Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 314/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2,3 i 3a
journal: Dz.U. 2021 poz 423
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: lit. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędziowie sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, asesor WSA Dominik Dymitruk (sprawozdawca), , Protokolant specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 lipca 2023 r. nr UP-548/2023 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

E. W. (dalej jako: wnioskodawczyni, skarżąca, zobowiązana) złożyła w dniu 18 kwietnia 2023 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: organ, ZUS) wniosek o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na okres od grudnia 2022 r. do marca 2023 r. za osobę prowadzącą działalność, będącą jednocześnie płatnikiem tych składek.

W uzasadnieniu wskazała, że choć 7 marca 2023 r. otrzymała decyzję o rozłożeniu zaległości na raty oraz o odroczeniu płatności bieżących, to jednak nie jest w stanie spłacić należności w ratach, gdyż w marcu 2023 r. odebrano jej sklep z dnia na dzień. Wyjaśniła, że sytuacja spowodowana została zainicjowaniem przez nią postępowania zmierzającego do wydania interpretacji indywidualnej w zakresie podatku VAT w związku z powstaniem niejasności co do rozliczeń. Z tego powodu przestała prowadzić sklep "[...]" i od 23 marca 2023 r. pozbawiona została środków do życia i na spłatę zobowiązań.

W toku prowadzonego postępowania wnioskodawczyni przedłożyła dodatkowe wyjaśnienia, z których wynikają okoliczność zakończenia prowadzenia przez nią sklepu oraz braku możliwości spłaty zadłużenia m.in. z tytułu rat kredytów.

Decyzją z dnia 17 maja 2023 r. (nr 190100/0043603/2023) organ umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek za miesiąc marzec 2023 r., wskazując, że za okres ten nie powstały zaległości. Z kolei decyzją z dnia 9 czerwca 2023 r. (nr 1284/2023; 210000/71/2023-OUM-1284/2023-SG) ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność, będącą jednocześnie płatnikiem tych składek, w łącznej kwocie [...] zł.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ, decyzją z dnia 28 lipca 2023 r. (nr UP-548/223) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, po przytoczeniu podstaw prawnych ze wskazaniem brzmienia art. 24 i art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1230 z późn. zm., dalej jako: u.s.u.s.) oraz przepisów § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365, dalej jako: rozporządzenie), organ wskazał, że z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z dnia 18 kwietnia 2023 r. wynika, że skarżąca jest mężatką, nie pracuje zarobkowo, nie posiada dochodu z innych źródeł, nie pobiera zasiłku (świadczeń) z Urzędu Pracy, czy z pomocy społecznej, ponosi stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem oszacowane na łączną kwotę 1 032,00 zł, a także prowadzi wspólne gospodarstwo domowe: z matką (która posiada dochód – emeryturę – w wysokości [...] zł netto miesięcznie) oraz małżonkiem i synem, którzy nie posiadają dochodów. Organ stwierdził także, że wnioskodawczyni nie posiada nieruchomości, praw majątkowych oraz wierzytelności, natomiast posiada samochód, który jest przedmiotem zastawu w lombardzie. Z powyższego oświadczenia wynika ponadto, że skarżąca posiada zobowiązania, które nie są spłacane, co do których prowadzona jest egzekucja. W zakresie stanu zdrowia wnioskodawczyni wskazała zaś, że miewa [...] spowodowane stresem oraz [...] oraz korzysta z doraźnych [...].

Z przedłożonych przez skarżącą dokumentów finansowych wynika także, że z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej osiągnęła ona w 2022 r. dochód w wysokości [...] zł, natomiast w roku 2023 – [...] zł.

Organ, w celu rozpatrzenia sprawy, korzystał także z danych wygenerowanych z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS oraz z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców oraz Bazy Danych Ksiąg Wieczystych. Ze ustaleń ZUS wynika także, że skarżąca w dniu 24 marca 2023 r. zaprzestała prowadzenia działalność gospodarczą polegającej na sprzedaży detalicznej prowadzonej w niewyspecjalizowanych sklepach z przewaga żywności, napojów i wyrobów tytoniowych, natomiast od dnia 25 marca 2023 r. nie posiada tytułu do ubezpieczeń oraz nie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Organ potwierdził, że małżonek wnioskodawczyni również pozostaje osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, zaś matka pobiera świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł netto miesięcznie. Z danych dostępnych organowi wynika również, że skarżąca pozostaje właścicielem samochodu osobowego marki [...] z [...] r. o oszacowanej wartości rynkowej [...] zł, natomiast nie posiada nieruchomości. Skorzystała również z pomocy finansowej w celu łagodzenia skutków epidemii: zwolnienie z opłacania składek za miejsc maj 2020 r. oraz pomoc rekompensującą negatywne konsekwencje ekonomiczne związane z COVID-19 w formie pożyczki w wysokości 5 000,00 zł.

Przystępując z kolei do merytorycznej oceny podstaw umorzenia należności z tytułu składek, organ uznał, że nie zaszły żadne okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., które uzasadniałyby zastosowanie ulgi w ich spłacie.

Po stwierdzeniu, że w stosunku do zobowiązanej nie było prowadzone postępowania upadłościowe oraz likwidacyjne, organ wykluczył możliwość zaistnienia podstaw do umorzenia zawartych w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b oraz 4c u.s.u.s. Z kolei biorąc pod uwagę, że zadłużenie jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, nie miała zastosowania również podstawa umorzenia zawarta w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. Po rozważeniu zaś przesłanki wynikającej z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., organ wskazał, że w tym przypadku konieczne jest łączne wystąpienie wszystkich wskazanych w tym przepisie okoliczności, nie tylko więc zaprzestania prowadzenia działalności, lecz również stwierdzenie braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych oraz możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Wobec przesądzenia, że nie wszystkie podane w powołanym przepisie przesłanki wystąpiły, organ nie znalazł podstaw do uznania, iż w sprawie występuje całkowita nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s.

W dalszej kolejności, co do podstaw umorzenia wynikających z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s., organ wyjaśnił, że wobec tego, że egzekucja nie jest aktualnie prowadzona, nie został ustalony brak możliwości dochodzenia egzekucyjnego przez uprawnione w tym zakresie organy. W tej sytuacji uznał, że nie można stwierdzić bezskuteczności egzekucji. Powołał się także na fakt, że naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z które można prowadzić egzekucję. Uznał również, że nie sposób jest wykazać, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Dalej organ rozważył przesłanki warunkujące możliwość umorzenia należności, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wydanym na tej podstawie rozporządzeniu. W zakresie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia stwierdził, że wobec tego, iż działalność gospodarcza nie jest aktualnie prowadzona, nie ma ona w tym przypadku zastosowania.

Odnosząc się natomiast do przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, organ wskazał, że jej wystąpienie uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu uniemożliwiającego opłacenie należności. Organ podkreślił, że skarżąca powołała się na sytuację zdrowotną swoją oraz matki, przy czym w przypadku wnioskodawczyni ZUS wskazał, że miewa ona [...] spowodowane stresem oraz [...] oraz korzysta z doraźnych [...]; z kolei w odniesieniu do stanu zdrowia matki organ powołał się na ujawnione przez wnioskodawczynię jej [...] wywołane oraz wyjaśnił, że zgodnie z opinią lekarza orzecznika ZUS pozostaje niezdolna do samodzielnej egzystencji. Organ podał także, że z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad [...]-letnią matka, wnioskodawczyni złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Na dzień wydania decyzji organ nie miał wiedzy, czy decyzja w tym przedmiocie została wydana. Jednakże w ocenie ZUS, przyznanie tego świadczenia, które wówczas wynosiło [...] zł miesięcznie, spowodowałoby powstanę dochodu i pozwoliłoby na lepsze funkcjonowanie rodziny. Organ podkreślił także, że strona nie przedłożyła żadnych dokumentów, które uzasadniałyby wykluczenie wnioskodawczyni z możliwości zarobkowania.

Końcowo organ podniósł, że również bardzo ograniczone możliwości płatnicze skarżącej nie mogą być uznane za wystarczającą przesłankę do umorzenia zaległości. Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się bowiem do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Przy ocenie tej przesłanki organ podniósł, że od dnia 25 marca 2023 r. skarżąca nie podejmuje zatrudnienia oraz nie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Nie wykazuje aktywności i zaangażowania w poszukiwaniu pracy zarobkowej w celu poprawy swojej sytuacji bytowej. Zważył także, że skarżąca ma [...] lata i do osiągnięcia wieku emerytalnego pozostało jej [...] lat, co daje podstawy do stwierdzenia, że będzie ona na przestrzeni tych lat aktywna zawodowo.

Dalej ZUS przyjął, że skoro wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką (pobierająca emeryturę) oraz małżonkiem i bratem, którzy nie posiadają dochodu, a znajdują się wieku aktywności zawodowej i obiektywnie mogą uzyskiwać dochody z tytułu pracy, trudna sytuacja materialna prowadzonego gospodarstwa domowego wynika więc z faktu niepodejmowania przez członków rodziny zatrudnienia. Wskazał także, że wysokość deklarowanych przez wnioskodawczynię miesięcznych wydatków w kwocie [...] zł nie jest nadzwyczajna; nie są to także wydatki nieprzewidziane, lecz ponoszone przez ogół społeczeństwa.

Organ argumentował także, że wnioskodawczyni posiada także inne zobowiązania pieniężne, których nie spłaca, a zatem wierzyciel publicznoprawny nie może podejmować działań wpływających na polepszenie sytuacji innych wierzycieli, ponieważ należności z tytułu składek korzystają ze szczególnej ochrony prawnej.

ZUS wyjaśnił, że dokonując rozeznania sytuacji finansowej osoby zobowiązanej, każdorazowo zobligowany jest do analizy dochodów osiąganych w rodzinie na podstawie minimum socjalnego lub minimum egzystencji. Z uwagi jednak na fakt, że wnioskodawczyni nie uzyskuje dochodów, organ nie ma możliwości odniesienia się zarówno do poziomu minimum socjalnego, jak i do minimum egzystencji. Wskazał ponadto, że deklarowany przez skarżącą stan majątkowy jest niejednoznaczny, ponieważ nie wyjaśnia ona, z jakich środków reguluje wydatki związane z utrzymaniem oraz pokryciem zobowiązań, nie uzyskując jednocześnie dochodów.

Analiza ustalonych w postępowaniu faktów nie prowadzi zatem, w ocenie organu, do wniosku, że sytuacja materialna skarżącej ma charakter trwały. Pozornie trudna sytuacja materialna jest spowodowana wyłączenie aktualnym brakiem stałego zatrudnienia, ale jest to okoliczność, która w każdej chwili może ulec zmianie.

W skardze na powyższą decyzję wnioskodawczyni zarzuciła błędne ustalenie przez organ faktów. Wyjaśniła, że powodem pogorszenia sytuacji finansowej było nie tylko pozbawienie możliwości zarobkowania w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, lecz także konieczność podjęcia się opieki nad matką. Wyjaśniła, że brak możliwości dalszego prowadzenia sklepu bez zachowania jakiegokolwiek okresu wypowiedzenia spowodował zaprzestanie spłaty zadłużenia. Aktualnie, biorąc z kolei po uwagę konieczność sprawowania opieki nad matka, podjęcie zatrudnienia nie jest możliwe. Skarżąca argumentowała także, że w dalszym ciągu stara się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w niej podniesionych.

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1635 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawą umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzji art. 28 u.s.u.s. Wskazany przepis daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 u.s.u.s. przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1228, z późn. zm.);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Z treści art. 28 ust. 2 i 3a u.s.u.s. wynika także, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, iż organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Organ może, ale nie musi udzielić stosownej ulgi. Nawet zatem w przypadku wystąpienia okoliczności unormowanych w ww. przepisach, ZUS nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia należności składkowych. Świadczy o tym użycie w cytowanych przepisach wyrażenia "mogą być umarzane" oraz zastosowanie w konstrukcji § 3 ust. 1 rozporządzenia terminu "może". Nie oznacza to jednak, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie tych należności organ jest związany zasadami określonymi w k.p.a., oraz regułami logiki. Postępowanie organu w tym zakresie podlega kontroli sądu administracyjnego, który ocenia, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów nie naruszono reguł logiki i czy zastosowano właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Uznanie administracyjne odnosi się natomiast do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w razie prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. akt I GSK 1649/21 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Do kwestii umorzenia nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne osoby ubezpieczonej, będącej jednocześnie płatnikiem tych składek, zastosowanie znajdzie także przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 cytowanego na wstępie rozporządzenia. Zgodnie z powołanym przepisem, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W analizowanym trybie przewidzianym w § 3 rozporządzenia możliwe jest umorzenie należności, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego. Oznacza to, że organ powinien wnikliwie, na potrzeby każdej indywidualnej sprawy, zbadać, czy odmowa udzielenia ulgi nie spowodowałaby zbyt ciężkiego skutku dla zobowiązanego, a jeśli tak - rozważyć zasadność umorzenia należności - kierując się nie tylko stanem swoich finansów, ale także słusznym interesem strony.

Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności, Sąd wskazuje, że choć organ prawidłowo stwierdził, iż nie występuje żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., to jednak w rozpoznawanej sprawie nie została przeprowadzona gruntownie i starannie analiza przesłanek umorzenia wynikających § 3 rozporządzenia w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Należy również dostrzec, że organ podjął działania zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego, gromadząc dowody w celu ustalenia wystąpienia przesłanek, o których mowa w powołanym § 3 rozporządzenia, a także zajął stanowisko co do każdej przesłanki z osobna, to jednak – w ocenie Sądu – rozważenie tych przesłanek nie jest pełne i wystarczające, a ocena przedstawiona w uzasadnieniu decyzji nie jest wsparta zasadami logiki i doświadczenia życiowego.

Przewidziana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dopuszczalność umorzenia zaległych składek uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia nie wystąpi niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Prawidłowa ocena tej przesłanki wymaga zatem przeprowadzenia przez organ analizy sytuacji materialnej strony, uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, jak również istotę ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcję ochronną. Zadaniem powyżej powołanej regulacji jest bowiem zabezpieczenie niezbędnego minimum, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe jej potrzeby będą zaspokojone. Stąd, w celu ustalenia, czy strona jest w stanie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania, organ obowiązany jest porównać stwierdzoną sytuację majątkową zobowiązanego do zaległej należności i wskazać czy jej dochody, w ocenie organu, byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia oraz zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Op 17/20), czego organ w niniejszej sprawie nie uczynił.

Nie negując uprawnienia organu do swobodnego wyboru rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, należy jednak mieć na względzie prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko, że interes publiczny także w sprawach dotyczących umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje (lub z dużym prawdopodobieństwem może powodować) konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest zgodna z interesem tego obywatela, a jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01; z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06; z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 1045/08; z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1502/14). Jeżeli z ustalonych okoliczności wynika, że opłacenie należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie umorzenia składek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 349/09). Zatem w sprawach dotyczących umorzenia składek interes społeczny nie może być rozumiany wąsko, wyłącznie jako dbałość o finanse ubezpieczeń społecznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 301/06).

Sąd zaznacza, że podziela stanowisko, zgodnie z którym z umorzenia nie można czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z regulowania zaległych składek oraz, że za ryzyko związane z prowadzeniem działalności odpowiada podmiot prowadzący działalność. Zaznaczyć jednak należy, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia zadłużenia podmiotów, które prowadząc działalność gospodarczą nie regulowały składek ZUS i że nie można czynić reguły z odmowy umorzenia zadłużenia. Takie postępowanie byłoby sprzeczne ze społeczną funkcją instytucji prawnej możliwości umorzenia zadłużenia posiadanego wobec ZUS. Wydanie decyzji w przedmiocie ulgi powinno być każdorazowo poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki, a dopiero w konsekwencji stwierdzenia ich zaistnienia - może ważyć, czy pomimo to ulga danemu płatnikowi przysługuje.

Podkreślenia wymaga także, że z regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika potrzeba zabezpieczenia niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1234/15). Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być jednak szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09; z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2366/13 i II GSK 2377/13). Ustalenia w tym zakresie winny natomiast znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W tym względzie Sąd wskazuje również, że minimum socjalne określa w sposób obiektywny koszty utrzymania gospodarstw domowych, którym zaczyna zagrażać sfera niedostatku. Natomiast pojęcie niezbędnych wydatków, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, obejmuje nie tylko wydatki na przeżycie biologiczne, ale także (z uwzględnieniem zasady poszanowania godności człowieka wyrażonej w art. 30 Konstytucji RP) wydatki na zaspokojenie wszystkich potrzeb, które pozwalają egzystować na minimalnym godnym poziomie przy zaspokojeniu więzi społecznych, w tym rodzinnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 733/21). Przez pojęcie zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych należy natomiast rozumieć nie zaspokojenie ich na poziomie minimum egzystencji, czyli poziomie biologicznego przeżycia, ale minimalnie godziwy podstawowy poziom życia.

I wreszcie, ze ziszczeniem się przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia mamy do czynienia wówczas, gdy warunki bytowe osoby zobowiązanej powodują trwałe zagrożenie dalszej egzystencji. Przy ocenie czy ten stan ma charakter trwały należy uwzględnić, czy trudności płatnicze zobowiązanego mają charakter okresowy, czy też może trwały i pogłębiający się oraz czy istnieją szanse na poprawę sytuacji finansowej. Ponadto, przy tej ocenie trzeba porównać stwierdzoną sytuację materialną strony z wysokością zaległej należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami utrzymania jej, w celu ustalenia, czy jest w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez niedostatku.

W warunkach sprawy, choć organ prawidłowo stwierdził, że dokonując rozeznaniu sytuacja finansowej osoby zobowiązanej, każdorazowo zobligowany jest do analizy dochodów osiąganych w rodzinie na podstawie minimum socjalnego lub minimum egzystencji, to jednak z niezrozumiałych względów od zasady tej odstąpił, wskazując, iż wnioskodawczyni nie uzyskuje dochodów, a co za tym idzie – organ nie ma możliwości odniesienia się zarówno do poziomu minimum socjalnego, jak i do minimum egzystencji.

Zwrócić należy uwagę, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z małżonkiem, swoją matką oraz bratem, natomiast jedynym zadeklarowanym źródłem dochodów rodziny jest emerytura matki. Istnieje więc składnik dochodów uzyskiwanych przez gospodarstwo domowe, do którego organ nie tylko mógł, ale wręcz powinien odnieść wskaźnik minimum socjalnego oraz minimum egzystencji.

W tym względzie należy bowiem pamiętać, że sytuacja materialna wszystkich osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym ma wpływ na przeprowadzenie kompletnej analizy możliwości płatniczych rodziny. W myśl bowiem § 3 ust. 2 rozporządzenia za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące ze zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające ze zobowiązanym w faktycznym związku. Analiza sytuacji majątkowej musiała zatem odnosić się do rodziny, w której skarżąca żyje, a tym samym powinna uwzględniać zarówno dochody i wydatki skarżącej oraz jej małżonka, a także brata oraz matki, z którymi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe.

Jednakże z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ przeprowadził w sposób właściwy analizę sytuacji finansowej skarżącej pod względem przesłanki wynikającej z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, co wymaga, po pierwsze, wskazania kwoty minimum egzystencji ustalającej poziom zasobów, poniżej którego istnieje zagrożenie egzystencjalne (życia i zdrowia), po wtóre zaś – zestawienie tej kwoty z kwotami dochodów oraz wydatków ponoszonych przez rodzinę. Dopiero więc rzetelne zestawienie strony dochodowej ze stroną wydatkową, a następnie odniesienie jej do ustalonej przez organ kwoty minimum socjalnego i minimum egzystencji pozwoli na dokonanie prawidłowej oceny przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Sąd wskazuje również, że choć w postępowaniu toczącym się wskutek wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, to przede wszystkim na stronie zgłaszającej powyższy wniosek spoczywa ciężar wykazania, że zachodzą przesłanki uzasadniające zgłoszone żądanie na podstawie art. 28 ust. 2 i 3a u.s.u.s., gdyż to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości, to jednak przy ocenie kompletności danych w zakresie wydatków organ winien uwzględnić również te z nich, które strona co prawda nie ujawniła, lecz które bez żadnych wątpliwości stanowią ciężar utrzymania. Oczywistym jest bowiem, że stałymi wydatkiem związanym iż utrzymaniem są nie tylko koszty zapewnienia mieszkania oraz związane z tym opłaty eksploatacyjne, czy też koszty związane z leczeniem, lecz także – przykładowo – wydatki ponoszone na żywność. Brak ich uwzględnienia, objawiający się przyjęciem wyłącznie tych wydatków, które strona podała we wniosku o umorzenie należności, z całą pewnością nie oddaje faktycznych kosztów utrzymania rodziny. Nie chodzi przy tym o konkretne wartości wyrażone w pieniądzu, lecz uwzględnienie nawet niesprecyzowanych dodatkowych wydatków przy rozważaniu zaistnienia przesłanek określonych w § 3 rozporządzenia, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Wykładając § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia należy także mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt. II GSK 1807/14). Rzeczą organu było zatem ustalenie, czy na poziomie aktualnego budżetu domowego możliwe jest realne wywiązanie się skarżącej ze zobowiązania wobec ZUS i czy spłata zaległości nie zagrozi w istocie zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych skarżącej, co ma znaczenie z punktu widzenia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Nie okazało się także przekonujące stanowisk organu, że sam fakt niekorzystania ze środków opieki społecznej może świadczyć o tym, iż nie występuje przesłanka umorzenia określona w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ winien mieć bowiem na względzie, że sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje (lub z dużym prawdopodobieństwem może powodować) konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest zgodna z interesem tego obywatela, a jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01; z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06; z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 1045/08; z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1502/14). Zatem w sprawach dotyczących umorzenia składek interes społeczny nie może być rozumiany wąsko, wyłącznie jako dbałość o finanse ubezpieczeń społecznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 301/06).

W zakresie natomiast przesłanki wyrażonej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, a mianowicie przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, wyjaśnić należy, że niezbędne jest w tym przypadku wykazanie związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny a pozbawieniem z tej przyczyny możliwości zyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z ustaleń organu wynika, że matka wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji, co stanowiło podstawę do wystąpienia przez skarżącą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. I choć na dzień wydania decyzji organ nie miał wiedzy, czy decyzja w tym przedmiocie została wydana, to jednak nie zwalniało to z konieczności dokonania oceny spełnienia powołanej przesłanki w kontekście materiału dowodowego, którym organ ówcześnie dysponował, a także o który mógł – w celu właściwego rozważenia podstaw umorzenia – zwrócić się wprost do skarżącej.

W świetle powyższego Sąd uznał, że organ naruszył przepisy procesowe - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., gdyż nie ustalił i nie ocenił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, czym przekroczył granice uznania administracyjnego, które to naruszenie niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższej oceny prawnej i wyeliminowania wskazanych nieprawidłowości.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.