Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 70/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2023 r. nr SKO 4511.66.2023 w przedmiocie odmowy sporządzenia oraz przesłania kserokopii dowodów i materiałów z akt sprawy administracyjnej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. F. (dalej:, skarżący) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, SKO) z 22 listopada 2023 r. nr SKO 4511.66.2023 utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Wrocławia (dalej: organ I instancji, Prezydent) z dnia 16 października 2023 r. nr MOPS/ZTPS 6/ZC/000233/2023 w przedmiocie odmowy sporządzenia kserokopii wszystkich zebranych dowodów i materiałów oraz przesłania akt sprawy administracyjnej.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 4 października 2023 r. skarżący zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu (dalej: MOPS) o wydanie "kserokopii wszystkich zebranych dowodów i materiałów w sprawie: wywiadu, protokołu wywiadu, notatek służbowych itp.". Jako pełnomocnika do wglądu, odbioru i przeglądania dokumentacji w sprawie ustanowił matkę – G. F.

Wnioskiem z 5 października 2023 r. ww. pełnomocnik wniósł o "przesłanie kserokopii pism przesłanych przez MOPS we Wrocławiu do MOPS w Świdnicy w latach 2017, 2018, 17 listopada 2020 r., 22 listopada 2021 r., 2023 r.".

Postanowieniem z 16 października 2023 r., wydanym na podstawie art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) - dalej "k.p.a.", Prezydent odmówił sporządzenia kserokopii wszystkich zebranych dowodów i materiałów oraz przesłania akt zgromadzonych w sprawie. W uzasadnieniu – odwołując się wykładni art. 73 k.p.a. popartego orzecznictwem sądów administracyjnych - wskazał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 73 k.p.a., strona nie może w sposób wiążący dla organu domagać się udostępnienia jej akt sprawy poprzez sporządzenie kserokopii znajdujących się w aktach sprawy dokumentów czy poprzez sporządzenie kserokopii całości akt sprawy.

Skarżący wniósł zażalenie na ww. postanowienie, w którym zażądał od MOPS wydania kserokopii wszystkich dowodów, notatek i protokołów w swojej sprawie oraz wniósł o uchylenie postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu zażalenia podał, że w dniu 29 czerwca 2023 r. złożył w MOPS prośbę o pomoc finansową i wobec pisma organu z 6 września 2023 r. otrzymanego w dniu 30 września 2023 r. – zwrócił się o wydanie kserokopii wszystkich materiałów i dowodów w sprawie, ponieważ nie miał możliwości zgłoszenia się do MOPS w wyznaczonym ww. piśmie terminie w organie. Do zażalenia dołączył kopię zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie skierowanego do skarżącego i dotyczącego sprawy z jego wniosku o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego oraz informujące o możliwości zapoznania się aktami sprawy i zgłoszenia wniosków i zastrzeżeń w pierwszą środę po otrzymaniu zawiadomienia w godzinach od 13.00 -15.00.

Zaskarżonym postanowieniem SKO utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu odwołało się regulacji art. 73 k.p.a. wskazując, że prawo dostępu do akt sprawy zagwarantowane jest w dwojaki sposób. Po pierwsze, stronie służy prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Uprawnienie to skierowane jest do strony i to od jej aktywności uzależnione jest skorzystanie z tego prawa. W tym przypadku na organie ciąży obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień tj. przeglądania akt sprawy oraz utrwalania na własny użytek wiadomości zawartych w aktach przez ich notowanie, czy wykonywanie odpisów. Zatem art. 73 k.p.a. nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku sporządzenia i dostarczenia stronie postępowania, na jej żądanie, kopii całości akt administracyjnych danej sprawy. Po drugie, SKO wyjaśniło, że ww. przepis statuuje uprawnienie strony do żądania uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Organ odwoławczy podkreślił, że podstawową formą uzyskiwania kopii lub odpisów z akt sprawy administracyjnej jest ich samodzielne wykonywanie przez stronę postępowania, natomiast wydanie stronie uwierzytelnionych odpisów lub uwierzytelnionych kopii z akt sprawy ma charakter wyjątkowy, a realizacja tego uprawnienia uzależniona jest od legitymowania się przez stronę ważnym interesem.

SKO stwierdziło, że nie ma obowiązku wykonywania (nawet odpłatnie) kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczania ich stronie, gdyż przepis art. 73 § 1 k.p.a. jednoznacznie powierza to stronie. Zdaniem organu odwoławczego, na organie administracyjnym ciąży obowiązek udostępnienia stronie akt sprawy oraz umożliwienia jej sporządzenia kopii lub odpisów, a nie wykonanie ich za stronę. Art. 71 § 1 k.p.a. wskazuje na możliwość sporządzenia kopii z akt, a nie kopii całych akt, o co wniósł skarżący. Przepis ten zobowiązuje organ wyłącznie do umożliwienia stronie realizacji wskazanych w nim uprawnień, ich realizację pozostawiając stronie. Ustawodawca, przyznając stronie prawo do przeglądania akt sprawy, precyzyjnie ustalił, poprzez jakie działania strona może zrealizować to prawo, tj. poprzez prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Z kolei przepis art. 73 § 1 k.p.a. wskazuje na możliwość sporządzenia kopii z akt, a nie kopii całych akt.

W skardze na to postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu wskazał, że organy obu instancji odmówiły pełnomocnikowi skarżącego wglądu do dokumentów argumentując, że nie jest on stroną postępowania. Wskazał, że w dniu 4 października 2023 r. nie miał możliwości zgłoszenia się do przeglądania akt, dlatego ustanowił pełnomocnika, żeby ten załatwił to w imieniu skarżącego. Podał, że jest osobą niepełnosprawną. Niepełnosprawną jest również matka skarżącego – pełnomocnik. Wskutek działania pracowników MOPS skarżący nie mógł wypowiedzieć się w sprawie, ani podjąć obrony. Zarzucił im naruszenie ustawy o ochronie danych osobowych, przekroczenie uprawnień oraz przewlekłe prowadzenie sprawy z jego wniosku.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 19 kwietnia 2024 r. skarżący przedstawił argumentację odnoszącą się do przebiegu postępowania i dokumentów w sprawie o przyznanie zasiłku celowego. Zarzucił brak przesłania ze skargą kompletnych akt tej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami powszechnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a–c), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W wyniku kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie to nie narusza prawa.

Nie jest sporne, że skarżący w dniu 4 października 2023 r. złożył wniosek, zawarty w pełnomocnictwie udzielonym matce, o wydanie kserokopii zebranych dowodów i materiałów w sprawie skarżącego dotyczącej przyznania zasiłku celowego.

Nie jest też kwestionowany zakres upoważnienia matki, tj. wgląd, odbiór i przeglądanie dokumentacji w sprawie.

Spór dotyczy natomiast odmowy wydania kserokopii wszystkich zebranych dowodów i materiałów w sprawie o przyznanie skarżącemu zasiłku celowego.

Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był art. 73 k.p.a., na mocy którego strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów (§ 1). Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. (§ 2).

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że podstawowym środkiem dostępu do akt jest prawo do wglądu w akta sprawy oraz prawo sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów (art. 73 § 1 k.p.a.). Uprawnienie do zaznajomienia się z aktami sprawy oraz samodzielnego utrwalenia zawartych tam treści na własny użytek nie wymaga przy spełnienia przez stronę żadnych warunków, a organ nie może co do zasady ograniczać dostępu do akt. Wskazany przepis reguluje podstawowe prawo strony do zapoznania się z treścią akt dotyczących jej osoby i jest realizacją gwarancji zawartej w art. 51 ust. 3 Konstytucji.

Drugiego rodzaju uprawnieniem wynikającym z art. 73 § 2 k.p.a. jest prawo do żądania wydania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Zasadniczym celem tego przepisu nie jest zatem samodzielne zapoznanie się przez stronę z treścią akt.

Podkreślenia przy tym wymaga, że żaden przepis prawa nie zobowiązuje wprost organu władzy publicznej do sporządzania kopii kserograficznych akt administracyjnych i przesyłania ich stronie.

W związku z rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie obowiązków organu wynikających z art. 73 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 8 października 2018 r. uchwałę o sygn. akt I OPS 1/18 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA), że: "W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy." W ten sposób rozstrzygnięto wątpliwości co do zakresu i sposobu stosowania tego przepisu.

W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że trudności interpretacyjne art. 73 § 1 k.p.a. wynikają z tego, że ustawodawca wymieniając w tym przepisie uprawnienia strony postępowania administracyjnego związane z udostępnieniem akt, pominął możliwość żądania od organu sporządzenia ich kopii (kserokopii). Wskazał, że należy więc rozszerzyć zakres uprawnień strony, tak aby w razie uzasadnionej potrzeby mogła żądać od organu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy.

Wskazał, że rekonstruując wzór zachowania organu administracji w przedmiocie udostępniania akt na podstawie art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. należało wyjść poza jego literalne brzmienie i zgodnie z systemowymi regułami wykładni rozszerzyć zakres uprawnień strony, tak aby w razie uzasadnionej potrzeby mogła żądać od organu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy. Za takim rozwiązaniem przemawia bowiem konieczność zharmonizowania art. 73 k.p.a. z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, uregulowaniami innych procedur, dotyczącymi udostępniania akt, a także konieczność dokonywania interpretacji z uwzględnieniem gwarancji konstytucyjnych. Z tego względu, dokonując wykładni art. 73 § 1 k.p.a. trzeba mieć również na uwadze, że możliwość rzetelnego zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) Interpretacja powinna uwzględniać także wymogi standardów określonych zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.).

Jednocześnie, dokonując takiej wykładni art. 73 k.p.a. NSA stwierdził, że odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko więc w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu dopuszczalne byłoby wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów. Oczywiście, odmowa wydania kopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a.

Takie rozumienie art. 73 § 1 k.p.a. nie oznacza zatem bezwzględnego związania organu żądaniem strony o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę załatwienia wniosku w tym przedmiocie.

Uchwałami NSA sądy administracyjne są związane. Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi – ale nie może orzec w sposób sprzeczny z uchwałą (art. 269 § 1 p.p.s.a.).

Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną uwzględniającą ww. uchwałę (np. wyroki NSA z 28 września 2022 r. sygn. akt II OSK 2721/19, z 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 233/20, CBOSA), że art. 73 k.p.a. nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku sporządzenia i dostarczenia stronie postępowania, na jej żądanie, kopii całości akt administracyjnych danej sprawy. Stanowi bowiem o dostępie do akt, gwarantując uprawnienie wynikające z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Należy zauważyć, że także NSA w powołanej uchwale przyjął, iż dokonując systemowej wykładni art. 73 § 1 i 2 k.p.a. należało rozszerzyć zakres uprawnień strony, tak aby w razie uzasadnionej potrzeby mogła żądać od organu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy, a nie całych akt sprawy, w każdym przypadku. Oczywiście odmowa wydania kopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. Takie rozumienie art. 73 § 1 k.p.a. nie oznacza zatem bezwzględnego związania organu żądaniem strony o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę załatwienia wniosku w tym przedmiocie. W sentencji uchwały zawarto quasi-ogranicznik działania organu polegającego na sporządzeniu przez organ kopii "dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy", sprowadzający się do wskazania granic obowiązku organu - jego "możliwości technicznych i organizacyjnych".

Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że organy prawidłowo odmówiły skserowania i wydania skarżącemu całości akt sprawy. Wskazana uchwała NSA odnosi uprawnienie do wydania kserokopii dokumentów z akt sprawy, a nie całych akt sprawy. Skarżący nie wykazał, jaki ma interes w uzyskaniu od organu kserokopii w istocie całych akt administracyjnych. Dopiero na etapie skargi podał, że jest osobą niepełnosprawną oraz że we wrześniu 2023 r. pracował. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 4 października 2023 r. pełnomocnik skarżącego - matka skarżącego - była w MOPS i złożyła wniosek w imieniu skarżącego, zatem zrealizowała udzielone jej przez skarżącego pełnomocnictwo do wglądu w akta sprawy.

W zażaleniu na postanowienie o odmowie sporządzenia kserokopii akt skarżący co prawda podał, że nie miał możliwości osobistego zgłoszenia się do MOPS w wyznaczonym terminie w celu zapoznania się z materiałem w sprawie prowadzonej z jego wniosku. Dodatkowo podał, że powodem żądania wydania ww. dokumentacji jest rozpowszechnianie o skarżącym nieprawdziwych informacji, przez co zostały naruszone jego dobra osobiste. Brak jest jednak jakiegokolwiek wyjaśnienia przez stronę konieczności uzyskania całości akt administracyjnych w tym ostatnim przypadku. Skarżący nie wykazał też, aby z przyczyn obiektywnych nie mógł skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. i samodzielnie albo za pośrednictwem pełnomocnika wykonać kserokopii z akt swojej sprawy. Sąd dostrzega, że strona od pierwszego podania z dnia 4 października 2023 r. żądała wydania pełnomocnikowi "kserokopii wszystkich zebranych dowodów oraz materiałów w sprawie: wywiadu, protokołu wywiadu, notatek służbowych itp.". Jak Sąd już wskazał, osoba wyznaczona przez skarżącego do wglądu, odbioru i przeglądania akt administracyjnych (matka skarżącego) zjawiła się w siedzibie MOPS. Nie można zatem stwierdzić, że z uwagi na powołaną w uzasadnieniu skargi niepełnosprawność zarówno skarżącego jak i jego matki, nie było możliwości samodzielnego wykonania kserokopii z akt sprawy albo zlecenia tego zadania matce skarżącego – jako pełnomocnikowi.

Oczekiwanie sporządzenia kserokopii całych akt administracyjnych przez organ administracji (i na koszt tego organu) nie ma umocowania w prawie i nie jest równoznaczne z interesem strony, domagającej się sporządzenia i przesłania kserokopii całych akt administracyjnych.

W ocenie Sądu, w tej sprawie występują więc szczególne okoliczności, do których odnosi się ww. uchwała NSA, które uzasadniają odmowę organów obu instancji sporządzenia kserokopii wszystkich dowodów i materiałów w sprawie, co w istocie oznacza skopiowanie przez organ całych akt administracyjnych i wysłanie ich do skarżącego.

Zgodzić się zatem należy z SKO, że w rozpatrywanej sprawie organ nie miał obowiązku, nawet odpłatnie, sporządzenia i dostarczenia stronie, na jej żądanie, kopii całości akt administracyjnych wytworzonych w danej sprawie administracyjnej, o co wnosił skarżący.

Sąd wskazuje także, że odmowa wydania uwierzytelnionych odpisów lub uwierzytelnionych kopii dokumentów z akt sprawy nie stanowi przeszkody do realizacji przez stronę uprawnienia wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a.

Reasumując, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, wynikające z pisma z dnia 4 października 2023 r. żądanie wykonania przez organ I instancji kopii całości akt administracyjnych oraz doręczenia ich skarżącemu w realiach tej sprawy wykracza poza uprawnienie strony postępowania administracyjnego wynikające z art. 73 § 1 k.p.a. Akta administracyjne, w tym wypowiedzi skarżącego, nie wskazują na istnienie słusznego interesu strony w żądaniu skopiowania przez organ całości akt sprawy. Sąd nie dopatrzył się wad bądź uchybień, które miałyby wpływ na wynik postępowania.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 3 p.p.s.a.