Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 490/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2, art. 120, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 190, art. 153, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 105 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 4 i § 3, art. 158 § 3, art. 39, art. 42 § 1-3, art. 44, art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Dnia 12 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Asesor sądowy WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2023 roku sprawy ze skarg Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] i Miasta [...] oraz [...] S.A. w [...] (dawniej Przedsiębiorstwo [...]" w [...]) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwały zatwierdzającej plan parcelacji terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] i Miasta [...] kwotę 680,- zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego [...] S.A. w [...] kwotę 697,- zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 16 listopada 2011 r. Prezydent Miasta [...], działając jako przedstawiciel Skarbu Państwa, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Wydziału Powiatowego dla Powiatu [...] z dnia 16 czerwca 1932 r. zatwierdzającej plan parcelacji terenu położonego w [...], zapisanego w KW [...] o łącznej powierzchni 182,76 ha, stanowiącego własność M. F.. Na skutek wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło postępowanie w sprawie i decyzją z dnia 31 lipca 2013 r., nr [...] stwierdziło nieważność rzeczonej uchwały. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez C. o., P. R. i W. L., SKO w [...] decyzją z dnia 26 czerwca 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na ww. decyzję skargi złożyli: W. L., P. R. i C. o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Po ich łącznym rozpatrzeniu WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 966/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności rzeczonej uchwały. NSA wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2309/15 oddalił wniesioną od powyższego wyroku skargę kasacyjną P. R..

SKO w [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 28 marca 2018 r., nr [...] umorzyło postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały. Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, SKO w [...] dnia 13 lipca 2018 r. wydało decyzję [...], którą utrzymało w mocy powyższą decyzję o umorzeniu postępowania. Skargę do sądu administracyjnego wywiódł Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...] oraz P. W.. Dnia 30 stycznia 2019 r. WSA w Poznaniu wyrokiem o sygn. akt IV SA/Po 887/18 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. NSA wyrokiem z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1866/19 oddalił skargę kasacyjną P. R. wniesioną od powyższego wyroku. W konkluzji uzasadnienia wyroku NSA wskazało, że sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji SKO w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu i zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Sąd uznając, że skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań oraz mając na uwadze ocenę w niniejszej sprawie zaskarżonego wyroku na datę jego wydania, orzekł jak w sentencji. Następnie NSA zauważył, że niezależnie od powyższego po dniu 16 września 2021 r., w którym to wszedł w życie art. 158 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie: "k.p.a.") w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491 – w skrócie "ustawa zmieniająca"), wyłoniło się istotne zagadnienie związane z kwestią dopuszczalności kontynuowania postępowania nieważnościowego zakończonego ostateczną decyzją przed dniem 16 września 2021 r., jeżeli po tym dniu decyzja ta została uchylona i wskutek tego postępowanie nieważnościowe stało się ponownie postępowaniem w toku. Stwierdzono, że skoro uchwała z 1932 r. została prawomocnie uznana przez orzekające dotychczas w sprawie sądy administracyjne za indywidualny akt administracyjny podlegający regulacjom k.p.a., to również art. 158 § 3 k.p.a. winien w sprawie znaleźć zastosowanie. Wskazano, że w niniejszej sprawie od dnia 16 czerwca 1932 r., w którym wydana została uchwała będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego, upłynęło ponad trzydzieści lat. Skoro więc w wyniku niniejszego wyroku postępowanie o stwierdzenie nieważności powołanej uchwały pozostaje w toku, to znajduje wobec tego zastosowanie art. 158 § 3 k.p.a., jako przepis procedury administracyjnej stosowany od chwili jego wejścia w życie wprost do spraw administracyjnych, w tym postępowań nieważnościowych pozostających w toku. Zastosowanie tego przepisu skutkuje więc bezprzedmiotowością - w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. - kontynuowania takiego postępowania, zaistniałą po wejściu w życie powołanego art. 158 § 3 k.p.a., jako wykluczającego dopuszczalność wszczęcia postępowania, więc tym bardziej wykluczającego kontynuowanie takiego postępowania, które okazało się być postępowaniem w toku dopiero po dniu 16 września 2021 r. Stwierdzono ponadto, że w sprawie nie ma zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, traktujący o umorzeniu administracyjnego postępowania nieważnościowego z mocy samego prawa, ponieważ przepis ten stosuje się jedynie do postępowań wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, ale niezakończonych przed dniem 16 września 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem. Również art. 2 ust. 1 powołanej ustawy nie znajduje zastosowania, skoro wynika z niego stosowanie przepisów k.p.a. o treści nadanej ustawą zmieniającą do postępowań nieważnościowych wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem 16 września 2021 r. Administracyjne postępowanie nieważnościowe w niniejszej sprawie zostało natomiast zakończone decyzją ostateczną SKO [...] z dnia 13 lipca 2018 r., czyli przed dniem 16 września 2021 r. Skoro jednak w wyniku niniejszego wyroku postępowanie to stało się postępowaniem w toku po dniu 16 września 2021 r., to ze względu na ustawowy zakaz wszczęcia takiego rodzaju postępowań po dniu 16 września 2021 r. wobec decyzji administracyjnych, od których ogłoszenia lub doręczenia upłynęło trzydzieści lat, jak w niniejszej sprawie, postępowanie to powinno być przez organ umorzone na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 3 ustawy zmieniającej.

Pismem z dnia 10 stycznia 2022 r. W. L. wniósł na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej o umorzenie postępowania z mocy prawa, gdyż od dnia wydania i doręczenia decyzji minęło ponad 89 lat. W uzasadnieniu wskazano, że NSA w powyższym wyroku wskazał przepisy i związał organ do umorzenia postępowania.

Z kolei pismem z dnia 21 stycznia 2022 r. pełnomocnik P. R. oraz C. o. złożył wniosek o umorzenie postępowania z powodu niedopuszczalności jego prowadzenia na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z wejściem w życie ustawy zmieniającej. Uzasadniając wniosek przytoczono treść art. 158 § 3 k.p.a. oraz wskazano, że dodatkowo na mocy postanowień ustawy zmieniającej prowadzone postępowania powinny być umorzone jako bezprzedmiotowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 maja 2022 r., znak [...] umorzyło postępowanie.

W uzasadnieniu organ zauważył, że z uwagi na oddalenie przez NSA skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Poznaniu uchylającego decyzje w przedmiocie umarzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały, sprawa nadal jest w toku.

W ślad za ww. wyrokiem NSA organ wskazał, że po dniu 16 września 2021 r., w którym wszedł w życie art. 158 § 3 k.p.a, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, wyłoniło się istotne zagadnienie związane z kwestią dopuszczalności kontynuowania postępowania nieważnościowego zakończonego ostateczną decyzją przed dniem 16 września 2021 r., jeżeli po tym dniu decyzja ta została uchylona i wskutek tego postępowanie nieważnościowe stało się ponownie postępowaniem w toku. Skoro więc uchwała z 1932 r. została prawomocnie uznana przez orzekające dotychczas w sprawie sądy administracyjne za indywidualny akt administracyjny podlegający regulacjom k.p.a. to również art. 158 § 3 k.p.a. winien w sprawie znaleźć zastosowanie. Wskazano, że w niniejszej sprawie od dnia 16 czerwca 1932 r., w którym wydana została uchwała będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego, upłynęło ponad trzydzieści lat. Skoro więc w wyniku rozstrzygnięć sądów postępowanie o stwierdzenie nieważności powołanej uchwały pozostaje w toku, to znajduje wobec tego zastosowanie art. 158 § 3 k.p.a., jako przepis procedury administracyjnej stosowany od chwili jego wejścia w życie wprost do spraw administracyjnych, w tym postępowań nieważnościowych pozostających w toku. Zastosowanie tego przepisu skutkuje więc bezprzedmiotowością - w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. - kontynuowania takiego postępowania, zaistniałą po wejściu w życie powołanego art. 158 § 3 k.p.a., jako wykluczającego dopuszczalność wszczęcia postępowania, więc tym bardziej wykluczającego kontynuowanie takiego postępowania, które okazało się być postępowaniem w toku dopiero po dniu 16 września 2021 r.

Stwierdzono ponadto, że w sprawie nie ma zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, traktujący o umorzeniu administracyjnego postępowania nieważnościowego z mocy samego prawa, ponieważ przepis ten stosuje się jedynie do postępowań wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, ale niezakończonych przed dniem 16 września 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem. Również art. 2 ust. 1 powołanej ustawy nie znajduje zastosowania, skoro wynika z niego stosowanie przepisów k.p.a. o treści nadanej ustawą zmieniającą do postępowań nieważnościowych wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem 16 września 2021 r.

Zauważono, że administracyjne postępowanie nieważnościowe w niniejszej sprawie zostało zakończone decyzją ostateczną SKO [...] z dnia 13 lipca 2018 r., czyli przed dniem 16 września 2021 r. Skoro jednak w wyniku wyroku NSA postępowanie to stało się postępowaniem w toku po dniu 16 września 2021 r., to ze względu na ustawowy zakaz wszczęcia takiego rodzaju postępowań po dniu 16 września 2021 r. wobec decyzji administracyjnych, od których ogłoszenia lub doręczenia upłynęło trzydzieści lat, jak w niniejszej sprawie, postępowanie to powinno być przez organ umorzone na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 3 ustawy zmieniającej.

W skardze z dnia 7 czerwca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. W., reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło o uchylenie decyzji z dnia 4 maja 2022 r., znak [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez brak oznaczenia stron postępowania, skutkiem czego z decyzji nie wynika, że przedmiotowa decyzja została skierowana do strony, na której wniosek zostało wszczęte postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności uchwały Wydziału Powiatowego z dnia 16 czerwca 1932 r. zatwierdzającej plan parcelacji terenu położonego w [...],

2) naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niepowołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia - nieprzytoczenie przepisów prawa materialnego, na którym organ oparł swoje rozstrzygnięcie,

3) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak starannego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji,

4) oczywiście nieuprawnione zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., podyktowane wyłącznie założoną przez organ możliwością zastosowania art. 158 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżące przedsiębiorstwo podkreśliło, że zarówno w sentencji decyzji, jak i w jej uzasadnieniu wskazane zostały jedynie podmioty, które złożyły wnioski o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały. Z treści uzasadnienia decyzji wynika jednoznacznie, że przedmiotem rozważań organu były wyłącznie wnioski o umorzenie postępowania. Wskazano, że zgodnie z utrwalonymi poglądami wyrażonymi zarówno doktrynie, jak i w orzecznictwie, z treści decyzji musi wynikać o czyich prawach i obowiązkach organ rozstrzyga. Zauważono, że w rozstrzygnięciu decyzji wskazano jedynie art. 105 § 1 k.p.a., na podstawie którego orzeczono o umorzeniu postępowania.

W ocenie skarżącego, zastosowanie przez organ art. 105 § 1 k.p.a. podyktowane było wyłącznie potrzebą realizacji przyjętego przez organ a priori założenia co do możliwości powołania się w niniejszej sprawie na przepis art. 158 § 3 k.p.a. By móc zrealizować ten cel, organ w sposób instrumentalny posłużył się wnioskami o umorzenie postępowania.

Podkreślono, że postępowanie z wniosku Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] zakończyło się decyzją ostateczną z dnia 13 lipca 2018 r. Z uwagi na prawomocne uchylenie ostatecznej decyzji, sprawa jest nadal sprawą "w toku", co –zważywszy na jednoznaczne, niepowodujące wątpliwości interpretacyjnych brzmienie art. 158 § 3 k.p.a. - powoduje brak prawnych przeszkód do prowadzenia nadal postępowania wszczętego przez Skarb Państwa - Prezydenta Miasta [...] w dniu 24 listopada 2011 r.

Zdaniem skarżącego poszukiwanie rozwiązań w postaci umorzenia postępowania godzi w jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada legalizmu.

W skardze z dnia 7 czerwca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarb Państwa-Prezydent Miasta [...] i Miasto [...], reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niepowołanie podstawy prawnej, na której organ oparł swoje rozstrzygnięcie,

2) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak starannego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji,

3) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, albowiem w niniejszej sprawie nie wystąpiły żadne okoliczności obligujące organ do umorzenia postępowania,

4) naruszenie art. 158 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej po dniu 16 września 2021 r., czyli po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej,

5) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niezawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu zakończenia postępowania przed T. K. w sprawie o sygn. akt K 2/22.

W uzasadnieniu podniesiono, że w sentencji decyzji SKO [...] nie przytoczyło przepisu prawa materialnego, na którym oparło swoje rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż za podstawę swojego rozstrzygnięcia organ przyjął art. 158 § 3 k.p.a., jednak ze względu na lakoniczność uzasadnienia nie wyjaśnia ono możliwości zastosowania tego przepisu w sprawie.

Zwrócono uwagę, że organ nie wyjaśnił kwestii trwałości decyzji ostatecznej i skutków jej uchylenia w wyniku wydanego przez NSA wyroku (sygn. akt I OSK 1866/19) po dniu 16 września 2021 r., tj. po wejściu w życie ustawy zmieniającej.

Zdaniem skarżącego wniosek organu co do możliwości zastosowania przepisu art. 158 § 3 k.p.a. jest błędny. Zauważono, że wskazany przepis został dodany ustawą zmieniającą i wszedł w życie dopiero w dniu 16 września 2021 r., a więc znajduje zastosowanie do postępowań administracyjnych w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętych po tej dacie. Zatem sprawa zakończona decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy zmieniającej nie podlega pod ww. przepis. Przytoczono również przepisy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej i wskazano, że wynika z nich a contrario, że sprawy zakończone ostateczną decyzją administracyjną przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej toczą się dalej na podstawie przepisów k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji - brak jest podstaw zarówno do umorzenia tego postępowania, jak i stosowania przepisów k.p.a. w brzmieniu znowelizowanym.

W związku z powyższym stwierdzono, że najistotniejszym problemem rzutującym na sposób zakończenia przez organ przedmiotowego postępowania jest ustalenie, czy w momencie wejścia w życie ustawy zmieniającej sprawa z wniosku Skarbu Państwa była zakończona ostateczną decyzją, czy też nie. Jeśli okaże się, że postępowanie nie zostało zakończone decyzją ostateczną przed dniem 16 stycznia 2021 r., to wówczas zastosowanie znajdą przepisy ustawy zmieniającej, tj. art. 2 ust. 2.

Skarżący zauważyli, że organ uznał, że w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, albowiem przepisy te stosuje się jedynie do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną. Podkreślono, że decyzja ostateczna została wydana przez SKO [...] w dniu 13 lipca 2018 r. Zdaniem skarżących skoro ostateczność decyzji bada się na moment wejścia w życie ustawy zmieniającej, to niezrozumiałe jest podejście organu, który umarza przedmiotowe postępowanie z uwagi na wyrok NSA z dnia 17 listopada 2021 r. oddalający skargę kasacyjną od wyroku WSA uchylającego wspomnianą decyzję. Wskazano, że decyzja ta miała przymiot ostateczności na moment wejścia w życie ustawy zmieniającej (została wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy), a brak przymiotu prawomocności nie ma znaczenia, gdyż ustawa zmieniająca posługuje się w art. 2 ust. 1 i 2 pojęciem ostateczności decyzji. W kontekście zastosowania art. 158 § 3 k.p.a. stwierdzono, że wydanie wyroku przez NSA po dacie wejścia w życie nowelizacji jest faktem indyferentnym dla zastosowania tego przepisu. Gdyby ustawodawca zamierzał powiązać stosowanie znowelizowanych przepisów k.p.a. ze sprawami będącymi w toku, które nie zostały zakończone prawomocnymi wyrokami, to wyraźnie by to przewidział.

Podniesiono, że pogląd skarżących wydaje się podzielać również Rzecznik Praw Obywatelskich, który złożył wniosek o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

W ocenie skarżących nawet w przypadku uznania, że w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, to wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. było wadliwe ze względu na toczące się postępowanie przed T. K. z wniosku RPO. Podkreślono, że decyzja wydana była przedwcześnie, oraz że organ powinien był zawiesić toczące się postępowanie do czasu rozpatrzenia wniosku RPO przez T. K., gdyż wynik postępowania rzutuje bezpośrednio na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wskazano, że na potrzebę zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na toczące się postępowanie przed Trybunałem zwrócił uwagę również NSA w postanowieniu z dnia 21 kwietnia 2022 r. (sygn. akt: III OSK 707/22).

Skarżący stoją na stanowisku, że biorąc pod uwagę literalne brzmienie wskazanego przepisu, domniemanie zasady racjonalności ustawodawcy oraz zasadę niedziałania prawa wstecz, organy administracyjne powinny stosować przepisy k.p.a. na moment wydania decyzji ostatecznej bez względu na późniejsze postępowanie sądowoadministracyjne. Zastosowanie art. 158 § 3 k.p.a. do sytuacji, gdy decyzja ostateczna została wydana przed wejściem w życie ustawy zmieniającej prowadzi do nieakceptowalnych skutków polegających nie tylko na niemożności uzyskania przez stronę rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ale również pozbawia ją możliwości uzyskania przedsądu w postaci stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności decyzji administracyjnej z prawem.

Ponadto stwierdzono, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest wadliwe niezależnie od tego, czy przyjmiemy, że postępowanie administracyjne było zakończone decyzją ostateczną przed dniem 16 września 2021 r. czy też po tej dacie. Wskazano, że jeżeli przyjąć, że w wyniku wyroku NSA postępowanie administracyjne "odżyło", co oznacza, że wcześniejsza decyzja administracyjna nie ma mocy ostatecznej na dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej k.p.a., to podstawą rozstrzygnięcia organu o umorzeniu postępowania administracyjnego powinien być art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie powyższych skarg i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazano, że rozstrzygnięcie NSA z 17 listopada 2021 r. (I OSK 1866/19) wydane w niniejszej sprawie wiąże organ administracyjny.

Postanowieniem tut. Sądu z dnia 12 sierpnia 2022 r., o sygn. akt I SA/Po 491/22 połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Po 490/22 i I SA/Po 491/22.

Pismem z dnia 21 lutego 2023 r. skarżący - P. W. uzupełniło skargę wskazując, że zastosowanie przepisu art. 158 § 3 k.p.a. wymaga ustalenia daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji mającej być przedmiotem wszczęcia postępowania. Kwestia ta nie była - w odniesieniu do wnioskodawcy, tj. Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] inicjującego pismem z dnia 16 listopada 2011 r. postępowanie nieważnościowe - przedmiotem ustaleń.

Wskazano ponadto, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Przywołując motywy powyższego rozstrzygnięcia TK, zauważono, że uchwała Wydziału Powiatowego z 1932 r. nie stanowiła podstawy nabycia prawa przez Skarb Państwa - Prezydenta Miasta [...], gdyż adresatem tej uchwały był M. F.. Nie ulega wątpliwości, iż celem nowelizacji k.p.a. było ograniczenie w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji w związku z roszczeniami o charakterze reprywatyzacyjnym w celu stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych , a w konsekwencji ochrony interesu publicznego.

Podniesiono, że nieuprawnione jest stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, że organ jest związany rozstrzygnięciem NSA wyrażonym w ww. wyroku. Stwierdzono, że w tym kontekście rozważenia wymaga, czy zamieszczone w końcowej części uzasadnienia wyroku stwierdzenie, iż "Niezależnie od powyższego zauważyć należy..." w którym NSA wyraził pogląd odnośnie do art. 158 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, można uznać za wykładnię prawa, którą - w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – w skrócie: "p.p.s.a.") WSA w Poznaniu byłby związany. Zwrócono uwagę, że oddalając skargę kasacyjną NSA stwierdził, iż WSA w Poznaniu dokonał prawidłowej kontroli decyzji organu. Podkreślono, że w świetle orzecznictwa, związanie sądu wykładnią prawa obejmuje jedynie wykładnię tych przepisów prawa, które były rozpatrywane przez NSA w ramach oceny zarzutów kasacyjnych. Ocena prawa o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie, musi ponadto pozostać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana, nie może wykraczać poza zakres kontroli i orzekania, które zostają wyznaczone NSA przez zasadę związania granicami skargi kasacyjnej. W związku z powyższym stwierdzono brak podstaw do przyjęcia, aby zamieszczony w końcowej części wyroku NSA pogląd dotyczący art. 158 § 3 k.p.a. stanowił wykładnię prawa, którą w myśl art. 190 p.p.s.a. byłby związany WSA w Poznaniu. W tej sytuacji brak podstaw do twierdzenia, jakoby powyższym poglądem mógł być związany organ na podstawie art. 153 p.p.s.a.

Pismem z dnia 11 kwietnia 2023 r. P. W. poinformowało, że z dniem 1 kwietnia 2023 r. na podstawie ustawy z dnia 22 lipca 2022 r. o usprawnieniu procesu inwestycyjnego C. P. K. przekształcone zostało w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa pod nazwą P. S. A.. Stosownie do art. 10 ust. 1 ww. ustawy z dniem przekształcenia spółka wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki, których podmiotem było P. P. "P. ".

Pismem z dnia 26 kwietnia 2023 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania N. M. wniósł o oddalenie w całości obu skarg oraz poinformował o śmierci M. Ś. dnia 28 grudnia 2019 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. nie zgodzono się z twierdzeniem, aby zaskarżona decyzja była wadliwa z uwagi brak oznaczenia stron postępowania. Wskazano, że organ określił strony postępowania, lecz ze względu na dużą liczbę stron nie zrobił tego w komparycji zaskarżonej decyzji, a w jej rozdzielniku. Praktyka taka jest uznawana przez orzecznictwo za dopuszczalną.

Stwierdzono, że chybiony jest również kolejny zarzut skarżących wskazujący na nieprzywołanie podstawy materialnoprawnej wydania zaskarżonej decyzji. Świadczy o tym po pierwsze istnienie podstawy prawnej do wydania zaskarżonego orzeczenia, a po drugie jej przywołanie w uzasadnieniu decyzji z dokładnym wskazaniem przepisów prawa. Brak powołania podstawy prawnej decyzji, o ile taka istnieje, nie pozbawia jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. Jest to wada procesowa pozostająca bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Nie podzielono również twierdzenia skarżących o braku starannego wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Za bezpodstawną uznano opinię skarżących dotyczącą zastosowania przez organ art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. Wskazano, że skarżący nie wzięli pod uwagę oczywistej bezprzedmiotowości postępowania, która jest wynikiem wejścia w życie nowelizacji k.p.a. i jej przepisów przejściowych – art. 2 ust. 1 i 2. Stwierdzono, że badanie tego, czy dana sprawa nie została ostatecznie zakończona musi nastąpić na dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej. Nie zmienia tego późniejsze powstanie sytuacji, w której ostatecznie zakończone postępowanie ponownie uzyskuje status postępowania w toku i to niezależnie od przyczyn tego stanu rzeczy. Tym samym w niniejszej sprawie, w chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej przedmiotowe postępowanie było już ostatecznie zakończone, co nie pozwala na zastosowanie art. 2 ust. 1 albo 2 ustawy zmieniającej. W konsekwencji do prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały należy zastosować art. 158 § 3 k.p.a. Zdaniem uczestniczki jeżeli zgodnie z art. 158 § 3 k.p.a. po dniu 16 września 2021 r. nie można wszcząć wskazanego postępowania, to tym bardzie nie można prowadzić już wszczętego. Powyższe prowadzi do wniosku o bezprzedmiotowości postępowania, co wynika z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. i art. 3 ustawy zmieniającej.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazano, że zarzut ten pomija fakt, iż podstawą wydania zaskarżonej decyzji nie był art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, lecz wyłącznie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. i art. 3 ustawy zmieniającej.

W piśmie wskazano również spadkobierców M. Ś. oraz dołączono odpis skrócony aktu zgonu i akt poświadczenia dziedziczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w nich zawarte, okazały się zasadne.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – w skrócie: "p.p.s.a."; k. 234, k. 236-237, k. 260-270, k. 272-275 akt sąd.).

W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował w sprawie art. 105 § 1 k.p.a., a w konsekwencji umorzył postępowanie w sprawie.

Wobec sformułowania przez skarżących zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonym orzeczeniu jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., I FSK 579/16; wyrok ten i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: publ. CBOSA).

Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:

- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,

- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,

- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).

Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć.

Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że bezprzedmiotowość, o której mowa w tym przepisie, oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. Zawsze jednak oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Organ umarza więc postępowanie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przyjmuje się także, że istota bezprzedmiotowości postępowania polega na nastąpieniu takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r., II OSK 818/20, i powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I GSK 2078/19.

Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2020 r., VII SA/Wa 2771/19).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zastosował

art. 105 § 1 k.p.a. w związku art. 158 § 3 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od 16 września 2021 r. - ustawa zmieniająca z 11 sierpnia 2021 r. – o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 1491)) oraz art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Ponadto organ II instancji odwołał się do wyniku sądowej kontroli dokonanej przez NSA w sprawie I OSK 1866/19 (wyrok z 17 listopada 2021 r.).

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 158 § 3 k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Według art. 2 ust. 2 powołanej ustawy nowelizującej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ostateczna decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Zdaniem Sądu ocena prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy powołanych wyżej przepisów, w kontekście zarzutów sformułowanych w skargach, jest przedwczesna z uwagi na istotne uchybienia przepisom postępowania. Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę miał na uwadze wynik dwóch poprzednich sądowych kontroli tego postępowania i sformułowane w toku nich wytyczne. Szczególnego podkreślenia wymaga kwestia należytej dbałości organu odwoławczego o prawidłowe ukształtowanie strony podmiotowej tego postępowania, aby zapewnić w nim udział wszystkim osobom, którym przysługuje status strony postępowania administracyjnego.

Przypomnieć zatem należy, że w powołanym wyżej wyroku z 5 marca 2015 r.

(IV SA/Po 966/14) tut. Sąd zwrócił uwagę, że zasadniczą kwestią dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest ustalenie, jakim podmiotom przysługuje interes prawny w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 k.p.a. W szczególności Sąd uznał, że W.

L.–F., jako następca prawny adresata uchwały o parcelacji nieruchomości, powinien być uznany przez organ odwoławczy za stronę postępowania. Wyrokiem z 27 czerwca 2017 r. wydanym w sprawie I OSK 2309/15 NSA oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu I instancji. Z kolei w wyroku z 30 stycznia 2019 r. (IV SA/Po 887/18) tut. Sąd stwierdził m.in., że wbrew jasnym wskazaniom zawartym w powołanym wyroku z 5 marca 2015 r., organ po raz kolejny pominął W.

L.–F. i prowadził sprawę bez jego udziału, czym naruszył art. 153 p.p.s.a. Wyrokiem z 17 listopada 2021 r. wydanym w sprawie I OSK 1866/19, NSA oddali skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu I instancji.

Mając powyższe na uwadze Sąd badał z urzędu ukształtowanie podmiotowych ram tego postępowania, w tym skuteczność wejścia do obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Na podstawie analizy akt postępowania administracyjnego Sąd ustalił, że mimo wskazania w sentencji zaskarżonej decyzji W. L.–F., jako jednej ze stron wnioskującej o umorzenie tego postępowania, brak jest w aktach administracyjnych potwierdzenia odbioru przez niego zaskarżonej decyzji. Przyjąć zatem należy, że W. L. – F. po raz trzeci nie doręczono decyzji kończącej postępowanie w sprawie.

Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się niepodjęta przesyłka przez A. L.–F. , wysłana przez organ za pośrednictwem krajowego operatora pocztowego, na adres strony za granicą..

W związku z tymi ustaleniami zaznaczyć w tym miejscu należy, że doręczenie w postępowaniu administracyjnym zaliczane jest do czynności procesowych technicznych (pomocniczych) postępowania, jednak stanowi niezwykle istotną czynność o prawnie doniosłym znaczeniu. Doręczenie polega bowiem z jednej strony na dostarczeniu pisma adresatowi w celu poinformowania go o treści tego pisma, ale z drugiej - doręczenie wypełnia również funkcję gwarancyjną. Tylko prawidłowe doręczenie, tzn. dokonane zgodnie z zasadami określonymi przez prawo, warunkuje skuteczność czynności podejmowanych przez organ. To organ jest bowiem "gospodarzem" postępowania i to wyłącznie na nim - z urzędu - spoczywa obowiązek prawidłowego doręczania wszelkich pism kierowanych do strony. Adresat nie musi zatem zabiegać o doręczenie mu pisma, ani nie może ponosić negatywnych konsekwencji płynących z niedoręczenia lub wadliwego doręczenia pisma.

Zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy

art. 39-49 k.p.a. Na podstawie art. 39 k.p.a., organ administracji publicznej ma kilka możliwości doręczenia pism: w formie elektronicznej, w siedzibie organu, przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy, a także przesyłką rejestrowaną. Stosownie do treści art. 42 § 1-3 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W razie niemożności doręczenia pisma w powyższy sposób, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zapewnia organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Prawidłowość postępowania organu w tym zakresie podlega kontroli ze strony sądu administracyjnego. Niezgodne z przepisami k.p.a. doręczenie pisma (decyzji, postanowienia) może być uznane przez sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające stwierdzenie, że do doręczenia doszło w innej dacie, niż to przyjmuje organ, albo że do doręczenia w ogóle nie doszło. Doręczenie wszelkiego rodzaju pism, a zwłaszcza rozstrzygnięć organów administracji publicznej, powinno zatem następować z datą pewną, potwierdzoną osobiście przez adresata decyzji (np. wyrok WSA w Lublinie z 31 stycznia 2023 r., II SA/Lu 835/22; wyrok WSA we Wrocławiu z 28 kwietnia 2022 r., III SA/Wr 683/21).

W ocenie Sądu organ odwoławczy niezasadnie przyjął, że nastąpiło skuteczne doręczenie przesyłki A. L., na podstawie zwróconej z zagranicy do akt sprawy przesyłki, jako prawidłowo awizowanej. Wyjaśnić tutaj należy, że przepisy k.p.a, nie zawierają szczególnych uregulowań dotyczących doręczenia dokonywanego dla strony mającej miejsce zamieszkania, pobytu bądź siedzibę za granicą. W piśmiennictwie podkreśla się, iż na gruncie procedur prawa administracyjnego zarówno krajowego, jak i międzynarodowego brakuje kompleksowej regulacji dokonywania takich doręczeń. Międzynarodowe umowy wielostronne bądź akty prawne regulują bowiem zasadniczo problematykę związaną ze sprawami cywilnymi (szeroko rozumianymi), handlowymi bądź karnymi. Doręczenia pism dla podmiotów spoza państw członkowskich U. E. dokonywane są natomiast w oparciu o umowę wielostronną sporządzoną w Hadze 15 listopada 1965 r. – Konwencję o doręczaniu za granicą dokumentów sądowych i pozasądowych w sprawach cywilnych lub handlowych, jednak, jak wskazuje sam tytuł tego aktu, ma ona również zastosowanie jedynie do spraw cywilnych i handlowych. R. P. zawarła również szereg umów dwustronnych dotyczących pomocy prawnej, jednak ich znakomita większość również sprowadza się do objęcia zakresem ich stosowania spraw cywilnych i handlowych, rodzinnych, pracowniczych bądź karnych (zob. R.Lewicka, "Doręczenia zagraniczne w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym - problemy praktyczne", Acta Universitatis Lodziensis, Folia Iuridica 2016/77 (Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego).

Z powyższego wynika, że doręczenia za pośrednictwem operatora pocztowego powinny być zatem standardem stosowanym także przy doręczeniach zagranicznych, a organy powinny zatem co do zasady w pierwszej kolejności skorzystać z tej drogi doręczenia, zgodnie z zawartą z operatorem pocztowym umową, natomiast operator przekazuje przesyłkę operatorowi pocztowemu państwa, w którym znajduje się siedziba, miejsce zamieszkania lub miejsce pobytu zwykłego adresata, i ten operator dokonuje faktycznego doręczenia. Doręczenie przez operatora pocztowego innego państwa należy uznać za zrównane z doręczeniem dokonanym przez polskiego operatora pocztowego.

Powstaje tu jednak problem praktyczny przy dokonywaniu doręczeń zagranicznych za pośrednictwem operatora pocztowego, w sytuacji tzw. doręczenia zastępczego, przewidzianego w art. 44 k.p.a., skutkującego przyjęciem prawnej fikcji doręczenia. W sytuacji zatem doręczenia zagranicznego, w wyniku którego dochodzi do zwrotu przez operatora pocztowego niedoręczonej przesyłki, przy czym w zależności od państwa, w którym miało nastąpić doręczenie, na kopercie mogą znajdować się adnotacje i stemple pocztowe sugerujące odpowiednik przewidzianego w prawie polskim awizowania przesyłki. Aby można było przyjąć jednak skuteczność takiego doręczenia zastępczego, należałoby co najmniej ustalić, czy sposób dokonania awizacji przesyłki odpowiada określonym w prawie polskim regułom co do czasu pozostawienia przesyłki z możliwością jej odbioru, sposobu dokonania powiadomienia o miejscu, terminie i samej możliwości odbioru takiej przesyłki, a ponadto ustalić także, czy prawo obce przewiduje taki sposób doręczenia oraz czy dokonane przez operatora zagranicznego awizowanie przesyłki spełnia wymogi stawiane także przez regulację prawa obcego. Z uwagi na czasochłonność tych czynności, jak i ryzyko błędu w zakresie ustalenia skuteczności takiego doręczenia (przy chociażby jednoczesnym braku możliwości zweryfikowania prawidłowości adresu, pod którym doszło do doręczenia zastępczego), wydaje się niezasadne stosowanie fikcji doręczenia w odniesieniu do doręczeń zagranicznych (R.L., op. cit., s. 162).

Podzielając powyższy pogląd Sąd uznał, że na podstawie adnotacji (stempli) umieszczonych na zwróconej przesyłce adresowanej do A. L., brak jest możliwości uznania skutecznego doręczenia tej przesyłki na podstawie art. 44 k.p.a.

W takiej sytuacji organ powinien ponowić wysłanie korespondencji za pośrednictwem operatora pocztowego albo rozważyć skorzystanie z innej drogi doręczenia (np. za pośrednictwem konsula). Na marginesie Sąd zauważa, że zarówno w poprzednim postępowaniu sądowym (sprawa IV SA/Po 887/18), jak i w niniejszym postępowaniu, doręczeń dla A. L. dokonywano do rąk ustanowionego pełnomocnika do doręczeń w kraju - W. L..

Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu zakończenia postępowania przed T. K. w sprawie o sygn. akt K 2/22.

Podkreślić tu należy, że powołany wyżej art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej od początku jego obowiązywania budził w praktyce orzeczniczej organów administracyjnych i sądów administracyjnych wątpliwości co do jego wykładni i stosowania. Podkreśla się m.in., że wspomniana ustawa ogranicza uprawnienia stron do zaskarżania decyzji administracyjnych, dlatego nie powinna w żadnej mierze podlegać wykładni rozszerzającej (np. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2022 r., II SA/Wr 617/21).

Ponadto, przed T. K. z wniosku R. P. O. z 28 grudnia 2021 r., zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku.

W związku z wszczęciem tego postępowania, postępowania sądowo administracyjne, których przedmiotem są decyzje umarzające postępowanie na podstawie art. 158 § 3 k.p.a., są zawieszane do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez TK (np. postanowienie NSA z 2 lutego 2023 r., I OSK 108/23; postanowienia NSA: z 7 listopada 2023 r. i z 5 grudnia 2023 r. wydane w sprawie I OSK 2429/23).

W kontekście rozważanego tu zarzutu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w tym przepisie. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zatem stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu (wyrok NSA z 22 października 2021 r., I OSK 742/21).

Ponadto w judykaturze zwraca się uwagę, że organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obowiązany jest ustalić, czy występuje opisany wyżej bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a stwierdzonym zagadnieniem. W razie gdy związek ten nie występuje, obowiązany jest przyjąć, iż nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Zawieszając postępowanie na podstawie zacytowanego przepisu organ nie może przy tym kierować się przewidywaniami co do wyniku danego postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania (wyrok WSA w Białymstoku z 28 września 2021 r., II SA/Bk 625/21; i powołane tam orzecznictwo).

W ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę, niewątpliwie tego rodzaju związek istnieje, a rozstrzygnięcie kwestii spornej co do rozumienia pojęcia niezakończonego postępowania administracyjnego (sprawy w toku), w sytuacji uchylenia ostatecznej decyzji przez sąd administracyjny, ma bezpośredni wpływ na zastosowanie w okolicznościach faktycznych tej sprawy art. 105 § 1 k.p.a i art. 158 § 3 k.p.a.

W konkluzji tej części rozważań Sąd uznał, że organ powinien był rozważyć możliwość zastosowania w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania.

W ocenie Sądu słuszne – co do zasady – są zastrzeżenia dotyczące sposobu sformułowania sentencji zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnienia, przedstawione przez skarżących w kontekście zarzutów naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. Istotnie, sentencja zaskarżonej decyzji z 4 maja 2022 r. nie zawiera wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie wskazuje wnioskodawcy inicjującego postępowanie administracyjne (wskazuje natomiast strony postępowania, które złożyły już w toku postępowania wniosek o jego umorzenie) oraz nie określa precyzyjnie przedmiotu postępowania. Jest to szczególnie widoczne w zestawieniu z sentencją poprzedniej decyzji umarzającej postępowanie w tej sprawie z 28 marca 2018 r. (Nr [...]). Z kolei uzasadnienie zaskarżonej decyzji w ogóle nie odnosi się do toku postępowania od jego wszczęcia i wyników dotychczasowych sądowych kontroli, nie odnosi się też do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z 30 kwietnia 2018 r., a przypomnieć tu należy, że to na ten etap rozpoznania sprawa ta wróciła, po drugiej sądowej kontroli (powołane wyżej wyroki: z 30 stycznia 2019 r. (IV SA/Po 887/18) i z 17 listopada 2021 r., I OSK 1866/19).

Zdaniem Sądu powyższe uchybienia nie mają jednak, scharakteryzowanej na wstępie rozważań, cechy istotności wpływu na wynik sprawy, ponieważ mimo tych mankamentów, zaskarżona decyzja poddaje się sądowej kontroli. Nie ma bowiem wątpliwości na jakiej podstawie prawnej organ umorzył postępowanie w sprawie i z uwagi na jakie okoliczności. Stwierdzone uchybienia nie mogły być zatem samodzielną podstawą do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Ponadto Sąd uznał, że na tym etapie sądowej kontroli, po stwierdzeniu istotnych uchybień przepisów postępowania, przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów skarżącego – [...], dotyczących naruszenia art. 190 p.p.s.a i art. 153 p.p.s.a. Zauważyć jednak trzeba, że Sąd dokonujący ponownej kontroli decyzji wydanej w tej sprawie, nie orzeka w wyniku uchylenia poprzedniego wyroku tut. Sądu i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania, a tylko w takiej sytuacji procesowej ocena prawna wyrażona przez Sąd drugiej instancji wiąże na podstawie

art. 190 p.p.s.a. NSA cytowanym już wyrokiem z 17 listopada 2021 r. oddalił skargę kasacyjną. Zaznaczyć też należy, że poczynione na marginesie głównych rozważań uwagi NSA co do możliwości zastosowania w sprawie art. 158 § 3 k.p.a., zawarte zostały w uzasadnieniu tego orzeczenia jeszcze przed wszczęciem postępowania przed TK w sprawie K 2/22. W chwili obecnej dominuje w tej kwestii stanowisko co do konieczności zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego do czasu wydania orzeczenia przez TK.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ w pierwszej kolejności rozważy możliwość zastosowania w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto organ zadba, aby wszystkie następne orzeczenia wydawane w tej sprawie weszły skutecznie do obrotu prawnego (prawidłowe doręczenia wszystkim stronom tego postępowania). Wydana w tej sprawie decyzja kończącą postępowanie w sprawie powinna spełniać wszystkie ustawowe wymogi wskazane w art. 107 §1 i 3 k.p.a.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 119 pkt 2

i art. 120 p.p.s.a., Sąd orzekł jak punkcie I sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punktach II i III sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).