Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1710/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: ART. 17
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2023 r. nr KOC/3419/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 maja 2023 r. nr ŚR/001566/SP/05/2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz K. B. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 20 czerwca 2023 r. nr KOC/3491/Sr/23 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 12 maja 2023 r. nr ŚR/001566/SP/05/2023 odmawiającą przyznania [...] prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką [...].

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

[...] wnioskiem z 30 grudnia 2022 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 12 maja 2023 r. odmówił przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia wykazując, że w przypadku matki wnioskodawczyni nie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390).

[...] wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i podkreślił, że argumentacja organu I instancji w zakresie, w którym oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności.

Organ wskazał, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b ustawy, jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem. W odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy zatem dokonywać z pominięciem tego kryterium.

SKO w Warszawie przytaczając stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreśliło, że podstawową przesłanką jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy nie jest zatem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba sprawująca opiekę. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. O rezygnacji z zatrudnienia, czy też świadomym jego niepodejmowaniu, można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także wiek takiej osoby i jej stan zdrowia. Z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że przesłanką przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie przez wnioskodawców opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

Kolegium wskazało, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką, wobec której wydane zostało 1 lipca 2022 r. orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, z treści którego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 21 kwietnia 2022 r. Innych orzeczeń skarżąca nie przedstawiła.

Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że skarżąca ostatni raz zatrudniona była do 31 sierpnia 2020 r., co potwierdza przedłożone świadectwo pracy z 31 sierpnia 2020 r. Jak oświadczyła 19 kwietnia 2023 r., po zakończeniu urlopu wychowawczego z dniem 31 sierpnia 2020 r. byłą zmuszona zrezygnować z powrotu do pracy ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką.

Organ odwoławczy zaznaczył, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych w art. 3 pkt 22 definiuje pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie zawiera jednak definicji sprawowania opieki. Z treści art. 17 ust. 1 ustawy wywieść można, że opieka musi być stała lub długoterminowa. Z kolei przez rezygnację z zatrudnienia należy rozumieć taką sytuację faktyczną, gdy osoba zamierzająca sprawować opiekę rezygnuje z wykonywanej już aktywności zarobkowej mieszczącej się w katalogu określonym w art. 3 pkt 22, zaś przez niepodejmowanie zatrudnienia - taką sytuację, gdy dana osoba rezygnuje jedynie z zamiaru podjęcia takiej aktywności w przyszłości np. odrzucając złożoną jej ofertę zatrudnienia.

Kolegium wskazało, że skarżąca zatrudniona była ostatni raz do 31 sierpnia 2020 r. i od tego czasu nie pozostawała w zatrudnieniu i nie wykonywała żadnej innej pracy zarobkowej, wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką złożyła 30 grudnia 2022 r., a zatem brak jest związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czy orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności zostało wydane 1 lipca 2022 r.

Organ odwoławczy zaznaczył, że niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem, a celem sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Zwrot "w związku" jest kluczowy, ponieważ nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia będzie osobę uprawniała do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie taka, która bezpośrednio wiąże się z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. W toku postępowania nie zostało wykazane, aby taki związek wystąpił.

Na potwierdzenie stanowiska Kolegium przytoczyło wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 275/21, gdzie wskazano, że prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) jako taki (czyli będący wyborem życiowym danej osoby) nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją bądź z nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ww. ustawy. Oczywiście, osoba bierna zawodowo w poprzednich latach może wykazać, że nastąpił stan jej gotowości do zatrudnienia, a ona odstąpiła od jego podejmowania z uwagi na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła jednak w przedmiotowej sprawie.

[...] wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a/ art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź jego niepodejmowania, gdyż rzekomo nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź jego niepodejmowania, a sprawowaniem przez nią opieki nad osobą niepełnosprawną, podczas gdy skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji organu II instancji, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego nieustalenia, iż została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jego nie podejmowania w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy,

b/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy spełnione były wszystkie przesłanki dla pozytywnego rozpatrzenia przedmiotowego odwołania, co skutkowało bezpodstawnym nie zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. oceny wg skali Barthela, na okoliczność jej treści.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu 24 listopada 2023 r. do Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej, do którego załączony został odpis skrócony aktu zgonu, z którego wynika, że w dniu 25 października 2023 r. nastąpiła śmierć [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą o świadczeniach rodzinnych".

Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W pierwszej kolejności jako prawidłowe Sąd ocenił stanowisko organu odwoławczego w zakresie dotyczącym uznania za wadliwe rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji odmawiającego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozważania Kolegium w tej części znajdują bowiem potwierdzenie w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 38/13 oraz w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych.

Sąd ocenia jednakże jako przedwczesne stanowisko organu odwoławczego, który przyjął, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 ustawy, to jest przesłanki istnienia związku przyczynowego pomiędzy zapewnieniem przez skarżącą opieki niepełnosprawnej matce a koniecznością niepodejmowania przez nią zatrudnienia.

Jak wskazano wyżej, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wówczas gdy osoba uprawniona nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy ustalił, że skarżąca była zatrudniona ostatni raz do 31 sierpnia 2020 r. Od tego czasu nie pozostawała w zatrudnieniu i nie wykonywała żadnej innej pracy zarobkowej, zaś wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką złożyła 30 grudnia 2022 r. W tej sytuacji organ uznał, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Zdaniem Kolegium, skarżąca nie wykazała bowiem aby zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, niepodejmowanie wcześniej przez skarżącą zatrudnienia, bezpośrednio przed wystąpieniem z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a więc brak aktywności zawodowej, nie może być uznane za rozstrzygające o braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad matką, a niemożnością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ocena bowiem niepodejmowania zatrudnienia powinna być dokonywana w czasie występowania z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma więc znaczenia wcześniejszy brak aktywności zawodowej. Art. 17 ust. 1 ustawy nie wprowadza żadnych ram czasowych co do wykazania niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 kwietnia 2023 r., I SA/Wa 2583/22, Lex nr 3581258).

Skarżąca w niniejszej sprawie jest osobą obiektywnie zdolną do pracy co wynika z jej wieku oraz braku orzeczenia o niezdolności do pracy, czy niepełnosprawności. Brak aktywności zawodowej sam w sobie nie wyklucza jednak przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 27 maja 2021 r. III SA/Gd 145/21, Lex nr 3186353). Skarżąca może bowiem zatrudnienie podjąć w każdym momencie, lecz go nie podejmowała z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Sprawowanie opieki stanowi więc ewidentną przeszkodę w podejmowaniu zatrudnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 31 maja 2021 r., III SA/Kr 802/20, Lex nr 3191249). Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 758/14, Lex nr 1989991) trafnie przyjęto, że pojęcie rezygnacji z zatrudnienia należy rozumieć jako niewykonywanie pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, który tego wymaga. Wprawdzie powołany wyrok dotyczył specjalnego zasiłku opiekuńczego, to jednak przesłanki uzyskania tego świadczenia zostały ukształtowane identycznie z przesłankami uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Istotnym w sprawie niniejszej jest, że treść orzeczenia o niepełnosprawności determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga osoba orzeczeniem tym się legitymująca. Z kolei do organu administracji należy ustalenie czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia czy w danej sytuacji sprawowana nad osobą niepełnosprawną opieka odpowiada wymogom określonym w art. 17 ust. 1 o świadczeniach rodzinnych zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1334/21, Lex nr 3342907). Obowiązku wyjaśnienia tego aspektu sprawy organy administracji jednakże, zdaniem Sądu, nie dopełniły. Z treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji nie wynika na jakie konkretnie schorzenia cierpiała matka Skarżącej i jakiej w związku z tym wymagała opieki ze strony córki oraz jaki był zakres tej opieki. W sprawie nie wyjaśniono, czy [...] była w stanie wykonywać przy sobie elementarne czynności codziennej egzystencji oraz czy mogła pozostać w domu sama w czasie ewentualnej pracy wnioskodawczyni w przypadku gdyby ta zdecydowała się tą pracę podjąć.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. , które miało wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyższe stanowisko Sądu.

Mając te okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art.200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), orzekł jak w sentencji wyroku.