Z kolei plan miejscowy zatwierdzony uchwałą Nr [...] będący podstawą wydania decyzji podziałowej przewiduje zasady obsługi komunikacji oraz podstawowe przeznaczenie terenu m.in. pod drogi oznaczone na rysunku planu symbolem KD (§ 4 pkt 3, § 6 ust. 1 pkt 2 uchwały) oraz szczegółową regulację dotyczącą obsługi komunikacyjnej terenu (§ 9 ust. 1-3 uchwały), gdzie przewiduje drogi o symbolu D (droga dojazdowa), drogę o symbolu KD – klasy D o szerokości 10,0 oraz drogę o symbolu KL (droga lokalna).

Trafnie zauważył Wojewoda[...] , że ani plan miejscowy, ani decyzja podziałowa nie przewidują wydzielenia żadnych gruntów pod drogi publiczne. Użyte w planie miejscowym określenia "układ komunikacyjny", "droga", "droga dojazdowa", czy droga lokalna" nie są tożsame z określeniem "droga publiczna", z którym to pojęciem (droga publiczna) wiążą się określone skutki prawne na gruncie różnych regulacji prawnych (dotyczące finansowania dróg publicznych, inwestycji drogowych, administracji drogami publicznymi, nabywania nieruchomości zajętych bądź przeznaczonych pod drogi publiczne).

W tej sytuacji nie było podstaw do załatwienia wniosku skarżącej w oparciu o przepis art. 98 ust. 3 ugn i dlatego też Starosta L.i zasadnie umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 Kpa.

Należy zgodzić się z Wojewodą[...] , że dla niniejszej sprawy nie miały znaczenia ustalenia zawarte w porozumieniach zawieranych między Gminą W., a właścicielami gruntów odnośnie przeznaczenia gruntów pod drogi publiczne. Porozumienia te nie przełożyły się bowiem na konkretne zmiany planu miejscowego i wprowadzenie przeznaczenia terenu pod drogi publiczne.

Wojewoda [...] prawidłowo przyjął, że nabycie gruntów przez podmiot publicznoprawny w trybie art. 98 ust. 1 ugn związane jest z rozstrzygnięciem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (art. 96 ust. 1 ugn), a ta z kolei musiała być zgodna z przepisami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 ugn). Skoro więc plan miejscowy (prawo powszechnie obowiązujące na danym terenie) nie przewiduje przeznaczenia terenu pod drogi publiczne (musi to wyraźnie wynikać z postanowień planu, z uwagi na konsekwencje prawne z tym związane), to nie ma mowy o przyznaniu odszkodowania w tym trybie, bo nie miało miejsce nabycie gruntu wydzielonego pod drogi publiczne.

Zgodzić należy się ze skarżącą, że już we wniosku o odszkodowanie wskazane zostało rozstrzygnięcie wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. wydanego w sprawie B. i inni przeciwko Polsce, gdzie Europejski Trybunał Praw Człowieka (skarga nr 22531/05) uznał, za zasadne przyznanie zadośćuczynienia pieniężnego, w sprawie, w której odmówiono stronie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi. W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził, że doszło do naruszenia prawa do poszanowania własności skarżących oraz naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), skoro skarżący – w wyniku odmowy uznania przez władzę gruntu na którym urządzono drogi wewnętrzne za wywłaszczonego (art. 98 ust. 1 ugn) – nie mogli efektywnie czerpać korzyści ze swojej własności i musieli znosić, że nieruchomości te są przedmiotem publicznego użytku, a także ponosić koszty ich budowy i utrzymania.

Uszło jednak skarżącej, że problem poruszony w wyroku ETPCz dotyczy innego zagadnienia, niż przyznanie odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne. W wyroku tym zwrócono uwagę na zagadnienie faktycznego (a nie formalnego) przeznaczenia gruntu na cel publiczny (drogi ogólnodostępne), skoro nieogrodzone w ramach osiedla mieszkaniowego drogi wewnętrzne, w wyniku połączeń z istniejącą siecią dróg nie służyły tylko mieszkańcom osiedla mieszkaniowego, lecz w rzeczywistości stały się drogami publicznymi przeznaczonymi do użytku przez nieograniczoną liczbę osób (zapisy planu miejscowego nie przewidywały przeznaczenia tego gruntu pod drogi publiczne). Trzeba wskazać, że organy władzy publicznej obowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa). Konwencja ta jak i Protokół Nr 1 do tej Konwencji, jako ratyfikowane umowy międzynarodowe, na podstawie art. 91 ust. 1 Konstytucji RP stanowią nie tylko część krajowego porządku prawnego, lecz podlegają stosowaniu wprost (art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP), także w sprawach dotyczących ograniczania i pozbawiania praw do nieruchomości wynikających z Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z punktu widzenia powołanego wyżej wyroku ETPCz znaczenie ma fakt doprowadzenia przez władzę publiczną do sytuacji, gdy właściciel nie mając wpływu na zmianę przeznaczenia gruntu w planie miejscowym nie może efektywnie korzystać ze swojego prawa z wyłączeniem innych osób, ponosząc koszty utrzymania gruntu, a z drugiej strony gmina realizuje na tym gruncie (często w dłuższym okresie czasu) swe zadania własne (np. w zakresie dróg publicznych i transportu zbiorowego), kosztem podmiotu prywatnego, bez zapewnienia mu stosownej rekompensaty.

Sąd zauważa, że sprawa o przyznanie odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ugn za grunt formalnie odjęty właścicielowi z mocy samego prawa – art. 98 ust. 1 ugn (przepisu o charakterze wywłaszczeniowym) i sprawa o przyznanie odszkodowania za grunt faktycznie odebrany właścicielowi prywatnemu, bo pełniący w rzeczywistości funkcję drogi publicznej, to dwie różne sprawy administracyjne. W pierwszej sprawie podstawę prawną wniosku o odszkodowanie stanowi przepis art. 98 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn, natomiast w tej drugiej sprawie przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn.

Wobec tego nie można zarzucić organom, że skoro A. S. oparła swój wniosek o odszkodowanie na przepisie art. 98 ugn i twierdziła, że działki gruntu nr[...],[...] i [...] wydzielono pod drogi publiczne, to organ - będąc związany żądaniem wniosku - badał wystąpienie w sprawie przesłanek wskazanych w tym przepisie i wydał rozstrzygnięcie mając na uwadze przesłanki tego przepisu.

Zdaniem Sądu, w sprawie zainicjowanej na podstawie art. 98 ugn organ nie mógł rozpatrzyć wniosku skarżącej w oparciu o problematykę poruszoną w wyroku ETPCz wydanym w sprawie B. Organ nie mógł bowiem "pomieszać" w jednym postępowaniu spraw mających różne przedmioty.

Skoro A. S. uważa, że w jej sprawie ma zastosowanie sytuacja opisana w wyroku ETPCz wydanym w sprawie B., to winna złożyć wniosek o odszkodowanie na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn argumentując, że przedmiotowy grunt jest faktycznie wykorzystywany jako droga publiczna, chociaż drogę publiczną formalnie nigdy nie był i obecnie nie jest, skutkiem czego właścicielka gruntu została faktycznie wywłaszczona ze swego prawa własności (bo np. nie może tylko dla siebie korzystać z tego gruntu, a mimo to ponosi obowiązki finansowe związane z jego utrzymaniem, iluzoryczne jest jej prawo do rozporządzania gruntem, ponieważ trudno znaleźć nabywcę na grunt z którego nie można swobodnie korzystać, itd.). To dopiero w postępowaniu administracyjnym wywołanym tego rodzaju wnioskiem organ będzie musiał wyjaśnić, czy przedmiotowe działki jako drogi wewnętrzne mają charakter ogólnodostępny dla nieokreślonej liczby użytkowników, czy drogi te są połączone z siecią dróg publicznych i czy gmina wykonuje na nich swe zadania własne (np. w zakresie transportu zbiorowego, organizacji ruchu drogowego). Dopiero po wszczęciu przez skarżącą postępowania w tej sprawie i dokonaniu stosownych ustaleń w postępowaniu wyjaśniającym aktualna stanie się odpowiedź na pytanie, czy doszło do naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i czy w związku z tym należy się wnioskodawcy stosowne odszkodowanie na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Zagadnienie to wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy, dlatego też nie podlegało kontroli Sądu.

Mając to wszystko na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 15;3:, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.