Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1046/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1)
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 6 ust. 1 w zw. z
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 200
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 269/22 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 25 listopada 2021 r. nr KKU-290/19 w przedmiocie uchylenia decyzji i stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 września 2022 r. I SA/Wa 269/22, oddalił skargę P[...] S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 25 listopada 2021 r. nr KKU-290/19 w przedmiocie uchylenia decyzji i stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły P[...] S.A. w Warszawie zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z "art. 145 § 1 lit. c" p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Krajową Komisje Uwłaszczeniową następujących przepisów postępowania:

a) art. 7, art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz o pracownikach samorządowych (dalej: "Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie" lub ustawa z 10 maja 1990 r.) poprzez błędne zastosowanie normy prawa materialnego w postaci art. 5 ust 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie do nieustalonego stanu faktycznego oraz nieuzwględnienie spełniania przez przedmiotową nieruchomość przesłanki z art. 11 ust. 1 pkt. 2 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie, wyłączającej możliwość wydania w odniesieniu do nieruchomości decyzji komunalizacyjnej, jak również przerzucenie na skarżącą braków dokumentacji w archiwach państwowych;

b) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w dniu 25 listopada 2021 r. decyzji nr KKU-290/19, w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości pomimo tego, że decyzja zawiera istotne wady, w wyniku wystąpienia których powinna zostać uchylona;

2. art. 134 § 4 p.p.s.a. wobec faktu, iż Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo, iż winien to uczynić;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji przyczyn, dla których:

a) dokonaną przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w związku z zaskarżoną decyzją wykładnię pojęć "zarządzać" i "należeć do" sprowadzającą się do uznania, iż pojęcia te są ze sobą tożsame uznać należy za prawidłową, oraz

b) nie dopuszcza on możliwości powstania w przypadku Skarżącej zarządu nad przedmiotową nieruchomością na podstawie przepisów prawa, pomimo, iż taką możliwość dopuszcza w przypadku terenowych organów administracji, a to w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości;

II. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 5 ust. 1 pkt 1) Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że z art. 5 ust. 1 pkt 1) Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie wynika, iż do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że w odniesieniu do danej nieruchomości państwowej jednostce organizacyjnej nie przysługiwało prawo zarządu, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

2. art. 5 ust. 1 pkt 1) Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 206 tej ustawy w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (dalej jako: "rozporządzenie") poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją o ustanowieniu takiego prawa;

3. Art. 5 ust. 1 pkt 1) Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 80 ustawy o gospodarce gruntami, poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, iż grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P[...] przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;

4. Art. 5 ust. 1 pkt 1) Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P[...] " (dalej jako: "Ustawa o PP P[...] ") w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (dalej jako: "Ustawa o przedsiębiorstwach państwowych") poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe P[...] gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie przedsiębiorstwa państwowego P[...] stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego P[...] w dniu wejścia w życie Ustawy o PP P[...] oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe P[...] w toku jego dalszej działalności;

5. art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji P[...] (dalej jako: "Ustawa o P[...]") poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, a znajdująca się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P[...], co do której przedsiębiorstwo państwowe P[...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tej nieruchomości w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stała się z dniem wejścia w życie ustawy o P[...], z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P[...] oraz, że nieruchomość jest wyłączona spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że spełnione są przesłanki komunalizacji z mocy prawa, co jednak nie miało miejsca.

Mając na względzie powyższe, wniesiono o:

1. zmianę zaskarżonego wyroku w całości, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, jako Sądowi I instancji;

2. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym;

3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądały jej przeprowadzenia.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami, tj.: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Należy wyjaśnić, że NSA odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W środku zaskarżenia podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takim przypadku, co do zasady w pierwszej kolejności powinny być rozpoznane zarzuty dotyczące naruszenie norm postępowania. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że uwzględnienie naruszeń, opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., następuje jedynie wówczas, gdy uchybienie sądu mogło mieć – co należy podkreślić – istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe z kolei determinuje wniosek, że pomiędzy uchybieniem procesowym a zaskarżonym wyrokiem istnieć powinien bezpośredni związek przyczynowy. Wpływ takiego naruszenia na wynik sprawy musi więc być "istotny", a zatem nie wystarczy jedynie wskazać w środku zaskarżenia naruszenia konkretnych norm – należy wykazać, że następstwa tych wadliwości mają wpływ na treść kwestionowanego wyroku.

W obrębie podstawy obejmującej naruszenie przepisów postępowania, WSA zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a., przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy kwestionowany akt KKU został wydany z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. oraz przez nieuwzględnienie okoliczności, że na 27 maja 1990 r. nieruchomość była zajęta na cele komunikacji kolejowej oraz pod infrastrukturę kolejową (w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny zapewniający prawidłową eksploatację linii), służącą do realizacji przewozów kolejowych, a ponadto nieuwzględnienie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączającego z komunalizacji składniki mienia, które należą do przedsiębiorstw państwowych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym.

Spółka wskazała zatem na nieprawidłowość oddalenia skargi w sytuacji wydania decyzji z naruszeniem norm k.p.a. oraz ustawy z 10 maja 1990 r.

Powyższy zarzut nie zyskał aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa wobec stwierdzenia, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że nieruchomość znajdowała się w zarządzie poprzednika prawnego skarżącej kasacyjnie. Złożone do akt administracyjnych sprawy, a dotyczące spornych gruntów, pisma P[...] wraz z załączoną do nich dokumentacją (wskazującą, że na 27 maja 1990 r. opisywana nieruchomość stanowiła tereny kolejowe, w pasie P[...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: - działka nr [...]o pow. 3602 m2 w obrębie [...] (aktualnie działki: nr [...]o pow. 932 m2 i nr [...]o pow. 2670 m2, w obrębie [...], uregulowane obecnie w księdze wieczystej KW Nr [...]), - działka nr [...]o pow. 1907 m2, w obrębie [...], uregulowana obecnie w księdze wieczystej KW Nr [...], - działki: nr [...]o pow. 43 m2 w obrębie [...] (obecnie KW Nr [...]) i nr [...] o pow. 1786 m2 w obrębie [...] (obecnie KW Nr [...]), w dniu 27 maja 1990 r. stanowiące działkę nr [...] o pow. 1829 m2 uregulowaną w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi - XVI Wydział Ksiąg Wieczystych, stanowiły mienie pozostające we właściwości organu administracji rządowej szczebla centralnego, nadzorującego funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego P[...]) – zostały w trakcie postępowania poddane ocenie KKU i następnie Sądu I instancji. WSA stwierdził, że: "W toku postępowania administracyjnego strona skarżąca nie przedstawiła żadnego indywidualnego aktu dotyczącego spornych działek, tj. np. decyzji, umowy lub protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd lub użytkowanie. Na istnienie tego rodzaju dokumentów również się nie powoływała, wywodząc fakt zarządu nieruchomościami jedynie z przepisów dotyczących organizacji P[...], mających charakter ogólny. Z tej przyczyny Sąd ocenił jako prawidłowy wniosek organu odwoławczego, że P[...] władało nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny." (s. 19 akapit drugi uzasadnienia wyroku). Nie jest w tej sytuacji słuszne twierdzenie spółki, że okoliczność funkcjonowania na nieruchomości infrastruktury kolejowej nie była brana pod uwagę w postępowaniu, przez co KKU naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a co nieprawidłowo zaaprobował WSA. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że przywołana argumentacja pozostaje bez wpływu na stwierdzenie istnienia zarządu P[...] w odniesieniu do spornego gruntu państwowego (w rozumieniu ustawy z 29 kwietnia 1985 r. na 27 maja 1990 r.). Dokonana ocena wpływu ww. okoliczności na przyjęcie, że prawo zarządu nie istniało, nie mogła zostać w sprawie podważona zarzutem naruszenia norm k.p.a.. Odmienne w tym zakresie stanowisko spółki nie uzasadnia przyjęcia, że organ naruszył normy postępowania.

Bezskuteczne w opisywanym stanie sprawy są również sformułowane przez skarżącą kasacyjnie tezy dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Kwestia prawidłowości zastosowania ww. norm nie może być bowiem zwalczana w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w przypadku gdy istotą naruszenia jest twierdzenie, że istniały przesłanki materialnoprawne do ich zastosowania.

Przypomnieć zatem należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09). Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. dlatego zarzut ten należało uznać za bezzasadny.

Kolejne wadliwości, wskazane przez P[...] w obrębie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a dotyczące przepisów prawa materialnego nie znajdują – w ocenie Sądu kasacyjnego – słusznego uzasadnienia. Sprowadzają się one bowiem do wywodzenia podstaw wyłączenia spornej nieruchomości spod komunalizacji, wobec argumentowanego dysponowania nią przez spółkę. Zauważyć w tym miejscu wypada, że o przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydował art. 6 ust. 1 uggwn (w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r.). Zgodnie z ww. normą, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Analiza tego przepisu wskazuje, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób prawem określony, należały do tego organu – niezależnie od istnienia podmiotu faktycznie władającym tym mieniem.

Podkreślenia wymaga, że zawarte w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. sformułowanie "należące do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w takim ujęciu, oznacza przynależność tego mienia do ww. podmiotów w sensie prawnym, a nie zaś jedynie faktycznym. Przez nieruchomość wyłączoną z przynależności do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać jedynie nieruchomość, która na 27 maja 1990 r. była oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej – w sposób regulowany prawem. Dodatkowo zauważyć należy, że w dacie wejścia w życie ustawy przepisy wprowadzające, ustanowienie zarządu wymagało skonkretyzowanej formy prawnej (decyzji, bądź umowy), co bezspornie wynikało z powoływanego – również przez skarżącą kasacyjnie – art. 38 ust. 2 uggwn. Tak więc brak stosownej decyzji, czy umowy w odniesieniu do spornej nieruchomości determinować musi stwierdzenie, że nieruchomość ta, na 27 maja 1990 r., "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem, jeżeli konkretne mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu (tu: P[...]) jedynie w sensie faktycznym – nie zaś prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się wobec niego ww., stosownym tytułem prawnym – na co słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki – to mienie takie objęte zostało komunalizacją, na mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ugruntowane stanowisko orzecznictwa, wskazujące na brak podstaw do domniemywania istnienia zarządu (vide np. wyroki NSA: z 2 lutego 2006 r., I OSK 1295/05; z 23 lutego 2021 r., I OSK 2299/20; z 12 kwietnia 2023 r., I OSK 416/22; z 16 maja 2024 r., I OSK 2466/22 i I OSK 2467/22). W orzecznictwie prezentowane jest również zgodnie stanowisko, że ustawy regulujące status prawny przedsiębiorstwa "P[...]" oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, posiadają charakter ogólnych aktów normatywnych, wobec czego nie regulują stanu prawnego konkretnej nieruchomości. Mogą one więc jedynie stanowić podstawę podjęcia aktów indywidualnych w odniesieniu do poszczególnych, skonkretyzowanych składników mienia ogólnonarodowego. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17, wiążących Skład orzekający w analizowanej sprawie, na zasadzie art. 269 § 1 p.p.s.a..

Sąd kasacyjny aprobuje stanowisko oraz argumentację zaprezentowaną w uchwale I OPS 5/17, określającą skutki uchylenia mocy obowiązującej rozporządzenia o utworzeniu P[...] oraz wejścia w życie ustawy z 2 grudnia 1960 r., dla dalszego trwania prawa zarządu po stronie przedsiębiorstwa. Z tej też przyczyny brak jest podstaw, by stwierdzić naruszenie przez Sąd I instancji art. 8 § 1 i 2 k.p.a., konstytuującego zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Skoro więc spółka nie wykazała (poprzez przedłożenie stosownej decyzji o oddaniu w zarząd; zawartej za zezwoleniem państwowej jednostki organizacyjnej umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi; bądź umowy o nabyciu nieruchomości – art. 32 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami), przysługującego jej prawa do nieruchomości – co wyłączałoby możliwość komunalizacji – nie mógł zastać uwzględniony zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Nieskuteczność postulowanej wadliwości jest tym bardziej zasadna z uwagi na istotną wadę konstrukcyjną zarzutu – przepis ten składa się bowiem z jednostek redakcyjnych (punktów od 1 do 3) – odnoszących się do stanu posiadania mienia przez różne podmioty, a warunkującego podstawę komunalizacji. Skarżąca kasacyjnie zarzutu tego nie sprecyzowała, pomijając wskazanie konkretnego punktu, określającego stwierdzenia jakiego naruszenia się domaga.

Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Norma powyższa została wskazana jako naruszona poprzez jej błędną wykładnię "(...) i uznanie, iż jedynie zarząd ustalony na podstawie decyzji lub umowy wyłącza komunalizację z mocy prawa". Podnoszenie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa, implikuje konieczność wykazania przez skarżącego kasacyjnie takiej wadliwości – w odniesieniu do działania organów lub Sądu I instancji – oraz wskazania, jak prawidłowo powinno się przywołane w treści zarzutu normy odkodować. W środku zaskarżenia wyroku WSA istoty naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. nie wyjaśniono. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś zobowiązany, ani uprawniony do samodzielnego formułowania intencji skarżącej kasacyjnie – co skutkuje wyłączeniem ww. zarzutu spod oceny Sądu.

Za pozbawiony podstaw uznać należało także zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami. Ww. wadliwości spółka upatrywała w błędnej wykładni tego przepisu, polegającej na przyjęciu, że jedynie zarząd ustalony na podstawie decyzji lub umowy wyłącza komunalizację z mocy prawa. Brzmienie opisywanej normy, na 27 maja 1990 r., stanowiło, że: "grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej; organ ten może powierzyć sprawowanie zarządu nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych." Zauważenia w tym miejscu wymaga, że art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami po pierwsze: nie był przedmiotem wykładni Sądu Wojewódzkiego, po drugie: również w tym przypadku, wywiedziony przez P[...] środek zaskarżenia nie zawiera uzasadnienia zarzutu, prócz przytoczonego powyżej stwierdzenia objętego petitum (pkt 1 a skargi kasacyjnej). Powyższe zaś niweczy skuteczność podnoszonej wadliwości oraz wyłącza konieczność jej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu uchwały z 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał mianowicie na brak podstaw, by w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą ustawą. "Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P[...]" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "P[...]" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu P[...]. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu P[...], uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa P[...] za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to trafnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd P[...]."

Zdaniem Składu orzekającego, powyższe rozstrzyga zasadność zarzutu z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, gdyż przyznane początkowo P[...] (na mocy rozporządzenia z 24 września 1926 r.) prawo zarządu mieniem objętym przez to przedsiębiorstwo – z datą uchylenia (ustawą z 2 grudnia 1960 r.) norm rozporządzenia o utworzeniu P[...] – wygasło. W tej zaś sytuacji zarzuty kasacyjne oparte na: art. 1 rozporządzenia z 24 września 1926 r., art. 16 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 25 września 1981 r., nie zasługują na uwzględnienie. Niewątpliwie bowiem powstanie prawa zarządu, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć istniejącą przez cały okres trwania zarządu, podstawę. Ponadto – jako szczególna forma władania nieruchomością – zarząd może powstać: 1) z mocy samego prawa (ex lege), bądź 2) na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej, konstytuującej to prawo na rzecz osoby trzeciej. Decyzja administracyjna staje się tu podstawą powstania oraz wykonywania zarządu przez jej beneficjenta - a więc podmiot niebędący właścicielem gruntu. Powyższe zaś implikuje konstytutywny charakter takiego aktu (chyba, że ustawa stanowi inaczej). Prawo ustanowione w drodze czynności administracyjnej trwa w tym przypadku do czasu pozostawania w obrocie decyzji je statuującej – w razie jej wyeliminowania – zarząd wygasa.

Odnosząc się do zarzutu opartego na art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji (zarzut z pkt 5 petitum skargi kasacyjnej) wyjaśnić należy, że zgodnie treścią ww. przepisów, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P[...], co do których P[...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P[...]. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Tak więc ww. przepisy ustawy o komercjalizacji nie dotyczą nieruchomości, które podlegały komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r. (vide np. wyrok NSA: z 8 kwietnia 2009 r., I OSK 526/08). Podobnie uznał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r., K 30/03, stwierdzając, że uwłaszczenie P[...], dokonywane w tym trybie, nie może odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa (na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r.). Mienie to bowiem, już na 27 maja 1990 r. – a więc dziesięć lat wcześniej, niż umożliwiono uwłaszczenie P[...] na gruncie w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego – stało się własnością gmin.

Na podstawie powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie brak było przeszkód do komunalizacji spornej nieruchomości, gdyż P[...] nie miała tytułu prawnego do gruntu będącego jej przedmiotem. W tej zaś sytuacji uznać należało, że zarówno decyzja KKU, jak i zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, są zgodne z prawem, a skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.