Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 329/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 28 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 494/21 w sprawie ze skargi Gminy P. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wnioski uczestników postępowania S.C., Z.C. oraz M.K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Gminy P. (Gmina) na decyzję Wojewody Z.(Wojewoda) z [...] marca 2021 r. w przedmiocie odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa własności nieruchomości.

Gmina zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu:

I. naruszenie prawa proceduralnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest :

1. art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowane i brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiające się zupełnym brakiem odniesienia do tego, że do dnia dzisiejszego Gmina nie została ujawniona w księgach wieczystych jako właściciel spornych nieruchomości, dotychczasowi właściciele już po wydaniu decyzji podziałowej dysponowali działkami nr [...] i [...] jak właściciele (wykonywali w stosunku do nich wszelkie uprawnienia właścicielskie) traktując je jak własne, a nie wywłaszczone na rzecz Gminy, a sąd wieczystoksięgowy, pomimo posiadania odpisu decyzji podziałowej, nie dokonał wpisu ostrzeżenia o niezgodności księgi wieczystej ze stanem rzeczywistym poprzestając jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, iż okoliczności te nie mają znaczenia dla sprawy,

2. art. 133 § 1 pp.p.s.a. w związku z art. 144 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowane i oparcie rozstrzygnięcia na wadliwie zinterpretowanej treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezgodnej z treścią ustawy o drogach publicznych i nie mogącym stanowić podstawy do rozstrzygania, albowiem podstawą rozstrzygnięcia kwestii przejścia prawa własności spornych działek na rzecz Gminy P. winna być wyłącznie treść decyzji podziałowej, a treść jakichkowiek innych aktów winna zostać pominięta,

3. art. 131 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowane i brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiający się uznaniem, ze to, czy sporne nieruchomości posiadają parametry drogi publicznej pozostaje bez znaczenia, podczas gdy wyłączone nieruchomości nigdy nie będą w stanie spełnić parametrów dróg publicznych wynikających z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przewidzianych nawet dla najniższej kategorii dróg publicznych,

4. art. 131 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiający się zupełnym brakiem odniesienia do tego, w jaki sposób Gmina oraz wszyscy pozostali zainteresowani rozumieli wydaną [...] lutego 2010 roku decyzję w sytuacji, gdy zachowanie dotychczasowych właścicieli działek nr [...] i [...] uległo znaczącym modyfikacjom wyłącznie na potrzeby niniejszego postępowania (od wykonywania przysługującego im prawa własności, aż do kwestionowania, że w ogóle im ono przysługuje), jak i działania sądu wieczystoksięgowego pozwalają na przyjęcie stanowiska, iż decyzja podziałowa nie skutkowała przejściem prawa własności spornych działek na własność Gminy,

II. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że ciągi pieszo-jezdne opisane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowią w istocie drogę publiczną, podczas gdy w dniu wydawania decyzji podziałowej nie spełniały one warunków technicznych pozwalających na wybudowanie drogi publicznej najniższej nawet kategorii, ustawa o drogach publicznych zawiera zamknięty katalog dróg publicznych, którego rozszerzenie w drodze przepisów prawa miejscowego nie jest dopuszczalne, a w przypadku kolizji w/w przepisów prawa miejscowego z ustawą pierwszeństwo stosowania należy dać przepisom ustawy, pomijając niezgodne z nią zapisy prawa miejscowego,

2. art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędna wykładnię i uznanie, że wydana w sprawie decyzja podziałowa z dnia [...] lutego 2010 roku wysłała skutek w postaci wywłaszczenia spornych działek na rzecz Gminy podczas, gdy w sposób nie budzący wątpliwości żadnej z zainteresowanych stron stwierdzała ona, że działki te pozostają własnością dotychczasowych właścicieli i nie dochodzi do ich wywłaszczenia na rzecz Gminy,

3. art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieznanej ustawie kategorii dróg publicznych (ciągi pieszo-jezdne), nie spełniającej warunków technicznych pozwalających na wybudowanie drogi publicznej najniższej nawet kategorii pozwala na przeprowadzenie postępowania podziałowego i wywłaszczenie dotychczasowych właścicieli podczas, gdy przepis art, 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala na wywłaszczenie jedynie takich nieruchomości, które choćby potencjalnie (w bliżej nieokreślonym okresie czasu) stanowić mogą drogę publiczną, a nie każdej dowolnej nieruchomości lub jej części na dowolny, inny niż droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, cel,

4. art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja Burmistrza P. (Burmistrz) z [...] lutego 2010 roku zatwierdzająca podział działki nr [...], spowodowała wydzielenie działek nr [...] oraz [...] pod drogi publiczne i w konsekwencji przejście wskazanych działek z mocy prawa na rzecz Gminy, podczas gdy z decyzji podziałowej wynika jasno, że jej celem nie było przeniesienie ich własności na rzecz Gminy, a skutek taki miał zostać osiągnięty wyłącznie w stosunku do działki nr [...] co zostało wprost wskazane w treści decyzji podziałowej,

5. art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce gruntami, polegające na błędnym przyjęciu, że za działki nr [...] i [...] powinno zostać ustalone i wypłacone odszkodowanie, w sytuacji kiedy nie doszło do wywłaszczenia tych nieruchomości na rzecz Gminy i Gmina nie jest ich aktualnym właścicielem, a decyzja Burmistrza z [...] lutego 2010 roku wprost wskazywała, że własność tychże działek pozostaje przy ich dotychczasowych właścicielach (nie dochodzi do wywłaszczenia),

6. art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie w sprawie i bezzasadne przyjęcie, że podział nieruchomości dokonany na mocy decyzji podziałowej Burmistrza z [...] lutego 2010 roku skutkował przeniesieniem prawa własności działek nr [...] i [...] na własność Gminy podczas, gdy decyzja podziałowa wprost wskazywała, że własność tychże działek pozostaje przy ich dotychczasowych właścicielach, a dostęp do drogi publicznej następować ma w konsekwencji ustanowienia odpowiednich służebności drogowych.

Wskazując na powyższe podstawy Gmina na mocy art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 185 § 1 p.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Jednocześnie Gmina zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Uzasadniając powyższe zarzuty Gmina zgodziła się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że istotą sporu jest to, czy na skutek wydanej przez Burmistrza decyzji podziałowej z [...] lutego 2010 r., sporne działki zostały wyznaczone pod drogi publiczne i czy przeszły one na własność Gminy. W ocenie Gminy decyzja Burmistrza nie wywołała skutku w postaci przejścia prawa własności.

Gmina wskazała, że w swoich rozważaniach WSA pominął zasadniczą kwestię, a mianowicie, że podstawą do przejścia z mocy prawa działek wydzielonych w decyzji zatwierdzającej projekt podziału (tzw. decyzji podziałowej) jest sama treść rozstrzygnięcia decyzji podziałowej, a więc określenie, że wydzielona i konkretnie wskazana działka została wydzielona pod drogę publiczną. Niezależnie od tego, że skutek przejścia prawa własności do tego rodzaju działki następuje "z mocy prawa" (art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), z treści rozstrzygnięcia decyzji podziałowej musi wyraźnie wynikać, że z dzielonej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego działki została wydzielona działka pod drogę publiczną. Na tego rodzaju przeznaczenie działki wskazywać również winna podstawa prawna decyzji. Bez następującego z urzędu wydzielenia działek pod drogę publiczną - towarzyszącemu wnioskowi o zatwierdzenie podziału - nie może być mowy o skutkach wywłaszczeniowych, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Tymczasem w uzasadnieniu decyzji Burmistrza z [...] lutego 2010 roku, wskazano, że działka nr [...] została wydzielona jako działka pod poszerzenie istniejącej drogi gminnej, oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] (droga gminna klasy lokalnej), a działki nr [...] i nr [...] zostały wydzielone pod projektowane gminne ciągi pieszo - jezdne (w miejscowym planie oznaczone symbolami [...] i [...]). Z uzasadnienia w/w decyzji wynika, że jedynie działki wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami przechodzą odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Ponieważ działka nr [...] została wydzielona pod poszerzenie drogi gminnej oznaczonej symbolem [...], działka ta przeszła, z mocy prawa, na własność Gminy, a fakt ten został potwierdzony poprzez dokonanie odpowiednich wpisów w księdze wieczystej, tj. wpisania Gminy, jako jej właściciela. W treści decyzji nie wskazano, że wydzielone pod projektowane ciągi pieszo - jezdne działki nr [...] i [...] przechodzą z mocy prawa na własność gminy. Wskazano jedynie, że przeznaczone są pod projektowane gminne ciągi pieszo-jezdne. W konsekwencji powyższego, przyjąć należy w ocenie Gminy, iż decyzja Burmistrza z [...] lutego 2010 roku nie stanowiła podstawy do przejścia prawa własności działki nr [...] i działki nr [...] na jej własność. Z zasad logiki wynika bowiem, iż gdyby zamiarem organu wydającego decyzją podziałową było przeniesienie na Gminę prawa własności w/w działkę, to rozstrzygnięcie w tym zakresie musiałoby być analogiczne do rozstrzygnięcia dotyczącego działki nr [...]. Odmienne rozstrzygnięcie organu w obu wskazanych przypadkach skutkować musi przyjęciem za prawidłowe stanowiska, że konsekwencje prawne w obu powyższych przypadkach są odmienne i w przypadku spornych działek nie spowodowały przeniesienia prawa ich własności na Gminę.

Na poparcie swojego stanowiska Gmina wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1928/18, 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1688/15.

W konsekwencji celem decyzji podziałowej nie było przeniesienie prawa własności działki nr [...] i działki nr [...] na własność Gminy, co wynika wprost z treści przedmiotowej decyzji.

Odnosząc się do argumentacji Sądu Wojewódzkiego odwołującej się do brzmienia obowiązującego w dacie wydawania decyzji podziałowej planu zagospodarowania przestrzennego Gmina podniosła, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie miała jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Podstawowe znaczenie w sprawie miała treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne, W związku z tym, to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczna, a nie jedynie pod drogę, jako ciąg komunikacyjny, który nie ma charakteru publicznego. Wynika to wprost z powołanej podstawy prawnej decyzji oraz jej rozstrzygnięcia (o czym była już mowa powyżej). Stosownie do treści art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu na dzień wydawania decyzji podziałowej) podział nieruchomości nie był dopuszczalny jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej waz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności drogowych. Stosownie zaś do treści art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustaleniu służebności, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Decyzja podziałowa powołuje się wprost na art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w jej rozstrzygnięciu zawarty jest warunek, o którym mowa wyżej, W takiej sytuacji nie powinno budzić wątpliwości, że wydzielona w wyniku podziału droga (ciąg pieszo - jezdny) nie ma charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Prezentowane przez WSA stanowisko, że o charakterze drogi przesądzają obowiązujące w dacie wydania decyzji podziałowej zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest całkowicie chybione. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bowiem co już podkreślono, to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2012 roku, sygn. akt I OSK 986/11). Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2014 roku, I OSK 1705/13 stwierdzając, że o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej bowiem to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu pod drogę publiczną, która z mocy prawa przechodzi na własność gminy powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Z decyzji podziałowej musi więc wynikać, że wydzielona pod drogę działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie pod drogę wewnętrzną, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 986/11 i z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13).

W konsekwencji, w ocenie Gminy, brak jest podstaw do zastosowania art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z decyzji podziałowej wynika jednoznacznie, że działki nr [...] i nr [...] zostały wydzielone jako gminne ciągi pieszo jezdne, ale nie jako drogi publiczne (gminne). Uchwała Rady Miejskiej nie może bowiem tworzyć nowych, nieznanych ustawie o drogach publicznych, kategorii dróg publicznych. Nazwanie w treści uchwały ciągu pieszo-jezdnego "gminnym" nie czyni go wszak drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach.

Co więcej, nawet gdyby, czysto hipotetycznie założyć, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają znaczenie, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jak już to zostało wskazane powyżej katalog dróg publicznych zawarły jest w ustawie o drogach publicznych i jego rozszerzenie o dodatkowe elementy nie jest możliwe w drodze aktów prawa miejscowego. W przypadku kolizji norm ustawowych i podustawowych konstytucyjna hierarchia źródeł prawa nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, co do tego która z norm winna zostać zastosowana. Po wtóre, zakładając nawet, że art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wiąże swej normy z kwestią możliwości faktycznych i czasem zagospodarowania gruntu wydzielonego pod drogi publiczne, to nie może prowadzić to do rozstrzygnięć absurdalnych. Oczywistym wydaje się, iż działki, które już na pierwszy "rzut oka" nie spełniają jakichkolwiek kryteriów do uznania ich za drogę publiczną (czy to samodzielnie, czy to w połączeniu z innymi sąsiadującymi działkami), nie mogą być drogą publiczną. W sytuacji bowiem, gdy pas gruntu o szerokości 0,5 m nazwany zostanie drogą publiczną, a brak będzie możliwości planistycznych do jego poszerzenia, to takowy pas gruntu nigdy nie będzie mógł stanowić drogi publicznej niezależnie od tego jak zostanie nazwany. Zdefiniowanie go jako droga publiczna nie uczyni z niego nigdy drogi publicznej w rozumieniu ustawowym. Inaczej rzecz by się miała, w przypadku gdyby istniały możliwości planistyczne pozwalające na wydzielenie z działek sąsiednich fragmentów, z których każdy z osobna nie spełniałby rzecz jasna technicznych warunków do wybudowania drogi, ale łącznie już możliwość taka istniałaby. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z pierwszym z opisanych powyżej przypadków, w którym niemożliwość powstania drogi publicznej ma charakter pierwotny i trwały. Innymi słowy, działki nr [...] i [...] nigdy nie staną się drogą publiczną, albowiem nie istnieją planistyczne i techniczne możliwości takiego ich zagospodarowania. Na marginesie Gmina wskazała, że art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomości opisuje tryb wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne, a nie pod jakiekolwiek drogi, przejścia dla pieszych, czy ciągi pieszo-jezdne mające pozostawać we władaniu jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa.

Gmina nie zgodziła się również ze stanowiskiem Sądu, że do zaistnienia skutku, o jakim stanowi art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest konieczne dokonanie wpisu do księgi wieczystej. Wskazała, że skoro istnieje spór, co do tego, czy decyzja Burmistrza z [...] lutego 2010 roku skutkowała nabyciem własności spornych działek gruntu przez Gminę, a Gmina twierdzi, iż na jej podstawie nie nabyła prawa własności istotnym jest dokonanie analizy zachowania wszystkich zainteresowanych, albowiem pozwoli to na ustalenie znaczenia i treści samej decyzji. Podkreśliła, że nie złożyła wniosku o ujawnienie siebie jako właściciela spornych działek, a dotychczasowi właściciele dysponowali przez znaczny okres czasu w/w działkami jak własnymi, na co wskazują oświadczenia figurujące w zawieranych przez nich aktach notarialnych.

Oświadczenia te uczestnicy składali już po rzekomym "nabyciu" przez Gminę prawa własności działek gruntu nr [... ]i [...]. Niewątpliwie uważali się w tym czasie za właścicieli nieruchomości, a decyzja Burmistrza nie mogła skutkować ich wywłaszczeniem. Co więcej, wszystkie wskazane czynności prawne znalazły swoje odzwierciedlenie w prawomocnych wpisach do ksiąg wieczystych.

Po zmianie stanowiska przez dotychczasowych właścicieli złożyli oni odpis decyzji Burmistrza z [...] lutego 2010 roku do Sądu Rejonowego S. i Zachód w S. XI Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych [...] siedzibą w P. licząc, że sąd przymusi Gminę do dokonania korzystnego dla nich wpisu, niezgodnego z dotychczasowym i konsekwentnym stanowiskiem Gminy w tym zakresie. Ich działania nie tylko, że nie odniosły jakiegokolwiek skutku, to nie spowodowały nawet wpisu do księgi wieczystej ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej ze stanem rzeczywistym. Wpis takiego ostrzeżenia dokonywany jest przez sąd wieczystoksięgowy z urzędu w sytuacji, w której sąd ten poweźmie wiedzę, że rzeczywisty stan faktyczny jest odmienny od stanu ujawnionego w księdze wieczystej. Sąd Rejonowy S. i Z. w S., dysponując odpisem decyzji podziałowej z [...] lutego 2010 roku, nigdy nie dokonał wpisu ostrzeżenia o niezgodności uznając, iż niezgodności takiej nie ma. Innymi słowy, potwierdził tym samym, iż decyzja podziałowa Burmistrza z [...] lutego 2010 roku, nie stanowiła podstawy do zmiany właściciela spornych działek. Jak wskazują powyższe okoliczności, choć pozornie nie mające związku ze sprawą, wszystkie podmioty, na prawa których w/w decyzja miała wpływ lub które dokonywały dotychczas jej analizy przyjmowały konsekwentnie, iż nie stanowi ona podstawy do zmiany właściciela nieruchomości. Okoliczność ta niewątpliwie ma istotny wpływ na ewentualne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i nie może zostać pominięta, jako nieistotna.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Powołany w zarzucie objętym punktem I petitum skargi kasacyjnej art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi : "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi." Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie zatem takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego czy też działania organu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 22 lutego 2022 r. I OSK 745/149). Przepis ten nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez Sąd I instancji (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 29 maja 2020 r. IO SK 1380/19).

W ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie jest zatem możliwe skuteczne kwestionowanie oceny stanu faktycznego, tymczasem do tego sprowadzają się sformułowane przez Gminę zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., wskazujące, że Sąd oparł rozstrzygnięcie na wadliwie zinterpretowanej treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (zarzut objęty punktem I.2 petitum skargi kasacyjnej), pominął okoliczności związane z brakiem ujawnienia Gminy w księdze wieczystej nieruchomości i dysponowaniu przez właścicieli spornymi działkami już po wydaniu decyzji podziałowej (zarzuty objęte punktem I. 1. i I.4 petitum skargi kasacyjnej), czy wreszcie pominął okoliczność, że sporne działki nie będą spełniać parametrów dróg publicznych wynikających z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z [...] marca 1999 r.

Drugi z przywołanych przez Gminę wzorców kontroli, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jasno, jaki stan faktyczny przyjęty został przez Sąd pierwszej instancji za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd Wojewódzki podzielił ustalenia faktyczne poczynione w sprawie przez organy z których wynikało, że przedmiotowe działki zostały przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod gminne drogi publiczne przeszły zatem na własność Gminy co oznacza, że zaistniały przesłanki do przyznania odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej : “u.g.n.").

Jednocześnie, wbrew zarzutom podniesionym w punkcie I petitum skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji odniósł się do kwestii możliwości oceny, czy działki spełniać będą parametry drogi publicznej wyjaśniając, że w świetle wydanego uprzednio w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 13 grudnia 2018 r. II SA/Sz 1022/18 organ nie był uprawniony do wykładni planu sprzecznej z jego treścią ani też do weryfikacji ustaleń planu pod kątem ich zgodności z prawem i samodzielnej oceny, które z dróg spełniają parametry drogi publicznej określone w przywołanym również w skardze kasacyjnej rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm., dalej “rozporządzenie"), to jest odniósł się do kwestii wymienionych w zarzucie objętym punktem I. 2 i I.3. Sąd kasacyjny zwraca uwagę w tym miejscu, że Sąd Wojewódzki wyrażając powyższe stanowisko odwołał się do zasady związania prawomocnym wyrokiem wynikającej z art. 153 p.p.s.a. zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Gmina wyrażonego przez Sąd stanowiska co do zakresu związania wyrokiem z 13 grudnia 2018 r. II SA/Sz 1022/18 nie zakwestionowała w skardze kasacyjnej.

Sąd Wojewódzki odniósł się również do kwestii obciążenia nieruchomości służebnością już po dacie decyzji podziałowej jak również do kwestii związanych z dokonaniem wpisu do księgi wieczystej (zarzut objęty punktem I. 1 petitum skargi kasacyjnej). Ustosunkował się również do argumentów Gminy dotyczących zachowania dotychczasowych właścicieli jak odczuć co do stanu prawnego nieruchomości i sposobu rozumienia przez Gminę i uczestników postępowania treści decyzji podziałowej (zarzut z punktu I.4 petitum skargi kasacyjnej).

Podsumowując podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznać należało za niezasadne.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego objęte punktem II. 1 i II. 3 petitum skargi kasacyjnej.

Gmina zarzucała w nich sądowi błędne uznanie, że opisane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ciągi pieszo-jezdne stanowią drogę publiczną w sytuacji, w której nie spełniają warunków technicznych pozwalających na jej wybudowanie.

Odnosząc się do tego zarzutu Sąd kasacyjny przypomina, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego wyroku przywołał wydany w sprawie prawomocny wyrok WSA w Szczecinie z 13 grudnia 2018 r. II SA/Sz 1022/18 i wskazał, że zgodnie z tym wyrokiem zadaniem organów ponownie rozpoznających sprawę nie była kwestia oceny zgodności z prawem przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym kwestii, czy tereny przeznaczone pod drogi spełniają warunki określone w przepisach dotyczących dróg publicznych.

W planie sporządzonym przez skarżącą kasacyjnie Gminę i obowiązującym na datę wydania decyzji podziałowej, to jest w planie przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...]z dnia [...] stycznia 2008 r., sporne działki znajdowały się na obszarach oznaczonych symbolem 32 KPJ (działka nr [...]) oraz symbolem [...] (działka [...]). W § 6 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy wymienione zostały drogi publiczne m.in. o symbolach KPJ – ciąg pieszo-jezdny w zarządzie gminy. Drogi wewnętrzne niepubliczne oznaczone zostały natomiast, zgodnie z ust. 2 cytowanego paragrafu, symbolem KDW. Analiza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje zatem, że to sama Gmina uznała ciągi pieszo-jezdne oznaczone na terenie planu symbolem KPJ za drogi publiczne.

Sąd kasacyjny przypomina w tym miejscu, że zgodnie z wyrokiem z 13 grudnia 2018 r. skoro wyrok WSA w Szczecinie z 25 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 1021/09 stwierdzający nieważność uchwały Rady z [...] stycznia 2008 r. nie zawierał rozstrzygnięcia sądu w zakresie wykonalności aktu, podejmowanego na podstawie art. 152 p.p.s.a., to zaskarżony akt mógł być wykonywany aż do czasu wydania prawomocnego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny co nastąpiło w dniu 17 maja 2010 r. (sygn. akt II OSK 512/10). W konsekwencji Sąd uznał, że w dacie uzyskania przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w P. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Gmina podnosząc, że nie jest możliwe posadowienie na spornych działkach dróg publicznych z uwagi na wymogi rozporządzenia nie wskazała na żaden konkretny przepis tego aktu, z którego wynikałaby niemożność posadowienia ciągu pieszo-jezdnego stanowiącego drogę publiczną na terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem KPJ. Tak sformułowany zarzut uchyla się spod kontroli kasacyjnej.

Sąd kasacyjny zwraca jednak w tym miejscu uwagę, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadzono m.in. klasy dróg : "lokalne", oznaczone w rozporządzeniu symbolem "L" (§ 4 ust. 1 pkt 6) i "dojazdowe", oznaczone symbolem "D" (§ 4 ust. 1 pkt 7). W paragrafie 7 ust. 1 rozporządzenia podano minimalne szerokości ulic w liniach rozgraniczających, wskazując jednocześnie w ust. 2 cytowanego paragrafu, że w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6 rozporządzenia. Zgodnie zaś z § 6 rozporządzenia szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. Co istotne, stosownie do § 43 ust. 2 zdanie 2 rozporządzenia ulica klasy "L" lub "D" w strefie zamieszkania może nie mieć wyodrębnionej jezdni i chodników. Jak wynika ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy, taki charakter mają ulice znajdujące się na spornych działkach.

Gmina uzasadniając swoje stanowisko w sprawie pomija również okoliczność, że na skutek przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego właściciele działek położonych na terenach określonych jako przeznaczone pod drogi publiczne zostali ograniczeni w możliwości ich zagospodarowania i wykorzystania. Gmina, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiała się zatem liczyć z konsekwencjami wynikającymi z takich ograniczeń, nawet jeżeli ograniczenia te mają na celu interes wszystkich mieszkańców danej wspólnoty samorządowej.

Sąd kasacyjny rozpoznający obecnie sprawę zgadza się w pełni ze stanowiskiem Gminy, że w myśl art. 98 ust. 1 u.g.n. z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, na własność gminy przechodzą z mocy prawa jedynie działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne gminne, z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Jak wynika z ustaleń faktycznych, które w tym zakresie nie zostały skutecznie zakwestionowane przez Gminę, sporne nieruchomości znajdowały się w dacie wydania decyzji podziałowej na terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako drogi publiczne (§ 6 ust. 1 pkt 9 uchwały Rady Miejskiej w P. nr [...]z dnia [...] stycznia 2008 r.).

Zarzuty objęte punktem II. 2, II.3, II.4 petitum skargi kasacyjnej dotyczą błędnej wykładni art. 98 ust 1 i ust. 3 u.g.n. i zaakceptowania przez Sąd stanowiska organów, zgodnie z którym decyzja podziałowa wywołała skutek w postaci przejścia prawa własności spornych działek na rzecz Gminy.

Odnosząc się do przywołanej na poparcie powyższego stanowiska argumentacji dotyczącej braku ujawnienia Gminy w księdze wieczystej Sąd kasacyjny przypomina, że przejście prawa własności działek gruntu, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. następujące z mocy prawa. Gmina pomija okoliczność, że stosownie do art. 98 ust. 2 u.g.n. to właściwy organ gminy zobowiązany jest do złożenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. W niniejszej sprawie wydana została decyzja podziałowa wydzielająca działki znajdujące się na terenach przeznaczonych pod drogi publiczne zaś właściwy organ gminy nie złożył wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy do tychże działek gruntu. Przyjmując wykładnię art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. proponowaną przez Gminę, otrzymanie odszkodowania przez osoby pozbawione prawa własności w związku z wydzieleniem z ich nieruchomości działek przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną uzależnione byłoby od działania podmiotu, który zobligowany jest do wypłaty tegoż odszkodowania.

Odnosząc się do argumentacji Gminy dotyczącj rozporządzania przez uczestników postępowania działkami oraz ustanawiania na nich ograniczonych praw rzeczowych to jest służebności Sąd kasacyjny wskazuje, że zgodnie z treścią wpisów w księdze wieczystej KW [...] (którą to treść sąd uznaje za fakt powszechnie znany w rozumieniu art. 106 § 4 p.p.s.a.) ustanowione ograniczone prawa rzeczowe w postaci służebności przechodu i przejazdu mają charakter czasowy i nieodpłatny, to jest do momentu wydzielenia nieruchomości i przekazania jej gminie. Sąd pierwszej instancji odnosząc się do argumentacji Gminy prawidłowo zatem wyjaśnił, że ustanowione służebności miały zapewnić obsługę komunikacyjną działek ale tylko przez określony czas, to jest do momentu urządzenia drogi publicznej. W konsekwencji podzielić należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że w stanie faktycznym tej sprawy obciążenie nieruchomości służebność było okolicznością prawne irrelewantną.

Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że w decyzji podziałowej wskazano, iż ustanowienie służebności przejścia i przejazdu dotyczy nie tylko działek [...]i [...], ale również działki [...], która - jak wskazywała Gmina w skardze kasacyjnej - przeszła z mocy prawa na jej rzecz z uwagi na przeznaczenie w planie pod poszerzenie drogi publicznej. Zatem wbrew stanowisku Gminy, zawarcie w decyzji zapisu, że na działkach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne mają być ustanowione służebności przejścia i przechodu nie może być uznany jako argument przemawiający za tezą, iż działki te nie przeszły z mocy prawa na jej rzecz.

Odnosząc się do zwartych w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej argumentów dotyczących przyczyn, dla których Sąd wieczystoksięgowy nie wpisał Gminy jako właściciela działek czy też przyczyn, dla których nie wpisał ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego z rzeczywistym stanem prawym, Sąd kasacyjny zauważa, że rozważania te mają charakter czysto hipotetyczny. Gmina nie powołała się na żaden dokument potwierdzający złożenie przez uczestników postępowania wniosku o dokonanie w księdze wieczystej wpisu przeniesienia prawa własności w związku z wdaniem decyzji podziałowej. Nie przedstawiła również żadnego dokumentu, z którego wynikałby sposób rozpoznania takiego wniosku przez Sąd wieczystoksięgowy. W aktach sprawy nie ma również żadnego dokumentu, który potwierdzałby złożenie – jak twierdzi Gmina - przez uczestników postępowania decyzji podziałowej do Sądu wieczystoksięgowego.

Podsumowując za niezasadne uznać należało zarzuty objęte punktem II. 2, II.3, II.4 skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie sporne działki znajdowały się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne – gminne ciągi pieszo-jezdne. W konsekwencji na skutek ich wydzielenia z nieruchomości w związku z podziałem przeprowadzonym na wniosek właścicieli nieruchomości stały się one własnością Gminy. Brak było zatem podstaw do uznania, że w sprawie znajdował zastosowanie art. 99 u.g.n.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek uczestników o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę koszty postępowania kasacyjnego mogą być zasądzenie wyłącznie na rzecz organu.

W niniejszej sprawie pełnomocnik Gminy – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.