Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1723/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Elżbieta Lenart, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2023 r. sprawy ze skarg W. C., L. C., M. K. i K. W. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 19 maja 2022 r. nr 5/DP-WOPIV/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargi.


UZASADNIENIE

W. C., L. C., M. K. i K. W. (dalej także, jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 19 maja 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Minister Klimatu i Środowiska, działając jako organ I instancji, wydał w dniu 4 lutego 2022 r. decyzję Nr 3/DP-WOPIV/2022 o stwierdzeniu umorzenia z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie wniosku z dnia 21 września 1990 r. H. C. i I. C. w przedmiocie stwierdzenia nieważności:

1. Orzeczenia Nr 16 Ministra Leśnictwa z dnia 29 września 1949 r. wydane w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. "[...], R. pow. [...] – J. C.",

2. Orzeczenia z dnia 21 lutego 1959 r. Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego Przedsiębiorstwa z dnia 17-24 maja 1950 r. oraz z dnia 12 października 1951 r. w zakresie przedsiębiorstwa pn. "[...], R. pow. [...] – J. C.", sporządzonymi przez Rejon Przemysłu Leśnego w P.,

- w części dotyczącej wszystkich składników znacjonalizowanego Przedsiębiorstwa pn. "[...], R. pow. [...] – J. C." nieobjętych decyzją częściową Ministra Środowiska z dnia 7 lutego 2013 r., znak: DP-025-14/3032/13/AG, oraz decyzją częściową Ministra Środowiska z dnia 13 września 2013 r" znak: DP-025- 14/35991/1 3/AG.

W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą prawną decyzji jest art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej, jako: ustawa zmieniająca).

Minister podniósł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń toczyło się w oparciu o wniosek H. C. i I. C. z dnia 21 września 1990 r. Wszczęcie postępowania nastąpiło zatem po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia ww. orzeczeń. Orzeczenie Nr 16 Ministra Leśnictwa z dnia 29 września 1949 r. zostało ogłoszone w Monitorze Polski w dniu [...] września 1949 r. Nr [...] poz. [...]. Nadto analiza dokumentów zgromadzonych w sprawie wykazała, że treść ogłoszonego orzeczenia Nr 16 była znana J. C. W aktach znajduje się oryginał pisma kierowanego do Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 1950 r. sporządzony przez Zespół Adwokacki nr [...] w P., działający w imieniu i na rzecz właściciela przedsiębiorstwa [...] J. C., zawierający środek odwoławczy od ww. orzeczenia. A zatem bezspornie strona składająca odwołania zapoznała się z treścią orzeczenia. Ponadto w aktach znajduje się oryginał orzeczenia z 21 lutego 1959 r. o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa z dnia 17-24 maja 1950 r. oraz z dnia 12 października 1951 r. w zakresie przedsiębiorstwa pn. "[...], R. pow. [...] – J. C. Organ stwierdził, że także i w tym przypadku upłynął 30 letni okres pomiędzy doręczeniem lub ogłoszeniem, a złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności, zwłaszcza, że zatwierdzony protokół jest integralną częścią orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa.

Nie budzi również wątpliwości organu, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń pozostawało w toku w dniu 16 września 2021 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej.

Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej i umorzenia postępowania z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.

Od tej decyzji W. C., M. K. i J. K. złożyli wnioski o ponowne rozpocznie sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister wskazał, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy przyjął dokonane wcześniej na podstawie akt sprawy, własne ustalenia z zakresu stanu faktycznego sprawy jako prawidłowe. Podejście takie jest uzasadnione tym, iż wnioskodawcy w treści złożonych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy nie formułowali zarzutów co do ustaleń z zakresu stanu faktycznego sprawy. Wręcz przeciwnie w treści wniosków złożonych przez W. C. i M. K., strony zgodnie przyznały, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych złożono po 49 latach od dnia doręczenia decyzji nacjonalizacyjnej J. C. Tym samym wnioskodawcy potwierdzili prawidłowość ustalonego przez organ administracyjny stanu faktycznego w zakresie: faktu doręczenia decyzji nacjonalizacyjnych, a także okresu jaki upłynął pomiędzy doręczeniem decyzji nacjonalizacyjnej, a wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności. Powyższe ustalenia nie były również kwestionowane przez pełnomocnika wnioskodawcy J. K. Wobec powyższego organ za podstawę faktyczną wydania niniejszej decyzji uznał stan faktyczny ustalony w toku postępowania w I instancji.

Dalej odnosząc się zarzutów wnioskodawców Minister podniósł, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie miało szczególnie skomplikowany charakter. Od wydania decyzji nacjonalizacyjnych do chwili wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności upłynęło 49 lat, co wnioskodawcy uznają za bezsporne. Orzeczenia nacjonalizacyjne zapoczątkowały proces różnego rodzaju przekształceń własności w obrębie nieruchomości przejętych na rzecz Państwa. Powyższe wpłynęło na obowiązek ustalenia przez organ I instancji, wszystkich stron postępowania i zawiadomienia tychże stron o toczącym się postępowaniu. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ wydał dwie decyzje częściowe:

1. decyzja Ministra Środowiska z dnia 7 lutego 2013 r., znak: DP-025-14/3032/13/AG stwierdzająca, że orzeczenie Nr 16 Ministra Leśnictwa z dnia 29 września 1949 r. wydane w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części przedsiębiorstwa pn. "[...], R. pow. [...] – J. C." oraz Orzeczenie z dnia 21 lutego 1959 r. Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego Przedsiębiorstwa z dnia 17-24 maja 1950 r. oraz z dnia 12 października 1951 r., sporządzonymi przez Rejon Przemysłu Leśnego w P. dot. przedsiębiorstwa "[...], R., pow. [...] – J. C., w części dotyczącej nieruchomości gruntowych, tj.:

• nieruchomości położonej w miejscowości R., oznaczonej działką ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,5084 ha objętą księgą wieczystą pod numerem [...],

• nieruchomości położonej w miejscowości R., oznaczonej działką ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,0130 ha, objętą księgą wieczystą pod numerem [...],

• nieruchomości położonej w miejscowości R., oznaczonej działką ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,0055 ha, objętą księgą wieczystą pod numerem [...],

• nieruchomość położona w miejscowości R., oznaczona działką ewidencyjną nr [...] i numer [...] o powierzchni 0,0050 ha, objęta księgą wieczystą pod numerem [...]

- zostały wydane z naruszeniem prawa;

2. decyzja Ministra Środowiska z dnia 13 września 2013 r., znak: DP-025- 14/35991/13/AG, stwierdzająca, że orzeczenie Nr 16 Ministra Leśnictwa z dnia 29 września 1949 r. wydane w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części przedsiębiorstwa pn. "[...], R. pow. [...] – J. C.", oraz orzeczenie z dnia 21 lutego 1959 r. Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego Przedsiębiorstwa z dnia 17-24 maja 1950 r. oraz z dnia 12 października 1951 r. sporządzonymi przez Rejon Przemysłu Leśnego w P. dot. przedsiębiorstwa "[...], R., pow. [...] – J. C., w części dotyczącej nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości R., oznaczonej działką ewidencyjną o nr [...],o powierzchni 0,1131 ha objętej księgą wieczystą nr [...] - zostały wydane z naruszeniem prawa. Ponadto, w związku ze sporządzoną opinią biegłego geodety J. M., trwała analiza akt pod kątem ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji częściowych.

Minister uznał, że długi czas trwania postępowania nie jest przesłanką do uchylenia bądź zmiany decyzji organu I instancji. Organ jednocześnie wyjaśnił, iż stronom w trakcie trwania postępowania administracyjnego przysługują zgodnie z K.p.a. środki ochrony prawnej w postaci ponaglenia, z który strony są uprawnione korzystać i o możliwości skorzystania których zostały pouczone.

Dalej organ podniósł, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, została ogłoszona w Dzienniku Ustaw w dniu 16 sierpnia 2021 r., a weszła w życie w dniu 16 września 2021 r. stając się obowiązującym prawem. Tym samym Minister Klimatu i Środowiska zobligowany był do zastosowania jej przepisów. To Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Organ administracji publicznej nie może w toku stosowania prawa "wejść w kompetencje" Trybunału Konstytucyjnego. Wobec powyższego nie jest zasadny, zdaniem Ministra, zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, gdyż organ prawidłowo zastosował ten przepis, który został wcześniej prawidłowo ogłoszony i wszedł w życie jako prawo powszechnie obowiązujące. Dlatego także organ nie podzielił zarzutu naruszenia zasady praworządności.

Zdaniem organu nie jest trafne podnoszenie naruszenia przepisu art. 2 Konstytucji RP. Powołany przepis był naruszany przez art. 156 § 2 K.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą. Zostało to stwierdzone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13). Ustawa zmieniająca miała natomiast na celu usunięcie właśnie kolizji pomiędzy art. 156 § 2 K.p.a., a art. 2 Konstytucji RP. W ocenie organu nie została również złamana zasada retroakcji, gdyż już z samego brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej wynika wprost, iż przepis ten nie ma charakteru retroaktywnego, ale odnosi się do spraw w toku. Nie można również zgodzić się, w ocenie organu, z twierdzeniem o nieproporcjonalności przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania, gdyż trudno przyjąć inny sposób zakończenia tego typu spraw i związanej z nimi niepewności prawnej niż poprzez sformułowanie jasnej cezury czasowej. Utrzymywanie nieograniczonej w czasie niepewności co do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, co powoduje niepewność innych uczestników obrotu, daje się pogodzić z zasadą zaufania do państwa i pewności prawa.

Decyzja wydana w I instancji nie narusza też, w ocenie Ministra art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, chociażby z tego powodu, że przepis ten adresowany jest wyłącznie do ustawodawcy. W ocenie organu przyjęcie przez ustawodawcę art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej dokonało się w ramach przewidzianych przez art. 64 Konstytucji RP norm, który dopuszcza jako element ustawowe ograniczenia własności. Podobnie decyzja I instancji nie narusza art. 87 ust 1 Konstytucji RP gdyż także i ten przepis kierowany jest wyłącznie do ustawodawcy. Organ nie może naruszyć przepisu art. 87 ust 1 Konstytucji RP poprzez stosowanie norm powszechnie obowiązującego prawa jakim jest art. 2 ust 2 ustawy zmieniającej.

Minister nie podzielił nadto zarzutu naruszenia art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Decyzja I instancji ani przepis, na podstawie którego została wydana, nie mogą być niezgodne z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż nie ingerują w samo prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, a wyłącznie ustanawiają (art. 2 ust. 2) oraz stosują (decyzja I instancji) przepis przewidujący ze względu na pewność obrotu i zaufanie do państwa i pewność prawa termin, z upływem którego umarza się postępowanie w sprawie. Nawet gdyby przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie został przyjęty, nie oznaczałoby to automatycznie iż wyniki postępowania dowodowego pozwolą wydać decyzję zgodną z wolą wnioskodawcy. Sformułowany wobec decyzji I instancji zarzut naruszenia w zakresie art. 77 ust. 1 Konstytucji RP jest niezasadny również dlatego iż podobny zarzut można byłoby formułować w odniesieniu do wyroku sądu powszechnego, który oddala powództwo o zasądzenie odszkodowania. Wnioskodawca nie ma bowiem gwarancji co do rezultatu tak postępowania administracyjnego jak i sądowego. W ramach przedmiotowego postępowania organ wydał dwie decyzje częściowe, gdyż materiał dowody zebrany w trakcie trwania postępowania umożliwił na wydanie decyzji w orzeczonych w nich zakresie. Dalsze postępowanie administracyjne trwało z uwagi na szczególny skomplikowany charakter stanu faktycznego, na który złożyły się liczne przekształcenia znacjonalizowanych nieruchomości i co się z tym wiąże, duża liczb stron postępowania i osób które mogłyby mieć interes prawny w przystąpieniu do niniejszego postępowania, a także z uwagi na ustalenia poczynione do powierzchni nacjonalizowanego gruntu przez biegłego sądowego. W związku z powyższym nie można z pewnością stwierdzić, iż decyzja która dotyczyłaby zakresu nieobjętego decyzjami częściowymi byłaby zgodna ze złożonym wnioskiem.

Minister podniósł też, że decyzja I instancji w żadnym przypadku nie naruszyła ani prymatu Konstytucji RP ani zasady jej bezpośredniego stosowania. Organ nie mógł stosować Konstytucji w sposób samoistny, gdyż nie zawiera ona takiej normy generalno-abstrakcyjnej, która pozwalałby na wydanie konkretnej i indywidualnej decyzji z pominięciem przepisów ustawy. Podobnie organ nie będąc sądem nie był uprawniony do stwierdzenia konfliktu norm Konstytucji z innymi aktami prawnymi i do odmowy ich stosowania, niezależnie od tego, iż organ konfliktu takiego nie dopatrzył się. Organ natomiast zastosował przepisy art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w sposób zgodny z Konstytucją, dokonał tym samym współstosowania Konstytucji i ustawy zmieniającej. Organ dokonał takiej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, który jest zgodny z Konstytucją, gdyż jak wykazano wcześniej nie są zasadne wskazane wcześniej przez wnioskodawcę zarzuty naruszenia Konstytucji, a przede wszystkim Konstytucja dopuszcza w niektórych przypadkach ograniczenia pewnych konstytucyjnych praw w drodze ustawy (np. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

W. C., L. C., K. W. i M. K. w skargach sformułowali tożsame zarzuty, tj. w pierwszej kolejności nie zgodziili się z Ministrem, że długotrwałość postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności aktów nacjonalizacyjnych wynikała z jego szczególnie skomplikowanego charakteru. Jak wywodzili skarżący, całe dziedziczenie było w linii prostej i bez konfliktów więc żadnych komplikacji nie było. Nadto spadkobiercy J. C. nie byli stroną, którą należało powiadomić, do czego dążył organ, przedłużając bezzasadnie postępowanie. Dalej powołując się na decyzję częściową z dnia 7 lutego 2013 r. skarżący wywiedli, że rażące naruszenie prawa dotyczy całości Przedsiębiorstwa bowiem całości Przedsiębiorstwa J. C. dotyczy orzeczenie Nr 16 z 29 września 1949 r., nie zaś tylko arbitralnie wydzielonej po 40 latach jego części. Minister zachęcał spadkobierców J. C. do zgody na "podział decyzji na dwie części", kierując do stron pisma, zapewniając, że wydanie decyzji częściowej w żaden sposób nie naruszy prawa spadkobierców J. C. do rozstrzygnięcia całości sprawy oraz nie pozbawi ich żadnych innych praw. Skarżący czują się wprowadzeni w błąd, oszukani. Brak wydania decyzji uniemożliwia ubieganie się o odszkodowanie.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1723/22 Sąd połączył ww. skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W piśmie procesowym z dnia 17 stycznia 2023 r. uczestnik postępowania [...] sp. z.o.o. w P., reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o oddalenie skarg i zasądzenie od skarżących na rzecz Spółki kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu uczestnik postępowania podzielił w pełni argumentację organu przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że bezzasadne są zarzuty skarg odnoszące się do braku wydania decyzji częściowej czy też długiego okresu trwania postępowania. Podkreślono też, że W. C. i M. K. we wnioskach o ponowne rozpoznanie sprawy potwierdzili ustalenia organu, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych złożono dopiero po 49 latach od dnia doręczenia orzeczenia J. C. Tym samym potwierdzili oni prawidłowość ustalonego przez organ stanu faktycznego. Zasadne zatem było zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491, dalej, jako ustawa zmieniająca). Zgodnie z tym przepisem, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości.

Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego.

Celem opisanego rozwiązania prawnego, na co wskazano wprost w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej, było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Powołanym orzeczeniem Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach powyższego orzeczenia Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście sąd konstytucyjny zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału, obowiązkiem ustawodawcy jest wręcz kształtowanie regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem, zdaniem sądu trybunalskiego, ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko wtedy gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby ograniczenia te nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Te właśnie przyczyny stały się podstawą przyjętej przez ustawodawcę regulacji, którą w art. 156 § 3 K.p.a. wprowadzono cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. W konsekwencji, nie ma obecnie możliwości zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem spraw o stwierdzenie nieważności będących w toku. Niemożność ta wynika wyraźnie z zawartego w ustawie zmieniającej (art. 2 ust. 2), który zakłada umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy.

O ile Sąd rozumie rozgoryczenie skarżących to jednak należy wskazać, że czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, nie są novum - przewidziano je również w systemie prawa cywilnego czy karnego. Przykładowo system prawa cywilnego zna instytucję zasiedzenia, co następuje odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.). Kolejnym przykładem przyjętych przez ustawodawcę w systemie prawa cywilnego ograniczeń czasowych jest przedawnienie roszczeń przeciwko użytkownikowi wieczystemu o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, a także roszczenie użytkownika wieczystego o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 k.c.) czy przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 k.c.). Z kolei w postępowaniu karnym ustawodawca przewidział ustanie karalności po 30 latach, gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), zaś po 20 latach gdy czyn stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Wszystkie powołane regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na 30 lat.

Dalej wskazać trzeba, że w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej regulacji, a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście były służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok T.K. z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok T.K. z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku TK P 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego.

Zdaniem Sądu, zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnych przeważa nad zasadą rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

W niniejszej sprawie skarżący nie kwestionują w istocie ustaleń organów dotyczących wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr 16 Ministra Leśnictwa z dnia 29 września 1949 r. wydane w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. "[...], R. pow. [...] – J. C.", oraz orzeczenia z dnia 21 lutego 1959 r. Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego Przedsiębiorstwa z dnia 17-24 maja 1950 r. oraz z dnia 12 października 1951 r. w zakresie przedsiębiorstwa pn. "[...], R. pow. [...] – J. C.". Ustalenia w tym zakresie wynikają ze znajdującego się w aktach sprawy Monitora Polskiego z dnia [...] września 1949 r. Nr [...] poz. [...], a także prezentaty wpływu do organu na wniosku H. C. i I. C. z 1990 r. Ustalenia te nie budzą również wątpliwości Sądu.

Podsumowując, wobec upływu ponad 30 lat od daty ogłoszenia kwestionowanych orzeczeń z 1949 r. i 1959 r. do dnia złożenia wniosku inicjującego postępowanie nieważnościowe zaistniała podstawa do obligatoryjnego umorzenia przedmiotowego postępowania. Z chwilą bowiem wejścia w życie ustawy zmieniającej, co nastąpiło 16 września 2021 r., organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiego rozstrzygnięcia, a prowadzone w tym przedmiocie postępowanie podlegało umorzeniu z mocy prawa, co zaskarżona decyzja jedynie potwierdziła. Z kolei kwestia długości trwania postępowania przed organami mogła być przedmiotem skargi na bezczynność czy przewlekłość, a długość postępowania nie ma wpływ na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Także wydanie w tej sprawie w 2013 r. decyzji częściowych dotyczących przedmiotowego Przedsiębiorstwa nie mogło obligować organu obecnie do wydania decyzji merytorycznej obejmującej wszystkie składniki znacjonalizowanego Przedsiębiorstwa pn. "[...], R. pow. [...] – J. C." nieobjęte decyzją częściową Ministra Środowiska z dnia 7 lutego 2013 r., znak: DP-025-14/3032/13/AG, oraz decyzją częściową Ministra Środowiska z dnia 13 września 2013 r" znak: DP-025- 14/35991/1 3/AG. Organy administracji publicznej działają bowiem na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) i Minister musiał uwzględnić stan prawny obowiązującą po wejściu w życie ustawy zmieniającej.

Końcowo należy też dostrzec, że z uwagi na to, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. (dt. przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), orzekł jak w sentencji.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 374 ze zm.), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. Ponadto, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.