Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2978/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędziowie: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk asesor WSA Michał Podsiadło (spr.) Protokolant: referent stażysta Oliwia Nawrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r. nr LVI/1705/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

1. W dniu 18 czerwca 2009 r. Rady W. podjęła uchwałę nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2009 r. Nr 122 poz. 3577; dalej: zaskarżona uchwała, MPZP).

2. Pismem z 29 listopada 2023 r. S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka, skarżąca) skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę, zaskarżając ją w części obejmującej § 33 pkt 1 ppkt 5) lit. a) tej uchwały. Skarżąca zarzuciła organowi wydanie zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, tj. z naruszeniem:

1) art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwaleniu MPZP (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie MI") w zw. z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchwaleniu MPZP zawierającego w § 33 pkt 1 ppkt 5) lit. a) MPZP postanowienie wykraczające poza zakres materii, która może i powinna być regulowana w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w tym w szczególności zawierającego postanowienie wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego,

2) art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia MPZP (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm., dalej: "u.d.p.") w zw. z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchwaleniu MPZP zawierającego w § 33 pkt 1 ppkt 5) lit. a) MPZP postanowienie regulujące materię zastrzeżoną, w przepisach rangi ustawowej, do rozstrzygania przez inne organy administracji w formie decyzji administracyjnej,

3) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie godzącego w prawo własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości ograniczenia tego prawa polegającego na ustanowieniu nakazu komunikowania nieruchomości z drogą publiczną przez drogę wewnętrzną (pomimo możliwości stosowania również alternatywnych rozwiązań komunikacyjnych), wobec braku normatywnych przesłanek oraz racjonalnego uzasadnienia wprowadzania tak daleko idącego ograniczenia prawa własności (użytkowania wieczystego) w odniesieniu do nieruchomości.

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 33 pkt 1 ppkt 5 lit. a) MPZP w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...] w D. [...] W.. Wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości.

2.1. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że ww. nieruchomość jest zlokalizowana na obszarze jednostki terenowej "[...]" - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, usług handlu, biur i administracji oraz garaży kubaturowych. W § 33 pkt 1 ppkt 5) lit. a) Planu Miejscowego dla terenów oznaczonych na rysunku Planu Miejscowego symbolem "[...]" ustalone zostały zasady obsługi komunikacyjnej terenu, w tym wprowadzony został nakaz zjazdu na teren [...] od strony ulicy [...]. Norma ta wyłącza możliwość zlokalizowania zjazdów na teren nieruchomości innych niż od strony drogi wewnętrznej, podczas gdy poza rozwiązaniem przyjętym w kwestionowanym postanowieniu MPZP faktyczne skomunikowanie terenu [...], w tym w szczególności Nieruchomości, z drogą publiczną, możliwe jest również poprzez realizację zjazdu na teren nieruchomości wprost z ul. M., do której Nieruchomość przylega bezpośrednio. Wyjaśniono, że naruszenie interesu prawnego skarżącej polega na nieuzasadnionym ograniczeniu możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą publiczną.

2.2. Skarżąca podała, że droga wewnętrzna stanowi własność podmiotu prywatnego. Powyższe oznacza, że w przypadku niewyrażenia przez ten podmiot zgody na korzystanie z Drogi wewnętrznej przez właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości położonych na terenie [...] (w tym w szczególności Nieruchomości), nieruchomości te mogą zostać pozbawione dostępu do drogi publicznej. Z § 33 pkt 1 ppkt 5) lit. a) MPZP wynika zatem dla właścicieli (użytkowników wieczystych) tych nieruchomości, w tym Skarżącej, realne niebezpieczeństwo pozbawienia ich możliwości korzystania z przedmiotu ich własności (użytkowania wieczystego) oraz zagospodarowania tych nieruchomości zgodnie z pozostałymi postanowieniami MPZP oraz z przepisami odrębnymi. Skarżąca dodała, że 19 maja 2023 r. Prezydent W. pismem nr 12/35/2023 odmówił uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu Nieruchomości, wskazując w szczególności, że projektowany zjazd do drogi [...] (ul. M.) jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

2.3. W ocenie skarżącej, kwestionowane postanowienie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Podniosła, że ustawową podstawę prawną do formułowania w treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego postanowień dotyczących zasad obsługi komunikacyjnej nieruchomości znajdujących się na obszarze jego obowiązywania stanowi art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Zgodnie z powołanym przepisem w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zakres spraw przekazanych do ustalenia w planie miejscowym precyzowało obowiązujące w dacie uchwalenia MPZP rozporządzenie MI, w szczególności jego z § 4 pkt 9. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. formułowane na podstawie tego przepisu w planach miejscowych ustalenia dotyczące systemów komunikacji mogą obejmować jedynie zasady modernizacji, rozbudowy i budowy tychże systemów. Powyższe stanowi nieprzekraczalną granicę upoważnienia ustawowego. Granica ta została jednoznacznie potwierdzona w treści rozporządzenia MI, które w § 4 pkt 9 również odnosi się wprost do zasad modernizacji, budowy i rozbudowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z powyższego należy jednoznacznie wywieść, że przedmiotem regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mogło być określenie jednego i wyłącznego sposobu skomunikowania Nieruchomości z drogą publiczną. Zdaniem skarżącej, przedmiotem kwestionowanej regulacji nie jest budowa układów komunikacyjnych (albo ich rozbudowa lub modernizacja), a sposób korzystania z już istniejącego układu poprzez ustanowienie nakazu lokalizacji zjazdu na nieruchomość wyłącznie z drogi wewnętrznej. Jednocześnie w świetle wyżej zaprezentowanych uwag brak jest podstaw do uznania, że określenie w treści Planu Miejscowego sposobu skomunikowania terenu [...] z drogą publiczną w jeden wyłącznie sposób było dopuszczalne.

2.4. Skarżąca wskazała również, że kwestionowane postanowienie MPZP w sposób pośredni ingeruje również w materię, która została uregulowana przepisami u.d.p. Kwestia lokalizacji zjazdów na drogę publiczną jest, co do zasady, regulowana w art. 29 ust. 1 u.d.p., który stanowi, że lokalizacja zjazdu na drogę publiczną wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, z zastrzeżeniem sytuacji, o której mowa w ust. 2 (tj. w sytuacji, gdy budowa lub przebudowa zjazdów dokonywana jest wraz z budową lub przebudową drogi realizowaną przez jej zarządcę). Podkreślono, że skoro kwestia kompetencji i formy działania zarządcy drogi w zakresie budowy i przebudowy zjazdów jest uregulowana w akcie prawnym rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w jakikolwiek sposób w akcie niższego rzędu, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca powołała się w tym zakresie na wyrok WSA w Warszawie z 25 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2965/18. Jej zdaniem, kwestionowane postanowienie planu narusza ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które winny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami u.d.p. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Podkreśliła, że uznanie administracyjne wynikające z art. 29 u.d.p. nie może być ograniczane przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (w tym postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego). Akceptacja prezentowanego przez Radę stanowiska oznaczałaby niedopuszczalne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

2.5. W ocenie skarżącej, postanowienie MPZP, zgodnie z którym zjazd na teren [...] może odbywać się tylko poprzez drogę [...], wprowadza w istocie generalny zakaz lokalizowania innych zjazdów z terenu nieruchomości, pomimo że nieruchomość graniczy bezpośrednio z pasem drogowym ul. M., a także z innymi działkami stanowiącymi własność prywatną, za których pośrednictwem również może być realizowany dostęp nieruchomości do drogi publicznej. Powyższe stanowi nieuzasadnione wkroczenie w materię regulowaną przepisami u.d.p. oraz ograniczenie ustawowych kompetencji zarządców drogi. Mając natomiast na względzie wyżej przytoczone uwagi na temat niedopuszczalności regulowania takich kwestii w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, należy tym bardziej uznać, że kwestionowane postanowienie MPZP jest wadliwe i powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

2.6. W skardze wskazano, że postanowienie MPZP powodujące stan naruszenia interesu Skarżącej zostało wprowadzone pomimo braku normatywnych przesłanek oraz racjonalnego uzasadnienia wprowadzania tak daleko idącego ograniczenia uprawnienia do korzystania z Nieruchomości, która faktycznie mogłaby zostać skomunikowana z drogą publiczną również poprzez zjazd z ul. M., do której Nieruchomość bezpośrednio przylega. Powyższe wymagałoby uzyskania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu. Oznacza to, że przyjęcie takiego sposobu komunikacji odbyłoby się z uwzględnieniem stanowiska zarządcy dróg, a także z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa. Wyżej wskazane ograniczenia w wyborze możliwości obsługi komunikacyjnej nieruchomości stanowią naruszenie zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Brak jest jakiegokolwiek przekonującego uzasadnienia dla ograniczenia możliwości komunikowania Nieruchomości z drogą publiczną jedynie poprzez Drogę Wewnętrzną. Optymalna możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej powinna być poddana ocenie właściwych zarządców dróg a nie organów planistycznych. Innymi słowy, Rada W. uchwalając MPZP dokonała nieuzasadnionego i nieracjonalnego wkroczenia w sferę uprawnień właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości zlokalizowanych na obszarze [...] (w tym skarżącej). Powyższe nastąpiło z naruszeniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które powinno skutkować jego nieważnością (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

2.7. Skarżąca przedstawiła dodatkowe stanowisko w piśmie z 27 lutego 2024 r. Dołączyła do niego opinię Prezydenta W.z 27.10.2022 r. w sprawie zjazdu zwykłego na działkę [...] z obr. [...] do planowanego budynku wielorodzinnego z lokalami usługowymi przy ul. M.

3. W odpowiedzi na skargę, Rada W. wniosła

o jej oddalenie. Organ podniósł, że w planie miejscowym należy przewidzieć możliwość obsługi komunikacyjnej terenów przeznaczonych do zainwestowania. Powinny być wskazane rozwiązania określające dostęp działek budowlanych do drogi publicznej. Wynika to z funkcji planu i regulacji wynikających z definicji działki budowlanej.

3.1. Organ podkreślił, że ul. M. jest drogą klasy zbiorczej. Zgodnie § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (jakie obowiązywało w czasie prowadzenia przedmiotowej procedury planistycznej), "droga klasy 7 powinna mieć powiązania z drogami wszystkich klas, z ograniczeniami wynikającymi z 1 i 2, a odstępy między skrzyżowaniami pozą terenem zabudowy nie powinny być mniejszy 300 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 300 m; dopuszczą się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami pozą terenem zabudowy nie mniejsze niż 250 m, a na terenie zabudowy – nie mniejszy niż 150 m, przy czym na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę." W związku z powyższym zapisy dotyczące zasad obsługi komunikacyjnej wprowadzone w przedmiotowym planie miejscowym nie wynikały z przypadku, lecz z uwarunkowań prawnych. Komunikacja została zapewniona w taki sposób aby obsługa komunikacyjna poszczególnych terenów inwestycyjnych odbywała się z dróg o niższej klasie niż droga zbiorcza.

3.2. W ocenie organu, nie można jednoznacznie przesądzić, że po uchyleniu obsługi komunikacyjnej dla przedmiotowej nieruchomości będzie istniała możliwość zapewnienia na nią zjazd z ul. M. W miejscu bowiem, w którym działka skarżących przylega do pasa drogowego nie ma zrealizowanego w stanie istniejącym zjazdu na działkę. Istniejący zaś zjazd od strony północnej odbywa się poprzez miejską działkę sąsiednią tj. działkę ew. nr [...] z obrębu [...]. Podkreślono, że aktualnie przedmiotowa działka jest niezabudowana, natomiast plan miejscowy umożliwia wprowadzenie tu zabudowy kubaturowej o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, która będzie wiązać się ze zwiększonym natężeniem ruchu samochodowego. Zatem dostęp terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę do drogi publicznej uwzględnia charakter przyszłej zabudowy, do której obsługa komunikacyjna powinna być zapewniona od drogi [...].

3.3. Przechodząc do zarzutu dotyczącego naruszenia należącego do skarżącej prawa użytkowania wieczystego organ zaznaczył, że przepisy Konstytucji wyznaczają ramy dla ingerencji w prawo własności, czy prawo użytkowania wieczystego, w których jest ona realizowana przez ustawodawcę, a także organy samorządu terytorialnego, w tym gminę. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, chociaż nie są aktami rangi ustawy, wpływają na możliwość korzystania z prawa własności, ponieważ określają przeznaczenie terenu i wyznaczają sposób jego zagospodarowania, co może się wiązać z ograniczeniami w zakresie wykonywania prawa własności, czy prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, przez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przyjęcie zarzutu dotyczącego naruszenia prawa użytkowania wieczystego skarżącej za uzasadniony, prowadziłby do wniosku, iż każde przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań czy planów właściciela, czy użytkownika wieczystego gruntu, stanowi naruszenie przepisów prawa. W perspektywie konstytucyjnej pozycji gminy, uregulowania konstytucyjne stanowią podstawę do określenia zasadniczej roli gminy w systemie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz jej umocowania do ingerencji w sferę prawa własności. Natomiast rzeczywisty kształt granic ingerencji gminy w prawo własności wyznacza orzecznictwo sądów administracyjnych.

3.4. Odwołując się do tego orzecznictwa, organ wyjaśnił, że koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo, iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponad ustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. W zakres władztwa planistycznego wchodzi również z mocy 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznaczą, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo, iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponad ustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszczą Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność moje być ograniczona, tyle że w drodze ustany i tylko w takim zakresie, w jakim nie naruszą to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

4. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z art. 151 p.p.s.a. wynika natomiast, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

4.1. W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Z przepisów tych wynika, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Obowiązek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia obejmuje natomiast zaskarżenie aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych do 1 czerwca 2017 r., a zatem obejmuje zaskarżenie uchwały będącej przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Jak wynika z akt sprawy, analizowana skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia, wystosowanym przez skarżącą do Rady [...] pismem z 9 października 2023 r. Analizowany wymóg formalny skargi został zatem wypełniony.

4.2. Sąd zauważa także, że art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. oraz, że w przepisie tym legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego, co oznacza, że legitymacja do wniesienia na tej podstawie skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 64/17). W kontekście okoliczności niniejszej sprawy Sąd zaznacza nadto, że o naruszeniu interesu prawnego (legitymującego do wniesienia skargi na plan miejscowy), rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (zwykle ograniczenie bądź pozbawienie uprawnień lub nałożonych obowiązków).

4.3. W związku z tym, podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają

w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi art. 140 k.c. (zob. wyrok NSA z 27 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2336/19, LEX nr 3403885). Jak wynika z dokumentów przedstawionych przez skarżącą, jest ona użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] w D. [...]W.. Nieruchomość ta jest położona na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. W ocenie Sądu, ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają interes prawny skarżącej jako użytkownika wieczystego ww. nieruchomości, albowiem regulują sposób jej zagospodarowania. Skarga podlegała zatem merytorycznemu rozpoznaniu.

5. Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej uchwały, Sąd w pierwszej kolejności zbadał przebieg procedury planistycznej. W ocenie Sądu, w odniesieniu do ewentualnego naruszenia interesu prawnego skarżącej, w toku procedury planistycznej nie doszło do naruszeń prawa.

6. Zakresem zaskarżenia w niniejszej sprawie objęto § 33 pkt 1 ppkt 5 lit. "a" MPZP, zgodnie z którym: dla terenów [...] ustala się następujące przeznaczenie, zasady zagospodarowania, parametry i wskaźniki zabudowy: 5) Zasady obsługi komunikacyjnej terenu: a) zjazd na teren [...] od strony ulicy [...]."

6.1. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Regulację tę rozwija i uszczegóławia § 4 pkt 9 rozporządzenia MI, w myśl którego ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a/ określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i szlaków komunikacyjnych; b/ określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym; c/ wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

6.2. W orzecznictwie wskazuje się, że w zakresie realizacji wymogu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., plan miejscowy powinien być tak skonstruowany aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonym terenom (por. np. NSA w wyroku z dnia 1 kwietnia 2011 r. II OSK 109/11; z 11 października 2016 r. II OSK 3314/14). Jednocześnie owa "możliwość" oznaczać musi dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów) zapewniających, wymagany - w przypadku działek budowlanych - dostęp do drogi publicznej. W szczególności nie może być uzależniona od późniejszej, niepewnej zgody właścicieli nieruchomości (np. na ustanowienie służebności drogowej), na których ten układ ma być zrealizowany. Z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest obowiązek gminy budowy odpowiedniej sieci dróg gminnych (zob. wyrok NSA z 15 listopada 2009 r. II OSK 1347/ 09).

6.3. Sąd podkreśla, że rozstrzygając o rozwiązaniach dotyczących systemu komunikacyjnego należy ocenić sprawę całościowo, mając zwłaszcza na uwadze to aby tereny przylegające do drogi głównej miały możliwość skomunikowania się poprzez system dróg z innymi terenami poprzez tę drogę lub też inne dróg. Wobec tego, ewentualne ustalenie w planie, że zjazdy z drogi głównej na przyległe nieruchomości nie są przewidywane, czyli de facto ustalenie generalnej zasady, iż te nieruchomości nie będą obsługiwane z tejże drogi głównej, powinno się wiązać z przewidzeniem w planie innej możliwości obsługi komunikacyjnej tych terenów. Takie rozwiązanie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., o czym orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1018/15 (LEX nr 2254566).

6.4. Sąd zwraca uwagę, że zaskarżony § 33 pkt 1 ppkt 5 lit. "a" MPZP ustala obsługę komunikacyjną nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżącej na teren [...] od strony ulicy [...]. Z załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały wynika, że w ten sposób działka nr [...] z obrębu [...] zachowuje dostęp do drogi publicznej, niezbędny w celu jej zabudowy, co wynika z odrębnych przepisów. Sporna regulacja MPZP naruszałaby prawo, gdyby wynikało z niej, że nieruchomość skarżącej przyległa do drogi głównej nie była w ogóle obsługiwane przez przewidziany w planie system komunikacji (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 109/11). Taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie, skoro plan miejscowy umożliwia obsługę komunikacyjną nieruchomości skarżącej, choć w inny sposób niż chciałaby tego jej użytkowniczka wieczysta.

6.5. Zdaniem Sądu, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej terenów nim objętych, w tym postanowienia planu powinny przewidywać rozwiązania określające dostęp działek, które przeznaczono pod budownictwo, do drogi publicznej. Konkluzję tą uzasadnia funkcja planu i treść powołanych przepisów, w tym definicja działki budowlanej przewidziana w art. 2 pkt 12 u.p.z.p., który stanowi, że przez "działkę budowlaną" należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Aktualnie obowiązująca definicja legalna pojęcia "działki budowlanej" nie odbiega od poprzedniej. W doktrynie i orzecznictwie powyższe stanowisko uzasadnia się również odniesieniem do warunków, jakie muszą być spełnione dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego, w tym dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej, przez którą, zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., rozumie się bezpośredni dostęp, dostęp przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności (zob. wyrok NSA z 23 kwietnia 2014 r., II OSK 659/14, LEX nr 1575644; A. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, teza 42 do art. 15 u.p.z.p.).

6.6. Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że warunkiem poprawności postanowień planu dotyczących terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę jest, m.in., zapewnienie dostępu działek do drogi publicznej. Wniosek taki wynika z wykładni art. 2 pkt 12 i 14 u.p.z.p., które bez wątpienia mają zastosowanie w procesie określania w planie miejscowym terenów przeznaczonych pod zabudowę i określenia ich komunikacji z drogą publiczną. Przepisy te powinny stanowić dyrektywę dla organu planistycznego sporządzającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie określenia dostępu do drogi publicznej dla terenów oznaczonych w planie jako działki budowlane (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2014 r., II OSK 659/14, LEX nr 1575644). Tylko w prawidłowo ukształtowanym systemie powiązań komunikacyjnych opartych o drogi publiczne, w tym gminne, oraz drogi wewnętrzne, właściciele będą mogli w pełni korzystać z własności. Powyższe nie oznacza oczywiście, że zawsze każda działka wyodrębniona geodezyjnie będzie musiała mieć dostęp do drogi publicznej, w tym dostęp bezpośredni. Wymóg określenia dostępności do drogi publicznej poszczególnych działek geodezyjnych zależeć będzie od ich cech (wielkości, kształtu), przeznaczenia planistycznego, charakteru zabudowy a także struktury właścicielskiej. Trzeba wyraźnie podkreślić, że zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zaskarżony przepis MPZP umożliwia zatem dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną [...].

6.7. Sąd miał również na uwadze, że w świetle art. 29 ust. 1 i 2 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z tym zastrzeżeniem, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Niewątpliwie, z przepisu tego wynika, że kwestia dopuszczalności budowy zjazdu na drogę publiczną jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej. W przepisach miejscowego planu zagospodarowania nie można zawierać zakazu budowy zjazdów, gdyż prowadziłoby to w konsekwencji do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie (zob. wyrok NSA z 29.03.2022 r., II OSK 981/21, LEX nr 3366022).

6.8. Jednak wbrew stanowisku strony skarżącej, zaskarżony § 33 pkt 1 ppkt 5 lit. "a" MPZP nie wprowadza zakazu budowy zjazdów, a jedynie określa sposób skomunikowania nieruchomości z drogą publiczną. W ocenie Sądu, przyjęte rozumienie § 33 pkt 1 ppkt 5 lit. "a" MPZP stanowi rezultat wykładni w celu osiągnięcia stanu zgodności z ustawą. Nie jest bowiem dopuszczalna wykładnia postanowień planu miejscowego, która powodowałaby, że unormowania te naruszałyby uregulowania ustawowe. W wyroku z 12 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2097/15 NSA trafnie wskazał, że rada gminy poprzez wprowadzenie w ramach obowiązujących ustaleń planu zakazu lokalizacji nowych zjazdów narusza ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które powinny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami u.d.p. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, nie może być aprobowane, albowiem skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Gmina w ramach władztwa planistycznego nie może stąd w uchwale podejmować rozstrzygnięć, które zastrzeżone są dla zarządców dróg (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 3690/18; wyrok NSA z 5 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 108/17; wyrok NSA z 22 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 1523/13). Co jednak istotne, przyjmując zaskarżony przepis MPZP, w ocenie Sądu, organ gminy nie wkroczył w uprawnienia zarządcy drogi. Nie wprowadził bowiem jednoznacznego w swej treści zakazu budowy zjazdów.

6.9. Nie można przy tym zapomnieć o tym, że wybierając taki sposób skomunikowania nieruchomości skarżącej, jaki wynika z zaskarżonego przepisu MPZP, organ planistyczny działał w zgodzie z dyrektywami wynikającymi z rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). W § 9 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia wskazano, że na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Ustalając obsługę komunikacyjną działki nr [...] z obrębu [...] w sposób przewidziany w § 33 pkt 1 ppkt 5 lit. "a" MPZP, prawodawca miejscowy niewątpliwie dążył do ograniczenia liczby zjazdów, w tym do terenu przeznaczonego pod nową zabudowę (nieruchomość skarżącej nie jest obecnie zabudowana w sposób odpowiadający możliwościom wynikającym z MPZP).

6.10. Dlatego też, w ocenie Sądu, nie sposób uznać, aby zaskarżony przepis MPZP ograniczał prawo użytkowania wieczystego skarżącej w sposób sprzeczny ze standardami wynikającymi z art. 64 Konstytucji RP. Nie doszło w związku z tym do przekroczenia przez organ granic władztwa planistycznego gminy. W ramach tego zadania, organ gminy kształtuje i prowadzi politykę przestrzenną na terenie gminy, w tym uchwala gminne akty planowania przestrzennego w zakresie określonym w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Wolą ustawodawcy było udzielenie gminie uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, lecz przy założeniu obowiązku przestrzegania reguł wynikających z ustaw. Nadużycie kompetencji planistycznych (nadużycie władztwa planistycznego) polega na wykorzystaniu ustawowego upoważnienia do kształtowania polityki przestrzennej w celach sprzecznych z prawem, niezgodnych z istotą i przeznaczeniem przyznanej kompetencji. Chodzi zatem o takie sytuacje, gdy organ wykonuje swoje kompetencje planistyczne nie uwzględniając zarówno interesów prywatnych, jak i publicznych, działa w sposób nieproporcjonalny, dowolny i arbitralny. Władztwo planistyczne nie oznacza jednak i nie może oznaczać całkowitej autonomii gminy w tym zakresie (vide: Izdebski Hubert (red.), Zachariasz Igor (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, publ. WKP 2023, LEX Komentarz do art. 3). Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, w jak najmniejszym zaś naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem (zob. wyrok NSA z 15.03.2023 r., II OSK 258/22, LEX nr 3585868). Sąd zwraca uwagę, że zaskarżony przepis MPZP stanowi próbę pogodzenia interesu publicznego, przejawiającego się w konieczności zapewnienia sprawnego i bezpiecznego ruchu drogowego na drogach wyższej kategorii, z interesem indywidualnym skarżącej zainteresowanej zabudową wielorodzinną nieruchomości pozostającej w jej użytkowaniu wieczystym. Przyjmując zaskarżony przepis, organ osiągnął kompromis umożliwiający zaspokojenie obu tych interesów – w szczególności, skarżąca nadal ma możliwość zabudowy należącej do niej nieruchomości, choć z obsługą komunikacyjną nowej zabudowy od strony drogi wewnętrznej.

6.11. Odnosząc się jeszcze raz do zarzutu dotyczącego wkroczenia przez organ planistyczny w kompetencje zarządcy drogi, Sąd zwraca uwagę, że projekt MPZP obejmujący zaskarżony przepis podlegał uzgodnieniu z zarządcą dróg. Nie zakwestionowano wówczas kompetencji organu planistycznego do takiego ukształtowania zasad obsługi komunikacyjnej nieruchomości skarżącej, jaka wynika z zaskarżonego przepisu MPZP. Sąd zwraca ponadto uwagę na to, że zakres kognicji w ramach sądowej kontroli legalności aktów prawa miejscowego mieści się w ramach kontroli hierarchicznej zgodności norm prawa miejscowego z normami wyższego rzędu w ramach systemu źródeł prawa. W związku z tym poza granicami sprawy znajdują się takie zagadnienia jak sposób wykonywania przez organy gminy przysługujących gminie kompetencji i uprawnień dotyczących terminowości realizacji inwestycji drogowych, w tym inwestycji dotyczącej modernizacji drogi [...]. Sąd kontroluje legalność planu miejscowego, nie zaś legalność i efektywność działania organów samorządu terytorialnego związanych z wykonywaniem MPZP.

7. Zarzuty skargi okazały się zatem pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Również Sąd nie stwierdził aby przy wydaniu zaskarżonej uchwały doszło do innych uchybień, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – w szczególności w zakresie wynikającym z naruszenia interesu prawnego skarżącej.

W tym stanie rzeczy skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.