Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 830/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 145 § 1 pkt 7, art. 154
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 18 ust. 10
journal: Dz.U. 2021 poz 54
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 121
journal: Dz.U. 2022 poz 2651
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.  Ordynacja podatkowa (t. j.)
article: art. 41 ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Anna Zapała po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2117/19 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 lipca 2019 r. nr BP.504.95.2019.0155.BD2.5331 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz S. W. 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2117/19, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę S. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Sąd I instancji stwierdził, że w dniu 19 kwietnia 2013 r. w Inowrocławiu na ul. Toruńskiej (droga krajowa nr 15) przeprowadzono kontrolę pojazdu członowego składającego się z ciągnika marki Mercedes-Benz o nr rej. [...] wraz z naczepą marki Schmitz o nr rej. [...]. Kontrolowanym pojazdem kierował Z. W., który wykonywał przewóz drogowy 174 kontenerów metalowych (ładunek podzielny) w imieniu S. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą S. Przebieg kontroli utrwalono protokołem.

Decyzją z dnia 29 maja 2013 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego orzekł o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący. Decyzją z dnia 4 października 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Pismem z dnia 19 kwietnia 2019 r. strona złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 października 2013r. oraz decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 maja 2013 r. We wniosku strona wskazała, że w dniu 21 marca 2019 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał wyrok w sprawie C-127/17, w którym przesądził, że Rzeczpospolita Polska naruszyła prawo europejskie uzależniając ruch pojazdów o naciskach pojedynczych osi napędowych nieprzekraczających 11,5 t od uzyskania odrębnego zezwolenia, a dokładnie art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r.

Decyzją z dnia 30 lipca 2019 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 października 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawową zasadą kodeksu postępowania administracyjnego jest określona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznej. Decyzje administracyjne ostateczne są trwałe i mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów k.p.a. bądź z przepisów szczególnych, do których kodeks odsyła. Odnosząc się do wskazanej przez stronę przesłanki stwierdzenia nieważności, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność.

W ocenie organu zarzut podniesiony przez stronę we wniosku nie znajduje uzasadnienia i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że decyzja z dnia 4 października 2013 r. została wydana na podstawie obowiązującej w dniu orzekania regulacji prawnej. Stosownie do art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 222, poz. 1321) po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich, na których obowiązuje nacisk osi do 8 t i 10 t został określony rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2012 r. poz. 1061).

Droga krajowa nr 15 na odcinkach TRZEBNICA /DROGA 5/ - MILICZ -KROTOSZYN - JAROCIN - MIĄSKOWO - MIŁOSŁAW - WRZEŚNIA - GNIEZNO -TRZEMESZNO - WYLATOWO - STRZELNO - INOWROCŁAW - TORUŃ - BRODNICA - LUBAWA - OSTRÓDA /DROGA 16/ została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, a zatem dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej pojazdu na drodze krajowej nr 15 w dniu orzekania wynosił do 10 t.

Organ wskazał, że w aspekcie pozostałych przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., przedmiotowa decyzja została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwej strony postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W związku z powyższym decyzja GITD z dnia 4 października 2013 r., nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec czego organ wskazał na brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył S. W., wnosząc o jej uchylenie oraz o stwierdzenie nieważności decyzji GITD z 4 października 2013 r. w całości i poprzedzającej ją decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 29 maja 2013 r., a w konsekwencji powyższego o umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. WSA podniósł w uzasadnieniu, że stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. W związku z powyższym nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany, nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść. Z uwagi na argumentację skarżącego WSA podkreślił, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana.

Sąd I instancji wskazał, że skarżący upatruje nieważności decyzji dotyczących nałożenia kary pieniężnej w wydaniu w dniu 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 przez TSUE wyroku stwierdzającego, że Rzeczpospolita Polska naruszyła prawo europejskie uzależniając ruch pojazdów o naciskach pojedynczych osi nieprzekraczających wartość 11,5 tony na własnych drogach od uzyskania odrębnego zezwolenia. Trybunał uznał, że Rzeczpospolita Polska naruszyła przepisy dyrektywy Rady 96/53/WE - a dokładnie jej art. 3 oraz art. 7. WSA uznał, że podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych. Do dnia wydania przez TS ww. wyroku zarówno organy jak i sądy administracyjne odmiennie interpretowały zapisy powołanej dyrektywy. W jego ocenie, nie można zatem uznać, że organ rażąco naruszył powołane

przez skarżącego przepisy dyrektywy Rady 96/53/WE.

Zdaniem WSA, sankcji nieważności decyzji nie można stosować, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik pozostaje sporny w judykaturze, a jednocześnie znane są poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji uznał za bezzasadny. Wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA stwierdził, że decyzje takie dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, nie zaś rażącym naruszeniem prawa. Sąd podniósł, że podobnie rozstrzygane są sprawy w trybie wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym.

Zdaniem Sądu I instancji, organ powinien jednak rozważyć, czy wniosek strony z dnia 19 kwietnia 2019 r., pomimo zatytułowania go wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, alternatywnie uchylenie decyzji w trybie ar. 154 k.p.a., w istocie nie zmierzał do wznowienia postępowania zakończonego decyzją GITD z dnia 4 października 2013 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. stanowi bowiem także kwestia oceny zgodności pomiędzy przepisem prawa krajowego a prawem unijnym, która, po wydaniu decyzji ostatecznej, została rozstrzygnięta przez TSUE wyrokiem stwierdzającym istnienie pomiędzy tymi porządkami sprzeczności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. W., zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, według norm prawem przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo rażącego naruszenia przez organy I i II instancji art. 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a. i art. 9 k.p.a. polegającego na ich niezastosowaniu i przyjęciu przez organ I i II instancji, że pismo skarżącego z 19 kwietnia 2019 r. inicjujące postępowanie przed Głównym Inspektorem Transportu Drogowego należy rozpatrywać wyłącznie pod kątem badania ewentualnej nieważności skarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 października 2013 r. nr decyzji: BP.502.443.2013.0155.BD2.19530, jak również poprzedzającej ją decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ruchu Drogowego z dnia 29 maja 2013 r. nr decyzji: WITD.DI.0152.W/II0069/11/13 (dalej łącznie także jako: Decyzje), podczas gdy z treści ww. wniosku skarżącego wprost wynika, że intencją Skarżącego było doprowadzenie do uchylenia nałożonej na skarżącego w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej jako wadliwiej i opartej na regulacjach prawnych niezgodnych z przepisami prawa Unii Europejskiej - na co trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na stronie 9 uzasadnienia skarżonego wyroku - a w takiej sytuacji zarówno organ I jak i II instancji miał w obowiązku zinterpretować wniosek skarżącego jako zmierzający do wznowienia postępowania zakończonego decyzją GITD z 4 października 2013 r., ewentualnie w razie istnienia wątpliwości co do zakresu ww. wniosku dokonać dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy; konsekwencją ww. zaniechań organu I i II instancji stało się zamknięcie skarżącemu możliwości skutecznego dochodzenia przysługujących mu praw na drodze postępowania administracyjnego (tzw. konkurencyjność trybów o czym szerzej mowa w uzasadnieniu niniejszej skargi) i to w sytuacji w której obecna wadliwość Decyzji, jako wydanych w oparciu o regulacje sprzeczne z prawem Unii Europejskiej nie budzi w orzecznictwie i doktrynie żadnych wątpliwości;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo rażącego naruszenia przez organ I i II instancji art. 61 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. polegającego na zaniechaniu zbadania przez organ I i II instancji pisma skarżącego z 19 kwietnia 2019 r. inicjującego postępowanie przed Głównym Inspektorem Transportu Drogowego pod kątem właściwej treści żądania wniosku, co w konsekwencji doprowadziło do jego błędnego zakwalifikowania jako wniosku o stwierdzenie nieważności, a nie wniosku o wznowienie postępowania, jak również polegającego na zaniechaniu wezwania skarżącego do uzupełnienia pisma poprzez sprecyzowanie treści żądania;

c) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, w szczególności poprzez pominięcie faktu, iż organ nie dokonał wezwania do sprecyzowania żądania, nie dążył do wyjaśnienia rzeczywistej woli i intencji strony, nie rozważył czy wniosek strony nie zmierzał w istocie do wznowienia postępowania, nie rozważył czy wniosek strony został nieprawidłowo zatytułowany względem rzeczywistych intencji strony.

Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 lipca 2019 r., uznał, że nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana nieprawidłowo. Zdaniem WSA zgodnie ze stanowiskiem judykatury podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych. Natomiast do dnia wydania przez TS ww. wyroku, zarówno organy jak i sądy administracyjne odmiennie interpretowały zapisy powołanej dyrektywy. Nie można zatem uznać, że organ rażąco naruszył powołane przez skarżącego przepisy dyrektywy Rady 96/53/WE.

Według WSA niezależnie od powyższego organ powinien jednak rozważyć, czy wniosek strony z dnia 19 kwietnia 2019 r., pomimo zatytułowania go wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji alternatywnie uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a., w istocie nie zmierzał do wznowienia postępowania zakończonego decyzją GITD z dnia 4 października 2013 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. stanowi bowiem także kwestia oceny zgodności pomiędzy przepisem prawa krajowego a prawem unijnym, która, po wydaniu decyzji ostatecznej, została rozstrzygnięta przez TSUE wyrokiem stwierdzającym istnienie pomiędzy tymi porządkami sprzeczności.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Zdaniem NSA ma rację skarżący kasacyjnie, że w okolicznościach tej sprawy doszło do naruszenia art. 9 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, a wyrażającego się w tym, że w reakcji na wniosek strony, w którym zawarto roszczenia alternatywne: o stwierdzenie nieważności lub o uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. wezwano wprawdzie skarżącego do jego sprecyzowania, jednak zaniechano udzielenia należytego pouczenia.

Na wstępie należy zaznaczyć, iż w ocenie NSA - co do zasady – obowiązek, o którym mowa w art. 9 k.p.a. – szczególnie w przypadku strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika - nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. O tym, czy określone czynności procesowe zostaną przez stronę podjęte, decyduje sama strona. Użyty w przepisie art. 9 k.p.a. zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom reprezentowanym przez profesjonalnego pełnomocnika pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Na gruncie niniejszej sprawy mamy jednak do czynienia ze specyficzną sytuacją prawno-procesową. W związku z wyrokiem TSUE z 21 marca 2019 r., sygn. akt C-127/17 w dniu 19 kwietnia 2019 r. S. W. zwrócił się do Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dwoma żądaniami, skonstruowanymi alternatywnie: o stwierdzenie nieważności decyzji z 4 października 2013 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz ewentualnie o uchylenie wspomnianej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a.

Według NSA mimo, iż strona była reprezentowana w toku postępowania przez profesjonalnego pełnomocnika, to trzeba jednak podnieść, że w dacie złożenia tego wniosku, w kodeksie postępowania administracyjnego brak było uregulowania podobnego do art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa bądź do art. 273 § 2 p.p.s.a., statuujących podstawę wznowienia postępowania podatkowego i przed sądem administracyjnym w związku z wydaniem wyroku TSUE.

W tym kontekście należy zauważyć, iż co prawda w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych oraz wypowiedziach niektórych przedstawicieli doktryny pojawił się pogląd, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. należy rozumieć także kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 4.05.2021 r., VI SA/Wa 155/21, LEX nr 3313302 oraz Górski Marcin, Glosa do wyroku TS z dnia 6 października 2015 r., C-69/14: LEX/el. 2016). Mimo to, w nauce prawa zwracano również uwagę, że w razie wykrycia naruszenia prawa wspólnotowego, by dostosować tę decyzję do wymogów prawa wspólnotowego, polski organ administracyjny może skorzystać z instytucji przywidzianych w art. 154 i 155 k.p.a. (zob. Taborowski Maciej, Glosa do wyroku TS z dnia 13 stycznia 2004 r., C-453/00, LEX/el. 2009; P. Przybysz, Komentarz do art. 145 Kpa (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2007, teza 18), albo jeżeliby ostateczną decyzję sprzeczną z prawem unijnym uznać za decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa można zastanawiać się nad zastosowaniem trybu stwierdzenia nieważności decyzji (A. Kastelik-Smaza, 4.3.2. Wznowienie postępowania administracyjnego [w:] Pytania prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej a ochrona praw jednostki, Warszawa 2010).

Wątpliwości w tym zakresie usunął dopiero ustawodawca, wprowadzając art. 18 ust. 1-11 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 54 – dalej jako ustawa zamieniająca). Stosownie do art. 18 ust. 1 ww. ustawy zamieniającej, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną dotyczącą:

1) zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego albo

2) nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia, o którym mowa w pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia - w zakresie przejazdu dokonanego w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy można żądać wznowienia postępowania w związku z orzeczeniem przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej niezgodności przepisów krajowych nakładających obowiązek posiadania zezwoleń umożliwiających poruszanie się po drogach publicznych pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 11,5 t. z dyrektywą Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającą dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Jak przy tym stanowi ustęp 3 cytowanego wyżej przepisu, w sytuacji określonej w ust. 1, skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Powołany wyżej przepis reguluje specjalny tryb dotyczący wznowienia postępowania w przypadku zakończonych postępowań, na których wpływ miało orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydane w sprawie C-127/17. Tryb ten dotyczy wzruszania ostatecznych decyzji wydanych w przedmiocie określonym w art. 18 ust. 1 powołanej wyżej regulacji.

W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę na brzmienie art. 18 ust. 10 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym "Postępowania wszczęte na podstawie działu II rozdziału 12 i rozdziału 13 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695, 1298 i 2320) w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi, o których mowa w ust. 1, w związku z orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, o którym mowa w ust. 1, i niezakończone decyzją ostateczną lub prawomocną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stają się postępowaniami w sprawie wznowienia postępowania, do których stosuje się ust. 2 i 6-9".

Prawodawca zatem zdecydował, że postępowania wszczęte na podstawie rozdział 13 k.p.a. pt. "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji" stają się postępowaniami w sprawie wznowienia postępowania. Trudno zatem uznać, iż pełnomocnik strony popełnił błąd składając omawiany wniosek.

W tej sytuacji prawidłowe pouczenie strony (także działającej przez profesjonalnego pełnomocnika) o konieczności uruchomienia właściwego - zdaniem organu - trybu postępowania, prowadzi do naruszenia obowiązku informacyjnego organu, o którym mowa w art. 9 k.p.a. NSA prezentuje zatem stanowisko, że w sprawie doszło do naruszenia art. 9 k.p.a., którym to przepisem prawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego jak i przepisach prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1686/20, LEX nr 3119215). W toku postępowania organ administracji publicznej z urzędu udziela stronom i innym uczestnikom postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast oczekiwanie organu na odnośne wnioski stron i nieudzielenie takich informacji, wyjaśnień i wskazówek z powodu braku wniosku, narusza przepis art. 9 k.p.a., co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę do uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 790/18, LEX nr 2677975). Przepis art. 9 k.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania strony, i to niezależnie od tego czy jest ona osobą fizyczną czy prawną, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 6/06, LEX nr 293175; zob. też wyrok NSA z 8.12.2021 r., I GSK 1027/21, LEX nr 3331399).

Warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo NSA zapadłe na gruncie art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej, tj. przepisu stanowiącego odpowiednik na gruncie systemu prawa podatkowego art. 9 k.p.a. Podkreśla się, że całość regulacji wynikającej z art. 121 § 1 i 2 o.p. należy rozumieć w ten sposób, iż zasada informowania, w kontekście zasady zaufania do organów podatkowych, obliguje organy do wyjaśnienia i uwzględnienia okoliczności korzystnych dla strony, w tym do skorzystania z możliwości uruchomienia trybu nadzwyczajnego, jeżeli strona spełnia nie tylko warunki formalne, ale także warunki materialnoprawne. Jeżeli organ nie wypełnił swoich obowiązków wynikających z art. 121 o.p., to nie może w konsekwencji z tego faktu wywodzić negatywnych skutków dla strony (por. wyroki NSA: z dnia 7 marca 2019 r. II FSK 3460/18, LEX nr 2653622; z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II FSK 2672/17, LEX nr 2527667; z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 541/16, LEX nr 2469160; zob. też wyrok NSA z 8.12.2021 r., I GSK 1027/21, LEX nr 3331399).

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnione jest uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji organu. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut opisany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej i wydał wyrok reformatoryjny, to zbędna była ocena pozostałych zarzutów procesowych odnoszących się do postępowania przed Sądem I instancji.

Kierując się przedstawionymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Organ ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę wyżej poczynione wywody, a zwłaszcza konsekwencje prawne art. 18 ust. 10 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym "Postępowania wszczęte na podstawie działu II rozdziału 12 i rozdziału 13 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695, 1298 i 2320) w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi, o których mowa w ust. 1, w związku z orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, o którym mowa w ust. 1, i niezakończone decyzją ostateczną lub prawomocną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stają się postępowaniami w sprawie wznowienia postępowania, do których stosuje się ust. 2 i 6-9".

Organ zwróci również uwagę, że celem regulacji ustawy zmieniającej z dnia 18 grudnia 2020 r. – jak wynika to z uzasadnienia jej projektu (druk nr 719 Sejmu IX kadencji) – jest wprowadzenie zmian zmierzających do usunięcia lub modyfikacji niezgodnych z prawem unijnym przepisów krajowych oraz, co nie mniej istotne, usunięcie skutków ich stosowania w związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C – 127/17. W wyroku tym Trybunał orzekł, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy Rady 96/53/WE. Ze stanowiska TSUE wynika, że art. 7 wymienionej dyrektywy, jako wyjątek od ustanowionej w jej art. 3 ust. 1 zasady swobodnego ruchu pojazdów powinien podlegać wykładni ścisłej (zawężającej) co oznacza, że przewidziany w przywołanym przepisie brak dostosowania infrastruktury drogowej należy odnosić do sytuacji szczególnych, a mianowicie do sytuacji przykładowo w przepisie tym wymienionych, co ma z kolei tę konsekwencję, że za równoważne wymienionym sytuacjom szczególnym nie można uznać sytuacji kreowanych na gruncie krajowej ustawy o drogach publicznych, której art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustanawia dalej jeszcze idące wyjątki oraz warunki przemieszczania się po drogach krajowych pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika nr I tej dyrektywy unijnej wartościom nacisku osi. Z uwagi na ich zakres oraz powszechnie obowiązujący charakter sytuacje te stanowią bowiem ograniczenia w stosowaniu zasady swobodnego ruchu pojazdów. Tym samym, wynikające z prawa krajowego ograniczenia mające zastosowanie w zależności od rodzajów dróg – co motywowane jest jakością infrastruktury drogowej – nie mogą być usprawiedliwiane treścią art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE, gdyż wynikający z tego przepisu wyjątek niweczyłby zasadę ustanowioną w art. 3 tej dyrektywy.

Ustawa z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw zmierza więc do pełnego wdrożenia wyroku TSUE w sprawie C – 127/17 poprzez zapewnienie zgodności krajowego ustawodawstwa z przepisami dyrektywy Rady 96/53/WE – co oznacza zapewnienie możliwości poruszania się pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t po drogach publicznych w Polsce bez konieczności uzyskiwania zezwoleń na przejazd pojazdu nienormatywnego – oraz, co istotne, poprzez wprowadzenie rozwiązań ukierunkowanych na usunięcie skutków stosowania przepisów krajowych niezgodnych z prawem unijnym.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącego 1120 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika, który prowadził sprawę w I instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (100 zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika strony za udział w postpowaniu przed WSA (480 zł) oraz równowartość wpisu od skargi (200 zł).