Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 920/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 903/21 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz J. K. kwotę 2.165 (dwa tysiące sto sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 903/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 maja 2021 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza decyzją z dnia 11 stycznia 2019 r., na wniosek B. K. i J. K. – współwłaścicieli nieruchomości, zatwierdził projekt podziału nieruchomości ozn. nr geod. [...], k.m. [...], położonej w D. obręb [...] przy ul. [...], która stała się ostateczna w dniu 14 stycznia 2019 r.

Pismem z dnia 5 lutego 2021 r. strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i pobrania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku jej podziału.

Następnie decyzją z dnia 22 marca 2021 r. Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości w wysokości 17.612,35 zł i zobowiązał B. K. i J. K. do solidarnej zapłaty powyższej kwoty na rzecz Gminy Dąbrowa Górnicza w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 17 maja 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy odniósł się do zasad sporządzania operatu szacunkowego i doszedł do przekonania, że rzeczoznawca majątkowy w sposób prawidłowy dokonał wyboru transakcji do wyceny spornej nieruchomości i w tym zakresie nie dopuścił się do naruszenia obowiązujących regulacji prawnych. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ wyższego stopnia stwierdził, że operat szacunkowy leżący u podstaw decyzji organu I instancji spełnia wszystkie wymagane prawem elementy, a dobór transakcji nie budzi istotniejszych zastrzeżeń.

Ze wskazaną decyzją nie zgodził się skarżący, który wniósł skargę, w której zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego a to w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Nadto wskazano na naruszenie tych przepisów procesowych w związku z art. 98a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990), zwanej dalej "u.g.n.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę zauważył, że ocena operatu szacunkowego przez organy administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca. Tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Równocześnie Sąd stwierdził, że operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości , ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie , tak jak każdy inny dowód stosownie do art.77§1 k.p.a.. Podkreślono, że po wpłynięciu do organu I instancji uwag co do rzetelności sporządzonego operatu szacunkowego, to organ ten wystąpił do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do nich i jak wynika to z akt sprawy udzielił on stosownych wyjaśnień, które zostały przez organ pierwszej instancji przekazane skarżącemu. Zatem, jeżeli skarżący ma uwagi co do prawidłowości sporządzenia operatu, to jak zostało to zaznaczone winien był skorzystać z możliwości przewidzianych treścią art. 157 u.g.n. Przedstawiona sytuacja pozwala, zdaniem Sądu uznać, że organy administracji publicznej wypowiadające się w sprawie dokonały oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, jak również odniosły się do uwag zgłaszanych przez skarżącego.

W kontekście zarzutów formułowanych pod adresem obu wydanych w sprawie decyzji, jak również uwag formułowanych wobec sporządzonego operatu szacunkowego odwołano się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez Sąd ze szczególną ostrożnością. W szczególności o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie jego wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. Podobnie polemika osoby nieposiadającej wiadomości specjalnych co do przyjęcia np. określonych cech i ich wagi jest, w ocenie Sądu, całkowicie nieuprawniona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie:

I) przepisów postępowania, a to art. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organy administracyjne:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu, mimo naruszenia przez organ następujących przepisów postępowania:

a) art. 7, art. 77, art. 107 par. 3 k.p.a., albowiem decyzja organu II instancji wydana została bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego oraz oparcie decyzji na operacie szacunkowym, zawierającym liczne błędy, mające istotny wpływ na określenie wartości nieruchomości, a który to operat nie powinien stanowić podstawy do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej; brak dokonania rzetelnej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego w kontekście zgłaszanych przez skarżącego uchybień;

b) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę operatu szacunkowego, polegającą na zaaprobowaniu nieruchomości dobranych przez biegłego do wyceny, podczas gdy analiza przedmiotowego operatu wskazuje, że narusza on przepisy określające zasady wyceny nieruchomości dla celu ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z uwagi na niewłaściwy dobór nieruchomości porównywanych;

c) art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez niewłaściwą ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 14 stycznia 2021 r., albowiem operat ten sporządzony został w zakresie wyceny nieruchomości skarżącego przed podziałem w oparciu o 3 nieruchomości, które w dodatku nie są nieruchomościami podobnymi do nieruchomości skarżącego, zaś zgodnie z ww. przepisem rozporządzenia, wycena powinna być dokonana w zestawieniu z co najmniej kilkunastoma nieruchomościami podobnymi, a które to naruszenie miało istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie orzeczenia, albowiem doprowadziło do błędów w sporządzonym operacie szacunkowym, a w konsekwencji wydania błędnego orzeczenia;

d) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnego ustalenia polegającego na przyjęciu, że ustalona została przez rzeczoznawcę majątkowego wystarczająca ilość transakcji podobnymi nieruchomościami drogowymi, dająca podstawę do wyceny w oparciu o wartości nieruchomości, podczas kiedy sam biegły w operacie wskazał na małą liczbę transakcji nieruchomościami o takim przeznaczeniu, bowiem zebrano informacje tylko o 3 transakcjach nieruchomościami, które nie miały miejsca nawet w zbliżonej lokalizacji nieruchomości skarżącego, które budzą zastrzeżenia co do spełnienia przesłanki podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n.;

e) art. 8, art. 9 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji, braku informowania stron o ich prawach i obowiązkach poprzez brak poinformowania skarżącego o konieczności zwrócenia się o dokonanie weryfikacji operatu szacunkowego do organizacji Zawodowej Rzeczoznawców Majątkowych;

f) art. 77 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez próbę przerzucenia na skarżących ciężaru dowodowego w postaci podważenia sporządzonego operatu szacunkowego poprzez wysunięcie przez Sąd l instancji nieuprawnionego twierdzenia o konieczności przedłożenia przez stronę kontroperatu, z którego wynikałaby inna wartość odjętego prawa własności w sytuacji, gdy to zadaniem organu jest wyczerpujące zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego, aby strona nie miała żadnych wątpliwości, co do wyników postępowania dowodowego, a w razie potrzeby zwrócenie się do organizacji rzeczoznawców majątkowych, bądź dopuszczenia dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego;

II) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zbyt lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie odniesienie się należycie do podnoszonych przez skarżącego zarzutów oraz przyjętego w zaskarżonym wyroku zwłaszcza w zakresie oceny dowodu z kwestionowanego operatu szacunkowego;

III) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz § 3 ust. 1 i ust. 2, § 4 ust. 1, § 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez ustalenie odszkodowania, które nie odpowiada wartości rynkowej nieruchomości skarżących oraz wydanie decyzji w oparciu o operat szacunkowy sporządzony niezgodnie z ww. przepisami;

2) art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 w zw. z art. 155 ust. 1 pkt 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu prawidłowości operatu szacunkowego opierającego się na błędnym założeniu, że dobrane przez rzeczoznawcę majątkowego do wyceny nieruchomości były nieruchomościami podobnymi oraz, że rzeczoznawca majątkowy wykorzystał niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, podczas gdy rzeczoznawca nie uwzględnił m.in. stanu wycenianej nieruchomości w tym w szczególności tak istotnych czynników jak położenie nieruchomości, atrakcyjność lokalizacji, bliskość centrum miasta i popularnych obiektów wodnych.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego;

3) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii sporządzonej przez Tauron w przedmiocie wyceny nieruchomości skarżącego.

W piśmie procesowym z dnia 22 lutego 2022 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zarzeka się rozprawy w niniejszej sprawie wnosząc o rozpoznanie skargi poza rozprawą oraz dołączył operat szacunkowy określenia wartości służebności przesyłu z dnia 30 października 2017 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy było ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w wyniku podziału nieruchomości, który to podział dokonany został na wniosek skarżącego. Natomiast zagadnieniem spornym jest ocena operatu szacunkowego z dnia 14 stycznia 2021 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, biegłego sądowego A. R., którego celem było ustalenie wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale, a w konsekwencji ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę natomiast z uzasadniana zaskarżonego wyroku wynika, że sąd kontrolując zaskarżoną decyzję nie poddał żadnej kontroli wskazany wyżej operat szacunkowy, ograniczając się do ogólnych stwierdzeń dotyczących kompetencji rzeczoznawcy majątkowego i charakteru operatu szacunkowego, które taką kontrolę ograniczają.

W takich okolicznościach zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie wyroku nie pozwala jednoznacznie ustalić jakimi przesłankami kierował się Sąd wydając zaskarżony wyrok, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Nadto podkreślenia wymaga, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09), Uchybieniem, nie pozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności (niezgodności) z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania prawidłowego stanu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zachodzi, albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na poddanie go kontroli instancyjnej. W bardzo ogólnym uzasadnieniu wyroku Sąd podnosi, że ocena operatu szacunkowego przez organy administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca, który decyduje również o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Natomiast jak wynika z uzasadniania zaskarżonej decyzji i uzasadniania decyzji organu I instancji, organy odnoszą się dość szczegółowo do treści przedłożonego operatu, dokonują jego oceny. Dlatego za niewystarczające i sprzeczne z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał działanie Sądu I instancji, polegające na braku jakiejkolwiek oceny sporządzonego operatu szacunkowego. Ogólnikowe uzasadnienie wyroku stanowi uchybienie, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, a co za tym idzie - pozbawia ją możliwości polemizowania z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy, także uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Zaznaczyć należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady wynikającej z art. 80 k.p.a., ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. Okolicznością niekwestionowaną jest, że do rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości należy wybór poszczególnych podejść, metod i technik wyceny. Jednak wybór ten dokonywany jest w ramach i granicach wyznaczonych przez stosowne przepisy materialnoprawne zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, to te przepisy wyznaczają zakres oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na decyzję, która wydana została w oparciu o dowód jakim jest operatem szacunkowy, zobowiązany jest również objąć kontrolą przedłożony operat i nie chodzi tu o wiadomości specjalne, których wymaga się od biegłych, ale przepisy materialnoprawne regulujące zasady wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a więc zgodność operatu z obowiązującym prawem.

Zaznaczyć przy tym należy, że z rozwiązania zawartego w art. 157 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, nie wynika jednak wyłączenie z uprawnienia organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., a tym bardziej uprawnienia sądu administracyjnego.

W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a., przedwczesna na tym etapie postępowania byłaby ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji rozpozna skargę, a swoje rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a.

Dlatego też, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.). Na koszty te składa się wynagrodzenie radcy prawnego za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (1.800 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i jego doręczenie (100 zł) oraz wpis od skargi kasacyjnej (265 zł).