Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 281/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity
Teza: Zawarte w przepisie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (Dz. U. z 2006 r., Nr 97 poz. 674 ze zm.) upoważnienie w żadnym przypadku nie oznacza, że organ stanowiący gminy może decydować kto i kiedy zachowuje prawo do takich wynagrodzeń, a kiedy je traci. Podstawy ich przyznania powinny być ustalane tylko na podstawie ustawy Karta nauczyciella i kodeksu pracy. Określenie warunków nabycia prawa do wynagrodzenia nie leży więc w kompetencjach rady gminy.

TEZY

Zawarte w przepisie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (Dz. U. z 2006 r., Nr 97 poz. 674 ze zm.) upoważnienie w żadnym przypadku nie oznacza, że organ stanowiący gminy może decydować kto i kiedy zachowuje prawo do takich wynagrodzeń, a kiedy je traci. Podstawy ich przyznania powinny być ustalane tylko na podstawie ustawy Karta nauczyciella i kodeksu pracy. Określenie warunków nabycia prawa do wynagrodzenia nie leży więc w kompetencjach rady gminy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia WSA Wanda Wiatkowska –Ilków Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Stoszowice z dnia 7 marca 2008 r. nr II/20/2008 w przedmiocie ustalenia regulaminu określającego na rok 2008 wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, wysokość nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego i wiejskiego oraz szczegółowe zasady jego przyznawania i wypłacania, a także tryb i kryteria nagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Stoszowice I. stwierdza nieważność § 5 ust. 1, § 9 ust. 5 we fragmencie "[...] środowiskowe i społeczne [...]", § 10 ust. 1, § 12 ust. 1, § 15 ust. 6 zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy Stoszowice na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, III. orzeka, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest uchwała Rady Gminy S. z dnia [...] r. nr [...] wydana z powołaniem się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 91 d pkt 1 w związku z art. 30 ust. 6 i ust. 6 a, art. 49 ust. 2, art. 54 ust. 3 i ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. Z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) (zwaną dalej ustawą Karta Nauczyciela)w sprawie ustalenia regulaminu określającego na rok 2008 wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, wysokość nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego i wiejskiego oraz szczegółowe zasady jego przyznawania i wypłacania, a także tryb i kryteria nagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach, dla których organem prowadzącym jest Gmina S.. Organ nadzoru domagał się stwierdzenia nieważności postanowień § 5 ust. 1, § 9 ust. 5 we fragmencie: "(...) środowiskowe i społeczne (...)", § 10 ust. 1, § 12 ust. 1 oraz § 15 ust. 6 tej uchwały, z taką argumentacją ,że naruszają one następujące przepisy , a mianowicie :

-art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r.- Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r., nr 97, poz. 674 ze zm.) w wyniku przekroczenia ustawowego upoważnienia do określania wysokości stawek dodatków za wysługę lat, funkcyjnego i za warunki pracy oraz szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków nauczycielom,

-art. 35 ust. 1 ustawy- Karta Nauczyciela w związku z art. 80 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r.- Kodeks Pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 1998 r., nr 21, poz. 94 ze zm.) w wyniku wprowadzenia pozaustawowych ograniczeń w przyznawaniu nauczycielom godzin ponadwymiarowych,

-§ 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2005 r., nr 22, poz. 181 ze zm.), poprzez wprowadzenie pozaustawowych przesłanek przyznania dodatku funkcyjnego. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wywiódł, że art.30 ust.6 Karty Nauczyciela wskazuje nie tylko zagadnienia powierzone organom prowadzącym do uregulowania w formie uchwały, ale określa jednocześnie granice kompetencji prawotwórczej przyznanej w tym zakresie organowi prowadzącemu. Ustawodawca decydując w konkretnym przypadku o otwartym katalogu zagadnień powierzonych do unormowania, wyznaczył jednocześnie czytelną granicę powierzonej kompetencji, wskazując - w ramach art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela - że regulamin wynagradzania określa wysokość i warunki wypłacania innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, o ile nie zostały one określone w ustawie lub odrębnych przepisach. Tym samym organ prowadzący nie może w ramach regulaminu wynagradzania normować wysokości i warunków wypłacania nauczycielom świadczeń wynikających ze stosunku pracy, o ile zostały one unormowane w ustawie lub przepisach odrębnych. Z powyższego przepisu wynika, że udzielona radzie gminy norma kompetencyjna ma dość szeroki zakres, co nie oznacza jednak dowolności w zakresie ustalania warunków przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia. Wskazał, że rada gminy posiada kompetencję do określania corocznie w drodze regulaminu m. in. wysokości stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 oraz szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i art. 34. Natomiast wbrew powołanym przepisom zapisy § 5 ust. 1, § 10 ust. 1 oraz § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie stanowią ani o wysokości dodatków funkcyjnego, za wysługę lat oraz za trudne warunki pracy, ani nie dotyczą szczegółowych warunków ich przyznawania. W ocenie organu nadzoru zawarte w nich postanowienia nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela. Ponadto mogą naruszać przepisy Kodeksu pracy, które na podstawie art. 91 ustawy Karta Nauczyciela znajdują zastosowanie w sprawach nieuregulowanych przepisami ustawy, w tym w szczególności art. 80 zd. 2 Kodeksu Pracy, zgodnie z którym za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią. W tym zakresie –zdaniem Wojewody D. - rozwiązanie zawarte w § 12 ust. 1 uchwały , w myśl którego "dodatek za trudne i uciążliwe dla zdrowia warunki pracy wypłaca się za okres faktycznego wykonywania pracy, z którą dodatek jest związany", w indywidualnym przypadku może doprowadzić do pozbawienia dodatku za warunki pracy, pomimo zachowania prawa do tego składnika wynagrodzenia w oparciu o przepisy prawa pracy, a tym samym stworzyć rozwiązanie mniej korzystne dla nauczycieli. To z kolei może być traktowane jako naruszenie art. 9 § 2 Kodeksu pracy, który przewiduje, że postanowienia układów zbiorowych pracy i porozumień zbiorowych oraz regulaminów i statutów nie mogą być mniej korzystne dla pracowników niż przepisy Kodeksu pracy oraz innych ustaw i aktów wykonawczych. Przykładem takiego niekorzystnego rozwiązania jest sytuacja urlopu wypoczynkowego nauczyciela, a nieobecność spowodowana urlopem wypoczynkowym nauczyciela jest bez wątpienia nieobecnością usprawiedliwioną. Jednocześnie zgodnie z art. 67 ust. 1 Karty Nauczyciela za czas urlopu wypoczynkowego nauczycielowi przysługuje wynagrodzenie, jakie by otrzymał, gdyby w tym czasie pracował. Wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i zajęcia dodatkowe oblicza się na podstawie przeciętnego wynagrodzenia z okresu wszystkich miesięcy danego roku szkolnego, poprzedzających miesiąc rozpoczęcia urlopu, a jeżeli okres zatrudnienia jest krótszy od roku szkolnego - z tego okresu. Podobna sytuacja zachodzi w przypadku urlopu szkoleniowego oraz płatnego zwolnienia od pracy w związku z dalszym kształceniem się, co wynika z § 14 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania nauczycielom urlopów dla dalszego kształcenia się, dla celów naukowych, artystycznych, oświatowych i z innych ważnych przyczyn oraz ulg i świadczeń związanych z tym kształceniem, a także organów uprawnionych do ich udzielania (Dz. U. z 2001 r. nr 1 poz. 5).

Ponadto organ nadzoru wskazał, że na podstawie art. 33 ust. 3 Karty Nauczyciela Minister Edukacji Narodowej i Sportu wydał w dniu 31 stycznia 2005 r. rozporządzenie w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy. A zatem regulacja szczególnych przypadków zaliczania okresów zatrudnienia oraz innych okresów uprawniających do dodatku za wysługę lat należy do wyłącznej kompetencji Ministra Edukacji Narodowej, zaś na mocy art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela rada gminy określa szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego. Z kolei w przypadku dodatku funkcyjnego dla funkcji określonych w § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, rada gminy jako organ prowadzący szkołę, na podstawie przyznanych jej w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy- Karta Nauczyciela kompetencji, ma uszczegółowić ogólne warunki przyznania tego dodatku. Przy czym według organu nadzoru upoważnienie organu prowadzącego do podejmowania regulaminów wynagradzania nauczycieli ograniczone zostało wyłącznie do określania szczegółowych warunków przyznawania dodatków bez jednoczesnego upoważnienia do określania warunków pozbawiania prawa do tych dodatków. Natomiast pozbawienie jakiegokolwiek składnika wynagrodzenia musi mieć wyraźne upoważnienie ustawowe. Jeżeli nauczyciel pełni stanowisko określone w § 5 rozporządzenia lub statucie szkoły i w związku z tym dodatek został mu przyznany, to stanowi on składnik wynagrodzenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy. Tymczasem ani przepisy Karty Nauczyciela ani przepisy wykonawcze do tej ustawy nie przyznają organom prowadzącym uprawnienia do pozbawiania w ramach regulaminów, uchwalanych na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy, danego składnika wynagrodzenia. Z kolei wynagrodzenie nauczyciela w okresie urlopu dla poratowania zdrowia określa art. 73 ust. 5 Karty Nauczyciela, zgodnie z którym "nauczyciel w okresie przebywania na urlopie dla poratowania zdrowia zachowuje prawo do comiesięcznego wynagrodzenia zasadniczego i dodatku za wysługę lat oraz prawo do innych świadczeń pracowniczych, w tym dodatków socjalnych, o których mowa w art. 54. Wobec tego uprawnienie nauczyciela do dodatku za wysługę lat w okresie przebywania na urlopie dla poratowania zdrowia wynika expressis verbis z ustawy i brak jest uzasadnienia prawnego dla stanowienia o tym w akcie prawa miejscowego.

W odniesieniu do zakwestionowanego postanowienia § 9 ust. 5 zaskarżonej uchwały Wojewoda przypomniał, że szczegółowe warunki przyznawania dodatku funkcyjnego reguluje wskazane wyżej § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy. Z uregulowania tego wynika związanie prawa do tego dodatku jedynie z pełnioną funkcją: dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej o której mowa w art. 1 ust. 1 i la Karty Nauczyciela, albo innym kierowniczym stanowiskiem przewidzianym w statucie szkoły, wychowawcy klasy, doradcy metodycznego lub nauczyciela konsultanta, opiekuna stażu. W ocenie Wojewody powołane rozporządzenie tworzy zatem zamknięty katalog funkcji, a zarazem warunków koniecznych do nabycia prawa do dodatku funkcyjnego. Warunkami tymi są pełnione przez nauczycieli funkcje wymienione w § 5 cytowanego rozporządzenia. A zatem Rada Gminy S. przyznając w regulaminie wynagradzania nauczycieli prawo do dodatku funkcyjnego powinna uzależnić jego wysokość jedynie od sprawowanej przez nauczyciela funkcji określonej w przedmiotowym rozporządzeniu. Przesłanką nabycia prawa do dodatku funkcyjnego nie mogą być wobec tego tak niedookreślone i niezwiązane z pełnioną przez nauczyciela funkcją pojęcia jak "warunki środowiskowe i społeczne, w jakich szkoła funkcjonuje". Kryterium takim może być jedynie pełniona funkcja odpowiadająca dyspozycji § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Z kolei odniesieniu do zapisu § 15 ust. 6 zaskarżonej uchwały Wojewoda stwierdził, że rada gminy nie jest upoważniona do wprowadzania limitów godzin ponadwymiarowych obowiązujących nauczycieli, gdyż maksymalny wymiar tych godzin wynika z art. 35 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela. Zatem niedopuszczalne jest zastrzeżenie, że w przypadku przepracowania przez nauczyciela większej liczby godzin ponadwymiarowych niż wynikająca z kwestionowanego przepisu uchwały nie zostanie nauczycielowi wypłacone wynagrodzenie. Podkreślił organ nadzoru , że regulacje zawarte w Karcie Nauczyciela nie naruszają zasady wyrażonej w art. 80 Kodeksu pracy, według której wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną, zaś za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia wtedy, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią. Zgodnie z art. 91c ust. 1 Karty Nauczyciela w zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy, nieuregulowanych przepisami ustawy, mają zastosowanie przepisy Kodeksu pracy. Według Wojewody rozwiązania zawarte w § 15 ust. 6 badanej uchwały w indywidualnym przypadku mogą doprowadzić do pozbawienia nauczycieli prawa do wynagrodzenia za faktycznie zrealizowane godziny ponadwymiarowe przyznane zgodnie z art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela (jednocześnie przekraczające ustanowiony we wspomnianym przepisie uchwały nr 11/20/2008 limit), pomimo zachowania powyższego uprawnienia w oparciu o przepisy prawa pracy, a tym samym stworzyć rozwiązanie mniej korzystne dla nauczycieli. To z kolei może być traktowane jako naruszenie art. 9 § 2 Kodeksu pracy, który przewiduje, że postanowienia układów zbiorowych pracy i porozumień zbiorowych oraz regulaminów i statutów nie mogą być mniej korzystne dla pracowników niż przepisy Kodeksu pracy oraz innych ustaw i aktów wykonawczych.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podnosząc , że postanowienia zawarte w §5 ust. 1, §10 ust. 1 oraz §12 ust. 1 zaskarżonej uchwały podjęte zostały w zakresie kompetencji rady Gminy S. i nie kolidują z normą zawartą w art. 80 zd.2 Kodeksu pracy. W szczególności Gmina S. podniosła, że uszczegółowienie warunków przyznawania dodatku funkcyjnego, dodatku za wysługę lat, dodatku za trudne i uciążliwe dla zdrowia warunki pracy mieści się w dyspozycji przepisu art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. W ocenie strony przeciwnej jedyne ograniczenia upoważnienia rady gminy w danym przypadku wprowadza ustawodawca w przepisach art. 33 i 34 Karty Nauczyciela, które przewidują , że nauczycielom przysługuje dodatek za wysługę lat w wysokości 1 % wynagrodzenia zasadniczego za każdy rok pracy, wypłacany w okresach miesięcznych poczynając od czwartego roku pracy, z tym że dodatek ten nie może przekroczyć 20 % wynagrodzenia zasadniczego. Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określa, w drodze rozporządzenia, szczególne przypadki zaliczania okresów zatrudnienia oraz innych okresów uprawniających do dodatku za wysługę lat. Nauczycielom pracującym w trudnych lub uciążliwych warunkach przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy. Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określa, w drodze rozporządzenia, wykaz trudnych i uciążliwych warunków pracy, stanowiących podstawę do przyznania z tego tytułu dodatku, o którym mowa w ust. 1, biorąc pod uwagę w szczególności stopień trudności zajęć realizowanych w warunkach trudnych i uciążliwych. W konsekwencji powoływanie się przez organ nadzoru na brzmienie przepisu art. 80 zd. 2 Kodeksu pracy jest nieuprawnione. Zdaniem strony przeciwnej przyjęcie, że przepis art. 67 ust. 1 Karty Nauczyciela znajduje w zakresie wskazanych wyżej dodatków zastosowanie, powodowałoby, że uprawnienia prawotwórcze rady gminy wynikające z przepisu art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela byłyby iluzoryczne. Wbrew twierdzeniu organu nadzoru, organ stanowiący gminy jest uprawniony do "uszczegółowienia" ogólnych warunków przyznawania dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy, tylko przy założeniu ograniczeń wynikających wprost z Karty Nauczyciela oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy. W przeciwnym wypadku każde działanie rady gminy zmierzające do ustalenia warunków przyznawania dodatków mogłoby zostać potraktowane jako podjęte bez dostatecznej podstawy prawnej.

Według Gminy S. ustawodawca pozostawia radzie gminy pełną swobodę w odniesieniu do dodatku motywacyjnego oraz dodatku funkcyjnego. W tym zakresie radę gminy wiążą jedynie przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy. Na mocy tego rozporządzenia został uregulowany m.in. wykaz stanowisk oraz sprawowanych funkcji uprawniających nauczycieli do dodatku funkcyjnego, ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, szczególne przypadki zaliczania okresów zatrudnienia oraz innych okresów uprawniających nauczycieli do dodatku za wysługę lat, wykaz trudnych i uciążliwych warunków pracy stanowiących podstawę do przyznania nauczycielom dodatku za warunki pracy. Analiza przepisów wskazanego wyżej rozporządzenia nie pozwala na skuteczne kwestionowanie regulacji wprowadzonych na mocy zaskarżonej przez organ nadzoru uchwały. W ocenie strony przeciwnej wniosek o stwierdzenie nieważności § 9 ust. 5 we fragmencie "(...) środowiskowe i społeczne" również nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Przepisy Karty Nauczyciela wprawdzie posługują się pojęciem dodatku funkcyjnego, lecz ani go nie definiują, ani nie określają warunków jego przyznania. Kwestie te uregulowały natomiast przepisy wykonawcze, tj. powołane wyżej rozporządzenie. Jednakże uregulowanie zawarte w §5 tegoż rozporządzenia nie pozbawia w żadnym wypadku organu gminy uprawnienia do uszczegółowienia warunków przyznawania dodatku funkcyjnego. W przeciwnym razie, przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, który kreuje kompetencję rady gminy w zakresie upoważnienia do uszczegółowienia warunków przyznawania m.in. dodatku funkcyjnego pozostawałby albo semantycznie pusty albo wręcz sprzeczny z przepisem §5 rozporządzenia. Zawsze można byłby wywodzić, tak jak to obecnie czyni organ nadzoru, że brzmienie przepisu §5 wspomnianego rozporządzenia jasno określa, który nauczyciel jest uprawniony do dodatku funkcyjnego, a wszelka dodatkowa regulacja prawna - zawarta w prawie lokalnym - pozostaje zbędna i niedopuszczalna. Tym samym zachodziłaby nieusuwalna sprzeczność w systemie prawa. Gmina S. zakwestionowała również zasadność stwierdzenia nieważności zapisy § 15 ust. 6 zaskarżonej uchwały. Według niej w kwestionowanym przez organ nadzoru przepisie znalazła się regulacja, która pozostaje korzystniejsza dla uprawnionych niż to unormowania ustawowe. Organ nadzoru nie zauważył bowiem , że praca w godzinach ponadwymiarowych nie stanowi uprawnienia nauczyciela, lecz jest jego obowiązkiem, o ile została zarządzona zgodnie z prawem. Uchylenie tego dodatkowego obowiązku poprzez nie przydzielenie pracy w ponadlimitowych godzinach ponadwymiarowych, co pozostaje konsekwencją przepisu §15 ust. 6 zaskarżonej uchwały, nie może być uważane za pogorszenie warunków pracy, a tym bardziej nie prowadzi do utraty wynagrodzenia. Według gminy zakwestionowane uregulowanie polepsza sytuację nauczycieli, albowiem faktycznie uniemożliwia przeciążenie ich pracą ponad obowiązujący limit godzin ponadwymiarowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 5 i art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) (zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane zostały do kontroli działalności administracji publicznej, poprzez - między innymi - rozpoznawanie skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) kontrola sądu administracyjnego sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) nie wprowadza innych kryteriów aniżeli kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Według przepisu art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przepis art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy , a mianowicie : istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Przy czym skutek nieważności uchwały lub zarządzenia organu powodować może tylko istotne naruszenie prawa. Wprawdzie powołana ustawa nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, jednakże w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Przechodząc od tych ogólnych uwag na grunt okoliczności badanej sprawy należy w punkcie wyjścia odnieść się przed wszystkim do kwestii charakteru prawnego uchwały mającej za przedmiot ustalenie regulaminu wynagradzania dla nauczycieli. Niewątpliwie ustalany przez właściwy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego regulamin, obejmujący swym zasięgiem więcej niż jedną szkołę jest aktem generalnym i abstrakcyjnym, odnoszącym się do wszystkich nauczycieli zatrudnionych w placówkach dla których organem założycielskim są właściwe organy samorządu gminnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że jest aktem prawa miejscowego, który podlega rygorom wynikającym z zasady praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego, o czym mowa w art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednym z istotnych elementów zgodnego z prawem podjęcia uchwały jest więc posiadanie przez organ kompetencji do podjęcia uchwały. Podjęcie przez organ gminy uchwały z naruszeniem przepisów dotyczących kompetencji do ich podjęcia stanowi bowiem -o czym była już mowa wyżej - istotne naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

Ocena zasadności skargi organu nadzoru na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego musi zatem w pierwszej kolejności uwzględniać analizę podstawy prawnej powołanej w takiej uchwale. W badanej sprawie jako podstawę zaskarżonej uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 91 d pkt 1 w związku z art. 30 ust. 6 i ust. 6a, art. 49 ust. 2, art. 54 ust. 3 i ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. Z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.). W myśl przepisu art. 30 ust. 6 organ prowadzący szkolę będący jednostką samorządu terytorialnego określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego w drodze regulaminu: wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34; szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe [..] oraz za godziny doraźnych zastępstw; wysokość i warunki wypłacania wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach. Zawarta w cytowanym przepisie norma kompetencyjna upoważnia organ stanowiący samorządu terytorialnego do określenia w regulaminie wysokości stawek oraz szczegółowych warunków przyznawania dodatków motywacyjnych, wysokości i warunków wypłacania nagród dla nauczycieli. Przepis ten w zakresie ustalania szczegółowych warunków przyznawania dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy, stanowi dla organu jednostki samorządu terytorialnego uprawnienie do konkretyzacji w postaci norm prawa miejscowego - a więc spełniającej wszystkie warunki przewidziane dla tego typu norm- dotyczących materii nim objętej, a wynikających przede wszystkim z powołanego przepisu art. 30 ustawy Karta Nauczyciela oraz aktów wydanych na jego podstawie, w tym rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181 ze zm.). Zawarte w przytoczonym przepisie art.30 ust.6 Karty Nauczyciela upoważnienie w żadnym przypadku nie oznacza ,że organ stanowiący gminy może decydować kto i kiedy zachowuje prawo do takich wynagrodzeń , a kiedy je traci. Podstawy ich przyznania powinny być ustalane tylko na podstawie ustawy Karta Nauczyciela i kodeksu pracy . Określenie warunków nabycia prawa do wynagrodzenia nie leży więc w kompetencjach rady gminy . Natomiast odnosząc się do argumentacji Gminy S., zawartej w odpowiedzi na skargę, a nakierowanej na zakres kompetencji rady gminy do tworzenia przepisów prawa miejscowego stwierdzić należy ,że nie ma racji strona przeciwna , kiedy wywodzi , że jedynym ograniczeniem upoważnienia rady gminy w zakresie kreowania przepisów prawa miejscowego, jaki wyznacza przepis art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela są przepisy art. 33 i 34 Karty Nauczyciela, a ustawodawca pozostawia "niemalże pełną swobodę radzie gminy w odniesieniu do dodatku motywacyjnego i funkcyjnego", bowiem – jak twierdzi dalej Gmina- " w tym zakresie wiążą radę gminy jedynie przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy". Wobec takiej argumentacji niezbędne jest odwołanie się do systemu źródeł prawa obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej i przypomnienie, że uchwała jako akt prawa miejscowego powinna spełniać wymogi prawne, ustanowione dla tej kategorii aktów źródeł prawa. Wymogi te ukształtowane w przepisach rangi konstytucyjnej, ustawowej i podustawowej dotyczą zarówno sfery umocowania organów stanowiących prawo do jego stanowienia , jak również sfery techniki prawodawczej, której zasad na mocy przepisów powszechnie obowiązujących – w tym również Konstytucji RP – organy samorządu terytorialne są zobligowane przestrzegać , a które niewątpliwie rzutują na prawidłowe odkodowanie normy kompetencyjnej przyznającej określonym organom stanowiącym uprawnienie do stanowienia prawa powszechnie obowiązującego. W tym zakresie odwołać się należy do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U Nr 100 poz. 908), którego przepis § 143 przewiduje, że do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2—7, a do przepisów porządkowych — również w dziale I rozdziału 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Wobec tego zgodnie z § 135 powołanego wyżej rozporządzenia w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu, o których mowa w § 134 pkt 2. W uchwale i zarządzeniu nie zamieszcza się również przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, o czym stanowi § 136 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej . Kolejny § 137 tegoż rozporządzenia zakazuje powtarzania w uchwale i zarządzeniu przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzenia. Wskazana powyżej regulacja dotycząca zasad tworzenia przepisów, między innym przepisów prawa miejscowego pozwala na prawidłowe odczytanie upoważnienia do stanowienia prawa poprzez dokonanie szczegółowej analizy przepisów ustawy upoważniającej do ich wydania, jak również innych regulacji stojących wyżej w hierarchii źródeł prawa, normujących zakres spraw objętych przepisami prawa miejscowego.

Mając na uwadze powyższe ogólne reguły w pierwszej kolejności odnieść się należy do postanowień zaskarżonej uchwały , normujących zagadnienie dodatku za wysługę lat zamieszczonych w rozdziale II zaskarżonej uchwały, a w szczególności § 5 ust. 1 zgodnie z którym " dodatek za wysługę lat przysługuje nauczycielowi w pełnej wysokości także za okres urlopu dla poratowania zdrowia [...]". W tym zakresie wskazać należy, że literalne odczytanie przepisu art. 73 ust. 5 ustawy Karta Nauczyciela -bez odwoływania się do reguł wykładni systemowej wewnętrznej i zewnętrznej – wskazuje na zasadność zakwestionowania przez Wojewodę D. zgodności z prawem § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Uregulowanie zawarte w powołanym przepisie kompleksowo reguluje kwestie wynagrodzenia nauczycieli w okresie przebywania na urlopie dla poratowania zdrowia, a w szczególności dodatku za wysługę lat. W tym zakresie Rada Gminy S. zajęła się materią regulowaną przez akt rangi ustawowej i dokonała nieuprawnionego powtórzenia regulacji ustawowej. Natomiast w odniesieniu do zakwestionowanych zapisów § 9 ust. 5 oraz § 10 ust. 1 zaskarżonej uchwały , regulujących kwestię dodatku funkcyjnego zauważyć należy, że z brzmienia art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela wynika wprost , że organ prowadzący szkołę posiada kompetencję wyłącznie do określenia wysokości stawek dodatków o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 - w tym także dodatku funkcyjnego – oraz szczegółowych warunków ich przyznawania. Wydane na podstawie art.30 ust.5 Karty Nauczyciela wskazane wyżej rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. określa w § 5 wykaz stanowisk oraz sprawowanych funkcji uprawniających nauczycieli do dodatku funkcyjnego. Konstrukcja przepisów ustawy Karta Nauczyciela wyraźnie wskazuje na intencję ustawodawcy w zakresie przekazania kompetencji do określenia wysokości dodatku funkcyjnego i szczegółowych warunków jego przyznawania właściwemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. W takim też kontekście należy oceniać zakwestionowane przez Wojewodę D. zapisy § 9 ust. 5 według którego "wysokość dodatku funkcyjnego ustala dla dyrektorów Wójt Gminy S., a dla wicedyrektorów oraz innych nauczycieli oraz innych nauczycieli uprawnionych dyrektor szkoły [...] uwzględniając między innymi "warunki środowiskowe i społeczne" i § 10 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym "Dodatku funkcyjnego nie wypłaca się[...]". Sformułowania pierwszego z cytowanych postanowień wskazują na to , że po pierwsze Rada Gminy S. dokonała przeniesienia kompetencji w zakresie określenia wysokości przyznawania dodatku motywacyjnego na Wójta Gminy S. w odniesieniu do dyrektorów szkół, oraz na dyrektorów szkół w odniesieniu do pozostałych podmiotów uprawnionych na mocy rozporządzenia do dodatku funkcyjnego. Po drugie wynika z nich, że wysokość dodatku funkcyjnego uzależniona została w konkretnych przypadku od niedookreślonych , nie pozostających w związku z pełnioną funkcją uwarunkowań środowiskowych i społecznych, co pozostaje w literalnej sprzeczności z zawartym w ustawie upoważnieniem do określenia szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków. W odniesieniu do drugiego z cytowanych wyżej postanowień stwierdzić należy, że Rada Gminy S. przekroczyła upoważnienie ustawowe do określenia szczegółowych warunków przyznawania dodatków, bowiem z przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela nie wynika w żaden sposób kompetencja do określenia warunków , uzasadniających brak wypłaty w danym okresie dodatku funkcyjnego. Wobec tego zgodzić się należy z organem nadzoru ,że wskazane wyżej postanowienia uchwały w sposób istotny naruszają prawo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni aprobuje również stanowisko i uzasadniającą je argumentację organu nadzoru w zakresie oceny zgodności z prawem zapisu § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały , w myśl którego "dodatek za trudne i uciążliwe dla zdrowia warunki pracy wypłaca się za okres faktycznego wykonywania pracy z którą dodatek jest związany" . Przed wszystkim taka redakcja przepisu w istocie może kreować sytuację prawną podmiotów nim objętych w sposób mniej korzystny, niż określone jest to w przepisie rangi ustawowej . W tym zakresie istotnie mogłoby dojść do naruszenia przepisu art. 67 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, zgodnie z którym za czas urlopu wypoczynkowego nauczycielowi przysługuje wynagrodzenie, jakie by otrzymywał, gdyby w tym czasie pracował [...].. Jednocześnie analiza przepisu zawartego w § 12 ust. 1 uchwały prowadzi do wniosku, że Rada Gminy S. również w tym przypadku przekroczyła kompetencję ustawową określoną w art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela, bowiem wynika z niego jednoznacznie, że uregulowano w nim zasady wypłacania przedmiotowego dodatku, a w przepisie ustawy wyraźnie jest mowa o przyznawaniu dodatków.

Natomiast w zapisu § 15 ust. 6 wskazać należy, że jego redakcja, a w szczególności sformułowanie " "za które należy się wynagrodzenie" narusza jedną z podstawowych zasad prawa pracy zawartą w art. 80 Kodeksu pracy, w myśl której wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną. Trafnie zauważył organ nadzoru , że przepisy ustawy Karta Nauczyciela, a w szczególności art. 35 ust. 1 określają maksymalny wymiar godzin ponadwymiarowych . Rada gminy nie jest więc upoważniona do wprowadzania limitów godzin obowiązujących nauczycieli. Tym bardziej , że kwestionowanym przepisie nie można dopatrzeć się wyłącznie ograniczenia obowiązku świadczenia pracy, a wręcz przeciwnie na pierwszy rzut oka dostrzegalna jest możliwość ograniczenia wypłaty wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w ilości przekraczającej limit wynikający z § 15 ust. 6 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje dokonaną przez tutejszy sąd w wyroku z dnia 26.04.2006r. sygn. akt IV SA/Wr 274/05 wykładnię przepisu art.30 ust.6 pkt 2 Karty Nauczyciela , zgodnie z którą przepis ten upoważnia organ prowadzący szkołę do ustalenia w ramach regulaminu jedynie szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponad wymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Mieści się tu tylko delegacja do ustalenia warunków wypłacania ( wydawania) należnych kwot , a nie upoważnienie do decydowania , kiedy nauczyciel zachowuje lub traci prawdo wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe.

Z przytoczonych wyżej względów zarzuty skargi przedstawiają się jako zasadne , a podniesiona w niej argumentacja szeroko i wszechstronnie umotywowana , co obligowało Sąd podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) do uwzględnienia skargi . O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.