Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 295/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. P. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2023 r. nr [...] Wójt Gminy [...], powołując się na 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej "u.d.i.p.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.), dalej "k.p.a.", odmówił A. K.P., dalej "skarżąca", udostępnienia informacji publicznej w zakresie wykazu rozpraw, w których uczestniczyli prawnicy kancelarii w ramach umów podpisanych z Gminą [...]

w latach 2019-2023, wykazu spraw sądowych, którymi zajmowała się kancelaria w latach 2019-2023 wraz z wykazem godzin pracy, wykazu wszystkich spraw, opinii prawnych

i godzin pracy, które kancelaria świadczyła w latach 2019-2023 z podziałem na miesiące, wykazu spraw rozstrzygniętych w latach 2019-2023 z informacją, czy rozstrzygnięcie jest pozytywne dla gminy czy nie, wykazu spraw w toku z informacją na jakim są etapie.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 9 września 2023 r. na skrzynkę mailową Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej dotyczący OWIW [...] sp.k.

w zakresie udostępnienia wykazu rozpraw, w których uczestniczyli prawnicy kancelarii

w ramach umów podpisanych z Gminą [...]w latach 2019-2023 (pkt 1 wniosku), wykazu spraw sądowych, którymi zajmowała się kancelaria w latach 2019-2023 wraz

z wykazem godzin pracy (pkt 2 wniosku), wykazu wszystkich spraw, opinii prawnych

i godzin pracy, które kancelaria świadczyła w latach 2019-2023 z podziałem na miesiące (pkt 3 wniosku), skanów wszystkich faktur wystawionych przez kancelarię w latach 2019-2023 (pkt 4 wniosku), wykazu spraw rozstrzygniętych w latach 2019-2023 z informacją, czy rozstrzygnięcie jest pozytywne dla gminy czy nie (pkt 5 wniosku), wykazu spraw w toku z informacją na jakim są etapie (pkt 6 wniosku).

Wójt wyjaśnił dalej, że w odpowiedzi na ten wniosek, w dniu 22 września 2023 r., udostępnił skany wszystkich faktur wystawionych przez kancelarię w latach 2019-2023 (pkt 4 wniosku), a w pozostałym zakresie wskazał, że nie jest w posiadaniu gotowych wykazów, które są przedmiotem wniosku, a konieczność przygotowania i wytworzenia takich wykazów świadczy natomiast o żądaniu tzw. informacji przetworzonej. Ponadto odnośnie do żądanego wykazu spraw sądowych wskazano, że kancelaria prawna, która reprezentuje Gminę w sprawach sądowych, prowadzi zestawienie spraw sądowych, ale wyłącznie na potrzeby wewnętrzne kancelarii, z wykorzystaniem wewnętrznego oprogramowania, w celu usprawnienia pracy oraz obiegu dokumentów. Powyższe świadczy o tym, że taki wykaz jest dokumentem wewnętrznym, który w dodatku w ogóle nie został wytworzony przez podmiot publiczny, a więc nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wójt podniósł, że mając na uwadze fakt, że w żądaniach udostępnienia informacji, wskazanych we wniosku pod numerem 1, 2, 3, 5 i 6, przedmiotem udostępnienia jest informacja przetworzona, wezwał skarżąca, w terminie 14 dni od otrzymania pisma, do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, w zakresie uzyskania informacji przetworzonej. Wójt wskazał, że skarżąca nie odpowiedziała w wyznaczonym terminie na wezwanie i w żaden sposób nie wykazała z jakich powodów uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Następnie Wójt wyjaśnił, że zakwalifikował żądaną informację publiczną,

w zakresie wskazanym w sentencji decyzji, jako tzw. informację przetworzoną, z tego powodu, że złożony wniosek zmierza do uzyskania informacji jakościowo nowej, która

w żądanym kształcie nie jest w posiadaniu organu. Odwołując się do orzecznictwa Wójt wskazał, że pojęcie informacji przetworzonej jest łączone z informacją jakościowo nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wójt podniósł, że nie posiada gotowych wykazów w kształcie, którego żąda skarżąca, a ich wytworzenie wiąże się z koniecznością przeanalizowania ponad tysiąca rozproszonych dokumentów w postaci dokumentów sądowych, pozwów, wniosków, zawiadomień o terminach rozpraw, wyroków, postanowień, a następnie ich weryfikacji, przyporządkowania do poszczególnych kategorii wskazanych we wniosku, co wiąże się z ogromnym zaangażowaniem czasowym, w sposób absorbujący czas potrzebny na bieżące wykonywanie zadań dla mieszkańców Gminy. Tym samym realizacja wniosku skutkowałaby dopiero wytworzeniem nowej postaci informacji publicznej. Tymczasem

w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zorganizowania)

i przeanalizowania wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych

i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w taki sposób, pomimo iż składała się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Wyszukanie, zestawienie, weryfikacja

i przygotowanie do udostępnienia (np. w formie wykazu, czy tabeli) wielu informacji prostych powoduje konieczność poniesienia znacznego nakładu pracy pracownika (pracowników) oddelegowanego do tych czynności i uzasadnia żądanie wykazania od wnioskodawcy szczególnie istotnego interesu publicznego.

Wójt zauważył, że dokumenty, które stanowią podstawę do wytworzenia odpowiedzi są w posiadaniu kancelarii prawnej, która zajmuje się obsługą prawną Gminy oraz reprezentowaniem jej w postępowaniach sądowych. Jest to standardowa praktyka, wymuszona właściwie przez sposób działania sądów i przepisy prawa, które wymagają doręczania wszelkiej korespondencji sądowej do pełnomocnika. Powyższe wiązałoby się z koniecznością zorganizowania transportu tych licznych dokumentów do Urzędu Gminy [...], a następnie z potrzebą oddelegowania pracownika Urzędu do przejrzenia, weryfikacji, analizy i wyciągnięcia z dokumentów pojedynczych informacji, których żąda wnioskodawczyni, a następnie do przetworzenia tych informacji w postać wykazów, zgodnie z podanymi we wniosku kryteriami. Część dokumentów zgromadzona jest jedynie w wersji papierowej, co uniemożliwia szybkie przeszukanie pod kątem żądanej informacji. Niemniej fakt, że inna część dokumentów jest w wersji elektronicznej, co jest efektem zmiany przepisów prawa i doręczaniem w niektórych przypadkach korespondencji sądowej za pomocą tzw. portalu informacyjnego sądów powszechnych, jak również faktem prowadzenia niektórych postępowań z wykorzystaniem systemu elektronicznego postępowania upominawczego, powoduje, że wybranie żądanych informacji i przetworzenie jest dodatkowo utrudnione, ponieważ wymaga pracy i analizy dokumentów w dwóch formatach. Część starszych dokumentów natomiast zostało przekazanych do Urzędu Gminy, które trafiły do różnych Referatów merytorycznych

w zależności od rodzaju sprawy sądowej, co wymusza dodatkowe czynności poszukiwania rozproszonych dokumentów w Urzędzie oraz dodatkowego angażowania pracowników merytorycznych z poszczególnych referatów.

Ponadto Wójt podał, że łącznie w okresie wskazanym przez skarżącą do przeanalizowania jest co najmniej ponad 1100 dokumentów, które składają się na ponad 150 spraw sądowych. Wyszukiwanie żądanych informacji związanych z przedmiotowym wnioskiem prowadzi do przejrzenia wszystkich segregatorów z dokumentami sądowymi ze wskazanego okresu, kartka po kartce, które w części zgromadzone są w kancelarii prawnej, w Urzędzie w poszczególnych referatach oraz w części w formie elektronicznej na konkretnych portal sądowych. Ponadto przygotowanie informacji w żądanym przez wnioskodawczynię zakresie oraz kształcie wymaga każdorazowego przeliczenia danych ujawnionych na poszczególnych dokumentach i odpowiednio poszeregowanie na poszczególne miesiąca i dopasowanie do tego godzin pracy prawników poświęconych na poszczególne sprawy w konkretnych miesiącach. Następnie, po takim przeliczeniu, niezbędnym byłoby przenalizowanie etapu danej sprawy i wskazanie ewentualnego pozytywnego lub negatywnego dla Gminy rozstrzygnięcia. Z uwagi na różnorodność dokumentów źródłowych, brak chronologii oraz fakt, że każdy dokument wymaga osobnej analizy przygotowanie żądanej informacji wymaga zaangażowania osób, środków i czasu.

Zdaniem Wójta, mając na uwadze powyższe, z całą pewnością należy uznać, że żądana przez skarżącą informacja jest informacją przetworzoną, gdyż organ nie dysponuje informacją prostą w takim zakresie w jakim oczekuje tego skarżąca. Organ jest w posiadaniu jedynie informacji prostych w postaci poszczególnych dokumentów sądowych. Natomiast fakt, że skarżąca oczekuje informacji sprowadzającej się do przygotowania wykazów, według różnorakich kryteriów, potwierdza, że koniecznym jest podjęcie czynności zmierzających dopiero do wytworzenia takiej informacji w wyniku czynności analitycznych. W ocenie Wójta podjęcie takich czynności, w świetle przywołanego powyżej orzecznictwa, traktowane jest jako kwalifikujące do kategorii informacji przetworzonej. Zdaniem Wójta, na dzień złożenia wniosku organ nie dysponował gotową informacją, a jej udostępnienie wymagało podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu do dokumentów źródłowych, pochodzących z różnych źródeł, a wytworzenie dokumentów żądanych przez wnioskodawczynię wskazuje na proces ich przetworzenia. Dlatego też uznano, że informacja ta ma charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która wymaga dokonania zestawień, analiz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskaniu określonych środków osobowych i finansowych. W ocenie Wójta, nie może budzić wątpliwości, że wniosek skarżącej, oprócz żądania uzyskania informacji publicznej, wskazywał również na kryteria, na podstawie których dana informacja miała być opracowana. Oznacza to, że uzyskanie takiej informacji, jak wynika z cytowanego wyżej art. 3 ust. 1 pkt u.d.i.p., jest możliwe w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Wójt podniósł, że w wypadku, gdy wnioskodawca nie odpowie na wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej, podmiot zobowiązany do jej udzielenia musi zawsze w uzasadnieniu decyzji o odmowie odnieść się do kwestii, czy przesłanka, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. istnieje czy też nie. Wójt wskazał, że brak jest ustawowej definicji pojęcia "szczególna istotność dla interesu publicznego". Ustawodawca uznaje tu wyraźnie prymat interesu publicznego nad interesem prywatnym i ogranicza prawo do informacji publicznej. Zdaniem Wójta niewątpliwie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, zmuszając do wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie wystarczy przy tym, że uzyskanie informacji przetworzonej jest istotne dla interesu publicznego. Ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w jednym z wyroków stwierdził, że w zakresie prawa dostępu do informacji interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów.

W przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. chodzi bowiem m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Skarżąca wezwana przez Wójta do wykazania istotnego interesu publicznego, który by uzasadniał udostępnienie wnioskowanych informacji, nie odpowiedziała na to wezwanie i interesu takiego nie wykazała. Ponadto w ocenie Wójta uzyskane informacje nie będą miały znaczenia dla funkcjonowania Urzędu Gminy czy Gminy jako całości. Uzyskanie bowiem informacji o zbiorczych danych z zakresu poszczególnych spraw sądowych, nie będzie miało bowiem żadnego nowego poznawczego znaczenia w kontekście sposobu prowadzenia i obsługi spraw sądowych Gminy. Poznanie przez skarżącą informacji przetworzonej w zakresie tych spraw w żadnym wypadku nie zmieni oceny konieczności podejmowanych czynności sądowych, gdyż są one niezbędne, bez względu na ich kategorię czy liczbę poświęconych na nie godzin. Z tego też względu Wójt uznał, że za udostępnieniem takiej informacji przetworzonej nie przemawia szczególny interes publiczny.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej "SKO", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że podtrzymuje stanowisko Wójta, wskazujące, iż wniosek skarżącej dotyczył informacji przetworzonej, co pociąga za sobą konieczność zbadania występowania po stronie wnioskodawcy przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego" w uzyskaniu tego rodzaju informacji publicznej. Jej brak powoduje zaś konieczność wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W związku z powyższym, zdaniem SKO, wezwanie skarżącej do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie wnioskowanej informacji przetworzonej należało uznać za prawidłowe. Skarżąca jednak nie wykazała istnienia owego interesu. Wobec zaś braku wykazania przez skarżącą ww. interesu odmowa udostępnienia informacji publicznej jest prawidłowa.

Na powyższą decyzję SKO skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskiej i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek, i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji;

2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że na adresacie wniosku o udostępnienie informacji nie ciąży obowiązek samodzielnego zbadania, czy przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego jest spełniona, nawet przy bierności wnioskodawcy, a także na przyjęciu, że przedmiotem wniosku jest informacja przetworzona.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji

i decyzji jej poprzedzającej, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wedle norm przepisanych, oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a." Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W skardze skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który

w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodność z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku skargi na decyzję uwzględnia wszystkie zaistniałe w sprawie naruszenia, na które wskazano w art. 145 § 1 p.p.s.a. Skutkiem tego, jeżeli zaistnieją okoliczności z art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części.

Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej musi przebiegać

w określonej kolejności, bowiem stwierdzenie istnienia danego typu naruszeń może eliminować potrzebę ustalania istnienia innych wad. Stąd, w pierwszej kolejności sąd przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia istotnych wad powodujących jej nieważność. Ustalenie istnienia wady powodującej nieważność decyzji czyni bowiem dalszą kontrolę zbędną.

Przeprowadzona według wskazanych kryteriów ocena zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy [...]

z 31 października 2023 r. obarczone są wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia ich nieważności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wedle tego przepisu sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...]

z [...] października 2023 r. odmawiającą skarżącej udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z [...] września 2023 r.

Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało to, że żądane przez skarżącą informacje miały walor informacji publicznej, jak również i to, że Wójt Gminy [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.

Dalej należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Stosownie do treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Mając na względzie treść powołanych przepisów, należy zauważyć, że na gruncie u.d.i.p. należy wyróżnić dwa etapy postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o różnym co do sformalizowania charakterze.

W chwili wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej aktualizuje się obowiązek ustalenia, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenia te determinują dalszy tok postępowania oraz prawną formę załatwiania wniosku.

Jeżeli bowiem wniosek dotyczy informacji publicznej, a nie ma ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tej sytuacji wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., jako że na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi dotyczące takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.

Sytuacja zmienia się jednak w momencie "przejścia" do drugiego etapu postępowania, tj. gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Od tej chwili wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji

w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) skutkuje więc koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. W takiej bowiem sytuacji – mocą art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz umorzenie postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zastosowanie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku

o udostępnienie informacji publicznej wykazuje natomiast cechy działania organu

z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 758/16 i z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeśli zatem tak, jak w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy [...] zamierzał wydać decyzję, to wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowił podanie,

o którym mowa w art. 63 § 1 k.p.a., które to podanie (niezależnie od tego, czy utrwalone w postaci papierowej, czy elektronicznej) powinno zostać podpisane zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podpisem własnoręcznym, kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 14 § 1a i § 1d k.p.a.).

Z akt sprawy wynika tymczasem, że wniosek skarżącej z 9 września 2023 r. został wysłany pocztą elektroniczną w formie wiadomości e-mail. Wniosek ten, z oczywistych względów, nie został więc własnoręcznie podpisany przez skarżącą ani również opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Akta sprawy nie zawierają wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, skierowanego w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

Tak jak już podniesiono wyżej wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo – art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Stanowisko to zostało zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a Sąd w składzie orzekającym

w niniejszej sprawie podziela je w całości i przyjmuje jako własne (vide: wyroki NSA:

z dnia 4 lutego 2016 r. o sygn. akt I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r. o sygn. akt I OSK 7/17; z dnia 12 października

2017 r. o sygn. akt I OSK 430/17; z dnia 18 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 758/16;

z dnia 22 czerwca 2018 r. o sygn. akt I OSK 2957/17; z dnia 18 stycznia 2019 r. o sygn. akt I OSK 1742/18; z dnia 14 czerwca 2019 r. o sygn. akt I OSK 88/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy ponadto zaznaczyć, że w świetle przepisów u.d.i.p. wniosek

o udostępnienie informacji publicznej można złożyć, kierując go w formie wiadomości

e-mail na adres poczty elektronicznej, a zyskuje on walor podania w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. dopiero z chwilą powzięcia przez organ zamiaru wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Do wniosku takiego nie znajduje jednak zastosowania art. 63 § 1 zd. 3 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania.

W konsekwencji należy uznać, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2023 r. obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., tj. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W efekcie tego zaskarżona decyzja SKO z dnia [...] stycznia 2024 r., która została wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego od powyższej decyzji, również została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Utrzymanie bowiem w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo również rażąco narusza prawo (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 3338/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzone przez Sąd rażące naruszenie prawa uniemożliwiło dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, a tym samym odniesienie się do zarzutów skargi. Przedwczesna jest bowiem w tej sytuacji ocena, czy prawidłowo organ odmówił udostępnienia informacji publicznej z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę ponownie w przypadku, gdy organ ponownie zmierzać będzie do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w pierwszej kolejności jego obowiązkiem będzie wezwanie strony skarżącej do usunięcia braku formalnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego podpisanie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi w wysokości 200 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.