Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1598/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 996
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze przekształcenia szkoły uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Minister Edukacji Narodowej (dalej: "Minister" lub "organ odwoławczy") postanowieniem z [...] maja 2019 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: "k.p.a.") oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996; dalej: "Prawo oświatowe"), utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty (dalej: "organ I instancji" lub "Kurator") z [...] marca 2019 r. nr [...] negatywnie opiniujące zamiar przekształcenia przez Gminę [...] (dalej także jako "strona") z dniem [...] sierpnia 2019 r. Szkoły Podstawowej [...] w [...] poprzez likwidację Filialnej Szkoły Podstawowej w [...] z oddziałem przedszkolnym.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Minister wskazał, że w dniu [...] lutego 2019 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej [...] w [...] poprzez likwidację Filialnej Szkoły Podstawowej w [...] i likwidację Zespołu Wychowania Przeszkolonego przy Szkole Podstawowej w [...] - Filialnej Szkole Podstawowej w [...].

Pismem z [...] lutego 2019 r. Wójt Gminy [...] (dalej jako "Wójt") zawiadomił organ I instancji o zamiarze likwidacji szkoły, wnioskując jednocześnie

o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że uczniowie Filialnej Szkoły Podstawowej w [...] będą mieli zapewnione kontynuowanie nauki w Szkole Podstawowej [...]

w [...], a dzieci z oddziału przedszkolnego, funkcjonującego w strukturze szkoły i obok ww. Zespołu Wychowania Przeszkolonego, będą kontynuowały wychowanie przedszkolne w oddziale przedszkolnym tej szkoły.

Postanowieniem z [...] marca 2019 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 123 w związku z art. 141 § 2 k.p.a. oraz art. 89 ust. 9 Prawa oświatowego, negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji ww. szkoły filialnej w [...].

W uzasadnieniu Kurator stwierdził brak zasadności likwidacji ww. szkoły filialnej

i funkcjonującego w jej strukturze organizacyjnej, oddziału przedszkolnego. W ocenie organu I instancji, baza lokalowo-dydaktyczna i rekreacyjno-sportowa, którą dysponuje szkoła jest wystarczająca do realizacji jej statutowych zadań, a uczniowie nie muszą być do niej dowożeni. Jak stwierdził Kurator, szkoła aktywnie współdziała z rodzicami i samorządem wsi na rzecz integracji środowiska lokalnego, a także sprzyja poczuciu bezpieczeństwa uczniów i indywidualizacji nauczania.

Na powyższe postanowienie, pismem z [...] marca 2019 r. Wójt wniósł zażalenie do organu odwoławczego. W uzasadnieniu wskazał m.in., że celem likwidacji Filialnej Szkoły Podstawowej w [...] jest konieczność dostosowania sieci szkół i oddziałów przedszkolnych funkcjonujących na terenie Gminy [...] do realnych potrzeb wynikających z zachodzących zmian demograficznych oraz związana z tym racjonalizacja ponoszonych kosztów na zadania oświatowe. Na poparcie ww. przesłanek przedstawił dane dotyczące liczby uczniów zamieszkałych w obwodzie szkoły, w tym uczęszczających do ww. szkoły filialnej, organizację nauczania i warunki lokalowo-dydaktyczne w szkole przeznaczonej do likwidacji oraz w szkole, do której zostaną przeniesieni uczniowie po przeprowadzeniu zamierzonej zmiany organizacyjnej, a także krótką charakterystykę Gminy [...] oraz jej sieci szkół.

Zdaniem Wójta obawy lokalnej społeczności o miejsce spotkań mieszkańców podczas organizowanych uroczystości, zapewnienie poczucia bezpieczeństwa dzieciom są niezasadne. Podniósł, że gmina umożliwia taki rodzaj spotkań

w sąsiedniej miejscowości w [...] w [...] Domu Kultury oddalonym o 0,5 km od [...], jak i Szkoła Podstawowa w [...] w ciągu roku szkolnego organizuje wiele uroczystości dla rodziców nie tylko z miejscowości z [...], ale z [...] i [...]. Wskazał, że dzieci i uczniowie Filialnej Szkoły Podstawowej w [...], będą miały w zapewnione bezpieczne i higieniczne warunki pobytu w Szkole Podstawowej w [...]. W ocenie Wójta zastosowanie art. 89 ust. 13 Prawo oświatowe, byłoby możliwe po dostosowaniu warunków lokalowych do utworzenia przedszkola samorządowego. Strona przygotowała w uzgodnieniu z sanepidem koncepcję przystosowania budynku szkoły w przedszkole. Wójt zauważył, że przerwa w funkcjonowaniu wychowania przedszkolnego w Filialnej Szkole Podstawowej w [...] jest nieunikniona do czasu dostosowania budynku do norm prowadzenia przedszkola publicznego, ale za nieuzasadnione należy uznać obawy rodziców, że zamiar utworzenia przedszkola jest nierzeczywisty.

Minister uznając zażalenie za niezasadne postanowieniem z [...] maja 2019 r. postanowił jak na wstępie. Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił warunki lokalowe i wyposażenie szkół, uznając, że obie szkoły, zarówno ta przeznaczona do likwidacji - Filialna Szkoła Podstawowa w [...], jak i Szkoła Podstawowa [...] w [...], dysponują warunkami lokalowymi adekwatnymi do potrzeb danej szkoły, tj. małej szkoły w [...]

i większej w [...], co oznacza, że przeznaczona do likwidacji szkoła filialna posiada warunki pozwalające na realizację podstawy programowej kształcenia ogólnego. Zdaniem Ministra, kwestia warunków lokalowo-dydaktycznych, nie może stanowić podstawy do likwidacji Filialnej Szkoły Podstawowej w [...]. Odnosząc się do podnoszonej przez stronę kwestii zmian demograficznych traktowanych jako jeden z powodów likwidacji szkoły w [...], Minister stwierdził, że w przypadku Gminy Wiejskiej [...], stanowiącej obszar funkcjonalny dla Miasta [...] nie można wskazać stabilnego trendu urodzeń na terenie tej gminy. Analiza danych demograficznych wskazuje na wyższą liczbę urodzeń po 2015 r., przy średniej od 2010 r. wynoszącej 180 (wartość minimalna 160 w 2015 r. wartość maksymalna 227 w 2010 r. i odchyleniu standardowym jedynie 18,7). Wskazał, że w 2018 r. w Gminie [...] urodziło się 187 dzieci, co stanowi wartość wyższą niż średnia. Zwrócił też uwagę na tendencję zmiany miejsca zamieszkania z miasta na obszary podmiejskie, co pozwala twierdzić, że Gmina [...] w nieodległej przyszłości będzie musiała zapewnić większej liczbie dzieci w wieku 3-15 możliwość spełniania obowiązku szkolnego obowiązku nauki, obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego oraz prawa do korzystania z wychowania przedszkolnego. Minister zauważył, że sieć szkół podstawowych w gminie powinna zapewnić wszystkim dzieciom zamieszkałym na jej terenie możliwość realizacji ww. obowiązków blisko miejsca zamieszkania.

Likwidacja filii szkoły podstawowej nie jest zasadna ze względu na demografię gminy. Liczba uczniów zarówno w samorządowych szkołach podstawowych, jak

i oddziałach przedszkolnych w tych szkołach powinna zwiększać się w latach kolejnych, co ma nie tyle związek ze zmianą struktury organizacyjnej szkoły podstawowej z 6-letniej na 8-letnią, jak i opisanym trendem demograficznym. Ponadto wskazał, że w roku szkolnym 2018/2019 do oddziału przedszkolnego

w Filialnej Szkole Podstawowej w [...] uczęszcza 13 dzieci, co daje prawie dwukrotny wzrost w porównaniu do liczby 7 dzieci oddziału przedszkolnego w roku szkolnym 2017/2018. Udział liczby uczniów uczęszczających do szkoły i oddziału przedszkolnego w [...] w stosunku do liczby dzieci zamieszkałych w obwodzie tej szkoły utrzymuje się na zbliżonym poziomie: w roku szkolnym 2014/2015 - 32%,

a w roku szkolnym 2018/2019 - 27%. W ocenie Ministra, wykazany wyżej wzrost liczby uczniów w oddziale przedszkolnym, analiza liczby dzieci zamieszkałych

w obwodzie szkoły oraz prognoza liczby mieszkańców oznaczają możliwy wzrost

i stabilizację liczby uczniów Filialnej Szkoły Podstawowej w [...]. W związku

z tym za niezasadny uznać należy argument Wójta dotyczący prognozy demograficznej Gminy [...].

Odnosząc się do nauczania w systemie klas łączonych, Minister zauważył, że jest ona rozwiązaniem opisanym w obowiązującym prawie. Dlatego też rozwiązanie prowadzenia zajęć systemem klas łączonych zgodnie z powyższymi zasadami, zwłaszcza jeśli jest akceptowalne przez rodziców, umożliwia funkcjonowanie małej szkoły i nie jest przeszkodą w realizacji podstawy programowej. W ocenie Ministra, nauczanie w klasach łączonych w Filialnej Szkole Podstawowej w [...] jest korzystniejsze dla uczniów niż dowożenie do szkoły w [...].

Dalej Minister wskazał, że uczniowie uczęszczający do Filialnej Szkoły Podstawowej w [...] z oddziałem przedszkolnym, nie korzystają ze zorganizowanego dowozu do szkoły (szkoła jest blisko domów i dowóz nie jest konieczny). Po likwidacji ww. szkoły uległoby to zmianie. W ocenie organu odwoławczego, zapewnienie dzieciom dowozu do szkoły oddalonej od 3,6 do 4,2 km oraz czas pobytu uczniów poza domem wobec możliwości uczęszczania do szkoły

w pobliżu domu rodzinnego nie stanowi poprawy warunków nauki. Minister zauważył, że czas, który uczniowie poświęciliby na oczekiwanie na autobus, wydłużenie czasu dojazdu do szkoły, a także przebywanie na świetlicy w oczekiwaniu na kurs powrotny do domu, jest nieadekwatny do korzyści płynących z uczęszczania do szkoły, czy oddziału przedszkolnego w niedalekiej odległości od domu. Minister zgodził się

z opinią organu I instancji, że położenie szkoły w pobliżu domu rodzinnego ma istotne znaczenie dla poczucia bezpieczeństwa szczególnie dzieci w młodszym wieku.

Następnie Minister podniósł, że nie kwestionuje oceny bazy materialnej szkoły w [...], jakiej dokonała strona. Zauważył, że warunki lokalowe Szkoły Podstawowej [...] w [...] są dostosowane do specyfiki pracy i potrzeb większej szkoły. Nie jest zasadnym jednak porównywanie warunków lokalowo-dydaktycznej mniejszej i większej szkoły, gdyż ilościowe (np. w zakresie liczby sal lekcyjnych i innych pomieszczeń dydaktycznych i socjalnych) porównanie, będzie korzystniejsze dla dużej szkoły. Organ odwoławczy stwierdził, że pomimo, iż baza lokalowa szkoły w [...] jest bogatsza (wynikająca z potrzeb większej szkoły), to baza materialna szkoły w [...] jest wystarczająca do realizacji podstawy programowej kształcenia ogólnego w klasach I-III i oddziale przedszkolnym. Również pomimo tego, że warunki w Szkole Podstawowej

w [...] są lepsze niż w Filialnej Szkole Podstawowej w [...], to

w odniesieniu do innych aspektów, takich jak liczebność uczniów w szkole

i poszczególnych oddziałach, bliskość szkoły od domu rodzinnego, czy kameralna atmosfera oraz możliwość indywidualizacji nauczania, opieki i wychowania mają także ogromne znaczenie przy podejmowaniu decyzji o likwidacji przedmiotowej szkoły. W ocenie Ministra, zmiana zarówno szkoły podstawowej, jak i miejsca korzystania z edukacji przedszkolnej przez młodsze dzieci, w obliczu wcześniejszego porannego wstawania, dłuższych dojazdów do szkoły lub przedszkola i dłuższego czasu przebywania tam, nie będzie korzystną zmianą poprawiającą warunki edukacji szkolnej i przedszkolnej. Ponadto prognozy demograficzne, liczba dzieci z oddziału przedszkolnego oraz liczba mieszkańców Gminy [...] dają perspektywę stabilnej liczby uczniów szkoły w [...].

Minister wyraził także pogląd, że optymalizacja wydatków na oświatę

i racjonalizacja sieci szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę [...], nie powinna sprowadzać się do przyjęcia rozwiązania organizacyjnego stanowiącego pogorszenie warunków nauki dla części uczniów w gminie. Uznał, że pokrywanie kosztów utrzymania szkół, w szczególności kosztów utrzymania budynków szkolnych stanowiących zasób mienia gminnego, a które generują najwyższe koszty utrzymania szkół (wydatki te nie są subwencjonowane ani dotowane i są pokrywane przez gminy ze środków własnych), jest prawidłowe i nie może stanowić podstawy niekorzystnego ograniczenia oferty edukacyjnej gminy.

Organ odwoławczy zauważył, że problem reorganizacji sieci szkół

i dostosowania jej do potrzeb mieszkańców oraz uwarunkowań lokalnych wymaga uzgodnień uwzględniających wszystkie ważne w tym zakresie aspekty, w tym opinie dotyczące zamiaru likwidacji szkoły. Podejmując działania zmierzające do reorganizacji sieci szkół organy gminy nie powinny więc pomijać stanowiska społeczności lokalnej, w tym opinii przeciwko likwidacji szkoły.

Konkludując Minister stwierdził, że korzystniejsze dla uczniów jest aby w sieci szkolnej funkcjonowały obie szkoły - w [...] i w [...]. W ocenie organu odwoławczego faktycznym powodem likwidacji Filialnej Szkoły Podstawowej

w [...] jest przede wszystkim oszczędność finansowa gminy poprzez zmniejszenie liczby szkół podstawowych na jej terenie. Głównym argumentem organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na danym terenie powinna być przede wszystkim korzyść dla społeczności mieszkańców wyrażająca się m.in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci tych mieszkańców, a nie tak jak w tym przypadku obniżenie kosztów utrzymania tych szkół, poprzez likwidację funkcjonującej od wielu lat szkoły samorządowej. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadań związanych z edukacją publiczną jest zadaniem własnym gmin. W ocenie Ministra likwidacja Filialnej Szkoły Podstawowej w [...] i przeniesienie uczniów i dzieci do szkoły w [...] może negatywnie wpłynąć na poczucie bezpieczeństwa w czasie dojazdów i w czasie przebywania

w wielokrotnie większej szkole lub przedszkolu. W związku z tym negatywną opinię organu I instancji uznać należy za uzasadnioną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2019 r. Gmina [...] zarzuciła:

- naruszenie art. w art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", poprzez przytoczenie jedynie ustaleń dokonanych przez sąd, ale niedokonanie ich oceny pod względem zgodności z prawem,

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania,

w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spraw, a to poprzez błędne przyjęcie postanowienia Kuratora negatywnie opiniującego zamiar przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2019 r. Szkoły Podstawowej w [...] poprzez likwidację Filialnej Szkoły Podstawowej w [...] z oddziałem przedszkolnym jako zgodnego z czynnikami ekonomicznymi,

- naruszenie art. 89 ust 3 i 4 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego niewłaściwą wykładnię wskazującą, że zamiar ww. przekształcenia poprzez likwidację jest zgodny z czynnikami ekonomicznymi.

W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i uchylenie postanowienia [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2019 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Ministrowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W motywach skargi strona skarżąca podniosła argumentację tożsamą z tą, którą zaprezentowała w uzasadnieniu zażalenia od postanowienia organu I instancji. Podkreśliła, że Gmina [...] jest gminą wiejską położoną w [...] części województwa [...]. Stolicę i siedzibę powiatu [...] - miasto [...] - otacza pierścieniem, niemal w całości stanowiąc zewnętrzną granicę miasta. Charakterystyczne pierścieniowe położenie, w tym położenie centralnego ośrodka administracyjnego poza granicami gminy oraz tendencje do rozpraszania zabudowy, negatywnie wpływają na tożsamość społeczności, ale przede wszystkim stanowią istotnie wyzwanie rozwojowe z punktu widzenia realizacji działań przestrzennych,

a także kompleksowych projektów z zakresu infrastruktury technicznej. Na terenie gminy w roku szkolnym 2018/2019 funkcjonuje 12 szkół podstawowych, w których łącznie uczy się 988 uczniów. Średnio w oddziale jest 11 uczniów. Rosnące koszty utrzymania szkół przy zmniejszającej się liczbie uczniów powodują, że różnicę pomiędzy wysokością otrzymanej subwencji, a wydatkami na oświatę i wychowanie gmina musi pokryć z własnych środków. Powoduje to zmniejszenie lub zatrzymanie wydatków przeznaczanych na inne zadania gminy, w tym na rozbudowę sieci wodnokanalizacyjnej, prowadzenie gospodarki odpadami komunalnymi itp.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że niezrozumiałe są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 141 § 4 i art. 174 pkt 2 p.p.s.a., bowiem przepisy te nie dotyczą działań organu administracyjnego. Wskazał, że wydając opinię w sprawie zamiaru likwidacji szkoły uwzględnił wszystkie ważne aspekty, zbadał i ocenił kwestę zmiany warunków nauczania, wychowania i opieki, ustosunkował się również do kwestii ekonomicznej. W konsekwencji uznał, że planowana likwidacja placówki nie przyniesie korzystnych skutków dla jej uczniów

i rodziców, nie przyniesie również korzyści społeczności lokalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Zgodnie z ww. przepisem sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga zostaje uwzględniona, jeśli tylko sąd niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, wyda któryś z wyroków określonych w art. 145 - 150 p.p.s.a. Przepisy te nakazują bowiem sądowi administracyjnemu wybrać właściwy, przewidziany w nich sposób rozstrzygnięcia sprawy, niezależnie od treści skargi, a więc zakresu, w jakim akt lub czynność została zaskarżona, oraz od sformułowanych w niej zarzutów i wniosków. Uregulowanie takie nakazuje więc sądowi administracyjnemu stosować z urzędu właściwy sposób rozstrzygnięcia.

Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do przekonania, że jakkolwiek nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze są trafne, bowiem przepisy art. 141 § 4 i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie są stosowane przez organy administracyjne, to jednak zaskarżone postanowienie Ministra z [...] maja 2019 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Kuratora z [...] marca 2019 r. negatywnie opiniujące zamiar przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2019 r. Szkoły Podstawowej w [...] poprzez likwidację Filialnej Szkoły Podstawowej w [...] z oddziałem przedszkolnym, podlegają eliminacji z obrotu prawnego.

W tym miejscu Sąd zauważa, że negatywna opinia [...] Kuratora Oświaty w sprawie likwidacji z dniem [...] sierpnia 2019 r. Zespołu Wychowania Przedszkolnego przy Szkole Podstawowej w [...] - Filialnej Szkole Podstawowej w [...], jest przedmiotem odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego (sprawa o sygn. akt II SA/Wa 1597/19 - znana Sądowi

z urzędu).

W sprawie niniejszej w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia podstaw prawnych i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy prowadzącego szkołę, dotyczące przekształcenia szkoły podstawowej poprzez likwidację filialnej szkoły podstawowej z oddziałem przedszkolnym.

W związku z tym wskazać należy, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2019 r., poz. 506), dalej: "u.s.g.". Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 11 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym zapewnienie kształcenia, wychowania

i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym gmin - w szkołach, przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 32 ust. 2 ww. ustawy.

Przepis art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ww. ustawy), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i ust. 6 ww. ustawy).

Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie

w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 ustawy Prawo oświatowe).

Należy przyjąć, że formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkoły jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji (przekształcenia) placówki, warunkującej dopuszczalność podjęcia decyzji o likwidacji (art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe).

Zdaniem Sądu, kompetencje nadzorcze kuratora oświaty - podmiotu działającego w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 ustawy Prawo oświatowe), działającego w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 ww. ustawy) podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regułom nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonym w Konstytucji RP i - w odniesieniu do gmin - w ustawie

o samorządzie gminnym. Pozytywna opinia kuratora oświaty działającego w imieniu wojewody w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji (przekształceniu) szkoły. Z tych względów należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalnością gminy przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g.

Opinia przewidziana w art. 89 ustawy Prawo oświatowe jest więc opinią

w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy, którego podstawowe ramy określa ww. art. 171 Konstytucji RP. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w ustawie Prawo oświatowe wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego,

w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji tej placówki tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa,

w szczególności definiowanej przez organ nadzoru.

Podstawę prawną postanowienia Kuratora z dnia [...] marca 2019 r. stanowił przepis art. 89 ust. 1 i 9 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana (przekształcona) z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana (przekształcona) po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty (ust. 3).

Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca wypełniła wymagania określone

w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Zapewniła bowiem dzieciom

z likwidowanej Filialnej Szkoły Podstawowej w [...] możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej w [...] przy jednoczesnym zorganizowaniu bezpłatnego transportu przez Gminę. Zatem dzieci z likwidowanej szkoły filialnej mają zapewniony dostęp do nauki w ramach placówki prowadzonej przez tę samą Gminę.

Zaznaczyć należy, że przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontunuowania nauki w innej szkole publicznej. W ww. przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki,

a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki.

W tym kontekście nie do zaakceptowania jest stanowisko Ministra, który

w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, że zarówno przeznaczona do likwidacji filialna szkoła podstawowa, jak i szkoła podstawowa w [...], dysponują warunkami lokalowymi adekwatnymi do potrzeb danej szkoły, a co za tym idzie kwestia warunków lokalowo-dydaktycznych, nie może stanowić podstawy do likwidacji filialnej szkoły podstawowej w [...]. Jednocześnie w dalszej części uzasadnienia Minister przyznał, że warunki jakimi dysponuje szkoła podstawowa

w [...] są "lepsze" niż w filialnej szkole podstawowej w [...], jednak pomimo tego podtrzymał stanowisko organu I instancji negatywnie opiniujące zamiar przekształcenia przez Gminę placówki poprzez likwidację szkoły filialnej. Powyższe wskazuje na brak konsekwencji organu w prezentowanym stanowisku. Przedstawiając takie stanowisko organ nie wskazał jednak jakie konkretnie przepisy prawa stoją na przeszkodzie przekształcenia placówki. Argumentacja organu nie została więc poparta prawnym uzasadnieniem, odwołuje się natomiast wyłącznie do teoretycznych zagadnień słusznościowych i celowościowych.

Minister akcentował również kwestię transportu dzieci z filialnej szkoły podstawowej w [...] do szkoły podstawowej w [...] podnosząc, że spowoduje to wydłużenie czasu pobytu dzieci poza domem. Wskazywał, że dowożenie dzieci do miejsca edukacji oddalonego od 3,6 do 4,2 km, czas związany

z oczekiwaniem na autobus oraz czas spędzany w autobusie, wobec możliwości uczęszczania do szkoły filialnej w pobliżu domu rodzinnego, "nie stanowi poprawy warunków nauki". Podnosił również, że czas, który uczniowie poświęciliby na oczekiwanie na autobus, wydłużenie czasu dojazdu do szkoły, a także przebywanie na świetlicy w oczekiwaniu na kurs powrotny do domu, "jest nieadekwatny do korzyści płynących z uczęszczania do szkoły czy oddziału przedszkolnego

w niedalekiej odległości od domu". Zatem również w kwestii transportu dzieci do szkoły w [...] organ nie wskazał jakie konkretnie przepisy prawa sprzeciwiają się zamiarowi przekształcenia placówki. Ponownie natomiast przedstawił argumentację o charakterze pozaprawnym odwołując się do bliżej nieokreślonych korzyści związanych z uczęszczaniem dzieci do szkoły filialnej

w [...].

Niezależnie od powyższego, jak wskazał sam Minister, zarówno

w uzasadnieniu do uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., jak i w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, stwierdzono, że Gmina [...] zapewni dzieciom dowóz do szkoły w [...]. Przewóz dzieci odbywać się będzie autobusem przewoźnika wyłonionego w drodze przetargu, przy czym przewidywany czas dojazdu dzieci do szkoły w [...] z najdalej położonej miejscowości to około 20 minut, a z miejscowości położonej najbliżej - około 10 minut. Z powyższego wynika, że Gmina zobowiązała się do spełnienia warunków określonych w art. 39 ustawy Prawo oświatowe.

Podtrzymując negatywną opinię organu I instancji w sprawie przekształcenia placówki Minister przedstawił również argumentację w kwestii czynnika demograficznego Gminy [...]. Zauważył, że nie można wskazać stabilnego trendu urodzeń, a jednocześnie - odwołując się do "specyfiki obszaru funkcjonalnego miasta [...] i ogólnej tendencji zmiany miejsca zamieszkania ludności na obszarach podmiejskich" - stwierdził, że w nieodległej przyszłości Gmina będzie musiała zapewnić większej liczbie dzieci w wieku 3-15 lat możliwość spełniania obowiązku szkolnego i wychowania przedszkolnego. Nadto, organ powołał się na prognozowaną liczbę dzieci zamieszkałych w obwodzie szkoły w latach 2019/20, 2020/2021, 2021/2022, 2022/2023 i 2023/2024. Na tej podstawie przyjął, że wykazany wzrost liczby uczniów w oddziale przedszkolnym, analiza liczby dzieci zamieszkałych w obwodzie szkoły oraz prognoza liczby mieszkańców oznaczają możliwy wzrost i stabilizację liczby uczniów filialnej szkoły podstawowej

w [...].

Wskazać jednak należy, że powyższe stwierdzenie organu opiera się wyłącznie na prognozie dotyczącej liczby dzieci zamieszkałych w obwodzie szkoły. Stanowisko organu nie odnosi się zatem do faktów i nie jest poparte przekonującą argumentacją. Zgodzić się zaś należy ze stanowiskiem strony skarżącej, że funkcjonujące w szkole filialnej w poprzednich latach szkolnych klasy łączone oraz obecnie funkcjonujący jeden oddział klasy 3 nie zapewnia właściwego toku nauki

i rówieśniczych kontaktów uczniom. W małych grupach trudno bowiem o tak wskazane współzawodnictwo, branie przykładu z najlepszych, a prowadzenie zajęć grupowych np. gry zespołowe, czy chór wręcz niemożliwe.

Mając powyższe na względzie raz jeszcze należy podkreślić, że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja nadzorcza w tę samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej

i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań. Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje stanowisko prezentowane szeroko

w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji (przekształcenia) szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. wyroki NSA z dnia: 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06; 15 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2648/17; publ. CBOSA).

Nie mogły natomiast być uznane za decydujące, jak w przypadku wskazanych przez organy kwestii natury ekonomicznej, okoliczności związane z opiniami lokalnej społeczności, a nawet subiektywnymi odczuciami rodziców uczniów uczęszczających do szkoły filialnej. Niezależnie od tego, że okoliczności tego rodzaju nie znajdują

w ogóle umocowania w regulacjach ustawy Prawo oświatowe, to winny one być ewentualnie rozważane przez Kuratora z pozycji organu sprawującego nadzór na nad poprawnością systemu oświaty, a w tym zakresie czuwającego nad zapewnieniem uczniom warunków zgodnych z zasadami pobierania nauki

w publicznych szkołach, nie zaś legalizującego wyjątki przewidziane wyłącznie dla "szczególnych" warunków opisanych w ustawie Prawo oświatowe, które nie zostały stwierdzone w realiach kontrolowanej sprawy.

Reasumując Sąd wskazuje, że negatywna opinia Kuratora podtrzymana przez Ministra w sprawie przekształcenia placówki oparta została na argumentacji pozaprawnej, celowościowej i słusznościowej, której źródłem są opinie lokalnej społeczności, a nadto ogólnie rozumiana polityka oświatowa państwa. Brak jest natomiast wyczerpującego uzasadnienia prawnego zaskarżonej opinii oraz wskazania, jakie konkretnie przepisy prawa stoją na przeszkodzie zaakceptowania zamierzonego przekształcenia placówki.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że działające w sprawie organy dokonały błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, jak również dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie Kurator weźmie pod uwagę zaprezentowaną przez Sąd ocenę prawną i wyda wyczerpująco umotywowaną opinię w sprawie przekształcenia placówki.

Z ww. względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji, o czym orzekł – na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.