Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 833/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1 pkt 2, art. 26 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1857
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 513/23 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w Z. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 24 lipca 2023 r. nr 0601-IGC.4823.16.2023.ił w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w Z. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie 1.350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Naczelnik Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej decyzją z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] , działając na podstawie art. 6 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1 pkt 2, art. 26 ust. 1, 2, 5, art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1857 ze zm. - dalej jako ustawa o SENT), nałożył na A. SP. z o.o. w Z. (dalej jako skarżąca lub spółka), jako podmiot odbierający, karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym w zgłoszeniu SENT[...] .

Jak wyjaśnił, 25 czerwca 2022 r. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili w H. przy ul. [...] kontrolę pojazdu o nr rej. [...] , przewożącego za zgłoszeniem SENT[...] z [...] czerwca 2022 r. olej słonecznikowy o kodzie CN 1512 w ilości 23.200 kg. Zgodnie z treścią zgłoszenia podmiotem odbierającym była skarżąca spółka. Kontrolujący stwierdzili niezgodność dotyczącą miejsca dostarczenia towaru. Według danych w zgłoszeniu miejscem dostarczenia towaru była ul. [...] , [...] H.. Natomiast w okazanym przez kierowcę dokumencie CMR nr [...] miejsce dostarczenia towaru oznaczono jako ul. [...] , [...] H.. Kontrola potwierdziła dostawę towaru na adres ul. [...] , [...] H..

W ocenie organu nie zachodzą przesłanki ważnego interesu podmiotu odbierającego ani interes publiczny, które przemawiałyby w tym przypadku za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej.

II.

Decyzją z [...] lipca 2023 r. nr [...] , Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie utrzymał w mocy ww. decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i ocenę organu I instancji.

Dodatkowo wskazał, że w programie KARTA2 stwierdzono aż 14 decyzji administracyjnych wystawionych przeciwko spółce w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o SENT. Skarżąca, jako uczestnik obrotu towarami wrażliwymi, nie po raz pierwszy nie dołożył należytej staranności realizując ustawę o SENT. Powyższe naruszenia są powielane przez spółkę na przestrzeni kilku lat (od 2020 do 2023).

W związku z tym nie ma podstaw do przyjęcia, że zachodzi którakolwiek z przesłanek uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary.

III.

Wyrokiem z 5 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 513/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę spółki.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie organy wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi się kierowały odmawiając zastosowania art. 24 ust. 3 ustawy o SENT.

Wskazał, że wniosek o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej skarżąca uzasadniała tym, że błąd dotyczący wskazania miejsca dostarczenia towaru wynikał z omyłki pisarskiej związanej z automatycznym podstawianiem danych w formularzu zgłoszenia elektronicznego. Podczas wprowadzania danych system PUESC2 automatycznie podstawia dane do wypełnienia. Opóźnienie pomiędzy otwarciem i zamknięciem okna wyboru a uruchomieniem i przesunięciem myszki wielokrotnie powoduje podstawienie niewłaściwej pozycji. Zawsze jest to sprawdzane i korygowane. Tym razem błąd nie został wychwycony w porę. Strona podniosła jednocześnie, że powyższa rozbieżność nie wynikała z celowego działania lecz jedynie z niedopracowania systemu PUESC2, który w tym momencie przechodził zmiany z tzw. zielonego PUESC2 na czerwony PUESC2.

Podanie prawidłowego adresu miejsca dostarczenia towaru obciążało stronę, która powinna podejmować takie czynności i tak zorganizować pracę swojego przedsiębiorstwa i pracowników wykonujących czynności na rzecz i ze skutkiem dla niej, aby dane wprowadzone do zgłoszenia w systemie SENT były zgodne z rzeczywistością. Strona powinna wykazać w tym zakresie należytą staranność wymaganą od przedsiębiorcy profesjonalnie zajmującego się obrotem towarami podlegającymi systemowi monitorowania zgodnie z przepisami ustawy o SENT. W świetle wyjaśnień skarżącej, sposób działania systemu SENT, w tym podnoszona okoliczność automatycznego podstawiania danych do wypełnienia, które wymagały kontroli i ewentualnego skorygowania, był znany stronie. Liczba dokonywanych przez skarżącą zgłoszeń świadczy o dużym doświadczeniu w zakresie obrotu towarami podlegającymi ustawie o SENT. Z wyjaśnień skarżącej wynika, że podanie w okolicznościach sprawy błędnych danych miało nastąpić na skutek niedostrzeżenia w tym przypadku, że dane są nieprawidłowe i niekonania ich korekty. Jednakże okoliczność, że osoba, która w imieniu i na rzecz skarżącej uzupełniała zgłoszenie, nie dokonała wszystkich aktów staranności w celu podania w zgłoszeniu danych zgodnych ze stanem faktycznym, obciąża stronę i nie może być uznana za przemawiającą za odstąpieniem od nałożenia kary. Świadczy bowiem o niedołożeniu przez stronę należytej staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej i wynikających z rodzaju tej działalności obowiązków nałożonych ustawą o SENT na podmiot odbierający. W świetle okoliczności powoływanych przez samą stronę nie ma podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie miała wpływu na powstanie naruszenia. Takiej oceny nie zmienia powoływana przez stronę okoliczność dokonywania zgłoszenia w okresie zmiany szaty graficznej systemu PUESC.

Skarżąca nie wskazała i nie udokumentowała ważnego interesu, nie wskazała nadzwyczajnych zdarzeń losowych wpływających na jej sytuację materialną, które uzasadniałyby odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Skarżąca w istocie nie przedłożyła żadnych dokumentów, z których można by wysnuć odmienne wnioski.

Organy obu instancji szczegółowo przeanalizowały i oceniły sytuację finansowo-ekonomiczną oraz majątkową skarżącej w oparciu o dostępne dokumenty i informacje innych organów. Pomimo wezwania do przedłożenia informacji i dokumentów potwierdzających ważny interes strony lub interes publiczny, spółka nie udostępniła żadnych dokumentów i informacji. W świetle poczynionych przez organy prawidłowych ustaleń, uzasadnione jest stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca nie jest zagrożona upadłością. Trafna jest ocena, że w sprawie brak okoliczności pozwalających na uznanie, iż uiszczenie orzeczonej kary pieniężnej doprowadziłoby do zagrożenia prowadzonej przez skarżącą działalności czy jej bytu.

Ponadto organ słusznie uznał, że mnie zaistniała przesłanka interesu publicznego. Dokonując jej analizy nie stwierdziły, by doszło m.in. do naruszenia zasady proporcjonalności. Stwierdzone naruszenie polegające na wskazaniu niezgodnych ze stanem faktycznym danych dotyczących miejsca dostarczenia towaru nie może być uznane za mające charakter nieistotny. Godzi bowiem w podstawowy cel ustawy o SENT, jakim jest monitorowanie przewozu towarów objętych zakresem ustawy. System kontroli powinien być szczelny, skuteczny i bezpieczny, a podmioty trudniące się obrotem towarami objętymi systemem monitorowania powinny dochować należytej staranności w wypełnianiu swoich obowiązków. W interesie publicznym jest przekazywanie kompletnych i zgodnych ze stanem faktycznym danych umożliwiających rzeczywistą analizę przepływu towarów wrażliwych. Okoliczności sprawy wskazują zaś, że skarżąca podała w zgłoszeniu dane, które nie odpowiadały stanowi faktycznemu. Jednocześnie stwierdzone naruszenie było wynikiem niedochowania należytej staranności po stronie skarżącej, która mogła przewidzieć skutki takiego działania, a nie następstwem niedających się przewidzieć okoliczności o charakterze zewnętrznym.

Słusznie też organy miały na względzie, że stwierdzone naruszenie w zakresie realizacji przepisów ustawy o SENT przez skarżącą nie miało charakteru odosobnionego, gdyż jako uczestnik obrotu towarami podlegającymi przepisom ustawy o SENT już wcześniej dopuszczała się naruszeń. W okresie od 3 września 2017 r. do 16 lutego 2023 r. kontroli poddano 1.027 zgłoszeń, z czego 47 z wynikiem pozytywnym. W programie KARTA2 stwierdzono aż 14 decyzji administracyjnych wydanych wobec skarżącej spółki w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy SENT.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka kwestionując go w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 24 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 104 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziła przesłanka "interesu publicznego", co skutkowało zaniechaniem odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł, podczas gdy odstąpienie od wymierzenia kary uzasadnione było z uwagi na obecność tej przesłanki, w tym: pominięcie rzeczywistej intencji ustawodawcy wprowadzenia przepisów ustawy o SENT i nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej pomimo braku uszczuplenia należności Skarbu Państwa, eksponowanie profiskalnej funkcji kary pieniężnej, brak osiągnięcia korzyści majątkowej przez Skarżącego oraz brak straty finansowej Skarbu Państwa i społeczeństwa w związku z naruszeniem, jak również stopień i rodzaj uchybienia, legalność przewozu,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi Skarżącego na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia [...] w sytuacji, w której decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 233 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 24 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o SENT; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych naruszeń przepisów skutkowałoby uwzględnieniem skargi Skarżącego.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczególną uwagę zwrócono na dotyczący spółki wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 569/22, który jest korzystny dla spółki i dotyczy sprawy analogicznej do obecnie badanej.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca jednoznacznie i enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 ustawy procesowej.

VII.

Zarzuty skargi kasacyjnej, które zgodnie z zasadą dyspozycyjności wyznaczają granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, nie podważają rozstrzygnięcia WSA ani wydanych decyzji. Istota podniesionych uchybień, pomimo wskazania obu podstaw kasacyjnych, tkwi przy tym w niewłaściwej - zdaniem spółki - wykładni i zastosowaniu art. 24 ust. 3 ustawy o SENT. Pozostałe powołane przepisy i twierdzenia mają walor wyłącznie uzupełniający, co uzasadnia łączne rozpoznanie obu zarzutów.

Oceniając zatem skargę kasacyjną należy rozpocząć od wyraźnego podkreślenia, że zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o SENT, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem m.in. podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek odpowiednio podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

Z przywołanego przepisu prawa wynika, że kształtowane nim kompetencje organu administracji zostały oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, albowiem w warunkach nim określonych "organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej", zaś same dyrektywy korzystania z tak określonej kompetencji zostały opisane przy wykorzystaniu pojęć niedookreślonych i nieostrych - "przypadek uzasadniony", "ważny interes", "interes publiczny" - co prowadzi do wniosku, że na regulowanym tym przepisem prawa etapie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, organowi administracji publicznej pozostawiono "luz decyzyjny" - jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa - a etap postępowania prowadzonego na podstawie wymienionego przepisu prawa w relacji do etapu poprzedzającego, o którym mowa w ust. 1, służy sprawdzeniu - bo takie są jego cel oraz funkcje - czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej, co jednocześnie nie uzasadnia wniosku, że działanie podejmowane na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy o SENT oznacza jakąkolwiek dowolność. Z całą pewnością bowiem, o "luzie decyzyjnym" szerszym niż przyznany nie sposób jest wnioskować na tej podstawie, że przesłanki stosowania przywołanego przepisu prawa zostały określone w przedstawiony powyżej sposób, a mianowicie przy wykorzystaniu pojęć niedookreślonych i nieostrych. Taki sposób redakcji przepisu nie wprowadza jakiejkolwiek dowolności organu.

Akt stosowania prawa podejmowany w warunkach wyznaczonych przywołanym przepisem prawa, w którego rezultacie - co trzeba podkreślić - nie musi, ale może dojść do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, w relacji do niedookreślonych (nieostrych) pojęć "uzasadnionego przypadku", "ważnego interesu", "interesu publicznego" - jako rezultatów działań (racjonalnego) prawodawcy, który świadomie posługując się określonymi środkami techniki prawodawczej zmierza w ten sposób do realizacji zamierzonych celów - wiąże się bowiem z potrzebą zajęcia jednoznacznego i zindywidualizowanego okolicznościami rozpatrywanego przypadku stanowiska wobec tychże pojęć. Mianowicie, stanowiska zawierającego uargumentowaną i wiążącą propozycję jego (ich) rozumienia na gruncie rozpatrywanego przypadku, co innymi słowy wiąże się z kwalifikowaniem lub oceną określonych faktów (zdarzeń, zachowań, zjawisk), jako podpadających albo niepodpadających pod daną normę prawną oraz, jako objętych albo nieobjętych zakresem normowania i zastosowania danej normy prawnej.

Przy tym - jak należałoby przyjąć - przywołany przepis prawa nie daje, ani też nie tworzy podstaw, aby w odniesieniu do pojęć, którymi na jego gruncie operuje ustawodawca, na przykład ograniczać rozumienie pojęcia "ważnego interesu" do sytuacji nadzwyczajnych, czy też wyłącznie do kondycji finansowej (ekonomicznej) podmiotu karanego - co nie oznacza jednak, że okoliczność tego rodzaju może być pomijana - podobnie, jak i nie uzasadnia, aby użyte na jego gruncie pojęcie "interesu publicznego" rekonstruować przez pryzmat podejścia orzecznictwa sądowego do instytucji ustanowionych w art. 67a i art. 67b Ordynacji podatkowej, albowiem w relacji do przedmiotu, celów i funkcji regulacji podatkowych, zdecydowanie inny jest przedmiot regulacji ustawy o SENT oraz jej cele, a co za tym idzie cele oraz funkcje regulacji wprowadzających sankcje administracyjne, które z całą pewnością nie realizują również celu fiskalnego.

Operowanie przez ustawodawcę spójnikiem "lub" prowadzi również do wniosku, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nie zostało oparte na konkurencyjnych, lecz równoważnych podstawach, a co więcej, że zarówno "ważny interes" podmiotu poddanego karze, jak i "interes publiczny" może stanowić samodzielną podstawę stosowania wymienionego przepisu prawa.

Jeżeli więc z konwencji językowej stosowanej dla potrzeb redakcji wypowiedzi normatywnej zawartej w ust. 3 art. 24 ustawy o SENT wynika, że ważny interes podmiotu, o którym w nim mowa lub interes publiczny ma być rozpatrywany w relacji do danego przypadku, który musi być przy tym uzasadniony, a więc innymi słowy, że odstąpienie od nałożenia sankcji administracyjnej jest motywowane przypadkiem uzasadnionym jego okolicznościami oraz relacją w jakiej pozostaje do ważnego interesu tego podmiotu lub interesu publicznego, to za uprawniony należy uznać wniosek, że ocena odnośnie do zaktualizowania się przesłanki "przypadku uzasadnionego" (ważnym interesem lub interesem publicznym), nie może pomijać tego koniecznego aspektu oceny, który wiąże się z potrzebą rozpoznawania omawianej przesłanki po pierwsze, w relacji do celów ustawy o SENT po drugie zaś, w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, co w tym też kontekście wiąże się z potrzebą uwzględniania konsekwencji wynikających z zasady proporcjonalności. Zwłaszcza w tym jej aspekcie, który odnosi się do tzw. przesłanki niezbędności, której źródłem - w relacji do istoty oraz przedmiotu rozpatrywanej sprawy - jest art. 2 Konstytucji RP (zob. np. wyroki TK w sprawach K 8/07 oraz P 24/12). Wobec funkcji sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej w wysokości bezwzględnie określonej, która nie podlega miarkowaniu oraz wobec zobiektywizowanego charakteru odpowiedzialności administracyjnej, ocena odnośnie do celowości nałożenia kary administracyjnej oraz odnośnie do braku interesu publicznego (ważnego interesu podmiotu) w odstąpieniu od jej nałożenia powinna więc uwzględniać potrzebę rozważenia, czy z punktu widzenia okoliczności stanu faktycznego danej sprawy oraz celów ustawy o SENT, wymierzenie kary pieniężnej będzie przydatne i niezbędne dla zapewnienia realizacji celów tej ustawy.

Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji ocena spornego w sprawie zagadnienia jest prawidłowa, a proponowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podejście do rozumienia funkcji art. 24 ust. 3 ustawy o SENT oraz jego zastosowania, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w wystarczającym stopniu uwzględnia znaczenie konsekwencji wynikających z celów tej ustawy w relacji do okoliczności stanu faktycznego. WSA prawidłowo zrekonstruował zarówno przesłankę ważnego interesu podmiotu odbierającego, jak i interesu publicznego.

Podkreślając z perspektywy przedstawionych argumentów, że przedmiot regulacji ustawy o SENT oraz jej cele - ukierunkowane na zapobieganie i przeciwdziałanie ryzykom, a także niepożądanym zjawiskom, działaniom, zaniechaniom i zachowaniom, w tym również nadużyciom towarzyszącym przewozowi i obrotowi towarami wrażliwymi - wymagały, wobec oparcia zasad systemu monitorowania drogowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi na założeniu o samokontroli, znajomości regulacji prawnych i silnej samodyscyplinie podmiotów gospodarczych prowadzących działalność podlegającą tej ustawie, stworzenia skutecznych mechanizmów i instrumentów zapewniających efektywność tego systemu, a mianowicie mechanizmu prewencji, to jednak ustanowenie na gruncie wymienionej ustawy instytucji sankcji administracyjnej w postaci kar pieniężnych nie zostało zdeterminowane wyłącznie funkcją represyjną i nie ma charakteru obligatoryjnego, a co więcej, nakładanie kar pieniężnych dalekie jest od jakiegokolwiek automatyzmu.

Jakkolwiek faktem jest, że odpowiedzialność administracyjna za naruszenie obowiązków określonych w ustawie o SENT ma charakter zobiektywizowany, zaś sankcja administracyjna ma postać kary pieniężnej bezwzględnie określonej, która nie podlega miarkowaniu, a kary te zostały ukształtowane na stosunkowo wysokim poziomie, by skutecznie odstraszać, to jednak nie można tracić z pola widzenia, że sam ustawodawca zróżnicował tę wysokości uwzględniając charakter naruszenia, a co za tym idzie rodzaj i charakter naruszonego obowiązku, kładąc na to szczególny nacisk (stanowi to uwzględnienie zasady proporcjonalności). Co więcej, wobec treści i funkcji art. 24 ust. 3 ustawy o SENT (a także innych przepisów zawierających podobne postanowienia dotyczące odstąpienia od nakładania kar pieniężnych), nakładanie kar pieniężnych nie ma również charakteru automatycznego, albowiem organ administracji publicznej nie jest pozbawiony uprawnienia do oceny celowości jej nałożenia, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że ustanowienie instytucji kar pieniężnych oraz ich nakładanie na podstawie wymienionej ustawy, nie było i nie jest determinowane wyłącznie funkcją represyjną, o czym była już mowa, czy też profiskalną. Jest bowiem poprzedzane oceną odnośnie do celowości jej nałożenia determinowaną niezbędnością zapewnienia realizacji celów ustawy.

Instytucja kary administracyjnej stanowi zatem nieodłączny element przymusu państwowego, który polega na stosowaniu środków władczych typu administracyjnego, zwłaszcza w sytuacjach dotyczących wykonywania nakazów bądź przestrzegania zakazów ustanowionych przez administrację albo wprost wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Kary pieniężne stanowią więc środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków, zaś przez zapowiedź negatywnych konsekwencji motywują do ich wykonywania (zob. wyrok TK z 25 marca 2010 r. sygn. akt P 9/08). Przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, sankcja administracyjna (kara pieniężna) zapewnia poszanowanie i efektywne urzeczywistnianie obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, zaś jej sens tkwi w przymuszeniu do respektowania nakazów i zakazów, dzięki czemu norma sankcjonująca motywuje adresatów norm sankcjonowanych do poszanowania prawa, zaś sama ustawowa groźba jej nałożenia ma charakter dyscyplinujący, przez co przyczynia się do realizacji celów, którym służy wykonywanie sankcjonowanych obowiązków, a także wzmacnia poczucie praworządności (zob. wyrok TK z 15 października 2013 r. sygn. akt P 26/11).

Skoro zatem - jak już wspomniano - system monitorowania drogowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi został oparty na założeniu o silnej samokontroli, szerokiej znajomości stawianych przez prawo wymagań i samodyscyplinie podmiotów gospodarczych prowadzących działalność podlegającą ustawie o SENT, pilnujących w stopniu wyższym niż przeciętny prawidłowości realizacji spoczywających na nich obowiązków, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że ustanowienie na gruncie tej ustawy sankcji administracyjnych w postaci kar pieniężnych oraz ich nakładanie przez uprawnione organy zostało zdeterminowane ich funkcją motywacyjną pozostająca w związku z prewencyjnym oddziaływaniem w wymiarze indywidualnym, jak i generalnym, co odnosi się do wpływu na zachowanie podmiotu, wobec którego jest (może być) stosowana, i w odniesieniu do którego ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym. Ich wysokość stanowi zaś konsekwencję uwzględnienia znaczenia funkcji ochronnej oraz wagi chronionego dobra, mierzonej stopniem dolegliwości w relacji do wagi dobra chronionego.

Wobec więc tego, że ocena odnośnie do zaktualizowania się przesłanki "przypadku uzasadnionego" ważnym interesem danego podmiotu lub interesem publicznym, nie może pomijać tego koniecznego aspektu oceny, który wiąże się z potrzebą rozpoznawania omawianej przesłanki w relacji do celów ustawy o SENT -którymi nie są cele fiskalne, zaś nakładanie kar pieniężnych nie jest celem samym w sobie - oraz w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, a w tym kontekście z potrzebą uwzględniania konsekwencji wynikających z zasady proporcjonalności w aspekcie odnoszącym się do tzw. przesłanki niezbędności, za uzasadniony należy uznać wniosek, że ocena odnośnie do celowości nałożenia kary administracyjnej oraz ocena odnośnie do braku ważnego interesu strony karanej czy interesu publicznego w odstąpieniu od jej nałożenia musi uwzględniać szerszą perspektywę, przede wszystkim związaną z celem ustawy.

Mając powyższe na względzie i dochodząc jednocześnie do istoty niniejszej sprawy, należy wyjaśnić, że jest w niej poza sporem, że doszło do naruszenia przepisów ustawy o SENT, za co skarżąca spółka ponosi wyłączną odpowiedzialność i z czym - co do zasady - wiąże się sankcja administracyjna. Nie są przekonywujące sugestie strony, że do uchybienia w podaniu właściwych danych adresowych doszło w wyniku wprowadzanych zmian w szacie graficznej systemu PUESC2, gdyż po wprowadzeniu danych przez spółkę, a przed ich zatwierdzeniem, powinno było zostać dokonane sprawdzenie ich zgodności ze stanem rzeczywistym. Nie ma więc w ogóle wątpliwości co do zmaterializowania się przesłanek nałożenia kary pieniężnej, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o SENT, bowiem zachowanie skarżącej wypełniło znamiona deliktu administracyjnego.

Idąc dalej należy zauważyć, że celem ustawy o SENT jest m.in. całkowite wyeliminowanie źródeł powstawania naruszeń i braku przekazywania do systemu danych (także błędnych), od których zależy sprawność kontroli i osiągnięcie celów ustawy (docelowo zlikwidowanie szarej strefy obrotu produktami wrażliwymi). Innymi słowy, waga naruszenia przepisów ustawy o SENT, polegającego na podaniu wadliwego adresu miejsca dostawy, jest na tyle istotna, że w zestawieniu z trafnie przywołanymi przez organ i WSA okolicznościami wielokrotnego prowadzenia postępowań przeciwko spółce i jej uprzedniego ukarania za podobne naruszenia, nie przemawia za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej nie tylko z uwagi na ważny interes spółki, którego brak w zasadzie nie jest w sprawie kwestionowany, ale także ze względu na interes publiczny. Nie jest bowiem w interesie publicznym przyznawanie ulgi podmiotowi, który nie zmienia swego zachowania pomimo wcześniej stwierdzonych uchybień. Jak wskazano, docelowo dane przekazywane do systemu nie mogą być obarczone jakimikolwiek błędami.

Nie leży więc w granicach interesu publicznego "premiowanie" zachowań, które pomimo wcześniej stwierdzonych naruszeń, które musiały być potraktowane jako sygnał o niewłaściwym funkcjonowaniu procedur w skarżącej spółce, są w dalszym ciągu powielane (brak sprawdzania wprowadzanych do systemu danych).

Jakkolwiek przy tym stronie może się wydawać, że jej uchybienie jest uchybieniem drobnym, prostą pomyłką, to jednak stanowisko takie nie uwzględnia celu ustawy oraz wskazanych już wcześniej wielokrotnych naruszeń przez spółkę ciążących na niej obowiązków, w tym także tego, że podano w systemie błędny adres realizowanej dostawy. Stopień i rodzaj uchybienia widziany jest przez stronę wyłącznie przez pryzmat wskazywanego przez nią błędu (kolejnego), do którego doprowadził pracownik spółki. Strona nie widzi jednak tego, że podanie niewłaściwego adresu dostawy wcale nie jest drobnym uchybieniem, gdyż wskazuje miejsce dostarczenia towaru inne niż rzeczywiste. I jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny nie ma powodów by traktować spółkę jako podmiot zaangażowany w jakikolwiek nielegalny proceder, to jednak wielość popełnianych uchybień w ramach obowiązków wynikających z ustawy o SENT, które kierowane są do podmiotów profesjonalnych, a więc legitymujących się z założenia wyższym poziomem staranności, nie uzasadnia w tym przypadku sięgnięcia po instytucję odstąpienia od nałożenia kary. Strona była w przeszłości łagodniej traktowana, o czym świadczy chociażby powoływany przez nią wyrok z 13 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 569/22. Pomimo tego nadal w jej działaniu dochodzi do naruszeń (wskazana sprawa dotyczyła naruszenia z roku 2020 zaś obecna z roku 2022). Nie zmienia tej oceny również fakt braku uszczuplenia należności skarbu państwa czy też legalność samego przewozu towarów. Działania prewencyjne, w tym karanie jak i odstępowanie od nałożenia kary nie przyniosły dotychczas pożądanych rezultatów. Podkreślić zaś należy, że system SENT zmierza w kierunku braku jakichkolwiek błędów w dokonywanych zgłoszeniach, gdyż te skutecznie utrudniają kontrolę.

Niezasadnie w efekcie strona podnosi, że pominięto rzeczywistą intencję ustawodawcy wprowadzenia przepisów ustawy o SENT oraz brak stwierdzenia uszczuplenia należności Skarbu Państwa, czy też brak osiągnięcia korzyści majątkowej przez spółkę. Te okoliczności nie mają w tym przypadku znaczenia.

VIII.

W powyższej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).