Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 534/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 99 ust. 3b,
journal: Dz.U. 2021 poz 974
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5239/21 w sprawie ze skargi M. Sp.j. w G. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2021 r. nr PLPR.4510.7.2021.2.PR w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od M. Sp.j. w G. na rzecz Ministra Zdrowia 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

M. sp. j. w G. (dalej: skarżąca, spółka) wystąpiła z wnioskiem do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie (dalej: WIF) o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie [...]. W związku z prowadzonym postępowaniem skarżąca zwróciła się do WIF z wnioskiem o wydanie pozytywnej opinii w przedmiocie pominięcia ograniczeń wynikających z przepisu art. 99 ust. 3b ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 974 i 981; dalej u.p.f.).

W dniu 24 maja 2021 r. do Ministra Zdrowia (dalej: Minister) wpłynęło pismo WIF z 19 maja 2021 r., dotyczące wyrażenia zgody na wydanie przez WIF na rzecz skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w G. przy ul. [...] z pominięciem ograniczeń przewidzianych w art. 99 ust. 3b u.p.f. Do przedmiotowego pisma załączono postanowienia WIF i Burmistrza G., w których pozytywnie zaopiniowano zasadność pominięcia ograniczeń przewidzianych w art. 99 ust. 3b u.p.f. oraz akta sprawy w przedmiocie udzielenia zezwolenia.

Postanowieniem z 31 sierpnia 2021 r., nr PLPR.4510.7.2021.ES., Minister odmówił wyrażenia zgody na wydanie przez WIF zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w G. przy ul. [...] z pominięciem ograniczeń przewidzianych w art. 99 ust. 3b u.p.f.

W uzasadnieniu wskazano, że ustawowe kryterium demograficzne pozostało w analizowanym przypadku zachowane, gdyż według informacji przekazanych przez GUS liczba mieszkańców w gminie G. na dzień [...] grudnia 2020 r. wynosiła 23.647, natomiast liczba aptek w gminie, na podstawie danych pochodzących z rejestru aptek, wynosi 5, a zatem liczba mieszkańców w przeliczeniu na jedną aptekę ogólnodostępną w przedmiotowej sprawie wynosi 4.729 osób. Nie spełniono natomiast przesłanki zachowania minimalnej odległości od miejsca planowanej lokalizacji apteki do najbliższej funkcjonującej apteki ogólnodostępnej. Minister uznał, że nie zostały dostatecznie wykazane twierdzenia wnioskodawcy oraz organów współdziałających, iż ze względu na ważny interes pacjentów oraz konieczność zapewnienia szerszego dostępu do produktów leczniczych, niezbędne jest uruchomienie nowej apteki. Planowana apteka miałaby powstać w odległości zaledwie 112 m w linii prostej od funkcjonującej innej apteki, a więc w odległości bardzo bliskiej. Wskazano również na stosunkowo niewielkie odległości planowanej lokalizacji docelowej apteki od innych aptek już działających na terenie G..

Minister odniósł się nadto do problematyki ekspedycji nocnej i świątecznej na terenie G. wskazując, że rozwiązanie tych problemów leży w istocie w gestii właściwych władz powiatu, które dla zabezpieczenia takiej ekspedycji wyposażone są w stosowne instrumenty prawne. Natomiast w sytuacji nagłego zagrożenia zdrowia lub życia, wedle wszelkich zasad prawdopodobieństwa oraz logicznego rozumowania znajdującego oparcie w doświadczeniu życiowym, pacjent nie uda się do apteki w celu zaopatrzenia się w produkty lecznicze, tylko wezwie karetkę pogotowia lub skieruje się bezpośrednio do szpitalnego oddziału ratunkowego, gdzie zostanie mu udzielona pomoc, w tym zostanie zaopatrzony w niezbędne leki. Organ uznał zatem, że niezasadne są argumenty o potrzebie nowej apteki ze względu na zapewnienie dostępu do apteki całodobowej w przypadkach nagłych.

Po rozpoznaniu wniosku spółki o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym podniesiono szereg okoliczności, które jego zdaniem są istotne w sprawie a nie zostały wzięte pod uwagę, Minister Zdrowia postanowieniem z 30 września 2021 r., nr PLPR.4510.7.2021.2.PR, utrzymał w mocy postanowienie z 21 sierpnia 2021 r.

W uzasadnieniu tego postanowienia Minister wskazał, że w całości podziela argumentację zawartą w swoim wcześniejszym postanowieniu, a zarzuty podniesione przez spółkę uznaje za niezasadne. Zdaniem Ministra nie zostały w tej sprawie spełnione przesłanki z art. 99 ust. 3e u.p.f. umożliwiające odstąpienie od warunków ogólnych zezwolenia na prowadzenie apteki, tj. ważny interes pacjentów i konieczność zapewnienia im dostępu do produktów leczniczych. Organ ponownie wskazał, że ustawowe kryterium demograficzne pozostało zachowane, nie spełniono natomiast przesłanki zachowania minimalnej odległość w linii prostej od miejsca planowanej lokalizacji apteki do najbliższej funkcjonującej apteki ogólnodostępnej. Odnosząc się do tego kryterium podkreślił, że planowana apteka miałaby powstać w odległości zaledwie 112 m od apteki już funkcjonującej na terenie G., a zatem blisko 4,5-krotnie bliżej niż minimalna odległość przewidziana w ustawie.

Organ szczegółowo odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i ocenił, że nie podważają one skutecznie oceny, że w tej sprawie nie są spełnione kryteria pozwalające na udzielenie zgody na odstąpienie od wymogów przewidzianych w ustawie.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2022r., sygn. akt V SA/Wa 5239/21, po rozpoznaniu skargi M. sp. jawna w G., uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego.

Uchylając zaskarżone postanowienie Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z brakiem możliwości zachowania minimalnej odległości od miejsca planowanej apteki do najbliższej funkcjonującej apteki. Sąd powtórzył w ślad za organem, że ustawowe kryterium demograficzne pozostało w analizowanym przypadku zachowane, gdyż liczba mieszkańców w przeliczeniu na jedną aptekę ogólnodostępną w przedmiotowej sprawie wynosi 4.729 osób. W ślad za organem Sąd stwierdził także, że nie spełniono przesłanki zachowania minimalnej odległości od miejsca planowanej lokalizacji apteki do najbliższej funkcjonującej apteki ogólnodostępnej. W ocenie Sądu, jako przedwczesne ocenić należy jednak stanowisko Ministra, że nie zostały dostatecznie wykazane twierdzenia skarżącej oraz organów współdziałających, iż ze względu na ważny interes pacjentów oraz konieczność zapewnienia szerszego dostępu do produktów leczniczych, niezbędne jest uruchomienie nowej apteki.

Sąd podkreślił, że uznaniowy charakter rozstrzygnięcia nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania postanowienia spełniającego wymogi określone w stosowanym odpowiednio art. 107 k.p.a. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności, a istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie spółka w uzasadnieniu wniosku oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przedłożyła szereg okoliczności faktycznych świadczących o szczególnych cechach struktury przestrzennej G., która charakteryzuje się zwartą zabudową w obrębie Starego Miasta i wynikającą z tego wysoką gęstością zaludnienia, lokale handlowo-usługowe są skupione przy ulicach Starego Miasta, zajmującego niewielką przestrzeń. W ocenie Sądu pierwszej instancji jako nie znajdującą oparcia w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy ocenić należy w powyższym kontekście argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, że celem tzw. "ustawy Apteka dla Aptekarza" było, aby apteki ogólnodostępne wyprowadzić poza obszar ich obecnego, nadmiernego w ocenie projektodawcy zagęszczenia, z terenów wysoce zurbanizowanych, centrów miast, na ich peryferia, do dzielnic słabo zurbanizowanych, czy też umiarkowanie zurbanizowanych, ale o słabej infrastrukturze, czy też na tereny wiejskie. Według Sądu ta argumentacja nie uwzględnia specyfiki niewielkiego, liczącego poniżej 20 tysięcy mieszkańców miasta, które wyróżnia się specyficznym układem struktury przestrzenno-urbanizacyjnej. Według Sądu organ nie mógł poprzestać na prostej konstatacji, iż zamiarem ustawodawcy było przyczynienie się do zmniejszenia zagęszczenia aptek na terenie G., bez precyzyjnego odniesienia się do argumentacji podniesionej przez Spółkę, iż lokale handlowo-usługowe skupione są przy ulicach Starego Miasta, które zajmuje niewielką przestrzeń.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, niezrozumiałe pozostaje również pominięcie w aspekcie geograficznym dodatkowej argumentacji skarżącej odnoszącej się do dużego zagęszczenia ludności na obszarze G.. Skarżąca trafnie wywiodła, iż w świetle tego faktu, z uwagi na duże skupienie w niewielkim przestrzennie centrum miasta, placówek zarówno użytku publicznego, jak też pełniących funkcje handlowo-usługowe, spełnienie wymogu z art. 99 ust. 3b u.p.f. może być utrudnione. Tym samym, zdaniem Sądu, Minister winien rozważyć podnoszone we wniosku argumenty w kontekście struktury przestrzennej G., nie zaś odnosząc je do większych ośrodków miejskich, w których istnieje możliwość lokalizacji apteki w dzielnicach peryferyjnych, słabo zurbanizowanych.

Sąd uznał również za niezasadną z punktu widzenia kryterium demograficznego, polemikę organu z tezami skarżącej odnośnie do malejącej liczby aptek w gminie, która aktualnie wynosi 5, skoro niesporne było, że kryterium demograficzne pozostało w analizowanym przypadku zachowane. Sąd zwrócił uwagę, że w kontekście przesłanki ważnego interesu pacjentów i konieczności zapewnienia im dostępu do produktów leczniczych, skarżąca trafnie wskazała na fakt zaprzestania prowadzenia trzech aptek w okresie od stycznia 2020 r. Zdaniem Sądu Minister nie przedstawił racjonalnej argumentacji dlaczego, pomimo stwierdzenia, że aktualna liczba 5 aptek stanowi minimalną ilość dla miast o zbliżonej liczbie mieszkańców oraz widocznego w przypadku G. trendu malejącego, przywołane przez Spółkę okoliczności nie wpływają na dostępność produktów leczniczych dla mieszkańców gminy.

Podsumowując, Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 7-9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego postanowienia w kontekście przesłanek z art. 99 ust. 3e u.p.f., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

III.

Minister Zdrowia wywiódł skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto Minister Zdrowia zrzekł się rozprawy, wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi na podstawie błędnego przyjęcia, iż organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego, bowiem uzasadnienie postanowienia zawiera braki, przez co nosi cechy rozstrzygnięcia dowolnego, podczas gdy uzasadnienie jest kompletne i spójne, a organ rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy zebrany w sprawie, wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a także przeprowadził pełną analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co powinno było skutkować oddaleniem skargi.

IV.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu w oparciu o dyspozycję art. 184 p.p.s.a., oraz zasądzenie na jej rzecz i zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się rozprawy i wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie NSA zarzut ten jest zasadny. Ma bowiem rację skarżący kasacyjnie organ, że dokonana przez Sąd ocena zaskarżonego postanowienia dokonana została z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Art. 107 § 3 k.p.a. przewiduje zaś, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z kolei przepisy art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. nakładają na organy administracyjne prowadzące postępowanie administracyjne obowiązek pogłębiania zaufania, należytego i wyczerpującego informowania stron oraz przekonywania.

Podkreślenia wymaga, że Sąd pierwszej instancji w istocie nie zakwestionował ustaleń faktycznych dokonanych przez organ w zakresie kryterium demograficznego, ani też ilości obecnie funkcjonujących aptek, ich odległości względem planowanej nowej apteki, a także specyfiki układu urbanistycznego miejscowości G., lecz w istocie zarzucił jedynie brak prawidłowej oceny tych okoliczności przez organ dla potwierdzenia istnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od tzw. kryterium geograficznego i należytego uzasadnienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób, w jaki w rozpatrywanej sprawie organ administracji przeprowadził postępowanie administracyjne i ocenił dowody, a także uzasadnił zaskarżone postanowienie, nie stanowi naruszenia powołanych zasad postępowania administracyjnego. Zasadnie zatem, zdaniem NSA, zarzucono w skardze kasacyjnej błędne przyjęcie przez Sąd, że organ naruszył przytoczone przepisy postępowania administracyjnego.

Zasady wydawania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych są uregulowane w art. 99, art. 100 i art. 101 u.p.f. Z art. 99 ust. 3e u.p.f. wynika, że Minister może, ze względu na ważny interes pacjentów i konieczność zapewnienia im dostępu do produktów leczniczych, wyrazić zgodę na wydanie przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego (dalej: WIF) zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej z pominięciem ograniczeń, o których mowa w ust. 3b ww. artykułu. Wydanie zgody wymaga, zgodnie z art. 99 ust. 3f u.p.f., pozytywnej opinii w zakresie pominięcia ograniczeń, o których mowa w ust. 3b, wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego oraz pozytywnej opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce planowanej lokalizacji.

Treść przytoczonych przepisów prawa materialnego determinowała zakres ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, pozwalając na ocenę zasadności sformułowanego w zaskarżonym wyroku poglądu Sądu o naruszeniu przez organ przepisów postępowania dotyczących zebrania materiału dowodowego, jego oceny i poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma racji Sąd pierwszej instancji, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera braki powodujące, że nosi ono cechy rozstrzygnięcia dowolnego. Organ wyjaśnił wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia dowodzi, że – wbrew twierdzeniu Sąd – organ szczegółowo odniósł się do wszystkich zarzutów, które zostały podniesione przez spółkę, w szczególności zaś do akcentowanego przez Sąd zarzutu nieuwzględnienia szczególnej struktury przestrzennej G.. W tej kwestii organ wskazał bowiem, że spółka nie przytoczyła dostatecznie przekonujących argumentów na poparcie tezy o specyficznych cechach przestrzennych miasta, swoistych czy nietypowych, które uprawniałyby do obiektywnego i zdroworozsądkowego przyjęcia innych kryteriów niż wynikające z literalnej wykładni ustawy. Organ uznał, że pomimo iż w przedmiotowej sprawie niespełnione jest kryterium geograficzne, to spółka nie skupiała się na nim, lecz starała się przekonywać o potrzebie wydania zgody przez wzgląd na określone okoliczności o naturze demograficznej, w szczególności powoływała bowiem fakt dużego zagęszczenia ludności na obszarze centrum G. Organ ocenił, że te wskaźniki demograficzne są bez znaczenia, gdyż wykraczają poza kryteria, które ma brać pod uwagę w procedurze oceny zasadności wydania zgody, określone w art. 99 ust. 3e u.p.f. Organ zasadnie też uznał, że spełnienie warunku demograficznego nie może być postrzegane w kategoriach jakiejś wyjątkowości, a zatem wzgląd na element demograficzny nie wymaga dodatkowego eksponowania poprzez podawanie kolejnych argumentów "okołodemograficznych". Organ wskazał także, że duża gęstość zaludnienia nie dowodzi też ważnego interesu pacjentów, nie jest ono bowiem niespotykanie wysokie. Za niezasadny organ uznał powołany przez spółkę przykład [...] w K. wskazując, że tam stosunek liczby ludności zamieszkującej dzielnicę (ok. 55 tys.) do liczby działających w niej aptek (było ich osiem) był skrajnie niski, dając przelicznik blisko 6,9 tys. osób na jedną aptekę. Gdyby analogiczne proporcje odnieść do G., Minister musiałby wziąć pod uwagę liczbę mieszkańców samego miasta G. (a nie gminy, jak wynika z przepisów), co przy liczbie pięciu aptek oznaczałoby 3,4 tys. osób na jedną aptekę, a przy sześciu aptekach - oznaczałoby nieco ponad 2,8 tys. osób na jedną aptekę. Byłoby to zatem ponad 2-krotnie mniej niż w przywołanej [...], a po utworzeniu nowej apteki - blisko 2,5 -krotnie mniej. Organ zasadnie zatem uznał, że ze względu na odmienność stanu faktycznego, nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 8 § 2 k.p.a. W konsekwencji uznać zatem należy, że niezasadny jest pogląd Sądu o naruszeniu tego przepisu.

Z kolei odwołując się o kryterium geograficznego organ wskazał na bardzo bliską lokalizację najbliższej apteki ogólnodostępnej względem miejsca lokacji planowanej apteki (zaledwie nieco ponad 100 m), a także fakt bardzo dużego zagęszczenia działających na terenie G. aptek ogólnodostępnych na stosunkowo niewielkiej powierzchni. Zdaniem NSA nie jest niezgodna z prawem ocena organu, że z przepisów u.p.f. nie wynika wprost wskaźnik "przestrzennego zagęszczania aptek", ale można go wywieść z motywów uzasadnienia tzw. "ustawy Apteka dla Aptekarza", która ustanowiła kryteria demograficzne i geograficzne. Z uzasadnienia tej ustawy wynika, że jednym z jej podstawowych celów było ukrócenie zjawiska koncentracji aptek w wymiarze również przestrzennym. Zasadnie zatem organ w tej sprawie zwrócił uwagę, że wydanie zgody doprowadziłaby do zwiększenia zagęszczenia aptek ogólnodostępnych w G., zamiast przyczynić się do zmniejszenia zagęszczenia aptek na terenie G..

W konsekwencji uznać zatem należy, że wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia szczegółowo odniesiono się do argumentacji spółki dotyczącej szczególnej struktury przestrzennej G. i należycie ją oceniono. W tym zatem zakresie ocena Sądu o naruszeniu przez organ prawa procesowego nie była zasadna.

Analogicznie należy ocenić także stwierdzenie Sąd, że organ nie odniósł się należycie do innych argumentów podnoszonych przez stronę we wniosku i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W kwestii naruszenia art. 80 k.p.a. i pośrednio również art. 99 ust. 3e u.p.f. w kontekście nieuwzględnienia wydanych przez organy współdziałające pozytywnych opinii należy wskazać, że organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podkreślił, że wziął pod uwagę ww. opinie Burmistrza G. oraz WIF, ale uznał całokształt wynikającej z nich argumentacji za nieprzekonujący do wydania zgody na pominięcie kryteriów ustawowych w prowadzonej przez WIF procedurze rozpatrywania wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Dokonując oceny opinii WIF oraz Burmistrza G. przez pryzmat tego, czy wykazują one w wystarczający sposób zasadność wyrażenia zgody na pominięcie ograniczeń demograficznych i geograficznych, Minister nie kwestionował ustaleń faktycznych lub prawnych dokonanych przez te organy, lecz jako niezasadne uznał przyjęte na ich podstawie wnioski tych organów. Nie jest zasadna argumentacja spółki zmierzająca do konstatacji, że wszelkie przypadki, w których Minister miałby odmienny punkt widzenia niż przyjęty w opiniach organów współdziałających, uzasadniałyby zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego. Sam fakt, że spółka jest z rozstrzygnięcia organu niezadowolona, nie oznacza automatycznie, że organ nie dopełnił swoich obowiązków w przedmiocie konieczności uwzględnienia powyższych opinii w procesie formułowania własnej decyzji oraz że jego rozstrzygnięcie nie ma związanego charakteru, jest bowiem wydawane na podstawie przepisów dających mu luz decyzyjny, dający mu uprawnienie do wyboru przyjmowanego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odniósł się także do zarzutu pominięcia uchwały Okręgowej Izby Aptekarskiej w Szczecinie w sprawie wydania rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej przez wskazanego we wniosku magistra farmacji, trafnie wskazując, że te uchwały nie odnoszą się do sedna sprawy, dotyczą bowiem kwestii potencjalnej zdatności określonej osoby do pełnienia określonej funkcji w aptece ogólnodostępnej, co nie jest przedmiotem dokonywanej oceny i opinii wydawanej na podstawie art. 99 ust. 3e u.p.f. Organ nie zanegował zatem okoliczności, o których mowa w powoływanej przez wnioskodawcę uchwale OIA, jednak wskazał, że okoliczności te są bez znaczenia w procedurze przewidzianej w art. 99 ust. 3e u.p.f. Wydając przewidzianą w tym przepisie zgodę Minister ma bowiem ocenić wyłącznie to, czy zgoda jest uzasadniona ważnym interesem pacjentów oraz potrzebą zapewnienia im dostępu do leków, co nie pozostaje w żadnym związku z podnoszoną przez spółkę problematyką rękojmi. Obowiązek zbadania rękojmi ciąży na wojewódzkim inspektorze farmaceutycznym, który ostatecznie wydając pozwolenia na prowadzenie apteki musi uwzględnić o wiele szerszy katalog przesłanek niż Minister na etapie niniejszego postępowania. Kwestia rękojmi mogłaby być jedynie dodatkowym materiałem poglądowym na sprawę, gdyby tworzyła w sprawie jakiś dodatkowy szczególny kontekst lub pozwalała spojrzeć na sprawę w odmiennym od dotychczasowego świetle, co w tej sprawie nie zachodziło.

Organ zasadnie odniósł się także do argumentu spółki odwołującego się do konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia wskazując, że w niniejszej sprawie prawo to zostało zapewnione, gdyż dostępność do leków na lokalnym terenie jest zachowana, skoro sam wnioskodawca przedstawił w dokumentacji załączonej do wniosku m.in. obowiązujący na terenie tego powiatu określony przez upoważnione do tego władze rozkład pracy aptek harmonogram, z którego wynika, że na terenie tego powiatu apteki ogólnodostępne prowadzą ekspedycję nocną. Z tego harmonogramu wynika również, że aptek wyznaczonych jest kilka, pełnią one dyżury w trybie rotacyjnym. Tym samym Minister wskazał na jakiej podstawie uznał, że nie jest zasadny argument wnioskodawcy, że powinien uzyskać zgodę przez wzgląd na to, że deklaruje udzielanie usług farmaceutycznych w trybie całodobowym.

Odnosząc się z kolei do argumentu dotyczącego gotowości wnioskodawcy do prowadzenia apteki jako punktu szczepień przeciw COVID-19, organ wskazał, że nie jest stanowi to spełnienia wynikającego z art. 99 ust. 3e u.p.f. kryterium, gdyż konieczność funkcjonowania takiej apteki w tym miejscu nie jest bezwzględną koniecznością, co pozwalałoby odwołać się do kategorii "ważnego interesu pacjentów". Wydając zgodę organ ma się kierować kryterium ważnych interesów pacjentów bądź wydać ją w sytuacji niedostępności pacjentów do farmakoterapii. To jednak, że jak dotąd żadna z aptek działających w G. nie podjęła się pełnienia roli punktu szczepień, nie zostało uznane za wystraczający argument do udzielenia zgody, skoro mając na względzie Narodowy Program Sczepień Ministerstwo Zdrowia zorganizowało punkty, w których obywatele mogli poddać się szczepieniom i taki punkty funkcjonują również w G.

Za niewystarczający do udzielenia zgody organ uznał też argument odwołujący się do faktu zmniejszenia się, na przestrzeni ostatnich lat, liczby aptek ogólnodostępnych na terenie G., nie dowiedziono bowiem, że w wyniku postępującego zmniejszania się liczby aptek w G., ich liczba jest niedostateczna, co potencjalnie mogłoby uzasadniać wydanie w przedmiotowej sprawie postulowanej przez wnioskodawcę zgody. Ustosunkowując się do argumentacji spółki organ wskazał, że statystycznie w miastach wielkościowo zbliżonych do G. (w których liczba mieszkańców oscyluje w granicach 15-20 tys. mieszkańców) funkcjonuje średnio od pięciu do dziesięciu aptek, a zatem obecna liczba funkcjonujących w G. aptek nie odbiega od średniej, i w tej sprawie nie wykazano, że na terenie G. występują problemy z dostępnością do tych palcówek.

Za bezpodstawne uznał też organ zarzuty jakoby Minister sprzyjał partykularnym interesom konkretnego przedsiębiorcy, wskazując, że nie opierają się one na żadnych konkretnych faktach.

W świetle przedstawionej powyżej treści uzasadnienia kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji postanowienia Ministra należy uznać, że niezasadne jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że materiał dowodowy zgromadzono i oceniono w postępowaniu administracyjnym w sposób wadliwy. Ocena ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych powinna była uwzględniać fakt, że odstąpienie od przewidzianych w art. 99 ust. 3b u.p.f. wymogów ustawowych pozwalających na uzyskanie zezwolenia na prowadzenie apteki, stanowi wyjątek od zasad ogólnych lokalizowania aptek, a zatem przesłanki te powinny być rozumiane i oceniane wąsko. Zdaniem NSA w taki właśnie sposób okoliczności faktyczne ustalone w niniejszej sprawie zostały przez organ ocenione. Nie doszło zatem do zarzuconego przez Sąd naruszenia zasady prawdy obiektywnej, poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Uznanie przez organ tylko części przedstawionych przez stronę dowodów i okoliczności sprawy za znaczące z punktu widzenia jej istoty, nie oznacza, że nie ocenił on całości materiału dowodowego. Fakt uznania przez wnioskodawcę wskazanych okoliczności za kluczowe w sprawie nie oznacza, że Minister musiał je ocenić w sposób tożsamy. Samodzielna, pozostająca w zgodzie z prawem, ocena przez organ, które z nich uważa za istotne dla sprawy, jest przejawem realizacji przyznanego organowi prawa do swobodnej oceny dowodów.

Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie Ministra Zdrowia nie ma charakteru związanego, gdyż ustawodawca pozostawił mu w art. 99 u.p.f. luz decyzyjny. Przepis ten wskazuje bowiem, że postanowienie Ministra w przedmiocie wyrażenia zgody na wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej z pominięciem ograniczeń przewidzianych w art. 99 ust. 3b u.p.f. może być wydane "ze względu na ważny interes pacjentów i konieczność zapewnienia im dostępu do produktów leczniczych". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie organ nie przekroczył granic przyznanej mu dyskrecjonalności. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ szczegółowo odniósł się do wszystkich argumentów podnoszonych przez stronę zarówno we wniosku, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Szczegółowo przeanalizowano zarówno szczególną strukturę przestrzenną G. i wysoką gęstość zaludnienia w centrum miasta wskazując na zagęszczenie aptek w samym centrum i brak nadzwyczajnych okoliczności uniemożliwiających ulokowanie kolejnej apteki poza centrum, kwestię zapewnienia całodobowego dostępu do apteki dla pacjentów wskazując na stosowne przepisy ustawowe i realizowanie tego dostępu przez apteki dotychczasowe oraz oceniono zamiar uruchomienia w aptece punktu szczepień przeciwko COVID-19 wskazując na czasową jedynie potrzebę takich szczepień i ich zapewnienie przez inne działające już podmioty w tej miejscowości. Organ ocenił także wskazany przez spółkę konsekwentny spadek liczby aptek na terenie miasta podkreślając, że ta liczba nie spadła poniżej wymaganego minimum, a także odniósł się do zarzutów ograniczenia konkurencji na rynku oraz wzrostu cen towarów oferowanych w aptekach, a także wspierania interesu jednego z przedsiębiorców ponad interes lokalnej społeczności. Organ wziął także pod uwagę pozytywną opinię władz lokalnych oraz organu pierwszej instancji, uznając jednak całokształt wynikającej z nich argumentacji za nieprzekonujący do wydania zgody na pominięcie kryteriów ustawowych w procedurze rozpatrywania wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Ustosunkowując się w uzasadnieniu postanowienia do wszystkich tych kwestii, organ dopełnił swoich obowiązków procesowych. Nie można zatem podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Pogląd organu na temat zarzutów wskazywanych przez spółkę, jednoznacznie wynika z kontekstu wypowiedzi zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. To uzasadnienie jest spójne i kompletne. Organ wykazał, że rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy zebrany w sprawie, w toku postępowania nie naruszył zasady informowania, a sporządzając uzasadnienie nie naruszył zasady przekonywania.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez wadliwe uznanie przez Sąd, że organ naruszył te przepisy postępowania.

Z tego powodu zasługiwał na uwzględnienie wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., w punkcie pierwszym sentencji uchylił zaskarżony wyrok w całości.

Ponieważ istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za zasadne rozpoznać skargę i w punkcie drugim sentencji oddalił ją jako niezasadną, orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.

O kosztach NSA orzekł w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, zasądzając od skarżącej spółki na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrot kosztów postępowania sądowego. Zasądzona kwota 460 złotych stanowi zwrot uiszczonego przez organ wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 100 złotych oraz kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej w wysokości 360 złotych.