Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1449/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.Ś., A.Ś. i M.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 944/20 w sprawie ze skarg S.Ś. oraz A.Ś. i M.Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 7 kwietnia 2016 r., nr XVII/232/2016 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania miasta i gminy Wieliczka – obszar "B" oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 944/20, oddalił skargi S.Ś. oraz A.Ś. i M.Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 7 kwietnia 2016 r., nr XVII/232/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania miasta i gminy Wieliczka – obszar "B".

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

S.Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wyżej powołaną uchwałę, której zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

– art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r. poz. 380 z późn. zm., dalej: "k.c.") w z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez nieuprawnione naruszenie prawa własności skarżącego, w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy z uwagi na przeznaczenie części nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] położonych w C. pod budowę drogi dojazdowej oznaczonej symbolem 111KDD, jak również z uwagi na wyznaczenie w bliskim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego obszarów intensywnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, która będzie generować znaczne oddziaływania na nieruchomości skarżącego,

– art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym, z uwagi na przeznaczenie części nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] w C. pod budowę drogi dojazdowej oznaczonej symbolem 111KDD,

– art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p. przez brak uwzględnienia w planie miejscowym wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, jak również brak uwzględnienia interesu właścicieli nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] położonych w C., m.in. z uwagi na wyznaczenie w bliskim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego obszarów intensywnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, która będzie generować znaczne oddziaływania na nieruchomości skarżącego,

– art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie zasad zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 111KDD są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wieliczka,

– art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez naruszenie zasad oraz trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w części odnoszącej się do terenu oznaczonego symbolem 111KDD oraz zasądzenie kosztów procesu.

W uzasadnieniu skarżący podał, że jest współwłaścicielem nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] położonych w C. Zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu, nieruchomości należące do skarżącego znalazły się w granicach kilku obszarów o różnym przeznaczeniu:

– działka ewidencyjna numer [...] oraz południowy fragment działki nr [...] został przeznaczony pod budowę drogi dojazdowej oznaczonej symbolem 111KDD,

– działka nr [...] została przeznaczona pod budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych (teren 94MN.2).

Podniósł, że powyższe ustalenia w sposób rażący naruszają jego interes prawny, gdyż realizacja przewidzianej w planie drogi uniemożliwi wykorzystywanie należącej do niego nieruchomości w sposób dotychczasowy, jak również narazi go na poważne negatywne oddziaływania związane z funkcjonowaniem drogi obsługującej przewidzianą do realizacji w sąsiedztwie zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Przyjęte ustalenia w sposób istotny wpłynęły również na obniżenie wartości nieruchomości skarżącego.

Dodatkowo skarżący zauważył, że teren drogi oznaczonej symbolem 111KDD nie łączy się z ul. W., co należy uznać za rozwiązanie absolutnie niezrozumiałe. W chwili obecnej istniejąca w tym rejonie droga wewnętrzna obsługująca budynki mieszkalne jednorodzinne jest połączona z ul. W.

Przyjęte w planie rozwiązanie w zakresie lokalizacji drogi 111KDD na terenie nieruchomości skarżącego nie jest rozwiązaniem zasadnym i celowym zarówno z punktu widzenia potrzeb obszaru, jak i z punktu widzenia kosztów realizacji tego wariantu, co świadczy o przekroczeniu w tym zakresie przez organ planistyczny granic przysługującego gminie władztwa planistycznego z ewidentnym pokrzywdzeniem skarżącego.

Skarżący zakwestionował również sam fakt wyznaczenia w bliskim sąsiedztwie jego nieruchomości terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW, gdyż będzie to prowadziło do zaburzenia istniejącego w tym rejonie ładu przestrzennego, gdzie zdecydowanie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

W ocenie skarżącego, ustalenia planu dotyczące drogi dojazdowej oznaczonej symbolem 111KDD nie są zgodne z ustaleniami Studium. Plan nie przewiduje realizacji w sąsiedztwie drogi obustronnych szpalerów drzew, o czym jest mowa w Studium. Zaprojektowana w planie miejscowym droga stanowi drogę dojazdową, a nie drogę zbiorczą, która jak wskazano w Studium ma stanowić element układu podstawowego niezbędnego do skomunikowania obszaru mieszkaniowego.

Również A.Ś. i M.Ś. zaskarżyli tę samą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. naruszenie art. 20 u.p.z.p. w części odnoszącej się do działek o nr [...], [...] położonych w C. a stanowiących wyłączną własność A. i M.Ś., przez które została poprowadzona w obowiązującym planie miejscowym droga dojazdowa o symbolu 111KDD, zaś północna część działek w miejscowości C. otrzymała kategorię MW (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej),

2. naruszenie art 20 u.p.z.p. w części odnoszącej się do działek o nr [...], [...] położonych w C., a stanowiących wyłączną własność A. i M.Ś. przez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego z pomięciem obowiązku rozstrzygnięcia o sposobie uwag zgłoszonych do projektu,

3. naruszenie art. 17 i 18 u.p.z.p. przez ograniczenie prawa udziału w dyskusji publicznej nad projektem planu przez nieudostępnienie dokumentów wchodzących w skład dokumentacji planistycznej,

4. naruszenie art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. przez ustalenie, że działki o nr [...] oraz [...] położone w C., a stanowiące wyłączną własność A. i M.Ś. oraz S.Ś. w części zostały przeznaczone pod drogę dojazdową o kategorii 111KDD w sytuacji w której, stanowi to znaczne ograniczenie prawa własności i ograniczenie potencjału inwestycyjnego ww. działek,

5. naruszenie art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. przez ustalenie, że działki zlokalizowane w północnej części miejscowości C. otrzymały kategorię MW w sytuacji, w której miejscowość ta a szczególnie infrastruktura drogowa nie jest przystosowana do przyjęcia i obsłużenia wzmożonego ruchu drogowego, w tym ciągi komunikacyjne nie zostały wyznaczone w taki sposób by móc obsłużyć ruch mieszkańców, zaś usytuowane w pobliżu ul. W. oraz droga oznaczona symbolem 95 KDD nie są wystarczająco przepustowe by sprawnie i bezpiecznie poprowadzić po nich ruch do nowo tworzonych dużych ośrodków mieszkaniowych,

6. naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w części odnoszącej się do działek o nr [...], [...] położonych w C. a stanowiących wyłączną własność A. i M.Ś., przez które została poprowadzona droga dojazdowa o symbolu 111KDD, która nie jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości ciągów komunikacyjnych w miejscowości C., stąd nie ma potrzeby ingerowania w przysługujące im prawo własności,

7. naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w części odnoszącej się do działek o nr [...], [...] położonych w C. a stanowiących wyłączną własność A. i M.Ś., przez które została poprowadzona droga dojazdowa o symbolu 111KDD przez przekroczenie przez organ władztwa planistycznego w postaci pominięcia podstawowych interesów skarżących, bowiem sprzecznym z ich interesem jako właścicieli nieruchomości jest lokalizacja na ich działkach drogi publicznej, która jak wynika z okoliczności sprawy stanowić ma nie tyle dojazd do działek położonych na obszarze 94 MN.2, co ma skomunikować tereny o symbolu 12MW, które są przewidziane w planie drogi publicznej w sytuacji, w której niezasadnym jest lokalizowanie drogi, która ma zapewnić komunikację dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej kosztem nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną,

8. naruszanie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień właścicieli ww. działek związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym w tym przez lokalizację na ich nieruchomości drogi stanowiącej drogę dojazdową, a nie drogę zbiorczą, która jak stanowi obowiązujące na tym obszarze Studium miała stanowić element układu podstawowego niezbędnego do skomunikowania obszaru mieszkaniowego,

9. naruszanie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień właścicieli ww. działek związanych z prawem własności nieruchomości przez wrysowanie w planie miejscowym drogi o symbolu 111KDD, która została zaprojektowana na obrzeżach terenu 12MW, w sąsiedztwie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną tym samym nie będzie wykorzystywana jak stanowi Studium dla obsługi nowo powstałych obszarów mieszkaniowych.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w części dotyczącej wrysowania na działkach [...] i [...] drogi o symbolu 111KDD, a także w części, na której na obszarze C. została ustalona kategoria 12MW oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podali, że na terenie obowiązywania zaskarżonego planu znajdują się m.in. nieruchomości składające się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], stanowiące przedmiot ich własności. Zgodnie z ustaleniami planu, działki te znajdują się w obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolami 111KDD (tereny tras komunikacyjnych – działka ewidencyjna nr [...] i [...] oraz fragment działek ewidencyjnych nr [...] i [...]) a także symbolem 94.MN.2 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – działka nr [...], [...], [...], większa część działki nr [...] i fragment działki nr [...]).

W ocenie skarżących przeznaczenie w planie miejscowym części ze wskazanych na wstępie działek ewidencyjnych pod drogę publiczną (111KDD) stanowi o niezgodności ze Studium. Skarżący podkreślili, że projektowana droga 111KDD to droga dojazdowa i to wyłącznie do nieruchomości skarżących a nie zaś droga zbiorcza. Jak wskazano w Studium drogi zbiorcze winny być lokalizowane w ramach terenów przeznaczonych pod budowę osiedli mieszkaniowych, natomiast projektowania droga 111KDD została wrysowana na obrzeżach terenu 12MW, w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Skarżący zwrócili uwagę, że przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę Miejską w Wieliczce można dopatrzyć się w całkowitym pominięciu ich podstawowych interesów jako właścicieli wskazanych działek. Rażąco sprzeczna jest z tym interesem lokalizacja na działkach skarżących drogi publicznej, która jak wynika z okoliczności sprawy ma stanowić nie tyle dojazd do działek położonych na obszarze 94MN.2, co ma skomunikować tereny o symbolu 12MW, które położone są po drugiej stronie przewidzianej w planie drogi publicznej. W ocenie skarżących organ powinien przede wszystkim rozważyć możliwość lokalizacji tej drogi wewnątrz obszaru 12MW, przeznaczając na ten cel cześć nieruchomości objętych tych obszarem. Lokalizowanie drogi, która ma zapewnić komunikację dla przyszłej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej kosztem nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, nie jest zasadne.

W ocenie skarżących sposób poprowadzenia na częściach działek nr [...] oraz [...] położonych w C. drogi dojazdowej znacznie ogranicza własność skarżących oraz S.Ś. Droga dojazdowa, którą wymienieni przeznaczyli na dojazd do własnych posesji, tj. działka o nr [...] jest współwłasnością osób, które z niej korzystają i jest wystarczająca dla ich potrzeb.

Dodatkowo skarżący wskazali, że wrysowanie rezerwy pod drogę KDD wyłączyło możliwość zabudowy działek [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Ponadto skarżący podnieśli, że 10 sierpnia 2015 r. wnieśli uwagi do planu, wskazując, że nie wyrażają zgody na wrysowanie na ich działkach drogi o symbolu 111KDD. Zdaniem skarżących Miasto i Gmina Wieliczka w sposób znaczący ograniczyła możliwość dyskusji nad planem miejscowym. Ogłoszenie w sprawie wyłożenia planu nie było powszechnie dostępne np. na stronie internetowej urzędu, zaś informacja o możliwości wnoszenia uwag i terminie wnoszenia tychże uwag nie została podana do publicznej wiadomości.

Uchwała w sposób rażący narusza interes właścicieli działek również i dlatego, że dopuszczono na obszarze z nimi sąsiadującym możliwość zabudowy wielorodzinnej. Dopuszczenie takiej możliwości znacznie obniży komfort użytkowania nieruchomości wzywających, a finalnie obniży wartość nieruchomości skarżących.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu trzykrotnie w terminach określonych w obwieszczeniach i ogłoszeniach Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka wraz z możliwością udziału w dyskusjach publicznych oraz składaniem uwag do planu. W sprawie wskazanych w wezwaniu działek o numerach [...] i [...], zostały złożone uwagi 13 sierpnia 2015 r., tj. po wyznaczonym terminie (końcowa data to 12 sierpnia 2015 r.) oraz 29 grudnia 2015 r., w odniesieniu do części nieobjętej wyłożeniem.

Ponadto stwierdził, że Gmina starannie wyważała interesy właścicieli w relacji z interesem publicznym w ramach sporządzanego planu. Projekt planu był wyłożony (o czym szeroko informowano przez stosowne ogłoszenia w prasie, na tablicach urzędowych i w BIP) do publicznego wglądu. Wyjaśnił też, że wobec braku złożenia uwag przez skarżących w terminie, droga objęta skargą nie mogła na etapie rozpatrywania uwag zostać poddana ponownej ocenie Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skargi, jako niezasadne, nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów skarżących A. i M.Ś. dotyczących procedury sporządzania planu Sąd podniósł, że plan był już przedmiotem oceny w tym względzie w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1275/17 i że z uzasadnienia wyroku wynika, iż nie doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Sąd podzielił ocenę procedury wyrażoną w poprzednim wyroku, zauważając jednocześnie, że nie dostrzegł, aby jednozdaniowy zarzut skargi co do ograniczenia dostępności ogłoszenia o wyłożeniu planu znalazł potwierdzenie w aktach planistycznych.

Odnosząc się do kwestii zgodności ze Studium zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek skarżących Sąd wyjaśnił, że w obszarze 111 KDD znajdują się: działka nr [...], oraz nr [...], a także część działki nr [...]. Obszar 111 KDD oznacza ulice dojazdowe stanowiące układ uzupełniający do układu podstawowego, z zachowaniem istniejących przebiegów z uzupełnieniem nowymi odcinkami. Natomiast działki nr [...], [...], pozostała część nr [...] znajdują się w obszarze oznaczonym jako 94MN2, to jest na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 25 planu). Po drugiej stronie terenu 111KDD (drogi) rozpościera się obszar 12 MW, który zajmuje duży obszar tej części planu.

Oceniając zgodność przebiegu planowanej drogi 111KDD ze Studium, Sąd wskazał, że Studium nie osiągnęło takiego stopnia szczegółowości, aby obecnie zasadnie twierdzić, że uwidoczniony w nim układ drogowy winien być odzwierciedlony identycznie w planie. Przede wszystkim w Studium cały rozległy teren MW w "widełkach" (między ul. W. i ul. D. oraz od północy – jasnoniebieską linią na rys. Studium) nie został zaopatrzony w wyznaczone drogi dojazdowe. Brak w Studium w "widełkach" dróg dojazdowych nie oznacza, że w ogóle ma ich nie być. Trudno bowiem zakładać, że przewidując zabudowę wielorodzinną i jednorodzinną, przesądzono o braku takich dróg zwłaszcza, że Studium zakładało projektowanie dodatkowych dróg zbiorczych na tym terenie na etapie projektowania osiedli mieszkaniowych, co zresztą podkreślają skarżący. Skoro tak, to tym bardziej na takim etapie zakładano powstanie dróg dojazdowych. W 2008 r. gdy stanowiono Studium, teren w "widełkach" pozostawał w większej części niezabudowany, więc trudno było projektować drogi dojazdowe bez wiedzy o tym, czy i gdzie zostaną zaprojektowane osiedla. Drogi dojazdowe bowiem, jak sama nazwa wskazuje, są to drogi prowadzące do czegoś, dojeżdżające do czegoś. Podobna sytuacja ma miejsce obecnie w Planie, gdzie na terenie 12MW w "widełkach" nie zaprojektowano w głębi tego terenu dróg dojazdowych. W ocenie Sądu w Studium dla tego terenu uchwałodawca nie przesądził szczegółowego przebiegu dróg dojazdowych, pozostawiając to realizacji w planie miejscowym lub przy projektowaniu osiedli mieszkaniowych. Nie wszystkie bowiem ustalenia studium mogą zostać wprost przeniesione do postanowień planu miejscowego, znajdując w nim swoje odzwierciedlenie. Z kolei plan miejscowy może zawierać regulacje pominięte w studium, jednakże w konsekwencji precyzujące założenia o charakterze ogólnym.

Zdaniem Sądu ten konkretny przebieg drogi dojazdowej 111KDD ma bezpośrednie umocowanie w Studium. W pkt 5.1.1. tekstu wskazano na sytuację, gdy zabudowa jednorodzinna pojawia się w granicach obszaru zabudowy wielorodzinnej (MW). Taka sytuacja ma miejsce w Planie, gdzie teren 12MW zabudowy wielorodzinnej występuje obok terenu 94MN2 zabudowy jednorodzinnej. Według ustaleń Studium, tereny pomiędzy budynkami wielorodzinnymi a budynkami jednorodzinnymi należy zagospodarować jako tereny zieleni z zakazem realizacji parkingów, garaży i miejsc postojowych z dopuszczeniem lokalizacji ulic publicznych z obustronnymi szpalerami drzew. Rozdzielenie terenu zabudowy wielorodzinnej od terenu zabudowy jednorodzinnej nastąpiło przez utworzenie terenu 111KDD, drogi dojazdowej. Jest to zatem w pełni zgodne ze Studium. Odnosząc się zaś do zarzutu braku w planie szpalerów drzew, Sąd wyjaśnił, że przy tak dużym obszarze planistycznym na rysunku planu nie rysuje się pojedynczych drzew, a do tego sprowadzałoby się wyznaczenie szpaleru drzew wzdłuż drogi.

Odnosząc się do zarzutów związanych z nadużyciem władztwa planistycznego, Sąd zauważył, że pod drogę 111KDD przeznaczono, biorąc pod uwagę wskazane przez skarżących, będących ich własnością, działki nr [...], [...] i [...]. Natomiast działka nr [...] nie została objęta terenem drogi 111KDD. Działki nr [...] i [...], są to wąskie działki, które (a w każdym razie działka nr [...]) wedle skarżących zostały wydzielone i przeznaczone pod dojazd do ich zabudowań. Kształt tych działek powoduje, że nie znajdą one innego przeznaczenia. Z kolei działka nr [...] została "pomniejszona" o leżący między działkami nr [...] i [...] wąski fragment szerokości tychże działek. Pozostała część tej działki, jak wynika z rysunku planu, nadaje się do zabudowy. Droga 111KDD została w części poprowadzona po działkach skarżących, zaś pozostała (mniej więcej taka sama) część przebiega po innych działkach; w przypadku odcinka składającego się z działek skarżących jest to działka nr [...].

Sąd wziął też pod uwagę, że 1) planowana pod drogę publiczną działka nr 290/5 służy już jako droga dojazdowa; 2) kształt działek nr [...] i [...] wyklucza ich inne wykorzystanie, 3) droga 111KDD nie została zaplanowana tylko z wykorzystaniem działek skarżących, ale proporcjonalnie z nieruchomości innych właścicieli.

Powyższe okoliczności w ocenie Sądu wskazują, że przy przeznaczeniu terenów pod drogę 111KDD, nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego.

Odnosząc się do zarzutu niepołączenia drogi 111KDD z ul. Wygoda przy równoczesnym połączeniu z tą ulicą istniejącej drogi wewnętrznej Sąd, uwzględniając rysunek planu przyjął, że wąski pasek między ul. Wygoda a terenem 111KDD pozostawiony został na tym rysunku omyłkowo. W ocenie Sądu nie jest to powód do tego by twierdzić, że zaprojektowano drogę niedochodzącą bezpośrednio do ul. Wygoda celowo, gdyż jest to założenie absurdalne.

Oceniając zarzut zbyt bliskiej odległości budynku na działce nr [...] od drogi, Sąd wskazał, że z § 49 ust. 6 Planu wynika, iż sytuowanie zabudowy względem dróg określa nieprzekraczalna linia zabudowy, wyznaczona na rysunku planu, zaś zgodnie z rysunkiem planu budynek na tej działce znajduje się poza strefą wyznaczoną przez linię zabudowy.

Sąd nie uwzględnił też zarzutu generowania przez planowaną drogę uciążliwości, oraz wyłączenia możliwości zabudowy działek [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W tym względzie podniósł, że co do działek nr [...], [...] i [...], nie wskazano, że są one własnością skarżących, a zatem w ogóle nie mogą być wzięte pod uwagę. Działka nr [...], z uwagi na swój kształt nie nadaje się do zabudowy. Natomiast w odniesieniu do działek nr [...] i [...], skarżący nie wspomnieli, z jakich powodów ich zdaniem została wyłączona zabudowa, przy czym ta kwestia, jak i problem uciążliwości związanej z bliskością drogi nie może być rozpatrywany w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tych sprawach sądem właściwym jest sąd powszechny.

Odpowiadając zaś na zarzuty skarżących dotyczące tego, że w ich ocenie droga 111KDD winna być przeprowadzona gdzie indziej, w szczególności wewnątrz obszaru 12MW, Sąd podniósł, że tego rodzaju zarzut w ogóle nie podlega ocenie Sądu. Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie planu miejscowego nie może dotyczyć celowości (racjonalności) czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli S.Ś., A.Ś. i M.Ś., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, a to norm ujętych w:

– art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organ planistyczny podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczył granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i tym samym nie ograniczył nadmiernie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem, podczas gdy przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości skarżących pod drogę publiczną 111KDD powinno zostać uznane, przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy, za nadużycie władztwa planistycznego,

– art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała, w zakresie terenów wskazanych w skardze, nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami Studium, podczas gdy przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości skarżących pod drogę publiczną 111KDD jest sprzeczne z postanowieniami Studium,

– art. 28 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły w niniejszej sprawie zasad sporządzania planu miejscowego, podczas gdy uchwalony plan miejscowy jest w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości skarżących niezgodny z postanowieniami Studium, a działania organu miały charakter nadużycia władztwa planistycznego,

co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").

2. Naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Wieliczce, przynajmniej w części obejmującej nieruchomości skarżących,

– art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. przez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo naruszenia przez organ w niniejszej sprawie wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.,

– art. 151 p.p.s.a. przez błędne oddalenie skarg pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na co wskazuje w szczególności naruszenie przez organ planistyczny wskazanych w skardze przepisów u.p.z.p.,

co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Z dotychczasowego przebiegu sprawy, jak również w świetle podniesionych zarzutów, należy wnosić, że sednem zaistniałego sporu jest kwestia zgodności z porządkiem prawnym, obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, przeznaczenia terenu obejmującego działki skarżących pod drogę dojazdową oznaczoną w planie miejscowym symbolem 111KDD. Kontrola przeprowadzona w tym zakresie przez Sąd I instancji wykazała, że ustalenia zaskarżonego planu pozostają w zgodzie z ustaleniami Studium odnoszącymi się do tego terenu, mieszczą się w granicach przysługującego Gminie władztwa planistycznego i nie naruszają konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając ocenę wyrażoną w zaskarżonym wyroku, nie dopatrzył się w działaniu organu planistycznego, przeznaczającego część nieruchomości skarżących pod drogę dojazdową 111KDD, naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., będącego – zdaniem skarżących kasacyjnie – konsekwencją nadużycia władztwa planistycznego.

Planowana droga ma przebiegać między innymi przez należące do skarżących kasacyjnie działki nr [...], [...] oraz fragment działki nr [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że przeznaczenie terenu prywatnego pod drogę dojazdową stanowi ingerencję w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości. Zresztą wszelkie ustalenia planu miejscowego, w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p., kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie to z perspektywy właściciela, to nic innego jak ograniczenie swobody korzystania z przedmiotu własności. Ograniczanie praw podmiotowych właściciela, a nawet jego wywłaszczenie jest dopuszczalne w obowiązującym porządku prawnym. Własność i wynikające z niej prawa podmiotowe nie mają bowiem charakteru absolutnego i doznają szeregu ograniczeń, przy czym ingerencja we własność, tak jak w uznane i mające konstytucyjne gwarancje wolności, musi być uzasadniona i może nastąpić wyłącznie pod ściśle określonymi prawem warunkami (por. m.in. wyrok NSA z 19.10.2022 r., II OSK 1518/21, LEX nr 3447858). Organ uchwalający plan miejscowy jest zobowiązany między innymi do wyważania interesów prywatnych i interesu publicznego. Ustalenia planu miejscowego powinny uwzględniać wymogi wynikające z zasady proporcjonalności. To między innymi ta zasada zakreśla granice, wynikającego z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwa planistycznego gminy, które tak własność (jak wyżej wskazano) nie ma charakteru absolutnego.

Mając powyższe na względzie należy zgodzić się z Sądem I instancji, że ustalenie przebiegu drogi dojazdowej 111KDD przez działki bądź fragmenty działek należących do skarżących kasacyjnie nie nastąpiło w wyniku nadużycia władztwa planistycznego oraz mieści się w granicach wyznaczonych zasadą proporcjonalności. Za takim stanowiskiem przemawiają następujące okoliczności i uwarunkowania: 1) działki skarżących kasacyjnie (te przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, jak i te przeznaczone pod drogę dojazdową) znajdują się w obszarze zabudowy mieszkaniowej, 2) działka nr [...] z uwagi na jej położenie i ukształtowanie służy faktycznie jako droga dojazdowa do innych działek będących własnością skarżących kasacyjnie, 3) kształt działki nr [...] wyklucza możliwość zabudowy mieszkaniowej, zaś z fragmentem działki nr [...] przeznaczonym w planie pod drogę dojazdową, stanowi naturalne przedłużenie drogi przebiegającej wzdłuż działki nr [...], 4) według ustaleń planu pod drogę dojazdową 111KDD został przeznaczony również teren działki nr [...], przyległy do działek skarżących kasacyjnie nr [...], [...] i [...].

Zważywszy, że terenom przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową powinny towarzyszyć nieruchomości przeznaczone pod drogi dojazdowe do tej zabudowy (94MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), która jest przewidziana również na działkach należących do skarżących kasacyjnie (z wyłączeniem tych przeznaczonych całkowicie bądź częściowo pod drogę dojazdową 111KDD), jak również na to, że lokalizacja planowanej drogi dojazdowej obejmuje także tereny przyległe do przeznaczonych na ten cel działek skarżących kasacyjnie, nie sposób uznać, że decyzje planistyczne podjęte w tym zakresie wykraczają poza granice władztwa planistycznego i godzą w prawo własności ponad miarę określoną wymogami proporcjonalności.

Odnosząc się jeszcze do tego zarzutu wypada odnotować także i to, że podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestie alternatywnej lokalizacji drogi dojazdowej mogły być przedmiotem wniosków i uwag, do wnoszenia których byli uprawnieni skarżący kasacyjnie w czasie przeprowadzanej procedury sporządzania projektu zaskarżonego planu, a z których to uprawnień nie skorzystali w wyznaczonym przez organ terminie. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 3 u.p.z.p.: "Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne."

Za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości skarżących pod drogę 111KDD nie pozostaje w sprzeczności z postanowieniami Studium.

Związanie ustaleniami studium organów gminy sporządzających, a następnie uchwalających plan miejscowy (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), prowadzące do tego by plan nie naruszał ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), należy oceniać przy uwzględnieniu celu i charakteru obu aktów planowania gminnego, zaś ewentualną nieważność tych ustaleń planu, które naruszają ustalenia studium, przy uwzględnieniu uwarunkowań określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że powodem nieważności uchwały (bądź jej części) w sprawie planu miejscowego jest istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu.

Zarówno w doktrynie prawa jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest określane mianem aktu polityki przestrzennej gminy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, [red.] Z. Niewiadomski, Warszawa 2021, s. 60; M. Szewczyk [w:] Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2021, s. 251; wyrok NSA z 4.11.2020 r., II OSK 2171/18, LEX nr 3180761, czy też wyrok NSA z 17.08.2022 r., II OSK 1222/21, LEX nr 3412455). Celem takiego aktu polityki jest m.in. określenie nieprzekraczalnych ram, w których mają się mieścić ustalenia planów miejscowych (por. wyrok NSA z 16.02.2022 r., II OSK 729/21, LEX nr 3321133).

Z kolei plan miejscowy, zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego. Zatem jego ustalenia mają moc powszechnie obowiązującą, co oznacza, że wiążą one zarówno podmioty władzy publicznej, jak również podmioty pozostające poza strukturą władzy publicznej. Plany miejscowe, będąc elementem systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, muszą pozostawać w zgodności z aktami normatywnymi wyższego szczebla, w tym z ustawami oraz przepisami Konstytucji RP. Nadto, z uwagi na wskazane powyżej przepisy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., nie mogą naruszać ustaleń studium. Użyty w tym ostatnim przepisie zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy ustaleniami studium i ustaleniami planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność. Wystarczy bowiem, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. (wyrok NSA z 17.10.2019 r., II OSK 2525/18, LEX nr 2759113). Stąd też do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ze względu na niezgodność jego ustaleń z ustaleniami studium (skutkującego nieważnością ustaleń planu, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) dochodzi wtedy, gdy w planie miejscowym określi się przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. wyrok NSA z 20.10.2022 r., II OSK 1616/21, LEX nr 3435103).

Mając powyższe na względzie należało zaaprobować pogląd Sądu I instancji, dotyczący przedmiotowego obszaru oznaczonego w Studium symbolem MW (obszar zabudowy mieszkaniowej średniej intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej), zgodnie z którym stopień szczegółowości Studium nie daje możliwości wytyczania wszelkich detali, które z kolei powinny zostać ustalone w planie miejscowym. To zaś, że zaplanowanie dróg dojazdowych do zabudowy mieszkaniowej jest koniecznością i integralnym elementem terenów przeznaczonych pod taką zabudowę nie wymaga szerokiego uzasadnienia. Ponadto, jak podniesiono to w zaskarżonym wyroku, skoro na etapie uchwalania Studium przedmiotowy teren pozostawał w większości niezabudowany, to przesądzanie o przebiegu dróg dojazdowych należało pozostawić ustaleniom planu miejscowego.

Dodatkowo, wytyczenie lokalizacji drogi dojazdowej 111KDD według zaskarżonego planu wpisuje się w ustalenia Studium, które przewidują rozdzielenie terenu zabudowy jednorodzinnej od terenu zabudowy wielorodzinnej. Rozdzielenie to może, jak wynika to z pkt 5.1.1. części tekstowej Studium, przybrać postać ulic publicznych z obustronnymi szpalerami drzew.

Spójność ustaleń planu miejscowego w zaskarżonym zakresie z ustaleniami Studium sprawia, że nie można uznać zasadności kolejnego zarzutu, to jest zrzutu błędnej wykładni i nieprawidłowego zastosowania art. 28 u.p.z.p., według którego Sąd I instancji miałby błędnie uznać, że organy planistyczne nie naruszyły zasad sporządzania planu miejscowego, podczas gdy – zdaniem skarżących kasacyjnie – przeznaczenie w planie wskazanych powyżej nieruchomości pod drogę 111 KDD jest sprzeczne z ustaleniami Studium.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera ono stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Należy też wyjaśnić, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy lub dokonanej wykładni prawa materialnego.

Także dwa ostatnie zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły zostać uwzględnione. Należy wyjaśnić, że zarówno art. 147 § 1 p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a., należą do tak zwanych przepisów wynikowych, które nie normują postępowania przed sądami administracyjnymi, lecz regulują jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej.

Chcąc więc w niniejszej sprawie skutecznie powołać się na zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. (zgodnie z którym: "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności."), należałoby wykazać (czego, jak z przedstawionych uwag wynika, nie zdołano), że mimo zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, Sąd I instancji skargi nie uwzględnił.

Z kolei chcąc skutecznie powołać się na zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. (według którego: "W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części."), należy powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, które to naruszenie Sąd I instancji wadliwie zaakceptował (por. wyrok NSA z 3.08.2022 r., I OSK 1659/19, LEX nr 3417679), a co za tym idzie wykazać (czego, w niniejszej sprawie nie uczyniono), że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania, które prowadziłoby do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu (w tym przypadku części aktu w zakresie określonym w skargach).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.