Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 189/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 153, art. 193
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Asesor sądowy WSA Anna Komorowska-Kaczkowska Protokolant Referent Grażyna Sułkowska-Kosmider po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Kędzierzyn-Koźle na decyzję Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 24 kwietnia 2023 r., nr 6/2023 w przedmiocie zwrotu części dofinansowania przyznanego na realizację projektu pn.: "Rewitalizacja Starego Miasta w Kędzierzynie-Koźlu -Etap I: monitoring Starego Miasta, uzupełnienie i modernizacja oświetlenia wraz z przebudową ulic w rejonie Starego Miasta" I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Zarządu Województwa Opolskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 7400,00 zł (słownie złotych: siedem tysięcy czterysta 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę Kędzierzyn-Koźle (dalej jako: "Skarżąca" lub "Gmina") jest decyzja Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 24 kwietnia 2023 r. (dalej jako: "Zarząd") Nr 6/2023 w przedmiocie zwrotu części dofinansowania przyznanego na realizację projektu pn.: "Rewitalizacja Starego Miasta w Kędzierzynie – Koźlu – Etap I: monitoring Starego Miasta, uzupełnienie i modernizacja oświetlenia wraz z przebudową ulic w rejonie Starego Miasta".

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Gmina realizowała projekt pn. "Rewitalizacja Starego Miasta w Kędzierzynie-Koźlu - Etap I: monitoring Starego Miasta, uzupełnienie i modernizacja oświetlenia wraz z przebudową ulic w rejonie Starego Miasta", na podstawie zawartej z Województwem Opolskim umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia 14 kwietnia 2011 r. W trakcie kontroli projektu przeprowadzonej w październiku 2015 r. wykryto nieprawidłowości w dokumentach z 2009 r. (w ogłoszeniu o zamówieniu i w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia) dotyczących postępowań o udzielenie zamówienia publicznego (nr [...] oraz nr [...]).

W konsekwencji ustaleń kontrolnych Zarząd decyzją z dnia 19 lipca 2016 r. zobowiązał Gminę do zwrotu dofinansowania 575 983,86 zł wraz z należnymi odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W decyzji wyjaśnił, że w ogłoszeniu o zamówieniu w pkt III.2) oraz w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia w pkt V zamawiający na potwierdzenie, że wykonawca posiada uprawnienia do wykonywania określonej działalności lub czynności oraz nie podlega wykluczeniu na podstawie art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223 poz. 1655, z późn. zm. – dalej jako: "p.z.p."), zażądał aktualnego odpisu z rejestru lub zaświadczenia o wpisie do ewidencji potwierdzającego, że wykonawca posiada uprawnienia do wykonywania określonej działalności lub czynności odpowiadającej przedmiotowi zamówienia, oraz, że w stosunku do wykonawcy nie ogłoszono upadłości ani nie wszczęto postępowania likwidacyjnego. Jednocześnie zamawiający określił, że data wystawienia lub zaktualizowania tych dokumentów nie może być wcześniejsza niż 6 miesięcy przed upływem terminu składania ofert. W ocenie Zarządu, wprowadzenie takiego wymogu - jako mogące utrudniać uczciwą konkurencję - było nieuprawnione i stanowiło o naruszeniu art. 7 ust. 1 p.z.p. Ponadto było niezgodne z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy oraz form w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz. U. z 2006 r. Nr 87, poz. 605, z późn. zm. – dalej jako: "rozporządzenie").

Dalej Zarząd stwierdził, że postępowanie Skarżącej stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L z dnia 31 lipca 2006 r. nr 210, s. 25, z późn. zm. – dalej jako: "rozporządzenie nr 1083/2006") oraz naruszenie art. 7 ust. 1 p.z.p. w zw. z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, co skutkowało naliczeniem korekty finansowej, zgodnie z zapisami § 11 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu oraz Załącznika nr 5 do Vademecum dla beneficjentów RPO WO 2007-2013 Tom III w wysokości 25% wartości wydatków kwalifikowanych związanych z ww. postępowaniem w części współfinansowanej z EFRR.

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zarząd decyzją z dnia 13 września 2016 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 19 lipca 2016 r. Na decyzję Zarządu z dnia 13 września 2016 r. Gmina wniosła skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 604/16, skargę Gminy oddalił. W wyroku tym Sąd uznał, że Zarząd prawidłowo rozstrzygnął sprawę w obu jej spornych kwestiach – pierwszej - czy w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 p.z.p., i – drugiej – czy to naruszenie stanowiło nieprawidłowość w rozumieniu przepisów art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 powodujące konieczność zwrotu części przyznanego Gminie dofinansowania ze środków UE, tj. z zastosowaniem 25% korekty. W wyroku WSA wskazał, że zapisy stosowane przez Gminę w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego na roboty budowlane ([...] oraz [...]) skutkowały wykluczeniem z postępowania takich wykonawców, którzy w odpisach z właściwych rejestrów i ewidencji nie posiadali wpisu o prowadzeniu działalności w zakresie wykonywania robót budowlanych, co narusza art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 p.z.p. Były to też nieprawidłowości w rozumieniu art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, które spowodowały wystąpienie szkody potencjalnej w budżecie UE, której wartość ustalono poprzez zastosowanie metody wskaźnikowej i korekty 25% uwzględniającej wagę i charakter nieprawidłowości. Od wyroku WSA z dnia 31 stycznia 2017 r. Gmina wniosła skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1547/18, uchylił zaskarżony wyrok WSA oraz decyzję Zarządu z dnia 13 września 2016 r. NSA uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się trafne. NSA wskazał i wyjaśnił, że nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 p.z.p. Uznał, że działający w sprawie Zarząd, a za nim WSA, prawidłowo uznały, że w sprawie mamy do czynienia z kategorią nieprawidłowości o jakiej mowa w pkt 12 tabeli nr 2 Taryfikatora, tj. określenie dyskryminacyjnych warunków udziału w postępowaniu lub kryteriów oceny ofert, poprzez naruszenie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 p.z.p.

Za usprawiedliwiony NSA uznał jednak zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 w zakresie miarkowania wysokości korekty. Wskazał (powołując się na wyrok TSUE z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie C-406/14), że poddany analizie punkt 12 tabeli nr 2 Taryfikatora, co prawda przypisuje do stwierdzonego naruszenia zastosowany w sprawie wskaźnik korekty w wysokości 25%, ale równocześnie w jego uwagach zaznaczono, iż "wysokość korekty może zostać obniżona do 10% lub 5% w zależności od wagi nieprawidłowości". W tym zakresie ani Zarząd ani WSA nie wyjaśniły, co uniemożliwiało miarkowanie wysokości korekty. Podkreślił, że skoro Taryfikator przewiduje stopniowanie korekty (25%, 10% i 5%) to przyjąć należy, że 25% korekta powinna być stosowana w przypadkach rażących zaś 5% w sytuacjach najmniejszych nieprawidłowości. Uzasadnienie wyboru wysokości korekty powinno być zatem rzetelnie uzasadnione. W ramach tych rozważań Zarząd winien wziąć pod uwagę argumentację Gminy, a więc takie podnoszone okoliczności jak to, że dawna interpretacja spornych warunków w sprawie była inna od obecnej, przyznane środki zostały wydane zgodnie z ustalonym w umowie celem, była to jedyna stwierdzona nieprawidłowość, celem dofinansowania jest obiekt użyteczności publicznej, obecny stan finansowy Gminy itp.

Prawomocny odpis wyroku NSA wpłynął do Zarządu w dniu 13 lutego 2020 r.

Zarząd, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 oraz art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2094), art. 25 pkt 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2023 r. poz. 225 z późn. zm.), art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm. – dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000) ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia 24 kwietnia 2023 r. Nr 6/2023 r. uchylił w całości decyzję własną z dnia 19 lipca 2016 r. i orzekając co do istoty sprawy zobowiązał Gminę do zwrotu dofinansowania w nowej, niższej kwocie 115 196,77 zł wraz z należnymi odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W obszernym uzasadnieniu decyzji Zarząd przedstawił przebieg postępowania oraz przepisy mające zastosowanie w sprawie. Powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdził nieprawidłowości do jakich doszło podczas realizacji przedmiotowego projektu. Powołując się na wytyczne wyroku NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1547/18 ponownie uznał, że w sprawie Gmina dopuściła się naruszenia art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 p.z.p. oraz, że jest to kategoria nieprawidłowości o jakiej mowa w pkt 12 Tabeli Załącznika nr 5 do Vademecum Tom III. Realizując wytyczną w zakresie miarkowania wysokości korekty uznał, że zachodzą przesłanki umożliwiające jej obniżenie do 5 % co też szczegółowo i obszernie uzasadnił.

Decyzję Zarządu z dnia 24 kwietnia 2023 r. Nr 6/2023 r. Gmina zaskarżyła do WSA w Opolu. Gmina zarzuciła decyzji naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia Rady Rady (WE, Euratom) nr 2988/1985 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE.L.1995.315.1 z 23 grudnia 1995 r.- dalej jako: "rozporządzenie Rady nr 2988/95") w zw. z art. 66a ust. 1 i art. 60 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - poprzez pominięcie okoliczności, że w niniejszej sprawie nastąpiło przedawnienie orzekania z uwagi na upływ okresu odpowiadającego podwójnemu terminowi okresu przedawnienia a w tym czasie nie została wymierzona kara wobec niewydania ostatecznej decyzji w sprawie. Gmina wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o wstrzymanie wykonania tej decyzji przez Zarząd który ją wydał, a w razie odmowy - przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazała, że w sprawie obowiązywał 5 letni termin przedawnienia. Początek biegu winien być liczony od "wystąpienia nieprawidłowości, a przy projekcie wieloletnim od zakończenia projektu", co w sprawie nastąpiło "odpowiednio w roku 2009 i w roku 2012". Z kolei upływ podwójnej wysokości terminu przedawnienia ("po upływie dekady") od tak liczonego początku biegu skutkował tym, że: "W niniejszej sprawie przedawnienie nastąpiło więc w roku 2019 a najpóźniej z końcem 2022 r. i orzekanie jest niedopuszczalne".

Zarząd wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi odniósł się do zarzutu przedawnienia w tym: wskazał obowiązujący w sprawie termin przedawnienia (tj. 4 lata); dokonał kwalifikacji stwierdzonej nieprawidłowości jako ciągłej; wskazał, że ustała ona w 2011 r. i jest to początek biegu przedawnienia; przytoczył okoliczności doręczenia Gminie informacji pokontrolnej z dnia 14 stycznia 2016 r.; wyraził pogląd, że skutkowała ona przerwaniem biegu terminu przedawnienia i rozpoczęciem jego biegu na nowo od dnia 27 stycznia 2016 r.; powołując się na art. 70 § 6 O.p. stwierdził, że bieg terminu został następnie zawieszony w wyniku wniesienia skargi do WSA w dniu 17 października 2016 r.; po doręczeniu odpisu prawomocnego wyroku NSA od dnia 28 stycznia 2020 r. biegł on dalej; wyliczył, że okres przedawnienia upłynął ok. 10 maja 2023 r., czyli po doręczenie decyzji Gminie (tj. 28 kwietnia 2023 r.); przytoczył obowiązujące w sprawie przepisy i judykaty. Dodatkowo przy piśmie z dnia 30 czerwca 2023 r. Zarząd przesłał postanowienie o wstrzymaniu w całości wykonania zaskarżonej decyzji z dnia 24 kwietnia 2023 r. Nr 6/2023.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzona w ramach sądowego wymiaru sprawiedliwości kontrola zaskarżonego aktu, dokonana w aspekcie kryteriów nakreślonych w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a.") wykazała, że skarga jest zasadna.

Nie umknęło uwadze Sądu, że kontrolowana decyzja została wydana w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wynikającymi z wydanego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1547/18. W rozpoznawanej sprawie odpowiednie zastosowanie znajduje bowiem art. 153 p.p.s.a. Wynika z niego, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w ww. orzeczeniu NSA, wiążą Zarząd, a w związku z późniejszym zaskarżeniem jego decyzji, również Sąd. W rozpoznawanej sprawie Sąd, na podstawie art. 193 w zw. z art. 153 p.p.s.a., jest związany wykładnią przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

NSA zawarł w ww. wyroku wytyczne i oceny w zakresie miarkowania wysokości korekty. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zostały one przez Zarząd zrealizowane. Zarząd wyjaśnił, że w sprawie Gmina dopuściła się naruszenia art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 p.z.p. oraz, że jest to kategoria nieprawidłowości o jakiej mowa w pkt 12 Tabeli Załącznika nr 5 do Vademecum Tom III. Realizując wytyczną NSA w zakresie miarkowania wysokości korekty uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające jej obniżenie do 5 %, co też szczegółowo i obszernie uzasadnił.

Wobec tego, że Zarząd w ogóle nie odniósł się do najdalej idącej kwestii tj. przedawnienia kompetencji do wydania decyzji zwrotowej (o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia), to w ocenie Sądu kontrola zaskarżonej decyzji, co do miarkowania wysokości korekty, byłaby przedwczesna.

Realizacja wytycznych NSA nie zwalniała bowiem Zarządu od rozważenia kwestii najdalej idących związanych z przedawnieniem kompetencji do wydania decyzji zwrotowej zwłaszcza, że nie było to przedmiotem oceny prawnej NSA, a od wydania wyroku przez ten sąd w dniu 8 stycznia 2020 r., do momentu wydania zaskarżonej decyzji w dniu 24 kwietnia 2023 r., upłynęło ponad trzy lata. W pierwszej kolejności Sąd zobligowany był zatem do rozważenia kwestii związanych z przedawnieniem. W tym zakresie skład orzekający Sądu podziela poglądy prawne wyrażone w podobnej sprawie przez WSA w Opolu w wyroku z dnia 26 maja 2023 r. (I SA/Op 77/23) i w dalszej części uzasadnienia częściowo przytacza je jak własne.

Przede wszystkim Sąd zauważa, że do ustalenia terminów przedawnienia nałożenia obowiązku zwrotu środków dofinasowania zastosowanie będzie miało rozporządzenie Rady nr 2988/95. Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata (akapit 1.). W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu (akapit 2.). Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo (akapit 3.). Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 (akapit 4.). Nadto art. 3 w ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95 stanowi, że okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji.

Z unormowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 wynikają następujące warunki przedawnienia: 1) okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1, okres ten może być wydłużony przepisami prawa krajowego, przepisy prawa krajowego nie mogą jednak skutecznie wprowadzać modyfikacji warunków przedawnienia w pozostałym zakresie, unormowanym w przepisach prawa unijnego; 2) w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała; 3) w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu, 4) przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo; 5) upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary. Stosownie do art. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95, okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji. Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego. Na mocy art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95, państwa członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2.

Zdaniem Sądu, mając na uwadze odległy termin wystąpienia nieprawidłowości (2009 r.) oraz moment powtórnego orzekania (2023 r.), zestawiając te daty z przytoczonymi powyżej regulacjami prawnymi (podstawowym, krótkim terminem przedawnienia 4 lat i datą graniczną orzekania równą jego podwójnej wysokości), jest wysoce prawdopodobne przedawnienie kompetencji Zarządu do wydania decyzji zwrotowej. Wypowiadając się w przedmiocie nałożenia na Gminę spornego obowiązku pieniężnego Zarząd winien był zatem w pierwszej kolejności rozważyć warunki przedawnienia wynikające z rozporządzenia Rady nr 2988/95.

Zarząd w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie poświęcił jednak przedawnieniu (jego aspektom faktycznym i prawnym) żadnej uwagi. Zaniechał ustalenia: charakteru stwierdzonych nieprawidłowości; momentu ich wystąpienia ze wskazaniem konkretnej daty wyznaczającej otwarcie biegu terminu przedawnienia (początek okresu przedawnienia) i jego koniec; zdarzeń, w której rozpoczęty bieg terminu przedawnienia został przerwany lub zawieszony z powodów określonych w rozporządzeniu Rady nr 2988/95; konkretnej daty w której przerwany lub zawieszony termin przedawnienia rozpoczął swój bieg na nowo lub biegł dalej; daty granicznej orzekania, w tym eksponowanej w skardze regulacji równej podwójnemu terminowi okresu przedawnienia. Trafnie zarzuciła Skarżąca, że Zarząd zaniechał ustaleń w tym zakresie. Nie powołał ich w uzasadnieniu prawnym i faktycznym zaskarżonej decyzji. Nie wiadomo jakie jest stanowisko Zarządu w tej sprawie.

Zarząd przedstawił swoje stanowisko dopiero w odpowiedzi na skargę. Przypomnieć trzeba, że rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej należy do organu administracji publicznej. Sąd nie jest uprawniony do zastępowania organu w realizacji tych ustawowych obowiązków. Sąd nie jest uprawniony do rozstrzygania sprawy administracyjnej za organ administracji publicznej na płaszczyźnie faktów i prawa. Tymczasem w kontrolowanej sprawie przytoczenie faktycznych i prawnych motywów wydanego rozstrzygnięcia nastąpiło dopiero w odpowiedzi na skargę. Sąd uznał to za działanie spóźnione i nie konwalidujące braków zaskarżonej decyzji. Przedstawione w odpowiedzi na skargę argumenty należy uznać za próbę podjęcia polemiki z zarzutami skargi koncentrującymi się na przedawnieniu. Cel odpowiedzi na skargę jest jednak zupełnie inny. Polega na ustosunkowaniu się organu do zarzutów skargi, a nie na sanowaniu zaskarżonej decyzji w aspekcie spełnienia rygorów z art. 107 k.p.a. (tu: w zakresie uzasadnienia fatycznego i prawnego decyzji). Późniejsze wyjaśnienia Zarządu sformułowane dopiero na etapie postępowania sądowego wypowiedź w powyższym zakresie nie mogła zastąpić wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia w treści zaskarżonej decyzji. O ile bowiem można dopuścić uzupełnianie w toku postępowania sądowego argumentacji potwierdzającej zasadność zajętego przez organ stanowiska, to jednak w kontrolowanym przypadku czynność ta dotyczy sytuacji, gdy Zarząd w zaskarżonej decyzji w ogóle nie rozważył i nie wypowiedział się do kwestii przedawnienia. Sąd podziela pogląd, że kontrola zaskarżonej decyzji przez Sąd nie może być dokonywana - w zakresie odnoszącym się do istoty sprawy – na podstawie domysłów, przemilczeń organu, zaniechań czy stwierdzeń organu zamieszczonych w odpowiedzi na skargę, bo wówczas traciłaby charakter kontrolny, a stanowiłaby w rzeczywistości rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez Sąd, a nie przez Zarząd.

Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Natomiast na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kluczowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a.

Sąd podziela pogląd, że zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie (wyrok NSA z dnia 15 września 2021 r., I GSK 431/21, Lex nr 3258240).

W świetle przytoczonych wyżej okoliczności w ocenie Sądu kontrolowana decyzja nie spełnia tych wymogów. Zarząd w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji całkowicie pominął argumentację (faktyczną i prawną) dotyczącą kluczowego w sprawie zagadnienia przedawnienia, co - obiektywnie rzecz biorąc - może okazać się istotne dla rozstrzygnięcia tego, czy w sprawie doszło do przedawnienia kompetencji do wydania decyzji zwrotowej. Takie postępowanie Zarządu prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli Sądu i została wydana z istotnym naruszeniem art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Zarząd wyjaśni i przeanalizuje wszystkie istotne aspekty faktyczne i prawne rozpatrywanej sprawy dotyczące przedawnienia przy zastosowaniu: ustawowych reguł prowadzenia postępowania administracyjnego; obiektywnej i adekwatnej wykładni przesłanek określonych w art. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95. Przypomnieć trzeba, że rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej - odtworzenie prawdy obiektywnej i zastosowanie adekwatnych przepisów prawa - należy do organu. Sąd nie jest uprawniony do zastępowania organu w realizacji tych ustawowych obowiązków; do prowadzenia za organ postępowania wyjaśniającego oraz do rozstrzygania sprawy za organ na płaszczyźnie faktów i prawa.

Z tych powodów zaskarżona decyzja organu podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Na marginesie powyższych rozważań Sąd odniósł się do zarzutów skargi i stwierdził:

Wbrew twierdzeniom skargi początek biegu terminu przedawnienia nie jest związany z zakończeniem wieloletniego projektu, lecz z samym zdarzeniem zaistnienia nieprawidłowości, ewentualnie jej ustaniem. Nie biegnie "od" zakończenia programu (por. art. 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95). Jak wynika z art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady nr 2988/95 w przypadku programów wieloletnich biegnie "do" momentu ostatecznego zakończenia programu. Regulacja ta ma zastosowanie w odniesieniu do nieprawidłowości zaistniałych w toku programów wieloletnich, a które ustały ponad cztery lata przed "ostatecznym zakończeniem programu". W ich przypadku do przedawnienia nie może dojść wcześniej niż z chwilą zakończenia programu. Regulacja ta pozwala zatem na przedłużenie terminu przedawnienia do daty zakończenia programu, a nie na przerwanie, zawieszenie, lub skrócenie okresu przedawnienia.

Umknęło też Skarżącej, że przywołany w skardze przepis art. 66a ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych został dodany przez art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1475 – dalej jako: "ustawa zmieniająca") dopiero z dniem 2 września 2017 r. Mając na uwadze treść przepisu przejściowego art. 28 ust. 2 ustawy zmieniającej ("Do postępowań w sprawie zwrotu środków, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 11, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe") oraz, że przedawnienie nieprawidłowości w projektach współfinansowanych z funduszy unijnych należy do sfery prawa materialnego więc wzmiankowany przepis nie może być stosowany do oceny zdarzeń sprzed jego wejścia w życie (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Lu 28/23), to za trafny uznać należy pogląd, że regulacja art. 66a ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych nie ma zastosowania do przedawnienia nieprawidłowości zaistniałych przed dniem 2 września 2017 r. (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2022 r., I GSK 2859/18, Lex nr 3325757), czyli do takich jak w zaskarżonej decyzji.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego oparto o przepis art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Obejmują one wpis od skargi (2 000 zł) i wynagrodzenia pełnomocnika (5 400 zł).