Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3579/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 414
journal: Dz.U. 2023 poz 1478
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 64/20 w sprawie ze skargi Województwa Podkarpackiego – Podkarpackiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w Warszawie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od organu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w Warszawie na rzecz strony skarżącej Województwa Podkarpackiego – Podkarpackiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie

w Rzeszowie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 64/20, uchylający decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Warszawie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] oraz decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w P. - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Warszawie z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego.

Zaskarżony wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne

i prawne:

Wnioskiem z [...] września 2019 r. Podkarpacki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie zwrócił się do Dyrektora Zarządu Zlewni PGW WP w P. o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rowu przydrożnego w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] P. – D. – B. – D. na odcinku B. – U. w km 37+984 - 53+593 oraz B. – D. w km 61+290 - 62+675, udzielonego decyzją Starosty R. z [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Pismem z [...] września 2019 r. - wystosowanym na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) oraz art. 414 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) - wnioskodawca został wezwany o uzupełnienie wniosku m.in. w zakresie, czy wody opadowe i roztopowe odprowadzane do odbiorników ze zlewni opisanej w pozwoleniu wodnoprawnym nie będą wywierać niekorzystnego wpływu na ustalenia określone w dokumentach, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 7 i nie będą naruszać wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8, a także do uaktualnienia operatu wodnoprawnego zgodnie z art. 409 obowiązującego Prawa wodnego. W udzielonej [...] października 2019 r. odpowiedzi wnioskodawca oświadczył, iż wody opadowe i roztopowe odprowadzane do odbiorników ze zlewni opisanej w pozwoleniu wodnoprawnym nie będą wywierać niekorzystnego wpływu na ustalenia określone w dokumentach, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 7 i nie będą naruszać wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8. Odnosząc się natomiast do kwestii uaktualnienia operatu wodnoprawnego wskazał, że przepisy u.P.w. określając jednoznacznie wymagania dotyczące wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, nie zobowiązują wnioskodawcy do uaktualnienia operatu wodnoprawnego do wymogów z art. 409 u.P.w.; w związku z tym organ nie posiada uprawnienia do ustalania obowiązków, które nie wynikają z przepisów prawa.

Decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w P. PGW WP – działając na podstawie art. 49 i art. 104 K.p.a. oraz art. 397 ust. 1 i ust. 3 pkt 2, art. 414 ust. 2 i 6 u.P.w. - odmówił ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty R. z [...] grudnia 2009 r. w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych. W uzasadnieniu organ podał, że spełnione zostały warunki formalne do rozpatrzenia wniosku, tj. został on złożony z zachowaniem 90-dniowego terminu przed upływem okresu, na jaki pozwolenie zostało wydane (tj. [...] września 2019 r., przy ustalonym okresie ważności pozwolenia wodnoprawnego do [...] grudnia 2019 r.) oraz zostało do niego dołączone wymagane przepisami u.P.w. oświadczenie o aktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym stanowiącym podstawę do wydania pozwolenia wodnoprawnego, którego okres obowiązywania upływa. W wyniku analizy materiału dowodowego stwierdzono jednakże, że załączony do wniosku operat wodnoprawny, sporządzony pod rządami poprzednio obowiązującej u.P.w. z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) nie spełnia wymogów ustalonych dla operatu wodnoprawnego w treści art. 409 aktualnie obowiązującej u.P.w., który w sposób znaczący rozszerzył niezbędną zawartość tego opracowania w stosunku do art. 132 u.P.w. z 2001 r. Ponadto w świetle przepisów aktualnie obowiązującej u.P.w., warunkiem wydania pozwolenia wodnoprawnego jest stwierdzenie, że nie narusza ustaleń dokumentów, o których mowa w jej art. 396 ust. 1 pkt 1-7 oraz spełnia wymagania, o których mowa w ust. 1 pkt 8 tego artykułu. Istotne jest przy tym, że dokumenty te podlegają aktualizacji co pewien okres czasu, w związku z czym konieczne jest wykazanie, że w zakresie objętym dotychczas obowiązującym pozwoleniem wodnoprawnym ich zapisy nie uległy zmianie. W ocenie organu I instancji, oświadczenie o aktualności danych zawartych w treści operatu wodnoprawnego nie jest wystarczające w sytuacji, gdy operat sporządzony na podstawie przepisów uprzednio obowiązującej ustawy jest niekompletny w świetle obecnie obowiązującej, nawet jeżeli zawarte w nim informacje dotyczące prowadzonych przez zakład działań są nadal prawdziwe.

W odwołaniu od decyzji z [...] listopada 2019 r. PZDW w Rzeszowie wnosząc o jej uchylenie wywiódł, że ustawodawca wprowadzając instytucję ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego określił wymagania formalne dotyczące wniosku o jego udzielenie. Nie jest wymagane dostosowanie operatu wodnoprawnego do aktualnie obowiązujących przepisów, a jedynie złożenie oświadczenia, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność, które należy odnieść do stanu faktycznego inwestycji. Organ I instancji nie ustalił i nie wykazał, aby jakiekolwiek okoliczności dotyczące urządzeń wodnych objętych wskazanym pozwoleniem wodnoprawnym uległy zmianie lub były nieprawidłowe. Nie wykazał ponadto, aby naruszały ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1 – 6 u.P.w.

Decyzją z [...] grudnia 2020 r. – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 14 ust. 4 i art. 414 ust. 2 u.P.w. - Dyrektor RZGW w Rzeszowie PGW WP utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w obowiązującym stanie prawnym wydanie wnioskowanego pozwolenia wymaga jednak m.in. udowodnienia, że dołączony do wniosku operat sporządzony pod rządami uprzedniej u.P.w. spełnia obecne wymogi ustalone dla operatu wodnoprawnego oraz że nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1 u.P.w. z 2017 r. W tym drugim przypadku konieczne jest wykazanie w toku postępowania, że wskazany w przedłużanym pozwoleniu wodnoprawnym sposób korzystania z wód nie narusza ustaleń dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 oraz spełnia wymagania, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8. Z tych względów należało dokonać oceny, czy wody opadowe i roztopowe odprowadzane do ziemi ze zlewni opisanej w pozwoleniu wodnoprawnym będą wywierać niekorzystny wpływ na ustalenia dla JCWP (jednolite części wód powierzchniowych) i JCWPd (jednolite części wód podziemnych) przedstawione w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza i innych dokumentach z zakresu ochrony środowiska, w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, decyzjach o warunkach zabudowy i o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Opisany w pozwoleniu wodnoprawnym sposób korzystania z wód nie może ponadto naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych.

Organ zaznaczył, że w obecnym stanie prawnym podmiot wnioskujący o przedłużenie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego powinien zatem posługiwać się operatem wodnoprawnym zawierającym komplet informacji i danych wskazanych w treści obowiązujących przepisów u.P.w. z 2017 r. Dokument ten powinien zawierać wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 409 tej ustawy, zaś norma zawarta w jej art. 414 ust. 3 umożliwia posługiwanie się tym dokumentem bez jego aktualizowania, o ile zawarte w nim informacje nie uległy zmianie. Chodzi tu przede wszystkim o zakres i sposób realizacji wnioskowanych uprawnień, ale również o uwarunkowania zewnętrzne znajdujące odzwierciedlenie m.in. w treści aktów określających warunki korzystania z wód regionu wodnego, czy też zatwierdzających plany gospodarowania wodami. Dokumenty te podlegają aktualizacji, np. plany gospodarowania wodami dorzeczy aktualizowane są co najmniej raz na 6 lat, w związku z czym konieczne jest wskazanie, że w zakresie objętym wnioskowanym pozwoleniem wodnoprawnym ich zapisy nie uległy zmianie. Należy mieć na uwadze, że zarówno plany gospodarowania wodami, jak i warunki korzystania z wód regionu wodnego stanowią obszerne dokumenty, których aktualizacja niekoniecznie musi skutkować zmianą danych zawartych w sporządzonym na podstawie uprzedniej wersji dokumentu operacie wodnoprawnym. Oświadczenie, o którym mowa w art. 414 ust. 3 u.P.w. z 2017 r. znajduje zastosowanie właśnie w takiej sytuacji. Jest ono natomiast niewystarczające w przypadku, gdy operat sporządzony na podstawie przepisów uprzednio obowiązującej u.P.w. jest niekompletny w świetle przepisów obecnie obowiązujących, nawet jeśli zawarte w nim treści dotyczące prowadzonych przez zakład działań są nadal prawdziwe. W takiej sytuacji konieczne jest sporządzenie nowego operatu wodnoprawnego, zawierającego dane umożliwiające weryfikację wniosku w kontekście treści dokumentów oraz wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 u.P.w. z 2017 r. i złożenie wniosku o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Analogiczne postępowanie jest wymagane w przypadku, gdy dane zawarte w operacie stracą aktualność, nawet jeśli dokument ten spełnia wymagania określone w art. 409 u.P.w. z 2017 r. Operat wodnoprawny przedstawiony przez wnioskodawcę opracowany został w 2009 r. i nie spełnia wszystkich wymagań wyznaczonych obecnie przepisem art. 409 u.P.w. Brak jest w nim ustaleń, o których mowa w art. 396 u.P.w., zatem nie można na jego podstawie ocenić, czy udzielone pozwolenie nie będzie naruszać wytycznych zawartych w ust. 1 pkt 1-8 tego artykułu.

Na powyższą decyzję Dyrektora RZGW w Rzeszowie PGW WP z 9 grudnia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyło Województwo Podkarpackie - PZDW w Rzeszowie, wnioskując o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy:

a) art. 8 w zw. z art. 10 K.p.a. w zw. z art. 414 pkt 4 u.P.w. poprzez zaniechanie wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji uznania przez organ, że przedłożony operat jest niekompletny, co spowodowało brak czynnego udziału strony w postępowaniu, uniemożliwiając uzupełnienie ewentualnych braków i wyjaśnienia wątpliwości co do braku aktualności informacji zawartych w operacie,

b) art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez:

- brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, w szczególności przyjęcie za nieaktualne informacje zawarte w operacie wodnoprawnym oraz brak wyjaśnienia przez organ sposobu zakwalifikowania korzystania z wód jako szczególnego korzystania z wód czy usług wodnych;

- niewykazanie, że wody opadowe i roztopowe odprowadzone do wód powierzchniowych i do ziemi ze zlewni opisane w pozwoleniu wodnoprawnym będą wywierać niekorzystny wpływ na ustalenia jednolitej części wód powierzchniowych (JCWP) i jednolitych części wód podziemnych (JCWPd) przedstawione w planie zagospodarowania wodami na obszarze dorzecza i innych dokumentów z zakresu ochrony środowiska, co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że opisany w pozwoleniu sposób korzystania z wód narusza wymagania ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych;

- przyjęcie, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym z 2009 r. nie są aktualne, w sytuacji kiedy organ I instancji nie ustalił jakichkolwiek okoliczności świadczących o braku ich aktualności lub nieprawidłowości w zakresie korzystania z urządzeń wodnych, czego konsekwencją było utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji,

c) art. 138 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak uchylenia decyzji organu I instancji w sytuacji braku podstaw do odmowy przedłużenia pozwolenia wodnoprawnego,

d) art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i bezkrytyczne przyjęcie ustaleń organu I instancji, bez zbadania prawidłowości merytorycznej decyzji,

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy:

a) art. 414 ust. 2-4 u.P.w. poprzez uznanie, że z uwagi na istotną zmianę przepisów dotyczących treści operatu wodnoprawnego, operat wodnoprawny sporządzony pod rządami u.P.w. z 2001 r. nie może być podstawą ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego,

b) art. 414 ust. 3 u.P.w. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie złożonego oświadczenia o zachowaniu aktualności informacji zawartych w przedstawionym operacie wodnoprawnym, mimo braku obowiązku spełnienia przez ten operat wymagań z art. 409 u.P.w.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w świetle art. 414 ust. 3 u.P.w. z 2017 r. warunkiem przedłużenia pozwolenia wodnoprawnego jest złożenie wniosku wraz z operatem, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne oraz oświadczenie, że informacje w nim zawarte są aktualne, które należy odnieść do stanu faktycznego inwestycji, tzn. zrealizowania jej zgodnie z pozwoleniem lub zmiany warunków gospodarowania wodami. W sposobie odprowadzania wód nie doszło do zmiany, zaś organ nie ustalił i nie wykazał, aby jakiekolwiek okoliczności dotyczące urządzeń wodnych objętych wskazanym pozwoleniem wodnoprawnym uległy zmianie lub były nieprawidłowe oraz by operat naruszał ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-6 u.P.w.

z 2017 r. Dopiero takie ustalenie stanowiłoby podstawę do odmowy przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia ze względu na nieaktualność informacji zawartych w poprzednim operacie, bowiem czym innym jest zmiana warunków świadczenia usługi wodnoprawnej takich jak zmiana ilości albo jakości odprowadzanych wód, zmiana sposobu korzystania z instalacji do odprowadzania wód itp. od zmiany przepisów prawa określających warunki, jakie powinien spełniać operat wodnoprawny.

Organ nie wykazał, że opisane w pozwoleniu wodnoprawnym wody opadowe i roztopowe odprowadzone do wód powierzchniowych i do ziemi ze zlewni będą wywierać niekorzystny wpływ na ustalenia jednolitej części wód powierzchniowych i jednolitej części wód podziemnych przedstawione w planie zagospodarowania wodami na obszarze dorzecza i innych dokumentach z zakresu ochrony środowiska, co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że opisany w pozwoleniu sposób korzystania z wód narusza wymagania ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uchylając decyzje organów obu instancji wskazał, że zasadą wynikającą z art. 414 ust. 1 pkt 1 u.P.w. jest, że pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Stosownie jednak do ust. 2 tego artykułu, pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3 tj. na: 1) usługi wodne, 2) szczególne korzystanie z wód,

3) długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej/ nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Zgodnie zaś

z ust. 3, do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność, bez zaznaczenia dla sprawy pozostaje, że w aktualnym stanie prawnym odprowadzanie wód opadowych i roztopowych mieści się w pojęciu usług wodnych, a w czasie obowiązywania u.P.w. z 2001 r. - pod rządami której wydano pozwolenie wodnoprawne objęte wnioskiem o przedłużenie - kwalifikowane było jako szczególne korzystanie z wód, skoro obydwie regulacje wymagają dla odprowadzania tych wód pozwolenia wodnoprawnego. Jeżeli wniosek o którym mowa w ust. 2 jest niekompletny, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych wzywa do jego uzupełnienia w terminie 14 dni (ust. 4); w przypadku braku uzupełnienia o którym mowa w ust. 4 w wyznaczonym terminie, wniosek o którym mowa w ust. 2 pozostawia się bez rozpatrzenia (ust. 5).

Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości co do tego, że stronie skarżącej na mocy decyzji Starosty R. z [...] grudnia 2009 r. nr [...] udzielone zostało pozwolenie wodnoprawne w zakresie odprowadzenia do rowu przydrożnego w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] P. – D. – B. – D. na odcinku B. – U. w km 37+984 - 53+593 oraz B. – D. w km 61+290 - 62+675 wód opadowych i roztopowych pochodzących z odwodnienia tego odcinka drogi. W sprawie nie jest także kwestionowane, że wnioskiem z [...] września 2019 r. strona skarżąca na podstawie

art. 414 ust. 2 i 3 u.P.w. z 20 lipca 2017 r. wystąpiła o ustalenie kolejnego 20-letniego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego w zakresie odprowadzania wód opadowo – roztopowych w opisanej wyżej lokalizacji, do którego dołączony został operat wodnoprawny z października 2009 r. (w oparciu o który [...] grudnia 2009 r. została wydana decyzja Starosty) oraz oświadczenie z [...] września 2019 r., iż informacje zawarte w jego treści zachowały aktualność zgodnie z art. 414 ust. 3 powołanej ustawy. W kontekście powyższego, w ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy administracji zasadnie uznały o spełnieniu przez wnioskodawcę wynikających z art. 414 ust. 3 u.P.w. warunków formalnych do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego. W myśl art. 414 ust. 6 u.P.w., w razie stwierdzenia, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym, o którym mowa w ust. 3 nie są aktualne lub zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, w drodze decyzji, odmawia przedłużenia okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1. Stosownie natomiast do ust. 7 tego artykułu, w razie stwierdzenia, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym, o którym mowa w ust. 3 są aktualne lub nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych ustala, w drodze decyzji, kolejny okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, nie dłuższy niż 20 lat (...). Zdaniem Sądu istota sprawy sprowadza się do oceny stanowiska, czy na podstawie przytoczonych regulacji art. 414 u.P.w. możliwe jest – jak twierdzą orzekające w sprawie organy - przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego wyłącznie w sytuacji, gdy operat w oparciu o który zostało ono wydane - sporządzony na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej u.P.w. z 2001 r. – jest nadal aktualny co do zawartych w nim informacji, a przy tym spełnia wymogi (jest kompletny) w świetle obecnie obowiązującej u.P.w. W ocenie Sądu stanowisko to nie zasługuje na aprobatę. Mimo bowiem, że w przepisach u.P.w. z 2017 r. brak jest przepisów regulujących wprost taką sytuację, Sąd zauważył, że wg jej art. 545 ust. 7, pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej u.P.w. z 2001 r. zachowały moc. Ustawodawca nie nałożył przy tym na podmioty legitymujące się takimi pozwoleniami obowiązku dostosowania ich do aktualnego stanu prawnego. Zestawienie art. 545 ust. 7 z art. 414 ust. 2 u.P.w. z 2017 r. - przy uwzględnieniu faktu, że pozwolenia wodnoprawne w poprzednim reżimie prawnym wydawane były nawet na okresy 20-letnie – prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było zastosowanie trybu przedłużenia obowiązywania pozwoleń na kolejne okresy także w stosunku do pozwoleń wydanych na podstawie u.P.w. z 2001 r. W tym względzie Sąd orzekający podzielił pogląd, że w świetle przedstawionych uregulowań czym innym jest zmiana warunków świadczenia usługi wodnoprawnej (takich jak zmiana ilości albo jakości odprowadzanych wód, zmiana sposobu korzystania z instalacji do odprowadzania wód itp.), a czym innym zmiana przepisów prawa określających warunki, jakie powinien spełniać operat wodnoprawny. Skoro zatem treść oświadczenia o aktualności danych zawartych w operacie wodnoprawnym odnosi się wyłącznie do okoliczności związanych ze sposobem korzystania z wód przez beneficjenta pozwolenia, nie do zaakceptowania zdaniem Sądu jest stanowisko organów, że oświadczenie wnioskodawcy jest niewystarczające tylko z tego powodu, że operat wodnoprawny sporządzony był na podstawie poprzednio obowiązującej u.P.w. i jest niekompletny w świetle przepisów obecnie obowiązujących, "nawet jeżeli zawarte w nim treści (...) są nadal prawdziwe". Tego rodzaju stwierdzenia nie znajdują żadnego oparcia w przepisach obecnie obowiązującej ustawy, gdyż z żadnego z nich nie wynika, że strona składając wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego w trybie art. 414 ust. 2 u.P.w. musiała wykazać okoliczności, których operat sporządzony pod rządami ustawy u.P.w. z 2001 r. nie obejmował, a które są wymagane wg przepisów aktualnie obowiązujących. Także w treści przytoczonego wyżej art. 414 ust. 6 u.P.w. z 2017 r. mowa jest o nieaktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym oraz o zaistnieniu okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1 jako podstawach do odmowy przedłużenia przez organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych okresu obowiązywania operatu, nie zaś o jego niedostosowanej do wymogów wynikających z nowych przepisów formie. Gdyby wolą ustawodawcy było dostosowanie pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie uchylonej u.P.w. z 2001 r. (zarówno tych, których okres ważności jeszcze nie upłynął, jak i tych, co do których istnieje możliwość ubiegania się o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania) do wymogów wynikających z przepisów u.P.w. z 2017 r., dałby temu wyraz w stosownym przepisie. Brak takiego przepisu wskazuje, że zamiarem ustawodawcy nie było wyłączenie możliwości przedłużania w trybie art. 414 u.P.w. z 2017 r. okresu obowiązywania dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych. Czyni to stanowisko organów co do odmowy ustalenia dla wnioskodawcy kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia prawnego co najmniej przedwczesnym i wskazuje na konieczność przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie, czy sposób korzystania z wód przez wnioskodawcę nie zostanie zmieniony.

Następnie Sąd I instancji przypomniał, że z mocy art. 14 ust. 2 u.P.w. z 2017 r., do postępowania przed organami właściwymi w sprawach gospodarowania wodami (w tym m.in. organami orzekającymi w niniejszej sprawie) stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji wywiązania się przez podmiot ubiegający się o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z wynikającego z art. 414 ust. 2 i 3 obowiązku złożenia w odpowiednim terminie stosownego wniosku wraz z wymaganymi załącznikami (operatem na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne oraz oświadczeniem o aktualności zawartych w nim informacji), to na organach administracji ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego) mającego na celu ustalenie, czy w danej sprawie zachodzą przesłanki do odmowy przedłużenia okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia bądź ustalenia kolejnego okresu jego obowiązywania (art. 414 ust. 6 i 7). Art. 414 ust. 6 w sposób wyraźny określa sytuacje, w których organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych odmawia przedłużenia okresu obowiązywania wydanego pozwolenia wodnoprawnego, tj. gdy informacje zawarte w operacie wodnoprawnym o którym mowa w ust. 3 nie są aktualne lub zachodzą okoliczności o których mowa w art. 399 ust. 1 (projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8). W kontekście powyższego Sąd Wojewódzki stwierdził, że przesłanki odmowy przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego nie można upatrywać w niekompletności operatu wodnoprawnego, tj. niedostosowanej do wymogów wynikających z nowych przepisów jego formie związanej z rozszerzonymi wymaganiami co do jego treści (art. 409) względem przewidzianych dla tego dokumentu w art. 132 u.P.w. z 2001 r.; w okolicznościach sprawy dotyczy to zwłaszcza wywodzonego przez organy braku możliwości oceny na podstawie informacji zawartych w operacie oraz oświadczenia wnioskodawcy, czy planowany sposób korzystania z wód nie narusza ustaleń dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 oraz spełnia wymogi, o których mowa w ust. 1 pkt 8 tego artykułu, co wg organów związane jest to z tym, że dokumenty te podlegają aktualizacji co jakiś czas (np. plany gospodarowania wodami dorzeczy co najmniej raz na 6 lat), w związku z czym konieczne jest wykazanie, że w zakresie objętym wnioskowanym pozwoleniem wodnoprawnym ich zapisy nie uległy zmianie. Stosownie zatem do art. 414 ust. 6 u.P.w. z 2017 r., zbadanie aktualności informacji zawartych w przedłożonym przez stronę wnioskującą operacie wodnoprawnym oraz dokonanie niezbędnych ustaleń co do spełnienia wskazanych w tym przepisie okoliczności obciąża prowadzący postępowanie organ i powinno nastąpić w toku postępowania administracyjnego. Organ ten, jako wyspecjalizowany z zakresu prawa wodnego, powinien więc ustalić treść dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, a następnie zbadać w oparciu o istniejący już operat wodnoprawny, czy w sprzeczności z nimi nie pozostaje sposób korzystania z wód, co do którego został złożony wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego. Brak jest przy tym przepisu, który pozwalałby przerzucić ten obowiązek na stronę ubiegającą się o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, a tym bardziej żądać od niej informacji (danych), które wprawdzie powinien zawierać operat wodnoprawny sporządzany na podstawie przepisów u.P.w. z 2017 r., a które jednak nie były przewidziane dla tego dokumentu przez ustawę ją poprzedzającą z 2001 r. Co istotne, organy nie są związane oświadczeniem wnioskodawcy, iż dane zawarte w przedłożonym wraz z wnioskiem operacie nie uległy zmianie. W tym kontekście należy chociażby zwrócić uwagę na treść ust. 4 tego artykułu, który w przypadku niekompletności wniosku o którym mowa w ust. 2, pozwala organowi właściwemu w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wezwanie wnioskodawcy do jego uzupełnienia w terminie 14 dni. Zdaniem Sądu brak jest przeszkód, aby na podstawie tego przepisu nie można było wezwać wnioskodawcy do przedłożenia dodatkowych (pomocniczych) informacji umożliwiających organom należącą do ich kompetencji (w zakresie wynikającym z art. 414 ust. 6) weryfikację informacji zawartych w operacie, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne pod kątem ich aktualności oraz zgodności z wymogami wynikającymi z art. 399 ust. 1 u.P.w. z 2017 r. Niedostosowanie formy tego dokumentu (operatu) do obecnych wymogów przewidzianych przepisami u.P.w. z 2017 r. nie jest jednak tożsame z nieaktualnością zawartych w nim informacji i/lub stwierdzeniem, że kontynuacja dotychczasowego sposobu korzystania z wód będzie naruszała ustalenia dokumentów o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 oraz wymagania, o których mowa w ust. 1 pkt 8 tego artykułu, a tylko te przesłanki zostały przewidziane w art. 414 ust. 6 jako podstawa do odmowy przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Dopiero zatem gdy postępowanie wyjaśniające doprowadziłoby do ustalenia zmian w sposobie odprowadzania wód (wskazując na nieaktualność danych zawartych w operacie wodnoprawnym) bądź potwierdziłoby naruszenie wymogów o jakich mowa w art. 396 ust. 1, organy uprawnione byłyby do odmowy przedłużenia okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia. Zaistnienie tych okoliczności nie zostało jednak w sprawie w żaden sposób stwierdzone ani nawet uprawdopodobnione.

Reasumując Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organy administracji - mimo że w ogóle nie poddały weryfikacji informacji zawartych w operacie wodnoprawnym z 2009 r. - błędnie wywiodły zaistnienie przewidzianych przepisem

art. 414 ust. 6 u.P.w. z 2017 r. przesłanek do odmowy przedłużenia okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego, utożsamiając brak aktualności zawartych w tym operacie danych z jego niekompletnością, tj. niedostosowaniem jego zawartości (treści) do wymogów wynikających z aktualnie obowiązujących przepisów. Tym samym w sposób całkowicie nieuzasadniony przerzuciły ciężar prowadzenia postępowania dowodowego na stronę skarżącą, bezpodstawnie wskazując przy tym na konieczność sporządzenia nowego operatu wodnoprawnego (zawierającego dane umożliwiające weryfikację wniosku w kontekście treści dokumentów i wymagań o których mowa w art. 396 ust. 1 u.P.w. z 2017 r.) oraz złożenie wniosku o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego.

W skardze kasacyjnej Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego,

a mianowicie:

- art. 414 ust. 4 oraz 6-7 w zw. z art. 414 ust. 2 i 3 w zw. z art. 399 ust. 1 pkt 1 i

art. 396 ust. 1 pkt 1- 6 i pkt 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 310 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd, że do uwzględniania wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego bądź odmowy uwzględnienia tego wniosku jest możliwe złożenie oprócz wniosku, operatu wodnoprawnego oraz oświadczenia o aktualności operatu wodnoprawnego również dodatkowych informacji niż wskazane w art. 414 ust. 2 i 3 ww. ustawy;

- art. 414 ust. 3 w związku z art. 414 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd, że na mocy przepisu art. 414 ust. 6 tej ustawy przesłankami do wydania decyzji w przedmiocie odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego nie jest stwierdzenie braku informacji w dokumentach, o których mowa w art. 414 ust. 3 tej ustawy umożliwiających dokonanie oceny aktualnych danych zawartych w operacie wodnoprawnym, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenia wodnoprawne w świetle obowiązujących aktualnie wymogów prawnych co do formy i treści operatu wodnoprawnego na podstawie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 310 z późn. zm.);

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. uwzględnienie skargi administracyjnej i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że decyzje administracyjne zostały wydane w oparciu o wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, zebranie pełnego materiału dowodowego, co w konsekwencji wykluczało możliwość zastosowania dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a.,

a tym samym powinno stanowić dla Sądu podstawę do wydania odmiennego rozstrzygnięcia i oddalenia skargi administracyjnej;

- art. 145 § 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 414 ust. 2, 3,4 i 6 ustawy z dnia

20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. niewłaściwe dokonanie oceny decyzji pod względem zgodności z prawem materialnym, skutkujące uznaniem przedwczesności rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego oraz przyjęciem, że powinnością organu było wzywanie strony postępowania administracyjnego do przedłożenia dodatkowych informacji nieprzewidzianych przez ustawodawcę, w konsekwencji czego art. 151 p.p.s.a. nie został przez Sąd zastosowany, pomimo, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi.

Na podstawie art. 185 § 1, art. 188 i art. 203 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w myśl art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne usługi wodne obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, co oznacza, że pod rządami obowiązującej obecnie ustawy przywołany powyżej sposób korzystania z wód nie został zakwalifikowany do szczególnego korzystania z wód, lecz do usług wodnych. Skarżący wskazał, że jak wynika z dokumentacji zgromadzonej przez organ pierwszej instancji wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z zachowaniem 90-cio dniowego terminu przed upływem okresu, na jaki pozwolenie zostało wydane, a więc spełniając warunek formalny do rozpatrzenia wniosku. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji wszczął postępowanie administracyjne, w trakcie którego dokonał m.in. oceny dokumentacji przedłożonej wraz z wnioskiem o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania ww. pozwolenia wodnoprawnego. Organ zauważył, że wydanie stosownego orzeczenia w oparciu o przepisy art. 414 ust. 2-8 ustawy Prawo wodne wymaga udowodnienia m.in., że dołączony do wniosku operat sporządzony pod rządami uprzedniej ustawy spełnia obecne wymogi ustalone dla operatu wodnoprawnego oraz że nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1 ustawy Prawo wodne. W tym drugim przypadku koniecznym jest wykazanie w toku postępowania, że wskazany w przedłużanym pozwoleniu wodnoprawnym sposób korzystania z wód nie narusza ustaleń dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 oraz spełnia wymagania, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8. Z tych względów, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, należało dokonać oceny czy wody opadowe i roztopowe odprowadzane do wód i do ziemi ze zlewni opisanej w pozwoleniu wodnoprawnym będą wywierać niekorzystny wpływ na ustalenia dla JCWP (jednolite części wód powierzchniowych) i JCWPd (jednolite części wód podziemnych) przedstawione w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza i innych dokumentach z zakresu ochrony środowiska, w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, decyzjach o warunkach zabudowy i decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Opisany w pozwoleniu wodnoprawnym sposób korzystania z wód nie może ponadto naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych. Organ stwierdził, że w obecnym stanie prawnym podmiot powinien posługiwać się operatem wodnoprawnym zawierającym komplet informacji i danych wskazanych w treści obowiązujących przepisów ustawy Prawo wodne. Dokument ten powinien zawierać wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 409 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zaś norma zawarta w art. 414 ust. 3 tej ustawy umożliwia posługiwanie się tym dokumentem bez jego aktualizowania, o ile zawarte w nim informacje nie uległy zmianie. Chodzi tu przede wszystkim o zakres i sposób realizacji wnioskowanych uprawnień, ale również o uwarunkowania zewnętrzne znajdujące odzwierciedlenie m.in. w treści aktów określających warunki korzystania z wód regionu wodnego czy też zatwierdzających plany gospodarowania wodami. Dokumenty te podlegają aktualizacji, np. plany gospodarowania wodami dorzeczy aktualizowane są co najmniej raz na 6 lat, w związku z czym konieczne jest wskazanie, że w zakresie objętym wnioskowanym pozwoleniem wodnoprawnym ich zapisy nie uległy zmianie. Zdaniem organu oświadczenie, o którym mowa w art. 414 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne jest niewystarczające w przypadku, gdy operat, sporządzony na podstawie przepisów uprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne, jest niekompletny (nie zawiera wszystkich wymaganych informacji) w świetle przepisów obecnie obowiązujących, nawet jeśli objęte nim treści dotyczące prowadzonych przez zakład działań są nadal prawdziwe. W takiej sytuacji konieczne jest sporządzenie nowego operatu wodnoprawnego, zawierającego dane umożliwiające weryfikację wniosku w kontekście treści dokumentów oraz wymagań, o których mowa w art. 596 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne i złożenie wniosku o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Analogiczne postępowanie jest wymagane w przypadku, gdy dane zawarte w operacie stracą aktualność, nawet jeśli dokument ten spełnia wymagania określone w art. 409 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Powyższe wynika z dyspozycji art. 414 ust. 6 ustawy Prawo wodne.

Dalej organ stwierdził, że pozwolenie wodnoprawne nie może być uzupełnione o dodatkowe informacje, które miałyby moc wiążącą w obrocie prawnym. Jeżeli organ stwierdziłby aktualność pozwolenia wodnoprawnego, powinno ono spełniać wszystkie wymogi wynikające z aktualnie obowiązujących przepisów oraz stanowić podstawę do naliczania opłat za usługi wodne. Jeżeli zastosowanie nowych regulacji faktycznie staje się niemożliwe do pozwoleń wodnoprawnych wydanych na mocy poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r. to jednak nie oznacza, iż należy dokonywać wykładni rozszerzającej tej regulacji. Zaznaczenia również zdaniem organu wymaga, iż Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie wskazał o jakie konkretnie informacje powinien zwrócić się organ do wnioskodawcy oraz na jakiej mocy miałyby one później stanowić wystarczającą podstawę do zastąpienia czy uzupełnienia nieaktualnych postanowień pozwolenia wodnoprawnego czy podstawę do naliczenia opłat za usługi wodne.

Następnie organ podał, iż art. 414 ust. 6 ustawy Prawo wodne stanowi, że w razie stwierdzenia, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym, o którym mowa w ust. 3, nie są aktualne lub zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, w drodze decyzji, odmawia przedłużenia okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1. Wobec tego organ zobowiązany jest do wydania decyzji odmownej w dwóch przypadkach. Pierwszy z nich zachodzi, gdy informacje zawarte w operacie nie są aktualne. Przy tym, zdaniem organu, brak informacji wymaganych ustawą powodują nieaktualność operatu wodnoprawnego. Drugą przesłanką do wydania decyzji odmownej, o której mowa w art. 414 ust. 6 ww. ustawy jest m.in. brak aktualnych okoliczności, o jakich stanowi art. 399 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8. W związku z tym powyższy przepis określa granice orzekania organu, a w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wydając rozstrzygnięcie negatywne dla wnioskodawcy ustalił, iż w operacie wodnoprawnym w ogóle nie znajdują się informacje, o jakich mowa w art. 396 ustawy Prawo wodne z 2017 r. Zatem organy obu instancji, opierając się na wykładni językowej ww. przepisu ustaliły, że są podstawy do odmowy przedłużania okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 414 ust. 6 ustawy Prawo wodne.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu rozstrzygnięcia administracyjne wydane zostały w oparciu o prawidłowo zebrany i pełny materiał dowodowy, a przepisy postępowania podczas prowadzonych postępowań administracyjnych nie zostały przez organy naruszone.

Podkarpacki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz Województwa Podkarpackiego – Podkarpackiego Zarządu Dróg Wojewódzkich kosztów postępowania wg norm przepisanych prawem, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Strona podkreśliła, że ustawodawca nie wymaga dostosowania operatu do aktualnie obowiązujących przepisów, więc zastrzeżenia organu co do jego treści, są bezpodstawne. Ponadto, nie uległy zmianie w stosunku do roku 2009 warunki techniczne odprowadzania wód opadowych i roztopowych z drogi, chodników i ciągu pieszo - jezdnego, dlatego operat wodnoprawny z 2009 r. zachował aktualność.

W odpowiedzi na zarzut skargi kasacyjnej, że w związku ze zmianą kwalifikacji w Prawie wodnym odprowadzania opadów atmosferycznych ze szczególnego korzystania z wód na usługi wodne stanowi przesłankę odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego, strona wskazała, że czym innym jest zmiana warunków świadczenia usługi wodnoprawnej takich jak zmiana ilości albo jakości odprowadzanych wód, zmiana sposobu korzystania z instalacji do odprowadzania wód itp., a czym innym jest zmiana przepisów prawa określających warunki, jakie powinien spełniać operat wodnoprawny. Zarówno rodzaj odprowadzanych wód, ich ilość, jak i sposób odprowadzania czy przywołane w operacie parametry techniczne nie uległy zmianie. Obecnie odprowadzanie wód opadowych roztopowych jako usługa wodna wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Zmianie uległo natomiast "nazewnictwo" sposobów korzystania z wód. Nie jest to jednak okoliczność usprawiedliwiająca uznanie przez organ, że operat, na podstawie którego wydano pozwolenie wodnoprawne w 2009 r. pozostawał w sprzeczności ze zmianami wynikającymi z ustawy Prawo wodne z 2017 r. co do jego treści określających korzystanie z wód, przy pomocy dotychczasowych urządzeń. Zatem nie ma podstaw do uznania, że operat ten jest nieaktualny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzą enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Starosta R. udzielił Podkarpackiemu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie pozwolenia wodnoprawnego dla inwestycji drogowej pn.: "Budowa chodników i zatok w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] P. – D. – B. – D., na odcinku B. – U. w km 37+984 – 53+593 oraz B. – D. w km 61+290 – 62+675", a w szczególności na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania wód opadowo-roztopowych do ziemi. W decyzji tej zaznaczono, że pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone na okres do dnia [...] grudnia 2019 r. Materialnoprawną podstawą tego pozwolenia były przepisy uchylonej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (powoływanej dalej jako: Prawo wodne z 2001 r.).

Jak słusznie podkreślił skarżący kasacyjnie organ, obecnie odprowadzanie wód opadowo – roztopowych jest klasyfikowane jako usługa wodna (art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm., dalej jako u.p.w.), podczas gdy na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów stanowiło ono szczególne korzystanie z wód. W istocie więc – również na gruncie nowych przepisów – odprowadzanie wód wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, co wynika wprost z art. 389 pkt 1 u.p.w. W myśl art. 414 ust. 1 pkt 1 u.p.w. pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Zgodnie natomiast z art. 414 ust. 2 u.p.w. pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Wedle art. 414 ust. 4 u.p.w. do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność. W przedmiotowej sprawie pismem z dnia [...] września 2019 r. Podkarpacki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie zwrócił się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w P. o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania wskazanego wyżej pozwolenia wodnoprawnego z [...] grudnia 2009 r. Do wniosku tego dołączony został operat wodnoprawny wraz z analizą graficzną, sporządzony w październiku 2009 r. i przedstawiony organowi uprzednio wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, a także oświadczenie strony o aktualności danych zawartych w tym operacie wodnoprawnym. Zatem uznać należy, że wnioskodawca spełnił wszystkie wymogi formalne określone w w/w przepisach, a okoliczność ta nie została w sprawie zakwestionowana. Istota sporu sprowadza się natomiast do tego, czy - tak jak podnosi strona skarżąca kasacyjnie - wydanie stosownego orzeczenia w oparciu o przepisy art. 414 ust. 2-8 u.p.w. (dotyczące przedłużania okresu ważności pozwoleń wodnoprawnych) wymaga udowodnienia m.in. że dołączony do wniosku operat sporządzony pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy spełnia obecnie wymogi ustalone dla operatu wodnoprawnego. Innymi słowy, czy w obecnym stanie prawnym podmiot powinien posługiwać się operatem wodnoprawnym zawierającym komplet informacji i danych wskazanych w treści obecnie obowiązujących przepisów Prawa wodnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, operat dołączony do wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego powinien zawierać wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 409 u.p.w. Zdaniem NSA ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Z żadnego z przepisów mających zastosowanie w sprawie o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 414 ust. 2 u.p.w., nie wynika, że to strona składająca wniosek musi wykazać okoliczności, których poprzedni operat nie obejmował, a które są wymagane w odniesieniu do tego opracowania według przepisów aktualnie obowiązującej ustawy. Ustawodawca wymaga jedynie, aby składając wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego wnioskodawca złożył jednocześnie oświadczenie, że zawarte w operacie informacje zachowały aktualność (art. 414 ust. 3 u.p.w.). Treść tego oświadczenia dotyczy natomiast wyłącznie okoliczności związanych ze sposobem korzystania z wód przez beneficjenta pozwolenia. Tak więc ustawa wymaga, aby wnioskodawca złożył w odpowiednim terminie kompletny wniosek spełniający wszelkie wymogi formalne, a rolą organu jest zbadanie, czy informacje zawarte w przedłożonym operacie wodnoprawnym są aktualne i czy nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1 u.p.w. Obowiązek ten wynika wprost z treści art. 414 ust. 6 u.p.w., zgodnie z którym w razie stwierdzenia, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym, o którym mowa w ust. 3, nie są aktualne lub zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, w drodze decyzji, odmawia przedłużenia okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1. Wykładnia tego przepisu pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że jest w nim mowa o nieaktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym, a nie o jego formie, niedostosowanej do wymogów wynikających z przepisów nowego Prawa wodnego.

Sąd orzekający zgadza się z poglądem wyrażonym w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, że czym innym jest zmiana warunków świadczenia usług wodnoprawnych, takich jak zmiana ilości albo jakości odprowadzanych wód, zmiana sposobu korzystania z instalacji do odprowadzania wód, itp., a czym innym zmiana przepisów prawa określających warunki, jakie aktualnie powinien spełniać operat wodnoprawny. Rzeczywiście, jak to ujął Sąd I instancji, gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy było dostosowanie wcześniej wydawanych pozwoleń wodnoprawnych (zarówno tych, których okres ważności jeszcze nie upłynął, jak i tych, które podlegają przedłużeniu) do wymogów wynikających z obecnie obowiązującej u.p.w., to dałby temu wyraz w stosownym przepisie. Brak takiego przepisu zobowiązuje natomiast organy do przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie, czy sposób korzystania z wód przez wnioskodawcę nie został zmieniony. W niniejszej sprawie rację ma Sąd I instancji twierdząc, że organy podejmując decyzje o odmowie przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego nie ustaliły żadnych okoliczności świadczących o nieaktualności operatu lub nieprawidłowości w zakresie korzystania z urządzeń wodnych, nie stwierdziły jednoznacznie braku aktualności jakichkolwiek informacji. Tymczasem przedłużenie dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy warunki korzystania z wód nie uległy zmianie od momentu wydania poprzedniego pozwolenia. Tę okoliczność powinny ponad wszelką wątpliwość ustalić organy orzekające w sprawie, które nie są związane oświadczeniem wnioskodawcy, są natomiast zobowiązane do przeprowadzenia wnikliwego postępowania administracyjnego, zgodnie z ogólnymi regułami określonymi przez Kodeks postępowania administracyjnego. To na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia pełnego postępowania, które da odpowiedź na to, czy pozwolenie może zostać przedłużone. Gdyby postępowanie wyjaśniające doprowadziło do ustalenia konkretnych zmian w sposobie odprowadzania wód, to wówczas organ miałby podstawy do wydania decyzji o odmowie przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia ze względu na nieaktualność informacji zawartych w poprzednim operacie. Nie jest możliwie podjęcie takiego rozstrzygnięcia bez uprzedniego poczynienia dogłębnych ustaleń, a takich niewątpliwie w sprawie zabrakło, co przesądza o naruszeniu przez organy orzekające w sprawie art. 414 ust. 6 u.p.w., wobec błędnego utożsamienia braku zachowania wymogów operatu wodnoprawnego wynikających z przepisów nowej ustawy z nieaktualnością informacji zawartych w tym operacie.

Z tych wszystkich względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 414 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 6 u.p.w. należało uznać za niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 414 ust. 4 u.p.w., Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie, że przepis ten nie może być podstawą do żądania dodatkowych informacji, niż wskazane w art. 414 ust. 2 i 3 u.p.w. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem, jeżeli wniosek, o którym mowa w ust. 2, jest niekompletny, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych wzywa do jego uzupełnienia w terminie 14 dni. Zdaniem NSA bezsporne jest, że przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego obarczony jest brakami formalnymi. Wyłącznie zatem wtedy organ orzekający ma możliwość wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia dostrzeżonych braków w terminie 14 dni, a nie – jak wskazał WSA w Rzeszowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – do przedłożenia dodatkowych informacji umożliwiających weryfikację zgodności sporządzonego uprzednio operatu wodnoprawnego z planami i programami wyszczególnionymi w art. 396 ust. 1 u.p.w. Choć omawiany zarzut zasługuje na uwzględnienie, to jednak nie ma on istotnego wpływu na załatwienie sprawy. Nie ma bowiem wątpliwości co do tego, że organy administracji nie wywiązały się z nałożonego nań przez ustawodawcę obowiązku i nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego, którego wynik pozwalałby negatywnie rozpoznać wniosek Podkarpackiego Zarządu Drów Wojewódzkich w Rzeszowie o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania również należało ocenić jako niezasadne.

Mając na uwadze dotychczasowe rozważania należało więc stwierdzić, że wniesiona skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, mimo jego częściowo błędnego uzasadnienia, albowiem stawiane w niej zarzuty w większości nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (punkt I wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego (punkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 200 p.p.s.a. Wysokość wynagrodzenie pełnomocnika strony Podkarpackiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie ustalono na podstawie § 14 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – 240 zł (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).