Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1102/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: stwierdzono że bezczynność miała miejsce z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Magda Froncisz Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. Ż. na niewykonanie wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. II SAB/Kr 113/21 przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem I. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Zakopanem grzywnę w wysokości 5 000 (pięć tysięcy) złotych; II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem na rzecz skarżącej M. Ż. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. Z. jest niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2021 roku, sygn. II SAB/Kr 113/21.

Wskazany wyrok z dnia 13 lipca 2021 roku dotyczył bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w postępowaniu administracyjnym prowadzonym pod znakiem: [...] w sprawie "budowy garażu dwustanowiskowego wraz z częścią gospodarczą na działce ewid. [...] w K. w rejonie Polany [...] – prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę".

Wyrokiem tym stwierdzono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, przy czym bezczynność\przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem do wydania aktu administracyjnego w terminie 2 (dwóch) miesięcy od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy administracyjnej, jak wynika z treści prezentaty, zostały przekazane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem – dalej też jako "PINB" w dniu 28 września 2021 roku (k. 198 a.a.).

Pismem z dnia 17 listopada 2021 roku PINB zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i udostępnieniu akt (k. 220 a.a.).

Następnie postanowieniem nr [...] z dnia 29 listopada 2021 roku PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i art. 48 ust. 3 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt. 1) i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 1333 ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie garażu dwustanowiskowego wraz z częścią gospodarczą na działce ewidencyjnej nr [...] w K. w rejonie Polany [...] i nałożył na inwestora spółkę P. sp. z o.o. ([...]) obowiązek przedłożenia dla ww. obiektu budowlanego zaświadczenia Wójta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego albo ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego w terminie do dnia 28 lutego 2022 roku (k. 235 a.a.).

Na powyższe postanowienie nr [...] zażalenie złożyła spółka.

Po rozpatrzeniu zażalenia Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – dalej też jako "MWINB" postanowieniem nr [...] z dnia 30 marca 2022 r. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków i wyznaczył nowy termin przedłożenia dokumentów do dnia 31 maja 2022 r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Następnie spółka wniosła skargę na powyższe postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2022 roku, sygn. II SA/Kr 713/22 skargę oddalił.

Akta sprawy administracyjnej wraz z kserokopią prawomocnego wyroku z dnia 25 sierpnia 2022 roku, zostały zwrócone przez MWINB do PINB za pismem z dnia 27 grudnia 2022 roku (data prezentaty dziennika podawczego PINB – 30 grudnia 2022 roku – k. 252 a.a.).

Kolejnymi pismami z dnia 2 listopada 2022 roku (k. 265 a.a.), 24 listopada 2022 roku (k. 267 a.a.) i 12 grudnia 2022 roku (k. 270 a.a.) spółka P. sp. z o.o. wniosła o przedłużenie terminu na wykonanie obowiązku przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej.

Za pismem z dnia 28 lutego 2023 roku spółka przedłożyła dokumentację legalizacyjną (k. 278 a.a.), uzupełnioną następnie za pismem z dnia 3 marca 2023 roku (k. 279 a.a.).

Następnie postanowieniem nr [...] z dnia 6 kwietnia 2023 roku PINB nałożył na inwestora spółkę P. sp. z o.o. obowiązek uzupełnienia i poprawienia projektu budowlanego w terminie do 31 lipca 2023 roku. W postanowieniu tym zwrócono m.in. uwagę, że przedmiotem postępowania jest "budowa garażu dwustanowiskowego wraz z częścią gospodarczą na działce ewid. [...] w K. w rejonie Polany [...] – prowadzonego bez wymaganego pozwolenia na budowę", natomiast przedłożony przez spółkę projekt został opisany jako "projekt budowlany zamienny" i "projekt budowlany", który dotyczył "budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami , zagospodarowaniem terenu, obiektami budowlanymi, niezbędną infrastrukturą techniczną i towarzyszącą na działce nr [...]". PINB podkreślił też, że w złożonym projekcie budowlanym budynek garażu dwustanowiskowego nie istnieje, bowiem został on włączony do budynku mieszkalnego jednorodzinnego i opisany jako "Przestrzeń techniczna na urządzenia instalacyjne" i "Przestrzeń techniczna pompy cieplnej" (k. 285 a.a.).

Powyższe postanowienie zostało doręczone spółce P. sp. z o.o. w dniu 14 kwietnia 2023 roku (k. 286 a.a.).

Następnie pismem z dnia 10 czerwca 2023 roku spółka złożyła pismo przewodnie stanowiące "wyjaśnienie do postanowienia nr [...] z dnia 06.04.2023 r. wraz z wnioskiem o uchylenie przedmiotowego postanowienia", do którego dołączono pismo z dnia 10 maja 2023 roku ze stanowiskiem projektanta (k. 312 i k. 314 a.a.).

Kolejne pismo z dnia 16 czerwca 2023 roku precyzujące stanowisko spółki zostało doręczone do PINB w dniu 19 czerwca 2023 roku. W piśmie tym spółka P. sp. z o.o. wniosła o zwrot złożonej dokumentacji celem umożliwienia dokonania wskazanych w postanowieniu nr [...] braków i nieprawidłowości (k. 317 a.a).

Wcześniej pismem z dnia 31 maja 2023 roku M. Z. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność PINB w postępowaniu które dotyczyło "budowy garażu dwustanowiskowego wraz z częścią gospodarczą na działce ewid. [...] w K. w rejonie Polany [...] – prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 22 czerwca 2023 roku, sygn. II SAB/Kr 79/23 odrzucił skargę. W uzasadnieniu wskazano, że stronie w realiach tej sprawy nie przysługuje skarga na bezczynność, lecz skarga na niewykonanie wyroku stwierdzającego bezczynność lub przewlekłość postępowania.

W związku z pismem spółki z dnia 16 czerwca 2023 roku i toczącym się postępowaniem przed WSA w Krakowie (sygn. II SAB/Kr 79/23), PINB postanowieniem nr [...] z dnia 13 lipca 2023 roku, zmienił swoje postanowienie nr [...] w ten sposób, że nałożył na inwestora spółkę P. sp. z o.o. obowiązek uzupełnienia i poprawienia projektu budowlanego w terminie do 30 września 2023 roku (k. 323 a.a.).

Pismem z dnia 21 lipca 2023 roku M. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na niewykonanie wyroku tego Sądu z dnia 13 lipca 2021 roku, sygn. II SAB/Kr 113/21.

W skardze podniesiono, że w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Zakopanem od 2015 r. prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie budowy garażu dwustanowiskowego wraz z częścią gospodarczą na działce ewid. nr [...] w K. w rejonie Polany [...] - prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Sprawa bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w postępowaniu administracyjnym znak: [...] dot. "budowy garażu dwustanowiskowego wraz z częścią gospodarczą na działce ewid. [...] w K. w rejonie Polany [...] - prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę" była już przedmiotem rozpoznania i orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wyrokiem z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt II SAB/Kr 113/21 Sąd stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto Sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania aktu administracyjnego w terminie 2 (dwóch) miesięcy od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Pomimo tego jednak wyrok Sądu do dnia wniesienia skargi nie został wykonany.

W związku z tym Skarżąca wniosła o cyt.:

"Na podstawie:

1. art. 6 pkt. 8 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1169) wnoszę o prawomocne stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 154 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

2. art. 149 § 1a p.p.s.a. wnoszę o stwierdzenie przez Sąd, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. art. 149 § 2 p.p.s.a. wnoszę o przyznanie na rzecz Skarżącej od organu sumę pieniężną w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

4. wnoszę o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych zgodnie z art. 200 p.p.s.a."

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie skargi z powodu bezzasadności.

W toku postępowania Skarżąca przedłożyła kserokopię kolejnego postanowienia PINB nr [...] z dnia 2 października 2023 roku, którym zmienił swoje postanowienie nr [...] w ten sposób, że nałożył na inwestora spółkę P. sp. z o.o. obowiązek uzupełnienia i poprawienia projektu budowlanego w terminie do 31 grudnia 2023 roku (k. 24)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

Sprawa dotyczy niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2021 roku, sygn. II SAB/Kr 113/21.

Zgodnie z art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm.):

"§ 1. W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

§ 3. Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi.

§ 4. Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

§ 5. Odszkodowanie, o którym mowa w § 4, przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Jeżeli organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego.

§ 6. Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

§ 7. Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6."

Zatem warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy (art. 154 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że jeżeli strona nie wezwała organu do wykonania orzeczenia sądu, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Jak wskazuje się w orzecznictwie (por. np. uzasadnienie do postanowienia NSA z dnia 13 maja 2016 roku, sygn. I OSK 2706/15) "dominujący jest pogląd, który należy podzielić, że takie wezwanie musi być skierowane do organu w odpowiednim przedziale czasowym - po zwrocie akt organowi wraz z prawomocnym wyrokiem, ale przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Jak podkreśla J.P. Tarno warunek z art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest spełniony "jeżeli wezwanie organu nastąpiło po doręczeniu organowi administracyjnemu odpisu orzeczenia sądowego wraz ze stwierdzeniem prawomocności (art. 286). (...) Natomiast procesowa przesłanka wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku sądu administracyjnego nie jest spełniona, jeżeli skarżący wezwał właściwy organ przed doręczeniem mu prawomocnego orzeczenia sądowego wraz z aktami sprawy. Dopiero bowiem od tej daty zaczyna biec termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd (art. 286 § 2)" (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, teza 7 do komentarza dotyczącego art. 154 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tak też: T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., teza 23 do komentarza dotyczącego art. 154 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Procesowa przesłanka wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku sądu administracyjnego nie jest zatem spełniona, jeżeli skarżący wezwał właściwy organ przed doręczeniem mu prawomocnego orzeczenia sądowego wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Dopiero bowiem od tej daty zaczyna biec termin do załatwienia sprawy przez organ, co wynika wprost z treści 286 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności (§ 1), zaś termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (zob. np. postanowienie NSA z dnia 23 września 2010 r., I OSK 1485/10, LEX nr 741550; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., I OSK 1529/07; postanowienie NSA z dnia 6 października 2011 r., I OSK 1208/11; postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2014 r., II SA/Go 689/14; postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2014 r., II SA/Go 705/14; postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2012 r., IV SA/Po 1154/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołany wyżej przepis konstytuuje zasadę "realnej możliwości" wykonania wyroku sądowego. Organ musi bowiem dysponować aktami sprawy w sposób możliwy do podjęcia rozstrzygnięcia, a zatem aktami kompletnymi. Powyższe znajduje uzasadnienie również z uwagi na okoliczność, że ocena prawna, którą organ obowiązany jest uwzględnić wynika z uzasadnienia orzeczenia i samo ogłoszenie wyroku nie pozwala jeszcze organowi na zastosowanie się do niej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2008 r., sygn. IV SA/Wa 2566/07)".

Na gruncie niniejszej sprawy Skarżąca pismem z dnia 12 sierpnia 2022 roku wezwała organ do wykonania orzeczenia sądu (por. k. 19), w związku z tym niniejsza skarga jest dopuszczalna i podlega rozpoznaniu.

Jak wskazuje się w piśmiennictwie i orzecznictwie przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 30.05.2001 r., II SA 2015/00). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24.05.2017 r., III SA/Łd 278/17, LEX nr 2308594).

W wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 k.p.a. (por. Z. Żukowski, Glosa do postanowienia NSA z 12.05.1998 r., sygn. IV SA 1317/96, OSP 1999/3, poz. 57).

Jeżeli sąd nie określił terminu wydania aktu lub podjęcia czynności, w sprawie mają zastosowanie terminy ustawowe do załatwienia sprawy (bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych – w ciągu 2 miesięcy). Termin ustawowy należy liczyć od dnia doręczenia akt organowi (por. art. 286 § 2 p.p.s.a.).

Jeżeli orzeczenie sądu zobowiązuje organ do wydania decyzji w oznaczonym terminie, wydanie decyzji po tym terminie oznacza, że organ nie wykonał wyroku w całości. Niewykonanie wyroku ma więc miejsce zarówno wtedy, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i wtedy, gdy organ wykonał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu (por. postanowienie NSA z 28.11.2000 r., sygn. IV SA 2001/98).

Ustalając fakt przekroczenia terminu, sąd powinien mieć na uwadze, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (cyt za: B. Dauter, komentarz do art. 154 teza 7 i 8 [w:] Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II; podobnie w licznych orzeczeniach; por. m.in. uzasadnienia do: wyroku NSA z dnia 26 lutego 2008 roku, sygn. I OSK 1529/07, postanowienia NSA z dnia 23 września 2010 roku, sygn. I OSK 1485/10, wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 marca 2014 roku, sygn. II SA/Kr 221/14, wyroku NSA z dnia 12 marca 2015 roku, sygn. I OSK 1807/14, postanowienia NSA z dnia 13 maja 2016 roku, sygn. I OSK 2706/15)

Na gruncie niniejszej sprawy, która dotyczyła budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego prowadzonej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę odpis prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2021 roku, sygn. II SAB/Kr 113/21 wraz z aktami sprawy administracyjnej, jak wynika z treści prezentaty, zostały przekazane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w dniu 28 września 2021 roku (k. 198 a.a.).

Wyrokiem tym stwierdzono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, przy czym bezczynność\przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem do wydania aktu administracyjnego w terminie 2 (dwóch) miesięcy od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sprawa powinna być zatem załatwiona w terminie do dnia 28 listopada 2021 roku. Pomimo tego jednak organ nie załatwił sprawy do dnia wniesienia skargi, a także do dnia wydania niniejszego wyroku.

Jakkolwiek postanowieniem nr [...] z dnia 29 listopada 2021 roku PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie garażu dwustanowiskowego wraz z częścią gospodarczą na działce ewidencyjnej nr [...] w K. w rejonie Polany [...] i nałożył na inwestora spółkę P. sp. z o.o. obowiązek przedłożenia dla ww. obiektu budowlanego zaświadczenia Wójta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego albo ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego w terminie do dnia 28 lutego 2022 roku (k. 235 a.a.), to jednakże wydanie tego postanowienia, wbrew twierdzeniom organu, nie świadczy o załatwieniu sprawy.

Wskazane postanowienie wydane zostało na podstawie art. 48 ust. 2 i art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 1333 ze zm.) – dalej jako "PrBud" i stanowi ono dopiero postanowienie inicjujące tryb sanowania samowoli budowlanej, przewidziany w art. 48 ust. 2-4 Prawa budowlanego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 października 2023 roku, sygn. II OSK 162/21).

Co istotne postanowienie to zostało wydane przez PINB po upływie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt sprawy administracyjnej, a więc w terminie w którym powinno dojść już do załatwienia sprawy. Podkreślić też trzeba, że w tym czasie to jest od 28 września 2021 roku do dnia 29 listopada 2021 roku organ nie wykonał w zasadzie żadnej czynności w ramach tego postępowania.

Analiza natomiast dalszych czynności podejmowanych przez organ w toku postępowania prowadzi do konkluzji, że kolejne czynności były wykonywane z dalekim i nieuzasadnionym niczym opóźnieniem.

Od 30 grudnia 2022 roku, kiedy to zostały ponownie zwrócone akta postępowania po prawomocnym załatwieniu sprawy ze skargi na postanowienie z dnia PINB nr [...] z dnia 29 listopada 2021 roku wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 25 sierpnia 2022 roku, sygn. II SA/Kr 713/22, kolejną czynnością PINB było wydanie postanowienia nr [...] z dnia 6 kwietnia 2023 roku, którym nałożono na inwestora spółkę P. sp. z o.o. obowiązek uzupełnienia i poprawienia projektu budowlanego w terminie do 31 lipca 2023 roku. Wydanie tego postanowienia stanowiło przy tym reakcję organu na przedłożenie przez inwestora dokumentacji legalizacyjnej co nastąpiło za pismem z dnia 28 lutego 2023 roku (k. 278 a.a.), uzupełnioną następnie za pismem z dnia 3 marca 2023 roku (k. 279 a.a.). Organowi zatem miesiąc zajęło dokonanie oceny zupełności przedłożonej dokumentacji. Nowy termin dostarczenia prawidłowej dokumentacji został wyznaczony przez organ na dzień 31 lipca 2023 roku.

Co więcej przez kolejne dwa miesiące inwestor nie otrzymał, ani też nie odebrał od organu złożonej dokumentacji celem umożliwienia dokonania wskazanych w postanowieniu nr [...] braków i nieprawidłowości. O zwrot tej dokumentacji inwestor wystąpił za pismem z dnia 16 czerwca 2023 roku (k. 317 a.a).

Zatem od dnia zwrotu akt postępowania administracyjnego do organu, co nastąpiło w dniu 28 września 2021 roku do dnia wniesienia skargi z dnia 21 lipca 2023 roku kolejne czynności organu ograniczyły się jedynie do wydania postanowienia o obowiązku przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego albo ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego i kolejnego przedłużania wyznaczonego pierwotnie terminu.

W tym czasie w zasadzie jedynymi czynnościami organu były kolejne nieuzasadnione przedłużanie wyznaczonego pierwotnie terminu do wykonania postanowienia PINB nr [...] oraz jednokrotnie zwrócenie dostarczonej dokumentacji z powodu jej niezupełności, przy czym co istotne stwierdzenie niezupełności dokumentacji zajęło organowi aż miesiąc.

Podkreślić też trzeba, że do dnia wydania wyroku to jest do 30 listopada 2023 roku PINB nadal nie wydał decyzji w sprawie. Co więcej także po wniesieniu skargi organ nie podjął jakichkolwiek dalszych czynności w sprawie, z wyjątkiem kolejnego przedłużenia terminu do załatwienia sprawy.

Przy tym nawet z uwzględnieniem okresu rozpatrzenia zażalenia na postanowienie PINB nr [...] (postanowienie MWINB nr [...] z dnia 30 marca 2022 r.), kiedy to w dniu 30 grudnia 2022 roku zostały ponownie zwrócone akta postępowania po prawomocnym załatwieniu sprawy skargi na postanowienie nr [...] z dnia 29 listopada 2021 roku wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 25 sierpnia 2022 roku, sygn. II SA/Kr 713/22, należy wskazać, że na gruncie tej sprawy należy mówić o bezczynności organu w wykonaniu wyroku, która to bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań, czy zaniechań, organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (por. uzasadnienia: do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. I OSK 3918/18, do wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. II SAB/Kr 242/21). O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu.

Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12). Dla uznania rażącego naruszenia prawa przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4394/21, do wyroku WSA w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. II SAB/Ol 182/21).

W związku z tym w punkcie II wyroku Sąd, w związku z powyższym, uznał, że przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zaznaczyć należy, że Sąd miał na uwadze okoliczność, że podejmowane przez organ czynności oraz wyznaczane terminy do wykonanie obowiązków przez inwestora sprawiają wręcz wrażenie czynności nie tylko niezmierzających do szybkiego wydania rozstrzygnięcia, lecz wręcz prowadzących do jak najdłuższego przeciągania toczącego się postępowania.

Działanie organu na gruncie niniejszej sprawy jest nieefektywne i bynajmniej nie sprawia wrażenia wykonywania czynności postępowania zmierzających do załatwienia sprawy. Jako nieefektywne należy uznać zarówno wyznaczanie długich terminów do wykonania postanowienia PINB nr [...], jak i też długiego weryfikowania zupełności przedłożonej dokumentacji przez inwestora. Co więcej w realiach niniejszej sprawy istotne wątpliwości budzi wyznaczanie już do ustaleniu niezupełności złożonej dokumentacji, aż prawie czteromiesięcznego terminu na uzupełnienie i poprawienie projektu (por. postanowienie PINB nr [...] z dnia 6 kwietnia 2023 roku), który to termin został następnie przedłużony.

W zasadzie większość działań organu było podejmowanych z dużym opóźnieniem i bez jakiejkolwiek dbałości o zasadę szybkości postępowania.

Powyżej przytoczone okoliczności utwierdzają stanowisko, że w sprawie prowadzonej przez PINB doszło do bezczynności w prowadzeniu postępowania, która to bezczynność miała charakter rażący, a to z kolei stanowi o niewykonaniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2021 roku, sygn. II SAB/Kr 113/21.

Z zacytowanego powyżej przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a. wynika, że grzywnę wymierza się w wysokości określonej w § 6 tego przepisu, to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Grzywna ta stanowi nie tylko środek dyscyplinujący organ do określonego zachowania się, ale przede wszystkim ma charakter represyjny. Jest ona bowiem w istocie również karą za ignorowanie przez organy administracji wyroków sądowych. W razie spełnienia warunków określonych w art. 154 § 1 p.p.s.a. wymierzenie grzywny jest obligatoryjne, a sąd może jedynie miarkować wysokość grzywny w zależności od stopnia winy organu, czy innych okoliczności. Nie może odstąpić od wymierzenia omawianej sankcji, nawet jeżeli organ wykonał ciążące na nim z mocy prawomocnego wyroku obowiązki, ale uczynił to już po wniesieniu skargi (art. 154 § 3 p.p.s.a.) (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 12 marca 2015 roku, sygn. II SA/Kr 1807/14).

Ponadto, jak zaznacza się w orzecznictwie, wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, powinna być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Chodzi tu o sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. I OSK 642/15 i NSA z dnia 18 października 2017 roku, sygn. II OSK 1769/17).

W niniejszej sprawie organ nie załatwił sprawy od dnia 28 września 2021 roku do dnia wydania niniejszego wyroku, pomimo że został do tego zobowiązany wyrokiem WSA w Krakowie z dnia z dnia 13 lipca 2021 roku, sygn. II SAB/Kr 113/21. Podejmowane w tym czasie przez organ czynności sprowadzają się w zasadzie do kolejnego przedłużania terminu na dostarczenie kompletnej dokumentacji legalizacyjnej. Przy czym kolejne przedłużanie przez organ wyznaczonego terminu następuje swobodnie w zasadzie bez jakiegokolwiek bliższego rozważenia zasadności i konieczności przedłużania tego terminu. Przykładowo PINB w postanowieniu nr [...] z dnia 13 lipca 2023 roku po raz kolejny przedłużył o dwa miesiące wyznaczony inwestorowi termin na dostarczenie dokumentacji, tylko z tego powodu, że akta sprawy zostały przekazane do WSA w Krakowie w związku z przedmiotową skargą M. Z.. Jak wynika natomiast z treści pisma Skarżącej z dnia 4 października 2023 roku postanowieniem nr [...] PINB po raz kolejny przedłużył termin na dostarczenie przez inwestora kompletnej dokumentacji. Podkreślić też należy, że organ zaniechał przy tym zwrócenia się do Sądu o wypożyczenie akt administracyjnych.

W tym kontekście należy zaznaczyć, że terminy, które wyznacza organ na dostarczenie poprawionej dokumenty oscylują na poziomie trzech miesięcy. W przypadku wydania postanowienia nr [...] z dnia 6 kwietnia 2023 roku termin ten również wynosił pierwotnie prawie trzy miesiące (do jest do 31 lipca 2023 roku). Co istotne przez kolejne dwa miesiące inwestor nie otrzymał, ani też sam nie odebrał od organu złożonej dokumentacji celem umożliwienia dokonania wskazanych w postanowieniu nr [...] braków i nieprawidłowości. O zwrot tej dokumentacji inwestor wystąpił dopiero za pismem z dnia 16 czerwca 2023 roku (k. 317 a.a), w którym to piśmie nawet nie złożył wniosku o wyznaczenie nowego terminu na uzupełnienie dokumentacji. Z treści natomiast pisma inwestora z dnia 16 czerwca 2023 roku wynika natomiast, że prowadzi on polemikę organem, co do zakresu "realizowanej inwestycji", wskazując, że inwestycja nie dotyczy budowy garażu dwustanowiskowego, lecz "podziemnej konstrukcji oporowej z przestrzenią techniczną funkcjonalnie i integralnie połączona z istniejącym budyniem mieszkalnym jednorodzinnym" (por. k. 317 a.a.). Pomimo to organ postanowieniem nr [...] po raz kolejny przedłuża termin na dostarczenie kompletnej dokumentacji. Analiza podejmowanych przez organ czynności prowadzi do konkluzji, że w istocie na gruncie niniejszej sprawy można mówić wręcz do celowym unikaniu przez organ podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie. Mając natomiast na uwadze okoliczność, że już wcześniej wyrokiem WSA w Krakowie z dnia z dnia 13 lipca 2021 roku, sygn. II SAB/Kr 113/21 organ został obowiązany do załatwienia sprawy w określonym terminie, a mimo to działania organu nie charakteryzują się dążeniem do załatwienia sprawy, dlatego też należy uznać, że istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia grzywny organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie wystarczającą przesłanką wymierzenia podmiotowi grzywny za niewykonanie wyroku jest przekroczenie terminu wyznaczonego w tym wyroku do wydania aktu lub podjęcia czynności. Wydanie aktu lub podjęcie czynności, do której podmiot był zobowiązany, z przekroczeniem terminu wskazanego w sentencji wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, obliguje sąd do uwzględnienia skargi o wymierzenie podmiotowi grzywny za niewykonanie tego wyroku (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 17 maja 2023 roku, sygn. III OSK 1109/22).

Jednocześnie trzeba wskazać, że art. 154 § 6 p.p.s.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości grzywny. Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 p.p.s.a. do art. 154 § 6 p.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 cyt. ustawy grzywnę wymierza się w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W zakresie orzeczenia o wysokości sumy pieniężnej ustawodawca wprowadził zatem pewną swobodę określając jedynie górną granicę tej sumy. W tej sytuacji koniecznym staje się jej zindywidualizowanie, a więc wskazanie przyczyn, które legły u podstaw jej wymierzenia w konkretnej wysokości. (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 8 stycznia 2013 roku, sygn. I OSK 2005/12, NSA z dnia 24 kwietnia 2014 roku, sygn. II FSK 3614/13, NSA z dnia 27 kwietnia 2023 roku, sygn. III OSK 1198/21).

W niniejszej sprawie, jak wskazano już powyżej, organ dopuścił się rażącej bezczynności w załatwieniu sprawy. Podejmowane przez organ w toku całego postępowania czynności zmierzają w istocie jedynie do dalszego odwleczenia załatwienia sprawy, co przejawia się przede wszystkim w wyznaczaniu kolejnych nowych terminów na przedłożenie kompletnej dokumentacji. Co istotne wyznaczanie tych terminów następuje nawet już bez wyraźnego wniosku strony (inwestora). Sąd wziął też pod uwagę 10 miesięczny okres, kiedy to zaskarżono postanowienie PINB nr [...] z dnia 29 listopada 2021 roku. Te okoliczności, zdaniem Sądu uzasadniają nałożenie na organ grzywny w wysokości 5.000 zł (pkt. I sentencji wyroku).

Odnosząc się natomiast do złożonego w skardze wniosku o przyznanie na rzecz Skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., należy wskazać, że jak stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego (skarżącej) sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.. Przyznanie skarżącemu (skarżącej) sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Wynika z niego także, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu (skarżącej) za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Nawet stwierdzenie przez sąd, że swoją bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania organ rażąco naruszył prawo, nie obliguje do przyznania sumy pieniężnej. (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20). Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego i dyscyplinującego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na to, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie przyznanie od organ na Skarżącej sumy pieniężnej.

W skardze Skarżąca jednak tylko ogólnie powołała się na niedogodności, których doświadcza w związku z toczącym się postępowaniem. Wskazała na uszczerbek moralny w postaci całkowitej utraty zaufania do organów państwa. W skardze nie znalazły się przy tym jakiekolwiek inne konkretne informacje wskazujące na krzywdę, czy też niedogodności, które spotkały Skarżącą, a które były bezpośrednio związane z bezczynnością organu w rozpatrywaniu wniosku. Tym samym w złożonej skardze nie przedstawiono okoliczności faktycznych uzasadniających przyznanie sumy pieniężnej - brak jest powołania się na konkretne zdarzenia wymagające zrekompensowania, ani nie wykazano wymiernych strat, które są bezpośrednim wynikiem nagannego zachowania się organu. Dlatego też Sąd oddalił skargę w zakresie zasądzenia sumy pieniężnej (pkt III sentencji wyroku).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - działając na podstawie art. 154 § 2, § 6 i § 7 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach w pkt IV sentencji orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi.