Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1260/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 4 pkt 1 i pkt 6a, art. 92a ust. 1 w zw. z Ip. 1.3 załącznika do u.t.d. oraz art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del.WSA Jacek Boratyn Protokolant Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2629/19 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. M. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 675 (słownie: sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2629/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. (skarżący, strona) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (organ odwoławczy) z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] grudnia 2018 r. w W., przy ul. Ż. [...] (L. Terminal Odlotów) miała miejsce kontrola drogowa przeprowadzona przez funkcjonariuszy Policji. Zatrzymano do kontroli pojazd marki PEUGEOT o nr rej. [...], którym kierował K. W. (kierowca). W toku czynności kontrolnych kierowca okazał m.in. prawo jazdy, dowód osobisty, dowód rejestracyjny pojazdu, licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką wydaną na rzecz przedsiębiorcy M., która była przypisana do pojazdu o nr rej. [...], a nie do kontrolowanego pojazdu. W związku z powyższym stwierdzono naruszenie opisane pod lp. 1.3. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.), polegające na wykonywaniu transportu drogowego taksówką pojazdem niewpisanym do licencji, z wyłączeniem sytuacji, gdy wykonujący transport drogowy taksówką wystąpił o nową licencję przed wykonaniem przewozu. Przebieg i wyniki kontroli zostały udokumentowane protokołem kontroli z dnia [...] grudnia 2018 r., notatką urzędową oraz dokumentacją fotograficzną okazanych dokumentów i pojazdu. Następnie całość materiału dowodowego została przekazana Mazowieckiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego w dniu [...] grudnia 2018 r. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania skarżący wyjaśnił, że pojazd, który podlegał kontroli w dniu [...] grudnia 2018 r., nie stanowił jego własności ani nie był on uprawniony do korzystania z niego.

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2000 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, w ustalonym stanie faktycznym sprawy zachodziły przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przez stronę przepisów prawa w zakresie wykonywania transportu drogowego taksówką pojazdem niewpisanym do licencji z wyłączeniem sytuacji, gdy wykonujący transport drogowy taksówką wystąpił o nową licencję. Podczas kontroli ustalono, że okazana przez kierowcę w chwili zatrzymania licencja nr [...] została wydana stronie przez Prezydenta m.st. Warszawy w dniu 2 czerwca 2015 r. na wykonywanie transportu drogowego taksówką pojazdem o numerze rejestracyjnym WD2750K na terenie m.st. Warszawy. Kierowca wykonywał natomiast w chwili kontroli transport drogowy innym pojazdem i nie okazał licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką tymże pojazdem. Tym samym stwierdzono, że strona na dzień kontroli nie posiadała ważnej licencji na pojazd, którym wykonywała przewóz kontrolowaną taksówką. Wskazano także, że na podstawie pisma z Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] stycznia 2019 r. organ pierwszej instancji ustalił z urzędu, że na dzień kontroli tj. [...] grudnia 2018 r. skarżący posiadał 57 licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, wydanych przez Prezydenta m.st. Warszawy, jednak żadna z nich nie została wydana na pojazd, który skontrolowano [...] grudnia 2018 r. Organ podkreślił, że działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu przewozów taksówką jest ściśle powiązana i uzależniona od faktu wykonywania przewozu konkretnym pojazdem. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest uprawnieniem przedmiotowo-podmiotowym. Licencji tej udziela się nie tylko bowiem określonemu przedsiębiorcy, ale także na określony pojazd i obszar.

Wojewódzki Sąd Administracyjny opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę skarżącego, uznając ją za niezasadną. W ocenie WSA, wbrew zarzutom skargi, organy wydające decyzje prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, dokonując też zasadnej jego oceny prawnej w świetle mających w sprawie zastosowanie – szczegółowo wymienionych w obu decyzjach – przepisów ustawy o transporcie drogowym wraz z załącznikiem do tej ustawy. WSA powtórzył za organem odwoławczym stwierdzenia, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przez stronę przepisów prawa w zakresie wykonywania transportu drogowego taksówkowego pojazdem niewpisanym do licencji. W ocenie Sądu I instancji zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uzasadniał zastosowanie art. 92c u.t.d. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym w wyniku zaniedbania ze strony skarżącego, ponieważ kierowca wykonywał w jego imieniu i na jego rzecz transport drogowy taksówką - pojazdem niewpisanym do licencji. Sąd podzielił stanowisko GITD, że wyjaśnienia strony dotyczące samowolnej decyzji kierującego o zmianie pojazdu i niewiedza w tym zakresie nie zwalniają go z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie. Kierowca, jak wynika z protokołu przesłuchania go w charakterze świadka, był w chwili kontroli pracownikiem strony zatrudnionym na umowę o pracę i wprost oświadczył, że wykonywał tego dnia przewozy na rzecz skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą. WSA podkreślił, że okoliczność dotycząca samodzielnego wynajmu przez kierowcę pojazdu zastępczego z uwagi na kolizję pojazdu, który był wpisany w licencji, nie może stanowić okoliczności wyłączającej odpowiedzialność strony. Przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy nie jest zwolniony z odpowiedzialności, gdy wina za powstanie naruszenia spoczywa na kierowcy. To na przedsiębiorcy ciąży obowiązek ustalenia, czy kierowcy, którzy wykonują na jego rzecz przewozy (niezależnie od formy prawnej takiej relacji - umowa o pracę czy tzw. samozatrudnienie), dopuszczają się naruszeń prawa i to przedsiębiorcę obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub świadomych działań tych osób. Sąd stwierdził zatem, że nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 2000 zł było zasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez:

1) naruszenie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) w związku z art. 3 § 1 i § 2 ust. 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli legalności działania administracji w niniejszej sprawie i uchylenie się przez Sąd I instancji od dokonania pełnej kontroli legalności orzeczenia organu, w zakresie stosowania prawa procesowego i materialnego, oraz pominięcie przy tej kontroli zarzutów i argumentów wskazanych przez stronę w skardze i sporządzenie uzasadnienia w sposób budzący wątpliwości co do pełnego rozpoznania sprawy i rozważenia wszystkich okoliczności występujących w sprawie, co wynika z braku odniesienia się w uzasadnieniu do zarzutów i argumentów podniesionych w skardze, braku dokonania przez Sąd samodzielnej oceny dowodów i wskazania ustaleń faktycznych będących podstawą wyroku co najmniej w części kwestionowanej w zarzutach oraz ograniczenie tej części uzasadnienia do zacytowania ustaleń wskazanych w decyzji organu, co spowodowało brak możliwości prześledzenia toku rozumowania Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia z uwagi na lakoniczność uzasadnienia w części ustaleń faktycznych i oceny dowodów oraz rozważań Sądu motywujących rozstrzygnięcie;

2) naruszenie art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p. p.s.a. w związku z art. 133 i 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz oparciu wyroku na niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego dokonanym przez organ, przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu tych ustaleń bez rozważenia zarzutów wskazanych w skardze oraz sporządzenie uzasadnienia w sposób budzący wątpliwości co do pełnego rozpoznania sprawy na podstawie całych akt sprawy i rozważenia wszystkich argumentów podniesionych w skardze, co wynika z:

A. braku rozpatrzenia i odniesienia się w uzasadnieniu, do zarzutu dotyczącego :

a. braku wyjaśnienia przez organ, czy K. W. wykonywał w chwili kontroli przewóz drogowy w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym, a także wyrażenie przez organ stanowiska w tym zakresie w oparciu o dowolne domniemanie, wbrew zeznaniom świadka i innych dowodów zgromadzonych w sprawie;

b. braku wyjaśnienia przez organ, czy K. W. wykonywał w chwili kontroli przewóz drogowy na rzecz skarżącego i na jego zlecenie, gdy w materiale dowodowym brak jest dowodów na tę okoliczność, a strona zaprzeczyła w wyjaśnieniach tej okoliczności, co świadczy o wyrażeniu przez organ dowolnego stanowiska w tym zakresie;

c. braku wyjaśnienia przez organ okoliczności, czy skarżący miał wpływ na powstanie naruszenia i czy naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, które skarżący mógł przewidzieć, a także oparcie stanowiska w tym zakresie wyłącznie na przypuszczeniach organu;

d. braku ustalenia przez organ, czy w chwili kontroli pojazd miał zapalony "kogut" oraz oznaczenie "wolny", co świadczyłoby o składaniu oferty przewozu potencjalnym klientom, a także dowolne uznanie, że taka oferta została złożona w oparciu o oznaczenia taksówkarskie pojazdu, bez jednoczesnego ustalenia treści tych oznaczeń oraz czy były one zgodne z oznaczeniami używanymi przez skarżącego w swojej działalności,

co stanowiło naruszenie przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji, w postaci art. 7 w zw. z art. 77 §1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 6 i art. 8 k.p.a. i powodowało brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz jego prawidłowego uzasadnienia, i w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji naruszającej przepisy prawa procesowego i podstawowe zasady prawa administracyjnego bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, zasady praworządności, jak i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej;

B. braku rozpatrzenia zarzutów dotyczących oceny dowodów, co wynika z braku odniesienia się w uzasadnieniu do zarzutu dotyczącego:

a. dowolnego ustalenia przez organ, że K. W. jeździł pojazdem od dnia [...] listopada 2018 r., gdy ten wprost zeznał, że autem poruszał się od 19 listopada, a brak jest dowodów, że kierowca świadczył usługi przewozu pomiędzy [...] listopada 2019 r. a [...] listopada 2019 r.;

b. dowolnego ustalenia przez organ, że K. W. przyznał, że wykonywał w chwili kontroli przewóz drogowy, gdy ten wprost zeznał, że "wykonywał przewozy danego dnia", a więc że nie czynił tego w chwili kontroli, jak też zeznał, że w chwili kontroli "jechał sam", a więc poruszał się pojazdem bez pasażerów, co potwierdza protokół kontroli z dnia [...] grudnia 2018 r. niewskazujący na przewóz pasażerów;

c. pominięcia w całości dowodu z umowy najmu pojazdu Peugeot, którym poruszał się kierowca w chwili kontroli, a z której wprost wynika, iż najmu dokonał samodzielnie kierowca, a nie skarżący i nie był to pojazd, który został udostępniony kierowcy w ramach świadczenia pracy na rzecz skarżącego;

d. sprzecznego z doświadczeniem życiowym ustalenia, że K. W. w chwili kontroli oferował wykonywanie przewozu, bowiem miał pojazd oznakowany jako taksówka i w ten sposób składał ofertę potencjalnym klientom, gdy oznakowanie to jest stałe i nie ma możliwości jego demontażu w warunkach drogowych, zaś poruszanie się pojazdem z tymi oznaczeniami nie zawsze świadczy o jednoczesnym składaniu oferty przewozu, zaś organ nie ustalił, czy pojazd miał włączony "kogut" i oznaczenie "wolny", w tym – w sposób sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania organ ustalił, że kierowca – będąc w ruchu a nie na postoju – mógł jednocześnie wykonywać przewóz oraz składać ofertę przewozu potencjalnym klientom;

e. dowolnej i wybiórczej ocenie zeznań świadka K. W., z których organ wyprowadził wnioski przeciwne do tych, na jakie wskazywał kierowca, np. że w chwili kontroli wykonywał przewóz drogowy na rzecz skarżącego, gdy ten wprost zeznał, że wykonywał przewozy na jego rzecz danego dnia, a nie w chwili kontroli, jak też zeznał, że w chwili kontroli jechał sam, co potwierdza protokół kontroli z dnia [...] grudnia 2018 r. niewskazujący na przewóz pasażerów, co nie daje podstaw do stwierdzenia, że wykonywał w chwili kontroli przewóz drogowy i na rzecz skarżącego;

f. pominięcia istotnej okoliczności sprawy, że pojazd Peugeot został najęty samodzielnie, w imieniu własnym przez kierowcę, nie zaś przez skarżącego bądź na jego rzecz;

g. dowolnego ustalenia przez organ, że K. W. wykonywał w chwili kontroli przewóz drogowy na rzecz skarżącego z racji samego u niego zatrudnienia, podczas gdy nie wskazuje na tę okoliczność pozostały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również przeczy temu poruszanie się przez kierowcę pojazdem niezapewnionym przez skarżącego, a także przyznanie przez kierowcę okoliczności samodzielnego przełożenia oprzyrządowania taksówkarskiego do nowego pojazdu, bez wiedzy skarżącego,

co stanowiło naruszenie art. 80 k.p.a. przez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, i w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji naruszającej przepisy prawa procesowego i podstawowe zasady prawa administracyjnego, bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, zasady praworządności jak i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej;

C. braku rozpatrzenia zarzutów dotyczących istniejących wątpliwości w sprawie, co wynika z braku odniesienia się w uzasadnieniu do zarzutu dotyczącego:

a. wątpliwości, czy K. W. wykonywał w chwili kontroli przewóz drogowy;

b. wątpliwości, czy K. W. wykonywał w chwili kontroli przewóz drogowy na rzecz skarżącego i na jego zlecenie;

c. wątpliwości, czy skarżący miał wpływ na powstanie naruszenia i czy naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, które skarżący mógł przewidzieć,

co stanowiło naruszenie art. 81a § 1 k.p.a. przez brak rozstrzygnięcia na korzyść skarżącego zaistniałych wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, i w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji naruszającej przepisy prawa procesowego i podstawowe zasady prawa administracyjnego, bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, zasady praworządności jak i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej, a także:

D. braku rozpoznania zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 4 pkt. 1 i pkt 6a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.) przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy okoliczności sprawy wskazują że przejazd kierowcy poddanego kontroli na drodze, nie był związany z wykonywaniem działalności gospodarczej na rzecz skarżącego i w zakresie krajowego transportu drogowego w rozumieniu tej ustawy, co łącznie spowodowało oparcie rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi na niepełnym i błędnym stanie faktycznym oraz powoduje brak możliwości zapoznania się z przyczynami oddalenia skargi oraz motywami nieuwzględnienia zarzutów podniesionych w skardze i prześledzenia toku rozumowania Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia;

3) wadliwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p.s.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, mimo że zaskarżone orzeczenie i sposób prowadzenia postępowania przez organ administracji przy jego wydawaniu, rażąco naruszało zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę zaufania jednostki do organów administracji, zasadę praworządności, prawdy obiektywnej przejawiający się w prowadzeniu sprawy w sposób nie dążący do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, z pomijaniem okoliczności świadczących na korzyść strony, a także interpretowaniem wyjaśnień strony i świadka, w sposób subiektywny i dążący wyłącznie do nałożenia kary, wbrew obowiązkom działania w sposób proporcjonalny i bezstronny oraz na podstawie przepisów prawa.

II. naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 4 pkt. 1 i pkt 6a u.t.d. przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy okoliczności sprawy wskazują, że przejazd kierowcy poddanego kontroli na drodze, nie był związany z wykonywaniem działalności gospodarczej na rzecz skarżącego i w zakresie krajowego transportu drogowego w rozumieniu tej ustawy;

2) art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. Ip. 1.3 załącznika do u.t.d przez jego dowolną wykładnię i zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i nałożenie na skarżącego kary pieniężnej, gdy nie zachodziły przesłanki naruszenia przez niego prawa, gdyż przejazd kierowcy w dniu kontroli nie był wykonywany w ramach transportu drogowego na rzecz skarżącego, a stanowiło przejazd pojazdem prywatnie wynajętym przez kierowcę i nie na zlecenie skarżącego;

3) art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d przez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy i nałożenie na skarżącego kary pieniężnej, gdy obiektywnie zachodziły wskazane przepisem okoliczności wyłączające możliwość jej nałożenia.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o orzeczenie o kosztach postępowania. Skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Organ odwoławczy nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., lub podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę podstawy z art. 183 § 2 lub art. 189 p.p.s.a. oraz sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1, art. 186, art. 189 p.p.s.a.).

Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego oraz podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej, uznając je za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności, jako oczywiście bezzasadne oceniono zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego – niezależnie od wadliwości ich formalnego skonstruowania oraz opisu treściowego – w zakresie art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 ("ust. 1") p.p.s.a. oraz w zakresie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 i 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, 77 §1, art. 80 i art. 107 § 3, art. 81a § 1 k.p.a. i w zw. z art. 6 i 8 k.p.a.

Autor skargi kasacyjnej, podważając prawidłowość procesu weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji, błędnie utożsamił formalne wymogi prawidłowości następczego etapu uzasadnienia wydanego przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia z etapem uprzednim, w ramach którego Sąd ten był zobowiązany zachować materialne przesłanki prawidłowości wykonywania kompetencji judykacyjnej, w tym obowiązek dokonania pełnej kontroli legalnościowej przedmiotu zaskarżenia w granicach sprawy, której dotyczy skarga. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest prawidłowe formułowanie złożonych zarzutów kasacyjnych, które jednocześnie i w sposób łączny kwestionują prawidłowość formalną i materialną orzeczenia sądu administracyjnego. Mając to na względzie, konieczne było dokonanie fragmentacji analizowanego zarzutu oraz poddanie jego poszczególnych części odrębnym ocenom.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w cz. I.1. petitum skargi kasacyjnej został skonstruowany w sposób wadliwy formalnie, albowiem poza ogólnymi twierdzeniami na temat braku odniesienia się do zarzutów i argumentów przytoczonych w skardze, braku dokonania przez Sąd pierwszej instancji "samodzielnej oceny dowodów" oraz braku wskazania ustaleń faktycznych będących podstawą wyroku, w treści podstawy nie przeprowadzono koniecznej jej konkretyzacji, natomiast w cz. I.2. petitum – usuwając wadę z cz. I.1. – dokonano niedopuszczalnego powiązania zarzutów kasacyjnych związanych z brakiem odniesienia się do zarzutów skargi z zakwestionowaniem prawidłowości oceny legalności formalnej i materialnej zaskarżonej decyzji na tle istotnych w sprawie elementów jej stanu prawnego i faktycznego, nie wykazując ponadto w sposób przekonujący, czy i w jakim zakresie wskazane braki uzasadnienia co najmniej mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. może być wskazywany jako przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego: 1) nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych; 2) nie zawiera stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia; 3) nie zawiera oceny prawnej sądu co do istoty sprawy, której dotyczy skarga; 4) zawiera istotne wady konstrukcyjne (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu), które sprawiają, że orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. W sprawie, której dotyczy skarga kasacyjna, Sąd pierwszej instancji zrealizował w stopniu wystarczającym obowiązek sporządzenia prawidłowego formalnie i konstrukcyjnie uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy składowe, o których mowa w art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., a konstrukcja rozważań Sądu Wojewódzkiego pozwala na przeprowadzenie efektywnej kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku.

Strona skarżąca kasacyjnie, wiążąc z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z naruszeniami przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 §1, art. 80 i art. 107 § 3, art. 6, art. 8 i art. 81a § 1 k.p.a., nie uwzględniła, że za jego pośrednictwem nie można kwestionować merytorycznej prawidłowości ocen prawnych sądu administracyjnego, albowiem ekscepcje w tym zakresie zmierzają do podważenia procesu lub rezultatu sądowoadministracyjnej oceny legalności wykładni lub stosowania prawa przez kontrolowane organy. Płaszczyzna merytoryczna (treściowa) oceny legalnościowej sądu administracyjnego może być natomiast weryfikowana w postępowaniu kasacyjnym jedynie za pośrednictwem zarzutów naruszenia prawa materialnego lub formalnego, których wadliwa wykładnia lub weryfikacyjne zastosowanie (niezastosowanie) przez sąd pierwszej instancji miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów nie mógł również odnieść zamierzonego skutku wyodrębniony w cz. I.2.D. petitum skargi kasacyjnej zarzut nierozpoznania zarzutu skargi co do naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 4 pkt. 1 i pkt 6a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.). Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił i nie wykazał bowiem, że formalne pominięcie w ocenie prawnej powyższej regulacji co najmniej mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku.

Nie znajduje również uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji na podstawie materiału procesowego nieprzystającego do treści akt administracyjnych lub sądowych, z pominięciem ustaleń z nich wynikających albo w wyniku przyjęcia ustaleń wykraczających poza treść tych akt. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może natomiast służyć kwestionowaniu ustaleń i ocen przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., I OSK 3250/15).

Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Wbrew intencjom autora skargi kasacyjnej, w opisie omawianej podstawy kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek wywodu dowodzącego, że Sąd pierwszej instancji przekroczył granice sprawy administracyjnej, której dotyczy skarga, że orzekł w sprawie, która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonym akcie, że wadliwie ograniczył rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy jedynie do jej części lub do określonego fragmentu jej podstawy prawnej lub faktycznej, lub że uchylił się od przeprowadzenia pełnej kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia w granicach podstaw prawnych i faktycznych sprawy, której dotyczy skarga. Z kolei nieporozumieniem jest przywołanie w skonkretyzowanej podstawie kasacyjnej przepisów art. 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 ("ust. 1") p.p.s.a. W warstwie treściowej podstawy nie sformułowano jakichkolwiek relewantnych prawnie twierdzeń dotyczących naruszenia zakresu właściwości sądów administracyjnych lub przekroczenia granic kryterium kontroli sądowoadministracyjnej.

Odnosząc się natomiast zbiorczo i ogólnie do wadliwie powiązanych z normą odniesienia zarzutów naruszenia przepisów art. 7, 77 §1, art. 80 i art. 107 § 3, art. 6, art. 8 i art. 81a § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny – wyrażając aprobatę dla procesu kontroli legalnościowej Sądu Wojewódzkiego w przedmiotowej sprawie oraz potwierdzając prawidłowość jej wyniku – stwierdza końcowo, że stanowią one pozbawioną uzasadnienia polemikę z pozytywnie zweryfikowanymi przez Sąd Wojewódzki ustaleniami faktycznymi skarżonego organu, które znajdują pełne potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych. W szczególności wystarczające w tym zakresie jest odwołanie się do treści zeznań świadka, który w sposób niebudzący wątpliwości przyznał, że jako kierowca zatrudniony przez skarżącego na podstawie umowy o pracę wykonywał w dniu [...] grudnia 2018 r. na jego rzecz (jako przedsiębiorcy) przewóz drogowy pojazdem zastępczym, który został udostępniony w związku z uszkodzeniem pojazdu, objętego uzyskaną przez skarżącego licencją na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Okoliczności świadczące o zamiarze wykonywania krajowego transportu drogowego taksówką na rzecz skarżącego na terenie placu przed terminalem Lotniska w W. zostały dodatkowo potwierdzone protokołem kontroli, dokumentacją zdjęciową, notatką urzędową funkcjonariusza Policji oraz kopią wydruku paragonu z kasy fiskalnej przełożonej z uszkodzonego pojazdu do pojazdu zastępczego. Bezpodstawne są zatem twierdzenia skarżącego, że zatrudniony przez niego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej kierowca samowolnie i bez uzgodnienia z pracodawcą wykonywał na terenie przed terminalem lotniskowym przejazdy "prywatne" pojazdem z zamontowaną kasą fiskalną, okazując w trakcie kontroli, uzyskaną przez skarżącego na pojazd objęty naprawą, licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

W drugiej kolejności, wobec niepodważenia podstawy faktycznej wyrokowania Sądu pierwszej instancji, weryfikacji podlegały zarzuty naruszenia prawa materialnego w zakresie przepisów art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 4 pkt 1 i pkt 6a u.t.d., art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z Ip. 1.3 załącznika do u.t.d. oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 4 pkt 1 i pkt 6a u.t.d. zmierzał do podważenia pozytywnej oceny legalności subsumpcji stanu faktycznego sprawy w świetle powyższych przepisów w zakresie kwalifikacji działalności wykonywanej na zlecenie skarżącego jako działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób taksówką. Tak podjęta próba zakwestionowania prawidłowości kwalifikacji prawnej jest oczywiście wadliwa i bezskuteczna, albowiem autor skargi kasacyjnej nie mógł bez podważenia ustaleń faktycznych, wykładni lub zastosowania prawa na tle bardziej szczegółowej regulacji materialnoprawnej (art. 5b ust. 1 pkt 3 oraz art. 6-8, 11-11a i 14 u.t.d.) podważyć zastosowania regulacji ogólnej, której ta pierwsza jest konkretyzacją.

Jak wynika natomiast z niepodważonego stanu faktycznego sprawy, na zlecenie skarżącego był wykonywany krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób taksówką (art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d.), natomiast sam skarżący jako przedsiębiorca (zgodnie z art. 6 ust. 1 u.t.d. licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udziela się tylko przedsiębiorcy) dysponował w dniu kontroli 57 licencjami na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką na obszarze miasta stołecznego Warszawy (art. 6 ust. 4 pkt 3 u.t.d.), a wykonujący sporny przewóz kierowca okazał jedną z tych licencji, która jednak została wydana na pojazd skarżącego skierowany do naprawy, a nie na pojazd zastępczy wydany w związku z naprawą tego pierwszego. Jeżeli zatem w przedmiotowej sprawie nie mogła zostać skutecznie podważona kwalifikacja skarżącego jako przedsiębiorcy wykonującego krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób taksówką (bez posiadania takiego statusu wydanie licencji taksówkowych nie byłoby dopuszczalne), to tym samym brak było podstaw do podważania oceny, że skarżący wykonywał w dniu kontroli (oczywiście za pośrednictwem zatrudnionego kierowcy) krajowy transport drogowy (art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 4 pkt 1 u.t.d.), stanowiący jednocześnie przewóz drogowy (zob. art. 4 pkt 6a u.t.d.) w rozumieniu art. 4 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1). Należy ponadto przypomnieć, że wykonywanie krajowego transportu drogowego zachodzi także wówczas, gdy podmiot nie prowadzi trwale (w sposób zorganizowany i ciągły) działalności gospodarczej lub nie widnieje w ewidencji działalności gospodarczej (rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym), lecz faktycznie świadczy odpłatnie usługę przewozu osób lub rzeczy (nawet jednorazowo), odpowiadającą definiowanemu transportowi drogowemu (por. np. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., II GSK 670/08, LEX nr 478526).

Formalnemu oddaleniu podlegał zarzut naruszenia art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z poz. 1.3 "załącznika do u.t.d." przez jego "dowolną wykładnię i zastosowanie w stanie faktycznym sprawy" oraz nałożenie na skarżącego kary pieniężnej, "gdy nie zachodziły przesłanki naruszenia przez niego prawa, gdyż przejazd kierowcy w dniu kontroli nie był wykonywany w ramach transportu drogowego na rzecz skarżącego", a stanowił "przejazd pojazdem prywatnie wynajętym przez kierowcę i nie na zlecenie skarżącego". Zarzut ten został sformułowany w sposób oczywiście wadliwy konstrukcyjnie, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie wskazał numeru załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (w aktualnym stanie prawnym załącznik nr 1, 3 lub 4), a ponadto nie powiązał zarzutu błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania z pojęciami prawnymi objętymi treścią przytoczonych wzorców kontroli (np. z pojęciem podmiotu wykonującego przewóz drogowy), co w konsekwencji wykluczyło ocenę merytoryczną powyższego zarzutu.

Tożsamej ocenie podlegał również zarzut naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. "przez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy i nałożenie na skarżącego kary pieniężnej, gdy obiektywnie zachodziły wskazane przepisem okoliczności wyłączające możliwość jej nałożenia". Autor skargi kasacyjnej nie zrealizował formalnego wymogu koniecznej konkretyzacji podstawy kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) przez powiązanie treści naruszonych wzorców kontroli ze stanem prawnym i faktycznym sprawy w celu właściwego ukierunkowania kontroli kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2023 r., sygn. akt II GSK 1926/22; wyrok NSA z dnia 13 października 2023 r., sygn. akt II GSK 844/20; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r., II GSK 1255/23). Nie jest ponadto uprawnione uzupełnianie podstaw kasacyjnych w części skargi kasacyjnej przeznaczonej na zamieszczenie ich uzasadnienia. Uzasadnienie podstaw jest odrębnym elementem skargi kasacyjnej, które ma zawierać argumentację przemawiającą – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – za prawidłowością stanowiska zajętego w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych, natomiast nie powinno służyć jako miejsce konkretyzacji lub uzupełniania podstaw kasacyjnych.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji i działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a) i w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (punkt pierwszy wyroku) oraz zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu kwoty 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (punkt drugi wyroku).