Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 496/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105, art. 145  par. 1 pkt 4, art. 151
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2,
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 roku sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania dotyczącego pozwolenia na rozbudowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego K. K. kwotę 200 złotych (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Starosta A, decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]", zmienił swoją decyzję Nr "[...]" z dnia "[...]", zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę Galerii Centrum A o budynek usługowo-handlowy z garażem wielostanowiskowym wraz z infrastrukturą techniczną (bez przyłącza cieplnego) na dz. nr "[...]" obr. A m. A, ul. A, w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego zmiany kubatury budynku.

W dniu 11 września 2012 r. do Starosty A wpłynęło pismo K. K., w którym domagał się on od organu I instancji zapewnienia mu udziału w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego w sprawie zmiany pozwolenia na budowę Galerii A przy ul. A w A. Wnioskodawca wskazał, że w dniu 31 sierpnia 2012r. ze strony internetowej "Gazety A" dowiedział się, że inwestor Galerii A planuje zmienić decyzję o pozwoleniu na rozbudowę.

Starosta A pismem z dnia 25 września 2012r. poinformował K. K., że krąg stron w sprawie wydania pozwolenia z dnia "[...]" na rozbudowę Galerii został już określony dla projektowanej rozbudowy w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie załączonego projektu budowlanego.

K. K. pismem z dnia 8 września 2012 r. wystąpił do Starosty

A o doręczenie mu decyzji z dnia "[...]", w sprawie zmiany

pozwolenia na budowę Galerii A przy ul. A w A, a w przypadku odmowy doręczenia tej decyzji wskazał żeby przedmiotowe pismo traktować jako wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000r., Nr 98, poz. 1071; zwanej dalej: kpa) w sprawie zmiany pozwolenia na budowę ww. inwestycji, zakończonej decyzją z dnia "[...]".

Starosta A postanowieniem z dnia "[...]", znak "[...]" wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Nr "[...]" z dnia "[...]". Pismem z dnia 8 listopada 2012 r., Starosta wezwał K. K. do uzupełnia, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, wniosku o: wskazanie konkretnego przepisu, który ograniczy swobodę korzystania jego lokalu (położonego przy ul. A w A) ze względu na powstanie przedmiotowej inwestycji; wykazanie, że jego lokal znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego; wskazanie okoliczności i terminu, w którym dowiedział się o decyzji.

K. K. pismem z dnia 7 listopada 2012 r., w nawiązaniu do postanowienia z dnia "[...]" wniósł o: wyłączenie Starosty A z rozpoznawania sprawy; wstrzymanie wykonania decyzji - pozwolenia na rozbudowę Galerii A, przyjęcie, iż wznowione postępowanie dotyczy pozwolenia na budowę ww. inwestycji, a nie jedynie jej zmiany; uznanie wystąpienia przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 3 pkt 5, pkt 6 kpa, uznanie za stronę wszystkich innych właścicieli, współwłaścicieli lokali mieszkalnych i użytkowych w obrębie ul. A w A.

Starosta A po rozpatrzeniu wniosku K. K. decyzją

z dnia "[...]", znak "[...]" umorzył postępowanie w sprawie

zakończonej decyzją ostateczną Starosty z dnia "[...]" Organ stwierdził, że lokal będący własnością wnioskodawcy nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Ponadto wnioskodawca przedkładając wniosek o wznowienie postępowania nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, którego naruszenie przesądzałoby o istnieniu interesu prawnego uprawniającego do nadania wnioskodawcy statusu strony w rzeczonym postępowaniu.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł K. K.. Zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 24 § 3, art. 105 § 1 kpa. Nadto wniósł o rozpatrzenie, czy w odniesieniu do decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji oraz decyzji zmieniającej tę decyzję nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odwołujący swoje stanowisko uzasadnił tym, że jego lokal handlowy, położony po drugiej stronie jezdni od planowanej inwestycji, znajduje się w sferze oddziaływania planowanej inwestycji.

Natomiast w piśmie z dnia 30 stycznia 2013r. K. K. m.in. zawarł wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Nr "[...]" z dnia "[...]", oraz decyzji Nr "[...]" z dnia "[...]", wskazując na wydanie ich z rażącym naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru śródmieścia miasta A - uchwała Nr XXXV/217/2009 Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2009 r..

Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu I instancji Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie Wojewody Starosta prawidłowo ustalił, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawie decyzji ostatecznej został złożony w terminie określonym w art. 148 § 2 kpa. Zebrany materiał dowodowy potwierdza ustalenia organu stopnia podstawowego, że odwołującemu się nie przysługiwało prawo bycia stroną, bowiem jego nieruchomość znajduje się poza obszarem oddziaływania obiektu. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Zdaniem organu II instancji, modyfikacja pojęcia strony z Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dodanie określenia obszar oddziaływania obiektu rodzi pewne trudności interpretacyjne. Co prawda art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawiera definicję legalną obszaru oddziaływania obiektu, przez który zgodnie z tym przepisem należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jednakże – w ocenie Wojewody - przepis ten jest na tyle ogólnie skonstruowany, iż nie jest jasne, co jest obszarem oddziaływania obiektu dla budynku handlowo-usługowego. W takim wypadku właściwe wydaje się sięgniecie do szczegółowych przepisów prawnych, w tym norm techniczno- budowlanych.

Organ odwoławczy argumentował dalej w uzasadnieniu decyzji, że wskazana przez K. K. działka nr "[...]" i lokal usługowy znajdujący się w budynku nr "[...]" na tej działce nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Analiza dokumentacji projektowej oraz złożonej przez inwestora analizy przesłaniania i zacieniania wykazała bowiem, że projektowany budynek oddalony jest od budynku skarżącego o 24,75m. Budynek Galerii nie graniczy z działką "[...]". Budynek nr "[...]", w którym znajduje się lokal usługowy skarżącego, oddzielony jest drogą powiatową ul. A, dz. nr "[...]", od dz. "[...]", na której realizowana jest inwestycja. Galeria Centrum w tym miejscu oddalona jest od granicy działki o 8,66m. Zdaniem organu, projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem budynku na działce o numerze "[...]" oraz lokalu usługowego skarżącego. Nieruchomość zaś i lokal usługowy skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz przepis § 60 ust. 1 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowe usytuowanych na nich obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych), jak również nie pozbawia dz. nr "[...]" dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja ).

W ocenie Wojewody w toku przeprowadzonego postępowania K. K. nie przedstawił przepisu prawa materialnego, z którego wywodziłby swój interes prawny, nie przedstawił żadnej okoliczności, która mogłaby przemawiać za tym, że działa jako pełnomocnik podmiotu uprawnionego do uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu. Prawidłowo zatem ustalono, że podanie o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony, dlatego też należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa, jako bezprzedmiotowe.

Skargę na ww. decyzję wywiódł K. K., wnosząc m.in. o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 8 kpa oraz art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżącego w zaskarżonych decyzjach organy I i II instancji dopuściły się naruszenia zasady wyrażonej w art. 8 kpa, w ten sposób, iż w związku z naruszeniem zasady równości stron postępowania, odmówiły mu statusu strony postępowania w sprawie budowy Galerii A w A przy ul. A, mimo, iż taki status nadano Wspólnocie Mieszkaniowej A, której jest członkiem.

Strona skarżąca podkreśliła, że jako właścicielowi lokalu użytkowego przy ul. A (pod drugiej stronie ulicy od planowanej inwestycji) przysługuje mu legitymacja procesowa do uczestnictwa w tym postępowaniu. Jego lokal znajduje się bowiem w sferze oddziaływania tego obiektu. Jego wybudowanie spowoduje znaczne utrudnienia w komunikacji do lokalu skarżącego. Wybudowanie tego obiektu spowoduje na przykład likwidację miejsc parkingowych, z których korzystają klienci skarżącego. Dodatkowo według strony skarżącej realizacja Galerii przyczyni się do zablokowania instalacji kanalizacyjnej i deszczowej, która już teraz w związku z funkcjonowaniem basenu jest niedrożna, szczególnie po opadach deszczu. Na potwierdzenie swojego stanowiska K. K. przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazał, że w wyroku NSA z 29 września 2010r. przyjęto, że skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, to wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania. Dodatkowo skarżący podniósł, że zasadzenie drzew przed budynkiem planowanej inwestycji doprowadzi do zacienienia jego lokalu. Powołane okoliczności przesądzają w ocenie skarżącego, że jego lokal znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Ponadto autor skargi zarzucił organom obu instancji brak podstaw do umorzenia postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji

w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł

do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest decyzja z dnia "[...]" Wojewody, którym to rozstrzygnięciem organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia "[...]" o umorzeniu wznowionego postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty z dnia "[...]". Organy uznały, że K. K., który złożył wniosek o wznowienie postępowania (zakończonego ww. rozstrzygnięciem dnia "[...]" na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie jest stroną postępowania, ponieważ nie wykazał, że ma w nim jakikolwiek interes prawny.

Przede wszystkim należy wskazać, że jeżeli wniosek o wznowienie postępowania został złożony w stosownym terminie, był wniesiony w sprawie zakończonej decyzją ostateczną przez podmiot, który twierdzi, że winien być stroną postępowania zakończonego tą decyzją (taka jak to ma miejsce w niniejszej sprawie), to organ zobowiązany jest podjąć jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 kpa, czego na gruncie niniejszej sprawy nie uczyniono. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 kpa, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa wydaje decyzję, w której: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b,

i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (§ 1). W przypadku gdy

w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności,

o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności,

z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2). Jeżeli zatem organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, nie może bowiem, nawet w przypadku, gdy stwierdzi innego rodzaju wadliwość decyzji, uchylić jej w tym trybie. Art. 151 § 1 pkt 1 stanowi expressis verbis, że w przypadku ustalenia braku podstaw określonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b organ podejmuje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej (vide Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 12 wydanie, B. Adamiak, J. Borkowski, str. 587-588).

Przepisy nie przewidują natomiast możliwości umorzenia postępowania wznowieniowego, bez cofnięcia żądania, tylko dlatego, że żądanie pochodzi od podmiotu, który nie jest stroną, czy też gdy wydana uprzednio decyzja jest zgodna z prawem. Umorzenie postępowania może mieć miejsce - w myśl art. 105 § 1 kpa - wówczas gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, poza przypadkami, o których mówi art. 105 § 2 kpa. Skoro zatem w niniejszej sprawie pozostawało do rozstrzygnięcia żądanie wznowienia postępowania, bowiem nie zachodziła sytuacja określona w art. 105 § 2 kpa, brak było podstaw do umorzenia postępowania. Umorzenie postępowania nie pozwoliło wszak na załatwienie - w sposób prawem przewidziany - ciągle aktualnego żądania w przedmiocie wznowienia postępowania (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 1998r., I SA 625/98; Komentarz do art. 151 kpa, M. Jaśkowska).

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może być zakończone umorzeniem postępowania ale w takich przypadkach jak na przykład śmierć strony, gdy prawa i obowiązki mają charakter osobisty, czy też w sytuacji cofnięcia przez stronę żądania wszczęcia postępowania (vide Kodeks postępowania adm., Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, 12 wydanie, str. 590).

Reasumując tę cześć uzasadnienia wskazać należy, że skoro organ doszedł do przekonania po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, że skarżącemu nie przysługiwał jednak przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z "[...]", to mógł jedynie w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, nie zaś umorzyć wznowione postępowanie.

Dalej wskazać należy oceniając zaskarżoną decyzję, że w piśmie z dnia 30 stycznia 2013r. K. K. m.in. zawarł wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Nr "[...]" z dnia "[...]" oraz Nr "[...]" z dnia "[...]", wskazując na wydanie ich z rażącym naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru śródmieścia miasta A - uchwała Nr XXXV/217/2009 Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2009 r.

Jest to istotna kwestia do której organ nie mógł pominąć w toku rozpoznawania niniejszej sprawy. Z uwagi bowiem na to, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia powoduje konieczność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, chyba, że te postępowania prowadzone są przed tym samym organem. W takim przypadku organ powinien przedmiotem rozpoznania uczynić w pierwszej kolejności postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (Kodeks postępowania adm., Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, 12 wydanie, str. 590).

Skoro więc do organu II instancji wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczący m.in. decyzji Starosty z "[...]" w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na rozbudowę obiektu, to organ winien najpierw ten wniosek rozpoznać, a następnie dopiero przejść do rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji.

Dalej podnieść należy, że rozpoznając wniosek skarżącego o wznowienie postępowania organ zobligowany był rozważyć kluczową dla niniejszego postępowania kwestię, a mianowicie czy wnioskodawcy przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia "[...]" w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku. Organ w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu skupił się przede wszystkim na weryfikacji spełnienia przez przedmiotową inwestycję określonych norm techniczno-budowlanych, tj. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Organ wyszedł z założenia, że skoro żaden przepis techniczno-budowlany nie powoduje w związku z planowaną inwestycją ograniczeń w zagospodarowaniu lokalu będącego własnością skarżącego, to w związku z tym nie przysługuje temu skarżącemu status strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji w postaci galerii handlowej.

Wskazać należy w tym miejscu, że kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przede wszystkim przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w myśl którego stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Uzupełnieniem powyższej regulacji jest art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawiera otwartą definicję obszaru oddziaływania obiektu. Odsyła bowiem do przepisów odrębnych, którymi są przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego.

Kluczowe znaczenie w sprawach o pozwolenie na budowę, dla ustalenia interesu prawnego, ma zawarte w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego sformułowanie obszar oddziaływania obiektu wyznaczany na podstawie przepisów odrębnych.

W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, a stanowisko to skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela, że ustalenie granic tego obszaru następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia,

a więc następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Inaczej rzecz ujmując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2010 r., II SA/Po 673/10; wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r., II OSK 490/09, CBOSA).

Przepisami odrębnymi, wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu, są przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze materialnym, tj. wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W orzecznictwie wskazano, że wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zagospodarowaniu lub w dotychczasowym korzystaniu z tego terenu, w tym także normy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego na terenie działania organu, który go wydał (tak w wyroku z dnia 19 marca 2013 r., II SA/Ol 48/13, w wyroku NSA z dnia 14 października 2009 r., II OSK 1596/08, w wyroku NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296/10, CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie zwrócono uwagę na nieprawidłową praktykę organów, które ograniczają kategorię przepisów odrębnych wyłącznie do norm techniczno-budowlanych, tj. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organy przyjmują często, tak jak to uczyniły na gruncie rozpoznawanej sprawy, że jeżeli usytuowanie projektowanego obiektu budowlanego zgodne jest z przepisami regulującymi odległości, to obiekt ten nie oddziałuje na sąsiednie nieruchomości, a obszar jego oddziaływania wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych zamyka się w granicach działki inwestora.

(vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 maja 2013r., II SA/Bk 546/12).

Zgodnie z przytoczoną linią orzeczniczą oraz poglądami doktryny, wyznaczając obszar oddziaływania obiektu organ powinien badać nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek i zachowanie wymaganych prawem odległości (od granicy, od budynków), ale również funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, w szczególności sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Należy zatem każdorazowo dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego. Samo zachowanie odległości wymaganych przepisami o warunkach technicznych nie zawsze przesądza o możliwym oddziaływaniu bądź braku oddziaływania inwestycji na otoczenie. Ustalenie zatem obszaru oddziaływania obiektu powinno zawsze następować w szerszym kontekście niż to uczyniły organy w niniejszej sprawie, tj. w kontekście wszystkich przepisów prawa powszechnie obowiązującego, wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu określonego terenu. To, że projektowany obiekt zachowuje odległości przewidziane w przepisach technicznych nie zawsze przesądza o tym, że skutki istnienia i funkcjonowania tego obiektu ograniczą się do obszaru nieruchomości, na której będzie realizowany, a nie będą miały negatywnego wpływu na istnienie obiektów na nieruchomościach sąsiednich (vide W. Piątek i inni, "Prawo budowlane ...", teza 19 do art. 28 Prawa budowlanego).

Kluczowe znaczenie dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę ma właściwe rozumienie terminu "obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych". Po pierwsze nie ogranicza on kręgu stron wyłącznie do właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale zalicza do tego kręgu również właścicieli działek położonych dalej, pod warunkiem ustalenia oddziaływania inwestycji na te działki (tak też w wyroku NSA z dnia 5 sierpnia 2005 r., OSK 1865/04, CBOSA). Po drugie jest wyznaczany każdorazowo dla konkretnej inwestycji, z uwzględnieniem jej indywidualnych cech, co zapobiega automatyzmowi w ustalaniu kręgu stron postępowania. Po trzecie wymaga, aby nie uzależniać przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, ale nakazuje badać samą możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora.

W ocenie Sądu tylko uwzględnione przez organ wszystkie powyższe elementy gwarantują właściwe ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę oraz w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, gdy wznowienie następuje na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Wskazać także należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę. Wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (vide wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., II OSK 1481/09, CBOSA).

Sąd na obecnym etapie postępowania nie przesądza, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku, ale organy rozpoznając sprawę winny ocenić, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony biorąc pod uwagę także wymienione przepisy, nie zaś skupiając się jedynie na normach techniczno-budowlanych zawartych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie.

Mając powyższe na uwadze należało w pkt 1 uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 na podstawie art. 200 ustawy ppsa.

Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 3, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.