Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3129/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant: asystent specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 436/23 w sprawie ze skargi J.K. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego W.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 grudnia 2022 r. nr 992700/620/329/2021-SWO w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz J.K. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego W.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 maja 2023 r. (sygn. akt II SA/Wa 436/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego W.K., na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 30 grudnia 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023 r., poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.), 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa ZUS z 6 maja 2022 r., 2. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podano, że decyzją z 6 maja 2022 r. Prezes ZUS, działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 504, dalej jako: u.o.e.i.r.), odmówił skarżącemu przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłej matce B.K. Organ stwierdził, że z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że udokumentowano jedynie 1 rok, 7 miesięcy i 22 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych zmarłej matki skarżącego, która stała się całkowicie niezdolna do pracy w wieku 39 lat, a w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy matki dziecka - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano tylko 1 miesiąc i 28 dni okresów składkowych. Organ wskazał także, że w latach 1997-1998, 2008-2012, a także 2012-2018 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez matkę dziecka zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, a nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, albowiem w wymienionych przerwach wobec matki dziecka nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS, zaskarżoną decyzją z 30 grudnia 2022 r., utrzymał w mocy własną decyzję z 6 maja 2022 r. Organ podał, że matka skarżącego, która całkowicie niezdolna do pracy stała się w wieku 34 lat, miała udokumentowany 1 rok, 7 miesięcy i 24 dni okresów składkowych i nieskładkowych, a w 10-leciu przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym miała udokumentowane 2 miesiące i 18 dni tych okresów. Organ podniósł, że 13 grudnia 2022 r. lekarz orzecznik ZUS wydał orzeczenie, z którego wynika, że całkowita niezdolność do pracy matki dziecka, uniemożliwiająca jej podjęcie zatrudnienia powstała dopiero 23 października 2012 r. Organ stwierdził, że samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy, a przy ustaleniu początków niezdolności do pracy nie można opierać się na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane. Organ zauważył przy tym, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlega również sytuacja materialna, ale nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku, a w związku tym podnoszone przez skarżącego trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia dla przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, kwestionując ustalenia poczynione przez organ.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę WSA wskazał, że organ nie przeprowadził w sposób wszechstronny i zarazem pełny wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwagi na niezebranie w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych materiałów dowodowych, niezbędnych dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy, a także przeprowadził dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało błędnym uznaniem, że w przypadku strony skarżącej nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające przyznanie małoletniemu renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłej matce. Podniesiono także, że organ rentowy w sposób nienależyty uzasadnił zaskarżoną decyzję, w sposób lakoniczny odnosząc się do istotnych argumentów podniesionych przez stronę skarżącą w toku postępowania, w tym w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji nie wyjaśnił dostatecznie jasno, z powołaniem się na konkretny materiał dowodowy, dlaczego strona skarżąca nie spełnia przesłanek, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r. Wskazano, że przepis art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r. nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, ale ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy. WSA uznał zatem za zasadny zarzut, że organ nie uwzględnił podnoszonego przez skarżącego faktu, że matka małoletniego skarżącego chorowała psychicznie na chorobę afektywną dwubiegunową, a choroba ta charakteryzuje się występowaniem częstych nawrotów objawów chorobowych, które mogą uniemożliwiać osobie chorej normalne funkcjonowanie zarówno w aspekcie życia rodzinnego, społecznego, jak również zawodowego. Podniesiono, że skarżący podnosił w toku postępowania, że z uwagi na objawy choroby, samowolne odstawianie zaleconych leków, a także częste pogarszanie się stanu matki skarżącego w sposób uniemożliwiający jej codzienne funkcjonowanie, nie była ona w stanie kierować swoim postępowaniem, a w szczególności przedsięwziąć czynności mających na celu podjęcie, utrzymanie oraz kontynuowanie zatrudnienia, ani też nie była w stanie samodzielnie dopełnić formalności mających na celu uznanie jej za niezdolną do pracy. Wskazano także, że strona skarżąca podnosiła w toku postępowania inne okoliczności, które mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie to, że przez wiele lat matka dziecka w nadmiernych ilościach spożywała alkohol, lecząc się w Poradni [...] w [...]. Podniesiono ponadto, że skarżący wskazywał w toku postępowania, że jego matka posiadała jeszcze troje dzieci z poprzedniego małżeństwa, które pozostawały pod jej opieką do czasu umieszczenia ich w rodzinnej pieczy zastępczej z uwagi na ograniczoną władzę rodzicielską ich matki na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...]. W ocenie WSA nie sposób zatem uznać za niemające jakiegokolwiek istotnego znaczenia dla sprawy to, że matka małoletniego skarżącego, jako osoba dotknięta chorobą psychiczną, a także chorobą alkoholową, będąc matką kilkorga dzieci, pozostawała poza kręgiem zainteresowania pracodawców, co w jej przypadku mogło stanowić realną, trudną do przezwyciężenia przeszkodę w podjęciu zatrudnienia. W związku z tym WSA uznał, że organ nie zastosował się do fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, z uwagi na niedostateczne i niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz dowolną - a nie swobodną - ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co skutkowało w konsekwencji błędnym, a co najmniej przedwczesnym uznaniem, że nie zostały spełnione warunki umożliwiające przyznanie małoletniemu renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłej matce.

Prezes ZUS wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

- prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r. poprzez przyjęcie, że pomimo, że w okresach od 5 lipca 1997 r. do 16 sierpnia 1998 r. oraz od 21 lipca 2008 r. do 26 stycznia 2012 r. matka małoletniego skarżącego nie była całkowicie niezdolna do pracy, powyższe nie oznacza, że nie istniały przeszkody, które uniemożliwiały jej podjęcie zatrudnienia, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym i najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego data powstania całkowitej niezdolności do pracy, ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku, pozwala bowiem ustalić moment, z którym osoba ubezpieczona nie miała obiektywnej możliwości podjęcia zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego;

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy z którego miałoby wynikać, że przed dniem 23 października 2012 r. tj. przed orzeczeniem u matki małoletniego skarżącego całkowitej niezdolności do pracy istniały szczególne okoliczności, z powodu których nie spełniła ona warunków ustawowych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym i z najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego data powstania całkowitej niezdolności do pracy, ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku, pozwala bowiem ustalić moment z którym ubezpieczony nie miał obiektywnej możliwości podjęcia zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego, natomiast postępowanie również w tym zakresie zostało przez organ prawidłowo przeprowadzone poprzez wszechstronne zebranie materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie wszystkich istotnych kwestii.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że decyzje w zakresie świadczeń w drodze wyjątku są decyzjami uznaniowymi. Jednak ich wydawanie podlega kontroli sądów administracyjnych i dlatego stosowane przy ich wydawaniu kryteria muszą być maksymalnie obiektywne i wymierne. Wskazano, że rozważanie przez organ ponownie kwestii stricte medycznych, pomimo istnienia prawomocnego orzeczenia lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS w zakresie m.in. daty powstania całkowitej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne, gdyż wkracza w kompetencje lekarzy oraz wymaga specjalistycznej wiedzy medycznej w zakresie orzecznictwa dotyczącego niezdolności do pracy, którym dysponują wyłącznie lekarze orzecznicy ZUS lub biegli lekarze sądowi. Wyjaśniono, że po dokonaniu dodatkowych ustaleń sprawa została ponownie rozpatrzona przez lekarza orzecznika ZUS, który 13 grudnia 2022 r. wydał orzeczenie stwierdzające, że całkowita niezdolność do pracy matki skarżącego powstała od 23 października 2012 r. Zdaniem organu, w tych okolicznościach nie można zgodzić się z poglądem WSA, że organ dokonał błędnej interpretacji art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r., jak również że dopuścił się naruszenia przepisów k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, a ich ocena wymaga łącznego omówienia.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r. przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: wystąpienie szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły spełnienie warunków przez osobę ubezpieczoną i pozostałym po nich członkom rodziny, wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty na zasadach ogólnych, brak możliwości podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz brak niezbędnych środków utrzymania. Ustawa o emeryturach i rentach nie precyzuje, jak należy rozumieć pojęcie "szczególnych okoliczności", zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednak, że jako szczególną okoliczność rozumieć należy zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Zdarzenie to musi mieć taki charakter, by uniemożliwiało ubezpieczonemu pracę. Musi mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 1293/17, z 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 159/11, z 23 listopada 20221r. sygn. akt III OSK 5229/21, z 26 października 2021 r. sygn. akt III OSK 4819/21).

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że matka małoletniego skarżącego nie spełniała ustawowych wymogów do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy na zasadach ogólnych, albowiem nie posiadała wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego. Z dokumentacji rentowej wynika bowiem, że stała się ona osobą całkowicie niezdolną do pracy w wieku 34 lat, mając udokumentowane jedynie 1 rok, 7 miesięcy i 24 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych, zaś w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, miała udokumentowane jedynie 2 miesiące i 18 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Jednakże we wniosku skierowanym do organu skarżący podnosił, że jego matka cierpiała na chorobę psychiczną – chorobę afektywną dwubiegunową, a także była uzależniona od alkoholu i podejmowała próby jego leczenia, wskazując przy tym na konkretne okoliczności i dokumenty na potwierdzenie przytaczanych faktów. Natomiast organ, dokonując analizy sytuacji życiowej zmarłej matki małoletniego skarżącego pod względem spełnienia przesłanek z art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r. ograniczył się jedynie do ustalenia daty powstania całkowitej niezdolności do pracy stwierdzając, że orzeczony wobec niej okres całkowitej niezdolności do pracy nie obejmuje wszystkich przerw w zatrudnieniu, które miały miejsce w latach 1997-1998 oraz 2008-2012. Stanowisko organu nie uwzględnia jednak podnoszonych przez skarżącego, wyżej wskazanych okoliczności, słusznie uznanych przez WSA za istotne dla oceny spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Nie można bowiem rozpatrywać sytuacji zmarłej matki małoletniego na rynku pracy z pominięciem jej stanu zdrowia, a mianowicie choroby psychicznej, która potencjalnie stawiała ją w znacznie gorszej sytuacji w porównaniu z innymi osobami poszukującymi zatrudnienia. Nie można zatem przyjąć niejako automatycznie, jak to uczynił organ, że brak orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy w okresach przerw w zatrudnieniu oznaczał, że nie zaistniały żadne przeszkody w podjęciu aktywności zawodowej przez matkę skarżącego, zwłaszcza że nieracjonalność jej zachowań i decyzji przez nią podejmowanych doprowadziły m.in. do umieszczenia dzieci z poprzedniego jej związku w rodzinie zastępczej. Należy przy tym zauważyć, że choroba psychiczna na ogół nie ma charakteru nagłego, a jej objawy często pojawiają się na długo przed stwierdzeniem jednostki chorobowej, wpływając na możliwość funkcjonowania osoby nią dotkniętej w społeczeństwie, w tym na zdolność do podjęcia zatrudnienia. Zatem w ocenie NSA słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że należało rozważyć, w jakim stopniu choroba zmarłej matki skarżącego mogła wpłynąć na jej sytuację na rynku pracy, a mianowicie na możliwość podjęcia i kontynuowania zatrudnienia, a także ewentualnego dopełnienia formalności celem wcześniejszego uzyskania orzeczenia o niezdolności do pracy. Kategoria szczególnych okoliczności znajduje bowiem zastosowanie do zdarzeń, które ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia. Ponadto skarżący powoływał się także na okoliczność uzależnienia zmarłej matki od alkoholu i jej próby walki z nałogiem. Wprawdzie alkoholizm co do zasady nie stanowi okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r., gdyż skutków alkoholizmu (a także innych uzależnień) nie można uznać za okoliczności usprawiedliwiające bezczynność zawodową. Jednakże brak aktywności zawodowej spowodowany chorobą alkoholową może być uznany za usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami, o ile osoba nim dotknięta podejmuje działania zmierzające do przezwyciężenia zaistniałej sytuacji, a w szczególności podejmuje stosowne leczenie. Należy przy tym wykazać, że chodzi tu permanentną walkę z nałogiem, czyli podejmowanie nieprzerwanie prób leczenia, nawet jeśli próby te są nieudane (por. wyrok NSA z 30 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 1703/21). W związku z tym okoliczności dotyczące leczenia nałogu alkoholowego mogą mieć znaczenie dla oceny zaistnienia przesłanek, od których spełnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Okoliczności dotyczące podejmowanych przez zmarłą prób leczenia z nałogu alkoholowego, które były podnoszone przez skarżącego, także wymagały zatem wyjaśnienia i odniesienia się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r. Z wyżej wskazanych względów niezasadnie bowiem organ ograniczył badanie przesłanek określonych w tym przepisie wyłącznie do ustalenia daty uznania matki skarżącego za całkowicie niezdolną do pracy i pominięcie innych okoliczności, które mogły uniemożliwiać podjęcie przez nią zatrudnienia z przyczyn od niej niezależnych.

W tych okolicznościach nieskuteczny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Brak poczynienia ustaleń, a także rozważenia kwestii dotyczących stanu zdrowia zmarłej matki skarżącego oraz możliwości w związku z tym znalezienia przez nią zatrudnienia uzasadnia stwierdzenie naruszenia przez organ powołanych przepisów k.p.a.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a. orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.